vd_omni · AC.1997.0104 · 2005-03-30 · fr

PARISOD/Service de l'aménagement du territoire, Municipalité de Forel (Lavaux) | Du point de vue de l'aménagement du territoire, il est indifférent qu'un local qui a été autorisé en zone agricole comme dépôt ou magasin soit utilisé pour le bricolage, ou qu'un volume autorisé comme "attente" "reception"et "bureau" soit aménagé en cuisine, séjour et bureau. S'il a autorisé en zone agricole l'aménagement de locaux habitables, le Service de l'aménagement du territoire ne peut pas s'immiscer dans la sphère privée du propriétaire en lui prescrivant l'emplacement qu'il pourra utiliser pour le travail, pour dormir ou pour séjourner, pour cuisiner ou pour y jouir de diverses commodités. Renvoi du dossier au Service de l'aménagement du territoire pour qu'il fixe à nouveau le sort des aménagements qui ne sont pas couverts par les autorisations délivrées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.03.2005 AC.1997.0104

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 mars 2005
Composition
Pierre Journot, président;
M. Jean W. Nicole et M. Renato Morandi, assesseurs.
recourant
Jean-Claude PARISOD,
représenté par Pierre MATHYER, avocat, à Lausanne 5,
autorité intimée
Service de l'aménagement du
territoire,
autorité concernée
Municipalité de Forel,
Objet
Décision du Service de l'aménagement du territoire dans la
synthèse CAMAC du 27 mai 1997, communiquée par décision de la Municipalité de
Forel (Lavaux) du 4 juin 1997 (création de deux appartements dans une ferme -
ordre de remise en état)
Vu les faits suivants
A.
Le recourant est propriétaire en zone agricole de la ferme,
transformée en 1947 notamment, que sa famille occupe depuis plusieurs générations.
Il y a détenu du bétail jusqu'en 1992 ou 1993. Horticulteur-paysagiste de
formation, il a progressivement passé d'une activité mixte d'agriculteur et de
paysagiste pour orienter son activité vers celle de paysagiste, que son fils a
reprise désormais. Il ne cultive pas de fleurs mais deux champs proches de la
ferme sont plantés d'une pépinière de sapins.
Le bâtiment a fait l'objet de diverses autorisations
de construire.
Les autorisations communales (permis de construire)
figurent au dossier (sauf celle de 1980), notamment dans celui du Service de
l'aménagement du territoire.
En revanche, les autorisations cantonales
correspondantes ne figurent pas toutes au dossier, où manque notamment le
préavis du 30 mars 1992 évoqué ci-dessous. Il n'est cependant pas contesté que
les autorisations cantonales ont été délivrées.
Les autorisations communales délivrées l'ont été
sous les désignations suivantes:
1980           création
d'un hangar pour le compte de Roger Parisod
1983           agrandissement
d'un hangar
1986           transformation
de la ferme existante - création de 2 logements (plan de situation du 11.7.1986)
1992           agrandissement
et création de locaux professionnels (enquête du 24 avril au 13 mai 1992, plan
de situation du 14.4.1992). La synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC
du 22 mai 1992 contient notamment le passage suivant:
"Le Service de l'aménagement
du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre
l'autorisation spéciale requise pour le motif suivant :
S'agissant de travaux de
transformation et d'agrandissement d'un bâtiment existant déjà préavisés
favorablement par le Service de l'aménagement du territoire en date du 30 mars
1992, ledit Service délivre l'autorisation exigée par les dispositions des articles
81 et 120 lettres a LATC.
Document annexé : Dossier d'examen
préalable en retour."
1992           excavation
sous l'agrandissement et création de locaux professionnels (plan de situation
du 9.7.1992, enquête du 7 au 27 juillet 1992). La synthèse de la Centrale des
autorisations CAMAC du 7 août 1992 contient notamment le passage suivant:
"Le Service de l'aménagement
du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre
l'autorisation spéciale requise.
S'agissant de travaux pour la
création de caves en sous-sol d'un bâtiment existant déjà préavisés favorablement
par le Service de l'aménagement du territoire en date du 30 mars 1992, ledit
Service délivre l'autorisation exigée par les dispositions des art. 80 et 120
lettre a LATC."
1994           changement
d'affectation - modification d'une grange-écurie en dépôt, magasin et
vestiaires. Cette enquête qui concernait seulement des locaux du rez de
chaussée a fait l'objet d'une synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC
du 11 mars 1994 qui contient notamment le passage suivant :
"Le Service de l'aménagement
du territoire, section aménagement local, arrondissement est délivre
l'autorisation spéciale requise en vertu des art. 81 et 120 lettre a LATC et
précise :
Il s'agit de travaux conformes à la
destination de la zone et nécessités par les besoins d'une exploitation
para-agricole selon l'art. 83 RATC."
L'extension de la surface bâtie résulte de la
comparaison des plans de situation de 1986 et d'avril 1992:
Les travaux mis à l'enquête en 1992 n'ont pas été
réalisés conformément aux plans d'enquête. Suite à une visite d'un membre de la
municipalité, le recourant a expliqué qu'il avait créé deux appartements
supplémentaires à l'usage de ses deux fils. Les travaux réalisés ont été mis à
l'enquête du 10 au 30 janvier 1997. Pour ce qui concerne les appartements
litigieux (à l'étage et dans le comble) dans la partie nord ouest du bâtiment,
la comparaison des plans d'enquête montre ceci:
Enquête
1992, étage:
Enquête
1997, étage réalisé:
Enquête
1992, comble:
Enquête
1997, comble réalisé:
On précisera encore que l'escalier tournant qui
apparaît sur le plan du comble réalisé (enquête 1997) conduit à une mezzanine
en surcomble dont le plancher apparaissait déjà en coupe sur les plans de
l'enquête d'avril-mai 1992.
B.
L'enquête de 1997 a fait l'objet d'une synthèse de la
Centrale des autorisations CAMAC, du 27 mai 1997 sous l'intitulé "création
de deux appartements dans une ferme, mise en conformité administrative",
qui reproduit la décision suivante du Service de l'aménagement du territoire :
"Le Service de l'aménagement du
territoire, section aménagement des régions et communes, unité du territoire
agricole est,
refuse de délivrer l'autorisation
spéciale requise.
Le dossier précité concerne la création de deux
appartements et d'un couvert sur là propriété du requérant. Le bâtiment
considéré a fait l'objet d'importantes transformations (logements, bureau et
locaux d'exploitation) en1992 et 1994 et compte déjà 4 logements.
La visite locale effectuée le 16 avril 1997 a
démontré que le requérant, persistant dans une politique de fait accompli, a
déjà exécuté l'ensemble des travaux. Par ailleurs, les deux logements
incriminés sont d'ores et déjà habités.
Compte tenu des transformations déjà effectuées
en 1992 et 1994, les droits dérogatoires fondés sur l'art. 24 al. 2 LAT sont
très largement épuisés. La présente requête d'autorisation ne peut dès lors
être que refusée dans son intégralité.
Le Département relève que, compte tenu des
circonstances dans lesquelles les autorisations de construire ont été obtenues
en 1992 et 1994, le requérant connaissait exactement les procédures applicables
et les contraintes liées à la zone agricole.
Vu les faits rappelés ci-dessus, le Département
se voit contraint d'exiger la remise en état complète et intégrale des lieux,
tels que ceux-ci devaient se présenter sur la base de l'autorisation de
construire délivrés en 1994. Dès lors, tous les travaux réalisés
postérieurement, et qui font l'objet de la présente enquête, doivent être
démolis, les ouvertures supprimées et les locaux évacués par leurs habitants.
Ils ne pourront servir que de galetas ou de réduit.
La Municipalité fixera à cet effet un délai
adéquat, de l'ordre de 4 à 6 mois au maximum et rendra sa décision sous la
menace d'application de l'art. 292 du Code pénal suisse, lequel prévoit des
peines d'arrêts ou d'amende en cas d'insoumission à une décision de l'autorité.
Par ailleurs, les suites pénales que la
Municipalité entendrait d'emblée donner à la présente, en application de l'art.
130 LATC, sont réservées.
Base légale: art. 24 LAT "
Par décision du 4 juin 1997, la Municipalité de
Forel (Lavaux) a communiqué la synthèse CAMAC au recourant en exposant qu'elle
avait l'obligation de le sommer de procéder à la démolition d'ici au 31
décembre 1997 des deux appartements.
C.
Par acte du 20 juin 1997, le recourant s'est pourvu contre
cette décision en concluant à sa réforme en ce sens que l'autorisation spéciale
est accordée pour la création de deux appartement et la construction d'un
couvert à voitures, le dossier étant transmis à la Municipalité de Forel pour
la suite de la procédure de délivrance du permis de construire.
Le recourant fait valoir que la nature des travaux
répond aux conditions de la l'art. 24 al. 1 litt. a OAT en vigueur depuis le 1
er
juillet 1996, d'autant plus que l'un des appartements sera habité par un des
fils du recourant qui travaille à l'exploitation du domaine, l'autre fils
travaillant à l'extérieur tout en habitant sur le domaine. Il fait aussi valoir
que la décision est excessivement sévère en exigeant que certains locaux
"ne pouront servir que de galetas ou de réduits alors qu'en 1994, ces
locaux avaient été autorisés comme "dépôt, magasin et vestiaire pour les
employés".
La Municipalité de Forel (Lavaux) s'est déterminée
le 23 juillet 1997 en relevant notamment que le permis d'utiliser délivré le 17
décembre 1993 interdisait déjà l'utilisation du volume comme appartement (ce
permis d'habiter contient la mention : "Grange 2 : interdiction d'utiliser
ce volume comme appartement").
Le Service de l'aménagement du territoire s'est
déterminé le 24 juillet 1997 en fournissant diverses précisions sur les travaux
réalisés, relevant que le bâtiment considéré n'a plus rien d'agricole, mais
qu'il a été transformé en immeuble d'habitation collective comprenant six logements
et des locaux commerciaux. Ses déterminations énoncent des exigences nouvelles
précisant les éléments qui doivent être démolis, évacués, démantelés ou
supprimés. On en extrait les trois passages suivants :
"- démolir les galandages, cloisons et murs de
l'appartement créé à l'étage. Evacuer les installations sanitaires, démanteler
la cuisine ainsi que les installations électriques et clôturer le mur séparant
le séjour des chambres. Les ouvertures, autorisées en 1992, peuvent être
maintenues. La partie est sera destinée, conformément aux plans de 1992, à un
bureau et le solde servira de salle d'attente, non habitable. La partie ouest,
actuellement aménagée sous forme de chambre et sanitaires sera affectée à un
usage de dépôt/grange, sans communication avec la partie bureau-salle
d'attente.
- démolir tous les galandages, murs et autres ouvrages créés
dans les combles et surcomble. Evacuer les installations sanitaires et la
cuisine, démanteler les installations électriques et les escaliers d'accès au
mezzanine. Supprimer les quatre chassis rampants créés sans autorisation.
Rétablir une affectation de grange à l'ensemble de cette surface.
- (…)
- rétablir un usage de dépôt/magasin, conformément à
l'autorisation donnée en 1994, aux locaux servant actuellement d'atelier."
D.
Le Service de l'aménagement du territoire s'est enquis de
l'aboutissement de la procédure en 1998 et en 2001. Les parties ont été
informées que la cause était restée de fait en suspens en raison de la priorité
accordée à d'autres dossiers.
E.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 11 mars 2005
en présence du recourant accompagné de son fils José et assistés de l'avocat
Mathyer, de l'avocat de Braun représentant le Service de l'aménagement du
territoire, ainsi que des représentants de la municipalité, Gaston Reymond,
syndic, Bernard Emery, conseiller municipal et Pierre-Alain Borloz, secrétaire
municipal. Le représentant du Service de l'aménagement du territoire a déclaré
notamment que ce service s'était trompé en délivrant précédemment l'autorisation
favorable. Pour le représentant de la municipalité, la position du Service de
l'aménagement du territoire s'est durcie car il y avait précédemment de
nombreuses activités non agricoles en zone agricole. Le recourant a précisé
qu'en 1997, se sont les deux fils du recourant qui habitaient les appartements
litigieux mais qu'aujourd'hui, c'est le recourant lui-même qui habite l'un des
deux appartements, l'un des fils ayant repris dans l'immeuble l'appartement de
ses parents tandis que son frère a quitté celui qu'il occupait, qui est vide
actuellement. Le représentant du Service de l'aménagement du territoire a
ajouté qu'il est très délicat de définir les travaux de remise en état et que
le service est toujours prêt à apprécier la situation.
Considérant en droit
1.
Le recours déposé à l'encontre de la décision cantonale
contestée expose que l'autorisation sollicitée concerne la création de quatre velux,
que toutes les autres ouvertures sont existantes et ont été autorisées lors de
transformations antérieures, si bien que les travaux contestés constituent exclusivement
des aménagement intérieurs changeant l'affectation des locaux par la création
de deux appartements. Le recourant relève que ces appartement sont occupés par
ses fils qui habitent la ferme depuis toujours et dont l'un travaille sur le
domaine. Pour le recourant, les deux appartements à créer sont en rapport très
étroit avec la destination originelle des bâtiments, liée à l'exploitation du
sol, et aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à ces travaux (art. 24 LAT) qui
pourraient être autorisés selon l'art. 24 al. 1 litt. a de l'Ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989 (cette disposition concernait le
changement d'affectation à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture
de bâtiments existants situés dans des territoires à habitat traditionnellement
dispersé).
De son côté, le Service de l'aménagement du
territoire relève que le recourant n'a aucune activité agricole et qu'il exerce
la profession de jardinier-paysagiste. Il a ajouté en audience que cette
activité n'est pas conforme à la zone agricole. Telle est en effet la
conclusion qu'impose le droit fédéral (v. par exemple l'arrêt AC.2003.0178 du
27 avril 2004 concernant l'utilisation d'une parcelle en zone agricole comme
place de dépôt et de broyage de déchets provenant de l'activité d'un jardinier
paysagiste, décision confirmée par le Tribunal fédéral dans un arrêt
1A.133/2004 du 22 septembre 2004). Il en résulte, quelque choquante que puisse
paraître cette conclusion, que l'activité du recourant et sa présence en zone
agricole n'est pas conforme au droit, sous réserve tout au plus de la pépinière
de sapins observée sur place, mais qui est sans rapport avec le présent litige.
2.
Comme les travaux litigieux ne peuvent pas être considérés
comme conformes à la destination de la zone agricole, seule se pose finalement
- le recourant l'a admis en audience - la question de savoir si une
autorisation dérogatoire peut être délivrée.
Le recourant ne conteste pas la position du Service
de l'aménagement du territoire, exprimée dans la décision attaquée du 27 mai
1997 déjà, selon laquelle les droits dérogatoires fondés sur l'art. 24 al. 2
LAT (dans la teneur de l'époque) sont très largement épuisés compte tenu des
transformations déjà effectuées en 1992 et 1994. En audience, il s'est borné à
invoquer les modifications dont le droit fédéral pourrait encore faire l'objet
dans un proche avenir mais cet argument est vain: on ne peut évidemment
appliquer que les règles en vigueur. Pour le surplus, le recourant ne prétend
pas que les nouvelles dispositions fédérales (notamment les art. 24 c et 24 d
LAT) entrées en vigueur le 1
er
septembre 2000 pourraient lui être
applicables dans un sens plus favorable que celui de la décision attaquée.
3.
Dans sa réponse au recours, le Service de l'aménagement du
territoire expose en bref que les travaux qui ont été autorisés jusqu'en 1994
n'auraient pas dû l'être sous couvert des art. 16 et 22 LAT (soit comme travaux
conformes à la destination de la zone) mais qu'ils auraient tout au plus pu
l'être en application des possibilités dérogatoires tirées de l'art. 24 al. 2
LAT (dans sa teneur de l'époque). En audience, le représentant du Service de
l'aménagement du territoire a exposé plus clairement encore que ce service
s'était trompé en délivrant les autorisations en question. De fait, il semble
effectivement qu'à l'époque déjà, on ne se trouvait plus en présence d'une
exploitation agricole conforme à la zone. Au surplus, on ne comprend pas bien
qu'ait pu être autorisé, pour une "exploitation para-agricole,"
l'aménagement, attenant à un bureau, d'un vaste local désigné comme
"attente" et "réception" selon les désignations figurant
sur le plan de l'étage mis à l'enquête en 1992. Les explications recueillies en
audience ont d'ailleurs fait apparaître que le recourant n'a jamais envisagé
une utilisation correspondant réellement à de telles désignations. Le tribunal observe
au surplus que l'examen du plan du comble mis à l'enquête en 1992 aurait pu
faire apparaître le caractère insolite du volume désigné comme "Grange
2" alors qu'il se trouve au sommet du bâtiment, qu'il est pourvu de
fenêtres et d'autres ouvertures tout en n'étant accessible que par une étroite
cage d'escaliers, ce qui paraît incompatible avec une utilisation comme grange.
Ces détails surprenants sont probablement révélateurs de la réelle intention du
constructeur à l'époque. Toutefois, comme les autorisations délivrées sont
désormais entrées en force, il n'est pas question de les révoquer.
4.
Se pose donc finalement seulement la question du sort des aménagements
réalisés sans autorisation.
a) Sur ce point, le recourant critique à juste titre
la décision attaquée en tant qu'elle prescrit l'usage qui peut être fait des
surfaces qui ont déjà été autorisées.
En particulier, on ne peut suivre le Service de
l'aménagement du territoire lorsqu'il précise dans sa réponse au recours que le
recourant devra
"rétablir un usage de dépôt/magasin, conformément à
l'autorisation donnée en 1994, aux locaux servant actuellement d'atelier"
.
Il s'agit apparemment ici des locaux situés sur la façade ouest du
rez-de-chaussée du bâtiment litigieux, désignée sur les plans de l'enquête de
1994 comme "dépôt", "magasin" et "garage". Dès
lors que ces volumes au demeurant préexistants figurent sur les plans sur la
base desquels l'autorisation a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité
de s'immiscer de manière aussi détaillée dans l'utilisation qui en est faite.
Par exemple, on ne saurait voir un changement d'affectation soumis à autorisation
dans le fait qu'un exploitant puisse renoncer à l'usage d'un garage pour son
tracteur dans le but d'y entreposer des sacs d'engrais. En l'espèce, il est
indifférent du point de vue de l'aménagement du territoire qu'un local soit
désigné sur les plans comme dépôt, magasin ou dépôt ou qu'en l'état, comme le
tribunal a pu le constater sur place, la mère du recourant utilise l'un de ces
volumes comme atelier de bricolage.
b) Pour les mêmes motifs, l'autorité ne saurait retirer
au recourant le bénéfice de l'autorisation qui sanctionne la présence de locaux
habitables à l'étage, initialement sous les désignation "attente"
"réception" et "bureau" (avec une douche reconnaissable sur
les plans). On pourrait certes chercher à déterminer où se situe la frontière entre
le changement d'affectation soumis à autorisation et le simple changement dans
les habitude des habitants d'une construction autorisée. Toutefois, l'autorité
intimée, qui n'a pas entrepris d'expliquer comment elle conçoit les différentes
catégories d'usage licite qu'elle entend imposer, ne saurait s'immiscer dans la
sphère privée du propriétaire au point de lui prescrire l'emplacement qu'il
pourra utiliser pour le travail, pour dormir ou pour séjourner, pour cuisiner
ou pour y jouir de diverses commodités. C'est donc à tort que la décision
attaquée, ou plutôt la réponse au recours qui constitue d'ailleurs une
reformatio in pejus prohibée, prescrit par exemple que la partie autorisée à
l'étage conformément aux plans de 1992 servira de "salle d'attente non
habitable" alors que les locaux "réception attente" sont aménagés
(avec la salle de bain initiale) en séjour et cuisine. On ne voit d'ailleurs
pas comment l'autorité pourrait imposer et contrôler dans les faits
l'interdiction de placer un lit dans un bureau, du mobilier de salon dans une
chambre à coucher, une cuisinière dans une buanderie ou un lave-linge dans une
salle de bains.
La décision attaquée ne pouvant pas être maintenue
sur les points décrits ci-dessus en tout cas, il y a lieu de l'annuler dans son
ensemble. S'il est vrai qu'il est difficile, comme le Service de l'aménagement
du territoire l'a expliqué en audience, de définir avec précision les travaux
qui doivent être exécutés dans le cadre d'un ordre de remise en état, il
n'appartient pas au tribunal de procéder lui-même à la détermination des
travaux exigés. En effet, l'autorité intimée dispose d'un certain pouvoir
d'appréciation qu'elle doit exercer en première instance. On en saurait en
revanche soutenir, comme l'a fait valoir le représentant du SAT, qu'il
conviendrait d'abord de faire entrer en force un ordre de remise en état pour
que l'autorité puisse ensuite se livrer à une éventuelle nouvelle appréciation
des travaux exigés. En effet, une fois la décision entrée en force,
l'administré ne peut plus guère soutenir, en l'absence de faits nouveaux peu
probables en l'espèce, qu'il serait en droit d'obtenir le réexamen de la
décision administrative litigieuse.
Le recours est ainsi partiellement admis. Il
appartiendra donc au Service de l'aménagement du territoire de fixer à nouveau
le sort des aménagements qui ne sont pas couverts par les autorisations
délivrées.
5.
Le recourant n'obtient ainsi que partiellement gain de
cause, ce qui justifie la perception d'un émolument. Le tribunal juge en revanche
qu'il n'y a pas lieu de lui accorder des dépens pour le motif qu'il a lui-même
provoqué la procédure en faisant mettre à l'enquête, avant celle de 1997, des
plans dont il est pratiquement certain qu'ils travestissaient ses réelles
intentions.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service de l'aménagement du territoire du
27 mai 1997 et celle de la municipalité du 4 juin 1997 qui la communique au
recourant sont annulées. Le dossier est renvoyé au Service de l'aménagement du
territoire pour nouvelle décision.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)