vd_omni · AC.2014.0116 · 2015-03-20 · fr

X.________ SA, Y.________ SA/Direction générale de l'environnement, Z.________ SA | Recours contre une décision de répartition des frais d'intervention après une pollution au mazout sur une parcelle privée (cause jointe AC.20140117)- Rappel des règles du droit fédéral en matière de prise en charge des frais d'intervention et d'assainissement d'un site pollué (art. 32d LPE) (consid. 2).- Conditions de la responsabilité du perturbateur par comportemment.Le lien de la causalité immédiate entre le comportement des deux recourantes et la pollution n'est pas établi en l'espèce (consid. 3 et 4).Admission du recours, annulation de la décision, et renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau sur la répartition des frais, en excluant du cercle des perturbateurs par comportement les deux recourantes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.03.2015 AC.2014.0116

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 mars 2015
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pierre Journot, juge,
et M. Michel Mercier, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourantes
1.
X.________ SA,
à 1********, représentée par Me Olivier COUCHEPIN, avocat à
Martigny,
2.
Y.________ SA,
à 2********, représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale
de l'environnement (DGE-DIREV),
à Lausanne
Tiers intéressé
Z.________ SA,
à
3********,
représentée par Me Eric RAMEL, avocat à Lausanne
.
Objet
Recours X.________ SA et Y.________ SA c/
décision de la Direction générale de l'environnement du 13 février 2014
(répartition des frais d'intervention après une pollution sur la parcelle n°
1675) -
Recours Y.________ SA c/ la même décision de la Direction générale de l'environnement.
Vu les faits suivants:
A.
Le 4 mars 2012, la gendarmerie et le corps des
sapeurs-pompiers d’Ormont-Dessous ont été amenés à intervenir au col des
Mosses, au lieu-dit « 4******** », à cause d’une pollution aux
hydrocarbures. Du mazout s’écoulait en effet dans les canalisations d’eaux
claires ainsi que des ruisseaux. Les opérations de lutte contre cette pollution
ont ensuite été dirigées par un ingénieur du Service cantonal des eaux, sols et
assainissement (SESA), avec la collaboration du Service défense incendie et
secours (SDIS) de la région, qui a placé des barrages préventifs sur les
rivières « la Raverette » et « la Grande Eau ». Il a été constaté que le mazout provenait de la parcelle n° 1675 du
registre foncier, où se trouve un chalet avec, vingt mètres en contrebas, un
réservoir enterré d’une capacité de 15'740 litres. Le carburant qui est sorti de ce réservoir s’est écoulé dans la couche de neige, dans
le terrain entourant le réservoir, dans une grille d’évacuation des eaux
claires, dans deux ruisseaux et dans deux captages privés d’eau de
consommation.
B.
La propriété de la parcelle n° 1675, d’une
surface de 1'627 m² a été acquise le 5 octobre 2010 par la société anonyme Z.________
SA, à 3********. Cette société avait conclu le 13 septembre 2010 un contrat de
vente avec les précédents propriétaires, A.________ et B.________. Ces deux
personnes avaient hérité de l’immeuble à la mort de leur père, C.________,
décédé le ******** 2009. C.________, qui était propriétaire de ce terrain en
1973, y avait alors construit un chalet (bâtiment ECA n° 864), avec chauffage à
mazout. Le réservoir enterré a été installé lors de la construction du chalet.
Z.________ SA est une société
inscrite en 1984 au registre du commerce. Elle a pour but la réalisation
d’opérations immobilières et mobilières. Elle a deux administrateurs, D.________
et E.________.
Après avoir acquis la parcelle n°
1675, Z.________ SA a constitué une propriété par étages (PPE Là-Haut) et a
créé deux lots: le lot n° 1, comprenant le chalet existant, à l’est de la
parcelle, dont elle demeure propriétaire ; le lot n° 2, pour un nouveau
chalet à construire à l’ouest de la parcelle, qui a été acquis le 7 mai 2012
(après le déversement de mazout) par les époux F.________ et G.________. Z.________
SA avait obtenu le 18 mars 2011 de la Municipalité d’Ormont-Dessous un permis de construire pour la transformation du chalet existant et la construction d’un nouveau
chalet.
C.
Après la pollution, la Direction générale de l’environnement (DGE – qui a repris les attributions de l’ancien SESA) a
pris les mesures nécessaires pour éliminer le mazout sorti du réservoir et pour
raccorder au réseau public de distribution d’eau potable les chalets alimentés
par les sources contaminées. Le montant total des frais d’intervention, calculé
par la DGE, est de 153'405 francs 35 centimes. En vue de rendre une décision
sur la répartition de ces frais d’intervention, la DGE a entendu les intéressés lors de deux séances, les 9 janvier et 20 août 2013. Elle a par
ailleurs recueilli des pièces et entendu un témoin.
Parmi ces pièces figure un rapport
(procès-verbal d’inspection) du 9 juillet 2012 de l’inspecteur des citernes L.________,
de la division eaux souterraines du SESA. Ce rapport expose ce qui suit:
"Causes de
l'écoulement de mazout:
Suite à une panne
de chauffage, la canalisation du réseau d'alimentation d'eau a gelé à
l'intérieur de l'immeuble durant la longue période de grand froid. Le réducteur
de pression d'eau et le corps d'une vanne ont tous deux cédé (fig. 1 et 2).
Lors du dégel,
par les fissures des éléments de canalisation défectueux, l'eau s'est répandue
dans les locaux inférieurs de l'immeuble, puis s'est infiltrée dans le canal
technique reliant la chambre de visite du réservoir enterré à mazout. Le
réservoir est situé à environ 20 mètres de l'immeuble et à 5 mètres en contrebas de celui-ci.
Lors du contrôle
de l'installation le matin du 5 mars 2012, il a été constaté que le bouchon de
la jauge règle du réservoir n'était pas en place, et que le raccord de fixation
de la pompe à mazout immergée n'était pas vissé de manière étanche sur le couvercle
du réservoir (fig. 5 et 6).
Dans un premier
temps, l'eau s'est infiltrée dans le réservoir par le manchon de fixation de la
pompe immergée non étanche, puis dans un deuxième temps par l'orifice de la
jauge règle qui est situé plus haut que le manchon de la pompe. Par la
différence de densité, l'eau a refoulé le mazout hors du réservoir.
Lors de
l'expertise du réservoir, il a été constaté que le corps de la pompe contenait
de l'eau (voir rapport H.________ SA annexé).
La panne de chauffage
a été provoquée par la présence d'eau dans le réservoir (panne du brûleur à
mazout), avant la rupture des conduites d'eau dans le bâtiment. Sans panne de
chauffage, le froid du moment ne se serait pas installé à l'intérieur de
l'immeuble.
Commentaires et
appréciation du soussigné:
Les cartes de
travail de l'entreprise de maintenance du brûleur à mazout mentionne des
problèmes récurrents de panne de chauffage due à la présence d'eau dans le
réservoir à mazout. Des dépannages dus à la présence d'eau ont été effectués en
mars 2002, octobre 2004 et enfin le 22 décembre 2007. Sur une fiche de travail
présentée par le monteur en chauffage K.________ lors de la demande de
renseignements du 29 juin 2012 au poste de gendarmerie d'Aigle, il est
mentionné que le 22 décembre 2007, la canne plongeante de la conduite de mazout
dans le réservoir a été surélevée afin que celle-ci ne trempe plus dans l'eau
stagnante dans le fond du réservoir. Suite à ce dépannage, il semblerait que
personne n'ait remis en état l'installation.
Lors de
l'expertise du réservoir par l'expert H.________ (voir rapport complet
ci-annexé), il a été constaté que le corps translucide de la pompe immergée
contenait de l'eau. Cette présence d'eau permet de penser qu'à un moment non
déterminé, la pompe, malgré sa surélévation, a une fois de plus envoyé de l'eau
au brûleur à mazout. La conséquence directe de présence d'eau au niveau du
brûleur à mazout est l'arrêt total du chauffage.
Au vu de ce qui
précède, le soussigné part du principe que la cause immédiate de la pollution
n'est pas le gel,
mais celle des pannes successives du brûleur à mazout
incorrectement traitées par les détenteurs et entreprises de dépannage
mandatées
pour remédier à la remise en marche du brûleur. En d'autres
termes, ce n'est pas l'eau issue de l'inondation de l'immeuble qui a mis en
panne le chauffage. Par contre, les eaux issues de l'inondation consécutive au
gel sont quant à elles, responsables du rejet de mazout hors du réservoir.
Si l'installation
d'entreposage avait été correctement entretenue, le brûleur ne serait pas tombé
en panne d'une part, et les eaux n'auraient pas pu s'infiltrer dans la citerne
pour la faire déborder d'autre part.
Modalités
administratives:
Le dernier
contrôle périodique obligatoire du réservoir a été effectué le 27 octobre
2005 par l'entreprise X.________ SA.
Le dernier
contrôle périodique obligatoire du détecteur de fuite du réservoir a été
effectué le 14 mai 2009. Le suivant aurait dû être effectué au plus tard le 13
mai 2011.
Un document
interne ci-annexé transmis par la société I.________ SA et daté du 18 octobre
2011, mentionne que le réservoir devait être mis hors service fin 2011. Ce
document mentionne également un contact téléphonique avec la société Z.________.
Etat de
l'installation le 5 mars 2012:
Anomalie
constatée en relation directe avec la pollution.
Pompe immergée
pas vissée de manière étanche sur le couvercle de fermeture du réservoir.
Absence du
bouchon de fermeture du tube guide de la jauge règle.
Anomalies
constatées sans relation directe avec la pollution :
Le rapport de
révision de l'entreprise J.________ SA ne mentionne pas l'existence d'une pompe
de transfert immergée, alors que la pompe a été installée le 7 décembre 2001
par l'entreprise Y.________ (voir fiches de travail annexées, fig. 10).
Absence de sonde
de détection de liquide dans le fond de la chambre de visite du réservoir. Une
telle sonde doit assurer l'arrêt du brûleur et en cascade l'arrêt de la pompe
en cas de fuite de mazout au niveau des raccords de la pompe immergée.
Absence de sonde
de détection de liquide dans le fond du bassin de détection des fuites installé
sous le brûleur à mazout. Cette sonde doit également garantir l'arrêt du
brûleur et, en cascade, l'arrêt de la pompe en cas de fuite de mazout au niveau
du brûleur à mazout."
D.
La Direction
générale de
l’environnement (DGE) a rendu le 13 février 2014 une décision sur la
répartition des frais d’intervention.
Cette décision résume ainsi le
« déroulement des faits à l’origine de la pollution » (p. 2):
"Pendant
l’hiver 2011-2012, de l’eau s’est infiltrée dans la citerne par l’orifice de
fixation de la pompe immergée, qui n’était pas étanche, puisque la pompe avait
été surélevée. L’eau a atteint le niveau de la pompe et a été pompée jusqu’au
brûleur, qui est tombé en panne. En raison de l’inoccupation des locaux, cette
panne est restée inaperçue et les tuyaux d’eau potable ont gelé à l’intérieur
du chalet et se sont fissurés. Lors du dégel, une grande quantité d’eau s’est
écoulée dans le chalet et a rejoint la citerne via le canal technique. Cette
eau s’est introduite dans la citerne par l’orifice non étanche de la pompe
immergée. Par différence de densité, l’eau a refoulé le mazout à l’extérieur de
la citerne.
Ainsi, il
apparaît que la surélévation de la pompe immergée, qui n’a pas été effectuée
selon les règles de l’art, est doublement à l’origine de la pollution:
– D’une part,
elle a permis l’infiltration dans la citerne d’eau provenant du terrain
environnant (fonte des neiges ou autre). Cette infiltration est à l’origine de
la panne du brûleur ;
– D’autre part,
elle a permis l’infiltration dans la citerne d’eau provenant du chalet lors de
la rupture de la conduite d’eau potable. Cette infiltration est à l’origine du
refoulement du mazout à l’extérieur de la citerne."
La DGE
a
ensuite entrepris de « définir le cercle des responsables », en
recourant aux notions de « perturbateur par comportement » et
« perturbateur par situation » (p. 3). Elle a retenu en substance ce
qui suit, pour chacun des « responsables » ou intéressés:
a) Z.________ SA :
Cette société, en tant que
propriétaire de la parcelle au moment de la pollution, est perturbatrice par
situation. Elle doit en outre être considérée comme perturbatrice par
comportement, dès lors qu’elle a refusé le contrôle du dispositif de détection
des fuites de la société I.________ SA (cf. infra, let. e), n’a pas contrôlé
l’état des installations d’entreposage de mazout après le transfert de
propriété et a laissé le chalet sans une surveillance adéquate pendant l’hiver
2011-2012.
b) Y.________ SA [ci-après: Y.________
SA]:
Cette société (auparavant Y.________
SA) avait conclu avec C.________ un contrat pour l’entretien du brûleur. La capacité
d’aspiration de la pompe du brûleur n’étant pas suffisante, cette société a
installé en décembre 2001 une pompe de transfert immergée dans la citerne. Par
la suite, plusieurs interventions de Y.________ SA ont été nécessaires en
raison de pannes du brûleur liées à une présence d’eau dans la citerne,
notamment en mars 2002, en octobre 2004 ainsi que les 22 et 24 décembre 2007. Lors
de cette dernière intervention, la pompe immergée a été relevée de 30 cm (pour positionner la pompe au-dessus de l’eau qui se trouvait au fond de la citerne). C.________
a été informé oralement, au téléphone, par les collaborateurs de Y.________ SA,
au sujet de la nécessité de procéder à une réparation de la pompe. Cette
société n’est plus intervenue depuis lors sur la pompe immergée (p. 1 de la
décision du 13 février 2014).
Le dernier contrôle du brûleur par Y.________
SA a été effectué le 5 août 2010. Le contrat d’entretien a été résilié par A.________
et B.________ au mois d’octobre 2010 (p. 2 de la décision).
Y.________ SA a installé la pompe
immergée à l’origine de la pollution, et elle ne l’a pas fait selon les règles
de l’art (absence d’un détecteur de fuite dans la cheminée du trou d’homme et
absence, pour la conduite de refoulement, d’une double paroi avec détecteur de
fuite). L’instruction n’a pas permis de démontrer si un autre intervenant avait
œuvré sur cette pompe depuis le 24 décembre 2007. Il est toutefois hautement
vraisemblable que tel n’est pas le cas. Cependant, la société Y.________ SA
doit bénéficier du doute sur ce point. Elle doit néanmoins être considérée
comme une perturbatrice par comportement (p. 5 de la décision).
c) X.________ SA:
Cette société a procédé à la
révision de la citerne le 27 octobre 2005. Elle n’a pas signalé dans son
rapport de révision, comme elle aurait dû le faire, la présence d’une pompe de
transfert dans la citerne. Elle a par ailleurs indiqué que la conduite
d’aspiration était sécurisée, ce qui n’était pas le cas en l’absence d’une
double paroi avec détection des fuites et d’un détecteur de fuites dans la
cheminée du trou d’homme ainsi que sous le brûleur. Ces défauts auraient dû
être signalés dans le rapport de révision et un devis d’assainissement aurait
dû être transmis au propriétaire (p. 1 de la décision).
Le rapport de révision comporte
donc des erreurs et des omissions. S’il avait été complet et exact, les
autorités auraient pu signifier au propriétaire l’obligation d’assainir son
installation, ce qui aurait évité la pollution. X.________ SA doit donc être
considérée comme une perturbatrice par comportement (p. 5 de la décision).
d) Feu C.________:
L’ancien propriétaire a été informé
oralement par Y.________ SA des défauts importants de la pompe immergée,
nécessitant une réparation. Il aurait décliné la proposition, ne souhaitant pas
engager des frais sur cette installation. Il subsiste néanmoins un doute à ce
propos. L’ancien propriétaire doit pourtant être considéré comme perturbateur
par comportement (p. 5 de la décision).
e) I.________ SA:
La société I.________ SA a procédé
le 12 mai 2009 au contrôle obligatoire de fonctionnement du système de détection
des fuites du réservoir (contrôle nécessaire pour mettre en évidence un
éventuel défaut d’étanchéité du réservoir enterré). Ce contrôle n’a rien révélé
de suspect. Un nouveau contrôle était prévu le 18 octobre 2011 mais le
collaborateur de I.________ SA n’a pas pu accéder au chalet. Contacté par
téléphone, un organe de Z.________ SA a déclaré que le chalet allait être
démoli et que le contrôle n’était pas nécessaire (p. 1 de la décision).
I.________ SA n’avait pas à étendre
ses investigations à d’autres éléments de la citerne. Comme le contrôle de mai 2009 a été réalisé selon les règles de l’art, et que le système de détection des fuites n’est en rien
lié à la pollution, I.________ SA doit être libérée de toute responsabilité (p.
5 de la décision).
f) J.________ SA:
La société J.________ SA a procédé
à la dernière livraison de mazout en octobre 2009 (5'000 litres). A ce moment-là, l’orifice de la pompe immergée n’était pas étanche. Vu la configuration
des lieux, ce défaut était toutefois difficilement visible. Par ailleurs, le
chauffeur du camion n’était pas tenu de contrôler en détail l’état de la
citerne avant une livraison. J.________ SA doit en conséquence être libérée de
toute responsabilité (p. 5 de la décision).
g) A.________ et B.________,
héritiers d’C.________:
Les héritiers d’C.________ ont
régulièrement entretenu leur chalet. Aucune panne de chauffage n’est survenue
entre le 17 avril 2009 et la vente de l’immeuble. Ils n’ont pas reçu
d’information faisant état de la nécessité de réparer la pompe immergée. Le
contrôle de fonctionnement du système de détection des fuites a été effectué
selon les normes en mai 2009 et aucune révision de la citerne n’était
nécessaire avant octobre 2015. Dans ces conditions, aucune responsabilité ne
peut leur être imputée (p. 4 de la décision).
En fonction de ces considérations, la DGE a réparti les frais (au total: 153'405 fr. 35) de la manière suivante, selon son
dispositif:
– Z.________ SA: 35 %, soit 53'691
fr. 85
– Y.________ SA: 25 %, soit 38'351
fr. 35
– X.________ SA: 25 %, soit 35'351
fr. 35 [sic]
– Feu C.________: 15 %, soit 23'010
fr. 80 – avec la précision suivante: «
Les
frais de feu Monsieur C.________ sont laissés à la charge de l’Etat de Vaud
».
E.
Agissant le 17 mars 2014 par la voie du recours
de droit administratif, X.________ SA (recourante n° 1) demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d’annuler la décision de la DGE du 13 mars 2014 mettant à sa charge les frais d’intervention relatifs à la pollution du 4
mars 2012 « à hauteur de 38'351 fr. 35 ». A titre subsidiaire, elle
conclut au renvoi de la cause à la DGE pour nouvelle décision dans le sens des
considérants (cause AC.2014.0116).
Dans sa réponse du 26 mai 2014, la DGE conclut au rejet de ce recours, dans la mesure où il est recevable.
La recourante n° 1 a répliqué le 17 juin 2014, sans modifier ses conclusions.
F.
Agissant le 17 mars 2014 également par la voie
du recours de droit administratif, Y.________ SA  (recourante n° 2) demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d’annuler la décision de la DGE du 13 mars 2014, subsidiairement de la réformer en ce sens qu’aucun montant au titre
de frais d’intervention n’est mis à sa charge (conclusion II/a), ou, plus
subsidiairement, en ce sens qu’aucun montant n’est mis à charge de Y.________
SA, les frais d’intervention étant répartis entre Z.________ SA, J.________ SA,
Etat de Vaud et/ou A.________ et B.________ pour feu C.________ (conclusion
II/b) (cause AC.2014.0117).
Dans sa réponse du 26 mai 2014, la DGE conclut au rejet de ce recours, dans la mesure où il est recevable.
Dans sa réplique du 15 juillet
2014, la recourante n° 2 a modifié sa conclusion subsidiaire II/b, en demandant
que la décision attaquée soit réformée en ce sens qu’un montant inférieur à
celui déterminé par la décision de la DGE, fixé à dire de justice, soit mis à
sa charge. Cette recourante invoque par ailleurs la prescription de toute
prétention en remboursement à son encontre.
G.
Le 6 août 2014, le juge instructeur a joint les
deux causes AC.2014.0116 et AC.2014.0117. Il a par ailleurs rejeté la requête
de la DGE tendant à ce que Z.________ SA ainsi que les héritiers d’C.________
soient appelés en cause. En revanche, il a offert à Z.________ SA la
possibilité d’intervenir dans la procédure comme tiers intéressé.
Après la jonction des causes, X.________
SA a indiqué le 25 août 2014 qu’elle s’en remettait à justice quant aux
conclusions prises par Y.________ SA. Y.________ SA s’est déterminée le 9
septembre 2014 sur le recours de X.________ SA.
Z.________ SA s’est déterminée sur
les deux recours le 5 septembre 2014.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, fondée sur le droit public
fédéral, peut faire l’objet d’un recours de droit administratif conformément
aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36). Les deux sociétés recourantes, condamnées à payer des
frais d’intervention, ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a
LPA-VD, par renvoi de l’art. 99 LPA-VD). Les deux actes de recours ont été
déposés dans le délai légal de recours (art. 95 LPA-VD) et ils satisfont aux
autres exigences formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD, par renvoi de
l’art. 99 LPA-VD). Il y a lieu d’entrer en matière.
Compte tenu de la jonction des
causes AC.2014.0116 et AC.2014.0117, il sera rendu un seul arrêt.
2.
Il convient en premier lieu d’analyser le
fondement juridique de la décision attaquée, lequel n’est pas en tant que tel
critiqué par les recourantes.
a) D’après la décision attaquée, la
procédure relative au recouvrement des frais liés aux pollutions se fonde sur
l’art. 54 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(LEaux; RS 814.20). Cette norme (dont le titre est: «
Coûts résultant des mesures de prévention et de
réparation des dommages
») a la teneur suivante:
« Les coûts résultant des mesures prises par
l'autorité pour prévenir un danger imminent pour les eaux, pour établir un
constat et pour réparer les dommages sont à la charge de celui qui a provoqué
ces interventions
». Pour la DGE, cette norme énonce le principe du
pollueur-payeur. Cela étant, la décision attaquée cite aussi un arrêt du
Tribunal fédéral, du 14 décembre 2006, ayant « rappelé les principes en la
matière ». Cet arrêt 1A.250/2005-1A.252/2005-1P.602/2005 (publié in RDAF
2007 I 307) concerne la répartition des frais d’intervention consécutifs à une
pollution au mazout du sol et des eaux. Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a
notamment considéré ce qui suit (consid. 5.2, 5.3 et 6.1):
5.2 La cour
cantonale a estimé qu'à la suite de la pollution découverte au printemps 2001,
les lieux devaient être considérés comme un site pollué qui, compte tenu des
dangers qu'il présentait notamment pour les eaux, devait être assaini; elle a
ainsi considéré être en présence d'un site contaminé auquel il convenait
d'appliquer l'art. 32d [de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l’environnement (LPE; RS 814.01)]. L'arrêt attaqué n'est pas contesté sur ce
point et n'est pas critiquable au regard de la définition du site contaminé
contenue aux art. 32c LPE et 2 al. 3 de l'ordonnance sur l'assainissement des
sites pollués (OSites; RS 814.680), puisque la pollution au mazout concerne un
secteur bien délimité qui nécessite un assainissement du point de vue de la
protection des eaux souterraines (cf. art. 9 al. 2 OSites; […]).
5.3 L
'art. 32d al. 1 LPE prévoit que celui
qui est à l'origine de l'assainissement en assume les frais. Il n'indique en
revanche pas qui doit être considéré comme "personne à l'origine de
l'assainissement". La jurisprudence fédérale a recouru à la notion de
perturbateur utilisée en matière de droit de police et a précisé que les frais
peuvent être mis à la charge tant du perturbateur par situation que du
perturbateur par comportement […]. Doit être considérée comme un perturbateur
par comportement la personne qui crée un dommage ou un danger en raison de son
propre comportement ou de celui d'un tiers placé sous sa responsabilité, alors
que le perturbateur par situation s'entend de la personne qui dispose de la
maîtrise effective ou juridique de la chose ayant provoqué la situation
contraire à l'ordre public […]. Il ne suffit cependant pas, pour que le
perturbateur soit appelé au remboursement des frais occasionnés par des mesures
de sécurité ou d'assainissement, que sa situation ou son comportement soit en
relation de causalité naturelle avec la menace ou l'atteinte qui a nécessité
ces mesures; il faut en outre que le lien de causalité soit immédiat,
c'est-à-dire que la cause elle-même ait franchi les limites de la mise en
danger […]. Le perturbateur par comportement est donc celui qui a causé
directement le danger ou l'atteinte; pour qu'il y ait perturbateur par
situation, il faut que la chose elle-même ait constitué directement la source
de ce danger ou de cette atteinte […]. La désignation des perturbateurs est
indépendante d'un comportement illégal, d'une faute ou d'une omission; ces
éléments jouent un rôle uniquement dans la répartition des frais
d'assainissement entre les différents responsables […].
L'existence d'un
lien de causalité est une question de fait que le juge ou l'autorité doit
trancher en se conformant à la règle du degré de vraisemblance prépondérante;
cette règle s'applique dans tous les cas où une preuve matérielle directe et
absolue ne peut être rapportée en raison de la nature de la chose […]. Le
Tribunal fédéral s'y est référé en matière de prise en charge des coûts
d'intervention à la suite d'une pollution des eaux […]; elle doit également
valoir en ce qui concerne l'assainissement des sites pollués dans la mesure où
les causes d'une pollution sont très souvent difficiles à rapporter de manière
irréfutable en raison de l'écoulement du temps notamment […]. Cette règle
signifie que si le juge ne peut se fonder sur une simple possibilité, il peut
néanmoins considérer comme prouvée une causalité correspondant à une
probabilité convaincante. Cette causalité naturelle n'est en revanche pas
établie lorsque d'autres circonstances que celles invoquées par le lésé
apparaissent prépondérantes ou font sérieusement douter du caractère
déterminant de la cause invoquée […].
6.1 En cas de
pluralité de perturbateurs, la répartition des frais est ordonnée en tenant
compte de toutes les circonstances objectives et subjectives, par une
application analogique des principes généraux énoncés à l'art. 51 CO. L'art.
32d al. 2 LPE a consacré cette jurisprudence […]. Aux termes de cette
disposition, si plusieurs personnes sont impliquées, elles doivent prendre en
charge les frais de l'assainissement proportionnellement à leur part de
responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaire
l'assainissement par son comportement. Celle qui n'est impliquée qu'en tant que
détenteur de la décharge contrôlée ou du site n'assume pas de frais si, même en
appliquant le devoir de diligence, elle n'a pu avoir connaissance de la
pollution (let. a), si elle n'a retiré aucun bénéfice de la pollution (let. b)
et si elle ne retire aucun bénéfice de l'assainissement (let. c). Ces conditions
sont cumulatives […]. En tous les cas, le perturbateur par situation qui n'a
commis aucune faute ne peut se voir mettre à sa charge que la plus petite
partie des frais d'assainissement […]. Le principe de la proportionnalité doit
également être observé dans la répartition des coûts d'assainissement d'un site
pollué, en ce sens que seuls les frais nécessaires à un assainissement sont
susceptibles d'être recouvrés […], même si ceux-ci ne doivent pas être
déterminés de manière trop restrictive […]. Enfin, des considérations d'équité
tenant notamment à la situation économique des perturbateurs peuvent commander
une modification de la répartition des frais telle qu'elle résulte de la part
de responsabilité […].
Dans cet arrêt rendu le 14 décembre
2006, le Tribunal fédéral a, compte tenu de la date de la pollution, appliqué
l’art. 32d LPE « dans sa teneur originelle » (consid. 5.1 in fine), c’est-à-dire avant la modification du 16 décembre 2005 entrée en vigueur le 1
er
novembre
2006 (RO 2006 p. 2677). Désormais, l’art. 32d LPE est ainsi libellé:
Art. 32d Prise en
charge des frais
1 Celui qui est à
l'origine des mesures nécessaires assume les frais d'investigation, de
surveillance et d'assainissement du site pollué.
2 Si plusieurs
personnes sont impliquées, elles assument les frais de l'assainissement
proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les
frais celle qui a rendu nécessaires les mesures par son comportement. Celle qui
n'est impliquée qu'en tant que détenteur du site n'assume pas de frais si, même
en appliquant le devoir de diligence, elle n'a pas pu avoir connaissance de la
pollution.
3 La collectivité
publique compétente prend à sa charge la part de frais due par les personnes à
l'origine des mesures, qui ne peuvent être identifiées ou qui sont insolvables.
4 L
'autorité prend une décision sur la
répartition des coûts lorsqu'une personne concernée l'exige ou qu'une autorité
prend les mesures elle-même.
5 Si
l'investigation révèle qu'un site inscrit ou susceptible d'être inscrit au
cadastre (art. 32c, al. 2) n'est pas pollué, la collectivité publique
compétente prend à sa charge les frais des mesures d'investigation nécessaires.
La novelle n’a pas changé
fondamentalement les règles sur la prise en charge des frais, notamment en cas
de pluralité de personnes impliquées (art. 32d al. 2 LPE); le texte légal
révisé modifie surtout les causes d’exonération à la disposition du détenteur
du site pollué ou contaminé (cf. Isabelle Romy, Commentaire Stämpfli LPE, art.
32d n. 5; cf. aussi, à propos de l’évolution du texte légal, ATF 139 II 106
consid. 3). Le Tribunal fédéral a ensuite confirmé, dans un arrêt publié de
2009, que l’art. 32d LPE s’appliquait à la prise en charge des frais
d’assainissement lorsqu’il s’agit d’évacuer du mazout infiltré dans le sous-sol
(ATF 136 II 142 consid. 3.1).
b) Même si elle n’a pas directement
cité l’art. 32d LPE mais seulement l’arrêt du Tribunal fédéral du 14 décembre
2006 qui en explique la portée dans un cas de pollution du sol et des eaux à
cause de l’écoulement de mazout, la DGE a en définitive appliqué cette
réglementation spécifique du droit fédéral.
Les recourantes ne contestent pas
que le régime de l’art. 32d LPE soit applicable, qui concrétise le principe de
causalité (art. 2 LPE, principe pollueur-payeur) et qui institue une
responsabilité du perturbateur par comportement ainsi que du perturbateur par
situation. En revanche, les recourantes critiquent l’application concrète de ces
règles (cf. infra, consid. 3 et 4).
Il convient toutefois de relever
que la recourante n° 1 fait valoir que la question de la répartition des frais
ne devrait pas être résolue par la théorie de la causalité immédiate, mais par
celle de la causalité adéquate. Dans la jurisprudence publiée du Tribunal
fédéral, il est précisé que pour mettre des frais d’intervention ou
d’assainissement à la charge d’un perturbateur, il ne suffit pas d’établir un
rapport de causalité naturelle car le lien de causalité doit être immédiat
(« Erfordernis der Unmittelbarkeit »); une partie de la doctrine
préconise certes d’appliquer la théorie de la causalité adéquate mais dans de
nombreux cas, cela conduit au même résultat que la théorie du lien immédiat
(ATF 131 II 743 consid. 3.2; cf. aussi arrêt non publié 1A.277/2005 du 3
juillet 2006 consid. 5.5). La controverse au sujet de ces deux approches –
causalité immédiate ou causalité adéquate – a généralement une portée pratique
limitée (cf. Romy, op. cit., art. 32d n. 24) et, dans le cas particulier, comme
cela sera exposé plus bas, il suffit d’appliquer, comme le Tribunal fédéral, la
théorie de la causalité immédiate.
3.
La recourante n° 1 soutient qu’il n’y a aucune
relation directe, ni lien de causalité immédiate, entre les faits qui lui sont
imputés dans la décision attaquée et la pollution litigieuse.
a) La DGE a retenu en substance que si cette société, qui avait effectué une révision de la citerne
en automne 2005, avait signalé dans son rapport de révision des particularités,
des lacunes ou des défauts propres à amener le propriétaire à engager des
travaux d’assainissement de sa citerne – soit spontanément, soit après
injonction de l’autorité destinataire du rapport de révision (le SESA à cette
époque) –, l’installation de chauffage du chalet n’aurait pas connu le
dysfonctionnement ayant causé la pollution, parce qu’elle aurait été assainie à
temps.
b) Le rapport de révision a d’abord
été considéré comme incomplet parce qu’il ne mentionne pas l’existence de la
pompe immergée dans la citerne, qui a été posée en 2001. La recourante affirme
que sur le rapport de révision du 27 octobre 2005, son collaborateur (chef
d’équipe) a indiqué qu’il existait une pompe immergée (réponse
« oui » à la question 4.9 – sur la copie du rapport produite à
l’appui du recours). Or l’exemplaire de ce rapport qui a été adressé au SESA,
portant le timbre de la section citernes (« reçu 7 nov. 2005 »), ne
comporte pas cette indication (sur ce rapport, il n’y a pas de réponse à la
question 4.9, pompe de transfert).
Quoi qu’il en soit, on ne voit pas
pourquoi la mention d’une pompe de transfert, voire d’une pompe immergée (avec
une coche dans la case « oui » de la rubrique 4.9) aurait justifié
que le réviseur de citerne ou le SESA prescrivent au propriétaire des mesures
d’assainissement. Dans une situation où la citerne est implantée à une certaine
distance du bâtiment où se trouve le brûleur, l’installation d’une seconde
pompe, en plus de celle située au niveau du brûleur, ne peut en principe pas
être considérée comme un défaut de la citerne ou du système de chauffage.
L’autorité intimée ne prétend du reste pas que si le SESA avait connu
l’existence de la seconde pompe, il aurait exigé sa suppression ou la mise en
place d’un autre système d’alimentation du brûleur en carburant. Dans son
rapport du 9 juillet 2012, l’inspecteur des citernes L.________ avait du reste
indiqué que l’absence de mention de la pompe immergée était une anomalie,
pourtant «
sans relation directe avec la
pollution
».
c) La décision attaquée reproche encore
à la recourante n° 1 d’avoir indiqué, dans le rapport de révision du 27 octobre
2010, que la conduite d’aspiration était sécurisée. Ce rapport donne les
indications suivantes à propos de cette conduite: monotube, non-visible, avec
gaine étanche, conduite sécurisée, vanne mécanique (rubrique 4, ch. 17). On
déduit de la décision attaquée que s’il n’avait pas été précisé que la conduite
était sécurisée, il aurait pu être exigé que cette longue conduite enterrée ait
une double paroi avec, dans l’espace intermédiaire, une surveillance par un
système de détection des fuites, conformément à ce que prescrivait, jusqu’au 31
décembre 2006, l’ancienne ordonnance du 1
er
juillet 1998 sur la
protection des eaux contre les liquides pouvant les polluer (OPEL; RO 1998 p.
2019). Cela étant, il n’y a pas eu dans le cas particulier de fuite au niveau
de la conduite d’alimentation enterrée, entre la citerne et le brûleur. Au
demeurant, il n’est pas allégué que le spécialiste de la révision de citernes
devait attirer spécialement l’attention de l’autorité s’il constatait que la
conduite n’était pas sécurisée: ce devoir d’information (notification
obligatoire) n’existait, jusqu’en 2006, que pour les défauts de l’installation
constituant un danger concret pour les eaux (art. 18 let. b OPEL). Or il ne
résulte pas du dossier qu’un tel danger concret existait en automne 2005, à
cause de la conception de la conduite vraisemblablement installée en 1973, le
cas échéant conformément aux normes applicables à cette époque. Pour
interpréter la notion de «
danger concret
pour les eaux
», on peut se référer aux directives de la Conférence des chefs des services et offices de protection de l’environnement de Suisse
(KVU/CCE) à propos du contrôle des installations d’entreposage – directives
postérieures à l’abrogation de l’OPEL, qui visent à garantir une application
uniforme des nouvelles règles du droit fédéral sur le contrôle de telles
installations lorsqu’elles contiennent des liquides de nature à polluer les
eaux (cf. art. 22 LEaux). Il y est prévu (ch. 4.1 p. 7) que la personne spécialisée
doit «
immédiatement informer l’autorité et
le propriétaire des défauts de l’installation qui constituent un danger concret
pour les eaux
», étant précisé que
« par
danger concret, il faut comprendre un risque de pollution des eaux tel que,
selon l’évolution normale des choses, la pollution se produira tôt ou tard; du
point de vue de la protection des eaux, il n’y a pas automatiquement de danger
concret lorsque l’état d’une installation contrevient aux prescriptions
»
(édition 2008,
www.kvu.ch
). Dans sa réponse au
recours, l’autorité intimée semble du reste admettre qu’il n’y avait pas de
situation de danger concret (p. 3 let. g: «
En raison du fait qu’un danger concret n’existe pas en
l’espèce, ce devoir d’information n’existe pas
»).
Quoi qu’il en soit, on ne trouve
pas dans le rapport du 9 juillet 2012 de l’inspecteur des citernes L.________ d’élément
dont on pourrait déduire un lien entre la conception de la conduite
d’alimentation du brûleur, et la pollution litigieuse. La panne de chauffage en
hiver 2011-2012 n’a pas été causée par un problème au niveau de cette conduite
enterrée. Il avait du reste indiqué que l’absence de mention de la pompe
immergée était une anomalie, pourtant «
sans
relation directe avec la pollution
».
d) En définitive, il n’y a pas de
relation directe ou immédiate entre les lacunes ou omissions du rapport de
révision de citerne du 27 octobre 2005, et la pollution du 4 mars 2012. La
condition de lien de causalité immédiate n’est pas réalisée, en ce qui concerne
la recourante n° 1. Cette société est donc fondée à conclure à l’annulation de
la décision attaquée en tant qu’elle met à sa charge une quote-part de 25 % des
frais d’intervention. A ce propos, il faut relever que le montant indiqué dans
la décision (35'351 fr. 35) ne représente pas 25 % du montant total, mais
seulement 23.04 % de ce montant. Peu importe toutefois, dès lors que ce point
de la décision attaquée est annulé.
e) Il apparaît donc que le tribunal
est en mesure de juger sans procéder aux autres mesures d’instruction requises
par la recourante n° 1, en particulier une expertise technique et
l’interrogatoire des parties lors d’une audience publique. A ce propos, il y a
lieu de relever que la recourante n’a pas demandé l’organisation de débats
publics en se prévalant de l’art. 6 § 1 CEDH, mais qu’elle a simplement requis
une audience en vue de l’administration de preuves ; or il n’est pas
nécessaire de compléter la procédure probatoire (cf. ATF 136 I 279 ; 122 V
47 consid. 3; arrêt TF 9C_88/2014 du 24 février 2014 consid. 3.3.1).
4.
La recourante n° 2 fait valoir que la
propriétaire de l’immeuble à la date de la pollution, Z.________ SA, doit
répondre comme perturbateur par comportement et comme perturbateur par
situation. Cette société n’a pas conclu de contrat d’entretien pour le brûleur,
elle a refusé que la société spécialisée chargée du contrôle du système de
détection des fuites du réservoir procède au contrôle prévu, et elle a refusé
de surveiller le chalet pendant plusieurs mois. Dans ces conditions, la
recourante n° 2 estime que ces omissions sont à ce point graves qu’elles
interrompent tout lien de causalité adéquate avec d’autres comportements.
Subsidiairement, la recourante n° 2 soutient que l’ancien propriétaire C.________
était également responsable de la pollution car il connaissait le défaut du
système et le caractère très provisoire de l’intervention de ses agents à Noël 2007. A propos du dispositif de fixation de la pompe immergée, la recourante n° 2 allègue que ce n’est
pas elle, mais un tiers qui a «
modifié régulièrement l’installation, dévissé, revissé, mis ou
enlevé du mastic, fabriqué un crochet, etc.
» (p. 6 de l’acte de recours).
a) Dans sa réponse au recours,
l’autorité intimée expose ce qui suit: «
La
part mise à la charge de la société Y.________ SA n’est pas liée à
l’intervention du 22 décembre 2007. Le rapport de causalité entre la
pollution et cette intervention du 22 décembre 2007 n’a pas pu faire
l’objet d’une preuve. La DGE n’a pas pu apporter la preuve que le collaborateur
de cette société a surélevé la pompe
» (ch. 2 let. c p. 2). Il faut
déduire de cette prise de position que non seulement il n’y a pas de preuve (ou
preuve stricte) que l’intervention du 22 décembre 2007 a provoqué le défaut d’étanchéité du couvercle de fermeture du réservoir, mais encore que cela
n’est pas établi au degré de la vraisemblance prépondérante (cf. supra, consid.
2a). Il y a lieu de prendre acte de cette précision donnée par l’autorité
intimée, et d’interpréter en fonction de cela la décision attaquée.
b) Il reste donc à déterminer si
les autres interventions de la recourante n° 2, telles qu’elles sont décrites
dans la décision attaquée, étaient dans une relation de causalité immédiate
avec la pollution litigieuse. La recourante expose, dans sa réplique, que si on
lui reproche d’avoir installé une pompe immergée dans la citerne en 2001, la
prescription serait acquise, étant donné que la pollution est intervenue plus
de dix ans après cette intervention technique (art. 60 CO, auquel renvoie
l’art. 59c al. 1 LPE pour le actions en réparation du dommage).
Rien, dans la décision attaquée ni
dans le rapport de l’inspecteur des citernes L.________, n’indique que la pose
d’une pompe immergée, voire d’une pompe de transfert, pour faciliter le passage
du carburant du réservoir au brûleur, était en soi propre à entraîner un
dysfonctionnement du système de chauffage. Le mazout est un produit organique,
soumis à un processus naturel de vieillissement. Au fil du temps, de la boue et
l'eau de condensation s'accumulent au fond de la citerne. Si la prise du tuyau
d’alimentation (avec ou sans pompe à cette extrémité) est à la hauteur de ce
mélange de boue et d’eau, cela est de nature à entraîner une panne du brûleur.
Un relèvement de l’orifice (avec la pompe le cas échéant), pour qu’il soit au
niveau du mazout, ne paraît pas être une opération à risque, susceptible de
provoquer une pollution, pour autant qu’après avoir effectué cette manipulation
on referme de façon étanche le couvercle du réservoir. Il n’est pas reproché à
la recourante n° 2 d’avoir, en installant la pompe en 2001, créé une situation
de perte d’étanchéité. Durant l’hiver 2011/2012, il n’est pas établi que la
pompe immergée aurait mal fonctionné: si elle n’a pas pompé du mazout, mais de
l’eau qui se trouvait au fond de la citerne, cela ne démontre pas qu’elle
empêchait en soi le fonctionnement du système de chauffage (le même liquide
aurait été pompé par la pompe du brûleur, s’il n’y avait pas eu de seconde
pompe). Pour le reste, cette société était responsable de l’entretien du
brûleur, et non pas de la citerne, de sorte qu’elle n’avait en principe pas à
intervenir pour signaler ou réparer d’éventuels défauts du réservoir, sauf
problèmes récurrents d’étanchéité antérieurs à 2007 (pendant la période où la
recourante n° 2 a dû intervenir à plusieurs reprises pour des pannes du
brûleur), ce qui n’a nullement été établi par l’autorité intimée lors de
l’instruction de cette affaire. Au demeurant, on ne saurait à l’évidence lui
reprocher la panne de brûleur qui s’est produite dans le courant de l’hiver
2011/2012, puisqu’elle n’était pas censée assurer le fonctionnement continu du
chauffage dans le chalet, n’étant du reste plus liée au propriétaire par un
contrat d’entretien.
On ne voit dès lors pas de relation
directe ou immédiate entre les interventions d’entretien ou d’adaptation du
brûleur (y compris de la conduite d’alimentation), par les agents de la
recourante n° 2, et la pollution du 4 mars 2012. La condition de lien de
causalité immédiate n’est pas réalisée, en ce qui concerne cette société, qui
est elle aussi fondée à conclure à l’annulation de la décision attaquée en tant
qu’elle met à sa charge une quote-part de 25 % des frais d’intervention, soit
38'351 fr. 35.
Dans ces conditions, il n’est pas
nécessaire de traiter l’exception de prescription soulevée par la recourante n°
2, étant au demeurant rappelé que, dans le cadre de l’art. 32d LPE, il n’est
pas évident de déterminer quelles règles s’appliquent en matière de
prescription (cf. Romy, op. cit., art. 32d n. 24 et les références).
5.
Il résulte des considérants précédents que les
deux recours doivent être admis, et que la décision attaquée doit être annulée
en tant qu’elle met des frais d’intervention à la charge de la recourante n° 1
et de la recourante n° 2.
En conséquence, l’affaire doit être
renvoyée à l’autorité intimée pour qu’elle statue à nouveau sur la répartition
des frais d’intervention, en excluant désormais du cercle des perturbateurs par
comportement les deux sociétés qui obtiennent ici gain de cause.
Il n’y aura
a priori
pour la DGE aucun motif, dans la nouvelle décision, de réexaminer la situation des sociétés I.________
SA et J.________ SA, ainsi que des anciens propriétaires A.________ et B.________,
pour lesquels il a déjà été exclu une position de perturbateur par
comportement. En revanche, il appartiendra à l’autorité intimée de déterminer à
nouveau la quote-part des frais imputables à Z.________ SA ainsi qu’à feu C.________
(dans ce cas, l’art. 32d al. 3 LPE pourra être appliqué). Elle devra tenir
compte, s’il y a lieu, de l’équité voire du caractère économiquement
supportable de la participation aux frais exigée (cf. arrêt du TF cité au
consid. 2 supra, consid. 6.1 ; arrêt TF 1A.273/2005 du 25 septembre 2006,
consid. 4.8; Karin Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der
Altlastensanierung, Berne 2005 p. 127).
Vu le sort des recours, il n’y a
pas lieu de percevoir des frais de justice (art. 49 al. 1 et art. 52 LPA-VD).
Les recourantes, qui ont procédé avec l’assistance d’un avocat, ont droit à des
dépens, à la charge de l’Etat de Vaud (par la caisse de la DGE – art. 55 LPA-VD). Z.________ SA n’a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours formé par X.________ SA est admis, et
la décision rendue le 13 février 2014 par la Direction générale de l’environnement est annulée en tant qu’elle met à la charge de la
recourante 25 % des frais d’intervention, soit 35'351 fr. 35.
II.
Le recours formé par Y.________ SA est admis, et
la décision rendue le 13 février 2014 par la Direction générale de l’environnement est annulée en tant qu’elle met à la charge de la
recourante 25 % des frais d’intervention, soit 38'351 fr. 35.
III.
La cause est renvoyée à la Direction générale de l’environnement pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
V.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)
francs, à payer à X.________ SA à titre de dépens, est mise à la charge de
l’Etat de Vaud (Direction générale de l’environnement).
VI.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)
francs, à payer Y.________ SA à titre de dépens, est mise à la charge de l’Etat
de Vaud (Direction générale de l’environnement).
Lausanne, le 20 mars 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.