vd_omni · GE.2004.0060 · 2004-03-30 · fr

c/Service de la santé publique | Le respect de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu implique l'audition (par écrit ou par oral) du responsable d'un service d'ambulances lorsque l'autorité envisage de lui retirer son autorisation accordée en application de l'art. 13 du règlement du 2 septembre 2002 concernant l'organisation, l'exploitation et le financement des services assurant la prise en charge des urgences préhospitalières.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.09.2004 GE.2004.0060

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 septembre 2004
sur le recours interjeté par
A.________
Sàrl
, représentée par Me Nicolas Saviaux, avocat, à Lausanne,
contre
la décision du 30 mars 2004 du
Service de
la santé publique
, interdisant à B.________ de fonctionner en qualité de
responsable d'exploitation d'un service d'ambulances et lui octroyant un délai
au 15 mai 2004 pour lui communiquer le nom d'un nouveau responsable de ce
service, désignation devant être validée par la Commission pour les mesures
sanitaires d'urgence.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Patrice Girardet et M. Antoine Thélin,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________ Sàrl
(ci-après : C.________) est une entreprise dont le but social est
l'exploitation d'un service d'ambulances dans le Chablais et les Alpes
vaudoises et ailleurs dans le canton de Vaud.
Les associés-gérants
de cette société, qui emploie 7 personnes et dont le siège se trouve à
X.________, sont D.________ et B.________. Le responsable d'exploitation du
service d'ambulances au sens l'art. 13 du règlement du 2 septembre 2002
concernant l'organisation, l'exploitation et le financement des services
assurant la prise en charge des urgences pré-hospitalières est B.________.
C.                    Par Ordonnance de
condamnation du Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne du 7 mai
2003, B.________ a été condamné pour lésions corporelles simples, injures et
contravention à la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers
à 7 jours d'emprisonnement avec sursis pendant 2 ans. Par courrier du
28 juin 2003, le Service de la santé publique a informé C.________
que, en raison de cette condamnation, un préavis de la Commission pour les
mesures sanitaires d'urgence (ci après: CMSU) avait été requis au sujet de la
continuation de l'activité de B.________ comme responsable d'un service
d'ambulances au sens de l'art. 13 du règlement susmentionné. En date du
3 juillet 2003, le conseil de B.________ a informé le Service de la
santé publique qu'une opposition avait été formée contre l'Ordonnance de
condamnation en lui demandant d'attendre le résultat de cette procédure avant
de saisir la CMSU . Par courrier du 29 juillet 2003, le Service de la santé
publique a informé le conseil de B.________ qu'il se ralliait à cette
proposition.
Lors de l'audience
devant le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne du 20 janvier
2004, B.________ a retiré son opposition à l'Ordonnance de condamnation, qui
est ainsi devenue définitive et exécutoire.
D.                    En date du 30 mars 2004,
le Service de la santé publique a rendu une décision, adressée à C.________ à
l'attention de B.________, dont la teneur, pour l'essentiel, est la suivante :
"(…)
Par notre lettre du 29 juillet 2003, nous vous
avions annoncé que nous attendions la décision du Tribunal de police à votre
égard avant de statuer sur le maintien de votre autorisation de fonctionner en
qualité de responsable d'exploitation d'un service d'ambulances.
Compte tenu du jugement rendu par le Tribunal
de police de l'arrondissement de Lausanne le 20 janvier 2004 et conformément au
préavis de la Commission pour les mesures sanitaires d'urgence (CMSU) du 9 mars
2004, nous vous informons que nous ne pouvons accepter que vous continuiez d'assurer
cette fonction pour le service A.________ Sàrl, (********, ******** et
X.________), au sens de l'art. 13 du règlement du 2 septembre 2002 concernant
l'organisation, l'exploitation et le financement des services assurant la prise
en charge des urgences pré-hospitalières.
Dès lors, nous vous accordons un délai au 15
mai 2004 pour nous communiquer le nom d'un nouveau responsable de ce service,
désignation qui devra être validée par la CMSU.
(…)"
C.________ s'est
pourvue contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 20 avril 2004
en concluant à l'annulation de la décision du 30 mars 2004. Le
Service de la santé publique a déposé sa réponse le 1
er
juin 2004 en
concluant au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée,
Considérant en droit:
1.                     a) L'art. 10 al. 1 du
règlement du 2 septembre 2002 concernant l'organisation, l'exploitation et le
financement des services assurant la prise en charge des urgences
préhospitalières (ci-après : le règlement) prévoit que l'exploitation d'un
service d'ambulances ou d'hélicoptères assurant la prise en charge d'urgences
préhospitalières, quelle que soit son importance, est soumise à l'autorisation
du Département de la santé et de l'action sociale, le requérant devant remplir
les conditions fixées par le règlement. Selon l'art. 11 al. 2 du règlement, par
décision motivée, le département peut en tout temps retirer une autorisation
d'exploiter lorsque les conditions de son octroi ne sont plus remplies, le
retrait à titre de sanction disciplinaire étant réservé. Selon l'art. 38 al. 2
du règlement, l'inobservation des dispositions du règlement peut faire l'objet
de sanctions disciplinaires prononcées par le département et comprenant la
réprimande, l'amende ou le retrait temporaire ou définitif de l'autorisation
d'exploiter, les art. 191 et 192 de la loi du 29 mai 1985 sur la
santé publique (ci-après : LSP) étant applicables par analogie.
Selon l'art. 13 du
règlement, chaque service est dirigé par un responsable disposant d'une
formation professionnelle compatible avec l'importance du service et ayant
suivi une formation reconnue par le Service de la santé publique. Ce dernier
désigne le responsable d'exploitation sur préavis de la Commission pour les
mesures sanitaires d'urgence préhospitalières (CMSU) prévue par l'art. 13
lit.
e LSP.
b) aa) La recourante
soutient que la décision de ne plus autoriser B.________ à fonctionner comme
responsable d'exploitation au sens de l'art. 13 du règlement  a été prise au
titre de sanction disciplinaire en application de l'art. 38 al. 2 du règlement
et que la procédure qu'exige l'application de cette disposition n'a pas été
suivie.
L'art. 191 LSP,
applicable par renvoi de l'art. 38 al. 2 du règlement, a la teneur suivante :
"Lorsqu'une personne exerçant une
profession relevant de la présente loi a fait l'objet d'une condamnation pour
un crime ou un délit, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés
frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de
négligence, de résistance aux ordres de l'autorité et d'incapacité, le
département peut la réprimander, lui infliger une amende de fr. 500 à fr.
200'000, restreindre le champs de son autorisation de pratiquer, la lui retirer
à titre temporaire ou définitif. Il peut exclure de la pratique professionnelle
une personne exerçant à titre dépendant sans droit de pratique. Ces sanctions
peuvent être cumulées.
L'art. 13, alinéa 2, est applicable.
Le département publie la décision dès qu'elle
est exécutoire."
L'art. 13 al. 1 LSP
mentionne les compétences du Conseil de santé. L'al. 2, applicable par renvoi
de l'art. 191 al. 2 LSP,  prévoit que, après enquête, le Conseil de santé donne
au chef du département son préavis relatif aux mesures disciplinaires à
envisager en application de l'art. 191, le Conseil d'Etat arrêtant la
procédure. Ce dernier a exercé cette compétence en édictant le règlement du 26
août 1987 sur la procédure en matière de retrait d'autorisation de pratiquer et
de mesures disciplinaires prévues par la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique.
Ce règlement prévoit une procédure relativement complexe qui, manifestement,
n'a pas été suivie dans le cas d'espèce. Partant, il convient en premier lieu
d'examiner si la décision attaquée constitue une sanction disciplinaire au sens
de l'art. 38 al. 2 du règlement. S'il est établi que tel est le cas, la
procédure prévue n'a pas été suivie et il y a lieu d'annuler la décision
attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée.
bb) L'autorité intimée
ne s'est pas clairement déterminée sur la question de savoir quel était le
fondement de la décision attaquée. Dans ses observations déposées le 1
er
juin 2004, elle se réfère à l'art. 11 al. 2 du règlement, ce qui pourrait faire
penser que la décision attaquée a été prise non pas au titre de sanction disciplinaire
mais parce que
"les conditions relatives à l'octroi de l'autorisation
d'exploiter ne sont plus respectées
". D'un autre côté, l'autorité
intimée se réfère dans ses observations à l'art. 191 LSP, soit à une
disposition qui, on l'a vu, concerne précisément les sanctions disciplinaires
et renvoie à une procédure qui, clairement, n'a pas été respectée dans le cas
d'espèce. On relève en outre que la décision a  été prise en raison de la
condamnation pénale prononcée contre B.________, soit une des hypothèses visées
par l'art. 191 LSP qui est susceptible d'entraîner une sanction disciplinaire.
On constate également
que les articles 11 et 38 du règlement concernent tous deux le retrait de
l'autorisation d'exploiter un service d'ambulances et non pas, strictement, le
retrait de l'autorisation de fonctionner comme responsable d'un service au sens
de l'art. 13 du règlement. A cela s'ajoute que l'art. 11 al. 2 du règlement
fait référence à l'hypothèse dans laquelle les conditions relatives à l'octroi
de l'autorisation d'exploiter ne sont plus remplies alors que l'art. 38 al. 2
s'applique en cas d'"inobservation des dispositions du règlement".
Or, en l'espèce, les motifs à la base de la décision attaquée ne semblent
relever d'aucune de ces deux hypothèses puisque la désignation de B.________
comme responsable de la recourante a été révoquée en raison d'une condamnation
pénale et non pas, a priori, en raison d'une violation des dispositions du
règlement ou d'un problème en ce qui concerne les conditions sur la base
desquelles l'autorisation d'exploiter a été délivrée à la recourante. Force est
au surplus de constater que le règlement ne contient pas de dispositions
topiques concernant les motifs sur la base desquels ont peut révoquer le
responsable d'un service d'ambulances désigné par le Service de la santé
publique en application de l'art. 13 du règlement.
c) Vu ce qui précède,
il est difficile de déterminer précisément sur la base de quelle disposition la
décision attaquée a été rendue. On constate cependant que la décision querellé
a plutôt le caractère d'une sanction, ce qui implique que c'est la procédure
prévue par l'art. 38 al. 2 du règlement qui aurait dû être suivie, en tous les
cas par analogie.
Dès lors que cette
procédure n'a manifestement pas été respectée, le recours doit déjà être admis
pour ce motif.
2.                     Il convient, par
surabondance, d'examiner si la procédure suivie dans le cas d'espèce respecte
les exigences minimales en matière de droit d'être entendu.
a) Le droit du
particulier d'être entendu est expressément consacré par l'art. 29 al. 2 Cst.
Sous l'empire de la Constitution fédérale du 29 mai 1874, cette garantie a été
déduite par la jurisprudence du principe général de l'égalité de traitement.
L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une
procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la
touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double
fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement
des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la
personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des
décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Andreas Auer,
Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p.
107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du droit d'être
entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée par la
jurisprudence, le justiciable a notamment "
le droit de s'expliquer sur
tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment,
celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de
la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos et de fournir lui-même des preuves
" (ATF 124 I 241; 124 I
49; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 611 no 1291).
Le droit d'être entendu qui, en tant que
garantie de procédure, peut être invoqué aussi bien par les personnes morales
que par les personnes physiques (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 564
no 1168), est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Il s'agit
d'une règle essentielle de procédure, dont la violation entraîne, en principe,
la nullité absolue de la décision prise. C'est pourquoi ce droit est protégé
indépendamment des conséquences concrètes que peut entraîner la décision qui
constate son éventuelle violation. Une décision prise en violation du droit
d'être entendu doit dès lors être annulée même si, sur le fond, l'autorité,
après avoir finalement entendu la personne concernée, ne s'écartera pas de la
solution qu'elle avait prise lors de la première décision (ATF 125 I 113; 122
II 464; 121 III 331; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620). Il faut
voir dans cette caractéristique une conséquence de la nature constitutionnelle
du droit d'être entendu. La constitution ne permet pas qu'il soit ignoré
simplement parce que, sur le fond, son titulaire n'a apparemment aucune chance
d'obtenir une décision qui lui soit favorable (Auer, Malinverni, Hottelier, op.
cit. p. 620 no 1318).
b) En l'espèce, on
constate que, par courrier du 26 juin 2003, le Service de la santé publique a
averti la recourante qu'il avait pris connaissance de l'Ordonnance de
condamnation rendue par le juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne
et qu'il envisageait de demander un préavis à la CMSU au sujet du droit de
B.________ de fonctionner comme responsable d'un service d'ambulances. Le 3
juillet 2003, le conseil de la recourante a informé le Service de la santé
publique qu'une opposition avait été formulée contre l'Ordonnance de
condamnation et qu'il était par conséquent prématuré de saisir la CMSU. Le 29
juillet 2003, le Service de la santé publique a informé le conseil de la
recourante qu'il était d'accord d'attendre le résultat de la procédure
d'opposition. Par la suite, l'Ordonnance de condamnation est devenue définitive
et exécutoire à la suite du retrait de l'opposition lors de l'audience du 20
janvier 2004 devant le Tribunal de police de l'arrondissement de Lausanne. Le
Service de la santé publique a alors requis un préavis de la CMSU avant de
rendre la décision attaquée du 30 mars 2004.
c) Avant de se
prononcer, l'autorité intimée n'a à aucun moment donné l'occasion à la
recourante et à B.________ de se déterminer soit par oral, soit par écrit. En
agissant ainsi, l'autorité intimée a manifestement violé leur droit fondamental
à pouvoir s'expliquer avant qu'une décision affectant gravement leurs intérêts
respectifs ne soit rendue.
Il résulte de ce qui
précède que la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu n'a a priori
pas été respectée dans le cas d'espèce. L'autorité intimée prétend cependant
qu'elle pouvait agir ainsi sur la base d'une appréciation anticipée des preuves
et que, en toute hypothèse, la violation éventuelle du droit d'être entendu
peut être réparée dans le cadre de la procédure devant le Tribunal
administratif.
3.                     a) Le droit d'être entendu
implique notamment le droit d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il
soit donné suite à ces offres de preuve pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer
sur son résultat lorsque cela est de nature à influencer sur la décision à
rendre (ATF 126 I 15 consid. 2a/2a p. 16 et les arrêts cités). Toutefois, le
droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont
déterminants pour décider de l'issue du litige. Le juge peut ainsi renoncer à
l'administration de certaines preuves offertes, lorsque le fait dont les
parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution
du cas, qu'il résulte déjà de constatations versées au dossier, lorsqu'il
parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du
litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus
d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation
anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a
ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127; 124 I 208). Se fondant
sur cette jurisprudence, l'autorité intimée soutient qu'elle n'avait aucune
raison d'entendre le recourant avant de rendre sa décision puisque la sanction
prononcée à l'encontre de B.________ s'imposait de toute manière en raison de
la condamnation pénale dont il avait fait l'objet. Elle soutient ainsi que, en
toute hypothèse, l'audition de B.________ n'aurait pas apporté d'éléments
propres à influer sa décision.
b) En raisonnant
ainsi, l'autorité intimée confond la question du respect des exigences
fondamentales et minimales résultant de la garantie constitutionnelle du droit
d'être entendu et celle de la violation de ce droit en relation avec
l'appréciation anticipée des preuves effectuées par le juge.
Le respect de la
garantie constitutionnelle du droit d'être entendu implique, au minimum, que la
personne intéressée puisse se déterminer, cas échéant par écrit, avant qu'une
décision la concernant ne soit rendue. En l'espèce, ces garanties minimales,
qui sont de nature formelle et qui existent même si, sur le fond, le titulaire
du droit n'a apparemment aucune chance d'obtenir une décision qui lui soit
favorable n'ont pas été respectées, ceci en violation de l'art. 29 Cst.
Autre est la question
de savoir si, dans un second temps, il y a lieu de donner suite à toutes les
réquisitions du titulaire du droit d'être entendu, s'agissant plus
particulièrement des preuves à administrer. Selon la jurisprudence, on peut
alors effectivement refuser l'administration de certaines preuves, si celles-ci
ne sont pas pertinentes. Cette jurisprudence implique cependant que la personne
intéressée ait  pu se déterminer préalablement et ne saurait par conséquent s'appliquer
dans le cas d'espèce.
4.                     Dans sa réponse,
l'autorité intimée relève également que le vice relatif à la violation du droit
d'être entendu peut être réparé si l'affaire est portée devant une instance de
recours qui, elle, donne à l'intéressé l'occasion de s'exprimer.
La jurisprudence admet
que la violation du droit d'être entendu peut être réparée, conformément à la
théorie dite "
de la guérison
", lorsque le recourant a la
possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein
pouvoir d'examen et revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises
à l'autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie (v.
notamment ATF 126 I 72 consid. 2; 124 II 138 consid. 2d et les arrêts cités).
La réparation en seconde instance doit toutefois demeurer l'exception, lorsque
le vice n'est pas particulièrement grave et peut être pleinement réparé devant
l'autorité de recours (ATF 126 V 132 consid. 2b; arrêt TA FO 2001/0016 du
21 avril 2004).
Dans le cas d'espèce,
le fait de n'avoir donné à aucun moment la possibilité à la recourante et à
B.________ de se déterminer avant que la CMSU rende son préavis et que la
décision attaquée soit rendue constitue une violation particulièrement
grossière, pour ne pas dire délibérée, du droit d'être entendu. Il n'appartient
pas au Tribunal administratif de la réparer, ce d'autant plus que la question
de savoir si B.________ peut continuer à fonctionner comme responsable de la
recourante, nonobstant la condamnation pénale le concernant, ne présente pas
que des questions de pur droit, mais comporte des éléments d'appréciation et
d'opportunité qu'une juridiction administrative n'est pas à même de traiter
comme l'administration (cf. SJ 1992 p. 528).
Il se justifie dès
lors d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d 'examiner si
l'audition du recourant aurait pour effet d'aboutir à une solution différente
au fond, respectivement sans analyser les chances de succès du recours au fond.
La cause sera renvoyée à l'autorité de décision pour statuer à nouveau, après
avoir interpellé le recourant.
5.                     Vu le sort du recours,
les frais sont laissés à la charge de l'Etat. La recourante, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause, a droit à l'allocation de
dépens, mis à la charge de l'Etat de Vaud.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 30 mars 2004 par le Service de la santé publique est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument de justice.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par l'intermédiaire du Service de la santé publique, versera à A.________ Sàrl
une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
gz/jc/np/Lausanne, le 9 septembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.