vd_omni · AC.2023.0033 · 2023-07-24 · fr

A.________ c/o ********/Municipalité de Renens Service de l'Urbanisme | Rejet du recours dirigé contre un ordre de remise en état concernant des logements aménagés dans des espaces de bureau. Le changement d'affectation a été effectué sans droit et ne peut pas être régularisé. L'ordre de remise en état est proportionné vu les intérêts en jeu (en particulier la protection des personnes).Recours au TF rejeté (1C_453/2023 du 29 mai 2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.07.2023 AC.2023.0033

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 juillet 2023
Composition
M. Alain Thévenaz, président;
M. François Kart et Mme Marie-Pierre Bernel, juges; M. Quentin Ambrosini,
greffier.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Renens,
à
Renens,
représentée par Me Carole WAHLEN, avocate
à Lausanne
.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Municipalité de Renens
du 7 décembre 2022 (immeubles sis à la rue du Simplon 1, 3 et 5 à Renens,
parcelle n
o
674 – mise en conformité).
Vu les faits suivants:
A.
A.________, dont le siège est à Genève, est une société qui a pour but
l'étude, la promotion et la réalisation de projets, principalement dans le
domaine de l'immobilier.
Cette société est propriétaire de la parcelle n
o
674 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Renens. Ce terrain
de 4'040 m
2
est bordé au nord-est par les voies ferrées des Chemins
de fer fédéraux suisses (CFF) et à l'ouest par la rue du Simplon. Il est soumis
à la réglementation du plan partiel d'affectation (PPA) "P 32", adopté
par le Conseil communal le 15 décembre 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat
le 29 mars 1989. Ce plan, dont le périmètre correspond pour l'essentiel aux
limites actuelles de la parcelle n
o
674, permet la construction
de deux bâtiments, dont l'un (rue du Simplon 1 et 3), en forme de L, comprend
six niveaux (hormis les constructions basses), les quatre premiers étant
destinés aux activités tertiaires, les deux derniers au logement. Le second
bâtiment (rue du Simplon 5) peut comporter deux niveaux, depuis la terrasse de
la construction basse, destinés aux commerces et aux activités tertiaires.
Au début des années 1990, le PPA "P 32" a
été concrétisé par la réalisation d'un centre administratif, commercial et
d'habitat, avec notamment un immeuble de six étages – sis à la rue du Simplon
1, 3 et 5 – comprenant des locaux destinés aux activités tertiaires aux niveaux
1, 2, 3 et 4, et des habitations aux niveaux 5 et 6, conformément à la
planification susmentionnée.
B.
En 2017, les autorités communales compétentes ont constaté qu'après
avoir acquis la parcelle n° 674, la société A.________ avait modifié, sans
droit, l'affectation des locaux, transformant des espaces de bureau destinés au
secteur tertiaire en logements. Plus précisément, onze logements avaient été
aménagés aux niveaux 2, 3 et 4 de l'immeuble sis rue du Simplon 1 et 3, soit
cinq studios, un 2 pièces et cinq 3 pièces. Ces logements avaient ensuite été
mis en location.
Après des discussions avec l'intéressée, la
Municipalité de Renens (ci-après: la municipalité) a demandé, par courrier du
13 novembre 2018, la régularisation des logements créés sans autorisation. Deux
options étaient proposées à la recourante: soit la remise en état antérieur des
onze appartements créés sans autorisation dans des locaux destinés
exclusivement à de l'activité, soit le dépôt d'un dossier, en vue de la
régularisation des logements, avec mise en conformité par rapport à l'ensemble
des normes actuelles (ordonnance fédérale du 27 février 1991 sur la protection
contre les accidents majeurs, OPAM, RS 814.012; ordonnance fédérale du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit, OPB, RS 814.41; normes de
protection contre les incendies et les éléments naturels, etc.). Le 23 novembre
2018, la société B.________ a fait savoir aux autorités communales qu'elle
avait été mandatée par la propriétaire pour déposer une demande de permis de
construire tendant au changement d'affectation des locaux (soit le passage de
bureaux à des logements) et à leur mise en conformité (seconde option proposée
par la Municipalité, dans son courrier du 13 novembre 2018).
C.
Le 19 décembre 2019, A.________ a déposé une demande de permis de
construire (CAMAC n
o
188733) pour un ouvrage ainsi décrit:
"Changement de destination de
surfaces administratives pour création et mise en conformité de 24
logements".
Le projet consistait essentiellement à transformer
les niveaux 2, 3 et 4 de l'immeuble sis à la rue du Simplon 1 et 3, en mettant
en conformité les onze logements aménagés sans droit, d'une part, et en créant
des logements supplémentaires d'autre part.
Le 22 juin 2020, la municipalité a délivré le permis
de construire requis (n
o
2019-78). Celui-ci comportait plusieurs
exigences particulières concernant l'observation des prescriptions de droit public,
notamment en lien avec la protection contre les incendies et les accidents
majeurs, et avec l'adaptation, d'un point de vue énergétique et acoustique, des
fenêtres de certaines façades.
Ce permis est entré en force.
D.
À la requête de la constructrice, la validité dudit permis a été
prolongée au 22 juin 2023.
E.
Dans l'intervalle, A.________ a déposé, en mai et en juin 2022, trois
demandes de permis de construire portant chacune sur la régularisation d'un
logement individuel (sur les onze aménagés sans droit).
Par courrier du 11 octobre 2022, la municipalité a
refusé d'entrer en matière sur ces demandes, reprochant à la constructrice de
ne pas avoir commencé les travaux de mise en conformité autorisés par le permis
de construire n° 2019-78.
F.
Le 18 octobre 2022, A.________ a indiqué à la municipalité qu'elle n'entendait
pas réaliser les travaux autorisés, au motif que le projet mis à l'enquête
publique s'avérait finalement trop coûteux, compte tenu des exigences
techniques de la législation fédérale sur la protection contre les accidents
majeurs et de la récente hausse des taux d'intérêts. Soulignant que le permis
de construire délivré ne constituait pas une obligation de procéder aux travaux
autorisés, elle a en outre demandé à la municipalité de statuer sans délai sur
les trois demandes de permis de construire déposées au printemps 2022.
Le 7 décembre 2022, la municipalité a rendu une
décision dont le dispositif a la teneur suivante:
"
[...]
la Municipalité ordonne soit la mise en conformité, selon
les conditions et charges du permis de construire N
o
2019-78, des 11
logements construits sans autorisation, soit leur remise en état conformément
au plan partiel d'affectation "P 32". Dans les deux cas, le
délai pour ce faire est fixé au 23 juin 2023."
La municipalité a justifié sa décision par le fait
que A.________ refusait de régulariser les onze appartements aménagés sans
autorisation à la rue du Simplon 1 et 3.
G.
Agissant le 23 janvier 2023 par la voie du recours de droit
administratif, la société A.________ demande à la Cour de droit administratif
et public (CDAP) du Tribunal cantonal d'annuler la décision municipale du 7
décembre 2022 et d'ordonner la reprise et la poursuite de l'instruction des
trois demandes de permis de construire qu'elle a déposées au printemps 2022.
Subsidiairement, elle demande le renvoi du dossier à la municipalité, afin
qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants. À titre de
mesures d'instruction, la recourante requiert l'audition des parties,
l'audition de C.________, architecte en charge du projet, et la mise en œuvre
d'une expertise judiciaire tendant à démontrer que les travaux autorisés par le
permis de construire octroyé sont économiquement non viables.
Dans sa réponse du 31 mai 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
La recourante s'est déterminée sur la réponse le 21
juin 2023, maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité ordonne le rétablissement
d'une situation conforme au droit peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif auprès du Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le
recours, déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) par une personne ayant
manifestement la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD), respecte en
outre les autres conditions formelles de recevabilité (en particulier art. 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond, dans la mesure où le recours est dirigé contre la décision
du 7 décembre 2022. En revanche, la conclusion tendant à ce qu'ordre soit fait
à la Municipalité de poursuivre l'instruction des demandes d'autorisation de
construire déposées au printemps 2022 est irrecevable, cette question n'étant
pas traitée dans la décision querellée et les conclusions du recours ne pouvant
pas excéder l'objet de la décision attaquée (cf. art. 92 LPA-VD; CDAP
FI.2020.0046 du 26 mars 2021; PS.2020.0068 du 16 février 2021).
2.
La municipalité a offert à la recourante le choix entre deux modalités
de rétablissement de l'état de droit: soit elle "
met en conformité
",
selon les conditions et charges du permis n
o
2019-78, les onze
logements construits sans autorisation, soit elle les remet en état conformément
au PPA "P 32", c'est-à-dire que les surfaces concernées doivent être
affectées à des activités tertiaires et non pas à de l'habitation. Dans la
mesure où la péremption du permis de construire n
o
2019-78 est
acquise depuis le 23 juin 2023, le premier élément de l'alternative disparaît;
seule doit donc encore être examinée la seconde option, celle de la remise en
état.
a) Selon l'art. 105 al. 1 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer
ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
Le prononcé d'une mesure de remise en état
présuppose une analyse de la légalité de la construction concernée, même si
elle a été réalisée sans autorisation. S'il apparaît que l'ouvrage ne peut pas
être autorisé, alors se pose la question de la proportionnalité de la mesure
(CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023 consid. 3a). Selon la jurisprudence,
l'autorité peut renoncer à ordonner le rétablissement d'une situation conforme
au droit si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise en état causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; TF 1C_8/2022 du
5 décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2022.0232 précité consid. 3b). Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF
1C_8/2022 du 5 décembre 2022 consid. 4.1).
b) Il n'est pas contesté, en l'occurrence, que le
changement d'affectation de certains locaux de l'immeuble sis à la rue du
Simplon 1 et 3 a été effectué sans droit, la recourante n'ayant jamais
sollicité d'autorisation pour transformer des espaces de bureau en logements.
Les logements litigieux ne sauraient en aucun cas
être régularisés tels qu'ils existent actuellement. En particulier, ils ne sont
pas conformes aux exigences découlant de l'OPAM (voir la note établie à ce
sujet par D.________ le 26 août 2019). Des questions liées à la protection
contre le bruit, ainsi qu'à la protection contre les incendies et les éléments
naturels se posent également. L'autorisation de nouveaux logements par rapport
à la réglementation communale applicable nécessiterait d'importantes
dérogations, dont les conditions de l'octroi éventuel n'ont toutefois pas à
être nécessairement examinées ici.
Du point de vue de la proportionnalité (au sens
strict), l'intérêt privé de la recourante, essentiellement financier, à obtenir
l'annulation de l'ordre de remise en état ne saurait l'emporter sur l'intérêt
public à régulariser des logements qui ne sont pas conformes aux prescriptions
du droit public, notamment en matière de protection contre les incendies,
contre le bruit et contre les accidents majeurs, et qui représentent de ce fait
un danger pour les locataires qui les occupent. Le retour des surfaces
concernées pour des activités tertiaires (plutôt que du logement) ne devrait
pas nécessiter des mesures constructives importantes, si bien que le coût de
cette remise en état devrait rester faible et en tous les cas pleinement
justifié par rapport aux autres intérêts en jeu (en particulier protection des
personnes), qui ont un caractère prépondérant. L'ordre de remise en état est
apte à atteindre le but d'intérêt public visé et on ne voit pas, sous l'angle
de la règle de la nécessité, quelle mesure moins incisive aurait pu être
ordonnée.
Les arguments invoqués par la recourante ne
convainquent pas. Cette dernière fait d'abord valoir que la décision attaquée
la contraindrait à réaliser les travaux autorisés dans le permis de construire
n
o
2019-78. Ce grief est sans objet, dès lors que ledit permis est
désormais caduc. Cela étant, la faculté de remettre en état l'immeuble
conformément aux exigences du permis n'était qu'une des deux modalités de
l'alternative offerte par la municipalité, l'intéressée ayant le choix entre
cette dernière et le rétablissement d'une situation conforme aux règles du PPA
"P 32", soit une réaffectation des surfaces à des activités
tertiaires. En outre, les mesures alternatives à la remise en état proposées
par la recourante – soit les trois demandes de permis concernant la prétendue
mise en conformité de trois logements individuels sur les onze qu'elle a
aménagés sans droit – ne permettent manifestement pas de rétablir une situation
entièrement conforme au droit.
c) Vu ce qui précède, la réquisition de la
recourante tendant à l'audition des parties et de l'architecte du projet peut
être écartée. La recourante ne motive pas sa requête et le dossier,
suffisamment complet, permet à la CDAP de statuer en toute connaissance de
cause. Aussi apparaît-il superflu d'ordonner de plus amples mesures d'instruction,
sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être entendue de la recourante
(sur l'appréciation anticipée des preuves, cf. ATF 145 I 167 consid. 4.1; 140 I
285 consid. 6.3.1; CDAP AC.2022.0148 du 9 juin 2023 consid. 2c). On ne voit au
surplus pas ce que la recourante entend tirer de la mise en œuvre d'une
expertise judiciaire, la question des coûts des travaux autorisés par le permis
n
o
2019-78, aujourd'hui caduc, étant sans pertinence.
3.
Le considérant qui précède conduit au rejet du recours, manifestement
mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée,
un nouveau délai au 31 janvier 2024 étant imparti à A.________ pour procéder à
la remise en état des onze logements aménagés sans droit dans l'immeuble sis à
la rue du Simplon 1 et 3, conformément à la réglementation du PPA "P
32"
, soit à une réaffectation des surfaces concernées à des activités
tertiaires et non à de l'habitation. Un émolument judiciaire sera mis à la
charge de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celle-ci
supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Renens,
qui a procédé avec l'aide d'une avocate (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision rendue le 7 décembre 2022 par la Municipalité de Renens est
confirmée, un nouveau délai au 31 janvier 2024 étant imparti à A.________ pour
procéder à la remise en état des onze logements aménagés sans droit dans le
bâtiment sis à la rue du Simplon 1 et 3, conformément à la réglementation du
PPA "P 32", soit une réaffectation des surfaces concernées à des
activités tertiaires et non plus à du logement.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la recourante A.________.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de
Renens à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________.
Lausanne, le 24 juillet 2023
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.