vd_omni · GE.1993.0099 · 1994-02-25 · fr

BAECHTOLD et GRAFF c/DAIC | La fixation des limites de production par m2, le 30 juillet 1993, par le DAIC ne constitue pas une décision, mais doit être qualifiée de règle de droit, ce qui exclut le recours au TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.02.1994 GE.1993.0099

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 25 février 1994
__________
sur le recours formé conjointement par
Noé
Graff
, à Begnins et
Laurent Baechtold
, à Luins,
contre
la "décision" du Département de
l'agriculture, du l'industrie et du commerce (ci-après : le département) fixant
les limites de production pour la vendange 1993.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       Etienne Poltier, président
Etienne Fonjallaz, assesseur
Vincent Pelet, assesseur
A vu en fait  :
__________
A.                            Les
différentes professions intéressées au secteur viti-vinicole sont convenues,
tout d'abord en 1991, puis en 1992, de consacrer leurs efforts à une limitation
de la vendange, sur une base volontaire. C'est ainsi que le 13 avril 1992, la
Communauté du vin vaudois, organisme regroupant la Fédération vaudoise des
vignerons, l'Union des négociants en vins Vaud-Fribourg, l'Association suisse
des vignerons encaveurs, section vaudoise, l'Union vaudoise d'associations
vinicoles et enfin la Société des encaveurs de vins suisses, section vaudoise,
adressaient à tous les vignerons, négociants et encaveurs un message invitant
les vignerons à procéder à un ébourgeonnage sévère et précoce, de manière à
diminuer sensiblement le nombre d'heures d'égrappage; cette recommandation
s'inscrivait dans la politique commune de limitation de production. En juin
1992, la Communauté du vin vaudois s'est adressée à nouveau aux viticulteurs,
propriétaires et exploitants, pour les informer des directives adoptées sur un
plan privé par l'interprofession. S'agissant du Chasselas, ces directives
comportaient une limitation de 1 litre par m² pour La Côte I et II,
respectivement de 0,9 litre par m² pour les appellations Morges et Nyon, ainsi
que pour le nord vaudois.
B.                            L'Arrêté
fédéral sur la viticulture, du 19 juin 1992, est entré en vigueur le 1er
janvier 1993. Son art. 1er précise tout d'abord que la Confédération encourage
la viticulture en :
"b) soutenant la production de qualité et
ses appellations;
c) adaptant les récoltes à la situation du
marché et à sa capacité d'absorption".
Ces objectifs sont concrétisés notamment par
le régime de limitation de la production prévu à l'art. 20 de cet arrêté. Sa
teneur est la suivante :
"La production de raisins destinés à
l'élaboration de moûts de la catégorie 1 est limitée à l'unité de surface. Les
cantons fixent les quantités de production maximales en tenant compte des
récoltes de qualité suffisante obtenues au cours des dix années précédentes. Celles-ci
ne peuvent être supérieures à 1,4 kg/m² ou 1,12 l/m² pour les raisins blancs et
1,2 kg/m² ou 0,96 l/m² pour des raisins rouges.
Sur proposition des Commissions régionales
(art. 22), les cantons peuvent limiter la production de toutes les catégories
pour l'ensemble de leur territoire ou pour une partie de celui-ci.
Le Conseil fédéral peut, après avoir
consulté les cantons et les Commissions régionales, limiter, le cas échéant, la
production de l'ensemble des catégories.
Les cantons édictent les dispositions
concernant la limitation de la production et le déclassement et en contrôlent
l'application. Ils peuvent appeler les Commissions régionales et les
sous-commissions cantonales à y collaborer."
C.                            Le Service de
la viticulture a adressé au mois de janvier 1993 une première circulaire aux
propriétaires de vignes du canton de Vaud; elle pose les premiers jalons en vue
de la mise en place du contrôle officiel de la vendange, y compris le contrôle
quantitatif de celle-ci. Elle invite ainsi les propriétaires à fournir aux
communes, à l'intention du Service de la viticulture, les données nécessaires à
l'établissement du Registre des vignes de l'ensemble du canton; les données
doivent
comporter l'indication des appellations et
des cépages. Cette circulaire donne en outre quelques indications sur le
système que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
(ci-après : le département) entendait mettre sur pied pour l'application des
règles précitées. Le département a adressé une nouvelle circulaire en date du 6
avril 1993 aux municipalités, ainsi qu'aux organisations professionnelles
concernées; elle était également destinée aux vignerons, mais ceux-ci ne l'ont
pas reçue directement, le soin de diffuser cette information étant en effet
laissé notamment aux municipalités (selon l'autorité intimée, certaines d'entre
elles ont procédé par affichage au pilier public). Ce document précise les
informations antérieures et ajoute ce qui suit au sujet de la limitation des
rendements pour la récolte 1993 :
"Dans le cadre défini par les
dispositions du nouvel Arrêté fédéral sur la viticulture et bien qu'il paraisse
prématuré d'évoquer ce chapitre, il est à prévoir que les directives qui vous
parviendront relatives à la limitation des rendements ne devraient pas être
moins sévères que celles émises en 1992, restant entendu que l'interprofession
devra préalablement se prononcer à ce sujet".
D.                            Dans les mois
qui ont suivi, le département a précisément procédé à une large consultation
des milieux professionnels concernés. Dans ce cadre, les organisations
représentatives d'encaveurs et de négociants, faisant valoir une surcharge des
marchés, ont suggéré des solutions rigoureuses, en particulier pour les
différentes régions de La Côte et du Nord vaudois, spécialement s'agissant des
cépages blancs. La Fédération vaudoise des vignerons a adopté une position
similaire, (quota de 0,90 pour La Côte III, respectivement de 1,00 pour La Côte
I et II). D'autres organisations représentatives de vignerons suggéraient en
revanche l'adoption pure et simple des limites de production prévues par
l'arrêté fédéral.
E.                            Le 16 juillet
1993, le Conseil d'Etat a adopté le règlement sur la limitation de la
production et le contrôle officiel de la vendange, paru dans la Feuille des
avis officiels (ci-après : FAO) du 23 juillet suivant. Ce texte ne fixe pas les
quantités de production maximales par m² pour les différents cépages, mais
prévoit que le département publie chaque année ses quotas dans la Feuille des
avis officiels du canton de Vaud (art. 21 du règlement). Le 30 juillet 1993, le
département a dès lors procédé à une publication dont la teneur est la suivante
:
"DECISION DU DEPARTEMENT DE
L'AGRICULTURE,
DE L'INDUSTRIE ET DU COMMERCE
En application des articles 18 et 21 du
règlement du 16 juillet 1993 sur la limitation de la production et le contrôle
officiel de la vendange, le Département de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce a décidé de fixer les quantités de production maximales de raisins
pour l'année 1993 comme suit :
CATEGORIE 1
A)              Cépages blancs                                                             Litres
par mètre carré
- Région du Chablais                                                                       1,
12
- Région de Lavaux                                                                          1,12
- Région de La Côte
Appellations Féchy, Mont-sur-Rolle
Tartegnin, Coteau de Vincy,
Vinzel, Luins, Aubonne, Perroy, Bursinel,
Begnins                                                                                              1,00
Appellations Morges, Nyon
- Région des Côtes de l'Orbe,
Bonvillars, Vully                                                                0,90
B)              Cépages rouges
Pinot Noir
- Régions du Chablais et de Lavaux                                          0,96
- Régions de La Côte, Côtes de l'Orbe,
Bonvillars, Vully                                                                0,80
Gamay et autres cépages rouges
Toutes les régions du canton                                                    0,96
CATEGORIES 2 ET 3
a)               Cépages blancs
Toutes les régions du canton                                                    1,12
b)               Cépages rouges
Toutes les régions du canton                                                    0,96
Le
Département"
Elle a donné
lieu à divers recours déposés par des tiers, non intéressés à la présente
procédure.
Par acte du
9 août 1993, adressé au département, Noé Graff et Laurent Baechtold ont eux
aussi recouru contre cette "décision" en faisant valoir son caractère
tardif; dans leur mémoire du 18 août 1993, ils ajoutent qu'une
"décision" de cette nature doit intervenir "avant fleur",
soit au plus tard au début juin de chaque année, sans quoi elle oblige le
vigneron à se rendre à nouveau dans sa vigne pour réduire sa production, ce qui
entraîne une augmentation des coûts pourtant parfaitement évitable.
F.                            Par décision
du 10 septembre 1993, le juge chargé de l'instruction a refusé l'effet
suspensif au recours; la Section des recours du Tribunal administratif a
confirmé cette solution dans son arrêt du 25 octobre 1993.
G.                            A la suite des
intempéries du mois de septembre, les quantités encavées lors de la vendange
1993 ont généralement été plus réduites que prévu. Interpellés à ce sujet, les
recourants ont déclaré, par lettre du 11 novembre, qu'ils avaient encavé des
quantités inférieures aux droits de production qui leur avaient été attribués.
H.                            Les recourants
ont encore produit une pétition, qui a recueilli 400 signatures, dont le texte
est le suivant :
"Pétition des vignerons de la région de
la Côte adressée au Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce
_____________________________________________
Les soussignés se référent à la décision du
Département de l'Agriculture, de l'industrie et du commerce du 30 juillet 1993
fixant une limitation de récolte pour la catégorie 1 de la région de la côte
(Appellations : Féchy, Mont-sur-Rolle, Tartegnin, Coteau de Vincy, Vinzel,
Luins, Aubonne, Perroy, Bursinel, Begnins) inférieure à celle que permet
l'arrêté fédéral du 19 juin 1992.
Considérant l'état actuel du marché des vins de cette région particulière, ils
sollicitent l'annulation de cette décision et l'application, pour 1993, des
quantités permises par l'arrêté fédéral du 19 juin 1992."
Au
demeurant, le Service de la viticulture a déclaré, dans un recours parallèle
(GE 93/093), qu'il espérait pouvoir appliquer - si les stocks au 30 juin 1994
le permettent - les quotas fédéraux de manière uniforme pour la vendange 1994.
Considère en droit :
________________
1.                             En règle
générale, la recevabilité du recours dépend de l'existence d'un intérêt actuel
de l'intéressé à obtenir une modification (annulation, réforme ou autre
correction) de la décision attaquée. En l'occurrence, les recourants ont admis
que leurs quotas de production n'avaient pas été dépassés lors de la vendange
1993, de sorte qu'il est douteux que ceux-ci bénéficient encore d'un intérêt de
cette nature. Il est toutefois possible que cette circonstance résulte du refus
de l'effet suspensif et, malgré les souhaits émis par le Service de la
viticulture pour la vendange 1994, il n'est pas exclu qu'une situation
similaire se produise à nouveau à l'avenir, sans que le Tribunal administratif
puisse statuer sur le fond suffisamment rapidement. Dans une telle hypothèse,
on doit admettre la recevabilité du recours, par exception à la règle, en
présence d'un intérêt virtuel seulement (ATF 109 Ia 169; pour d'autres
exemples, v. Pierre Moor, Droit administratif, II 420).
2.                             Le présent
recours n'en est pas recevable pour autant.
a)  On
relèvera en effet à titre liminaire que la nature juridique de la
"décision" du 30 juillet 1993 est douteuse; on peut hésiter, en
particulier, à la qualifier de décision (en l'occurrence collective), au sens
que donne généralement de ce terme le droit administratif, ou au contraire de
norme générale et abstraite. La loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administrative (ci-après : LJPA) confère en effet compétence au
Tribunal administratif (comme aussi au Conseil d'Etat, dans les domaines qui
restent de sa compétence, ou aux commissions de recours) pour connaître des
recours dirigés contre des décisions administratives, définies à son art. 29
(v. art. premier, 3 et 4; v. aussi l'exception de l'art. 30 LJPA, qui a trait
au refus de statuer); ses tâches ne s'étendent donc pas au contrôle abstrait
des normes, un recours dirigé contre une disposition légale ou réglementaire,
de droit cantonal ou communal, devant dès lors être déclaré irrecevable.
Il faut
ajouter que le Tribunal administratif a en revanche l'obligation de procéder au
contrôle incident des normes, dans le cadre des recours dont il est saisi;
ainsi, le recourant peut-il invoquer, dans le cadre d'une procédure où il
conteste une décision déterminée, l'existence d'un vice qui affecterait la
norme elle-même (v. à ce sujet, Pierre Moor, Droit administratif, II 116 et
références; v. aussi Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und
Einzelakt, Zurich 1985, p. 157 ss). En règle générale, il n'en va pas de même
s'agissant d'une décision précédente entrée en force; dans ce cas, l'administré
ne peut pas obtenir, dans le cadre d'un recours dirigé contre la décision
d'exécution, le contrôle incident de la régularité de la décision antérieure.
La jurisprudence apporte toutefois une exception à ce principe s'agissant des décisions
collectives (ou Allgemeinverfügungen; ATF 112 I b 249 cons. 2 b; v. aussi,
Pierre Moor, op. cit. II 118; Tobias Jaag, op. cit. p. 158; le même, Die
Allgemeinverfügung im schweizerischen Recht, ZBl 1984, 433 ss). Ce dernier
auteur va même jusqu'à suggérer que le recours direct contre les
"Allgemeinverfügungen" devrait être exclu (p. 159); il en découlerait
que le recours serait irrecevable sans qu'il soit nécessaire de dire si la
"décision" du 30 juillet 1993 constitue une décision collective ou au
contraire une norme générale et abstraite. Mais cette solution ne peut guère
être retenue en droit positif, en particulier dans le cadre de l'art. 29 LJPA.
b)
Echappent dès lors au contrôle par la voie d'un recours direct au Tribunal
administratif les lois au sens matériel de ce terme; cette exclusion vise
toutes les règles de droit, qu'elles figurent dans des lois au sens formel, des
règlements cantonaux ou communaux. Par règle de droit, il faut comprendre les
normes qui fixent un régime juridique général et abstrait et qui s'appliquent
dès lors à un cercle indéterminé de personnes, respectivement à un nombre
indéterminé de situations. On y oppose la décision, qui arrête un régime
juridique individuel et concret (par exemple, une taxation fiscale); constituent
toutefois également des décisions les actes qui ont une portée collective, mais
se rapportent à une situation concrète (une signalisation routière, une
interdiction de manifestation, par exemple; sur l'ensemble du problème, v.
Jaag, op. cit., p. 111, ainsi que l'article publié par le même auteur cité plus
haut; v. aussi Moor, op. cit. II, 115 ss).
La frontière
entre la règle de droit matériel et la décision collective est parfois
difficile à tracer, comme le montre le présent cas.
c)  Le
régime juridique résultant de la "décision" litigieuse peut être
résumé ainsi :
"Les quantités de production maximales de
raisins pour l'année 1993 sont fixées comme suit :
CATEGORIE 1
A)              Cépages blancs                                                             Litres
par mètre carré
[...]
- Région de Lavaux                                                                          1,12
- Région de La Côte                                                                         1,00
(sauf les appellations Morges et Nyon)
[...]
CATEGORIES 2 ET 3
a)               Cépages blancs
Toutes les régions du canton                                                    1,12
[...]".
Dans sa
formulation générale et abstraite, cet acte présente toutes les
caractéristiques d'une règle de droit. Le régime juridique qu'il instaure
s'applique à un cercle de personnes indéterminé, soit pour certains de ses
éléments à l'ensemble des producteurs du canton, qui sont plus de 6'000. Il
règle également un nombre de situations indéterminées, fonction de
l'encépagement des différentes parcelles viticoles du canton, des sondages
réalisés au moment de la vendange, voire même des options prises par les
producteurs en cours d'année. L'acte attaqué présente par ailleurs une forte
similitude avec certaines dispositions réglementaires, notamment l'art. 1er du
règlement du 5 septembre 1986 sur la qualité des vins vaudois,
comme aussi avec les dispositions arrêtées
par d'autres cantons (v. notamment art. 6 de l'arrêté du 7 juillet 1993 sur les
appellations des vins du Valais, art. 28, 36, 42 et 46 du règlement du 14
juillet 1993 sur les vins genevois; v. aussi art. 6 de l'arrêté du 31 mars 1993
sur les appellations de vins de Neuchâtel).
aa)  La
seule différence réside dans le caractère limité dans le temps de la
"décision" du 30 juillet 1993. Sous cet aspect, celle-ci se rapproche
encore des "Décisions" du 11 juin 1993, du même département sur la
chasse en 1993-1994 (v. sur ce point, FAO 1993, 2263). Les
"Décisions" précitées reposent, quant à elles, sur l'art. 27 de la
loi du 28 février 1989 sur la faune et constituent en réalité des
"prescriptions" (pour reprendre la formule de la note marginale de
cette disposition) sur l'exercice de la chasse pour une saison déterminée, par
quoi l'on peut comprendre qu'il s'agit là de règles générales et abstraites,
malgré la dénomination utilisée.
On retient
parfois le critère de la validité limitée dans le temps d'un régime juridique
pour conclure à son caractère concret; à tort. Cette solution contredit en
effet les textes légaux qui permettent l'adoption de règles de droit limitées
dans le temps dans le cadre des arrêtés fédéraux de portée générale (v. art. 6
al. 1 de la loi fédérale du 23 mars 1962 sur les rapports entre les conseils,
RS 171.11; le droit vaudois ne contient pas de règle analogue; v. cependant
art. 102a de la loi du 17 novembre 1948 sur l'exercice des droits politiques,
aujourd'hui abrogée, qui prévoyait que la loi était promulguée pour un temps
illimité, sans dire expressément que la forme du décret pouvait être adoptée
pour les règles de droit de validité limitée; v. sur ce point, qui s'inscrit
plutôt dans le cadre de la problématique des droits politiques que du contrôle
juridictionnel, Etienne Poltier, La loi en droit vaudois, in : Auer/Kälin, La loi
en droit public cantonal, Zürich 1991, p. 313 ss). En réalité, la limitation
dans le temps de la validité d'un régime juridique constitue seulement un mode
de détermination du champ d'application de celui-ci, sans que sa nature ne
change; cette conclusion apparaît assez clairement dans l'exemple de la loi
annuelle d'impôt ou des arrêtés (souvent bisannuels) d'imposition communaux
(dans ce sens, Jaag, op. cit., p. 97 ss; voir aussi p. 76 où cet auteur
qualifie de règle de droit l'acte par lequel l'autorité communale compétente
énonce une interdiction d'arrosage des jardins durant une période de
sécheresse; v. également p. 99 : n'est pas concrète selon lui la réglementation
fixant le prix de prise en charge de certains produits - v. JAAC 33,7 - pour
une récolte donnée). Sans doute, la limitation dans le temps de la
"décision" attaquée rend-elle vraisemblablement déterminable dans une
large mesure, non sans difficulté, le cercle de ses destinataires directs (il
n'est cependant pas exclu que la composition de ce cercle varie quelque peu
entre la date de la "décision" et la vendange, respectivement
l'encavage); mais l'on ne devrait pas attacher une importance décisive à cette
circonstance (dans ce sens, Jaag, p. 60 ss, 65), alors même que les situations
que tente de régir l'acte attaqué ne peuvent que rester indéterminées.
Autrement dit, ce n'est que si une réglementation a pour objet une situation
donnée, définie par exemple dans le temps (ou l'espace), que le régime ainsi
créé pourra être qualifié de concret (Jaag, p. 95 et 99).
bb)  La
"décision" du 30 juillet 1993 prévoit en outre des régimes juridiques
différenciés par cépages et par régions viticoles. Là encore, il ne s'agit que
de délimiter le champ d'application d'une règle de droit, sans que celle-ci ne
perde sa nature (dans ce sens, Jaag, p. 90 ss; pour un exemple similaire, v.
ATF 119 Ia 151, qui laisse la question ouverte et 197, qui concerne les mêmes
règles d'un décret bernois, mais ne la soulève pas). La portée de l'acte
attaqué n'est à cet égard pas différente de celle de dispositions
réglementaires communales applicables à certaines zones déterminées, de celle
du règlement du 14 décembre 1984 sur les réserves de chasse et de protection de
la faune du Canton de Vaud ou encore du règlement du 7 juin 1985 sur la pêche
dans les lacs de Joux, Brenet et Ter.
cc)  Il
résulte en définitive de l'examen qui précède que c'est à tort que le
département a qualifié l'acte du 30 juillet 1993 de décision, celui-ci
contenant en réalité de véritables règles de droit, certes applicables à
l'année 1993 seulement; les recourants l'ont d'ailleurs eux-mêmes pressenti
dans une certaine mesure, eux qui parlent des "instructions" du
département à propos de la "décision" du 30 juillet 1993. Au
demeurant, ni l'art. 18, ni l'art. 21 du règlement n'exigent la forme d'une
décision; ce dernier prescrit seulement une publication, ce qui constitue
plutôt un indice du caractère général et abstrait du régime instauré, la
publication constituant en effet le seul mode approprié de "notification"
des lois matérielles.
Force est
dès lors d'en conclure que le recours, en tant qu'il est dirigé contre un
ensemble de normes générales et abstraites, n'est pas recevable au Tribunal
administratif, seule la voie du recours de droit public au Tribunal fédéral
étant ouverte.
3.                             S'agissant de
l'émolument d'arrêt, on tiendra compte néanmoins du fait que le département a
pris un acte qu'il a lui-même qualifié de décision (dans ce sens, Jaag, p.
165); les recourants pouvaient dès lors légitimement se fier à cette apparence
pour en contester le bien-fondé par le biais d'un recours, même si,
contrairement aux usages suivis par les autorités administratives vaudoises,
cette "décision" ne comportait aucune indication des voies et délais
de recours. Cela étant, le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
irrecevable.
II.                      Il n'est pas perçu
d'émolument.
Lausanne, le 25 février 1994/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
président :