vd_omni · AC.2019.0380 · 2021-06-08 · fr

A.________ /Municipalité de Denges | Une lettre impartissant un délai à une constructrice pour déposer un dossier permettant à la municipalité de définir si les travaux de rénovation en cours dans une habitation existante nécessitent ou non une autorisation, cas échéant nécessitent ou non une enquête publique, constitue une décision attaquable par voie de recours.La constructrice est tenue d'annoncer les travaux entrepris dans son habitation (isolation thermique intérieure, pose d'une PAC, changement de fenêtres, démolition de murs porteurs, changement de l'organisation des locaux, réfection des sols, parois, plafonds et du système électrique), qu'ils soient ou non soumis à autorisation. Vu l'ampleur des travaux entrepris et découverts petit à petit au fil du temps par la municipalité, cette autorité était en droit d'exiger de la constructrice qu'elle remplisse le questionnaire général de demande de permis de construire et produise les documents démontrant la légalité des travaux entrepris, l'annonce orale initiale et les descriptifs incomplets produits ensuite par l'architecte étant insuffisants à cet égard.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2021 AC.2019.0380

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 juin 2021
Composition
M. Serge Segura,
président
;
MM. Christian-Jacques Golay et
Gilles Grosjean, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourante
A.________,
à
********, représentée par Me Jérôme BENEDICT, Avocat, à Lausanne
P_FIN
Autorité intimée
Municipalité de Denges,
représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, Avocat, à
Lausanne
P_FIN
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Denges du 13 novembre 2019 lui ordonnant d'arrêter les travaux entrepris dans
son immeuble sis sur la parcelle 212 (AC.2019.0380)
Dossier joint :  Recours A.________ c/ courrier
de la Municipalité de Denges du 15 janvier 2020 ordonnant à la recourante de
déposer un dossier de mise à l'enquête (AC.2020.00037)
Vu les faits suivants:
A.
Depuis le 11 juillet 2019, A.________ est propriétaire de la parcelle
212 de Denges, située au Vieux-Bourg 26, qu’elle a achetée. D’une surface
totale de 698 m
2
, cette parcelle supporte une habitation de 116 m
2
sur trois niveaux construite en 1837 et un bâtiment de 13 m
2
. Le
solde, de 569 m
2
, est en nature de jardin.
B.
L’habitation précitée était vétuste et un rapport de diagnostic amiante ‟avant
travaux”, du 15 juillet 2019, ainsi qu'un rapport complémentaire du 29 juillet
2019, établis par un bureau d’ingénieurs spécialistes, identifiaient 7 éléments
contenant ce produit. A.________ a fait procéder aux travaux de désamiantage
par une entreprise spécialisée, apparemment à la fin du mois de juillet 2019.
Cette entreprise a délivré une attestation de fin de travaux, en date du 26
novembre 2019.
C.
Peu après l’achat de son immeuble, A.________ a mandaté un bureau
d’ingénieurs pour établir un bilan énergétique de son habitation et proposer
des mesures d’assainissement et de modernisation. Du rapport de conseil ‟CECB®
Plus-Certificat énergétique cantonal des bâtiments″ établi par l’expert le
27 août 2019 à cette fin, il ressort en particulier que l’efficacité
énergétique de l’enveloppe de ce bâtiment, chauffé par des radiateurs
électriques directs, était mauvaise, car les éléments constitutifs de
l’enveloppe étaient peu isolés (p. 4). Le rapport liste les améliorations
possibles, en relation avec l’enveloppe et la technique du bâtiment (pp. 5 et
6), à savoir la pose d’une nouvelle isolation en laine de chanvre entre
chevrons en toiture, la pose d’une isolation intérieure en laine de chanvre
avec enduit argile brut et crépi à la chaux extérieure, la pose de nouvelles
fenêtre bois 3-VI-IR, la pose additionnelle d’une nouvelle couche d’isolation
au plafond du rez donnant contre le sous-sol, le traitement des ponts
thermiques par emballage, la pose d’une pompe à chaleur air/eau et poêle à
pellet en appoint, le remplacement des appareils électroménagers peu efficients
par de nouveaux appareils efficients, le remplacement des ampoules peu
efficientes par des ampoules économiques (ex : LED) de même que la pose
d’un monobloc basse consommation en toiture et l’installation de bouches
d’extraction hygroréglables dans les pièces humides pour la ventilation. Le
rapport propose deux variantes de mesures d’assainissement globales de
l’enveloppe du bâtiment (pp. 7 ss) qui toutes deux recommandent le remplacement
du chauffage électrique direct par une pompe à chaleur air/eau et un poêle à
pellet en appoint (pp. 7 et 9).
D.
A l’appui du premier recours dont il sera question plus loin, A.________
dit s’être présentée dans les bureaux de l’administration communale, le 29
juillet 2019, et avoir annoncé qu’elle entendait entreprendre des travaux à
l’intérieur de son habitation. On lui aurait répondu que les travaux envisagés
ne nécessitaient pas de permis de construire, pour autant qu’elle ne touche pas
aux façades. D’après le recours (all. 12 ss), les travaux envisagés
consistaient en la mise en place d’une isolation intérieure, la remise en état
intérieure des locaux, sans rien toucher à l’extérieur ni toucher la volumétrie
existante, le remplacement de 4 Velux en toiture, le déplacement de quelques
murs intérieurs et la mise en place d’une isolation en matériaux naturels au
niveau du radier. A.________ n’a pas rempli ni déposé le formulaire usuel de
demande de permis de construire.
E.
Le 25 octobre 2019, la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité
ou l’autorité intimée), se déclarant surprise par les travaux entrepris par A.________,
a écrit à cette dernière pour lui demander d’indiquer quels travaux elle était
en train de réaliser et de demander aux entreprises qu’elle avait mandatées de
laisser le domaine public libre de tous véhicules. Le 5 novembre 2019, B.________,
présenté par A.________ comme l’architecte qu’elle avait mandaté pour diriger
les travaux et titulaire du bureau technique du même nom, a fait savoir à la
municipalité que les travaux concernaient l’intérieur du bâtiment, sans toucher
aux façades, ni à l’enveloppe extérieure et visaient l’amélioration globale des
qualités énergétiques du bâtiment, en référence au rapport de conseil ‟CECB®
Plus-Certificat énergétique cantonal des bâtiments″ du 27 août 2019 remis
en annexe. B.________ expliquait que l’isolation du bâtiment en question était
désuète et non-conforme aux standards actuels et ajoutait:
‟De ce fait, l’enveloppe
complète du bâtiment est reprise et remise aux normes actuelles :
-
Sol du rez-de-chaussée isolé
-
Tous les murs extérieurs doublés et isolés
-
Toiture doublée et isolée
-
Remplacement des convecteurs électriques
-
Remplacement de toutes les fenêtres par des fenêtres bois à triple vitrage,
sans aucune modification des ouvertures existantes.
Un projet de transformation,
notamment sur la façade sud et les aménagements extérieurs et places de parc
est en cours d’étude et devrait aboutir à une mise à l’enquête publique, tout
au début 2020, et sera évidemment fait, selon tous les documents usuels.”
F.
La municipalité a mandaté l’entreprise C.________ aux fins de constater
l’étendue et l’importance des travaux en cours. Le rapport établi par sa
collaboratrice, suite à sa visite du 12 novembre 2019 et muni de photographies
des lieux, mentionne les travaux suivants:
‟- Démolition des murs
porteurs et ouverture dans des murs porteurs intérieurs au rez-de-chaussée avec
reprise des efforts statiques par des poutrelles métalliques. Voir les plans
des archives communales pour la répartition des locaux avant travaux.
-
Démolition de murs porteurs au 1
er
étage avec reprise des efforts
statiques par des poutrelles métalliques. Voir les plans des archives
communales pour la répartition des locaux avant travaux.
- Démolition de tous les locaux
sanitaires et cuisine au rez-de-chaussée, voire aux étages si sanitaires
également existants.
-
Changement de la répartition des locaux dans tous les niveaux.
-
Démolition du radier du bâtiment au rez-de-chaussée, pose d’une isolation en
cours sur un lit de sable directement sur les gravats existants.
-
Réaménagement des combles, création d’une salle de bain.
-
Création d’une ouverture en toiture et changement de deux ouvertures en toiture
(même dimension ?).
-
Changement de système de chauffage du bâtiment.
-
Réfection des installations électriques.”
Au vu de l’ampleur des travaux de transformation
déjà réalisés, l’auteur du rapport proposait à la municipalité d’en ordonner
l’arrêt en vue du dépôt d’une procédure de demande d’autorisation par le biais
d’une enquête publique puisque ces travaux devraient être annoncés et faire
l’objet d’une enquête vu qu’ils n’étaient pas de minime importance. Un rapport
de diagnostic amiante devrait également être réalisé et les justificatifs
thermiques et formulaires énergétiques concernés joints au dossier afin de justifier
du respect de la législation en matière d’énergie. Enfin, le rapport signalait
que le nom de l’architecte désigné par la propriétaire n’avait pas été trouvé
dans le registre officiel des personnes agréées pour signer les plans et
formulaires d’enquête dans le canton.
G.
Par décision du 13 novembre 2019, la municipalité a ordonné l’arrêt
immédiat des travaux qu’elle a fait constater sur place selon le rapport du 12
novembre 2019 précité et dont elle reprend l’énumération, en vue du dépôt d’une
procédure de demande d’autorisation par le biais d’une enquête publique, au
motif que ces travaux, en raison de leur ampleur, devaient être annoncés et
faire l’objet d’une enquête publique car ils n’étaient pas de minime
importance. La décision énonce qu’un rapport de diagnostic amiante devait
également être réalisé et les justificatifs thermiques et formulaire
énergétique joints au dossier pour le changement du système de chauffage et le
changement de fenêtres. Par ailleurs, B.________, que la propriétaire avait désigné
comme architecte n’avait pas été trouvé dans le registre officiel REG des
personnes agréées pour signer les plans et formulaire d’enquête dans le canton.
H.
Par courriel du 19 novembre 2019, A.________, qui se trouvait à
l’étranger, a accusé réception de la décision, qui lui avait également été
communiquée par e-mail. L’intéressée a indiqué à la municipalité qu’elle
déposerait une demande de mise à l’enquête ‟dans les règles de l’art et
dans les plus brefs délais” mais a demandé à l’autorité une ‟flexiblité
minimale sur l’arrêt des travaux” eu égard au fait qu’elle devait protéger le
matériel sur place au seuil de l’hiver.
I.
Un document établi le 19 octobre 2020 par le mandataire de la
constructrice liste les travaux réalisés dans le cadre de la réhabilitation de
la propriété de cette dernière (pièce 19 produite par l’intéressée) ainsi qu’il
suit:
‟1/ L’isolation thermique
intérieure de l’immeuble a été renforcée, tant au niveau de certains murs que
de la toiture.
2/ Les fenêtres ont été remplacées
par des fenêtres neuves de même dimension.
3/ Aucune isolation périphérique
n’a été réalisée.
4/ Installations techniques
Les installations électriques, de
chauffage et sanitaires ont été rénovées et mises aux normes.
5/ S’agissant de l’aménagement des
espaces intérieurs et lieux de vie, quelques modifications de moindre
importance ont été réalisées, notamment au niveau de la disposition des
cloisons, suppression ou compléments de parois existantes. Le réaménagement de
quelques murs intérieurs a été opéré avec le concours d’un ingénieur, quand
c’était nécessaire.
Les revêtements de sols, parois et
plafonds ont été entièrement refaits.
La surface utile n’a en aucun cas
été modifiée.
6/ En conclusion, la totalité des
travaux réalisés ont concerné la remise aux normes et la rénovation de
l’intérieur.
De surcroît, la quasi-totalité des
travaux a été exécutée avec des matériaux non-polluants et respectueux de
l’environnement sur demande stricte du maître de l’ouvrage.”
J.
Il ressort d’un courriel envoyé le 25 novembre 2019 au greffe de la
commune que la représentante de l’entreprise C.________ indiquait être passée le
22 novembre 2019 sur le chantier afin de confirmer la fermeture de celui-ci
dans l’attente de la constitution du dossier d’enquête et avoir rencontré sur
place B.________, qui lui avait indiqué que seuls les travaux intérieurs d’isolation,
réaménagement des locaux et changement de système de chauffage seront soumis à
autorisation et que d’éventuelles ouvertures en façade ou toiture seraient
traitées dans un second temps. La mandataire de la commune disait avoir
constaté que l’isolation du sol du rez-de-chaussée était terminée et que
l’isolation intérieure des murs extérieurs du 1
er
étage était bien
avancée.
K.
A la demande de A.________, D.________, ingénieur civil, s’est rendu sur
place et a constaté, dans un rapport du 27 novembre 2019, que l’ancien mur porteur
en maçonnerie, support des planchers en bois aux niveaux étage et combles était
remplacé après sa démolition par de nouvelles structures métalliques composées
de façon similaire au rez-de-chaussée et à l’étage, soit de deux piliers en
tubes acier et d’un sommier type HEB 200, à chaque étage. D’après l’ingénieur,
il s’agissait, à première vue, de dimensions plutôt confortables. Les deux
piliers du rez-de-chaussée reposaient sur des fondations en béton mais une
vérification par sondage n’avait pas été faite. L’ingénieur concluait que ces
travaux de transformation avaient été réalisés de façon correcte et que la
méthode et les dimensions des profilés mis en place permettaient de garantir
une sécurité structurelle de l’ouvrage.
L.
Par acte du 2 décembre 2019 de son avocat, A.________ a recouru devant
la Cour de droit public et administratif du Tribunal cantonal (ci-après: la
CDAP) contre la décision du 13 novembre 2019, concluant, principalement, à sa
réforme en ce sens que la recourante n’est pas tenue d’arrêter les travaux
entrepris dans son immeuble et, subsidiairement, à son annulation. A l’appui de
son recours, la recourante soutient, en résumé, que les travaux qu’elle a
entrepris ne sont pas soumis à la procédure d’autorisation car ils n’impliquent
aucun changement au niveau extérieur, aucune modification de la volumétrie et
aucuns travaux (au demeurant purement intérieurs) qui puissent porter atteinte
aux droits de la collectivité et des voisins. La recourante invoque en outre le
fait que la décision était susceptible de causer des dommages à son immeuble vu
que les travaux étaient arrêtés au seuil de l’hiver, avant que les fenêtres ne
soient posées, ce qui empêchait que l’immeuble soit entièrement hors d’eau et
qu’il puisse être chauffé durant l’hiver. La cause a été enregistrée avec la
référence AC.2019.0380 et l’accusé de réception du recours rappelle que
celui-ci a effet suspensif.
Le 5 décembre 2019, l’autorité intimée s’est
déterminée, sous la plume de son conseil, et a requis la levée de l’effet suspensif,
faisant valoir, en bref, que les travaux entrepris, qui n’étaient pas de minime
importance, devaient faire l’objet d’une procédure d’autorisation avant de
pouvoir être exécutés et que cela n’avait pas été le cas.
Par décision sur mesures provisionnelles du 9
janvier 2020, le juge instructeur, considérant, en résumé, que les travaux
décrits le 5 novembre 2019 par le mandataire de la constructrice n’étaient pas
soumis à la procédure d’autorisation puisqu’ils n’entraînaient pas des
conséquences importantes sur le territoire, l’équipement et l’environnement et
qu’il n’existait pas d’intérêt public à leur arrêt, a rejeté la requête de
levée de l’effet suspensif. La décision précise qu’elle ne permettait pas à la
recourante d’entreprendre les travaux relatifs à la façade sud de son bâtiment
et à des aménagements extérieurs en cours d’étude, effectivement soumis à
autorisation. L’autorité intimée a renoncé à recourir contre cette décision.
M.
La recourante a poursuivi, puis achevé les travaux qu’elle avait initiés
mais a renoncé, en l’état, à transformer la façade sud de son bâtiment et à
procéder à des aménagements extérieurs.
N.
Par lettre du 15 janvier 2020, la municipalité a imparti à A.________ un
délai au 31 janvier 2020 pour déposer une demande d’enquête pour les travaux en
cours, à défaut de quoi elle prendrait les décisions qu’elle jugerait utile.
Référence était faite au courriel de A.________ du 19 novembre 2019.
Par lettre du 21 janvier 2020 de son conseil, A.________
a protesté, rappelant n’avoir accompli que des travaux intérieurs, qu’elle
estime par ailleurs avoir dûment annoncés, et contestant qu’on puisse lui fixer
un délai pour déposer une demande d’autorisation en relation avec la
transformation de la façade sud de son bâtiment et des aménagements extérieurs
alors en cours d’étude en vue d’une mise à l’enquête publique.
O.
Par acte du 12 février 2020 de son avocat, A.________ a déféré la lettre
du 15 janvier 2020 de l’autorité intimée devant la CDAP, concluant
principalement, à sa réforme, en ce sens qu’elle n’est pas tenue de mettre à
l’enquête les travaux entrepris dans son habitation et, subsidiairement, à son
annulation. La recourante y plaide que les travaux qu’elle a réalisés dans son
habitation n’étaient pas soumis à autorisation, car ils n’impliquaient aucun
changement au niveau extérieur, aucune modification quelconque de la volumétrie
et ne pouvaient pas porter atteinte aux droits de la collectivité et des
voisins. La cause a été enregistrée sous la référence AC.2020.0037. Interpellée
sur la recevabilité de son deuxième recours, la recourante a répondu, le 26 mai
2020, que la décision attaquée était nulle, subsidiairement, qu’elle était
constitutive d’une décision finale et plus subsidiairement encore, que les
conditions de l’art. 74 al. 4 let. b LPA-VD étaient remplies en l’espèce.
P.
Le 4 juin 2020, le juge instructeur a joint les deux causes sous la
référence AC.2019.0380 et indiqué que la question de la recevabilité du
deuxième recours serait examinée dans l’arrêt à intervenir.
Q.
Au terme du mémoire-réponse du 13 juillet 2020 de son avocat, l’autorité
intimée a pris les conclusions suivantes: s’agissant du premier recours, elle
conclut qu’il est devenu sans objet et, pour autant que le recours vise à faire
constater que les travaux entrepris ne nécessitent ni enquête publique ni
autorisation, l’autorité intimée conclut qu’il est prématuré; s’agissant du
deuxième recours, l’autorité intimée conclut que sa lettre du 15 janvier 2020
ne constitue pas une décision susceptible de recours, subsidiairement, que le
recours déposé contre celle-ci est prématuré, la municipalité s’engageant à
prendre position une fois informée sur les travaux effectivement réalisés.
L’autorité intimée indique qu’en impartissant un délai à la recourante pour
déposer une demande, il ne s’agissait pas de décider définitivement de la
nature de la décision qui serait prise (enquête publique, autorisation, absence
de toute exigence) mais d’être pleinement informée sur la nature et
l’importance des travaux accomplis. Elle est d’avis que ce n’est qu’une fois en
possession de tous les renseignements à ce sujet qu’elle sera en mesure de
décider formellement de la suite des opérations.
Le 17 août 2020, la recourante, sous la plume de son
conseil a fait valoir que l’autorité intimée avait été suffisamment renseignée
sur la nature et l’importance des travaux accomplis sur la base du contrôle
effectué par sa mandataire le 12 novembre 2019, photographies à l’appui.
Les parties se sont encore ultérieurement exprimées au
sujet des informations qui pourraient ou non encore manquer à l’autorité
intimée afin que cette dernière puisse déterminer, soit qu’il s’agit de travaux
exclusivement intérieurs ne nécessitant pas d’autorisation, soit, dans le cas
contraire, qu’elle puisse se prononcer sur la nécessité ou non d’organiser une
enquête publique. Leurs arguments seront repris dans la mesure utile par la
suite.
R.
Le tribunal a tenu une audience, le 20 janvier 2021, à l’occasion de
laquelle il a procédé à une inspection des lieux, en présence de la recourante,
accompagnée de son ami, M. E.________, et assistée de Me Jérôme Bénédict,
avocat; pour l’autorité intimée, de MM. F.________, syndic, et G.________,
municipal en charge de la police des constructions, assistés de Me Jean-Daniel
Théraulaz, avocat. Le procès-verbal d’audience, qui a été adressé aux parties à
l’issue de celle-ci, résume les explications des parties et les constatations
faites à l’occasion de l’inspection locale ainsi qu’il suit:
‟Les représentants de
l’autorité intimée sont d’avis que, pour évaluer si les travaux entrepris sont
soumis ou non à la nécessité d’une mise à l’enquête publique, cas échéant d’une
autorisation, la recourante doit les annoncer, c’est-à-dire remplir le
formulaire CAMAC disponible sur Internet et y annexer les documents usuels. Ils
ajoutent qu’un descriptif complet des travaux exécutés est nécessaire.
D’après la recourante, tous les
travaux entrepris respectent les dispositions légales et réglementaires
applicables. Cette dernière dit disposer des documents qui le prouvent. Elle
n’a toutefois pas rempli de formulaire CAMAC et indique ne pas avoir d’autre
descriptif des travaux exécutés que celui signé par M. B.________ et produit
sous n° 19 de son dernier bordereau de pièces.
Le tribunal et les parties
procèdent à l’inspection des lieux, en commençant par le jardin, où ils notent,
à l’est, le long de la limite de propriété, la présence d’un cabanon en bois
pourvu de deux portes vitrées qui n’a pas été annoncé à la municipalité.
Me Bénédict explique qu’il n’est pas fixé au sol et qu’il a été érigé en
mars 2020, à la place d’une ancienne cabane. L’attention de la recourante est
attirée, bien que cela sorte de l’objet du litige, sur le fait qu’il n’est pas
impossible qu’un tel aménagement doive faire l’objet d’une annonce à la
municipalité. Le tribunal constate que les fenêtres de l’immeuble de la
recourante, dont la construction remonte à 1837, ont été remplacées dans les
ouvertures existantes par des fenêtres neuves. Certaines sont dépourvues de
croisillons. Pour le reste, la façade est restée inchangée. Le bruit de la
pompe à chaleur installée dans le petit bâtiment situé à l’est de l’habitation
principale s’entend à une distance d’environ 10 m. La recourante explique que
la fenêtre du local doit rester ouverte pour assurer la ventilation de
l’installation. Le bruit n’est cependant pas différent que la fenêtre donnant
sur le local soit ouverte ou fermée.
Le tribunal et les parties se
rendent ensuite à l’intérieur de l’habitation de la recourante et s’arrêtent
d’abord au rez-de-chaussée. L’escalier desservant le 1er étage, initialement
installé au centre du rez-de-chaussée, a été déplacé sur le bord. L’ouverture
au plafond a toutefois été maintenue, pour amener de la lumière. Des ouvertures
ont été réalisées dans des murs porteurs et des poutrelles métalliques
installées au centre. La cuisine existante a été démontée et déplacée au 1er
étage. Un wc séparé a été créé. Le carrelage et le crépi ont été refaits.
L’installation électrique de tout le bâtiment a également été refaite.
Le rez-de-chaussée sert à
l’activité de thérapeute de la recourante, qui a aménagé une pièce où est
installée une table de soins. Les représentants de la municipalité informent la
recourante que, vu la zone dans laquelle son immeuble, précédemment exclusivement
dévolu à l’habitation, se trouve, il y a là un changement d’affectation qui
doit être annoncé aux autorités. La recourante précise qu’une isolation
intérieure en laine de chanvre a été installée à tous les étages. De manière
générale, elle a privilégié l’utilisation de produits naturels.
Au 1er étage, le tribunal constate
que les planchers et les crépis ont été refaits, les sanitaires rénovés et une
paroi créée. La recourante explique que le chauffage, qui a été intégralement
rénové, n’a pas été installé au sol mais au mur. Une nouvelle cuisine a été
posée. L’escalier qui monte au deuxième étage est demeuré à sa place
originelle.
Dans les combles, deux chambres
surmontées d’une mezzanine accessible par une échelle ont été aménagées, de
même qu’une salle de bains. Le sol a été changé. La recourante précise que le
vélux éclairant la pièce principale a été aménagé avant qu’elle n’achète le
bâtiment.”
D’entente avec les parties, la procédure a été
suspendue jusqu’au 31 mars 2021, afin de permettre à la recourante d’annoncer
tous les travaux entrepris au moyen du formulaire CAMAC usuel, muni des annexes
nécessaires (en particulier en relation avec la problématique du changement de
chauffage) et d’établir des plans à jour de sa maison. Les représentants de
l’autorité intimée ont également souhaité que le changement d’affectation des
locaux du rez-de-chaussée soit annoncé à cette occasion. Dans l’hypothèse où
l’annonce des travaux ainsi prévue ne permettrait pas de mettre un terme au
litige, il a été prévu que le tribunal rende son arrêt.
S.
S’agissant du procès-verbal d’audience, la recourante a formulé, le 8
février 2021, les remarques suivantes: au rez-de-chaussée, le WC séparé a été
déplacé et non pas créé; la recourante précise qu’elle a utilisé exclusivement
des matériaux non polluants et naturels à l’exception de l’étanchéité des
douches; dans les combles, les chambre et la salle de bains existaient déjà
lors de l’acquisition de l’habitation.
T.
Par lettre du 22 avril 2021, l’autorité intimée a avisé le tribunal que
les documents qui lui avaient été remis par la recourante ne permettaient pas
de mettre un terme au litige et lui a demandé de rendre son arrêt. Le 23 avril
2021, la recourante a pris note de la position de la municipalité, contestant
le point de vue de cette dernière.
U.
Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Les recours ont été déposé en temps utile et dans les formes prévues par
la loi (cf. art. 79, 95 et 99 de la loi sur la procédure administrative du 28
octobre 2008 [LPA-VD; BLV 173.36]).
2.
La première décision attaquée, du 13 novembre 2019, ordonnait l’arrêt
des travaux entrepris par la recourante. La décision de mesures provisionnelles
du 9 janvier 2020 a rejeté la demande de l’autorité intimée de retirer l’effet
suspensif au recours dirigé contre la décision du 13 novembre 2019. L’autorité
intimée a renoncé à recourir contre cette décision et la recourante a achevé
les travaux qui étaient encore en cours au moment où la décision attaquée a été
rendue. Dans ces conditions, il faut constater, à l’instar des parties, que cette
première décision n’a plus d’objet.
3.
Le deuxième acte de l’autorité intimée déféré au tribunal par la
recourante, du 15 janvier 2020, est une lettre impartissant à cette dernière un
délai pour déposer une demande d’enquête pour les travaux en cours. En
procédure, l’autorité intimée a expliqué qu’il ne s’agissait pas de décider
définitivement de la nature de la décision qui serait prise (au sujet de la
nécessité d’une enquête publique, d’une autorisation, ou de l’absence de toute
exigence) mais d’être pleinement informée sur la nature et l’importance des
travaux accomplis; ce ne serait qu’une fois en possession de tous les
renseignements à ce sujet qu’elle serait en mesure de décider formellement de
la suite de la procédure.
a) Les parties ont été interpellées sur la question
de la recevabilité du recours, eu égard au fait que la municipalité intimée
mettait en doute le fait que son courrier puisse constituer une décision susceptible
de recours. La recourante s’est exprimée à ce sujet pour conclure que son
recours était recevable. D’une part, elle est d’avis qu’une décision ayant pour
but de la contraindre à déposer une demande de permis de construire serait
contraire à la loi et sa nullité devrait être constatée d’office. D’autre part,
elle soutient qu’une décision qui a pour but de lui imposer le rétablissement
d’une situation prétendument conforme au droit en lui ordonnant de déposer un dossier
aurait un caractère définitif - et non incident - et serait susceptible de
recours immédiat.
b) Selon l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. Les décisions finales sont susceptibles de
recours (art. 74 al. 1 LPA-VD), de même que les décisions incidentes qui
portent sur la compétence ou sur une demande de récusation (al. 3), ainsi que
les autres décisions incidentes notifiées séparément (al. 4) si elles peuvent
causer un préjudice irréparable au recourant (let. a), ou si l’admission du
recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d’éviter
une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b).
Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c). Sont également des décisions les
décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les
décisions en matière d'interprétation ou de révision (art. 3 al. 2 LPA-VD).
La décision est ainsi un acte de souveraineté fondé
sur le droit public, individuel et concret, qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique
relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid. 4.3, 328 consid.
2.1 et les réf. cit.). En d'autres termes, la décision constitue un acte
étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.
1.2 et les réf. cit.). L’expression d’une opinion, la communication, la prise
de position, la recommandation, le renseignement, l’information, le projet de
décision ou l’annonce de celle-ci, ne sont pas assimilés à des décisions car
ils ne créent pas un rapport de droit entre l’administration et le citoyen, ni
ne lui imposent une situation passive ou active (CDAP AC.2015.0152 du 30
juillet 2015 consid. 1a).
c) D’après la jurisprudence du tribunal, un courrier
fixant des délais pour régulariser certains éléments de construction avec
menace de sanction ou un ordre donné par une municipalité de déposer dans un
certain délai un dossier complet de demande d’autorisation constituent des
décisions attaquables par voie de recours (cf. arrêt CDAP AC.2016.0379 du 7
décembre 2017 consid. 4a et la réf. citée). Il doit en aller de même d’une
lettre qui, comme en l’espèce, impartit un délai à la constructrice pour
déposer un dossier permettant à l’autorité municipale de définir si les travaux
entrepris nécessitent ou non une autorisation, cas échéant nécessitent ou non
une enquête publique. Partant, le recours est recevable. Reste à examiner si la
décision attaquée est fondée.
4.
En l’occurrence, le tribunal retient que la recourante a procédé dans
son habitation à des travaux importants, qu’il a pu constater sur place. La
recourante a renforcé l’isolation thermique intérieure (au niveau du sol du
rez-de-chaussée, des murs donnant à l’extérieur et de la toiture), changé les
fenêtres et les Velux dans les ouvertures existantes, démoli des murs porteurs
au rez-de-chaussée et au 1
er
étage, avec reprise des efforts
statiques par des poutrelles métalliques, démoli et déplacé les locaux
saitaires et cuisine au rez-de-chaussée, changé l'organisation des locaux sur
tous les niveaux, refait entièrement les revêtements des sols, parois et plafonds.
La constructrice a en outre refait les installations électriques de son bâtiment
et changé le système de chauffage en installant une pompe à chaleur air/eau
dans une petite annexe. Il est enfin apparu en audience que le rez-de-chaussée
servait désormais à l’activité de thérapeute de la recourante, qui a aménagé
une pièce où est installée une table de soins.
a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). Il s’agit d’une norme fédérale minimale directement
applicable qui règlemente de manière globale l’obligation d’un permis de
construire et de transformer pour toute construction ou installation. Le droit
cantonal ne peut donc pas restreindre le cercle des constructions et
installations que l’art. 22 LAT soumet à autorisation; il peut, en
revanche, définir plus largement les objets assujettis à l’autorisation de
construire (arrêt TF _107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.1 et les réf.
citées).
D’après la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; voir aussi ATF 123 II 256 consid. 3; 120
Ib 379 consid. 3c). Si les simples travaux d’entretien, rénovations, petites
réparations ou changements d’affectation de moindre importance ne sont pas
soumis à autorisation (arrêt du TF 1C_150/2016 du 20 septembre 2016 consid. 9.1
et les réf. citées), il en va différemment lorsque des poutres porteuses et
donc des éléments statiques importants d’un bâtiment doivent être remplacés
(cf. arrêt TF 1C_558/2018 du 9 juillet 2019 consid. 5.3 et la réf. citée).
b) L’art. 103 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985
sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC; BLV 700.11) reprend
ces principes et soumet à autorisation tout travail de construction "en
surface ou en sous-sol, modifiant de manière sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment" (al. 1).
L’art. 68 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLAT ;
BLV 700.11.1) précise que sont notamment subordonnées à l’autorisation de la
municipalité les constructions nouvelles, les transformations intérieures ou
extérieures, les reconstructions ou les agrandissements affectant des bâtiments
ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux art. 39 et 40 du
règlement (let. a); le changement de destination de constructions existantes
(let. b); l’exécution ou la transformation d’installations fixes de chauffage
ou utilisant le gaz, de canaux de fumée et d’installations importantes de toute
nature (let. c). Sur ce dernier point, la jurisprudence du tribunal considère que
l’installation d’une pompe à chaleur air-eau est une installation fixe de
chauffage soumise, au sens de l’art. 68 al. 1 let. c RLATC, à autorisation
communale (cf. arrêt CDAP 2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 9b et la réf.
citée).
L’art. 103 LATC précise également (al. 2) que ne
sont pas soumises à autorisation les constructions, démolitions et
installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à
l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal (let. a); les aménagements extérieurs, les excavations et
les travaux de terrassement de minime importance (let. b); les constructions et
les installations mises en place pour une durée limitée (let. c). L'art. 68a
al. 2 RATC contient une liste de constructions et d'installations qui
"peuvent ne pas être soumises à autorisation".
c) Cela étant, les travaux de construction doivent
être annoncés à la municipalité et ne peuvent commencer sans la décision de
cette dernière (art. 103 al. 4 LATC). L’art. 68a al. 1 RLATC prévoit à cet
égard que la municipalité, avant de décider si le projet de construction ou de
démolition nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime
importance au sens de l’al. 2; s’ils ne portent pas atteinte à un intérêt
public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des régions
archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments historiques
ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins; et s’ils
n’ont pas d’influence sur l’équipement et l’environnement (let. a).
d) Il suit de ce qui précède que même si les travaux
peuvent être dispensés d’autorisation de construire car ils respectent les
conditions cumulatives de l’art. 103 al. 3 LATC: absence d'atteinte à un
intérêt public prépondérant (protection de la nature, du paysage, des sites et
des monuments historiques), absence d'atteinte à des intérêts privés dignes de
protection tels ceux des voisins, absence d'influence sur l'équipement et
l'environnement, ils ne peuvent pas être entrepris sans autre. Ils doivent être
annoncés à la municipalité et ne peuvent pas commencer sans la décision
municipale. Cette décision doit être prise dans un délai de trente jours, la
municipalité devant décider si le projet de construction ou de démolition
nécessite une autorisation (cf. art. 103 al. 5 LATC). Ainsi, le tribunal a déjà
eu l’occasion de juger que même lorsqu’une autorisation n’est pas nécessaire,
le constructeur doit annoncer son projet (cf. arrêt CDAP AC.2014.0004 du 29
avril 2014 consid. 2a et la réf. à l’arrêt AC.2012.0355 du 1er mai 2013
consid. 4c).
e) Sur le principe, l’autorité intimée était donc en
droit d’exiger de la recourante qu’elle annonce ses travaux, qu’ils soient ou
non soumis à autorisation au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 al. 1 LATC.
5.
Outre le fait qu’elle prétende que les travaux ne nécessitaient ni
autorisation ni enquête publique, ce qui comme on l’a vu ci-dessus est sans
incidence sur l’obligation d’annonce, la recourante est d’avis qu’elle a satisfait
à ce devoir. D’une part, elle a annoncé oralement les travaux à l’autorité.
D’autre part, cette annonce a été complétée par la suite par la production de
toute une série de pièces, que la recourante juge suffisantes pour permettre à
l’autorité d’aller de l’avant. En audience, l’autorité intimée a précisé
qu’elle souhaitait disposer du questionnaire CAMAC usuel, muni des annexes
nécessaires (en particulier en relation avec la problématique du changement de
chauffage) et des plans à jour de la maison. Elle souhaitait également que soit
annoncé à cette occasion le changement d’affectation des locaux du
rez-de-chaussée.
Il est vrai que la loi ne dit pas quelle forme
l’annonce doit prendre. Elle doit quoiqu’il en soit permettre à l’autorité de
décider si le projet nécessite ou non une autorisation de construire.
S’agissant de l’annonce orale des travaux, le tribunal retient que la
recourante s’est présentée dans les bureaux de l’administration communale, le
29 juillet 2019, pour annoncer qu’elle entendait entreprendre des travaux à
l’intérieur de son habitation. D’après les allégués 12 ss de son premier
recours, les travaux envisagés consistaient en la mise en place d’une isolation
intérieure, la remise en état intérieure des locaux, sans rien toucher à
l’extérieur ni toucher la volumétrie existante, le remplacement de 4 Velux en
toiture, le déplacement de quelques murs intérieurs et la mise en place d’une
isolation en matériaux naturels au niveau du radier. Or, force est de
constater, au vu des travaux finalement réalisés, que cette annonce était
incomplète, puisque la recourante a encore installé une pompe à chaleur air/eau
dans un petit bâtiment annexe – dont le tribunal a constaté que le bruit
s’entendait à une distance de 10 m. – et a exécuté des travaux portant sur la
statique du bâtiment. Elle a également changé les fenêtres de son habitation
pour les remplacer, dans les ouvertures existantes, par des fenêtres neuves,
dont certaines sont dépourvues de croisillons contrairement aux précédentes, ce
qui a un impact sur l’aspect extérieur de l’immeuble. Enfin, la recourante a
modifié l’affectation du rez-de-chaussée, qu’elle sert pour son activité de
thérapeute, alors qu’auparavant l’immeuble n’était dévolu qu’à l’habitation.
Les travaux et changement d’affectation des locaux
réalisés par la recourante ont ainsi été découverts par l’autorité intimée
petit à petit, au fil des mois, au gré des visions locales réalisées par sa
mandataire ou par le tribunal, ou encore de la production de pièces ou de
descriptifs plus ou moins complets. A première vue et sans préjuger de la
décision que l’autorité intimée prendra à cet égard, il faut constater que la
recourante a envisagé tant des travaux qui paraissent pouvoir être dispensés
d’autorisation (comme par exemple les réfections intérieures) que des travaux
qui en nécessitent une (comme par exemple l’installation d’une pompe à chaleur
air/eau ou des travaux portant sur la statique du bâtiment). Afin toutefois que
l’autorité intimée puisse juger en toute pertinence de la nécessité ou non d’une
autorisation, cas échéant de celle d’une enquête publique, elle était en droit
d’exiger de la recourante, avant toutes choses, qu’elle remplisse le
questionnaire général de demande de permis de construire et qu’elle produise
les documents et pièces démontrant que la construction est conforme aux
dispositions relatives à la loi cantonale sur l’énergie, ainsi que des plans
des étages de la construction, avec destination des locaux et indications, en
différentes couleurs des états (ancien, démolition et ouvrage projeté), pièces
et indications qui doivent au demeurant être usuellement fournis à l’appui
d’une demande de permis de construire (cf. art. 69 RLATC). En effet, seule la
production de ces documents est de nature à permettre à l’autorité intimée de
disposer d’un catalogue exhaustif des travaux et de vérifier si ceux qui
peuvent être dispensés d’autorisation de construire respectent les conditions
cumulatives de l’art. 103 al. 3 LATC en termes d’absence d’atteinte à un
intérêt public prépondérant ou à un intérêt privé digne de protection ou
d’absence d’influence sur l’équipement et l’environnement. Il s’ensuit que la
décision est bien fondée et doit être confirmée.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à la constatation que la
décision du 13 novembre 2019 ordonnant l’arrêt des travaux est sans objet et au
rejet du recours dirigé contre la décision du 15 janvier 2020 impartissant un
délai à la recourante pour satisfaire à son obligation d’annonce des travaux.
Il s’ensuit que cette deuxième décision est confirmée, un nouveau délai de 30
jours dès la notification du présent arrêt étant imparti à la recourante pour
ce faire. La recourante, qui succombe pour l’essentiel, supportera les frais du
présent arrêt et versera des dépens à l’autorité communale, qui a agi par
l’intermédiaire d’un avocat (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La décision de la Municipalité de Denges du 13 novembre 2019 est sans
objet.
II.
Le recours dirigé contre la décision de la Municipalité de Denges du 15
janvier 2020 est rejeté et dite décision confirmée, un délai de 30 jours dès la
notification du présent arrêt étant imparti à la recourante pour satisfaire à
son obligation d’annonce des travaux au sens des considérants du présent arrêt.
III.
Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs sont
mis à la charge de la recourante.
IV.
La recourante doit verser la somme de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs à la Commune de Denges, à titre de dépens.
Lausanne, le 8 juin 2021
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.