vd_omni · AC.2022.0324 · 2023-11-10 · fr

A.________ /CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. Qualité pour recourir douteuse: le recourant ne critique pas le classement de sa parcelle en zone réservée, mais le refus des autorités de planification d'intégrer le périmètre du PPA "Les Grands Prés" dans le plan des zones réservées (c. 1). Droit d'être entendu: la motivation des décisions attaquées (singulièrement celle du Conseil communal) pouvait être aisément consultée par le recourant (c. 2). Le choix des autorités communales de ne pas inclure dans la zone réservée le périmètre du PPA "Les Grands Prés" n'est pas arbitraire (c. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.2023 AC.2022.0324

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et
Mme Imogen Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________,
à
********, représenté par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de
Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et décision du
Département des institutions, du territoire et du sport du 16 septembre 2022
approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
2055 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. D'une surface de
1'248 m
2
, cette parcelle supporte notamment un bâtiment d'habitation
avec un jardin. Elle fait partie du périmètre du plan d'extension partiel
"A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard", adopté par le Conseil
communal de Montreux le 24 septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le
27 février 1981. Ce plan d'extension partiel ou PEP classait ce terrain dans la
zone de villas II, destinée aux bâtiments d'habitation comprenant deux
logements au maximum; l'indice d'utilisation était limité à 0,2 et la surface
minimale d'une parcelle constructible était de
1'000 m
2
(cf. art. 2 du règlement du PEP).
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation
partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le
projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses modifications, en
fonction notamment d'amendements votés par le conseil communal. Une enquête
publique complémentaire a été organisée en septembre 2013. Dans ses séances des
3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté les modifications apportées
au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement
(ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une
portion de zone à bâtir ("L'Aire de Prélaz"). Les décisions
d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à
la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec
l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur d'un des recours,
et engagé une procédure de modification du projet de nouveau PGA visant à
atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. L'instruction des
recours a été suspendue. Les modifications apportées par la suite consistaient
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de
La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la zone de verdure
initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine,
assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure
paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont été
mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil
communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés
préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents
arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du
dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal
AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision
d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres
IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la
décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux
(art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en
prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire
comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences
de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir
compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de
détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la
planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici
discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son
territoire (cf. consid. 9).
[...]
"
C.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont
décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
8 ss):
"
4. Le surdimensionnement
de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation
de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du
périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de
réaction particulière liée à l'insatisfaction de certain. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du patrimoine
et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
[…]
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5  Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées,
présenté ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le
territoire communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui précèdent,
ou pour d'autres motifs particuliers.
[…]
"
Six différents types de zones réservées ont été
définis. Il a été prévu de classer la parcelle n
o
2055 ainsi que les
terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre
compact de l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone réservée 3, au
sujet de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p. 14):
"6.3.1 Périmètre
La zone réservée 3 concerne la
bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens,
Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3 couvre une
surface de 196.13 ha.
6.3.2 Plans de détail
Les plans de détail suivants sont
également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils
sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):
[liste
de 8 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]
– (130) PEP "A
Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" – 27.02.1981. Bien que ce PEP soit
entré en vigueur postérieurement à la LAT et se situe à l'intérieur du
périmètre compact d'agglomération, la présomption de conformité au droit
fédéral est très fragile de par sa date de légalisation, ce d'autant plus qu'il
présente passablement de potentiel constructible à réaliser."
D.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. La parcelle n
o
2055 est effectivement incluse
dans la zone réservée 3. A.________ – représenté par son avocat – a formé
opposition le 25 mai 2021, en demandant en substance qu'un terrain directement
voisin, propriété de la commune de Montreux (parcelle n
o
2052, de
2,5 ha), soit intégré dans la zone réservée 3. Ce terrain correspond au
périmètre du plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands Prés",
adopté par le conseil communal le 8 novembre 2017 et approuvé par le
Département du territoire et de l'environnement le 23 juillet 2018. Le régime
applicable dans ce périmètre est celui de la "zone mixte habitation de
moyenne densité et activités tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du
PPA). La parcelle n'est actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la
construction d'un nouveau quartier (art. 2 du règlement du PPA). L'opposant a
ensuite pu s'exprimer lors d'une séance de conciliation à l'administration
communale, le 2 septembre 2021.
E.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch,
rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au
conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel
qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de
réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A.________ – que la
municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en particulier que le plan de
zones réservées vise à "
protéger le territoire d’un développement
illégal et non souhaitable
", conformément aux dispositions légales
topiques. Il est précisé, à la page 18 du préavis municipal, que les
propositions de réponse aux oppositions sont "
consultables sur le site
du Conseil communal
".
F.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________.
G.
L'extrait du procès-verbal de la séance, établi immédiatement par le
président et le secrétaire du conseil, a la teneur suivante:
"Vu le préavis de la Municipalité n° 34/2021 du 26
novembre 2021,
Vu le rapport de la commission formée de
[identité des membres]
,
après délibération, le Conseil communal de Montreux par 64
OUI, 9 NON et 9 abstentions, décide:
1. d'adopter le plan des zones réservées;
2. d'adopter le règlement sur les zones réservées;
3. d'adopter les propositions de réponses aux oppositions formulées
durant l'enquête publique du 24.04 au 25.05.2021;
4. de proposer au Département cantonal compétent d'approuver
les zones réservées;
5. de donner tous pouvoirs à la Municipalité pour plaider,
signer toute convention, transiger, compromettre devant toutes instances dans
le cadre de tout litige consécutif à l'adoption des zones réservées."
H.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
I.
Agissant le 19 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal, principalement, d'annuler les décisions attaquées
(celle du conseil communal écartant son opposition et celle du département
cantonal approuvant le plan de zones réservées); subsidiairement, il conclut à
l'annulation de ces décisions et au renvoi de la cause aux autorités
précédentes pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 3 février 2023, la municipalité –
pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Le 24 avril 2023, le recourant a répliqué, en
maintenant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) La contestation porte sur un plan de zones
réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les commune
peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT (al. 1), la
procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela
signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
".
b) Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2 LATC est
le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Dans le régime du
droit cantonal vaudois, comme cela vient d'être exposé, la procédure
d'établissement d'un plan de zone réservée correspond à celle du plan
d'affectation. D'après la jurisprudence, celui qui conteste un nouveau plan
d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant
l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant
l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75
let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Deux hypothèses entrent alors
en considération: celle où le recourant critique la réglementation applicable
dans le voisinage de sa propriété, et celle où le recourant se plaint du régime
applicable à son propre immeuble.
Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le
périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant
des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son
droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un
avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan
en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du
droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne
lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP
AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence
reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui
conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan
d'affectation en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait
directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1;
AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1).
Dans la procédure de recours de droit administratif,
c'est la décision attaquée  qui détermine l'objet de la contestation devant le
Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner
quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment
ATF 144 II 359 consid. 4.3, ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2023.0060
du 4 septembre 2023 consid. 2a). En l'espèce, l'argumentation du recourant
permet de cerner l'objet du litige: il ne conteste pas le classement de sa
propriété dans la zone réservée 3 car il critique exclusivement le refus des
autorités de planification d'inclure le périmètre du PPA "Les Grands
Prés" dans cette zone réservée. Le recourant dénonce à ce propos la
violation de prescriptions du droit de l'aménagement du territoire et il
invoque également l'égalité de traitement, sans toutefois faire valoir que ce
principe constitutionnel justifierait de sortir sa parcelle de la zone réservée
– puisque, précisément, il estime que cette mesure conservatoire serait
nécessaire partout à Montreux.
On doit dès lors se demander si le recourant remplit
les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Le plan litigieux ne modifie pas,
pour le secteur des "Grands Prés", le régime applicable en vertu du
PPA de 2018. Il est donc douteux que le
statu quo
dans la planification,
c'est-à-dire l'absence d'une mesure conservatoire générale fondée sur l'art. 27
LAT (ou l'art. 46 LATC), porte en l'état une atteinte directe et concrète aux
intérêts du recourant. Celui-ci ne conteste en effet pas ici une révision du
statut du sol sur la parcelle voisine, ni une décision autorisant la
construction aux "Grands Prés"; en pareil cas, il pourrait du reste
non seulement contester la légalité du permis de construire mais encore
demander la mise en œuvre de mesures conservatoires spécifiques, en cas
d'évolution des circonstances jusque-là (cf. art. 47 et 49 LATC). Cette
question de recevabilité peut néanmoins demeurer indécise (cf. également CDAP
AC.2022.0390 du 30 août 2023 consid. 1c). Sous cette réserve, il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Dans un grief de nature formelle, le recourant se plaint d'une violation
de son droit d'être entendu, parce que la décision communale lui a été
communiquée sous la forme de l'extrait du procès-verbal de la séance du conseil
communal précité (let. G supra). Il se plaint d'une violation de l'art. 42 al.
1 let. c LPA-VD qui définit le contenu des décisions administratives (la
décision doit énoncer
"les faits, les règles juridiques et les motifs
sur lesquels elle s'appuie
") et il se prévaut de la garantie minimale
de l'art. 29 al. 2 Cst.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (
art. 29 al. 2 Cst.
) le devoir pour l'autorité de motiver sa
décision, afin que le citoyen ou l'administré puisse la comprendre, la
contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient
(cf. ATF 148 III 30 consid. 3.1, 141 V 557 consid. 3.2.1 et les références).
En l'occurrence, la recourant, déjà assisté par son
avocat au stade de l'enquête publique, pouvait comprendre, en lisant l'extrait
du procès-verbal du conseil communal, que les explications au sujet du plan des
zones réservées et les arguments développés en réponse à son opposition
figuraient dans le préavis municipal, expressément mentionné dans cet extrait.
Le recourant a du reste eu connaissance de ce préavis, qu'il a produit à
l'appui de son recours. Il devait également savoir qu'une proposition de
réponse à son opposition avait été rédigée (cf. point 3 de la décision du
conseil communal) et que ce texte était accessible sur le site internet du
conseil communal (ce qui était expressément indiqué dans le préavis municipal).
Il pouvait assister, dans les rangs du public, à la séance du conseil communal
du 2 mars 2022 et il pouvait ensuite, plusieurs mois avant la notification des
décisions attaquées, consulter, via le site internet précité, le procès-verbal
de cette séance, adopté le 6 avril 2022. En raison de la nature
"législative" de la procédure d'établissement des plans d'affectation
(et des zones réservées), la motivation des décisions résulte de différents
actes, qui peuvent toutefois aisément être consultés par les intéressés.
L'opposant, assisté d'un avocat, qui se plaindrait du caractère insuffisamment
motivé de l'extrait du procès-verbal de la séance du conseil communal –
document qui constitue un des actes de ce processus – et qui ne chercherait pas
à trouver les explications nécessaires dans les autres actes disponibles,
n'agirait pas conformément aux règles de la bonne foi. Quoi qu'il en soit, il
est manifeste que les autorités communales ont traité l'opposition du recourant
sans violer son droit d'être entendu et que la motivation des différents actes
établis dans cette procédure régie par la LATC est par ailleurs conforme aux
exigences de l'art. 42 LPA-VD. Ce grief du recourant doit être purement et
simplement écarté.
3.
Au fond, le recourant soutient que le choix des autorités communales de
ne pas inclure la parcelle n
o
2052 (correspondant au périmètre du
PPA "Les Grands Prés, par ailleurs propriété communale) dans la zone
réservée communale, serait contraire à la législation fédérale sur
l'aménagement du territoire, à la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn)
ainsi qu'aux principes constitutionnels de la proportionnalité et de l'égalité
de traitement.
a) L'
art.
27 LAT
prévoit que s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des
zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans
au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée,
au sens de l'
art. 27 LAT
, est une mesure visant à
assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par l'adoption
d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient
accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera
délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la
réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à
l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau
droit (cf.
ATF 136 I 142
consid.
3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'
art.
27 LAT
. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de
terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de
trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans
d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures
conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2;
TF 1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022
consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
L'application à une parcelle du régime
de la zone réservée n'équivaut donc pas à une mesure d'aménagement du
territoire comme l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14
ss LAT). Au regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire
respecte les exigences de l'art. 27 LAT incluant, comme cela vient d'être
exposé, le principe de la proportionnalité. Il n'incombe donc pas à l'autorité
de planification de mettre en œuvre, dans ce cadre, les principes d'aménagement
du plan directeur cantonal, ni d'effectuer une pesée générale des intérêts
destinée à déterminer quelle serait, en définitive, la mesure d'aménagement
adéquate pour le terrain concerné.
b) Le recourant ne met pas en cause,
de manière générale, la nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans
la situation créée à Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril
2020. La complexité de cette situation permet aux autorités communales de
justifier l'adoption d'une zone réservée pour les secteurs dont le régime
juridique avait été défini en 1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après
l'entrée en vigueur de la LAT en 1980. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de
préciser que l'annulation du nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020,
n'entraînait
pas nécessairement l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés
postérieurement à l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas
inconditionnellement toute construction nouvelle sur son territoire (cf. TF
1C_212/2022 du 30 mars 2023 consid. 4,
1C
_645/2020
du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes, il n'est pas nécessaire
d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble du territoire
constructible de la commune.
Dans son argumentation, le recourant évoque une
inégalité de traitement, sa propriété étant incluse dans la zone réservée
tandis que cette mesure conservatoire ne s'applique pas à des terrains voisins.
Or l'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite
dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même
de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023
consid. 4.2 et les références). Cela vaut
a fortiori
pour une mesure
d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée. De ce point
de vue, c'est donc le grief d'arbitraire qui est soulevé.
Est arbitraire une décision qui se révèle insoutenable,
en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a été adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148 II 465
consid. 8.1 et la jurisprudence citée).
Le choix des autorités communales de
ne pas inclure dans la zone réservée le périmètre du PPA "Les Grands
Prés", entré en vigueur en 2018, n'est pas arbitraire (cf. aussi TF
1C_645/2020
du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2).
Celui d'y intégrer en revanche
celui du
PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard",
approuvé en 1981 (peu après l'entrée en vigueur de la LAT), n'est pas non plus
arbitraire, car cette solution repose sur des motifs objectifs. A cause de la
réglementation de ce PEP qui prévoit une utilisation très peu dense du sol, la
municipalité retient qu'il y a "
passablement de potentiel constructible
à réaliser
", dans la partie centrale de l'agglomération (rapport 47
OAT, p. 14); il faut en déduire qu'elle entend étudier, dans le cadre du futur
PACom, une adaptation de ce plan d'affectation spécial afin de mettre en œuvre
le nouveau principe du droit fédéral énoncé à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT ("
il convient notamment de prendre les mesures propres à assurer
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat
").
Aussi le périmètre de la zone réservée, dans le secteur litigieux, n'est-il pas
critiquable car les autorités de planification ont bien appliqué l'art. 27 LAT;
cette mesure conservatoire est en d'autres termes nécessaire là où elle été
instituée. En dehors du périmètre concerné, l'appréciation des autorités
communales selon laquelle la mesure conservatoire générale de l'art. 27 LAT
n'est pas nécessaire, n'est pas non plus critiquable. Les autorités communales
demeurent libres d'appliquer les mesures conservatoires ponctuelles des art. 47
et 49 LATC si un projet de construction compromet une modification de plan
envisagée et, en cas de recours contre l'octroi d'un permis de construire,
cette décision peut être annulée quand c'est à tort que les mesures
conservatoires précitées n'ont pas été mises en œuvre (cf. notamment TF
1C_380/2018 du 8 avril 2019 consid. 2).
Aussi, dans le secteur litigieux, le plan des zones
réservées n'a-t-il pas été établi en violation du droit fédéral, singulièrement
de l'art. 27 LAT. Les griefs du recourant sont mal fondés.
4.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions
rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais
de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, les
autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours
est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par le recourant,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 novembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.