vd_omni · GE.2003.0117 · 2003-11-27 · fr

c/ Municipalité de Crissier | Annulation d'une décision d'adjudicataion d'un mandat d'établir un PGEE prise sur la base d'une évaluation pour partie non traçable, pour partie empreinte d'un formalisme excessif. Au surplus, violation du principe de transparence par le fait que deux des trois sous-critères d'un critère d'adjudication n'ont tout simplement pas été notés en dépit du contenu du cahier des charges.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.04.2004 GE.2003.0117

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 avril 2004
sur les
recours interjetés par :
1)
le groupement d'ingénieurs formé par les
entreprises
X.________ SA
, A.________,
Y.________ SA
, B.________
et
Z.________ SA
, A.________, représenté par l'avocat Henri Baudraz,
1002 Lausanne,
2)
le groupement d'ingénieurs formé par les
entreprises
W.________ SA
, C.________,
V.________ SA
, ********,
U.________
SA
, ******** et
T.________
, A.________, représenté par W.________
SA, Ingénieurs-conseils, C.________,
contre
la décision du 27 novembre 2003 de la
Municipalité
de Crissier
, représentée par l'avocat Benoît Bovay, 1002 Lausanne,
d'adjuger le mandat d'étude du Plan général d'évacuation des eaux du territoire
communal au groupement formé des ********, représenté par S.________ SA,
Ingénieurs-conseils, A.________.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean-Daniel Beuchat et M. Pierre-Paul Duchoud,
assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     L'article 7 al. 3 de la
loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (ci-après: LEaux)
oblige les communes à établir un plan général d'évacuation des eaux (ci-après:
PGEE). L'étude du plan général d'évacuation des eaux comprend l'établissement
du cadastre souterrain des canalisations, les rapports d'états (cours d'eau,
eaux parasitaires, canalisations, infiltrations, bassin versant, zone de danger
et débits d'eau usées et d'eaux pluviales), la mise en place du concept général
d'évacuation des eaux permettant ensuite d'établir un avant-projet
(dimensionnement du réseau des canalisations projetées, dimensionnement des
ouvrages, étude générale des mesures d'infiltration des eaux claires et des
mesures de rétention, cahier d'entretien du réseau, documentation du projet,
estimation et planification des travaux). Dans ce cadre, la Municipalité de
Crissier a obtenu courant 2002 des subventions fédérale et cantonale à hauteur
de 35% du coût prévisible de l'étude, respectivement 36% des travaux subventionnables.
En date du 23 mai 2003, elle a fait paraître dans la Feuille des avis officiels
un appel d'offres publiques de préqualification pour l'étude de son PGEE. En
date du 2 juillet 2003, la commission de sélection a retenu les offres de cinq
groupements, parmi lesquels les trois concernés par la présente procédure, et a
admis ceux-ci à concourir pour la suite de la procédure.
B.                    Le mandat d'assistance
au maître de l'ouvrage a été attribué au bureau Ribi SA, ingénieurs
hydrauliciens à A.________. A teneur du chiffre 9.5 du cahier des charges,
communiqué aux soumissionnaires sélectionnés le 28 juillet 2003:
"(…)
9.5 Contenu de l'offre
L'offre
devra comprendre, impérativement, les documents suivants:
·
Références personnelles des collaborateurs
travaillant à ce projet (fonction, formation, expérience professionnelle).
·
Liste des collaborateurs avec mention de la
catégorie d'honoraires et le tarif horaire.
·
Description détaillée du matériel de mesure des
débits et références dans le domaine.
·
Description du modèle de simulation utilisé et
référence
(sic!)
dans le domaine
·
Planning détaillé de l'étude
·
Estimation des honoraires sur la base des
formulaires des directives VSA 1990
·
Liste des PGEE en cours complétée
(…)"
Dans le cahier des
charges, sous chiffre 9.8, la pondération des critères d'adjudication a été
présentée de la façon suivante:
Critères
Pondérations
1. Montant et crédibilité du prix
30%
2. Expériences en PGEE-SIT et personnalité du
chef de projet
15%
3. Expérience en matière de modélisation et
calculs des réseaux urbains
15%
4. Organisation et programme de travail.
Disponibilité
15%
5. Expérience du groupement en matière de
mesure des eaux claires parasites (campagnes réalisées et méthodologie)
10%
6. Audit
10%
7. Présentation et qualité du dossier de
l'offre
5%
TOTAL
100%
Un délai au 8 septembre 2003 a été imparti à ces cinq
groupements pour la remise de leur offre; le groupement formé des entreprises
W.________ SA et consorts a complété la sienne par envoi du 21 septembre 2003.
Auparavant, le 17 septembre 2003, la commission de sélection a procédé à
l'audition des soumissionnaires.
C.                    La commission de
sélection a tenu séance le 17 novembre 2003 au cours de laquelle elle a noté
les cinq offres; on se réfère au tableau récapitulatif qu'elle a établi à cet
effet:
Candidats
Critères
Pts
Rang
1
2
3
4
5
6
7
Pondération:
30%
15%
15%
15%
10%
10%
5%
(frs)
(pts)
(pts)
(pts)
(pts)
(pts)
(pts)
(pts)
S.________ SA et cs
319'763.10
150.0
25.0
70.0
63.0
37.5
30.0
25.0
401
1
Q.________ SA – ******** SA
349'845.30
137.1
45.0
52.5
58.0
37.5
35.0
20.0
385
2
R.________ SA
367'992.00
130.3
45.0
52.5
67.0
33.8
35.0
20.0
384
3
X.________ et cs
396'581.30
120.9
75.0
45.0
41.0
35.0
40.0
20.0
377
4
W.________ SA et cs
337'057.00
142.3
75.0
27.5
35.0
25.0
37.0
25.0
367
5
Echelle des notes
1 =
Inadapté
; 2 =
Moyen à inadapté
; 3 =
Moyen
; 4 =
Adapté à moyen
; 5 =
Adapté
Note maximum
: 500 points
En date du 24 novembre
2003, la Municipalité de Crissier a ratifié la proposition d'adjudication du
marché au groupement formé des entreprises
S.________ SA
, ce dont elle a
informé chaque candidat par correspondance du 27 novembre 2003.
D.                    Le Tribunal
administratif a été saisi en temps utile de deux pourvois à l'encontre de la
décision municipale précitée : l'un, par la plume de l'avocat Henri Baudraz, de
la part du groupement formé des entreprises X.________ SA, Y.________ SA et
Z.________ SA (que l'on abrégera ci-après: groupe X.________ SA), l'autre de la
part du groupement formé des entreprises
W.________ SA
, V.________ SA, U.________ SA et
T.________
(ci-après: groupe W.________ SA). Ils concluent tous deux à l'annulation de la
décision attaquée, le groupement formé des entreprises X.________ SA et
consorts concluant en outre à ce que le marché lui soit adjugé.
La Municipalité de
Crissier, par la plume de l'avocat Benoît Bovay, et le groupement adjudicataire
ont, pour leur part, conclu au rejet des deux recours. Ni l'une ni l'autre
n'ont requis du juge instructeur la levée de l'effet suspensif provisoirement accordé.
Aucune des parties n'a
requis la convocation d'une audience et celle-ci n'est pas parue nécessaire aux
yeux du tribunal; ce dernier a dès lors délibéré à huis clos, à l'issue du
second échange d'écritures mis sur pied par le magistrat instructeur, les
recourants ayant pu au préalable consulter l'offre de l'adjudicataire et
réciproquement.
Considérant en droit:
1.                     Pour l'essentiel, les
critiques que les groupements recourants soulèvent à l'encontre la décision
d'adjudication querellée ont trait à la violation du principe de transparence.
a) Ce principe,
consacré aux art. 6 LVMP, 13 et 14 RMP, exige tout d'abord que le pouvoir
adjudicateur indique aux soumissionnaires potentiels tous les éléments leur
permettant de déposer une offre en connaissance de cause; il vise ensuite à
obliger cette autorité à respecter les règles du jeu qu'elle a arrêtées,
partant à prévenir les risques de manipulation de ces règles d'appréciation (v.
arrêt GE 1999/0135 du 26 janvier 2000, références citées). Le marché doit être
adjugé sur la base de critères annoncés à l'avance aux différents participants;
en effet, la communication des critères lie l'adjudicateur, de sorte que
l'offre la plus avantageuse économiquement se détermine en fonction de cette
publication (cf. sur cette question, Gauch/Stöckli/Dubey, Thèses sur le nouveau
droit fédéral des marchés publics, Institut pour le droit suisse et
international de la construction, Fribourg 1999, n° 11.2;
Zufferey/Maillard/Michel, Droit des marchés publics, Fribourg 2002, p. 116). Il
en découle que ces critères doivent ensuite, lors de l'analyse des soumissions,
être appliqués de manière non discriminatoire à l'ensemble des entreprises
concurrentes.
aa) Le pouvoir
adjudicateur, conformément au principe de transparence, doit donner
connaissance aux candidats à l'avance d'une grille d'évaluation des offres
lorsqu'il entend l'appliquer au marché en cause (voir à ce propos Olivier
Rodondi, Les critères d'aptitude et les critères d'adjudication dans les
procédures de marchés publics, RDAF 2001 I 387 et ss, not. 405). Plus
concrètement, les critères doivent être énoncés dans l'ordre de leur
importance, l'indication du poids respectif de chacun devant être précisé
également (v. sur cette question, Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche
Beschaffungswesen in der Schweiz, Zürich 1996, nos 219 à 221). Il n'est à cet
égard pas suffisant d'indiquer la liste des critères avec leur définition; la
loi exige en effet que ceux-ci figurent par ordre d'importance (art. 38 al. 2
RMP). Dans sa jurisprudence, le Tribunal administratif a constamment rappelé
dans sa jurisprudence qu'il incombait au pouvoir adjudicateur, d'une part,
d'arrêter par avance, soit dans l'appel d'offres, soit dans les documents de
soumission, les critères de qualification et d'adjudication qu'il entend
appliquer, ainsi que les facteurs de pondération éventuels et, d'autre part, de
communiquer aux soumissionnaires, au plus tard avant le dépôt de leurs offres,
ces critères et leur pondération (v., outre GE 2003/0039, déjà cité, les arrêts
GE 2003/0018 du 27 mai 2003; GE 2002/0009 du 4 juin 2002; GE 2000/0165 du 17
avril 2001; GE 2000/0091 du 4 octobre 2000; GE 2000/0039 du 5 juillet 2000;
cf., pour la jurisprudence du Tribunal fédéral, ATF 125 II 86, cons. 7c, pp.
100-101; ATF non publié du 2 mars 2000, 2P.274/1999, Groupement d'entreprises X
c/ Groupement d'entreprises Y, Conseil d'Etat et TA TG, rés. in SJ 2000 I
546-547; ATF non publié du 24 août 2001, 2P.299/2000, cité par Hubert Stöckli,
Bundesgericht und Vergaberecht, in DC 2002 p. 3 et ss, not. 9).
Sans doute, pour une
partie de la doctrine, les soumissionnaires peuvent partir du principe que le
poids conféré à chacun des critères correspond à leur énumération dans l'ordre
décroissant (cf., notamment, Galli/Moser/Lang, Praxis des öffentlichen
Beschaffungsrechts, Zürich 2003, p. 208, réf. citée). Il demeure que, pour le
Tribunal administratif, le respect du principe de transparence n'est pleinement
assuré que lorsque le maître de l'ouvrage communique à l'avance aux soumissionnaires
la pondération des critères (jurisprudence précitée).
bb) La question est
cependant plus délicate lorsque le pouvoir adjudicateur subdivise les critères
dont il fait usage en sous-critères d'adjudication. Dans l'arrêt GE 2003/0018
précité, le tribunal a, certes, reproché au maître de l'ouvrage de ne pas avoir
communiqué à l'avance aux soumissionnaires ces sous-critères (ces derniers
connaissaient le poids des critères, mais ignoraient la pondération des
sous-critères); il a estimé dès lors que la procédure était affectée d'un vice
rédhibitoire (il a refusé toutefois de l'annuler pour une autre raison). Or, il
n'est pas certain que cette jurisprudence puisse ici être confirmée; à tout le
moins, elle doit être nuancée. Pour le Tribunal fédéral en effet, si un
sous-critère ne ressort pas de ce qui est communément observé dans le cadre du
critère principal auquel il se rapporte, le principe de transparence en exige
la communication aux soumissionnaires; à l'inverse, tel n'est pas le cas
lorsque le sous-critère tend uniquement à concrétiser des éléments inhérents au
critère publié (v. ATF 2P.172/2002 du 10 mars 2003, rés. in DC 2003 p. 154,
S40, cons. 2.3/2.4; v. en outre 2P.146/2001 et 2P.85/2001, tous deux du 6 mai
2002, cons. 4.1). Selon les commentaires jurisprudentiels les plus récents,
seuls devraient ainsi être communiqués à l'avance les sous-critères
objectivement nécessaires aux soumissionnaires pour la préparation de leur
offre et qui ne sont pas inhérents aux critères de base (v. note Denis Esseiva,
in DC 2003/4, p. 154 ad S38 à 41; en outre, selon ce dernier commentateur, les
sous-critères ne devraient être communiqués à l'avance que s'ils sont connus de
l'adjudicateur avant le dépôt des offres).
En d'autres termes,
les critères doivent être compris à l'aide de l'ensemble de la documentation
remise aux soumissionnaires; c'est sur cette base qu'un sous-critère pourra
être qualifié d'inhérent ou non au critère auquel il se rapporte. Dans
l'affirmative, on n'exigera pas du pouvoir adjudicateur qu'il communique
celui-ci aux soumissionnaires, préalablement au dépôt de leurs offres. Le
Tribunal administratif, qui nuance ainsi sa jurisprudence en la matière, se
rallie désormais à cette dernière approche.
En revanche, le
Tribunal administratif confirme ici – ce qu'il a jugé à plusieurs reprises –
que l'exigence de communication préalable ne s'étend pas à l'échelle des notes
(v. GE 2003/0039 et GE 2003/0018, déjà cités; v. Esseiva, ibid.); celle-ci
devrait cependant être arrêtée avant le dépouillement des offres (v. arrêt GE
1999/0135, déjà cité).
cc) Le droit des
marchés publics a également pour but de renforcer la concurrence entre les
soumissionnaires et, partant, de garantir l'égalité de traitement entre eux.
Cette règle d'ordre constitutionnel (articles 8 et 27 Cst. féd.) se traduit
dans la procédure d'adjudication par l'interdiction de toute discrimination à
l'encontre d'une offre (v. ATF 125 I 406); elle est consacrée en droit vaudois
par l'art. 3 LVMP. Elle n'interdit cependant pas au pouvoir adjudicateur de
prendre en considération des avantages dont un seul ou certains
soumissionnaires peuvent se prévaloir (v. note Denis Esseiva, in DC 2000/2, p.
58 ad S12; v. en outre arrêt GE 1999/0142, déjà cité).
b) Sur le plan
matériel, l'adjudicateur dispose sans doute d'une grande liberté d'appréciation
dans ses décisions, laquelle se traduit non seulement dans la phase finale de
l'adjudication mais dans toutes les phases de la procédure (v. sur ce point la
jurisprudence du Tribunal administratif, arrêts GE 2003/0072 du 28 octobre
2002; GE 2001/0076 du 29 octobre 2001; GE 1999/0135 du 26 janvier 2000). Dans
le cadre de son contrôle, l'autorité judiciaire doit faire preuve d'une
certaine retenue et laisser au pouvoir adjudicateur une latitude de jugement d'autant
plus étendue que le domaine d'application de la norme exige des connaissances
techniques (v. arrêts GE 2000/0039 du 5 juillet 2000; 1999/0142 du 20 mars
2000, réf. citée, notamment RDAF 1999 I 37, cons. 3a). Ce pouvoir n'est limité
que par l'interdiction de l'arbitraire; c'est seulement s'il est confronté à un
abus ou à un excès de ce pouvoir d'appréciation que le tribunal devra
intervenir (v. GE 2003/0072, déjà cité, dans lequel la notation, quoique
sévère, n'est pas parue entachée d'arbitraire). Les procédures de marché public
revêtent cependant un certain formalisme; la liberté d'appréciation importante
reconnue au pouvoir adjudicateur dans sa décision de passer le marché se trouve
en quelque sorte canalisée par la rigueur des règles de la procédure
d'adjudication (v. Etienne Poltier, Les marchés publics, premières expériences
vaudoises, in RDAF 2000 I p. 297 et ss, p. 309).
Il va en revanche de
soi que le pouvoir adjudicateur doit respecter, dans le processus d'attribution
des notes (notamment), le principe de l'égalité de traitement. Cela implique
que les critères applicables doivent être posés, puis appliqués en fonction des
spécificités du marché à attribuer. (v. sur ce point GE 2000/0039 et 1999/0135,
déjà cités). Cependant, le pouvoir adjudicateur doit faire en sorte que les
notes retenues soient fondées sur des critères objectifs, partant susceptibles
d'être explicités; en d'autres termes, la notation doit être
"traçable" (v. sur ce point les exigences de la Commission fédérale de
recours en matière de marchés publics, in JAAC 64.63 et 30, que le Tribunal
administratif a reprises à son compte notamment dans l'arrêt GE 2002/0009 du 4
juillet 2002). A défaut de cadre de référence, les notes arrêtées
individuellement par des experts sont de nature à refléter uniquement leur
appréciation subjective et, par voie de conséquence, ces notes ne pourront
guère être expliquées aux soumissionnaires évincés. Ainsi, à défaut de découler
du principe de transparence, la fixation d'un barème est néanmoins une conséquence
du principe de l'égalité de traitement et de l'obligation de motivation des
décisions en matière de marchés publics (v. arrêts GE 2003/0106 du 23 décembre
2003; 2002/0105 du 11 janvier 2003, réf. citées).
c) Au surplus, il
appartient à l'adjudicateur de configurer le marché mis en soumission comme il
l'entend et en fonction de ses besoins; les règles susmentionnées concernent
uniquement la procédure, afin d'assurer transparence, non-discrimination et
concurrence (cf. Zufferey/Maillard/Michel, op. cit., p. 100). Aussi, même en
présence de violations du principe de transparence ou plus spécialement de
l'art. 38 RMP, le Tribunal administratif a confirmé dans sa jurisprudence qu'il
n'y avait pas lieu d'annuler une adjudication lorsque de tels vices n'ont pas
eu de conséquence sur le résultat du marché; le pouvoir adjudicateur doit
cependant rapporter la preuve de cette absence d'influence des violations de
ces règles de procédure sur l'adjudication (v. arrêts GE 2003/0039, GE
2003/0018, GE 2000/0039, GE 1999/0142, GE 1999/0135, déjà cités; contra JAAC
61.32, 56.16, 50.45).
2.                     Les deux groupements
recourants s'en prennent dans le cas d'espèce à la  notation par la commission
de sélection des critères nos 3 (expérience en matière de modélisation et calculs
des réseaux urbains) et 4 (organisation et programme de travail;
disponibilité). Le groupe W.________ SA critique également la notation du
critère n° 5 (expérience du groupement en matière de mesure des eaux claires
parasites). Dans ses dernières écritures, le groupe X.________ SA met en outre
en cause la notation dont son offre a été gratifiée au critère n° 7
(présentation et qualité du dossier de l'offre). Sans doute, aucun des
recourants n'a critiqué la notation du critère n° 6, ayant trait à l'audit; or,
les notes dont chaque soumissionnaire a été gratifié pour ce critère ne sont
pas traçables.
a) Avant d'examiner
plus en détail les évaluations contestées, on relève que la plupart des
critères – à tous le moins les nos 3 à 5 – sont en l'occurrence eux-mêmes
subdivisés en deux sous-critères. Ainsi, le critère n° 3 distingue l'expérience
quantitative (3.1) de l'expérience générale dans la modélisation (3.2), le
critère n° 4 distingue, pour évaluer la disponibilité de chaque candidat, le
nombre de PGEE qu'il aura encore à traiter durant le mandat (4.1) du nombre de
collaborateurs mis en œuvre (4.2). Le critère n° 5 opère, pour sa part, une
distinction similaire au critère n° 3 entre une évaluation quantitative (5.1)
et qualitative (5.2) de l'expérience en matière de mesure des eaux claires
parasites.
Sans doute, ces
sous-critères n'ont pas formellement été portés à la connaissance des
soumissionnaires avant le dépôt de leurs offres; ces derniers ignoraient par
ailleurs leur pondération et on ne sait pas au surplus quand celle-ci a été
arrêtée. A cela s'ajoute que le cahier des charges n'est pas des plus
explicites; ainsi, on peut regretter le manque de cohérence entre les chiffres
9.5 et 9.8 sur la base desquels, normalement, les soumissionnaires devaient
pouvoir établir leurs offres. Ainsi, à titre d'exemple, sous 9.5, il est
demandé des références en relation avec le matériel utilisé, ce qui semble
correspondre, au chiffre 9.8, au critère n° 5, soit à l'expérience du
groupement en matière de mesure des eaux claires parasites (de façon plus
générale du reste, mais on y reviendra, le maître de l'ouvrage utilise
abondamment le sous-critère quantitatif des références). A cet égard, la
solution retenue par l'autorité intimée pour configurer le présent marché est
loin d'être idéale.
Il reste que chacun de
ces sous-critères est inhérent au critère de base auquel il est rattaché.
Contrairement à ce que le tribunal a pu retenir par le passé, le maître de
l'ouvrage, qui n'a pas communiqué ces sous-critères à l'avance aux candidats,
échappe cependant, sur ce volet à tout le moins, à la critique de violation du
principe de transparence.
b) La grille
d'évaluation distingue dans le cas d'espèce trois critères : n° 2 (Expériences
en PGEE-SIT et personnalité du chef de projet), n° 3 (Expérience en matière de
modélisation et calculs des réseaux urbains) et n° 5 (Expérience du groupement
en matière de mesure des eaux claires parasites – campagnes réalisées et
méthodologie). Le maître de l'ouvrage, qui a mis plutôt l'accent sur la
performance de la gestion du réseau hydraulique, a ainsi pris en compte des
critères d'aptitude, alors qu'il s'agissait à ce stade ultime de la procédure
d'évaluer les offres sélectionnées.
La double évaluation
de l'aptitude est une question controversée dans la doctrine; pour certains
auteurs, en d'autres termes, au moment où les entreprises soumissionnaires
auraient passé le cap de la qualification, le pouvoir adjudicateur devrait
alors se borner à comparer les offres déposées par celles-ci (v. Zufferey/Maillard/Michel,
op. cit., p. 88; Galli/Moser/Lang, op. cit., n° 285; v. en outre Rodondi, op.
cit., p. 410). Le Tribunal administratif n'a jusqu'à présent pas tranché cette
controverse; il a cependant retenu, qu'il n'était pas admissible, dans le cadre
d'une procédure sélective, d'utiliser un même critère d'évaluation lors de la
phase de présélection et lors de la phase d'adjudication (v. arrêt GE 2000/0161
du 25 avril 2000). Dans une procédure ouverte en revanche, il a admis que le
pouvoir adjudicateur puisse, au cours d'une seule et même étape de procédure,
apprécier tant l'aptitude des soumissionnaires que le caractère économiquement
favorable de l'offre (arrêt GE 2003/0095 du 9 décembre 2003).
Quoi qu'il en soit,
s'agissant de marchés de service, il n'apparaît pas exclu de recourir à des
critères d'aptitude successivement dans les phases de sélection puis,
d'adjudication. On laissera cependant cette question en suspens, dès lors
qu'aucune des parties ne l'a soulevée.
c) L'objectif
recherché par le PGEE est notamment de permettre aux stations d'épuration en
aval de ne traiter que des eaux usées et d'éviter que des eaux claires n'y
aboutissent également, surchargeant ainsi inutilement le réseau. Les
soumissionnaires doivent pouvoir déterminer, après avoir recueilli l'ensemble
des paramètres locaux, notamment géologiques, topographiques, etc., le
calibrage des canalisations. Dès lors, en matière d'élaboration d'un PGEE, la
pratique actuelle implique, d'une part, le recours à des logiciels de modélisation,
d'autre part, des campagnes de mesure des eaux parasitaires.
Ainsi, dans le cas
d'espèce, chaque soumissionnaire devrait en bonne logique fournir, pour les
critères nos 2, 3 et 5, des indications plus ou moins concordantes; de même,
une note similaire devrait en principe lui être attribuée pour ces trois
critères, dès lors qu'il s'agit, pour le maître de l'ouvrage, d'évaluer
l'expérience du candidat dans la réalisation des étapes parallèles et
successives d'un mandat comparable. On peut sans doute réserver l'hypothèse
dans laquelle les mandats précédemment confiés au candidat soient anciens ou
n'aient été que partiels. Or, comme on le verra ci-dessous, la comparaison des
résultats obtenus par les soumissionnaires parties à la présente procédure pour
ces trois critères fait apparaître des différences souvent importantes; ainsi,
s'agissant des critères nos 2 et 3, l'adjudicataire reçoit respectivement 25 et
70 points, alors que le groupe W.________ SA se voit attribuer 75
respectivement 27,5 points (aux mêmes critères, le groupe X.________ SA reçoit,
pour sa part, 75 et 45 points).
Ces différences
s'expliquent avant tout par le contenu de la matrice d'évaluation des offres
qui, on l'a vu, distingue ces trois critères dont l'évaluation aurait peut-être
gagné en lisibilité s'ils avaient été réunis en un seul. Il est vrai que cette
distinction relève de la liberté du maître de l'ouvrage de configurer le marché
comme il l'entend. Dans le cas d'espèce, le pouvoir adjudicateur, comme on le
verra ci-dessous plus en détail, a privilégié une approche imperméable de
chaque critère, en recherchant dans chaque dossier d'offre le ou les éléments
lui permettant de noter celui-ci, ceci sans égard au résultat d'ensemble. En
d'autres termes, les membres de la commission chargée d'évaluer les offres ont
pris dans chacune d'elles le contenu du chapitre correspondant au sous-critère,
sans rechercher si d'autres éléments susceptibles d'affiner ou de compléter
cette évaluation pouvaient figurer ailleurs, sous un autre chapitre. Cette
approche extrêmement rigoureuse et, en définitive, excessivement formaliste,
qui s'est traduite en l'occurrence par une distorsion dans le résultat de
chaque candidat aux critères nos 2, 3 et 5, aurait éventuellement pu se
justifier si les documents d'appel d'offres, le cahier des charges notamment,
étaient à cet égard complets et explicites (les candidats auraient pu, par
exemple, recevoir un formulaire à remplir en relation avec chaque critère). Or,
le moins que l'on puisse dire est que le cahier des charges (on l'a vu au
paragraphe précédent et on le verra encore ci-dessous) manquait de précision,
de sorte que cette approche formaliste dans la notation était en l'espèce
particulièrement contre-indiquée.
aa) La notation du
critère n° 2 n'a sans doute pas retenu outre mesure l'attention des recourants,
puisque ces derniers se sont abstenus de la critiquer. Toutefois, comme on le
verra plus loin, le résultat recèle une contradiction, puisqu'il est en quelque
sorte l'inverse de celui obtenu par les parties au critère n° 3, lequel fait
également appel à l'expérience et aux références du soumissionnaire en matière
d'élaboration d'un PGEE. En effet, l'offre du groupement adjudicataire n'a reçu
que 25 points, contre 75 à celles des groupes X.________ SA et W.________ SA,
selon le tableau suivant:
Critère
Pond.
Notes
Notes pondérées
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
2.1 Références personnelles en PGEE-SIT
chaque PGEE 0,5 pts, 8 donnent le maximum
10
5
1
2
2
5
50
10
20
20
50
2.2 Année d'expérience et domaine d'activité
5
5
3
5
5
5
25
15
25
25
25
Il appert que ce résultat à tout le moins
contradictoire est dû à une approche excessivement formaliste de ce critère.
aaa) On voit en effet
qu'au sous-critère n° 2.1,
"Références personnelles en PGEE-SIT"
,
seules les références du chef de projet figurant dans les offres ont été prises
en considération; sans que l'on en sache les raisons, il n'a été tenu aucun
compte des références de son ou de ses adjoints, quand bien même ces
informations étaient demandées au chiffre 9.5 du cahier des charges et que
l'expérience d'un adjoint est susceptible de pallier le manque de pratique du
chef de projet. L'application formaliste de ce critère a eu pour conséquence,
chez l'adjudicataire, que son offre a subi une nette décote au regard de celle
des groupements recourants, puisque la note 1 lui a été attribuée au critère
2.1 pour deux références. On pourrait en retirer que l'adjudicataire n'a pas
mis à disposition du maître de l'ouvrage une direction adaptée à réaliser le
marché; or, cette conclusion est en contradiction avec le résultat de
l'évaluation du critère suivant, dont il ressort que l'expérience et les
références de ce soumissionnaire seraient au contraire les mieux adaptées au
marché. Ainsi, ce résultat ne paraît pas à l'abri de la critique.
bbb) Des remarques
similaires peuvent être émises s'agissant du sous-critère 2.2, même si le
résultat apparaît comme traçable. Le pouvoir adjudicateur s'est en effet
contenté d'évaluer les années d'expérience du chef de projet désigné; il est
arrivé à la conclusion qu'une note moyenne (3) devait être attribuée au groupe
S.________ SA
, Samuel
Besse pouvant se prévaloir de quatre à cinq ans d'expérience.
bb) S'agissant de la
notation du critère n° 3, on relève que l'offre du groupement adjudicataire a
obtenu 70 points, tandis que celles des recourants
X.________ SA
et
W.________ SA
ont obtenu
45, respectivement 27,5 points. Il ressort du tableau récapitulatif que ce
critère était en fait subdivisé en deux sous-critères et que les offres ont été
notées de la façon suivante:
Critère
Pond.
Notes
Notes pondérées
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
3.1. Nombre de réseaux traités
chaque réseau, 0,25 pts, 16 réseaux
donnent le maximum
10
2,5
5
3,25
2,75
1,25
25
50
32,5
27,5
12,5
3.2. Expérience générale dans le domaine de
la modélisation
5
4
4
4
5
3
20
20
20
25
15
aaa) Il ressort de la synthèse versée au dossier que
les offres des recourantes ont, au sous-critère n° 3.1, subi une décote au
regard de celle de l'adjudicataire qui a obtenu la note maximale. Les
soumissionnaires obtenaient chacun la note minimale 1; chaque PGEE en référence
donnait 0,25 points, le maximum, 5, étant délivré à partir de seize PGEE.
Le groupe
X.________ SA
a indiqué
dans son offre (annexe 7.3; ch. 2,
"Références dans le domaine"
),
d'une part, que le groupement figurait parmi les plus anciens utilisateurs du
logiciel MOUSE (
Modelling of Urban Sewer
) en Suisse, d'autre part, que
X.________ SA et Z.________ SA avaient utilisé ce modèle pour une grande partie
des PGEE cités sous référence. Sous chiffre 5 en effet, l'offre fait état de 33
PGEE communaux en cours traités par le groupement (dont 10 pour lesquels la
prestation est achevée), auxquels s'ajoutent 7 PGEE régionaux pour lesquels le
groupement a dû établir un cahier des charges et 27 PGEE communaux pour
lesquels il a dû effectuer une activité de coordination avec la région. A cette
liste s'ajoutent, dans l'annexe 7.3, six applications plus spécifiques (cinq
dans le canton de Genève et une dans la région lausannoise), non exhaustives au
demeurant (emploi à la fin de la numérotation de l'abréviation
"etc."
).
Or, la commission s'en est tenue exclusivement à cette dernière liste,
puisqu'elle a relevé dans son appréciation
"6 références. Une grande
partie des PGEE calculés avec Mouse, combien?"
; elle a donc octroyé la
note de 2,5 au sous-critère n° 3.1, six références valant 0,25, soit 1,5 points
au total. Dans son mémoire de recours, le groupe
X.________
SA se plaint de ne pas
avoir obtenu, comme l'adjudicataire, la note maximale, puisque les références
fournies démontraient qu'il avait traité bien plus que seize réseaux. Or, si ce
seul grief était accueilli, le groupe X.________ SA, qui se retrouverait avec
402 points, coifferait au final
S.________
SA
et consorts d'une unité. A ce raisonnement, la
Municipalité de Crissier objecte que les six références mentionnées à l'annexe
7.3 sont les seules à être documentées avec le modèle de simulation.
Pour sa part, le
groupe
W.________ SA
, qui se plaint également de la note qui lui a été attribuée à ce
sous-critère, n'a fourni qu'une seule et unique référence, ce lors de
l'entretien du 17 septembre 2003; la liste de références (qui comporte 65
objets, dont neuf achevés, certains avec le logiciel MOUSE) a été fournie le 21
septembre 2003, soit hors délai, mais à l'issue de cet audit.
Le maître de l'ouvrage
a attaché une grande importance à l'expérience quantitative en conférant un
poids de 10% à ce seul sous-critère; cela n'est pas courant. Dans ses
écritures, le groupe X.________ SA constate qu'il n'était pas annoncé aux
candidats que seize réseaux en référence donnaient droit au maximum de points;
le groupement recourant perd toutefois de vue que le maître de l'ouvrage n'a
pas l'obligation de communiquer à l'avance l'échelle des notes, même si l'on
ignore en l'occurrence à quel moment cette échelle a été arrêtée. On relève
cependant que le cahier des charges n'est à cet égard pas des plus clairs,
puisqu'on n'y exige apparemment, au chiffre 9.5., 4
ème
ligne, qu'une
référence (ce mot est libellé au singulier). Du reste, le groupe X.________ SA
n'a sans doute pas compris qu'il devait, pour le sous-critère 3.1, fournir au
maître de l'ouvrage un maximum de références sous cette rubrique précise. En
effet, la liste figurant au chiffre 5 de son offre ne mentionne pas le nombre
de réseaux traités avec la modélisation permettant de déterminer l'expérience
en la matière. Certes, l'offre de l'adjudicataire est plus précise puisqu'elle
mentionne 28 objets (chapitre 2.5, p. 9 et 10), tous traités avec le logiciel
MOUSE. Dans ces circonstances toutefois, la commission ne devait pas comprendre
que, sur l'ensemble des PGEE traités par le groupe X.________ SA, en cours ou
achevés, six seulement l'avaient été au moyen du logiciel de simulation MOUSE;
il était patent en effet que ce soumissionnaire avait traité davantage de
mandats de ce type, ce avec des procédés de modélisation. Du reste, il est plus
que probable que le groupe X.________ SA, s'il avait compris le sous-critère,
ne se serait pas contenté d'une liste non exhaustive puisque son offre, qui
sous-entend clairement qu'il dispose de davantage de références, est rédigée de
façon exemplative.
Il est symptomatique
de relever que le groupe
W.________
SA
s'est également mépris sur le sens à donner à ce
sous-critère, puisque ce groupement a tenté de rattraper son offre à l'issue de
l'audit. Deux obstacles rédhibitoires se dressent toutefois contre le maintien
de la note qui lui a été attribuée. D'une part – et ceci vaut également pour la
note dont le groupe X.________ SA a été gratifié –, il est à tout le moins
formaliste de s'attacher au seul contenu d'une rubrique et de ne pas tenir
compte de l'ensemble des références figurant dans l'offre; il est certain qu'une
telle appréciation a eu pour conséquence que le maximum de points est obtenu
par le soumissionnaire ayant présenté son offre de la manière la plus
appliquée, ce qui est dans l'ensemble regrettable. D'autre part, il est
arbitraire de soutenir que le groupe
W.________ SA
devait se laisser opposer le
caractère lacunaire de son offre sur ce volet et d'attribuer une note de 1,25
seulement à son offre (équivalant à une seule référence fournie). L'autorité
intimée devait en effet tenir compte, dans la notation, du fait que ce
soumissionnaire avait précisément abordé ce point lors de l'audit avec les
membres de la commission de sélection et avait complété son offre,
postérieurement à cet audit, en fournissant d'autres références. Si l'on devait
suivre l'autorité intimée dans ses explications, force serait de constater
l'inutilité complète de la séance d'audition des candidats (laquelle a,
notamment, pour but de lever les malentendus ou les incompréhensions
réciproques, pour mieux les résoudre; v. sur ce point, JAAC 68.10, cons. 3). La
notation, qui s'en tient au contenu du dossier uniquement, paraît même, à cet
égard, quelque peu absurde.
La municipalité
intimée objecte, il est vrai, qu'elle n'avait à fonder son évaluation des
offres que sur le dossier (quand bien même elle a prévu une note pour l'audit).
On peut lui donner raison sur le principe, mais l'application de celui-ci doit
être complétée d'un certain nombre de cautèles, (sur ce point, v. JAAC 68.10
consid. 3c) liées notamment à la procédure d'épuration des offres; en outre, le
principe de la maxime officielle oblige le pouvoir adjudicateur à instruire les
aspects peu clairs d'un dossier, tout particulièrement lorsque ceux-ci
résultent de la formulation imprécise des documents d'appel d'offres. Or, tel
était bien le cas s'agissant du sous-critère ici en cause.
En définitive, la
notation du sous-critère 3.1 est empreinte de formalisme excessif et ne peut
être maintenue.
bbb) Le groupe
X.________ SA critique la notation du sous-critère 3.2 en ce qu'il aurait dû
lui aussi recevoir la note maximale, dans la mesure où sa prestation apparaît
comme
"égale ou supérieure à tous les concurrents"
. Le groupe
W.________ SA
déplore,
pour sa part, que
"le manque de structure imposée dans le rendu des
documents de présélection et d'offre fausse totalement la comparaison en
(sa)
défaveur"
; il se plaint également de la note dont son offre a été
gratifiée. Le groupe X.________ SA et le groupement adjudicataire ont, au
sous-critère 3.2, obtenu une note identique; à savoir 4 sur une échelle de 5.
Seule l'offre de
R.________ SA
– soumissionnaire non partie à la présente procédure – a été gratifiée
de la note maximale. Pour sa part, le groupe
W.________ SA
a obtenu la note 3.
Or, le moins que l'on
puisse dire est que la traçabilité de la notation de ce sous-critère fait
totalement défaut. On ne retire ni de la feuille de calcul des concurrents (on
déplore sur ce point l'absence d'un procès-verbal de notation), ni des
explications de la municipalité, les raisons pour lesquelles ces deux offres
ont été gratifiées d'un 4, ni celles qui, dans le même temps, ont valu à
l'offre du groupe
W.________ SA
de subir une décote. Le tribunal n'est pas en mesure de confirmer une
évaluation qui n'est pas compréhensible.
cc) Le groupe
W.________ SA
critique au
surplus la notation de son offre au critère n° 5 (expérience du groupement en
matière de mesure des eaux claires parasites; campagnes réalisées et
méthodologie). On sait que ces mesures ont pour but d'éviter l'amenée des eaux
claires dans les stations d'épuration en aval et qui chargent inutilement
celles-ci; il était attendu de chaque candidat qu'il indique le nombre de
campagnes précédemment menées et présente la méthode choisie aux fins de
réaliser ces mesures. Le groupe
W.________
SA
s'est vu gratifier de 25 points contre 37,5 au
groupement adjudicataire (le groupe X.________ SA, qui ne conteste pas cette
note, a, pour sa part, reçu 35 points), selon le tableau suivant:
Critère
Pond.
Notes
Notes pondérées
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
5.1. Nombre de campagnes menées
chaque campagne 0,25 pts, 16 donnent le maximum
5
3
4,5
3,5
2,75
2
15
22,5
17,5
13,75
10
5.2. Méthodologie
5
4
3
4
4
3
20
15
20
20
15
aaa) S'agissant du sous-critère 5.1, des remarques
similaires à celles émises à l'encontre de la notation du sous-critère 3.1
s'imposent (v. supra, bb/aaa). Le groupe
X.________ SA
ne critique pas la note 3 qui lui a
été attribuée; or, il ressort de l'annexe 7.4 de son offre que ce recourant n'a
sans doute pas saisi qu'il lui appartenait de fournir nommément le plus de
références possibles pour obtenir la note maximale. En effet, il n'a cité à
titre exemplatif – et non exhaustif – que huit campagnes durant lesquelles il a
utilisé l'appareillage décrit dans son offre, alors que ce groupement était,
selon toute probabilité, en mesure de produire une liste plus fournie et
obtenir un, voire deux points supplémentaires (ce qui, il est vrai, serait
demeuré sans incidence sur le résultat). Dès lors, on peut se demander si le
groupe
W.________ SA
qui, dans son offre, n'a fourni que quatre références (document 2b),
contre un certain nombre pour le groupement adjudicataire, 14 étant finalement
retenues (chapitre 2.3; annexe 5), a lui aussi a bien saisi ce qui était
attendu de chaque soumissionnaire. Le conseil de la municipalité retient
lui-même que d'autres campagnes de référence figuraient dans le dossier du
groupe
W.________ SA
; seules comptaient en définitive celles figurant dans la liste qui
devait être prise en considération pour la notation de ce critère-là.
Ainsi, pour ce
sous-critère également, l'accent est mis exclusivement sur le caractère formel,
puisque la préférence est finalement donnée à une présentation appliquée de
l'offre. Dès lors, la notation relève ici de l'excès du pouvoir d'appréciation
et ne peut être maintenue.
bbb) La traçabilité de
la notation du sous-critère 5.2, relatif à la méthodologie, n'apparaît guère.
Une note moyenne (3) a été attribuée au groupe
W.________ SA
(comme à
l'adjudicataire du reste), parce qu'il ressortait au demeurant de leurs offres
que les postes utilisés pour ces mesures seraient loués (cf. document 2b; les
appareils appartiennent au demeurant à Nivus AG). La justification de cette
décote – qui n'a du reste qu'un lointain rapport avec la méthodologie retenue
pour l'exécution de cette mesure – est loin d'être évidente; pour sa part, le
groupe
X.________ SA
a reçu une note adaptée à moyenne (4), mais pour un motif dont on
ignore tout. Sur ce volet aussi, la notation n'est pas compréhensible.
dd) De ce qui précède,
il résulte que le résultat contradictoire auquel aboutit la notation des
critères nos 2, 3 et 5 est la conséquence d'une appréciation non traçable
(voire arbitraire s'agissant de certains de ses éléments), de sorte que
l'autorité intimée sera de toute façon invitée à reprendre l'examen des offres
en concurrence.
d) Les recourants s'en
prennent également à la notation du critère n° 4,
"Organisation et
programme de travail; disponibilité"
, auquel l'offre du groupement
adjudicataire s'est vue gratifier de 63 points, contre 41 à l'offre du groupe
X.________ SA
et 35 à
celle du groupe
W.________ SA
. La commission de sélection a fait usage de la grille suivante pour la
notation de ce critère:
Critère
Pond.
Notes
Notes pondérées
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
X.________ SA
S.________ SA
Q.________ SA
R.________ SA
W.________ SA
4.1. Nombre de PGEE en cours
10
1,6
3,8
3,3
4,2
1
16
38
33
42
10
4.2. Nombre total de collaborateurs affectés
au mandat
5
5
5
5
5
5
25
25
25
25
25
aa) Les critiques ont pour l'essentiel trait au
sous-critère 4.1; chaque soumissionnaire a en effet reçu la note maximale au
sous-critère 4.2 et les groupements recourants ne remettent pas en cause le
fait que l'offre du groupement adjudicataire ait, elle aussi, reçu la note 5.
La municipalité s'en
explique dans ses écritures. Il s'agissait, pour le maître de l'ouvrage, de
déterminer le risque de dépassement de délai; plus les collaborateurs mis en
œuvre ont des PGEE en cours à traiter en parallèle au présent marché, plus ce
risque est supposé élevé. Le solde des prestations demeurant à réaliser pour
chaque candidat a été quantifié. Dès 20 PGEE en cours restant à faire
entièrement, la note minimale (1) est acquise, tandis que l'absence de travaux
en cours, assurant une plus grande disponibilité, le candidat obtient la note
maximale (5). C'est ainsi que le groupement adjudicataire, qui fait état de
485% de travaux en cours – le maître de l'ouvrage semble curieusement avoir
retenu 585% en ajoutant un mandat à ******** qui au demeurant a été achevé en
1998 – par les personnes mises en œuvre à Crissier selon son organigramme, a
reçu la note de 3,8 (5 – 4/20 x 6). Le groupe
X.________ SA
, pour sa part, a
fait état (chapitre 5 de son offre) de 1'710% de travaux à réaliser par
******** et ********; son offre s'est vue gratifiée de 1,6 (5 – 4/20 x 17).
Tandis que le groupe
W.________ SA
, selon le même calcul, a reçu la note minimale, son offre faisant état
de 3'195% de PGEE (document 6) à faire par les collaborateurs mis en œuvre dans
le cadre du présent marché. On relève, là également, que si la note maximale avait
été attribuée aux recourants, ces derniers atteindraient 411, respectivement
407 points et dépasseraient l'adjudicataire au final.
Les recourants ne
critiquent pas le calcul en tant que tel; le résultat, du reste, apparaît comme
traçable. En outre, ils ne remettent pas en cause, à juste titre, son
importance pour le maître de l'ouvrage. Pour le groupe
X.________ SA
, ce critère aurait
cependant été utilisé de manière illogique; il ne pouvait être fait
abstraction, d'une part, du nombre de collaborateurs mis en œuvre pour la
réalisation du marché, d'autre part, d'un facteur temporel afin d'apprécier le
nombre de PGEE à traiter non pas lors de la passation du marché mais lors de
son exécution. Le groupe
W.________
SA
formule des reproches similaires à l'encontre de la
note qui lui a été adressée. Or, ces critiques s'avèrent fondées aux yeux du
tribunal.
La notation de ce
sous-critère apparaît en effet comme arbitraire. Certes, on ne s'attardera pas
sur les griefs ayant trait à l'utilisation d'un facteur temporel; d'exiger en
effet du maître de l'ouvrage qu'il prenne en considération chez chaque candidat
le nombre de PGEE à traiter non pas lors de la passation du marché, mais lors
de son exécution (soit à mi-2004 ou à fin 2004 par exemple) implique de se fonder
sur des données qui, par définition, sont encore inconnues. Au surplus, il
n'est pas certain que cette exigence modifie fondamentalement le résultat;
entre-temps en effet, les candidats peuvent se voir attribuer de nouveaux
mandats, en remplacement des mandats achevés. En revanche, on doit reconnaître
avec les recourants que l'évaluation de la disponibilité de chaque candidat en
fonction du nombre de PGEE à traiter par les collaborateurs mis en œuvre dans
le cadre du présent marché aboutit nécessairement à un résultat illogique, à
tout le moins beaucoup trop aléatoire pour évaluer de façon correcte la
disponibilité des soumissionnaires en concurrence. Il est à peu près certain
qu'un soumissionnaire doté de davantage de collaborateurs que son concurrent
(et qui peut mettre plus de personnel à disposition pour la réalisation du
marché) s'est vu par la force des choses confier un nombre supérieur de mandats
que celui-ci. Or, si l'on applique la formule mathématique proposée ici, ce
soumissionnaire sera nécessairement pénalisé, bien qu'il ne soit nullement
démontré que sa disponibilité sera moindre que celle de son concurrent. En
outre, on ne tient aucun compte de l'ampleur et du type des mandats à achever
parallèlement au présent marché. Le groupe
W.________ SA
se plaint du reste,
sur ce point, de ce que le maître de l'ouvrage n'ait pas pris en considération
le fait que, dans son offre, de nombreux PGEE encore à traiter étaient en phase
terminale, que ses prestations sur ceux-ci n'étaient que partielles et que près
de quarante d'entre eux concernent des communes de moins de 300 habitants et
nécessitent par conséquent un temps limité pour leur réalisation. Le calcul
retenu ne prend pas non plus en compte l'existence d'autres mandats en cours
que ceux portant sur des PGEE, alors qu'une telle circonstance est tout autant
de nature à réduire la disponibilité du bureau concerné.
En réalité, on voit
que pour être certain d'obtenir un résultat fiable avec la formule appliquée in
casu, il eût fallu que chaque soumissionnaire délègue le même nombre de
collaborateurs pour exécuter le marché et, par surcroît, ait en parallèle à
traiter des PGEE d'une ampleur identique à ceux de ses concurrents. Cette
hypothèse au demeurant peu vraisemblable rend d'autant plus arbitraire la
notation de ce sous-critère.
bb) Le groupe
W.________ SA
soulève
encore un autre grief en relation avec le critère n° 4. En effet, l'intégralité
du critère, tel qu'annoncé dans le cahier des charges, n'a pas été notée. Dans
le cahier des charges, le critère n° 4 était présenté de la façon suivante:
"Organisation
et programme de travail. Disponibilité"
. Or, seul le troisième volet a
été évalué puisqu'en réalité, les sous-critères 4.1 et 4.2 ont exclusivement
trait à l'évaluation de la disponibilité des soumissionnaires à réaliser le
marché; en revanche, les deux premiers aspects de ce critère n'ont tout
simplement pas été notés. Du reste, le groupe
W.________ SA
se plaint expressis
verbis, dans ses écritures complémentaires, de ce que l'organisation qu'il
avait spécifiquement mise en place pour le marché n'ait pas été considérée par
la commission chargée d'évaluer les offres. On peut également estimer qu'en se
plaignant de la façon dont le sous-critère 4.1 a été utilisé en l'occurrence,
le groupe
X.________ SA
, même s'il l'exprime de façon moins claire, rejoint en quelque sorte
le groupe
W.________ SA
dans cette critique.
Dans sa jurisprudence,
le Tribunal fédéral a rappelé que le jeu de la concurrence risque d'être faussé
si le pouvoir adjudicateur a la possibilité de modifier librement au cours de
la procédure de passation d'un marché les critères d'adjudication eux-mêmes, de
même que leurs valeurs respectives (ATF 125 II, déjà cité, cons. 7c, p. 102);
du reste, le même arrêt déplorait encore que le pouvoir adjudicateur, lors de
l'évaluation des offres, ait ajouté un critère supplémentaire par rapport à
ceux qui avaient été annoncés. Dans un arrêt GE 2002/0047 du 20 septembre 2002,
le Tribunal administratif s'est du reste inspiré de cette jurisprudence pour
annuler à son tour une décision d'adjudication prise à l'issue d'une procédure
au cours de laquelle le pouvoir adjudicateur avait renoncé à noter quatre des
cinq critères annoncés. Dans le cas d'espèce, le procédé de l'autorité intimée
souffre d'un vice similaire à ceux dénoncés par les arrêts précités : on
retient des documents d'appel d'offres que deux sous-critères serviront à
apprécier le critère n° 4, alors que, dans son évaluation, l'autorité intimée
n'a finalement noté qu'un seul d'entre eux, soit celui de la disponibilité, en
omettant d'évaluer, voire en renonçant délibérément à noter l'organisation mise
en place par chaque soumissionnaire et son programme de travail. Or, les offres
ont été rédigées en fonction de ce sous-critère, les soumissionnaires partant
du principe qu'ils seraient également notés sur ce point. Ainsi, en modifiant
les règles du jeu en cours de procédure, l'autorité intimée a contrevenu au
principe de transparence, notion cardinale en matière de droit des marchés
publics.
La municipalité
intimée, qui n'a pas répondu aux critiques soulevées sur ce point, ne tente pas
non plus de démontrer que cette violation n'aurait pas eu d'incidence sur le
résultat final. Dans ces conditions, ce vice devrait, à lui seul, conduire à
l'annulation de la décision attaquée.
e) Enfin, s'agissant
du critère n° 7 (présentation et qualité du dossier de l'offre),
X.________
SA a reçu la
note 4 contre 5 à l'adjudicataire. Dans le procès-verbal de la commission
d'évaluation apparaît la remarque suivante, chez le groupe X.________ SA :
"
Bon dossier, mais toute la documentation et GéoConcept
à
Note 4
"; or, pour le recourant, cette dernière remarque est
incompréhensible. Dans ses écritures, la municipalité entend sans doute par
cette remarque que le groupement recourant, dont le dossier a été jugé bon dans
l'ensemble, avait, contrairement à l'adjudicataire, apporté un poids quelque
peu excessif à la présentation publicitaire du logiciel GeoConcept dans son
offre. La notation apparaît sans doute comme sévère; elle n'est cependant pas
arbitraire dans la mesure où le groupe X.________ SA a inséré dans son offre,
outre le logiciel GeoConcept, six pages de publicité pour le logiciel MOUSE.
3.                     a) Les considérants qui
précèdent conduisent dès lors le tribunal à admettre les recours. Le tribunal,
qui n'est à l'évidence pas en mesure de procéder lui-même à l'évaluation des
offres (voir dans ce sens arrêts GE 2001/0074 du 12 décembre 2001 et GE
2000/0091 du 4 octobre 2000), ne saurait adjuger le marché à l'un ou à l'autre
des groupements parties à la procédure.
Dans ces conditions,
même s'il n'est a priori pas exclu que le résultat final demeure inchangé, la
décision attaquée sera annulée. Il incombera ensuite au premier chef à l'entité
adjudicatrice de décider à quel stade elle entend reprendre la procédure
relative au présent marché; elle est cependant tenue à tout le moins de noter à
nouveau les offres aux critères nos 2 à 6, en ayant au préalable pris soin
d'arrêter au critère n° 4 une nouvelle grille d'évaluation comportant trois
sous-critères, le premier ayant trait à l'organisation, le deuxième au
programme de travail, le troisième à la disponibilité du soumissionnaire, en
leur conférant une pondération respective. En outre, l'égalité de traitement
entre soumissionnaires exige de la municipalité qu'elle invite au préalable les
candidats à compléter leur offre, s'agissant des références nécessaires à
l'évaluation des sous-critères 3.1 et 5.1 (v. ci-dessus, considérant 2c/bb/aaa
et cc/aaa); elle peut toutefois, en lieu et place de ce complément (voire en
plus de celui-ci), procéder à un nouvel audit des candidats, portant notamment
sur les critères précités.
La municipalité a du
reste la faculté de reprendre la procédure uniquement avec les trois
soumissionnaires parties à la présente procédure. La présente cause lui est
renvoyée à cet effet pour nouvelle décision, conformément au considérant 2
ci-dessus.
b) La décision
attaquée étant annulée et la municipalité intimée succombant, un émolument
d'arrêt sera mis à la charge de la Commune de Crissier. Au surplus, des dépens,
mis également à la charge de cette dernière, seront alloués au groupe
X.________ SA qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un conseil
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont admis.
II.                     La décision du
27 novembre 2003 de la Municipalité de Crissier est annulée.
III.                     Un émolument
d'arrêt de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la
Commune de Crissier.
IV.                    Il est alloué
au groupement formé des entreprises X.________ SA, Y.________ SA et Z.________
SA, des dépens, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, à charge de la Commune de
Crissier.
Lausanne, le 20 avril 2004
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.