vd_omni · AC.2016.0241 · 2017-03-10 · fr

A.________/Municipalité de La Tour-de-Peilz | Travaux réalisés sans autorisation dans des mansardes ("chambres de bonne"). Recours contre une décision de la municipalité ordonnant les locaux inhabitables pour des raisons de sécurité après en avoir interdit la location à des tiers. Décision insuffisamment motivée dans la mesure où elle n'expose pas les normes applicables ni en quoi les locaux litigieux ne seraient pas conformes au droit. Pas de danger justifiant une restriction d'usage ressortant du dossier. Violation du principe de la proportionnalité dans la mesure où la restriction de l'utilisation des locaux a été prononcée sans examen de la conformité des travaux litigieux, notamment sur la question de savoir si les travaux litigieux entraînent un changement d'affectation. Recours admis et dossier renvoyé à la municipalité pour instruction complémentaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.03.2017 AC.2016.0241

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 mars 2017
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. François Kart et M. Laurent
Merz, juges
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Alessandro BRENCI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de La Tour-de-Peilz,
à La Tour-de-Peilz, représentée
par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de La
Tour-de-Peilz du 8 juin 2016 déclarant des chambres inaptes à l'habitat
Vu les faits suivants
A.
A.________ (ci-après: le recourant) est propriétaire depuis le 14
décembre 2009 des parcelles n°1917, 1918 et 1919 du cadastre de la commune de
la ********, constituant en des parts de copropriété par étages de la parcelle
de base n°693 sis à l'avenue ********. Selon la description du registre
foncier, le droit exclusif du recourant porte sur le lot 5 comprenant un appartement
de 3 pièces au 2
ème
étage, 2 caves au sous-sol et un galetas dans
les combles (parcelle n°1917, 165/1'000), le lot 6 comprenant un appartement de
3 pièces au 2
ème
étage, 2 caves au sous-sol ainsi qu'un galetas et
des mansardes dans les combles (parcelle n°1918, 165/1'000) ainsi que le lot 7
comprenant un garage extérieur (parcelle n°1919, 10/1'000).
Selon un plan sous seing privé des combles qui
figure au dossier, le recourant aurait échangé l'un des galetas avec un autre
copropriétaire (celui de la parcelle n°1913) sans que cela ne soit porté au
registre foncier. La mention en anglais "
exchanged but not registered
"
(échangé mais non inscrit au registre, trad.) figure sur le plan.
Selon les déclarations du recourant, les mansardes situées
dans les combles faisant partie de la parcelle n°1918 ont toujours été
considérées comme habitables et ont servi à l'hébergement d'amis ou de proches
du recourant.
B.
Dans le courant de l'année 2011, le recourant, par l'intermédiaire de
son épouse, s'est adressé aux autorités communales en indiquant qu'il
souhaitait procéder à des travaux dans les combles de l'immeuble et demandait
si ces travaux étaient soumis à autorisation. Selon un plan produit par le
recourant, ces travaux devaient comprendre divers aménagements intérieurs
(salle de bain, cuisine, toilettes) ainsi que la création de trois lucarnes
rampantes ("Velux").
Par courrier du 22 novembre 2011 adressé à l'épouse
du recourant, le service communal de l'urbanisme et des travaux publics
(ci-après: le service communal) a indiqué que les travaux de transformation de
combles étaient soumis à une enquête publique et a invité cette dernière à lui
faire parvenir un dossier complet à cet effet en la rendant attentive à la
nécessité de disposer cas échéant de l'accord de l'assemblée des
copropriétaires.
Aucune demande de permis de construire n'a toutefois
été déposée.
C.
Par courrier du 6 août 2013, l'administrateur de la propriété par étages
a indiqué au service communal qu'il avait eu connaissance que le recourant
avait entrepris des travaux dans les combles de l'immeuble sans en référer à la
copropriété ni aux autorités communales. Il demandait que l'autorité procède à
une inspection des locaux concernés et se prononce sur la conformité des
travaux.
Une visite sur place s'est déroulée le 12 septembre
2013.
Par courrier du 13 septembre 2013 adressé à l'épouse
du recourant, le service communal a indiqué avoir constaté que les mansardes
aménagées dans les combles avaient été rénovées et avaient fait l'objet de
travaux d'entretien. Ce service recommandait de "murer la porte du fond
avec des éléments EI 60 et de remplacer la porte existante de la chambre avec
une porte coupe feu EI 30" et exigeait que l'utilisation des poêles soit
conforme aux directives du maître-ramoneur, "soit la création de prises
d'air extérieures, entre autres".
D.
Une deuxième inspection des locaux par un collaborateur du service
communal et un expert en matière de protection contre l'incendie a eu lieu le
23 juin 2015. Il résulte du procès-verbal établi à cette occasion que des
modifications devaient être apportées en cas de transformations mais que les
"deux chambres de bonnes peuvent rester en l'état".
Par courrier du 21 juillet 2015 adressé à l'épouse
du recourant, le service communal a indiqué que "les deux pièces
existantes, chambres de bonnes, peuvent être maintenues en l'état, ceci pour
autant que ces dernières ne soient utilisées que par les propriétaires" et
que celles-ci ne pouvaient être louées à des tiers. Ce courrier précisait que
toute "nouvelle transformation des combles" devrait intégralement
respecter les normes 2015 de l'association des établissements cantonaux
d'assurance incendie (AEAI) et que "en cas de location des chambres, une
mise en conformité est exigée".
Par courrier du 21 août 2015, rédigé en allemand, le
recourant a indiqué que la visite du 23 juin 2015 était la troisième et a
demandé si l'interdiction de louer à des tiers constituait un ordre fondé sur
la loi ("gesetzlich fundierten Anweisung").
Le 9 septembre 2015, le service communal a répondu
au recourant que l'aménagement des combles tel que réalisé ne correspondait pas
aux exigences et directives de l'AEAI en vigueur. Ce courrier indiquait en
outre ce qui suit:
"Aussi, nous vous permettons d'utiliser, à bien plaire,
les chambres de bonnes existantes créées lors de la construction du bâtiment.
Néanmoins, nous ne pouvons pas vous autoriser à louer cet espace à des tiers
pour les raisons évoquées précédemment".
La teneur de l'art. 58 CO relatif à la
responsabilité civile du propriétaire d'immeuble était en outre rappelée.
E.
Le recourant s'est entretenu avec un représentant du service communal en
date du 12 mai 2016.
Le recourant s'est plaint auprès du service communal
du déroulement de cette entrevue par courrier du 19 mai 2016. Dans un courrier
du 22 mai 2016 adressé au service communal, il a demandé des éclaircissements
sur les bases légales applicables s'agissant des exigences qui lui étaient imposées
ainsi que la transmission des divers rapports sur lesquels se fondaient les
mesures d'assainissement exigées. En outre, il contestait que les locaux
litigieux ne fussent pas conformes à la réglementation applicable.
Plusieurs échanges de courriers et de courriels sont
encore intervenus entre le recourant, respectivement son épouse, et le service
communal au cours des mois de mai et de juin 2016. En substance, le service
communal voulait procéder à une nouvelle inspection des locaux, ce à quoi
s'opposait le recourant tant que les réponses à ses questions ne lui auraient
pas été apportées.
F.
Par décision du 8 juin 2016, la municipalité a déclaré les chambres
"inaptes à l'habitat [...] ceci tant pour des raisons de sécurité (normes
AEAI et BPA [bureau de prévention des accidents, ndr])
qu'administratives". La municipalité indiquait que sa "conclusion"
pourrait être  revue si le recourant acceptait une visite de la commission de
salubrité et que ses locaux sont conformes aux prescriptions et lois en
vigueur.
G.
Par acte de son conseil du 7 juillet 2016, A.________ a déposé un
recours contre la décision précitée auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant principalement à sa réforme en
ce sens qu'il "soit autorisé à loger qui que ce soit et à quelque titre
que ce soit dans les chambres litigieuses", subsidiairement à son
annulation et au renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour qu'elle rende
une décision dans le sens précité. Le recourant a en outre requis une
inspection locale.
Dans sa réponse du 15 septembre 2016, la
municipalité conclut au rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Elle a également requis une inspection locale et a en outre demandé la
production de diverses pièces relatives aux travaux effectués par le recourant
et aux décisions prises par l'assemblée des copropriétaires à ce sujet.
Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 28 novembre 2016.
H.
La Cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
Rendue par la municipalité en application de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC,
RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une
autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
est dès lors compétente.
Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de
l'autorité compétente le 8 juillet 2016, soit dans le délai légal de 30 jours
dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été
déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles
posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien
qu’il convient d’entrer en matière.
2.
La municipalité met en doute la qualité pour recourir du recourant au
motif qu'il aurait entrepris des travaux sans l'accord des autres
copropriétaires et que certains des travaux porteraient sur une autre part de
copropriété que celle sur laquelle porte son droit exclusif.
Selon l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure devant la Cour de céans, a qualité
pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
En l'espèce, la décision attaquée est adressée au
recourant personnellement. Il résulte en outre du plan figurant au dossier que
les mansardes litigieuses font partie des locaux de la parcelle n°1918,
laquelle est la propriété exclusive du recourant. La décision attaquée, qui
déclare les chambres situées dans les combles "inaptes à
l'habitation", lèse donc bien les intérêts du recourant, qui entend
disposer des chambres, notamment en les mettant à disposition de tiers, si bien
que la qualité pour recourir doit lui être reconnue.
3.
a) En l'espèce, il convient d'abord d'examiner si la décision est
suffisamment motivée.
b) Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 [Cst.; RS 101], art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14
avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01], art. 33 ss LPA-VD). Le droit d'être entendu
implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (art. 42
let. c LPA-VD) afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer
utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle.
Il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter
tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut
au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du
litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision
de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la
motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite
et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1
p. 564; ATF 138 IV 81 consid. 2.2; ATF 134 I 83 consid. 4.1; ATF 129 IV 179
consid. 2.2 et les arrêts cités; pour un considérant approfondi, voir
AC.2016.0034 du 1er avril 2016 consid. 1a et les références citées). Selon la
novelle du 1
er
novembre 2016 (FAO du 15 novembre 2016), entrée en
vigueur le 1
er
février 2017, soit postérieurement à la décision
attaquée, l'autorité doit exprimer les indications prévues par l'art. 42 LPA-VD
dans des termes clairs et précis.
La violation du droit d'être entendu commise en
première instance peut être guérie si le justiciable a la faculté de se
déterminer dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours
dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit, respectivement du
même pouvoir d’examen que l’autorité intimée (cf. ATF 135 I 279 consid. 2.6.1
p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 s.; 126 I 68 consid. 2 p. 76 s.; cf. art.
98 LPA-VD). La jurisprudence a toutefois précisé que la guérison était exclue
lorsqu’il s’agissait d’une violation particulièrement grave des droits de la
partie et qu’elle devait en tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I
68  consid. 2 p. 71 s.; 124 V 180 consid. 4a p. 183 et les arrêts cités; cf.
également, parmi d’autres, arrêts GE.2012.0126 du 20 décembre 2012;
GE.2004.0184 du 25 avril 2005). Il ne faudrait pas que, trop laxiste, la
jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit d'être entendu
constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci
s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours
(Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème éd., Berne
2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; arrêts AC.2014.0293 du 3 novembre 2014 consid. 1;
GE.2012.0124 du 15 novembre 2012; AC.2011.0170 du 31 août 2011).
La jurisprudence a également considéré qu'il
n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance
précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter la décision
attaquée (arrêts AC.2017.0019 du 6 février 2017; AC.2016.0135 du 17 juin 2016; AC.2014.0293
du 3 novembre 2014 consid. 1a; AC.2013.0243 du 15 novembre 2013 et les
nombreuses références citées).
b) Il convient d'abord de relever que, contrairement
aux exigences rappelées ci-dessus (art. 42 al. 1 let. c LPA-VD), la décision
attaquée ne mentionne pas les règles juridiques sur lesquelles elle s'appuie.
La décision attaquée déclare les chambres "inaptes
à l'habitation". A l'appui de cette mesure, elle invoque des raisons de
sécurité ainsi qu'administratives, ce qui reste vague. Elle se réfère aux "normes
adoptées par l'AEAI [Association des établissements cantonaux d’assurance
incendie] et par le BPA [Bureau de prévention des accidents]" sans
toutefois indiquer ni quelles sont précisément les "normes"
pertinentes dans le cas particulier ni quels seraient les éléments des
mansardes litigieuses qui ne seraient pas conformes à celles-ci. Cela étant, ce
serait encore insuffisant puisque tant l'AEAI que le BPA sont des institutions
de droit privé dont les "normes" n'ont pas en tant que telles de
force obligatoire. Il conviendrait donc encore d'exposer dans la décision quelle
règle de droit public se réfère à ces normes, respectivement quels aménagements
pourraient être exigés de la part du recourant (arrêt AC.2016.0135 du 17 juin
2016, consid. 2c; le recours en matière de droit public déposé par la commune
concernée à l'encontre de cet arrêt a été déclaré irrecevable par le Tribunal
fédéral, ATF 1C_318/2016 du 7 novembre 2016).
Certes, il ressort du dossier que le recourant et
son épouse se sont opposés à ce que les services communaux procèdent à une
visite du bâtiment. Toutefois, il ressort du dossier que les services communaux
ont déjà visité les locaux litigieux à au moins deux reprises, en septembre
2013 et en juin 2015. En outre, si une visite sur place devait tout de même
s'avérer nécessaire, l'art. 93 al. 1 LATC confère à la municipalité la
compétence d'imposer, cas échéant contre la volonté du propriétaire ou de
l'ayant-droit, une inspection des bâtiments, afin de vérifier l'état de
l'immeuble et notamment d'inspecter des travaux qui auraient été réalisés sans
autorisation. En cas d'opposition du propriétaire et de l'ayant-droit,
l'autorité peut procéder par voie d'exécution forcée selon la procédure prévue
par l'art. 61 LPA-VD, qui permet cas échéant de recourir à l'aide de la police
cantonale et communale. Il n'appartient dès lors pas à l'autorité de recours de
se substituer à l'autorité de première instance en procédant elle-même à une
inspection locale comme le requièrent les parties.
Il résulte de ce qui précède que la décision
attaquée est insuffisamment motivée, ce qui justifie déjà l'admission du
recours. Par économie de procédure, il convient néanmoins d'examiner si une
décision déclarant les chambres "inhabitables" pourrait être fondée
sur une base légale suffisante.
4.
En procédure, l'autorité intimée soutient en substance que le recourant
aurait procédé à des travaux dans les combles sans y être autorisé. Elle aurait
ordonné une restriction d'usage en lieu et place d'une démolition fondée sur
l'art. 92 LATC afin de respecter le principe de la proportionnalité.
a) Selon l'art. 92 LATC, la municipalité ordonne la
consolidation, le cas échéant la démolition, de tout ouvrage menaçant ruine ou
présentant un danger pour le public ou les habitants (al. 1); les mesures
prescrites par la municipalité sont communiquées par écrit au propriétaire et
au locataire ou à l'occupant; la municipalité désigne la personne à qui elles
incombent et fixe le délai d'exécution (al. 2); en cas d'urgence ou si les
travaux ordonnés ne sont pas exécutés dans le délai imparti, la municipalité
les fait exécuter aux frais du propriétaire (al. 3); en cas de carence de la
municipalité, le département peut prendre les mesures prévues aux alinéas 1 à 3
(al. 4). Cette disposition exige la prise de mesures dès lors qu'un ouvrage
présente une menace ou un danger pour le public ou pour la sécurité des
utilisateurs (AC.2013.0202 du 12 juillet 2013, consid. 3; AC.2012.0376 du 7 mai
2013; AC.2009.0210 du 29 mars 2011).     En outre, l'art. 93 al. 2 LTAC prévoit
que, lorsqu'un bâtiment est reconnu insalubre ou dangereux et que le
propriétaire ne prend aucune mesure pour y remédier dans le délai qui lui est
imparti, la municipalité en ordonne l'évacuation et retire le permis d'habiter.
La jurisprudence a déjà admis par le passé que l'art. 93 LATC pouvait justifier
une restriction d'utilisation d'un bâtiment (pour un exemple, voir AC.2015.0096
du 4 avril 2016). En application du principe de la proportionnalité, ces
dispositions permettent également à la municipalité de rendre, comme en
l'espèce, une partie seulement du bâtiment inhabitable s'il existe un danger
pour les habitants.
Aux termes de l’art. 6 LPIEN, la municipalité veille
à l’application de la législation cantonale ou communale sur les constructions
et l’aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d’incendie.
L’art. 11 LPIEN dispose que les bâtiments, ouvrages et installations doivent
présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de
situation, de construction et d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet
au Conseil d’Etat de déclarer applicables avec force de loi les normes
techniques admises par les autorités fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette
base, le Conseil d’Etat a adopté le 17 décembre 2014 un règlement concernant
les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2 –
règlement entré en vigueur le 1er janvier 2015), qui énumère les normes
techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention
contre l’incendie; il en va ainsi de la Norme de protection incendie
(01.01.2015/1-15fr) de l'AEAI (art. 1 let. a RPPI).
La norme de protection incendie de l’AEAI contient
des prescriptions générales; elle est complétée par les directives de
protection incendie, qui fixent les exigences et les mesures détaillées pour la
mise en œuvre (art. 5 et 6 Norme AEAI 2015; idem dans la Norme AEAI 2003). Ces
directives sont au demeurant énumérées à l’art. 1 let. b RPPI. Dans la décision
attaquée, les indications figurant dans la liste des travaux de mise en
conformité qui devront être étudiés et présentés par le recourant dans le
dossier de demande d’autorisation, se réfèrent à ces directives, dans leur
version de 2003. Comme la norme elle-même, les directives ont été revues et
publiées à nouveau en 2015.
La Norme AEAI 2003, applicable à la date de la
décision attaquée, définissait ainsi son "champ d’application" à son
art. 2 :
"1           Les prescriptions de protection incendie
s'appliquent aux bâtiments, ouvrages et installations à construire, ainsi que,
par analogie, aux constructions mobilières.
2            Les bâtiments, ouvrages et installations
existants seront rendus conformes en proportion aux prescriptions de protection
incendie:
a            en cas de transformation, d'agrandissement ou de
changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation;
b            lorsque le danger est particulièrement important
pour les personnes."
L’art. 2 de la nouvelle norme (Norme AEAI 2015) a
une teneur quasiment identique :
"1           Les prescriptions de protection incendie
s'appliquent aux bâtiments et aux autres ouvrages à construire, ainsi que, par
analogie, aux constructions mobilières.
2            Les bâtiments et les autres ouvrages  existants
seront rendus conformes  aux prescriptions de protection incendie, suivant un
principe de proportionnalité:
a            en cas de transformation, d'agrandissement ou de
changement d'affectation importants de la construction ou de l'exploitation;
b            lorsque le danger est particulièrement important
pour les personnes."
Il incombe en principe à la municipalité d’appliquer
les prescriptions de la Norme AEAI, dans la procédure de permis de construire
(y compris à la fin de cette procédure, lors de l’octroi du permis d’habiter –
cf. arrêt CDAP AC.2013.0378 du 12 mars 2014, consid. 4).
b) En l'espèce, rien ne permet de penser que les
locaux litigieux menaceraient de s'effondrer. Quant à un éventuel danger pour
le public ou pour les habitants, il n'est pas établi.
En effet, l'autorité intimée n'a pris aucune mesure
après la visite du mois de septembre 2013 qui a eu lieu après que les travaux
de rénovation ont été effectués par le recourant, ce qui tend à démontrer qu'il
n'existait pas à l'époque de danger pour les habitants. Quant au respect des
normes en matière de protection contre l'incendie, le courrier du service
communal du 12 février 2014 se borne à émettre des recommandations au recourant
s'agissant des portes à remplacer par des éléments coupe-feu.
En juillet 2015, le service communal a encore
confirmé au recourant que les chambres de bonnes pouvaient "rester en
l'état", tout en spécifiant qu'une nouvelle transformation devrait
"intégralement respecter les normes AEAI 2015". Certes, il a
également interdit au recourant de louer ces chambres à des tiers, mais on
comprend difficilement que cette restriction puisse se fonder sur un motif de
sécurité, sauf à considérer que celle des habitants est moins importante que
celle d'éventuels tiers.
Pour le surplus, rien ne permet de penser que la
situation se serait modifiée depuis lors et la décision motivée n'expose pas en
quoi la prétendue violation des normes de protection contre l'incendie
entraînerait en l'espèce un danger pour les habitants.
Il s'ensuit que la décision apparaît mal fondée dans
la mesure où elle se fonderait sur les art. 92 ou 93 LATC, la municipalité
n'ayant pas préalablement à la décision attaquée mis en demeure le recourant
d'exécuter les mesures propres à éviter un éventuel danger.
5.
L'autorité intimée soutient également que les recourants auraient procédé
à des travaux dans les combles sans y être autorisés et qu'il s'agit d'examiner
dans quelle mesure ceux-ci peuvent être régularisés. Elle a d'ailleurs requis,
dans le cadre de la procédure de recours, la production par le recourant de
divers documents que l'on trouve habituellement dans un dossier d'enquête (art.
69 du règlement d'application du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [RLATC; RSV
700.11.1]).
a) L’art. 103 al. 1 LATC dispose qu' "aucun
travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain
ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé". L’art.
103 al. 2 LATC prévoit des exceptions au régime de l’autorisation, pour des
constructions de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à
l’activité professionnelle, pour des aménagements extérieurs ou pour des
constructions mises en place pour une durée limitée; ces exceptions n’entrent
manifestement pas en considération dans le cas particulier.
L’art. 68 al. 1 RLATC, qui précise la portée de
l’art. 103 al. 1 LATC, a la teneur suivante :
"Sont notamment subordonnées à l'autorisation de la
municipalité, sous réserve de l'article 68a :
a)         les constructions nouvelles, les transformations
intérieures ou extérieures, les reconstructions ou les agrandissements
affectant des bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux
articles 39 et 40 du règlement ;
b)           le changement de destination de constructions
existantes ;
[…]"
La jurisprudence cantonale a régulièrement jugé
qu'il n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de
changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en
présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée
d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit
d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement
attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire
(autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en
cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne
doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et
l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions
existantes (AC.2012.0369 du 11 décembre 2013, c. 3/a/cc; AC.1997.0044 du 23
novembre 1999 in RDAF 2000 I 244; AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.2002.0127 du
23 avril 2003; AC.2002.0060 du 31 octobre 2003; AC.2003.0095 du 6 janvier 2004;
AC.2003.0178 du 27 avril 2004; AC.2004.0147 du 23 décembre 2004; AC.2007.0009
du 11 avril 2007; AC.2008.0101 du 11 décembre 2008). C'est ainsi par exemple
que l'occupation par un centre de requérants d'asile d'une maison en zone
d'habitation collective ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne
constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation
(AC.1992.0212 du 28 juin 1993). De même, en présence de volumes préexistants
figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il
n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans
l'utilisation qui en est faite; ainsi, on ne saurait voir un changement
d'affectation soumis à autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse
renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des
sacs d'engrais (AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Suivant en cela la jurisprudence
du Tribunal fédéral, la jurisprudence cantonale considère qu'en l'absence de
travaux, on ne se trouve en présence d'un changement d'affectation soumis à
autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la planification
(c'est à dire de l'affectation définie par l'autorité de planification) ou du
point de vue de l'environnement (ATF 113 Ib 219 consid. 4d p. 223; outre
l'arrêt AC.1997.0044 et les arrêts déjà cités, v. p. ex. AC.2001.0029 du
8 octobre 2001). Il a été par exemple considéré comme douteux que
l'ouverture d'un bar à champagne et d'un salon de prostitution dans les locaux
d'un ancien night-club puisse constituer un véritable changement d'affectation
soumis à autorisation. (AC.2012.0125 du 24 avril 2013 consid. 1).
b) En l'espèce, aucune demande de permis de
construire n'a été déposée par le recourant pour les travaux de rénovation des
chambres. La décision attaquée déclare les chambres inaptes à l'habitat mais ne
se prononce pas sur la question préalable de savoir si les travaux de
rénovation des combles, réalisés entre 2011 et 2012, sont soumis à autorisation
au sens de la disposition précitée, soit en raison de leur nature soit parce
qu'ils entraîneraient un changement d'affectation des chambres de bonne.
Il résulte du dossier que les services communaux ont
procédé à une visite sur place le 12 septembre 2013 après que l'administrateur
de la copropriété les a avertis que des travaux avaient été entrepris dans les
combles par le recourant. Toutefois, suite à cette visite, l'autorité intimée
n'a pas exigé du recourant qu'il dépose une demande de permis de construire afin
d'examiner si les travaux pouvaient être régularisés mais a simplement
recommandé des aménagements pour la défense contre l'incendie et a exigé, sans
référence à d'éventuelles bases légales, des aménagements pour l'utilisation du
poêle. Il apparaît donc que, dans un premier temps au moins, l'autorité intimée
n'a pas considéré que les travaux entrepris par le recourant, qui étaient moins
importants que ceux annoncés en 2011, nécessitaient une autorisation. Au
contraire, elle a qualifié ces travaux "d'entretien", ce qui tend à
penser qu'elle a considéré qu'il s'agissait de travaux intérieurs échappant à
toute autorisation (art. 103 al. 1 LATC a contrario; AC.2011.0238 du 3 août
2012).
La question de savoir si les travaux litigieux
étaient soumis à autorisation peut toutefois rester indécise à ce stade dans la
mesure où l'autorité intimée ne pouvait de toute manière pas, sous peine de
violer le principe de proportionnalité, restreindre l'utilisation des locaux
litigieux sans préalablement exiger l’ouverture d’une procédure de régularisation.
Il appartiendra dès lors à l'autorité intimée d'inviter le recourant à déposer
un dossier comportant toutes les informations (plans, etc.) lui permettant de
déterminer si les travaux réalisés dans les combles doivent faire l'objet d'une
autorisation et, cas échéant, de statuer sur cette autorisation ainsi que sur
une éventuelle suppression ou modification de travaux non autorisés et non
conformes aux prescriptions légales et réglementaires sur la base de l'art. 105
LATC (arrêt AC.2014.364 du 26 janvier 2016, confirmé par l'ATF 1C_107/2016 du
28 juillet 2016). Cas échéant, il lui appartiendra également d'examiner dans le
cadre de la procédure de permis de construire si les normes en matière de
défense contre l'incendie sont respectées, l'art. 2 al. 2 de la norme AEAI 2015
imposant en outre l'application du principe de proportionnalité en cas de changement
d'affectation ou de transformation (cf. AC.2014.0364 du 26 janvier 2016,
consid. 3 et ATF 1C_107/2016 du 28 juillet 2016, consid. 7 rejetant le recours
déposé contre cet arrêt cantonal).
c) La cause doit donc être renvoyée à la
municipalité pour qu'elle complète l'instruction sur ce point. Cas échéant, il
lui appartiendra de rendre une nouvelle décision imposant au recourant de
déposer une demande de permis de construire en vue de la régularisation des
travaux, s'ils s'avèrent que ces derniers sont soumis à autorisation au sens de
l'art. 103 LATC.
6.
Finalement, dans son courrier du 9 septembre 2015, l'autorité intimée
s'est également prévalu de l'art. 58 CO. A cet égard, il convient de relever
qu'il n'appartient pas à la municipalité ni à la Cour de céans mais cas échéant
aux seuls tribunaux civils de déterminer à quelles conditions la responsabilité
civile d'un propriétaire d'immeuble peut être engagée à raison du dommage causé
à des tiers par des vices de construction ou par un défaut d'entretien au sens
de cette disposition.
L'autorité intimée ne saurait donc non plus se
fonder sur cette disposition pour déclarer les chambres litigieuses inaptes à
l'habitat.
7.
Le recours doit donc être admis et la décision entreprise annulée.
Un émolument  judiciaire sera mis à la charge de la
commune, qui succombe. Le recourant obtenant gain de cause et ayant procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, il a droit, à titre de dépens, à
une participation aux honoraires dont le montant doit être fixé en l'espèce à
2'000 fr. compte tenu de l'importance de la cause, ses difficultés et l'ampleur
du travail effectué (art. 55 LPA-VD et art. 11 du tarif du 28 avril 2015 des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative, TFJDA, RSV
173.36.5.1).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 8 juin 2016 par la Municipalité de La
Tour-de-Peilz est annulée, la cause lui étant renvoyée pour instruction
complémentaire dans le sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la Commune de La Tour-de-Peilz, par l'intermédiaire de la Municipalité.
IV.
La Commune de La Tour-de-Peilz, par l'intermédiaire de la Municipalité,
versera à A.________ un montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 10 mars 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.