vd_omni · FI.2006.0094 · 2007-10-04 · fr

VAINGNEDROYE/Commission communale de recours, Municipalité de Mauborget | Admissibilité au regard des principes de causalité et d'équivalence d'une taxe annuelle de collecte et d'élimination des déchets de 550 fr. pour un café-restaurant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.10.2007 FI.2006.0094

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 octobre 2007
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Guy
Dutoit et Alain Maillard; assesseurs.
Recourant
Jean-Baptiste
VAINGNEDROYE,
à Mauborget,
Autorité intimée
Commission
communale de recours de Mauborget,
Autorité concernée
Municipalité de
Mauborget,
Objet
Recours Jean-Baptiste VAINGNEDROYE c/
décision de la Commission communale de recours du 22 septembre 2006 (taxes
déchets 2005 pour café-restaurant)
Vu les faits suivants
A.
Jean-Baptiste Vaingnedroye exploite un
café-restaurant sous la raison individuelle Paral’Aile Café, inscrite au
Registre du commerce du canton de Vaud depuis le 20 juin 2005.
B.
En 2005 (à une date qui ne figure pas au
dossier), la Municipalité de Mauborget (ci-après : la municipalité) a
notifié à Jean-Baptiste Vaingnedroye un bordereau (n° 3232) relatif à la taxe
annuelle des déchets du café-restaurant Paral’Aile Café portant sur le montant de
350 fr., calculé
prorata temporis
sur sept mois d'activité durant
l’année 2005 (l’exploitation de Paral’Aile Café ayant débuté le 6 juin 2005).
A l’encontre de ce bordereau,
Jean-Baptiste Vaingnedroye a recouru par acte du 7 novembre 2005 adressé à la
Commission communale de recours en matière de taxes et impôts (ci-après: la commission
de recours). A l’appui de son recours, l’intéressé soutient que la taxe est
très élevée au vu de la modeste quantité de déchets produits et de la taille de
son établissement. La commission de recours a entendu Jean-Baptiste Vaingnedroye.
Par décision du 11 avril 2006, la
commission de recours a admis le recours. Constatant que le 80 % des déchets
était composté, la commission de recours a considéré que la taxe demandée était
trop élevée par rapport aux coûts d’élimination. La commission a ainsi demandé
à la municipalité de revoir le montant de la taxe facturée au recourant, tout
en lui recommandant d’établir une convention avec les restaurateurs de
Mauborget tenant compte du nombre de places de chaque établissement.
Le 20 juin 2006, la municipalité a
informé Jean-Baptiste Vaingnedroye qu’elle avait pris la décision, dans sa
séance du 19 juin 2006, de reconsidérer la taxe annuelle des déchets pour 2005
concernant les restaurants et de la fixer à 550 francs.
Le 22 juin 2006, la municipalité a
notifié à l'intéressé un nouveau bordereau (n° 3296) portant sur la taxe
annuelle des déchets 2005, fixée à 320 fr. 85, montant calculé
prorata
temporis
sur sept mois de l’année 2005.
A l’encontre de ce bordereau,
Jean-Baptiste Vaingnedroye a recouru par acte du 6 juillet 2006 adressé à la
municipalit¿qui a transmis le recours à la commission de recours. A l’appui de
son recours, l’intéressé a fait valoir qu’un rabais de 10 % ne constituait pas
un montant équitable par rapport au faible volume de déchets produits.  Il a
expliqué que les déchets étaient triés, les plus lourds étant compostés dans
des silos et les cartons retournés dans les commerces.
Par décision du 22 septembre 2006,
la commission de recours a, après avoir entendu l’intéressé, rejeté le recours.
C.               A l’encontre de cette
décision, Jean-Baptiste Vaingnedroye a interjeté recours par acte du 16 octobre
2006. Considérant le montant de la taxe trop élevé, le recourant fait valoir
que son établissement est « de taille très modeste ». Pour le
surplus, il reprend les arguments qu’il a déjà développés précédemment.
L’autorité intimée a déposé sa
réponse.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Les arguments des parties seront
repris, en tant que de besoin, dans les considérants qui suivent.
Considérant en droit
1.
Le recours porte sur une taxe communale en
matière de ramassage et d’élimination des déchets pour l’année 2005.
2.
a) Les art. 30 ss de la loi fédérale sur la
protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE ; RS 814.01), en
particulier l’art. 32a LPE qui concrétise le principe de causalité prévu par
l’art. 2 LPE, posent des principes généraux sur le financement des
installations de ramassage et d’élimination des déchets.
b) Sous le titre «
principe
de causalité
», l’art. 2 LPE prévoit que celui qui est à l’origine
d’une mesure prescrite par la présente loi en supporte les frais. Selon l’art.
32 al. 1 LPE, il incombe au détenteur des déchets d’assumer le coût de leur
élimination. L’art. 32a al. 1 LPE, entré en vigueur le 1
er
novembre
1997, prévoit que les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des
déchets urbains soient mis, par le biais d’émoluments ou d’autres taxes, à la
charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets; le montant des taxes doit
être fixé en fonction :
« a.  du type et de la quantité de
déchets remis ;
b. des coûts de construction, d’exploitation
et d’entretien des installations d’élimination des déchets ;
c. des amortissements nécessaires pour
maintenir la valeur du capital de ces installations ;
d. des intérêts ;
e. des investissements prévus pour
l’entretien, l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour
leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à
leur exploitation. »
L’alinéa 2 de l’art. 32a LPE précise
que, si l’instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de
causalité devait compromettre l’élimination des déchets urbains selon le
principe de la protection de l’environnement, d’autres modes de financement
peuvent être introduits. Enfin, selon l’al. 4 de cette disposition, les bases
de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public.
Les critères prévus aux lettres b à
e de l’art. 32a al. 1 LPE ne sont que l’expression du critère de la couverture
des coûts. Quant à la lettre a, elle consacre la mise en œuvre du principe de
la causalité ou de l’équivalence. A ce propos, le message du Conseil fédéral
(FF 1996 IV 1233) apportait les précisions suivantes :
« Pour la mise en œuvre du principe de
causalité, la marge de manœuvre est plus grande. Il ne fait aucun doute que la
combinaison d’une taxe de base et d’une taxe proportionnelle à la quantité de
déchets remis – plus connu sous le terme de taxe-poubelle – correspond tout à
fait à ce principe. La taxe de base, qui peut être fonction de la taille du
ménage par exemple, permet de couvrir les coûts de la mise sur pied de
l’infrastructure nécessaire ainsi que les coûts de la collecte de matériaux
récupérables. On peut également imaginer un système où une partie des taxes
serait perçue sous forme de charges de préférence (contribution sur la
propriété foncière proportionnelle à la taille de l’habitation par exemple).
Les cantons et les communes ont la possibilité d’adapter leur système de
taxation à des particularités régionales ou locales. »
L’Office fédéral de
l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a publié en 2001 une
directive sur le financement de l’élimination des déchets urbains selon le
principe de causalité. Il en ressort que l’art. 32a LPE laisse une marge
d’appréciation importante dans l’application du principe de causalité. La loi
permet ainsi aux cantons et aux communes d’adapter leur système de taxation aux
particularités régionales ou locales. Le régime institué par la LPE - est venu
confirmer le Tribunal fédéral - ne constitue pas une réglementation fédérale
exclusive, mais un mandat législatif en faveur des cantons qui, dans ce
contexte, disposent d'une large liberté d'exécution (ATF 125 I 449, JdT 2000 I
808, consid. 3b/bb, p. 813). Il leur est ainsi possible de combiner émoluments
individuels, émoluments liés à la quantité de déchets et émoluments de base
fixe (ATF cité, JdT 2000 I 808, consid. 3b/cc, p. 813).
Un mode de financement conforme au
principe de causalité repose en règle générale sur les deux instruments
suivants :
-
les taxes de base : elles sont prélevées pour
financer une prestation déterminée, indépendamment de la fréquence et de
l’importance du recours à cette prestation. Elles sont dues même si celui qui
est à l’origine des déchets ne recourt pas à la prestation «
élimination
des déchets
» ;
-
les taxes à la quantité : le montant de
celles-ci dépend de la quantité de déchets à éliminer.
Ainsi, le principe de causalité
n’exige pas que les coûts engendrés par le service communal d’évacuation et de
traitement des ordures soient répartis exclusivement en proportion des
quantités de déchets produits. La collectivité publique doit supporter des
coûts qui ne dépendent pas directement de ces quantités, notamment des frais
d’entretien d’installations qui existent même si aucun déchet n’est
effectivement évacué et traité (RDAF 2000 I  280,  consid. 4b ; ATF
2.A.403/1995 du 28 octobre 1996 in DEP 1997 p. 39 consid. 3b, 3c et 4b p. 40-41
et la jurisprudence citée). Au surplus,
"le principe de la causalité ne
doit pas être compris au sens étroit. Il exige en matière d'élimination des
déchets que l'ensemble des détenteurs de déchets prennent en charge l'ensemble
des coûts d'élimination et que les taxes payées par chacun aient un certain lien
de connexité avec la quantité de déchets produits (…). Selon la jurisprudence
constante du Tribunal fédéral - elle a aussi une portée pour le principe de
causalité en droit des déchets - la schématisation et le forfait sont
admissibles lorsqu'il s'agit de répartir une taxe causale entre les
particuliers qui y sont soumis"
(ATF 125 I 449, JT 2000 I 808, consid.
3b/ ff, p. 814; cf en outre ATF 129 I 290, JdT 2004 I 617, consid. 3.2, p.
622).).
Quant au principe d’équivalence,
qui concrétise ceux de proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire,
il exige seulement que les taxes ne soient pas manifestement disproportionnées
par rapport à la valeur objective de la prestation et qu’elles se situent dans
des limites raisonnables.
"La valeur de la prestation se mesure soit à
son utilité pour le contribuable, soit à son coût  par rapport à l'ensemble des
dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme,
ni l'usage de moyennes d'expérience. Les contributions doivent toutefois être établies
selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des différences qui ne se
justifieraient pas par des motifs pertinents"
(ATF 128 I 46,
2P.125/2001 du 10 octobre 2001, consid. 4a, p. 52, sur recours de droit public
c/ l'arrêt FI.2000.0055; ATF 126 I 180 consid. 3a/bb, p. 189 et les références
citées) Une taxe forfaitaire peut être admise notamment dans les cas où il
existe une obligation d’utiliser les services publics (ATF 2.A.403/1995 précité
in DEP 1997 39, consid. 4a).
3.
a) En droit cantonal, l’art. 29 de l’ancienne
loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (aLGD ) prévoit que les
communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, des
taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement
ou d’élimination des déchets urbains; ces taxes peuvent être perçues
proportionnellement à la quantité de déchets produits (disposition abrogée par
l'art. 40 de la loi du 5 septembre 2006 sur la gestion des déchets, entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2007, LDG; RSV 814.11; s'agissant d'une taxe
due pour 2005, c'est l'ancienne loi qui est applicable, car la perception de
taxes périodiques ne peut s'effectuer que sur la base du droit en vigueur au
moment où elles sont dues; ATF 2P. 148/2001 du 10 octobre 2001). Par ailleurs,
la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC ; RSV
650.11) prévoit à son art. 4 qu’indépendamment des impôts énumérés à l’article
1
er
et de la taxe de séjour prévue par l’art. 3bis, les communes
peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou
avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1). Ces taxes doivent
faire l’objet de règlements soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (al. 2).
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou
avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie
(al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou
dépenses (al. 4).
Dans la mesure où l’art. 29 aLGD n'impose
pas de modes de financement particuliers aux communes (cf FI.2004.0072 du 29
juin 2005, consid. 2b in fine), celles-ci conservent leur autonomie, qui peut
s’étendre soit au droit d’édicter ou d’exécuter leurs propres prescriptions
communales, soit à une certaine liberté d’action dans l’application du droit
cantonal ou fédéral (ATF 129 I 290, JdT 2004 I 617, consid. 2.1, p. 622 ;
ATF 128 I 3 consid. 2a, p. 7 ss ; 128 I 136 consid. 2.1, p. 140 ; 124
I 223 consid. 2b, p. 226 ss, rés. JdT 2001 I 30, et les références citées).
b) Selon l’art. 17 du règlement
communal sur la gestion des déchets (ci-après : le règlement), adopté par
le Conseil général de Mauborget le 27 mars 2003 et approuvé par le Conseil
d’Etat le 7 mai 2003, le coût de la gestion des déchets doit être essentiellement
couvert par des taxes (al. 1). Les conditions de perception de la taxe font
l’objet d’une annexe soumise à l’adoption du Conseil général et à l’approbation
du Conseil d’Etat (al. 2). Les tarifs sont fixés par la municipalité qui veille
à appliquer le principe de causalité (pollueur-payeur) et fait en sorte que
recettes et dépenses s’équilibrent dans une proportion fixée par le Conseil
général. Aux termes de l’art. 18 du règlement, pour les entreprises, cette taxe
peut être majorée ou calculée selon des critères différents (notamment en
fonction de la quantité des déchets et de leur coût d’élimination). L’art. 1 de
l’annexe du règlement, adoptée par le Conseil général le 27 mars 2003 et
approuvée par le Conseil d’Etat le 7 mai 2003, prévoit que la taxe annuelle
déchets est fixée au maximum à :
« - Fr.     90.--                 par
ménage (de 1 ou 2 personnes)
et
- Fr.        45.--                 par
personne adulte (de plus de 16 ans)
- Fr.        30.--                 par
enfant (jusqu’à 16 ans)
- Fr.        750.--               par
café-restaurant
- Fr.        1'500.--             par
colonie de vacances
- Fr.        225.--               par chalet
ou appartement de vacances.
La TVA est comprise dans les montants
mentionnés ci-dessus. »
Selon l’art. 5 de l’annexe du
règlement, les artisans et les industries dont les déchets sont évacués par la
Commune versent une taxe annuelle basée sur la quantité moyenne des déchets
produits et selon la convention avec la Municipalité.
4.
Le recourant fait valoir que la taxe litigieuse
est abusive et qu'elle ne prend pas en compte le coût effectif de l'élimination
des déchets de son établissement; implicitement, il se prévaut ainsi des
principes de causalité et d’équivalence.
Sur le premier point, on ne saurait
prétendre que la Commune de Mauborget a enfreint le principe de causalité en
prélevant une taxe forfaitaire unique pour tous les cafés-restaurants
assujettis, indépendamment de la quantité de déchets produits ou encore du
nombre de places prévues dans l'établissement (contrairement à ce que laisse
entendre l'autorité intimée dans sa correspondance du 11 avril 2006 au
recourant) : la schématisation et la règle du forfait – en l'occurrence,
différenciée par type d'usagers (par exemple, ménage selon sa composition,
café-restaurant, colonie de vacances) – demeurent admissibles.
Sur le second moyen, le recourant
s'est borné à exposer que la taxe était trop élevée, compte tenu du fait que
les déchets de son établissement "sont en majorité compostés et
triés". L'argument formulé en termes très vagues ne s'appuie sur aucun
chiffre, aucune donnée quantifiable quelconque. Or, on peut au moins exiger de
l'auteur du recours qu'il fournisse des indices concrets à l'appui de ses
griefs sans se contenter d'interpeller l'autorité, afin d'obtenir qu'elle
entreprenne d'elle-même les mesures d'instruction relativement complexes qui
permettraient au contribuable de préciser ses conclusions et d'étayer son
argumentation (FI.1993.0001 consid. 2 du 23 février 1998, à propos du principe
de la couverture des frais).
En l'espèce, il convient de
rappeler que le principe d'équivalence n'exclut pas un certain schématisme et
le recours par exemple à des moyennes d'expériences. A cet égard, le recourant
relève qu'il s'acquitte d'ores et déjà pour lui-même d'une taxe de 90 fr. (pour
un ménage d'une à deux personnes); on ne voit pas que le rapport entre cette
taxe et celle de 550 fr. requise pour l'élimination des déchets d'un
café-restaurant soit manifestement disproportionné, comme le recourant se borne
à le souligner (à titre de comparaison avec la réglementation applicable aux
établissements publics d'autres communes, voir FI.1997.0046 du 4 novembre 1998,
concernant la commune de Chavornay; FI.2000.0114 du 7 juillet 2005, concernant
la commune de Lausanne, qui prélève une contribution en matière de déchets
urbains auprès des seules entreprises et en dispense les ménages).
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours. Vu l'issue du litige, le recourant supportera l'émolument de
justice, sans obtenir l'allocation de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours formé le 16 octobre 2006 est rejeté.
II.
La décision rendue le 22 septembre 2006 de la
Commission communale de recours de Mauborget est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents)
francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 octobre 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.