vd_omni · AF.1999.0010 · 2000-06-02 · fr

JOST (hoirs d'Auguste) c/ccl du SAF du Mont-sur-Lausanne | La jurisprudence selon laquelle l'assiette des servitudes publiques de passage (instaurées ou non par plan d'affectation) ne compte pas dans la surface constructible (sauf disposition communale contraire) paraît en contradiction avec la pratique généralisée dans le canton. Jurisprudence non réexaminée (elle anéantirait la planification communale et le nouvel état) car le règlement communal peut être interprété en ce sens que ces surfaces comptent dans la surface constructible. (RECOURS ADMIS PAR LE TRIBUNAL FÉDÉRAL SUR UN AUTRE POINT).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.06.2000 AF.1999.0010

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 2 juin 2000
sur le recours interjeté par Marie-Louise
JOST
,
Véronique
JOST GARA
et Valérie
JOST
(ci-dessous: l'hoirie Jost
ou: la recourante), dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay à Lausanne,
contre
les décisions rendues le 28 juillet 1999 par
la
commission de classification du syndicat d'améliorations foncières du
Mont-sur-Lausanne
concernant le nouvel état (péréquation réelle; zone de
verdure) et la constitution d'une servitude publique de passage à pied en
faveur de
la
Commune du Mont-sur-Lausanne
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Rochat, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Feu Auguste Jost était
propriétaire de diverses parcelles situées en contre-haut du chemin de la
Viane, qui la borde au sud-ouest. Au centre de cet ensemble de parcelles, sur
la parcelle 1150, est construite une maison individuelle d'architecture moderne
qui bénéficie, à la faveur de la pente du terrain qui s'étend au sud-ouest
jusqu'au chemin de la Viane, d'un vaste dégagement sur le territoire
environnant. Les autres parcelles de ce propriétaires entouraient la parcelle
1151 au sud jusqu'au chemin de la Viane ainsi qu'à l'est.
Après le décès d'Auguste
Jost en 1989, l'hoirie recourante a vendu en décembre 1998 aux époux Wegmann la
parcelle 1150 qui comporte la maison et la surface attenante, la surface de
forêt située à l'arrière de la maison du côté nord ainsi qu'une bande de
terrain qui, dans la partie ouest de la parcelle, s'étend le long du ruisseau
de la Gruz jusqu'au chemin de la Viane situé en contrebas. L'hoirie recourante
est ainsi demeurée propriétaire notamment du terrain qui s'étend, entre la
parcelle vendue et le chemin de la Viane, devant la façade principale de la
maison.
Selon le plan communal
des zones légalisé en 1968, les parcelles décrites ci-dessus étaient, la forêt
mise à part, en zone communale sans affectation spéciale.
B.                    Le plan communal des
zones et le règlement adoptés par le conseil d'Etat le 11 juin 1968 prévoyaient
une zone de village, une zone de villas, une zone industrielle, une ainsi
qu'une zone de verdure et de forêts.
La zone communale sans
affectation spéciale était réservée plus spécialement aux exploitations agricoles
ou sylvicoles sous réserve du développement ultérieur de la localité (art. 26).
Les constructions non destinées à l'agriculture ou à la sylviculture étaient
interdites sur des parcelle n'atteignant pas 4'500 m² au minimum (art. 29).
Elles devaient avoir le caractère de villas (maisons familiales comptant au
plus un appartement par étage, v. les art. 32 et 13) et le coefficient
d'occupation du sol était limité à 1/15e (art. 30).
Comme le rappelle
l'arrêt AF 93/0007 du 30 octobre 1995 concernant les époux Osterwalder, dont le
texte a été mis à disposition des parties à la présente cause, la Commune du
Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête à plusieurs reprises un nouveau plan de
zones avec le règlement correspondant. Ceux qui ont été mis à l'enquête en 1979
et en 1981 ne sont pas entrés entièrement en vigueur. En particulier, celui de
1979 prévoyait que les art. 26 à 32 "zone sans affectation spéciale"
du règlement du 11 juin 1968 demeuraient applicables jusqu'à l'approbation par
le Conseil d'Etat du plan des zones révisé conformément à la loi cantonale du
13 septembre 1976. Quant au nouveau plan mis à l'enquête en 1981, il faisait
apparaître un "périmètre provisoire" qui comprenait notamment les
surfaces situées en zone sans affectation spéciale. Cependant, il n'a pas été
présenté au conseil communal en raison des nombreuses oppositions qu'il avait
suscitées. Seul le règlement adopté par cet autorité a été approuvé par le
Conseil d'Etat le 26 octobre 1983. Il contient les dispositions transitoires
suivantes:
Art. 109.- L'approbation définitive des zones à
l'intérieur du périmètre provisoire est subordonnée à l'établissement d'une
péréquation réelle entre les propriétaires sous forme d'un remaniement
parcellaire et selon la procédure des articles 98 b à d de la Loi sur les
améliorations foncières (loi du 13 septembre 1976).
Aucune construction nouvelle ne peut être
admise à l'intérieur du périmètre provisoire jusqu'à l'approbation définitive
des zones. Les constructions et installations liées à l'agriculture peuvent
être autorisées sous réserve de l'approbation de l'organe compétent du
syndicat.
Les zones seront définies sur la base du plan
directeur.
Art. 110.- Seules les dispositions générales et
celles des zones prévues par le plan de 1968 entrent en vigueur dès
l'approbation du présent règlement par le Conseil d'Etat.
Pour le surplus, les dispositions de ce
règlement entreront en vigueur en même temps que le plan communal des zones
révisé."
A la requête de la
municipalité, le Conseil d'Etat a adopté le 19 mars 1982 un arrêté ordonnant la
création d'un syndicat d'améliorations foncières sur le territoire communal. Le
syndicat a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption
d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la
pose de canalisations d'assainissement.
Le périmètre général
du syndicat et le périmètre soumis à péréquation ont été mis à l'enquête par le
syndicat en mai 1983 (des recours ont été rejetés pas la Commission centrale,
v. RDAF 1987 p.298), puis ils ont fait l'objet de quelques modifications lors
d'une enquête de décembre 1983.
En juin 1987, le
syndicat a mis à l'enquête les taxes-types de l'ancien état ainsi que des
modifications du périmètre soumis à péréquation. En bref, selon le rapport de
la commission de classification du 5 mai 1987 mis à l'enquête, l'estimation à
l'ancien état des surfaces soumises à péréquation réelle correspond à
l'addition d'une taxe dite "agricole" et d'une taxe dite "de
convenance à bâtir". La taxe agricole couvre la valeur du sol cultivable
et tient compte de son rendement, de sa situation et de sa nature. Quant à la
taxe de convenance à bâtir, elle couvre la valeur potentielle de construction
dont les terrains pouvaient disposer à l'origine, compte tenu de leur situation,
des accès, de la forme et dimensions des parcelles, de la topographie et du
sous-sol, des possibilités de constructions (évacuation des eaux claires, des
eaux usées et adduction d'eau), et enfin des dispositions en vigueur
réglementant les constructions. La Commission centrale a rejeté le 7 mars 1989
divers recours contre la liquidation de cette enquête.
Entre 1990 et 1991, la
commune a mis à l'enquête un nouveau règlement communal et un plan général
d'affectation (PGA) finalement approuvés par le Conseil d'Etat le 6 août 1993.
Dans le nouveau plan
général d'affectation (PGA), les parcelles de l'hoirie Jost (on rappelle
qu'elle est restée propriétaire de la maison jusqu'en 1998) sont colloquées
(sauf la forêt) en zone de villas. Tel est notamment le cas de la zone
attenante à la maison. En revanche, le nouveau plan général d'affectation
colloque en zone de verdure le terrain qui constitue l'essentiel du dégagement
de la maison en direction du sud-ouest, à savoir la surface qui se trouve entre
la zone attenante (vendue par la suite aux époux Wegmann) et le chemin de la
Viane. Est également colloquée en zone de verdure la partie ouest de la
propriété Jost (notamment la parcelle 1149) qui est située de part et d'autre
du ruisseau de la Côte-à-la-Gruz. Cette collocation en zone de verdure a pour
effet, comme l'arrêt Osterwalder cité plus loin l'a retenu, de faire
partiellement échapper la propriété Jost à la péréquation réelle.
C.                    En novembre 1992, le
syndicat a mis à l'enquête divers objets parmi lesquels le sous-périmètre des
terrains à bâtir au nouvel état ainsi que les taxes-type des terrains à bâtir
au nouvel état. Le plan des sous-périmètres des terrains à bâtir présentait
comme nouveau le sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle
Il n'est pas contesté
que l'essentiel de la surface appartenant à l'hoirie Jost était inclue dans le
plan du sous-périmètre des terrains à bâtir soumis à péréquation réelle.
Suite au rejet par la
commission de classification de la réclamation qu'ils avaient déposée durant
l'enquête, les époux Osterwalder ont recouru au Tribunal administratif en
concluant en bref à ce que leur parcelle soit exclue du sous-périmètre à bâtir
ou du sous-périmètre soumis à péréquation. Ce recours a été partiellement admis
par un arrêt AF 93/0007 du 30 octobre 1995 qui a annulé l'enquête en tant
qu'elle portait sur les taxes-types des terrains à bâtir au nouvel état. Le
recours de droit public interjeté par les époux Osterwalder a été rejeté par
arrêt du Tribunal fédéral 1P.672/1995 du 28 juin 1996 publié aux ATF 122 I 120
et dans RDAF 1996 p. 506.
Le tribunal
administratif se réfère intégralement aux considérants de l'arrêt AF 93/008,
dont une copie a été versée au dossier. On rappellera simplement ici que dans
cette cause-là, les époux Osterwalder demandaient que leur parcelle soit exclue
du périmètre soumis à péréquation. La commission de classification envisageait
à l'époque de "neutraliser" une certaine surface autour des
constructions existantes (il était question de 2'500 m²), ce qui signifie que
cette surface ne participait pas à la péréquation réelle. La commission
exposait que par l'effet de la péréquation réelle sur le solde de la parcelle
AE 1206 des époux Osterwalder, la surface de celle-ci passerait de 3'902 m² à
2686 m² à moins qu'ils ne paient une soulte de 364'800 francs.
On extrait ce qui suit
des considérants en droit de l'arrêt AF 93/008 du Tribunal administratif :
"(...)
Il est exact que
nombre de parcelles situées hors des zones à bâtir mais néanmoins déjà
construites échappent à la péréquation réelle. Certaines (parfois même non
bâties) se trouvent à l'intérieur des limites du périmètre mais dans des
enclaves qui les ont exclues du syndicat dès l'origine. De nombreuses autres
parcelles bâties bénéficient, le plus souvent sur la totalité de leur surface,
du régime de la zone "habitations-hameaux" du plan général
d'affectation, qui empêche les constructions nouvelles mais qui a aussi
déterminé le syndicat à renoncer à leur imposer toute espèce de péréquation.
Enfin, parmi les parcelles voisines des recourants, la parcelle 1150 échappe
partiellement à la péréquation à la faveur d'une collocation en zone de verdure
du dégagement du bâtiment, tandis que la parcelle 1226, en zone d'utilité
publique tout en restant propriété privée, bénéficie directement d'une décision
apparemment ancienne fixant la taxe-type du nouvel état au même montant que
celle du nouvel état, ce qui revient également à lui épargner les conséquences
de la péréquation. Ces exemples montrent que pour la plupart des parcelles déjà
construites désormais affectées à la construction par le nouveau plan de zones,
la péréquation réelle n'a pas d'effet tandis qu'elle a des conséquences
draconiennes pour la parcelle des recourants, dont la réduction de surface (de
3902 m² à 2686 m², soit une diminution de 31,16 %) apparaît disproportionnée.
L'existence d'une inégalité de traitement est ainsi établie et la question qui
se pose est de savoir si, au sens de la jurisprudence rappelée ci-dessus, elle
se justifie par une différence préexistante.
(...)
(...) La commission de classification,
dont les calculs aboutissent à ramener la surface de la parcelle de 3902 m² à
2686 m², fait valoir à juste titre que sur la surface correspondant à la
différence, le nouveau règlement communal permettra d'édifier une seconde
habitation pouvant comporter deux logements. Sous l'angle de l'égalité de
traitement également, force est de constater que s'ils conservaient leur
parcelle intacte, les recourants bénéficieraient sans compensation d'un
avantage que les propriétaires des parcelles non construites voisines auront à
compenser par le biais de la péréquation réelle.
Le maintien de la
parcelle des recourants dans le périmètre soumis à péréquation se justifie et
sur ce point, le recours doit être rejeté.
(...)
(...) La question à résoudre en vue du
nouvel état est donc de savoir, compte tenu éventuellement du facteur
multiplicateur retenu pour l'élaboration du nouvel état, quelle doit être
l'attribution à faire aux recourants en tenant compte de la valeur de leur
parcelle, déjà construite mais soumises aux restrictions découlant de l'ancien
règlement (qu'il conviendra d'élucider), en la comparant avec la parcelle qui
portera le même bâtiment mais qui sera désormais constructible selon les règles
de la zone de villas, soit par agrandissement limité (à supposer qu'il n'ait
pas été déjà possible selon l'ancien régime juridique) soit par une
construction nouvelle moyennant destruction volontaire du bâtiment actuel. Pour
résoudre cette question, la décision attaquée ne contient pas d'éléments
convaincants car elle se borne à envisager l'application d'un système
forfaitaire qui ne tient pas compte du caractère particulier - et pratiquement
unique dans le syndicat - de la parcelle. Le tribunal constate à cet égard que
le système envisagé, consistant à "neutraliser" une surface fixe 2500
m² autour du bâtiment, ne paraît pas tenir compte de l'importance du bâtiment
existant, qui présente non seulement une grande surface au sol (même si le chiffre
exact est encore litigieux), mais encore un volume particulièrement imposant.
Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant cette question dès lors qu'on ne se
trouve en l'état qu'en présence d'intentions de la commission de
classification. En outre, on ne peut pas exclure non plus (mais le présent
arrêt n'en préjuge pas) que la valeur du terrain dépende du nouveau
parcellement car en zone villas, la possibilité de construire et celle de créer
deux logements indépendants sans les superposer dépendent des seuils de surface
que le règlement de 1991 fixe respectivement à 1000 et 1400 m².
En définitive, le
sort du recours doit être tranché en faisant abstraction des déclarations
d'intention relatives à la future enquête sur le nouvel état, qui n'ont comme
exposé plus haut pas valeur de décision formelle. En tant qu'elle se borne à
maintenir opposable aux recourants une taxe-type de 300 fr./m² (dont la
justification en l'espèce ne peut être admise en l'état), la décision attaquée
doit être annulée.
L'enquête sur les
taxes-types du nouvel état a été entièrement annulée pour des motifs résultant
de l'arrêt AF 93/008 notifié le 30 octobre 1995 également à SI Montenailles SA,
qui contestait la taxe-type du terrain situé dans le périmètre d'un plan de
quartier prévu par le PGA mais non encore élaboré. On en extrait le passage
suivant:
"(...) en l'espèce, le statut
juridique des surfaces litigieuses selon le plan général d'affectation de 1991
n'est défini que par la seule indication d'un coefficient d'utilisation du sol
de 0,4. Le reste de la réglementation future est inconnu, notamment pour ce qui
concerne le nombre de niveaux admis, et les indications recueillies en audience
montrent que leur élaboration prendra de nombreuses années. La commission de
classification se trouve donc, en raison des contraintes résultant de la
planification communale et surtout du temps considérable que nécessitera
l'adoption des nombreux plans d'affectation partiels prévus sur le territoire
communal, dans l'impossibilité de fixer pour le nouvel état une valeur reposant
sur de réelles possibilités de construction. Sans doute n'est-il pas impossible
que le nouvel état puisse être néanmoins adopté sur la base de valeurs tenant
compte de cette incertitude de manière appropriée, par exemple sous la forme
d'une déduction supplémentaire en raison du risque d'attente voire d'échec des
plans partiels d'affectation envisagés. Il est en revanche impossible de
maintenir, comme l'a fait la décision attaquée, des taxes-types qui ne tiennent
compte que des frais probables d'études et d'aménagement et que la commission
de classification considère d'ailleurs comme intangibles.
D.                    Comme elle le rappelle
dans son rapport du 30 septembre 1998 dont il sera question plus loin (ch. 9.3,
p. 19), c'est la commission de classification qui avait demandé à la commune
que le plan général d'affectation fixe les coefficients d'occupation du sol
pour les terrains à bâtir colloqués en zone à développer par plan partiel
d'affectation. Il s'agissait pour la commission de classification de pouvoir
estimer la valeur de ces terrains selon les critères propres aux terrains à
bâtir.
La commission de
classification a procédé à une nouvelle prise de voeux (au sens de l'art. 32
RAF) au sujet de laquelle elle a adressé aux propriétaires du syndicat un
rapport du 29 janvier 1997. Elle y rappelait notamment que l'arrêt du 30
octobre 1995 rendait nécessaire un nouvel examen des estimations des terrains à
bâtir au nouvel état. Ce rapport était accompagné d'un questionnaire et de
plans présentant notamment des estimations indicatives pour les différents
types de terrain à bâtir. Les propriétaires étaient invités à indiquer quelle
part de leur prétention en francs ils souhaitaient consacrer pour du terrain à
bâtir. Selon les explications contenues dans le questionnaire ad hoc "2EME
PRISE DE VOEUX - JANVIER 1997", les terrains à bâtir à disposition étaient
répartis en diverses catégories comprenant:
-   des zones constructibles dès le transfert
de propriété (zone villa, PPA Au Ferrajoz en cours d'approbation, zone
industrielle notamment) ou
-   des zones soumises à l'établissement
préalable d'un plan partiel d'affectation ou plan de quartier.
C'est également la
commission de classification qui, soucieuse de pouvoir attribuer dans le nouvel
état davantage de terrains immédiatement constructibles dès le transfert de
propriété, avait demandé à la commune de réaliser le plan de quartier "Au
Ferrajoz" prévu par le PGA.
E.                    Le plan de quartier
"Au Ferrajoz", dont le périmètre se trouve à l'ouest de la propriété
Jost de part et d'autre du chemin de la Viane, a fait l'objet d'une séance
d'information en décembre 1993 puis d'une présentation lors d'une séance du 26
juillet 1994 à laquelle la commune avait convoqué les différents propriétaires
concernés, dont notamment les époux Osterwalder ainsi que les propriétaires
Jost (l'une des représentantes de l'hoirie a assisté à cette séance). D'après
le procès-verbal établi à cette occasion par le service technique communal, les
représentants de la commune ont exposé notamment la manière dont seraient
résolus les problèmes de circulation.
Mis à l'enquête du 9
janvier au 7 février 1996, le plan de quartier "Au Ferrajoz" a été
approuvé par le conseil communal le 28 octobre 1996. Le conseil communal a
également adopté la proposition de réponse à l'opposition de la commission de
classification qui demandait la modification des art. 2 et 18 du règlement du
plan de quartier afin qu'il soit précisé que la mise en vigueur du règlement et
du plan est subordonnée au transfert de propriété du nouvel état, ceci dans le
but d'éviter les difficultés qu'avait suscitées la rédaction de la disposition
correspondante du plan général d'affectation. Les dispositions en question ont
été modifiées en conséquence par la décision du conseil communal.
La décision du Conseil
communal concernant les époux Osterwalder a fait l'objet d'un recours auprès du
département cantonal compétent (qui a statué le 17 mars 1998) puis du Tribunal
administratif, qui statue par arrêt dont un exemplaire est notifié ce jour à
l'hoirie recourante (AC 98/059).
F.                     Du 23 novembre au 23
décembre 1998, le syndicat a mis à l'enquête divers objets, dont notamment
l'estimation des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouvelles
parcelles, l'adaptation des servitudes et des autres droits ainsi que le
tableau des soultes. Etait également mise à l'enquête la constatation de nature
forestière dans les zones à bâtir.
A la suite de diverses
réclamations déposées durant l'enquête par l'hoirie Jost, par les époux Wegmann
ainsi que par la commune du Mont, la commission de classification a modifié le
nouvel état mis à l'enquête en rendant, le 28 juillet 1999, quatre décisions
(désignées par les lettres A à D et résumées ci-dessous) qui ont donné au
nouvel état la configuration illustrée par le croquis ci-dessous:
On peut résumer les
quatre décisions A à D de la manière suivante:
-                       La décision A statue
sur les moyens dirigés par la recourante à l'encontre des estimations et du
principe de la péréquation réelle, notamment. Les motifs et moyens des parties
seront repris plus loin dans les considérants en droit.
-                       Dans la décision B, la
commission de classification déclare qu'en raison des arguments avancés par les
époux Wegmann, elle a décidé de modifier les limites des parcelles 3050, 3051
et 2736, dont l'état à l'enquête est figuré en traitillé dans le croquis
ci-dessus.
-                       La décision C, qui
fait suite à des réclamations formulées par l'hoirie Jost, l'hoirie Bergier et
la Municipalité du Mont, prévoit la constitution d'une nouvelle servitude
foncière no XLIV de passage à pied, pour tout véhicule et canalisation
quelconque d'une largeur de 5 mètres, selon le tracé résultant du croquis
ci-dessus. La commission de classification déclare qu'elle oublié de prévoir
cette servitude pour desservir les cinq parcelles concernées. Elle rappelle que
les valeurs passagères figurant dans les tableaux comparatifs modifiés
communiqués aux intéressés ont été calculées sur la base des surfaces grevées,
estimées à 25 % du prix d'attribution du terrain.
-                       La décision D fait
suite à une réclamation des mêmes intervenants, en particulier de la
Municipalité du Mont. Elle consiste en une modification du tracé de la
servitude no XL pour tenir compte des difficultés topographiques qui auraient,
selon la commission de classification, rendu très délicate la réalisation du
sentier piéton prévu.
G.                    L'hoirie Jost a recouru
contre ces diverses décisions en concluant à leur annulation
"dont
[recte: dans] la mesure où elle sont remises en cause par le présent recours,
le dossier étant renvoyé à la Commission de classification du Syndicat
d'Améliorations foncières à péréquation réelle du Mont-sur-Lausanne pour que
celui-ci demande au Conseil d'Etat la dissolution du Syndicat AF,
subisiairement pour que de nouvelles décisions soient prises plus favorables
aux recourantes, notamment en reconnaissant une valeur de convenance de leur
propriétés supérieure à fr. 40.- et conforme au statut de terrains à bâtir qui
leur est reconnu dans le nouveau plan d'affectation communal, le chemin pour
piétons étant déplacé et la parcelle en zone de verdure leur revenant modifiée
dans le sens des indications figurant dans le recours".
H.                    Traitant simultanément
les neufs différents dossiers concernant des parcelles situées dans le
périmètre du syndicat (y compris le recours AC 98/059 Osterwalder dirigé contre
le plan de quartier Au Ferrajoz), le tribunal a convoqué des audiences et
adressé aux parties des communications et réquisitions du 6 janvier 2000 en
précisant que l'ensemble des dossiers, à savoir le dossier général du syndicat
ainsi que les différents dossiers individuels, pouvaient être consultés au
greffe par chacune des parties. Le tribunal a notamment fait verser au dossier
les voeux des propriétaires concernés et les rapports de la commission de
classification concernant les enquêtes précédentes du syndicat.
La Commune du Mont a
été invitée à se faire représenter à toutes les audiences.
Pour ce qui concerne
la présente cause (hoirie Jost), le tribunal a recueilli les déterminations de
la commission de classification, de la Commune du Mont, ainsi que des époux
Osterwalder et Wegmann. Ces derniers ont indiqué par lettre du 31 janvier 2000
qu'ils n'étaient pas satisfaits du découpage des parcelle 3051 et 2736, même si
cette solution était supérieure à la solution initialement proposée, car ils
avaient l'intention d'acheter la parcelle en zone de verdure de l'hoirie Jost
pour augmenter le terrain autour de leur maison.
Le tribunal a encore
interpellé les parties, le 25 février 2000, sur le point de vue de la
commission de classification et de la Commune du Mont (notamment dans leur
réponse au recours de la BCV) selon lequel les servitudes inscrites en faveur
de la Commune du Mont n'entraînaient aucune diminution du potentiel
constructible des parcelles grevées, affirmation qui paraissait en
contradiction avec la jurisprudence.
La Commune du Mont,
par déterminations du 25 janvier 2000, a conclu au rejet du recours de l'hoirie
Jost . Elle expose en bref que la servitude de passage à pied qu'elle a
réclamée s'inscrit dans le cadre du réseau piétonnier défini par le plan
directeur réseau piétons de la commune; il s'agit de relier le chemin de la
Viane au périmètre du plan de quartier Côte-à-la-Gruz (situé au nord-est de la
maison des époux Wegmann). Quant à la zone de verdure, la commune précise que
même si elle n'avait pas demandé l'attribution de cette parcelle, elle s'en
félicite car elle pourra réaliser un aménagement adéquat sans problème majeur
sur ce terrain. Elle s'oppose en revanche à une nouvelle modification de la
forme de la parcelle attribuée à cet endroit car elle entend disposer d'un
espace suffisant permettant un aménagement significatif, incitatif, qui met en
valeur le cheminement piétonnier. Elle précise qu'il n'est pas envisagé
d'élargir la route en empiétant sur la zone de verdure attribuée.
S'agissant des
servitudes publiques, la commune a exposé par lettre du 9 mars 2000 sa pratique
en la matière en se référant à l'art. 19 du règlement communal et au nouvel
art. 47 ch. 10 LATC; on reviendra sur ses déterminations dans les considérants
du présent arrêt. Enfin, le conseil de la commune a déposé le 17 mars 2000 un
mémoire analysant de manière détaillée la jurisprudence en la matière; il
conclut que rien n'interdit la prise en compte des dessertes intérieures ou
piétonnières dans la surface constructible et que la solution contraire
mettrait à néant non seulement la planification communale mais aussi les
dernières enquêtes publiques du syndicat.
La commission de
classification, par lettre du 6 mars 2000, a exposé, s'agissant des servitudes
publiques, qu'elle n'avait fait que suivre une pratique constante de la commune
dans l'idée que ces servitudes n'entraînent aucune diminution du potentiel
constructible. La commission de classification expose que la pratique communale
n'est pas isolée mais qu'à sa connaissance, cette pratique est largement
appliquée dans le canton.
H.                    L'audience concernant le
recours de l'hoirie Jost a eu lieu le 6 avril 2000 l'après-midi. Y ont
participé les membres de l'hoirie recourante assistés de leur conseil, les
propriétaires Osterwalder assistés de l'avocat Rodondi, les époux Wegmann, les
représentants de la commission de classification (MM. Mouquin, président,
Biner, géomètre et Schmidt, collaborateur de ce dernier), M. Capt, membre du
comité du syndicat, ainsi que le conseiller municipal Michel Odier et Michel
Recordon, urbaniste communal.
L'hoirie recourante a
notamment produit une lettre de la commission de classification du 26 mars 1993
qui évaluait à 3'500'000 à 4'000'000 francs la soulte que l'hoirie devrait le
cas échéant payer pour conserver l'intégralité de sa surface dans le nouvel
état.
Le Tribunal a procédé
à une inspection locale. Les constatations faites à cette occasion seront
reprises directement dans les considérants en droit. Le tribunal s'est encore
fait communiquer ultérieurement par fax le règlement communal de 1968 évoqué
plus haut.
L'instruction a été
suspendue après l'audience pour permettre aux parties d'examiner une éventuelle
solution transactionnelle concernant les parcelles en zone de verdure le long
du chemin de la Viane; la commune a cependant déclaré par lettre du 18 avril
2000 qu'elle maintenait sa position, tout en rappelant qu'elle avait déjà
accepté, pour accéder aux désirs des propriétaires, la modification de la
parcelle en zone de verdure qui lui avait été attribuée. Les époux Wegmann ont
encore confirmé le 1er mai 2000 qu'il souhaitaient que la zone verte située
devant leur maison soit attribuée à l'hoirie Jost pour pouvoir la lui acheter.
En raison des moyens
soulevés durant l'audience, les déterminations de la commune relatives à la
question des servitudes publiques ont été communiquées (avec l'interpellation
adressée aux autres parties au sujet des servitudes publique, avec les arrêts
annexés) au conseil de l'hoirie Jost qui a fait valoir par lettre du 28 avril
2000 que le nouvel état devait être annulé puisque d'après la jurisprudence, la
surface destinée aux passages publics ne pourrait pas être prise en compte dans
les coefficients, faute de disposition contraire dans le règlement communal,
l'art. 19 de ce dernier visant une hypothèse non réalisée en l'espèce.
Considérant en droit:
1.                     Les conclusions de
l'hoirie recourante ne paraissent pas particulièrement claire. Elles sont en
tout cas irrecevable devant le Tribunal administratif en tant qu'elles tendent
à la dissolution du syndicat par le Conseil d'Etat (qui n'en a d'ailleurs plus
la compétence selon la nouvelle teneur de l'art. 51 LAF). On comprend néanmoins
que le recours conteste à divers égards le principe même de la péréquation
réelle.
Sur ce moyen (que
soulèvent semblablement, sous la plume du même conseil, tant l'hoirie Jost que
SI Montenailles SA, raison pour laquelle les considérants 1 à 5 qui suivent
sont communs au deux arrêt AF 99/005 et AF 99/010), il faut rappeler tout
d'abord que l'introduction en droit vaudois de l'institution de la péréquation
réelle est liée à l'évolution du droit de la police des constructions et de
l'aménagement du territoire (pour un rappel complet de cette évolution, voir
Brandt, Les plans d'affectation dans le contentieux administratif vaudois, RDAF
1986 p. 213, spéc. p. 237-242).
a)                     La possibilité de lier
l'adoption d'un plan d'affectation à l'exécution d'un remaniement était déjà
prévue, s'agissant des plans de quartier, par la teneur initiale de la loi sur
la police des constructions du 5 février 1941: selon l'art. 50 LPC,
l'approbation du plan par le Conseil d'Etat entraînait pour la commune
l'obligation de faire procéder au remaniement parcellaire et aux rectifications
de limites nécessaires, l'entreprise étant obligatoire pour les propriétaires,
ce qui signifiait qu'il n'y avait pas lieu de satisfaire aux conditions touchant
la proportion de propriétaires adhérents et de terrains dont ils disposent (BGC
janvier 1941 p. 1192). Il ne s'agissait toutefois d'un remaniement postérieur à
l'adoption du plan, destiné si nécessaire à assurer aux propriétaires
intéressés des parcelles équivalentes et utilisables pour la construction dans
le cadre du plan de quartier (BGC janvier 1941 p. 1191).
b)                     La règle imposant une
stricte corrélation temporelle entre l'entrée en vigueur du plan et
l'aboutissement du remaniement était prévue dans le projet du Conseil d'Etat
lors de l'élaboration de la nouvelle loi sur les améliorations foncière (LAF)
du 29 novembre 1961, qui prévoyait d'adjoindre à l'art. 50 LPC l'alinéa 3
suivant (BGC automne 1961 p. 422 et 454):
"Le Conseil d'Etat fait coïncider la date
d'entrée en vigueur du plan et du règlement avec la date du transfert de
propriété et des autres droits résultant du remaniement parcellaire"
Lors des débats, le
Grand Conseil a toutefois amendé cette disposition pour lui conférer un
caractère potestatif (
"Le Conseil d'Etat peut faire coïncider ..."
),
apparemment afin d'éviter de bloquer la construction dans les communes
suburbaines notamment (amendement Braun et intervention du député Pierre
Regamey, BGC automne 1961 p. 528-529).
c)                     Le système liant l'adoption
d'une zone agricole à celle d'une petite zone à bâtir (sur 1/10 de l'ensemble)
est apparu, sous la désignation de "plan d'affectation spéciale",
dans la novelle du 26 février 1964 modifiant la loi sur les constructions et
l'aménagement du territoire (LCAT, nouveau nom de la LCP). En bref, cette
novelle introduisait la base légale (art. 25 bis LCAT) permettant la création
de zones agricoles (Brandt, op. cit. p. 237), et, en l'absence de plan
d'extension, érigeait en "territoire sans affectation spéciale" le
territoire non compris dans le périmètre de localité (art. 56 sexies LCAT). Les
constructions autorisées étaient limitées, en zone agricole et dans le
territoire sans affectation spéciale, aux constructions agricoles ou d'intérêt
public (art. 25 bis et art. 56 sexies), mais cette règle connaissait des
exceptions. L'une d'elles, limitée au territoire sans affectation spéciale,
était la règle bien connue qui permettait néanmoins de construire sur une
parcelle de 4'500 m² au minimum (art. 56 septies lit. a LCAT; cette surface est
celle dont l'art. 111 LAF permet le fractionnement), ce qui a conduit en
pratique les communes à intégrer la même réglementation dans leurs plans
d'extension en instaurant une "zone sans affectation spéciale" autorisant
les constructions non agricoles sur des parcelles de 4'500 m² au minimum (BGC
septembre 1976 p. 766). Une autre dérogation était prévue: l'art. 56 septies
lit. b LCAT, applicable tant en zone agricole (art. 25 bis in fine) qu'en
territoire sans affectation spéciale, autorisait les constructions
"édifiées
en exécution d'un plan d'affectation spéciale ... établi à l'intérieur d'un
territoire de cinq hectares au moins, les neuf dixièmes de ce territoire
formant une zone agricole (art. 25 bis) et seul le solde faisant l'objet du
plan, avec un indice d'utilisation de 0,7 au maximum dans le périmètre de ce
plan"
.
En adoptant ce système
du "plan d'affectation spéciale" ainsi proposé par le projet du
Conseil d'Etat, le Grand Conseil a suivi un amendement de sa commission
parlementaire en ajoutant à l'art. 50 LATC déjà cité un alinéa 4 dont la teneur
est la suivante:
"Le remaniement parcellaire est également
obligatoire de plein droit pour tous les propriétaires dont les fonds sont
englobés dans un plan d'affectation spéciale, afin que chaque propriétaires
reçoive une part du terrain constructible au prorata de la valeur de ses terres
comprises dans ledit plan."
A l'appui de cet
amendement qui introduit la notion même de péréquation réelle, la commission
parlementaire exposait que l'instauration d'une zone agricole sur les neuf
dixièmes du périmètre causerait un préjudice inique aux propriétaires ainsi
frappés d'interdiction de bâtir, au profit des seuls propriétaires dont le
terrain deviendrait constructible: l'amendement tendait à permettre à chaque
propriétaire dont le bien-fonds deviendrait inconstructible d'accéder au
bénéfice que procure la vente de terrain à bâtir (BGC automne 1963 p. 232). Ce
système impliquait déjà, de l'avis du commentateur de la novelle de 1964, que
la commission de classification procède à une double taxation des terres,
d'abord selon l'état antérieur au plan et ensuite en fonction de la valeur que
leur donne le plan selon les possibilités de construire (Bonnard, La loi sur
les construction et l'aménagement du territoire, RDAF 1964 p. 220). La double
estimation était d'ailleurs prévue, dans la teneur initiale de l'art. 86 de la
LAF de 1961, pour tous les remaniements de terrains à bâtir, ceci même en
l'absence de changement, entre l'ancien et le nouvel état, de la réglementation
en matière de constructions.
d)                     Le commentateur précité
s'attendait à ce que l'institution du "plan d'affectation spéciale"
ne soit utilisé qu'exceptionnellement (Bonnard, op. cit., p. 227) et de fait,
le Conseil d'Etat, exposant qu'elle était restée lettre morte (BGC septembre
1976 p. 770 et 778), en a proposé l'abrogation lors d'une nouvelle révision de
la LCAT en 1976 (on reviendra cependant ci-dessous sur la péréquation réelle).
Cette modification de
la LCAT, du 13 septembre 1976, avait en bref pour objet de rendre obligatoire
la création de zones agricoles dans les territoires qui s'y prêtent (art. 25
al. 1; pour plus de détails Brandt, op. cit. p. 240). Le "territoire sans
affectation spéciale" devenait "territoire agricole" soumis à
l'art. 56 sexies interdisant les constructions autres qu'agricoles ou d'intérêt
public. La possibilité de construire sur 4'500 m² était supprimée, tant dans
l'ancien "territoire sans affectation spéciale" que dans les zone communales
sans affectation spéciale, transformées de par la loi, à l'issue d'un délai
d'adaptation de deux ans dès l'injonction correspondante du Conseil d'Etat, en
zone intermédiaire, où la construction est limitée au moins aussi
restrictivement qu'en zone agricole (art. 25 ter al. 3 in fine et art. 2 des
dispositions transitoires).
Comme l'exposait le
rapport de la commission parlementaire, la seconde innovation de la novelle du
13 septembre 1976 consistait dans la généralisation de la péréquation réelle en
cas de création de nouvelles zones à bâtir (BGC septembre 1976 p. 839).
L'Exposé des motifs du Conseil d'Etat précisait qu'il s'agissait de clarifier
la base légale existante. En l'opposant à la péréquation financière qui
prévoirait une compensation en espèces au classement des terrains en zone
agricole, l'Exposé des motifs donnait de la péréquation réelle la définition
suivante (BGC précité p. 772):
"Il s'agit du système permettant de
procéder à un remaniement parcellaire à la fois agricole et de terrains à
bâtir, en assurant l'égalité de traitement entre les propriétaires compris dans
une zone agricole à créer, par l'attribution de terrains à bâtir dans un
sous-périmètre affecté à la construction."
L'Exposé des motifs
admettait que l'on ne pourrait probablement pas généraliser ce système sur une
grande échelle et que bien des communes hésiteraient devant la longueur et les
frais de cette procédure (BGC septembre 1976 p. 774). La commission
parlementaire a néanmoins étendu l'application de ce système "dans la règle"
au cas où la zone agricole serait modifiée avant le délai de 25 ans (art. 26
al. 2 LCAT) et à celui de l'affectation de la zone intermédiaire à la
construction (art. 25 ter al. 3 in fine; sur ces points: BGC précité p.
839-840, 849 et 850).
Le principe de la
péréquation réelle a été adopté par le Grand Conseil à l'art. 25 bis al. 3 LCAT
dans la teneur proposée par le Conseil d'Etat, à savoir:
Les communes peuvent, avant d'adopter une zone
agricole ou viticole, fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à bâtir
conforme aux prescriptions de l'article 25 ter, al. 1, sur un dixième au
maximum de ce périmètre, et une zone agricole sur le solde. L'approbation
définitive de ces deux zones par le Conseil d'Etat est alors subordonnée à
l'établissement d'une péréquation réelle entre les propriétaires, par exemple
sous forme d'un remaniement parcellaire sur l'ensemble du périmètre, selon la
procédure des art. 98 b à 98 d de la loi sur les améliorations foncières.
La novelle du 13
septembre 1976 modifiant la LCAT était liée (BGC septembre 1976 p. 780)
notamment à l'adoption de la loi du même jour sur les mesures de compensation
liées à la création de zone agricoles ainsi qu'à une modification de la loi sur
les améliorations foncières (LAF). S'agissant de cette dernière loi, le
législateur a modifié le champ d'application de la double estimation prévue par
l'art. 86 LAF: l'Exposé des motifs indiquait qu'au vu des expériences faites,
la double estimation prévue par l'art. 86 LAF était difficilement applicable et
qu'elle ne se justifiait et ne devait être maintenue que lorsqu'il fallait
garantir la péréquation réelle entre des propriétaires à l'occasion d'un
changement de régime juridique de la construction résultant de l'adoption d'un
plan de quartier ou d'extension partiel, ou d'une zone agricole liée à une zone
de construction (BGC septembre 1976 p. 780). La double estimation a donc été
limitée à l'hypothèse où la réglementation en matière de construction est
différente dans l'ancien et le nouvel état de propriété. L'exposé des motifs
précisait que dans ce cas, le Conseil d'Etat suspend l'entrée en vigueur du
plan jusqu'au transfert de propriété (BGC précité p. 780), ce que permettait en
effet l'art. 50 al. 3 LCAT cité plus haut, non modifié par la novelle de 1976.
e)                     La loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) du 4 décembre 1985 a
remplacé la LCAT sans apporter matériellement de modification sensible aux
dispositions précédemment en vigueur décrites ci-dessus (voir les art.
53 al. 2 et 3, 51 et 55 LATC, ainsi que l'art. 70 LATC aujourd'hui
abrogé). Tout au plus peut-on signaler que pour l'affectation à la construction
d'une zone agricole ou d'une zone intermédiaire, l'exécution d'une péréquation
réelle n'est plus prévue que par des dispositions purement potestatives (art.
51 al. 3 et art. 53 al. 3 LATC) alors qu'elle s'imposait "dans la
règle" selon les dispositions précédentes (art. 25 ter al. 3 et art. 26
al. 2 LCAT).
f)                      Les lois cantonales sur les améliorations
foncières (LAF) et sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC)
ont été modifiées récemment par:
-   la loi du 5 novembre 1997 modifiant celle
du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF),
-   la loi du 5 novembre 1997 modifiant celle
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC),
-   ainsi que par la loi du 4 février 1998
modifiant celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC).
Les deux lois du 5
novembre 1997 (ROLV 1997 p. 585 et 589) concernent notamment de nouvelles
règles applicables au remaniement de terrains à bâtir (Exposé des motif 292,
BGC automne 1997 p. 4033 ss) tandis que la loi du 4 février 1998 (ROLV 1998 p.
85) introduit notamment de nouveaux instruments d'aménagement du territoire
(Exposé des motifs 266, BGC janvier 1998 p. 7177 ss). Ces trois novelles
cantonales sont entrées en vigueur le 1er avril 1998.
Ces récentes
modifications légales n'ont pas apporté de changement fondamental aux règles
applicables en l'espèce: d'après l'exposé des motifs du Conseil d'Etat, la
systématique des art. 86 à 93 LAF a été changée sans modification importante de
leur contenu (BGC novembre 1997 p. 4073).
L'art. 53 LATC (qui
prévoit en bref l'adoption d'une zone à bâtir d'un dixième dont l'approbation
cantonale peut être subordonnée à une péréquation réelle) a été modifié à son
alinéa 2 tant par la loi du 5 novembre 1997 que par celle du 4 février 1998 si
bien que, vu leur entrée en vigueur simultanée, on ne sait lequel des deux
textes suivants prévaut:
Loi du 4 novembre 1997
Les communes peuvent, avant d'adopter une zone
agricole ou viticole, fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à
bâtir conforme aux prescriptions de l'article 48 sur un dixième au maximum de
ce périmètre et une zone agricole ou viticole sur le solde. L'approbation
définitive de ces deux zones par le Conseil d'Etat peut être subordonnée à un
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle , par exemple sous la
forme d'un remaniement parcellaire sur l'ensemble du périmètre.
Loi du 4 février 1998
Les communes peuvent, avant d'adopter une zone
agricole ou viticole, fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à
bâtir conforme aux prescriptions de l'article 48 sur un dixième au maximum de
ce périmètre et une zone agricole ou viticole sur le solde. L'approbation
définitive de ces deux zones par le Département des Travaux publics, de
l'aménagement et des transports peut être subordonnée à l'établissement d'une
péréquation réelle entre les propriétaires, par exemple sous la forme d'un
remaniement parcellaire sur l'ensemble du périmètre.
Cette incohérence est
également relevée au sujet de l'art. 55 LATC dans le mémoire-réponse du 19 juin
1998 déposé dans le dossier AC 98/059 (recours Osterwalder) par le conseil de
la commune du Mont, qui déclare attendre une réponse du département cantonal
qu'il avait interpellé. D'après la dernière édition en fascicule de la LATC
(mise à jour au 1er mars 1999; le volume 6 du recueil systématique n'a pas été
réédité depuis 1996), les deux modifications ont donné lieu à un examen par la
commission de rédaction du Grand Conseil - art. 88 de la loi sur le Grand
Conseil - en date du 14 octobre 1998 (soit postérieurement à l'entrée en
vigueur de ces lois); à lire cette édition, on constate que c'est le texte du 4
novembre 1997 (quelque peu redondant puisqu'il prévoit un remaniement sous
forme de remaniement) qui prévaut mais dans une teneur mentionnant
l'approbation non par le Conseil d'Etat (qui a perdu cette compétence depuis la
modification de la LATC par la novelle du 20 février 1996) mais par le
Département TPAT (qui n'existe à vrai dire plus depuis le 21 avril 1998, v.
règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration, RSV
1.5). Peu importe cependant car la possibilité de subordonner l'approbation
d'un plan d'affectation ou d'un plan de quartier à un remaniement parcellaire
est prévue par l'art. 4 al. 1 bis LAF (et par l'art. 55 LATC, mais avec des
divergences analogues à celle qui viennent d'être décrites). Le nouvel art. 4
al. 1 LAF consacre par ailleurs le principe de coordination (art. 25a LAT) en
exigeant que les mesures d'aménagement du territoire et les mesures de
remaniement parcellaire soient coordonnées.
On observera pour
terminer que la novelle du 5 novembre 1997 a abrogé l'art. 70 LATC qui
prévoyait, pour les plans de quartier, que le règlement de celui-ci pouvait
subordonner l'entrée en vigueur du plan à un remaniement parcellaire permettant
la réalisation du plan et des équipements nécessaires, ainsi que la répartition
des parcelles et la correction des limites. Ainsi, plus aucune disposition ne
prévoit formellement la possibilité de reporter l'entrée en vigueur de la
planification jusqu'à l'entrée en force du nouvel état, comme le faisait plus
clairement encore l'ancien art. 50 al. 3 LCAT introduit en 1961. Cependant, il
faut comprendre que cette possibilité subsiste en tant qu'émanation du principe
de la coordination désormais consacré par l'art. 4 LAF et rappelé aux art. 51
al. 4 et 53 al. 2 in medio LATC. L'Exposé des motifs de la novelle du 5
novembre 1997 précise d'ailleurs bien qu'il s'agissait de maintenir la
possibilité de différer l'entrée en vigueur du plan d'affectation ou du plan de
quartier jusqu'au transfert de propriété (BGC novembre 1997 p. 4058 et 4077).
La commission cantonale de recours avait d'ailleurs déjà constaté que
l'institution de la péréquation réelle postule que le statut juridique des
terres ne soit pas encore figé par une décision d'affectation (prononcé CCR
Moritz c/ Trélex du 26 mai 1986, RDAF 1986 p. 208). Quant au Tribunal fédéral,
il a aussi constaté, précisément dans l'arrêt Osterwalder concernant le
syndicat intimé, que la péréquation réelle doit être exécutée préalablement à
l'approbation cantonale et à l'entrée en vigueur du plan d'affectation (ATF 122
I 120 consid. 3 principio).
g)                     Dans sa teneur actuelle
(corrigée par la commission de rédaction du Grand Conseil comme indiqué plus
haut ), le chapitre II de la LATC contient quatre sections régissant
respectivement les zones à bâtir, les zones intermédiaires, les zones agricoles
et les autres parties du territoire dont l'aire forestière. Les sections II et
III ont pour l'essentiel la teneur suivante:
Section II  Zones intermédiaires
Définition et
délimitation
Art. 51.
- Les
zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera
définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.
Elles sont inconstructibles ; le règlement
communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future
n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles
existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles.
L'affectation ultérieure de tout ou partie
d'une zone intermédiaire à la construction peut être subordonnée par la
commune à la condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires
assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par voie
conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire selon la procédure des
articles 98 b à 98 d de la loi sur les améliorations foncières.
La procédure d'affectation de la zone
intermédiaire est coordonnée à celle du remaniement parcellaire lorsque
celle-ci est nécessaire en application de l'alinéa 3
Section III  Zones agricoles et viticoles
Définition et
destination
Art. 52.
- Les
zones agricoles et viticoles sont destinées à la culture du sol et aux
activités en relation étroite avec celle-ci. Les constructions nécessaires à
ces activités y sont autorisées. Il en va de même des installations d'intérêt
public dont l'implantation est imposée par leur destination.
(...)
Obligation de créer une zone agricole ou viticole
Art.
53.
- Sauf circonstances exceptionnelles, les
communes dont une partie du territoire est affectée à l'agriculture ou à la
viticulture doivent prévoir une zone agricole ou viticole et lui réserver
suffisamment de terres cultivables.
Les communes peuvent, avant d'adopter une zone
agricole ou viticole, fixer un périmètre provisoire comprenant une zone à
bâtir conforme aux prescriptions de l'article 48 sur un dixième au maximum de
ce périmètre et une zone agricole ou viticole sur le solde. L'approbation
définitive de ces deux zones par le Département des Travaux publics, de
l'aménagement et des transports peut être subordonnée à un remaniement parcellaire
soumis à péréquation réelle entre les propriétaires, par exemple sous la
forme d'un remaniement parcellaire sur l'ensemble du périmètre.
Les zones agricoles et viticoles ne peuvent
être modifiées avant un délai de vingt-cinq ans dès leur approbation par le
Département des Travaux publics, de l'aménagement et des transports, sauf
dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Pour les zones agricoles
et viticoles conformes à la présente loi et approuvées avant son entrée en
vigueur, le délai part de cette approbation. L'octroi d'une dérogation peut
être subordonné à la condition que la commune impose une péréquation réelle
au sens de l'alinéa 2.
Quant aux règles de la
LAF sur le remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle, elles ont la
teneur suivante:
G. Remaniement parcellaire soumis
à péréquation réelle
Art. 98b
. -
Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux
dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation
comprenant les sous-périmètres agricoles et à bâtir et les dispositions
réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux
dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.
Les règles relatives au remaniement de terrains
à bâtir sont applicables par analogie, sous réserve des articles 98c et 98d.
Art. 98c
.- Les
enquêtes publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat,
ainsi que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle peut
également tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le rendement
et la nature des terres.
Art. 98d
.- La
commission de classification attribue à chaque propriétaire des parcelles dans
la zone agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien
état de propriété.
Elle tient compte dans la mesure du possible
des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus ou moins
importante dans l'une ou l'autre zone.
h)                     On retiendra de ce qui
précède que la péréquation réelle offre la possibilité d'assurer l'égalité de
traitement des propriétaires en cas d'adoption d'une nouvelle zone à bâtir
remplaçant en tout ou partie une zone intermédiaire (art. 51 al. 3 LATC) voire
une zone agricole (art. 53 al. 3 LATC), notamment lorsqu'une partie du
périmètre concerné doit demeurer ou être nouvellement colloqué en zone agricole
(art. 53 al. 2 LATC). La répartition équitable de l'augmentation de valeur
imputable au changement d'affectation implique que celui-ci n'ait pas encore
sorti ses effets au bénéfice de certains propriétaires seulement. Cela signifie
concrètement que l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation en matière
de construction doit être différée jusqu'au transfert de propriété (art. 68 à
70 et art 93 LAF). C'est ce qui permet de procéder à la double estimation de
l'art 86 LAF, l'une en fonction de l'ancien état, la seconde en fonction du
nouvel état.
2.                     C'est en fonction des
principes rappelés ci-dessus qu'il faut examiner la contestation que la
recourante dirige contre la péréquation réelle.
Lors de l'audience
consacrée au recours AF 99/005 (SI Montenailles SA), le conseil de la
recourante a fait valoir que la collocation des parcelles de la recourante en
zone constructible selon le plan général d'affectation communal montre qu'il
s'agit de terrain propre à la construction au sens de l'art. 15 LAT, situation
reconnue par le Service de l'aménagement du territoire qui a donné son aval à
ce plan. Cette collocation déploierait des effets dont il serait contraire à la
garantie de la propriété de priver la recourante sous couvert de péréquation.
De même, dans le recours déposé le 18 août 1999 dans la cause AF 99/010 (hoirie
Jost, p. 7ss), ce même conseil fait valoir que les parcelles de la recourante
sont inclues en quasi-totalité dans la zone à bâtir du nouveau plan
d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat en 1993, ce qui signifie
que le statut de terrains propres à la construction leur a été reconnu et que,
vu les années qui se sont écoulées, la commission de classification ne saurait
persister à prétendre sur la base de la situation antérieure qu'ils ne
pourraient pas être estimés comme terrains à bâtir.
On peut au passage se
demander si la contestation de la recourante n'est pas tardive et par
conséquent irrecevable. Le périmètre provisoire prévu par l'art. 53 al. 2 LATC
a été fixé par la municipalité, apparemment dans le plan de zone mis à
l'enquête en 1981 mais non adopté, puis c'est le syndicat qui a délimité le
périmètre soumis à péréquation lors de l'enquête organisée en mai 1983, avec
des modifications lors d'enquêtes de décembre 1983 et juin 1987 (voir les
rapports de la commission de classification relatifs à ces différentes enquêtes
qui ont été versés au dossier général du syndicat pour l'instruction de la
présente cause). Lors de l'enquête de novembre 1992, l'un des plans mis à
l'enquête présentait comme nouveau le périmètre des terrains à bâtir soumis à
péréquation (lettre H de l'état de fait de l'arrêt AF 93/008). L'hoirie
recourante n'est pas intervenue dans cette enquête et pour ce qui concerne la
société recourante, le tribunal a constaté dans l'arrêt AF 93/008 du 30 octobre
1995 qu'elle ne contestait pas l'inclusion de ses parcelles dans le sous-périmètre
de terrains à bâtir soumis à péréquation réelle et qu'elle ne mettait pas non
plus en cause la péréquation réelle elle-même.
Quoi qu'il en soit de
la recevabilité de ce moyen, il faut rappeler que le règlement communal sur les
constructions et l'aménagement du territoire approuvé par le Conseil d'Etat en
1993 contient la disposition suivante:
"Art. 124 Périmètre améliorations
foncières
A l'intérieur du périmètre du syndicat
d'améliorations foncières, l'approbation définitive des zones est subordonnée à
l'établissement d'une péréquation réelle entre les propriétaires sous forme
d'un remaniement parcellaire.
En principe, aucune construction nouvelle ne
peut être admise à l'intérieur du périmètre, jusqu'à l'approbation définitive
des zones."
Il est vrai que la
portée de cette disposition est peu claire car le règlement a d'ores et déjà
été approuvé le 6 août 1993 par le Conseil d'Etat, qui n'a pas réservé pour
plus tard une "approbation définitive" (selon l'expression introduite
à l'art. 25 bis LCAT puis reprise à l'art. 53 LATC) des zones. La Commission de
classification est d'ailleurs intervenue avec succès le 6 février 1996 pour
faire modifier une disposition tout aussi maladroite du plan de quartier
"Au Ferrajoz" (v. dossier AC 98/159) en faisant préciser que la mise
en vigueur du plan est subordonnée au transfert de propriété. Il n'en reste pas
moins que l'art. 124 cité ci-dessus doit être interprété en ce sens que c'est
l'entrée en vigueur du plan (et non son "approbation définitive") qui
est suspendue jusqu'à la péréquation réelle, c'est-à-dire jusqu'au transfert de
propriété (voir dans ce sens le rapport de la commission de classification du
30 septembre 1992 relatif à l'enquête de novembre 1992 sur les sous-périmètres
à bâtir; le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1998
concerne l'enquête aujourd'hui litigieuse rappelle d'ailleurs - voir ch. 6.2
cité dans l'état de fait - que la mise en vigueur du plan d'affectation de
1993, à l'intérieur du Syndicat, est subordonné à l'inscription du nouvel état
au registre foncier). La société recourante ne s'y est d'ailleurs pas trompée
(p. 3 de son recours du 2 juillet 1999) puisqu'elle évoque le fait que les
nouvelles zones sont suspendues jusqu'à l'établissement de la péréquation
réelle, ce qu'elle juge contestable (sans plus ample motivation) en regard de
l'obligation de planifier résultant de la LAT. Ainsi donc, la recourante ne
peut pas prétendre être au bénéfice d'une collocation en zone constructible
d'ores et déjà en force dont elle pourrait exiger le maintien en se prévalant
de la garantie de la propriété. En effet, le caractère constructible de ses
parcelles ne lui est pas acquis mais au contraire il est suspendu jusqu'à
l'entrée en force du nouvel état, entrée en force qui est subordonnée à
l'exécution de la péréquation réelle que concrétisera le nouvel état.
Sans doute la
situation de la recourante diffère-t-elle considérablement de celles de
propriétaires d'autres communes qui, à la faveur de l'adoption d'une zone à
bâtir, bénéficient personnellement de manière exclusive de la plus-value
afférente à la nouvelle affectation de leur terrain. Il n'en résulte cependant
pas d'inégalité de traitement prohibée dès lors que les terrains litigieux
sont, ici, soumis à une procédure de péréquation à laquelle la loi permet (de
manière facultative il est vrai) que soit subordonnée l'entrée en force des
nouvelles zones.
3.                     La recourante se
prévaut du fait que le système de la péréquation réelle n'a jamais été utilisé
à l'échelle d'une commune entière. Il est cependant inutile d'entreprendre une
étude complète des cas invoqués dans le recours, dans la réponse de la
commission de classification du 6 septembre 1999 ou encore durant l'audience
car on ne voit pas de quelle norme juridique la recourante pourrait déduire
qu'une disposition appliquée dans peu de cas ou à petite échelle ne devrait
plus être appliquée du tout lorsque le périmètre est plus étendu.
En audience a
également été rappelé le fait que le Grand Conseil a été saisi d'une motion
tendant à l'abrogation des dispositions relatives à la péréquation réelle et à
ce que le Conseil d'Etat prononce la dissolution du syndicat du
Mont-sur-Lausanne (motion du député Thévoz, BGC décembre 1995 p. 3409 et mai
1996 p. 648; on reconnaît d'ailleurs dans le rapport de minorité présenté aux
débats par le motionnaire - et contré par le président de la commission de
classification en sa qualité de député - divers cas soumis au tribunal
administratif, v. BGC mai 1996 p. 653, 661 et 667). Le Grand Conseil a rejeté
cette motion et il n'appartient pas au tribunal d'y revenir.
4.                     La recourante fait
valoir encore, notamment en audience, que lorsque le Conseil d'Etat a proposé
l'introduction d'un régime de compensation de la plus-value (au sens de l'art.
5 LAT) prévoyant le prélèvement de contributions, il a exposé qu'il fallait
trouver d'autres solutions que le système de la péréquation ou des solutions
contractuelles qui avaient rarement donné satisfaction (Exposé des motif 266
déjà cité, BGC janvier 1998 p. 7177, spéc. p. 7209 et 7295). Le Grand Conseil
ayant rejeté les propositions du Conseil d'Etat (la loi du 4 février 1998 ne
contient effectivement pas de dispositions sur le prélèvement de la
plus-value), la recourante en déduit qu'il faudrait abandonner le système de la
péréquation réelle. Ce moyen est téméraire car on ne voit pas comment les
autorités pourrait renoncer à appliquer des dispositions qui n'ont pas été
abrogées. On observe d'ailleurs que le législateur vient de leur donner une
nouvelle teneur (malgré les maladresses rédactionnelles relevées plus haut) qui
en maintient le contenu matériel. De plus, l'Exposé des motifs 292 (ayant
conduit aux deux novelles du 5 novembre 1997) précise que le remaniement
parcellaire soumis à péréquation réelle n'est pas remis en cause et il se
réfère à un arrêt du Tribunal fédéral du 28 juin 1996 pour souligner que cette
autorité a jugé le système non confiscatoire et compatible avec la garantie de
la propriété privée (BGC novembre 1997 p. 4074 in fine).
5.                     L'arrêt en question a
été rendu dans la cause Osterwalder bien connue des parties (AF 93/007 du 30
octobre 1995 ayant donné lieu à l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.672/1995 du 28
juin 1996 publié aux ATF 122 I 120 et dans RDAF 1996 p. 506). Au sujet de cet
arrêt, la recourante soutient encore que le Tribunal fédéral a reconnu que le
système de la péréquation réelle n'était pas pleinement satisfaisant. On trouve
effectivement semblable affirmation à la fin du considérant 5 (ATF 122 précité,
p. 128) mais au sujet du système de la réglementation par renvoi aux règles sur
le remaniement de terrains à bâtir. En revanche, l'arrêt du Tribunal fédéral
consacre bel et bien la constitutionnalité du système de la péréquation réelle.
Il faut souligner à cet égard que le recours de droit public des époux
Osterwalder ne contestait pas la constitutionnalité du droit cantonal, comme le
relève d'ailleurs le début du considérant 6 dudit arrêt. C'est donc en somme
d'office (nonobstant l'art. 90 OJF) que l'arrêt considère que (au considérant 2a)
"Il appartient au Tribunal fédéral d'examiner librement si la
«péréquation réelle» instituée par le droit cantonal est compatible avec le
principe dit de la compensation réelle consacré en matière de remaniement
parcellaire par l'art. 22ter Cst"
. Il n'y a pas lieu de revenir sur
ces considérants formulés d'office par le Tribunal fédéral.
6.                     Pour ce qui concerne la
recourante, on rappellera que l'essentiel de sa propriété était colloquée dans
la zone communale sans affectation spéciale du plan de zone communal de 1968.
Quels qu'aient pu être les avatars ultérieurs de la planification communale (en
1979 et 1983), il faut considérer que l'ancien état de la recourante est
colloqué en zone intermédiaire, ne serait-ce que par l'effet de la novelle du
13 septembre 1976 (art. 2 des dispositions transitoires de celle-ci). Il n'est
cependant plus temps de discuter les principes d'estimation de l'ancien état,
qui ont fait l'objet de l'enquête de 1987 sur les taxes-types de l'ancien état.
On rappellera à cet égard que les taxes-types prévues sont prévues par l'art.
57 LAF et qu'elles sont mises à l'enquête préalablement à l'estimation des
terres (art. 63 al. 1 lit. b LAF), de manière à éviter que des différences
d'estimation trop sensibles n'apparaissent lors de l'enquête sur le nouvel état
et ne modifient gravement les résultats des calculs de la valeur des terres.
Une fois les taxes-types admises, on peut procéder à l'estimation des terrains
avec une certaine sécurité. Le but de l'enquête sur les taxes-types est dès lors
de fixer l'ordre de grandeur des taxes et leur interdépendance (voir par
exemple prononcé CCAF no 44/74, du 30 septembre 1974, ou arrêt du TA AF 91/085
du 22 octobre 1992).
L'hoirie recourante ne
critique d'ailleurs l'estimation de l'ancien état que dans la mesure où la
commission de classification a décidé de baisser systématiquement de 30% les
valeurs agricoles qui avaient été publiées en 1987 lors de l'enquête sur les
taxes-types (rapport de la commission du 30 septembre 1998, ch. 6.1.1). Elle
perd cependant de vue que la baisse simultanée et de même proportion des
valeurs du nouvel état laisse pratiquement intact les termes de l'échange.
Concrètement et comme
le montre le tableau suivant (qui réunit les chiffres tiré du tableau de
l'ancien état ainsi que du tableau comparatif de la recourante), la propriété
de la recourante passe de 14'850 m² à 1922 m².
Ancien
état
Nouvel
état
Sous-
périmètre
Surface
cadastrale
Valeur
brute
Valeur
nette
Sous-
périmètre
Surface
cadastrale
valeur
forêt
51
m²
51
Fr.
51
Fr.
verdure
920
m²
18'400
Fr.
agricole
14'799
m²
133'898
Fr.
302'917
Fr.
terr.
à bâtir
1002
m²
284'568
Fr.
14'850
m²
133'949
Fr.
302'968
Fr.
1'922
m²
302'968
Fr.
On note que pour le sous-périmètre "agricole"
(il s'agit de la zone sans affectation spéciale), la "valeur nette"
de 302'917 francs correspond à l'application du coefficient de péréquation de
2.2623 à la valeur de l'ancien état (soit 133'898 x 2.2623 = 302'917). Comme
l'explique la commission de classification dans son rapport du 30 septembre
1998 mis à l'enquête (ch. 9.1; ce rapport est reproduit dans l'arrêt AF 99/005
notifié en annexe), ce facteur multiplicateur de 2.2623 est le coefficient de
péréquation du sous-périmètre principal soumis à péréquation; en d'autres
termes il s'agit du coefficient multiplicateur appliqué aux valeurs de l'ancien
état (composée de l'addition de la "taxes agricole" et de la
"valeur de convenance") pour obtenir les prétentions des
propriétaires au nouvel état.
La recourante se
plaint d'être spoliée de plus de 90 % de ses droits à bâtir mais elle perd de
vue que les dispositions du PGA qui permettraient de construire sur ses
parcelle ne sont pas encore en vigueur. Comme on l'a vu plus haut, ces
dispositions n'entreront en vigueur qu'au transfert de propriété.
La recourante prétend
aussi être mise au bénéfice d'une situation particulière telle que celle qui a
été reconnue aux époux Osterwalder, dont le terrain bénéficie selon elle d'une
valeur de convenance à bâtir fixée à 40 fr./m². Il faut tout d'abord rappeler
que l'hoirie a vendu la maison dont elle était propriétaire, si bien que son
ancien état ne comporte aucune "surface neutralisée attenante aux
habitations" au sens arrêté par la commission de classification (la
surface vendue aux époux Wegmann aux alentours de la maison correspond
d'ailleurs à la surface neutralisée en question). Compte tenu des explications
fournies par la commission de classification dans son rapport du 30 septembre
1998 ainsi que lors de l'audience, on observe que pour ce qui concerne le
terrain situé en contrebas de la maison en direction du chemin de la Viane,
l'estimation de l'ancien état de l'hoirie recourante s'élève, par l'addition de
la valeur agricole (5,50 fr./m²) et de la valeur de convenance à bâtir (4,60
fr./m²), à 10.10 fr./m², ce qui, multiplié par le coefficient multiplicateur de
2.2623, donne (si l'on procède à une comparaison mètre par mètre pour ce
secteur) une prétention dans le nouvel état équivalant à 22.85 fr./m² tandis
que dans le nouvel état, la zone de verdure est attribuée pour 20 fr./m²: cela
signifie qu'à cet endroit-là, l'estimation du nouvel état est inférieure à
celle de l'ancien état (l'arrêt Osterwalder AF 93/007 retenait déjà que
l'ancienne parcelle 1150 échapperait partiellement à la péréquation à la faveur
de la collocation en zone de verdure du dégagement du bâtiment). Cette
situation n'est en rien comparable avec la situation de la parcelle 1206 des
époux Osterwalder, où l'estimation à 40 fr./m² évoquée par l'hoirie recourante
ne concerne d'ailleurs que la surface qui excède la partie
"neutralisée" autour du bâtiment: au nouvel état, la surface
correspondante est attribuée au prix du terrain constructible (zone villa selon
le PGA qui entrera en force avec le nouvel état), qui dépasse amplement 200
fr./m².
Il résulte ainsi des
considérants qui précèdent que les griefs formés par la recourant à l'encontre
du principe de la péréquation réelle sont mal fondés et que l'attribution
litigieuse est, de ce point de vue, conforme à la loi.
7.                     L'hoirie recourante
critique la configuration des parcelles qui résulte de la décision attaquée
dans la zone de verdure qui borde le chemin de la Viane.
En bref, on constate à
l'aide du croquis figurant dans l'état de fait que dans le nouvel état mis à
l'enquête, la parcelle 3050 portant la maison des époux Wegmann présentait une
limite sud-est qui concordait avec la limite de la zone de verdure. L'essentiel
de la zone de verdure était attribué à la commune (parcelle 3051 située dans
l'angle formé par le chemin de la Viane et la servitude publique de passage à
pied no XL) et à l'hoirie recourante sous la forme d'une parcelle 2736
affectant la forme d'un rectangle allongé dans le sens de la pente (axe
sud-ouest nord-est), perpendiculairement au chemin de la Viane. La décision attaquée,
sans changer les surfaces attribuées, à modifié la forme des parcelles en
incluant dans la parcelle 3050 des époux Wegmann la partie supérieure de la
zone de verdure tandis que les parcelles revenant à la commune et à l'hoirie
recourante se présentent désormais sous la forme de parallélépipèdes allongés
le long du chemin de la Viane. La parcelle 2736 attribuée à la recourante se
trouve ainsi dans l'angle le plus éloigné de la maison Wegmann. D'après leurs
écritures et leurs explications en audience, on comprend que la commune et
l'hoirie recourante se disputent la partie de la zone de verdure attenante à la
parcelle Wegmann, l'hoirie la réclamant pour la vendre aux époux Wegmann qui
s'y intéressent effectivement (elle se trouve devant la façade principale de
leur maison) tandis que la commune s'oppose à cette solution qui rétrécirait la
bande qui lui est attribuée le long du chemin de la Viane et la rendrait plus
difficile à aménager: la commune indique à cet égard que l'aménagement envisagé
consisterait en bancs publics avec une petite place de jeux, avec
éventuellement un arrêt de bus scolaire; elle souligne que cet emplacement a
l'avantage de jouxter le débouché du chemin piétonnier (servitude no XL) prévu
à cet endroit pour rallier le plan de quartier de la Côte-à-la-Gruz.
Le tribunal constate
que la solution adoptée par la commission de classification dans la décision
attaquée a l'avantage de procurer un meilleur dégagement à la maison Wegmann
que le nouvel état mis à l'enquête. Une attribution conforme au souhait de
l'hoirie recourante, telle qu'elle est décrite dans le recours, consisterait à
lui attribuer la partie supérieure de la zone de verdure, susceptible d'être
vendue aux époux Wegmann, mais elle aurait aussi pour effet de remanier la parcelle
communale à la forme d'une bande allongée parallèlement au chemin de la Viane.
En refusant d'adhérer à cette solution qui rendrait effectivement la parcelle
communale moins favorable à l'aménagement qu'envisage la commune, la commission
de classification a procédé à une pesée des intérêts qui n'est pas constitutive
d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA).
Il y donc lieu de
maintenir la décision attaquée sur ce point.
8.                     La recourante demande
également le déplacement du passage public à pied modifié par la décision
attaquée (servitude XL illustrée sur le croquis figurant dans l'état de fait).
Elle demande qu'il passe le long des limites sud-est des parcelle 3008, 3009 et
3011 en faisant valoir que ce passage est très pénalisant pour sa parcelle 3012
du fait que les propriétaires ne peuvent pas disposer à leur guise du terrain
correspondant.
En audience et par
lettre de son conseil du 28 avril 2000, la recourante a fait valoir que le
nouvel état devait être annulé puisque d'après la jurisprudence, la surface
destinée aux passages publics ne pourrait pas être prise en compte dans les
coefficients, faute de disposition contraire dans le règlement communal, l'art.
19 de ce dernier visant une hypothèse non réalisée en l'espèce. Ce moyen est
également soulevé dans le recours de la BCV (AF 99/017), raison pour laquelle
le considérant qui suit est commun aux deux arrêts.
9.                     En réponse au recours
de la BCV, tant la commission de classification que la municipalité ont fait
valoir, dans leurs écritures respectives du 22 décembre 1999 et du 25 janvier
2000, que la servitude litigieuse ne diminue en rien les possibilités de
construire, notamment en ce qui concerne le coefficient d'occupation du sol et
la distance aux limites. Les parties ont alors été interpellées sur cette
affirmation qui paraît en contradiction avec la jurisprudence. La commune s'est
déterminée (le 9 mars, puis de manière détaillée dans une lettre de son conseil
du 17 mars 2000) tandis que la commission de classification, par lettre du 6 mars
2000, déclare avoir suivi la pratique de la commune intimée en relevant qu'elle
est largement appliquée dans le canton.
b)                     Dans le plus récent des
arrêts soumis aux parties (AC 95/0234, Jongny, du 5 novembre 1996; pour les
autres voir AC 94/0217, Pully, du 7 avril 1995; AC 92/0022, Renens, du 5
février 1993, RDAF 1993 p. 206; il faut y ajouter un arrêt encore antérieur
invoqué par le conseil de la commune: AC 91/0263, Prilly, du 25 janvier 1993,
RDAF 1993 p.195), le Tribunal administratif a tenté de résumer la jurisprudence
en constatant que pour calculer la surface constructible d'une parcelle, il
faut tenir compte:
a.  de toutes les parties de la parcelles qui
sont situées en zone à bâtir (art. 48 al. 3 LATC)
b.  des parties de la parcelle qui ne sont pas
en zone à bâtir mais dans une "autre zone" au sens de l'art. 54 al. 1
LATC (zone de verdure ou de protection notamment), si un règlement communal,
fondé sur l'habilitation de l'art. 48 al. 3 2ème phrase LATC, permet d'en tenir
compte.
c.  des surfaces situées en dehors des
limites de la parcelle (par exemple sur le domaine public adjacent) dont le
règlement communal permet la prise en compte.
En bref selon cet
arrêt, on ne doit déduire de la surface située en zone à bâtir que les parties
de la parcelle dont l'affectation à la zone à bâtir a été rapportée par un acte
de même rang que le plan d'affectation lui-même. Tel est le cas pour l'emprise
d'une voie publique faisant l'objet d'un projet de construction routier (art.
13 de la loi sur les routes) adopté selon la même procédure que les plans
d'affectation (art. 57 ss et 73 s. LATC), lorsque ces routes ouvertes au public
(selon la définition de l'art. 1 de la loi sur les routes) font partie du
domaine public cantonal ou communal ou qu'elles font l'objet d'une servitude
publique de passage (arrêt AC 95/0234 du 5 novembre 1996 précité).
En l'espèce, la
parcelle de 1'013 m² attribuée à la recourante est entièrement située en zone
de villas et par l'effet de la décision contestée, elle serait grevée sur 70 m²
d'une servitude personnelle de passage à pied en faveur de la commune (soit
d'une servitude publique) suivant un tracé arrêté (à titre indicatif) dans la
planification communale que constitue le plan de quartier "Au
Ferrajoz". On se trouve donc dans la situation où une portion de surface
constructible est affectée à une voie publique par un plan d'affectation, ce
qui devrait selon la jurisprudence citée ci-dessus conduire à considérer
qu'elle ne fait plus partie de la surface constructible. C'est d'ailleurs
exactement ce qui craint la recourante lorsqu'elle fait valoir que cette
servitude diminuerait le potentiel constructible par l'effet du CUS de 1/8. On
peut même se demander, dans l'hypothèse où l'assiette de la servitude devrait
être déduite de la surface constructible, si la parcelle ne serait pas
inconstructible puisque l'art. 62 du règlement du règlement du PGA, applicable
à la zone villa, interdit les constructions sur une surface inférieure à 1'000
m².
c)                     Les autorités
concernées ne partagent pas ce point de vue.
La commune invoque
l'art. 19 du règlement du PGA qui prévoit ce qui suit:
Art. 19 Cession au domaine public
En cas de cession ou d'expropriation d'une
surface transférée au domaine public cantonal ou communal, l'Autorité exécutive
compétente peut convenir avec le propriétaire que la surface ainsi cédée ou
expropriée continuera à compter dans la surface de la parcelle pour les calculs
COS ou CUS, pour autant que ce transfert intervienne gratuitement ou pour un
prix qui en tient compte."
La commune a exposé en
outre sa pratique dans ses déterminations du 9 mars 2000. Il en résulte en bref
qu'elle applique l'art. 19 RPGA ci-dessus en cas de projets routiers d'une
certaine importance nécessitant une expropriation. Elle poursuit ainsi:
"(...)
Sans projet routier, lorsqu'une construction sera réalisée en contiguïté du
domaine public ou qu'un lotissement s'étudie, la Commune demande des
possibilités de liaisons publiques par l'octroi de servitude personnelle en
faveur de la Commune du Mont.
Elle a pour ce faire assimilé la servitude de
passage public à une servitude privée; par analogie et dans l'esprit de l'art.
19 cité ci-dessus, le terrain couvert par la servitude compte donc dans les
calculs définissant les droits de bâtir.
Ce système économe de procédures lourdes,
longues et coûteuses (projet, expropriation, décadastration, etc.) présente
aussi l'avantage incontestable de ne pas nécessiter l'établissement de
conventions (art. 19 du Règlt communal sur les construction et l'aménagement du
territoire) qui ne peuvent être inscrites au Registre foncier et donc la trace
se perd après quelques années et lors du changement du propriétaire.
Dans la pratique, on constate que cette méthode
pragmatique permet de réagir rapidement, de concilier intérêts publics et
privés. Elle donne satisfaction aussi bien à la Commune qu'aux propriétaires
concernés."
La commune invoque
enfin le nouvel art. 47 ch. 10 LATC et, en audience, l'art. 26 du règlement
communal qui, dans le chapitre consacré à la définition des différents
coefficients, prévoit que la surface de la parcelle prise en considération
correspond à la surface de la partie affectée à la construction. Son conseil,
dans son mémoire du 17 mars 2000, analyse la jurisprudence de manière détaillée
et relève pour terminer que les parcelles ont été dessinées en tenant compte de
la règle de l'art. 62 du règlement du PGA (celui-ci exige une surface minimale
de 1'000 m² pour la construction d'une villa d'un logement ou de deux logements
superposés ou de 1'400 m² pour une villa à deux logements juxtaposés) et que ce
faisant, on a pris en compte de la partie de la parcelle grevée de servitude.
Il souligne que la solution contraire aurait pour effet de mettre à néant non
seulement la planification communale mais aussi les dernières enquêtes
publiques du syndicat.
Quant à la commission
de classification, elle expose qu'elle n'a fait que suivre la pratique de la
commune en étant persuadée que la servitude n'entraîne aucune diminution du
potentiel constructible. Elle ajoute qu'il ne s'agit pas d'un cas isolé car à
sa connaissance, cette pratique est largement appliquée dans la canton.
d)                     La section saisie de la
présente cause constate en effet, en se fondant sur l'expérience de ses
assesseurs et celle d'autres assesseurs du tribunal, que la règle selon
laquelle l'assiette des servitudes publiques de passage (instaurées ou non en
application d'un plan d'affectation) ne compterait plus dans la surface
constructible des parcelles grevées (sauf disposition communale contraire)
paraît en contradiction avec la pratique généralisée suivie dans le canton. On
peut donc se demander si ce principe jurisprudentiel, apparemment arrêté dans
l'ignorance de cette situation et des conséquences qui en découlent, ne devrait
pas être réexaminé. On rappellera d'ailleurs, comme le président de la
commission de classification l'a relevé en audience, que l'arrêt AC 94/0217
(Pully, du 7 avril 1995) a renversé la solution contraire adoptée par un
précédent arrêt (AC 93/048, Pully, du 28 juillet 1993, rendu dans une
composition différente) au sujet du même chemin. Il est révélateur également
qu'au Mont-sur-Lausanne, les propriétaires qui ont contesté d'autres servitudes
n'aient pas songé à faire valoir que la servitude publique no V grevant leur
parcelle diminuerait ou anéantirait la possibilité de construire sur la
parcelle qui leur est attribuée (voir à ce sujet l'arrêt AF 99/019 concernant
le recours Corbaz, consid. 2a).
On peut cependant se
dispenser d'examiner ici question de savoir s'il faut maintenir la jurisprudence
relative aux servitudes publiques évoquée plus haut car le droit communal peut
en l'espèce être interprété dans le sens qu'adoptent les autorités concernées.
En effet, le conseil de la commune fait valoir à juste titre que si l'art. 19
du règlement du PGA permet la prise en compte dans le calcul du CUS d'une
surface cédée au domaine public, il doit en aller de même - dans une
interprétation cohérente et téléologique - pour une surface qui est seulement
grevée d'une servitude publique. Quant à l'exigence d'une convention qui
résulte de l'art. 19 précité (qui ne vise que la cession au domaine public), la
commune expose qu'elle y renonce en cas de simple constitution d'une servitude.
Le fait que cette disposition ne vise que les surfaces expropriées peut
d'ailleurs être considéré comme l'indice du fait que les servitudes publiques
ne diminuent pas la surface constructible de la parcelle et qu'il n'est pas
besoin d'une convention pour le préciser. Même si l'on devait considérer
l'exigence d'une convention comme applicable, on devrait admettre pour
apprécier la situation que l'acceptation par le propriétaire d'un nouvel état
grevé d'une servitude en faveur de la commune constitue l'équivalent d'une
convention (au sens de l'art. 19 du règlement du PGA) créant cette servitude
publique.
On relèvera pour
terminer qu'il n'y a pas lieu de douter que la commune s'en tiendra à
l'interprétation qu'elle préconise dans la présente procédure. En effet, le
plan de quartier
"Au Ferrajoz"
adopté par la commune présente
à titre indicatif un parcellement qui correspond d'assez près au nouvel état
élaboré par la commission de classification du syndicat. On peut y mesurer des
parcelles dont la surface n'excède que fort peu le minimum exigé par le
règlement communal, alors même que la plupart des chemins internes du quartier,
constitués en servitude publique, empiètent sur la plupart d'entre elles. Cela
montre assez que le législateur communal n'entendait pas qu'on déduise de la
surface déterminante des parcelles la portion occupée par les voies de
circulation du quartier. Il n'y a donc pas lieu d'imposer l'application du
principe jurisprudentiel rappelé plus haut car comme le relève à juste titre le
conseil de la commune, cela mettrait à néant la planification communale.
Il résulte de ce qui
précède que contrairement à ce que craint la recourante, le fait que sa
parcelle soit grevée d'une servitude publique n'entraîne en l'espèce aucune
diminution du potentiel constructible de cette parcelle.
10.                   Quant au tracé de la
servitude XL arrêté par le décision attaquée, critiqué par la recourante, le
tribunal constate qu'il grève effectivement, à concurrence de la moitié de la
largeur de son assiette, les deux côtés sud-ouest et sud-est de la parcelle
3012 attribuée à la recourante, ce qui conduit celle-ci à demander qu'il passe
le long des limites sud-est des parcelle 3008, 3009 et 3011.
Le tribunal constate
toutefois que le tracé proposé par la recourante aurait pour effet de rallonger
sensiblement le cheminement piétonnier correspondant. Il en irait de même si ce
cheminement empruntait le tracé de la servitude privée XLIV, qui est d'ailleurs
parcourue par des véhicules, avant de longer le chemin de la Viane pour rallier
la zone d'habitation située plus à l'ouest. En outre, l'inspection locale a
permis de constater effectivement, comme la commune le faisait valoir dans sa
réclamation déposée durant l'enquête, que le tracé prévu initialement en
bordure de la parcelle Wegmann comporte une assez forte déclivité, défaut que
le tracé finalement arrêté par la commission de classification ne présente pas.
Dans ces conditions, l'appréciation à laquelle la commission de classification
a procédé en arrêtant le tracé contesté ne saurait être modifiée par le
tribunal dans le cadre du contrôle de légalité (art. 36 LJPA) qui lui incombe.
11.                   Pour terminer, le
tribunal constate que la recourante réclame une nouvelle enquête sur les
modifications que les décisions contestées ont apportées au nouvel état mis à
l'enquête. Il n'y pas lieu d'ordonner cette formalité car la commission de
classification a notifié les modifications en question aux divers autres
propriétaires concernés, qui ne les ont pas contestées. La recourante perd de
vue qu'en matière d'améliorations foncières, l'annulation de l'enquête ne
s'impose que si les décisions rendues après celle-ci apporte des modifications
importantes au projet (art. 66 LAF), par quoi il faut entendre des modification
trop vastes pour pouvoir être communiquées individuellement aux intéressés. Tel
n'est pas le cas en l'espèce.
12.                   Vu ce qui précède, le
recours sera rejeté aux frais de l'hoirie recourante. Il n'y pas lieu d'allouer
des dépens à la recourante ni aux autres propriétaires représentés par un
mandataire rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Les décisions
rendues le 28 juillet 1999 par la Commission de classification du syndicat
d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne sont maintenues.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 2 juin 2000/vz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint