vd_omni · FO.2011.0020 · 2011-12-29 · fr

X.____________ c/Commission foncière rurale Section I, Y.____________, A.Z.____________, B.Z.____________ | Le procédé consistant, pour le propriétaire de terrains agricoles qui n'entend pas les exploiter lui-même, d'en morceler une partie, comprenant des bâtiments d'habitation, en vue de vendre la partie détachée à des tiers qui ne sont pas exploitants agricoles, ne constitue pas, en soi, une fraude à la loi par élusion de la LDFR, lorsque les conditions du morcellement sont remplies. Le tiers, exploitant agricole désireux de racheter la totalité des terrains litigieux, ne dispose pas d'un droit à leur attribution (consid. 6).Recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité (ATF 2C_121/2012 du 2 juillet 2012).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.12.2011 FO.2011.0020

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 décembre 2011
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
Mme Isabelle
Guisan et M. Eric Brandt, juges.
Recourant
X.________,
à Tartegnin, représenté par Me Malek Buffat Reymond, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
Tiers intéressés
1.
Y.________,
à Tartegnin, représenté par Me Mathias Keller, avocat à Lausanne,
2.
A.Z.________,
à Gilly,
3.
B.Z.________,
à Gilly,
tous
deux représentés par Me Philippe Ciocca, avocat à Pully,
Objet
Droit foncier rural
Recours X.________ c/ décision de la
Commission foncière rurale, Section I du   (droit foncier rural -
soustraction à la LDFR des parcelles ********, 1******** et 2******** du
Registre foncier de Tartegnin)
Vu les faits suivants
A.
Y.________ est propriétaire des parcelles
n°********, 1******** et 2******** du Registre foncier de Tartegnin. La
parcelle n°********, d’une surface de 34'200 m
2
, est plantée de
vignes, pour une surface de 12'886 m
2
; le solde est occupé par des
prés et des champs. Deux bâtiments (ECA n°3******** et 4********) sont érigés
sur ce bien-fonds. Le bâtiment n°3********, d’une surface de 2 m
2
,
abrite un poulailler. Le bâtiment n°4********, construit vers 1850, sert de
maison d’habitation; d’une surface de 204 m
2
au sol, il comprend
trois niveaux habitables. La parcelle n°1********, d’une surface de 1’612 m
2
,
est plantée de vignes. La parcelle n°2********, d’une surface de 3’166m
2
,
est occupée par une forêt. Ces terrains sont actuellement loués à des
viticulteurs. Par acte du 26 novembre 2010, instrumenté par Me Roland Niklaus,
notaire et président de la Commission foncière rurale, section I (ci-après: la
Commission foncière), Y.________ a promis de vendre les parcelles n°********,
1******** et 2******** à A.Z.________ et B.Z.________, pour un prix de
2'000'000 fr. La vente était notamment subordonnée à l’octroi par les acheteurs
d’une autorisation d’acquérir au sens de l’art. 61 de la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
B.
Dans la Feuille des avis officiels (FAO) des 4
et 7 janvier 2011 a été publié un appel d’offres, selon lequel les parcelles
n°********, 1******** et 2******** avaient trouvé un acquéreur qui n’était pas
exploitant à titre personnel, pour un montant total de 2'000'000 fr. Le 19
janvier 2011, X.________, diplômé de l’Ecole d’agriculture de Marcelin, qui
exploite un domaine viticole à Tartegnin, a offert d’acquérir les parcelles
n°********, 1******** et 2********, pour le prix de 2'001'000 fr.
C.
Le 12 avril 2011, Y.________ s’est adressé à la
Commission foncière pour demander la soustraction au droit foncier rural d’une
emprise de 2’902 m
2
à détacher de la parcelle n° ********, et
l’inscription d’une mention correspondante au Registre foncier. Cette emprise
correspond à la surface des bâtiments n°3******** et 4********, ainsi que de
leurs abords immédiats. Le 21 juillet 2011, le Service du développement
territorial (ci-après: le SDT) a délivré l’autorisation spéciale requise selon
les art. ********a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700) et 4a de l’ordonnance fédérale du 4 octobre 1993 sur
le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110). Le 18 août 2011, le SDT a
informé Y.________ de la transmission du dossier à la Commission foncière, en
précisant qu’après la décision rendue par celle-ci, il statuerait au regard de
la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF, RSV 913.11).
Le 19 août 2011, la Commission foncière a autorisé Y.________ à requérir
la mention en question (dossier Men n° 5********). Le Département de l’économie
(ci-après: le Département) comme autorité de surveillance a renoncé à recourir
contre cette décision. Le 13 septembre 2011, il a, par le SDT, autorisé le
morcellement.
D.
Le 29 août 2011, Y.________ a demandé à la
Commission foncière l’autorisation de vendre les parcelles n°********,
1******** et 2******** à A.________, viticulteur à Tartegnin, comme exploitant
personnel, pour le prix de 206'068 fr. La Commission foncière a délivré
l’autorisation requise, le 1
er
septembre 2011 (dossier Aut n°
6********). X.________ a recouru contre cette décision, en concluant soit à sa
nullité, soit à son annulation (cause FO.2011.0028). Pour sa part, le
Département a renoncé à recourir.
E.
Le 2 septembre 2011, X.________ s’est adressé à
la Commission foncière pour réaffirmer son intention d’acquérir les parcelles n°********,
1******** et 2********, ainsi que s’opposer à tout morcellement de la parcelle
n°******** qui aurait pour but d’éluder les règles du droit foncier rural. Pour
le cas où la Commission foncière avait autorisé le morcellement ou
l’acquisition par une personne qui n’est pas exploitant à titre personnel,
X.________ a invité la Commission foncière à tenir son courrier pour un
recours. Le 15 septembre 2011, la Commission foncière a transmis le courrier du
2 septembre 2011 au Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.
F.
Par acte du 12 septembre 2011, X.________ a
recouru. Il a pris les conclusions suivantes :
« I. Le recours est admis.
II. La décision de la Commission foncière
rurale, section I, du 19 août 2011, tendant à soustraire au droit foncier rural
une surface de 2'908 m2 de la parcelle n°******** de Tartegnin est nulle,
respectivement annulée.
III. Toutes décisions de la Commission
foncière rurale, section I, de soustraction au droit foncier rural, de
morcellement de tout ou partie des parcelles n°********, 1******** et 2********
de Tartegnin, ou qui autoriseraient la vente de tout ou partie des parcelles n°
********, 1******** et 2******** de Tartegnin à une personne autre que
X.________ sont nulles, respectivement annulées, subsidiairement révoquées.
IV. X.________ est reconnu exploitant
personnel et autorisé à acquérir les parcelles n°********, 1******** et
2******** de Tartegnin.
V. Ordre est donné au Registre foncier
d’Aubonne d’annuler toute mention de soustraction au droit foncier rural de
tout ou partie des parcelles n°********, 1******** et 2******** du Tartegnin,
toute inscription de morcellement desdites parcelles, ainsi que toute
inscription en qualité de propriétaire de tout ou partie des parcelles
précitées, de toute personne autre que X.________.
VI. Constater que tout décision du Juge
civil à propos des parcelles n°********, 1******** et 2******** de Tartegnin
sont soumises aux injonctions de la présente procédure».
Au titre des mesures
provisionnelles, le recourant a demandé la suspension, jusqu’à droit connu au
fond, de toute procédure tendant à l’inscription au Registre foncier d’une
mention de soustraction au droit foncier rural de tout ou partie des parcelles
n°********, 1******** et 2******** de Tartegnin, de même que la suspension de
toute procédure tendant à l’inscription d’un morcellement de ces bien-fonds,
ainsi qu’à l’inscription de toute personne autre que le recourant en qualité de
propriétaire, notamment des époux Z.________. La Commission foncière propose le
rejet du recours. Les époux Z.________ concluent principalement à
l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Me Niklaus est
intervenu spontanément dans la procédure, pour expliquer la façon dont il avait
rempli son mandat. Y.________ s’en remet à justice. Le recourant a répliqué, en
présentant diverses requêtes quant à l’instruction de la cause. Il a maintenu
ses conclusions et étendu celles-ci, comme suit:
«La décision du Service de développement
territorial, Division Hors Zone à Bâtir, du 21 juillet 2011, les décisions du
Service de développement territorial des 18 août 2011 et 13 septembre 2011 sont
nulles, respectivement annulées, subsidiairement révoquées».
G.
Par avis du 12 septembre 2011, le juge
instructeur a interdit à Y.________ de requérir auprès du Registre foncier
l’inscription de la mention autorisée par l’autorité intimée selon sa décision
du 19 août 2011, ainsi que de toute autre modification de l’état du Registre
foncier, concernant les parcelles n°********, 1******** et 2******** (ch. 3 de
cet avis). Par une décision incidente du 20 octobre 2011, le juge instructeur
a, sur requête des époux Z.________, retiré l’effet suspensif au recours et
rapporté les mesures visées au ch. 3 de l’avis du 12 septembre 2011. Contre
cette décision, X.________ a formé un recours incident (RE.2011.0015), pendant.
H.
Le 2 décembre 2011, le juge instructeur a rejeté
la demande présentée par le recourant, tendant à la jonction des causes
FO.2011.0020 et FO.2011.0028.
I.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Il convient préalablement de circonscrire
l’objet du recours.
a) Devant la juridiction
administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les
rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée
préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision, exprimée dans
son dispositif. Dans cette mesure, la décision détermine l’objet de la
contestation qui peut être déférée en justice par la voie du recours.
L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours,
mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 II 165 consid. 5 p. 174, 457 consid. 4.2
p,. 462/463; 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365).
Le juge
administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de
l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V
413 consid. 1a p. 414, et les références citées).
b) Comme objet du recours, le
recourant a désigné celle rendue le 19 août 2011 par la Commission foncière,
autorisant la soustraction au droit foncier rural d’une emprise de 2'902 m
2
,
à détacher de la parcelle n° ********, et de faire inscrire une mention y
relative au Registre foncier. En tant que le recourant s’en prend à toute
décision de la Commission foncière attribuant à un autre que lui tout ou partie
des parcelles n°********, 1******** et 2********, le recours vise également, de
manière implicite, la décision rendue le 1
er
septembre 2011 par
l’autorité intimée, autorisant Y.________ à vendre ses terrains à A.________.
Cette décision fait toutefois l’objet d’un recours séparé (cause FO.2011.0028).
Elle est partant exorbitante du présent litige.
c) Le recourant s’oppose au
morcellement de tout ou partie des parcelles n°********, 1******** et
2********. Cette conclusion ne concerne que la parcelle n°********, à
l’exclusion des deux autres, qui n’ont pas été morcelées.
d) La décision du 19 août 2011
formant l’unique objet du litige, sont dès lors irrecevables les conclusions
n°III et IV présentées à l’appui du recours du 12 septembre 2011, en tant
qu’elles concernent la vente des parcelles n°********, 1******** et 2********
et leur attribution au recourant. Corollairement, n’est pas recevable la
conclusion n°V, portant sur l’annulation de mentions et inscriptions apportées
au Registre foncier. De même, il est impossible au Tribunal cantonal, saisi
d’un recours formé contre une décision de la Commission foncière, de donner des
injonctions au juge civil statuant sur des mesures provisionnelles et
superprovisionnelles. La conclusion n°VI formulée par le recourant est
également irrecevable.
2.
Il se pose la question de savoir si le recourant
a qualité pour agir.
a) Celle-ci s’examine au regard de
l’art. 83 al. 3 LDFR, aux termes duquel peuvent recourir devant l’autorité
cantonale de recours: les parties contractantes, contre le refus de
l’autorisation; l’autorité cantonale de surveillance, le fermier et les
titulaires du droit d’emption, du droit de préemption ou du droit à
l’attribution, contre l’octroi de l’autorisation. La qualité pour agir est
définie exclusivement par l’art. 83 al. 3 LDFR, et non par le droit cantonal
(ATF 129 III 583 consid. 3.1 p. 585/586). L’art. 75 LPA-VD, invoqué par le
recourant, ne s’applique partant pas.
b) Les intentions des tiers
intéressés ont évolué. Dans un premier temps, a été envisagée la solution
consistant pour Y.________ à vendre les parcelles n°********, 1******** et
2******** aux époux Z.________, en un seul lot. Cela s’est concrétisé par la
promesse de vente du 26 novembre 2010, la demande d’autorisation d’acquérir au
sens de l’art. 64 al. 1 let. f LDTR et l’appel d’offres publié dans la FAO des
4 et 7 janvier 2011. Si les tiers intéressés avaient persisté dans cette voie
et que, par hypothèse, la Commission foncière avait autorisé la vente à un
tiers, le recourant, comme exploitant à titre personnel ayant répondu à l’appel
d’offres, aurait eu qualité pour recourir (arrêts FO.2010.0033 du 27 juillet
2011, consid. 1; FO.2008.0011 du 19 décembre 2008, consid. 2b; FO.2006.0014 du
30 novembre 2007, consid. 2).
c) Toutefois, pour des raisons qui
leur sont propres, les tiers intéressés ont renoncé à l’opération, de sorte que
la Commission foncière n’a pas eu à statuer sur la demande d’autorisation
d’acquérir. Dès lors que les époux Z.________ sont exclusivement intéressés à
devenir propriétaires des bâtiments n°3******** et 4********, Y.________ a, le
12 avril 2011, déposé une demande de soustraction au droit foncier rural d’une
emprise de 2’902m
2
, à détacher de la parcelle n°********,
correspondant aux bâtiments en question et leurs alentours immédiats.
Y.________ a également demandé à pouvoir faire porter une mention y relative au
Registre foncier. Cette procédure est régie par l’art. 86 al. 1 let. b LDFR,
aux termes duquel font l’objet d’une mention au Registre foncier les immeubles
non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir et qui n’entrent pas dans le
champ d’application général de la LDFR (art. 2 LDFR). Le 19 août 2011, la
Commission foncière a délivré l’autorisation nécessaire. Contre cette décision positive,
seuls ont qualité pour agir, selon l’art. 83 al. 3 LDFR, l’autorité cantonale
de surveillance, le fermier et les titulaires du droit d’emption, du droit de
préemption ou du droit à l’attribution. Or, le recourant n’entre dans aucune de
ces catégories, car il n’est ni fermier des parcelles n°********, 1******** et
2********, ni titulaire d’un droit d’emption ou de préemption. Cela étant, le
recourant  fonde ses prétentions sur le fait qu’ayant fait, le 19 janvier 2011,
une offre dans le cadre de l’appel d’offres public, il disposerait d’un droit à
l’attribution des terrains litigieux. La difficulté à cet égard provient de ce
qu’Y.________ a renoncé au projet de vendre aux époux Z.________ la totalité
des biens-fonds en question. Partant, on ne se trouve pas dans le cas d’une
éviction du recourant de la procédure d’appel d’offres. Le recourant ne peut
dès lors opposer à l’opération un droit à l’attribution des parcelles
n°********, 1******** et 2********. Il n’a dès lors pas qualité pour agir
contre la décision du 19 août 2011, sur le vu de la jurisprudence qui vient
d’être rappelée.
d) Le recours est irrecevable.
Supposé recevable, il aurait dû être rejeté, pour les motifs qui suivent.
3.
Le recourant a formulé plusieurs requêtes
relatives à l’instruction de la cause.
a)
Les
parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et
33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD,
RSV 173.36). Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision
ne soit prise à leur détriment, d'avoir accès au dossier,
de prendre connaissance des preuves, d’en fournir, de
participer à
leur
administration
et de se déterminer à leur propos
,
lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 137 II 266 consid.
3.2 p. 270; 137
IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid.
3.2 p. 272,
et les arrêts cités).
La procédure est en
principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Le Tribunal cantonal a toutefois la
faculté de tenir une audience et
d’
ordonner des débats, y compris l’audition des parties et une
inspection locale (art. 29 al. 1 let. a et b LPA-VD), lorsque les besoins de
l’instruction l’exigent (art. 27 al. 2 et 3 LPA-VD). Cela ne signifie pas pour
autant que les parties disposeraient du droit inconditionnel d’être entendues
oralement (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; art. 33 al. 2 LPA-VD).
L’autorité reste libre de mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation
anticipée de la valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la
certitude que celles-ci ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid.
5.3 p. 148; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les
arrêts cités).
b) Dans le bordereau joint à
l’appui du recours, établi le 12 septembre 2011, le recourant a requis la
production des pièces suivantes:
« 51. En mains de A.Z.________ et
B.Z.________ et de Me Roland Niklaus, tous courriers échangés entre Me Roland
Niklaus et A.Z.________ et B.Z.________ concernant les démarches entreprises
pour permettre aux époux Z.________ d’acquérir les parcelles nos ********,
1******** et 2******** de Tartegnin
52. En mains d’Y.________, tous courriers et
emails qui lui ont été adressés par le notaire Niklaus, ainsi que par les époux
Z.________, ou les avocats de ceux-ci, en relation avec les parcelles nos
********, 1******** et 2******** de Tartegnin, depuis le début de l’année 2011.
53. En mains d’Y.________, tous courriers
qu’il a adressés à Me Niklaus, ainsi qu’à des autorités, notamment le
Commission foncière rurale, section I, mais aussi à d’autres autorités
52. En mains de Me Roland Niklaus et de la
Commission foncière rurale, section I, tous courriers, requêtes et autres
documents, exhaustifs, adressés par Me Roland Niklaus à la Commission foncière
rurale, Section I, depuis le mois de novembre 2010 jusqu’à la présente, ainsi
qu’à d’autres autorités, notamment le Département de l’économie
53. En mains de A.Z.________ et
B.Z.________, copie de la requête de mesures provisionnelles et
préprovisionnelles qui a conduit à l’ordonnance du (sic)
54. En mains de la Chambre patrimoniale du
canton de Vaud, copie du dossier concernant la cause opposant A.Z.________ et
B.Z.________ à Y.________, affaire dans laquelle Mme la Juge déléguée a
notamment rendu une ordonnance de mesures préprovisionnelles du 31 mai 2011,
sous le numéro JP11.020237
55. En mains de la Commission foncière
rurale, section I, la totalité du dossier de la cause».
A l’appui de ses déterminations
relatives aux mesures provisionnelles, du 19 octobre 2011, le recourant a
demandé également la production de la demande de morcellement, ainsi que, par
Me Niklaus, de tous les écrits par lesquels il aurait informé Y.________ de
l’offre du recourant.
Dans le bordereau joint à sa
réplique, du 25 novembre 2011, le recourant a requis la production des pièces
suivantes:
« 51. En mains de Maître Roland Niklaus
(…) Copie du courrier par lequel le notaire Niklaus a transmis à M. Y.________,
l’offre formulée le 19 janvier 2011 par X.________.
52. En mains de Maître Roland Niklaus (…)
Courrier par lequel le notaire Niklaus a transmis à M. Y.________ une copie de
ses requêtes du 12 avril 2011 au Service du développement territorial et à la
Commission foncière rurale, section I.
53.En mains de Maître Roland Niklaus (…)
Copie de la requête qu’il a adressée le 22 juillet 2011 à la Commission
foncière rurale, section I.
54. En mains de Maître Roland Niklaus (…)
Copie du courrier par lequel il a envoyé à M. Y.________ copie de sa requête du
22 juillet 2011 à la Commission foncière rurale, section I».
Dans sa réplique du 25 novembre
2011, le recourant a enfin demandé la tenue d’une audience avec inspection
locale et l’audition de témoins, notamment d’Y.________.
c) Le recourant a eu l’occasion de
consulter le dossier de la cause, comprenant les dossiers produits par la
Commission foncière rurale (Aut 6******** et Men 5********), qui contiennent
les requêtes, dont il a demandé l’apport, ainsi que des échanges de
correspondance. Relativement à la procédure de première instance, le recourant
a eu accès à toutes les pièces sur lesquelles la Commission foncière a fondé la
décision attaquée. Dès lors, il n’y a pas lieu d’ordonner la production
d’autres documents, auprès de tiers qui les détiendraient, qui se
rapporteraient à ces procédures. La requête tendant à l’apport du dossier de la
procédure civile en cours doit être rejetée, car elle sort du cadre du litige
tel qu’il a été circonscrit (cf. consid. 1 ci-dessus). La production des pièces
en mains de tiers, portant notamment sur leur correspondance, doit également
être rejetée, dans la mesure où elle est recevable et a conservé son objet. Il
est d’une part douteux que le Tribunal puisse ordonner la remise de documents
portant sur les relations entre Y.________ et  Me Niklaus, ainsi que les époux
Z.________ et Me Niklaus, car ils sont protégés par le secret professionnel et
les règles du mandat. D’autre part, le recourant a demandé la production de ces
pièces aux fins d’étayer son grief relatif à la fraude à la loi. Or, il a
lui-même joint à sa réplique du 25 novembre 2011, des documents à ce propos,
notamment des courriels. Enfin, par une appréciation anticipée des moyens de
preuve, le Tribunal considère qu’il n’est pas nécessaire d’investiguer plus
avant sur les rapports internes des parties, eu égard au sort à réserver au
recours sur ce point (cf. consid. 6 ci-dessous). De même, pour le même motif,
le Tribunal tient une audience avec inspection locale et audition de témoins
pour superflue, dès lors que les questions à trancher relèvent d’une
appréciation d’ordre exclusivement juridique et que leur examen ne nécessite
pas d’instruction complémentaire s’agissant des faits (cf. consid. 6 ci-dessous).
4.
Le recourant reproche à la Commission foncière
de ne l’avoir pas tenu comme partie à la procédure ouverte devant elle, et
d’avoir violé les droits attachés à cette qualité.
a) Aux termes de l’art. 13 al. 1
LPA-VD, ont qualité de partie dans la procédure administrative les personnes
susceptibles d’être atteintes par la décision à prendre et qui participent à la
procédure (let. a); les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la
qualité de partie (let. b); les personnes ou autorités qui disposent d’un moyen
de droit contre la décision attaquée (let. c); les personnes intervenant dans
une procédure d’enquête publique ou de consultation (let. d). L’autorité peut,
d’office ou sur requête, appeler en cause ou autoriser l’intervention de
personnes qui pourraient avoir qualité de partie au sens de l’art. 13 LPA-VD
(art. 14 LPA-VD).
b) Dès lors qu’elle pouvait
considérer, sans violer la LDFR, que la procédure d’appel d’offres n’était pas
allée à son terme (cf. consid. 6 ci-dessous), privant du même coup de son objet
l’offre présentée le 19 janvier 2011 par le recourant, la Commission foncière
n’avait pas de raisons de tenir le recourant comme une partie à la procédure
qui a conduit au prononcé de la décision du 19 août 2011, au sens de l’art. 13
al. 1 let. a LPA-VD. Pour le surplus, le recourant n’entre pas dans l’une ou
l’autre des catégories visées à l’art. 13 al. 1 let. b, c et d LPA-VD. On ne
saurait enfin reprocher à la Commission foncière de ne pas avoir attrait le
recourant à la procédure selon l’art. 14 LPA-VD. N’étant pas partie aux
procédures ouvertes devant la Commission foncière, le recourant ne peut pas se
plaindre de ne pas en avoir été informé, ni invité à se déterminer à leur
propos.
5.
Le recourant fait valoir qu’à raison de sa
proximité avec Me Niklaus, qui a présenté les demandes d’Y.________ et préside
la Commission foncière, celle-ci aurait dû se récuser spontanément. En ne le
faisant pas, elle aurait violé les art. 29 et 30 Cst.
a) La Commission foncière rurale,
section I, est l’autorité cantonale chargée notamment des autorisations au sens
des art. 60, 63, 64 et 65 LDFR; elle est également compétente pour autoriser
les mentions au sens de l’art. 86 LDFR (art. 5 de la loi d’application de la
LDFR, du 13 septembre 1993 - LVLDFR, RSV 211.42; art. 3 al. 1 du règlement
d’application de la LVLDFR, du 10 décembre 1993 – RLVLDFR, RSV 211.42.1, mis en
relation avec l’art. 10 LVLDFR). Composée de cinq à sept membres nommés par le
Conseil d’Etat pour la durée d’une législature (art. 7 LVLDFR), la Commission
foncière est une autorité administrative au sens de l’art. 4 LPA-VD, de nature
collégiale.
b) Aux termes de l’art. 11 LPA-VD,
l’autorité collégiale statue sur les demandes de récusation visant un ou
plusieurs de ses membres (al. 1); l’autorité de recours statue sur les demandes
de récusation visant l’ensemble d’une autorité ou la majorité de ses membres
(al. 2). Dès lors que le recourant met en doute l’impartialité de la Commission
foncière, prise dans son ensemble, il appartient au Tribunal cantonal, comme
autorité de recours des décisions de la Commission foncière (art. 92 al. 1
LPA-VD), d’en décider (cf. arrêts GE.2011.0030 du 5 juillet 2011, consid. 2a;
GE.2010.0001 du 21 octobre 2010, consid. 4).
c)
Celui qui entend user de son droit de récusation doit le faire
immédiatement après avoir pris connaissance du fait qu’il allègue à l’appui de
sa demande (art. 10 al. 2 LPA-VD). Sous l’angle de la bonne foi, les
prétentions que tirent les parties du droit de récusation s'éteignent par
péremption lorsque le plaideur procède devant un juge ou une autorité en
connaissance des faits pouvant justifier une récusation; en effet, l'intéressé
accepte ainsi, de manière tacite, que la personne récusable exerce ses
fonctions (ATF 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21; 132 II 485 consid. 4.3 p. 496/497;
arrêts GE.2011.0030, précité, consid. 4b; GE.2010.0013 du 3 février 2011,
consid. 4; GE.2008.0070 du 15 mai 2009, consid. 2). Lorsque la composition de
l’autorité appelée à statuer ne lui est pas communiquée, le justiciable est
censé connaître cette information lorsqu’elle est aisément disponible, par
exemple par le truchement d’un annuaire officiel ou d’un site Internet (cf. ATF
135 II 430 consid. 3.3.2 p. 438; 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21/22). En
l’occurrence, le fait que Me Roland Niklaus, notaire, préside la Commission
foncière rurale, section I, est notoire. Il suffit pour cela de consulter le
site Internet de l’Etat de Vaud (Economie/Agriculture/Fermage & Droit
foncier rural/Droit foncier rural), sur lequel figure l’indication que la
Commission foncière est l’autorité cantonale compétente en matière de droit
foncier rural, et qu’elle est présidée par Me Niklaus. Le 2 février 2011, le
recourant s’est adressé à la Commission foncière pour faire valoir son point de
vue. Dans ce courrier, il a mentionné le nom de Me Niklaus comme mandataire des
époux Z.________ et signalé qu’il préside la Commission foncière. Il en a fait
de même dans un courrier adressé le 6 juin 2011 au Chef du Département de
l’économie. Ainsi, dès février 2011, le recourant connaissait le fait qu’il
allègue à l’appui de son grief. S’il faut considérer que le recours contient
une demande de récusation de la Commission foncière en corps, cette requête est
tardive au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, partant
irrecevable (cf. arrêts FO.2010.0027 du 19 août 2011, consid. 1b, et
GE.2011.0030, précité, consid. 4b).
6.
Selon le recourant, l’exclusion de son offre du
19 janvier 2011 aurait pour effet d’éluder la LDFR et constituerait une fraude
à la loi.
a) Sont nuls les actes juridiques
qui contreviennent aux interdictions de partage matériel, de morcellement des
immeubles ou aux dispositions relatives notamment à l’acquisition des entreprises
et des immeubles agricoles, ou qui visent à les éluder (art. 70 LDFR).
La fraude à la loi revient à violer une interdiction légale en
recourant à un moyen apparemment légitime pour atteindre un résultat prohibé;
elle consiste, lorsqu’une disposition interdit un acte juridique ou le déclare
nul, à se servir d’une autre disposition (norme éludante), pour tourner la
première (norme d’interdiction, éludée). Pour décider s’il y a fraude à la loi,
il faut interpréter la norme d’interdiction en recherchant si, selon son sens
et son but, elle s’applique aussi à l’opération litigieuse, ou si elle l’exclut
de son champ d’application (ATF 132 III 212 consid. 4.1 p. 219-220
; cf. arrêt FO.2006.0017 du 19 juin 2007
).
En l’occurrence, la norme d’interdiction est celle de l’art. 63 al.
1 let. a LDFR, qui prohibe l’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble
agricole lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel.
b) L’argumentation du recourant est
de deux ordres. Premièrement, les époux Z.________ auraient exercé des
pressions sur Y.________, afin de l’obliger à leur vendre son domaine, puis de
l’empêcher de renoncer à ce projet. Aidés en sous-main par Me Niklaus, ils
auraient contraint Y.________ à ouvrir la procédure de soustraction de
l’emprise de la parcelle n°********, correspondant à la maison d’habitation et
à ses abords, de manière à exclure le recourant comme acquéreur de l’entier du
domaine. Deuxièmement, selon le recourant, les manœuvres orchestrées par les
époux Z.________ auraient conduit à une élusion de la LDFR, en violation des
droits que cette loi protège.
aa) S’agissant du premier point, la
thèse du recourant repose sur des conjectures. Il prête aux différents
protagonistes de l’affaire des intérêts et des intentions qui restent
invérifiables. Il n’appartient pas au Tribunal de sonder les reins et les
cœurs, mais de s’en tenir aux faits, tels qu’ils ressortent des actes des uns
et des autres. Sans doute, l
a démarche des tiers
intéressés n’a-t-elle pas été rectiligne. On peut s’étonner que les époux
Z.________, qui n’ont aucune capacité agricole, aient pu envisager dans un
premier temps d’acquérir la totalité des parcelles agricoles du domaine de
Y.________, d’une surface totale de 38'978 m
2
, pour le prix de 2'000'000 fr. Une telle démarche était vouée à
l’échec d’emblée. On ne saurait cependant y voir le signe (voire même la
preuve) d’une volonté de violer la LDFR. Il est possible que l’offre formulée
le 19 janvier 2011 par le recourant (et, semble-t-il, d’autres offres
présentées par des exploitants à titre personnel), portant sur un prix supérieur,
aient conduit les tiers intéressés à changer de fusil d’épaule, et opter pour
le morcellement de la parcelle n°********, afin d’en extraire le seul objet qui
les intéresse, soit le bâtiment n° 4********, et, dans une très moindre mesure,
le bâtiment n° 3********, puis de vendre au fermier le solde des terrains, pour
un prix de l’ordre de 200'000 fr. (soit dix fois moins que ce qui était convenu
dans l’acte du 26 novembre 2010). Ce revirement – dont les tiers intéressés ne
se cachent pas, au demeurant - peut objectivement susciter certains doutes, de
même que l’attitude ambiguë d’Y.________, telle qu’elle ressort notamment de
certains échanges de correspondance électronique, produits au dossier par le
recourant. Quoi qu’il en soit, il est constant que la procédure d’appel
d’offres a été interrompue; qu’elle n’a pas donné lieu à une demande formelle
devant la Commission foncière; qu’Y.________ a saisi celle-ci, le 12 avril
2011, d’une demande de soustraction à la LDFR d’une emprise de la parcelle
n°********, puis, le 29 août 2011, d’une demande d’autorisation de vente du
solde de la parcelle n°********, ainsi que des parcelles n°1******** et
2********; qu’Y.________, représenté dans la présente procédure, n’a pas
confirmé les assertions du recourant, selon lesquelles ces opérations ne
correspondraient pas à sa volonté. Pour le surplus, si l’intention réelle
d’Y.________ était de vendre son domaine au recourant, on ne voit pas ce qui
aurait pu l’empêcher de le faire d’emblée.
bb) S’agissant du second point, le recourant
se prévaut d’un
droit à l’attribution des terrains
litigieux. Cet argument se fonde sur la prémisse que la procédure d’appel
d’offres se serait poursuivie. Or, tel n’a pas été le cas. Comme cela ressort
du dossier, les tiers intéressés ont abandonné l’option initiale de
l’acquisition par les époux Z.________ de la totalité des parcelles n°********,
1******** et 2********, pour se rabattre sur la solution consistant à morceler
la parcelle n°********, en vue de soustraire à l’application de la LDFR une
portion de 2'902 m2 détachée de ce bien-fonds. La procédure d’autorisation au
sens de l’art. 64 LDFR, qui permet, dans certains cas, de déroger au principe
de l’exploitation à titre personnel, a ainsi été interrompue. Dès lors,
le recours ne porte plus sur l’offre présentée le 19 janvier 2011 par
le recourant, puisque la procédure d’appel d’offres est restée sans suite, mais
uniquement sur le morcellement accordé par la Commission foncière le 19 août
2011. L’autorisation de vente du 1
er
septembre 2011 fait l’objet
d’une procédure séparée (FO.2011.0028). On ne voit pas en quoi cette opération,
qui ouvre la perspective de l’acquisition des bâtiments n°3******** et
4******** par les tiers intéressés, aurait été conduite en violation de la
LDFR. Le Département lui-même, comme autorité de surveillance, ne s’y est pas
opposé.
c) Le grief tiré de la fraude à la loi
est mal fondé.
7.
Le recours est ainsi irrecevable. Les frais en sont
mis à la charge du recourant, ainsi qu’une indemnité à titre de dépens, en
faveur des époux Z.________ (art. 49 et 55 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer
des dépens à Y.________, agissant par l’entremise d’un mandataire, car il s’en
est remis à justice sur le sort du recours. Le présent arrêt est notifié à
l’Office fédéral de la justice (cf. art. 5 ODFR).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge du recourant.
III.
Le recourant versera une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à A.Z.________ et B.Z.________, à titre de dépens.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.
Lausanne, le 29 décembre 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.