vd_omni · GE.2002.0118 · 2003-08-21 · fr

PLAKANDA AWI AG c/ Municipalité de Payerne | Refus d'autoriser des emplacements d'affichage justifié par des motifs d'esthétique et conforme à une pratique constante et cohérente de la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.08.2003 GE.2002.0118

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 21 août 2003
sur le recours interjeté par
Plakanda Awi AG
, Boulevard de Grancy 39,
1006 Lausanne, représentée par Me Cornelia Seeger Tappy, avocate à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Payerne
,
représentée par Me Philippe-Edouard Journot, avocat à Lausanne, du 25 novembre
2002, lui refusant l'autorisation d'aménager deux emplacements destinés à
l'affichage publicitaire.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Patrice Girardet et M. Jean‑W. Nicole,
assesseurs. Greffier: M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A.                     Plakanda Awi AG est une
entreprise spécialisée dans l'affichage publicitaire. Par courrier du 1er
octobre 2002, elle a sollicité auprès de la Municipalité de Payerne
l'autorisation d'aménager deux panneaux d'affichage publicitaire de format R12
(130 X 271,5 cm) sur la parcelle 777 du cadastre communal. Ce bien-fonds est
régi par le plan de quartier "Général Guisan", légalisé le 14 octobre
1999. Il est la propriété de COOP Immobilien AG (ci-après COOP), qui y a fait
construire un centre commercial. Les panneaux d'affichage projetés seraient
érigés dans la zone 2B du plan de quartier, constituée d'aménagements
extérieurs et située au nord-est du centre commercial. Le périmètre 2B est
délimité au sud par les voies CFF, au nord par la RC 518 et à l'est par le
bâtiment du centre commercial proprement-dit. Il comprend un giratoire
permettant l'accès au parking depuis la RC 518, ainsi que des aménagements
extérieurs (pelouse, arborisation diverse). L'un des panneaux serait érigé le
long du mur du bâtiment, l'autre au centre du périmètre, en bordure de la voie
d'accès. La COOP a autorisé leur présence sur sa parcelle.
B.                    La Commune de Payerne a
fait effectuer une étude sur l'aménagement des espaces publics de son
territoire, dans le soucis notamment d'améliorer la gestion des procédés de
réclame en ville et aux abords de celle-ci. Cette étude a abouti le 8 octobre
1999 à un concept directeur, sur la base duquel la commune a entrepris la
refonte de son règlement sur les procédés de réclame, toujours en voie d'adoption.
Lors de la construction de son centre commercial, la municipalité a exigé que
COOP lui soumette pour approbation "
un concept global (plan d'ensemble)
des procédés de réclame (totem, enseignes, affichages)"
, destinés à
être aménagés sur la parcelle 777. Un tel plan a été élaboré par COOP et, après
quelques modifications, il a été entériné par décision municipale du 30 janvier
2002. Il comporte des détails précis sur le genre, le format et le texte des
procédés, lesquels sont visualisés sur des plans annexés à la décision.
C.                    Par décision du 25
novembre 2002, la municipalité a refusé d'accorder l'autorisation sollicitée au
motif que les panneaux porteraient atteinte à l'esthétique d'un axe routier
menant au centre-ville. Dans sa décision, la municipalité précisait qu'elle avait
demandé des concessions architecturales à la COOP afin de préserver l'aspect de
l'entrée de la ville, direction Corcelles, notamment par la mise en place d'un
écran végétal sur la façade du bâtiment sur laquelle devrait être implanté un
des panneaux litigieux.
D.                    Plakanda Awi AG recourt
au Tribunal administratif en concluant à la réforme de la décision municipale,
en ce sens que l'autorisation est accordée. La municipalité conclut au rejet du
recours. Lors d'une audience tenue le 19 juin 2003, le tribunal a entendu les
parties et procédé à une visite des lieux. La recourante a produit treize
photographies illustrant des exemples d'affichage dans la ville de Payerne.
Ernest Bucher, ingénieur au service de la commune entré en fonction en 1997, a
déclaré qu'aucune demande d'affichage n'avait été sollicitée depuis cette date,
excepté une autorisation accordée à un concurrent de la recourante pour des
panneaux destinés à recevoir des affiches culturelles.
Considérant en droit:
1.                     Aux termes de l'art. 17
de la loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les
affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports
spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par
l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La municipalité est
chargée de l'application de la loi et de ses dispositions d'exécution sur tout
le territoire communal (art. 23). Pour déterminer les emplacements admissibles,
l'autorité doit prendre en considération les buts poursuivis par la loi, qui
sont, aux termes des art. 1 et 4 LPR, d'assurer la protection des sites, le
repos public, ainsi que la sécurité routière, des piétons et des véhicules.
L'art. 18 LPR prévoit que les communes peuvent édicter, en matière de procédés
de réclame, un règlement communal d'application destiné à poursuivre ces
objectifs.
La Commune de Payerne
a fait usage de cette compétence en édictant son règlement sur les procédés de
réclame légalisé le 11 mai 1973 (ci-après RC).
2.                     L'application de ces
règles relevant avant tout des circonstances locales, l'autorité chargée d'en
assurer le respect se trouve dotée d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115
Ia 367; RDAF 1987, p. 155). A défaut de base légale l'autorisant à examiner
l'opportunité de ce genre de décision, le Tribunal administratif ne dispose dès
lors que d'un pouvoir d'examen limité à la conformité au droit, au déni de
justice ou à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents,
respectivement à la sanction d'un abus ou d'un excès de ce pouvoir
d'appréciation (art. 36 LJPA). L'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne
signifie pas en effet que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui semble.
Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des
principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la
légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la
prohibition de l'arbitraire (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème
édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est
notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la
réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF
107 Ia 204; 104 Ia 212 et les références).
3.                     La recourante soutient
que les emplacements choisis pour l'implantation des panneaux litigieux  ne
méritent pas de protection particulière sur le plan esthétique. Elle soutient
en outre que la municipalité a autorisé divers emplacements d'affichage, dont
plusieurs groupes de panneaux R12, le long des voies d'accès à la ville et à
l'intérieur de la ville. Elle invoque par conséquent une inégalité de
traitement.
a) Le Tribunal
administratif a déjà eu l'occasion de trancher la question de savoir si une
autorité municipale pouvait refuser d'autoriser la pose de nouveaux panneaux
d'affichage afin d'éviter leur prolifération sur le territoire communal (arrêts
GE 98/049 du 2 mai 2002; GE 97/185 du 16 avril 1998; GE 98/025 du 19 mai 1998
et GE 98/126 du 5 juillet 1999). Il a relevé à cet égard que la règle de l'art.
17 al. 2 LPR, selon laquelle les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite, n'impose qu'une obligation
limitée (créer un ou quelques emplacements), et qu'une fois cette obligation
remplie, elle peut refuser "discrétionnairement" tout autre
emplacement (arrêt GE 92/011 du 7 juin 1993 et les références citées, notamment
le rappel des travaux préparatoires de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss,
spécialement 477 et 503). Le tribunal a aussi souligné à cette occasion que
cette disposition ne conférait pas à l'administré un droit à l'obtention d'une
autorisation, en tout cas lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne
prévoit un tel droit, et a conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de
refuser une autorisation lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà
suffisamment d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles
autorisations entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou
d'un secteur. Ainsi, une municipalité peut, dans une vision à plus longue
échéance, souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de
panneaux publicitaires (ibidem). Comme rappelé ci-avant, ce pouvoir
d'appréciation doit cependant s'exercer dans les limites des principes
constitutionnels régissant le droit administratif.
b) Dans un arrêt
récent, le Tribunal fédéral a précisé qu'une commune, autonome dans le domaine
de l'appréciation esthétique des constructions, installations, réclames et
enseignes, peut, sans sortir du cadre de sa liberté de décision, s'opposer à
l'implantation d'une réclame supplémentaire dans le but d'"éviter qu'un
quartier déjà pas très beau ne devienne franchement laid", pour autant
toutefois qu'une politique stricte et cohérente soit, à l'avenir, appliquée
dans le quartier en question, sans quoi l'annonceur débouté aurait le droit de
renouveler sa demande en invoquant le droit à l'égalité de traitement (ATF non
publié du 7 décembre 1999 dans la cause 1P.402/1999c, commune de La
Chaux-de-Fonds contre P. AG, cité in Territoire & Environnement,
publication de l'ASPAN, mai 2001, p. 21). Pour examiner le grief relatif à
l'égalité de traitement, il convient par conséquent d'examiner si la décision
litigieuse s'inscrit dans une politique cohérente de la gestion des procédés de
réclame dans le secteur litigieux et, plus généralement, dans la commune de
Payerne.
b) aa) L'instruction a
révélé que la municipalité a entrepris depuis quelques années une réflexion sur
la gestion des procédés de réclame sur le territoire communal, notamment dans
le soucis de préserver son centre historique et de rendre la cité plus attrayante,
pour le tourisme notamment. Il en est résulté la conception directrice des
espaces publics d'octobre 1999. Le souci de la municipalité de gérer les
procédés de réclame dans le secteur litigieux s'est notamment concrétisé dans
le règlement du plan de quartier "Général Guisan" qui a été adopté en
relation avec la construction du centre COOP. L'art. 2.1 du règlement prévoit
ainsi que
"les façades seront traitées avec un soin particulier en
rapport avec l'avant plan qu'elles forment vis-à-vis de la Vieille Ville"
(al. 1er) et que
"le choix de matériaux et des couleurs sera soumis
préalablement pour accord à la municipalité, de même que les moyens d'éclairage
et les procédés de réclame choisis (enseignes, signalisation, etc. )"
(al.
2). Enfin, la municipalité a exigé de la COOP qu'elle lui fournisse,
préalablement à la mise à l'enquête publique de son centre commercial, un plan
d'ensemble des procédés de réclame (totem, enseignes, affichage) liés à ce
centre. On précisera que le plan d'ensemble tend non seulement à la sauvegarde
esthétique de la zone en tant que telle, mais aussi à celle de la vue sur la
cité et son abbatiale, plus généralement, à celle de l'accès accueillant le
visiteur au centre de l'agglomération.
b) bb)L'aménagement
des principaux axes menant au centre-ville semble être l'objet d'une attention
particulière de la part de l'autorité communale. La RC 518, depuis laquelle les
panneaux litigieux seraient clairement visibles, compte parmi ces axes. Lors de
la vision des lieux, le tribunal a constaté, qu'au passage du pont enjambant
les voies CFF, l'usager en provenance de Corcelles jouit d'un point de vue sur
la vieille ville et l'abbatiale de Payerne. Au premier plan de son champ de
vision se tient le centre commercial, en particulier le côté où la recourante
souhaiterait ériger ses panneaux publicitaires. On ne saurait dès lors suivre
la recourante lorsque celle-ci affirme que les panneaux litigieux n'auraient
aucun impact visuel lorsqu'on entre dans Payerne depuis cet axe. Le fait que le
périmètre du plan de quartier constitue une zone à caractère essentiellement
commercial bordée par une voie ferrée n'exclut pas, au surplus, toute mesure de
protection.  Lors de l'audience, la municipalité a ainsi expliqué qu'elle avait
exigé la réduction de drapeaux à l'enseigne COOP à cet endroit dans le but de
ne pas masquer  la vue sur la vieille ville en arrière-plan. Elle a indiqué
également que la façade nord-est du bâtiment, actuellement en béton brut,
serait prochainement recouverte d'éternit afin d'éviter qu'elle ne jure avec
son arrière-plan. L'on peut ainsi considérer que l'esthétique de ce lieu, qui
offre la première vision sur la ville, a fait l'objet d'une réflexion
approfondie.
b)cc) Il résulte de ce
qui précède que les décisions querellées ont été prises conformément à une
politique communale en matière de procédés de réclame qui apparaît avoir été
mise en place depuis plusieurs années par la municipalité. Cette politique s'avère
cohérente dès lors qu'elle vise à maîtriser la prolifération des procédés de
réclame ainsi que leur effet indésirables en matière d'esthétique, ceci
notamment en exigeant dans certains cas des mesures de planification. On
constate également que, contrairement à d'autres affaires jugées par le
tribunal, la recourante n'a pas démontré que des autorisations auraient été
délivrées en violation des principes mis en place depuis quelques années dans
le cadre de cette politique. Certes, la recourante a produit des pièces qui
montrent que des emplacements pour l'affichage ont été autorisés dans le passé
dans des secteurs qui pourraient également être sensibles sur le plan paysager.
Ainsi que cela résulte des explications fournies par le responsable communal
lors de l'audience, ces autorisations sont toutefois toutes antérieures à 1997,
correspondant à l'année où il a pris ses fonctions. Interpellée au sujet de
photographies produites par la recourante, la municipalité a admis que cinq
panneaux d'affichage ont été autorisés postérieurement à 1997 sur le parking
situé à l'ouest du centre commercial. La municipalité a expliqué qu'elle avait
délivré ces autorisations parce qu'il s'agissait d'affichage à caractère
culturel, qu'elle entend distinguer de l'affichage publicitaire proprement dit.
On notera que cette décision s'écarte des recommandations contenues dans le concept
directeur du 8 octobre 1999, qui préconise de réserver les emplacements tels
que les parkings à l'affichage publicitaire. Elle ne permet pas cependant à
elle seule de conclure à l'existence de contradictions et d'inégalités dans la
mise en oeuvre de la politique municipale. Elle est en effet fondée sur une
distinction qui n'est pas arbitraire et qui est opérée par le concept directeur
lui-même. On relèvera en outre que le parking sur lequel les emplacements
d'affichage ont été autorisés n'est pas compris dans le périmètre du plan de
quartier "Général-Guisan" et qu'il n'était par conséquent pas
concerné par le plan d'ensemble exigé de COOP. Quoi qu'il en soit, force est
d'admettre que, de par son emplacement au centre d'un parking, cet affichage
n'a pas le même impact esthétique que les panneaux litigieux sur le site. On ne
peut ainsi déduire du comportement de la municipalité une violation du principe
de l'égalité de traitement.
4.                     Il résulte de ce qui
précède que la municipalité était en droit, dans le cadre du large pouvoir
d'appréciation qui lui est conféré en la matière, de refuser les autorisations
demandées par la recourante en invoquant des motifs d'esthétique et de protection
des sites, ceci sans violer le principe d'égalité de traitement. Il n'est dès
lors pas nécessaire d'examiner si, comme la municipalité l'a soutenu dans sa
réponse,  cette décision peut se fonder au surplus directement sur la violation
de certaines dispositions du règlement communal et du plan de quartier
"Général-Guisan".
5.                     Il résulte des
considérants que le recours doit être rejet. Vu le sort du recours, il convient
de mettre les frais de la cause à la charge de la recourante. La Municipalité
de Payerne, qui a consulté un avocat, a droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Payerne du 25 novembre 2002 est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.                    Plakanda Awi AG
versera la somme 1'500 (mille cinq cents) francs à la Municipalité de Payerne à
titre de dépens.
Lausanne, le 21 août 2003
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.