vd_omni · AC.2019.0123 · 2019-10-09 · fr

A.________ /Service du développement territorial, Municipalité de Le Lieu, B.________ et C.________ | Recours de la propriétaire contre le refus de la municipalité de délivrer un permis de construire et le refus du SDT de délivrer une autorisation spéciale pour la modification d'une maison en zone agricole. Les travaux prévus (création d'une terrasse d'environ 65 m2, l'installation d'un jacuzzi, son abri et son accès) constituent des modifications de l'aspect extérieur du chalet, ils doivent respecter l'une des trois conditions de l'art. 24c al. 4 LAT, ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.10.2019 AC.2019.0123

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 octobre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; MM. Guy Dutoit et Georges Arthur Meylan, assesseurs
.
Recourante
A.________ ********
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité du Lieu,
au Lieu,
Tiers intéressés
1.
B.________
aux********
2.
C.________ ********
Objet
Autorisation cantonale spéciale
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial refusant partiellement les travaux de transformation (terrasses,
tonnelle et jacuzzi), parcelle n° 618, CAMAC 181222
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 618 du cadastre de la
Commune du Lieu (ci-après: la commune). D'une surface totale de 829 m
2
,
le bien-fonds est cadastré en nature de champ, pré, pâturage pour 494 m
2
et en accès, place privée pour 231 m
2
. Cette parcelle supporte un
bâtiment (n° ECA 539) d'une surface au sol de 104 m
2
destiné à
l'habitation et érigé en 1968.
La parcelle n° 618 est entièrement affectée en zone
agricole. Sur ses côtés est, nord et ouest, elle est entourée de la parcelle n°
1038, également en zone agricole, propriété de C.________ et qui est exploitée
par B.________. Le chemin d'accès à la maison sise sur la parcelle n° 618
traverse au nord-est la parcelle n° 1038 et débouche sur la route cantonale
"Le Grand-Billard" (DP 3).
La parcelle n° 618 se situe en outre dans un site et
un paysage protégés par l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments
naturels d’importance nationale (IFP, objet n° 1022).
B.
Dans le cadre d'un litige de voisinage, le municipal en charge de
l'aménagement de la commune s'est rendu, le 29 octobre 2016, sur la parcelle n°
618 pour une discussion avec A.________. A cette occasion, il a constaté
l'implantation d'une tonnelle abritant un jacuzzi.
Le 10 décembre 2016, le syndic et le municipal en
charge de l'aménagement de la commune se sont rendus sur place. Il a été
indiqué à A.________ que cette construction devait faire l'objet d'une
autorisation et il lui a été demandé de déposer une demande de permis de
construire.
Par lettre du 19 mars 2017, A.________ s'est adressée
à la commune en lui transmettant des photographies d'aménagements extérieurs.
Dans un courrier du 18 avril 2017, l'intéressée a mentionné des travaux de
transformations intérieurs et transmis des photographies complémentaires.
Par courrier du 17 mai 2017, la Municipalité de la commune
du Lieu (ci-après: la municipalité) a répondu à A.________ de la façon
suivante:
"(…) Par la présente, nous accusons réception de vos
courriers du 19 mars et du 18 avril qui ont retenu toute notre attention et
vous en remercions.
Pour donner suite à votre demande, la Municipalité a étudié
votre dossier et vous informe que vos travaux, notamment la fermeture de la
véranda, la construction d'une tonnelle, la pose d'un jacuzzi ainsi que le
portail d'entrée, doivent faire l'objet d'une procédure de demande de permis de
construire soumise à l'enquête publique.
En effet, votre parcelle étant située hors zone à bâtir les
projets de constructions et installations envisagés font l'objet d'une demande
officielle de permis de construire selon l'article 69 du règlement
d'application de la LATC. Nous vous recommandons de prendre contact avec un
architecte afin de déposer un dossier conforme à la législation en vigueur.(…)
".
Dans la mesure où l'intéressée n'a pas donné suite à
cette lettre, la municipalité lui a adressé une lettre de rappel datée du 24
avril 2018 et fixant un délai au 31 mai 2018 pour déposer une demande de
régularisation.
Dans un courrier daté du 30 avril 2018, A.________
s'est adressée à la commune en mentionnant tous les travaux effectués depuis
2014, année pendant laquelle elle a acquis la parcelle. De nouvelles
photographies accompagnaient ce courrier.
C.
Faute de dépôt d'une demande de permis de construire, la municipalité a
dénoncé A.________ à la Préfecture du Jura-Nord vaudois le 6 juin 2018 pour
violation de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC; BLV 700.11).
D.
Le 22 novembre 2018, A.________ a déposé, par l'entremise de son
architecte, une demande de permis de construire pour la transformation et la
régularisation de la transformation d'une maison existante et adjonction annexe.
Ainsi, l'intéressée sollicite la régularisation de l'agrandissement du séjour
réalisé dans la loggia au sud-est, d'un cabanon de jardin en élévation
nord-est, d'une pergola d'environ 17 m
2
, d'une terrasse (env. 65 m
2
)
en élévations sud-ouest et sud-est, d'un jacuzzi, l'annexe qui l'abrite et son
accès. Des travaux étaient également projetés, soit le réaménagement du WC et
de la salle de bains, la construction d'un mur de soutènement en bordure de
chemin et la pose de panneaux solaires en toiture.
Après diverses corrections, le projet a été mis à l'enquête
publique du 9 février 2019 au 10 mars 2019. Il a suscité les
oppositions de C.________ et de B.________, tous deux se plaignant du
non-respect d'une servitude et d'un accord sur un accès qui ne serait pas
respecté. La pose d'un portail sur la parcelle n° 1038 est également évoquée.
E.
Par lettre du 6 février 2019, la municipalité a retiré sa dénonciation auprès
de la Préfecture compte tenu de la demande de permis de construire déposée. Une
ordonnance de classement a été prononcée le 21 février 2019.
F.
Le 8 avril 2019, la Centrale des autorisations en matière de permis de
construire (CAMAC) a délivré sa synthèse n° 181222. Il en résulte notamment que
la division "Hors zone à bâtir" du Service du développement
territorial (SDT) a délivré l'autorisation spéciale requise pour le projet de
réaménagement du WC et de la salle de bains, pour le projet de mur de soutènement
en bordure de chemin, pour le projet de panneaux solaires, pour
l'agrandissement du séjour réalisé dans la loggia au sud-est et pour le cabanon
de jardin réalisé en élévation nord-est. En revanche, le SDT a refusé de
délivrer l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors de la zone
à bâtir s'agissant de la pergola, qui devrait être réduite à 12 m
2
en tout cas, de la terrasse dans son entier, ainsi que du jacuzzi, l'annexe qui
l'abrite et son accès. Le SDT relève que telle que réalisée, la pergola (16.66
m
2
) ne peut pas être régularisée comme transformation partielle et
devra être réduite d'environ 5 m
2
au moins. S'agissant du jacuzzi,
l'annexe qui l'abrite ainsi que le chemin d'accès en platelage, ils ne peuvent
pas non plus être admis a posteriori comme transformations partielles des
abords du bâtiment, d'autant plus qu'ils sont inclus dans un site protégé à
l'inventaire. Le SDT retient aussi que la terrasse (d'une surface supérieure à
25 m
2
) est surdimensionnée par rapport au bâtiment. En outre, quel
que soit leur caractère facilement démontable, ces éléments n'en demeurent pas
moins des constructions et des installations prévues dans la durée, qui ont un
impact visuel et permettent des activités non conformes à la zone agricole. En
l'occurrence, ils ne peuvent pas être régularisés comme transformations
partielles de la maison et de ses abords (art. 24c LAT de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et 42 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]).
G.
Le 15 avril 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision du SDT. En substance, elle estime que les terrasses "flottantes"
ont été construites sur un sol dur et caillouteux, et donc pas sur du terrain.
Elle évoque également les indications reçues de la municipalité et considère
aussi que tant la terrasse que la tonnelle abritant le jacuzzi, en bois, ne
"dénotent pas dans la nature".
Le 20 mai 2019, respectivement le 24 mai 2019, B.________
et C.________ ont déposé des observations concernant en particulier le portail installé
par la recourante sur la parcelle n° 1038, ainsi que sur son alimentation
électrique.
H.
Sur la base de la décision du SDT contenu dans la synthèse CAMAC, la municipalité
a délivré le 22 mai 2019 un permis de construire pour les transformations
intérieures, le cabanon et le mur de soutènement qui ont obtenu l'autorisation
spéciale requise. Par décision du 23 mai 2019, elle a également levé les
oppositions formées par B.________ et C.________ en constatant notamment que
les griefs formulés faisaient référence à des accords privés.
I.
Le 3 juin 2019, l'autorité intimée a déposé des observations au terme
desquelles elle conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée.
Le même jour, la municipalité a également déposé des
déterminations retraçant l'historique du dossier et s'en remettant à
l'appréciation de la cour s'agissant du recours.
Le 21 juin 2019, C.________ a communiqué une copie
de son courrier adressé à la recourante s'agissant du portail.
La recourante s'est encore déterminée le 23 juin
2019. Elle fournit des explications s'agissant du portail. Elle indique
également que la tonnelle mesure 13,18 m
2
et n'est pas habitable. Le
jacuzzi est en fonction depuis juin 2018 et n'a pas été vidé. S'agissant des
terrasses, elle explique que la terrasse côté véranda ne fait que 22 m
2
,
qu'elle est disposée à retirer quelques planches pour réduire la terrasse
devant la maison ce qui donnerait une surface totale de terrasse de 48 m
2
à la place de 60 m
2
. S'agissant de la pergola elle indique: "
pour
la pergola, c'était juste une question, mais cela ne sera pas fait
".
Interpelée par le juge instructeur sur ce point, la
recourante a confirmé par lettre du 28 août 2019 qu'elle abandonnait son projet
de pergola.
Le 3 septembre 2019, à la demande du juge
instructeur, la municipalité a transmis son dossier CAMAC n° 181222 complet.
Elle a également précisé qu'elle était intervenue en automne 2016 après la pose
de la tonnelle et du jacuzzi. Aucune constatation n'a été faite s'agissant des
travaux de la terrasse. La pergola n'est pas réalisée à ce jour.
J.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) L'objet du litige est circonscrit au refus de l'autorité cantonale
d'autoriser la pergola, le jacuzzi, l'annexe qui l'abrite ainsi que le chemin
d'accès en platelage et la terrasse sur la parcelle n° 618 sise hors de la zone
à bâtir. La décision attaquée n'est en revanche pas litigieuse en tant qu'elle
régularise certains travaux réalisés précédemment sans autorisation cantonale
et certains travaux projetés. Le présent arrêt ne les traitera donc pas
puisqu'ils excèdent l'objet du litige.
Il en est de même s'agissant de la question du
portail sis sur la parcelle n° 1038 qui n'a pas fait l'objet de la demande de
permis de construire et d'une décision cantonale et qui sort donc de l'objet du
litige.
En outre, la recourante a confirmé par lettre du 28
août 2019 qu'elle abandonnait son projet de pergola qui n'a dès lors plus à
être traité non plus.
b) La voie du recours de droit administratif, au
sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre les décisions prises
par le service cantonal compétent (le SDT) au sujet des autorisations
concernant des constructions hors de la zone à bâtir. Déposé dans le délai de
30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. La
propriétaire des constructions visées a manifestement qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante demande l'annulation de la décision attaquée et, en
substance, la régularisation des objets litigieux et la délivrance de
l'autorisation spéciale requise.
a) Il convient préalablement d'examiner si les travaux
litigieux visés par la décision attaquée sont soumis à autorisation de
construire, la recourante soutenant notamment que ces installations sont en
bois et peuvent être facilement démontées.
Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est délivrée si la construction
ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le
terrain est équipé (let. b).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, sont
considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1
LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme,
exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient
sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure
d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler,
avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux
réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis
à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire
des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la
collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3;
120 Ib 379 consid. 3c; 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi arrêt TF 1C_107/2011
du 5 septembre 2011 consid. 3.2; cf. également les nombreux exemples cités par
Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Berne 2006,
n° 15 ad art. 22 LAT; Alexander Ruch in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [éd.],
Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n°
24 ad art. 22 LAT et Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss).
Pour être soumis à l'obligation d'une autorisation, un élément ne doit pas nécessairement
être fixé au sol (cf. par exemple une roulotte stationnant de manière durable
sur un terrain aux fins d'habitation, RDAF 1969 34, ou d'une aire d'exposition
de caravanes à titre commercial, RDAF 1969 246).
L'assujettissement a été admis pour des clôtures et
barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une
véranda, une cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de
garage (arrêts TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3; TF 1A.92/1993
consid. 2a et les références). Il en va de même pour des aménagements
extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou
une terrasse (arrêt TF 1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf.
également les nombreux exemples cités par Waldmann/Hänni, op. cit., n° 15 ad
art. 22 LAT, Ruch, op. cit., n° 24 ad art. 22 LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., p. 214 ss). Dans un arrêt AC.2007.0226 du 25 juin 2008, la CDAP a
jugé qu'un abri de jardin amovible (barnum) composé d'une tente de 3 m sur 3 m
couvrant une structure métallique et fixé sur des dalles de béton de 12 m
2
,
se trouvant sur une parcelle (non bâtie) en zone village et utilisée comme
jardin communal, était une installation soumise à autorisation selon l'art. 22
LAT, et cela même si la tente en cause était démontée chaque hiver, dans la
mesure où l'installation en question était utilisée durablement, soit pendant
toute la belle saison. Dans cet arrêt, le tribunal a également rappelé que
l'art. 22 LAT était directement applicable. Les cantons ne sauraient exclure du
régime de l'autorisation les constructions ou installations pour lesquelles
l'art. 22 LAT impose une telle procédure de permis; ils sont toutefois libres
d'aller au-delà du standard minimum fixé par cette disposition fédérale et soumettre
à l'obligation du permis de construire d'autres travaux que ceux visés par
l'art. 22 LAT (art. 22 al. 3 LAT). En revanche, l'aménagement d'une terrasse
non couverte de dimensions réduites – soit quelques dalles de béton sur une
surface totale de 20 m
2
– n’est pas soumis à autorisation
(AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un poulailler constitué d'un abri
en bois de 2 m
2
dépourvu de fondation et érigé en zone village
(AC.1999.0110 du 12 août 2002). Le tribunal a aussi jugé qu’un dépôt de bois
séchant à proximité d’un chalet ne pouvait pas être considéré comme une
construction ou une installation soumise à autorisation spéciale (AC.2006.0321
du 30 septembre 2008). Il a en revanche considéré que, dans la mesure où un
aménagement de type dépôt de bois ou de matériaux avait pour effet de modifier
l'affectation agricole de la parcelle, il était soumis à autorisation
(AC.2007.0246 précité).
b) Sur le plan cantonal, l'art. 103 al. 1
er
,
1
ère
phrase, LATC précise qu'aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon l'art. 68 du règlement du
19 septembre 1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1), sont notamment
subordonnés à l'autorisation de la municipalité, sous réserve de l'art. 68a,
les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou extérieures,
les reconstructions ou les agrandissements affectant des bâtiments ou leurs
annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux art. 39 et 40 du règlement (let.
a), le changement de destination de constructions existantes (let. b) et tous les
travaux de nature à modifier de façon sensible la configuration du sol
(remblai, excavation, etc.) et les travaux en sous-sol (let. g).
D'après l'art. 68a al. 1er let. a RLATC, tout projet
de construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité, qui, avant
de décider s'il nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de
minime importance, s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public
prépondérant, telle la protection de la nature, du paysage, des régions
archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments historiques,
ou à des intérêts privés dignes de protection, tels ceux des voisins, et s'ils
n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement. En vertu de l'art.
68a al. 2 RLATC, peuvent ne pas être soumis à autorisation les constructions et
installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à
l'activité professionnelle dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que les bûchers,
cabanes de jardin ou serres d'une surface maximale de 8 m
2
, pergolas
non couvertes d'une surface maximale de 12 m
2
, abris pour vélos, non
fermés, d'une surface maximale de 6 m
2
, etc. (let. a); les
aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de
minime importance tels que les clôtures ne dépassant 1,20 m de hauteur et les
travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de
10 m
3
(let. b); les constructions et les installations mises en
place pour une durée limitée telles que le stationnement de bateaux, de
caravanes et de mobilhomes non utilisés, pendant la saison morte (let. c).
Quant à la compétence pour autoriser une installation ou une construction hors
des zones à bâtir, elle appartient à l'autorité cantonale, et non à la
municipalité (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et 120 LATC).
c) En l'occurrence, et compte tenu de la nature des
constructions encore litigieuses, soit une tonnelle d'environ 15 m
2
abritant
un jacuzzi, une terrasse en bois de plus de 60 m
2
et un chemin
d'accès en platelage reliant celle-ci au jacuzzi d'une longueur d'environ 5 m
pour une largeur d'1 m, il est manifeste qu'elles ont un effet sur
l'environnement et l'aménagement du territoire, nonobstant le fait qu'elles
seraient plus ou moins facilement démontables et qu'elles présentent un mode de
construction léger. Il faut constater que les terrasses en bois envisagées de
plus de 60 m
2
modifient de façon conséquente les abords du bâtiment.
Ces installations prévues dans la durée ont un impact visuel certain en
modifiant l'aspect extérieur du bâtiment et sont susceptibles de porter
atteinte à l'environnement agricole. Analysés au regard des articles de loi et
de la jurisprudence précités, de tels aménagements extérieurs sont par
conséquent soumis à autorisation.
Elles sont donc soumises à un permis de construire
communal préalable et, hors des zones à bâtir, à une autorisation spéciale du
SDT (art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC). En l'absence de l'autorisation
du SDT, une éventuelle autorisation communale est nulle et sans effet. A cet
égard, c'est donc en vain que la recourante se réfère à un avis oral de
l'autorité communale.
3.
Le projet litigieux, prévu en dehors de la zone à bâtir, doit être
examiné au regard des art. 24c LAT et 42 OAT, qui régissent les conditions
d'octroi d'une autorisation de construire dérogatoire hors de la zone à bâtir.
a) Pour tous les projets de construction situés hors
de la zone à bâtir, il incombe, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, à une
autorité cantonale de décider si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée. La municipalité ne peut pas, sans
autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de
construire. L'autorité cantonale compétente est habilitée, lorsque
l'autorisation ne peut pas être délivrée, à ordonner la remise en état ou à
admettre le maintien de tout ou partie des installations litigieuses (arrêt
AC.2012.0108 du 15 octobre 2013 consid. 1 et les références citées). Dans le
canton de Vaud, cette compétence est déléguée au SDT.
b) aa) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur
depuis le 1
er
novembre 2012, dispose ce qu’il suit:
"
1
Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle,
leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les
bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
Il en va de même des bâtiments d'habitation
agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont
été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral
édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives pour
l'agriculture.
4
Les modifications apportées à l'aspect extérieur
du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une
meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être remplies".
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date
déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "
modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit
". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur
dès le 1
er
novembre 2012, a la teneur suivante:
"
1
Une transformation est considérée comme
partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de
la construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour
l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.
3
La question de savoir si l'identité de la
construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner
en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en
tout cas être respectées:
a.
à l'intérieur du
volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être
agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée
comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de
plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute de
plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les travaux de
transformation ne doivent pas permettre une modification importante de
l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
[…]".
bb) La transformation partielle (teilweise Änderung)
et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de l’art. 24c LAT,
regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet d’affectation
(selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une
transformation partielle, au même titre que le changement partiel d’affectation
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect
de l'identité de la construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage
est préservée lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits
essentiels les dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et
qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance
réduite par rapport à l'état existant (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.1, et les
arrêts et références cités; cf. aussi arrêts TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.3.1, 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.2.3; Rudolf Muggli,
Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle
2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la jurisprudence, l'"agrandissement
mesuré" doit être apprécié dans son ensemble, en comparant l'ampleur des
transformations partielles successives intervenues depuis la date de référence
avec l'état initial de la construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT;
ATF 127 II 215 consid. 3 p. 219; 113 Ib 219 consid. 4d p. 224; 112 Ib 277
consid. 5 p. 278; arrêts TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 5a paru à la ZBl
103/2002 p. 354; 1A.176/2002 du 28 juillet 2003 consid. 5.3.2). Il s'agit de
procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect
extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le
nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique, les
incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et
l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de
l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c). Le fait de satisfaire aux
limites mentionnées ne signifie pas encore qu'une autorisation en application
de l'art. 24c LAT doit être accordée: il n'en va ainsi que si l'identité de la
bâtisse est préservée (cf. arrêt AC.2001.0166 consid. 5a/bb du 10 juin 2002;
Muggli, op. cit., n° 35 s. ad art. 24c).
cc) Ainsi que le relève le Tribunal fédéral, le
régime prévu par les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées
pour l'agrandissement du volume visible du bâtiment, tend principalement à
décourager – dans la zone inconstructible – les projets s'inscrivant à
l'extérieur du volume bâti existant, dans l'optique de préserver le caractère
typique régional du paysage (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid.
4.2). La doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre
les parties constructibles et non constructibles du territoire impose de
n'admettre que les transformations nécessaires à la conservation des
constructions à long terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins.
Aussi convient-il de faire la distinction entre ce que les propriétaires
considèrent comme souhaitable et ce que tolère le droit constitutionnel: les
constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise doivent, pour
l'essentiel, rester identiques, les modifications apportées à leur aspect extérieur
étant soumises à des limites strictes (Rudolf Muggli, op. cit, art. 24c LAT n°
10).
La question de savoir si l'identité de la
construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT
est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la
jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications
projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la
construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation
du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être
d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (TF
1C_486/2015 précité consid. 3.3.1 et les références citées; AC.2015.0045 du 29
août 2016 consid. 3c).
Le Tribunal a déjà eu l'occasion de se pencher sur
la notion de nécessité pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Il en ressort que cette notion doit faire
l'objet d'une interprétation stricte (cf. AC.2013.0319 du 11 décembre 2013
consid. 3a; cf. également Muggli
,
op.
cit., art. 24c LAT n° 36). Des modifications peuvent être qualifiées de
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles
sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards
modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction
d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli
, M
ichael Pflüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis hors de la zone à bâtir,
Territoire et Environnement, janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). Il
ne saurait pour autant être question à ce titre de mettre aux normes usuelles
d'un usage d'habitation à l'année une construction dans laquelle quelqu'un a
dormi quelques nuits par le passé. Il s'agit plutôt de pouvoir, par exemple,
adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et
équipements similaires (Commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire et de l'énergie du Conseil national [CEATE-N], Initiative cantonale
"Constructions hors des zones à bâtir", Rapport explicatif, FF 2011
6533 ss, spé. p. 6540). La disposition doit en tout cas être
interprétée à l'aune du critère de l'identité: une modeste maison paysanne ne
saurait être transformée en une villa de luxe (Muggli/Pflüger, op. cit., p.
19).
dd) Enfin, on notera que le SDT a émis une
"Fiche d'application" intitulée "Constructions et installations
hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien
droit". Une version datant d'août 2017 est disponible sur le site Internet
de l'Etat de Vaud (
www.vd.ch
), sous les onglets
"Thèmes" > "Territoire" > "Aménagement"
> "Hors zone à bâtir". On en extrait ce qui suit:
" 1. BUTS
• Fixer les
critères d’autorisation pour les travaux soumis à un permis de construire et
qui ont un impact sur les abords des bâtiments et installations régis par les
articles 24c de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT) et 42 de
l’ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT).
• Garantir la
cohérence entre les différentes dispositions du droit dérogatoire hors zone à
bâtir et harmoniser leur application par la division Hors zone à bâtir du
Service du développement territorial (SDT).
[...]
3. CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS
Les nouvelles constructions et installations indépendantes ne
sont pas admises en lien avec une construction ou installation érigée selon
l’ancien droit.
[...]
Une terrasse proportionnelle au bâtiment peut être admise,
d’un maximum de 25 m
2
si le bâtiment d’habitation n’en possède
aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon les circonstances.
[...]
Par bâtiment principal, indépendamment du nombre de logements
qu’il contient, un seul objet par type (1 à 6) non soumis à autorisation peut
être érigé dans ses abords. Le nombre total d’objets peut être limité en
fonction de leur intégration aux abords du  bâtiment principal :
1.
une
pergola de 12 m
2
;
2.
un cabanon
de jardin de 8 m
2
ou une serre de 8 m
2
;
3.
un abri à
vélo de 6 m
2
;
4.
une
fontaine, un barbecue ou une installation de jeu;
5.
un sentier
piétonnier privé;
6.
des
panneaux solaires au sol de 8 m
2
.
Outre ces objets, des éléments mobiliers de petites
dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent être admis si l’aspect
extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas modifié.
Les objets susmentionnés ne doivent pas avoir une surface
cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol de la construction
principale.
Ils doivent être localisés à proximité du bâtiment principal
(distance d’environ 10 m)
[…]
5. PLANS D’EAU, PISCINES ET JACUZZIS
Les plans d’eau, piscines et jacuzzis sont interdits dans les
zones agricoles et viticoles protégées, les forêts, les inventaires IFP et
IMNS, les sites protégés par l’UNESCO ainsi que dans les sites ISOS
d’importance nationale.
Ailleurs, un plan d’eau, une piscine ou un jacuzzi peut être
admis aux conditions suivantes :
·
l’objet doit s’intégrer harmonieusement dans les abords du
bâtiment principal;
·
[…]
6. ÉLÉMENTS PAYSAGERS
Le caractère des abords des bâtiments à la date de référence
doit être maintenu. On distingue notamment:
•
les
bâtiments avec des abords à caractère agricole;
•
les
bâtiments avec des abords à caractère résidentiel et/ou artisanal non agricole.
Les surfaces aménagées (accès, cour, places de stationnement,
surfaces imperméables, etc.) ne peuvent pas être augmentées de plus de 30 % par
rapport à la situation de référence
[...]"
c) Concernant l'affectation des travaux litigieux,
la recourante, qui n'est pas exploitante agricole, ne conteste pas que les
aménagements envisagés ou réalisés n'ont pas d'autre finalité que d'offrir des
espaces d'agrément et de détente à sa propriété, et qu'ils ne sont donc pas
conformes à la zone agricole dans laquelle ils s'implantent. On peut encore
souligner à cet égard que si la terrasse ou l'abri du jacuzzi ne suppriment pas
un espace qui pourrait servir à l'agriculture puisqu'ils s'implanteraient sur
un terrain en dur ou caillouteux, ils contribuent néanmoins à accentuer le
caractère résidentiel des abords du bâtiment.
La recourante ne conteste pas non plus le calcul du
potentiel constructible offert par le régime dérogatoire des art. 24 ss LAT
effectué par le SDT. Le tribunal de céans n'a aucune raison de s'en écarter, étant
précisé que les questions de savoir si en tant qu'aménagements extérieurs, les
constructions projetées doivent entrer ou non dans le calcul du potentiel
d'agrandissement et si elles l'épuisent ou non peuvent rester indécises, le
projet ne respectant de toute façon pas les autres conditions légales, comme on
le verra ci-après.
En l'espèce, la maison en question, construite en
1968, est isolée au milieu de champs, à proximité de la forêt. Elle bénéficie d'un
accès goudronné et d'une place en dur. Le projet litigieux prévoit la création
d'une terrasse d'environ 65 m
2
en élévations sud-ouest et sud-est,
et l'installation d'un jacuzzi, son abri et son accès. Ces constructions constituent
des modifications de l'aspect extérieur de la maison (art. 24c al. 4 LAT) et
doivent respecter les conditions posées par cet article. Ce n'est pas le cas en
l'occurrence.
On ne voit pas en quoi cette terrasse – d'une
surface atteignant plus de la moitié du bâtiment – ou le jacuzzi pourraient
servir à une meilleure intégration dans le paysage. La modification de l'aspect
extérieur du bâtiment qui en résulterait ne pourrait donc être considérée comme
anodine, ce d'autant que la terrasse paraît surdimensionnée par rapport à la
maison. Les photographies figurant au dossier permettent de constater également
que l'abri du jacuzzi déjà construit ne respecte pas l'identité des abords de
la maison. Il est relativement important et son intégration est discutable par
rapport à son environnement.
Ces éléments n'ont pas non plus un but
d'assainissement énergétique, ce que n'allègue d'ailleurs pas la recourante.
Se pose encore la question de la nécessité de ces
modifications à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles. Comme
évoqué, cette condition implique des exigences relativement élevées (cf.
supra
let. b bb) qui ne sont pas remplies ici. Il est manifeste que l'habitation en
question peut continuer d'être occupée sans qu'il soit nécessaire d'y adjoindre
un jacuzzi ou une grande terrasse.
Il en résulte que le jacuzzi, l'annexe qui l'abrite
ainsi que le chemin d'accès en platelage ne peuvent donc pas être non plus admis
a posteriori comme transformations partielles des abords du bâtiment, d'autant
plus qu'ils sont inclus dans un site protégé à l'inventaire IFP.
En examinant de manière globale la condition du
respect de l'identité de la construction et de ses abords (art. 42 al. 1 OAT),
on doit retenir que le caractère de la maison est mis en valeur par un environnement
rural (on rappelle qu'elle est entouré presque entièrement par des champs et se
trouve proche de la forêt). Il serait diminué par la construction des
aménagements projetés même si ceux-ci sont en bois, ces éléments étant plus
caractéristiques, par exemple, d'une villa. En particulier, l'aménagement de la
terrasse d'une telle importance, renforcerait visuellement le caractère
construit et résidentiel de la parcelle.
En résumé, le projet de la recourante excède les
modifications – strictement limitées par la loi – qu'il est permis d'apporter à
une telle construction située en dehors de la zone à bâtir.
Au vu de ces éléments, on ne peut reprocher au SDT
d'avoir abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de délivrer
l'autorisation spéciale nécessaire aux constructions litigieuses.
Partant, le recours, mal fondé, doit être rejeté.
4.
La recourante, qui succombe, devra supporter les frais de la présente
procédure, arrêtés à 2'000 francs (art. 49 al. 1 LPA-VD et 4 al. 1 du Tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; RSV 173.36.5.1]). Le solde de l'avance de frais versée lui sera
remboursé.
Il ne se justifie pas d'allouer des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont mis à la
charge de A.________.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne le 9 octobre 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.