vd_omni · GE.2005.0058 · 2005-11-01 · fr

CALVETTI/Police cantonale du commerce | L'exigence de la réussite de l'examen professionnel organisé en vue de la délivrance du certificat de capacité pour l'octroi de l'autorisation d'exploiter un établissement public n'est pas contraire à la garantie constitutionnelle de la liberté économique car elle répond à un intérêt public important (ordre public, hygiène, santé, protection du consommateur) et n'est pas contraire au principe de proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.2005 GE.2005.0058

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 1
er
novembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président ;
Mme
Dina Charif Feller et Mme Emilia Antonioni, assesseurs ; greffière : Mme
Aurélie Tille, stagiaire.
recourant
Patrick CALVETTI,
à Renens VD,
autorité intimée
Police cantonale du commerce,
Commission de l'examen
professionnel du CCA,
à Lausanne
Objet
Etablissement public
Recours Patrick CALVETTI c/ décision de la Police
cantonale du commerce du 31 mars 2005 (refus d'octroyer le certificat
cantonal d'aptitudes)
Vu les faits suivants
A.
Le recourant Patrick Calvetti est né le 8 février 1952 à
Lausanne. Après avoir effectué un apprentissage de cuisinier au Palace Hôtel de
Gstaad, il a notamment travaillé à Zürich, Zermatt, Grandvaux, ainsi qu'en
Floride (USA) et en République Dominicaine, où il a ouvert plusieurs hôtels et
dirigé de nombreux employés. Depuis 1970 il a exercé sa profession dans une
vingtaine d'établissements, où il fut, selon les certificats de travail
produits, apprécié, et son professionnalisme reconnu. Revenu en Suisse en
février 2001, il a travaillé à la fondation Clémence à Lausanne, au Restaurant
du Port de Pully, puis au Collège Champittet, jusqu'en août 2002.
B.
Le 25 juillet 2002, le recourant a fait parvenir une demande
de patente provisoire à la Police cantonale du commerce, afin de pouvoir
exploiter le restaurant de ses parents, le "Terminus", à Renens, dès
le 1
er
septembre 2002. Une patente lui fut délivrée le 4 décembre
2002, avec une validité limitée au 31 mars 2003. Il a requis et obtenu une
seconde patente, appelée licence après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, dont
la validité a été fixée du 1
er
avril 2003 au 31 mars 2004. Le 3
septembre 2003, il s'est inscrit à l'examen pour l'obtention du certificat de
capacité d'hôtel, de café-restaurant, de tea-room et de bar à café (Certificat
Cantonal d'Aptitudes, ou C.C.A.), pour la session d'octobre 2003, et il fut
dispensé du module 6 (cuisine). Il a suivi les cours organisés par le Centre
professionnel Gastrovaud, mais il a échoué les quatre premiers modules,
réussissant le 5ème (Vente, service et tourisme). En janvier 2004, il s'est
présenté une seconde fois à l'examen du module 1 (droit des établissements et
questions de sécurité) et il l'a réussi. Trois modules sur six lui étaient donc
acquis. En mars 2004, il a échoué à l'examen du module 3 (comptabilité). Toutefois,
vu les résultats déjà obtenus, une troisième licence provisoire allant du 1
er
avril 2004 au 31 décembre 2004 lui a été accordée. En juin 2004, il s'est
représenté à l'examen (note: 3,2) du module 2 (gestion et organisation
d'établissement;) et il l'a échoué. Puis, en octobre 2004, il s'est représenté
à l'examen du module 4 (Droit du travail, salaires et connaissances de droit)
et il l'a également échoué. Enfin, en mars 2005, il a échoué une troisième fois
à l'examen sur le module 2, avec la note 2.8.
C.
La Commission de l'examen professionnel du C.C.A a refusé
l'octroi du certificat en raison des trois échecs successifs du module 2.
Patrick Calvetti ne pouvait se présenter à cet examen avant un délai de trois
ans à compter du 8 mars 2005. Cette décision a été notifiée par la Police cantonale
du commerce le 31 mars 2005.
D.
Patrick Calvetti a recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif, acte daté du 11 avril 2005. Il avait réussi le 1
er
et le 5
ème
module, en étant dispensé du 6
ème
. Il
bénéficiait de nombreuses années de pratique en tant que cuisinier. Il avait
été victime d'un accident de travail en République Dominicaine, entraînant une
grave blessure à la tête, qui lui aurait laissé quelques séquelles, comme la
difficulté de mémorisation et de concentration à la lecture d'un texte. Ce
handicap aurait pu provoquer un échec. Il était revenu en Suisse pour reprendre
le restaurant familial et en faire vivre sa famille. Il produit également les
comptes d'exploitation, démontrant la bonne marche de son affaire. Il conclut à
l'octroi de l'autorisation limitée au restaurant "Terminus" à Renens,
au moins pour quinze ans, échéance à laquelle il espère que l'un de ses enfants
reprendra l'exploitation.
E.
L'autorité intimée s'est déterminée le 18 mai 2005. Elle
conclut, avec suite de frais, au rejet du recours. Elle relève en substance que
le recourant a échoué dans trois modules sur six (module 2; 3; et 4), et que
ses notes sont toutes inférieures à 3.5 (la moyenne devant être de 4 sur 6).
Elle fait également remarquer que l'intéressé a la possibilité d'engager un
titulaire de l'autorisation, ou qu'il pourrait passer son module 2 dans le
canton de Fribourg, afin d'obtenir son CCA.
F.
Le tribunal a tenu une audience le 6 septembre 2005. Le
procès-verbal d'audience comporte les précisions suivantes :
"Le recourant explique que l'accident auquel il faisait
allusion dans son recours est survenu en République Dominicaine, alors qu'il
travaillait en cuisine. Il avait reçu un coup sur la tête et il a souffert
d'une fracture du crâne, ce qui a nécessité une opération. Quelques problèmes
de mémoire en ont résulté, étant peut-être la cause des ses échecs successifs;
la tension avant les examens l'a aussi déstabilisé. Il n'a pas consulté de
neurologue en Suisse. Patrick Calvetti a changé de nombreuses fois de travail,
car il s'occupait de l'ouverture de nouveaux établissements. Il s'agissait
d'organiser les menus, de former la brigade de cuisine et de structurer les
hôtels. Il a passé 13 ans en République Dominicaine, puis il est rentré en
Suisse quand ses parents lui ont demandé de reprendre le restaurant familial à
Renens, et pour donner une meilleure éducation à ses enfants. De longues
journées au restaurant l'ont empêché d'étudier suffisamment pour préparer les
cours et les examens. Le bénéfice de la première année d'exploitation était de
frs. 52'000.- Il est propriétaire d'un bâtiment dans lequel se trouvent 1
logement de 5 pièces, son restaurant ainsi qu'un salon de coiffure, qu'il loue.
Le recourant a déjà trouvé une personne acceptant d'être titulaire de la
licence, au cas où son recours serait rejeté. Il y a moins de clientèle et il
travaille seul au restaurant avec sa femme. Sa femme n'a pas la possibilité de
faire la licence et ses parents sont décédés.
Florence Merz précise que l'exigence d'un certificat a
toujours été admise. En ce qui concerne les notations d'examens, Florence Merz
fait remarquer que les notes de Patrick Calvetti ne pouvaient être discutées,
en raison de l'écart trop important avec la moyenne. Elle relève que l'office
est à la disposition de tout élève qui voudrait voir une épreuve. Si le
recourant réussit le module 2 dans le canton de Fribourg, il sera validé dans
le canton de Vaud. Florence Merz conseille au recourant de prendre congé pour
suivre les cours pendant quinze jours en vue de passer les 2 modules pour
lesquels il lui reste une dernière tentative. "
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le compte rendu de l'audience.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée entraîne une restriction de l'art. 27
de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst), garantissant la
liberté du commerce et de l'industrie. L'art. 27 Cst énonce un droit
fondamental propre à chaque individu. Il garantit le libre accès à une activité
économique lucrative et son libre exercice. Toutefois, ce droit fondamental n'a
pas un caractère absolu. Les restrictions à la liberté économique sont admissibles
lorsqu'elles sont conformes aux conditions posées à l'art. 36 Cst. Elles
doivent alors reposer sur une base légale, répondre à un intérêt public
pertinent et prépondérant, et respecter le principe de proportionnalité.
a) Une restriction à la liberté économique doit
ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence distingue à cet égard la
base légale formelle de la base légale matérielle. Une base légale formelle est
une règle de droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au
référendum; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par un
autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation législative (
André Grisel
, Traité de droit
administratif, volume I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental
en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les
conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la
délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue
par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine
déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p.
323-325). En l'espèce, l'art. 36 de la loi sur les auberges et les débits de boissons
du 26 mars 2002 (LADB) fixe les conditions d'octroi de l'autorisation d'exercer;
cette disposition prévoit que le titulaire de l'autorisation d'exercer doit
avoir réussi l'examen professionnel organisé en vue de la délivrance du certificat
de capacité de la catégorie d'établissement concernée, ou bénéficier d'une
formation jugée équivalente, notamment en vertu de traités internationaux. Cette
disposition constitue une base légale permettant au département de refuser
l'autorisation d'exploiter en cas d'échec de l'examen professionnel. Elle
constitue aussi une base légale suffisante pour exiger l'obtention du
certificat de capacité en vue de l'octroi de cette autorisation. L'art. 36 LADB
a été adopté par le Grand Conseil et soumis au référendum facultatif au sens de
l'art. 84 al. 1 let. a Cst VD et répond à l'exigence de la base légale
formelle.
b) A la différence des autres droits fondamentaux,
comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe
quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à la garantie de
la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt public
aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité, la sécurité,
la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter, ou
encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par des procédés
déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 et
références citées) ; puis elle a étendu la notion d'intérêt public justifiant
des restrictions à la liberté économique aux motifs de politique sociale (ATF
97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ; ATF 119 Ia 59 consid. 6a
p. 67) et enfin aux mesures d'aménagement du territoire (ATF 102 Ia 115 ss et
les ATF 110 Ia 173 ; ATF 109 Ia 269) ; sont en revanche prohibées les mesures
qui ont pour but d'entraver la libre concurrence, d'avantager certaines
entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger la vie
économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34 consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia
186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les arrêts cités). De plus, la
notion d'intérêt public doit avoir une certaine intensité, justifiant
l'intervention des organes étatiques, soit les ordres ou les défenses qu'ils
émettent, soit les prestations qu'ils fournissent. Il doit ainsi toucher un
grand nombre d'administrés, devenant ainsi la somme d'intérêts privés, mais
pouvant parfois diverger avec l'un d'eux. Les cantons peuvent apporter à la
liberté constitutionnelle du commerce et de l'industrie des restrictions
consistant notamment en des mesures de police justifiées par l'intérêt public;
les prescriptions cantonales de police visent à sauvegarder la tranquillité, la
sécurité, la santé et la moralité publiques; elles doivent se limiter à ce qui
est nécessaire à la réalisation de ces tâches (ATF 100 Ia 175 consid.3a, 99 Ia
373 consid.2).
La jurisprudence reconnaît aux cantons le droit
d'imposer le régime de la patente ou du certificat de capacité dans le choix de
certaines activités, dont il importe de réserver l'exercice aux personnes qui
en sont capables, la délivrance du certificat étant généralement subordonnée à
la réussite d'un examen d'aptitude (ATF 103 Ia 262). Le Tribunal fédéral a déjà
admis que tel était le cas des guides de montagne (ATF 53 I 118 consid. 3), des
professeurs de ski (ATF 55 I 162 s. consid. 2), des colporteurs (ATF 55 I 76 et
77), des sages-femmes (ATF 59 I 183 consid. 1), des chiropraticiens (ATF 80 I
16 consid. 4), des agents immobiliers (ATF 65 I 76 consid.2), des
mécaniciens-dentistes (ATF 80 I 135 consid. 1), des chauffeurs de taxi (ATF 79
I 339 s. consid. 4b), des installateurs d'appareils électriques (ATF 88 I 67
consid. 5) et des directeurs d'écoles de ski (ATF 100 Ia 176 s. consid. 4a). L'exigence
d'un certificat de capacité se justifie aussi pour la profession d'esthéticienne;
même limitée aux seuls soins de beauté du visage et du corps (à l'exclusion de
tous soins à caractère médical ou paramédical), l'activité professionnelle
apparaît susceptible de mettre en danger la santé des clients, notamment par
l'utilisation d'instruments spécifiques et de cosmétiques ; cette activité
peut s'avérer dangereuse si elle est pratiquée par une personne inexpérimentée
et ignorante des risques encourus (ATF 103 I 265). Il en va de même pour
l'hygiéniste dentaire, qui ne dispose pas de la formation médicale nécessaire
pour éviter certains risques auxquels est exposée la santé des patients lors de
la manipulation d'appareils spécifiques ou de l'application locale de
médicaments (en particulier le fluor) (JdT 1992 I p.16).
c) En l'espèce, la LADB a pour but de régler les
conditions d'exploitation des établissements publics ainsi que des autres
débits de mets et boissons afin de sauvegarder l'ordre, la moralité et la
tranquillité publics. Elle poursuit ainsi un but essentiel de police permettant
d'assurer le respect des exigences de moralité et d'ordre publics dans la
gestion des établissements publics. Elle a aussi pour but le respect des
exigences applicables dans le domaine de l'hygiène, en ce qui concerne
notamment la qualité et la fraîcheur des produits servis afin d'éviter les
risques d'infection et de contamination qui résulteraient d'une absence de
formation dans ce domaine; les seuls contrôles aléatoires des laboratoires spécialisés
dans ce domaine sont en effet insuffisants pour assurer la prévention
nécessaire. La loi poursuit ainsi un objectif important de protection des
consommateurs. Elle permet encore d'enseigner les connaissances nécessaires
pour assurer le respect des conventions collectives de travail lors de
l'engagement du personnel et vise dans ce domaine un objectif de politique
sociale. Enfin, la loi tend accessoirement à promouvoir un développement de
qualité de l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation
et le perfectionnement professionnels et la licence vise ainsi une
reconnaissance plus large et plus équitable du parcours professionnel de chacun
(BGC 7A janvier 2002, 7740). Le législateur a ainsi reconnu la nécessité de
maintenir l'exigence d'une licence d'exploitation pour ces différents motifs et
une très grande majorité de ceux qui ont participé aux cours ou aux examens
reconnaissent aujourd'hui leur nécessité (BGC 7A janvier 2002, 8115-8116). Il existe
ainsi un intérêt public important à ce qu’il soit vérifié qu'un cafetier ou un
restaurateur connaisse d'une part les règles de police, d'ordre public et de
moralité à faire respecter dans la gestion d'un établissement public, d'autre
part les principes importants d'hygiène relatifs à ce genre d'établissements,
tant au niveau des installations que de la manière de cuisiner ou de servir la
clientèle pour des motifs de protection de la santé publique. Aussi, l'équipement
des cuisines doit assurer la sécurité des employés, ce qui demande des
connaissances spécifiques également. La formation est aussi nécessaire pour
l'application d'une politique sociale correcte.
d) Pour respecter le principe de la
proportionnalité, les mesures prises doivent non seulement être justifiées par
un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire
pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, consid. 4b, et les références
citées). L'adéquation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce
principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). Lorsque plusieurs mesures permettent
d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui
lèse le moins les intéressés. Le principe de proportionnalité doit ainsi être
respecté pour déterminer si une restriction au droit fondamental se justifie.
Pour cela, l'intervention étatique en question doit être appropriée,
c'est-à-dire apte à réaliser l'objectif qui lui est assigné, mais elle doit
aussi être nécessaire, et elle doit éviter de porter à ce droit constitutionnel
une atteinte excessive par rapport au but prévu. En l'espèce, le Conseil d'Etat
a précisé dans l'exposé des motifs concernant l'art. 30 aLABD (correspondant
dans sa substance à l'art. 36 LABD), que le candidat à une patente de
café-restaurant doit prouver, par la réussite des épreuves de l'examen, qu'il
possède les connaissances professionnelles nécessaires (BGC 2A aut. 1984). Un
examen remplit donc sa fonction de contrôle indispensable. Il serait difficile
d'imaginer une autre manière de vérifier les connaissances des restaurateurs.
L'intervention étatique est donc nécessaire. De plus, le refus du certificat
n'est pas définitif puisque l'examen peut être repassé après un délai d'attente
de trois ans. Enfin une équivalence peut être accordée pour les examens réussis
dans d'autres cantons. L'exigence de la réussite de l'examen est ainsi conforme
au principe de proportionnalité. Le recourant ne conteste pas d'ailleurs les
résultats des différents examens subis, mais il estime que son expérience
devrait suffire pour lui accorder une autorisation provisoire de quinze ans
jusqu'à la reprise de l'établissement par son fils. Toutefois, l'expérience du
recourant concerne essentiellement l'organisation du travail de cuisine et ne
s'étend pas à tous les éléments nécessaires à la gestion d'un établissement
public. Le refus du certificat, qui implique le refus de la licence, n'est
ainsi pas contraire au principe de proportionnalité.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu de ce résultat,
il convient de mettre les frais de justice, arrêtés à 500 fr., à la charge du
recourant. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Police cantonale du commerce, Commission
de l'examen professionnel du CCA (Certificat cantonal d'aptitudes pour licence
d'établissement) du 31 mars 2005 est maintenue.
III.
Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
novembre 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.