vd_omni · GE.2005.0176 · 2008-02-06 · fr

X._______/Municipalité de Nyon | La commune ne disposait pas des éléments nécessaires pour vérifier si les conditions d'octroi des autorisations A et B - déjà détenues par le recourant - étaient toujours remplies. Il paraît évident qu'il n'était dans ces circonstances pas envisageable pour l'autorité intimée d'entrer en matière sur l'octroi d'une seconde autorisation de type A, ni même de type B. On ne peut donc reprocher à la municipalité d'avoir commis un déni de justice.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.02.2008 GE.2005.0176

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 février
2008
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; M. Guy Dutoit et François Gillard, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X._______,
à 1._______,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée par Gloria Capt,
avocate, à Lausanne
.
Objet
Autorisation d'exploiter un service de taxi
Recours X._______ c/ Municipalité de Nyon (déni de
justice)
Vu les faits suivants
A.
X._______ est un exploitant de taxis de la Commune de
Nyon, titulaire d'une autorisation de type B (autorisation d'exploiter
publiquement un service de taxis sur le territoire communal, sans permis de stationnement
sur le domaine public) depuis le 20 avril 1994. Il est également titulaire
d’une autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine
public, suite à un arrêt rendu par le Tribunal administratif (depuis le 1
er
janvier 2008, Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le 13
janvier 1997.
B.
Le 29 janvier 1997, X._______ a présenté une demande
tendant à obtenir une seconde concession de type A. Par décision du 14 février
1997, la Municipalité de la Commune de Nyon (ci-après: la municipalité) a
rejeté cette demande, estimant que le nombre de taxis bénéficiant de telles
autorisations (quatorze) était suffisant, d'une part, et que la place
disponible pour ce service public était trop exiguë, d'autre part. Elle a en
outre précisé que la demande de l'intéressé figurerait sur une liste d'attente,
en fonction de la date de réception de sa demande. L'intéressé a recouru contre
cette décision le 7 mars 1997 (cause GE.1996.0089).
C.
Par arrêt du 24 février 1998 en la cause GE.1996.0089,
concernant quatre recourants, dont X._______, le Tribunal administratif a
décidé ce qui suit:
"Indépendamment de ce qui
précède, le tribunal constate qu'il lui est impossible, sur la base des
éléments dont il dispose, d'évaluer si la délivrance de quatre nouvelles
autorisations A pourrait satisfaire aux conditions de l'art. 45 du règlement.
En l'état, on ne possède manifestement aucune donnée objective démontrant
l'adéquation de la décision incriminée et, partant, la pertinence d'un blocage
à quatorze du nombre des concessions A, aux besoins actuels. L'autorité intimée
ne saurait se limiter à avancer des affirmations non étayées, mais devrait au
contraire se fonder sur une étude sérieuse comprenant en premier lieu une
analyse de la situation actuelle identifiant les problèmes existants et
démontrant, le cas échéant, l'impossibilité d'un changement. Il s'agirait
ensuite de définir le but recherché dans le domaine des concessions de taxis
compte tenu de l'ensemble des intérêts à prendre en considération - dont ceux
des recourants - et d'élaborer plusieurs variantes permettant d'atteindre ce
but.
[...]
Compte tenu de ce qui précède, les
recours doivent être admis et les décisions attaquées annulées. La cause sera
renvoyée à la Municipalité de Nyon pour qu'elle statue à nouveau, dans un délai
raisonnable, sur la base d'un examen complet et circonstancié au sens décrit
ci-dessus des besoins en taxis de la commune et des possibilités, le cas
échéant, d'aménager des places de stationnement pour taxis ailleurs qu'à la
place de la Gare.".
D.
Le 3 mars 2004, la municipalité, représentée par A._______,
municipale, B._______, chef de la police municipale, et C._______, brigadier,
ont entendu X._______. Le procès-verbal de cette audition mentionne en
préambule ce qui suit:
"Cette audition, qui a été
ordonnée par la Municipalité, selon décision du 23 février 2004, est rendue
nécessaire notamment par le fait que:
le courrier qui vous est adressé
sous lettre signature nous est systématiquement retourné avec la mention
"non réclamé";
notre préposé au service des
taxis, le brigadier C._______, rencontre des difficultés dans la gestion
administrative de votre dossier.".
A l’occasion de cet entretien, diverses questions
ont été posées à l'intéressé concernant ses domiciles, son taux d’activité, les
noms de ses chauffeurs et leurs taux d’activité, le paiement des charges
sociales, les véhicules utilisés, ainsi que des faillites le touchant de près
ou de loin.
E.
Le 18 mars 2004, X._______ a écrit à la municipalité qu’il
considérait que les informations requises relevaient d'un abus d’autorité. Il
s’est également plaint du fait que la police municipale faisait preuve d’une
grande tolérance à l’égard de ses concurrents et violait le principe de
l’égalité de traitement. Il a conclu son courrier par les termes suivants:
"En conséquence au vu de ces
éléments, qui sont pour une grande partie, fort regrettables, je vous prie de
bien vouloir me délivrer rapidement les documents de la concession A, qui m'est
due dans un délai très rapide. Je vous prie également de cesser vos actions
illégales à mon encontre. Si contre toute attente, cela ne devait pas être le
cas, je saisirai les voies judiciaires qui me sont ouvertes.".
F.
Par courrier du 14 avril 2004, la municipalité a écrit à l'intéressé
ce qui suit:
"Vous avez été entendu le 3
mars 2004 en présence de Madame A._______, Municipale de police.
A la suite du procès-verbal qui a
été établi, notre Autorité a requis des investigations complémentaires afin de
se déterminer en toute connaissance de cause.
Nous vous invitons à nous
communiquer, conformément à votre engagement, les taux d’activité moyens de [
divers noms des chauffeurs
].
Notre détermination ne vous
parviendra pas avant la fin du mois de mai 2004.".
G.
Le 28 avril 2004, X._______ a répondu à la municipalité
qu’il considérait cette dernière comme incompétente pour exiger les
renseignements en cause. En conséquence, il réclamait qu’une décision
susceptible de recours soit rendue à son égard, faute de quoi une procédure en
constatation de l'illégalité de la procédure au niveau local serait formée
devant le Tribunal administratif. Il s'étonnait en outre de ce que sa lettre du
18 mars 2004 fût restée sans réponse.
H.
Par courrier du 9 août 2004, la municipalité a une
nouvelle fois invité X._______ à lui communiquer les taux d’activité moyens de
ses
chauffeurs. Elle lui indiquait également qu'en raison d’investigations
complémentaires toujours en cours, sa détermination ne lui parviendrait pas
avant la fin du mois de septembre 2004. Le 22 décembre 2004, la municipalité,
se référant à son courrier du 9 août 2004 qui lui avait été retourné avec la
mention "
non réclamé
", et qu’elle avait renvoyé sous pli
simple, a invité "
une dernière fois
" X._______ à lui
transmettre les taux d’activité moyens des chauffeurs occupés à la conduite du
véhicule VD *******, ainsi que le nombre d’heures qu’il consacrait lui-même à
la conduite du véhicule susmentionné. Elle terminait ainsi son courrier:
"Vu ce qui précède, et en
raison d’investigations complémentaires qui sont toujours en cours, votre
autorisation de type A est renouvelée de façon provisoire à partir du 1
er
janvier 2005.".
I.
Le 28 septembre 2005 (date du sceau postal: 7 octobre
2005), X._______ (ci-après: le recourant) a saisi le Tribunal administratif invoquant
un déni de justice. Il conclut à ce qu'il plaise au Tribunal administratif
constater le déni de justice commis à son encontre, renvoyer le dossier à la
municipalité pour délivrance des concessions A et B en sa faveur, renvoyer le
dossier à la municipalité pour délivrance d'une concession A en sa faveur suite
au jugement du Tribunal administratif du 24 février 1998, constater
l'illégalité des actes de la Police municipale et de l'exécutif communal
nyonnais et "
inviter la municipalité à leur élimination du dossier de
la procédure municipale de concessions le concernant
", sous suite de
frais.
Le recourant s'est acquitté en temps utile de
l'avance de frais requise.
J.
En date du 21 décembre 2005, la Police municipale de Nyon
a dénoncé le recourant à l’Inspection cantonale du travail avec copie au
Registre du commerce, à l’Administration fédérale des contributions, Division
principale de la taxe sur la valeur ajoutée, à la Caisse cantonale vaudoise de
compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait notamment le fait qu’elle n’avait
pas pu obtenir divers renseignements et que tout lui laissait croire que des
irrégularités existaient au niveau TVA, AVS, LAA, inscription au registre du
commerce, tenue d’une comptabilité et durée du travail des conducteurs au
service du recourant.
K.
Le 23 décembre 2005, la municipalité a envoyé à
l'intéressé un courrier qui commençait par la phrase suivante:
"En raison d’investigations
complémentaires qui sont toujours en cours, votre autorisation de type A est
renouvelée de façon provisoire à partir du 1
er
janvier 2006.".
L.
Le 9 janvier 2006, le Tribunal administratif a rejeté la
requête de mesures provisionnelles déposée par le recourant à l'appui de son
recours. Cette décision a été contestée par le recourant en date du 19 janvier
2006 (cause RE.2006.0003).
M.
Le 3 février 2006, la municipalité a adressé au Tribunal
administratif sa réponse en concluant au rejet du recours. Elle soutient
principalement que dans la mesure où le recourant n'a jamais communiqué les
renseignements nécessaires pour qu'elle puisse vérifier si les conditions
d'octroi des autorisations A et B étaient toujours remplies, il n'était pas envisageable
d'entrer en matière sur l'octroi d'une seconde autorisation de type A. Au
demeurant, le recourant n'aurait jamais réclamé, depuis la notification de
l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, une nouvelle
autorisation.
N.
Dans une décision du 13 mars 2006, la municipalité a
retiré l'autorisation de type A et l'autorisation de type B du recourant avec
effet immédiat et pour une durée indéterminée. Elle a précisé qu’une nouvelle
demande ne pourrait être présentée avant l’expiration d’un délai de deux ans. Par
recours du 3 avril 2006 (cause GE.2006.0061), le recourant a conclu à
l’annulation de la décision précitée, au renvoi du dossier à la municipalité pour
octroi des concessions A et B de taxis, à ce que ordre doit donné à la
municipalité de lui délivrer immédiatement ces documents sous la sanction de
l’art. 291 (
sic
) CP, sous suite de frais.
O.
L'instruction de la présente cause, ainsi que celle de la
cause RE.2006.0003 a été suspendue le 1
er
mai 2006 jusqu'à droit
connu sur la cause GE.2006.0061.
P.
Par arrêt du 6 juin 2007 en la cause GE.2006.0061, le
Tribunal administratif a partiellement admis le recours et la cause a été
retournée à l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants au sujet de l’autorisation B. La décision attaquée a été confirmée
au surplus. Le tribunal a notamment considéré ce qui suit:
"[…] le tribunal, appréciant
l’ensemble des éléments, admet l’interprétation de l’intimée selon laquelle le
recourant ne remplit plus l'exigence de bonne réputation, soit qu'il ne
présente pas les garanties de rapidité, de sûreté, d’honnêteté et de respect de
l’ensemble des législations dont doivent disposer, selon la jurisprudence
susmentionnée, les titulaires d’une autorisation A. C’est ainsi à juste titre
que celle-ci lui a été retirée.
Le retrait de l’autorisation B
doit faire l'objet d'une appréciation différente. […] Un retrait de
l’autorisation B d’une durée limitée aurait pu se justifier, mais un retrait de
durée indéterminée, soit en réalité de deux ans au minimum, est contraire au
principe de proportionnalité. Le recours doit ainsi être partiellement admis et
la cause retournée à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants, à savoir la délivrance d'une autorisation B en faveur du
recourant à partir du jour où le présent arrêt entrera en force et valable
jusqu’au 31 décembre 2007. Il reviendra à l'intéressé de requérir, s'il le souhaite,
le renouvellement de cette autorisation en temps utile pour l’année prochaine."
Q.
Le Tribunal fédéral ayant confirmé en date du 13 novembre
2007 (arrêt 2C_360/2007) l'arrêt rendu le 6 juin 2007 par le Tribunal
administratif dans la cause GE.2006.0061, l'instruction de la présente cause a
été reprise le 20 novembre 2007.
R.
Par courrier du 30 novembre 2007, le recourant a déclaré
maintenir ses conclusions et réclamer une autorisation A et une autorisation B.
Il relevait en outre que le nouveau règlement sur le service des taxis n'était
pas acceptable et que l'ancien était dépassé.
S.
La municipalité s'est déterminée le 21 décembre 2007 et a
confirmé ses premières conclusions. Elle a relevé que le recourant n'avait plus
d'autorisation de type A et que son autorisation B n'était valable que jusqu'au
31 décembre 2007. Elle a également fait remarquer qu'en dépit de l'avis qu'elle
avait adressé à tous les titulaires d'autorisations de type A et B pour les
informer que toutes les autorisations étaient retirées au 31 décembre 2007 et que
les personnes intéressées devaient déposer un dossier d'inscription, le
recourant n'avait pas déposé de demande de délivrance d'autorisations dès le 1
er
janvier 2008.
T.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
U.
L’argumentation respective des parties sera reprise
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Conformément à l'art. 30 al. 1
er
de la loi sur
la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 (LJPA; RSV
173.36), lorsqu'une autorité refuse sans raison de statuer, ou tarde à se
prononcer, son silence vaut décision négative. En procédure vaudoise, la
compétence pour connaître du recours pour déni de justice formel n'est pas
donnée à l'autorité de surveillance comme en procédure administrative fédérale
(cf. art. 70 al. 1
de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative [PA; RS 172.021]), mais à l'autorité de recours
ordinairement compétente pour connaître du recours contre la décision si cette
dernière avait été régulièrement prise (cf. TA GE.1999.0014 du 24 mars 1999).
De sorte qu'à défaut de disposition légale attribuant la compétence à une autre
autorité, c'est bien au tribunal de céans qu'il appartient de trancher le
présent recours en vertu de la clause générale de compétence que lui reconnaît
l'art. 4 al. 1 LJPA.
2.
Sous l'empire de l'ancienne Constitution fédérale (aCst.),
le Tribunal fédéral avait déduit de l'interdiction du déni de justice formel
rattachée à l'art. 4 aCst. le droit pour les parties d'exiger qu'une procédure
soit achevée dans un délai raisonnable (cf. parmi d'autres ATF 125 V 188
consid.
2a p. 191, 119 II 386 consid. 1b
p. 389; cf. également Alfred Koelz / Isabelle Haener,
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2ème éd., Zurich
1998, n° 153 p. 53 s.).
Cette garantie est désormais consacrée
expressément à l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101), lequel prescrit que toute personne a droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et
jugée dans un délai raisonnable. Ce principe, dit de célérité (
Beschleunigungsgebot
),
figure également à l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des
droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS
0.101) s'agissant du déroulement des procédures de type judiciaire, où il a une
portée équivalente (cf. ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323). Il y a par
conséquent retard injustifié assimilable à un déni de justice formel contraire
à l'art. 29 al. 1 Cst. lorsque l'autorité tarde à statuer dans un délai
approprié, soit diffère sa décision au-delà de tout délai raisonnable. Le
recours pour déni de justice porte seulement sur la prétention de l'intéressé à
obtenir une décision (cf. JAAC 61/1997 n° 21 consid. 1a). Pour le reste,
pour que le déni de justice soit réalisé, il faut naturellement que l'autorité
soit compétente et obligée de statuer (cf. JAAC 62/1998 n° 24 consid. 2).
En l'absence de dispositions légales spéciales
impartissant à l'autorité des délais pour statuer, le caractère raisonnable de
la durée de la procédure doit s'apprécier dans chaque cas en fonction des
circonstances particulières de la cause. Il faut notamment prendre en compte
l'ampleur et la difficulté de celle-ci, ainsi que le comportement éventuellement
dilatoire du justiciable constitutionnel (ATF 130 I 312 consid. 5.2 p. 332 et
les arrêts cités). Entre également en considération la signification de
l'affaire pour l'administré (ATF 125 V 188 consid.
2a p. 191,
373 consid. 2b/aa p. 375, 119 Ib 311 consid. 5b p. 325).
En revanche,
des circonstances sans rapport avec le litige, telle que par exemple une
surcharge de travail de l'autorité, ne sauraient entrer en ligne de compte (ATF
125 V 188 précité et les références).
3.
a) En l'espèce, le recourant a saisi le Tribunal
administratif le 28 septembre 2005 en invoquant un déni de justice en l'absence
de réponse à sa lettre du 28 avril 2004. Dès lors, le tribunal se limitera à
examiner la période postérieure au 28 avril 2004, sans se demander si
l'inactivité de la commune entre le 24 février 1998, date de l'arrêt dans la
cause GE.1996.0089, et le 28 avril 2004 est constitutive d'un déni de justice.
b) Il ressort des faits qu'au printemps 2004 l'autorité
intimée cherchait déjà depuis plusieurs mois à obtenir du recourant des
renseignements relatifs à ses domiciles, à son taux d’activité, aux noms de ses
chauffeurs et à leurs taux d’activité, au paiement des charges sociales, aux
véhicules utilisés, ainsi qu'aux faillites le touchant de près ou de loin (cf.
procès-verbal d'audition du recourant du 3 mars 2004 et courrier de la
municipalité du 14 avril 2004). Le 9 août 2004, la municipalité avait une
nouvelle fois invité le recourant à lui communiquer les informations
nécessaires. Le 22 décembre 2004 encore, la municipalité, se référant à son
courrier du 9 août 2004 qui lui avait été retourné avec la mention "
non
réclamé
", et qu’elle avait renvoyé sous pli simple, invitait "
une
dernière fois
" le recourant à s'exécuter. Ne parvenant pas à obtenir les
informations souhaitées, la Police municipale de Nyon avait dénoncé le
recourant, en date du 21 décembre 2005, à l’Inspection cantonale du travail
avec copie au Registre du commerce, à l’Administration fédérale des
contributions, Division principale de la taxe sur la valeur ajoutée, à la
Caisse cantonale vaudoise de compensation AVS et à la SUVA. Elle mentionnait
notamment le fait qu’elle n’avait pas pu obtenir divers renseignements et que
tout lui laissait croire que des irrégularités existaient au niveau TVA, AVS,
LAA, inscription au registre du commerce, tenue d’une comptabilité et durée du
travail des conducteurs au service du recourant.
La confrontation entre l'autorité intimée et le
recourant a abouti à une décision du 13 mars 2006, par laquelle la municipalité
a retiré les deux autorisations de type A et B du recourant avec effet immédiat
et pour une durée indéterminée. Appelés à se prononcer sur cette décision,
aussi bien l'autorité de céans que le Tribunal fédéral ont confirmé que le
recourant s'était constamment refusé à remettre les informations requises aux
autorités et avait tenté de manière répétée de se soustraire au contrôle du
service de police (GE.2006.0061 du 6 juin 2007 consid. 7 et ATF
2C_360/2007 du 13 novembre 2007 consid.5.4).
Les éléments précités démontrent clairement que, à
tout le moins à partir du 28 avril 2004, la commune ne disposait pas des
éléments nécessaires pour vérifier si les conditions d'octroi des autorisations
A et B étaient toujours remplies. Il paraît évident – et cette évidence devait
s'imposer également au recourant – qu'il n'était dans ces circonstances pas
envisageable pour l'autorité intimée d'entrer en matière sur l'octroi d'une seconde
autorisation de type A, ni même de type B, cela d'autant plus qu'en date du 22
décembre 2004, la municipalité avertissait expressément le recourant qu'en
raison du manque de renseignements et d'investigations complémentaires toujours
en cours, l'autorisation de type A qu'il détenait déjà ne serait renouvelée que
de façon provisoire à partir du 1
er
janvier 2005 (avertissement
renouvelé en date du 23 décembre 2005 pour l'année 2006). On ne peut donc
reprocher à la municipalité d'avoir commis un déni de justice.
c) Le tribunal ayant constaté l'absence de déni de
justice, il est superflu d'examiner l'argumentation de la commune selon
laquelle le recourant n'aurait jamais réclamé, depuis la notification de
l'arrêt du Tribunal administratif du 24 février 1998, une nouvelle
autorisation.
4.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
rejeté. Les frais de la présente procédure seront mis à la charge du recourant,
qui n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge
de X._______.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 février 2008/san
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.