vd_omni · FO.2017.0005 · 2017-09-01 · fr

A.________, B.________, C.________/Commission foncière rurale Section I, Service de l'agriculture et de la viticulture | Demande de récusation dirigée contre la Commission foncière I dans le cadre d'une procédure d'autorisation de vente de parcelles agricoles et de l'examen de la qualité d'exploitant à titre personnel de l'acquéreur. Compétence de la CDAP pour traiter la demande de récusation d'une autorité collégiale en application de l'art. 11 al. 2 LPA-VD (consid. 1a). Pas de tardiveté de la demande de récusation présentée deux jours après l'échéance du délai pour formuler des déterminations (consid. 1b). Rappel des principes d'indépendance et d'impartialité pour les autorités administratives (consid. 2a). Exigences plus élevées pour la Commission foncière que pour une autre autorité administrative compte tenu de l'indépendance dont elle dispose à l'intérieur de l'administration. En l'espèce, violation du devoir d'impartialité admise vu l'ensemble des circonstances, en particulier le fait d'inciter le Service de l'agriculture et de la viticulture à révoquer la reconnaissance de l'exploitation agricole au sens de l'art. 6 OTerm, d'utiliser des termes manquant de retenue pour qualifier le travail de l'expert, d'opposer la "réalité attestée" par le préposé agricole et les "affirmations restitutées" par l'expert et de créer une forme de pression sur l'expert en exprimant le besoin d'être "rassuré sur la crédibilité des expertises" qui lui sont confiées. Faits imputables à l'ensemble de la commission. Demande de récusation admise.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.09.2017 FO.2017.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
septembre 2017
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. François Kart et M. Laurent
Merz, juges.
Demandeurs
1.
A.________
à ******** représenté
par Mes Philippe REYMOND et Laurent PFEIFFER, avocats, à Lausanne,
2.
B.________
à ********
3.
C.________
à ********
tous deux
représentés par Etude
& Conseils Juridiques, Charles-Pascal GHIRINGHELLI, à Aigle,
Autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I,
à Lausanne
Autorité concernée
Service de l'agriculture et de la
viticulture,
à
Lausanne
Objet
Divers (demande de récusation)
Demande A.________ et consorts de récusation visant la
Commission foncière rurale Section I (art. 19 al. 2 LPA-VD)
Vu les faits suivants:
A.
Par requête déposée le 30 juin 2016 auprès de la Commission foncière
rurale Section I (ci-après: la commission), B.________ et A.________ ont demandé
l'autorisation de la vente par le premier nommé au second de la parcelle n°221
de la commune d'Ollon, d'une surface de 14'692 m
2
, pour un montant
de 63'168 fr (affaire AUT 682). Le même jour, C.________ et A.________ ont requis
de la Commission foncière rurale Section I (ci-après: la commission)
l'autorisation de la vente par la première nommée au second de la parcelle
n°193 de la commune d'Ollon, d'une surface de 18'478 m
2
, pour un
montant de 100'000 fr (affaire AUT 684).
B.
A réception de ces requêtes, la commission a annoncé pour chacune des
deux requêtes au mandataire commun de A.________, B.________ et C.________
(ci-après: les requérants) son intention de confier une expertise à D.________ notamment
pour déterminer si A.________ peut être considéré comme exploitant à titre personnel
au sens de l'art. 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier
rural (LDFR; RS 211.412.11). Par courrier du 22 juillet 2016, A.________ a
répondu qu'il n'était pas opposé à la mise en oeuvre d'une expertise tout en
relevant que, par décision du 18 avril 2016, le Service de l'agriculture et de
la viticulture (SAVI) avait reconnu sa qualité d'exploitant agricole au sens de
l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91).
C.
Le 14 décembre 2016, D.________ a déposé son rapport d'expertise qui
conclut que A.________ peut être considéré comme un exploitant à titre
personnel au sens de l'art. 9 LDFR. La commission a pris connaissance de ce
rapport dans sa séance du 16 décembre 2016.
Le 19 décembre 2016, la commission a adressé au
préposé agricole de l'arrondissement (ci-après: le préposé) un courrier dont on
extrait ce qui suit :
"[...] La Fiduciaire D.________ a déposé un rapport
d'expertise que vous trouverez en annexe et qui aboutit à la conclusion que M. A.________
remplit les conditions légales d'exploitant à titre personnel, ce dont la
Commission est sérieusement appelée à douter.
A cet effet, au vu de la description très floue des activités
agricoles de M. A.________, nous vous prions d'examiner le rapport ci-joint et
de bien vouloir répondre aux questions suivantes [...]
La présente demande de la Commission foncière rurale est
faite en accord avec le Service de l'agriculture et de la viticulture et sollicite
votre témoignage objectif et toute votre discrétion en tant qu'agent de l'Etat
assermenté. Vos frais sont à intégrer dans la note annuelle adressée au SAVI.
Nous vous informons également que vos réponses aux questions
ci-dessus seront remises pour observations aux parties à la vente, ainsi qu'à
l'expert, dans le cadre de leur droit d'être entendus [...]."
Ni le rapport d'expertise de D.________ ni le
courrier envoyé au préposé n'ont été adressés en copie au mandataire de A.________
et des autres parties.
Le même jour, la commission a requis de A.________
la production de sa comptabilité des trois dernières années civiles.
D.
Par courrier du 4 janvier 2017, A.________ a indiqué ne pas disposer de
comptabilité pour son activité.
E.
Dans son rapport du 20 janvier 2017, le préposé a fait part à la
commission que certaines parcelles dont D.________ avait tenu compte dans son
rapport d'expertise n'étaient pas exploitées par A.________. Il arrivait à la
conclusion que l'expertise se fondait sur des données fausses ou inexactes.
F.
La commission a pris connaissance de ce rapport dans sa séance du 27
janvier 2017.
G.
En date du 31 janvier 2017, la commission a adressé au SAVI un courrier dont
on extrait ce qui suit:
"[...] Vu ce qui précède et constatant que les
affirmations restituées par l'experte du D.________, comme les pièces
transmises par A.________, ne correspondent pas à la réalité, la Commission
vous prie de reconsidérer votre décision du 18 avril 2016 dans le sens
d'annuler la reconnaissance de dite exploitation qui, de fait, ne semble pas
exister. [...]"
Le même jour, la commission a adressé au mandataire
commun des requérants un courrier, avec copie du rapport d'expertise de D.________
ainsi que de l'échange de courriers entre la commission et le préposé, et l'a
invité à se déterminer sur ces deux rapports. La commission indiquait également
ce qui suit:
"[...] La Commission est très étonnée des différences
extrêmes qui apparaissent entre la réalité attestée par le préposé agricole et
les affirmations et indications données par les requérants dans cette affaire.
Vous voudrez bien lui donner toutes informations ou explications utiles en
relation avec ces différences [...]"
Toujours le 31 janvier 2017, la commission a adressé
un courrier à D.________ lui transmettant le rapport du préposé et l'invitant à
se déterminer sur son contenu. On extrait ce qui suit de ce courrier :
" [...] La Commission est très étonnée de l'absence de
concordance entre la réalité attestée par Monsieur E.________  et les
conclusions de votre rapport. La Commission vous prie dès lors de bien vouloir
vous expliquer quant aux constatations et conclusions que vous avez formulées,
qui semblent relever, aux yeux de la Commission, à tout le moins d'une certaine
incompétence, ou d'un manque d'expérience, si ce n'est d'une forme de
complaisance passive.
De vos explications seront également examinées les conditions
dans lesquelles la Commission peut être rassurée quant à la crédibilité des
expertises confiées au bureau D.________. [...]"
H.
Le 1
er
février 2017, D.________ a contesté la teneur du
courrier précité. Les requérants ont fait de même par un courrier du 3 février
2017 sans se déterminer sur le contenu des rapports.
I.
Le 13 février 2017, la commission a imparti aux requérants un délai au
28 février 2017 pour se déterminer sur le contenu des rapports.
Par courrier du 28 février 2017, le mandataire des
parties a requis un délai supplémentaire au 31 mars 2017 pour se déterminer.
J.
Le 28 février 2017, D.________ a adressé à la commission un complément
d'expertise. La conclusion de ce rapport est formulée de la manière suivante :
" [...] Sur la base des informations reçues dans ce
complément d'expertise, rien ne permet d'établir un engagement personnel de
Monsieur A.________ dans l'exploitation des terrains agricoles qu'il possède ou
qu'il loue de tiers. Nous pensons en particulier de ce qui est exigé des
petites exploitations (voir note 2 page 7 du rapport).
Dans ces conditions, nous revenons sur les conclusions de
notre rapport.
Monsieur A.________ ne peut pas être considéré comme
exploitant à titre personnel. [...]"
K.
Le 13 mars 2017, la commission a transmis ce rapport aux requérants et
leur a imparti un délai au 31 mars 2017 pour se déterminer sur l'ensemble des
rapports.
L.
Les mesures d'instruction relatées ci-dessus sont identiques pour les
deux requêtes AUT 682 et AUT 684.
M.
Par courrier du 7 avril 2017 adressé au SAVI, les requérants ont demandé
la récusation de la commission dans son ensemble, subsidiairement de son
secrétaire administratif.
Le 10 mai 2017, le SAVI a transmis la demande de
récusation à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal comme objet de sa compétence.
N.
Par un avis du 16 mai 2017, le magistrat instructeur a invité la
commission à  suspendre l'instruction des requêtes AUT 682 et AUT 684.
O.
Dans ses déterminations du 2 juin 2017, la commission a conclu principalement
à l'irrecevabilité de la demande au motif de sa tardiveté et subsidiairement à
son rejet en raison de l'absence de motif de récusation.
P.
Sous la plume de son nouveau conseil, A.________ a déposé des
déterminations en date du 2 août 2017. Il requiert la tenue d'une audience
ainsi que l'audition du préposé, du chef du SAVI et de F.________,
administrateur de C.________. Il a également produit diverses pièces dont une
décision rendue le 23 juin 2017 par le SAVI révoquant le statut d'exploitant
agricole de A.________ au sens de l'OTerm.
Q.
La Cour a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La Commission foncière rurale, section I (ci-après: la commission) est
l’autorité cantonale chargée notamment des autorisations au sens des art. 60,
63, 64 et 65 LDFR; elle est également compétente pour autoriser les mentions au
sens de l’art. 86 LDFR (art. 5 de la loi  du 13 septembre 1993 d’application de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural [LVLDFR, RSV
211.42]; art. 3 al. 1 du règlement d’application du 10 décembre 1993 concernant
la loi du 13 septembre 1993 d’application de la loi fédérale du 4 octobre 1991
sur le droit foncier rural [RLVLDFR, RSV 211.42.1], mis en relation avec l’art.
10 LVLDFR). Composée de cinq à sept membres nommés par le Conseil d’Etat pour
la durée d’une législature (art. 7 LVLDFR), la commission est une autorité
administrative au sens de l’art. 4 LPA-VD, de nature collégiale.
La compétence pour statuer sur une demande de
récusation se détermine en application de l’art. 11 LPA-VD dont la teneur est
la suivante :
"Art. 11 – Autorité compétente
1
L'autorité collégiale statue sur les demandes de
récusation visant un ou plusieurs de ses membres.
2
L'autorité de recours statue sur les demandes de
récusation visant l'ensemble d'une autorité ou la majorité de ses membres.
3
Le Tribunal cantonal statue sur les demandes de
récusation visant ses membres.
4
Le Tribunal neutre statue sur les demandes de
récusation visant l'ensemble du Tribunal cantonal ou la majorité de ses
membres."
Dès lors que les requérants demandent la récusation
de la commission prise dans son ensemble, le Tribunal cantonal, comme autorité
de recours des décisions de la Commission foncière (art. 92 al. 1 LPA-VD), est
compétent pour statuer sur celle-ci (cf. arrêts FO.2011.0020 du 29
décembre 2011, consid. 5b et réf. citées). C'est à juste titre que le SAVI a
transmis cette demande à la Cour de céans comme objet de sa compétence (art. 7
al. 1 LPA-VD).
b) L'art. 10 al. 2 LPA-VD précise que les parties
qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres
doivent le faire dès connaissance du motif de récusation. Selon la
jurisprudence, il est contraire à la bonne foi d'attendre la procédure de
recours pour demander la récusation d'un fonctionnaire alors que le motif de
récusation était déjà connu auparavant. La partie ne saurait en effet garder en
réserve le droit d'invoquer le moyen tiré de la composition irrégulière de
l'autorité et l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (arrêts
GE.2016.0070 du 30 mai 2017; GE.2010.0016 du 14 octobre 2010).
En l'espèce, l'autorité intimée fait valoir que la
demande de récusation est tardive car elle aurait été déposée seulement le 7
avril 2017 alors que la commission a requis le 31 janvier 2017 un complément
d'expertise à D.________ et que les experts ont rendu leur rapport le 28
février 2017, rapport qui a été envoyé le 13 mars 2017 en copie au mandataire
des requérants.
Il résulte du dossier que les requérants ont pris
connaissance au plus tôt à réception du courrier du 31 janvier 2017 de
l'expertise de D.________ du 19 décembre 2016, du rapport du préposé du 20
janvier 2017 et des courriers adressés le 31 janvier 2017 au SAVI et à D.________.
La commission a ensuite imparti aux requérants un délai au 28 février 2017 pour
se déterminer, délai qui a été prolongé au 31 mars 2017. Quant au complément
d'expertise établi par D.________ suite à l'intervention de la commission, les
requérants en ont eu connaissance au plus tard à réception du courrier du 13
mars 2017, date de sa transmission par la commission, qui avait également fixé
un délai – non prolongeable – au 31 mars 2017 aux requérants pour se
déterminer.
En l'espèce, les requérants ont agi dans un délai
raisonnable après avoir eu connaissance des investigations entreprises par la
commission suite au premier rapport déposé par D.________ qu'ils contestent.
Dès lors qu'ils avaient requis et obtenu une prolongation de délai pour se
déterminer sur les rapports, on ne saurait leur reprocher de ne pas avoir agi
en temps utile. Enfin, même si le délai pour se déterminer, imparti au 31 mars
2017, était échu de quelques jours, on ne saurait considérer que cela rendrait
la demande de récusation tardive et donc irrecevable.
c) Pour le surplus, la loi ne prévoit pas de
procédure particulière pour le traitement des demandes de récusation par le
Tribunal cantonal, notamment s'agissant des formes dans lesquelles une telle
demande doit être présentée.
En l'espèce, les requérants ont saisi le SAVI d'une
demande de récusation motivée et signée par leur mandataire visant la
commission dans son ensemble. Une telle demande correspond aux exigences de
l'art. 79 al. 1 LPA-VD, que l'on peut appliquer par analogie à une demande de
récusation, si bien qu'elle doit être considérée comme recevable.
d) Il y a donc lieu d'entrer en matière sur la
demande.
2.
Les requérants font grief à l'autorité intimée d'avoir fait preuve de
prévention dans l'instruction de leurs demandes d'autorisation.
Subsidiairement, ils soutiennent qu'en tout cas le secrétaire administratif
personnellement aurait fait preuve d'une telle prévention.
a) L'art. 29 al. 1
Cst.
dispose
que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à
ce que sa cause soit traitée équitablement (voir également art. 27 al. 1
Cst-VD).
Selon l’art. 9 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36), doit se récuser toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un
intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause
à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie,
expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait
(let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière,
notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une
partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette dernière disposition
n'offre pas des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst, il y a
lieu de se référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf.
TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier
2017: GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015;
GE.2014.0087 du 19 septembre 2014; GE.2011.0030 du 5 juillet 2011).
Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art.
29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une décision
en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut
s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est
pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;
il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent
redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20
consid. 4.2 et les arrêts cités; ATF 127 I 196 consid. 2b; ATF 125 I 119
consid. 3b; TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).
La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que
de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires
(v. arrêt TF 2C_831/2011 du
30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale : GE.2016.0108
du 10 janvier 2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213
du 13 mars 2008 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst. (voir
également art. 28 al. 1 Cst-VD), qui ne concernent que les procédures
judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,
administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie
équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars
2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209
consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités
administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait
partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans
le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un
comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de
traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment
émises (ATF 140 I 326 consid. 7.3; ATF 138 IV 142 consid. 2.3).
Il résulte de ce qui précède que la portée de
l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité:
pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de
la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause
implique cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En
ce qui concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en
principe que les personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité
en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1.; TF
2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le
Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester l'exception
si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de l'administration
de son sens. Il a ajouté que tel doit
a fortiori
être le cas lorsque la
récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui sont
attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut reprendre
ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).
Pour déterminer s'il y a une apparence de partialité
justifiant la récusation, il convient de prendre en compte l'ensemble des
circonstances du cas d'espèce, la mission et l'organisation de l'autorité
concernée, le contenu précis des déclarations faites, leur contexte et le but
recherché par leur auteur (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
ème
éd. Berne 2015, p. 142 et réf. citées).
La jurisprudence relative au droit à un juge
impartial et indépendant a en outre considéré que celui-ci s'applique également
envers un employé, tel que le greffier, qui participe à la formation de la
volonté du tribunal et qui lui est subordonné par un rapport de droit public ou
de droit privé (ATF 124 I 255, résumé in RDAF 1999 I 545; ATF 119 Ia 81).
b) En l'espèce, à l'appui de leur demande de
récusation du 7 avril 2017, les requérants reprochent en substance à la commission
d'avoir fait preuve de partialité en orientant dès le départ l'instruction dans
le sens d'un refus des requêtes déposées. Ils font en particulier grief à la
commission d'avoir remis en cause la décision de reconnaissance rendue par le
SAVI, d'avoir remis en cause "
de manière choquante
" le travail
de D.________ et d'avoir retenu les conclusions du préposé agricole "
consulté
en catimini
" alors que celles-ci ne divergeraient que sur de "
menus
points
" des conclusions de D.________. Les requérants ont également
fait valoir que "
l'acharnement et le zèle étonnants
" dont
aurait fait preuve la commission dans le cadre de la préparation de sa décision
relèverait du secrétaire administratif, lequel connaîtrait personnellement A.________
et nourrirait un préjugé à son égard en raison du fait qu'il exerce différentes
activités accessoires, dont celle de moniteur de ski l'hiver, en sus de son
activité agricole. Ils ont en outre requis la production de diverses pièces
relatives à la manière dont la commission instruit généralement les dossiers du
même type.
Dans ses déterminations du 2 juin 2017, la commission
a d'abord rappelé la teneur de l'art. 12 al. 3 LVLDFR selon lequel elle "
ordonne
d'office les mesures d'instruction qu'elle juge utiles, notamment en faisant procéder
aux expertises nécessaires ou en sollicitant un préavis auprès d'autres
instances officielles cantonales
". S'agissant de la décision du SAVI,
la commission a relevé qu'elle n'était pas liée par celle-ci et que la notion
d'exploitation au sens de l'OTerm n'était pas identique à celle contenue dans
la LDFR. La mise en oeuvre d'une expertise ne résultait donc pas d'une
quelconque prévention. Quant à la remise en cause du travail de l'expert, la
commission a indiqué qu'il existait des indices concrets de mettre en doute les
résultats de l'expertise. Elle a aussi fait valoir que le droit d'être entendu
des requérants avait été respecté dès lors qu'ils ont pu se prononcer sur les
résultats du rapport du préposé. S'agissant du secrétaire administratif, la commission
a contesté que celui-ci connaissait personnellement A.________ tout en relevant
que le simple fait d'être domicilié dans la même région ne justifiait pas sa
récusation.
Dans ses déterminations du 2 août 2017, A.________
reproche à l'autorité intimée d'avoir gravement violé ses droits procéduraux en
mandatant le préposé, qui serait soumis à la seule autorité hiérarchique du
SAVI, sans en l'informer  préalablement et sans lui donner la possibilité de
lui poser les questions, ce qui serait de nature à mettre en doute son impartialité.
La commission aurait également retiré cet élément du dossier. En outre, la
commission aurait fait preuve de partialité dans la teneur de ses différents
courriers, en se substituant au SAVI, en confiant au préposé une mesure d'instruction
dans le but d'amener le SAVI à révoquer sa décision ainsi qu'en refusant
d'entendre F.________ en qualité de témoin. A.________ a également requis une
audience ainsi que l'audition du préposé, du chef du SAVI et de F.________.
d) On relèvera d'abord que la commission est une
autorité spécialisée nommée par le Conseil d'Etat pour la durée de la
législature (art. 5 et 7 LVLDFR). Elle dispose d'indépendance vis-à-vis de
l'administration et n'est pas soumise au pouvoir hiérarchique départemental.
Dès lors, on peut considérer que les exigences en matière d'indépendance et
d'impartialité sont plus élevées pour ce type d'autorité que pour un
département ou un service de l'administration dont l'activité ne se borne pas à
rendre des décisions.
Selon le courrier qu'elle a adressé au préposé
agricole le 19 décembre 2016, la commission a nourri des doutes sur le résultat
de l'expertise réalisée par D.________ . En soi, le fait pour une autorité
administrative d'examiner attentivement le contenu d'une expertise et cas
échéant de requérir des mesures d'instruction complémentaires ne constitue pas
une forme de prévention mais un mode ordinaire de procéder. En effet, la
commission doit procéder à une instruction d'office des conditions nécessaires
à l'obtention d'une autorisation (art. 28 al. 1 LPA-VD; art. 12 al. 3 LVDLFR).
En outre, conformément à la jurisprudence constante, le
juge
n'est en principe pas
lié
par les conclusions
d'une expertise. Lorsque les conclusions d'une expertise lui paraissent douteuses
sur des points essentiels, il a même l'obligation d'entreprendre les mesures
d'instruction nécessaires afin de lever ces doutes (ATF 133 II 484, consid.
4.2.3.).
La commission était donc fondée à requérir des renseignements
complémentaires. En tant qu'autorité spécialisée, elle dispose des compétences
pour apprécier librement le résultat d'une expertise. En outre, la commission
pouvait s'adresser au préposé agricole pour vérifier certains éléments, l'art.
12 al. 3 LVDLFR lui permettant expressément de solliciter un préavis auprès
d'autres instances officielles cantonales. Certes, la commission n'a pas
informé les requérants de cette mesure d'instruction. Celle-ci ne s'apparentant
pas à une expertise au sens de l'art. 29 al. 1 let. c LPA-VD, il est à tout le
moins douteux que le droit d'être entendu des parties exigeait que la
commission informât préalablement les parties du mandat confié au préposé
agricole. Pour le surplus, rien ne vient corroborer l'allégation des requérants
selon laquelle le courrier adressé au préposé agricole aurait été temporairement
retiré du dossier.
Cela étant, le 31 janvier 2017, la commission ne
s'est pas limitée à transmettre le rapport du préposé aux parties et à D.________
pour détermination avant d'ordonner d'autres mesures d'instruction – on peut
penser à une deuxième expertise – ou de statuer, mais elle a pris d'autres
mesures qui mettent en doute son impartialité.
D'abord, la commission a adressé au chef du SAVI –
soit à une autre autorité administrative – un courrier dans lequel elle prend
clairement position sur le fond du litige puisqu'elle l'incite à annuler sa
décision de reconnaissance d'une exploitation agricole au sens de l'art. 6
OTerm et indique que cette exploitation agricole "
de fait, ne semble
pas exister
". L'emploi du verbe "
sembler
" ne masque
pas en l'espèce que la commission, contrairement à son devoir d'impartialité,
considère que l'exploitation agricole de A.________ ne remplirait pas les
conditions pour être reconnues au sens de l'art. 6 OTerm. Si, comme le relève
la commission, celle-ci n'est pas liée par la décision du SAVI quant à la
reconnaissance d'une exploitation agricole, il n'en demeure pas moins qu'elle
laissait ainsi clairement entendre que, compte tenu des renseignements fournis
par le préposé, le domaine de A.________ ne constituait pas non plus une
entreprise agricole au sens de l'art. 7 LDFR. Comme l'ont déjà relevé la
jurisprudence et la doctrine, si ces notions sont distinctes, "
toutes
les entreprises [au sens de l'art. 7 LDFR] sont des exploitations [au sens de
l'art. 6 OTerm], l'inverse n'étant pas vrai, dans la mesure où la loi énonce
des critères spécifiques tant qualitatifs que quantitatifs qui excluent
certaines exploitations de l'appellation d'entreprise
" (ATF 135 II
313, consid. 4; Jean-Michel Henny, Questions choisies en matière de droit
foncier rural – Entre obsolescence et mutation, RNRF 2006, p. 237 ss, p. 244).
Autrement dit, en incitant le SAVI à révoquer sa décision plutôt qu'en lui
transmettant le rapport du préposé pour "
toute suite utile
",
la commission a donc fait preuve d'une prévention incompatible avec son devoir
d'impartialité dans la mesure où elle laissait clairement entendre que le
domaine de A.________ ne constituait à son avis pas une exploitation agricole
ni a fortiori une entreprise agricole.
En outre, même s'il était dans l'ordre des choses de
confronter D.________ aux résultats des démarches du préposé, contradictoires
avec ceux de l'expertise réalisée par cette société, le contenu du courrier
adressé à D.________ le 31 janvier 2017 apparaît problématique. En effet, les
termes utilisés – tels que "
certaine incompétence
" ou "
complaisance
passive
" – pour qualifier le travail de D.________ manquent de la
retenue que l'on est en droit d'attendre de la part d'une autorité
administrative, assistée d'un secrétaire-juriste. Le vocabulaire utilisé laisse
en outre clairement entendre que la commission tenait pour établis –
puisqu'elle les qualifie de "
réalité attestée
" - les résultats
du rapport du préposé agricole s'agissant des parcelles dont A.________
revendique être l'exploitant, cela alors que ni D.________ ni les requérants
n'avaient eu l'occasion de se déterminer sur ce rapport. On retrouve d'ailleurs
une formulation similaire – distinction entre "
la réalité attestée par
le préposé agricole
" et les "
affirmations restituées par
l'experte du D.________
" – dans le courrier adressé le même jour aux
requérants. En outre, la mention du besoin d'être "
rassurée quant à la
crédibilité des expertises confiées à D.________
", était à tout le
moins susceptible de créer une forme de pression sur ce bureau d'expertise en
l'incitant à revoir son rapport dans un sens défavorable à A.________.
Il résulte de l'ensemble des éléments qui précèdent
que la commission a clairement laissé entendre qu'elle privilégiait les
conclusions du préposé sans suffisamment réserver la suite de la procédure, en
particulier les déterminations des requérants, les mesures d'instruction qui
pourraient encore être ordonnées et la décision finale de la commission. Ce
faisant, la commission a fait preuve d'une prévention incompatible avec les
principes constitutionnels et légaux rappelés plus haut.
Cette prévention n'est pas le seul fait du
secrétaire administratif ou du président de la commission. En effet, même si le
premier nommé a signé les courriers datés du 31 janvier 2017, il apparaît que
la commission a décidé dans son ensemble des mesures d'instruction à ordonner
et qu'elle n'a pas confié l'instruction des requêtes à l'un de ses membres,
comme le font certaines autorités (art. 85 al. 1 LPA-VD). La récusation du seul
secrétaire administratif serait donc insuffisante pour remédier à la prévention
manifestée par la commission. Pour le surplus, il n'est donc pas nécessaire
d'examiner si, comme le soutiennent les requérants, le secrétaire administratif
nourrirait une forme de ressentiment personnel à l'encontre de A.________.
d) Il résulte de ce qui précède que la demande de récusation
est bien fondée et doit être admise. Ni la LVLDFR ni la LPA-VD ne comportant de
dispositions particulières pour savoir quelle serait l'autorité compétente, il
appartient au Conseil d'Etat, en tant qu'autorité de nomination, de constituer
une commission ad hoc, composée d'autres membres et assistée d'un autre
secrétaire-juriste, afin qu'elle reprenne l'instruction ab ovo et qu'elle
statue sur les requêtes d'autorisation litigieuses.
3.
Il résulte de ce qui précède que la demande de récusation doit être admise.
Les requérants obtenant gain de cause, il ne sera pas perçu d'émoluments (art.
49 et 52 LPA-VD). Dès lors qu'ils ont procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel, les requérants ont droit à des dépens, qu'il convient
d'arrêter en l'espèce à 1'500 fr. (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La demande de récusation est admise.
II.
La récusation de la Commission foncière rurale Section I est prononcée
s'agissant des causes AUT 682 et AUT 684.
III.
Il n'est pas perçu d'émoluments.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de l'économie, de
l'innovation et du sport, versera aux requérants A.________, B.________ et C.________,
créanciers solidiaires, un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 1er septembre 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'au Département fédéral de justice et police.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.