vd_omni · GE.2012.0211 · 2013-02-19 · fr

X.________ c/Service juridique de la ville de Lausanne | Employé communal nommé fonctionnaire pour un poste à 50% et engagé comme auxiliaire, sur la base d'un contrat de droit privé en remplacement d'un collègue, à concurrence des 50% restants. C'est à tort qu'il prétend avoir été nommé tacitement à 100%, dès lors qu'une telle nomination ne peut se déduire d'actes concluants ou implicites de l'autorité. Rien n'obligeait du reste la municipalité intimée à étendre sa nomination à l'activité auxiliaire de remplacement qu'il effectuait en sus de son poste à mi-temps. Au surplus, même si les conditions autorisant la municipalité à l'engager par voie contractuelle ou à le maintenir sous ce régime n'étaient pas réalisées, il n'en découlerait pas pour autant que le contrat devrait être converti automatiquement en un acte de nomination.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.02.2013 GE.2012.0211

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19
février 2013
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
M. Guy Dutoit et M. François
Gillard, assesseurs.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par M
e
Christian Favre, avocat
à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 23 octobre 2012
Vu les faits suivants
A.
Le 29 avril 2009, la Municipalité de Lausanne a
engagé X.________ en qualité de nettoyeur au Service du logement et des
gérances pour une durée indéterminée à compter du 1
er
janvier 2009.
Le taux d’activité prévu était initialement de 25%, ce qui représentait un
salaire annuel de 13'408 fr., indemnité de résidence de 300 fr. en sus. Du 12
au 30 novembre 2009, X.________ a remplacé l’un de ses collègues de travail, Y.________.
En sus de son activité à temps partiel, X.________ a remplacé à compter du 28
janvier 2010 un autre collègue, Z.________, aide-concierge, lequel se trouvait
en incapacité de travail. Son taux d’activité est dès lors passé dans les faits
de 25 à 100% et X.________ a été rémunéré pour ce remplacement comme
auxiliaire, sur la base des heures supplémentaires effectuées. Le 22 février
2010, le Service du logement et des gérances a attesté de ce que X.________
remplaçait l’un de ses collègues, absent pour cause de maladie, à un taux
d’activité de 75% et que, de ce fait, il travaillait à 100%
«pour une durée
indéterminée»
. Le 1
er
janvier 2011, son taux d’activité fixe est
passé de 25 à 50%. X.________ a été nommé fonctionnaire, avec effet au 1
er
février 2011, pour un poste de nettoyeur au Service du logement et des
gérances, à un taux d’activité de 50%. Pour le reste, il a continué à remplacer
Z.________, l’incapacité de ce dernier perdurant, et a été rémunéré comme
auxiliaire.
B.
Le 16 février 2012, X.________ a requis de la
Municipalité de Lausanne qu’elle revoie sa situation, afin qu’il puisse être
engagé à temps plein pour une durée indéterminée. Le 15 mars 2012, la
Municipalité lui a répondu qu’elle ne pouvait donner suite à sa demande, le
Service du logement et des gérances ne disposant pas d’un poste à mi-temps
vacant. Elle lui a en outre indiqué que les rapports de travail avec Z.________
avaient été résiliés au 31 juillet 2012 et que le poste de ce dernier serait
mis au concours; la faculté a donc été conférée à X.________ de mettre fin sans
délai au remplacement de son collègue. La Municipalité lui a en outre fait
savoir qu’il n’avait pas été affilié à la caisse de pensions pour la part de
son salaire afférente au remplacement, mais qu’il avait la possibilité de
s’affilier de façon rétroactive. Le 11 avril 2012, X.________, par la plume de
son conseil l’avocat Christian Favre, a mis la Municipalité en demeure de lui
régler le supplément de 25% pour les heures supplémentaires non contractuelles
effectuées depuis janvier 2010. En outre, il a fait part de son intérêt pour le
poste d’aide-concierge mis au concours. Le 27 avril 2012, le Service du
logement et des gérances a mis fin au remplacement effectué par X.________,
avec effet au 31 juillet 2012. Le 30 avril 2012, la Municipalité a refusé
d’entrer en matière sur la majoration requise de l’intéressé; elle l’a en outre
informé de ce que le poste d’aide-concierge allait être redéfini. Le 8 mai
2012, X.________ a maintenu sa prétention et réclamé en sus le paiement d’un
treizième salaire pour la part de son activité ayant trait au remplacement de
son collègue, d’une part, et la rémunération afférente aux vacances sur la base
du salaire qui lui a été versé pour un taux d’activité de 100%. Le 22 mai 2012,
la Municipalité a opposé une fin de non recevoir, estimant non fondées les
prétentions de l’intéressé. Le 6 juillet 2012, un certificat de travail
intermédiaire a été délivré à X.________. Le remplacement a pris fin au 31 août
2012.
C.
Le 13 juillet 2012, X.________ a saisi le
Tribunal de Prud’hommes de l’arrondissement de Lausanne d’une requête en
conciliation. Il conclut, à titre principal, à ce que la Ville de Lausanne soit
reconnue comme étant sa débitrice et lui doive immédiat paiement de 12'000 fr.,
plus intérêt à 5% l’an à compter du 1
er
janvier 2011 (I), et à ce
que le montant alloué soit soumis aux cotisations du deuxième pilier (II).
Subsidiairement, il conclut à ce qu’un montant de 15'500 fr. lui soit alloué,
plus intérêt (III). L’audience s’est tenue le 23 août 2012; la conciliation
n’ayant pas abouti, une autorisation de procéder a été délivrée à l’intéressé.
Le 31 août 2012, X.________ a requis de la Municipalité la confirmation de ce
qu’il était considéré, dès le 1
er
février 2011, comme fonctionnaire
engagé à plein temps, ajoutant qu’il continuait à offrir ses services pour la
période postérieure au 31 août 2012. Le 23 octobre 2012, la Municipalité a
rappelé, par la plume du chef de son service juridique, que X.________ avait
été nommé pour un poste à 50% et que le remplacement effectué du 28 janvier au
31 décembre 2010 pour un taux de 75%, puis du 1
er
janvier 2011 au 31
août 2012 à 50%, l’avait été sur la base d’un contrat de droit privé de durée
déterminée, soumis à une condition résolutoire. La Municipalité a accepté
d’affilier l’entier du salaire perçu par l’intéressé durant cette période à la
caisse de pensions et lui a proposé en outre le versement d’une indemnité de
vacances de 6'000 francs. Le 22 novembre 2012, X.________ a assigné la Ville de
Lausanne devant le Tribunal de prud’hommes en paiement des montants réclamés
dans sa requête en conciliation sous chiffres I et III.
D.
Dans le même temps, X.________ s’est pourvu
auprès du Tribunal cantonal contre la décision de la Municipalité de Lausanne,
du 23 octobre 2012. Il conclut principalement à la réforme de cette décision en
ce sens que le statut de fonctionnaire nommé à 100% lui soit reconnu depuis le
1
er
février 2011; subsidiairement, il demande son annulation et le
renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
La Municipalité de Lausanne conclut
à ce que le recours soit déclaré irrecevable à la forme; subsidiairement, elle
en propose le rejet au fond.
Le 11 janvier 2013, le Président du
Tribunal de prud’hommes de l’arrondissement de Lausanne a suspendu
l’instruction de la cause pendante devant cette juridiction jusqu’à droit jugé
dans la présente cause.
Invité à répliquer, X.________
maintient ses conclusions. Il a requis production par la Municipalité des
dossiers des postulants au remplacement de Z.________.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant fait valoir que la correspondance
du service juridique de la Municipalité, du 23 octobre 2012, constituerait en
réalité une décision formelle par laquelle l’autorité constate que son statut
de fonctionnaire ne s’étend pas à une activité à temps complet. Pour la
Municipalité, cette correspondance ne saurait être assimilée à une décision; il
s’agirait tout au plus d’une proposition s’inscrivant dans les démarches
transactionnelles entreprises lors de l’audience de conciliation devant la
juridiction des Prud’hommes.
a) Les décisions finales sont
susceptibles de recours (art. 78 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36). Par décision, on entend,
selon l’art. 3 LPA-VD, toute mesure prise par une autorité dans un cas
d’espèce, en application du droit public, ayant pour objet de créer, de
modifier ou d’annuler des droits et obligations (let. a); de constater l’existence,
l’inexistence ou l’étendue de droit ou d’obligations (let. b); de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l’art. 3
al. 1 let. b ne peut être rendue que si ne peut l’être une décision au sens des
let. a et c du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD). La définition de la décision
selon l’art. 3 al. 1 LPA-VD correspond à celle de l’art. 29 al. 2 de la loi du
18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),
abrogée dès le 1
er
janvier 2009 à la suite de l’entrée en vigueur de
la LPA-VD (art. 118 al. 1 LPA-VD). La jurisprudence rendue sous l’empire de
l’ancien droit demeure dès lors applicable par analogie.
b) La décision est un acte étatique
adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et contraignante un
rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473 consid. 2a
p. 477, et les références citées). En d'autres termes, elle constitue un
acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173 consid.
2a).
Ainsi, on entend par décision constatatoire au
sens de l’art. 29 al. 2 let. b LJPA la détermination de l’autorité qui indique
à l’avance la solution qu’elle appliquera dans une décision à venir (arrêt
FI.2006.0023 du 6 novembre 2006).
N’y est pas
assimilable l’expression d’une opinion, la communication, la prise de position,
la recommandation, le renseignement, l’information, le projet de décision ou
l’annonce de celle-ci, car ils ne créent pas un rapport de droit entre
l’administration et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou
active (arrêt GE.2006.0049 du 13 juillet 2006, consid. 1a).
L'indication sur un acte d'une voie de recours qui n'existe pas en
réalité ne crée pas une possibilité de contester la décision (Benoît Bovay,
Procédure administrative, Berne 2000, p. 284).
c) Aux termes de l'art. 67 de la
loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11), pour être
réguliers en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés sous la
signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la
municipalité et munis du sceau de cette autorité; s'ils sont pris en exécution
d'une décision du conseil général ou communal, ils doivent mentionner cette
décision, laquelle est jointe à l'acte; les actes pris en vertu d'une
délégation de pouvoirs doivent être donnés sous la signature du ou des membres
de la municipalité ou de la personne au bénéfice de la délégation. Les actes
réguliers en la forme, au sens de l'art. 67 LC, engagent la commune, à
moins que celle-ci ne rapporte la preuve que le ou les signataires de l'acte,
ou l'organe communal lui-même, ont excédé leurs pouvoirs d'une manière
manifeste, reconnaissable par les tiers intéressés (art. 68 al. 1 LC). A
plusieurs reprises, la cour de céans a eu l'occasion de juger que l'exigence de
forme de l'art. 67 LC a seulement pour but de définir les conditions auxquelles
un acte de la municipalité engage la commune sauf excès de pouvoir manifeste et
reconnaissable. Cette disposition n'a en revanche pas pour effet de rendre nuls
les actes qui ne porteraient que l'une des deux signatures requises, par
exemple celle du syndic. Aussi, la validité de tels actes ne peut-elle être
mise en question qu'en cas de doute sur le point de savoir si l'acte transcrit
la réelle volonté de la municipalité (arrêts GE.2007.0031 du 4 juin 2007,
AC.2004.0087 du 22 mars 2005 et GE.1999.0051 du 21 novembre 2000).
d) En l'espèce, l'acte attaqué,
soit la lettre du 23 octobre 2012, doit être considéré comme une décision,
quand bien même il n'est pas dénommé comme tel, ni ne fait état de voies de
droit (v. sur ce point, arrêt PS.2008.0064 du 27 janvier 2009 consid. 2). Cette
lettre fait en effet suite à un échange de correspondance et à une audience
ayant opposé les parties dont l'objet était, notamment, le statut des relations
juridiques du recourant vis-à-vis de l’autorité intimée. Dans cette lettre,
l'autorité intimée, par son chef du service juridique, reprend de manière
circonstanciée les éléments qui l’ont fait contredire l'opinion du recourant et
se prononce clairement par la négative sur sa demande tendant à ce qu’il soit
constaté que sa qualité de fonctionnaire communal s’étend au taux d’activité
excédant 50%. Ainsi, on peut admettre que cette lettre touche la situation
juridique du recourant dans le sens où elle rejette une demande tendant à
constater un droit. Dès la réception de ce document, le recourant pouvait
raisonnablement considérer que l'autorité intimée n'allait pas revenir sur sa
position. C'est donc à bon droit qu'il a recouru contre cette correspondance qui
constituait bien une décision (v. dans un sens similaire, arrêt GE.2008.0229 du
14 octobre 2009). S'il est vrai que cette lettre provenait d'un chef de
service, il n'en demeure pas moins qu'elle présente la position prise à cet
égard par la Municipalité, à savoir que la nomination du recourant avait trait
au poste à 50% et que c’est sur la base d’un contrat de droit privé de durée
déterminée, soumis à une condition résolutoire, qu’il avait été appelé à
remplacer un collègue défaillant. Or, cette prise de position a du reste été confirmée
ultérieurement par celle-ci dans sa réponse au recours. En ce sens, le
signataire de la décision importe dès lors peu (ibid.).
e) Interjeté au surplus en
conformité avec les articles 95 LPA-VD et 77 du règlement lausannois du 11
octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale (RPAC; état au 1
er
septembre 2010), le recours est par conséquent recevable à la forme. Il importe
dès lors d’entrer en matière sur les griefs d’ordre matériel dirigés par le
recourant à l’encontre de la décision de l’autorité intimée.
2.
Toujours sur le plan procédural, le recourant a
requis la production par l’autorité intimée de l’ensemble des dossiers des
candidats ayant postulé au remplacement de Z.________. Il fait valoir que,
contrairement à ce que l’autorité intimée lui a indiqué, le poste mis au
concours ne poserait pas d’exigences plus élevées que celui qu’il a occupé
pendant plus de deux ans lors du remplacement de son collègue.
a) Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le
droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision,
d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 133 I 270 consid.
3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et
les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce essentiellement en rapport
avec les faits de la cause. Il n’implique pas que les parties se voient
réserver la faculté de s’exprimer sur l’appréciation des faits ou sur
l’argumentation juridique que l’autorité se propose de retenir à l’appui de la
décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485 consid. 3.4 p. 495;
129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n’est fait exception à cette règle que
lorsque l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme ou un motif
juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune partie en
présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que la
situation juridique a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir
d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En
outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour
autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé
sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429;
124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
Devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe
écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration des preuves
(art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment, recourir aux
documents, titres et rapports officiels (cf. art. 29 al. 1 let. d LPA-VD),
ainsi qu’aux renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers
(ibid., l
et. f).
Elle
n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les
parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de
droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas
d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et
27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant
la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement,
ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à
moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 134 I 140
consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l’espèce, le Tribunal peut se
dispenser des pièces dont le recourant requiert la production. Il est établi à
cet égard que le recourant a fait acte de candidature pour le poste mis au
concours et que l’autorité intimée n’a, à ce jour, pas effectué son choix parmi
les différents postulants. Il n’est en outre pas contesté que le recourant a
donné satisfaction lors du remplacement de son collègue; à tout le moins, le
contraire n’est pas allégué. Au surplus, l’autorité intimée a produit son
dossier complet. Les faits sont établis et le litige a trait, comme on le verra
ci-dessous, à des questions d’ordre exclusivement juridique, que le Tribunal
examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 98 LPA-VD). Dès lors, par
appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer
en connaissance de cause, en se dispensant d’ordonner la production des pièces
requises par le recourant.
3.
Sur le plan matériel, en substance, le recourant
soutient que sa nomination en qualité de fonctionnaire à compter du 1
er
février 2011 s’étend à l’ensemble de l’activité qu’il a exercée pour la Ville
de Lausanne à compter de janvier 2011 et non seulement à son poste à temps
partiel. Il met en avant la durée du remplacement effectué et fait valoir à cet
égard que l’autorité intimée ne pouvait plus l’engager sur la base d’un contrat
de droit privé pour une activité supplémentaire, dès lors qu’il avait entre-temps
fait l’objet d’une nomination. L’autorité intimée s’en tient à cet égard au
contenu de l’acte de nomination. On retire de ses explications que les
relations entre les parties pour l’activité que le recourant a effectuée en sus
de sa fonction de nettoyeur à mi-temps seraient réglées sur une base
contractuelle de droit privé.
a) Les obligations des
fonctionnaires sont étendues, leurs droits sont relativement complexes; ils
forment dans leur ensemble ce que l'on appelle le statut de la fonction
publique. Un tel régime prend naissance par un acte de nomination, qui doit
être qualifié de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD (v. sur ce point, Pierre
Moor, Droit administratif, vol. III, Berne 1993, n° 5.1.2.1, pour qui le régime
est de nature unilatérale), à l'issue d'une procédure comportant souvent une
mise au concours (ibid., n° 5.1.3.1). En outre, la nomination, en droit suisse,
est qualifiée, assez logiquement, de décision soumise à acceptation de
l'intéressé; il va de soi en effet que l'on ne saurait devenir fonctionnaire
contre son gré (voir à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif
suisse, Neuchâtel, 1984, p. 460 ss; Moor III, n° 5.1.2.1). Autrement dit, la
nomination de fonctionnaires intervient à l'issue d'une procédure et doit
revêtir une certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire (v.
sur ce point Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd. Berne 2011, n° 2.1.2.7). La question peut en revanche demeurer ouverte sur
le point de savoir si cette manifestation de volonté doit être expresse ou peut
être tacite (Moor III, n° 5.1.2.1). Il est clair cependant que l'autorité doit
manifester par la forme écrite l'acte unilatéral par lequel elle procède à la
nomination. Plus encore que pour d'autres décisions (sur ce point, v. Moor/Poltier
II, n° 2.2.8.1), l'acte de nomination doit revêtir la forme écrite. On ne
saurait ainsi concevoir qu'un fonctionnaire puisse être nommé de façon
implicite, dans la mesure où les droits et obligations de celui-ci découlent du
statut de la fonction publique (v. arrêt GE.2000.0089 du 17 octobre 2000; dans
le même sens, arrêt GE.2006.0172 du 14 mai 2007). L’acte de nomination d’un
fonctionnaire constitue la condition à sa soumission au statut général de la
fonction publique (Moor/Poltier II, n° 2.1.2.2; v. en outre Peter Hänni, Das
öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zurich 2002, p. 26 et ss).
b) Aux termes de l’art. 42 LC, les
attributions des municipalités s'exercent dans les limites déterminées par les
lois et par les règlements communaux; elles concernent spécialement: la
nomination des fonctionnaires et employés de la commune, la fixation de leur
traitement et l'exercice du pouvoir disciplinaire (ch. 3). Le Tribunal fédéral
a déduit de cette disposition que les communes vaudoises jouissent d'autonomie
pour régler sur une base de droit public les rapports de travail de leurs
fonctionnaires (ATF 2P.327/2001 du 27 mai 2002, consid. 2.2; 1P.227/1999 du 29
juin 1999, consid. 2b). S’agissant en l’occurrence de la réglementation
applicable, e
st fonctionnaire au sens du présent règlement
toute personne nommée en cette qualité par la Municipalité pour exercer, à
titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi permanent au service
de la commune (cf. art. 1
er
al. 2 RPAC). La nomination des
fonctionnaires, à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la
Municipalité (art. 4 RPAC). Peuvent être nommées en qualité de fonctionnaires
les personnes majeures qui offrent toutes garanties de moralité et qui
possèdent la formation correspondante aux exigences de la fonction (art. 5 al.
1 RPAC). La nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit
indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le
traitement initial et le taux d'indexation. Il sera également fait mention des
déductions obligatoires (art. 7 al. 1 RPAC). Elle ne porte effet qu'une fois
acceptée; le fonctionnaire est censé l'accepter s'il ne manifeste pas son refus
dans les huit jours dès réception de l'acte de nomination (ibid., al. 2). Sauf cas
exceptionnel, le fonctionnaire est d'abord nommé à titre provisoire.
L'engagement provisoire peut être librement résilié de part et d'autre un mois
à l'avance pour la fin d'un mois (art. 8 al. 1 RPAC). Après une année
d'engagement provisoire, la Municipalité doit procéder à la nomination définitive
ou résilier l'engagement en observant le délai de congé (ibid., al. 2). Dans
des cas exceptionnels, l'engagement provisoire peut être prolongé d'une année
au maximum. Au-delà d'un an, le délai de résiliation de l'engagement est porté
à trois mois (ibid., al. 3). La Municipalité peut engager des employés par
contrat écrit de droit privé lorsqu'ils ne remplissent pas les conditions pour
être nommés en qualité de fonctionnaire (art. 80 al. 1 RPAC). Ces employés sont
soumis aux dispositions du code des obligations sur le contrat de travail ainsi
qu'aux dispositions de droit public sur le travail (ibid., al. 2). Pour exercer
des emplois temporaires - en règle générale pour une durée de trois mois au
maximum - les directions peuvent engager du personnel auxiliaire. Pour une
durée plus longue, l'engagement du personnel auxiliaire est de la compétence de
la Municipalité (art. 81 al. 1 RPAC). Ce personnel est soumis aux dispositions
du Code des obligations sur le contrat de travail ainsi qu'aux dispositions de
droit public sur le travail (ibid., al. 2).
c) En l’occurrence, le recourant ne
conteste pas avoir été engagé par l’autorité intimée sur la base d’un contrat
de droit privé. Il admet en outre que la décision de l’autorité intimée de le
nommer fonctionnaire à compter du 1
er
février 2011 n’avait trait
qu’à un poste de nettoyeur à mi-temps. Il soutient toutefois qu’à compter de
cette date, sa situation au sein de la Ville de Lausanne devient
incompréhensible si l’on retient, comme l’autorité intimée, que son statut de
fonctionnaire ne s’étend pas à un poste à plein temps.
On doit d’emblée opposer au recourant l’absence
de décision municipale sur ce point; c’est en vain en effet que l’on cherche au
dossier la trace d’un acte quelconque par lequel celui-ci aurait été nommé à un
poste à 100%. Or, comme on l’a vu ci-dessus, une telle nomination ne peut se
déduire d’actes concluants ou implicites de l’autorité.
Le recourant remplissait sans doute toutes les conditions pour être
nommé pour un poste à plein temps et l’on peut, certes, regretter qu’il ne
l’ait pas été, ceci d’autant plus que le remplacement initialement prévu pour
une durée limitée s’est finalement étendu sur une période ininterrompue de dix-sept
mois depuis sa nomination, respectivement quarante et un mois depuis le début. Il
n’en demeure pas moins qu’en dehors des situations visées à l’art. 8 al. 2, le
RPAC n'impose pas la nomination en qualité de fonctionnaire. Il ne s'agit-là
que d'une possibilité à laquelle la municipalité peut préférer l'engagement par
contrat en vertu de l'art. 80 RPAC (sur ce point, arrêt GE.2006.0172, déjà
cité). Dans le cas particulier, rien n’obligeait l’autorité intimée à étendre
la nomination du recourant à l’activité auxiliaire de remplacement qu’il
effectuait en sus de son poste à mi-temps. Ainsi qu’on l’a vu ci-dessus,
l’incapacité prolongée de son collègue Z.________ a sans doute eu pour
conséquence que, dans les faits, le recourant a travaillé à plein temps du 28
janvier 2010 au 31 août 2012. Par définition toutefois, la pérennité de ce
remplacement n’était pas assurée. Le recourant devait s’attendre en effet à ce
que cette situation, par nature provisoire, prenne fin, soit par le
recouvrement par son collègue de sa capacité totale de travail, soit par sa
démission ou la résiliation des rapports de service liant celui-ci à l’autorité
intimée. Du reste, le recourant ne fait état d’aucune assurance de la part de
ses supérieurs quant au caractère pérenne de cette activité auxiliaire. Dès
lors, l’autorité intimée n'a en tout cas pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en maintenant le recourant sous le régime du contrat de droit
privé pour ce remplacement.
Le recourant fait valoir que, dès
l’instant où il avait été nommé pour un poste à mi-temps, l’autorité intimée ne
pouvait pas le maintenir sous le régime d’un contrat de droit privé pour une
activité auxiliaire à mi-temps. Or, il n’est pas certain que cette situation
exceptionnelle soit contraire à l’art. 80 al. 1 RPAC. Le recourant perd de vue
à cet égard qu’il ne pouvait prétendre à être nommé, même s’il en remplit les
conditions, pour une activité auxiliaire qui n’est pas pérenne. Il n'apparaît
du reste pas contraire à l'égalité de traitement de considérer que de telles
places de travail ne peuvent pas être attribuées à des fonctionnaires, dont la
nomination est en principe à vie (Moor, op. cit., vol. III, n° 5.4.1.1, p.
246). Quoi qu’il en soit, même si les conditions autorisant la municipalité à
engager le recourant par voie contractuelle ou à le maintenir sous ce régime
n'étaient pas réalisées, il n'en découlerait pas que le contrat devrait être
converti automatiquement en un acte de nomination. La jurisprudence exclut en
effet que, lorsque la durée maximum fixée par le statut du personnel communal
pour un engagement par contrat de droit privé est dépassée, l'on considère que
l'échéance du délai équivaut à une nomination (outre GE.2006.0172, déjà cité,
arrêts GE.1996.0112 du 5 septembre 1997 et GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).
d) De ce qui précède, on retient que
la décision de l’autorité intimée refusant de confirmer la nomination du
recourant à un poste de fonctionnaire à plein temps ne prête pas le flanc à la
critique. Il apparaît ainsi que les prétentions que le recourant fait valoir du
chef du contrat de droit privé le liant à la Ville de Lausanne pour le
remplacement qu’il a effectué jusqu’au 31 août 2012 échappent à la compétence
du Tribunal de céans.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent par
conséquent le Tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision
attaquée. Suivant sa pratique en matière de contentieux de la fonction publique
(v. notamment arrêts GE.2010.0227 du 1
er
septembre 2011, consid. 4;
GE.2006.0180 du 28 juin 2007, consid. 5), le Tribunal ne mettra pas d’émolument
à la charge du recourant, bien que celui-ci succombât. Il n’est pas non plus
alloué de dépens à la collectivité publique dont la décision est confirmée,
celle-ci ayant obtenu gain de cause sans l’assistance d’un avocat (cf. art. 52
al. 2 et 56 al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne, du
23 octobre 2012, est confirmée.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 février 2013
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.