vd_omni · AC.2009.0144 · 2010-10-05 · fr

COSENDEY, OLIVETTA, ASSOCIATION VENOGE VIVANTE (AVV)/Département des infrastructures, Municipalité de Penthaz, Municipalité de Vufflens-la-Ville, ccl Syndicat AF de la RC 177, Service des forêts, de la faune et de la nature, Service du développement territorial, Municipalité d'Aclens | Projet de route cantonale. Pouvoir d'examen de la CDAP limité à un contrôle en léaglité . Dans un contrôle en légalité, l'autorité de recours doit examiner si l'autorité de planification est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse de l'ensemble des intérêts à prendre en considération pour l'activité considérée, en particulier si elle a respecté les principes de planification prévus aux art. 2 et 3 OAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.10.2010 AC.2009.0144

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 octobre 2010
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Pedro de Aragao et Mme Silvia
Uehlinger, assesseurs.
Recourants
1.
Christophe
COSENDEY,
à Vufflens-la-Ville,
2.
Dominique et
Nicolas OLIVETTA,
à Vufflens-la-Ville,
3.
ASSOCIATION VENOGE
VIVANTE (AVV),
à Lausanne, représentée par Me Jacques
Ballenegger, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des
infrastructures,
Secrétariat général,
représenté
par le Service des routes, à Lausanne,
2.
C
CL Syndicat AF de la RC 177,
représentée
par BINER ET NICOLE SA, Géomètres officiels, à Morges,
3.
Service des forêts,
de la faune et de la nature,
Autorités concernées
1.
Municipalité de
Penthaz,
2.
Municipalité de
Vufflens-la-Ville,
3.
Service du
développement territorial,
représenté par Service
du développement territorial, Division Améliorations foncières, à Lausanne
Adm cant VD,
4.
Municipalité
d'Aclens,
Objet
Plan routier
Recours Jean-Pierre MOUQUIN, Association VENOGE
VIVANTE c/ décisions du Département des infrastructures du 5 juin 2009 (levée
d'oppositions au projet routier RC 177 - Aclens-Vufflens-la-Ville-Penthaz,
parcelle 252 à Penthaz), du Service des forêts, de la faune et de la nature
du 15 décembre 2008 autorisant le défrichement en relation avec le projet
routier et du Syndicat AF de la RC 177, du 5 juin 2009 portant sur divers
aménagements en relation avec le projet routier, dossier joint avec
AC.2009.0149 Recours Christophe COSENDEY, Dominique et Nicolas OLIVETTA c/
décisions du Département des infrastructures du 5 juin 2009 (levée
d'oppositions au projet routier RC 177 - Aclens-Vufflens-la-Ville-Penthaz,
parcelles nos 193,183 et 228 à Vufflens-la-Ville)
Vu les faits suivants
A.
En janvier 1995, les autorités communales de
Vufflens-la-Ville (ci-après : Vufflens) ont demandé aux autorités
cantonales d’étudier l’opportunité et la faisabilité d’une route de
contournement de la localité au vu notamment du trafic généré par la nouvelle
zone industrielle d’Aclens / Vufflens. Cette zone fait l’objet d’un
plan partiel d’affectation (PPA) " Plaine de la Venoge " adopté
par le Conseil d’Etat le 30 juin 1998. Elle fait partie des pôles de
développement cantonaux et voue la Plaine de la Venoge à l’implantation
d’activités industrielles, artisanales et de services. Selon la notice d'impact
sur l'environnement du 20 août 2003, ce PPA offre une surface constructible d'une
cinquantaine d'hectares, ce qui représente quelque 6'000 emplois et peut
générer jusqu’à 10'600 à 11'600 trajets de véhicules légers et 1'500 à 1'600
trajets de poids lourds par jour.
Le Service des routes a esquissé
deux concepts de tracés :
-
Le tracé 1 passe à l’ouest puis au nord de
Vufflens pour rejoindre la RC 251a, puis évite Penthaz par le nord pour
rejoindre la route cantonale RC 317b qui dessert la jonction A1 de Cossonay.
-
Le tracé 2 passe à l’ouest de Vufflens, en
reliant la RC 176d à la RC 174d (Gollion – Cossonay-Gare), puis crée un
évitement de Cossonay-Gare par le Sud grâce à une nouvelle route reliant la RC
251a à la RC 317b par une rampe traversant la forêt du Vallezard et un viaduc
par-dessus les voies CFF, la Venoge et le fond de la vallée.
Après étude comparative, c’est la
variante 1 qui a été retenue, en raison des impacts trop importants que la
variante 2 pouvait générer sur la nature, notamment son incompatibilité avec
certains aspects du plan cantonal de protection de la Venoge (PAC Venoge), dans
la mesure où le tracé 2 suit le cours de la Venoge sur environ 2,5 km.
Suite à une enquête préliminaire
d’impact sur l’environnement et aux remarques des services et autorités dans le
cadre d’une consultation qui s’est déroulée en 2005, le Service des routes a
établi une variante de base. Diverses sous-variantes ont également été étudiées
en fonction des analyses faites par le comité de pilotage du projet (COPIL) et
les services cantonaux concernés, ainsi qu’en fonction des remarques soulevées
dans le cadre d’une consultation publique.
B.
Du 28 août au 28 septembre 2007, le Département
des infrastructures, par le Service des routes, a soumis à l’enquête publique
le projet de route cantonale RC 177, « liaison nord PPA "Plaine de la
Venoge" – A1 ». Selon le rapport d’impact sur l’environnement du 16
août 2007 (ci-après le "rapport d'impact") ce projet est justifié par
"
le développement économique de la zone d’activités de la Plaine
de la Venoge, une des rares zones d’activités raccordées au rail, en limitant
les impacts négatifs pour la population et l’environnement
".
Traversant les communes d’Aclens,
Vufflens et Penthaz, son tracé est le suivant :
La route permettra de relier le
giratoire du moulin du Choc, situé à l’extrémité sud du pôle de développement
Vufflens-Aclens à la jonction autoroutière de Cossonay en rejoignant au Nord de
Vufflens la RC 251a. Sa longueur totale est de 5'500 m, y compris la route de
la Plaine, réutilisée sur environ 1’600 m, et le tronçon de la RC 251a
réutilisé sur environ 400 m. La longueur totale de route nouvelle à aménager est
donc d’environ 3'500 m. La pente maximale atteint 8 % dans le secteur de
la Reverule. Ce tracé est principalement en déblai au Nord de Vufflens, déblai
qui atteint par endroits la hauteur de 10 m environ, et les talus sont en
terrasses de pente modérées.
Il est prévu que la nouvelle RC 177
soit composée d’une chaussée comportant deux bandes de circulation pour une
largeur totale de 7 m. Parmi les divers aménagements, on note un carrefour giratoire
entre la RC 177 et la RC 251a, une piste cyclable en site propre sur le tronçon
repris de la RC 251a, un pont sur la ligne CFF et la Venoge, un passage sur le
canal du Moulin de la Pale, deux passages (supérieur et inférieur) du chemin du
Moulinet et un passage dénivelé sous la route pour les piétons à l’est de
Penthaz.
Le projet est accompagné de trente-deux
mesures de compensation pour limiter les impacts environnementaux et d’une
mesure d’accompagnement de modération du trafic aux entrées du village de
Penthaz pour en dissuader le transit. Il implique par ailleurs un défrichement
de 4'671 m
2
qui sera
compensé sur le territoire communal de Vufflens-la-Ville pour 3'724 m
2
et de Penthaz pour 949 m
2
.
Selon le rapport d’impact et le
document du Service des routes de novembre 2008 intitulé "
Analyse
des enjeux de la desserte du pôle de développement Vufflens-la-Ville – Aclens
",
au terme de son développement, le pôle industriel de la Plaine de la Venoge
devrait générer entre 10'600 et 11'600 mouvements de voitures et entre 1'500 et
1'600 mouvements de poids lourds par jour moyen. Dans ces documents, les quatre
scénarios routiers suivants ont été analysés : réseau actuel, réseau
actuel avec jonction autoroutière d’Ecublens, réseau actuel avec RC 177, réseau
actuel avec jonction  autoroutière d’Ecublens et RC 177. Selon les documents
précités, ce dernier scénario est le plus favorable tant du point de vue du
trafic ou de la pollution de l’air dans le secteur de Bussigny / Crissier que
de l’exposition au bruit pour les zones habitées de Vufflens-la-Ville.
En matière
de protection contre le bruit, le résumé du rapport d’impact expose ce qui
suit :
"
Les résultats obtenus à partir des calculs effectués, montrent que les
exigences de l’article 7 applicables aux nouvelles installations bruyantes
seront nettement respectées, les immissions sonores moyennes seront inférieures
de 5 à 10 dB (A) aux valeurs de planification (compte tenu des différents
degrés de sensibilité au bruit attribués dans les périmètres d’étude).
Néanmoins, en
application de l’article 11 de la Loi fédérale sur la protection de
l’environnement (limitation préventive des émissions), le projet intègre
différentes mesures visant à réduire les nuisances sonores dues au projet :
éloignement et abaissement du profil en long de la route vers les villages de
Vufflens-la-Ville et de Penthaz, pose d’un revêtement phonoabsorbant sur
l’ensemble du tronçon, pose d’une paroi anti-bruit sur le pont de la Venoge à
Vufflens-la-Ville (hauteur 1.5m sur la chaussée Est entre le km 10’100 et km 10’450)
et réalisation d’une butte paysagère à l’Est de Penthaz (hauteur moyenne
environ 2m entre km 13100 et km 13500). lI importe néanmoins de signaler que
bien que les exigences légales soient respectées du point de vue de l’OPB, les
pointes de trafic resteront audibles à l’extérieur des habitations. A Penthaz,
le bruit du trafic de la RC 177 se confondra avec celui du trafic sur
l’autoroute. "
Le rapport
d’impact précise notamment que les niveaux sonores, calculés en façade des
bâtiments du secteur de la Pale à Vufflens (secteur en DS III), à la fenêtre la
plus exposée au bruit, seraient compris entre 50 et 55 dB(A) de jour et 35 à 40
dB(A) de nuit sans paroi antibruit ; avec une paroi antibruit, ils
diminuent d’environ 10 dB(A) et sont ainsi compris entre 40 et 45 dB(A) de jour
et de l’ordre de 35 dB(A) de nuit.
En matière de
protection de la nature, le
rapport d’impact
résume ce qui suit :
" Le tracé
de la RC 177 a été déterminé de manière à minimiser les impacts sur les aires
protégées et les zones forestières. L’impact principal de ce point du vue est
la traversée en pont du cours protégé de la Venoge (PAC Venoge). Ailleurs, le
tracé de la route prend essentiellement place sur des surfaces agricoles
intensives ne présentant qu’un faible intérêt du point de vue écologique.
Néanmoins, la route aura des impacts sur plusieurs espèces sensibles comme par
exemple le pic mar (Dendrocopos medius) et le lézard agile (Lacerta agilis) qui
se rencontrent dans les zones boisées de la Reverule et qui seront
partiellement défrichées.
L’impact principal
de la RC 177 est principalement lié à la fragmentation des habitats et à la
perturbation des réseaux écologiques (qu’il s’agisse d’insectes, de reptiles ou
de mammifères).
L’emprise nouvelle
de la route et des nouvelles dessertes rurales s’élève au total à 95’200 m
2
.
Elle comprend 35’765 m
2
de nouvelle surface revêtue, 44’560 m
2
de surfaces de talus et d’accotements (non revêtues), 2’000 m
2
de
piste cyclable le long de la RC 251 et 10’914 m
2
de nouveaux chemins
ruraux (prévus dans le cadre de l’APTC
[Avant-projet des
travaux collectifs]
). Environ 1'960 m
2
de
chaussée de la RC 251, inclut [sic] dans cette somme, sera réutilisé.
Les mesures de
minimisation des impacts et de compensations ont été définies parallèlement à
l’élaboration du projet routier. Au total, 32 mesures ont été intégrées dans le
projet pour une superficie d’environ 85’000 m
2
. Différentes mesures
de minimisation ont été intégrées dans le tracé, soit le maintien de passages
pour la faune de part et d’autre de la route (notamment au niveau de la Venoge)
et la création de talus et d’accotements qui présentent un intérêt biologique.
Les mesures de compensation ont été choisies dans un contexte local, en
priorité mise en place d’un réseau de haies vives basses dans le périmètre du
syndicat AF, revitalisation de la Venoge au niveau du franchissement routier,
revitalisation de biotopes humides, etc. Deux mesures sont prévues en dehors du
périmètre du syndicat AF et visent à revitaliser un ancien bras mort de la
Venoge et à améliorer les possibilités de reproduction de la rainette verte
(Hyla arborea) dans un biotope humide en voie d’atterrissement.
En parallèle à
l’élaboration des mesures de compensation, un avant-projet de réseau agro-écologique
a été réalisé à l’échelle du syndicat AF en vue de favoriser 9 espèces de
plantes et d’animaux, comprenant notamment la pie-grièche écorcheur (Lanius
collurio). S’agissant d’une démarche volontariste de la part des agriculteurs,
la mise en oeuvre du réseau ne pourra être définie plus en détail que lorsque
les agriculteurs intéressés seront déclarés et que le nouvel état parcellaire
sera connu. "
C.
Il ressort de la planification du réseau routier
actuellement en cours d'élaboration qu'à moyen et long terme, plusieurs projets
d’extension du réseau autoroutier dans la région de l’ouest lausannois sont
envisagés. Ainsi de nouvelles jonctions autoroutières, notamment à Ecublens
devraient être créées. Par ailleurs, en remplacement de l’actuelle traversée de
Morges en surface, un contournement autoroutier est prévu à l’horizon
2030-2035.
D.
En parallèle à
l’élaboration du projet routier RC 177, un syndicat d’améliorations foncières (ci-après
" Syndicat AF ") a été créé dans le but de procéder au
remaniement parcellaire, de redéfinir et rétablir le réseau des accès et
d’assurer l’évacuation et le drainage des eaux.
Entièrement
en zone agricole, le périmètre concerné s’étend sur les territoires de Vufflens-la-Ville
et de Penthaz.
Des défrichements et reboisements
ont également été prévus dans ce cadre, pour la partie nord du projet, soit la
route de liaison entre la RC 251a (Mex-Penthaz) et la RC 317b (jonction
A1-Penthaz). Le défrichement en relation avec les améliorations foncières porte
au total sur 1’201 m
2
et doit être compensé par un reboisement de 2'114 m
2
aux abords de la zone industrielle
de la Rippe (Penthaz). Des deux zones concernées, aucune ne touche un objet qui
serait porté à un inventaire de protection. Le premier défrichement est
nécessaire à l’aménagement d’une sortie directe sécurisée sur la RC 251a depuis
la zone industrielle de la Rippe. Le second défrichement est dicté par la
construction d’un chemin AF au lieu dit la Crosette, qui fait partie des
modifications de la desserte agricole.
Selon le dossier de défrichement-reboisement
du Syndicat AF établi en août 2007, les incidences sur l’environnement peuvent
être qualifiées de négligeables : les défrichements pour la route de
liaison s’apparentent à une coupe de réalisation pour la partie proche de la
zone industrielle et une coupe sanitaire en lisière aux abords de la route
cantonale et le défrichement prévu pour le chemin AF consiste à couper
seulement un peuplement d’épicéas de mauvaise qualité. Quant au risque de
déstabilisation mécanique (vent, neige, etc.) et biologique (insectes) pour les
peuplements restants, le dossier le qualifie de faible.
Le remaniement parcellaire intègre
les 32 mesures de compensation écologique et paysagère préconisées par le
rapport d’impact.
E.
Le dossier de la RC 177 a été mis en
consultation auprès des services cantonaux suivants :
-
Service de la mobilité (SM)
-
Service de l’agriculture, Bureau de l’économie
rurale (SAGR-BER)
-
Service de l’agriculture, Prestations à
l’agriculture et soutien à l’élevage (SAGR-BPA)
-
Service de l’environnement et de l’énergie,
Division environnement (SEVEN)
-
Service des eaux, sols et assainissement,
Division eaux souterraines, l’Hydrogéologue (SESA-HG)
-
Service des eaux, sols et assainissement,
Division économie hydraulique (SESA-ENC)
-
Service des eaux, sols et assainissement,
Division sols et déchets, Section sols (SOLS)
-
Service des forêts, de la faune et de la nature,
Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN)
-
Service des forêts, de la faune et de la nature,
section conservation des forêts (SFFN-COFO)
-
Service du développement territorial,
Améliorations foncières (SDT-AF)
-
Service du développement territorial, Section
aménagement des régions et des communes,(SDT-AR3)
-
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique,
Section archéologie cantonale, (SIPAL-AC)
On extrait de la synthèse CAMAC n°
8255 du 16 octobre 2007 la détermination suivante du Service de
l’agriculture:
"
Le
Service de l’agriculture, Bureau de l’économie rurale (SAGR-BER) formule la
remarque suivante:
Remarques du
Service de l’agriculture
A la lecture du
rapport d’impact, il est constaté que la quasi totalité des mesures de
remplacement et de compensation écologiques prévues est justifiée par le
dérangement de la faune et l’entrave supplémentaire à ses déplacements qu’occasionnera
le nouveau tracé de la RC 177. Dans ces conditions, le bilan “impacts -
compensations” ne saurait être qualifié d’équilibré pour l’agriculture, en
mettant en balance d’une part une emprise nette de la route de 8,54 ha sur de
bonnes terres agricoles cultivées, et d’autre part des emprises supplémentaires
de 4,45 ha destinées aux compensations écologiques (2,2 ha avec une
extensification et 2,25 ha soustraits à la surface cultivée). Il s’agit dès
lors d’une forme de substitution des terres agricoles par la recréation de
milieux naturels supplémentaires, et non d’une compensation des atteintes et
des impacts directs du projet de la route. Dans ce sens, l’emprise
supplémentaire des compensations écologiques par rapport à l’espace nécessaire
à la route nous paraît trop importante, le maintien de la fertilité des bonnes
terres cultivables à long terme étant aussi un des critères fondamentaux du
développement durable.
Concernant le
choix et la localisation des mesures de compensation écologiques et de remplacement
des biotopes dignes de protection, nous soutenons la mise à contribution
prioritaire des talus de l’ouvrage lui-même. Pour ce qui est des mesures de
compensation écologiques, l’intégration en amont des différents objets dans une
optique de réseau écologique local mis en oeuvre dans le cadre d’un remaniement
parcellaire nous paraît judicieuse, pour autant que l’initiative et les
propositions concrètes soient ensuite réellement laissées aux exploitants dans
une démarche participative. La proportion des objets de compensation imposés
dans la surface agricole (haies, prairies), en terme de surface par rapport à
la superficie totale du périmètre du syndicat AF, nous semble laisser une marge
de manœuvre suffisante aux exploitants agricoles en terme de relocalisation
ultérieure de leurs propres surfaces de compensation écologique (min. de 7% de
la SAU pour obtenir les paiements directs).
En conclusion, le
Service de l’agriculture déplore l’importance de l’emprise du projet de la RC
177 sur les bonnes terres agricoles, notamment du fait d’une compensation trop
généreuse des impacts réels de la route sur les milieux naturels. Il est par
contre favorable au choix et à une localisation des compensations écologiques
dans la zone cultivée qui tient compte d’une intégration ultérieure cohérente
au sein d’un éventuel réseau écologique. "
F.
L’enquête publique a notamment suscité les
oppositions de Christophe Cosendey, Dominique et Nicolas Olivetta, Jean-Pierre
Mouquin, ainsi que de l’Association Venoge Vivante (AVV).
Christophe Cosendey est notamment propriétaire
de la parcelle n° 183 du cadastre de la commune de Vufflens-la-Ville, au
lieu-dit, le Moulin de la Pale. Située au bord de la Venoge, a proximité du
pont projeté sur la Venoge, elle supporte cinq bâtiments, dont trois sont
classés en zone mixte et deux en zone agricole. Lors de l’établissement du plan
directeur communal, une parcelle appartenant à Christophe Cosendey perdant ses
droits à bâtir, il fut admis que ces droits seraient transférés à une autre
parcelle dès l’abrogation du plan d’extension cantonal Canal d’Entreroches, ce
qui a été fait en faveur de la parcelle n° 183.
Dominique et Nicolas Olivetta sont
propriétaires de la parcelle n° 193 du cadastre communal de Vufflens-la-Ville,
également dans le quartier de la Pale. Intégralement classée en zone mixte,
elle supporte notamment la maison d’habitation de ses propriétaires.
G.
Dès lors que le dossier de la RC 177 nécessitait
un défrichement de 4'671 m
2
, le Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN), section
conservation des forêts a délivré une autorisation de défrichement, le 15
décembre 2008, moyennant reboisement compensatoire. Dans la mesure où les deux
demandes de défrichement précitées de 4'671 m
2
et de 1'201 m
2
portaient sur une surface totale dépassant 5'000 m
2
, l’Office fédéral de l’environnement
(OFEV) a été consulté préalablement à ce sujet. Le 5 décembre 2008, l’OFEV a
émis un préavis positif sur la demande de défrichement et les mesures de
compensation. Dans le cadre de ce préavis, il a notamment considéré ce qui
suit :
" […]
1.4 Preuve du
besoin / pesée des intérêts en jeu (art. 5, al. 2, LFo) :
Bien que le
transport par rail soit privilégié et prévu pour faire face aux besoins de la
ZI, une accessibilité aisée au site par la route est jugée nécessaire pour les
raisons suivantes : d’une part il est prévu qu’une proportion importante
des marchandises transformées dans le périmètre de la ZI soit distribuée par la
route, d’autre part les activités de la ZI induiront un trafic important de main
d’oeuvre et de fournisseurs. La réalisation de la nouvelle RC permettra d'une
part de relier la ZI à l’autoroute A1, d’autre part de soulager les villages de
Vufflens-la-Ville et de Penthaz d’un trafic estimé entre 6'000 et 10’000
véhicules par jour. Quant aux travaux envisagés par le syndicat AF, ils sont
justifiés et cohérents par rapport au tracé de la future RC 177. Les projets
répondent par conséquent à un intérêt public important qui prime l’intérêt à la
conservation de la forêt.
[…] "
H.
La décision finale du Chef du Département des
infrastructures (DINF) constatant que le projet est compatible avec les
exigences de la protection de l’environnement, approuvant le projet routier RC
177 avec les charges et conditions imposées, et levant les oppositions formulées
à son encontre, les décisions individuelles de levée d'oppositions, la décision
du SFFN autorisant le défrichement et les décisions du Syndicat AF statuant sur
les remarques des opposants ont été notifiées le 5 juin 2009. La décision
finale précitée du Chef du DINF indique notamment que le préavis du Service de
l'agriculture a été modifié en avril 2008 et a la teneur suivante:
"A la
lecture du rapport d'impact, il est constaté que la quasi totalité des mesures
de remplacement et de compensation écologiques prévues (4.45 ha) est justifiée
par le dérangement de la faune et l'entrave supplémentaire à ses déplacements
qu'occasionnera le nouveau tracé de la RC 177. L'emprise des compensations
écologiques par rapport à l'espace nécessaire à la route nous paraît
importante.
Concernant le
choix et la localisation des mesures de compensation écologiques et de
remplacement des biotopes dignes de protection, nous soutenons la mise à
contribution prioritaire des talus de l'ouvrage lui-même. Pour ce qui est des mesures
de compensation écologiques, l'intégration en amont des différents objets dans
une optique de réseau écologique local mis en œuvre dans le cadre d'un
remaniement parcellaire nous paraît judicieuse, pour autant que l'initiative et
les propositions concrètes soient ensuite réellement laissées aux exploitants
dans une démarche participative. La proportion des objets de compensation
imposés dans la surface agricole (haies, prairies), en terme de surface par
rapport à la superficie totale du périmètre du syndicat AF, nous semble laisser
une marge de manoeuvre suffisante aux exploitants agricoles en terme de
relocalisation ultérieure de leurs propres surfaces de compensation écologique
(min. de 7% de la SAU pour obtenir les paiements directs).
En conclusion, le
SAGR soutient le tracé proposé de la RC 177 mais déplore les compensations trop
généreuses des impacts réels de la route sur les milieux naturels. Le SAGR est
favorable au choix et à une localisation des compensations écologiques dans la
zone cultivée qui tient compte d'une intégration ultérieure cohérente au sein
d'un éventuel réseau écologique."
Le Service des routes a élaboré un
nouveau plan incorporant quelques modifications suite à l’enquête publique,
modifications exposées dans la décision du Chef du Département des
infrastructures du 5 juin 2009. Ce plan a été mis en consultation du 9 juin au
9 juillet 2009, mais n’a pas fait l’objet d’une enquête publique
complémentaire. Les modifications retenues ont été intégrées à la décision
finale. Elles portent sur la création d’un passage inférieur routier pour
véhicules agricoles entre deux chemins AF, le prolongement d’une butte
paysagère à l’ouest de Penthaz, le prolongement d’une paroi antibruit dans le
secteur de la Venoge, soit à l’ouest de Vufflens, à proximité de la Pale.
I.
Le 2 juillet 2009, Jean-Pierre Mouquin s’est
pourvu devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision rendue par le Chef du Département des infrastructures le 5
juin 2009 levant son opposition et a conclu à l’annulation du projet de piste
cyclable sur la RC 251 et à la proposition d’un autre itinéraire, permettant
d’atteindre à moindre coût le même but dans des conditions plus favorables. Ce
recours a été enregistré sous la référence AC.2009.0144.
Le 2 juillet 2009, Christophe
Cosendey s’est pourvu devant la CDAP contre la décision rendue par le Chef du
Département des infrastructures le 5 juin 2009 levant son opposition et a
conclu à une modification du projet visant à diminuer les nuisances liées au
bruit ou à compenser la moins-value subie en tant que propriétaire. Dominique
et Nicolas Olivetta ont recouru le 3 juillet 2009 contre la décision les
concernant ; ils ont pris les mêmes conclusions. Par lettres
respectivement du 16 et 17 juillet 2009, ils ont précisé leur qualité pour
recourir et notamment indiqué qu'ils avaient un intérêt évident à ce que le
projet soit abandonné ou que le tracé soit modifié afin de réduire les
nuisances sur leurs immeubles. Enregistrés sous la référence AC.2009.0149, ces
recours ont été joints à la cause AC.2009.0144.
L’Association Venoge Vivante (AVV) a
recouru par acte du 13 juillet 2009, concluant à l’annulation des décisions du
5 juin 2009, ainsi qu’à l’annulation de l’autorisation de défrichement du 15
décembre 2008. Le recours a été joint à la cause AC.2009.0144.
La Municipalité de
Vufflens-la-Ville a déposé ses observations le 23 septembre 2009. Sans prendre
formellement de conclusion, elle indique qu’elle tient le projet RC 177 pour
conforme aux dispositions légales. Le syndicat AF s’est déterminé le 25
septembre 2009. Le SFFN a fait de même le 13 octobre 2009, concluant au rejet
des recours et à la confirmation des décisions attaquées. Le Service des
routes, représentant le Département des infrastructures, a conclu par acte du
13 octobre 2009 au rejet des recours.
La Municipalité de Penthaz a déposé
ses observations le 9 octobre 2009. Chistophe Cosendey a fait de même. Le
Service des routes s’est déterminé une nouvelle fois le 25 novembre 2009. Le
syndicat AF a produit son dossier le 1
er
février 2010. L’AVV a
complété ses griefs les 23 décembre 2009 et 15 février 2010. La Municipalité
d’Aclens a fait part de ses observations le 16 février 2010.
Le Service du développement
territorial, par l’intermédiaire de la section améliorations foncières, ne
s’est pas déterminé dans le délai qui lui avait été imparti.
J.
La cour a tenu audience à Penthaz le 20 mai 2010
en présence des parties. Elle a procédé à cette occasion à une visite locale. Des
extraits du compte-rendu d’audience sont reproduits ci-dessous:
"[
…
]
La CCL,
interrogée sur la portée de la réserve, dans la décision finale, d’un nouvel
état parcellaire, explique que la procédure LAF est en cours. La première
enquête a été conduite simultanément à la procédure du projet routier pour en
comprendre l’incidence, mais doivent encore suivre les procédures relatives à
l’estimation des terres, à l’extension ou la modification du périmètre, au
projet de dépôt des matériaux d’excavation. Aucune expropriation n’est prévue
actuellement et le syndicat va s’efforcer de fournir à l’Etat de Vaud le
terrain nécessaire à la route avant le début des travaux, faute de quoi il
procédera par prise de possession anticipée.
A la question
posée au SR de l’impact de la route sur les surfaces d’assolement (SDA), M.
Junker répond que le projet empiète effectivement sur des SDA. Il indique que
le cadastre provisoire des SDA a été mis à disposition par le SDT et peut être
consulté sur internet. Il précise en revanche que cette question n’a pas été
examinée par le SR. M. Berthoud, en tant que président de la CCL
[
recte : du Comité de direction du
syndicat AF
]
, affirme que le
remaniement parcellaire prendra en compte l’ensemble de ces surfaces dans la
procédure à suivre.
Le SR explique
que la planification routière cantonale est en cours d’élaboration, raison pour
laquelle elle ne figure pas dans le plan directeur cantonal. Il s’agit du
document RRVD 2020 produit au dossier, qui a été soumis à une délégation du
Conseil d’Etat la semaine dernière. Le service précise que la planification de
la RC 177 trouve son fondement dans la fiche A31 du plan directeur cantonal qui
concerne la qualité de l’air et qui renvoie au plan OPair de 2006, contraignant
pour le canton. La mesure de mobilité MO-4 du plan OPair prévoit expressément
la création de la RC 177.
[
…
]
S’agissant de la
cadence horaire des RER desservant la gare de Vufflens-la-Ville, le SR confirme
qu’elle va être portée à 2 rames par heure. La cadence de 4 rames par heure
indiquée dans la planification cantonale des transports publics de 2006 n’est
en revanche pas confirmée. Aucun document plus récent n’est disponible.
[
…
]
M. Junker
explique que le prolongement de la paroi anti-bruit dans le secteur de la Pale
aura relativement peu d’effets, raison pour laquelle les modèles n’ont pas été
réévalués. L’incidence sera de l’ordre de 1 à 2 dB de moins.
[
…
]
La cour se rend
ensuite sur la parcelle du recourant Cosendey.
[
…
]
A la question du
recourant Olivetta quant à la suffisance d’une paroi antibruit de 1,5 m de
haut, M. Pfander répond qu’il y aura plus de bruit qu’actuellement, mais que le
bruit généré, alors qu’il serait déjà inférieur de 5 dB aux valeurs de
planification sans la paroi antibruit, sera inférieur de 10 dB avec la paroi.
M. Junker ajoute que les nouveaux revêtements désormais disponibles apportent
encore une réduction de 3 à 5 dB et n’ont pas été pris en considération dans
l’étude. Il explique que les parois protègent les premières habitations les
plus proches, soit celles des recourants, mais concède en revanche que le mur
antibruit protègera peu les maisons plus éloignées, plus hautes. Toutefois, le
second effet d’un tel mur subsiste, à savoir l’effet réfléchissant du bruit
généré par les pneus des véhicules. M. Junker précise encore que l’étude n’a
pas tenu compte d’éventuels vents. Il indique qu’une diminution de 10 dB est
comparable à une situation dans laquelle il y a un quart de trafic en moins
[recte : il ne subsiste plus qu’un quart du trafic]
. Selon lui, un camion ferait moins de bruit qu’un train de
marchandises et à peu près le même bruit qu’une rame RER. S’agissant de la
méthode de calcul, il explique que les estimations sont faites par plages
horaires, avec un certain nombre de camions répartis par plage.
M. Cosendey fait
part du dézonage qu’a subi sa parcelle lors de l’adoption du PAC Venoge. Sa
famille a alors obtenu le maintien d’une partie de sa parcelle en zone
constructible. Mais cette affectation n’a pas pu être conservée en raison de sa
situation sur la zone du canal d’Entreroches
[recte :
dans le périmètre du plan d’extension cantonal du canal d’Entreroches]
. En contrepartie, c’est la portion de son terrain située au nord
des bâtiments existants, entre le canal d’Entreroches
[recte :
canal du Moulinet]
et la parcelle de M. Olivetta qui
sera classée en zone constructible. M. Cosendey se plaint de ce que cette
surface sera plus proche de la future route que ne l’était l’autre surface. La
cour constate toutefois que cette zone est située derrière le cordon boisé du
canal d’Entreroches
[recte : canal du Moulinet]
, cordon qui masquerait la vue de la RC 177. M. Biner confirme que
le bruit dans cette zone restera en dessous des valeurs limites légales pour
une zone constructible et précise qu’une étude spécifique a été faite. M.
Kazemi souligne qu’un boisement n’a d’effet protecteur contre le bruit qu’à
partir de 100 m d’épaisseur de forêt dense. A défaut, seul l’effet de barrière
visuelle subsiste.
[
…
]
La cour se rend
enfin dans la zone soumise au PPA « Plaine de la Venoge ».
Mme Rossel relève
l’existence du chemin piétonnier qui a été créé entre la gare de
Vufflens-la-Ville et la zone industrielle.
Le SFFN explique
que l’emprise de RC 177 sur la zone forestière sera la même que celle de la
route actuelle. La zone située à l’ouest de la route et qui est actuellement en
nature de champs sera reboisée à titre de mesure de compensation.
[
…
]"
Par décision du 15 juin 2010, la
juge instructrice a rayé le recours de Jean-Pierre Mouquin du rôle, suite à sa
déclaration écrite de retrait de recours.
K.
La question de la qualité pour recourir de l’Association
Venoge Vivante a donné lieu à une procédure de coordination au sein de la
première Cour de droit administratif et public, à savoir les juges Imogen
Billotte, Aleksandra Favrod, Isabelle Guisan, Danièle Revey, Eric Brandt, Pierre
Journot, François Kart, Pascal Langone, Robert Zimmermann, Alain Zumsteg, le 24
août 2010, cette procédure liant la section appelée à statuer, conformément à
l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007
(ROTC ; RSV 173.31.1).
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Les arguments des parties sont
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 75 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre
personne ou autorité que la loi autorise à recourir (let. b).
b) En ce qui concerne
les recourants Cosendey et Olivetta, leurs parcelles sont situées
sur ou respectivement à moins d’une centaine de mètres du tracé de la RC 177,
en particulier en aval du pont projeté. Ils peuvent ainsi se prévaloir d'une
atteinte en termes de nuisances sonores notamment. Il y a donc lieu de leur
reconnaître un intérêt digne de protection à contester la décision attaquée,
conformément à l’art. 75 let. a LPA-VD.
c) Quant à l’association
recourante, l'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments
et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) attribue aux associations
d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la
protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir
contre les décisions prises en application de cette loi ; il s’agit notamment
des décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire
qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette
législation (AC.2009.0001 du 26 février 2010 ; AC.2007.0019 du 16 avril
2008 consid. 4b; AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid. 1; voir art. 2 et 28
du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC.1994.0102
du 3 mai 1995; voir aussi RDAF 1986 p. 219).
Une association qui poursuit un
objectif localement limité n’est généralement pas considérée comme étant d’importance
cantonale (AC.2002.0192 du 24 février 2004 consid. 4a ; cf. notamment
AC.2007.0121 du 21 novembre 2008 et AC.2004.0258 du 4 mai 2006 s’agissant de
l’Association pour la sauvegarde du Pied du Jura ; AC.2009.0260 du 4
février 2010 s’agissant du Mouvement pour la défense de Lausanne dont le champ
d’activité s’étend à la région lausannoise). La question se pose toutefois plus
particulièrement pour les associations qui ont pour but la défense d’un objet
protégé directement par la constitution cantonale. Le Tribunal administratif
avait admis dans un premier temps que l’association « Sauver Lavaux »
avait la qualité pour recourir sur la base de l’art. 90 LPNMS, dès lors que son
champ d’action dépassait largement le cadre communal pour s’étendre à l’une des
plus belles régions du canton et que les impératifs de protection relevaient
d’une norme de rang constitutionnel (art. 6bis de l’ancienne Constitution
cantonale), acceptée en votation populaire le 12 juin 1977 par plus de 65'000 citoyens
(AC.1994.0251 du 27 septembre 1996 consid. 1b). Le Tribunal fédéral avait
estimé que si une telle interprétation était certes "
audacieuse
",
elle ne pouvait pas être qualifiée d’arbitraire (TF 1A.352/1996 du 30 octobre
1997). Se référant ensuite à cet arrêt du Tribunal fédéral, le Tribunal
administratif a relevé que l'admission de la qualité pour recourir de Sauver
Lavaux n'était probablement guère défendable au regard du texte de l'art. 90
LPNMS, l'activité de l’association ne pouvant s'étendre à tout le canton (AC.1999.0002
du 25 juin 1999 consid. 5). Il a toutefois renoncé à renverser les précédents
précités, constatant que l’association pouvait fonder sa qualité pour recourir
sur l'art. 52a al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003
(Cst-VD ; RSV 101.01), qui prévoit que toute atteinte à la protection de
Lavaux peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire par ceux qui
sont lésés et par les associations de protection de la nature et celles de la
protection du patrimoine (AC.2006.0292 du 10 août 2007 consid. 3b).
A l’instar du Lavaux, la LPNMS
consacre une protection particulière de la Venoge à l’art. 45b LPNMS, sous la
section VI intitulée "
Sites particuliers
" :
" 1
Les cours, les rives et les abords de la Venoge sont protégés.
2
Cette protection est assurée par un Plan d'affectation cantonal
(PAC) qui en précise l'étendue.
3
Le Plan d'affectation cantonal et les dispositions accessoires ont
notamment pour objectifs :
a. d'assurer l'assainissement des eaux ;
b. de maintenir et de restaurer les milieux naturels
favorables à la flore et à la faune, notamment la végétation riveraine ;
c. de classer les milieux naturels les plus
intéressants ;
d. d'interdire toute construction, équipement,
installation ou intervention dont la réalisation irait à l'encontre des
objectifs ci-dessus. "
Selon l’art. 2 de ses statuts du 12
septembre 1991, l’Association Venoge Vivante "
a pour but,
notamment en veillant à l’application de l’art. 6ter de la Constitution
vaudoise, de protéger le bassin versant de la Venoge contre tout acte ou projet
susceptible de porter atteinte au bien-être de ses habitants ou de nuire au
maintien ou au développement de sa faune, de sa flore et de leurs biotopes
".
Selon l’art. 5 de ses statuts, cette association regroupe d’autres associations
membres, notamment le WWF, à l’exclusion de membres individuels. L’art. 6ter
aCst-VD, adopté en votation populaire le 10 juin 1990 prévoyait la protection
du cours, des rives et des abords de la Venoge (al. 1), un plan cantonal
précisant l’étendue de la protection (al. 2). La nouvelle Constitution n’a pas
repris cette disposition, qui a en revanche été insérée dans l’art. 45b LPNMS
précité. Contrairement à ce qui est le cas pour la protection de Lavaux, aucune
disposition légale ne traite expressément des voies de droit dans le cadre de
la protection de la Venoge. Toutefois, la Venoge fait partie, avec le Lavaux,
des seuls sites particuliers à protéger qui sont directement et expressément
cités dans la loi cantonale (art. 45a et 45b LPNMS). Dans cette mesure, il y a
lieu de reconnaître au site une importance cantonale. Ainsi, indépendamment du
champ d’activité géographique limité de l’association vouée à la protection de
la Venoge, une importance cantonale doit lui être reconnue au sens de l’art. 90
LPNMS, lorsque les intérêts protégés par cette législation sont en cause. C’est
ce qu’a considéré le Département des institutions et des relations extérieures
statuant le 30 novembre 2005 (RAT 3 35/2003). La cour de céans fait sienne
cette appréciation, de sorte que la qualité pour recourir de l’association
recourante doit être admise dans la présente procédure.
2.
La loi vaudoise sur les routes du 10 décembre
1991 (LRou; RSV 725.01) soumet les projets de construction de routes à la
procédure régissant l'adoption des plans d'affectation (
Bulletin du Grand Conseil [BGC],
automne
1991, p. 750). Le projet de construction de la route, comportant le tracé et
les ouvrages nécessaires (art. 11 LRou), est mis à l'enquête publique durant
trente jours dans la ou les communes territoriales intéressées (art. 13 al. 1
LRou). Le projet de route est ainsi un plan d'affectation spécial qui définit
la destination du sol sur le tracé réservé à sa construction et l'approbation
par le département permet la réalisation des travaux (arrêt AC.1999.0005 du 21
mars 2002). L’art. 13 LRou distingue les plans routiers cantonaux et les plans
routiers de compétence communale. L'art. 13 al. 4 LRou confère au département la
compétence d'adopter les plans routiers cantonaux, renvoyant pour le surplus à
la procédure prévue aux art. 73 et 74 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) pour les
plans d'affectation cantonaux. L’art. 73 al. 4 LATC prévoit que les décisions
du département sont susceptibles d’un recours auprès du Tribunal cantonal et
renvoie aux art. 31 et ss LJPA pour le surplus, savoir la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives, qui a été abrogée par la
LPA-VD, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009. En particulier,
l’art. 36 LJPA prévoyait que le recourant pouvait invoquer la violation du
droit, y compris l’excès ou l’abus du pouvoir d’appréciation, la constatation
inexacte ou incomplète de faits pertinents, l’inopportunité si la loi spéciale
le prévoyait ou encore le refus de statuer ou le retard important pris par
l’autorité. L’art. 98 LPA-VD prévoit désormais que le pouvoir d'examen de
l’autorité de recours est limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès
ou l'abus du pouvoir d'appréciation, mais ne mentionne plus l’inopportunité.
En matière de plans d’affectation
cantonaux, l’art. 33 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire (LAT; RS 700) dispose que le droit cantonal prévoit au moins une
voie de recours contre les décisions et les plans d’affectation fondés sur
cette loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d’exécution. Selon l’art.
33 al. 3 let. b LAT, le droit cantonal doit prévoir qu’une autorité de recours
au moins ait un libre pouvoir d’examen. Le législateur, lorsqu’il a adopté
l’art. 73 al. 4 LATC dans sa teneur actuelle, a considéré que la procédure
selon laquelle le département statue sur les oppositions avec un plein pouvoir
d’examen respectait l’exigence de l’art. 33 LAT, dans la mesure où il est
indépendant de l’autorité qui a établi le plan (BGC janvier-février 2003, p.
6571). Partant, saisi d’un recours contre cette décision, le pouvoir d’examen
Tribunal administratif, tout comme désormais celui du Tribunal cantonal, ne devait
pas s’étendre à l’opportunité (
Idem
, p. 6581). La cour de céans se
limite par conséquent à exercer un contrôle en légalité (AC.2007.0200 et
AC.2005.0118 du 14 septembre 2007 consid. 1c ; AC.2007.0132 du 19 février
2008 consid. 5). S’agissant plus précisément de la procédure d’adoption de
plans de routes cantonales, le Tribunal fédéral a admis que, même si le Service
des routes est rattaché au Département cantonal des infrastructures, la
solution consistant à charger un organe inférieur de l’établissement du plan,
puis un organe supérieur, dirigé par un Conseiller d’Etat, de statuer sur les
oppositions en prenant en compte des motifs d’opportunité, n’était "
pas
nécessairement exclue par le droit cantonal
" (ATF 1C_348/2007 du
21 décembre 2007 consid. 4.3.2). Il y a donc lieu de s’en tenir à la pratique
actuelle qui limite le pouvoir d’examen de la cour à un contrôle en légalité.
Dans un contrôle en
légalité, l’autorité de recours doit examiner si l'autorité de planification
est restée dans les limites d'une pesée consciencieuse de l'ensemble des
intérêts à prendre en considération pour l'activité considérée (ATF 114 Ia 371
consid. 4b. p. 373 et les références citées), en particulier si elle a respecté
les principes de planification prévus aux art. 2 et 3
de
l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT ; RS
700.1) (AC.2007.0200 et AC.2005.0118 précités consid. 1c)
.
3.
Les recourants Cosendey et Olivetta se plaignent
de la moins-value que la RC 177 occasionnerait à leurs propriétés en raison de
l’augmentation des nuisances sonores.
Les valeurs limites prescrites par
l’ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit
(OPB ; RS 814.41) sont respectées, ce que les recourants ne contestent
pas. Dans ces circonstances, on ne voit pas que le projet viole le droit du
point de vue de la protection contre le bruit. Il y a par ailleurs lieu de
constater que le sort des habitations sises à proximité du tracé de la RC 177 a
été pris en considération de façon adéquate par le Service des routes dans le
cadre de l’élaboration du projet et de la pesée des intérêts que cela implique
(cf.
infra
, consid. 8a) : celui-ci a en particulier adopté des
mesures qui vont au-delà de ce que nécessitait le simple respect des valeurs
limites de l’OPB (pose d’un revêtement phonoabsorbant et construction d’une
paroi antibruit, dont la longueur initiale a été prolongée jusqu'au km 10.750).
La décision finale (ch. 5.2.1.) réserve encore la possibilité de prendre des
mesures de protection supplémentaires, si les valeurs de planification devaient
être dépassées une fois la route mise en service.
Quant à une éventuelle moins-value
occasionnée aux bien-fonds dont les recourants sont propriétaires, elle soulève
la question d’une indemnité d’expropriation, qui doit être examinée dans le
cadre de la procédure prévue à cet effet. L'art. 7 al. 2 de la loi cantonale du
25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; RSV 710.01) dispose que la compétence
des tribunaux civils est réservée pour la protection de droits de voisinage
dont la lésion apparaît en dehors d'une procédure d'expropriation (voir
également art. 116 ss LE). Cette question échappe dès lors à la compétence de
la cour de céans. Le grief est par conséquent irrecevable.
4.
L'association recourante conteste l’absence de
planification de la RC 177 au niveau cantonal ainsi que la pertinence de la
zone industrielle " Plaine de la Venoge " que cette route
doit desservir. L'autorité intimée se réfère pour sa part à la fiche A22 du
Plan directeur cantonal du 1
er
août 2008 (PDCn) qui fixe des
objectifs généraux qui seraient concrétisés dans un projet de planification
routière dénommé "
Routes cantonales à l'horizon 2020: lignes
directrices pour la planification et la gestion du réseau (RRVD 2020)
"
(ci-après "lignes directrices pour la planification routière"),
élaboré par le Service des routes en septembre 2009 et en cours d'approbation
par le Conseil d'Etat. Elle se réfère également à la fiche A31 relative à la
qualité de l'air.
a) Selon l’art. 75 Cst., les
cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une
utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du
territoire. La LAT prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans
d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de
planification ont un rapport étroit entre eux et ils forment un tout au sein
duquel chaque élément remplit une fonction spécifique (AC.2007.0200 du 14
septembre 2007 consid. 2a). Les plans directeurs cantonaux définissent ainsi notamment
l’état et le développement souhaité des transports et communications, de
l’approvisionnement ainsi que des constructions et installations publiques
(art. 6 al. 3 let. b LAT). Ces plans
lient les autorités
(art. 9 LAT).
C'est dans une procédure assurant la
protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la
population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère
contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et
harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1
LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 26 al. 2 LAT). Au
niveau cantonal, les art. 25 ss LATC régissent la principes et procédure
d'adoption des plans directeurs. En particulier, l'art. 34 al. 1 let. e LATC
prévoit que le plan directeur cantonal indique les équipements d'importance
cantonale, existants ou à créer, tels que routes, installations de transports,
voies de communications, etc.
b) Selon la fiche A22 PDCn, le canton
élabore la planification du réseau routier qui définit les priorités de l'Etat
pour l'ensemble des routes cantonales et en établit la hiérarchie sur la base
de critères de mobilité, de sécurité, d'aménagement du territoire, d'économie
et d'environnement. Cette planification aborde également les traversées de
localités, la cohabitation entre usagers motorisés et non motorisés ainsi que
la gestion des vitesses. La hiérarchie des axes routiers est définie en fonction
de l'accessibilité des centres cantonaux et régionaux, des sites d’intérêt
cantonal (par exemple politique des pôles de développement économique,
politique du logement), des gares et parkings d’échange, des régions
périphériques. Sur le plan opérationnel, la fiche A22 indique notamment ce qui
suit:
"[…]
Aujourd'hui,
l'augmentation systématique de la capacité du réseau ne constitue plus une
réponse satisfaisante aux difficultés de circulation: les collectivités n'ont
en effet plus les capacités d'investissement nécessaires à la création de
nouvelles infrastructures qui, par ailleurs, deviennent elles aussi rapidement
surchargées. Dans le cadre d'une politique multimodale et durable des
transports, l'enjeu réside ainsi plutôt dans l'aménagement et l'optimisation du
réseau routier. Il s'agit de permettre à tous les usagers et à tous les moyens
de déplacement de cohabiter en toute sécurité sur l'espace routier qui est à
considérer comme un espace public à part entière. Au-delà de ces objectifs
généraux, des priorités d'améliorations ponctuelles, fonctionnelles et
qualitatives du réseau doivent être définies, en tenant compte du projet de
territoire cantonal et des capacités financières des collectivités. L'identification
des fonctions des axes routiers, la régulation du trafic et la maîtrise des
vitesses constituent également des pistes d'actions."
La fiche A22
retient ainsi au titre de mesure que le "
Canton élabore la
planification du réseau routier qui définit les priorités de l'Etat pour
l'ensemble des routes cantonales et en établit la hiérarchie sur la base de
critères de mobilité, de sécurité, d'aménagement du territoire, d'économie et
d'environnement. Cette planification aborde également les traversées de
localités, la cohabitation entre usagers motorisés et non motorisés ainsi que
la gestion des vitesses
." L'autorité  responsable de la coordination
est le Service de la mobilité. La fiche A22 ne prévoit en revanche pas
expressément le projet routier litigieux.
Les lignes
directrices pour la planification routière intègrent en revanche expressément
le projet de la RC 177. Toutefois, dès lors que la procédure d'approbation de
ce document n'est pas encore terminée et que cette planification n'est ainsi
pas encore en vigueur, l'on ne saurait se fonder sur ces lignes directrices
pour considérer que la planification de la route litigieuse serait suffisante
en l'état.
c) La fiche A31 PDCn
prévoit que le canton veille à réduire les émissions de polluants sur
l'ensemble de son territoire. Il poursuit l'effort de réduire les
concentrations de certains polluants atmosphériques dans tous les lieux à forte
concentration de trafic individuel et poids lourds, essentiellement les
agglomérations, en coordination avec les plans des mesures OPair. Les mesures
opérationnelles sont définies par les plans des mesures OPair adoptés par le
Conseil d'Etat. Le plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération Lausanne –
Morges (ci-après le " plan des mesures OPair ") s’attache
notamment à mieux gérer et mieux maîtriser le trafic en évitant qu’il ne se
concentre dans des zones difficiles à ventiler (p. 29). Entre autres mesures,
la mesure M-O4 du plan des mesures OPair prévoit la création de nouvelles
infrastructures routières, afin de mieux distribuer le trafic. Le plan des
mesures OPair prend ainsi en considération une "
route d’accès à
la zone industrielle d’Aclens-Vufflens-la-Ville (essentiellement pour reporter
l’accessibilité poids lourds à la zone industrielle par le Nord, en évitant
ainsi que ces derniers ne surchargent encore le secteur de Crissier,
particulièrement critique quant aux niveaux de la pollution de l’air
enregistrés
)" (p. 37).
Le plan de mesures est
contraignant pour les autorités. Il doit distinguer les mesures qui peuvent
être ordonnées immédiatement et celles pour lesquelles les bases légales
doivent encore être créées (AC.2003.0113 du 2 février 2004 consid. 4c/cc).
Il s’agit d’un instrument de coordination qui
permet aux autorités compétentes de procéder à une appréciation globale de la
situation, lorsque les sources des émissions responsables des immissions
excessives sont multiples et que les mesures à prendre sont nombreuses et
diverses (ATF 120 Ib 436 consid. 2c/cc ; AC.2007.0110 du 21 décembre 2007
consid. 12b/aa).
d) Au vu de ce
qui précède, il convient de retenir que le projet routier litigieux a bien fait
l’objet d’une planification directrice. Dans la mesure où le plan directeur
cantonal lui-même n’aborde pas la question de la planification routière en
détail mais renvoie précisément à des planifications sectorielles, l’absence de
mention de la RC 177 dans ce document ne permet pas encore de conclure à une
absence générale de planification de cette route. Le plan de mesures OPair, dont
la portée est assimilable à un acte de planification
(AC.2003.0113
précité), prévoit expressément la création de cette route qu’il compte parmi
les projets "
les plus structurants du plan des mesures 2005 en termes
d’investissements et de choix politiques
"
. Force
est donc de constater qu’une réflexion et une planification ont bien été menées
à ce sujet.
Le grief selon
lequel le projet de la RC 177 n’aurait pas fait l’objet d’une coordination avec
les divers projets autoroutiers doit également être rejeté. En effet, la
jonction autoroutière d’Ecublens a largement été prise en considération dans le
cadre de l’évaluation du projet sous l’angle de quatre scénarios différents
(dont deux avec et deux sans la création de la jonction).
5.
Quant au grief relatif à la pertinence du PPA
" Plaine de la Venoge ", il n’y a pas lieu de remettre
cette planification en question dans la présente procédure.
a) En effet, à
teneur de l’art. 21 al. 2 LAT,
les plans d'affectation
font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées. Tel est le cas notamment si le plan doit être révisé
pour répondre aux nouvelles exigences de la protection de l'environnement, en
particulier lorsque l'adoption ou la révision du plan des mesures OPair
implique une modification du plan d'affectation qui serait apte à réduire les
émissions excessives (ATF 119 Ib 480 consid. 5c), ou pour rendre la
planification conforme aux exigences de l’aménagement du territoire (ATF 128 I
190 consid. 4.2). Le contrôle incident d’un plan d’affectation est a priori
exclu, en particulier dans la procédure de permis de construire, mais la
jurisprudence l’autorise notamment quand les circonstances de fait ou les
conditions légales ont changé de manière telle depuis l’adoption du plan que
l’intérêt public à maintenir les restrictions imposées à l’affectation pourrait
avoir disparu (RDAF 2009 I 500; ATF 127 I 103 consid. 6 b, traduit in JdT 2002
I 666). Selon l’art. 75 al. 2 LATC, tout intéressé peut demander
l'abandon ou la révision d'un plan tous les quinze ans au moins après son
entrée en vigueur, une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans
après le rejet de la précédente.
b) Le plan
partiel d’affectation " Plaine de la Venoge " a été adopté en
1998. Depuis, la zone s’est développée et plusieurs entreprises d’importance
s’y sont installées. On ne voit ainsi pas et les recourants n'étayent pas non
plus quelles circonstances de fait ou quelles conditions légales auraient
changé de manière telle que le maintien du plan ne se justifierait plus. Si la
légalité ou l’opportunité de l’affectation de cette zone devaient être
contestées, ce sont les procédures applicables aux art. 21 al. 2 LAT ou 75 al.
2 LATC qui devraient être suivies. En effet, ces questions ressortissent au
premier chef aux autorités compétentes en matière de planification. Ce PPA, en
force depuis de nombreuses années, destiné au développement d’un pôle
industriel d’importance régionale, voire cantonale, ne peut donc être remis en
cause à titre incident dans le cadre de la planification de la route cantonale
litigieuse. Compte tenu de l’incidence spatiale de l’affectation de cette zone,
de la complexité des éventuels intérêts en jeu et du caractère opportun, voire
politique, des questions que cela soulève, le bien-fondé du PPA "Plaine de
la Venoge", s’il devait être remis en cause, devrait l’être par le biais
des voies de planification ordinaire, cas échéant en suspendant, dans
l’intervalle, la procédure liée au présent projet routier.
Il ne ressort pas
du dossier qu’une démarche aurait été faite en ce sens. Partant, le PPA " Plaine
de la Venoge " doit être pris en considération comme tel. Il ne
saurait être remis en cause dans la présente procédure et les besoins qu’il
génère doivent au contraire être pleinement intégrés aux réflexions menées pour
le projet de la RC 177.
6.
a) L’association recourante fait valoir que
l’autorisation fédérale de défricher ne figure pas au dossier, alors même que
la surface totale de défrichement imposait une telle procédure.
A teneur de l’art. 6 al. 1 let. b
de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo, RS 921.0), les
dérogations à l’interdiction de défricher les forêts sont accordées par les
autorités cantonales, lorsque la construction ou la transformation d’un ouvrage
exigeant un défrichement relève de leur compétence. L’al. 2 let. a prescrit
que, lorsque la surface excède 5000 m
2
, l’autorité cantonale consulte l’Office fédéral de l’environnement
avant d’accorder une dérogation. Si plusieurs demandes de défrichement sont
présentées pour le même ouvrage, le total des surfaces à défricher est
déterminant.
En l’espèce, le préavis favorable
de l’OFEV figure au dossier. Il a été délivré le 5 décembre 2008. A teneur de
l’art. 2 LFo précité, l’autorité fédérale doit être consultée et l’autorité
cantonale accorde la dérogation. C’est donc bien un préavis et non une
autorisation que l’OFEV doit formuler. Les conditions prescrites par l’art. 6
LFo ont donc été respectées. Mal fondé, le grief est rejeté.
b) L’association recourante
soutient encore que la route serait située à distance insuffisante de la
lisière de la forêt, en particulier sur le tronçon situé sur la commune
d’Aclens.
aa) L’art. 17 LFo prévoit que les
constructions et installations à proximité de la forêt peuvent être autorisées
uniquement si elles n’en compromettent ni la conservation, ni le traitement, ni
l’exploitation (al. 1). Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui
doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la
forêt ; cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la
hauteur prévisible du peuplement (al. 2). L’art. 5 al. 1 de la loi cantonale
forestière du 19 juin 1996 (LVLFo ; RSV 921.01) fixe cette distance à 10
mètres. L’al. 2 de cette disposition précise que le département ou la commune
par délégation peut toutefois autoriser des dérogations lorsque les conditions
suivantes sont réunies : la construction ne peut être édifiée ailleurs qu'à
l'endroit prévu (let. a) ; l'intérêt de sa réalisation l'emporte sur la
protection de l'aire forestière (let. b) ; il n'en résulte pas de sérieux
danger pour l'environnement; (let. c) ; l'aménagement des zones
limitrophes n’entrave pas l’accès du public à la forêt ni l'évacuation des bois
(let. d par renvoi à l’art. 6).
L’art. 5 al. 2 let. a LVLFo est une
norme dérogatoire ou exceptionnelle qui, appliquée strictement et
littéralement, implique que si la construction peut être implantée à plus de 10
m de la forêt, l’octroi d’une dérogation n’est pas possible. Cela étant, une
disposition prévoyant des dérogations ne doit pas nécessairement être
interprétée de manière restrictive; une dérogation peut en effet se révéler
indispensable pour éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire (
P. Zen-Ruffinen, Ch.
Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 257
n° 556). Toutefois, de par leur nature même, ces dérogations, en
tant qu'exceptions, ne doivent bien évidemment pas devenir la règle, à défaut
de quoi la règle légale serait précisément vidée de son contenu (ATF 117 Ia 141
consid.
4 ; ATF 117 Ib 125 consid. 6d ; ATF 112 Ib 51 consid.
5; ATF 107 Ia 214 consid.
5; voir aussi JAB 1985, 267 spéc.
277). Par ailleurs, l'octroi d'une dérogation doit apparaître comme une réponse
à la particularité du cas; celui-ci, en d'autres termes, doit apparaître comme
extraordinaire par rapport à une situation normale, seule visée par le
législateur, et la dérogation doit tenir compte précisément de ces
circonstances spéciales (celles-ci peuvent tenir à l'intérêt privé en jeu,
voire aussi à un intérêt public). En outre, l'intérêt à la dérogation ne suffit
pas; il faut au contraire le mettre en balance avec celui que poursuit la norme
dont il s'agirait de s'écarter ou avec d'autres intérêts publics ou privés
opposés (voir, sur toutes ces questions, AC.2002.0229 du 12 mai 2003 et
références). Il ne s'agit pas de procéder à une simple pesée d'intérêts qui
seraient entre eux d'un poids équivalent. Comme toujours en matière de forêt,
l'intérêt de celle-ci l'emporte en principe et ce n'est que si l'intérêt à
l'octroi d'une dérogation revêt une importance qualifiée que l'intérêt opposé de
la forêt peut lui céder le pas. L’octroi de la dérogation est ainsi subordonné
à l’existence d’un besoin prépondérant, à savoir la mise en évidence
d’exigences primant l’intérêt à la conservation de la forêt, les motifs
financiers et en particulier la volonté de se procurer du terrain à bon marché
pour des fins non forestières étant d'emblée exclus. Les critères permettant
l'octroi de dérogations à la distance à la forêt sont par conséquent les mêmes
que ceux qui sont utilisés pour apprécier les demandes de défrichement. C'est à
la lumière de cette exigence de prépondérance qualifiée, qui implique quasiment
une nécessité ou une contrainte majeure, qu'il faut apprécier si, au sens de
l'art. 5 al. 2 let. b de la loi forestière actuelle, l'intérêt de la réalisation
de la construction l'emporte sur la protection de l'aire forestière
(AC.2008.0156 du 28 décembre 2009 et les références citées).
bb) Le SFFN a considéré que les
conditions dérogatoires fixées par la jurisprudence étaient respectées et que
la RC 177 pouvait être construite sur le tracé de la route existant
actuellement en cet endroit, moyennant la prise de précautions durant les
travaux. Le tribunal de céans ne voit aucun motif justifiant de s'écarter de
cette appréciation. Le choix de calquer la route sur un tronçon déjà existant
est judicieux, voire nécessaire, puisqu’il limite considérablement le bétonnage
de surfaces jusqu’ici non construites. L’élargissement de la route actuelle se
fera par empiètement sur les terrains la longeant à l’est, affectés en zone industrielle
par le PPA " Plaine de la Venoge ". Enfin, comme l’a
expliqué le représentant du SFFN en audience, la situation de cette lisière de
forêt sera même sensiblement améliorée puisque la zone située entre la
route et la limite effective de la forêt, actuellement en nature de champs sur
plusieurs mètres, sera reboisée. Dans ces circonstances, c’est à bon droit que l'autorité
intimée a admis la dérogation – déjà existante – à la lisière de la forêt.
7.
L’association recourante fait grief au projet de
prévoir un tronçon important de la route (900 m environ) dans le couloir de la
Venoge, ce qui risquerait de compromettre d’autant plus le caractère naturel de
la rivière en un lieu où il est déjà quelque peu compromis. L’association
recourante déplore par ailleurs que les informations contenues dans le rapport
d’impact sont insuffisantes pour s’assurer qu’il n’y ait pas d’aggravation dans
l’état actuel des eaux.
a) Comme indiqué plus haut (consid.
1) la protection de la Venoge est consacrée à l’art. 45b LPNMS. Le règlement du
plan de protection de la Venoge approuvé le 28 août 1997 (ci-après : RPAC
Venoge) a pour objectif d’assurer l’assainissement des eaux, de maintenir et
restaurer les milieux naturels favorables à la flore et la faune, notamment la
végétation riveraine, ainsi que de conserver les milieux naturels les plus
intéressants. Toute mesure d’aménagement du territoire, toute construction et
toute intervention allant à l’encontre de ces objectifs sont interdites (art. 6
al. 1 RPAC Venoge). Sont réservées les constructions telles que chemins,
routes, ponts et chemins de fer dont l’emplacement est imposé par leur
destination et qui servent un autre intérêt public prépondérant d’importance
cantonale au moins ; l’auteur de l’atteinte doit être tenu de tout mettre
en œuvre pour assurer la protection, la reconstitution ou à défaut le
remplacement de la zone protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron par des
mesures compensatoires (art. 6 al. 2 et 27 RPAC Venoge).
b) La construction d’une route cantonale
fait partie des objets pour lesquels une dérogation à l’interdiction de
construction dans les couloirs de la Venoge et du Veyron peut être octroyée. Le
tracé de la RC 177 ayant été choisi parmi d’autres variantes en raison,
précisément, des atteintes moindres qu’il portait à la nature, il y a lieu
d’admettre que l’implantation de la route est imposée par sa destination. L'aménagement
d'une telle route cantonale constitue un intérêt public d'importance cantonale
au moins, dès lors que cette route est destinée non seulement à délester le
trafic dans les communes voisines mais également à éviter une surcharge accrue
des autres axes routiers, en particulier le secteur de Crissier (cf. Plan des
mesures OPair, p. 37), en offrant un itinéraire alternatif en direction du
Nord.  Il faut encore déterminer si l’intérêt public à la création de cette
route est prépondérant. Selon le rapport d’impact, la route aura des incidences
liées à la fragmentation des habitats et à la perturbation des réseaux
écologiques. Le rapport indique que les zones particulièrement touchées sont la
nouvelle traversée en pont de la Venoge, en raison du défrichement qui y est
prévu, ainsi que le tronçon inférieur en amont de la route du Moulinet, le long
de la forêt de la Reverule, en raison du défrichement et des limitations aux
déplacements de la faune du fait de la route.
En contrepartie des diverses
atteintes que la route générera, le rapport d'impact propose la réalisation de
trente-deux mesures de compensation écologique. Toutes ont été intégrées au
projet. Le CCFN a préavisé favorablement au projet, considérant que les mesures
de minimisation et de compensation proposées permettront d’atteindre un bilan
équilibré pour les milieux naturels et pour les espèces concernées et de minimiser
les impacts sur le paysage. Il a par ailleurs posé pour condition d’être
associé à la poursuite des études afin de contribuer aux adaptations
éventuelles des projets. L’OFEV a confirmé que la réalisation de ces mesures
permettait d’atteindre un bilan équilibré pour les milieux naturels et les
espèces concernées (préavis du 5 décembre 2008, p. 4).
Il n’y a pas de raisons de
s’écarter de l’évaluation du CCFN. Les impacts de la route sur la nature, dans
la mesure où le projet les minimise autant que possible, ne sont pas tels que
la construction ne puisse être autorisée en application de l’art. 27 RPAC
Venoge. L’effet de fractionnement produit par la route est atténué par les passages
à faune qui la jalonneront (mesures n
os
6, 7, 10, 12, 20 et 28). Les
atteintes aux milieux naturels sont compensées par la création de plusieurs
secteurs attractifs pour la petite faune, parmi lesquels on note notamment des
aménagements de haies vives, plantations de cordons boisés, la revitalisation
d’une zone humide et d’un ancien méandre de la Venoge. En particulier, la
mesure n° 4 prévoit la revitalisation de la Venoge sur environ 200 m à la
hauteur du pont de la RC 177 qui l’enjambera. A cet endroit, la chaussée sera
située à environ 8 m au-dessus du lit de la rivière et les piles du pont seront
distantes de 5 m ou plus des berges. Le défrichement de 1'289 m
2
, compensé du point de vue de la
protection de l’aire forestière, plus au nord du tronçon routier, sera ainsi
également compensé du point de vue de la qualité écologique par la
revitalisation que prévoit la mesure n° 4. Le secteur de la Réverule
bénéficiera de la création de plusieurs haies (mesures n
os
13 et 17), d’une prairie extensive
(mesure n° 18) et d’une partie des reboisements compensatoires aux
défrichements forestiers.
En bref, il y a donc lieu de
retenir, à l’instar du CCFN et de l’OFEV, que ces mesures de compensation
assurent un bilan écologique équilibré, de sorte que l’atteinte qui sera portée
au site est acceptable de ce point de vue.
c) Quant à une éventuelle atteinte
à la qualité des eaux, le rapport d’impact précise que la route ne traverse
aucune zone de protection des eaux. Du km 10'000 au km 11'650, soit sur le
tronçon enjambant la Venoge et le canal du Moulinet et passant à proximité des zones
de protection S1, S2 et S3 situées au sud du Moulin d’Amour, la collecte des
eaux de chaussée à évacuer se fera dans un collecteur latéral et les eaux
seront acheminées dans un bassin de rétention d’un volume utile de 400 m
3
équipé d’un bassin de
décantation/déshuileur. Le débit de fuite du bassin de rétention sera de 36
l/s, évacués dans la Venoge. Il sera aménagé de façon à offrir une fonction
écologique en sus de son rôle hydraulique. Ce bassin sera placé en aval des
zones de protection précitées.
Le SESA a participé à l’élaboration
du projet et s’est assuré de l’adéquation des mesures. Ici encore, on ne voit
pas en quoi l’appréciation du service ne tiendrait pas suffisamment compte des
objectifs de protection de la Venoge.
8.
Il est encore fait grief au projet litigieux de
ne pas tenir compte des objectifs d’aménagement du territoire mentionnés à
l’art. 3 al. 3 let. a LAT, dès lors qu’il n’intègre pas la question des
transports publics, auxquels il faudrait pourtant donner la priorité.
a) Selon la
jurisprudence fédérale, un projet de route ne doit pas seulement se fonder sur
des impératifs de fluidité et de sécurité du trafic, mais aussi, comme pour
tous les plans d'affectation, résulter d'une pesée de l'ensemble des intérêts
qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts visés aux art. 1 et 3 LAT
(ATF 118 Ia 504 ss; Tschannen, Commentaire LAT, Zurich 2009, n. 11 & 23 ad
art. 3 LAT). L'aménagement d'un plan routier selon les art. 11 ss LRou est une
mesure d'aménagement du territoire (ATF 1C_330/2007 du 21 décembre 2007). S'agissant
d'une activité ayant des effets sur l'organisation du territoire au sens de
l'art. 1 al. 2 let. b OAT, l'autorité de planification doit notamment procéder
aux différents examens prévus par l'art. 2 al. 1 OAT, en particulier, étudier les
possibilités et variantes qui entrent en ligne de compte (let. b) et vérifier
si la solution choisie est compatible avec les plans et prescriptions de la
Confédération, des cantons, des régions et des communes, relatifs à
l'utilisation du sol, en particulier les plans directeurs (let. e). L'autorité
d'approbation du plan doit procéder à une pesée globale des intérêts en jeu,
requise par l'art. 3 OAT, en assurant la coordination de l'ensemble des
dispositions légales qui entrent en ligne de compte (art. 25a LAT). Elle doit
notamment prendre en considération les intérêts privés des propriétaires en ce
qui concerne les empiétements sur leurs fonds et l'expropriation qui en serait
la conséquence. Il en va de même des intérêts de la protection de l’environnement
et de ceux de la nature et du paysage qui doivent faire l'objet d'une pesée
complète dans le cadre de la procédure d'élaboration et d'adoption du projet
définitif (ATF 118 Ia 504 consid. 5a et b p. 507).
En particulier, l’art. 3 al. 3 let.
a LAT dispose qu’il convient de répartir judicieusement les lieux d’habitation
et les lieux de travail, et de les doter d’un réseau de transports suffisants.
L’équipement suffisant en transports publics signifie une offre en transports
qui permette au moins, dans les régions à forte densité urbaine, de constituer
une alternative attractive aux transports privés motorisés (DFJP/OFAT, Etude
relative à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Berne 1981, n° 44
ad art. 3 ; Tschannen, op. cit., n° 55 ad art. 3 LAT). La planification
des transports doit être coordonnée avec celle de l’aménagement local (
ibidem
).
Les buts et principes de l’art. 3
LAT sont un catalogue de valeurs ou des critères de décision. Ils n’exigent pas
de comportement déterminé lorsqu’un état de fait est donné. En ce sens, ils ne
sont pas des normes fixant des conditions à respecter de manière absolue. Il
faut en tenir compte lors de la prise de décision. Ils sont à mettre en balance
avec d’autres éléments à l’aide d’une pesée complète des intérêts en présence.
Ils sont avant tout destinés à celle-ci et, sans elle, ils n’ont pas d’effet
juridique (Tschannen, op. cit. n° 9 ad art. 3 LAT).
b) En l'occurrence, la question d'une dotation d'un réseau de transports
suffisant au sens de l'art. 3 al. 3 let. a LAT concerne le PPA "Plaine de
la Venoge", dont le projet routier litigieux ne constitue en définitive
qu'une des modalités du réseau des transports. La prise en compte d'aspects
liés à l'utilisation de modes de transports alternatifs dans l'évaluation des
besoins générés par la zone industrielle de la Plaine de la Venoge ne relève
ainsi pas de la présente procédure.
Du point de vue de la coordination,
au sens de
l'art. 25a LAT,
du développement de
transports publics avec le projet routier, on peut néanmoins relever ce qui
suit: la stratégie cantonale de développement et planification du réseau des
transports publics (« Vers une mobilité durable – les transports publics
vaudois à l’horizon 2020 », Département des infrastructures – Service de
la mobilité, Lausanne, septembre 2006) évoque, pour le transport des personnes,
l’éventuelle création d’un tronçon de 3
ème
voie ferroviaire entre
Bussigny et Cossonay à l’horizon 2020, mesure qui s’inscrirait dans le
programme de la Confédération ZEB, suite de Rail 2000 (p. 42). S’agissant du
trafic des marchandises, ce document précise que l’objectif du canton est de
favoriser les échanges rail-route, à l’exemple, notamment, du secteur de
Vufflens-Aclens (p. 45), ce quand bien même on peut également y lire qu’une
entreprise industrielle générant du trafic poids lourds, au contraire d’une
entreprise de type administratif avec beaucoup d’employés devant se localiser
dans un lieu bien desservi par les transports publics, devrait s’établir en
périphérie, où l’accessibilité routière est bonne et où elle ne gène pas les
riverains (p. 19).
Le rapport d’impact relatif au projet de la RC 177 indique que le site
est accessible actuellement en transports publics par la gare de
Vufflens-la-Ville, desservie une fois par heure dans chaque direction
(Lausanne, respectivement Yverdon-les-Bains), une amélioration de cette
desserte aux heures de pointe faisant dans le même temps l’objet d’une
réflexion (p. 34). En audience, le Service des routes a confirmé que la cadence
horaire des RER desservant la gare de Vufflens-la-Ville allait être portée à 2
rames par heure.
Parmi les décisions attaquées, celle du SFFN expose que l’usage du rail
était une condition de l’autorisation de défrichement délivrée le 5 juin 1998
par l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage, assortie de
la charge, pour le syndicat d’équipement de la zone industrielle de
Vufflens-Aclens, de veiller à réserver des terrains à des entreprises
susceptibles de recourir au rail pour une part importante de leurs transports
de matériaux. Cet élément a également été rappelé dans le préavis de l'OFEV du
5 décembre 2008 relatif aux défrichements sollicités dans le cadre du présent projet
routier litigieux. La décision du SFFN précise que le syndicat précité est subventionné
par l’Office fédéral des transports au prorata du nombre de raccordés au réseau
ferroviaire (consid. 1, p. 4). Le SFFN (reprenant le préavis de l’OFEV) en a
inféré que la zone industrielle avait tout intérêt, même avec la réalisation de
la RC 177, à continuer de privilégier le transport par rail pour amortir
l’important investissement du raccordement ferroviaire réalisé ces dernières
années. Il précise encore que, si les plus grandes quantités de marchandises
arrivent par le rail, elles sont le plus souvent redistribuées après leur
transformation à l’aide du transport routier (ibidem ; voir également la
décision finale relative à l’étude d’impact sur l’environnement dans le cadre
du projet d’implantation de la centrale de distribution Coop rendue le 17
février 2004 par le Service de l’aménagement du territoire, p. 29, qui confirme
également cette pratique).
Cette analyse de la part du SFFN fait
ainsi état des possibilités offertes par la voie du transport ferroviaire. Elle
permet de supposer qu’il est fait recours à ce mode de transport pour la
desserte du PPA " Plaine de la Venoge " et que des investissements
permettant de procéder à certaines adaptations ont été ou seront
vraisemblablement effectués. Un défaut de coordination ne saurait dès lors pas être
retenu au stade de la planification routière, dès lors qu'il apparaît bien que
le développement du transport par rail est envisagé dans le cadre du
développement du PPA "Plaine de la Venoge".
Ce grief doit partant être rejeté.
9.
Selon l’association recourante, le dossier est
lacunaire en ce qui concerne la conformité du projet aux art. 26 ss OAT, dans
la mesure où il n’est pas fait état des éventuelles surfaces d’assolement (SDA)
qui seraient touchées par le projet.
a) La Confédération, les cantons et
les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1
LAT). Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont
entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles
que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de
garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2
let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues
de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture
suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les
cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture
(art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement en font partie ;
elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres
ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles
arables ; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire
(art. 26 al. 1 OAT). Une surface totale minimale d’assolement a pour but
d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le
plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art.
26 al. 3 OAT). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le
plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface
totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour
le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616).
L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en
zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale
d’assolement soit garantie de façon durable.
Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des
fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics
en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est
durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse
d’une part de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part
des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi
nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de
compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid. 3.3 ;
TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in
JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d’un secteur
particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs
prépondérants. Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance
à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité
consid. 4.1).
La fiche F12 PDCn est consacrée aux
surfaces d’assolement. Elle prévoit que le canton élabore une stratégie
cantonale pour la gestion du quota des SDA et l’utilisation des marges de
manœuvre. Transitoirement, il applique comme mesure de précaution le principe
de compenser entièrement le changement d’affectation des zones agricoles qui
appartiennent aux SDA. Toujours selon cette fiche, en l’état actuel
d’avancement du projet, la stratégie s’appuie sur les principes suivants :
-
Dans la pesée des intérêts, la protection des
SDA doit être prise en compte en tant qu’intérêt national, en particulier parce
qu’elle s’inscrit dans la perspective d’un usage mesuré du sol.
-
Le canton fixe comme principes fondamentaux que
les SDA doivent être protégées et que toute nouvelle emprise sur les SDA doit
être compensée.
La fiche F12 précise encore que,
lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport
explicatif comprenant le bilan communal (carte et chiffres) en SDA avant et
après les projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter des SDA à
d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de
compensation. Le service en charge de l’aménagement du territoire s’assure de
la mise en œuvre de la stratégie cantonale. En particulier, il veille, dès
l’examen préalable, à ce que les planifications directrices et les plans
d’affectation tiennent compte des SDA et vérifie que le quota communal est
affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée.
b) En l’espèce, le dossier ne
contient aucune indication sur l’emprise de la route sur les SDA ni sur une
éventuelle compensation en cas d'emprise sur de telles surfaces. L'absence de
prise en compte de cet élément dans le cadre du rapport d'impact a été confirmé
en audience par le mandataire du Service des routes, auteur dudit rapport, qui
par ailleurs a admis que des surfaces d’assolement seraient touchées par le
projet. Un bref examen du cadastre cantonal des SDA (disponible sous
www.geoplanet.vd.ch) permet en effet de constater qu’une partie du tracé de la
RC 177 est directement située sur des SDA, notamment le tronçon situé entre le
pont sur la Venoge et la RC 251a. Il ne ressort ainsi pas du dossier que le contrôle
dont est chargé le SDT ait été effectué. Or, le droit fédéral impose non
seulement un état des lieux détaillé concernant l’impact du projet sur les SDA,
mais également une pesée globale des intérêts, afin de déterminer si ces SDA
peuvent être soustraites, et cas échéant remplacées ou non. A cet égard, le
Service des routes a indiqué, dans son écriture du 16 juin 2010, que le canton
pouvait utiliser sa marge de manoeuvre pour les projets d'importance cantonale.
Cette explication ne permet pas encore de déterminer l'étendue des SDA touchées
par le projet litigieux, ni les possibilités de compensation. Or, il importe
que les autorités cantonales compétentes analysent de façon détaillée l’emprise
du projet sur les surfaces d’assolement, les possibilités de compensation et
pondèrent, ainsi que l’a précisé la jurisprudence, de façon globale et
détaillée, les différents intérêts en cause, conformément aux art. 1 et 3 LAT
et 3 OAT (cf. consid. 8 ci-dessus).
Le préavis initial du Service de
l'agriculture, tel que figurant dans la synthèse CAMAC, sans directement mettre
en cause la diminution de surfaces d’assolement définies par le plan cadastral,
a certes "
déploré
" l’emprise du projet sur de
bonnes terres agricoles, notamment du fait d’une "
compensation
généreuse
" des impacts de la route sur les milieux naturels. Cette
appréciation, même dans sa version définitive telle que résultant de la
décision finale attaquée, ne vaut toutefois pas examen de la situation au sens
où le droit fédéral l’impose, ce d’autant qu’elle n’est basée sur aucune donnée
chiffrée ni sur aucun examen précis en termes de surfaces d'assolement.
Quant à la Commission de
classification du syndicat AF, ses tâches ne s’étendent pas à la question des
surfaces d’assolement, comme l'a d'ailleurs admis cette autorité dans sa
réponse du 25 septembre 2009. Le plan directeur cantonal précise expressément
que cela est du ressort du SDT. La Commission de classification du syndicat AF
assurera une distribution équitable des surfaces agricoles utiles entre les
propriétaires fonciers, mais non une compensation des surfaces d’assolement qui
peut se faire à une échelle plus large. Quoi qu’il en soit, la procédure
tendant à assurer le respect des art. 26 ss OAT ne saurait intervenir après
l’adoption du projet de route cantonale.
Le dossier mis à l’enquête et sur
la base duquel le projet de route a été adopté est ainsi lacunaire en tant
qu’il ne traite pas des surfaces d’assolement. On se trouve ainsi dans une
situation de déficit dans la pesée des intérêts (art. 3 al. 1 let a OAT;
Tschannen, op. cit., n. 36 ad art. 3 LAT). Cet aspect, qui implique une pesée
complète des intérêts en présence et une étude des possibilités de
compensation, ne peut être traité pour la première fois dans le cadre du
présent recours, le pouvoir d'examen du tribunal étant limité à un contrôle en
légalité (cf. consid. 2 ci-dessus). Un renvoi du dossier à l’autorité intimée
est donc nécessaire, afin de le compléter sur ce point.
10.
Il résulte des considérants qui précèdent que les
recours doivent être admis et les décisions litigieuses annulées, le dossier étant
retourné à l’autorité intimée pour nouvelle décision à l'issue d'une pesée
complète de l'ensemble des intérêts en présence.
Les frais de justice sont laissés à
la charge de l'Etat (art. 91, 99 et 52 LPA-VD). Obtenant gain de cause, l’association
recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d’un mandataire professionnel, a
droit à des dépens, à la charge de l'Etat, par le Département des
infrastructures (art. 91, 99 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours de Christophe Cosendey, de Dominique
et Nicolas Olivetta et de l’Association Venoge Vivante sont admis.
II.
Les décisions du 5 juin 2009 du Chef du
Département des infrastructures, soit la décision finale relative à l'étude de
l'impact sur l'environnement, approuvant le projet routier RC 177 et levant les
oppositions y relatives, ainsi que les décisions individuelles de levée
d'oppositions, la décision d'autorisation de défrichement du SFFN du 15
décembre 2008 et les décisions du Syndicat AF de la RC 177 Vufflens-la-Ville du
5 juin 2009 sont annulées.
III.
Les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par le Département des
infrastructures, versera à l’Association Venoge Vivante un montant de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 octobre 2010
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.