vd_omni · AC.2019.0336 · 2020-10-19 · fr

A.________, B.________, C.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Rougemont | Recours déposé contre un ordre de remise en état d'une construction hors zone ayant épuisé son potentiel d'agrandissement:- le sas d'entrée qui crée un espace utilisable supplémentaire doit être remis en état, de même que la fenêtre l'éclairant;- la pose d’une cloison a permis la création d’une véritable chambre dans les combles avec un confort moderne; la remise en état est confirmée, de même que celle de la fenêtre créée pour les éclairer;- la terrasse du jacuzzi doit être démontée, de même que les portes-fenêtres permettant d'y accéder; une seule terrasse peut être autorisée par bâtiment, même en présence de deux appartements;- l'agrandissement de la terrasse-balcon peut être tolérée, mais pas régularisé, dès lors qu'il modifie l’identité de la construction.Les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi en rapport avec une autorisation communale, ni en relation avec l'ECA, dès lors que la situation leur avait précédemment été expliquée par le service cantonal. Pas non plus de violation du principe de proportionnalité. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.10.2020 AC.2019.0336

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 octobre 2020
Composition
M. François Kart, président; M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur, et M. Pascal Langone, juge; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
Nyon,
2.
B.________,
à
Aubonne,
3.
C.________,
à
Morges,
tous représentés par Me Didier PLANTIN,
avocat, à Genève,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
anciennement Service du
développement territorial (SDT),
Autorité concernée
Municipalité de Rougemont,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et consorts c/ décision du Service du
développement territorial du 25 septembre 2019 ordonnant la remise en état de
la parcelle n° 2216 de Rougemont
Vu les faits suivants:
A.
A.________, C.________ et B.________ sont copropriétaires, depuis le 28
octobre 1997, de la parcelle n° 2216 de Rougemont. D'une surface de
997 m
2
, ce bien-fonds se trouve en zone agricole selon le plan
général des zones de la Commune de Rougemont (ci-après: la commune) de mars
2007. Il supporte le bâtiment ECA n° 621 (habitation d'une surface de 168
m
2
), édifié dans les années 1790, qui comprend deux appartements. Ce
bâtiment n'a jamais été affecté à une utilisation agricole depuis sa
construction et ne figure pas au recensement architectural vaudois.
B.________ et D.________ y sont domiciliés en résidence
secondaire. B.________ y a toutefois séjourné en résidence principale du 1
er
juillet 2005 au 2 août 2010.
Selon le guichet cartographique du Plan directeur
cantonal (PDCn), ce bien-fonds est inclus dans un territoire à habitat traditionnellement
dispersé au sens de l'art. 39 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement
du territoire (OAT; RS 700.1) (cf. mesure C23 du PDCn).
B.
Ayant constaté que des travaux étaient en cours sur la parcelle
n° 1226, la Municipalité de Rougemont (ci-après: la municipalité) a
informé B.________ qu'elle pourrait entrer en matière pour des travaux
d'entretien, mais qu'un agrandissement de la terrasse devrait faire l'objet
d'une demande formelle au Service du développement territorial (SDT, devenu, en
mai 2020, la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), la
parcelle se trouvant hors zone à bâtir.
C.
Au cours du mois d'avril 2017, les copropriétaires ont déposé une
demande de permis de construire pour la réfection et l'agrandissement de la
terrasse du bâtiment ECA n° 621. La commune a transmis la demande au SDT pour
suite utile. Lors de l'examen du dossier, et après avoir requis diverses
pièces, le SDT a constaté que plusieurs permis de construire avaient été
délivrés en rapport avec le bâtiment ECA n° 621 entre le 1
er
juillet 1972 et l'époque actuelle, à savoir:
-
le 27 janvier 1993, la municipalité a délivré un permis de
construire pour la transformation d’une habitation individuelle;
-
le 22 juin 1998, le Département de l'aménagement du territoire a
délivré un permis de construire pour la transformation et l'agrandissement de
l'annexe ouest ainsi que la surélévation de la toiture; il y était précisé que,
compte tenu des travaux autorisés en 1992, la réalisation de ce projet épuisait
désormais les droits dérogatoires qui pouvaient être octroyés sur la base des art. 81
et 120 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11);
-
le 11 mars 2004, la municipalité a délivré un permis de
construire pour la construction d'une terrasse-balcon en bois devant la cuisine
ouest du chalet (consistant concrètement en l'élargissement de la
terrasse-balcon en bois existant devant la cuisine ouest du chalet) ainsi que pour
la construction d'un escalier rejoignant le jardin (depuis cette terrasse);
-
le 23 novembre 2006, la municipalité a délivré un permis de
construire pour la création d'ouvertures en façade (deux portes-fenêtres et une
fenêtre à l'angle nord-est ainsi que la création d'une fenêtre à l'étage de
l'angle sud-est), d'un sas d'entrée/vestiaire (ancienne loggia sur les plans de
1992), d'une terrasse-jacuzzi côté est d'une surface de 25.7 m
2
,
d'une cloison à l'étage pour fermer la chambre, et l'aménagement de combles
côté est, à savoir la création de deux velux, d'un WC-douche via une cloison le
séparant du réduit et d'une chambre (isolation des combles);
-
le 21 mai 2012, la municipalité a délivré un permis de construire
pour l'adjonction d'un WC-douche et la transformation d'une douche existante au
1
er
étage.
D.
Le 23 novembre 2018, le SDT a transmis aux copropriétaires un projet de
décision relative à la remise en état de leur parcelle. Il a écarté
l'application de l'art. 39 OAT, dès lors que le logement concerné était
utilisé comme résidence secondaire et a examiné la situation à la lumière de l'art. 24c
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (Loi sur
l’aménagement du territoire, LAT; RS 700) et de l'art. 42 OAT. Le
dispositif envisagé était le suivant:
"A. Travaux régularisés
1) WC-douche au 1
er
étage côté sud du bâtiment ECA n° 621.
B. Travaux tolérés
2) agrandissement de la
terrasse-balcon,
3) une mention sera inscrite au
registre foncier précisant que l'agrandissement de la terrasse-balcon est
illicite mais que ces travaux sont tolérés et peuvent être maintenus dans leur
état actuel (art. 44 OAT).
C. Mesures de remise en état des
lieux
4) l'escalier sur la façade est du
bâtiment ECA n° 621,
5) la création d'un SAS d'entrée,
6) la terrasse-jacuzzi de 25.7 m
2
sur la façade sud-est du bâtiment ECA n° 621,
7) l'aménagement des combles à
savoir la suppression de deux velux, d'un WC-douche, de la cloison séparant le
réduit et la chambre, accès via un trappon,
8) la création d'ouvertures en
façades (sud-est et nord-est)".
E.
Les copropriétaires se sont déterminés le 27 février 2019. Ils ont
requis une rencontre, voire une séance sur place. Sur le fond, ils ont déclaré
qu'ils s'opposaient à toutes les conclusions qui faisaient l'objet du projet de
décision. Ils se prévalaient essentiellement de leur bonne foi, dès lors que
tous les travaux effectués avaient été autorisés par l'autorité municipale. Ils
estimaient que les travaux auraient été admissibles en vertu des art. 39
OAT, subsidiairement 42 OAT et 24 let. c LAT. Sur le plan des faits, ils exposaient
que les travaux effectués de 1998 à 2004 avaient été entrepris afin que B.________
pût établir sa résidence principale sur place. Il avait séjourné en résidence
principale à Rougemont de 2005 à 2010 et pourrait en refaire son domicile
principal lors de sa retraite dans deux ans.
Le 7 mars 2019, le Contrôle des habitants de Rougemont
a confirmé au SDT que B.________ avait séjourné en résidence principale à Rougemont
du 1
er
juillet 2005 au 3 août 2010.
Une séance réunissant les copropriétaires et le SDT
a eu lieu le 9 juillet 2019 dans les locaux du SDT.
F.
Le 25 septembre 2019, le SDT a rendu une décision dont le dispositif
était le suivant:
"
A. Travaux régularisés
1) WC-douche au 1
er
étage côté sud du bâtiment ECA n° 621;
2) la création d'un SAS d'entrée;
3) l'aménagement des combles à
savoir la construction de deux velux, d'un WC-douche, d'une cloison séparant le
réduit et la chambre et l'escalier menant à ces espaces;
4) la création d'ouvertures en
façades (sud-est);
5) une mention sera inscrite au registre
foncier précisant que le bâtiment ECA n° 621 doit être occupé à l'année
par des personnes résidant de manière permanente dans la commune de Rougemont.
En cas d'abandon de résidence permanente, les art. 24c LAT et 42 OAT
trouveront application et les travaux régularisés devront être remis en état
conformément à ce qui figure dans l'autorisation cantonale du 22 juin 1998;
6) il est imposé aux
copropriétaires de déposer formellement une demande de régularisation pour les
travaux mentionnés sous 1) à 4), faute de quoi les sanctions exposées aux art. 105
al. 1 et 130 al. 2 LATC seront appliquées.
B. Travaux tolérés
7) l'agrandissement de la
terrasse-balcon;
8) une mention sera inscrite au
registre foncier précisant que l'agrandissement de la terrasse-balcon est
illicite mais que ces travaux sont tolérés et peuvent être maintenus dans leur
état actuel (art. 44 OAT).
C. Mesures de remise en état
des lieux
9) la terrasse-jacuzzi de 25.7 m
2
sur la façade sud-est du bâtiment ECA n° 621;
10) l'escalier sur la façade
sud-ouest du bâtiment ECA n° 621. Ce dernier devra correspondre en tous
points à l’escalier de base figurant sur les plans du 24 avril 1998;
11) la création d'ouvertures en
façades sur le pan de mur original nord-est.
D. Autres mesures
12) Un délai au 30 novembre 2019
est imparti aux copropriétaires pour procéder aux mesures de remise en état
ordonnées sous lettre C.
13) Une séance de constat sera
fixée ultérieurement. Les copropriétaires devront être présents ou se faire
représenter.
14) Cette séance sera conduite par
l'autorité communale laquelle rendra compte au SDT de ce qu'elle aura constaté,
en joignant des photographies à son rapport. Le SDT ne sera pas représenté lors
de cette séance de constat".
Dans sa décision, le SDT a analysé les aménagements
réalisés en considérant que le bâtiment ECA n° 621 serait habité à l'année,
ce qui permettait l'application de l'art. 39 OAT. Dans cette perspective,
il a considéré que l'aspect extérieur et la structure architecturale du
bâtiment n'avaient pas été modifiés de manière conséquente par la fermeture de
la loggia (création d'un sas d'entrée). Il a raisonné de la même manière pour
l'aménagement des combles et la création d'ouvertures en façade sud-est. Par
contre, pour les ouvertures en façade nord-est, dès lors qu'elles avaient été
créées pour accéder facilement à la terrasse-jacuzzi qui devait être remise en
état et qu'elles modifiaient l'aspect extérieur de la façade, elles devraient
être remises en état. Analysant ensuite la situation sous l'angle du droit
dérogatoire, le SDT a retenu que l'agrandissement de la terrasse-balcon (devant
la cuisine ouest), bien que de faible importance, dépassait le potentiel
d'agrandissement et était illicite; elle pouvait toutefois être tolérée. Quant
à l'escalier, il n'était pas nécessaire, il dépassait le potentiel
d'agrandissement et il modifiait l'aspect extérieur; illicite, il devait être
remis en état. La terrasse-jacuzzi, qui touchait de manière importante à
l'aspect général du bâtiment et de ses abords, qui constituait un aménagement
de confort, qui n'entrait pas dans la destination originale du bâtiment et qui
dépassait le potentiel d'agrandissement, devait aussi être remise en état.
Concernant enfin, la création de la douche en 2010, elle ne modifiait ni
l'aspect extérieur de bâtiment, ni son identité, ni les surfaces; elle pouvait
donc être régularisée.
G.
Par acte du 27 octobre 2019, A.________, C.________ et B.________ (ci-après:
les recourants) ont recouru contre la décision du SDT du 25 septembre 2019
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Ils concluent à l'annulation de la décision attaquée, sous suite de frais et
dépens, à un transport sur place et à la régularisation de travaux qu’ils
désignent comme suit:
"1) le WC-douche au 1
er
étage côté sud du bâtiment ECA n° 621;
2) la création d'un SAS d'entrée;
3) l'aménagement des combles à
savoir la construction de deux velux, d'un WC-douche, d'une cloison séparant le
réduit et la chambre et l'escalier menant à ces espaces;
4) la création d'ouvertures en
façades (sud-est);
5) l'agrandissement de la
terrasse-balcon;
6) donner acte aux recourants de
ce qu'ils démonteront et enlèveront le jacuzzi;
7) l'escalier sur la façade
sud-ouest du bâtiment ECA n° 621;
8) régulariser la terrasse et
l'escalier;
9) accorder un délai raisonnable
aux recourants pour soumettre au SDT un projet de réhabilitation de l'espace
occupé par le jacuzzi;
10) la création d'ouvertures en
façades sur le pan du mur original nord-est".
Les recourants font valoir qu'on est en présence de
mesures d'entretien et d'amélioration du bâtiment conformes à l'esprit et aux
dispositions de la LAT, qui répondent à un usage d'habitation conforme aux
normes usuelles/actuelles, qui permettent un assainissement énergétique et s'intègrent
parfaitement dans le paysage. Ils exposent que tous les travaux ont été
réalisés dans le respect de l'identité et du style du chalet sur la base
d'autorisations municipales. Ils reprochent pour l'essentiel au SDT d'avoir
refusé un transport sur place et de n'avoir pas procédé à un examen global des
travaux et de leur environnement. Ils estiment inacceptable voire illégal que
le SDT exige de l'un d'eux qu'il se constitue un domicile principal à Rougemont,
alors que le bâtiment a toujours été une résidence secondaire. De leur point de
vue, seules les dispositions dérogatoires de la LAT sont applicables en
l'espèce et les travaux réalisés peuvent pour la plupart être autorisés sous
cet angle.
Le SDT (ci-après aussi: l'autorité intimée) a déposé
sa réponse le 16 décembre 2019. Il conclut au rejet du recours. Il indique
qu'il a revu son projet de décision à l'avantage des recourants, dès lors que
ceux-ci lui avaient communiqué que l'un d'eux avait séjourné en résidence
principale à Rougemont de 2005 à 2010 et qu'il pourrait en refaire son domicile
principal lors de sa retraite dans deux ans. Si, comme les recourants le soutiennent,
le bâtiment n'est utilisé qu'en résidence de secondaire, seules les
dispositions dérogatoires de la LAT sont alors applicables (au lieu de l’art.
39 OAT), ce qui impliquerait une remise en état beaucoup plus conséquente.
Concernant la vision locale, l'autorité intimée explique que le dossier,
constitué notamment de photographies, était suffisant pour statuer; au surplus,
elle a reçu les recourants, avec leur architecte, dans ses locaux. Enfin,
l'autorité expose qu'elle comprend mal pour quelle raison les recourants
remettent en cause l'appréciation des travaux qui ont été – pour la plupart – régularisés.
Au sujet des travaux non régularisés, elle considère que les arguments des
recourants doivent être écartés.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 30 janvier 2020. Ils affirment à nouveau que le chalet est
uniquement utilisé en résidence secondaire, ils reprochent à l'autorité intimée
de vouloir appliquer l'art. 39 OAT et ils soulignent que les travaux n'ont
rien d'exorbitant. Ils persistent dans leur demande de transport sur place.
Dans des déterminations du 14 février 2020, la municipalité
a indiqué s'en remettre à justice s'agissant du sort du recours dans la mesure
où la décision visée était une décision du SDT.
Le SDT a déposé des observations complémentaires le
21 février 2020. Il relève le caractère contradictoire des déclarations des
recourants et souligne que, s'il a retenu l'usage en tant que domicile
principal, c'était sur la base des déclarations des recourants et à leur
avantage. Au demeurant, certains aménagements sont prohibés même par l'art. 39
OAT. L'application du régime dérogatoire de la LAT serait clairement au
désavantage des recourants.
Le 2 juin 2020, les recourants ont indiqué qu’ils
allaient procéder au démontage du jacuzzi et à la remise en état par le
comblement cette surface; dite surface devait permettre l’accès aux ouvertures
en façade sud-est. Concernant l’escalier, ils ont mentionné qu’ils avaient déjà
procédé à la reconstruction de l’escalier original selon les plans du 24 avril
1998. Ils ont ajouté qu’ils souhaitaient pouvoir encore se déterminer après
l’audience.
Le Tribunal a tenu audience le 18 juin 2020. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"Le président indique en
préambule qu’il ne va pas instruire la question de la résidence principale ou
secondaire des recourants à Rougemont dès lors qu’il ressort clairement des
dernières écritures qu’aucun des recourants n’entend se domicilier
principalement à Rougemont. Cela étant, il leur rappelle l’éventualité d’une
reformatio en pejus, déjà évoquée par écrit, et précise qu’un retrait du
recours est toujours possible après l’audience.
La collaboratrice de la DGTL
précise qu’il suffit qu’une personne habite à l’année dans le chalet. Il ne
doit pas nécessairement s’agir d’un des propriétaires; cela peut aussi être un
locataire. Me Plantin indique que ses clients vont réfléchir à cette
possibilité.
Le président expose la
jurisprudence en vertu de laquelle, hors de la zone à bâtir, le constructeur ne
peut pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation délivrée
par l’autorité municipale uniquement.
La Cour et les parties examinent
divers éléments qui font l’objet de la décision attaquée:
-
l’escalier sur la façade sud ouest
Les recourants
exposent qu’ils ont déjà procédé à la remise en état demandée par la DGTL. Les
collaborateurs de la DGTL confirment que l’escalier a été remis en état selon
les exigences légales.
-
La terrasse-balcon au sud ouest
Le président
fait référence à une directive de l’ODT, selon laquelle les constructions
ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse,
etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42
al. 3 let. a et b OAT, mais ne doivent pas altérer l’identité de la construction.
Il demande dans quelle mesure ce balcon altère l’identité de la construction.
Le collaborateur de la DGTL répond que, dès lors que la surface autorisée
maximale est dépassée, l’identité du bâtiment n’est par la force des choses pas
respectée. Les recourants font valoir la bonne intégration du balcon-terrasse.
La collaboratrice de la DGTL rappelle qu’il est toléré. Le président demande
dans quelle mesure les nouvelles règles qui prévoient que des améliorations
esthétiques peuvent être amenées à des bâtiments construits hors zone
lorsqu’elles sont nécessaires pourraient s’appliquer. Selon le collaborateur de
la DGTL, cela ne concerne que des bâtiments qui représentent des verrues dans
le paysage et non de légères améliorations apportées à des bâtiments
ordinaires.
-
la terrasse-jacuzzi
Les recourants
confirment qu’ils vont enlever le jacuzzi. Des questions se posent par contre
pour la terrasse adjacente, qui a été construite sur un terrain en pente
naturelle. Les recourants aimeraient la conserver, ainsi que la porte-fenêtre
qui permet d’y accéder; ils reconstitueraient également le petit escalier
d’origine. Ils exposent également que la construction de la route derrière le
chalet les a amenés à revoir la configuration des lieux. Les collaborateurs de
la DGTL excluent la possibilité de maintenir la terrasse, ainsi que la
porte-fenêtre. La remise en état doit se faire conformément à l’état antérieur,
selon les photographies figurant au dossier.
Le président
demande si la présence de deux logements pourrait justifier deux terrasses. Les
collaborateurs de la DGTL répondent qu’il faut interpréter leur directive en ce
sens qu’une seule terrasse est autorisée par bâtiment; par ailleurs, le fait
que les recourants aient payé à double lors du remaniement parcelle n’a pas
d’incidence pour ce qui concerne l’aménagement du territoire.
-
le SAS au nord-est
Les recourants
indiquent qu’il permet de protéger l’entrée, par exemple des éclaboussures du
chasse-neige.
-
la fenêtre au sud-est
Les recourants
exposent que la nouvelle petite fenêtre éclaire les combles, qui étaient
utilisées auparavant. Il s’agissait auparavant de chambres en enfilade,
séparées uniquement par des rideaux. Les combles ne sont pas chauffés.
La Cour, le recourant et le
représentant de la DGTL entrent dans le chalet et montent dans les combles. Le
recourant souligne que la famille de son beau-père comptait douze personnes et
que les combles étaient déjà utilisés à l’époque.
La Cour et les parties se rendent
sur la terrasse-balcon au sud ouest afin de constater plus précisément en quoi
a consisté l'agrandissement de cette terrasse. La présence de l'importante
terrasse autorisée apparemment en 1998, et qui n'est pas remise en cause, est
constatée dans le prolongement du côté ouest.
Pour terminer, la recourante tient
à souligner que les travaux ont été réalisés en toute bonne foi. Selon la
collaboratrice de la DGTL, il ne peut y avoir de bonne foi dès lors que le
permis de construire de 1998 indiquait expressément que les droits dérogatoires
étaient épuisés. Elle relève également que les recourants savaient que les travaux
litigieux nécessitaient une autorisation cantonale puisque les transformations
faites antérieurement avaient été soumises au service cantonal compétent".
Une copie du compte-rendu d'audience été communiquée
aux parties, qui ont indiqué ne pas avoir d’observations à formuler quant à son
contenu.
Considérant en droit:
1.
a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus
les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
b) L’objet du litige est défini par trois éléments:
la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci.
Certaines conclusions manquant de clarté, il convient de les préciser.
La conclusion n° 1 formulée par les recourants
n'a pas de portée dès lors qu'elle conclut à la régularisation du WC-douche au
1
er
étage côté sud du bâtiment ECA n° 621, que l'autorité
intimée a accepté de régulariser, aussi bien sous l'angle de l'art. 39 OAT
que sous l'angle du droit dérogatoire. Le Tribunal n'entrera dès lors pas en
matière sur cette question.
Quant à la conclusion n° 6, qui demande de
"
donner acte aux recourants de ce qu'ils démonteront et enlèveront le
jacuzzi
", il s'agit d'une conclusion en constatation, dont on ne voit
pas quel intérêt elle présente pour les recourants. Il y a lieu de la
considérer comme irrecevable.
Pour ce qui concerne la conclusion n° 9, qui
demande que soit accordé "
un délai raisonnable aux recourants pour
soumettre au SDT un projet de réhabilitation de l'espace occupé par le jacuzzi
",
elle relève de mesures d'exécution qui ne sont en l'état pas de la compétence
du tribunal de céans. Au demeurant, le chiffre D.12 du dispositif de la
décision attaquée prévoit précisément un délai de remise en état.
Enfin, la conclusion n°7 qui conclut à la
régularisation de l'escalier sur la façade sud-ouest du bâtiment ECA
n° 621 n’a plus d’objet. Il a en effet été indiqué dans l’écriture du 2
juin 2020 qu’il avait été reconstruit selon les plans du 24 avril 1998. Lors de
l’audience du 18 juin 2020, les collaborateurs de la DGTL ont au surplus
confirmé que l’escalier avait été remis en état selon les exigences légales.
Les autres conclusions seront examinées ci-après.
2.
a) Selon l'art. 28 al. 1 LPA-VD, l'autorité établit les faits
d'office. Si la procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoire,
impliquant que l'autorité doit se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue
de rechercher d'office, ce principe n'est toutefois pas absolu, puisqu'il ne
dispense pas les parties de collaborer. D'après l'art. 30 al. 1
LPA-VD, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dont
elles entendent déduire des droits.
b) L'art. 89 LPA-VD permet à l’autorité de recours
de procéder à une
reformatio in pejus
, mais n’en fait pas une obligation
absolue, si bien qu’elle dispose d’un certain pouvoir d’appréciation dont
l’exercice doit tenir compte de l’intérêt public au respect du droit objectif
et du principe de la proportionnalité. Ainsi, les autorités cantonales de
recours ne doivent procéder à une correction que si la décision concernée est manifestement
erronée et si la correction est importante. Par ailleurs, la correction
entreprise d’office ne peut pas non plus porter sur des questions
d’appréciation, mais seulement sur des violations du droit ou des erreurs de
fait qui sont manifestes (cf. PS.2015.0112 du 13 mai 2016 consid. 7a;
GE.2010.0088 du 1
er
septembre 2011 consid. 6b; FI.2009.0129 du
2 février 2011 consid. 8a).
c) En l’espèce, le SDT a rendu une décision qui
tenait compte de l’information communiquée par les recourants, selon laquelle
l'un d'eux avait séjourné en résidence principale à Rougemont de 2005 à 2010 et
qu'il pourrait en refaire son domicile principal lors de sa retraite dans deux
ans. Cet élément de fait permettait l’application de l'art. 39 al. 1
let. a OAT, qui, à la différence de ce que prévoit l'art. 24c LAT, ne
soumet les possibilités d'agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant
à aucune limite en termes de surface. Par la suite, les recourants ont affirmé
à de nombreuses reprises, en dernier lieu lors de l’audience du 18 juin 2020,
que le bâtiment n'était utilisé qu'en résidence de secondaire. Dans ce cas,
seules les dispositions dérogatoires de la LAT sont applicables, ce qui peut
impliquer une remise en état beaucoup plus importante que celle ordonnée par la
décision attaquée. Il a été expressément indiqué aux recourants qu’une
reformatio
in pejus
était envisageable et qu’ils avaient la possibilité de retirer
leur recours (dans un courrier du 7 mai 2020 et lors de l’audience du 18 juin
2020). Ils n’ont toutefois pas transmis de déclaration de retrait au Tribunal.
Il faut encore mentionner que, lors de l’audience, la collaboratrice de la DGTL
a précisé qu’il suffisait qu’une personne habite à l’année dans le chalet et
qu’il ne devait pas nécessairement s’agir d’un des propriétaires; cela pouvait
aussi être un locataire. Le mandataire des recourants a indiqué que ses clients
allaient réfléchir à cette possibilité. Il n’a toutefois transmis aucune
nouvelle information au Tribunal allant dans ce sens. Il convient ainsi de
juger la cause en considérant que la propriété des recourants n’est utilisée
qu’en résidence secondaire. A cet égard, les recourants reprochent à tort à
l'autorité intimée de faire pression sur eux de manière inacceptable. Il s'agit
uniquement dans ce cadre d’établir les faits déterminants pour le droit
applicable.
3.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29
al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF
135 II 286 consid. 5.1; 135 I 279 consid. 2.3). L'autorité peut
cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 134 I 140
consid. 5.2; 130 II 425 consid. 2.1).
b) En l'espèce, les recourants reprochent au SDT
d'avoir refusé un transport sur place et de n'avoir pas procédé à un examen
global des travaux et de leur environnement. Le SDT a expliqué que le dossier,
constitué notamment de photographies, était suffisant pour statuer. Au surplus,
il indique avoir reçu les recourants, avec leur architecte, dans ses locaux, en
date du 9 juillet 2019. Les explications de l'autorité intimée sont confirmées
par la présence au dossier de très nombreuses photographies et plans. Il
ressort aussi du dossier que l'architecte des recourants a été étroitement
associé à la procédure de régularisation. Au demeurant, le tribunal de céans
s'étant rendu sur place, la vision locale a pu avoir lieu. Il convient dès lors
de considérer que le droit d'être entendu des recourants a été respecté.
4.
La décision attaquée fait référence à l'art. 105 al. 1 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11). Cette norme dispose que la municipalité, à son défaut le
département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou
modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires. Le prononcé d'un ordre de démolition
ou de remise en état présuppose donc une analyse de la légalité des ouvrages
concernés, ce qui fera l'objet des considérants suivants.
Tous les aménagements, constructions ou
installations visés par la décision attaquée se situent hors de la zone à
bâtir. Vu l'intérêt à ce que les zones agricoles ne soient pas occupées par
d'autres bâtiments que ceux qui sont strictement nécessaires à l'exploitation
agricole du sol – afin que la séparation entre le territoire bâti et le
territoire non bâti soit effectivement préservée –, le droit fédéral impose en
principe que les constructions non conformes réalisées sans autorisation soient
démolies, sauf si l'ordre de remise en état viole le principe de la proportionnalité,
ou encore si le propriétaire peut se prévaloir de sa bonne foi (cf. ATF 136 II
359 consid. 6), principes qui seront examinés aux considérants 7 et 8
ci-après.
5.
a) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT,
de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation
peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient
formellement au département en charge de l’aménagement du territoire et de la
police des constructions (cf. art. 10 et 120 al. 1 let. a LATC),
soit actuellement le Département du territoire et de l’environnement (DTE);
elle est déléguée au SDT (actuellement la DGTL).
b) En l'espèce, le bâtiment en cause n'ayant pas
d'usage agricole et servant de bâtiment d'habitation, il n'est pas conforme à
l'affectation de la zone. Tout projet constructif le concernant doit donc
bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux conditions des art. 24c
LAT, ainsi que 41 et 42 OAT.
Ces dispositions, en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000, ont été modifiées par novelles du 23 décembre 2011,
respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le
1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).
Dans une procédure de régularisation de travaux
effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la
construction n'est pas matériellement illégale, cette question s'examinant en
principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués.
Le droit postérieur n'est applicable que s'il est plus favorable au
constructeur ou si le constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans
l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif (arrêts TF 1C_139/2014 du
17 mars 2015 et 1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2, concernant
précisément l'art. 24c LAT).
La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur
le 1
er
novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les
possibilités de modifications des aspects extérieurs des bâtiments et
d'agrandissement hors volume existant (cf. AC.2017.0312 du 20 juin 2018
consid. 2b, AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 2b et Rapport
explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire
et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative
cantonale "
Constructions hors des zones à bâtir
",
in
FF
2011 6533, p. 6539). Les modifications entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012 n'instaurent ainsi pas un régime plus favorable à l'égard des
recourants. Les travaux litigieux ayant été effectués entre 2004 et 2012, il
s'ensuit que leur admissibilité doit être examinée au regard de la législation
applicable à cette date.
c) L'art. 24c LAT, dans sa version en vigueur
du 1
er
septembre 2000 au 31 octobre 2012 (RO 2000 2044), prévoit que
les constructions et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent
être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes
à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la
situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites
(al. 2).
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui
ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de
réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux
constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en
vigueur à l'époque (art. 41 OAT; ATF 129 II 396 consid. 4.2.1
p. 398), soit avant le 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
Selon l'art. 42 OAT, dans sa teneur en vigueur
jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2061), les constructions et installations
pour lesquelles l'art. 24c
LAT est applicable peuvent faire l'objet
de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de
ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de
nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de la modification de la législation ou des plans l'aménagement
(al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction ou de
l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de
l'ensemble des circonstances (al. 3, première phrase).
d) aa) La transformation partielle (
teilweise
Änderung
) et l’agrandissement mesuré (
massvolle Erweiterung
), au
sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un
changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement,
l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre
que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, constructions, expropriation, Berne
2001, ch. 601 p. 281). Ils supposent tous deux le respect de
l'identité de la construction ou de l'installation. D'après la jurisprudence,
l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées
sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et
n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du
sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations doivent être
d'importance réduite par rapport à l'état existant de la construction (ATF 127
II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s., 123 II 246 consid. 4 p. 261,
118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les arrêts cités).
L’identité de la construction se rapporte au volume,
à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être
à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation,
les équipements et l’environnement (Office fédéral du développement territorial
[ODT], Nouveau droit de l’aménagement du territoire, Berne 2001, chapitre I,
Explications relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire,
ch. 2.4.4 p. 44). Pour déterminer si l’identité de la construction
est respectée pour l’essentiel, on considèrera notamment l’agrandissement de la
surface utilisée, les modifications du volume construit, les changements
d’affectation et les transformations à l’intérieur du volume construit, les
modifications de l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi
les améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec
la valeur du bâtiment en tant que tel (ODT,
op. cit.
, chapitre I,
ch. 2.4.4 p. 45). Ainsi, pour que l'identité de la construction soit
respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent
largement identiques et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur
l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé
que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du
bâtiment se réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à
celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine importance pour
l'aménagement du territoire (Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2
e
éd.
2009, n° 22
ad
art. 24
c
; cf. aussi Muggli
in
Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Berne 2017, n° 27
ad
art. 24
c
).
Le but du respect de l'identité du bâtiment, ou
l'amélioration esthétique de ce dernier, ne tend pas à assurer une harmonie
avec les constructions voisines mais se rapporte avant tout aux éléments
d'architecture essentiels qui caractérisent l'ouvrage en cause (arrêt TF
1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.2).
L'art. 24c al. 2 LAT dispose en outre que,
dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent
être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1
er
et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte
contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone
agricole (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 6b et les réf. citées).
bb) Selon l'art. 42 al. 3 OAT dans son
ancienne teneur, l'identité de la construction ou de l'installation n'est en
tous cas pas respectée si, à l'intérieur du volume bâti existant, la surface
brute de plancher imputable est augmentée de plus 60% (al. 3 deuxième
phrase, let. a). De même, si un agrandissement n'est pas possible ou ne
peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, l'agrandissement
total ne peut excéder ni 30% de la surface utilisée pour un usage non conforme
à l'affectation de la zone, ni 100 m
2
; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié
(al. 3 deuxième phrase, let. b). Ne peut être reconstruite que la
construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa
destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont
l’utilisation répond toujours à un besoin; le volume bâti ne peut être reconstruit
que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3 (al. 4).
La notion, employée à l'art. 42 al. 3 let.
b OAT, de surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la
zone, comprend la surface brute de plancher imputable, mais aussi les surfaces
brutes secondaires telles que les caves, greniers accessibles depuis le
logement, garages, chaufferies, locaux de stockage de combustible et étables.
Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par
ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la
comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b
OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (cf. ODT,
op.
cit.
, ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).
Le SDT a également établi un document intitulé
"
Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des
abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit
", état août 2017
(disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]). On en extrait
ce qui suit:
"
3.
CONSTRUCTIONS ET INSTALLATIONS
Les nouvelles constructions et
installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction
ou installation érigée selon l’ancien droit.
Est considéré comme une
construction indépendante tout ouvrage qui n’est pas lié physiquement à une
construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui
ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).
Les installations techniques
enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non
assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont
la surface serait imputable au potentiel d’agrandissement du bâtiment
principal.
(…)
Une terrasse proportionnelle au
bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m
2
si le bâtiment
d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon
les circonstances.
(…).
"
6.
En l'espèce, l'état de référence au sens des art. 24c LAT et 42 OAT
est celui prévalant au 1
er
juillet 1972.
Selon les recourants, l'information figurant dans la
décision de 1998, selon laquelle le potentiel d'agrandissement est épuisé, ne
concerne que l'extérieur, soit le gabarit du bâtiment. Une telle restriction ne
ressort pas du permis de construire délivré en 1998 pas plus que des normes
légales exposées ci-dessus. Il convient par conséquent de partir de l’idée que
le potentiel d'agrandissement est épuisé.
Il y a lieu à ce stade d'examiner en détail les
travaux litigieux et leur éventuelle régularisation.
a) La création d'un SAS d'entrée
Les recourants plaident pour une régularisation du
SAS d’entrée créé au nord-est du bâtiment. Ils admettent que la fermeture de
l'entrée ouverte (qui était constituée d’une poutre en bois à l’angle du toit,
le pan dudit toit étant raccordé à la poutre) modifie sensiblement l'aspect
extérieur de la construction initiale, mais ils soulignent que l'esthétique du
chalet s'en trouve améliorée et que cette modification crée un puits de lumière
dans l'angle nord-est du chalet. Raisonnant à la lumière de l'art. 42
al. 1 OAT, le SDT estime pour sa part que, vu l'étendue des travaux déjà
réalisés et l'épuisement du potentiel d'agrandissement, il n'y a pas lieu
d'examiner le critère qualitatif et que peu importe que la réalisation apporte
une certaine symétrie à la maison. Une remise en état s'imposerait dès lors. Il
convient de suivre l’analyse du SDT. En effet, étant donné que la loi limite de
façon contraignante le potentiel d’agrandissement, son dépassement entraîne l’illicéité
de la construction concernée. Or la création du SAS crée une espace utilisable
supplémentaire. Son utilité pratique pour les recourants, par exemple en tant
qu’il permet de protéger l’entrée des éclaboussures du chasse-neige, ne suffit
pas à le rendre réglementaire.
Il convient également de confirmer que la fenêtre éclairant
le SAS, créée dans la paroi nord-est, ne peut pas être maintenue car elle a
pour vocation d’éclairer un espace créé illicitement.
b) L'aménagement des combles, à savoir la
construction de deux velux, d'un WC-douche, d'une cloison séparant le réduit et
la chambre et l'escalier menant à ces espaces
Procédant à une analyse à la lumière de l'art. 42
al. 1 OAT, le SDT considère que, vu l'épuisement du potentiel
d'agrandissement, une remise en état s’impose. Selon les recourants, ces
aménagements ont permis d'améliorer l'isolation du bâtiment et de manière plus
générale de répondre à un usage d'habitation conforme aux normes usuelles. Ils
ont aussi eu pour effet d'agrandir les espaces habitables, ce qui permet la
venue régulière de plusieurs personnes et évite les "lits froids". Déjà
du temps de l’ancien propriétaire, dont la famille comptait douze personnes,
les combles étaient utilisés pour faire dormir les enfants. Leur aménagement
devrait par conséquent être régularisé.
Force est de constater en l’occurrence que l’on
n’est pas en présence d’une chambre à coucher, dont on aurait simplement
amélioré le confort. La pose d’une cloison a permis la création d’une véritable
chambre avec un confort moderne remplaçant ce qui n’était auparavant que des
chambres en enfilade, séparées uniquement par des rideaux sous les toits, dans
lesquelles il pouvait certainement être possible de poser des matelas pour en
faire un dortoir mais qui n’était pas habitables au sens actuel du terme. On se
trouve par conséquent en présence d'une augmentation de la surface brute de
plancher imputable, qui n'est pas admissible dès lors que le potentiel maximal
d'augmentation est épuisé depuis les travaux exécutés en application du permis
de construire délivré en 1998. Il convient dès lors d’ordonner la remise en
état des combles.
c) La création d'une fenêtre en façade sud-est
Sous l'angle de l'art. 42 al. 1 OAT, le
SDT estime que, vu l'épuisement du potentiel d'agrandissement et compte tenu du
fait que cette ouverture a été conçue pour éclairer un espace intérieur
illicite (les combles), une remise en état s’impose. Les recourants demandent
la régularisation de cet élément en soulignant qu'il s'agit d'une ouverture qui
s'intègre parfaitement dans l'esprit et le style de la construction. Comme déjà
indiqué auparavant, dès lors que la loi limite de façon contraignante le
potentiel d’agrandissement, son dépassement entraîne l’illicéité de la
construction concernée, peu importe l’esthétique des transformations réalisées.
Bien qu'elle n'ait que très peu d'impact au plan visuel, on se trouve en effet
en présence d'une ouverture supplémentaire qui, d'une certaine manière,
augmente l'atteinte à l'identité de la construction. La remise en état doit par
conséquent être ordonnée.
d) La terrasse du jacuzzi au sud-est de 25.7 m
2
et les deux portes-fenêtres en façade sud-est
aa) Selon le SDT, la terrasse-jacuzzi, qui touche de
manière importante à l'aspect général du bâtiment et de ses abords, sans amener
d’amélioration esthétique, qui constitue un aménagement de confort, qui n'entre
pas dans la destination originale du bâtiment et qui dépasse le potentiel
d'agrandissement, doit être remise en état. Les recourants admettent le
démontage du jacuzzi mais demandent que la terrasse puisse être maintenue, en
affirmant que c'est le seul endroit où ils peuvent se tenir à l'extérieur du
bâtiment. Comme ils ne disposent que d'une terrasse pour deux appartements, ils
souhaitent une seconde terrasse. Le SDT relève que les recourants ont déjà une
autre terrasse, qu'une seule terrasse peut être autorisée par bâtiment et que cette
seconde terrasse n'est donc pas régularisable.
Selon les explications de l’ODT, les constructions
ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse,
etc.) ne sont pas incluses dans la comparaison des surfaces au sens de l’art. 42
al. 3 let. a et b OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité
de la construction (
op. cit.
, ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).
Le SDT a pour sa part établi un document intitulé "Constructions et
installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés
selon l’ancien droit", état août 2017 (disponible sur le site Internet de
l'Etat de Vaud [www.vd.ch]), dont il ressort qu’une terrasse par bâtiment, d'un
maximum de 25 m
2
, est autorisée. Sur demande du président lors de
l’audience, les collaborateurs de la DGTL ont répondu qu’il fallait interpréter
leur directive en ce sens qu’une seule terrasse est autorisée par bâtiment,
même si celui-ci comporte plusieurs logements.
Ne constituant pas une règle de droit, la directive
du SDT ne lie pas le juge. Comme pour les autres ordonnances administratives,
il convient de la prendre en considération, surtout si elle concerne des
questions d'ordre technique, mais il faudra s'en écarter si l'interprétation
qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (voir par
exemple ATF 133 V 394 consid. 3.3 p. 397s., 132 V 321 consid. 3.3 p. 324
s., 130 V 163 consid. 4.3.1 p. 172, 129 V 200 consid. 3.2 p. 204-205).
En l’espèce, il apparaît conforme à la loi
d’autoriser une terrasse par bâtiment. S’il fallait considérer que chaque
logement a droit à une terrasse, cela reviendrait à permettre des atteintes aux
abords des bâtiments construits en zone agricole d’autant plus importantes que
le bâtiment comporte plus de logements, ce qui n’est pas souhaitable. Certes,
la terrasse aménagée par le recourants est de dimension modeste. Il n’en
demeure pas moins qu’elle constitue une intervention bien visible sur le
terrain naturel et n’est pas typique des abords des constructions agricoles de
la région. A cet égard, l'ordre de remise en état doit par conséquent également
être confirmé.
bb) Les recourants aimeraient également maintenir les
ouvertures qui permettent d’accéder à la petite terrasse précitée. Ils ajoutent
qu’en plus d’améliorer l’accès, les portes-fenêtres favorisent les économies
d'énergie et permettent une évacuation plus rapide du chalet en cas d'incendie.
Ces arguments, intéressants, ne sont toutefois pas déterminants sous l’angle de
l’aménagement du territoire, et en particulier de l’objectif visant à protéger
la zone agricole. Dès lors que ces ouvertures ont été créées pour accéder
facilement à la terrasse-jacuzzi qui doit être remise en état et qu'elles
modifient l'aspect extérieur de la façade, elles doivent aussi être remises en
état.
e) La terrasse balcon au sud-ouest
Le SDT a retenu que l'agrandissement de la
terrasse-balcon, bien que de faible importance, dépassait le potentiel
d'agrandissement et était illicite; elle pouvait toutefois être tolérée, en
vertu du principe de proportionnalité, avec mention au registre foncier. Les
recourants estiment qu'il s'agit d'un agrandissement raisonnable qui devrait être
"
accepté ou toléré
", bien que le potentiel soit épuisé. Au vu
de la décision du SDT, il faut comprendre que les recourants ne se satisfont
pas d'une tolérance et concluent à la régularisation de la terrasse balcon.
On l'a vu, les constructions ouvertes nouvellement
réalisées (dont par ex. les balcons et terrasses) ne sont pas incluses dans la
comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b
OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction. En
l’occurrence, le Tribunal admet que le balcon créé par les recourants n’est pas
inesthétique. Il estime toutefois que les balcons assez larges pour y installer
des tables et des chaises-longues découlent du mode de vie moderne et ne
relèvent pas de l’architecture traditionnelle des chalets du Pays-d’Enhaut du
18e et 19e siècle. En ce sens, la terrasse balcon au sud-ouest modifie
l’identité de la construction. Il convient dès lors de confirmer la décision
attaquée sur ce point.
7.
Les recourants invoquent leur bonne foi au motif qu'ils ont entrepris
les travaux litigieux sur la base d'autorisations de la commune et après la
délivrance de permis d'habiter qui ne comportaient aucune réserve ni mention
relative à l'intervention ou à l'accord du canton. Ils mentionnent également le
fait que l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels (ECA) a accepté les travaux.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5
al. 3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I
49 consid. 8.3.1, 129 I 161 consid. 4.1, 128 II 112 consid. 10b/aa,
126 II 377 consid. 3a et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que le renseignement donné l'ait été sans réserve, que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à
la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2, 137 II 182
consid. 3.6.2, 131 II 627 consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1 et
les références citées).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un
principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports
juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect
de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1 p. 53, 136 I 254 consid. 5.2;
arrêts TF 1C_229/2015 du 9 mars 2016 consid. 2.1 et les références; CDAP
AC.2017.0349 du 29 novembre 2018 consid. 4b/aa).
b) De jurisprudence constante, une autorisation délivrée
en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation
cantonale étant un élément constitutif et indispensable de l'art. 24 LAT (ATF
132 II 21, traduit
in
JdT 2006 I p. 707 consid. 3.2.2 p. 710, 111 Ib
213, traduit
in
JdT 1987 I p. 630; arrêts TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013
consid. 3, 1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi CDAP
AC.2014.0169 du 3 novembre 2014 consid. 2a). Un administré ne peut dès
lors pas de prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation
communale (cf. CDAP AC.2019.0077 du 9 décembre 2019 consid. 6c). Il en va
ainsi dans le présent cas.
Il convient d’ajouter que le permis de construire du
22 juin 1998 indiquait expressément que les droits dérogatoires étaient
épuisés. En outre, le dossier relatif à ce permis avait été soumis au service
cantonal compétent. Les recourants pouvaient ainsi savoir que les travaux
concernant leur propriété nécessitaient une autorisation cantonale.
Par ailleurs, compte tenu de son domaine d'activité
très particulier, il n'appartient pas à l'ECA d'examiner la conformité des
projets de construction à la réglementation communale ou au droit fédéral
régissant les constructions hors de la zone à bâtir. Partant, les recourants ne
peuvent également pas se prévaloir de leur bonne foi en rapport avec le fait que
les travaux litigieux ont été autorisés par l'ECA.
8.
Dès lors que les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans
l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peuvent être
régularisés
a posteriori
ni admis en application du principe de la bonne
foi, il reste à examiner l'ordre de remise en état sous l’angle de la
proportionnalité.
a) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6, 123 II
248 consid. 3a/bb; cf. ég. arrêts TF 1C_61/2018 du 13 août 2018
consid. 3.1, 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016
du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de
bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; cf.
aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et 1C_29/2016
du 18 janvier 2017 consid. 7.1).
Lorsque des constructions ou des installations
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
ainsi en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion
d'utilisation mesurée du sol de l'
art. 75 al. 1
Cst.
(cf. arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et
les références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21
consid.
6
.4; arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai
2001 consid. 6c, publié in ZBI 2002 p. 364). Si des constructions
illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation
du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire au
droit s'en trouve récompensé (arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018
consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore
d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions
des constructions en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid.
6
.4, 111 Ib 213 consid. 6b; arrêt TF 1A.301/2000
du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 p. 364) ainsi que le
respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du 2 juin
2017 consid. 3.3).
b) En l’espèce, le Tribunal retient que les divers
aménagements qui font l'objet de l'ordre de remise en état accentuent
l’identité résidentielle d’un bâtiment pourtant situé hors de la zone à bâtir
et fondent une infraction au principe de la séparation du bâti et du non-bâti,
de sorte que l'ordre de remise en état doit être confirmé, malgré ses
incidences financières et pratiques pour les propriétaires. Quoi qu’il en soit,
un raisonnement contraire conduirait à récompenser la politique du fait
accompli, en permettant de régulariser ou de tolérer pratiquement sans limite
les aménagements opérés à fins résidentielles sur ou aux abords de bâtiments
d'habitation en zone agricole. Il s'ensuit que l'ordre de remise en état ne
viole pas le principe de proportionnalité.
9.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, dans la
mesure où il est recevable, et la décision attaquée confirmée, respectivement
réformée
in pejus
. Dès lors que dans le cadre de son projet de décision,
puis dans ses déterminations, le SDT a clairement exprimé son point de vue
quant à l’application au cas d’espèce des règles dérogatoires de la LAT, le
Tribunal est suffisamment renseigné et peut directement réformer la décision
attaquée sans devoir renvoyer le dossier au SDT pour nouvelle décision au sens
des considérants. Succombant, les recourants supporteront l'émolument de justice
solidairement entre eux (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le SDT n'ayant pas
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire, l'Etat n'a pas droit à
l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). La municipalité
n'ayant pas pris de conclusions formelles, il ne lui sera pas alloué de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2019
est confirmée en tant qu’elle régularise le WC-douche au 1
er
étage
côté sud du bâtiment ECA n° 621 et qu’elle considère que l’agrandissement
de la terrasse-balcon peut être toléré, une mention devant être inscrite au
registre foncier précisant que l'agrandissement de la terrasse-balcon est
illicite mais que ces travaux sont tolérés et peuvent être maintenus dans leur
état actuel.
III.
La décision du Service du développement territorial du 25 septembre 2019
est réformée au sens du considérant 6 sur les points suivants:
- le SAS d'entrée,
- la terrasse-jacuzzi de
25.7 m
2
sur la façade sud-est du bâtiment ECA n° 621,
- la création de deux velux,
d'un WC-douche, d’une cloison séparant le réduit et la chambre,
- les deux fenêtres et deux
portes-fenêtres en façades sud-est et nord-est.
Ces éléments doivent remis
en état selon les plans de 1998.
IV.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________, C.________ et B.________, solidairement entre eux.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 octobre 2020
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.