vd_omni · AC.2023.0231 · 2024-01-05 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Champvent | Ordre de remise en état d'un chalet hors zone qui a fait l'objet d'agrandissements hors volume et de la surface brute de planchers utile (oriel à l'étage et salle de bains créée dans des surfaces annexes) lors de travaux ayant dépassé ceux qui avaient été autorisés par permis de construire. Le potentiel d'agrandissement était déjà épuisé avant la délivrance du permis de construire (consid. 2-3). Application du principe de la proportionnalité conduisant à tolérer l'oriel et à tolérer, jusqu'au prochain transfert de propriété à un tiers, la création de la salle de bain, avec mention au Registre foncier (consid. 4). Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.01.2024 AC.2023.0231

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 janvier 2024
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; M. Jean-Claude Pierrehumbert et
Mme Christina Zoumboulakis, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Champvent,
à
Champvent.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 15 juin 2023 concernant
les travaux réalisés différemment du permis de construire, parcelle n° 333
de Champvent, bâtiment ECA n° 209.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 333 de la commune de
Champvent. D'une surface totale de 376 m
2
, cette parcelle
supporte le bâtiment ECA n° 209 de 60 m
2
au sol (chalet),
des accès et place privée et est, pour le surplus, en nature de jardin. Elle
est affectée à la zone agricole et viticole B conformément au plan général
d'affectation approuvé le 13 septembre 1991 par le Conseil d'Etat.
En 2004, une demande d'agrandissement et
transformation du chalet ECA n° 209 a été déposée. Après avoir fait
l'objet de deux synthèses négatives de la Centrale des autorisations en matière
d'autorisations de construire (CAMAC), les 15 septembre et 8 novembre 2005, le
projet a été modifié et le Service de l'aménagement du territoire (SAT; devenu
le Service du développement territorial - SDT - puis la Direction générale du
territoire et du logement - DGTL) a délivré son autorisation spéciale cantonale.
Dans cette autorisation reproduite dans la synthèse CAMAC correspondante
(n° 61581), du 26 mars 2007, le SAT relevait notamment ce qui suit:
"5. EXAMEN DU PROJET DE
TRANSFORMATION ET D'AGRANDISSEMENT DU CHALET (plan
[
…
]
établi le 01.10.2003 et corrigé le 01.03.2007) + EXTENSION DU
SEJOUR ENTREPRISE EN 2000-2001:
Le Service de l'aménagement du
territoire constate que le projet revu, qui consiste en la fermeture de
l'escalier d'accès au bâtiment avec une légère extension des surfaces brutes de
plancher utiles ainsi qu'en l'agrandissement de la chambre dans les volumes de
la terrasse couverte, s'inscrit dans le cadre des proportions
"quantitatives" définies par les dispositions des articles précités.
En ce qui concerne le traitement
architectural du projet (aspect "qualitatif"), il ressort que
celui-ci n'est pas de nature à modifier les caractéristiques et l'identité du
chalet existant. A noter à ce sujet que le remplacement de la couverture de
l'ancienne terrasse (aujourd'hui séjour), conformément au courrier du 2 mars
2007 du bureau d'architecture
[
…
]
, va
également permettre d'améliorer l'apparence du bâtiment et de l'intervention
peu esthétique entreprise en 2000-2001 sans autorisation cantonale.
Vu ce qui précède, les travaux
envisagés, ainsi que l'extension du séjour en partie sud, peuvent être admis à
titre de transformation partielle au sens des dispositions des articles 24c LAT
et 42 OAT.
En conséquence, après avoir pris
connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête
publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés
et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public
prépondérant ne s'oppose au projet, nous délivrons l'autorisation requise pour
le projet envisagé (sur la base du plan du bureau d'architecture
[
…
]
établi le 01.10.2003 et corrigé le
01.03.2007) ainsi que pour l'extension du séjour à l'emplacement de l'ancienne
terrasse sud."
Le SAT précisait encore que les droits dérogatoires
pour l'augmentation des surfaces brutes de plancher utiles tirés des
art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'
ordonnance du 28
juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
étaient désormais
épuisés, de sorte que le bâtiment ne pourrait plus être agrandi ou transformé.
Le permis de construire n° P-2004-050-1-E a été
délivré le 11 juin 2007.
Le projet autorisé consistait notamment, à l'étage,
à agrandir le séjour en direction du sud par le déplacement de la façade de
191 cm, à agrandir la partie nord du bâtiment, à créer une salle de douche
WC dans l'angle nord-est et à modifier plusieurs galandages intérieurs. Au
rez-de-chaussée, un sas d'entrée fermé a été autorisé sur la façade est, depuis
lequel un escalier fermé latéralement permettait d'accéder à l'étage devant la
salle de douche WC (cf. plans datés du 1
er
octobre 2003 modifiés le
21 novembre 2006 puis le 1
er
mars 2007).
Un représentant de la Municipalité de Champvent
(ci-après: la municipalité) et un membre du bureau technique ont procédé à une
visite en vue de délivrer le permis d'habiter. Un rapport d'inspection établi
le 31 juillet 2009 par la Commission de salubrité fait état d'un préavis
positif de celle-ci sous réserve de la production de plans définitifs des
travaux réalisés. La municipalité a dès lors délivré le permis d'habiter le 14
septembre 2009 avec la condition précitée.
La production de ces plans définitifs (plans datés
du 01/10/03 modifiés le 21/11/06-01.02.07-13.10.09) a mis en évidence les
modifications suivantes par rapport aux plans du projet mis à l'enquête et
autorisé (cf. rapport établi le 21 décembre 2009 par le bureau technique):
a) agrandissement de 46 cm du côté sud;
b) agrandissement de l'étage d'environ 160 cm
sur le sas d'entrée avec modification et création d'une fenêtre côté est;
c) création d'un WC douche et d'un réduit au rez-de-chaussée,
angle nord-est;
d) création d'une fenêtre supplémentaire dans la
chambre côté nord;
e) déplacement du galandage entre le WC et la
cuisine à l'étage angle nord-est;
f) élargissement de 7 cm de l'escalier, façade
est.
Par lettres des 12 et 27 janvier 2010, la
municipalité a retiré le permis d'habiter délivré le 14 septembre 2009.
Un long échange de courriers entre la DGTL et
l'architecte des constructeurs s'est ensuivi.
B.
Par décision du 15 juin 2023, la DGTL a en premier lieu régularisé
(let. A)
le déplacement du galandage entre le WC et
la cuisine à l'étage angle nord-est (ch. 1), la création d'une fenêtre côté
nord dans la chambre à l'étage (ch. 2), l'élargissement de 7 cm par
rapport aux plans autorisés de l'escalier en façade est (ch. 3) et le réduit
créé au rez-de-chaussée sous le balcon à l'angle nord-est (ch. 4); dans sa
décision, la DGTL a également déclaré tolérer en l'état actuel l'agrandissement
de 46 cm du bâtiment ECA n° 209 côté sud, qui était illicite, avec
l'indication qu'une mention serait inscrite au Registre foncier (art. 44 OAT),
indiquant le statut illicite mais toléré de l'agrandissement de 46 cm du
bâtiment ECA n° 209 et précisant qu'en cas de destruction volontaire ou
involontaire, le bâtiment devrait retrouver les dimensions autorisées dans le
dossier CAMAC n°
61581
(let. B ch.
5 et 6); le dispositif de la décision comportait en outre une let. C sous
laquelle étaient ordonnées les remises en état suivantes:
"7)
La salle de bains créée au rez-de chaussée doit être désaffectée pour redevenir
une surface annexe. Le WC, la douche et l'évier doivent être supprimés.
L'isolation et le chauffage doivent être supprimés. Les matériaux doivent être
évacués vers un endroit approprié.
8) Le
sas d'entrée côté est doit être remis en état afin qu'il corresponde aux plans
autorisés dans le cadre du dossier CAMAC n° 61581."
Un délai au 30 octobre 2023 était imparti à la
propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées aux points 7
et 8 (ch. 9 du dispositif).
C.
Par acte du 11 juillet 2023, A.________ et B.________ ont recouru devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre
cette décision, dont ils demandent implicitement la réforme, en ce sens
qu'aucune remise en état n'est ordonnée.
L'autorité intimée s'est déterminée le 21 juillet
2023, concluant principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement
à son rejet.
Le 2 novembre 2021, la CDAP a procédé à une
inspection locale sur la parcelle n° 333.
Le compte rendu suivant,
sur lequel les parties ont eu la possibilité de se déterminer, a été dressé à
cette occasion:
"
[...]
La présidente rappelle les
éléments de la décision attaquée contestés en recours; il s'agit de la remise
en état du sas d'entrée et de l'escalier montant à l'entrée au premier étage,
ainsi que de la salle de bain du rez-de-chaussée ordonnée par la DGTL. Les
autres points évoqués dans la décision ne sont pas discutés.
Le tribunal et les parties
constatent l'existence en façade est du chalet d'un escalier fermé latéralement
et recouvert par la toiture; cet escalier mène du rez-de-chaussée à l'étage et
est délimité à ses deux extrémités par deux sas; le sas du rez-de-chaussée (au
sud) comporte deux portes permettant d'une part l'accès depuis l'extérieur et
d'autre part l'accès depuis le rez-de-chaussée du bâtiment; le sas de l'étage
accueille le palier amont de l'escalier et un WC avec lavabo et communique
directement avec le logement. Les recourants précisent que le réduit créé au
rez-de-chaussée à côté du garage accueille des installations techniques (boiler
et surpresseur d'eau).
La municipalité récapitule la
chronologie des événements depuis la dernière délivrance d'un permis de
construire, en 2007, et la découverte des travaux non conformes à ce permis
lors de la remise des plans par l'architecte après l'octroi du permis d'habiter
(qui a dès lors été retiré en 2009). La DGTL rappelle que ce qui avait été
autorisé était la réalisation d'une salle de bains à l'étage ainsi que de sas
fermés (au rez-de-chaussée et à l'étage) encadrant un escalier ouvert
latéralement. La préexistence d'un réceptacle de douche dans le local du
rez-de-chaussée accueillant désormais une salle de bains (douche) n'est pas
déterminante dès lors que cette surface était considérée comme une surface
annexe car n'étant pas accessible directement depuis l'intérieur du logement.
La DGTL considère que si la solution réalisée est peut-être préférable d'un
point de vue esthétique, il n'en demeure pas moins que la fermeture de l'escalier,
de même que la réalisation de la salle-de-bains au rez-de-chaussée, conduisent
à une nouvelle augmentation de la surface habitable alors que beaucoup
d'agrandissements avaient été autorisés par ses soins, étant par ailleurs
précisé que les saillies constituées par les deux sas existaient déjà et
correspondent à l'identité du bâtiment.
Le tribunal et les parties se
rendent à l'intérieur du bâtiment, où ils visitent le logement à l'étage ainsi
que la salle de bains au rez-de-chaussée. Il est constaté que la réalisation de
la salle de bains à l'étage, conformément au projet autorisé, impliquerait la
destruction et reconstruction du mur WC/cuisine avec la suppression de l'aile
droite de la cuisine (meubles bas et hauts, réfrigérateur et plan de travail en
granit) avec diminution correspondante de la surface de la cuisine. Par
ailleurs, le mur contre l'escalier ne comporte qu'une légère isolation
"extérieure" dans sa partie située contre l'étage. Est encore observé
l'avant-corps d'environ 1 m
2
prolongeant à l'étage le sas
d'entrée sis au rez-de-chaussée; cet avant-corps comporte une petite fenêtre en
façade est.
Les recourants exposent avoir
rencontré des difficultés avec leur architecte, qui a effectué certains travaux
à leur insu; ils n'ont pour leur part jamais voulu s'écarter des plans
autorisés. La municipalité considère que l'architecte a abusé de la confiance
des recourants et regrette que ces derniers soient aujourd'hui en proie à des
difficultés alors que l'architecte n'est pas inquiété.
Sur question de la présidente, la
DGTL explique que la délivrance de l'autorisation d'utiliser à l'année ce
chalet ‑ qui n'était initialement habité que durant les
vacances ‑ avait augmenté la pression sur la zone agricole
quand bien même on restait dans les volumes existant. Ensuite, le dépassement
d'augmentation de la surface habitable autorisée, au-delà de la marge dont
bénéficie ce service, a accru cette pression.
Les recourants donnent encore des
explications sur leur situation personnelle: âgés tous deux de plus de 70 ans,
ils se sont établis dans leur chalet de vacances au moment de la retraite afin
de réduire leurs frais. Ils bénéficient de peu de moyens financiers et ne sont
pas en mesure de réaliser les travaux demandés, qui sont trop onéreux pour eux.
Ils expliquent être atteints dans leur santé par cette procédure administrative
puis judiciaire, le recourant ayant perdu douze kilos et le sommeil. Ils
indiquent s'être mis en retrait de toute vie sociale, ressentant de la honte à
avoir enfreint la loi alors que telle n'était absolument pas leur intention.
[…]
"
Considérant en droit:
1.
a) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.
b) S'agissant des conditions formelles
énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'autorité
intimée a fait valoir que l'acte de recours serait peu clair et incomplet et qu'il
ne présenterait pas de conclusions et griefs formulés à l'encontre de la
décision attaquée; il ne satisferait ainsi pas aux conditions de forme posées
par la loi et le recours devrait partant être déclaré irrecevable.
L’art. 79 al. 1 LPA-VD prévoit ce qui suit:
"
1
L'acte de
recours doit être signé, ou, si l'autorité de recours permet le dépôt de
recours par voie électronique, respecter les canaux et formats de communication
qu'elle admet, parmi ceux reconnus au sens de l'article 27a. L'acte de recours
doit indiquer les motifs et les conclusions du recours. La décision est jointe
au recours."
L'autorité renvoie les écrits peu clairs,
incomplets, prolixes, inconvenants ou qui ne satisfont pas aux conditions de
forme posées par la loi (art. 27 al. 4 LPA-VD). Elle impartit un bref délai à
leurs auteurs pour les corriger. Les écrits qui ne sont pas produits à nouveau
dans ce délai, ou dont les vices ne sont pas corrigés, sont réputés retirés.
L'autorité informe les auteurs de ces conséquences (art. 27 al. 5 LPA-VD).
Dans le cas présent, l'acte de recours
est certes bref, mais il mentionne clairement que les recourants, qui ne sont
pas assistés, contestent la décision rendue le 15 juin 2023 par la DGTL,
et plus particulièrement l'ordre de remise en état de la salle de bain ainsi
que du sas d'entrée, à savoir les chiffres 7 et 8 du dispositif de la décision
litigieuse. Ces deux points sont au demeurant les seuls faisant l'objet de
l'ordre de remise en état proprement dit, les autres travaux ayant été soit
régularisés (ch. 1 à 4 du dispositif), soit tolérés (ch. 5 et 6 du dispositif).
Quant aux conclusions, si elles sont certes implicites, elles découlent de
manière claire de ce qui précède: il ne fait aucun doute que les recourants
concluent à la réforme des ch. 7 et 8 en ce sens que ces installations sont
régularisées, subsidiairement tolérées.
Il y a partant lieu d'entrer en
matière.
2.
Le litige porte sur l'ordre de remise en état de la salle de bains et du
sas d'entrée et de l'escalier selon les ch. 7 et 8 du dispositif de la décision
attaquée, comme les recourants ont pu le confirmer lors de l'audience. Les
autres points de la décision ne sont pas remis en cause. Il n'est en
particulier pas contesté que la parcelle sur laquelle se trouve le bâtiment est
située hors zone à bâtir et que celui-ci n'est pas lié à une exploitation
agricole ou viticole.
a) Le chalet des recourants est situé en zone
agricole au sens de l'art. 16 LAT. Pour tous les projets de construction situés
hors de la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils
sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être
accordée, ceci conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Dans le canton de Vaud, la
compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire,
agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors
des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du
territoire et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et
art. 121 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions - LATC; BLV 700.11), soit actuellement le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS); cette
compétence a été déléguée à la DGTL.
La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de
l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire.
Dès lors que la construction litigieuse n'est ni
conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT), ni imposée par
sa destination (art. 24 LAT), ce qui n'est pas contesté, il convient
d'apprécier les travaux litigieux au regard de l'art. 24c LAT. Dans sa teneur
en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012, cette disposition est
libellée comme suit:
"
Art. 24c
Constructions et installations existantes sises
hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1
Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
[...]
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies".
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution
du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral
(constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date
déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) – abrogée par la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui
a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; TF 1C_491/2020 du 10 mai 2021 consid.
2.1; 1C_163/2020 du 7 juin 2021 consid. 3.1.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020
consid. 7.4).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "
modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit
". Cette disposition, dans sa version en vigueur
dès le 1
er
novembre 2012, a la teneur suivante:
"
Art. 42
Modifications apportées aux constructions et
installations érigées selon l'ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.
à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
Ne peut être
reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée
conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition
et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être
reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives
l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure.
5
Les installations solaires visées à l’art.
18a, al. 1, LAT, ne sont pas prises en compte dans l’examen selon l’art. 24c,
al. 4, LAT".
b) L’art. 24c LAT permet non seulement la rénovation
et la transformation des bâtiments concernés, à l'intérieur du volume bâti
existant, mais également leur agrandissement mesuré et leur reconstruction. La
transformation partielle et l'agrandissement mesuré, au sens de l'art. 24c al.
2 LAT, supposent le respect de l'identité de la construction ou de
l'installation, tel que le prévoit l’art. 42 al. 1 et 3 OAT. Il en est de même
en cas de reconstruction, qui peut résulter d'une démolition volontaire ou
involontaire (catastrophe naturelle ou accident); la nouvelle construction doit
alors respecter l'identité de l'ancienne (cf. Rudolf Muggli, Commentaire
pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Genève 2017, n° 39 ad
art. 24c LAT; CDAP AC.2022.0183 du 20 mars 2023 consid. 4c). Cette
exigence du respect de l’identité doit être examinée en fonction de l'ensemble
des circonstances. Elle comporte un aspect quantitatif et un aspect qualitatif.
Sur le plan quantitatif, l’art. 42 al. 3 OAT fixe
des limites à l'agrandissement de la surface brute de plancher imputable et
pose des règles différentes en cas de transformation à l'intérieur du volume
bâti existant, d'une part, et d'agrandissement à l'extérieur du volume bâti
existant, d'autre part. Dans la première hypothèse, une augmentation de 60% est
admise (art. 42 al. 3 let. a OAT), tandis que dans la seconde, l'augmentation
ne peut excéder ni 30% ni 100 m
2
(art. 42 al. 3 let. b OAT).
Sur le plan qualitatif, la jurisprudence fédérale
retient que l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel
lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les
dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne
pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et
l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à
l'état existant de l'ouvrage (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.2; 127 II 215
consid. 3a et 3b; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.2; 1C_617/2019 du 27
mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2020.0139 du 29 avril 2021 consid. 2d et les
références citées). Le droit fédéral n'exige pas que l'ancien et le nouveau
soient tout à fait semblables; l'identité se rapporte bien plutôt aux traits ou
aux éléments essentiels de l'ouvrage (en allemand: "
die wesentlichen
Züge
"), soit ceux qui revêtent une certaine importance pour
l'aménagement du territoire (TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1;
1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3; cf. également Rudolf Muggli,
op. cit., n° 27 ad art. 24c LAT).
L’appréciation du respect de l’identité de la
construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT,
qui prévoit désormais qu’il est possible de modifier l’aspect extérieur d’un
bâtiment dans trois cas spécifiques; les modifications doivent être nécessaires
à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement
énergétique ou encore viser une meilleure intégration dans le paysage. Ces
trois conditions sont exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5.5). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à
l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes (CDAP
AC.2022.0183 précité consid. 4c; AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid.
5/cc). Le respect de l’art. 24c al. 4 LAT est nécessaire, mais n’est pas
suffisant. Si une modification de l’aspect extérieur est admissible en vertu de
l’alinéa 4, il faut encore examiner si la modification ne porte pas atteinte à l’identité
de la construction (Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT).
3.
a) Dans le cas présent, la DGTL a considéré dans une décision non
contestée de 2007 que le potentiel d'agrandissement était épuisé. Dans sa
décision reproduite dans la synthèse CAMAC du 26 mars 2007, cette autorité
(alors sous la dénomination de Service de l'aménagement du territoire - SAT) avait
en effet retenu ce qui suit:
"5. EXAMEN DU PROJET DE
TRANSFORMATION ET D'AGRANDISSEMENT DU CHALET (plan
[…]
établi le 01.10.2003 et corrigé le 01.03.2007) + EXTENSION
DU SEJOUR ENTREPRISE EN 2000-2001:
Le Service de l'aménagement du
territoire constate que le projet revu, qui consiste en la fermeture de
l'escalier d'accès au bâtiment avec une légère extension des surfaces brutes de
plancher utiles ainsi qu'en l'agrandissement de la chambre dans les volumes de
la terrasse couverte, s'inscrit dans le cadre des proportions
"quantitatives" définies par les dispositions des articles précités.
En ce qui concerne le traitement
architectural du projet (aspect "qualitatif"), il ressort que
celui-ci n'est pas de nature à modifier les caractéristiques et l'identité du
chalet existant. A noter à ce sujet que le remplacement de la couverture de
l'ancienne terrasse (aujourd'hui séjour), conformément au courrier du 2 mars
2007 du bureau d'architecture
[…]
, va
également permettre d'améliorer l'apparence du bâtiment et de l'intervention
peu esthétique entreprise en 2000-2001 sans autorisation cantonale.
Vu ce qui précède, les travaux
envisagés, ainsi que l'extension du séjour en partie sud, peuvent être admis à
titre de transformation partielle au sens des dispositions des articles 24c LAT
et 42 OAT.
En conséquence, après avoir pris
connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat de l'enquête
publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux intéressés
et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt public
prépondérant ne s'oppose au projet, nous délivrons l'autorisation requise pour le
projet envisagé (sur la base du plan du bureau d'architecture
[…]
établi le 01.10.2003 et corrigé le
01.03.2007) ainsi que pour l'extension du séjour à l'emplacement de l'ancienne
terrasse sud."
Pour rappel, les travaux autorisés en 2007
consistaient notamment à: agrandir à l'étage le séjour en direction du sud par
le déplacement de la façade de 191 cm, agrandir la partie nord du
bâtiment, créer une salle de douche-WC dans l'angle nord-est et modifier
plusieurs galandages intérieurs; au rez-de-chaussée, un sas d'entrée fermé a
été autorisé sur la façade est, depuis lequel un escalier fermé latéralement
(selon les plans du 1
er
mars 2007) permettait d'accéder à l'étage
devant la salle de douche-WC. Le permis de construire n° P-2004-050-1-E
délivré le 11 juin 2007, qui intégrait notamment l'autorisation de l'ancien
SAT, est entré en force sans avoir été contesté.
Il se justifie ainsi de retenir que le potentiel
d'agrandissement (art. 24c al. 2 LAT et art. 42 al. 3 OAT) a été
épuisé par les travaux autorisés en 2007 et qu'il n'y a pas lieu de revenir sur
les calculs qui n'avaient alors pas été contestés.
b) Les travaux ici litigieux consistent, d'une part,
en la création d'une salle de bain au rez-de-chaussée dans les surfaces annexes
(ch. 7 du dispositif de la décision) et, d'autre part, en la réalisation du sas
d'entrée à l'est différemment du permis de construire (dossier CAMAC n°61581)
(ch. 8 du dispositif de la décision). S'agissant de ce dernier point, il est
reproché aux recourants, dans la décision attaquée, d'avoir fermé la partie
au-dessus du sas d'entrée (au niveau de l'étage), de l'avoir munie d'une
fenêtre et de l'avoir ouverte sur le séjour, offrant une surface habitable
supplémentaire à l'étage.
Une précision est toutefois nécessaire à ce sujet.
En effet, la DGTL a déclaré lors de l'audience que ce qui avait été autorisé
était la réalisation "
de sas fermés (au rez-de-chaussée et à l'étage)
encadrant un escalier ouvert latéralement
". Or il ressort des plans du
1
er
mars 2007 (dossier CAMAC n° 61581) que cet escalier était
d'emblée prévu comme devant être fermé latéralement. Ce constat est confirmé
par le SAT dans son autorisation reproduite dans la synthèse CAMAC
correspondante: ainsi, cette autorité exposait que le projet revu consistait
notamment "
en la fermeture de l'escalier d'accès au bâtiment avec une
légère extension des surfaces brutes de plancher utiles
". Enfin, la
décision mentionne certes l'élargissement de 7 cm par rapport aux plans
autorisés de l'escalier en façade est - qui a au demeurant été régularisé -
mais se limite à exiger que le "
sas d'entrée côté est
[soit
]
remis en état afin qu'il corresponde aux plans autorisés dans le cadre du
dossier CAMAC n° 61581
" (partie III, let. C, ch. 8); s'agissant
du sas, elle relève plus haut la fermeture de ce sas dans sa partie supérieure,
au niveau de l'étage, engendrant un agrandissement du bâtiment hors du volume
et offrant une surface habitable supplémentaire dans le séjour à l'étage
(partie II, ch. 8-10). Il découle de ce qui précède que l'escalier tel
qu'autorisé par le permis de construire délivré en 2007 et entré en force était
bien fermé latéralement. Seule est donc litigieuse son extension à l'étage et
son ouverture sur le séjour, conduisant d'une part à un agrandissement hors
volume et d'autre part à une augmentation de la surface brute de plancher habitable.
Quant à la salle de bain, il n'est pas contesté que
sa création a été autorisée à l'étage et non au rez-de-chaussée, qui ne
comportait alors que des surfaces annexes. Quand bien même l'espace désormais
occupé par cette salle de bain était déjà équipé d'un bac de douche, il n'était
pas considéré comme une surface brute de plancher habitable car il n'était
alors pas accessible par l'intérieur du bâtiment mais nécessitait de passer par
l'extérieur, l'escalier n'étant auparavant pas fermé. Or sa création nouvelle
implique une augmentation de la surface brute de plancher habitable.
Force est de constater que ces travaux ne
correspondent pas aux travaux mis à l'enquête publique et autorisés par le
permis de construire de 2007 et qu'ils conduisent à un dépassement non autorisé
de surface brute de plancher habitable, contrevenant ainsi aux limites
quantitatives découlant de l'art. 24c LAT et déterminées à l'art. 42 OAT. En ce
sens, c'est à juste titre que la DGTL a retenu que ces travaux ne pouvaient
être régularisés.
c) Il convient dès lors d'examiner si l'ordre de
remise en état doit être confirmé.
4.
a) Selon l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité et, à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires (cf. ég. art.
130 al. 2 LATC)
. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions de son application sont remplies
(cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; CDAP AC.2021.0212 du 12 décembre 2022 consid.
10a; AC.2021.0350 du 15 août 2022 consid. 6a; AC.2019.0004 du 10 septembre
2019 consid. 7a et les références citées). En effet, lorsque des constructions ou
des installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le
droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le
principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents
intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la
notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) (cf. ATF
147 II 309 consid. 5.5; TF 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1 et les
références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 147 II
309 consid. 5.6; 132 II 21 consid. 6.4). Si des constructions illégales, contraires
au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors
de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti
est remis en question et un comportement contraire au droit s'en trouve
récompensé (TF 1C_508/2018 précité consid. 2.1; CDAP AC.2021.0350 du 15 août
2022 consid. 6a). C'est pourquoi, en règle générale, les constructions érigées
sans droit en zone agricole doivent être supprimées, à moins que – à titre
exceptionnel – il puisse y être renoncé en vertu des principes généraux du
droit public, notamment si la remise en état serait disproportionnée (ATF 136
II 359 consid. 6; 132 II 21 consid. 6.4; TF 1C_162/2019 du 25 novembre 2019
consid. 3.2; 1C_508/2018 précité consid. 2.1).
Le respect du principe de la proportionnalité exige
notamment une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la
proportionnalité au sens étroit; cf. ATF 135 I 176 consid. 8.1; CDAP
AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid. 7a et les références citées). D'après
la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et
pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas
contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à
ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il a des chances sérieuses de faire
reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans
l'intervalle (cf. ATF 136 II 359 consid. 7.1; 132 II 21 consid. 6; 123 II 248
consid. 3a/bb; TF 1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2019.0004
précité consid. 7a). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients
qui en découlent pour lui (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_8/2022 précité
consid. 4.1; 1C_184/2022 du 7 octobre 2022 consid. 6.1; CDAP AC.2021.350
précité consid. 6a; AC.2019.0004 précité consid. 7a). En outre, dans la mesure
où la prohibition de construire hors des zones à bâtir répond à une
préoccupation centrale de l'aménagement du territoire (
art.
75 al. 1 Cst.
), cet intérêt public l'emporte sur l'intérêt privé
purement financier des propriétaires à s'opposer au rétablissement d'une
situation conforme au droit. Un tel motif financier ne saurait en soi faire
échec à l'inconstructibilité de principe de la zone agricole (cf. TF
1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.3; 1C_482/2017 du 26 février 2018
consid. 2.6.2; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).
b) Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a
exigé, d'une part, la désaffectation de la salle de bain au rez-de-chaussée
avec suppression du WC, de la douche et de l'évier ainsi que de l'isolation et
du chauffage et, d'autre part, la remise en état du sas d'entrée côté est afin
qu'il corresponde aux plans autorisés dans le cadre du dossier CAMAC
n° 61581, à savoir la suppression de son extension supérieure, à l'étage.
Il est indéniable que la suppression de la salle de
bain au rez-de-chaussée impliquera qu'une nouvelle salle de bain devra être
créée à l'étage, dans la surface brute de plancher habitable existante,
l'habitation du chalet à l'année n'étant pas remise en question par la DGTL;
l'ajout d'une douche dans le WC de l'étage n'étant
a priori
pas possible
en raison de l'exiguïté de cette pièce, des travaux importants seront dans tous
les cas nécessaires, consistant à tout le moins à supprimer des parois et à en
construire de nouvelles avec, conformément aux constatations réalisées lors de
l'inspection locale, très vraisemblablement la suppression d'une partie de la
cuisine/salle à manger, les autres pièces étant par ailleurs de dimensions modestes
(9 m
2
pour la chambre à coucher et 24 m
2
pour
le séjour). Or les recourants, tous deux âgés de plus de 70 ans et n'étant plus
actifs professionnellement, ont expliqué s'être établis dans leur chalet de
vacances au moment de la retraite afin de réduire leurs frais. Ils bénéficient
de peu de moyens financiers et ne sont pas en mesure de réaliser les travaux
demandés, qui sont trop onéreux pour eux.
En outre, les recourants ont expliqué à l'audience
avoir rencontré des difficultés avec leur architecte, qui a effectué certains
travaux à leur insu - en les présentant comme des améliorations -, et n'avoir
pour leur part jamais voulu s'écarter des plans autorisés. Ces éléments
ressortent au reste du dossier et ont été confirmés par les représentants de la
municipalité, qui ont déclaré considérer que l'architecte avait abusé de la
confiance des recourants; ils regrettaient que ces derniers soient aujourd'hui
en proie à des difficultés alors que l'architecte n'était pas inquiété. La
bonne foi des recourants doit ainsi dans une certaine mesure être prise en
compte, bien qu'il ne s'agisse pas du cas ordinaire dans lequel des renseignements
erronés auraient été donnés par l'autorité compétente.
S'agissant par ailleurs des travaux réalisés sans
autorisation, il y a lieu de relever que les travaux entrepris n'entraînent pas
d'augmentation de l'emprise sur la zone agricole et viticole, aucun impact
supplémentaire sur le sol n'étant engendré par les travaux litigieux, qui
n'impliquent par ailleurs pas une utilisation accrue du bâtiment,
respectivement de la zone agricole et viticole, par rapport aux aménagement
autorisés en 2007. En effet, la salle de bain prend place dans le
rez-de-chaussée existant, la surface correspondante étant jusqu'alors
considérée comme une surface annexe par la DGTL, et ce sans création
d'ouverture en façade, notamment. Quant au sas, c'est son extension à l'étage
qui est litigieuse alors que son existence au rez-de-chaussée n'est pas remise
en question. La petite augmentation de surface habitable qu'elle crée ne
correspond qu'à un oriel d'environ 1 m
2
agrémenté d'une petite
fenêtre de dimensions modestes, identique à ses deux voisines éclairant en
façade est la cage d'escalier et le WC. Cette petite surface supplémentaire
comporte un plancher surélevé par rapport au reste de l'étage alors qu'elle est
au demeurant située sous la partie la plus basse de la toiture (hauteur
approximative comprise entre 2.20 et 2.00 m).
Qui plus est, le tribunal a pu constater lors de
l'inspection locale que l'impact de cet élément sur l'aspect extérieur de la
construction est négligeable et même que l'aménagement réalisé au niveau du sas
conduit à une meilleure intégration du bâtiment sous l'angle esthétique sans
exercer d'emprise supplémentaire sur la zone, sous réserve évidemment de
l'augmentation de la surface brute de plancher relevée ci-dessus. A ce titre, cet
aménagement répond à l'exigence posée à l'art. 24c al. 4 LAT, à savoir que
les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent viser à
une meilleure intégration dans le paysage. La très légère modification
extérieure induite, par rapport au projet autorisé, n'est pas susceptible
d'altérer l'identité du bâtiment: ainsi, elle sauvegarde dans ses traits
essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et
n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement, même s'il est exact qu'elle ne respecte pas
les chiffres fixés par l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT (cf. TF 1C_162/2019
du 25 novembre 2019 consid. 3.1).
c) Le cas d'espèce présente ainsi des circonstances
tout à fait particulières: en premier lieu, les travaux litigieux permettent d'une
part incidemment une meilleure intégration dans le paysage et portent sur une
surface minime dont il est par ailleurs douteux qu'elle puisse réellement être
considéré comme véritablement habitable, la dérogation à la règle étant ainsi
mineure (sas); ensuite, ces travaux n'entraînent aucun impact supplémentaire
sur le sol, l'environnement ou l'équipement par rapport à ce qui a été autorisé
(salle de bain). En outre, les constructeurs sont relativement âgés et ne
bénéficient que de modestes moyens financiers, et paraissent par ailleurs avoir
été induits en erreur par leur architecte sur les travaux réellement autorisés
ou autorisables. Enfin, s'agissant de l'extension à l'étage du sas d'entrée,
les travaux nécessaires pour la remise en état apparaissent comme
disproportionnés par rapport à l'impact que sa suppression aurait sur la zone
agricole et viticole, outre les frais insupportables pour les recourants.
Il n'y a certes pas lieu d'encourager la pratique de
mettre les autorités devant le fait accompli puis de compter sur l'application
du principe de la proportionnalité pour qu'il soit renoncé à une remise en
état. Au vu des éléments précités, tenant aux circonstances toutes particulières
du cas présent, le tribunal considère toutefois, tout bien pesé et en
application du principe de la proportionnalité, qu'il ne se justifie pas d'exiger
des recourants d'entreprendre de gros travaux pour supprimer la toute petite
surface relative à l'oriel et renonce par conséquent à en exiger la remise en
état conformément à l'autorisation délivrée en 2007 (cf. ch. 8 du dispositif de
la décision contestée), respectivement la fermeture. S'agissant de la salle de
bain au rez-de-chaussée, son existence fera l'objet d'une tolérance aussi
longtemps que la recourante (unique propriétaire actuelle) ou son époux (le
recourant) en sont propriétaires; une fois que ni l'un ni
l'autre n'en
sera plus propriétaire, elle devra être remise en état conformément au ch. 7 du
dispositif de la décision contestée. Une mention en ce sens sera inscrite au
registre foncier.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours, la décision attaquée étant réformée dans le sens des considérants.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens (art. 50, 51, 52, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les chiffres 7 à 9 du dispositif de la décision rendue le 15 juin 2023
par la Direction générale du territoire et du logement sont réformés en ce sens:
"7) Le sas d'entrée
côté est, tel que réalisé selon les plans datés du 1
er
mars 2003 modifiés
les 21 novembre 2006, 1
er
février 2007 et 13 octobre 2009, est
toléré.
8) L'exécution de la salle
de bain conformément aux plans du 1
er
mars 2003, modifiés les 21
novembre 2006, 1
er
février 2007 et 13 octobre 2009, fait l'objet
d'une tolérance jusqu'au prochain transfert de propriété à un tiers, à
l'exclusion de B.________; à cette échéance, la salle de bains créée au
rez-de-chaussée devra être désaffectée pour redevenir une surface annexe. Le
WC, la douche et l'évier devront être supprimés, de même que l'isolation et le
chauffage. Les matériaux devront être évacués vers un endroit approprié.
Une mention sera inscrite au
Registre foncier (art. 44 OAT), indiquant le statut illicite mais toléré de la
salle de bains créée au rez-de-chaussée, ce jusqu'à ce que ni A.________ ni B.________
ne soient plus propriétaires de la parcelle n° 333.
9) Un délai de six mois dès
le transfert de propriété sera imparti au(x) nouveau(x) propriétaire(s) pour
procéder aux mesures de remise en état ordonnées au point 8 ci-dessus".
La décision du 15 juin 2023
est confirmée pour le surplus.
III.
IV.
Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 5 janvier 2024
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.