vd_omni · AC.2002.0138 · 2004-10-25 · fr

DRÄYER Edmée c/ Département des infrastructures et conseil communal de Pully | Une décision du conseil communal adoptant un plan d'affectation peut-elle être confirmée sur la base d'études réalisée postérieurement devant l'autorité de recours ? Question laissée ouverte car la décision du Département des Infrastructures tire de cette étude des conclusions erronées et a été rendue en méconnaissances des règles susceptibles de s'appliquer. Il n'appartient pas au Tribunal administratif, dans le cadre d'un contrôle limité à la légalité, d'élaborer une nouvelle version de la motivation de la décision du conseil communal. Renvoi du dossier à cette autorité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.10.2004 AC.2002.0138

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 25 octobre 2004
sur le recours interjeté par
Edmée DRÄYER
,
aux Monts-de-Pully, dont le conseil est l'avocat Pierre Jomini, puis l'avocate
Véronique Fontana, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 16 juillet 2002 par le
Département
des infrastructures
, rejetant son recours contre la décision rendue le 11
octobre 2000 par le conseil communal de la Commune de Pully, dont le conseil
est l'avocat Jacques Haldy (adoption du plan général d'affectation des
Monts-de-Pully et le plan partiel d'affectation du hameau des Trois-Chasseurs).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M.Jean-Daniel Rickli et  M. Jean W. Nicole, assesseurs
Vu les faits suivants:
A.                     La décision attaquée,
rendue le 16 juillet 2002 par le Département des infrastructures, a la teneur
suivante :
"
LE DEPARTEMENT DES INFRASTRUCTURES
statuant sur le recours déposé par
Edmée
Dräyer
aux Mont-de-Pully, dont le conseil est l’avocat Pierre Jomini, à
Lausanne
,
contre
la décision du Conseil communal de la
Commune
de Pully
du 11 octobre 2000, représentée par sa municipalité (ci-après : la
Municipalité), dont le conseil est l’avocat Jacques Haldy
, adoptant le plan général d’affectation des Monts-de-Pully et le plan
partiel d’affectation du Hameau des Trois-Chasseurs et rejetant son opposition.
a
vu en fait
:
1.-
Le
territoire de la Commune de Pully est divisé en plusieurs secteurs régis par
plusieurs plans d’affectation. Le secteur des Monts-de-Pully était sis en zone
sans affectation spéciale qui était assimilée au territoire agricole en vertu
de l’article 56sexies de la LCAT. Après l’entrée en vigueur de la LATC,
l’article 135, alinéa 1 a repris cette réglementation et prévoit que les
territoires ou fractions de territoire d’une commune qui ne sont pas encore
régis par un plan d’affectation ou un règlement comprennent, de par la loi, le
périmètre de localité et le territoire agricole. C’est ce statut qui régit
actuellement le territoire des Monts de Pully.
2.-
Edmée
Dräyer est propriétaire des parcelles nos 3195 et 3220 du cadastre de la
Commune de Pully, parcelles sises dans le secteur des Monts-de-Pully.
Le 13 avril 1983 s’est créé un
syndicat d’améliorations foncières (ci-dessous : SAF) des Monts-de-Pully
constitué par les propriétaires. Edmée Dräyer est membre de ce syndicat dont la
participation à l’élaboration du plan d’extension des Monts-de-Pully, le
remaniement parcellaire en corrélation avec l’adoption d’une zone agricole liée
à une zone à bâtir et la construction des équipements agricoles et urbains.
L’enquête sur le périmètre a eu lieu en 1985. Par la suite, il n’y a pas eu
d’autres enquêtes. La commission de classification a toutefois entrepris
l’estimation des terres à l’ancien état. En avril 1987, la Municipalité a
transmis au Département des travaux publics un projet de plan de zones. Le
projet a été refusé en votation populaire en décembre 1988.
Le projet de PGA refusé
comprenait une zone urbanisée de 20,5 ha, une zone d’utilité publique de 4ha,
une zone intermédiaire de 15 ha, le solde étant en zone agricole ou forestière.
Le syndicat a ensuite été mis
"en veilleuse", dès lors que la commune de Pully a dû établir un plan
directeur dans lequel devait s’insérer le secteur des Monts-de-Pully. L’étude a
commencé en 1993 et le plan directeur communal a été approuvé par le Conseil
d’Etat le 6 mars 1996.
3.-
La
Commune a ensuite présenté un nouveau projet de plan général d’affectation
(PGA) des Monts de Pully et un plan partiel d’affectation (PPA) pour le hameau
des Trois-Chasseurs. Le syndicat n’a pas repris son activité et un comité s’est
formé à l’intérieur du syndicat pour demander sa dissolution. En effet, le
projet adopté ne prévoit pas de remaniement parcellaire selon le système de la
péréquation réelle.
4.-
Les
projets de PGA et PPA et leurs règlements ont été soumis à l’enquête publique
du 13 juin au 12 juillet 2000.
L’enquête publique a suscité une
opposition formelle, à savoir celle de la recourante et quelques observations.
Ces dernières ont été retirées suite aux modifications apportées au projet ou
sont devenues sans objet en cours de procédure.
5.-
Dans
sa séance du 11 octobre 2000, le Conseil communal de Pully a adopté le PGA des
Monts-de-Pully et le PPA du hameau des Trois-Chasseurs avec quelques
modifications
. Il a en outre levé l’opposition d’Edmée
Dräyer.
6.-
Le 29
novembre 2000, la Municipalité de Pully a informé l’opposante, par
l’intermédiaire de son conseil, de la décision du Conseil communal. Le pli recommandé
a été posté le 4 décembre et retiré le 6 décembre 2000.
7.-
En
date du 7 décembre 2000, Edmée Dräyer a adressé au Département des
infrastructures un recours en réexamen de son opposition.
La requête conclut avec suite de
frais et dépens à l’annulation de la décision de la commune de Pully et au
renvoi du dossier à cette dernière pour :
-    qu'elle constate que le groupement
de maisons des Trois-Chasseurs n’est pas soumis à l’article 135, alinéa 2 LATC,
subsidiairement que le périmètre de ce secteur soit défini à partir d’une
distance de 50 m. de l’extérieur des façades de bâtiments bordant la RC 701;
-    qu’elle examine, en se coordonnant
avec le SAF, la possibilité concrète d’une planification permettant de fixer un
périmètre provisoire comprenant une zone à bâtir sur 1/10ème au maximum du
périmètre et une zone agricole pour le solde selon l’article 53, alinéa 2 LATC;
-    prenne toutes mesures de
coordination avec la procédure SAF.
A l’appui de sa requête, la
recourante fait valoir les griefs suivants :
-    elle soutient qu’une péréquation
réelle aurait dû être faite, s'agissant d'un des buts du syndicat AF.
Contrairement à ce que soutient la Municipalité, une telle péréquation serait
tout à fait possible;
-    dès lors que le plan directeur
prévoit notamment l’examen des possibilités d’une péréquation foncière et d’un
statut juridique pour les constructions foraines, ainsi que l’élaboration d’un
plan sectoriel d’aménagement du territoire des Monts-de-Pully et développement
de ses instruments d’application, la planification des Monts-de-Pully viole les
principes de coordination prévus notamment aux articles 55, alinéa 1 LATC et 4,
alinéa 1 LAF;
-    la commune de Pully ne pouvait,
sans faire une étude de faisabilité concrète, se contenter d’affirmer que la
planification proposée ne permet plus de dégager des surfaces suffisantes pour
permettre une péréquation réelle;
-    le périmètre de localité ne serait
pas conforme à la définition de l’article 135, alinéa 2 LATC, car trop étendu.
Par ailleurs, il s’agit davantage d’un groupement d’habitations, notion qui a
disparue avec la révision de la LATC, que d’un hameau.
8.-
Dans
le délai prescrit, la
recourante
a
effectué un dépôt de fr. 1’800.-- destiné à
garantir l'émolument et les frais présumés de l'instruction.
9.-
Le
Service de l'aménagement du territoire s'est déterminé par mémoire du 26
février 2001 et a conclu au rejet du recours. Il relève que le projet est
conforme aux objectifs du plan directeur communal et que la faisabilité de la
démarche proposée par la recourante n’est pas démontrée.
La Municipalité s'est déterminée
par mémoire du 13 février 2001 et a conclu au rejet du recours. Elle relève que
la péréquation réelle demandée par la recourante n’est pas possible. En outre,
elle relève qu’il n’existe pas de droit à la péréquation réelle.
Le Service des améliorations
foncières s’est déterminé par lettres des 19 mars 2001 et 8 janvier 2002.
Il relève que la péréquation réelle ne paraît pas techniquement réalisable vu
le rapport très faible entre la surface mise en zone à bâtir et celle du
territoire des Monts-de-Pully.
La recourante a déposé des
déterminations complémentaires en date du 20 juin 2001. La Municipalité a fait
de même le 28 juin 2001.
10.-
Suite
aux mesures d’instruction complémentaires ordonnées par l’autorité de céans en
date du 20 février 2002, la commune a produit une étude de faisabilité de la
péréquation pour le projet tel que présenté. La recourante s’est encore
déterminée par lettres des 25 février et 25 avril 2002. La Commune a fait de
même en date des 21 mars et 29 avril 2002, alors que le SAT a produit des
déterminations complémentaires en date du 19 mars 2002.
11.-
L’autorité
de céans a statué à huis-clos, sans procéder à une inspection locale, vu le
caractère purement technique des arguments invoqués. Les parties ont adhéré à
cette solution et ont renoncé à la tenue d’une audience. Les arguments des
parties seront repris pour autant que de besoin dans les considérants de droit
ci-après.
considérant
en droit
:
I.-
a) En
vertu des articles 60 et 60a de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions (ci-après : LATC), la décision sur oppositions en matière de plan
général, de plan partiel d'affectation communal ou de plan de quartier peut
faire l'objet d'un recours au Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports (actuellement Département des infrastructures, ci-après : le
Département), dans un délai de dix jours dès réception de la décision. Par
plan, on entend aussi bien la représentation graphique que le règlement
afférent.
b) Aux termes de l'article 60a,
alinéa 1 LATC, le recours n'est cependant recevable que si l'opposant a un
intérêt digne de protection. Selon l'article 33, alinéa 3, lettre a de la
loi fédérale du 22 juin  1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), la
qualité pour agir doit être reconnue au moins dans les mêmes limites que celles
définies par l'article 103, lettre a de la loi fédérale d'organisation
judiciaire. Un recours n'est recevable que si le recourant a un intérêt digne
de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. Selon la
jurisprudence fédérale, l'intérêt peut être de fait ou de droit. Il permet au
recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de
nature matérielle, économique, idéale ou autre par la décision contestée.
c) En l'espèce, la recourante est
propriétaire de terrains à l’intérieur du périmètre du plan général
d’affectation. Il ne fait donc aucun doute qu’elle a qualité pour agir, dès
lors que la décision attaquée régit le statut de sa parcelle et que ce statut
est précisément contesté.
II.-
En
vertu de l'article 33 LAT et de l'article 60a, alinéa 2 LATC, le Département
statue tant en légalité qu'en opportunité, avec un plein pouvoir d'examen.
Certes, l'article 2, alinéa 1er
LATC précise que "l'Etat laisse aux communes la liberté d'appréciation
nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches". Cette disposition reprend
ainsi la règle de droit fédéral posée à l'article 2, alinéa 3 LAT. Les communes
jouissent donc en matière d'aménagement du territoire d'une liberté
d'appréciation suffisamment importante pour que l'on puisse leur reconnaître
une autonomie, pour autant que leurs décisions soient compatibles avec les buts
de la LAT et de la LATC (ATF 106 Ia 70, JT 1982 I 552; ATF 104 Ia 139, JT 1980
I 243). L'exigence de l'article 2, alinéa 3 LAT s'adresse aux autorités de
planification et non aux autorités de recours. Elle ne réduit donc pas le libre
pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple contrôle de la légalité,
même si l'examen au fond s'exerce avec une certaine retenue dans la mesure où
la décision se fonde sur des circonstances locales. Il en résulte que
l'autorité de recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée
de façon correcte et objective (ATF 109 Ia 123 c. 5b).
A cet égard, les principes
développés par la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'approbation
des plans d'affectation servent de référence (ATF 114 Ia 245ss, c. 2b).
Selon ces principes, l'autorité de recours ne peut substituer sa propre
appréciation à celle des autorités de planification, mais doit examiner si
elles sont restées dans les limites d'une appréciation consciencieuse des
intérêts à prendre en considération.
III.-
La
recourante relève que la commune aurait dû procéder à une péréquation réelle
pour définir le périmètre de la zone à bâtir et octroyer à chaque propriétaire
une part de terrain à bâtir. La commune pour sa part réfute cet argument en
soutenant d’abord qu’au vu de la faible part de terrain à bâtir, une
péréquation réelle n’était pas possible. Suite à l’étude complémentaire
ordonnée par l’autorité de céans qui a conclu à la faisabilité théorique d’une
péréquation, la commune a relevé qu’une telle péréquation ne serait pas
opportune et coûterait trop cher. Il y a dès lors lieu d’examiner si c’est à
juste titre que la commune a estimé qu’une péréquation réelle ne s’imposait pas
en l’espèce.
A titre préalable on relèvera
qu’actuellement le territoire des Monts-de-Pully n’est pas régi par un plan
d’affectation, mais par l’article 135, alinéa 1 LATC qui précise que les
territoires ou fractions de territoire d'une commune qui ne sont pas encore
régis par un plan d'affectation ou un règlement, comprennent, de par la loi, le
périmètre de localité et le territoire agricole. Il s’ensuit que le plan
litigieux doit en premier lieu délimiter les zones agricoles et les zones à
bâtir (art. 14 LAT en relation avec les art. 48, 52 et 53 LATC).
IV.-
Selon
l’article 135 LATC, le périmètre de localité est l'aire délimitée par une ligne
entourant à une distance de cinquante mètres les bâtiments extérieurs d'une
localité (ville, village ou hameau). La zone à bâtir est ainsi délimitée par le
périmètre de localité, le restant du territoire étant régi par les règles
régissant la zone agricole, applicables par analogie.
En l’espèce, il y a d’abord lieu
de fixer précisément le périmètre de localité au sens de la disposition
précitée, dès lors que la recourante conteste la surface prise en compte à ce
titre en page 3 du rapport d’aménagement selon l’article 47 OAT.
A première vue, le périmètre de
localité au sens de l’article 135, alinéa 2 LATC devrait être composé du
périmètre compris dans le cercle traitillé, qui englobe les parcelles nos 3183,
3169, 3168 et 3166. Or, le périmètre du PPA du hameau des Trois-Chasseurs,
défini en page 3 du rapport d’aménagement, précité tient compte d’un périmètre
de localité plus étendu englobant, outre les parcelles précitées, la parcelle
n° 2258 et étendant la limite du périmètre, censée passer à 50 mètres à
l’extérieur des bâtiments, à la route cantonale afin de respecter le découpage
géographique du terrain.
Selon les explications
complémentaires données par le SAT en date du 19 mars 2002, le périmètre
de localité n’a jamais été fixé de manière définitive à ce jour. L’arrêt du
Tribunal administratif AC 95/221 du 20 décembre 1996, ne concerne que la
parcelle n° 3169 et relève simplement qu’il n’est pas contesté que cette
parcelle se trouve dans le périmètre de localité, ce qui est effectivement le
cas. Selon le SAT, "
il est
important de définir, en premier lieu, les constructions faisant partie
intégrante du hameau des Trois Chasseurs. Nous pouvons inclure très facilement
l’ensemble des constructions situées sur les parcelles nos 3183, 3161, 3168 et
3169, excluant celles situées sur les parcelles nos 3205, 3163, 3172, 3171 et
3190. Quant à la construction située sur la parcelle n° 2258, nous considérons
qu’elle fait partie spatialement du hameau. En effet, les éléments
caractéristiques permettant d’affirmer qu’il s’agit d’un hameau sont les
constructions greffées sur le même réseau routier, les espaces de cours, de
jardins, la végétation (arbres, haies) tels que définis par le plan intitulé
"Caractéristiques du site" en page 11 du rapport OAT. Ce plan est par
ailleurs très conforme à la réalité (voir orthophoto ci-joint) et peut servir
de document de référence
".
L’autorité de céans se rallie
entièrement à la position du SAT et considère, après avoir examiné la photographie
produite par le SAT, qu’il y a lieu d’inclure le bâtiment sis sur la parcelle
n° 2258 dans le périmètre de localité et tracer la limite à 50 m. des bâtiments
extérieurs pour définir le périmètre de localité. On constate alors que le
périmètre de localité ainsi obtenu est légèrement plus restreint le long de la
route avant le virage que le périmètre fixé par le rapport OAT, mais un peu
plus étendu dans le virage, de sorte que la surface prise en compte est à peu
près identique dans les deux cas. Il y a donc lieu de prendre en compte, comme
l’a fait la commune, d’un périmètre de localité d’une surface de 29'875 m
2
,
tel que défini en page 3 du rapport OAT.
V.-
La
recourante fait ensuite valoir que le projet ne respecte pas le principe de
coordination entre les mesures d'aménagement et les mesures de remaniement
parcellaire prévues dans la LATC et la LAF (53 al. 2 LATC et 4 al. 1 LAF).
La coordination des mesures
d’aménagement et des mesures de remaniement parcellaire implique qu’une étude
préalable de faisabilité du projet tienne compte à la fois des exigences de
l’aménagement du territoire et des problèmes liés à la propriété du sol. Or, ce
principe a été respecté en l’espèce, dès lors que le projet litigieux est
réalisable sans porter atteinte aux droits des propriétaires des terrains
compris dans le périmètre du plan. La recourante ne fait d’ailleurs pas valoir
que le plan est irréalisable, ni qu'il porterait atteinte à ses droits de
propriétaire, et cela à juste titre puisque le statut de ses parcelles reste
identique. La recourante, en soutenant que la commune devait procéder à une
péréquation réelle fait davantage valoir une atteinte au principe de l’égalité
de traitement entre tous les propriétaires du périmètre.
VI.-
Selon
l’article 53, alinéa 2 LATC, "
Les
communes peuvent, avant d'adopter une zone agricole ou viticole, fixer un
périmètre provisoire comprenant une zone à bâtir conforme aux prescriptions de
l'article 48 sur un dixième au maximum de ce périmètre et une zone agricole ou
viticole sur le solde. L'approbation définitive de ces deux zones
par le Département des
infrastructures peut être subordonnée à un remaniement parcellaire soumis à
péréquation réelle, par exemple sous la forme d'un remaniement parcellaire sur
l'ensemble du périmètre
".
Il s’ensuit de cette disposition
qu’elle est applicable lorsque les communes adoptent une zone agricole ou
viticole au sens de l’article 52 dans le cadre de l’adoption d’un plan
d’affectation sur un territoire qui était régi auparavant par l’article 135 LATC.
Dans ce cas, les communes sont autorisées à affecter un dixième au maximum du
territoire agricole au sens de l’article 135 LATC en zone à bâtir, étant
entendu que le périmètre de localité reste en zone à bâtir et n’est pas compris
dans le périmètre de l’article 53, alinéa 2 LATC.
L’approbation définitive de la
zone agricole et de la zone à bâtir n’est cependant pas obligatoirement
subordonnée à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle. Il s’agit
d’une simple possibilité, laissée à l’appréciation de l’autorité compétente. Le
principe de l’égalité de traitement doit cependant être respecté.
VII.-
Selon
le rapport OAT, le périmètre de localité est de 29'875 m
2
qui doit
être déduit de l’ensemble du périmètre dans lequel doit être approuvé une zone
agricole et une zone à bâtir. Il s’ensuit que ce périmètre est de 1'933'965 m
2
(1’963'840 – 29'875). De cette surface, un dixième au maximum peut être affecté
en zone à bâtir, à savoir 193’396,5 m
2
.
Selon l’article 48, alinéa 1
LATC, "
Les zones à bâtir
sont affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au
commerce, aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements
publics et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au
délassement; ces types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires,
mixtes, à option, superposés ou limités dans le temps
".
En vertu de cette disposition,
font donc partie de la zone à bâtir dans le cas d’espèce, la zone d’utilité
publique (environ 30'300 m
2
) et la zone régie par le plan
d’affectation du hameau des Trois-Chasseurs (46'200 m
2
). La zone
intermédiaire est en revanche une zone inconstructible (art. 51, al. 2 LATC).
L’étude complémentaire du bureau
GEA effectuée à la demande de l’autorité de céans conclut, contrairement à ses
études précédentes, à la faisabilité théorique d’une péréquation réelle avec un
coefficient de plus-value de 1,94. Le bureau relève cependant qu’une
péréquation reviendrait à attribuer une surface constructible de 250 m
2
par propriétaire et engendrerait des coûts disproportionnés par rapport au
résultat escompté. On relèvera également que seuls deux propriétaires privés
bénéficient de terrains constructibles supplémentaires, à savoir M. Albert
Cuendet et pour une petite part les 4 enfants de Roger Cuendet, étant précisé
que la majeure partie du terrain constitue du terrain de dégagement pour les
bâtiments déjà construits. Pour le surplus, le seul propriétaire bénéficiaire
est la commune de Pully. Les zones d’utilité publiques appartiennent entièrement
à la commune de Pully qui les affectera pour des installations d’intérêt
public.
Dans ces conditions, l’autorité
de céans est d’avis que c’est à juste titre que la commune a renoncé au
remaniement parcellaire au vu du choix d’aménagement effectué. Certes, le plan
directeur mentionne à titre de mesure pour atteindre les objectifs
d’aménagement des Monts-de-Pully un examen des possibilités d’une péréquation
foncière et d’un statut juridique pour les constructions foraines. Cet examen a
toutefois été effectué et parvient à la conclusion qu’au vu du choix
d’aménagement, la péréquation, si elle est théoriquement possible, n’est
toutefois pas opportune au vu des coûts disproportionnés qu’elle engendrerait.
On peut certes déplorer que la Municipalité ait produit des études, qui se sont
par ailleurs révélées inexactes, qu'au cours de la présente procédure. Mais
quoiqu'il en soit, l'étude démontre que le coefficient est inférieur à 2 et que
les coûts de la péréquation seraient disproportionnés par rapport au résultat.
Il s'ensuit que la commune a correctement usé de son pouvoir d'appréciation en
la matière. Le fait qu'elle n'ait pas été en mesure de présenter immédiatement
une étude correcte au Conseil communal ne change rien, dès lors que l'erreur
n'a pas influé sur les motifs de la décision qui n'ont pas été infirmés par
l'étude produite. La décision de la commune de ne pas procéder à la péréquation
dans le cas d’espèce doit donc être confirmée.
VIII.
-       La
recourante fait encore valoir qu’au vu des conclusions erronées du bureau GEA
présentées oralement à la séance du conseil communal, la décision attaquée
serait viciée et devrait donc être annulée.
Ce grief relève davantage de la
loi sur les communes (art. 145 LC) et apparaît donc irrecevable à ce stade.
Mais cette question peut rester ouverte, dès lors que la décision du conseil
communal ne saurait être considérée comme viciée.
En effet, l’étude erronée
produite au dossier en cours de procédure par la Municipalité n’existait pas
sous cette forme au moment de la prise de décision du Conseil communal, ni le
complément fourni en cours d'instruction du présent recours. Or, les
informations, dont disposait le Conseil au moment de la prise de décision
étaient correctes. M. le Municipal Reichen a répondu au conseiller
Pierre-William Loup que "
La
Municipalité n’avait aucune obligation de mettre en œuvre une péréquation.
(...) Les règlements d’aménagement du territoire priment sur les notions de
péréquation
". Le préavis en page 12 précise que
"
La planification conforme tant
au droit qu'à la volonté populaire manifestée en 1988 ne permet plus une
péréquation réelle sur le périmètre du plan général d'affectation des
Monts-de-Pully, faute de terrains à bâtir en suffisance pour atteindre un
coefficient admissible de plus-value
". Le rapport du
bureau GEA du 18 mars 2002 a conclu qu’une péréquation était théoriquement
possible, mais qu’elle serait trop coûteuse par rapport au résultat escompté.
Elle aurait pour résultat d’octroyer 250 m
2
de terrain constructible
par propriétaire, ce qui est manifestement insuffisant pour pouvoir construire.
Les explications données par la Municipalité au Conseil communal, bien qu’elles
fussent quelque peu confuses, rejoignent cependant cette conclusion, à savoir
que la surface du terrain à bâtir nouvellement créée par le PGA est trop faible
pour pouvoir donner à chaque propriétaire des droits à bâtir suffisants pour
ériger un bâtiment. Or, cette conclusion s’avère correcte, au vu de l'étude
produite en cours de procédure. Les conseillers avaient ainsi le choix entre
adopter la proposition telle que présentée ou exiger une modification du projet
tendant à augmenter les droits à bâtir de manière à pouvoir effectuer une
péréquation qui permette à chaque propriétaire d’obtenir un terrain à bâtir suffisamment
grand pour pouvoir y ériger une construction. Le Conseil communal a opté pour
la première solution. Il a ainsi respecté la volonté populaire qui ne voulait
pas d’une zone à bâtir trop importante dans ce secteur. Les quelques erreurs
figurant dans les explications de la Municipalité n’ont donc pas pu influencer
faussement les conseillers, du moment que les motifs de la décision proposée, à
savoir qu'une péréquation réelle n'est pas possible, faute de terrain à bâtir
en suffisance pour atteindre un coefficient admissible de plus-value, se sont
révélés exacts.
IX.-
Il
résulte des considérants qui précèdent que le recours formulé par Edmée Dräyer
doit être rejeté. Vu l’issue du recours, les frais sont mis à la charge de la
recourante qui devra en outre verser à la Commune de Pully la somme de
fr. 1'500-- à titre de dépens.
Par
ces motifs,
le Département des infrastructures
d é c i d e :
I.            Le recours formé par Edmée Dräyer
est rejeté;
II.           un émolument de fr. 1'800.- (mille huit cents) est mis à
la charge de la recourante, somme compensée par l’avance de frais effectuée;
III.          Edmée Dräyer versera à la Commune de Pully la somme de
fr. 1'500.-- (mille cinq cents) à titre de dépens;
IV.          La
présente décision est notifiée :
-    à Edmée
Dräyer, par l'intermédiaire de son conseil Me Pierre Jomini, avocat, case
postale 2432, 1002 Lausanne, sous lettre signature;
-    à la
Municipalité de Pully, par l’intermédiaire de son conseil Me Jacques Haldy,
avocat, case postale 3485, 1002 Lausanne, sous lettre signature;
elle est également
transmise en copie pour information :
-    à M. le Préfet
du district de et à Lausanne;
-    au Service de
l'aménagement du territoire;
-    au Service des
améliorations foncières
-    au Service de justice, de
l'intérieur et des cultes."
Le chef du Département:
Philippe Biéler
Le même jour que la
décision citée ci-dessus, soit le 16 juillet 2002, le Département des
infrastructures a rendu une seconde décision, qui n'a pas été communiquée à la
recourante mais seulement à la commune et au Service de l'aménagement du
territoire, qui approuve "sous réserve des droits des tiers" les deux
plans litigieux et précise que cette approbation n'engage pas le département
quant au financement de la route de contournement du hameau des Trois
Chasseurs. Cette seconde décision indique qu'elle peut faire l'objet d'un
recours au Tribunal administratif. La mention de l'approbation a été publiée
dans la Feuille des avis officiels du 19 juillet 2002 (p. 14) mais sans
l'indication de la voie de recours ni la précision citée ci-dessus.
B.                    Par acte du 6 août 2002,
la recourante a contesté cette décision en concluant à son annulation et à
celle du conseil communal, le dossier étant renvoyé à la Commune de Pully qui
est tenue, principalement, de prévoir dans les deux règlements litigieux un
article supplémentaire prévoyant que l'entrée en force de chacun des deux plans
est subordonnée à la réalisation du remaniement parcellaire avec péréquation
réelle, et subsidiairement à ce que l'étude de faisabilité du 18 mars 2002
établie par le bureau GEA, produite en cours de procédure devant le
département, soit soumise au conseil communal pour que celui-ci statue à
nouveau sur l'opposition de la recourante et les deux plans litigieux.
L'autorité intimée,
sous la plume du Service de justice, de l'intérieur et des cultes en date du 19
août 2002, a conclu au rejet du recours en se référant aux motifs de la
décision attaquée.
Par lettre du 22 août
2002, le Service de l'aménagement du territoire a renoncé à déposer des
observations en se référant à celles qu'il avait déposées en première instance.
Interpellé sur la
question de savoir s'il n'aurait pas dû attirer à la procédure les
propriétaires susceptibles de participer à la péréquation réelle en cas
d'admission du recours, le Département des infrastructures, sous la plume du
Service de justice, de l'intérieur et des cultes en date du 10 septembre 2002,
a répondu que les propriétaires, en grand nombre, ne sont pas lésés par la
décision attaquée et que l'autorité intimée les aurait invités à participer à
la procédure si elle avait envisagé de modifier leur statut.
Les parties, de même
que des propriétaires du périmètre, se sont enquis de l'aboutissement de la
procédure.
L'audience ayant été
appointée, le Service de justice, de l'intérieur et des cultes a demandé par
lettre du 15 décembre 2003 à être dispensé de comparaître en exposant, suite à
un téléphone avec le juge instructeur, que l'auteur du projet de décision signé
par le chef du Département des Infrastructures avait quitté le Service de justice
et que, s'agissant de l'application des dispositions sur la péréquation réelle,
il n'existait actuellement aucune pratique constante en la matière, seuls de
très rares recours ayant nécessité l'examen de ces dispositions.
C.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 30 janvier 2004 à Pully. Ont participé à cette
audience la recourante personnellement, accompagnée de son beau-fils, le
géomètre Jean-Marie Marlétaz et assistée de l'avocate Véronique Fontana, le
conseiller municipal Gil Reichen, assisté de l'avocat Jacques Haldy,
accompagnés de l'urbaniste Jean-Marie Valloton, de M. Richter de
l'administration communale ainsi que du géomètre Olivier Renaud. Le Service de
l'aménagement du territoire était représenté par l'aménagiste Jean-François
Bauer.
Le géomètre mandaté
par la commune a versé au dossier et commenté un tableau intitulé "calcul
global péréquation" ayant servi de base au document "évaluation PGA
et PPA " établi le 18 mars 2002 par le bureau d'urbaniste mandaté par la
commune.
Le représentant de la
recourante a versé au dossier un procès-verbal de l'assemblée générale du 13
mars 2003 du syndicat d'améliorations foncières volontaire des Monts-de-Pully.
On précisera encore
qu'en début d'audience le président a signalé, tout en précisant que cela ne
semblait pas justifier de récusation, que le géomètre mandaté par la commune
est un assesseur du Tribunal administratif où il siège fréquemment et que le
président de la commission du conseil communal qui avait rapporté sur l'objet
du litige, l'avocat Philippe-Edouard Journot, est un petit-cousin de ce
magistrat.
Le présent arrêt a été
soumis aux juges de la chambre de l'aménagement et des constructions selon
l'art. 21 ROTA et il n'a pas soulevé d'objections.
Considérant en droit:
1.                     Dans leur teneur en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2003, les art. 60 ss de la loi cantonale sur
l'aménagement du territoire et des constructions, du 4 décembre 1985 (LATC)
prévoient que la décision du conseil communal sur l'opposition formulée à
l'encontre d'un plan d'affectation peut faire l'objet d'un recours au
Département des infrastructures, qui statue tant en légalité qu'en opportunité
(art. 60 a al. 2 LATC; c'est le droit fédéral, à l'art. 33 al. 2 b LAT, qui
impose
"qu'une autorité de recours cantonale au moins ait libre pouvoir
d'examen"
). La décision du Département des infrastructures (dont le
projet est en général préparé par le Service de justice et législation, comme
le permet l'art. 5 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure de
recours devant les autorités administratives inférieures) peut ensuite faire
l'objet d'un recours au Tribunal administratif. Le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif, en vertu de la règle générale de l'art. 36 lit. a et c LJPA, est
limité au contrôle de la légalité, à l'exclusion de l'opportunité de la
décision attaquée.
La procédure
d'adoption des plans d'affectation a cependant été modifiée avec effet au 1er
janvier 2004 : le recours intermédiaire au Département des infrastructures a
été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal administratif, qui jouit
alors d'un libre pouvoir d'examen (art. 60 al. 1 LATC nouveau). Toutefois, les
modifications de la procédure d'adoption et d'approbation des plans
d'affectation ne sont pas applicables aux plans qui ont déjà été adoptés par le
conseil de la commune (art. 3 de la loi du 4 mars 2003 modifiant la LATC). En
l'espèce, la décision du Conseil communal étant antérieure au 1
er
janvier 2004, ce sont les anciennes règles de procédure en vigueur au 31
décembre 2003 qui sont applicables.
2.                     La recourante conteste
la décision du Département des infrastructures rejetant son recours contre la
décision du conseil communal adoptant les deux plans d'affectation litigieux.
Elle demande que le règlement de ces deux plans soit modifié en ce sens que
l'entrée en force de chacun d'eux est subordonnée à la réalisation d'un
remaniement parcellaire avec péréquation réelle.
3.                     De manière générale,
l
'approbation d'un plan d'affectation ou
d'un plan de quartier de compétence m
unicipale peut être subordonnée
à un remaniement parcellaire. L
es mesures d'aménagement du territoire et les mesures de remaniement
parcellaire doivent être coordonnées.
Cela résulte des
termes concordants de l'art. 55 LATC et de l'art. 4 loi du 29 novembre 1961
(LAF; v. encore l'art. 85k LAF concernant le remaniement nécessaire à la
réalisation d'un plan de quartier de compétence municipale). C'est précisément
la loi sur les améliorations foncières qui régit alors le remaniement
parcellaire, sous réserve des dispositions de la LATC (art. 55 al. 3 LATC).
Elle prévoit notamment le principe de la double estimation (art. 86 cité
ci-dessous) pour le remaniement de terrains à bâtir dans lequel la
réglementation en matière de construction est différente dans l'ancien et dans
le nouvel état de propriété.
a)                     La
péréquation réelle par voie de remaniement parcellaire, c'est-à-dire
l'opération que réclame la recourante, fait l'objet de dispositions spéciales
qui prévoient que l'approbation d'un plan d'affectation communal par le
Département des infrastructures
peut
être subordonnée à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle. Cela
résulte de l'art. 51 al. 3 LATC (affectation d'une zone intermédiaire à la
construction), de l'art. 53 al. 2 LATC (adoption d'une zone à bâtir avec une
zone agricole) et de l'art. 53 al. 3 (dérogation au blocage des zones agricoles
pendant 25 ans).
En l'espèce, il
résulte de la décision du Département des Infrastructures, non contestée sur ce
point de fait, que le territoire des Monts-de-Pully n’est actuellement pas régi
par un plan d’affectation: la séparation entre la zone agricole et la zone à
bâtir, qui est l'une des exigences fondamentales de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980,
n'est pas encore opérée sur ce territoire. Il en résulte qu'on se trouve en
présence d'une surface qui est encore régie par le régime transitoire de l’art.
135 LATC, ainsi que l'a constaté, pour l'une des parcelles du Hameau des
Trois-Chasseurs, l'arrêt AC 1995/0221 du 20 janvier 1996 (pour d'autres
exemples d'application de l'art. 135 LATC, v. not. AC 2003/0121 du 28.11.2003,
AC 2001/0215 du 31.01.03, AC 2001/0026 du 31.12.2002, AC 1993/0249 du
01.07.1996).
Il s'agit donc en
l'espèce d'examiner l'application de l'art. 53 LATC (en particulier son alinéa
2) qui a la teneur actuelle suivante:
Sauf
circonstances exceptionnelles, les communes dont une partie du territoire est
affectée à l'agriculture ou à la viticulture doivent prévoir une zone agricole
ou viticole et lui réserver suffisamment de terres cultivables.
Les communes
peuvent, avant d'adopter une zone agricole ou viticole, fixer un périmètre
provisoire comprenant une zone à bâtir conforme aux prescriptions de l'article
48 sur un dixième au maximum de ce périmètre et une zone agricole ou viticole
sur le solde. Les mesures d'aménagement et les mesures de remaniement
parcellaire doivent être coordonnées. L'approbation définitive de ces deux
zones par le Département des infrastructures
peut être subordonnée à un remaniement parcellaire
soumis à péréquation réelle, par exemple sous la forme d'un remaniement
parcellaire sur l'ensemble du périmètre.
Les zones
agricoles et viticoles ne peuvent être modifiées avant un délai de vingt-cinq
ans dès leur approbation par le Département des infrastructures, de
l'aménagement et des transports, sauf dérogations exceptionnelles accordées par
celui-ci. Pour les zones agricoles et viticoles conformes à la présente loi et
approuvées avant son entrée en vigueur, le délai part de cette approbation.
L'octroi d'une dérogation peut être subordonné à la condition que la commune
impose une péréquation réelle au sens de l'alinéa 2.
b)                     Les règles de la loi
sur les améliorations foncières relatives aux remaniements parcellaires soumis
à péréquation réelle, au sens de l'art. 53 al. 2 LATC, figurent aux art. 98b à
98d LAF. Ces dispositions prévoient ce qui suit:
Art. 98b LAF
Lorsqu'une
commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un remaniement
parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux dispositions de la
LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation comprenant les
sous-périmètres agricole et à bâtir et les dispositions réglementaires
applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux dispositions de
la LATC qui s’appliquent aux plans d’affectation.
Les règles
relatives au remaniement de terrains à bâtir sont applicables par analogie,
sous réserve des articles 98c et 98d.
Art. 98c LAF
Les enquêtes
publiques portent sur le périmètre et les sous-périmètres du syndicat, ainsi
que sur la double estimation prévue à l'article 86, laquelle peut également
tenir compte de critères d'estimation agricoles tels que le rendement et la
nature des terres.
Art. 98d LAF
La commission de
classification attribue à chaque propriétaire des parcelles dans la zone
agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien état de
propriété.
Elle tient compte
dans la mesure du possible des voeux des propriétaires désirant obtenir une
attribution plus ou moins importante dans l'une ou l'autre zone.
Quant aux règles
relatives au remaniement de terrains à bâtir, qui sont applicables par analogie
en vertu de l'art. 98b al. 2 LAF cité ci-dessus, ce sont notamment les
suivantes:
Art. 86 al. 1
LAF
Lorsque la réglementation en matière de construction est différente dans
l'ancien et dans le nouvel état de propriété, les terrains font l'objet d'une
double estimation:
a)            les biens-fonds de l'ancien état de propriété sont taxés en
fonction notamment de leur situation, de leurs équipements (accès, égouts,
alimentation en eau, énergie), de leur forme, de leur topographie, des
dispositions en vigueur réglementant les constructions et des possibilités
objectives de construire dans un proche avenir;
b)           une
fois l'emplacement des ouvrages collectifs connu, la commission de
classification procède à une nouvelle estimation des terres selon les mêmes
critères, mais compte tenu de la nouvelle réglementation.
Art. 87 LAF - e) Répartition des parcelles
La commission de classification attribue à chaque
propriétaire des parcelles en règle générale constructibles, dont les
dimensions sont telles que leur valeur totale soit, autant que faire se peut,
proportionnelle à la valeur de l'ancien état de propriété. Dans la mesure où
cette proportion ne peut être respectée, les différences sont compensées par
une soulte en argent.
La nouvelle répartition n'a pas pour objectif
le regroupement des parcelles de l'ancien état de propriété.
Art. 88 LAF - f) Expropriation
Lorsqu'un remaniement parcellaire est exécuté en
corrélation avec un plan d'affectation prévu par la LATC, le syndicat peut
exproprier un propriétaire dont la prétention est si minime qu'il n'est pas
possible de lui attribuer une parcelle constructible dans le nouvel état de
propriété.
Le syndicat peut également recourir à
l'expropriation pour permettre à l'Etat ou à la commune d'obtenir les terrains
réservés à des fins d'intérêt public, selon un plan d'affectation prévu par la
LATC, par une imputation proportionnelle à la valeur de l'ancien état de propriété
de chacun des membres du syndicat; cette imputation donne droit à une indemnité
en argent.
Les articles 114 et 115 de la loi sur
l'expropriation sont applicables.
c)                     Comme le Tribunal
administratif a déjà eu l'occasion de le constater, la péréquation réelle offre
la possibilité d'assurer l'égalité de traitement des propriétaires en cas
d'adoption d'une nouvelle zone à bâtir remplaçant en tout ou partie une zone
intermédiaire (art. 51 al. 3 LATC) voire une zone agricole (art. 53 al. 3
LATC), notamment lorsqu'une partie du périmètre concerné doit demeurer ou être
nouvellement colloqué en zone agricole (art. 53 al. 2 LATC). La répartition
équitable de l'augmentation de valeur imputable au changement d'affectation
implique que celui-ci n'ait pas encore sorti ses effets au bénéfice de certains
propriétaires seulement. Cela signifie concrètement que l'entrée en vigueur de
la nouvelle réglementation en matière de construction doit être différée
jusqu'au transfert de propriété (art. 68 à 70 et art 93 LAF). Il s'agit d'une
exigence du principe de coordination (art. 55 LATC, art. 51 al. 4 LATC, art. 4
al. 1 LAF). C'est ce qui permet de procéder à la double estimation de l'art 86
LAF, l'une en fonction de l'ancien état, la seconde en fonction du nouvel état
(voir les arrêts AF 1999/0005 et AF 1999/0010 du 2 juin 2000 concernant le
syndicat AF du Mont-sur-Lausanne, qui rappellent l'évolution des règles légales
en matière de péréquation réelle; v. également AF 2001/0007 du 27 juin 2001).
c)                     Le Tribunal fédéral a
mis en rapport le mécanisme de la péréquation réelle avec les exigences de
l'art. 5 al. LAT, qui prévoit ceci:
"Le droit cantonal établit un régime de
compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages et des
inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement."
Le Tribunal fédéral a
constaté, en statuant sur un recours contre l'arrêt AF 1993/0007 rendu au sujet
du syndicat à péréquation réelle du Mont-sur-Lausanne, que le remaniement à
péréquation réelle aboutit à une compensation, entre les propriétaires, des
avantages et des inconvénients résultant de l'établissement du plan
d'affectation. Il constitue dès lors un exemple des institutions que les
cantons peuvent adopter afin de réaliser le mandat à eux confié par l'art. 5
al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), alors même que
le législateur fédéral envisageait surtout des mesures fiscales de prélèvement
et, éventuellement, de redistribution de la plus-value créée par des mesures
d'aménagement. Pour le Tribunal fédéral, la double estimation des terres est un
élément fondamental de la péréquation réelle: elle a pour effet que la
plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne profite pas seulement aux
propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais qu'elle est au contraire
répartie entre tous les propriétaires du périmètre, quel que soit l'emplacement
de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci (ATF 1P.672/1995 du 28 juin 1996,
ATF 122 I 120).
Cette jurisprudence
fédérale a été confirmée, toujours en relation avec le syndicat de remaniement
avec péréquation réelle du Mont-sur-Lausanne, dans des arrêts où le Tribunal
fédéral a constaté que la péréquation réelle consiste en une redistribution des
terres connexe à la délimitation ou à l'extension  de la zone à bâtir, tendant
à réaliser l'égalité de traitement des propriétaires. Les terres à l'ancien
état sont estimées selon leur valeur avant l'établissement du plan
d'affectation, en tenant compte notamment de leur rendement agricole, de leur
équipement éventuel et des possibilités objectives de bâtir dans un proche
avenir. Pour la confection du nouvel état, elles sont estimées à nouveau, à
leur valeur  d'après le statut qui leur est conféré par le plan. Chaque
propriétaire reçoit des parcelles en zone à bâtir ou en zone  agricole, en
proportion de la valeur de l'ancien état de propriété. La double estimation des
terres entraîne que la plus-value des surfaces classées en zone à bâtir ne
profite pas seulement aux propriétaires de ces surfaces à l'ancien état, mais
qu'elle est au contraire répartie entre tous les propriétaires du périmètre,
quel que soit l'emplacement de leurs parcelles à l'intérieur de celui-ci. Le
remaniement à péréquation réelle constitue un exemple des régimes de
compensation que les cantons peuvent instituer conformément à l'art. 5 al. 1 de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire  (ATF 1P.438/2000 15 mai 2001
concernant l'arrêt AF 1999/0010; ATF 1P.440/2000 du 1er février 2001 concernant
l'arrêt AF 1999/0005).
Il est vrai que le
droit vaudois ne connaît pas à proprement parler de régime de compensation
conforme à l'art. 5 LAT. Cependant le fait que le Grand Conseil ait rejeté le
projet de loi présenté par le Conseil d'Etat en vue de l'introduction d'un
régime de compensation de la plus-value (Exposé des motif 266 déjà cité, BGC
janvier 1998 p. 7177, spéc. p. 7209 et 7295; la loi du 4 février 1998 issue de
ces débats ne contient effectivement pas de dispositions sur le prélèvement de
la plus-value) ne permet pas de s'opposer à l'exécution d'un remaniement avec
péréquation réelle lors de l'adoption d'un plan d'affectation. C'est ce qu'a
constaté le Tribunal fédéral dans les arrêts déjà cités (ATF 1P.440/2000 du 1er
février 2001 et 1P.438/2000 du 15 mai 2001, consid. 3b).
4.                     La question de savoir
si ou dans quelles circonstances l'adoption d'un plan d'affectation sera - ou
non - subordonnée à un remaniement parcellaire avec péréquation réelle est
délicate. On rappellera à titre préliminaire que l'une des innovations
introduites par les modifications légales du 13 septembre 1976 (pour un rappel
plus détaillé v. les arrêts AF 1999/0005 et AF 1999/0010 déjà cités) consistait
en la généralisation de la péréquation réelle en cas de création de nouvelles
zones à bâtir (BGC septembre 1976 p. 839). Cependant, comme le Tribunal a déjà
eu l'occasion de le relever (AF 1999/0005 et AF 1999/0010 et  du 2 juin 2000),
l'exécution d'une péréquation réelle en cas d'affectation à la construction
d'une zone agricole ou d'une zone intermédiaire n'est plus prévue que par des
dispositions purement potestatives dans la LATC du 4 décembre 1985 (art. 51 al.
3 et art. 53 al. 2 et 3 LATC).
a)                     L'art. 53 LATC n'est
pas particulièrement explicite, ceci même sur la détermination de l'autorité
compétente pour exiger l'exécution d'une péréquation réelle. Il s'agit
logiquement du Département des infrastructures puisque c'est l'approbation des
zones par ce dernier qui peut être subordonnée au remaniement avec péréquation
réelle. Il en va d'ailleurs de même lorsque cette opération conditionne une
dérogation au blocage durant vingt-cinq ans des zones agricoles et viticoles au
sens de l'art. 53 al. 3 LATC. On observe toutefois que l'art. 51 al. 3 semble
prévoir que l'affectation d'une zone intermédiaire à la construction peut être
subordonnée "par la commune" à l'exécution d'une péréquation réelle
(v. ég. l'art. 53 al. 3 in fine LATC). Cela s'explique dans la pratique par le
fait que la règle qui subordonne l'entrée en force du nouveau plan
d'affectation à l'exécution d'un remaniement avec péréquation réelle est en
général contenue dans le règlement communal lui-même. Or l'élaboration de ce
règlement implique, avant son adoption par les autorités communales, un examen
préalable par le Département des Infrastructures, prévu par l'art. 56 LATC. Cet
examen précède la procédure d'adoption qui comporte une enquête publique puis
une décision du conseil communal. Le règlement communal correspondant n'en
reste pas moins subordonné, à la fin de la procédure d'adoption, à
l'approbation d'une autorité cantonale, qui seule lui confère force obligatoire
selon le droit fédéral (art. 26 al. 1 et 3 LAT). Or cette autorité cantonale
compétente pour approuver les plans d'affectation communaux est, en droit
vaudois, le Département des Infrastructures (art. 61 LATC).
C'est donc bien le
Département des Infrastructures qui est compétent pour décider si l'approbation
du plan d'affectation communal doit ou non être subordonnée à un remaniement
parcellaire avec péréquation réelle.
b)                     Quant aux conditions
dans lesquelles la péréquation réelle peut être exigée, l'art. 53 LATC reste
muet.
La jurisprudence du
Tribunal administratif, à l'époque où l'art. 53 LATC attribuait la compétence
de décision au Conseil d'Etat (aussi compétent à l'époque pour approuver les
plans communaux), s'abstenait d'entrer en matière sur cette question (AC
1997/0208 du 8 octobre 1998; AC 1999/0106 du 28 octobre 1999). En effet, la loi
excluait un recours au Tribunal administratif contre les décisions du Conseil
d'Etat (art. 4 al. 2 LJPA). Il est toutefois arrivé, dans un cas, que le
Tribunal administratif entre en matière et examine la question d'une dérogation
au délai de blocage des zones agricoles pendant 25 ans sous l'angle d'un
éventuel abus du pouvoir d'appréciation du Conseil d'Etat (AC 1997/0095 du 17
mars 1998). Saisi, contre cet arrêt du tribunal, d'un recours critiquant
l'absence de motivation de la décision du Conseil d'Etat octroyant la
dérogation, le Tribunal fédéral, qui aurait certes pu se contenter de constater
que l'arrêt du Tribunal administratif était motivé sur ce point, avait jugé que
l'octroi de la dérogation de l'art. 53 al. 3 LATC ne dépend d'aucune condition
particulière et que la liberté d'appréciation du gouvernement cantonal est donc
complète, si bien qu'on peut admettre que le Conseil d'Etat se trouve
simplement appelé à exercer un contrôle supplémentaire de l'opportunité du
plan, de sorte que, le cas échéant, une issue positive de ce contrôle ne
nécessite aucune motivation spécifique (ATF 1A.92/1998 30 décembre 1998, RDAF
1999 I 412).
c)                     En l'espèce, la
décision du Département des infrastructures du 16 juillet 2002 a exposé ce qui
suit dans le considérant déterminant:
"L’approbation définitive de
la zone agricole et de la zone à bâtir n’est cependant pas obligatoirement
subordonnée à un remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle. Il s’agit
d’une simple possibilité, laissée à l’appréciation de l’autorité compétente. Le
principe de l’égalité de traitement doit cependant être respecté.
De son côté, la
recourante conteste, pour des motifs sur lesquels on reviendra plus loin, la
conclusion du département intimé selon laquelle la péréquation réelle serait
impossible. Selon elle en réalité, la commune a préféré allouer 16'325 m² en
zone constructible à certains propriétaires du PPA du hameau des
Trois-Chasseurs, s'allouer à elle-même environ 30'300 m² en zone d'utilité
publique, et gratifier certains propriétaires d'une zone intermédiaire qui sera
constructible moyennant un plan spécial pour 8'500 m². Pour la recourante, il
s'agit d'une inégalité de traitement évidente entre les propriétaires du
périmètre du plan général d'affectation des Monts-de-Pully.
Quant à la
municipalité, elle fait valoir dans sa réponse au recours que la décision de
procéder à un remaniement avec péréquation réelle est une faculté à la
disposition des communes, sans obligation légale de l'utiliser. C'est donc
selon elle aux autorités communales d'apprécier s'il leur apparaît opportun de
lier la procédure d'affectation à un remaniement avec péréquation. La commune
en déduit qu'il n'y a pas lieu de revenir en détail sur cette question
d'appréciation et d'opportunité compte tenu de la nature du contrôle effectué
par le Tribunal administratif. Rappelant que le principe de l'égalité de
traitement a une portée relative en matière d'aménagement du territoire, la
commune expose qu'il n'y a pas inégalité de traitement ni arbitraire à accorder
aux propriétaires du hameau des Trois-Chasseurs une extension mesurée de la
zone constructible pour les seuls terrains proches de l'actuel périmètre de
localité.
d)                     Il est douteux que l'on
puisse suivre jusque dans ces dernières extrémités la conception de la commune
selon laquelle la décision de procéder ou non par péréquation réelle
échapperait à tout contrôle juridictionnel par le Tribunal administratif pour
le motif qu'elle relèverait exclusivement de l'opportunité. En tout cas, il est
erroné d'affirmer que ce serait aux autorités communales d'apprécier s'il leur
apparaît opportun de lier la procédure d'affectation à un remaniement avec
péréquation. En effet, comme on l'a vu plus haut, c'est au Département des
Infrastructures que la loi vaudoise attribue la compétence de subordonner
l'approbation du plan d'affectation communal à une péréquation réelle.
e)                     Sur ce point, on ne
comprend guère comment le Département des Infrastructures peut, dans sa
décision du 16 juillet 2002, considérer que la décision de procéder ou non à un
remaniement avec péréquation réelle est
"laissée à l’appréciation de
l’autorité compétente"
alors qu'il est lui-même l'autorité investie de
pouvoir de décider de subordonner l'approbation du plan à une telle
péréquation. Cette formule trahit apparemment le fait qu'il n'existe aucune
pratique constante en matière d'application des dispositions sur la péréquation
réelle, comme le Service de justice (qui est en pratique l'auteur de la
décision attaquée) l'a admis dans sa lettre du 15 décembre 2003, et que le
Département des Infrastructures, à en croire les explications fournies en
audience par le Service de l'aménagement du territoire, s'en remet en réalité
au choix de la commune.
Ce qui est certain,
c'est que la décision de procéder - ou non - par voie de péréquation réelle ne
peut pas être prise sans que soient énoncés les critères qui la guident. En
tous les cas, lorsque comme en l'espèce un propriétaire demande que
l'approbation d'un plan d'affectation soit subordonnée à l'exécution d'une
péréquation réelle, il a le droit de recevoir du Département des
Infrastructures une décision exposant les motifs du refus qui lui est par
hypothèse opposé. L'art. 53 LATC n'est donc pas respecté si le Département des
Infrastructures se borne à s'estimer lié par la position exprimée par la
commune. En somme, le Département des Infrastructures abuse de son pouvoir
d'appréciation en ne l'utilisant pas, situation qui est parfois qualifiée comme
"excès de pouvoir négatif". Il s'agit là, comme en cas d'abus positif
du pouvoir d'appréciation, d'une violation de la loi car si la loi confère à
une autorité un certain pouvoir d'appréciation, pour que puisse être tenu
compte de l'ensemble des circonstances, l'administré a le droit que ce pouvoir
d'appréciation soit effectivement exercé (ATF 102 1 b 187; GE 2003/0057 du 24
septembre 2003; GE 1993/032 du 12 novembre 1993 publié dans RDAF 1994, 145;
Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, N° 4.3.2.3 p. 376).
La décision attaquée
est donc apparemment viciée en raison de cet "excès de pouvoir
négatif" du Département des Infrastructures. Il est vrai que tout en
laissant entendre de manière ambiguë que la décision dépendait de la commune,
la décision du Département des Infrastructures a néanmoins exposé que "le
principe de l’égalité de traitement doit cependant être respecté". Mais
sur ce point également, on cherche en vain dans la décision attaquée une
motivation relative à l'égalité de traitement.
5.                     En l'absence, dans la
décision du Département des Infrastructures, d'une motivation expliquant selon
quels critères il y avait lieu ou non de procéder à une péréquation réelle, on
ne voit comment cette décision pourrait être maintenue car il n'appartient pas
au Tribunal administratif de reconstituer une motivation que le Département des
Infrastructures devait élaborer en utilisant son pouvoir d'examen en
opportunité.
Reste néanmoins à
examiner ce qui a finalement emporté la décision du Département, à savoir non
pas l'examen du principe de l'égalité de traitement, mais le constat de
l'impossibilité pratique de l'opération de péréquation réelle. En effet, les
dispositions de la LATC relatives à la péréquation réelle ne sauraient imposer
cette opération si elle s'avère clairement impossible pour des motifs
techniques, par exemple si la dérogation au blocage de la zone agricole durant
25 ans ne touche qu'une surface si réduite que la plus-value dégagée demeure
négligeable.
6.                     La motivation de la
décision du Département est fondée sur le constat que la péréquation réelle,
théoriquement possible, n'est pas opportune en raison de ses coûts
disproportionnés et du fait que la surface de terrain à bâtir nouvelle créée
par le plan d'affectation était trop faible pour pourvoir donner à chaque
propriétaire des droits à bâtir suffisants pour ériger un bâtiment. La
recourante conteste toutefois les conditions dans lesquelles ce constat a été
arrêté. Il faut à cet égard rappeler l'essentiel des faits pertinents :
Dans l'opposition
qu'elle a déposée le 10 juillet 2000 lors de l'enquête sur les plans
d'affectation litigieux, la recourante rappelait que le plan directeur communal
contenait sous chiffre 5.34 des objectifs tendant tant à l'examen des
possibilités d'une péréquation financière et d'un statut juridique pour les
constructions foraines qu'à l'élaboration d'un plan sectoriel d'aménagement du
territoire des Monts-de-Pully. Elle relevait qu'un syndicat d'améliorations
foncières avait été créé en 1983 à cet effet, que cependant, le rapport
d'aménagement selon l'art. 26 OAT n'examinait pas la possibilité d'une
péréquation réelle et elle contestait les déclarations de la commune devant
l'assemblée générale du syndicat selon laquelle la péréquation ne serait pas
possible. Comme l'a relevé le Département des infrastructures dans une lettre
du 11 mai 2001 interpellant la commune en cours de procédure, le représentant
de la municipalité, lors de la séance du conseil communal du 11 octobre 2000, a
fait état, au sujet de l'impossibilité de la péréquation, d'une étude
fournissant
"de manière interne au niveau de notes de calcul des
éléments très complets qui ont été établis"
. D'après les précisions
qui ont été fournies à l'audience du tribunal, le représentant de la
municipalité n'avait en réalité pas consulté cette étude et il s'est fié à ce
qu'on lui en avait relaté. Invitée par le département à fournir les documents
correspondant, la commune a fourni le 5 juin 2001 des documents qui venaient
d'être établis et dont le Département des infrastructures, le 20 février 2002
sous la plume de la conseillère juridique du Service de justice chargée de
l'instruction, a exposé aux parties qu'ils étaient erronés, faute notamment de
prendre en compte la valeur du terrain agricole restant. C'est finalement avec
l'aide d'un géomètre que le bureau d'urbanisme mandaté par la commune a pu
fournir, sous la forme d'un tableau commenté du 18 mars 2002, les éléments sur
lesquels s'est fondé le département des infrastructures.
On peut effectivement
se demander avec la recourante si l'on peut encore confirmer une décision du
conseil communal dont les débats pourraient avoir été influencés par
l'allégation d'une étude dont l'existence ou du moins le contenu à l'époque
reste incertain, dont la deuxième version produite en seconde instance s'est
avérée erronée, avant que la conviction du département intimé ne soit
finalement emportée par la troisième version grâce aux ultimes documents nouveaux
versés au dossier en fin de procédure par le mandataire de la commune. En tous
les cas, il est douteux, quoi qu'en dise la décision du département intimé, que
ce grief relève de la compétence du Conseil d'Etat comme autorité de recours
contre les décisions du conseil communal (art. 145 LC), tant il est lié à la
solution du litige de fond concernant le contentieux des plans d'affectation.
La question peut cependant rester ouverte car la décision du département intimé
ne peut pas être confirmée pour un autre motif.
7.                     La décision du
département intimé est fondée sur le constat que la péréquation, si elle était
théoriquement possible, n'était pas opportune parce que le coefficient de
péréquation serait inférieur à 2 (1,94 selon l'approximation du  géomètre) et
que les coûts de l'opération seraient disproportionnés; elle ajoute que
l'opération aurait pour résultat d'octroyer 250 m² de terrain constructible par
propriétaire, ce qui est manifestement insuffisant pour pouvoir construire. La
décision du Département des Infrastructures a déduit de ces éléments que le
conseil communal avait ainsi le choix soit d'adopter la proposition présentée,
soit d'exiger une modification du projet augmentant les droits à bâtir, et
qu'il avait opté pour la première solution, respectant la volonté populaire
refusant une zone à bâtir trop importante, sans être influencé par les quelques
erreurs figurant dans les explications de la municipalité,
"du moment
que les motifs de la décision proposée, à savoir qu'une péréquation réelle n'est
pas possible, faute de terrain à bâtir en suffisance pour atteindre un
coefficient admissible de plus value, se sont révélés exacts"
.
a)                     Il est exact que le
coefficient de péréquation calculé approximativement par le géomètre de la
commune est de 1,94. Il s'agit du rapport entre la valeur des terrains du
périmètre concerné à l'ancien état, c'est-à-dire selon leur statut juridique
actuel, d'une part, et d'autre part, la valeur de ces mêmes terrains, au nouvel
état, après l'entrée en vigueur des nouveaux plans d'affectation. Ce rapport a
été calculé par le géomètre mandaté par la commune, qui est aussi le secrétaire
de la commission de classification du syndicat existant, dans le cadre duquel
la commission de classification a procédé à l'estimation des terrains à
l'ancien état. Ce géomètre a estimé que la valeur de l'ancien état passerait de
3'143'778 francs à 6'102'438 francs dans le nouvel état, d'où le coefficient de
1,94. Le calcul tient compte, autour des bâtiments existants, de surfaces
"neutralisées", c'est-à-dire exclues de la péréquation en vertu d'un
principe qui ne figure pas dans la loi mais dont la nécessité semble s'imposer
(v. à ce sujet notamment l'arrêt AF 1993/0007; il s'agit en somme de tenir
compte du fait que certaines parcelles sont déjà construites et équipées, comme
le rappelle un arrêt AC 2001/0031 du 27 septembre 2001 concernant le plan
d'affectation de Cheseaux qui soumet un périmètre de la zone intermédiaire au
régime de l'art. 51 al. 3 LATC; v. ég. AF 1999/0022 du 20 avril 2000). On
notera au passage que la recourante conteste toutefois la manière dont ces
surfaces neutralisées ont été quantifiées dans le calcul provisoire du
géomètre, qui s'est fondé par mesure de simplification sur les indications du
Registre foncier relatives à la nature du terrain (place-jardin, pré-champ,
bâtiment, etc.).
C'est à tort que le
département intimé a considéré d'emblée qu'un rapport de 1,94 serait en soi
insuffisant pour permettre une péréquation réelle. On rappellera à cet égard
que dans le syndicat du Monts-sur-Lausanne, le coefficient de péréquation était
de 2,2623 (v. par exemple l'état de fait de l'arrêt AF 1999/0005 du 2 juin
2000). Un coefficient de péréquation de l'ordre de 2 ne peut donc pas être
considéré comme un obstacle absolu à la péréquation.
b)                     En outre, la recourante
conteste à juste titre le raisonnement selon lequel la péréquation serait
impossible parce qu'elle conduirait à attribuer aux propriétaires (à un grand
nombre d'entre eux plus exactement) une surface inférieure à 250 m², qui serait
insuffisante pour construire. En effet, comme la recourante le fait valoir, la
péréquation réelle permet, par le jeu du coefficient de péréquation,
d'attribuer des surfaces de terrain agricole supplémentaire à ceux des
propriétaires dont le nouvel état ne comprendrait par hypothèse aucun terrain à
bâtir. Certes, l'urbaniste mandaté par la commune a fait état en audience d'une
consultation des propriétaires (qu'aucune pièce du dossier ne relate) dont il
résulterait selon lui, du moins pour ceux d'entre eux qui se sont prêtés à
l'exercice, que les agriculteurs ont été interrogés et qu'ils n'étaient pas
intéressés à recevoir du terrain à bâtir, ce qui rendait inutile la péréquation
réelle. Telle n'est toutefois pas la question déterminante. En effet, c'est
précisément dans la possibilité pour les agriculteurs d'obtenir des surfaces
supplémentaires en terrain agricole (et non du terrain à bâtir) que pourrait
résider l'intérêt de la péréquation (telle est par exemple l'opération
qu'envisageait le rapporteur de la commission parlementaire saisie du projet de
loi sur la protection de Lavaux, BGC automne 1978 p. 1332 et 1339). Ainsi,
l'art. 98d al. 1 LAF prévoit l'attribution à chaque propriétaire de parcelles
dans la zone agricole et dans la zone à bâtir (en fonction de la valeur de
l'ancien état de propriété), mais il ne s'impose pas nécessairement que chaque
propriétaire reçoive à la fois du terrain dans l'une et l'autre zone. Au
contraire, l'art. 98d al. 2 prévoit que la commission de classification doit
tenir
compte dans la mesure
du possible des voeux des propriétaires désirant obtenir une attribution plus
ou moins importante dans l'une ou l'autre zone.
La récolte
des vœux (art. 32 du règlement du 13 janvier 1988 d'application de la LAF) peut
donc précisément faire apparaître la possibilité de compenser, entre les
différents propriétaires, l'absence d'attribution de terrain à bâtir par une
augmentation de la surface attribuée en zone agricole, et inversement:
l'absence d'attribution de terrain agricole peut permettre l'attribution d'une
surface utilisable en zone à bâtir. Il ne faut pas perdre de vue non plus que
selon l'art. 87 al. 1 LAF, le syndicat peut prévoir des soultes en argent pour
compenser les différences.
On rappellera enfin la
possibilité pour le syndicat de recourir à l'expropriation en application de
l'art. 88 al. 1 LAF qui a la teneur suivante :
"Lorsqu'un remaniement parcellaire est
exécuté en corrélation avec un plan d'affectation prévue par la LATC, le
syndicat peut exproprier un propriétaire dont la prétention est si minime qu'il
n'est pas possible de lui attribuer une parcelle constructible dans le nouvel
état de propriété.
L'application de cette
disposition permet le cas échéant d'éliminer les prétentions des propriétaires
qui sont insuffisantes pour qu'ils puissent réclamer une parcelle
constructible. On notera au passage que l'attribution de terrain exclusivement
en zone agricole peut aussi permettre dans un tel cas d'assurer la compensation
nécessaire. Il est donc erroné de partir de l'idée que l'opération devrait
obligatoirement aboutir à la constitution de parcelles en zone à bâtir
présentant une surface -  inutilisable - de 250 m²
c)                     Il résulte de ce qui
précède que la décision du Département des Infrastructures, pour autant qu'elle
motive le refus de procéder à une péréquation réelle, tire des conclusions
erronées de l'étude produite en cours de procédure, et qu'elle a été rendue en
méconnaissances des règles susceptibles de s'appliquer. Pour le surplus, il
n'appartient pas au Tribunal administratif, dans le cadre d'un contrôle limité
à la légalité, d'élaborer une quatrième et nouvelle version de la motivation de
la décision du conseil communal ni d'examiner s'il faut prendre en compte
d'autres éléments tels que le coût de l'opération de remaniement, le risque que
se produisent les difficultés évoquées par le représentant du Service de
l'aménagement du territoire en relation avec le Syndicat du Mont-sur-Lausanne,
que ce représentant a qualifié d'exemple à ne pas suivre, ainsi que les
difficultés mathématiques, évoquées en audience par l'un des mandataires de la
commune, que pourrait susciter selon lui l'importante différence de valeur (de
quelques francs à 250 fr./m²) entre la zone agricole et la zone à bâtir au
nouvel état. En effet, il s'agit là d'éléments, en grande partie techniques,
sur lesquelles il appartient à l'autorité intimée, qu'il s'agisse du Conseil
communal ou du Département des Infrastructures, d'établir d'office les faits,
ce qui ne peut guère se faire que sur la base d'une étude faisant l'objet d'un
rapport écrit et accessible à tous les intéressés (y compris les propriétaires
dont les intérêts seraient péjorés par l'éventuelle  péréquation). Le renvoi de
la cause à l'autorité précédente s'impose en tout cas lorsque les éléments
déterminants ne peuvent pas être élucidés par l'audition de témoins en
audience, surtout si cette audience est consacrée à une cause où seule une des
propriétaires concernée est partie, l'instance précédente n'ayant pas appelé
les autres propriétaires à participer à l'instruction (voir dans le même sens,
sur l'obligation d'établir les faits qui incombe à l'autorité de première
instance, l'arrêt FI 2003/0042 du 13 octobre 2003).
Il convient donc de
renvoyer le dossier au Conseil communal pour qu'il rende une nouvelle décision
motivée. La décision du Département statuant sur le recours d'Edmée Dräyer sera
réformée dans ce sens. Pour la bonne règle, celle par laquelle il a approuvé
les plans litigieux, non notifiée à la recourante mais également sujette à
recours (art. 61 LATC), doit être annulée également.
8.                     Le recours est admis
sur le principe mais les conclusions de la recourante tendant à ce que la
commune soit tenue d'emblée de prévoir une péréquation réelle dans les
règlements litigieux ne peuvent être allouées en l'état. L'arrêt sera rendu
sans frais pour la recourante. Un émolument doit être mis à la charge de la
commune en application de l'art. 55 al 2 LJPA. Représentée par son beau-fils
dont il n'est pas établi, malgré sa qualité de géomètre, qu'il s'agisse en
l'espèce d'un mandataire rémunéré, la recourante n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 16 juillet 2002 par le Département des infrastructures est réformée
en ce sens que le recours est admis et la décision rendue le 11 octobre 2000
par le conseil communal de la Commune de Pully annulée, le dossier étant
renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision.
III.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cent) francs est mis à la charge de la commune de
Pully.
mad/Lausanne, le 25 octobre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint