vd_omni · AC.2023.0299 · 2025-09-04 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Rossinière | En cas de demande d'indemnité pour expropriation matérielle à la suite d'une révision du plan d'affectation (art. 5 al. 2 LAT), il faut examiner si la parcelle concernée a fait l'objet d'un déclassement ou d'un refus de classement en zone à bâtir (non-classement); en l'occurence, il s'agit d'un déclassement, lequel donne en principe lieu à indemnité. L'octroi d'une indemnité suppose que la propriétaire puisse se prévaloir d'un très probable usage prévisible du bien-fonds pour la construction dans un proche avenir. Admission partielle du recours et renvoi de la cause à la DGTL pour qu'elle détermine si cette condition est réalisée, et, dans ce cas, qu'elle statue sur l'indemnité. Cette solution correspond à ce qui a été prononcé par la CDAP dans son arrêt AC.2021.0370 du 16 mai 2023 (Ormont-Dessus, recours au TF pendant).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.09.2025 AC.2023.0299

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 septembre 2025
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme Annick
Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Rossinière,
à
Rossinière.
Objet
Expropriation matérielle
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 26 juillet 2023 rejetant sa demande d'indemnité
pour expropriation matérielle (parcelle n
o
212 de Rossinière)
Vu les faits suivants:
A.
A.________, active professionnellement dans le marché immobilier, est
propriétaire depuis le 12 mai 2004 de la parcelle n
o
212 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Rossinière. Elle l'a achetée à B.________,
C.________ et D.________, qui en étaient les copropriétaires depuis 1974. Cette
parcelle a une surface totale de 9'262 m
2
. Le registre foncier
indique ce qui suit à propos de la couverture du sol: - champ/pré/pâturage:
8'583 m
2
; - route/chemin: 169 m
2
; - forêt: 430 m
2
;
- bâtiment agricole: 80 m
2
. Ce terrain est accessible, depuis le
centre du village, par la route de la Combe. Le premier tronçon de ce chemin
est une route communale faisant partie du domaine public; le second tronçon
(longeant au sud la parcelle n
o
212), construit par un syndicat
d'améliorations foncières vers 1985 (syndicat AF des Bugnons), empiète sur des
parcelles privées, avec une servitude de passage public à pied et pour tous
véhicules. Des conduites d'évacuation des eaux claires et des eaux usées
(EC/EU) ont été installées sous ce chemin.
La parcelle n
o
212 se trouve au
nord-ouest, en amont, du noyau du village de Rossinière; le temple est à une
centaine de mètres (à vol d'oiseau). Le terrain directement voisin au sud est
un pâturage. Un bâtiment a été construit sur une parcelle n
o
230,
entre la parcelle n
o
212 et ce pâturage, au bord de la route de la
Combe (vers le premier virage). La limite ouest de la parcelle n
o
212 jouxte un cordon boisé. En direction de l'est et du nord, les terrains
voisins sont occupés par des chalets, accessibles par la route de la Combe ou
le chemin de Chanella.
La route cantonale menant à Château-d'Oex traverse
le village d'ouest en est, à environ 200 m (à vol d'oiseau) de la parcelle n
o
212. La gare de la ligne de chemin de fer Montreux Oberland bernois (MOB),
implantée sous le village, est à environ 500 m (à vol d'oiseau) de cette
parcelle. La gare est à l'altitude de 890 m, le centre du village à 920 m, le
temple à 950 m, la partie inférieure de la parcelle n
o
212 à 960 m
et sa partie supérieure à 990 m.
B.
Le premier plan général d'affectation (plan général des zones) de la
commune de Rossinière a été adopté par le Conseil communal le 28 avril 1982,
après une mise à l'enquête publique en automne 1981. Ce plan a été approuvé par
le Conseil d'Etat le
13 août 1986. Il classait la parcelle n
o
212 (dont la contenance
était, jusqu'en 2004, de
1,15 ha, le bien-fonds ayant été divisé, avec la création d'une nouvelle
parcelle n
o
826 de 2'311 m
2
, comprenant la partie
inférieure de la route de la Combe et un pré entouré par cette route, parcelle
conservée par un des propriétaires précédents) dans la "
zone de plan
spécial à établir
".
C.
Les autorités communales ont élaboré un plan partiel d'affectation (PPA)
"Au lieu-dit La Combe" (PPA La Combe II) avec un périmètre
correspondant à celui de la parcelle n
o
212, à l'exception d'un
secteur au centre de ce bien-fonds, de forme quasi-rectangulaire, qui demeure
une "
surface devant faire l'objet d'une étude ultérieure de plan
partiel d'affectation ou de plan de quartier
". Ce PPA a été adopté par
le conseil communal le 18 décembre 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 13
février 1991. Il définit dans son périmètre une zone de chalets non contigus et
une zone de verdure.
L'art. 2.1 du règlement du PPA (RPPA) dispose que la
zone de chalets non contigus est dans son entier destinée aux habitations genre
"chalets", avec façade principale s'ouvrant sur la vallée. Il est en
outre prévu que les habitations doivent s'ériger à l'intérieur des périmètres
d'implantation définis par le PPA (art. 2.5 RPPA), la surface bâtie ne pouvant
excéder le 1/7 de la surface totale de la parcelle (art. 2.2 RPPA). Le
périmètre constructible pourrait être divisé en dix parcelles (morcellement
indicatif). Le plan figure un chemin privé long d'environ 150 m, pour l'accès
aux périmètres d'implantation qui ne sont pas desservis directement par la
route de la Combe.
D.
Les terrains voisins de la parcelle n
o
212, en amont, ont
également été classés en 1986 dans la "
zone de plan spécial à établir
"
du plan des zones. Plusieurs PPA ont été élaborés à partir de 1987, qui
prévoient la construction de chalets: le PPA au lieu-dit "La Combe" 1
ère
étape, approuvé par le Conseil d'Etat le 27 juillet 1988; le PPA au lieu-dit
"Les Planards", approuvé par le Conseil d'Etat le 4 avril 1990; le
PPA au lieu-dit "La Combe" 2
ème
étape, approuvé par le
Conseil d'Etat le 30 mars 1994.
E.
La "
zone de plan spécial à établir
" du plan des zones
de 1986 correspond géographiquement à un secteur de "
zone constructible
sous conditions
" du "
plan de protection d'un site construit et
des zones protégées à titre provisoire
" de la commune de Rossinière
adopté par le Conseil d'Etat le 6 décembre 1974 en application de l'arrêté
fédéral du 17 mars 1972 instituant des mesures urgentes en matière
d'aménagement du territoire (AFU – RO 1972 694; à propos de ce régime
provisoire, cf. notamment ATF 114 Ib 321 consid. 5b). Concrètement, la
condition pour que la zone devienne constructible était l'adoption d'un plan de
quartier (cf. art. 3 let. c du règlement-type des zones protégées à titre
provisoire).
F.
Le Conseil fédéral a adopté le 9 septembre 1981 la première ordonnance
concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse
(aOISOS; RO 1981 1680). Cette ordonnance a été modifiée à plusieurs reprises
jusqu'à son abrogation le
1
er
janvier 2020, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle
OISOS, du 13 novembre 2019 (RS 451.12). A l'occasion de la modification du 19
février 1992, entrée en vigueur le 1
er
mars 1992, le Conseil fédéral
a ajouté Rossinière, considéré en tant que village, à la liste des sites
construits d'importance nationale à protéger (RO 1992 488). La description de
ce site figure actuellement dans une publication de l'Office fédéral de la
culture (OFC) de 2015 (ISOS Canton de Vaud, vol. 6.2, p. 269 ss). La parcelle n
o
212, près du lieu-dit "
Derrière l'Eglise
", fait partie du
secteur nord-ouest de l'échappée dans l'environnement I (EE I) (prés et champs
presque vierges parsemés de quelques constructions s'étendant au fond de la
vallée et sur son versant adret). Cette EE I est attenante au périmètre (P) 1
(noyau principal du village, composé majoritairement de maisons en madriers
indépendantes les unes des autres, établies sur un soubassement en maçonnerie),
à l'ensemble (E) 0.1 (regroupement de bâtiments à usage communautaire dominant
l'ancien bâti villageois, composé de l'église, de la cure et d'un complexe
scolaire) et à l'EE III (quartier de résidences secondaires, habitation de type
chalet avec jardins, situé en amont).
Selon les "
Explications relatives à l'ISOS
"
figurant dans l'ouvrage précité, une échappée dans l'environnement (EE) est une
"
aire ne présent
[ant]
pas de limites clairement définies, mais
jouant un rôle important dans le rapport entre espaces construits et paysage,
p. ex. premier plan/arrière-plan, terrains agricoles attenants, versant de
colline, rives, espace fluvial, nouveaux quartiers
". Un périmètre (P)
est une "
composante bâtie de taille honorable, pouvant être perçue
comme entité de par ses caractéristiques historico-architecturales et spatiales
ou de par sa spécificité régionale
". Un ensemble (E) est une "
composante
bâtie de petite taille
".
Dans la rubrique "
Développement de
l'agglomération, Histoire et évolution du site
", la publication de l'OFC
indique ce qui suit, à propos des environnements du site, singulièrement à
propos des secteurs EE I et III en amont du noyau du village (p. 279):
"Le bâti villageois est
entouré par un versant de prés (I) resté intact, à l'exception d'un chalet
accompagné d'un garage
[…]
qui perturbe
l'espace au-dessus de l'église; ce genre d'implantation devrait être proscrit,
de manière à préserver le dégagement sur l'église et l'ancienne localité.
[…]
A partir des années 1960, un
quartier de résidences secondaires (III) a également commencé à être aménagé
dans la pente, au-dessus des composantes d'origine, en position dominante à
l'arrière de l'église et du complexe de bâtiments à usage communautaire,
hypothéquant la partie ouest du vallonnement et une terrasse. Vu du sud,
sud-est, son impact reste toutefois limité par la présence d'arbres en pleine
croissance."
G.
Après la révision du 15 juin 2012 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, et
la 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) –
définitivement adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 puis approuvée par
le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, la Municipalité de Rossinière
(ci-après: la municipalité) a entrepris des travaux de révision de la
planification communale, notamment pour mettre en œuvre l'obligation légale de
réduire les zones à bâtir surdimensionnées (nouvel art. 15 al. 2 LAT). Le 8
novembre 2016, elle a mis à l'enquête publique plusieurs projets de
modification partielle du plan des zones (plan général d'affectation [PGA]), en
particulier un projet concernant les parcelles n
os
212 et 826,
consistant à classer ces terrains dans la zone agricole (réduction de la
surface de la zone à bâtir de 0,9 ha environ). Les objectifs ou le contexte de
cette procédure de modification du PGA ont été résumés ainsi dans un arrêt de
la CDAP AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 (faits, let. C):
"
[…]
la stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir suivie
par les autorités communales comporte deux phases: dans une première phase, le
reclassement des zones situées hors périmètre du centre et hors territoire
urbanisé; dans une deuxième phase, le redimensionnement de la zone à bâtir à
l'intérieur du périmètre de centre et du territoire urbanisé. La première phase
[…]
prévoit le dézonage immédiat de
parcelles non bâties ou très faiblement bâties qui se situent en dehors des
périmètres du centre et du territoire urbanisé comme première mesure du
redimensionnement. Parallèlement, notamment pour sécuriser la mise en œuvre
future du projet de révision de la planification communale, une zone réservée
est créée sur l'ensemble des autres parcelles affectées à la zone à bâtir, à
l'exception des parcelles en zone des constructions d'utilité publique et de
celles concernées par le plan de quartier "Gare – Grand Chalet". Le
potentiel de ces parcelles à l'intérieur du périmètre du centre et du territoire
urbanisé sera traité lors de la révision du PGA, soit lors de la deuxième
phase, avec l'objectif de réduire les potentiels restants et de mieux répartir
les droits à bâtir à l'intérieur du territoire urbanisé.
La délimitation du territoire
urbanisé était le préalable nécessaire à la réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée. Afin de délimiter le territoire urbanisé, ont été incluses les
parcelles formant les noyaux bâtis du village, les parcelles bâties en continuité
des noyaux du village et le domaine public permettant d'accéder aux parcelles.
Ont été exclues la zone de forêt ou zone de verdure en limite d'urbanisation,
les parcelles non bâties en limite d'urbanisation, les parcelles en limite
d'urbanisation exposées à des risques de dangers naturels de degré élevé."
La parcelle n
o
212 se trouve en effet en
dehors du périmètre de centre, défini dans le cadre du PDCn (Rossinière est un "
centre
local
" – cf. guichet cartographique du PDCn), et en dehors du
territoire urbanisé (le territoire urbanisé doit être délimité au début du
processus de révision du PGA, lorsque la commune doit procéder au
redimensionnement de sa zone à bâtir [zones d'habitation et mixtes] en
application de la mesure A11 du PDCn; conformément à la fiche d'application
topique de la DGTL, le territoire urbanisé comprend les territoires largement
bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les
terrains non bâtis à vocation urbaine).
H.
A.________ a formé opposition à la modification du PGA concernant sa
propriété. Le conseil communal a rejeté l'opposition et il a adopté cette
mesure de planification dans sa séance du 3 octobre 2017. Le département
cantonal alors en charge de l'aménagement du territoire (le Département du
territoire et de l'environnement [DTE]) a approuvé préalablement ce plan
d'affectation le 21 décembre 2017.
A.________ a recouru contre ces deux décisions. La
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté ce
recours – ainsi que d'autres recours dans des causes jointes – par un arrêt
AC.2018.0011 rendu le 3 septembre 2019. Elle a considéré en particulier ce qui
suit:
"Selon la fiche du bilan du
dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune de Rossinière
[…]
, la population maximale admissible à
l'horizon de planification (2036) selon la mesure A11 en tenant compte d'un
taux de croissance de 1,5% pour le périmètre du centre et de 0,75% pour le
périmètre hors centre à partir du 31 décembre 2015, est de 435 habitants pour
le périmètre du centre (soit 104 habitants supplémentaires) et de 271 habitants
pour le périmètre hors du centre (soit 30 habitants supplémentaires). Les
capacités d'accueil des actuelles zones à bâtir sont de 157 habitants pour le
périmètre du centre et de 289 habitants pour le périmètre hors du centre. La
surcapacité d'accueil des zones à bâtir communales est dès lors de 53 habitants
pour les zones situées en centre et de 259 habitants pour les zones situées
hors du centre, soit 312 habitants au total. Après les dézonages immédiats
résultant de la planification litigieuse, la surcapacité des zones à bâtir
serait encore de 21 habitants pour les zones situées en centre et de 164
habitants pour les zones situées hors du centre.
[consid.
4b/bb]
Le tribunal ne voit pas de motif
de remettre en cause
[…]
la stratégie
arrêtée par les autorités communales et approuvée par l'autorité cantonale de
procéder à un redimensionnement des zones à bâtir en deux étapes. Dès lors que
les zones à bâtir communales sont largement surdimensionnées, la commune doit
les réduire en application de l'art. 15 al. 2 LAT. Dans la mesure où certaines
parcelles – soit celles concernées par la planification litigieuse – ne sont
pas du tout ou que très modérément construites et qu'elles sont situées hors
des périmètres du centre et du territoire urbanisé, rien ne s'oppose à ce
qu'elles soient immédiatement déclassées. Cette manière de procéder est
conforme à ce que prévoit le PDCn (mesure A11). Il n'y a pas d'obligation pour
les autorités compétentes de procéder par une seule et même planification à
l'ensemble des mesures visant au redimensionnement des zones à bâtir. A cet
égard, il est également sans incidence que cette stratégie semble avoir été
adoptée en partie en raison de la convention passée avec l'Etat de Vaud
prévoyant une augmentation des subventions pour certaines infrastructures
touristiques en échange d'un déclassement immédiat de certaines parcelles
situées en zone à bâtir.
[…]
[consid. 4c/aa]
La recourante A.________ se
prévaut principalement des projets de construction concrets pour sa parcelle
ainsi que des discussions menées de longue date avec la commune et des frais
engagés à ce propos, notamment pour une étude paysagère et une révision de la
planification dès 2009. Elle soutient ainsi avoir développé suite à l'adoption
de l'initiative limitant les résidences secondaires et à la révision de la LAT
du 15 juin 2012 un projet comprenant des services et des appartements/chambres
d'hôtes destinés à l'hébergement touristique qui correspondrait aux besoins du
Pays d'Enhaut. Elle fait en outre valoir que la planification litigieuse fondée
uniquement sur le potentiel d'habitants ne tient pas compte d'une possible
affectation de la parcelle en zone d'activités touristiques. Elle conteste
également que sa parcelle puisse se prêter à une utilisation agricole.
Aux yeux du tribunal,
l'affectation de cette parcelle à la zone agricole apparaît également conforme
aux différents intérêts en jeu. D'abord, on ne saurait considérer qu'en
soutenant et en participant financièrement en 2009 à certaines études pour la
valorisation de cette parcelle, la municipalité aurait fourni à la recourante
une quelconque garantie quant au maintien de celle-ci à terme dans la zone à
bâtir. Peu importe également que, selon la recourante, le syndic aurait encore
participé en 2016 à une rencontre avec la recourante et des investisseurs
chinois. Pour le surplus, les autorités communales n'ont pas indiqué en l'état
qu'elles envisageaient d'affecter des parcelles en zone d'activités
touristiques. Des logements d'hébergement touristique au sens des art. 7 et 8
de la loi du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) seront
prévus dans le territoire urbanisé et contribueront à la réduction du potentiel
[…]
.
Surtout, si, au contraire des
autres parcelles concernées par la présente procédure, la parcelle n
o
212 ne se trouve pas en zone de danger modéré, sa situation dominante par
rapport à l'ancien village justifie un traitement particulier. Elle se situe
ainsi dans le périmètre de l'échappée sur l'environnement I, soit un versant de
prés resté intact dans l'espace situé au-dessus de l'église devant être
préservé de toute construction selon l'ISOS (but de protection – a; volume
6.2., 2015/2016, p. 279). Au vu de la surface relativement importante de la
parcelle, une ou plusieurs constructions porteraient une atteinte au caractère
du village de Rossinière, comme c'est déjà le cas des constructions présentes
sur la parcelle n
o
230. Pour le surplus, l'absence alléguée
d'utilisation agricole de la parcelle – bien qu'elle serve occasionnellement de
pâture à des moutons – n'est pas décisive.
Sur la base de ce qui précède,
l'affectation de la parcelle n
o
212 dans la zone agricole, qui
repose sur la pondération de l'ensemble des intérêts en présence, doit être
confirmée."
[consid. 5b]
Il est ainsi fait mention dans cet arrêt (consid.
5b) de "
projets de construction concrets
" de A.________ pour
sa parcelle ainsi que "
des discussions menées de longue date avec la
commune
[…]
, notamment pour une étude paysagère et une révision de la
planification dès 2009
".
Il ressort du dossier de la présente cause que
l'élaboration d'un nouveau PPA "La Combe Ouest" a été envisagée après
que A.________ a acquis la parcelle n
o
212. En juillet 2009, un
contrat de mandat a été conclu par le Département de l'économie, le Département
des infrastructures, la municipalité et A.________, d'une part (les mandants),
et le bureau E.________, d'autre part (le mandataire), pour l'étude du paysage
du projet de PPA précité. L'étude paysagère a été réalisée et le Service
cantonal du développement territorial (SDT) a écrit le 19 janvier 2010 que cela
pourrait servir de base pour établir le PPA "La Combe Ouest" si ce
projet devait être poursuivi. Un autre bureau d'architectes a ensuite préparé
en 2015 un projet de construction de "
résidences avec services
"
dans ce périmètre (huit nouveaux bâtiments). A l'inspection locale du 17 mai
2024 (cf.
infra
let. M), A.________ a déclaré qu'une fois propriétaire
de ce terrain, elle aurait été prête à construire d'emblée des chalets mais, qu'après
discussions avec la municipalité, elle avait choisi de coopérer à la
réalisation d'un projet tel qu'il avait été esquissé dans l'étude paysagère.
I.
A.________ a formé un recours en matière de droit public contre l'arrêt
de la CDAP. La I
re
Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté
ce recours par un arrêt du 1
er
mai 2020 (cause 1C_522/2019), dont
les considérants contiennent les passages suivants:
"
4.4.
Selon le PDCn4,
dont l'application au cas particulier n'est pas contestée
[…]
, plus spécifiquement la mesure A11 (Zones
d'habitation et mixtes), les communes qui doivent redimensionner leurs zones à
bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à
l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan
directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes
peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Cette
révision prend en compte au moins les aspects suivants: la qualité de la
desserte en transports publics; l'accès en mobilité douce aux services et
équipements; la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement;
l'environnement, notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels
risques et nuisances; la capacité des équipements et des infrastructures; la
possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des
terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre,
réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les
friches notamment par la densification.
A teneur de la mesure B12 du
PDCn4, Rossinière est reconnue comme un centre local. Cette mesure esquisse les
principes d'aménagement qui sont applicables aux centres locaux pour y
maintenir une diversité des services et renforcer leur attractivité et leur
vitalité. Le périmètre du centre doit correspondre au territoire urbanisé y
compris les espaces non construits à l'intérieur de celui-ci lorsqu'ils
participent à sa qualité. La fiche d'application du SDT de septembre 2018,
intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le
développement de l'urbanisation à 15 ans doit prioritairement se faire à
l'intérieur du périmètre compact de centre (fiche d'application, ch. 1). Les
périmètres de centre comprennent le territoire affecté en zone à bâtir, y compris
les espaces non construits à l'intérieur de celui-ci qui contribuent à sa
qualité, permettant de répondre aux besoins de développement du centre à 15 ans
au maximum (fiche d'application, ch. 2). S'ils sont surdimensionnés au sens de
la mesure A11 - qui prévoit dans le PDCn4 un taux de croissance de 1,5% pour
les centres locaux -, les périmètres doivent être redimensionnés. Enfin, si le
secteur dézoné se trouve en bordure du périmètre de centre, il doit alors en
être exclu (fiche d'application, ch. 3).
4.5.
En l'espèce, la cour
cantonale a constaté que les zones à bâtir communales étaient largement
surdimensionnées - ce qui n'est à ce stade plus discuté - et devaient par
conséquent être réduites. La cour cantonale a validé la stratégie communale en
deux étapes, dont la première - ici en question - tend au reclassement des
zones situées hors du périmètre du centre et hors territoire urbanisé,
spécialement au dézonage immédiat de parcelles non ou très faiblement bâties.
Les fonds concernés par la planification litigieuse répondaient à ces
conditions, en particulier la parcelle n
o
212, laquelle ne
supportait qu'une modeste construction agricole (80 m
2
) pour une
superficie totale de 9'262 m
2
. Les parcelles concernées étaient en
outre éloignées de quelques 800 m de la gare du MOB, retenue comme critère de
définition du périmètre de centre. La parcelle n
o
212 se situait par
ailleurs dans l'échappée sur l'environnement I selon l'ISOS, de sorte que
l'édification de constructions était susceptible de porter atteinte au
caractère du village de Rossinière. Il n'était enfin pas établi qu'il aurait
été projeté d'affecter la parcelle n
o
212 en zone d'activités
touristiques. L'affectation de cette parcelle en zone agricole procédait ainsi
d'une pondération de l'ensemble des intérêts conforme à l'art. 15 LAT ainsi
qu'au PDCn4.
4.6.
La recourante
reconnaît que l'art. 15 LAT constitue une base légale suffisante pour procéder
à l'affectation de sa parcelle en zone agricole. Elle affirme en revanche qu'en
lieu et place de ce déclassement, l'autorité communale aurait, sur la base de
l'art. 15 LAT, et en application du principe de la proportionnalité, dû prendre
d'autres mesures moins contraignantes permettant d'atteindre le but recherché.
Elle estime plus précisément que l'affectation de son bien-fonds en zone
réservée aurait déjà permis d'atteindre les buts fixés par l'art. 15 LAT en
matière de redimensionnement de la zone à bâtir.
4.6.1.
Selon la
jurisprudence, la réduction des zones à bâtir surdimensionnées relève d'un
intérêt public important
[…]
. Cela
étant, contrairement à ce que soutient la recourante, l'affectation en zone
réservée ne permet pas directement d'atteindre cet objectif prévu à l'art. 15
al. 2 LAT.
[…]
4.6.2.
En l'espèce, la
parcelle litigieuse se situe hors du territoire urbanisé et des périmètres du
centre dont la délimitation - établie par les autorités de planification en
application des mesures A11, respectivement B12 du PDCn4
[…]
- n'est à ce stade plus contestée. Or,
c'est précisément dans ces territoires périphériques - hors des centres - que
la réduction de la zone à bâtir doit intervenir prioritairement, selon la
planification directrice cantonale
[…]
.
Ainsi et pour ce motif déjà, l'affectation immédiate en zone agricole devait
l'emporter sur l'intégration de la parcelle litigieuse à la zone réservée.
4.7.
[…]
4.8.
Il n'est enfin pas
contesté que la parcelle n
o
212 se situe, selon l'ISOS, dans le
périmètre de l'échappée sur l'environnement I, soit un versant de prés resté
intact dans l'espace situé au-dessus de l'Église devant être préservé de toute
construction (but de protection a). Quoi qu'en dise la recourante, cet élément,
qui ne fait certes pas l'objet d'un chapitre particulier, ressort néanmoins du
rapport établi en application de l'art. 47 OAT, celui-ci reproduisant le plan
ISOS
[…]
. Rien dans le recours ne permet
en outre de revenir sur l'appréciation de la cour cantonale qui, après s'être
rendue sur place, a considéré qu'en raison de la position dominante de la
parcelle et de son importante surface, l'édification d'une ou plusieurs
constructions porterait atteinte à l'ancien village. En outre, quoi qu'en dise
la recourante, la protection du patrimoine et du paysage ne constitue pas
l'unique critère considéré par la cour cantonale pour confirmer l'affectation
immédiate de la parcelle litigieuse en zone agricole. Celle-ci se fonde en
effet également sur les différents critères objectifs décrits aux considérants
qui précèdent, ce qui est de nature à exclure toute inégalité de traitement,
compte tenu de la portée limitée de cette garantie constitutionnelle en matière
d'adoption de plan d'affectation
[…]
. Il
n'est dès lors pas critiquable, contrairement à ce que soutient la recourante,
de n'avoir pas examiné la portée de l'ISOS au niveau de chacune des parcelles
maintenue en zone à bâtir ou affectée à la zone réservée potentiellement
concernée par cet inventaire.
4.9.
En définitive,
l'affectation immédiate de la parcelle n
o
212 en zone agricole
apparaît objectivement justifiée et repose sur une pesée complète - et conforme
au droit fédéral - des intérêts en présence. Les griefs formulés en lien avec
l'art. 26 Cst., les art. 1 et 3 LAT ainsi que l'art. 15 LAT sont par conséquent
rejetés."
J.
Le plan d'affectation concerné ("
Modification du plan général
des zones, parcelles n
o
212 et 826
") porte l'indication
"
Mis en vigueur le 3 septembre 2019
".
K.
Par requête de conciliation déposée le 1
er
septembre 2020
auprès du président du Tribunal d'arrondissement (TDA) de l'Est vaudois, A.________
a ouvert action à l'encontre de la commune de Rossinière, en prenant des
conclusions en paiement d'une indemnité d'expropriation matérielle de 3'000'000
fr. au moins. Le 18 décembre 2020, le président du TDA a transféré la cause à
la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), comme objet de sa
compétence, en vertu des nouveaux art. 72 à 73b de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), entrés en vigueur le 1
er
octobre 2020 (voir la disposition transitoire de l'art. 136e LATC).
A.________ a complété ses conclusions dans un
nouvel acte de demande d'indemnisation du 5 février 2021. Elle a conclu au
paiement par l'Etat de Vaud d'une indemnité pour expropriation d'un montant à
préciser en cours d'instance mais s'élevant au minimum à 4'513'785 fr. avec
intérêts à 3% l'an dès le 1
er
septembre 2020.
La DGTL a rejeté cette demande par une décision
rendue le 26 juillet 2023.
L.
Agissant le 14 septembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif à l'encontre de la décision précitée de la DGTL, A.________ prend
les conclusions suivantes:
"Principalement:
La décision attaquée est réformée
en ce sens que la requête d'indemnisation au sens de l'art. 71 LATC ouverte le
1
er
septembre 2020 par A.________ à l'encontre de la Commune de
Rossinière est admise et qu'une indemnité pour expropriation d'un montant qui
sera précisé en cours d'instance, mais qui s'élève au minimum à CHF
4'513'785.25, doit être versée par l'Etat de Vaud à A.________, avec intérêts à
3% l'an dès le 4 septembre 2019.
Subsidiairement:
La décision attaquée est annulée,
le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision."
Dans sa réponse du 15 décembre 2023, la DGTL conclut
au rejet du recours.
Le 19 octobre 2023, la municipalité a déclaré s'en
remettre à justice.
La recourante a confirmé ses conclusions dans un
mémoire de réplique du
1
er
mars 2024.
M.
La CDAP a procédé à une inspection locale le 17 mai 2024. Les
participants à la procédure ont été entendus, en particulier au sujet des
évolutions de la planification communale. La DGTL a été invitée à produire des
pièces supplémentaires, en donnant quelques explications. La recourante a pu se
déterminer à ce propos.
N.
Après la première phase de révision du PGA – le dézonage en 2016 de
plusieurs secteurs dont celui formé des parcelles n
os
212 et 826
(cf.
supra
let. G) – et la mise en place d'une zone réservée, les
autorités communales ont élaboré le nouveau plan d'affectation communal
(PACom), dont les objectifs sont décrits dans un rapport d'aménagement dont la
dernière version date du 31 janvier 2024 (rapport 47 OAT).
Ce PACom a été adopté par le conseil communal le 26 mars 2024 et il a été
approuvé par le département cantonal le 4 décembre 2024.
Le rapport 47 OAT précité donne (p. 11) des
indications sur l'évolution de la population résidente permanente de Rossinière
(environ 460 habitants en 1980, 480 en 1990, 500 en 2000, 510 en 2010, 540 en
2020, 550 en 2024 – voir aussi les chiffres publiés sur le site internet de
l'Etat de Vaud, Etat et structure de la population, base de données districts
et communes). Le rapport 47 OAT évalue le nombre de lits touristiques, sur le
territoire communal, à 660 en 2017, avec 520 lits en résidences secondaires, 40
lits hôteliers et 100 lits parahôteliers.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, prise par la DGTL sur délégation du département
cantonal chargé de l'aménagement du territoire, est une décision sur une
demande en indemnisation au sens de l'art. 72 LATC. Elle peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la
procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36 – cf. CDAP AC.2021.0370 du 2 mars 2022). La demanderesse a qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité étant manifestement remplies, il
y a lieu d'entrer en matière.
2.
Etant donné que la modification du plan des zones classant la parcelle
litigieuse en zone agricole a été mise en vigueur le 3 septembre 2019, la
recourante a annoncé ses prétentions en temps utile, dans le délai de
péremption d'une année fixé actuellement à l'art. 73b LATC.
3.
La recourante se plaint d'une constatation inexacte des faits dans la
décision attaquée, ainsi que d'une motivation insuffisante sur certains points.
Puis, elle dénonce une violation de l'art. 5 al. 1 LAT (en relation avec le
principe de la primauté du droit fédéral – art. 49 al. 1 Cst.) ainsi que de
l'art. 5 al. 2 LAT, en lien avec les garanties constitutionnelles qui prévoient
l'octroi d'une pleine indemnité en cas de restriction de la propriété
équivalant à une expropriation (art. 26 al. 2 Cst. art. 25 al. 2 Cst-VD). Il
convient de se prononcer en premier sur l'application de l'art. 5 al. 2 LAT, à
savoir sur les conditions du droit fédéral pour admettre un cas d'expropriation
matérielle, après le classement de la parcelle n
o
212 en zone
agricole.
a) Selon la jurisprudence constante, il y a
expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. ("
Une pleine
indemnité est due en cas
[...]
de restriction de la propriété qui
équivaut à une expropriation
") et de l'art. 5 al. 2 LAT ("
Une
juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement apportent au
droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation
")
lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est interdit
ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que l'intéressé se
trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété. Une atteinte de
moindre importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle
frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle qu'ils devraient
supporter un sacrifice par trop considérable, incompatible avec le principe de
l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à
l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment
déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur
prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter
à la construction
(ATF 149 II 368 consid. 3.2; 131 II 151 consid. 2.1; 125 II 431 consid. 3a; TF
1C_435/2020 du 5 mai 2021 consid. 3.2; 1C_653/2017 du 12 mars 2019 consid. 2.2;
1C_215/2015 du 7 mars 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités).
Depuis que s'applique l'art. 5 al. 2 LAT, la
jurisprudence distingue généralement deux hypothèses: d'une part le
déclassement ("
Auszonung
") et d'autre part le refus de
classement en zone à bâtir (non-classement, "
Nichteinzonung
").
On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé
dans une zone à bâtir est frappé d'une interdiction de construire. Cela
présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de la mesure de
planification qui produirait l'effet d'une expropriation matérielle, la
parcelle en question se trouvait comprise dans une zone à bâtir édictée
conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière
d'aménagement du territoire. Il y a en revanche refus de classement lorsque la
modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir une parcelle
de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce
plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980, et partant pour mettre
en œuvre les principes du droit constitutionnel en matière de droit foncier.
Tel est le cas de la décision par laquelle l'autorité de planification,
adoptant pour la première fois un plan d'affectation conforme aux exigences
constitutionnelles et légales, ne range pas un bien-fonds déterminé dans la
zone à bâtir et cela même si ce terrain était constructible selon la
réglementation antérieure (cf. notamment ATF 125 II 431 consid. 3b; Enrico
Riva, in: Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
Art. 5 N. 177 ss).
b) L'introduction dans l'ancienne Constitution
fédérale, en 1969, de l'art. 22
quater
, relatif à l'aménagement du
territoire (actuellement art. 75 Cst.), puis l'adoption de la législation
fédérale fondée sur cette norme (loi sur la protection des eaux du 8 octobre
1971 puis LAT du 22 juin 1979) ont entraîné une modification essentielle du
contenu de la propriété foncière. Depuis lors, en vue d'assurer une utilisation
judicieuse du sol et une occupation rationnelle du territoire, des zones
doivent être délimitées en fonction de l'usage distinct qui peut en être fait;
il convient plus particulièrement de distinguer les zones à bâtir de celles qui
ne le sont pas, la faculté de construire n'étant reconnue qu'à une partie des
propriétaires fonciers (cf. Riva,
op. cit
., Art. 5 N. 148). En tant que
concrétisation de la nouvelle définition du contenu de la propriété, les
mesures de non-classement ne donnent en principe pas lieu à indemnisation. La
suppression de la faculté de bâtir ne prive le propriétaire d'aucun attribut
essentiel de la propriété car depuis l'adoption des normes constitutionnelles et
législatives précitées, seuls les biens-fonds classés dans une zone à bâtir
conforme au droit fédéral ont encore le droit d'être bâtis (cf. Riva,
op.
cit
., Art. 5 N. 189 et la jurisprudence citée). Il existe toutefois des
exceptions à ce principe de non-indemnisation, qu'il n'y a cependant pas lieu
d'évoquer dans le présent arrêt (cf. Riva,
op. cit
., Art. 5 N. 190; cf. également Lukas Bühlmann/Samuel Kissling,
Obligation d'indemniser en cas de dézonage, Territoire & Environnement
4/2019, p. 21).
c) Dans le cas particulier, la décision attaquée
retient que la mise en zone agricole de la parcelle n
o
212 répond
aux critères du non-classement (ou refus de classement, "
Nichteinzonung
"),
car le plan des zones approuvé en 1986 de même que le PPA "La Combe
II" de 1991, n'étaient pas matériellement conformes à la LAT. La commune
de Rossinière devait redimensionner correctement sa zone à bâtir; la
modification du PGA approuvée le 21 décembre 2017 serait la première mesure
d'aménagement conforme au droit fédéral.
aa) Avant même la révision de la LAT du 15 juin 2012
(en vigueur depuis le
1
er
mai 2014) – donc avant que le droit fédéral ne prescrive
expressément que "
les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites
" (nouvel art. 15 al. 2 LAT), ce qui a amené de nombreuses
communes à entreprendre une révision de leur plan général d'affectation –, la
jurisprudence du Tribunal fédéral admettait la possibilité d'un cas de refus de
classement ("
Nichteinzonung
"), non seulement en cas de
révision d'un plan de zones adopté avant la LAT, mais également en cas
d'adaptation d'un plan d'affectation édicté sous l'empire de la LAT (après le 1
er
janvier 1980) mais qui, matériellement, ne respectait pas les principes de
planification du droit fédéral (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3, 125 II 326
consid. 5c; TF 1C_275/2018 du 15 octobre 2019 consid. 2.3, 1C_573/2011 du 30
août 2013 consid.
2.2 in: ZBl 116/2015 p. 201; Riva,
op.
cit
. Art. 5 N. 184; Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 7
ème
éd., Berne 2022 p. 666).
En revanche,
l'adaptation (avec des restrictions du droit de propriété) d'une planification
conforme à la LAT à de nouvelles conceptions ou circonstances, ne constitue pas
un cas de non-classement mais bien un déclassement, même s'il s'agit de réduire
des zones à bâtir surdimensionnées, par exemple parce que la population ne
s'est pas développée comme prévu (cf. ATF 131 II 728 consid. 2.3; Piermarco
Zen-Ruffinen, Droit administratif et procédure administrative, vol. I, Bâle
2025, N. 2979 p. 1012).
Cette jurisprudence doit en principe être appliquée
quand la mesure d'aménagement litigieuse – en l'occurrence le classement en
zone agricole – est adoptée non seulement dans les années suivant l'entrée en
vigueur de la LAT en 1980, mais également après le 1
er
mai 2014,
dans le cadre de la mise en oeuvre de l'art. 15 al. 2 LAT; c'est bien, en
l'occurrence, dans ce contexte que les autorités communales ont élaboré d'abord
une modification partielle du plan d'extension (en 2016) puis engagé une
révision complète du plan d'affectation communal pour se conformer à la mesure
A11 du PDCn.
Il est en effet admis que la révision de la LAT de 2012 n'a pas, à l'instar de
l'adoption de cette loi en 1979, modifié le contenu ou la définition de la
propriété foncière (cf. Riva,
op. cit
., Art. 5 N. 152;
Bühlmann/Kissling,
op.cit
., p. 21; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt
TF 1C_573/2011 in: ZBl 116/2015 p. 209; Peter Hänni, Die Rückzonungspflicht
nach dem revidierten Raumplanungsgesetz: Entschädigungspflicht wegen materieller
Enteignung? in: Zufferey/Waldmann, Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du
territoire, Zurich 2015, p. 252 [ci-après: Révision 2014]; Peter Karlen, Das
Enteignungsrecht zwischen Beständigkeit und Wandel, ZBl 120/2019 p. 647 ss,
655; cf. aussi TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.4). Ainsi, une
révision de plan général d'affectation destinée à mettre en oeuvre le nouvel
art. 15 al. 2 LAT n'équivaut pas par principe à un refus de classement, là où
une zone à bâtir surdimensionnée doit être réduite. Il faut donc apprécier la
situation concrète, dans chaque cas particulier, en fonction des règles
jurisprudentielles rappelées plus haut.
Cela étant, lorsque, comme en l'espèce, il faut
examiner, trente ou quarante ans plus tard, la conformité au droit (matériel)
fédéral du premier plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT, cette
analyse rétrospective est délicate, voire problématique. Il est difficile de se
replacer dans les conditions de l'époque pour déterminer si le
surdimensionnement des zones à bâtir, corrigé après 2014, procédait d'une
erreur de pronostic sur l'évolution future ou au contraire de la volonté
délibérée des autorités communales et cantonale (cf. art. 26 LAT) de ne pas
considérer ou d'outrepasser la limite des quinze ans de l'ancien art. 15 al. 1
let. b LAT (cf. Karlen,
op. cit
., p. 655; Jacques Dubey, La
jurisprudence en aménagement du territoire, in: Recueil des Journées suisses du
droit de la construction 2023, Fribourg 2023, p. 220).
bb) La situation de Rossinière est particulière car
la commune fait partie d'une région – le Pays-d'Enhaut, composante des
"Alpes vaudoises" – où se sont progressivement, depuis plusieurs
décennies, développées les résidences secondaires.
Ce phénomène a été freiné à partir du 11 mars 2012, lorsque le peuple et les
cantons ont accepté l'initiative populaire "
Pour en finir avec les
constructions envahissantes de résidences secondaires
", le nouvel art.
75b al. 1 Cst. plafonnant le pourcentage de résidences secondaires à 20% au
maximum du parc de logements et de la surface brute au sol habitable de chaque
commune (en d'autres termes la "
Lex Weber
"). Ces restrictions,
précisées dans la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires
(LRS; RS 702), ne rendent pas inconstructibles les parcelles classées en zone
d'habitation, car elles peuvent accueillir des résidences principales, des
nouveaux logements affectés à l'hébergement touristique (cf. art. 8 LRS) ou
encore d'autres bâtiments, selon la réglementation locale (aussi la
jurisprudence retient-elle que la limitation des résidences secondaires selon
l'art. 75b Cst. ne constitue pas en elle-même une restriction de la propriété
susceptible de donner lieu à une indemnisation pour expropriation matérielle –
cf. ATF 144 II 367 consid. 3). Dans le cas où ces possibilités de construire
résiduelles seraient supprimées ensuite par une révision du plan d'affectation
sortant le terrain de la zone à bâtir, l'existence d'une expropriation
matérielle n'est pas exclue si l'on est en présence d'un déclassement.
A partir de l'entrée en vigueur de la LAT, les
autorités de planification devaient évaluer les besoins pour la construction
(alors sur la base de l'ancien art. 15 let. b LAT) d'une part pour l'habitation
permanente, et d'autre part pour les résidences secondaires.
Il était usuel voire recommandé d'appliquer la méthode des tendances (ou des
tendances probables, "
Trendmethode
"), à savoir une
extrapolation de la surface de zone à bâtir nécessaire pour les quinze
prochaines années à partir de la comparaison de la surface de sol consommée
annuellement durant les dix à quinze dernières années, avec les réserves
existantes, en tenant compte de divers facteurs susceptibles d'influer sur les
besoins en zones à bâtir (développement économique, des infrastructures, etc. –
cf. Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon
l'art. 15 al. 2 LAT, thèse Fribourg 2018, p. 150; Alexandre Flückiger/Stéphane
Grodecki, Commentaire LAT Zurich 2010, Art. 15 N. 103). L'adoption de la zone
de chalets du PPA La Combe II – ainsi que celle des zones analogues des PPA
voisins établis à la même époque (cf. faits, let. D.) – présupposait une double
extrapolation, vraisemblablement plus aisée pour l'habitation permanente, dans
une commune en croissance régulière, que pour la résidence secondaire,
dépendant de facteurs sociaux ou économiques difficilement prévisibles. Cela
étant, il convient de préciser que la "
zone de plan spécial à établir
"
du plan général d'affectation de 1986 devait alors être considérée comme une zone
à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, et non pas comme une zone dont l'affectation
était différée (cf. art. 18 al. 2 LAT – en droit cantonal, la zone
intermédiaire, prévue jusqu'en 2018 à l'art. 51 LATC, répondait à cette
définition). On peut effectivement considérer que le régime de cette zone à
traiter par plan d'affectation spécial comportait déjà les règles fondamentales
devant être concrétisées dans le futur plan détaillé (cf. TF 1C_552/2016 du 15
janvier 2018; 1C_55/2015 du 9 septembre 2015, 1C_863/2013 du 10 juillet 2014;
CDAP AC.2017.0172 du 20 mars 2019 consid. 2).
Dans la décision attaquée (p. 10), la DGTL retient
que le PGA de 1986 et le PPA La Combe II de 1991 "
n'ont fait l'objet
d'aucune étude quant au surdimensionnement au sens de l'art. 15 aLAT, de sorte
qu'il n'existe pas de présomption qu'il
[s]
satisfasse
[nt]
aux
exigences du droit de l'aménagement du territoire cantonal et fédéral
".
Or l'absence d'études de ce type dans le dossier d'établissement de ces plans
d'affectation n'est pas décisive. A défaut de données chiffrées (à propos, par
exemple, de l'application de la méthode des tendances), il faut bien plutôt
examiner, dans le cadre de l'analyse rétrospective (cf.
supra
consid.
3c/aa), s'il existe des éléments propres à rendre vraisemblable que
l'estimation des besoins par la commune, pour les habitants permanents et les
résidences secondaires, était erronée à tel point qu'on ne comprendrait pas
comment les mesures de planification de 1986 et 1991 ont pu être approuvées par
l'autorité cantonale (cf. art. 26 LAT). Or on ne trouve pas de tels éléments
dans la décision attaquée ou le dossier. En d'autres termes, on ne dispose pas
de preuves (en faisant abstraction des effets de la "
Lex Weber
"),
qui démontreraient le caractère manifestement surdimensionné des zones de
chalets de Rossinière, étant rappelé que dans le même secteur, un peu plus
haut, des plans spéciaux ont été réalisés depuis 1986, pour des chalets habités
à titre principal ou secondaire.
cc) Une évaluation correcte des besoins (art. 15
let. b aLAT) n'est pas le seul élément à prendre en considération pour savoir
si un plan d'affectation établi sous l'empire de la LAT (c'est-à-dire après le
1
er
janvier 1980) respecte les règles fixées par le législateur
fédéral. Il faut encore examiner si le plan met suffisamment en œuvre les
objectifs et les principes de l'aménagement du territoire visant la protection
des paysages, des espaces naturels et du patrimoine bâti (cf. Riva,
op. cit
.,
Art. 5 N. 184). Dans le cas particulier, il ne s'agit pas d'évaluer les mesures
d'urbanisme prévues pour la zone à bâtir délimitée par les plans d'affectation
de 1986 et 1991, dans le cadre de l'art. 15 LAT (cf. notamment CDAP
AC.2024.0079 du 12 février 2025 consid. 2) – mesures que les autorités de
planification entendaient compléter ou améliorer à partir de 2009, une étude
paysagère ayant été mise en œuvre –, mais bien plutôt de déterminer si, compte
tenu des caractéristiques du site (naturel et/ou construit), un classement du
secteur en zone à protéger au sens de
l'art. 17 LAT (hors zone à bâtir) s'imposait d'emblée, dès 1980.
Dans ce contexte, une première pesée des intérêts a
été effectuée par les autorités qui ont établi le plan de protection prescrit
par l'arrêté fédéral (AFU) de 1972. Le secteur attenant au village, au
nord-ouest, n'a alors pas été classé dans une zone protégée à titre provisoire
– ce que l'AFU prévoyait pour sauvegarder les localités et les paysages de
valeur –, mais dans une zone constructible sous conditions, la bonne
intégration des constructions nouvelles devant être assurée grâce à l'adoption
de plans de quartier.
Jusqu'au 1
er
mars 1992, le village de
Rossinière ne faisait pas partie des sites construits d'importance nationale de
l'inventaire ISOS. Les autorités de planification n'étaient pas tenues, avant
cette date (singulièrement lors de l'adoption du PPA La Combe II), de tenir
compte de cet inventaire fédéral. Cet instrument est fondé sur l'art. 5 al. 1
de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451)
et sur une ordonnance du Conseil fédéral (actuellement: l'ordonnance du 13
novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger
en Suisse – OISOS;
RS 451.12). Selon la jurisprudence, les inventaires fédéraux prévus par la LPN
sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans sectoriels au
sens de
l'art. 13 LAT. Dans le cadre de leur obligation générale de planifier de l'art.
2 LAT, les cantons doivent tenir compte, dans leur planification directrice, de
ces inventaires en tant que forme spéciale des conceptions et plans sectoriels
de la Confédération
(art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour
les autorités (art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les
inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss
LAT). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans
directeurs cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des
instruments prévus pour les zones des art. 15 ou 17 LAT (la jurisprudence
fédérale a précisé cette obligation dans un arrêt Rüti rendu en 2009: ATF 135
II 209 consid. 2.1;
cf. également ATF 147 II 351 consid. 4.3). Depuis le 1
er
janvier
2020, l'art. 11 OISOS prévoit expressément que les cantons tiennent compte de
l'ISOS lors de l'établissement de leurs planifications, en particulier des
plans directeurs cantonaux (al. 1), et ils veillent à ce que l'ISOS soit pris
en compte en particulier lors de l'établissement des plans d'affectation
(al. 2). Il convient d'ajouter que la nouvelle OISOS précise que les objets de
l'ISOS sont les sites construits (art. 5 al. 1 et 2 OISOS), eux-mêmes composés
de "
parties de site
", certaines avec une "
valeur
propre
" et d'autres avec une "
valeur relationnelle
",
dans le voisinage immédiat de constructions ou d'espaces libres méritant d'être
sauvegardés (art. 5 al. 3 et 4 OISOS). Il n'est plus prévu, pour les nouvelles
fiches de l'inventaire, d'identifier des "
échappées dans
l'environnement
", car seules des "
parties de site
",
dans des périmètres circonscrits, doivent être définies. Il n'est donc pas
évident d'évaluer la protection préconisée par l'ISOS pour l'échappée dans
l'environnement EE I figurée dans la fiche de 1992, où se situe la parcelle de
la recourante.
Dans la pesée des intérêts effectuée par les
autorités de planification à partir de 2016 pour réviser le PGA, dans le but de
mettre en œuvre l'obligation légale de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
(art. 15 al. 2 LAT en vigueur depuis le 1
er
mai 2014),
il a été tenu compte de l'EE I de la fiche ISOS comme élément pouvant justifier
le classement en zone agricole de la parcelle de la recourante. Cela ne
signifie cependant pas que le droit fédéral imposait à ces autorités de
planification, avant 2014, de classer ce terrain dans une zone non
constructible, pour des motifs de protection du site construit, c'est-à-dire
dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT. Une appréciation globale des
circonstances, qui admettait un classement en zone à bâtir tout en imposant des
conditions détaillées pour l'implantation et la construction, grâce à
l'adoption d'un plan de quartier ou plan partiel d'affectation, pouvait être
considérée comme conforme au droit fédéral, au terme de l'analyse rétrospective
qu'il y a lieu d'effectuer à ce stade.
dd) En définitive, il n'y a pas dans la décision
attaquée, ni dans le dossier, d'éléments permettant de retenir que les
autorités de planification, en adoptant et en approuvant les zones à bâtir du
plan de 1986 puis les PPA régissant le secteur dont fait partie la parcelle de
la recourante (au nord-ouest du noyau du village), avaient la volonté de faire
abstraction des exigences de la LAT. L'appréciation rétrospective de
l'évaluation des besoins doit porter sur la localité dans son ensemble car il
ne s'agit pas d'examiner seulement si le classement en zone à bâtir de la
propriété de celui ou celle qui demande une indemnité, était à l'origine
conforme à la LAT (cf. ATF 125 II 326 consid. 5b;
TF 1C_275/2022 du 27 novembre 2024 consid. 3.1 et les arrêts cités; Riva,
op.
cit
.
Art. 5 N. 185). On ne saurait affirmer que le plan de 1986 ignore le principe
de la séparation des territoires constructible et non constructible; en
particulier, il ne crée pas, hors du périmètre du village de Rossinière et des
deux hameaux de la Tine (Village-Derrière et Village-Devant, à 2,5 km à
l'ouest), de petites zones à bâtir isolées qui contrediraient ce principe (cf.
à ce propos Hänni, Révision 2014, p. 251). Les autorités de planification ont,
en réalité, lors de l'élaboration du plan de 1986, effectué un mauvais
pronostic des besoins en terrains à bâtir, pour les résidences principales et
secondaires ainsi que pour les autres constructions admissibles dans les
différentes zones, à cause d'une évolution imprévue de la situation économique
ou démographique, voire des choix de la population concernant les séjours
touristiques. Ce mauvais pronostic n'équivaut pas à une violation du droit
fédéral. Le plan de 1986 doit donc, au terme de cet examen rétrospectif,
bénéficier de la présomption de conformité à la LAT, ayant été édicté sous
l'empire de cette loi. Dans ces circonstances, la modification du plan
d'extension décidée en 2016 au niveau communal ne doit pas être qualifiée,
s'agissant de la parcelle de la recourante, de non-classement ("
Nichteinzonung
"),
mais bien plutôt de déclassement ("
Auszonung
" – cf. notamment
ATF 131 II 728 consid. 2.3
in fine
). Cette analyse juridique de la
situation correspond à celle qu'a faite la CDAP dans un arrêt rendu en 2023
dans une affaire présentant des analogies avec la présente cause (AC.2021.0370
du 16 mai 2023, arrêt statuant sur une demande d'indemnité pour expropriation
matérielle après une révision partielle en 2018 du plan général d'affectation
de la commune d'Ormont-Dessus; cet arrêt, faisant l'objet d'un recours au
Tribunal fédéral, n'est pas définitif).
C'est ainsi à tort que la décision attaquée retient
en conclusion que la parcelle n
o
212 (plus précisément: la partie de
cette parcelle sur laquelle la construction de chalets était immédiatement
admissible selon la planification communale) a fait en 2019 l'objet d'un
non-classement au motif que le PGA approuvé en 1986 de même que le PPA La Combe
II de 1991 n'étaient alors pas matériellement conformes à la LAT.
4.
Il résulte du considérant précédent que les prétentions de la recourante
doivent être examinées en appliquant les critères jurisprudentiels relatifs au
déclassement.
a) L'octroi d'une indemnité sur la base de l'art. 5
al. 2 LAT suppose que le propriétaire puisse se prévaloir d'un très probable
usage prévisible du bien-fonds pour la construction dans un proche avenir, à
l'époque où le changement de zone est intervenu
(cf.
supra
consid. 3a). Etant donné que la condition de l'usage futur
prévisible est applicable dans les deux situations, celle du non-classement et
celle du déclassement, la DGTL s'est prononcée à ce sujet dans la décision
attaquée, en niant la réalisation de cette condition sur la base, en substance,
des arguments suivants: le PPA La Combe II contenait une zone devant faire
l'objet d'une étude ultérieure de plan partiel d'affectation ou de plan de
quartier; dès lors, la réalisation du plan ne dépend pas de la seule initiative
de la propriétaire. Par ailleurs, l'équipement de détail permettant la desserte
des chalets aurait encore dû être réalisé avant qu'un bâtiment ne puisse être
construit. Au moment de la modification du PGA, la recourante ne se trouvait pas,
dans l'élaboration de ses projets, à un stade suffisamment avancé pour établir
que sa parcelle allait prochainement être vouée à la construction. Elle n'a
jamais déposé de demande de permis de construire.
La recourante fait valoir de son côté qu'elle a
souhaité valoriser sa parcelle dès l'acquisition en 2004. Depuis 2010 (sur la
base d'un accord passé en 2009), il existait pour son terrain un projet de
planification concret (PPA La Combe Ouest), pris au sérieux par les autorités
compétentes en matière d'aménagement du territoire, qui ont participé
activement à son élaboration. Depuis l'adoption de la "
Lex Weber
",
elle a toujours demandé une réflexion d'ensemble tenant compte de sa volonté de
développer sur sa parcelle un projet en accord avec la stratégie régionale du
Pays-d'Enhaut.
b) Selon la jurisprudence, la probabilité de
réalisation doit s'examiner en fonction de toutes les circonstances juridiques
et matérielles du cas d'espèce. Il faut donc déterminer, au moment où la
restriction de la propriété a été approuvée par l'autorité cantonale (le 21
décembre 2017), si les normes du droit fédéral, cantonal et communal
permettaient la construction. Il faut également se fonder sur la situation et
l'utilisation du bien-fonds, sur ses conditions d'équipement et sur le
développement de l'immobilier dans les environs. Il faut encore savoir si le
propriétaire aurait pu concrétiser par ses propres moyens l'usage qui lui a été
retiré, ou si au contraire cela dépendait de prestations de la collectivité à
l'obtention desquelles il ne pouvait pas faire valoir un droit. En revanche, si
le propriétaire a droit à ce que la collectivité publique lui délivre les
autorisations ou lui fournisse les prestations nécessaires, on ne peut pas nier
la probabilité de réalisation pour le seul motif que la collectivité doit
encore intervenir (cf. Riva,
op. cit
., Art. 5 N. 171 et les références
aux ATF pertinents).
Si la condition de la probabilité de réalisation
s'applique dans tous les cas, les conditions à remplir pour pouvoir prétendre à
une indemnité sont bien moins élevées en cas de déclassement qu'en cas de
non-classement. En particulier, puisque les collectivités publiques ont
l'obligation d'équiper les zones à bâtir (art. 19 al. 2 LAT), le propriétaire
d'un terrain déclassé ne devrait pas voir ses prétentions écartées du fait d'un
défaut d'équipement (cf. Bühlmann/Kissling,
op. cit
., p. 22).
c) Dans le cas particulier, l'autorité intimée a
examiné la probabilité de réalisation en fonction de l'hypothèse du
non-classement. Elle a apprécié de manière très stricte la situation concrète,
s'agissant notamment de l'équipement. Or, étant donné qu'il s'agit en réalité
d'un cas de déclassement, on ne saurait retenir d'emblée une impossibilité de
construire à brève échéance à cause d'un équipement prétendument insuffisant
(équipement général et équipement de raccordement, étant précisé que l'art. 19 al.
1 LAT ne traite pas directement de l'équipement ou raccordement individuel –
cf. Eloi Jeannerat, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
Art. 19 N. 21). Jusqu'à ce que le projet de modification du PGA déploie son
effet anticipé négatif (cf. art. 47 et 49 LATC), on ne voit pas, sur la base du
dossier, ce qui aurait fait obstacle à la construction d'un ou plusieurs
chalets dans la "
zone de chalets non contigus
" du PPA La Combe
II
(cf. art. 2 RPPA). Le terrain est en forte pente: cela aurait nécessité
d'importants travaux de terrassement mais les ouvrages d'équipement public
(route de la Combe, avec collecteurs EC/EU) sont adjacents.
Les éléments évoqués ci-dessus sont décisifs mais tous
les faits pertinents pour l'application de l'art. 5 al. 2 LAT n'ont pas été
constatés de manière complète dans la décision attaquée (cf. art. 76 let. b
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) de sorte qu'il n'est pas possible de
déterminer précisément dans quelle mesure et sur quelle surface la parcelle n
o
212 était prête pour la construction lors de l'entrée en vigueur de la
modification du plan d'extension. Il est évident que, dans le périmètre du PPA
La Combe II, la "
surface devant faire l'objet d'une étude ultérieure de
plan partiel d'affectation ou de plan de quartier
" n'entre pas
considération mais un analyse plus détaillée du solde du périmètre se justifie.
Sont également lacunaires les constatations de fait de la DGTL à propos de
l'attitude de la recourante, ou des démarches accomplies par elle pendant la
dizaine ou la douzaine d'années entre l'acquisition du bien-fonds et le gel des
possibilités de construire dû à l'effet anticipé du nouveau PGA (cf. TF
1C_275/2002 du 27 novembre 2024 consid. 3.5).
5.
En définitive, il résulte des considérants précédents que l'autorité
intimée a violé le droit fédéral, à savoir l'art. 5 al. 2 LAT tel qu'il est
interprété par la jurisprudence, en refusant d'emblée une indemnisation au
motif que la mesure d'aménagement serait un refus de classement ("
Nichteinzonung
").
Cette mesure constitue bien plutôt un déclassement ("
Auszonung
"),
donnant lieu en principe à indemnité. Le présent arrêt tranche cette question
de principe et le recours doit être admis pour ce motif, la décision attaquée
devant être annulée. Les constatations de fait de la décision attaquée ainsi
que les éléments du dossier ne permettent pas de décider dans quelle mesure la
condition de la probabilité de réalisation est satisfaite. Il importe que
l'autorité intimée, qui est l'autorité administrative cantonale spécialisée en
matière d'aménagement du territoire, complète ses constatations à ce sujet et
rende une nouvelle décision. La cause doit donc lui être renvoyée, le recours
étant partiellement admis (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD). Cette solution correspond
à ce qui a été prononcé par la CDAP dans la cause précitée AC.2021.0370
(Ormont-Dessus, arrêt du 16 mai 2023).
Dans la mesure où il pourra ensuite être constaté,
le cas échéant, que l'utilisation pour la construction de tout ou partie de la
parcelle de la recourante était très probable dans un proche avenir à la date
déterminante, il incombera alors à l'autorité intimée d'estimer la valeur du
terrain et de calculer la dépréciation subie du fait du déclassement en zone
agricole. S'il y a lieu, la DGTL se prononcera sur les prétentions de la
recourante déduites dans son mémoire de l'art. 5 al. 1 LAT, en tant que le régime
de compensation équitable selon cette disposition permet une indemnisation
alors que les conditions de l'expropriation matérielle ne sont pas réalisées;
il n'y a cependant pas lieu d'examiner plus avant cette question dans le
présent arrêt.
6.
La recourante, qui obtient partiellement gain de cause – car ses
conclusions en paiement de l'indemnité ne peuvent pas être admises à ce stade
–, n'a pas à supporter les frais de justice (cf. art. 49 LPA-VD). Ces frais de
procédure ne peuvent pas être mis à la charge de l'administration cantonale
(art. 52 al. 1 LPA-VD). L'arrêt est donc rendu sans frais.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la DGTL, devra
verser des dépens à la recourante, qui est assistée d'un avocat (cf. art. 55
LPA-VD). La Commune de Rossinière, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas
droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 26 juillet 2023 par la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL) est annulée et la cause est renvoyée à cette
autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 4'000 (quatre mille) francs, à payer à la recourante A.________
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, Direction générale
du territoire et du logement.
Lausanne, le 4 septembre 2025
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.