vd_omni · FO.2023.0010 · 2024-05-15 · fr

Département des finances et de l'agriculture (DFA)/Commission foncière rurale, Section I, A.________, B.________, C.________ | Vente d'un domaine agricole de deux frères à un tiers agriculteur. Dénonciation d'une tierce personne qui soutient que le tiers agriculteur n'aurait pas l'intention d'exploiter personnellement le domaine acheté. Refus de la CFR I d'entrer en matière sur la dénonciation. Recours du DFA contre ce refus.Il convient de bien circonscrire l'objet du litige, l'art. 71 LDFR permettant à l'autorité compétente en matière d'autorisation de révoquer sa décision lorsque l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses indications. En l'espèce, l'acquisition n'a pas eu lieu immédiatement après la délivrance de l'autorisation de sorte que celle-ci a dû être renouvelée. La date effective de la reprise du domaine n'est pas claire et les circonstances pourraient avoir changé entre 2019 et 2020, notamment en raison d'un hypothétique contrat avec un tiers fermier. Il appert que ces questions n'ont pas été suffisamment instruites et que la décision attaquée doit être annulée, la cause étant renvoyée à la CFR I pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants. Dans l'hypothèse où de fausses déclarations de l'acheteur seraient établies dans une première phase, il conviendra que la CFR I apprécie, dans une deuxième phase, s'il y a lieu d'ordonner la révocation de l'autorisation d'acquisition. Recours partiellement admis dans la mesure de sa recevabilité. Recours au TF déclaré irrecevable (2C_304/2024 du 2 juillet 2024)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2024 FO.2023.0010

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mai 2024
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente;
M. Etienne Poltier, juge rapporteur, et M. Antoine Rochat, assesseur.
Recourant
Département des finances et de
l'agriculture,
à Lausanne,
Autorité intimée
Commission foncière rurale, Section
I,
à Lausanne,
Propriétaire
A.________
à ********
Tiers intéressés
1.
B.________
à ********
2.
C.________
********
tous deux représentés par Me Félicien
MONNIER, avocat à Lausanne.
Objet
droit foncier
rural
Recours Département des finances et de l'agriculture (DFA)
c/ décision de la Commission foncière rurale du 26 mai 2023 refusant d'entrer
en matière sur la dénonciation du 20 juin 2022 adressée par D.________.
Vu les faits suivants:
A.
a) Né le ******** 1953, A.________ se trouvait, en 2018, à la tête
d’un domaine agricole dont le centre d’exploitation se trouvait à Bussigny (bâtiment
ECA n° ******** sis sur la parcelle n° ********); il détenait
par ailleurs divers biens-fonds sur le territoire des communes de Bussigny, Boussens,
Echandens et Penthaz, notamment. La parcelle n° ******** de Bussigny, à la
suite de nouvelles mesures d’aménagement, se trouvait en zone d’habitation
collective et était entourée de biens-fonds affectés à la zone à bâtir. Il
envisageait ainsi le déplacement de son centre d’exploitation.
b) C.________, né le ******** 1957, et son
frère B.________, né le ********1952, se trouvaient à la même date à la tête
d’une entreprise agricole, dont le centre d’exploitation était situé à
Oulens-sous-Echallens. Leur domaine était composé principalement des parcelles n
os
********
et ******** sises dans cette commune (cette seconde parcelle abritait également
le centre d’exploitation), ainsi qu’un bien-fonds sur le territoire de la
commune de Boussens. Souhaitant prendre leur retraite, les frères C.________ et
B.________ ont projeté d’aliéner leur entreprise. A cet effet, ils ont fait
établir, par Estimapro, une expertise portant sur l’estimation de la valeur de
leur domaine et du prix licite de celui-ci; le rapport, du
22 décembre 2017, conclut à un prix licite global du domaine de
4'363'490 francs.
B.                a) Par lettre du 11 juin 2019,
accompagné du formulaire de requête à la Commission foncière rurale section I
(ci-après : la CFR), la notaire Sophie Vautier Dreyer a formé, au nom des
frères C.________ et B.________, une requête en vue de l’autorisation de la vente
de leur entreprise agricole, composée des parcelles n
os
********
et ******** d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que n° ******** de Boussens.
Elle a exposé tout d’abord les vœux des aliénateurs souhaitant prendre leur
retraite et dès lors se défaire de leur entreprise. Elle a également présenté la
situation de A.________, soulignant que celui-ci devait se reconstituer un
centre d’exploitation, en remplacement de celui qu’il détenait à Bussigny. Ce
courrier précisait ce qui suit :
″Monsieur A.________ a bien
entendu l’intention d’exploiter personnellement le domaine qu’il se propose
d’acquérir de Messieurs C.________ et B.________ et il a les capacités pour le
faire. Ils ont convenu entre eux que Monsieur A.________ commencera à exploiter
personnellement les terrains dès la fin de ce printemps 2019.″
On lit encore dans le formulaire de requête adressé
le même jour à la CFR que l’acquéreur a l’intention d’exploiter personnellement
l’entreprise au sens de l’art. 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991
sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
b) Par décision du 28 juin 2019, la CFR a
autorisé l’acquisition de l’entreprise des frères C.________ et B.________ par A.________,
″vu l’absence de motif de refus″.
La Direction générale de l’agriculture, de la
viticulture et des affaires vétérinaires (ci-après: la DGAV) a déclaré,
par courrier du 15 juillet suivant, qu’elle n’entendait pas faire usage de son
droit de recours.
c) Par lettre du 1
er
décembre 2020,
la notaire précitée s’est adressée à nouveau à la CFR, en rappelant la teneur
de l’autorisation précitée (délivrée dans le dossier AUT 1767). Elle indiquait
que, pour diverses raisons, la reprise du domaine agricole des frères C.________
et B.________ par A.________ n’avait pas encore eu lieu, mais que la signature
de l’acte de transfert était prévue pour le début de l’année 2021. Elle ajoutait :
″Votre autorisation datant
de plus d’une année, je vous saurais gré de bien vouloir me confirmer sa
validité, étant précisé que les informations qui vous ont été communiquées le
11 juin 2019 et sur lesquelles vous avez basé votre décision sont toujours
valables.″
La CFR, dans une correspondance du 9 décembre 2020,
a donné une suite favorable à cette lettre en confirmant la validité de la
décision du 28 juin 2019, ″
dans la mesure où la situation de fait n’a
pas changé
″.
d) Par acte notarié Vautier Dreyer, C.________
et B.________ ont vendu à A.________ l’entreprise agricole dont ils étaient
propriétaires, soit les parcelles n
os
******** et ********
d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que la parcelle n° ******** de Boussens; le
prix a été fixé à un montant de 4'480'000 francs.
Les différentes clauses de cet acte de vente
n’appellent pas de mention particulière, sous une modeste réserve. En effet,
les biens-fonds d’Oulens-sous-Echallens, objets de la vente, ont été convoités par
l’entreprise F.________ pour l’exploitation d’une décharge ou d’un centre de
traitement des déchets. Cela étant, les vendeurs se sont vu accorder par l'acte
de vente un droit au gain dans l’hypothèse où tout ou partie des immeubles
objets de cet acte serait vendu en vue d’y réaliser une décharge ou un centre
de tri des déchets, ce à concurrence de 33% du gain net réalisé.
e) On notera encore que B.________, ayant
atteint l’âge de la retraite en 2017, a acquis avec son épouse une parcelle sur
la commune du Lieu aux fins d’y résider pour sa retraite; il y habite
d’ailleurs depuis 2018. Il a cependant fait les trajets depuis la Vallée de
Joux pour venir exploiter son domaine dans l’attente que la vente de celui-ci
puisse aboutir. Les frères B.________ et C.________ ont poursuivi cette
exploitation en 2021, sur la base d’un contrat de location passé avec
l’acquéreur A.________ (contrat du 14 avril 2021). Selon ce contrat, il est
précisé que A.________, après les récoltes, devra se charger de planter les
cultures intermédiaires et les cultures pour l’année 2022.
Les frères BC.________ ont enfin cédé à A.________
leur parc de machines et notamment leurs véhicules agricoles.
C.
a) Agissant par l’intermédiaire d'un avocat en date du 20 juin 2022,
D.________, lequel s’était intéressé en 2018 à l’acquisition de l’entreprise
des frères B.________ et C.________, a adressé une dénonciation à la CFR au
sujet de la transaction précitée. En substance, il estimait que l’acheteur A.________
avait donné de fausses indications à la CFR en vue d’obtenir l’autorisation
délivrée le 28 juin 2019.
b) La CFR s’est adressée notamment à la DGAV
dans le cadre de l’instruction de cette dénonciation, en lui demandant divers
renseignements; cette dernière les a fournis le 19 août 2022, en y joignant
diverses pièces. La DGAV expose ainsi la situation de A.________ en plusieurs
volets.
aa) Tout d’abord, en 2021, A.________ exploitait
un domaine de 13.24 hectares de surface agricole utile, composé de
diverses parcelles sises sur les communes de Bussigny, Echandens et
Villars-Sainte-Croix. Il déclarait utiliser le bâtiment ECA n° ******** de
Bussigny comme centre d’exploitation. Pour l’année 2022, il annonçait un
domaine de 12.7 hectares de surface agricole utile, toujours avec le bâtiment ECA
n° ******** de Bussigny comme centre d’exploitation.
bb) Par ailleurs, A.________ avait conclu avec E.________,
le 4 avril 2020, un bail à ferme portant sur de nombreuses parcelles qu’il
exploitait précédemment. Selon ce contrat, le bail à ferme portait notamment
sur le bâtiment agricole ECA n° ********; il devait s’étendre en outre à
un bâtiment en construction sur la parcelle n° ******** de Bussigny. Le
centre d’exploitation de E.________ devait donc – apparemment – être abrité
successivement par le bâtiment ECA n° ********, puis dans le nouveau
bâtiment à ériger sur la parcelle n° ******** (art. 3 al. 4 du bail à
ferme précité).
On note également au dossier un second bail à ferme
agricole, désigné comme avenant du précédent, passé entre les mêmes parties (E.________
étant indiqué comme domicilié au ********, à 1030 Bussigny); il a été
conclu le 1
er
mars 2022, avec effet rétroactif au 1
er
novembre 2021. Il porte sur les parcelles n
os
******** et ********
d’Oulens-sous-Echallens, ainsi que n° ******** de Boussens, ce qui
correspond au domaine acquis par A.________ des frères B.________ et C.________.
c) La CFR a donné l’occasion à A.________
d’exercer son droit d’être entendu; elle lui a d’ailleurs adressé plusieurs
correspondances dans le but de le convoquer à une audience qui s’est finalement
déroulée le 8 mai 2023.
Lors de cette séance, A.________ a indiqué avoir
déclaré 5 hectares de surface agricole utile en 2023, qu’il travaillait en
maraîchage. Il a précisé qu'il ne touchait plus de paiements directs mais avait
gardé son numéro d'exploitation. Il a déclaré avoir exploité le domaine
d'Oulens-sous-Echallens des frères B.________ et C.________ dès le mois
d'octobre 2021 et avoir cultivé ces terres personnellement malgré le bail
conclu avec E.________ en avril 2022, car E.________ se battait depuis trois
ans pour obtenir sa reconnaissance par la DGAV et toucher des paiements
directs. A.________ a affirmé ne percevoir aucun fermage de E.________, ni pour
Oulens-sous-Echallens, ni pour les autres biens-fonds affermés. Il a souligné
que le bail du 10 mai 2022 serait applicable le jour où E.________ toucherait
les paiements directs. A.________ a encore évoqué un projet d’acquisition en
2020 du domaine des frères B.________ et C.________ par E.________, qui ne
s'était pas réalisé.
D.
Par décision du 26 mai 2023, la CFR a refusé d’entrer en matière sur la
dénonciation du 20 juin 2022 d’D.________, de sorte que la question d’une
révocation de la décision rendue le 28 juin 2019 (dossier AUT 1767) n’entrait
pas en considération. Cette décision a été notifiée à la DGAV par pli du 12
juin 2023, reçu par cette dernière le 14 juin.
E.
Agissant par acte du 13 juillet 2023, soit en temps utile, le Département
des finances et de l’agriculture a recouru contre la décision précitée auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la
CDAP). Il conclut en substance à la réforme du prononcé attaqué, en ce sens
qu’il est entré en matière sur la dénonciation précitée, que la décision du 28
juin 2019 est en outre révoquée et qu’enfin il est donné ordre au conservateur
du registre foncier de réinscrire C.________ et B.________ comme propriétaires
des parcelles n
os
******** et ******** d’Oulens-sous-Echallens
et n° ******** de Boussens. Le département conclut subsidiairement à
l’annulation de la décision attaquée et au renvoi à la CFR du dossier pour
complément d’instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 19 septembre 2023, la CFR s’en est remise à
justice sur le sort du recours. Agissant par l’intermédiaire d'un avocat commun,
les frères C.________ et B.________ ont déposé des déterminations sur le
recours; ils relèvent qu’ils n’assument aucune responsabilité dans l’origine de
la présente procédure, de sorte qu’ils déclarent s’en remettre à justice quant
au sort à réserver au recours; ils requièrent expressément d'être déchargés de
tout frais ou dépens.
Par lettre du 27 novembre 2023, A.________ a déclaré
s’opposer à une éventuelle révocation de la décision du 28 juin 2019.
Agissant toujours par leur conseil, les frères C.________
et B.________ ont encore complété leur prise de position en date du 6 décembre
2023.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours a été formé par le Département des finances et de
l’agriculture. Or, celui-ci est désigné comme autorité de surveillance en
matière de droit foncier rural sur le plan cantonal. Dès lors, l’art. 83 al. 3
LDFR lui confère la qualité pour recourir à l’encontre des décisions
d’autorisation; cette habilitation vaut également dans l’hypothèse où
l’autorité compétente, en l’occurrence la CFR, refuse de révoquer une
autorisation entrée en force.
Le pourvoi s’avère ainsi recevable; tel est à tout
le moins le cas sur le principe, qu’il conviendra de nuancer s’agissant de
certaines conclusions (voir ci-dessous consid. 2).
2.
Avant d’examiner les mérites du pourvoi, il convient de formuler
quelques généralités s’agissant de la révocation des décisions administratives
entrées en force, puis d’examiner de manière plus précise le régime prévu dans
ce domaine par l’art. 71 LDFR.
a) Lorsque la décision n’est plus susceptible
d’un recours ordinaire, elle acquiert force (ou autorité matérielle) de chose
décidée. L’administré doit alors pouvoir compter sur la stabilité du régime
juridique qui en découle et, suivant le principe général de la bonne foi, y
adapter son comportement. Toutefois, l’administration est aussi tenue d’assurer
l’exacte concrétisation du droit objectif; cette obligation lui incombe en
permanence, en particulier en présence de décisions à effet durable.
L’administration est ici confrontée à une tension entre ces deux postulats
contradictoires. La jurisprudence a admis le principe que l’autorité avait la
faculté de modifier de manière unilatérale la décision — irrégulière — entrée
en force; toutefois, le Tribunal fédéral a estimé qu’il convenait de tenir
compte de la confiance placée par l’administré dans la décision définitive, de
sorte que la révocation n’est possible que sur la base d’une pesée soigneuse
des intérêts en présence, l’intérêt public à l’exacte concrétisation du droit
objectif (ce qui est proche de l’application du principe de la légalité), d’une
part, l’intérêt privé de l’administré au maintien de la décision, d’autre part
(intérêt à la sécurité du droit; voir par exemple ATF 100 Ib 299, spéc. 302).
b) aa) La modification d’une décision
administrative entrée en force (cette remarque vaut aussi bien en matière de
révocation, à l’initiative de l’autorité, que de réexamen ou de révision, sur
demande d’une partie) suppose une démarche en deux étapes (sur la modification
des décisions administratives, voir de manière générale Pierre Tschannen/Markus
Müller/Markus Kern, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5
ème
éd., Berne
2022, N 848 ss; Etienne Poltier, La modification des décisions
administratives
in
Bernasconi/Morgani (édit.), Res iudicata – e poi ?
Revisione, rettifica, riconsiderazione e istituti analoghi, Bâle 2023, p. 43
ss.).
Dans la première étape, il s’agit de déterminer si
la décision en cause est ou non irrégulière, ce qui justifie d’écarter
l’obstacle que constitue le caractère de "chose décidée" de la
décision entrée en force. Lorsque l’initiative de la correction émane de
l’administré, cette première étape apparaît clairement: l’autorité se doit
de vérifier ‑ au plan procédural ‑ que les
conditions lui permettant d’entrer en matière sur la demande de réexamen ou de
révision sont remplies. Lorsque tel n’est pas le cas, la demande doit être
déclarée irrecevable. Dans l’hypothèse où l’autorité prend elle-même
l’initiative d’une modification de la décision, cette première étape reste
(dans la règle) occulte; elle ne débouche en effet pas nécessairement sur une
décision formelle de l’autorité. Cette dernière n’en vérifie pas moins que des
motifs justifient qu’elle se penche à nouveau sur la décision pourtant dotée de
la force (autorité matérielle) de chose décidée.
Une fois levé l’obstacle d’une décision entrée en
force, l’autorité doit procéder, dans la seconde étape, à un nouvel examen sur
le plan matériel. A l’issue de celui-ci, elle peut, sur la base d’une pesée
soigneuse des intérêts en présence (c’est la balance d’intérêts dont on a parlé
plus haut), modifier la décision initiale, mais aussi la maintenir.
bb) S’agissant de la première étape, l’examen
porte sur l’existence d’une irrégularité de la décision, laquelle peut découler
de diverses causes, de fait ou de droit. Ainsi, la décision en cause peut se
révéler viciée, dès l’origine, parce qu’elle repose sur un état de fait erroné;
dès l’instant que l’erreur sur les faits retenus porte sur un élément de nature
à influer sur la décision, il y a matière à revenir sur la décision initiale
entrée en force. L’irrégularité de la décision initiale peut aussi résulter
plus simplement d’une mauvaise application du droit. Il se peut également que
la décision soit affectée d’une irrégularité subséquente, liée à l’évolution de
la situation de fait ou du droit positif; on ne se trouve toutefois pas dans ce
cas de figure en l’espèce.
cc) Si la possibilité d’une révocation doit, à
l’issue de la première étape, être admise, il reste que celle-ci peut se
heurter aux exigences de la sécurité du droit. Ainsi, la modification effective
de la décision irrégulière ne peut intervenir qu’après une balance des
intérêts; il s’agit de comparer ici l’intérêt public à l’exacte concrétisation
du droit objectif et l’intérêt (privé) au maintien de la décision initiale
(balance d’intérêts entre principe de la légalité et protection de la bonne
foi; cf. Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 868; ATF 143 II 1 consid. 5.1;
137 I 69 consid. 2.3).
La jurisprudence illustrant cette balance d’intérêts
est très riche. Elle comporte diverses balises groupant certaines
configurations typiques, respectivement celles où prévaut la protection de la
confiance (ou la sécurité du droit) et celles où l’intérêt public à
l’application de la loi va l’emporter (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N° 871 ss).
Dans la première catégorie, certains auteurs rangent le cas dans lequel la
décision a été suivie de la transaction de droit privé autorisée par celle-ci (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8
ème
éd., Zurich 2020, N° 1257 ss); on trouve dans la seconde catégorie
l’hypothèse de décisions obtenues par l’administré bénéficiaire (autorisations,
subventions, p.ex.) sur la base d’informations fausses ou incomplètes (Tschannen/Müller/Kern,
op. cit., N° 876).
c) Sous l’angle procédural, on relèvera que
l’autorité compétente pour prononcer la révocation ou pour statuer sur une
demande de révision ou de réexamen est celle qui a rendu la décision initiale;
on admet également, à certaines conditions, que l’autorité hiérarchiquement supérieure,
voire l’autorité de surveillance, puisse y procéder (ATF 137 I 69 spéc. 71; 107
Ib 35 spéc. 36). La procédure à suivre est la même que pour la décision
initiale et la nouvelle décision interviendra dans les mêmes formes que
celle-ci.
Les nouvelles décisions, au même titre que la
décision initiale, sont susceptibles de recours, suivant les mêmes voies de
droit. Tel est le cas des décisions de révocation, comme aussi des nouvelles
décisions rendues sur le fond à la suite d’une demande de révision ou de
réexamen. Cependant, dans l’hypothèse où l’autorité refuse d’entrer en matière
sur une telle demande de l’administré, ce dernier peut contester exclusivement
ce prononcé d’irrecevabilité; concrètement, il peut faire valoir seulement que
l’autorité n’a, à tort, pas admis l’existence de motifs de révision ou de
réexamen (par exemple, celle des faits nouveaux importants allégués par
l’intéressé).
d) On a présenté jusqu’ici les principes
généraux dégagés par la jurisprudence en matière de modification des décisions
administratives. Il faut souligner cependant que de nombreuses lois spéciales
abordent ce thème; elles interviennent aussi bien à propos de la première phase
du raisonnement (la question est de savoir s’il existe des motifs de revenir
sur la décision entrée en force) que sur la seconde (il s’agit de déterminer si
cette décision doit ou non être modifiée). On peut citer à cet égard par
exemple le cas de l’art. 71 al. 1 LDFR, pertinent en l’espèce.
Ces règles peuvent limiter les motifs permettant de revenir sur une décision
entrée en force, mais elles peuvent porter également sur la modification de la
décision de fond, notamment en orientant la pesée d’intérêts à laquelle il y a
lieu de procéder usuellement (Tschannen/Müller/Kern, op. cit., N
os
848
et 854).
e) aa) Selon l'art. 71 al. 1 LDFR,
l'autorité compétente en matière d'autorisation révoque sa décision lorsque
l'acquéreur l'a obtenue en fournissant de fausses indications. La révocation
est soumise à deux conditions cumulatives (dans ce sens, TF 2C_761/2020 du 16
décembre 2021 consid. 4.2.2). La première est une condition objective: l'acquéreur
doit avoir donné de fausses indications sur des faits juridiquement
déterminants pour l'octroi de l'autorisation. Ces fausses indications doivent
avoir été causales, en ce sens que l'autorisation aurait dû être refusée si
l'autorité compétente avait connu la situation objectivement exacte. La seconde
condition est subjective: l'autorisation doit avoir été "captée"
("erschlichen"). Il y a captation lorsque l'intéressé connaît ou doit
connaître l'inexactitude de ses indications et qu'il les fait dans le dessein
d'obtenir une autorisation qui lui serait sinon refusée (Beat Stalder
in
Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz über das bäuerliche
Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2
ème
éd., 2011, n
os
3 et
4 ad art. 71).
Lorsqu'elle statue, l'autorité compétente doit en
outre procéder à la pesée des intérêts entre l'intérêt à une application
correcte du droit objectif et l'intérêt à la sécurité du droit, respectivement
à la protection de la confiance. Elle doit également tenir compte du principe
de proportionnalité (Beat Stalder, op. cit., n
o
2 ad art. 71).
bb) On constate ainsi que l’application de la
loi spéciale, en l’occurrence l’art. 71 LDFR, n’exclut pas de procéder
comme exposé plus haut en deux étapes. L’autorité doit examiner tout d’abord si
la décision initiale est irrégulière, cependant uniquement pour le motif que
celle-ci repose sur de fausses déclarations de l’intéressé. Et, si
l’instruction la conduit à entrer en matière, elle doit, dans la seconde phase,
procéder à la balance usuelle des intérêts, le dol de l’intéressé devant sans
doute revêtir un poids significatif dans cette pesée d’intérêts.
cc) Dans le cas d’espèce, l’autorité intimée
s’est arrêtée à la première phase pour conclure qu’il n’y avait pas lieu de
revenir sur la décision du 28 juin 2019 entrée en force. Cela étant, l’autorité
de céans ne saurait étendre son examen à la seconde phase; autrement dit, les
conclusions du département recourant, tendant à la révocation de la décision
précitée, puis à ce qu’ordre soit donné au conservateur du registre foncier de
corriger le contenu de ce registre, apparaissent ainsi irrecevables, dans la
mesure où elles débordent de l’objet du litige. Il s’agit donc uniquement, dans
le cadre du présent recours, d’examiner si c’est à juste titre que la CFR a
écarté l’existence de motifs de révocation de l’autorisation AUT 1767, soit de
fausses déclarations de A.________ (consid. 3 ci-après).
3.
a) S’agissant des aspects de fond, un bref survol des dispositions
topiques est nécessaire. L’art. 9 LDFR traite tout d’abord de la notion
d’exploitant à titre personnel; il prévoit :
″
1
Est
exploitant à titre personnel quiconque cultive lui-même les terres agricoles
et, s’il s’agit d’une entreprise agricole, dirige personnellement celle-ci.
2
Est capable
d’exploiter à titre personnel quiconque a les aptitudes usuellement requises
dans l’agriculture de notre pays pour cultiver lui-même les terres agricoles et
diriger personnellement une entreprise agricole.″
Une personne est qualifiée d’exploitant à titre
personnel d’immeubles agricoles, dès lors qu’elle cultive personnellement les
terres. Pour de nouveaux immeubles qu’il n’exploite pas encore (par exemple en
tant que fermier), l’acquéreur doit s’engager à cultiver personnellement les
terrains qu’il entend acquérir; s’agissant d’un fait futur, il suffit qu’il
rende ce comportement vraisemblable, ce qui peut être le cas par la simple mise
en évidence de ses attaches actuelles ou passées avec l’agriculture (TF 2C_520/2021
du 21 décembre 2021 consid. 6.2 et les auteurs cités).
En vertu de l’art. 61 LDFR, celui qui entend
acquérir une entreprise agricole (cf. art. 7 LDFR) doit obtenir une
autorisation (al. 1); celle-ci est accordée lorsqu’il n’existe aucun motif de
refus (al. 2). L’acquisition d’une entreprise agricole est notamment refusée
lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel (art. 63 al. 1 let.
a LDFR), sous réserve des exceptions mentionnées à l’art. 64 al. 1 LDFR.
b) La question centrale, dans le cas d’espèce, est
ainsi de déterminer si A.________ a fait de fausses déclarations s’agissant de
son intention d’exploiter personnellement le domaine des frères C.________ et B.________,
ce en vue d’obtenir l’autorisation d’acquérir ce domaine (réunissant ainsi les
conditions objective et subjective, posées à l’application de l’art. 71 al. 1
LDFR précité).
aa) On se souvient que l’intimé A.________ a
déclaré vouloir exploiter personnellement le domaine qu’il entendait acquérir.
Il l’a indiqué, par l'intermédiaire de sa notaire, dans un courrier du 11 juin
2019; puis, toujours sous la plume de sa notaire, il a confirmé expressément
que les informations communiquées précédemment dans le courrier du 11 juin 2019
restaient toujours valables. Certes, ce dernier point est quelque peu
approximatif, puisque, dans la lettre de 2019, l’intéressé annonçait reprendre
l’exploitation du domaine d’Oulens à partir de 2019; or, tel n’a pas été le cas
avant l’acte de vente de février 2021. Il n’en a rien été non plus d’ailleurs
durant le dernier trimestre de l’année 2021 (puisque les tiers intéressés ont
encore exploité leur domaine jusqu'au mois d'octobre de cette année-là).
Par ailleurs, la situation qui a suivi reste peu
claire. Il semble en effet résulter d’un contrat de bail à ferme passé avec E.________
que ce dernier devait exploiter le domaine acquis dès l’automne 2021. A.________
affirme au contraire exploiter lui-même ce domaine, le bail à ferme conclu avec
E.________ n’ayant pas été effectivement exécuté au motif que ce dernier n’avait
pas encore droit aux paiements directs.
bb) Les tiers intéressés (soit les frères C.________
et B.________) font valoir qu'au moment où la décision de 2019 a été rendue, on
ne pouvait reprocher à A.________ de fausses déclarations car il avait bien, à
ce moment-là, l’intention d’exploiter lui-même le domaine qu’il convoitait. Cet
argument ne paraît pas déterminant; l’idée du législateur de limiter
strictement les motifs de révocation ne se justifie en effet que dans
l’hypothèse où la décision autorisant la vente est effectivement suivie d’une
vente: il s’agit en somme de limiter le plus possible les situations dans
lesquelles la transaction de droit privé – achevée et transcrite au registre
foncier, mais seulement une telle transaction – ne repose plus sur aucune
autorisation, ce en raison d’une révocation (auquel cas, il convient
d’appliquer l’art. 72 LDFR ; dans ce sens Häfelin/Müller/Uhlmann, op.
cit., N° 1257 ss; Beat Stalder, op. cit., n° 1 ad art. 71). Or en
l’espèce, l’acte de vente n’a été instrumenté, puis inscrit au registre foncier,
qu’en 2021. Dans cette mesure, il est cohérent d’exiger que l’acheteur, dans
ses démarches postérieures à 2019, mais avant l’acte de vente, fasse aussi en
toute transparence des déclarations véridiques, seules de telles déclarations
pouvant servir de fondement à une confirmation de la décision initiale. Autrement
dit, pour examiner l’existence ou non de fausses déclarations, on doit se
placer aussi bien en juin 2019 qu’en décembre 2020.
cc) aaa) L’âge de A.________ était connu
de la CFR en 2019 déjà. Ce dernier allait lui aussi atteindre l’âge de la
retraite, de sorte qu’il ne pourrait plus prétendre au versement des paiements
directs. Or, selon l’expérience générale, un agriculteur ne peut guère
satisfaire l’exigence d’une exploitation à titre personnel s’il ne bénéficie
pas des paiements directs (Hofer
in
Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar
zum Bundesgesetz über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2
ème
éd., 2011, N° 11f ad art. 9). Néanmoins, il va de soi que A.________ n’a
pas fait de fausses déclarations à cet égard, de sorte que cette circonstance
ne saurait être prise en considération dans le cadre de l’art. 71 al. 1
LDFR.
bbb) L’exploitant à titre personnel, au sens de
l’art. 9 LDFR peut être le propriétaire, d’une part, ou le fermier, d’autre
part (Hofer, op. cit., N° 15 ss pour le propriétaire, N° 16a
pour le fermier).
En l’espèce, l’état de fait est sur ce point
extrêmement confus, sauf à faire abstraction du bail à ferme conclu avec E.________
pour le domaine d’Oulens – on rappelle d’ailleurs qu’un projet d’acquisition en
2020 du domaine des frères C.________ et B.________ par E.________ avait aussi
été envisagé. Autrement dit, en l’état du dossier, la cour de céans ne sait pas
qui du propriétaire A.________ ou du fermier E.________ pouvait être considéré
comme exploitant à titre personnel dès l’automne 2021; on observe d’ailleurs
que le premier déclarait le bâtiment ECA n° ********, sis sur la parcelle n° ********
de Bussigny, comme centre d’exploitation, alors que le second disposait du même
bâtiment à teneur du bail à ferme (on ne sait au reste pas à quoi était affecté
le bâtiment d’exploitation sis sur la parcelle n° ******** d’Oulens).
dd) De manière générale, celui qui entend
acquérir une entreprise agricole doit avoir la capacité de l’exploiter à titre
personnel, ainsi que la volonté concrète de le faire.
Exploiter l’entreprise signifie d’ailleurs prendre
toutes les décisions essentielles à la conduite de celle-ci, mais aussi consentir
une force de travail dans la culture et la gestion du domaine. On peut douter
que A.________ ait, après l’acquisition, réellement "exploité à titre
personnel", au sens de l’art. 9 LDFR, le domaine acquis en 2021. De
tels éléments devaient amener la CFR à se demander si l’intéressé lui avait
présenté sa situation et ses intentions à cet égard de manière transparente,
aussi bien en 2019 qu’en 2020 ou s’il lui avait au contraire dissimulé certains
aspects de son projet.
Par ailleurs, si le bail conclu avec E.________
correspond à la réalité – mais ce point paraît contesté –, il existe alors des
indices dans le sens de la thèse suivant laquelle A.________ aurait fait de
fausses déclarations à l’intention de la CFR, à tout le moins en 2020: la
conclusion d’un tel bail pourrait signifier que A.________ n’avait jamais eu
réellement l’intention d’exploiter lui-même le domaine ou, à tout le moins,
qu’il n’avait l’intention de le faire que très passagèrement.
c) En définitive, la cour de céans est
confrontée à un état de fait comportant de nombreux points d’ombre (évoqués
ci-dessus sous let. b). La CFR apparaît mieux placée pour procéder à un
complément d’instruction à ce sujet.
Il convient ainsi d’annuler la décision attaquée et
de renvoyer la cause à la CFR pour complément d’instruction et pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Dans ce cadre, il paraîtrait notamment utile
qu’elle procède à l’audition de E.________ comme témoin et réentende A.________.
On relève encore à ce propos que l’autorité intimée, jusqu’ici, s’en est tenue
à la première phase de l’examen à conduire en matière de révocation de
décisions administratives entrées en force. Au cas où elle conclurait, à
l’issue de la première phase, qu’une révocation doit être envisagée, il lui incomberait,
dans la seconde phase, de procéder à une balance d’intérêts (entre l’intérêt à
la bonne application de la loi, d’une part, et celui de la protection de la
confiance, d’autre part; on pense notamment aux intérêts des vendeurs). On ne
voit d’ailleurs pas que cette pesée d’intérêts puisse être effectuée, en
première instance, par la CDAP.
4.
Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être
admis partiellement. La décision attaquée doit ainsi être annulée, le dossier
étant renvoyé à la CFR pour complément d’instruction et nouvelle décision dans
le sens des considérants.
5.
Les frais du présent arrêt doivent être mis à la charge de A.________,
qui succombe (art. 49 LPA-VD). Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 55
al. 1 LPA-VD
a contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision rendue le 26 mai 2023 par la Commission foncière rurale,
section I (refus d’entrer en matière sur une dénonciation en vue de la
révocation de la décision rendue le 28 juin 2019 dans le dossier AUT1767) est
annulée, le dossier lui étant renvoyé pour complément d’instruction et nouvelle
décision dans le sens des considérants.
III.
L’émolument d’arrêt, par 2’000 (deux mille) francs, est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2024
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.