vd_omni · GE.1996.0112 · 1997-09-05 · fr

c/Municipalité d'Orbe | Un engagement par contrat ne peut déboucher, par l'écoulement du temps, sur une nomination tacite en qualité de fonctionnaire; la dénonciation de l'engagement ne saurait dès lors être considérée comme une révocation de fonctionnaire, seule susceptible de recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.09.1997 GE.1996.0112

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET
du 5 septembre 1997
sur le recours formé par
X.________
,
dont le conseil est l'avocat-stagiaire Alain Imhof, Grand-Chêne 8, 1002
Lausanne
contre
le licenciement que lui a notifié le 2
décembre 1996 la
Municipalité d'Y.________
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; Mme D.-A. Thalmann et M. Ed. de Braun, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le Groupement des
écoles primaires d'Y.________ et environs comprend les communes de ********,
********, ********, Y.________, ******** et ********; son fonctionnement repose
sur une convention approuvée par le Conseil d'Etat le 7 juillet 1987.
B.                    Les établissements
scolaires primaires d'Y.________ et environs ont engagé X.________, par contrat
de droit privé du 24 mai 1994, en qualité de psychologue scolaire;
formellement, ce contrat a été établi au nom de la Municipalité d'Y.________ et
il se réfère d'ailleurs à l'art. 3 du statut du personnel communal du 8
septembre 1987, lequel régit les engagements par contrat de droit privé. On
note par ailleurs que cet engagement de durée indéterminée, prenant effet dès
le 1er septembre 1994, prévoit une rémunération fondée sur le régime de la
classe 24 du barème cantonal, soit un montant initial de 52'600 francs brut par
année, pour un taux d'activité de 60%; le contrat ajoute :
"avantages
et obligations selon usage cantonal"
.
Le contrat indique
encore, sous la rubrique
"dispositions particulières"
, que la
fonction est régie par le cahier des charges des spécialistes du service
psychologique des établissements scolaires d'Y.________ approuvé par le
Département de l'instruction publique et des cultes le 3 mai 1990.
B.                    La recourante a obtenu,
en mars 1995, un diplôme en psychologie délivré par l'Université de Lausanne;
elle a conséquence demandé que sa classification soit revue sur la base de ce
nouvel élément; la municipalité a accusé réception de cette information, en
demandant à l'intéressée de patienter, ce par lettre du 3 mai 1995, restée
apparemment sans suite depuis lors.
La municipalité
intimée a produit, dans le cadre du dossier, des notes établies par le
directeur de l'établissement scolaire précité, Z.________, relatant un
entretien qu'il avait eu avec la recourante au début de l'année 1996. Ce
document, adressé au secrétaire municipal le 11 janvier 1996, évoque le fait
que Z.________ aurait abordé avec l'intéressée la question de sa
classification; il lui aurait indiqué également qu'il n'y aurait pas de
nomination définitive dans le cadre de son poste, mais uniquement un
renouvellement tacite du contrat.
C.                    Des tensions sont
apparues par la suite entre Z.________ et X.________, le premier envisageant de
mettre fin au contrat; cependant, la recourante a dû interrompre son activité professionnelle
en relation avec une grossesse, de sorte que Z.________ s'est résolu à dénoncer
le contrat de travail à l'issue du congé-maternité.
Le conseil exécutif du
Groupement scolaire d'Y.________ et environs a adopté la proposition du
directeur de l'établissement dans ce sens dans le courant du mois de novembre
1996 et a invité la municipalité à notifier en conséquence son congé à
l'intéressée.
D.                    Par lettre du 2 décembre
1996, la municipalité a informé la recourante qu'elle résiliait le contrat de travail
de droit privé, relatif à un poste de psychologue scolaire à 60% dans les
établissements d'Y.________ et environs, avec effet au 28 février 1997. Ce
courrier précise encore que X.________ est dispensée de reprendre ses activités
jusqu'à cette échéance.
Par lettre du 13
décembre 1996, adressée à la Municipalité d'Y.________, X.________, agissant
par l'intermédiaire de l'avocat-stagiaire Alain Imhof, a contesté avec vigueur
la résiliation de son contrat de travail, considérant celui-ci comme abusif. Cette
lettre ajoute que la recourante doit être reconnue comme étant au bénéfice du
statut de fonctionnaire communale, de sorte que le congé qui lui a été adressé
doit être considéré comme un renvoi pour justes motifs, décision tout à la fois
sujette à recours au Tribunal administratif et infondée.
E.                    Le même jour, X.________
a recouru formellement au Tribunal administratif contre le congé qui lui était
signifié, considérant celui-ci comme une décision; elle a complété son acte par
un mémoire de recours du 23 décembre 1996. Elle conclut avec dépens à
l'annulation de la décision du 2 décembre 1996, l'intéressée étant admise à
poursuivre son activité en qualité de fonctionnaire communale auprès de la
Commune d'Y.________ à 60%.
La municipalité, pour
sa part, a déposé sa réponse le 25 février 1997, par la plume de l'avocat
Jean-Daniel Théraulaz; elle conclut à ce que le Tribunal administratif décline
sa compétence, la recourante étant éconduite d'instance.
Au demeurant, la
recourante a encore été interpellée sur la question de la compétence du
Tribunal administratif et elle s'est déterminée à ce sujet le 15 janvier 1997,
puis, sans y avoir été invitée, à nouveau le 16 juin 1997. Cette dernière
écriture a été produite en réponse à une interpellation du juge instructeur du
28 avril 1997, signalant le fait que le contrat d'engagement se référait au
statut communal de 1987 et non à celui de 1994.
Considérant en droit :
1.                     Selon l'art. 4 al. 1 LJPA,
le Tribunal administratif connaît des recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales, lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître. Cela suppose donc l'existence d'une
décision, l'art. 1er al. 3 excluant encore du champ de la compétence du
tribunal les contestations relatives à l'exécution des contrats de droit
administratif (lit. d). Il résulte de cette réglementation que l'autorité de
céans ne peut pas se saisir du présent litige dans l'hypothèse où le congé
notifié à la recourante s'inscrit dans le cadre d'un contrat de travail de
droit privé ou dans celui d'un contrat de droit administratif (dans ce sens, RDAF
1995, 479 et 483; v. aussi la critique de ces arrêts dans la note Minh Son Nguyen,
RDAF 1995, 493 ss, spéc. 495 ss). Ce n'est d'ailleurs que dans sa dernière
écriture du 16 juin 1997 que la recourante a fait valoir l'opinion de ce
dernier auteur et les contributions de doctrine auxquelles il se réfère; on ne
saurait toutefois le suivre, notamment lorsqu'il affirme que la résiliation,
par la collectivité publique partie à un contrat de droit administratif,
portant sur des relations de travail constitue une décision au sens technique
de ce terme, partant susceptible de recours auprès du Tribunal administratif.
Cette opinion se heurte en effet à deux objections au moins, en particulier en
droit vaudois.
a)  On rappelle tout
d'abord que, pour le Tribunal fédéral
"une base légale est requise pour
toute procédure dans laquelle sont prises des décisions juridiquement
obligatoires, que ce soit dans le domaine de la législation, de la juridiction
ou de l'administration"
(ATF 104 Ia 226, spéc. 232). Autrement dit,
l'existence d'un pouvoir de décision, permettant à l'autorité de statuer
unilatéralement et de manière contraignante, doit reposer sur une base légale.
S'agissant de contrats de droit administratif, on trouve fréquemment des règles
conférant à l'autorité, de manière expresse, un tel pouvoir, dans le cadre de
l'évolution, voire des accidents de parcours que connaissent de tels contrats;
on peut prendre à cet égard l'exemple typique de la concession, où l'autorité
conserve notamment la faculté de la dénoncer, pour des motifs d'intérêt public
importants (Nguyen se réfère d'ailleurs à un article de Pierre Moor, qui paraît
traiter essentiellement de ce cas : JT 1986 III 10). En revanche, on
cherchera en vain une disposition conférant de manière générale à la
collectivité partie à un contrat de droit administratif, un pouvoir de
décision, fût-ce pour instaurer en sa faveur une faculté de dénonciation
unilatérale et contraignante. Selon Nguyen, il faudrait rechercher cette base
légale dans le Code des obligations; l'argument ne paraît cependant guère
convaincant, le droit privé, au sens étroit, n'ayant nullement pour fonction
d'assurer le respect du principe de la légalité. Au demeurant, l'opinion de Nguyen
conduirait à admettre l'existence d'un pouvoir de décision chaque fois que
l'une des parties disposerait en vertu du droit privé d'un droit formateur et
que celui-ci serait exercé par l'autorité; dans le cas contraire, soit lorsque
la partie privée au contrat fait usage de ce droit, il n'y aurait bien sûr pas
place pour une décision. La solution suggérée ici par Nguyen aurait dès lors
pour conséquence de rendre les relations entre les parties très asymétriques,
malgré leur caractère contractuel.
Quoi qu'il en soit,
les opinions qui viennent d'être évoquées ne sauraient être suivies en droit
vaudois, au vu de la teneur expresse de l'art. 1er al. 3 lit. d LJPA. Selon
cette disposition, sont exclues du champ d'application de cette loi, partant de
la compétence du Tribunal administratif, les contestations relatives à
l'exécution des contrats de droit administratif, notamment entre personnes
privées et collectivités publiques. Ce faisant, le législateur a voulu exclure
expressément le contentieux des contrats administratifs; il serait contraire à
cette volonté d'enlever une grande portée à cette disposition en créant de
toute pièce des pouvoirs de décision de l'autorité dans le cadre de la gestion
de tels contrats; on réservera bien sûr des dispositions légales spéciales, lui
conférant expressément un tel pouvoir, à l'image de ce qui prévaut en matière
de concession.
b)  Dans le souci
d'être complet, on relèvera également, contrairement à ce que soutient Nguyen,
que la solution qu'il défend pourrait avoir pour conséquence d'affaiblir la
protection juridique assurée aux personnes engagées par contrat de droit
administratif. La question ne se pose guère, il est vrai, s'agissant de
personnes au service des communes; en revanche, l'opinion précitée ne serait
pas sans conséquence pour celles qui sont engagées par contrat au service de
l'Etat. Il faut bien voir en effet que, supposé admis que les contrats relevant
de l'art. 5 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions
publiques cantonales (ci-après : Statut) constituent des contrats de droit
administratif, d'une part, et que la dénonciation de ces contrats doive être
qualifiée de décision, d'autre part, celles-ci ne pourront faire l'objet que de
recours au Conseil d'Etat (art. 94 du Statut) et non au Tribunal administratif.
Ainsi, les intéressés, au lieu de pouvoir saisir le juge civil ordinaire,
seraient contraints de soumettre leur cas au gouvernement cantonal.
c)  En définitive, ce
n'est dès lors que dans l'hypothèse où les relations de travail de l'intéressée
au sein des établissements scolaires d'Y.________ et environs reposeraient sur
un régime statutaire de droit public que l'on pourrait parler en l'occurrence
d'un renvoi pour justes motifs, susceptible d'être qualifié de décision, au
sens de l'art. 29 LJPA. La recourante soutient encore que tel est le cas en
faisant valoir l'art. 3 du statut du personnel communal d'Y.________, approuvé
le 30 novembre 1994 par le Conseil d'Etat. C'est ce qu'il convient d'examiner
maintenant.
2.                     La disposition précitée
précise en effet à son alinéa 1 que la municipalité a le droit d'engager du
personnel par contrat de droit privé pour une durée limitée à douze mois. La
municipalité, pour sa part, conteste de toute façon l'existence en l'occurrence
d'une nomination, à caractère tacite, de la recourante en qualité de
fonctionnaire.
a)  S'agissant du
premier point, on constate cependant que le contrat se réfère, non pas au
statut communal de 1994, mais bien à celui de 1987. Or, l'art. 3 de ce dernier
texte prévoit que la municipalité peut engager, à titre exceptionnel et en
règle générale pour un temps limité, des employés dont le statut, vu le renvoi
à l'art. 64 du règlement, relève des dispositions du Code des obligations sur le
contrat de travail (cette dernière disposition est précédée par le titre du
chapitre IX, dont la teneur est la suivante :
"Personnel
auxiliaire"
). Dans son écriture du 16 juin 1997, la recourante
maintient que l'art. 3 du statut du 10 novembre 1994 serait applicable; sa
position est pourtant contraire à la formulation expresse du contrat, ce qui
conduit à l'écarter. On remarque d'ailleurs que le renvoi, dans une convention,
à un texte de droit public peut se comprendre comme se référant au seul texte
en vigueur au moment de sa conclusion ou à ceux qui l'auraient modifié ou
remplacé par la suite; en l'absence d'un accord des parties, il paraît
toutefois douteux que l'on puisse imposer à l'une d'entre elles la modification
des conditions applicables au contrat que pourrait adopter l'autre, à savoir la
collectivité publique, de manière unilatérale (en l'occurrence par le biais du
nouveau règlement), la question étant particulièrement délicate en cas de
péjoration des conditions imposées au travailleur.
b)  S'agissant par
ailleurs de l'objection municipale, mettant en doute la possibilité d'une
nomination tacite de fonctionnaire, elle appelle les remarques suivantes :
aa)  Les obligations
des fonctionnaires sont étendues, leurs droits sont relativement complexes; ils
forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction
publique. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination, qui doit
être qualifié de décision au sens de l'art. 29 LJPA; cet acte intervient
généralement à l'issue d'une procédure, comportant souvent une mise au
concours. En outre, la nomination, en droit suisse, est qualifiée, assez
logiquement, de décision soumise à acceptation de l'intéressée; il va de soi en
effet que l'on ne peut pas devenir fonctionnaire contre son gré (voir à ce
sujet André Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, 460
ss, ou Pierre Moor, Droit administratif III 210 ss). Autrement dit, la
nomination de fonctionnaires intervient à l'issue d'une procédure et doit
revêtir une certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire.
Plus encore que pour d'autres décisions (sur ce point, voir Pierre Moor, op.
cit. II, 196 s.), l'acte de nomination doit-il revêtir la forme écrite.
bb)  Le statut du
personnel communal d'Y.________ ne fait pas exception à ce principe, comme le
confirme expressément l'art. 10 de ce règlement; la décision doit en outre
préciser la fonction, la position hiérarchique, le traitement initial ainsi que
les obligations liées à la fonction.
En l'espèce, il n'y a
eu aucune décision écrite et il n'y aucune trace au dossier d'une acceptation
par la recourante de sa nomination. C'est là le point décisif; il importe dès
lors peu que la municipalité ait allégué, sans le démontrer véritablement que
la recourante avait été informée du maintien de son statut antérieur et partant
du renouvellement tacite du contrat de travail de droit privé, par son
directeur Z.________.
L'art. 3 du statut
communal actuel prévoit certes un engagement par contrat de droit privé limité
à une durée de douze mois, durée qui a été à l'évidence dépassée en
l'occurrence. A supposer qu'il soit applicable, L'on ne saurait toutefois
déduire du non-respect de cette règle que l'échéance du délai équivaut à une
nomination, alors même que le dossier démontre que l'autorité concernée n'en a
pas voulu (dans le même sens, TA, arrêt du 13 juillet 1994, GE 94/034, cons. 2
in fine; l'arrêt du Conseil d'Etat produit par la recourante soulève en obiter dictum
une autre question, soit celle de savoir si en l'absence d'une décision de
nomination l'intéressé, se trouvant dans une situation comparable à celle de la
recourante au regard de l'art. 3 du statut communal, peut prétendre bénéficier
de toutes les dispositions de ce dernier; v. encore ZBl 1990, 229). Au
demeurant, le dossier ne révèle pas que la recourante aurait, avant la lettre
du 2 décembre 1996, demandé à son employeur que celui-ci procède à sa
nomination, de sorte qu'il est possible qu'elle se soit accommodée du régime de
droit privé qui était le sien.
cc)  On remarque
encore que le statut des psychologues scolaires n'est pas régi très clairement
par la loi scolaire du 12 juin 1984 ou ses dispositions d'application. L'art.
46 de cette loi prévoit en effet uniquement que les communes peuvent engager
des spécialistes qu'elle rémunère, notamment des psychologues; cette règle est
complétée par celles des art. 69 ss du règlement du 23 octobre 1985 relatif à
l'application de cette loi. Il en découle que les spécialistes, notamment les
psychologues, en cas de nomination, sont soumis au statut de la fonction
publique communale, contrairement aux enseignants soumis au statut des
fonctions publiques cantonales (art. 72 de la loi scolaire), sous réserve de
dispositions spéciales de cette dernière loi ou de ses dispositions
d'application (v., pour un autre exemple, concernant également une psychologue
scolaire, arrêt du 28 novembre 1996, GE 95/0039). Dans le cadre d'un groupement
scolaire, réunissant plusieurs communes, on pourrait toutefois se demander si le
statut de l'une d'entre elles peut avoir vocation à s'appliquer, à l'exclusion
de celui des autres; dans un tel cas, on pourrait donc songer à appliquer un
régime commun, déduit du statut de la fonction publique cantonale. Il n'y a
cependant pas lieu d'examiner plus avant ces questions.
On notera enfin, à
titre de comparaison, que l'art. 5 du Statut cantonal comporte une règle
similaire à celle de l'art. 3 du statut communal, la limite des engagements par
contrat de droit privé étant toutefois de quatre ans; on peut d'ailleurs penser
que l'art. 3 du statut communal de 1987, qui se bornait à prévoir des
engagements par contrat de droit privé
"pour un temps limité"
devait être compris dans le sens de la règle cantonale. On devrait alors
conclure de toute façon à l'absence de violation de cette règle dans le cas
présent.
3.                     Force est de conclure
en l'espèce à ce que X.________ ne bénéficie pas de la qualité de
fonctionnaire, de la Commune d'Y.________ en particulier, de sorte que la
lettre de congé du 2 décembre 1996 ne saurait être qualifiée de décision
administrative, au sens de l'art. 4 al. 1 LJPA. Dans ces conditions, le conflit
relatif à ce congé ne relève pas de la compétence du Tribunal administratif,
lequel doit décliner sa compétence.
Suivant une pratique
récente, le tribunal ne prélèvera pas d'émolument, s'agissant d'un contentieux
relevant soit du contrat de travail, soit de la fonction publique. Il arrêtera
au surplus le montant dû à la Commune d'Y.________ à titre de dépens à un
montant modéré à 500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Il n'est pas
prélevé d'émolument.
III.                     X.________
doit à la Commune d'Y.________ un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 5 septembre 1997/gz/ft
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.