vd_omni · FO.2014.0006 · 2015-09-03 · fr

X.________ SA/Service des communes et du logement, Division logement | L'exigence que les logements soient maintenus en location pendant une durée de 5 ans avec une mesure de surveillance administrative des loyers pendant cette période, sans fixation d'un prix de vente maximal, n'est pas suffisante pour garantir le but poursuivi par la LAAL, soit la préservation du parc locatif soumis à pénurie (consid. 3). Il n'est pas possible de donner suite à la conclusion de la recourante tendant à ce qu'elle soit interpellée sur le maintien de ses recours déposés le 26 janvier 2012 dès lors qu'ils ont fait l'objet d'un jugement. Examen par surabondance de la question de savoir si on se trouvait véritablement en présence d'une reformation in pejus dès lors que, à l'époque, la recourante avait eu connaissance des conclusions des intimés au recours et avait pu se déterminer à leur propos (consid. 5).Recours au TF admis par arrêt du 3 septembre 2015 (1C_16/2015).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.11.2014 FO.2014.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 novembre 2014
Composition
M. François Kart,
président
;
MM. Antoine Thélin et Antoine
Rochat, assesseurs.
Recourante
X.________ SA,
représentée par Me Raymond DIDISHEIM, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service des
communes et du logement,
Division logement,
Autorité concernée
Division logement,
Service du logement et des gérances,
Objet
droit public du logement
Recours X.________ SA c/ décisions du
Département des institutions et de la sécurité du 10 mars 2014 (refus
d'autoriser la vente de 3 logements sis dans l'immeuble av. ******** à
Lausanne)
Vu les faits suivants
A.
Par acte de vente à terme conditionnelle du 15
septembre 2008, Y.________ a vendu à la Société Z.________ SA quatre immeubles
situés sur les parcelles nos  1********, 2********, 3******** et 4******** de
la Commune de Lausanne pour un prix global de 13'400'000 francs. La parcelle no
2********, sise à l’Avenue ********, a une surface de 913 m
2
. Elle supporte un immeuble construit
en 1911 (No ECA 5********, ci-après : l’immeuble ********) qui comprend onze
appartements et deux surfaces commerciales.
B.
Le 1
er
décembre 2008, Z.________ SA a
déposé auprès du Service de l’économie, du logement et du tourisme de l’Etat de
Vaud (ci-après: SELT; actuellement : Service des communes et du logement)
une demande de principe au sujet de la possibilité de constituer en propriété
par étages (PPE) les quatre immeubles qu’elle avait acquis. Par courrier du 4
février 2009, ledit service a, s’agissant de l’immeuble ********, formulé un
avis négatif en ce qui concernait la possibilité de vendre le logement existant
de deux pièces, celui de quatre pièces et les quatre logements de cinq pièces
au motif que le loyer net calculé selon la méthode dite « objective »
correspondait encore aux besoins prépondérants de la population lausannoise de
telle sorte que l’aliénation de ces logements ne pouvait pas être autorisée en
application  de l’art. 4 al. 1 let. a de la loi du 11 décembre 1989 concernant
l’aliénation des appartements loués (LAAL ; RSV 840.13). Par contre, le
SELT a admis que les quatre logements de 6 pièces pourraient être vendus compte
tenu de leur loyer objectif. Il précisait qu’il statuerait au cas par cas sur
chaque requête individuelle qui lui serait soumise, chaque requête devant faire
l’objet d’un préavis motivé du Service du logement communal.
C.
Le 19 décembre 2008, Z.________ SA a modifié sa
raison sociale, devenant X.________ SA.
D.
Par acte du 29 octobre 2010, X.________ SA a
constitué l’immeuble ******** en propriété par étages (ci-après : PPE) de
13 lots.
E.
Le 16 juin 2011, X.________ SA a déposé une
demande d’autorisation d’aliéner l’appartement correspondant au lot no 8 de 6
pièces (+ réduit) situé au 2
ème
étage de l’immeuble ********. La
demande mentionnait une surface de 180 m
2
et un loyer net versé par les locataires A.A.________ et A.B.________
de 1'800 fr. par mois.  Le 20 juin 2011, le Service du logement et des gérances
de la Commune de Lausanne (ci-après : SLOG) a rendu un préavis positif,
considérant que du point de vue qualitatif cet appartement n’appartenait pas à
la catégorie à pénurie en raison de ses qualités intrinsèques et du loyer
objectif élevé estimé par le SELT.
Par décision du 28 juin 2011, le
SELT a accordé l’autorisation sollicitée sur la base de l’art. 4 al. 1 let. a LAAL.
A l’appui de sa décision, il faisait valoir en substance que le loyer objectif
estimé à 3'087.- net par mois excédait de près de 20% celui que la commune de
Lausanne considérait, selon ses propres statistiques, comme répondant aux
besoins de la population susceptible d’occuper un tel appartement de six pièces
et que les caractéristiques hors-norme de ce logement avaient été confirmées
par une inspection locale du groupe d’immeubles en cause en septembre 2010. En
outre, s’agissant d’un logement qui n’entrait pas dans une catégorie où sévit
la pénurie, il n’y avait pas lieu d’assortir l’autorisation de conditions, les
dispositions du droit fédéral sur le contrat de bail en matière de protection
contre les abus ou les congés étant suffisantes pour préserver les intérêts des
locataires.
Par
l’intermédiaire de leur conseil, A.B.________ et A.A.________ ont déposé le 15
août 2011 auprès du SELT une demande de reconsidération de sa décision du 28
juin 2011 au motif que celle-ci se fondait sur une surface habitable erronée et
que l’autorité n’avait pas visité l’appartement avant de rendre sa décision. La
requête relevait que le loyer actuel était conforme à l’état de l’immeuble et à
sa vétusté. En outre, même le loyer objectif fixé par le SELT répondait aux
besoins de la population s’agissant d’un logement de 6 pièces. Il était
également précisé que les lacunes dont étaient entachés tant la décision du 28
juin 2011 que le préavis communal avaient pu être constatées par les
représentants du SELT et le SLOG lors d’une visite effectuée le 4 août 2011.
Le SELT étant entré en matière sur
la demande de reconsidération, X.________ SA a déposé le 8 septembre 2011 une
nouvelle demande d’autorisation de vendre l’appartement en cause mentionnant
une surface de 161 m
2
. Le SELT a alors établi un nouveau rapport technique le 30 septembre
2011, dont il résulte notamment que l’appartement a une surface nette de 163.30
m
2
(y compris la
moitié de la surface du balcon), qu’il a en réalité la typologie d’un
appartement de 5 pièces (l’une des pièces ayant une surface insuffisante pour
qu’elle puisse être considérée comme habitable) et que le loyer objectif
mensuel peut être estimé à 2'650.- francs.
Le 17 novembre 2011, sur la base
des nouvelles données du rapport technique du SELT, la Municipalité de Lausanne
a rendu un préavis négatif, faisant valoir que le logement en question
appartenait à la catégorie où sévit la pénurie tant du point de vue quantitatif
que qualitatif. Le préavis relevait que si compte tenu de son volume, des
spécificités intrinsèques de l’appartement et du standing général du bâtiment
on était en présence d’un objet particulier, l’immeuble n’avait pas subi de
travaux. Ainsi, avec des rénovations douces, le logement continuerait, en tout
cas par son loyer et par sa taille, à correspondre à ceux qui sont les plus
recherchés par la grande majorité des familles lausannoises avec enfants.
Dans une nouvelle décision du 13
décembre 2011, le SELT a accordé l’autorisation sollicitée aux conditions
suivantes :
1.
Le prix de vente de cet appartement ne devra pas
excéder le montant CHF 680'000.- (non compris les frais de notaire) tel que
résultant de l’analyse du SELT. Une copie de l’acte de vente définitif sera
produite audit service, pour contrôle de cette condition.
2.
Cet appartement de 5,5 pièces devra être
maintenu en location pour une durée minimale de cinq ans à compter de l’entrée
en force de la présente autorisation.
3.
Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement
fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative, en ce sens  qu’en cas
de départ des locataires actuels durant la période de cinq ans fixée sous
chiffre 2 et de conclusion d’un nouveau bail, le loyer fera l’objet d’un
contrôle préalable par le Service de l’économie, du logement et du tourisme. Le
loyer maximum sera contrôlé par notre autorité sur la base d’une juste
rentabilisation de l’investissement consenti par le propriétaire pour l’achat
de ce feuillet.
4.
Dans tous les cas, le bail à loyer à conclure
avec le nouveau locataire devra être produit au Service de l’économie, du
logement et du tourisme.
5.
L’autorisation pourra être révoquée en
application de l’art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de l’octroi de
la présente autorisation ne sont pas respectées.
La décision du SELT relevait
que la surface de l’appartement
intra muros
s’élevait à environ 151 m
2
(la surface retenue précédemment
comprenait la section des murs intérieurs) et que, compte tenu d’un loyer
objectif estimé entre 2'656 et 2'691 fr. par mois, l’appartement se situait
dans une catégorie répondant aux besoins de la population lausannoise. Elle
retenait en outre que l’acquéreur entendait maintenir l’appartement durablement
en location, de sorte qu’il existait des circonstances commandant que
l’autorisation soit délivrée en application de l’art. 4 al. 2 LAAL. Pour ce qui
était des conditions dont l’autorisation était assortie, le SELT relevait qu’il
convenait de s’assurer que l’aliénation ne se fasse pas à des conditions qui
seraient contraires au but de la LAAL. A cet égard, il relevait que les charges
mensuelles théoriques découlant d’une acquisition pour le prix proposé à la
vente de 1'050'000 fr., selon un financement immobilier standard, seraient de
3'915 fr., soit un niveau ne permettant pas de maintenir cet appartement dans
un catégorie de prix répondant encore aux besoins prépondérants de la
population lausannoise.  Sur la base de son analyse technique et en appliquant
la méthode dite « objective »,  le SELT parvenait à la conclusion que
le prix de vente de cet appartement ne devait pas excéder 680'000.- francs.
F.
Le 16 juin 2011, X.________ SA a déposé une
demande d’autorisation d’aliéner l’appartement lot no 9 de 5 pièces situé au 2
ème
étage de l’immeuble ********. Celle-ci mentionnait une surface de 142 m
2
. Le loyer mensuel net versé par les
locataires s’élevait à 2’740 fr. par mois. Il ressortait des documents annexés
à la demande que le bail avait été résilié en 2009 et que suite à la
contestation de ce congé, les parties avaient convenu devant l’autorité de
conciliation d’une prolongation ultime et définitive du bail jusqu’au 31 mars
2011.
Suite à la visite de l’appartement
en cause le 4 août 2011, le SELT a établi un rapport technique le 30 septembre
2011, dont il ressortait notamment que l’appartement avait en réalité la
typologie d’un 4 pièces (l’une des pièces ayant une surface insuffisante pour
qu’elle puisse être considérée comme habitable) et que le loyer objectif
mensuel pouvait être estimé à 2'331.- francs.
Le 17 novembre 2011, la
Municipalité de Lausanne a rendu un préavis négatif quant à la vente de
l’appartement en question. Elle relevait en particulier que si le volume et les
spécificités intrinsèques de l’appartement, de même que le standing général du
bâtiment, en faisait un objet particulier, ce logement correspondait à ceux qui
étaient les plus recherchés par la grande majorité des familles lausannoises
avec enfants, même s’il avait subi des travaux de rénovations dont le
changement complet de la cuisine, ce qui avait entraîné une hausse de loyer.
Par décision du 13 décembre 2011,
le SELT a accordé l’autorisation sollicitée aux conditions suivantes :
1.
Le prix de vente de cet appartement ne devra pas
excéder le montant CHF 590'000.- (non compris les frais de notaire) tel que
résultant de l’analyse du SELT. Une copie de l’acte de vente définitif sera
produite audit service, pour contrôle de cette condition.
2.
Cet appartement de 5,5 pièces devra être
maintenu en location pour une durée minimale de cinq ans à compter de l’entrée
en force de la présente autorisation.
3.
Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement
fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative, en ce sens que son
loyer lors de sa remise sur le marché ne devra pas excéder CHF 2'331.- /mois
net (arrondi à CHF 2'350.-/mois) tel que résultant de l’analyse du SELT.
4.
Le bail à loyer à conclure avec le nouveau
locataire devra être produit au Service de l’économie, du logement et du
tourisme.
5.
L’autorisation pourra être révoquée en
application de l’art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de l’octroi de
la présente autorisation ne sont pas respectées.
Dans sa décision, le SELT relevait
que l’appartement était un 5,5 pièces de 143,3 m
2
et que le loyer objectif estimé entre 2’273 et 2’331 fr. par mois
le situait dans une catégorie répondant aux besoins de la population
lausannoise. Dès lors que l’acquéreur du logement entendait le maintenir en
location, il existait des circonstances commandant la délivrance de
l’autorisation au sens de l’art. 4 al. 2 LAAL. Pour ce qui était des conditions
dont l’autorisation était assortie, le SELT relevait qu’il convenait de
s’assurer que l’aliénation ne se fasse pas à des conditions qui seraient
contraires au but de la LAAL. A cet égard, il relevait que les charges
mensuelles théoriques découlant d’une acquisition pour le prix proposé à la
vente de 900'000 fr., selon un financement immobilier standard, seraient de
3'356 fr., soit un niveau ne permettant pas de maintenir cet appartement dans
un catégorie de prix répondant encore aux besoins prépondérants de la
population lausannoise. Sur la base de son analyse technique et en appliquant
la méthode dite «  de la valeur objective »,  SELT parvenait à la
conclusion que le prix de vente de cet appartement ne devrait pas excéder
590'000.- francs.
G.
Le 15 juillet 2011, X.________ SA a déposé une
demande d’autorisation d’aliéner l’appartement de six pièces situé au rez
supérieur de l’immeuble ******** (lot no 5). La demande mentionnait une surface
de 160 m
2
. Le loyer
mensuel net versé par les locataires s’élevait à 2’000 fr. par mois.
Suite à la visite de l’appartement
en cause le 4 août 2011 et sur la base des plans précis de ce dernier, le SELT
a établi un rapport technique le 30 septembre 2011, dont il ressortait que
l’appartement en cause avait en réalité une surface de 165.30 m
2
(y compris ½ de la surface du
balcon) et la typologie d’un appartement de cinq pièces (l’une des pièces ayant
une surface insuffisante pour qu’elle puisse être considérée comme habitable)
et que le loyer objectif mensuel pouvait être estimé à 2'688.- francs.
Le 17 novembre 2011, la
Municipalité de Lausanne a rendu un préavis négatif quant à la vente de
l’appartement en question. Elle relevait en particulier que si, compte tenu de
son volume, des spécificités intrinsèques de l’appartement et du standing
général du bâtiment on était en présence d’un objet particulier, l’immeuble n’avait
pas subi de travaux. Ainsi, avec des rénovations douces, le logement
continuerait, en tout cas par son loyer et par sa taille, à correspondre à ceux
qui sont les plus recherchés par la grande majorité des familles lausannoises
avec enfants.
Par courriel du 12 décembre 2012,
Me Jean-Luc Marti, notaire mandaté par X.________ SA, a informé le SELT que
l’appartement en cause était désormais vacant et que les acquéreurs achetaient
l’appartement en cause à titre d’investissement afin de le louer.
Par décision du 13 décembre 2011,
le SELT a accordé l’autorisation sollicitée aux conditions suivantes :
1.
Le prix de vente de cet appartement ne devra pas
excéder le montant CHF 680'000.- (non compris les frais de notaire) tel que
résultant de l’analyse du SELT. Une copie de l’acte de vente définitif sera
produite audit service, pour contrôle de cette condition.
2.
Cet appartement de 5,5 pièces devra être
maintenu en location pour une durée minimale de cinq ans à compter de l’entrée
en force de la présente autorisation.
3.
Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement
fera l’objet d’une mesure de surveillance administrative, en ce sens que son
loyer lors de sa remise sur le marché ne devra pas excéder CHF 2'688.- /mois
net (arrondi à CHF 2'700.-/mois) tel que résultant de l’analyse du SELT.
4.
Le bail à loyer à conclure avec le nouveau
locataire devra être produit au Service de l’économie, du logement et du
tourisme.
5.
L’autorisation pourra être révoquée en
application de l’art. 9 de la loi si les conditions fixées lors de l’octroi de
la présente autorisation ne sont pas respectées.
Dans sa décision, le SELT relevait
en premier lieu que son accord de principe du 4 février 2009 était fondé sur
des données erronées et avait été donné sous réserve d’un examen au cas par
cas. Le SELT relevait que l’appartement était un 5,5 pièces de 143,3 m
2
, et que le loyer objectif estimé
entre 2’404 et 2’688 fr. par mois faisait que ce logement se situait dans une
catégorie répondant aux besoins de la population lausannoise. Dès lors que l’acquéreur
du logement souhaitait l’acheter à titre de placement et entendait par
conséquent le maintenir en location, il existait des circonstances commandant
la délivrance de l’autorisation au sens de l’art. 4 al. 2 LAAL. Pour ce qui
était des conditions dont l’autorisation était assortie, le SELT relevait qu’il
convenait de s’assurer que l’aliénation ne se fasse pas à des conditions qui
seraient contraires au but de la LAAL. A cet égard, il relevait que les charges
mensuelles théoriques découlant d’une acquisition pour le prix proposé à la
vente de 1’390'000 fr., selon un financement immobilier standard seraient de
5183 fr., soit un niveau ne permettant pas de maintenir cet appartement dans un
catégorie de prix répondant encore aux besoins prépondérants de la population
lausannoise. Sur la base de son analyse technique et en appliquant la méthode
dite «  de la valeur objective », le SELT parvenait à la conclusion
que le prix de vente de cet appartement ne devait pas excéder CHF 680'000.-
francs.
H.
Par acte du 26 janvier 2012, X.________ SA a
recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : CDAP) contre les trois décisions précitées (cf. ci-dessus let.
E, F et G), en concluant à leur réforme en ce sens que les autorisations
sollicitées soient accordées principalement sans restrictions et
subsidiairement sans aucune restriction concernant les prix de vente, les
décisions étant maintenues pour le surplus. L’Association suisse des
locataires, section Vaud (ci-après : ASLOCA-VAUD) et A.B.________ et A.A.________
ont conjointement déposé des observations le 29 mars 2012 en qualité de tiers
intéressés. Ils ont conclu principalement au rejet du recours et à la réforme
de la décision attaquée en ce sens que les autorisations de vendre les trois
appartements sont annulées. L'autorité intimée et le SLOG ont conclu au rejet
du recours. Il ressort notamment du procès-verbal de l'audience tenue 11
juillet 2012 avec inspection locale que le logement correspondant au lot 9 est
un 4 pièces (4,5 pièces) et non pas un 5 pièces dès lors qu'il comprend une
pièce non habitable.
Par arrêt du 10 octobre 2012
(FO.2012.0005), la CDAP a partiellement admis le recours, partiellement admis
les conclusions formulées par l'ASLOCA-VAUD et A.B.________ et A.A.________ ,
annulé les trois décisions attaquées et a retourné le dossier à l'autorité
intimée pour nouvel examen et nouvelle décision au sens des considérants. Dans
son arrêt, le tribunal a notamment constaté qu’un refus pur et simple
d’autoriser l’aliénation d’un appartement appartenant à une catégorie où sévit
la pénurie n’était pas admissible sous l’angle de la garantie de la propriété
en relation avec le principe de la proportionnalité si la vente pouvait être
autorisée moyennant le respect de conditions permettant de garantir que le but
visé par la loi sera respecté. Pour ce qui était des conditions auxquelles les
autorisations d’aliéner litigieuses avaient été soumises, le tribunal
constatait au surplus, en se référant à un arrêt qui avait été rendu peu de
temps auparavant et qui avait fait l’objet d'une procédure de coordination
entre les juges de la CDAP, que la fixation d’un prix de vente maximal en
relation avec une autorisation d’aliéner en application de l’art. 4 al. 2 LAAL
ne reposait sur une base légale suffisante et n'était par conséquent pas
admissible. Compte tenu de la suppression de la condition relative au montant
maximal du prix de vente, se posait la question de savoir
si le but poursuivi par la LAAL - à savoir la préservation du parc
locatif soumis à pénurie impliquant en l'espèce le maintien à long terme des
loyers des logements considérés à des prix correspondant aux besoins
prépondérants de la population lausannoise - était suffisamment garanti par la
seule condition qui demeurait, soit
l’exigence que les
logements soient maintenu en location pendant une durée de 5 ans avec une
mesure de surveillance administrative du loyer pendant cette période. Cette
question n’ayant pas été examinée par l’autorité intimée, le tribunal a annulé
la décision attaquée et lui a retourné le dossier afin qu’elle vérifie si les
autorisations pouvaient être délivrées avec cette seule condition ou si elles
devaient être purement et simplement refusées. Il était notamment demandé à
l’autorité intimée d’examiner s’il existait un risque que des augmentations de
loyer interviennent à l’issue du délai de contrôle de 5 ans ayant pour
conséquence que les logements concernés ne soient plus accessibles de par leur
prix à une majorité de la population ou si, à l'inverse, ce risque pouvait être
écarté compte tenu des mécanismes prévus par le droit du bail.
I.
Suite à l'arrêt FO 2012.0005, l'autorité intimée
a repris
ab initio
l'examen des trois requêtes. Dans ce cadre, elle a
notamment demandé un nouveau préavis à la Commune de Lausanne. Le 16 décembre
2013, la Municipalité de Lausanne a émis un préavis négatif. A l'issue de son
examen, l'autorité intimée a considéré que la requérante n'avait pas démontré
l'existence de circonstances économiques, financières ou autres "commandant"
la délivrance d'une autorisation en application de l'art. 4 al. 2 LAAL et que
l'intérêt général à la préservation d'un parc locatif répondant, de manière
générale et durable, aux besoins prépondérants de la population devait
l'emporter sur les intérêts privés de la société propriétaire à se dessaisir
d'un bien immobilier. Elle a également considéré que la seule condition
relative à un contrôle administratif du loyer pendant cinq ans n'était pas
suffisante pour garantir l'objectif visé par la LAAL. Dans trois décisions
datées du 10 mars 2014, le Service des communes et du logement a par conséquent
refusé les autorisations requises.
J.
Par acte du 9 avril 2014, X.________ SA a
recouru contre ces trois décisions auprès de la CDAP. Elle conclut principalement
à leur réforme en ce sens que les autorisations d'aliéner les trois
appartements sont accordées, subordonnées exclusivement à un contrôle des
loyers fixés pendant une durée de 5 ans, subsidiairement à ce qu'elle soit
interpellée sur le point de savoir si elle entend maintenir ses recours du 26
janvier 2012 dirigés contre les décisions du SELT du 13 décembre 2011 relatives
aux trois mêmes appartements et, plus subsidiairement, à leur annulation. Le
Service des communes et du logement a déposé sa réponse et son dossier le 22
mai 2014. Il conclut au rejet du recours. Le SLOG n'a pas déposé de déterminations
dans le délai imparti. Par courrier du 23 juin 2014, le conseil commun de
l'ASLOCA-VAUD et de A.B.________ et A.A.________ a indiqué que ses mandants ne
souhaitaient pas intervenir dans la procédure et prendre de conclusion. La
recourante a déposé des observations complémentaires le 8 août 2014. L'autorité
intimée en a fait de même le 2 septembre 2014. La recourante a déposé
spontanément des déterminations le 18 septembre 2014, sur lesquelles l'autorité
intimée s'est déterminée le 3 octobre 2014.
Considérant en droit
1.
A la suite de l'arrêt FO.2012.0005, le Service
des communes et du logement a repris
ab initio
l'examen des trois
requêtes et a demandé à la requérante d'établir l'existence de circonstances
économiques, financières ou autres "commandant" la délivrance des
autorisations au sens de l'art. 4 al. 2 LAAL. La recourante conteste cette
manière de procéder en faisant valoir que l'autorité intimée s'est écartée de
ce qui lui était demandé dans l'arrêt en question.
Avec la recourante, il faut relever
que l'examen demandé à l'autorité intimée par l'arrêt FO.2012.0005 était
clairement circonscrit à la question de savoir si
le
but poursuivi par la LAAL - à savoir la préservation du parc locatif soumis à
pénurie, ce qui implique le maintien à long terme des loyers des logements
considérés à des prix correspondant aux besoins prépondérants de la population
lausannoise - était suffisamment garanti par la seule
exigence
que les logements soient maintenus en location pendant une durée de 5 ans avec
une mesure de surveillance administrative des loyers pendant cette période. C'est
par conséquent à tort que le Service des communes et du logement a repris
ab
initio
l'examen des trois requêtes en demandant à  la recourante d'établir l'existence
de circonstances susceptibles de "commander" la délivrance d'une
autorisation en application de l'art. 4 al. 2 LAAL. Il convient de relever que
l'autorité intimée n'avait pas formulé de telles exigences dans le cadre de la
procédure initiale. A l'époque, elle s'était en effet contentée de soumettre la
délivrance des autorisations à certaines conditions (fixation d'un prix de
vente maximal, maintien en location et contrôle du loyer pendant 5 ans). Elle
avait ainsi apparemment considéré que ces conditions étaient suffisantes pour
garantir l'objectif visé par la loi, ceci sans examiner s'il y avait des
circonstances particulières chez la venderesse ou l'acheteur qui commandaient la
délivrance des autorisations.
2.
Vu ce qui précède, on se limitera ci-après à
l'examen de la question de savoir si le but poursuivi par la loi - à savoir la
préservation du parc locatif soumis à pénurie - est suffisamment garanti par la
seule exigence que les logements soient maintenus en location pendant une durée
de 5 ans avec une mesure de surveillance administrative des loyers pendant
cette période, ceci sans fixation d'un prix de vente maximal. La recourante
soutient que tel est cas en faisant  valoir que les mécanismes prévus par le
droit du bail, soit essentiellement les art. 269 et 270 CO, sont suffisants. Elle
se fonde plus particulièrement sur le fait que l'art. 269 CO prévoit qu'un
loyer est considéré comme abusif lorsqu'il résulte d'un prix d'achat
manifestement exagéré. Elle cite des avis de doctrine dont il ressort que le
législateur a précisément voulu, par cette disposition, éviter que le bailleur
puisse transférer sur le locataire les conséquences financières d'une
acquisition effectuée à un prix trop élevé, le prix d'achat manifestement
excessif étant ramené dans cette hypothèse à la valeur de l'immeuble qui
apparaît "normale" L'autorité intimée conteste cette appréciation.
S'agissant de l'art. 269 CO, elle relève qu'il s'agit de vérifier si, en
fonction d'un loyer fondé sur les coûts (en l'espèce le prix d'achat), le
propriétaire tire un rendement suffisant de ses fonds propres. Selon l'autorité
intimée, l'opération envisagée est manifestement spéculative et aura
inévitablement pour conséquence, à terme, de soustraire les appartements en
cause du marché locatif susceptible de répondre aux besoins prépondérants de la
population. Elle souligne que la période de contrôle du loyer est très brève.
Elle fait également valoir que les mécanismes des art. 269 ss CO ne
s'appliquent pas d'office, mais uniquement sur requête, et qu'il y aurait très
peu de contestations.
3.
a) Dans le contrat de bail, le montant du loyer
peut être fixé selon deux méthodes dites "relative" ou
"absolue". La méthode de calcul absolue permet d'établir de manière
générale le loyer admissible d'un objet donné; la méthode relative,
l'admissibilité d'une modification unilatérale du contrat de bail (ATF 120 II
302 consid. 6b).
Un loyer fixé conventionnellement
(soit notamment le loyer initial) est en principe contrôlé selon la méthode
absolue (ATF 120 II 302 consid. 6b). Celle-ci sert à vérifier concrètement que
le loyer ne procure pas un rendement excessif au bailleur (ATF 123 III 171
consid. 6a). Dans cette méthode, c'est le loyer lui-même, sans égard aux
stipulations contractuelles, ni à son évolution dans le temps, qui est contrôlé
sur la base de la situation financière de l'immeuble à un moment donné, alors
que, dans la méthode relative, il s'agit d'examiner uniquement si une modification
du loyer est compatible avec la volonté exprimée antérieurement par celui qui
réclame (ATF 123 III 171 consid. 6a; arrêt TF 4C.285/2005 du 18 janvier 2006
consid.2.4). La méthode relative, qui s'applique notamment en cas
d'augmentation du loyer par le bailleur en cours de bail,  protège la confiance
que chacune des parties au contrat de bail peut déduire du comportement que son
cocontractant a eu lors de ses actes juridiques antérieurs. Ainsi, notamment, le
locataire peut partir du principe que le loyer convenu initialement ou adapté
ultérieurement procure au bailleur un rendement suffisant, à moins que celui-ci
n'ait émis de manière expresse une réserve adéquate quant à l'insuffisance du
rendement (ATF 120 II 302 consid. 6b).
Le rendement net d'un immeuble
résulte du rapport existant entre les fonds propres investis par le
propriétaire et le loyer, après déduction des charges d'exploitation et des
intérêts débiteurs sur les capitaux empruntés (ATF 123 III 171). Pour
déterminer le montant des fonds propres investis, il faut partir du coût de
revient effectif de l'immeuble, à moins que son prix d'achat ne soit
manifestement surfait, et en soustraire le montant des fonds étrangers (arrêt
TF 4C.285/2005 du 18 janvier 2006 consid.2.4).
b)  En l'espèce, lorsque les autorisations
initiales ont été délivrées le 13 décembre 2011, deux des trois appartements
concernés étaient inoccupés. Outre la fixation d'un prix de vente maximal,
l'autorisation était subordonnée à une obligation de maintien en location de 5
ans et à une mesure de surveillance administrative durant cette période en ce
sens que le loyer lors de la remise sur le marché ne devait pas excéder un
certain montant
correspondant encore aux besoins
prépondérants de la population lausannoise. Pour ce qui est du troisième
logement, occupé par des locataires, la décision initiale mentionnait,
outre la fixation d'un prix de vente maximal et obligation de
maintien en location de 5 ans, une mesure de surveillance administrative durant
cette période en ce sens qu'en cas de départ des locataires actuels et de
conclusion d'un nouveau bail, le loyer devait faire l'objet d'un contrôle par
l'autorité administrative, le loyer maximum étant contrôlé sur la base d'une
juste rentabilisation de l'investissement consenti par le propriétaire pour
l'achat de ce logement.
Il se pose la question de savoir si,
dans l'hypothèse où les autorisations d'aliéner devait être délivrées avec
comme seule exigence la surveillance administrative du montant du loyer durant
5 ans, le propriétaire pourra à l'issue de ce délai de 5 ans augmenter les
loyers en application de la méthode absolue, ce qui serait susceptible
d'entraîner des hausses de loyer significatives dès lors qu'aucune limite n'est
fixée en ce qui concerne le prix de vente. On ne saurait écarter d'emblée que
cette possibilité soit offerte au propriétaire. En effet, si le bailleur ne
devrait en principe invoquer que des critères relatifs à l'appui d'une hausse
de loyer, la jurisprudence admet exceptionnellement qu'il se prévale directement
d'un facteur absolu pour examiner une majoration unilatérale du loyer et que le
juge applique par conséquent la méthode absolue. Selon le Tribunal fédéral,
l'application de cette méthode est notamment possible lors de la sortie d'un
immeuble du contrôle cantonal des loyers
(ATF 123 III
171; ATF 117 II 77). Le
Tribunal fédéral
justifie cette exception, entre autre, par le fait que la fixation
du loyer par l'autorité administrative compétente n'est pas de nature à
éveiller chez le locataire la confiance propre à la méthode relative, quant au
caractère suffisant du dernier loyer payé (ATF 123 III 171 consid. 6a). En
l'espèce, il apparaît également que le nouveau propriétaire pourrait justifier
l'utilisation de la méthode absolue pour fixer les loyers après la période de
contrôle par l'administration en  faisant valoir qu'il s'agit du premier loyer
fixé conventionnellement entre les parties.
c) Vu ce qui précède, on ne saurait
exclure que, en l'absence d'une condition relative au prix de vente maximal, la
seule surveillance administrative des loyers des trois appartements concernés
durant 5 ans aboutisse dès l'échéance de cette période à une hausse des loyers,
justifiée par le prix d'acquisition des logements, qui aura pour conséquence
qu'ils ne
correspondront plus aux besoins prépondérants
de la population lausannoise. S'agissant de l'appartement actuellement occupé
par des locataires (lot 8), une telle hausse pourrait même intervenir durant la
période de contrôle si on applique la décision initiale rendue par le SELT le
13 décembre 2011 puisque celle-ci prévoit que, en cas de départ des locataires
et de conclusion d'un nouveau bail,
le loyer maximum
sera contrôlé sur la base d'une juste rentabilisation de l'investissement
consenti par le propriétaire pour l'achat de ce logement.
Certes, comme le relève la
recourante, un prix d'achat manifestement exagéré ne devrait pas être pris en
compte dans l'application de la méthode absolue. Selon l'art 10 de l'ordonnance
du 19 mai 1990 sur le bail à loyer et le bail à ferme d'habitations et de
locaux commerciaux (OBLF; RS 221.213.11), un prix d'achat est manifestement
exagéré au sens de l'art. 269 CO lorsqu'il dépasse considérablement la valeur
de rendement d'un immeuble calculée sur la base des loyers usuels dans la
localité ou le quartier, pour des objets semblables. La doctrine et une partie
de la jurisprudence reconnaissent communément que le prix de revient est
"manifestement" exagéré lorsqu'il dépasse d'au moins 10 % la valeur
de rendement déterminée selon l'art. 10 OBLF (Le droit suisse du bail à loyer,
Commentaire SVIT p. 478 ch. 22 et les références citées). Dans l'ATF 117 II 77,
le Tribunal fédéral a pour sa part jugé qu'une différence de 11, 4 % entre le
prix d'acquisition et la valeur de rendement calculée sur la base des loyers
dans la localité et le quartier n'est pas manifestement exagérée.
En l'occurrence, compte tenu de
l'augmentation des loyers dans le quartier et dans la commune de Lausanne
constatée ces dernières années, on ne saurait exclure que les prix de vente sur
lesquels la venderesse et l'acheteur se sont mis d'accord (1'390'000 fr. pour
le lot 5, 1'050'000 fr. pour le lot 8 et 900'000 fr. pour le lot 9) ne soient
pas considérés comme manifestement exagérés. Dans ces conditions, ainsi que la
Municipalité de Lausanne l'a mentionné dans son préavis du 16 décembre 2013 -
qui se fondait notamment sur sa connaissance générale de la pénurie qui sévit à
Lausanne et sur ses conséquences en matière d'augmentation générale des loyers
et des prix de vente -  on peut douter que le droit du bail permette de limiter
les hausses de loyer de manière à respecter les objectifs de la LAAL. Partant,
c'est à juste titre que l'autorité intimée, confrontée à l'impossibilité de
fixer un prix de vente maximal, a refusé les autorisations d'aliéner
sollicitées par la recourante.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté et les décisions attaquées être confirmées. Vu le sort du recours,
les frais sont mis à la charge de la recourante, qui n'a pas droit aux dépens
requis.
5.
La recourante conclut subsidiairement à ce
qu'elle soit interpellée sur le point de savoir si elle entend maintenir ses
recours du 26 janvier 2012 dirigés contre les décisions du SELT du 13 décembre
2011 relatives aux trois appartements litigieux.
Dès lors que les recours du 26
janvier 2012 ont abouti à un arrêt qui est aujourd'hui définitif (FO 212.0005
du 10 octobre 2012), il n'est pas possible de donner suite à cette conclusion
subsidiaire puisqu'un retrait des recours n'aurait pas d'incidence sur cet
arrêt. Cela étant, il ressort la jurisprudence de la CDAP que lorsque le droit
positif autorise l'autorité de recours à procéder à une "
reformatio in
pejus
" – ce qui est désormais le cas en vertu des art. 99 et 89 al. 2
LPA-VD  – les intimés au recours ont la faculté de prendre des conclusions
tendant à la modification de la décision attaquée en défaveur du recourant sans
avoir à déposer eux-mêmes un recours, le résultat sur le plan procédural étant
dès lors similaire à celui du recours joint (cf. arrêts AC.2011.0085 du 1
er
février 2012 consid. 5a ; AC.2009.0035 du 31 août 2010 consid. 4). Dans la
procédure qui avait abouti à l'arrêt FO.2012.0005, les intimés ASLOCA-VAUD et A.B.________
et A.A.________ avaient ainsi pris le 29 mars 2012 des conclusions susceptibles
d'aboutir à une
reformatio in pejus
des décisions qui avaient été
rendues le 13 décembre 2012. La recourante avait eu l'occasion de se déterminer
sur ces conclusions puisqu'elle avait déposé des observations complémentaires
le 30 mai 2012. Son droit d'être entendu sur ce point avait par conséquent été
respecté. Vu la jurisprudence rappelée ci-dessus, la recourante savait que le
tribunal allait statuer sur les conclusions prise par l' ASLOCA-VAUD et par A.B.________
et A.A.________ et que leur admission, totale ou partielle, était susceptible
d'entraîner une
reformatio in pejus
des décisions attaquées. Elle avait
dès lors la possibilité de retirer son recours pour éviter une telle
conséquence. En cela, sa situation différait de celle où le tribunal envisage
une
reformatio in pejus
de la décision objet du recours sans qu'aucune
conclusion n'ait été prise dans ce sens, hypothèse qui implique effectivement
que le recourant soit informé afin qu'il puisse se déterminer, notamment sur le
maintien de son recours.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté.
II.
Les décisions du Service des communes et du
logement du 10 mars 2014 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de X.________ SA.
IV.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 26 novembre 2014
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.