vd_omni · AC.2018.0082 · 2018-09-19 · fr

A.________, B.________ /Département des infrastructures et des ressources humaines, Conseil communal de Corbeyrier | Recours contre une décision d'approbation d'un plan routier communal. La planification contestée tient largement compte des intérêts de la protection de l’environnement. Le projet d’élargissement contesté a fait l’objet d’une procédure de planification durant laquelle un rapport à l’intention de l’autorité cantonale d’approbation a dûment été établi, conformément à l’art. 47 OAT. En outre, les autorités cantonales compétentes ont été consultées, afin qu’elles délivrent les préavis requis. Les recourants, qui exposent des généralités à cet égard, ne mettent en avant aucun élément concret permettant de douter de ce qui précède. Le Tribunal n’a pas à substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales, qui ont démontré la nécessité pour elles d’élargir le chemin communal dont le revêtement apparaît comme étant fortement dégradé, afin de tenir compte des besoins des agriculteurs riverains.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.09.2018 AC.2018.0082

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 septembre 2018
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. André Jomini, juge et M. Guy
Dutoit, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********.
Autorités intimées
1.
Département des infrastructures et
des ressources humaines,
Direction générale de la mobilité et des routes,
Section juridique, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Corbeyrier,
représenté par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne.
Objet
Route communale
Recours A.________, B.________ c/ décision du Département
des infrastructures et des ressources humaines du 26 janvier 2018 concernant
le projet d'entretien des chemins agricoles et élargissement des DP ********
et ********
Vu les faits suivants:
A.
La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a
déjà eu à connaître d’un précédent recours de A.________ et B.________ (cause
n°AC.2016.0045) contre une décision du Département des infrastructures et des
ressources humaines (DIRH) approuvant le projet d’entretien des chemins
agricoles et l’élargissements des chemins figurant au domaine public de la commune
de Corbeyrier sous nos DP 1025 et 1029. Les faits suivants avaient alors été
retenus:
« (…)
A.      A une date indéterminée, la Commune de Corbeyrier a
entrepris un projet général de réfection des chemins agricoles. Dans ce
contexte, le Service du développement territorial (SDT) a pris position, le 24
juin 2014, sur plusieurs projets de réfection de chemins, en particulier sur
ceux des chemins n° 12 - Rouge Terre inférieur et n° 13 – Rouge Terre
supérieur. Pour ce dernier tronçon (d'une longueur de 270 m), cette autorité a
retenu ce qui suit:
"-       L'élargissement du chemin aux standards
AF est justifié. La pérennité de ce chemin est ainsi garantie en regard des
charges et de la largeur des essieux des véhicules agricoles modernes.
-    Subvention selon coût de l'ouvrage."
B.      Selon un préavis municipal du 29 septembre 2014 (n°
14-08) adressé au Conseil communal de Corbeyrier (ci-après: le "Conseil
communal"), la Municipalité de Corbeyrier (ci-après: la
"Municipalité") a rappelé qu'elle avait mandaté le Bureau d'ingénieurs
forestiers Tecnat SA (ci-après le "Bureau Tecnat") en 2009 afin de
procéder à une analyse permettant d'évaluer l'ensemble de l'entretien et de la
réfection des chemins agricoles communaux. Vu l'ampleur de ce travail, il a été
scindé en deux étapes dont la première avait été exécutée en 2012. Les travaux
concernant la seconde étape concernent 4 chemins, dont le chemin goudronné n°
13, Chalouge (depuis le Pessot jusqu'à Rouge Terre, 270 m). Le préavis
formulait la remarque suivante concernant ce chemin:
"En
ce qui concerne ce chemin d'une largeur de 2,20m, le Service du Développement
Territorial (SDT) exige qu'il soit élargi d'au moins 80 cm et renforcé afin
d'obtenir les subventions fédérales et cantonales. Par conséquent, la
Municipalité a entrepris les démarches auprès des huit propriétaires de
parcelles bordant le chemin, en vue de leur soumettre une convention de cession
de terrain et droits nécessaires à la réalisation du projet. Les accords une
fois signés, ledit projet fera l'objet d'une mise à l'enquête publique."
Ce préavis proposait l'approbation du projet de réfection, de
l'élargissement du chemin agricole n° 13 de Chalouge, ainsi que du financement
proposé. Le 27 novembre 2014, le Conseil communal a accepté ce préavis.
C.      Le 21 novembre 2014, respectivement le 11 mars 2015,
le Bureau Tecnat a élaboré en vue de la mise à l'enquête publique, un rapport
technique relatif à l'élargissement de la route communale DP 1025/1029 d'une
longueur de 270 m, sise aux lieux-dits En Chalouge et Les Crétex (ci-après le
"rapport Tecnat"). Aux termes de ce rapport, les techniques
d'exploitation agricole ont évolué depuis la construction de ce chemin, en ce
sens que pour l'entretien et l'exploitation des prairies de fauche et des
pâturages, les agriculteurs utilisent de gros véhicules agricoles (tracteur
avec remorque), dont la largeur dépasse celle du chemin existant. On assiste
ainsi à un affaissement des bords du chemin (rapport Tecnat, p. 4). Il est donc
projeté d'élargir la chaussée, actuellement large de 2.20 m, à une largeur de
3.00 m, sans modification du profil en long. Il n'est pas prévu de construction
d'ouvrages d'art, ni d'aménagement de talus, de sorte que la configuration du
terrain ne sera pas modifiée (rapport Tecnat, p. 5). Du point de vue de la
nature et du paysage, ce rapport rappelle qu'au Nord du chemin se trouve une
prairie classée à l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs (PPS n°
6152). La limite de cet inventaire déborde localement de 2 à 3 m au Sud du
chemin existant, mais il s'agit vraisemblablement d'une imprécision de la
limite de l'objet n° 6152 car il n'est pas justifié que la route soit
enregistrée dans l'inventaire, ni la prairie au Sud. La distinction de la
végétation entre les prés au Sud et au Nord du chemin est claire.
L'élargissement projeté de la route se situe du côté Sud de celle-ci, sur toute
sa longueur. Il ne touche donc pas les prairies et pâturages secs. Du côté
Nord, le renforcement de la banquette existante se situe à l'intérieur du
domaine public actuel et ne porte que sur une largeur de 40 cm. Il n'y aura
donc pas d'impact sur les prairies et pâturages secs (rapport Tecnat, p. 6).
S'agissant de la protection des eaux, le rapport Tecnat relève que le chemin se
situe en zone S2 (partie inférieure) et S3 (partie supérieure) de protection
des eaux. Les excavations projetées pour l'élargissement de la route sont
prévues à une profondeur de 0.60 m pour largeur de 0.40 m au Nord et 1.40 m au
Sud. Il s'agit donc de terrassements d'ampleur limitée qui n'auront pas d'impact
sur la circulation des eaux souterraines. Des mesures très strictes seront
entreprises pendant le chantier (rapport Tecnat, p. 7). En termes de protection
des sols, les emprises sur les sols seront au total d'environ 500 m
2
sur des terrains qui avaient été aménagés lors de la construction du chemin
actuel. Tout le travail se fera depuis la route existante et aucune machine ne
circulera sur les terrains voisins. L'impact du chantier sera donc faible et
momentané (rapport Tecnat, p. 8).
D.      Ce rapport, avec le dossier d'enquête a été transmis
à la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR) pour examen
préalable. Le 26 février 2015, la DGMR a émis un préavis positif, sous réserve
du respect de plusieurs conditions impératives. Ainsi, la Direction générale de
l'environnement, Division Biodiversité et paysage (DGE/BIODI) a formulé le
préavis suivant:
"
Le projet est situé dans le périmètre de l'inventaire fédéral des
paysages, site et monuments naturels d'importance nationale (IFP n° 1515) et
dans l'inventaire des corridors à faune d'importance régionale (CFAU, objet n°
520).
Une
prairie maigre figurant dans le périmètre de l'inventaire fédéral des prairies
et pâturages secs (PPS, objet n° 6152, Les Joux) se situe au nord du projet.
Après vérification des données de base (PPS 2010), la limite de la PPS se situe
au nord du chemin agricole. Dans la mesure où l'élargissement de la chaussée
carrossable s'effectue au sud du chemin existant, le projet ne portera pas
atteinte à la PPS et est acceptable.
Deux
arbres sont présents au sud du chemin agricole et ils permettent de structurer
le paysage. Dans la mesure où l'on se situe dans un IFP, les deux arbres
devront être conservés.
Considérant
ce qui précède, cette Division préavise favorablement le projet aux conditions
impératives suivantes:
-
Au niveau fédéral, les prairies et pâturages secs figurant dans l'inventaire
des PPS bénéficient d'une protection absolue.
Aucune
atteinte ne devra donc être portée au nord du chemin agricole sur la prairie
PPS (objet n° 6152, Les Joux).
Cette
PPS devra être délimitée de manière visible (type barrière) avant le début des
travaux.
Aucune
atteinte (aucun dépôt de matériel, de machine, de terre ou de mouvement de
matériaux terreux, aucune installation de chantier), même temporaire, n'est
autorisée sur la PPS.
-
Les deux arbres situés au sud du chemin agricole devront être préservés de
toute atteinte. Pour ce faire, la norme VSS 640'577 concernant la protection
des arbres lors des travaux de chantier sera appliquée.
Si
les arbres devaient être touchés par les travaux, une plantation quantitative
et qualitative devra impérativement être réalisée. Les plantations seront
réalisées exclusivement avec des essences indigènes et adaptées à la station et
elles devront être effectuées dans l'année qui suit l'achèvement des travaux.
-
Les mouvements des matériaux terreux sur les chantiers sont aujourd'hui les
sources de dispersion des plantes exotiques envahissantes les plus importantes
(renouées asiatiques, buddleja, solidages, etc.).
Avant
le début des travaux, le maître d'ouvrage doit vérifier la présence de plantes
exotiques dans le périmètre du projet et prendre les mesures de lutte
nécessaires pour les éliminer et éviter leur dissémination.
Dans
les conditions contractuelles avec les entreprises qui réalisent les travaux,
il doit être stipulé que les apports de matériaux terreux sont garantis exempts
de plantes exotiques (racines, rhizomes ou graines).
A
la suite des travaux et pendant trois ans, un contrôle doit être effectué par
le maître d'ouvrage pour constater qu'aucune plante exotique ne s'est
développée sur les surfaces réaménagées. En cas d'apparition de ces plantes,
les travaux d'élimination seront entrepris à la charge du maître de l'ouvrage.
Justification: Prévention de la propagation des plantes exotiques envahissantes
conformément à l'article 15, al. 2, et article 52, al. 1 de l'ordonnance sur la
dissémination dans l'environnement (ODE du 10 septembre 2008, RS
814.911)."
La DGE, Division ressources en eau et économie hydraulique
(DGE/Eau) a formulé le préavis suivant:
"Eaux souterraines – Hydrogéologie
Le
projet se situe dans les zones de protection S2 et S3 des sources de Rouge
Terre appartenant à la commune d'Yvorne et alimentant le réseau public de
distribution d'eau potable.
Il
est rappelé que la zone S2 de protection rapprochée est inconstructible.
L'aménagement de chemins, même agricoles ou forestiers, n'est pas autorisé dans
cette zone.
L'étude
hydrogéologique du bureau CSD portant sur la délimitation des zones S montre
que les captages de Rouge Terre sont vulnérables. Un essai de coloration,
réalisé dans la zone S2 en bordure du chemin à élargir, vers la limite de la
parcelle n° 188 côté aval, a montré des vitesses de circulation des eaux
souterraines élevées, de l'ordre de 80 m par jour.
En
conséquence et bien que le projet ne nécessite pas d'excavations importantes,
la suppression de la couche végétalisée assurant une bonne protection naturelle
de l'aquifère pourrait entraîner une dégradation de la qualité de l'eau lors
des travaux dans la zone S2 (turbidité, bactériologie). Ce risque de pollution
augmentera à proximité des captages, dont le plus proche se trouve à 30 m
seulement du chemin à l'endroit le plus défavorable.
Compte
tenu de ce qui précède, s'agissant de travaux d'entretien d'un chemin existant,
une dérogation exceptionnelle à l'interdiction de construire est accordée pour
l'élargissement, aux conditions suivantes de protection des eaux souterraines:
-           le bureau d'hydrogéologues-conseils de la
commune d'Yvorne devra être mandaté pour effectuer une surveillance
hydrogéologique des travaux dans la zone S2 de protection rapprochée. La
surveillance inclura le contrôle des sources de Rouge Terre avant, pendant et
après les travaux.
-           en fonction des conditions du chantier,
météorologiques notamment, les sources devront provisoirement être mises en
décharge. Dans ce cas, la réintroduction de l'eau dans le réseau devra se faire
selon les directives du Service de la consommation et des affaires vétérinaires
du Laboratoire cantonal (SCAV).
-           les mesures décrites en page 7 du rapport
du bureau Tecnat seront scrupuleusement respectées.
-           les engins de chantier seront équipés
d'huile biodégradable dans les circuits hydrauliques.
-           à l'issue des travaux, un rapport hydrogéologique
de surveillance sera remis à cette Division.
-           l'usage du chemin dans la zone S2 devra
être strictement réservé aux activités agricoles et forestières."
E.      Le projet d'élargissement de la route communale
Chalouge/Le Crétex, DP 1025 et 1029, ainsi que l'expropriation des terrains et
droits nécessaires à la réalisation du projet ont été mis à l'enquête publique,
du 1
er
avril au 30 avril 2015. Il ressort des plans de situation,
ainsi que d'une annexe au rapport Tecnat dans sa version du 11 mars 2015, que
ce chemin borde plusieurs parcelles, notamment les parcelles nos ********, ********,
********, ******** et ********, au Sud, propriété deC.________, et la parcelle
n° ******** au Nord, propriété de B.________ et A.________. L'élargissement
envisagé est situé pour l'essentiel sur la partie Sud, en aval du chemin
existant. Parmi les parcelles dont une expropriation partielle est envisagée
figurent notamment les parcelles précitées de C.________, dans les proportions
suivantes: 41 m2 sur la parcelle n° ********, 24 m2 sur la parcelle n° ********,
14 m2 sur la parcelle n° ********, 19 m2 sur la parcelle n° ********, 2 m2 sur
la parcelle n° ******** et 20 m2 sur la parcelle n° ********.
Ce projet a suscité plusieurs oppositions, soit celle de Pro
Natura Vaud, ainsi que celles de B.________ et A.________ etD.________. La
Municipalité a organisé plusieurs séances d'information avec les opposants.
Dans une lettre du 4 juin 2015 à Pro Natura Vaud, la Municipalité a pris
l'engagement d'intégrer les mesures suivantes au projet d'élargissement:
"Les
matériaux dégrapés sur la côte nord du chemin seront stockés provisoirement sur
le côté opposé du chemin
Sur
les deux côtés, les accotements et talus du chemin seront rétablis avec un sol
maigre provenant du site, pour permettre la réinstallation d'une prairie maigre
Une
plantation d'une dizaine d'arbres fruitiers hautes tiges sera effectuée le long
du chemin, en accord avec les propriétaires et l'exploitant agricole du
site."
En conséquence, Pro Natura Vaud a retiré son opposition le 9
juin 2015. Les autres oppositions ont été maintenues.
F.       Le 10 août 2015, la Municipalité a adressé son
préavis n°15-05 au Conseil communal demandant l'approbation du projet
d'élargissement du chemin n° 13 et la levée des oppositions. Elle a présenté
les arguments suivants:
"-            le
Chemin de Chalouge, actuellement d'une largeur de 2,20 mètres, ne correspond
plus au trafic des véhicules agricoles atteignant à l'heure actuelle la largeur
de 2,50 mètres. De ce fait, le passage des roues abîme le bitume, d'autant plus
que les bords ne sont pas renforcés,
-             ledit
chemin est déjà existant et goudronné. Il ne s'agit dès lors pas d'une création
de route. Par conséquent, il ne péjore pas le paysage, ni l'environnement et
n'altère en aucun cas les eaux souterraines.
-             ce
projet a été élaboré par M. ********, du Bureau Tecnat SA, et examiné par les
services de l'Etat qui ont délivré un préavis favorable,
-             quant
au profit de subventions mis en question par les opposants, il a été accordé
par les instances cantonales et fédérales. On ne saurait dès lors faire le
reproche à la Municipalité de dépenser abusivement cette aide financière,
-             lors
de séances de conciliation, la Municipalité s'est engagée à planter des arbres
fruitiers et à ensemencer les bordures favorisant la flore,
-             lors
du relevé des bornes de la parcelle de Mme B.________, un point limite a été
relevé à 20 cm de la limite. En conséquence, le chemin sera rectifié aux frais
de la commune afin de respecter les points limites".
Le 6 septembre 2015, une commission du Conseil communal,
formée des conseillers communauxE.________, C.________ etF.________, a proposé
au Conseil communal de lever les oppositions au projet de réfection et
d'élargissement du chemin n° 13 de Chalouge.
G.      Le 17 septembre 2015, le Conseil communal a décidé
d'approuver la position de la Municipalité dans le projet d'élargissement du
chemin n° 13, chemin de Chalouge, de lever les oppositions et d'adopter les
réponses aux opposants, selon les arguments de la Municipalité.
H.      Le 6 janvier 2016, le Département des infrastructures
et des ressources humaines (DIRH) a décidé d'approuver préalablement le projet
d'entretien des chemins agricoles et élargissement des DP 1025 et 1029 et de
lever les oppositions y relatives.
I.        Le 9 février 2016, A.________ et B.________ ont
recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent à l'annulation des décisions précitées.
Dans un premier moyen, ils font grief à l'autorité communale intimée de ne pas
avoir récusé deux des membres de la commission du conseil communal chargée
d'examiner le projet litigieux, à savoir E.________ et C.________, vu l'intérêt
personnel de ces derniers dans l'affaire.
Le DIRH, représenté par la DGMR, s'est déterminé sur le
recours, le 14 avril 2016, en concluant à son rejet.
Le Conseil communal et la Municipalité se sont également
déterminés sur le recours, par l'intermédiaire de leur conseil commun, le 31
mai 2016. Ces autorités concluent, sous suite de frais et dépens, au rejet du
recours. En ce qui concerne le grief relatif à la récusation de deux membres
précités du conseil communal, elles considèrent ce grief irrecevable, dès lors
que la compétence pour statuer sur cette question relève du Conseil d'Etat,
conformément à l'art. 145 de la loi sur les communes.
Le 21 juin 2016, les recourants se sont encore déterminés et
le conseil des autorités communales a répondu le 1er juillet 2016. L'autorité
cantonale intimée a renoncé à se déterminer davantage.
Le 14 décembre 2016, l'autorité communale concernée a produit
le règlement du conseil communal de Corbeyrier, approuvé le 13 avril 2015
(ci-après "RCC"). Elle a précisé à cette occasion que les commissions
de cette autorité sont nommées en principe par le bureau, sans avis public. Les
séances du Conseil communal font quant à elles l'objet d'une convocation
affichée au pilier public, qui comprend l'ordre du jour.
Le Tribunal a procédé à un échange de vues avec le Conseil
d'Etat, s'agissant de la compétence pour statuer sur la demande de récusation
de membres du Conseil communal. Le Conseil d'Etat, par le Service juridique et
législatif, s'est déterminé le 22 février 2017.
La question
de la compétence du Tribunal cantonal pour statuer sur le grief de récusation
de membres d'un conseil communal ou d'une municipalité a été soumise à une
procédure de coordination selon l’art. 34 du règlement organique du Tribunal
cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1), à laquelle les juges de la
Première Cour de droit administratif et public ont participé.
(…)»
Le 11 avril 2017, la CDAP a rendu un arrêt, dont le
dispositif est le suivant:
« (…)
I.            Le
recours est admis.
II.           La
décision du Département des infrastructures et des ressources humaines, du 5
janvier 2016, est annulée.
III.          La
décision du Conseil communal de Corbeyrier, du 17 septembre 2015, est annulée.
IV.          Il
n'est pas perçu d'émolument de justice, ni alloué de dépens.»
Il ressort en substance de cet arrêt, auquel la Cour
se réfère tant en fait qu’en droit, que la décision de l’autorité communale a
été prise dans une composition irrégulière, dans la mesure où le conseiller
communal C.________, agriculteur, membre de la commission ad hoc chargée
d'examiner le préavis de la Municipalité relatif au projet routier contesté,
aurait dû se récuser, étant propriétaire de plusieurs parcelles desservies par
le chemin agricole dont la réfection et l'élargissement sont litigieux et principal
bénéficiaire de ces travaux, en tant qu'utilisateur professionnel de ce chemin.
La CDAP a donc admis que ce dernier avait un intérêt personnel au projet
contesté. Le dossier a donc été renvoyé au Conseil communal de Corbeyrier pour
nouvelle décision dans une composition régulière. La décision du DIRH
approuvant les travaux contestés a, en conséquence, également été annulée (cf.
consid. 3b/bb).
B.
A la suite de cet arrêt, les autorités communales de Corbeyrier ont repris
leurs travaux. Le 16 mai 2017, la Municipalité de Corbeyrier (ci-après: la
municipalité) a rendu un préavis n°17-03 au Conseil communal
«relatif au
projet de réfection des chemins agricoles, étape 2 – nouvelle décision après
l’arrêt du Tribunal cantonal du 11 avril 2017»
, demandant d’approuver sa
position dans cette procédure et de lever les oppositions émises à l’encontre
de ce projet. On cite un extrait de ce préavis:
« (…)
Dans un arrêt du 11 avril 2017, le Tribunal cantonal a admis
le recours, considérant que, si M. E.________ n'avait pas à être récusé, M. C.________
aurait dû le faire, ayant selon le Tribunal cantonal un intérêt personnel au
projet. Le Tribunal cantonal a, en conséquence, annulé la décision du
Département des infrastructures et des ressources humaines, de même que la
décision du Conseil communal du 17 septembre 2015, renvoyant en conséquence le
dossier au Conseil communal pour qu'il statue dans une composition régulière.
Il convient donc, à la suite de cet arrêt, que le bureau du
Conseil communal nomme un nouvelle Commission (comprenant des membres n'ayant
pas d'intérêt personnel au projet), qui devra établir un nouveau rapport, le
Conseil communal devant ensuite rendre une nouvelle décision (tant sur
l'approbation du projet que sur la levée des oppositions) dans une composition
régulière (avec ainsi récusation des personnes ayant un intérêt personnel au
projet), la décision pouvant ensuite, le cas échéant, être transmise au
département cantonal pour validation.
Le Bureau du Conseil communal de Corbeyrier
(ci-après: le conseil communal) a désigné les conseillers communaux suivants
aux fins d’étudier le préavis n°17-03:G.________, président, H.________ etI.________,
rapporteur. Cette commission ad hoc a rendu le 7 juin 2017 son rapport, aux
termes duquel:
« (…)
En préambule quelques remarques:
1.            La
commission et le Conseil n'ont pas à remettre en question les décisions prises
par le Conseil Communal lors du PM N° 14-08.
2.            A
ce jour le subside cantonal est toujours acquis.
3.            Les
membres de la commission confirment n'avoir aucun intérêt dans cette affaire et
n'ont pas nécessité de récusation.
Nous avons pris connaissances des arguments de la
Municipalité présentés par M. J.________ qui a répondu à toutes nos questions.
Nous avons eu connaissance des décisions du Tribunal
Cantonal.
La commission recommande aux membres du Conseil concerné par
le préavis de se récuser spontanément.
Après avoir pris connaissance du dossier, la commission
propose au Conseil d'approuver le préavis, en précisant la décision, selon la
formulation suivante:
4.            D'approuver
la position de la Municipalité dans le cadre de cette procédure, permettant la
réalisation des travaux du projet en question selon le PM N° 14.08 accepté par
le Conseil Communal.
5.            De
lever les oppositions de M. et Mme A.________ et B.________.
(…)»
Au cours de sa séance du 23 juin 2017, le conseil
communal a approuvé le rapport de la commission ad hoc. A teneur de la
discussion en séance:
« (…)
Discussion
M. K.________ demande si la commission a rencontré les
anciens opposants, M. et Mme A.________. M. G.________ rappelle que la
commission avait à se déterminer sur le vice de forme traité par le Tribunal
cantonal. La commission n'a pas estimé utile de s'adresser aux opposants
puisque les travaux à réalisés
(sic!)
étaient considérés comme acquis.
M. L.________ demande quel est l'intérêt de refaire le
revêtement de ces chemins et de les élargir puisque seuls quelques véhicules
agricoles sont censés les emprunter. Il se demande si l'investissement n'est
pas disproportionné et si les subventions ne seraient pas plus utiles ailleurs.
Il relève également que le chemin se trouve en zone source et sur un couloir de
faune.
M. le Syndic J.________ répond que ces questions avaient déjà
été discutées devant le Conseil lors de la première décision (à laquelle M. L.________
n'avait pas participé, n'étant pas encore membre du Conseil). Il relève que la
route se détériore et qu'elle ne sera vraisemblablement plus utilisable d'ici
quelques années. Son élargissement est nécessaire pour le passage des nouveaux
véhicules agricoles. Il précise que trois autres projets sont en cours sur la
commune. Et que l'Etat n'accordera sa subvention que si les quatre projets sont
réalisés. Par le biais d'une photo aérienne, M. M.________ montre le faible
impact des transformations prévues.
M. G.________ rappelle qu'on ne peut pas remettre en question
les conclusions d'un préavis municipal déjà accepté, ce qui est le cas ici. En
tant que paysan, M. N.________ souligne qu'il est nécessaire que ce chemin soit
goudronné pour des questions de sécurité et de coût d'entretien.
M. O.________ clôt la discussion en rappelant que le Conseil
est là pour se déterminer sur le levée des oppositions et non sur le projet en
lui-même. Il propose de passer à la décision. M. C.________ se récuse, étant
lui-même concerné.
Décision
Vu le préavis municipal 17-03, ouï le rapport de la commission
ad hoc, considérant que cet objet a été porté à l'ordre du jour, le Conseil
Communal vote (à main levée) et décide, à l'unanimité, sans abstention:
3.            D'approuver
la position de la Municipalité dans le cadre de cette procédure, permettant la
réalisation des travaux du projet en question selon le PM n 14-18 accepté par
le Conseil Communal.
4.            De
lever les oppositions de M. et Mme A.________ et B.________.
5.            La
mention « selon le PM n° 14-18 accepté par le Conseil Communal » est ajoutée au
point 1 de la décision.
(…)»
Affichée au pilier public de Corbeyrier le 26 juin
2017, cette décision n’a pas été attaquée par la voie du recours prévue par la
loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11).
C.
Le 21 août 2017, la municipalité a rendu un préavis n°17-09 au Conseil
communal
«relatif au projet de réfection des chemins agricoles, étape 2 –
nouvelle décision après l’arrêt du Tribunal cantonal du 11 avril 2017»
,
demandant d’approuver sa position dans cette procédure et de lever l’opposition
émise par D.________ à l’encontre de ce projet. Dans son rapport du 30 août
2017, la commission du conseil communal, également formée de G.________,
président, H.________ et I.________, rapporteur, a recommandé au conseil
d’approuver le préavis municipal. Au cours de sa séance du 21 septembre 2017,
le conseil communal a approuvé le rapport de la commission ad hoc; à teneur de
la discussion en séance:
«(…)
Discussion
M. G.________ précise, par souci de transparence, qu'il a eu
un contact avec Mme B.________, suite au contact de cette dernière avec Mme ********,
juriste au service des Communes. Sur conseil de Mme ********, M. G.________ a
ensuite contacté Mme B.________ et lui a expliqué que le Conseil n'était pas
appelé à s'exprimer sur le fond, déjà débattu, mais devait se déterminer sur
les levées d'opposition. C'est d'ailleurs ce dernier point, le vice de forme,
qui avait été relevé par le tribunal cantonal. En conclusion de la discussion,
Mme B.________ a annoncé qu'elle allait contacter la Préfecture pour vérifier
que la procédure était réglementaire. M. G.________ a ensuite eu la
confirmation par M. A.________ qu'une lettre avait été envoyée à la Préfecture.
M. J.________ a été informé de ces contacts.
M. O.________ donne lecture de la réponse de la Préfecture,
qu'il a reçue en copie. Dans son courrier daté du 21 septembre, la Préfète
accuse réception du courrier de M. et Mme B.________ et M. D.________ et
confirme que la séance du Conseil doit être maintenue. Si M. D.________ estime
qu'il y a vice de forme, libre à lui de faire recours au Conseil d'Etat.
M. J.________ explique ce «couac» par le fait que M. D.________
avait tout d'abord indiqué ne plus être opposant, avant de revenir en arrière.
Avant de passer au vote, M. P.________ rappelle que les
personnes concernées par le préavis sont censées se récuser. M. C.________ se
récuse.
Décision
Vu le préavis municipal 17-09, ouï le rapport de la
commission ad hoc, considérant que cet objet a été porté à l'ordre du jour, le
Conseil Communal vote (à main levée) et décide, à l'unanimité, sans abstention:
5.            d'approuver
la position de la Municipalité dans le cadre de cette procédure, permettant la
réalisation des travaux du projet en question;
6.            de
lever l'opposition de M. D.________.
(…)»
Affichée au pilier public de Corbeyrier le 22
septembre 2017, cette décision n’a pas été attaquée par la voie du recours
prévu par la LC. .
D.
Par décision du 25 janvier 2018, le DIRH a approuvé préalablement le
projet d'entretien des chemins agricoles et élargissement des DP 1025 et 1029
et de lever les oppositions de B.________ et A.________, d’une part, de D.________,
d’autre part. La DGMR a communiqué ce qui précède aux parties, par avis du 26
janvier 2018.
E.
Par acte du 28 février 2018, B.________ et A.________ ont recouru auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre
cette dernière décision; ils ont pris les conclusions suivantes:
«(…)
Vu les motifs exprimés ci-dessus, nous requérons:
1.-           l'annulation
de la décision du Département des Infrastructures et des Ressources Humaines du
25 janvier 2018, relative d'une part à l'approbation préalable du projet
d'entretien des chemins agricoles et élargissement des DP 1025 et 1029 et
relative d'autre part à la levée de nos oppositions,
2.-           l'annulation
de la décision du conseil communal du 23 juin 2017, portant sur la levée de nos
oppositions et sur l'approbation de la position de la Municipalité dans le
cadre de cette procédure, permettant la réalisation des travaux du projet en
question selon le PM 14-08 accepté par le Conseil communal,
3.-           que,
en cas d'annulation par la CDAP des décisions précitées sous point 1 et 2,
recommandation ou ordre soit donné(e) à la Municipalité de communiquer aux
Conseillers dans son préavis ultérieur pour la levée des oppositions les
éléments nécessaires permettant au Conseil de prendre une décision en pleine
connaissance de cause, en particulier de:
- communiquer l'intégralité des
arguments des opposants,
- communiquer la dérogation
exceptionnelle accordée par la DREEH ainsi que les frais entraînés par les
mesures exceptionnelles dictées par cette dérogation,
- de procéder à une pesée des
intérêts publics/privé que le projet met en présence,
4.-           l'annulation
de la décision du Conseil communal du 27 novembre 2014 acceptant le PM 14-08,
s'il est jugé par la Cour que le Conseil communal est autorisé à restreindre
l'examen des oppositions et de la position de la Municipalité à la forme, en
raison de l'acceptation par le Conseil du PM 14-08.
(…)»
La DGMR s’est déterminée; elle propose le rejet du
recours.
Le Conseil communal de Corbeyrier s’est déterminé;
il propose le rejet du recours.
Dans leurs dernières déterminations, B.________ et A.________
maintiennent leurs conclusions.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi cantonale du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité
pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. A teneur de l’art.
79 al. 1 LPA-VD, l'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions
et motifs du recours (1
ère
phrase). La décision attaquée est jointe
au recours (2
ème
phrase). L'art. 95 LPA-VD prévoit que le recours
s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision.
b) Il n’y a pas lieu de douter de la qualité des
recourants, qui ont formé opposition lors de la procédure d'enquête publique et
sont propriétaires d'une parcelle qui borde le chemin dont l'élargissement est
contesté, pour s’en prendre aux décisions attaquées. Au surplus, le recours a
été exercé dans la forme et le délai prescrits par la loi. Il est donc
recevable.
2.
a) L’art. 92 al. 1 LPA-VD prévoit que le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
En l’espèce, la procédure ayant
abouti à la décision attaquée est régie par la loi cantonale du 10 décembre
1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01), dont l’art. 13 al. 3 prévoit que, pour
les plans routiers communaux, l'autorité d'adoption est le conseil général ou
communal (1
ère
phrase). Les articles 57 à 62 de la loi cantonale du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11) sont applicables par analogie (2
ème
phrase). Il y a lieu de
s’en tenir à cet égard au contenu des dispositions de la LATC telles qu’elles
étaient en vigueur jusqu’au 31 août 2018, dans la mesure où celles-ci sont
applicables à la procédure d’élaboration et d’adoption d’un plan de compétence communale
menée à son terme avant cette date (v. sur cette question, ATF 139 II 263
consid. 6; 135 II 384 consid. 2.3).
L’art. 58 LATC prévoit qu’après la
fin de l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par
la municipalité ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de
conciliation. La municipalité transmet au département pour information les
procès-verbaux de la séance de conciliation et les déterminations des opposants
au sujet de ceux-ci. La municipalité transmet au département pour information
les oppositions, les retraits d'opposition, et le cas échéant, les décisions
sur la conciliation (al. 1). La municipalité établit à l'intention du conseil
de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des
observations ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non
retirées. Les conclusions du préavis indiquent s'il y a lieu les modifications
proposées au projet soumis à l'enquête (al. 2). Le conseil de la commune statue
sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se
prononce sur l'adoption du plan et du règlement dans un délai de huit mois dès
la clôture de l'enquête publique (al. 3). Lorsque le conseil de la commune
adopte le projet sans modification susceptible de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai par la
municipalité au service en vue de son approbation par le département (al. 4).
En effet, l’art. 3 al. 3 LRou confère aux Service des routes (actuellement:
DGMR) la compétence de procéder à l'examen préalable des projets de routes
communales. Enfin, aux termes de l’art. 60 LATC, le département notifie à
chaque opposant, pour tous les actes de la procédure, par lettre signature, la
décision communale sur son opposition contre laquelle un recours peut être
déposé au Tribunal cantonal qui jouit d'un libre pouvoir d'examen (1
ère
phrase). Les articles 31 ss aLJPA sont au surplus applicables (depuis
le 1
er
janvier 2009: art. 95 et 99 LPA-VD). La notification des
décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la
notification de la décision d'approbation préalable du département (3
ème
phrase). L'art. 95 LPA-VD prévoit que le recours s'exerce dans les 30 jours dès
la notification de la décision.
Quant à l'art. 61a al. 1 LATC, il
dispose que le département se prononce définitivement sur le plan et le
règlement si aucun recours n'a été déposé; il les met en vigueur et abroge
simultanément les plans et les règlements antérieurs dans la mesure où ils
leurs sont contraires.
Il suit de ce qui précède que la CDAP est bien
compétente pour connaître d’un recours dirigé contre la décision du DIRH
approuvant un projet routier communal.
b) Quant à la décision communale, prise conformément
à l’art. 58 LATC, on rappelle que l‘art. 145 al. 1 LC prescrit que les
décisions prises par le conseil communal ou général, la municipalité ou le
préfet rev.ant un caractère politique prépondérant, de même que les
contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres irrégularités
susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la municipalité,
peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat. Il résulte
de l'art. 35 LC que la municipalité peut présenter au conseil communal des
propositions formulées par écrit. Ces propositions prennent la forme d'un
préavis et ne peuvent concerner que des objets  entrant dans le champ
d'attributions de l'organe délibérant. En définitive, ce droit de proposition
de la municipalité peut se définir comme la faculté pour l'organe exécutif
d'une commune de soumettre par écrit à l'organe délibérant des projets de
décisions de sa compétence (David Equey, Aspects juridiques de l'institution
communale en droit vaudois – le droit d'initiative des membres du conseil
général ou communal et de la municipalité en droit vaudois, in RDAF (Hors
série) 2010 I 119 ss, plus spéc. n. 3.2.8, p. 133).  En l'occurrence, le
préavis de la municipalité litigieux ne contenait que des projets de décisions
soumis à approbation du Conseil communal, ce qui ne constitue à l'évidence pas
une décision susceptible de recours au sens de l’art. 3 LPA-VD. A partir du
moment où le préavis de la municipalité a été adopté par le Conseil communal,
seule la décision de celui-ci peut faire l’objet d’un recours au Conseil d’Etat
(arrêt GE.2011.0052 du 14 avril 2011).
Dans l’arrêt AC.2016.0045 précité, la CDAP avait
toutefois jugé, à l’issue d’une procédure interne de coordination, que l’art.
145 al. 1 LC devait être interprété de manière restrictive au regard,
notamment, des exigences de l’art. 86 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), qui exige des cantons qu'ils instituent des
tribunaux supérieurs chargés de statuer en dernière instance cantonale, sous
réserve de quelques exceptions, dont font partie les décisions à caractère
politique prépondérant. Aussi, dès l’instant où le Tribunal cantonal est
compétent pour statuer sur le litige au fond, le principe d'économie de
procédure justifie qu'il se saisisse de l'ensemble des griefs, même ceux
relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de compétence
(consid. 2c). Cette jurisprudence a, depuis lors, été confirmée (cf. arrêts
AC.2016.0296 du 23 août 2017; AC.2016.0267 du 7 juin 2017).
Par conséquent, on retire de ce qui précède que la
CDAP est bien compétente pour juger d’un recours dirigé, non seulement contre
la décision du Département d’approuver préalablement un projet routier
communal, mais également contre la décision d’un conseil communal adoptant le
plan de route communale sur la base d’une proposition présentée dans le préavis
municipal. Les deux décisions, du conseil communal et du département, notifiées
simultanément, peuvent être attaquées par un unique recours. Il y a donc lieu
d’entrer en matière sur le recours.
3.
Les recourants se plaignent tout d’abord d’une violation de leur droit
d’être entendus, la nouvelle commission ad hoc du conseil communal, désignée
suite à l’arrêt du 11 avril 2017, ayant formulé son préavis sans les entendre au
préalable.
a)  Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst.,
le droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 142 II 218 consid. 2.3 et les références; arrêt 2C_33/2017 du
8 juin 2017 consid. 3.1); il ne comprend en revanche pas le droit d'être
entendu oralement (
ATF 140 I 68
consid.
9.6.1 p. 76;
134 I 140
consid. 5.3
p. 148).
b) La procédure d'établissement des plans
d'affectation communaux est réglée par les art. 56 ss LATC. Dans ce cadre,
l'art. 58 al. 1 LATC a la teneur suivante:
"Après la fin de l'enquête
publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la municipalité
ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de conciliation. La
municipalité transmet au département pour information les procès-verbaux de la
séance de conciliation et les déterminations des opposants au sujet de ceux-ci.
La municipalité transmet au département pour information les oppositions, les
retraits d'opposition, et le cas échéant, les décisions sur la conciliation."
Le but de cette disposition est en premier lieu de
permettre la recherche de solutions de compromis et de terrains d’entente entre
les différentes parties, qui peuvent le cas échéant entraîner des modifications
du projet. Sa formulation actuelle résulte en effet d’une modification
introduite le 1
er
janvier 2004 en vue de favoriser la conciliation
au niveau communal - l’expérience ayant montré qu’il était utile de pouvoir
expliquer les objectifs de la planification aux opposants et de pouvoir les
entendre (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC] janvier-février 2003 p. 6578 s). Cette
procédure, introduite avant la sanction du législatif communal revêt une
importance particulière, dans la mesure où les procès-verbaux tenus lors de la
séance de conciliation, les déterminations des opposants à leur sujet ainsi que
les éventuelles décisions sur la conciliation doivent être transmis au département
pour information; l'art. 58 al. 1 LATC consacre ainsi une réelle volonté
d’intégrer les observations des opposants dans le processus d’adoption du plan,
afin de trouver une solution qui tienne compte des différentes positions
adoptées (arrêts AC.2015.0256 du 27 juillet 2016 consid. 3b; AC.2010.0161 du 31
octobre 2011 consid. 3a; AC.2009.0136 du 22 avril 2010 consid. 3b et les
références).
Sous l’empire de l’ancien droit, si la conciliation
n’était pas tentée au stade des oppositions, elle pouvait encore l’être au
stade de la première instance de recours. Cette première instance de recours
ayant été supprimée, il est encore plus important de favoriser un effort de
concertation supplémentaire à l’échelon communal (BGC précité,
p. 6579). Dans un arrêt AC.2005.0025 du 7 décembre 2005, le Tribunal
administratif (désormais la CDAP) a ainsi jugé que la procédure de conciliation
prévue par l'art. 58 al. 1 LATC ne pouvait plus être mise en œuvre après la
décision du conseil communal et que ce vice de procédure ne pouvait être réparé
devant l’instance de recours; en effet, conformément à l’art. 2 al. 3 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les
autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent veiller à laisser aux
autorités qui leur sont subordonnées en cette matière la liberté d’appréciation
nécessaire à l’accomplissement de leurs tâches. Ainsi l’autorité cantonale
doit-elle laisser aux communes le choix entre plusieurs solutions possibles et
opportunes, même si elle statue en opportunité (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT;
arrêt AC.2014.0090 du 30 juin 2015 consid. 3 et les références); elle ne peut
pas substituer sa propre appréciation à celle de la commune et examiner
librement toutes les questions qui pouvaient être soumises à l’autorité
municipale (cf. arrêt 1C_574/2015 et 1C_575/2015 du 9 juin 2016 consid. 2.1 et
les références). Il en résulte que le non-respect du droit d'être entendu ne
peut dans ce cadre être réparé au stade de la procédure devant la cour de
céans, respectivement que les décisions prises en violation de l’art. 58 al. 1
LATC doivent être annulées, sans examiner les griefs soulevés au fond (arrêts
AC.2010.0161 précité, consid. 3b; AC.2009.0136 précité, consid. 3c; cf. ég.
arrêt AC.2013.0047 du 7 février 2014 consid. 4b/aa).
c) En l’espèce, le grief des recourants n’est pas
fondé, puisqu’ils ont été reçus par la municipalité le 21 mai 2015 et le 7
juillet 2015, conformément à l’art. 58 al. 1 LATC, et se sont longuement
exprimés au cours de ces deux séances, avant que cette dernière ne rédige son
préavis à l’intention du conseil communal, comme l’exige l’art. 58 al. 2 LATC. On
rappelle à cet égard que, pour l’adoption des plans d’affectation communaux, le
législateur a prévu une procédure de type «législatif», dans laquelle les
intéressés exercent leur droit d’être entendu dans le cadre d’une opposition
durant l’enquête publique puis, à la fin de celle-ci, lors d'une séance de
conciliation s’ils le demandent, comme on l’a vu ci-dessus. En revanche, ni la
loi, ni l’art. 29 Cst n’imposent une seconde audition des intéressés au stade
de l’adoption par le conseil communal. On ne saurait assimiler en quelque sorte
le conseil communal à une autorité de recours, qui aurait pour tâche de
contrôler la décision municipale et devant laquelle les intéressés auraient la
position de recourants. L’art. 58 al. 3 LATC impose simplement au législatif
communal de statuer sur les réponses motivées aux oppositions non retirées, en
même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement. Au
surplus, les arguments des recourants, qui figuraient au dossier, étaient
connus des autorités communales. Le conseil communal disposait d’un dossier
complet et les recourants se gardent de soutenir le contraire. La procédure
n’est donc entachée d’aucun vice à cet égard.
4.
Les recourants reprochent à la commission chargée d’étudier le
préavis municipal et au conseil communal d’avoir arbitrairement restreint leur
pouvoir de cognition. Cette question se confond avec celle ayant trait à la
portée de l’arrêt de renvoi. Dès lors, a
vant d’examiner le grief
des recourants, on rappellera que les décisions attaquées font suite à l’arrêt
AC.2016.0045, aux termes duquel
le dossier de la cause avait été renvoyé
au conseil communal pour nouvelle décision dans une composition régulière
(consid. 3b/bb).
a) Un arrêt de renvoi a une triple
portée. Tout d'abord, il oblige l'autorité à laquelle le dossier est renvoyé à
statuer; celle-ci doit le faire ensuite dans les limites tracées par l'arrêt de
renvoi, c'est-à-dire en se conformant aux considérants du jugement (cf. Ulrich
Meyer/Johanna Dorman,
in
: Basler Kommentar, Bundesgerichtgesetz, Niggli/
Ü
bersax/Wiprächtiger
[
éds
]
2
ème
éd.,
Bâle 2011, ad 107 LTF n° 18, p. 1405). L'autorité de première instance est donc
liée non seulement par le dispositif, qui entre immédiatement, sauf recours, en
force, mais également par les motifs de l'arrêt dans la mesure où ils tranchent
certaines questions de droit.
En cas de renvoi de la cause pour nouvelle
décision, l'autorité inférieure voit sa cognition limitée par les motifs de
l'arrêt de renvoi, en ce sens qu'elle est liée par ce qui a déjà été jugé
définitivement par l'autorité supérieure. Les considérants de l'arrêt
retournant la cause lient l'autorité et les parties, en ce sens que ces
dernières ne peuvent plus faire valoir dans un nouveau recours contre la
nouvelle décision des moyens qui avaient été rejetés ou admis dans l'arrêt de
renvoi (ATF 133 III 201 consid. 4 p. 208; 131 III 91 consid. 5.2
p. 94; 113 V 159 consid. 1c p. 159;
André Grisel,
Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, vol. II
,
p. 882). En raison de l'autorité de la chose jugée, de tels moyens sont
irrecevables (v., outre les arrêts déjà cités,
120 V 233
consid.
1a p. 237;
117 V 237
, consid.
2 p. 242;
arrêt
2C_568/2007
& 2C_734/2007 du 2 mai 2008 consid. 6.1
).
La portée d'un arrêt de renvoi diffère
quelque peu des arrêts ordinaires, dans la mesure où l'autorité de la chose
jugée, pour ceux-ci, ne s'attache qu'au dispositif. Les considérants de l'arrêt
de renvoi lient non seulement l'autorité de renvoi, mais aussi les parties et
l'autorité de recours elle-même, qui ne saurait revenir sur sa décision à
l'occasion d'un recours subséquent (
v. par analogie ATF 125 III 421
consid. 2a p. 423; 443 consid. 3a p. 446; 120 V 233 consid. 1a; 113 V 159)
, ce même dans le cas où le dispositif de l'arrêt de renvoi ne se
réfère pas de façon expresse aux considérants (cf.
Jean-François
Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation judiciaire, Berne 1990
, vol.
I, ad art. 38 n° 4.2., pp. 327-328, vol.
II, ad art. 66, n° 1.3, p. 596 et ss; références citées).
Tel
est le cas même si, entre-temps, l'autorité de recours a modifié sa
jurisprudence; à défaut, cela conduirait à une révision en droit - ce qui n'est
pas admissible - d'un arrêt de renvoi définitif (ibid., n° 1.3.3, p. 599,
références citées).
Un tel arrêt peut avoir tranché certains points de
façon définitive dans les considérants et constitue dans cette mesure une
décision partielle sujette à recours (ATF 129 II 384 consid. 2.3, p. 385; arrêt
1P.292/2004 du 29 juillet 2004; arrêt AC.2001.0200 du 25 février 2002 consid.
1a). Le même arrêt peut également contenir des indications contraignantes au
sujet d'éventuels compléments d'instruction à effectuer par l'autorité intimée
et constitue dans cette mesure une décision incidente, de nature procédurale (v.
sur ce point, Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, n° 2.2.4.2; v. arrêt AC.2001.0200, consid. 1a).
Quoi qu’il en soit, le fait, pour
l'autorité de recours, d'être ainsi liée par le dispositif et les motifs de son
arrêt de renvoi implique dès lors qu'elle ne peut plus revenir sur les points
déjà résolus par ce dernier. Elle doit cependant
vérifier si la décision
querellée est conforme aux instructions qu'elle y avait énoncées
(arrêts
FI.2013.0011 du 23 mai 2013; FI.2007.0001 du 14 novembre 2007;
FI.1998.0101 du 15 mars 1999
)
.
b) Du fait que la loi accorde une certaine liberté
d'appréciation à une autorité, il ne découle pas que celle-ci est libre d’agir
comme bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir
d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le
droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l’égalité de
traitement et l’interdiction de l’arbitraire (ATF 131 II 306, consid. 3.1.2, p.
314s.;
125 II 385
consid. 5b p. 390s.;
arrêts GE.2008.0070 du 15 mai 2009 consid. 3a; GE.2008.0105
du 2 février 2009, consid. 3; AC.2008.0231 du 23 décembre 2008, consid. 2,
AC.2007.0210 du 17 mars 2008, consid. 2, PE.2007.0414 du 30 novembre 2007,
consid. 7, GE.2005.0094 du 7 août 2006, consid. 3a; v. en outre Blaise Knapp,
Précis de droit administratif, 4
ème
édition, Bâle et
Francfort-sur-le-Main 1991, n. 161 ss, p. 35-36). Dans l’exercice de son
pouvoir d’appréciation, l’autorité est également liée par des critères qui
découlent du sens et du but de la réglementation applicable (ATF 107 Ia 202,
consid. 3 p. 204 et les références).
c) En préambule à son rapport du 7 juin 2017, la
commission a estimé à juste titre qu’elle-même et le conseil communal n'avaient
pas à remettre en question les décisions prises par ce dernier dans le cadre
déterminé par le préavis municipal n°14-08. En effet, le projet de réfection et
de l'élargissement du chemin agricole n° 13, ainsi que le financement proposé
ont définitivement été approuvés par le conseil communal, dans sa séance du 27
novembre 2014. Cette dernière décision, qui n’a pas fait l’objet d’un
référendum et contre laquelle aucun recours n’a été déposé, est entrée en
force. Elle n’est pas concernée par l’arrêt
AC.2016.0045 du 11
avril 2017, qui n’a de portée qu’à l’égard de la décision prise le
17
septembre 2015 par le conseil communal (préavis municipal n°15-05) d'approuver
la position de la municipalité dans le projet d'élargissement du chemin n° 13,
de lever les oppositions et d'adopter les réponses aux opposants. Cette
décision, de même que la décision d’approbation prise le 6 janvier 2016 par le
DIRH, ont été annulées par l’arrêt précité
. Il appartenait dès
lors au conseil communal de reprendre la procédure d’examen du préavis
municipal n°15-05 et de rendre une nouvelle décision dans une composition
régulière, cette fois-ci. Telle était la seule portée de l’arrêt de renvoi et
la décision attaquée est en tous points conforme aux instructions figurant dans
cet arrêt, ceci d’autant plus que le conseiller communal concerné par la
récusation, C.________, s’est, par deux fois, retiré lors du vote. Le conseil
communal a statué selon une procédure conforme à ce qui lui a été demandé. Il
importe peu à cet égard qu’il ait dû traiter l’opposition de D.________ lors
d’une seconde séance. C’est donc à tort que les recourants se plaignent de ce
qu’en ne revenant pas sur le préavis municipal n°14-08, la commission et le
conseil communal auraient arbitrairement limité leur pouvoir de cognition.
Au surplus, les critiques que les
recourants dirigent contre les conditions dans lesquelles le conseil communal
aurait pris, tant au
cours de sa séance du 23 juin
2017 que durant celle du 21 septembre 2017,
la décision
d’approuver le préavis municipal n°15-05 sont vaines. Elles ne permettent en
tout cas pas de retenir que le conseil communal aurait en quelque sorte limité
sa compétence en refusant d’examiner les oppositions subsistant au projet
d’élargissement du chemin de Chalouge, comme ils le soutiennent.
5.
Sur le plan matériel, les recourants reprochent aux autorités communales
de ne pas avoir effectué la pesée des différents intérêts en présence.
a) On a vu plus haut qu’en matière de plan
d'affectation, selon l'art. 60, 1
ère
phrase, LATC, la décision communale
notifiée à l'opposant peut faire l'objet d'un recours à la CDAP, qui jouit d'un
libre pouvoir d'examen. L'art. 61 al. 2 LATC dispose que la décision du
département sur l'approbation préalable est elle aussi susceptible d'un recours
à la CDAP.
Le pouvoir d'examen de la CDAP est en principe
limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois,
les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux
dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications des 11 février
et 4 mars 2003 qui concernaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal.
Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui impose aux cantons de prévoir
au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le
législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à
l'opportunité (BGC janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En
conséquence, le pouvoir de cognition du Tribunal de céans n'est pas restreint à
la légalité du projet litigieux, mais s'étend également à l'examen de son
opportunité (cf. arrêts AC.2017.0246 du 12 avril 2018 consid. 2;
AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 2).
L'autorité de recours doit ainsi vérifier que la
planification contestée devant elle est juste et adéquate. Dans ce cadre, elle
doit toutefois préserver la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin
dans l'accomplissement de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2
al. 3 LAT. Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également appropriée. Le contrôle de
l'opportunité s'exerce donc avec retenue sur des points concernant
principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en
considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêts 1C_479/2017 du 1
er
décembre 2017 consid. 7.2; 1C_630/2015 du 15 septembre 2016
consid. 5.1.1; 1C_574/2015, 1C_575/2015 du 9 juin 2016 consid. 4.1;
1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, non publié
in
ATF 137 II 23;
ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, et les références citées). Sur le plan
matériel, lors de l'adoption d'un plan de quartier, l'autorité communale
bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière que l'autorité de recours
contrôle avec retenue. En dépit de son pouvoir d'examen complet, la seconde ne
peut intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contrevient au droit supérieur (arrêts 1C_574/2015, 1C_575/2015 du 9 juin 2016
consid. 4.1; 1C_849/2013 du 24 février 2015 consid. 3.1.2; 1C_150/2014 du
6 janvier 2015 consid. 2.2). Ainsi, agit par exemple en violation de
l'art. 2 al. 3 LAT l'autorité de recours qui, fondée sur son pouvoir d'examen
en opportunité, annule un plan de quartier qui ne consacre pourtant aucune
violation évidente des principes de l'aménagement du territoire (arrêts
1C_574/2015, 1C_575/2015 du 9 juin 2016 consid. 4.1; 1C_424/2014 du 26 mai
2015,
in
RDAF 2015 I 474; 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6, non
publié
in
ATF 134 II 117).
Le contrôle en opportunité du plan comprend le
contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l’ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (cf. arrêts AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 2;
AC.2014.0090 du 30 juin 2015 consid. 3b; AC.2013.0042 du 29 janvier 2014
consid. 3). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les
différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1
let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils
soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la
proportionnalité (cf. CDAP AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid. 2;
AC.2014.0090 du 30 juin 2015 consid. 3b).
b) En la présente espèce, le projet d’élargissement
contesté a fait l’objet d’une procédure de planification durant laquelle un
rapport à l’intention de l’autorité cantonale d’approbation a dûment été établi,
conformément à l’art. 47 OAT. En outre, les autorités cantonales compétentes
ont été consultées, afin qu’elles délivrent les préavis requis par les art. 56
al. 1 et 120 LATC. Contrairement à ce qu’indiquent les recourants, il a été tenu
compte à cet égard de ce que le projet était situé dans le périmètre de
l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance
nationale (IFP, objet n° 1515), et dans celui de l'inventaire fédéral des
prairies et pâturages secs (IFPPS, objet n° 6152). Or, selon l’IFP, la
réalisation d’un chemin est permise pour autant qu’elle ne péjore le paysage.
Du reste, la DGE, Division Biodiversité et paysage, a conditionné son préavis
positif à la préservation de toute atteinte des deux arbres situés au sud du
chemin agricole voué à l’élargissement. En outre, selon le rapport de Tecnat
SA, l'élargissement projeté de la route se situe du côté sud, sur toute sa
longueur, de sorte qu’il ne touche pas les prairies et pâturages secs, situés
sur le côté nord. De ce côté, l’intervention projetée consistant à renforcer la
banquette existante ne porte que sur une largeur de 40 cm et n’a aucun impact
sur les prairies et pâturages secs. L’objet porté à l’IFPPS n’est donc pas
touché. A cela s’ajoute que les terrassements, d'ampleur limitée, ne devraient
pas avoir d'impact sur la circulation des eaux souterraines. Du reste, les deux
divisions de la DGE ont délivré leurs préavis positifs au projet, pour autant
qu’un certain nombre de conditions soient remplies. Ces conditions font partie
intégrante du plan routier communal. Ainsi, la planification contestée tient
largement compte des intérêts de la protection de l’environnement. Les recourants,
qui exposent des généralités à cet égard, ne mettent en avant aucun élément concret
permettant de douter de ce qui précède.
Pour le reste, le Tribunal n’a pas à substituer sa
propre appréciation à celle des autorités communales. Or, celles-ci ont démontré
la nécessité pour elles d’élargir le chemin de Chalouge, dont le revêtement
apparaît comme étant fortement dégradé, afin de tenir compte des besoins des
agriculteurs riverains.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent le Tribunal à
rejeter le recours et à confirmer les décisions attaquées. Le sort du recours
commande que les recourants en supportent les frais (art. 49 al. 1, 91 et 99
LPA-VD). La commune, dont l’organe délibérant a procédé par la plume d’un
avocat, obtient gain de cause; elle a droit à des dépens, lesquels seront mis à
la charge des recourants (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des infrastructures et des ressources
humaines, du 25 janvier 2018, est confirmée.
III.
Les décisions du Conseil communal de Corbeyrier, des 23 juin et 21
septembre 2017, sont confirmées.
IV.
Les frais d’arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, sont mis à
la charge de A.________ et de B.________, solidairement entre eux.
V.
A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la
Commune de Corbeyrier une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 19 septembre 2018
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.