vd_omni · GE.2021.0179 · 2021-12-14 · fr

A.________/Service des affaires culturelles | Recours contre le refus par le SERAC d'une demande d'indemnisation pour pertes financières fondée sur l’ordonnance du Conseil fédéral du 20 mars 2020 sur l’atténuation des conséquences économiques du coronavirus (COVID-19) par une association active dans l'organisation d'un comptoir de produits régionaux. Ce domaine n'entre clairement pas dans le champ d'application de l'ordonnance précitée, tel qu'il est défini à l'art. 2 let. a de celle-ci.Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.12.2021 GE.2021.0179

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 décembre 2021
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. André Jomini et
M. Guillaume Vianin, juges; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Service des affaires culturelles,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service des affaires
culturelles du 29 juin 2020 (indemnisation COVID-Culture).
Vu les faits suivants:
A.
Le 9 avril 2020, l'association A.________ a sollicité du Service des
affaires culturelles du Canton de Vaud une aide financière. Elle exposait
qu'elle avait dû annuler le comptoir régional qu'elle organise annuellement, prévu
du 2 au 5 avril 2020, en raison des mesures extraordinaires prises par le
Conseil fédéral en lien avec la pandémie de COVID-19. La perte financière subie
par l'association comprenait les frais d'impression et de publicité déjà réalisés,
frais d'envoi et de bureau.
B.
La pandémie de COVID-19 a en effet obligé le Conseil fédéral à prendre
des mesures restrictives portant sur l’organisation de manifestations; dans un
premier temps, il a interdit les manifestations publiques ou privées accueillant
plus de 1000 personnes simultanément. Par la suite, il a pris des mesures plus
contraignantes encore, dès la mi-mars 2020, avant d’assouplir ce régime au mois
de juin (la limitation à 1000 personnes pour les manifestations publiques ou
privées étant toutefois maintenue durant tout l’été 2020) (GE.2021.0062 du 22
juin 2021).
C.
Le 29 juin 2020, la Cheffe du Service des affaires culturelles a notifié
à l'association A.________ une décision négative, considérant qu'elle ne
remplissait pas les conditions posées par l’ordonnance du Conseil fédéral du 20
mars 2020 sur l’atténuation des conséquences économiques du coronavirus
(COVID-19) dans le secteur de la culture (RO 2020 855 ss; abrogée le 21
septembre 2020; ci-après: ordonnance COVID
dans le secteur
de la culture
). Elle expliquait que le domaine d'activité de l'association
(l'organisation d'un comptoir régional) ne faisait pas partie du champ
d'application de l'ordonnance précitée. Il était précisé que "
conformément
à l'Ordonnance COVID dans le secteur de la culture, les décisions prises en
exécution de cette ordonnance ne sont pas sujettes à recours
".
D.
Par arrêt du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333), le Tribunal fédéral a retenu
que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID
dans le
secteur de la culture
, dans la mesure où il excluait tout recours contre les
décisions prises sur son fondement, notamment les décisions de refus, était inconstitutionnel
en ce sens qu’il violait l’art. 29
a
de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101), lequel garantissait un accès à la justice dans le domaine
du contentieux administratif (consid. 1.6 de cet arrêt), ainsi que l’art. 86
de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). La
décision de refus d’octroi de la subvention sollicitée constituait en effet une
décision administrative (rendue dans une cause de droit public: art 86 let. a
LTF), qui ne présentait aucun caractère politique prépondérant au sens de l’art.
86 al. 3 LTF, de sorte qu’elle devait pouvoir être contestée au préalable
devant une autorité judiciaire cantonale de dernière instance (art. 86 al. 1 let.
d et 2 LTF).
E.
Informée par un courrier du 30 août 2021 du Service des affaires
culturelles qu'elle avait la possibilité de déposer un recours, l'association A.________
a attaqué la décision du 29 juin 2020 devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), par acte du 24 septembre 2021, en
concluant implicitement à l'annulation de ladite décision et l'octroi d'une
aide financière. Elle exposait qu'elle avait dû annuler sa manifestation deux
semaines avant son édition suite aux mesures extraordinaires prises par le
Conseil fédéral en raison de l'épidémie de COVID-19. Elle relevait que sans
l'octroi d'une aide financière, elle ne pourrait pas continuer à promouvoir le
commerce de proximité lors du comptoir régional précité.
Le Service des affaires culturelles s'est déterminé le
14 octobre 2021 et a conclu au rejet du recours, reprenant les arguments
figurant dans la décision attaquée. Il a joint à son dossier le Commentaire sur
l'ordonnance COVID dans le secteur de la culture élaboré par l'Office fédéral
de la culture.
Considérant en droit:
1.
a) L’arrêt susmentionné du Tribunal fédéral du 24 mars 2021 (ATF 147 I 333)
retient que les actes du genre de l'acte attaqué constituent une décision
administrative; dès lors, une telle décision doit pouvoir faire l’objet d’un
recours auprès du Tribunal cantonal, lequel doit statuer comme autorité
précédant immédiatement le Tribunal fédéral (art. 86 al. 2 LTF). Concrètement,
dès lors que l’art. 11 al. 3 de l’ordonnance COVID dans le secteur de la culture,
inconstitutionnel, n’est pas applicable, rien ne s’oppose à l’application de l’art.
92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36; cf. GE.2021.0062 précité consid. 1a). Le recours à la CDAP est donc
ouvert contre la décision querellée.
b) L’ordonnance ici en cause a été abrogée le 21
septembre 2020 et remplacée par une nouvelle ordonnance (ordonnance du 14
octobre 2020 sur les mesures dans le domaine de la culture prévues par la loi
COVID-19 [
ordonnance COVID-19 culture
; RS 442.15]). Toutefois,
la recourante, ayant subi des pertes financières en raison de l’annulation d'une
manifestation potentiellement concernée par l'ordonnance COVID dans le secteur de
la culture précitée, elle conserve un intérêt actuel à la cause.
c) Lorsque le droit est modifié alors qu’une décision
administrative fait l’objet d’un recours, la légalité de l'acte administratif doit
en principe, en l'absence d'une disposition légale transitoire, être examinée
selon le droit en vigueur au moment où il a été rendu. Un changement de loi intervenu
au cours d'une procédure de recours devant un tribunal administratif n'a donc
en général pas à être pris en considération, sous réserve des situations particulières
non réalisées en l'espèce (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1; ATAF C-6783/2009
du 22 février 2011 consid. 5.2). Il convient dès lors d'appliquer le
texte en vigueur au moment où la décision du 29 juin 2020 été rendue.
Au surplus, les deux textes sont très semblables et l'ordonnance
abrogée n'est pas moins favorable à la recourante que la nouvelle ordonnance.
2.
La décision litigieuse refuse l'octroi de la subvention sollicitée au
motif que la demande d'une aide financière pour une manifestation annulée (comptoir
régional) n'entre pas dans le champ d’application de l’ordonnance COVID dans le
secteur de la culture.
a) Selon l'art. 1 al. 1 de
l'ordonnance
COVID dans le secteur de la culture, l
a présente ordonnance a pour but de
limiter les conséquences économiques de la lutte contre l’épidémie de coronavirus
(COVID-19) dans le secteur de la culture, d’empêcher une atteinte durable au
paysage culturel suisse et de contribuer à la préservation de la diversité
culturelle.
Selon l'art. 2, au sens de la présente ordonnance, on
entend par secteur de la culture: les domaines des arts de la scène, du design,
du cinéma, des arts visuels, de la littérature, de la musique et des musées
(let. a). A relever que dans le texte de l'ordonnance COVID-19 culture du 14
octobre 2020, cette disposition prévoit que les cantons peuvent définir la
notion de domaine culturel de manière plus étroite ou plus large. Il ne ressort
pas des textes législatifs du Canton de Vaud que cette notion ait été  définie
plus largement dans le canton (cf. notamment arrêté du 8 avril 2020 sur la
création d'un fonds d'aide d'urgence et d'indemnisation des pertes financières
pour l'annulation ou le report de manifestations ou de projets culturels dans
le cadre de la mise en oeuvre de l'ordonnance COVID dans le secteur de la
culture: BLV 446.11.080420.1).
Par manifestation, selon l'art. 2 let. b de
l'ordonnance précitée on entend un événement culturel planifié, limité dans le
temps, qui a lieu dans un espace ou un périmètre défini et auquel un certain
nombre de personnes prennent part.
b) En vue de l’application de l’ordonnance précitée,
divers documents ont été établis, notamment pour en délimiter le champ d’application.
On mentionnera notamment le Commentaire sur l'ordonnance COVID-19 culture
élaboré par l'OFC, du 18 décembre 2020 (ci-après: commentaire OFC), produit par
l'autorité intimée. Ce texte comporte des développements portant sur l’art. 2 de
cette ordonnance:
"Contenu de l'article 2 :
L'article 2 contient diverses
définitions :
- Lettre a :
Le
champ d'application de l'ordonnance est limité au domaine de la culture.
La
définition de ce domaine revêt donc une importance particulière. La liste des
domaines dressée à la lettre a est exhaustive. Toutefois, tous les domaines
mentionnés ne sont pas entièrement couverts par l'ordonnance. Les cantons
peuvent, s'ils le jugent nécessaire, définir la notion de «domaine de la
culture » de manière plus étroite, mais aussi, dorénavant, de façon plus large.
Les cantons peuvent utiliser la possibilité d'étendre le champ d'application par
exemple pour verser des indemnités à des éditeurs ou à des établissements privés
d'enseignement dans le domaine culturel.
■ Arts de la scène et
musique. Sont concernés par l'ordonnance : les arts du spectacle au sens strict
et leur diffusion (théâtre, opéra, ballet, arts du cirque, salles et locaux de concert
de musique classique et contemporaine, orchestres, musiciens, DJ, chanteurs, chœurs,
danseurs, comédiens, artistes de rue, troupes de théâtre et compagnies de danse),
la fourniture de prestations pour les arts de la scène et la musique (y compris
les agents musicaux et les gestionnaires de tournées) ainsi que l'exploitation
d'institutions culturelles dans le domaine des arts de la scène et de la
musique (y compris les clubs de musique actuelle, pour autant qu'ils aient une
programmation artistique) et de studios d'enregistrement; ne sont pas concernés
par l'ordonnance: l'édition de musique enregistrée et de partitions, la fabrication
d'instruments de musique, le commerce d'instruments de musique, les maisons de
disques, les fournisseurs commerciaux d'agendas culturels, les services de
billetterie, les salles de séminaire, etc. ainsi que les discothèques, les dancings,
les boîtes de nuit.
■ Design. Sont concernés par
l'ordonnance: les ateliers et les studios de design textile, de design
d'objets, de design de bijoux et de graphisme; ne sont pas concernés: les bureaux
d'architecture et les restaurateurs.
■ Cinéma. Sont concernés par
l'ordonnance: la réalisation de films et leur diffusion (y
compris les festivals), la technique
cinématographique, la distribution et l'exploitation de films ainsi que
l'exploitation de salles de cinéma; ne sont pas concernés: le commerce de supports
sonores et visuels enregistrés ou les vidéothèques.
■ Arts visuels. Sont
concernés par l'ordonnance: les activités dans le domaine des arts plastiques
(y compris l'art numérique interactif et la photographie) et leur diffusion (y compris
les espaces d'art subventionnés); ne sont pas concernés: l'exploitation de laboratoires
photographiques, le commerce d'art (y compris les galeries) et le commerce d'antiquités.
■ Littérature. Sont
concernés par l'ordonnance: la création littéraire (y compris la traduction littéraire)
et sa diffusion (y compris les festivals de littérature); ne sont pas concernés:
l'impression et l'édition de livres, le commerce des livres ainsi que les
bibliothèques et les archives.
■ Musées. Sont concernés par
l'ordonnance: les musées, lieux d'exposition et collections accessibles au
public ainsi que la transmission de patrimoine culturel; ne sont pas concernés:
les zoos et les jardins botaniques ainsi que l'exploitation de sites et de monuments
historiques.
Le domaine de la formation en
général, toutes disciplines confondues (écoles et hautes écoles de musique, de
danse, de théâtre, de cinéma, etc.), ne rentre pas dans le champ d'application
de l'ordonnance.
- Lettre b: Pour sa définition de
la notion de « manifestation », l'ordonnance reprend la terminologie utilisée
par l'Office fédéral de la santé publique dans les critères d'application du 4
mars 2020 à l'intention des cantons en lien avec l'interdiction de
manifestations.
[...]"
L’art. 3 al. 2 de l'ordonnance COVID dans le secteur
de la culture précise qu’il n’existe aucun droit aux prestations relevant de
cette ordonnance. En effet, parmi les subventions, il faut en distinguer deux
catégories: celles pour lesquelles le droit positif reconnaît un droit à leur
octroi et celles pour lesquelles un tel droit n’existe pas (sur cette
distinction, voir Etienne Poltier, Les subventions,
in
: Andreas
Lienhard, édit., Finanzrecht, SBVR, vol. X, spécialement Partie E, p. 401 s.). En
l’absence d’un droit aux subventions, les autorités compétentes ont la faculté
de limiter l’octroi de subventions et de les refuser, même aux requérants qui
rempliraient l’ensemble des conditions prévues par les textes, pour autant que
cela repose sur des motifs objectifs. L’adoption de directives à cet effet apparaît
comme un instrument adéquat pour cela, puisqu’elles permettent de guider le
pouvoir d’appréciation des autorités d’application (sur la notion d’ordonnance
administrative et de directives, voir Pierre Moor / Alexandre Flückiger /
Vincent Martenet, Droit administratif vol. I, p. 420 ss, spécialement
p. 423 ss pour les ordonnances interprétatives; s’agissant du contrôle de
ces ordonnances, que le juge peut et doit exercer, p. 431 s.; en lien avec
cette ordonnance, cf. GE.2021.0062 consid. 2 précité). En l'occurrence,
l'ordonnance elle-même prévoit, à son article 11, que l'Office fédéral de la
culture "
édicte, après avoir entendu les cantons, des directives
concernant les modalités
".
En l’absence d’un droit à l’octroi de la subvention,
l’autorité compétente dispose d’une liberté d’appréciation à cet égard. Il va
de soi que cette autorité doit exercer sa marge de manœuvre conformément aux principes
généraux applicables et respecter notamment le principe de la prohibition de
l’arbitraire et celui de l’égalité de traitement. L’autorité de recours est habilitée
à sanctionner un excès ou un abus de ce pouvoir d’appréciation; elle est en
revanche tenue de ménager la marge de manœuvre attribuée à l’autorité
compétente (Poltier, op. cit, p. 402).
c) Dans le contexte de l’éclatement de la pandémie
de coronavirus, de nombreux secteurs économiques et culturels ont subi des
préjudices considérables. La Confédération a ainsi pris des mesures visant à limiter
les effets de la crise, soit par le jeu de l’ordonnance COVID dans le secteur
de la culture, soit au travers d’autres textes. S’agissant de l’ordonnance
COVID dans le secteur de la culture, l’objectif a été de cibler l’aide à des
acteurs relevant typiquement du domaine culturel (GE.2021.0062 précité consid.
2a). En l'espèce, la manifestation litigieuse organisée par la recourante au
printemps 2020 qui a dû être annulée en raison des mesures extraordinaires prises
par le Conseil fédéral en lien avec la pandémie de COVID-19 porte sur
l'organisation d'un comptoir de produits régionaux. Ce domaine n'entre
clairement pas dans le champ d'application de l'ordonnance COVID dans le
secteur de la culture, tel qu'il est défini à l'art. 2 let. a de ladite
ordonnance et précisé dans le commentaire OFC précité. Dans sa demande du 9
avril 2020, la recourante n'a d'ailleurs coché aucune des rubriques précisant
les secteurs culturels susceptibles de bénéficier d'une telle aide figurant au
chiffre 3 du formulaire de demande ("
informations concernant l'activité
culturelle
").
Par conséquent, la décision attaquée ne prête pas le
flanc à la critique et elle doit être confirmée.
3.
Il résulte de ce qui précède que le présent recours doit être rejeté et
la décision du Service des affaires culturelles du 29 juin 2020 confirmée. Compte
tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un émolument d'arrêt.
L'allocation de dépens n'entre pas en considération (art. 49, 50 et 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 29 juin 2020 par le Service des affaires
culturelles, opposant un refus à la demande de subventions présentée par
l'association recourante, est confirmée.
III.
Il est renoncé à la perception d'un émolument de justice.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 décembre 2021
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.