vd_omni · PS.1999.0025 · 1999-05-04 · fr

c/ SST-Lausanne | L'autorité octroyant l'aide sociale peut-elle compenser une partie de ses prestations avec ce que le bénéficiaire a reçu à tort?

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.1999 PS.1999.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 4 mai 1999
sur le recours interjeté par
A.________
,
domicilié rue ********, à Z.________,
contre
la décision du
Service social et du travail
de la ville de Z.________
du 19 février 1999 (refus de l'aide sociale).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Jean-Pierre Tabin et
M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________,
ressortissant zaïrois, né en 1953, a travaillé au service de diverses
institutions d'accueil social avant d'être licencié avec effet au 31 juillet
1994. Il a alors bénéficié des prestations de l'assurance-chômage, de l'aide
financière dite
"Bouton d'Or"
et de l'aide sociale. En 1996 et
1997, le Service social et du travail de la commune de Z.________ (ci-après
SST) lui a versé une aide d'un montant global de quelque 30'000 francs à
laquelle il n'avait pas droit dès lors qu'il bénéficiait simultanément
d'indemnités de l'assurance-chômage ou de l'aide financière dite
"Bouton
d'Or".
Par lettre du 27 novembre 1997 au Service social et du travail,
il a reconnu à ce sujet qu'il avait commis un manquement en ne révélant pas ce
cumul de prestations. De son côté, le SST a relevé qu'il avait omis de faire
signer à l'intéressé une déclaration de cession de ses droits aux indemnités
susmentionnées, ce qui aurait permis d'éviter le versement d'un indu. Par
lettre du 12 mars 1998, le SST a exigé de M. A.________ le remboursement de cet
indu par acomptes mensuels de 289 francs à retenir sur les prestations
ultérieures. Ce montant était constitué par la part des prestations
correspondant à l'argent de poche, par 150 francs, aux télécommunications, par
90 francs, et aux frais de transport, par 49 francs.
En novembre 1998, M.
A.________ a été l'objet d'une procédure d'expulsion d'un appartement qu'il
occupait à Z.________, cela en raison d'un défaut de paiement du loyer. Il a
alors tenté d'obtenir un sursis à l'expulsion en produisant un ordre de
paiement bancaire, portant sur un montant de quelque 8'000 francs en faveur du
bailleur, qui n'a en réalité pas été exécuté à défaut d'avoirs en compte.
Expulsé, il a logé à l'hôtel puis chez un ami.
Par lettre du 11
janvier 1999, M. A.________ a communiqué au SST sa décision de ne plus
bénéficier de l'aide sociale. Il exposait que son licenciement avait brisé sa
carrière, qu'il était déprimé et attendait un nouvel élan.
Le 12 février 1999, au
cours d'un entretien dans les locaux du SST, M. A.________ a sollicité à
nouveau l'octroi de l'aide sociale. Il a fait valoir que l'autorité de police
des étrangers exigeait de sa part pour le renouvellement de son autorisation de
séjour B la production d'une attestation de revenu que seul le SST pouvait lui
fournir. Il a déclaré le 19 février 1999 que cette attestation le satisferait
même si les prestations qu'elle concernait ne lui étaient pas versées.
Par décision du 19
février 1999, le SST a refusé à M. A.________ les prestations de l'aide sociale
en lui déclarant ce qui suit :
"Nous nous référons aux récents entretiens
que vous avez eus avec Madame B. Cano, assistante sociale.
Nous vous rappelons le contenu de notre lettre du 12 mars 1998 concernant les
aides sociales qui vous ont été octroyées entre juin 1995 et mai 1997 et que
vous avez indûment perçues.
Nous nous référons également à votre correspondance du 11 janvier 1999, par
laquelle vous nous informiez de votre souhait de ne plus toucher d'aide
sociale.
Les précédents que présente votre dossier et les déclarations contradictoires
voire mensongères dont vous faites part nous laissent supposer que vous
cherchez à abuser de l'aide sociale.
C'est pourquoi, au vu de ces élément, nous nous voyons contraints de vous
refuser l'octroi des prestations de l'aide sociale, suite à votre demande du 12
février 1999".
M. A.________ a
recouru contre cette décision au Tribunal administratif par lettres des 3 et 11
mars 1999 en faisant valoir qu'il ne disposait d'aucun moyen d'existence et que
sa déclaration de renonciation du 11 janvier 1999 avait été irrationnelle.
Dans sa réponse du 12
avril 1999, le SST a confirmé sa décision.
Le Tribunal
administratif a tenu une audience le 21 avril 1999. A cette occasion, le
recourant a déclaré qu'au moment de renoncer à l'aide sociale, il vivait chez
un ami, envisageait d'achever une formation d'éducateur et souhaitait rompre
avec son état d'assisté; ce n'est que contraint par des difficultés matérielles
qu'il avait été amené à renouveler une demande de prestations. Il a indiqué
également qu'il avait recherché en vain du travail auprès d'institutions
sociales et d'établissements médicaux. Quant à l'assistante sociale Béatriz
Cano, elle a exposé que la déclaration de renonciation du recourant avait été
déterminante pour décider du refus de l'aide sociale puisqu'elle ne pouvait s'expliquer
que par le fait qu'un véritable besoin des prestations faisait défaut; ce point
de vue lui avait été confirmé lorsque le recourant lui avait déclaré qu'il se
contenterait d'une attestation à l'intention de l'autorité en matière de police
des étrangers même sans que l'aide elle-même ne lui soit octroyée. Le chef de
groupe du SST Jean-Pierre Decrevel a ajouté que cette renonciation du recourant
avait achevé de faire perdre au SST la confiance qu'il aurait dû éprouver à
l'égard du recourant; après avoir perçu indûment les prestations, celui-ci
s'était en effet signalé par des déclarations incohérentes ou contradictoires.
Considérant en droit:
1.                     L'article 3 LPAS
prévoit que l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des
difficultés sociales, notamment par des prestations financières. L'article 23
LPAS précise que la personne aidée est tenue,
"sous peine de refus des
prestations"
, d'une part d'accepter le cas échéant des propositions
convenables de travail, d'autre part de renseigner l'organe appliquant l'aide
sociale sur sa situation personnelle et financière.
Le Tribunal fédéral a
consacré récemment un droit fondamental au maintien du minimum vital, découlant
implicitement de la Constitution fédérale (ATF 121 I 367). C'est donc à la
lumière de ce droit constitutionnel qu'il y a lieu d'interpréter l'art. 23
LPAS. Ainsi un refus de l'aide sociale, même s'il est prévu expressément par
cette disposition légale, se trouve soumis aux strictes conditions régissant
une atteinte à un droit fondamental: outre une base légale suffisante, on devra
exiger que cette mesure corresponde à un intérêt public prédominant, qu'elle
respecte le principe de la proportionnalité et, ce qui exclut une application
littérale de l'art. 23 LPAS en tant qu'il autorise un refus total des
prestations, qu'elle sauvegarde le contenu essentiel du droit fondamental
(Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 166; Arrêt du Tribunal
administratif du 14 septembre 1994 dans la cause PS 94/263).
Appliquant les principes
susmentionnés, le Tribunal administratif a nié qu'il soit possible de supprimer
totalement l'aide sociale au titre de la sanction d'un manquement isolé commis
dans le passé par un requérant (Arrêt PS 94/263 précité). Il a fixé les limites
d'une réduction de l'aide sociale aux seules prestations excédant les besoins
vitaux essentiels (cf. notamment l'arrêt du Tribunal administratif rendu le 19
août 1996 dans la cause PS 96/0028, qui se réfère à Wollfers, op. cit., p.
168). Il a établi un catalogue de ces prestations pouvant être l'objet d'une
suppression, à savoir notamment l'argent de poche et la concession radio-TV, à
l'exclusion des frais de transport et de l'abonnement au téléphone (Arrêt du 18
août 1998 dans la cause PS 97/0175).
2.                     La décision attaquée
comporte un refus non pas des prestations excédant ce qui est indispensable
mais bien de l'entier de l'aide sociale. Si, on l'a vu, un tel refus n'est pas
admissible au titre de sanction, il faut examiner s'il ne constitue pas la
parade adéquate à un abus de droit du recourant, comme l'allègue l'autorité
intimée.
Selon Wollfers (op.
cit., p. 168; Kürzung von Sozialleistungen bei selbstverschuldeter Notlage ?,
in Zöf 1988, p. 90 ss), auquel se réfère le Tribunal fédéral dans son arrêt de
principe publié in ATF 121 I 367, spéc. 377, l'intangibilité du
"noyau"
des prestations indispensables n'est pas absolue. Dès lors que celles-ci ne
trouvent une justification que là où leur bénéficiaire n'est pas en mesure
d'assumer son entretien, elles doivent la perdre lorsqu'une telle situation est
délibérément créée par l'intéressé. Que celui-ci refuse un emploi convenable
dans le seul but de profiter de l'aide sociale sera ainsi constitutif d'un abus
de droit autorisant le refus ou la suppression des prestations.
3.                     En l'espèce, l'autorité
intimée a vu un comportement abusif du recourant dans le fait qu'il avait
délibérément renoncé à l'aide sociale en janvier 1999 avant de la solliciter à
nouveau un mois plus tard. Qu'il ait déclaré alors qu'il se contenterait d'une
attestation de prise en charge par les services sociaux, destinée à l'autorité
de police des étrangers, même si les prestations ne lui étaient pas versées,
aurait été la confirmation d'un abus de sa part.
En réalité, il n'y a
rien d'invraisemblable à ce que le recourant, souhaitant comme d'autres
échapper à l'assistance publique et envisageant un nouveau développement
personnel, ait de bonne foi déclaré qu'il entendait s'affranchir de l'aide
sociale, avant de revenir ultérieurement sur cette affirmation, contraint pas
la nécessité. Il est certes troublant que le mobile de ce retour à la situation
de requérant n'ait été apparemment que le besoin de démontrer à l'autorité en
matière de police des étrangers que les conditions matérielles d'un séjour
étaient assurées par l'autorité intimée. On serait en effet tenté d'en déduire
qu'en réalité les besoins vitaux du recourant étaient assurés d'une autre
manière qu'il n'entendait pas révéler. Mais une telle hypothèse ne trouve aucun
appui dans l'état de fait qui résulte tant du dossier que de l'instruction
effectuée en audience et rien ne permet d'admettre que le recourant aurait
dissimulé des ressources. On ne saurait donc tabler sur le seul caractère
insolite de la démarche du recourant pour conclure à unabus de droit. Celui-ci
ne se déduit pas davantage du fait que le recourant, pressé de fournir une
attestation de l'autorité intimée pour le renouvellement de son autorisation de
séjour a déclaré à celle-ci que son aide matérielle pouvait ne pas lui être
fournie: aidé par des amis africains et envisageant le soutien provisoire de
l'Armée du salut, le recourant pouvait bien mettre au premier plan son droit de
séjourner en Suisse sans démontrer par là qu'il n'éprouvait pas effectivement
un besoin d'aide sociale.
L'autorité intimée
s'est bornée au surplus, dans sa décision et à l'audience du Tribunal
administratif, à invoquer l'incohérence ou la contradiction de certains propos
du recourant sans désigner ceux-ci. Que le recourant ne s'exprime pas avec
clarté, qu'il présente ainsi diverses versions d'un même événement, voire même
qu'il mente à son bailleur au sujet du paiement d'un arriéré de loyer dans le
but de retarder son expulsion est certes à déplorer. Il n'y a pas pour autant à
conclure à l'existence d'un manquement au sens de l'art. 23 LPAS justifiant une
réduction des prestations, respectivement une atteinte aussi grave que la
suppression du droit à l'aide sociale.
Enfin la référence de
l'autorité intimée au prélèvement de prestations indues intervenu en 1996 et
1997 ne saurait justifier aujourd'hui le refus de l'aide sociale. En effet
cette circonstance a déjà été prise en compte en 1998 lorsqu'une restitution a
été exigée du recourant, sous la forme d'une réduction des prestations
courantes et sans qu'une dénonciation pénale n'intervienne.
Au vu de ce qui
précède, la décision attaquée se révèle mal fondée et doit être annulée. La
cause sera renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle fixe le droit du
recourant à l'aide sociale.
4.                     Au moment de fixer le
droit susmentionné, l'autorité intimée sera amenée à examiner à nouveau la
question d'une retenue à opérer sur les prestations en faveur du recourant au
titre de remboursement de celles qu'il a perçues à tort par le passé ou de
sanction du manquement que cette perception a constitué. Sans trancher cette
question, on relèvera à son sujet ce qui suit.
L'article 25 al. 1er
LPAS prévoit que les personnes qui ont bénéficié de l'aide sociale sont tenues
de la rembourser
"dans la mesure où leur situation financière ne risque
pas d'être compromise par ce remboursement"
.  L'art. 26 al. 1er LPAS
précise que le département réclame par voie de décision le remboursement de
toutes prestations dues, y compris celles perçues indûment.
Une fois fixé le
montant à restituer, qu'il corresponde à des prestations reçues à tort ou non,
on peut se demander si, dans le cas où son débiteur demeure au bénéfice de
l'aide sociale, il peut faire l'objet d'une compensation avec les prestations
courantes. Il s'agirait en effet à la fois de l'acquittement d'une dette, pour
laquelle l'aide sociale n'a en principe pas à intervenir, et, selon
l'importance de la retenue en cause, d'une atteinte au
"noyau"
intangible des prestations indispensables.
Que la compensation
puisse être ordonnée au titre d'une sanction de manquements ne résout pas
toutes difficultés. En effet, on peut se demander si l'art. 23 LPAS constitue
une base légale suffisante pour imposer une sorte d'amende au requérant fautif,
puisqu'elle n'a été instituée en 1977, soit à une époque où le droit
constitutionnel à l'aide sociale n'était pas encore reconnu, que pour permettre
le refus entier des prestations. A cela s'ajoute qu'une telle sanction doit
être contrôlée à deux égards. Quant à son montant, on ne voit pas que celui-ci
puisse entraîner une atteinte à des prestations indispensables: le chiffre
II-15-0 du Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise, qui, inspiré des
normes (CSIAS (édition novembre 19998, A.8.3), préconise une réduction de 15%
d'un forfait mensuel de base, paraît ainsi incompatible avec la sauvegarde du
droit constitutionnel (Arrêt du Tribunal administratif du 9 novembre 1998 dans
la cause PS 98/0179). Quant à sa durée, on ne voit pas qu'elle puisse être
indéterminée (ATF 122 II 193), ni même très longue au point de permettre, comme
a dû l'envisager l'autorité intimée en ce qui concerne la dette du recourant
d'un montant de quelque 30'000 francs, que l'intéressé demeure sanctionné
durant une dizaine d'années.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 19 février 1999 par le Service social et du travail de la ville de
Z.________ est annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à
nouveau.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
ml/Z.________, le 4 mai 1999
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint