vd_omni · AC.2014.0184 · 2015-02-24 · fr

VÖGTLI/Municipalité de Cudrefin, Commission des rives du lac, Direction générale de l'environnement | Recourants copropriétaires d'une parcelle qui se trouve à l'intérieur du périmètre de l'Inventaire des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ISM), mais qui se situe, au niveau cantonal, en-dehors du périmètre de la décision de classement des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 des réserves naturelles de la rive Sud du lac de Neuchâtel. Les recourants désirent entreprendre des travaux sur l'immeuble sis sur leur parcelle. Aucun élément déterminant ne permet de penser que l'ISM ne serait pas conforme à la loi et à la Constitution. Si la décision de classement ne comprend certes pas la parcelle en cause, la protection fédérale des marais prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux. Les travaux projetés, dès lors qu'ils comportent une extension du bâtiment en cause et n'ont pas une importance nationale, ne sont pas conformes à la réglementation fédérale relative à la protection des sites marécageux, qui doit être interprétée très restrictivement. C'est ainsi à juste titre que la Direction gérérale de l'environnement a refusé d'octroyer l'autorisation spéciale requise. Recours rejeté.Recours au TF admis (1C_174/2015 du 16 janvier 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.02.2015 AC.2014.0184

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 février
2015
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente;
Mme Pascale Fassbind-de Weck et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme
Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
Patrick VÖGTLI,
à Oberkulm,
2.
Irène VÖGTLI,
à Oberkulm, tous deux représentés par Me Joël VANVLAENDEREN, avocat,
à Neuchâtel 1,
Autorités intimées
1.
Municipalité de
Cudrefin,
2.
Direction générale
de l'environnement,
DGE-DIRNA,
à Lausanne
Autorité concernée
Commission des
rives du lac,
p.a. secrétariat SDT,
à Lausanne
Objet
Permis de construire
Recours Irène et Patrick VÖGTLI c/
décision de la Municipalité de Cudrefin du 16 avril 2014 (refusant de
délivrer l'autorisation de construire portant sur l'agrandissement du balcon,
la création d'un couvert et la fermeture, côté est, de leur chalet sis sur la
parcelle n°209 à Cudrefin)
Vu les faits suivants
A.
Irène et Patrick Vögtli sont copropriétaires
chacun pour une demie de la parcelle n°209 de la Commune de Cudrefin, sise au
Chemin des Chavannes 12a. D'une surface de 300 m
2
, cette parcelle supporte un bâtiment d'habitation (n° ECA 464)
de 23
m
2
et une place-jardin de 277
m
2
. Dite parcelle est colloquée en zone
de maisons de vacances au sens du Plan partiel d'affectation (ci-après: le PPA)
"Le Chablais" et de son règlement (ci-après: le RPPA), tous deux
approuvés par le Conseil d'Etat le 22 août 1990, ainsi que du Règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: le
RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 23 septembre 1977.
La parcelle n°209 se trouve à
l'intérieur des périmètres de l'Inventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels d'importance nationale (IFP, objet n° 1208, Rive sud du
lac de Neuchâtel) et de l'Inventaire des sites marécageux d'une beauté
particulière et d'importance nationale (ISM, objet n° 416, Grande
Cariçaie). Au niveau cantonal, la rive du secteur des Chavannes est assujettie
à la décision de classement des 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 des réserves
naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel (ci-après: la décision de
classement). Le bien-fonds n° 209 n'est néanmoins pas compris dans le périmètre
de cette décision de classement. Le secteur des Chavannes, parcelle en cause
comprise, fait également l'objet de l'accord intercantonal sur la protection de
la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat signé par les
Conseils d'Etat des cantons de Fribourg et de Vaud le 1
er
,
respectivement le 9 juin 1982, fondé sur un plan directeur proprement dit et
sur un catalogue de mesures annexées (ci-après: le plan directeur de 1982); le
bien-fonds n° 209 fait ainsi
partie d'une zone d'habitations
primaires et secondaires.
B.
Le 28 octobre 1999, la Municipalité de Cudrefin
(ci-après: la Municipalité) a délivré à Irène et Patrick Vögtli un permis de
construire ayant pour objet l'élévation de leur chalet et ainsi l'ajout d'un
étage supplémentaire.
Le 7 juin 2000, la Municipalité a
octroyé un nouveau permis de construire aux prénommés concernant la
modification d'ouvertures et la création d'un escalier extérieur reliant les
deux étages.
Le 16 janvier 2002, la Municipalité
a délivré aux intéressés un permis de construire s'agissant de l'agrandissement
de leur chambre à coucher.
C.
Le 12 septembre 2013, Irène et Patrick Vögtli
ont déposé auprès de la Municipalité une demande de permis de construire sur
leur parcelle ayant pour objet l'agrandissement de la terrasse, la création
d'un couvert et la fermeture, côté Est, de leur chalet. Selon les plans annexés
à cette demande, celui-ci est pourvu d'un balcon le long de sa façade
Nord-Ouest et de deux niveaux habitables, le niveau inférieur étant situé à la
hauteur du sol naturel. L'agrandissement de la terrasse, qui porterait sur une
surface de 5,7 m
2
au
Nord-Ouest
du bâtiment, concernerait en fait le balcon
situé à l'étage. L'agrandissement de ce balcon serait pourvu d'un couvert, doté
d'une paroi latérale partiellement vitrée du côté Nord-Est du chalet. Un nouvel
escalier en colimaçon partant devant la façade Nord-Ouest et permettant
d'accéder au balcon serait également construit, en remplacement de celui
existant.
La demande précitée a été mise à
l'enquête publique du 5 novembre au 6 décembre 2013 et n'a pas suscité
d'opposition.
Le 19 novembre 2013, la Centrale
des autorisations CAMAC a transmis à la Municipalité à titre d'information la
détermination de la Direction générale de l'environnement, Biodiversité et
paysage (ci-après: la DGE), dont on peut en particulier retirer ce qui suit:
"
Le projet est situé dans un secteur
sensible du point de vue de la protection du paysage et de la nature. En effet
le DDP N° 209 est inscrit aux inventaires suivants:
- Inventaire
fédéral des paysages, sites et monuments naturels d'importance nationale (IFP)
N° 1208
- Inventaire des
sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale (ISM) 416.
Ces inventaires
auraient dû être modifiés en 2002 dans le cadre de la décision de classement de
la réserve des Grèves de la Motte.
Des démarches
sont en cours auprès de la confédération pour procéder à ce changement, seule
solution possible pour permettre des constructions autres que celles
identifiées à l'article 5d de l'Ordonnance fédérale sur les sites marécageux.
Basé sur ce qui
précède, la DGE-BIODIV préavise négativement le projet et demande d'attendre le
résultat de la demande de modification de la limite. Dès que la DGE-BIODIV aura
reçu la réponse, la commune de Cudrefin sera avertie. La décision de l'OFEV
doit intervenir d'ici la fin de l'année 2013, en cas de décision positive, la
mise en vigueur des modifications interviendra à la fin 2014
."
D.
Dans son message électronique du 27 mars 2014 à la
DGE, l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a en particulier relevé ce qui
suit:
"
(...) suite à l'examen des différents
périmètres fédéraux et cantonaux, nous avons constaté qu'il existait plusieurs
différences de périmètres entre les réserves cantonales et le site marécageux
d'importance nationale, cela tout au long de la Rive sud du Lac de NE.
Il semble ainsi
qu'une partie du site marécageux n'a pas été prise en compte lors de la
délimitation des réserves.
De notre point de
vue, la protection du site marécageux devrait également être mise en oeuvre
dans ces surfaces actuellement situées hors réserves.
Une adaptation
ponctuelle du périmètre du site marécageux ne peut pas être considérée
isolément et nous ne pouvons pas entrer en matière pour modifier le périmètre
dans la région de Cudrefin avant d'avoir discuté de ces différences avec les
cantons concernés et d'avoir abordé avec eux la mise en oeuvre de la protection
du site marécageux dans ces régions. Par ailleurs, l'avenir des chalets situés
dans les réserves de la Rive sud n'a pas encore été clarifié, il serait donc
prématuré, à notre avis, de nous prononcer sans avoir plus de clarté sur la
suite donnée à ce dossier
".
E.
Le 1
er
avril 2014, la Centrale des autorisations CAMAC a adressé à la Municipalité sa synthèse n° 141602. Il en ressortait que la DGE refusait de délivrer l'autorisation spéciale requise,
considérant que les travaux projetés sur la parcelle n° 209, qui était
inscrite à l'IFP et à l'ISM, ne pouvaient être autorisés au sens de l'art. 5
al. 2 let. d de l'ordonnance fédérale du 1
er
mai 1996 sur la
protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale (ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35). La Commission des rives du lac (ci-après: la CRL) préavisait pour sa part négativement au
projet.
F.
Par décision du 16 avril 2014, la Municipalité,
tenant compte du fait que la DGE avait refusé d'octroyer l'autorisation
spéciale requise, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité.
G.
Les 19 et 21 mai 2014, Irène et Patrick Vögtli
ont recouru contre la décision de la Municipalité du 16 avril 2014 devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent, avec
suite de frais et dépens, à l'annulation de la décision rendue par la Commune
de Cudrefin (ci-après: la Commune) et à ce que l'autorisation de construire
requise portant sur l'agrandissement du balcon, la création d'un couvert et la
fermeture, côté Est, du chalet soit accordée.
La Municipalité s'est déterminée
sur le recours le 18 juin 2014, concluant en substance au rejet du recours, et
a produit son dossier.
Les 1
er
et 3 juillet
2014, la CRL, respectivement la DGE, se sont déterminées sur le recours,
concluant à son rejet, et ont produit leurs dossiers.
Les recourants se sont encore
déterminés le 10 octobre 2014.
Le Tribunal a statué par voie de
circulation.
Les arguments des parties seront
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Les recourants concluent, dans leur recours, à
l'annulation de la décision de la Commune du 16 avril 2014 et non pas également
à l'annulation de la décision de la DGE du 1
er
avril 2014 leur refusant
l'autorisation spéciale requise, alors même que les griefs qu'ils invoquent ont
trait à cette dernière et au préavis négatif de la CRL.
a) L'art. 120 al. 1 let. c de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11) soumet à autorisation cantonale diverses catégories de
constructions et ouvrages que le Conseil d'Etat doit spécifier dans une liste
annexe au règlement d'application. Selon l'annexe II du règlement d’application
de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1), il s'agit notamment des
"
constructions mises à l'inventaire,
classées ou situées dans un site classé ou mis à l'inventaire, ou dans une
région archéologique
"
.
L'autorité saisie statue, sans préjudice des dispositions relatives aux plans
et aux règlements communaux d'affectation, sur les conditions de situation, de
construction, d'installation et, éventuellement, sur les mesures de
surveillance (art. 123 al. 1 LATC). Les décisions spéciales cantonales sont
communiquées à la municipalité, qui les notifie avec sa propre décision (art.
114 et 123 al. 3 LATC; 73a et 75 RLATC).
Les autorisations spéciales
cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision
communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se
greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de
l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de
construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de
validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque
celui-ci est abandonné – notamment si le constructeur laisse le permis communal
se périmer (art. 118 al. 4 LATC). De jurisprudence constante, il est admis que
le recours formé contre la décision municipale est censé être également dirigé
contre l'autorisation cantonale spéciale lorsque les griefs invoqués concernent
des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa
décision (cf. arrêts AC.2010.0318 du 23 novembre 2011 consid. 1a; AC.2010.0129
du 26 août 2011 consid. 5a; AC.2005.0123 du 20 décembre 2006
consid. 3b et d, et la référence citée).
b) La parcelle n° 209 se
trouvant inscrite à l'IFP et à l'ISM, la DGE devait rendre une décision
relative aux travaux projetés, ce qu'elle a fait le 1
er
avril 2014.
Le 16 avril 2014, la Municipalité a notifié aux recourants sa décision refusant
de leur octroyer le permis de construire sollicité ainsi que la synthèse CAMAC,
celle-ci contenant la décision de refus de la DGE d'accorder l'autorisation
spéciale requise de même que le préavis négatif de la CRL. Conformément à la
jurisprudence précitée, le recours formé contre la décision municipale est
censé également être dirigé contre la décision de la DGE dès lors que les
griefs invoqués concernent notamment des points que cette dernière a examinés.
2.
Les recourants requièrent la tenue d'une
inspection locale.
L'autorité peut mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374
consid. 4.3.2 p. 376; 136 I 229 consid. 5.3 p. 236; 131 I
153 consid. 3 p. 157).
Vu les pièces du dossier et pour
les motifs qui suivent, la mesure d'instruction requise n'apparaît ni
nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du
litige; elle ne pourrait amener la cour de céans à modifier son opinion.
3.
a) Selon l'art. 78 al. 5 Cst., les marais et les sites marécageux d'une
beauté particulière qui présentent un intérêt national sont protégés; il est
interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain; font
exception les installations qui servent à la protection de ces espaces ou à la
poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. Le législateur a
concrétisé cette disposition par l'adoption des art. 23a ss de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451). Selon ces dispositions, il convient de distinguer le
régime applicable aux marais d'importance nationale d'une part, pour lesquels
l'art. 23a LPN renvoie aux art. 18a, 18c et 18d LPN, qui concernent les
biotopes, et les sites marécageux d'importance nationale d'autre part, régis
par les art. 23b à 23d LPN.
Conformément à l'art. 23b LPN, par site marécageux,
on entend un paysage proche de l'état naturel, caractérisé par la présence de
marais; une étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique
unit les marais au reste du site (al. 1); les marais, ou en d'autres termes les
biotopes dignes de protection, ne sont donc qu'un élément du site marécageux (cf. arrêt
1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 2c). Un site marécageux est d'une beauté
particulière et d'importance nationale lorsqu'il est unique en son genre (al. 2
let. a) ou fait partie des sites marécageux les plus remarquables, dans un
groupe de sites comparables (al. 2 let. b). Le Conseil fédéral désigne les
sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale et en
détermine la situation en tenant compte de l'utilisation du sol et des
constructions existantes; ce faisant, il travaille en étroite collaboration
avec les cantons qui, pour leur part, prennent l'avis des propriétaires
fonciers concernés (al. 3). Selon l'art. 23c
al. 1 LPN, la protection a
pour but général de sauvegarder les éléments naturels et culturels des sites
marécageux qui leur confèrent leur beauté particulière et leur importance
nationale. Les cantons veillent à la concrétisation et à la mise en oeuvre des
buts de la protection (al. 2).
L'ordonnance sur les sites
marécageux a été édictée sur la base de ces dispositions. Les sites marécageux
d'une beauté particulière et d'importance nationale sont énumérés à
l'Annexe 1 et ils sont décrits plus en détail dans l'annexe 2 qui fait
partie intégrante de l'ordonnance (art. 2 al. 1). Dans cette annexe 2, les
objets sont représentés sur une carte détaillée à l'échelle 1:25 000. Les
cantons fixent les limites précises des objets (art. 3 al. 1 de l'ordonnance
sur les sites marécageux). Ce faisant, ils ne doivent pas s'écarter des lignes
directrices fédérales (ATF 127 II 184 consid. 3c, JT 2002 I 728, et les
références citées). Comme il n'est cependant pas possible à une telle échelle
de fixer des limites avec la précision nécessaire à des plans cadastraux, les
cantons possèdent une certaine liberté d'appréciation lorsqu'ils définissent le
périmètre exact du site au niveau des parcelles (ATF 127 II 184
consid. 3c, JT 2002 I 728; cf. aussi arrêts 1C_390/2010 du 17 mai 2011
consid. 4.1; 1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid.
4b; Peter
Keller, Commentaire LPN, ad art. 23b LPN n° 20).
Ce n'est
cependant que dans des cas très particuliers que les cantons peuvent s'écarter
des indications fédérales: d'une part, le périmètre peut être étendu pour créer
une zone-tampon suffisante, d'autre part, il est aussi possible de procéder à
une petite réduction du périmètre de protection; par exemple, lorsque la
délimitation fédérale empiète juste sur la limite externe d'un bien-fonds, il
peut s'avérer nécessaire de sortir toute la parcelle du périmètre
(cf. AC.2006.0192
du 9 mars 2009 consid. 3b, et la référence citée).
Selon l'art. 4 al. 1 de
l'ordonnance sur les sites marécageux, le paysage sera en particulier protégé
contre les modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou
à son importance nationale (let. a) et les éléments et les structures
caractéristiques des sites marécageux sauvegardés, notamment les éléments
géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les
constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b). Aux
termes de l'art. 4 al. 2 de l'ordonnance sur les sites marécageux, la
description des objets à l'annexe 2 sert aux cantons de base contraignante pour
concrétiser les buts visés par la protection. Les cantons prennent les mesures
de protection et d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la
protection (art. 5 al. 1 de l'ordonnance sur les sites marécageux).
b) L'ISM énumère les sites marécageux d'une beauté
particulière qui présentent un intérêt national et concrétise ainsi le champ
d'application de l'art. 78 al. 5 Cst. dans l'espace. L'interdiction
constitutionnelle d'y aménager des installations ou d'en modifier le terrain
est immédiatement applicable (ATF 139 II 243 consid.
10.7;
127 II 184 consid. 5b/aa, JT 2002 I 728; 123 II 248 consid.
3a/aa,
JT 1998 I 530) et impérative: elle n'autorise pas à procéder dans chaque cas
particulier à une pesée des intérêts entre cette interdiction constitutionnelle
et d'autres intérêts (ATF 138 II 281 consid. 6.2 et 6.5; 127 II 184
consid. 5b, JT 2002 I 728, et les références citées). La protection
fédérale des marais prime le droit cantonal et les plans d'aménagement
cantonaux (art. 49 al. 1 Cst.), même lorsque ceux-ci ont été adoptés sous
l'empire de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) (ATF 127 II 184 consid. 5b, JT 2002 I 728; cf. aussi
arrêt 1C_489/2011 du 21 juin 2012 consid. 2.1; ATF du 16 avril 1997, DEP
1997 p. 329).
L'ISM est une ordonnance du Conseil
fédéral; en tant que tel, les tribunaux peuvent à titre préjudiciel examiner sa
conformité à la Constitution et à la loi
(ATF 138 II
281 consid. 5.4; 127 II 184 consid. 5a, JT 2002 I 728, et les
références citées). Toutefois, dans la mesure où la loi et la Constitution accordent un pouvoir ou une liberté d'appréciation au Conseil fédéral, les
tribunaux doivent les respecter et ne pas y substituer leur propre pouvoir
d'appréciation (cf. ATF 127 II 184 consid. 5a, JT 2002 I 728; ATF 126
II 522 consid. 41, JT 2001 I 616, et les références citées). Les critères
qu'indique l'art. 23b LPN pour définir et délimiter les sites marécageux
(notamment l'étroite relation écologique, visuelle, culturelle ou historique
qui unit les marais au reste du site) sont des notions juridiques
indéterminées. En principe, il incombe au tribunal de les interpréter et de les
concrétiser dans chaque cas particulier. Toutefois, lorsqu'il découle de
l'interprétation de la loi que le législateur a voulu accorder à
l'administration, à l'aide d'une formulation ouverte, un pouvoir de décision
que les tribunaux doivent respecter et si cette habilitation est compatible
avec la Constitution, alors le tribunal peut et doit limiter sa cognition de
manière correspondante (cf. ATF 127 II 184 consid. 5a/aa, JT 2002 I 728,
et les références citées).
c)
L'art. 23d al. 1 LPN
prévoit que l'aménagement et l'exploitation des sites marécageux sont
admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux éléments
caractéristiques des sites marécageux. L'art. 23d al. 2 let. b LPN précise que
l'entretien et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés
légalement sont en particulier admis à la condition prévue à l'al. 1. Selon
l'art. 5 al. 2 de l'ordonnance sur les sites marécageux, les cantons
veillent en particulier à ce que l'aménagement et l'exploitation admissibles
selon l'art. 23d al. 2 LPN ne portent pas atteinte aux éléments
caractéristiques des sites marécageux (let. c); à ce que des installations et
constructions, autres que celles relatives à l'aménagement et l'exploitation
réglées sous lettre c, qui ne servent ni à l'entretien des biotopes ni au
maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles ont
une importance nationale, ne puissent être réalisées qu'à l'endroit prévu et
n'entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection (let. d).
Par le biais de l'art. 23d LPN, le législateur
fédéral a étendu les exceptions prévues par la disposition constitutionnelle
topique en admettant non seulement les interventions qui servent au but de
protection, mais également celles qui ne portent pas préjudice au but de
protection (ATF 138 II 23 consid. 3.3; 281 consid. 6.2; 124 II 19
consid. 5c, et les références citées). Tel est le cas des interventions
qui ne diminuent pas véritablement la valeur du site marécageux, lorsque celui-ci,
pris dans sa globalité, n'est atteint tout au plus que très marginalement (cf.
ATF 124 II 19 consid. 5c, et les références citées). Le Tribunal fédéral,
après avoir constaté que l'art. 23d LPN n'était ainsi pas conforme au texte
constitutionnel, a retenu qu'il convenait de lui donner une interprétation
aussi proche que possible de la lettre et du sens de la disposition
constitutionnelle en cause (ATF 138 II 281 consid. 6.3; 128 II 23
consid. 3.3; 123 II 248 consid. 3a/cc, JT 1998 I 530). Même si la liste
d'utilisations admissibles de l'art. 23d al. 2 LPN est présentée comme non
exhaustive ("en particulier"), des exceptions au régime de protection
"absolue", ou "pratiquement absolue", découlant de la
Constitution (cf. ATF 138 II 23 consid. 3.3; 281 consid. 6.2; 124 II
19 consid. 3b p. 24, et les références citées) ne peuvent néanmoins être
admises, le cas échéant, que de façon très restrictive (cf. ATF 138 II 281
consid. 6.3; 1A.14/1999 du 7 mars 2000 consid. 3b; Peter Keller, op.
cit., ad art. 23d n° 11). Il ne saurait manifestement être question
d'autoriser dans tous les cas l'extension de bâtiments existants, a fortiori la
construction de nouveaux bâtiments liés à des bâtiments existants, cette
possibilité ayant été clairement refusée par le législateur lors de l'adoption
des art. 23a ss LPN (cf. ATF 138 II 23 consid. 3.3; 1A.14/1999 du 7
mars 2000 consid. 3b, et la référence citée).
Il découle
de la formulation claire de l'art. 23d al. 2 let. b LPN que si l'entretien
et la rénovation de bâtiments et d'installations réalisés légalement sont
admissibles, tel n'est pas le cas d'un agrandissement (cf. ATF 138 II 23
consid. 3.3, et la référence citée). L'agrandissement d'une construction
existante, une construction nouvelle, voire une reconstruction - à moins qu'ils
n'entrent dans une autre catégorie, également privilégiée - ne sont possibles
qu'à des conditions supplémentaires très restrictives, ceux-ci devant, entre
autres, répondre à un intérêt d'importance nationale (art. 5 al. 2 let.d de
l'ordonnance sur les sites marécageux; cf. AC.1998.0063 du 10 décembre
1998 consid. 2d, et la référence citée).
4.
Les recourants font valoir que l'ISM aurait dû être modifié à la suite
de la décision de classement, dans le périmètre de laquelle la parcelle en
cause n'est pas comprise; celle-ci ne devrait dès lors pas figurer dans cet
inventaire. Il s'ensuivrait que les travaux projetés ne porteraient atteinte ni
à l'ISM ni à l'ordonnance sur les sites marécageux.
a) Il est indéniable que si le bien-fonds en cause
est inscrit à l'ISM, il n'est en revanche pas couvert par la décision de
classement. Dans son courrier du 19 novembre 2013, la DGE a en particulier relevé que l'ISM
aurait dû être modifié en 2002 dans le
cadre de la décision de classement de la réserve des Grèves de la Motte et que des démarches étaient en cours auprès de la Confédération pour procéder à ce changement, seule solution possible pour permettre des
constructions autres que celles identifiées à l'art. 5 de l'ordonnance sur les
sites marécageux. Dans son message électronique du 27 mars 2014 à la DGE, l'OFEV indiquait aussi que des discussions étaient en cours sur les différences de
périmètres entre les réserves cantonales et le site marécageux d'importance
nationale, cela tout au long de la rive sud du lac de Neuchâtel. Il précisait
néanmoins ce qui suit:
"
Il semble ainsi qu'une partie du site
marécageux n'a pas été prise en compte lors de la délimitation des réserves.
De notre point de
vue, la protection du site marécageux devrait également être mise en oeuvre
dans ces surfaces actuellement situées hors réserves.
Une adaptation
ponctuelle du périmètre du site marécageux ne peut pas être considérée
isolément et nous ne pouvons pas entrer en matière pour modifier le périmètre
dans la région de Cudrefin avant d'avoir discuté de ces différences avec les
cantons concernés et d'avoir abordé avec eux la mise en oeuvre de la protection
du site marécageux dans ces régions. Par ailleurs, l'avenir des chalets situés
dans les réserves de la Rive sud n'a pas encore été clarifié, il serait donc
prématuré, à notre avis, de nous prononcer sans avoir plus de clarté sur la
suite donnée à ce dossier
".
Se fondant sur l'appréciation de
l'OFEV qui préconise plutôt une extension du site marécageux, la DGE a
considéré que les travaux projetés, prévus sur un bien-fonds inscrit à l'ISM,
ne pouvaient être autorisés.
Le Tribunal de céans ne voit pas de
raisons de remettre en cause l'appréciation de l'OFEV, qui en l'état a
clairement manifesté sa volonté que la parcelle en cause notamment reste
inscrite à l'ISM, ainsi que celle de la DGE, autorités spécialisées en la
matière, et alors même que des discussions sont en cours entre les autorités
concernées. Aucun élément déterminant ne permet de penser que l'ISM ne serait
pas conforme à la loi et à la Cst. Certes, la décision de classement ne
comprend pas cette parcelle. Lorsque les cantons fixent les limites précises
des objets (art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur les sites marécageux), ils ne
doivent néanmoins pas s'écarter des lignes directrices fédérales (cf.
ATF 127 II 184 consid. 3c, JT 2002 I 728, et les références
citées). Ce n'est ainsi que dans des cas très particuliers, non réalisés en
l'espèce, que les cantons peuvent s'écarter des indications fédérales
(cf. AC.2006.0192
du 9 mars 2009 consid. 3b, et la référence citée). La protection fédérale
des marais prime le droit cantonal et les plans d'aménagement cantonaux (cf. art. 49
al. 1 Cst.).
b) Il convient ainsi de déterminer si, compte tenu
du fait que la parcelle n° 209 figure à l'ISM, les travaux projetés sont
admissibles.
Ces travaux consistent en l'agrandissement,
sur une surface de 5,7 m
2
au
Nord-Ouest
du bâtiment,
du
balcon
existant qui serait pourvu d'un couvert, lui-même doté d'une paroi latérale
partiellement vitrée du côté Nord-Est du chalet. Un nouvel escalier en
colimaçon partant devant la façade Nord-Ouest et permettant d'accéder au balcon
serait également construit, en remplacement de celui déjà existant.
De tels travaux, dès lors qu'ils
comportent une extension du bâtiment en cause et n'ont pas une importance
nationale, ne sont pas conformes à la réglementation fédérale applicable en la
matière, en particulier les art. 23d LPN et 5 al. 2 let. d de l'ordonnance sur
les sites marécageux qui, conformément à la jurisprudence précitée (cf.
supra
consid. 3c), doivent être interprétés très restrictivement. C'est ainsi
à juste titre que la DGE a refusé d'octroyer l'autorisation spéciale requise.
5.
Dans la mesure où les décisions de la DGE et de
la municipalité doivent déjà être confirmées pour les motifs précités, il n'est
pas nécessaire d'examiner les autres griefs invoqués par les recourants.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté et la décision de la Municipalité du 16 avril 2014 ainsi que celle de la DGE du 1
er
avril 2014 confirmées.
Compte
tenu de l'issue de la cause, l'émolument de justice, légèrement réduit en
l'absence d'audience, sera mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 de
la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
RSV 173.36]
), qui n'ont pas droit à des dépens
(art. 55
al. 1
a
contrario
, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Cudrefin du 16
avril 2014 et la décision de la Direction générale de l'environnement,
Biodiversité et paysage, du 1
er
avril 2014 sont confirmées.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge d'
Irène et Patrick Vögtli,
solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 février 2015
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à
l'OFEV.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.