vd_omni · AC.2021.0142 · 2021-09-07 · fr

A.________/Municipalité de Montreux, Direction générale du territoire et du logement | Recours contre un courrier de la municipalité de Montreux indiquant en particulier que les documents remis, en lien avec un projet d'extension d'une clinique médicale, ne peuvent faire l'objet d'une enquête publique pour des raisons de vice de forme. Confirmation que cet acte constitue une décision (consid. 1c). Rappel des conditions liées à la mise à l'enquête d'un projet de construction et du fait qu'il s'agit de la règle (consid. 3). En l'espèce, l'indication de la situation de la parcelle litigieuse en zone industrielle A est conforme au plan des zones de 1972. La situation particulière de la commune de Montreux, au niveau de sa planification ensuite de l'annulation par le Tribunal fédéral du nouveau PGA, rend défendable la référence à la planification antérieure. Cela n'implique cependant pas de vérifier par la suite la conformité du projet. Le fait que la parcelle sera incluse dans une future zone réservée ne modifie pas cette appréciation, celle-ci n'ayant pas encore été adoptée par le Conseil communal. Enfin, la clinique ayant précédemment été autorisée - la parcelle contenant au surplus un parc public - on ne saurait considéré à ce stade que son extension serait contraire à la zone industrielle A (consid. 5). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.09.2021 AC.2021.0142

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 septembre 2021
Composition
M. Serge Segura,
président
;
M.
André Jomini et M. Stéphane Parrone, juges.
Recourante
A.________,
à
********,
représentée par Me Timo SULC,
avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à Montreux,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique
, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Montreux du 9 mars 2021 (parcelle No 987, rue du Grammont 2, à Clarens -
projet de construction d'une polyclinique de jour) - CAMAC 188687
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après : également l'intéressée) est propriétaire de la
parcelle n° 987 du registre foncier de la commune de Montreux, d'une surface de
6'484 m
2
et sur laquelle se trouvent deux constructions, soit les
bâtiments ECA n° 9693 et 4419a et b. Ce dernier abrite un centre médical exploité
par B.________.
Selon le plan d'affectation et le règlement communal
du 15 décembre 1972 sur le plan d'affectation et la polices des constructions
(ci-après : RPA), le bien-fonds est colloqué en zone industrielle A.
B.
Un premier projet d'extension du bâtiment ECA n° 4419a et b a été
autorisé par la Municipalité de la commune de Montreux (ci-après : la
municipalité), selon permis de construire du 29 avril 2013 (CAMAC n° 135621).
C.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de Plan général d'affectation (PGA 2007) et de règlement (RPGA 2007)
entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de planification en vigueur,
principalement le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972. Après leur
adoption par les autorités communales et leur approbation par le Département du
territoire et de l'environnement (DTE, aujourd'hui Département des institutions
et du territoire [DIT]), les décisions de ces autorités ont fait l'objet de
recours au niveau cantonal puis fédéral.
Le département cantonal (DTE), constatant que les recours
au Tribunal fédéral n'avaient pas d'effet suspensif (cf. notamment arrêt TF
1C_449/2018 du 16 avril 2020, let. E), avait mis partiellement en vigueur le
nouveau PGA dans des zones du territoire urbanisé de la commune. Cette entrée
en vigueur partielle a été publiée le 22 janvier 2019 (cf. arrêt CDAP
AC.2019.0390 du 10 février 2021, let. B).
Dans le cadre de deux arrêts du 16 avril 2020, le
Tribunal fédéral a admis les recours, réformé les arrêts cantonaux et renvoyé
la cause à la commune de Montreux pour nouvelle décision dans le sens des
considérants (ATF 146 II 289 et arrêt TF 1C_449/2018 du 16 avril 2020). Dans
ces décisions la Haute cour retenait notamment :
"Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du
dispositif de l'arrêt attaqué sont reformés en ce sens que le recours cantonal
AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision
d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres
IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la
décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux (
art. 107 al. 2 LTF
). Il lui appartiendra d'adapter son
projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des
portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans le respect en
particulier des exigences de l'
art. 15 LAT
(cf.
consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs soumis
à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) dans
le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y être
maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux devra
également assurer la coordination entre la planification d'affectation de la
partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la planification
relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9). Elle devra
enfin intégrer dans sa planification les modifications apportées par l'arrêt
cantonal à l'art. 40 nRPGA (cf. chiffre II du dispositif de l'arrêt attaqué;
consid. 13 ci-dessus). La cause est par ailleurs renvoyée à la cour cantonale
pour nouvelle décision sur les frais et dépens cantonaux (cf.
art. 67 LTF
)."
D.
En 2019, l'intéressée a élaboré un nouveau projet d'agrandissement du
bâtiment ECA n° 4419a et b, afin d'accueillir un nouveau service de gynécologie
et un agrandissement des services d'oncologie et de la polyclinique de jour. Une
demande de permis de construire CAMAC n° 188687 a été déposée le 31 juillet
2019. Le dossier a été complété et modifié, sur demandes de la municipalité,
les 2 septembre et 22 novembre 2019. Par courrier du 4 mars 2020, la Direction
de l'urbanisme et des équipements publics de la commune de Montreux a requis
une nouvelle modification du dossier en précisant que l'enquête publique
débuterait dès les modifications effectuées et la pose des gabarits
authentifiée par un géomètre. Les documents requis ont été déposés le 31 mars
2020 auprès de la municipalité ainsi qu'une nouvelle demande de permis de
construire, portant sur la "construction d'une polyclinique de jour avec
services de consultations". Suite à l'interpellation de l'architecte de l'intéressée,
la cheffe du service de l'urbanisme a précisé par courriel du 18 mai 2020 que
le dossier du projet était en circulation auprès de deux autres services, et
que la publication aurait lieu dès que ceux-ci auraient déposés leur préavis et
que la pose des gabarits avait été attestée par le géomètre.
Par courriel du 11 juin 2020, la cheffe du service
de l'urbanisme a notamment indiqué à l'architecte de l'intéressée, que "[a]u
vu des récents jugements rendus par le TF, qui annulent le PGA dans sa globalité,
je crains que ce projet ne puisse être publié. La Municipalité vous adressera
un courrier dans les meilleurs délais." Par courrier du 30 juin 2020, la
municipalité a notamment exposé ce qui suit :
"[…]
Le projet cité sous rubrique est
en cours d'élaboration et se fonde sur la base du nouveau Plan général d'affectation
(PGA) entré partiellement en vigueur en janvier 2019.
Par le biais des jugements 1C_632/2018
et 1C_449/2018, le Tribunal fédéral a annulé les décisions du Département
cantonal et du Conseil communal de Montreux, qui ont permis l'entrée en vigueur
partielle du Plan général d'affectation de Montreux (PGA) en janvier 2019.
Le nouveau PGA de Montreux devient
dès lors sans effet et le projet en cours d'élaboration ne peut se poursuivre
tel quel, car il se fonde sur une base légale annulée.
Nous tenons à rappeler que le
Tribunal fédéral a levé l'effet suspensif dans le cadre de l'instruction des
recours, mais que ceci n'excluait pas la possibilité d'annulation totale du PGA
en cas d'admission ultérieure des recours.
Nous vous invitons à examiner dans
quelle mesure le projet pourrait être revu, afin de correspondre au cadre légal
du plan des zones de 1972 qui est, à ce jour, le seul document qui régisse valablement
le territoire communal. Vos dossiers peuvent être récupérés au service de
l'urbanisme […]"
Par courrier de son architecte du 27 juillet 2020,
l'intéressée a notamment précisé ce qui suit :
"[…]
Nous vous avons confirmé,
conformément à notre mail du 14 juillet 2020, que le projet déposé auprès de
vos services le 14 avril 2020 peut sans autre être examiné sous l'angle du PGA
de 1972.
Nous soulignons que le permis n° CAMAC
135621 qui avait été déposé par la clinique en 2013 pour son agrandissement et
qui a été autorisé par votre Municipalité le 29 avril 2013 correspondait déjà
au cadre légal prévu par le plan de 1972. Le projet d'extension faisant l'objet
de la présente demande d'autorisation reste par conséquent conforme à la zone
prévue par le PGA de 1972 vu l'autorisation déjà accordée pour un premier
agrandissement.
S'agissant de l'implantation de la
nouvelle extension de la clinique par rapport aux distances aux limites, il est
relevé que la volumétrie du projet faisant l'objet de la demande s'inscrit
intégralement dans le périmètre précédemment autorisé en 2013.
[…]"
Des documents complémentaires étaient en outre
joints à l'envoi.
La municipalité a répondu le 27 août 2020 selon
courrier dont la teneur est notamment la suivante :
"[…]
Avec l'annulation du PGA de
Montreux du 03.06.2020, la parcelle No 987 retrouve une collocation zone industrielle,
conformément au plan des zones de 1972.
Par avis officiel du 14.07.2020, notre
Autorité a publié le début des études liées à l'élaboration de zones réservées
au sens de l'article 46 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC – RSV 700.11), ce afin d'empêcher les constructions qui
iraient à l'encontre du but de la révision du statut du sol auquel la
Municipalité doit tendre, soit une diminution des possibilités de construire
sur l'entier du territoire communal par rapport au régime en vigueur de 1972.
Ce qui précède permet de
comprendre que le projet d'extension de la clinique se confronte à la fois à
des incompatibilités d'affectation du sol et de protection des réserves à bâtir
; la publication susmentionnée impose, s'il y a lieu, à la Municipalité de
refuser le permis de construire requis sur le base de l'article 47 LATC, sans
qu'aucune demande d'indemnisation ne soit possible (art. 48 LATC). Les
émoluments liés aux prestations de l'administration cantonale et communale seront
perçus.
Ainsi, les risques encourus liés
au projet vous sont dès lors connus.
Notre Autorité soumettra le
dossier aux formalités d'enquête publique, une fois que ce dernier contiendra
les données impératives suivantes :
-
dérogation à l'affectation de la zone industrielle A (RPA – art.
52-53 et art. 109 LATC) ;
-
dérogation fondée sur l'article 98 RPA (point 11 – questionnaire général).
Nous vous laissons le soin de
transmettre les pièces nécessaires corrigées, sous vous souhaitez tout de même
procéder à l'enquête publique du projet.
Celle-ci ne pourra débuter que
lorsque les gabarits seront posés et attestés par le géomètre officiel.
Notre Autorité prendra en compte,
dans sa décision, l'intérêt public du projet (art. 98 RPA) et s'il est possible
d'entrer en matière pour l'octroi d'une dérogation à l'affectation de la zone,
notamment en regard de la notion de minime importance (art. 96bis RPA). Le résultat
de l'enquête publique sera également apprécié."
[…]"
Par courrier de son conseil du 22 février 2021, B.________
a notamment requis la mise à l'enquête publique du projet dans les meilleurs
délais. Elle s'est en outre prononcée sur la mise en place d'une zone réservée
et sur l'application anticipée de celle-ci, en invitant la municipalité à
renoncer à faire application de l'art. 77 LATC [recte : 47 LATC].
E.
Le 9 mars 2021, la municipalité (ci-après : l'autorité intimée) a écrit au
conseil de B.________ en particulier ce qui suit :
"[…]
La publication de la demande de
permis de construire peut être exigée par le propriétaire indépendamment des
informations données par l'Autorité compétente. Toutefois, une publication ne
peut valablement avoir lieu que si les pièces du dossier se réfèrent à des
documents légaux encore opérants.
Bien que le plan des zones de 1972
soit encore formellement en vigueur, il a été considéré comme non-conforme au
droit fédéral et ne peut servir de référence pour des projets qui dépasseraient
le régime dérogatoire de l'article 80 LATC.
Les documents transmis par l'architecte
en date du 27.07.2020 ne peuvent donc être publiés ainsi, pour des questions de
vice de forme évident.
Le service de l'urbanisme a
informé la société propriétaire et son mandataire de l'élaboration en cours des
zones réservées (art. 46 LATC) ; ces informations ont été données au plus tôt
et les études ont fait l'objet d'une publication dans la FAO du 14.07.2020.
La publication de ce dispositif
devrait survenir au printemps ; nous vous invitons à attendre cette publication,
à examiner dans quelle mesure le projet requis pourrait être adapté, notamment
en regard du cadre légal de référence, et procéder, cas échéant, à sa publication
dans les meilleurs délais.
[…]"
Par acte de recours de son mandataire du 26 avril
2021, A.________ (ci-après : la recourante) a déféré l'acte du 9 mars 2021
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et
conclu à son annulation et à ce qu'ordre soit donné à l'autorité intimée de
mettre à l'enquête publique la demande de permis de construire CAMAC n° 188687,
les frais et dépens étant mis à charge de l'autorité intimée.
Interpellée sur le recours, la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL) s'en est remise à justice par courrier du 28
mai 2021.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 25 juin
2021 et conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
La recourante, par son conseil, a répliqué le 16 août
2021.
Les arguments des parties seront repris, pour autant
que de besoin, dans la partie en droit.
F.
En parallèle, la municipalité a approuvé le 26 mars 2021 le projet de
plan des zones réservées de la commune de Montreux ainsi que le règlement y
afférent (ci-après : RZR). Ces documents ont fait l'objet d'une enquête
publique du 24 avril au 25 mai 2021. Le plan des zones réservées n'a pas encore
été adopté par le conseil communal. Au sens du plan précité, la parcelle n° 987
doit être intégrée à la zone réservée 4.
G.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
L'autorité intimée conteste que son acte du 9 mars 2021 soit une
décision.
a) Au sens de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître. Les décisions finales sont susceptibles de recours (art. 74
al. 1 LPA-VD), de même que les décisions incidentes qui portent sur la
compétence ou sur une demande de récusation (al. 3), ainsi que les autres
décisions incidentes notifiées séparément (al. 4) si elles peuvent causer un
préjudice irréparable au recourant (let. a), ou si l’admission du recours peut
conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter une procédure
probatoire longue et coûteuse (let. b).
Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits
et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue
de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c). Sont également des décisions les décisions incidentes,
les décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière
d'interprétation ou de révision (art. 3 al. 2 LPA-VD).
La décision est ainsi un acte de souveraineté fondé
sur le droit public, individuel et concret, qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3, 328 consid. 2.1 et
les réf. cit.). En d'autres termes, la décision constitue un acte étatique qui
touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire
ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 et les réf. cit.).
L’expression d’une opinion, la communication, la prise de position, la
recommandation, le renseignement, l’information, le projet de décision ou
l’annonce de celle-ci, ne sont pas assimilés à des décisions car ils ne créent
pas un rapport de droit entre l’administration et le citoyen, ni ne lui
imposent une situation passive ou active (arrêt CDAP AC.2015.0152 du 30 juillet
2015 consid. 1a).
b) La jurisprudence a déjà pu qualifier de décision
l'acte par lequel une municipalité refuse de mettre une demande d'autorisation
à l'enquête publique. En effet, s'il ne s'agit pas à proprement parler d'un
refus d'autorisation, une telle décision a le même effet, puisqu'elle met fin à
la procédure administrative engagée devant la municipalité (arrêt CDAP AC.2018.0222
du 7 décembre 2018 consid. 1).
c) En l'espèce, l'acte rendu le 9 mars 2021 par
l'autorité intimée doit s'interpréter dans le contexte général des contacts
entre les parties autour du projet CAMAC n° 188687. En particulier, l'autorité
intimée avait exposé le 27 août 2020 que celui-ci serait soumis à enquête
publique dès que des données complémentaires seraient intégrées (mentions des
dérogations à l'affectation de la zone industrielle A et à l'art. 98 RPA). La
requête adressée le 22 février 2021 par le conseil de B.________ (maintenant
conseil de la recourante) visait à ce que dite enquête publique ait lieu. En
indiquant notamment le 9 mars 2021 que les documents en sa possession ne
pouvaient être publiés pour cause de vice de forme, l'autorité intimée a statué
sur cette requête, même si elle invitait par ailleurs à attendre la publication
des éléments en lien avec les futures zones réservées. Il ne s'agit donc pas
d'une simple information donnée sur l'état des procédures en cours mais bien d'une
décision.
c) La décision du 9 mars 2021 a été adressée au conseil
de B.________ qui ne représentait alors pas la recourante. Toutefois, même si
cette dernière n'était pas formellement la destinataire, il n'y a pas de doute
qu'en sa qualité de propriétaire signataire de la demande permis de construire
la décision atteint ses intérêts dignes de protection. En outre, en cette même
qualité, elle a participé à la procédure devant l'autorité intimée (cf. art. 75
LPA-VD). Le recours respecte pour le reste les autres exigences légales de
recevabilité, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante requiert l'audition de diverses personnes.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend en particulier le droit pour le justiciable d'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu ne comprend
en revanche pas le droit d'obtenir l'audition de témoins (cf. ATF 130 II 425
consid. 2.1). Par ailleurs, l'autorité peut renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; arrêt TF 2C_110/2020 du 9 juin 2020
consid. 3.2; arrêt CDAP PE.2020.0118 du 24 mars 2021 consid. 2a et les références
citées).
b) En l'espèce, le tribunal s'estime suffisamment
renseigné par les éléments figurants au dossier pour statuer en toute
connaissance de cause. En outre, les allégations de fait sur lesquelles doivent
être entendus les personnes dont l'audition est requise ne sont pas de nature à
modifier l'appréciation qui peut être faite de la cause. Au demeurant, au vu du
sort du recours, il n'y a pas lieu de procéder à une plus ample instruction.
3.
Le litige porte sur le fait de savoir si le projet CAMAC n° 188687 est
en mesure de pouvoir être mis à l'enquête publique.
a) La procédure de mise à l'enquête publique est
régie notamment par les art. 108 et 109 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Aux termes
de l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis est adressée à la municipalité.
Elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit de travaux
à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Elle indique
les dérogations requises et les dispositions réglementaires sur lesquelles
elles sont fondées. L'art. 109 al. 1 LATC dispose que la demande de permis est
mise à l'enquête publique par la municipalité pendant trente jours.
b) Les art. 69 et 71 du règlement du 19 septembre 1986
d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) listent les éléments et indications qui
doivent être compris dans la demande de permis de construire et dans l'avis
d'enquête qui est publié. L'art. 71 RLATC dispose ainsi que lorsqu'un projet de
construction prévoit une dérogation aux règlements ou aux plans d'affectation,
celle-ci doit être mentionnée sur le plan de situation authentifié par
l'ingénieur géomètre breveté. L'art. 85a LATC prévoit en outre que la demande
de dérogation est mise à l'enquête publique selon les mêmes modalités que la
demande de permis de construire.
c) L'enquête publique a un double but. D'une part,
elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés,
propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de
constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et modifications
d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs
intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus.
D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux
plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des
éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, et
le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces
dispositions. Les défauts dont l'enquête publique peut être affectée ne peuvent
être invoqués à l'encontre d'une décision sur la demande d'autorisation que
s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice de ses droits
et qu'il en subit un préjudice (arrêts CDAP AC.2017.0264 du 20 avril 2018
consid. 2a; AC.2014.0348 du 14 mars 2017 consid. 2c et les références citées).
Une éventuelle lacune du dossier n’est pas déterminante, lorsque la consultation
des autres pièces a permis de la combler, ou que le vice a été réparé en cours
de procédure (arrêt CDAP AC.2017.0296 du 28 octobre 2018). En particulier, la
jurisprudence a admis qu'une municipalité pouvait d'office mentionner dans
l'avis d'enquête qu'un projet requiert une dérogation à une norme du règlement
communal, s'il résulte de l'examen préliminaire que tel est le cas ou que tel
pourrait être le cas, la décision sur cette question devait de toute manière
intervenir sur la base d'un dossier complet, c'est-à-dire après l'enquête
publique, le recueil des oppositions et observations et l'analyse des services
cantonaux concernés (arrêt CDAP AC.2018.0222 du 7 décembre 2018 consid. 2b).
Il ressort également de la jurisprudence cantonale
que lorsqu'un propriétaire foncier demande une autorisation de construire
(permis de construire "principal" ou permis de construire "complémentaire",
pour un ouvrage destiné à compléter une construction principale déjà autorisée
– la LATC ne faisant du reste pas la distinction entre ces deux types de permis
de construire) ou une autorisation préalable d'implantation, la mise à
l'enquête publique constitue la règle, dont la municipalité ne peut s’écarter
(sauf si les conditions d'une dispense d'enquête, en raison de la nature de
l'ouvrage, sont réunies – cf. art. 111 LATC) que dans le cas où le projet est
manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou lorsque les
plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte
du projet. En dehors de ces situations spéciales, le constructeur peut exiger la
mise à l'enquête publique, quand bien même il aurait de bonnes raisons de
craindre un rejet de la demande d'autorisation, à l'issue de l'enquête (
arrêt CDAP AC.2012.0321
du 26 février 2013 et les réf.
cit.)
Il appartient ainsi au requérant de l'autorisation
de construire de présenter sa demande en utilisant une formule officielle et de
joindre les annexes prescrites par le RLATC. La municipalité doit alors
organiser l'enquête publique, c'est-à-dire en fixer les dates, définir les
modalités de consultation (au greffe, au service technique communal, etc.) et publier
les avis (au pilier public, dans la presse). Ces démarches n'incombent pas au
propriétaire. S'il décrit mal son projet dans l'intitulé ("description de
l'ouvrage"), il est admis que la municipalité puisse modifier ce texte,
afin que dans les publications (avis d'enquête), la dénomination soit propre à
informer clairement ou objectivement les intéressés (cf. Benoît Bovay, Le permis
de construire, thèse Lausanne 1986, p.78).
4.
La recourante développe longuement les arguments pour lesquels elle
estime que sa parcelle ne devrait pas être incluse dans la zone réservée,
respectivement pour quelle raison son projet devrait être autorisé. Cela dépasse
le cadre de la décision attaquée qui ne porte que sur la question de la mise à
l'enquête du projet d'extension de la clinique et non sur l'octroi, ou le refus
du permis de construire. Ces arguments sont, partant, irrecevables (cf. art. 79
al. 2 LPA-VD, applicable par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
5.
Comme évoqué plus haut, la mise à l'enquête d'un projet de construction
est la règle et la municipalité ne peut s’en écarter que dans le cas où le
projet est manifestement incompatible avec les dispositions réglementaires ou
lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une
idée exacte du projet (arrêt CDAP AC.2012.0321 déjà cité).
a) En l'espèce, quant au premier motif, l'autorité
intimée invoque des violations de l'art. 69 RLATC car l'affectation de la
parcelle serait indiquée de manière erronée sur le plan de situation.
aa) Dans sa décision, l'autorité intimée évoque que
les documents transmis par l'architecte le 27 juillet 2020 seraient frappés d'un
vice de forme "évident", car ils se réfèrent au plan des zones de 1972,
considéré comme non-conforme au droit fédéral et qui ne pourrait servir de base
pour des projets qui dépasseraient le régime dérogatoire de l'art. 80 LATC. Si la
formulation utilisée par l'autorité intimée n'est pas limpide, il est manifeste
qu'elle se réfère aux possibilités de construction et ainsi à l'affectation de
la parcelle et aux droits à bâtir qui en découlent. Il convient donc de
déterminer si la référence figurant dans le dossier relatif à la demande de
permis de construire est adéquate.
Au sens de l'art. 69 al. 1 ch. 1 let. d RLATC, le
plan de situation doit mentionner l'affectation réglementaire et, en l'espèce, celui
produit au dossier mentionne que la parcelle n° 987 est affectée en zone
industrielle A. Cette référence est conforme au plan des zones de 1972. A
comprendre l'autorité intimée, cela serait toutefois insuffisant au vu de la jurisprudence
du Tribunal fédéral constatant la non-conformité de ce plan au droit fédéral (arrêt
TF 1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1, voir également 1C_632/2018 du 16
avril 2020 consid. 4.1 et 4.3 non reproduits aux ATF 146 II 289). Toutefois, dans
son premier arrêt la Haute Cour n'a pas annulé ce plan, mais a relevé que ses
parties qui n'étaient pas conformes aux dispositions de la LAT – concernant
notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) – étaient devenues caduques
le 1
er
janvier 1988, les parties largement bâties étant réputées
zones à bâtir provisoires au sens de l'art. 36 al. 3 LAT. Au regard de cette situation
juridique complexe, la mention, sur le formulaire officiel, de l'affectation
résultant du plan des zones de 1972 est défendable. Cela ne prive pour le reste
pas les autorités compétentes d'examiner la question de la conformité du projet
à l'affectation de la zone et ne saurait constituer un défaut ou une lacune de
la demande de permis de construire propre à justifier un refus de mise à
l'enquête publique.
Par surabondance, on rappellera qu'en cas d'indication
erronée, il est tout-à-fait possible à l'autorité communale de procéder à une correction
de la mention dans le cadre de l'avis d'enquête, comme la jurisprudence citée
plus haut l'a précisé. Ainsi, même une indication erronée ne permet pas de
refuser la mise à l'enquête d'un projet.
bb) Dans sa réponse, l'autorité intimée expose que
la demande de permis ne pouvait être publié en l'état car elle ne mentionnait
pas comme affectation réglementaire la zone réservée 4, dans laquelle sera
incluse la parcelle n° 987. Il ressort toutefois des documents présents au
dossier que le plan et le règlement relatifs aux zones réservées n'ont pas
encore été adoptés par le Conseil communal de la commune de Montreux et encore
moins approuvés par l'autorité cantonale. En l'état, si cette planification a
fait l'objet d'une enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021, elle n'est pas
encore définitivement adoptée et donc entrée en vigueur. Ainsi, la parcelle
litigieuse n'est pas encore affectée formellement à la zone réservée 4 et on ne
voit pas pour quelle raison celle-ci devrait figurer sur le plan de situation.
Au demeurant, si l'art. 47 LATC permet le refus du
permis de construire dès la mise à l'enquête d'une modification de
l'affectation, il n'empêche pas qu'un projet particulier soit mis à l'enquête,
quel que soit le sort qui soit donné finalement à la demande de permis.
b) L'autorité intimée invoque encore que le projet
serait manifestement incompatible avec la destination d'une zone industrielle,
s'agissant de l'extension d'un centre médical. La recourante relève cependant
qu'en 2013, elle a déjà obtenu une autorisation pour procéder à une première
extension de ce centre. En conséquence, à son sens l'affectation de la parcelle
en zone industrielle serait devenue caduque.
Il convient tout d'abord de rappeler que la conformité
du projet aux dispositions légales et réglementaires doit être examinée à
l'aune d'un dossier complet, soit après enquête publique et examen des
oppositions et prises de position des autorités cantonales (cf. arrêt CDAP AC.2018.0222
du 7 décembre 2018 consid. 2b déjà cité). Il n'y a donc pas lieu d'examiner
déjà à ce stade si le projet litigieux les respecte, sous réserve d'une
incompatibilité manifeste. Il n'est pas contesté que le plan des zones de 1972
colloque la parcelle n° 987 en zone industrielle A. L'art. 48 al. 1 RPA précise
que les zones industrielles sont réservées aux établissements industriels,
fabriques, entrepôts, garages, ateliers, ainsi qu'aux entreprises artisanales. Contrairement
à ce que prétend la recourante, on ne perçoit pas qu'une autorisation antérieure
portant sur la construction d'une extension du centre médical puisse rendre
"caduque" l'affectation de la parcelle. Cela étant, cette
autorisation, ainsi d'ailleurs que celle nécessaire à permettre l'installation
de la clinique au départ (qui ne figure pas au dossier), montre que la pratique
de l'autorité intimée n'a pas été d'exclure de la zone industrielle une
activité de type médical, même si celle-ci n'est pas mentionnée à l'art. 48
RPA. Au vu de cette pratique – peut être aujourd'hui désuète, ce qu'il
appartiendra à l'autorité intimée de démontrer dans le cadre de l'examen de la
demande de permis de construire – on ne saurait considérer qu'il est manifeste
que le projet litigieux est incompatible avec la zone industrielle A. D'ailleurs,
l'installation du centre médical ne constitue pas la seule exception à la
lettre de l'art. 48 al. 1 RPA. En effet, il ressort des explications
figurant dans la réponse de l'autorité intimée qu'une partie de la parcelle est
occupée par un parc public (sur la base de servitudes), affectation qui ne
paraît guère compatible a priori avec une zone industrielle.
c) L'autorité intimée n'expose pas dans la décision
querellée ou ses écritures que les plans seraient affectés d'une quelconque lacune
empêchant de se faire une idée exacte du projet. Il n'y a donc pas lieu
d'examiner plus avant cette condition.
d) En définitive, la demande de permis de construire
satisfait à l'art. 69 LATC.
6.
L'autorité intimée fait encore état du fait qu'en mai 2020 elle n'avait
pas connaissance des décisions du Tribunal fédéral relative à l'annulation du
PGA 2007. On ne perçoit toutefois pas de quelle manière cela induirait que le
projet litigieux ne puisse être mis à l'enquête.
7.
En définitive, il appert qu'aucun motif au sens de la jurisprudence
citée plus haut ne permet de refuser la mise à l'enquête du projet litigieux.
Cela n'implique naturellement pas qu'il puisse le cas échéant être autorisé,
notamment au regard de la mise en place future d'une zone réservée sur la
parcelle et de l'art. 47 LATC, aspect qui devra être examiné par l'autorité
intimée. Au demeurant, celle-ci elle-même expose dans sa réponse qu'il aurait suffi
que le conseil de la recourante lui adresse un nouveau courrier pour que le
projet soit mis à l'enquête (cf. réponse ch. III.2
in fine
), respectivement
que celui-ci serait compatible avec le futur règlement sur la zone réservée. On
perçoit dès lors avec quelques difficultés les raisons pour lesquelles elle n'a
pas procédé à cette mise à l'enquête nonobstant le présent recours.
8.
Les motifs qui précèdent entraînent l'admission du recours, l'annulation
de la décision querellée et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour
qu'elle mette à l'enquête publique le projet CAMAC n° 188687. L'arrêt peut être
rendu sans frais. La recourante, qui a procédé avec l'aide d'un conseil
professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD ainsi que 10 et 11 du tarif
du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 9 mars 2021 par la Municipalité de Montreux est
annulée, la cause lui étant renvoyée pour procéder à la mise à l'enquête publique
de la demande de permis de construire CAMAC n° 188687.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La Commune de Montreux versera à A.________ une indemnité de 1'500
(mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 septembre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.