vd_omni · AC.2015.0225 · 2018-01-17 · fr

A.________ à N.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Office fédéral du développement territorial ARE | Recours contre la révision du PGA de la commune de Montreux, en tant qu’elle porte sur l’affectation en zone constructible d’un compartiment de terrain d’environ 4 ha en grande partie non bâti, et contre les modifications de ce plan, consistant notamment en la création d’une zone réservée dans un secteur directement voisin.Une zone destinée aux bâtiments de faible et de moyenne densité, mais où la possibilité de construire est subordonnée à l’élaboration d’une planification de détail (zone à occuper par plan de quartier), ne peut pas être assimilée à une zone à bâtir, mais à une zone intermédiaire. Les recourants ne sont donc pas fondés, à ce stade de la procédure de planification, à se prévaloir de ce que l’affectation et la zone réservée contestées permettraient indûment une extension de la zone à bâtir. Recours rejeté.Recours au TF admis (1C_449/2018 du 16.04.2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.01.2018 AC.2015.0225

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 janvier 2018
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme
Renée-Laure Hitz et M. Georges-Arthur Meylan, assesseurs; Mathilde Kalbfuss,
greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********,
6.
F.________,
à
********,
7.
G.________
à
********,
8.
H.________,
à
********,
9.
I.________,
à
********,
10.
J.________,
à
********,
11.
K.________,
à
********,
12.
L.________,
à
********,
13.
M.________,
à
********,
14.
N.________,
à ********,
tous représentés par Me Thibault BLANCHARD,
avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Montreux,
représenté
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
2.
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne
,
Office fédéral du développement
territorial,
à Berne,
Objet
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
du territoire et de l'environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement
le Plan général d’affectation de la Commune de Montreux, et c/ décision du
Conseil communal de Montreux du 4 septembre 2014 adoptant ce plan
(AC.2015.0225)
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
du territoire et de l’environnement du 10 janvier 2017 approuvant préalablement
les modifications apportées au Plan général d’affectation de la Commune de
Montreux, et c/ décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016
adoptant ces modifications (AC.2017.0039)
Vu les faits suivants :
A.
Le lieu-dit "Maula Ferran", sur le territoire de la commune de
Montreux, se situe approximativement entre les villages (ou quartiers) de
Chernex, au sud, et Chaulin, au nord. A cet endroit, entre des secteurs
construits (quartiers de villas notamment) s'étend un vaste compartiment de
terrain qui n'est pas bâti, à l'exception de quelques maisons isolées (aux
lieux-dits "Maula Ferran", "L'Epine", "La Cour de
Chaulin"). Ces terrains, sur les hauts de la ville (à 640 m d'altitude
environ), sont essentiellement en nature de prairie (pré-champ), avec trois massifs
forestiers.
B.
Ces terrains ont d'abord été classés, par le plan des zones de la
commune de Montreux entré en vigueur le 15 décembre 1972, en zone sans
affectation spéciale, les possibilités de construire étant alors limitées aux
bâtiments nécessaires à l'exploitation agricole du sol et à ceux dont
l'implantation était imposée par leur destination. Le 7 mai 1985, le Conseil
communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté une modification
du plan de zones pour la création de zones agricoles et de zones intermédiaires
dans différentes parties du territoire communal. Dans le secteur précité, le
conseil communal a décidé de classer certaines parcelles en zone intermédiaire
(partie sud), d'autres en zone agricole (partie centrale et supérieure) et la
plupart des parcelles déjà bâties en zone de faible densité. Le Conseil d'Etat
n'a, par décision du 8 avril 1987, approuvé que partiellement la modification
du plan des zones dans ce secteur. Il a expliqué la portée de cette approbation
partielle dans une décision du même jour statuant sur une requête déposée par
deux propriétaires contre l'adoption du plan; cette décision expose en
particulier ce qui suit:
"Si la zone agricole
litigieuse peut se justifier dans sa partie centrale et supérieure, il en va
différemment pour sa partie inférieure, longeant la route ******** à proximité
de la gare de Chernex et entourée de trois côtés par des secteurs construits.
Les autorités communales ont cependant voulu traiter la zone agricole en cause
comme un tout. Elles ont aussi manifesté la volonté d'assurer une certaine
égalité de traitement lors de la création de zones agricoles dans d'autres
secteurs comparables en imposant un système de péréquation, notamment dans la
zone de ********, entre les villages de Chernex et Sonzier. Force est de
constater qu'une telle solution est mieux appropriée aux caractéristiques du
secteur de ******** [au nord du compartiment de terrain décrit plus haut]
compte tenu des objectifs d'aménagement recherchés. En l'état actuel de la procédure,
le Conseil d'Etat ne peut donc approuver l'entier de la zone agricole et doit
inviter la commune à reprendre l'étude de l'aménagement du secteur, soit en
créant une zone agricole par l'institution du périmètre provisoire (art. 53
LATC) soit par le classement du secteur en zone intermédiaire soumise à
péréquation (art. 51 LATC), à l'instar de la zone de ********. Une telle
solution […] permet de localiser et regrouper les prétentions à bâtir dans les
secteurs appropriés, proche du centre de Chernex et de la gare du MOB, et dont
l'accès est assuré par la route ********, pour réserver à la zone agricole la
partie centrale et supérieure du domaine de ********."
C.
Les autorités communales ont ensuite préparé une nouvelle modification
du plan des zones, qui classe en "zone intermédiaire avec
péréquation" tout le secteur pour lequel le Conseil d'Etat avait refusé
d'approuver les mesures de planification adoptées le 7 mai 1985. Cette nouvelle
zone intermédiaire a été adoptée par le conseil communal le 25 mars 1992 et
approuvée par le Conseil d'Etat le 17 juillet 1992.
D.
Les autorités communales ont entrepris, dès la fin de l’année 2002, des
études en vue de réviser le plan général d'affectation (ou plan des zones), pour
la partie urbanisée du territoire. Après un premier examen préalable par le
Service du développement territorial du canton (SDT), le 22 décembre 2005, un
projet de plan général d'affectation et de règlement du plan général
d'affectation entièrement révisés (ci‑après: nPGA et nRPGA) a été mis à l’enquête
publique du 20 avril au 21 mai 2007.
Plusieurs propriétaires de biens-fonds à Chernex, au
lieu-dit "Maula Ferran" ou dans les environs directs, ont déposé une
opposition collective en critiquant le projet de classement en zone à bâtir (zone
de coteau A et zone de coteau B) d'une partie du compartiment de terrain classé
en zone intermédiaire en 1987, respectivement en 1992 (cf. toutefois let. G
infra, où l'on décrit plus précisément l'objet de la contestation). Parmi ces
opposants figurent A.________, B.________, D.________, E.________, F.________, H.________,
I.________, J.________, K.________, L.________ et N.________.
E.
La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a, dans son
rapport-préavis n° 03/2008 du 18 janvier 2008, proposé de répondre ainsi à
cette opposition:
"Pour le secteur de
"Maula Ferran" (********), la collocation des parcelles correspond de
manière générale aux considérants du Conseil d'Etat énoncés en 1987 dans le
cadre du traitement des requêtes contre les zones intermédiaires. En effet,
seule la partie inférieure de ******** bordant la route ******** est destinée à
une extension de la construction. Celle-ci est d'autant plus nécessaire en vue
de la réalisation de la desserte destinée au quartier des hauts de Chernex.
[…]"
Dans sa séance du 2 septembre 2009, le conseil
communal a adopté le nouveau PGA; il a également adopté la proposition de
réponse à l'opposition précitée. Cela étant, le projet de la municipalité a été
amendé sur divers points. Le SDT s'est prononcé sur ces modifications dans le
cadre de la procédure d'examen préalable et une enquête publique complémentaire
a été organisée, du 4 septembre au 3 octobre 2013. Les modifications mises à
l'enquête publique ne concernaient pas le secteur de "Maula Ferran"
et les propriétaires fonciers précités n'ont pas formé opposition.
F.
La municipalité a présenté au conseil communal un nouveau préavis (n° 31/2013).
L'organe délibérant a examiné le projet amendé de nouveau PGA dans ses séances
des 3 et 4 septembre 2014 et il l'a adopté.
Par décision du 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le
nPGA, à l'exception de la zone à bâtir de "l'Aire de Prélaz" (terrains
agricoles faisant partie des surfaces d'assolement au nord-ouest de "Maula
Ferran"). Sa décision, ainsi que les décisions du conseil communal du 2
septembre 2009 et du 4 septembre 2014, ont été notifiées aux opposants en date
du 15 juin 2015.
G.
Agissant ensemble le 31 août 2015 par la voie du recours de droit
administratif (cause AC.2015.0225), A.________, B.________ et C.________, D.________,
E.________, F.________ et G.________, H.________, I.________, J.________, K.________,
L.________ et M.________ et N.________ (ci-après: A.________ et consorts) demandent
à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer les
décisions du conseil communal et du DTE, adoptant, respectivement approuvant
préalablement le nouveau PGA, "en ce sens que les parcelles n
os
3553, 3554, 3561, 3548, 3549, 4095, 3690, 3525, 3560, 4293, 3570, 3555, 3556,
3558 et 3559 sises au lieu-dit "Maula Ferran" ne sont pas affectées
en zone à bâtir mais restent colloquées en zone intermédiaire".
Les parcelles visées par les recourants représentent
globalement un compartiment de terrain d'environ 4 ha, en grande partie non
bâti. Selon le plan approuvé préalablement par le DTE, une bande de terrain à
l'ouest de ce périmètre (partie inférieure, le long de la route ********) est
classée dans la zone de coteau A (teinte jaune foncé), qui est, d'après l'art.
8.1 nRPGA, une zone destinée aux bâtiments de moyenne densité, soit des petits
immeubles, des villas urbaines et des immeubles en terrasse. Cette affectation
est prévue pour une portion des parcelles n° 3553, n° 3554 et n° 3561.
Le solde des parcelles n° 3553, n° 3554 et n° 3561,
une partie des parcelles n° 3548, n° 3549 et n° 4095, ainsi que la totalité des
parcelles n° 3690, n° 3525, n° 3560, n° 4293, n° 3570, n° 3555, n° 3556, n°
3557 et n° 3558 sont classées dans la zone de coteau B (teinte jaune clair), destinée
aux bâtiments de faible densité, tels que villas individuelles ou groupées,
habitations superposées ou juxtaposées (art. 9.1 nRPGA). Parmi ces parcelles,
trois supportent des maisons d'habitation déjà relativement anciennes, situées
tout au sud du périmètre en bordure du chemin ******** (n° 3560, n° 3558
et n° 3559). Il convient de relever que les parcelles n° 4293 et n° 3570, aussi
au bord du chemin ********, sont des parcelles communales (au total 325 m
2
),
les autres biens-fonds appartenant à des particuliers.
La totalité de ce compartiment de terrain est par
ailleurs comprise dans un sous-périmètre du plan général d'affectation délimité
par un traitillé noir. D'après la légende du nPGA, il s'agit d'un "périmètre
soumis à la légalisation d'une planification de détail". L'art. 26 nRPGA
dispose ce qui suit à ce propos:
"Art. 26 Secteurs soumis à la
légalisation préalable d’une planification de détail
1
Les secteurs désignés
comme tel sur le plan des zones doivent faire l'objet d’une planification de
détail, légalisé préalablement à toute demande de permis de construire.
2
Les directives du
PDCom [plan directeur communal], notamment pour les territoires d’enjeux
urbains sont applicables."
H.
Dans sa réponse déposée le 7 janvier 2016, le conseil communal conclut
au rejet du recours et à son irrecevabilité en tant qu'il a été formé par C.________,
G.________ et M.________, lesquelles ne faisaient pas partie des opposants lors
de la première enquête publique.
Dans sa réponse du 20 novembre 2015, le Service du
développement territorial (pour le DTE) conclut au rejet du recours.
I.
Les autorités de la Commune de Montreux ont ensuite entamé des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après:
l’ARE), qui avait aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du
DTE du 10 juin 2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de
modification du projet de nPGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone
à bâtir équilibré, conformément aux exigences de l’ARE. En conséquence,
l’instruction de la présente cause a été suspendue.
Les modifications apportées au projet de nPGA consistent
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de "Maula
Ferran" et de "La Saussaz", et également en la distinction, au
sein des zones de verdure, entre une zone de verdure urbaine et une zone de
verdure paysagère (cette dernière n'étant pas considérée comme une zone à
bâtir).
La zone réservée dite de "Maula Ferran
Est" s'étend au sud du chemin ******** et son périmètre comprend quatorze
parcelles (lieux-dits "Au Marais de Charnex", "Le Champ à
Martin" et "La Fin du Craux"). Le compartiment de terrain situé
au nord du chemin ********, visé par le recours de A.________ et consorts, est
donc directement voisin de cette zone réservée. Une autre zone réservée a été
prévue dans un autre secteur de la commune, au lieu-dit "La Saussaz".
Ces modifications du nPGA ont fait l'objet d'un
examen préalable complémentaire du SDT le 2 juin 2016. Elles ont ensuite été
mises à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016. A.________ et consorts
ont formé opposition. En substance, ils ont contesté que la zone réservée soit
un instrument adapté pour déclasser des zones constructibles et ils ont
prétendu que le compartiment de terrain au nord du chemin ********, à
"Maula Ferran", aurait dû être préféré pour une collocation en zone
réservée.
Dans son préavis n° 33/2016 du 22 août 2016, la
municipalité a proposé de répondre à cette opposition dans les termes suivants:
"[…] A la fin du délai de la
zone réservée (5 ou 8 ans), l'Etat de Vaud aura dimensionné sa zone à bâtir à
satisfaction des exigences fédérales et vu que les deux zones réservées feront
partie du périmètre d'agglomération compact une fois le plan général
d'affectation légalisé, elles feront partie de la zone à bâtir cantonale.
La zone réservée est par
conséquent l'instrument adapté pour répondre aux exigences fédérales
transitoires de la compensation simultanée (art. 52a OAT) et, qui plus est de
par son statut provisoire, vu que ce statut dure le temps nécessaire aux
cantons pour effectuer le travail de dimensionnement.
Le secteur Maula Ferran Est se
caractérise par un équipement en l'état insuffisant et dès lors, son
affectation à la zone réservée se justifie et permet de satisfaire l'exigence
de la compensation simultanée imposée par l'art. 52a OAT, et par là même, de
produire un plan général d'affectation conforme au droit fédéral, ce qui
permettra sa prochaine légalisation. L'affectation de ces parcelles à la zone
réservée relève dès lors de l'intérêt général."
Ces modifications du nouveau PGA ont été adoptées
par le conseil communal, le 12 octobre 2016 et approuvées préalablement par le
DTE, le 10 janvier 2017. Le conseil communal a également adopté la proposition
de réponse à l'opposition.
J.
A.________ et consorts ont recouru le 8 février 2017 contre les
décisions précitées du conseil communal et du DTE (cause AC.2017.0039). Ils
concluent à l'annulation de ces décisions.
Dans sa réponse du 6 avril 2017, le conseil communal
conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.
Dans sa réponse du 3 mai 2017, le SDT (pour le DTE)
conclut au rejet du recours.
Le 28 mars 2017, l'ARE a déclaré qu'il renonçait à
prendre position.
K.
Après le dépôt du recours AC.2017.0039, l’instruction de la cause
AC.2015.0225 a été reprise et les deux causes ont été jointes par le juge
instructeur le 18 avril 2017.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 19 mai 2017.
La municipalité a été invitée à communiquer le
recours AC.2015.0225 à tous les particuliers propriétaires des parcelles du
compartiment de terrain visé par ce recours, en leur signalant qu'ils pouvaient
participer à la procédure. En définitive, aucun de ces propriétaires n'a
demandé à être partie.
L.
La Cour de céans a procédé à une inspection locale le 4 août 2017, en
présence des parties. Un procès-verbal a été établi. La municipalité a ensuite
communiqué des données concernant l'évaluation de la capacité des zones à
bâtir. Les recourants se sont déterminés à ce propos le 28 septembre 2017.
M.
Le tribunal a délibéré puis statué le 17 janvier 2018. Le dispositif de
l’arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l’avis qu’une expédition
complète leur serait communiquée ultérieurement.
Considérant en droit :
1.
a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est
réglée aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête
publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un
préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3
LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police
des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il
peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter
(art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce
dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase LATC).
b) Le premier recours (AC.2015.0225) a été déposé,
dans le délai légal (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), après la notification de la
première décision d'approbation préalable du DTE du 10 juin 2015, communiquée
avec les deux décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et 4
septembre 2014. Ces décisions peuvent, ensemble, faire l'objet d'un recours de
droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC).
Certains des recourants sont propriétaires de maisons directement voisines du
compartiment de terrain dont l'affectation est contestée, à "Maula
Ferran"; il en va en particulier ainsi de F.________ (parcelle n° 12433)
et de H.________ (parcelle n° 7266). Ces recourants, qui ont participé à la
procédure précédente en formant opposition lors de la première enquête
publique, ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a
LPA-VD. Vu l'issue de la cause, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant
la qualité pour agir des autres recourants. Les autres conditions de
recevabilité étant remplies, il y a lieu d'entrer en matière sur le premier
recours.
c) Le second recours (AC.2017.0039) a également été
formé dans le délai de l'art. 95 LPA-VD, après la notification des décisions du
conseil communal du 12 octobre 2016 et du DTE du 10 janvier 2017, adoptant,
respectivement approuvant préalablement les derniers compléments ou
modifications du nPGA. Les recourants ont participé à cette procédure
complémentaire, en déposant une opposition lors de l'enquête ouverte en juin
2016. Pour justifier leur qualité pour recourir, ils font valoir que s'ils sont
admis à contester le classement en zone à bâtir des terrains de "Maula
Ferran", ils doivent également être habilités à contester les moyens
utilisés par les autorités de planification - en l'occurrence la création de
zones réservées - pour "régulariser" après coup ce classement. En
d'autres termes, ils invoquent un lien étroit entre les mesures de
planification approuvées par le DTE le 10 juin 2015 et le 10 janvier 2017.
Comme cela sera exposé plus bas, le premier recours
dénonce un surdimensionnement de la zone à bâtir, sur le territoire de la
commune de Montreux; par conséquent, l'affectation en zone constructible des
terrains de "Maula Ferran" ne serait pas nécessaire pour répondre aux
besoins prévisibles pour les quinze années à venir, conformément aux exigences
du droit fédéral. Dans le second recours, il est en substance reproché aux
autorités de planification d'avoir, avec la création de deux zones réservées,
pris une mesure permettant d'accroître la surface de la zone à bâtir dans
d'autres secteurs, singulièrement à "Maula Ferran". Il n'est pas
fréquent que, dans le cadre de la révision d'un plan d'affectation, le
département cantonal prenne successivement deux décisions d'approbation
préalable, la seconde complétant ou corrigeant la première tandis qu'elle fait
l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. Dans ces conditions particulières,
vu les griefs des recourants dans leur second recours, il faut considérer que
l'objet de la contestation est toujours le même. La recevabilité du second
recours, qui est effectivement étroitement lié au premier recours, doit par
conséquent être admise.
2.
Les recourants dénoncent une violation de l'art. 15 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en faisant valoir
que le compartiment de terrain de "Maula Ferran" comprenant les parcelles
n
os
3553, 3554, 3561, 3548, 3549, 4095, 3690, 3525, 3560, 4293,
3570, 3555, 3556, 3558 et 3559 ne devrait pas être inclus dans la zone à bâtir.
Selon eux, il s'agit de "magnifiques prairies en forte pente à vocation et
usage agricoles et dont la valeur paysagère et environnementale est
patente" (p. 7 du premier recours) et ce compartiment de terrain se trouve
en périphérie, par rapport au centre de la localité. Par ailleurs, les réserves
dans les zones à bâtir existantes - celles du PGA en vigueur - seraient
suffisantes pour répondre aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes (cf. art. 15 al. 1 LAT). Les recourants soutiennent encore que le
secteur de "Maula Ferran" est hors du périmètre de centre et que le
Plan directeur cantonal exclut, dans cette situation, la création d'une
nouvelle zone à bâtir.
a) Dans leurs réponses au premier recours, le
conseil communal et le SDT affirment que, pour le compartiment de terrain
litigieux, les conditions de l'art. 15 LAT sont remplies. Ils précisent que ces
terrains font partie du périmètre de centre et qu'au sein de tels périmètres,
"le Plan directeur cantonal ne prévoit à l'heure actuelle pas de plafond à
la création de nouvelles zones à bâtir" (réponse du SDT du 20 novembre
2015, p. 2). Les autorités communale et cantonale estiment donc que ces
terrains sont propres à la construction, en fonction des bâtiments autorisés
dans les zones de coteau A et B (cf. art. 15 al. 4 let. a LAT),
qu'ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze
prochaines années (cf. art. 15 al. 4 let. b LAT) et que ce classement est
conforme au Plan directeur cantonal (cf. art. 15 al. 4 let. e LAT). Par
ailleurs, comme les décisions d'approbation partielle du nouveau PGA par le DTE
sont intervenues dans le délai de cinq ans fixé à l'art. 38a al. 1 LAT
(dispositions transitoires de la modification de la LAT du 15 juin 2012), il y
avait lieu d'examiner si le classement en zone à bâtir du secteur de
"Maula Ferran" entraînait une augmentation de la surface totale des
zones à bâtir légalisées (cf. art. 38a al. 2 LAT); le SDT affirme, dans ses
écritures, qu'il est démontré que cette condition est respectée pour le nouveau
PGA de Montreux.
b) Il ressort du dossier communal et des écritures
des parties que les autorités de planification estiment qu'avec le nouveau PGA,
le compartiment de terrain litigieux est transféré dans une zone à bâtir au
sens de l'art. 15 LAT. Il s'agirait d'un classement de nouveaux terrains en
zone à bâtir, ou d'une extension de la zone à bâtir devant satisfaire aux
conditions de l'art. 15 al. 4 LAT puisqu'auparavant, ce secteur était
inconstructible. Il avait en effet été classé en zone intermédiaire en 1987
(partie sud) et 1992 (partie nord), cette zone ne faisant pas partie des zones
à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (cf. notamment TF 1C_630/2015 du 15 septembre
2016 consid. 6.3 et les références). L'art. 51 LATC prévoit en effet que les
zones intermédiaires, qui comprennent les terrains dont la destination sera
définie ultérieurement par des plans d'affectation (y compris des plans de
quartier), sont inconstructibles (cf. art. 51 al. 1 et 2 LATC), ce régime
s'appliquant également aux zones intermédiaires "avec péréquation"
(comme dans la partie nord du compartiment de terrain), c'est-à-dire celles
pour lesquelles l'affectation ultérieure à la construction est subordonnée à la
condition qu'une péréquation réelle entre les propriétaires soit réalisée, soit
par voie conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire (cf. art. 51 al.
3 LATC). Par ailleurs, lorsqu'il était classé auparavant dans la zone sans
affectation spéciale, ce compartiment de terrain n'était pas non plus dans une
zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.
c) Il incombe cependant au Tribunal cantonal
d'examiner librement le régime juridique prévu pour le compartiment de terrain
litigieux et de déterminer s'il est effectivement, comme le retiennent les
autorités de planification, classé par le nouveau PGA dans une zone à bâtir. La
réglementation de la zone de coteau A, respectivement de la zone de coteau B
n'y est pas directement applicable à cause de la restriction de l'art. 26 nRPGA.
En d'autres termes, un propriétaire foncier ne pourrait pas obtenir un permis
de construire, pour un bâtiment conforme à la destination d'une des zones de
coteau, puisqu'il s'agit d'un "secteur soumis à la légalisation préalable
d'une planification de détail". Par "planification de détail" au
sens de l'art. 26 nRPGA, il faut entendre un nouveau plan d'affectation au sens
des art. 43 ss LATC (plan partiel d'affectation ou plan de quartier - cf. art.
44 LATC), qui doit être adopté par le conseil communal et approuvé par le
département cantonal.
Quand bien même, à l'intérieur du périmètre délimité
par un traitillé noir, les parcelles ont été colorées en jaune foncé (teinte de
la zone de coteau A) ou en jaune clair (teinte de la zone de coteau B), et non
pas en gris (teinte de la zone intermédiaire), il faut considérer que la réglementation
applicable à ce secteur est celle de ce que l’on nomme usuellement, dans la
pratique vaudoise, la zone à occuper par plan de quartier (cf. Marc-Olivier
Besse, Le régime des plans d'affectation, Genève 2010, p. 104 ss).
En principe, selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, il n’est pas compatible avec le droit fédéral de concevoir des zones à
bâtir de manière qu’une partie d’entre elles ne pourra être utilisée pour la
construction qu’après une nouvelle procédure de classement en zone à bâtir définitive.
Une zone à bâtir doit être prête à être utilisée dans son ensemble et la
réalisation de constructions ne doit pas être entravée par des obstacles comparables
à un nouveau classement (ATF 112 Ia 155 consid. 2c). Or, l'établissement d’un
plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation requiert, en droit vaudois,
une nouvelle procédure complète de planification (adoption par le conseil de la
commune, référendum facultatif, approbation par l'autorité cantonale). Dans
certains cas, lorsqu'il est certain que les terrains de la zone à occuper par
plan de quartier doivent être considérés comme faisant partie de la zone à
bâtir, en fonction des circonstances locales, et que par conséquent la nouvelle
procédure de planification n'a pas de caractère aléatoire, n'étant pas
susceptible de remettre en cause les principes adoptés au stade du plan général
d'affectation (notamment quand il attribue déjà un coefficient d'utilisation du
sol et énonce les règles essentielles pour la construction), on peut exceptionnellement
assimiler cette zone à une zone à bâtir admissible, nonobstant la jurisprudence
précitée (cf. TF 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.4, avec référence
notamment à Besse, op. cit., p. 106 ss).
Dans le cas particulier toutefois, ces conditions
exceptionnelles ne sont pas réunies. La zone à occuper par plan de quartier de
"Maula Ferran" doit être considérée comme équivalant à une zone
intermédiaire au sens de l'art. 51 LATC qui est, selon le droit fédéral, non
pas une zone à bâtir mais une autre zone, comprenant des terrains dont
l'affectation est différée (art. 18 al. 2 LAT). Tel est le régime qui a été
appliqué à ce secteur depuis que la planification communale a été adaptée, en
1987 et 1992, aux exigences de la LAT. Le régime de la zone intermédiaire avait
été préconisé par le Conseil d'Etat en 1987 pour tout ce secteur et les
autorités communales ont persisté, dans le cadre de la révision du PGA, à
considérer qu'il était prématuré de rendre ces terrains directement
constructibles. Vu l'importance de la surface en cause (près de 4 ha),
l'élaboration d'une planification de détail est effectivement appropriée. En
d'autres termes, le nouveau PGA reprend en substance la réglementation
précédente, en indiquant que le futur plan partiel d'affectation devrait prévoir
un mode d'utilisation du sol correspondant à celui des zones de coteau, mais en
n'excluant pas que d'autres objectifs d'aménagement du territoire soient
prépondérants, en cas d'évolution des circonstances (cf. art. 21 al. 2 LAT).
d) Il y a donc lieu, dans le présent arrêt, de
constater que le régime juridique applicable au compartiment de terrain
litigieux n'est pas celui de la zone à bâtir, mais celui d'une zone en l'état
inconstructible, équivalant au régime de la zone intermédiaire (cf., dans
la jurisprudence cantonale, AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 5d; AC.2016.0206
du 24 octobre 2017 consid. 3b). Les recourants ne sont donc pas fondés à
critiquer cette réglementation; leurs griefs ne sont pas concluants à ce stade.
Il faut noter qu'ils auront la possibilité, le cas échéant, de s'opposer à la
future planification de détail, et que c'est dans ce cadre qu'ils pourront,
s'il y a lieu, se prévaloir des règles du droit fédéral limitant l'extension
des zones à bâtir.
3.
Il découle du considérant précèdent que les griefs du second recours
sont également mal fondés. L'affectation prévue pour le compartiment de terrain
litigieux à "Maula Ferran" n'étant pas un classement en zone à bâtir,
les zones réservées adoptées le 12 octobre 2016 ne sauraient être critiquées au
motif qu'elles permettraient indûment une extension de la zone à bâtir. Les
recourants ne prétendent pas que ces zones réservées violeraient, pour d'autres
raisons, le droit fédéral ou le droit cantonal (cf. art. 27 LAT, art. 46 LATC).
4.
Les deux recours doivent donc être rejetés, ce qui entraîne la
confirmation des décisions attaquées. Vu l'issue de la cause, il se justifie de
mettre une partie des frais de justice à la charge des recourants, qui
succombent (art. 49 LPA-VD). La commune de Montreux, représentée par un avocat,
a droit à des dépens; l'indemnité sera fixée en fonction des circonstances
particulières de cette affaire (cf. art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
A.
Recours AC.2015.0225
I.
Le recours est rejeté dans le sens des considérants.
Les
décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014 levant
l’opposition des recourants et adoptant le nouveau Plan général d’affectation
de Montreux et la décision du Département du territoire et de l’environnement
du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan sont maintenues.
B.
Recours AC.2017.0039
II.
Le recours est rejeté.
La
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 levant l’opposition
des recourants et adoptant les modifications apportées au nouveau Plan général
d’affectation de Montreux et la décision du Département du territoire et de
l’environnement du 10 janvier 2017 approuvant préalablement ces modifications
sont maintenues.
C.
Frais et dépens
III.
Un émolument de justice réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d’un montant de 1'000
(mille) francs à verser à la Commune de Montreux à titre de dépens réduits.
Lausanne, le 17 janvier 2018
Le président:                                                                                             La
greffière:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 12
juillet 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.