vd_omni · AC.1999.0149 · 2000-01-11 · fr

CHOLLET Claude et Véronique c/ Denens | La création d'une salle à manger de restaurant sur une façade extérieure de bâtiment n'est pas un agrandissement de peu d'importance compatible avec une dérogation de la compétence de la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.01.2000 AC.1999.0149

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 janvier 2000
sur le recours interjeté par
Claude et
Véronique CHOLLET
, dont le conseil est l'avocat Edmond de Braun, à Lausanne
contre
la décision du 26 août 1999 de la
Municipalité
de Denens
, représentée par l'avocat Alexandre Bonnard, à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller , président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Renato Morandi , assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Pierre-André Sauty est
propriétaire, à Denens, de deux parcelles (no 3 et no 218 du registre foncier)
sises dans la partie nord-ouest de la localité de Denens, dans un triangle
limité au nord-ouest par la route des Cigognes, au nord-est par la route
communale traversant la localité, au sud par la rue de la Jalousie. La parcelle
218 est occupée par un très grand rural, utilisé actuellement à des fins
commerciales (dépôt). Selon le plan d'extension de la Commune de Denens
(approuvé par le Conseil d'Etat le 27 janvier 1988), le quartier est en zone de
l'ancien village, régi par un plan spécial soumis aux art. 4 à 11 du règlement
(RPE).
B.                    Les recourants sont
propriétaires, de l'autre côté de la route des Cigognes, dans une partie du
territoire communal sise en zone de villas, d'une maison d'habitation éloignée
d'une trentaine de mètres de la parcelle 218.
C.                    Du 4 au 23 mai 1999,
Pierre-André Sauty a mis à l'enquête publique, sur les parcelles nos 3 et 218,
un projet de transformation de son bâtiment, comportant la création d'un
café-restaurant, de deux appartements, d'un mur de grimpe, d'un local dépôt
ainsi que de places de parc. Ce projet a fait l'objet de différentes
oppositions, dont celles des recourants, datées du 20 mai 1999. Ces oppositions
ont été levées par la municipalité de la Commune de Denens, le 26 août 1999, le
permis de construire étant délivré pour le projet litigieux, assorti de
diverses conditions spéciales. C'est contre cette décision qu'est dirigé le
présent recours, déposé le 16 septembre 1999. La municipalité s'est déterminée
en date du 1er novembre 1999, concluant au rejet du pourvoi, de même que
Pierre-André Sauty (observations du 29 octobre 1999). Les recourants ont encore
déposé une réplique, ainsi qu'ils avaient été invités à le faire par avis du 15
novembre 1999. Ni la municipalité ni Pierre-André Sauty n'ont produit
d'observations complémentaires.
Le Tribunal
administratif a procédé, le 20 décembre 1999, en présence des parties et de
leur conseil, à une visite des lieux. A cette occasion, les recourants ont
encore déposé spontanément une écriture supplémentaire, soulevant deux moyens
nouveaux. Les parties intimées se sont déterminées sur ce document dans le bref
délai complémentaire qui leur a été imparti.
Considérant en droit:
1.                     Déposé en temps utile
et selon les forme légale par des habitants de Denens, destinataires de la
décision attaquée et propriétaires d'un immeuble tout proche de la parcelle
concernée par le projet litigieux, le recours est recevable à la forme. On peut
se demander cela est valable pour les moyens soulevés "in extremis" à
l'inspection locale, alors que l'échange des écritures était clos. Ce procédé,
qui n'est pas conforme à la règle de l'immédiateté des moyens exprimée en
procédure administrative contentieuse vaudoise par l'art. 44 LJPA, a étendu l'objet
du litige auquel la cognition du Tribunal administratif est limitée (sur la
notion d'objet du litige et sa distinction d'avec l'objet du recours, voir RDAF
1999 I 254). Or, c'est dans ce cadre là que peut et doit porter l'instruction
d'office, l'autorité n'ayant pas à rechercher si une décision est correcte sous
tous ses aspects et se bornant à examiner les griefs formulés. Mais en l'espèce
et de toute manière, le recours doit être admis en fonction d'un moyen soulevé
dans l'acte de recours, de sorte que la question de la recevabilité des moyens
soulevés tardivement peut demeurer ouverte.
2.                     Les recourants font en
effet valoir à juste titre que le projet litigieux ne respecte pas les
prescriptions de l'art. 6 RPE (qui n'autorise dans la zone de l'ancien village,
pour les bâtiments à conserver, que des transformations ou agrandissements de
peu d'importance, et pour autant que ces éléments ne modifient pas l'aspect
général bâtiment) ni celles de l'art. 12 RPE (qui rend inconstructibles les
surfaces de prolongement extérieures). Or, le projet prévoit la création d'une
salle à manger précisément sur ces surfaces, en façade nord-est du bâtiment
transformé. Il s'agit d'un local de relativement grande dimension (10 m de
longueur et 4 m de largeur) et d'un volume important (environ 120 m³) dont le
coût peut être estimé à environ 50'000 fr. (120 m³ à 400 fr. le m³). Si l'on y
ajoute que cette salle à manger est, selon le constructeur, le complément
nécessaire du restaurant projeté, sous l'angle de la viabilité de l'exploitation,
on ne peut en aucun cas admettre qu'il s'agit d'un agrandissement de peu
d'importance. La création de cette salle à manger supplémentaire modifie
d'ailleurs de manière substantielle l'aspect extérieur du bâtiment, puisqu'elle
intervient sur la façade nord-est du bâtiment, visible depuis le carrefour
routier tout proche. Dès lors elle ne pourrait être autorisée qu'au bénéfice de
la dérogation prévue par l'art. 13 al. 2 RPE, mais cette faculté est elle aussi
limitée aux agrandissements de minime importance, ce qui n'est évidemment pas
le cas en l'espèce (voir par exemple AC 98/0012 du 21 juin 1999, concernant un
appentis pour deux boxes à chevaux et un local à fourrage de 10 m x 3 m avec un
coût de 15'000 fr., que le tribunal a considéré comme ne pouvant pas être
considéré comme de minime importance).
Ce défaut du projet
litigieux, manifestement non réglementaire sous cet aspect, entraîne à lui seul
l'annulation du permis de construire. Le tribunal examinera toutefois
brièvement ci-après les autres aspects du projet contesté par les recourants,
les parties et notamment le constructeur ayant intérêt à être fixés sur ces
points.
3.                     Les recourants ont
également critiqué, toujours sous l'angle de la compatibilité avec les art. 6
et 12 RPE, les balcons dont l'un couvre une terrasse desservant la salle à
boire du café-restaurant et mettant à disposition des utilisateurs de celui-ci
une douzaine de places. Il s'agit d'adjonctions beaucoup plus modestes en
dimensions que la salle à manger dont il a été question au considérant
précédent, qui ne créent pas de local fermé, et dont l'impact sur les façades
est peu important. Dans ces conditions, et au bénéfice de la latitude de
jugement dont dispose la municipalité pour interpréter la notion juridique
indéterminée de construction de minime importance, le Tribunal administratif
considère que ces éléments peuvent, à la limite sans doute, être autorisés.
5.                     Le projet de
Pierre-André Sauty est aussi contesté parce qu'il prévoirait un nombre de
places de parc insuffisant au regard des locaux, tant commerciaux que
d'habitation, créés dans le bâtiment principal. Le tribunal doit relever à cet
égard que le dossier de plans mis à l'enquête publique est très déficient, dans
la mesure où il ne permet que très difficilement de se faire une idée de la
répartition future des locaux dans le bâtiment et parce qu'il ne comporte
aucune cote (à l'exception de celles concernant les dimensions de la salle à
manger supplémentaire). Sous réserve d'une appréciation qui pourrait être modifiée
par la production de plans mieux lisibles, le tribunal peut toutefois adhérer
aux calculs effectués par la municipalité (mémoire du 1er novembre 1999 p. 3).
La question doit effectivement être réglée par application des dispositions du
règlement communal, suffisamment précis en la matière, sans obligation de se
référer aux normes du USPR. On peut admettre que le parking prévu est
réglementaire puisqu'il prévoit 28 places de parc extérieures, ainsi que 2 dans
un garage fermé. Cela suffit à couvrir, toujours en se référant aux exigences
de l'art. 5 ter RPE, aussi bien les besoins des utilisateurs des logements (8
places) que ceux des hôtes du café-restaurant (22 places), surtout si on
considère que la surface de l'établissement public sera diminuée à la suite de
la suppression de la salle à manger extérieure (qui impose à elle seule une
place de parc, compte tenu de sa surface de 40 m²). Sous réserve de l'hypothèse
- qui devrait être rarement réalisée - d'une occupation complète des tables, la
mise à disposition d'une vingtaine de places de parc paraît suffisante pour
couvrir les besoins normaux d'un café-restaurant du genre de celui qui est
prévu par Pierre-André Sauty.
5.                     Les recourants ont mis
également en cause les accès du parking, plus précisément celui qui débouche
sur la route communale menant au centre du village. Le moyen tenant à l'absence
de titre nécessaire (art. 104 LATC) ne saurait toutefois être retenu, dès lors
que cet accès est assuré sur une parcelle appartenant à la commune (immatriculée
sous chiffre 4 au registre foncier) au bénéfice d'une servitude de passage à
constituer que la municipalité est prête à concéder. On peut en revanche
critiquer le fait que cet accès débouche sur l'artère communale à un endroit où
est aménagé un passage pour piétons, ce qui est certainement une circonstance
de nature à compliquer la circulation tant des piétons que des véhicules. Mais
il faut relever tout de même que ces derniers rouleront nécessairement à cet
endroit à une vitesse très basse, puisqu'il s'agit d'accéder à un parking de
petites dimensions ou d'en sortir. On ne peut d¿ lors pas affirmer que cet
aménagement, sans doute peu heureux, présente des risques inacceptables pour la
sécurité des usagers, le tribunal considérant en tout cas sur ce point qu'il
convient de s'en remettre à l'appréciation tant de l'autorité municipale que du
voyer, qui n'a pas élevé d'objection. De toute manière, à supposer même que cet
accès doive être supprimé, cela ne mettrait pas en cause la réalisation du
parking qui dispose d'un autre accès sur la route des Cigognes.
6.                     Les recourants ont
aussi objecté que certaines de places de parc étaient aménagées à l'extérieur
de l'alignement prévu par l'art. 36 de la loi sur les routes. Cinq places
empiètent en effet partiellement sur cette limite. Mais cette situation ne crée
aucun danger pour la circulation, les places litigieuses respectant en tout
état de cause la distance de 3 m par rapport au bord de la chaussée (art. 37
LR). De toute manière, la place à disposition permet de revoir l'emplacement
exact des différentes places, qui pourraient être aménagées en retrait de
l'alignement, moyennant probablement la perte d'une ou deux places, ce qui
reste dans le cadre des dérogations que l'art. 5 ter RPE autorise la
municipalité à accorder. Cet élément ne saurait donc non plus condamner le
projet.
7.                     Enfin, les recourants
contestent la création d'un établissement public aussi important que celui
projeté par Pierre-André Sauty sous l'angle des nuisances (bruit) qu'il
entraînera pour le voisinage.
Pour juger du bruit
émanant d'un restaurant, il faut tenir compte de toutes les immissions sonores
provenant de l'intérieur et de l'extérieur du bâtiment, en particulier de
celles provoquées par les clients qui entrent ou quittent l'établissement ou
qui parquent leur véhicule sur la place qui leur est réservée (v. ATF 123 II 74
consid. 3b et les références citées; DEP 1997 p. 497 consid. 2b/aa et les
références citées). L'annexe 6 de l'OPB, qui fixe les valeurs limites
d'exposition au bruit de l'industrie et des arts et métiers, n'est pas
applicable directement ni par analogie à un restaurant, une discothèque ou un
établissement public analogue; ses valeurs sont en effet spécifiques au bruit
de l'industrie et de l'artisanat et ne peuvent être transposées sans autre aux
établissements publics, dont les immissions consistent essentiellement en
bruits de comportement humain, comme par exemple des conversations, des cris,
des rires, des tintements de verres, de la musique, des applaudissements ou des
claquements de portières (v. ATF 123 II 333 consid. 4 d/aa; DEP 1997 p. 499
consid. 3a; AC 97/0068 du 2 mars 1998). Dans ce cas, c'est-à-dire à défaut de
méthodes scientifiques de détermination, il faut, conformément à l'art. 15 LPE,
se fonder sur l'expérience pour évaluer les immissions. Il s'agit donc
d'examiner si les nuisances sont propres à gêner de manière sensible la
population dans son bien-être. En retenant ce dernier critère, le législateur
fédéral a adopté un point de vue objectif. Il faut certes tenir compte des
caractéristiques de la zone ou du quartier et ne pas fixer la limite du
tolérable en faisant abstraction de l'effet des immissions sur des catégories
de personnes particulièrement sensibles, mais il ne suffit pas de constater que
certains voisins directs se déclarent incommodés pour qualifier le bruit
d'excessif (ATF 123 II 86 consid. 5 a).
En l'espèce, il faut
préalablement observer que l'immeuble de Pierre-André Sauty est situé dans la
zone de l'ancien village, où le commerce et l'artisanat non gênant pour le
voisinage peuvent être autorisés (art. 4 RPE). La création d'un établissement
public est donc en soi conforme à cette réglementation, pour autant que les
inconvénients pour le voisinage (il s'agit essentiellement du bruit) demeurent
dans des limites acceptables, question qui doit se déterminer essentiellement
au regard du degré de sensibilité III attribué à la zone, qui est compatible
avec des entreprises moyennant gênantes (art. 43 al. 1 litt. c OPB). Les
recourants soutiennent certes sur ce point qu'un degré de sensibilité II aurait
dû être appliqué, puisque le bâtiment litigieux est tout près d'une zone
d'habitation soumise à une telle limitation. Mais ce point de vue est erroné,
parce que le degré de sensibilité II exclut tout entreprise gênante (art 43 al.
1 litt. b OPB), et que son application reviendrait à restreindre de manière
inadmissible la réglementation applicable à la zone de l'ancien village. Pour
le reste, il suffit de relever que les autorités compétentes (outre la municipalité,
l'Office cantonal de la police du commerce et le SEVEN), ont procédé à une
évaluation sérieuse et objective des nuisances qui pourra occasionner
l'exploitation de l'établissement litigieux, de sorte qu'on peut très largement
se référer à leurs observations (rapport de synthèse de la CAMAC du 7 juillet
1999, plus spécialement p. 3 et 8). L'application des valeurs-limites
d'exposition au bruit découlant de l'annexe 6 de l'OPB suffit à protéger les
voisins compte tenu du genre d'établissement (il s'agit d'un restaurant, et non
d'une discothèque ou d'un établissement de nuit), grâce notamment à l'isolation
phonique des parties transformées du bâtiment litigieux, soumises aux exigences
de la norme SIA 181/1988, applicable par renvoi de l'art. 32 OPB. Quant au
bruit de comportements, la fermeture réglementaire de l'établissement à 23
heures, tous les jours, sans prolongation possible devrait suffire à préserver
les heures de sommeil normales des voisins, une réduction des heures
d'exploitation de la terrasse pouvant être envisagée en cas de nuisances
excessives durant la belle saison. Les nuisances provoquées par la clientèle à
la sortie de l'établissement public devront être maintenues dans des limites
normales par l'intervention de l'exploitant et, cas échéant, de la police
municipale chargée de faire respecter le règlement de police. De toute manière,
les bruits de comportement ne sauraient se réduire à des valeurs-limites
d'exposition et leur admissibilité doit être jugée en fonction de l'art. 15 LPE
en se fondant sur l'expérience pour apprécier dans le cas concret si l'atteinte
est admissible ou non (ATF 123 II 325, consid. 4d). En l'espèce, et avec les
autorités qui ont examiné le cas, le tribunal considère que les bruits
occasionnés par la clientèle de l'établissement envisagé ne dépasseront pas ce
que toute personne qui a choisi d'habiter dans un village est tenue de tolérer.
Il s'ensuit que la décision attaquée, ainsi que celle de l'Office cantonal de
la police du commerce et du SEVEN, doivent être approuvées sur ce point.
8.                     Tout à la fin de la
procédure (voir consid. a ci-dessus), les recourants ont soulevé deux moyens
supplémentaires. Le premier tient à l'inobservation du CUS imposé par l'art.
5bis RPE, qui serait dépassé. La municipalité conteste ce grief, avec référence
à un nouveau calcul (établi le 20 décembre 1999) par l'architecte du
constructeur. Le Tribunal administratif constate à cet égard que ce dernier a
dû modifier les surfaces annoncées dans la formule de demande de permis de construire,
surfaces qu'il n'est pas à même de vérifier aisément en raison de
l'insuffisance des plans mis à l'enquête (voir consid. 4 ci-dessus). Il
renoncera dès lors à prendre position sur cette question, le permis de
construire devant de toute manière être annulé, ce qui permettra à l'autorité
municipale - et après elle, éventuellement, à l'autorité de recours - de se
prononcer en toute connaissance de cause.
8.                     Quant à l'argument
invoqué - lui aussi tardivement - tenant au défaut de revêtement réglementaire
des places de parc (art. 40 RATC), il ne résiste pas à l'examen. Cette
disposition concerne les "places de dépôt ou de stationnement durables de
véhicules", ce qui n'est pas le cas à l'évidence de places de parc
réservées aux clients d'un restaurant, qui ne seront occupées que quelques
heures par jour. Quant aux places de parc destinées aux occupants des
logements, s'il est concevable qu'elles soient occupées de manière beaucoup
plus intensive, il n'en demeure pas moins qu'elles répondent à la définition de
l'al. 3 de l'art. 40 LATC, ce qui exclut l'application de cette disposition
(voir dans ce sens AC 97/0219 du 1er décembre 1999).
Il résulte des
considérants qui précèdent que le projet de Pierre-André Sauty n'est pas
réglementaire, essentiellement à cause de la création d'une salle à manger à
l'extérieur du bâtiment, empiétant sur les surfaces inconstructibles prévues
par le plan spécial. Le permis de construire doit ainsi être annulé. Quant au
problème du CUS, que le tribunal n'est pas en mesure de vérifier comme on l'a
vu ci-dessus, il appartiendra cas échéant à la municipalité, sur la base d'un
dossier de plans corrigé, d'en vérifier le respect.
9.                     Le recours doit ainsi
être admis, aux frais du constructeur qui devra verser des dépens aux
recourants qui obtiennent gain de cause et qui ont procédé avec l'aide d'un
conseil. Ces dépens seront réduits (compensation partielle) pour tenir compte
du fait que les recourants ont compliqué l'instruction en soulevant, lors de la
vision locale, des griefs qu'ils auraient fort bien pu faire valoir auparavant,
provoquant ainsi un échange supplémentaire d'écritures et par conséquent du
travail supplémentaire pour les parties intimées.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     Le permis de
construire no 17/1999 délivré le 23 août 1999 à Pierre-André Sauty par la
Municipalité de Denens est annulé.
III.                     Un émolument
judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de
Pierre-André Sauty.
IV.                    Pierre-André
Sauty versera aux recourants une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de
dépens.
pe/Lausanne, le 11 janvier 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint