vd_omni · AC.2012.0105 · 2012-09-06 · fr

LANDRY c/ Municipalité de Mex | La municipalité a accordé l'autorisation de construire une dépendance par un avis à la population qui ouvrait à la fois la voie de l'opposition et celle du recours (dans un délai de 20 jours) à la Cour de droit administratif et public. Puis, après avoir exigé une enquête publique, elle a rendu plusieurs décisions partiellement contradictoires sans les communiquer aux opposants. Vu la situation confuse, annulation et renvoi à la municipalité. Selon l'art. 114 LATC, la municipalité est tenue de se déterminer sur la demande en accordant ou en refusant le permis de construire (et non seulement en statuant sur le sort des oppositions) dans une décision motivée qui doit être communiquée dans une teneur identique aux constructeurs et aux opposants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.09.2012 AC.2012.0105

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 septembre 2012
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. François Gillard, assesseur
et M. Raymond Durussel, assesseur
Recourants
Jean-Philippe
LANDRY et Danielle HILTY LANDRY,
à Mex,
Autorité intimée
Municipalité de Mex,
représentée
par l'avocat Benoît BOVAY, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Décision de la Municipalité de Mex du 29
mars 2012
Vu les faits suivants
A.
Sur le territoire de la commune de Mex, Jean-Philippe
Landry et son épouse sont propriétaires de la parcelle 390 où se trouve leur
villa.
Interpellée par Jean-Philippe
Landry au sujet de la construction d'une verrière, la Municipalité de Mex lui a
indiqué le 28 avril 2009 qu'un cabanon de jardin d'une surface maximale de 10
m² nécessitait une autorisation municipale pour laquelle devait lui être soumis
un plan de situation avec l'implantation du cabanon et la signature des voisins
si cette installation est en limite de propriété.
Après un échange de correspondance,
Jean-Philippe Landry a fourni, daté du 11 mai 2009, un plan de sa main muni des
signatures des voisins présentant un couvert de rangement et une verrière disposés
parallèlement à la limite de propriété, à 50 cm de celle-ci. L'ouvrage occupe pour
l'essentiel un rectangle long de 8,50 m sur une largeur de 2,50 m; au droit du
couvert, la face avant, à l'intérieur de la parcelle, présente un ressaut à
pans coupés lui donnant une largeur supplémentaire de 1 m. Une coupe sur la
verrière indique une hauteur sous la toiture de 2,00 m pour le mur arrière en
pierres et de 2,20 m pour la face opposée vitrée.
La municipalité a alors établi le
19 mai 2009 le document suivant :
Le dossier n'indique pas de quelle
publicité ce document a fait l'objet. Le 3 juin 2009, constatant l'absence
d'opposition ou d'observation durant l'enquête, la municipalité a délivré à Jean-Philippe
Landry un permis de construire pour un couvert et une verrière.
B.
Par lettre du 14 février 2011 faisant suite à un
entretien avec un membre de la municipalité, cette autorité a ordonné l'arrêt
momentané des travaux et la fourniture d'un dossier complet pour enquête
publique officielle.
C.
L'enquête a eu lieu du 19 mars au 17 avril 2011.
Le dossier d'enquête comprend, établis par un géomètre, un plan de situation,
une élévation de la façade Nord, des photographies (l'ouvrage est en grande
partie achevé mais non encore vitré) ainsi qu'une vue en perspective de la
façade sud avec indication des dimensions au sol de l'ouvrage.
L'enquête a suscité l'opposition de
trois voisins. La municipalité en a informé Jean-Philippe Landry et lui a
demandé un plan de géomètre indiquant la hauteur de l'ouvrage à différents
endroits et la pente du toit. Un nouveau plan de géomètre daté du 12 mai 2011,
avec ces indications, a été fourni, puis Jean-Philippe Landry a versé au
dossier les croquis initiaux fournis au syndic le 11 mai 2009.
D.
Le 7 juillet 2011, la municipalité, donnant
suite à une séance commune suivie d'une rencontre avec les opposants, a rendu
la décision suivante :
"-     Votre construction doit être mise en conformité selon
le premier projet (tel qu’accepté par vos voisins en date du 11 mai 2009 et la
municipalité en date du 3 juin 2009) en utilisant les matériaux prévus (pierres
des champs, bois, vitrages, semelle ciment et tuiles terre cuite). Tous les
raccordements eau, épuration, électricité doivent être supprimés. Un plan
établi par un professionnel doit préciser explicitement cela et porter la
signature pour accord de tous vos voisins propriétaires. Un délai au 30
septembre 2011 vous est accordé pour vous mettre en conformité.
Passé ce délai, si les conditions énumérées
ci-dessus ne sont pas remplies, nous serons contraints d’exiger la démolition
de cette construction.
Libre à vous de soumettre un nouveau projet
respectant la réglementation en vigueur, ainsi que les limites de
constructions.
La présente décision peut faire l’objet d’un
recours à la Cour de droit administratif et public. (...)"
Rien n'indique que cette décision ait
été communiquée aux opposants.
Le 29 juillet 2011, le mandataire
technique de la municipalité a établi un rapport selon lequel le projet réalisé,
conforme à la réglementation, est semblable à celui de l'enquête administrative
dans le gabarit, mais diffère dans les matériaux; les fenêtres au nord
devraient être supprimées et le revêtement extérieur être réalisé en pierre
naturelle comme dans le projet initial. Il a indiqué par courriel du 8 août
2011, en rappelant l'art. 39 RLATC et la jurisprudence y relative, que le
raccordements aux eaux claires et usées mentionné à l'enquête pouvait se
justifier pour le nettoyage et l'arrosage d'une orangeraie.
Une délégation de la municipalité a
rencontré les constructeurs puis la municipalité a écrit ce qui suit dans une
lettre du 1
er
septembre 2011 adressée à Jean-Philippe Landry:
" Nous revenons sur l'entrevue du 24
août écoulé (...) et vous confirmons les décisions prises
•    La construction doit respecter les hauteurs prévues sur le plan
initial, signé par les voisins, soit 2 m et 2.20 m.
•    La Municipalité accepte l’installation de l’eau et de
l’électricité. Toutefois le chauffage central doit être supprimé.
•    Le mur ouest du couvert est accepté, les murets sud peuvent
être conservés, mais en aucun cas ne pourront être vitrés.
Vous voudrez bien également nous fournir
•    des projections/vues en 3D de la construction, en différentes
couleurs pour que les voisins puissent projeter le volume dans l’espace.
•    de nouveaux plans cotés."
Rien n'indique que ce document ait
été communiqué aux opposants.
Après un nouvel échange de
correspondance et une réunion organisée le 12 mars 2012 par la municipalité
entre les constructeurs et les opposants, ces derniers ont réitéré leur opposition.
E.
En date du 29 mars 2012, la municipalité a écrit
ce qui suit aux constructeurs :
"Comme vous le savez le projet soumis à
l’enquête publique du 19 mars au 17 avril 2011 a suscité des oppositions. En
effet, conformément au plan signé par une partie des voisins, non seulement les
hauteurs, la fermeture du couvert, les matériaux, n'ont pas été respectés, mais
l'équipement en EC/EU, en électricité et en chauffage a suscité de vives
protestations. Ce projet ne peut donc pas être recevable en l’état. En outre,
il n’est pas conforme à l’autorisation municipale qui vous a été délivrée le 19
mai 2009. En conséquence, la Municipalité a décidé de refuser le permis de
construire pour cette annexe.
Au vu de la séance du 12 mars dernier, il
s’avère que la situation avec les opposants est bloquée. Pour cette raison, la
Municipalité vous suggère de déplacer votre construction à un autre endroit de
votre parcelle et de soumettre un nouveau projet pour enquête. Etant donné que
la Municipalité d’alors vous avait délivré une autorisation municipale sur la
base d’un dossier partiellement incomplet, cette dernière reconnait avoir une
part de responsabilité. C’est la raison pour laquelle, nous vous proposons un
montant forfaitaire de CHF 5’000.- au titre de participation pour la démolition
de votre construction actuelle. Cette solution a l’avantage d’éviter toute
procédure judiciaire, souvent longue et couteuse pour toutes les parties.
Nous restons à votre disposition pour en
discuter et vous présentons, Madame, Monsieur, nos salutations distinguées."
Le verso de cette lettre indique la
voie de recours.
F.
Par lettre du 16 avril 2012, les constructeurs
ont recouru contre cette décision. Ils demandent "l'application" du
permis de construire du 3 juin 2009 et de la décision municipale du 1
er
septembre 2011.
G.
Le conseil de la municipalité a requis la
suspension de la procédure dans l'attente du dépôt d'un projet modifié et d'une
nouvelle décision municipale. Le tribunal s'est fait transmettre le dossier
municipal. Interpellés, les constructeurs ont demandé par lettre reçue le 5
juin 2012 la délivrance d'un permis de construire conforme à la lettre de la
municipalité du 1er septembre 2012 (recte: 2011). En substance, ils s'opposent
à la suspension. La municipalité a été invitée a déposé son dossier et sa
réponse au recours, ainsi qu'à communiquer ce dernier et diverses pièces aux
opposants en les invitant à participer à la procédure, selon la formule
habituelle. Les opposants ne se sont pas manifestés.
H.
La municipalité a requis à nouveau la
suspension. Les parties ont été informées que le dossier serait soumis à une
section qui déciderait soit de compléter l'instruction, soit de passer au
jugement.
Jean-Philippe Landry a encore versé
au dossier une lettre du 12 juillet 2012 dans laquelle il demande à la
municipalité l'autorisation de couvrir l'ouvrage litigieux à l'aide de tuiles
en toile bitumée. La municipalité lui a répondu le 26 juillet 2012 que cela
n'était pas conforme au plan signé par les voisins, qui risquaient de
s'opposer.
La municipalité s'est déterminée le
17 août 2012. Elle conclut au rejet du recours dans la mesure où il est
recevable.
Les recourants ont demandé la
suspension de la procédure, apparemment dans l'attente d'une nouvelle décision
devant "réactiver l'autorisation communale du 3 juin 2009". Cette
dernière ne correspondant pas à l'objet du litige, le tribunal a décidé de
rendre le présent arrêt.
Considérant en droit
1.
Dans sa teneur  en vigueur depuis le 1
er
mars 2008, l'art. 39 du règlement d'application de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit ce qui suit :
Art. 39
Dépendances de peu d'importance et autres aménagements
assimilé
s
1
A
défaut de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent
autoriser la construction de dépendances de peu d'importance, dont
l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces
réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété.
2
Par dépendances de peu d'importance, on entend des
constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec
celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du
bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages
particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun
cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.
3
Ces règles sont également valables pour d'autres
ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures,
places de stationnement à l'air libre notamment.
4
Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour
autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
5
Sont réservées notamment les dispositions du code
rural et foncier et de la loi vaudoise d'introduction du Code civil, ainsi que
celles relatives à la prévention des incendies
et aux campings et caravanings.
Selon la
jurisprudence constante, la condition de l’absence de préjudice pour les
voisins ne doit pas être prise au pied de la lettre, mais doit être interprétée
en ce sens que l’ouvrage projeté ne doit pas entraîner d’inconvénients
appréciables, c’est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (arrêts
AC.2010.0123 du 14 octobre 2010; AC.2009.0292 du 24 juin 2010 ;
AC.2009.0116 du 15 février 2010 ; AC.2005.0276 du 23 novembre 2006;
AC.2001.0255 du 21 mars 2002). Cette notion doit être considérée dans le cadre
d’une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l’intérêt du
constructeur à disposer de l’installation prévue et l’intérêt des voisins à se
prémunir contre les inconvénients de l’installation litigieuse (ATF 1P.
411/1999 du 10 novembre 1999; AC.2001.0255 précité). La municipalité est tenue
d’analyser les intérêts respectifs des parties avant de se prononcer sur
l’octroi du permis de construire (AC.2003.0075 du 21 novembre 2003). La notion
d'absence d’inconvénients appréciables est un concept juridique indéterminé qui
confère à la municipalité une latitude de jugement étendue, que le tribunal se
doit de respecter (AC.2007.0267 du 5 mai 2008 et RDAF 1997 p. 232). La
jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain nombre de critères à
prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence, soit notamment
l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur l’ensoleillement
dont bénéficie la propriété ou encore les nuisances sonores (voir notamment
AC.2011.0082 du 27 juillet 2012
;
AC.2011.0109 du 20 juillet 2012;
AC.2010.0346 du 14 mars 2012;
AC.2011.0103 du 30 janvier 2012;
AC.2011.0018 du 6 juillet 2011
; v. ég. AC.2005.0276
précité; AC.2003.0144 du 12 novembre 2004; AC.2001.0116 du 8 septembre 2004;
AC.2003.0075 précité; AC.2001.0236 du 6 août 2003).
2.
En l'espèce, la décision attaquée, du 29 mars
2012, refuse le permis de construire pour le motif que le projet mis à
l'enquête du 19 mars au 17 avril 2011 n'est pas conforme à l'autorisation
municipale délivrée le 19 mai 2009. Elle considère apparemment que seule
pourrait être autorisée la construction d'une dépendance qui aurait reçu l'aval
des voisins. Force est ainsi de constater que la municipalité n'a pas procédé à
la pesée des intérêts prévue par l'art. 39 al 4 RLATC. Elle s'est bornée à
constater l'absence d'accord des voisins, ce qui n'est pas conforme au régime
instauré par l'art. 39 RLATC. En effet, la jurisprudence a déjà eu l'occasion
de juger que les dépendances ne peuvent pas être subordonnées arbitrairement à
l'accord du voisin, mais qu'elles doivent être autorisées dès que la condition
prévue par l'art. 39 al. 4 RLATC est réalisée, à savoir dès que la pesée des
intérêts prescrite par cette disposition permet de constater que l'ouvrage
projeté n'entraîne pas d'inconvénients appréciables, c'est-à-dire
insupportables sans sacrifices excessifs selon la jurisprudence rappelée plus
haut (AC.2001.0236 du 6 août 2003 ; AC.2003.0075 du 21 novembre 2003). La
jurisprudence a également condamné la pratique municipale consistant à
considérer que toute construction située à moins de 6 m de la limite, même s'il
ne s'agit pas d'un aménagement soumis à enquête publique, doit recueillir
l'aval des propriétaires voisins; en effet, en s'en remettant de manière
automatique à l'existence d'une opposition pour refuser le permis de construire
une dépendance, la municipalité abuse de son pouvoir d'appréciation en
n'utilisant pas celui que les dispositions en vigueur lui confèrent (AC.2009.0292
du 24 juin 2010).
3.
Il est vrai qu'en l'espèce, le droit communal
présente une particularité tenant au texte de la disposition suivante du
règlement communal approuvé par le département des infrastructures le 18 août
2000 :
"Art. 25 - Dépendance
Le propriétaire peut être autorisée, avec
l'accord préalable du voisin, à construire, entre les bâtiments élevés
réglementaires, des dépendances conformément à l'article 39 RLATC. Ces petites
constructions indépendantes n'auront que 3 m de hauteur à la corniche au
maximum ; elles ne pourront en aucun cas servir d'habitation ou à l'exercice
d'une activité professionnelle. Elles sont prises à 50 % pour le calcul du
coefficient d'occupation du sol (COS)."
C'est apparemment de cette
disposition que la municipalité tire la nécessité de l'accord du voisin pour la
délivrance du permis de construire une dépendance. On se trouverait donc, selon
cette interprétation, en présence d'un régime des dépendances qui diffère de
celui qu'instaure l'art. 39 al. 4 RLATC.
Comme l'indique l'art. 39 RLATC à
son premier alinéa, le régime des dépendances instauré par cette disposition
est applicable à défaut de dispositions communales contraires. Le règlement
communal peut en effet contenir des dispositions (réservées par l'art. 47 al.
2, ch. 1 à 3 LATC) relatives notamment aux conditions de construction, tels que
l'implantation, les distances entre bâtiments ou aux limites, les cotes
d'altitude et les limites des constructions par rapport aux voies publiques,
ainsi qu'aux sites et aux ensembles ou aux bâtiments méritants protection, de
même qu'à l'aménagement des espaces publics. Ces prescriptions relevant du
droit des constructions et de l'aménagement du territoire peuvent par exemple
interdire les garages ou couverts à voiture pour des motifs de protection d'un
site, ou prescrire la construction de garages souterrains en prohibant les
places de parc en surface. Le tribunal juge en revanche que, comme cela résulte
des arrêts cités plus haut, le droit communal ne peut pas modifier le régime
particulier des dépendances créé par l'art. 39 al. 4 RLATC, qui consiste en
ceci que contrairement aux constructions qui respectent les distances de la
limite, qui doivent être autorisées sans condition, les dépendances qui
prennent place dans les "espaces réglementaires" ne sont admissibles
que si elles n'entraînent pas pour les voisins des inconvénients appréciables,
c'est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs. En d'autres termes, la
décision relative à l'autorisation de construire une dépendance doit toujours
procéder, entre autres conditions,
d’une pesée des
intérêts contradictoires en présence, à savoir l’intérêt du constructeur à
disposer de l’installation prévue et l’intérêt des voisins à se prémunir contre
les inconvénients de l’installation litigieuse. Le règlement communal ne peut
pas supprimer cette pesée des intérêts en subordonnant simplement l'autorisation
de construire une dépendance à l'accord préalable des voisins. Inversement,
l'accord du voisin ne doit pas conduire automatiquement à l'octroi de
l'autorisation de construire n'importe quelle dépendance. Il s'agit en effet
d'éviter de créer des situations qui, en cas de changement de propriétaire,
seront génératrices de conflits entre voisins.
Faute de procéder à la pesée des
intérêts prévue par les dispositions applicables, la décision attaquée ne peut
pas être maintenue.
4.
Invoquant leur bonne foi, les recourants se
prévalent des décisions municipales notifiées dans la lettre de la municipalité
du 1er septembre 2011.
À première vue, la lettre de la
municipalité du 1er septembre 2011 acceptait une partie des installations
effectuées. Cependant, on ne peut pas accorder au recourant le droit de s'en
prévaloir car rien n'indique que ces décisions aient été communiquées aux
opposants. Ceux-ci n'ont donc pas été mis en mesure de contester éventuellement
les décisions municipales correspondantes. Force est d'ailleurs de constater
que même si la municipalité n'a pas ménagé ses efforts pour tenter de concilier
les recourants et leurs voisins, les différentes étapes de la procédure suivies
depuis la demande initiale des recourants ne respectent pas, pour la plupart,
la procédure légale, et sont de nature à créer la confusion. En particulier, le
document du 19 mai 2009 reproduit dans l'état de fait paraît indiquer qu'une
autorisation a été délivrée mais il comporte un espace destiné à recueillir les
oppositions, ceci tout en ouvrant directement une voie de recours au Tribunal
Cantonal (dans un délai de 20 jours qui a disparu de la loi depuis plusieurs
années). Il faut rappeler à cet égard que la procédure simplifiée de
"petit permis" que la jurisprudence considère comme compatible avec
les exigences fédérales de l'art. 22 LAT (ATF 1C_157/2011 du 21 juillet 2011,
consid. 3.1; ATF 1C_12/2007 du 8 janvier 2008 consid. 2.2) n'existe pas en
droit cantonal vaudois et qu'une dispense d'enquête publique (art. 111 LATC)
n'est pas possible lorsque, précisément, le projet est susceptible de porter
atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier ceux des voisins
(art. 72d RLATC). En outre, après l'enquête publique du 19 mars au 17 avril
2011, la municipalité a rendu des décisions partielles (sans les communiquer
apparemment aux opposants) qui se contredisent en partie puisque celle du 7
juillet 2011 exige la suppression de tous les raccordements en menaçant d'un
ordre de démolition tandis que celle du 1er septembre 2011 admet certains
raccordements et aménagements, non sans requérir de nouveaux justificatifs
laissant supposer que la procédure n'est pas terminée. La situation est
finalement si confuse qu'il y a lieu d'annuler la décision municipale du 29
mars 2012 et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle statue
conformément à l'art. 114 LATC. On rappellera que selon cette disposition, la
municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis
de construire (et non seulement en statuant sur le sort des oppositions) dans
une décision motivée qui doit être communiquée dans une teneur identique aux
constructeurs et aux opposants (v. p. ex. AC.2011.0082 du 27 juillet 2012; AC.2010.0353
du 23 décembre 2011 et les nombreuses références citées). On précisera encore
que le présent arrêt ne préjuge en aucune manière la question de savoir si le
projet litigieux est admissible comme dépendance, que ce soit du point de vue
de sa configuration ou de celle de la pesée des intérêts, rappelée ci-dessus,
qui incombe à la municipalité.
5.
Vu ce qui précède, le recours est partiellement admis
et le dossier renvoyé à la municipalité pour qu'elle statue sur le sort du
projet litigieux au 17 avril 2011. L'arrêt sera rendu sans frais ni dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Mex du 29 mars
2012 est annulée. Le dossier est renvoyé à la municipalité pour nouvelle
décision.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 septembre 2012
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.