vd_omni · FI.2014.0004 · 2015-04-23 · fr

Municipalité de Gland/Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland, A. X.________ | Taxe d'élimination des déchets. Compte tenu du montant modique de la taxe forfaitaire (75 fr. 60), le fait que le législateur communal ait exclu un calcul pro rata temporis pour des raisons pratiques constitue un schématisme admissible sous l'angle du principe de proportionnalité. (consid. 5)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.04.2015 FI.2014.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 avril
2015
Composition
M. Eric Kaltenrieder,
président
; M. Xavier Michellod et M.
Robert Zimmermann, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
Municipalité de
Gland,
représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Commission de
recours en matière d'impôts de la
Commune
de Gland,
à Gland
Tiers intéressé
A. X.________,
à 1********,
Objet
Taxe d'élimination des déchets
Recours Municipalité de Gland c/ décision
de la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland du 25 novembre 2013 admettant le recours interjeté par A. X.________ contre
le paiement de la taxe déchets forfaitaire 2013 envoyée par la Municipalité le 24 janvier 2013
Vu les faits suivants
A.
Le 24 janvier 2013, la Municipalité de Gland (ci-après: la municipalité) a adressé à A. X.________ une facture de 75
fr. 60, correspondant à la taxe de base forfaitaire déchets pour l'année 2013.
B.
Le 14 février 2013, A. X.________ a contesté
cette facture devant la Commission de recours en matière d'impôt de la Commune de Gland (ci-après: la commission de recours). Il a fait valoir qu'il avait déménagé
dans une autre commune le 1
er
février 2013. Il demandait en
substance une réduction de la taxe litigieuse proportionnellement au temps
passé dans la Commune de Gland.
C.
Par décision du 25 novembre 2013, la commission
de recours a admis le recours déposé par A. X.________. Elle a retenu que
l'art. 11 B du règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après: le RGD)
pouvait en effet être "
interprété comme n'excluant pas un calcul de la
taxe au pro rata temporis, même s'il ne le précis
[ait]
pas formellement
".
D.
Le 9 janvier 2014, la municipalité a recouru
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre cette décision, en concluant à son annulation et à la confirmation de la
facture du 24 janvier 2013. Elle fait valoir qu'il ressort des travaux
préparatoires que le législatif communal a expressément refusé de calculer la
taxe
pro rata temporis
. Elle a joint à cet égard un extrait du
procès-verbal de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012.
Dans sa réponse du 14 février 2014,
la commission de recours a conclu au rejet du recours. Le tiers intéressé a
renoncé à procéder.
La municipalité a déposé une
écriture complémentaire le 11 avril 2014, dans laquelle elle a confirmé ses
conclusions. La commission de recours n'a pas déposé de déterminations
complémentaires.
La cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité
pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la
procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de
le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que
toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Depuis sa révision par la novelle
du 20 novembre 2012 entrée en vigueur le 1
er
juillet 2013, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11)
instaure un droit de recours en faveur des municipalités contre les décisions
rendues par leurs commissions communales de recours en matière de taxes
spéciales. Avant cette modification légale, la qualité pour recourir des
municipalités, faute d'intérêt digne de protection à l'annulation à la
modification de la décision attaquée, était déniée (arrêts FI.2000.0072 du 5
novembre 2002, FI.1997.0127 du 31 mars 2000 et FI.1995.0011 du 10 mai 1995).
Conformément à l'art. 47a LICom, la
recourante a la qualité pour contester la décision attaquée. Pour le surplus,
l'acte de recours a été déposé dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le
sort des déchets, par quoi l'on entend les choses
meubles dont le
détenteur se défait ou dont l’élimination est commandée par l’intérêt public
(art. 7 al. 6 LPE). C'est aux cantons que revient le devoir de planifier la
gestion de leurs déchets (art. 31 al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes
généraux en la matière: non seulement la production de déchets doit être
limitée et ces derniers valorisés dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais
encore les déchets doivent être éliminés (cf. art. 7 al. 6bis LPE) d'une
manière respectueuse de l'environnement et, pour autant que ce soit possible et
approprié, sur le territoire national (al. 3).
Les art. 32 ss LPE régissent le
financement de l'élimination des déchets. L'art. 32 LPE prévoit que le
détenteur des déchets assume le coût de leur élimination; font exception les
déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des dispositions particulières
(al. 1); si le détenteur ne peut être identifié ou s'il est dans l'incapacité,
pour cause d'insolvabilité, de satisfaire aux exigences au sens de l'al. 1, les
cantons assument le coût de l'élimination (al. 2).
L’art. 32a al. 1 LPE
prévoit quant à lui que les cantons veillent à ce que les coûts de
l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée,
soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de "
ceux
qui sont à l'origine de ces déchets
".
Ces
dispositions posent comme principe général celui du "
pollueur-payeur
",
qui consiste pour l'essentiel à faire supporter à leurs auteurs les frais de
lutte contre les atteintes à l'environnement (FF 1979 III 775; 1996 IV 1233).
En précisant que la charge des coûts doit être transférée par
l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, l'art. 32a LPE exclut un
financement par l'impôt et exige un financement par le biais de taxes causales
(
ATF 138 II 111 consid. 4.5 p.
123, consid. 5.4.8 p. 132; 137 I 257 consid. 4.2 p. 262; 125 I 449
consid. 3b/bb p. 455; ég. arrêt FI.2011.0038 du 30 décembre 2011, consid. 2a).
L'art. 32a LPE constitue une
disposition cadre, qui pose uniquement des principes généraux sur le
financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets que les
cantons et les communes doivent concrétiser dans leur législation. L’art. 32a
LPE est par conséquent dépourvu d'application immédiate et ne constitue pas une
base légale suffisante pour percevoir des contributions en la matière. Dans
l’aménagement des taxes, il laisse une grande liberté à la collectivité
publique. Celle-ci peut notamment opter pour une combinaison de taxes
individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de
base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et
de tri des déchets, qui peut être perçue indépendamment de l'utilisation
effective de cette dernière (
ATF 138 II 111 consid.
5.3.4 p. 126/127; 137 I
257 consid. 6.1 p. 268; 129 I 290
consid. 3.2 p. 296 et les
références citées).
Pour être conforme à la lettre et au but
de l'art. 32a LPE, la taxe doit, d'une part, être fonction du type et de la
quantité des déchets produits et, d'autre part, avoir un effet incitatif. Cela
étant, l'avantage économique retiré par chaque bénéficiaire d'un service public
est souvent difficile, voire impossible à déterminer en pratique. Il en va
notamment ainsi en matière de ramassage et d'élimination des ordures, où cet avantage
dépend de nombreux éléments, tels que la quantité de déchets produite, la
variation des frais de ramassage en fonction de l'éloignement et de la période
de l'année. La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des déchets soient
calculées exclusivement de manière proportionnelle aux quantités effectives de
déchets produits. Il doit cependant exister un certain rapport entre les taxes
d’utilisation et la mesure dans laquelle les installations d’élimination sont
mises à contribution; la quotité de la taxe doit présenter une certaine
dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées. Pour cette
raison, un certain schématisme dans le mode de calcul de la taxe de l'art. 32a
LPE peut toutefois être mis en oeuvre sans nuire à son caractère incitatif (ATF
138 II 111 consid. 5.3.4. p. 126/127; 137 I 257 consid. 6.1.1  p. 268/269;
arrêts précités FI.2012.0098, consid. 2a et FI.2011.0038, consid. 2a).
b) Selon la loi vaudoise du 5
septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), les communes
gèrent les déchets urbains, les déchets de la voirie communale et les boues
d'épuration (art. 14 al. 1). Elles adoptent à cet effet un règlement sur la
gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du département concerné
(art. 11 al. 1 LGD).
L'art. 30 LGD relatif aux coûts
d'élimination des déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur
depuis le 1
er
janvier 2013, précise que les communes financent les
coûts d'élimination des déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 %
de ces coûts, au minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la
quantité de déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures
d'accompagnement, notamment en faveur des familles (al. 3); le département en
charge peut accorder des dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les
objectifs de l'alinéa 2 à cause d'une forte variation saisonnière de la
population (al. 4).
Il appartient aux communes dans
tous les cas de préciser le système de financement et ses modalités dans leur
propre règlement sur la gestion des déchets.
Les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes doivent faire
l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat. Elles ne
peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages
ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie. Leur
montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (art. 4
LICom).
c) Conformément aux dispositions
précitées, la Conseil communal de Gland a adopté le 15 novembre 2012 un
règlement sur la gestion des déchets, qui prévoit notamment ce qui suit:
"
Chapitre 3 – FINANCEMENT
Article 10.- Principes
1
Le
détenteur assume le coût de l'élimination de ses déchets.
2
La Commune
perçoit des taxes pour couvrir les frais de
gestion des déchets urbains. Le législatif communal en définit les modalités à
l'article 11 ci-dessous, soit en particulier le cercle des assujettis, le mode
de calcul et le montant maximal de la contribution.
3
Jusqu'à
concurrence des maximums prévus à l'article 11, la municipalité est compétente
pour adapter le montant des taxes à l'évolution des coûts effectifs tels qu'ils
ressortent de la comptabilité communale. Elle prend en compte les charges
budgétisées, les excédents et les déficits des années précédentes. Elle
communique les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes.
Article 11.- Taxes
A. Taxes sur les sacs à ordures
:
Les détenteurs de déchets incinérables
doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement d'une taxe anticipée.
1
Les
taxes sur les sacs à ordures sont fixées à:
- Maximum:         1.25 francs par sac de 17 litres,
2.50 francs par
sac de 35 litres,
4.75 francs par
sac de 60 litres,
7.50 francs par
sac de 110 litres.
B. Taxes forfaitaires
1
Les
taxes forfaitaires annuelles sont fixées à:
·
120 francs par (TVA non comprise) au maximum par
habitant dès qu'il atteint l'année de ses 18 ans ou pour les jeunes en formation
(étudiants et apprentis) dès qu'ils atteignent l'année de leurs 25 ans.
·
250 francs par an (TVA non comprise) au maximum
par entreprise.
2
Pour
les personnes inscrites en résidences secondaires, les montants perçus sont les
mêmes que ceux fixés pour les habitants cités au premier alinéa.
3
La
situation de l'assujetti au 1
er
janvier ou lors de l'arrivée dans la
commune est déterminante pour le calcul de la taxe de l'année en cours.
C. Taxes spéciales
1
La Commune
peut percevoir d'autres taxes causales pour
des prestations particulières liées à la gestion des déchets, en fonction des
frais occasionnés."
Approuvé le 23 novembre 2012 par la Cheffe du Département de la sécurité et de l'environnement, ce règlement est entré en vigueur
le 1
er
janvier 2013.
La règlementation communale prévoit
ainsi un système mixte de perception: une taxe de base et une taxe
d'utilisation sous forme de taxe au sac.
3.
A l'appui de la décision attaquée, l'autorité
intimée a retenu que l'art. 11 let. b al. 3 RGD pouvait être interprété comme
n'excluant pas un calcul de la taxe
pro rata temporis
, même s'il ne le
précisait pas formellement. Elle a donc admis le recours du contribuable, qui
se plaignait en substance de devoir payer l'entier de la taxe alors qu'il
n'avait passé qu'un mois dans la commune. La recourante conteste cette
interprétation, qui serait à son sens contraire à la volonté du législatif
communal. Elle se réfère à cet égard aux travaux préparatoires, soit le
procès-verbal de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012.
a) La loi s'interprète en premier
lieu selon sa lettre. D'après la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au
sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation que lorsque des
raisons objectives permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens
véritable de la disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle
est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de
son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa
relation avec d'autres dispositions légales. Le Tribunal fédéral ne privilégie
aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique
pour rechercher le sens véritable de la norme (ATF 135 II 78 consid. 2.2; 133
III 175 consid. 3.3.1; ATF 133 V 57 consid. 6.1 et les références citées).
Pour l’interprétation de normes récentes,
les travaux préparatoires prennent cependant une importance particulière (ATF
140 IV 163 consid. 4.6 p. 167; 139 III 98 consid. 3.1 p. 100; 139 IV 282
consid. 2.4.1 p. 286, et les arrêts cités), pour autant qu’ils apportent une
réponse claire à une disposition légale ambiguë et qu’ils ont trouvé leur
expression dans le texte même de la loi (ATF 139 III 457 consid. 4.4 p. 461,
491 consid. 4.3 p. 493; 139 V 537 consid. 5.1 p. 544/545, et les arrêts cités;
ATAF 2007/4 consid. 3.1).
b) En l'espèce, l'interprétation
littérale ne permet pas d'aboutir à un résultat clair. L'autorité intimée le
reconnaît du reste, puisqu'elle relève dans la décision attaquée que l'art. 11
let. b al. 3 RGD est "
flou
". S'agissant d'un texte récent, il
convient dès lors d'examiner les travaux préparatoires, qui revêtent dans ces
circonstances une importance particulière.
Il ressort à cet égard du procès-verbal
de la séance du conseil communal du 15 novembre 2012 qu'une discussion a eu
lieu sur un amendement à l'art. 11 let. b al. 3 RGD, qui proposait d'introduire
une seconde phrase à la fin du texte initial, dont la teneur était la suivante:
"
En cas de départ ou d'arrivée en cours d'année, la taxe est due par
mois entier et calculée prorata temporis
." Cet amendement a été refusé
à une large majorité, avec trois avis contraires et trois abstentions. Ainsi,
comme le relève à juste titre la recourante, le conseil communal s'est
clairement opposé à un calcul de la taxe
pro rata temporis.
L'interprétation qu'a faite
l'autorité intimée de l'art. 11 let. b al. 3 RGD est dès lors manifestement
contraire à la volonté du législateur communal. Elle ne repose par ailleurs sur
aucun élément, que ce soit le texte de la disposition, sa
ratio legis
ou
la systématique du règlement. Elle est dès lors erronée et doit être écartée.
4.
Dans ses écritures, l'autorité intimée souligne
que la non-application d'un calcul
pro rata temporis
aboutirait à une
double taxation.
L'art. 127 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) interdit la
double imposition. Selon la jurisprudence, il y a double imposition prohibée
lorsqu'un seul et même contribuable est tenu par deux ou plusieurs cantons de
payer un impôt similaire pour la même période et le même objet (en particulier
ATF 134 I 303 consid. 2.1 et les références citées). L'art. 127 al. 3 Cst
interdit également qu'un canton, en violation des règles de conflit, outrepasse
sa souveraineté fiscale en percevant un impôt de la compétence d'un autre
canton (ibid.). La double imposition n'est ici que virtuelle car l'interdiction
s'applique même si le canton compétent ne perçoit pas d'imposition (Xavier
Oberson, Droit fiscal suisse, 4
ème
éd., Bâle 2012, p. 475).
L'art. 127 al. 3 Cst. ne s'applique
qu'aux impôts. Les taxes causales, comme en l'occurrence la taxe d'élimination
des ordures litigieuse (ATF 138 II 70 consid. 5.3), ne sont pas concernées
(Xavier Oberson, op. cit., p. 475). Ainsi, peu importe qu'en cas de
déménagement en cours d'année, les habitants de la Commune de Gland risquent de devoir payer une seconde fois la taxe forfaitaire suivant le
règlement sur les déchets de la nouvelle Commune de domicile. Cette éventualité
n'a pas pour effet d'invalider la règlementation litigieuse.
5.
L'autorité intimée soutient encore que la
non-application d'un calcul
pro rata temporis
est contraire au principe
de l'équivalence, car les personnes concernées ne peuvent bénéficier durant
toute l'année des installations et services communaux liés à l'élimination des
déchets.
Le principe de l'équivalence
concrétise les principes de la proportionnalité et d'interdiction de
l'arbitraire en matière de contributions causales (TF 2C_173/2013 du 17 juillet
2013 consid. 5.1 et 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 5.1). Il exige que le
montant de chaque redevance soit en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie et reste dans des limites raisonnables. La valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause (ATF 128 I 46
consid. 4a p. 52; 126 I 180 consid. 3a/bb p. 188; 122 I 279 consid. 6c p. 289).
Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que la redevance soit
raisonnablement proportionnée à la prestation de l'administration, ce qui
n'exclut cependant pas une certaine schématisation (ATF 128 I 46 consid.
4a p. 52; 120 Ia 171 consid.
2a p. 174; ég.
TF
2C_173/2013 et 2C_816/2009 précités
).
En l'espèce, compte tenu du montant modique de la
taxe forfaitaire (75 fr. 60), le fait que le législateur communal ait exclu un
calcul pro rata temporis pour des raisons pratiques, notamment pour éviter une
surcharge administrative, constitue un schématisme admissible sous l'angle du
principe de l'équivalence.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
le recours déposé par A. X.________ est rejeté et que la facture du 24 janvier
2013 est confirmée.
Le tiers intéressé n'a pas procédé
devant la cours de céans. Dans ces conditions, ni les frais de justice, ni des
dépens ne peuvent être mis à sa charge (art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).
L'arrêt sera dès lors rendu sans
frais, ni allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de Gland du 25 novembre 2013 est réformée comme il suit:
"
1.     Le
recours est rejeté.
2.      La
facture du 24 janvier 2013 est confirmée.
"
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de
dépens.
Lausanne, le 23 avril 2015
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.