vd_omni · GE.2021.0076 · 2021-09-29 · fr

A.________/Municipalité de Montreux | Rejet du recours contre le refus de la municipalité de transmettre une copie d'une ou de plusieurs pétitions non anonymisée. Le requérant ne fait valoir aucun intérêt privé prépondérant à la communication des noms et adresses des pétitionnaires, qui sont des données personnelles protégées par la LPrD. A cela s'ajoute que les pétitionnaires bénéficient de la garantie que l'exercice de leur droit ne leur porte pas préjudice.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.09.2021 GE.2021.0076

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 septembre 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel, juge et
M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux,
Objet
Loi sur
l'information
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de Montreux
du 20 avril 2021 (LInfo).
Vu les faits suivants:
A.
Au printemps 2020, un afflux de réfugiés important a eu lieu dans les
îles grecques de la mer Egée, notamment sur l’île de Lesbos; certains d’entre
eux ont été hébergés dans le camp de Moria dans des conditions extrêmement
précaires. Le 14 avril 2020, diverses personnalités suisses ont lancé "l’Appel
de Pâques", adressé au Conseil fédéral et au Parlement. En substance, cet
appel demandait au Conseil fédéral et au Parlement de faire venir en Suisse le
plus grand nombre possible de réfugiés de la mer Egée; évoquant la crise du
coronavirus, l’appel soulignait que le temps pressait. Cet appel a été mis en
ligne sur le site
www.evacuer-maintenant.ch
;
on y trouve d’ailleurs une liste des premiers signataires de cet appel.
B.
L’Appel de Pâques a été relayé par des habitants de la commune de
Montreux, sous la forme d’une pétition; cette dernière demandait aux autorités
communales de Montreux d’accepter d’accueillir des réfugiés des îles grecques
et de communiquer publiquement cette décision et de la transmettre au Conseil
fédéral.
C.
Des représentants de la municipalité de Montreux ont rencontré, à deux
reprises au moins, des porte-parole des pétitionnaires. Peu après, la municipalité
de Montreux a pris la décision d’adhérer à l’Appel de Pâques et de diffuser
cette information auprès du public (pièces 1 et 2 produites par la
municipalité); la municipalité a en outre écrit, le 6 avril 2021, au Président
de la Confédération pour marquer son soutien à l’Appel de Pâques 2020 pour
l’accueil de réfugiés des camps des îles grecques de la mer Egée.
D.
Par courriel du 7 avril 2021, A._______, conseiller communal, s’est
adressé à la commune pour demander diverses informations, cela en s’appuyant
sur la loi du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21). Des
échanges de courriels ont suivi; à cette occasion, la secrétaire de la
municipalité a indiqué au requérant que la commune de Montreux avait consulté
l’autorité cantonale de protection des données et de droit à l’information, ce
qui était de nature à retarder la réponse à la requête de l’intéressé.
Par décision du 20 avril 2021, la municipalité de
Montreux a fait droit partiellement à la demande en fournissant divers documents,
notamment des extraits des décisions prises par la municipalité, une copie du
courrier au Président de la Confédération, des copies des pétitions adressées à
la municipalité et des courriers adressés aux pétitionnaires; s’agissant des
deux dernières catégories de documents, ceux-ci avaient été anonymisés au
préalable et ne contenaient donc pas les noms, prénoms, adresses et signatures
des vingt-six pétitionnaires; la municipalité justifiait ce point en relevant
qu’il s’agissait là de données personnelles.
E.
Agissant par acte du 6 mai 2021, confié à la poste le lendemain (soit en
temps utile), A._______ a recouru contre la décision précitée devant la Cour de
droit administratif et public du canton de Vaud (ci-après: CDAP). Il conclut à
la réforme de la décision attaquée en ce sens que la municipalité lui donne
accès à l’ensemble des différentes pétitions reçues, aux lettres
d’accompagnement de ces pétitions, à la liste des signataires, aux courriers de
la municipalité aux représentants des pétitionnaires, tous ces documents devant
lui être remis sans anonymisation préalable. En d’autres termes, il demande en
substance et pour l’essentiel à ce que l’on lui transmettre les données
nécessaires à l’identification des auteurs de la ou des pétitions déposées.
La municipalité de Montreux a déposé sa réponse au
recours le 29 juin 2021. Elle conclut à son rejet et à la confirmation de sa
décision. Le recourant a pu compléter ses moyens dans une écriture du 25 août
suivant.
Considérant en droit:
1.
a) La requête initiale du recourant, comme la décision attaquée, se
fonde sur la LInfo; une telle décision peut faire l’objet d’un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et l’art. 27
LInfo (le régime de l’art. 21 LInfo n’étant pas applicable aux décisions qui,
comme en l’espèce, émanent des autorités communales).
b) Le recourant, dans sa réplique, invoque l’art.
34b de la loi du 26 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) relative au
traitement des pétitions par le Conseil communal ou général ; cette
disposition est d’ailleurs reprise à l’art. 110 du règlement du conseil
communal de Montreux. A cet égard, il faut relever que la pétition n’a
apparemment pas été remise au Conseil communal de Montreux, ni même à son
bureau (sinon par le biais de l’information publique donnée par la
municipalité, à propos de son adhésion à l’Appel de Pâques). Il en découle que
la question des informations dont devrait disposer le Conseil communal (et/ou
son bureau) ne fait, en l’état, pas l’objet de la présente procédure. Un
éventuel conflit de compétences entre le conseil et la municipalité à ce sujet,
qui n’est pas d’actualité en l’état non plus, relèverait de la compétence de la
Cour constitutionnelle (art. 20 let. d de la loi du 5 octobre 2004 sur la
juridiction constitutionnelle [LJC]; BLV 173.32).
Par ailleurs, même si le droit de pétition s’inscrit
dans le débat politique et qu’il présente de ce fait une certaine parenté avec
les droits politiques, il n’en reste pas moins que la loi vaudoise du 19 mai
1989 sur l’exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01) ne lui est pas applicable.
A teneur de l’art. 1 de cette loi, en effet, celle-ci s’applique "
aux
élections et votations populaires ainsi qu’à l’exercice des droits d’initiative
et de référendum, dans le canton et les communes
". Il résulte de cette
disposition que l’exercice du droit de pétition n’entre pas dans le champ
d’application de la LEDP. Pour le surplus, il n’est pas exclu de s’inspirer de
certains principes de cette législation dans le contexte de l’exercice du droit
de pétition, compte tenu de la nature quasi politique de ce dernier droit.
2.
Le recourant se plaint en substance d’une mauvaise application de la LInfo
et spécialement de son art. 16.
a)
La décision attaquée a été rendue sur la base de la loi sur
l’information, qui garantit la transparence des activités des autorités afin de
favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe
les principes, les règles et les procédures liées à l'information du public et
des médias sur l'activité des autorités, notamment l'information remise à la
demande des particuliers (art. 1 al. 2 let. b LInfo). A propos du cadre légal,
il y a lieu de rappeler ce qui suit. Selon l'art. 8 al. 1 LInfo, les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi,
en particulier l'administration cantonale, sont par principe accessibles au
public. Par document officiel, on entend tout document achevé, quel que soit
son support, qui est élaboré et détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Le droit à l'information institué par la LInfo
n'est toutefois pas absolu. La LInfo réserve les intérêts publics ou privés
prépondérants (art. 16 al. 1 LInfo). Les intérêts publics sont en cause lorsque
la diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités (art. 16 al. 2 let. a LInfo); une information
serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre public (art. 16 al. 2
let. b LInfo); le travail occasionné serait manifestement disproportionné (art.
16 al. 2 let. c LInfo); les relations avec d'autres entités publiques seraient
perturbées dans une mesure sensible (art. 16 al. 2 let. d LInfo). Sont réputés
intérêts privés prépondérants la protection contre une atteinte notable à la
sphère privée, sous réserve du consentement de la personne concernée (art. 16
al. 3 let. a LInfo); la protection de la personnalité dans des procédures en
cours devant les autorités (art. 16 al. 3 let. b LInfo), le secret commercial,
le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (art. 16 al. 3
let. c LInfo).
b)
Dans le cas d’espèce, le recourant, qui a obtenu certains documents,
constate cependant que ceux-ci ont été anonymisés; il souhaite, par le biais du
pourvoi, obtenir l’identité des pétitionnaires.
Les noms et adresses sont des données personnelles,
selon la définition de l'art. 4 al. 1 ch. 1 de la loi du 11 septembre 2007 sur
la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65): il s'agit en effet
d'informations qui se rapportent à des personnes identifiées. Ces informations
sont contenues dans un fichier au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 7 LPrD, à savoir
un "ensemble structuré de données personnelles accessibles selon des
critères déterminés".
Dans le champ d'application de la loi fédérale du 19
juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1), à savoir lorsque le
traitement des données concernant des personnes physiques et morales est
effectué par des organes fédéraux (cf. art. 2 al. 1 let. b LPD), la
réglementation relative à la communication de données personnelles à des tiers
(art. 19 LPD) fixe certaines restrictions, à l'art. 19 al. 1 LPD ; mais
cette norme contient une prescription spéciale à l'art. 19 al. 2 LPD, qui
dispose que
"les organes fédéraux sont en droit de communiquer, sur
demande, le nom, le prénom, l'adresse et la date de naissance d'une personne
même si les conditions de l'al. 1 ne sont pas remplies"
. Une telle
clause n'a pas été prévue en droit cantonal vaudois (cf. Exposé des motifs du
projet de loi sur la protection des données personnelles, in Bulletin du Grand
Conseil, tome 1, juin-octobre 2007, p. 156). En droit privé, il n'y a pas non
plus d'équivalent à l'art. 19 al. 2 LPD (cf. Philippe Meier, Protection
des données, Berne 2011, N. 423 p. 199). Les données que le recourant veut
connaître ne sont donc pas des "données libres".
c) La communication du fichier de noms et d'adresses
est partant soumise aux conditions énoncées à l'art. 15 LPrD, qui est ainsi
libellé:
"
Art.
15
Communication
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a. une disposition légale au sens
de l'article 5 le prévoit;
b. le requérant établit qu'il en a
besoin pour accomplir ses tâches légales;
c. le requérant privé justifie
d'un intérêt prépondérant à la communication primant celui de la personne
concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d. la personne concernée a
expressément donné son consentement ou les circonstances permettent de présumer
ledit consentement;
e. la personne concernée a rendu
les données personnelles accessibles à tout un chacun et ne s'est pas
formellement opposée à leur communication; ou
f. le requérant rend vraisemblable
que la personne concernée ne refuse son accord que dans le but de l'empêcher de
se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire valoir d'autres intérêts
légitimes; dans ce cas, la personne concernée est invitée, dans la mesure du
possible, à se prononcer, préalablement à la communication des données.
2
L'alinéa 1 est également applicable aux informations transmises sur
demande en vertu de la loi sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée.
"
Dans le cas particulier, la transmission du fichier
– demandée en vertu de la loi sur l'information (cf. art. 15 al. 2 LPrD) –
n'entrerait en considération qu'au titre de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD.
Il faut donc que le requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la
communication des noms et adresses.
Certes, le droit d’accès institué à l’art. 8 al. 1
LInfo n’est en principe pas soumis à des conditions particulières, notamment à
l’existence d’un intérêt à la consultation de documents publics; la demande de
consultation ne doit d’ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo). On
pourrait donc discerner une contradiction entre les deux dispositions précitées
et cette exigence (découlant notamment de l’art. 16 LInfo) de justifier d’un
intérêt prépondérant par rapport à la protection de la sphère privée pour
obtenir la consultation. Dans un arrêt du 4 décembre 2019 (1C_136/2019; rendu
en la cause GE.2018.02045), le Tribunal fédéral a jugé ce qui suit à ce propos
(consid. 2.4) :
"La
sphère privée et les données
personnelles sont en effet protégées par
l'art. 13 al. 1 et
2 Cst., et il ne peut donc y être porté atteinte par l'autorité qu'aux
conditions de l'art. 36 Cst., soit notamment au terme d'une pesée d'intérêts et
dans le respect du principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Dans
le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre en compte, d'une
part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre part, la gravité
de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est susceptible
d'occasionner (arrêt 1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2).
Quant à la notion de données personnelles, il n'y a rien
d'arbitraire à se référer, dans le cadre de la même pesée d'intérêts, à la
norme applicable dans ce domaine (cf. ATF 144 II 91 consid. 4.2 p. 103 s.
s'agissant du rapport entre l'art. 7 al. 1 LTrans et la définition de l'art. 3
LPD), l'art. 15 al. 2 LPrD comportant un renvoi explicite dans ce sens. Le
recourant ne conteste pas, au demeurant, que les noms et, le cas échéant, le
domicile des personnes concernées constituent bien des données personnelles
qu'il convient de protéger. Le fait que les personnes invitées à la réception
du Grand Conseil l'aient été à titre officiel ne change rien à la nature de ces
données.
Contrairement également à ce que soutient le
recourant, la loi n'impose pas de demander systématiquement l'autorisation des
personnes concernées; l'autorité ne doit le faire que si elle envisage une
transmission de leurs données personnelles non anonymisées (art. 16 al. 4
Llnfo). En l'occurrence, la liste remise au recourant a été expurgée de toutes les
données personnelles et l’interpellation des personnes concernées ne se justifiait
donc pas.
"
Sur ce terrain, force est
de constater que le recourant n’a jamais donné de justification particulière à
sa demande d’information, se bornant à invoquer son droit à l’information et les
dispositions de la LInfo garantissant le principe de transparence. Ainsi, dans
le cadre de sa réplique, il fait valoir essentiellement un intérêt public, en
lien avec la participation démocratique et le débat politique, conçu comme la
somme des intérêts privés de la grande majorité des administrés à connaître les
auteurs d’une pétition. Ce n’est là rien d’autre qu’une reformulation du principe
de la transparence en lien avec le débat politique; en d’autres termes,
l’intéressé ne fait nullement valoir un intérêt propre et personnel, qui
devrait être considéré comme prépondérant par rapport à la protection de la
sphère privée des pétitionnaires. En l’absence d’une justification, la
municipalité était ainsi fondée à opposer un refus à la requête de l’intéressé.
3.
Par surabondance, il convient de prendre en considération divers aspects
relatifs au droit de pétition. A teneur de l’art. 31 de la Constitution du 14
avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD; BLV 101.01), toute personne a le droit,
sans encourir de préjudice, d’adresser une pétition aux autorités et de
récolter des signatures à cet effet (al. 1); les autorités examinent les
pétitions qui leur sont adressées, les autorités législatives et exécutives
étant au surplus tenues d’y répondre (al. 2 ; voir à ce propos Christelle
Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in : Pierre Moor édit., La
constitution vaudoise du 14 avril 2003, p. 91 ss, spécialement p. 108 s.). On
relève au passage que le droit de pétition est garanti également par le droit
fédéral (art. 33 Cst.; le droit fédéral ne prévoit cependant pas d’obligation
de réponse, contrairement à ce que prescrit la disposition vaudoise précitée).
a)
La question centrale en l’occurrence est de déterminer la portée de la
règle conférant au pétitionnaire la garantie que l’exercice de son droit
n’entraîne pour lui aucun préjudice. En substance, cet aspect apparaît d’un
grand poids dans la garantie du droit de pétition (il était d’ailleurs présent
dans d’anciennes réglementations déjà): il s’agit en l’occurrence d’interdire
les mesures de représailles de l’autorité à laquelle la pétition est adressée
envers les auteurs de la demande. Selon la doctrine, l’autorité ne doit pas non
plus prendre à leur égard des mesures de dissuasion, en lien par exemple avec
leur participation à la rédaction ou à la mise en circulation d’une pétition
(on parle à cet égard de
"chilling effect
")
. On
entend par préjudice au sens des deux règles précitées, entre autres, les
sanctions ou les mesures disciplinaires prononcées en raison de la participation
du pétitionnaire; les pressions exercées sur un fonctionnaire à raison des
mêmes faits et le licenciement de ce dernier. Tel est le cas enfin, selon la
doctrine, de la divulgation non autorisée de l’identité des pétitionnaires (sur
tous ces points, voir CR Cst. [Commentaire romand de la Constitution fédérale]-
Dubey/Di Cicco art. 33 N25 et les références ; voir aussi SGK BV [St-Gallen
Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung]- Steinmann, art. 33 Cst, N 11;
voir enfin Malinverni/Hottelier/Flückiger, Droit constitutionnel II N 1505).
Divers auteurs invoquent d’ailleurs à cet égard l’application par analogie des
règles sur le secret du vote, valable dans le domaine des droits politiques (CR
Cst.- Dubey/ Di Cicco, ibidem). La pratique de la Chancellerie fédérale va dans
ce sens; en effet, elle transmet les pétitions au Département compétent pour en
connaître sans les listes de signatures qui l’accompagnent (SGK BV-Steinmann,
ibidem). Au demeurant, il apparaît parfaitement légitime de traiter les listes
de signatures accompagnant les pétitions de la même manière que les listes de
signatures relatives aux initiatives et aux référendums ; or, à cet égard,
l’art. 64 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits
politiques (LDP; RS 161.1) prévoit une interdiction de consulter ces listes une
fois qu’elles ont été déposées.
Certes, le droit vaudois ne comporte pas de
dispositions analogues à celles de l’art. 64 al. 2 LDP. Il n’en reste pas moins
que l’autorité vaudoise d’application est habilitée, dans le cadre de
l’application des textes ici pertinents (LInfo, LPrD et LEDP), à procéder à une
pesée d’intérêts  et à conclure que celle-ci conduit au même résultat.
b)
A cet égard, le recourant relève que les noms des premiers signataires de
l’Appel de Pâques ont été diffusés sur le site de ce dernier. D’ailleurs, cette
publicité donnée aux signatures émanant de certaines personnalités confère une
crédibilité accrue à cet appel (ou à la pétition ici en cause). Cependant, il
faut en déduire essentiellement que les personnes dont les noms figurent sur le
site précité ont donné leur consentement à la diffusion de leurs données
personnelles. S’agissant des pétitionnaires de Montreux, on ne saurait retenir
une telle présomption (autrement dit, l’art. 15 al. 1 let. d ou e LPrD ne
saurait s’appliquer en l’occurrence).
c)
Au surplus, l’art. 16 al. 2 let. c LInfo n’exige nullement de l’autorité
qu’elle s’adresse à chacun des pétitionnaires pour déterminer si ceux-ci
acceptent de donner leur consentement à la révélation de leur identité, ce dans
l’hypothèse où elle considère que des intérêts privés prépondérants s’opposent
à la délivrance de l’information requise, sur la base de l’al. 3 de cette
disposition (arrêt TF 1C_136/2019 précité consid. 2.4 ; l’autorité ne doit
s’adresser aux tiers pour obtenir leur consentement que lorsqu’elle envisage de
délivrer une information les concernant : art. 16 al. 4 LInfo).
4.
Il résulte des considérations qui précèdent que le présent recours doit
être rejeté, la décision municipale étant maintenue. Le présent arrêt sera au
surplus rendu sans frais (art. 27 al. 1 LInfo).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision, rendue par la Municipalité de Montreux le 20 avril 2021,
relative à une demande d’information de A._______, est confirmée.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
Lausanne, le 29 septembre 2021
Le président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.