vd_omni · FI.2025.0002 · 2025-11-19 · fr

Municipalité de la commune de A.________/Commission communale de la commune de A.________, B.________, C.________, D.________ | Litige portant sur la prise en charge des coûts de la vérification par un mandataire externe (avant la délivrance du permis d'habiter) du rapport de conformité à la LVLene déposé par les constructeurs. La municipalité a refacturé ces coûts aux constructeurs. Ceux-ci ont recouru à la commission communale de recours en matière fiscale, qui leur a donné gain de cause. Rejet du recours de la municipalité contre la décision de la commission communale de recours: depuis la révision de l'art. 15 al. 2 LVLene avec effet au 1er septembre 2021, le rapport de conformité des ingénieurs ou des architectes mandatés par le maître de l'ouvrage est en principe (présomption) suffisant, sauf si ce rapport soulève des doutes, auquel cas la municipalité peut procéder à un contrôle approfondi, en recourant au besoin à un mandataire externe; la municipalité recourante ne faisant pas valoir de tels doutes, le recours à un mandataire externe était superflu et ne peut être facturé aux constructeurs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.2025 FI.2025.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 novembre 2025
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
M. Raphaël Gani, juge; M.
Etienne Poltier,
juge suppléant.
Recourante
Municipalité de la commune de
A.________,
à ********, représentée par Me Marie THERAULAZ, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière fiscale de la commune de A.________,
à ********,
Tiers intéressés
1.
B.________
représentée par C.________,
2.
D.________
représenté par C.________,
3.
C.________
à Chexbres.
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision de la Commission communale
de recours en matière fiscale de la commune de A.________ du 22 août 2024
concernant la refacturation de prestations de tiers
Vu les faits suivants:
A.
a) Olivier et D.________, ainsi qu'B.________ sont propriétaires des
parcelles 627 et 628 de la Commune de A.________ (ces parcelles étaient en
cours de groupement). Les intéressés ont mis à l'enquête, du ******** au *********,
un projet d'agrandissement, surélévation du bâtiment ECA n° 59 et
transformation du bâtiment ECA n° 58, sis ********.
b) Le 21 décembre 2021, la A.________ a délivré le
permis de construire n° 43/21 pour la réalisation de ce projet. Cette décision
comportait le prononcé d'un émolument s'élevant à fr. 2'215.85; ce montant
couvrait notamment une somme de 990.85 fr. relative à des prestations de
tiers, soit entre autres une facture de ********, concernant une prestation de
contrôle du formulaire d'enquête sous l'angle énergétique, de fr. 829.30; ce
montant a été payé par la Commune, avant d'être intégré dans l'émolument global
facturé à C.________ et ses consorts.
c) Ces derniers, dans une lettre du 17 janvier 2022
à la Commune de A._______ ont accueilli favorablement le permis délivré, tout
en protestant notamment contre l'obligation de prendre en charge la facture de ********.
d) Le Service communal des Constructions/Patrimoine/Urbanisme
(ci-après CPU) a répondu aux constructeurs en maintenant la facture en question
dans un courrier du 3 mars 2022. Sur quoi, les constructeurs s'en sont acquittés.
e) La décision de permis de construire comportait
encore la clause suivante sous la rubrique "
Conditions particulières
communales
"
:
"I. a)
Les dates de début et de fin des
travaux doivent être communiqués à la Commune de A.________, CPU [...].
Le cas échéant, le Service CPU se chargera de les communiquer
à ses mandataires externes, ******** (contrôle énergétique) et le Bureau ********
(sécurité sur les chantiers).
Le(s) contrôle(s) effectué(s) par
le(s) mandataire(s) pendant la durée du chantier sera (seront) refacturé(s) au
maître d'œuvre selon les dispositions du règlement relatif aux émoluments
administratifs du ********.
[...]"
B.
Le suivi du chantier sur le plan énergétique a été réalisé par ********
(dont l'ancienne raison sociale était *********). Cette société a également
contrôlé le rapport de conformité présenté par les constructeurs, conformément
aux exigences de l'art. 15 al. 2 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur
l'énergie (LVLEne; BLV 730.01); elle a déposé un rapport intitulé "
Contrôle
pour la certification de l'enveloppe énergétique
" en date du 5 février
2022. Par la suite, ******* a adressé à la Commune de A.________ une facture de
2'421 fr. pour ses prestations.
C.
La Commune de A.________, plus précisément le CPU, a refacturé ce
montant aux propriétaires C.________ et consorts en date du 9 février 2024. Par
lettre du 27 février suivant, ces derniers ont refusé de prendre en charge
cette facture. Par décision formelle du 7 mars 2024, le CPU de A._______ a
confirmé cette prétention.
Les propriétaires intéressés, sous la plume d'C.________,
ont contesté cette facture par un recours adressé à la Commission communale de
recours en matière fiscale de la Commune de A.________.
Après avoir entendu les parties dans une séance du 3
juin 2024, la Commission communale a accueilli le recours par décision du 22
août 2024, celle-ci n'étant toutefois notifiée que le 20 novembre suivant. Dite
Commission y annule la facture de 2'421 fr. concernant les prestations de
VOéChaleur SA. La motivation de cette décision se lit en substance comme suit:
" La décision dépend de
l'obligation pour la Commune de réaliser les contrôles concernant la
certification énergétique de l'enveloppe durant la phase de réalisation du
projet. La Commission a donc demandé un avis de droit à l'expert du Canton.
Pour donner suite à la réponse de
M. ********, la Commission a acquis la conviction que la Commune a outrepassé ses
obligations en faisant réaliser ces contrôles par un tiers".
D.
Agissant par acte du 6 janvier 2025, déposé par l'intermédiaire de
l'avocate Marie Théraulaz, la A.________ a recouru contre cette décision auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:
CDAP); elle conclut en substance avec dépens, principalement, à la réforme de
la décision attaquée en ce sens que la refacturation de la facture litigieuse
est confirmée; subsidiairement, elle demande l'annulation de la décision de la
Commission communale de recours et le renvoi de la cause à celle-ci pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Par lettre du 28 janvier 2025, la Commission de
recours s'est bornée à conclure à son rejet (elle indique que celle-ci a
décidé, à l'unanimité, d'accepter le recours; dans la décision attaquée
cependant, la Commission indiquait avoir statué "à la majorité").
Quant aux tiers intéressés, ils ont déposé des
déterminations en date du 31 janvier 2025; ils confirment les moyens qu'ils
avaient soulevés devant la Commission de recours et proposent le rejet du
pourvoi de la A.________.
Considérant en droit:
1.
a) La Commission communale de recours (ci-après: la Commission) a statué
sur la base de la compétence que lui confère la loi vaudoise du 5 décembre 1956
sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11; art. 45 LICom). L'art. 46 LICom
précise que les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux
relatives au droit de recours s'appliquent par analogie aux recours contre les
décisions de la commission communale de recours; cette disposition implique un
renvoi à l'art. 199 de la loi vaudoise du 4 juillet 2000 sur les impôts
cantonaux (Ll; BLV 642.11), lequel déclare applicable la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173. 36) s'agissant
de la forme et des délais de recours. Ce sont donc les dispositions des art. 95
ss LPA-VD qui s'appliquent en l'occurrence. La réception de la décision
attaquée, notifiée sous pli simple, en date du 21 novembre 2024 au plus tôt, a
ainsi déclenché le délai de recours de 30 jours, lequel a été suspendu durant
les féries de fin d’année (art. 96 al. 1 let. c LPA-VD); ce délai n’est ainsi
venu à échéance que le lundi 6 janvier 2025, de sorte que le recours a été
formé en temps utile.
b) Par ailleurs, à teneur de l’art. 47a, 2
ème
phrase, LICom, la municipalité a qualité pour recourir à l’encontre des
décisions de sa commission communale de recours.
2.
La Municipalité recourante reproche à la Commission d'avoir rendu une
décision non motivée ou, en tous les cas, pas suffisamment motivée.
A cet égard, il faut bien admettre que la décision
du 22 août 2024 est motivée de manière extrêmement sommaire. Toutefois, on
retire du dossier que la Commission s'est encore réunie après le 22 août 2024 et
a établi, pour étayer sa décision, un
document du 20
novembre 2024
; il n'est pas des plus clairs non plus. On se souvient que la
décision se référait à l’avis d’un spécialiste du canton; à vrai dire, on
cherche en vain au dossier une pièce émanant des services cantonaux. Cependant,
la Commission, dans le document du 20 novembre 2024, a reproduit ses questions
et – apparemment – les réponses du service cantonal en bleu; les motifs de la
décision n’en découlent pas pour autant de manière évidente. En fin de compte, la
Commission a estimé que la commune n'avait pas à "
contrôler les
contrôleurs
",
s'agissant de la conformité énergétique du bâtiment réalisé. Cette motivation,
pour brève qu'elle soit, a fourni à la recourante une base utile pour former
son argumentation. Il serait ainsi vain d'annuler la décision de la Commission
pour défaut de motivation et de lui renvoyer le dossier pour nouvelle décision.
3.
a) Le débat concerne – compte tenu de la somme refacturée, portant sur
la conformité énergétique du bâtiment – l'application de l'art. 15 al. 2 LVLEne,
disposition introduite par la novelle du 4 mai 2021, entrée en vigueur le 1
er
septembre suivant et qui se lit comme suit:
"Art. 15 Communes
1
[...]
2
Lors de travaux réalisés sur leur territoire et
relevant de leur compétence, en particulier selon l'art. 4 al. 4 LATC, les
Communes requièrent la production d'un rapport des ingénieurs ou des
architectes mandatés par le maître de l'ouvrage attestant la conformité des
projets avec la présente loi."
Les constructeurs ont déposé un tel rapport de
conformité en date du 8 février 2024, sous la signature de leur architecte,
mandataire qualifié (soit l'architecte ********, lequel s'appuyait sur un
certificat établi par le bureau ********). Les constructeurs estiment ce
rapport de conformité suffisant et considèrent que la commune n'avait pas, au
surplus, à vérifier ce rapport quant à sa conformité à la règlementation
énergétique. La Municipalité recourante considère au contraire qu'il est de sa
responsabilité de procéder à un tel contrôle, ce qui lui permet de facturer
l'émolument demandé (en l'espèce de refacturer la prestation demandée à cet
effet à un mandataire externe). A cet égard, il convient de rappeler le cadre
légal assurément complexe.
b) Il faut souligner tout d'abord que le débat ne
paraît pas concerner les questions usuelles en matière de taxe, soit notamment
l'existence d'une base légale fondant le prélèvement d’une contribution
publique, ni d'ailleurs le principe de la couverture des frais ou de
l'équivalence. S'agissant de la base légale, il faut relever plutôt une
abondance de textes permettant la perception de l'émolument ici en cause. On
peut signaler en effet, en premier lieu, diverses dispositions de la LPA-VD.
Ainsi, l'art. 45 LPA-VD prévoit que sous réserve des cas dans lesquels la loi
prévoit la gratuité, les autorités (y compris communales) peuvent percevoir un
émolument et des débours en recouvrement des frais occasionnés par
l'instruction et la décision. L'art 46 al. 2 LPA-VD ajoute que les communes
édictent les règlements nécessaires à la perception des frais dus aux
procédures devant elles. Par ailleurs, selon l'art. 48 LPA-VD, les frais sont
en principe mis à la charge de la partie qui requiert ou provoque la décision
de l'autorité.
Pour ce qui concerne la Commune de A.________,
celle-ci a adopté un règlement du ******** relatif aux émoluments
administratifs et aux contributions de remplacement en matière d'aménagement du
territoire et des constructions. A teneur de l'art. 3 let. c de ce règlement,
sont soumis à émolument le contrôle des travaux et l'octroi du permis
d'habiter. L'émolument se compose d'une taxe fixe et d’une taxe proportionnelle
(le calcul s'effectue selon la grille annexée à ce règlement; art. 4). L'art. 4
al. 4 de ce texte précise encore ce qui suit:
" Les frais ou honoraires facturés à la Commune de
A.________ par des tiers ou spécialistes tels qu'ingénieurs, architectes ou
urbanistes, etc., que pourraient nécessiter la complexité d'un dossier sont à
la charge du maître de l'ouvrage."
En d'autres termes, cette dernière disposition
permet à la commune, en principe, de refacturer des prestations que celle-ci a
commandées auprès de tiers spécialistes à l’auteur de la requête (le permis de
construire ou le permis d'habiter), puis payées – on peut parler à ce sujet de
débours.
Cependant, les constructeurs soulèvent bien plutôt
la question de savoir si la commune était habilitée ou non à mandater un tiers
pour opérer des contrôles, alors même qu'elle avait reçu un rapport de
conformité établi par un bureau agréé.
c) Le présent litige se situe en outre dans le
contexte de l'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et construction (LATC; BLV 700.11). A cet égard, l'art. 4 al. 4 LATC
prévoit que la municipalité est chargée de faire observer les prescriptions
légales et réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du
territoire et des constructions. On se souvient d'ailleurs que l'art. 15 al. 2
LVLEne comporte un renvoi à cette disposition; ainsi, le contrôle de la
réglementation en matière énergétique entre bien dans les attributions de la municipalité.
Concrètement, la municipalité doit vérifier que le projet est bien conforme aux
différentes règles applicables avant de délivrer le permis de construire (art.
104, spécialement al. 1 LATC). Un nouveau contrôle par la municipalité doit
intervenir avant la délivrance du permis d'habiter; celui-ci ne peut en effet
être délivré que si les conditions fixées par le permis de construire ont été
respectées et l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête (art. 128 al. 1
LATC, qui précise que le préavis de la commission de salubrité est requis). On
ajoutera que les communes peuvent procéder à des contrôles en cours de chantier
et suspendre les travaux si l'exécution de ceux-ci n'est pas conforme à la
réglementation ou au projet bénéficiant du permis de construire (art. 127 LATC;
voir aussi art. 40l al. 1 LVLEne).
d) En l'occurrence, le débat concerne la perception
d'un émolument en lien avec la délivrance du permis d'habiter. Il s'agit d'un
acte administratif distinct du permis de construire; à vrai dire, il n'est pas
connu en Suisse alémanique (le droit fédéral ne le prévoit d'ailleurs pas),
alors qu'il est répandu en Suisse romande. En substance, après l'achèvement des
travaux, l'autorité vérifie que ceux-ci respectent les conditions fixées dans
le permis de construire et que leur réalisation correspond aux plans approuvés
à l'issue de leur mise à l'enquête publique; il s'agit, ce faisant, de
préserver l'intérêt des futurs occupants, ainsi que l'intérêt public au respect
des prescriptions de construction en général (pour plus de détails, voir Jean-Baptiste
Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2023, n. 965 ss). Cet auteur
relève que certains cantons ont adopté une approche un peu différente afin
d'alléger le suivi administratif de la construction. Par exemple, le canton de
Genève a aboli la procédure de permis d'habiter pour toutes les constructions
autres que celles qui sont ouvertes au public; une attestation de conformité
suffit alors, à établir par un mandataire professionnellement agréé (op. cit.,
n. 968).
En somme, les constructeurs soutiennent en substance
que le législateur vaudois aurait adopté un mécanisme proche du système
genevois précité, à tout le moins s’agissant des aspects énergétiques.
4.
a) En tant qu'acte administratif, le permis d'habiter est délivré à
l'issue d'une procédure administrative; celle-ci est régie par les dispositions
et règles générales de procédure de la LPA-VD, sous réserve de dispositions
spéciales figurant dans la LATC, voire dans une autre loi spéciale. Ainsi,
conformément à l'art. 29 LPA-VD, la municipalité peut recourir à différents
moyens de preuve pour établir les faits pertinents lui permettant de statuer
sur la demande de permis d'habiter; parmi ces preuves figurent les expertises,
les documents, titres et rapports officiels ainsi que les renseignements
fournis par des autorités ou des tiers. L'énumération figurant à l'art. 29 al.
1 LPA-VD n'est d'ailleurs pas exhaustive. S'agissant du permis d'habiter,
l'art. 128 al. 1 LATC requiert, à titre de disposition spéciale, le préavis de
la commission de salubrité, souvent composée de spécialistes. Cependant, sous
cette réserve, la LATC ne s'écarte pas du régime résultant de la LPA-VD.
La question demeure de savoir si l'art. 15 al. 2 LVLEne
comporte à cet égard un régime dérogatoire par rapport à la LPA-VD.
b) L'exigence du rapport de conformité prévu par
cette disposition a été introduite lors des travaux parlementaires portant
notamment sur la révision de l'art. 15 al. 2 LVLEne (cf: Bulletin du Grand
conseil, séance du 27 avril 2021, point 35 de l'ordre du jour). L'objectif
poursuivi était de permettre aux communes de se référer à un contrôle de la
conformité des travaux à la LVLEne effectué par des professionnels, les petites
communes ne disposant pas des moyens nécessaires à ces contrôles. Il s'agit
d'un rapport quant à la conformité des travaux effectués, les examens
intervenant durant les travaux. Cette disposition, on le rappelle, prévoit (les
passages en caractères gras ont été mis en évidence par le rédacteur):
"Art. 15 Communes
1
[...]
2
Lors de travaux réalisés sur leur territoire et
relevant de leur compétence, en particulier selon l'art. 4 al. 4 LATC, les
Communes
requièrent la production d'un rapport des ingénieurs ou des
architectes mandatés par le maître de l'ouvrage attestant
la conformité des
projets avec la présente loi."
Elle a remplacé l'ancienne règle, qui disposait ce
qui suit :
Art. 15
Communes
1
[...]
2
Lors de travaux réalisés sur leur territoire et
relevant de leurs compétences, en particulier selon
l'article 17 LATC, les communes
vérifient
la conformité des
projets avec la présente loi.
Ainsi, la question se pose – et les constructeurs la
soulèvent – de savoir si le législateur a voulu supprimer la tâche des communes
de vérifier – une fois qu'elles ont reçu le rapport de conformité émanant d'un
spécialiste agréé – la conformité, non pas du projet dans son ensemble, mais
ici des travaux à la réglementation énergétique. On relève que la disposition
nouvelle résultait d'un amendement et non du projet du Conseil d'Etat, que le
débat à ce sujet a été très fourni et qu'enfin le vote sur cette nouvelle règle
a été serré (ce au cours des deuxième et troisième débats: BGC, législature
2017-2022, tome 18, Grand Conseil, respectivement p. 428 ss et p. 470 ss).
On peut déduire du texte adopté, même si les débats au Parlement cantonal ne
sont pas des plus limpides, une volonté du législateur, s'agissant de l'examen
de la conformité à la réglementation énergétique au stade du permis d'habiter,
de se contenter du dépôt d'une attestation de conformité à l'instar du modèle
genevois appliqué en remplacement du permis d’habiter. Une telle modification n’empêche
pas nécessairement les municipalités de procéder à un contrôle approfondi, cas
échéant en recourant à des mandataires externes; mais cela ne se justifie que
dans des cas particuliers, soit lorsque le rapport déposé soulève des
doutes (ou aussi, bien évidemment, lorsque le constructeur ne satisfait
pas à son obligation de produire un tel rapport). En d'autres termes, le régime
antérieur, tel que pratiqué, reposant sur les art. 29 LVLEne et art. 128 LATC
notamment, ne peut perdurer sous l'empire de l'art. 15 al. 2 LVLEne, dans sa
teneur en vigueur depuis le 1
er
septembre 2021.
Au surplus, il faut rappeler que l'autorité (ici la Municipalité)
bénéficie certes d'une certaine liberté d'appréciation dans les preuves qu'elle
entend ordonner. Dans ce contexte, il demeure que le rapport de conformité
versé au dossier conformément à l'art. 15 al. 2 LVLEne implique une forme de
présomption de conformité, que seuls des éléments de fait particuliers
permettent de mettre en doute. A cet égard, l'une des solutions que suggère le
Guide pour le contrôle de conformité énergétique des bâtiments établi par la
Direction de l'énergie (DIREN) à l'intention des communes vaudoises consiste,
pour celles qui ne disposent pas des compétences techniques nécessaires, dans
le recours à un mandataire externe; mais cette voie, admissible dans le
contexte de la procédure de permis de construire, apparaît incompatible avec la
nouvelle teneur de l’art. 15 al. 2 LVLEne dans la phase postérieure et
notamment en lien avec l’octroi du permis d’habiter.
Il découle dès lors des considérations qui précèdent
que la Municipalité, dès lors qu’elle avait reçu un rapport de conformité
énergétique, ne pouvait pas mandater un tiers externe et procéder à un contrôle
supplémentaire à l’aide d’un tel mandataire. Il en résulte que c'est donc à
tort que la Municipalité a estimé pouvoir refacturer le montant de la
prestation – inutile et non justifiée – de ce prestataire aux constructeurs,
requérants du permis d'habiter.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, la décision de la Commission
étant confirmée. L'émolument d'arrêt doit être mis à la charge de la recourante,
qui succombe; celle-ci, pour le même motif, n’a pas droit à des dépens (cf. art.
49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôt de
la commune de A.________ du 22 août 2024 est confirmée.
III.
L'émolument d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs, est mis à la charge de
la Commune de A.________, par sa Municipalité.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 novembre 2025
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai 6,
6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.