vd_omni · GE.2018.0245 · 2019-01-31 · fr

A.________/Grand Conseil | Recours contre une décision du Bureau du Grand Conseil refusant la transmission d'un fichier comportant les noms et adresses de personnes invitées à une réception officielle. Le fichier requis par le recourant comportant les noms et adressses des personnes invitées selon les catégories et fonctions qui sont des données personnelles au sens de l'art. 4 chif. 1 de la loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD). Il faut que la personne qui requiert un tel fichier justifie d'un intérêt prépondérant à la communication des noms et adresses en vertu de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD. Tel n'est pas le cas en l'espèce. Rejet du recours. Recours au TF rejeté (1C_136/2019 du 4 décembre 2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.2019 GE.2018.0245

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 janvier 2019
Composition
M. André Jomini, président; Mmes Danièle Revey et Imogen Billotte, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Christophe WILHELM, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Bureau du Grand Conseil,
à
Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision du Bureau du Grand Conseil
du 12 octobre 2018 (demande LInfo)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a envoyé le 4 septembre 2018 un courriel à la Chancellerie
d'Etat, qui reproduit le passage d'un article publié dans le quotidien ********
à propos de la réception du nouveau président du Grand Conseil, organisée le
jour même à Yverdon-les-Bains. Cet article relate les propos du président du
comité d'organisation de cette réception, lequel a notamment déclaré: "La
Chancellerie de l'Etat de Vaud nous a fourni une liste des personnes invitées
régulièrement à ce type d'événements". Dans son courriel, A.________
demandait à la Chancellerie, "en vertu de la LInfo", de lui
"faire parvenir, sous la même forme, copie exacte de la liste qui a été
fournie au comité d'organisation de la fête d'élection". La Chancellerie
d'Etat a transmis cette demande au Secrétariat général du Grand Conseil.
Un agent du Secrétariat général du Grand Conseil a
répondu à A.________ par un courriel du 12 septembre 2018. Il a précisé que
c'était bien son service, et non pas la Chancellerie d'Etat, qui transmettait
la liste des invités aux "comités d'organisation des réceptions
présidentielles". L'auteur du courriel a ajouté: "Je suis en mesure
de vous transférer la liste des invitations transmise année après année aux dits
comités". Un document, sous forme de fichier excel
("Invités_v1.xls") était joint à ce courriel. Sous le titre
"Réception du Président du Grand Conseil – septembre 2018", ce
document fait la liste de plusieurs catégories d'invités, et dans chaque catégorie,
il indique les titres ou fonctions des personnes à inviter, leur nombre et
l'"estimation moyenne" de participation. Ainsi par exemple, dans la
catégorie "Autorités cantonales", il est indiqué que les députés au
Grand Conseil sont invités, que leur nombre est de 150 et que l'on attend la
participation de 110 d'entre eux. Les catégories d'invités sont les suivantes:
invités du président; autorités fédérales; autorités cantonales; hautes écoles;
organisations économiques et divers; églises; presse; syndicats; autorités communales
et régionales; sponsors; personnel communal – divers; autres invités. Dans
plusieurs rubriques, le tableau comporte des points d'interrogation dans les
colonnes "nombre d'invités" et "estimation moyenne". Le
"total brut" du nombre des invités s'élève à 469 personnes et le
"total estimé" à 303 personnes.
B.
Le 12 septembre 2018, A.________ a écrit deux courriels successifs au
Secrétariat général du Grand Conseil, pour demander la communication de la
liste des personnes à inviter, et non pas la liste des fonctions, ainsi que de
la liste des adresses fournie aux organisateurs.
C.
Le Bureau du Grand Conseil a statué le 12 octobre 2018 en refusant de
donner suite à la demande. La motivation de cette décision est la suivante:
"1. Le Secrétariat général du
Grand Conseil ne possède pas l'ensemble des adresses des personnes invitées,
comme cela ressort de la liste qui vous a été transmise; seul le Comité
d'organisation de la réception du Président possède la liste complète des
adresses, puisqu'il est libre de l'adapter et/ou de la compléter.
2. Les adresses que le Secrétariat
général du Grand Conseil fournit au Comité d'organisation sont pour partie des
adresses privées; les personnes concernées ne nous ont pas donné leur accord
pour qu'elles soient utilisées à d'autres fins que l'invitation à la réception.
3. Enfin, conformément à la
jurisprudence du Tribunal cantonal (GE.2015.0205), "le principe
prescrivant la délivrance d'informations ou de renseignements trouve ses
limites dans le but de la loi, à savoir la libre formation de l'opinion
publique". La loi sur l'information n'a en effet pas pour but d'imposer
aux autorités des travaux de secrétariat en rapport avec des données par
ailleurs publiquement accessibles par d'autres biais aux administrés. Vous comprendrez
dès lors qu'il n'appartient pas au Bureau du Grand Conseil de se charger de ce
travail. Les noms et adresses professionnelles des personnes exerçant des
fonctions publiques et mentionnées sur la liste que nous vous avons fournie
sont publiquement disponibles via internet."
D.
A.________ a recouru au Tribunal fédéral contre cette décision, par la
voie du recours en matière de droit public. Ses conclusions tendent à la
réforme de la décision attaquée, dans ce sens que le Bureau du Grand Conseil
doit lui "remettre [..] la liste des personnes à inviter à la réception du
Président du Grand Conseil, sous la même forme et avec le même contenu que
cette liste a été remise au Comité d'organisation de cette réception". A
titre subsidiaire, il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi
de la cause au Bureau du Grand Conseil pour nouvelle décision.
La Ire Cour de droit public a déclaré ce recours
irrecevable par un arrêt rendu le 14 novembre 2018 (cause 1C_597/2018). Elle a
transmis le recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal, comme objet de sa compétence.
E.
Le 27 novembre 2018, la Cour de droit administratif et public a
enregistré le recours et a fixé au Bureau du Grand Conseil un délai pour
déposer sa réponse.
Le 17 décembre 2018, le Bureau du Grand Conseil a
conclu au rejet du recours.
Le recourant a répliqué en maintenant ses
conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est fondée sur la loi du 24 septembre 2002 sur
l'information (LInfo; BLV 170.21), dont le champ d'application s'étend aux
activités du Grand Conseil (art. 2 al. 1 let. a LInfo). Comme le Tribunal
fédéral l'a retenu dans son arrêt du 14 novembre 2018, elle peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 al.
1 de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et l'art. 21
al. 1 LInfo (consid. 2.3 de l'arrêt 1C_597/2018). Vu le renvoi de la cause à la
Cour de droit administratif et public, le recours doit être considéré comme
recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant se plaint d'une violation de la loi sur l'information qui a
conduit à la violation de sa liberté d'information (art. 16 al. 3 Cst.) et du
droit à l'égalité de traitement (art. 8 Cst.). Il reproche au Bureau du Grand
Conseil d'avoir mal appliqué l'art. 16 LInfo qui définit les conditions
auxquelles les autorités peuvent refuser de transmettre des informations.
a) La décision attaquée a été rendue sur la base de
la loi sur l’information, qui garantit la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à
l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information
remise à la demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). A propos du
cadre légal, il y a lieu de rappeler ce qui suit. Selon l'art. 8 al. 1 LInfo,
les renseignements, informations et documents officiels détenus par les
organismes soumis à la loi, en particulier l'administration cantonale, sont par
principe accessibles au public. Par document officiel, on entend tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré et détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Le droit à l'information institué par
la LInfo n'est toutefois pas absolu. La LInfo réserve les intérêts publics ou
privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Les intérêts publics sont en cause
lorsque la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et
de projets d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de
décision ou le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics
(art. 16 al. 2 let. b LInfo); le travail occasionné serait manifestement
disproportionné (art. 16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec d'autres
entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (art. 16 al. 2
let. d LInfo). Sont réputés intérêts privés prépondérants la protection contre
une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la
personne concernée (art. 16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la
personnalité dans des procédures en cours devant les autorités (art. 16 al. 3
let. b LInfo); le secret commercial, le secret professionnel ou tout autre
secret protégé par la loi (art. 16 al. 3 let. c LInfo).
b) En l'espèce, le Bureau du Grand Conseil a
communiqué au recourant un document qu'il décrit comme "une liste
détaillée présentant l'ensemble des catégories et des fonctions faisant l'objet
d'une invitation, ainsi que le nombre de personnes concernées par catégorie ou
par fonction". Cette liste a donc été considérée comme étant un document
officiel au sens de la LInfo, accessible au public sans restriction. Il a été
donné suite, dans cette mesure, à la demande d'information présentée par le
recourant le 4 septembre 2018.
La contestation porte sur la communication d'un
document supplémentaire, à savoir le fichier des noms et adresses des personnes
rangées dans les catégories et fonctions du document précité. Les noms et
adresses sont des données personnelles, selon la définition de l'art. 4 al. 1
ch. 1 de la loi cantonale du 11 septembre 2007 sur la protection des données
personnelles (LPrD; BLV 172.65): il s'agit en effet d'informations qui se
rapportent à des personnes identifiées. Ces informations sont contenues dans un
fichier au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 7 LPrD, à savoir un "ensemble
structuré de données personnelles accessibles selon des critères déterminés".
Dans le champ d'application de la loi fédérale sur
la protection des données (LPD; RS 235.1), à savoir lorsque le traitement des
données concernant des personnes physiques et morales est effectué par des
organes fédéraux (cf. art. 2 al. 1 let. b LPD), la réglementation relative à la
communication de données personnelles à des tiers (art. 19 LPD) fixe certaines
restrictions, à l'art. 19 al. 1 LPD, mais cette norme contient une prescription
spéciale à l'art. 19 al. 2 LPD, qui dispose que
"les organes fédéraux
sont en droit de communiquer, sur demande, le nom, le prénom, l'adresse et la
date de naissance d'une personne même si les conditions de l'al. 1 ne sont pas
remplies"
. Une telle clause n'a pas été prévue en droit cantonal
vaudois (cf. Exposé des motifs du projet de loi sur la protection des données
personnelles, in Bulletin du Grand Conseil, tome 1, juin-octobre 2007, p. 156).
En droit privé, il n'y a pas non plus d'équivalent à l'art. 19 al. 2 LPD (cf.
Philippe Meier, Protection des données, Berne 2011, N. 423 p. 199). Les données
que le recourant veut connaître ne sont donc pas des "données
libres".
c) La communication du fichier de noms et d'adresses
est partant soumise aux conditions énoncées à l'art. 15 LPrD, qui est ainsi
libellé:
Art. 15
Communication
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a. une disposition légale au sens
de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a
besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie
d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne
concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a
expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer
ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu
les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas
formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable
que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de
se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts
légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du
possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.
2
L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur
demande en vertu de la loi sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée.
Dans le cas particulier, la transmission du fichier –
demandée en vertu de la loi sur l'information (cf. art. 15 al. 2 LPrD) – n'entrerait
en considération qu'au titre de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD. Il faut donc que
le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication des
noms et adresses. Or, ni dans ses courriels à la Chancellerie d'Etat puis au
Bureau du Grand Conseil, ni dans son mémoire de recours, ni encore dans sa réplique
le recourant ne fournit des justifications à propos de sa démarche. Le Bureau
du Grand Conseil le relève dans sa réponse et pourtant le recourant n'a pas
donné, ensuite, des explications complémentaires, se limitant à se prévaloir de
son droit à l'information et de l'inégalité dont il serait victime, comme
citoyen, par rapport à d'autres citoyens, membres du comité d'organisation de
la manifestation. On ne saisit pas pourquoi il entend recueillir des
informations sur des personnes dont il n'a pas d'emblée pu connaître l'identité
et l'adresse (professionnelle ou le cas échéant privée) en lisant le document
qui lui a été transmis à la suite de sa demande (l'énumération de ces personnes
figure en page 10, ch. 40, du recours).
En exigeant du requérant qu'il justifie d'un intérêt
prépondérant, la loi exclut la communication lorsque la demande se borne à
invoquer, abstraitement, le principe de la transparence de l'administration ou la
liberté d'information dont jouit tout citoyen (art. 16 Cst.). Le principe
d'égalité (art. 8 Cst.) ne s'oppose pas à un traitement distinct des
requérants, selon qu'ils justifient ou non d'un intérêt prépondérant à la
communication, car il s'agit d'un critère objectif. Comme l'expose justement le
Bureau du Grand Conseil dans sa réponse, certaines personnalités exerçant ou ayant
exercé des fonctions à caractère public peuvent légitimement attendre que la
localisation de leur domicile privé soit protégée. Or le fichier litigieux
contient précisément de telles données personnelles. Quoi qu'il en soit,
puisque la demande de transmission de ce fichier a été présentée sans aucune
justification au sujet de l'"intérêt prépondérant à la
communication", selon les termes de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD, le Bureau
du Grand Conseil était fondé à opposer un refus au recourant. L'argumentation
du recourant, devant le Tribunal cantonal, ne permet pas de considérer qu'il
fallait déceler, dans sa démarche, la démonstration de l'existence d'un intérêt
prépondérant à la divulgation de données personnelles. Le Bureau du Grand
Conseil, qui a fait prévaloir dans ce cas l'intérêt à la protection des données
sur l'intérêt général à l'information, n'a en définitive pas violé le droit
cantonal, dont il n'y a aucun motif de douter de la constitutionnalité.
3.
Dans sa réplique, le recourant expose qu'il conviendrait de s'assurer
que des directives ont été données au comité d'organisation de la réception
quant au respect des exigences liées à la protection des données. Il demande au
Tribunal cantonal "d'ordonner les mesures d'instruction nécessaires, en
enjoignant au Grand Conseil de préciser les modalités dans lesquelles la liste
litigieuse a été remise au comité d'organisation privé". Le recourant ne
prend cependant aucune nouvelle conclusion, sur le fond, à ce propos.
Dans la procédure de recours de droit administratif,
il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité
administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme
d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation
devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut
examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf.
notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas se
prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter les
conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée, conformément à
la règle exprimée à l'art. 79 al. 1 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
En l'espèce, la décision attaquée porte uniquement
sur la transmission, au recourant, de documents qu'il avait demandés. Elle ne
règle pas la communication du fichier précité à des tiers, à savoir aux membres
du comité d'organisation de la réception. Au surplus, le recourant ne prend
aucune conclusion formelle à ce propos. Dans ces conditions, il n'y a pas lieu
d'ordonner les mesures d'instruction requises, qui sortent du cadre de l'objet
de la contestation ainsi que du litige.
4.
Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, ce qui
entraîne la confirmation de la décision attaquée. La procédure de recours est
gratuite (art. 27 LInfo, art. 33 al. 1 LPrD). Le recourant, qui succombe, n'a
pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 12 octobre 2018 par le Bureau du Grand Conseil est
confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi que, pour information, à la Préposée à la
protection des données et à l'information.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.