vd_omni · GE.2019.0160 · 2019-10-07 · fr

A.________/CONSEIL D'ETAT, Municipalité de Vevey | Admission du recours contre la décision du Conseil d'Etat prolongeant la suspension d'un conseiller municipal de sa fonction jusqu'à droit connu sur la procédure pénale ouverte contre lui mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2019, le maintien de cette mesure provisoire n'étant pas conforme à l'art. 139b al. 1 et 2 LC appliqué à la lumière du principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2019 GE.2019.0160

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 octobre 2019
Composition
M. André Jomini,
président
;
Mme
Danièle Revey et M. Laurent Merz, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à
********, représenté par Me Robert FOX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par le
Service juridique et législatif, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Vevey,
à Vevey,
représentée par Me Corinne MONNARD SECHAUD, avocate à
Lausanne,
Objet
Divers
Recours A._______ c/ décision du Conseil d'Etat du 26 juin
2019 prolongeant la suspension de sa fonction de Conseiller municipal de la
Ville de Vevey.
Vu les faits suivants:
A.
A._______ a été élu à la Municipalité de Vevey le 20 mars 2016, pour la
période du 1
er
juillet 2016 au 30 juin 2021.
B.
Durant le premier semestre 2018, la Municipalité de Vevey (ci-après: la
municipalité) a adressé plusieurs dénonciations au Ministère public, pour
violation du secret de fonction, sans viser semble-t-il des personnes
déterminées. Le 16 octobre 2018, le procureur chargé de l'enquête, au Ministère
public central, a informé la municipalité qu'il avait ouvert une instruction
pénale contre A._______ ainsi que contre un second conseiller municipal, pour
violation du secret de fonction.
C.
Le 13 novembre 2018, la municipalité a écrit au Conseil d'Etat pour
l'informer qu'elle était confrontée à des difficultés de fonctionnement et pour
lui demander de se déterminer sur la suspension des deux conseillers municipaux
précités. Le Conseil d'Etat a donné à A._______ l'occasion de s'expliquer par
écrit. Une délégation du gouvernement l'a en outre entendu le 27 novembre 2018.
La municipalité a ensuite précisé que sa lettre du 13 novembre 2018 était une
requête de suspension des deux municipaux.
D.
Par une décision prise le 19 décembre 2018, le Conseil d'Etat a prononcé
que A._______ était "
suspendu de sa fonction de Conseiller municipal de
la Ville de Vevey jusqu'à droit connu sur l'enquête pénale pour violation du
secret de fonction ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 30 juin
2019
" (ch. I du dispositif).
Dans les motifs de sa décision, le Conseil d'Etat
s'est fondé sur l'art. 139b de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC;
BLV 175.11) et il a retenu en substance ce qui suit: l'ouverture d'une
procédure pénale contre un membre d'une municipalité pour crime ou délit est
considérée par le législateur comme un motif grave pouvant justifier une
suspension. Cette réglementation permet une intervention du Conseil d'Etat
avant qu'une condamnation définitive et exécutoire ne soit le cas échéant
prononcée, c'est-à-dire avant même que les conditions d'une éventuelle
révocation ne soient réalisées. La suspension, mesure provisoire, est fondée
sur une appréciation
prima facie
des faits et elle ne préjuge pas du
sort d'une éventuelle procédure de révocation. En l'espèce, la qualité de
prévenu de A._______ signifie déjà que le procureur chargé de l'enquête
soupçonne réellement ce dernier, sur la base des éléments de son dossier,
d'avoir commis une violation du secret de fonction. L'enquête pénale dure
depuis plusieurs mois et des mesures d'instruction importantes ont été mises en
œuvre; on n'est donc pas en présence d'une procédure pénale sans substance et
d'emblée vouée à être classée sans suite. Aux dires de A._______, les faits qui
lui sont reprochés ont notamment trait à la transmission de documents
confidentiels à des tiers ainsi qu'à la presse. Ces faits, s'ils étaient
établis, seraient de nature à affecter gravement le lien de confiance entre A._______
et les autres membres du collège municipal, ainsi qu'avec le conseil communal
et le corps électoral. La gravité de l'infraction (violation du secret de
fonction, art. 320 CP) ne saurait être sous-estimée, puisqu'elle est
sanctionnée d'une peine privative de liberté de trois ans au plus ou d'une
peine pécuniaire. La garantie du secret de fonction est indispensable pour
assurer le bon fonctionnement des institutions publiques. La suspension est par
ailleurs conforme au principe de la proportionnalité. Aucune autre mesure moins
incisive que la suspension ne permettra d'atteindre les buts visés, à savoir
restaurer la confiance de la population veveysanne à l'égard de sa municipalité
et de chacun de ses membres personnellement, ce qui permettra à l'autorité de
fonctionner plus sereinement; on voit mal qu'une simple réorganisation de la
municipalité, par exemple par l'attribution de nouveaux dicastères, puisse
permettre d'atteindre ces objectifs. Même si la suspension est susceptible de
poser problème dans l'organisation de la municipalité, il existe un intérêt
public important à ce que A._______ soit suspendu, intérêt qui l'emporte sur
l'intérêt privé de ce dernier à poursuivre l'exercice de son mandat, sachant
que la suspension est une mesure temporaire. Finalement, le Conseil d'Etat a
considéré qu'il se justifiait de prononcer une suspension d'une durée de six
mois, qui pourra être prolongée si l'enquête pénale n'a pas abouti d'ici là.
A._______ n'a pas contesté cette décision.
Le Conseil d'Etat a par ailleurs, à la même date et
pour des motifs analogues, prononcé la suspension, jusqu'au 30 juin 2019, d'un
autre membre de la municipalité. Ce dernier n'a pas non plus contesté cette
décision.
E.
Le 13 juin 2019, le procureur du Ministère public central a adressé à
l'avocat de A._______ un avis de prochaine condamnation, ainsi libellé:
"
Je vous
communique que l'instruction pénale
[…]
apparaît complète.
J'entends rendre les décisions suivantes:
Ordonnance pénale
(art. 352 ss CPP)
pour avoir transmis des procès-verbaux de séances de
Municipalité ainsi que d'autres documents confidentiels à des tiers, à savoir B._______,
C._______, puis à la Cogest;
Ordonnance de classement (art. 319 ss CPP)
pour tous les autres faits objets de l'instruction
[…]"
F.
Le 26 juin 2019, le Conseil d'Etat a prononcé que la suspension de A._______
de sa fonction de conseiller municipal était "
prolongée jusqu'à droit
connu sur la procédure pénale pour violation du secret de fonction ouverte à
son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2019
". En
substance, le Conseil d'Etat a considéré que les motifs ayant justifié la
suspension étaient toujours valables et que l'incertitude demeurait quant à la
durée de la procédure pénale. Il a par ailleurs mentionné qu'il avait reçu un
courrier de la municipalité du 5 juin 2019, qui demandait la prolongation de la
suspension.
G.
Agissant le 26 juillet 2019 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2019,
subsidiairement de la déclarer nulle, la cause étant renvoyée à cette autorité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
H.
Dans sa réponse du 16 août 2019, le Service juridique et législatif – agissant
pour le Conseil d'Etat – conclut au rejet du recours. Dans ses déterminations
du 17 septembre 2019, la municipalité conclut également au rejet du recours.
I.
La décision du Conseil d'Etat prévoit le retrait de l'effet suspensif à
un éventuel recours cantonal (ch. 2 du dispositif). Le recourant a requis la
restitution de l'effet suspensif. Le juge instructeur a rejeté cette requête
par une décision prise le 4 septembre 2019.
J.
La Cour de droit administratif et public a eu connaissance de deux
décisions prises le 26 août 2019 par le procureur du Ministère public central.
La première décision est une ordonnance de
classement: le procureur a ordonné le classement de la procédure pénale dirigée
contre A._______, pour violation du secret de fonction, s'agissant de faits
décrits en page 2 de cette ordonnance (transmission de certains documents ou
renseignements à la commission de gestion du conseil communal de Vevey, à la
presse ou à des tiers, dans cinq situations ayant fait l'objet de
l'instruction).
La seconde décision est un acte d'accusation, dans
l'enquête dirigée contre A._______ et son collègue municipal, pour violation du
secret de fonction. L'accusation est engagée devant le Tribunal de police de
l'arrondissement de l'Est vaudois en raison des faits suivants:
"
1) Dès la fin de
l'année 2017, à Vevey, des tensions sont survenues au sein de la Municipalité
de la ville. Estimant que les procès-verbaux des séances de Municipalité ne
retranscrivaient pas correctement le déroulement réel de ces séances, en
particulier leurs propres interventions,
[le
collègue municipal]
et A._______ ont choisi, à tout le moins depuis
septembre 2017, de régulièrement soumettre lesdits procès-verbaux à B._______,
afin de lui demander conseil sur des solutions pour compléter ces
procès-verbaux, quand bien même les deux prévenus étaient conscients que ces
documents internes étaient soumis au secret de fonction.
[…]
2) Dans le même contexte décrit ci-dessus, en fin d'année
2017, insatisfaits de la manière dont la Municipalité traitait certains
dossiers, A._______ et
[son collègue]
ont décidé de consulter, à titre privé, C._______, afin de lui demander
conseil. Dans ce cadre privé et sans l'accord de la Municipalité, les deux
prévenus ont transmis à C._______ de nombreux documents internes et soumis au
secret de la Municipalité, dont des procès-verbaux de séance de Municipalité,
ainsi que divers documents internes relatifs à la location par la ville de
Vevey de locaux
[…]
. Sur la base de ces
éléments notamment, C._______ a établi un avis de droit du 29 janvier 2018, qui
a été transmis par
[le collègue municipal]
,
avec l'aval de A._______, à la Commission de gestion de la Ville de Vevey
(ci-après: Cogest) en date du 30 avril 2018, à nouveau à l'insu et sans l'aval
de la Municipalité. En annexe à cet avis de droit, la Cogest a reçu également
le document
[…]
, qui contient de
nombreux documents confidentiels de la Municipalité, soit des factures et des
échanges de courriels concernant les locaux loués par la Direction des affaires
sociales et familiales
[…]
.
En date du 6 décembre 2017, A._______, avec l'assentiment de
[l'autre municipal]
, a également transmis à C._______
copie d'un courrier de la gérance
[…]
du
23 novembre 2017 adressé à la Municipalité de Vevey
[…]
. Ce document était également couvert par le secret de
fonction, ce que les prévenus savaient.
"
Le juge instructeur de la CDAP a invité le Conseil
d'Etat et la municipalité à indiquer si l'évolution des circonstances, en
raison de l'ordonnance de classement et de l'acte d'accusation, justifiait une
nouvelle appréciation de la situation. Le 13 septembre 2019, le Conseil d'Etat
a déclaré qu'il maintenait la décision entreprise et qu'il confirmait ses
conclusions. La municipalité s'est prononcée dans le même sens, dans ses
déterminations du 17 septembre 2019.
K.
Le recourant a répliqué le 1
er
octobre 2019.
Considérant en droit:
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
La décision attaquée est fondée sur l'art. 139b LC,
qui a la teneur suivante:
"Art.139b Suspension et révocation
1
En présence de motifs graves, sur requête de la
municipalité ou de la majorité des deux tiers du conseil général ou communal,
le Conseil d'Etat, peut suspendre un ou plusieurs membres de la municipalité ou
du conseil général ou communal. Le Conseil d'Etat détermine la durée de la
suspension, qui ne peut excéder une année. La décision est renouvelable dans le
cas où une procédure pénale reste pendante.
2
Constituent des motifs graves toutes les
circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la
continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du
conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la
confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment
considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à
raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence
prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de
conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités
ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente
loi).
3
Le Conseil d'Etat soumet la question de la
révocation d'un ou de plusieurs membres de la municipalité ou du conseil
communal au corps électoral de la commune concernée :
a.
lorsque la
durée de la suspension est échue et que l'intéressé se trouve encore en
incapacité ou en absence ;
b.
lorsque l'intéressé
concerné a fait l'objet d'une décision pénale condamnatoire à raison d'un
crime ou d'un délit, définitive et exécutoire ;
c.
lorsqu'une
enquête administrative a permis d'établir la responsabilité de l'intéressé dans
le cas d'une perturbation des relations avec ses homologues et qu'une tentative
de conciliation du préfet ou chef du département en relation avec les communes
a échoué ;
d.
lorsqu'une
enquête administrative a permis d'établir la réalisation de l'un des cas visés
aux articles 65a et 100a de la présente loi.
4
Lorsque de tels motifs concernent un ou
plusieurs membres du conseil général, le Conseil d'Etat soumet la question de
la révocation à ce corps. La loi sur l'exercice des droits politiques règle la
procédure.
5
Si plusieurs membres de la municipalité ou du
conseil communal sont suspendus, les articles 139 et 139a de la
présente loi et 82, 86 à 87 de la loi
du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques
s'appliquent.
"
Une mesure de suspension d'un conseiller municipal
prise en application de l'art. 139b al. 1 LC peut, d'après la jurisprudence,
faire l'objet du recours de droit administratif au Tribunal cantonal (cf. art.
92 ss de la loi sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]),
nonobstant l'art. 92 al. 2 LPA-VD qui exclut en règle générale un tel recours
contre les décisions du Conseil d'Etat (cf. arrêt CDAP GE.2018.0148 du 5
décembre 2018 consid. 1b). Le présent recours a été formé dans le délai légal
(art. 95 LPA-VD). Il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et son auteur a manifestement qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant fait valoir que les circonstances se sont notablement
modifiées entre la première décision de suspension prise le 19 décembre 2018 et
la décision attaquée. En décembre 2018, l'ouverture d'une enquête pénale dont
on ignorait alors tout des tenants et aboutissants pouvait justifier la
décision du Conseil d'Etat. Mais la direction de la procédure pénale est
arrivée au terme de l'instruction; le Conseil d'Etat pouvait dès lors apprécier
les faits et leur gravité sans attendre la décision du juge pénal. Dans son
argumentation, le recourant ne conteste pas les faits retenus contre lui par le
procureur (qu'il résume ainsi: avoir transmis les procès-verbaux de séances de
municipalité, ainsi que d'autres documents confidentiels à des tiers, à savoir B._______,
C._______, puis à la Cogest), mais il affirme qu'ils ne sont pas constitutifs
d'une violation d'un secret de fonction selon l'art. 320 CP; même à supposer
qu'ils le fussent, ces faits ne relèvent plus d'un motif grave justifiant une
suspension au sens de l'art. 139b LC. Le recourant expose que B._______ est
secrétaire parlementaire d'un groupe du Grand Conseil et qu'il est également
son collaborateur personnel; l'échange d'informations avec lui serait conforme
aux dispositions de la loi cantonale sur l'information (LInfo) et ne violerait
pas le code pénal. Quant à C._______, il est comme avocat tenu au secret
professionnel; la communication d'un secret à son propre avocat ne
constituerait pas une révélation au sens de l'art. 320 CP. Enfin, la
communication d'informations à la commission de gestion était possible car on
pourrait déduire d'une récente directive cantonale que des documents soumis au
secret de fonction sont transmissibles à une commission de surveillance. En
définitive, le recourant reproche au Conseil d'Etat de n'avoir pas examiné ces
éléments et d'avoir violé le principe de la proportionnalité.
a) Comme le relève le recourant, la décision de
suspension a été prise, en décembre 2018, alors que dans l'affaire pénale la
procédure préliminaire était en cours. Cette procédure préliminaire – qui se compose
de la procédure d'investigation par la police et de l'instruction conduite par
le ministère public (art. 299 al. 1 CPP) – est actuellement achevée, puisque la
procédure a été partiellement classée, le recourant ayant pour le reste été mis
en accusation (voir les décisions du procureur du 26 août 2019).
Il y a lieu de relever que la première décision du
Conseil d'Etat, du 19 décembre 2018, prononçait une suspension "
jusqu'à
droit connu sur l'enquête pénale
[…]
mais au plus tard jusqu'au 30 juin
2019
", tandis que la décision attaquée prolonge cette mesure "
jusqu'à
droit connu sur la procédure pénale
[…]
mais au plus tard jusqu'au 31
décembre 2019
". On peut retenir que l'enquête pénale correspond à la
procédure préliminaire du titre 6 du CPP (art. 299 ss CPP) et que partant, la
phase de l'enquête a pris fin le 26 août 2019, le procureur en ayant par
ailleurs annoncé la clôture le 13 juin 2019. Si le Conseil d'Etat avait
employé, dans la décision de prolongation, la même locution ("
enquête
pénale
") que dans la décision de suspension initiale, il faudrait
d'emblée constater la survenance du terme, lors de la notification de
l'ordonnance de classement et de l'acte d'accusation.
Mais le Conseil d'Etat a fixé, dans la décision
attaquée, un autre terme pour la suspension: il faut désormais que la "
procédure
pénale
" soit achevée. Il n'a pas expliqué clairement pourquoi le terme
était repoussé de la fin de l'enquête à la fin de la procédure pénale. Cela
signifie concrètement que le jugement pénal doit être définitif et exécutoire,
le cas échéant après une procédure d'appel voire de recours au Tribunal
fédéral. Il est certes possible que le tribunal de police soit en mesure de
traiter l'affaire encore en 2019 et qu'aucune partie n'interjette appel, de
sorte que la suspension pourrait être levée, dans les conditions prévues par la
décision attaquée, avant le 31 décembre 2019 et avant que la question d'une
nouvelle prolongation ne se pose. Mais c'est également une éventualité que la
procédure pénale ne soit pas achevée et partant qu'il ne soit pas mis fin à la
suspension avant l'échéance du délai prévu par le Conseil d'Etat.
b) Le système légal actuel, qui prévoit la
possibilité d'une suspension (art. 139b al. 1 et 2 LC) avant que la question de
la révocation ne soit le cas échéant soumise au corps électoral (art. 139b al.
3 LC), est applicable depuis le 1
er
juillet 2013 (à propos des
travaux préparatoires, cf. arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid.
1b/cc). Auparavant, la loi sur les communes réglait uniquement la révocation.
Or d'après la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, la question de la
révocation ne peut pas être soumise au corps électoral de la commune en tout
état de la procédure pénale, lorsque les "motifs graves" au sens de
l'art. 139b LC constituent une infraction (crime ou délit). Selon un arrêt
rendu le 5 février 2010 (cause CCST.2009.0008), il faut tenir compte de la
présomption d'innocence. Pour que la révocation puisse être envisagée, il faut
que "
les faits pénalement répréhensibles
[…]
soient établis sans
contestation possible, soit que la personne concernée les ait reconnus soit
qu'un jugement pénal ait été rendu. Pourrait également entrer en considération
l'hypothèse dans laquelle des faits devant être qualifiés de graves
ressortiraient clairement du dossier pénal. Ne saurait par contre constituer un
grave motif au sens de l'art. 139b LC la simple ouverture d'une procédure
pénale pour des faits qui, s'ils devaient être retenus par le juge pénal,
mettraient en cause l'intégrité ou la compétence du conseiller municipal ou
seraient de nature à faire naître des doutes à ce sujet. Ainsi la seule
suspicion d'actes pénalement répréhensibles ne suffit pas
" (arrêt
CCST.2009.0008 consid. 2). Après cet arrêt de la Cour constitutionnelle, le
Conseil d'Etat a proposé de compléter le dispositif de l'art. 139b LC en créant
une base légale pour une suspension avant la décision sur la révocation. Dans
l'exposé des motifs de la novelle entrée en vigueur le 1
er
juillet
2013, il a retenu qu'une décision condamnatoire définitive et exécutoire était
une condition nécessaire pour la mise en œuvre de la procédure de révocation et
qu'il était difficile de concevoir une réalisation de cette condition avant les
prochaines élections générales, même pour des faits commis en début de
législature. C'est pourquoi il a été proposé – et le Grand Conseil a suivi
cette proposition – d'instituer "
une procédure de suspension et un
délai après lequel la procédure de révocation peut démarrer
" (cf.
Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 2 p. 326).
c) Dans ce système, la suspension est en quelque
sorte, d'un point de vue juridique, indépendante de la révocation, notamment
parce que ces décisions relèvent d'autorités différentes (cf. à ce propos arrêt
TF 1C_44/2019 du 29 mai 2019 consid. 1.2). La loi ne prévoit pas expressément
que la question de la révocation ne puisse être soumise au corps électoral que
pour autant que le conseiller municipal visé soit préalablement suspendu ni, au
cas où une suspension aurait été prononcée, que cette suspension soit toujours
actuelle (moyennant prolongation, le cas échéant) à la date du vote populaire.
On ne saurait déduire des travaux préparatoires de l'actuel art. 139b LC que le
corps électoral ne peut pas être appelé à se prononcer sur la révocation d'un
conseiller municipal non suspendu – ce qui était du reste la règle avant la
révision de la disposition précitée puisque le législateur avait créé en 2005
une procédure de révocation sans prévoir de suspension préalable, le conseiller
municipal visé se soumettant au verdict des électeurs en étant en fonction (à
propos de l'ancienne réglementation, cf. arrêt CCST.2009.0008 du 5 février 2010
consid. 2; on peut relever que la procédure de révocation semble n'avoir jamais
été mise en oeuvre, sauf dans l'affaire jugée par la Cour constitutionnelle).
La suspension, qui est une mesure provisionnelle devant régler une situation de
manière provisoire (cf. arrêt du TF précité), peut prendre fin lorsqu'elle
n'est plus nécessaire pour garantir le bon déroulement de la procédure
principale, de nature politique. Le critère de la nécessité peut être déduit du
principe de la proportionnalité, qui est applicable à toute activité étatique
(art. 5 al. 2 Cst.) et qui, selon la jurisprudence, doit être pris en
considération par le Conseil d'Etat lorsqu'il envisage de prononcer une
suspension selon l'art. 139b LC, voire de la prolonger (cf. arrêt GE.2018.0148
du 5 décembre 2018 consid. 4e; cf. aussi arrêt GE.2019.0020 du 17 avril 2019
consid. 4, confirmant cette jurisprudence).
Dans l'arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018, la
CDAP a exposé, sous l'angle de la proportionnalité, que toute procédure pénale
n'était pas propre à justifier une suspension "
en particulier lorsqu'il
s'agit d'un délit mineur qui aurait été commis uniquement par négligence et non
pas par préméditation et qui n'aurait en outre aucun lien avec la fonction ou
la confiance accordée à la fonction de conseiller municipal
" (consid.
4e). L'hypothèse évoquée ci-dessus n'est toutefois pas la seule dans laquelle
la suspension peut être disproportionnée. A l'évidence, il existe d'autres
situations où une suspension de longue durée – de plus de six mois – est
disproportionnée parce qu'elle n'accorde pas l'importance suffisante à
l'intérêt public "
à la stabilité politique
" (selon la formule
utilisée par la Cour constitutionnelle dans son arrêt CCST.2009.0008 du 5
février 2010), c'est-à-dire l'intérêt à ce que les membres de l'autorité élus
par les citoyens puissent accomplir leur mandat pendant la durée de la
législature; cet intérêt public rejoint l'intérêt de l'élu lui-même, qui peut
invoquer la garantie des droits politiques, à savoir le droit d'être élu ou
d'éligibilité (en allemand: das passive Wahlrecht; cf. notamment ATF 128 I 34
consid. 1e) qui implique le droit d'exercer la fonction politique pour laquelle
on a été élu par le peuple.
d) En l'espèce, il faut considérer que depuis que
l'enquête pénale, ou la procédure préliminaire (art. 299 ss CPP), est close,
avec un acte d'accusation retenant des faits non contestés par le recourant –
d'après ses écritures, c'est la réalisation des éléments constitutifs du délit
de violation du secret de fonction qui est discutée, à l'exclusion des faits
décrits par le procureur -, la situation est claire en ce qui concerne l'objet
de la procédure pénale. L'art. 320 CP sanctionne un délit, vu la nature de la
peine-menace, et cette infraction est en lien avec la fonction de conseiller
municipal (l'art. 320 CP fait partie des infractions contre les devoirs de fonction).
Néanmoins, les documents ou renseignements concernés ont été communiqués à un
cercle très restreint de tiers: les membres de la commission de gestion, un
avocat et un conseiller habitué à collaborer avec le recourant. A ce stade, il
n'est plus question – comme c'était le cas au moment de la première décision de
suspension, en décembre 2018 – de communication d'autres informations à un
cercle plus large d'intéressés ni de transmission à la presse. D'après la
décision attaquée, il faut tenir compte de l'atteinte que porte l'enquête
pénale à "
la confiance et à l'autorité dont
[un municipal]
doit
jouir en tant qu'élu
". Or, vu les faits retenus dans l'acte
d'accusation et vu l'argumentation que le recourant affirme vouloir présenter
au juge pénal – à savoir qu'il ne lui était pas interdit de communiquer les
renseignements et documents litigieux aux personnes concernées, vu leurs
fonctions et professions respectives –, on ne peut pas d'emblée considérer que
les citoyens veveysans, ou à tout le moins les électeurs du recourant, ont pour
la plupart perdu à cause de cette affaire la confiance qu'ils avaient mise en
lui.
La décision attaquée retient par ailleurs que depuis
la suspension du recourant et de son collègue, la municipalité s'est
réorganisée et semble avoir retrouvé une certaine sérénité; la fin de la
suspension risquerait de nuire à cette stabilité, alors que l'exécutif communal
est confronté à plusieurs dossiers d'envergure. Ces arguments ne sont cependant
pas décisifs. Il n'a pas été reproché au recourant, ni dans la première
décision ni lors de la prolongation, d'exercer sa fonction de conseiller
municipal de manière inappropriée, au point que cela puisse constituer un
"motif grave" au sens de l'art. 139b LC; aucune autre circonstance
que l'enquête pénale n'a été invoquée pour justifier la suspension. En outre,
si le Conseil d'Etat estime que l'exécutif communal fonctionne actuellement
bien sans le recourant ni son collègue suspendu, mais avec l'apport de deux
membres
ad hoc
désignés par lui, ce n'est pas un motif pour renoncer à
appliquer le principe de la proportionnalité, en tenant compte de l'intérêt
public à ce que les personnes élues à la municipalité puissent effectivement
siéger au sein de cette autorité.
e) Il apparaît donc en définitive, sur la base des
éléments du dossier, qu'il n'est plus n.essaire de prolonger la suspension du
recourant, le maintien de cette mesure provisoire n'étant pas conforme à l'art.
139b al. 1 et 2 LC appliqué à la lumière du principe de la proportionnalité.
Les griefs du recourant à ce propos sont bien fondés. Il en résulte que la
décision attaquée doit être annulée. L'annulation de la mesure provisoire de
suspension déploie ses effets
ex nunc
.
3.
Etant donné que la suspension est annulée, il n'est pas nécessaire
d'examiner les autres griefs du recourant, en particulier ceux relatifs à la
recevabilité ou à la validité de la requête de prolongation de la suspension
présentée au Conseil d'Etat par la municipalité.
4.
Vu l'issue du recours, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument
judiciaire (cf. art. 49 LPA-VD). Le recourant, assisté par un avocat, a droit à
des dépens, mis à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département des
institutions et de la sécurité (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Conseil d'Etat du 26 juin 2019 est annulée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer au recourant A._______
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (Département des
institutions et de la sécurité).
Lausanne, le 7 octobre 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.