vd_omni · AC.1996.0206 · 1998-05-15 · fr

DELEVAUX Michel c/Gilly | Le principe de la proportionnalité exclut d'exiger le rétablissement de l'état antérieur des lieux lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités constatées par des travaux de transformation que le propriétaire souhaite exécuter.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.1998 AC.1996.0206

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 mai 1998
sur le recours interjeté par
Michel
DELEVAUX
, à Lausanne, représenté par Me Yves Hofstetter, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Gilly
du 2 septembre 1996 (ordre de démolir des travaux effectués au sous-sol du
bâtiment ECA no 546).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. A. Zumsteg,
président; M. R. Morandi et M. O. Renaud, assesseurs. Greffière: Mme D.-A.
Kirchhofer-Burri.
Vu les faits suivants:
A.                     M. Michel Delevaux est
devenu propriétaire en novembre 1993 de la parcelle no 701 de la Commune de
Gilly (ci-après la commune), sise en zone de villas. D'une surface totale de
1'215 m2 (v. extrait du registre foncier de Rolle du 1er octobre 1996), elle
comporte un bâtiment destiné à l'habitation (ECA no 546) et un garage, le reste
étant en nature de place-jardin et de vignes. La maison d'habitation a fait
l'objet d'un premier permis de construire le 3 juillet 1989 permettant la
création de trois appartements (un au rez-de-chaussée, un au premier étage, un
dans les combles) et d'un sous-sol comprenant un abri de protection civile de
14 places, deux caves et une pièce pour le chauffage et la buanderie. Un
deuxième permis de construire a été délivré le 24 octobre 1990 en vue de la
modification d'éléments en façades. Le garage pour deux voitures, ainsi qu'un
couvert pour bicyclettes et containers (situé entre le garage et la maison),
ont quant à eux été autorisés en dérogation au règlement communal sur le plan
d'affectation et la police des constructions, en même temps que M. Delevaux se
voyait accorder l'autorisation de créer des sauts-de-loup au sous-sol de la
villa (v. permis de construire du 29 juin 1994).
B.                    Suite à une rumeur, la
commission de salubrité communale a procédé à une visite du sous-sol de
l'immeuble propriété de M. Delevaux. A cette occasion elle a pu constater qu'un
appartement
"luxueux"
comprenant une cuisine entièrement
équipée, un grand salon et une salle d'eau y avait été aménagé sans autorisation;
une petite fenêtre avait également été percée (v. rapport du 3 mai 1996) en
façade sud-est d'un local ne figurant pas sur les plans de construction
initiaux, sous un balcon édifié là où la demande de permis de construire
prévoyait l'aménagement d'une terrasse. Dénoncé au préfet, M. Delevaux a alors
mandaté l'architecte Francis Jeanrichard afin de présenter à la Municipalité de
Gilly (ci-après la municipalité) un projet tendant à n'aménager qu'un seul
appartement (duplex) entre le rez-de-chaussée et les travaux réalisés sans
autorisation au sous-sol, dans le but de rendre ces derniers conformes aux
dispositions légales et réglementaires (v. lettre à la municipalité du 11 juin
1996). Constatant que l'appartement ainsi envisagé comprenait deux cuisines équipées
et qu'il suffisait de fermer une porte pour que l'immeuble compte à nouveau
quatre logements, la municipalité a décidé de maintenir sa dénonciation et de
demander la démolition des travaux effectués sans autorisation dans un délai de
six mois (v. lettre du 18 juin 1996).
M. Delevaux a
néanmoins persisté dans son idée de transformer l'appartement du
rez-de-chaussée en duplex et déposé une demande de permis de construire en août
1996. Selon les plans déposés à l'appui de sa demande, il entend conserver au
sous-sol une salle de bains, deux chambres et un local garde-robe situé sous le
balcon du rez-de-chaussée; un escalier interne relierait le rez-de-chaussée au
sous-sol; à l'extérieur, la rampe permettant d'accéder au sous-sol par une
porte-fenêtre en façade nord-est serait démolie et le terrain excavé à cet
endroit pour dégager une petite terrasse devant les chambres et permettre
l'agrandissement de leurs fenêtres; deux volées d'escaliers seraient réalisées
afin de faire communiquer cette terrasse avec le passage existant le long de la
façade nord-est.
La municipalité a
malgré tout confirmé sa décision ordonnant la démolition des travaux effectués
sans autorisation au sous-sol du bâtiment dans un délai fixé à fin décembre
1996 (v. décision du 2 septembre 1996).
C.                    Recourant au Tribunal
administratif, M. Delevaux conclut à l'annulation de cette décision et à ce
qu'il soit autorisé à réaliser les travaux sollicités dans sa demande de permis
de construire. Il fait valoir que la décision attaquée ne se prononce pas sur
la demande de permis de construire présentée en août 1996 et qu'elle est
ambiguë quant à la démolition qu'elle ordonne. Au demeurant une légalisation
des travaux réalisés illicitement au sous-sol serait selon lui conforme au
principe de la proportionnalité.
Dans sa réponse la
municipalité conclut au rejet du recours aux motifs, d'une part, que les
travaux réalisés sans autorisation ne portent pas une atteinte mineure à la
réglementation en vigueur et, d'autre part, que l'ordre de démolition est de
nature à prévenir d'autres infractions.
Dans sa réplique le
recourant soutient que la municipalité commet un abus de droit en refusant
d'examiner le permis de construire sollicité. Il relève en effet que les
dispositions réglementaires n'interdisent pas l'affectation d'une partie du
sous-sol à l'habitation et que les travaux réalisés sans autorisation
n'augmentent pas le coefficient d'occupation du sol.
La municipalité
rétorque qu'elle n'entend pas renoncer à son ordre de démolition dans la mesure
où les travaux réalisés illicitement entraînent au contraire un dépassement
important du coefficient d'occupation du sol.
Le tribunal a tenu
séance sur les lieux du litige le 29 janvier 1998, en présence du recourant, de
son conseil, Me Yves Hofstetter, de M. Francis Jeanrichard, architecte, de M.
Guy Rolaz, syndic, de Mme Anne-Marie Rolaz, municipale, de M. Denis Dumarteret,
municipal, et de Me Olivier Freymond, conseil de la municipalité, accompagné de
l'avocat-stagiaire Alain Thévenaz. A cette occasion il a pu constater que
l'appartement litigieux ne comptait plus au sous-sol qu'une salle de bains
équipée, deux chambres et un local garde-robe; les revêtements de sol, de
parois et de plafonds font manifestement de ces pièces des locaux destinés à
l'habitation. Le local partiellement enterré que le recourant voudrait utiliser
comme garde-robe paraît avoir été achevé en même temps que le reste du bâtiment
principal; en revanche le doublage intérieur des murs et le percement d'une
petite fenêtre en vue d'en faire un local habitable est plus récent, sans doute
contemporain au reste des aménagements litigieux.
Considérant en droit:
1.                     Dans
la zone de villas où se trouve la parcelle du recourant, la surface bâtie ne
peut excéder le septième de la surface totale de la parcelle (art. 23 du
règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions,
approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992, ci-après RPE); elle se
calcule sur l'étage de la plus grande surface (art. 61 al. 1 RPE). La parcelle du
recourant mesure 1'215 m2; la surface bâtie ne peut donc excéder 173,57 m2.
Selon la demande de permis de construire no 08/89 elle devait s'élever
initialement à 151,10 m2. Cette surface n'incluait pas les balcons, malgré leur
profondeur importante, et en particulier pas le balcon aménagé au
rez-de-chaussée sur la façade sud-est, alors que les plans prévoyaient à cet
endroit une terrasse. Le local partiellement enterré construit sous ce balcon
et que le recourant voudrait utiliser comme garde-robe porte en réalité cette
surface à 165 m2. Par la suite, elle a encore été augmentée de 41 m2, une
dérogation à l'art. 23 RPE ayant été accordée pour la construction du garage
(v. demande de permis de construire no 04/94). La surface construite actuelle
est ainsi de 206 m2, excédant largement le septième de la surface totale. A
noter que l'art. 61 RPE n'excluant ni les garages, ni les couverts du calcul de
la surface construite, ceux-ci doivent être pris en compte dans le calcul de la
surface bâtie (v. RDAF 1960 p. 45; RDAF 1975 p. 214; Jean-Luc Marti, distances,
coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, 1988, p. 154
ss); qu'ils aient été construits au bénéfice d'une dérogation ne signifie pas
qu'ils doivent être retranchés de la surface construite pour apprécier la
légalité d'une nouvelle transformation. Il apparaît ainsi qu'avant même que les
travaux visant à rendre habitable une partie du sous-sol ne soient réalisés,
les bâtiments sis sur la parcelle du recourant ne respectaient pas le coefficient
d'occupation du sol. Ils ont néanmoins été autorisés par la municipalité qui,
en délivrant au recourant un permis d'utiliser le garage et le couvert à
bicyclettes et un permis d'habiter le bâtiment, a certifié que ces
constructions respectaient les conditions fixées dans les permis de construire
et que leur exécution correspondait aux plans mis à l'enquête (v. art. 128 al.
1 LATC).
2.                     Découlant
à la fois de la garantie de la propriété et du principe de la non-rétroactivité
des lois, la protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie) postule
que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des
constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public
important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF
113 Ia 119 consid. 2a). En droit vaudois, l'art. 80 LATC confirme ce principe:
il permet d'entretenir ou de réparer des bâtiments existants non conformes aux
règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives notamment
au coefficient d'occupation du sol (v. al. 1). La transformation de ces
bâtiments dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement peuvent
être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au
développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les travaux ne
doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les
inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2). Est une
transformation l'opération tendant à modifier la répartition interne des
volumes construits ou l'affectation de tout ou partie de ces volumes sans
accroissements extérieurs et sans que, en elle-même, l'affectation de nouveaux
locaux soit contraire au règlement. L'affectation de volumes intérieurs à
l'habitation ne constitue pas en elle-même un agrandissement inadmissible
lorsque le règlement ne proscrit pas l'habitation dans la zone en question, et
plus spécialement dans les locaux qui y seraient précisément affectés. Il
convient toutefois que les travaux de transformation ainsi autorisés n'excèdent
pas les facultés déterminées par le règlement communal (RDAF 1978 p. 120).
En
principe l'art. 80 LATC ne profite qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due
à un changement postérieur de la réglementation, non à ceux d'emblée non
réglementaires (v. Matile, Bonnard, Bovay, Pfeiffer, Sulliger, Wyss, Droit
vaudois de la construction, ad. art. 80 LATC, rem. 6.1; RDAF 1992 p. 229). Les
constructions infractionnelles dès leur édification ne sont donc pas visées par
cette disposition; elle peut néanmoins leur être appliquée par analogie
lorsqu'elles sont l'objet d'une tolérance de la part des autorités et, a
fortiori, lorsqu'elles ont bénéficié d'une autorisation qu'il n'est pas
question de révoquer. La Commission cantonale de recours en matière de
constructions avait en effet jugé que le caractère d'emblée non réglementaire
d'un ouvrage ne constituait pas en soi un motif suffisant pour justifier un
ordre de démolition, mais que cette question devait être résolue au regard des
principes généraux du droit constitutionnel et administratif, notamment ceux de
la proportionnalité et de la bonne foi, et qu'il convenait de procéder à une
pesée des intérêts en présence, publics et privés (v. RDAF 1982 p. 448 ss). Or,
si l'on peut déduire de cette jurisprudence l'existence d'un droit au maintien
de constructions d'emblée infractionnelles, il serait pour le moins illogique
que leurs propriétaires ne puissent ni les transformer ni les agrandir aux
conditions de l'art. 80 al. 2 LATC, appliqué par analogie (v. en ce sens
Raymond Didisheim in RDAF 1987 p. 392). Au demeurant le Tribunal administratif
a déjà jugé qu'un bâtiment d'emblée non réglementaire pouvait être transformé
aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC appliquées par analogie (v. arrêt AC 92/270
du 7 avril 1993).
3.                     Les
travaux réalisés dans le but de rendre une partie du sous-sol habitable
constituent une transformation partielle du bâtiment: ils tendent à modifier
l'affectation de locaux existants sans pour autant augmenter la surface bâtie
par des accroissements extérieurs. En ne modifiant pas la surface construite,
bien qu'en augmentant la surface habitable, ils n'aggravent pas l'atteinte à
l'art. 23 RPE, qui définit seulement le coefficient maximum d'occupation du sol
(v. RDAF 1989 p. 314 ss, spéc. p. 318, RDAF 1992, p. 230). Il en irait bien sûr
autrement si la réglementation prévoyait un coefficient d'utilisation du sol et
qu'il soit dépassé (v. CCRC, prononcé no 5589 du 7 avril 1989, cité in RDAF
1990 p. 255).
L'éclairage
des locaux construits illicitement, en particulier celui des deux chambres, est
cependant nettement insuffisant. Tout local susceptible de servir à
l'habitation doit en effet être aéré naturellement et éclairé par une ou
plusieurs baies représentant une surface qui n'est pas inférieure au dixième de
la superficie du plancher et de 1 m2 au minimum (art. 28 RATC). Or en l'espèce
la superficie du plancher s'élève pour l'une des chambres (chambre 4) à 20,24
m2 et pour l'autre (chambre 5) à 25,51 m2, alors que leurs fenêtres mesurent
respectivement 0,39 m2 et 0,45 m2.
Les travaux réalisés
sans autorisation contreviennent aussi à l'art. 19 RPE selon lequel, dans la
zone villa, les maisons ne peuvent compter plus de trois appartements. Bien que
la cuisine vue par la commission de salubrité communale ait été démontée, il
n'en demeure pas moins que les deux chambres, le local garde-robe et la salle
de bains sont indiscutablement voués à l'habitation et qu'ils constituent un
quatrième appartement en tant qu'ils sont clairement séparés des appartements
situés aux étages supérieurs. Il serait d'ailleurs extrêmement aisé d'y
réinstaller un bloc cuisine.
Il découle de ce qui
précède que les transformations réalisées au sous-sol du bâtiment ne sont pas
réglementaires, même après la suppression de la cuisine, et qu'elles ne
sauraient être autorisées en l'état.
4.                     La municipalité est en
droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105
al. 1 LATC). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition
proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état
des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts AC 92/046 du 25 février 1993, AC 96/0069 du
15 octobre 1996). La non-conformité d'un bâtiment aux prescriptions légales ou
réglementaires ne peut cependant pas justifier dans tous les cas un ordre de
démolition. Cette question doit être examinée en application des principes
constitutionnels, dont celui de la proportionnalité. L'autorité doit ainsi
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la remise
en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage si celui-ci pouvait de bonne
foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des chances sérieuses
de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 111 Ib 224,
consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303, consid. 5b). L'autorité doit en outre
examiner d'office le moyen le plus approprié pour atteindre le but recherché
sans porter excessivement atteinte aux intérêts du constructeur. Elle peut
offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière de
remédier aux violations de la réglementation existante. Si ces propositions
sont inadéquates, l'autorité n'en reste pas moins tenue de rechercher parmi les
mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux
proportionnées; elle examinera par exemple au moment d'exécuter sa décision si
le but recherché ne peut pas être atteint par une solution moins rigoureuse
(ATF 108 Ia 219 consid. 4d).
Dans le cas
particulier, le projet présenté par le recourant en août 1996 permettrait à
première vue de rétablir une situation conforme au droit. L'augmentation de la
surface habitable que crée l'affectation des locaux existants à l'habitation
n'est, on l'a vu, pas contraire à l'art. 23 RPE. D'autre part le règlement
communal ne limite pas le nombre de niveaux habitables, lequel peut dès lors
parfaitement être de quatre, comme le prévoit le projet. Il n'est pas non plus
interdit d'habiter des locaux partiellement enterrés, sous réserve que les
exigences de salubrité des constructions soient respectées, ce que la
municipalité ne conteste pas en l'occurrence et que l'inspection locale a
permis de vérifier. Seul l'éclairage du sous-sol est insuffisant pour
l'habitation, mais le projet prévoit d'y remédier par un agrandissement
substantiel des fenêtres. Enfin l'escalier interne que le recourant se propose
de construire entre le rez-de-chaussée et le sous-sol éviterait une
augmentation du nombre d'appartement, que l'art. 19 RPE limite à trois par
maison familiale dans la zone concernée.
Dans ces
circonstances, en ordonnant la démolition des travaux effectués sans
autorisation alors que d'autres moyens moins incisifs permettraient de rétablir
une situation conforme au droit, la municipalité a violé le principe de la
proportionnalité. Le recours est sur ce point bien fondé.
5.                     La municipalité était
néanmoins en droit de refuser de mettre à l'enquête publique le dernier projet
présenté par le recourant, en raison de l'insuffisance du dossier. Il apparaît
en effet que les plans déposés ne permettent pas d'apprécier l'importance et la
nature exacte des mouvements de terre qu'impliquerait l'agrandissement des
fenêtres des chambres 4 et 5. Ils présentent de surcroît divers défauts: ils ne
sont pas à l'échelle, comportent des erreurs de cotation, mentionnent des
ouvrages non exécutés (sauts-de-loup) et indiquent de manière inexacte les
aménagements extérieurs et le niveau du terrain actuel. Il appartiendra donc à
la municipalité de fixer un délai au recourant pour compléter son dossier, puis
de mettre celui-ci à l'enquête publique et de statuer sur la demande de
transformation.
6.                     L'instruction du
recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au
recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA). Ceux-ci sont en
principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA).
Le recourant obtient gain de cause dans la mesure où il concluait à
l'annulation de l'ordre de démolition qui lui a été confirmé le 2 septembre
1996. En revanche sa conclusion tendant à ce qu'il soit autorisé à effectuer
des travaux "
mis à l'enquête selon le dossier déposé auprès de la
Municipalité de Gilly le 19 août 1996
" doit être rejetée, le refus
municipal de mettre ce projet à l'enquête s'avérant bien fondé, quoique pour
d'autres motifs que ceux invoqués par cette autorité. Ce point apparaît cependant
secondaire par rapport à l'objet principal du recours, de sorte qu'il se
justifie de répartir l'émolument de justice à raison de deux tiers à la charge
de la Commune de Gilly et d'un tiers à la charge du recourant. Les dépens
auxquels peuvent prétendre le recourant et la commune, qui ont tous deux
procédé par l'intermédiaire d'un avocat, sont arrêtés pour chacun d'eux à 1'500
fr. et répartis de la même manière, si bien qu'après compensation la Commune de
Gilly versera au recourant un solde de 1'000 (mille) francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Gilly du 2 septembre 1996 est annulée en tant qu'elle
ordonne la démolition des travaux effectués sans autorisation au sous-sol du
bâtiment no ECA 546; elle est maintenue dans la mesure où elle constate le
caractère non réglementaire de ces travaux.
III.                     La conclusion
tendant à ce que Michel Delevaux soit autorisé à effectuer les travaux faisant
l'objet de sa demande de permis de construire du 19 août 1996, est rejetée.
IV.                    Un émolument de
1'600 (mille six cents) francs est mis à la charge de la Commune de Gilly,
ainsi qu'un émolument de 800 (huit cents) francs à la charge de Michel
Delevaux.
V.                     La Commune de
Gilly versera à Michel Delevaux une somme de 1'000 (mille) francs à titre de
dépens.
ft/Lausanne, le 15 mai 1998
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.