vd_omni · FO.2019.0002 · 2019-12-19 · fr

Office fédéral de la justice/Commission foncière, A.________, Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Municipalité de St-Sulpice | Recours de l'OFJ contre une décision de la CFR II accordant à une société étrangère titulaire d'un droit de gage sur une parcelle en Suisse l'autorisation d'acquérir cette parcelle avec pour charge l'obligation de la revendre dans un délai de deux ans. Le motif d'autorisation de l'art. 8 al. 1 let. d LFAIE a été institué afin de permettre aux banques et assurances étrangères autorisées à pratiquer en Suisse d'exercer une activité dans le domaine hypothécaire en Suisse de façon concurrentielle; en l'occurrence, la société étrangère n'est pas une banque ou une institution d'assurance autorisée à pratiquer en Suisse et ne peut dès lors pas bénéficier d'une autorisation en application de cette disposition (consid. 2). L'immeuble sur la parcelle concernée ne saurait pas davantage être qualifié d'établissement stable au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE. La majorité des locaux réputés consacrés à l'usage commercial se trouvent en sous-sol, sans éclairage naturel, et ne peuvent dès lors accueillir des postes permanents de travail; la société ne démontre en outre pas que les conditions permettant d'acquérir un logement simultanément à un établissement stable seraient réunies (consid. 3). Admission du recours et réforme de la décision attaquée en ce sens l'acquisition en cause est soumise à autorisation et que cette autorisation est refusée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2019 FO.2019.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2019
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Antoine Rochat et
M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourant
Office fédéral de la justice,
à Berne,
Autorité intimée
Commission foncière,
Section
II,
à Lausanne
Autorités concernées
1.
Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS),
Secrétariat général,
à Lausanne,
2.
Municipalité de St-Sulpice,
à
St-Sulpice,
Tiers intéressé
A.________,
à ********,
représentée par Me Eric MUSTER, avocat à Lausanne.
Objet
Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
Recours Office fédéral de la justice c/ décision du 14
décembre 2018 de la Commission foncière, Section II, octroyant à A.________ l'autorisation
d'acquérir la parcelle n° 298 sise sur la Commune de St-Sulpice (LFAIE)
Vu les faits suivants:
A.
Selon un "
procès-verbal de vente immobilière
" établi
par l'Office des poursuites du district de l'Ouest Lausannois, il a été procédé
le 8 novembre 2018 à la vente de gré à gré, conformément à l'art. 143b de la
loi fédérale du 11 avril 1889 sur la poursuite pour dettes et la faillite (LP;
RS 281.1), de la parcelle n° 298 sise sur la commune de St-Sulpice, comprenant
un "
bâtiment d'habitation
" (565 m
2
, ECA n° 448), un
"
bâtiment
" (21 m
2
, ECA n° 792), une surface de
"
revêtement dur
" (1'184 m
2
) et une surface de
"
jardin
" (4'315 m
2
). Le président de cet office a
adjugé cette parcelle à la société A.________ (A.________), dont le siège se
trouve à ******** (Liechtenstein), pour le montant de 4'300'000 fr.; un délai
au 19 novembre 2018 a dans ce cadre été imparti à la société concernée pour
demander l'autorisation d'acquérir requise (en tant qu'il s'agit d'une société
étrangère) auprès de l'autorité compétente.
Par courrier adressé le 13 novembre 2018 par son
conseil à la Section II de la Commission foncière (CF II), A.________ a requis
principalement qu'il soit constaté que cette vente de gré à gré n'était pas
soumise à autorisation au sens de la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur
l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41),
et subsidiairement que l'autorisation soit accordée. Elle a exposé en
particulier ce qui suit:
"2.      A.________
est certes une société dont le siège est au Liechtenstein, mais elle est
détenue par un citoyen suisse, M. B.________
[…]
3.       Ainsi
que cela ressort du Registre foncier, A.________ est également déjà créancière hypothécaire
sur l'immeuble, précédemment propriété de la société C.________."
Invitée par la CF II à apporter des précisions en
lien avec cette demande, A.________ a indiqué en particulier ce qui suit par
courrier de son conseil du 12 décembre 2018:
"2.
[…]
il faut savoir que C.________ est une
société anonyme de droit suisse créée en 1990. Cette société a acquis
l'immeuble de St-Sulpice en 1996.
M.
B.________ et son épouse sont les uniques actionnaires de cette société. Ils
occupent d'ailleurs la maison depuis son achat en 1996.
[…]
5.       Il
faut préciser que tant C.________ que A.________ sont
intégralement détenues
par M. B.________ et son épouse, Mme D.________.
Il
y a d'ailleurs toujours eu, et il y a à l'heure actuelle, dans l'immeuble de
St-Sulpice, les bureaux de C.________."
B.
Le 14 décembre 2018, la Section II de la Commission foncière a rendu la
décision suivante:
"1.      Régime de
l'autorisation
La présente
requête, présentée par A.________ est
[…]
soumise
au régime de l'autorisation.
Motifs:
Personne
à l'étranger. Acquisition immobilière de la parcelle n° 298 de la Commune de
Saint-Sulpice, précédemment inscrite au nom de C.________, suite à une
procédure
de vente de gré à gré au sens de l'art. 143b LP
.
2.
Motifs de
l'autorisation:
Art. 8 al. 1 let. d LFAIE
.
3.       Décision:
L'autorisation
sollicitée est
accordée
avec la charge suivante, qui sera mentionnée
d'office au registre foncier lors du dépôt de l'acte:
-
obligation de revendre la parcelle susmentionnée dans un délai
de deux ans
."
Cette décision a notamment été notifiée au
Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), lequel ne l'a
pas contestée et l'a transmise à l'Office fédéral de la justice (OFJ) le 21
décembre 2018.
C.
L'OFJ a formé recours contre la décision du 14 décembre 2018 devant la
Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte du
30 janvier 2019, concluant à son annulation avec pour suite le constat que
l'acquisition de la parcelle en cause par A.________ était soumise au régime de
l'autorisation respectivement que l'octroi d'une telle autorisation était
refusée. Il a en substance fait valoir que A.________ n'était ni une assurance
ni une banque autorisée à pratiquer en Suisse, de sorte que cette société ne
pouvait pas bénéficier du motif d'autorisation prévu par l'art. 8 al. 1 let. d
LFAIE et retenu par la CF II.
Invités à se déterminer sur le recours en tant
qu'autorités concernées, la Municipalité de St-Sulpice et le DEIS ont indiqué
par écritures respectives des 12 février et 2 avril 2019 qu'ils n'avaient pas
d'observation à formuler et s'en remettaient à justice.
D.
Il résulte des pièces versées au dossier qu'alors que la présente
procédure de recours était pendante, l'autorité intimée a spontanément "
estimé
utile de compléter son dossier afin de déterminer si l'acquisition de la
parcelle 298 de la Commune de Saint-Sulpice pouvait également être autorisée à
titre d'établissement stable
" (selon la teneur de sa réponse au
recours). Elle a dans ce cadre procédé à une vision locale de l'immeuble le 29
mars 2019; à sa requête, A.________ a produit différentes pièces, le 9 mai
2019. Par courrier adressé à A.________ le 20 mai 2019, l'autorité intimée a
exposé ce qui suit à ce propos:
"Après analyse de l'ensemble
des éléments et au vu des constatations faites lors de la vision locale du 29
mars 2019, je vous informe que la CF II n'entend pas modifier sa décision
initiale dans le sens d'une acquisition d'un établissement stable. En effet,
s'il n'est pas contesté que la parcelle n° 298 comporte des bureaux
informatiques, force est de constater que la majorité de la maison est
toutefois occupée par de l'habitation. Les bureaux principaux se trouvent dans
le sous-sol, qui en principe n'est pas pris en compte dans le calcul des surfaces
habitables. Enfin, ce logement n'est imposé ni par le règlement communal ni par
le type d'activité économique (logement de concierge, etc.).
Dès lors, la CF II retient qu'il
s'agit d'une affectation mixte, après
[
sic!
]
une prédominance de surfaces d'habitation.
L'acquisition ne peut par conséquent pas être autorisée en tant
qu'établissement stable."
E.
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans sa réponse du 23
mai 2019, dont il résulte en particulier ce qui suit:
"
1.
[…]
L'autorité
intimée estime que l'art. 8 al. 1 let. d LFAIE peut, dans le cas d'espèce,
s'appliquer par analogie à une entreprise étrangère autre qu'une banque ou une
assurance. En effet, il serait surprenant d'autoriser une société étrangère à
garantir un prêt par un gage immobilier, si ce gage ne peut pas être réalisé en
cas de non-paiement des intérêts ou en cas de non-remboursement du prêt. Seule
la décision querellée permet de sauvegarder les intérêts de A.________ en tant
que titulaire d'un droit de gage, sachant que A.________ devra aliéner la
parcelle en cause à un acquéreur suisse, dans un délai de deux ans. L'autorité
intimée estime que sa décision permet de maintenir la cohérence de l'ordre
juridique.
Par ailleurs,
la CF II est d'avis que sa décision du 14 décembre 2018 reste conforme au but
de la LFAIE, fixé à l'article 1 de la loi, puisque la société A.________ a
l'obligation de revendre la parcelle concernée dans un délai de deux ans. Dès
lors, l'emprise étrangère sur le sol suisse ne serait que temporaire.
Selon le
commentaire de l'art. 8 al. 1 litt. d LFAIE figurant dans le CC & CO
annotés (Braconi/Carron, 10
e
édition, p. 802), «
l'acquisition par un créancier hypothécaire étranger
lors d'enchères publiques pour couvrir la perte d'un placement désavantageux
n'est possible qu'à titre temporaire, car toute autre solution permettrait au
créancier étranger d'éluder les restrictions voulues par le législateur,
puisqu'il suffirait d'accorder à un débiteur obéré des prêts hypothécaires (ATF
102 Ib 133)
».
Au vu
de ce qui précède, l'autorité intimée est d'avis que sa décision reste conforme
à la LFAIE, et permet seule de respecter le principe de la proportionnalité et
la garantie constitutionnelle protégeant la propriété - les personnes physiques
ou morales étrangères étant également titulaires de la garantie de la propriété.
2.
Enfin, il est rappelé que les locaux en question contiennent
une partie des bureaux de C.________. Il ressort d'une décision du Service de
l'emploi que des locaux de travail ont été validés pour 7 employés au maximum.
[…]
Après avoir
procédé à une instruction complémentaire, la CF II ne prétend pas que la
parcelle n° 298 de Saint-Saint-Sulpice puisse être acquise en tant
qu'établissement stable. Cela étant, elle a constaté qu'une activité économique
est exercée dans ladite maison, notamment via des bureaux informatiques
installés dans le sous-sol.
Ainsi, compte
tenu de l'ensemble des éléments en présence, et notamment du fait que la
parcelle n° 298 de Saint-Sulpice sert également - certes partiellement -
d'établissement stable au sens de l'art. 2, al. 2 let. a LFAIE, la CF II estime
que sa décision permettant à A.________ de réaliser son gage et d'acquérir via
une procédure d'exécution forcée la parcelle n° 298 de Saint-Sulpice, avec
obligation de revendre dans les deux ans, est conforme à la LFAIE."
Invitée à participer à la procédure en tant que tiers
intéressé, A.________ s'est déterminée par écriture de son conseil du 3 juin
2019. Elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de l'autorisation
d'acquérir délivrée le 20 décembre 2018, respectivement, par substitution de
motifs, à ce que la parcelle concernée soit qualifiée d'établissement stable et
de ce chef soustraite au régime de l'autorisation. Elle a fait valoir qu'elle
était devenue créancière-gagiste par cession émanant du créancier-gagiste
initial, E.________, dont le siège était à ******** et qui était autorisée à
pratiquer par la FINMA en sa qualité de banque sous domination étrangère; elle
estimait dans ce cadre que le cessionnaire devait disposer d'autant de droits
que le cédant. Elle a relevé pour le reste que l'autorité intimée avait retenu
que l'affectation de ce bien était mixte, avec une prédominance de surfaces
d'habitation (soit de la partie non commerciale), et contesté ce dernier point.
Elle a produit un lot de pièces à ce propos.
F.
L'Office recourant a maintenu ses conclusions dans sa réplique du
24 juin 2019. Il a contesté l'interprétation de l'art. 8 al. 1 let. d LFAIE par
l'autorité intimée, soutenant en substance, en référence à l'historique de
cette disposition, qu'elle était limitée aux seules banques et assurances
étrangères autorisées à pratiquer en Suisse, l'obligation de revente dans les
deux ans initialement prévue dans ce cadre ayant par la suite été abrogée. Il a
par ailleurs pris acte de l'impossibilité que l'immeuble soit acquis à titre
d'établissement stable, relevant à cet égard que l'octroi d'une autorisation
"
ne p
[ouvait]
être fondé sur des circonstances qui auraient pu
éventuellement donner lieu à une décision constatant que l'acquisition n'
[était]
pas assujettie au régime de l'autorisation, mais qui, en définitive, ne
permett
[ai]
ent pas d'en remplir entièrement les conditions
".
Le DEIS a indiqué par écriture du 8 juillet 2019
qu'il n'avait pas de remarques particulières à formuler à la suite de cette
réplique.
G.
Dans ses observations complémentaires du 15 juillet 2019, A.________ a
principalement conclu qu'une autorisation devait lui être octroyée pour
acquérir la parcelle concernée sans limitation dans le temps, en tant que la
qualité d'établissement stable lui était reconnue, et subsidiairement au rejet
du recours. Elle a exposé en particulier ce qui suit:
"2.      A.________
considère que l'immeuble litigieux est un établissement stable au sens de la
LFAIE. La Commission foncière, dûment renseignée par la production de
nombreuses pièces, a procédé à une inspection locale.
Dite
Commission a constaté que la parcelle n° 298 comporte des bureaux
informatiques. Elle a considéré que la majorité de la maison était occupée par
de l'habitation et que les bureaux principaux se trouvaient dans le sous-sol,
qui ne serait pas pris en compte dans le calcul des surfaces habitables.
3.       En
réalité, et ainsi que cela ressort de l'annexe 4 au courrier du 9 mai 2019 à
l'attention de la Commission foncière (produit en annexe 3 du courrier du 3
juin 2019), plus des
deux tiers
de la maison sont constitués de locaux à
usage commercial. Selon que l'on attribue le couloir (commun) à l'affectation
d'habitation ou à l'affectation commerciale, c'est entre 68 % et 70 % de
l'immeuble qui est affecté à l'activité commerciale.
4.       Je
rappelle également qu'en annexe au courrier du 9 mai 2019 adressé à la
Commission foncière, le soussigné a produit
[…]
une décision du Service de l'emploi du 5 avril 1996 dont il ressort que des
locaux de travail ont été validés pour
7 employés au maximum
[…]
.
La
dernière décision évoquée, du Service de l'emploi, s'inscrivait dans le cadre
de la transformation de l'ancien local bowling en local centre informatique.
Depuis 1996, la maison était en permanence occupée par plusieurs employés. A
partir de 2012, au vu du risque provoqué par la saisie et la potentielle
réalisation forcée de l'immeuble, et afin de pérenniser l'activité, une partie
de celle-ci a été externalisée, Il n'en demeure pas moins qu'une activité a
subsisté à St-Sulpice, sous la forme d'une activité administrative et de
l'exploitation d'importants serveurs informatiques, ce que la Commission
foncière a pu constater.
Le
projet est désormais de rapatrier l'activité de la société C.________ dans les
locaux de St-Sulpice, où se trouvent les serveurs informatiques."
L'autorité intimée a maintenu par écriture du 30
juillet 2019 que la décision attaquée permettait seule d'assurer la "
cohérence
de l'ordre juridique
" et a conclu au rejet du recours.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Selon son art. 1, la loi fédérale du 16 décembre 1983 sur
l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (LFAIE; RS 211.412.41)
limite l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger dans le but de
prévenir l'emprise étrangère sur le sol suisse. L'art. 2 LFAIE prévoit dans ce
cadre à son al. 1 que l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
est subordonnée à une autorisation de l'autorité cantonale compétente, sous
réserve des hypothèses visées par l'al. 2 de cette disposition.
Aux termes de l'art. 15 al. 1 LFAIE, chaque canton
désigne une ou plusieurs autorités de première instance chargées notamment de
statuer sur l'assujettissement au régime de l'autorisation et sur l'octroi de
l'autorisation (let. a), respectivement une autorité habilitée à recourir (let.
b) et une autorité de recours (let. c). Dans le canton de Vaud, l'autorité de
première instance est la CF II (art. 6 al. 1 de la loi vaudoise d'application
de la LFAIE, du 19 novembre 1986 - LVLFAIE; BLV 211.51); l'autorité habilitée à
recourir est le département (art. 7 al. 1 LVLFAIE), soit le DEIS; l'autorité de
recours est la CDAP, aucune autre autorité n'étant prévue par la loi (cf. art.
92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
- LPA-VD; BLV 173.36 -, applicable par renvoi de l'art. 20 LVLFAIE, et art. 27
al. 1 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 - ROTC;
173.31.1).
b) Déposé en temps utile (cf. art. 20 al. 3 LFAIE)
par l'OFJ - qui a qualité pour recourir dans la mesure où le DEIS a renoncé à
contester la décision attaquée (cf. art. 20 al. 2 let. b LFAIE) -, le
présent recours satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (cf.
en particulier art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 20
LVLFAIE), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
L'Office recourant conteste que les conditions d'octroi d'une autorisation
d'acquérir la parcelle en cause en faveur du tiers intéressé seraient réunies.
a) Selon l'art. 2 LFAIE, l’acquisition d’immeubles
par des personnes à l’étranger est subordonnée à une autorisation de l’autorité
cantonale compétente (al. 1)
- sous réserve des hypothèses dans lesquelles une autorisation n'est pas
nécessaire (al. 2).
Il apparaît d'emblée à ce propos que l'achat par le
tiers intéressé de la parcelle n° 298 sise sur la commune de St-Sulpice est
constitutif d'une acquisition d'immeuble au sens de l'art. 2 al. 1 LFAIE (cf.
art. 4 al. 1 let. a LFAIE) et que le tiers intéressé, personne morale ayant son
siège à l'étranger, doit être considéré comme une personne à l'étranger au sens
de cette même disposition (cf. art. 5 al. 1 let. b LFAIE). C'est le lieu de
relever que le fait que la société concernée soit détenue par un citoyen
suisse, dont elle se prévaut dans ses courriers des 13 novembre et 12 décembre
2018 à l'attention de l'autorité intimée (cf. let. A
supra
), n'a aucune
incidence sur ce constat.
b) Selon l'art. 8 al. 1 LFAIE, l'autorisation est
accordée notamment lorsque l'immeuble doit être affecté à la couverture de
créances, garanties par gage, de banques ou d’institutions d’assurance
étrangères ou sous domination étrangère autorisées à pratiquer en Suisse, lors
d’exécutions forcées ou de liquidations concordataires (let. d).
En référence à l'historique de cette disposition,
l'Office recourant a exposé en particulier ce qui suit dans sa réplique du 24
juin 2019:
"
[…]
jusqu'à l'adoption de la
[LFAIE]
,
une autorisation ne pouvait être accordée que si l'acquéreur pouvait faire
valoir un intérêt légitime répondant à l'un des motifs d'octroi de
l'autorisation exhaustivement énumérés à l'article 6, 2
e
alinéa, de
l'arrêté fédéral du 23 mars 1961 sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger (AFAIE). Le remboursement d'une créance garantie par
gage immobilier ne constituait pas un motif particulier d'octroi de
l'autorisation. Bien au contraire, il s'agissait, selon une jurisprudence constante,
d'un placement de capitaux excluant un intérêt légitime.
L'arrêt du Tribunal fédéral du 25
juin 1976, publié aux ATF 102 Ib 133, auquel se réfère le commentaire précité
[soit le commentaire de l'art. 8 al. 1 let. d LFAIE
figurant dans le CC & CO annotés auquel il est fait référence dans la
réponse au recours; cf. let. B/b
supra
]
(ainsi que la Commission foncière, section II dans sa réponse), rappelle cette
jurisprudence. Cet arrêt indique dans le ch. 2 de son résumé:
«
Le
créancier hypothécaire qui désire acquérir l'immeuble grevé aux enchères pour
couvrir la perte du placement désavantageux n'a pas un intérêt légitime à
l'acquisition.
»
Ledit arrêt développe ce point de
la manière suivante dans son considérant 2a:
«
(…)
Les époux Anson sont respectivement âgés de 68 et 64 ans; ressortissants
anglais, ils sont établis à Rome; le mari est ingénieur agronome. Il n'est
guère contestable que leur intention est avant tout de protéger des intérêts
financiers menacés par la faillite du débiteur. Si compréhensible que soit cet
intérêt, il n'est pas légitime au sens de la législation applicable. Toute
autre solution permettrait au créancier étranger d'éluder les restrictions
voulues par le législateur en accordant, à un débiteur obéré, des prêts
garantis par des immeubles sis en Suisse.
Le Tribunal fédéral a d'ailleurs
déjà jugé que l'acquisition d'un immeuble pour couvrir la perte d'un placement
désavantageux ne constitue par un motif légitime d'acquérir
(arrêt non
publié du 25 septembre 1970 dans la cause Heitmann).
»
Ainsi, en aucun cet arrêt n'a créé
un motif justifiant l'octroi à un créancier hypothécaire étranger d'une
autorisation d'acquérir à titre temporaire un immeuble dans une procédure de
réalisation forcée.
Il a été regretté que cette
situation désavantageait cependant les banques étrangères actives en Suisse.
Celles-ci n'étant pas libres de disposer des gages immobiliers, elles n'avaient
donc pas d'autre choix que de renoncer volontairement à une branche d'activité
déterminée ou d'assumer délibérément de plus grands risques. C'est pourquoi,
peu de temps avant l'ouverture, le 7 juillet 1976, par le Département fédéral
de justice et police d'une procédure de consultation relative à un projet de
révision de l'AFAIE, l'Association des banques étrangères en Suisse s'était
adressée audit Département pour lui demander, afin de leur permettre de
maintenir leur capacité de concurrence dans les affaires hypothécaires, que les
banques étrangères en Suisse soient traitées sur le même pied que les banques
suisses en cas de réalisation forcée de gages immobiliers (cf. Message du
Conseil fédéral du 22 décembre 1976 concernant la prorogation de l'arrêté
fédéral sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étrangers, FF
1977
I p. 49, spéc. p. 57).
Le Conseil fédéral a été sensible
à la demande des banques étrangères et il a déclaré, dans le message précité,
que l'on pourrait envisager un moyen terme en étendant la liste des motifs
d'octroi de l'autorisation prévus à l'article 6, 2
e
alinéa, de
l'arrêté fédéral. On donnerait aux banques étrangères la possibilité, en cas de
réalisation forcée, d'acquérir un immeuble pour couvrir leurs créances
garanties par gage immobilier. L'autorisation qui en découlerait serait
cependant liée à une charge obligeant l'acquéreur à revendre l'immeuble acquis
au plus tard dans le délai d'une année (FF
1977
I p. 49, spéc. P. 57).
Cette modification n'a finalement
pas eu lieu dans l'AFAIE, ledit arrêté ayant été prorogé pratiquement sans
changement le 24 juin 1977, jusqu'au 31 décembre 1982 (RO
1977
1689),
puis, le 25 juin 1982, jusqu'au 31 décembre 1984 (RO
1982
1914).
Dans son projet de LFAIE (cf.
Message du 16 septembre 1981 relatif à une LFAIE, FF 1981 III p. 553, spéc. p.
594 s.), le Conseil fédéral a concrétisé la promesse faite aux banques
étrangères d'examiner la possibilité de leur accorder l'autorisation d'acquérir
des immeubles en Suisse, avec l'obligation de les revendre dans les deux ans.
Il alors proposé l'adoption de ce motif d'autorisation à l'article 7, alinéa 1,
lettre d, P-LFAIE, devenu article 8, alinéa 1, LFAIE après son passage devant
les Chambres fédérales.
L'article 8, alinéa 1, lettre d,
LFAIE, a donc constitué une disposition nouvelle limitée aux seules banques et
assurances étrangères autorisées à pratiquer en Suisse. Elle a représenté une
solution de compromis (cf. FF 1981 III p. 595). Il n'a pas été envisagé de
l'étendre à d'autres créanciers hypothécaires étrangers, en particulier à des
particuliers.
Par la suite, l'obligation de
revente dans les deux ans a été abrogée lors de la modification du 30 avril
1997
[…]
."
c) Cet exposé de l'historique de la disposition de
l'art. 8 al. 1 let. d LFAIE par l'Office recourant, qui ne fait que reprendre
directement la teneur de la jurisprudence et des différents Messages du Conseil
fédéral évoqués, emporte la pleine conviction du Tribunal de céans quant au
fait que le législateur a en toute connaissance de cause limité le motif
d'autorisation en cause aux seules banques et assurances étrangères autorisées
à pratiquer en Suisse, ceci afin de leur permettre d'exercer une activité dans
le domaine hypothécaire en Suisse de façon concurrentielle, respectivement
qu'il n'a jamais été envisagé d'étendre ce motif d'autorisation à d'autres
créanciers hypothécaires étrangers; concernant ces derniers, le principe
rappelé au consid. 2a de l'ATF 102 Ib 133 selon lequel l'acquisition d'un
immeuble pour couvrir la perte d'un placement désavantageux ne constitue par un
motif légitime d'acquisition demeure applicable (cf. ég. le Message du Conseil
fédéral du 22 décembre 1976 concernant la prorogation de l'AFAIE, FF 1977 I 49
p. 57, évoquant en pareille hypothèse un "
placement de capitaux
excluant un intérêt légitime
").
d) Cela étant, il n'est pas contesté que le tiers
intéressé n'est pas une banque ou une institution d'assurance étrangère
autorisée à pratiquer en Suisse. L'autorité intimée soutient toutefois, dans sa
réponse au recours, qu'il conviendrait d'appliquer l'art. 8 al. 1 let. d
LFAIE par analogie aux entreprises étrangères autre qu'une banque ou une
assurance, afin de "
maintenir la cohérence de l'ordre juridique
";
elle considère que sa décision est conforme aux buts de la LFAIE, dans la
mesure où le tiers intéressé a l'obligation de revendre la parcelle concernée
dans un délai de deux ans, et se réfère aux principes de la proportionnalité et
à la garantie de la propriété. Elle prend encore en compte, dans le cadre des
circonstances, le fait que cette parcelle servirait partiellement
d'établissement stable au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE.
Cette appréciation ne résiste pas à l'examen. Le
motif d'autorisation de l'art. 8 al. 1 let. d LFAIE a été institué, comme déjà
relevé, afin de permettre aux banques et assurances étrangères autorisées à
pratiquer en Suisse d'exercer une activité dans le domaine hypothécaire en
Suisse de façon concurrentielle - et non, par hypothèse, afin de sauvegarder
leurs intérêts en tant que titulaires d'un droit de gage (comme n'importe quel
créancier); il n'y a dès lors aucune incohérence à ne pas appliquer ce motif
d'autorisation à d'autres créanciers hypothécaires étrangers qui n'exercent pas
une telle activité. La volonté du législateur de limiter ce motif
d'autorisation aux banques et institutions d'assurances étrangères autorisées à
pratiquer en Suisse est au demeurant claire et ne souffre d'aucune équivoque;
en l'absence de lacune proprement dite, il ne saurait être question de
s'écarter d'une interprétation qui correspond manifestement à la volonté du
législateur, respectivement de se substituer à ce dernier par le biais d'une
interprétation extensive de cette disposition (cf. TF 2C_10/2014 du 4 septembre
2014 consid. 4.1 et les références). Il ne saurait pour le reste être question
pour l'autorité intimée de se soustraire à son obligation d'appliquer l'art. 8
al. 1 let. d LFAIE (cf. art. 190 Cst.) en invoquant le principe de la
proportionnalité et en se référant aux autres circonstances du cas d'espèce.
Dans le même sens, le fait qu'elle a assorti son autorisation de l'obligation
pour le tiers intéressé de revendre l'immeuble dans les deux ans n'a aucune
incidence dans ce cadre; si une autorisation peut être subordonnée à des
conditions ou des charges (destinées à assurer que l'immeuble sera affecté au
but dont se prévaut l'acquéreur; cf. art. 14 al. 1 LFAIE), le prononcé de
telles conditions et charges ne change rien au fait que l'autorisation ne peut
être accordée que pour autant que les conditions de son octroi soient réunies.
Quant au tiers intéressé, il fait valoir dans ses
déterminations du 3 juin 2019 qu'il est devenu créancier-gagiste par cession
émanant du créancier-gagiste initial, lequel est une banque (E.________) qui a
son siège à ******** et qui est autorisée à pratiquer en Suisse par la FINMA en
tant que banque sous domination étrangère; il soutient dans ce cadre qu'en tant
que cessionnaire, il devrait disposer d'autant de droits que le cédant. Une
telle argumentation ne résiste manifestement pas à l'examen. Il ne saurait être
question, à l'évidence, qu'il suffise à une personne étrangère d'acquérir un
immeuble en Suisse par l'intermédiaire d'un tiers qui remplirait par hypothèse
les conditions d'acquisition de cet immeuble telles que prévues par la LFAIE
pour que la personne en cause échappe à l'obligation de réunir elle-même ces
conditions.
e) En définitive, il s'impose de constater que
l'autorité intimée ne pouvait délivrer l'autorisation d'acquérir requise sur la
base de l'art. 8 al. 1 let. d LFAIE dans les circonstances du cas d'espèce,
faute pour le tiers intéressé d'être une banque ou une institution d'assurance
étrangère autorisée à pratiquer en Suisse.
3.
En cours de procédure de recours, l'autorité intimée a spontanément
repris l'instruction du cas afin de déterminer si la parcelle en cause pouvait
être acquise par le tiers intéressé à titre d'établissement stable - de sorte
qu'une telle acquisition n'aurait pas été soumise à autorisation (cf. art. 2
al. 2 let. a LFAIE). Bien que ce procédé soit discutable, compte tenu de
l'effet dévolutif du recours, il s'impose de constater, avec l'autorité
intimée, que la parcelle en cause ne saurait être qualifiée d'établissement
stable.
a) Selon l'art. 2 LFAIE, l’acquisition d’immeubles
par des personnes à l’étranger est subordonnée à une autorisation de l’autorité
cantonale compétente (al. 1); l'autorisation n'est toutefois pas nécessaire
notamment si l'immeuble sert d'établissement stable pour faire le commerce,
exploiter une fabrique ou exercer en la forme commerciale quelqu'autre
industrie ainsi que pour exercer une activité artisanale ou une profession
libérale (al. 2 let. a). En pareille hypothèse, les logements imposés par les
prescriptions relatives aux quotas de logements, ainsi que les surfaces
réservées à cet effet, peuvent être acquis simultanément (al. 3). Selon la
jurisprudence - qui se réfère à cet égard à la doctrine -, il en va de même des
logements qui sont nécessaires à l'exploitation de l'entreprise et de ceux dont
la séparation de l'immeuble abritant l'entreprise pour en faire un immeuble
distinct serait pratiquement impossible ou constituerait une exigence disproportionnée
(TF 2A.103/2003 du 8 juillet 2003 consid. 2 et les références).
b) En l'espèce, il résulte du compte-rendu établi
par l'autorité intimée à la suite de la vision locale du 29 mars 2019 à
laquelle elle a procédé en particulier ce qui suit:
"
2.
A l'intérieur, au niveau du rez-de-chaussée
supérieur, se trouve principalement l'appartement de M. B.________ et de son
épouse. Deux bureaux sont utilisés selon les déclarations de M. B.________ pour
la société, ainsi qu'une pièce servant de cafétéria et une autre pour les
archives. Au rez-de-chaussée se trouve également un petit local utilisé comme
atelier et un autre pour des installations électriques spécifiques à l'activité
de A.________
[
recte: C.________
]
.
3.
Au sous-sol, la CF II visite un grand espace bureau, qui
comprend douze places de travail. L'espace ne bénéficie pas d'éclairage
naturel. L'épouse de M. B.________ ainsi que trois employés y travaillent. Dans
le prolongement de ce bureau se trouve une grande table de conférence. Ce très
grand espace correspond à l'ancien bowling. D'importantes installations
informatiques se situent dans une pièce, au fond du sous-sol.
4.
Le reste de la maison est utilisée, selon les
constatations de la CF II et déclarations de M. B.________, comme
logement."
Le Tribunal relève encore qu'il résulte de la
synthèse de la Centrale des autorisations du 26 avril 1996 en lien avec les
aménagements intérieurs respectivement la transformation de l'ancien local
bowling en local informatique en cause que le Service de l'emploi, Inspection
cantonale du travail n'a délivré l'autorisation spéciale requise dans ce cadre
qu'à différentes conditions impératives, notamment que "
les postes
permanents de travail ne ser
[aient]
aménagés qu'aux endroits où le personnel
disposera
[it]
d'un éclairage naturel suffisant (1/10
e
de la
surface du sol) et d'où il bénéficiera
[it]
de la vue sur l'extérieur
"
(ch. 4) - ce qui exclut le "
grand espace bureau, qui comprend douze
places de travail
" au sous-sol évoqué par l'autorité intimée, puisque cet
espace ne bénéficie pas d'éclairage naturel. Dans ces conditions,
l'appréciation de l'autorité selon laquelle l'immeuble ne saurait être qualifié
d'établissement stable ne prête manifestement pas le flanc à la critique. Outre
le fait que la majorité des locaux réputés consacrés à l'usage commercial se
trouvent en sous-sol, sans éclairage naturel, et ne peuvent dès lors se fonder
sur l'autorisation spéciale précitée pour accueillir des postes permanents de
travail à cet endroit, le tiers intéressé ne démontre aucunement (ni même ne
prétend) que les conditions permettant d'acquérir un logement simultanément à
un établissement stable seraient réunies. Comme le relève l'autorité intimée
dans son courrier du 20 mai 2019, on ne saurait considérer, en particulier, que
le logement en cause serait nécessaire à l'exploitation de C.________; le seul
fait qu'un tel logement soit par hypothèse avantageux et souhaitable pour
l'activité concernée ne saurait être considéré comme suffisant dans ce cadre,
encore faudrait-il qu'il soit établi que l'acquisition de ce logement serait le
seul moyen d'atteindre l'objectif visé (TF 2A.103/2003 précité, consid. 3.3.2;
cf. ég. OFJ, Acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger /
Aide-Mémoire, 1
er
juillet 2009 [état 08.01.2019], ch. 6 let. d,
rappelant que des logements peuvent "
exceptionnellement
" être
acquis librement avec l'établissement stable lorsqu'ils sont nécessaires à
l'activité de l'entreprise et évoquant l'exemple d'un "
concierge
ou technicien, lorsqu'une présence permanente ou quasi-permanente est
indispensable à proximité de l'entreprise
").
Force est ainsi de constater que la parcelle n° 298
ne sert pas d'établissement stable au sens de l'art. 2 al. 2 let. a LFAIE.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision attaquée annulée.
Succombant, le tiers intéressé, qui a pris des
conclusions dans la présente procédure, supportera l'émolument de justice (art.
49 LPA-VD et art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative - TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'est pas alloué de
dépens (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 14 décembre 2018 par la Commission foncière,
Section II, est réformée en ce sens que l'acquisition de la parcelle n° 298 de
St-Sulpice par A.________ est soumise à autorisation et que l'autorisation est
refusée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2019
La
présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.