vd_omni · AC.2017.0457 · 2019-01-07 · fr

A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Légier-La Chiésaz, B.________ | Recours contre la décision du DTE levant l'opposition déposée contre la création d'une zone réservée cantonale. Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée est justifiée. En outre, la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général d'affectation. Celles-ci sont en effet situées hors du périmètre compact d'agglomération et hors du territoire urbanisé communal. La vision locale a confirmé que les parcelles concernées sont situées à la limite d'une zone partiellement bâtie éloignée du centre des localités, directement en continuité de surfaces boisées, de prés et de pâturages. Le principe de proportionnalité est également respecté. Rejet du recours en précisant qu'il n'est pas question de trancher à ce stade la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir, et des questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que la recourante se prévaut du principe de l'égalité de traitement et du principe de la bonne foi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.01.2019 AC.2017.0457

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 janvier 2019
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et M.
Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement
,
Autorité concernée
Municipalité de St-Légier-La Chiésaz
,
représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Constructrice
B.________
,
à
Chailly-Montreux
.
Objet
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 27 novembre 2017 levant son
opposition contre la création d'une zone réservée cantonale sur les parcelles
n
os
1448 et 2813 de St-Légier-La Chiésaz
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis 1984, respectivement 1997 des
parcelles n
os
1448 et 2813 de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz, situées au lieu-dit "
à la Chenau
", sis
au Nord-Est des villages de Saint-Légier et de La Chiésaz, dans un secteur
éloigné du centre de ces localités.
Le secteur dans lequel s’inscrivent
ces parcelles se caractérise par quelques constructions dispersées au Sud, par
une importante surface non bâtie au Nord et par la présence de surfaces boisées
à l'Ouest. Les parcelles n
os
1448 et 2813, promises vendues à B.________,
sont colloquées dans la zone de villas régie par les art. 20 et suivants du règlement
communal sur le plan d'extension la police des constructions, approuvé par le
Conseil d'Etat le 13 mai 1983 (ci-après: RC). Elles sont actuellement libres de
construction.
B.
Un projet de construction de trois villas de deux appartements et d'un
parking souterrain sur les parcelles précitées a été mis à l'enquête publique
du 24 février au 27 mars 2017. Le Service du développement territorial (SDT) a
formulé une opposition le 24 mars 2017. Il faisait valoir que la Commune de
Saint-Légier-La Chiésaz avait des zones à bâtir surdimensionnées et qu'il
convenait d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.
Le SDT invoquait les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
Le 7 juin 2017, la Municipalité de Saint-Légier-La
Chiésaz (ci-après: la municipalité) a informé le SDT du fait qu'elle avait
décidé de lever son opposition et de délivrer le permis de construire.
Par acte du 6 juillet 2017, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: le département) a déposé un recours
contre la décision municipale du 7 juin 2017 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP), concluant
principalement à la réforme de la décision municipale en ce sens que son
opposition est admise et que le permis de construire n'est pas délivré,
subsidiairement, à l'annulation des décisions municipales relatives à la levée
de son opposition et à la délivrance du permis de construire (affaire
AC.2017.0250)
.
C.
Une zone réservée cantonale portant sur les parcelles n
os
1448
et 2813 (ci-après: la zone réservée) a été mise à l'enquête publique du 21 juin
au 20 juillet 2017. La municipalité a déposé une opposition le 12 juillet 2017;
B.________ en fait de même le 19 juillet 2017 ainsi que A.________ le 20
juillet 2017.
Par décision du 27 novembre 2017, le département a
levé les oppositions et a approuvé la zone réservée. Il soulignait notamment
que, au vu des réserves de zone à bâtir de la commune, il convenait d'éviter
que de nouvelles constructions y soient érigées, qui seraient susceptibles de
rendre plus difficile, voire impossible les dézonages nécessaires. Il existait
par conséquent un intérêt public important à rendre provisoirement
inconstructibles les parcelles n
os
1448 et 2813, qui étaient
situées hors du périmètre compact de l'agglomération et qui n'étaient en l'état
ni construites ni desservies. La mesure était également proportionnée, vu
qu'elle était limitée dans le temps et n'entravait pas l'usage actuel des
parcelles. Quant à la commune, elle était incitée à revoir son plan des zones.
Par acte du 20 décembre 2017, A.________ (ci-après:
la recourante) a recouru contre cette décision auprès de la CDAP. Elle conclut
à l'admission du recours et l'annulation de la décision attaquée, l'opposition
étant par conséquent admise. Sur le plan des faits, elle rappelle qu'à
l'occasion d'un remaniement parcellaire finalisé en 2010, elle a renoncé à
25'271 m
2
de surface constructible en échange de 5'936 m
2
constructibles. Elle avait en outre à cette occasion également perdu 7'333 m
2
de terrains non constructibles. En 2013, elle avait cédé gratuitement à la
commune deux parcelles d'une superficie totale de 32'763 m
2
. La
recourante expose également que les propriétaires de la plupart des parcelles
voisines des siennes ont obtenu ces dernières années des permis de construire
sans que le SDT ne soit intervenu. La recourante indique encore que ses
parcelles se situent dans le prolongement d'une zone déjà largement bâtie,
qu'elles sont au bénéfice d'une voie d'accès goudronnée jusqu'à leur périphérie
et que l'on ne voit pas en quoi elles devraient être considérées comme
dépourvues d'accès direct au réseau public. Conformément à la pratique du SDT,
l'existence d'un accès direct à la route devrait lui permettre d'aller de
l'avant avec ses projets de construction. La recourante se prévaut du principe
de l'égalité de traitement et du principe de la bonne foi. Dès lors qu'elle a
accepté de céder gratuitement à la collectivité publique des parcelles de
taille conséquente, ce qui permettra à la commune de réduire ses zones à bâtir,
ceci en échange du maintien de la constructibilité de parcelles de taille
réduite, elle estime avoir droit à des garanties que la constructibilité soit
maintenue, au moins à moyen terme. Elle estime dans ce cadre avoir suffisamment
contribué à la réduction des zones à bâtir de la commune. Elle souligne aussi
que, dès lors qu'un projet de construction a déjà été établi, l'instauration
d'une zone réservée lui est dommageable. Elle estime de plus que l'instauration
d'une zone réservée n'aurait pas de sens vu que la commune a à plusieurs
reprises clairement manifesté son intention de maintenir lesdites parcelles en
zone constructible. Elle rappelle à ce propos le principe de l'autonomie
communale. Une zone réservée visant uniquement deux parcelles, et non
l'ensemble du territoire à planifier, ne serait par ailleurs pas apte à
atteindre le but visé, d'autant plus que le milieu est déjà largement bâti.
D.
Par arrêt du 15 janvier 2018 dans l'affaire AC.2017.0250, la CDAP a admis
le recours et a réformé la décision de la municipalité du 7 juin 2017 en ce
sens que l'opposition du département était admise et le permis de construire
demandé était refusé. Elle s'est notamment référée à la jurisprudence selon
laquelle une municipalité ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque
le SDT s'est opposé à un projet de construction au motif qu'il envisageait la
mise à l'enquête d'une zone réservée.
E.
Dans ses déterminations du 29 janvier 2018, le SDT (ci-après aussi: l'autorité
intimée) a conclu au rejet du recours déposé le 20 décembre 2017 et à la
confirmation de la décision attaquée. Il rappelle les démarches qu'il a entreprises
à diverses occasions auprès de la municipalité afin qu'elle procède à un
dézonage plus important, les mesures proposées pour l'instant n'étant pas
suffisantes. Ceci justifierait l'instauration d'une zone réservée et l'aurait
obligé à intervenir. Il conteste en outre l'affirmation de la recourante selon
laquelle les parcelles seraient situées dans le territoire communal déjà
urbanisé. Il ajoute que l'accès n'est pas suffisant. Concernant le principe de
l'égalité de traitement, il expose que la situation des autres parcelles se
distinguait de la situation des parcelles de la recourante. Enfin, au sujet des
échanges de terrains intervenus précédemment, il rappelle qu'il s'agit d’opérations
foncières volontaires entre propriétaires qui ne l'engageaient pas.
La municipalité s'est déterminée le 31 janvier 2018
et a déclaré adhérer aux conclusions de la recourante. Sur le plan des faits,
elle précise notamment qu'elle mettra prochainement à l'enquête une zone
réservée de droit communal. D'une manière générale, elle estime que le dézonage
des petites parcelles situées à l'intérieur du territoire urbanisé n'est pas
justifié. Elle soutient que les parcelles ayant fait l'objet d'un équipement
récent doivent être maintenues en zone à bâtir selon les conditions du
règlement actuel, même si ces dernières sont situées à la périphérie du
territoire urbanisé. En suivant ces réflexions générales et en application des
principes de la bonne foi et de l'égalité de traitement, la municipalité
déclare soutenir la démarche de la recourante, qui a, de son point de vue, a fait
sa part d'efforts pour redimensionner la zone à bâtir et ne mérite pas de subir
une nouvelle atteinte à son patrimoine. Elle ajoute que la recourante a
développé son projet de construction en concertation avec son bureau technique.
Il y a lieu ensuite de tenir compte du fait que la commune et les propriétaires
intéressés ont consenti à un important investissement de quelques 900'000 fr.
pour la réfection et l'élargissement du chemin public de la Cheneau qui dessert
notamment les parcelles n
os
1448 et 2813. Au chapitre de
l'égalité de traitement, la municipalité relève que le SDT s'est abstenu de
s'opposer à la délivrance d'au moins trois permis dans le secteur. Elle indique
enfin que si le dézonage souhaité devait entrer en force, il faudrait craindre
que la recourante ne réclame non seulement le remboursement des frais consentis
mais aussi une indemnité pour expropriation matérielle.
Le 21 mars 2018, la recourante a requis la
suspension de la cause au motif que l'autorité communale avait confirmé sa
volonté de maintenir sa parcelle en zone constructible. En raison du principe
d'économie de procédure, il convenait de laisser l'autorité concernée avancer
dans son travail de révision du plan.
Le 26 mars 2018, le juge instructeur a invité le SDT
à indiquer si la mise à l’enquête publique d’une zone réservée communale
pourrait l’amener le département à renoncer à la zone réservée cantonale qui
faisait l’objet du recours.
Le 12 avril 2018, le SDT a indiqué qu'il prenait
note de l'annonce de l'autorité concernée d'une prochaine mise à l'enquête
d'une zone réservée. En l'absence de plus de précisions, le département ne
pouvait toutefois que maintenir pour l'instant la zone réservée sur les
parcelles n
os
1448 et 2813.
Le 13 avril 2018, le juge instructeur a rejeté la
requête de suspension de la cause.
Le Tribunal a tenu une audience le 30 août 2018 en
présence des parties. Le procès-verbal est formulé dans ces termes.
"
Le
président expose en préalable que la présente audience fera office d’audience
de conciliation et, si celle-ci échoue, d’audience ordinaire.
Interrogé sur la zone réservée
communale, C.________ indique qu’elle a fait l’objet d’un examen préalable par
l’autorité intimée au mois de juillet et qu’elle sera mise à l’enquête au début
du mois d’octobre. La zone réservée communale ne comprend pas
les
parcelles n° 1448 et n° 2813. L
e SDT a validé le projet
communal, mais a réservé sa police de surveillance des permis. Il estime en
outre que le projet communal ne va pas assez loin et souhaite que la zone
réservée cantonale soit maintenue en tant que mesure provisionnelle. L’autorité
intimée n’entend dès lors pas souscrire à une conciliation. Le tribunal en
prend acte.
Le président s’enquiert ensuite de
la future révision du plan général d’affectation (PGA) communal. Sans donner de
calendrier précis, C.________ précise qu’en établissant la zone réservée
communale, la municipalité a déjà procédé à un examen individuel des parcelles,
en mettant en zone réservée celles qu’elle n’entendait pas maintenir en zone à
bâtir.
Me Marquis souligne combien
l’institution d’une zone réservée peut être lourde à supporter pour un
propriétaire, A.________ devant ce contexte être considérée comme un
propriétaire semblable aux autres.
Sur demande du président, les
représentants de la municipalité expliquent que St-Légier-La Chiésaz se trouve
partiellement dans l’agglomération Rivelac. Les
parcelles
n° 1448 et n° 2813 ne sont pas situées dans le perimètre compact (les
concepts "perimètre compact" et "périmètre du centre" étant
relativement semblables). Il est en outre indiqué que
St-Légier-La
Chiésaz n’est pas un centre régional. Le président relève qu’il ressort
également du dossier que les parcelles en cause se trouvent en limite du
territoire urbanisé de St-Légier-La Chiésaz. A ce propos, D.________ relève que
le
"
territoire urbanisé
"
est défini au niveau communal. Il se distingue ainsi de la
notion de
"
périmètre de centre
"
,
dont les contours sont validés par une double signature du canton et de la
commune. M. Carrel explique qu’actuellement, l’autorité intimée bloque tous les
projets situés en-dehors des périmètres de centre et du territoire urbanisé. A
ce critère s’ajoutent, comme autres critères de blocage, celui du
surdimensionnement de la commune en zones à bâtir et celui de l’affectation à
des logements de la construction projetée.
Le président demande s’il est
possible que les parcelles en cause restent en zone à bâtir lors de la révision
du PGA. Les représentants de l’autorité intimée répondent que cela n’est pas
exclu si suffisamment d’autres parcelles sont sorties de la zone à bâtir. Cela
étant, il apparaît qu’il sera très difficile pour la commune de St-Légier-La
Chiésaz d’atteindre les objectifs fixés par la mesure A11 du plan directeur
cantonal. Me Marquis relève que la quasi-impossibilité pour la commune
d’atteindre les objectifs fixés est connue depuis longtemps du SDT, qui
pourrait faire preuve dans ce contexte d'une certaine souplesse. M. Carrel
admet que, dans certaines communes, le surdimensionnement semble
incompressible. Il est toutefois trop tôt pour se déterminer définitivement sur
ce point.
Me Marquis souligne que c’est à
tort que l’autorité intimée retient que les parcelles en cause ne seraient pas
équipées. Elles disposent en effet de deux accès, l’un par le haut, l’autre par
le bas. Le municipal confirme que les travaux faisant l’objet des deux préavis
figurant au dossier en rapport avec les accès à ces parcelles ont effectivement
été réalisés.
Concernant les constructions
réalisées récemment sur les parcelles voisines n° 706 et 708, les
représentants du SDT expliquent que celui-ci n’a pas fait opposition à la
délivrance des permis de construire, dans le premier cas parce que d’autres
constructions jouxtaient la parcelle, dans le second cas car la parcelle était
déjà bâtie. Au sujet de la parcelle déjà construite, E.________ précise qu’il
s’agissait d’un petit cabanon non habité.
La cour et les parties se
déplacent vers la limite de la parcelle n° 2813, en suivant ce qui serait
destiné à devenir l'accès du bas. La cour et les parties se déplacent ensuite
afin d’employer l’accès du haut. Les représentants du SDT explique que, de leur
point de vue, malgré la présence d’une route, les parcelles
n° 1448
et n° 2813 ne
peuvent
pas
être
considérées comme
équipées, vu que le projet
nécessite encore la réalisation d’une route sur la parcelle.
M. Thélin fait remarquer qu’on
peut observer une large dispersion des constructions dans la zone
".
Le 21 septembre 2018, la recourante s'est déterminée
au sujet du procès-verbal d'audience transmis aux parties le 4 septembre 2018.
Elle a relevé que, en page 2 du procès-verbal, avant-dernier alinéa, le SDT
exprimait l'opinion subjective selon laquelle les parcelles ne seraient à ses
yeux pas équipées, dès lors qu'une route devrait encore être construite pour
accéder aux bâtiments prévus. La recourante souhaitait qu'il soit ajouté que le
tribunal avait pu constater que les voies d'accès aux parcelles concernées
avaient maintenant fait l'objet de travaux de goudronnage effectués par la
commune et qu'ainsi jusqu'en limite des parcelles les voies d'accès étaient
existantes, contrairement aux photographies anciennes qui avaient été produites
en procédure par l'autorité intimée et qui montraient encore un chemin en terre
battue. De plus, le procès-verbal ne mentionnait pas les déclarations faites à
l'audience par le conseil de la municipalité, lequel avait relevé l'effort
considérable qui avait été demandé par la commune à la recourante pour réduire
la zone à bâtir hors centre, cette dernière modification ne pouvant se faire
que sous le contrôle du principal intéressé qui devrait cas échéant être
interpellé.
Le 24 septembre 2018, la municipalité a demandé que
le procès-verbal de l'audience du 30 août 2018 soit corrigé en ce sens qu'au 2
e
paragraphe de la page 2, 2
e
phrase, on lise: "
Les
représentants de la municipalité répondent que tel est leur voeu
",
l'autorité intimée étant le SDT. Comme il ne serait pas possible pour la commune
d'atteindre les objectifs fixés par la mesure A11 du Plan directeur cantonal,
ce voeu existerait même s'il n'y avait pas suffisamment d'autres parcelles à
extraire de la zone à bâtir. La municipalité a également indiqué que la mise à
l'enquête de la zone réservée communale s'ouvrirait le 2 octobre.
B.________ et le SDT ne se sont pas déterminés dans
le délai qui leur avait été octroyé à cet effet.
Le SDT s'est déterminé spontanément le 20 décembre
2018.
Considérant en droit:
1.
Il sied d'examiner en premier lieu si, dans son principe, la zone
réservée litigieuse s'avère bien fondée.
a) aa) L'art. 27 LAT, intitulé "
zones
réservées
", prévoit:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une
zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai
".
Sous la note marginale "
zone réservée
",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue,
disposait ce qui suit:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,
pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum
lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du
territoire l'exige.
2
La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous
".
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386
du 27 septembre 2018,
AC.2017.0078 du 28 février 2018
,
AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131
consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire
toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la
proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent
pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco
Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En
raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter
l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf.
art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige
que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres
délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se
justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire
exactement délimité
" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander
Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n° 47
ad
art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar
RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de
la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art.
27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait
le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22
ad
art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au
chapitre IV de la LATC, ce qui signifie que la procédure est la même que pour
l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid.
3b/aa p. 242).
c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone
réservée cantonale sur les parcelles n
os
1448 et 2813, l'autorité
intimée invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à
garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts
entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat
appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT
prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de
préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à
l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la
population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir sont définies de telle
manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014
et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation
a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11).
cc) En l'espèce
,
il n'est pas
contesté que la commune de St-Légier-La Chiésaz est surdimensionnée, comme le
relève le SDT dans sa réponse:
"Les données chiffrées
actualisées du SDT concernant le surdimensionnement de la zone à bâtir de
St-Légier-La Chiésaz hors centre [document intitulé « Simulation pour le
redimensionnement de la zone à bâtir (zone d'habitation et mixte), prise en compte
de la population au 31.12.16] (pièce n° 5) sont les suivantes: la capacité
d'accueil de la Commune hors centre est actuellement de 910 habitants, soit 815
habitants en fonction des réserves de terrains disponibles et 95 habitants en
fonction du potentiel de densification des terrains déjà bâtis. En vertu de la
mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), avec une population actuelle de
1288 habitants (fin 2016), le potentiel d'accueil de la Commune est de 143
habitants centre à l'horizon 2036. La surcapacité d'accueil (note: calculée
selon la formule : capacité d'accueil au moment du bilan - besoins au moment du
bilan) est de 767 habitants".
La recourante ne discute pas davantage, à juste
titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin
de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir
d) Compte tenu du surdimensionnement de la zone à
bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée
cantonale est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles,
de futurs déclassements et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans
le cadre de la révision du plan d'affectation communal. En effet, même si
l'autorité communale a, dans le cadre de la vision communale, proposé un
certain redimensionnement hors périmètre de centre et semble vouloir instaurer
une zone réservée communale garantissant ce redimensionnement, celui-ci ne sera
pas nécessairement suffisant pour permettre d'atteindre le seuil fixé par le PDCn.
Il reste à déterminer si l'emplacement de la zone
réservée litigieuse est adéquat.
2.
a) Pour justifier l'instauration de la zone réservée, la décision attaquée
retient que les parcelles n
os
1448 et 2813
sont situées aussi bien hors du
périmètre compact de l'agglomération Rivelac (au sens de la mesure B11 du PDCn)
que hors du territoire urbanisé, directement en continuité de surfaces boisées,
de prés et de pâturages. De plus, elles ne sont en l'état ni construites ni
desservies. Rien ne militerait en faveur de leur maintien en zone à bâtir. Dans
ses déterminations, le SDT a ajouté que l'ensemble du périmètre dans lequel se
trouvent les parcelles répond aux critères de délimitation des zones agricoles.
Lors de l'audience, les représentants du SDT ont aussi expliqué
qu’actuellement, le SDT bloque tous les projets situés en-dehors des périmètres
de centre et du territoire urbanisé. A ce critère s’ajoutent, comme autres
critères de blocage, celui du surdimensionnement de la commune en zones à bâtir
et celui de l’affectation à des logements de la construction projetée.
La recourante
soutient que ses parcelles
se situent
dans le prolongement d'une zone déjà largement bâtie. Elle indique ne pas voir
en quoi leur situation serait singulièrement différente de celles des parcelles
voisines
n
os
706 et
708 dont la construction a été autorisée, sans opposition du SDT,
postérieurement au mandat de surveillance cantonal. Elle conteste également
l'affirmation de l'autorité intimée selon laquelle les parcelles
n
os
1448 et 2813 sont dépourvues de desserte. Elle
produit à ce propos des photos aériennes qui démontrent que ces terrains sont
au bénéfice d'une voie d'accès goudronnée jusqu'à leur périphérie. La
recourante se réfère aussi à un avis d'enquête portant sur la construction de
sept villas mitoyennes avec garages enterrés sur la parcelle voisine n° 1455,
projet destiné à s'implanter sur une parcelle à la configuration tout à fait
comparable à la sienne, située en bordure d'une zone boisée, en nature de
champs et jouxtant des terrains agricoles.
La municipalité soutient la position de la
recourante. Elle indique que, d'une manière générale, elle estime que le
dézonage des petites parcelles situées à l'intérieur du territoire urbanisé
n'est pas justifié. D'autre part, elle estime que les parcelles ayant fait
l'objet d'un équipement récent doivent être maintenues en zone à bâtir selon
les conditions du règlement actuel, même si ces dernières sont situées à la
périphérie du territoire urbanisé.
b) En l'espèce, la question à laquelle le tribunal
doit répondre au stade du litige relatif à la zone réservée est celle de savoir
si la possibilité d'un déclassement des parcelles en cause peut raisonnablement
être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général
d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée.
En l'occurrence, la réponse à donner à cette
question est positive pour diverses raisons. En premier lieu, il faut constater
que les parcelles en cause sont situées hors du périmètre compact
d'agglomération. Selon la mesure B11 du PDCn, le périmètre compact des
agglomérations est défini sur la base du principe suivant: les équipements
publics, notamment le cœur commercial de la ville ou du quartier, et un arrêt
de transports publics urbains (périmètre compact d’agglomération ou de centre
cantonal) ou offrant au moins un accès par heure à un centre cantonal
(périmètre de centre régional), doivent être accessibles en moins de 10 minutes
à pied par des enfants ou des personnes âgées, par des cheminements adéquats en
termes d'accessibilité et de sécurité. Il n'est en l'occurrence pas allégué que
les parcelles concernées répondent aux critères cités ci-dessus.
Il faut également constater que les parcelles en
cause sont situées hors du territoire urbanisé communal, territoire qui
comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur
d’une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine (cf. la
fiche d'application relative au territoire urbanisé du SDT de septembre 2018). Cette
constatation ressort notamment du document "
Limite du redimensionnement
hors centre
" établi par la commune le 13 avril 2017 (cf. pièce 7 du
bordereau des pièces produites par la municipalité).
La vision locale a confirmé que les parcelles
concernées sont situées à la limite d'une zone partiellement bâtie éloignée du
centre des localités de Saint-Légier et de La Chiésaz, directement en continuité
de surfaces boisées, de prés et de pâturages. Il a également été constaté que l'urbanisation
dans le secteur se caractérise par une forte dispersion des constructions.
Au vu des éléments mentionnés ci-dessus, l'exigence
selon laquelle les parcelles concernées doivent entrer raisonnablement en
considération pour un éventuel déclassement dans le cadre de la révision du PGA
est remplie.
c) Il convient de souligner qu'il résulte de la
nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner
des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas
dézonées. Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à
la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir,
et des questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que la recourante
se prévaut du principe de l'égalité de traitement par rapport aux propriétaires
voisins qui ont pu construire et du principe de la bonne foi dans ses relations
avec la commune en rapport avec la constructibilité de ses parcelles. Tout au
plus peut-on constater qu'il n'y a pas d'inégalité de traitement manifeste dès
lors que certaines parcelles évoquées par la recourante ont été construites
avant le mandat de surveillance confié par le Conseil d'Etat au département et
que la situation des autres parcelles n'est pas tout à fait comparable,
notamment en ce qui concerne leur situation par rapport au territoire urbanisé,
leur équipement et leur environnement naturel.
S'il était effectivement envisagé de dézoner des
parcelles n
os
1448 et 2813  dans le cadre de la révision du
PGA, la recourante pourra faire valoir ses griefs au cours de la procédure
menée à cette occasion. C'est à ce stade que devra notamment être examiné
l'argument de la municipalité selon lequel les parcelles récemment équipées
doivent être maintenues en zone à bâtir, même si elles sont situées à la
périphérie du territoire urbanisé et l'argument relatif aux sacrifices qui
auraient déjà été consentis par la recourante pour le redimensionnement de la
zone à bâtir. Au stade de la zone réservée, la question qui pourrait tout au
plus se poser est celle de savoir si la zone réservée ne devrait pas couvrir
aussi d'autres parcelles voisines afin d'être réellement efficace, mais cette
question n'est pas justiciable dans la présente procédure. Quant au principe de
la bonne foi, il pourrait peut-être jouer un rôle à ce stade si la recourante
avait reçu des assurances de la part du département en rapport avec la zone
réservée, mais elle ne soutient pas directement que cela serait le cas et de
telles garanties ne ressortent pas du dossier.
C'est également dans le cadre de la
procédure de révision de plan que la recourante pourra soulever le grief relatif
à l'équipement déjà réalisé de ces parcelles. Cet élément n'est en l'état pas
déterminant vu que, par définition, la zone réservée concerne des parcelles
constructibles et que
toutes les parcelles constructibles sont censées
être équipées selon l'art. 19 LAT.
c) La recourante estime que la décision attaquée
n'est pas conforme au principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Le
principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.).
En l'espèce, il n'est pas contestable que
l'instauration d'une zone réservée est apte à produire les résultats escomptés.
On ne voit pas non plus que les objectifs visés par l'instauration d'une zone
réservée puissent être atteints par un moyen moins incisif. Enfin, il convient
de relever qu'une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles
constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public
primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des
autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se
pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et
fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en
disséminant les constructions sur un large secteur (voir AC.2017.0078 du 28
février 2018). Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice
financier demandé à la recourante qui voit ses projets de construction bloqués
et l'intérêt public en jeu.
Le grief relatif à la violation du principe de
proportionnalité doit par conséquent être rejeté.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au
maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à
la charge de la recourante. Il n’est pas alloué de dépens au SDT, qui n'y a pas
droit (art. 56 al. 3 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), ni à la commune, qui a conclu à
l'admission du recours.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 27 novembre 2017 par le Département du territoire
et de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 janvier 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.