vd_omni · AC.1999.0225 · 2005-01-24 · fr

WWF Vaud/Département des infrastructures, Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité du Chenit, OFFICE FEDERAL DE L'ENVIRONNEMENT, DES FORETS ET DU PAYSAGE, Service des forêts, de la faune et de la nature | Annulation de la décision du DIRE qui, accordant à l'avis du Conservateur de la nature "valeur d'expertise officielle" dont on ne peut s'écarter sans motif prépondérant, a rejeté le recours sans voir qu'une divergence irréductible opposait l'OFEFP à l'autorité cantonale sur la question de savoir si les tuyaux de drainage existant dans un marais protégé peuvent être entretenus, ce qui implique de creuser des fouilles dans le marais, et sans examiner la suggestion du Conservateur d'intégrer les conditions d'autorisation dans la décision sur recours. En présence d'une décision qui laisse en réalité ouverte la question litigieuse (ou se contente de se déclarer liée par l'avis d'un service qui aurait "valeur d'expertise officielle"), il n'appartient pas au Tribunal administratif de reconstituer ce qu'aurait dû être la teneur ou la motivation de la décision attaquée. Renvoi au département compétent par l'intermédiaire du SAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.01.2005 AC.1999.0225

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 janvier 2005
sur le recours interjeté par
WWF Vaud
, à
Vevey
contre
la décision du 2 décembre 1999 du Chef du
Département des institutions et des relations extérieures (PAC no 293, site
marécageux de La Vallée de Joux)
* * * * * * * * * * * * * * *
*
Composition de
la section: M. Pierre Journot, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Guy
Berthoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Chef du Département
des institutions et des relations extérieures (ci-dessous: le département
intimé) a rendu le 2 décembre 1999 la décision suivante:
1.- Accepté en votation populaire le 7 décembre
1987, l'article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale (Cst.) stipule
que:
"Les marais et
les sites marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt
national sont placés sous protection. Dans ces zones protégées, il est interdit
d'aménager des installations de quelque nature que ce soit et de modifier le
terrain sous une forme ou sous une autre. Font exception les installations
servant à assurer la protection conformément au but visé et à la poursuite de
l'exploitation à des fins agricoles".
Disposition transitoire :
"Il y aura lieu
de démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état d'origine
tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque que ces ouvrages ou ces
modifications sont contraires au but visé par la protection et entreprises
après le 1er juin 1983 (...). L'état initial sera rétabli".
Après l'entrée en vigueur de l'article
24sexies, alinéa 5 Cst., la Confédération a procédé à un inventaire des sites
marécageux répondant à la définition constitutionnelle. Ces sites sont énumérés
à l'annexe l de l'ordonnance du Conseil fédéral sur la protection des sites
marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale du 1er mai 1996
entrée en vigueur le 1er juillet 1996 (Ordonnance sur les sites marécageux
(OSM), RS 451.35) .
2.- Parmi les sites répertoriés se trouve le
site marécageux n° 21 "Vallée de Joux" (ci-après le site de la Vallée
de Joux), sis sur le territoire des communes du Chenit et de L'Abbaye. La
description de ce site, qui figure à l'annexe II de l'OSM, est la suivante:
"Le site
marécageux occupe tout le fond de la Vallée de Joux entre la frontière française
et le lac du même nom. Il constitue une unité paysagère remarquable, définie
par un synclinal, dont la structure longitudinale détermine la vallée. L'Orbe
représente un fil conducteur dans le paysage: bordée par les forêts des
versants, le bâti ancien et les routes. Le site est interrompu à deux reprises
dans son extension naturelle par le développement transversal des localités. Le
paysage se signale aussi par son étendue et son ouverture, en particulier dans
les secteurs du Bas du Chenit et de la Sagne du Campe.
Le site présente une
densité de marais très élevée. Un tiers environ de sa surface est couvert par
des biotopes marécageux d'importance nationale, très étendus et d'une diversité
unique. En effet, tous les éléments de haut-marais et tous les types de
bas-marais s'y rencontrent. Cet ensemble naturel sans équivalent dans la chaîne
jurassienne comprend une zone alluviale d'importance nationale, le cours
naturel de l'Orbe avec ses méandres et son embouchure naturelle dans le Lac de
Joux, la rive marécageuse de ce dernier ainsi que des éléments
géomorphologiques étroitement liés aux biotopes (moraines déposées par les
glaciers jurassiens à la fin de la dernière glaciation). Les pâturages maigres,
les marais de source, les lisières buissonnantes thermophiles, la forêt sur
tourbe du Carre, le marais de la Combe des Mines à mi-versant; plusieurs
ruisseaux dont le cours naturel du Biblanc et ses cordons boisés riverains,
contribuent à la qualité du site. Le site marécageux est un ensemble d'une
importance inestimable pour la faune liée aux milieux humides en particulier
pour nombre d'insectes, oiseaux et reptiles.
Les marques de la
présence ancienne de l'homme se lisent distinctement dans le paysage. Ce sont
les chalets d'alpage de la partie supérieure du site, installés au pied des
versants et surélevés par rapport aux zones marécageuses ou inondables, les
hameaux ou villages-rues typiques disposés de la même manière, mais aussi
l'exploitation agricole adaptée à la zonation des sols, les pâturages boisés et
les prairies marécageuses, les murs en pierre, les canaux des anciennes
scieries ou moulins, ainsi que les restes de tourbières autrefois exploitées au
Planoz ou au Campe (murs de tourbe, landes à bouleaux, étang)".
3.- Afin d'assurer une protection provisoire du
site marécageux conformément à l'article 24sexies, alinéa 5 Cst., le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après
le département) a mis à l'enquête publique du 15 novembre au 16 décembre 1991
une zone réservée, conformément à l'article 27 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) et à l'article 46 de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC). Le périmètre de la
zone réservée mise à l'enquête correspondait à celui du site marécageux
d'importance nationale provisoire tel qu'il résultait des études effectuées à
l'époque par la Confédération en vue d'établir l'inventaire fédéral des sites
marécageux d'importance nationale.
La mise à l'enquête de la zone réservée a suscité
de nombreuses oppositions. Le département a par conséquent créé un groupe de
travail avec notamment le mandat de reconsidérer le périmètre de la zone
réservée et de rapporter au conseil d'Etat en vue de la prise de position de ce
dernier dans le cadre de la procédure fédérale de consultation relative au
projet d'ordonnance sur la protection des sites marécageux d'une beauté
particulière et d'importance nationale (Ordonnance sur les sites marécageux)
ainsi qu'en ce qui concerne l'inventaire accompagnant cette ordonnance,
inventaire comprenant notamment la délimitation fédérale du périmètre du site
marécageux d'importance nationale de la Vallée de Joux. Ce groupe de travail
comprenait notamment des municipaux des communes territoriales concernées, des représentants
de l' Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP! ainsi
que des représentants des services de l'Etat.
4.- Le conseil d'Etat a pris acte du rapport du
groupe de travail au mois de décembre 1992.
Des modifications du plan instaurant une zone
réservée, tenant compte des corrections apportées par le groupe de travail, ont
été mises à l'enquête publique du 21 mai au 23 juin 1993.
5.- Le Conseil d'Etat a adopté la zone réservée
du site marécageux de la Vallée de Joux le 6 décembre 1995.
6.- Au printemps 1993, un nouveau groupe de
travail a été mis sur pied afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal (PAC)
destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures
définitives de protection du site marécageux. Ce groupe de travail comprenait
des représentants des communes, du service de l'aménagement du territoire (SAT)
et de la Conservation de la nature.
Le plan d'affectation cantonal 293 "site
marécageux de la Vallée de Joux" (ci-après: le PAC 293) a été soumis à la
consultation des services et des deux communes en juillet et en août 1997. Par
la suite, des négociations ont eu lieu avec les communes concernées et quelques
services qui ont abouti à des compléments du plan et son règlement.
Le PAC 293 a été mis à l'enquête publique du 4
novembre au 4 décembre 1997. Une information publique a eu lieu le 4 novembre
1997 au Sentier.
Au terme de l'article premier de son règlement,
le PAC :
"Regroupe, coordonne et met en application les mesures concernant
le "site marécageux" situé sur les communes du Chenit et de L'Abbaye.
Il répond en particulier à l'article 24sexies, alinéa 5 de la Constitution
fédérale (initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :
a)  Assurer
la sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques;
b)  Réparer
les atteintes au site selon listes et cartes annexées au présent règlement;
c)  Permettre et garantir les activités
humaines compatibles avec les mesures de protection" .
7.- Le WWF Vaud, section du WWF Suisse (ci après:
la recourante), a fait opposition lors de la mise à l'enquête publique du PAC
293 en date du 4 décembre 1997.
Cette opposition a été écartée par décision du
chef du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du
15 avril 1998.
La recourante s'est pourvu contre cette
décision auprès du Département de la justice, de la police et des affaires
militaires en date du 11 mai 1998. Le SAT a déposé sa réponse au recours le 23
juillet 1998. La Conservation de la nature et le Service de l'agriculture ont
déposé des observations en date des 9 juillet et 28 septembre 1998. La
recourante a déposé un mémoire complémentaire le 27 octobre 1998. La
Conservation de la nature a déposé des observations complémentaires le 14
décembre 1998.
Une délégation du Département des institutions
et des relations extérieures (département qui a succédé au Département de la
justice, de la police et des affaires militaires après la réorganisation de
l'administration cantonale intervenue au printemps 1998) a procédé à une
inspection locale le 20 mai 1999. A cette occasion, des représentants du
recourant et du SAT, ainsi que le Conservateur cantonal de la nature ont été
entendus dans leurs explications.
Le recourant a encore déposé un mémoire
complémentaire le 9 juillet 1999 dans lequel il a notamment précisé ses
conclusions à la suite des explications et éclaircissements fournis par les
services de l'Etat lors de l'inspection locale.
CONSIDERANT
EN DROIT:
I.- Le recours est intervenu dans les formes et
délai prescrits par l'article 73 LATC.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un
plan d'affectation spécial qui règle, comme en l'espèce, la protection de
marais et d'un site marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale doit être assimilé matériellement à une décision, au sens de
l'article 5 PA, fondée sur le droit fédéral de la protection de la nature et du
paysage, contre laquelle est ouverte la voie du recours de droit administratif
au Tribunal fédéral (arrêt du Tribunal fédéral du 20 octobre 1997, Ligue
neuchâteloise pour la protection de la nature, Ligue suisse pour la protection
de la nature et Fondation World Wildlife Found for Nature contre décision du 18
décembre 1996 du Conseil d'Etat de Neuchâtel) . Lorsque la voie du recours de
droit administratif au Tribunal fédéral est ouverte contre une décision
relative à un plan d'affectation, les organisations d'importance nationale sont
habilitées à se plaindre d'une violation des prescriptions fédérales sur la
protection de la nature, du paysage et de l'environnement (art. 103, let. c OJ
en relation avec les art. 2 et 12, al. 1 LPN; arrêt du Tribunal fédéral précité
du 20 octobre 1997, p. 6). Aux termes de l'article 12, alinéa 3, lettre a LPN,
ces organisations sont également habilitées à faire usage des voies de droit au
niveau cantonal.
La Fondation WWF Suisse est une organisation
d'importance nationale (cf. annexe à l'ordonnance du Conseil fédéral relative à
la désignation des organisations de protection de l'environnement du 27 juin
1990, RF 814.076) . Elle a dès lors qualité pour former un recours de droit
administratif et sa section cantonale, le WWF Vaud doit être admise à recourir
devant les autorités de recours cantonales (RDAF 1997, p. 148) .
II.- La recourante critique l'article 7 du règlement
du PAC 293 dans la mesure où ce dernier autorise l'entretien des fossés et
drainages existants dans les secteurs affectés en zone agricole protégée II
(ZAP II) et en zone naturelle protégée lorsque ces derniers ne provoquent pas
l'assèchement des marais. Elle fait valoir à cet égard que, en pratique, la
preuve du non-assèchement d'un marais et la relation entre l'entretien des
drainages et de l'assèchement éventuel d'un marais sont impossibles à apporter.
Elle demande par conséquent l'interdiction de l'entretien des drainages en ZAP
II et dans la zone naturelle protégée, à l'exception des marais peu sensibles
de type Calthion. Enfin, elle demande que le règlement rappelle expressément
l'obligation de requérir une autorisation pour entretenir un fossé ou un
drainage existant.
a) Il résulte des articles 5, lit. k de
l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 septembre 1994 sur les bas-marais (OBM) et
5, lit. h de l'ordonnance du Conseil fédéral du 21 janvier 1991 sur les
hauts-marais (OHM) que les fossés de drainage peuvent être entretenus aussi
longtemps qu'ils le sont correctement et avec ménagement et pour autant qu'ils
soient compatibles avec le but visé par la protection.
Dans leurs déterminations déposées dans le
cadre de la procédure, les services spécialisés de l'Etat, soit le SAT et la
Conservation de la nature, relèvent que ces deux dispositions doivent être
appliquées par analogie aux conduits de drainage dont les effets sur les marais
sont identiques. Cette analogie n'est apparemment pas contestée par la
recourante.
S'agissant de la relation entre les drainages
et l'assèchement des marais, la Conservation de la nature conteste
l'affirmation de la recourante selon laquelle il ne serait pas possible de
démontrer concrètement ce type de relations. Dans ses déterminations, la
Conservation de la nature constate à cet égard que la possibilité d'assurer
l'entretien des drainages en conformité avec les buts visés par la protection
des marais est démontrée par l'existence des articles 5 lit. h OSM et 5 lit. k
OBM mentionnés ci-dessus (cf. déterminations du Conservateur de la nature du 9
juillet 1998 p.1). Dans leurs déterminations, les deux services spécialisés
relèvent également qu'il existe un plan des drainages existants. Ils en
déduisent que, contrairement à ce qu'affirme la recourante, il sera aisé de
démontrer si un drainage existait ou pas au le' janvier 1983 et de vérifier
ainsi le respect de la disposition transitoire de l'article 24sexies, alinéa 5
de la Constitution fédérale.
b) Pour l'essentiel, l'article 7 du règlement
du PAC 293 reprend les principes posés aux articles 5 lit. h OHM et 5 lit. k
OBM. Dans le cas d'espèce, le litige entre les services spécialisés de l'Etat
et la recourante porte sur le point de savoir dans quelle mesure cette disposition
peut être concrètement mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne la preuve
de la relation entre les drainages et l'assèchement des marais.
Comme le Tribunal fédéral l'a relevé dans sa
jurisprudence relative à la procédure d'étude d'impact sur l'environnement,
l'appréciation que livrent les services spécialisés en protection de
l'environnement a la valeur d'une expertise officielle. Bien que l'autorité
compétente ait le pouvoir d'apprécier les preuves, elle ne pourra s'écarter de
l'avis d'un service spécialisé que pour des motifs convaincants; cela également
pour les constatations de faits qui le fonde (Théo Loretan, Klaus Vallender,
Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l'environnement.
Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP no spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudence
citée).
Dans le cas d'espèce, l'autorité intimée
n'avait pas de motif prépondérant, au sens de la doctrine et de la
jurisprudence susmentionnées, de s'écarter des avis des services cantonaux
spécialisés relatifs à la mise en oeuvre de l'article 7 du règlement du PAC. On
rappellera à cet égard que, notamment selon l'avis donné par la Protection de
la nature, l'entretien des drainages existants avant le 1er juin 1983 peut
s'effectuer sans mettre en péril les buts de protection fixés par la
législation fédérale sur la protection des marais et des sites marécageux
d'importance nationale.
S'agissant de la requête de la recourante
visant à ce que le règlement du PAC mentionne expressément l'obligation de
requérir une autorisation pour procéder à l'entretien de drainages, il y a lieu
de constater que cette obligation résulte de la législation fédérale existante
et notamment de l'article 8, alinéa 3, lit. k de la loi fédérale du 21 juin
1991 sur la pêche. Il serait par conséquent superfétatoire que le règlement du
PAC reprenne cette exigence.
Enfin, on relèvera qu'il n' y a pas lieu de
donner suite à la requête de la recourante visant à ce que soit établie une
carte des drainages mentionnant ceux qui sont susceptibles de porter atteinte
aux marais. En effet, il appartient à l'autorité compétente en matière
d'autorisation d'entretien d'effectuer les vérifications nécessaires pour
permettre une application correcte de l'article 7 du règlement du PAC, sans
qu'il soit nécessaire de fixer à ce stade sur quels types de documents cette
autorité doit se fonder et quelles investigations elle doit effectuer avant de
se prononcer.
Vu ce qui précède, les différents moyens
soulevés par la recourante en relation avec la réglementation du PAC 293 en matière
de drainages doivent être écartés.
III.- La recourante conteste que les mesures de
protection des rives de l'Orbe prévues par l'article 15, alinéa 3 du règlement
du PAC, soit l'instauration d'une friche herbeuse de 5 mètres et l'interdiction
de la fumure à moins de 20 mètres des rives, s'appliquent exclusivement en ZAP
II. Elle estime que ces mesures devraient également s'appliquer en zone
agricole protégée l (ZAPI), soit dans les secteurs du site marécageux
d'importance nationale affectés en zone agricole qui ne contiennent pas de
biotopes marécageux.
Selon les explications données par le
Conservateur de la nature lors de l'inspection locale, les mesures de
protection des rives de l'Orbe ne visent pas la protection des biotopes
marécageux proprement dits. Ces mesures visent en effet, d'une part, la
protection du cours d'eau en tant qu'élément naturel de valeur compris dans le
site marécageux d'importance nationale et, d'autre part, la protection de
certains secteurs importants pour des espèces végétales et animales figurant
sur la liste rouge. Ces mesures visent par conséquent à mettre en application
les buts de protection mentionnés à l'article 4, lit. b et c OSM.
Etant donné que les mesures de protection de
l'Orbe prévues par l'article 15 alinéa 3 du règlement du PAC ne visent pas la
protection des biotopes marécageux proprement dits, on peut effectivement se
demander pour quels motifs ces mesures sont limitées aux secteurs affectés en
ZAP II et ne sont pas étendues aux secteurs affectés en ZAP I. A priori, les
buts spécifiques de protection visés par ces mesures, soit la protection du
cours d'eau et d'espèces animales et végétales figurant sur la liste rouge,
concernent en effet également les secteurs du site marécageux d'importance
nationale affectés en ZAP I.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'annuler la
décision attaquée sur ce point et de retourner le dossier au Département des
infrastructures afin que ce dernier rende une nouvelle décision. Dans le cadre
de cette dernière, le département devra expliquer de manière circonstanciée :
- quels sont exactement les buts de protection
visés par l'instauration des mesures prévues à l'article 15, alinéa 3 du
règlement;
- quelle est l'étendue géographique de ces
mesures et les raisons précises pour lesquelles elles sont limitées à ce
périmètre.
IV.- Parmi les données de base du PAC 293
énumérées à l'article 3 du règlement figure un catalogue des atteintes
comprenant des propositions de mesures pour y remédier. La recourante demande
que ces mesures soient plus contraignantes et que l'article 13 du règlement
soit modifié en conséquence.
Il résulte de l'article 13 du règlement du PAC
relatif au catalogue des atteintes que les atteintes identifiées dans le site
doivent être réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion se
présente. Cette disposition correspond exactement au texte de l'article 8 OSM.,
L'autorité intimée ayant simplement repris une
disposition de l'OSM pour le faire figurer dans le règlement, on ne voit pas
comment l'autorité de céans pourrait en remettre en cause le contenu. Au
surplus, on relèvera que le PAC 293 est
un plan d'affectation au sens des articles 43
et suivants LATC. Aux termes de l'article 43, alinéa 1 LATC: "Les plans
d'affectation règlent l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les
conditions de construction dans les diverses zones qu'ils délimitent. Ils sont
élaborés sur la base des plans directeurs". Cette définition montre qu'un
plan d'affectation n'est pas l'instrument adéquat pour ordonner des mesures positives,
telles que des mesures concrètes de réparation des atteintes portées à des
objets protégés par la législation fédérale sur les marécages et sur les sites
marécageux. Pour cette raison également, les conclusions de la recourante
visant à ce qu'un caractère contraignant soit donné aux propositions de mesures
contenues dans le catalogue des atteintes au sens de l'article 3 du règlement
doivent par conséquent être écartées.
V.- Il résulte des considérants que le recours
doit être partiellement admis et le dossier retourné au département des
infrastructures pour nouvelle décision au sens des considérants.
Au regard du sort du recours, les frais doivent
être mis partiellement à la charge de la recourante, par fr. 400.--, montant
compensé par l'avance de frais effectuée en procédure, le solde de fr. 400.--
étant restitué à la recourante.
Par
ces motifs,
le chef du Département des institutions et des relations extérieures
d é c i d e:
I. Le recours est partiellement admis au sens
des considérants.
II. La décision attaquée est annulée et le
dossier est retourné au département des infrastructures pour nouvelle décision.
III. Un montant de fr. 400.-- (quatre cents
francs) couvrant partiellement l'émolument et les frais de l'instruction est
mis à la charge de la recourante.
IV. La présente décision sera notifiée par les
soins du Service de justice et législation : (...)
B.                    Compte tenu des
modifications intervenues à ses art. 9 et 16, apparemment lors de l'approbation
par le Chef du Département, le règlement du PAC 293 a la teneur suivante:
I DISPOSITIONS GENERALES
Art. 1 - Buts
le PAC regroupe,
coordonne et met en application les mesures concernant le "site
marécageux" situé sur les Communes du Chenit et de l'Abbaye. Il répond en
particulier à l'article 24 sexies, alinéa 5 de la Constitution fédérale
(Initiative de Rothenthurm). Il poursuit les buts suivants :
a) Assurer la
sauvegarde des biotopes, du paysage et des valeurs biologiques
b) Réparer les
atteintes au site selon liste et carte annexées au présent règlement.
c) Permettre et garantir les activités humaines
compatibles avec les mesures de protection.
Art. 2 - Périmètre
Le PAC s'étend sur les Communes du Chenit et de
L'Abbaye; il est délimité par le traitillé indiqué sur le plan.
Art. 3 - Données de base
Le plan d'affectation cantonal est basé sur
l'inventaire des marais, le plan du paysage, le recensement des constructions,
le catalogue des projets et le catalogue des atteintes. Ces données de base
seront tenues à jour. Elles sont annexées au PAC à titre indicatif. Elles
devront obligatoirement être prises en compte dans la gestion du site
marécageux.
a)  Inventaire des
marais
Les marais et les
zones-tampons protégés selon article 24 sexies de la Constitution fédérale,
sont inventoriés à l'échelle du 1:5'000.
b   Plan du paysage
Ce document décrit
les caractéristiques essentielles du paysage, cartographiées à l'échelle du
1:5'000.
c)  Recensement des
constructions existantes
Le recensement
répertorie les bâtiments et les objets existants sous forme de fiches et de
documents photographiques et de plans à l'échelle du 1:5'000.
d)  Catalogue des
projets
Ce document
répertorie les projets publics et privés notamment ceux qui sont inscrits dans
un programme de développement régional ou dans un plan directeur, cartographiés
à l'échelle du 1:25'000.
e) Catalogue des
atteintes
Ce document répertorie les atteintes et propose les mesures pour y
remédier, à l' échelle 1 : 25'000.
Art. 4 - Le Plan d'affectation cantonal 293
Le PAC 293 se présente sous la forme de plans à
l'échelle du 1:5'000 et du présent règlement.
Art. 5 - Plan de gestion
Le Département AIC établit un plan de gestion.
Ce plan fixe les modalités d'exploitation agricole. Il constitue un outil de
travail interne qui ne lie ni les autorités ni les particuliers.
Les modalités particulières sont définies dans
les contrats passés avec les exploitants.
Art. 6- Commission paritaire Vallée de Joux
D'entente avec les communes concernées, le
Conseil d'Etat désigne une commission paritaire pour assurer l'application du
présent PAC; il arrête son cahier des charges et les modalités de son
fonctionnement.
II OBJECTIFS GENERAUX ET MESURES DE
PROTECTION
Art.7 - Protection des marais
L'ensemble des marais inventoriés doivent être
conservés intacts dans leurs surfaces, leur diversités et leurs valeurs
écologiques.
Les mesures et les
principes suivants doivent être respectés:
-    Aucune construction
ou installation nouvelle portant atteinte aux marais ne peut être autorisée.
-    Les modifications
de terrain, les modifications du régime hydrique telles que canalisations,
captages, nouveaux fossés de drainage sont interdites à l'exception des travaux
de protection et de régénération des marais.
-    Les fossés et
drainages existants peuvent être entretenus dans la mesure où ils ne provoquent
pas l'assèchement du marais.
-    Les marais
particulièrement sensibles sont soustraits à toute forme d'exploitation
agricole; ils sont clôturés au besoin.
-    Les cheminements divers, y compris les pistes de ski, contournent
les hauts-marais.
Art. 8 - Protection d'autres éléments
Sont également soumis à protection :
Les cours d'eau et leurs rives, les prés
maigres ou secs, les  murs en pierres sèches, les murgiers ou pierriers, les
cordons boisés, les haies, les bosquets et l'aire forestière (en particulier
les forêts riveraines, les lisières thermophiles, les forêts humides, les
berges boisées des cours d'eau).
Art. 9 - Protection du paysage
Les caractéristiques essentielles du paysage
doivent être préservées. Le présent règlement et le plan du paysage définissent
les objectifs à respecter et les mesures à prendre.
Les principes
suivants doivent être respectés:
-    Protéger la
configuration du paysage dans son ensemble. Eviter la banalisation du paysage
pouvant résulter de certaines pratiques agricoles et forestières, de l'absence
d'exploitation (friches).
-    Eviter la
"fermeture" forestière du paysage en assurant le maintien de lisières
découpées, de clairières et de secteurs libres de boisement.
-    Conserver et entretenir
les éléments construits caractéristiques (murs de pierres sèches, anciens
canaux usiniers).
-    Conserver et
assurer l'intégration des0 bâtiments lors des travaux de rénovation, de
transformation, d'agrandissement et de construction.
Veiller à l'intégration des infrastructures, des installations et
des aménagements.
Tout reboisement doit respecter les principes
définis aux alinéas 1 et 2. L'accord préalable du Département compétent est
nécessaire.
Art. 10 - Constructions existantes
Le recensement des constructions existantes est
établi sous forme de catalogue. Il en détermine les conditions de maintien, de
restructuration, d'entretien et de reconstruction.
Les mesures et
principes suivants doivent être respectés:
-    Les constructions
présentant des qualités architecturales évidentes et un intérêt culturel
doivent être conservées et entretenues.
-    Les bâtiments
existants peuvent être entretenus et rénovés. Les projets de transformation, de
reconstruction et d'agrandissement ne sont admis que dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site marécageux.
-    Pour les
constructions nécessaires aux activités agricoles, il sera tenu compte de
l'évolution des modes d'exploitation. Elles seront équipées en fonction de leur
utilisation.
-    Dans les pâturages,
les transformations ne sont autorisées que si elles sont en relation étroite
avec l'exploitation pastorale saisonnière ou que si des motifs de protection du
patrimoine le justifient.
-    Les ruines seront déblayées, de même que les installations sans
intérêt devenues inutiles ou portant atteinte aux biotopes.
Art. 11 - Constructions et réalisations
nouvelles
De nouvelles constructions ou installations ne
sont admises que dans la mesure où elles ne portent pas atteinte aux éléments
caractéristiques du site marécageux.
Un soin particulier sera apporté à
l'intégration au site- notamment en ce qui concerne la volumétrie, la mise en
oeuvre et le choix des matériaux. Les mesures particulières nécessitées par la
protection des marais et du site marécageux feront partie intégrante du permis
de construire ou des autorisations de mise en chantier.
Pour le surplus, les règlements communaux sur
les constructions sont applicables .
Art. 12 - Catalogue des projets
La réalisation de projets publics et privés,
répertoriés dans les données de base, sera autorisée pour autant que le droit
fédéral et cantonal soit respecté.
Art. 13 - Catalogue des atteintes
Les atteintes déjà portées à des objets doivent
être réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion s'en présente.
III ORGANISATION DU TERRITOIRE
Art. 14 - Zone agricole protégée l
Cette zone ne comprend pas de marais. Elle est
exploitée par l'agriculture; elle est soumise aux mesures générales de
sauvegarde du paysage (art. 8 et 9).
L'article 7 n'est pas applicable.
Art. 15 - Zone agricole protégée II
Cette zone comprend des biotopes à préserver.
en particulier les bas-marais, ainsi que des biotopes de compensation.
La production agricole devra être peu intensive
ou extensive. Les modalités d'exploitation seront réglées par le plan de
gestion.
Sous réserve d'autres intérêts, une bande de
terrain doit être laissée en friche herbeuse le long des cours d'eau; elle aura
5 mètres de large le long des berges de l'Orbe et 3 mètres le long des
ruisseaux indiqués dans le PAC. Des mesures seront prises pour éviter que la
bande de friche herbeuse ne devienne une zone buissonneuse. La fumure est
interdite à moins de 20 mètres de l'Orbe.
Le secteur situé entre le Brassus et l'Orient
comporte une zone de biotopes favorable à la faune, qui abrite des populations
d'oiseaux menacés d'extinction. Les mesures de protection seront définies par
la Conservation de la faune, d'entente avec les exploitants.
Art. 16 - Zone naturelle protégée
Cette zone comprend notamment les hauts-marais
et les bas-marais particulièrement sensibles.
Elle est improductive, et soustraite à toute
forme d'exploitation. Les constructions nouvelles ne sont pas autorisées. Seuls
les travaux et aménagements servant à assurer la protection conformément au but
fixé sont admis. Les éléments nécessaires à la définition d'un concept
d'information (sentiers, panneaux indicateurs, etc.) peuvent y être implantés.
Art. 17 - Aire forestière
Le plan figure l'aire forestière des peuplements
compacts à titre indicatif. Pour les pâturages boisés non mentionnés sur le
plan mais inclus dans la zone naturelle protégée et les zones agricoles l et
lI, la soumission à la législation forestière se détermine selon l'état des
lieux.
L'aire forestière recouvre certains biotopes à
conserver et à valoriser. Du point de vue paysager, elle devra parfois être
densifiée ou au contraire être contenue dans son étendue; les lisières
caractérisées par leur découpe et leur diversité doivent être maintenues dans
leur forme et leur nature.
Les plans directeurs et les plans de gestion
forestier définissent les objectifs, respectivement les mesures de gestion de
l'aire forestière en accord avec les objectifs de protection du site
marécageux.
Art. 18 - Pistes de ski de fond et
cheminements divers
Des pistes de ski de fond, des cheminements
piétonniers, des tracés pour tous autres sports peuvent être aménagés et entre-
tenus; en hiver, la traversée des bas-marais avec des engins de damage est
autorisée pour autant que la couche de neige soit suffisante.
Art. 19 - Zones soumises à PPA communaux
(PPA)
Le PAC comprend
trois secteurs soumis à des PPA :
- Le Bas du Chenit
- Le Crêt chez
Berney
- Le Campe
Les PPA respectent
les objectifs généraux et les mesures de protection du PAC 293 ainsi que les
directives particulières suivantes :
-    Assurer la
conservation à long terme des marais existants; promouvoir la régénération et
la création de biotopes de compensation dans les secteurs qui s'y prêtent.
-    Promouvoir la qualité
paysagère du secteur, la conservation des bâtiments de valeur ainsi que
l'intégration des constructions nouvelles dans le site.
-    Assurer
l'exploitation agricole et l'entretien des terrains adjacents aux
constructions;
-    Permettre le
maintien et le développement des activités existantes;
-    Autoriser le
maintien et la transformation des bâtiments existants;
-    Encourager la
suppression ou l'amélioration des éléments construits qui déparent le site;
-    Définir des
périmètres d'extension des constructions existantes et, de cas en cas, des
plages d'implantation pour de nouvelles constructions compatibles avec la
protection des marais; en fixer les règles d'intégration au site: volumétrie,
architecture, matériaux et entretien des abords;
-    Préciser s'il y a
lieu, l'affectation actuelle, le changement d'affectation et l'affectation
future des bâtiments;
-    Définir précisément les espaces publics, semi-publics et privés;
aménager les aires d'accès, de circulation, de stationnement, de dépôt, etc;
déterminer les surfaces de verdure et préciser les types de plantation
envisagés.
Art. 20- Secteurs à vocation particulière
Praz-Rodet
Au terme du comblement de l'ancienne décharge,
la surface sera remise en culture et affectée à la zone agricole protégée I.
Les Champs-sous-la-Côte
Ce périmètre, comprenant du gravier
exploitable, est affecté en ZAP l + II et en zone naturelle protégée.
L'extraction et le traitement de graviers ne peuvent être admis que sur la base
de plans d'extraction légalisés.
La remise en état prévue par un nouveau plan
d'extraction devra être coordonnée à celle des terrains déjà exploités dans le
périmètre de ce secteur.
L'exploitation sera
conduite de manière à respecter les objectifs généraux et les mesures de
protection du PAC 293, en veillant notamment à :
-    Contenir la surface
en exploitation dans les limites permettant d'assurer l'approvisionnement en
matériaux tout en assurant la remise en état après extraction.
-    Assurer, par la
remise en état, le remodeéage du terrain dans son état antérieur avant
exploitation.
-    Préserver les bas-marais compris dans le périmètre.
Art. 21- Degrés de sensibilité au bruit
Un degré de sensibilité III est attribué à
l'ensemble du secteur du périmètre du site marécageux. Dans les secteurs soumis
à PPA, le degré de sensibilité au bruit est défini en conséquence.
IV DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES
Art. 22- Décisions de classement
Les secteurs particulièrement importants du
point de vue de la protection de la nature peuvent faire l'objet de décisions
de classement.
La loi cantonale sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS) est applicable.
Art. 23- Mise à l'enquête des PPA
Les PPA "Le Crêt chez Berney" et
"Le Campe" doivent être mis à l'enquête publique dans les 5 ans à
compter de la date d'approbation du PAC.
Art. 24- Abrogation
La zone réservée approuvée par le Conseil
d'Etat le 6 décembre 1995 est abrogée.
A l'intérieur du périmètre du PAC no 293 de la
Vallée de Joux, les PGA du Chenit et de l'Abbaye, le PQ "Les Ordons"
et le PPA "L'Arcadie- la Golisse" sont abrogés.
Les secteurs auxquels ne sont plus applicables
les plans précités. sont reportés sur le plan "modification des plans
communaux" annexé au présent règlement.
Art. 25- Entrée en vigueur
Le présent PAC entre en vigueur dès son
approbation par le Département des travaux publics. de l'aménagement et des
transports (DTPAT).
Le DTPAT peut différer l'entrée en vigueur.
parcelle par parcelle, de certaines dispositions des articles 15 et 16. Le
délai est de 6 ans au maximum dès l'entrée en vigueur du PAC.
C.                    La décision citée sous
lettre A ci-dessus a fait en temps utile l'objet d'un recours du WWF qui, en
bref, conteste:
-   l'art. 7 du règlement en faisant valoir
que les tuyaux de drainage ne doivent plus être entretenus (cela impliquerait
le creusement de fouilles dans le marais) dans la zone agricole II et la zone
protégée, que seuls les fossés de drainage peuvent être entretenus si c'est
compatible avec la protection, et que le plan des fossés de drainage doit désigner
les types de drainages
-   l'art. 13 du règlement qui devrait fixer
des délais pour la réparation des atteintes et imposer la réparation immédiate
des atteintes qui dégradent les marais.
La Municipalité du
Chenit s'est déterminée le 19 janvier 2000 en signalant notamment que le Centre
de conservation de la nature a établi un relevé des drainages et défini (et
déjà appliqué) une marche à suivre pour leur entretien. Le Conservateur de la
nature a conclu au rejet du recours le 21 janvier 2000. Le Service de
l'aménagement du territoire en a fait de même le 26 janvier 2000.
Par lettre du 11
janvier 2000, le Service de justice (rédacteur de la décision attaquée) a
renoncé à se déterminer et demandé à être dispensé de comparaître à l'audience.
Ayant pris
connaissance du dossier, la section saisie de la présente cause a décidé
d'interpeller l'OFEFP, qui a notamment versé au dossier ses lettres des 21
janvier et  27 mai 1998 adressées à la Conservation de la nature. Constatant
que ces pièces ne figuraient pas au dossier transmis au Tribunal, le tribunal a
requis la Conservation de la nature de fournir le solde complet de son dossier.
D.
Le
Tribunal, qui y était saisi de deux autres recours concernant le plan
d'affectation cantonal litigieux (
AC.1999.0224,
Cabras et Golay et AC.1999.0232, Samuel
Magnin Bois SA)
, a tenu audience au Sentier le 27
septembre 2000. Le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, qui était
chargé de l'instruction de la cause (article 5 du règlement du 22 octobre 1997
fixant la procédure de recours devant les autorités administratives
inférieures) et de la rédaction de la décision du Département intimé, a été, à
sa requête, dispensé de comparaître.
Ont participé à
l'audience concernant la présente cause le représentant du WWF, Serge Ansermet,
le Service de l'aménagement du territoire représenté par Patrick Soguel assisté
de l'avocat Jacques Meylan, la Conservation de la nature en la personne de
Philippe Gmür, Conservateur, ainsi que la Commune du Chenit, représentée de par
son syndic Janine Thalmann accompagnée du secrétaire communal Pierre-André
Reymond. La Conservation de la nature a versé au dossier un dossier contant le
plan des drainages et différentes correspondances échangées avec l'OFEFP.
Le tribunal a procédé
à une inspection locale en présence des mêmes participants.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant critique
l'article 7 du règlement du plan d'affectation cantonal en relation avec les
drainages. On rappelle à cet égard que l'article 7 PAC prévoit notamment ce qui
suit:
-    "Les modifications de terrain, les modifications du régime
hydrique telles que canalisations, captages, nouveaux fossés de drainage sont
interdites à l'exception des travaux de protection et de régénération des
marais.
-    Les fossés et drainages existants peuvent être entretenus dans la
mesure où ils ne provoquent pas l'assèchement du marais. "
a)                     Le recourant, tout en
admettant que les drainages restent possibles sans exception dans la zone
agricole I, critique cette disposition en tant qu'elle admet l'entretien des
drainages existants en zone agricole II et en zone naturelle protégée sous la
seule condition qu'il ne provoque pas un assèchement du marais. Pour le
recourant, en bref, il est impossible d'apporter la preuve d'une relation entre
l'assèchement du marais et l'entretien d'un drainage si bien que, puisqu'il
existe une carte des drainages existants, il convient de désigner les drainages
présentant des risques d'assèchement du marais afin de préciser d'ores et déjà
sur quel type de document et d'études il convient de fonder les futures
décisions. Le recours ajoute que l'entretien des tuyaux de drainage, puisqu'il
implique généralement le creusement de fouilles, ne peut pas être toléré dans
une zone de marais protégée au niveau national.
b)                     Le Service de
l'aménagement du territoire, dans sa réponse au recours du 26 janvier 2000, se
réfère à ses déterminations du 23 juillet 1998 où il exposait que les modalités
d'entretien des drainages feront l'objet de dispositions précises, au cas par
cas, dans le plan de gestion et que c'est à la Conservation de la faune et de
la nature qu'il appartiendra de veiller à leur exécution et de s'assurer qu'il
ne soit pas pratiqué de nouveaux drainages.
Quant à la
Conservation de la nature, elle expose dans sa réponse au recours du 21 janvier
2000 que pour les décisions sur les demandes d'entretien de drainage qui seront
rendues au fur et à mesure des demandes, les critères d'autorisation sont
fixées par l'OBM et par l'article 7 du règlement du plan d'affectation cantonal.
De son côté, la
municipalité, dans sa réponse au recours dudit 9 janvier 2000, fait valoir que
l'article 7 du règlement est suffisamment complet pour atteindre les objectifs
de l'ordonnance fédérale, pour autant que les contrôles nécessaires soient effectués,
ces derniers devant être mis en place par la commission paritaire désignée par
le Conseil d'Etat. Elle ajoute que sur la base du relevé des drainages existants,
une marche à suivre pour l'entretien des drainages a été définie par le Centre
de conservation de la nature et qu'elle est déjà appliquée.
Enfin, dans la
décision attaquée, le Département des institutions et des relations extérieures
considère que l'obligation de requérir une autorisation pour procéder à
l'entretien des drainages résulte de l'article 8 al. 2 lit a de la loi fédérale
du 21 juin 1991 sur la pêche. Il en déduit qu'il serait superflu de reprendre
cette exigence dans le règlement du plan d'affectation cantonal.
c)                     Il résulte de ce qui
précède que les services concernés semblent admettre que l'entretien des
drainages est soumis à autorisation préalable mais aucun d'entre eux n'indique
sur la base de quelles dispositions légales ou réglementaires de telles
autorisations pourraient être requises ou délivrées. Seule la décision du département
intimé invoque une disposition de la loi fédérale sur la pêche mais celle-ci soumet
à autorisation "le drainage des terrains agricoles", si bien qu'on
peut sérieusement se demander si elle vise aussi l'entretien des drainages
existants.
d)                     Dans la décision
attaquée, le
Département des institutions et des relations
extérieures passe sous silence les échanges de correspondance entre l'OFEFP et
la Conservation de la nature (
lettres de l'OFEFP des 1er
décembre 1997, 21 janvier et  27 mai 1998)
dont il résulte
que la question de l'entretien des drainages a constitué un point de désaccord
irréconciliable entre l'OFEFP et la Conservation de la nature. Pour l'autorité
fédérale, il faut distinguer entre les tuyaux de drainage (dont l'entretien est
exclu) et les fossés de drainage, qui pourraient être entretenus dans certains
types de marais à certaines conditions.
Dans sa décision, le
département intimé s'est contenté de considérer que l'avis de la Conservation
de la nature avait "
la valeur d'une expertise
officielle" et que l'autorité de première instance (le chef du Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports) n'avait pas de motif
prépondérant de s'écarter de l'avis du service spécialisé. En réalité,
le département intimé
n'a pas tranché et n'a même
pas discuté les moyens du recourant.
Il semble d'ailleurs que
le Département des institutions et des relations extérieures ait totalement
ignoré la divergence de vue entre l'OFEFP et la Conservation de la nature. Il
est certain en tout cas que c'est seulement en s'adressant à l'OFEFP que le
tribunal a pu avoir connaissance de la position de cette autorité fédérale, qui
apparaît finalement dans certaines pièces fournies au tribunal (à l'audience
seulement) par la Conservation de la nature. Cette dernière semble du reste
tenir à ce que la question ne soit pas réglée dans le règlement du PAC 293, qui
semble précisément renvoyer sur de nombreux points au "plan de
gestion" prévu à l'art. 5 du règlement (qui n'a pourtant aucun effet
contraignant selon cette disposition) et à la commission paritaire prévue à
l'art. 6 du règlement. On note par exemple que dans ses déterminations
adressées le 14 décembre 1998 au département intimé, la Conservation de la
nature déclarait avoir "mis en place une procédure de décision pour toutes
les demandes de drainages (entretien ou nouveau drainage)". Il s'agit
apparemment du document intitulé "Drainages dans les sites marécageux et les
marais d'importance nationale - Conditions cantonales pour les autorisations cantonales",
du 21 octobre 1997. En transmettant ce document au Service de Justice (lettre
du 17 novembre 1998), la Conservation de la nature suggérait que ces
"conditions" soit intégrées dans la décision du Département des
institutions et des relations extérieures. Toutefois, la décision attaquée
n'examine pas la question.
En présence d'une
décision qui laisse en réalité ouverte la question litigieuse (ou se contente
de se déclarer liée par l'avis d'un service qui aurait "valeur d'expertise
officielle"), il n'appartient pas au Tribunal administratif de
reconstituer ce qu'aurait dû être la teneur ou la motivation de la décision
attaquée. Certes, la position selon laquelle il serait exclu d'ouvrir des
tranchées dans un marais semble correspondre à la réalité selon laquelle, à la
connaissance de la section saisie de la présente cause, on n'observe pas dans
ce cas de "cicatrisation" comparable à celle qui se produit en cas
d'ouverture d'un terrain agricole ordinaire. Toutefois, compte tenu des
conditions détaillées (mais divergentes) auxquels l'OFEFP et la Conservation de
la nature paraissent subordonner les interventions litigieuses sur les
drainages, il y a lieu que le dossier soit renvoyé à l'autorité d'adoption du
plan par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire pour que le
département compétent rende une nouvelle décision.
2.                     Le recourant WWF critique
également l'article 13 du règlement du plan d'affectation cantonal selon lequel
les atteintes déjà portée à des objets doivent être réparées le mieux possible,
chaque fois que l'occasion se présente. Pour le recourant, le plan
d'affectation cantonal a pour but de mettre en application les mesures
concernant le site (article 1 du règlement) en réparant les atteintes (article
1 b du règlement). Il fait valoir à cet égard de l'article 25 b LPN exige que
les atteintes qui dégradent les marais soit réparées immédiatement et non pas
seulement lorsque l'occasion se présentera.
Sur ce point, la
décision attaquée considère, en se référant à l'article 43 alinéa 1 LATC, qu'un
plan d'affectation n'est pas l'instrument adéquat pour ordonner des mesures
positives, telles que des mesures concrètes de réparation des atteintes portées
à des objets protégés pas la législation fédérale sur les marécages et sur les sites
marécageux. On peut s'abstenir d'examiner le bien-fondé de cette position. En
effet, comme le relève la décision attaquée, c'est dans les ordonnances
fédérales elles-mêmes qu'est formulée la règle selon laquelle les cantons
doivent veiller, chaque fois que l'occasion s'en présente, à la meilleure
remise en état possible des objets déjà atteints (art. 8 OS11, art. 8 OB11).
Cette disposition pragmatique ne peut pas être interprétée en ce sens que des
délais devraient au contraire être prescrits. Sur ce point, la décision
attaquée échappe à la critique.
3.                     Vu ce qui précède, le
recours est partiellement admis. Il y aurait lieu en principe de réformer le
dispositif de la décision attaquée en statuant que la décision attaquée (celle
du DTPAT) est annulée sur un point supplémentaire, le dossier étant renvoyé
pour nouvelle décision. Comme le dispositif de la décision attaquée, malgré le
rejet partiel du recours, annulait purement et simplement la décision attaquée
devant le département intimé, il y a lieu de prononcer à nouveau l'annulation
de la décision de première instance et de renvoyer
le
dossier au département compétent par l'intermédiaire du Service de
l'aménagement du territoire. L'arrêt sera rendu sans frais. L'allocation de
dépens n'entre pas en considération dès lors que la WWF agit par ses organes
sans consulter de mandataire rémunéré.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     L
a décision du 2 décembre 1999 du Chef du Département des institutions
et des relations extérieures est réformée en ce sens que la décision du
Département des infrastructures du 15 avril 1998 est annulée, le dossier étant renvoyé
au département compétent par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du
territoire.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 24 janvier 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)