vd_omni · PS.2024.0008 · 2024-08-19 · fr

A.________/Direction des sports et de la cohésion sociale, Agence communale d'assurances sociales de Lausanne | Demande de remboursement d'une partie d'une rente-pont en raison de la prise en compte de loyers dont l'intéressé ne s'est finalement pas acquitté. Application de la législation fédérale sur les prestations complémentaires (LPC) dans le cadre de la LPCFam (consid. 2a). Rappel des principes relatifs à l'obligation de restituer (consid. 2b). Confirmation que la procédure de l'art. 25 al. 1 LPGA peut s'appliquer dans le cadre de l'application de la LPCfam (consid. 2b/cc). Conditions pour la prise en compte d'un loyer, même impayé, dans la LPC. Distinction avec le régime de l'aide sociale. Constat qu'il n'y a a priori de motifs de faire abstraction des loyers dans le cas d'espèce dès lors que ceux-ci restent dus à l'hoirie. Pas de violation de l'obligation d'information du recourant sur ce point. On ne saurait ainsi nier la bonne foi du recourant pour exclure toute remise. Rappel sur l'obligation de renseigner de l'autorité (consid. 3). Admission du recours et renvoi du dossier à l'autorité intimée pour qu'elle se prononce sur la restitution et la remise (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.08.2024 PS.2024.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 août 2024
Composition
M. François Kart, président;
M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Isabelle
Perrin, assesseur
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Direction des sports et de la
cohésion sociale,
Unité juridique,
Autorité concernée
Agence communale d'assurances
sociales de Lausanne,
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur réclamation de la
Direction des sports et de la cohésion sociale de la Ville de Lausanne du 7
décembre 2023 (remise rente-pont)
Vu les faits suivants :
A.
A.________, né le 9 juin 1958, a été victime d'un accident en 2015, après
quoi il a perdu son emploi; il a été confronté ensuite, semble-t-il, à diverses
difficultés avec des assurances. Selon ses indications, il s'est inscrit comme
demandeur d'emploi début 2018, mais, faute d'avoir cotisé durant le délai
cadre, il n'a eu droit qu'à de modestes indemnités de l’assurance-chômage
(elles ont pris fin au 22 mai 2018), de sorte qu'il s'est tourné vers les
autorités d’assistance, pour obtenir le revenu d'insertion.
Il allègue, pièces à l'appui, s'être vu refuser les
prestations du revenu d'insertion au 1
er
semestre 2019. Peu après le
décès de sa mère en juin 2019, soit le 7 août 2019, il a déposé une demande de
rente-pont, selon le régime mis en place par le canton de Vaud. Dans ce
contexte, il a produit un bail à loyer portant sur un appartement propriété de l’hoirie
de B.________, sis ********, à ******** (l’autorité saisie en a eu connaissance
au plus tard le 16 août 2019) ; le loyer s’élève à 1190 fr. par mois, y
compris les frais de chauffage par 200 fr.
B.
a) Par décision du 20 décembre 2019, le Centre régional de décision
rente-pont (ci-après : CRD) a alloué une prestation financière à ce titre, à
hauteur de 1'621 francs par mois, avec effet rétroactif au 1
er
août 2019.
Il découle du plan de calcul annexé à cette décision que la prestation a été arrêtée
sur la base d'un poste intitulé "
Couverture des
besoins vitaux
"
à concurrence de 19'450 francs par an (soit l'équivalent de 1'621 francs par
mois); il s'agit du seul montant pris en considération pour la prestation, à
l'exclusion de toute allocation en lien avec un loyer ou encore d'autres
postes. On ignore pour quels motifs la décision s'est limitée au poste "
Couverture des
besoins vitaux
", malgré le bail produit.
Néanmoins, le dossier comporte une note interne,
datée du 18 décembre 2019, dont A.________ n'avait donc pas connaissance ;
on en extrait le passage suivant :
"Or, je constate [...] que le RI ne tenait pas compte de
loyers et que son bail valable dès le 1
er
juillet 2019 appartient à
l'hoirie pour laquelle Monsieur A.________ (sic) ne peut nous fournir aucun
document.
Au vu de ce qui précède, il faut taxer le dossier sans tenir
compte de loyers et mettre une échéance libre dans trois mois pour réclamer :
-
preuves de paiement du loyer
-
documents relatifs à l'hoirie (à suivre tous les trois, quatre
mois si nécessaire)
Attention, saisir également une échéance libre dans neuf
mois. Si nous n'avons toujours rien par rapport à la succession à cette date,
il faudra notifier une restitution provisoire pour l'ensemble des prestations
versées (afin de préserver nos droits)."
b) Au surplus, il ressort également du dossier que
la succession de sa mère, B.________, était litigieuse, un procès civil étant
alors en cours.
c) Par lettre du 14 avril 2020, le CRD s'est adressé
à A.________, en lui annonçant vouloir procéder à la révision de son dossier;
il lui demandait des documents relatifs à son loyer et aux sommes reçues en
héritage; sans réponse de l'intéressé, le CRD est revenu à la charge le 6 mai,
12 juin, 3 juillet et 2 septembre 2020, en renouvelant et complétant ses
réquisitions. A.________ a ainsi produit à nouveau, par courrier du 24 juin
2020, le bail à loyer cité plus haut. En substance, il relève que la décision
qui lui alloue la rente-pont, sans prendre en compte ni loyer, ni charges, le
met dans une situation financière très difficile, alors même qu'il devrait
s'acquitter de tels montants auprès de l'hoirie. Il relève également que le
procès successoral en cours n'avance guère, interrompu qu'il a été par le Covid
19.
C.
a) Par décision du 25 septembre 2020, le CRD a alloué à l'intéressé une
rente-pont, fondée sur un nouveau calcul; en substance, celui-ci prend en considération
19'450 francs au titre de la couverture des besoins vitaux, ainsi qu'un loyer
total, fixé à son montant maximum selon les directives applicables, de 13'200
francs. Il en découle un montant mensuel de 2'721 francs par mois. Ce dernier a
été versé à partir du 1
er
juillet 2020 (sous la forme d’un versement
rétroactif pour les trois mois de juillet à septembre 2020).
b) Par décision du 5 octobre 2020, intitulée
« décision de restitution provisoire » (accompagnée au verso de voies
de droit, dont la possibilité d’une demande de remise, dans un délai de 30
jours dès la notification de cette décision), le CRD, pour «
préserver
le délai de prescription
», a fixé le montant à restituer par A.________
à 25994 fr. Elle ajoute : «
Une nouvelle décision sera
établie lorsque nous serons en possession du montant exact de votre héritage
».
D.
a) La rente-pont de l’intéressé a été modifiée le 21 janvier 2021, en relation
avec une modification des barèmes ; elle a ainsi été portée à 2'825 fr.
par mois dès janvier 2021.
b) Le CRD, le 19 janvier 2021, a engagé une nouvelle
procédure de révision du dossier de A.________; il lui a demandé à nouveau la
production de diverses pièces (soit une pièce attestant du montant actuel du
loyer; un justificatif relatif à la somme perçue dans le cadre de l'héritage de
feue sa mère). Cette demande a été renouvelée le 10 février 2021. Ces demandes
étant restées sans suite, le CRD a rendu une nouvelle décision en date du 25
mars 2021, supprimant la prestation cantonale de rente-pont avec effet au 28
février 2021 (cette décision s'appuie sur l'art. 22 de la loi du 20 novembre
2010 sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les
prestations cantonales de la rente-pont; ci-après : LPCFam ; BLV 850.053)
ainsi que sur l'art. 44 du Règlement d'application (ci-après : RLPCFam ;
BLV 850.053.1).
E.
Par lettre du 12 mai 2021, A.________ a indiqué au CRD que les comptes
de l’hoirie faisaient l’objet d’un séquestre, ordonné par l’Office des
poursuites ; il ajoutait que le versement du loyer dans de telles
circonstances n’était pas vraiment recommandé. Dans un courrier du 3 juillet
2021, il s'est adressé à nouveau au CRD en faisant valoir diverses difficultés
financières, notamment en lien avec un important traitement dentaire. Il évoque
également l'impossibilité pour lui de payer le loyer à l'hoirie; il relève
également que des travaux de réfection sont nécessaires dans l'appartement en
question. Ce courrier a été suivi d'un entretien téléphonique entre la
responsable du dossier et A.________, lequel a fait l'objet d'une note interne,
qui se lit comme suit :
"Entretien téléphonique avec Monsieur A.________ qui
nous confirme n'avoir jamais payé de loyer depuis le 1
er
août 2018".
F.
a) Prenant en considération une "
modification du montant de
votre loyer
", le CRD a rendu le 29 juillet 2021 cinq décisions :
aa) La première calcule à nouveau la rente-pont
allouée pour la période du 1
er
juillet 2020 au 31 décembre 2020, le
plan de calcul ne comportant plus de loyer mensuel; la rente-pont est ainsi
ramenée à 1'621 francs par mois, ce à titre rétroactif.
bb) La deuxième décision procède de la même manière
pour les mois de janvier et février 2021, à nouveau sans prendre en compte de
loyer, de sorte qu'elle fixe la prestation mensuelle à 1'635 francs par mois, à
titre rétroactif à nouveau.
cc) La troisième fixe la rente-pont à un montant
mensuel de 1'635 fr. par mois pour mars et avril 2021 (pas de prise en
considération d’un loyer); et la quatrième en fait de même pour la période
courant dès le 1
er
mai 2021.
dd) Enfin, une cinquième décision arrête un montant
à restituer, correspondant aux prestations allouées en trop, durant les deux
périodes concernées par les deux premières décisions précitées. Le montant
total s'élève à 8'980 francs. Cette décision invite l'intéressé à payer ce
montant à la Caisse cantonale vaudoise de compensation dans un délai de trente
jours. Elle mentionne ensuite la possibilité de déposer une demande de remise
de cette obligation de restitution, toujours dans un délai de trente jours. Enfin,
elle ouvre la possibilité d'une réclamation contre cette décision, dans un
délai de trente jours à nouveau.
b) aa) Le 1
er
et le 23 novembre, le CRD a
à nouveau demandé la production de pièces à l’intéressé.
bb) Par lettre du 21 novembre 2021, A.________ écrit
ce qui suit au CRD:
"Votre décision de
remboursement m'a surpris, en effet je ne retrouve pas la demande de
restitution du mois de juillet. Je vous demande une copie de cette demande et
une restitution du droit de recours, car je suis dans l'impossibilité totale de
vous rembourser".
Il ajoute quelques considérations relatives à ses
difficultés financières, en ajoutant :
"[...] je vous demanderai la
restitution du droit de recours ainsi que la demande de dispense de
remboursement".
cc) Le CRD n’a pas répondu à ce courrier ; par
contre, il a à nouveau demandé, les 6 et 28 juillet 2022, la production de
diverses pièces à l’intéressé, à laquelle l’intéressé a répondu le 8 août 2022.
Par décision du 20 janvier 2023, le CRD a encore arrêté la rente-pont due à A.________
pour 2023 à 1'675 fr. par mois.
c) Ce n'est que le 27 mars 2023 que le CRD a statué
sur la réclamation évoquée ci-dessus (b/bb) ; cette décision s'intitule "
Votre
demande de remise
". Il faut constater, à la lecture de cette décision
qui débute en priant l'intéressé d'excuser le retard mis à y répondre, que celle-ci
ne traite pas la demande de restitution du délai de recours (plutôt de
réclamation); le dossier ne comporte d'ailleurs aucune indication donnant à
penser que cette autorité aurait procédé à des mesures d'instruction à ce sujet.
Au surplus, comme l'indique son titre, cette décision ne traite que de la
question de la remise de l'obligation de restitution, ce pour la rejeter, car
elle retient une absence de bonne foi de l'intéressé. Le montant de 8'980
francs reste donc dû; elle estime en outre que l'intéressé est en mesure de
s'acquitter de ce montant par des mensualités de 407 francs, un délai au 28
avril 2023 étant fixé à l'intéressé pour s'acquitter de sa dette ou de faire
une proposition au CRD concernant l'amortissement de celle-ci.
G.
Agissant par lettre du 27 avril 2023, adressée au CRD, A.________
déclare faire opposition à la décision du 28 mars 2023. Il reprend les faits
qui le concernent, décrit l'évolution de sa situation financière chaotique et
le litige qui le divise de ses co-héritiers. Il souligne d'ailleurs que le fait
qu'il ne soit pas en mesure de payer le loyer de son appartement crée des
tensions avec l'hoirie dont il est membre.
H.
Par décision du 7 décembre 2023, le CRD a statué sur cette réclamation
et l'a rejetée. Il en ressort que les décisions prises à l'encontre de
l'intéressé, notamment la décision de restitution, est fondée sur le fait que
l'intéressé aurait déclaré qu'il ne payait plus le loyer qu'il devait à
l'hoirie; en outre, il aurait dû informer le CRD auparavant, s'agissant d'une
modification de sa situation financière, au sujet de laquelle il doit tenir
l'autorité intimée régulièrement informée. Cette décision constate ainsi
l'absence de bonne foi de l'intéressé dans sa relation avec le CRD, de sorte
que la remise ne saurait lui être accordée.
I.
Agissant par acte du 20 janvier 2024, déposé à l'Office postal avec un
affranchissement insuffisant, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre cette
décision, dont il demande en substance l'annulation.
Par courrier du 12 mars 2024, le CRD a déposé sa
réponse au recours, en concluant principalement à l'irrecevabilité du recours
pour cause de tardiveté, subsidiairement à son rejet. Il a au surplus produit
son dossier complet dans un envoi du 24 juin 2024, en complétant ses
explications.
Considérant en droit :
1.
a) Rendue sur la base de la LPCFam, la décision sur réclamation attaquée
est susceptible de recours au Tribunal cantonal (cf. art. 30 al. 4 LPCFam). Les
dispositions de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36) s'appliquent au surplus (cf. art. 30 al. 5
LPCFam).
b) La décision attaquée, datée du 7 décembre 2023, a
été reçue par son destinataire selon ses déclarations, plausibles, le 11
décembre 2023. Cela a déclenché le début du délai de recours de trente jours,
prévu par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD). Il faut noter en outre que ce délai ne courait pas du
18 décembre 2023 au 2 janvier 2024 inclusivement (art. 95 LPA-VD). En
conséquence, le délai de trente jours précités n'était pas échu le 20 janvier
2024, date à laquelle le recourant a remis son pli à l'Office postal (le fait
que celui-ci soit insuffisamment affranchi reste sans conséquence, même si
l'acheminement jusque dans les mains de la CDAP a quelque peu tardé).
c) Pour le surplus, l'intéressé, en tant que
destinataire de la décision attaquée, dont on comprend qu'il en souhaite la
modification, a bien un intérêt digne de protection à l'issue de la procédure,
de sorte que sa légitimation à recourir doit être reconnue (art. 75 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il convient ainsi d’entrer en
matière sur le fond.
d) Il y a lieu de procéder encore à quelques
remarques relatives à l’objet du recours. A la suite de la lettre du 21
novembre 2021, dans laquelle le recourant demandait expressément la restitution
du droit de recours contre la décision du 29 juillet 2021, ainsi qu’une demande
de dispense de remboursement, la décision du 27 mars 2023, puis celle du 7
décembre 2023 ne statuent pas sur la question de la restitution du délai.
L’art. 22 LPA-VD, qui règle cette question, pose des conditions rigoureuses à
l’octroi d’une restitution de délai. Quoi qu’il en soit, alors qu’il s’est
écoulé quelques deux ans et demi depuis la demande de restitution de délai, il
apparaît vain de tenter d’instruire aujourd’hui cette question. Dans ces
conditions, on peut se demander si c’est à juste titre que l’autorité intimée
se prévaut de l’entrée en force de la décision de restitution prise le 29
juillet 2021, - notifiée en même temps que quatre autres décisions - pour
considérer que seule la question de la remise (ce terme ne figure d’ailleurs
pas à l’art. 28 al. 2 LPCFam ; cette disposition ne parle que de
« restitution ») doit former l’objet du présent recours. Quoi qu’il
en soit, dans l’hypothèse où la demande de restitution des montants demandés au
recourant s’avèrerait contraire au droit, force serait alors d’admettre la
bonne foi de ce dernier. On observe d'ailleurs que l’articulation entre les
différentes décisions entreprises dans ce dossier (et prévue par la pratique)
n’est pas nécessairement d’emblée claire pour une personne non assistée, comme
l’est le recourant; il convient ainsi de ne pas être trop rigoureux sur
l’application des règles procédurales pertinentes.
2.
Il convient de procéder à ce stade à quelques rappels relatifs au cadre
légal pertinent, assez complexe au demeurant.
a) A titre préliminaire, on rappelle que le droit à
la rente-pont, qui fait partie des prestations complémentaires cantonales pour
les familles, est défini aux art. 16 ss LPCFam. Ces dispositions de la LPCFam
visent les chômeuses et chômeurs âgés ayant épuisé leur droit aux indemnités de
l’assurance-chômage sans disposer d’une fortune personnelle et qui sont
contraints de solliciter le RI alors que leurs chances de réinsertion sur le
marché du travail sont très faibles. Cette difficulté est particulièrement manifeste
pour les personnes qui ont perdu leur emploi et connu le chômage à partir de
l’âge de 60 ans et dont les indemnités prennent fin environ deux ans plus tard.
Leur présence à l’aide sociale tient principalement au fait qu’elles ne
disposent pas de fortune. En application de la législation fédérale sur
l’Assurance-vieillesse et survivants (AVS) et sur la prévoyance professionnelle
(LPP), ces personnes pourraient éventuellement envisager de prendre une
retraite anticipée. Cependant, une telle anticipation provoque une réduction
actuarielle de leurs prestations de vieillesse (cf. Exposé des motifs sur la
stratégie cantonale de lutte contre la pauvreté, accompagnant le projet de loi
sur les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations
cantonales de la rente-pont, législature 2007-2012, n°288, avril 2010, p. 27).
Le dispositif cantonal prévoit ainsi un régime qui poursuit des buts similaires
à ceux de la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les prestations complémentaires
à l’AVS et à l’AI (LPC ; RS 831.30) et qui, de surcroît, s’en inspire
largement.
C’est dans ce sens que l’art.  16
LPCFam
définit le cercle des ayants-droits à la
rente-pont.
Le calcul de la rente-pont est défini à
l’art. 18 LPCFam, qui précise:
1
Les prestations cantonales
de la rente-pont sont calculées conformément aux critères de la prestation
complémentaire annuelle au sens de la LPC
[F]
. Le Conseil d'Etat précise les composantes du calcul
de la rente-pont.
2
…
3
Le Conseil d'Etat fixe
les modalités d'octroi par règlement.
Le règlement du 17 août 2011 d'application de la
LPCFam (RLPCFam; BLV 850.053.1) prévoit que les dispositions du chapitre I,
lettre A, section II de l'OPC-AVS/AI (RS 831.301) sont, sauf dispositions
contraires de la LPCFam ou du règlement, applicables par analogie à la fixation
des dépenses reconnues et du revenu déterminant (art. 34 al. 1 RLPCFam [dans sa
teneur en vigueur avant le 1er juillet 2021]). L'art. 10 LPC est donc
applicable par analogie à la détermination des dépenses reconnues, alors que
l’art. 11 LPC est par ailleurs applicable à la détermination du revenu
déterminant (art. 35a al. 2 RLPCFam). On notera que le règlement est encore
complété par les Directives concernant l'application de la loi sur les
prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations
cantonales de la rente-pont et de son règlement (DPCFam), valables dès le 1er
octobre 2011 (ces directives ont connu diverses versions successives).
b) aa) L'art. 28 al. 1 LPCFam prévoit par ailleurs que
les prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations
cantonales de la rente-pont perçues indûment doivent être restituées. En outre,
lorsqu'une prestation d'assurance sociale est octroyée rétroactivement, les
prestations complémentaires cantonales pour familles et les prestations
cantonales de la rente-pont versées précédemment à titre d'avance doivent être
restituées, à concurrence de l'avance perçue (art. 28 al. 1bis LPCFam). La
restitution ne peut toutefois être exigée lorsque le bénéficiaire était de
bonne foi et qu'elle le mettrait dans une situation difficile (art. 28 al. 2
LPCFam).
bb) L’art. 28 LPCFam consacre ainsi le principe de
la restitution des prestations, généralement appliqué dans les régimes
d'assurances sociales fédérales, y compris dans les prestations complémentaires
fédérales à l'AVS/AI, et qui est repris par la LPGA – loi à laquelle le
législateur cantonal semble se référer implicitement, malgré l’absence de
mention sur ce point dans la loi cantonale elle-même (seul l’art. 22 LPCFam se
réfère expressément à la LPGA ;  cf. au surplus Exposé des motifs,
pp. 34-35). On note au passage que la jurisprudence a admis que ce type de
question devait être tranché par voie de décision, bien que l’art. 28 LPCFam ne
confère pas explicitement de pouvoir de décision à l’autorité compétente à ce
sujet  (pour un exemple parmi d’autres admettant un pouvoir de décision
implicite sur ce point, voir CDAP, arrêt du 26 mai 2021, PS.2021.0003, confirmé
par le TF, arrêt du 4 août 2022, 8C_469/2021 ; voir, en sens contraire, la
jurisprudence du Tribunal administratif : arrêt du 3 octobre 1995,
PS.1994.0423, qui retenait, en l’absence de base légale fondant un tel pouvoir
de décision, la compétence du juge civil en matière de répétition de l’indu).
L'obligation de restituer suppose que soient réunies
les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la
décision par laquelle les prestations en cause ont été allouées (art. 53 LPGA;
ATF 130 V 318 consid. 5.2 p. 319 s. et les références). Selon un principe
général du droit des assurances sociales, l'administration peut donc reconsidérer
une décision formellement passée en force de chose décidée sur laquelle une
autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à condition qu'elle
soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance
notable. En outre, par analogie avec la révision des décisions rendues par les
autorités judiciaires, l'administration est tenue de procéder à la révision
d'une décision entrée en force formelle lorsque sont découverts des faits
nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve, susceptibles de conduire à une
appréciation juridique différente (TFA, arrêts C 216/05 du 16 août 2006 consid.
3.1; C 227/03 du 23 mars 2004 in: SVR 2004 ALV n° 14 p. 43s. consid. 3; ATF 127
V 469 consid. 2c et les références). De telles conditions sont en particulier
réunies lorsque la prestation a été versée sur la base de fausses informations
ou en raison d’une violation par le requérant de son devoir d’information ou de
collaboration (art. 22 et 22a LPCFam ; on note que l’art. 22 déclare
applicables par analogie les dispositions de la LPGA et de la LAVS portant sur
ce dernier aspect ; voir aussi 40 al. 3 RLPCFam).
cc) La restitution de prestations au sens de l’art.
25 al. 1 LPGA nécessite en principe la mise en œuvre d'une procédure en trois
étapes: la première étape porte sur l'examen du caractère indu des prestations
ou, en d'autres termes, sur le point de savoir si les conditions d'une
reconsidération de la décision par laquelle celles-ci avaient été octroyées
sont réalisées; la deuxième étape concerne la restitution des prestations et
comprend, notamment, l'examen à l'aune de l'art. 25 al. 1, 1ère phrase, LPGA
des effets dans le temps de la correction à effectuer en raison du caractère
indu des prestations; la troisième étape porte sur la remise de l'obligation de
restituer (TF, arrêts 9C_638/2014 du 13 août 2015 consid. 3.2; 9C_86/2014 du 5
juin 2014 consid. 3; 9C_211/2009 du 26 février 2010 consid. 3.1; P 62/04 du 6
juin 2005 consid. 1.2; cf. en outre Ueli Kieser, ATSG-Kommentar, 3ème éd.,
Zurich 2015, n°8 ad art. 25 LPGA). Ces trois étapes sont concrétisées à l’art.
3 de l'ordonnance fédérale du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit
des assurances sociales (OPGA; RS 830.11), aux termes duquel l'étendue de
l'obligation de restituer est fixée par une décision (al. 1); l'assureur
indique la possibilité d'une remise dans la décision en restitution (al. 2).
L’art. 3 al. 3 OPGA permet cependant à l'assureur de décider dans sa décision
de renoncer à la restitution «lorsqu'il est manifeste que les conditions d'une
remise sont réunies». A teneur de l’art. 4 al. 4 OPGA, la demande de remise
«doit être motivée, accompagnée des pièces nécessaires et déposée au plus tard
trente jours à compter de l'entrée en force de la décision de restitution». Il
résulte de cette différenciation que les éléments constatés dans une décision
(administrative ou judiciaire non contestée et partant, entrée en force) prise
à l'issue d'une procédure en restitution ne peuvent plus être contestés lors
d'une procédure ultérieure de remise de l'obligation de restituer (cf. TF, arrêts
8C_589/2016 du 26 avril 2017 consid. 3.2; 9C_638/2014 du 13 août 2015 consid.
3.2; P 31/87 du 10 mai 1987 consid. 3a).
Le régime de la LPCFam relève exclusivement du droit
cantonal; la LPGA ne lui est donc pas directement applicable. Ceci étant, la
CDAP a repris à son compte la jurisprudence du Tribunal administratif, lequel
avait considéré que la procédure prévue à l'art. 25 al. 1 LPGA pouvait être
appliquée dans le cadre de l’application de la LPCFam (CDAP, arrêt du 29
octobre 2018, PS.2018.0022, consid. 3d).
dd) On relève encore que la loi prévoit une
procédure de révision périodique aux fins de vérifier si les éléments
déterminants pour l’octroi de la prestation ont changé ; elle charge le
Conseil d’Etat d’en définir les modalités (art. 19 al. 3 LPCFam). L'art. 40
RLPCFam dispose ainsi qu'une révision périodique est effectuée après 12 mois
depuis la notification de la décision ou depuis la notification de la dernière
révision périodique (al. 1) ; il prévoit par ailleurs la possibilité de
procéder, en cours de période, à une révision extraordinaire en cas de
modification des conditions personnelles ou financières (al. 2 ; référence
y est faite à l’art. 25 OPC AVS/AI). Dans le cas d’espèce, il semble que
l’autorité intimée a mené, de manière constante, une procédure de révision du
dossier du recourant.
d) En l’occurrence, le débat concerne, sur le plan
matériel, les dépenses reconnues, régies, compte tenu du renvoi de l’art. 18
LPCFam, par l’art. 10 LPC, complété par les art. 11 ss (spéc. 12, 16a ss, voire
18) OPC-AVS/AI. A cet égard, l’art. 10 al. 1 LPC mentionne en particulier une
somme (forfaitaire) destinée à couvrir les besoins vitaux des personnes vivant
à leur domicile (let. a), ainsi que le loyer d’un appartement et les frais
accessoires y relatifs (b). L’instruction de l’autorité intimée a porté pour
l’essentiel sur ce dernier aspect. Cette même disposition prévoit encore de
prendre en compte (let. c) :
«
la valeur locative, en lieu et place du loyer, pour
les personnes qui habitent
dans un immeuble sur
lequel elles ou une autre personne comprise dans le
calcul de la prestation
complémentaire ont un droit de propriété, un usufruit
ou un droit
d’habitation; la let. b est applicable par analogie. ».
Le ch. 221.04 DPCFam confirme
d’ailleurs cette approche pour les PC famille ; elles précisent que
l’évaluation de cette valeur locative repose sur les dispositions de l’impôt direct
cantonal, avec un plafond correspondant aux maximas régionaux. Autrement dit,
là encore, le droit cantonal applique ici par analogie les solutions arrêtées
en droit fédéral (art. 10 al. 1 LPC dans sa version la plus récente ; celle-ci
constitue d’ailleurs une codification de la jurisprudence antérieure du
TF : ATF 126 V 252 ; TF, arrêt du 19 octobre 2009, 9C_202/2009,
consid. 3.2).
3.
Sur le terrain des faits, l'instruction a porté sur le point de savoir
si le plan de calcul devait comporter un poste "loyer". On note à cet
égard que l'autorité intimée a d'emblée souhaité surveiller étroitement ce
poste de dépense du recourant, bien que celui-ci ait produit d’emblée une copie
de bail qu'il a conclu avec l'hoirie dont il fait partie et qui est propriétaire
du logement en question. Compte tenu de ses difficultés financières, le
recourant a admis ne plus s'être acquitté de son loyer durant une certaine
période (le dossier de l'autorité intimée est à cet égard confus: une note
interne relatant un entretien téléphonique avec le recourant retient que l'intéressé
n'a jamais payé de loyer depuis le 1
er
août 2018; le chiffre 2.5 de
la décision sur réclamation parle en revanche du 1
er
août 2019; la
valeur probante de la note relative à l'entretien téléphonique précité parait
ainsi sujette à caution). Mais l'approche suivie par l'autorité intimée prête à
la critique sur un autre aspect.
a) Le recourant, avant de solliciter l'octroi d'une
rente-pont, était au bénéfice du revenu d'insertion; le calcul de ce dernier ne
tenait pas compte d'un loyer. Cela peut s'expliquer par le fait que, dans le
domaine de l'aide sociale, laquelle a un caractère subsidiaire, le calcul de la
prestation tient compte exclusivement des besoins effectifs de l'intéressé; autrement
dit, si le loyer est pris en charge par un tiers, par exemple un membre de la
famille, le revenu d'insertion n'a pas à tenir compte d'un éventuel loyer, déjà
acquitté. Le mécanisme de la LPC (spécialement son art. 10 al. 1 let. b et c) –
et par contrecoup celui de la LPC-Fam – est différent.
b) aa) Certes, le régime prévalant en application de
la LPC implique que l’on tienne compte du loyer effectivement payé. Tel est le
cas en principe ; ainsi, lorsque le requérant vit avec une compagne (qui
n’est pas son épouse), qui met le logement qu’elle détient à sa disposition gracieusement,
il n’y a pas lieu de tenir compte d’un loyer (dans ce sens, ATF 139 V 574,
consid. 3).  Mais ce principe connaît une exception ; il en va ainsi dans
l’hypothèse où le loyer est assumé par des proches ou, à titre d’assistance,
par des tiers : le loyer est alors pris en compte comme une dépense reconnue
pour le requérant. Il en va de même lorsque l’assuré vit chez des proches
parents pour un loyer de faveur ou gratuitement (DPC chiffre 3237.02 ; ATF
139 V 574, consid. 3, qui évoque aussi cette exception ; voir à ce sujet
Michel Valterio, Commentaire de la loi fédérale sur les prestations
complémentaires à l’AVS et à l’AI, Zurich, 2015, n° 14 s. ad art. 10 LPC et les
références). Cette solution découle du fait que le régime des prestations
complémentaires n’est pas subsidiaire par rapport au soutien des proches (ou à
celui de l’assistance publique ; Valterio, op. cit., n° 158 ad art. 11
LPC).
bb) Dans le cas d’espèce, le CRD a retenu que le
recourant n’avait pas payé le loyer dû à teneur du contrat de bail qui le liait
avec l’hoirie dont il fait partie ; il en a déduit – semble-t-il – que le
logement en question avait été mis à sa disposition gratuitement, de sorte que
ce loyer n’avait pas à être pris en compte dans le calcul de la prestation. Il
a retenu de surcroît que l’intéressé avait caché cette circonstance à
l’autorité, ce qui démontrait sa mauvaise foi. C’est pourtant une solution
différente qui résulte de la jurisprudence (confirmée par la DPC) que l’on
vient d’exposer s’agissant du loyer : en substance, il conviendrait de
tenir compte d’un tel loyer, même si l’intéressé était hébergé à titre gratuit
par ses proches.
En l’occurrence cependant, on ne voit pas que
l’hoirie ait accepté de loger l’intéressé à titre gratuit, de sorte que le
loyer convenu reste dû. Dans de telles conditions et
a fortiori
par
rapport au cas du logement gratuit, il ne semble pas qu’il y ait de motifs de
faire abstraction d’un loyer dans le schéma de calcul de la prestation PCFam
allouée à l’intéressé.
c) Dans le cadre du RI
par ailleurs, l'aide n'a pas à prendre en considération d'éventuelles dettes; tel
serait par exemple le cas d'une dette de loyer restée impayée (sauf que, dans
ce type de configuration, il se peut que le RI intervienne à titre exceptionnel
pour éviter que le requérant ne perde son logement). En outre, il est douteux,
dans le cas où le bénéficiaire du revenu d’insertion reçoit un montant à titre
de loyer, mais ne le paie pas, qu’il doive faire l’objet d’une décision de
révocation de l’aide reçue, suivie d’une obligation de remboursement (sauf si
le bailleur procède à un abandon de créance en faveur de l’intéressé).
Le régime des
prestations complémentaires, qui est un peu différent, ne vise certes pas non
plus à couvrir les dettes d’un requérant (en tous les cas, les charges liées à
des arriérés d’impôt n’ont pas à être prises en compte comme dépenses
reconnues : Valterio, op. cit., n° 1 ad art. 10 LPC ; les dettes sont
par contre prises en considération dans le calcul de la fortune
déterminante : art. 11 al. 1 let. c, qui parle de fortune nette). Il n’en
demeure pas moins que les mécanismes suivis ne s’appuient pas uniquement sur
des dépenses effectives, respectivement sur des revenus effectifs. Tout
d’abord, l'art. 10 al. 1 let. c LPC prescrit de prendre en considération la
valeur locative au titre des dépenses reconnues, alors même qu’elle n'est pas
une dépense effective. De même, les pensions alimentaires doivent-elles être prises
en considération à titre de revenus déterminants au sens de l’art. 11 al. 1
let. h LPC, quand bien même celles-ci ne seraient pas payées (Valterio, op.
cit., n° 156 ad art. 11 LPC ; sauf si ces prestations ont un caractère
irrécouvrable). En d’autres termes, le seul fait que le recourant ne se soit
pas acquitté du loyer dû (et qui reste d’ailleurs dû à l’hoirie; la succession
étant en effet litigieuse) ne suffit pas à exclure le montant correspondant du
schéma de calcul de la prestation complémentaire qui aurait dû être retenu en
l’occurrence.
d) En fin de compte, il
faut considérer que le loyer est une dépense reconnue – comme l’indique l’art.
10 al. 1 let. b LPC – et le fait que son montant ne soit pas acquitté
immédiatement (le bailleur étant par hypothèse conciliant à cet égard) ne
saurait lui enlever cette qualification, alors même que la dette correspondante
demeure.
e) aa) Autrement dit, l’absence de paiement effectif
du loyer, qui demeure dû, n’était pas de nature à modifier les décisions d’octroi
de la PCFam qui comprenaient un loyer ; on ne voit donc pas que le
recourant, en taisant cet élément, qui serait de toute manière resté sans
pertinence, aurait violé de ce fait son obligation d’informer l’autorité.
On ajoutera au surplus que cette situation était
d'emblée connue de l'autorité intimée et celle-ci n’a pas changé sur les points
déterminants (sinon peut-être l'acuité des difficultés financières de l'intéressé),
de sorte que l'on ne saurait retenir en l'occurrence, pour ce motif également,
une violation par le recourant de son obligation de renseigner. En l'absence d’une
telle violation, force est de retenir en conclusion que la question de la bonne
foi apparait vaine; en tout cas, la bonne foi de l’intéressé ne saurait être
niée en l'occurrence, contrairement à ce que retient la décision attaquée, pour
exclure toute remise.
bb) On ajoutera encore que l'art. 22 LPCFam
mentionne expressément un renvoi à la LPGA s'agissant de l'obligation de
renseigner du bénéficiaire (voir à ce propos art. 31 LPGA). L'art. 27 LPGA - mais
la LPCFam n’y renvoie certes pas - prévoit par ailleurs que les assureurs et
les organes d'exécution des diverses assurances sociales sont tenus de
renseigner les personnes intéressées sur leur droits et obligations (al. 1); au
surplus, chacun a le droit d'être conseillé, en principe gratuitement, sur ses
droits et obligations (al. 2). Lorsqu'il s'agit d'examiner si l'intéressé était
de bonne foi lorsqu'il a perçu les prestations, on devrait sans doute prendre
en considération également cet aspect et, partant, les informations, voire les
conseils que l'autorité aurait dû délivrer à l'intéressé. Le dossier de la
cause ne permet cependant pas de déterminer ce que l'autorité a fait concrètement,
au titre d'une telle obligation d'information, fondée sur l'art. 27 LPGA
appliquée par analogie.
4.
En fin de compte, la décision attaquée apparaît comme erronée ;
elle retient à tort l’existence d’une violation d’une obligation de renseigner
à charge du bénéficiaire, de sorte que la bonne foi de l’intéressé ne saurait
être niée. En conséquence, le dossier doit être renvoyé au CRD pour nouvelle
décision ; dans la mesure où la décision de restitution ne parait pas être
entrée en force, la nouvelle décision devra porter sur les deux aspects visés
par l’art. 28 LPCFam, sous la note marginale «
Restitution
»,
à savoir la restitution proprement dite- et se fonder sur ce point sur un
nouveau plan de calcul intégrant les éléments découlant de l’art. 10 al. 1 let.
b LPC - d’une part (al. 1), et la « remise » (évoquée à l’al. 2),
d’autre part.
Pour le surplus, le présent arrêt doit être rendu
sans frais (art. 4 des tarifs des frais judiciaire et des dépens en matière
administrative, du 28 avril 2015 ; BLV 173.36.5.1), ni dépens, le recourant
n’ayant pas consulté un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue sur réclamation le 7 décembre 2023 par la Direction des
sports et de la cohésion sociale de la ville de Lausanne est annulée ; la
cause lui est renvoyée pour complément d’instruction et nouvelle décision dans
le sens des considérants.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument d’arrêt, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 19 août 2024
Le président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision
attaquée.