vd_omni · CCST.2022.0007 · 2023-03-16 · fr

Denis LAMBELET c/Municipalité de Morrens | Décision municipale déclarant invalides deux initiatives populaires communales au motif que leur objet respectif n'entrerait pas dans les compétences du conseil communal. La première initiative porte sur l'abandon d'un projet de construction d'une salle polyvalente, ainsi que sur la rénovation d'une salle communale et son affectation comme salle polyvalente. Elle respecte le principe de l'unité de la matière (consid. 3a/bb). Tant son volet relatif à l'abandon du projet de construction que celui relatif à la rénovation d'un bâtiment communal entrent dans les compétences du conseil communal, qui délibère sur les reconstructions, constructions nouvelles et démolition de bâtiments (consid. 3b/bb) et sur les propositions de dépense extrabudgétaire (consid. 3b/cc). La deuxième initiative porte en premier lieu sur la création de classes dans la commune. La planification des besoins scolaires ayant été déléguée à l'association intercommunale, elle ne relève pas des compétences du conseil communal (consid. 4b/bb). L'initiative étant par ailleurs composée de plusieurs volets bien distincts, sans lien intrinsèque entre eux, elle ne respecte pas le principe de l'unité de la matière (consid. 4c). Recours partiellement admis, en lien avec la première initiative qui doit être déclarée valable, rejeté pour le surplus.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 16.03.2023 CCST.2022.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 16 mars 202
3
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. François Kart et M. André Jomini,
juges; Mme Aleksandra
Fonjallaz
et M. Jacques Olivier
Piguet, juges suppléants; Mme Lea Rochat, greffière.
Recourant
Denis
LAMBELET,
à
Morrens,
Autorité intimée
Municipalité de Morrens,
représentée par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains.
Objet
Initiative populaire
Recours Denis LAMBELET c/ décision de la Municipalité de
Morrens du 14 septembre 2022 déclarant ses demandes d'initiatives "Vive
la salle Davel" et "Vive l'école de Morrens" irrecevables.
Vu les faits suivants:
A.
Le 19 juillet 2022, un comité d'initiative composé de Caroline Burnat,
Jean-Daniel Chamot, Yvan Krieger, Denis Lambelet et Jacques Michod (ci-après:
le comité d'initiative), tous électeurs dans la Commune de Morrens (ci-après:
la commune), a déposé au greffe municipal deux projets d'initiatives populaires.
Le premier projet, intitulé "Vive la salle Davel", était formulé de
la manière suivante:
"L'initiative "Vive la salle Davel" demande
que le bâtiment abritant la salle communale (Salle Davel) soit maintenu dans sa
fonction actuelle et rénové, en préférence à la construction de la salle
polyvalente."
Le second projet, intitulé "Vive l'école de
Morrens", était formulé ainsi:
"L'initiative "Vive l'école de Morrens" demande
que la commune se dote des moyens d'accueillir les élèves de 4 à 9 ans (1P à
6P) dans l'école de Morrens, de 1 à 2 classes dites de dégagement, d'une salle
de gym et d'une UAPE selon la législation en vigueur."
Le même jour, la Municipalité de Morrens (ci-après:
la municipalité) a demandé à la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes du canton de Vaud (ci-après: la DGAIC)
qu'elle effectue un contrôle de ces deux projets. Le lendemain, la DGAIC a répondu
que, selon elle, ils n'étaient pas recevables, leurs objets n'entrant pas dans
les compétences du conseil communal. Il convenait dès lors d'en constater
l'invalidité.
B.
Le 28 juillet 2022, la municipalité a informé le comité d'initiative qu'il
lui apparaissait que les projets d'initiatives n'étaient pas recevables en
raison de leur objet respectif qui n'entrait pas dans les compétences du
conseil communal. Elle a ainsi "
constaté la nullité des deux
initiatives
", car contraires au droit supérieur, et a imparti au
comité d'initiative un délai au 15 août 2022 pour indiquer s'il entendait les retirer.
Le 11 août 2022, le comité d'initiative a contesté
l'appréciation de la municipalité, se fondant, s'agissant de la première
initiative, sur un modèle de listes des signatures trouvé sur le site internet
du canton de Vaud, qui prenait pour exemple le maintien et la rénovation d'un
bâtiment. Pour la seconde initiative, il se plaignait de l'absence de
motivation suffisante. Il demandait enfin à rencontrer la municipalité en vue
de trouver une solution.
C.
La municipalité a invité le comité d'initiative à une séance qui s'est
tenue le 6 septembre 2022 et à laquelle ont participé deux membres du
comité, Denis Lambelet et Jacques Michod.
Il ressort du procès-verbal de cette séance qu'à
cette occasion, la syndique a rappelé aux initiants présents que la rénovation
de la salle Davel relevait des compétences de la municipalité et non du conseil
communal. A cet égard, Denis Lambelet s'est une nouvelle fois référé à
l'exemple de listes de signatures trouvé en ligne et a indiqué que cela l'avait
motivé à déposer une initiative tendant à la rénovation d'un bâtiment. Quant à
l'école de Morrens, la syndique a précisé que la planification scolaire
relevait initialement de la compétence communale, mais qu'elle avait été
déléguée à l'Association Scolaire Intercommunale de Cugy et environs (ci-après:
ASICE). Sur le fond, la syndique a en outre déclaré qu'au vu du gel de toutes
les constructions dans le village pendant quinze ans et des projections
démographiques, seules deux classes supplémentaires seraient nécessaires d'ici
2040, de sorte qu'il n'avait pas été considéré opportun de construire de
nouvelles classes et que certains projets avaient ainsi été abandonnés.
D.
Interpellée par la syndique à propos du modèle de listes de signatures
invoqué par les initiants, la DGAIC a admis que le site internet du canton de
Vaud comportait une approximation sur ce point, qui avait toutefois immédiatement
été corrigée.
E.
Par décision du 14 septembre 2022, la municipalité a déclaré irrecevables
les deux projets d'initiatives déposés le 19 juillet 2022. Elle s'est
essentiellement référée à la séance de conciliation du 6 septembre 2022,
dont elle a transmis le procès-verbal complet en annexe à sa décision.
Le 4 octobre 2022, Denis Lambelet, électeur dans la commune,
membre du comité d'initiative et conseiller communal, a déposé un recours
devant la Cour constitutionnelle du canton de Vaud (ci-après: la Cour),
concluant principalement à son annulation et au renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 28 novembre 2022, la municipalité
a conclu au rejet du recours. Le 15 décembre 2022, Denis Lambelet s'est
déterminé sur la réponse et a confirmé ses conclusions.
F.
Depuis l'année 2015, la commune projette la construction d'une salle de
gymnastique devenue, ensuite d'une modification du projet en 2018, une salle
polyvalente. Au fil des ans, le conseil communal a accepté l'octroi de
plusieurs crédits et compléments de crédits à cet effet. En juillet 2018, après
une demande de référendum, la population de Morrens a accepté l'octroi d'un
crédit complémentaire pour ce projet. Un permis de construire a également été
délivré.
En 2021, après avoir envisagé de demander un nouveau
crédit complémentaire, la municipalité a finalement décidé de poursuivre le
projet en se limitant au budget accordé en 2018.
Lors d'une séance du conseil communal du 4 avril
2022, le recourant s'est étonné de la poursuite du projet de construction de la
salle polyvalente. Le procès-verbal de cette séance a notamment la teneur
suivante:
"[D. LAMBELET] constate que la Municipalité est prête à
démarrer prochainement un projet dont ils ont reconnu qu'il n'est pas judicieux
puisqu'ils étaient tombés d'accord sur le fait qu'on pouvait investir sur Davel
qui irait très bien moyennant quelques investissements et s'offrir une salle de
gym et une UAPE dont on a besoin pour moitié prix. Il annonce d'ores et déjà
une pétition communale pour interrompre ces travaux."
Il ressort encore de la séance du conseil communal
du 10 octobre 2022 les éléments suivants:
"M. D. LAMBELET informe qu'un comité d'initiative s'est
formé à Morrens. L'une des initiatives se nomme "Vive la salle
Davel", elle propose de soumettre le vote à la population mais la
procédure est adressée au Conseil pour qu'il se prononce sur la question:
Rénove-t-on cette salle et si le Conseil conclut que cette initiative n'a pas à
être soutenue, elle sera soumise à la population.
La 2
e
initiative est "Vive l'école de
Morrens", elle résulte du changement de stratégie de l'ASICE et de la DGEO
à fin 2021 puisque jusqu'à fin 2021 on nous a rabâché qu'il fallait créer 2
classes pour les 5P et 6P et que tout d'un coup ce n'est plus nécessaire. Cette
nouvelle stratégie est surprenante.
[...]
M. D. LAMBELET est fâché. Il relève que ces initiatives sont
une aubaine pour la Municipalité de se décharger de cette responsabilité de la
construction de la salle polyvalente en la confiant à la population. Ces
initiatives aboutiront et la situation de la Municipalité deviendra de plus en
plus précaire car une majorité de gens aujourd'hui considèrent qu'il est
préférable de rénover cette salle Davel."
G.
Au début de la législature 2021-2026, le conseil communal a notamment délégué
à la municipalité l'autorisation d'engager des dépenses imprévisibles et
exceptionnelles hors budget jusqu'à concurrence de 25'000 fr. par cas.
H.
Le budget 2023 de la commune, établi par la municipalité et approuvé par
le conseil communal le 12 décembre 2022, retient une augmentation de 32'000 fr.
des coûts liés à l'entretien de la salle Davel.
Considérant en droit:
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis.
Conformément à l'art. 188 al. 1 de la loi vaudoise
du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2022 et abrogeant la loi homonyme du 16
mai 1989, les décisions relatives à la validité d'une initiative communale,
telle que la décision entreprise, peuvent faire l'objet d'un recours devant la
Cour constitutionnelle. Selon l'art. 189 al. 2 et 3 LEDP, ont qualité pour
recourir tout membre du corps électoral communal ainsi que le comité
d'initiative s'il est constitué en personne morale.
En l'espèce, le recourant est électeur dans la commune
et membre du comité d'initiative. Sa qualité pour recourir doit dès lors être admise.
Le recours a par ailleurs été interjeté dans le délai légal de vingt jours
(art. 190 LEDP) et dans les formes prescrites par la loi (art. 191 LEDP).
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant conteste l'invalidité prononcée par la municipalité de deux
projets d'initiative déposés le 19 juillet 2022.
a) L'art. 147 al. 1 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) accorde au corps électoral un droit
d'initiative et, dans les communes à conseil communal, un droit de référendum.
L'art. 135 al. 1 LEDP énumère les objets sur
lesquels peut porter une initiative populaire communale, à savoir:
"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence
du conseil général ou communal;
b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement
relevant de la compétence du conseil général ou communal;
c. l'octroi ou le retrait d'une délégation de compétence à la
municipalité en matière réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);
d. la substitution d'un conseil communal au conseil général,
ou vice-versa;
e. la modification du mode d'élection du conseil communal;
f. la modification du nombre des membres du conseil communal;
g. la modification du nombre des membres de la municipalité;
h. la demande de rattachement de la commune à un district
dont elle est limitrophe."
Ne peuvent en revanche pas faire l'objet d'une
demande d'initiative, selon l'art. 136 al. 1 LEDP:
"a. le contrôle de la gestion;
b. le projet de budget et les comptes;
c. le projet d'arrêté d'imposition;
d. les emprunts et les placements;
e. l'admission de nouveaux bourgeois;
f. les nominations et les élections;
g. les règlements qui concernent l'organisation et le
fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la
municipalité."
Le droit d'initiative en matière communale est par
ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal relatives à
l'exercice des droits politiques: ainsi, le projet doit respecter le droit
supérieur, et les principes de l'unité de rang, de forme et de matière (art. 137
al. 1 LEDP, qui correspond à l'art. 113 al. 1 LEDP pour l'initiative en
matière cantonale; cf. aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).
Quant à sa forme, l'art. 138 LEDP prévoit que l'initiative
qui porte sur la modification ou l'abrogation d'un règlement doit être
présentée sous forme d'un projet rédigé de toutes pièces; si elle porte sur
l'adoption d'un règlement, elle peut être présentée sous forme d'un règlement
rédigé de toutes pièces ou conçue en termes généraux (al. 1); dans les autres
cas, elle doit être conçue en termes généraux et énoncer les objectifs du
projet (al. 2).
b) C'est à la municipalité qu'il incombe, avant d'autoriser
la récolte de signatures, de se prononcer de manière motivée sur la validité de
l'initiative et le cas échéant de constater sa nullité si elle est contraire au
droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière (art. 113
LEDP, auquel renvoie l'art. 140 al. 4 LEDP; cf. aussi art. 141 LEDP).
Le contrôle de la validité est un contrôle
a priori
, préalable à la
récolte des signatures, au stade duquel on ignore si la proposition recueillera
un écho suffisant auprès des électeurs (CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022
consid. 3e). On ne sait pas non plus comment l'initiative, conçue en termes
généraux, pourrait être mise en œuvre, le cas échéant (CCST.2022.0001 du 2
décembre 2022 consid. 3e).
Selon la jurisprudence, pour examiner la validité
matérielle d'une initiative, la première règle d'interprétation est de prendre
pour point de départ le texte de l'initiative, qu'il faut interpréter selon sa
lettre et non pas selon la volonté des initiants (ATF 147 I 183 consid. 6.2; 143
I 129 consid. 2.2; 129 I 392 consid. 2.2). Une éventuelle motivation de
l'initiative et les prises de position de ses auteurs peuvent être prises en
considération. Bien que l'interprétation repose en principe sur le libellé, une
référence à la motivation de l'initiative n'est pas exclue si elle est
indispensable à sa compréhension (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 139 I 292 consid.
7.2.1). La volonté des auteurs doit être prise en compte, à tout le moins, dans
la mesure où elle délimite le cadre de l'interprétation de leur texte et du
sens que les signataires ont pu raisonnablement lui attribuer (ATF 143 I 129
consid. 2.2; 139 I 292 consid. 7.2.5). Ce qui est déterminant dans
l'interprétation du texte de l'initiative, c'est la manière dont il doit être
raisonnablement compris par les électeurs et les destinataires (ATF 147 I 183
consid. 6.2).
Lorsque, à l'aide des méthodes reconnues, le texte
d'une initiative se prête à une interprétation la faisant apparaître comme
conforme au droit supérieur, elle doit être déclarée valable et le processus
prévu par la LEDP doit se poursuivre (cf. ATF 143 I 129 consid. 2.2 et
CCST.2022.0001 du 2 décembre 2022 consid. 3e). L'interprétation conforme doit
ainsi permettre d'éviter autant que possible les déclarations d'invalidité (ATF
147 I 183 consid. 6.2; 143 I 129 consid. 2.2;
132 I 282
consid. 3.1; 129 I 392 consid. 2.2; TF 1C_371/2020 du 9 février 2021
consid. 3.1). Tel est le sens de l'adage
in dubio pro populo
, selon
lequel un texte n'ayant pas un sens univoque doit être interprété de manière à
favoriser l'expression du vote populaire (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 134 I 172
consid. 2.1; 111 Ia 292 consid. 3c et les arrêts cités). Cela découle également
du principe de la proportionnalité (
art. 34 et 36 al. 2
et 3 Cst.
), selon lequel une intervention étatique doit porter
l'atteinte la plus restreinte possible aux droits des citoyens. En d'autres
termes, les décisions d'invalidation doivent autant que possible être limitées,
en retenant la solution la plus favorable aux initiants (ATF 143 I 129 consid.
2.2; 134 I 172 consid. 2.1;
132 I 282
consid. 3.1 et les arrêts cités). La marge d'appréciation de l'autorité de
contrôle est évidemment plus grande lorsqu'elle examine une initiative non
formulée que lorsqu'elle se trouve en présence d'une initiative rédigée de
toutes pièces, sous la forme d'un acte normatif (ATF 143 I 129 consid. 2.2; 124
I 107 consid. 5b et les arrêts cités).
c) Les art. 147 et 149 LEDP règlent la procédure de
traitement d'une initiative communale conçue en termes généraux déclarée
valide, après la récolte des signatures. Ces dispositions prévoient plusieurs
étapes avant la soumission du projet d'initiative au corps électoral communal
(préavis de la municipalité, approbation ou non du projet par le conseil
communal; cf. art. 147 et 149 al. 1 à 3 LEDP) et après l'éventuelle acceptation
par le peuple (décisions de mise en œuvre de l'initiative; cf. art. 149 al. 6
LEDP).
3.
Le projet d'initiative "Vive la salle Davel" comporte deux
volets. Il vise, d'une part, la rénovation de ce bâtiment et son affectation en
tant que salle polyvalente et, d'autre part, la renonciation à la construction
de la salle polyvalente projetée par la commune depuis 2015. Cela ressort directement
du texte clair de l'initiative, qui oppose la rénovation de la salle Davel à la
construction de la salle polyvalente. Cette interprétation est en outre confirmée
par le contexte politique dans la commune et par les déclarations du recourant
lors des séances du conseil communal des 4 avril et 10 octobre 2022. Vu ces
éléments, il convient de retenir que c'est ainsi que le texte serait
raisonnablement compris par un électeur de la commune de Morrens. L'existence
de ces deux volets commande dès lors l'examen du principe l'unité de la
matière.
a) aa) Selon la jurisprudence, l'exigence de l'unité
de la matière, qui découle de la liberté de vote et, en particulier, du droit à
la libre formation de l'opinion des citoyens et à l'expression fidèle et sûre
de leur volonté (art. 34 al. 2 Cst.), interdit de mêler, dans un même objet,
plusieurs propositions de nature ou de but différents, qui forceraient le
citoyen à une approbation ou à une opposition globales, alors qu'il pourrait
n'être d'accord qu'avec une partie des propositions soumises (ATF 130 I 185
consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2). Il doit ainsi
exister, entre les diverses parties d'une initiative soumise au peuple, un
rapport intrinsèque ainsi qu'une unité de but, c'est-à-dire un rapport de
connexité qui fasse apparaître comme objectivement justifiée la réunion de
plusieurs propositions en une seule question soumise au vote (ATF 130 I 185
consid. 3; TF 1C_175/2019 du 12 février 2020 consid. 2.2; CCST.2017.0020 du 16
février 2018 consid. 5 et les références citées). Ce principe est rappelé à
l'art. 113 al. 3 LEDP, selon lequel il doit exister un "rapport
intrinsèque" entre les différentes parties d'une initiative.
L'unité de la matière est une notion relative qui
doit être appréciée en fonction des circonstances concrètes (ATF 130 I 185
consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4). Une initiative se présentant comme un
ensemble de propositions diverses, certes toutes orientées vers un même but,
mais recouvrant des domaines aussi divers qu'une politique économique, une
réforme fiscale, le développement de la formation, la réduction du temps de
travail, la réinsertion des sans-emploi, etc., viole la règle de l'unité de la
matière (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5). En revanche, une
initiative populaire peut mettre en œuvre des moyens variés, pour autant que
ceux-ci soient rattachés sans artifice à l'idée centrale défendue par les
initiants (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 125 I 227 consid. 3c). Un projet concret
forme un tout et peut être soumis en bloc à la votation, pour peu que ses
éléments ne soient pas trop disparates et visent un but commun (Grisel,
Initiative et référendum, Berne 2004, n
o
689). Le Tribunal
fédéral a par exemple approuvé un projet d'initiative visant la suppression
d'une voie expresse et son remplacement par une autoroute de contournement (ATF
99 Ia 731 consid. 3; Grisel, op. cit., n
o
689). L'unité de la
matière fait en revanche défaut lorsque l'initiative présente en réalité un
programme politique général (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 5),
lorsqu'il n'y a pas de rapport suffisamment étroit entre les différentes
propositions, ou encore lorsque celles-ci sont réunies de manière artificielle
ou subjective (ATF 130 I 185 consid. 3.2; 123 I 63 consid. 4d et 5). Le critère
de l'unité de la matière s'applique avec davantage de souplesse lorsque
l'initiative est conçue en termes généraux (ATF 130 I 185 consid. 3; 113 Ia 46
consid. 4).
bb) En l'espèce, comme on l'a vu, le projet
d'initiative est composé de deux volets: l'abandon de la construction de la
salle polyvalente et la rénovation de la salle Davel dans l'optique de
l'utiliser comme salle polyvalente. S'il est vrai que ces deux volets
pourraient, par hypothèse, être soumis au peuple de manière séparée, cela ne
suffit pas encore à considérer que leur réunion en une proposition viole le
principe de l'unité de la manière. En effet, la rénovation de cette salle est
présentée comme une alternative au projet de construction en cours depuis 2015;
elle vise ainsi à permettre aux habitants de la commune de disposer d'une salle
polyvalente en utilisant les infrastructures existantes. L'initiative repose
donc sur l'idée que la construction d'une nouvelle salle polyvalente n'est pas
nécessaire et que la rénovation de la salle Davel serait suffisante à remplir
cette fonction. Les citoyens pour qui la rénovation de la salle Davel ne
constitue pas une meilleure solution pourront rejeter l'initiative; ceux pour
qui la rénovation est préférable à la nouvelle construction pourront
l'accepter. Ces deux volets ne poursuivent donc pas des buts si différents
qu'ils ne peuvent être mis en relation. Il existe au contraire entre eux un
rapport suffisamment étroit qui justifie leur réunion en une seule question. Au
stade précoce du présent contrôle de la validité (avant la récolte de
signatures, cf. art. 113, 140 et 141 LEDP; cf. également CCST.2022.0001 du
2 décembre 2022 consid. 3e), et en vertu de l'adage
in dubio pro populo
,
il convient de retenir que le principe d'unité de la matière de l'art. 34 al. 2
Cst. – appliqué au demeurant avec souplesse vu la forme de l'initiative – est
respecté.
b) Se pose alors la question de savoir si ce projet
d'initiative entre dans les compétences du conseil communal, comme le commande
l'art. 135 al. 1 LEDP. L'autorité intimée le conteste, arguant que la
rénovation d'un bâtiment relève de la compétence municipale. L'objet de
l'initiative ne pouvant toutefois être circonscrit à la seule rénovation de la
salle Davel (cf. consid. 3 ci-dessus), il convient d'examiner tant le volet "construction"
que "rénovation".
aa) Aux termes de l'art. 4 al. 1 LC, le conseil
général ou communal délibère sur:
"1. le contrôle de la gestion ;
2. le projet de budget et les comptes ;
3. les propositions de dépenses extra-budgétaires ;
4. le projet d'arrêté d'imposition ;
5. ...
6. l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels
immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44,
chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité
l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en
fixant une limite ;
6bis. la constitution de sociétés commerciales,
d'associations et de fondations, ainsi que l'acquisition de participations dans
les sociétés commerciales et l'adhésion à de telles entités. Pour de telles
acquisitions ou adhésions, le conseil peut accorder à la municipalité une
autorisation générale, le chiffre 6 s'appliquant par analogie. Une
telle autorisation générale est exclue pour les sociétés et autres entités
citées à l'article 3a ;
7. l'autorisation d'emprunter et les cautionnements, le
conseil pouvant laisser dans les attributions de la municipalité le choix du
moment ainsi que la détermination des modalités de l'emprunt ;
8. l'autorisation de plaider (sous réserve d'autorisations
générales qui peuvent être accordées à la municipalité) ;
9. le statut des collaborateurs communaux et la base de leur
rémunération ;
10. les placements (achats, ventes, remplois) de valeurs
mobilières qui ne sont pas de la compétence de la municipalité en vertu de
l'article 44, ch. 2 ;
11. l'acceptation de legs et de donations (sauf s'ils ne sont
affectés d'aucune condition ou charge), ainsi que l'acceptation de successions,
lesquelles doivent au préalable avoir été soumises au bénéfice d'inventaire.
Pour de telles acceptations, le conseil peut accorder à la municipalité une
autorisation générale, le chiffre 6 s'appliquant par analogie ;
12. les reconstructions d'immeubles et les constructions
nouvelles, ainsi que la démolition de bâtiments ;
13. l'adoption des règlements, sous réserve de ceux que le
conseil a laissés dans la compétence de la municipalité."
Le règlement du 14 décembre 1979 sur la comptabilité
des communes (RCCom; BLV 175.31.1) régit l'établissement du budget, le plan des
dépenses d'investissements et la tenue des comptes des communes (art. 1 al. 1
RCCom). Selon son art. 11, la municipalité ne peut engager des dépenses
imprévisibles et exceptionnelles que jusqu'à concurrence d'un montant et selon
les modalités fixés par le conseil au début de la législature (al. 1); ces
dépenses sont ensuite soumises à l'approbation du conseil général ou communal
(al. 2). Ce règlement prévoit encore, à son art. 13 al. 1, que sont considérés
comme investissements l'achat, la création ou l'amélioration de biens durables
du patrimoine administratif, ainsi que les transferts du patrimoine financier
au patrimoine administratif (let. a), l'octroi de subventions uniques (let. b),
les prises de participation pour l'accomplissement de tâches publiques (let. c).
L'art. 14 RCCom précise enfin que tout investissement fait l'objet d'un préavis
au conseil général ou communal indiquant son but, le montant du crédit, le mode
de financement, la durée d'amortissement et les charges d'exploitation qu'il
entraîne, l'art. 4 ch. 6 LC étant réservé.
bb) S'agissant tout d'abord du volet
"construction", l'art. 4 al. 1 ch. 12 LC attribue au conseil communal
la compétence de décider d'une construction nouvelle ou de la démolition
d'immeuble. En vertu du principe général du parallélisme des formes, il est dès
lors également compétent pour décider de l'abandon d'une telle construction. En
l'espèce, c'est d'ailleurs bien le conseil communal qui a octroyé les différents
crédits relatifs à la construction de la salle polyvalente, un de ceux-ci ayant
en outre été approuvé par référendum. A cet égard, il sied encore de préciser
qu'il n'est pas exclu de soumettre à nouveau cette question au vote de la
population malgré l'acceptation du crédit complémentaire en votation en 2018, celle-ci
ne bénéficiant pas d'une autorité de la chose votée (cf. Grisel, op. cit., n
o
766).
Les conséquences financières d'un abandon de la construction en lien avec les
investissements déjà effectués seront discutées, cas échéant, lors de la
récolte de signatures ou de la campagne précédant le scrutin. Quoi qu'il en
soit, le projet d'initiative, sous l'angle de la construction, relève bien des
compétences du conseil communal au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 12
LC et respecte donc l'art. 135 al. 1 let. a LEDP.
cc) S'agissant du volet "rénovation", celle-ci
relève également des compétences du conseil communal, cette fois-ci en
application de l'art. 4 al. 1 ch. 3 LC relatif à l'approbation de dépenses
extra-budgétaires. La rénovation de la salle constitue en effet un
investissement au sens de l'art. 13 RCCom. Elle entraîne des dépenses qui n'ont
pas été prévues dans le budget de fonctionnement et qui doivent dès lors être
décidées par le conseil communal. Ces dépenses n'entrent par ailleurs pas dans
les compétences déléguées à la municipalité au début de la législature
2021-2026 pour les dépenses imprévisibles et exceptionnelles de moins de 25'000
fr. par cas. En effet, leur montant excédera vraisemblablement ce seuil,
puisque, selon le budget 2023, le simple entretien de la salle Davel est déjà
supérieur à celui-ci. On peut en outre douter de leur caractère imprévisible et
exceptionnel, la question pouvant toutefois rester ouverte en l'état.
c) Au vu de ce qui précède, le projet d'initiative
"Vive la salle Davel" entre dans les compétences du conseil communal
de Morrens, de sorte qu'il peut faire l'objet d'une initiative populaire
communale. Le recours doit ainsi être admis sur ce point et la décision
entreprise réformée en ce sens que l'initiative "Vive la salle Davel"
est déclarée valable, la municipalité étant invitée à procéder à la suite des
démarches.
4.
Quant au second projet d'initiative intitulé "Vive l'école de
Morrens", il vise la création de classes dans la commune de Morrens en vue
d'accueillir les élèves de 4 à 9 ans, ainsi que la création d'une à deux
classes de dégagements, d'une salle de gym et d'une Unité d'accueil pour
écoliers (UAPE).
a) Le recourant se plaint tout d'abord de l'absence
de bases légales motivant le refus de la municipalité.
Le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al.
2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD, comprend notamment le droit de recevoir une décision
motivée (CCST.2010.0004 du 16 novembre 2010 consid. 3c/dd; Moor/Poltier, Droit
administratif, volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3
e
éd., Berne 2011, ch. 2.2.8.3 p. 350). La motivation doit porter sur tous
les arguments pertinents soulevés par les parties, de telle sorte que
l'intéressé puisse savoir pour quels motifs la décision a été prise et par
quels moyens il peut la contester (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; 134 I 83 consid.
4.1; TF 1C_382/2018 du 10 juillet 2019 consid. 3.2). La jurisprudence admet, de
manière générale, que la motivation d'une décision peut résulter de
correspondances antérieures ou de documents séparés (ATF 131 I 18
consid. 3.1; 113 II 204 consid. 2; voir aussi Moor/Poltier, op. cit.,
ch. 2.2.8.3 p. 350).
En l'espèce, la décision entreprise est très
sommairement motivée. Cela étant, par cette même décision, la municipalité a
transmis au comité d'initiative le procès-verbal de la séance du 6 septembre
2022 qui fait état des motifs à l'origine de sa décision d'invalidité du projet
"Vive l'école de Morrens", à savoir le transfert des compétences de
la commune à l'association intercommunale. La décision du 14 septembre 2022,
lue conjointement au procès-verbal transmis en annexe à celle-ci, comporte ainsi
une motivation suffisante permettant au recourant de connaître les motifs à son
origine, comme le prévoit la jurisprudence précitée. Le droit d'être entendu du
recourant n'a donc pas été violé et ce grief doit être rejeté.
b) L'initiative vise en premier lieu la création de
classes dans la commune de Morrens en vue d'accueillir les élèves de 4 à
9 ans. Il s'agit-là d'une décision d'enclassement, dont le recourant soutient
qu'elle relèverait des compétences du conseil communal. Il se prévaut notamment
d'une votation populaire liée à un crédit d'investissement pour la construction
de deux classes à Morrens. Il estime en outre que la commune n'a pas délégué de
pouvoir de décision à l'ASICE en ce qui concerne les bâtiments scolaires
propriété de la commune.
aa) La loi du 7 juin 2011 sur l'enseignement
obligatoire (LEO; BLV 400.02) régit notamment les compétences respectives des
autorités communales et cantonales (art. 12 al. 1 LEO). Aux termes de l'art. 27
al. 1 et 2 LEO, les communes, d'entente avec l'autorité cantonale et les directions
d'établissement, planifient et mettent à disposition des établissements les
locaux, installations, espaces, équipements et mobiliers nécessaires à
l'accomplissement de leur mission (al. 1); elles assument la maintenance et
l'exploitation des bâtiments ainsi que la fourniture des énergies et
l'élimination des déchets (al. 2). En vertu de l'art. 4 al. 1 du règlement
vaudois du 29 avril 2020 sur les constructions scolaires primaires et
secondaires (RCSPS; BLV 400.01.3), les autorités adoptent un plan de
développement par lequel elles planifient à moyen et à long terme les sites
scolaires et les locaux et installations scolaires.
Sous le nom d'ASICE, les communes de
Bretigny-sur-Morrens, Cugy, Froideville et Morrens ont constitué une association
intercommunale au sens des art. 112 à 127 LC (art. 1 des Statuts de l'ASICE). L'art.
2 des Statuts de l'ASICE a la teneur suivante:
"L'ASICE a pour but de pourvoir aux besoins de la
scolarité obligatoire à la charge des communes pour les degrés 1-11 des enfants
domiciliés sur le territoire des communes associées, conformément aux
dispositions légales en la matière, notamment la loi sur l'enseignement
obligatoire du 7 juin 2011 et de son règlement d'application du 2 juillet 2012
(RLEO).
Il s'agit en particulier de la mise à disposition et de la
gestion des locaux et installations scolaires nécessaires à l'enseignement,
ainsi que les transports scolaires, les devoirs surveillés, les cantines
scolaires et l'accueil des élèves en dehors des heures d'école.
Des activités compatibles avec les activités scolaires
(archives, service de santé, bibliothèque, réfectoire, etc.) sont possibles si
elles ont un caractère d'intérêt public et régional.
Chaque commune reste propriétaire de ses locaux, avec la
possibilité de construire par la suite des bâtiments intercommunaux."
bb) Il résulte de ce qui précède qu'en intégrant
l'ASICE, les communes membres ont délégué à cette association les tâches leur
incombant en vertu de la LEO et de son règlement d'application. C'est en
particulier le cas pour la planification des besoins scolaires et la mise à
disposition et la gestion des locaux et installations. Cette tâche n'appartient
dès lors plus à la commune à titre individuel. S'il est vrai que l'ASICE semble
devoir consulter ou obtenir l'aval des communes en lien avec la rénovation, la
transformation ou la construction de locaux scolaires, ses compétences sont
toutefois limitées au secteur de la construction, à l'exclusion des questions
de planification. Ces questions-ci – qui sont l'objet principal du projet
d'initiative – sont du ressort exclusif de l'ASICE, de sorte qu'elles ne
peuvent faire l'objet d'une initiative communale (art. 135 al. 1 let.
a LEDP
a contrario
). Le fait que les communes restent propriétaires de
leurs propres locaux n'est d'aucune pertinence à cet égard.
cc) Pour ce motif déjà, ce second projet
d'initiative doit être considéré comme contraire au droit cantonal; c'est ainsi
à bon droit que la municipalité l'a déclarée invalide.
c) En sus de l'enclassement des élèves à Morrens, le
projet d'initiative "Vive l'école de Morrens" comporte d'autres
volets: la création d'une à deux classes de dégagement, ainsi que la
construction d'une salle de gym et d'une UAPE. Ces différentes propositions ne
présentent toutefois pas de lien intrinsèque entre elles au sens de la
jurisprudence relative au principe de l'unité de la matière développée
ci-dessus (cf. consid. 3a/aa). Elles relèvent en effet des compétences de
différentes autorités (à tout le moins de l'ASICE et du conseil communal) et
commandent la prise de diverses décisions, sans lien immédiat entre les unes et
les autres. Confrontés à ce texte, les citoyennes et citoyens pourraient être
conduits à une approbation ou opposition globales, alors qu'ils pourraient
n'être d'accord qu'avec l'une d'entre elle, par exemple la construction d'une
UAPE, à l'exclusion d'une salle de gymnastique ou de l'enclassement des élèves.
Ces différentes propositions présentent ainsi plutôt les caractéristiques d'un
programme politique en matière scolaire, contrevenant au principe de l'unité de
la matière consacré par l'art. 34 al. 2 Cst. Pour ce motif également, le projet
d'initiative doit être déclaré invalide.
d) Au vu de ce qui précède, la question d'une
invalidation partielle ne se pose pas. Les griefs relatifs à la validité de
l'initiative "Vive l'école de Morrens" doivent ainsi être intégralement
rejetés et la décision de la municipalité confirmée sur ce point.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours et à la réforme de la décision du 14 septembre 2022 en ce sens que
l'initiative "Vive la salle Davel" est déclarée valable, ladite
décision étant confirmée pour le surplus.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en
matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant en principe gratuite
(art. 179 al. 1 LEDP applicable selon les art. 188 ss LEDP, cf. CCST.2022.0001
du 2 décembre 2022 consid. 5 et CCST.2022.0006 du 2 décembre 2022 consid. 5 et
les arrêts cités). Il n'est pas alloué de dépens (art. 179 al. 4 LEDP,
applicable également à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Morrens du 14 septembre 2022 est partiellement
réformée en ce sens que l'initiative "Vive la salle Davel" est
déclarée valable.
III.
La décision de la Municipalité de Morrens du 14 septembre 2022 est
confirmée pour le surplus.
IV.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de dépens.
Lausanne, le 16 mars 2023
Le président:                                                                                      La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.