vd_omni · AC.2006.0034 · 2007-09-21 · fr

RILETT, LEMPEN, NORONHA, STRINGA/Municipalité de Montreux, Caisse générale d'allocations familiales (CGAF), Département de l'économie | Pour statuer sur l'autorisation prévue par l'art. 4 LDTR, l'autorité cantonale doit d'abord déterminer les travaux qui sont nécessaires au sens de cette disposition pour arrêter ensuite le revenu locatif admissible en fonction de l'estimation du coût de ces travaux. En l'espèce, en fixant seulement un revenu locatif admissible sans se prononcer sur les travaux de rénovation lourde envisagés (déplacement du mur porteur de la cage d'escalier, démolition et reconstruction de la cage d'ascenseur etc.), la décision attaquée n'est pas conforme à l'art. 4 LDTR.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.09.2007 AC.2006.0034

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
21 septembre 2007
Composition
M. Eric Brandt,
président ;
Mme
Caterina Meister
et M. Georges Arthur
Meylan
, assesseurs ; Mme Marie Wicht,
greffière.
Recourants
1.
Neil RILETT, Georgette LEMPEN,
Brigida
NORONHA et  Velleda STRINGA,
à Montreux et représentés par Nicolas
ROUILLER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'économie,
représenté
par Service de l'économie, du logement et du tourisme, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux,
Propriétaire
Caisse générale d'allocations
familiales (CGAF),
à Clarens,
représentée par Catherine WENIGER, avocate à
Lausanne
.
Objet
Travaux de transformation d’un immeuble ;
répercussion sur les loyers – Permis de construire, transformation de maisons
d’habitation
Recours Neil RILETT et consorts contre décisions du
Service de l'économie, du logement et du tourisme du 1
er
novembre
2005 (travaux de transformation de l'immeuble sis à l'avenue des Alpes 51 à
Montreux) et de la Municipalité de Montreux du 20 avril 2006
Vu les faits suivants
A.
a) La Caisse générale d'allocations familiales en faveur
des travailleurs (ci-après : la caisse générale) est notamment propriétaire des
parcelles 325 et 326 du cadastre de la Commune de Montreux, situées à l'avenue
des Alpes 51. Un immeuble d'habitation avec des surfaces commerciales
(bâtiments ECA 3129a et ECA 3129b) est construit sur ces biens-fonds, dont
l'estimation fiscale a été fixée à 2'800'000 fr. pour la parcelle 326 et à
575'000 fr. pour la parcelle 325, soit un total de 3'375'000 fr.
b) La caisse générale a étudié un projet de
réfection, de rénovation et de transformation du bâtiment dont le coût total
s'élève à 5'526'920 fr. Les travaux comportent notamment : la démolition
d'une partie du mur porteur de la cage d'escaliers des étages inférieurs et sa
reconstruction 50 cm en retrait ; la démolition de la cage d'ascenseur et
sa reconstruction ; la création d'une rampe à l'entrée de l'immeuble pour
accéder au palier de l'ascenseur ; le prolongement de l'ascenseur au 2
ème
sous-sol ; le remplacement et le redimensionnement de la chaufferie.
c) Le projet prévoit aussi une réfection de
l'ensemble des appartements et des commerces. Cette réfection comporte :
une amélioration thermique et acoustique notamment par exécution de doublage
entre appartements, la pose de nouvelles portes d'un crépis isolant, et le
traitement acoustique des paliers de la cage d'escaliers, la pose d'un nouveau
revêtement de sols des salles de bains et des cuisines avec une réfection de la
chape. Les travaux comprennent également : une modification complète de
toutes les installations techniques, notamment des installations sanitaires par
l'agrandissement des salles de bains, leur déplacement ou la création de
douches indépendantes ; le changement de l'ensemble des radiateurs et des
tubulures ainsi que de toutes les conduites d'eau froide et d'eau chaude et des
écoulements des eaux usées ; le remplacement de tous les appareils sanitaires
et des installations électriques ainsi que de ventilation ; l'aménagement
d'un nouvel agencement de cuisine avec la distribution d'eau froide et d'eau
chaude ainsi que la pose de nouveaux carrelages et faïences. Les revêtements
des murs seront entièrement changés, de même que les portes palières, et
les volets à rouleau ainsi que les portes intérieures seront soit réfectionnées
soit changées. Le projet prévoit également une réfection totale des façades
ainsi des balcons.
B.
a) Le dossier de la demande de permis de construire
comporte le formulaire 53, concernant l'autorisation fondée sur la loi sur la
démolition, la transformation, la rénovation ou l'affectation de logements à
d'autres fins que l'habitation. Le formulaire indique de la manière suivante la
répercussion du coût des travaux sur les loyers :
Nombre de
logements
Nombre de
pièces
Surface des logements
Loyers actuels
(avant travaux)
Loyers après
travaux
4
2
56 m
2
665.00 fr.
1'165.00fr.
4
3
97 m
2
1'105.00 fr.
1'685.00 fr.
4
3
97 m
2
1'260.25 fr.
1'672.50 fr.
1
3
145 m
2
1'900.00fr.
2'700.00fr.
b) Le Service de l'économie, du logement et du
tourisme a établi un rapport technique le 28 juillet 2005 dans lequel il estime
le coût des travaux de rénovation de la partie logements à 2'610'000 fr. dont
la répercussion sur les loyers permettrait d'obtenir un prix de location de 233
fr.70 le m
2
par année, alors que le loyer proposé par le
propriétaire s'élevait à 217 fr. 90 le m
2
par année. Par la suite,
dans sa décision du 1
er
novembre 2005, le Service de l'économie, du
logement et du tourisme a estimé que le montant des travaux envisagés pouvait
être admis à concurrence de 1'806'213 fr. avec une répercussion sur le coût du
loyer de 210 fr. le m
2
par année. Ainsi, à l'exception d'un
appartement de 3,5 pièces aménagé dans un cabinet dentaire existant ainsi que
du logement de 3,5 pièces en attique d'une surface de 145 m
2
, le
Service de l'économie, du logement et du tourisme a fixé le revenu locatif
annuel admissible pour les autres logements à un montant de 197'158 fr., sous
réserve d’imprévus justifiés et de modifications légales, et il a imposé un
contrôle des loyers pour une durée de dix ans. La décision précise que le
contrôle consiste en la production des baux ou notifications de hausses de
loyers après travaux, qui devraient intervenir aussitôt que les loyers auront
été adaptés.
c) La demande de permis de construire a fait
l'objet d'une enquête publique ouverte du 7 au 27 février 2006. Plusieurs
locataires de l'immeuble, à savoir Neil Rilett, Georgette Lempen, Brigida
Noronha et Velleda Stringa se sont opposés au projet de transformation et de
rénovation des appartements et ils ont recouru contre la décision du Service de
l'économie, du logement et du tourisme auprès du Tribunal administratif le 27
février 2006. Ils concluent à l'admission du recours et à ce que la décision
prise le 1
er
novembre 2005 soit annulée, subsidiairement à ce
qu'elle soit réformée dans le sens des considérants. Dans l'intervalle, la
décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 1
er
novembre 2005 a été transmise à la Municipalité de Montreux (ci-après : la
municipalité) par la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) le 22
février 2006. Par décision du 20 avril 2006, la municipalité a levé
l'opposition.
C.
a) Les locataires Neil Rilett, Georgette Lempen, Brigida
Noronha et Velleda Stringa ont déposé formellement un second recours le 15 mai
2006 auprès du Tribunal administratif contre la décision du 20 avril 2006
rejetant leur opposition du 27 février 2006 et par laquelle la synthèse de la
Centrale des autorisations leur était notifiée. Ils concluent à l'admission du
recours, et ils demandent à ce qu'il soit constaté que leur droit d'être
entendu a été violé, à ce que le classement des éléments d'intérêt architectural
et historique du bâtiment soit ordonné, le permis de construire refusé et
l'autorisation de transformer ou de rénover les logements également refusée.
b) La municipalité s'est déterminée sur le
recours le 16 juin 2006 et la caisse générale a déposé un mémoire le 19 juin
2006 en concluant au rejet du second recours. Le Service de l'économie, du
logement et du tourisme a déposé sa réponse au recours le 19 juin 2006 en
concluant à son rejet. Les intéressés ont déposé un mémoire complémentaire le
15 décembre 2006 et le Service de l'économie, du logement et du tourisme s'est
encore déterminé le 16 janvier 2007. La caisse générale a déposé un mémoire
duplique le 15 février 2007 et le tribunal a tenu audience à Montreux le 17
avril 2007. Il a procédé à une inspection locale par la visite de différents
appartements du bâtiment de l'avenue des Alpes 51 en présence des parties. Seul
l'appartement de 145 m2 situé au cinquième étage a été visité sans la présence
des recourants à la demande du locataire et avec l'accord de ces derniers. La
possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur le compte rendu
résumé de l'audience et de déposer une écriture finale.
Considérant en droit
1.
a) Le Grand Conseil du Canton de Vaud a adopté le 5
décembre 1962 un décret concernant la démolition et la transformation de
maisons d'habitation. Le décret soumettait à une autorisation de l'Office
cantonal du logement la démolition totale ou partielle de maisons d'habitation
ainsi que la transformation ou l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation dans les communes où sévit la pénurie (art. 1
er
). En
règle générale, l'autorisation était refusée lorsque l'immeuble comprenait des
logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 2). Elle était accordée
lorsque la démolition apparaissait indispensable pour des motifs de sécurité,
de salubrité ou d'intérêt général; elle pouvait l'être à titre exceptionnel, si
d'autres circonstances le commandaient impérativement (art. 3); l'exposé des
motifs du Conseil d'Etat précisait que cette possibilité ne devrait être
utilisée ni en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif, ni en faveur
d'un requérant invoquant une situation qui lui est imputable, par exemple,
l'acquisition d'un immeuble à un prix excessif (BGC automne 1962 p. 718).
b) A l’époque, le Canton de Vaud devait faire
face à d’importantes demandes de nouvelles constructions comportant des
démolitions de bâtiments d’habitation dans le centre des localités. Il était
alors nécessaire d’introduire une procédure permettant d’interdire les
démolitions de bâtiments d’habitation en bon état et comportant des logements
de qualité répondant aux besoins prépondérants de la population (BGC automne
1962 p. 716). Saisi d’un recours de droit public contre le décret du Grand
Conseil, le Tribunal fédéral a constaté que la réglementation cantonale
poursuivait d’autres buts que ceux du droit fédéral concernant la lutte contre
les abus dans le secteur locatif. Ainsi, le décret vaudois visait effectivement
à lutter contre la pénurie de logements comme telle, en prévoyant des mesures
destinées à accroître de façon générale le nombre de logements, alors que le
droit fédéral visait à assurer le contrôle des prix sans favoriser la
construction d’immeubles nouveaux ou empêcher la démolition de maisons
d’habitation anciennes mais encore utilisables. Ainsi, le décret du Grand
Conseil ne concernait directement que le propriétaire et ne se préoccupait pas
des locataires qui n’étaient pas parties à la procédure relative à l’octroi de
permis de construire et ne pouvaient pas recourir contre une décision
autorisant la démolition (voir ATF 89 I 178, consid. 3c, p. 182).
c) Ce décret a été prolongé le 19 novembre 1969
pour une durée indéterminée en raison de la situation de pénurie persistante
sur le marché du logement (BGC automne 1969 p. 222), puis complété le 21
novembre 1973. Cette dernière modification était notamment destinée à instaurer
un contrôle des loyers des logements qui remplaçaient ceux qui avaient été
démolis ou transformés et à introduire le principe du refus d'autoriser une
démolition ou une transformation si l'entretien de l'immeuble avait
volontairement été négligé (BGC automne 1973 p. 228). Le Tribunal fédéral a
admis que de telles mesures étaient compatibles avec le droit fédéral et conformes
à la garantie de la propriété (ATF 101 Ia 502 ss). Le décret n’introduisait pas
un contrôle général des loyers ou des prix de vente destiné à protéger les
locataires de manière globale, mais un contrôle limité aux cas dans lesquels il
s’agissait d’assurer l’application de règles tendant à combattre la pénurie de
logements dans les communes où celle-ci sévissait. Ainsi, le contrôle des
loyers apparaissait comme une mesure accessoire à celle prise en vue de
maintenir, à la disposition de la population, un nombre suffisant
d’appartements dans les catégories où la pénurie sévissait. Ces mesures, prises
dans un autre cadre que la réglementation fédérale, permettaient de renforcer
la protection des locataires voulue par le droit fédéral sans le contrecarrer
(ATF 99 Ia 604 consid. 6 p.627).
2.
a) La loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d'habitation ainsi que l'utilisation
de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après : la loi ou LDTR)
a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962 tout en complétant
le texte. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont été soumis à
l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1
er
de la loi. L'art. 3
LDTR reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation est
refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où
sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque
la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation
apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou
d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres
circonstances le commandent impérativement ; selon l'alinéa 3 de cette
disposition, le département peut contrôler pendant dix ans les loyers des
logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés
ou rénovés afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé
par la loi. Il convient de préciser que le droit cantonal en matière de
démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation a pour
but la lutte contre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants
de la population. A cet égard, les logements dans les vieux immeubles font l'objet
d'une attention particulière, non seulement en raison des loyers généralement
modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la majorité de la
population, mais aussi par la qualité des logements, notamment par leurs
dimensions (voir ATF 89 I 460).
b) La législation cantonale en matière de
transformation et de rénovation de maisons d'habitation répond à un intérêt
public important visant à combattre la pénurie de logements répondant aux
besoins prépondérants de la population (ATF 101 Ia 507 consid. 2c). Les mesures
cantonales visent non seulement à éviter la disparition de logements à la suite
de démolition et de changement d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi
le renchérissement de loyers résultant de transformations architecturales trop
importantes (pénurie qualitative). L'autorité cantonale doit alors tenir compte
du niveau des loyers avant et après transformation mais aussi de l'importance
des travaux envisagés, de l'équipement et du confort des appartements
transformés (ATF du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 254 consid. 2b).
Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires pour
assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le législateur
cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en rapport avec
les ressources de la majorité des familles (ATF 89 I 182, voir également ATF
101 Ia 507). Le contrôle des loyers est seulement destiné à éviter que les
propriétaires autorisés à transformer les logements ne les soumettent à des
augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées pour obtenir
l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF du 29
septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3).
Selon la jurisprudence, lorsque l’autorité cantonale
statue sur une demande, elle ne peut se contenter d’avaliser une enveloppe
financière, mais elle doit bien vérifier si les travaux prévus sont
indispensables au sens de l’art. 4 LDTR (arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février
2003, consid. 3 ; voir aussi l’arrêt TA AC.2000.0082 du 13 décembre 2000).
Le tribunal a encore précisé que : « d’une manière générale,
l’autorité compétente n’a pas à autoriser un projet au seul motif que les
loyers après travaux resteraient encore dans la catégorie à pénurie »
(arrêt TA AC.2002.0066 du 11 février 2003, consid. 3). Ainsi, la pratique
visant à fixer seulement un revenu locatif maximum assorti d’un contrôle des
loyers sans se prononcer sur les travaux pouvant être autorisés, n’est pas
conforme à l’art. 4 LDTR. L’autorité cantonale doit d'abord déterminer les
travaux qui sont nécessaires au sens de l’art. 4 LDTR pour arrêter ensuite le
revenu locatif admissible (arrêt TA FO.2003.0014 du 11 août 2004, voir aussi
l’arrêt TA FO.2003.0013 du 24 février 2005).
c) En l'espèce, l'autorité intimée s'est limitée
à faire une estimation qui a varié dans le temps sur le coût des travaux
admissibles pour la partie de l'immeuble affectée aux logements en utilisant la
méthode de calcul Mérip. Or, elle ne s'est pas prononcée sur la justification
des travaux, notamment sur la création de la nouvelle cage d'ascenseur, le
déplacement du mur porteur de la cage d'escaliers de la partie inférieure de
l'immeuble, la restructuration de toutes les installations sanitaires dans les
appartements de 2 pièces et la création de nouveaux sanitaires dans les
appartements de 3,5 pièces. L'autorité intimée n'a pas non plus examiné
l'opportunité du remplacement de tous les radiateurs qui implique celui de tous
les parquets qui sont de bonne qualité. En définitive, elle s'est limitée à
fixer un contrôle des loyers par une répartition des coûts réels de la
transformation sur les logements. Elle s'est écartée de la nature même de
l'autorisation selon l'art. 4 LDTR, qui consiste à définir l'ampleur des
travaux autorisés. A cet égard, la section du tribunal, composée de deux
assesseurs spécialisés, a relevé qu'un nombre important de travaux avait pour
seul effet d'augmenter les répercussions du coût sur les loyers sans apporter
une véritable mise en valeur de l'immeuble et sans être non plus justifié par
des impératifs de conservation et d'entretien du bâtiment. Tel est le cas de la
démolition du mur porteur de la cage d'escaliers et de la cage d'ascenseur
ainsi que de la réfection complète des installations sanitaires derrière la
cage d'ascenseur. L'importance du palier permettrait en effet de maintenir la
cage d'ascenseur par l’élargissement d'une cabine en direction du palier en
maintenant toute la structure des installations sanitaires. De même, toute la
tuyauterie et les radiateurs de l'installation de chauffage peuvent être
maintenus selon l'expertise annexée au dossier et la création d'une douche
séparée dans les logements de 3,5 pièces a pour effet de réduire les espaces
habitables qui constituent aussi une qualité du logement. A cela s'ajoute le
fait que l'immeuble en cause présente un intérêt historique par la note 3
apportée au recensement architectural, qui justifie également une autorisation
de la Section Monuments et Sites du Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique. Le principe de coordination, que rappelle l'art. 25a LAT, impose à
l'autorité intimée d'examiner avec cette section les différents éléments du
bâtiment à conserver afin de limiter les travaux envisagés à ce qui est
nécessaire pour la mise en valeur et l'entretien de l’immeuble dans le respect
de sa structure historique.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours
doivent être admis et les décisions du Service de l'économie, du logement et du
tourisme ainsi que de la municipalité annulées. Le dossier doit être retourné à
cette première autorité afin qu'elle désigne avec précision les travaux qui
peuvent être autorisés et ceux qui doivent être refusés, et qu’elle définisse
ensuite le montant admissible de ces travaux ainsi que sa répercussion sur les
loyers. Il appartiendra également au Service de l'économie, du logement et du
tourisme de se concerter et de coordonner sa décision avec celle de la Section
Monuments et Sites du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique afin de définir
les éléments qui méritent d'être conservés. En ce qui concerne la répartition
des frais et dépens, la jurisprudence a posé le principe suivant : lorsque la
procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou
plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant,
c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité
publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et
dépens (RDAF 1994 p. 324). Il convient donc de mettre les frais de justice à la
charge de la Caisse générale d'allocations familiales qui versera aux
recourants une indemnité à titre de dépens arrêtée à 2'000 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de Montreux du 20 avril
2006 et du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 1
er
novembre 2005 sont annulées. Le dossier est retourné au Service de l'économie,
du logement et du tourisme pour compléter l'instruction dans le sens des
considérants du présent arrêt et statuer à nouveau.
III.
La Caisse générale d'allocations familiales en faveur des
travailleurs est débitrice des recourants solidairement entre eux d'une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
IV.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la Caisse générale d'allocations familiales en faveur des
travailleurs.
Lausanne, le 21 septembre 2007
Le président :                                                                                                La
greffière :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.