vd_omni · AC.1999.0067 · 2005-02-24 · fr

X c/Municipalité de B.________ | Silos à fourrage de plus de 20 m de haut, dépassant de 2 m 42 l'altitude maximum autorisée par le permis de construire. Ordre de mise en conformité confirmé, malgré le coût élevé des travaux (108'000 fr.). Les intérêts publics en jeu (protection du paysage, respect de l'égalité de traitement, prévention des constructions illicites) l'emportent en l'occurrence sur l'intérêt économique du recourant, compte tenu notamment de la violation grave et délibérée du permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.02.2005 AC.1999.0067

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 février 2005
Composition
M. Alain Zumsteg, président;  M. Alain
Matthey
et Mme Emilia Antonioni.
Recourant
X.________,
à B.________, représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité de
B.________,
I
Objet
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de B.________ du 29 mars 1999
(silos à
fourrage - mise en conformité avec le permis de construire)
Vu les faits suivants
A.
M. X.________ exploite sur le
territoire de la Commune de B.________ un domaine agricole de ******** hectares
consacrés à l'élevage (environ 60 UGB). Les bâtiments d'exploitation
(habitation no ECA ********, d'une surface de ******** m
²,
et bâtiment agricole no ECA ********, d'une
surface de 1'948 m
²) sont situés sur la parcelle no ********,
au lieudit "D", à quelques ******* m de la sortie du village de B.________
en direction de C.________.
B.
En 1995 X.________ a présenté un
projet tendant à agrandir le rural (no ECA ********) par un bâtiment abritant
un hangar et une nouvelle étable, ainsi qu'à remplacer les deux silos à
fourrage existants par deux nouveaux silos d'une capacité supérieure. Les silos
existants, hauts d'une quinzaine de mètres, dépassant déjà la hauteur prescrite
par le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions (10 m 50), la Municipalité de B.________ a exigé un relevé
d'altimétrie pour s'assurer que les nouveaux silos ne seraient pas plus hauts
que les anciens. L'atelier d'architecture mandaté par M. X.________ lui a
expressément garanti, par lettre du 2 mai 1995,
"de ne pas dépasser le
niveau supérieur des silos actuels avec la nouvelle batterie de silos".
La municipalité a accordé le permis de construire le 5 octobre 1995 en
l'assortissant de la condition suivante :
"La hauteur des nouveaux
silos
[doit être]
respectée selon le plan de situation corrigé du 12
avril 1995 et ne pas dépass
[er]
celle des anciens silos".
L'agrandissement prévu du rural no ECA
******** n'a pas été réalisé. En revanche les anciens silos ont été démolis et
remplacés par de nouveaux, lesquels ont toutefois été implantés différemment de
ce que prévoyaient les plans mis à l'enquête en 1995. Un hangar d'environ 18 m
de long et 6 m de large, destiné à abriter l'extracteur de fourrage et le vase
d'expansion des gaz des silos a en outre été construit entre ces derniers et la
partie sud-ouest du bâtiment no ECA ********.
C.
Constatant que les nouveaux silos
dépassaient de 2 m 42 l'altitude  maximale autorisée (soit celle des anciens
silos), la municipalité a exigé le 28 novembre 1995 leur mise en conformité
immédiate avec le permis de construire délivré. Par retour du courrier, X.________
a fait valoir que les silos ne pouvaient techniquement plus être modifiés.
Après avoir rencontré la municipalité, il a produit une lettre de la société
Werner Schüler AG, qui avait fourni et monté les silos, expliquant que pour
diminuer leur hauteur ceux-ci devaient être totalement démontés, remontés et
munis de nouveaux couvercles d'un diamètre inférieur, opération estimée à
90'000 fr. par silo (v. lettre du 7 mars 1996 à X.________). Cette évaluation a
été complétée le 10 août 1996 par une offre de la société Construction bâtiment
agricole SA (ci-après : CBA) qui estimait les travaux relatifs au démontage et
au remontage du hangar adjacent à 31'921 francs.
La municipalité a néanmoins invité X.________
à constituer un dossier pour la mise à l'enquête des silos tels qu'ils avaient
été effectivement réalisés. Cette enquête a eu lieu du 10 au 29 mai 1996.
Par décision du 15 juillet 1996, la
municipalité a refusé le permis de construire. A l'appui de sa décision, elle
relevait qu'elle entendait préserver le paysage dans la mesure où les anciens
silos, moins élevés et moins massifs, avaient déjà été désignés comme exemple
de dépréciation du paysage dans les études ayant servi à l'élaboration du plan
directeur régional. Elle entendait aussi éviter un précédent fâcheux.
D.
Le Tribunal administratif a rejeté le
recours formé par X.________ contre cette décision (arrêt AC.1996.0178 du 9
mars 1999). En bref, il a constaté que les nouveaux silos dépassaient de 2 m 42
(et non de 77 cm comme le soutenait le recourant) l'altitude autorisée par le
permis de construire délivré le 5 octobre 1995, que cette situation aggravait
sensiblement la dérogation déjà importante que la municipalité avait consenti à
l'époque, que la réglementation communale n'autorisait aucune dérogation en
l'espèce et que la municipalité ne disposait ainsi d'aucune marge d'appréciation
pour autoriser les silos litigieux tels qu'ils avaient été construits. La
décision attaquée se bornant à constater le caractère non réglementaire des
nouveaux silos, sans en exiger simultanément l'enlèvement ou prescrire d'autres
mesures tendant à rétablir une situation conforme au permis de construire du 5
octobre 1995, le tribunal a renvoyé le dossier à la municipalité pour qu'elle
décide si et dans quelle mesure les travaux non réglementaires devaient être
supprimés ou modifiés aux frais du propriétaire.
E.
Par décision du 29 mars 1999 la
Municipalité de B.________ a demandé à X.________ de procéder au démontage et à
la mise en conformité des silos litigieux jusqu'à fin septembre 1999, cas
échéant en deux étapes, soit le silo à herbe dans le courant du printemps et le
silo à maïs jusqu'à fin septembre.
X.________ a recouru contre cette
décision auprès du Tribunal administratif le 13 avril 1999. Il fait valoir, en
bref, que cette décision viole le principe de la proportionnalité, le coût
total de la mise en conformité s'élevant à un montant de l'ordre de 150 à
200'000 francs.
La municipalité a déposé sa réponse le
7 juin 1999, concluant au rejet du recours.
Le tribunal a fait procéder par l'un
de ses assesseurs à l'appréciation préalable des possibilités de mise en
conformité et une évaluation sommaire des coûts y relatifs. A la suite d'une
séance sur place, en présence du recourant et de représentants de Werner Schüler
AG et de la municipalité, l'assesseur délégué a déposé son rapport le 15
juillet 1999. Sans parvenir à une proposition précise, il concluait que la
vérification du procédé de démontage des silos et du coût de cette opération
devait être faite par un expert.
Le 31 août 1999 le recourant a produit
un devis de Werner Schüler AG chiffrant à 145'733 fr. 30 le coût de la
réduction de la hauteur des silos. Etait jointe une lettre de cette entreprise
expliquant pourquoi le démontage complet des silos, puis le remontage après
modification, constituait à son avis la seule solution garantissant l'étanchéité
de l'installation.
Avec l'accord des parties, un mandat
d'expertise a été confié au bureau d'ingénieurs civils Küng et Associés SA, à
Lausanne, avec mission d'examiner si le procédé décrit par Werner Schüler AG
pour réduire la hauteur des silos était le seul qui soit raisonnablement
envisageable d'un point de vue technique ou économique et, dans l'affirmative,
pour vérifier le devis d'août 1999. L'expert a déposé son rapport le 7 mars
2003, proposant un procédé plus économique que celui préconisé par Werner
Schüler AG et qui permettrait de réduire la hauteur des silos pour un montant
estimé à 108'000 fr., y compris le démontage partiel du hangar abritant l'extracteur
de fourrage et le vase d'expansion des gaz.
Invité à se déterminer sur le rapport
d'expertise, le recourant a produit le 3 avril 2003 une brève détermination de
Werner Schüler AG mettant en cause la faisabilité de la solution proposée par
l'expert. Celui-ci s'est à son tour déterminé sur les critiques de Werner
Schüler AG le 22 avril 2003, et le recourant s'est encore exprimé, le 18
juillet 2003, en produisant une prise de position plus détaillée de Werner
Schüler AG.
Le tribunal a procédé à une inspection
locale, puis tenu séance à B.________ le 24 septembre 2004. Il a délibéré à
huis clos et arrêté séance tenante le dispositif de son arrêt. La notification
du jugement a cependant été différée à la demande du recourant pour permettre
une éventuelle solution transactionnelle. La municipalité a finalement informé
le tribunal, le 21 octobre 2004, qu'elle n'entrait pas en matière sur la
proposition transactionnelle qui avait été esquissée en audience.
Considérant en droit
1.
La municipalité est en droit de faire
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC).
Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de
travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992
p. 480; arrêts AC 1992/0046 du 25 février 1993, AC 1996/0069 du 15 octobre
1996). La non-conformité d'un ouvrage aux prescriptions légales ou
réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de
démolition. Cette question doit être examinée en application des principes
constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise
en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111
Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b).
2.
a) Cette dernière hypothèse peut être
d'emblée exclue, le Tribunal administratif ayant, dans son arrêt du 9 mars
1999, confirmé le caractère illicite de l'installation litigieuse et le refus
du permis de construire.
b) Par ailleurs le recourant ne peut
manifestement pas se prévaloir de sa bonne foi. Rien dans l'attitude de la
municipalité ne pouvait lui laisser penser qu'il serait autorisé à implanter ses
silos comme il l'a fait. Au contraire, la municipalité avait demandé et obtenu du
recourant la garantie que les nouveaux silos ne dépasseraient pas le niveau
supérieur des anciens. Cette exigence a été expressément rappelée dans le
permis de construire du 5 octobre 1995. Non seulement le recourant n'en a tenu
aucun compte, mais encore a-t-il implanté les silos autrement que le prévoyaient
les plans initiaux et ajouté le hangar adjacent, dont il n'était pas question
dans la demande de permis de construire. Les explications qu'il a données
apparaissent au demeurant peu convaincantes : ayant commandé des silos d'une
hauteur supérieure à 20 m, il ne pouvait ignorer que le sol devrait être excavé
pour que la cote d'altitude maximale imposée par le permis de construire soit
respectée. Les problèmes qu'il prétend avoir rencontrés au moment d'effectuer
le terrassement sur lequel reposent les silos ne pouvaient justifier qu'il
poursuive la construction en violation des conditions fixées, sans même aviser
la municipalité.
Sans doute que le constructeur qui
n'agit pas  de bonne foi peut-il également se prévaloir du principe de la
proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il
devra cependant s'accommoder du fait que l'autorité, pour des raisons de
principe, à savoir pour assumer l'égalité devant la loi et le respect de la
réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au
rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en
considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage
(ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ih 213 consid. 6b p. 224; 108 Ia 216
consid. 4b p. 218).
c) L'atteinte portée à la
réglementation n'est pas minime. L'art. 68 du règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions (RPE) limite la hauteur des silos à
fourrage à 10 m 50. En autorisant le recourant à installer deux nouveaux silos
de plus de 20 m, à condition que leur niveau supérieur ne dépasse pas celui des
anciens qu'ils devaient remplacer, la municipalité s'est montrée
particulièrement accommodante. Elle a tenu compte de la situation existante,
déjà peu favorable du point de vue de la protection du paysage, en veillant
simplement à ce qu'elle ne soit pas aggravée. En dépassant de 2 m 42 la cote
d'altitude maximum prescrite, le recourant porte sérieusement atteinte à
l'intérêt protégé par la réglementation. D'un diamètre respectif de 6 m et de 7
m 70 et placés côte à côte, les deux silos sont particulièrement massifs. Pour
l'observateur qui sort du village de B.________ en direction de C.________, ils
sautent littéralement aux yeux, dominant les bâtiments pourtant volumineux de
la ferme. Leur couleur bleue cobalt (pour la partie cylindrique) et leur
couvercle arrondi de couleur claire, renforcent cette image agressive. On
remarquera d'ailleurs que ces couleurs sont elles-mêmes contraires à l'art. 68
al. 3 RPE. Mais c'est surtout par la manière dont ils se détachent sur la crête
reliant C.________ à B.________, très visible à la sortie de E.________, que
les silos litigieux portent atteinte au paysage. Ce point avait déjà été mis en
évidence avant leur construction par une étude réalisée en mai 1995 pour
l'établissement du plan directeur régional, qui mentionnait la ferme du
recourant comme un
"exemple de non intégration au site (volumétrie,
architecture, abords, primauté à la rationalisation sur l'environnement)"
et comme une
"étape "incongrue" de la route des Crêtes"
.
d) Indépendamment de l'intérêt public
à protéger le paysage d'une aggravation de l'atteinte qu'il subissait déjà du
fait des installations antérieures, la municipalité fait valoir à juste titre
qu'elle doit également veiller au respect de l'égalité de traitement, dès lors
que d'autres agriculteurs de la commune ont été contraints de se conformer
strictement à la réglementation ou n'ont bénéficié que d'une dérogation minime
par rapport à celle qui avait été consentie au recourant. Dans la mesure où les
sanctions pénales attachées à la violation des règles sur l'aménagement du
territoire et des constructions n'exerce souvent qu'un effet dissuasif limité,
en raison de leur légèreté, un ordre de remise en état est de nature à prévenir
de nouvelles infractions, non seulement de la part de celui qui en fait
l'objet, mais de tous ceux qui pourraient être tentés de placer les autorités
devant un fait accompli (arrêts AC.1995.0122 du 27 février 1996; AC.1992.0046
du 25 février 1993).
e) Le recourant affirme que le
rétablissement d'une situation conforme au permis de construire du 5 octobre
1995 aurait pour lui des conséquences catastrophiques, en raison du coût très
élevé des travaux et du fait que la réduction du volume d'ensilage
nécessiterait la construction d'un troisième silo pour répondre aux besoins de
l'exploitation. Selon Werner Schüler AG, la réduction de la hauteur des silos
nécessiterait le démontage de l'installation en entier et sa reconstruction, à
l'exception des deux rangs de tôle supérieurs, qui seraient supprimés. Ce
travail est estimé à 145'733 francs. Il n'inclut pas le démontage et le
remontage du hangar adjacent, dont l'enlèvement est nécessaire pour permettre
le démontage. Ce travail a été évalué par l'entreprise CBA à 31'920 francs. Le
coût total s'élèverait ainsi à 177'652 francs.
L'expert a proposé deux variantes
suivant une approche technique différente. Il a retenu la plus avantageuse
économiquement, laquelle a fait l'objet d'un devis par une entreprise de
construction qui s'est rendue sur les lieux pour s'assurer de la faisabilité
des travaux. En résumé, il s'agit d'équiper chaque silo d'une collerette de
renfort permettant de soulever en bloc leur partie supérieure au moyen d'une
grue, de modifier deux rangs de tôle dans leur partie inférieure, et de
replacer la partie supérieure sur la partie modifiée. Cette opération, y
compris le démontage partiel et le remontage du hangar, est devisée à 108'588
fr. hors taxe.
Werner Schüler AG prétend que ce mode
de faire serait techniquement irréalisable, mais n'apporte guère d'arguments
pertinents à l'appui de cette affirmation. En particulier les critiques
contenues dans sa lettre du 15 juillet 2003 à l'avocat du recourant s'adressent
à un procédé (démontage et enlèvement de quelques rangs de tôle dans la partie
supérieure des silos) qui n'est pas celui décrit par l'expert. Le tribunal n'a
dès lors pas de raison de s'écarter des conclusions de ce dernier, ni du
montant qu'il avance comme coût des travaux de remise en état. Sans doute
s'agit-il d'un montant considérable, auquel s'ajoutent les répercussions qu'une
capacité d'ensilage réduite peut avoir sur l'exploitation du recourant. Il ne
s'ensuit cependant pas que les intérêts économiques de ce dernier doivent
l'emporter sur les intérêts publics évoqués plus haut, compte tenu notamment de
la violation grave et délibérée du permis de construire. Lorsque, comme en
l'espèce, la violation de la réglementation est importante, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci rétablisse
une situation conforme au droit sans se préoccuper des inconvénients qui en
résultent pour lui (ATF 2A.435/2001 du 8 mars 2002).
3.
La décision attaquée permettait au
recourant de procéder à la mise en conformité de ses silos en deux étapes, soit
dans le courant du printemps pour le silo à herbe et à fin septembre pour le
silo à maïs. Il convient en effet de permettre au recourant de vider ses silos
avant de procéder aux modifications requises. Pour cela, un délai au 31
décembre 2005 apparaît suffisant. Passé cette date, la municipalité sera en
droit de faire procéder elle-même aux travaux nécessaires, aux frais du
recourant (art. 105 al. 1
er
et 130 al. 2 LATC).
4.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA,
les frais et dépens seront mis à la charge du recourant débouté.
Les frais d'expertise se sont élevés à
10'620 fr. 10. Ils ont été avancés à raison de 5'250 fr. par le recourant et de
5'250 fr. également par la Commune de B.________, laquelle a droit au
remboursement de cette avance par le recourant, à titre de dépens. Le solde non
couvert par les avances (120 fr.), ainsi que l'émolument devront être versés à
la caisse du tribunal.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de B.________
du 29 mars 1999 ordonnant à X.________ la mise en conformité de ses silos avec
le permis de construire délivré le 5 octobre 1995, est confirmée.
III.
Un délai au 31 décembre 2005 est
imparti à X.________ pour procéder à cette mise en conformité.
IV.
Un émolument de 2'500 fr. (deux mille
cinq cents) francs, ainsi que les frais d'expertise, par 10'620 fr. 10, sont
mis à la charge de X.________.
V.
X.________ versera à titre de dépens
la somme de 5'250 (cinq mille deux cent cinquante) francs à la Commune de B.________,
en remboursement de la part de celle-ci à l'avance des frais d'expertise.
Lausanne, le 24 février 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint