vd_omni · FO.2019.0001 · 2019-06-04 · fr

A.________/Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Commission foncière rurale Section I | Recours dirigé contre une décision de la CFR refusant de désassujettir de la LDFR l'entier d'une parcelle de près de 90'000 m2, incluant des bâtiments ne servant plus à l'agriculture ainsi qu'une zone dite des "prairies tampon". Sont soumis à LDFR les immeubles sis hors zone à bâtir, "appropriés à un usage agricole ou horticole" et dont l'usage agricole est licite. Notion d'aptitude à un usage agricole ou horticole (c. 3). Le seul fait qu'un immeuble soit colloqué en zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT ne suffit pas à l'exclure du champ d'application de la LDFR. Il faut bien plutôt examiner si le but de protection demeure compatible avec une utilisation agricole. En l'occurrence, sont autorisées dans la zone des prairies tampon les prairies extensives, ainsi que la fauche et la pâture. Ces activités relevant de l'agriculture, l'usage agricole est licite dans ladite zone. De plus, la zone des prairies tampon est utilisée pour le pacage des chevaux, ce qui démontre par les faits qu'elle est appropriée à un usage agricole, peu important que la pâture soit soumise à restriction, qu'elle soit très faiblement rentable ou qu'elle soit destinée à des chevaux de loisirs (c. 4). Recours rejeté.Recours au TF rejeté (2C_636/2019 du 22 janvier 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.2019 FO.2019.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juin 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Jean-Etienne Ducret et Antoine Rochat, assesseurs.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale, section
I,
Autorité concernée
Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS),
Secrétariat général,
Objet
droit foncier
rural
Recours A.________ c/ décision de la Commission foncière
rurale, section I, du 9 novembre 2018 refusant l'inscription d'une mention de
non-assujettissement à la LDFR sur la parcelle 377 de Noville
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle 377 de Noville, qu'il a acquise
le 3 décembre 1993 avec son épouse, feue B.________. Ce bien-fonds se situe
entièrement hors zone à bâtir, dans le site des Grangettes.
Le site des Grangettes est un site marécageux
d'importance nationale (objet n° 289 de l'inventaire fédéral, selon la liste
annexée à l'ordonnance sur les sites marécageux [RS 451.35]). Il inclut une
zone alluviale d'importance nationale (objet n° 123 de l'inventaire fédéral,
selon la liste annexée à l'ordonnance sur les zones alluviales [RS 451.31])
ainsi que des bas-marais d'importance nationale (notamment celui de la Muraz et celui du Clos-Montet, objets n
os
1378 et 1381 de l'inventaire fédéral,
selon la liste annexée à l'ordonnance sur les bas-marais [RS 451.33]).
Ledit site est régi par le Plan d’affectation
cantonal (PAC) 291 "Site marécageux de Noville", approuvé en 1997 et
modifié en 2002. Ce PAC définit une série de zones, notamment la zone des
constructions isolées, la zone des biotopes protégés, la zone des prairies
tampon, la zone agricole protégée et l'aire forestière.
Selon le Registre foncier, la parcelle 377 compte
une surface de 89'353 m² et supporte une habitation et rural de 182 m
2
(ECA 189) ainsi que deux autres bâtiments de 37 m² (ECA 191) et de 45 m² (ECA B83). Le solde du bien-fonds est inscrit en nature de champ, pré, pâturage par 43'302 m², d'eau stagnante par 28'138 m² et de forêt par 17'649 m². D'après le PAC 291, le
bien-fonds 377 est partagé en différentes surfaces, affectées respectivement à
la zone des constructions isolées (art. 13), à la zone des biotopes protégés,
secteur naturel des étangs et secteur des bas-marais (art. 4 al. 2 let. a et
c), à la zone des prairies tampon (art. 5) et à l'aire forestière, secteur de
la forêt tampon (art. 12 al. 1 let. a). La zone des constructions isolées est
largement entourée de la zone des prairies tampon. Les constructions érigées
sur la parcelle 377 servent à ce jour à l'habitation et à l'activité équestre
de loisir.
B.
Par décision du 1
er
avril 2004 (CAMAC 57593), le Service du
développement territorial (SDT; alors le Service de l'aménagement du
territoire) a autorisé les époux A.________ et B.________ à procéder à divers
travaux sur leur parcelle 377, consistant notamment en la transformation du
bâtiment habitation et rural (ECA 189). Il a alors relevé que le bâtiment avait
fait l'objet d'un examen sommaire sur la base d'une visite de l'ancienne ferme et
qu'il avait été constaté que l'activité agricole avait cessé en 1954.
Statuant le 17 février 2010 (CAMAC 101045), le SDT a
délivré une deuxième autorisation spéciale régularisant à certaines conditions un
rond de longe et un bassin (piscine), respectivement a accordé une tolérance
s'agissant d'un bûcher et d'un couvert à machines.
Entre-temps, soit le 18 septembre 2008, le bureau C.________
a établi, sur mandat de A.________, un rapport intitulé "Suivi
biologique", visant à mener un suivi biologique de l'évolution des milieux
naturels de la propriété et à fournir des conseils quant à sa gestion.
C.
Par demande du 18 novembre 2014, A.________ et feue B.________ ont requis de la Commission foncière rurale (CFR), section I, l'inscription sur la
totalité de la parcelle 377 (ainsi que de la parcelle voisine 379, leur
appartenant également) d'une mention au sens de l'art. 86 al. 1 let. b de la
loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS
211.412.11), destinée aux "
immeubles non agricoles situés en dehors de
la zone à bâtir qui ne sont pas régis par la
[LDFR]". Les intéressés
expliquaient en particulier que la zone des prairies tampon, qui comprenait les
parcs à chevaux et les prés de fauche, ne pouvait pas être considérée comme
relevant de la LDFR, cette surface étant quasi impropre à toute activité
agricole et peu susceptible d'être améliorée d'un point de vue agronomique. Sous
l'angle objectif, la parcelle 377 n'était donc pas appropriée à un usage
agricole. Il en allait de même sous l'angle subjectif, compte tenu de
l'historique de la parcelle - consacrée dans les années 50 à 70 à l'extraction
de gravier et de sable - et de son utilisation actuelle, dédiée à l'habitat de
haut standing et aux activités équestres, excluant une reconversion en
exploitation agricole. A l'appui, ils ont produit un dossier photographique
montrant les diverses caractéristiques de la parcelle, ainsi que l'historique
de celle-ci s'agissant notamment de l'exploitation des terrains pour l'extraction
gravier et de sable dans les années 50 à 70, de la fin des activités de dragage
dans les années 70 à 80, de la remise à niveau des terrains avec les matériaux
d'extraction en 1982, du réensemencement en 1983, des aménagements paysagers en
1984, et des entretiens paysagers et activités équestres de 1984 à 2004. Ils
ont également communiqué un rapport du 30 juillet 2014 intitulé "
Analyse des valeurs naturelles et agronomiques
" de la parcelle 377 (et de la
parcelle 379), rédigé par le bureau D.________, comportant en annexe une carte
des surfaces ainsi qu'un document du 23 juillet 2014 d'une ingénieure agronome
dénommé "
Analyse de la valeur agricole de la parcelle 377 de Noville,
propriété A.________ et B.________
". On extrait du rapport du 30
juillet 2014 ce qui suit:
"
(…)
2.1          Généralités
(…)
Selon le PAC 291, le domaine de La
Mure est subdivisé en plusieurs zones d'affectation :
·
Zone agricole: comprend les parcs à chevaux et les prairies de
fauche (secteur des prairies tampon)
·
Zone «para-agricole»: comprend les bâtiments et leurs abords
immédiats
·
Zone naturelle protégée: comprend l'étang de la Mure (secteur des
étangs), les bas-marais (secteur des bas-marais ; une partie seulement
d'importance nationale, le solde d'importance cantonale, au sud de l'étang) et
l'aire forestière (secteur de la forêt-tampon).
(…)
2.4          Synthèse
pour les aspects biologiques
En résumé, on constate que le site
comporte des milieux légalement dignes de protection, qui bénéficient
d'ailleurs d'un statut de protection spécial (zone naturelle protégée selon PAC
291). Ce sont les marais, les forêts et l'étang.
(…)
Le secteur des prairies tampon,
qui comprend les parcs à chevaux et les prés de fauche, se distingue par la
présence d'espèces hygrophiles pionnières rares dans le site des Grangettes.
Ces espèces sont clairement liées au mode d'exploitation (terrain très humide
écorché par le piétinement). Selon les indications du rapport C.________ de
2008, ce régime particulier correspond aux recommandations émises en 2004 et
admises par l'autorité compétente (DGE-BIODIV).
Le bâtiment et ses abords
immédiats (zone dite «para-agricole» selon PAC 291) ne présentent pas de valeur
biologique particulière.
2.5          Aspects
agronomiques
Le rapport d'expertise agronomique
établi par Silvia Uehlinger figure en annexe 2. Nous reprenons ici les
commentaires et conclusion de cette étude :
Toutes les surfaces [rattachées à
la zone agricole] sont utilisées pour la pâture des chevaux. Une partie des
parcs (Sud, Sud-Est) est pâturée au printemps jusqu'à fin juin-début juillet et
l'autre partie en automne hiver (Nord, Nord-Ouest).
Les surfaces 1, 2, 3, 4, 11, 13,
14 [cf. annexe I] ont une profondeur de sol faible à très faible. Il semblerait
qu'elles ont été remblayées vers les années 60 avec les déchets de gravier de
l'exploitation de l'étang adjacent. On y observe régulièrement de l'eau
stagnante due d'une part au compactage de la couche inférieure et d'autre part
au sous-sol imbibé d'eau.
Le sol de la surface 12 est
profond mais complètement détrempé. Il s'agit d'un pâturage marécageux avec un
faible rendement fourrager.
La surface 16 subit un ombrage important
ce qui influence négativement le rendement fourrager malgré un sol assez
profond.
L'ensemble de ces surfaces est
difficilement améliorable d'un point de vue agronomique, compte tenu de la
faible profondeur du sol ou/et de l'humidité du sol et de l'influence de
l'ombrage.
La valeur agricole est faible à
très faible. Ces surfaces sont destinées exclusivement à la pâture ou à la
fauche extensive.
3.           Conditions
requises pour la conservation
(…)
Prairies
Les prairies
tampon ont une fonction de tampon trophique vis-à-vis des marais et de l'étang
(protection contre les apports de nutriments), et d'habitat pour des espèces
pionnières spécialisées. La conservation des valeurs présentes requiert un mode
d'exploitation particulier, qui exclut tout apport d'engrais mais exige une
pression mécanique assez forte. Aucun drainage ou assainissement du terrain ne
doit être effectué, vu que les secteurs les plus intéressants sont ceux qui
sont les plus humides (surface no 12).
A noter que
les exigences réglementaires vis-à-vis des prairies tampon ne prévoient pas
l'entretien de conditions pionnières et de sols détrempés. La conversion des
parcs à chevaux en prairies extensives, voire en prés à litière fauchées en
automne, serait tout aussi conforme au PAC. Ces options seraient certainement
favorables à d'autres espèces intéressantes, mais elles induiraient une
certaine banalisation et n'apporteraient pas forcément une plus-value du point
de vue biologique (les prairies extensives et prés à litière sont assez
répandus aux alentours, alors que les milieux pionniers sont rares).
Un abandon de
l'entretien aurait pour conséquence un embroussaillement rapide, avec un net
appauvrissement biologique à la clé.
Dans tous les
cas,
la
réglementation actuelle relative aux prairies tampon garantit la
fonction de tampon trophique et protège contre d'éventuelles dérives dans
l'utilisation agricole du terrain.
Les prairies tampon
ne faisant pas partie des surfaces d'assolement (SDA), on pourrait imaginer un
remaniement léger du relief augmentant la variabilité du niveau du sol en
faisant alterner les zones plus sèches et plus humides. De manière générale,
une plus grande hétérogénéité des parcs, tant dans leur microtopographie
(bassières, cuvettes inondables) que dans la pression du piétinement (surfaces
dénudées, zones de refus), serait favorable à la biodiversité.
4.           Conclusion
On constate que seul le secteur
des prairies tampon comporte des surfaces dont les valeurs naturelles sont
actuellement dépendantes d'une activité agricole. En soi, le maintien de ces
surfaces dans la zone agricole ne pose pas de problème, étant donné que la
règlementation du PAC fixe les conditions d'une exploitation conforme aux
objectifs de protection.
On peut toutefois relever que les
surfaces concernées ne font pas partie de la SDA et que leur valeur agronomique
est très limitée (cf. annexe 2).
Il serait par conséquent
imaginable de renoncer à la fonction agricole de ces terrains et d'améliorer de
manière ciblée leur potentiel pour les espèces pionnières par des aménagements
et par un mode d'entretien qui s'écarte d'une utilisation agricole
traditionnelle. Ces surfaces seraient alors converties en un «secteur des
biotopes pionniers», qui pourrait être rattaché à la zone naturelle protégée.
Reste la question de la pérennité
de ces surfaces pionnières et de la prise en charge de leur entretien. Ce point
semble difficilement dissociable de l'utilisation du reste de la propriété de
La Mure.
Une solution consisterait à fixer
les modalités d'entretien du biotope dans une servitude en faveur du canton
(DGE-BIODIV) ou sous une autre forme appropriée inscrite au registre foncier.
(…)
"
Le 5 décembre 2014, la CFR a transmis les dossiers des parcelles 377 et 379 au SDT, en application de la procédure de
coordination régie par l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110), en précisant dans les deux cas
qu'elle s'opposerait à l'inscription de la mention requise sur l'entier des
biens-fonds "
compte tenu de la surface de la parcelle et des
potentialités d'exploitation sous la forme agricole
."
D.
Par décision du 22 décembre 2014, portant exclusivement sur la parcelle 377, le SDT a refusé d'accorder "
l'autorisation pour
un changement d'affectation sans travaux, au sens de l'art. 24a
[de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire; LAT; RS 700]",
en ce qui concernait l'entier de ce bien-fonds. Le SDT retenait que la parcelle
377, d'une surface de près de 90'000 m
2
, offrait des potentialités
d'exploitation sous la forme agricole de plus de 2'500 m
2
de
sorte que la requête tendant à la soustraction de la totalité de son emprise à
la LDFR devait être refusée. Tout au plus le SDT pourrait-il entrer en matière
sur un projet de morcellement du sol visant un changement d'affectation sans
travaux (art. 24a LAT) des bâtiments ainsi que de leur dégagement usuel n'ayant
plus d'usage agricole.
A.________ et feue B.________ ont déféré la décision
du SDT du 22 décembre 2014 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Le recours a été enregistré sous la référence
AC.2015.0026. Le 19 juin 2015, le SDT a précisé qu'il n'avait pas encore statué
sur la demande de soustraction à la LDFR concernant la parcelle 379,
considérant que l'issue de cette requête était étroitement liée au sort de la
cause portant sur la parcelle 377.
Statuant le 23 décembre 2015, la CDAP a admis le
recours. Elle a retenu en substance que le SDT était certes habilité à
intervenir en application de l'art. 4a ODFR pour statuer sur la légalité des
ouvrages existants hors de la zone à bâtir (constructions, installations,
aménagements et surfaces de dégagement usuelles) mais que sa compétence ne
s'étendait pas aux terrains non bâtis. C'était ainsi à tort que le SDT refusait
de donner suite à la requête des recourants portant sur le désassujettissement
de l'entier de la parcelle 377 au motif que des terrains non bâtis de ce
bien-fonds seraient encore appropriés à un usage agricole au sens de la LDFR,
seule la CFR étant habilitée à en juger. En définitive, la CDAP a annulé la
décision du SDT du 22 décembre 2014, a renvoyé la cause à ce service pour
complément d'instruction portant sur l'existence d'éventuelles constructions et
installations n'ayant pas bénéficié des autorisations spéciales et tolérances
déjà octroyées les 1
er
avril 2004 et 17 février 2010 ou antérieurement, et l'a invité à rendre ensuite une nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Cet arrêt est entré en force.
E.
Le SDT a rendu sur renvoi du jugement précité une nouvelle décision, le 22
octobre 2018. Il a d'abord indiqué avoir constaté lors de l'instruction que
diverses constructions réalisées sur la parcelle 377 n'avaient pas fait l'objet
d'une demande de permis de construire ni reçu les autorisations nécessaires.
Cela étant, il a ensuite retenu que les mesures de remise en état et de
démolition qu'il avait ordonnées avaient été effectuées, il a énuméré les
ouvrages qu'il tolérait et il a constaté la légalité des autres constructions
et installations existantes sur ladite parcelle.
F.
Le 8 novembre 2018, A.________ a invité la CFR à reprendre la procédure
initiée le 17 novembre 2014, tendant notamment au prononcé d'une décision
constatant que sa parcelle 377 (et sa parcelle 379) n'est pas soumise au champ
d'application de la LDFR, ainsi qu'à l'inscription d'une mention de "soustraction
LDFR". Il a déposé une série de pièces, à savoir notamment, outre les
documents déjà produits le 18 novembre 2014, un extrait geoplanet concernant la
localisation des parcelles 377 et 379 et des surfaces d'assolement de la
région, ainsi que des extraits Swisstopo (images aériennes) de la propriété de
1969, 1974 et 1980.
Par décision du 9 novembre 2018, la CFR a rejeté la
requête en ce qui concernait la parcelle 377. Elle a retenu que la zone des
prairies tampon était bien colloquée en zone agricole. L'utilisation agricole
faite sur la parcelle 377 n'était pas contraire aux art. 4, 5 et 12 RPAC 291,
dès lors qu'elle se réduisait à la pâture et à la fauche. Il résultait de plus du
rapport du 30 juillet 2014 que tant les parcs à chevaux que les prairies
avaient objectivement une utilisation et un potentiel agricoles puisqu'ils
étaient destinés à la pâture et à la fauche extensive. Le simple fait que
l'utilisation et le potentiel agricoles soient faibles ne suffisaient pas à
priver les 43'305 m
2
en nature de champ, pré, pâturage de tout
caractère agricole au sens de la LDFR. Au demeurant, l'usage agricole n'avait
jamais cessé dès lors que les prairies étaient concrètement et effectivement
utilisées pour la pâture des chevaux. Enfin, la CFR retenait que l'usage
agricole était de toute façon envisageable pour l'avenir, le rapport du 30
juillet 2014 confirmant notamment que la "conversion des parcs à chevaux
en prairies extensives, voire en prés à litière fauchées en automne, serait
tout aussi conforme au PAC".
Agissant le 11 janvier 2019, A.________ et
B.________ a déféré la décision précitée de la CFR devant la CDAP, concluant à
la réforme de la décision attaquée en ce sens que la parcelle 377 n'est pas
soumise à la LDFR et qu'ordre soit donné au Conservateur du Registre foncier
d'inscrire une mention "soustraction LDFR" sur ladite parcelle, subsidiairement
à ce que la décision attaquée soit annulée, la cause étant renvoyée à la CFR
pour nouvelle décision dans le sens des considérants de l'arrêt à intervenir. Il
a communiqué un bordereau de pièces, lequel comportait une attestation de
l'ancienne propriétaire de la parcelle du 21 décembre 2018.
Le Département de l'économie, de l'innovation et du
sport s'en est remis à justice.
La CFR a déposé sa réponse le 11 mars 2019,
concluant au rejet du recours.
Le recourant a communiqué un mémoire complémentaire
le 9 mai 2019, ainsi qu'un second bordereau de pièces, comprenant un extrait du
site internet de l'Etat de Fribourg ainsi qu'un courriel adressé à son conseil
le 8 mai 2019.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
Le recours a été déposé dans le délai utile et selon les formes requises
par un recourant bénéficiant de la qualité pour recourir. Il est en outre
dirigé contre une décision susceptible de recours et formé devant l'autorité
compétente pour en connaître (cf. notamment art. 75, 92, 95 et 99 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
2.
a) Aux termes de son art. 1
er
al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des
entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une
agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi
que d'améliorer les structures (let. a), de renforcer la position de
l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas
d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter
contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). Comme l'indique
expressément l'alinéa 2 du même article, la LDFR contient des dispositions sur l’acquisition des entreprises et des immeubles agricoles (let. a);
l’engagement des immeubles agricoles (let. b), le partage des entreprises
agricoles et le morcellement des immeubles agricoles (let. c).
b) Selon l'alinéa 1 de son art. 2, la LDFR
s'applique en première ligne aux immeubles agricoles isolés (d'au moins 2'500 m
2
) ou aux immeubles agricoles faisant partie d'une entreprise agricole, qui sont
situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (let. a) et dont
l'utilisation agricole est licite (let. b). D'après l'art. 6 al. 1 LDFR, est agricole
l'immeuble "
approprié à un usage agricole ou horticole
". Autrement
dit, sont en principe soumis à la LDFR les immeubles qui sont colloqués hors
zone à bâtir, indépendamment de leur nature et de leurs usage réels, et dont
l'usage agricole est licite (champ d'application local). Encore faut-il, pour
que l'assujettissement à la LDFR ait un sens, qu'il s'agisse d'un immeuble
"
agricole
", à savoir d'un immeuble approprié à un usage
agricole ou horticole (champ d'application matériel) (AC.2015.0026 du 23 décembre
2015 consid. 4a).
L'alinéa 2 de l'art. 2 LDFR prévoit encore que le
champ d'application de la LDFR s'étend à d'autres objets que les immeubles et
entreprises mentionnés à l'alinéa 1. En particulier, l'art. 2 al. 2 let. d LDFR
dispose que la loi s'applique aux "
immeubles à usage mixte, qui ne sont
pas partagés en une partie agricole et une partie non agricole
". Ainsi,
un immeuble isolé sis hors zone à bâtir et à usage mixte est entièrement soumis
à la LDFR, quelle que soit l'ampleur de sa surface appropriée à un usage
agricole (AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 4b).
c) A contrario, un immeuble isolé situé hors zone à
bâtir, notamment dans la zone agricole, mais qui n'est pas approprié à un usage
agricole ou horticole, n'est pas considéré comme un immeuble "
agricole
"
et peut être exclu du champ d'application de la LDFR.
Une telle soustraction du champ d'application de la LDFR, dite aussi "
désassujettissement
", nécessite toutefois
une décision constatatoire au sens de l'art. 84 LDFR. Selon cette
disposition, celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier faire
constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation LDFR si une
entreprise ou un immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage
matériel, à l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au
régime de la charge maximale (let. a) ou si l'acquisition d'un immeuble
agricole peut être autorisée (let. b). L'art. 84 LDFR permet ainsi au
propriétaire de faire constater par l'autorité compétente - i.e. la CFR dans le
canton de Vaud - que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ
d'application de la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2; 125 III 175 consid.
2c).
La procédure de désassujettissement permet dès lors
de constater qu'un immeuble, bien que sis hors zone à bâtir, n'est en réalité
d'aucune utilité à l'agriculture, si bien qu'il n'y a pas de raison de le
soumettre aux mesures particulières prévues par la LDFR en faveur de
l'agriculture. La constatation du non-assujettissement a pour conséquence que
l'immeuble est définitivement exclu du champ d'application de la LDFR et peut
dès lors en particulier être aliéné sans restrictions quant à la personne de
l'acquéreur et au prix d'acquisition (ATF 132 III 515 consid. 3.5).
L'art. 86 al. 1 let. b LDFR prévoit que les
immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir qui ne sont pas
régis par la LDFR doivent faire l'objet d'une mention au Registre foncier (cf.
néanmoins l'art. 3 ODFR pour les exceptions à l'obligation de mentionner).
Cette mesure a pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question, bien
que situé hors zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2). Ainsi, l'immeuble sis hors zone à bâtir bénéficiant de
la décision de constatation précitée de l'art. 84 LDFR doit faire l'objet d'une
telle mention (AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 5a).
d) En l'occurrence, la parcelle litigieuse 377, de
près de 90'000 m
2
, comprenant des bâtiments et installations n'ayant
plus d'affectation agricole, est à première vue entièrement soumise à la LDFR du moment qu'elle est sise hors zone à bâtir (art. 2 al. 1 let. a LDFR) et qu'elle n'a
pas été partagée en une partie agricole et non agricole (art. 2 al. 2 let. d
LDFR).
Il reste à déterminer, au regard de son assujettissement
à la LDFR, si une partie d'au moins 2'500 m
2
des surfaces non
bâties de la parcelle 377 est appropriée à un usage agricole ou horticole
(licite) au sens des art. 2 al. 1 et 6 LDFR. L'autorité intimée considère que
cette dernière condition est réalisée, ce qui l'a conduite à refuser le
désassujettissement de l'entier de la parcelle 377 requis par le recourant. En
définitive, le litige porte ainsi sur cette question, qu'il convient
d'approfondir.
3.
a) L'art. 6 al. 1 LDFR se rattache à l’art. 16 al. 1 let. a LAT, aux
termes duquel les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à
l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à
l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture; la notion de
terrain qui se prête à l’exploitation agricole ou horticole ou qui est
approprié à un usage agricole ou horticole doit être comprise de la même
manière dans l’application de l’une et l’autre loi (cf. ATF 132 III 515 consid.
3.2; 125 III 175 consid. 2b).
Conformément à la jurisprudence et la doctrine, est
approprié, respectivement apte à un usage agricole ou horticole (art. 6 al. 1
LDFR), l'immeuble qui, par sa situation et sa composition, indépendamment de
l’usage qui en est fait, peut être exploité sous la forme agricole ou horticole
(ATF 139 III 327 consid 2.1 p. 329; Eduard Hofer, Le droit foncier rural,
Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991,
1998, n. 7 ss ad art. 6 LDFR). Concrètement, toutes les surfaces qui ne sont
pas boisées et qui disposent d’une couche de terre suffisante pour la
végétation se prêtent à un usage agricole (ATF 139 III 327 consid 2.1 p. 329 et
les références citées; Yves Donzallaz, Pratique et jurisprudence de droit
foncier rural [1994-1998], 1999, n. 56 p. 49). La caractéristique de l'aptitude
est donc d'abord d'ordre objectif (ATF 139 III 327 consid. 2.1 p. 329).
b) Toutefois, ce concept objectif doit être tempéré
par des considérations d’ordre subjectif. L’usage qui a été fait de l'immeuble,
depuis de longues années, doit jouer un rôle dans l’appréciation des autorités
(ATF 139 III 327 consid. 2.2 p. 330 s. et les références citées). Cette prise
en compte de l’affectation subjective de l’immeuble peut ainsi aboutir à
soustraire au régime de la LDFR, entre autres éléments, un parc attenant à une
villa et qui, situé en zone agricole, se prêterait aussi, sur la base de
critères purement objectifs, à un usage agricole ou horticole (ATF 139 III 327
consid. 2.2 p. 331; TF 5A.14/2006 du 16 janvier 2007 et les références citées; Donzallaz,
Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé, tome 2, 2006, n.
2035 p. 177 et les références citées). Dans la mesure où le but de la loi
n’est nullement de faire de tels bien-fonds des immeubles agricoles, il est
jugé raisonnable de les soustraire à ce régime (ATF 139 III 327 consid. 2.2 p.
331). La composante subjective, qui doit dès lors être prise en compte, ne doit
toutefois pas conduire à contourner la LDFR et ne peut ainsi revêtir qu’une
portée subsidiaire (ATF 139 III 327 consid. 3 p. 331 s.; TF 5A.14/2006 du
16 janvier 2007 consid. 2.2.3). Les critères objectifs priment en principe sur
le critère subjectif de l'utilisation effective (TF 5A.2/2007 du 15 juin 2007
consid. 3.4).
Selon la jurisprudence, trois conditions cumulatives
doivent être remplies pour que la composante subjective soit déterminante (ATF
139 III 327 consid. 3 p. 332):
Dans un premier temps, l’usage non agricole doit
durer depuis de longues années (ATF 139 III 327 consid. 3.1 p. 332; TF 5A.4/2000
du 1
er
septembre 2000 consid. 2b; arrêt de la Cour de justice
de Genève ATA/388/2011 du 21 juin 2011; ATA/433/2008 du 27 août 2008;
ATA/145/2005 du 15 mars 2005; ATA/564/2003 du 23 juillet 2003 et les références
citées; Message du 19 octobre 1988 du Conseil fédéral à l'appui des projets de LDFR
et de loi fédérale sur la révision partielle du CC et du CO, FF 1988 III 889
ss, spéc. n. 221.3 p. 917). Ce critère doit être appliqué de façon stricte afin
d’éviter tout comportement abusif. En effet, un usage non agricole ayant
persisté suffisamment longtemps permet d'éviter toute tentative de
contournement de la loi par une politique du fait accompli. Il n'y a,
toutefois, pas lieu de fixer cette durée de manière abstraite, dans la mesure
où les circonstances nécessitent de laisser une certaine marge d'appréciation
aux autorités; elle ne saurait cependant être inférieure à quelques dizaines
d'années (ATF 139 III 327 consid. 3.1 p. 332; TF 5A.4/2000 du 1
er
septembre 2000).
Il faut, ensuite, que l’usage agricole ne soit pas
non plus envisageable pour l’avenir. L'approche doit, cependant, être concrète
et une telle possibilité doit reposer sur des éléments objectifs autres que la
seule nature agricole du sol. A défaut, les parcs en question relèveraient toujours
du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural. Le long usage non
agricole passé permet d'ailleurs souvent de présumer, à défaut d'éléments
nouveaux, qu'il en sera de même pour l'avenir. Ainsi suffit-il qu'un tel usage
non agricole futur soit seulement vraisemblable (ATF 139 III 327 consid. 3.2 p.
332; TF 5A.4/2000 précité consid. 2b).
Finalement, les installations qui ont été érigées
sur le terrain doivent l’avoir été de manière légale, que ce soit par le biais
d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore qu'elles aient
été implantées avant l'entrée en force de cette loi, respectivement lorsque
l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT) (ATF
139 III 327 consid. 3.3 p. 332).
c) En l'espèce, la parcelle 377 compte une surface
de 89'353 m² et supporte des bâtiments sur une emprise totale de 264 m
2
.
Le solde du bien-fonds est inscrit au Registre foncier en nature de champ, pré,
pâturage par 43'302 m², d'eau stagnante par 28'138 m² et de forêt par 17'649 m². D'après le PAC 291, le bien-fonds 377 est partagé en différents
périmètres, affectés respectivement à la zone des constructions isolées, à la
zone des biotopes protégés (secteur naturel des étangs et secteur des
bas-marais), à la zone des prairies tampon et à l'aire forestière (secteur de
la forêt tampon). Comme exposé ci-dessus, il s'agit de déterminer si une part -
supérieure à 2'500 m
2
- de l'emprise de la parcelle 377 est
appropriée à un usage (licite) agricole ou horticole. A cet égard, il convient
d'examiner si la zone des prairies tampon - qui entre en première ligne en
considération - satisfait à cette condition.
4.
a) Selon le recourant, la zone des prairies tampon de la parcelle 377 ne
serait pas colloquée en zone agricole. De plus, la zone des prairies tampon ne
serait objectivement pas apte à être utilisée en mode agricole. A cet égard, le
recourant souligne qu'elle n'a pas été incluse dans les surfaces d'assolement.
Du reste, aucune activité agricole n'y serait menée, les prairies n'étant
exploitées que pour la pâture de ses chevaux et la fauche. Or, il détiendrait
ses équidés exclusivement dans un but sportif et de loisirs, ce qui ne
constituerait pas une activité agricole, de sorte que leur pâture ne relèverait
pas davantage d'une telle activité.
En outre, de l'avis du recourant, l'usage non
agricole perdurerait depuis près de 70 ans. En effet, dès les années 1950 et
jusque dans les années 1970, la parcelle 377 aurait été exploitée pour
l'extraction de graviers et de sable. Au début des années 1980, elle aurait été
remise à niveau avec les matériaux d'extraction, réensemencée et aménagée
principalement sous la forme d'un étang. Depuis lors, le site aurait été exclusivement
voué aux activités équestres à des fins de sport et de loisirs, y compris par
les précédents propriétaires.
Pour le surplus, le recourant soutient que l'usage
agricole ne serait pas envisageable pour l'avenir, la parcelle 377 n'ayant aucun
potentiel agricole. D'une part en effet, l'art. 5 RPAC 291 restreindrait très fortement
l'exploitation agricole de la zone des prairies tampon. D'autre part, la valeur
agricole de ces terres serait très faible, ainsi que le relèverait l'analyse
agronomique de 2014; ladite surface, reposant sur des déchets de graviers,
constituerait en effet un pâturage marécageux d'un faible rendement fourrager
subissant un important ombrage. Du reste, il n'aurait jamais pu produire de
fourrage sur place et s'approvisionnait auprès d'un agriculteur de la commune. Finalement,
ainsi qu'en attesteraient les rapports agronomiques de 2008 et 2014, une
exploitation agricole - en prairies extensives voire en près à litière fauchées
en automne - de la zone des prairies tampon ne serait pas de nature à favoriser
la biodiversité du biotope des Grangettes. Seul le piétinement des terres dans
les parcs à chevaux, et par conséquent une activité équestre non agricole, mettrait
en valeur des espèces pionnières rares dont la survie serait menacée par une
exploitation agricole. Une exploitation agricole des prairies tampon serait
ainsi contraire aux objectifs du PAC 291 de protéger "les marais et le
site marécageux d'une beauté particulière et présentant un intérêt
national" (art. 1 RPAC) et, partant, serait illicite.
Enfin, selon le recourant, le SDT ayant confirmé la licéité
de toutes les installations existantes, la dernière condition posée par la
jurisprudence serait également réalisée.
En définitive pour le recourant, la parcelle 377 ne
remplirait ni les conditions objectives ni les conditions subjectives de l'art.
6 al. 1 LDFR de sorte qu'elle ne pourrait être qualifiée d'immeuble agricole et
devrait par conséquent être soustraite du champ d'application de la LDFR.
b) aa) Selon son art. 2 al. 1 let. a, la LDFR s'applique
aux immeubles situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Le
seul fait qu'un immeuble soit colloqué en zone à protéger au sens de l'art. 17
LAT - qui reste hors zone à bâtir - ne suffit donc pas à l'exclure du champ d'application
de la LDFR. Il faut bien plutôt examiner si le but de protection demeure
compatible avec une utilisation agricole, auquel cas la LDFR reste alors
applicable (cf. Christoph Bandli, Le droit foncier rural, Commentaire de la loi
fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991, 1998, n. 6 et 9 ad art.
2 LDFR). Dans de telles circonstances, la zone de protection se superpose en
quelque sorte à la zone agricole.
D'après l'art. 5 RPAC 291, la zone des prairies
tampon - dont il n'est pas contesté qu'elle se situe hors zone à bâtir - est
destinée à la conservation ou création de prairies extensives de haute valeur
écologique et d'éléments structurants tels que saules têtards, haies, bosquets
isolés et arbres fruitiers (al. 1), la fauche, la pâture et l'entretien entre
le 1
er
juillet et le 15 mai, sans utilisation de fertilisants et de
pesticides, sont autorisés (al. 2); lorsque les objectifs de protection le
permettent, la période d'exploitation peut être étendue et l'emploi de fumure
organique et de pesticides autorisé par l'autorité compétente (al. 3). En d'autres
termes, l'art. 5 RPAC 291 autorise expressément la fauche et la pâture dans la
zone des prairies tampon.
Il convient d'examiner si les prairies extensives,
ainsi que la fauche et la pâture autorisées par l'art. 5 RPAC 291 relèvent de
l'agriculture.
Si l'immeuble agricole est défini à l'art. 6 LDFR et
à l'art. 16 al. 1 let. a LAT comme celui qui est approprié ou qui se prête à
l'usage ou à l'exploitation agricole, la notion d'agriculture n'est elle-même
pas définie; il faut donc se référer à ce sujet aux principes généraux de la
législation sur l'agriculture (Message du 22 mai 1996 du Conseil fédéral
relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, FF 1996 III 485 ss, spéc. ch. 202.1 p. 496; Hofer, op. cit., n. 5
ss ad art. 6-10 LDFR). Selon l'art. 3 de la loi fédérale du
29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), l'agriculture
comprend non seulement la production de denrées se prêtant à la consommation et
à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde
d'animaux de rente (let. a), mais encore l'exploitation de surfaces proches de
leur état naturel (let. c). Ainsi, comme déjà exposé ci-dessus (consid. 3a), pratiquement
toutes les surfaces de terrain qui ne sont pas en nature de forêt et qui
disposent d'une couche de terre suffisante pour la végétation sont appropriées
à un usage agricole. En font notamment partie les champs, les prés, les pâturages
- y compris les pâturages d'alpage destinés à l'estivage du bétail - les
vergers ainsi que les vignes (Hofer, op. cit., n. 7 ad art. 6 LDFR). La prairie
se prête, par nature, à l'agriculture (TF 5A.4/2000 du 1
er
septembre
2000 consid. 2c). Autrement dit, même lorsqu'elle ne présente d'intérêt que
pour le fauchage et le pacage, une parcelle est appropriée à l'agriculture
(FO.2000.0013 du 23 mai 2002). Peu importe encore que les terrains ne soient
pas colloqués dans les surfaces d'assolement (SDA) au sens de l'art. 26 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1): les SDA, dont
le maintien vise à assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante,
doivent répondre à des exigences particulières, tenant aux qualités physiques
et biologiques des sols, à leurs caractéristiques, à leur aptitude agronomique,
à leur charge en polluants, ainsi qu'à la forme de la parcelle (Directive de
l'Office fédéral du développement territorial, Plan sectoriel des surfaces
d'assolement SDA - Aide à la mise en œuvre 2006). La non inclusion de terrains
dans les SDA ne signifie pas, en soi, que ceux-ci soient impropres à
l'agriculture, mais uniquement qu'ils ne répondent pas aux exigences
spécifiques requises.
Par conséquent, la fauche et la pâture autorisées
par l'art. 5 RPAC 291 dans la zone des prairies tampon de la parcelle 377, sise
hors zone à bâtir, constituent des activités agricoles au sens de la LDFR. Il
en découle que l'usage agricole de cette parcelle est licite.
bb) De plus, les terrains situés dans la zone des prairies
tampon de la parcelle 377 sont objectivement propres à une activité agricole. En
effet, selon le rapport d'analyse agronomique du 30 juillet 2014, ladite zone, assimilée
à la zone agricole, était alors de fait utilisée pour la pâture des chevaux.
Or, il ressort du dossier que cette activité de pâturage se poursuit actuellement.
Par conséquent, une activité agricole est de nos jours réellement exercée sur
la zone des prairies tampon, ce qui démontre par les faits que celle-ci est
appropriée à un usage agricole au sens de la LDFR. Peu importe à cet égard que
la pâture soit soumise aux restrictions imposées par l'art. 5 RPAC 291, ou
qu'elle soit très faiblement rentable: pour être agricole, un immeuble n'a pas
à procurer un rendement particulier à son propriétaire (cf. Donzallaz, Traité
de droit agraire, op. cit., n. 1961 p. 147). Par ailleurs, on rappelle que dans
l'arrêt 5A.4/2000 du 1
er
septembre 2000, le Tribunal fédéral a retenu
expressément que la production de fourrage - qu'elle soit destinée à des
chevaux de loisirs ou à du bétail - constitue à l'évidence une activité agricole
(consid. 2c). Il n'est ainsi pas décisif en l'espèce que les animaux paissant
sur la parcelle 377 soient des chevaux de loisirs: si la détention de tels
chevaux ne relève pas de l'exploitation agricole autorisant, par exemple, des
constructions et installations en zone agricole au sens des art. 16 et 22 al. 2
LAT, la production d'herbage à leur destination, respectivement la pâture, demeure
un usage agricole.
Pour le surplus, le rapport d'analyse agronomique du
30 juillet 2014 ajoutait que la conversion des parcs à chevaux en prairies
extensives, voire en prés à litière fauchées en automne serait tout aussi
conforme au PAC 291, même si elles induiraient une certaine banalisation et
n'apporteraient pas forcément une plus-value du point de vue biologique. En
d'autres termes, le rapport considère qu'un potentiel d'usage agricole, autre
que le simple pacage, demeure envisageable pour l'avenir.
c) En conclusion, la zone des prairies tampon, dont
l'emprise est largement supérieure à 2'500 m
2
, peut être
licitement utilisée en mode agricole et se prête objectivement à un tel usage. Celui-ci
est du reste concrètement et réellement exercé à ce jour.
d) La parcelle 377 constitue par conséquent un
immeuble agricole isolé, sis hors zone à bâtir (art. 2 al. 1 let. a et 6 al. 1
LDFR), dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 let. b LDFR). De surcroît,
ce bien-fonds à usage mixte n'est pas partagé en une partie agricole et une
partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR). En l'état, il demeure ainsi
dans son entier soumis à la LDFR.
En refusant de désassujettir de la LDFR l'entier de
la parcelle 377, l'autorité intimée n'a par conséquent pas violé le droit. La
décision attaquée s'avère ainsi bien fondée.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée
doit être confirmée, aux frais du recourant, qui succombe. Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la CFR I du 9 novembre 2018 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juin 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.