vd_omni · GE.2003.0045 · 2003-12-10 · fr

c/ Municipalité d'Echallens et Etat-major du SDIS d'Echallens | L'incorporation d'un sapeur-pompier dans une compagnie plutôt que dans une autre est une mesure d'organisation, soit un acte interne qui n'a pas pour objet de régler la situation juridique d'un administré. Cet acte n'est dès lors pas assimilable à une décision susceptible de recours ni auprès de la municipalité, ni auprès du TA (art. 29 LJPA). Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.2003 GE.2003.0045

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 10 décembre 2003
sur le recours interjeté le
5 mai 2003 par
X.________
, à ********, dont le conseil est
l'avocate Anne-Marie Germanier Jaquinet, à Lausanne,
contre
la "décision" de la
Municipalité
d'Echallens
du 9 avril 2003 refusant de revoir l'incorporation du
recourant au sein du Service de défense contre l'incendie et de secours de la
commune d'Echallens.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Charles-Henri Delisle et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.
X.________
fait
partie du Service de défense contre l'incendie et de secours de la commune
d'Echallens (ci-après : SDIS) depuis dix ans. En 1996, il a été nommé caporal.
En octobre de la même année, le centre de renfort (ci-après : CR) a été créé:
il s'agit d'une subdivision du corps des sapeurs-pompiers du Service du feu
(ci-après : le corps des sapeurs-pompiers) dont la particularité est
d'intervenir plus fréquemment sur les sinistres que le corps des
sapeurs-pompiers de base des compagnies, ces dernières ne participant qu'à
quatre exercices par année. Les membres du CR, qui ont suivi des cours de
protection respiratoire, participent obligatoirement à un certain nombre de cours
spéciaux, à concurrence de neuf par année. Ils participent encore à trois
parcours de piste ECA. Les interventions du CR s'élèvent à une moyenne de
quarante par année, sans compter une dizaine de "piquets" par année.
Membre de ce CR,
X.________
faisait encore partie de l'encadrement des
jeunes sapeurs-pompiers et s'occupait du planning des "piquets".
B.                    Le
22 août 2002, le CR est intervenu pour un feu de chaume à Fey. Le
lendemain, une lampe "Maglite" a été retrouvée sur les lieux du
sinistre. Le propriétaire de cette lampe n'a pu être identifié de manière
formelle. Toutefois, le major Schiffmann, commandant du SDIS (ci-après : le
commandant), a affirmé que cette lampe appartenait à
X.________
, qui
l'aurait perdue en omettant d'annoncer une perte de matériel. Suite à cet
incident, le commandant a, en date du 5 septembre 2002, suspendu le recourant
jusqu'à "éclaircissement du cas". Il lui a en outre demandé de rendre
la clé d'accès aux locaux, ainsi que la caisse des jeunes sapeurs-pompiers et a
confié la gestion des "piquets" à un autre sapeur-pompier. Le
4 novembre 2002, l'Etat-major du SDIS (ci-après : l'Etat-major)
a établi un rapport à l'intention de la Municipalité d'Echallens (ci-après : la
municipalité) en lui proposant d'exclure
X.________
du service précité.
Dans ce rapport, l'Etat-major faisait état de nombreuses décisions (voire de
sanctions), qui auraient dû être prises à l'égard de l'intéressé, dont le
comportement se serait détérioré au fil des années. Il énumérait en outre
divers faits reprochés au recourant, lesquels s'étaient produits entre décembre
1996 et septembre 2002.
C.                    Par décision du
10 décembre 2002, la municipalité a infligé au caporal
X.________
une amende de 100 fr., considérant que les faits retenus à sa charge n'étaient
pas suffisamment importants pour justifier une exclusion. Dans sa décision, la
municipalité a notamment relevé que, sous réserve des faits relatifs à la perte
de la lampe "Maglite", les autres faits reprochés étaient trop
anciens pour fonder, même cumulés, une décision d'exclusion. Ni
X.________
ni l'Etat-major n'ont contesté cette décision.
D.                    Dans une lettre du
20 décembre 2002, l'Etat-major, sous les signatures de son
quartier-maître et de son commandant, a informé l'intéressé qu'après avoir pris
connaissance de la sanction susmentionnée, il avait décidé à l'unanimité de le
réintégrer au sein du bataillon d'Echallens. Estimant que la confiance avait
été rompue, il a toutefois prononcé son exclusion de l'encadrement des jeunes
sapeurs-pompiers, du groupe de protection respiratoire et du CR, ainsi que son
incorporation dans la compagnie II tout en lui maintenant son grade de caporal.
E.                    Par correspondance
adressée à l'Etat-major le 6 janvier 2003, le recourant a contesté la
validité de la décision susmentionnée. Estimant qu'il s'agissait en réalité
d'une nouvelle mesure pour des faits ayant déjà été sanctionnés par la
municipalité le 10 décembre 2002, il a invité l'Etat-major à renoncer
à sa décision en le maintenant dans les mêmes fonctions que précédemment. Ce
courrier est resté sans suite. Le 6 mars 2003,
X.________
a à
nouveau interpellé l'Etat-major en l'invitant à lui répondre avant la fin du
mois en cours. N'ayant reçu aucune réponse, l'intéressé a écrit à la
municipalité le 1er avril 2003 en ces termes :
"(...)
Je dois malheureusement à nouveau m'adresser à
votre Autorité pour lui demander de prendre position dans cette affaire.
(...)
J'ai, quant à moi, écrit le 6 janvier 2003 à
l'Etat-major le courrier que vous trouverez en copie par lequel je demandais à
ce dernier de revenir sur cette décision que j'estime infondée puisque les
faits reprochés à Monsieur
X.________
ont donné lieu à une amende, ils
ne peuvent avoir une deuxième sanction consistant à le changer d'incorporation.
Malheureusement, le major Schiffmann ne m'a pas
répondu, malgré nos entretiens téléphoniques et ma lettre du
6 mars 2003 par laquelle je lui ai donné un délai au 31 mars
pour revenir sur sa décision ou la confirmer. Je me dois donc de saisir votre
Autorité.
Si vous estimiez que, contrairement à mon avis,
la lettre du 20 décembre 2002 ne consiste pas en une nouvelle
sanction, je vous invite à prendre une décision formelle avec indication des
voies de recours.
(...)."
F.                     Le
9 avril 2003, la municipalité a répondu au recourant ce qui suit :
"(...)
Le fait que le commandant du corps et son
Etat-Major aient décidé d'incorporer le caporal
X.________
dans une
autre compagnie et de l'habiliter à d'autres fonctions reste de leur ressort
exclusif. L'Autorité municipale ne saurait, en aucun cas, intervenir à ce
sujet, considérant qu'ils ont fait état de leurs prérogatives pour assurer la
bonne marche du corps du feu.
C'est pourquoi, au vu de ce qui précède, la
Municipalité a décidé d'appuyer le Major Schiffmann et son Etat Major dans leur
décision concernant le caporal
X.________
et n'entend donc pas
intervenir plus en avant.
Dans ce contexte, l'Autorité municipale voit
mal quelle voie de recours il s'agit d'ouvrir. C'est pourquoi nous partons du
principe que le Tribunal administratif est habilité à agir. Le cas échéant, il
vous communiquera les coordonnées de l'instance compétente en la matière.
(...)".
G.
X.________
a
recouru auprès du Tribunal administratif le 5 mai 2003 en concluant à
l'annulation de la décision entreprise et au maintien de son incorporation au
sein du SDIS telle qu'elle l'était au mois d'août 2002. Il allègue en substance
que son changement d'incorporation - prononcé par l'Etat-major et approuvé par
la municipalité le 9 avril 2003 - revient pratiquement à l'exclure du corps des
sapeurs-pompiers dans la mesure où il implique un nombre d'heures de service
fortement réduit et un intérêt des tâches et fonctions nettement diminué. Il
affirme en outre que cette nouvelle incorporation doit être considérée comme
une nouvelle sanction, totalement disproportionnée et au surplus prononcée pour
des faits ayant déjà donné lieu à une sanction (amende).
Le recourant s'est
acquitté en temps utile de l'avance de frais requise.
H.                    L'autorité intimée s'est
déterminée le 27 juin 2003, en son nom et en celui du SDIS, invité à participer
à la procédure en qualité d'autorité concernée. Elle a conclu au rejet du
recours.
I.                      Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
J.                     Les arguments
respectifs des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Le Tribunal
administratif examine librement et d'office les conditions de recevabilité des
pourvois dont il est saisi (cf. parmi d'autres arrêts TA GE 00/0056 du 9
octobre 2000 et GE 99/0136 du 30 octobre 2000), en particulier le point de
savoir si l'autorité inférieure a refusé à juste titre d'entrer en matière sur
une demande (devant le Tribunal fédéral, cf. par ex. ATF 125 V 345, c. 1a). En
l'occurrence, du point de vue de la recevabilité du présent recours, une
question préalable se pose. Il s'agit d'examiner si le courrier de l'Etat-major
du 20 décembre 2002 constituait déjà une décision susceptible de recours contre
laquelle
X.________
aurait, le cas échéant, dû recourir en temps utile
s'il voulait sauvegarder ses droits.
2.                     a) En procédure
administrative vaudoise, un recours ne peut être dirigé que contre une décision
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA, par quoi il faut entendre toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). La définition
contenue à l'art. 29 LJPA - comme celle qu'énonce l'art. 5 PA pour la procédure
administrative fédérale - correspond à l'institution générale de la décision
administrative (arrêt TA CR 96/0324 du 12 mai 1997, RDAF 1998 I 88, c. 1a). La
décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un
particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre
formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit
administratif (ATF 121 II 473, c. 2a et les réf. citées, JT 1997 I 370). En
d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation
juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer
quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports
juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a; cf. ég. JAAC 64.66, c. 2a). La
décision a ainsi pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de
déterminer des droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P.
Moor, Droit administratif, vol. II: Les actes administratifs et leur contrôle,
Berne 1991, p. 106). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le
comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et
obligations de personne, par exemple de simples communications, renseignements,
recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon
contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II
473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, n° 502 s. p. 181; cf.
également B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 253 ss et 339 ss).
Si unilatérale qu'elle
soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son
interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de
la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne
s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre. En vertu du principe de la
confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi
lui donner, d'après le texte de la décision, sa motivation et plus largement
l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de
la réception de l'acte (cf. ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt
cité; Moor, ibidem; cf. ég. T. Merkli/A. Aeschlimann/ R. Herzog, Kommentar zum
Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad
art. 49 p. 325). Ainsi, la correspondance échangée préalablement entre les
parties peut parfois jouer un rôle déterminant (cf. ATF 107 Ib 140).
b) En l'espèce, il y a
lieu d'examiner dans quelle mesure la lettre de l'Etat-major du 20 décembre
2002 peut s'interpréter matériellement comme une décision statuant de manière
contraignante sur la prétention du recourant à conserver son incorporation
antérieure au sein du SDIS. Dans cette lettre, au moyen de termes tout à fait
clairs et précis, l'Etat-major décidait, mis à part une réintégration au sein
du bataillon d'Echallens, d'exclure l'intéressé de l'encadrement des jeunes
sapeurs-pompiers, du groupe de protection respiratoire, ainsi que du CR et de
l'intégrer dans la compagnie II tout en lui conservant le grade de caporal.
L'emploi des termes "décision" et de la locution "à l'unanimité"
n'autorisent aucun doute sur la volonté de l'autorité de modifier
l'incorporation de
X.________
, et ceci d'autant plus que cette volonté
était justifiée, aux yeux de l'Etat-major, par une rupture des rapports de
confiance. Reste à savoir cependant si, indépendamment des termes utilisés,
l'on est bien en présence d'une décision au sens décrit ci-dessus. Le recourant
le soutient implicitement puisque, selon lui, les mesures prises à son égard
par l'Etat-major le 20 décembre 2002 aboutissent en fait à une exclusion du
SDIS, dans la mesure où sa nouvelle affectation implique un nombre d'heures de
service fortement réduit et un intérêt des tâches et fonctions nettement
diminué. Il affirme qu'il s'agit d'une nouvelle sanction, qui résulte de faits
ayant déjà entraîné une sanction disciplinaire de la part de la municipalité en
décembre 2002 (amende).
3.                     a) La loi vaudoise du
17 novembre 1993 sur le service de défense contre l'incendie et de secours
(ci-après LSDIS; RSV 6.5 A) attribue aux communes la compétence d'organiser de
manière autonome leurs services de défense contre l'incendie et de secours sur
leurs territoires et de constituer à cet effet un corps de sapeurs-pompiers
(art. 9 al. 1 LSDIS). De même, chaque commune peut être chargée de créer et de
desservir un centre de renfort (CR), c'est-à-dire un détachement particulier
d'un corps de sapeurs-pompiers dont il constitue en principe l'élément de
première intervention (art. 13 al. 1 et 2 LSDIS). Le règlement du 19 mai 1999
sur le SDIS (ci-après RSDIS; RSV 6.5 B) contient des dispositions relatives
notamment à l'organisation et au fonctionnement des corps de sapeurs-pompiers
(art. 15 ss RSDIS). C'est ainsi qu'il stipule que l'Etat-major d'un corps de
sapeurs-pompiers est composé notamment du commandant de corps, de son
remplaçant, du responsable de l'instruction, du quartier-maître ou fourrier et
du responsable du matériel (art. 15 al. 2 RSDIS). Le corps des sapeurs-pompiers
est organisé hiérarchiquement. Les cadres sont le commandant, les officiers, les
sous-officiers supérieurs et les sous-officiers (art. 16 RSDIS). Le commandant
répond de l'aptitude à l'engagement et de l'état de préparation de l'état-major
et du corps des sapeurs-pompiers. Il conduit le corps des sapeurs-pompiers, en
dirige l'instruction ainsi que l'organisation (art. 17 al. 1 RSDIS).
b) En application de
la LSDIS, la commune d'Echallens a adopté le 14 décembre 1995 un règlement
communal sur le service de défense contre l'incendie et de secours, lequel a
été approuvé par le Conseil d'Etat le 15 mars 1996 (ci-après : Règlement).
Selon ce règlement, le corps des sapeurs-pompiers comprend un bataillon formé
d'un Etat-major, de compagnies, d'un groupe de premier secours (PPS) et d'un
détachement de centre de renfort (CR; art. 15 Règlement).
c) Contrairement à ce
que soutient le recourant, l'incorporation dans la compagnie II en lieu et
place d'une incorporation dans le groupe de protection respiratoire et le CR ne
représente pas un déplacement strictement punitif mais une réorganisation du
SDIS, vraisemblablement liée, il est vrai, aux événements ayant amené
l'autorité municipale à intervenir. L'Etat-major ne le nie d'ailleurs pas
puisqu'il a clairement expliqué la nécessité de ces mesures par la perte de
confiance unanime de ses membres envers l'intéressé consécutive aux faits
survenus en automne 2002. Dans ces circonstances, on se trouve en présence de
mesures d'organisation, soit d'actes internes qui n'ont pas pour objet de
régler la situation juridique d'un administré mais organisent le bon
fonctionnement de l'administration, en l'occurrence le SDIS (cf. dans le même
sens arrêt TA GE 1994/025 du 7 octobre 1994; ATF 190 Ib 253; P. Moor, Droit
administratif, vol. II, p. 164 + réf. cit.). Ces mesures, qui ont été prises
par l'Etat-major dans le cadre de ses compétences générales d'organisation (cf.
art. 17 al. 1 RSDIS), ne sont dès lors nullement assimilables à une peine
disciplinaire, plus précisément à une exclusion. Peu importe la manière dont le
recourant les ressent. Cela étant, elles ne constituent pas une décision et,
partant, n'étaient pas susceptibles de recours auprès de la municipalité. C'est
dès lors à bon droit que l'autorité intimée a refusé d'entrer en matière sur la
demande de
X.________
du 1er avril 2003.
A cela s'ajoute le
fait que, selon le Règlement, seules les décisions d'incorporation au sein du
SDIS peuvent faire l'objet d'un recours à la municipalité dans les dix jours
dès leur communication (art. 6 Règlement). De par sa situation dans le
Règlement, soit parmi les dispositions consacrées à l'"obligation de
service" (art. 2 à 6 Règlement), il est évident que cette voie de recours
n'est prévue que contre le principe même d'une incorporation au sein du SDIS et
non pas contre le type d'incorporation (au sein de l'une ou l'autre des
subdivisions du corps des sapeurs-pompiers). Par ailleurs, comme l'a déjà jugé
à plusieurs reprises le Tribunal administratif, le législateur n'a pas instauré
un droit à l'incorporation en qualité de sapeur-pompier, les communes n'étant
pas obligées d'accepter les candidats ou les candidates sapeurs-pompiers (cf.
notamment arrêts TA FI 1996/0081 du 23 janvier 1997 et FI 1997/0053 du 19 mars
1998 + réf. cit.; ATF 102 Ia 7, JT 1978 I 369). Dans ces circonstances, on voit
mal comment, alors qu'un candidat sapeur-pompier n'est pas habilité à recourir
contre un refus d'incorporation au sein du SDIS, un sapeur-pompier serait en
droit de recourir contre un refus d'incorporation dans tel ou tel corps des
sapeurs-pompiers, quels qu'en soient les motifs.
De plus, même dans
l'hypothèse où le changement d'incorporation du recourant aurait pu être
assimilé à une sanction, il n'aurait de toute façon pas été susceptible d'être
contesté par un recours adressé à la municipalité. En effet, le chapitre du
Règlement consacré aux recours (art. 43 et 44) ne mentionne une voie de recours
à cette autorité que contre les peines prononcées par le commandant ou son
remplaçant, soit uniquement contre les décisions infligeant une suppression
totale ou partielle de la solde (art. 42 let. b Règlement), ce dont il est
nullement question en l'occurrence, le déplacement de l'intéressé relevant,
comme exposé ci-dessus, des mesures d'organisation interne du SDIS.
d) Enfin, on cherche
en vain dans la lettre de la municipalité objet du présent recours le moindre
élément permettant de considérer, comme semble pourtant le vouloir
X.________
,
que l'autorité intimée aurait elle-même prononcé l'exclusion de l'intéressé du
SDIS en approuvant la position de l'Etat-major. Au contraire, les termes
utilisés dans ce courrier, selon lesquels "
(...) le fait que le
commandant du corps et son Etat-Major aient décidé d'incorporer le caporal
X.________ dans une autre compagnie et de l'habiliter à d'autres fonctions
reste de leur ressort exclusif. L'Autorité municipale ne saurait, en aucun cas,
intervenir à ce sujet, considérant qu'ils ont fait état de leurs prérogatives
pour assurer la bonne marche du corps du feu...
", sont parfaitement
clairs et ne laissent planer aucune doute sur la position de l'autorité
intimée.
On relèvera encore,
par surabondance, que l'intéressé paraît avoir été pleinement conscient de ce
qui précède puisqu'il ne s'est pas d'emblée adressé à la municipalité lorsqu'il
a reçu la lettre de l'Etat-major du 20 décembre 2002, mais a tenté en revanche
- et à deux reprises - de faire revenir ce dernier sur sa position (cf. lettres
du 6 janvier 2003 et du 6 mars 2003). Ce n'est qu'à défaut de réponse qu'il a
"
saisi
" la municipalité, sous la forme d'une simple
correspondance, dans laquelle il lui demandait de "
prendre position
dans cette affaire
" (cf. lettre du 1er avril 2003). Or, s'il avait
vraiment estimé, même à tort, que sa nouvelle incorporation équivalait à un
exclusion du SDIS et était infondée, d'une part parce que son comportement
avait déjà fait l'objet d'une sanction et, d'autre part, parce qu'elle avait
été rendue par une autorité incompétente - la municipalité étant seule
compétente pour prononcer une telle sanction en application de l'art. 42 let. d
Règlement -, il aurait dû agir directement auprès de cette dernière dans
le délai de dix jours fixé par le Règlement (art. 43 Règlement par analogie).
En interpellant d'abord, et à deux reprises successives l'Etat-major,
X.________
prenait ainsi le risque que son éventuel recours ultérieur auprès de l'autorité
municipale soit déclaré irrecevable pour tardiveté. Ce comportement est
d'autant moins compréhensible que l'intéressé était alors déjà assisté d'un
mandataire professionnel, en mesure d'en apprécier toutes les conséquences juridiques
éventuelles.
4.                     Au vu des considérants
qui précèdent, la correspondance de l'Etat-major du 20 décembre 2002 n'est pas
une décision susceptible de recours auprès de la municipalité. De même, la
prise de position de cette dernière telle qu'elle ressort de sa correspondance
du 9 avril 2003, se limitant à constater - à juste titre - que l'Etat-major
avait agi dans le cadre de ses compétences, n'est pas une décision au sens de
l'art. 29 al. 1 LJPA; elle n'est au surplus nullement assimilable à une exclusion
au sens de l'art. 42 let. d Règlement. Dans ces conditions, le recours devant
le tribunal de céans est irrecevable.
Vu l'issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge du recourant. Obtenant gain
de cause mais n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, la municipalité n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Les frais du
présent arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
jc/Lausanne, le 10 décembre 2003/gz
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.