vd_omni · FI.1994.0030 · 1995-03-10 · fr

DOVAT Maurice c/Ecoteaux | Voir FI940007Pour que l'égalité de traitement soit assurée, la contribution causale doit être prélevée auprès de tous les assujettis; seule une disposition légale fondée sur des motifs objectifs permettant d'y apporter des exceptions, sous forme d'une exonération ou d'un report d'imposition.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.03.1995 FI.1994.0030

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 mars 1995
sur le recours
interjeté par
Maurice Dovat
, domicilié à Ecoteaux,
contre
la décision de la Commission de recours de la commune d'Ecoteaux du 28
décembre 1993, concernant la taxe unique de raccordement à la STEP.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. J. Koelliker et M. J. -P. Kaeslin, assesseurs. Greffier: M. J.
Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Dans sa séance du 1er juillet 1986, le Conseil
Général de la commune d'Ecoteaux a adopté le réseau des canalisations et le
projet de station d'épuration des eaux, puis en a approuvé le mode de
financement.
B.                     Dans sa séance du 15 septembre 1992, le Conseil
Général a adopté le plan partiel d'affectation du centre de la localité (PPA),
ainsi que son règlement (RPPA); ces documents ont été approuvés par le Conseil
d'Etat le 25 juin 1993.
C.                    Maurice Dovat est propriétaire d'un domaine
agricole de 8 hectares, loué à des tiers, qui comprend notamment la parcelle
N°132 du cadastre de la commune d'Ecoteaux; celle-ci est comprise dans le PPA
précité, affectée pour partie en zone de constructions villageoises (art. 3 et
chap. III RPPA) et comporte pour seule construction un rural. Le bien-fonds du
recourant s'est vu attribuer un droit à bâtir localisé sous la forme d'un
périmètre de nouvelles constructions (art. 25 RPPA)
.
Quelle que soit la formule adoptée pour fixer ce
droit à bâtir localisé, le PPA arrête le nombre maximum de logements qui
peuvent y trouver place (sous réserve de la création d'un studio en supplément,
voir art. 30 RPPA). Ainsi le droit à bâtir localisé du recourant comporte un
quota de cinq logements potentiels.
D.                    A la suite de l'adoption du PPA, la Municipalité a
mis en chantier le règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux (REEE),
lequel a été adopté par le Conseil Général le 24 mai 1993, puis approuvé par le
Conseil d'Etat le 9 juillet 1993. Ce dernier texte prévoit aux articles 5.1 ss,
le régime des taxes permettant le financement des installations d'évacuation et
d'épuration des eaux; la taxe unique de raccordement - litigieuse - est due par
tous propriétaires de fonds, bâtis ou non, compris dans le PPA, mais aussi par
tous propriétaires d'immeubles bâtis, sis hors du PPA, pour autant, dans ce
dernier cas, que le raccordement aux installations collectives existe ou vienne
à être exigé. Que le bien-fonds soit compris dans le PPA ou qu'il s'agisse d'un
immeuble bâti raccordé sis hors PPA, la taxe unique de raccordement est fixée
uniformément à Fr. 2'500.-- par logement existant et/ou potentiel (art. 5.2 al.
1 REEE); toute unité de logement non encore existante mais constructible selon
le PPA, constitue un logement potentiel (art. 5.3 lit. b REEE). Enfin, selon
l'art. 5.4 lit. a REEE, la taxe unique de raccordement est exigible des
propriétaires de logements existants ou potentiels compris dans le PPA, dès
l'entrée en vigueur du règlement.
E.                     Conformément audit règlement, le recourant a reçu
une facture du 11 novembre 1993 pour un montant de Fr. 12'500.-- (cinq
logements potentiels à Fr. 2500.-- par logement), correspondant à la taxe
unique de raccordement à la STEP.
F.                     Par acte du 13 décembre 1993, Maurice Dovat a
formé recours contre ladite taxation auprès de la Commission communale de
recours (art. 45 ss de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux,
ci-après LIC; art. 6.4 REEE), en ces termes:
"(...)
- le terrain que vous avez taxez est occupé par mon rural qui est indispensable
à l'exploitation de mon domaine (...) loué à des tiers pour l'instant. (...);
- actuellement, je travaille dans une entreprise de génie civil mais, vu la
récession, il est préférable que je conserve mon domaine agricole afin de
pouvoir l'exploiter en cas de chômage (...);
- Dans ce contexte, (...) mon rural ne peut pas changer d'affectation (...) et
je le garderai en l'état actuel, du temps de mon vivant, puisqu'il représente,
avec le terrain, mon unique source de revenu assuré."
G.                    Par décision du 28 décembre 1993, la Commission
communale de recours a confirmé la taxation du recourant, lui rappelant en
outre qu'il n'a pas formé opposition en temps voulu contre le PPA; celui-ci
prévoyant l'affectation en zone à bâtir de sa parcelle et son attribution de
cinq de logements potentiels.
La Commission a encore défini des modalités
individuelles de paiement, consistant en cinq annuités de Fr. 2500.-- chacune
(la première échéant au 31 décembre 1994 et la dernière échéant au 31 décembre
1998), avec un intérêt fixe annuel de Fr. 375.-- pour les cinq ans; le solde
étant exigible, en cas de vente du terrain, dans les trente jours à compter de
la transaction.
H.                     Par acte du 19 janvier 1994, le recourant a porté
la décision de la Commission communale du 28 décembre 1993 par devant le
Tribunal de céans, concluant à l'admission du recours et à l'annulation de
ladite décision; invoquant pour l'essentiel l'illégalité des art. 5.1ss REEE,
en ce qu'ils permettent le prélèvement d'une taxe pour des
"unités de
logements qui ne seront jamais construites"
.
I.                      La Municipalité s'est déterminée par courrier du
21 mars 1994, dans lequel elle expose en substance que, au cours de
l'élaboration du PPA, toute la population concernée a été réunie lors d'une
séance d'information du 8 juin 1991; elle a en outre précisé que le recourant
"possède
un domaine agricole de moindre importance qu'il a loué aux agriculteurs du
village. C'est pourquoi la Municipalité et la Commission communale de recours
ont eu les mêmes égards que pour les agriculteurs quant au financement de cette
taxe".
Par ailleurs, c'est au début de 1993, que la Municipalité a
repris le coût total du réseau et de la STEP, ainsi que les intérêts
intercalaires, pour un montant de Fr. 531'265.75.-- (emprunt et réseau Fr.
400'000.--, intérêts intercalaires Fr. 104'142.70.--, station relevage du Fay
Fr. 27'123.05.--); ce montant a ensuite été divisé par le nombre de logements
existants et potentiels (101 existants et 112 potentiels = 213), arrondi à Fr.
2'500.--; c'est ce montant que reprend le REEE adopté postérieurement par le
Conseil Général, savoir le 24 mai 1993. Elle a encore ajouté que:
"(...) compte
tenu que le PPA représente le 60 % de la population raccordée à la STEP, il est
normal que cette tranche de la population finance ces installations, puisque
l'autre 40 % de la population hors zone finance le 100 % de son épuration
individuelle".
Prié de donner son avis sur les questions
soulevées par les recourants, le Département de l'intérieur et de la santé
publique, Service de l'intérieur, s'est à son tour déterminé dans un courrier
du 2 mai 1994, dont le contenu sera repris plus loin dans la mesure utile.
J.                     Le recourant a déposé un mémoire complémentaire
du 18 mai 1994, dans lequel il déclare en substance que sa parcelle n'aurait
pas dû changer d'affectation, que son rural sera maintenu en l'état et que son
droit de construire localisé doit être supprimé, et le recourant de conclure à
l'arbitraire du REEE.
La Municipalité s'est exprimée une dernière fois
dans un courrier du 8 juin 1994, dans lequel elle explique que par
"logement potentiel", il faut entendre un
"droit juridique
pour construire, que ce droit soit utilisé ou non"
.
K.                     Le Tribunal administratif a statué sans tenir
audience.
Considérant en droit:
1.                     a) Il convient tout d'abord de préciser la nature
des taxes de raccordement litigieuses, étant donné que les principes que le
Tribunal fédéral a déduits de l'art. 4 de la Constitution fédérale (Cst.) et
auxquels sont soumis les diverses contributions publiques, ne s'appliquent pas
de manière aussi stricte selon qu'il s'agit d'une contribution causale ou d'un
impôt et selon le type de contribution causale.
b) Concernant les propriétaires dont le
bien-fonds, bâti ou non, est compris dans le PPA, les art. 5.1 ss REEE
prévoient le paiement d'une
"contribution aux frais de construction des
installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux usées"
,
qualifiée de taxe unique de raccordement et fixée uniformément à Fr. 2'500.--
par logement existant ou potentiel. De son côté, la LVPEP, à son art. 66 al. 1,
prévoit la perception d'une taxe communale, soit une contribution causale (le
législateur utilise en outre, mais à tort, le mot "impôt":
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 166). En l'espèce, la cause
réside dans les ouvrages réalisés par la collectivité et dans les services
publics mis à la disposition des propriétaires fonciers concernés; par voie de
conséquence, ces derniers sont assujettis au paiement d'une taxe (au sens
large) en échange de cette prestation particulière de la collectivité et de la
plus-value immobilière ou de l'avantage économique qui en résulte (voir
d'ailleurs la formulation de l'art. 4 LIC).
On distingue notamment parmi les taxes causales,
les émoluments ou taxes
(stricto sensu), des charges de préférences ou
contributions. Chaque prestation pécuniaire doit cependant être qualifiée pour
elle-même, sa dénomination n'est donc pas déterminante (ATF 106 Ia 241 ss = JT
1982 I 486 ss); en conséquence, il s'agit d'établir si l'art. 5.1 REEE définit
une charge de préférence ou un émolument.
c) Les émoluments sont dus en échange d'une
prestation déterminée (une intervention de l'administration; la mise à
disposition d'une installation publique); ils doivent donc logiquement ne pas
excéder, en principe, la valeur objective de celle-ci (principe de
l'équivalence).
Quant aux charges de préférence, ce sont des
contributions destinées à compenser l'avantage économique qui résulte pour
certains administrés de la création d'une installation publique ou d'une autre
activité assumée par la collectivité; elles doivent donc être calculées en
premier lieu en fonction de la plus-value retirée par l'administré ou le
propriétaire foncier intéressé (sur toutes ces questions, voir André Grisel, Traité
de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, pp. 604 ss et 608 ss; Buffat,
op. cit., pp. 32 ss, sp. pp. 50, 116; RDAF 1991, pp. 163, 165 et 166; prononcé
non publié de la CCRI, P. SA c/ commune de R. du 14 mars 1991, consid. 3). En
définitive, deux conditions définissent la charge de préférence: l'assujetti
retire en premier lieu un avantage particulier des installations publiques, il
en bénéficie plus que les autres administrés; en second lieu, cet avantage est
de nature économique, il consiste dans l'accroissement de la valeur d'un bien,
une plus-value immobilière notamment. Par ailleurs, peu importe que
l'utilisation économique du bien-fonds soit virtuelle ou réalisable; en tous
les cas, il n'est pas nécessaire que cet usage soit immédiat. En d'autres
termes, si la possibilité de raccordement existe, les contributions
correspondantes sont dues, pour autant que la règle applicable à leur
perception prévoie cette hypothèse, même si le raccordement lui-même n'a pas
été effectué et que la canalisation ne puisse pas encore être utilisée par le
propriétaire foncier (ATF 106 Ia 241 ss = JT 1982 I 486 ss et arrêts cités; v.
ég. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, Berne 1981, p. 244; Buffat, ibidem, pp. 42, 46, 48; A. Grisel,
ibidem, p. 609; Pierre Moor, Droit administratif III. pp. 314 ss; Revue fiscale
1986, p. 316; ZBI 1980, p. 179; 1979, p. 68).
d) En l'espèce, la taxe unique prévue par l'art.
5.1 REEE doit être qualifiée de charge de préférence, ce que le recourant ne
conteste d'ailleurs pas (voir dans le même sens, prononcé non publié CCRI,
Hôtel S. SA c/ commune de B. du 21 novembre 1983, consid. 3 et jurisprudence
citée; prononcé n. p. CCRI, P. SA c/ commune de R. du 14 mars 1991, consid.
3b); il ne fait aucun doute que, d'une part, les assujettis bénéficient plus
des avantages desdites installations collectives que les propriétaires dont les
bien-fonds ne sont pas compris dans le PPA et qui assument le coût de leur
propre épuration individuelle, voire que les contribuables non propriétaires,
et que, d'autre part, cet avantage est de nature économique, puisqu'il consiste
en une plus-value immobilière.
2.                     Le recourant conteste le fait que les
contributions requises reposeraient sur une base légale suffisante; à tort,
dans la mesure où c'est plutôt le foisonnement des dispositions légales à
première vue applicables aux contributions liées à l'équipement qui caractérise
le droit vaudois.
a) Selon l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT):
"Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de
tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui
résultent de mesures d'aménagement".
Parmi ces avantages figurent les plus-values
d'équipement, savoir:
"Les avantages qu'assurent au propriétaire la construction de
routes ou de conduites permettant l'amenée d'eau, de gaz ou d'électricité ou de
canalisations" (DFJP/OFAT, ibidem, p. 119 ch. 13).
L'art. 19 al. 2 LAT précise, à propos de
l'équipement, que
"le droit cantonal règle la participation financière
des propriétaires fonciers"
; l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 4
octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de
logements (LCAP) prévoit également ce qui suit, pour ce qui concerne les zones
affectées à la construction de logements proprement dits (sur cette notion voir
art. 2 al. 1 LCAP) :
"Les collectivités de droit public compétentes selon de droit
cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions
équitables aux frais d'équipement général. Ces contributions sont exigibles à
bref délai après l'achèvement des installations d'équipement. Les frais de
raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les
propriétaires fonciers".
Par "contribution", la LCAP entend,
outre des "taxes d'utilisation", des "frais d'équipement"
qui répondent à la définition donnée aux charges de préférences (pour plus de
détails, voir FF 1973 II 680).
Force est de constater que les règles de droit fédéral
précitées se limitent à prescrire le principe de la participation financière
des propriétaires fonciers; en revanche, la résolution concrète des questions
matérielles relèvent pour l'essentiel du droit cantonal. En effet, d'une part
l'art. 19 al. 2 LAT confère aux cantons un mandat législatif qui leur laisse
une grande marge de manoeuvre (DFJP/OFAT, op. déjà cité p. 243 ch. 25 ss, 27)
et, d'autre part:
"L'art. 6 LCAP fixe certes des lignes directrices quant à la
répartition des frais d'équipement, mais non point des règles rigides dont les
cantons ne pourraient s'écarter; le droit fédéral n'interdit pas (...) de faire
supporter aux propriétaires jusqu'à la totalité de ces frais au regard de la
LCAP et de l'OLCAP (ATF 108 Ib 71 ss)" (arrêt non publié du TF, M. et R.
c/ Syndicat d'amélioration foncière des M. et Municipalité de P., du 2 août
1993, consid. 3).
En outre, si l'art. 17 al. 4 de l'ancienne loi
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution
(LPEP) prévoyait que
"les exploitants d'installations satisfaisant aux
obligations de droit public dans le domaine de la protection des eaux peuvent
percevoir des contributions et des taxes"
, en revanche, la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), entrée en
vigueur le 1er novembre 1992 et abrogeant la LPEP, ne semble fournir aucune
base légale à la participation financière des propriétaires fonciers; au plan
fédéral, la matière est donc entièrement régie par la LAT et, pour ce qui
concerne les zones affectées à la construction de logements, par la LCAP.
b) L'art. 50 al. 1 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a la
teneur suivante:
"Les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais
d'équipement. Les articles 125 à 133 de la loi sur l'expropriation sont
applicables. Les autres lois prévoyant une participation aux frais d'équipement
ou des contributions de plus-value sont réservées."
Les dispositions spéciales d'autres lois sont
donc réservées et priment la loi sur l'expropriation (LE) dans la mesure où
elles prévoient une participation aux frais d'équipement ou des contributions
de plus-value (BGC aut. 1985 p. 367, 3ème §).
La Commission centrale des améliorations
foncières a eu l'occasion de se prononcer sur la portée de cette réserve, à
propos il est vrai de la loi sur les améliorations foncières (LAF); elle a en
effet considéré que la LAF constitue l'une des lois expressément réservées par
l'art. 50 al. 1 LATC, dès lors qu'elle prévoit une participation des
propriétaires aux frais occasionnés par les travaux; elle a en conséquence
écarté l'application de la LE invoquée par le recourant (Prononcé de la CCAF du
15 juillet 1991, M. et R. c/ Syndicat d'amélioration foncière des M.; confirmé
par le Tribunal fédéral dans son arrêt non publié du 2 août 1993 déjà cité,
consid. 2b). Dans un arrêt plus récent, le Tribunal fédéral a précisé la portée
de la réserve au regard cette fois d'une taxe unique fondée sur la loi vaudoise
du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), en
ces termes:
"...le Tribunal administratif pouvait retenir sans arbitraire
que les art. 4 LIC et 66 LVPEP (...) constituaient une base légale suffisante
pour le prélèvement des taxes litigieuses, sans qu'il soit nécessaire de se
référer aux dispositions de la loi sur l'expropriation en matière de
plus-value. Cette solution s'impose d'autant plus que les art. 134 LE et 50 al.
1 2ème phrase LATC réservent expressément les autres lois prévoyant des contributions
aux frais d'équipement" (arrêt non publié, S. c/ Municipalité de Lausanne,
du 31 mai 1994, consid. 1c).
Dans la mesure où la LVPEP constitue une base
légale suffisante pour le prélèvement de contributions de plus-value,
l'application des règles des art. 125 ss LE ne constitue donc pas un passage
obligé. Il en résulte que la double limitation prévue par l'art. 129 LE, à la
moitié de la plus-value de l'immeuble concerné d'une part, à la moitié du
montant total des dépenses d'autre part, n'est pas applicable; n'est pas
applicable non plus la procédure prévue par l'art. 128 LE, qui réserverait la
compétence dans ce domaine aux tribunaux arbitraux compétents en matière
d'expropriation, voire sur recours au Tribunal cantonal, pas plus que la règle
de l'art. 131 al. 4, prévoyant que la contribution n'est pas exigible
s'agissant d'immeubles affectés durablement à l'agriculture et nécessaires à
l'exploitation d'un domaine agricole, tant que subsiste cette vocation
agricole.
c) L'art. 66 al. 1 LVPEP a la teneur suivante:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les
impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration."
L'art. 4 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956
sur les impôts communaux, auquel renvoie l'art. 66 al. 1 LVPEP, prévoit ce qui
suit :
"Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la
taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des
taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de
dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil
d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou
avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la
contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou
dépenses."
Le règlement sur l'évacuation et l'épuration des
eaux de la commune d'Ecoteaux (REEE), approuvé par le Conseil d'Etat le 9
juillet 1993, prévoit enfin, aux art. 5.1 ss, le régime des taxes permettant le
financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux (pour plus
de détails, voir partie Faits, lettre D et le considérant 1 b) ci-dessus). Il
résulte ainsi clairement de l'exposé qui précède que les taxes litigieuses
reposent sur une base légale suffisante, aux art. 66 LVPEP, 4 LIC et 5.1 REEE.
3.                     a) Le recourant conteste le principe même de la
contribution prélevée à raison des logements potentiels, donc non encore
réalisés; ce faisant il remet donc en question, tant la méthode de calcul
choisie par la Municipalité, que le critère du logement potentiel, au motif que
son bien-fonds n'est pas et ne sera pas construit de son vivant, et que, en
conséquence, il restera destiné à l'agriculture, le rural sis sur sa parcelle
étant indispensable à l'exploitation de son domaine affermé. Le recourant,
quant bien même il n'est pas agriculteur, réclame donc l'exonération de toute
charge liée à un bien-fonds constructible, mais non construit et utilisé à des
fins agricoles.
A cet égard, il n'est pas certain que le
recourant soit habilité à invoquer l'usage agricole de son bien-fonds pour
fonder une exonération fiscale, dès lors qu'il n'est pas exploitant à titre
personnel au sens de l'art. 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural (LDFR; voir aussi l'art. 8 LDFR et l'art. 31 de la loi fédérale
du 4 octobre 1985 sur le bail à ferme agricole, LBFA); cette question peut
toutefois demeurer ouverte, vu l'issue de pourvoi.
Dans un premier temps, il convient de vérifier
si la contribution prévue aux art. 5.1 ss REEE respecte le principe de la
couverture des coûts; dans un second temps, la validité de cette contribution
sera examinée au regard du principe de l'équivalence, qui, comme on va le voir,
recouvre en partie le principe de l'égalité de traitement en matière
parafiscale.
b) Par leur nature, les contributions prévues
aux art. 5.1 ss REEE fournissent en elles-mêmes un critère quant à la
détermination de leur montant et de leur produit total, puisque ce dernier doit
correspondre aux frais occasionnés par les prestations publiques en
contrepartie desquelles elles sont perçues (ATF 105 Ia 146; v. ég. Tribunal
administratif de Genève, RDAF 1981, p. 187); en d'autres termes, selon le
principe de la couverture des coûts, les recettes obtenues par la perception de
la charge de préférence ne devraient pas dépasser le coût global de l'ouvrage.
Ce principe repose sur l'idée que les contributions ne doivent pas procurer des
recettes à l'Etat, au-delà de ce qui est nécessaire pour couvrir les dépenses
de l'activité à laquelle elles sont liées; à défaut, elles se transformeraient
en impôt (RO 97 I 329, JT 1972 I 209).
Dans ses déterminations du 10 mars 1994, la
municipalité a expliqué avoir repris le coût du réseau et de la STEP, ainsi que
les intérêts intercalaires, après déduction des subventions, pour un montant de
Fr. 531'265.75.-- (emprunt et réseau Fr. 400'000.--, intérêts intercalaires Fr.
104'142.70.--, relevage du Fay Fr. 27'123.05.--); ce montant a ensuite été
divisé par le nombre de logements existants et potentiels (101 existants et 112
potentiels = 213), le résultat étant arrondi à Fr. 2500.--; c'est ce dernier
montant forfaitaire qui a été repris par le REEE adopté postérieurement par le
Conseil général, savoir le 24 mai 1993. Le Tribunal ne voit aucune critique à
adresser à la municipalité sous l'angle de la couverture des coûts, tant il est
vrai que, selon son calcul, le produit des contributions ne dépasse
effectivement pas le total des dépenses occasionnées par les installations
collectives d'épuration et d'évacuation des eaux usées.
En cours d'instruction, il est apparu que la
STEP réalisée ne présente pas la capacité nécessaire pour traiter les eaux
usées de tous les logements existants et potentiels, une fois la construction
de ces derniers achevée; la municipalité a déclaré à ce propos qu'elle mettrait
en chantier, le moment venu, l'agrandissement de la STEP qui s'avérerait
nécessaire. Dans cette éventualité, l'autorité communale ne pourra pas prélever
une nouvelle taxe pour financer de tels travaux; les recettes découlant des
taxes aujourd'hui litigieuses ne fourniront alors pas la couverture des frais y
relatifs, de sorte que le principe évoqué ci-dessus ne sera, à plus forte
raison encore, pas violé.
4.                     a) Le principe de l'équivalence a été repris par
l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire,
pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculé en
proportion de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent
le ou les assujettis. Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de
contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de
traitement (Buffat, ibidem, p. 82 et jurisprudence citée). On a vu plus haut
que, s'agissant de charges de préférence, c'est la plus-value retirée de
l'investissement public qui doit servir de base au calcul de la contribution
(consid. 1c). Cette plus-value n'est pas aisée à déterminer dans chaque cas
concret; cela étant, pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence a
toujours admis un certain schématisme dans le choix des critères permettant de
cerner l'avantage économique retiré par les propriétaires fonciers d'un
équipement public. Autrement dit, le principe de l'égalité de traitement ne
revêt pas un caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de
certaines différences ou assimilations, liées à l'application de critères
simples, clairs et facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et
réf. citées). La liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur
communal doivent être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner
une règle communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que
si elle aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985,
107; voir aussi DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31).
b) On a vu plus haut que les art. 5.1 ss REEE
prévoient une taxe unique de raccordement, fixée uniformément à Fr. 2'500.--
par logement existant ou potentiel (voir par équivalent-logement existant :
voir art. 5.2 al. 1, qui n'entre toutefois pas en considération dans le cas
d'espèce). A tout le moins est-ce l'unique critère applicable à l'intérieur du
périmètre du PPA; on précisera ici que ce critère doit être compris en ce sens
qu'il se réfère aux droits à bâtir conférés par le PPA, lequel exprime
également un nombre de logements existants ou potentiels. Dès lors, les griefs
que pourrait faire valoir le recourant quant au nombre de logements pris en
compte ne peuvent être qu'écartés, tout au moins dans la mesure où le nombre de
logements pris pour base au calcul de la taxe qui lui est demandée correspond à
celui que lui attribue le plan; tel est précisément le cas pour le recourant,
de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'attarder plus longuement aux critiques
élevées à ce propos dans son pourvoi.
Le critère fondé sur le nombre de logements pour
arrêter la taxe unique de raccordement présente assurément un certain
schématisme. Il se rapproche cependant à la fois du critère de
l'équivalent-habitant ou de celui de la surface de plancher habitable. L'un et
l'autre de ces critères sont utilisés dans d'autres réglementations et ont reçu
un aval judiciaire (pour l'équivalent-habitant, voir ATF 115 Ib 31, consid. 2b
cc, sp. p. 33; pour le critère de la surface de plancher habitable voir arrêt
de la Commission de recours en matière d'impôt du canton de Fribourg - ci-après
ACCR FR VIII A no 8, par exemple). Quand bien même le critère de l'unité de
logement soit quelque peu plus schématique que les critères auxquels il est
apparenté, il ne prête en définitive guère à la critique et il n'est d'ailleurs
pas contesté pour lui-même, par le recourant.
Celui-ci fait au demeurant essentiellement
valoir que l'assimilation des logements potentiels aux logements existants
serait insoutenable et arbitraire; il prétend aussi qu'un traitement privilégié
devrait à tout le moins être accordé aux agriculteurs ou aux propriétaires de
bien-fonds constructibles, mais affectés à un usage agricole.
aa)    Sur le premier point, on soulignera tout
d'abord que la nature même de la charge de préférence implique qu'elle puisse
être perçue - pour autant que la base légale applicable le permette - également
lorsque le propriétaire foncier dont les parcelles ont enregistré une
plus-value ne tire pas encore un profit effectif de l'équipement public en
question; autrement dit, sur le principe, rien ne s'oppose à ce que la charge
de préférence soit prélevée aussi bien pour les terrains bâtis que non bâtis
(dans ce sens, Buffat, p. 179 et références, Revue fiscale 1986, 205, ZBl 1980,
179, 1979, 68; voir aussi Pierre Moor, Droit administratif III 314; v. dans le
même sens, bien que d'une formulation plus générale, ATF 106 Ia 241 consid.
3b). On notera d'ailleurs que la législation fribourgeoise prévoit, en matière
d'épuration des eaux, la perception de taxes aussi bien auprès des
propriétaires de fonds bâtis que non bâtis; il est vrai que, dans la pratique,
il semble que les réglementations communales fribourgeoises, adoptées en
application du droit cantonal, ne prévoient pour les fonds non bâtis que des
taxes s'élevant à 70% de la taxe retenue pour les fonds construits (voir à ce
sujet ACCR FR VIII A nos 8 et 10 notamment, ainsi que Revue fribourgeoise de
jurisprudence 1992, 181). Au demeurant, le Service de l'intérieur paraît lui-même
admettre ce type de solutions, en relevant à juste titre qu'il n'y a guère de
motif que la commune, soit les contribuables ordinaires, supporte à elle seule
le financement des installations d'épuration; or, il en serait bien ainsi dans
la mesure où la contribution ne serait pas perçue aussitôt apr¿ la réalisation
de l'équipement public, mais seulement - notamment dans le système fréquent
dans le canton de Vaud des taxes fondées sur la valeur ECA - au moment où les
biens-fonds bénéficiant de l'équipement sont effectivement construits.
Cependant, le Service de l'intérieur estime qu'il ne serait guère justifié de
prélever auprès des propriétaires de biens-fonds non bâtis une taxe dépassant
le 50% de la contribution perçue sur les terrains construits; cette solution
paraît d'ailleurs aller dans le même sens que les réglementations communales
fribourgeoises évoquées ci-dessus, sous réserve de la quotité jugée admissible.
A cet égard, on relèvera encore que le
législateur, lorsqu'il a adopté la LPEP, comportant l'obligation de
raccordement au réseau d'égout dans le cadre du périmètre du plan directeur des
égouts, visait certes à réaliser à long terme une épuration optimale des eaux
usées, mais aussi à assurer un financement équilibré, commun et égal pour tous
des installations nécessaires à ces tâches (ATF 115 Ib 30, consid. 2a et
références citées). De même, l'art. 6 al. 1 LCAP, déjà cité, souligne que les
contributions d'équipement, tout au moins dans les zones affectées à la
construction de logements, sont exigibles à bref délai après l'achèvement des
installations, étant précisé que les frais y relatifs doivent être reportés
entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers, par opposition
aux contribuables ordinaires. Ces réglementations confirment, sur le principe,
que rien ne s'oppose au prélèvement de charges de préférence également dans le
cas de biens-fonds non bâtis.
Il
reste donc à déterminer - et c'est là sans doute le grief principal, mais
implicite, du recourant - si la taxe perçue pour les logements existants et
pour les logements potentiels peut être identique sans violer l'art. 4 Cst. A
ce propos, on évoquera ici la position développée par le Département fédéral de
justice et police, dans son commentaire de la LAT (DFJP/OFAT, op. cit., p. 242
ch. 24), ou encore le Message du Conseil fédéral (FF 1973 II 679 s), qui
s'exprime notamment ainsi :
"(...) la nécessité de percevoir des contributions d'équipement
devient encore plus évidente lorsque les propriétaires fonciers ne font pas
usage de l'équipement exécuté au moyen des deniers publics parce qu'ils n'ont
pas l'intention de bâtir, mais conservent le terrain équipé, voire raccordé,
comme placement financier, dans le dessein de réaliser plus tard une
plus-value. En pareil cas, la perception de contributions d'équipement agit du
même coup contre l'accaparement des terrains à bâtir. Afin que cet objectif
puisse être atteint, le propriétaire d'un terrain équipé doit être astreint à
verser des contributions aux frais d'équipement ou à assumer ceux-ci, même s'il
ne se propose pas de construire dans un avenir prévisible ou n'a aucune
intention de le faire".
Il est clair que les suggestions tant du Conseil
fédéral que du Département fédéral de justice et police ne sauraient présenter
un caractère contraignant, ni pour les cantons, ni pour les communes,
s'agissant du choix d'un système de perception des contributions de plus-value
en matière d'épuration des eaux. Cependant, le tribunal ne saurait nier que le
système choisi par le Conseil général d'Ecoteaux répond à un intérêt public,
clairement mis en évidence par les autorités fédérales précitées. Il importe
peu, en définitive, que la plupart des autres communes du canton de Vaud
n'aient jusqu'ici pas jugé utile de suivre ces recommandations; on ne saurait -
quoi qu'en dise le Service de l'intérieur - en tirer la conclusion que le
système choisi par la Commune d'Ecoteaux comporte une assimilation insoutenable
entre biens-fonds bâtis et non bâtis. Le régime de la Commune d'Ecoteaux assure
en définitive une certaine cohérence entre la planification, l'équipement en
matière d'épuration et enfin le financement de ce dernier; une telle solution
repose ainsi sur des motifs objectifs, dont les autorités fédérales ont reconnu
qu'ils correspondent à un intérêt plublic, et ne saurait dès lors être
qualifiée de contraire à l'art. 4 Cst.
bb)    Aux yeux du recourant, le règlement
d'Ecoteaux aurait encore omis d'opérer une distinction indispensable entre les
assujettis ordinaires et les agriculteurs ou les propriétaires de bien-fonds
constructibles, mais affectés à un usage agricole; il invoque donc
implicitement une violation de l'art. 4 Cst. par cette réglementation.
En matière de contributions
causales, le principe d'égalité de traitement recoupe dans une large mesure les
principes de couverture des coûts et d'équivalence, déjà examinés ci-dessus
(cons. 3 et 4 a et b). Il est en particulier conforme à l'art. 4 Cst de
percevoir des taxes, non pas auprès de l'ensemble des contribuables, mais des
personnes ou groupes de personnes qui sont les bénéficiaires directs ou
principaux de certaines prestations publiques (ATF 110 Ia 13 = RF 1985, 267;
ATF 114 Ia 224 et 323; ATF 118 Ia 3; v. ég. Danièle Yersin, L'égalité de
traitement en droit fiscal, Rapport publié dans la RDS 1992 vol. 2, pp. 144 ss,
sp. 217; voir dans ce sens K. Klett, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, in RDS
1992 vol. 2, pp. 1ss, sp. pp. 60ss, N°67). Le régime des contributions causales
se distingue ici de celui des impôts, lesquels sont régis par le principe de
l'universalité, la perception frappant l'ensemble des contribuables; il reste
que, une fois défini le cercle des personnes assujetties aux taxes causales, la
contribution doit être prélevée auprès de tous les assujettis pour que
l'égalité de traitement soit assurée, seule une disposition légale fondée sur
des motifs objectifs permettant d'y apporter des exceptions, sous forme d'une
exonération ou d'un report d'imposition.
En substance, le recourant demande son
exonération pure et simple de la taxe correspondant aux logements potentiels
qui ont été attribués à sa parcelle. Comme on vient de le voir, le législateur
communal peut instaurer une telle exonération ou au contraire n'en point
prévoir, pour autant que la solution retenue repose sur des motifs objectifs.
Or, à l'occasion de recours interjetés par des agriculteurs contre des
décisions de la Municipalité d'Ecoteaux les concernant, prises en application
des mêmes art. 5.1 ss REEE, le Tribunal n'a pas jugé contraire au principe de
l'égalité de traitement le fait de soumettre les agriculteurs, propriétaires de
bien-fonds non bâtis équipés, mais affectés à la culture du sol, au même régime
que les autres assujettis non agriculteurs (FI 94/0014). Dans ces conditions,
on voit mal ce qui justifierait un traitement particulier du recourant - comme
d'ailleurs de n'importe quel autre assujetti propriétaire d'un bien-fonds non
bâti - qui n'a aucun motif objectif particulier ou intérêt prépondérant à faire
valoir, puisqu'il se contente d'affirmer qu'il ne fera pas usage de son droit
de bâtir localisé. Force est donc d'admettre qu'aucun motif impérieux ne
commande une telle exonération, de sorte que le Tribunal administratif ne
saurait, par un arrêt, contraindre le législateur communal d'Ecoteaux à
l'introduire contre son gré dans le REE.
c) Vu les considérants qui précèdent, le
Tribunal estime qu'une contribution de Fr. 2500.-- par logement existant ou
potentiel n'est pas excessive; cette charge de préférence prévue aux art. 5.1
ss REEE n'aboutit pas à un résultat insoutenable et n'est pas non plus
constitutive d'une inégalité de traitement. Elle est ainsi conforme tant au
principe de l'équivalence, qu'aux principes tirés de l'art. 4 Cst., le
législateur communal n'ayant pas abusé de sa liberté d'appréciation. En
conséquence, les moyens invoqués par le recourant sont mal fondés et le recours
doit être rejeté.
5.                             En
conclusion, la décision de la Commission communale de recours du 28 décembre
1993 doit être confirmée.
Vu l'issue du pourvoi, un émolument doit être mis
à la charge du recourant (art. 55 LJPA); il sera fixé à Fr. 1000.--. La
municipalité, qui a procédé sans mandataire, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
arrête:
I.                 Le recours est rejeté.
II.                 La décision de la Commission communale de recours
d'Ecoteaux du 28 décembre 1993 est confirmée.
III.                Un émolument de justice de Fr. 1000.-- (mille
francs) est mis à la charge du recourant Maurice Dovat.
IV.               Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 10 mars 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint