vd_omni · FO.2008.0019 · 2009-02-03 · fr

X.________ S.A., Y.________ S.A./Service de l'économie, du logement et du tourisme, A.________, Office communal du logement | Le but et la systématique de la LAAL commandent que des conditions telles que le maintien pendant une certaine durée d'un appartement sur le marché locatif ou la surveillance des loyers puissent être prévues. Ces conditions respectent le principe de la légalité. Cela étant, en contraignant les recourants à maintenir leur bien immobilier en location pendant une période de dix ans, l'autorité intimée a violé le principe de proportionnalité. Une durée de cinq ans aurait en effet suffi à sauvegarder l'intérêt public poursuivi. Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.02.2009 FO.2008.0019

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 février 2009
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
MM. Antoine
Rochat et Laurent Merz, assesseurs; Mme Caroline Rohrbasser, greffière.
Recourantes
1.
X.________ S.A.,
à ********, représentée par Raymond DIDISHEIM, Avocat, à Lausanne;
2.
Y.________ S.A.,
à ********, représentée par Raymond DIDISHEIM, Avocat, à Lausanne
.
Autorité intimée
Service de
l'économie, du logement et du tourisme.
Autorité concernée
Office communal du
logement.
Tiers intéressé
A.________,
à Territet
.
Objet
Droit public du logement;
Recours X.________ S.A. et consorts c/
décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 23 juillet
2008 accordant l'autorisation d'aliéner un appartement sous conditions au
n° 4 du chemin Z.________ à Montreux.
Vu les faits suivants
A.
Les sociétés anonymes X.________ et Y.________
(ci-après: X.________ SA et Y.________ SA) sont propriétaires en main commune
de l'immeuble n° 1******** construit en 1900 et sis sur la commune de
Montreux, soit un appartement comprenant 2,5 pièces réparties sur une
surface de 42 m2 situé à l'entresol de la "Résidence Z.________"
sise 4, chemin Z.________ à 2********. Cet immeuble est soumis au régime de la
propriété par étages depuis le 30 mai 1995.
M. A.________ loue cet
appartement depuis le 1
er
octobre 1981 pour un loyer mensuel de
350 fr. charges non comprises. Le loyer mensuel a été augmenté à
630 fr. dès le 1
er
septembre 1995. D'entente avec le
bailleur, cet appartement a été occupé par ses parents, puis par sa mère seule.
B.
Le 9 mai 2008, X.________ SA et Y.________
SA ont demandé au Service de l'économie, du logement et du tourisme (ci-après:
SELT) l'autorisation de vendre cet appartement à Mme B.________ pour un
prix de 150'000 francs.
C.
Le 23 juillet 2008, le SELT a rendu une
décision dont le dispositif est le suivant:
"Le Service de l'économie, du logement
et du tourisme
accorde
l'autorisation sollicitée, aux
conditions
impératives
suivantes:
1.  La vente est autorisée pour le prix de 150'000 fr. Une
copie de l'acte de vente devra être transmise au Service de l'économie, du logement
et du tourisme.
2.  Cet appartement de 2,5 pièces devra être maintenu en
location pour une durée de dix ans à compter de l'entrée en force de la
présente décision, soit une période analogue à celle prévue à l'art. 4
al. 3 LDTR. Durant ce laps de temps, le loyer de ce logement fera l'objet
d'une mesure de surveillance administrative.
3.  En cas de changement de locataire, le nouveau loyer prévu devra
être soumis au Service de l'économie, du logement et du tourisme avant
notification.
4.  L'autorisation pourra être révoquée en application de
l'art. 9 de la loi si l'une ou l'autre des conditions fixées à l'octroi de
la présente autorisation n'est pas respectée.
Le vendeur ou son mandataire devra
expressément attirer l'attention de l'acquéreur sur l'existence de la condition
qui précède.
(…)
D.
X.________ SA et Y.________ SA ont recouru
contre cette décision en concluant à sa réformation en ce sens que les
conditions énoncées sous chiffres 2 à 4 de la décision soient déclarées nulles,
subsidiairement annulées.
Le SELT et M. A.________ ont
conclu au rejet du recours.
A l'occasion d'un second échange
d'écritures, X.________ SA, Y.________ SA et le SELT ont confirmé leur
position.
E.
La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, dont la composition a été communiquée aux parties par lettre
du 7 janvier 2009, a statué par voie de circulation.
F.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant
en droit
1.
Les recourantes estiment que les deux premières
conditions incriminées portent atteinte à la garantie de la propriété. En
particulier, elles sont d'avis que cette atteinte ne repose pas sur une base
légale valable, l'art. 4 al. 3 de la loi du 11 décembre 1989
concernant l'aliénation d'appartements loués (LAAL; RSV 840.13)
n'autorisant pas l'autorité intimée à subordonner l'autorisation au maintien en
location de l'appartement pendant une durée de dix ans ainsi qu'au contrôle du
nouveau loyer en cas de changement de locataire.
a) Le droit de
propriété est garanti par l'art. 26 al. 1 de la
Constitution fédér
ale (
Cst.;
RS 101
)
et l'art. 25 al. 1 de la
Constitution du
Canton de Vaud
(
Cst.
VD
; RSV 101.01
).
Cette garantie protège en premier lieu les droits
patrimoniaux du propriétaire,
à savoir
sa faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'
aliéner
. Elle
n'est toutefois pas absolue, d
es restrictions
étan
t
admises
à condition qu'
elles
reposent
sur une base légale, soien
t justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le princi
pe de la proportionnalité (art.
36
al. 1 à 3 Cst. et 38 al.
1 à 3 Cst.
VD;
ATF 130 I 360 consid. 1.2 p. 362; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I 219
consid.
2a p. 221 et les arrêts cités).
Les exigences de la légalité dépendent notamment de la gravité de
la restriction de la liberté fondamentale. Ainsi, les restrictions graves
nécessitent
une base légale claire et nett
e prévue dans une lo
i
formelle que le Tribunal fédéral peut revoir avec un plein pouvoir
de cognition (ATF
123 I 296 consid. 3 p. 303;
119 Ia 362 traduit in JT 1995 I p. 432 consid. 3
p. 433; Andreas Auer / Giorgio Malinverni / Michel Hotteli
e
r, Droit constitutionnel suisse, Berne
2000, vol. 2 p. 90).
Notion juridique
indéterminée, la gravité de l'atteinte s'apprécie de cas en cas.
Le Tribunal fédéral a cependant jugé qu'une atteinte à la garantie
de la propriété est grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou
lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou
beaucoup plus difficile une utilisation du sol
-
actuelle ou future -
conforme à sa destination (ATF 115 Ia 363 consid. 2a
p. 365).
A l'inverse
, les exigences relatives à la base légale sont allégées lorsque
l'atteinte aux droits du propriétaire
est
d'une moindre gravité. Ainsi, le T
ribunal
fédéral
a par exemple admis que l'assujettissement des
logements transformés ou ayant fait l'objet de travaux de rénovation
assimilables à une transformation
à un contrôle des
loyers limité
à la première mise en location ne
constituait pas une atteinte particulièrement grave à la garantie de la
propriété. Aussi l'exigence de la base légale est-elle moins stricte (ATF
1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 3b p. 15; 113 Ia 437
consid. 2a p. 440).
b) L'art. 4 al. 3 de la
LAAL a la teneur suivante:
"3. L'autorisation peut être soumise à
certaines conditions, notamment concernant le relogement du locataire. Le département
requiert alors l'inscription de leur mention au registre foncier."
Cette base légale est prévue dans
une loi formelle. Il reste dès lors à déterminer si elle répond aux critères de
précision imposés par la jurisprudence. Si l'atteinte aux droits des
propriétaires imposée par la décision attaquée revêt une certaine intensité,
elle ne peut, à la lumière des critères retenus par le Tribunal fédéral, être
qualifiée de grave. Partant, les exigences relatives au contenu de la base
légale sont en l'espèce allégées. Il convient cependant de déterminer la
volonté du législateur afin d'établir si l'autorité intimée a respecté le cadre
légal prévu par la LAAL.
c) aa) La loi s'interprète en
premier lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de
déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque
des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le
sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires (interprétation historique), du but et du sens de la
disposition (interprétation téléologique), ainsi que de la systématique de la
loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de
celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable
portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit
notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi
que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec
d'autres dispositions légales (ATF 133 IV 228 consid. 2.2 p. 230 et
les références citées).
En l'espèce, l'art. 4
al. 3 LAAL est formulé de façon générale et ne mentionne pas les
conditions auxquelles l'autorité peut subordonner la délivrance d'une autorisation
d'aliéner. Elle se contente d'indiquer que des conditions peuvent être imposées,
"notamment concernant le relogement du locataire".
bb) La LAAL a été adoptée à la
suite de l'aboutissement d'une initiative de l'Association vaudoise des
locataires (ci-après: AVLOCA) intitulée "Halte aux congés-ventes". Le
texte de cette initiative prévoyait à son art. 4 qu'une autorisation d'aliéner
pouvait être soumise à certaines conditions, en particulier que l'appartement
soit offert à l'acquisition en priorité au locataire en place, ou, notamment,
en cas de refus de celui-ci, qu'il soit maintenu dans l'appartement aux mêmes
conditions pendant cinq ans (Préavis du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur
l'initiative de l'AVLOCA "Halte aux congés-ventes" publié in BGC 2A
Automne 1989 p. 893). Dans son contre-projet, le Grand-Conseil a conservé
la possibilité d'assortir une autorisation de conditions, notamment concernant
le relogement du locataire. Il a cependant renoncé à préciser la nature de ces
conditions qui devait se révéler à l'usage (Exposé des motifs, BGC 2A automne
1989 p. 895).
Ni la lettre ni les travaux
préparatoires de la loi ne donnant d'indications suffisantes pour déterminer la
volonté du législateur s'agissant des conditions dont l'autorité peut assortir
une autorisation d'aliéner, il convient d'examiner si une réponse peut être
trouvée par une interprétation téléologique et systématique.
cc) La LAAL a pour but de lutter
contre la pénurie de logements. Elle tend à empêcher que les appartements loués
ou à louer ne soient convertis en logement à acheter, et qu'il n'en résulte un
rétrécissement du marché locatif des appartements qui, par leur prix, sont
accessibles à la plus grande partie de la population. Le Tribunal fédéral a
déjà reconnu que cet objectif répond à un intérêt public (ATF 1A.296/2004 du 24 mars
2005 consid. 5.3;
113 Ia 126
consid. 7a p. 134; 111 Ia 23 consid. 3a p. 26; arrêt
FO.2002.0034 du 18 septembre 2003). Il s'agit dès lors de déterminer si,
au vu de la finalité poursuivie par la loi, les conditions du maintien de
l'objet en location pendant une durée déterminée ainsi que du contrôle du
nouveau loyer en cas de changement de locataire reposent sur une base légale
valable. Comme cela a déjà été relevé, la LAAL ne prévoit pas une liste des conditions
auxquelles l'autorité intimée peut assortir une autorisation d'aliéner. Elle
mentionne à titre d'exemple l'imposition d'une condition concernant le
relogement du locataire. Or, une telle condition n'apparaît pas adéquate au vu
du but poursuivi par la loi, à savoir la lutte contre la pénurie de logement.
Au contraire, elle poursuit plutôt un but de protection des locataires. En
effet, dans la mesure où une solution de relogement acceptable est offerte au
locataire en place, rien n'empêche le propriétaire de soustraire son bien du
parc locatif, allant ce faisant à l'encontre du but poursuivi par la loi. En
revanche, le maintien pendant un certain temps d'un appartement dans le parc
locatif ou la proposition en contrepartie de mise en location d'un bien non
loué jusqu'alors sont des conditions qui permettraient de réaliser les buts
assignés par le législateur.
Il en va de même du contrôle des
loyers qui permet précisément de conserver sur le marché locatif des logements
qui, par leur prix, sont accessibles à la plus grande partie de la population.
Partant, la condition imposée par l'autorité intimée selon laquelle le nouveau
loyer doit être contrôlé en cas de changement de locataire s'inscrit également
dans le but poursuivi par la loi.
Ces conclusions sont corroborées
par la systématique de la LAAL qui interdit
a priori
l'aliénation d'un
appartement appartenant à une catégorie où sévit la pénurie de logement à moins
qu'il ne soit soumis au régime de la propriété par étages ou à une forme
analogue dès la construction de l'immeuble ou qu'il ne soit acquis par le
locataire actuel (art. 4 al. 1 LAAL). Ce n'est seulement que lorsque d'autres
circonstances le commandent que l'aliénation est autorisée (art. 4 al. 2 LAAL).
Partant, l'imposition de conditions à l'aliénation - laquelle est en principe
interdite par la législation actuelle si l'une des trois hypothèses prévues par
l'art. 4 al. 1 LAAL n'est pas donnée - apparaît judicieuse. Elle rend
précisément possible l'aliénation de biens que l'autorité n'aurait vraisemblablement
pas autorisée sans conditions.
Enfin, la mise en relation de la
LAAL avec la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que
l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR;
RSV 840.15) - qui poursuit le même but que la LAAL - confirme le point de
vue selon lequel le maintien en location d'un logement ou la surveillance de
son loyer sont des moyens adéquats pour atteindre le but poursuivi, à savoir la
lutte contre la pénurie de logements.
d) Il découle des considérations
qui précèdent que le but et la systématique de la LAAL commandent que des
conditions telles que le maintien pendant une certaine durée d'un appartement
sur le marché locatif ou la surveillance des loyers puissent être prévues.
Quand bien même ces conditions ne sont pas expressément prévues par la loi,
elles seules permettent la poursuite du but fixé par le législateur. L'on ne
voit d'ailleurs pas d'autres solutions pour protéger le parc locatif. Partant,
les conditions imposées aux recourantes concernant le maintien en location de
l'appartement aliéné pendant une certaine durée et le contrôle de son loyer en
cas de changement de locataire respectent le principe de la légalité. Il en va
partant de même de la dernière condition contestée, à savoir la révocation de
l'autorisation en cas de non respect des conditions, laquelle suit le sort des
deux autres.
2.
Cela étant, l'autorité doit statuer en
respectant les principes généraux de droit, en particulier le principe de
proportionnalité.
a) Le principe de proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité
proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport
raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe
de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF
133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I
49 consid. 7.2 p. 62; 229 consid. 11.3 p. 246 et les arrêts
cités).
b) En l'espèce, l'autorité intimée
a autorisé les recourantes à vendre leur appartement à la condition qu'il soit
maintenu dans le parc locatif pendant une durée de dix ans. Cette condition
porte atteinte à la garantie de la propriété des recourantes et sa validité
doit être examinée en tenant compte des intérêts en présence. L'intérêt des
recourantes réside dans la possibilité de disposer de leur bien comme elles
l'entendent, en exerçant toutes les facultés rattachées au droit de propriété.
Cet intérêt se heurte à l'intérêt public à la conservation d'une offre
d'appartements à usage d'habitation présentant des qualités répondant à un
besoin de la population, notamment concernant le montant du loyer. Ce dernier
intérêt prime, raison pour laquelle la subordination de la vente à certaines conditions
est possible. Cela étant, l'intérêt des particuliers doit également être
préservé dans la mesure du possible. Or, il apparaît en l'espèce que la durée
pendant laquelle l'autorité intimée commande que l'appartement soit maintenu
sur le marché locatif dépasse le sacrifice que l'on peut raisonnablement exiger
d'un propriétaire privé sans porter une atteinte trop incisive à la liberté
fondamentale que constitue la garantie de la propriété. Partant, l'autorité
intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en contraignant les recourantes à
maintenir leur bien immobilier en location pendant une période de dix ans. Il
apparaît qu'une durée de cinq ans aurait en effet suffi à sauvegarder l'intérêt
public poursuivi. Cette durée est d'ailleurs reprise dans le projet de loi sur
la préservation du parc locatif du 20 février 2008 et correspond même aux
conditions que l'association des locataires avait prévues dans son initiative
susmentionnée.
3.
Le recours est ainsi partiellement admis. Un
émolument réduit sera mis à la charge des recourantes, le solde des frais étant
laissé à la charge de l'Etat. Les recourantes ont droit à des dépens dont le
montant sera également réduit (art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service de l'économie, du
logement et du tourisme du 23 juillet 2008 est réformée en ce sens que
l'appartement de 2,5 pièces devra être maintenu en location pour une durée
de cinq ans à compter de l'entrée en force de la présente décision.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus.
IV.
Un émolument réduit de 700 (sept cents) francs
est mis à la charge de X.________ SA et Y.________ SA,
cette somme étant imputée sur leur dépôt de garantie dont le solde leur
sera restitué.
V.
Le solde des frais est laissé à la charge de
l'Etat.
VI.
Le Service de l'économie, du logement et du tourisme
versera à X.________ SA et Y.________ SA un montant de 500 (cinq cents) francs
à titre de dépens.
Lausanne, le
3 février 2009
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.