vd_omni · AC.2013.0217 · 2013-11-19 · fr

CIVITILLO/Municipalité de Berolle | L'absence d'indication de la voie de recours ne doit pas porter préjudice au justiciable mais celui-ci, selon les règles de la bonne foi, doit entreprendre les démarches voulues dans un délai raisonnable. Recours irrecevable. Confirmation également du refus d'une demande de réexamen.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.2013 AC.2013.0217

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 novembre 2013
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; MM. Eric Brandt et Pierre Journot,
juges.
Recourants
1.
Teresa CIVITILLO,
à Berolle,
représentée par Maître Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
2.
Raffaele CIVITILLO,
à Berolle,
représenté par Maître Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Berolle,
représentée par Maître
Dominique-Anne KIRCHHOFER, avocate à Morges,
Objet
permis de construire
Recours Teresa et Raffaele CIVITILLO c/ décision de la
Municipalité de Berolle du 12 mars 2013 - pose d'une isolation périphérique du
bâtiment ECA no 54 sur la parcelle no 52 de la commune de Berolle
Vu les faits suivants
A.
Teresa et Raffaele Civitillo sont copropriétaires, chacun pour une
demie, des parcelles nos 35 et 52 du registre foncier de la commune de Berolle,
situées à l’ouest, respectivement à l’est du Chemin du Pré au Maire de cette
commune. Ces biens fonds sont sis en zone de village selon le plan partiel
d’affectation «Berolle-Village» (ci-après: PPA) et le règlement communal sur
l’aménagement du territoire et les constructions (ci-après: RCATC) approuvés
par le Conseil d’Etat du canton de Vaud le 8 septembre 1989. Sur la parcelle no
52 est érigé le bâtiment ECA no 54 dont la façade ouest longe le chemin du Pré
au Maire et coïncide avec la limite des constructions fixée par le PPA.
B.
Le 14 mai 2012 , Teresa et Raffaele Civitillo ont adressé à la
Municipalité de Berolle (ci-après: la municipalité) une demande d’autorisation
portant sur divers travaux concernant la parcelle no 52, notamment:
l’introduction de gaz et d’eau réseau dans la cave du bâtiment ECA no 54;
l’ouverture du chemin du Pré au Maire afin de réaliser ces travaux, de poser un
drainage le long de la façade ouest et de le raccorder au réseau des eaux
claires, ainsi que de traverser la route en vue de raccorder le jardin au
réseau d’eau existant, d’apporter l’électricité au garage et de se raccorder au
téléréseau; créer une sortie en toiture pour une nouvelle chaudière à gaz;
agrandir les deux fenêtres du premier étage sur la façade est; poser une
isolation périphérique. Par courrier du 22 mai 2012, la municipalité a informé
les époux Civitillo qu’elle autorisait les diverses demandes de raccordement au
gaz, à l’eau et à l’électricité, ainsi que les travaux de fouille et de remise
en état de la route par une entreprise agréée et reconnue par la municipalité,
tout comme le drainage de la façade ouest effectué en même temps que les
travaux précités. S’agissant de l’agrandissement des fenêtres sur la façade
est, la municipalité exigeait une mise à l’enquête publique en indiquant aux
propriétaires la marche à suivre. Pour ce qui est de l’isolation périphérique,
elle souhaitait se rendre sur place afin de pouvoir étudier sa faisabilité côté
chemin du Pré au Maire. Le 29 mai 2012, les époux Civitillo ont déposé un
dossier d’enquête publique concernant les fenêtres sur la façade est.
C.
Par lettre du 21 juin 2012, la municipalité les a informés qu’après
avoir consulté son bureau conseil, la Préfecture, le Voyer du 2
ème
arrondissement et une juriste, les membres de la municipalité s’étaient rendus
sur place et constaté que la pose d’une isolation périphérique avec empiètement
sur le domaine public engendrerait un risque d’accrochage dans la mesure où, au
droit des angles de la façade ouest de la maison des époux Civitillo, le Chemin
du Pré au Maire n’était pas large et de grosses machines agricoles pouvaient y
circuler. Elle ne souhaitait pas en outre créer de précédent craignant d’autres
demandes similaires. Ces raisons avaient conduit la municipalité, dans sa
séance du 11 juin 2012, à décider de refuser l’empiètement sur le domaine
public. Pour le surplus, la municipalité demandait des compléments de dossier
pour les autres travaux envisagés.
D.
Dans un courrier du 9 juillet 2012, Teresa et Raffaele Civitillo, se référant
à la décision prise par la municipalité dans sa séance du 11 juin 2012 et
«sans
vouloir contester [cette] décision»
, faisaient valoir que, conseil pris
auprès d’un architecte, l’isolation périphérique nouvelle d’un bâtiment
existant pouvait être posée dans les espaces réglementaires séparant les
constructions de la limite de propriété selon l’art. 97 de la loi du 4 décembre
1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) et
que, mesures prises en se basant sur les bornes du géomètre, un espace utile de
5 cm existait au point le plus étroit. Ils en déduisaient pouvoir poser
l’isolation litigieuse dans l’épaisseur de la limite de propriété sans autre
autorisation. Les époux Civitillo s’interrogeaient finalement sur la décision
de la municipalité au vu de la volonté de la Confédération et du canton d’encourager
les économies d’énergie en allouant des subventions aux propriétaires. Par
envoi du 27 juillet 2012, la municipalité a indiqué à Teresa et Raffaele
Civitillo avoir décidé de maintenir sa décision comme notifiée dans sa lettre
du 21 juin 2012. Elle précisait en outre que l’art. 97 LATC n’était pas
applicable au cas d’espèce, s’agissant d’un empiètement sur le domaine public
et non d’un espace réglementaire séparant le bâtiment concerné de la limite de propriété.
E.
Le 31 janvier 2013, Teresa et Raffaele Civitillo, par la plume de leur
conseil, se sont adressés à la municipalité afin que celle-ci reconsidère sa
décision en faisant valoir qu’une isolation intérieure à la place d’une
isolation périphérique créerait des ponts de froid et serait ainsi inefficace,
que les trois quarts de l’isolation périphérique seraient posés, plans de
géomètre à l’appui, sur la parcelle no 52, que la façade de l’immeuble était
penchée à cet endroit à l’opposé de la route, et que, par conséquent, l’impact
sur le domaine public serait minime, l’art. 29 de la loi du 10 décembre 1991 sur
les routes (LRou; RSV 725.01) permettant en outre à la municipalité d’autoriser
un tel empiètement à titre d’usage privatif du domaine public. Par courrier du
12 mars 2013, la municipalité a indiqué avoir décidé, dans sa séance du 25
février 2012, ne pas revenir sur sa décision prise en séance du 11 juin 2012
pour les motifs déjà énoncés.
F.
Teresa et Raffaele Civitillo ont formé recours contre cette décision de
la municipalité du 12 mars 2013 par acte du 26 avril 2013. S’agissant de la
recevabilité du recours, ils ont fait valoir que la décision du 21 juin 2012,
qui n’indique pas les voies et  les délais de recours, leur a été notifiée sous
pli simple. N’étant pas juristes de profession, ils n’ont pas pu identifier
clairement qu’il s’agissait d’une décision susceptible de recours. Ils se sont
néanmoins adressé à la municipalité dans le délai de recours, soit par courrier
du 9 juillet 2012 en s’opposant à la décision entreprise; la municipalité
aurait dû alors transmettre ce courrier à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) comme objet de sa compétence. Les recourants
mènent le même raisonnement s’agissant du deuxième courrier de la municipalité
du 27 juillet 2012 confirmant la décision du 21 juin 2012. Ils estiment enfin
que par courrier de leur conseil du 31 janvier 2013, ils ont apporté à la
municipalité des éléments nouveaux justifiant la reconsidération de la décision
initiale. Sur le fond, les recourants reprennent l’argumentation contenue dans
le courrier de leur conseil précité (cf. let. E ci-dessus) et concluent à
l’annulation de la décision entreprise, respectivement à sa réforme dans le
sens de l’octroi de l’empiètement sur le domaine public requis.
G.
La municipalité a deposé sa réponse et produit son dossier le 6 juin
2013. Elle conclut à l’irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté,
subsidiairement à son rejet et à la confirmation de sa décision du 21 juin
2012. Les recourants ont déposé des déterminations complémentaires le 8 juillet
2013. Par courrier de leur conseil du 16 octobre 2013, ils requièrent la
mise en œuvre d’une inspection locale.
H.
La cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties
seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Se pose d’abord la question de la recevabilité du recours.
a) Selon l’art. 27 al. 2 de la
Constitution du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), les parties ont le
droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours.
Cette exigence est reprise à l’art. 42 al. 1 let. f de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), qui dispose que la décision contient l’indication des voies de droit
ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité
compétente pour en connaître. D’après un principe général du droit, protégeant
la bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie
de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne
doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point
(ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4
p. 158; 127 II 198 consid. 2c p. 205, et les arrêts cités;
CR.2012.0072 du 26 février 2013; GE.2010.84 du 22 février 2011).
Toutefois, l’art. 5 al. 3
in fine
Cst. impose au citoyen d’agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.
Ainsi, lorsque l’indication des voies de droit fait défaut, on attend du
justiciable qu’il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même les
informations nécessaires. Le destinataire d’une décision administrative,
reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des
délais de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les démarches
voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se renseigner auprès d’un avocat
ou de l’autorité qui a statué sur les moyens d’attaquer cette décision et,
après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en temps utile (Benoît
Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119
IV 330 consid. 1c). Une plus grande sévérité serait de mise à l’endroit
d’un homme de loi qu’à l’égard d’un simple particulier (ATF 117 Ia 297 consid. 2
p. 299).
Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment
de la négligence de l’administration relative à l’indication des voies et
délais de recours. Il n’est en effet pas compatible avec les principes de la
confiance et de la sécurité du droit qu’un prononcé puisse être remis en
question à tout moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les
circonstances concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s’en prévaloir
(cf. ATF 104 V 162 consid. 3 ; 102 Ib 91 consid. 3; AC.2010.0113
du 13 avril 2011; PS.2008.064 du 27 janvier 2009 consid. 3a).
b) En l’espèce, la décision du 21 juin 2012 signifie
clairement aux recourants que, dans
«sa séance du 11 juin 2012, la
Municipalité a pris la décision de ne pas (…) accorder de droit quant à cet
empiètement»
pour des raisons de sécurité du trafic (largeur du chemin,
risque d’accrochage des véhicules agricoles) et d’égalité de traitement
(crainte de demandes similaires). Dans leur courrier du 9 juillet 2012, les
recourants se réfèrent expressément à la
«décision (…) prise lors de [la]
séance du 11 juin dernier»
en indiquant que
«sans vouloir contester
[cette] décision et tout en comprenant [ses] raisons»
, ils pourraient poser
l’isolation périphérique dans l’épaisseur de la limite de propriété sans autre
autorisation. Enfin, les recourants ne peuvent
«[s’]empêcher de
[s’]interroger sur la décision de [la] municipalité»
au vu de la politique
d’encouragement aux économies d’énergie de la Confédération et du canton.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants,
ce courrier ne saurait être interprété comme étant un recours contre la
décision du 21 juin 2012, clairement identifiée comme telle. Au contraire, sa
teneur est sans ambiguïté et montre que les recourants n’entendaient pas
contester la décision querellée dont ils comprenaient les raisons. La
municipalité n’avait dès lors pas à transmettre d’office cet acte à la CDAP
comme objet de sa compétence. Si la volonté des recourants était de persister
dans leur demande d’empiètement sur le domaine public, ils auraient pu et dû le
faire au plus tard à réception du courrier de la municipalité du 27 juillet
2012 confirmant la décision précitée. Or, ce courrier est resté sans réaction
de leur part jusqu’à l’intervention de leur conseil du 31 janvier 2013,
soit plus de six mois après la confirmation de la décision entreprise. Les
recourants demandent par ailleurs expressément une
«reconsidération»
de la
décision du 21 juin 2012 sur la base d’un plan de géomètre tendant à démontrer
que l’impact de l’emprise sur le domaine public serait moindre que ce qui avait
été envisagée initialement.
Il résulte de ce qui précède que nonobstant le fait
que la décision de la municipalité du 21 juin 2012 n’indique pas les voies et les
délais de recours, elle était reconnaissable et reconnue comme telle par les
recourants qui ont délibérément choisi de ne pas la contester. L’intervention
de leur conseil plus de six mois après que la municipalité ait décidé de ne pas
revoir sa position pour les motifs déjà invoqués est manifestement tardive et
n’est pas compatible avec les principes de la confiance et de la bonne foi. Le
courrier de la municipalité du 27 juillet 2012 informant les recourants du
maintien de sa décision du 21 juin 2012 ne constitue au demeurant pas une
nouvelle décision susceptible de recours. La CDAP a déjà jugé que les courriers
de l’autorité qui se bornent à répéter et expliquer la motivation déjà donnée à
suffisance lors d’un refus initial ne rouvrent pas de nouvelles voies de
recours. On ne saurait admettre qu’un justiciable puisse prolonger indéfiniment
le délai de recours en requérant sans cesse de l’autorité de revoir sa position
déjà clairement exprimée, alors qu’il ne fait pas valoir de nouveaux éléments
(cf. notamment arrêt GE.2006.0072 du 19 avril 2007).
c) Le recours doit dès lors être déclaré comme irrecevable
en tant qu’il est dirigé contre la décision de la municipalité du 21 juin 2012
ou contre son courrier du 27 juillet 2012.
2.                Reste à
examiner si le courrier de l’autorité intimée du 12 mars 2013 faisant suite à
la demande du conseil des recourants du 31 janvier 2013 tendant à ce que la
municipalité
«reconsidère sa décision»
constitue une nouvelle décision
susceptible de recours.
a) L'art. 64 LPA-VD régit la procédure de réexamen
devant l'autorité de première instance  de la manière suivante :
"Art. 64
Principes
1
Une partie peut demander à l'autorité de
réexaminer sa décision.
2
L'autorité entre en matière sur la demande:
a.  si
l'état de fait à la base de la décision s'est modifié dans une mesure notable
depuis lors, ou
b.  si
le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne
pouvait pas connaître lors de la première décision ou dont il ne pouvait pas ou
n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque, ou
c.  si
la première décision a été influencée par un crime ou un délit."
La jurisprudence du Tribunal fédéral a également
déduit des garanties générales de procédure ancrées à l’art. 29 al.1 et 2 Cst.
l’obligation pour l’autorité administrative de se saisir d'une demande de
nouvel examen dans deux cas : lorsque les circonstances se sont modifiées
dans une mesure notable depuis que la première décision a été prise et lorsque
le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne
connaissait pas lors de la première décision, ou dont il n’avait pas alors la
faculté - juridiquement ou de fait - ou un motif suffisant de se prévaloir (ATF
136 II 177 consid. 2.1; 127 I 133 consid. 6 124 II 1 consid. 3a; 113 Ia 146
consid. 3a).
Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, l’autorité
refuse d’entrer en matière sur une demande de réexamen, car elle estime que les
conditions requises ne sont pas réunies, l’administré ne peut pas remettre en
cause, par la voie d’un recours, la première décision sur laquelle l’autorité a
refusé de revenir. Il peut seulement faire valoir que l’autorité concernée a
nié à tort l’existence des conditions justifiant un réexamen (cf. ATF 113 Ia
146 consid. 3c p. 153s). Les demandes de réexamen ne sauraient en effet servir
à remettre continuellement en cause des décisions administratives entrées en
force de chose décidée (cf. ATF 127 I 133 consid. 6 p. 138 in fine, 120 Ib 42
consid. 2b p. 46/47 et les références citées).
b) Le courrier du conseil des recourants du 31
janvier 2013 doit ainsi être interprété comme étant une demande de réexamen de
la décision de l'autorité intimée du 21 juin 2012. Il convient alors de
déterminer si les conditions d’un réexamen au sens de l’art. 64 al. 2 LPA-VD et
de la jurisprudence précitée sont remplies en l’espèce. A ce titre, les
recourants invoquent des faits qui justifieraient selon eux un nouvel examen et
requièrent à titre de mesure d’instruction la tenue d’une inspection locale.
aa) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al.
2 Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves pour autant
que celles-ci soient requises dans les formes prévues par le droit cantonal et
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (
ATF 129 II 497
consid.
2.2 p. 504;
127 I 54
consid. 2b p.
56;
126 I 97
consid. 2b p.
102). L'autorité peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la
pertinence du fait à prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur
cette base, refuser de l'administrer. Ce refus ne viole le droit d'être entendu
que si l'appréciation à laquelle elle a ainsi procédé est entachée d'arbitraire
(
ATF 131 I 153
consid.
3 p. 157 et les arrêts cités; sur la notion d'arbitraire, voir
ATF 132 I 13
consid.
5.1 p. 17). Ces principes s'appliquent également à la tenue d'une inspection
locale en l'absence d'une disposition cantonale qui imposerait une telle mesure
d'instruction (
ATF 120 Ib 224
consid.
2b p. 229;
112 Ia 198
consid. 2b
p. 202).
En l’espèce, les faits invoqués par les recourants à
l’appui de leur demande de réexamen ne sont pas à proprement parler contestés
par l’autorité intimée. On ne voit dès lors pas en quoi une inspection locale
serait utile et déterminante pour l’issue du litige, de sorte que cette requête
doit être rejetée. Il s’agit plutôt de déterminer si les faits invoqués, en
admettant qu’ils soient établis, justifient un réexamen de la décision du
21 juin 2012.
bb) Les recourants font pour l’essentiel valoir que
l’emprise de l’empiètement sur le domaine public serait moins importante que ce
qui avait été demandé à l’origine selon plans de géomètre établis
postérieurement à la décision du 21 juin 2012, que le bâtiment penche du coté
opposé à la route, ce qui en diminuerait également l’impact et qu’une isolation
intérieure à la place de l’isolation périphérique litigieuse créerait des ponts
de froid et la rendrait ainsi inefficace. Quoi qu’en disent les recourants, il
ne s’agit à l’évidence pas ici d’un état de fait qui se serait modifié
notablement depuis la décision entreprise (art. 64 al. 2 let. a LPA-VD), ni de
faits ou moyens de preuve importants qu’ils ne  pouvaient pas connaître lors de
la première décision ou dont ils ne pouvaient pas ou n'avaient pas de raison de
se prévaloir à cette époque (art. 64 al. 2 let. b LPA-VD). L’état de fait à la
base de la décision entreprise n’a guère évolué et les recourants avaient tout
loisir de faire des mesures précises lors de la demande initiale. La différence
relative de la surface de l’empiètement sur le domaine public semble par
ailleurs être sans pertinence sur la décision de la municipalité du 21 juin
2012 dans la mesure où celle-ci s’est fondée sur une appréciation globale, sur
place, des risques de circulation liés à l’étroitesse du Chemin du Pré au Maire
et que la façade en question coïncide avec la limite des constructions selon le
PPA sans égard à la limite de propriété qui laisserait quelques centimètres de
disponible entre le front du bâtiment et le domaine public. C’est ainsi à juste
titre que l’autorité intimée a refusé d’entrer en matière sur la demande de
réexamen des recourants.
c) Le recours doit ainsi être rejeté dans la mesure
où il est dirigé contre la décision du 12 mars 2013.
3.                Il résulte
des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure
de sa recevabilité. La présente cause n’ayant pas occasionné une inspection
locale, il y a lieu mettre à la charge des recourants un émolument de justice
réduit (art. 45, 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La municipalité a agi avec le
concours d’un avocat; elle a droit à une indemnité à titre de dépens, à la
charge des recourants (art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Un émolument de justice de 1’500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants Teresa et Raffaele Civitillo, solidairement entre eux.
III.
Teresa et Raffaele Civitillo sont débiteurs solidaires de la Municipalité
de Berolle de la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 novembre 2013
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.