vd_omni · GE.2007.0212 · 2008-06-30 · fr

X._______/Service de l'économie, du logement et du tourisme | L'art. 16 LPros ne prévoit pas d'autre mesure que la fermeture définitive du salon. L'exigence de la gradation de la sanction découle toutefois directement du principe constitutionnel de la proportionnalité. La police cantonale du commerce est ainsi libre de prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. En l'espèce, la sanction maximale de la fermeture définitive apparaît disproportionnée: l'exploitation du salon n'a pas donné lieu à d'autres problèmes que la situation irrégulière des prostituées qui y travaillent. Une fermeture temporaire se justifie. Renvoi de la cause à l'autorité intimée afin qu'elle en fixe la durée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2008 GE.2007.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 juin 2008
Composition
M. Vincent Pelet,
président
; M. François Kart et M. Pascal
Langone, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X._______,
à 1._______, représenté par l'avocat Alain VUITHIER, à Lausanne,
Autorité intimée
Police cantonale du
commerce
, à Lausanne,
Objet
Police du commerce (sauf LADB)
Recours X._______ c/ décision de la
Police cantonale du commerce du 30 octobre 2007 ordonnant la fermeture du
salon
"A._______"
à 1._______
Vu les faits suivants
A.
X._______, né le 24 octobre 1956,
exploite depuis le 1
er
février 2007 l'établissement
"A._______"
,
à 1._______. Le 21 mars 2007, il a remis à la Police cantonale du commerce le
formulaire d'annonce pour salon au sens de la loi vaudoise du 30 mars 2004 sur
l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05).
B.
Le 15 mai 2007, la police de
sûreté a procédé à un contrôle des locaux du
"A._______"
. Selon
le rapport établi par l'inspecteur B._______, sur les six prostituées
présentes, cinq, originaires de Roumanie et du Brésil, ne disposaient d'aucune
autorisation de séjour et de travail. En outre, deux d'entre elles n'étaient pas
inscrites dans le registre visé à l'art. 13 LPros. Par ailleurs, la
consultation de ce registre a révélé que plusieurs autres prostituées avaient
exercé leur activité dans l'établissement entre février et mai 2007, sans
disposer d'autorisation de séjour et de travail. Entendu le 22 mai 2007, X._______
a fait en particulier les déclarations suivantes:
"L'établissement est ouvert 7 jours sur
7, de 15h00 à 03h00 du matin. Je gère cet établissement comme un club de
rencontres. Les filles viennent dans le club et s'annoncent pour me demander si
elles peuvent travailler. Je fais une copie de leur pièce d'identité et je les
laisse travailler. Je ne procède à aucun contrôle en particulier de leurs
papiers. Je lis juste leur nom pour le reporter dans le registre. Je ne vérifie
pas leur nationalité, ni leur âge. [¿]
Je n'ai jamais fait de publicité pour
recruter des filles. Je songe à en faire dès maintenant pour trouver des filles
qui possèdent des autorisations de travail.
[¿]
Je savais que je n'avais
[réd. pas]
le
droit de laisser exercer des filles roumaines dans l'établissement. Comme on a
que ce genre de filles qui se présentent, j'ai pris le risque et je suis prêt à
assumer les conséquences.
[¿]
¿je n'ai pas eu le temps d'inscrire la
brésilienne dans le registre car c'était son premier soir. Vous êtes arrivés
moins d'une heure après l'ouverture, je n'ai pas eu le temps de l'inscrire.
Vous me parlez d'une roumaine qui n'était pas inscrite non plus, je ne vois pas
de laquelle vous parlez. Généralement les filles ne travaillent pas une soirée
complète sans que les interpelle pour les identifier et les enregistrer."
En raison de ces faits, la Police
cantonale du commerce a notifié le 26 juin 2007 un avertissement à X._______. Elle
lui a rappelé les obligations qui lui incombaient en vertu de la LPros et l'a
rendu attentif au fait que son salon pourrait être fermé en cas de nouveau manquement.
Elle lui a en outre imparti un délai pour faire valoir son droit d'être
entendu.
Par lettre du 18 juillet 2007,
l'intéressé a indiqué qu'il ne contestait pas l'avertissement reçu, admettant
avoir omis d'inscrire sur le registre le nom de quelques-unes des prostituées
qui travaillaient dans son établissement. Il a précisé que cet oubli n'était toutefois
pas intentionnel et qu'il s'engageait désormais à tenir scrupuleusement à jour le
registre de son salon.
C.
Par prononcé sans citation du 12
juillet 2007, le Préfet du district de Morges a reconnu X._______ coupable
d'infractions à la loi fédérale du 29 mars 1931 sur le séjour et l'établissement
des étrangers (LSEE;
abrogée et remplacée depuis
le 1
er
janvier 2008
par la loi fédérale
du 16 décembre 2005
sur les étrangers [LEtr; RS 142.20]) et à la LPros en raison des
faits constatés par la police de sûreté lors de son contrôle du 15 mai 2007 et
l'a condamné à une amende de 1'000 francs. L'intéressé a fait appel de cette décision.
D.
Le 23 août 2007, la police de
sûreté a procédé à un nouveau contrôle des locaux du
"A._______"
.
A cette occasion, les enquêteurs ont constaté que cinq prostituées (dont deux
avaient déjà été interpellées lors du contrôle du 15 mai 2007), originaires du
Brésil, de Roumanie et de Bulgarie, étaient en situation irrégulière au regard
de la police des étrangers. En outre, une d'entre elles ne figurait pas dans le
registre. X._______ a été entendu le 29 août 2007. On extrait du procès-verbal de
son audition les passages suivants:
"D.2.   Le 15 mai 2007, un contrôle a
été effectué dans l'établissement du A._______, à 1._______. A cette occasion
plusieurs jeunes femmes, en situation irrégulière dans notre pays, s'adonnant à
la prostitution ont été recensées. A l'époque des faits, il apparaissait déjà
qu'en votre qualité de directeur de l'établissement vous encaissiez certains
montants à ces filles. Jeudi 23 août dernier, un nouveau contrôle a eu lieu à
cet endroit. Là également, nous avons constaté que les prostituées ne
bénéficiaient d'aucune autorisation. Que pouvez-vous dire à ce sujet?
R.   [¿] Il est exact que par rapport au
mois de mai dernier, certaines filles sont parties et d'autres sont arrivées.
Comme vous avez pu le constater, je note leur nom dans un registre. Pour
répondre à votre question, il est exact que le nom de l'une d'entre elles ne
figurait pas encore dans ce livre. Je n'avais simplement pas eu le temps de le
faire, car elle venait d'arriver.
[¿]
D.4.   Lors de votre dernière audition en
mai 2007, vous aviez été clairement informé que les filles de votre bar se
trouvaient en situation irrégulière et que, de ce fait, vous aviez également
enfreint les dispositions de la LFSEE et de la LPros. Pour quelle raison ne
nous êtes vous pas mis en règle?
R.   J'ai bien cherché à trouver des filles
disposant des autorisations nécessaires, mais je n'en ai pas trouvé. J'ai donc
dû me résoudre à continuer avec les filles qui se trouvaient chez moi.
[¿]
D.7.   Avez-vous commis d'autres délits?
R.   Non. Je suis actuellement à la
recherche de quelqu'un qui pourrait être en mesure de me proposer des filles
possédant les autorisations nécessaires, mais ce n'est pas facile."
E.
Par décision du 30 octobre 2007, la
Police cantonale du commerce a ordonné la fermeture définitive du salon
"A._______"
,
en se référant expressément à l'art. 16 let. b LPros. Elle a relevé en outre
les
"violations réitérées de la législation"
constatées dans
l'établissement par la police de sûreté lors de ses contrôles des 5 juin et 23
octobre 2007 (présence de prostituées en situation irrégulière et manquements
dans la tenue du registre).
F.
X._______, par l'intermédiaire de
son conseil, a recouru le 1
er
novembre 2007 contre cette décision devant
le Tribunal administratif (devenu depuis le 1
er
janvier 2008 la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal). Il conclut à
l'annulation de la décision de fermeture définitive de son salon.
L'autorité intimée a conclu au
rejet du recours dans sa réponse du 3 décembre 2007.
Par décision incidente du 11
décembre 2007, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif accordé à titre
préprovisionnel lors de l'enregistrement du recours.
Le recourant a déposé des
observations complémentaires le 8 février 2008. L'autorité intimée en a fait de
même le 3 mars 2007.
Les arguments respectifs des
parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de vingt
jours prévu par l'art. 31 al. 1 de la loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est
intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.
La Police cantonale du commerce,
le Service de la santé publique, la police cantonale et les services sociaux
cantonaux sont les autorités compétentes au sens de l¿art. 23 al. 1 LPros. En
ce qui concerne les sanctions, la loi prévoit la fermeture des salons immédiate
(art. 15 LPros) ou définitive (art. 16 LPros) et l¿interdiction de fréquenter
les salons (art. 17 LPros). La fermeture immédiate relève de la police
cantonale, selon l¿art. 15 al. 1 LPros, soit parce que le salon en question n¿a
pas fait l¿objet d¿une déclaration (let. a) ou que celle-ci est inexacte (let.
b), que les conditions d¿exploitation ne sont pas respectées (let. c), ou
encore que l¿accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l¿immeuble
fait défaut (let. d). L¿affaire est ensuite immédiatement transmise à la Police
cantonale du commerce, comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). La
fermeture définitive d¿un salon incombe à la Police cantonale du commerce et
peut être prononcée, selon l¿art. 16 LPros:
"a.   lorsque, dans celui-ci, se produit une atteinte majeure à
l¿ordre, à la tranquillité et à la salubrité publics, la commission d¿un crime,
de délits ou de contraventions répétés, des violations réitérées de la
législation, ou lorsque s¿y trouve un mineur ;
b.    lorsque, dans celui-ci, les conditions d¿exercice de la
prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment lorsqu¿il y
est porté atteinte à la liberté d¿action des personnes qui se prostituent, si
celles-ci sont privées de leur pièce d¿identité, si elles sont victimes de
menaces, de violence, de brigandage, d¿usure ou de pressions ou si on profite
de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un
acte d¿ordre sexuel."
3.
En l'espèce, l'autorité intimée a ordonné
la fermeture définitive du salon
"A._______"
, en application
des art. 16 let. a et b LPros, principalement en raison de la présence répétée dans
l'établissement de prostituées en situation irrégulière au regard de la police
des étrangers.
a) Un salon de prostitution peut
être fermé définitivement notamment lorsque la législation est violée de
manière réitérée (art. 16 let. a LPros). Cela vise en particulier le cas où des
personnes en séjour illégal s¿adonnent à la prostitution dans un salon au sens
de l¿art. 8 LPros (voir Exposé des motifs et projet de loi sur la prostitution,
in Bulletin du Grand-Conseil [BGC] septembre 2003, p. 2822 et ss, not. 2834;
arrêts GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, et GE.2005.0121 du 10 mars
2006, consid. 2b/aa).
Dans tout salon doit être tenu un
registre, constamment à jour, portant tous renseignements sur l¿identité des
personnes y exerçant la prostitution (art. 13 al. 1 LPros). Ce registre doit
contenir les rubriques suivantes: nom; prénom; date et lieu de naissance;
nationalité; domicile; type, numéro, date, lieu de délivrance et durée de
validité d¿une pièce d¿identité; date de début et de fin d¿activité dans le
salon (art. 7 al. 2
du règlement d'application du 1
er
septembre 2005 de la LPros [
RLPros
; RSV 943.05.1]
).
Les dispositions relatives au contenu du
registre visent à permettre à la police cantonale de recenser les personnes
exerçant la prostitution (art. 4 LPros).
Dans
un
arrêt GE.2005.0079 du 29 juin 2006, le Tribunal administratif a
laissé ouverte la question
de savoir
si une interdiction de fréquenter les salons au sens de l'art. 17
al. 1 LPros pouvait être infligée au
responsable
d'un salon pour avoir toléré que des personnes en séjour illégal
s'y adonnent à la prostitution. Il a
toutefois émis des
doutes,
dans la mesure où
l'obligation
pour le responsable du salon de vérifier
la régularité
du statut des prostituées au regard de la police des étrangers ne découlait en
effet ni des dispositions relatives à la tenue du registre (art. 13 LPros et 7
RLPros), ni de celles de la LSEE s'appliquant aux employeurs. Dans
un
arrêt GE.2007.0030 du 20 novembre 2007,
le Tribunal administratif a jugé qu'indépendamment de tout devoir de contrôle
imposé au tenancier relativement à la tenue du registre, un salon pouvait être
fermé parce que des prostituées en situation irrégulière au regard de la police
des étrangers y exer
çaient
leur
activité. L'arrêt expos
e
ce qui
suit:
"¿il convient de trancher la question
de savoir si, indépendamment de tout devoir de contrôle imposé au tenancier
relativement à la tenue du registre, un salon peut être fermé parce que des
prostituées y ont exercé leur activité alors qu¿elles ne disposaient pas d¿une
autorisation de séjour au sens de la LSEE.
Le point est délicat.
D¿un côté, il paraît difficile de concevoir
qu¿un tel motif puisse être retenu à l¿appui d¿une décision de fermeture du
salon, alors même que la loi n¿impose pas au tenancier de vérifier la
conformité de la situation de la prostituée aux prescriptions de la LSEE, au
moment de procéder à l¿inscription dans le registre conformément aux art. 13 LPros
et 7 RLPros. Cette difficulté pourrait être surmontée si l¿art. 7 RLPros était
complété dans le sens d¿ajouter au registre une rubrique spécifique relative à
l¿autorisation de séjour en Suisse, la date de son octroi et la durée de sa
validité. On peut en effet soutenir qu¿un renseignement de cette nature porte
sur l¿identité de la personne, au sens de l¿art. 13 al. 1 LPros.
D¿un autre côté, dès lors que la présence de
personnes en situation irrégulière du point de vue de la LSEE constitue un
motif de fermeture du salon, cet élément peut être retenu à l¿encontre du
tenancier, même s¿il n¿encourt pas lui-même de sanction. On peut lui imposer de
s¿assurer que les prostituées présentes dans le salon disposent d¿une
autorisation de séjour, indépendamment de l¿obligation de tenir le registre de
manière exacte et complète. En cas d¿inobservation de cette obligation, la
sanction ne s¿adresse plus à lui en tant que personne responsable de la tenue
du registre, mais comme exploitant du salon et garant, à l¿intérieur et aux
abords de celui-ci, de l¿ordre public (cf. art. 16 let. a LPros). Une autre
conception aurait pour conséquence absurde que faute d¿obligation, partant de
responsable, le motif allégué de fermeture des salons de prostitution ne
pourrait jamais être retenu. Or, c¿est l¿un des buts essentiels de la loi que
de contenir les effets dommageables de la prostitution et, parmi ceux-ci,
l¿exploitation sexuelle des personnes dont le séjour en Suisse n¿est pas
autorisé (art. 2 let. a LPros)."
b) Dans le cas particulier, lors du
contrôle
du 15 mai 2007, cin
q
des six prostituées présentes ne bénéficiaient pas d'autorisation de séjour et
de travail
. Par ailleurs, la consultation
du
registre
visé à
l'art. 13 LPros
a permis de constater que
plusieurs autres prostituées en situation irrégulière avaient exercé
leur activité dans l'établissement entre février et mai 2007. Lors du second
contrôle du 23 août 2007,
la présence de
cinq
prostituées en situation irrégulière
(dont deux avait déjà été interpellées le 15 mai 2007)
a été constatée
.
Lors de ses
auditions
, le recourant a admis qu'il savait qu'une
partie des prostituées qui travaillaient dans son salon étaient en situation
irrégulière au regard de la police des étrangers (voir p.-v. d'audition du 22
mai 2007 p.
3
; p.-v. d'audition
du 29 août 2007 p.
2
).
Il
a expliqué qu'il avait bien cherché à
trouver des prostituées disposant des autorisations nécessaires mais qu'il n'en
avait pas trouvé. Il s'était donc résolu à continuer avec les prostituées qui
se trouvaient chez lui.
La présence
répétée
- si ce n'est constante -
de prostituées ne disposant pas d'autorisations de séjour et de
travail
dans l'établissement depuis son ouverture
est donc établie.
Au regard de l'arrêt
GE.2007.003
0 précité
(consid. 6), c
ette violation réitérée de la législation
en matière de la police des étrangers
constitue un motif
,
au sens de l¿art. 16 let. a LPros,
justifiant
la
fermeture du
salon
"
A._______
"
, indépendamment de la question de
savoir si le recourant en répond sur le plan pénal
(l'appel déposé par le recourant contre le prononcé préfectoral du 12 juillet
2007 n'a aucune incidence sur la présente procédure)
.
Le tribunal peut dès lors se dispenser
d'examiner si la tenue
déficiente
du registre
constitue
également
un motif
f
ermeture de l'établissement
.
4.
Il reste à examiner si la
fermeture définitive du salon n'est pas excessive, comme le soutient le
recourant.
a) Le principe de la
proportionnalité, ancré aux art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) et 38 al. 3 de la Constitution du canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01), veut qu¿
une
restriction des droits fondamentaux soit limitée à ce qui est nécessaire pour
atteindre le but poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne
visée par la mesure; celle-ci est disproportionnée s'il est possible
d'atteindre le résultat escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77
consid. 4.1; 132 I 49 consid. 7.2
; 132 I
229 consid. 11.3, et les arrêts cités).
b) L¿art. 16 LPros ne prévoit pas
d¿autre mesure que la fermeture définitive du salon. Il se distingue en cela de
l¿art. 17 LPros,
qui
prévoit
une échelle des sanctions infligées au tenancier.
En
tout état de cause
, même si le texte légal est muet sur
ce point, l¿exigence de la gradation de la sanction découle directement du
principe constitutionnel de la proportionnalité (arrêt GE.2007.0030
précité
; GE.2006.0183 du 4 janvier 2007;
GE.2003.0026 du 18 août 2003
).
Selon l'adage
"qui peut le plus, peut le
moins"
, la Police cantonale d
u
commerce est libre de prendre des
sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les circonstances
le commandent. Elle peut ainsi prononcer un avertissement ou ordonner la
fermeture temporaire d'un salon (arrêt GE.2007.0030 précité).
c)
En
l'espèce, l
a fermeture du salon aura pour effet
d'empêcher que des personnes dépourvues d'autorisation de séjour et de travail
s'y adonnent à la prostitution. En ce sens, la mesure critiquée est adéquate
pour atteindre le but recherché (arrêt GE.2007.0030 précité).
L'avertissement du
26
juin 2007 n'a
pas
eu
l'effet
dissuasif
voulu
sur le recourant
. Entendu
le 29 août 2007, le recourant a expliqué
qu
'il avait bien cherché
des prostituées disposant des autorisations nécessaires mais qu'il
n'en avait pas trouvé
. Il s'était donc résolu
à continuer avec les prostituées qui se trouvaient chez lui.
Un nouvel avertissement
ne serait dans ces
conditions
pas
suffisant pour
dissuader le recourant de tolérer
à l'avenir
la présence de prostituées en situation irrégulière
dans son établissement
.
La sanction maximale de la
fermeture
définitive apparaît toutefois disproportionnée. L'exploitation du salon
"
A._______
"
n'a en effet pas donné lieu à
d'autres problèmes que la situation irrégulière des prostituées qui
y travaillent. L'établissement est bien tenu; l
es
conditions d'hygiène y sont bonnes; les prostituées n'ont de conflits ni entre
elles, ni avec le tenancier
; et aucun trafic de
stupéfiants n'a été constaté dans le salon ou les alentours
. S'impose dès lors une fermeture temporaire. Afin de ne pas
substituer son pouvoir d'appréciation à l'autorité intimée, le tribunal, comme
dans l'arrêt GE.2007.00
3
0
précité, renoncera à fixer lui-même la durée de cette fermeture, ni ne donnera
de directives sur ce point à l'autorité intimée, qui statuera à nouveau au
regard de la pratique qu'elle a développée en la matière.
5.
Les considérants qui précèdent
conduisent à l'admission partielle du recours et à l'annulation de la décision
attaquée. La cause sera renvoyée à la Police cantonale du commerce pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. Dans ces conditions, l¿émolument réduit
qui devrait être mis à la charge du recourant peut être compensé avec les
dépens, réduits également, auxquels le recourant peut prétendre de la part de
l¿Etat. Les frais seront ainsi laissés à la charge de l¿Etat qui, en
contrepartie, ne versera pas de dépens au recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement
admis.
II.
La décision du 30 octobre 2007 de
la Police cantonale du commerce est annulée et la cause est renvoyée à cette
autorité pour nouvelle décision dans les sens des considérants.
III.
Il n¿est pas perçu d¿émolument, ni
alloué de dépens.
Lausanne, le 30 juin 2008/san
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.