vd_omni · GE.2025.0022 · 2025-06-16 · fr

A.________ /Municipalité de Vevey | Refus d'accès détaillé à certains comptes communaux (LInfo) pour le motif que la demande est de nature à occasionner un travail disproportionné. Ce motif ne convainc pas, notamment au regard des moyens informatiques actuels (consid. 3b); existance d'intérêts privés opposés non établie (consid. 3c). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.06.2025 GE.2025.0022

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 juin 2025
Composition
M. Pascal Langone, président;
M. Etienne Poltier, juge suppléant, et M. Guy Dutoit, assesseur; Mme Fabia
Jungo, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Vevey,
représentée par Me Pascal NICOLLIER, avocat à Vevey
.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Vevey
du 20 janvier 2025 refusant d'autoriser l'accès aux comptes communaux pour
les années 2022 et 2023 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est actif dans la société anonyme B.________, inscrite le 11
novembre 2010 au Registre du commerce. On note au surplus qu’il a été, par le
passé, associé également de la société en nom collectif C.________; inscrite au
Registre du commerce le 2 avril 1998, cette société a toutefois été radiée le
10 janvier 2019. Cela montre à tout le moins l’intérêt de A.________ pour les
questions informatiques. Il a d’ailleurs pris part à ce titre, en 2017 en tout
cas, en tant que représentant de la société civile au sein de la Commission
communale communication et informatique.
B.
Par courriel du 26 novembre 2024, A.________ s’est adressé à la
Municipalité de Vevey, sur la base de la loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur
l’information (ci-après: LInfo; BLV 170.21), afin d’être mis au bénéfice d’un
accès à certains documents communaux. Ce courriel se lit comme suit:
"Au vu de ce qui précède, je
vous prie de bien vouloir m'accorder l’accès aux extraits les plus détaillés
possibles des comptes suivants des exercices 2022 et 2023:
Numéro de compte / Désignation du
compte / Charges du compte en 2023
100.3111 Achats de matériel
informatique et de logiciels 1'292.00
121.3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 9'312.87
122.3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 4'150. 1 1
140.3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 5'035.55
141. 3111 Achats de matériel
informatique et de logiciels 77'130. 95
190.3111 Achats de matériel
informatique et de logiciels 305'899.98
190.3151.01 Entretien de l'équipement
informatique 51'740.65
190. 3151. 02 Maintenance des
logiciels 331'978. 46
190.3182.01 Frais de gestion du
site Internet www.vevey.ch 2'872.20
190.3185 Honoraires, études et
frais d'expertises 167'203.91
191.3151 Maintenance des logiciels
informatiques 7'254.95
191. 3526 Contribution aux frais
de maintenance et développement de Cartoriviera 17'587. 00
192. 3151 Frais de maintenance
externes 16'316. 55
251. 3111 Achats mobilier,
matériel informatique et équipement de bureau 7'991. 95
251. 3151 Maintenance des
logiciels et de l'équipement informatique 23'707. 25
300. 3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 10'888. 00
351. 3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 10'745. 44
400.3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 4'600.97
501.3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 8'012.62
562.3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 13'500.79
584. 3151 Entretien du mobilier,
du matériel informatique et des équipements de bureau 21'207. 90
5901. 3151 Entretien du mobilier,
du matériel informatique et des équipements de bureau 4'954.20
810.3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 10'944.15
82031.3182.01 Frais de gestion du
site Internet du musée 3'958.15
82041. 3182. 01 Frais de gestion
site Internet du musée 892.45
82021. 3111 Achats mobilier,
matériel informatique et équipement de bureau 19'169.77 (MUSEE JENISCH)
8205.3111 Achats mobilier,
matériel informatique et équipement de bureau 19'169.71 (CABINET ESTAMPES)
8205. 3113. 01 Achats de mobilier
et d'équipement informatique 16'461.78 (CABINET ESTAMPES)
82021. 3113. 01 Achat de mobilier
et matériel 16'461. 75 (MUSEE JENISCH)
8205. 3182. 01 Frais de gestion du
site Internet du musée 17'378.40 (CABINET ESTAMPES)
82021.3182.01 Frais de gestion du
site Internet du musée 17'378.46 (MUSEE JENISCH)
8311. 3102. 02 Frais de
communication 19'970. 80
8311. 3111 Achats de mobilier, de
machines et d'équipements techniques de bureau 25'206. 71
Je vous prie de bien vouloir me
confirmer la bonne réception de ma demande par courrier électronique et de me
faire parvenir les documents souhaités par courrier électronique dans un délai
de 15 jours. Veuillez m'informer si ce délai devait être prolongé d'autant.
Au sens de l'article 11 Llnfo, l'information
transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers
sont en principe gratuites. Je vous prie par conséquent de me faire savoir à l'avance
si un émolument devait malgré tout être prélevé et, le cas échéant, de m'informer
au préalable de son montant".
La municipalité en a accusé réception dans une
correspondance du 6 décembre 2024. Au vu de l’ampleur de la demande, elle a
précisé que celle-ci ne serait pas traitée avant un délai de trente jours. En
outre, elle se réservait de prélever un émolument (à hauteur de 40.- frs
l’heure à compter de la deuxième heure de travail et de 60.-frs de l’heure à
compter de la cinquième heure de travail).
Dans un courriel ultérieur, du 10 décembre 2024, A.________
a pris note de l’accusé de réception communal; il s’est étonné que la
municipalité fasse valoir des difficultés en lien avec la transmission des
informations demandées ainsi qu’avec le coût potentiel généré par sa requête;
il souhaitait être informé de manière plus précise sur l’ampleur des frais qui
pourraient lui être facturés, en soulignant qu’il se trouvait dans une
situation financière difficile.
Dans un courriel du 13 janvier 2025, A.________ a
constaté que le délai de trente jours annoncé par la municipalité n’avait pas
été tenu et il invitait donc la municipalité à statuer dans un délai de dix
jours sur sa requête. Il relevait à nouveau que les difficultés soulevées par
la municipalité pour donner suite à sa requête devaient être relativisées à ses
yeux.
C.
A.________ a d’ailleurs formé, avant même l’échéance des dix jours
mentionnés dans son courriel du 13 janvier, un recours à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) pour déni de
justice formel à l’encontre de la municipalité. Toutefois, dans la mesure où –
comme on va le voir – la municipalité a statué par décision du 20 janvier 2025,
ce pourvoi (enregistré sous la référence GE.2025.0017) a été déclaré sans objet
par le juge instructeur.
D.
Par décision du 20 janvier 2025, la Municipalité de Vevey a statué sur
la demande formée le 28 novembre 2024 en la rejetant purement et simplement;
elle se fonde sur l’art. 16 al. 2 c LInfo, estimant que cette demande était de
nature à occasionner un travail disproportionné.
E.
Agissant par acte du 23 janvier 2025, soit en temps utile, A.________ a
recouru contre cette décision auprès de la CDAP; il en demande en substance, la
modification en ce sens qu’ordre soit donné à la municipalité de traiter sa
demande d’accès aux comptes communaux des exercices 2022 et 2023.
Toutefois, dans sa lettre du 10 mars 2025, le
recourant a restreint le périmètre de sa demande: celle-ci concerne désormais
12 comptes uniquement, ce pour l’année 2023 uniquement. On extrait de ce
courrier le passage suivant relatif à la restriction de sa demande à certains
comptes:
«1. A
12 comptes au lieu de 35:
141.3111, 190.3111, 190.3151.01, 190.3151.02, 190.3185, 192.3151, 251.3151,
82031.3182.01, 82021.3111, 8205.3111, 8205.3182.01, 82021.3182.01. Ce qui
implique une limitation de deux tiers».
Au surplus, le recourant indique être prêt à
recevoir une offre financière de la municipalité, s’agissant de l’émolument
qu’elle envisagerait de prélever.
L’autorité intimée a déposé sa réponse le 24 mars
2025, par l’intermédiaire de son avocat; elle conclut avec dépens au rejet du
recours et à la confirmation de sa décision. L’autorité intimée n’y prend pas
position sur la réduction des conclusions du recourant, ni ne formule d’offre
financière.
Dans une réplique du 2 avril 2025, le recourant a
complété ses moyens et confirmé ses conclusions en soulignant qu’il les a
réduites.
Considérant en droit:
1.
a) A teneur de l'art. 26 LInfo, les autorités communales statuent sur
les demandes concernant leurs activités; elles le font par le biais de
décisions. L'art. 27 LInfo prévoit, à son al.1, que la procédure de recours
devant le Tribunal cantonal est rapide, simple et gratuite. Quant à son al. 3,
il prévoit que la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) est applicable aux décisions rendues en
vertu de la présente loi, ainsi qu'aux recours contre dites décisions. Il en
découle que les décisions des municipalités, rendues en application de l'art.
26 LInfo sont susceptibles de recours à la CDAP (art. 92 LPA-VD).
b) Le recourant, destinataire de la décision lui
refusant l'accès aux documents demandés, auquel il prétend avoir droit, a la
qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Le recours a de plus été
formé dans le délai (art. 95 LPA-VD) et le respect des formes prescrites (art.
79 et 99 LPA-VD).
c) aa) En procédure juridictionnelle administrative,
ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à
propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans
cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être
déférée en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3;
134 V 418 consid. 5.2.1; 131 V 164 consid. 2.1). Le juge n'entre donc pas
en matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de
la contestation (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1;
TF 2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1). L'objet du litige peut être
réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche en
principe s'étendre au-delà de celui-ci (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 136 II
457 consid. 4.2; 136 II 165 consid. 5). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas
se prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter
les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79
al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; CDAP PS.2020.0067
du 15 janvier 2021 et les références citées).
bb) Dans le cas d’espèce, la décision du 20 janvier
2025 constitue l'objet de la contestation. Toutefois, dans la mesure où le
recourant a réduit ses conclusions, seules les conclusions réduites forment
désormais l'objet du litige: celui-ci concerne donc uniquement douze comptes,
pour l'année 2023 seulement.
2.         Il convient tout
d'abord de procéder à un bref rappel du cadre légal.
a) Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du 14
avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes
informent la population de leurs activités selon le principe de la
transparence. Ce devoir d'information est réglementé dans la LInfo, qui
s'applique aux autorités tant cantonales que communales (cf. art. 2 LInfo).
La LInfo pose à son art. 8 le principe selon lequel
les renseignements, informations et documents officiels détenus par les
organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous
réserve des cas décrits au chapitre IV (al. 2). Les autorités communales
statuent sur les demandes concernant leurs activités (art. 26 LInfo).
Par document officiel, on entend tout document
achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les autorités,
qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à
un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont cumulatives (CDAP
GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2020.0038 du 14 décembre
2020 consid. 5a; GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2a, et la
référence citée).
La loi ne vise pas seulement les
documents produits par l’autorité, mais aussi ceux détenus par elle. Les
documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action
administrative des autorités (CDAP
GE.2020.0066 du 8 mars 2021
consid. 2b/aa; GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b; GE.2019.0010 du
4 octobre 2019 consid. 2a;
voir également
Exposé
des motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil
[BGC] septembre-octobre 2002 [ci-après: BGC septembre-octobre 2002] p. 2634 ss,
spéc.
p. 2647-2649).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint
leur stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un
document doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer
ses projets avec toute la latitude nécessaire à cette fin. Des exemples de
documents inachevés sont des textes raturés ou annotés, la version provisoire
d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les brouillons de séance, les notes de
travail informelles, les ébauches de texte, les notes récapitulatives de séance
(CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0010 du 4 octobre
2019 consid. 2a). A l'inverse, la signature ou l'approbation d'un
document, ou encore sa transmission à l'interne ou à l'extérieur de
l'administration, peuvent constituer des indices permettant de considérer un
document comme achevé (CDAP GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5a;
GE.2019.0034 du 11 octobre 2019 consid. 2b, et les références citées).
b) La structure de la loi suppose qu'il convient de
distinguer les "
documents officiels
" qui sont "
achevés
"
au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo, susceptibles d'être communiqués sur demande,
des documents dits "
internes
", soit notamment les notes et
courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou entre ces
derniers et leurs collaborateurs, qui sont exclus du droit à l'information en
vertu de l'art. 9 al. 2 LInfo (CDAP GE.2019.0010 du 4 octobre 2019
consid. 2a, et les références citées). L’art. 14 du règlement
d'application du 25 septembre 2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise
que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les
membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs
ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant
permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité
collégiale.
Selon l'EMPL relatif à la loi sur la LInfo, ce type
de document interne est exclu du principe de transparence, car il s'agit de
documents devant permettre la libre formation de l'opinion et de la décision
d'une autorité collégiale et qui, de ce fait, doivent être soustraits à
l'opinion publique (BGC, septembre-octobre 2002, p. 2649). Selon la
jurisprudence cantonale également, le caractère de document interne au sens des
art. 9 al. 2 LInfo et 14 RLInfo doit être reconnu aux documents dont
la communication aurait pour effet de divulguer le processus de formation de la
volonté de l'autorité dans un cas d'espèce. Seuls les documents contenant,
outre des données techniques ou juridiques, une appréciation politique qui
nécessite une prise de décision pourraient de cas en cas être soustraits au
droit à l'information (CDAP GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa;
GE.2020.0038 du 14 décembre 2020 consid. 5b; GE.2019.0034 du 11 octobre
2019 consid. 2b, et les références citées).
c) aa) Le droit à l'information institué par la
LInfo n'est toutefois pas absolu. Aux termes de l’art. 15 LInfo, les
dispositions d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission
d'informations ou l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris
les dispositions protégeant le droit d’auteur. La LInfo réserve aussi les
intérêts publics ou privés prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Des intérêts
publics prépondérants sont en cause lorsque la diffusion d'informations, de
documents, de propositions, d'actes et de projets d'actes est susceptible de
perturber sensiblement le processus de décision ou le fonctionnement des
autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une information serait susceptible de
compromettre la sécurité ou l'ordre publics (let. b); le travail occasionné
serait manifestement disproportionné (let. c); les relations avec d'autres
entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible (let. d). Sont
réputés intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable
à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (art.
16 al. 3 let. a LInfo); la protection de la personnalité dans des procédures en
cours devant les autorités (let. b), le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c). L’art. 17 LInfo
dispose en outre ce qui suit:
"
Art. 17        Refus partiel
1
Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à
l'article 16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du
document concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé
prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant.
"
bb) Concernant l'hypothèse prévue à l'art. 16 al. 2
let. c LInfo (travail manifestement disproportionné), disposition applicable
par analogie aux autorités communales en vertu de l'art. 2 al. 2 RLInfo, l'art.
24 RLInfo précise ce qui suit:
"
Art. 24         Intérêts
prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)
1
Le travail
occasionné à l'autorité peut être considéré comme manifestement disproportionné
lorsque celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure
dont elle dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation
sans perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches.
"
Quant à l'EMPL relatif à la LInfo précité, il
mentionne à ce sujet ce qui suit (pp. 2656 s.
ad
art. 16 al. 2 let.
c):
"
La demande doit être
objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de
travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,
l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs collaborateurs
sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards importants dans
l'exécution des activités usuelles des collaborateurs concernés. Sous l'angle
de la quantité, l'information demandée ne doit pas provoquer une surcharge de
travail du ou des collaborateurs concernés au détriment de leurs activités
usuelles.
[…]
L'examen du
travail disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine.
Cette autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse
à la demande: il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la
conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de
déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse
plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il
reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.
[…]
Si l'autorité
arrive à la conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement
disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des
documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit
demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)
sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées
doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer
d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout
ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe
à l'entité à laquelle ils sont rattachés.
"
Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une
demande tendant à l'obtention de "
la liste (même partielle, mais aussi
complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres
documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS
ou l'abonnement InfoCamac
" était disproportionnée. En effet, dans la
mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "
qu'elle procède à la
recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec
l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de
cinq années
[et]
affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en
lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de
recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative
l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de
recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents
en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail conséquent
de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire figurer dans une
telle liste des documents qui devraient être qualifiés de documents internes au
sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de ce chef
d'emblée exclue
" (arrêt GE.2019.0163 précité consid. 3b/bb).
Dans une affaire plus récente, la Cour de céans a
jugé qu'une demande adressée à la Municipalité de la Tour-de-Peilz tendant à la
remise de documents et d'informations concernant la gestion du port ne semblait
pas requérir un travail disproportionné dès lors que les informations requises
pouvaient être extraites de manière informatique par des opérations
relativement simples. L'arrêt en question a toutefois laissé indécise la
question de savoir si la demande du recourant exigeait un travail disproportionné
(CDAP GE.2021.0171 du 1
er
avril 2022 consid. 3e/aa).
cc) La CDAP a par ailleurs déjà jugé que l'art. 16
LInfo doit être interprété de manière similaire à l'art. 7 de la loi fédérale
du 17 décembre 2004 sur la transparence (LTrans; RS 152.3; cf. CDAP
GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc et GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid.
5a et les réf. cit.). Le refus d'accès (total ou partiel) doit donc se
justifier par un risque à la fois important et sérieux d'atteintes aux intérêts
publics ou privés prépondérants protégés par cette disposition. Cela postule
donc une application restrictive des exceptions et uniquement pour la partie du
renseignement ou du document concerné par l'intérêt public ou privé
prépondérant en cause (art. 17 LInfo). L'application de ces exceptions doit
résulter d'une pesée des intérêts et respecter le principe de la
proportionnalité. Il faut considérer que le législateur a lui-même effectué une
pesée des intérêts par anticipation en adoptant l'art. 16 LInfo et en indiquant
les exceptions au droit d'accès aux documents officiels; l'autorité d'exécution
ne peut donc pas apprécier librement s'il est opportun de limiter ce droit
d'accès. La non-transmission d'informations doit être l'exception et toute
notion sujette à interprétation devrait être examinée à la lumière du but de la
loi. La LInfo vise à améliorer les relations entre l'administration et les
citoyens, en les rendant plus simples et plus fluides, et pose comme principe
le respect de la libre formation de l'opinion publique. A cet effet, elle
instaure une présomption de publicité en lieu et place d'une présomption de
secret applicable jusque-là (cf. CDAP GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc;
GE.2019.0010 consid. 4a et GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12 novembre 2018
consid. 5a).
dd) Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau
de la preuve en raison de la présomption en faveur du droit d'accès aux
documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation avec
la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017
consid. 2.3; cf. ég. CDAP GE.2020.0019 précité consid. 2c/cc; GE.2018.0105
du 25 juillet 2019 consid. 4d et GE.2017.0086 du 9 janvier 2018
consid. 2e).
d) aa) On ajoutera encore, s’agissant de la
comptabilité communale, objet de la requête d’information ici litigieuse, que
celle-ci doit donner une situation claire, complète et véridique des finances,
des patrimoines et des dettes communales (art. 3 al. 1 du règlement du 14
décembre 1979 sur la comptabilité des communes [RCCom; BLV 175.31.1]). Selon
l'art. 23 al. 1 RCCom, cette comptabilité comprend notamment un journal en
partie double consignant chronologiquement toutes les opérations comptables
(let. a), des comptes classés dans l'ordre de la classification administrative
du plan comptable (let. b) et tous les livres, registres, fichiers, pièces et
autres supports nécessaires à la bonne tenue et à la vérification aisée de la
comptabilité (let. c). Tous ces documents sont soigneusement conservés et
classés dans les archives communales (art. 23 al. 2 RCCom).
bb)
La
loi du 28 février 1956 sur les communes (LC;
BLV 175.11
) contient plusieurs dispositions relatives à l'information dont
peuvent disposer les membres des conseils généraux ou communaux ou encore ceux
des commissions de surveillance de ces conseils. En particulier, l'art. 40c LC
précise ce qui suit:
"
1
Tout membre du conseil général ou communal
peut avoir accès à l'information nécessaire à l'exercice de son mandat.
2
Un
membre du conseil général ou communal peut se voir refuser les informations
suivantes:
a. les documents internes sur lesquels la municipalité s'est
directement fondée pour prendre une décision;
b. les informations qui relèvent de la sécurité de la commune;
c. les informations qui doivent rester confidentielles pour des
motifs prépondérants tenant à la protection de la personnalité ou d'un secret
protégé par la loi.
3
En
cas de divergences entre un membre du conseil général ou communal et la
municipalité quant à l'étendue du droit à l'information, le membre du conseil
général ou communal ou la municipalité peut saisir le préfet du district, qui
conduit la conciliation entre le conseiller et la municipalité. En cas d'échec
de la conciliation, le préfet statue. Le recours prévu à l'article 145 est
réservé."
Quant à
l'art. 93e LC, qui porte sur l'information aux membres des commissions de
surveillance, il a la teneur suivante:
"
1
Les restrictions prévues par
l'article 40c de la présente loi ne sont pas opposables aux membres des
commissions de surveillance dans le cadre de l'exercice de leur mandat de
contrôle de la gestion et des comptes, sauf celles qui découlent d'un secret
protégé par le droit supérieur.
2
Sous
réserve des restrictions prévues par l'alinéa premier, la municipalité est
tenue de fournir aux commissions de surveillance tous les documents et
renseignements nécessaires à l'exercice de leur mandat. Constituent notamment
de tels documents ou renseignements:
a. les comptes communaux, établis conformément aux règles fixées
par le Conseil d'Etat selon l'article 93a;
b. le rapport-attestation au sens de l'article 93c de la présente
loi et le rapport de l'organe de révision;
c. toutes les pièces comptables de l'exercice écoulé;
d. toutes les pièces relatives à la gestion administrative de la
municipalité;
e. les extraits de procès-verbaux et les décisions issues des
procès-verbaux de la municipalité;
f. tous les renseignements portant sur l'exercice écoulé;
g. l'interrogation directe des membres de tous dicastères ou
services de la municipalité, mais en présence d'une délégation de cette
autorité.
3
En
cas de divergences entre un membre d'une commission de surveillance et la
municipalité quant à l'étendue du droit à l'information, l'article 40c,
alinéa 3 de la présente loi est applicable."
Ces
dispositions ont fait l'objet d'un remaniement important lors de la
modification législative du 20 novembre 2012, entrée en vigueur le 1
er
juillet
2013. L'exposé des motifs y relatif (Bulletin du Grand Conseil, Législature
2012-2017, tome 2, Conseil d'Etat, pp. 304 ss, pp. 313-314 pour le commentaire
de l'art. 40c; ci-après: exposé des motifs p. x) indique que les membres
des conseils généraux ou communaux ont le droit d'obtenir des renseignements
sur toutes les affaires de la commune et dans la limite où ces informations
sont utiles à l'exercice de leur mandat. Les seules informations exclues sont
celles figurant à l'al. 2 de l'art. 40c LC, liste exhaustive (exposé des motifs
p. 313 ad art. 40c LC). Les pièces citées à l'art. 93e LC sont
normalement accessibles à l'entier des conseillers. L'exposé des motifs relève
en particulier en ce qui concerne les pièces comptables que celles-ci portent
sur toutes les pièces comptables de l’exercice écoulé, ce par quoi il faut
entendre, les factures, les contrats conclus avec des tiers, les livres, la
correspondance, etc., soit tous les éléments nécessaires que peuvent obtenir
les actionnaires d’une société anonyme, en application par analogie à titre de
droit cantonal supplétif des articles 696 ss du Code des obligations du 30 mars
1911 (CO; RS 220), pour se forger une opinion et juger en particulier les
comptes de la société et être renseignés au sujet de la gestion (exposé des
motifs pp. 319-320).
cc) Dans
un arrêt portant sur l'application des dispositions légales genevoises, le
Tribunal fédéral a considéré que n'était pas manifestement insoutenable
l'interprétation de la Cour de justice genevoise considérant que les extraits
du grand livre relatifs à huit comptes ne pouvaient être qualifiés de documents
de travail dans la mesure où ils contenaient des renseignements sur les
opérations comptables de la commune dans l'exercice de ses tâches, le seul fait
que ces comptes servaient par la suite à l'adoption définitive du bilan et
d'autres comptes, publiés et rendus accessibles, n'étant pas suffisant à les
exclure du champ d'application de la législation genevoise sur l'information
(TF
1C_25/2017 du 28 août 2017
consid.
2.3 et 2.4). La Haute Cour a également précisé qu'il n'était également pas
déraisonnable de ne pas faire de l'approbation par un conseil municipal un
critère empêchant la consultation d'un document relatif à l'accomplissement
d'une tâche publique (consid. 3.3).
3.                a) En l'espèce, le recourant a formé une
requête qui porte sur divers extraits des comptes communaux 2023, dont il n'y a
pas lieu de douter qu'ils ont été approuvés par le Conseil communal de Vevey. A
cet égard, on relèvera dès lors que ces éléments des comptes communaux approuvés
constituent des documents officiels (dans ce sens, CDAP GE.2022.0046 du 15
juillet 2022 consid. 4; dans le même sens, pour le canton de Genève, TF
1C_25/2017 du 28 août 2017 consid. 2.3 et 2.4), ce qui n'est d'ailleurs
nullement contesté par l'autorité intimée.
A vrai dire, cette dernière s'appuie uniquement sur
l'une des clauses de l'art. 16 al. 2 à savoir celle qui admet l'existence d'un
intérêt public prépondérant au refus de l'information lorsque le travail
occasionné serait manifestement disproportionné (let. c). L'autorité intimée
invoquait le fait que la demande qui lui était adressée allait entraîner pour
elle une masse de travail excessive, ce en lien avec l'édition de 70 comptes
communaux (répartis sur deux ans, soit 2022 et 2023). Cette argumentation est
affaiblie par la réduction des conclusions du recourant à 12 comptes (sur 2023
seulement); de surcroît, la réponse de la municipalité ne souffle mot au sujet
de cette réduction, pourtant propre à réduire l'ampleur du travail qu'elle
aurait à fournir. Elle fait par ailleurs valoir le fait que l'édition de ses
comptes supposerait une manipulation technique délicate et longue à réaliser.
b) Sur ce dernier point, l'autorité intimée ne
convainc pas, notamment au regard des moyens informatiques aujourd'hui à
disposition. D'ailleurs, les autorités étant soumises à la loi sur
l'information, elles devraient se doter des moyens nécessaires usuellement pour
être en mesure de répondre à des demandes fondées sur cette loi (dans ce sens à
propos de la LTrans - dont on a vu qu’elle constitue une source d’inspiration
pour l’interprétation de la LInfo,
supra
consid. 2e - voir Herbert
Burkert, in: Brunner/Mader, édit., Oeffentlichkeitsgesetz, Berne 2008, N 34 ad
art. 17 BGö). Ce constat doit valoir en particulier pour les comptes communaux.
c) Par ailleurs, le moyen invoqué par l'autorité
intimée est mis en relation avec d'autres exceptions prévues par l'art. 16,
cette fois s'agissant d'intérêts privés. L'autorité intimée estime en effet que
les extraits de comptes souhaités sont propres à toucher les intérêts privés de
personnes ayant facturé des prestations à la commune: s’agissant de ces
derniers, il conviendrait ainsi d'interpeller les parties privées intéressées
et, cas échéant, de caviarder les éléments devant rester secrets (voir à ce propos
l'art. 16 al. 1 et 3 let. c notamment LInfo), occasionnant un travail
fastidieux supplémentaire.
Cependant, il convient de souligner que les
écritures figurant dans les comptes dont les extraits sont demandés constituent
le reflet de dépenses engagées par la Commune de Vevey pour l'accomplissement
de ses tâches, de sorte qu'il s'agit clairement de documents officiels (dans ce
sens, CDAP GE.2022.0046 précité consid. 6). Au surplus, il n'est pas établi que
les écritures en question puissent être considérées comme des secrets
d'affaires; en tous les cas, l'autorité intimée ne le démontre pas. La question
est plus délicate s'agissant des factures annexées aux comptes, valant pièces
justificatives de cette comptabilité communale; il se peut que celles-ci
comportent des secrets d'affaires, mais là encore, cela est loin d'être évident
et en tous les cas n'est nullement établi.
d) Pour le surplus, il faut souligner que la
jurisprudence, notamment celle émanant du Tribunal fédéral, est extrêmement
restrictive pour admettre le caractère disproportionné du travail à fournir en
lien avec la législation sur l'information (à titre d'exemple, on citera
notamment les deux arrêts suivants: TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid. 5.2,
dans lequel la demande d'accès, jugée excessive, portait sur la production de
243 décisions de classement rendues par la Commission genevoise de surveillance
des professions de la santé; 1C_155/2017 du 17 juillet 2017 consid. 2.6; voir
aussi TF 1C_494/2023 du 2 février 2024 consid. 3.2, arrêt rendu à la suite d'un
arrêt de la CDAP GE.2023.0115 du 16 août 2023; la jurisprudence s'est montrée
plus sévère encore pour admettre le caractère disproportionné du travail à
fournir s'agissant de l'accès à des décisions judiciaires, compte tenu du
principe de publicité de la justice: ATF 147 I 407 consid. 6.4.2).
En d'autres termes, il apparaît que les objections
soulevées par l'autorité intimée ne peuvent être suivies, tout au moins
s'agissant des écritures des différents comptes que le recourant souhaite
pouvoir consulter (en revanche, elles pourraient intervenir à propos des
factures, soit des pièces justificatives de ces différents comptes).
e) Le recours soulève enfin la question de
l'émolument susceptible d'être réclamé en application de la LInfo.
aa) Intitulé
"
Gratuité
", l'art. 11 LInfo prévoit que l'information
transmise sur demande par les autorités ainsi que la consultation de dossiers
sont en principe gratuites (al. 1). L'autorité qui répond à la demande
peut percevoir un émolument (al. 2) lorsque la réponse à la demande nécessite
un travail important (let. a), en cas de demandes répétitives
(let. b) ou encore lorsqu'une copie est demandée (let. c). Les
autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui
demander un émolument (al. 3). Le Conseil d'Etat fixe le tarif de ces
émoluments (al. 4).
Les
art. 16 et 17 RLInfo prévoient en particulier ce qui suit à ce propos:
"
Art. 16   Gratuité (LInfo, art. 11)
Dans les cas nécessitant une recherche importante, le
collaborateur informe immédiatement le demandeur qu'un émolument pourra être
facturé conformément à l'article 17.
Art. 17    Gratuité, exception (LInfo,
art. 11)
1
Lorsque
la réponse à la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument
de 40 francs par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à
et y compris quatre heures. Au-delà, l'émolument s'élève à 60 francs par heure.
2
En
cas de demande sur le même sujet déposée plus de trois fois par année par la
même personne, un émolument de 60 francs par heure est perçu.
3
Un
émolument de 20 centimes par page est perçu dès la 21ème page pour toute copie
d'un document dépassant 20 pages."
L'EMPL
consacré à la LInfo précise notamment ce qui suit au sujet de la gratuité (BGC
septembre-octobre 2002, p. 2634 ss, p. 2650 s):
"La question du prix de l'information se pose pour
l'information transmise sur demande ou lors de la consultation d'un dossier. En
principe, il n'est pas perçu d'émoluments pour ces deux types d'information.
Néanmoins, des frais importants peuvent être occasionnés pour l'autorité
lorsque la demande qui lui est faite occasionne un travail important. Il s'agit
notamment de travaux de recherches conséquents ou de travaux administratifs
(par exemple des photocopies) justifiant la perception d'émoluments de chancellerie.
Afin d'éviter que l'administration effectue des travaux inutiles
si le destinataire refuse le prix qui lui est facturé finalement, l'autorité
doit au préalable faire une estimation du coût qui sera facturé et en avertir
le destinataire de l'information. Cette exigence permet aussi d'avertir ce
dernier sur le coût de sa démarche, lui permettant de savoir à quoi il doit
s'attendre."
bb) Au demeurant, la cour n'a pas à se prononcer
définitivement sur cet aspect, dans la mesure où le pourvoi doit être admis, à tout
le moins partiellement, le dossier étant renvoyé à la municipalité pour
nouvelle décision au sens des considérants. Il lui appartiendra en effet de
remettre au recourant les extraits de comptes (soit les écritures qui s'y
rapportent) sollicités pour l'année 2023; elle examinera avec lui dans quelle
mesure sa demande porte également, en relation avec ces comptes, sur la remise
des pièces justificatives les concernant. Cas échéant, elle limitera l'édition
des documents demandés, en fonction d'éventuels intérêts privés prépondérants. Elle
devrait également, au regard des développements qui précèdent, appeler le
recourant à se déterminer, notamment en lui indiquant le montant approximatif
de l'émolument qui pourrait lui être demandé en lien avec le travail que cela
impliquerait (sur la manière de procéder à ce sujet, voir CDAP GE.2024.0158 du
8 octobre 2024 consid. 2b/cc et dd).
4.                Il découle des considérants qui précèdent
que la décision attaquée doit être annulée, le dossier étant renvoyé à la
Municipalité de Vevey pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
L'arrêt sera rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo); pour le surplus,
l'autorité intimée, qui succombe, n'a pas droit à des dépens (art. 27 al. 3
LInfo et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 20 janvier 2025 par la Municipalité de Vevey
relative à la demande formée par A.________ en relation avec les comptes
communaux 2022 et 2023, est annulée; le dossier lui est renvoyé pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 16 juin 2025
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.