vd_omni · GE.1998.0059 · 1999-01-11 · fr

c/Municipalité du Mont-sur-Lausanne | Le droit d'être entendu comprend le droit de consulter le dossier et d'établir soi-même, sur un appareil de l'administration et moyennant paiement des frais, des photocopies qui peuvent être faites sans difficulté particulière, à condition que cela n'entraîne pas une mise à contribution excessive de l'administration.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.01.1999 GE.1998.0059

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 11 janvier 1999
sur le recours interjeté par
X.________
,
au Mont-sur-Lausanne, dont le conseil est l'avocate Gisèle de Benoît, rue du
Lion d'Or 2, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité du
Mont-sur-Lausanne
, dont le conseil est l'avocat Maurice von der Mühl, av.
d'Ouchy 14, 1000 Lausanne 13, du 19 mars 1998 lui adressant un blâme.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Henriette Dénéréaz Luisier et Mme Dominique Anne
Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Né en 1946, X.________
a été engagé le 23 septembre 1991 par la Municipalité du Mont-sur-Lausanne
(ci-après: la municipalité) en qualité d'agent de police, avec le grade
d'appointé dès le 1er janvier 1992. Par lettre du 4 février 1993, la
municipalité a informé l'intéressé qu'elle avait décidé, dans sa séance du 1er
février 1993, de le nommer en qualité d'appointé de police avec effet au 1er
janvier 1993.
B.                    Le 5 octobre 1996, le
recourant - qui n'était alors pas en service - a provoqué un incident au
"Bar à Champagne" du Comptoir de Z.________. A cette occasion, vers
03h.00 du matin, il a consommé de l'alcool au bar en compagnie de son amie et
de trois autres couples. Quelques minutes plus tard, alors qu'il était sous
l'emprise de l'alcool, M. X.________ a uriné dans un sac poubelle. Ce sac est
ensuite tombé et son contenu s'est répandu sur le sol. Sommé par la tenancière
du bar de nettoyer le sol, le recourant s'est exécuté au moyen d'une
serpillière, qu'il a ensuite essorée dans un bac à champagne. Une altercation
avec l'un de ses amis présents s'en est suivie. Ces deux personnes ont dû être
séparées par un tiers, puis le recourant et ses compagnons ont quitté le bar.
A.________,
commissaire de police au service de la Police municipale du Mont-sur-Lausanne,
a eu connaissance des faits exposés ci-dessus en décembre 1996. Après avoir
convoqué et entendu le recourant, il a établi un rapport de renseignements à
l'intention de la municipalité le 14 décembre 1996. Ce rapport a le contenu
suivant :
"Concerne : comportement inadmissible
de l'app. X.________ en congé.
X.________
, né le
********, divorcé, appointé de police au service de la Commune du Mont depuis
le 1er janvier 1992, domicilié à
********.
Récemment, il est parvenu à ma connaissance que
l'app. X.________ s'est comporté de façon ignoble, de surcroît en public, lors
du Comptoir de Z.________.
En effet, lors de cette manifestation, le
samedi 5 octobre 1996, tard dans la nuit, alors qu'il se trouvait au "Bar
à Champagne" en compagnie de trois couples, les événements suivants se
sont déroulés.
En présence de Mme B.________, Présidente et
responsable de la manifestation, l'app. X.________ aurait demandé le sac à main
d'une des dames qui se trouvait là. Devant son refus, l'app. X.________ s'est
procuré un sac à poubelle dans lequel il a uriné. Par la suite ce sac s'est
renversé et le contenu s'est répandu sur le sol. Mme B.________ a invité
l'intéressé à ramasser ses saletés. Il a d'abord rechigné avant de s'exécuter.
Il prit alors une serpillière, essuya le sol et tordit celle-ci dans un seau à
glace. Une des personnes qui a assisté à ces agissements a fait une remarque et
il s'en est suivi une altercation.
Contacté téléphoniquement le 13 ct, M.
C.________, domicilié à Y.________, caissier de l'Association des commerçants
de Z.________, a confirmé les faits tout en ne comprenant pas une telle
attitude.
Il y a lieu de noter que des gens du Mont ont
également entendu parler de ce comportement peu reluisant d'un représentant des
forces de l'ordre.
Compte tenu de ce qui précède, il est prouvé
que l'app. X.________ a commis une faute grave qui jette le discrédit à
l'endroit des Autorités et du Corps de police du Mont, ainsi que sur l'ensemble
de la corporation des policiers.
Pour ma part, je considère que le prénommé ne
peut plus exercer sa mission avec toute la crédibilité voulue, ceci après avoir
trahi avec une telle bassesse d'esprit la confiance mise en lui, et que par
conséquent il ne doit plus faire partie du Corps de police."
C.                    Dans sa séance du 16
décembre 1996, la municipalité a décidé de révoquer X.________ pour le 31 mars
1997, en exigeant toutefois que l'intéressé cesse son activité dès le 20
décembre 1996.
X.________ a recouru
contre cette décision auprès de la municipalité le 23 décembre 1996, recours
transmis au Tribunal administratif comme objet de sa compétence.
Par arrêt du 29
juillet 1997, le Tribunal administratif a admis le recours de l'intéressé et
annulé la décision entreprise. Dans ses considérants, l'arrêt précité constate
qu'une enquête administrative digne de ce nom n'a pas été effectuée. De même,
l'intéressé n'a pas eu connaissance par écrit de l'accusation portée contre
lui; il n'a au surplus pas été entendu, n'a pu demander un complément d'enquête
ni se faire assister d'un mandataire professionnel ou d'un représentant
d'association du personnel. Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif étant
limité au contrôle de la légalité (art. 36 litt. a LJPA), le vice n'a pu être
réparé dans cadre de la procédure de recours.
D.                    Le 26 août 1997, la
municipalité a avisé le recourant qu'elle avait décidé, après réexamen de son
dossier, d'ouvrir contre lui une enquête disciplinaire à raison des faits que
l'intéressé connaissait déjà et des manquements répétés à ses devoirs de
fonction, étant précisé que cette démarche intervenait en application des
dispositions de l'art. 66 du statut du personnel de l'administration communale.
L'autorité intimée précisait encore à X.________ qu'il serait tenu informé du
déroulement de la procédure, qu'il pourrait se faire assister par un avocat et
faire valoir tous ses moyens de preuves.
E.                    Par lettre du 16 octobre
1997, la municipalité a informé le conseil du recourant du déroulement de la
procédure disciplinaire, à savoir :
"(...)
1.  La Municipalité du Mont-sur-Lausanne a délégué ses compétences à la
Commission de Police, présidée par Madame D.________, municipale de la Police,
et dont font également partie Messieurs E.________, F.________, municipaux, et
enfin Monsieur A.________, commissaire de police de la Commune du Mont. Ceux-ci
seront assistés par le soussigné.
2.  L'instruction de l'enquête disciplinaire se divisera en deux temps
:
a) la première partie, qui a déjà commencé, consiste à réunir des
éléments de preuves, à procéder à certaines auditions, dont celle de votre
client, à entendre notamment le Docteur G.________, auteur d'un certificat
médical récent, etc. Cette partie de l'enquête disciplinaire se fait et se fera
sans que vous puissiez assister aux opérations de l'enquête à proprement
parler;
b) après constitution du dossier, conformément à l'art. 66 al. 3,
une forme d'acte d'accusation sera établie avec possibilité pour Monsieur
X.________ de présenter des réquisitions (qu'il pourrait d'ailleurs présenter
plus tôt s'il le désirait). Et enfin, l'affaire sera instruite par l'Autorité
disciplinaire elle-même, donc la Municipalité du Mont, oralement, avec pour
vous la possibilité d'assister votre client à cette audience-là et de plaider.
Comme en matière judiciaire, la décision disciplinaire sera notifiée par écrit
avec indication des motifs, ultérieurement, conformément à l'art. 66 al. 5 du
statut.
3.  Dans l'immédiat, de manière à faciliter la tâche des enquêteurs,
vous voudrez bien demander à votre client d'établir une déclaration écrite
déliant le Docteur G.________ du secret médical à l'égard de la Commune du
Mont-sur-Lausanne (art. 321 chiffre 2 CP).
4.  Par votre intermédiaire également, nous sollicitons la remise d'une
pièce d'état civil complète de Monsieur X.________, donc en principe un acte de
famille.
Pour conclure, faites savoir à Monsieur X.________ qu'il sera
entendu pour répondre à un certain nombre de questions en rapport avec son
activité, à la date du mercredi 29 octobre 1997 à 16 heures en salle de
Municipalité au Mont-sur-Lausanne. C'est la Commission de Police qui
l'entendra, hors votre présence, comme déjà dit. Monsieur X.________ recevra
encore une assignation, mais je tenais à vous indiquer le programme dès que
possible.
(...)".
F.                     Dans le cadre de
l'enquête disciplinaire, la municipalité a interpellé le Dr G.________. Le 3
novembre 1997, le médecin précité a informé le conseil de la municipalité qu'il
ne se sentait aucune obligation de témoigner dans le cadre de l'enquête
disciplinaire en cause.
G.                    Le 17 février 1998, le
recourant a été informé par la municipalité que l'enquête disciplinaire était
arrivée à son terme. Le contenu de cette correspondance était par ailleurs le
suivant :
"(...)
En application de l'article 66,
alinéa 3 du Statut du personnel de l'Administration communale, d'avril 1984,
nous vous communiquons une copie du rapport de clôture valant acte
d'accusation.
Vous avez la possibilité de
requérir un complément d'enquête et vous serez entendu par la Municipalité à la
date du lundi 16 mars 1998, dès 17 heures.
La Municipalité ayant d'ores et
déjà décidé de ne pas envisager à votre égard une sanction disciplinaire plus
grave que le blâme, vous ne pourrez pas vous faire assister d'un mandataire
professionnel ou d'un représentant d'association du personnel lors de cette
audition, en application de l'art. 66, alinéa 4 du prédit Statut du personnel.
Le dossier de l'enquête
disciplinaire peut être consulté, sur rendez-vous, au Greffe municipal, du 2 au
9 mars et vous pouvez requérir d'éventuelles mesures d'instructions
complémentaires.
En conséquence, vous devez vous
présenter au poste de police, le lundi 23 février 1998, à 08 heures, où le
Commissaire H.________ vous communiquera votre programme de travail. Nous vous
informons que la Municipalité a décidé d'interdire aux agents de fumer, lorsqu'ils
sont en service, dans les locaux et le véhicule de la police municipale.
(...)"
Le rapport de clôture
d'enquête, daté du 13 février 1998, était joint à cette correspondance. Selon
ce rapport, les griefs formulés contre l'intéressé se présentaient comme suit:
"(...)
1)  Diverses absences avant ou après des congés obtenus, sans
établissement de certificat médical.
2) Absence de zèle dans certaines situations.
3)  Incident du 5 octobre 1996 à Z.________, de gravité certaine,
nonobstant l'avis exprimé sous forme d'un "obiter dicta" de la
décision du Tribunal administratif du 29 juillet 1997 (Il est grave, même hors
service, d'uriner dans un lieu public devant tout le monde, dans un sac en
plastique, lequel par ailleurs tombe au sol et provoque des éclaboussures. Si
la principale victime de cet acte avait déposé plainte pénale, X.________
aurait été poursuivi pénalement).
4)  Refus de collaborer lors de l'enquête disciplinaire en refusant de
signer le procès-verbal d'audition.
5)  Refus de donner suite aux convocations de la Municipalité pour
effectuer un travail de remplacement durant la longue période de la procédure
administrative, respectivement de la présente enquête disciplinaire.
6)  Comportement général tendant à créer la perte de confiance chez les
supérieurs hiérarchiques de l'appointé X.________.
(...)".
H.                    X.________ s'est
ultérieurement rendu au greffe municipal, où il a pu prendre connaissance des
pièces de son dossier. A cette occasion, il a demandé à en prélever des
photocopies, le cas échéant sur place, ce qui lui a été refusé.
Le conseil du
recourant est intervenu auprès du conseil de la municipalité le 2 mars 1998 en
vue d'être autorisé à prélever photocopie des pièces du dossier. Par courrier
du 3 mars 1998, le conseil de la municipalité a refusé d'accéder à la requête
précitée. Il a en outre confirmé que l'autorité intimée n'avait pas l'intention
de prendre à l'égard de l'intéressé d'autre sanction disciplinaire que le
blâme.
I.                      X.________ s'est rendu
seul à la séance de la municipalité du 16 mars 1998.
J.                     Le 19 mars 1998, la
municipalité a adressé au recourant la lettre suivante :
"(...)
En séance du 16 mars 1998 la Municipalité vous
a confirmé les faits qui vous sont reprochés, savoir :
-      de fréquentes absences pour cause de
maladie, avant et après des jours de       congé (11 jours en 1995 et 11 jours
en 1996);
-      vos supérieurs vous ont noté comme étant
peu zélé et manquant d'initiative, avec         de fréquentes protestations à
l'encontre des horaires de travail;
-      critiques à l'égard des Autorités dans
les Etablissements publics;
-      propos acerbes à l'endroit de citoyens
du Mont;
-      propos virulents à l'adresse de M.
I.________ durant l'enquête pénale dont il a     fait l'objet en 1993;
-      refus de dégager le Dr G.________ du
secret médical pour lui permettre de         s'exprimer au sujet du certificat
médical délivré le 28 juillet 1997;
-      accidents avec le véhicule du Service de
police;
-      exhibition lors du Comptoir de
Z.________, précisément le 5 octobre 1996;
Vu ce qui précède, nous vous informons que la
décision de la Municipalité, du lundi 16 mars 1998, de vous adresser un blâme,
étant précisé, à toutes fins utiles, que les incidents qui se sont produits
lors du Comptoir de Z.________, à eux seuls, justifient une telle mesure disciplinaire.
Nous nous devons encore de confirmer que cette décision s'inscrit dans le
contenu de l'art. 63 du Statut du personnel de l'Administration communale,
d'avril 1984.
(...)".
K.                    X.________ a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 6 avril 1998. Il
conclut, avec dépens, à l'annulation de la décision entreprise.
L.                     L'autorité intimée
s'est déterminée le 14 juillet 1998. Elle conclut au rejet du recours. Elle a
joint à ses écritures le dossier de la cause. Ce dernier se compose notamment
de copies de divers échanges de correspondances entre le conseil du recourant et
celui de la municipalité et entre celui-ci et le Dr G.________. Il comprend
également une note établie le 18 septembre 1997 par A.________ à l'intention de
Mme D.________, municipale de police au Mont-sur-Lausanne, faisant état d'un
incident survenu le 12 juin 1993 à W.________ et dans lequel le recourant
aurait été impliqué, des absences de X.________ pour cause de maladie
intervenues à plusieurs reprises entre septembre 1994 à octobre 1996 et de
remarques négatives sur le comportement de l'intéressé dans le cadre de son
travail. Le dossier municipal comprend encore copie des procès-verbaux
d'audition de B.________, tenancière du bar à champagne lors du Comptoir de
Z.________, de J.________, brigadier de police au Mont-sur-Lausanne, de
I.________, employé communal au Mont-sur-Lausanne, de K.________, boursière
communal au Mont-sur-Lausanne, et du recourant, entendus le 29 octobre 1997.
Les témoins susmentionnés ont tous été interrogés au sujet des griefs
mentionnés dans le rapport de clôture d'enquête.
M.                    Le recourant a déposé un
mémoire complémentaire le 31 août 1998, dans lequel il a maintenu ses
conclusions.
N.                    La municipalité a encore
déposé des observations le 22 septembre 1998, sur lesquelles le recourant s'est
déterminé le 14 octobre 1998.
O.                    Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
P.                    Les arguments respectifs
des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
2.                     Les fonctionnaires de
la Commune du Mont-sur-Lausanne sont soumis à un règlement communal intitulé
"Statut du personnel de l'administration communale" (ci-après : le
statut) du 30 avril 1984, modifié le 11 décembre 1989 (art. 40 à 42, 45 et 53).
Bien que ce statut n'ait pas été approuvé par le Conseil d'Etat, il y a
néanmoins lieu de considérer, compte tenu notamment de la circulaire adressée
par le Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de
l'intérieur, aux municipalités du canton le 17 juin 1988, que sa validité ne
saurait être mise en cause.
3.                     S'agissant des mesures
disciplinaires, l'art. 62 du statut dispose ce qui suit :
"le
fonctionnaire qui enfreint ses devoirs généraux ou particuliers, soit
intentionnellement, soit par négligence ou imprudence, est passible d'une peine
disciplinaire sans préjudice des sanctions pénales ou civiles qui peuvent être
prononcées contre lui (al. 1)".
Selon l'art 63 du
statut, les peines disciplinaires sont les suivantes:
"1. La réprimande orale
2.  Le blâme écrit
3.  La réduction ou la
suppression d'une augmentation annuelle de                       traitement
4.  La suspension pour quinze
jours au maximum, avec privation totale                           ou partielle
du traitement.
5.  La mesure provisoire
6.  La révocation."
L'autorité
disciplinaire fixe la peine en tenant compte à la fois de la culpabilité du
fonctionnaire et des conséquences que l'infraction a eu ou aurait pu avoir pour
la bonne marche de l'administration (art. 65 al. 1 du statut). La mesure
provisoire et la révocation ne peuvent être prononcées qu'en cas de faute grave
ou d'infractions répétées aux obligations du fonctionnaire (art. 65 al. 2 du
statut).
4.                     Sur le plan du
déroulement de la procédure applicable aux mesures disciplinaires, l'art. 66 du
statut a la teneur suivante :
"Les peines disciplinaires
ne peuvent être prononcées qu'après enquête ordonnée par l'Autorité
disciplinaire, d'office ou à la demande d'une autorité subordonnée.
L'Autorité disciplinaire peut procéder
elle-même à l'enquête ou en charger une autre Autorité.
Une fois l'enquête terminée, le fonctionnaire
reçoit connaissance par écrit de l'accusation; les pièces qui servent de base
lui sont communiquées. Il doit être entendu et peut demander un complément
d'enquête.
A moins que l'Autorité disciplinaire déclare ne
pas envisager d'autre peine que la réprimande ou le blâme, le fonctionnaire
peut se faire assister d'un mandataire professionnel, ou d'un représentant
d'Association du personnel.
Le prononcé disciplinaire est notifié par
écrit, avec indication des motifs."
5.                     En l'espèce, les
questions litigieuses ont trait à la prétendue violation par l'autorité intimée
du droit d'être entendu (art. 4 Cst. et 66 al. 3 du statut). Le recourant
invoque également une violation des dispositions topiques du statut, soit les
art. 62, 63, 65 et 71 consacrés au principe des mesures disciplinaires, aux
différentes peines prévues, à la fixation de la peine et à la prescription de
la poursuite disciplinaire. Il convient d'examiner en premier lieu le moyen
tiré de la prescription
6.                     Aux termes de l'art. 71
du statut,
"La poursuite disciplinaire
se prescrit par tois mois dès le jour où les faits punissables ont été portés à
la connaissance de la Municipalité et en tout cas cinq ans dès le jour où ils
ont été commis.
Toutefois, pour les actes qui
tombent sous le coup du Code pénal, la poursuite disciplinaire ne peut en aucun
cas se prescrire dans les délais plus courts que ceux prévus pour l'action
pénale."
La réglementation
communale prévoit ainsi un système analogue à celui du droit pénal (art. 70 et
72 CP) en instituant un délai de prescription relative, susceptible d'être
interrompu par tout acte d'enquête, et un délai de prescription absolue qui ne
peut en aucun cas être prolongé, une éventuelle prescription pénale de plus
longue durée étant par ailleurs réservée (sur tous ces points, voir par exemple
une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 24 février 1989, R9
891/88).
Le règlement communal
du Mont-sur-Lausanne est certes muet sur les questions de l'interruption ou de
la suspension de la prescription. La doctrine admet toutefois, en droit
fédéral, que la prescription de la poursuite disciplinaire est suspendue
jusqu'au jugement des recours formés contre le prononcé (cf. par ex. A. Grisel,
Traité de droit administratif, 2ème édition, p. 516). On n'arriverait pas à un
résultat différent en recourant aux principes définis par le droit pénal,
l'analogie entre sanctions pénales et disciplinaires justifiant que l'on s'y
réfère Or, en matière pénale, le point de savoir si la prescription continue à
courir pendant une procédure de recours dépend de la force de chose jugée - et
non l'autorité de la chose jugée - de la décision entreprise, avec la
conséquence qu'il faut admettre que la prescription a été suspendue lorsque
l'instance de recours admet le pourvoi et annule la décision en cause. Dans un
tel cas, l'action pénale renaît et, avec elle, la prescription (sur tous ces
points, voir un arrêt de la Cour de cassation pénale de Genève, SJ 1995 p. 368
et les références citées; voir également ATF 105 IV 98, cons. 2a et arrêt TA GE
95/0029 du 29 juin 1995).
En l'espèce,
s'agissant de l'incident du Comptoir de Z.________ du 5 octobre 1996, la
municipalité a ouvert la procédure disciplinaire pratiquement immédiatement
après la découverte des faits en décembre 1996, interrompant par la-même
normalement la presciption. La décision de révocation prise à l'encontre de
X.________ le 16 décembre 1996 n'est jamais entrée en force, puisqu'elle a été
attaquée devant le tribunal administratif et a été annulée par cette autorité
le 29 juillet 1997. On doit admettre dans ces conditions que la prescription
recommençait à courir dès cette date, une nouvelle procédure disciplinaire
étant nécessaire pour l'interrompre. Or, il convient d'admettre que
l'administration communale a respecté cette exigence puisqu'elle a, en date du
26 août 1997 déjà, soit moins d'un mois plus tard, avisé le recourant de sa
décision d'ouvrir une enquête disciplinaire à son encontre et qu'il serait tenu
informé du déroulement dedite procédure. Cela étant, la poursuite
disciplinaire, en tant qu'elle a trait aux événements du Comptoir de
Z.________, n'est pas prescrite
S'agissant en revanche
des autres griefs sur lesquels se fonde la décision litigieuse (soit notamment
absences pour cause de maladie avant et après des jours de congé en 1995 et
1996, manque de zèle et d'initiative, accidents avec le véhicule du Service de
police), le dossier de la cause ne contient aucun élément permettant de
constater quand les faits se sont précisément produits ni quand la municipalité
en a eu connaissance. Il n'est dès lors pas possible de trancher en l'état la
question d'une éventuelle prescription de l'action disciplinaire. Cette
question est toutefois sans incidence puisque, comme exposé ci-dessus,
l'enquête n'est pas prescrite pour l'incident de Z.________. Le tribunal peut
donc entrer en matière sur les autres arguments du recourant, plus
particulièrement sur celui relatif à la violation du droit d'être entendu.
7.                     a) Comme le tribunal de
céans a déjà eu l'occasion de le préciser, l'art. 4 Cst. garantit en principe
au citoyen le droit d'être entendu avant que ne soit prise une décision qui le
touche dans sa situation juridique (arrêt TA GE 95/0058 du 25 juillet 1997;
voir aussi ATF 106 Ia 162 consid. 2b). Ce droit comprend le droit pour le
justiciable d'être renseigné, de s'expliquer et de collaborer à
l'éclaircissement des faits avant qu'une décision ne soit rendue à son
détriment; l'intéressé doit être renseigné par l'autorité sur la mesure
envisagée, pour autant qu'il ne l'ait pas requise lui-même ou qu'il n'ait pu la
prévoir. Il a le droit de s'exprimer sur tous les points importants avant que
la décision ne soit prise; l'autorité doit lui donner l'occasion de faire des
offres de preuves, de participer à l'administration des preuves (auditions de
témoins, inspection des lieux, etc...) et de s'exprimer sur le résultat de la
procédure probatoire (RDAF 1997, t. I, p. 43, plus réf. cit.). Le droit d'être
entendu comprend également le droit de consulter le dossier; l'intéressé est
ainsi en principe légitimé à prendre connaissance de toutes les pièces servant
de fondement à une décision, à l'exception des documents internes; ce droit est
toutefois limité par des intérêts prépondérants, publics ou privés, au maintien
du secret (voir ATF 119 Ib 22 consid. c; ATF 122 I 153, JT 1998 I 197 cons.
6a). En outre, les informations, arguments, preuves et offres de preuves
fournis par les parties dans le cadre de leur audition et leur participation à
l'éclaircissement des faits doivent être examinés et appréciés par l'autorité
dans la mesure où ils sont importants pour la décision à prendre; l'examen
auquel se livre l'autorité doit figurer dans la motivation de la décision (G.
Müller, Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, I,
ad. art. 4 Cst. no 104 à 114). Le droit d'être entendu comprend encore celui de
se faire représenter et assister et celui d'obtenir une décision de la part de
l'autorité compétente (ATF 115 Ia 96 consid. 1b).
En l'espèce, le droit
cantonal ne contient aucune disposition spéciale concernant le droit d'être
entendu et, mis à part les dispositions du statut consacrant expressément le
droit d'être entendu mais sans en préciser la portée (art. 66 al. 3 du statut),
le recourant peut se prévaloir du droit d'être entendu découlant directement de
l'art. 4 Cst., en tant que garantie subsidiaire et minimale (ATF 118 Ia 109
consid. 3a; ATF 122 i 153, JT 1998 I 196).
b) X.________ soutient
tout d'abord que l'acte d'accusation du 17 février 1998 ne lui permettait pas
de se rendre compte des faits précis qui lui étaient reprochés et qui fondaient
les jugements de valeur mentionnés dans ledit rapport. Ce grief ne saurait être
retenu. En effet, dans la mesure où l'autorité intimée mettait à sa disposition
le dossier de l'enquête disciplinaire (cf. lettre de la municipalité du 17
février 1998 l'informant que le dossier de l'enquête disciplinaire pouvait être
consulté), il était parfaitement loisible au recourant de connaître les
éléments sur lesquels la Commission de police s'était fondée pour rédiger son
acte d'accusation. C'est ainsi qu'il lui a notamment été possible de prendre
connaissance de la note établie par A.________ le 18 septembre 1997 à
l'intention de Mme D.________, municipale de police. Cette note faisait état
des jours d'absence de X.________ pour cause de maladie, ainsi que de remarques
au sujet du comportement professionnel de ce dernier. De même, l'intéressé a pu
avoir accès aux procès-verbaux d'audition des divers témoins entendus dans le
cadre de cette enquête. Tous ces renseignements étaient de nature à
l'éclairer - à tout le moins
prima facie
- sur le contenu et la
portée des griefs formulés à son encontre. On précisera encore qu'en ce qui
concerne l'incident du 5 octobre 1996 au Comptoir de Z.________, X.________ ne
pouvait en ignorer les tenants et aboutissants longuement discutés dans le cadre
du premier recours devant le tribunal de céans.
c) Si le droit d'être
entendu doit être tenu pour respecté par la municipalité en ce qui a trait à
l'acte d'accusation,il en va en revanche différemment en ce qui concerne
l'interdiction faite au recourant de prélever photocopie des pièces de son
dossier. Le droit de consulter le dossier ne comprend pas celui de l'emmener
chez soi, mais uniquement de le consulter au siège de l'autorité et de prendre
des notes. On peut néanmoins également déduire du droit d'être entendu celui
d'établir soi-même, sur un appareil de l'administration et moyennant paiement
des frais, des photocopies qui peuvent être faites sans difficulté
particulière, à condition que cela n'entraîne pas une mise à contribution
excessive de l'administration (Arthur Haefliger, Alle Schweizer sind vor dem
Gesetz gleich, p. 146; ATF 116 Ia 325, JT 1992 I 543 + réf. cit.; ATF 117 Ia
424 + réf. cit.). Il faut en outre que l'administré ne soit pas déjà
suffisamment orienté et que seules les photocopies requises lui permettent de
sauvegarder ses droits (ATF 116 Ia 325, JT 1992 I 543). En l'occurrence, il
aurait été parfaitement possible à l'administration communale d'établir, le cas
échéant de laisser établir par le recourant lui-même, les photocopies du
dossier, ce qui aurait représenté, si l'on fait abstraction des correspondances
échangées entre les conseils respectifs des parties et dont l'intéressé n'avait
évidemment pas besoin puisqu'elles figuraient au dossier de son avocate, au
maximum une trentaine de photocopies. En outre, si X.________ voulait être en
mesure d'organiser sérieusement sa défense, notamment en faisant valoir son point
de vue lors de sa future audition par la municipalité, il devait impérativement
non seulement prendre connaissance des pièces de son dossier au moyen d'une
simple lecture au greffe, mais encore pouvoir en étudier tranquillement le
contenu, soit notamment examiner dans le détail les déclarations des témoins et
consulter son conseil avant de décider de l'opportunité de requérir des
compléments d'instruction, voire tout simplement préparer les moyens de se
justifier avant ou à l'occasion de son audition. L'art. 66 al.3 du statut
prévoit d'ailleurs que les pièces qui servent de base à l'accusation sont
"communiquées" au fonctionnaire sans préciser que cette communication
serait limitée à une communication orale.
d) Enfin, le refus
contesté impliquait indirectement pour le recourant l'obligation de recopier le
contenu des pièces de son dossier, ou du moins des plus importantes. Or aucune
circonstance ne justifiait de traiter l'intéressé avec une telle rigueur. Certes
de son côté, l'intimée invoque le caractère confidentiel des enquêtes
disciplinaires et le risque de voir X.________ dévoiler l'affaire à des tiers
sans aucune retenue. Cette explication ne résiste pas à l'examen. S'il est vrai
que le droit de consulter le dossier peut être limité dans certaines
hypothèses, il faut néanmoins que des intérêts prépondérants, publics ou privés
imposent le maintien du secret. Parmi ces intérêts à protéger, figurent
notamment les biens de police, la sécurité intérieure ou extérieure, les
personnes appelées à donner des renseignements, les secrets d'affaires, ou
encore les droits de la personnalité des particuliers (G. Müller, op cit. ad
art. 4, no 110 p. 59 + réf. cit.). En l'espèce, on ne voit guère quels intérêts
au sens décrit ci-dessus auraient dû être protégés, dans la mesure où le
dossier du recourant ne contenait aucun document secret et qu'aucune personne
entendue en qualité de témoin n'avait fait des déclarations de nature à lui
faire encourir un quelconque risque. De plus, comme on l'a vu ci-dessus, la
nécessité pour X.________ de pouvoir préparer sa défense et, à cet effet, de
photocopier son dossier pour en discuter avec son conseil l'emportait
manifestement sur le risque invoqué - d'ailleurs à posteriori puisque cet
argument n'est apparu qu'en cours de procédure devant le tribunal - par la
municipalité. Ce prétendu danger pouvait au demeurant parfaitement être évité,
par exemple en attirant expressément l'attention de l'intéressé sur le
caractère confidentiel de l'enquête disciplinaire ou en envoyant les pièces à
l'étude du conseil du recourant, conformément à la pratique couramment reconnue
en faveur des personnes représentées par un avocat. Cette pratique est par
ailleurs parfaitement adaptée aux besoins professionnels de ces mandataires et
à la confiance que justifie leur statut (ATF 121 Ia 112, consid. 2b). Le
fait que X.________ n'avait pas le droit de se faire assister par un mandataire
professionnel lors de son audition du 29 octobre 1997 (conformément à l'art. 66
al. 4 statut) ne modifiait en rien son droit de prélever des photocopies.
e) Au surplus, on ne
peut suivre l'intimée lorsqu'elle soutient que le recourant, informé en octobre
1997 déjà de la possibilité de présenter des réquisitions, n'aurait pas réagi à
ce moment-là et ne pourrait par conséquent prétendre avoir été privé du droit
d'intervenir. A cette époque, l'enquête n'était en effet pas terminée et
X.________ ignorait - mis à part l'épisode du 5 octobre 1996 - les reproches
que son employeur envisageait de lui adresser. Il n'était donc à l'évidence pas
en mesure de présenter de quelconques réquisitions à cet égard. Il était en
revanche parfaitement normal d'attendre la fin de l'enquête disciplinaire et la
communication du rapport de clôture avant d'organiser concrètement sa défense.
Il est au demeurant fort probable qu'il ait pensé, lors de la réception du
rapport susmentionné en février 1998, qu'il préparerait sa défense avec son
conseil dès qu'il serait en possession des pièces de son dossier. S'agissant de
l'incident au Comptoir de Z.________, l'intéressé n'avait aucune raison de
requérir d'ores et déjà l'audition de nouvelles personnes ayant assisté au
déroulement des faits, puisque son seul témoin (G. Reymond) avait déjà été
entendu par le Tribunal administratif dans le cadre du premier recours. En
d'autres termes, X.________ n'était pas suffisamment orienté sur l'origine des
griefs de l'intimée formulés à son encontre et ne pouvait par conséquent
sauvegarder ses droits sans prélever photocopie des pièces de son dossier.
f) Quant à l'explication
de l'intimée, selon laquelle le droit à la photocopie n'existerait pas dans les
enquêtes disciplinaires où la sanction maximum ne dépasse pas le blâme, force
est de constater qu'elle est déroutante. Elle reviendrait à nier le droit de
l'intéressé de pouvoir assumer correctement sa défense lorsque la peine
envisagée n'atteint pas une certaine gravité. Or un tel raisonnement est
totalement contraire au principe même du droit d'être entendu, qui revêt un
caractère absolu et dont l'exercice ne saurait être subordonné à l'existence
d'une sanction minimale. En outre, l'argumentation de la municipalité perd de
vue le fait que le recourant envisagerait, selon toute vraisemblance, de
contester intégralement les griefs invoqués à son encontre et soutiendrait qu'il
ne méritait dès lors aucune sanction quelconque. Une sanction disciplinaire,
même relativement légère comme un blâme, peut porter une sérieuse atteinte à la
réputation d'un fonctionnaire de police, notamment dans l'hypothèse d'un futur
changement d'employeur où l'existence d'une peine de ce genre pourrait le
désavantager face à d'autres candidats. Il était dès lors parfaitement normal
d'exiger de la part de la municipalité un respect intégral du droit d'être
entendu quelle que soit la sanction présumée à l'encontre du recourant.
g) Comme exposé
ci-dessus, le droit d'être entendu implique aussi celui de participer à
l'administration des preuves, notamment à l'audition des témoins. En
l'occurrence, la municipalité, par l'intermédiaire de son conseil, a procédé à
l'audition le 29 octobre 1997 de quatre témoins (B.________, J.________,
I.________ et K.________) en l'absence de l'intéressé. Ce dernier n'a dès lors
pas pu participé à l'interrogatoire de ces personnes qui ont toutes été
questionnées sur des faits de nature à fonder les reproches de l'intimée à son
encontre. Il est choquant que la municipalité, pourtant assistée d'un
mandataire professionnel, n'ait une fois encore pas respecté l'un des principes
élémentaires du droit d'être entendu, d'autant  plus que la portée de celui-ci
avait clairement été rappelée par le tribunal dans son arrêt du 29 juillet 1997
(cf. p. 13, ch.7 dudit arrêt).
h) Le recourant
critique enfin les conditions dans lesquelles son audition par la municipalité
s'est déroulée le 16 mars 1998. Dans son courrier du 17 février 1998, l'intimée
avait informé X.________ qu'il serait entendu par la municipalité, mais que, dans
la mesure où elle avait d'ores et déjà décidé de ne pas envisager à son égard
une sanction disciplinaire plus grave que le blâme, il ne pourrait se faire
assister ni d'un mandataire professionnel ni d'un représentant d'association du
personnel (art. 66 al. 4 du statut). Selon X.________, sitôt introduit devant
la municipalité, lecture lui aurait été faite des reproches retenus à son
encontre et de la sanction disciplinaire décidée (blâme), sans qu'il ait eu
l'occasion de s'exprimer au préalable. L'intimée n'a nullement contesté en
procédure le déroulement de cette "audition", de sorte qu'il y a lieu
de tenir pour établie la version du recourant et d'admettre que, non seulement
privé du droit de préparer correctement sa défense, ce dernier a encore été
privé de celui de présenter sa défense en s'exprimant verbalement sur les
griefs formulés par l'intimée.
En résumé, l'intimée
n'a manifestement pas respecté l'art. 66 al. 3 du statut, tel qu'il doit être
compris à la lumière de l'art. 4 Cst. et des principes qui ont été déduits de
cette disposition par la jurisprudence.
8.                     Il reste à examiner
quelles sont les conséquences de la violation du droit d'être entendu. Ce
droit, de nature formelle, doit être respecté, sous peine d'annulation de la
décision attaquée (ATF 116 Ia 54). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
la violation du droit d'être entendu est cependant réparée lorsque le recourant
a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant
d'une pleine cognition, revoyant librement toutes les questions qui auraient pu
être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la
partie (ATF 105 Ib 174; ATF 98 Ib 176; arrêts TA GE 95/0058 du 25 juillet 1997
et GE 97/0005 du 29 juillet 1997). Il faut donc, pour qu'un vice de procédure
devant l'autorité inférieure puisse être réparé, que l'autorité supérieure soit
habilitée à connaître librement des points de fait, de droit ou d'opportunité
sur lesquels le droit d'être entendu aurait été violé (ATF 118 Ib 120 cons. 4b;
ATF 117 Ib 87 cons. 4). Dans le cas présent, le Tribunal administratif peut
certes revoir la cause librement en fait et en droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a LJPA). Il ne peut en revanche
examiner le grief d'inopportunité (art. 36 litt. c LJPA), de sorte que le vice
ne saurait - comme pour le premier recours devant le tribunal de céans en été
1997 - être réparé dans le cadre de la présente procédure de recours. La
décision entreprise ne peut ainsi qu'être annulée (cf. dans le même sens arrêts
TA GE 95/034 du 25 septembre 1992 et GE 95/0058 du 25 juillet 1997).
9.                     La décision attaquée
devant être annulée, le recours doit être admis. S'agissant des frais, il y a
lieu de les laisser à la charge de l'Etat, conformément à la pratique actuelle
du tribunal en matière de contentieux de la fonction publique communale.
Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, le recourant a droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours de
X.________ contre la décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 19
mars 1998 lui adressant un blâme est admis.
II.                     La décision de
la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 19 mars 1998 est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    La Commune du
Mont-sur-Lausanne versera à X.________ une indemnité de 1'200 (mille deux
cents) francs à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 11 janvier 1999
La
présidente :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.