vd_omni · AC.2016.0311 · 2018-02-28 · fr

A.________ et B.________ /Municipalité de Montanaire, C.________ et D.________, Service du développement territorial | Recours des propriétaires voisins contre la décision accordant un permis de construire une villa sur la parcelle adjacente et levant leur opposition. Si le plan général d'affectation de 1988 contient une erreur qui pouvait a priori laisser penser que la surface de la parcelle litigieuse était inférieure à celle minimale de 800 m2 prévue par la réglementation communale pour être considérée comme constructible, tel n'est en réalité pas le cas (consid. 4 et 5). Au vu des circonstances du cas, il n'y a en outre pas lieu de procéder à un contrôle préjudiciel du plan d'affectation en vigueur malgré les récentes modifications de la LAT et le fait que la zone à bâtir est surdimensionnée (consid. 8). De même, le fait pour la municipalité de n'avoir pas appliqué l'art. 77 LATC ne prête pas le flanc à la critique. Ce constat n'est pas modifié par l'approbation par le Conseil fédéral de la 4e adaptation du plan directeur cantonal et le fait que la parcelle en cause pourrait éventuellement répondre aux qualités des surfaces d'assolement. Enfin, il ne revient pas au tribunal de céans d'appliquer l'art. 79 LATC ensuite de la mise à l'enquête d'une zone réservée au cours de la présente procédure (consid. 9). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.2018 AC.2016.0311

********
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 février 2018
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Jacques Haymoz, assesseur, et Mme Renée-Laure Hitz, assesseur; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux représentés par Me Luc Pittet,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Montanaire,
représentée
par Me Yves Nicole, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité concernée
Service du développement
territorial,
Constructeur
C.________
à ********
Propriétaire
P.________
à ********
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Montanaire du 4 août 2016 (rejetant leur opposition et
autorisant la construction d'une villa, chauffage au bois et panneaux
solaires, couvert à voiture (2 places) et places de parc extérieures,
aménagements extérieurs et accès sur la parcelle n° 6015, propriété de P.________,
promise-vendue à C.________, CAMAC ********)
Vu les faits suivants:
A.
P.________ (ci-après: le propriétaire) est propriétaire de la parcelle n
o
6015
sise dans le village de Martherenges, sur le territoire de la Commune de Montanaire
(ci-après: la commune), issue de la fusion de neuf communes en 2013 dont celle
de Martherenges. Cette parcelle en forme de "U" s'étend sur une
surface totale de 30'083 m
2
délimitée à l'Ouest par le DP 303 (rue ********),
à l'Est par le DP 305 et au Sud par le DP 283. La limite Nord-Ouest de la
parcelle n
o
6015 est également déterminée par le DP 303 qui
oblique vers l'Est. Au Nord-Est en revanche, deux parcelles (n
os
6011 et 6012) délimitent la parcelle n
o
6015 et la séparent du DP 304
(chemin ********).
Entre 1952 et 1968, le tracé du DP 304 a été modifié,
ce qui ressort des orthophotographies prises à ces deux dates, qui sont
librement disponibles sur le site Internet de la Confédération suisse à
l'adresse https://www.swisstopo.admin.ch/ (ci-après: swisstopo). Alors qu'il présentait
une légère courbure au niveau des parcelles n
os
6011 et 6012, le
tracé du DP 304 est depuis lors parfaitement rectiligne à cet endroit. Cette
modification a eu pour conséquence que l'intersection entre les DP 304 et 305 marquant
l'angle Nord-Est de la parcelle n
o
6011 a été déplacée de quelques
mètres vers le Nord.
B.
Selon le Plan général d'affectation de Martherenges (ci-après: PGA) et
le Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions
(RPGA), adoptés par le Conseil général le 17 décembre 1988 et approuvés
par le Conseil d'Etat le 12 mai 1989, la parcelle n
o
6015 est pour
partie colloquée en zone du village réservée à l'habitation, aux exploitations
agricoles, aux commerces, à l'artisanat et aux services et équipements
d'utilité publique (art. 6 à 13 RPGA). Le solde de la parcelle est colloqué en
zone agricole (art. 15 à 21 RPGA) dont la majeure partie est répertoriée comme
surface d'assolement selon les informations du Guichet cartographique cantonal
accessible sur le site Internet de l'Etat de Vaud à l'adresse http://www.geo.vd.ch/theme/amenagement_thm
(ci-après: guichet cartographique).
La zone à bâtir de la parcelle n
o
6015
est divisée en deux aires d'approximativement 1'500 m
2
pour celle
située au Nord-Ouest et d'environ 800 m
2
(selon le plan de situation
mis à l'enquête, ce qui est toutefois contesté
cf
. consid. 3 à 5
ci-dessous) pour celle située au Nord-Est. La première supporte une maison
d'habitation, un bâtiment, un garage, ainsi qu'une place privée et un accès. La
seconde, en forme de triangle rectangle, est actuellement vierge de toute
construction; elle est délimitée au Nord par la parcelle n
o
6011
et, à l'Est, par le DP 305. La surface située au Sud de ce triangle est
colloqué en zone agricole.
C.
Le 24 mars 2016, le propriétaire et C.________, promettant-acquéreur
(ci-après: le promettant-acquéreur ou le constructeur), ont sollicité l'octroi
d'un permis de construire. Le projet consistait en la réalisation d'une villa
avec chauffage à bois et panneaux solaires, d'un couvert pour deux voitures et
de places de stationnement extérieures, ainsi que l'aménagement d'accès. Il prenait
place dans la zone à bâtir triangulaire d'environ 800 m
2
sise au
Nord-Est de la parcelle n
o
6015 contiguë à la parcelle n
o
6011,
au DP 305 et à la zone agricole. Le projet prévoyait également le morcellement
de la parcelle n
o
6015, afin de créer une nouvelle parcelle qui
coïnciderait exactement avec la surface triangulaire constructible sur laquelle
serait érigée la construction.
D.
Mis à l'enquête publique du 23 avril au 22 mai 2016, le projet a suscité
l'opposition de A.________ et B.________, propriétaires de la parcelle voisine
n
o
6011 en date du 18 mai 2016. Ils faisaient valoir que la
surface triangulaire constructible sise au Nord-Est de la parcelle n
o
6015
était inférieure aux 800 m
2
exigés par le RPGA pour autoriser
une construction. Ils contestaient les mesures retenues par le géomètre ayant
établi le plan de situation du projet pour délimiter cette surface et
ajoutaient que le projet allait à l'encontre des objectifs de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ils faisaient
encore valoir d'autres griefs en lien avec les distances aux limites et les incidences
du projet sur la zone agricole adjacente.
Le 19 mai 2016, D.________ et E.________ ont formé
opposition en leur qualité de copropriétaires de la parcelle n
o
6009
voisine, sise au Nord du DP 304. Ils contestaient également le calcul de
la surface triangulaire constructible située au Nord-Est de la parcelle et
faisaient valoir le défaut d'intégration du projet litigieux.
Le même jour, le Service du développement
territorial (ci-après: SDT) a lui aussi formé opposition. Au vu du
surdimensionnement de la zone à bâtir communale, il invoquait l'application des
art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
E.
Par courrier du 26 mai 2016, la Municipalité de Montanaire (ci-après: la
municipalité) a informé le constructeur du dépôt des trois oppositions
précitées et exigé la modification de certains éléments du projet.
F.
Le 27 mai 2016, la municipalité a publié dans la Feuille des avis
officiels du canton de Vaud (FAO) son intention d'établir un plan général
d'affectation pour l'ensemble de la commune en lieu et place des PGA en vigueur
pour chacun des neuf villages ayant fusionné. Elle ajoutait avoir l'intention
d'établir une zone réservée qui serait prochainement mise à l'enquête.
G.
Le même jour, la Centrale des autorisations de construction
(ci-après: CAMAC) a rendu une synthèse négative concernant le projet dont
est recours et fait interdiction à la municipalité de délivrer l'autorisation
sollicitée (CAMAC n
o
********). Le motif de refus était lié au
fait que des mouvements de terre non autorisables étaient prévus sur la partie
de la parcelle sise en zone agricole.
Le 31 mai 2016, le constructeur a informé la
municipalité des modifications apportées au projet. Des plans modifiés le 24
juin 2016 ont été communiqués à la municipalité le 28 juin 2016.
H.
Le 7 juillet 2016, la municipalité a délivré au propriétaire une
autorisation de construire une villa, un couvert à voiture, ainsi qu'un réduit
(CAMAC n
o
********) au Nord-Ouest de la parcelle n
o
6015
(la surface nécessaire à la réalisation de ce projet a depuis lors été séparée
de la parcelle n
o
6015 pour constituer la parcelle distincte n
o
11076
qui s'étend sur 1'046 m
2
,
cf
. lettre U ci-dessous). Cette
autorisation est entrée en force sans avoir été attaquée.
I.
Sur la base des plans modifiés du 24 juin 2016, le SDT a constaté que
les travaux seraient désormais entièrement situés en zone de village et indiqué
n'avoir de ce fait pas d'autorisation spéciale à délivrer. En conséquence, la
CAMAC a rendu une synthèse positive le 14 juillet 2016, qui annulait et
remplaçait la synthèse négative du 27 mai 2016.
J.
Par décisions distinctes du 4 août 2016, la municipalité a levé les
trois oppositions et délivré le permis de construire sollicité.
La décision adressée à A.________ et B.________
exposait que le projet modifié respectait les distances aux limites. Elle
indiquait par ailleurs que le total de la surface de la parcelle n
o
6015
sise en zone à bâtir (qui incluait à l'époque encore la parcelle n
o
11076 récemment créée,
cf
. lettre U ci-dessous) était d'environ 3'372 m
2
.
Partant, l'art. 9 RPGA exigeant une surface minimale de 800 m
2
en
zone à bâtir pour qu'une parcelle soit considérée comme constructible, était
respecté. Quant à la limite du futur morcellement de la parcelle n
o
6015
suivant la délimitation actuelle entre la zone à bâtir triangulaire et la zone
agricole, elle figurait à titre indicatif sur le plan de situation et n'était
pas un élément soumis à l'enquête publique. La municipalité exposait encore
avoir "
décidé
[au]
printemps de bloquer toutes
[les]
zones
constructibles, pour un délai de 5 ans minimum, afin de
[procéder à]
la
révision
[du]
PGA
". Les projets "
élaborés
"
avant cette date n'étaient pas concernés par cette décision.
La motivation de la décision levant l'opposition de D.________
et E.________ était similaire. S'agissant toutefois de la surface sise en zone
à bâtir prise en considération pour autoriser le projet, la municipalité ne se
référait pas à l'ensemble des deux aires constructibles de la parcelle n
o
6015.
Elle indiquait qu'après vérification par un géomètre officiel, la surface du
triangle sis en zone à bâtir et situé au Nord-Est de la parcelle n
o
6015
était de 793 m
2
, de sorte qu'il n'y avait "
pas de dérogation
majeure
" concernant la surface minimale de 800 m
2
.
Quant à la décision levant l'opposition du SDT, elle
indiquait en substance que l'existence d'une zone à bâtir surdimensionnée sur
le territoire communal n'entraînait pas le refus du permis de construire délivré
en application du PGA en vigueur. En raison de la nature potestative de l'art.
77 LATC (qui permet de refuser une autorisation de construire un projet
conforme à la réglementation en vigueur de nature toutefois à compromette une
planification envisagée), la municipalité était libre de ne pas en faire usage
et de délivrer le permis litigieux. Quant à l'art. 134 LATC invoqué par le SDT,
il ne pouvait fonder un refus du permis construire, le RPGA étant postérieur à
1987.
K.
Le 28 juillet 2016 et le 11 août 2016, la municipalité a délivré un
permis de construire deux villas mitoyennes sur la parcelle n
o
6013
(actuellement parcelle n
o
11069; CAMAC n
o********
1),
respectivement un permis de construire un immeuble de 4 logements sur la
parcelle n
o
6012 (CAMAC n
o
********), ce qui
ressort du guichet cartographique. Les deux parcelles concernées sont contigües
à la parcelle n
o
6015, côté Nord.
L.
Par acte du 13 septembre 2016, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants) ont recouru contre la décision du 4 août 2016. Ils ont conclu à son
annulation, subsidiairement au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Au soutien de leur recours, ils font en substance
valoir que la limite entre la zone agricole et la zone à bâtir figurant sur le plan
de situation serait erronée. Selon le PGA, cette limite serait située environ 5
m plus au Nord, ce qui aurait pour conséquence que le triangle sis en zone à
bâtir aurait en réalité une surface de l'ordre de 637 m
2
seulement.
Une construction à cet endroit serait ainsi contraire à l'art. 9 RPGA qui exige
une surface minimale du 800 m
2
. Cela aurait également pour
conséquence inadmissible qu'une partie de la future construction serait située
dans la zone agricole. Les recourants font par ailleurs valoir que le permis
aurait dû être refusé en raison du surdimensionnement de la zone à bâtir de la
commune. De leur point de vue, la municipalité aurait dû faire application des art.
77 et 79 LATC, dès lors qu'il serait évident que la parcelle n
o
6015
devrait être dézonée à l'avenir.
M.
Le 31 octobre 2016, la municipalité a approuvé le "Projet de zone
réservée selon l'art. 46 LATC" comprenant le Plan de zone réservée (ci-
après: PZR) et le Règlement de la zone réservée selon l'art. 46 LATC (ci-après:
RZR), ainsi que le rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT y relatif du 26
octobre 2016 (ci-après: rapport 47 OAT), élaborés par la société F.________,
à Payerne (ci-après: F.________).
N.
On extrait en particulier ce qui suit du rapport 47 OAT:
" […]
En accord avec le SDT, lors de la
séance conjointe du 31 août 2016, la Municipalité a décidé de sortir de la zone
réservée les parcelles ci-dessous faisant l'objet d'une demande de permis de
construire en cours de procédure, dont les permis n'ont pas été délivrés avant
la mise à l'enquête publique de la zone réservée [suivent les numéros de trois
parcelles concernées de la localité de Thierrens].
Dès lors toutes les demandes de
permis de construire déposées pour une nouvelle construction située dans la
zone réservée seront bloquées par la Municipalité.
DEROULEMENT DE LA PROCEDURE
En avril 2016, le Service du
développement territorial (SDT) a fait opposition à un projet de construction
de deux villas sur la parcelle n
o********
du RF de Montanaire, à
Neyruz-sur-Moudon.
Le SDT a accordé, le 13 mai 2016,
un entretien à une délégation de la Municipalité à la suite de cette opposition
formulée par le Service.
Sur la base de cette discussion, la
Municipalité a publié, dans la FAO du 27 mai 2016, son intention d'établir un
Plan général d'affectation pour l'ensemble de la commune de Montanaire et de
légaliser une zone réservée selon les art. 27 LAT et 46 LATC.
Pour les dossiers déposés après
cette date, la Municipalité ne peut pas garantir qu'ils soient traités avant la
mise à l'enquête publique du futur règlement sur les zones réservées.
Ce dossier d'aménagement sera
soumis à l'enquête publique pendant 30 jours (art. 57 LATC); la population sera
invité à se prononcer sur cet objet durant cette période.
[…]".
Le PZR couvre l'ensemble des zones constructibles de
la commune – qui englobe neuf villages pouvant accueillir de l'habitat, ce qui
inclut également la parcelle n
o
6015 sur laquelle la
construction litigieuse a été autorisée par décision du 4 août 2016 (
cf
.
lettre J ci-dessus).
L'art. 5 RZR dispose ce qui suit: "
Le permis
de construire, dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise à
l'enquête publique de la zone réservée, peut être délivré.
"
Ces documents ont été mis à l'enquête publique du 5
novembre 2016 au 4 décembre 2016 et le rapport 47 OAT a été mis en
consultation durant cette même période.
O.
Le 14 novembre 2016, la municipalité a déposé son mémoire de réponse et
conclu au rejet du recours, ainsi qu'à la confirmation de la décision
entreprise.
Invité à participer à la procédure en qualité
d'autorité concernée, le SDT s'est déterminé le même jour. Il a en particulier indiqué
ce qui suit: "
La décision du SDT de ne pas formuler de recours contre
la levée de notre opposition découle de la démarche d'ensemble entreprise par la
Commune, garantissant le gel de nouveaux projets.
"
P.
Le propriétaire et le constructeur se sont déterminés le 29 novembre
2016 et ont implicitement conclu au rejet du recours.
Les parties ont encore eu l'occasion de s'exprimer
lors d'un second échange d'écritures, dans lesquelles elles ont persisté dans
leurs conclusions respectives.
Q.
Lors de sa séance du 9 février 2017, le Conseil communal de Montanaire a
levé l'unique opposition formée à l'encontre du PZR et du RZR et adopté la zone
réservée et son règlement. Dans ce cadre, il a souligné que toutes les
parcelles de la commune sises en zone à bâtir étaient incluses dans la zone
réservée par souci d'égalité de traitement.
R.
Le tribunal a tenu audience le 3 juillet 2017 et a procédé à l'audition,
en qualité de témoin, de G.________, ingénieur-géomètre et administrateur
président de la société F.________.
S.
Le témoin a notamment indiqué ce qui suit:
" […]
A la question de la juge
instructrice, je réponds que je me suis occupé de l’établissement du PGA à la
fin des années 80. A cette époque, on travaillait sans informatique, c’est donc
un plan graphique et la base de ce plan est un plan d’ensemble de la commune.
Outre les limites de propriété figurées à titre indicatif, il figurait les
bâtiments et autres. C’était le service cantonal du cadastre qui fournissait
ces plans nécessaires à l’élaboration du plan de zone. Entre le plan et le plan
cadastral, il y a régulièrement des différences et des distorsions et lorsqu’il
faut établir un plan de situation, on cherche à se caler au mieux en utilisant
les limites qui apparaissent sur le plan de zone et le plan de situation, afin
d’ajuster au mieux la limite de zone.
Dans le cas présent, on voit que
le PGA contient une limite de zone tracée de manière rectiligne et la limite de
zone définit un triangle sur la parcelle du propriétaire d’environ 70 m de base
et environ 25 m de hauteur, soit un triangle d’environ 875 m
2
de
surface. La limite de zone a été reportée en se référant à cette limite. Par
ailleurs, on voit une distorsion énorme à l’est de la parcelle n
o
6011
car on voit que le chemin ******** est franchement faux. En réalité, il est
rectiligne contrairement au plan d’affectation. Il crée donc une aberration
totale, car sur le plan il y a une limite
[…]
d’environ 5 à 6 m de largeur alors qu’en réalité elle a 12 m. De plus, si on
s’en tenait aux limites du PGA, cette parcelle n
o
6011 serait
partiellement inconstructible en raison de la présence de la route.
[…]
Il faut
comprend[re]
que c’est un plan
établi à l’échelle de toute la commune de Montanaire, ce qui est énorme. Et
pour les besoins de la zone réservée, on s’est appuyé sur le contour défini par
Geoplanet (qui est dépourvu de la foi publique). C’était à notre sens
suffisant, car les distorsions apparaissent sur les divers plans et le travail
aurait été monumental pour tout rectifier. Pour un plan de zone réservée, une
différence de quelque
[s]
mètres n’est
pas grave et c’est l’échelle à laquelle nous travaillons pour ces plans.
A la question de Me Pittet
[pour les recourants]
, je réponds
[que]
je me demande si
[le]
tracé du chemin ******** n’était pas
celui existant avant le remaniement parcellaire, qui aurait été redressé à
cette occasion, sans que le PGA ne soit lui-même remis à jour.
Toujours à sa demande, je réponds
que si à l’époque de l’établissement du PGA on s’était rendu compte de la
distorsion, on l’aurait corrigée. Mais à l’époque ce n’était pas aussi précis
qu’aujourd’hui et on ne contrôlait pas forcément les cotes. Lors de
l’établissement du PGA, la volonté municipale était bel et bien de créer une
zone à bâtir dans ce secteur qui incluait le triangle constructible sur la
parcelle litigieuse. Le but était d’assurer une surface d’au moins 800 m
2
de ce triangle.
[…]
Concernant la cote de 30 m en
direction de la parcelle n
o
6032, elle ne pose aucun problème.
Car il y a un déplacement de tout le parchet vers le nord, mais il n’y a pas de
distorsion entre le plan cadastral et le PGA. La cote s’était révélée
correspondre.
[…]
Je rappelle que le but était à l’époque
de définir des parcelles de 800 m
2
au minimum car à défaut elles
auraient été inconstructibles.
[…]"
Il ressort par ailleurs ce qui suit du compte rendu
d'audience dressé à cette occasion et transmis aux parties:
" […]
La question de la zone réservée
est abordée. A la demande de Me Nicole
[pour la
municipalité]
, les représentants de la municipalité indiquent qu'il n'a
pas été question d'accorder un effet anticipé à la zone réservée sur la base de
l'art. 77 LATC. La municipalité a ainsi délivré des autorisations de construire
jusqu'à la publication de la zone réservée dans la FAO. Les demandes formulées
ultérieurement ont été refusées en application de l'art. 77 LATC, car les
requérants ne pouvaient plus se prévaloir de leur bonne foi suite à la mise à
l'enquête de la zone réservée. Cette pratique a fait l'objet d'un accord
informel avec le SDT.
[…]
Mme Payot Diouf
[pour le SDT]
rappelle que le but de l'art. 77
LATC est de donner la compétence à la commune d'anticiper la planification et
de décider des projets qui peuvent être autorisés ou non. Elle ajoute que
l'art. 5 du règlement de la zone réservée n’est pas usuel, mais qu'il a fait
suite à un accord intervenu entre la municipalité et le SDT.
[…]
Me Pittet
[pour les recourants]
indique que s’agissant du 77 LATC, on
comprend bien la politique de la commune. Cela étant, on se trouverait en
l'occurrence dans un cas très spécial, car il y a eu deux projets mis à
l’enquête sur la même parcelle, à deux endroits très différents. S'il admet que
l’art. 77 LATC laisse une marge de manœuvre aux communes, dans le cas présent
toutefois, l'application de cette disposition aurait conduit selon lui à une
utilisation plus rationnelle du territoire. Il ajoute que l'art. 5 du règlement
de la zone réservée serait en tout état de cause contraire à l'art. 79 LATC, ce
qui ne serait pas admissible. En définitive, la question serait celle de savoir
si l'art. 79 LATC doit être appliqué d'office en seconde instance.
[…]"
T.
A réception du compte-rendu précité, les parties ont encore eu
l'occasion de se déterminer et ont maintenu leurs positions. Les recourants ont
en outre requis que le SDT soit invité à indiquer si la surface constructible
litigieuse répond aux critères des surfaces d'assolement.
U.
Le 10 novembre 2017, le Registre foncier a procédé à la division de la
parcelle du propriétaire, afin de créer une nouvelle parcelle n
o
11076
au Nord-Ouest de la parcelle n
o
6015 comprenant la villa dont
la construction avait été autorisée le 7 juillet 2016 (
cf
. lettre
H ci-dessus).
V.
Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a approuvé la 4
ème
adaptation
du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017
et dont l'entrée en vigueur a été fixée au 1
er
octobre 2017 par
arrêté du Conseil d'Etat du 19 septembre 2017.
Le même jour, les recourants ont réitéré leur
requête tendant à interpeller le SDT afin qu'il indique si le terrain appelé à
accueillir le projet litigieux présente les qualités des surfaces d'assolement.
Par avis du 1
er
février 2018, la juge instructrice a rappelé aux
parties que cette requête serait soumise à la section du tribunal appelée à
trancher le litige.
Le 14 février 2018, les recourants ont adressé un
courrier spontané au tribunal dans lequel ils ont une nouvelle fois développé
leur argumentation au soutien de l'annulation de la décision entreprise sur la
base d'un arrêt récent du Tribunal fédéral. Dans ce cadre, ils ont formellement
requis la tenue d'une inspection locale. Le 19 février 2018, la municipalité
s'est déterminée sur le contenu de ce courrier auquel les recourants ont encore
réagi par courrier du 20 février 2018.
W.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99
LPA-VD. En tant que destinataires de la décision entreprise et propriétaires
d'une parcelle adjacente au projet envisagé, A.________ et B.________ (ci-après:
les recourants) revêtent indéniablement la qualité pour recourir au sens de
l’art. 75 al. 1 LPA-VD. Partant, le recours est recevable en la forme.
2.
Outre les
mesures
d'instruction auxquelles il a été donné suite dans le cadre de la présente
procédure, les recourants ont requis la production du dossier d'enquête relatif
à l'autorisation de construire une habitation sur la partie Nord-Ouest de la
parcelle n
o
6015 (CAMAC n
o
********;
cf
.
lettre H ci-dessus) délivrée par l'autorité intimée. De même, ils ont requis l'interpellation
du SDT pour qu'il indique si la parcelle n
o
6015 répond aux qualités
des surfaces d'assolement, ainsi que la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que
garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de
s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2; 124 I 49
consid. 3a et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire administrer les
preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen
de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait
.
L’autorité peut donc mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas
l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les réf.
citées).
b) En l'espèce, les questions qui se
posent en relation avec les griefs des recourants sont éminemment juridiques et
non pas factuelles, raison pour laquelle une inspection locale n'a pas été
diligentée. La parcelle n'étant de plus pas construite, l'ensemble des
informations nécessaires ressort des plans fournis et de la consultation du
guichet
cartographique, de sorte qu'un transport sur place serait inutile.
Concernant l'interpellation du SDT en vue de déterminer si la surface
destinée à accueillir le projet présente les qualités d'une surface
d'assolement, elle n'apparaît pas pertinente puisque la réponse à cette
question n'aurait quoi qu'il en soit pas d'incidence sur l'issue du litige (
cf
. consid.
8c et 9d ci-dessous). Au demeurant, on soulignera que le SDT a, en sa qualité
d'autorité concernée, reçu copie des requêtes des recourants en ce sens,
auxquelles elle n'a pas spontanément donné suite. Quant à la demande des
recourants tendant à ce que le dossier d'enquête du projet autorisé au
Nord-Ouest de la parcelle litigieuse (CAMAC n
o
********
) soit versé à la présente procédure, il n'apporterait pas d'information
décisive concernant le projet dont est recours. En définitive, la section
appelée à trancher le litige, qui comprend notamment deux assesseurs
spécialisés, soit une architecte-urbaniste et un ingénieur-géomètre, est d'avis
que le dossier est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer
en toute connaissance de cause. Elle considère que les mesures d'instruction
requises n'apporteraient pas d'élément à même d'influer sur le présent arrêt,
de sorte qu'elles doivent être rejetées.
3.
Sur le fond, il convient en premier lieu de vérifier si l'étendue de la
surface triangulaire constructible, sise au Nord-Est de la parcelle n
o
6015 et sur laquelle est envisagé le projet, correspond à celle retenue par le
géomètre sur le plan de situation mis à l'enquête. La délimitation de cette
surface, controversée, a une incidence directe sur la nature constructible du
terrain litigieux et, partant, sur l'admissibilité de la construction envisagée.
4.
a) L'art. 9 RPGA dispose ce qui suit:
"
La surface au sol des bâtiments n'ayant
pas un caractère agricole sera au minimum de 100 m
2
; elle n'excédera
par le 1/6 de la surface totale de la parcelle, dont le minimum est de 800 m
2
.
Seules les
surfaces classées en zone du village entrent dans le calcul de la surface
maximale d'utilisation du sol.
"
Quant au PGA élaboré en 1988, alors que Martherenges
était une commune indépendante, il figure l'entier du territoire communal à
l'échelle 1:5000 et, teintée en rouge, la "Zone du village". Sur ce
plan, on observe à l'angle Nord-Est de la parcelle n
o
6015 la surface
triangulaire litigieuse sise en zone à bâtir et destinée à accueillir le projet
du constructeur. Le long des limites de propriété Est des actuelles parcelles n
os
6011
et 6015, la mention "30 m" est indiquée. Cette longueur permet de
déterminer la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole sur la parcelle
n
o
6015 et, partant, la taille de la surface constructible triangulaire.
Il ressort encore du PGA que cette distance se calcule depuis l'intersection du
DP 304 et du DP 305 – qui figurent sur ce plan mais ne sont pas nommément
désignés –, en direction du Sud en longeant la limite Est des parcelles n
os
6011 et 6015.
b) L'analyse du plan de situation du projet qui
figure la surface constructible triangulaire de la parcelle n
o
6015
révèle pour sa part que la distance de 30 m précitée n'a pas été calculée
depuis cette même intersection, mais depuis un point situé environ 5 m plus au
Sud selon le guichet cartographique. Force est de constater qu'il existe donc,
à première analyse, une discrépance entre le PGA et le plan de situation établi
par le géomètre.
La comparaison du PGA avec les plans de situation du
projet, de la zone réservée, ceux disponibles sur le guichet cartographique,
ainsi que les données du Registre foncier, révèle que l'origine de cette
divergence se trouve manifestement dans le plan d'ensemble utilisé comme base
du PGA élaboré en 1988, qui n'a cependant pas été mis à jour suite à la
modification du tracé du DP 304 entre 1952 et 1968. Sur ce plan, l'intersection
des DP 304 et 305 est figurée environ 5 m au Sud de sa position actuelle. Sur
le PGA toujours, la limite Est de la parcelle n
o
6011 des
recourants, contiguë au DP 305, a une longueur d'environ 6 m seulement. Or
il résulte de l'ensemble des autres documents et plans, en particulier du plan
de situation contesté, que cette longueur de la limite Est de la parcelle des
recourants est, depuis la modification du DP 304, d’un peu plus de 11 m (6 m
figurant sur le PGA + 5 m consécutifs à la correction du tracé du DP 304),
ce que ne contestent pas les recourants.
La discordance affectant le tracé du DP 304 sur le
PGA ayant une incidence directe sur le calcul de la surface à bâtir sise au
Nord-Est de la parcelle n
o
6015, il convient d'en examiner les
conséquences afin de déterminer quelle surface constructible doit être juridiquement
retenue.
5.
a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après
sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair,
si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous
les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne
privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme
pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur
la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une
solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF 143 I 106
consid. 6).
Ces règles d’interprétation s'appliquent également
aux règlements communaux de police des constructions (TF 1C_138/2010 du 26 août
2010 consid. 2.4 et 1P.543/2003 du 17 novembre 2003 consid. 2.3) et sont en
conséquence également applicables à l’interprétation des plans et de leurs
règlements (arrêt AC.2010.0068 du 28 octobre 2010 consid. 3a et les
références citées). Même si les communes disposent d'une autonomie protégée par
la Constitution cantonale dans la délimitation des zones à bâtir et leur
affectation, cette autonomie ne laisse pas place à une interprétation d'une
norme du règlement communal de police des constructions qui irait à l'encontre
de son texte ou de son but (arrêts précités TF 1C_138/2010 consid. 2.4 et TF
1P.543/2003 consid. 2.3).
b) En l'espèce, le PGA est peu clair s'agissant de
la délimitation de la zone à bâtir sur la parcelle n
o
6015 en
raison de la discordance qu'il comporte au niveau du tracé du DP 304. Pour
cette raison, les parties ne s'entendent pas sur l'interprétation à donner ou,
en d'autres termes, sur la manière de calculer la distance de "30 m"
figurant sur le PGA.
aa) L'interprétation "littérale" du PGA,
telle que soutenue par les recourants, conduirait
a priori
à conclure
que le plan de situation du projet est erroné. Si l'on considère que la
distance de 30 m figurant sur le PGA doit être calculée depuis l'intersection des
DP 304 et DP 305, malgré la discordance constatée au niveau du tracé
du DP 304, la limite Est de la surface triangulaire constructible sise au
Nord-Est de la parcelle n
o
6015 serait alors réduite de 5 m. Partant,
la surface triangulaire sise en zone à bâtir serait en réalité inférieure à 800
m
2
et ne serait pas constructible en vertu de l'art. 9 RPGA.
bb) Cela étant, il ressort du dossier un certain
nombre d'éléments utiles à l'interprétation du PGA litigieux qui ne doivent pas
être négligés.
Au niveau historique, on rappellera tout d'abord que
ce plan a été élaboré en 1988, avec les outils – moins précis – de l'époque et
à une échelle de 1:5000. Il s'agit d'un plan comprenant l'ensemble du
territoire communal; il n'a pas vocation à déterminer avec précision les limites
des diverses parcelles. Comme l'a rappelé l'ingénieur entendu en qualité de
témoin, le PGA (échelle 1:5000), tout comme le PZR (échelle 1:2500), ont un
caractère indicatif s'agissant des limites de propriété et une différence de
quelques mètres n'a rien d'exceptionnel vu les échelles utilisées. A l'inverse,
les plans de situation exigés par l'art. 69 al. 1 ch. 1 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) dans
le cadre de la procédure d’autorisation de construire sont réalisés à une
échelle plus grande, en l'espèce 1:500. Ils permettent ainsi de déterminer avec
précision les différentes limites et mesures du projet. Comme l'a également
souligné le témoin précité, des différences ou des distorsions sont
régulièrement constatées par rapport aux PGA lors de l'établissement des plans
de situation. Il convient alors de définir au mieux les limites sur la base des
diverses informations disponibles par placage local du plan d'affectation sur
le plan cadastral.
Par ailleurs, l'observation attentive du PGA révèle
que la distance de 30 m est répartie comme suit entre les parcelles des
recourants et du propriétaire: environ 5 m pour la limite Est de la parcelle n
o
6011
et 25 m pour la limite Est de la parcelle n
o
6015. Quant à la
limite Sud du triangle sis en zone à bâtir, elle est à tout le moins de 70 m.
Réalisé manuellement et informatiquement, le calcul – prudent en raison de
l'échelle utilisée – de la taille du triangle rectangle constructible teinté en
rouge sur le PGA démontre que sa surface excède effectivement 800 m
2
(environ 25 m x 70 m / 2 = 875 m
2
). Force est ainsi de
constater que la volonté du planificateur de 1988 était bel et bien de créer à
cet endroit, comme le soutient l'autorité intimée, une surface constructible au
sens de l'art. 9 RPGA. Cette analyse a du reste été confirmée par le géomètre auteur
du PGA, lequel a non seulement indiqué que la surface excédait 800 m
2
,
mais que telle était de plus la volonté du planificateur de 1988.
D'un point de vue systématique, cette analyse est
confortée par le fait que le PGA et le RPGA ont été adoptés conjointement. Or on
discerne mal les raisons pour lesquelles une surface inférieure à 800 m
2
aurait été colloquée en zone du village alors que l'adoption concomitante de
l'art. 9 RPGA l'aurait,
de facto
, rendue inconstructible.
Enfin, si l’on devait, comme le soutiennent les
recourants, s’en tenir aux délimitations des parcelles telles qu’elles
ressortent du PGA, la parcelle n
o
6011 dont ils sont
propriétaires serait également d’une surface inférieure à 800 m
2
en
raison de la discordance affectant le tracé du DP 304 sur ce plan. Leur maison
– construite postérieurement à l’adoption du PGA et du RPGA puisqu’elle n’est
pas représentée sur le PGA qui figurait les constructions existantes à l’époque
de son élaboration – n’aurait dans cette hypothèse pas dû être autorisée en
application de l’art. 9 RPGA. Ce constat révèle que l’autorité intimée s’est,
par le passé également, écartée des indications discordantes du PGA pour
déterminer les limites de la propriété des recourants. Ils semblent ainsi
malvenus d'exiger aujourd'hui que les limites discordantes du PGA qui ne leur
ont pas été strictement appliquées le soient en revanche au propriétaire de la
parcelle voisine.
cc) Au vu de ce qui précède, les recourants ne peuvent
se prévaloir de la discordance qui affecte le PGA au niveau du tracé du DP 304.
L'inexactitude de l’emplacement de l'intersection des DP 304 et DP 305, en
réalité située 5 m plus au Nord par rapport à ce qui figure sur le PGA, ne peut
avoir pour effet de rendre inconstructible la parcelle du propriétaire,
contrairement à la volonté claire du planificateur de 1988.
Partant, le point de départ pour mesurer la distance
de 30 m définissant la zone constructible au Nord-Est de la parcelle n
o
6015
doit bien être fixé 5 m environ au Sud de l'intersection actuelle des DP 304 et
305. Ce point coïncide avec celui retenu en 1988 (ancienne intersection des DP
304 et 305 figurant sur le PGA) pour déterminer la surface colloquée en zone du
village sur le PGA. Au vu de ce qui précède, l'interprétation du PGA concrétisée
par le plan de situation mis à l'enquête et défendue par l'autorité intimée qui
conduit à constater que la parcelle litigieuse s’étend sur une surface d’au
moins 800 m
2
n'apparaît pas arbitraire. Au contraire, elle se
révèle conforme à la volonté du planificateur de 1988 et aux circonstances
ayant prévalu lors de l'adoption du PGA. Il ne saurait ainsi être question de lui
substituer l'interprétation proposée par les recourants.
c) La surface triangulaire sise au Nord-Est de la
parcelle n
o
6015 respecte ainsi l'art. 9 al. 1 RPGA. Elle est
de ce fait constructible et le projet n'est pas partiellement sis hors zone à
bâtir, contrairement à ce qu'affirment les recourants.
6.
Pour les mêmes motifs et malgré l'indication erronée de l'autorité
intimée dans la décision levant l'opposition de D.________ et E.________ – laquelle
n'a au demeurant pas été portée devant le tribunal de céans –, l'autorisation
de construire sollicitée ne nécessitait pas l'octroi d'une dérogation au motif
que la parcelle aurait été légèrement inférieure à 800 m
2
.
7.
Les recourants ont également exposé que le fractionnement prévu de la
parcelle n
o
6015 aurait dû être examiné préjudiciellement par
l'autorité intimée. Dans la mesure où la surface triangulaire à détacher de la
parcelle n
o
6015 aurait été inférieure à 800 m
2
, le
morcellement n'aurait pas été conforme à l'art. 9 RPGA. Partant, il aurait nécessité
un "
transfert de coefficient ou
[…]
l'inscription d'une mention
à charge d'une autre partie de la parcelle
", ce qui aurait été
inadmissible au vu de la configuration de la parcelle et de l'annonce de la
zone réservée. L'autorisation sollicitée aurait également dû être refusée de ce
chef. Dès lors qu'il a été constaté que la surface considérée excède 800 m
2
(
cf.
consid. 4 et 5 ci-dessus), cette argumentation s'avère mal fondée
et le grief y relatif doit être rejeté.
8.
a) Dans une autre critique, les recourants rappellent que de nouvelles
dispositions de la LAT sont entrées en vigueur le 1
er
mai 2014, qui
visent notamment à mettre fin au mitage du territoire et à réduire les zones à
bâtir surdimensionnées. Sur cette base et s’appuyant sur une jurisprudence de
la cour de céans (arrêt AC.2014.0246 du 7 mars 2016), ils en déduisent que
l’autorité intimée aurait dû procéder à un contrôle de la légalité du PGA, à
titre préjudiciel. Ce faisant, elle aurait constaté que la parcelle litigieuse
ne pouvait, à l'époque de l'élaboration du PGA – soit en 1988 –, être colloquée
en zone à bâtir dans la mesure où elle ne respectait pas l’art. 15 LAT alors en
vigueur. De même, le surdimensionnement de la zone à bâtir aurait dû conduire l’autorité
intimée à réexaminer son plan et, par voie de conséquence, à refuser
l’autorisation sollicitée.
b) L'art. 21 al. 2 LAT prévoit que lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront
l'objet des adaptations nécessaires. Cette disposition tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leur fonction (arrêt TF 1C_176/2016 du 10 mai 2017 consid. 5.2).
Le contrôle préjudiciel d'un plan d'affectation établi
sous l'empire de la LAT et entré en force est en principe exclu (arrêts
AC.2016.0206 du 24 octobre 2017 consid. 1b et AC.2013.0467 du 15 juillet 2014
consid. 2a). Celui qui entend contester l'affectation d'un fonds à la zone à
bâtir doit démontrer que les conditions posées par la jurisprudence pour
remettre exceptionnellement en cause la validité d'un plan d'affectation dans
le cadre d'une procédure d'autorisation de construire sont réunies (
cf
.
ATF 131 II 103 consid. 2.4.1 et ATF 127 I 103 consid. 6b; arrêt TF 1C_65/2017
du 5 octobre 2017 consid. 6.1 et AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 2). Tel
est le cas lorsque les circonstances ou les dispositions légales se sont
modifiées, depuis l'adoption du plan, dans une mesure telle que l'intérêt
public au maintien des restrictions imposées aux propriétaires concernés
pourrait avoir disparu (ATF 121 II 317 consid. 12b; TF 1C_326/2016 du 7
décembre 2017 destiné à la publication consid. 5.1, 1C_521/2013 du 13 février
2014 consid. 4 et arrêt AC.2016.0206 précité consid. 1b). Tel est également le
cas lorsque la procédure d'adoption suivie n'a pas permis aux intéressés de
protéger à temps leurs intérêts, qu'il s'agisse de particuliers ou
d'associations (arrêt TF 1C_176/2016 précité consid. 5 et les références
citées).
aa) Concernant la première hypothèse, la
jurisprudence considère que l'entrée en vigueur des nouvelles dispositions de
la LAT et du PDCn ne constitue pas, à elle seule, pour les communes dont la
zone à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des circonstances
au sens des art. 21 al. 2 LAT justifiant un contrôle préjudiciel (arrêt TF 1C_387/2016
du 1
er
mai 2017 consid. 4.4 et arrêts AC.2016.0206 précité
consid. 1e, AC.2016.0027 du 10 mars 2017 consid. 15a et AC.2014.0354
du 21 juin 2016 consid. 5c). En lien avec le nouvel art. 15 al. 2 LAT, qui
exige que les zones à bâtir surdimensionnées soient réduites, il a déjà été
jugé que cet article ne contient pas d'interdiction de construire immédiatement
applicable pour les communes concernées. La modification de la LAT du 15 juin
2012 ne remet
a priori
pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir
un permis de construire pour un projet conforme à un plan d'affectation en
vigueur. Il n'y a de même pas lieu d'admettre que l'entrée en vigueur de la
novelle du 15 juin 2012 constitue à elle seule, pour les communes dont la zone
à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des circonstances au
sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC (ATF 140 II 25 consid. 4.3
a
contrario
, arrêt TF 1C_326/2016 du 7 décembre 2017 destiné à la
publication consid. 5.2 et 5.3, arrêts AC.2017.0003 du 14 décembre 2017
consid. 2b, AC.2017.0067 du 6 décembre 2017 consid. 3a et AC.2016.0305
précité consid. 2c/cc).
Selon le Tribunal fédéral, si la réduction des zones
à bâtir surdimensionnées relève d'un intérêt public important, la réalisation
de cet objectif ne saurait constituer le seul critère pertinent pour déterminer
la nécessité d'entrer en matière à titre exceptionnel sur un contrôle incident
d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure d'autorisation de
construire. Pour que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue
une modification des circonstances qui, sur le plan législatif, puisse être
qualifiée de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent
d'autres circonstances. Parmi celles-ci se trouvent notamment la localisation
de la parcelle par rapport à la zone à bâtir existante, le niveau d'équipement
de la parcelle et la date d'entrée en vigueur du plan d'affectation. Savoir
ensuite si une adaptation du plan s'avère nécessaire relève d'une pesée
complète des intérêts qui s'opère dans le cadre d'une deuxième étape (TF
1C_552/2016 du 15 janvier 2018 consid. 6; 1C_326/2016 du 7 décembre 2017
précité, consid. 5.2.; ATF 130 II 25, consid. 3.1, arrêt AC.2016.0266 du 12
janvier 2018 consid. 5a).
bb) Concernant la seconde hypothèse justifiant un
contrôle préjudiciel, à savoir lorsque les intéressés n’ont pas pu faire valoir
leurs arguments lors de la procédure d’adoption du plan, elle vise avant tout
les organisations dont la qualité pour agir a connu d'importantes évolutions
(arrêt AC.2014.0246 du 7 mars 2016 consid. 1 et 2, confirmé par l'arrêt
précité TF 1C_176/2016 précité consid. 5). Les particuliers ne peuvent
s'en prévaloir que dans des cas exceptionnels, seules les possibilités
objectives telles qu'elles existaient au moment de l'adoption du plan étant
prises en considération (arrêt TF 1C_176/2016 précité consid. 5;
Benoît Bovay / Feryel Kilani, Le contrôle incident des plans d'affectation lors
de la procédure de permis de construire, in RDAF 2016 p. 37 s.).
c) En l'espèce et conformément à la jurisprudence
précitée, la modification de la LAT entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, de même que le caractère surdimensionné de la zone à bâtir communale – ce
qui ressort du rapport OAT 47 – ne constituent pas, à eux seuls, une
modification sensible des circonstances imposant un contrôle préjudiciel du PGA.
Il est certes vrai que la planification communale est relativement ancienne
puisque le PGA et le RPGA ont été approuvés par le Conseil d’Etat en 1989 et
que la parcelle se situe à la limite de la zone à bâtir et de la zone agricole.
Il n'en demeure pas moins que la parcelle n
o
6015 se trouve à
proximité immédiate du centre du village bâti de Martherenges, soit à moins de
150 m de celui-ci. La parcelle adjacente côté Nord Est (n
o
6011)
de celle des recourants supporte déjà une habitation et des permis de
construire sur les parcelles n
os
6012 et 11069 (cette dernière
est issue du morcellement de la parcelle n
o
6013) contiguës à
la parcelle n
o
6015 ont été délivrés postérieurement à
l’autorisation de construire entreprise (
cf
. lettre K ci-dessus). Loin
de représenter un îlot constructible isolé, la surface accueillant le projet
s’inscrit dans le périmètre de la zone à bâtir situé autour du centre du
village. La construction litigieuse s'intégrera ainsi dans la continuité du
tissu bâti, ininterrompu depuis le centre du village jusqu'à la parcelle n
o
6015
au vu des constructions existantes et des permis délivrés pour les parcelles
voisines. La parcelle du propriétaire est en outre équipée et supporte déjà une
habitation dans sa partie Nord-Ouest. Au vu de sa taille réduite, soit à peine
plus de 800 m
2
, le fait que la surface constructible litigieuse
puisse éventuellement répondre aux critères des surfaces d'assolement ne
modifie pas la pesée des intérêts qui précède. Cela est d'autant plus vrai que
si le SDT avait, à l'instar des recourants, estimé capital d'identifier cette
portion de territoire comme surface d'assolement, il n'aurait pas manqué de le
mentionner dans son opposition et/ou dans la présente procédure, ce qu'il n'a
pas fait (sur la question des surfaces d'assolement,
cf
. ég. consid. 9d
ci-dessous). Partant, les circonstances du cas d’espèce n’imposent pas de
contrôle préalable de la zone à bâtir au regard de la jurisprudence rappelée ci-dessus
concernant l’art. 21 al. 2 LAT.
Les recourants ne peuvent en outre être suivis
lorsqu’ils se prévalent de l'arrêt AC.2014.0246 précité relatif à une situation
dans laquelle la procédure d'adoption suivie n'avait pas permis aux intéressés
de protéger à temps leurs intérêts, raison pour laquelle un contrôle incident
était possible. Cet arrêt concernait le cas d'une association et c'est en
raison de l'évolution particulière qu'a connue la qualité pour recourir des
associations que le contrôle préjudiciel avait été admis par le tribunal de
céans et confirmé par le Tribunal fédéral (arrêt TF 1C_176/2016 précité
consid. 5). Ces développements ne sont ainsi pas applicables en
l'occurrence. Au vrai, il appartenait cas échéant aux recourants d'alléguer et
de démontrer qu'ils se trouvaient, au moment de l'adoption du plan, dans une
situation qui ne leur aurait objectivement pas permis de défendre leurs
intérêts. Ils s'en sont abstenus et aucun élément au dossier ne permet de
conclure que tel aurait été le cas.
Dans ces conditions, il ne se justifie pas de
procéder au contrôle incident de la planification en vigueur dans le cadre de
la délivrance du permis de construire entrepris. Le grief doit par conséquent
être rejeté.
9.
a) Les recourants reprochent encore à l'autorité intimée de n'avoir pas
appliqué l'art. 77 LATC pour refuser le permis sollicité, faisant valoir
qu'elle se serait abstenue d’examiner cette question. De leur point de vue,
elle aurait dû interdire le projet litigieux dans la mesure où il
compromettrait la réduction de la zone à bâtir communale surdimensionnée que
l’autorité intimée devra opérer dans un avenir proche. C'est également à cette
conclusion que l'application de la mesure A11 de la 4
ème
adaptation
du PDCn aurait dû conduire selon eux. Sur la base de l'art. 77 LATC, cette mesure
interdit aux communes surdimensionnées de délivrer des permis de construire
tant qu'elles n'auront pas redimensionné leurs zones à bâtir et si les terrains
concernés par les projets répondent aux qualités des surfaces d'assolement. De
l'avis des recourants, ces conditions seraient réunies en l'espèce et, dans la
mesure où la préservation des surfaces d'assolement serait un intérêt public
prépondérant, ce constat aurait dû conduire au refus du permis de construire. Ce
faisant, les recourants requièrent en réalité l'application immédiate des
principes de mise en œuvre de la mesure A11 issue de la 4
ème
adaptation du PDCn, entrée en vigueur au cours de la présente procédure. Dans
le même sens, ils se plaignent enfin de la violation de l'art. 79 LATC.
b) Les art. 77 et 79 LATC ont la teneur suivante:
"
Art.
77    Plans et règlements en voie d'élaboration
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité
élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son
projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la
municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au
département.
3
Le projet doit
être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les
délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa
demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente
jours, après avoir consulté le département.
"
"
Art.
79    Plans et règlements soumis à l'enquête publique
1
Dès l'ouverture
d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77,
alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne
courant que dès la communication de la décision du refus
."
Il ressort de la jurisprudence que les art. 77 et 79
LATC, qui constituent des mesures provisionnelles liées à une procédure de planification
permettant un effet anticipé négatif du projet en cours d’adoption, peuvent
être appliqués en lien avec l'instauration d'une zone réservée au sens des art.
27 LAT et 46 al. 1 LATC. La zone réservée est en effet un plan d’affectation
spécial et son adoption est soumise à la même procédure que l'adoption d'une
zone "ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC; arrêts
AC.2017.0067 du 6 décembre 2017 consid. 2a et les références citées et
AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3; voir aussi arrêt CCST.2014.0001 du 3
juillet 2014 consid. 2d). Le Tribunal fédéral a en outre confirmé qu'une
commune pouvait refuser un permis de construire en application de l'art. 77
LATC au motif qu'elle envisageait d'instaurer une zone réservée (arrêt TF
1C_241/2016 du 21 avril 2017 consid. 4). Il ne faut cependant pas perdre de vue
que l'établissement d'une zone réservée constitue une mesure de blocage portant
une atteinte sévère aux droits des propriétaires. Il n'y a dès lors pas lieu
d'appliquer l'art. 77 LATC de manière extensive, sous peine d'anticiper
excessivement les effets paralysants de la zone réservée et, de fait, de
prolonger sa durée de validité au-delà des limites légales fixées par les art.
27 LAT et 46 al. 1 LATC (AC.2015.0314 du 31 octobre 2017 consid. 4c).
Par ailleurs, l'art. 77 LATC confère à la
municipalité une simple faculté. Un refus fondé sur cette disposition fait
obstacle à la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue
inadaptée et qui compromettrait la révision de cette dernière. L'application de
l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur
ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification
(TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30 août 2012
consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés
par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une
grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important. Cela
implique qu'elle peut délivrer le permis de construire alors même que le projet
serait contraire à la réglementation future envisagée (arrêts AC.2017.0067
précité consid. 2a; AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a et AC.2015.0049
du 22 novembre 2016 consid. 2b).
Quant à l'art. 79 LATC, il s'applique à partir du
moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique;
dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir
allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la
municipalité, s'applique d'office (arrêts AC.2015.0049 du 22 novembre 2016
consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c et AC.2000.0212 du 12
juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247). Le tribunal de céans a
récemment précisé qu'en cas de recours, le moment déterminant pour savoir si la
mise à l'enquête d'une nouvelle planification doit entraîner le refus du permis
de construire est celui où la municipalité statue et non celui où l'autorité de
recours se prononce. La mise à l'enquête publique du projet de planification
après le dépôt du recours ne permet pas au tribunal d'annuler le permis de
construire en application de l'art. 79 LATC (arrêt AC.2016.0165 du 29 juin 2017
consid. 12, qui a fait l'objet sur ce point d'une procédure de coordination au
sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13
novembre 2007 [ROTC; RSV 173.31.1]; voir aussi arrêt AC.2016.0305 du 3 août
2017 consid. 2b).
c) Dans le cas présent,
il ressort du
rapport 47 OAT que la zone à bâtir de la commune est surdimensionnée. Tant le
bilan des réserves en zone à bâtir approuvé par le SDT le 10 mars 2015, que les
bilans des réserves actualisés 2008-2030 et 2015-2030 font ressortir un fort
excédent de capacité d'accueil d'habitants en zone de centre et hors du centre
par rapport au Plan directeur cantonal. La commune devra ainsi réduire ses
zones à bâtir dans le cadre de la révision de son PGA. Au vu de la large marge
d’appréciation dont dispose l’autorité intimée en lien avec l’art. 77 LATC, ce
seul fait n’imposait cependant pas à cette dernière de refuser la délivrance du
permis litigieux. Il convient au contraire de vérifier si, au regard des
circonstances du cas, elle a abusé de son pouvoir d’appréciation.
aa) Sur ce point, on soulignera tout d’abord que dans
le cadre de l'élaboration de la zone réservée déjà, qui constitue une étape
préalable à la réduction de sa zone à bâtir, l'autorité intimée a mené une réflexion
approfondie s’agissant de l’application éventuelle de l'art. 77 LATC. Il
ressort du rapport 47 OAT qu'une délégation de l'autorité intimée a rencontré
le SDT le 13 mai 2016 et que c'est sur cette base que l'autorité intimée a
publié l'avis du 27 mai 2016 dans la FAO annonçant une future zone réservée. Il
ressort de ce même rapport que lors d'une séance conjointe avec le SDT le 31
août 2016, il a été convenu qu'un certain nombre de parcelles faisant l'objet
d'une demande de permis de construire en cours à Thierrens, mais dont les
permis ne seraient pas délivrés avant la mise à l'enquête publique de la zone
réservée, ne seraient pas touchées par les restrictions de la zone réservée.
Dans les faits, cela équivalait à renoncer à appliquer l'art. 77 LATC pour
ces procédures. Dans ces conditions, l'autorité intimée n'avait
a fortiori
aucune
raison d'appliquer l'art. 77 LATC aux permis délivrés, comme en l'espèce,
antérieurement à l'accord intervenu avec le SDT, quand bien même elle avait
commencé à concrétiser sa nouvelle planification. Le choix de la municipalité
apparaît d’autant plus cohérent qu'elle n'a pas non plus refusé les permis de
construire sur cette base s'agissant des parcelles n
os
6012 et 11069
(cette dernière est issue du morcellement de la parcelle n
o
6013)
contiguës à la parcelle n
o
6015. Au contraire, elle les a
délivrés en date du 11 août 2016, respectivement du 28 juillet 2016.
On relèvera encore que le choix de l'autorité
intimée de renoncer, avec l'accord du SDT, à faire usage de l'art. 77 LATC a
été formalisé à l'art. 5 RZR qui dispose, on le rappelle, ce qui suit: "
Le
permis de construire, dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise
à l'enquête publique de la zone réservée, peut être délivré
". A
l'audience du 3 juillet 2016, la représentante du SDT a indiqué que cette règle
n'était certes pas usuelle, mais a néanmoins confirmé qu'elle faisait suite à
un accord intervenu entre le SDT et l'autorité intimée. La question
controversée de la validité de l'art. 5 RZR excède le cadre du présent litige,
de sorte qu'il ne revient pas au tribunal de céans de la trancher. En revanche,
il s'impose de constater que cet article traduit la ferme et consciente volonté
de l'autorité intimée de ne pas soumettre les procédures d'autorisation en cours
au moment de la mise à l'enquête publique de la zone réservée à l'art. 77 LATC.
Enfin et comme déjà exposé (
cf.
consid. 8c
ci-dessus), l’emplacement de la parcelle en cause dans la zone à bâtir
communale, le fait qu’elle soit équipée, ainsi que la situation du projet par
rapport au tissu bâti, n’imposaient manifestement pas à l’autorité intimée de
refuser l’autorisation entreprise.
bb) Dans ces circonstances, et contrairement à ce
que soutiennent les recourants, l’autorité intimée a examiné la question de
l’éventuelle application de l’art. 77 LATC. En outre, c’est sans abuser du
large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en lien avec cette disposition
qu’elle a délivré l'autorisation entreprise. Retenir le contraire conduirait à
appliquer l'art. 77 LATC de manière extensive et à anticiper de manière
excessive les effets paralysants de la zone réservée, en contradiction avec la
jurisprudence récente. Sous cet angle, la décision entreprise s'avère bien
fondée.
d) En lien avec l'application de l'art. 77 LATC
toujours, se pose encore la question de la prétendue contrariété de la décision
entreprise à la mesure A11 de la 4
ème
adaptation du PDCn dont les
recourants requièrent l'application dans le cadre de la présente procédure. La
réponse qui doit y être apportée n'est toutefois pas de nature à modifier
l'appréciation qui précède.
aa) Intitulée "
Zones d'habitation et mixtes
",
la mesure A11 prévoit, sous l'intitulé "
Principe de mise en œuvre
",
que les communes surdimensionnées refusent, sur la base de l'art. 77 LATC, de délivrer
des permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à
bâtir si les terrains concernés répondent aux qualités des surfaces
d'assolement. L'adoption par le Grand Conseil de la 4
ème
adaptation
du PDCn (décret du 20 juin 2018), sa mise en vigueur par le Conseil d'Etat au 1
er
octobre 2017 (arrêté du 19 septembre 2017) et son approbation par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018 sont largement postérieurs à la
décision attaquée du 4 août 2016. Partant, il ne saurait être reproché à
l'autorité intimée de n'avoir pas fait application de l'art. 77 LATC en lien
avec la mesure A11 de la 4
ème
adaptation du PDCn alors en cours
d'élaboration.
bb) Quant à l'autorité de recours, elle applique en
principe le droit en vigueur au jour où l'autorité de première instance a
statué, hormis les cas dans lesquels une application immédiate du nouveau droit
répond à un intérêt public prépondérant (ATF 141 II 393 consid. 2.4,
ATF 139 II 243 consid. 11.1, arrêt TF 1C_174/2015 du 16 janvier 2018
consid. 3.1 et arrêts AC.2016.0239 du 7 février 2018 consid. 4b/cc).
Dans le cas présent, même à supposer que la
préservation des surfaces d'assolement constitue un intérêt public prépondérant,
comme l'allèguent les recourants, cela n'aurait pas pour conséquence l'annulation
du permis. Le "principe de mise en œuvre" de cette mesure, qui a le
statut de directive du Conseil d'Etat (mesure 3.1.1 du PDCn, p. 23,
cf
. art. 5
al. 3 RLATC), résulte de la 4
ème
adaptation du PDCn. La portée du
PDCn est cependant essentiellement programmatique et notamment limitée par la
nécessaire pesée des intérêts qui doit être effectuée dans le cadre des actes
de planification subséquents (TF 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid.
5.1). En vertu de l'art. 9 al. 1 LAT, le PDCn n'a par ailleurs force obligatoire
que pour les autorités; il ne produit aucun effet direct contraignant à l'égard
des personnes physiques et morales et ne peut avoir pour effet de modifier la
réglementation en vigueur (ATF 143 II 476 consid. 3.7 et ATF 143 II 276 consid.
4.1). Dans la mesure où il constitue un point de référence pour la prise de
décision des autorités dont les activités ont des effets sur le territoire et
non une base légale, les autorités judiciaires n'en sont pas non plus les
destinataires; la légalité des actes des autorités précitées s'examine sur la
base des législations spéciales applicables (Pierre Tschannen, Commentaire de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010,
ad
art. 9, n.
16 ss). En définitive, s'il n'est pas évident de déterminer le sens ou la
portée, d'un point de vue juridique, de la notion de force obligatoire du plan
directeur cantonal selon l'
art. 9 al. 1 LAT
, cet
instrument n'est en tous les cas pas un "pré-plan d'affectation" et
n'a pas pour objet de régler directement le mode d'utilisation du sol (ATF 116
Ia 221 consid. 4a et arrêt TF 1C_17/2008 du 13 août 2008 consid. 4.1). Il faut
encore souligner le fait que la mesure A11 a pour objectif la révision des
plans d'affectation afin de faire correspondre les zones à bâtir aux besoins
prévus à 15 ans. Elle ne concerne ainsi qu'indirectement la protection des
surfaces d'assolement, dans le cadre de la procédure de révision des plans et
non de la procédure d'autorisation de construire.
En conséquence, l'injonction adressée aux autorités
communales au titre des principes de mise en œuvre de la mesure A11 issue de la
4
ème
adaptation du PDCn ne constitue pas, pour le tribunal de céans,
une règle contraignante indépendante de l'art. 77 LATC. Contrairement à ce que
soutiennent les recourants, elle ne peut ainsi être appliquée immédiatement
dans le cadre de la présente procédure de recours pour justifier l'annulation
du permis litigieux au motif qu'elle répondrait à un intérêt public
prépondérant.
cc) Au vu de ce qui précède, l'argumentation des
recourants s'avère également mal fondée sous cet angle et doit être écartée.
e) Concernant l’art. 79 LATC, on rappellera que la
zone réservée a été mise à l'enquête du 5 novembre 2016 au 4 décembre
2016, soit postérieurement à la délivrance de l'autorisation de construire
litigieuse le 4 août 2016. Dans ces conditions, l'autorité intimée n'avait
aucune obligation de refuser le permis sur la base de l'art. 79 LATC. Pour les
motifs rappelés dans l'arrêt AC.2016.0165 précité (
cf
. consid. 9b
ci-dessus), le tribunal de céans ne peut pas non plus annuler les décisions
attaquées en application de l’art. 79 LATC, puisque la mise à l'enquête de la
zone réservée est intervenue en cours de procédure.
10.
En définitive, la décision entreprise s’avère bien-fondé. Il s’ensuit
que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée.
Succombant, les recourants supporteront les frais de
justice et verseront des dépens en faveur de la commune, qui obtient gain de
cause en ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel; le
propriétaire et le constructeur n’étant pas représentés, ils n’ont pas droit à
des dépens. Il en va de même de l'autorité concernée (art. 49, 52 al. 2, 55, 56
al. 3, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montanaire du 4 août 2016 est
confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________
et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________ sont débiteurs, solidairement entre eux, d'un
montant de 3'000 (trois mille) francs en faveur de la Commune de Montanaire.
Lausanne, le 28 février 2018
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.