vd_omni · GE.2001.0118 · 2001-11-21 · fr

c/Conférence des directeurs de police | Rejet du recours incident dirigé contre le refus de mesures provisionnelles prononcé par l'autorité intercommunale de recours, dans le cadre d'une procédure de retraits d'autorisations d'exploiter un service de taxis, l'intérêt public à l'exécution immédiate des décisions prenant le pas sur l'intérêt privé des recourants à continuer d'exploiter leurs services de taxis durant la procédure de recours au fond.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.09.2002 GE.2001.0118

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 19 septembre 2002
sur le recours interjeté par la société
X.________
SA
ainsi que
Z.________
, représentés par Me Etienne Laffely, avocat
à 1002 Lausanne,
contre
la décision du 21 novembre 2001 du
Président
de la Délégation de la Conférence des Directeurs de police
instaurée par
le règlement intercommunal sur le service des taxis de l'arrondissement de
Lausanne
(refus de mesures provisionnelles).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Pascal Langone et M. Jean-Claude Maire, assesseurs.
Greffière: Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants:
A.                     Z.________ est un
exploitant de taxis dans les communes de Lausanne et environs au bénéfice d'une
autorisation de type B (autorisation d'exploiter un service de taxis, mais sans
permis de stationnement sur le domaine public) délivrée le 12 janvier 1990, actuellement
utilisée pour le véhicule immatriculé VD 1********.
La société A.________
SA s'est vu délivrer une autorisation d'exploiter un service de taxis sans
permis de stationnement, de type B, au nom de B.________, administratrice de la
société, de même qu'une autorisation d'exploiter un central d'appel, depuis le
30 mai 1997, cette dernière étant caduque depuis le 30 juin 2001. Le 18 mars
1996, B.________ a donné une procuration à Z.________, unique actionnaire, conférant
à ce dernier tous les pouvoirs de décisions concernant la société. La raison
sociale de la société a été modifiée, le 28 mai 1998, en X.________ SA
(ci-après : la société), dont le siège est à Lausanne et le but social est le
transport de personnes et marchandises et qui a un capital-actions de 100'000
francs entièrement libéré divisé en 1'000 actions au porteur. La société
utilise actuellement l'autorisation précitée pour les véhicules immatriculés VD
2******** et VD 3********. Depuis 1999, quatre administrateurs se sont succédés
dans la société, le dossier contenant une convention du 19 octobre 2000 par
laquelle l'administrateur a donné tous les pouvoirs de décision à Z.________.
Par ailleurs, la
société effectue des courses de taxis au bénéfice d'autorisations d'exploiter
publiquement un service de taxis de type A (avec autorisation de stationner sur
le domaine public) à C.________ et à D.________, ainsi que des courses pour
E.________ .
B.                    Z.________, dans le
cadre de son activité professionnelle personnelle et/ou pour le compte de la
société, a fait l'objet de divers rapports de dénonciation de la police,
brigade des taxis et des avertissements de la commission administrative pour
les motifs suivants :
-   un rapport du
18 novembre 1997 pour avoir omis d'annoncer le taxi VD 999 utilisé par
A.________ SA;
-   un rapport du
20 janvier 2000 pour avoir omis de renouveler son carnet de conducteur et celui
de son véhicule, tout en poursuivant son activité;
-   un rapport du
20 janvier 2000 pour avoir omis de renouveler les autorisations concernant
quatre véhicules utilisés par la société ainsi que le carnet des six chauffeurs
de celle-ci, qui ont tous continué d'exercer leur activité;
-   un rapport du
17 février 2000 pour avoir utilisé le taxi VD 3******** complètement équipé
appartenant à la société mais qui n'avait pas été annoncé au service
intercommunal des taxis (SIT) et pour violation de l'OTR;
-   un rapport du
28 mars 2000 relatant la visite des locaux du central d'appel de la société par
le préposé suppléant du SIT constatant que celui-ci n'était pas géré
conformément aux règles;
-   un rapport du
11 avril 2000 pour avoir fait circuler le taxi VD 152 appartenant à la société,
non autorisé avec un chauffeur ne bénéficiant pas d'un carnet de conducteur;
-   deux
avertissements notifiés le 18 avril 2002 par la commission administrative pour
les manquements précités et
-   un rapport du
21 mars 2001 pour avoir constaté qu'un chauffeur de la société a effectué une
course dans le taxi VD 2******** non enregistré au SIT.
C.                    Par courrier du 25 avril
2001 de la Commission administrative du service intercommunal des taxis de
l'arrondissement de Lausanne (ci-après : la commission administrative),
Z.________ s'est vu impartir un délai au 15 mai pour présenter ses véhicules au
SIT et un délai au 30 juin 2001 pour remettre le central d'appel en service,
faute de quoi l'autorisation d'exploiter ce dernier deviendrait caduque.
Par courrier du 13
juin 2001, la commission administrative a adressé une mise en garde à
Z.________, constatant que quatre véhicules de la société (VD 144, VD 1047, VD
1073 et VD 1567) n'ont pas été présentés à l'inspection annuelle.
Par courrier du 4
juillet 2001, la commission administrative a constaté que l'autorisation
d'exploiter un central d'appel est devenue caduque.
Par courrier du 24
août 2001, la commission de police de Lausanne a informé le SIT que Z.________
a été condamné à trente-quatre reprises, entre le 7 septembre 1998 et le 7
décembre 2000, pour des infractions relatives au stationnement et à la
circulation routière pour un total de 11'163 francs 80 d'amendes et de frais,
les amendes impayées ayant été converties en arrêts par le préfet du district
de Lausanne. Ce courrier mentionne en outre qu'en raison de sept nouvelles
dénonciations, la commission de police de Lausanne a atteint le maximum de ses
compétences (art. 17 à 20 LVCR) et s'est vu contrainte de se dessaisir en
faveur du juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne, lequel n'a pas
encore rendu de décision.
Par courrier du même
jour, la commission administrative a convoqué Z.________ à l'audience prévue le
5 septembre 2001.
Un rapport de
renseignements sur Z.________ a été dressé le 29 août 2001 par la brigade des
taxis.
D.                    Lors de l'audience du 5
septembre 2001, à laquelle Z.________ ne s'est pas présenté, la commission
administrative a décidé de retirer l'autorisation d'exploiter un service de
taxis B à Z.________ ainsi qu'à la société X.________ SA, exigeant le dépôt des
cartes des véhicules VD 1******** (Z.________) et VD 2******** et VD 3********
(société), lui interdisant d'exploiter un service de taxi à son nom ou sous le
couvert de qui que ce soit, sous menace des peines prévues par l'art. 292 du
Code pénal et mettant à sa charge les frais de la décision par 400 francs.
Cette décision est motivée par le fait que Z.________ a fait l'objet de
trente-cinq condamnations pour des infractions relatives au stationnement et à
la circulation routière dans la période allant du 7 septembre 1998 au 7 décembre
2000; que dans la même période, la commission de police de Lausanne l'a
condamné à 11'160 fr. d'amendes et de frais, impayés puis convertis en arrêts
par le Préfet du district de Lausanne; qu'Z.________ a en outre été dénoncé en
février 2000 pour avoir utilisé de manière abusive un tachygraphe; que la
brigade des taxis est intervenue à plusieurs reprises pour des infractions
liées à la gestion du central d'appels, au renouvellement d'autorisations et
aux manquements dans l'équipement et l'entretien des voitures de la société;
qu'il a été invité à régulariser la situation, sans succès et enfin, que selon
l'Office des poursuites de Lausanne, Z.________ a fait l'objet au 11 mai 2001
de poursuites pour un montant total de 135'766 fr. et d'actes de défaut de biens
pour 46'813 fr. et que de son côté, la société fait l'objet de poursuites en
cours pour le montant de 71'992 francs. Partant, la commission administrative a
considéré que les innombrables manquements ont été commis par Z.________ tant
en qualité d'exploitant à titre personnel qu'en qualité de détenteur économique
et/ou de représentant légal de la société et dès lors qu'il ne remplit plus la
condition de bonne réputation, la décision de retrait semble justifiée et
proportionnée aussi bien à l'égard de lui-m¿e qu'à l'égard de la société (art.
13 et 17 RIT).
La décision précitée a
été datée du 11 septembre 2001 et notifiée le même jour à Z.________ et à la
société, indiquant les voies de recours (art. 107 RIT).
E.                    Par mémoire de recours
du 14 septembre 2001, Z.________ et la société X.________ SA se sont pourvu
contre la décision précitée auprès de la Conférence des directeurs de police du
Service intercommunal des taxis de l'arrondissement de Lausanne (ci-après : la
conférence des directeurs de police du SIT ou autorité intercommunale),
concluant à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi de l'effet
suspensif, invoquant les conséquences économiques graves qu'ils subiraient du
fait de la cessation de leur activité.
La commission
administrative s'est déterminée sur le recours en insistant sur la gravité de
la situation qui dure depuis plus de trois années et qui ne cesse de se
dégrader, ce qui justifie à son avis de refuser l'effet suspensif au recours.
Par décision du
président de la délégation de la Conférence des directeurs de police du 21
novembre 2001, la requête d'effet suspensif a été rejetée. La décision est
fondée sur plusieurs rapports de police établis entre le mois de novembre 1997
et le mois d'octobre 2001 relatant divers manquements concernant notamment
l'obligation d'annoncer les véhicules utilisés par X.________ SA, de renouveler
des carnets de conducteurs ainsi que des avertissements de la commission
administrative concernant ces manquements. La décision fait notamment encore état
d'un rapport de gendarmerie du 12 octobre 2001 dénonçant Z.________ pour
diverses infractions en matière de circulation routière et concernant
l'utilisation du tachygraphe et du disque d'enregistrement, ainsi que les
trente-quatre condamnations à des amendes pour infractions notamment à la
législation routière.
F.                     Par mémoire de recours
du 11 décembre 2001, la société X.________ SA et Z.________ se sont pourvus
contre la décision précitée au Tribunal administratif, concluant à l'annulation
de la décision attaquée et à l'octroi de l'effet suspensif. A l'appui de leur
recours, ils contestent les faits qui leur sont reprochés. Ils allèguent, par
exemple, que les contraventions en matière de stationnement ont été mises de
manière systématique au nom de la Z.________ alors qu'il s'agit dans la
majorité des cas d'infractions commises par les chauffeurs de la société et que
Z.________ a tenté en vain de protester contre cette pratique. Quant aux
infractions mineures qui lui sont reprochées, elles ne sont pas, selon lui, de
nature à porter atteinte à la sécurité du trafic ou à l'exploitation correcte
d'un service de taxis. En ce qui concerne la situation financière, les
recourants relèvent que l'absence d'actes de défaut de biens n'est pas une
condition posée par la réglementation intercommunale pour l'octroi des
autorisations d'exploiter un service de taxi. Ils font aussi état du fait que
la société était créancière de E.________ pour des montants de plus de 120'000
francs dont le prochain règlement permettrait d'améliorer la situation
financière, pour autant que l'effet suspensif soit accordé au recours.
G.                    Dans sa réponse au
recours du 19 décembre 2001, la conférence des directeurs de police du SIT a
conclu à son rejet. Selon elle, Z.________ et à X.________ SA ne sont pas en
mesure d'assumer les obligations liées à l'exploitation d'un service de taxis.
Elle relève aussi que la condition de la solvabilité des recourants fait partie
des éléments concernant la condition de la bonne réputation, qui n'est plus
remplie. Au demeurant, elle rappelle que les recourants peuvent continuer à
faire des courses de taxis dans le cadre des concessions dont ils bénéficient à
C.________ et à D.________ ainsi que les courses pour les transports d'enfants
qui ne sont pas soumises à la réglementation intercommunale.
H.                    Par décision du 28
décembre 2001, le juge instructeur a refusé l'effet suspensif au recours,
relevant que l'objet du recours n'est pas le retrait de l'autorisation
d'exploiter un service de taxis mais le refus d'accorder l'effet suspensif au
recours formé contre cette décision. Le juge instructeur a considéré que
l'octroi de l'effet suspensif dans le cadre du recours incident serait dépourvu
de sens et reviendrait à accorder provisoirement aux recourants ce qu'ils demandent
au fond, de telle sorte que des mesures provisionnelles ne peuvent pas entrer
en ligne de compte, dès lors qu'il n'y a pas, en l'espèce, de préjudice
irréparable lié au refus des mesures provisionnelles.
I.                      Par mémoire de recours
incident du 7 janvier 2002, Z.________ et X.________ SA se sont pourvus contre
la décision précitée auprès de la section des recours du Tribunal
administratif, concluant à ce que la décision du juge instructeur du 28
décembre 2001 soit réformée en ce sens que la requête d'effet suspensif,
respectivement de mesures provisionnelles, soit admise et les recourants
autorisés à exploiter leurs services de taxis jusqu'à droit connu sur le
recours au fond.
Par arrêt incident du
26 mars 2002, la section des recours du Tribunal administratif a admis le
recours et annulé la décision attaquée, considérant qu'elle ne tient pas compte
d'un intérêt à prendre en considération dans la pesée, à savoir l'intérêt
économique des recourants à la poursuite de leur activité commerciale pendant
la procédure de recours au fond.
J.                     Les recourants ont
déposé un mémoire complémentaire le 15 février 2002, invoquant une violation
des principes de la légalité et de la proportionnalité.
K.                    La conférence des
directeurs de police du SIT a renoncé à dupliquer.
L.                     Les recourants ont
requis, par courriers des 18 avril, 22 mai et 24 juillet 2002 qu'une décision
sur mesures provisionnelles, voire l'arrêt, soit rendus dans les meilleurs
délais.
M.                    Conformément à l'avis du
15 août 2002 du juge instructeur aux parties, le Tribunal administratif a
statué à huis clos.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 4 LJPA, le
Tribunal administratif connaît en dernière instance de tous les recours contre
les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre
autorité n'est expressément désignée pour en connaître. Cette disposition
n'exclut pas la recevabilité des recours incidents formés contre des décisions
prises dans le cadre de mesures provisionnelles par l'autorité de première
instance. Par ailleurs, l'art. 29 LJPA prévoit que seule une
"décision" peut faire l'objet d'un recours; cette disposition
qualifie de "décision" toute mesure prise par une autorité ayant pour
objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, ou d'en
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue ou encore de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations. Une décision de l'autorité de recours de
première instance rejetant une requête d'effet suspensif entre dans la
définition de la décision telle qu'elle est précisée par l'art. 29 al. 2 lit. c
LJPA. Il n'est pas nécessaire de déterminer si, comme en droit fédéral (art. 45
al. 1 PA), la décision cause un préjudice irréparable aux recourants puisque
cette exigence n'est pas prévue par la législation cantonale. Au demeurant,
tant l'art. 50 lit. a LJPA que l'art. 45 al. 2 lit. g PA admettent que les
décisions sur mesures provisionnelles peuvent être attaquées séparément de la
décision au fond. La voie du recours incident contre des décisions refusant les
mesures provisionnelles est expressément prévue par le règlement du 22 octobre
1997 fixant la procédure de recours devant les autorités administratives
inférieures (art. 7) (arrêts GE 97/0178 du 15 janvier 1998 et GE 98/0088 du 29
juin 1998).
b) Déposé dans le
délai prévu par la loi et selon les formes légales, le recours est recevable à
la forme (art. 31 LJPA).
2.                     a) L'objet du présent
litige se rapporte à la question de savoir si, dans le cadre de la procédure de
retrait des autorisations d'exploiter les services de taxis, de type B,
l'autorité intercommunale a refusé à bon droit d'accorder les mesures
provisionnelles requises par les recourants, de les autoriser à continuer
l'exploitation du service de taxis durant la procédure au fond. Selon les
recourants, la décision attaquée, qui se fonde dans une large mesure sur
l'absence de bonne réputation de Z.________, dont l'insolvabilité est
démontrée, ainsi que pour la société, est dénuée de base légale et heurte le
principe de la proportionnalité, vu le préjudice considérable que cause la
mesure dont est recours. Pour sa part, l'autorité intercommunale soutient que
le recourant a manifesté un mépris total pour les règlements, depuis plus de
trois ans, ce qu'attestent les innombrables rapports de dénonciation, les
manquements et les infractions diverses, même après que la décision de retrait
n'ait été prononcée, et qu'il s'impose de lui interdire l'accès à la profession
immédiatement et donc de refuser les mesures provisionnelles.
b) Le droit cantonal
ne règle pas expressément le service des taxis. La compétence de la commune en
la matière est fondée sur les art. 2 al. 2 lit. c et 94 de la loi du 28 février
1956 sur les communes (LC) (arrêts GE 00/0096 du 15 février 2001 et GE 93/0128
du 6 décembre 1994), ainsi que sur l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25
novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR).
c) Au niveau communal,
les communes d'Epalinges, Lausanne, Prilly, Pully, Renens,
Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens, Belmont-sur-Lausanne, Paudex, le
Mont-sur-Lausanne et Bussigny-près-Lausanne ont formé le Service intercommunal
de taxis de l'arrondissement de Lausanne, soumis au "Règlement
intercommunal sur le service des taxis" (ci-après : RIT) du 28 avril 1964
et approuvé en dernier lieu par le Conseil d'Etat en date du 24 juillet 1992.
Le RIT a fait l'objet de "Prescriptions d'application du Règlement
intercommunal sur le service des taxis" de juin 1966 (ci-après : PARIT) et
approuvées par le Conseil d'Etat en dernier lieu le 24 juillet 1992.
Le RIT instaure divers
organes intercommunaux : la conférence des directeurs de police, la commission
administrative et le préposé intercommunal aux taxis (art. 7 al. 3 à 5 RIT). La
conférence des directeurs de police est notamment l'autorité de recours contre
les décisions de la commission administrative et du préposé intercommunal (art.
107 RIT). L'art. 9 al. 3 lit. c RIT prévoit toutefois que la conférence des
directeurs de police nomme une délégation, formée de trois membres de la
conférence et chargée de statuer sur les recours. Enfin, l'art. 12 PARIT
prévoit que le magistrat chargé de l'instruction peut ordonner les mesures
provisionnelles nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde
des intérêts litigieux, notamment l'effet suspensif.
L'art. 12 RIT prévoit
trois types d'autorisations pour exploiter une entreprise de taxis :
l'autorisation A, avec permis de stationnement sur des emplacements désignés
par les directions de police (stations officielles de taxis); l'autorisation B,
sans permis de stationner sur le domaine public et l'autorisation C, pour
voitures de grande remise (louée avec chauffeur pour la demi-journée, pour des
courses dépassant les limites des districts limitrophes de celui de Lausanne,
pour les cérémonies publiques ou privées (enterrements, mariages, etc.) et aux
hôtels, agences de voyage ou bureaux de tourisme pour le service de leur
clientèle. L'art. 13 RIT prévoit les conditions générales pour obtenir
l'autorisation d'exploiter un service de taxis. Il faut : avoir une bonne
réputation; pour les autorisations de type A, que l'entreprise soit exploitée
et ait son siège dans l'arrondissement et, pour les entreprises individuelles,
que l'exploitant ait son domicile dans l'arrondissement, à moins d'une
dérogation accordée par la commission administrative; pour les autorisations de
type B ou C, que l'entreprise ait son siège dans le canton; disposer sur le
territoire de l'arrondissement de locaux suffisants pour garer les véhicules et
les entretenir, ainsi que, pour les titulaires d'une autorisation B, d'un
téléphone placé à proximité du lieu de stationnement des véhicules, à moins
d'une dérogation accordée par la commission administrative; offrir au conducteur
des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce
qui concerne le repos et les vacances. Le nombre des autorisations de type A
dépend des exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins
du public (art. 15 RIT), tandis que les autorisations des types B et C sont
délivrées sans limitation quant au nombre. L'art. 17 RIT prévoit que les
autorisations peuvent être délivrées à une société dont le détenteur économique
et le représentant légal remplissent les conditions prévues. L'autorisation
délivrée est valable jusqu'au 31 décembre et doit être renouvelée chaque année,
avant le 15 décembre, auprès du préposé intercommunal (art. 18 RIT); elle est
personnelle et intransmissible, sauf en cas de décès ou de renonciation du
bénéficiaire, où l'autorisation peut être délivrée au nouveau titulaire de
l'entreprise si celui-ci remplit les conditions du règlement (art. 19 RIT). En
outre, celui qui se propose de conduire professionnellement un taxi d'une
entreprise de l'arrondissement doit obtenir au préalable l'agrément du préposé
intercommunal et la délivrance d'un carnet de conducteur. L'art. 40 RIT prévoit
que l'exploitant doit diriger lui-même son entreprise de taxis. Il doit établir
que les conducteurs à son service répondent aux exigences du règlement (art. 41
RIT) et doit remettre au préposé intercommunal un état détaillé des conducteurs
à son service et des véhicules utilisés, toute modification devant être
immédiatement annoncée, de même que l'engagement de nouveaux conducteurs (art.
42). L'exploitant est en outre tenu de se prêter aux contrôles exercés par les
directions de police. Enfin, en vertu de l'art. 98 RIT, l'autorisation peut
être retirée lorsque l'exploitant ou les conducteurs à son service ont enfreint
de manière grave ou répétée les dispositions du RIT, du PARIT, les mesures
d'exécution ou les règles de la circulation.
3.                     a) La jurisprudence du
Tribunal administratif distingue, selon le type de décision dont il est
question, d'une part, les conditions d'octroi de l'effet suspensif, décidé
d'office ou sur requête (art. 45 LJPA), lorsqu'il s'agit d'une décision
positive, qui confère un droit à un administré ou lui impose une obligation ou
encore qui constate l'existence de l'un ou de l'autre et, d'autre part, les
conditions d'octroi des mesures provisionnelles, à savoir les mesures
nécessaires au maintien de l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts
litigieux, ces dernières étant ordonnées par le juge instructeur, d'office ou à
la demande d'une partie (art. 46 LJPA; voir l'art. 12 PARIT), lorsqu'il s'agit
d'une décision négative, qui écarte une demande et lorsque la protection du
droit en cause ne peut être réalisée autrement, auquel cas le juge peut
anticiper sur le jugement au fond pendant la procédure en accordant
provisoirement au recourant ce que la décision lui a refusé. Enfin, la
jurisprudence du Tribunal administratif a jugé que lorsque la décision en cause
concerne le non-renouvellement d'une autorisation qui a déjà été utilisée, la
mesure provisionnelle n'a pas pour effet de créer une situation de fait
nouvelle anticipant sur le sort du recours au fond; mais uniquement de
maintenir la situation existante afin de ne pas compromettre l'issue du recours
au fond; en pareil cas, les principes relatifs à l'octroi ou au refus de
l'effet suspensif doivent être appliqués pour déterminer si des mesures
provisionnelles se justifient (arrêt RE 98/0045 du 21 janvier 1999). Ces
principes s'appliquent mutatis mutandis au retrait d'une autorisation (voir l'arrêt
incident RE 02/0001 du 26 janvier 2002 rendu dans le cadre de la présente
procédure, qui opère une distinction entre les conditions d'application des
art. 45 et 46 LJPA; voir aussi, s'agissant de la casuistique sur les retraits
d'autorisation d'exploiter, les arrêts RE 98/0001 du 27 février 1998, RE
98/0034 du 17 novembre 1998, RE 99/0033 du 22 novembre 1999, RE 99/0039 du 22
novembre 1999 et RE 01/0008 du 13 mars 2001).
b) Selon l'art. 45
LJPA, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la décision attaquée,
sauf décision contraire, prise d'office ou sur requête, par le magistrat
instructeur. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de
manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution
prématurée de la décision attaquée (arrêt TA RE 92/019 du 9 juin 1992, consid.
1). L'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont il ne faut s'écarter
que pour des motifs particulièrement qualifiés (arrêt TA RE 99/0005 du 16 avril
1999, Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure
administrative, RDAF, 1976 p. 217 ss, 223). En revanche, l'octroi de mesures
provisionnelles anticipant sur le jugement au fond reste exceptionnel. Selon
l'art. 46 LJPA la mesure provisionnelle doit être nécessaire au maintien de
l'état de fait ou à la sauvegarde des intérêts litigieux. C'est dans le cadre
d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des
circonstances, qu'il convient de déterminer si le refus de la mesure provisionnelle
serait de nature à compromettre les droits de la partie et provoquer ainsi un
préjudice irréparable (arrêt RE 01/0031 du 28 décembre 2001).
c) Les recourants se
plaignent du fait qu'ils sont empêchés d'exploiter leurs entreprises
respectives de taxis alors même que la procédure de retrait d'autorisation est
toujours pendante sur le fond. Selon eux, le refus de l'effet suspensif (recte
: de mesures provisionnelles) leur cause un préjudice économique irréparable
qui s'aggrave de mois en mois et est de nature à mettre en péril leur
existence. Pour sa part, la conférence des directeurs de police de la SIT
considère que les conditions d'un retrait de l'autorisation sont remplies en
raison des nombreuses contraventions et rapports de police ainsi que de la situation
financière, en particulier s'agissant des poursuites pendantes à l'encontre des
recourants, qui justifient le retrait des autorisations. Quant à la question du
refus des mesures provisionnelles, l'autorité intercommunale ne fait pas état,
à proprement parler, de circonstances qui justifieraient l'arrêt immédiat de
l'activité des recourants avant que la décision ne soit rendue sur le fond, si
ce n'est qu'il s'agit du seul moyen permettant d'éviter la continuation des
infractions répétées.
d) Contrairement à
l'opinion que semble développer l'autorité intercommunale, le tribunal de céans
ne saurait retenir l'hypothèse selon laquelle les mesures provisionnelles
doivent être refusées parce que le recours apparaît d'emblée manifestement mal
fondé. Cette conclusion doit être établie sur la base d'un état de fait non
contesté, en application de règles de droit qui ne laissent pas un large
pouvoir d'appréciation à l'autorité, doit correspondre à une jurisprudence
constante et porter sur un litige dont la solution juridique s'impose
d'elle-même de manière évidente (voir arrêt RE 99/0014 du 14 juillet 1999).
Ainsi, par exemple, l'effet suspensif peut être refusé si la durée du retrait
du permis de conduire correspond au minimum légal et si les faits à la base de
la décision attaquée sont admis (ATF 115 Ib 157). En l'espèce, le dossier
comporte toute une série d'éléments de nature à démontrer l'existence de fautes
dans la gestion des entreprises de taxis, de même que des manquements à la
réglementation intercommunale sur les taxis, voire des infractions répétés à la
législation routière, de même qu'à l'OTM. A cela s'ajoutent les difficultés
financières des recourants, qui ont des poursuites et des actes de défauts de
biens. Toutefois, les contestations des recourants à cet égard ne permettent
pas d'affirmer que le recours au fond apparaît d'emblée manifestement mal
fondé.
4.                     a) Il ne reste dès lors
qu'à procéder à une pesée des intérêts à prendre en considération pour décider
de l'octroi ou du refus des mesures provisionnelles. En l'espèce, le tribunal
doit examiner, au bénéfice du pouvoir d'examen limité aux questions relevant de
la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36
lit. a LJPA), à l'exclusion des questions d'opportunité (art. 36 lit. c LJPA),
si le refus par l'autorité intercommunale d'ordonner les mesures
provisionnelles requises est ou non fondé. Il y a abus du pouvoir
d'appréciation lorsque l'autorité se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi
et la proportionnalité. Le tribunal de céans ne peut ainsi substituer sa propre
appréciation à celle de l'autorité intercommunale; il doit seulement se limiter
à vérifier si cette dernière n'a pas tenu compte d'intérêts importants ou
encore les auraient appréciés de manière erronée (voir arrêt RE 00/0037 du 18
janvier 2001).
b) Il s'agit en
l'espèce de comparer l'intérêt des recourants à pouvoir continuer d'exploiter
leur entreprise de taxis pendant la procédure de recours, du préjudice
économique qu'il subiraient, d'une part, à l'intérêt public visant à obtenir
l'exécution immédiate de la décision avant que la cause ne soit jugée au fond,
d'autre part. Il n'est pas nécessaire d'examiner si l'intérêt privé vise à
prévenir la survenance d'un dommage irréparable, notion qui, comme cela ressort
de l'arrêt incident, a été développée par la jurisprudence du Tribunal fédéral
concernant les conditions de recevabilité des recours incidents dans le cadre
du recours de droit public (art. 87 OJ). Selon cette jurisprudence, le
préjudice irréparable, qui permet d'attaquer directement par le recours de
droit public une décision incidente, se limite au dommage de nature juridique
et non au simple dommage de fait, économique par exemple (voir notamment arrêt
PS 99/0052 du 28 septembre 1999). Cette notion n'est pas déterminante, en
l'espèce, pour décider de l'octroi ou du refus des mesures provisionnelles et
elle ne peut avoir pour effet de limiter la pesée des intérêts à effectuer dans
le cadre de la décision sur mesures provisionnelles, où tous les intérêts de
fait ou de droit pertinents pour la solution du litige doivent être pris en
considération.
c) Il y a ainsi lieu
de tenir compte, dans la pesée d'intérêts, de l'intérêt économique des
recourants visant à la poursuite de l'exploitation des services de taxis
jusqu'à droit connu quant à la procédure au fond. A cet égard, il convient de
rappeler que le dit intérêt est réduit, dès lors que la procédure devant
l'autorité intercommunale ne comprend pas toute l'activité des recourants, qui
sont par ailleurs titulaires d'une autorisation de type A (société), comprenant
le droit de stationner aux endroits réservés aux taxis, dans les communes de
D.________ et C.________ et qu'ils conservent également la possibilité, durant
la procédure de recours au fond, d'effectuer les courses pour les transports
d'élèves, lesquelles ne tombent pas sous le coup du RIT. Du point de vue de
l'intérêt public, force est de constater que durant plus de trois ans, les
recourants ont fait l'objet de rapports de dénonciation, d'avertissements et de
courriers de l'autorité intercommunale portant sur des manquements répétés à la
réglementation intercommunale, que Z.________, bien qu'invité à le faire, n'a
pas régularisé la situation, et que lui ou les chauffeurs dont il répond, en
vertu de l'art. 17 RIT - selon lequel il suffit d'être le détenteur économique
ou le représentant de la personne morale -, ont commis trente-cinq infractions
à la législation sur la sécurité routière, pour lesquelles les amendes,
impayées, ont été converties en amendes. Le lien entre Z.________ et la société
ressort du dossier à plus d'un titre, notamment des pouvoirs de décision
conférés par l'administrateur par les conventions des 18 mars 1996 et 19
octobre 2000, des contacts avec les tiers, qu'il a toujours eus
personnellement, tant avec les autorités du SIT, la police, la brigade des
taxis que vis-à-vis des employés de la société -. Il ne saurait soutenir de
façon convaincante que les deux recourants doivent être distingués, du moins au
stade de la présente procédure incidente. A ces circonstances s'ajoutent les
dettes personnelles et celles de la société, qui font l'objet de poursuites en
cours, voire d'actes de défauts de bien. Outre les avertissements restés sans
réponses, il reste à signaler encore que suite à la décision de retrait des
autorisations, une nouvelle infraction a été signalée, ce qui pourrait donner
lieu à une dénonciation pénale pour insoumission à une décision de l'autorité,
fondée sur l'art. 292 CP. Point n'est toutefois besoin pour l'heure de
rechercher si l'ensemble des circonstances concrètes ont atteint la "bonne
réputation" prévue à l'art. 13 RIT comme une condition d'octroi de
l'autorisation, qui relève d'une question de fond. Il suffit en l'occurrence de
constater que par son comportement empreint d'irrespect voire d'ignorance des
lois et des autorités chargées de l'appliquer, durant plus de trois ans,
l'intérêt public à empêcher les recourants d'exploiter leurs services de taxis
durant la procédure de recours au fond devant l'autorité intercommunale prend
le pas sur leur intérêt privé à se voir provisoirement réintégrés dans
l'exercice de leur profession, le comportement de Z.________ face aux lois et
aux autorités dont il dépend étant inadéquat et incompatible avec la poursuite,
même provisoire, de l'exercice d'une profession en prise avec le public et les
autres usagers de la route. C'est dès lors à bon droit que l'autorité
intercommunale a refusé les mesures provisionnelles requises, ce qui apparaît
comme la seule mesure propre à empêcher la commission de nouvelles infractions,
et qui est dès lors conforme au principe de la proportionnalité. La décision
incidente dont est recours ne procède ni d'un abus ni d'un excès de son pouvoir
d'appréciation, de telle sorte qu'elle doit être confirmée.
5.                     Les considérants qui
précèdent conduisent au rejet du recours aux frais de leurs auteurs, déboutés,
qui supporteront le paiement de l'émolument de procédure de 800 francs,
solidairement entre eux et qui n'ont pas droit à l'allocation d'une indemnité
de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Président de la Délégation de la Conférence des Directeurs de police instaurée
par le règlement intercommunal sur le service des taxis de l'arrondissement de
Lausanne (refus de mesures provisionnelles) du 21 novembre 2001 est confirmée
et le dossier est renvoyé à dite autorité pour qu'elle statue au fond.
III.                     Un émolument
judiciaire de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de X.________ SA
ainsi que Z.________, solidairement entre eux.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 19 septembre 2002
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.