vd_omni · GE.2023.0079 · 2023-12-22 · fr

A.________, B.________ et C.________ /Département de la santé et de l'action sociale | Organisation de soins à domicile (OSAD) privée demandant à l'Etat le versement d'une prime COVID-19 pour les membres de son personnel.Reprise de cause suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 22 mars 2023, dans la cause 2C_472/2022.Complément d’instruction, dont il ressort que l'AVASAD (association de droit public) et l'institution recourante se sont trouvés dans des situations comparables durant la pandémie COVID-19. En particulier, l’existence d’une sollicitation particulière des collaborateurs de l’AVASAD, différente de celle à laquelle faisaient face les OSAD privées n’est pas établie. Il en résulte que le refus opposé à l'institution recourante viole le principe de l'égalité de traitement, ce qui conduit à l'admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.12.2023 GE.2023.0079

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 décembre 2023
Composition
M. François Kart,
président
; M. Alex Dépraz, juge, et M.
Etienne Poltier, juge suppléant
; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
tous
représentés par Me Philippe
DUCOR, avocat à Genève,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne.
Objet
Santé publique (EMS, professions médicales, etc.)
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
de la santé et de l'action sociale du 4 novembre 2021 (reprise de cause suite
à l'arrêt du Tribunal fédéral du 22 mars 2023 - 2C_472/2022).
Vu les faits suivants:
A.
A.________, société dont le siège est à ********, a pour but de fournir
toute prestation favorisant le maintien, l'autonomie et la qualité de vie des
personnes à domicile (extrait du registre du commerce de la société inscrite le
30 juillet 2018). Cette société est par ailleurs au bénéfice d'une autorisation
d'exploiter délivrée par le Département de la santé et de l'action sociale du
canton de Vaud (ci-après: le DSAS ou le département), cela au titre
d'organisation de soins à domicile (ci-après: OSAD).
a) Le 16 décembre 2020, le Grand Conseil du canton
de Vaud a adopté une résolution Raphaël Mahaim et consort, pour "
une
juste reconnaissance pour le personnel impliqué dans la réponse sanitaire
";
cette résolution se lit comme suit:
"Le Grand Conseil tient à
exprimer solennellement sa plus vive reconnaissance à l'égard de toutes les
personnes actives dans la réponse sanitaire à la seconde vague de covid-19 dans
le canton.
Le Grand Conseil invite le Conseil
d'Etat à témoigner cette reconnaissance du canton de Vaud par une amélioration
des conditions de travail et par une "prime covid-19" à toutes les
personnes fortement impliquées dans cette réponse sanitaire, dans le secteur
public et parapublic. Le Conseil d'Etat est également prié d'user de toute sa
marge de manoeuvre pour soutenir les établissements de droit privé qui
prendraient les mêmes dispositions, que le Grand Conseil appelle également de
ses voeux."
b) aa) Par décision du 3 février 2021, l'Etat a
décidé de donner suite à la résolution Raphaël Mahaim précitée. Par cette
décision, il entend accorder une mesure de reconnaissance à bien plaire en
faveur du personnel du système socio-sanitaire vaudois, sous forme d'une prime
de 900 fr. pour chaque personne engagée à 100 %. Cette mesure est réservée
à certaines institutions socio-sanitaires vaudoises énumérées sous forme de
liste dans la décision; on y trouve le CHUV, les EMS, l'Association vaudoise
d'aide et de soins à domicile (AVASAD), notamment. Cette liste ne mentionne pas
expressément les institutions privées, sinon "
les cliniques privées
mobilisées par l'Etat
" (d'ailleurs sur une base contractuelle, voir à
ce propos la proposition adressée au Conseil d'Etat en vue de la prise de la
décision précitée, pièce 15 produite par le DSAS, ch. 2.1, ch. 8). On
lit encore dans cette proposition que, dans la mesure où ce sont les
institutions employeuses qui vont verser la prime en question, l'Etat leur
allouera une subvention dans la mesure nécessaire (ch. 4.8 de cette
proposition). La décision exclut par ailleurs du dispositif les
médecins-cadres, le personnel de direction (ainsi que les personnes qui
n'étaient pas présentes au sein des institutions entre le 15 octobre 2020 et le
1
er
janvier 2021); ou, plus précisément, la mesure est réservée
"
aux personnes qui, au sein des institutions précitées, ont été
exposées au risque de contamination et ont dû travailler au contact des
patients-résidents COVID
".
bb) Le Conseil d'Etat, dans un communiqué de presse
du 19 février 2021, relatif à la mise en oeuvre la décision précitée, s'exprime
comme suit:
"Communiqué de presse Etat de
Vaud
COVID-19
Le canton de Vaud octroie une
mesure de reconnaissance de CHF 900.- au personnel de santé pour son
investissement exceptionnel durant la crise.
Afin d'exprimer sa reconnaissance
au personnel des institutions socio-sanitaires publiques, parapubliques et
privées qui ont fait preuve d'une mobilisation hors-norme sur le front de la
pandémie, le Conseil d'Etat lui octroie CHF 900.-.
Dans les hôpitaux, EMS et autres
institutions, le personnel qui se trouve au front face à la pandémie se dévoue
sans compter depuis une année. Grâce à son investissement et sa persévérance
dans une situation hors du commun, la première et la deuxième vague ont pu être
maîtrisées sans que le système de santé n'implose. Cette mobilisation
exceptionnelle est aujourd'hui encore à l'oeuvre dans les établissement
hospitaliers, auprès des patients gravement atteints par le Covid-19. Dans les
institutions de la santé communautaire, souvent durement touchées elles aussi,
le personnel a également répondu à ces circonstances inédites par un engagement
sans faille. Le Conseil d'Etat tient à exprimer sa très vive reconnaissance à
toutes ces personnes de manière concrète et tangible. Il est heureux de pouvoir
le faire aujourd'hui, par une mesure de reconnaissance de 900.-.
Le Conseil d'Etat attribue cette
mesure à 14'000 personnes qui ont été directement au contact des malades et
exposées au virus. Elle ne concerne donc pas le personnel administratif ni les
médecins-cadres et membres de direction. La somme de 900 francs correspond à un
emploi à 100% et est garantie nette: les charges sociales de l'employeur et de
l'employé sont assumées par l'Etat. Cette somme correspond ainsi à un
supplément de salaire brut d'environ 1'080 francs. Le coût prévisionnel se
monte à près de 15 millions de francs, à charge de l'Etat.
Sont concernées les institutions
publiques, parapubliques et privées qui ont été mobilisées par l’Etat dans la
réponse à la pandémie, c'est-à-dire:
-
Hôpitaux, y compris CHUV
-
Etablissements médico-sociaux (EMS)
-
Etablissements socio-éducatifs du domaine du handicap adulte
(ESE)
-
Association vaudoise d'aide et de soins à domicile (AVASAD)
-
Centres de dépistage et équipes mobiles
-
Services d'ambulances relevant du Dispositif cantonal des
urgences préhospitalières (DisCUP)
-
Fondation Urgences Santé (FUS)
-
Cliniques privées (pour la partie mobilisée par l'Etat et
contractualisée dans la réponse à le pandémie)
Concrètement, il appartiendra aux
établissements concernés de préciser le cercle des personnes bénéficiant de
cette mesure sur la base des critères définis par le Conseil d'Etat et de leur
verser la prime qui leur revient. Un décompte sera adressé au Département de
la- Santé et de l'Action Sociale (DSAS) pour obtenir le paiement correspondant.
Le DSAS s'assurera de l'application uniforme de la décision du gouvernement,
qui s'appuie également sur le souhait exprimé par le Grand Conseil en décembre
2020.
Il reste bien entendu loisible aux
établissements de décider d'octroyer une mesure de reconnaissance à leur
personnel qui ne serait pas compris dans le cercle défini par le Conseil
d'Etat. Cette décision relève de leur responsabilité, d'entente avec les partenaires
sociaux, et devra dès lors être financée par leurs fonds."
c) Le DSAS (mettant en oeuvre la décision du Conseil
d'Etat du 3 février 2021) a adopté, le 31 mars 2021, une directive intitulée
"
Mesure de reconnaissance envers le personnel impliqué dans la réponse
sanitaire à la crise du Covid-19. Directive d'application
". On en
reproduit ci-dessous divers extraits:
"1. Préambule
Le Conseil d'Etat souhaite
reconnaître l'effort du personnel, en première ligne, depuis le début de la
pandémie qui n'aurait pas pu être stoppée sans une mobilisation exceptionnelle
du personnel du système socio-sanitaire vaudois.
Il est néanmoins souligné que
cette mesure est attribuée à bien plaire, c'est-à-dire que les institutions
sont libres de verser ou non cette mesure à leurs employés. Si elles souhaitent
financer une mesure pour les employés non visés par la présente mesure, elles
conservent cette latitude.
2. Périmètre des institutions
concernées
Les institutions concernées par la
mesure sont les suivantes:
a. Hôpitaux de la Fédération des
hôpitaux vaudois
b. CHUV
c. Etablissements médico-sociaux
(EMS, EPSM, HNM et PPS)
d. Etablissements socio-éducatifs
(ESE) du handicap adulte
e. Association vaudoise d'aide et
de soins à domicile (AVASAD)
f. Centres de dépistage et équipes
mobiles
g. Services d'ambulance du
Dispositif cantonal des urgences préhospitalières (DisCUP)
h. Fondation urgence santé (FUS)
i. Cliniques privées
(pour la partie mobilisée par l'Etat et contractualisée dans la réponse à la
pandémie)
3. Collaborateurs
ayant droit à une mesure de reconnaissance
3.1 Principe
La mesure concerne le personnel
salarié des institutions précitées (y compris les apprentis) qui, du fait de la
nature de ses activités, a été directement et concrètement exposé au risque de
contamination et a donc dû travailler de façon effective, récurrente et
prolongée au contact de patients-résidents malades du Covid-19. [...]
3.2 Cas de rigueur
L'institution concernée demeure
libre de soumettre dans le décompte ci-dessous, au titre des cas de rigueur,
les rares collaborateurs salariés placés dans une situation exceptionnelle qui
justifierait, selon elle, l'attribution de tout ou partie de la mesure.
A titre d'illustration, une
considération particulière pourra être portée aux collaborateurs salariés non
présents dans l'institution du fait d'un départ en retraite intervenu
postérieurement au 1er janvier 2021.
4. Montant de la mesure et
reconnaissance
Le montant de la mesure est
calculé:
-
Au prorata du taux de présence sur la période concernée (15
octobre 2020 au 1
er
janvier 2021);
-
Au prorata du taux d'activité sur cette période de présence
effective.
Ainsi, pour un collaborateur
salarié présent à un taux d'activité de 100% sur la totalité de la période
allant du 15 octobre 2020 au 1
er
janvier 2021, le montant de la
mesure s'élève à CHF 900.- nets .[...]
5. Mise en oeuvre et contrôle
La détermination concrète des
personnes pouvant bénéficier de la mesure incombe, sur la base des critères de
la présente directive, aux institutions, sous le contrôle de la Direction
générale de la santé (DGS), respectivement de la Direction générale de la
cohésion sociale (DGCS).
Etapes:
a) L'institution
transmet à la DGS/DGCS un décompte provisoire indiquant le détail des
collaborateurs éligibles pour le versement de la mesure et le coût y relatif
(mesures + charges sociales employés et employeurs). Ce décompte précise et
documente également les indemnités et avantages en nature déjà octroyés, ainsi
que les éventuels cas de rigueur.
b) La DGS/DGCS
valide le décompte provisoire et donne son accord à l'institution pour le
versement de la mesure.
c) Compte-tenu
du délai nécessaire à la mise en application de la mesure, il est convenu entre
les partenaires que l'institution effectuera le versement de la mesure sur les
salaires du mois de juin 2021.
d) A cette
suite, l'institution transmet le décompte final à la DGS/DGCS pour
remboursement. Ce décompte sera validé par les services, qui effectueront dans
la foulée un versement à l'institution.
En outre l'institution remplit à
la fin de l'opération le formulaire d'auto-déclaration qui leur sera remis par
le DSAS attestant du respect des critères de la présente directive.
Par ailleurs, les institutions
demeurent libres de déroger au champ d'application et/ou au montant de la
mesure de reconnaissance octroyée à leurs collaborateurs; dans une telle
hypothèse, elles prennent à leur charge l'éventuel différentiel de coût lié à
leur décision dérogatoire."
d) La directive précitée, du 31 mars 2021 n'a été
diffusée que par voie électronique sur le site du département, dès le 13 avril
2021. Ce dernier l'a accompagnée d'un autre document intitulé "
Mesure
de reconnaissance Covid-19 – Foire aux questions
". En effet, la
directive précitée soulevait des problèmes d'interprétation, auxquels ce
dernier document devait répondre (une trentaine de questions concernaient
notamment la définition du périmètre des catégories de collaborateurs
concernés; voir pièce 9 du bordereau de la société A.________).
Le document "
Foire aux questions
"
insiste de manière rituelle sur le fait que seules les catégories de personnel
qui, du fait de la nature de leurs activités, ont été directement et
concrètement exposées au risque de contamination et ont donc dû travailler de
façon effective, récurrente et prolongée au contact des patients-résidents
malades du COVID-19 sont éligibles pour l'octroi de cette prime; concrètement,
le personnel infirmier est éligible, alors que celui qui est affecté, par
exemple, aux travaux de blanchisserie des établissements ne le sont pas. Par
ailleurs, des collaborateurs ont pu être exposés au risque de contamination
pendant une période donnée, mais non durant l'entier de la période couverte et
visée par la mesure; il s'agit alors de convertir l'engagement effectif en un
taux d'activité qui permet
, pro rata temporis
, l'octroi d'une partie de
la prime.
B.
a) Le 19 octobre 2021, A.________ ont adressé au département, par
courriel, une demande portant sur la prime cantonale COVID-19 (elle concernait
44 collaborateurs, pour un montant de 36’105 fr. 09). Par courriel également,
daté du 4 novembre 2021, le département a répondu négativement à cette demande,
en indiquant brièvement que "
les OSAD privées ne sont pas reconnues
comme institution éligible pour le versement d'une prime Covid dans la
directive du 31 mars 2021
". Agissant au nom de la société précitée,
l’avocat Ducor est intervenu auprès du département, par lettre du 12 novembre
2021; il renouvelait la demande relative à la prime, en y ajoutant un cas de
rigueur concernant l’un des employés, C.________, lequel avait subi une longue
période d’hospitalisation, durant laquelle il avait été intubé, après avoir contracté
le COVID-19 (le montant formulé était désormais de 37'070 fr. 52), puis avait
dû quitter son emploi en raison des séquelles de cette maladie. Ce courrier
demandait expressément au département la notification d’une décision formelle,
avec indication des voies de droit.
Le DSAS a communiqué sa prise de position à ce sujet
dans un courrier du 30 novembre 2021. On en extrait le passage suivant:
"Comme cela a été expliqué à
votre mandante par courriel du 4 novembre 2021, les organisations de soins à
domicile ne sont pas reconnues comme institutions éligibles pour le versement
de la prime COVID-19, à teneur de la Directive d'application du Département de
la santé et de l'action sociale du 31 mars 2021, en libre accès sur le site de
l'Etat de Vaud depuis sa publication. A cet égard, il nous parait légitime que
vous puissiez en connaitre les raisons, en toute transparence.
Dans le raisonnement ayant conduit
à la délimitation du périmètre de cette mesure, le gouvernement a pris en
compte le fait que d'importantes aides financières avaient déjà été octroyées
en faveur des institutions du système socio-sanitaire vaudois pour près de 200
millions de francs. Il a également considéré qu'une mesure trop large et
coûteuse pourrait être mal comprise au sein de la population, en particulier
quand des dizaines de milliers de salariés vaudois ont touché des prestations
de chômage partiel. Enfin, face à cet engagement financier conséquent, la
nécessité d'utiliser les deniers publics avec parcimonie, surtout en période de
crise, ne devait pas être perdue de vue.
Pour ces raisons, le Conseil
d'Etat a souhaité réserver cette mesure aux institutions publiques comme
privées sollicitées directement par l'Etat, et en leur sein aux personnes qui,
du fait de la nature de leurs activités, ont été directement et concrètement
exposées au risque de contamination et ont dû travailler de façon effective,
récurrente et prolongée au contact de résidentes et résidents malades du
COVID-19 au sein des institutions.
A titre d'exemple, les cliniques
privées ne font partie des institutions concernées que dans la mesure où une
partie de leurs ressources a été expressément mobilisée par l'Etat dans le
cadre de la lutte contre la pandémie.
Or, force est de constater que les
organisations privées de soins à domicile n'ont pas été mobilisées de manière
particulière par l'Etat dans le cadre de la lutte contre la pandémie, mais ont,
au contraire, poursuivi leurs activités usuelles. Certes, les soignants actifs
au sein de ces organisations ont potentiellement été confrontés à des cas de
coronavirus, mais de telles situations se sont rencontrées dans toute une série
d'autres professions de la santé qui n'ont pas non plus bénéficié de cette mesure
de reconnaissance (dentistes, médecins en pratique privée, physiothérapeutes,
etc.).
Au-delà de cette mesure, le fait
que l'intégralité des collaboratrices et collaborateurs du personnel de la
santé n'en bénéficient pas ne signifie aucunement que le Conseil d'Etat n'est
pas conscient des efforts qui ont été fournis collectivement. En ce sens,
d'autres secteurs professionnels et économiques, ainsi que la population, ont
également fait preuve de mobilisation, de mérite et de résilience. Pour les
raisons précitées toutefois, il a été nécessaire.de poser certaines limites à
un geste financier de reconnaissance qui a été accordé à bien plaire par l'Etat
et annoncé comme tel.
Cela étant, la Directive
d'application précitée précise qu'il appartient bien aux institutions de
déterminer concrètement les personnes concernées par la mesure. Dans ce
contexte, l'Etat de Vaud n'a rendu aucune décision concrète vis-à-vis des
différents acteurs. C'est ainsi cette Directive, qui a fondé le périmètre
d'action, qui pourrait éventuellement être considérée comme la seule et unique
décision, au sens juridique du terme, de l'Etat dans ce contexte, si tant est
qu'elle en ait été une, puisque la mesure était accordée à bien plaire."
b) Entre-temps, soit le 1
er
décembre
2021, A.________ (ci-après: la recourante), agissant par l'intermédiaire de
l'avocat Philippe Ducor, a déposé auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal du canton de Vaud (ci-après: CDAP) un recours à
l'encontre du refus signifié par courriel le 4 novembre 2021; peu après, soit
par courrier du 3 décembre 2021, la société précitée, toujours par
l'intermédiaire de l'avocat Ducor,
a étendu son pourvoi
au
courrier du DSAS du 30 novembre 202 et C.________; l'une comme l'autre ont été
affectés et testés positifs au COVID-19; le second a d'ailleurs été atteint
gravement, puisqu'il a dû être hospitalisé aux soins intensifs (et intubé
durant une période de 17 jours), puis a dû quitter son emploi en raison des
séquelles de cette maladie. Les recourants concluent en substance à l'octroi de
la prime COVID-19 pour le personnel de la société (pour un montant de 37'070
fr. 52), ainsi qu'à une modification de la directive du 31 mars 2021 dans le
sens des considérants (soit à une extension du périmètre de la directive aux
OSAD privées, voire à certaines d'entre elles).
C.
a) Le DSAS (ci-après aussi: l'autorité intimée) a déposé sa réponse le
21 janvier 2022, en concluant à l'irrecevabilité du recours. En substance, la
directive du 31 mars 2021 – certes mal désignée – doit être considérée comme
une décision collective; en agissant au courant du mois d'octobre (date de la
demande) ou le 1
er
décembre 2021 (date du recours), le pourvoi, en
tant qu'il est dirigé contre la directive/décision, doit être considéré comme
tardif. Les recourants le contestent, dans une écriture de leur conseil du 11
février 2022. Dans une écriture complémentaire du 8 mars suivant, l'autorité
intimée s'exprime au surplus sur le fond; à ses yeux, le grief tiré
d'une
violation du principe de l'égalité de traitement doit être écarté.
b) Par arrêt du 11 mai 2022, la CDAP est entrée en
matière sur le pourvoi, mais elle l'a écarté. Elle a considéré en substance que
le refus de l'allocation de la prime en faveur du personnel de la recourante
n'était pas constitutif d'une inégalité de traitement.
D.
Dans son arrêt du 22 mars 2023 admettant le recours en matière de droit
public formé devant lui (2C_472/2022), le Tribunal fédéral a annulé le jugement
attaqué et renvoyé la cause au Tribunal cantonal pour complément d'instruction
et nouvelle décision dans le sens des considérants. Le considérant 7 de cet
arrêt, qui précise le dispositif, se lit comme suit:
"Selon le communiqué de
presse du 19 février 2021, la mesure en question était destinée au personnel
des institutions qui avaient été "mobilisées par l'Etat", ce que le
Département souligne dans son écrit du 30 novembre 2021, dont une partie du
contenu est reproduit dans l'arrêt attaqué. Le Département précise également
dans cet écrit que les organisations privées de soins à domicile n'ont pas été
sollicitées directement et de manière particulière par l'Etat dans le cadre de
la lutte contre la pandémie. Dans leur recours, les intéressés prétendent que
la recourante 1 a été mise fortement à contribution pendant la crise, en se
référant à un arrêté du Conseil d'Etat vaudois du 1
er
avril 2020 sur
l'organisation du système de soins pendant la phase de lutte contre le
coronavirus (COVID-19). Ils précisent également avoir répondu aux appels du
Département, en mettant du personnel infirmier à disposition de l'Hôpital
Riviera-Chablais, à trois reprises entre mars 2020 et février 2021.
L'arrêt attaqué ne se prononce pas
sur la question de la sollicitation directe et particulière de la recourante 1
par l'Etat dans la lutte contre le Covid-19 durant la période concernée. Il
n'est partant pas possible d'examiner si l'absence d'une sollicitation directe
de l'Etat, qui serait propre à justifier une différence de traitement, est
donnée dans le cas présent. Il convient partant de l'annuler et de renvoyer la
cause à l'autorité précédente (art. 112 al. 3 LTF; cf. supra consid. 3). Il lui
appartiendra de compléter l'état de fait sur ce point, en comparant au besoin
la situation de la recourante 1 avec les institutions figurant sur la liste de
la Directive, et de rendre une nouvelle décision."
L’arrêt précité a examiné le prononcé cantonal
essentiellement sous l’angle de l’égalité de traitement; à cet égard, il a
retenu, au considérant 6.2, que le refus de la prime COVID-19 opposé aux
recourants ne pouvait pas se justifier par certains arguments, contrairement à
ce qu’avait retenu à tort l’arrêt attaqué.
E.
La CDAP a dès lors repris l'instruction dès le 27 avril 2023; le juge
instructeur, dans un avis portant cette date, s'est ainsi référé au considérant
7 de l'arrêt du Tribunal fédéral, en invitant les parties à se déterminer à ce
sujet. Par la suite (voir les avis du juge instructeur des 25 août et 26
septembre 2023), il a circonscrit encore de manière plus précise les éléments
de fait à réunir; comme suggéré par l'arrêt du Tribunal fédéral, il s'agissait
notamment de procéder à une comparaison entre les institutions bénéficiaires,
d'une part, et l'institution recourante, écartée, d'autre part. Dans ce
contexte, le Département a ainsi précisé dans quel cas le personnel du CHUV
avait pu bénéficier de la prime ici en cause (environ 16 % des
collaborateurs en ont bénéficié); l'autorité intimée a également décrit le
régime spécifique appliqué aux cliniques privées. Enfin, elle a fourni diverses
données relatives à l'AVASAD; pour cette dernière institution, la prime a été
accordée à 3'766 personnes sur un total de 4'918 collaborateurs et
collaboratrices, soit 76,5 %.
Dans le contexte de ce complément d'instruction, les
parties ont produit d'assez nombreuses écritures complémentaires (soit le 23
mai, le 24 juillet 2022 -
recte
2023 - et enfin le 27 novembre 2023 pour
les recourants; les 29 juin, 14 août, 3 octobre et 7 novembre 2023 pour
l'autorité intimée). Les parties confirment d'ailleurs leur position (l’autorité
intimée concluant, toujours avec dépens, au rejet du recours).
Considérant en
droit:
1.
a) A l'issue de la procédure devant le Tribunal fédéral, demeure
litigieuse la question du respect ou non du principe de l'égalité de traitement
(art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) par le refus de la prime opposé à la demande
de l'institution recourante et de deux membres de son personnel. Pour bien
saisir la portée résiduelle du litige, on reproduit ci-après un extrait de
l'arrêt du Tribunal fédéral, tiré du considérant 6:
" 6.2. Une
décision ou un arrêté viole le principe de
l'égalité de traitement consacré à l'art. 8 al. 1
Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente. L'inégalité de traitement
apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire,
consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait
l'être de manière semblable ou inversement. Il faut que le
traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à
une situation de fait importante (ATF 144 I 113 consid. 5.1.1; 142 I 195
consid. 6.1; arrêt 2C_538/2020 du 1
er
décembre 2020 et
les autres références citées).
6.3. Les recourants font tout
d'abord valoir une inégalité de traitement injustifiée entre les organisations
de soins à domicile privées, auxquelles appartient la recourante 1, et les EMS
privés, lesquels, contrairement à cette dernière, figurent sur la liste des
institutions bénéficiaires de la mesure. Ils reprochent à l'autorité précédente
d'avoir justifié une distinction juridique entre ces deux entités par le fait
que ces premières dispenseraient des soins ambulatoires, alors que les secondes
prodigueraient des soins stationnaires.
En l'espèce, si, comme le relève
l'autorité précédente, la situation découlant de la pandémie a été
particulièrement aiguë dans les lieux de vie collectifs, soit notamment dans
les EMS, elle a indéniablement aussi été compliquée pour le personnel qui fournissait
des soins à domicile, lequel devait passer d'un patient à l'autre, hors
institution et en dehors d'un cadre complétement régulé. Celui-ci, au même
titre que les employés d'EMS, appartient au personnel qui s'est trouvé en
première ligne dans la lutte contre le Covid-19. Or, la prime en cause était
précisément destinée à récompenser les intervenants du domaine socio-sanitaire
qui s'étaient trouvés au front de la pandémie. Le seul fait d'avoir
potentiellement dû affronter une crise moins aiguë ne suffit pas à justifier
une différence de traitement. De plus, la résolution du Grand Conseil, le
communiqué de presse du Conseil d'Etat et la Directive n'indiquent aucunement
que la mesure se limiterait aux soins stationnaires. D'ailleurs, comme le
relèvent les recourants, un grand nombre des institutions visées par cette
mesure offre aussi des prestations ambulatoires, comme le Centre hospitalier
universitaire vaudois (CHUV) ou l'Association vaudoise d'aide et de soins à
domicile. Le critère des soins ambulatoires ou stationnaires ne saurait ainsi
justifier un traitement différencié.
6.4. Les recourants reprochent
ensuite à l'autorité précédente d'avoir justifié, à tort, une inégalité de
traitement entre l'Association vaudoise d'aide et de soins à domicile et les
organisations de soins à domicile privées, au motif que cette première est une
association de droit public autonome dotée de la personnalité juridique, qui
est notamment soumise aux contraintes inhérentes à l'accomplissement d'une
tâche publique, alors que les secondes sont privées et bénéficient de la
liberté économique.
En l'occurrence, il ressort du
communiqué de presse du 19 février 2021 et de la Directive que la prime n'était
pas uniquement destinée au personnel des institutions socio-sanitaires
publiques et parapubliques, mais aussi au personnel des institutions privées.
Le seul fait d'appartenir au domaine privé ne peut ainsi pas suffire à
justifier une différence de traitement entre deux organisations dont le
personnel effectue de prime abord les mêmes prestations avec une exposition au
Covid-19 identique. Dans ces circonstances, le fait de savoir si l'institution
est obligée ou non d'accepter tous les malades n'est pas déterminant.
6.5. Les justifications de
distinction retenues par l'autorité précédente ne convainquent donc pas."
b) Avant d'examiner si le traitement réservé à la
demande de l'institution recourante est conforme au principe d'égalité, il
convient ici de procéder à quelques rappels à propos de ce principe (les
développements qui suivent s'inspirent de Vincent Martenet / Jacques Dubey,
Commentaire romand de la Constitution, Bâle 2021 – Martenet,
ad
art. 8
Cst. [cité: CR Cst. – Martenet]; Jacques Dubey, Droits fondamentaux II, Bâle
2018; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif I, 3
e
éd., Berne
2012; Vincent Martenet, Géométrie de l'égalité, Zürich 2003).
aa) L'art. 8 al. 1 Cst. vise d'abord à
garantir, de manière générale (par opposition aux al. 2 à 4, qui ne sont
pas en cause ici), l'égalité; elle est d'ailleurs étroitement liée à l'idée de
justice. Cette garantie générale a une étendue très large; malgré le texte de
l'art. 8 al. 1 Cst., elle concerne en effet aussi le législateur, ce
qui s'exprime par le principe de "
l'égalité dans la loi
". On
sait que le principe a aussi une autre dimension, celle de l'égalité devant la
loi. Dans le cas d'espèce, faute de norme, il faut en quelque sorte aller
au-delà, comme l'a retenu l'arrêt du Tribunal fédéral, soit un principe
d'égalité sans la loi (voir par exemple à ce propos CR Cst. – Martenet,
ad
art. 8 Cst. n. 18 ss, 24 et 29 s.).
bb) On a cité la formule jurisprudentielle retenue
par le Tribunal fédéral pour l'examen du respect du principe de l'égalité de
traitement (consid. 6.2 de l’arrêt du TF rendu dans la présente cause). Il
demeure que cette formule suppose de structurer l'examen des mesures en cause
en deux étapes principales. Il s'agit d'abord de procéder à une comparaison
entre la situation de la recourante et celle accordée par l'Etat à un tiers (en
l'occurrence les tiers bénéficiaires de la prime). Les deux types de situations
doivent apparaître comme comparables, cela au regard d'un certain nombre de
critères jugés pertinents; lorsque tel est le cas, la question subsiste de
savoir si la différence de traitement mise en évidence entre les deux
situations repose sur une justification suffisante.
aaa) Dans la première étape, il s'agit de déterminer
s'il existe des points de comparaison importants et pertinents s’agissant de
l'objet, du but, de la portée et des effets de l'acte qui procède à la
distinction (ou à l'assimilation) litigieuse. Au cas où les situations de fait
présentent des différences importantes, l'examen du grief de l'égalité de
traitement peut s'arrêter à ce constat, avec la conclusion que le principe
n'est pas violé.
bbb) Lorsque les situations en cause sont
comparables, sur la base de critères importants et pertinents, il reste à
examiner si une différence de traitement peut se justifier néanmoins; ce peut
être le cas dans différentes configurations. Dans le premier cas, la
justification s'appuie sur des motifs raisonnables – on parle alors de
justification "
situationnelle
". Seconde hypothèse, la
distinction s'appuie sur un but d'intérêt public poursuivi par la collectivité
intéressée – la justification est alors dite "
finaliste
". De
tels motifs seront considérés comme admissibles lorsque ceux-ci reposent sur
une base légale, un but d'intérêt public et sur le respect du principe de
proportionnalité (sur les différents points qui précèdent CR Cst. – Martenet,
ad
art. 8, n. 38 s., 41 ss.).
ccc) Il convient d'ajouter encore que l'art. 8
al. 1 Cst. laisse une grande marge de manœuvre au législateur,
respectivement à l'auteur de la norme, pour procéder à des distinctions (ou des
assimilations).
2.
A l’issue du complément d’instruction requis par l’arrêt du Tribunal
fédéral dans la présente cause, il semble que le Conseil d'Etat avait choisi de
ne pas allouer la prime à des employés du secteur privé (les institutions
parapubliques ne sont pas concernées par cette remarque), ce sous la seule
réserve des cliniques privées et à certaines conditions; la prime pouvait leur
être allouée pour autant qu’elles aient mis à disposition de l'Etat un certain
nombre de lits pour le traitement des patients COVID-19, ce sur la base de
contrats passés avec l’Etat. Il demeure que, à suivre cet arrêt (spécialement
son consid. 6.4), le critère de la nature publique (voire para-publique)
ou privée était insuffisant, à lui seul, pour justifier une discrimination dans
l’octroi ou non de la prime. Tel peut en revanche être le cas en raison d’une
sollicitation particulière, fournie ou non par l’institution en cause; c’est ce
qu’il convient d’examiner encore.
3.
Dans le cas d'espèce en effet, l'institution recourante se plaint du
fait que le bénéfice de la prime COVID-19 ne lui a pas été accordé; au
contraire, elle l'a été à l'AVASAD ou, plus précisément au personnel de cette
institution; cela a d'ailleurs été le cas dans une très large mesure puisque 76 %
environ du personnel de cette dernière institution en a bénéficié. Pourtant,
aux yeux de l'institution recourante, le personnel de l'AVASAD a été exposé au
risque que présentait la pandémie dans une mesure tout à fait semblable à ses
propres collaborateurs (ou tout au moins les collaborateurs pour lesquels elle
a demandé la prime, soit des soignants).
a) A cet égard, force est d'admettre que l'AVASAD et
l'institution recourante se sont trouvés dans des situations comparables durant
la pandémie. Leurs employés ont en effet dû se rendre au chevet de patients à
leur domicile qu'ils aient ou non été atteints par la maladie et les uns comme
les autres ont été exposés à des risques semblables. L'autorité intimée a
produit diverses directives au sujet de la mobilisation attendue à l'encontre
de la pandémie; toutefois, on ne voit guère que, concrètement, il en serait
résulté des attentes différentes à l'égard des collaborateurs de l'AVASAD ou de
l'institution recourante; de même, les prestations fournies, comme les risques
encourus, étaient similaires. A ce titre, la recourante démontre à satisfaction
que les situations à prendre en considération étaient comparables. Au demeurant
l’arrêt rendu par le Tribunal fédéral (consid. 6.4) dans la présente cause
l’admet implicitement, puisqu’il réserve uniquement la question d’une
justification de la différence de traitement entre les deux types
d’institutions.
b) Le débat porte ainsi sur l’existence ou non d’une
"
sollicitation particulière
"; selon les écritures de
l’autorité intimée, l’AVASAD remplissait cette exigence, alors que tel n’est
pas le cas des OSAD privées. Néanmoins, quoi qu’en dise celle-ci, on ne voit
pas, au regard des prestations fournies par ces deux types d’institutions et
donc du risque d’exposition de leurs collaborateurs au virus, en quoi leurs
situations se distinguent; en particulier, l’existence d’une sollicitation
particulière des collaborateurs de l’AVASAD, différente de celle à laquelle
faisaient face les OSAD privées (en clair, les collaborateurs de l’une et des
autres fournissaient leur prestations de travail usuelles, mais les uns comme
les autres dans des conditions très difficiles) n’est pas établie. On ne voit ainsi
pas de justification suffisante à la différence de traitement entre les
institutions en cause, sauf à considérer que l'AVASAD, en tant qu'institution
parapublique, devait entrer dans le périmètre de la mesure, alors que la
recourante, en tant qu'entité privée, ne pouvait pas y prétendre; ce motif a
été écarté expressément par le Tribunal fédéral dans son arrêt (consid. 6.4).
c) Il en résulte dès lors que le refus opposé à
l'institution recourante viole le principe de l'égalité de traitement garanti
par l'art. 8 al. 1 Cst., ce qui conduit à l'admission du recours.
Selon le mécanisme prévu par la directive,
l'institution bénéficiaire est censée adresser la liste des membres de son
personnel pouvant prétendre à l'octroi de la prime, accompagnée de diverses
informations (telles que le taux d'activité, la présence ou non au service de
l'institution durant toute la période, etc.). En l'occurrence, l'institution a
bel et bien formulé une demande circonstanciée en vue du versement de la prime
et a même chiffré ses prétentions. Par contre, l'autorité intimée ne paraît pas
avoir procédé au contrôle prévu par la directive. En conséquence, il convient
d'annuler le refus opposé à l'institution recourante et de renvoyer à
l'autorité intimée le dossier pour qu'elle procède au contrôle précité, puis
calcule les primes dues.
4.
Vu l'issue du recours, le présent arrêt sera rendu sans frais; au
surplus, les recourants ayant agi avec le concours d'un mandataire
professionnel, ils ont droit à des dépens (art. 49 et 55 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département de la santé et de l'action sociale du 4
novembre 2021, refusant l'octroi de la prime COVID-19 pour le personnel de
santé de la recourante A.________ est annulée; le dossier est renvoyé à
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument d'arrêt.
IV.
Le Département précité doit aux recourants (A.________, B.________ et C.________),
solidairement entre eux, une indemnité de 5'000 (cinq mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 22 décembre 2023
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.