vd_omni · AC.2013.0426 · 2015-11-23 · fr

ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES RIVERAINS DES LACS VAUDOIS, SI VERS LE LAC SA/Conseil communal de Gland, Service du développement territorial, Commission des rives du lac, Direction générale de l'environnement | L’art. 7 LPNMS est une disposition d’exécution des art. 21 et 22 LPN et vise la protection des rives naturelles. L’autorisation du département requise par cette disposition s’applique aux travaux touchant et portant atteinte à des rives naturelles. Le projet de sentier riverain au lieu-dit "La Falaise" ne touche pas de rives naturelles de sorte que l’autorisation requise par l’art. 7 LPNMS n’est pas nécessaire. Toutefois lors de la pesée des intérêts à effectuer dans le cadre de l’adoption du plan routier (art. 13 LRou), les impératifs de protection de la nature et du paysage doivent être pris en compte; sur ce point, les instances cantonales concernées ont posé les conditions nécessaires à cet effet, qui sont intégrées dans les décisions d’adoption et d’approbation du projet routier (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2015 AC.2013.0426

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2015
Composition
M. Eric Brandt, président; M. Antoine Thélin, assesseur et Mme Silvia Uehlinger, assesseur; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourantes
1.
SI VERS LE LAC SA,
à Gland,
représentée par Me Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne,
2.
ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES
RIVERAINS DES LACS VAUDOIS, APRIL,
représentée par son Président, Me
Florain Chaudet, avocat  à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Gland,
représenté
par sa Municipalité au nom de qui agit Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à
Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement,
DIRNA-EAU,
à Lausanne
Autorités concernées
1.
Service du développement
territorial,
à Lausanne
2.
Commission des rives du lac,
à
Lausanne
3.
Direction générale de
l'environnement,
DIRNA-BIODIV,
à Saint-Sulpice
Objet
plan routier
Recours ASSOCIATION DES PROPRIETAIRES RIVERAINS DES LACS
VAUDOIS et consorts d’une part, et Société
SI
vers le Lac SA
d’autre part, c/ les décisions du Département des
infrastructures et des ressources humaines du 8 septembre 2013 et du Conseil
communal de Gland du 23 août 2013 levant leur opposition et approuvant
préalablement le projet de réalisation d'un cheminement piétonnier en bordure
du lac au lieu-dit "La Falaise" (dossier joint: AC.2013.0427)
Vu les faits suivants
A.
Dans le cadre de la procédure d’examen préalable des plans partiels
d’affectation « La Falaise I », « La Falaise II » et « La Falaise III », le Service du développement territorial
(ci-après : le Service ou SDT) demandait à la Municipalité de Gland (ci-après : la municipalité) d’engager une procédure d’adoption de
plan d’alignement et de plan des constructions portant sur la réalisation du
sentier riverain prévu sur les rives comprises dans le périmètre des PPA
« La Falaise I à III ».
B.
La municipalité a mandaté le bureau de géomètres Bovard et Nickl SA pour
procéder à l’étude de projets de réalisation du cheminement riverain dans le
secteur. Dans un rapport du 25 novembre 2011, le bureau de géomètres retrace
les différents éléments et étapes de l’étude du projet. Il précise les
objectifs poursuivis de la manière suivante :
« (…)
·
Respecter les directives des PPA La Falaise II et III ainsi que le plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman
·
Conserver et protéger le milieu naturel des rives du lac
·
Permettre le passage sans favoriser la création de lieux de
détente statiques
·
Créer un cheminement naturel et respectueux de l’environnement
·
Intégrer le cheminement en respectant l’esprit d’aménagement des
jardins riverains
·
Garantir la sécurité et l’intimité des propriétés touchées
(…) »
Le tracé du cheminement piétonnier est prévu sur une
longueur de 300 mètres entre la parcelle communale n°933 donnant accès au
chemin de « La Falaise », jusqu’à la plage communale de La Falaise (parcelle 941 à 943) couvrant ainsi tous les secteurs compris dans les périmètres des
plans partiels d’affectation « La Falaise I, II et III». Le rapport décrit la situation actuelle le long des rives de la manière suivante :
«(…)
Le bord du lac
est représenté par une falaise comme l’indique le nom local des lieux, il est
caractérisé par un fort dénivelé aménagé en jardins arborisés avec des parties
plus naturelles à caractère forestier. La plupart des habitations se trouvent
au sommet de la falaise sur le plateau qui est en relation avec le chemin de La Falaise. L’accès actuel aux rives est assuré par les biens-fonds suivants :
→      Parcelle
communale n° 943, sur laquelle se trouve la plage de La Falaise
→      Parcelle
communale n° 933, qui permet l’accès à une station de pompage
Le chemin qui
permet d’accéder à la plage de La Falaise présente un fort dénivelé dû à la
falaise. Du côté de la parcelle n° 933, l’accès final à la rive se fait par un
escalier conséquent. Aucun de ces deux accès ne permet donc de mettre en place
un cheminement piétonnier public accessible aux cyclistes ou aux personnes à mobilité
réduite.
Bien que 50% du
cheminement soit au bénéfice de différentes servitudes de passage public à pied
d’une largeur de 2 mètres, aucun passage n’est encore accessible, notamment en
raison de nombreux portails et barrières en place. De plus, la majorité des
parcelles sont aménagées jusqu’en bordure du lac, sans aucune limite les
séparant du passage public.
(…) »
Le rapport comporte également une description générale
du projet, formulée dans les termes suivants :
«(…)
Le projet est
représenté sur un plan à l’échelle 1 : 250, sur lequel figure le
cheminement et les aménagements à prévoir qui sont décrits dans le présent
rapport. Les coupes types sont représentées sur un autre plan à l’échelle
1 : 50.
Afin d’intégrer
le cheminement piétonnier dans le site, site de remarquable qualité, une étude
paysagère a été confiée au bureau Hüsler & Associés Sàrl pour définir des
mesures d’accompagnement végétal. Ces mesures permettent d’intégrer le
cheminement dans les parcelles traversées et de préserver les propriétés
privées.
Cette étude
propose de recourir aux trois éléments végétaux suivants pour y parvenir :
-
les
arbres solitaires
: des éléments à grand développement existants
complétés ponctuellement d’essences locales
-
les arbrisseaux
: des
éléments ponctuels ou formant des groupes à petit et moyen développement
d’essences locales ou horticoles (en lien avec les haies et massifs
environnants)
-
les haies ou massifs taillés
:
des éléments linéaires de séparation formés d’essences locales caduques ou
persistantes
D’une manière
générale, le cheminement en pierre-plein, d’une largeur de 2 mètres, sera réalisé avec des matériaux nobles et naturels. Aussi, il est prévu une fondation en
tout-venant de 20 à 25 cm d’épaisseur surmontée d’une couche de finition de 3 cm de concassé du Jura. En ce qui concerne les tronçons où le passage se fait sur la grève, aucun
aménagement spécifique ni aucune stabilisation du sol ne sont prévus, hormis
les aménagements liés à la reconstruction de la grève sur certains tronçons.
Il est précisé
que les travaux seront réalisés pour autant que possible depuis le lac, ceci
afin de créer le moins de nuisances possibles pour les propriétés riveraines.
(…) ».
Le rapport comporte une description du cheminement
prévu le long de la parcelle n°934, propriété de la société immobilière SI VERS
LE LAC SA (ci-après : la SI VERS LE LAC):
«(…)
PARCELLE
n° 934
(SI Vers le Lac SA)
Le passage est
prévu sur l’assiette de servitude de passage public à pied n° 188 334 d’une
largeur de 2 m. Cette servitude longe la limite de propriété qui se trouve
derrière la clôture. Elle est située au pied du talus existant et passe sur le
hangar à bateaux n° 738.
Le cheminement
est prévu avec un tout-venant concassé du Jura sur une fondation de 20 cm de tout-venant. Afin de franchir le hangar, un escalier est prévu de part et d’autre de ce
dernier.
Aménagements
à prévoir
Pour préserver la
parcelle n° 934, une nouvelle clôture est prévue en bas du talus le long du
cheminement. Du côté du lac, la clôture actuelle est supprimée au profit d’une
haie mélangée d’essences locales, quelques arbrisseaux sont plantés
ponctuellement pour rythmer l’avance des promeneurs. Un chêne solitaire est
prévu au départ de la promenade.
Un portail au bas
des escaliers se trouvant près de l’entrée actuelle est prévu pour permettre au
propriétaire de la parcelle n° 934 d’accéder à son port.
(…) ».
Le dossier d’enquête comporte un dossier sur les
servitudes existantes et à créer pour la réalisation du cheminement riverain,
un dossier du projet d’aménagement avec un tableau des terrains et des droits à
exproprier ainsi que le plan de situation du cheminement piétonnier en bordure
du lac et les coupes types du cheminement. Le dossier comprend aussi l’étude
paysagère du bureau Hüsler & Associés à Lausanne.
C.
Le projet de cheminement riverain a fait l’objet d’une enquête publique
ouverte du 29 novembre 2011 au 13 janvier 2012. La SI VERS LE LAC a déposé une opposition le 12 janvier 2012, et l’Association des propriétaires
riverains des lacs vaudois (ci-après: l’APRIL) a formé une opposition le 13
janvier 2012. Dans son préavis municipal n° 38 du 3 décembre 2012, la
municipalité a proposé au Conseil communal de lever les oppositions, d’accorder
un crédit de 1'134'000 fr. et d’autoriser la municipalité à entreprendre les
travaux du sentier riverain et d’autoriser la municipalité à emprunter la somme
de 1'134'000 fr.
Lors de sa séance du 7 février 2013, le Conseil
communal de Gland a adopté toutes les propositions de la municipalité figurant
dans le préavis municipal n° 83.
D.
Le Département des infrastructures et des ressources humaines (ci-après:
le département) a approuvé préalablement le projet de réalisation d’un
cheminement piétonnier en date du 8 septembre 2013 et il a levé les
oppositions.
Le Service des routes a notifié la décision
d’approbation préalable du 8 septembre 2013 ainsi que les projets de réponse
aux opposants tels qu’ils ont été adoptés par le Conseil communal.
E.
a) L’APRIL a déposé un recours (AC.2013.0426) contre la décision du
Conseil communal de Gland du 7 février 2013 et contre la décision du
département du 8 septembre 2013 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal). L’association conclut à
l’admission du recours et à l’annulation des décisions attaquées, la cause
étant renvoyée aux autorités intimées pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
b) La SI VERS LE LAC SA a également contesté la
décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 et la décision
d’approbation préalable du département du 8 septembre 2013 par le dépôt d’un
recours le 14 octobre 2013 auprès du tribunal (AC.2013.0427). Elle conclut à l’admission
du recours et à ce que les décisions attaquées soient considérées comme nulles,
respectivement annulées.
c) La Direction générale de l’environnement s’est
déterminée sur les recours le 20 janvier 2014 en concluant à leur rejet. La Commune de Gland, représentée par la municipalité, a déposé sa réponse aux recours le 29
janvier 2014 en concluant également à leur rejet. Le Service du développement
territorial s’est déterminé le 27 janvier 2014 en s’en remettant aux arguments
développés par la Direction générale de l’environnement.
L’association recourante a déposé un mémoire
complémentaire le 2 avril 2014 et la SI VERS LE LAC le 3 avril 2014 sur
lesquels la Commune de Gland s’est déterminée le 30 mai 2014.
La division biodiversité et paysage de la DGE s’est déterminée sur les recours le 17 juin 2014. La commune de Gland s’est prononcée le 1er septembre 2014 sur les déterminations de la DGE-BIODIV, l’APRIL le 5 septembre 2014 et la SI VERS LE LAC le 15 octobre 2014.
F.
Le tribunal a tenu une audience le 27 octobre 2014 à Gland. Le
compte-rendu de l’audience comporte les précisions suivantes :
« (…)
Me Reymond sollicite
la production des dossiers et documents requis dans son mémoire de recours. Il
sera statué ultérieurement sur cette demande.
Me Reymond relève
que le présent litige soulève des questions de droit civil, en particulier pour
ce qui a trait au passage sur la parcelle n°933. Il expose ensuite que le
Département des infrastructures et des ressources humaines, par le biais de son
service des routes, n’est pas compétent en matière de rives des lacs ; il
estime que cette compétence revient au Département de la sécurité et de
l’environnement, la décision attaquée n’a ainsi pas été rendue par l’autorité
prévue par la loi. Me Reymond met également en doute la compétence de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Me Chaudet partage l’avis
de Me Reymond sur ces questions de compétence.
Me Reymond
informe le tribunal que Me Graf, doit s’en aller à 15h30 en raison d’un
rendez-vous médical urgent et imprévu.
Najla Naceur
explique que la DGE-DIRNA-Biodiv a comparé le projet de réalisation d’un
cheminement piétonnier en bordure du lac avec l’avant-projet initialement
proposé; il a été constaté qu’un enrochement ne figurait pas dans
l’avant-projet. Etant donné que le mur de soutènement en bordure de la parcelle
n°936 est en très mauvais état, il a été décidé de prévoir un enrochement. Le
cheminement piétonnier prévu est à cheval sur le terrain de la parcelle n°936
et sur les enrochements existants et projetés. Najla Naceur relève que le site
litigieux ne peut pas être qualifié de rive entièrement naturelle, comme le
tribunal pourra s’en rendre compte lors de l’inspection locale. Elle précise
que le projet prévoit, contrairement à l’avant-projet, le maintien de quelques
rares grèves naturelles.
Véronique Bovey
Diagne déclare que le plan directeur cantonal les rives du Léman s’applique
dans le cas d’espèce et précise que la réalisation d’un cheminement piétonnier
est un élément important de ce plan. Najla Naceur relève qu’il existe déjà un
tronçon de cheminement piétonnier, il s’agit dès lors de le prolonger de la
manière la plus naturelle possible. Selon Me Reymond, le plan directeur
cantonal des rives du Léman ne constituerait pas une base légale suffisante
pour permettre la construction du chemin riverain.
Le président
requiert la production du plan directeur cantonal sur les rives du Léman. Me
Pierre Bétrix et Véronique Bovey Diagne indiquent que celui-ci contient
également des fiches de mesures par communes ainsi qu’un plan de mesures par
tronçons.
Véronique Bovey
Diagne explique que le plan directeur cantonal des rives du Léman est composé
de trois cahiers. Or, seul le cahier I a été approuvé par le Grand Conseil et
il est de ce fait contraignant pour les autorités cantonales; le cahier II
constitue seulement une base de travail pour le Conseil d’Etat. Me Bétrix
indique que les grands domaines du périmètre de « La Falaise » ont été listés, la propriété de SI Vers Le Lac SA n’aurait toutefois pas été
répertoriée, ce que conteste Me Reymond. Selon lui, sa cliente a été victime
d’une inégalité de traitement puisque le secteur Ouest du périmètre du PPA
« La Falaise » n’est pas concerné par le cheminement piétonnier, les
propriétaires de ce secteur ne subissent donc pas d’atteinte à la propriété.
Par ailleurs, il estime que c’est à tort que les autorités ont conduit trois
procédures de plans partiels d’affectation, rendant trois décisions distinctes
alors qu’elles prétendent qu’il n’existerait qu’un seul périmètre. Il estime
que la division du plan partiel d’affectation en trois secteurs n’aurait pas de
base légale. Me Journot expose que la recourante SI Vers Le Lac SA s’est
opposée à tout et a recouru contre toutes les décisions alors qu’elle est la
seule propriétaire dont la parcelle est entièrement grevée au bord du lac d’une
servitude de passage à pieds pour le public. Me Journot relève qu’il serait
envisageable de déplacer l’assiette de la servitude de passage publique sur le
domaine public, à condition que SI Vers Le Lac SA indique où celle-ci pourrait
passer. Me Journot rend attentive la société recourante qu’une éventuelle
admission des recours contre les trois plans partiels d’affectation ne
permettrait plus de bénéficier des dispositions transitoires de la nouvelle
LAT. Me Reymond insiste sur le fait que la société recourante aurait la faculté
de dévier, en tout temps, l’assiette de la servitude sur le domaine public.
Me Journot
explique que la commune de Gland a acquis la parcelle n°933, qui permet l’accès
au chemin public des rives contesté. Il relève que la Si Vers Le Lac SA cancelle l’accès à cette propriété par un portail et qu’un procès civil
serait pendant pour supprimer le portail. Me Reymond fait remarquer que ce
portail existe depuis des décennies.
Me Reymond
soutient que le projet litigieux dépasse largement la création d’un cheminement
piétonnier car il entraînera la réalisation de constructions lourdes et
importantes, qui vont transformer les rives du lac. Il expose encore que le
projet ne tient pas compte des autres éléments d’intérêt public, tels que le
maintien et la promotion de la diversité des milieux naturels et espèces. Il
relève que le secteur est compris dans une réserve de faune du canton de Vaud,
et s’étonne dès lors qu’aucune étude sur l’impact du projet sur la faune n’ait
été faite. Najla Naceur explique que le règlement relatif aux réserves de faune
pose deux principes fondamentaux, à savoir que la chasse y est interdite et que
les chiens doivent être tenus en laisse. Elle souligne que des mesures de
protection et de gestion ont été effectuées aux embouchures de la Promenthouse et de la Dullive. Najla Naceur précise que si cet endroit a été sélectionné pour
la réalisation d’un cheminement piétonnier, c’est parce qu’il n’a pas été
considéré comme ayant un impact écologique important. Véronique Bovey Diagne
souligne que ce secteur a été identifié comme étant compatible avec la
réalisation d’un cheminement piétonnier, les différents services de l’Etat
ayant étudié en détail si la réalisation de ce cheminement était envisageable
du point de vue des impératifs de protection de la faune et de la nature.
Me Chaudet relève
que le plan directeur cantonal des rives prévoit que lorsqu’il n’est pas
judicieux de passer au bord du lac, il faut prendre un tracé alternatif. Il
insiste sur le fait qu’aucune étude d’impact n’a été réalisée dans le secteur
litigieux. Me Bétrix souligne que le plan directeur des rives doit assurer,
dans la mesure du possible, un cheminement continu sur l’ensemble des rives
vaudoises du lac, c'est-à-dire dans la mesure où sa construction n’entre pas en
conflit avec les objectifs de protection de la nature et là où il est
techniquement réalisable. Il relève que les modifications qui seraient
apportées au site seront de minime importance.
Me Reymond expose
que sa cliente ne souhaite en aucun cas que le cheminement devienne un lieu de
rencontres, ni un endroit où les baigneurs viendraient s’installer. Me Chaudet
ajoute que chaque fois qu’un passage piétonnier est aménagé le long des rives,
les gens ne comprennent pas qu’ils ne doivent faire que passer et qu’ils ne
peuvent pas s’installer pour pique-niquer. Il relève que des motos et des vélos
empruntent souvent ces passages piétonniers. Me Bétrix relève qu’il est vrai
que tout cheminement piétonnier provoque des nuisances; toutefois, dans le
secteur litigieux, les piétons ne seront pas incités à s’installer et ils
devront en outre se conformer à certaines règles. Me Journot précise que la
commune n’a pas fait de propositions d’aménagements qui inciteraient le public
à s’installer dans le secteur litigieux.
En ce qui concerne
le PPA « La Falaise n° II », Me Reymond indique que sa cliente
aimerait pouvoir aménager une piscine sur sa parcelle. Or, l’art. 72 du RPE
communal ne permettrait pas la construction d’une piscine car celle-ci
sortirait du périmètre d’implantation des constructions secondaires. Il
apparaît à la lecture des plans que la notion de périmètre d’implantation des
constructions secondaires et celle de l'espace de prolongement du logement ne
sont pas claires et que leur portée mériterait d’être précisée.
L’audience est
suspendue à 14h50 afin d’aller procéder à l’inspection locale, qui débute à
15h05 devant la parcelle 933, en présence des mêmes parties.
Il est constaté
qu’un grand portail blanc se trouve devant la parcelle n°933. Me Reymond
explique que la parcelle n°933, propriété de la commune, est un chemin privé
dont l’assiette est accolée à la servitude grevant les parcelles n°935 et
n°936. Le chemin d’accès menant à la parcelle n°934, propriété de SI Vers Le
Lac SA, emprunte également l’assiette de cette servitude. Me Reymond précise
que seule la moitié du chemin serait publique, sa cliente étant le fond
dominant aussi bien sur la servitude de passage publique, que sur la servitude
d'accès à sa propriété.
Le tribunal et
les parties empruntent la parcelle n°933 qui permet de descendre, par des
escaliers, au bord du lac. En bas des escaliers, il y a un ponton métallique.
L’accès depuis ce ponton sur la parcelle 934 n’est en revanche pas possible, en
raison de la présence d’un portail fermé à clé et d’une abondante végétation.
Le tribunal et
les parties remontent les escaliers et se dirigent sur la parcelle n°934. Me
Reymond indique que sa cliente aimerait aménager une piscine au sud de la
parcelle. Me Journot relève que la piscine pourrait être aménagée dans l'espace
de prolongement du logement. Me Reymond précise que le garage que sa cliente
prévoit de créer se trouverait derrière la maison. Me Reymond déclare que sa
cliente souhaiterait obtenir un indice d’utilisation du sol de 0.3. Il précise
que sa cliente a acquis 1'000 m2 de terrain supplémentaire. Me Journot relève
que le SDT ne sera probablement pas d’accord de densifier le secteur de 0.2 à
0.3, car il s’agit d’un secteur bien arborisé et paysagé relativement peu
urbanisé. Les représentants communaux indiquent que le bilan des réserves de
terrains à bâtir est déjà dépassé. Me Reymond demande pourquoi il ne serait pas
possible de prolonger le cheminement piétonnier jusqu’au bout du quartier à
l’Ouest et de faire remonter les passants par la zone agricole. Inès Faessler
précise que la zone agricole peut difficilement être mise à contribution pour
la construction d’un chemin public riverain et qu’il serait plus judicieux de
faire remonter le public sur le chemin de la Falaise par la parcelle communale n°933. Me Journot précise que les propriétaires des parcelles sises à l’extrémité
Ouest du périmètre de « La Falaise », qui sont en zone agricole, ne
sont pas opposés à ce que le cheminement piétonnier emprunte leurs parcelles,
ils exigent toutefois en contrepartie des droits à bâtir en zone agricole, ce
qui n’est pas envisageable. Me Reymond relève que la servitude de passage
public grevant la parcelle de sa cliente a été prévue afin de permettre le
halage, et répondre aux besoins de la navigation et de la pêche; elle ne serait
ainsi pas destinée à constituer un passage public pour les loisirs. Selon Me
Reymond, le passage public qui peut être reporté sur le domaine public ne
permettrait que le passage des personnes autorisées à emprunter le marchepied,
dans le cadre bien défini de la loi sur le marchepied et les plans riverains.
Le tribunal et
les parties descendent depuis la parcelle n°934 jusqu’au port privé. En bas des
escaliers, une clôture a été installée le long du domaine public; pour accéder
au port, il faut une clef. Najla Naceur relève qu’aucune étude d’impact n’était
nécessaire car il ne s’agit pas d’un milieu naturel à protéger. Elle relève
l’absence de rives naturelles tout le long du sentier riverain projeté. Il ne
s’agit pas d’un milieu naturel sensible car la rive est construite ou aménagée
par des murs ou des enrochements. Me Chaudet le conteste en estimant que l’on
se trouve dans un milieu naturel de valeur et il se réfère à ce sujet au plan
directeur des rives du Léman concernant le secteur compris ente la Promenthouse et la Dullive. Il précise que l’ouverture des rives pour un chemin public
entraînerait systématiquement des fortes nuisances par la présence de certains
groupes qui restent le long de la rive et perturbent aussi bien la faune que
les propriétaires riverains. Il cite l’exemple de l’ouverture d’un sentier
riverain à Saint-Prex.
Yannick Cuenot
explique que le cheminement litigieux passerait sur la propriété n°936, en
empruntant l’escalier du hangar à bateaux existant et se prolongerait jusqu’à
la fin de la parcelle sur les enrochements existants, qui seraient abaissés.
Véronique Bovey Diagne fait remarquer que le mur de soutènement existant sur la
parcelle 936 est en mauvais état, raison pour laquelle de nouveaux enrochements
s’avèrent nécessaires.
Christelle
Haldimann confirme que l’excédent des réserves de droits à bâtir sur le
territoire de la Commune de Gland est de l’ordre de 25%.
(…)
La Commission des rives du lac s’est déterminée le 8
décembre 2014 sur le compte-rendu de l’audience et la SI VERS LE LAC s’est déterminée le 15 décembre 2014 en requérant la production des
différentes pièces qu’elle a présenté dans ses écritures. L’APRIL s’est
également déterminée le 15 décembre 2014.
Considérant en droit
1.
Le tribunal a déjà reconnu la qualité pour recourir de l’APRIL dans
l’arrêt AC.2013.0454 du 29 octobre 2015 sans qu’il soit nécessaire de revenir
sur cette question (voir arrêt AC.2013.0454 du 29 octobre 2015 consid. 1). Par
ailleurs, la SI VERS LE LAC, propriétaire de la parcelle n° 934 directement
touchée par le projet de cheminement riverain, est clairement touchée dans sa
situation de fait et de droit par la décision attaquée, de sorte qu’elle a un
intérêt digne de protection à contester la décision attaquée au sens de l’art.
75 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LAT-VD ;
RSV 173036).
A.
Recours de
l’APRIL
(AC.2013.0426)
2.
a) Dans un premier moyen, l’APRIL critique la conception du projet de
sentier riverain en relevant les qualités du site concerné. L’association
recourante relève en substance que grâce aux efforts déployés par les
propriétaires riverains, le site de « La Falaise » présente aujourd’hui une beauté incontestable, notamment par une préservation
de la nature qui est mise en évidence. Elle relève que la végétation est
luxuriante et s’étend jusqu’à la rive et qu’elle est composée de grands arbres,
de buissons, de haies et de plantes très diversifiées. Cette portion de rive
est essentiellement verte et frapperait par son aspect naturel. Mise à part deux
parcelles jouxtant la plage communale, les maisons d’habitation sont
pratiquement entièrement masquées par de grands arbres dont certains ont poussé
également à proximité de l’eau. Il y aurait ainsi une véritable communion entre
la végétation et le lac qui ne serait pas sans rappeler le caractère très
sauvage des côtes françaises du lac Léman. Depuis le lac, la portion de rive
visée par le projet contesté comporterait peu de grève, de sorte que
l’aménagement d’un cheminement constituerait un aménagement
« contre-nature » en rupture avec l’équilibre de la configuration des
lieux. Toute la rive de la Commune de Gland se caractérise par son état
naturel, ne portant pratiquement aucune trace de la main de l’homme. Selon la
recourante, il s’agirait de l’une des portions de rive les mieux conservées
avec quelques rares autres sites de qualité équivalente, tel que le domaine de
Chanivaz ou l’embouchure du vieux Rhône.
L’association recourante critique le projet de
cheminement riverain en raison de  la création d’ouvrages lourds. Elle cite en
particulier :
L’aménagement d’un escalier sur la parcelle n°934,
La réalisation d’un talus pour maintenir le
cheminement en contrebas du terrain naturel sur la parcelle n°936,
La démolition d’un mur en « zigzags » et
la reconstruction d’un mur rectiligne sur la parcelle n°937,
L’abaissement d’un mur en béton séparant les grèves
des parcelles nos 939 et 937, ainsi que la pose de blocs de type enrochement et
de marches en pierre,
L’expropriation de vastes surfaces du domaine privé,
en particulier de 54 m2 de la parcelle n°936, de 63 m2 de la parcelle n°941, ainsi qu’un empiétement de 38 m2 sur la parcelle n°937.
Selon la recourante, la configuration physique du
terrain serait particulièrement inappropriée et nécessiterait de modifier des
éléments de la situation naturelle. Elle relève encore l’absence de séparation
entre les parcelles concernées et la bordure du lac, qui imposerait
l’aménagement d’une multitude d’écrans végétaux ou de clôtures pour maintenir
le caractère privatif des bien-fonds, de sorte qu’il en résulterait une coupure
massive de la vue depuis le lac. Elle critique aussi la perspective de vastes
prolongements d’enrochement sur la parcelle n°936 en relevant que des
enrochements sont aussi prévus sur les parcelles nos 939, 941 et 943. Le projet
comporterait aussi un escalier massif à créer pour assurer la connexion avec le
parc de la plage; en outre, l’aménagement du cheminement en tout-venant
contrasterait avec le caractère de verdure de la rive. Aussi, le reboisement
annoncé ne remédierait pas aux effets négatifs qu’entraînerait la création du
cheminement riverain sur l’environnement. Elle relève les perturbations que
causeraient les travaux en eux-mêmes et souligne encore les conséquences des
écrans végétaux annoncés  pour garantir correctement la sécurité et l’intimité
des propriétaires riverains. En outre, l’expérience des communes dotées d’un
passage riverain démontrerait que si certains promeneurs sont respectueux de
l’environnement, d’autres, malheureusement majoritaires, jetteraient leurs
détritus sans se soucier des dégâts et des effets nocifs qu’ils causent, ce qui
ressortirait d’un constat effectué sur le site de la "Grande
Cariçaie". Une hausse de fréquentation du site entraînerait inévitablement
une augmentation des atteintes. Le projet serait ainsi illégal en donnant la
priorité à l’intérêt public à la création d’un cheminement riverain sur
l’intérêt écologique à la protection du site. De ce fait, les décisions
d’adoption et d’approbation du cheminement riverain procéderaient d’une
constatation inexacte et incomplète des faits pertinents au sens de l’art. 76
al. 1 let. b LPA-VD.
b) En l’espèce, le rapport accompagnant le dossier
d’enquête présente une description détaillée du contexte environnemental et mentionne
clairement que le site de la rive est un site d’une qualité remarquable, qui a
imposé une étude paysagère afin de définir et prendre les mesures d’intégration
et d’accompagnement nécessaires à sa préservation pour la réalisation du
cheminement piétonnier. Chaque propriété a fait l’objet d’une étude soignée
pour examiner les mesures d’intégration appropriées en tenant compte de la
nature des lieux et des caractéristiques des aménagements existants. Il est
vrai que le projet implique certains travaux, notamment un escalier pour
surmonter le hangar à bateaux de la parcelle n°934, la création d’un
enrochement sur la parcelle n°936 et la démolition du mur en
« zigzags » sur la parcelle n°937. Ces travaux sont précisément
étudiés de manière à préserver les caractéristiques essentielles de la rive par
le prolongement d’un enrochement existant sur la parcelle n°936, la démolition
du mur en « zigzags », qui n’est pas une caractéristique naturelle du
site, et enfin la création d’une grève donnant encore un aspect plus naturel au
cheminement projeté. Ces travaux apparaissent adaptés à la situation existante
puisque la rive actuelle ne comporte plus de portion de rive naturelle. En
outre, l’arborisation prévue permet d’insérer le cheminement dans le site avec
une intégration paysagère de qualité par l’implantation de nouveaux arbres, de
nouvelles haies au moyen d’essences locales et de nouveaux massifs persistants.
Dans ces conditions, le tribunal ne saurait reprocher à l’autorité de
planification une constatation inexacte des faits pertinents au sens de l’art.
76 al. 1 let. b LPA-VD.
c) La recourante invoque aussi le caractère
inopportun des décisions attaquées mais elle n’apporte aucune motivation
concernant ce grief dont la recevabilité apparaît ainsi douteuse.
3.
a) L’association recourante invoque la loi sur la protection de la
nature, des monuments et des sites, notamment les buts généraux définis par
cette législation, ainsi que les dispositions relatives à la protection
générale des monuments et des sites. Elle estime que le projet de sentier
riverain serait contraire aux impératifs concernant la protection générale de
la nature et des sites. Elle critique aussi la motivation retenue par la Commune de Gland faisant état d’un consensus entre les propriétaires concernés et le Service
du développement territorial. A son avis, le consensus ainsi obtenu ne
justifierait pas en lui-même le projet et une pesée des intérêts devrait
s’imposer.
L’association recourante relève que l’escalier
permettant l’accès au sentier riverain exclurait ainsi les cyclistes, les
rollers, les poucettes et les handicapés. Ainsi, seule une partie du public
jouirait de ce parcours, ce qui reviendrait à créer une inégalité de traitement
insoutenable entre les diverses catégories d’usagers. L’association recourante
relève qu’il existe déjà une aire de détente constituée par la plage de La Falaise dans le secteur concerné par le projet. Des sondages auraient démontré qu’une
majorité du public désire de larges surfaces de jeu, de sport et de verdure
accessibles au lac plutôt que des voies de promenade étroites; or le
cheminement prévu serait canalisé entre le lac et les écrans végétaux  et
prendrait ainsi la forme d’un couloir. L’utilisation du chemin de « La Falaise » constituerait une alternative très agréable en bordure de champs et de zones
de verdure et serait ainsi préférable à la création du cheminement riverain.
L’association recourante critique encore les expropriations de surfaces
conséquentes pour les propriétaires riverains et le coût de réalisation
considérable à la charge de la collectivité publique. Le cheminement riverain
serait aussi de nature à générer des troubles à l’ordre public, tels que
tapages nocturnes, dépôt de déchets, drogues ainsi qu’un accroissement des
risques de cambriolage, notamment par un accès facilité aux logements voisins.
Le projet de cheminement riverain serait contraire
au plan directeur des rives qui classe le territoire dans les étendues semi
naturelles et agricoles. Le cahier n° 2 du plan directeur des rives
n’imposerait pas la création d’un cheminement riverain au lieu-dit « La Falaise », mais préconiserait un cheminement alterné passant au besoin par l’arrière des
propriétés riveraines pour le segment « La Bergerie-La Falaise ». Aucun texte de loi ne consacrerait le principe d’un cheminement
public à la fois continu et longeant les rives du lac. Un sondage, réalisé en
1994, démontrerait que les habitants vaudois du bassin lémanique se satisfont
largement d’un cheminement alternatif et qu’une majorité d’usagers se
promèneraient plutôt loin du lac, soit sur des chemins forestiers (26 %) ou de
campagne (33 %) plutôt qu’au bord du lac (38 %). Selon le même sondage, 56 %
des personnes interrogées seraient favorables à un cheminement alterné contre
40 % en faveur d’un chemin continu le long de la rive.
Le projet impliquerait aussi des enrochements en
surplomb, culminant de plusieurs mètres au-dessus des enrochements naturels et
de l’eau. Un tel aménagement serait dangereux et inadapté pour les familles
avec enfants en bas âge et pour les personnes âgées, créant un risque accru
lors de croisements. Enfin, il est reproché à la commune de justifier la
création du cheminement en raison des possibilités constructives prévues par
les PPA « La Falaise I, II et III ». Ces possibilités de développement
n’auraient pas d’impact sur le milieu naturel de la rive, contrairement au
cheminement riverain projeté, susceptible d’entraîner un impact visuel et
écologique maximal sur la rive elle-même.
4.
a) L'art. 13 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR; RSV
725.01) fixe la procédure à suivre pour les projets de construction de routes
de la manière suivante:
«
Art. 13 Procédure
1   Les
projets de construction sont mis à l'enquête publique durant trente jours dans
la ou les communes territoriales intéressées.
2   Les
projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant
sont mis à l'enquête durant 20 jours. Ils font l'objet d'un permis de
construire.
3   Pour les
plans communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou communal. Les
articles 57 à 62 LATC sont applicables par analogie. (…)»
b) La procédure de recours en matière de plan
d'affectation, régie par les art. 60 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), a été
modifiée le 4 mars 2003. L’objectif recherché était de limiter tant le pouvoir
d'examen du Service de l’aménagement du territoire (actuellement le Service du
développement territorial) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable
d'un plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du département à un
contrôle en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation
(art. 61 al. 1 LATC). La modification permet aux opposants de contester
directement auprès du Tribunal cantonal la décision d'adoption d'un plan
d'affectation communal et elle introduit une nouvelle procédure d’approbation
préalable du plan au terme de laquelle le département compétent notifie les
décisions communales aux opposants (art. 61 LATC). L’art. 61a LATC prévoit que
le département approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la partie
du plan concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts du tribunal
sur les éventuels recours des opposants (al. 3). Le tribunal doit alors statuer
avec le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT, RS 700; BGC
janvier-février 2003 p. 6570, et 6577).
c) L'exigence relative à la liberté d'appréciation
des autorités subordonnées,  prévue à l’art. 2 al. 3 LAT, ne réduit pas le
libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la
légalité. L'examen du tribunal s'exerce toutefois avec une certaine retenue
dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des
lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT).
Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts supérieurs à
sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des zones à bâtir
(art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité de recours
doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne peut créer
quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247). Ainsi, le contrôle
de l'opportunité ne permet pas à l'autorité de recours de substituer son
appréciation à celle de l'autorité de planification, notamment sur les points
concernant les intérêts locaux; en revanche, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi
ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
5.
a) Selon l’art. 75 Cst., les cantons doivent
établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et
mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi
fédérale sur l’aménagement du territoire prévoit à cet effet les plans
directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de
construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et
ils forment un tout au sein duquel chaque élément remplit une fonction
spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des
intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que
sont élaborés les
plans d'affectation
à caractère contraignant pour les
particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des
intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des
plans directeurs
(art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure
d'autorisation
de bâtir
(art. 22 LAT) sert à vérifier si les constructions ou installations
sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle
vise à assurer la réalisation du plan cas par cas (ATF 116 Ib 53 consid. 3a).
b) La planification et la construction
de routes (à l'exception des routes nationales) font partie des activités
régies par les instruments de planification prévus par la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire. L'état et le développement souhaité de
l'urbanisation, des transports et communications, ainsi que des constructions
et installations publiques (art. 6 LAT) sont définis par les cantons lorsqu'ils
établissent leurs plans directeurs (art. 8 LAT), qui lient les autorités (art.
9 LAT). Les plans d'affectation généraux déterminent globalement le mode
d'utilisation du sol dans la commune, et les plans d'affectation spéciaux -
tels les plans d'alignement - fixent la réglementation de détail qui déroge à
l'affectation générale (ATF 111 Ib 13ss, 109 Ib 122/123 consid. 5a). Le projet
de construction de route, qui doit être en principe conforme au plan
d'alignement, est mis à l'enquête publique sous la forme d'un plan
d'affectation spécial. Selon l'art. 13 LAT, un tel plan a aussi la portée
matérielle d'une autorisation de construire quand, par son approbation et son
entrée en force, il permet d'entreprendre directement les travaux; dans ce cas,
le projet de construction fixe le tracé de la route sur lequel il définit une
affectation spéciale du sol, distincte de la réglementation générale, qui
permet la réalisation des travaux (ATF 116 Ib 159 consid. 1a p 162-163; 112 Ib
164 consid. 2b p. 166 ; voir aussi arrêts AC.2007.0202 du 14 septembre 2007, AC.2005.0138 du 28 décembre 2006 et AC.1999.0005 du 21 mars 2002).
c) Selon l’art. 1er LROU, la loi régit
notamment la construction des routes, y compris des servitudes de passage
public et des sentiers publics (al. 2). Par ailleurs, selon l’art. 6 al. 1
let. c LRou, les routes communales de troisième classe comprennent notamment
les chemins forestiers ruraux, les routes de berge, les passages et les sentiers
situés sur le domaine public communal ou qui font l’objet d’une servitude de
passage public en faveur de la commune. Dès lors, la création d’un cheminement
riverain trouve son fondement et ses bases légales suffisantes dans la loi sur
les routes, notamment dans l’adoption et l’approbation de la procédure de
projet routier au sens de l’art. 13 LROU. Le tribunal relèvera au surplus que
le principe selon lequel l’accès aux rives et le passage le long de ce site
doit être facilité pour le public figure parmi les principes régissant
l’aménagement du territoire prévu par l’art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale
sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700) et que ce
principe a été repris dans la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins
pour piétons et les chemins de randonnée (LCPR ; RS 704) prévoyant que les
chemins de randonnée pédestres desservent notamment les zones propices à la
détente tels que les sites (points de vue, rives, etc.), les monuments, les
arrêts des transports publics ainsi que les installations touristiques.
Selon la jurisprudence, un projet de
sentier public, à l’instar d’un projet de route, doit résulter, comme pour tous
les plans d’affectation, d’une pesée de l’ensemble des intérêts qui
apparaissent pertinents, notamment les intérêts liés aux art. 1 et 3 LAT (ATF
118 I 504 ss). La réalisation d’un cheminement riverain étant assimilée à une
activité ayant des effets sur l’organisation du territoire au sens de l’art. 1
al. 2 let. b de l’ordonnance fédérale sur l’aménagement du territoire du 28
juin 2000 (OAT ; RS 700.1), l’autorité de planification doit notamment
procéder aux différents examens prévus par l’art. 2 al. 1 OAT, en particulier,
étudier les possibilités et variantes qui entrent en ligne de compte (let. b)
et vérifier si la solution choisie est compatible avec les plans et
prescriptions de la Confédération, des cantons, des régions et des communes, relatifs à l’utilisation du sol, en particulier les plan directeurs (let. e).
L’autorité d’adoption et d’approbation du plan doit alors procéder à une pesée
globale des intérêts en jeu requise par l’art. 3 OAT, assurant la coordination
de l’ensemble des dispositions légales qui entrent en ligne de compte (art. 25a
al. 4 LAT). Elle doit notamment prendre en considération les intérêts privés
des propriétaires en ce qui concerne les empiétements sur leur fonds et
l’expropriation qui en serait la conséquence. Il en va de même des intérêts de
la protection de la nature et du paysage qui doivent faire l’objet d’une pesée
complète dans le cadre de la procédure de l’élaboration et de l’adoption du
projet définitif (ATF 118 I 504 consid. 5 a et b p. 507).
d) En l’espèce, en ce qui concerne le
grief d’inégalité, le tribunal constate que l’accès au sentier riverain depuis
la plage publique nécessite d’emprunter un escalier pour descendre au niveau de
la rive puis, de remonter en direction du chemin de « La Falaise » par la parcelle communale n°933 de la commune qui comporte également trois
rampes d’escaliers dans sa partie inférieure, correspondant à la partie abrupte
de la pente qui rejoint la rive depuis le plateau supérieur où la grande
majorité des résidences a été construite. Le projet litigieux prévoit encore
l’aménagement d’un escalier permettant de passer par-dessus le hangar existant
sur la parcelle n°934. Le cheminement n’est donc pas accessible aux personnes à
mobilité réduite ni aux vélos et aux poucettes, ainsi qu’aux rollers, de sorte
que seule une partie de la population pourrait l’emprunter. En ce qui concerne les
personnes handicapées, il convient de se référer à la loi fédérale sur
l’élimination des inégalités frappant les personnes handicapées du 13 décembre
2002 (LHand ; RS 151.3). Cette loi a pour but de prévenir, de réduire ou
d’éliminer les inégalités qui frappent les personnes handicapées (art. 1 al. 1
LHand). Elle s’applique aux constructions et installations accessibles au
public pour lesquelles l’autorisation de construire ou de rénover des parties
accessibles au public est accordée après son entrée en vigueur (art. 3 let. a
LHand). Par ailleurs, l’art. 2 LHand précise qu’il y a inégalité au sens de la
loi lorsque les personnes handicapées font l’objet, par rapport aux personnes
non handicapées, d’une différence de traitement en droit ou en fait qui les
désavantage sans justification objective ou lorsqu’une différence de traitement
nécessaire au rétablissement d’une égalité de fait entre les personnes
handicapées et les personnes non handicapées fait défaut (al. 2). Cette
disposition prévoit encore qu’il y a inégalité dans l’accès à une construction,
à une installation, à un logement ou un équipement ou véhicule de transport
public lorsque cet accès est impossible ou difficile aux personnes handicapées
pour des raisons d’architecture ou de conception du véhicule (al. 3).
En l’espèce, la présence des escaliers
sur le cheminement riverain projeté n’est nullement liée à la conception
architecturale du cheminement, en dehors du passage sur le hangar à bateaux de
la parcelle n°934. Les escaliers sont liés très clairement à la configuration
des lieux, notamment à la falaise de rive qui présente une pente très
importante qui nécessite l’aménagement d’accès à la rive par des escaliers.
On ne peut donc pas vraiment parler
d’inégalité dans l’accès à l’équipement public au sens de l’art. 2 al. 3 LHand
dès lors que la présence des escaliers est imposée par la nature des lieux et
la configuration du terrain et ne résulte pas d’un choix du constructeur ou de
l’architecte qu’il serait facile à corriger.
e) L’association recourante estime
aussi que l’autorité n’a pas tenu compte des impératifs de protection de la
nature et se réfère aux art. 1 et 4 LPNMS. Comme le relève l’association
recourante, l’art. 1 al. 1 LPNMS a notamment pour but d’assurer la protection
et le développement de la diversité du patrimoine naturel et paysager du
Canton, en ménageant l’espace vital nécessaire à la flore et à la faune et en
maintenant les milieux naturels caractéristiques (let. a). Elle a aussi pour
but de ménager l’aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites
évocateurs du passé et les beautés naturelles (let. b). A cette fin, la loi
prévoit l’établissement d’un inventaire (chapitre III LPNMS intitulé :
« protection spéciale de la nature et des sites »). L’art. 12 LPNMS précise
qu’un inventaire sera dressé des territoires, paysages, monuments naturels,
sites, localités, arbres, immeubles, situés dans le Canton, qui, en raison de
l’intérêt général, notamment scientifique, esthétique ou éducatif qu’ils
présentent, méritent d’être sauvegardés (al. 1). Selon l’art. 13 LPNMS,
l’inventaire comprend la description de l’objet inscrit ; le cas échéant
de ses abords, de l’intérêt qu’il présente et des dangers qui le menacent (let.
a). Il comprend également les mesures de protection déjà prises ou à assurer et
les mesures d’aménagement ou d’amélioration à apporter (let. c, d et e).
L’inventaire n’est pas exhaustif. Il doit être tenu à jour selon l’art. 14 al.
1 LPNMS. Le propriétaire d’un objet figurant à l’inventaire a l’obligation d’annoncer
au département compétent des travaux qu’il prévoit d’y apporter (art. 16
LPNMS) ; le département peut alors soit autoriser les travaux, soit ouvrir
une enquête en vue du classement (art. 17 al. 1 LPNMS).
L’art. 4 LPNMS, qui fait partie du
chapitre II intitulé « protection générale de la nature et des
sites » prévoit que, indépendamment de l’inscription d’un objet à
l’inventaire, tous les objets immobiliers, soit tous les territoires, paysages,
sites, localités, immeubles qui méritent d’être sauvegardés en raison de
l’intérêt général, notamment esthétique, historique, scientifique ou éducatif
qu’il présente, sont protégés conformément à la loi, aucune atteinte ne pouvant
leur être portée qui en altère le caractère (al. 2). Lorsqu’un danger imminent
menace un objet soumis à la protection générale selon l’art. 4 LPNMS, le
département prend les mesures de sauvegarde nécessaires et peut notamment
ordonner l’arrêt immédiat des travaux qui porteraient atteinte à l’objet, le
cas échéant le rétablissement de son état antérieur (art. 10 LPNMS). Mais si
aucune enquête en vue du classement de l’objet n’a été ouverte dans un délai de
six mois dès la date des mesures conservatoires, celles-ci deviennent caduques
(art. 11 LPNMS).
En l’espèce, la rive arborisée et peu
construite du secteur « La Falaise » n’est pas inscrite à
l’inventaire prévu par l’art. 12 LPNMS, mais présente des qualités esthétiques
évidentes et pourrait être soumise à la protection générale de la nature et des
sites au sens de l’art. 4 LPNMS. Le département n’a toutefois pas envisagé de
mesures conservatoires; il a, au contraire, autorisé les travaux d’aménagement
litigieux en considérant qu’ils ne portaient pas atteinte aux impératifs de
protection de la nature et du paysage. Cette appréciation n’est pas critiquable
et se trouve confirmée par l’inspection locale qui a permis de constater que
l’ensemble des rives du secteur n’ont plus de caractère naturel mais ont été
aménagées, soit par des murs, soit par des enrochements, soit par la construction
de ports privés, de sorte que l’aménagement du cheminement riverain n’entraîne
pas une perte de valeur paysagère telle qu’elle imposerait l’adoption des
mesures conservatoires au sens de l’art. 10 LPNMS. Par ailleurs, le secteur
n’est pas répertorié dans l’inventaire des réserves de faune du Canton de Vaud,
il ne fait pas partie non plus des parcs naturels régionaux, il n’est pas
compris dans l’inventaire cantonal des biotopes et ne fait également pas partie
du réseau écologique national.
Il est vrai que le secteur de « La Falaise » est compris dans la réserve de la Pointe-de-Promenthoux, répertoriée sous le
numéro 117 de l’annexe à l’ordonnance sur les réserves d’oiseaux d’eau et de
migrateurs d’importance internationale et nationale du 21 janvier 1991 (OROEM ;
RS 922.32). La réserve de la Pointe-de-Promenthoux est répertoriée comme une
réserve d’importance nationale, mais les mesures prévues par l’ordonnance pour
la protection de la diversité des espèces et des biotopes ne font pas obstacle
à la création du cheminement riverain (voir notamment art. 5, 6 et 7
OROEM) ; et l’association recourante ne semble pas prétendre le contraire
en n’invoquant pas une violation de cette ordonnance. Par ailleurs, le
règlement sur les réserves de chasse et de protection de la faune du Canton de
Vaud (règlement sur les réserves de faune ; RRCh ; RSV 922.03.3)
prévoit les modalités d’application de la protection instaurée par l’OROEM en
précisant que le département peut limiter l’accès du public à toute ou partie
d’une réserve, lorsque la tranquillité de la faune risque d’être gravement
perturbée (art. 7), mais il apparaît clairement que le secteur en cause de
« La Falaise » ne fait pas partie des réserves imposant une
limitation d’accès. Le projet contesté ne heurte pas des intérêts prépondérants
liés à la protection du paysage, de la nature ou de la faune.
f) Enfin, le cheminement doit tenir compte de
manière appropriée des intérêts privés des propriétaires riverains. A cet
égard, le cheminement est prévu sur un passage de grève empiétant sur le
domaine public le long des parcelles nos 937 et 939. Le long de la parcelle
n°936, le passage est à cheval sur la limite de propriété et sur un enrochement
existant et à créer, le tracé ayant obtenu l’accord du propriétaire concerné, et
enfin, le tracé prévu sur la parcelle n°934 au sud reprend l’emprise de la
servitude de passage public existante, créée lors de l’octroi de la concession
du port dont bénéficie le propriétaire de ce bien-fonds. En outre, le plan a
fait l’objet d’une étude paysagère soignée par un bureau spécialisé et permet
une intégration adéquate dans le site existant en maintenant un caractère de
verdure par l’implantation de nouveaux arbres, arbustes et haies. Ainsi, le
tribunal constate que la configuration des lieux se prête particulièrement bien
à la création d’un chemin de rive par le fait que la plupart des habitations du
secteur sont situées sur le plateau dominant la falaise, protégeant ainsi les
propriétaires et les habitants des éventuels inconvénients liés au passage du
public. Enfin, concernant les éventuelles incivilités qui pourraient être
commises sur ce passage, il appartiendra à la municipalité d’établir les
dispositions adéquates dans son règlement de police, de veiller à les faire
observer, en prenant les mesures de surveillance nécessaires, et si ces
dispositions ne suffisent pas, de renforcer la réglementation sur l’usage du
cheminement riverain.
g) La portion du cheminement riverain
prévu n’apparaît pas contraire au 2
ème
volet du plan directeur des rives.
Il est vrai que ce document n’exige pas un chemin continu le long des rives,
mais permet un cheminement alterné passant au besoin par l’arrière des
propriétés comme il est mentionné pour le secteur « La Bergerie-La Falaise » (voir fiche n° 8 mesure C10 p. 23). Cette fiche précise que dans
le contexte du développement d’infrastructures publiques (plages, espaces de
détente, ports), il est nécessaire d’envisager la création d’un sentier
permettant de relier ces infrastructures entre elles. L’objectif recherché
consiste à : «
réaliser le chemin piéton entre la réserve et la
falaise. Dans un premier temps, assurer la continuité du cheminement, au besoin
en passant par l’arrière des propriétés riveraines, en utilisant les chemins
existants et en créant les portions manquantes, notamment dans les secteurs de
la réserve
». La mesure prévue en rapport avec cet objectif consiste à
lancer les études de détails (projet de construction) du cheminement, dans un
premier temps en passant par l’arrière des propriétés riveraines, et à négocier
le passage avec les propriétés concernées, en envisageant à plus long terme le
passage en rive. La fiche fait référence au plan n° 5 qui indique le tracé des
cheminements à créer par des points rouges dans le secteur de « La Falaise ». Selon ce plan n° 5, le cheminement nouveau à créer dans le secteur de « La Falaise » correspond au tracé du projet contesté avec un cheminement qui descend depuis
le chemin de  « La Falaise » jusqu’à la rive par la parcelle
communale n°933 et qui longe la rive jusqu’à la plage publique de la parcelle
communale n°941. Le projet contesté apparaît ainsi conforme au 2
ème
volet du plan directeur des rives et correspond pour le surplus à la mesure E1
du premier volet du plan directeur des rives tendant à assurer, dans la mesure
du possible, un cheminement continu sur l’ensemble des rives vaudoises du lac;
ce qui correspond à cet égard à l’un des buts et principes régissant
l’aménagement du territoire, qui vise à tenir libres les ports des lacs et des
cours d’eaux et à faciliter au public l’accès aux rives et le passage le long
de celles-ci (art. 3 al. 2 let. c LAT).
h) En définitive, le cheminement
riverain contesté apparaît conforme au plan directeur des rives et résulte
d’une pesée consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en
considération, notamment ceux des propriétaires riverains et des impératifs
liés à la protection du paysage et de la nature, de sorte que les décisions
contestées doivent être maintenues.
B.        Recours de la société SI VERS LE LAC SA
(AC.2013.0427)
6.
a) La société recourante soutient que la décision aurait été rendue par
des autorités qui n’ont pas la compétence de décider sur les objets visés par
l’enquête publique. Elle relève que selon l’art. 7 al. 1 LPNMS, seul le
Département de la sécurité et de l’environnement (actuellement le Département
du territoire et de l’environnement) serait compétent pour décider de travaux
de modification des rives du lac, tels que la création de murs, d’enrochements,
la reconstitution d’une grève par des moyens artificiels. Il estime en outre
que le projet ne reposerait pas sur une base légale suffisante et ne pourrait
se fonder uniquement que sur le plan directeur cantonal des rives, qui n’a pas
force contraignante pour les autorités. La société recourante estime aussi que
les restrictions qui résulteraient du cheminement projeté ne seraient pas
conformes à la garantie de la propriété et relève en particulier l’absence de
base légale claire et précise. Pour la parcelle n°934, le cheminement entraînerait
une restriction nouvelle qui n’aurait été réservée ni par la servitude de
passage public correspondant au droit de marchepied, ni par l’acte de
concession de construction du port. La société recourante relève que le projet
litigieux prévoit la construction d’un dénivelé pour franchir le hangar
existant de la parcelle n°934 et le déplacement des installations électriques. Une
telle restriction, imposée sans respecter la procédure d’expropriation,
violerait la garantie de la propriété et ne reposerait pas sur une base légale
suffisante. La société recourante relève que la loi sur l’expropriation n’a pas
été respectée et que le dossier d’expropriation n’a pas été transmis au
Département des finances, de sorte que la procédure légale n’aurait pas été
suivie et que le projet d’expropriation serait réputé abandonné. Il relève
aussi que le projet ne respecte pas non plus la loi sur l’expropriation à
l’égard de la recourante.
b) La jurisprudence considère qu’un
projet de construction d’un sentier riverain trouve sa base légale à l’art. 13
LRou, qui constitue une base légale suffisante à la fois pour la planification
du sentier et pour permettre sa réalisation (voir arrêt AC.2003.0109 du 25
novembre 2004). Il est vrai toutefois que le Département de la sécurité et de
l’environnement n’a pas statué sur l’autorisation requise par l’art. 7 LPNMS.
Cette disposition prévoit que
«
Le cours naturel des cours
d'eau, les rives des lacs, les marais et les roselières ne peuvent être
modifiés sans autorisation du Département de la sécurité et de l'environnement.
»
Elle a pour but d’assurer un contrôle
des interventions sur les rives naturelles des cours d’eau et des lacs en cas
de travaux, également lorsque les roselières ou des marais sont touchés. Cette
disposition trouve son pendant au niveau du droit fédéral aux art. 21 et 22 de
la loi fédérale sur la protection de la nature du 1
er
juillet 1966
(LPN; RS 41), qui instaurent une protection de la végétation des rives (art. 21
LPN) et requièrent une autorisation cantonale pour la suppression de la
végétation existante sur des rives lorsque des projets ne peuvent être réalisés
ailleurs et ne contreviennent pas à la législation en matière de police des
eaux et de protection des eaux. Sans le préciser expressément, l’art. 7 LPNMS vise
en réalité la protection des rives naturelles. Il n’y a en effet pas de sens à
exiger une autorisation de l’autorité compétente en matière de protection de la
nature pour modifier des rives artificielles qui ont déjà fait l’objet
d’importants travaux d’aménagement, comme c’est le cas de tout le tronçon prévu
pour la réalisation du sentier riverain. Par exemple, la société recourante a
réalisé un port privé sur toute la longueur de la parcelle n° 934 longeant la
rive, qui est bordée par un mur en béton. Le champ d’application de l’art. 7
LPNMS est ainsi limité aux travaux prévus sur des rives naturelles de lac ou de
cours d’eaux et ne trouve pas application aux travaux litigieux.
Le fait que l’art. 7 LPNMS ne
s’applique pas aux travaux prévus sur des rives qui ont perdu leur caractère
naturel ne signifie pas que les intérêts de la protection de la nature du
paysage et de la faune ne doivent pas être pris en considération, dans le cadre
de la pesée générale des intérêts prévue pour l’adoption du plan prévu par
l’art. 13 LRou. A ce sujet, le tribunal constate que l’ancien Centre de
conservation de la faune et de la nature, (CCFN) auquel a succédé la division
« biodiversité et paysage », a été consulté et qu’il a formulé un
préavis conditionnel dans les termes suivants :
«(..)
Le
CCFN a apprécié la volonté de « conserver et protéger le milieu naturel
des rives du lac » et de « créer un cheminement naturel et
respectueux de l’environnement ».
Il accepte le projet aux conditions suivantes :
·
Conservation des grèves naturelles et de
l’arborisation indigène présente
·
Nouvelles plantations uniquement au moyen
d’essences indigènes
·
Affinage des propositions d’intégration du projet
par un architecte paysagiste
·
Information du garde-pêche 15 jours avant la
planification des travaux (M. S. Rajard 079 237.42.65)
Le
CCFN se rallie aux propositions de la commission des rives du lac pour les
parcelles N° 936, 939 et 940.
(…)»
Par ailleurs, la division biodiversité
et paysage de la DGE s’est déterminée sur le recours le 17 juin 2014 en
relevant différentes modifications entre le projet mis à l’enquête publique et
celui qui avait été soumis pour préavis. Des remarques formulées par la
division biodiversité et paysage concernant la modification du projet entre
l’enquête publique et l’examen préalable sont formulées comme il suit :
«( …)
Le
dossier suscite les remarques suivantes :
·
Le cheminement est globalement inchangé.
·
Objectifs du projet
Ce
qui est nouveau :
« Intégrer
le cheminement en respectant l’esprit d’aménagement des jardins
riverains » : cette manière de procéder amène des éléments fortement
taillés et entretenus, de la végétation de type ornemental. Si ces éléments
sont acceptables sur des terrains privés, ils ne sont pas compréhensibles sur
le domaine public, le long d’un cheminement qui se veut d’aspect naturel.
Ce
qui est supprimé :
« Le
passage sur la terre ferme est à privilégier » : on verra plus tard
que cette modification amène le projet à détruire une grève naturelle au profit
d’un enrochement.
·
Plan de situation et aménagements
Excepté
sur la parcelle N° 936, les modifications constatées sont de minime importance
et ne suscitent pas de commentaire particulier.
Les
modifications les plus lourdes apportées au projet concernent la parcelle N°
936, où le cheminement sera réalisé comme suit (par. 11 du rapport
explicatif) :
« Par
la suite, le chemin est réalisé à cheval sur le terrain de la parcelle N° 936
et sur les enrochements existants qui seront prolongés sur toute la longueur de
la parcelle jusqu’à la plateforme en bois ».
Il
n’est pas mentionné que les nouveaux enrochements prévus se feront au détriment
d’une grève naturelle.
Sur
ce point particulier, il y a un écart important avec le projet de départ et
surtout le maintien de rares grèves encore naturelles. Cela est difficilement
compréhensible et ne paraît pas acceptable par rapport au projet de départ qui
ne pénalisait pas plus les propriétaires de la parcelle N° 936.
·
Plan de paysagiste
Le
projet prévoit en plus d’arbres et arbustes d’essences locales l’usage
d’arbrisseaux d’essences horticoles en lien avec les massifs environnants ainsi
que des haies et des massifs taillés. Là encore, l’usage d’une végétation
d’essences horticoles n’est pas approprié le long d’un chemin de rive qui se
veut d’aspect naturel. Les essences indigènes doivent être respectées, sans
usage de cultivars. De plus, des éléments très jardinés nécessitent des soins
intensifs, l’usage d’engrais ou de produits phytosanitaires, qui ne sont pas
admissibles sur le domaine public de bord de lac.
Côté
lac où une haie taillée est prévue (pour canaliser les promeneurs), les
essences devraient être composées d’if ou de buis d’essence locale.
(…)»
La Commune de Gland s’est déterminée en précisant
que le projet modifié à l’endroit de la parcelle n°936 avait fait l’objet de
discussions entre les propriétaires, par l’intermédiaire de leurs conseils, et
les Services cantonaux concernés. Les propriétaires ont proposé une
modification tendant à abaisser le mur existant, à prolonger les enrochements
sur le domaine public et à prévoir le cheminement à cheval sur les enrochements
du domaine public, ainsi que sur le mur abaissé empiétant sur la parcelle
n°936. La Commune de Gland signalait que cette proposition avait été acceptée à
l’époque par le SESA. Lors de l’inspection locale, il a été encore précisé que
les enrochements existants devant la parcelle n°936 seraient abaissés et que le
mur de soutènement, situé dans le prolongement de ces enrochements, était en
mauvais état, raison pour laquelle les nouveaux enrochements étaient
nécessaires. L’inspection locale a permis de relever la réalité de ces faits et
la représentante de la division biodiversité et paysage a confirmé que seules
quelques grèves naturelles subsistaient et que le projet prévoyait de les maintenir.
Les impératifs liés à la protection de la nature
avaient été pris en compte par la décision du Département de la sécurité et de
l'environnement et ont fait l'objet de conditions posées par la DGE-division biodiversité et paysage. Par ailleurs, du point de vue institutionnel, le plan
routier prévu par l'art. 13 LROU ne peut être approuvé par le Département de la
sécurité et de l'environnement, mais doit être approuvé par le Département de
l'intérieur et des ressources humaines, en vertu des compétences propres qui
lui sont attribuées par l'art. 3 LROU et par l'art. 13 LROU. Il est vrai que
l'art. 13 al. 3 LRou renvoie à la procédure d'adoption et d'approbation prévue
par les art. 57 à 62 LATC sans apporter de précision quant au département
chargé de l'approbation préalable et définitive contrairement à ce qui est
prévu à l'art. 13 al. 4 LROU pour les plans cantonaux. Toutefois, il ressort de
la systématique de la LRou, notamment en ce qui concerne l'attribution au
service des routes pour procéder à l'examen préalable des projets de routes
communales (art. 3 al. 3 LROU), que c'est bien le département auquel le service
des routes est rattaché qui est compétent pour l'approbation des plans
communaux routiers. Ainsi, le tribunal constate que les intérêts de protection
de la nature et du paysage à prendre en considération résultent des préavis
formulés par la division biodiversité et paysage.
c) En ce qui concerne la procédure d’expropriation,
l’ouverture de la procédure s'engage après l'entrée en force de la décision
d'approbation du plan routier conformément à ce qui est prévu à l'art. 14 LRou
et en conformité avec la procédure de déclaration d'intérêt public prépondérant
prévu aux art. 12 et ss de la loi sur l'expropriation du 25 novembre 1974.
Etant précisé que le dossier de l'enquête publique comportait également des
éléments de l'enquête requise par l'art. 12 de la loi sur l'expropriation du 25
novembre 1974 (LE; RSV 710.01). Ainsi, les droits de la société recourante dans
le cadre de la procédure d'expropriation sont expressément réservés.
a) La société recourante reproche une contradiction
des autorités concernant la planification du secteur de "La Falaise". Elle relève que d'un côté, le tribunal a jugé que le secteur de "La Falaise" ne faisait pas partie des zones à bâtir au sens de l'art. 15 LAT selon l'arrêt
AC.20109.0085 du 30 avril 2012, mais qu'en même temps le Service du
développement territorial prévoit d'équiper le secteur, inconstructible, d'un
cheminement piétonnier le long de la rive qui n'est pas nécessaire aux
équipements de la zone à bâtir. La société recourante reproche implicitement au
Service du développement territorial d'avoir soumis l'approbation des plans
partiels d'affectation "La Falaise I, II et III" à l'adoption du
projet de sentier riverain. Elle invoque une violation du principe de
coordination et reproche aux autorités cantonales de dissocier les différentes
procédures en plusieurs enquêtes successives ou parallèles obligeant les
administrés à intervenir dans plusieurs procédures, augmentant ainsi les coûts
en raison de la nécessité qui leur est imposée de former des recours.
b) En l’espèce, le tribunal constate que le Service
du développement territorial a effectivement subordonné l'approbation préalable
des plans partiels d'affectation "La Falaise I, II et III" à l'adoption du plan routier permettant la réalisation du sentier riverain. Cette mesure,
dont la société recourante avait connaissance, n'a cependant pas été contestée
en temps utile et les griefs concernant la procédure choisie par le Service du
développement territorial apparaissent ainsi tardifs. Par ailleurs, il est vrai
que le tribunal a constaté que la zone à occuper par plans de quartier du plan
d’extension de 1988 ne pouvait être assimilée à une zone à bâtir et que les
travaux à l’intérieur de ce périmètre étaient régis par les dispositions du
droit fédéral concernant les constructions situés hors des zones à bâtir. Mais,
le tribunal a statué en date du 29 octobre 2015 sur les différents recours
formés contre les trois PPA « La Falaise I, II et III », qui se substituent à la zone à occuper par plan de quartier et qui réservent expressément
le tracé du sentier litigieux.
c) La société recourante soutient que le projet omet
l'existence de plusieurs portails. Elle reproche aussi au projet de ne pas
tenir compte du nouveau garage à bateaux mis à l'enquête publique et qui a fait
l'objet d'une procédure de recours instruite sous AC.2013.0075. Elle relève aussi
que les portails sont essentiels à la protection de la propriété, à la sécurité
et à la tranquillité des riverains. Elle précise encore que la parcelle n° 934
est au bénéfice d'un droit d'accès pour véhicules grevant la parcelle communale
n° 933; à son avis, la création d'un cheminement piétonnier avec un revêtement
en gravier du Jorat sur la parcelle n° 933 limiterait les droits des bénéficiaires
de la servitude de passage, dont ceux attribués au fonds dominant n° 934, dont
elle est propriétaire sans respecter la procédure d'expropriation. La création
d’un passage public sur l’assiette de la servitude de passage au bénéfice de la
parcelle n° 934 sans leur consentement et sans respecter la procédure
d'expropriation ne serait pas admissible.
A cet égard, le tribunal relève qu'il serait
contraire aux objectifs du projet de sentier riverain d'installer des portails
le long du cheminement accessible au public, car ils doivent en tout temps
rester ouverts pour le public. En revanche, il se pose la question de l'accès à
la parcelle n°934 depuis le chemin de « La Falaise ». La parcelle n°934 de la recourante est en effet au bénéfice d'une servitude
de passage pour tout véhicule d'une largeur de 6 m grevant à la fois la parcelle n°933 ainsi que les parcelles nos 935 et 936 sur une profondeur de 3 m le long de la limite de la parcelle n°933. Un portail fermerait l'accès à cette servitude de
passage pour tout véhicule assurant l'accès aux parcelles n
os
934 et
935 et 936. Or, le projet a pour effet de créer une servitude de passage public
sur la moitié de l'assiette de la servitude 188’245 de passage pour tout
véhicule. L'aménagement d'une servitude publique sur la moitié de l'assiette de
la servitude de passage pour tout véhicule entraînerait une restriction
d'utilisation de cette servitude et devrait donc aussi faire l'objet de la
procédure d'expropriation. Or, comme la société recourante le relève, le
dossier d'expropriation mis à l'enquête publique ne concerne que les
expropriations prévues sur le mur en « zigzag » de la parcelle n°937
et l'emprise de un mètre de large sur la parcelle n°936, le long de
l'enrochement existant et projeté. L'aménagement d'un cheminement public sur
l'assiette de la servitude 188-245 doit faire l'objet d'une procédure
d'expropriation, le dossier est donc incomplet à cet égard.
C'est d'ailleurs dans le cadre de la procédure
d'expropriation que les conditions du passage public, avec la cœxistence de l’exercice
de la servitude de passage pour tous véhicules, doivent être examinées. A cet
égard, le tribunal relèvera que la voie d'accès à la parcelle n°934 depuis le
chemin de « La Falaise » est régie par la norme de l'Association
suisse des professionnels de la route et des transports (VSS 640.050) réglant
les accès riverains. Selon cette norme, l'accès riverain constitué par la
servitude 188-245 est un accès de type A permettant de desservir des logements
jusqu'à 15 personnes environ et qui débouche sur une desserte de quartier. Pour
ce type d'accès, il n'est pas nécessaire de prévoir un croisement dans la zone
de débouché. Par ailleurs, la largeur de l’accès riverain avec circulation dans
les deux sens est de 3 m au minimum et le rayon de raccordement minimum au bord
de la voie de 3 m également. Il doit être relevé que le trafic d'un tel accès
est minime. La servitude 188-245 dessert uniquement deux maisons d'habitation
individuelles sur les parcelles nos 934 et 935, pouvant générer un trafic de
l'ordre de dix véhicules par jour, trafic qui paraît insignifiant et largement
compatible avec l'utilisation d'une partie de la servitude pour un passage
public. A cet égard, le tribunal a jugé qu'une voie d'accès de 3,5 m de large desservant plusieurs habitations avec un trafic journalier de plus de 100 véhicules
par jour était compatible avec le cheminement piétonnier public de la rive
passant derrière l'Abbaye de St-Sulpice et rejoignant par les rives la plage
publique de la commune de Préverenges, cheminement piétonnier très largement
fréquenté spécialement pendant les jours fériés (arrêt AC.2013.0251 du 30 mars
2015 consid. 2).
Il n'en demeure pas moins que l'instauration d'une
servitude de passage public sur l'assiette de la servitude de passage pour tout
véhicule assurant l'accès à la parcelle n°934 doit faire l'objet d'une
procédure d'expropriation des fonds dominants de cette servitude, qui n'est pas
prévue par le dossier de mise à l'enquête publique.
7.
a) La société recourante dénonce une violation du principe de
proportionnalité et soutient que le projet ne répondrait pas à un intérêt
public suffisant. La société recourante relève que le projet implique des mesures
constructives lourdes et importantes sur la rive du lac qui sera ainsi
modifiée. Il relève la prolongation de l'enrochement prévu le long de la
parcelle 936, la construction d'une passerelle pour franchir un hangar à bateaux
et le déplacement d'installations. Selon la société recourante, l'intérêt
public n'est pas servi par le tracé qui est exclu aux plus défavorisés,
notamment aux personnes à mobilité réduite ainsi qu'aux cyclistes et aux
poussettes. Elle relève aussi que l'accessibilité à ce chemin ne sera pas
garantie puisque aucun trottoir ni aucune infrastructure n'est envisagée le
long du chemin de « La Falaise », qui serait étroit pour une
utilisation par les piétons et qui, de plus, n’offrirait aucune visibilité au
débouché du chemin d'accès prévu. La société recourante relève également que le
projet ne tient pas compte des autres éléments de l'intérêt public, tel que le
maintien et l'appréhension de la diversité des milieux et espèces – qui font
partie des mesures de conservation prévues par le plan directeur des rives
comme la revitalisation de l'interface riveraine naturelle –, des grèves
naturelles en particulier et la tranquillité des secteurs lacustres plus
sensibles. Elle relève aussi que le cheminement projeté ne permet pas un
véritable cheminement riverain sur l'ensemble de la rive, mais une utilisation
partielle avec un accès difficilement praticable d'une section arbitrairement
définie de la rive. Enfin, le projet ne tiendrait pas compte des intérêts des
riverains à la sécurité de leurs habitations, à la tranquillité et à la
protection contre les ingérences dans leur vie privée. Les autorités auraient
dû prévoir pour le moins des mesures de protection, comprenant notamment la
pose d'un panneau interdisant les baignades, les pique-niques, l'accès aux
chiens et limitant l'accès par un horaire. Des portails devraient être
installés avec des ouvertures et fermetures automatiques à 8h00 du matin et à
18h00 le soir.
b) Une mesure de planification tendant à créer un
sentier riverain sur l'emprise d'un bien-fonds privé constitue une restriction
au droit de propriété qui n'est compatible avec la garantie de l'art. 26 Cst.
que si elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant
et respecte les principes de proportionnalité et de l’égalité devant la loi
(art. 36 Cst.). L’art. 36 al. 1 Cst. précise que les restrictions graves
doivent être prévues par une loi au sens formel. A cet égard, le tribunal
constate que la société recourante est titulaire d’un acte de concession pour
usage d’eaux (n° 162), qui a été délivré le 29 janvier 1960 pour la création
d’un port privé de plaisance. L’art. 6 de l’acte de concession est formulé dans
les termes suivants :
«
Art
6
.-
La concession confère à la concessionnaire le droit :
a)    de construire
une jetée en enrochements maçonnés et de considérer comme port privé de
plaisance la partie du lac délimitée par un trait vermillon au plan annexé,
d’une surface d’environ 1050 m2 ;
b)    de
construire à l’intérieur du port les installations nautiques nécessaires,
telles que les quais, passerelles, slips, escaliers, etc., le niveau de ces
installations ne devant pas dépasser l’altitude de la Pierre du Niton (373,60 m.) ;
c)    d’interdire
au public de pénétrer dans la zone concédée, cas de détresse réservé. »
L’octroi de la concession a entraîné l’inscription
d’une servitude de passage public au registre foncier, en application des
dispositions de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long des lacs et sur
les plans riverains (LML ; RSV 721.09). L’art. 1er LML précise que sur
tous les fonds riverains du lac Léman notamment, il doit être laissé, le long
de la rive, et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour l’halage des barques et bateaux, le
passage au marchepied des bateliers et de leurs aides, soit pour tous autres
besoins de la navigation, ainsi que pour ceux de la pêche (al. 1). Lorsqu’il y
a une grève le long du fond riverain, la distance de 2 mètres sera prise sur ledit fond dès la limite de la grève (al. 2). L’art. 2 LML précise que
l’espace libre n’est réservé qu’en faveur des personnes qui exercent l’halage
des bateaux et en faveur des bateliers, comme marchepied pour les besoins de la
navigation, ainsi que les pêcheurs pour l’exercice de la pêche (al. 1) ;
les propriétaires des fonds riverains qui sont grevés de cette restriction
peuvent s’opposer à ce que d’autres personnes en fassent l’usage et
s’introduisent sur leur propriété, si elles n’y sont pas autorisées par la loi
(al. 2). L’art. 16 LML prévoit qu’il ne sera plus accordé de concession de
grève pour des constructions (al. 1). Toutefois, des concessions pourront être
octroyées pour l’établissement de ports, de jetées, d’ouvrages de défense
contre l’érosion, de pontons, de rails à bateaux et de lifts à bateaux,
moyennant qu’un passage public soit réservé le long de la rive et que la vue de
ce passage soit sauvegardée (al. 2). L’art. 14 LML précise encore qu’en
application de la loi sur l’expropriation, le Conseil d’Etat est autorisé à
conférer le droit d’exproprier à une ou plusieurs communes pour l’établissement
d’un chemin public sur la zone riveraine visée à l’art. 1 ou pour assurer au
public, sur ladite servitude, l’utilisation du passage sur cette zone.
C’est ainsi que l’art. 7 de l’acte de concession
prévoit la création d’une servitude de passage public le long de la rive en
échange de l’octroi de la concession. Cette disposition est formulée comme
suit :
«
Art 7.-
En application de l’article 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le
long des lacs et sur les plans riverains, la concessionnaire constitue
gratuitement en faveur de l’Etat de Vaud, soit du public, une servitude de
passage public à pied de 2 m. de largeur, selon tracé A-B (teinte jaune) du
plan annexé.
Cette servitude,
qui doit demeurer constamment libre de toute clôture ou autre entrave à la
circulation, doit être convenablement raccordée aux deux extrémités avec le
marchepied légal.
Son assiette se confond avec celle
de la servitude légale de marchepied dont elle suit le sort, ainsi qu’il est
dit à l’article 4 de la loi précitée. »
C’est ainsi qu’une servitude n° 188 334 grève sur
une profondeur de 2 mètres la limite est de la parcelle n°934 en bordure du
lac. Le projet de sentier riverain litigieux correspond exactement à l’assiette
de la servitude de passage public 188 334 et n’entraîne ainsi pas une
restriction grave au droit de propriété, mais concrétise seulement les droits
déjà conférés à l’Etat pour le passage du public. Cela étant, la base légale
permettant la création du sentier riverain est une base légale formelle donnée
par l’art. 13 LROU et qui permet les restrictions en vue de la création d’un
cheminement permettant l’accès public le long des rives du lac. Il doit être
relevé encore que l’assiette de la servitude de passage public correspond à
l’emprise du marchepied pour lequel la SI VERS LE LAC devait de toute façon garantir un accès pour les besoins de la pêche notamment. Ainsi, le principe
même d’un passage de 2 mètres de large dès la limite du domaine public de la
rive existe depuis le 1
er
juillet 1926. En outre, la servitude de
passage public à pied a été créée le 15 juin 1954 au bénéfice de l’Etat de
Vaud. Ainsi, le passage de 2 mètres de large depuis la rive du lac sur le bien-fonds de la société recourante est grevé depuis plusieurs décennies de
restrictions au droit de propriété tendant, d’une part, à laisser le passage
libre aux besoins de la navigation et de la pèche de 1926 jusqu’à 1954, puis,
d’autre part, de 1954 à aujourd’hui, à laisser le passage du public par
l’inscription d’une servitude de passage public en faveur de l’Etat de Vaud.
En ce qui concerne l’intérêt public à la réalisation
du sentier riverain, le tribunal s’est déjà prononcé en répondant au même grief
soulevé par le recours de l’APRIL. Le tribunal relèvera encore que les
restrictions à l’accès public par les escaliers empêchent l’utilisation du
chemin riverain par les personnes à mobilité réduite, par les poucettes,
rollers et vélos, mais ces restrictions n’enlèvent pas le caractère d’utilité
publique au cheminement puisqu’elles sont dictées par la configuration des
lieux et ne résultent pas d’une décision de planification au sens de l’art. 2
al. 3 LHand. Par ailleurs, le législateur fédéral a posé le principe d’un
intérêt public à créer un cheminement le long des rives à l’art. 3 al. 2 let. c
LAT. Cet intérêt n’est pas absolu et ne prime pas sur les autres intérêts à
prendre en considération, notamment ceux de la protection de la nature, du
paysage et de la faune, ainsi que ceux des propriétaires riverains. Mais, dans
le cas particulier, la pesée des intérêts en faveur de la création du sentier
riverain l’emporte en l’absence d’une rive naturelle présentant des qualités
prépondérantes pour la biodiversité, et d’une atteinte à un paysage de valeur
protégée. Au surplus, les mesures d’intégration du cheminement permettront de
maintenir le caractère de verdure de la rive actuelle.
La restriction au droit de propriété doit encore
être conforme au principe de proportionnalité. L’art. 4 LATC prévoit à cet
effet que lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé,
l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés. En l’espèce, le
tracé du chemin riverain sur la parcelle n°934 pose une difficulté particulière.
Le tracé prévoit en effet un escalier qui monte sur la toiture du hangar à
bateaux existant pour redescendre au niveau de la rive. Le hangar existant est
toutefois un obstacle à la circulation du public au sens de l’art. 7 al. 2 de
la concession 162 accordée à la société recourante. Cette dernière a par
ailleurs de toute manière prévu de démolir et de reconstruire un hangar plus
grand, ce que permet le plan partiel d’affectation « La Falaise II » et ce qui correspond au projet qui avait été déposé à l’époque et mis à
l’enquête publique du 24 juin au 24 juillet 2008. Mais, la reconstruction du
hangar, pour tenir compte de la concession et de la servitude de passage
public, devrait être reculée en retrait de la servitude de passage public, à
moins que le passage soit déplacé sur le domaine public constitué par le radier
du port privé de la société recourante. Il apparaît en tout état de cause
qu’une coordination doit intervenir, d’une part, entre le projet de
reconstruction et d’agrandissement du hangar prévu par la SI VERS LE LAC et, d’autre part, avec la réalisation du cheminement riverain le long de la
parcelle n°934.
En application du principe de proportionnalité,
l’autorité de planification doit étudier la possibilité de créer le cheminement
riverain sur le domaine public sans toucher la propriété de la société
recourante. Il est vrai que l’acte de concession permet au concessionnaire
d’interdire au public de pénétrer dans la zone concédée, formée notamment par
le radié construit sur le domaine public assurant l’accès au port ; mais
l’étude du cheminement riverain le long de la parcelle n°934 doit faire l’objet
d’une étude concertée avec le propriétaire de manière à ce que le tracé choisi
lèse le moins possible la SI VERS LE LAC. L’absence de coordination entre le
projet de la société recourante tendant à la reconstruction et l’agrandissement
du hangar, et, d’autre part, entre le choix du tracé du passage public le long
de la rive au droit de la parcelle n°934 en application du principe de proportionnalité,
ne permet pas de confirmer la mesure en ce qui concerne ce bien-fonds. Le
dossier doit donc être retourné à l’autorité de planification pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
8.
La société recourante invoque encore une violation du principe d’égalité
de traitement. Elle se plaint du fait que le cheminement riverain s’arrête au
droit de la parcelle n°934 et remonte sur le chemin de « La Falaise » par la parcelle communale n°933. Elle estime que les propriétaires riverains
situés plus au sud seraient ainsi privilégiés par l’absence d’un cheminement,
alors que le tracé normal nécessiterait de poursuivre le cheminement en
direction du sud pour remonter en limite de la zone agricole et rejoindre à cet
emplacement le chemin de « La Falaise ».
Il est vrai que le projet de cheminement riverain ne
va pas au-delà de la parcelle communale n°933, mais il s’agit seulement d’une
étape de réalisation du sentier riverain. Il ressort en effet clairement de la
carte n° 5 du volet II du plan directeur des rives que le cheminement se
poursuit en direction du sud avec des voies d’accès à la rive prévues notamment
depuis le chemin de « La Falaise » dans la zone agricole. Et le même
plan prévoit de toute manière, en première étape, une utilisation du passage de
la parcelle n°933 pour accéder à la rive depuis le chemin de « La Falaise ». On ne peut donc pas parler d’une inégalité de traitement, mais plutôt d’une
étape de réalisation du cheminement riverain.
9.
La société recourante se plaint d’un raccordement insuffisant ou
inexistant aux transports publics exigé pourtant par l’art. 47a LATC. Elle
relève aussi que la plage publique au nord du secteur serait de nature à
drainer un grand nombre d’usagers en période estivale et que l’absence
d’infrastructures, tel qu’un trottoir le long du chemin de « La Falaise » et l’éloignement des transports publics démontreraient une carence des accès
en transports publics, qui devraient être garantis pour une telle installation.
La plage de Gland ne saurait être assimilée à une installation à forte
fréquentation au sens de l’art. 47a LATC. La notion d’installation à forte
fréquentation (IFF) regroupe un ensemble d’installations qui attirent du public
de manière plus ou moins intense, sans définition précise de l’intensité. Ce
sont par exemple les commerces de détails d’une certaine taille, les grands
magasins ou les marchés spécialisés, les regroupements de commerces en centres
commerciaux, les équipements de sports et de loisirs tels que cinéma,
multiplexes ou centres de fitness, certains parcs technologiques, les
établissements de santé, de formation, culturels, etc. La plage de Gland, ainsi
que le sentier riverain projeté, ne peut clairement pas être assimilée à une
installation à forte fréquentation.
10.
La société recourante invoque encore une atteinte à la protection de la
nature. Elle relève que l’état actuel des rives du lac est parfaitement
conforme au besoin de tranquillité, de protection d’une réserve de faune et de
respect d’un site naturel. Elle estime que la réalisation du projet contesté
nécessiterait des modifications de la grève, la réalisation de nouvelles
constructions et l’abattage d’arbres et ne respecterait pas en définitive la
protection générale prévue par l’art. 4 LPNMS car les atteintes qu’il
appliquerait seraient de nature à altérer le caractère du site. Le tribunal a
déjà répondu à ce même grief, soulevé dans le cadre du recours de l’APRIL, et
il convient donc de se référer au consid. 5 ci-dessus.
11.
La société recourante relève aussi que le secteur est compris dans la
réserve de faune n° 117, désignée Pointe-de-Promenthoux, qui fait partie d’une
zone de protection qui s’étend de l’embouchure de la Dullive à celle de l’Asse. La société recourante rappelle que le secteur fait partie d’une
réserve de faune qui justifierait à son avis des mesures de protection
particulières du biotope en application de l’art. 18 al. 1 et 1bis LPN, ce qui
impliquerait de prendre des mesures de protection des biotopes en application
de l’art. 21 de la loi vaudoise sur la faune du 28 février 1989 (LFaune ;
RSV 922.03). Toutefois, il a déjà été constaté que le secteur en cause ne fait
pas partie d’un biotope digne de protection au sens de l’art. 18 LPN, en
particulier il n’existe plus aucune rive naturelle dans le secteur, ce qui ressort
du fait que le secteur en cause ne fait pas partie d’un corridor à faune
d’importance régionale, n’est pas compris dans l’inventaire des biotopes et ne
fait pas partie non plus du réseau écologique national. Il ne répond clairement
pas à la définition de biotope au sens de l’art. 18 LPN, de sorte qu’aucune
mesure particulière de protection en vertu de cette disposition ne se justifie.
On rappellera encore que le secteur ne comprend plus aucune rive naturelle, de
sorte que l’art. 21 LPN concernant la protection de la végétation des rives
n’est pas applicable non plus.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent, que le recours doit être très
partiellement admis, en ce sens que la décision du Conseil communal de Gland du
7 février 2013 adoptant le projet de cheminement piétonnier en bordure du lac,
au lieu-dit "La Falaise" et la décision d’approbation préalable du
Département des infrastructures et des ressources humaines du 8 septembre 2013
approuvant préalablement ce projet est annulée uniquement en ce qui concerne le
tronçon du cheminement piétonnier sur la parcelle n°934, le dossier étant
retourné à l'autorité de planification pour statuer à nouveau conformément aux
considérants de l'arrêt et pour étendre le projet d'expropriation à la
servitude 188245 en faveur des parcelles nos 934, 935 et 936 et grevant la
parcelle n 933.
La décision du Conseil communal de Gland du 7
février 2013 et celle du Département des infrastructures et des ressources
humaines du 8 septembre 2013 sont maintenues pour le surplus.
Compte tenu du fait que la grande majorité des
griefs soulevés par la société recourante sont rejetés, un émolument réduit à
2'000 fr. est mis à sa charge (art. 49 al. 1 2
ème
phrase LPA-VD, et pour
le même motif, l’indemnité pour dépens en faveur de la Commune de Gland sera aussi réduite (art. 56 al. 2 LPA-VD) .
En revanche, la commune de Gland a droit à de pleins
dépens en ce qui concerne le recours de l’APRIL (art. 55 al. 1 LPA-VD) et les
frais de justice doivent être mis à la charge de l’association recourante application
de l’art. 49 al. 1 1
ère
phrase LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
A                Recours de l'APRIL
(AC.2013.0426)
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 adoptant le
projet de réponse à l'opposition de l'association recourante APRIL est
maintenu, de même que la décision du Département des infrastructures et des
ressources humaines du 8 septembre 2013 approuvant la réponse à l'opposition de
la recourante.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de l'association recourante APRIL.
IV.
L'association recourante APRIL est débitrice de la Commune de Gland d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
B         Recours
de la société SI VERS LE LAC SA
(AC.2013.0427)
I.
Le recours est très partiellement admis.
II.
La décision du Conseil communal de Gland du 7 février 2013 adoptant
le projet de réponse à l'opposition de la société recourante ainsi que la
décision du Département des infrastructures et des ressources humaines du 8
septembre 2013 approuvant préalablement le projet de réalisation du cheminement
piétonnier en bordure du lac au lieu-dit "La Falaise" et levant l'opposition de la société recourante est annulée en ce qui concerne
la conception et le tracé du chemin riverain au droit de la parcelle n°934, le
dossier étant renvoyé à l'autorité de planification pour statuer à nouveau
conformément aux considérants de l'arrêt et pour étendre l'expropriation à la
servitude de passage pour tout véhicule en faveur et grevant les parcelles n
os
933, 934, 935 et 936 (servitude 188’245) en vue de la création d'un
passage public sur l'emprise de la parcelle n°933.
Les décisions du Conseil communal
de Gland du 7 février 2013 et celle du Département des infrastructures et des
ressources humaines du 8 septembre 2013 sont maintenues pour le surplus.
III.
Un émolument de justice réduit à 2’000 (deux mille) francs est mis à la
charge de la société recourante S.I. Vers le Lac SA.
IV.
La société recourante S.I. Vers le Lac SA est débitrice de la commune de
Gland d'une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 23 novembre 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.