vd_omni · AC.2023.0423 · 2025-03-31 · fr

Office fédéral de l'environnement OFEV/Municipalité de Noville, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement DGE-BIODIV, A.________, B.________ | Transformation/reconstruction d'un bâtiment existant sur une parcelle figurant à l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (Grangettes). Recours déposé par l'OFEV contre le permis de construire et les autorisations cantonales rendus 9 ans auparavant. Qualité pour agir de l'OFEV reconnue (consid. 2). Recevabilité du recours admise en raison de l'existence d'une obligation, non respectée en l'espèce, de notification de cette décision à l'OFEV et au vu des intérêts en jeu (consid. 3). Constat de la nullité du permis faute d'autorisation de l'ancien SDT, la parcelle étant située hors zone à bâtir (hameau des Grangettes) (consid. 4). Rappel du régime légal strict découlant de l'art. 78 al. 5 Cst.; s'agissant d'une reconstruction, elle n'aurait pas dû être autorisée dans le site marécageux (consid. 7). Conflit avec la protection découlant d'un autre inventaire (réserve d'oiseaux d'eau et migrateurs; consid. 8). Irrecevabilité de la conclusion tendant à la remise en état, qui n'est pas l'objet de la décision attaquée (consid. 11). Recours admis dans la mesure de sa recevabilité, annulation de l'autorisation de la DGE et constat que l'autorisation municipale est nulle. Recours pendant au TF 1C_250/2025.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.03.2025 AC.2023.0423

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 mars 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Danièle Revey et M. Alain Thévenaz, juges; Mme Fabia Jungo,
greffière.
Recourant
Office fédéral de l'environnement
OFEV,
à Berne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Noville,
représentée
par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
2.
Direction générale du territoire et
du logement
(DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE-BIODIV),
à Lausanne,
Constructeurs
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Feryel KILANI,
avocate à Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours Office fédéral de l'environnement c/ décision de
la Municipalité de Noville du 24 juillet 2013 et toute décision de la
Synthèse CAMAC 17 juillet 2013 autorisant la transformation du bâtiment
existant, installation d'un chauffage PAC avec sonde géothermique et panneaux
solaires thermiques sur la parcelle n° 1501 (CAMAC 136771).
Vu les faits suivants:
A.
A.________, C.________ et D.________ ont acquis par succession le 11
décembre 2008 la propriété de la parcelle n° 402 du registre foncier de la
commune de Noville (ci-après: la commune). Cette parcelle a fait l'objet d'un
fractionnement et a donné lieu notamment à la création du nouveau bien-fonds n°
1501 attribué le 23 janvier 2014 en propriété individuelle à A.________.
D'une surface de 683 m
2
, ce bien-fonds est
situé dans le Hameau des Grangettes, lui-même compris dans la vaste zone des
Grangettes formée par le delta du Rhône à l'endroit de son embouchure dans le Lac
Léman.
La parcelle n° 1501 comporte une maison d'habitation avec
affectation mixte (n° ECA 204) d'une surface de 157 m
2
,
le solde étant en nature de jardin pour 526 m
2
. Le côté nord-ouest
du bien-fonds borde directement le domaine public constituant la rive du lac,
aménagée à cet endroit, d'une largeur d'environ 6 m.
B.
Ce bien-fonds fait l'objet des mesures de protection suivantes:
-
inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels
d'importance nationale (ci-après: IFP), objet n° 1502: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des zones alluviales d'importance nationale
(ci-après: IZA), objet n° 123: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance
nationale (ci-après: IBN), objet VD21: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et
d'importance nationale (ci-après: ISM), objet n° 289: Les Grangettes;
-
inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs
d'importance internationale et nationale (ci-après: IROEM), objet n° 8: Les
Grangettes;
-
inventaire cantonal des monuments naturels et sites (ci-après: IMNS),
objet n° 183: Les Grangettes, les "Iles" du Rhône, forêts et bosquets
du secteur Crebelly-Dézaley;
-
inventaire cantonal des zones alluviales d'importance nationale,
régionale et locale, objet n° 123: Les Grangettes;
-
inventaire
cantonal des sites de reproduction de batraciens d'importance nationale,
régionale et locale, objet VD21 Les Grangettes.
C.
La parcelle n° 1501 s'inscrit à l'intérieur du périmètre du plan
directeur cantonal des rives du Lac Léman, approuvé par le Grand Conseil le 7
mars 2000, et du plan d'affectation cantonal n° 291 – Commune de Noville – Site
marécageux de Noville, approuvé par le département compétent le 20 mai 1997
(ci-après: le PAC n° 291).
Le PAC n° 291, selon l'art. 1
er
de son
règlement, regroupe, coordonne et met en application l'ensemble des mesures de
protection concernant les marais et le site marécageux d'une beauté
particulière et présentant un intérêt national. Il a pour but de garantir la
sauvegarde des biotopes, des zones tampons et des biocénoses qui les
caractérisent, de favoriser l’amélioration des valeurs biologiques du site et
la réparation des atteintes qu’il a subies, de maintenir un paysage proche de
l’état naturel et enfin de permettre le maintien des activités humaines dans la
mesure où celles-ci sont compatibles avec les buts de protection. A cet effet,
le plan comprend plusieurs affectations distinctes du territoire, à savoir une zone
des biotopes protégés, une zone des prairies tampon, deux zones lacustres, une
zone agricole protégée, une zone de plage, une zone de port et du chantier
naval, une zone du camping, une zone des Fourches et une zone du hameau des Grangettes,
des Territoires occupés par les constructions isolées et leurs abords (ces six
dernières affectations étant liées à des activités humaines), ainsi que l'aire
forestière.
La parcelle n° 1501 est concernée par l'art. 10 du
PAC n° 291, qui réglemente la zone du hameau des Grangettes. Ce hameau est formé
d'une dizaine de constructions constituant un noyau assez compact dans le site
et composé de maisons individuelles implantées le long de la rive. La zone du
hameau est destinée à permettre le maintien des constructions et installations
existantes ainsi qu'à garantir un accès au lac depuis Noville (al. 1). Elle est
soumise à l'élaboration d'un plan partiel d'affectation communal dans un délai
de trois ans après l'approbation du PAC (al. 2). Le plan partiel d'affectation
définit les conditions dans lesquelles les bâtiments existants peuvent être
transformés et de quelle manière de modestes agrandissements ou constructions
annexes peuvent être réalisés (al. 3).
Le PAC n° 291 bis, approuvé en parallèle le 20 juin
2002, règle les circulations dans le secteur du site marécageux de Noville.
D.
Le plan partiel d'affectation du "Hameau des Grangettes"
(ci-après: le PPA) et son règlement (ci-après: le RPPA), en vigueur depuis le 5
mars 2010, concrétisent l'art. 10 du PAC n° 291. Le PPA prévoit globalement le
maintien des constructions existantes dans le secteur du hameau, tout en
autorisant leur transformation et agrandissement dans les limites des
périmètres définis par le plan (art. 8 al. 1).
E.
A.________, au bénéfice d'une procuration délivrée par E.________ et D.________,
a déposé le 20 mars 2013 auprès de la Municipalité de Noville (ci-après: la
municipalité) une demande de transformation du bâtiment existant sur la
parcelle n° 402 (désormais n° 1501) comprenant l'installation d'un chauffage
PAC avec sonde géothermique et panneaux solaires thermiques.
F.
Selon les photographies et informations au dossier, le bâtiment existant
précédemment sur le bien-fonds précité était de forme rectangulaire implanté
parallèlement à la rive du lac à environ 5 m de celle-ci. Il comprenait historiquement
une partie vouée à l'habitation, percée de fenêtres, et une partie destinée aux
activités rurales, non ajourée et bardée de bois, à l'exception d'une porte et une
fenêtre indiquant traditionnellement le lieu de l'étable. Construit sur deux
niveaux, il disposait toutefois de deux appentis d'un niveau accolés de part et
d'autre du bâtiment à ses façades pignons.
G.
Le projet mis à l'enquête en 2013 prévoyait la transformation de ce
bâtiment dans les volumes existants, à l'exception de l'ajout d'un décrochement
en façade sud-est sous forme d'emprise supplémentaire et de la surélévation
partielle du toit. La surface bâtie existante de 167 m
2
passait
ainsi après travaux à 174 m
2
et les mètres cubes de 566,11 à
607,76 m
3
. Le projet prévoyait plusieurs percements afin de
créer fenêtres et portes-fenêtres ainsi que l'ajout d'un pignon de verre côté
lac perpendiculaire au faîte, surélevant le toit à cet endroit. Le bardage bois
devait être globalement conservé. Deux grandes terrasses étaient encore aménagées
au-dessus des deux appentis existants de part et d'autre du bâtiment, précédemment
recouverts d'un toit inaccessible. L'entier de la construction était désormais
destiné au logement. Le projet prévoyait aussi l'aménagement de deux places de
parc extérieures sur un nouvel emplacement (en remplacement de deux places
existantes). Dans le questionnaire de demande de permis de construire, il était
indiqué, au chiffre 12, que le projet n'était pas situé hors des zones à bâtir.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 8 juin
au 7 juillet 2013.
Le 17 juillet 2013, la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a délivré sa synthèse, de laquelle il ressort
essentiellement que tous les services de l'Etat consultés ont délivré les
autorisations spéciales requises. En particulier, la Direction générale de
l'environnement, Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV) a relevé que les
transformations prévues n'allaient pas au-delà des limites décrites dans le
PPA, de sorte qu'elle délivrait son autorisation spéciale. L'ancien Service du développement
territorial,
division Hors zone à bâtir
(SDT; actuellement la Direction générale du territoire et
du logement, DGTL)
n'a pas été consulté dans ce cadre et n'a donc pas
délivré d'autorisation.
Le 24 juillet 2013, la municipalité a en conséquence
délivré à A.________ le permis de construire sollicité.
Le 3 août 2015, le bureau mandataire de A.________ a
informé la municipalité que quelques adaptations de l'ouvrage avaient été
effectuées dans le cadre de l'exécution des travaux, dont une surélévation des
pannes sablières entraînant une réduction de la pente des toitures, le niveau
du faîte n'étant pas modifié, la suppression des panneaux solaires thermiques
sur la toiture par une couverture totale à l'aide de tuiles solaires
photovoltaïques, la suppression de la sonde géothermique et son remplacement
par une PAC de type air/eau.
Des photographies au dossier montrent que l'entier
de la structure de la construction d'origine a été démolie, à l'exception d'un
élément réduit en maçonnerie de la façade sud-est. Le bardage en bois composant
une partie de cette façade devait initialement être également conservé. Une
bourrasque survenue durant les travaux semble être à l'origine de la
destruction accidentelle de ce bardage.
Un permis d'habiter provisoire a été délivré le 12
octobre 2017.
H.
Par minute du 28 avril 2015, A.________ a constitué sur l'entier de la
parcelle n° 1501 un droit distinct et permanent d'une durée de trente ans dès
le 1
er
janvier 2015 en faveur d'G.________ et F.________.
Depuis le 21 janvier 2019, la maison d'habitation
érigée sur la parcelle n° 1501 constitue la résidence principale de A.________.
I.
Selon les images aériennes du site internet Swisstopo "Voyage dans
le temps", la parcelle n'a pas fait l'objet d'une modification de la
végétation en lien avec les travaux. La zone consacrée aux places de parc selon
la demande de permis de construire semblait déjà être destinée à cet usage en
2013. En 2023, une vaste surface de plus de 180 m
2
destinée au
parcage des véhicules a été aménagée au sud-est de la villa, empiétant
partiellement sur la parcelle voisine n° 1502.
J.
Le 26 septembre 2023, la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour) a communiqué à l'Office
fédéral de l’environnement (ci-après: l'OFEV) un arrêt par lequel elle
admettait un recours à l'encontre d’un ordre de la municipalité tendant à
l'éradication de plantations invasives et l'élagage d'arbres sur la parcelle n° 401
notamment (arrêt AC.2023.0036 du 25 septembre 2023).
Le 4 octobre 2023, l'OFEV a adressé un courriel à la
municipalité, indiquant avoir appris qu'une villa nouvelle avait été érigée sur
une parcelle du hameau des Grangettes en 2015/2016, que dite parcelle se
trouvait dans un site marécageux d'importance nationale ainsi que dans une zone
alluviale d'importance nationale et qu'elle n'avait aucune trace d'une
communication ou d'une autorisation concernant cette parcelle dans ses
archives. Elle requérait ainsi que l'autorisation délivrée lui soit
communiquée. La municipalité a transmis à l’OFEV l'autorisation de construire correspondante
le 9 octobre 2023. Le même jour, l'OFEV a pris contact avec la DGE/DIRNA/BIODIV
afin que lui soit transmise notamment la décision d'approbation du PPA Hameau
des Grangettes, ce que cette dernière autorité a fait le 10 octobre 2023.
Le 12 octobre 2023, l'OFEV a demandé à la
municipalité de lui transmettre tous les permis de construire délivrés au cours
des dix dernières années pour des constructions érigées au sein du site
marécageux des Grangettes. La municipalité a répondu à cette demande le 2
novembre 2023 en y joignant dix permis de construire, dont celui délivré le 24
juillet 2013 objet de la présente affaire.
K.
Le 4 décembre 2023, l'OFEV a déposé un recours à la CDAP à l'encontre de
la décision d'octroi du permis de construire du 24 juillet 2013 et des
autorisations cantonales spéciales délivrées dans le cadre de la synthèse CAMAC
du 17 juillet 2013. Il a conclu à l'annulation de la décision municipale et des
autorisations spéciales et au rétablissement de l'état conforme à la loi.
Le 13 mars 2024, la municipalité a déposé sa
réponse, concluant en substance à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement
à son rejet.
A.________ et son époux B.________ (ci-après: les
constructeurs) ont également déposé une réponse au recours en date du 29 avril
2024 concluant à son irrecevabilité et subsidiairement à son rejet.
E.________ et D.________ ont également répondu au
recours le 29 avril 2024 et conclu préjudiciellement à ce qu'elles soient
déclarées hors de cause faute de légitimation passive, principalement à
l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet.
Le 22 mai 2024, la DGE a
déposé sa réponse, se remettant à justice quant à la recevabilité du recours et
concluant, au fond, à son rejet. Le même jour, la DGTL a également déposé sa
réponse dans laquelle elle n'a pas pris de conclusions formelles, mais a invité
la Cour à examiner la recevabilité du recours et énoncé qu'un permis de
construire délivré en dehors de la zone à bâtir en l'absence de l'autorisation
cantonale spéciale est nul de plein droit.
Le 12 août 2024, l'OFEV a
déposé une réplique, confirmant les conclusions de son recours.
La municipalité a dupliqué le 26 septembre 2024. La
DGTL en a fait le même le 4 novembre 2024.
Les anciennes propriétaires D.________ et E.________
ont aussi dupliqué le 4 novembre 2024 et requis à nouveau d'être déclarées hors
de cause. Dès lors qu'elles se désintéressaient de la procédure, la juge
instructrice a fait droit à leur demande le 7 novembre 2024.
Les constructeurs ont dupliqué le 6 décembre 2024.
La Cour a tenu audience avec
inspection locale le 11 février 2025. On extrait les éléments suivants du
compte rendu de cette séance:
"G.________, père de la
propriétaire qui a procédé aux travaux litigieux, déclare bénéficier avec son
épouse F.________ d'un droit de superficie sur la parcelle mais qu'ils ne
souhaitent pas être intégrés à la procédure.
Selon les propriétaires, le
bâtiment existant comportait deux logements au rez-de-chaussée et à l'étage
(chambres pour les ouvriers).
Il est constaté, sur la base des
photographies au dossier et en comparaison avec le bâtiment rénové, que le
bâtiment existant a été presque intégralement démoli et reconstruit: une petite
partie de la façade sud-est (côté situé à l'est) a pu être maintenue, mais le
reste s'est effondré dans le cadre des travaux. Il est constaté que
l'emplacement du bardage en façade sud-est correspond à ce qui existait avant
les travaux litigieux.
Le tribunal et les parties font le
tour du bâtiment. Il est constaté qu'aux extrémités nord-est et sud-ouest du
bâtiment, un local technique (ancien appentis) et un ancien garage sont
désormais coiffés d'une terrasse. Le long de la façade nord-ouest, soit du côté
de la rive, le bâtiment est largement vitré et a été surmonté d'une importante
lucarne au centre sur environ un tiers de sa longueur. G.________ déclare que
les sablières n'ont pas été rehaussées; la seule modification par rapport au
permis de construire a été la toiture solaire. Au centre de la façade
nord-ouest se trouve une sorte de terrasse s'étendant jusqu'aux enrochements et
composée de trois éléments rabattables sur la façade, servant de volets de
protection contre les vagues. Ils supportent actuellement des bacs à
rhododendrons que la propriétaire explique avoir installé[s] afin de protéger
ses enfants de chutes dans le lac. Du fait de l'existence de ces bacs, les
volets ne sont actuellement plus utilisés comme tels; ils l'ont été régulièrement
auparavant. De part et d'autre de cette terrasse, le sol est recouvert de gazon
synthétique jusqu'aux enrochements également bordés de bacs à rhododendrons.
[…]
Au sud-ouest du bâtiment est
constatée l'existence de plantations de laurelles avec un jardin aménagé avec
des essences non indigènes. Le long de la façade sud-est se trouve une zone
pavée (comportant en outre deux places de stationnement au nord-est du bâtiment)
prolongée par une zone de gravillons permettant d'accueillir au minimum cinq
véhicules. La municipalité et la propriétaire confirment que ce dernier
aménagement n'a pas été autorisé, les plans d'enquête ne mentionnant que deux
places."
Les parties se sont encore
déterminées le 3 mars 2025 (OFEV et municipalité), le 6 mars 2025
(constructeurs) et le 10 mars 2025 (DGTL et DGE). Les constructeurs considèrent
que la DGTL avait été consultée dans la procédure de permis de construire, font
valoir que le canton et la commune avaient convenu que la zone de hameau du PPA
constituerait de la zone à bâtir, estiment que la lucarne, qui donne sur un
étage existant qui était déjà utilisé pour des logements (chambres pour les
ouvriers), ne modifie pas le volume mais offre seulement un confort
supplémentaire à un étage qui était déjà habitable et exposent qu'ils n'ont
jamais trouvé un oiseau mort au droit de leurs façades ou aux alentours. Ils
ajoutent que l'OFEV avait admis n'avoir pas examiné la question de savoir s'il
était question d'un "habitat typique" du paysage marécageux et qu'il
avait précisé que six recours avaient été déposés au sein du PAC 291 et que la
démarche visait à sanctionner globalement une planification cantonale qu'il
jugeait contraire au droit fédéral. La DGTL complète le compte rendu en ce sens
que si elle avait été consultée sur ce dossier, elle aurait à première vue
probablement refusé l'augmentation de volume induite par la création de la
lucarne au nord-ouest; elle ajoute que l'OFEV avait jugé le RPAC conforme au
droit fédéral dans ses déterminations adressées au Tribunal fédéral et qu'elle
s'interroge sur son revirement de position.
Considérant en droit:
1.
Le recours formé par l'OFEV est dirigé à l'encontre de la décision de la
municipalité le 24 juillet 2013 délivrant une autorisation de construire et à
l'encontre de la synthèse CAMAC comprenant les autorisations spéciales
délivrées par les instances cantonales le 17 juillet 2013. Le Tribunal
examinera tout d'abord la recevabilité du recours.
2.
En premier lieu, il convient d'examiner la qualité pour recourir de
l'OFEV.
a) En vertu de l'art. 49 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la
Confédération veille à ce que les cantons respectent le droit fédéral.
Afin d'assurer l'exécution correcte et uniforme du
droit fédéral, le législateur a prévu, à l'art. 89 al. 2 let. a de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qu'ont qualité pour
recourir devant le Tribunal fédéral notamment la Chancellerie fédérale, les
départements fédéraux ou, pour autant que le droit fédéral le prévoie, les
unités qui leur sont subordonnées, si l'acte attaqué est susceptible de violer
la législation fédérale dans leur domaine d'attribution. La doctrine précise à
cet égard que, sur la base de cette disposition, les offices fédéraux sont
habilités à recourir, mais que le droit fédéral doit le prévoir dans une loi ou
dans une ordonnance (cf. Aubry Girardin, Commentaire LTF, 3
e
éd.,
2022, n. 75 ad art. 89). En vertu de l'art. 111 al. 2 LTF, si une autorité
fédérale a la qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral, elle peut
recourir devant les autorités cantonales précédentes ou, pour autant qu'elle le
demande, participer à la procédure devant celles-ci.
Un office fédéral n'est admis à recourir que dans un
domaine qui relève de sa compétence. Le Tribunal fédéral a en particulier
considéré que le recours de l'Office fédéral de l’énergie (OFEN), qui
intervient hors d'un cas d'application de la loi fédérale du 30 septembre 2026
sur l’énergie (LEne; RS 730.0), doit être déclaré irrecevable (TF 1A.124/2005
du 17 juin 2005 consid. 1.3-1.4). De même, l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE) n'a pas qualité pour recourir sur la base de l'art. 48 l’ordonnance
du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) lorsque c'est
l'application du droit fédéral de la protection de l'environnement qui est en
jeu (Tanquerel, Le recours des offices fédéraux en matière d'aménagement du
territoire et d'environnement, in: Mélanges en l'honneur de Pierre Moor:
théorie du droit, droit administratif, organisation du territoire, Berne 2005,
p. 766).
b) D'après l'art. 12g al. 2 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et les paysages (LPN; RS 451),
intitulé "
Recours des cantons et de l'office fédéral compétent
",
l'office compétent a la qualité pour recourir contre les décisions cantonales
au sens de l'art. 12 al. 1 LPN et peut faire usage des voies de droit fédérales
et cantonales.
Cette disposition est entrée en vigueur le 1
er
juillet 2007; il s'agit en réalité d'une reprise du texte de l'ancien art. 12b al.
2 LPN, introduit le 1
er
février 1996 (FF 2005 5041, p. 5067).
Elle confère à l'office compétent le droit de recourir en matière de LPN sur
les décisions prises en exécution de tâches fédérales. Contrairement aux autres
lois fédérales instaurant un droit de recours des offices fédéraux dans le
domaine de l'environnement (voir art. 56 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l’environnement [LPE; RS 814.01], art. 67a de la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20], art.
46 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts [LFo; RS 921.0] et
art. 29 al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 2003 sur l’application du génie
génétique au domaine non humain [LGG; RS 814.91] qui prévoient que l'office
compétent est habilité à user de toutes les voies de recours prévues par le
droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions rendues par des
autorités cantonales en
"application de la présente loi ou de ses
dispositions [
ou:
actes] d’exécution"),
l'art. 12g al. 2 LPN contient
une formulation différente s'agissant des décisions concernées. Il renvoie en
effet aux décisions cantonales au sens de l'art. 12 al. 1 LPN, ce qui indique
que l'habilitation concerne exclusivement le recours contre les décisions
prises dans l'accomplissement de tâches de la Confédération selon les art. 78
al. 2 Cst. et 2 LPN (Grodecki/Pfeiffer, in Moor/Favre/Flückiger (éd.), Loi sur
la protection de l'environnement, Berne 2010, n. 9 ad art. 56 LPE).
L'art. 2 LPN définit ce qu'il faut entendre par
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 78 al. 2 Cst.
Cet article n'est toutefois pas exhaustif. Selon une jurisprudence constante,
une tâche fédérale peut également exister lorsqu'une autorité cantonale a pris
une décision, par exemple lors de l'octroi d'une dérogation au droit de
l'aménagement du territoire selon l'art. 24 de la
loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
(ATF 112 Ib
70 consid. 4b). L'autorisation de défrichement est expressément mentionnée à
l'art. 2 al. 1 let. b LPN (ATF 121 II 190 consid. 3c/cc). La protection
des biotopes selon les art. 18 ss LPN est une tâche fédérale confiée aux
cantons (ATF 133 II 220 consid. 2.2). Il en va de même pour l'autorisation
d'interventions techniques dans un cours d'eau selon les art. 8 ss de la loi
fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP; RS 923.0) ou l'octroi
d'autorisations relevant du droit de la pêche (ATF 110 lb 160 consid. 2). Font
également partie des tâches fédérales la protection des eaux et la garantie de
débits résiduels convenables (TF 1C_262/2011 du 15 novembre 2012 consid. 1.1,
non publié dans: ATF 139 II 28), la protection des marais et des sites
marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ATF 118 Ib 11
consid. 2e) ainsi que des mammifères et des oiseaux sauvages (ATF 136 II 101
consid. 1.1), même si ce sont les autorités cantonales ou communales qui
décident. La condition pour l'existence d'une "tâche fédérale" est
donc en premier lieu que la décision attaquée concerne une matière juridique
qui relève de la compétence de la Confédération et qui est réglée par le droit
fédéral.
Le droit de recours de l'OFEV est considéré comme
abstrait: il n'est pas nécessaire pour l'office concerné de démontrer un
intérêt particulier à contester la décision (ATF 136 II 359 consid. 1.2;
Keller, Commentaire LPN, 2
ème
éd. 2019, n. 5 ad art. 12g LPN, p.
359). Il permet par ailleurs à l'office de contester non seulement les
décisions cantonales de dernière instance, mais également celles des instances
inférieures. La qualité pour agir sur le plan cantonal n'est donc pas limitée à
la dernière instance et existe pour toutes les autorités cantonales précédentes
(Bovey, op. cit., n. 18 ad art. 111 LTF; Keller, op. cit., n. 7 ad art.
12g LPN, p. 359 s.; FF 1991 III 1151, p. 1157). Il s'agit toutefois d'une
faculté donnée à l'autorité fédérale, qui n'est pas obligée d'épuiser les
instances cantonales. Une renonciation à recourir devant une instance cantonale
ne privera pas l'autorité fédérale de son droit de recourir devant les instances
cantonales ultérieures ou devant le Tribunal fédéral. Par conséquent, l'office
n'a pas non plus d'obligation de participer à la procédure antérieure (ATF 136
II 359 consid. 1.2; 116 Ib 418 consid. 3h; voir aussi arrêt TF 1C_184/2021 du
23 septembre 2021 consid.
2.3; Tanquerel, op. cit., p. 772;
Bovey, op. cit., n. 22 ad art. 111).
Les art. 12g al. 2 et 12 al. 1 LPN ne mentionnent
que les décisions des autorités cantonales. Chaque canton est toutefois libre
d'organiser les compétences de ses autorités comme il l'entend. Dans le canton
de Vaud, l'art. 114 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la compétence de
délivrer les permis de construire appartient à la municipalité. L'intervention
de la commune dans ce domaine ne porte toutefois pas préjudice au droit des
autorités fédérales de recourir contre les décisions des autorités inférieures,
qu'elles soient communales ou cantonales (voir, pour la LPE: Grodecki/Pfeiffer,
op. cit., n. 15 ad art. 56 LPE).
c) Au niveau cantonal, selon l'art. 75 let. b de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a
qualité pour former recours toute autre personne ou autorité que la loi
autorise à recourir.
d) Il résulte de ce qui précède que l'OFEV, en tant
qu'office fédéral compétent pour l'exécution de la LPN en matière de protection
de la nature et du paysage (art. 23 al. 1 let. a et al. 2 de l'ordonnance
du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage [OPN; RS
451.1]), est l'office compétent au sens de l'art. 12g
LPN pour se
plaindre des décisions cantonales et communales en cette matière (cf. ég. TF
1C_86/2020 du 22 avril 2021 consid. 6.1; Tanquerel, op. cit., p. 772). La
qualité pour recourir doit lui être reconnue même s'il n'a pas formé opposition
dans la procédure préalable aux décisions litigieuses. L'office intervient par
ailleurs dans des domaines recouvrant la définition de tâche de la
Confédération, singulièrement la protection des marais et des sites marécageux
d'une beauté particulière et d'importance nationale, ainsi que des mammifères
et des oiseaux sauvages. La qualité pour recourir à l'encontre des actes
attaqués doit partant lui être reconnue.
3.
Il convient ensuite d'examiner si l'OFEV pouvait encore contester dans
son recours des actes qui sont datés de plus de 9 ans au moment du dépôt du
recours.
A ce sujet, l'OFEV se prévaut de l'absence totale de
notification des actes litigieux, qui ne lui auraient été communiqués qu'à sa
demande le 2 novembre 2023, en violation en particulier des art. 24g LPN, 27
al. 2 let. e et f OPN et 46 OAT. Il convient dès lors de se pencher sur
l'existence d'une obligation de notification des autorisations cantonales
spéciales et du permis de construire.
a) aa) Selon l'art. 95 al. 1 LPA-VD, le recours au
Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision
ou du jugement attaqués.
L
a
question du respect du délai de recours et de ses conséquences dépend
directement de l'existence d'une obligation des autorités de notifier leurs
décisions.
En l'absence d'obligation de communiquer les décisions
cantonales des instances inférieures à l'OFEV, il ne serait pas admissible
d'admettre un recours de l'OFEV après l'écoulement du délai de recours cantonal
ordinaire, quand bien même l'office ne se serait pas vu notifier la décision (Grodecki/Pfeiffer,
op. cit., n. 31 ad art. 56 LPE; Loretan, Kommentar zom Umweltschutzgesetz, 2
e
éd., Zurich 1996, état mars 2002, n. 16 ad art. 56 LPE).
bb)
Selon
l'art. 112 al. 4 LTF, dans les domaines où les autorités fédérales ont qualité
pour recourir devant le Tribunal fédéral, le Conseil fédéral détermine quelles
décisions les autorités cantonales doivent leur notifier. Selon le Message
concernant la révision totale de la procédure judiciaire fédérale du 28 février
2001, les décisions cantonales ne devront en principe pas être communiquées
d'office aux autorités fédérales, sauf dans les cas spécifiés par une
ordonnance du Conseil fédéral. Une obligation de communiquer toute décision aux
autorités fédérales ne pourra être prévue que de manière très ponctuelle, par
exemple lorsque la mise en œuvre de normes particulièrement délicates est en
cause (FF 2001 4000, sp. 4147). Sur cette base, le Conseil fédéral a édicté
l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la notification des
décisions cantonales de dernière instance en matière de droit public (RS 173.110.47),
qui fait obligation aux autorité cantonales de notifier sans délai et
gratuitement aux autorités fédérales ayant qualité pour recourir les décisions
de dernière instance qui peuvent être attaquées devant le Tribunal fédéral,
notamment par un recours en matière de droit public (art. 1 al. 1 let. c).
Selon cette ordonnance, une obligation de notification n'existe que pour les
décisions de dernières instance cantonale (voir aussi ATF 136 II 359 consid.
1.2). Le Message précité n'exclut toutefois pas d'obliger des autorités
cantonales inférieures à communiquer leurs décisions aux autorités fédérales
(Bovey,
op. cit.,
n. 66-68 ad art. 112).
cc) L'art. 27 al. 1 et 2 OPN, intitulé "
Communication
des textes légaux et des décisions
" prévoit que les cantons
communiquent à l'OFEV, l'OFC (Office fédéral de la culture) ou à l'OFROU (Office
fédéral des routes) leurs actes normatifs concernant la protection de la
nature, la protection du paysage et la conservation des monuments historiques
(al. 1). Les autorités compétentes communiquent en outre à l'OFEV les décisions
suivantes (al. 2):
"a.          exceptions relatives aux dispositions de la
protection des espèces (art. 22, al. 1 et 3, LPN; art. 20, al. 3);
b.            suppression de la
végétation des rives (art. 22, al. 2 et 3, LPN);
c.            décisions de constatation dans le domaine de la
protection des biotopes et des espèces (art. 14, al. 4);
d.            décisions concernant la remise en état (art. 24e LPN);
e.            décisions concernant les constructions, les
installations et les modifications de la configuration du terrain dans les
biotopes d’importance nationale (art. 18a LPN) ou les sites marécageux
(art. 23b LPN);
f.            approbation de plans d’affectation (art. 26 de la loi
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire) s’ils portent atteinte à des
paysages, des sites naturels, des biotopes ou des sites marécageux d’importance
nationale."
L'art. 27 al. 2 let. e OPN a été introduit par le
ch. II 1 de l'ordonnance du 2 février 2000 relative à la loi fédérale sur la coordination
et la simplification des procédures de décision, et est entré en vigueur le 1
er
mars 2000 (RO 2000 703). Cet article impose aux autorités cantonales de
communiquer à l'OFEV une série de décisions relatives aux constructions dans
les biotopes et sites marécageux. Quant à l'art. 27 al. 2 let. f OPN, qui porte
sur l'approbation des plans d'affectation, il a été introduit par le ch. II de
l’ordonnance du 2 avril 2014 et est entré en vigueur le 1
er
mai 2014
(RO 2014 909).
L'objectif poursuivi par l'art. 27 al. 2 OPN est
d'assurer un droit de recours effectif des offices fédéraux, dans le contexte
d'un besoin d'amélioration de la surveillance fédérale dans le domaine de la
protection du paysage et de la nature. Cet objectif trouve sa source dans le
rôle de surveillance de la Confédération vis-à-vis des cantons, prévu à l'art.
24g al. 1 LPN depuis le 1
er
septembre 2014 et, de manière générale,
à l'art. 49 al. 2 Cst. (Martenet,
in
: Martenet/Dubey (éd.),
Commentaire romand de la Constitution fédérale, 2021, n. 66 ss ad art. 49 Cst.;
Biaggini, BV Kommentar, 2
e
éd., Zurich 2017, n. 26 ad art. 49;
cf. ég. TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2 et les références
citées). L'obligation de notification découlant de l'art. 27 al. 2 OPN va plus
loin que celle de l'ordonnance fédérale du 8 novembre 2006 concernant la
notification des décisions cantonales de dernière instance en matière de droit
public. Cet article s'adresse en effet à toutes les autorités compétentes, à
savoir également aux autorités cantonales inférieures (Keller, op. cit., n. 8
ad art. 12g LPN; voir aussi Tanquerel, op cit., p. 773). Il en est ainsi
également dans le domaine de l'aménagement du territoire, où le Tribunal
fédéral est arrivé à la même solution s'agissant de l'obligation de notifier
une décision d'approbation d'un plan d'affectation sur la base de l'art. 46 OAT
(voir arrêt TF 1C_672/2020 du 2 septembre 2021 consid. 2.2, où le Conseil
d'Etat tessinois avait omis de notifier à l'ARE un plan d'affectation n'ayant
pas fait l'objet d'un recours cantonal).
b) En l'espèce, lors de l'octroi du permis de
construire en 2013, l'art. 27 al. 2 let. e OPN était applicable et
les autorités vaudoises étaient donc en principe tenues de notifier leurs
décisions à l'OFEV. La municipalité et la DGE ont donc procédé en violation du
droit fédéral et l'office est autorisé à se prévaloir d'un défaut de notification
des décisions litigieuses lors de leur adoption.
aa) Selon l’art. 44 LPA-VD, les décisions sont en
principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte
judiciaire (al. 1). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions
rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple
ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par
écrit (al. 2). L'autorité peut notifier ses décisions par voie de publication
du dispositif dans la Feuille des avis officiels à une partie dont le lieu de
séjour est inconnu (al. 3 let. a) ou à un grand nombre de participants qui
ne peuvent pas être identifiés sans frais excessifs (al. 3 let. b).
Une notification irrégulière ne doit en principe entraîner
aucun préjudice pour les parties (ATF
138 I 49
consid.
8.3.2;
voir, en droit fédéral, art.
49 LTF et 38 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative [PA; RS 172.021]). S'il s'agit d'un acte émanant d'une autorité,
le fardeau de la preuve de la notification et de sa date incombe en principe à
l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique (ATF 122 I 97 consid.
3b). L'autorité supporte ainsi les conséquences de l'absence de preuves en ce
sens que si la notification ou sa date sont contestées, et qu'il existe
effectivement un doute à ce sujet, comme cela peut se présenter lors de la
notification d'un acte sous pli simple, il y a lieu de se fonder sur les
déclarations du destinataire de l'envoi (ATF 103 V 63 consid. 2 et 3). Cela
ne suffit pas encore au constat que le recours a été déposé en temps utile. Il
y a donc lieu d’examiner, d’après les circonstances du cas concret, si la
partie intéressée a réellement été induite en erreur par l’irrégularité de la
notification et a, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet égard de
s’en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l’invocation du
vice de forme. En vertu de ce principe, la partie intéressée est tenue de se
renseigner sur l’existence et le contenu de la décision dès qu’elle peut en
soupçonner l’existence, sous peine de se voir opposer l’irrecevabilité d’un
éventuel moyen pour cause de tardiveté (ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 111 V 149
consid. 4c; TF 1C_268/2021 du 26 novembre 2021 consid. 2.1; 2C_884/2019 du 10
mars 2020 consid. 7.2).
Selon la jurisprudence, un recours d'un office
fédéral est recevable s'il a été déposé trente jours après la notification de
la décision cantonale, elle-même notifiée à l'office fédéral recourant à sa
demande avec deux mois de retard (TF 6A.75/2003 du 5 décembre 2003 consid. 1).
L'ARE a également été admis à recourir en novembre 2019 contre une décision
d'approbation d'un plan d'affectation datant de mars 2015 alors que cette
décision ne lui avait pas été notifiée par le Conseil d'Etat (TF 1C_672/2020 du
2 septembre 2021 consid. 2 et 3). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a
considéré qu'il n'appartenait pas à l'ARE de parcourir les feuilles officielles
des différents cantons à la recherche d'éventuelles décisions relatives à la
délimitation des zones à bâtir (consid. 3.2). Le fait que l'ARE s'était vu
notifier des arrêts de la dernière instance de recours cantonale rendus à
l'encontre du plan d'affectation concerné n'était pas déterminant car il
s'agissait d'arrêts de renvoi, donc de décisions incidentes au sens de l'art.
93 LTF. L'ARE pouvait se limiter à prendre connaissance du dispositif de ces
arrêts et, sans violer le principe de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.) et sans
s'exposer au reproche de grave négligence procédurale, n'était pas tenu
d'examiner ces affaires plus avant, considérant qu'un recours au Tribunal
fédéral paraissait d'emblée irrecevable au vu de la nature incidente de ces
décisions (consid. 3.4). L'examen du bien-fondé du recours au regard du
principe fondamental de la séparation du bâti et du non-bâti l'emporte sur la
sécurité du droit (consid. 3.5).
bb)
Dans le cas
présent, rien ne permet de retenir que l'OFEV aurait eu connaissance des
décisions entreprises, ou de leur contenu, avant leur communication par
courriel le 2 novembre 2023.
En particulier, le fait
que divers arrêts aient été rendus précédemment par la CDAP concernant le
secteur des Grangettes, mais en lien avec d'autres parcelles du site, ne peut pas
fonder une violation de son devoir de se renseigner qui pourrait aujourd'hui
être opposée à l'OFEV. On ne saurait attendre de l'office fédéral concerné
qu'après notification d'un arrêt relatif à un secteur, il procède à un examen
étendu des constructions de toutes les parcelles alentour afin de déterminer si
celles-ci ont fait l'objet de décisions qui ne lui ont pas été notifiées.
Il en est de même s'agissant
de l'arrêt rendu par la CDAP le 24 décembre 2015 (AC.2015.0026) dont se prévaut
la municipalité.
Selon elle, l'OFEV aurait dû recourir contre les décisions
litigieuses à la suite du prononcé de cet arrêt, qui portait sur d'autres
parcelles du site des Grangettes. Cela étant, la municipalité perd de vue que,
dans la mesure où la cause précitée concernait un cas d'assujettissement à la
loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS
211.412.11), cette question n'entrait pas dans les compétences de l'OFEV qui ne
s'est, à juste titre, pas vu notifier l'arrêt. Le simple fait que d'autres
offices fédéraux ont été destinataires de l'arrêt ne permet pas de retenir
automatiquement que l'OFEV en avait connaissance, ni que ces offices auraient
dû le transmettre à l'OFEV qui n'était pas concerné par l'objet de l'affaire.
On ne peut donc aujourd'hui reprocher à l'OFEV de n'avoir pas recouru à
l'encontre des décisions litigieuses immédiatement après le prononcé de cet
arrêt du 24 décembre 2015 par la CDAP.
Au surplus, contrairement à ce que soutiennent les
constructeurs, il n'est pas pertinent que l'OFEV ait eu connaissance du contenu
du PAC n° 291 dans le cadre de son intervention dans la procédure de recours au
Tribunal fédéral de 1999 au sujet du chantier naval (voir arrêt du TF 1A.14/1999
du 7 mars 2000, publié sous la référence cantonale AC.1998.0067). Le PAC ne
pose pas de règlementation de détail et n'apparait pas manifestement contraire
au droit fédéral s'agissant des prescriptions qu'il pose pour le secteur du
hameau des Grangettes, au demeurant pas au cœur de l'affaire soumise au
Tribunal fédéral.
Il est encore relevé que les documents reçus
régulièrement par l'OFEV en lien avec l'obligation qui incombe aux cantons de
rendre compte de l'état de la protection des zones alluviales, des sites
marécageux et des sites de reproduction de batraciens (cf. art. 3 al.
1, art. 5 et 10 de l'ordonnance fédérale du 28 octobre 1992 sur les zones
alluviales [Ordonnance sur les zones alluviales; OZA; RS 451.31]; art. 3
al. 1, art. 5 et 10 de l'ordonnance fédérale du 1
er
mai 1996 sur la
protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale [OSM; RS 451.35]; art. 5 al. 1 et 2, art. 8 et 13 de l'ordonnance
fédérale du 15 juin 2001 sur la protection des sites de reproduction de
batraciens d'importance nationale [OBat; RS 451.34]) font uniquement état
d'éléments généraux en lien avec la protection de ces sites et ne contiennent
aucun détail relatif aux nouvelles constructions (cf. rapports des années 2018
et 2021 dans le cadre des enquêtes OFEV). Ils ne permettent dès lors pas non
plus de fonder un devoir de l'OFEV de se renseigner plus avant, en tout cas
s'agissant d'actes d'exécution tels qu'un permis de construire, sur le
développement du secteur en question et de faire partir un délai de recours.
Il s'ensuit que, bien que formé plusieurs années
après leur prononcé, le recours contre les décisions des 17 et 24 juillet 2013
a été déposé en temps utile. L'importance des biens juridiques protégés,
constatée par plusieurs inventaires fédéraux et cantonaux consacrant des objets
d'importance nationale, voire internationale, a pour conséquence que leur
protection l'emporte sur la sécurité du droit.
Il convient donc d'entrer en matière sur le fond
dans le cadre du recours déposé à l'encontre du permis de construire et des
autorisations cantonales y relatives.
4.
La DGTL considère que le permis de construire octroyé le 24 juillet 2013
est nul faute de délivrance d'une autorisation spéciale par l'autorité
cantonale compétente pour les constructions hors zone à bâtir.
a) Au sens de l'art. LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2) la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le
terrain est équipé (let. b). L'art. 103 LATC prévoit qu'aucun travail de
construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al. 1).
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée. Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC,
prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être
construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le
département cantonal (cf
.
art. 81 al. 1 et 121 let. a LATC).
Dans le canton de Vaud, la DGTL (respectivement l'ancien SDT dans le cas
présent) est l'autorité compétente selon l'art. 25 al. 2 LAT pour décider si
les projets situés hors de la zone à bâtir sont conformes à l'affectation de la
zone ou si une dérogation peut être accordée (cf. art. 4 al. 3 let. a
LATC). Sans autorisation cantonale préalable, un permis de construire délivré
par une commune hors de la zone à bâtir ne peut déployer aucun effet. Il est
radicalement nul (ATF 132 II 21 consid. 3.2.2; 111 Ib 213 consid. 5; TF
1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; CDAP AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 3a
et les références citées).
b)
La construction litigieuse est sise
en zone de hameaux. Il convient d'examiner en premier lieu le régime juridique
qui est applicable à cette zone.
aa) Selon l'art. 14 LAT, les plans
d’affectation règlent le mode d’utilisation du sol (al. 1); ils délimitent
en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger
(al. 2). Cette disposition pose le principe fondamental de la séparation
entre secteur bâti et non bâti. Les zones à bâtir sont définies par
l'art. 15 LAT, les zones agricoles par l'art. 16 LAT, les zones à
protéger par l'art. 17 LAT. Outre cela, le droit cantonal peut prévoir
d’autres zones d’affectation (art. 18 al. 1 LAT) et ainsi subdiviser,
modifier, combiner et compléter les types de base du droit fédéral (zone de
construction, zone agricole et zone de protection). Toutefois, ces zones
doivent respecter la distinction fondamentale entre les zones constructibles et
non constructibles et donc être affectées soit à la zone à bâtir, soit à la
zone qui n'est pas à bâtir (cf. ATF 143 II 588 consid. 2.5.1 in RDAF
2018 I 351; cf. aussi Muggli, in Aemisegger, Moor, Ruch, Tschannen [éds],
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 11 ad
art. 18 LAT). Cela étant, le terme de zone "à bâtir" ne doit pas
faire croire, par opposition, qu'il est impossible de construire dans les zones
qui ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les constructions ne
sont pas exclues
a priori
, mais ne sont admises que si elles sont
conformes à l'affectation de la zone – art. 22 LAT –, ou que si leur
implantation est imposée par leur destination, et encore à la condition
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose – art. 24 LAT – (cf. CDAP AC.2019.0049
du 2 juillet 2020 consid. 2b/cc et les nombreuses références citées).
Des zones nouvellement définies au sens de l'
art. 18 LAT
se révèlent notamment adéquates lorsque doit
être pris en considération, en zone non constructible, un besoin spécifique
d'affectation, ou, à l'inverse, en zone constructible, un besoin particulier de
protection (Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz, n. 4 ad art. 18, p. 429).
Ainsi, les autres zones de l'
art. 18 LAT
destinées à
répondre à des besoins spécifiques hors des zones à bâtir, telles que les zones
de maintien de l'habitat rural ou d'extraction, ou celles qui englobent de
grandes surfaces non construites, comme les aires de délassement ou les zones
réservées à la pratique de sports ou de loisirs en plein air (ski, golf, etc.),
sont en principe imposées par leur destination à l'emplacement prévu par le
plan d'affectation; elles sont clairement à l'extérieur des zones à bâtir de l'
art. 15 LAT
et, sous réserve de leur affectation
spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (TF 1C_483/2012 du
30 août 2013 consid. 3.2 et références citées).
bb) La possibilité, pour les cantons, de délimiter
des zones de hameaux a été introduite dans l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire du 2 octobre 1989, entrée en vigueur le 20 octobre 1989 (aOAT; RO
1989 p. 1985). L'art. 23 aOAT avait en effet la teneur suivante:
"Art. 23   Petites entités urbanisées hors de la zone à
bâtir
Pour assurer le maintien de
petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir, des zones spéciales
au sens de l'article 18 LAT (telles les zones de hameaux ou les zones de
maintien de l'habitat rural) peuvent être délimitées, lorsque la carte ou le
texte du plan directeur cantonal (art. 8 LAT) le prévoit."
Cette norme - qui correspond, depuis le 1er
septembre 2000, à l'actuel art. 33
OAT
- avait
été conçue pour s'appliquer aux petites entités urbanisées qui devaient
clairement être distinguées des véritables villages; c'est pourquoi, dans le
titre de l'art. 23 aOAT, il était indiqué que ces entités se trouvaient
"hors de la zone à bâtir". Néanmoins, le renvoi à l'art. 18 LAT
signifiait que ces zones spéciales pouvaient être soit des zones à bâtir (art.
15 LAT), soit des zones agricoles (art. 16 LAT), soit des zones à protéger
(art. 17 LAT), les cantons étant chargés de concevoir les solutions adéquates,
en prévoyant le cas échéant des régimes mixtes, certaines parcelles ou parties
de parcelles étant soumises à une réglementation de zone à bâtir et d'autres à
une réglementation de zone non constructible (cf.
Bandli/Bühlmann/Nicati/Tschannen, Zur neuen Raumplanungs-verordnung des Bundes,
BR/DC 1990 p. 24). Une zone de hameau peut être qualifiée de "zone à bâtir
particulière ou à constructibilité restreinte" (cf. Muggli, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, n. 24 ad art. 18 LAT).
Dans le canton de Vaud, le législateur avait adopté
l'art. 50a LATC, introduit par la loi du 4 février 1998, puis modifié le
16 août 2002, et enfin abrogé avec effet au 1
er
septembre 2018, qui
prévoyait que les communes pouvaient définir des zones spéciales, "a) pour
assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à bâtir
(zones de hameaux, zones de maintien de l’habitat rural, etc.) ou b) pour permettre
l’exercice d’activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier
etc.) dont la localisation s’impose hors de la zone à bâtir".
Depuis le 1
er
septembre 2018, les autres
zones selon l'art. 18 al.1 LAT sont régies par l'art. 32 LATC qui
dispose que les plans peuvent contenir d'autres zones, notamment celles du
domaine public destinées à la réalisation d'espaces publics pour les véhicules
et les piétons (al. 1) et qu'ils peuvent prévoir des zones spéciales
destinées à des activités spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur
cantonal (al. 2).
cc) Selon l’art. 17 al. 1 LAT, les zones à protéger
comprennent les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a); les paysages
d’une beauté particulière, d’un grand intérêt pour les sciences naturelles ou
d’une grande valeur en tant qu’éléments du patrimoine culturel (let. b); les
localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels
(let. c); les biotopes des animaux et des plantes dignes d’être protégés (let.
d) (voir aussi art. 31 LATC). Comme les zones spéciales de l'art. 18 LAT, les
zones à protéger de l'art. 17 LAT peuvent se superposer à d'autres zones
d'affectation (art. 15, 16 ou 18 LAT) et appartenir ou non à la zone à bâtir
(Jeannerat/Moor, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich
2016, n. 9 ad art. 17 LAT).
c) En l’occurrence, le hameau des
Grangettes s'inscrit à l'intérieur d'un site marécageux d'importance nationale,
qui est en principe inconstructible. Il se situe dans une zone d'un grand
intérêt environnemental, concernée par plusieurs inventaires fédéraux et
biotopes d'importance nationale. A ce titre, il répond à la définition de zone
à protéger au sens de l'art. 17 LAT. En sus de cette affectation, le hameau
constitue également une zone spéciale selon l'art. 18 LAT (voir la mesure C22
du Plan directeur cantonal consacrée aux petites entités urbanisées [hameaux]).
Il est composé d'une dizaine de constructions à usage d'habitation, ainsi que
de quelques annexes. Il constitue donc un petit noyau de bâtiments relativement
compacts, mais isolés de toutes autres constructions, hormis la zone de camping
située directement à l'ouest. Il est implanté en bordure directe de la rive du
lac, à l'écart de toute agglomération, infrastructure publique (écoles,
transports publics) ou services (commerces, etc.), et constitue à ce titre une
incongruité construite au milieu du site protégé des Grangettes. Son
affectation en zone de hameau par le PAC n° 291, reprise par le PPA des
Grangettes, avait manifestement pour but de régulariser les constructions
existantes qui étaient par ailleurs non conformes aux buts de protection
cumulés des inventaires fédéraux régissant le site. Le simple fait que le PPA reconnaisse
la légalité des constructions et pose des prescriptions à bâtir particulières,
distinctes de celles régissant la zone agricole (art. 16a ss LAT) ou des art.
24 ss LAT, ne signifie pas encore que l'on se trouve en zone constructible au
sens de l'art. 15 LAT. Bien au contraire, le sens de la zone spéciale telle que
conçue par les planificateurs communal et cantonal avait ici pour but
d'échapper aux prescriptions des art. 24 ss LAT afin de poser un régime de
conformité à la zone de non bâtir différent de celui prescrit à défaut par la
LAT.
Quant à l'art. 23 RPPA, qui habilite
la municipalité, dans le cadre des art. 85 et 85a LATC (relatifs aux
dérogations en zone à bâtir), à autoriser des dérogations au règlement pour
autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le
justifient, il ne saurait à lui seul fonder le caractère constructible de la
zone (voir TF
1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.3). On pourrait
aussi se demander si cet article n'est pas contraire au droit fédéral, question
qui peut toutefois demeurer indécise dans le cadre de la présente procédure.
d) Comme on l'a vu ci-dessus, l'art. 25 al. 2 LAT
exige que, pour tous les projets de construction situés hors de la zone à
bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Il importe
ainsi peu que le projet soit ou non conforme aux prescriptions du RPPA
régissant la zone de hameau. Même en cas d'autorisation délivrée dans le cadre
de l'art. 22 LAT, la décision appartient à l'autorité cantonale. Seule la
qualification de la zone, en l'occurrence inconstructible, est déterminante.
Dans le cas présent, le questionnaire de demande du
permis de construire indiquait que la construction n'était pas située hors des
zones à bâtir. Le projet n'a donc pas été soumis à autorisation du SDT. La
synthèse CAMAC du 17 juillet 2013 ne contenait aucune détermination de ce
service et encore moins de décision de sa part au titre d'autorité compétente
pour les constructions hors zone à bâtir. Dans ces conditions, force est de
constater que l'autorisation de construire délivrée par la municipalité est nulle
de plein droit.
e) Les constructeurs estiment que la situation doit
être jugée à l'aune des conditions applicables à la révocation des décisions
(voir, par exemple, pour un rappel des principes applicables à la révocation
des décisions: arrêt TF 2C_438/2016 du 11 janvier 2017 consid. 5.1). Or il ne
s'agit pas ici d'un cas de révocation d'une décision par l'autorité qui l'a
initialement rendue, mais d'un cas de nullité absolue, constatée par une
autorité de recours. Selon la jurisprudence constante rappelée ci-dessus (voir
consid. 4a), la sanction de la nullité est une conséquence du principe cardinal
de séparation du bâti et du non bâti, qui constitue un intérêt public majeur et
prépondérant.
5.
Indépendamment de la nullité du permis de construire litigieux, il
découle des considérants qui suivent que les décisions entreprises devraient de
toute façon être annulées pour les motifs développés ci-dessous.
6.
L'OFEV s'oppose à la délivrance de l'autorisation de construire
litigieuse au motif qu'elle serait contraire à la protection instaurée par
plusieurs inventaires fédéraux, au périmètre desquels appartient la parcelle
litigieuse. Il invoque à cet effet plus particulièrement l'inventaire des sites
marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale n° 289
(ISM) et l'inventaire fédéral des réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs
d'importance internationale et nationale n° 8 (IROEM), tous deux désignés
sous l'appellation "Les Grangettes".
Dans son recours, l'OFEV déclare qu'il conteste la
décision municipale rendue, ainsi que la synthèse du 17 juillet 2013 par la
CAMAC. Or cette synthèse contenait plusieurs autorisations des instances
cantonales sans que l'OFEV ne précise clairement la décision qu'il souhaite
entreprendre. Au vu des motifs invoqués à l'appui de son recours, le Tribunal
considère qu'il conteste manifestement l'autorisation spéciale délivrée par la
DGE/DIRNA/BIODIV, à l'exclusion des décisions prises par l'ECA ou les autres divisions
de la DGE.
7.
a) Selon l'art. 78 al. 5
Cst.
, les
marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un
intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations
ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui servent à la
protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins
agricoles.
L'art. 78 al. 5 Cst. prévoit donc une interdiction
absolue de modification, tant pour les marais que pour les sites marécageux, et
n'autorise des exceptions que si elles servent à la protection ou à
l'exploitation agricole actuelle.
Le législateur a concrétisé cette
disposition par l'adoption des art. 23a ss LPN (en vigueur depuis le
1
er
février 1996 [RO 1996 214]). Contrairement à l'art. 78 al. 5
Cst., selon ces dispositions, il convient de distinguer, d'une part, le régime
applicable aux marais d'une beauté particulière et d'importance nationale, pour
lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN qui concernent les
biotopes, et, d'autre part, les sites marécageux d'importance
nationale
régis par les art. 23b à 23d LPN.
L'art. 23b al. 1 LPN définit un
site marécageux comme "
un paysage proche de l'état naturel, caractérisé
par la présence de marais. Une étroite relation écologique, visuelle,
culturelle ou historique unit les marais au reste du site
".
L'al. 2 de cette disposition précise les conditions auxquelles un site
marécageux est d'une beauté particulière et d'importance nationale. L'al. 3
prévoit que le Conseil fédéral désigne les sites marécageux répondant à ces
conditions. Selon l'art. 23c LPN, la protection a pour but général de sauvegarder
les éléments naturels et culturels des sites marécageux qui leur confèrent leur
beauté particulière et leur importance nationale (al. 1). Les cantons veillent
à la concrétisation et à la mise en œuvre des buts de la protection (al. 2).
Quant à l'art. 23d LPN, il est formulé ainsi:
"Aménagement et exploitation
des sites marécageux
1
L'aménagement et
l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.
2
Sont en
particulier admis à la condition prévue à l'al. 1:
a. l'exploitation
agricole et sylvicole;
b. l'entretien
et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement;
c. les mesures
visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles;
d. les
installations d'infrastructure nécessaires à l'application des let. a à c
ci-dessus.
"
L'OSM a été édictée sur la base de ces dispositions.
Selon l'art. 4 al. 1 de cette ordonnance, le paysage sera protégé contre les
modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son
importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques
des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments
géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les
constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les
espèces végétales et animales protégées en vertu de l'art. 20 OPN, ainsi que
les espèces végétales et animales menacées et rares figurant dans les Listes
rouges publiées ou approuvées par l'office fédéral seront particulièrement
ménagées (let. c). Selon l'art. 5 al. 2 OSM, les cantons veillent notamment à
ce que les plans et les prescriptions qui règlent le mode d’utilisation du sol
au sens de la législation en matière d’aménagement du territoire soient
conformes à la présente ordonnance (let. a), à ce que les biotopes au sens de l'art.
18 al. 1
bis
LPN, qui se trouvent à l'intérieur d'un site marécageux
soient désignés (let. b), à ce que l’aménagement et l’exploitation admissibles
selon l’art. 23d, al. 2, LPN, ne portent pas atteinte aux éléments
caractéristiques des sites marécageux (let. c) et à ce que des installations et
constructions, autres que celles relatives à l’aménagement et l’exploitation
réglés sous lettre c, qui ne servent ni à l’entretien des biotopes, ni au
maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles ont
une importance nationale, ne puissent être réalisées qu’à l’endroit prévu et
n’entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection (let. d).
b)
Le Tribunal fédéral a relevé
que les marais et sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt
national bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans
le sens d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception
prévue à l'art. 78 al. 5 Cst.
in fine
. La jurisprudence et la doctrine
considèrent que le législateur, en recourant aux termes
"dans la mesure
où ils ne portent pas atteinte"
dans l'art. 23d LPN, est allé à la
limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les aménagements
à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son exploitation agricole.
De manière générale, il convient donc de donner une interprétation restrictive
aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui sera ainsi aussi proche que
possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (
ATF 138 II 281
consid.
6.3;
138 II 23
consid. 3.3.;
1C_502/2016 du 21 février 2018, consid. 4 et les références citées).
Appliquant l'art. 23d LPN, le Tribunal fédéral a
jugé que l'exploitation traditionnelle paysanne de la tourbe, effectuée à la
main et destinée aux besoins personnels de l'exploitant, peut être maintenue
dans un site marécageux à la condition qu'elle ne porte pas atteinte aux
hauts-marais et aux bas-marais d'importance nationale compris dans le périmètre
du site et que la couche de tourbe restante, ainsi que la forme des lieux à la
fin de l'exploitation, permettent leur régénération (ATF 124 II 19 consid. 5c).
Le Tribunal fédéral a en revanche écarté toute
possibilité d'agrandir une construction dans le périmètre d'un site marécageux,
ce même sur la base de l’art. 23d al. 2 let. b LPN. Cela exclut
a
fortiori
la construction de nouveaux bâtiments, sans qu'il soit nécessaire
d'examiner de plus près la compatibilité avec les objectifs de protection (ATF
138 II 23). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a indiqué qu'il serait trop
général d'affirmer qu'il aurait reconnu, dans son précédent arrêt 1C_43/2010 du
25 octobre 2010, que, dans un cas concret, on pourrait admettre avec retenue
une atteinte à un site marécageux (par ex. en cas de brèche dans la continuité
du tissu bâti, ce qu'il n'avait d'ailleurs pas retenu dans l'arrêt en question,
qui concernait une zone attenante à la zone à bâtir). Cette jurisprudence a été
confirmée en relation avec un projet d’infrastructure routière (ATF 138 II
281). Le Tribunal fédéral a également jugé que des maisons de vacances datant
pour la plupart des années 1960 et construites de manière légale ne
constituaient pas une occupation typique du paysage marécageux au sens des art.
4 al. 1 let. b et 5 al. 2 let. d OSM, pour la conservation de laquelle de
nouvelles constructions et installations pourraient éventuellement être
autorisées. Une reconstruction de telles maisons sur la base de l'art. 23d
al. 2 let. b LPN n’a donc pas été admise. À cet égard, le tribunal précise que
les termes "entretien" et "rénovation" au sens de la lettre
b ne comprennent que les mesures de conservation et de modernisation des
bâtiments existants dans le cadre de leur durée de vie normale. En revanche, la
reconstruction donnerait lieu à un bâtiment entièrement neuf, dont la durée de
vie (contrairement au bâtiment précédent) n'est pas encore (même partiellement)
écoulée. Dans cette mesure, on ne peut considérer que l'état antérieur est
rétabli car la durée de l'atteinte à l'objectif de protection est
considérablement prolongée. En outre, l'expérience a montré que l'utilisation
de nouvelles technologies et de nouveaux matériaux de construction permet de
créer des bâtiments plus durables. De plus, la reconstruction s'accompagne de
modifications du sol et de perturbations (dues aux engins de chantier, etc.)
qui ne sont pas admissibles dans le paysage de tourbières. Pour toutes ces
raisons, il semble justifié de ne pas autoriser la reconstruction d'un bâtiment
détruit, même s'il existe d'autres maisons de vacances dans les environs (TF 1C_515/2012
du 17 septembre 2013 consid. 5).
Dans un arrêt récent 1C_601/2022 du 9 juillet 2024,
le Tribunal fédéral s'est penché sur la conformité à l'art. 23d al. 2 let. b
LPN du remplacement des lames de bois composant la terrasse d'un cabanon de
vacances. Dans ce cadre, il a tout d'abord rappelé que la garantie
constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst.) permet de conserver les
constructions et installations légalement érigées - dans le cadre de leur durée
de vie normale - et d'effectuer les travaux d'entretien nécessaires. Cette
garantie inclut tous les travaux d'entretien (réparations) et de modernisation
(rénovations), dans la mesure où l'étendue, l'apparence, la destination et la
valeur de l'installation restent inchangées. En revanche, les mesures visant à
accroître le confort ou à embellir les pièces, à améliorer l'éclairage ou à
raccorder des équipements de bureau n'en font pas partie (consid. 5.3). Dans le
cadre de l'art. 23d LPN, les notions d'entretien et de rénovation, qui sont
expressément autorisées par la loi, doivent être interprétées de manière
restrictive et limitées à l'essence des droits acquis garantis par la
Constitution (consid. 5.4). Le Tribunal fédéral précise ensuite que, dans le
cas d'une terrasse en bois, l'application d'un produit de protection du bois
serait à qualifier de simple entretien. En revanche, le fait de remplacer ne
serait-ce que quelques planches pourries par de nouvelles planches constitue
une étape vers la rénovation. Le remplacement de l'entier des lames de la
terrasse, même au-delà des simples planches pourries, constitue un
renouvellement de la construction visant à exploiter sa durée de vie normale,
qui peut être autorisé. La rénovation trouve ses limites en particulier lorsque
les éléments porteurs d'une maison ou le toit sont renouvelés dans leur ensemble
ou de manière ciblée en plusieurs étapes afin de prolonger l'utilisation du
bâtiment au-delà de sa durée de vie normale (consid. 5.4).
A ce propos, selon l'aide à l'exécution de l'OFEV
"Constructions et installations dans les sites marécageux"
(L'environnement pratique n° 1610, 2016), la rénovation d'un bâtiment ou d'une
installation équivaut à sa remise en état ou à son assainissement (énergétique
p. ex.). Volume, apparence générale et affectation ne doivent subir aucune
modification (p. 17).
Toujours selon la jurisprudence, l'interdiction
constitutionnelle d'aménager des installations ou d'en modifier le terrain dans
les sites marécageux d'importance nationale est immédiatement applicable (ATF
139 II 243 consid.
10.7; 127 II 184 consid. 5b/aa; 123 II 248
consid.
3a/aa) et impérative: elle n'autorise pas à procéder
dans chaque cas particulier à une pesée des intérêts entre cette interdiction
constitutionnelle et d'autres intérêts. Cela signifie que si un projet est
contraire aux objectifs de protection, il est inadmissible indépendamment du
poids des autres intérêts en jeu (ATF 138 II 281 consid. 6.2 et 6.5; 127
II 184 consid. 5b, et les références citées;
1C_515/2012 du 17
septembre 2013 consid. 5.4
). La protection fédérale des sites
marécageux prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux
(art. 49 al. 1 Cst.), même lorsque ceux-ci ont été adoptés sous l'empire
de la LAT (ATF 127 II 184 consid. 5b/aa; cf. aussi arrêt 1C_489/2011
du 21 juin 2012 consid. 2.1).
Ces règles du droit fédéral
s'imposent donc aux cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur
réglementation (loi cantonale, plan d'affectation cantonal ou communal),
d'autoriser des constructions dans un site marécageux qui ne correspondraient
pas aux exigences de l'art.
23d LPN (art. 46 al. 1 Cst.; ATF
127 II 184 consid. 5b/aa).
De la comparaison avec les prescriptions de l'art.
24c al. 2 LAT, il ressort que, dans le cadre de l'art. 23d LPN, n'entrent en
considération ni un changement partiel de la construction existante
(agrandissement ou modification partielle de son but), ni une reconstruction.
La protection des sites marécageux d'une beauté particulière prévoit donc une
garantie de la situation acquise plus restreinte que celle de l'art. 24c al. 2
LAT et se limite à la conservation de la substance au moyen de l'entretien
(régulier) et de la rénovation (sous forme des mesures nécessaires au maintien
de la construction et à sa modernisation dans le cadre de sa durée de vie
normale) (Keller,
Commentaire LPN, op. cit., n. 14 ad
art. 23d LPN).
c) En l'espèce, la parcelle litigieuse s'inscrit
dans l'inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et
d'importance nationale des Grangettes (ISM, objet n° 289), dont la
description est la suivante:
"Formé sur le delta du Rhône,
à son embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier
témoin de l'immense paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure
partie de la vallée du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes
régions marécageuses de ce type en Suisse et représente le dernier site
d'importance nationale sur un delta lacustre au nord des Alpes. Une part
importante figure à l'inventaire des zones alluviales d'importance nationale.
Les bas marais et les forêts
riveraines occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont
remplacés par de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés
signalant les anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal
exemple; traversant tout le site, il présente des stades d'atterrissement
variables selon les secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique
naturelle du delta.
Les bas marais offrent une grande
diversité : tous les types de végétation propres à ces milieux sont
représentés, de la roselière au bas marais acide. Une partie des marais,
notamment le vaste ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière.
Durant ce siècle, les forêts humides, naturelles ou non (plantation de
peupliers), se sont développées de manière importante, au détriment des marais.
Le potentiel de revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.
Les étangs, canaux et gouilles
dispersés dans le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que
biologique. Des bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains
agricoles, de même que des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier
aux Saviez, à Perrausa et au Clos de la Delèze.
Des terres agricoles (production
maraîchère, maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des
friches et des étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des
Grangettes et quelques constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne
ferme de l'Essert) participent à la structure du paysage.
Malgré les atteintes subies au
cours du temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels,
extension des cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore
et la faune un milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à
de nombreuses espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection
du site. C'est également une réserve d'importance nationale et internationale
pour les oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."
Il convient donc d'examiner si la construction
litigieuse respecte les conditions de l'art. 23d LPN applicable aux sites
inscrits dans l'ISM.
d) L'habitation contestée ne poursuit pas un but
d'exploitation agricole ou sylvicole ni ne constitue une mesure visant à
protéger l'homme contre les catastrophes naturelles. Les cas prévus à l'art.
23d al. 2 let. a, c et d LPN ne sont donc manifestement pas applicables à la
présente situation.
Tel que l'a révélé l'instruction de la cause, la
villa présente sur la parcelle litigieuse constitue en réalité une nouvelle
construction. L'entier de l'enveloppe du bâtiment existant précédemment, murs
porteurs et toit compris, hormis une partie mineure de la façade sud-est, a été
démoli et a fait l'objet d'une reconstruction. Dans ce cadre, le gabarit
antérieur du bâtiment n'a de surcroît pas été entièrement respecté; la surface
bâtie a été légèrement agrandie au niveau du corps principal du bâtiment et l'emprise
au sol clairement étendue à l'endroit des anciens appentis; le toit a fait
l'objet d'une élévation, tout au moins au niveau de la nouvelle lucarne. Si les
constructeurs ont manifestement été attentifs à respecter en partie le
caractère antérieur du bâtiment au niveau de la façade sud-est, les autres pans
du bâtiment présentent un aspect totalement nouveau, sans rapport avec la
construction précédente. Dans ces conditions, il est manifeste que la villa
litigieuse ne respecte pas les conditions de l'art. 23d al. 2 let. b LPN, qui
prohibe la reconstruction, respectivement la rénovation lourde augmentant la
durée de vie normale d'un immeuble dans le périmètre des sites marécageux
d'importance nationale. En outre, la construction litigieuse n'a pas d'autre
justification que celle d'offrir une habitation personnelle à ses propriétaires
et ne poursuit donc pas un but d'importance nationale au sens de l'art. 5 al. 2
let. d OSM. Les modifications apportées aux extérieurs du bâtiment, en
particulier les plantations non indigènes, les bacs et les revêtements de sol
ne sont pas non plus compatibles avec la zone protégée dès lors qu'ils
s'éloignent singulièrement des caractéristiques du paysage typique du site
marécageux. Dans ces conditions, la construction litigieuse s'oppose à
l'interdiction de bâtir consacrée par les art. 78 al. 5 Cst. et 23d LPN dans
les sites marécageux d'importance nationale. Contraire aux objectifs de
protection, elle n'aurait donc pas dû être autorisée, indépendamment des autres
intérêts en jeu.
e) Au final, pour les motifs qui précèdent et en
raison de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 Cst.), l’existence
d’une planification cantonale autorisant les constructions sur la parcelle en
question n’a pas d’incidence sur le résultat de l’examen des conditions légales
applicables au site marécageux protégé. Il en résulte que les planificateurs
communal et cantonal n'avaient pas adéquatement tenu compte des intérêts en
présence pour élaborer le PPA du Hameau des Grangettes. C'est ainsi en violation
de l'art. 78 al. 5 Cst., de ses dispositions d'application, en particulier
l'art. 23d LPN, et de celles régissant les inventaires fédéraux pertinents que
le permis de construire contesté a été délivré. Il en résulte que la
construction litigieuse est matériellement illégale, qu'elle n'aurait pas dû
être autorisée et que le permis de construire, indépendamment de la question de
sa nullité, devrait être annulé.
8.
A cela s'ajoute que la construction litigieuse entre en conflit avec la
protection des oiseaux d'eau et migrateurs.
a) L'art. 1
er
al. 1
let. a de
la loi fédérale du 20 juin 1986 sur la chasse et la protection des mammifères
et oiseaux sauvages (Loi sur la chasse, LChP; RS 922.0) prévoit que la
diversité des espèces et celle des biotopes des mammifères et oiseaux indigènes
et migrateurs vivant à l'état sauvage doit être conservée. L'art. 11 LChP
prescrit dans ce but que le Conseil fédéral, après avoir consulté les cantons,
délimite des réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs, d’importance
internationale (al. 1). D’entente avec les cantons, il délimite des districts
francs fédéraux ainsi que des réserves de sauvagine et d’oiseaux migrateurs,
d’importance nationale (al. 2). Le Conseil fédéral édicte les dispositions
concernant la protection dans les réserves de sauvagine et d’oiseaux
migrateurs, d’importance internationale et nationale, ainsi que dans les
districts francs fédéraux (al. 6).
Dans les réserves d'oiseaux d'eau et migrateurs, il
s'agit notamment de ne pas déranger, traquer ou attirer hors de la zone les
animaux, selon l'art. 5 al. 1 let. b de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur les
réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance internationale et
nationale (OROEM; RS 922.32). L'art. 6 OROEM prévoit que, dans
l’accomplissement de leurs tâches, la Confédération et les cantons veillent à
assurer la prise en compte de la protection visée par les réserves d’oiseaux
d’eau et de migrateurs. Dans le cas particulier où d’autres intérêts sont en
jeu, la décision sera prise sur la base d’une appréciation de tous les intérêts
(al. 1). Les réserves d’oiseaux d’eau et de migrateurs doivent être prises en
considération lors de l’élaboration de plans directeurs et de plans
d’affectation (al. 2). D'autres dispositions visant en particulier la
protection des biotopes prévue aux art. 18 ss LPN sont réservées (al. 3).
Selon la jurisprudence, la mise en œuvre de la
protection des oiseaux d'eau et migrateurs doit faire l'objet d'une pesée
d'intérêt (ATF 145 II 70 consid. 6.5-6.8). Les prescriptions applicables à un
site constituant une réserve d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
internationale doivent être coordonnées avec d'autres mesures de protection
fondées sur les art. 18 ss LPN, qu'elles n'excluent nullement (arrêt TF
1A.46/2005 du 23 juin 2005 consid. 4).
b) En l'occurrence, le périmètre de l'inventaire
fédéral de la réserve d'oiseaux d'eau et migrateurs d'importance internationale
et nationale des Grangettes (IROEM, objet n° 8) s'étend sur toute la
partie est du Haut Lac Léman jusqu'à hauteur de Saint-Gingolph au sud et de
Saint-Saphorin au nord. Au sud, la réserve couvre également les terres émergées
autour de l'embouchure du Rhône jusqu'à plusieurs centaines de mètres de la
rive. Elle est caractérisée par une vaste surface d'eau, par des zones humides
étendues et des forêts alluviales dans le delta du Rhône. De très nombreux
oiseaux d'eau et limicoles passent chaque année l'hiver dans la zone. La
réserve a pour objectif de protection la conservation de zones de tranquillité
pour le séjour et l'alimentation de l'avifaune, en particulier pour les oiseaux
d’eau migrateurs et les limicoles, et la conservation du site en tant que lieu
de reproduction et de mue pour les oiseaux d'eau et en tant que biotope
diversifié pour les oiseaux et les mammifères sauvages.
Comme le relève l'OFEV, une maison est susceptible
de provoquer diverses perturbations tout au long de l'année. En été, il s'agit
de perturbations dues aux activités de loisirs dans et au bord de l'eau
(baignade, bateaux, Stand Up Paddles, pêche, chiens), ainsi qu'au bruit des
personnes présentes dans le jardin et la maison. Les émissions lumineuses sont
gênantes pour les oiseaux, dont certaines espèces protégées sont très sensibles
aux perturbations, mais elles affectent aussi les insectes qui sont une de leurs
sources de nourriture. Des perturbations secondaires sont également dues à l'impact
sur la flore lacustre.
La reconstruction de l'habitation litigieuse dont la
durée de vie est ainsi augmentée est donc aussi susceptible de contribuer à une
aggravation des nuisances, singulièrement pour les oiseaux aquatiques, dont les
activités ne sont pas protégées par une végétation riveraine à cet endroit, la
villa étant située en bordure immédiate de la rive. Les grandes baies vitrées
offertes par la nouvelle construction, sur lesquelles les oiseaux pourraient
s'échouer, constituent au surplus un risque spécifique pour ce type de faune.
c) En vertu de l'art. 7 al. 6
in fine
LChP,
lorsque des projets affectent des zones protégées d’importance internationale
et nationale, il y a lieu de demander le préavis de l’Office fédéral de
l’environnement. Selon l'OFEV, cette disposition ne s'adresse pas qu'aux
autorités fédérales dans la mesure où cette obligation découle déjà de l'art.
62a al. 1 de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l’organisation du gouvernement
et de l’administration (LOGA; RS 172.010). L'art. 6 al. 1
bis
OROEM
prévoit en outre que, lorsque des autorités fédérales autres que l'OFEV sont
compétentes pour l’exécution, la collaboration de ce dernier est régie par les
art. 62
a
et 62
b
LOGA. Les autorités communale et cantonale
auraient donc violé l'obligation de consulter l'OFEV dans le cadre de la
procédure d'autorisation de construire concernée. Au vu du sort du recours, la
question de la violation de l'art. 7 al. 6 LChP peut toutefois rester ouverte.
9.
Dans les motifs exposés à l'appui de son autorisation spéciale, la
DGE/DIRNA/BIODIV s'est contentée de constater l'inscription du site dans divers
inventaires cantonaux et fédéraux sans en discuter les conditions, ni
confronter le projet à leurs buts spécifiques de protection. Elle s'est limitée
à constater que les transformations prévues n'allaient pas au-delà des limites
décrites dans le PPA. Dans sa réponse au recours, elle a certes développé ces
aspects mais uniquement dans la perspective particulière des conditions de la
remise en état. Au vu de ce qui précède, on peut se demander si la décision
rendue par la DGE/DIRNA/BIODIV dans la synthèse CAMAC du 17 juillet 2013
remplit les exigences minimales de motivation de l'art. 42 al. 1 let. c LPA-VD.
Cette question peut toutefois rester ouverte. Au vu des motifs qui tiennent à
la protection des sites marécageux et des réserves d'oiseaux d'eau et
migrateurs, la décision de la DGE doit de toute façon être annulée.
10.
A suivre les constructeurs, admettre l'annulation du permis de
construire reviendrait à procéder à un contrôle préjudiciel du PPA, alors que
les conditions de ce contrôle qui requièrent des circonstances nouvelles ne
seraient pas remplies. En réalité, il n'est pas question ici à proprement
parler d'un contrôle préjudiciel du plan au sens de l'art. 21 al. 2 LAT,
mais du constat que celui-ci ne respecte pas le droit fédéral, comme cela a été
exposé ci-dessus (voir consid. 7e). Ce grief tombe donc à faux.
11.
L'OFEV conclut encore à la remise en état de la parcelle concernée. La
municipalité, la DGE, la DGTL, ainsi que les constructeurs s'y opposent,
arguant du fait que cela violerait le principe de la proportionnalité et de la
bonne foi.
Le présent recours est dirigé contre les décisions
des 17 et 24 juillet 2013, dont on a vu qu'elles étaient illégales. Ces
décisions, seuls objets du recours, ne portent pas sur la question de la remise
en état des installations litigieuses. Selon le principe de l’unité de la
procédure, ne peuvent être examinés et jugés par le Tribunal en principe que
les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est
prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision.
L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas
étendu, ni modifié (art. 79 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD;
ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Dans ces conditions, l'examen des
conséquences de l’annulation du permis de construire, en particulier sous
l'angle de la bonne foi des constructeurs et de la proportionnalité d'une
remise en état sortent du cadre de la contestation et le Tribunal ne peut
examiner cette question dans le présent arrêt. Contrairement à ce que semble soutenir
l'OFEV, l'art. 8 OSM en particulier, qui prévoit que les cantons veillent à ce
que les atteintes déjà portées à des objets soient réparées le mieux possible
chaque fois que l’occasion s’en présente, ne permet pas de parvenir à une autre
conclusion.
Par conséquent, la question de la remise en état
devra être examinée ultérieurement par l'autorité cantonale compétente.
12.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours. La
décision cantonale est réformée en ce sens que l'autorisation ne peut être
délivrée par la DGE. L'autorisation de construire municipale est nulle. La
conclusion tendant à la remise en état est irrecevable.
Selon les art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD, les
frais et les dépens sont en principe mis à la charge de la partie qui succombe.
D'après la jurisprudence en la matière, lorsque la procédure met en présence,
outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont
les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (CDAP AC.2015.0296,
AC.2015.0297 du 8 février 2017 consid. 9 et les références). Dans le cas
présent, l'OFEV obtient gain de cause sur le principe. Sa conclusion tendant à
la remise en état est toutefois irrecevable. Par conséquent, un émolument de
justice réduit d'un quart sera mis à la charge des constructeurs, qui
succombent s'agissant de l'autorisation de construire. Le solde de l'émolument
restera à la charge de l'Etat puisqu'aucuns frais ne peuvent être exigés de la
Confédération (art. 52 al. 1 LPA-VD). Succombant partiellement, l'OFEV versera
des dépens réduits aux constructeurs. La municipalité, dont la décision est nulle,
n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours déposé à l'encontre des décisions de la Direction générale de
l'environnement, Biodiversité et paysage du 17 juillet 2013 et de la décision
de la Municipalité de Noville du 24 juillet 2013 est admis.
II.
La décision de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et
paysage du 17 juillet 2013 est réformée en ce sens que l'autorisation n'est pas
délivrée.
III.
L'autorisation de construire délivrée par la Municipalité de Noville le
24 juillet 2013 est nulle.
IV.
La conclusion tendant à la remise en état est irrecevable dans la
présente procédure.
V.
Un émolument de 2'250 (deux mille deux cent cinquante) francs est mis à
la charge solidaire de A.________ et B.________.
VI.
L'Office fédéral de l'environnement versera à A.________ et B.________,
créanciers solidaires, une indemnité de 750 (sept cent cinquante) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 31 mars 2025
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure mentionnés en tête de ce document ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.