vd_omni · GE.2011.0070 · 2012-12-21 · fr

AX.________, BX.________ c/Service des forêts, de la faune et de la nature | Selon la loi fédérale sur la chasse, la réparation des dégâts commis par le gibier aux cultures doit faire l'objet d'une indemnité "appropriée". Une telle indemnité, correspondant à une indemnité dite "équitable", ne doit pas être confondue avec une indemnité "intégrale" destinée à replacer le lésé dans la situation qui serait la sienne si les dégâts n'étaient pas survenus (c. 5c). La loi vaudoise sur la faune prévoit que seuls peuvent être indemnisés les dégâts causés. Ainsi, aucune base légale ne contraint le canton à indemniser non seulement les plants perdus, mais encore les dommages indirects ou subséquents induits par les dégâts commis par le gibier aux cultures (hormis les frais de remise en état des lieux selon l'art. 62 LFaune), notamment le travail supplémentaire de tri et de parage (c. 5d).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.12.2012 GE.2011.0070

eo
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 décembre 2012
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Antoine Rochat et
Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Nathalie Neuschwander, greffière.
recourants
1.
AX.________,
2.
BX.________,
tous deux
à 1******** et représentés par Me Jean-Claude MATHEY, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Service des forêts,
de la faune et de la nature,
Objet
Recours AX.________ et BX.________ c/
décision du SFFN du 23 mars 2011 (octroi d'une indemnisation de dégâts du
lièvre et ordre de mise en place de clôtures d'ici au 30 avril 2011)
Vu les faits suivants
A.
AX.________ et BX.________ exploitent un domaine
maraîcher d'environ 330 ha dont 220 ha en légumes. Les espèces cultivées sont
principalement 80 ha de carottes, 70 ha de salades, 15 ha de fenouil et 15 ha
d'oignons, le solde étant planté en betteraves rouges, poireaux, doucettes,
choux etc. L'entreprise occupe environ 250 employés à l'année.
B.
Au printemps 2010, AX.________ et BX.________
ont interpellé le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN) en
raison des dégâts commis par les lièvres à leurs cultures. A leurs dires, des
dommages s'étaient déjà produits en 2009, mais l'entreprise avait alors renoncé
à solliciter des indemnités.
Le 2 juillet 2010, une séance a été
aménagée aux cultures maraîchères du domaine familial, à 2********, en présence
de Y.________, conservateur de la faune, CX.________, fils de l'exploitant, Z.________,
taxateur, A.________, taxateur et B.________, surveillant de la faune. Le
procès-verbal indique:
"(…)
Il
[CX.________]
nous informe que les premiers dégâts datent du printemps et ont été
principalement perpétrés sous les protections de cultures “agril p 17”. Les
lièvres se seraient introduits sous ces protections et c’est lorsqu’elles ont
été enlevées que les dégâts sont apparus.
L’annonce des dégâts a été faite à cette époque (mai-juin).
Une visite sur les parcelles permet de constater que les salades
sont consommées à tous les stades mais l’impact est plus visible sur les jeunes
pousses. Des dégâts moins évidents sont constatés également sur des fenouils et
des carottes. Des choux ont été aussi légèrement touchés.
Il faut compter environ 12 salades au m2 et chaque semaine environ
2,5 ha de nouveaux plantons sont mis en place.
3-4 traitements sont nécessaires par parcelle pour un cycle complet
(plantation à la récolte).
Selon M. CX.________, la population de lièvre a doublé depuis
l’année passée. Il voit régulièrement en plein jour 3 à 4 lièvres par
parcelles. Il demande que la population soit diminuée.
M. Y.________ ne propose pas de solution miracles et immédiates mais
évoque des pistes en vue de diminuer les impacts. Ouverture de secteurs à la
chasse, clôtures, chaque piste est à étudier.
Il demande également que l’on quantifie le nombre de salades non
commercialisées qu’il y aurait au m2 et ceci en l’absence totale de lièvre
(Salades non pommées, restées petites, mal formées, etc...).
M. Y.________ n’est pas favorable au déplacement du lièvre car la
densité à l’hectare n’est pas exceptionnelle.
Il est décidé que Messieurs Z.________ et A.________, taxateur, vont
demander la collaboration d’un taxateur grêle qui connaît probablement mieux la
taxation maraîchère. Ensuite les chiffres présentés par M. CX.________ seront
comparés avec ceux évalués lors de la taxation commune et une proposition
d’indemnisation sera validée par M. Y.________. De plus, une comparaison avec
les rendements d’une exploitation similaire sera étudiée afin de définir
l’impact réel du lièvre.
M. Y.________ se
charge de récolter les données de Messieurs les taxateurs et prendra les
décisions relatives à leur rapport en matière de prévention ou autre. (…)
"
C.
Le 26 septembre 2010, la commission de taxation,
composée des taxateurs Z.________ et A.________, ainsi que du maraîcher C.________,
a rendu son rapport, signé par Z.________. Elle s'est référée aux six visites
effectuées du 2 juin au 17 septembre 2010 par les membres de la commission,
ainsi que Y.________, B.________ et un biologiste ("D.________"). Le
rapport relevait en particulier que les jeunes salades, comportant des cotylédons
et deux ou trois "vraies" feuilles, étaient très prisées par les
lièvres, bien que certaines variétés soient peu touchées. Les morsures avaient
pour effet d'affaiblir et de diminuer la surface d'assimilation du plant et
conséquemment de retarder la maturité. Il en découlait un manque d'homogénéité
des produits au moment de la cueillette. Ainsi, même des cueilleurs aguerris
(20 par groupe) perdaient du temps à contrôler et à parer la salade, dès lors
qu'ils devaient donner des coups de couteau supplémentaires. En outre, si dans
des conditions normales, la récolte permettait de couper presque toutes les
salades, il en allait autrement lorsque les produits étaient hétérogènes; ceux
qui ne sont pas à maturité étaient alors laissés sur le champ. Il était en
effet trop coûteux de repasser une deuxième fois. S'agissant de l'estimation
des dégâts, le rapport indiquait:
D.
Le 23 mars 2011, le SFFN a rendu la décision
suivante:
"Dégâts du lièvre: décision
d’indemnisation
(…)
I. Historique et faits de l’année 2010
1. - 3. (…)
4.       En fin d’hiver et au printemps,
les cultures sont placées sous tissu acrylique afin de les protéger des
derniers gels. Cette nourriture est très appréciée des lièvres car, en dehors
des cultures, la végétation naturelle est peu appétante. Ensuite, le tissu
acrylique est enlevé et les salades sont en contact direct avec l’air.
5.       Toutes les variétés de salades ne
sont pas touchées unilatéralement, certaines variétés étant préférées à
d’autres. Cela s’exprime par un taux de dégâts différent en fonction des
variétés et de la saison à laquelle les salades sont mises en terre. Les
morsures du lièvre sur les 3 premières feuilles du planton de salade ont pour
effet d’affaiblir le plant et retarder son accroissement d’où un manque d'homogénéité
du produit final. Ceci engendrant des opérations de tris supplémentaires de la
part des cueilleurs, les salades les plus déformées étant même laissées sur
place, car incommercialisables.
6.       D’entente entre les parties, il a
été décidé que la taxation se concentrait sur les dégâts commis aux salades et
aux carottes, les autres variétés culturales n’étant pas prises en
considération.
Il. Calcul de l’indemnisation
Le calcul de l’indemnisation figure dans le
tableau ci-dessous où les données sur les variétés, hectares cultivés et taux
de dégâts sont issues de la taxation réalisée par les experts officiels, dont
le rapport détaillé est joint en annexe. Ces données ont été complétées par les
estimations réalisées sur le terrain par Messieurs E.________, chef de culture
et BX.________. Elles permettent ainsi de calculer pour chaque variété le
nombre d’hectares de dégâts. L’indemnité est ensuite calculée sur la base du
tarif de la Société suisse d’assurance contre la grêle, valeurs 2010.
III. Droit
En terme d’indemnisation, la législation
fédérale délègue aux cantons la possibilité d’indemniser les dommages causés
par le gibier à la forêt, aux cultures et aux animaux de rente (art. 13, al. 1,
LChP). A cet effet, la législation cantonale offre la possibilité d’indemniser
les dégâts causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt par le gibier, le
castor et la marmotte. L’estimation du dommage se fait par expertise (art. 62,
LFaune); les experts sont nommés par le Département de la sécurité et de
l’environnement (art. 63, LFaune). Les tarifs appliqués depuis 1994 sont les
rendements et valeurs de l’année en cours établis par la Société suisse
d’assurance sur la grêle, basé sur les chiffres de l’Union suisse des paysans.
Au niveau cantonal, l’indemnisation des
dégâts prévue par l’article 13 LChP (qui prévoit que le montant et le mode d’indemnisation,
l’estimation des dommages et la désignation des organes chargés de verser les
indemnités sont réglés par les cantons) est réglée par les articles 61 à 65
LFaune et 111 et 112 RLFaune. L’article 61 LFaune pose le principe de
l’indemnisation: l’indemnisation est due en principe, mais ne sont pas
indemnisés par le fonds les dégâts causés par des animaux contre lesquels il
est possible de prendre des mesures en vertu de l’art. 58 LFaune. En
conséquence, des mesures de prévention contre les dégâts du gibier devraient
être prises au préalable par les agriculteurs ou sylviculteurs pour pouvoir
prétendre à une indemnisation maximale (art 65 lit. a LFaune) ou partielle
(arrêt du Tribunal fédéral du 7 juillet 1995, 2P.154/1994/bmt) des dégâts. La
pose et l’entretien de la mesure de prévention étant à la charge du
bénéficiaire (art 109 RLFaune). Dans le cas d’espèce, aucune mesure de
prévention des dégâts n’a été prise par Monsieur BX.________ pendant l’année
2010, malgré leur extension.
S’agissant de la réduction ou de la
suppression de l’indemnité, l’article 65 al. 1 LFaune ne définit pas de
fourchette précise mais laisse à l’autorité un important pouvoir
d’appréciation. En l’espèce, la décision de ne pas réduire l’indemnité pour
l’année 2010 repose sur une appréciation globale de la situation. Son objectif
se veut incitatif pour qu’à l’avenir Monsieur BX.________ respecte les
dispositions de la législation sur la faune relatives à la prévention des
dégâts du gibier, en particulier en mettant en place des clôtures visant à
empêcher les lièvres d’accéder à ses cultures sensibles. Il est à relever que
dans le canton voisin du Valais, le fait de n’entreprendre aucune mesure de
prévention des dégâts constitue une faute considérée comme grave et implique
une réduction de l’indemnité de 80% au minimum.
IV. Décision
Fondé sur ce qui précède, la Conservation
de la faune décide:
1)       d’octroyer une indemnité de SFr.
291’900.- (moins 5% de frais internes) pour les dégâts du lièvre sur les
cultures maraîchères des Frères X.________.
2)       d’exiger la mise en place de
clôtures sur les cultures les plus sensibles d’ici au 30 avril 2011. Le
matériel pouvant être subventionné par la Conservation de la faune sur la base
du plan qui sera établi par notre conseiller en prévention, payé par l’Etat, et
les Frères X.________ la pose et l’entretien des clôtures étant à la charge du
bénéficiaire.
Il existe un intérêt public prépondérant à
mettre en place immédiatement sur les parcelles concernées les mesures de
prévention des dégâts aux cultures. En conséquence, en application de l’article
80 al. 2 LPA-VD, la Conservation de la faune lève l’effet suspensif concernant
le point 2 ci-dessus.
(…)."
E.
Agissant le 20 avril 2011 par l'intermédiaire de
leur mandataire, AX.________ et BX.________ ont recouru contre la décision
précitée, concluant à la restitution de l'effet suspensif (I), à la réforme de
la décision attaquée, en ce sens que l'indemnité soit portée à 500'000 fr. (II)
et que le délai de mise en place des clôtures soit repoussé au 30 septembre
2011 (III).
D'abord, les recourants déclaraient
qu'ils avaient dans un premier temps estimé leur dommage à 750'000 fr. et qu'au
terme de négociations menées avec le SFFN, ils n'avaient accept¿de renoncer à
l'indemnisation des plantons perdus de fenouils que pour autant qu'une somme de
500'000 fr. leur soit versée. Ensuite, les recourants relevaient que les montants
d'indemnisation avaient été calculés sur la base du tarif de la Société suisse
d'assurance contre la grêle (Suisse Grêle). Or, ces montants étaient erronés
dès lors qu'ils ne tenaient compte que de la marchandise perdue, à l'exclusion
du travail supplémentaire, notamment de tri, dû aux dégâts. L'indemnisation des
fenouils perdus, ainsi que du travail supplémentaire, devait conduire à leur
allouer la somme de 500'000 fr. précitée.
En ce qui concernait les clôtures,
les recourants relevaient que le pourtour de leur domaine planté en légumes
représentait une longueur de 15 km. Le délai d'un mois (au 30 avril 2011) fixé
par la décision attaquée pour poser 15 km de clôture serait bien trop court,
dès lors qu'un tel travail exigerait plusieurs centaines de milliers de francs
et des mises en soumission, sans compter que de nombreux chemins seraient
modifiés dans le cadre du Syndicat d'améliorations foncières, ce qui obligerait
à déplacer les clôtures quelques mois plus tard.
F.
Par accusé de réception du 26 avril 2011, la
juge instructrice a restitué provisoirement l'effet suspensif retiré par la
décision attaquée (valant pour l'obligation de poser les clôtures au 30 avril
2011).
G.
Dans sa réponse du 24 mai 2011, le SFFN a conclu
au rejet du recours, en indiquant:
"
(…) Les nombreuses séances de terrain
réalisées du 2 juillet 2010 au 17 septembre 2010 avaient pour objectif de
déterminer le taux de dégâts commis par les lièvres dans les différentes
cultures de l’entreprise X.________ Frères. Considérant que le taux de dégâts
existant dans certains types de cultures, tels les fenouils, étaient comparable
au taux des années précédentes pour lesquels l’entreprise X.________ Frères
n’avait pas demandé d’indemnisation, il a été convenu entre les parties de ne
pas les prendre en considération.
Contrairement à ce qui est affirmé dans le
mémoire de recours, il n’y a pas eu de négociation sur le montant des dégâts et
de parole non tenue par le CCFN. En effet, il ne saurait y avoir d’entrée en
matière pour une négociation sur le montant d’une indemnisation calculée sur la
base des articles 61 à 65 LFaune et 111, 112 RLFaune, comme l’a expliqué le
CCFN à M. X.________.
Il ressort de ce qui précède que la
Conservation de la faune a tout mis en oeuvre pour réduire les effectifs de
lièvre présents, conformément à la législation en vigueur. Il n’en va pas de
même pour le recourant.
Montants contestés
Le montant des indemnités pour la seule
année 2010 s’élève à Fr. 291'000.- (moins 5% de frais internes), alors que la
mise en place des mesures de prévention durable sur une décennie s’élève à Fr.
118'986.-. Si aucune mesure de prévention n’est prise pendant 10 ans, le montant
des indemnités qui devront être versées sera de Fr. 2’910’000.-, soit environ
25 fois plus onéreux.
Le SFFN relève également qu’il ne dispose
que d’un budget annuel de Fr. 595’000.- afin de couvrir toutes les mesures de
prévention des dégâts, ainsi que les dégâts de la faune sauvage du canton.
Concernant la grille tarifaire des
rendements et valeurs de l’année en cours établie par la Société suisse
d’assurance sur la grêle, basée sur les chiffres de l’Union suisse des paysans,
le SFFN relève que sur les 6164 cas d’indemnisation qu’elle a traités ces 10
dernières années, aucune contestation n’a été formulée sur ce thème.
Le dommage global, comprenant le travail
supplémentaire engendré par les dégâts lors de la récolte, ne saurait être
indemnisé, puisque seuls les dégâts peuvent être pris en considération au sens
de l’article 61 LFaune.
(…)
"
H.
Par avis du 3 juin 2011, la juge instructrice a
indiqué aux parties, s'agissant du
volet
"clôture" de la décision attaquée, que l'état de l'instruction
permettait de constater d'une part que le matériel pourrait être subventionné
par l'autorité intimée, seuls la pose et l'entretien des clôtures étant à la
charge du bénéficiaire (ch. 2 in fine du dispositif de la décision attaquée et
des conclusions de la réponse) et d'autre part qu'un rapport d'analyse de
situation (annexé) avait été rédigé le 14 mars 2011 par l'expert F.________
désigné par l'autorité intimée, recommandant de ne clôturer que le périmètre le
plus sensible des cultures du recourant, à raison de 5,850 km environ, enfin
que l'autorité intimée se bornait effectivement à exiger une telle longueur, et
non 15 km (p. 3 de la réponse).
Le 23 août 2011, une audience a été
aménagée au tribunal, limitée à la question de la pose des clôtures. A l'issue
de l'audience, la cause a été suspendue afin de permettre aux parties de
reprendre des pourparlers.
Le 31 mai 2012, les recourants ont
informé le tribunal qu'un accord partiel avait été trouvé entre les parties en
ce qui concernait les clôtures. Ils sollicitaient la reprise de la cause
s'agissant de la conclusion II du recours du 20 avril 2011, laquelle tendait à
ce que la décision attaquée leur octroyant une indemnité de 291'000 fr. pour
les dégâts du lièvre sur leurs cultures maraîchères soit réformée en ce sens
que dite indemnité soit portée à 500'000 fr.
Par avis du 13 juin 2012, le
tribunal a d'une part informé les parties que la cause était reprise s'agissant
de la conclusion II des recourants, tendant en bref à l'obtention d'une
indemnité de 500'000 fr. au lieu des 291'000 fr. accordés. Il a d'autre part
invité le SFFN à produire la grille tarifaire des rendements et valeurs de
l'année en cours (i.e. 2010 en l'espèce) de Suisse Grêle, cas échéant les
directives topiques de dite société, et de se déterminer de manière circonstanciée
sur la question du montant de l’indemnisation litigieuse, notamment au regard
des directives (2012) de l’Union suisse des paysans intitulées en allemand
"
Wegleitung für die Schätzung von Kulturschäden Ausgabe Wildschäde
n"
et en français "
Guide pour l’estimation des dommages causés aux
cultures pour les dégâts de sangliers
" (recte: du gibier).
Dans ses déterminations
complémentaires du 15 août 2012, le SFFN a confirmé que le montant de 291'000
fr. ne tenait compte ni des dégâts subis par les fenouils - seuls les dommages
non insignifiants étant indemnisés -, ni de l'éventuel travail supplémentaire
accompli par les cueilleurs - seuls les plants perdus étant indemnisés. Le SFFN
avait pris très au sérieux l'annonce du sinistre par les recourants; plusieurs
visites sur le terrain avaient été réalisées par deux taxateurs pour estimer
les dégâts. Les tarifs établis par Suisse Grêle, que le SFFN appliquait depuis
1994, se basaient sur les chiffres de l'Union suisse des paysans (USP), de
sorte qu'ils étaient bien acceptés. Le SFFN n'avait ainsi pas recours à la
"
Wegleitung für die Schätzung von Kulturschäden, Ausgabe Wildschäden
"
publiée par l'USP. Pour le surplus, le SFFN annexait le tarif de Suisse Grêle,
valeurs 2010.
I.
Les recourants ont déposé un nouveau mémoire le
26 septembre 2012. S'agissant des clôtures, ils précisaient que l'accord trouvé
avec le SFFN consistait à poser 600 m au lieu des 15 km initialement exigés, l'Etat
de Vaud prenant en charge les frais de fourniture et les recourants ceux de pose.
De l'avis des recourants, l'exigence première de l'autorité intimée était
disproportionnée, le recours étant fondé sur ce point et l'accord passé
correspondant à un passé-expédient.
En ce qui concernait l'indemnité,
le surplus de travail invoqué ne concernait pas les plans perdus, mais ceux qui
avaient été sauvés par les recourants. Enfin, les recourants requéraient
l'application du Guide de l'USP, qui prévoyait l'indemnisation du travail
supplémentaire, à l'exclusion des tarifs de Suisse Grêle.
A titre de mesure d'instruction,
les recourants demandaient qu'une audience soit aménagée et que les auteurs du
rapport d'expertise du 26 septembre 2010 - soit A.________ et Z.________ - y
soient convoqués, d'une part afin qu'ils confirment qu'un accord avait été
passé pour un montant de 500'000 fr., les recourants abandonnant alors toutes
prétentions relatives aux dégâts causés aux cultures de fenouil, d'autre part
afin qu'ils complètent leur rapport s'agissant de la proportion des plants
abîmés mais récupérés.
J.
Le SFFN a répondu le 14 novembre 2012.
S'agissant des clôtures, il précisait qu'il avait été prévu de les poser en
deux temps, à savoir en 2012 au Sud du lieu-dit "
3********
",
puis en 2015 au Sud du lieu dit "
4********
", à raison de plus
de 1,2 km de clôtures au total. En ce qui concernait l'indemnisation du
travail, dans la mesure où seuls les dégâts aux cultures pouvaient être
indemnisés, l'expert avait déterminé les plantes péries exclusivement. Quant au
tarif applicable, le Guide de l'USP réservait précisément les dispositions
cantonales qui pouvaient diverger de ses recommandations.
K.
Les recourants se sont encore exprimés le 19
novembre 2012. En ce qui concernait les clôtures, ils déclaraient que le PPA
"
3********
" interdisait l'installation de clôtures entravant
le déplacement de la faune, de sorte que les recourants ne pouvaient être
contraints d'y installer des "
barrières illégales
". Enfin, ils
réitéraient leur demande tendant à la fixation d'une audience et à la
convocation à cette occasion des auteurs du rapport d'expertise du 26 septembre
2010.
L.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Le recours conclut d’une part à ce que le délai
de mise en place des clôtures destinées à protéger les cultures du lièvre soit reporté
au 30 septembre 2011 (conclusion III).
Les parties sont parvenues à un
accord en cours de procédure, tendant à ce que les clôtures soient posées non
pas au 30 avril 2011 selon la décision attaquée, ni même au 30 septembre 2011
selon les conclusions du recours, mais en deux temps, soit en 2012 et en 2015.
Le recours est ainsi devenu sans objet sur ce point.
Le sort des clôtures sera examiné plus
avant sous l'angle de la répartition des frais et dépens (cf. consid. 6 infra).
2.
Le recours conclut d’autre part à ce que
l'indemnité pour les dégâts causés par le lièvre aux cultures des recourants soit
portée de 291'000 fr. à 500'000 fr. (conclusion II).
a) La question de l'indemnisation
des dégâts causés par le gibier (dont le lièvre) est traitée par l'art. 13 de
la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères
et oiseaux sauvages (loi sur la chasse; LChP; RS 922.0), dans les termes
suivants:
Art. 13    Indemnisation
des dégâts causés par la faune sauvage
1
Les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux
animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée. Sont exceptés les
dégâts causés par des animaux contre lesquels il est possible de prendre des
mesures individuelles selon l’art. 12, al. 3.
2
Les cantons règlent l’indemnisation. Les indemnités ne seront
versées que pour autant qu’il ne s’agisse pas de dommages insignifiants et que
des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses pour des
mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l’indemnisation des
dégâts causés par le gibier.
3 - 4
[...]
b) Le canton de Vaud a mis en
oeuvre cette disposition à ses art. 61 à 65 de la loi
du
28 février 1989 sur la faune (LFaune; RSV 922.03),
ainsi
qu'il suit:
Art. 61    Indemnisation
des dégâts: principe
1
Seuls peuvent être indemnisés par le fonds:
1.    les dégâts causés aux cultures, aux récoltes
ou à la forêt par le gibier, le castor ou la marmotte;
2. - 4.
[...]
2
Ne sont pas indemnisés notamment:
1.
[...]
2.    les dégâts causés par des animaux contre
lesquels il est possible de prendre des mesures en vertu de l'article 58; sont
réservés les dégâts causés aux cultures par les blaireaux et les fouines;
3. - 5
[...]
6.    les dégâts insignifiants.
3
Le département fixe les modalités des demandes d'indemnités et
statue sur les demandes.
Art. 62    Estimation du dommage
L'estimation
du dommage se fait par expertise. Les frais de remise en état des lieux,
si cette dernière est nécessaire, doivent être compris dans cette estimation.
Art. 63    Experts
Le département
désigne les experts chargés de l'estimation des dégâts.
Art. 64    Indemnisation
Le département
décide si la réparation du dommage doit intervenir sous forme de prestation en
nature ou sous forme d'indemnité.
Art. 65    Réduction ou suppression de l'indemnité
1
Le département peut réduire ou supprimer l'indemnité:
a.    lorsqu'il y a eu négligence manifeste dans les
mesures de prévention;
b. - f.
[...]
2
Il peut également mettre une part des frais d'expertise à la charge
du requérant dont la demande est abusive.
L'art. 111 du règlement d'exécution
du 7 juillet 2004 de la LFaune (RLFaune; RSV 922.03.1) précise, en application
de l'art. 61 LFaune, que dans la limite des crédits alloués, l'indemnité versée
pour des dégâts est estimée, en principe, sur la base du montant des dommages
tel que fixé par l'expertise.
3.
En l'espèce, l'autorité intimée a arrêté
l'indemnité pour les dommages causés par le lièvre aux cultures des recourants
à 291'900 fr.
a) S'agissant des types de cultures
couverts par cette indemnité, la décision attaquée retient les salades, la
chicorée, les choux chinois, les carottes printemps et les carottes automne. En
revanche, elle ne prend pas en considération les dégâts causés aux fenouils.
b) En ce qui concerne la gravité
des dégâts, la décision attaquée se fonde d'abord sur le rapport de la
commission de taxation, établissant les surfaces touchées et le pourcentage des
dégâts, à savoir le pourcentage des plants perdus. A titre d'exemple, pour les
salades touchées lors des semaines 7-14, le pourcentage perdu a ainsi été
estimé à 20%, soit 2,04 hectares sur 10,2.
c) Enfin, quant à l'indemnité
accordée par hectare perdu, la décision attaquée s'est fondée sur les tarifs de
la Société suisse d'assurance contre la grêle (Suisse Grêle), valeurs 2010. A
titre d'exemple, elle a ainsi retenu, toujours pour les salades touchées lors
des semaines 7-14, une indemnité de 350 fr. par are (35'000 fr. par hectare),
soit 71'400 fr. au total (2,04 ha x 35'000 fr.).
4.
Les recourants reprochent d'abord au SFFN qu'il
n'ait pas tenu compte des dégâts commis aux fenouils.
a) Les recourants affirment
qu'ils avaient dans un premier temps estimé leur
dommage
à 750'000 fr. Dans le cadre des
négociations avec le SFFN, ils avaient selon eux accepté d'abandonner l'indemnisation
des dégâts commis aux plantons de fenouil, pour autant qu'une somme de 500'000
fr. leur soit versée. L'autorité intimée étant revenue sur sa parole, les
recourants ne pouvaient plus admettre d'abandonner l'indemnisation des dégâts
supplémentaires; un nouveau calcul devait dès lors être effectué, les experts
étant invités à estimer le pourcentage des plants de fenouil abîmés par le
gibier.
b) Dans sa réponse du 24 mai 2011,
le SFFN a indiqué qu’il avait été convenu entre les parties de ne pas prendre
en considération les dégâts commis dans certains types de cultures, tels les
fenouils, dès lors que le taux de dégâts était comparable au taux des années
précédentes, pour lequel les recourants n’avaient pas demandé d’indemnisation. En
revanche, il n’y avait pas eu de négociation sur le montant des dégâts ni de
parole non tenue par l'autorité. En effet, il ne saurait y avoir d’entrée en
matière pour une négociation sur le montant d’une indemnisation calculée sur la
base des art. 61 à 65 LFaune et 111 RLFaune.
c) Il ressort du dossier qu'
aux termes du procès-verbal de la séance du 2 juillet 2010, la
visite sur place a permis de constater des dégâts "
moins évidents
"
sur les fenouils et les carottes. Quant au rapport de la commission de taxation
du 26 septembre 2010, il ne laisse nullement entendre que la non prise en
considération des dégâts aux fenouils résulterait d'une négociation. Au
contraire, s'il confirme que les cultures de fenouils (et de choux) ont été
touchées, le rapport précise expressément que la commission n'en a "
pas
tenu compte, les dégâts étant trop peu importants
". Cette motivation
correspond aux art. 13 al. 2 LChP et 61 al. 2 ch. 6 LFaune selon lesquels les
dégâts insignifiants ne sont pas indemnisés. Enfin, les recourants ne soutiennent
pas sérieusement que la commission de taxation aurait sous-estimé les dégâts
causés au fenouil et ne remettent pas en cause les compétences des experts. Au
demeurant, il ressort du dossier et du rapport que la commission de taxation a
procédé à l'estimation des pertes avec soin au terme de nombreuses visites. On
ne distingue donc pas en quoi le SFFN aurait dû s'écarter, en faveur des
recourants, du rapport de taxation.
Dans ces conditions, compte tenu de
la clarté du rapport sur les motifs pour lesquels les dégâts aux fenouils n'ont
pas été pris en considération, il y a lieu de rejeter la requête des recourants
tendant à ce que ses auteurs soient entendus sur ce point.
5.
Les recourants soutiennent que l'indemnité
accordée doit couvrir le dommage global, incluant le travail supplémentaire
causé par les dégâts du lièvre, et pas seulement la perte sur marchandise.
a) A l'appui de leur thèse tendant
à l'indemnisation du travail supplémentaire, notamment d
es opérations de tri et de parage,
les
recourants ont souligné que
ce surplus de travail ne
concernait pas les plans perdus, mais, précisément, ceux qu'il avait permis de
récupérer. Dans le cadre de l'expertise entreprise, il avait en effet été
décidé d'un commun accord avec les experts que certaines plantes rongées
pouvaient être sauvées. C'est la raison pour laquelle les recourants avaient
joué le jeu et récolté ces plants, au prix des opérations supplémentaires
précitées. Ils relevaient qu'ils auraient mieux fait de décompter les plantes
rongées comme perdues, ce qui aurait accru le dommage reconnu. Conformément aux
instructions des experts, les recourants avaient effectué un calcul de perte et
avaient donc décompté le travail supplémentaire. Dès lors, de deux choses
l'une, soit l'on admettait que les plantes abîmées devaient être considérées
comme perdues et indemnisées comme telles, soit l'on indemnisait le travail
supplémentaire fourni par les recourants. Le Guide de l'USP préconisait du
reste, s'agissant des cultures maraîchères, qu'il fallait déterminer le volume
du manque à gagner en s'appuyant sur une récolte test (ch. 4.5). La notion de
manque à gagner incluait tout travail supplémentaire, soit en l'espèce celui
effectué par les recourants pour récupérer les plantes abîmées. Le Guide de
l'USP indiquait également, sous la rubrique "
charges particulières
"
(ch. 7): "
l'exploitant peut également être confronté à d'autres frais
extraordinaires, donnant droit à des indemnités et relatifs à l'enlèvement de
pierres ou à des travaux d'aplanissement, à des épandages d'humus, autres
transports de terre de et vers le terrain, etc. (…). Les indemnités pour
dommages doivent être déterminées en fonction des heures de travail et de
machines requises. L'évaluation de ces frais supplémentaires se fonde sur le
tarif établi par la Station de recherches de Tänikon concernant les indemnités
applicables pour les travaux et l'utilisation des machines agricoles. le
salaire horaire pour le travail est compris en Fr. 58.-- et Fr. 70.--
".
Toujours selon les recourants, le Guide de l'USP permettait ainsi de calculer
une indemnité appropriée, incluant le travail supplémentaire qu’ils avaient
fourni. Il devait être préféré aux tarifs de Suisse Grêle, qui ne constituaient
qu'un "
outil de travail
" parmi d'autres et qu'aucune base
légale ne rendait obligatoires.
b) Le SFFN n'a pas contesté que les
morsures du lièvre ont entraîné un manque d'homogénéité du produit final, ce
qui a engendré des opérations de tri et de parage supplémentaires de la part
des cueilleurs. Il n'a pas davantage dénié que les tarifs d'indemnisation de
Suisse Grêle ne tiennent compte que de la marchandise perdue, à l'exclusion du
travail supplémentaire. En revanche, il a considéré que ce travail
supplémentaire, bien que découlant des dégâts commis par le lièvre, n'avait pas
à être indemnisé dans le cadre de la LFaune.
c) Comme déjà vu, le droit fédéral
prévoit que les dommages causés par le gibier à la forêt, aux cultures et aux
animaux de rente seront indemnisés de façon appropriée (art. 13 al. 1 LChP). Les
indemnités ne seront versées que pour autant qu'il ne s'agisse pas de dommages insignifiants
et que des mesures de prévention raisonnables aient été prises. Les dépenses
pour des mesures de prévention peuvent être prises en compte lors de l'indemnisation
des dégâts causés par le gibier (art. 13 al. 2 LChP).
Pour le surplus, le législateur
fédéral a renoncé à une réglementation plus détaillée, en raison de l'extrême
complexité du problème des dégâts causés par les animaux sauvages. Dans son
message, le Conseil fédéral a relevé à cet égard que les forestiers, les
agriculteurs, les personnes engagées dans la protection de la nature ainsi que
les chasseurs sont souvent d'avis opposés. Les problèmes proviennent en partie
du fait que, dans de vastes régions de la Suisse, des surfaces agricoles
exploitées de façon intensive, des forêts cultivées et des aires encore presque
naturelles sont étroitement entremêlées, de sorte que les dégâts sont
inévitables. Dans l'optique des paysans, chaque tige de céréale brisée peut
être considérée comme un dommage. En revanche, les chasseurs et les protecteurs
de la nature considèrent que l'homme et les animaux sauvages ont depuis
toujours partagé leur habitat. Il faut donc tolérer certains dommages. Il en va
souvent de même des dégâts forestiers. Il s'agit finalement de trouver des
critères permettant de fixer le seuil des dommages tolérables. Ce seuil ne peut
être défini de façon biologique; il résulte d'un compromis auquel les milieux
concernés doivent sans cesse chercher à aboutir. Ainsi, le législateur a laissé
aux cantons le soin de déterminer, dans le cadre fixé, le montant et le mode
d'indemnisation, l'estimation des dommages et la désignation des organes
chargés de verser l'indemnité. Les cantons peuvent tenir compte à cet égard des
particularités de leur territoire (Message concernant la loi fédérale sur la
chasse du 27 avril 1983, FF 1983 II 1229 ss, spéc. p. 1243 s.; voir aussi BO CE
25 septembre 1984 p. 497 ss, BO CN 1985 p. 2164 ss; BO CE du 2 juin 1986 p. 19
et BO CN du 9 juin 1986 p. 675; cf. encore ATF 2C_516/2009 du 26 janvier 2010 consid.
4.1; 2C_562/2008 du 28 janvier 2009 consid. 2.1; 2C_447/2007 du 19 février 2008
consid. 1.1; 2C_422/2007 du 19 février 2008 consid. 3.1; arrêt GE.1996.0122 du
29 août 2005 consid. 7).
L'indemnisation des dégâts causés
par le gibier découle d'une responsabilité de l'Etat. Les règles spécifiques de
l'art. 13 ch. 2 LChP limitent la responsabilité en fonction de l'importance des
dommages (les dommages insignifiants sont exclus) et en fonction de la mise en
œuvre (ou de l'absence) de "
mesures de prévention raisonnable
".
Les principes prévalant dans le droit ordinaire de la responsabilité civile
sont applicables, pour autant que la LChP ou la LFaune n'en disposent pas
autrement (cf. arrêt GE.1996.0122 du 29 août 2005 consid. 4). Ainsi, conformément
aux règles de la responsabilité civile, applicables par analogie, le fardeau de
la preuve du dommage causé incombe au créancier (art. 42 al. 1 CO). Il revient
donc à celui-ci d'alléguer et, en cas de contestation, de prouver les
circonstances de fait pertinentes à cet égard, soit l'existence du dommage et
sa quotité. Le lésé doit alléguer et établir toutes les circonstances qui
parlent pour la survenance d'un dommage et permettent de l'évaluer, dans la
mesure où cela est possible et où on peut l'attendre de lui (ATF 122 III 219
consid. 3a).
Par ailleurs, ainsi que le confirme
la version de l'art. 13 al. 1 LChP rédigée en allemand, disposant que les
dégâts doivent être "
angemessen entschädigt
", la
réparation doit faire l'objet d'une indemnité "
appropriée
".
Une telle indemnité, correspondant à une indemnité dite "
équitable
",
ne doit pas être confondue avec une indemnité "
intégrale
"
destinée à replacer le lésé dans la situation qui serait la sienne si les
dégâts n'étaient pas survenus. Il ne s'agit pas de faire supporter par la
collectivité tout dommage (de quelque importance; cf. art. 13 al. 2 LChP)
susceptible d'être mis en rapport avec la faune sauvage. Conformément au
message, une part des dégâts doit en effet être tolérée par les agriculteurs (cf.
arrêt du Tribunal administratif neuchâtelois du 12 mars 1996, RJN 1996 p. 251,
spéc. p. 255).
d) Dans le canton de Vaud, on
rappelle que la LFaune
prévoit, selon son art. 61 al. 1
ch. 1, que seuls peuvent être indemnisés par le fonds les "
dégâts
"
causés aux cultures, aux récoltes ou à la forêt. D'après l'art. 62 LFaune,
l'estimation du "
dommage
" se fait par expertise; les frais de
remise en état des lieux, si cette dernière est nécessaire, doivent être
compris dans cette estimation. L'art. 111 RLFaune précise que dans la limite
des crédits alloués, l'indemnité versée pour des dégâts est estimée, en
principe, sur la base du montant des dommages tel que fixé par l'expertise.
A première vue, il résulte d'une
interprétation littérale de l'art. 61 al. 1 ch. 1 LFaune précité, relatif à l'indemnisation
des "
dégâts
", que seules sont couvertes les pertes de
marchandise, à l'exclusion du dommage dit indirect ou subséquent, tel que le
travail supplémentaire. Une interprétation systématique ne conduit pas à une
autre conclusion. En effet, s'il est vrai
que
l'art. 62 LFaune prévoit expressément que le dommage à réparer s'étend
aux frais de remise en état des lieux, cela ne signifie pas que le SFFN soit
tenu d'indemniser également les autres dommages indirects. Par ailleurs, cette conception
restrictive de la notion de "
dégâts
" à indemniser dans le
cadre de la LFaune est conforme au droit fédéral selon lequel
la réparation doit faire l'objet d'une indemnité appropriée, à
savoir équitable, à l'exclusion d'une indemnité intégrale.
Le Guide - 2012 - de l'USP, dont
les recourants requièrent l'application en place des tarifs de Suisse Grêle, ne
conduit pas à une autre conclusion. Il précise expressément que "
lors
de l'estimation, il convient de tenir compte des différents règlements
cantonaux en vigueur, comme par exemple les règles d'indemnisation pour les
dégâts indirects
" (
Folgeschäden
) et que "
seule la
législation applicable en la matière fait foi
" (ch. 1). Par
conséquent, s'il est vrai que ces directives indiquent "
qu'au-delà de
la baisse de rendement subie, le paysan doit aussi être indemnisé pour les
autres coûts engagés et manques à gagner en découlant
" (ch. 1.1) et
prévoient de surcroît, comme l'ont relevé les recourants, l'indemnisation de
certaines charges particulières (ch. 7), elles réservent la législation
fédérale et cantonale applicable. Le SFFN reste ainsi libre de s'écarter de ces
directives dans la mesure admise par ces législations. Le SFFN dispose dès lors
d'une grande latitude d'appréciation dans l'application de l'art. 61 LFaune,
pour autant que l'indemnité accordée demeure appropriée au sens de l'art. 13
ch. 1 LChP (et qu'il ne s'agisse pas des frais de remise en état des lieux dont
le remboursement est expressément prévu par l'art. 62 LFaune).
En conclusion, f
orce est de retenir qu'aucune base légale ne contraint le SFFN à
indemniser - hormis les frais de remise en état des lieux selon l'art. 62
LFaune - les dommages indirects ou subséquents induits par les dégâts du gibier
aux cultures. Le SFFN n'a par conséquent pas abusé de son large pouvoir
d'appréciation en refusant d'allouer aux recourants un montant destiné à
indemniser le travail supplémentaire accompli, notamment de tri et de parage. Les
tarifs de Suisse Grêle appliqués de longue date par le
SFFN dédommagent correctement des plants perdus, ce que les recourants ne
contestent du reste pas, et suffisent à constituer une indemnité appropriée au
sens de l'art. 13 LChP.
e) Dans ces conditions, il est superflu
de procéder à des mesures d'instruction tendant à évaluer la quotité et le coût
du travail supplémentaire accompli, ou la proportion des plants abîmés mais
récupérés grâce à ce travail supplémentaire. La requête des recourants tendant
à une audition des auteurs du rapport de taxation à ces propos est ainsi
rejetée. Une audience est dès lors inutile.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré
sans objet dans la mesure où il est dirigé contre la mise en place de clôtures
dans un délai au 30 avril 2011. Le recours doit être rejeté dans la mesure où
il est dirigé contre l'octroi d'une indemnité de 291'000 fr. pour les dégâts du
lièvre, et la décision attaquée du SFFN doit être confirmée sur ce point.
En ce qui concerne la répartition
des frais et dépens, il sied de rappeler que les recourants ont obtenu, suite à
l'accord intervenu, l'allocation de leur conclusion tendant au report du délai
de mise en place des clôtures au 30 septembre 2011. En ce qui concerne la
longueur des clôtures à poser, la décision attaquée prévoyait que seules les
cultures "
les plus sensibles
" devaient être closes. Il était
ainsi manifeste qu'il ne s'agissait pas de poser des clôtures sur la totalité
du domaine, à raison d'une longueur de 15 km. Du reste,
le
dossier comporte un rapport d'analyse de situation du 14 mars 2011, émanant
d'un expert désigné par l'autorité intimée, recommandant la pose de clôtures
sur 5,850 km seulement. Cela étant, il est constant que d'après l'accord tel
que décrit par les parties, les clôtures seront finalement installées à raison
d’une longueur de 1,2 km, à savoir 4 à 5 fois inférieure à celle de 5,850 km prévue
initialement par l'autorité intimée.
Par conséquent, seul un émolument
judiciaire réduit doit être mis à la charge des recourants. Pour les mêmes
motifs, ils obtiendront, à la charge de l'Etat de Vaud, une indemnité réduite à
titre de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est sans objet dans la mesure où est
dirigé contre la mise en place de clôtures dans un délai au 30 avril 2011.
II.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est
dirigé contre l'octroi d'une indemnité de 291'000 fr. pour les dégâts du
lièvre.
La décision attaquée du Service des forêts, de la faune et de la
nature du 23 mars 2011 est confirmée sur ce point.
III.
Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux
cent cinquante) francs est mis à la charge des recourants.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service des
forêts, de la faune et de la nature, versera aux recourants, solidairement
entre eux, une indemnité de 1'800 (mille huit cents) francs à titre d'indemnité
pour les dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2012
La présidente:                                                                                           La
greffière
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.