vd_omni · CCST.2014.0001 · 2014-07-03 · fr

Comité d'initiative La qualité de vie avant la/Municipalité de Tolochenaz, Conseil d'Etat, Préfecture de Morges | Initiative en matière communale intitulée "la qualité de vie avant la croissance démographique" soumise pour examen, avant la récolte de signatures, à la municipalité, qui rend une décision constatant son invalidité. Recours des initiants à la Cour constitutionnelle. Les recourants expliquent que leur texte, présenté sous la forme d'une initiative rédigée en termes généraux, vise à instituer un moratoire limitant la croissance annuelle de la population et suspendant les implantations d'entreprises polluantes. Des points de vue spatial, matériel et temporel, le moratoire de l'initiative va bien au-delà de ce que permet la réglementation de la zone réservée selon les art. 27 LAT et 46 LATC. Il impose des restrictions dépourvues de base légale au niveau fédéral et cantonal, qui seraient disproportionnées au regard de la garantie de la propriété. Il est donc contraire au droit supérieur. Le régime des art. 77 et 79 LATC, qui prévoit un "effet anticipé négatif" des projets de plan d'affectation, permet quant à lui le refus de permis de construire dans des cas particuliers, mais avec des effets strictement limités dans le temps, sans instituer de véritable moratoire, et donc sans imposer aux propriétaires concernés des restrictions aussi importantes que celle d'une zone réservée. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 03.07.2014 CCST.2014.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 3 juillet 2014
Composition
M. Pascal
Langone, président; M. François Kart, vice-
président
; Mme Mélanie Pasche et M. André
Jomini, juges; M. Jacques Giroud, juge suppléant; Mme Valérie
Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
Membres du comité
d'initiative "La qualité de vie avant la croissance démographique"
,
soit
Christian
Freudiger, Etienne Freymond, Michel Gueniat, Hugues Salomé et Jean-François
Huguelet
,
à
Tolochenaz,
Autorité intimée
Municipalité de
Tolochenaz,
représentée par Me Laurent TRIVELLI,
avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Conseil d'Etat,
à Lausanne
2.
Préfet du district
de Morges,
à Morges
Objet
Recours du comité d'initiative "La
qualité de vie avant la croissance démographique" c/ décision de la
Municipalité de Tolochenaz du 18 décembre 2013 constatant l'invalidité de
l'initiative communale "La qualité de vie avant la croissance
démographique".
Vu les faits suivants :
A.
Un comité d'initiative, composé de cinq citoyens
de la commune de Tolochenaz, Christian Freudiger, Etienne Freymond, Michel
Gueniat, Hugues Salomé et Jean-François Huguelet, a soumis le 25 octobre 2013 à
la municipalité de cette commune (ci-après: la municipalité) pour examen le
texte d'une initiative en matière communale intitulée "la qualité de vie
avant la croissance démographique". Son texte est le suivant:
"Par
l’initiative "la qualité de vie avant la croissance démographique",
les citoyens de Tolochenaz enjoignent aux autorités du village de respecter un
moratoire sur les constructions nouvelles. Ce moratoire interdit:
a)  toute autorisation ou mesure d’aménagement du territoire,
notamment sous forme de règlements ou de plans de quartier, qui permettrait
d’accroître la population de la commune d’un taux annuel supérieur au taux de
croissance moyen des 15 dernières années (1998-2012), de façon non cumulable.
b)  toute nouvelle implantation, activité ou extension d’entreprise
qui génère des nuisances sonores, des polluants, qui porte atteinte au paysage
ou qui implique des risques pour les habitants.
Le moratoire peut
être levé chaque année paire non bissextile par une votation populaire, au plus
tôt le 1
er
janvier 2018, à condition que la commune ait ancré dans
une réglementation communale à adopter les principes suivants de façon
contraignante et préalable :
1)  l’aménagement
de mesures et protections efficaces contre les nuisances existantes subies par
la population à cause du trafic rapide et des routes cantonales, contre les
atteintes au paysage et contre la proximité d’activités polluantes,
2)  une
gestion du trafic interne qui vise à éliminer le trafic de transit à proximité
immédiate des quartiers d’habitation et à favoriser l’accueil des visiteurs,
3)  une
gestion de contournement du trafic routier pour protéger les habitants actuels
et futurs,
4)  une
planification pour une gestion énergétique collective efficace pour tout
nouveau quartier,
5)  une
politique de gestion des déchets qui allège la charge de stockage chez les
particuliers,
6)  une
zone d’exclusion de 400 mètres autour des zones d’habitation qui interdit toute
implantation ou extension d’activités polluantes, bruyantes ou dangereuses,
7)  la
préservation de l’identité villageoise notamment en respectant le langage
visuel, la typologie architecturale des bâtiments existants et les inventaires
cantonaux et fédéraux"
.
B.
Le 18 décembre 2013, la municipalité a rendu une
décision constatant l'invalidité de l'initiative, fondée sur l'art. 106 al.
2bis de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV
160.01). Après avoir rappelé qu'une initiative devait respecter le droit
supérieur ainsi que le principe de l'unité de la matière, la municipalité a
considéré ce qui suit:
"En l'espèce,
les mesures proposées par votre initiative touchent de multiples domaines comme
l’aménagement du territoire, le développement économique (implantation
d’entreprises), le réseau routier, la gestion des déchets, la planification
énergétique, etc., ce qui n’est clairement pas admissible. S’ajoute à cela que
tous ces domaines différents sont régis par de multiples lois et ordonnances
cantonales et fédérales, différentes elles aussi, et qu’une partie des
compétences de décision permettant la réalisation des mesures voulues par votre
comité d’initiative appartient très certainement à des autorités cantonales,
voire fédérales.
Comme présenté lors
de notre réunion du 2 décembre dernier, la Municipalité respecte la nouvelle
version de la LEDP, entrée en application le 1
er
juillet 2013, qui
lui impose de refuser, dans ses compétences, l’autorisation de récolter des
signatures pour une initiative jugée invalide."
C.
Par acte du 31 décembre 2013, Christian
Freudiger, Etienne Freymond, Michel Gueniat, Hugues Salomé et Jean-François
Huguelet (les membres du comité d'initiative) ont recouru contre cette décision
auprès de la Cour constitutionnelle. Ils demandent à la juridiction cantonale
d'annuler la décision attaquée, de constater la validité de leur initiative et
"
à défaut, de préciser le droit en la matière à chacune des parties en
conflit dans l'idée que la volonté populaire ait une bonne chance d'être
exprimée avant le début du processus de densification".
A titre
subsidiaire, ils demandent le renvoi de la cause à la municipalité pour
nouvelle décision dans le sens de leurs conclusions principales.
La municipalité a déposé des
déterminations le 4 mars 2014. Elle conclut au rejet du recours. Par la suite,
les recourants et la municipalité ont déposé des observations complémentaires.
Le Conseil d'Etat et le Préfet du
district de Morges ont renoncé à se déterminer sur le recours.
Considérant en droit :
1.
Conformément à l'art. 136 al. 2 let. b de la
Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les
litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière cantonale et
communale. Les règles de procédure sont fixées dans la loi du 5 octobre 2004
sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) ainsi que dans la loi
sur l'exercice des droits politiques (art. 123a ss LEDP).
L'art. 19 al. 1 LJC (titre:
Contentieux des droits politiques) dispose que la Cour constitutionnelle "
connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre
les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou
généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi du 16 mai 1989
sur l'exercice des droits politiques". En l'occurrence, la décision
attaquée n'a pas été rendue par une des autorités mentionnées dans cette
disposition, mais bien par une municipalité. Toutefois, des dispositions
spéciales de la loi sur l'exercice des droits politiques, consacrées au "recours
contre les décisions relatives à la validité d'une initiative populaire"
(titre de la section comprenant les art. 123g à 123l LEDP), ouvrent
expressément le recours à la Cour constitutionnelle contre les décisions
relatives à la validité d'une initiative communale (art. 123g LEDP). Depuis la
novelle du 5 février 2013, entrée en vigueur le 1
er
juillet 2013, la
municipalité est compétente pour statuer sur la validité d'une initiative en
matière communale (art. 106e al. 2bis LEDP). Il lui incombe, avant d'autoriser
la récolte de signatures, de se prononcer de manière motivée sur la validité et
le cas échéant de constater la nullité si l'initiative est contraire au droit
supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière (art. 90a
LEDP, auquel renvoie l'art. 106 al. 2bis LEDP; cf. aussi art. 106b LEDP). Le
droit cantonal prévoit donc, en pareil cas, un recours direct à la Cour
constitutionnelle, et renonce à la voie de recours intermédiaire au Conseil
d'Etat, qui est ouverte pour d'autres contestations relatives aux demandes
d'initiative (cf. art. 117 et 122 al. 2 LEDP).
S'agissant du recours au sens des
art. 123g ss LEDP, l'art. 123h al. 2 LEDP dispose que tout membre du corps
électoral communal a qualité pour recourir à l'encontre de la décision de la
municipalité. Les recourants remplissent cette condition. Le recours a été
formé dans le délai légal de vingt jours (art. 123i LEDP) et il est
suffisamment motivé (art. 123j LEDP). Il est donc recevable à la forme, de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants font valoir que leur texte,
présenté sous la forme d'une initiative rédigée en termes généraux, vise à
instituer un moratoire limitant la croissance annuelle de la population et
suspendant les implantations d'entreprises polluantes. Selon eux, un moratoire
de quatre ans renouvelable n'est pas en contradiction avec le droit supérieur,
dans la mesure où une commune vaudoise dispose d'une importante marge de
manœuvre pour décider de l'aménagement de son territoire; il ne transgresse pas
les principes de l'unité de la matière, de l'unité de forme ni de l'unité de
rang. Pour les recourants, c'est le début de leur texte (let. a et b) qui est
décisif, ou qui constitue "le corps de l'initiative", les conditions
libératoires (deuxième partie du texte, ch. 1 à 7) permettant simplement à la
municipalité de lever le moratoire s'il y a lieu. Il existe en outre un rapport
intrinsèque entre ces sept conditions libératoires, qui sont toutes des
"composantes de la qualité de vie".
a) Aux termes de l'art. 147 Cst-VD
– dans le chapitre de la Constitution cantonale consacré aux communes -,
"le corps électoral dispose d'un droit d'initiative et, dans
les communes à conseil communal, d'un droit de référendum" (al. 1);
"la loi définit l'exercice de ces droits et les objets exclus du droit de
référendum ou d'initiative" (al. 2). Le législateur a énuméré à l'art. 106
al. 1 LEDP les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire
communale, à savoir:
"a. la
réalisation d'un projet relevant de la compétence du conseil général ou
communal;
b.  l'adoption,
la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du
conseil général ou communal;
c   l'octroi
ou le retrait d'une délégation de compétence à la municipalité en matière
réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);
d.  la
substitution d'un conseil communal au conseil général, ou vice-versa;
e.  la
modification du mode d'élection du conseil communal;
f.   la
modification du nombre des membres du conseil communal;
g.  la
modification du nombre des membres de la municipalité;
h.  la
demande de rattachement de la commune à un district dont elle est limitrophe
".
L'art. 106a LEDP énonce une liste
d'exceptions au principe de l'art. 106 LEDP, en précisant que ne peuvent pas
faire l'objet d'une demande d'initiative:
"
a.
le contrôle de la gestion;
b.           le projet de budget et les comptes;
c.           le projet d'arrêté d'imposition;
d.           les emprunts et les placements;
e.           l'admission de nouveaux bourgeois;
f.            les nominations et les
élections;
g.           les règlements qui
concernent l'organisation et le fonctionnement du conseil général ou communal
ou ses rapports avec la municipalité.
"
Il résulte donc de ces dispositions
que l'initiative populaire réglementaire (pendant de l'initiative législative
au niveau cantonal) est admissible au niveau communal, si elle porte sur
l'adoption ou la modification d'un règlement relevant de la compétence du
conseil communal (art. 106 al. 1 let. a LEDP), pour autant qu'il ne s'agisse
pas de l'arrêté d'imposition ni d'un règlement sur l'organisation du conseil
communal (art. 106a let. c et g LEDP).
Le droit d'initiative en matière
communale est par ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal
relatives à l'exercice des droits politiques: ainsi, la proposition doit
respecter le droit supérieur, ainsi que les principes de l'unité de rang, de
l'unité de forme et de l'unité de matière (art. 106b al. 1 LEDP, règle qui
correspond à l'art. 88 al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf.
aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).
b) Les recourants précisent que
leur initiative est conçue en termes généraux, et donc qu'il ne s'agit pas
d'une initiative réglementaire rédigée de toutes pièces (cf. art. 106n et
106o LEDP). Si elle était soumise telle quelle au vote du peuple, et acceptée,
il incomberait au conseil communal de prendre les décisions utiles à sa mise en
œuvre en respectant les intentions des initiants (art. 106o al. 4 LEDP). Un
moratoire sur les constructions nouvelles, aux conditions fixées par les
lettres a et b du texte de l'initiative, devrait être adopté par le conseil
communal sous la forme d'un règlement communal ou d'un autre instrument
d'aménagement du territoire.
Pour les constructions nouvelles
réservées à l'habitation (let. a), le moratoire est précis et rigoureux. Le
taux de croissance annuel moyen de la population entre 1998 et 2012 est faible:
au 31 décembre 2012, la commune comptait 1'711 habitants, tandis qu'elle
comptait 1'620 habitants au 31 décembre 1997. L'augmentation de la population,
sur cette période de quinze ans, est de 91 unités, soit une variation annuelle
moyenne de 6 unités (de l'ordre de 0.3 %). Pour les entreprises (let. b), la
marge offerte au conseil communal pour concrétiser le texte de l'initiative
serait
a priori
plus importante, car les notions de "nuisances
sonores", de "polluants", d'"atteinte au paysage" et
de "risques pour les habitants" sont relativement indéterminées. Cela
étant, il est manifeste que le moratoire ne vise pas à imposer simplement
l'application des règles actuellement en vigueur, en matière de protection de
l'environnement, des eaux et du paysage, mais bien plutôt à introduire
temporairement un régime plus rigoureux, équivalant à une limitation plus
sévère des immissions sonores, des pollutions atmosphériques notamment; sinon,
la lettre b de l'initiative n'aurait pas de sens (le terme
"moratoire" implique une suspension temporaire des règles normalement
applicables). Dans les deux cas (let. a et b), le moratoire s'appliquerait sur
l'ensemble du territoire communal, dans toutes les zones (zones à bâtir, zone
agricole, zone verte, périmètres des plans de quartier légalisés, etc.).
c) Les recourants admettent que les
mesures qu'ils proposent relèvent de l'aménagement du territoire; ils invoquent
précisément l'autonomie ou la marge de manœuvre de la commune dans ce domaine,
et la "qualité de vie" qu'ils visent à promouvoir dépend de
l'adoption ou de la modification de plusieurs normes régissant l'utilisation du
sol (dans leur réplique, les recourants exposent en effet que les mesures
libératoires de la seconde partie du texte ont toutes trait à des questions
d'aménagement).
L'initiative n'impose pas
directement la modification du plan d'affectation de la commune (en pareil cas,
il faudrait examiner si elle respecte les normes du droit fédéral de
l'aménagement du territoire sur l'adaptation des plans d'affectation - cf. ATF
128 I 190), mais elle aurait concrètement, pendant quelques années, quasiment
les mêmes effets qu'un déclassement de l'ensemble des zones à bâtir. Dans les
zones où la réalisation de logements est possible – dans de nouveaux bâtiments,
ou par la transformation de locaux existants –, le moratoire permettrait à la
municipalité de ne délivrer chaque année qu'un nombre très restreint de permis
de construire: dès que la création de nouvelles surfaces habitables aurait
conduit à une augmentation de la population de six unités (une ou deux
familles), la municipalité devrait refuser tout nouveau permis de construire
jusqu'à la fin de l'année, sauf s'il était établi que la création de nouveaux
appartements n'entraînerait pas d'augmentation de la population (par exemple:
agrandissement d'un appartement existant, pour le même nombre d'occupants;
création d'un nouvel appartement lié à la désaffectation d'un appartement
existant, etc.). Quoi qu'il en soit, ce moratoire empêcherait en principe la
construction de bâtiments de plusieurs appartements, y compris dans les zones
réservées à l'habitat collectif, et il priverait de nombreux propriétaires
fonciers, après l'épuisement du "quota" annuel, de la faculté
d'utiliser leur bien-fonds conformément à ce que prévoit le plan d'affectation.
Or, la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) implique en principe que
les possibilités d'utilisation du sol définies dans le plan d'affectation, en
particulier dans la zone à bâtir, soient effectives ou concrètes, et non pas
simplement théoriques.
d) Dans l'organisation de l'Etat
fédéral suisse, il appartient à la Confédération de fixer les principes
applicables à l'aménagement du territoire; celui-ci incombe pour le reste aux
cantons (art. 75 al. 1 Cst.). Pour l'accomplissement de ces tâches, le droit
cantonal peut reconnaître une certaine autonomie aux communes; c'est le cas
dans le canton de Vaud.
Parmi les principes fixés au niveau
fédéral, dans la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700), figurent l'obligation pour les cantons de délimiter, dans les plans
d'affectation, les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger
(art. 14 LAT) et celle de délivrer les autorisations de construire pour les
constructions conformes à l'affectation de la zone, pour autant que toutes les
autres conditions du droit fédéral et du droit cantonal soient aussi remplies
(art. 22 LAT). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées, les
plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (art. 21 al. 2
LAT). Ce principe du droit fédéral vise à garantir la stabilité des plans
d'affectation, une certaine sécurité juridique étant nécessaire à la mise en
œuvre de la garantie de la propriété (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2b). La
jurisprudence du Tribunal fédéral retient à ce propos que quand le droit
cantonal permet à des citoyens, par le biais d'une initiative populaire, de
requérir une modification de la planification, cela ne saurait affaiblir la
présomption de validité et de stabilité du plan d'affectation, car ces
principes découlent du droit fédéral (ATF 128 I 190 consid. 4.4).
Cela étant, les principes du droit
fédéral n'excluent pas qu'avant l'adaptation d'un plan d'affectation, lorsque
les circonstances l'exigent, des mesures conservatoires soient prises,
correspondant en quelque sorte à un moratoire. Cette question fait l'objet
d'une réglementation spécifique à l'art. 27 LAT, qui définit les zones
réservées. Aux termes de cet article, s'il n'existe pas de plan d'affectation
ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir
des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur de
ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du
plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq
ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2).
Dans la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la
compétence pour établir une zone réservée est attribuée à la commune ou à
l'Etat (soit au département en charge de l'aménagement du territoire) et il est
prévu une possibilité de prolongation de trois ans au maximum lorsque la
sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire
l'exige (art. 46 al. 1 LATC).
Selon la jurisprudence,
l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation
exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de
la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute
transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien
n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf.
Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels
une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,
elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité"
pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich
1999, art. 27 N. 31; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar
RPG, Berne 2006, art. 27 N. 21). Même si chaque révision du plan a des
conséquences sur l'affectation des autres parties du territoire communal, il
n'est en principe pas admissible d'étendre les effets de la mesure
provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan
d'affectation communal, thèse Lausanne 1990, p. 189).
Du point de vue temporel, la
limitation à cinq ans de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne
peuvent prévoir par une règle générale une autre durée initiale (Ruch, op.
cit., art. 27 N. 55). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la
durée de cinq ans, ce qu'a fait le droit vaudois (art. 46 al. 1 LATC,
possibilité d'accorder une prolongation de trois ans au maximum). Il faut que la
nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne
serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone
réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au
demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des
cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus
nécessaire (cf. Ruch, op. cit., art. 27 N. 57; Waldmann/Hänni, op. cit., art.
27 N. 22).
D'autres mesures provisionnelles
analogues dans leurs effets à la zone réservée peuvent être instituées par les
cantons, pour éviter que ne soit entravé l'établissement ou la révision d'un
plan d'affectation. Comme il s'agit de restrictions du droit de propriété,
elles doivent être fondées sur une base légale (art. 36 al. 1 Cst., en relation
avec l'art. 26 al. 1 Cst.). En droit cantonal vaudois, les art. 77 et 79 LATC
prévoient un "effet anticipé négatif" des projets de plan
d'affectation, pouvant entraîner le refus d'un permis de construire pour un
projet pourtant conforme au plan et au règlement en vigueur  (l'art. 77 LATC
vise le cas où le nouveau plan est envisagé, mais pas encore mis à l'enquête
publique, tandis que l'art. 79 LATC s'applique à partir de la mise à l'enquête
publique du nouveau plan ou règlement). Ce blocage est temporaire et la
combinaison des différents délais impératifs prévus aux art. 77 et 79 LATC fait
que l'"effet anticipé négatif" ne peut pas atteindre la durée de cinq
ans prévue pour les zones réservées. Contrairement à la zone réservée, qui est
adoptée par l'autorité de planification (cf. art. 46 al. 2 LATC, qui renvoie à
la procédure pour l'adoption des plans d'affectation) et qui a une portée
générale, la mesure provisionnelle des art. 77 et 79 LATC est appliquée par la
municipalité dans des cas concrets, lorsqu'elle doit statuer sur une demande de
permis de construire; elle ne vise donc qu'un projet déterminé (à ce propos,
cf. notamment Waldmann / Hänni, op. cit., art. 27 N. 36; Raymond
Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans et règlements
en droit vaudois de la construction, RDAF 2010 I 1 ss). Le droit cantonal
vaudois de l'aménagement du territoire ne connaît pas d'autre instrument
permettant un blocage des demandes de permis de construire ou un moratoire, en
vue de garantir la révision des plans et règlements d'affectation.
e) Le moratoire prévu dans le texte
de l'initiative a une portée beaucoup plus étendue qu'une zone réservée au sens
de l'art. 27 LAT. Les restrictions pour les propriétaires fonciers seraient
nettement plus graves.
D'un point de vue spatial, il
s'appliquerait à l'ensemble du territoire communal, et non pas à des
"territoires exactement délimités" (cf. art. 27 al. 1 LAT) où il
pourrait être nécessaire de prendre des mesures conservatoires ou
provisionnelles en vue de garantir la réalisation de mesures d'aménagement
censées accroître la "qualité de vie" dans la commune.
D'un point de vue matériel, il
empêcherait la délivrance de plus d'un ou deux permis de construire par année
pour des habitations, en excluant des autorisations pour immeubles d'habitation
collective. Pour des motifs d'aménagement du territoire, il exclurait l'octroi
d'autorisations de construire ou de transformer des bâtiments administratifs,
industriels ou artisanaux, dès qu'un risque pour l'environnement ou le paysage
serait présent. La lettre b du texte de l'initiative n'est certes pas très
claire à ce propos. S'agissant des nuisances sonores et de la pollution de
l'air, les normes de limitation des émissions sont en principe fixées par le
droit fédéral,
d
epuis l'entrée en
vigueur de la l
oi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE; RS 814.01).
Cette
législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant
quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et
règlements d'affectation. U
ne disposition d'un plan
d'affectation communal interdisant dans toutes les zones les entreprises
pouvant porter préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.)
n'a pas selon la jurisprudence de portée propre par rapport au droit fédéral de
la protection de l'environnement
(ATF 118 Ib 590
consid.
3a; 116 Ib 175 consid. 1b/bb
). Il reste possible toutefois pour la commune d'adopter des
prescriptions concernant des objectifs particuliers d'urbanisme, telles que les
règles d'affectation du sol destinées à définir le caractère ou l'ambiance d'un
quartier (ATF 116 Ia 191 consid. 1a). Comme on le comprend, le moratoire
viserait précisément à réduire drastiquement l'octroi d'autorisations de
construire pour des entreprises, en fonction d'objectifs d'urbanisme. Dans tous
les cas – habitations et entreprises –, le moratoire serait quasi-général et
indéterminé, sans égard au principe de la proportionnalité qui s'applique
lorsqu'on définit les restrictions matérielles découlant de l'instauration
d'une zone réservée.
D'un point de vue temporel enfin,
le moratoire n'est pas limité comme doivent l'être les zones réservées. Il
pourrait être levé par une votation populaire, une fois tous les quatre ans et
la première fois en 2018. La compétence pour mettre fin au moratoire ne serait
pas attribuée à l'autorité de planification (au niveau communal le conseil
communal, compétent pour adopter les plans d'affectation et les zones réservées).
Si, après cinq ans,  durée ordinaire d'une zone réservée, le moratoire
n'apparaissait plus nécessaire, il faudrait attendre la prochaine année paire
non bissextile pour obtenir une décision du corps électoral y mettant fin
(cette attente pourrait durer trois ans). Quoi qu'il en soit, les multiples
conditions libératoires de la seconde partie du texte de l'initiative sont
exigeantes et on voit mal qu'elles puissent toutes être mises en œuvre entre
2014 et 2018. Ce système permet en réalité de donner au moratoire une durée
indéterminée, ce qui ne correspond pas au régime de l'art. 27 al. 2 LAT pour
les zones réservées (ni du reste à celui des art. 77 et 79 LATC, pour l'effet
anticipé négatif appliqué dans des cas particuliers).
f) L'initiative litigieuse, conçue
en termes généraux, tend en définitive à l'adoption par le conseil communal
d'un moratoire, sous la forme d'une norme réglementaire communale en matière
d'aménagement du territoire (cf. art. 106 let. b LEDP). Or, comme cela vient
d'être exposé, selon les principes de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, un moratoire de portée générale, empêchant la délivrance
d'autorisations pour des constructions ou installations conformes à
l'affectation de la zone, doit être adopté sous la forme d'une zone réservée au
sens de l'art. 27 LAT. Le droit cantonal peut prévoir d'autres mesures
provisionnelles ou conservatoires avant la révision envisagée d'un plan
d'affectation, mais dans le canton de Vaud, le régime des art. 77 et 79 LATC
permet le refus de permis de construire dans des cas particuliers, avec des
effets strictement limités dans le temps, sans instituer de véritable
moratoire, et donc sans imposer aux propriétaires concernés des restrictions
aussi importantes que celle d'une zone réservée.
Des points de vue spatial, matériel
et temporel, le moratoire de l'initiative va bien au-delà de ce que permet la
réglementation de la zone réservée selon les art. 27 LAT et 46 LATC. Il impose
des restrictions dépourvues de base légale au niveau fédéral et cantonal, qui
seraient disproportionnées au regard de la garantie de la propriété. Il est
donc contraire au droit supérieur, au sens de l'art. 106b let. a LEDP. La
décision attaquée ne retient certes pas expressément ce motif pour déclarer
l'initiative non valide, mais la Cour constitutionnelle doit appliquer d'office
les règles en matière de droits politiques et elle peut admettre la légalité
d'une décision en opérant une substitution de motifs. Quoi qu'il en soit, dans
sa réponse au recours, la municipalité fait également valoir que l'initiative
était contraire au droit supérieur, les restrictions prévues ne respectant pas
les principes du droit fédéral applicables aux plans d'affectation.
Les griefs des recourants sont donc
mal fondés, la municipalité n'ayant pas violé le droit fédéral et cantonal en
invalidant l'initiative.
3.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et
la décision de la municipalité confirmée. Conformément à la règle de l'art.
121a LEDP, à laquelle renvoie l'art. 123e LEDP (recours à la Cour
constitutionnelle en matière d'élections et de votations) et qu'il y a lieu
d'appliquer aussi dans la procédure de recours selon les art. 123g ss LEDP, la
procédure est gratuite et il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Tolochenaz du
18 décembre 2013 est confirmée
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué
de dépens.
Lausanne, le 3 juillet 2014
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Une expédition
complète de l'arrêt est communiquée le 18 août 2014 aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.