vd_omni · GE.2021.0078 · 2021-05-20 · fr

A.________, B._________/Municipalité de Bex | Recours contre les conditions posées à la tenue d'un marché artisanal, notamment relatives à la petite restauration et l'interdiction de consommer dans l'enceinte du marché, dans le contexte de l'épidémie Covid-19. Ordonnance Covid-19 situation particulière et arrêté cantonal adopté sur cette base. Les règles à respecter dans les espaces de consommation sont claires et imposent une consommation assise sur terrasses avec des règles impératives. Toute activité susceptible d'engendrer un regroupement de personnes ou une rupture des flux balisés ou mis en place doit être interdite. C'est précisément ce que prévoit la décision attaquée, qui doit donc être confirmée. Les interdictions imposées aux recourantes apparaissent par ailleurs conformes au principe de la proportionnalité et ne violent pas le principe de l'égalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.05.2021 GE.2021.0078

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 mai 2021
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
Mme
Marie-Pierre Bernel et M. Serge Segura, juges
Recourantes
1.
A.________
2.
B.________
représentée
par A.________,
toutes deux à ********
Autorité intimée
Municipalité de Bex,
à Bex.
Objet
Divers
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Bex du 6 mai 2021 (autorisation de marché mais refus
d'autoriser la consommation de mets et de boissons ainsi que des animations
musicales ou sportives, ateliers de bricolage ou démonstrations au marché ********
le ******** 2021 à Bex)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ organisent le Marché ******** dit "********"
dont le but annoncé est de promouvoir l'artisanat local et de saison ainsi que
le fait main et de rassembler villageois, artisans, artistes et commerçants
pour le plaisir des visiteurs.
B.
Pour son édition du printemps prévue le 22 mai 2021 dans le préau du
bâtiment scolaire de Bex (BAP), les intéressées ont requis le 15 mars 2021, via
le Portail cantonal des manifestations (POCAMA) sur Internet (
www.vd.ch/manifestation
), les
autorisations nécessaires pour l'organisation de l'événement.
La requête a fait l'objet d'une synthèse cantonale datée
du 3 mai 2021 et la Police du Chablais vaudois (EPOC) a émis un préavis
favorable assorti de diverses conditions. Le préavis rappelait par ailleurs que
toute modification devait être annoncée et que toute manifestation devait en
outre être autorisée par la commune qui l'accueille.
Par décision du 6 mai 2021, la Municipalité de Bex (ci-après:
la municipalité) a autorisé l'organisation du Marché ******** pour le ********
2021. Elle a toutefois assorti son autorisation de plusieurs conditions
"faisant partie intégrante" de sa décision. En particulier, la
décision énonce que les mesures fédérales de prévention contre le coronavirus (Covid-19)
doivent impérativement être respectées. Pour le surplus, la décision indique
que "la consommation de mets et de boissons dans l'enceinte du marché est
strictement interdite" (en gras dans le texte) et que "[L]es
animations musicales ou sportives, les ateliers de bricolage ou les
démonstrations impliquant des regroupements de personnes et la rupture des
parcours balisés et des flux prévus ne sont pas autorisés". Une copie de
la synthèse cantonale du 3 mai 2021 était jointe à la décision qui mentionne
qu'elle fait partie intégrante de l'autorisation et que les conditions doivent
impérativement être respectées dans leur intégralité.
Par acte daté du 8 mai 2021, reçu le 14 mai 2021, A.________
et B.________ (ci-après: les recourantes) ont recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du Canton de Vaud (CDAP) contre la
décision du 6 mai 2021 de la municipalité. Elles contestent les conditions posées
à la petite restauration et l'interdiction de consommer dans l'enceinte du marché,
ainsi que l'interdiction des animations sportives ou musicales, des ateliers de
bricolage et des démonstrations qui engendreraient des regroupements de
personnes et une rupture des flux balisés. Indiquant avoir respecté les
directives déjà lors des éditions précédentes, les recourantes évoquent
l'ouverture des terrasses de restaurants depuis le 19 avril 2021 et le fait que
certains marchés dans d'autres communes installeraient à nouveau tables et
bancs pour une consommation sur place. Elles concluent implicitement à la
réforme de la décision en ce sens que la consommation sur place soit autorisée
dans le respect des mesures sanitaires actuelles, ainsi que l'animation sportive
qui serait clairement séparée des parcours balisés.
Dans leur mémoire de recours, les recourantes ont
également expliqué avoir rencontré des représentants de l'autorité intimée le 8
mai 2021. A cette occasion, elles auraient été informées que la consommation de
mets et boissons sur place, ainsi que l'installation de tables et de bancs
auraient éventuellement été autorisables moyennant le dépôt d'une demande
identique à celle des restaurants, ainsi que le respect des diverses
obligations y relatives. Sur ce point, les recourantes ont précisé qu'elles
auraient pu procéder de la sorte si elles en avaient été informées
préalablement.
Par avis du 14 mai 2021, le juge instructeur a
imparti un délai au 19 mai 2021 à la municipalité pour se déterminer et produire
son dossier original.
La municipalité s'est déterminée le 19 mai 2021 en
concluant au rejet du recours.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, savoir une autorisation municipale d'organiser un
marché moyennant le respect de certaines conditions, n'est pas susceptible de
recours devant une autre autorité, de sorte qu'elle peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Le présent recours, déposé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), a été formé
par les organisatrices d'un marché qui disposent, en tant que destinataires de
la décision querellée, d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (cf. art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
a) En préambule, on rappellera que le 28 février 2020, le Conseil
fédéral a déclaré l'état de situation particulière au sens de la loi fédérale
sur la lutte contre les maladies transmissibles de l'homme du 28 septembre 2012
(loi sur les épidémies, LEp; RS 818.101) et a interdit les manifestations
publiques ou privées accueillant simultanément plus de mille personnes en
adoptant l'ordonnance sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus
(RO 2020 573; texte aujourd'hui abrogé), afin d'endiguer les contaminations par
le coronavirus.
Le 13 mars 2020, face à la progression de l'épidémie
en Suisse, le Conseil fédéral a adopté l'ordonnance 2 sur les mesures destinées
à lutter contre le coronavirus (ordonnance 2 Covid-19; RO 2020 773, texte
aujourd'hui abrogé) interdisant les rassemblements de plus de cent personnes,
ordonnant la fermeture des écoles et réintroduisant les contrôles aux
frontières.
Le 16 mars 2020, le Conseil fédéral a déclaré la
situation comme extraordinaire au sens de l'art. 7 LEp. Le 17 mars 2020, il a
modifié l'ordonnance 2 Covid-19, en interdisant notamment toutes les
manifestations privées et publiques (art. 6).
À la suite du ralentissement de l'épidémie, cette
interdiction a été assouplie au cours du mois de juin 2020 et les
manifestations comptant jusqu'à 300 personnes ont été autorisées.
Le 19 juin 2020, le Conseil fédéral a requalifié la
situation extraordinaire en situation particulière, a scindé l'ordonnance 2
Covid-19 et a restructuré ses mesures au sein de l'ordonnance sur les mesures
destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation particulière (ci-après:
l'ordonnance Covid-19 situation particulière ou l'ordonnance; RS 818.101.26) et
de l'ordonnance 3 sur les mesures destinées à lutter contre le coronavirus
(ordonnance 3 Covid-19; RS 818.101.24).
Le 1
er
juillet 2020, le Conseil d'Etat du
Canton de Vaud a édicté un arrêté d'application de l'ordonnance fédérale sur
les mesures destinées à lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation
particulière et sur certaines mesures cantonales complémentaires du 1
er
juillet 2020 (BLV 818.00.010720.1).
Tant l'ordonnance Covid-19 situation particulière que
l'arrêté précité ont été modifiés à plusieurs reprises en fonction de
l'évolution de l'épidémie.
Le 11 décembre 2020, le Conseil d'Etat, prenant en
considération les mesures annoncées par le Conseil fédéral, a adopté un nouvel
arrêté d'application de l'ordonnance fédérale sur les mesures destinées à
lutter contre l'épidémie de Covid-19 en situation particulière et sur certaines
mesures cantonales complémentaires (ci-après: l'arrêté ou l'arrêté cantonal; BLV
818.00.111220.1). Entré en vigueur le 12 décembre 2020, cet arrêté a été publié
dans la FAO du 18 décembre 2020. Il a abrogé l'arrêté du 1
er
juillet
2020 d'application de l'ordonnance fédérale sur les mesures destinées à lutter
contre l'épidémie de Covid-19 en situation particulière et sur certaines
mesures cantonales complémentaires (art. 19).
Par décision du 14 avril 2021, en vigueur depuis le
19 avril 2021, le Conseil fédéral a modifié l'ordonnance Covid-19 en prévoyant
notamment l'ouverture des terrasses des restaurants et l'autorisation de manifestations
organisées avec du public moyennant certaines restrictions.
b) L'ordonnance Covid-19 situation particulière
instaure des mesures visant la population, les organisations, les institutions
et les cantons dans le but de lutter contre l’épidémie de Covid-19. Ces mesures
ont pour but (art. 1 ordonnance Covid-19 situation particulière) de prévenir la
propagation du coronavirus par exemple par le respect de distances
interpersonnelles ou le port de masques de protection, et d'interrompre les
chaînes de transmission, en particulier en identifiant les personnes ayant été
en contact avec des personnes infectées (traçage des contacts).
Selon l'art. 2 de l'ordonnance, les cantons peuvent
continuer à édicter des normes dans la limite de leurs compétences, pour autant
que la présente ordonnance ne contienne pas de disposition contraire
spécifique.
L'art. 3b al.1 et al. 2 de l'ordonnance a notamment
la teneur suivante:
"
1
Toute personne
se trouvant dans les espaces clos et extérieurs accessibles au public des
installations et des établissements, y compris les marchés, ainsi que dans les
zones d’attente des gares, des arrêts de bus et de tram et des remontées
mécaniques, dans les gares, les aéroports ou d’autres zones d’accès aux
transports publics doit porter un masque facial.
2
Les personnes
suivantes sont exemptées de cette obligation:
[...]
d.
les clients dans les établissements de restauration, les bars et les boîtes de
nuit lorsqu’ils consomment de la nourriture ou des boissons à table;
[...]
"
Cette disposition prévoit, pour toute la Suisse,
l’obligation de porter un masque dans les espaces clos et dans les espaces
extérieurs accessibles au public des installations et des établissements ainsi
que dans les zones d’attente et d’accès des transports publics.
Le rapport explicatif de l'Office fédéral de la
santé publique concernant l’ordonnance du 19 juin 2020 sur les mesures
destinées à lutter contre l’épidémie de Covid-19 en situation particulière,
dans sa version du 12 mai 2021 (disponible sur le site de l'OFSP consulté le 19
mai 2021; ci-après: le rapport explicatif), rappelle (p. 3) que cette
obligation est aussi applicable aux espaces extérieurs des installations et des
établissements, en particulier les marchés.
Conformément à l'art. 4 al. 1 de l'ordonnance, il
incombe aux exploitants de tous les établissements accessibles au public, y
compris les établissements de formation, et aux organisateurs de manifestations
d’élaborer et de mettre en œuvre un plan de protection qui est soumis à des
règles décrites à l'al. 2.
Selon l'art. 5a al. 1 de l'ordonnance, l’exploitation
des établissements de restauration, des bars, des boîtes de nuit, des
discothèques et des salles de danse est interdite.
Le rapport explicatif (p. 15) expose que la notion
d’établissement de restauration, de boîte de nuit et de bar est prise au sens
large. Elle s'applique à toutes les installations ou établissements publics qui
remettent des aliments et des boissons destinés à la consommation directe.
Les alinéas 2 et 3 de l'art. 5a de l'ordonnance, qui
définissent les établissements auxquels l'interdiction ne s'applique pas, ont
notamment la teneur suivante:
"
2
L’interdiction ne s’applique pas aux établissements suivants:
a
les établissements qui proposent de la nourriture et des boissons à l’emporter
ou qui livrent des repas à domicile;
b.
les établissements de restauration, les bars et les boîtes de nuit, y compris
les établissements de restauration à l’emporter, pour autant qu’ils proposent
des places assises pour la consommation de nourriture et de boissons
exclusivement à l’extérieur; sont réputés espaces extérieurs les terrasses et
les autres endroits à l’extérieur d’un bâtiment qui, pour être suffisamment
aérés:
1.        ne sont pas couverts, ou
2.
sont couverts, mais ouverts sur au moins la moitié de leurs côtés;
[...]
3
Les établissements
visés à l’al. 2, let. b et f, sont soumis aux règles suivantes:
a.
chaque table ne peut accueillir que 4 personnes au maximum, à l’exception des
familles avec enfants;
b.
les clients sont tenus de s’asseoir; en particulier, ils ne peuvent consommer nourriture
et boissons qu’assis;
c.
la distance requise entre les groupes doit être respectée ou des séparations
efficaces doivent être installées;
d.
l’exploitant est tenu de collecter les coordonnées de tous les clients; font
exception les coordonnées des enfants accompagnés de leurs parents.[...]
"
On peut extraire du rapport explicatif (p. 15) les
indications suivantes: l’interdiction ne s’applique pas aux établissements qui
préparent de la nourriture et des boissons prêtes à consommer et les proposent
à l’emporter pour la consommation immédiate, ou qui livrent des repas à
domicile (let. a). Dans son plan de protection, l’exploitant doit, dans le
cadre des possibilités à sa disposition, prévoir des mesures visant à éviter
les rassemblements de personnes devant son établissement. Il est ainsi interdit
de prévoir des espaces de consommation debout à proximité de l’établissement;
lorsque des places assises sont mises à disposition, les prescriptions de la
let. b s’appliquent. Les restaurants peuvent eux aussi prévoir une offre à l’emporter.
Étant donné qu’aucun masque n’est porté lors du repas, le plan de protection
doit prévoir la collecte des coordonnées (hormis si des mesures adéquates
garantissent en permanence le respect des distances au moment de la consommation).
En l’absence de consommation, le port du masque est applicable. La let. b instaure
la possibilité d’ouvrir les espaces extérieurs des établissements de
restauration pour y proposer la consommation de nourriture et de boissons à des
places assises. Sont réputés espaces extérieurs les terrasses et les autres
emplacements à l’extérieur des bâtiments qui sont suffisamment ouverts pour
garantir une aération comme s’ils étaient en plein air (ch. 1 et 2).   L’al. 3 énonce
les règles à respecter dans les espaces de consommation. Ce sont les mêmes que
celles imposées aux restaurants d’hôtel: le nombre de personnes assises à une
même table est limité à quatre, hormis pour les parents accompagnés de leurs
enfants (let. a); les convives doivent rester assis, en particulier pour
consommer nourriture et boissons (let. b). La distance requise de 1,5 mètre
doit être respectée entre les groupes de clients ou bien des séparations
efficaces doivent être installées telles que de grandes parois ou d’autres
installations similaires (let. c). La distance par rapport aux tablées situées
à côté se mesure d’épaule à épaule; la distance vers l’arrière ("dos à dos")
se mesure d’un bord de table à l’autre. Enfin, l’exploitant est tenu de
collecter les coordonnées de l’ensemble des personnes, et non plus seulement
d’un client par groupe (cf. art. 5), à l’exception des coordonnées des enfants
accompagnés de leurs parents (let. d).
L'art 6 de l'ordonnance, sous le titre
"dispositions particulières pour les manifestations et les foires" a
notamment la teneur suivante:
"
1
Les manifestations de plus de 15 personnes sont interdites. Cette limite ne
s’applique pas:
[...]
i.  aux
manifestations organisées avec du public visées à l’al. 1
bis
.
1bis
Les manifestations
organisées avec du public sont soumises aux règles suivantes:
a     les manifestations organisées à l’intérieur sont limitées à un
public de 50 personnes et celles organisées à l’extérieur à un public de 100
personnes;
b.    un tiers au maximum des places assises disponibles peuvent être
occupées par le public;
c.    les personnes doivent rester assises pour toute la durée de la
manifestation, y compris durant les pauses, à moins qu’elles aient des raisons
impérieuses de se lever; un siège doit être attribué à chaque personne;
d     l’exploitation des établissements de restauration, y compris
des établissements de restauration à l’emporter, est interdite;
e.    la consommation de nourriture et de boissons est interdite.
"
Selon le rapport explicatif (p. 18), au sens de cette
disposition, une manifestation est un événement public ou privé planifié,
limité dans le temps, qui a lieu dans un espace ou un périmètre défini. La
manifestation a généralement un but clairement défini et suit un déroulement
impliquant un contenu thématique précis. Il faut partir du principe qu’une
manifestation comporte en général une représentation, durant laquelle les
spectateurs ou visiteurs se tiennent au même endroit pendant une période
prolongée, ou une activité rassemblant les participants. En règle générale
toutefois, les événements à caractère commercial, comme les foires, les salons
ou les fêtes foraines, ne sont pas considérés comme des manifestations
.
Leurs
organisateurs ou exploitants ont toutefois l’obligation d’élaborer et de mettre
en œuvre un plan de protection, à l’instar des organisateurs de manifestations
(cf. art. 4 al. 1). En outre, les diverses manifestations qui ont lieu dans le cadre
d’une fête foraine par exemple sont soumises, individuellement, aux
prescriptions ordinaires applicables aux manifestations. Si, en l’espèce,
l’ensemble de l’événement présente, en lui-même et de manière prépondérante, le
caractère d’une manifestation, les dispositions concernées de l’ordonnance lui
sont applicables. Il appartient à l’autorité cantonale compétente de décider si
l’événement constitue ou non une manifestation.
c) Au niveau cantonal, l'arrêté contient une disposition
qui règle expressément la tenue de marchés (teneur au 19 mai 2021) de la façon
suivante:
"
Art.
5     Marchés
1
Les marchés en milieu
ouvert et fermé peuvent être organisés aux conditions suivantes.
a.       le port du masque par les clients et les tenanciers de stands
est obligatoire;
b.       les stands doivent être situés à une distance raisonnable les
uns des autres;
c.       les différents flux de personnes ne doivent pas entrer en
conflit;
d.       les tenanciers doivent mettre de la solution hydro-alcoolique
à disposition des clients;
e.       des mesures, comme un marquage au sol, doivent être mises en
place afin de garantir les distances sociales;
f.        la désinfection des surfaces des stands doit être garantie;
g.       les clients ne doivent pas toucher la marchandise présentée,
s'il s'agit de produits alimentaires;
h.       les normes sanitaires applicables, et notamment l'obligation
du port du masque dans tout le secteur, doivent être dûment signalées.
2
Afin de pouvoir
exploiter un marché, l'organisateur du marché doit fournir, au minimum, les
éléments suivants à l'autorité communale compétente :
a.       un concept général décrivant les jours et heures d'ouverture
ainsi que les mesures mises en place afin de respecter les recommandations de
l'OFSP;
b.       un plan général d'implantation des stands mentionnant les
distances entre chaque stand;
c.       un plan général spécifiant les flux des piétons, les files
d'attente des stands et les files d'attente des commerces sur la voie publique
(aucun croisement de flux n'est autorisé).
3
L'autorité communale
compétente rend une décision dans les 3 jours à compter de la réception du
dossier complet. Elle communique sa décision à l'autorité cantonale compétente.
4
Les communes
définissent les périmètres des marchés, dans lesquels le masque est obligatoire
pour toute personne, y compris les passants, et les horaires auxquels cette
obligation s'applique.
5
Les communes sont
responsables du contrôle et du respect de l'application du présent article.
"
d) En l'occurrence, le Marché ******** est une foire
ou une manifestation publique composée de plusieurs stands proposant des
produits issus de l'artisanat local et de saison ainsi que du fait main.
Certains stands proposent manifestement également des aliments et des boissons
destinés à la consommation directe. Des animations sont prévues et la
manifestation se tiendra dans le préau d'une école.
De façon générale, les recourantes ne contestent pas
que la Suisse se trouve en situation particulière au sens de l'art. 6 LEp et que
dans ce contexte, les autorités cantonales peuvent prendre des mesures imposant
des restrictions à la tenue de leur manifestation. Les mesures attaquées se
fondent en particulier sur l'ordonnance Covid-19 situation particulière et
l'arrêté cantonal qui constituent des bases légales suffisantes pour imposer
des restrictions.
Il existe un intérêt public prépondérant manifeste,
à savoir la protection de la santé de la population, lequel justifie des
restrictions des droits fondamentaux pour autant que celles-ci soit
proportionnées (cf. consid. 4 ci-dessous). L’ordonnance Covid-19 situation
particulière, tout comme les dispositions cantonales similaires, vise
expressément à prévenir la propagation du coronavirus, par exemple par le
respect de distances interpersonnelles ou le port de masques de protection, et
à interrompre les chaînes de transmission. Les lieux de rassemblement, de divertissements
ou de loisirs favorisent les mouvements et brassages de population qu’il s’agit
justement de limiter afin d’éviter de nouvelles contaminations.
L'ordonnance Covid-19 situation particulière ne
contient pas de dispositions réglant expressément la tenue des marchés. Il
paraît toutefois clair que les organisateurs d'une telle manifestation sont
soumis aux mesures de l'ordonnance visant les manifestations accessibles au
public. En particulier, les organisateurs doivent élaborer et mettre en œuvre
un plan de protection (art. 4).
Il découle également de l'art. 3 de l'ordonnance que
pour toutes personnes se trouvant dans un marché le port d'un masque facial est
imposé (al. 1), des exceptions étant prévues notamment pour les clients dans
les établissements de restauration lorsqu’ils consomment de la nourriture ou
des boissons à table (al. 2 let d).
L'arrêté cantonal a été adopté sur la base de
l'ordonnance Covid-19 situation particulière et de l'art. 40 LEp, étant entendu
que cette dernière disposition permet en particulier aux cantons de prendre les
mesures nécessaires pour empêcher la propagation de maladie transmissibles au
sein de la population soit, notamment, prononcer l'interdiction totale ou
partielle de manifestations (al. 2 let. a). En son art. 5, l'arrêté fixe les
conditions dans lesquelles les marchés en milieu ouvert et fermé peuvent être
organisés. C'est sur la base de cette disposition que la commune, qui est
compétente en la matière (al. 3), délivre une autorisation. L'al. 4 de la
disposition prévoit que les communes définissent les périmètres des marchés,
dans lesquels le masque est obligatoire pour toute personne, y compris les
passants, et les horaires auxquels cette obligation s'applique.
3.
Les recourantes remettent en question les conditions posées à la petite
restauration et l'interdiction de consommer dans l'enceinte du marché, ainsi
que l'interdiction des animations sportives, musicales, des ateliers de
bricolage et des démonstrations qui engendreraient des regroupements de
personnes et une rupture des flux balisés.
a) S'agissant des conditions de restauration, il
apparaît que certains stands ou les organisateurs entendent, dans le cadre du
marché, délivrer des aliments et des boissons destinés à la consommation
directe.
aa) Dans ses déterminations, la municipalité évoque
l'art. 6 de l'ordonnance, intitulé "Dispositions particulières pour les
manifestations et les foires", qui interdit à l'occasion de manifestation
au sens de la disposition l'exploitation des établissements de restauration, y
compris des établissements de restauration à l'emporter (al. 1
bis
let. d), ainsi que la consommation de nourriture et de boissons (al. 1
bis
let. e). Du point de vue de l'autorité intimée, cette disposition fonde
l'interdiction critiquée.
Le rapport explicatif retient pourtant (p. 18) que,
en règle générale, les événements à caractère commercial, comme les foires, les
salons ou les fêtes foraines, ne sont pas considérés comme des manifestations
au sens de cette disposition. Il faut partir du principe qu’une manifestation telle
que l'entend l'art. 6 de l'ordonnance comporte en général une représentation,
durant laquelle les spectateurs ou visiteurs se tiennent au même endroit
pendant une période prolongée, ou une activité rassemblant les participants.
Selon le rapport explicatif toujours (p. 18), les diverses manifestations qui
ont lieu dans le cadre d’une fête foraine par exemple sont soumises,
individuellement, aux prescriptions ordinaires applicables aux manifestations.
Si l’ensemble de l’événement présente, en lui-même et de manière prépondérante,
le caractère d’une manifestation, les dispositions concernées de l’ordonnance
lui sont applicables. Il appartient à l’autorité cantonale compétente de
décider si l’événement constitue ou non une manifestation.
Il n'est ainsi pas certain qu'un marché local, tel
que le Marché ********, qui entraîne nécessairement un certain flux de personnes
circulant entre les stands, réponde à cette définition
, ce
d'autant moins que les différentes activités envisagées et susceptibles d'être
qualifiées de manifestations ont été interdites (sur cette interdiction, cf.
consid. 3b ci-dessous).
On peut relever également une certaine contradiction
d'une mesure se limitant à l'interdiction de consommer en se fondant sur l'art.
6 de l'ordonnance tout en autorisant la vente à l'emporter. En effet, cette
disposition interdit en principe la vente à l'emporter (même pour consommation
hors du périmètre du marché) dans le cadre des événements qualifiés de
"manifestations", sous réserve d'allègements accordés par les cantons
lorsque les conditions de l'art. 7 de l'ordonnance sont remplies, ce que
l'autorité intimée ne soutient cependant pas.
bb) Quoi qu'il en soit, s'agissant spécifiquement
des marchés, le canton de Vaud a prévu une disposition destinée à réglementer leur
organisation en milieu ouvert et fermé (art. 5 de l'arrêté) dont il découle que
les marchés sont soumis au port du masque obligatoire dans le périmètre
accessible au public. La disposition ne règle pas précisément la vente ou la
consommation de nourriture ou boissons.
Dans ses déterminations, l'autorité intimée
mentionne que si la vente de nourriture peut être admise sur un marché, l'obligation
d'y porter un masque rend impossible la consommation directe sur place et dans la
zone du marché. En effet, si une personne achète de quoi manger, il ne pourra
consommer en enlevant son masque avant d'être en dehors de la zone du marché et
de port du masque obligatoire. Elle fait référence en cela à un courriel reçu
de l'Etat-major cantonal de conduite (EMCC) le 6 mai 2021.
Ce raisonnement semble ainsi donner à l'art. 5 de
l'arrêté une portée plus restrictive que celle de l'art. 3b de l'ordonnance qui
prévoit, au niveau fédéral, l'obligation de port d'un masque dans les marchés, mais
qui prévoit également une exemption à l'al. 2 let. d pour les cas de
consommation à table.
Cela pose la question de la possibilité pour le
canton d'édicter des mesures plus strictes – ce que contestent implicitement
les recourantes – ou plus permissives que les restrictions fédérales dans le
cadre de la compétence que lui confèrent l'ordonnance (art. 2, 7 et 8 de
l'ordonnance) et l'art. 40 LEp. Cette question souffre de rester indécise, du
moment que le recours est de toute façon mal fondé, conformément aux considérations
qui suivent.
cc) Avec les recourantes, on pourrait légitimement
s'interroger, s'agissant d'un marché, sur la possibilité de disposer d'une terrasse
ou d'un espace extérieur pour y proposer la consommation de nourriture et de
boissons à des places assises, suivant la configuration de l'endroit et pour
autant qu'un espace puisse être aménagé à l'écart du flux des personnes induit
par les stands. La question serait en d'autres termes celle de savoir si les
marchés sont susceptibles de bénéficier des exceptions prévues à l'art. 5a al.
2 de l'ordonnance Covid-19 situation particulière.
Comme évoqué, la notion d’établissement de
restauration de l'art. 5a de l'ordonnance Covid-19 situation particulière doit
être prise au sens large et s'applique à toutes les installations qui remettent
des aliments et des boissons destinés à la consommation directe. On peut ainsi
se demander si un marché proposant des aliments et des boissons destinés à être
consommés sur place peut être assimilé à une telle installation même s'il ne
s'agit pas d'un établissement à proprement parler. Dans l'affirmative, il
pourrait éventuellement bénéficier du droit de disposer d'une terrasse ou d'un
espace extérieur pour y proposer la consommation de nourriture et de boissons à
des places assises au sens de l'art. 5a al. 2 let. b ordonnance Covid-19
situation particulière. Dans ce cas, on pourrait du reste se demander si
l'éventuelle autorisation devrait être requise par l'exploitant lui-même ou par
les organisateurs du marché. Ces questions ne sont toutefois pas décisives en
l'espèce et souffrent de demeurer indécises.
En effet, si l'ordonnance prévoit que les établissements
peuvent ouvrir leurs espaces extérieurs et que la remise d'aliments et de
boissons destinés à la consommation directe est possible, il faut prévoir des
mesures visant à éviter les rassemblements de personnes devant l'établissement.
ll est ainsi interdit de prévoir des espaces de consommation debout à proximité
de l’établissement; lorsque des places assises sont mises à disposition, les
prescriptions de l'art. 5a al. 2 let. b de l'ordonnance s’appliquent. L’art. 5a
al. 3 de l'ordonnance énonce en outre les règles à respecter dans les espaces
de consommation qui sont les mêmes que celles imposées aux restaurants d’hôtel
(nombre de personnes assises à une même table limité à quatre, obligation de
rester assis pour consommer nourriture et boissons, distance requise de 1,5
mètre entre groupes de clients ou séparations efficaces, collecte des
coordonnées de l’ensemble des personnes).
Il ressort du recours que l'autorité intimée aurait suggéré
aux recourantes de formuler une requête pour disposer de tables et bancs, soit
d'un espace extérieur de consommation à l'instar des restaurants comprenant un
système de service à table, une occupation maximale de 4 personnes par tables
séparées par des plexiglas, un système de récolte des données, voire l'engagement
d'animateurs professionnels. Les recourantes ont toutefois indiqué qu'elles
auraient pu envisager de le faire si elles en avaient été informées au préalable.
Il en découle qu'elles concèdent que les mesures nécessaires et impératives en
l'état ne peuvent à ce jour plus être respectées.
dd) On ajoutera que dans le cadre de ses déterminations,
l'autorité intimée indique en outre qu'aucun permis temporaire autorisant la
vente de boissons alcooliques à consommer sur place au sens de l'art. 28 de la
loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB; BLV
935.31) n'a été en l'occurrence délivré par la municipalité, seule compétente,
dans le cadre d'une manifestation importante de portée communale.
Cela empêche également
de facto
la vente de boissons
alcooliques et leur consommation dans le marché.
ee) Dans ces conditions et dans la mesure où le port
du masque dans le périmètre du marché est obligatoire, où les rassemblements de
personnes devant une installation doivent être évités, où des espaces de
consommation debout à proximité de l’établissement sont interdits et où le
marché se tient dans un endroit spatialement limité (le préau d'une école),
l'interdiction prononcée par l'autorité intimée apparaît légitime. Les règles à
respecter dans les espaces de consommation sont claires et imposent une
consommation assise sur terrasses avec des règles impératives à respecter. Si
les recourantes ne sont pas prêtes ou à même de les assumer, l'interdiction est
justifiée.
b) En ce qui concerne l'interdiction relative à des
animations sportives, musicales, des ateliers de bricolage et des
démonstrations qui engendreraient des regroupements de personnes et une rupture
des flux balisés, force est de constater qu'elle est conforme aux règles
imposées par l'arrêté s'agissant des marchés (art. 5 de l'ordonnance et en
particulier al. 1 let. c) et à l'ordonnance Covid-19 situation particulière qui
impose que les flux de personnes doivent être gérés de manière à pouvoir
maintenir la distance requise entre toutes les personnes (ch. 3.4 de l'annexe I
de l'ordonnance).
En l'occurrence, on pourrait se demander si chacune
des activités ou si chaque exploitant de telles activités ne devrait pas être soumis
individuellement aux prescriptions ordinaires applicables aux manifestations
(cf. rapport explicatif, p. 18). Cette question n'est toutefois pas
déterminante dans la mesure où l’organisateur d'un marché ou d'une foire doit lui-même
présenter un plan de protection qui comprend des mesures visant à empêcher les
infections et à interrompre les chaînes de transmission. Cela suppose de tenir
compte des conditions spatiales en assurant que les personnes présentes
disposent de plus de place et une canalisation adéquate des flux de personnes,
de façon à réduire le risque de transmission. Partant, toute activité
susceptible d'engendrer un regroupement de personnes ou une rupture des flux
balisés ou mis en place doit être interdite. C'est précisément ce que prévoit
la décision attaquée, qui doit donc être également confirmée à cet égard.
4.
Il faut aussi constater que la décision prise par l'autorité intimée
respecte le principe de la proportionnalité.
a) Selon ce principe, énoncé à l'art. 5 Cst., une
mesure restrictive doit être apte à produire les résultats escomptés (règle de
l’aptitude) et ceux-ci ne doivent pas pouvoir être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); ce principe proscrit enfin toute
restriction allant au-delà du but visé: il exige un rapport raisonnable entre
ce but et les intérêts publics ou privés compromis (proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 140 I 2 consid.
9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II 346 consid. 9.2 et les réf. citées).
b) En l'espèce et comme évoqué, les mesures adoptées
visent à empêcher les infections et à interrompre les chaînes de transmission.
Même si l'interdiction de consommer sur place ou l'interdiction de certaines
activités ludiques ou sportives dans le cadre du marché peuvent engendrer un
désagrément chez certains visiteurs ou entraîner une perte de clientèle pour
l'exploitant, ces inconvénients ne sauraient primer sur les intérêts publics
manifestement prépondérants mentionnés ci-dessus qu'elles visent à protéger et
à l'importance des risques liés à la pandémie pour la société. Cela est
d'autant plus vrai que pour ce qui est des aliments, l'interdiction ne vise pas
la vente de nourriture, mais seulement sa consommation sur place, qu'elle est à
ce stade limitée à un seul événement et qu'avec un peu d'anticipation, pour
autant que la situation épidémiologique et légale perdure, des aménagements pourraient
être envisageables pour permettre une consommation sur place en extérieur des
aliments remis.
Les mesures litigieuses, qui sont aptes à contribuer
à la lutte contre la propagation du virus et nécessaires, associées à d'autres
mesures, pour atteindre le but visé, demeurent dans un rapport raisonnable
entre celui-ci et l'intérêt public en général. Les interdictions imposées aux recourantes
apparaissent en conséquence conformes au principe de la proportionnalité.
5.
Les recourantes se plaignent implicitement d'une inégalité de traitement
à l'égard d'autres marchés ou d'autres communes qui autoriseraient la vente et
la consommation directes.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente (ATF 137 I 58 consid.4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p.
304; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 et la jurisprudence citée). Les situations
comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais
leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait
pertinents pour la décision à prendre (ATF 129 I 113 consid. 5.1 p. 125; 125 I
1 consid. 2b/aa p. 4; 123 I 1 consid. 6a p. 7 et la jurisprudence citée). Le
principe de la légalité de l'activité administrative ancré à l'
art. 5 al. 1 Cst.
prévaut en principe sur celui de
l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement
pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout, dans d'autres cas. (ATF 139 II 49; arrêt 8C_605/2013 du
17 juin 2014 consid. 3.3; arrêt 1C_482/2010 du 14 avril 2011 consid. 5.1; ATF
136 I 65 consid. 5.6 p. 78).
b) En l'espèce, les recourantes invoquent des cas
qui seraient, selon elles, similaires à leur situation. Elles n'exposent
toutefois pas en quoi tel serait le cas en ce qui concerne les éléments de fait
pertinents et ne citent pas d'exemples concrets à l'appui de leurs dires. Elles
n'invoquent, et a fortiori n'établissent, en outre pas l'existence d'une
pratique des communes à cet égard. Il apparaît par ailleurs que le marché
litigieux présente certaines spécificités par rapport à d'autres marchés dans
la mesure notamment où il est saisonnier, offre des activités ludiques ou se
tient dans l'espace limité d'un préau d'école. On soulignera enfin que si la possibilité
de se restaurer sur place devait être accordée aux recourantes nonobstant le
non-respect des conditions imposées par la pandémie actuelle, il y aurait alors
une inégalité de traitement manifeste entre elles et d'autres marchés (ou
restaurants) ayant obtenu cette possibilité en ayant respecté les normes en
vigueur et consenti des frais à cet effet.
En définitive, ce grief, mal fondé, tombe à faux.
6.
Au final, il résulte des considérants qui précèdent que le recours, mal
fondé, doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Un émolument de 500
fr. est mis à la charge des recourantes qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD;
art. 1 et 4 al. 1 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pour le surplus pas lieu d'allouer de
dépens, l'autorité intimée ayant agi sans recourir aux services d'un mandataire
professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Bex du 6 mai 2021 est confirmée.
III.
Un émolument de 800 (huit cents) francs est mis à la charge des
recourantes solidairement entre elles.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 mai 2021
:                                                         Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.