vd_omni · AC.2007.0224 · 2008-03-19 · fr

FONCIA GECO LA CÔTE, FONCIA TRAVAUX SA/Municipalité de Nyon | La disposition du règlement du plan de quartier "Gare/St-Martin" qui prévoit que les rez-de-chaussée des bâtiments sont affectés "aux commerces, à l'artisanat et aux services d'accueil et d'intérêt public" n'est pas suffisamment précise pour exclure l'installation d'une agence immobilière. Affirmer que le terme "commerces" ne peut viser que des magasins ou des boutiques pratiquant la vente au détail, constitue une interprétation restrictive incompatible avec la garantie de la propriété.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.03.2008 AC.2007.0224

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 mars 2008
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
M. Georges Arthur Meylan, assesseur
et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur
; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourantes
1.
FONCIA GECO LA CÔTE,
à Nyon
2.
FONCIA TRAVAUX SA,
à Lausanne
représentées par Me Marc-Olivier Buffat,
avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée par Me Minh
Son Nguyen, avocat à Vevey
Objet
Permis de construire
Recours FONCIA GECO LA CÔTE et FONCIA TRAVAUX SA c/
décision de la Municipalité de Nyon du 22 août 2007
(refus de permis de
construire pour des transformations intérieures au n° 11 de la Place de la
Gare)
Vu les faits suivants
A.
Propriété de Mmes Maria Knechtli et Laurence Kacher, la
parcelle n
° 245 du cadastre de Morges est située en face de la gare, dans
le périmètre du plan de quartier "Gare/Saint-Martin" adopté par le
Conseil communal le 27 avril 1998 et approuvé par le Département des infrastructures
le 7 avril 2000. Elle supporte le bâtiment n°ECA 290, d'une surface au sol de
233 m², qui comporte cinq niveaux, sous-sol compris. Son rez supérieur était naguère
entièrement occupé par le café-restaurant APN, tenu par l'Association
portugaise de Nyon.
B.
Le 24 mai 2007, les sociétés Foncia Travaux SA et Foncia
Geco La Côte, succursale de Foncia Geco Rhône SA, ont déposé une demande de
permis de construire pour transformer les rez inférieur et supérieur du
bâtiment n
°ECA 290 en locaux commerciaux et administratifs. Au rez supérieur,
dans ce qui était la salle du café, trois bureaux vitrés devraient être aménagés
autour d'un hall d'entrée; deux autres bureaux, l'un fermé, l'autre vitré devraient
prendre place à l'arrière du bâtiment; l'aile ouest du bâtiment devaient
accueillir également deux bureaux, séparés par une petite salle de conférence. Quant
au rez inférieur, accessible par un escalier intérieur, une cuisinette, une
salle de conférence de douze places et quatre locaux d'archives y seraient
aménagés.
Il est prévu qu'une réceptionniste accueille les
clients et les dirige vers l'un des bureaux ou une autre pièce à l'arrière,
selon l'objet de leur visite. Les vitrines serviraient à l'affichage des
immeubles à vendre, à l'instar de ce qui ce fait dans d'autres succursales de
la société.
C.
Ce projet de transformations intérieures a été mis à
l'enquête publique du 19 juin au 19 juillet 2007, sans susciter d'opposition.
Par décision du 22 août 2007, la Municipalité de
Nyon (ci-après : la municipalité) a refusé d'octroyer le permis de construire
sollicité, au motif que
"l'usage projeté des locaux n'était pas
conforme à l'affectation du plan de quartier",
soit l'art. 13 de son
règlement, qui dispose que les surfaces des rez-de-chaussée doivent être
affectées
"aux commerces, à l'artisanat et aux services d'accueil
(conciergerie, etc.) et d'intérêt public."
D.
Le 4 septembre 2007, Foncia Geco La Côte et Foncia Travaux
SA ont recouru contre cette décision, concluant à son annulation et à la
délivrance du permis de construire sollicité. Elles font valoir que les
activités qui seront déployées dans les locaux de la succursale seront avant
tout commerciales. Elles ajoutent que ni la municipalité ni les services
municipaux ne leur ont fait part d'une quelconque incompatibilité avec le
règlement du plan de quartier "Gare/Saint-Martin" dans les échanges
précédant la demande du permis de construire. Elles  se prévalent enfin du
principe de l'égalité de traitement dans la mesure où, depuis l'entrée en
vigueur du plan de quartier, la municipalité aurait autorisé de nombreux
bureaux et sociétés de services à s'installer aux rez-de-chaussée d'immeubles
du quartier.
Le 3 octobre 2007, le magistrat instructeur a invité
la municipalité à délivrer provisoirement le permis de construire sollicité.
Cette décision a été annulée par la section des recours du Tribunal
administratif le 27 décembre 2007, qui a ordonné aux constructrices de faire cesser
immédiatement les travaux de transformation en cours.
Dans sa réponse du 30 octobre 2007, la municipalité
expose en substance que l'art. 13 du plan de quartier "Gare/Saint-Martin"
vise à valoriser cette partie de la ville, en permettant d'offrir à la
population et aux touristes des petits commerces et des échoppes d'artisanat contribuant
à animer le quartier. Elle indique encore que les travaux litigieux conduiraient
à une nouvelle affectation des locaux contraire à la notion de "
commerce
".
Elle précise enfin que les sociétés de service et bureaux installés aux rez
avaient obtenu une autorisation avant l'entrée en vigueur du plan de quartier,
à l'exception d'un seul cas, qui ne suffit pas à faire règle.
E.
Conformément à l'art. 2 de la
loi du 20 juin 2007 modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), entrée en vigueur le 1er
janvier 2008, la présente cause, pendante à cette date devant le Tribunal
administratif, a été transmise à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal.
F.
Le 16 janvier 2008, la cour a procédé à une inspection locale
en présence des parties. Les recourantes ont déclaré avoir renoncé à l'escalier
intérieur et modifié l'aménagement de l'aile ouest par la suppression d'un
bureau pour permettre l'agrandissement de la salle de conférence. Les
recourantes ont encore précisé que les vitrines serviraient à l'affichage des objets
à vendre ou à louer. Le tribunal a ensuite effectué un tour du quartier pour y
voir les entreprises occupant un rez-de-chaussée avec vitrine et dont les
activités ne correspondraient pas aux exigences du plan de quartier "Gare/Saint-Martin":
Au n° 5 de la rue Jules-Gachet se trouvent les
sociétés Amplifon (expert de l'audition, magasin spécialisé dans les appareils
auditifs) et Cogestim (société immobilière de gestion, de courtage et
d'expertise); dans la rue Juste-Olivier, la Fondation internationale contre
l'ostéoporose au n° 9, GPA Guardian Protection Romandie SA (agence de sécurité)
au n° 8, l'atelier d'architecture Vuffray au n° 7 et l'Etablissement cantonal
d'assurance au n° 5bis; au n° 45 de la rue de la Gare se trouve une agence du
Crédit Suisse. Il a été relevé que GPA n'avait pour l'heure pas prouvé qu'elle
bénéficiait d'une autorisation.
Lors de l'audience qui a suivi, le tribunal a
entendu le témoignage de M. Maurice Campiche, conseiller municipal lors de
l'élaboration du plan de quartier "Gare/St-Martin", qui travaille actuellement
comme collaborateur indépendant pour les sociétés recourantes, servant
d'intermédiaire notamment lorsqu'il s'agit de vente ou de permis de construire.
Dans ce cadre, il a eu des contacts avec le Service de l'urbanisme à propos du
projet de transformations litigieux et ne s'est pas d'emblée heurté à un refus
en raison de l'art. 13 précité, lequel, à son avis, n'a pas été appliqué à la
lettre jusqu'à maintenant, l'activité tertiaire étant tolérée.
La cour a également entendu M. Christophe
Martignoni, directeur général de Groupe Foncia Switzerland SA, qui a exposé que
Foncia Geco La Côte était une succursale exerçant des activités commerciales et
publics seulement, les activités d'administration générale (gérance,
comptabilité, etc.) étant du ressort des centres, comme celui de Genève. De son
point de vue, l'emplacement actuel de la succursale l'empêche de déployer
pleinement ses activités; une vitrine à l'endroit choisi permettrait d'attirer
plus de monde pour le courtage et la location, et faciliterait les contacts
avec la clientèle.
G.
La cour a délibéré à huis clos et arrêté le dispositif de son
arrêt, qui a été communiqué aux parties le 4 février 2008.
Considérant en droit
1.
Déposé dans les 20 jours suivant la communication de la
décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile (art. 31 al. 1
LJPA). Il est au surplus recevable en la forme.
2.
Selon la demande de permis de
construire, Foncia Travaux SA, société ayant pour but la coordination,
l'adjudication et la surveillance de travaux dans le domaine de l'immobilier,
est désignée comme direction des travaux. Il apparaît douteux qu'elle puisse, à
ce titre, justifier d'un intérêt digne de protection à recourir contre la
décision attaquée, faute d'en éprouver personnellement un préjudice direct.
Cette question peut toutefois demeurer indécise dans la mesure où Foncia Geco
La Côte, locataire des locaux à transformer et maître de l'ouvrage, a incontestablement
qualité pour recourir, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
3.
Les deux premiers alinéas de l'art. 13 du
règlement du plan de quartier "Gare/ St-Martin" (ci-après : RPQ) ont
la teneur suivante :
"
1
L'affectation des bâtiments du quartier
respecte la répartition suivante :
- sous-sol :                 exclusivement
réservé à des places de stationnement et aux locaux de service en relation avec
l'habitat et l'activité professionnelle.
- rez-de-chaussée
:     leurs surfaces sont affectées aux commerces, à l'artisanat et aux
services d'accueil (concierge, etc.) et d'intérêt public.
- étages +
combles :   ils sont essentiellement destinés aux logements ou à l'hôtellerie
pour au moins 3/5 de leurs surfaces (seulement ½ de le long de la place de la
Gare) et pour le reste aux activités de type bureaux, commerces ou cabinets
médicaux.
"
2
Bien qu'entrant dans la surface des étages,
les combles seront exclusivement réservées aux logements."
Selon la municipalité, l'activité que Foncia Geco La
Côte se propose d'exercer au rez-de-chaussée du bâtiment litigieux, soit celle
d'une agence immobilière offrant au public des maisons ou des appartements à
vendre ou à louer, ne correspond pas à l'affectation que cette disposition impose
pour les rez-de-chaussée. Cette exclusion résulterait à la fois d'une
interprétation littérale, systématique, historique et téléologique.
a) Du point de vue littéral et grammatical,
l'utilisation du pluriel ("
aux commerces
") montrerait
"que
ce n'est pas l'activité commerciale qui est visée, mais bel et bien un secteur
économique, c'est-à-dire celui de la vente, de la distribution de produits
finis - autrement dit les
détaillants
"
.
Le mot "
commerce
" a effectivement
plusieurs acceptions, parmi lesquelles la plus générale, qui désigne toute
"opération,
activité d'achat et de revente (en l'état ou après transformation d'un produit,
d'une valeur)"
et, par extension, la prestation de certains services
(Le Nouveau Petit-Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue
française, Paris 1993), mais aussi un
"point de vente tenu par un
commerçant"
(loc cit.). Cela dit, si le terme commerce peut être synonyme
de boutique ou de magasin, il est également courant de parler d'un commerce à propos
d'un café-restaurant, d'un cinéma ou d'une agence de voyage, par exemple. Le
fait d'employer ce terme au pluriel plutôt qu'au singulier n'implique pas en
lui même une limitation à la vente d'objets ou de marchandises, à l'exclusion
des activités de services.
b) D'un point de vue systématique, la manière dont
le règlement différence l'affectation du rez-chaussée d'un part, des étages et
des combles d'autre part, ne permet guère de tirer de conclusions. Le terme
"commerces"
(au pluriel) y apparaît les deux fois. Pour le rez-de-chaussée, on peut lire
que les surfaces sont
"affectées aux commerces"
, pour les
autres niveaux
"aux activités de type bureaux, commerces ou cabinets
médicaux"
. Sans doute peut-on en conclure que des activités
administratives ou commerciales ne faisant pas appel à une clientèle
occasionnelle ou de passage n'ont pas leur place au rez-de-chaussée; on ne peut
en revanche pas en déduire qu'en sont exclues les activités de service, telles
que les banques, les agences immobilières ou les agences de voyage, au motif
qu'en plus des espaces réservés à l'accueil de la clientèle, elles abritent des
bureaux. A tout le moins une telle interprétation ne s'impose-t-elle pas en
l'absence d'autres éléments pertinents.
On ne peut pas non plus déduire du fait que l'art.
13 distingue
"commerces
" et
"artisanat"
que
le premier de ces termes devrait être interprété de manière restrictive faute
de quoi le second serait inutile parce que l'artisanat est aussi une activité
commerciale. Commerces et artisanat ne sont pas synonymes, et le fait même que
le règlement autorise ce dernier, qui n'implique pas nécessairement la présence
d'une boutique destinée à la vente de produits artisanaux (que l'on pense à une
cordonnerie ou à un atelier de reliure par exemple), font au contraire que le
législateur communal n'a pas entendu limiter exclusivement à des magasins les
commerces pouvant prendre place au rez-de-chaussée.
c) L'interprétation restrictive qu'entend faire la
municipalité du terme
"commerces"
ne trouve aucun appui dans
les travaux préparatoires du plan de quartier "Gare/St-Martin". Parmi
l'abondante documentation qu'elle a fourni à ce propos, la municipalité se
contente d'invoquer le procès-verbal d'une séance du 22 septembre 1988 au cours
de laquelle M. Von Rohr, l'architecte mandaté pour l'élaboration du plan de
quartier, avait présenté le résultat de ses travaux et dont elle extrait les
passages suivants:
"Ainsi positionné, le quartier est sujet à un projet
urbanistique, qui tend à le rendre perméable à la circulation piétonnière,
grâce à des séquences spatiales aussi diversifiées que possible telles que :
passage sous immeubles, galeries marchandes, petites places, arcades sur rues,
rues marchandes, etc".
(p. 1, 8ème §).
M. Christen s'interroge sur les destinations principales des
locaux : M. Von Rohr oriente l'affectation des rez-de-chaussées exclusivement à
des commerces et les étages aux bureaux et logements (vraisemblablement 1/5
pour les bureaux et le reste pour l'habitation)"
(p.
3, 2ème §)
.
Or, si ces passages marquent bien la volonté de
revitaliser et d'animer le quartier dans le prolongement du centre ville (v.
art. 5 et 6 RPQ), ils n'indiquent pas que, par opposition aux bureaux et aux
logements qui devraient trouver place dans les étages, les rez-de-chaussées
devraient être affectés exclusivement à des magasins et des boutiques (hormis
l'artisanat et les services
"d'accueil (...) et d'intérêt public"
).
d) La municipalité rappelle que les buts du plan de
quartier
"résident dans la recherche d'une qualité de vie de haut
niveau dans un secteur du centre ville"
et que le fait d'affecter le
rez-de-chaussée des bâtiments aux commerces et à l'artisanat constitue une
mesure qui contribue grandement à l'animation du quartier. Le tribunal en
convient, mais constate que ces objectifs ne sont nullement incompatibles avec
la présence de commerces offrant d'autres prestations que la vente directe de
biens et de marchandises et qui s'adressent également à une clientèle de
passage pour présenter leurs services. A priori la vitrine d'une agence
immobilière ou d'une agence de voyage n'attire pas moins le chaland qu'une
boutique de prêt-à-porter de seconde main. Ce genre de commerce est au
contraire de nature à attirer les passants, et il serait paradoxal de l'exclure
au rez-de-chaussée des bâtiments, alors qu'on y admet par ailleurs des
"services
d'accueil et d'intérêt public"
, ce qui permettrait d'y installer une
agence communale d'assurance-sociale, un office des poursuites ou un poste de
police, par exemple.
4.
La visite des lieux a confirmé que plusieurs entreprises
occupant un rez-de-chaussée avec vitrines dans le périmètre du plan de quartier
"Gare/St-Martin" excerçaient des activités qui ne correspondent pas à
la stricte notion de commerce telle que voudrait l'interpréter la municipalité.
Celle-ci explique que la plupart d'entre elles sont au bénéfice d'autorisations
délivrées avant l'entrée en vigueur du plan de quartier "Gare/St-Martin"
ou, pour l'une d'entre elles, ne bénéficie d'aucune autorisation. Reste que la
municipalité a autorisé le 10 juillet 2006 un bureau d'architectes à
s'installer au n
°7 de la rue Juste-Olivier, le 9 décembre 2002 une
société immobilière de gestion, de courtage et d'expertise au n°5 de la rue
Jules-Gachet et le 10 janvier 2006 la Fondation internationale contre l'ostéoporose
au n°9 de la rue Juste-Olivier. Si cette dernière peut être admise au titre de
"service
d'intérêt public"
, comme l'affirme la municipalité, il n'en demeure
pas moins que ses nombreux mètres courants de vitrines derrière lesquelles des
locaux administratifs sont protégés des regards par des stores ne contribuent
guère à l'animation du quartier. Quoi qu'il en soit, l'impression laissée au
tribunal par la visite des lieux n'est pas que la municipalité aurait, ici ou
là, délivré par erreur une autorisation pour une activité qui aurait dû être
exclue en application du règlement, mais bien qu'elle entend faire désormais dudit
règlement une application plus restrictive que par le passé.
5.
Les règles de construction et d'aménagement du territoire
prescrivant l'affectation des constructions font partie des restrictions du
droit de propriété. A ce titre, elle doit être fondée sur une base légale (art.
36 al. Cst.) suffisamment précise pour permettre aux administrés d'en apprécier
la portée et d'adapter leur comportement en connaissance de cause (ATF 133 I
110 consid. 6 a p. 121; 124 I 40 consid. 3 b p. 43 et les arrêts cités).
A l'appui de son interprétation, la municipalité
invoque ce qu'elle considère comme une disposition comparable, l'art. 78 du
règlement sur les constructions de la ville de Berne, dont l'al. 6 prescrit
dans certaines rues de la vieille ville qu'au rez-de-chaussée, du côté des
arcades, ne peuvent être aménagés que des locaux servant à la vente de
marchandises ou la restauration ("
...dürfen in Erdgeschoss an den
Lauben nur Räume angerichtet werden, die dem Warenverkauf oder den Gasgewerde dienen
.").
Cet exemple illustre toute la différence entre une
règlementation extrêmement claire et précise et l'art. 13 RPQ, dont on ne peut
rien déduire à première lecture quant aux types de commerces qui peuvent
s'installer au rez-de-chaussée des bâtiments. On peut ainsi parfaitement
comprendre que Foncia Geco La Côte ait conclu un bail pour les locaux litigieux
sans imaginer que leur changement d'affectation ferait problème (ce qui ne
l'excuse toutefois pas d'avoir commencé les travaux avant l'obtention du permis
de construire). Si, dans le périmètre du plan de quartier "Gare/St-Martin",
la Commune de Nyon entend limiter l'utilisation des rez-de-chaussée aux
seuls commerces de vente au détail - et à supposer qu'une telle restriction
réponde à un intérêt public suffisant (la place de la Gare n'est pas la Marktgasse)
– elle doit adopter une réglementation explicite. Jusque là, l'interprétation
restrictive que fait la municipalité de l'art. 13 RPQ viole la garantie de la
propriété.
6.
Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de
justice sera mis à la charge de la Commune de Nyon, de même que les dépens
auxquels peuvent prétendre les recourantes, qui ont procédé par l'intermédiaire
d'un avocat et obtiennent gain de cause.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de
Nyon du 22 août 2007 est annulée.
III.
L'affectation prévue pour les locaux
à transformer est conforme à l'art. 13 du règlement du plan de quartier
"Gare/St-Martin".
IV.
La municipalité est invitée à
délivrer le permis de construire, sous réserve que les autres conditions dont
dépend son octroi soient remplies.
V.
Un émolument de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
VI.
La Commune de Nyon versera à Foncia Geco La
Côte et Foncia Travaux SA une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 19 mars 2008
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.