vd_omni · AC.2022.0348 · 2023-11-28 · fr

A.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. Qualité pour recourir douteuse (intérêt indirect). La réglementation des zones réservées, dont la portée est uniquement négative, n'accroît pas les possibilités de bâtir. L'autorité qui délivre les permis de construire ne peut pas renoncer à appliquer le règlement actuellement valable pour la zone. La complexité de la situation créée à Montreux par les arrêts du TF annulant le nouveau PGA permet aux autorités communales de justifier l'adoption de zones réservées. Pas d'inégalité de traitement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2023 AC.2022.0348

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 novembre 2023
Composition
M. André Jomini, président;
M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini,
greffier.
Recourante
A.________,
à ********,
représentée par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de
Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du
Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022
approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
A.________, société dont le siège est à ********, dans le canton de
Fribourg, et qui a pour but l'acquisition d'immeubles, est propriétaire depuis
2011 de deux parcelles sur le territoire de la commune de Montreux: la parcelle
n
o
4161, d'une surface de 2'060 m
2
, et la parcelle n
o
4833, d'une surface de 896 m
2
. Ces deux parcelles sont adjacentes.
Elles ne sont pas bâties (en nature de jardin ou place-jardin, d'après le
registre foncier). Deux maisons avaient été construites sur ces terrains (vers
1975, d'après les cartes topographiques), qui ont ensuite été démolies (en
2012, d'après le registre foncier).
Les parcelles n
os
4161 et 4833 font
partie du périmètre du plan d'extension partiel "A Chailly-Baugy-Les
Crêtes-Beau Regard", adopté par le Conseil communal de Montreux le 24
septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 27 février 1981. Ce plan
d'extension partiel ou PEP classait ces terrains dans la zone de villas II,
destinée aux bâtiments d'habitation comprenant deux logements au maximum;
l'indice d'utilisation était limité à 0,2 et la surface minimale d'une parcelle
constructible était de 1'000 m
2
. Le nombre de niveaux habitables est
limité à deux (cf. art. 2 du règlement du PEP).
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans
d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a
adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses
modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil
communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre
2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté
les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le
nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de
Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait
l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP)
du Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un
des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA
visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la
suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de
Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la
zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure
urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de
verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications
ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil
communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement
par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts
rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du
dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal
AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision
d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres
IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la
décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux
(art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en
prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire
comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences
de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir
compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de
détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune
de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification
d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici discutée - et la
planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid.
9).
[...]
"
C.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont
décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
8 ss):
"
4. Le surdimensionnement
de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la
situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à
l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées doit
pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction
particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
Le droit fédéral (art. 36 LAT)
s'appuie sur la notion de territoire largement bâti pour définir, par
substitution, la limite en deçà de laquelle se situe la zone à bâtir pour les
territoires qui sont dépourvus de plan d'affectation. Cette limite se traduit
par celle du périmètre de centre, telle que définie par le plan directeur
cantonal.
Le périmètre de centre est repris
à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être
considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d'affectation
communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la
conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de
l'état de surdimensionnement à l'extérieur du périmètre de centre ne doit
survenir.
Ainsi, tout le territoire communal
qui se situe à l'intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré
comme de la zone à bâtir provisoire; a contrario, tout le territoire communal
qui se situe à l'extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié
de non-largement bâti et ne doit pas faire l'objet de développement, tant qu'un
acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones
réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5  Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées,
présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le
territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui
précèdent, ou pour d'autres motifs particuliers.
[…]
"
Six différents types de zones réservées ont été
définis. Il a été prévu de classer les parcelles n
os
4161 et 4833 ainsi
que les terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou
périmètre compact de l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone
réservée 3, au sujet de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p.
14):
"
6.3.1 Périmètre
La zone réservée 3 concerne la
bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens,
Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3 couvre une
surface de 196.13 ha.
[...]
6.3.2 Plans de détail
Les plans de détail suivants sont
également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils
sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):
[liste
de 8 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]
– (130) PEP "A
Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" – 27.02.1981. Bien que ce PEP soit
entré en vigueur postérieurement à la LAT et se situe à l'intérieur du
périmètre compact d'agglomération, la présomption de conformité au droit
fédéral est très fragile de par sa date de légalisation, ce d'autant plus qu'il
présente passablement de potentiel constructible à réaliser.
6.3.3 Règlement
[...]
Le dispositif de la zone réservée 3 est plus permissif que celui des
zones réservées 1 et 2, car il concerne une portion de territoire déjà très
urbaine et appelée à accueillir une partie importante de la densification
future de la ville. Cette zone permet d'exclure l'application des règles en
vigueur de 1972, qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit
fédéral, tout en gardant son application pour toutes les règles constructives
d'ordre général.
[...]
Ainsi, cette zone permet des
interventions liées à l'entretien du bâti, l'optimisation des volumes
construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des
constructions existantes; elle permet des surélévations en cas de
transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel
des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire
(R+1+c/a); elle protège les commerces et activités en dehors du territoire
urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans
cette partie de Montreux.
Aucune surface bâtie
supplémentaire n'est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires
sont possibles et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par
rapport au bâti existant. Cette possibilité d'intervention se situe uniquement
en-deçà de la limite de l'autoroute A9, soit dans une portion du territoire
communal dont l'appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT)
n'est pas contestable de manière globale. Ces possibilités d'intervention ne
vont pas à l'encontre des enjeux que le futur plan d'affectation communal
(PACom) devra établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera
inférieure ou équivalente à l'application des coefficients d'occupation du sol
en vigueur selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont
respectées."
D.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. Les parcelles n
os
4161 et 4833 sont
effectivement incluses dans la zone réservée 3. A.________ a formé opposition
le 25 mai 2021, invoquant en substance une violation de l'égalité de
traitement, dans la mesure où la réglementation des zones réservées permettrait
à certains propriétaires de parcelles de surélever ou d'agrandir leurs
constructions, épuisant les droits à bâtir dont ne pourraient alors plus
bénéficier les propriétaires de terrains non bâtis.
E.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet,
www.conseilmontreux.ch, rubrique "documents"), la Municipalité de
Montreux a proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées,
avec son règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter
des propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A.________
– que la municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en substance que la
planification litigieuse n'est pas de nature à aggraver le surdimensionnement
de la zone à bâtir montreusienne et que l'élaboration de zones réservées est
une mesure que les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020 ont rendue
nécessaire.
F.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.
G.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
H.
Agissant le 20 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler la décision du DITS
approuvant le plan de zones réservées. Subsidiairement, il conclut à
l'annulation de toutes les dispositions réglementaires des zones réservées
autorisant les interventions sur les bâtiments qui relèvent de la
transformation extérieure avec surélévation, des démolitions-reconstructions
avec surélévation et du changement d'affectation dans les niveaux de
construction supérieurs du bâtiment.
Dans sa réponse du 3 février 2023, la municipalité –
pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Le 17 avril 2023, la recourante a répliqué, en
maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées
selon l'art. 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al.
1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2).
Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal
d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2
LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département et les
décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36).
En l'occurrence, la recourante conteste la décision
d'approbation du département cantonal, sans attaquer expressément la décision
du conseil communal adoptant le plan des zones réservées. Il faut cependant
considérer que le recours est dirigé contre ces deux décisions qui, en vertu du
droit cantonal, sont notifiées de manière coordonnée et peuvent ensemble faire
l'objet d'un contrôle judiciaire.
b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme
cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone
réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence,
celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a
pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il
a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la
décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut
recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de
l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il
faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le
propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt
public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation
ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022
consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité
pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire
accordées par un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou
les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16
mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).
En l'espèce, la recourante critique
essentiellement les effets de la réglementation des zones réservées, en tant
que cette dernière laisse la possibilité de surélever certains bâtiments, ce
qui, selon elle, serait susceptible d'aggraver la situation de
surdimensionnement de la commune de Montreux. Il n'est pas évident de
déterminer en quoi, vu son argumentation, elle se plaint d'une véritable
restriction de son droit de propriété ou atteinte à sa situation de
propriétaire, découlant directement de la mesure conservatoire litigieuse (à
propos de la portée juridique d'une zone réservée, cf.
infra
consid. 2).
On discerne, dans sa motivation, un intérêt indirect: en substance, dans
l'hypothèse où des nouvelles surfaces habitables créées dans les cinq
prochaines années sur d'autres biens-fonds auraient une influence déterminante
sur la définition des conditions de construction sur les parcelles n
os
4161 et 4833, situées dans un périmètre central d'une agglomération (et donc en
principe dans un secteur où une utilisation suffisamment dense du sol doit être
assurée), et dans l'hypothèse également où l'indice d'utilisation du sol fixé
par le nouveau PACom pour ces deux parcelles serait réduit à cause de ces
nouvelles surfaces habitables récentes, selon une sorte de mécanisme de vases
communicants, mais sans réflexion globale d'aménagement du territoire ni prise
en compte de l'intérêt à la densification des centres cantonaux ou régionaux,
la recourante pourrait éventuellement, au terme de la procédure d'établissement
du PACom, obtenir des possibilités d'utilisation de sa propriété moins
favorables. Or cette réflexion, basée sur plusieurs conjectures, ne paraît pas
propre à démontrer la réalisation des conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. La
question de la qualité pour recourir peut toutefois, vu l'issue de la cause,
demeurer indécise.
Les autres exigences légales de recevabilité du
recours étant manifestement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante estime que "
les zones réservées 3 à 6 contiennent
des règles de planification positive, permettant la surélévation de certains
bâtiments, voire des démolitions-reconstructions avec des surélévations
importantes
". Elle en déduit que la zone réservée, au lieu de prévoir
un effet anticipé négatif, impliquerait en réalité un effet anticipé positif,
contraire aux art. 27 LAT et 46 LATC: selon la recourante, le plan de zone
réservées régit l'affectation du sol, puisqu'il organise déjà les possibilités
de bâtir, "
sous la forme d'un programme général de surélévation
".
En outre, la mesure litigieuse accroîtrait, de par ces possibilités, le
surdimensionnement de la zone à bâtir montreusienne. La recourante expose enfin
que le plan de zone réservée est contraire aux principes constitutionnels de
l'égalité de traitement et de la proportionnalité.
a) Le litige porte essentiellement sur la question
de savoir si la réglementation de la zone réservée 3, à laquelle sont soumises
les parcelles de la recourante, accroît les possibilités de bâtir. Il convient
d'emblée de relever que le périmètre général de la zone réservée 3 couvre
environ 200 ha, cette mesure s'appliquant à différentes zones du PGA 1972, mais
également, comme en l'espèce, au périmètre de plans d'affectation spéciaux. Il
est vraisemblable que la réglementation critiquée limitant le nombre de niveaux
dans la zone réservée 3 soit, dans certains cas, plus restrictive que les
règles actuelles. Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant cette
question, ni de déterminer précisément en quoi, dans la zone de villas II, les
réglementations du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" et de
la zone réservée 3 divergent concrètement.
b) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure
visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par
l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire
se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne
sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la
réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à
l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du
nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46
LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones
réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée
permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets
de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures
conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée.
La doctrine retient que les zones réservées
déploient uniquement une portée négative ("
nur negative Bedeutung
";
cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève-Zurich-Bâle
2106, Art. 27 N. 26 [aussi en allemand]). C'est en effet bien le sens de l'art.
27 LAT – ainsi que de l'art. 46 LATC, qui n'a pas une portée différente – de ne
pas modifier directement le régime de la zone à bâtir (pas d'effet positif), de
sorte que l'autorité compétente ne saurait, sur la base de la seule mesure
conservatoire, délivrer une autorisation de construire ne respectant pas
strictement la réglementation actuelle. En d'autres termes, même si le
règlement de la zone réservée 3 est moins contraignant que celui du PEP "A
Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" pour la zone de villas II à propos
du gabarit des bâtiments à transformer ou à reconstruire – lorsque de tels
projets ne sont pas réputés entraver l'établissement du futur plan d'affectation
–, l'autorité qui délivre les permis de construire ne peut pas renoncer à
appliquer le règlement actuellement valable pour la zone de villas II. C'est
pourquoi les critiques de la recourante à propos de l'effet prétendument
positif de la zone réservée 3 ne sont pas concluantes, cette mesure
conservatoire n'étant pas susceptible d'affaiblir la réglementation du PEP
"A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard".
Dès lors que le plan de zone réservée litigieux est
dépourvu de portée positive, le grief que la recourante tire de son impact
supposé sur le surdimensionnement de la zone à bâtir ne peut être qu'écarté, de
même que ses longs développements sur la méthode automatique de détermination
des réserves (MADR), qu'elle critique. La question de la MADR est non
pertinente en l'espèce: l'application à une parcelle du régime de la zone
réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire comme
l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au
regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les
exigences de l'art. 27 LAT (incluant le principe de la proportionnalité). Il
n'incombe donc pas à l'autorité de planification de mettre en œuvre, dans ce
cadre, les principes d'aménagement du plan directeur cantonal, ni d'effectuer
une pesée générale des intérêts destinée à déterminer quelle serait, en
définitive, la mesure d'aménagement adéquate pour le terrain concerné. Ces
questions seront examinées par les autorités de planification dans la procédure
d'établissement proprement dite du nouveau PACom.
c) La recourante ne remet pas en cause, de manière
générale, la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation
créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité
de cette situation, bien plus que le surdimensionnement de la zone à bâtir, permet
aux autorités communales de justifier l'adoption d'une zone réservée pour les
secteurs dont le régime juridique avait été défini en 1972, mais n'avait pas
été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT en 1980, ainsi que pour
les secteurs régis par une planification postérieure que les autorités
d'aménagement estiment à ce stade obsolète. Aussi l'établissement de zones
réservées sur le territoire communal n'est-il pas critiquable car les autorités
planificatrices ont bien appliqué l'art. 27 LAT; cette mesure conservatoire est
en d'autres termes nécessaire et, comme telle, proportionnée.
d) La recourante se dit enfin victime d'une
inégalité de traitement: elle expose que la réglementation relative aux
différentes zones réservées (3, 4, 5 et 6) prévoit des possibilités de
surélévation différentes selon les secteurs, alors que ces secteurs, tous
compris dans l'agglomération montreusienne, ne diffèrent pas significativement
l'un de l'autre.
Or l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite
dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même
de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023
consid. 4.2 et les références). Cela vaut
a fortiori
pour une mesure
d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle que la zone réservée.
En l'occurrence, la zone réservée 3 s'applique à un
secteur délimité du territoire montreusien, à l'écart des rives du lac Léman, essentiellement
compris entre les voies ferrées, en aval, et l'autoroute A9 en amont. Ce
secteur à caractère résidentiel est à l'évidence suffisamment différent du
centre-ville de Montreux (zone réservée 5), de la localité de Clarens (zone
réservée 4) ou de celle de Territet (zone réservée 6) pour justifier
l'application d'une réglementation différente. À tout le moins, les autorités
planificatrices n'ont pas versé dans l'arbitraire en prévoyant des possibilités
de construire (légèrement) différentes pour des secteurs qui ont, en
définitive, leurs caractéristiques propres. Quant à la prétendue inégalité de
traitement à l'intérieur de la zone 3 elle-même (les recourants estiment que la
réglementation de la zone réservée interdit aux propriétaires d'une parcelle
non construite d'ériger un bâtiment, alors qu'il est possible, pour les
propriétaires de constructions existantes, de procéder à leur surélévation), il
y a lieu d'admettre que la nature de la parcelle (construite ou non) est un
motif sérieux et objectif qui justifie des mesures conservatoires quelque peu
différentes, s'agissant des possibilités réglementaires. Cette règle permet en
particulier d'éviter que des projets de construction concernant des parcelles
non bâties viennent entraver la liberté de planifier (le cas échéant de
dézoner) de l'autorité en charge de l'aménagement du territoire.
Les zones réservées critiquées par la recourantes
n'ont donc pas été établies en violation des normes pertinentes du droit
fédéral et du droit cantonal.
3.
Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, dans la mesure
où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions rendues
respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
La recourante, qui succombe, doit supporter les
frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les
autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par la recourante,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 novembre 2023
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.