vd_omni · PS.2006.0043 · 2006-10-24 · fr

X./ Service de l'emploi, Centre vaudois de gestion des programmes d'insertion | La restitution de subventions allouées par contrat de droit administratif relève du juge civil.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2006 PS.2006.0043

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
24 octobre 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. François Gillard
et Laurent Merz, assesseurs.
recourante
Fondation X.________,
à ********,
représentée par Jean-Cédric Michel, avocat à Genève,
autorité intimée
Service de l'emploi,
autorité concernée
Centre vaudois de gestion des
programmes d'insertion,
représenté
par Paul-Arthur Treyvaud, avocat à Yverdon,
Objet
Mesures relatives
au marché du travail
Recours Fondation X.________ c/ décision du Service de
l'emploi, Département de l'économie, du 20 janvier 2006
Vu les faits suivants
A.
La loi fédérale sur l’assurance-chômage, du 25 juin 1982
(LACI; RS 837.0), prévoit notamment des mesures relatives au marché du travail
(ci-après: MMT), régies par le chapitre 6 de cette loi. Aux termes de l’art. 59
LACI, l’assurance alloue des prestations financières au titre des MMT, en
faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Selon l’al. 2
de cette disposition, les MMT visent à favoriser l’intégration professionnelle
des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au
marché de l’emploi, notamment dans le but d’améliorer l’aptitude au placement
des assurés, en vue de leur réinsertion rapide et durable (let. a); de
promouvoir les qualifications professionnelles des assurées en fonction des
besoins du marché du travail (let. b); de diminuer le risque du chômage de
longue durée (let. c); de permettre aux assurés d’acquérir une formation
professionnelle (let. d). Des demandes de subvention à cette fin peuvent être
adressées à l’autorité compétente (art. 59c LACI). L’art. 81d de l’ordonnance
d’exécution de la LACI (OACI; RS 837.02), mis en relation avec l’art. 59c al. 5
LACI, permet à l’autorité compétente de passer avec l’organisateur de MMT des
accords de prestations.
B.
Le 16 décembre 2003, le Conseil d’Etat a conclu avec le
Centre de gestion des programmes d’occupation (devenu dans l’intervalle le
Centre de gestion des programmes d’insertion, ci-après: le CGPI) un accord de
prestations au sens de l’art. 81d OACI, pour le développement et la mise à
disposition de MMT et de mesures de réinsertion professionnelle de type
« Emploi temporaire subventionné » (ci-après: ETS). L’accord, conclu
pour un an, est renouvelable d’année en année (art. 4 al. 1). Selon son art. 5,
il s’applique aux bénéficiaires d’indemnités de chômage au sens de la LACI, aux
demandeurs d’emploi inscrits auprès des Offices régionaux de placement et aux
bénéficiaires du Revenu minimum de réinsertion (RMR). Du côté de l’Etat, le Service
de l’emploi (ci-après: le SDE) comme autorité cantonale d’exécution de la LACI
et de la loi sur l’emploi et l’aide aux chômeurs, du 25 septembre 1996 (LEAC;
RSV 837.01), garantit le paiement des places commandées (art. 6). Aux termes de
l’art. 8, il contrôle la réalisation des mesures et l’occupation des places
commandées (al. 1); il se réserve le droit de vérifier à tout moment la
comptabilité de l’organisateur (al. 3). Celui-ci développe des mesures d’emploi
temporaire et assure le suivi des participants (art. 10). Il produit à cette
fin des attestations (art. 11). Il tient une comptabilité analytique, en
distinguant clairement les frais donnant lieu à une subvention des autres,
conformément à la circulaire établi par le Secrétariat d’économie (ci-après:
Seco) au sujet des MMT (art. 14). Il établit une facturation (art. 15). Une
enveloppe budgétaire globale est allouée pour les frais de l’organisateur, au
titre de la subvention (art. 17). Le montant de l’enveloppe est de 7'830'000
fr. ; il porte sur l’organisation de 390 MMT par an, correspondant à
85'800 jours d’occupation au prix de 91,25 fr. l’unité, y compris un taux de
formation de 25% (art. 16). Selon l’art. 17, cette enveloppe budgétaire est
affectée uniquement aux frais donnant lieu à subvention, en vue du financement
de places occupées par des participants au titre de la LACI et de la LEAC (al.
1); le SDE verse à l’organisateur un montant allant jusqu’à 80% de celui de
l’enveloppe sous forme d’acomptes (en principe, deux acomptes de 40% au début
de chaque semestre), le solde après réception de la facture finale mais au plus
tôt le 1
er
janvier de l’année suivante (al. 2). L’accord est entré
en vigueur le 1
er
janvier 2004 (art. 23).
C.
La Fondation X.________(ci-après: X.________) est une
fondation de droit privé, dont le siège est à Genève. Elle a pour but social de
venir en aide aux chômeurs et autres personnes ayant des difficultés
d’insertion. X.________ a pris l’initiative de créer la Fondation Y.________(ci-après:
Y.________), laquelle, poursuivant les mêmes buts sociaux, a repris les
activités de X.________ dans le canton de Vaud, notamment la gestion d’un
atelier à Payerne. Le 10 février 2005, le Président du Tribunal
d’arrondissement de Lausanne a prononcé la faillite de Y.________, actuellement
en liquidation.
Le CGPI a conclu avec X.________ des contrats
portant sur la mise en œuvre des programmes d’insertion pour les années 2002 à
2005. En particulier, le CGPI a, le 28 avril 2004, conclu avec X.________ un
contrat «de mise à disposition de personnel en ETS pour l’année 2004». Selon
cet accord, la X.________ mettait sur pied un programme pour l’accueil des
personnes pouvant prétendre aux MMT, correspondant à 11'200 jours d’occupation
et 3'300 jours de formation. Le budget prévu était de 1'100'000 fr., le montant
minimal garanti de 900'000 fr. X.________ avait droit au versement, au titre de
la LACI, d’un montant total de 1'084'722,75; un acompte total de 1'081'000 fr.
lui a été payé.
En 2005, le SDE a confié à la société Z.________ S.A.
(ci-après: Z.________) le mandat de contrôler les comptes de différents
organisateurs de MMT, dont X.________. Z.________ a rendu, en juin 2005, un
rapport selon lequel certaines dépenses ne seraient pas admises. Elle a relevé
une douzaine d’irrégularités, portant sur la prise en charge par l’assurance de
frais non subventionnables. Le 29 juin 2005, le SDE a demandé des explications
à X.________, qui a obtempéré le 16 juillet 2005. En août 2005, le SDE a requis
Z.________ de compléter son rapport, ce qu’elle a fait le 7 décembre 2005.
D.
Le 20 janvier 2006, le SDE a exigé de X.________ le
remboursement d’un montant total de 864'327,90 fr. pour l’année 2004, en
réservant une décision analogue pour les années 2002, 2003 et 2005. X.________
a recouru, en concluant à l’annulation de la décision du 20 janvier 2006 et à
l’octroi de l’effet suspensif. Le SDE et le CGPI proposent le rejet des
conclusions de la recourante. Celle-ci a déposé des observations complémentaires,
le 31 mai 2006.
E.
Le 7 juin 2006, le juge instructeur a rejeté la requête d’effet
suspensif présentée par la recourante.
Considérant en droit
1.
L'accord passé entre l'autorité cantonale compétente en
matière de mesures relatives au marché du travail et un organisateur de
programme d'emploi temporaire, prévoyant que celui-ci accueillera des chômeurs
et recevra des subventions, constitue un contrat de droit administratif (ATF
128 III 250 ; arrêt PS.2006.0129 du 26 septembre 2006, consid. 1).
2.
a) En l'espèce, alors qu'un tel contrat liait l’Etat de
Vaud et le CGPI, celui-ci a passé avec la recourante un accord secondaire. Il a
ainsi été convenu que la recourante fournirait les prestations d'un
organisateur de programme d'emploi temporaire à des chômeurs, en échange du
montant des subventions allouées au CGPI. Cette opération présente également les
traits d’un contrat de droit administratif (arrêt PS.2006.0129, précité).
b) Le SDE réclame la restitution de subventions
utilisés à des fins non autorisées. Découlant d'un contrat de droit
administratif, ces prétentions ne relèvent pas du Tribunal administratif.
L'art. 1
er
al. 3 LJPA prévoit en effet que les actions d'ordre
patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de
droit public cantonal sont exclues du champ d'application de la loi et qu'il en
va de même des contestations relatives aux contrats de droit administratif. Il
s'ensuit que le recours est irrecevable en tant qu'il concerne les prétentions
résultant d'un tel contrat (arrêt PS.2006.0129, précité).
3.
Le SDE s’estime compétent pour statuer au sujet
d'une restitution par voie de décision. Or, il ne peut s'appuyer pour cela sur
aucune base légale. En particulier, il n'y a pas à se référer comme il le
préconise à l'art. 95 LACI. Cette disposition prévoit bien une demande de
restitution et renvoie à son sujet à l'art. 25 de la loi fédérale sur la partie
générale du droit des assurances sociales (LPGA). Mais la LPGA n'est
précisément pas applicable à l'octroi de subventions pour les mesures
collectives relatives au marché du travail, comme l'exprime l'art.
1
er
al. 3 LACI (cf. FF 2001, p. 2123; Kieser, ATSG
Kommentar, n. 11 ad art. 25).
Dans ces conditions, la loi ne conférant pas de
pouvoir de décision à l'autorité administrative, celle-ci doit agir devant le
juge civil, conformément à la répartition des compétences prévue en droit
vaudois (arrêts GE.1993.099 du 8 juillet 1993 et PS.1994.0424 du 5 mai 1995; Thibault
Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le juge civil et le
juge administratif, thèse, 2005, p. 176 ss). Conformément à celle-ci, le
Tribunal administratif a en particulier exclu qu'en application de la théorie
dite des actes détachables, l'autorité puisse invoquer des prétentions
contractuelles par voie de décision (Blanchard, op. cit.. p. 417 et les
renvois).
4.
Le Tribunal administratif n'a ainsi pas à entrer en
matière sur le fond, qui relève du juge civil (arrêt GE.2006.0129, précité). Le
recours n'en est pas moins recevable dans la mesure où il tend à l'annulation
de la décision attaquée. La recourante a en effet un intérêt digne de
protection à ce que cette décision prise par une autorité incompétente ne
l'expose pas à une poursuite (arrêt PS.2006.0129, précité; ATF 2A.288/2006,
cons. 2).
5.
Le recours doit ainsi être admis partiellement, en tant
qu’il est recevable, et la décision rendue le 20 janvier 2006 par le SDE
annulée. Eu égard au fait que le motif est admis pour un motif, examiné
d’office, que la recourante n’avait pas soulevé, il se justifie de statuer sans
frais et d’allouer à la recourante des dépens réduits. L'allocation de dépens
au CGPI n'entre pas en ligne de compte.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement, en tant que recevable.
II.
Il est statué sans frais.
III.
L’Etat de Vaud, par le Service de l’emploi, versera à la
recourante une indemnité de 1'000 fr. à titre de dépens.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens pour le surplus.
Lausanne, le 24 octobre 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué
aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa communication, d'un recours au Tribunal fédéral des
assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours s'exerce par acte
écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.