vd_omni · FI.2008.0045 · 2010-09-29 · fr

X.________, Y.________ /Commission communale de recours en matière de taxes, Municipalité de Nyon | Le propriétaire d'un immeuble loué peut être amené à supporter la taxe de ramassage et d'élimination des déchets, même s'il n'est pas le détenteur ou celui qui est directement à l'origine des déchets à éliminer. Le fait que le propriétaire ne puisse pas immédiatement répercuter la taxe litigieuse sur les locataires en raison des règles strictes du droit du bail et qu'il doive en conséquence supporter la taxe dans ce laps de temps ne remet pas en question l'affectation de la taxe au propriétaire. Pas de violation du principe d'égalité de traitement (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.09.2010 FI.2008.0045

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 septembre 2010
Composition
M. Vincent Pelet,
président
;
M. Alain Maillard et M. Laurent Merz, assesseurs;
M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourantes
1.
X.________ SA,
à Genève, représentée par l'avocat Marc-Olivier BUFFAT, à Lausanne,
2.
Y.________ (Y.________)
, représentée par l’avocat Marc-Olivier BUFFAT, à Lausanne
Autorité intimée
Commission communale
de recours en matière de taxes,
Autorité concernée
Municipalité de
Nyon,
représentée par l'avocat Minh Son NGUYEN, à Vevey,
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours X.________ SA et cst. c/ décision
de la Commission communale de recours de Nyon du 31 mars 2008 (factures des
Services industriels de la ville de Nyon) / (FI.2009.0051 joint)
Recours X.________ SA et cst. c/ décision de la Commission communale de
recours en matière de taxes du 3 avril 2009 (factures des Services
industriels de la ville de Nyon)
Vu les faits suivants
A.
La société X.________ SA, à Genève, est
propriétaire des parcelles n° 1********, 2********, 3********, 4********, 5********,
6******** et 7******** de la commune de Nyon. Les immeubles sis sur ces
parcelles forment le complexe de la ********.
FI.2008.0045
B.
a) Le 20 février 2007, les Services industriels
de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-huit factures portant les
libellés "
acompte électricité
", "
acompte eau
",
"
acompte épuration
", "
acompte ordures
" et
"
acompte gaz
".
Le 23 février 2007, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
b) Le 16 avril 2007, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 3 mai 2007, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
c) Le 18 juin 2007, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 6 juillet 2007, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
d) Le 21 août 2007, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-huit factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 28 août 2007, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
e) Le 16 octobre 2007, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 29 octobre 2007, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
f) Le 13 décembre 2007, les
Services industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA vingt
factures portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 27 décembre 2007, X.________ SA
a recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
C.
Par décision du 31 mars 2008, la Commission
communale de recours en matière de taxes a rejeté les recours déposés par X.________
SA.
D.
Par acte du 22 avril 2008, X.________ SA, par
l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre cette décision devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son
annulation. La cause a été ensuite enregistrée sous la référence FI.2008.0045.
Dans sa réponse du 20 juin 2008, la
Commission communale de recours a conclu au rejet du recours. Dans ses
déterminations du 12 janvier 2009, la Commune de Nyon a conclu au rejet du
recours.
FI.2009.0051
E.
a) Auparavant, le 19 février 2008, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 25 février  2008, X.________ SA
a recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
b) Le 18 avril 2008, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-sept factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 29 avril 2008, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
c) Le 18 juin 2008, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA dix-neuf factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 30 juin 2008, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
d) Le 12 août 2008, les Services
industriels de la ville de Nyon ont adressé à X.________ SA vingt factures
portant les libellés "
acompte électricité
", "
acompte
eau
", "
acompte épuration
", "
acompte ordures
"
et "
acompte ga
z".
Le 18 août 2008, X.________ SA a
recouru contre ces décisions devant la Commission communale de recours en
matière de taxes en tant qu'elles l'astreignaient au paiement d'une taxe de
ramassage et d'élimination des ordures et déchets.
F.
Par décision du 3 avril 2009, la Commission
communale de recours en matière de taxes a rejeté les recours déposés par X.________
SA.
G.
Par acte du 24 avril 2009, X.________ SA, par
l'intermédiaire de son conseil, a recouru contre cette décision devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en concluant à son
annulation. La cause a été enregistrée sous la référence FI.2009.0051.
Dans sa réponse du 30 juin 2009, la
Commission communale de recours a conclu au rejet du recours.
Dans ses déterminations du 29 juin
2009, la Commune de Nyon a conclu au rejet du recours.
H.
Les causes FI.2008.0045 et FI.2009.0051 ont été
jointes.
I.
Le tribunal a tenu audience le 22 mars 2010, en
présence des représentants des propriétaires et de la municipalité de Nyon,
l'intimée étant excusée. Il en ressort que la Y.________ (Y.________) a
entre-temps acquis la propriété des immeubles 8 à 40 du complexe de la ********;
aussi est-elle devenue partie au litige, figurant en tête du présent arrêt au
titre de seconde recourante. Le procès-verbal et compte-rendu de l'audience a
été communiqué aux parties.
J.
A l'issue de l'audience, la Municipalité de Nyon
a été invitée à produire de nouvelles pièces, portant en particulier sur les
comptes de l'exercice 2007; les recourantes se sont encore déterminées le 2
juin 2010 sur les derniers éléments produits. Interpellées, la Municipalité de
Nyon et l'autorité intimée n'ont pas déposé de nouvelles observations.
K.
On extrait des pièces produites par la
Municipalité de Nyon les données qui suivent :
a) Tableaux : déchets urbains
– prix de revient – récapitulatif (pièces 3/1 et 27).
Ces tableaux exposent les poids, le
coût et le prix de revient (coût par tonne) des différents déchets (ordures
ménagères, déchets encombrants, papiers, verre, pet, alu-fer blanc, textiles,
huiles, ferraille, compostables, etc.), les frais généraux de l’année, les
recettes et la couverture des frais en pourcent. On reproduit ci-dessous les
principales données de ce tableau :
Exercice 2006
Exercice
2007
b)
Tableaux sur les ordures ménagères et les déchets encombrants (pièces produites
à l’audience pour 2006 et pièces 24, 25 pour 2007).
Le Chef
du Service des travaux et environnement a commenté ces tableaux lors de
l’audience :
"Le tableau
sur les ordures ménagères, comme celui sur les encombrants, présente les
différents systèmes de collecte: porte à porte, conteneurs enterrés privés,
éco-point, ainsi que déchetterie. On a défini pour chacun de ces systèmes de
collecte les ressources nécessaires en personnes, en infrastructures et en
véhicules, ainsi que les coûts de transport et de traitement. Ce calcul des
ressources et coûts a été établi en 2004. On obtient ainsi le coût de chacun
des systèmes de collecte pour les ordures ménagères et pour les
encombrants."
Ce tableau montre ainsi par système
de collecte le coût des ressources humaines (un surveillant pour 40%, un
chauffeur pour 80%, deux chargeurs pour 80%), des infrastructures et véhicules
(camions-ordures, frais d’exploitation), du transport + levées et du traitement
(avec l'indication des comptes concernés en regard). Il en va de même pour les
déchets encombrants (avec d’autres pourcentages). On obtient ainsi pour les
ordures ménagères un total de 1'552'481 fr. en 2006 et de 1'585'311 fr. pour
2007 ; pour les déchets encombrants de 173'921 fr. en 2006 et de 173'633
fr. en 2007.
c) Tableaux des frais généraux et
amortissement forfaitaire des véhicules 2006, 2007 (pièce produite à l’audience
et pièce 26).
Ces tableaux regroupent toutes les
charges affectées au traitement des déchets et considérées comme frais
généraux : ventilation des salaires de mécaniciens, de magasiniers et du personnel
administratif (compte 450…), des frais d’exploitation (compte 430…) et des
amortissements. Ils présentent un total de 517'937 fr. en 2006 et de 538'811
fr. en 2007.
d) Répartition du compte 400 –
Service administratif – Service des travaux (pièce 28).
Cette répartition sur les autres
secteurs s’est faite sur la base d'une clé de répartition établie en fonction
du temps consacré par les collaborateurs du Service des travaux (compte 400) aux
différents secteurs d’activité:
430 – réseau routier :
39,50% ;
450 – traitement des déchets :
23% ;
460 – réseau d’égouts et
épuration : 27,50 ;
470 – port : 10%.
e) Produit du traitement des
déchets (pièce 23 : comptes 2007 (2006) – comptes de fonctionnement, p.
41).
Ces produits sont exposés sous les
rubriques 450–4342–00 et suivants des comptes annuels et détaillés comme il
suit :
f) Tableau
collecte, transports et élimination des déchets – immeubles ******** 4 à 40
(pièce 4).
Ce
tableau a donné lieu aux explications suivantes de la Municipalité :
"Ce tableau
a pour but de démontrer que les taxes perçues sont largement inférieures aux coûts
réels de l'élimination des déchets. Je précise que, pour la démonstration, on
ne s'est pas bas¿sur le prix de revient de 316 fr. 40 que l'on retrouve dans
le tableau "déchets urbains, prix de revient, récapitulatif" (annexe
3/1 des déterminations du 29 juin 2009). On a voulu en effet tenir compte du
fait que le système de collecte à disposition des habitants du quartier de la ********
est celui des conteneurs enterrés privés. On s'est ainsi basé sur un prix de
revient de 396 fr. On obtient ce chiffre en divisant le coût de la collecte par
conteneurs enterrés privés par le tonnage lié à ce système. On a multiplié
ensuite le prix de revient de 396 fr. par le tonnage produit par les habitants
du quartier de la ********. On a obtenu ainsi ce que coûte l'élimination des
ordures ménagères pour les habitants de ce quartier."
Ce
tableau présente un coût total pour les immeubles concernés par les recours de
99'513 fr. (91'277 fr. pour les ordures ménagères et 8'236 fr. pour les déchets
encombrants) ; avec des taxes pour 2006 de 51'015 fr., l’excédent de
charge s’élève à 48'498 francs.
L.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposés dans le délai de trente jours fixé par
l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux
(LICom; RSV 650.11), les recours sont intervenus en temps utile. Ils sont au
surplus recevables en la forme.
2.
Le litige porte sur une taxe communale en
matière de ramassage et d'élimination des déchets. Les recourantes font valoir
qu'une telle taxe calculée sur la consommation d'eau de boisson contrevient aux
art. 32 et 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01). De plus, selon elles, dès lors que le droit
fédéral impose un lien entre la taxe et l'utilisation effective des
installations communales, les principes d'équivalence et de couverture des
coûts ne seraient pas respectés. Enfin, il serait contraire au principe de l'égalité
de traitement de taxer le seul propriétaire, quand celui-ci se trouve dans
l'impossibilité d'en reporter la charge sur le locataire producteur des
déchets.
3.
a) La LPE pose à ses art. 32 ss les principes
généraux du financement de l'élimination des déchets. L'art. 32 al. 1 LPE
prévoit ainsi que le détenteur des déchets assume en principe le coût de leur
élimination. L'art. 32a al. 1 LPE, qui concrétise le
"principe de
causalité"
énoncé à l'art. 2 LPE, dispose en outre que
les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets
urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire
d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces
déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction: a) du type
et de la quantité de déchets remis, b) des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets, c)
des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces
installations, d) des intérêts, e) des investissements prévus pour l'entretien,
l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation
à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur
exploitation.
Ces dispositions posent comme
principe général celui du "
pollueur-payeur
" (
Verursacherprinzip
;
cf. arrêt FI.2007.0125 du 26 février 2008 consid. 1a).
De
façon générale, on définit le pollueur comme étant celui qui dégrade de façon
directe, mais également de façon indirecte, l'environnement ou qui crée des
conditions aboutissant à sa dégradation (
Anne
Petitpierre-Sauvain, Le principe pollueur-payeur, in RDS 1989 II 429 ss,
p. 462). La responsabilité de ce dernier ne suppose toutefois ni
acte illicite, ni culpabilité de sa part; il suffit qu'il puisse être considéré
comme le bénéficiaire d'une atteinte à l'environnement ou de l'utilisation
d'une ressource naturelle pour être considéré comme tel (v. Klaus A. Vallender/Reto
Morell, Umweltrecht, Bern 1997, p. 138, n° 45).
L'art.
32 al. 1 LPE ne donne pas une définition précise du pollueur. Cette disposition
entend simplement par détenteur (
Inhaber
) celui qui a la maîtrise
effective des déchets (cf. sur ce point, Ursula Brunner, in Kommentar zum
Umweltschutzgesetz, Zurich 2001, ad art. 32 LPE, n° 11, p. 5), c’est à dire le
pouvoir d’utiliser, de modifier, de détruire, de garder ou de transmettre la
chose, ce sans égard au contenu du droit (ATF 119 Ib 492, consid. 4b/cc).
Ainsi, pour le Tribunal fédéral, le détenteur n’est pas nécessairement la
personne à l'origine de la production des déchets (v. ATF 118 Ib 407, cons.
3c). Pour la doctrine, cette notion ne saurait se limiter à celle de possesseur
au sens des articles 919 et ss CC (v. Brunner, ibid.); elle s’étend aussi bien
à celui qui est à l’origine (
Verursacher
) de l’élimination qu’au perturbateur
par situation (v. Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel, Umweltrecht - Ein
Lehrbuch, Zurich 2004, n° 112 p. 40). Dans cette mesure, le régime légal peut
avoir pour résultat de mettre l'obligation de traitement non pas directement à
la charge du pollueur, mais à la charge d'un tiers, qui n'est que détenteur
(ATF 119 Ib 492; 118 Ib 407, déjà cités).
S
elon une
jurisprudence constante du Tribunal fédéral, les cantons - de même que les
communes, lorsque la compétence en matière d'élimination des déchets leur a été
déléguée - disposent d'une grande liberté dans la mise en oeuvre des principes
posés par l'art. 32a LPE. S'agissant des contributions périodiques de ramassage
des déchets, il est admis et largement répandu de percevoir, à côté des taxes
qui dépendent de la quantité de déchets (par ex. taxes au sac), une taxe de
base indépendante de ce facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à
disposition,
Bereitstellungsgebühr
) représente la contrepartie de la
mise à disposition de l'infrastructure pour l'élimination des déchets, que la
collectivité doit entretenir indépendamment de son utilisation effective par
chaque immeuble (cf. par ex. ATF 2P.266/2003, DEP 2004 p. 197, RDAF 2005 I p.
601, consid. 3.2 et les références).
La taxe
d’élimination des déchets ne saurait nécessairement prendre la forme d’une taxe
au sac, c’est-à-dire être fixée uniquement en proportion de la quantité de
déchets effectivement produite. Il est aussi possible de combiner des taxes de
base fixes (en vue, notamment, de financer les infrastructures nécessaires à la
collecte et au transport des déchets), avec des taxes individuelles, en fonction
de la quantité des déchets; un certain schématisme à cet égard est admissible
(ATF 129 I 290, JdT 2004 I 617 consid. 3.2).
b) La loi vaudoise
du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) régit la
gestion des déchets et fixe les dispositions d'application du droit fédéral en
la matière (art. 1 al. 1). Elle prévoit que
les
communes gèrent les déchets urbains (art. 14 al. 1), à savoir les déchets des
ménages (art. 2 al. 4 let. a), et adoptent un règlement sur la gestion des
déchets soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1).
L'art. 30 LGD dispose par ailleurs que
"le coût de l’élimination des
déchets est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral"
(al. 1) et renvoie au
"financement selon l’article 32a LPE"
(al. 2). Le Grand Conseil a relevé que le droit fédéral constituait
"une
assise suffisante pour les communes souhaitant introduire un mode de
financement causal"
. Considérant qu’il n’apparaissait pas
"de
solution à la fois conforme en toute certitude au droit fédéral et largement
acceptée dans le canton"
, que
"le bon fonctionnement de tout
système de taxation concernant l’élimination des déchets (reposait) sur
l’adhésion des autorités locales et de la population", qu’"imposer un
seul mode de taxation pourrait signifier que l’on ne tient pas compte de la
volonté populaire exprimée le 24 novembre 2002
", lorsqu’un référendum
avait abouti et provoqué l’annulation d’une loi introduisant une
"taxe-poubelle"
,
il s’est abstenu de
"proposer pour l’heure de nouvelles dispositions
relatives aux taxes"
et a laissé aux communes le soin
"de
préciser le système de financement et ses modalités dans leur propre règlement
sur la gestion des déchets"
, ce
qui lui apparaissait
"conforme
au principe de proximité"
(BGC janvier-février 2006, p. 7131 et 7132;
voir également l'arrêt CCST.2009.0006 du 7 octobre 2009 consid. 2b).
La LICom prévoit
à son art. 4 que les communes peuvent percevoir
des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages
déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent faire
l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (al. 2). Elles
ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou
avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie
(al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou
dépenses (al. 4).
c) Dans la commune de Nyon, la
gestion des déchets est régi par le règlement communal sur l'enlèvement et
l'élimination des ordures ménagères et autres déchets et résidus solides
approuvé le 7 mai 1976 par le Conseil d'Etat et modifié le 14 novembre 1986.
L'art. 7 de ce règlement, antérieur à l'entrée en vigueur de l'art. 32a LPE et
de la LGD, instaure une taxe de ramassage et d'élimination des ordures et
déchets, calculée sur la base de la consommation d'eau de boisson, à raison de
40 centimes le m
3
au minimum et de 1 fr. le m
3
au
maximum.
Il convient de noter qu'un projet
de nouveau règlement communal est actuellement en cours de préparation. Il prévoit
d'instaurer une taxe annuelle de base ainsi qu'une taxe incitative
proportionnelle à la quantité, dite taxe au sac (art. 10). Son annexe comporte
les précisions suivantes: la taxe de base est due par toutes les personnes
physiques ou morales, domiciliées ou résidant dans la Commune et son montant
maximum est fixé à 190 fr. par année, TVA non comprise (art. 2); le montant maximum
de la taxe au sac est fixé comme il suit, y compris le prix du sac, sa
distribution et son encaissement, ainsi que la marge pour le détaillant: 1 fr.
50, TVA non comprise, par sac de 17 litres; 2 fr. 70, TVA non comprise, par sac
de 35 litres; 3 fr. 90, TVA non comprise, par sac de 60 litres; 6 fr. 50, TVA
non comprise, par sac de 110 litres (art. 3). Ainsi conçu, ce nouveau projet
vient toutefois d'être refusé par le Conseil communal.
4.
Les recourantes critiquent le critère de la
consommation d'eau pour la fixation des taxes litigieuses.
Dans un ATF 129 I 290 du 7 juillet
2003, le Tribunal fédéral a jugé qu'un tel critère pour la fixation d'une taxe
relative à l'élimination des déchets violait le droit fédéral, car il
contrevenait au principe de causalité. Les taxes litigieuses, qui reposent sur
une base réglementaire qui recourt au critère de la consommation d'eau, sont
donc clairement contraires aux art. 2 et 32a LPE. La municipalité ne le
conteste pas. Elle ne prétend pas non plus – et à juste titre – que les
conditions d'une dérogation au principe de causalité sont réunies. En effet,
aucun élément au dossier ne permet de considérer qu'il faut s'attendre
"à
ce que le manque d'acceptation de la population pour une taxe à la quantité
provoque une forte augmentation de l'élimination illégale et polluante des
déchets"
(Directive de l'Office fédéral de l'environnement et du
paysage [OFEFP] sur le financement de l'élimination des déchets urbains selon
le principe de causalité, p. 29; voir également l'arrêt FI.2004.0072 du 29 juin
2005 consid. 4). La municipalité soutient que la taxe est néanmoins due, car
elle respecterait les principes de la couverture des coûts et de l'équivalence.
Dans un arrêt concernant la taxe
d'enlèvement des ordures pour 1997 de la commune de l’Abbaye (arrrêt FI.1998.0074
du 30 juin 1999), le Tribunal administratif avait jugé qu'un délai d'adaptation
s'imposait. Cependant, le Tribunal fédéral, saisi d’un recours par un
contribuable, a annulé cet arrêt en considérant que le canton et la commune
devaient adapter leur législation pour le 1
er
novembre 1997, puisque
l’art. 32a LPE ne comportait pas de disposition transitoire (ATF 2P.249/1999 du
24 mai 2000, voir également ATF 129 I 290). Dans ce cas-là, le Tribunal
administratif a alors jugé la cause à nouveau: il a rappelé que le Tribunal
fédéral n’admettait pas de délai d’adaptation, que la jurisprudence fédérale
avait déjà anticipé par voie jurisprudentielle les exigences résultant de
l’art. 32a LPE avant même l'entrée en vigueur de cette disposition, mais qu’il
n’y avait pas lieu que le Tribunal administratif fixe lui-même le montant de la
taxe due, raison pour laquelle il avait renvoyé le dossier à la commune de
l’Abbaye pour nouvelle décision (arrêt FI.2000.0048 du 16 juillet 2002).
Ainsi, la Commune de Nyon ne peut
bénéficier d'aucun délai d'adaptation – elle ne s'en prévaut du reste pas – qui
plus est pour des taxes de 2007 et de 2008. Une application à titre rétroactif
de la réglementation en préparation n'est pas non plus envisageable,
puisqu'elle n'a finalement pas été adoptée par le Conseil communal et qu'elle
institue quoi qu'il en soit des bases complètement différentes (en prévoyant
une taxe au sac). Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de se
prononcer sur le sort de taxes communales en matière de ramassage et
d'élimination des déchets calculées sur la base d'un critère contraire au
principe de causalité (il s'agissait en l'occurrence de la valeur d'assurance
incendie). Ainsi, dans les arrêts FI.2000.0048 du 16 juillet 2002, FI.2004.0005
du 4 avril 2006 et FI.2005.0013 du 28 avril 2006 notamment, il a annulé les
décisions attaquées et renvoyé le dossier à la municipalité afin qu'elle fixe à
nouveau la taxe litigieuse sur la base d'un critère conforme au droit fédéral.
Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette solution en l'espèce. Il n'appartient
en effet pas au tribunal d'élaborer lui-même un système de taxe provisoire
(arrêt FI.2004.0005 précité consid. 4). Il ne se justifie pas non plus de
rendre une décision incitative, comme le Tribunal administratif l'a fait dans
un arrêt antérieur (FI.2004.0072 du 29 juin 2005 précité). Dans les arrêts
précités (FI.2000.0048, 2004.0005, 2005.0013), le Tribunal administratif a jugé
que l'exigence de base légale sera satisfaite pour autant que le nouveau
montant calculé selon des critères provisoires soit inférieur. Il pourrait
toutefois également être égal, à condition que les principes de la couverture
des coûts et de l'équivalence soient respectés, ce qu'il convient d'examiner
ci-après.
5.
Conformément au droit fédéral, les taxes
d'utilisation doivent obéir à deux principes dérivés du principe de la
proportionnalité: celui de la couverture des coûts et celui de l’équivalence
(ATF 106 Ia 241 consid. 3b).
a) Le principe de la couverture des
frais s’applique aux contributions causales dépendant des coûts, qui n’ont pas
de base légale formelle suffisamment déterminée ou pour lesquelles le
législateur a exprimé clairement ou tacitement que la contribution dépend des
coûts (ATF 121 I 230 consid. 3
e p. 235). Ce principe implique que
le produit de la taxe ne dépasse pas, ou seulement dans une mesure minime,
l’ensemble des coûts engendrés par la branche, ou subdivision, concernée de l’administration,
y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les amortissements et
les réserves (ATF 126 I 180 consid. 3a/aa p. 188 ; 124 I 11 consid. 6c p.
20). De telles réserves financières violent le principe de la couverture des
coûts lorsqu’elle ne sont plus justifiées objectivement, c’est-à-dire lorsqu’elles
excèdent les besoins futurs prévisibles estimés avec prudence (ATF 118 Ia 320
consid. 4b p. 325).
Selon le principe d’équivalence,
qui concrétise ceux de la proportionnalité et de l’interdiction de l’arbitraire
(art. 5 al. 2 et 9 Cst.), le montant de chaque redevance doit être en rapport
avec la valeur objective de la prestation fournie et rester dans des limites
raisonnables. La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le
contribuable, soit à son coût par rapport à l’ensemble des dépenses
administratives en cause. Ce principe n’implique toutefois pas que le coût de
chacune des prestations doive être pris en considération. Au contraire, il
tolère un certain schématisme (Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., Bâle et Francfort-sur-le-Main n° 2824). Ainsi l’administration n’est pas
tenue de fixer le prix de chacune des opérations effectuées au coût exact de
celles-ci et au travail qu’elle exige (ATF 103 Ia 230 consid. 4a). Elle peut
recourir, à des fins de simplification, à des critères schématiques, clairs et
facilement compréhensibles (ATF 109 Ia 325 ; FI.2006.0051 du 26 novembre
2007 consid. 3b). Les contributions doivent toutefois être établies selon les
critères objectifs et s’abstenir de créer des différences qui ne seraient pas
justifiées par des motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 52 et les
arrêts cités ; ces notions sont rappelées dans l’ATF 2C_768/2007 du 29 juillet
2008, consid. 3.2 – rendu sur recours dans la cause FI.2006.0051).
b) En l'espèce, les tableaux
présentés par la municipalité démontrent de manière très claire que l’ensemble
des ressources provenant de la taxe litigieuse ne dépasse pas l’ensemble des
dépenses requises de la collectivité pour le traitement des déchets (cf. supra,
partie faits, let. K). En effet, le coût total occasionné par l’ensemble des
déchets (incinérables et recyclables) s’est élevé aux montants de 2'977'521 fr.
en 2006 et de 3'147'810 fr. en 2007 (partie faits, let. K/a). Ces totaux
incluent des charges indiquées sous la rubrique frais généraux pour 517'937 fr.
en 2006 et 538'811 fr. en 2007: salaires (des mécaniciens, des magasiniers, du
personnel administratif), frais d’exploitation et amortissements – ventilés pour
les premiers selon une clé de répartition en fonction du temps consacré au
secteur d’activité (partie faits, let. K/a à d). Les coûts sont couverts par
les taxes et d’autres produits pour une part en moyenne de 50% (51% en 2006,
49% en 2007; partie faits, let. K/a et e). Des calculs plus précis, fondés sur
le coût de revient des systèmes de collecte des conteneurs enterrés à
disposition des habitants du quartier de la ********, montre un excédent des
charges encore supérieur à la moyenne générale (partie faits, let. K/f). Ces
éléments suffisent à établir que le principe de couverture des frais est en
l’occurrence respecté. Il en va de même pour le principe d’équivalence, d’autant
plus que le contrôle des rapports entre montant de la redevance et valeur de la
prestation n’exclut pas un certain schématisme. On notera qu'une taxe
respectueuse du principe de causalité devrait d'ailleurs être plus élevée que
les coûts facturés aux recourantes.
6.
Les recourantes invoquent également une
violation du principe de l'égalité de traitement, le paiement de la taxe devant
être requis du locataire et non du propriétaire.
Dans un arrêt du 26 mars 2007
(2P.187/2006), le Tribunal fédéral s'est prononcé sur cette problématique. Il a
jugé que le propriétaire d'un immeuble loué peut être amené à supporter la taxe
de ramassage et d'élimination des déchets, même s'il n'en est pas le détenteur
ou celui qui est directement à l'origine des déchets à éliminer. Il a précisé
en outre que le fait que le propriétaire ne puisse pas immédiatement répercuter
la taxe litigieuse sur les locataires en raison des règles strictes du droit du
bail et qu'il doive en conséquence supporter la taxe dans ce laps de temps ne
remettait pas en question l'affectation de la taxe au propriétaire.
Il n'y a pas lieu de s'écarter de
cette jurisprudence. Le grief des recourantes doit dès lors être rejeté sur ce
point.
7.
En définitive, la perception d'une taxe
d'enlèvement et d'élimination des ordures et déchets sur la base de la
consommation d'eau de boisson est contraire au droit fédéral. Ce constat
n'implique pas qu'aucune taxe ne soit due des recourantes. Les considérants qui
précèdent conduiront par conséquent le tribunal à annuler les décisions
attaquées, ainsi que les bordereaux de taxes des services industriels de la
commune, qui sont litigieux. Le dossier sera renvoyé à la Municipalité afin
qu'elle établisse les bases réglementaires conformes au principe de causalité
qui lui permettent de prélever une taxe dont le montant sera - pour les années
2007 et 2008 en cause – égal ou inférieur aux montants des bordereaux litigieux
(montants dont il a été constaté qu'ils respectaient les principes de la
couverture des coûts et d'équivalence).
8.
Les recourantes obtiennent ainsi gain de cause,
mais seulement sur le principe, puisqu’il se pourrait que les nouvelles
décisions, fondées sur les dispositions transitoires qui seront adoptées,
viennent confirmer les montants déjà réclamés. C’est dès lors une admission
partielle du recours, qui sera prononcée, dans le sens d’une annulation des
décisions attaquées, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle
décision. Vu l’issue du litige, l'émolument de justice sera réparti entre la commune
et les recourantes, à raison de 3'000 fr. pour la première et de 2'000 fr. pour
les secondes; par ailleurs, les deux parties assistées pouvant prétendre à des
dépens réduits, pour partie compensés, les recourantes se verront allouer des
dépens partiels de 2'000 fr. à la charge de la commune.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions de la Commission communale de
recours en matière de taxes de la Commune de Nyon du 31 mars 2008 et du 3 avril
2009, ainsi que les bordereaux de taxes y afférents, sont annulés. Le dossier
est renvoyé à la Municipalité de Nyon pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
Un émolument de justice de 3'000  (trois mille)
francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
IV.
Un émolument de justice de 2'000  (deux mille)
francs est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
V.
La Commune de Nyon versera aux recourantes,
solidairement entre elles, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 29 septembre 2010
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les
pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.