vd_omni · PS.2006.0078 · 2006-07-19 · fr

X./Caisse cantonale de chômage, Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL | En tant qu'organe d'exécution en matière d'assurance-chômgae, l'ORP est tenu de rendre l'assuré attentif au respect de ses obligations pendant la procédure de recours, y compris en ce qui concerne le délai de trois mois pour revendiquer le droit à l'indemnité de chômage en transmettant les formules IPA à la caisse de chômage. En l'espèce, la recourante s'est conformée aux indications de l'ORP, lequel a tardé à attirer son attention sur la nécessité de continuer à transmettre les feuilles IPA. Elle a en outre immédiatement donné suite à l'avis tardif de l'ORP en transmettant aussitôt à la caisse toutes les formules IPA des mois écoulés depuis le dépôt de son recours, de sorte que les conditions d'une restitution du délai au sens de l'art. 41 LPGA sont remplies.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.07.2006 PS.2006.0078

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 juillet 2006
Composition
M. François Kart, président; Mme Isabelle Perrin et M.
Marc-Henri Stoeckli, assesseurs, Mme Sophie Yenni Guignard, greffière.
recourante
X.________,
à 1********,
représentée par Guillaume PERROT, Avocat, à Lausanne,
autorité
intimée
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne,
autorité concernée
Office régional de placement de
l'Ouest Lausannois ORPOL,
à Renens.
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse
cantonale de chômage du 14 mars 2006 (droit à l'indemnité de chômage)
Vu les faits suivants
A.
X.________ a revendiqué pour la première fois les
indemnités de chômage en août 2000 auprès de la caisse cantonale de chômage
(ci-après la caisse), qui lui a ouvert un premier délai-cadre d'indemnisation
du 1
er
août 2000 au 31 juillet 2002. Par la suite, elle a bénéficié d'un
second délai-cadre d'indemnisation du 1
er
septembre 2002 au 31 août
2004.
B.
Licenciée par son employeur avec effet au 2 novembre 2004,
elle a demandé le 16 novembre 2004 l'ouverture d'un troisième délai-cadre
d'indemnisation à partir du 3 novembre 2004. Par décision du 7 décembre
2004, la caisse a refusé sa demande au motif qu'elle ne justifiait pas d'une
période de cotisation suffisante. X.________ s'est opposée à ce refus, puis a
recouru au Tribunal administratif contre la décision sur opposition du 1
er
juin 2005 par laquelle la caisse confirmait son refus. Dans un arrêt du 20
octobre 2005 (dossier PS.2005.0170), le Tribunal administratif a admis le
recours en constatant que les conditions relatives à la période de cotisation
étaient remplies, et a renvoyé la cause à la caisse pour qu'elle examine si les
autres conditions dont dépendaient le droit à l'indemnité étaient réunies. Un
nouveau délai-cadre d'indemnisation a alors été ouvert à X.________ du 3
novembre 2004 au 2 novembre 2006. A la fin du mois de novembre 2004, celle-ci a
remis à la caisse la formule "Indications de la personne assurée"
(formulaire IPA) relatif à ce mois
C.
Par décision du 12 décembre 2005, la caisse a refusé
d'indemniser X.________ pour le chômage subi du 1
er
décembre 2004 au
28 février 2005, au motif qu'elle n'avait pas déposé dans le délai légal les
formules IPA pour les mois de décembre 2004, janvier et février 2005.
D.
La décision de la caisse a été confirmée sur opposition le
14 mars 2006.
E.
X.________ a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif le 20 avril 2006, en concluant à son annulation et à la
restitution du délai pour faire valoir son droit à l'indemnité pour les mois de
décembre 2004, janvier et février 2005. Elle invoquait notamment à l'appui de
son recours une violation du devoir de renseigner incombant de façon générale
aux organes de l'assurance- chômage, en faisant valoir que l'office régional de
placement (ORP) ne lui avait remis les formules IPA que le 8 juin 2005, et que
la caisse ne l'avait pas rendue attentive à la nécessité de remettre les formules
IPA dans un délai de 3 mois, ni aux conséquences d'une remise tardive des formules
sur l'exercice de son droit à l'indemnité; elle invoquait en outre la
protection de sa bonne foi, en soutenant que son retard était pleinement
excusable puisqu'il était lié à la procédure de recours pendante dans la cause
PS.2005.0170, dans laquelle elle avait finalement obtenu gain de cause.
F.
La caisse a répondu le 15 mai 2006 en concluant au rejet
du recours et au maintien de sa décision.
G.
L'ORP a transmis son dossier et s'est déterminé le 20
avril 2006 en concluant également au rejet du recours.
H.
X.________ a complété son argumentation dans un mémoire
déposé le 31 mai 2006.
I.
La caisse et l'ORP ont renoncé à déposer un mémoire
complémentaire.
J.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
K.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours prévu à l'art. 60 al.
1 de la loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des
assurances sociales (LPGA), le recours est au surplus recevable en la forme, de
sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
2.
Aux termes de l'art. 20 al. 3 de la loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage et l'indemnité en cas d'insolvabilité
(ci-après : LACI), le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est
pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à
laquelle il se rapporte. Chaque mois civil constitue une période de contrôle
(art. 27a de l'ordonnance du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage
obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité; ci-après : OACI).
a) Le mode d'exercice du droit à l'indemnité est
réglé par l'art. 29 OACI qui prévoit à son 1
er
alinéa que, pour la
première période de contrôle pendant le délai-cadre et chaque fois que l'assuré
se retrouve en situation de chômage après une interruption de six mois au
moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse : sa demande
d'indemnité dûment remplie (let. a), le double de la demande d'emploi (formule
officielle) (let. b), les attestations de travail concernant les deux dernières
années (let. c), l'extrait du fichier
"Données de contrôle"
ou
la formule
"Indications de la personne assurée"
(let. d) et
tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux
indemnités (let. e). Le 2
ème
alinéa de l'art. 29 OACI précise
qu'afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle
suivantes, l'assuré présente à la caisse, l'extrait du fichier
"Données
de contrôle"
ou la formule
"Indications de la personne
assurée"
(let. a), les attestations relatives au gain intermédiaire
(let. b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à
l'indemnité (let. c).
L’assuré exerce son droit en présentant à la
caisse de chômage les documents mentionnés à l’art. 29 OACI. Si des documents
importants pour établir son droit à l’indemnité font en revanche défaut, la
caisse lui accorde un nouveau délai raisonnable pour compléter le dossier et
lui signale que son droit s’éteint s’il n’a pas complété son dossier avant le
terme du délai de péremption de trois mois (art. 29 al. 3 OACI; v. également Secrétariat
d’Etat à l’économie - SECO -, Circulaire relative à l’indemnité de chômage,
janvier 2003, C144). Le délai de trois mois pour l’exercice du droit à
l’indemnité de chômage commence à courir à l’expiration de chaque période de
contrôle à laquelle se rapporte le droit à l’indemnité, quand bien même une
procédure de recours serait pendante (v. ATFA C7/03 du 31 août 2004, in DTA
2/2005 n° 11).
b) On peut déduire du système de contrôle mis en
place par le législateur qu'il n'existe pas de motif permettant de déroger au
délai fixé à l'art. 20 al. 3 LACI. En effet, l'institution d'un délai de
déchéance poursuit le but de permettre à l'administration de se prononcer à
bref délai sur le bien-fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir
d'éventuels abus (ATF 113 V 68 consid. 1b). Par ailleurs, cette exigence se
justifie pour permettre à la caisse de chômage d'être renseignée sur tous les éléments
- ou en tous les cas sur les éléments essentiels - qui lui sont nécessaires
pour se prononcer en connaissance de cause sur les prétentions de l'assuré. Il
faut déduire de cette réglementation que la caisse de chômage ne joue pas
seulement le rôle d'un office de paiement, mais également celui de contrôle du
bien-fondé des droits à l'indemnité, notamment par l'examen de la remise des
documents nécessaires (DTA 2000 no 6 p. 30 consid. 1c).
c) En l'espèce, la recourante admet avoir déposé
à la caisse le 13 juin 2005 les formulaires IPA des mois de décembre 2004 à mai
2005. Dès lors, il n'est pas contestable, ni du reste contesté, que les
formules des mois de décembre 2004, janvier et février 2005 sont parvenues à la
caisse plus de trois mois après la fin des périodes de contrôle auxquelles elles
se rapportent. Le délai péremptoire de trois mois de l'art. 20 al. 3 LACI était
ainsi échu pour ces trois périodes de contrôle, de sorte que le droit de la
recourante aux indemnités pour cette période est en principe périmé.
3.
En réalité, le litige porte sur la question de savoir si
les délais pour exercer le droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle de
décembre 2004 à février 2005 peuvent être restitués à la recourante.
a) L'art. 41 de la loi fédérale du 6 octobre 2000
sur la partie générale du droit des assurances sociales (ci-après: LPGA),
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2003, réglemente la restitution de
délai de la manière suivante: si le requérant ou son mandataire a été empêché,
sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai est restitué si la
demande en est présentée avec indication du motif dans les dix jours à compter
de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la restitution est accordée, le
délai pour l'accomplissement de l'acte omis court à compter de la notification
de la décision de restitution (al. 2). Sur la notion d'empêchement non fautif,
cette disposition a une portée comparable à l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),
prévoyant que le délai de recours ne peut pas être prolongé, mais qu'il peut
être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité
d'agir dans le délai. Par empêchement non fautif, il faut entendre non
seulement l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également
l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à l'erreur.
Une restitution de délai est ainsi admise non
seulement lorsque la partie se trouve objectivement dans l'impossibilité de
protéger ses droits, mais aussi lorsque sa passivité paraîtrait excusable, par
exemple en raison d'un renseignement erroné - ou de l’absence de renseignement
- donné par l'autorité compétente (TA, arrêt PS 2005.0087 du 25 juillet 2005).
Selon l'art. 27 al. 1 LPGA en effet, les assureurs et les organes d'exécution
des diverses assurances sociales, dans les limites de leur domaine de
compétence, sont tenus de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits
et obligations. Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe
gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les
assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits
ou remplir leurs obligations (ibid., al. 2). Dans le domaine de
l'assurance-chômage, ces principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI,
également entré en vigueur le 1
er
janvier 2003, en vertu duquel les
organes d’exécution renseignent les assurés sur leurs droits et obligations,
notamment sur la procédure d’inscription et leur obligation de prévenir et
d’abréger le chômage (al. 1), l
es caisses
renseignant, pour leur part, les assurés sur leurs droits et obligations
entrant dans leur domaine d’activité (al. 2) (
arrêt PS 2005.0087
précité; v. également
arrêts PS 2005.0003
du 21 avril 2005 et PS 2004.0130 du 20 décembre 2004 pour ce qui est du contenu
de ce devoir d’information, lequel
peut être compris comme une
obligation générale et permanente de renseigner indépendante de la formulation
d'une demande par les personnes intéressées)
.
b) aa) Sous l’empire du régime antérieur à la
LPGA, c’était seulement de façon restrictive que le Tribunal administratif
admettait que les conditions permettant la restitution du délai pour faire
valoir le droit à l’indemnité de chômage étaient réalisées. Il avait ainsi
refusé de prendre en considération l’incapacité invoquée par une assurée, alors
que le certificat médical produit était échu et n’avait pas été renouvelé
durant la période pour laquelle le droit à l’indemnité était réclamé, celle-ci
ayant fait preuve d’une inattention inexcusable ne constituant pas un motif de
restitution de délai. Il n’avait pas davantage retenu la surcharge de travail
d’une mère de deux enfants en bas âge dont l’époux terminait sa thèse de
doctorat, de même que la méconnaissance des modalités d’exercice du droit à
l’indemnité, tout comme la prétendue dépression invoquée par l’assuré pour
justifier sa carence, alors qu’il avait été capable, durant la même période, de
satisfaire aux exigences du contrôle et d'effectuer des recherches d'emploi. Le
tribunal avait en outre rappelé à plusieurs reprises qu’à défaut de
renseignements erronés fournis par l'autorité compétente, le recourant ne
pouvait pas être protégé dans sa bonne foi (arrêt PS 2005.0087 précité et références).
Sous l'empire de l'ancien droit, le Tribunal fédéral des assurances considérait
également que l'on ne pouvait déduire du principe constitutionnel de la
protection de la bonne foi un devoir étendu des autorités de renseigner, de
conseiller ou d'instruire, sous peine de rendre l'exercice de l'activité
administrative pratiquement impossible (v. ATFA C282/03 du 12 mai 2004 cons.
4.1); il n'était dérogé à ce principe que si la loi prévoyait une obligation
formelle de renseigner (DTA 2000 n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2). Dans
l'arrêt du 12 mai 2004 précité, le Tribunal fédéral des assurances relevait
ainsi que le grief de violation d'une obligation de renseigner plus générale
apparaissait infondé tant qu'il n'existait pas de circonstances particulières
qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure
plus étendue que celle découlant de la loi.
bb) On l'a vu, une obligation permanente et
générale de renseigner est désormais consacrée à l'art. 27 al. 1 et 2 LPGA.
Depuis l’entrée en vigueur de cette disposition et de l'art. 19a OACI, il n’est
dès lors pas certain que la jurisprudence évoquée ci-dessus puisse être
maintenue. Du reste, dans un arrêt du 25 octobre 2002 (PS 2002.0017), le
tribunal avait déjà restitué le délai de l'art. 20 al. 3 LACI pour exercer le
droit à l'indemnité dans la mesure où il était apparu que l’assuré n’avait pas
pu agir en temps utile car l'office régional de placement ne l’avait pas correctement
renseigné ; après l'entrée en vigueur de l'obligation générale de
renseigner à charge des organes de l'assurance-chômage instituée par l'art. 27
LPGA, le tribunal a confirmé cette jurisprudence. Le tribunal a notamment examiné
un cas proche du cas d'espèce dans lequel un assuré avait fait l'objet dans un
premier temps d'une décision de refus d'octroi de l'indemnité de chômage contre
laquelle il avait recouru. A cette occasion, il a relevé que l’Office régional
de placement était un organe d’exécution en matière d’assurance chômage (art.
85b LACI) et qu'il lui incombait de rendre attentif l’assuré sur ses
obligations pendant la procédure de recours, notamment sur le délai de trois
mois concernant la revendication du droit à l’indemnité par la production de la
formule IPA auprès de la Caisse de chômage (arrêt PS 2004.0302 du 26 août 2005
consid. 2c).
c) aa) En l'espèce la caisse fait valoir que les
formules IPA sont librement disponibles aux guichets des ORP, où les assurés
peuvent les retirer lorsqu'ils se présentent pour les entretiens de conseil et
de contrôle, et que ce n'est donc pas aux conseillers ORP de remettre
directement ces documents aux assurés lors des entretiens. Cette pratique est
confirmée par l'ORP, qui relève en outre que la recourante en était informée,
puisqu'elle a régulièrement bénéficié des indemnités de chômage depuis le mois
d'août 2001 et qu'elle a ponctuellement remis les formules IPA à sa caisse
durant ses deux premiers délais-cadres. Tant la caisse que l'ORP relèvent en
outre que le délai péremptoire de trois mois est clairement indiqué au bas des
formules IPA, et qu'il est également mentionné dans les informations remises à
toute nouvelle personne qui s'annonce comme demandeur d'emploi. Ils en
concluent que la recourante ne pouvait de bonne foi ignorer les démarches à
accomplir ni le fait qu'elle devait retirer ses formules IPA à l'ORP et les remettre
à la caisse dans un délai de trois mois après la fin d'une période de contrôle.
Ils considèrent ainsi, à tout le moins de façon implicite, avoir rempli leur
obligation de renseigner.
bb) La recourante ne prétend pas qu'elle ignorait
le délai de trois mois de l'art. 20 al. 3 LACI, ni la procédure à suivre pour
demander le versement des indemnités de chômage à l'issue de chaque période de
contrôle. Elle soutient en revanche que, dès le moment où la caisse lui avait
refusé le droit à l'indemnité de chômage en date du 7 décembre 2004, il
appartenait à l'ORP d'attirer son attention sur le fait qu'elle devait
continuer à remplir les formules IPA et à les remettre à la caisse dans le
délai de trois mois suivant chaque période de contrôle. Elle expose à cet égard
que suite au refus de la caisse de lui ouvrir un nouveau délai-cadre en
décembre 2004, et à son opposition, elle aurait demandé à l'ORP quelle était la
marche à suivre durant la procédure d'opposition; elle se serait ensuite
conformée aux indications de sa conseillère ORP selon lesquelles elle devait
continuer ses recherches d'emploi (ce qu'elle a fait en lui remettant
ponctuellement ses listes d'offres d'emploi) et continuer à se rendre aux entretiens
de contrôle. Son droit aux indemnités étant suspendu, elle affirme ne pas
s'être inquiétée de l'obligation de fournir la formule IPA avant que sa
conseillère ORP n'aborde le sujet lors d'un entretien du 8 juin 2005, en lui
demandant si elle retirait régulièrement ce document pour le faire suivre
chaque mois à la caisse de chômage (cf. opposition formulée le 16 décembre
2005).
Il résulte effectivement des procès verbaux
d'entretien figurant au dossier que, à l'occasion du premier entretien avec la
conseillère ORP qui a suivi la décision négative de la caisse, l'attention de
la recourante a été attirée sur le fait qu'elle devait continuer à faire des
recherches d'emploi en cas d'admission de son recours, sans toutefois qu'il lui
soit précisé qu'elle devait également continuer à remplir et remettre les
formules IPA à la caisse. Or, comme le tribunal de céans a déjà eu l'occasion
de le relever (arrêt PS 2004.0302 précité), en application de l'art. 27 LPGA,
il incombait à l'ORP de rendre la recourante attentive au respect de ses
obligations pendant la procédure de recours, notamment en l'informant sur le
fait qu'elle était tenue non seulement de poursuivre ses recherches d'emploi,
mais également de respecter le délai de trois mois pour revendiquer son droit à
l'indemnité en produisant la formule IPA auprès de la caisse. En l'occurrence,
c'est bien ce qu'a fait l'ORP, mais trop tard pour que la recourante puisse
transmettre les formules à temps pour les mois de décembre 2004 à février 2005.
Il résulte ainsi  du procès-verbal d'entretien avec l'ORP du 8 juin 2005 que ce
n'est qu'à cette date que sa conseillère l'a informée
"qu'il était
conseillable de continuer à envoyer les feuilles IPA"
. On ne saurait
en outre reprocher à la recourante d'avoir fait preuve de négligence. On relève
à cet égard que celle-ci a aussitôt donné suite à l'information fournie le 8
juin 2005 en remplissant les formules IPA des mois de décembre 2004 à mai 2005
le 10 juin 2005, et en les remettant sans délai à la caisse. On peut dès lors
partir du principe que si l'ORP avait correctement  informé la recourante dès
le mois de janvier 2005 qu'elle restait tenue de transmettre à la caisse les
formules IPA à la fin de chaque mois, celle-ci se serait pareillement conformée
à ces indications et aurait rendu les documents en temps voulu. Dans ces
conditions, il apparaît que les conditions permettant de restituer le délai de
production des formules IPA des mois de décembre 2004 à février 2005 sont
remplies, et que c'est à tort que la caisse a refusé d'indemniser la recourante
pour les mois de décembre 2004 à février 2005.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être
admis et la décision attaquée annulée. En application de l'art. 61 litt. a
LPGA, le présent arrêt sera rendu sans frais. La recourante qui obtient gain de
cause avec l'aide d'un mandataire professionnel a droit à des dépens (art. 55
LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Caisse cantonale de chômage du 14 mars
2006 est annulée.
III.
La Caisse cantonale de chômage versera à X.________ une
indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 19 juillet 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué
aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.