vd_omni · GE.2010.0019 · 2010-07-30 · fr

WASSERFALLEN, RONCACCIA c/Municipalité de Moudon | La mesure par laquelle une municipalité écarte l'un de ses membres de toute responsablilité au sein du collège, le prive des informations données aux autres membres, et le retire de toutes les fonctions de représentation ou commissions communales, est une décision au sens de l'art. 3 al. 1 LPA-VD. Une telle mesure est en outre assimilable par ses effets à une mesure disciplinaire de suspension qui relève de la seule compétence du Conseil d'Etat en sa qualité d'autorité de surveillance des communes. Recours admis et dossier transmis au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.07.2010 GE.2010.0019

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juillet 2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Aleksandra Favrod et M. Vincent
Pelet, juges.
recourants
1.
Antoine WASSERFALLEN,
à Moudon,
2.
Alberto RONCACCIA,
à Moudon, tous
deux représentés par Minh Son NGUYEN, avocat, à Vevey 1,
autorité intimée
Municipalité de Moudon,
représentée par Olivier
BURNET, avocat, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Antoine WASSERFALLEN et consort c/ décision de la
Municipalité de Moudon des 7 et 14 décembre 2009 retirant l'attribution du
dicastère des bâtiments et du social à Antoine Wasserfallen et procédant à
une nouvelle répartition des dicastères.
Vu les faits suivants
A.
Lors de sa séance du 7 décembre 2009, la Municipalité de Moudon
(ci-après : la municipalité) a pris la décision suivante :
"1) Retrait formel de la
section bâtiments et social à Antoine WASSERFALLEN, avec nouvelle répartition des
dicastères, tel projet présenté. Antoine WASSERFALLEN opposé, Lucas
CANTOMANOLIS s'abstient. Soit :
Municipal
Etat actuel
Adjonction
Gilbert Gubler
Administration générale
Appui à sécurité/voirie
Olivier Duvoisin
Culture, sport et jeunesse Ecoles, Orosp, Arcades
Tourisme
Vice-Président de la Municipalité
en 2010
Laje
Philipe Jan
Infrastructures
Eau, EU/EC
Eclairage public
1. Appui technique sur études des
bâtiments scolaires
2. Voirie (audit du service social (Aras)
Daniel Goy
Finance, Forêts
Site internet, informatique
Domaine, baux, Esserts
Bâtiments scolaires
Magadis Richardet
Aménagement et cultes
BT, constructions, églises
Bâtiments urbains
Lucas Contomanolis
Sécurité, police, pompiers, PC, cimetière
Voirie, routes
2) Accord de
principe à un projet de lettre informative lue par le Syndic, le sera lors de
la séance du Conseil communal du 8 décembre, avec commentaire aussi lors de la
séance des Chefs de services du même jour.
Accord
majoritaire, non d'Antoine WASSERFALLEN, oui de Lucas CONTOMANOLIS, sous
réserve de quelques corrections de rédaction concernant la Section sécurité et
voirie.
Sur la base de
ces deux décisions de principe formelles, ce sujet sera repris lors de la
séance du 14 décembre, avec notamment quelques points à régler :
a)
Une fois le
procès-verbal du 7 décembre dûment approuvé, notification au Municipal Antoine
WASSERFALLEN sur la base d'un avis du SECRI.
b)
Entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2010, soit la diffusion cette fin de mois de
décembre à tous les concerné(e)s par ces modifications. Réponse aussi aux
interrogations formulées sous le point 774 du PV de la semaine écoulée.
c)
D'autres
questions concernant le Municipal Antoine WASSERFALLEN, interrogations qui
figurent aussi sous le point 774 in fine a à d, page 390."
B.
Lors de la séance suivante du 14 décembre 2009, la municipalité a encore
pris les mesures suivantes :
«Suivi des points 774 et 794 du PV, la Municipalité, à
majorité, décide :
1)
Application du point 794/a, page
399, avec notification au municipal Antoine Wasserfallen.
2)
Reprise du point 1029 du PV du 29
novembre 2007, avec répartition des « représentations municipales
diverses », les modifications sont les suivantes :
a)
Commission de police, Philippe Jan
remplace Antoine Wasserfallen.
b)
Commission de salubrité, le Syndic
remplace Antoine Wasserfallen.
c)
Pompes funèbres, Magadis Richardet.
d)
LoJe, Olivier Duvoisin et Magadis
Richardet, au titre de suppléante.
e)
Grenier Culture, Olivier Duvoisin
et Magadis Richardet.
f)
Centre de collecte des sous produits
animaux de Moudon, Lucas Contomanolis..
g)
Garderie Pomme-Canelle, Olivier
Duvoisin.
h)
Régionalisation de l’action sociale
(RAS), Philippe Jan pour le Conseil intercommunal.
i)
Commission des transports COREB, le
Syndic. Confirmation
j)
Université populaire de la Broye,
toujours Bernard Schira.
k)
Délégué UCV, Gilbert Gubler et
Daniel Goy.
l)
Comité de gestion du Fonds de
développement régional COREB, Daniel Goy.
m)
Commission tourisme COREB, Olivier
Duvoisin.
n)
Abattoirs, Lucas Contomanolis.
o)
Disparaissent tant ATB qu’OMSV.
Ces décisions prennent effet le 1er
janvier 2010, avec information pour certaines à l’extérieur via l’Administration.
3)
Suivi du point 774, toujours à
majorité, la Municipalité décide :
a)
Antoine Wasserfallen reçoit chaque
fin de semaine, comme aujourd’hui, un exemplaire du PV de la séance de
Municipalité, rien de plus dans sa chemise dite « hebdomadaire ».
b)
Reddition de clef de l’Hôtel de
Ville ? Réponse d’Antoine Wasserfallen « la cherche, si la
trouve… ». Réaction du Syndic qui constate que le collègue Wasserfallen
« nargue à nouveau ».
c)
Salaire de Municipal, proposition
du Syndic, non au paiement des « vacations », réponse d’Antoine
Wasserfallen, celle déjà exprimée sous point 774. Dit de plus que « oui
à salaire et vacations comme jusqu’à aujourd’hui, jusqu’à nouvel
ordre ».
4)
Remarque générale de Lucas
Contomanolis qui souhaite qu’il soit laissé au collègue Antoine Wasserfallen
« une certaine activité ».
C.
La municipalité a formellement notifié la décision du 7 décembre 2009 à
Antoine Wasserfallen par pli recommandé du 15 décembre 2009. L’avis de notification
comporte les précisions suivantes :
« Vous avez connaissance du contenu du PV de la Municipalité
qui concerne votre situation propre, avec modification de "statut"
effective au 1
er
janvier 2010.
Cela étant,
tenant compte de l'avis du SECRI commenté au Syndic soussigné, la Municipalité
se permet de vous notifier formellement la décision protocolée sous point 794
du PV de Municipalité (séance du 07.12.2009) où il est décidé le retrait formel
de votre section avec nouvelle répartition des dicastères.
Il est rappelé de
plus qu'il y a eu information au Conseil communal lors de sa séance plénière du
8 décembre 2009.
La Municipalité
vous souhaite bonne réception de cet extrait de PV et vous adresse, Monsieur le
Municipal, ses salutations les meilleures. »
D.
Antoine Wasserfallen et Alberto Roncaccia, conseiller communal, ont
contesté la décision municipale et son complément, notifiés le 15 décembre 2009
par le dépôt d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal le 28 janvier 2010. Ils concluent principalement à ce que le
tribunal constate que la décision de la municipalité du 15 décembre 2009 est
nulle et subsidiairement à ce qu'elle soit annulée. La municipalité s'est
déterminée sur le recours le 29 mars 2010 en concluant principalement à ce
qu'il soit déclaré irrecevable et subsidiairement à son rejet. Le recourant a
déposé un mémoire complémentaire le 7 avril 2010; les parties se sont également
déterminées les 23 février, 29 mars, 7 avril et 9 avril 2010 sur la question de
l'effet suspensif, et sur les mesures provisionnelles urgentes requises par les
recourants.
E.
A la suite de l'échec d'une tentative de médiation, l'instruction de la
cause a été reprise le 18 juin 2010 à la demande de la municipalité. A cette
occasion, la municipalité a requis l’assignation du Préfet en qualité de témoin
ainsi que les déterminations du Service des communes et des relations
institutionnelles.
Considérant en droit
1.
a) La municipalité soutient que le recours déposé le 28 janvier 2010
serait tardif ; le recourant Antoine Wasserfallen était présent lors de la
séance de municipalité du 7 décembre 2009 et le délai de recours devait être
compté depuis cette séance. A son avis, la lettre de confirmation du 15
décembre 2009 avait pour seul et unique objet de confirmer la décision prise
déjà connue de l'intéressé. C'était pour ce motif que cette correspondance
n'indiquait pas les voies de recours. De plus la décision du 7 décembre 2009
avait fait l'objet d'une communication au Conseil communal le 8 décembre 2009.
b) En l'espèce, ni la décision prise le 7 décembre
2009, qui a été complétée le 14 décembre 2009, ni la notification de cette
décision par courrier recommandé du 15 décembre 2009, n'indiquent les voie et
délai de recours, contrairement à l'exigence posée à l'art. 42 al. 1 let. f de
la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).
Selon la jurisprudence, l'absence de l'indication de la voie et du délai de
recours a pour conséquence d'empêcher ou de différer l'écoulement de ce délai lorsque
l'administré n'est pas assisté par un mandataire professionnel qualifié (AC.2009.00099
du 30 octobre 2009, consid. 1c; AC.2008.0313 du 12 février 2009, consid. 1c).
En l'espèce, les recourants Antoine Wasserfallen et Albert Roncaccia n'étaient
pas assistés au moment où la décision du 7 décembre 2009 a été prise et ils ne
pouvaient connaître les voies de droit contre une telle décision à l’issue de
la séance de la municipalité. De plus cette décision a été complétée le 14
décembre 2009 et elle a été notifiée sous pli recommandé le 15 décembre 2009 sans
indiquer non plus la voie et le délais de recours, lequel commence à courir au
plus tôt après cette notification. Le recours déposé le 28 janvier 2010,
respecte le délai de trente jours, compté de la communication de la décision le
15 décembre 2010, compte tenu des féries judiciaires du 18 décembre au 2
janvier (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD).
c) Il convient d’examiner encore la qualité pour agir
des recourants. Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former recours
toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée) et à toute autre personne ou
autorité qu’une loi autorise à recourir (let. b). La qualité pour agir est
reconnue à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt peut être
juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché
plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important,
résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de
protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut
être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours
procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF
135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239
consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).
En l’espèce, le recourant Antoine Wasserfallen est
directement touché par la décision des 7 et 14 décembre 2010, qui le prive des
responsabilités généralement confiées aux membres d’une municipalité dans le
cadre de la répartition des différents dicastères de la commune et la qualité
pour recourir doit lui être reconnue sans aucun doute possible. En ce qui
concerne la recevabilité du recours formé par Alberto Roncaccia, se pose la
question de savoir si la décision en cause touche ses compétences en qualité de
conseiller communal; le nombre des membres de la municipalité est en effet fixé
par le conseil communal (art. 47 al. 2 LC) et la décision municipale prive l’un
de ses membres des attributions confiées aux autres membres et répartit les
différents dicastères entre six membres au lieu de sept. Mais il n’est pas
nécessaire d’élucider cette question; en effet, selon la jurisprudence, lorsque
la qualité pour agir d’un recourant est admise, il n’est pas nécessaire
d’examiner si les autres recourants, représentés par le même mandataire, ont
aussi qualité pour recourir (AC.2007.0216 du 2 décembre 2008, AC.2007.0093 du
29 août 2008 et ATF Ia 352/1996 du 30 octobre 1997 consid. 5).
2.
La municipalité soutient que la décision prise les 7 et 14 décembre 2009
est une décision d'organisation et non une décision au sens formel restreint du
terme. Il s'agirait à son avis d'une mesure par laquelle l'autorité administrative
règle sa propre activité et ne fixe pas la situation juridique d'un
particulier.
a) L’art. 3 al. 1 LPA-VD définit la décision de la
manière suivante:
« Est
une décision, toute mesure prise par une autorité dans un cas d’espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet :
de créer, de
modifier ou d’annuler des droits et obligations ;
de constater
l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits et d’obligations ;
de rejeter ou
de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler
ou constater des droits et des obligations. »
La définition de la
décision susceptible de recours au sens de l’art. 3 LPA-VD, qui reprend
d’ailleurs celle de  l'art. 29 la loi sur la juridiction et la procédure
administrative (LJPA), correspond à celle dégagée par la jurisprudence fédérale
pour les recours en matière de droit public
(
ATF 125 I 119
consid.
2a p. 121;
125 II 86
consid. 3a p. 93/94;
121 I 42
consid.
2a p. 45, 173 consid. 2a p. 174/175 et les arrêts
cités). La décision au sens de l’art. 3 LPA-VD implique un acte étatique
individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire
et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif
(ATF 121 II 477 consid. 2a et les références citées). La décision se distingue,
par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des
simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques. Par
exemple, l'expression d'une opinion, la communication d’une information ou
d’une prise de position, la recommandation, le renseignement, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, ne sont pas des décisions car ils ne
modifient pas la situation juridique de l'administré, ils ne créent pas un
rapport de droit entre l'administration et le citoyen, ni ne lui imposent une
situation passive ou active  (ATF 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid.
2.1, 1A.272/2003 du 27 juillet 2004, consid. 4.3 et 1P.315/1998 du 7 décembre
1998 consid. 1d traduit et publié in Pra 1999 no 86 p. 481; TA GE.2006.0049 du
13 juillet 2006 consid. 1a). Un recours dirigé contre une telle communication, qui
n’a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, est irrecevable
(arrêt AC.2009.0007 du 31 mars 2010,  RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et
les réf. citées).
b) Le Conseil d’Etat, sous
l’empire de l’arrêté fixant la procédure pour les recours administratifs du 15
septembre 1952 (APRA), a jugé que la mesure par laquelle une municipalité
privait l’un de ses membres de l’une des directions constituait une décision
susceptible de recours en le privant des droits attachés à sa qualité de membres
de la municipalité (arrêt du Conseil d’Etat du 30 août 1989 R 9987/89 consid.
1cb). Le Tribunal administratif, qui a remplacé le Conseil d’Etat en sa qualité
d’autorité de recours contre de telles décisions après l’entrée en vigueur de
la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989
(LJPA) a nuancé par la suite cette jurisprudence en procédant à une analyse
plus détaillée des bases légales sur lesquelles les municipalités pouvaient s’organiser
en différents dicastères; à cet égard, l’art. 66 de la loi sur les communes du
28 février 1956 (LC ; RSV 175.11) prévoit que la municipalité peut se
diviser en sections ou directions (al. 1) et répartir certaines attributions à
ces sections ou divisions (al. 2), soit dans le cadre d’un règlement ou d’une
décision de la municipalité, soit par un règlement adopté par le conseil
communal ou général de la commune (al. 3) ; le municipal au bénéfice de
l’une de ces attributions pouvant aussi sous sa responsabilité, déléguer cette
compétence de cas en cas (al. 4). Le tribunal s’était ainsi posé la question de
savoir si le caractère facultatif de la division des attributions de la
municipalité en secteurs ou dicastères, et la diversité du mode de répartition
des tâches entre les membres de la municipalité, ne relevait de l’organisation
interne et échappait ainsi à la qualification de décision (arrêt GE.1995.0051
du 9 juin 1997 consid. 2 et 3) ; mais cette question a été laissée ouverte
par l’arrêt précité. La municipalité invoque encore une décision du Conseil
d’Etat rendue le 26 août 2009 sur une requête déposée par l’un des membres de
la municipalité de Préverenges, qui se plaignait d’une nouvelle attribution des
dicastères. Les dossiers de police avaient été retirés au municipal requérant et
celui de l’épuration lui avait été attribué. Le Conseil d’Etat a considéré
qu’une simple modification de la répartition des dicastères entre les membres
de la municipalité ne constituait pas une décision « au sens formel et
restreint du terme », mais plutôt une mesure d’organisation interne de
l’administration, s’adressant à leur destinataire en qualité d’organe chargé de
gérer une tâche publique (décision du Conseil d’Etat du 26 août 2009 R9
81/2009).
En définitive, compte tenu de la multiplicité des
situations dans les différentes communes du canton, il convient d’examiner
chaque cas particulier, en tenant compte de l’ensemble des circonstances, pour
décider si une réorganisation de la répartition des dicastères entre les
différents membres d’une municipalité est une décision susceptible de recours
au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD ou doit être assimilée à une simple mesure
d’organisation interne qui ne peut faire l’objet d’un recours.
c) En l’espèce, la municipalité a décidé le 7
décembre 2009 de retirer au recourant Antoine Wasserfallen la section
« bâtiment et social » et de procéder à une nouvelle répartition des
dicastères. Mais cette décision va au-delà d’une simple réorganisation interne
des dicastères au sein de la municipalité. En effet, la décision a pour
conséquence de priver le recourant de toute activité au sein de l'organe exécutif
communal en supprimant les responsabilités qui lui étaient confiées dans la
section « bâtiment et social ». La décision va d’ailleurs plus loin
puisque lors de la séance suivante du 14 décembre 2009, la municipalité a
également décidé d’exclure le recourant des commissions de police et de
salubrité et elle l’a également écarté de toutes les différentes
représentations municipales; le syndic a aussi demandé lors de la même séance
la restitution des clés de l’Hôtel de ville et il a proposé la suppression du
paiement des vacations. Il est vrai que s’il a la possibilité de participer aux
séances hebdomadaires de la municipalité et d’exercer formellement un droit de
vote sur les décisions de la municipalité, le recourant est en fait dépourvu de
toute implication dans la vie et l'organisation de la commune; il est en effet tenu
à l'écart de la circulation des dossiers mis en discussion, et son information
est limitée aux seuls procès-verbaux des séances de municipalité et « rien
de plus ». Il n’a de fait plus la possibilité de délibérer correctement
des sujets mis en discussion et sa situation dans les séances de la
municipalité se limite en quelque sorte à un rôle de figurant. La décision municipale
prive par conséquent le recourant Antoine Wasserfallen des attributions qui
sont généralement attachées à l'activité d'un municipal d'une commune et pour
lesquelles, les citoyens choisissent et élisent leurs représentants. Il ne
dispose plus des compétences propres d’un municipal en charge d’un dicastère,
comprenant les attributions propres au dicastère, notamment celle de déléguer
cette compétence de cas en cas (art. 66 al. 4 LC).  Ainsi, en retirant au
recourant Antoine Wasserfallen toute responsabilité dans l'ensemble des
dicastères de la commune, en l’excluant de toute représentation communale et en
limitant son information aux seuls procès-verbaux des séances de la
municipalité, la décision touche ses droits et ses obligations en qualité de
magistrat élu par le peuple, membre d'une autorité exécutive communale. On est
donc en présence d'une décision qui affecte sa situation juridique et qui est
susceptible de recours au sens de l'art. 3 LPA-VD.
3.
a) La loi sur les communes définit l’étendue et les modalités de la
surveillance de l’Etat sur les communes (chapitre XIII). L’Etat étant chargé de
veiller à ce que les communes s'administrent de manière conforme à la loi (art.
137 LC). Le pouvoir de surveillance est exercé par le Conseil d'Etat, par le
département en charge des relations avec les communes et par les préfets
notamment (art. 138 LC). Le Conseil d'Etat est l’autorité suprême de
surveillance. Il est compétent dans tous les cas où la loi ne prévoit pas
l'intervention d'une autre autorité et il peut être saisi d'un recours contre
toute décision d'une autre autorité de surveillance, ses décisions étant
définitives (art. 139 LC). Lorsque la municipalité ne peut être constituée ou
n'est provisoirement plus constituée, le Conseil d'Etat repourvoit les sièges
vacants. Il peut aussi, au besoin, prononcer la mise sous régie de la commune
(art. 139a LC). Le département en charge des relations avec les communes dirige
l'activité des autorités inférieures de surveillance. Il coordonne l'activité
des autres départements en matière de surveillance des communes. Il peut adresser
aux autorités communales des recommandations ou des avertissements. Il n'a de
pouvoirs de décision et de direction que dans les cas expressément prévus par
la loi (art. 140 LC). Selon l’art. 141 LC, les préfets surveillent régulièrement
l'activité et la gestion des communes de leur district et font rapport au
département en charge des relations avec les communes (al. 1). Ils peuvent
participer aux séances des conseils généraux ou communaux, mais avec voix
consultative seulement (al. 2). Ils peuvent consulter en tout temps et ils
examinent une fois par an au moins les registres de procès-verbaux et autres
registres communaux, ainsi que les comptes des communes (al. 3). D'office ou à
la requête du Conseil d'Etat ou du département en charge des relations avec les
communes, ils peuvent en tout temps procéder à des enquêtes administratives et
demander aux autorités communales des rapports sur des objets déterminés (al. 4).
b) Par ailleurs, l’art. 145 LC prévoit un recours au
Conseil d’Etat seulement contre les décisions prises par un conseil communal ou
général. En outre, l’art. 146 LC permet au Conseil d’Etat, d’office ou à la
requête du préfet ou du département intéressé, d’annuler pour illégalité toute
décision qu’une autorité communale a prise en vertu de ses attributions de
droit public et qui ne peut être portée devant une autorité spéciale de recours
(al. 1).  Ce pouvoir s’exerce dans les vingt jours dès la décision illégale
(al. 2).
La notion d’autorité « spéciale » de
recours a été introduite par le Grand Conseil lors de l’adoption de la loi en
1956. En fait, les art. 145 et 146 LC formaient un tout. Selon l’ancien art.
145 LC (1956), toute décision prise par une autorité communale en vertu de ses
attributions de droit public pouvait faire l’objet d’un recours au Conseil
d’Etat, à moins qu’une loi spéciale n’institue une autre autorité de recours.
Selon l’exposé des motifs du Conseil d’Etat, grâce à ce recours généralisé, le
Conseil d’Etat avait l’occasion d’intervenir et de faire respecter la loi
chaque fois qu’une autorité communale prenait une décision portant atteinte aux
droits ou aux intérêts d’un administré. Mais il pouvait arriver qu’une décision
illégale ne lèse personnellement aucun particulier, ou que, pour un motif
quelconque, le lésé s’abstienne de déposer un recours. Dans un tel cas l’illégalité
pouvait rester sans remède si le Conseil d’Etat ne pouvait annuler d’office la
décision irrégulière. La procédure de l’art. 146 LC a été introduite dans ce
but. Pour éviter qu’une menace d’annulation pèse indéfiniment sur les décisions
communales un délai de vingt jours a été introduit à l’alinéa 2 (BGC, août -
septembre 1955 p. 852). Pour prévenir les conflits de compétences, il fallait
que les art. 145 et 146 LC excluent l’intervention du Conseil d’Etat, lorsque
la loi instituait des autorités spéciales de recours comme la commission de
recours en matière d’impôts ou de police des constructions (BGC, août -
septembre 1955 p. 853). L’art. 145 LC a été modifié lors de l’entrée en vigueur
de la loi sur la juridiction et la procédure  administrative au 1er juillet
1991, qui avait regroupé les voies de recours spéciales auprès du Tribunal
administratif; la voie du recours auprès du Conseil d’Etat a été maintenue pour
les seules décisions du législateur communal (BGC automne 1989 p. 545 et 796).
Le Conseil d’Etat ne se réfère d’ailleurs pas à la notion stricte de « décision »
pour examiner la recevabilité d’un recours contre une décision d’un conseil
communal ou général, dans la mesure où le recours tend à faire corriger un vice
essentiel de procédure, soit une autre irrégularité affectant la formation de
la volonté exprimée par le conseil (arrêt du Conseil d’Etat du 17 août 1983, R9
438/83, publié à la RDAF 1984 p. 335 ss).
Il résulte de cette situation que la notion
d’autorité spéciale de recours introduite en 1956 à l’art. 146 LC recouvre les
voies de recours qui ont été regroupées au sein du Tribunal administratif, puis
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ainsi, la
procédure de requête au Conseil d’Etat prévue par l’art. 146 LC n’est pas à
proprement parler une procédure de recours ouverte aux particuliers; elle fait
partie des attributions de l’autorité de surveillance permettant au Conseil
d’Etat d’intervenir d’office pour annuler une décision communale qui ne serait
pas conforme à la loi ; en outre, cette procédure est subsidiaire à la
voie du recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal, lequel est d’ailleurs tenu d’examiner d’office sa compétence (art. 6
al. 1 LPA-VD).
c) Selon l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. Il y a donc lieu d’examiner si la décision
municipale des 7 et 14 décembre 2009 peut faire l’objet d’un recours auprès
d’une autre autorité. La décision municipale touche les attributions d’un
membre de la municipalité régulièrement élu par le peuple; l’art. 117 al. 1 de
la loi sur l’exercice des droits politiques du 16 mai 1989 (LEDP ; RSV
160.01) prévoit un recours au Conseil d’Etat pour les contestations relatives à
la préparation, au déroulement ou au résultat d'une élection ou d'une votation,
ainsi qu'aux demandes d'initiative et de référendum; or la décision municipale
ne concerne ni la préparation, ni le déroulement de l’élection, ni d’ailleurs
le résultat de l’élection qui n’a jamais été contesté. Elle ne peut donc faire
l’objet du recours au Conseil d’Etat prévu par l’art. 117 LEDP pour les
élections et votations communale. Par ailleurs, la procédure de requête de
l’art. 146 LC n’est pas ouverte aux particuliers et elle est de toute manière
subsidiaire par rapport à toute autre voie de recours. Le recours au Conseil
d’Etat prévu par l’art. 145 LC ne concerne que les décisions du conseil
communal. Ainsi, la loi ne prévoit pas une autre autorité de recours pour
contester la décision municipale du 7 décembre 2009 que le Tribunal cantonal. La
compétence de la Cour de droit administratif et public au sein du Tribunal
cantonal résulte enfin de l’art. 83 de la loi d’organisation judiciaire du 12
décembre 1979 (LOJV ; RSV 173.01).
4.
a) La municipalité justifie la mesure qu'elle a prise à l'égard du
recourant Antoine Wasserfallen en raison de son comportement au sein du collège
et de son attitude concernant certains dossiers. Il aurait accusé à tort un
ancien municipal, Pierre-André Nicod, de profiter des mandats qui lui ont été
confiés pour l'étude et la réalisation d'un projet de déchetterie; ces
accusations avaient donné lieu à une plainte pénale de l'intéressé, finalement
retirée par la signature d’un accord intervenu lors de l'audience tenue devant
le Président du Tribunal de police de l'arrondissement de La Broye et du Nord
vaudois le 17 juin 2008. La municipalité reproche également au recourant
d'avoir sollicité l'avis de la Cour des comptes sur un éventuel dépassement du
budget de la déchetterie, sans en informer préalablement la municipalité et
sans produire les documents qui avaient été communiqués à la Cour des comptes.
L'autorité intimée reproche aussi au recourant une attitude qu'elle qualifie de
méprisante; il lui est également reproché de ne pas gérer correctement les
différents dossiers qui lui sont confiés et d'arriver en retard aux séances de
municipalité.
b) Selon l’art. 149 Cst-VD, les membres de la
municipalité sont élus directement par le corps électoral selon le système
majoritaire à deux tours (al. 1). L’alinéa 3 du même article dispose que
la loi prévoit les cas et la procédure de révocation des membres de la
municipalité. Le mandat constitutionnel a été concrétisé par une modification
de la loi sur les communes entreprise en 2005, qui a amené à l’adoption de
l’art. 139b LC. Selon cette disposition,
"
en
présence de motifs graves, le Conseil d'Etat soumet la question de la
révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité au corps électoral
de la commune concernée
"
. Respectueuse des
attributions du corps électoral, la procédure instituée par l’art. 139b LC
ne prévoit pas de destitution directe d’un élu, mais permet au corps électoral
de mettre fin de manière anticipée à un mandat public (Bulletin du Grand
Conseil [BGC] avril 2005 p.  9122). Toutefois, dans son projet de loi, le
Conseil d’Etat avait jugé utile de prévoir une étape intermédiaire avant la
révocation, soit celle de la suspension d’un ou de plusieurs membres de la
municipalité par le Conseil d’Etat, en présence de faits suffisamment graves,
par exemple lorsque
"
une procédure pénale pour
crimes ou délits est ouverte à l’encontre d’un ou plusieurs membres de la
municipalité ou que leur état de santé ne leur permettent
plus d’assumer
les charges pour lesquelles ils ont été élus, ce qui entamerait la confiance du
peuple et pourrait provoquer un dysfonctionnement au sein de la commune
" (
BGC avril 2005 p. 9086 s). L'art. 139b du
projet de loi du Conseil d'Etat était formulé de la manière suivante :
"Le Conseil
d'Etat peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité lorsque des faits
suffisamment graves indiquent qu'ils sont dans l'incapacité temporaire
d'assumer leur charge ou que ces faits sont de nature à compromettre la
confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Il détermine la durée de
la suspension qui ne peut excéder une année.
(…)
Si un membre de
la municipalité est suspendu, la municipalité prend toutes les mesures
nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du dicastère concerné. (…)"
Le rapport de la commission
du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet de loi, relève que deux
tendances se sont  affrontées lors des discussions; d’un côté, les opposants
estimaient que la suspension était une mesure trop dangereuse et
disproportionnée risquant d'ouvrir la porte à des règlements de compte; de l'autre,
les partisans considéraient que cet article pouvait constituer une aide aux
communes du Conseil d'Etat, lequel était légitimé dans ce genre d'intervention
par sa fonction d’autorité de surveillance et bénéficiait aussi d'un regard extérieur.
La question qui s’est finalement posée au sein de la commission était celle de
savoir s'il était judicieux de prévoir un stade intermédiaire avant la
révocation. Au vote, la commission a adopté un amendement visant à supprimer
cette nouvelle disposition qui introduisait la suspension provisoire (BGC avril
2005 p. 9275) . Lors des débats au plénum, un amendement a été proposé par le
député Pierre-André Pidoux, pour maintenir l'art. 139b du projet du Conseil d'Etat
avec une modification précisant que la suspension prononcée par le Conseil d'Etat
devait intervenir "d'entente avec la municipalité" (BGC avril 2005 p.
9313). Il ressort des débats parlementaires que les députés craignaient que la
suspension ordonnée par le Conseil d'Etat puisse avoir des effets comparables à
ceux d'une révocation; dès lors que les municipaux étaient des élus du peuple,
la révocation devait être prononcée par le peuple. La suspension unilatérale
d'un membre de la municipalité par un acte administratif du Conseil d'Etat a
même été comparée à une mort civile à l'égard du municipal suspendu. Il a aussi
été  relevé que la Constitution vaudoise prévoyait formellement la révocation d’un
municipal mais ne parlait pas de suspension. Finalement, l'amendement de la
commission opposée à l'amendement de Pierre-André Pidoux a été adopté à
huitante voix contre vingt-huit et quatre abstentions (BGC avril 2005 p. 9315).
C’est ainsi que l'art. 139b du projet du Conseil d'Etat a été supprimé. Il en
résulte que la seule mesure disciplinaire prévue par le législateur à l'égard
d'un membre de la municipalité est la révocation prononcée par le peuple en
présence de motifs graves. La loi ne prévoit donc pas expressément de solutions
intermédiaires, comme la suspension d’un municipal, qu'elle soit prononcée par
la municipalité ou le Conseil d'Etat.
c) En l'espèce, il convient de déterminer si la
mesure prise par l'autorité intimée les 7 et 14 décembre 2009 a la portée
matérielle d'une suspension. Le recourant Antoine Wasserfallen est écarté de
toute responsabilité dans la gestion de la commune. Il peut seulement assister
aux séances de la municipalité sans plus aucun droit de proposition avec la
seule possibilité de voter, mais sans bénéficier de l’information nécessaire.
Il a été exclu des différentes représentations municipales auxquelles il avait
été affecté. En outre, il est fortement limité dans l’accès à l'information
circulant au sein de la commune en recevant uniquement chaque fin de semaine
l'exemplaire du procès verbal de la séance sans aucune information supplémentaire.
Aussi, le syndic a exigé du recourant la restitution des clefs de l'Hôtel de
Ville et la suppression des vacations a été envisagée. La mesure communale
déploie donc les effets matériels d'une suspension. Une telle mesure va ainsi
au-delà d'une réorganisation des dicastères. Il s'agit d'une mesure disciplinaire
qui relève de la compétence de l'autorité de surveillance des communes, laquelle
doit être exercée par le Conseil d'Etat en application de l'art. 138 LC. La loi
sur les communes n'accorde en effet pas de compétence disciplinaire à la
municipalité dans ce domaine, et le législateur cantonal a renoncé à une mesure
intermédiaire à la révocation en supprimant la possibilité d'ordonner une
suspension.
d) En conclusion, la décision prise lors des séances
de la municipalité des
7 et 14 décembre 2009 sort du cadre de compétence défini par la loi sur les
communes. La loi sur les communes n’attribue en effet pas un pouvoir
disciplinaire à la municipalité pour agir contre l’un de ses membres. Par
ailleurs, comme la loi ne prévoit pas d’autres autorités de recours que le
Tribunal cantonal pour statuer contre une telle décision, la Cour de droit
administratif et public, valablement saisie par les recourants, ne peut que
constater que la décision municipale sort du cadre de compétence de la
municipalité.
La surveillance et les mesures disciplinaires
qu’elle implique appartiennent au Conseil d'Etat qui peut, s'il estime que les
conditions sont remplies, décider de soumettre la question de la révocation du
municipal concerné au corps électoral de la commune, en faisant usage de la
procédure de révocation prévue par l'art. 139b LC (voir arrêt CCST .2009.0008
du 5 février 2010), ou prendre d’autres mesures qu’il estime propres à remédier
à la situation.
e) Enfin, les mesures d’instructions requises par la
municipalité le 16 juin 2010  ne sont pas utiles à la solution du litige qui porte
essentiellement sur une question de droit concernant les compétences
respectives de la municipalité, du Conseil d’Etat et du Tribunal cantonal. Il
ne sera donc pas donné suite à ces requêtes.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision municipale du 7 décembre 2009, complétée le 14 décembre 2009 et
notifiée le 15 décembre 2009 est annulée. Il appartient en principe à la
municipalité de saisir le Conseil d’Etat. Mais par économie de procédure, le
tribunal transmet directement le dossier au Conseil d’Etat en sa qualité
d’autorité de surveillance.
Dès lors que les conclusions des recourants sont
admises et qu’ils obtiennent ainsi gain de cause avec l’aide d’un homme de loi,
ils ont droit aux dépens qu'ils ont requis (art. 55 al. 1 LPA-VD). Les frais de
justice seront laissés à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Moudon des 7 et 14 décembre 2009 est
annulée.
III.
Le dossier est transmis au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence.
IV.
La Commune de Moudon est débitrice des recourants, solidairement entre
eux, d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 30 juillet 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.