vd_omni · AC.2016.0206 · 2017-10-24 · fr

A.________/Municipalité d'Ormont-Dessous, B.________, C.________, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement | La loi vaudoise sur les constructions et l’aménagement du territoire présente une lacune en ce sens qu’elle ne prévoit pas de base légale permettant aux communes de créer des zones à planification obligatoire dans le périmètre de la zone à bâtir conforme à l’art. 15 LAT. Les zones à occuper par plans de quartier légalisées par les communes dans leur plan général d’affectation peuvent en effet déployer des effets juridiques comparables à ceux d’une zone intermédiaire inconstructible. En l’espèce, la planification communale prévoit pour une grande parcelle d’environ 4 ha classée en zone à bâtir, un schéma d’organisation spatiale comprenant cinq différentes « poches de développement » et fixant des principes d’aménagement pour l’ensemble de la parcelle, avec l’obligation pour le constructeur d’obtenir une autorisation préalable d’implantation au sens de l’art. 119 LATC avant de présenter une demande de permis de construire. Ce type de réglementation, qui déploie des effets proches ou comparables à ceux d’une zone à planification obligatoire, est une alternative intelligente à la réglementation d’une zone à occuper par plan de quartier, en permettant d’organiser et d’orienter le développement du secteur de manière harmonieuse et coordonnée, sans risquer de soustraire le terrain à la zone à bâtir par une affectation en zone à occuper par plan de quartier. Le grief de l’association recourante concernant le respect de la disposition communale imposant l’obtention d’un permis d’implantation avant le dépôt de la demande de permis de construire, sort du cadre dans lequel l’art. 12 LPN l’habilite à recourir, qui est limité au respect du droit fédéral; la règle en question ressort en effet essentiellement du droit communal, voire du droit cantonal, mais n’est en aucun cas imposée par le droit fédéral.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.2017 AC.2016.0206

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 octobre 2017
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Renée-Laure Hitz et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Pierre CHIFFELLE, avocat, à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité d'Ormont-Dessous,
Autorités concernées
1.
Service du développement
territorial,
2.
Direction générale de
l'environnement,
division biodiversité et paysage,
Propriétaires
1.
B.________,
à ********,
2.
C.________,
à ********
,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité
d'Ormont-Dessous du 13 mai 2016 autorisant la réalisation d'un complexe
para-hôtelier sur la parcelle n° 1577 (en cours de fractionnement) ainsi que la
réalisation d'une route d'accès sur la parcelle n° 1574 (CAMAC n° 154718 et
n° 160348)
Vu les faits suivants:
A.
C.________ est propriétaire de la parcelle n° 1577 du cadastre de la
Commune d’Ormont-Dessous, située au Col des Mosses, au lieu-dit ********, entre
les chemins désignés ******** et ********. Ce bien-fonds présente une surface
totale de 37'608 m
2
. Un ancien chalet d’alpage d’une surface au sol
de 210 m
2
est construit à proximité de la limite sud-est séparant le
bien-fonds des parcelles situées plus en amont (n
os
2983, 1573 et
1574).
B.
a) La société B.________ a acquis la parcelle n° 1574 en date du
23 octobre 2015. Ce bien-fonds présente une surface de 1963 m
2
en nature de pré‑champ. Il permet de relier la parcelle n° 1577 depuis
son angle nord-est à la parcelle du domaine public n° 75 constituant le chemin ********.
b) Le bureau ******** a étudié un projet de complexe
para-hôtelier sur un périmètre à détacher de la parcelle n° 1577, d’une surface
de 6'300 m
2
. Le projet prévoit un accès par la parcelle n° 1574 permettant
de relier la parcelle n° 1577 au chemin ********, ainsi que la transformation
d’une partie du chalet existant en un espace destiné à l’accueil et à la
réception des résidents, avec une salle à manger et une cuisine destinée à la
préparation des petits déjeuners. L’autre partie du chalet serait transformée
en étable (37,20 m
2
). Le projet prévoit en outre de construire des
groupes de chalets résidentiels de deux types, à savoir le chalet de type I,
comprenant un séjour, une chambre à coucher et un sanitaire, et le chalet de
type II, comprenant un séjour, deux chambres à coucher et un sanitaire. Le
projet prévoit sept chalets de type I désignés de A1 à A7 et séparés en trois
groupes, soit un premier groupe de trois chalets (A1 à A3), puis un second
groupe de deux chalets (A4 et A5) et enfin un troisième groupe de deux chalets
au bas de la parcelle (A6 et A7). Le projet prévoit en outre onze chalets de
type II, séparés en trois groupes; un premier groupe composé de quatre chalets
(B1 à B4), un second groupe de quatre chalets (B5 à B8), et enfin un troisième
groupe de trois chalets, situé à l’aval de la parcelle (B9 à B11). Dans le
prolongement de l’accès prévu sur la parcelle n° 1574, le projet prévoit 20
places de stationnement à l’air libre. Le projet a été soumis à une enquête
publique ouverte du 9 mai au 7 juin 2015. L’association A.________ a formé une
opposition en date du 5 juin 2015.
c) La Municipalité d’Ormont-Dessous (ci-après: la
municipalité) a décidé, lors de sa séance du 3 mai 2016, de lever les
oppositions et de délivrer le permis de construire sollicité. La décision
communale a été notifiée à l’opposante le 13 mai 2016. A la même date, la
municipalité a adressé au Conservateur du Registre foncier ******** une
réquisition d’inscription d’une mention "hébergement touristique qualifié".
Le texte de la mention est formulé dans les termes suivants:
«
"Les bâtiments sis sur la parcelle RF 1577 sont affectés à de
l’hébergement touristique qualifié". Selon l’article 3 de l’ordonnance
fédérale sur les résidences secondaires du 4 décembre 2015 et de l’article 962
CC
»
Le permis de construire a été formellement délivré
le 10 mai 2016.
C.
a) L’association A.________ a recouru contre la décision communale
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: le tribunal ou la CDAP) en date du 16 juin 2016. Elle conclut à
l’admission du recours et à ce que l’autorisation portant sur la parcelle n° 4246
(dont le fractionnement est en cours) et sur la parcelle n° 1574 soit annulée.
La municipalité s’est déterminée sur le recours en date du 9 septembre
2016 en concluant à son rejet et le tribunal a tenu une audience sur place le 3
octobre 2016 en procédant à une visite des lieux.
b) Les parties ont eu la possibilité de se
déterminer sur le compte-rendu résumé de l’inspection locale. Le tribunal a
encore invité la Direction générale de l’environnement, division biodiversité
et paysage (ci-après: DGE-BIODIV) à se déterminer sur le recours. L'autorité
cantonale a formulé les remarques suivantes le 19 octobre 2016:
«
Le
projet prévoit la réalisation d’un complexe para-hôtelier sur la parcelle no
1577, actuellement en cours de fractionnement. La transformation du bâtiment
existant no 842 est prévue, ainsi que la construction de 18 chalets et de
places de parking.
La parcelle no 1577 n’est pas
incluse dans le périmètre du PAC no 292 A « Col des Mosses-La
Lécherette ». Elle n’appartient donc ni à une zone agricole protégée, ni à
une zone naturelle protégée et ne se trouve pas concernée par les dispositions
du PAC.
Pour pouvoir se prononcer sur
l’intégration du projet au niveau du grand paysage ainsi que sur l’intégration
paysagère rapprochée des nouveaux bâtiments projetés ou rénovés, il serait
utile de compléter le dossier à l’aide de photomontages. Pour les réaliser,
nous suggérons d’utiliser 3 points de vue éloignés (situés à plus d’un
kilomètre) et 3 points de vue proches.
»
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur cette prise de position et l’association A.________ a sollicité la
production des photomontages conformes aux indications données par la DGE-BIODIV.
Considérant en droit:
1.
a) L’association recourante soutient que la planification applicable aux
parcelles en cause ne serait plus conforme aux exigences découlant de l’entrée
en vigueur des modifications du droit de l’aménagement du territoire, le 1
er
mai 2014, en raison du surdimensionnement des zones à bâtir de la Commune
d’Ormont-Dessous. Elle estime que la planification en vigueur devrait faire
l’objet d’un contrôle incident. Elle demande ainsi la production de tous
documents en mains du Service du développement territorial et de la Commune
d’Ormont-Dessous permettant d’établir l’ampleur du redimensionnement de la zone
à bâtir exigé pour cette commune et les mesures envisagées à ce titre. Selon la
recourante, la remise en cause de la planification de 1996 se justifierait
d’autant plus que les réserves de zones à bâtir auraient été constituées à
l’époque en prévision de la construction de nouvelles résidences secondaires.
Elle estime que la municipalité aurait dû faire usage des dispositions lui
permettant de refuser le permis de construire en raison d’une adaptation
envisagée du plan d’affectation.
b) Dans un arrêt
de principe de 1980, le Tribunal fédéral a précisé que l
a légalité d’un
plan des zones ne peut en principe être contestée que dans un recours formé dans
le cadre de la procédure d’adoption et d’approbation du plan. Un plan
d’affectation ne peut être attaqué ultérieurement, à l’occasion d’un cas
d’application, que si le propriétaire en cause ne pouvait pas percevoir
clairement, lors de l’adoption du plan, les restrictions de droit de propriété
qui lui étaient imposées, ou s’il ne disposait d’aucun moyen de défense, ou si
depuis l’adoption du plan, les circonstances se sont modifiées à un point tel
que l’intérêt public au maintien de ces restrictions pourrait avoir disparu. A
part ces cas exceptionnel, le juge ne peut pas examiner à titre préjudiciel,
dans une procédure d’autorisation de bâtir, la constitutionnalité du plan des
zones (ATF 106 Ia 383 consid. 3a pp. 385-387). Par la suite, les conditions du
contrôle incident ont été précisées dans les termes suivants: le contrôle
incident ou préjudiciel du plan d'affectation dans la procédure relative à un
acte d'application est en principe exclu (ATF 120 Ia 227 consid. 2c; 116 Ia 207
consid. 3b et les arrêts cités). Il est toutefois possible, à titre
exceptionnel, lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont
modifiées, depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que l'intérêt
public au maintien des restrictions imposées aux propriétaires concernés pourrait
avoir disparu; cette précision jurisprudentielle correspond à l'obligation de
réexamen des plans prévue notamment à l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire ([LAT; RS 700]; ATF 121 II 317
consid.
12c p. 346; 120 Ia 227 consid. 2c).
Cette
jurisprudence a été confirmée à plusieurs reprises (ATF 131 II 103 consid.
2.4.1 p. 110; 127 I 103 consid. 6b pp. 105-106; 123 II 337 consid. 3a p. 342).
c) En l’espèce, le plan partiel d’affectation "Les
Mosses" a été approuvé par le Conseil d’Etat le 7 avril 1996. Il prévoit
une mesure de planification spéciale sur la parcelle n° 1577, désignée zone « Aux
Plans ». Le règlement spécial du plan partiel d’affectation "Les
Mosses" (RPPA) règlemente à son chapitre IV la zone "Aux Plans".
Ces dispositions fixent les objectifs de développement de la zone (art. 62 RPPA)
et précisent sa destination, en indiquant qu’elle est réservée à l’habitat
individuel ou multifamilial, aux colonies de vacances, à l’hôtellerie, à la
para-hôtellerie, ainsi qu’aux infrastructures d’accueil et équipements
nécessaires au quartier, tels que restaurants, salles de réunion, de jeux,
piscine, etc. Les autres affectations compatibles avec l’habitation sont aussi admises
(art. 63 RPPA). Une autorisation préalable d’implantation est requise pour
chacune des poches de développement (art. 64 RPPA), qui peuvent être réalisées
par étape (art. 65 RPPA). Le coefficient d’occupation du sol est fixé à 1/7 au
maximum et la surface bâtie minimale de chaque bâtiment est de 60 m
2
,
dépendance non comprise. Le coefficient d’utilisation du sol est fixé à 0.37
(art. 67 RPPA). La réglementation communale fixe encore le nombre de niveaux,
la hauteur au faîte, les distances aux limites avec les dispositions sur la
composition et la largeur des façades (voir art. 67 à 71 RPPA).
Les principes d’aménagement du secteur "Aux
Plans", document graphique annexé au RPPA, prévoient sur la parcelle n° 1577
quatre poches de développement (A, B, C et D) avec une infrastructure d’accueil
et d’équipement de quartier à proximité des poches D et C et du chalet
existant. Les poches de développement sont séparées les unes des autres par des
espaces de dégagement. Le projet contesté se concentre essentiellement sur la
poche de développement D, avec un léger débordement sur l’espace de dégagement situé
entre les poches de développement C et D. Le fractionnement envisagé de la
parcelle n° 1577 se situe entre l’espace de dégagement et la poche de
développement C. La future parcelle n° 4246 à détacher de la parcelle n° 1577
présente une superficie de 6'300 m
2
.
d) Pour adapter la planification communale aux
nouvelles dispositions de la LAT, entrées en vigueur le 1
er
mai
2014, la Commune d’Ormont-Dessous a fait appel au bureau d’urbanisme ********.
Un rapport explicatif relatif au redimensionnement de la zone à bâtir précise
que la commune dispose d’une capacité d’accueil de 2'331 nouveaux habitants à
la fois dans le périmètre du centre et hors-centre (bilan des réserves à bâtir
de juin 2014). Cette capacité d’accueil dépasserait largement les besoins pour
les quinze prochaines années, de sorte que la municipalité avait décidé, dans
un premier temps, d’élaborer un projet de modification du plan général
d’affectation prévoyant le retour en zone agricole ou forestière de plusieurs
terrains, ainsi qu’un projet de zone réservée. Soucieuse d’assurer une équité
entre les différents propriétaires, la municipalité a développé des lignes
directrices désignées "redimensionnement d’une zone à bâtir" (chiffre
1 du rapport explicatif sur le redimensionnement de la zone à bâtir, p. 4).
La municipalité a pour objectif une réduction d’au
minimum 30 % de la surface de la zone à bâtir au 15 novembre 2016, dans le
cadre de l’adoption de la zone réservée et de la modification partielle du plan
général d’affectation. Le solde de la surcapacité doit être déclassé d’ici 2020,
dans le cadre de la révision complète du plan général d’affectation. Dans cette
optique, la municipalité s’est appliquée à délimiter le territoire urbanisé
selon les critères principaux suivants: les ensembles de plus de dix bâtiments
majoritairement non agricoles, comprenant des bâtiments distants de moins de 50
m les uns des autres, les espaces urbains aménagés tels que les parcs, terrains
de sport, routes, places, ainsi que les petites brèches ni bâties, ni
aménagées, enclavées dans le territoire urbanisé et d’une surface inférieure à
un hectare. Le territoire urbanisé a été délimité dans la mesure du possible en
tenant compte des limites des parcelles et des voies publiques ou privées, et
aussi des éléments construits importants ou des obstacles naturels tels que
forêts et cours d’eau (chiffre 4.2 du rapport explicatif sur le
redimensionnement de la zone à bâtir, pp. 7 à 9).
Pour redimensionner la zone à bâtir, la commune
envisage de ne pas prévoir de zones à bâtir hors du territoire urbanisé, sous
réserve des constructions isolées jouxtant le territoire urbanisé et déjà classées
en zone à bâtir, des groupes de construction formant une unité aménagée proche
du territoire urbanisé et déjà en zone à bâtir, ainsi que des secteurs
d’extension du territoire urbanisé, prévus pour des installations publiques,
des activités artisanales ou des résidences touristiques, répondant à un
objectif communal explicite et déjà classés en zone à bâtir aujourd’hui (chiffre
4.3 let. A du rapport explicatif sur le redimensionnement de la zone à
bâtir, p. 11).
e) En l’espèce, la parcelle n° 1577 fait l’objet de
deux mesures distinctes. D’une part, la partie de la parcelle n° 1577 qu’il est
prévu de fractionner pour la réalisation du projet contesté (future parcelle n°
4246) est considérée comme un secteur d’extension du territoire urbanisé réservé
à des résidences touristiques, pour lesquelles le maintien de la zone à bâtir
peut être admis (voir rapport explicatif sur le redimensionnement de la zone à
bâtir, p. 10). D’autre part, il est prévu que le solde la parcelle n° 1577,
englobé dans le périmètre des modifications du plan général d’affectation, soit
classé en zone de verdure ou en zone agricole (cf. p. 13 du rapport
d’aménagement 47 OAT concernant la modification du plan général d’affectation,
en particulier le tableau désignant expressément la parcelle n° 1577 et
prévoyant d’intégrer une surface de 31'092 m
2
dans le périmètre du
plan de modification du plan général d’affectation). La parcelle n° 1577 n’est donc
pas touchée par le périmètre du projet de zone réservée. La zone réservée
comprend en effet les parcelles à l’intérieur du territoire urbanisé pour
lesquelles une modification de l’affectation est prévue en zones de verdure, de
loisirs ou d’activités touristiques, et les autres parcelles situées à
l’extérieur du territoire urbanisé qui ne font pas l’objet des modifications du
plan général d’affectation (cf. p. 9 du rapport d’aménagement 47 OAT concernant
la zone réservée).
En résumé, l’effort de réduction de la zone à bâtir
entrepris par la Commune d’Ormont-Dessous comprend deux volets; d’un côté, la
création de la zone réservée qui touche environ 50 hectares de zone à bâtir
(494'044 m
2
), et de l’autre, la modification du plan général
d’affectation, qui concerne une surface d’environ 25 hectares, dont 20 hectares
sont prévus d’être déclassés de la zone à bâtir à la zone agricole.
La Commune d’Ormont-Dessous a pris les dispositions
nécessaires pour adapter sa planification aux nouvelles exigences de la LAT,
notamment en procédant au redimensionnement de la zone à bâtir. De plus, l’entrée
en vigueur de ces nouvelles dispositions n’entraîne pas la nécessité de
procéder à un contrôle incident des plans d’affectation car le nouvel art. 38a LAT
prévoit une autre procédure.
Selon l’art. 38a LAT, il s’agit en effet d’adapter
en premier lieu le plan directeur cantonal aux exigences des art. 8 et 8a LAT
dans un délai de cinq ans à compter du 1
er
mai 2014, puis
d’adapter les plans d’affectation en conformité au plan directeur cantonal
révisé (al. 1). Jusqu'à l'approbation de l’adaptation du plan directeur
cantonal par le Conseil fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées
ne doit pas augmenter dans le canton concerné (al. 2). A l'échéance du délai de
cinq ans, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans un canton tant
que l'adaptation de son plan directeur n'a pas été approuvée par le Conseil
fédéral (al. 3).
En conséquence, l’entrée en vigueur des nouvelles
dispositions de la LAT le 1
er
mai 2014 concernant le redimensionnement
des zones à bâtir n’impose pas un contrôle incident du plan d’affectation; en outre,
la commune a déjà entrepris de modifier la zone "Aux Plans" pour l’adapter
aux nouvelles dispositions de la LAT, en prévoyant de déclasser en zone
agricole plus de 3 hectares de la parcelle n° 1577, ce qui représente plus du
80% de la zone. Enfin, les opérations engagées par la Commune d’Ormont-Dessous
pour réduire la zone à bâtir sur le territoire communal ont été étudiées de
manière approfondie et ne concernent pas la fraction de terrain à détacher de
la parcelle n°1577 pour réaliser le projet contesté. La municipalité n’avait
donc pas l’obligation de faire application de l’art. 77 de la loi du 4 décembre
1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) pour
refuser le permis de construire sollicité.
2.
a) L’association recourante conteste aussi la conformité du projet
litigieux aux exigences du droit fédéral sur les résidences secondaires. Elle
indique ignorer quel est le concept d’exploitation de l’entreprise
d’hébergement envisagé et prétend ne pas pouvoir vérifier si le projet contesté
aura une taille et une structure permettant de créer une niche sur le marché touristique,
qui soit professionnelle, lucrative et compétitive à long terme. L’association
recourante demande à cet égard la production du concept d’exploitation ainsi
que les pièces relatives au financement du projet de construction. Elle se
réfère à un arrêt du Tribunal administratif valaisan du 6 octobre 2016 dans la
cause l’opposant à la Commune de ******** et à la société ********.
b) L’art. 75b de la Constitution fédérale de la
Confédération Suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que les résidences
secondaires constituent au maximum 20 % du parc du logement et de la
surface brute au sol habitable de chaque commune (al. 1). Les dispositions
transitoires précisent que le Conseil fédéral édicte par voie d’ordonnance les
dispositions d’exécution nécessaires sur la construction, la vente et
l’enregistrement au registre foncier si la législation correspondante n’est pas
entrée en vigueur deux ans après l’acceptation de l’art. 75b (art. 197 ch. 9
al. 1 Cst.). Ces dispositions attribuent implicitement à la Confédération la
compétence exclusive de légiférer sur la question des résidences secondaires.
La loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702)
définit les conditions auxquelles la construction de nouveaux logements est
soumise dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires
supérieure à 20 % (art. 1 LRS). Selon l’art. 7 LRS, les nouveaux logements
peuvent être autorisés dans les communes qui comptent une proportion de
résidences secondaires supérieure à 20 %, à condition d’être utilisés comme
résidence principale ou comme logement affecté à l’hébergement touristique (al.
1); un logement est réputé affecté à l’hébergement touristique uniquement s’il
est mis de manière durable à disposition pour des séjours de courte durée aux
conditions usuelles du marché et conformes à l’usage local (al. 2); de plus, le
logement ne doit pas être équipé en fonction des besoins personnels du
propriétaire et être mis sur le marché dans le cadre d’un établissement
d’hébergement organisé (al. 2 let. b). L’autorité compétente pour statuer sur
les demandes de permis de construire assortit son autorisation d’une charge
sous la forme d'une restriction d’utilisation précisant que le logement est
affecté à l’hébergement touristique (al. 3). Immédiatement après l’entrée en
force de l’autorisation de construire, l’autorité compétente pour les
autorisations de construire ordonne à l’office du registre foncier de
mentionner au registre la restriction d’utilisation relative au bien-fonds
concerné (al. 4). Enfin, la loi attribue au Conseil fédéral la compétence de
régler les exigences concernant l’établissement d’hébergement organisé (al. 5
let.a). L’art. 4 de l’ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur les résidences
secondaires (ORS; RS 700.1) précise que l'établissement d’hébergement organisé
répond en principe aux conditions suivantes:
"
a.   il comprend des services et des
infrastructures de type hôtelier standards utilisés par la majorité des
clients;
b.    il est organisé selon une conception d'exploitation de
type hôtelier;
c.    l'exploitation se fait dans le cadre d'une entreprise
homogène.
"
Le message du Conseil fédéral relatif au projet de
loi fédérale sur les résidences secondaires précise encore qu’il est nécessaire
de fixer des exigences élevées quant aux standards, à l’exploitation et la mise
sur le marché des hébergements touristiques car la commercialisation de ce type
de structure serait compliquée en dehors des entreprises d’hébergement organisées.
Il est ainsi souhaitable que les propriétaires puissent prouver qu’ils ont
conclu un accord avec l’exploitant d’une plateforme commerciale de placement
touristique. Aussi, le logement ne devrait pas être équipé en fonction des
besoins personnels du propriétaire, mais pourrait, par exemple, bénéficier
d’une certification propre au système de classification de la Fédération Suisse
de tourisme. Par ailleurs, l’existence d’un système de réservation en ligne devrait
en principe être garantie (message précité 2014 II p. 2226).
c) En l’espèce, le concept d’hébergement touristique
résulte des plans de la demande du permis de construire. En effet, aucun des
logements projetés n’est équipé d’une cuisine. La taille et la structure du
projet d’hébergement touristique ainsi que l’organisation des espaces
intérieurs des pavillons projetés excluent la possibilité d'installer une
cuisine et empêchent toute utilisation pour les besoins du propriétaire. Par
ailleurs, la transformation du chalet existant en réception comporte la surface
suffisante pour l'organisation d'une salle à manger et la préparation des
petits déjeuners avec tous les services liés à une réception hôtelière. Il
s'agit d'une véritable infrastructure d'accueil avec une fonction propre à
l'hébergement touristique; l’infrastructure d’accueil est même indispensable
puisqu'il n'est pas possible de cuisiner quoi que ce soit, même un petit
déjeuner, dans les pavillons projetés.
Les caractéristiques architecturales du projet
excluent d'utiliser les logements à d'autres fins que l'hébergement
touristique. Il apparaît ainsi que les conditions de l'art. 4 ORS
sont remplies en raison de l'existence de services et d'infrastructures de type
hôtelier standard qui devront être utilisés par la majorité des clients (let.
a). Le projet est organisé selon une conception d'exploitation de type hôtelier
(let. b), car il est orienté vers l'hébergement professionnel de visiteurs à
court terme. Enfin, les caractéristiques même du projet imposent une
exploitation dans le cadre d'une entreprise homogène (let. c), en raison de la
nécessité d’organiser les petits déjeuners dans le local de réception. En
définitive, l’absence de cuisine dans les logements, organisés sous forme de
pavillons comprenant seulement des espaces pour dormir avec salle de bains et
séjour, permet de garantir une exploitation sous la forme d’un établissement
d’hébergement organisé au sens de l'art. 7 al. 2 let. b LSR et de l'art. 4 ORS,
sans qu’il soit nécessaire d’ordonner la production des pièces requises par
l’association recourante. Ces dispositions n'exigent pas la production d’une
telle documentation, car le concept de gestion hôtelière peut se déduire et
s’imposer par les caractéristiques propres du projet, comme c’est le cas en
l’espèce. Aussi, la municipalité a déjà requis l’inscription au registre
foncier de la mention prévue par l’art. 7 al. 4 LSR.
3.
a) L’association recourante invoque encore l’art. 64 RPPA en reprochant
à l’autorité intimée de n’avoir pas suivi la procédure de demande préalable
d’implantation. L’art. 64 RPPA prévoit en effet qu’avant toute demande de
permis de construire, une autorisation préalable d’implantation selon l’art.
119 LATC est requise pour chacune des poches de développement de la zone.
b) La zone "Aux Plans" englobe une vaste
parcelle de plus de 3 hectares, qui fait l’objet d’un concept d’aménagement
précisé par les objectifs figurant à l’art. 62 RPPA et illustrés par un schéma
de développement auquel l’art. 65 RPPA fait référence. L’exigence réglementaire
visant à soumettre l’ensemble du secteur à une autorisation préalable
d’implantation pour chacune des poches prévues par le schéma de développement déploie
les effets comparables, du point de vue de l’urbanisme et de l’aménagement du
territoire, à l’exigence d’une zone de planification obligatoire ou d’une zone à
occuper par plans de quartiers, en permettant d’orienter et d’organiser le
développement de la zone de manière harmonieuse et coordonnée, sans remettre en
cause le statut constructible du bien-fonds; il s’agit d’un avantage
déterminant par rapport aux zones à occuper par plans de quartiers, qui
nécessitent d’engager une procédure complète de planification comprenant
l’examen préalable (art. 56 LATC), l’enquête publique (art. 57 LATC), la
procédure d’adoption par les conseils de la commune (art. 58 LATC), dont
l’issue reste aléatoire, et la procédure d’approbation préalable (art. 60 LATC).
L’exigence de l’autorisation préalable
d’implantation, telle qu’elle est prévue à l’art. 64 RPPA, est en quelque sorte
une alternative intelligente à la réglementation d’une zone à occuper par plan
de quartier, ou à une zone à une  planification obligatoire, dont le statut
n’est pas clairement défini par le droit cantonal et qui peut, selon les
circonstances, être assimilée à une zone intermédiaire au sens de l'art. 51
LATC (voir l’arrêt AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid. 5d et les arrêts cités;
voir aussi les arrêts AC.2014.0090 du 30 juin 2016 consid. 4a; AC.2009.0018 du
27 décembre 2011 consid. 2b; AC.2009.0043 du 30 décembre 2010 consid. 2b).
c) Cela étant précisé, il convient d’examiner si
l’association recourante bénéficie de la qualité pour recourir pour soulever un
tel grief. Cette dernière déduit son droit de recourir de l’art. 12 de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN; RS
451).
L'art. 12 al. 1 let. b et al. 2 LPN confère le droit
de recourir contre les décisions des autorités fédérales ou cantonales aux
organisations actives au niveau national qui se vouent à la protection de la
nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques
ou à des tâches semblables, dans les domaines du droit visés depuis dix ans au
moins par leurs statuts. L’association recourante est reconnue comme une
association d'importance nationale qui se voue à la protection de
l'environnement, de la nature et du paysage (cf. ch. 9 de l'annexe à
l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations
habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement
ainsi que de la protection de la nature et du paysage [ODO; RS 814.076]).
A ce titre, elle a en principe qualité pour agir par la voie du recours en
matière de droit public, en tant qu'elle allègue que la décision litigieuse est
susceptible de porter atteinte aux intérêts de la nature et du paysage.
L'habilitation prévue par l'art. 12 al. 1 LPN
concerne toutefois exclusivement le recours contre des décisions prises dans
l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78 al. 2 Cst. et
2 LPN. L'art. 12 LPN est en effet inclus dans le chapitre premier de cette loi,
intitulé "Protection de la nature et du paysage lors de l'accomplissement
de tâches de la Confédération" (ATF 138 II 281 consid. 4.4 p. 287;
121 II 190 consid. 2c p. 196; 120 Ib 27 consid. 2c). Le simple fait d'affirmer
que le projet litigieux concerne une tâche fédérale ne suffit pas. Encore
faut-il que les organisations allèguent, avec une certaine vraisemblance, qu'il
touche effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération.
Lorsque l'allégué n'apparaît pas d'emblée entièrement dépourvu de fondement ou
que la question soulève une controverse entre les parties, l'autorité saisie ne
peut écarter la prétention comme étant manifestement dénuée de sens; elle doit
trancher la question préalable en ordonnant au besoin les mesures d'instruction
propres à clarifier l'état de fait (ATF 123 II 5 consid. 2c pp. 7 ss; arrêts
1C_393/2011 du 3 juillet 2012 consid. 5, in DEP 2012 p. 577; 1A.1/2006 du
25 avril 2006 consid. 2.1 et 2.3, in DEP 2006 p. 388 et RDAF 2007 I p. 425) ou
trancher la cause au fond (arrêt 1A.185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 1.2.2,
in DEP 2005 p. 696).
La mesure contestée ne doit pas nécessairement
menacer une surface protégée ou digne de protection (ATF 139 II 271 consid.
11.2 pp. 277 ss. et les références citées). Tel n'est pas le cas que lorsque
l'existence de la tâche fédérale ne ressort précisément que du fait d'une
atteinte alléguée concrète à des objets directement protégés par la LPN. Dans
tous les autres cas dans lesquels les autorités accomplissent une tâche
fédérale, le devoir général de ménager la nature et le paysage existe quelle
que soit l'importance de l'objet, dans la mesure de ce qu'exige sa protection
et celle de ses environs (art. 3 al. 3 LPN).
d) En l’espèce, l’exigence d’une autorisation
préalable d’implantation avant le dépôt d’une enquête publique, prévue par
l’art. 64 RPPA, relève strictement du droit communal. Cette exigence n’est pas
prévue par la loi cantonale sur l’aménagement du territoire et des constructions,
qui réglemente l’autorisation préalable d’implantation à l’art. 119 LATC
comme une simple faculté. L’exigence communale d’une autorisation préalable d’implantation
résulte vraisemblablement d’une lacune du droit cantonal, qui ne prévoit pas de
zones de planification obligatoire sans risquer de remettre en cause le statut
constructible de la zone (AC.2009.0043 du 30 décembre 2010). Cette exigence
relève essentiellement du droit communal et le grief de l’association
recourante en relation avec l’exigence de l’art. 64 RPPA n’apparaît pas
recevable. Au demeurant, l’exigence d’une autorisation préalable d’implantation
sur l’ensemble de la parcelle n° 1577 n’a plus beaucoup de sens, dès lors
que la plus grande partie de ce bien-fonds devra être déclassée en zone
agricole et seule l’urbanisation de la poche D subsiste.
Aussi, la jurisprudence fédérale récente accorde un
pouvoir d’appréciation très important aux communes dans l’application de leurs
propres règles communales. La jurisprudence précise en effet que lorsqu’une
autorité communale apprécie les circonstances locales dans le cadre de l’octroi
d’une autorisation de construire, elle bénéficie d’une liberté d’appréciation
particulière que l’autorité de recours contrôle avec retenue; ainsi dans la
mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des
circonstances pertinentes, la juridiction de recours doit la respecter, en
dépit de son pouvoir d’examen. Elle ne peut intervenir et le cas échéant,
substituer sa propre appréciation à celle de l’autorité communale que si
celle-ci n’est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (voir
TF 1C_150/2014 du 6 janvier 2015 consid. 2.2; 1C_92/2015 du 18 novembre 2015
consid. 3.1.3).
La municipalité pouvait donc considérer que l’exigence
de l’autorisation préalable d’implantation était excessive ou disproportionnée,
dès lors qu’une faible proportion de l’ensemble de la zone "Aux Plans"
(17 % environ) serait finalement urbanisée et que le solde du terrain serait classé
en zone agricole. De plus, le concept de développement prévu répond à
l’exigence d’une structure d’hébergement touristique et correspond pour
l’essentiel aux objectifs de l’art. 62 RPPA et au schéma d’aménagement annexé
au règlement. Cela étant, il n’est pas nécessaire de déterminer si la
municipalité a excédé son pouvoir d’appréciation en renonçant à l’exigence
d’une autorisation préalable d’implantation, dès lors que les griefs de
l’association recourante, qui ne concernent pas le droit fédéral au sens de
l’art. 12 LPN, ne sont pas recevables.
4.
L’association recourante critique aussi le permis de construire délivré
pour l’accès prévu sur la parcelle n° 1574, destiné à desservir le projet
contesté. Toutefois, les griefs liés à ce permis de construire sont uniquement en
relation avec ceux dirigés contre le permis de construire principal concernant
le projet d’hébergement touristique, de sorte qu’il y a lieu de les rejeter
également. Enfin, la demande de production de photomontages n’apparaît pas
nécessaire. La section du tribunal qui a procédé à l’inspection locale est
formée de deux architectes expérimentés qui ont pu apprécier les qualités
d’intégration du projet contesté dans le site et son environnement. Le tribunal
relèvera encore sur ce point que la réglementation communale permet une hauteur
au faîte de 10 m alors que les pavillons sont tous conçus avec une hauteur au
faîte inférieure à 5 m (4.50 m.), mesurée depuis la moyenne du terrain naturel aux
angles des bâtiments (art. 68 RPPA).
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté
dans la mesure où il est recevable. Les frais de justice, arrêtés à 3'000 fr.,
seront mis à la charge de l’association recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il
n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions de la Municipalité d’Ormont-Dessous du 13 mai 2016
délivrant un permis de construire pour la réalisation d’un complexe
para-hôtelier sur la parcelle n° 4246 (à détacher de la parcelle n° 1577) ainsi
que pour la réalisation d’un accès sur la parcelle n° 1574 et levant
l’opposition de l’association recourante A.________ sont maintenues.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de l’association recourante A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 octobre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.