vd_omni · GE.2013.0026 · 2014-11-13 · fr

A. X.________, B. X.________ c/ Municipalité de Belmont-s-Lausanne, Service de la population (SPOP) | Celui qui s'absente de sa commune d'établissement pour un voyage autour du monde tout en conservant la disponibilité de son logement et de son travail pour le jour fixé de son retour ne perd pas son établissement dans cette commune. Annulation de la décision communale qui impose l'enregistrement du départ à un couple qui parcourt le monde durant une année sans se fixer quelque part. Le fait que le système informatique communal provoque une "alerte" en raison de la présence d'un sous-locataire dans ce logement ne saurait avoir d'influence sur la notion de commune d'établissement qui est une notion de droit fédéral. Recours de la commune déclaré irrecevable par le Tribunal fédéral.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.11.2014 GE.2013.0026

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
13 novembre
201
4
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. Christian Michel et Mme Dominique
Laure Mottaz-Brasey, assesseurs ; Mme Cléa Bouchat Schumacher, greffière.
Recourants
1.
A. X.________,
à 1********,
2.
B. X.________,
à 1********, tous représentés par Claudio VENTURELLI, avocat, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de
Belmont-s-Lausanne
Autorité concernée
Service de la
population (SPOP)
Objet
Décision de la Municipalité de
Belmont-s-Lausanne du 22 janvier 2013 (contrôle des habitants)
Vu les faits suivants
A.
Jusqu'au 30 septembre 2011, B. et A. X.________
étaient domiciliés et résidaient à 1********. Ils ont entrepris un voyage autour
du monde du 1
er
octobre 2011 au 30 septembre 2012. Durant leur
absence, ils ont sous-loué leur appartement et dévié leur courrier chez C.
Y.________, père de B. X.________, domicilié à 2********. Ils n'ont pas annoncé
leur départ à la commune de 1********.
B.
Apprenant par la poste que B. et A. X.________
avaient dévié leur courrier, le contrôle des habitants de la commune de 1********
leur a écrit à l'adresse de C. Y.________, le 28 novembre 2011, les invitant à
confirmer leur départ afin que la commune puisse effectuer cette mutation dans
ses fichiers.
Par lettre du 7 décembre 2011, C.
Y.________ a répondu que les époux X.________ n'avaient pas quitté le
territoire de la commune de 1******** à titre définitif, mais qu'ils
effectuaient un voyage d'une durée d'une année. Il a déclaré être chargé de
s'occuper de leur administratif et a demandé à la commune de mettre leur cas en
suspens jusqu'à leur retour. Il a prié la commune de bien vouloir lui confirmer
la suspension du dossier et de l'informer en cas de problème.
En réponse, le contrôle des
habitants de la commune de 1******** a expliqué, dans une lettre du 8 décembre
2011 adressée à C. Y.________, avoir enregistré le départ de B. et A. X.________
pour l'étranger avec effet au 1
er
octobre 2011 en vertu de l'art. 6
de la loi sur le contrôle des habitants qui prévoit que "
celui qui cesse de résider dans la commune ou dont la
durée du séjour n'atteint plus de trois mois par an, est tenu d'annoncer sans
délai son départ et sa destination
". Il a annoncé encore que les
époux X.________ devront dès leur retour effectuer les formalités pour annoncer
leur arrivée à 1********.
C.
A leur retour de voyage, le 29 octobre 2012, B.
et A. X.________ ont requis de la commune de 1******** qu'elle annule leur radiation
du registre du contrôle des habitants et qu'elle leur fournisse une attestation
de domicile pour l'entier des années civiles 2011 et 2012 leur permettant de
régulariser leur situation auprès des différentes instances administratives
(assurances sociales, impôts, etc.). Ils ont fait état d'un
"malentendu" qui a conduit à leur désinscription au contrôle des
habitants, dès lors que la durée de leur séjour effectif à 1******** tant en
2011 et 2012 n'étaient pas inférieure à 3 mois par année. Ils ont expliqué
avoir conservé le bail de leur appartement durant toute la période de leur
voyage et n'avoir jamais eu l'intention de s'installer durablement à
l'étranger. Ils ont encore fait valoir l'art. 24 du Code civil selon lequel
toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu'il ne s'en est pas créé
un nouveau.
D.
Par lettre du 15 novembre 2012, le bureau du contrôle
des habitants de la commune de 1******** a refusé la requête de B. et A. X.________
en appliquant l'art. 6 de la loi sur le contrôle des habitants, disposition qui
n'a pas la même portée que celle régissant le domicile civil dont ils se
prévalaient.
E.
Par l'intermédiaire de leur conseil, B. et A. X.________
ont sollicité, le 26 novembre 2012, une décision formelle de la part de la
commune de 1********. Tout en contestant l'interprétation faite par la commune
intimée, ils ont requis de celle-ci qu'elle réexamine sa position. Ils ont
précisé que si la lettre du 15 novembre 2012 devait constituer une décision,
celle du 26 novembre 2012 devait valoir acte de recours qu'il conviendrait de
transmettre à la Municipalité compétente.
Le 5 décembre 2012, le bureau du contrôle
des habitants a transmis la lettre du conseil de B. et A. X.________ à la
Municipalité.
F.
Par décision du 22 janvier 2013, la Municipalité
de 1******** a décidé de maintenir la décision du contrôle des habitants, à
savoir de ne pas annuler le départ de B. et A. X.________, suite à leur départ
à l'étranger du 1
er
octobre 2011 jusqu'au 30 septembre 2012.
G.
Par acte du 22 février 2013, B. et A. X.________
(ci-après: les recourants) ont, par l'intermédiaire de leur conseil, recouru
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision du 22 janvier 2013. Ils ont conclu à l'admission du recours,
à l'annulation de ladite décision et à ce qu'ordre soit donné à la Municipalité
de 1******** d'inscrire les époux X.________ dans son registre du contrôle des
habitants pour la période comprise entre le 1
er
octobre 2011 et le 30
septembre 2012. A l'appui de leur recours, ils ont produit un bordereau de
pièces contenant notamment un contrat de sous-location de leur bail à loyer
ainsi que différentes correspondances devant, selon eux, attester du caractère
temporaire de leur absence.
H.
La Municipalité de 1******** a déposé des
déterminations, le 7 mars 2013, dans lesquelles elle a conclu au rejet du
recours, au maintien de sa décision ainsi qu'au maintien de l'inscription de
départ des recourants dans les fichiers du contrôle des habitants pour la
période du 1
er
octobre 2011 au 30 septembre 2012. Pour justifier sa
décision, l'autorité intimée a expliqué avoir suivi les directives du Guide des
Contrôles des habitants élaboré par l'Association vaudoise des Contrôles des
habitants selon lequel un départ doit obligatoirement être enregistré dès 6
mois d'absence, sauf cas particuliers (études ou service militaire à
l'étranger). Au surplus, la commune a déclaré avoir procédé à des vérifications
auprès des autorités fiscales et qu'il apparaîtrait que les époux X.________ leur
auraient annoncé leur départ.
I.
Le 6 mai 2013, les recourants ont déposé des
déterminations complémentaires dans lesquelles ils s'interrogent sur la
légalité des directives qui fondent la décision de la commune intimée. Ils
relèvent par ailleurs que lesdites directives se réfèrent à un "départ
définitif", situation qui ne correspond pas au cas d'espèce, dès lors qu'il
a toujours été clair que leur absence ne serait que temporaire. Ils s'étonnent
encore de l'usage détourné fait par la commune intimée de documents protégés
par le secret fiscal et déclarent avoir été assujetti sur l'ensemble de l'année
2011 et 2012 aux impôts.
J.
Dans ses observations complémentaires du 27 mai
2013, la Municipalité de 1******** a fait valoir que l'inscription en résidence
ou séjour en matière de contrôle des habitants d'une personne ne correspond pas
forcément au domicile civil, politique, fiscal ou d'assistance. La loi sur le
contrôle des habitants régirait le domicile et la présence physique des
personnes liées au logement. Selon l'autorité intimée, les personnes doivent
être inscrites à l'endroit où elles se trouvent "effectivement". Elle
explique encore que le non respect des dispositions de la loi sur le contrôle
des habitants, notamment l'absence d'annonce d'un changement, constitue une
infraction passible d'une amende allant de 20 frs à 2000 frs (art. 24 LCH). La
commune y a toutefois renoncé dans un esprit d'indulgence.
K.
Invité à se déterminer en qualité d'autorité de
surveillance, le Service de la population (ci-après: SPOP) a déclaré, le 11
juin 2013, qu'il n'avait pas d'éléments particuliers à transmettre au tribunal
dans ce recours.
L.
Le 18 septembre 2013, le tribunal a tenu une
audience en présence de la recourante personnellement, au bénéfice d'une
procuration pour représenter son mari, assistée de Claudio Venturelli, avocat; Z.________,
syndic et D.________, préposée au contrôle des habitants, pour la commune de 1********;
E.________, pour le SPOP.
La recourante a été entendue. Elle
a exposé sa situation personnelle ainsi que celle de son mari. Née en 1979,
elle est médecin et travaille au F. (ci-après: F.). Né en 1973, son mari est
technicien en électronique et travaille pour les G. (ci-après: G.). Les époux
sont mariés depuis 2003. Désireux de découvrir le monde, ils ont décidé
d'entreprendre un voyage itinérant durant une année, principalement en Asie,
Océanie et Amérique latine. Ils ne se sont jamais installés nulle part.
S'agissant des mesures prises en Suisse pour leur absence, la recourante a
expliqué avoir quitté son travail, mais avoir été réengagée à son retour au F.
dans un autre service. Son mari a en revanche bénéficié d'un congé non payé
tout en restant au service de son employeur. La recourante a également expliqué
avoir sous-loué l'appartement conjugal durant une année et avoir redirigé le
courrier chez son père.
La préposée au contrôle des
habitants de la commune de 1******** a expliqué avoir appris le départ des
époux X.________ quand les sous-locataires sont venus eux-mêmes s'inscrire
comme habitants du même logement. Le représentant du SPOP a précisé que chaque
logement dispose d'un numéro d'identification (EWID, identificateur fédéral de
logement), si bien qu'un seul logement peut être rattaché à un seul ménage.
L'enregistrement des nouveaux locataires a déclenché une alerte automatique en
raison d'une anomalie pour double logement. Le recensement des logements et du
nombre d'habitants par logement est par la suite transmis à l'Office fédéral
des statistiques (ci-après: OFS). En réponse à une question formulée par le
conseil des recourants, le Syndic a confirmé avoir appris le départ des
recourants par une alerte informatique du système suite à l'enregistrement des
sous-locataires et que sans l'enregistrement des sous-locataires, la commune
n'aurait peut-être pas appris le départ des recourants. La préposée au contrôle
des habitants a expliqué que suite à cette annonce, elle a informé le père de
la recourante qu'elle allait enregistrer un départ, mais que celui-ci est resté
inactif.
La recourante a précisé les dates
de son voyage. Les époux sont partis du 5 octobre 2011 au 20 septembre 2012.
Ils ont sous-loué leur appartement du 1
er
octobre 2011 au 30
septembre 2012. A leur retour, ils ont voulu se mettre en règle et se sont
adressés à la commune. S'agissant des relations avec l'autorité fiscale, la
recourante a expliqué avoir pu régler la situation par l'intermédiaire du
Médiateur cantonal, en ce sens que l'assujettissement pour les années 2011 et
2012 a été annualisé. Si la désinscription devait être effective, les mois
travaillés en Suisse (9 mois en 2011 et 3 mois en 2012) auraient comptés en
plein et le montant des impôts s'avèrerait plus élevé. Le conseil des
recourants a également évoqué un enjeu relatif aux années de cotisation AVS. La
désinscription aurait pour effet de créer une lacune dans les années de
cotisations.
Le représentant du SPOP a rappelé
que le registre du contrôle des habitants vise à localiser les gens. La notion
d'établissement au sens de la loi sur le contrôle des habitants serait
distincte de celle du domicile civil et fiscal. Selon le SPOP, il incomberait
aux recourants d'examiner la situation de leur départ avec chacun des services
de l'administration afin de régler les inconvénients de la désinscription. Le
conseil des recourants a rétorqué qu'il n'incombait pas au citoyen de faire le
nécessaire et a cité le Guide du préposé au contrôle des habitants qui indique,
à son chiffre 7.7 que "
le départ définitif
d'un habitant a des incidences importantes pour d'autres registres qui
reçoivent la diffusion des données du CH). Il est important de s'accorder avec
ces différents services, afin d'éviter un surcroît d'opérations de mutations
(départ, annulation de départ) et d'ennuis pour le citoyen
".
Le Syndic s'est étonné que la
lettre adressée le 8 décembre 2011 au père de la recourante fût restée sans
réponse. Il a affirmé qu'il n'y avait pas de mauvaise intension de la part de
la Municipalité qui se contentait d'appliquer la loi et les directives. Il a également
reproché une certaine négligence des recourants qui ont pensé avertir
l'ensemble des offices de leur voyage et à prendre les mesures en conséquence,
mais ont omis d'annoncer leur départ à la commune. En se référant à sa lettre
du 8 décembre 2011 du contrôle des habitants, le syndic a déclaré que la
commune "a tout mis en place" pour appliquer les règles légales et
avertir les recourants des conséquences de l'absence d'annonce de départ. Le
conseil des recourants a affirmé que le père de la recourante avait exposé la
situation de sa fille et de son beau fils dans sa lettre du 7 décembre 2011 en
pensant, de bonne foi, que la situation se réglerait facilement à leur retour.
Interrogé par le président sur
l'interprétation des différentes notions consacrées à l'art. 3 LHR, le
représentant du SPOP a expliqué que la "commune d'établissement"
s'entend de la commune de résidence principale dans laquelle une personne réside
plus de six mois (let. b), alors que la "commune de séjour" s'entend de
la commune de résidence secondaire dans laquelle la personne séjourne entre 3
et 6 mois. La notion d'établissement supposerait une durabilité et serait
proche de celle du domicile civil. Le représentant du SPOP a toutefois précisé
que la compétence de définir la commune d'établissement revenait aux cantons. Les
parties ont évoqué diverses hypothèses pour illustrer la portée de l'art. 3 LHR
en relation avec l'art. 6 LCH. Le représentant du SPOP a expliqué que l'art. 6
LCH oblige celui qui quitte la commune pour plus de trois mois, mais conserve
son logement, d'annoncer son départ, l'annonce devant se faire avant le départ.
Il a évoqué encore une catégorie d'exceptions découlant du point 7.7 du Guide
du préposé au contrôle des habitants qui mentionne que les départs pour plus de
6 mois sont obligatoirement enregistrés "sauf cas particulier (études ou
service militaire à l'étranger)". Il a précisé que ces cas particuliers se
négocient avant le départ. En pratique, l'hypothèse de l'étudiant pour un
séjour à l'étranger ne serait généralement pas tellement problématique dans la
mesure où l'étudiant réside généralement au domicile de ses parents et peut
conserver son établissement à cette adresse. S'agissant des personnes qui sont
inscrites dans une commune sans y habiter ou qui sont sans domicile fixe, il
serait possible de les inscrire auprès du "ménage administratif"
communal, sorte de ménage fictif constitué à des fins statistiques. Ce ménage
administratif découlerait d'un Manuel établi par l'OFS.
Le président a interrogé le représentant
SPOP sur l'accessibilité de ces diverses directives administratives employées
par le contrôle des habitants. Celui-ci a affirmé qu'elles étaient disponibles
sur le site internet de son Service et sur le site de l'Association vaudoise
des contrôles des habitants et bureaux des étrangers.
Les parties ont encore évoqué
différents cas de figure et relevé la complexité de l'interprétation des
diverses lois, règlements et directives. S'agissant de l'appréciation des
"cas particuliers", le représentant du SPOP a expliqué que
l'appréciation se fait avant le départ sur la base de la durée de l'absence, de
la nationalité et de l'éventuel retour fréquent en Suisse durant le séjour à
l'étranger. Il a ajouté que les recourants ne se sont pas annoncés avant leur départ,
si bien que l'appréciation de leur situation et de leur éventuel droit à une
dérogation n'a pas pu être effectuée.
Le conseil des recourants a exposé
son interprétation de l'art. 6 LCH. D'après lui, seules les personnes ayant
résidés moins de 3 mois par année dans la commune doivent s'annoncer. Dès lors
que les recourants ont séjourné 9 mois en 2011 et 3 mois en 2012 à 1********,
ils n'auraient pas à annoncer un quelconque départ. Il a ajouté que les
recourants n'ont pas déménagé, mais se sont absentés temporairement dans
l'intention de revenir s'établir dans la commune. Le Syndic a contesté
l'interprétation des recourants au motif que les années civiles ne devaient pas
être décomposées et l'absence d'une année consécutive devait être considérée
comme un tout. Le représentant du SPOP a affirmé, quant à lui, qu'à l'art. 6
LCH, la locution "celui qui cesse de résider" doit être comprise
comme "celui qui cesse d'habiter sur la commune". Il a ajouté que le
contrôle des habitants vise avant tout à examiner la présence effective des
citoyens sur le territoire d'une commune et qu'il n'appartient pas aux
autorités de trafiquer les registres pour arranger les cas particuliers. Il a
confirmé que, de l'inscription au registre du contrôle des habitants, découlent
de nombreuses conséquences, notamment relatives aux offices des impôts et de la
caisse de compensation AVS.
Le président a encore évoqué la
situation de l'étudiant qui est domicilié à 1******** et part une année étudier
à Zurich. Le représentant du SPOP a expliqué que la commune de 1******** sera
sa commune d'établissement, alors que celle de Zurich sera sa commune de
séjour. Le Syndic a ajouté que l'étudiant reçoit une attestation
d'établissement de la commune de résidence principale à transmettre à la commune
de résidence secondaire. Dans l'hypothèse où l'étudiant quitterait la Suisse,
la commune de 1******** enregistrerait le départ, mais aucune attestation ne
serait délivrée. S'il s'agit d'un ressortissant étranger, celui-ci conserverait
son autorisation, mais son départ serait enregistré.
La recourante a insisté sur
l'importance d'obtenir une "attestation de domicile" afin que
celle-ci soit transmise à la Caisse de compensation AVS. Le président s'est
étonné qu'aucune pièce démontrant la nécessité de ce document n'ait été versée
au dossier. De son côté, le représentant du SPOP a conclu au rejet du recours
en précisant qu'il n'appartenait pas aux autorités d'arranger les demandes
individuelles de chaque citoyen, le contrôle des habitants ayant pour but d'enregistrer
les départs et les arrivées des citoyens sur son territoire. Le Syndic a ajouté
qu'à sa connaissance le montant minimum de cotisations AVS à verser
annuellement pour ne pas créer de lacune de cotisation s'élevait à 400 frs par
an et que le salaire respectif des recourants des activités déployées en Suisse
durant les années 2011 et 2012 devaient suffire à atteindre ce montant. La
recourante a contesté cette interprétation. Son conseil a précisé que les
recourants ne demandaient pas un traitement de faveur, mais l’application des
directives, en ce sens que leur situation soit reconnue comme "cas
particulier" au sens du point 7.7 du Guide du préposé au contrôle des
habitants. Il a proposé de transmettre un document de la Caisse de compensation
AVS attestant la nécessité d'une attestation de domicile. Le président a
annoncé que le tribunal délibérera à huis clos à l'issue de l'audience et
déterminera l'opportunité d'ordonner des mesures d'instructions
complémentaires.
M.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 9 du règlement d'application de la
loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants (RLCH; RSV 142.01.1), les
décisions du bureau du contrôle des habitants peuvent faire l'objet d'un
recours à la municipalité dans les dix jours suivant leur communication (al.
1). Lorsqu'elles comportent le refus d'une requête, ces décisions doivent être
motivées et mentionner les voies et délai de recours (al. 2).
En l'occurrence, la décision du
Contrôle des habitants du 15 novembre 2012 ne comportait pas les voies de
recours conformément à l'art. 9 al. 2 RLCH. Les recourants l'ont reçue au plus
tôt le 16 novembre et l'ont, malgré ce manquement, valablement contestée dans
les 10 jours, par lettre du 26 novembre 2012. Le Contrôle des habitants a
transmis le recours, le 5 décembre 2012, à la Municipalité comme objet de sa
compétence, conformément à l'art. 20 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La Municipalité a
rendu une décision formelle avec indication de voies de droit le 22 janvier
2013, qui fait l'objet du présent recours déposé en temps utile, le 22 février
2013, auprès de la cour de céans (art. 95 LPA-VD).
2.
La présente procédure porte sur la question de
savoir si c'est à bon droit que la commune intimée a enregistré le départ des
recourants du 1er octobre 2011 au 30 septembre 2012, en considérant que ceux-ci
n'y étaient plus établis ni en séjour.
a) La loi
fédérale sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres registres
officiels de personnes (Loi sur l'harmonisation de registres, LHR; RSV 431.02)
contient à son art. 3 les définitions suivantes:
"(...)
b.  commune
d'établissement: commune dans laquelle une personne réside, de façon
reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y
avoir le centre de ses intérêts personnels; une personne est réputée établie
dans la commune où elle a déposé le document requis; elle ne peut avoir qu'une
commune d'établissement;
c.  commune de
séjour: commune dans laquelle une personne réside dans un but particulier sans
intention d'y vivre durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois
consécutifs ou répartis sur une même année, notamment la commune dans laquelle
une personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou est placée dans un
établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention;
(...)"
La loi sur
l'harmonisation de registres a notamment pour but l'unification des notions
d'établissement et de séjour, qui relèvent désormais du droit fédéral harmonisé
(2C_270/2012 du 1er décembre 2012, consid. 1.4; 2C_413/2011 du 13 avril 2012,
consid. 1.4 et 2; 2C_919/2011 du 9 février 2012, consid. 2.2.3). Le droit
fédéral ne laisse au législateur cantonal aucune marge de manoeuvre pour
définir ces notions, ce qui a notamment pour conséquence que le Tribunal
fédéral contrôle avec un libre pouvoir d'examen l'application qu'en font les
cantons et qu'a fortiori, les communes ne peuvent pas se prévaloir de
l'autonomie communale pour recourir dans ce domaine (2C_1091/2013 du 15 janvier
2014; 2C_270/2012 du 1er décembre 2012, consid. 1.4; 2C_413/2011 du 13 avril
2012, consid. 1.4; 2C_919/2011 du 9 février 2012, consid. 2.3.2; v. ég.
5A_646/2009 du 25 janvier 2010 où un recours de la commune est traité comme
recours en matière civile).
L'art. 11 LHR
enjoint aux cantons d'édicter les dispositions nécessaires afin que toute
personne physique qui déménage s'annonce au service du contrôle des habitants
dans les 14 jours qui suivent et afin que toute personne tenue de s'annoncer
communique, de façon conforme à la vérité, les données énumérées à l'art. 6 LHR
ainsi que, le cas échéant, les documents nécessaires. La loi vaudoise
d'application de la LHR du 2 février 2010 (LVLHR; RSV 431.02) ne prévoit rien à
ce sujet. C'est la loi sur le contrôle des habitants (LCH; RSV 142.01) qui
contient les dispositions nécessaires (art. 3 LCH) et qui prévoit pour le
surplus que le registre communal des habitants contient l'ensemble des
caractères prévus par la législation fédérale relative à l'harmonisation des
registres ainsi que par cette loi elle-même (art. 2a LCH).
b) L'art. 3 let.
b et c LHR donne de l'établissement et du séjour des définitions qui s'appuient
notamment sur la définition des art. 23 ss du Code civil suisse (2C_270/2012 du
1er décembre 2012, consid. 2.1; 2C_173/2012 du 23 août 2012, consid. 3.2;
2C_791/2011 du 4 avril 2012, consid. 1.2; 2C_413/2011 du 13 avril 2012, consid.
3.1).
La jurisprudence
la plus récente retient que même si l'établissement et le séjour, le domicile
civil et les domiciles spéciaux sont déterminés par des autorités différentes
dans des procédures distinctes, c'est néanmoins la plupart du temps le domicile
civil qui sert de point de référence aux autres domaines du droit. En droit
civil, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile de toute personne est au lieu où
elle réside avec l'intention de s'y établir. Lorsque la détermination du
domicile d'une personne soulève des difficultés, tant le critère de l'intention
de s'établir que la notion de centre de vie commandent de recenser tous les
facteurs qui pourraient s'avérer importants. Chacun de ces facteurs, pris en
lui-même, ne constitue donc rien de plus qu'un indice. Ainsi, le dépôt des
papiers au contrôle de l'habitant, l'établissement du permis de séjour,
l'exercice des droits politiques, le paiement des impôts ne sont jamais
déterminants en eux-mêmes pour fonder le domicile civil volontaire. La
jurisprudence récente retient donc que c'est régulièrement le domicile civil et
les domiciles spéciaux qui permettent d'établir si une personne est établie
dans une commune donnée au sens de l'art. 3 let. b LHR, et non l'inverse
(2C_270/2012 du 1er décembre 2012, 2C_173/2012 du 23 août 2012 et les réf.
citées).
Précédemment, un
arrêt a retenu que contrairement au droit civil, où le principe de la nécessité
d'un domicile postule d'admettre un domicile fictif dans certaines
circonstances (cf. art. 24 CC), la résidence dans une commune doit toutefois
être effective pour fonder un établissement; la présomption de l'art. 3 let. b
(2ème phrase) LHR liée au dépôt des papiers est étrangère à la notion de
domicile civil; sous ces réserves, la notion d'établissement dans une commune
au sens de l'art. 3 let. b (première phrase) LHR est calquée sur la jurisprudence
rendue à propos de l'art. 23 al. 1 CC, qui soumet la constitution d'un domicile
volontaire à deux conditions, à savoir: d'une part, une condition de résidence,
soit un séjour d'une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce
lieu de rapports assez étroits et, d'autre part, une condition personnelle,
soit l'intention de se fixer pour une certaine durée au lieu de sa résidence de
manière reconnaissable pour les tiers; de la même manière que l'art. 23 al. 1
CC est complété par la présomption que les motifs spéciaux de séjour dans les
établissements visés par l'art. 26 CC (écoles, maisons d'éducation, hôpitaux,
etc.) ne créent pas un domicile, l'art. 3 let. b LHR doit se lire conjointement
avec l'art. 3 let. c LHR qui prévoit que la résidence prolongée (plus de trois
mois) d'une personne dans un établissement de ce genre doit être considérée
comme un simple séjour dans la commune concernée (2C_413/2011 du 13 avril 2012,
consid. 3.1).
En matière
fiscale, le Tribunal fédéral a jugé que l
'unité de l'ordre
juridique, la sécurité du droit ainsi que la prévention des abus de droit
plaident en faveur de l'application par analogie de l'art. 24 al. 1 CC, ce qui
conduit à admettre la persistance du domicile fiscal d'un
"globe-trotter" qui avait quitté son domicile suisse sans en
constituer un nouveau (
2C_614/2011 du 4 mai 2012,
publié aux
ATF 138 II 300, consid. 3.6.1 et 3.6.2).
Dans le cas d'un
justiciable qui avait disparu dans la clandestinité pour échapper à l'exécution
de condamnations pénales, le Tribunal fédéral a jugé que c
ontrairement
à ce qui vaut pour le domicile civil, il n'existe pas d'obligation d'être
établi quelque part, de sorte que, dans des cas certes exceptionnels,
l'établissement peut faire défaut. Lorsque quelqu'un quitte l'endroit où il
réside sans s'établir ailleurs, on ne saurait par conséquent - sans autres
liens avec cet endroit - considérer qu'il demeure établi là où il l'était
précédemment. Le fait que le recourant continue à entretenir une relation avec
une personne domiciliée dans cette commune ne permet pas, à lui seul,
d'admettre qu'il y est établi, alors qu'il n'y réside pas lui-même (2C_478/2008
du 23 septembre 2008).
c) En l'espèce, les recourants ont
entrepris un voyage d'une année avec la ferme attention de revenir à 1********
où ils sont établis. Ils ont conservé la disponibilité de leur logement pour le
jour de leur retour, qui était fixé d'avance. Leur intention de rester établis
en Suisse de manière reconnaissable pour les tiers doit être tenue pour établie,
puisqu'ils ont entrepris diverses démarches pour conserver leur logement et
leur travail. En attestent les nombreuses démarches effectuées dans ce sens en
vue de leur voyage, notamment le contrat de sous-location, la déviation du
courrier à une adresse postale d'un tiers, le congé non payé obtenu par le
recourant, le rachat des cotisations LPP ou encore la conclusion d'une
assurance perte de gain durant l'année d'absence. Ayant entrepris un voyage
itinérant dans divers continents durant une année, ils ne se sont jamais
installés ailleurs que dans la commune intimée. On ne saurait en déduire que
leur intention de rester établis en Suisse aurait été modifiée. Pour reprendre
un des exemples évoqués en audience, leur situation ne diffère guère de celle
de l'étudiant qui accomplit une année d'échange dans une autre université et
obtient sans difficulté une attestation d'établissement à son domicile originel
(art. 8 al. 1 RLCH).
3.
L'autorité intimée fonde sa décision sur l'art.
6 LCH qui règle la question du départ. Cette disposition, avec l'art. 3 LCH qui
règle celle de l'arrivée, prévoit ce qui suit::
"
Art. 3 Déclaration d'arrivée
1 Quiconque réside plus de trois mois
consécutifs ou plus de trois mois par an dans une commune du canton, est tenu
d'y annoncer son arrivée.
2 Si cette condition est remplie dans
plusieurs communes, l'annonce s'effectuera dans chacune d'elles.
3 Lorsqu'un séjour de plus de trois mois est
d'emblée prévisible, l'annonce aura lieu dans les huit jours qui suivent
l'arrivée.
Art. 6 Déclaration de départ
1 Celui qui cesse de résider dans la commune
ou dont la durée du séjour n'atteint plus trois mois par an, est tenu
d'annoncer sans délai son départ, la date et sa destination."
Ces dispositions ne font que
décrire l'obligation d'annonce, comme l'exige l'art. 11 LHR, tout en rappelant
le critère de la durée de trois mois énoncé par l'art. 3 LHR pour définir la
commune de séjour. On ne peut rien en tirer quant à la commune d'établissement
des recourants. A supposer d'ailleurs que l'on suive le raisonnement de
l'autorité intimée, force serait de constater que les recourants ont séjourné 9
mois durant l'année 2011 et 3 mois durant l'année 2012 dans la commune intimée.
On ne voit donc pas pourquoi ils auraient étaient tenus d'annoncer leur départ,
dès lors que la durée de leur séjour à 1******** pour chacune des années
civiles litigieuses s'élève à plus de trois mois.
4.
On ne parvient pas à une autre solution si l'on
s'en réfère au Guide d'usage destiné aux préposés des contrôles des habitants
dans le cadre duquel les recourants se prévalent de l'existence d'un "cas
d'exception".
a) Le chapitre 7 dudit guide est
consacré aux départs. A son point 7.7, il précise les règles à appliquer de la
manière suivante:
jusqu'à 90 jours
Si le départ est
inférieur à 90 jours et le retour assuré, ne pas enregistrer de départ. A
l'échéance, contrôler le retour
de 4 à 5 mois
selon les cas
d'absence, le préposé décide de l'opération à effectuer. Il faut tenir compte
des éléments suivants
- motifs de l'absence
- intentions (retour)
dès 6 mois
enregistrer
obligatoirement le départ sauf cas particuliers (études ou service militaire
à l’étranger)."
Les recourants se prévalent d'un
"cas particulier dès 6 mois" permettant une exception à l'inscription
d'un départ de celui qui va faire des études ou un service militaire à
l'étranger. Ils soulèvent le grief de violation du droit à la protection de la
bonne foi (art. 9 Cst.) et soutiennent que l'autorité intimée, dans la mesure
où elle a édicté de telles directives, devait s'y tenir et ne pouvait refuser
de les appliquer.
b) Sous des dénominations diverses
telles que directives, instructions, circulaires, lignes directrices,
prescriptions ou règlements de services, mémentos ou guides (ATF 128 I 167
consid. 4.3 p. 171; 121 II 473 consid. 2b p. 478), les ordonnances
administratives ont pour fonction principale de garantir l'unification et la
rationalisation de la pratique; ce faisant, elles permettent d'assurer
l'égalité de traitement et la prévisibilité administrative et facilite également
le contrôle juridictionnel. Contenant principalement des règles visant le
comportement de l’administration, elles ne confèrent généralement pas de droits
ou d’obligations aux particuliers (ATF 128 I 167 consid. 4.3). Elles ne peuvent
par ailleurs sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont censées
concrétiser (ATF 121 II 473 consid. 2b p. 478; 117 Ib 225 consid. 4b p. 231;
104 Ib 49; ATAF C-380/2006 du 21 novembre 2008). En d'autres termes, à défaut
de lacunes, elles ne sauraient prévoir autre chose que ce qui découle de la
législation ou de la jurisprudence (ATF 133 II 305 consid. 8.1; 131 V 42
consid. 2.3; cf. par exemple, ATF 138 V 50 consid. 4.5;). S'il est vrai que les
ordonnances interprétatives ne lient en principe ni les tribunaux ni les
administrés (ATF 131 V 42 consid. 2.3; 127 V 57 consid. 3a), il n'en reste pas
moins que les uns et les autres en tiennent largement compte. En outre, dans la
mesure où ces directives assurent une interprétation correcte et équitable des
règles de droit, le juge les prendra en considération (ATF 133 V 121 consid.
4.4; ATAF 2007/48 consid. 6).
c) En l'occurrence, on ne voit pas
qu'il soit contraire au droit fédéral de tenir compte d'un voyage itinérant
comme cas particulier permettant une dérogation à l'enregistrement d'un départ.
La liste des exceptions figurant au point 7.7 ne peut être qu'indicative, si
bien qu'il y a lieu d'admettre que le voyage entrepris par les recourants est
assimilable à une absence particulière pour étude ou service militaire. Là
encore, on se trouve pas dans un cas de figure similaire à celui qui disparaît
dans la clandestinité pour échapper à une sanction pénale.
La Municipalité prétend avoir
"tout fait" pour avertir les recourants de l'enregistrement de leur
départ. Selon le point 7.4 du Guide, l'absence de personnes qui sont
inatteignables et dont la destination est inconnue "peut être assimilée au
fait de cesser de résider dans la commune, pour autant que l'individu n'ait
plus de logement". Or, les recourants ont conservés leur logement,
puisqu'ils l'ont sous-loué pour une durée d'une année. C'est d'ailleurs ce que
le père de la recourante a explicitement écrit dans sa lettre du 7 décembre
2011 demandant de mettre en suspens la procédure d'enregistrement de départ des
recourants jusqu'à leur retour. La survenance d'une "alerte
informatique" lors de l'enregistrement des sous-locataires ne saurait
justifier la désinscription des recourants au registre du contrôle des
habitants. Par ailleurs, la négligence reprochée aux recourants de n'avoir pas
annoncé leur voyage à l'autorité communale ne saurait renverser cette
appréciation. Le non respect d'une annonce de départ peut certes être
sanctionné par une amende (art. 24 LCH), mais il ne justifie en revanche pas le
refus de rectifier une situation juridique conforme à la réalité (cf. dans ce
sens, par ex. arrêt GE.2012.0009 du 27 juillet 2012 consid. 3). A cet égard, il
paraît par ailleurs choquant de considérer, comme l'a laissé entendre le
représentant du SPOP lors de l'audience, que l'annonce antérieure au départ des
recourants aurait ouvert une porte à la négociation et à l'octroi d'une
dérogation, mais qu'en l'absence d'une telle annonce, il était désormais trop
tard pour rectifier le départ enregistré au contrôle des habitants.
Enfin, l'autorité qui établit une
directive est liée par celle-ci - comme elle l'est par une pratique qu'elle
aurait instaurée - en vertu du principe de la bonne foi, dans la mesure où
l'ordonnance a des effets indirects sur la situation des administrés (arrêt
2C_95/2011 du 11 octobre 2011 consid. 2.3). Il y a lieu ainsi d'admettre que le
voyage entrepris par les recourants constitue un cas particulier justifiant une
dérogation à la "résidence effective". L'autorité intimée ne peut
refuser d'entrer en matière a posteriori sur une telle requête au motif que les
administrés auraient dû annoncer un tel départ avant d'entreprendre leur
voyage.
5.
Il convient de conclure que les recourants ont
démontré être établis à 1******** et avoir la ferme intention de résider
durablement sur le territoire de la commune, raison pour laquelle l'autorité
intimée a procédé à tort à l'enregistrement de leur départ durant une année. Les
recourants peuvent donc prétendre au maintien de cette inscription durant leur
absence, à savoir du 1
er
octobre 2011 au 30 septembre 2012.
Les considérants qui précèdent
conduisent à l'admission du recours et la réforme de la décision attaquée. Le
dossier est renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle procède à la
rectification du registre des habitants dans ce sens. Vu l'issue du recours, les
recourants ont droit à des dépens à charge de la municipalité intimée (art. 55,
91 et 99 LPA-VD). L'arrêt est rendu sans frais.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 22 janvier 2013 est réformée en
ce sens que B. et A. X.________ restent inscrits auprès du registre du Contrôle
des habitants de la commune de 1******** sans interruption du 1
er
octobre 2011 au 30 septembre 2012.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La Commune de 1******** versera à B. et A. X.________
la somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 novembre 2014
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.