vd_omni · AC.2019.0350 · 2021-02-18 · fr

A.________ à CF.________/ Municipalité de Nyon, Division logement, CG.________ | Recours de locataires contre l'autorisation de construire délivrée en vue de la rénovation et de la mise aux normes énergétique de plusieurs bâtiments (grands consommateurs au sens de la LVLEne), ainsi que contre l'autorisation spéciale fixant les modalités du contrôle des loyers après travaux. Supposé avéré, le défaut d'information des locataires avant travaux (art. 6 LPPPL) n'entraînerait pas l'annulation des décisions litigieuses (consid. 3). Les travaux prévus (fermeture et intégration des loggias aux surfaces chauffées; construction de balcons de remplacement) sont autorisables selon la LPPPL (consid. 4). Justifiés par des motifs énergétiques, ils peuvent être rentés à 100% selon la LPPPL, exception faite du remplacement des balcons car il ne s'agit pas de travaux d'assainissement énergétique (consid. 5). Les surfaces supplémentaires peuvent être prises en compte dans le calcul du loyer maximum au m2 selon la méthode de la valeur objective (consid. 6). Le montant supplémentaire renté à 100% au titre de la "valorisation foncière" du fait de l'intégration des loggias n'est en revanche pas admissible (consid. 7). Inteprétation du plan de quartier nécessaire pour déterminer le périmètre d'implantation de l'un des bâtiments, qui confirme l'exactitude du plan de géomètre de 2019 utilisé dans la procédure d'autorisation (consid. 8). Les colonnes de balcons autoportants sont admissibles hors du périmètre d'implantation pour autant qu'ils n'excèdent pas 2 m, de sorte que ceux plus profonds devront être réduits (consid. 9). La vérification du respect des coefficients n'est pas possible sur la base du dossier. La cause étant quoi qu'il en soit renvoyée aux autorités intimées pour nouvelle décision au sens des considérants, il incombera à la municipalité d'y procéder (consid. 10). Une fois fermées, les loggias auront une hauteur réglémentaire (consid. 11). Renvoi du dossier aux autorités intimées pour nouvelles décisions.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.02.2021 AC.2019.0350

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 février 2021
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
, M. François Kart, juge, et M. Georges
Arthur Meylan, assesseur;
M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
4.
D.________
à
********
5.
E.________
à
********
6.
F.________
à
********
7.
G.________
à
********
8.
H.________
à
********
9.
I.________
à
********
10.
J.________
à
********
11.
K.________
à
********
12.
L.________
à
********
13.
M.________
à
********
14.
N.________
à
********
15.
O.________
à
********
16.
P.________
à
********
17.
Q.________
à
********
18.
R.________
à
********
19.
S.________
à
********
20.
T.________
à
********
21.
U.________
à
********
22.
V.________
à
********
23.
W.________
à
********
24.
X.________
à
********
25.
Y.________
à
********
26.
Z.________
à
********
27.
AA.________
à
********
28.
AB.________
à
********
29.
AC.________
à
********
30.
AD.________
à
********
31.
AE.________
à
********
32.
AF.________
à
********
33.
AG.________
à
********
34.
AH.________
à
********
35.
AI.________
à
********
36.
AJ.________
à
********
37.
AK.________
à
********
38.
AL.________
à
********
39.
AM.________
à
********
40.
AN.________
à
********
41.
AO.________
à
********
42.
AP.________
à
********
43.
AQ.________
à
********
44.
AR.________
à
********
45.
AS.________
à
********
46.
AT.________
à
********
47.
AU.________
à
********
48.
AV.________
à
********
49.
AW.________
à
********
50.
AX.________
à
********
51.
AY.________
à
********
52.
AZ.________
à
********
53.
BA.________
à
********
54.
BB.________
à
********
55.
BC.________
à
********
56.
BD.________
à
********
57.
BE.________
à
********
58.
BF.________
à
********
59.
BG.________
à
********
60.
BH.________
à
********,
61.
BI.________
à
********
62.
BJ.________
à
********
63.
BK.________
à
********
64.
BL.________
à
********
65.
BM.________
à
********
66.
BN.________
à
********
67.
BO.________
à
********
68.
BP.________
à
********
69.
BQ.________
à
********
70.
BR.________
à
********
71.
BS.________
à
********
72.
BT.________
à
********
73.
BU.________
à
********
74.
BV.________
à
********
75.
BW.________
à
********
76.
BX.________
à
********
77.
BY.________
à
********
78.
BZ.________
à
********
79.
CA.________
à
********
80.
CB.________
à
********
81.
CC.________
à
********
82.
CD.________
à
********
83.
CE.________
à
********
84.
CF.________
à
********
tous représentés par Me Jean-Claude
Perroud, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Nyon,
à Nyon,
2.
Division logement,
à Lausanne,
Propriétaire
CG.________
à ********
représentée par Me Serge Patek, avocat, à Genève
.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Nyon du 30 septembre 2019 levant leur opposition et
autorisant un projet de mise aux normes énergétiques, mise en place d'une
isolation thermique et ajout de balcons aux immeubles sis sur les parcelles n
os
538, 539, 1034 et 1035, CAMAC 174027
Vu les faits suivants:
A.
CG.________ (ci-après: CG.________ ou la propriétaire), dont le siège
est à ********, est notamment propriétaire des parcelles n
os
538,
539, 1034 et 1035 du territoire communal de la Commune de Nyon (ci-après: la
ville de Nyon). Elles s'étendent sur des surfaces cadastrales respectives de
2'569 m
2
, 3'014 m
2
, 2'627 m
2
et 1'916 m
2
et supportent chacune des immeubles d'habitation de 4 à 14 étages édifiés au
début des années 1970 comportant plus de 300 logements. Les parcelles n
os
538 (bâtiment B), 539 (bâtiment D) et 1034 (bâtiment C) sont incluses dans le
périmètre de forte densité gouverné par le "
Plan de quartier
********
– plan partiel de la partie nord-ouest
" (ci-après: le PQ-NO) et régi
par les dispositions du règlement y relatif (ci-après: le RPQ-NO), tous deux
approuvés le 28 février 1969. Quant à la parcelle n
o
1035
(bâtiment A), elle est intégrée au périmètre de moyenne densité réglementé par
le "
Plan de quartier
********
– modification du plan partiel de
la partie sud
" (ci-après: le PQ-S) et le règlement y relatif
(ci-après: le RPQ-S), approuvés le 21 juillet 1982.
Situées au sud des biens-fonds précités, les
parcelles n
os
540, 785 et 1036 – dont CG.________ n'est pas
propriétaire – supportent également un immeuble d'habitation (bâtiment E) érigé
au milieu des années 1980. Ce bâtiment E a été construit sur le modèle du
bâtiment A dont il est voisin, leur emprise au sol et leur architecture étant
similaires, sous réserve du nombre d'étages, savoir 10 pour le bâtiment A et 9
pour le bâtiment E.
B.
L'ensemble de ces parcelles forme le quartier de "********" dont
les espaces sont occupés par d'importants immeubles locatifs, de la verdure et
des places de stationnement en surface. Le quartier est délimité au nord par le
bien-fonds n
o
1359 et le DP n
o
1104, au nord-est par la
voie ferrée (DP 617), au nord-ouest par l'avenue des Eules, tandis qu'au sud-est
et au sud-ouest, il borde le chemin de Pré-Fleuri et l'avenue Alfred Cortot.
C.
Le 1
er
juillet 2014 sont entrés en vigueur les art. 28a ss de
la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01), qui ont introduit de
nouvelles exigences en matière d'efficacité énergétique pour les "
grands
consommateurs
" dont font partie les bâtiments de ********. Construits
dans les années 1970, ils souffrent notamment de problèmes d'isolation, de chauffage
et de carbonatation et ont fait l'objet d'un audit énergétique formalisé sous
la forme d'un rapport (phase diagnostic) le 29 avril 2016. Ce document
contenait un examen du site (ch. 3 du rapport) et son bilan énergétique actuel
(ch. 3.9 du rapport). Sur la base d'une analyse critique de la situation (ch.
4.1 du rapport), des mesures d'amélioration étaient envisagées dont notamment
l'assainissement de l'enveloppe thermique des bâtiments et la modification du
concept de production, de distribution de l'eau chaude sanitaire ainsi que le
système de chauffage (ch. 4.2 du rapport).
D.
En 2017, CG.________ a contacté la Division logement (ci-après: la
division) en vue de la réalisation de certains travaux sur les bâtiments A à D.
Suite à un entretien qui s'est déroulé le 17 juillet 2017, CG.________ a
adressé divers documents à la division, soit en particulier l'état locatif avec
mise en évidence des appartements comportant une loggia, l'état locatif
standard avec les surfaces, les polices d'assurance incendie des bâtiments, le
détail de la répartition des balcons par typologie, l'évolution des charges sur
les cinq dernières années et les différents travaux de rénovation réalisés de
2014 à 2016. Un dossier intitulé "
Mise aux normes énergétiques,
Quartier de
********
, n
o
8 à 38, 1260 NYON
", élaboré
par la société CH.________ (ci-après: CH.________) a également été fourni. Ce
document mentionnait trois variantes d'intervention possibles, à savoir un
"
scénario minimal gaz
" sans isolation périphérique pour un
montant estimé à 8'490'294 fr. 20, un "
scénario minimal avec isolation
périphérique
" qui impliquait la transformation des loggias actuelles
en jardins d'hiver pour un coût total de 18'386'318 fr. 92 et, enfin,
un "
scénario avec isolation périphérique et balcons
" qui
comprenait la création de balcons en façade en remplacement des loggias
existantes qui seraient intégrées aux logements, évalué à 22'476'611 fr. 37.
Des travaux de mise aux normes anti-feu et sismique étaient également prévus.
E.
Interpellé par CG.________, le Service de l'urbanisme de la Ville de
Nyon (ci-après: le service de l'urbanisme) lui a, dans un courrier du 14
février 2017, indiqué que le bonus énergétique de 5 % prévu à l'art. 97
al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11) permettrait de "
valoriser 1'796 m
2
de droits à bâtir supplémentaires au titre de bonus
" pour les bâtiments
A à D.
F.
Par courrier du 25 août 2017, la division a sollicité un préavis de la
Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) concernant les travaux envisagés
par CG.________. Cette demande était accompagnée d'une analyse technique
chiffrée décrivant l'évolution subséquente des loyers en fonction du scénario
retenu et mentionnait que "[l]
e moment venu, soit lorsqu'elle sera
[it]
saisie d'une demande en bonne et due forme, la Division logement procèdera
[it]
vraisemblablement à une inspection locale à laquelle la commune sera
[it]
conviée
à participer, les locataires ou leurs représentants éventuels pouvant faire
valoir leur point de vue lors de cette visite
". Le 16 octobre 2017, la
municipalité a confirmé son accord de principe à la réalisation des travaux,
quel que soit le scénario retenu, sous réserve du respect de la loi du 4 mars
1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation (LDTR) alors en vigueur, respectivement de la loi du 10 mai 2016
sur la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15)
dans la mesure où elle serait entrée en vigueur dans l'intervalle.
G.
Le 22 septembre 2017, CG.________ a informé la Direction de l'énergie
(ci-après: la DGE-DIREN) qu'elle entreprendrait un projet de rénovation
énergétique puisque le quartier de ******** avait été déclaré "
Grand
Consommateur
"
et entendait "
profiter de cette occasion
pour revaloriser son patrimoine, par la rénovation complète des façades et
toitures de ses immeubles
". Elle sollicitait également que la
DGE-DIREN confirme que les mesures mises en place par CG.________ dans son projet
de rénovation répondaient aux objectifs qui lui étaient fixés par la loi en
tant que grand consommateur.
H.
Un concept énergétique a été élaboré le 29 septembre 2017 à la demande
de CG.________. Il ressort notamment de ce document que sous l'angle énergétique,
les travaux suivraient deux axes, savoir la mise en place d'une isolation
périphérique sur l'entier du bâtiment d'une part et la rénovation et
l'optimisation de la production et de la distribution de chaleur d'autre part. L'isolation
des loggias existantes étant difficile en raison de la gestion complexe des
ponts thermiques, leur fermeture par des baies vitrées était prévue pour en
faire des espaces supplémentaires compris dans l'enveloppe thermique, ce qui
permettrait de "
traiter totalement les ponts thermiques de nez de
dalles
". Il en résulterait par ailleurs une surface de référence
énergétique (SRE) supplémentaire de 227 m
2
pour l'ensemble des
quatre bâtiments, pour un total de 31'982 m
2
.
I.
A une date inconnue, CG.________ a choisi de procéder aux travaux de
rénovation du troisième scénario comprenant la fermeture et l'intégration des
loggias aux logements, ainsi que la création de balcons en remplacement. La
précitée a informé la division de ce choix.
J.
Le 19 octobre 2017, la division a transmis sa "
détermination préalable
"
à CG.________ et indiqué que, sur la base de ses propres résultats chiffrés,
elle exercerait son contrôle administratif
a priori
. Elle ajoutait que
les travaux envisagés (troisième scénario) étaient estimés à 30'000'000 fr. et
qu'ils seraient pris en compte à hauteur de 28'352'691 fr., soit
26'481'591 pour l'assainissement de l'enveloppe, des communs et des
installations CVSE, ainsi que 1'871'100 fr. pour la création de loggias
fermées. Sur cette base, l'état locatif admissible après travaux serait de 5'878'516
fr. par an, sans les frais de chauffage et d'eau chaude, ou un prix de location
moyen de 241 fr. le m
2
par an. Elle rappelait encore que son analyse
devrait être corroborée par une inspection locale à laquelle pourraient assister
les locataires qui le souhaiteraient ou leurs représentants. Elle ajoutait
enfin que la durée du contrôle des loyers après travaux, susceptible de durer
jusqu'à 10 ans, serait définie ultérieurement sur la base d'une analyse
définitive des travaux.
K.
Dans un courriel du 17 novembre 2017 qui faisait à suite à une rencontre
en date du 14 novembre 2017, les représentants de CG.________ ont transmis à la
division des documents permettant d'"
identifier les investissements
supplémentaires consentis
" résultant du scénario retenu et qui
n'avaient pas été pris en considération dans le calcul précité de la division.
La prise en compte de ces investissements était, selon CG.________, de nature à
justifier une augmentation du prix annuel moyen au mètre carré, étant précisé
que celui précédemment indiqué (241 fr. le m
2
par an) lui aurait
occasionné des pertes trop importantes pour entreprendre la rénovation. Il
s'agissait des éléments suivants:
-
Amélioration
développement durable pour un standard des immeubles Minergie ou équivalent
(2'218'704 fr. HT ou 2'396'200 fr. TTC);
-
Amélioration
incidence foncière (transformation des actuelles loggias en surface d'appartement
(2'284'592 fr. HT ou 2'467'359 TTC);
-
Amélioration
structurelle par l'ajout de balcons en façades (4'998'994 fr. HT ou 5'398'914 fr.
TTC);
-
Amélioration
par un renforcement aux contraintes sismiques des immeubles (575'833 fr. HT ou
621'900 fr. TTC).
Un état locatif au 30 novembre 2017 était joint à
cet envoi, ainsi qu'un plan d'étage type du projet de rénovation.
L.
Par courrier du 11 décembre 2017, la division a rappelé que la variante
de rénovation avait été admise, dans sa détermination préalable du 19 octobre
2017, à hauteur de 28'352'691 fr. Le prix de location moyen de 241 fr./m
2
avait été arrêté sur la base des surfaces existantes (24'411 m
2
),
sans tenir compte des agrandissements résultant de l'intégration des loggias aux
logements qui porterait le total des surfaces à 26'607 m
2
. En vertu
du principe de la bonne foi, la division indiquait que le montant de base de
241 fr. le m
2
par an n'était pas remis en cause. Suite à une nouvelle
analyse du dossier et aux nouveaux documents fournis, le courrier mentionnait
ce qui suit:
"
La Division logement admet de prendre en
compte comme travaux 'à plus-value' rentabilisés à 100% au taux actuel de 3,5%
(base: taux hypothécaire de référence OFL de 1,5%, valeur décembre 2017) les
travaux et montants suivants:
·
Les
travaux liés aux normes Minergie, soit un montant de CHF 2'396'201.-, déduction
faite des subventions de CHF 2'145'551.- (
CHF 253'650.-
)
[,]
·
la
création des loggias et des balcons (
CHF 7'866'273.-
),
·
les
travaux de sécurisation anti-sismiques (
CHF 621'900.-
).
Le solde des travaux (
CHF
19'610'694.-
) a été renté à hauteur de 29%, au taux LDTR de 3,5% en
fonction de la méthode dite 'de la valeur objective'
[…]
.
A ce montant, nous avons ajouté
une part de valorisation foncière pour les 249 logements qui seraient désormais
pourvu
[s]
de loggias, en prenant pour
base de référence une surface de 6,65 m
2
par loggia
[…]
(1'65
[5]
,85
m2 au total), à un prix de CHF 1'166.- le m
2
, ce qui donne un
montant supplémentaire de
CHF 1'930'926.-
. Le coût total pris en compte
par la Division logement est donc de
CHF 30'283'442.-
.
La rentabilisation globale des
travaux envisagés sous l'angle de la LDTR aurait pour conséquence d'admettre un
revenu locatif annuel net maximum de CHF 6'105'615.-/an net ou, rapporté au m2
de la surface existante, un prix moyen de
CHF 250.- le m2/an
(ce
montant devrait même être de CHF 234.- le m2/an en tenant compte des surfaces
réelles des loggias, mais la Division logement renonce à ce correctif
[…]
.
"
Le détail du calcul était annexé au courrier qui
rappelait que les loyers feraient l'objet d'un contrôle après travaux, dont la
durée serait fixée ultérieurement mais vraisemblablement pour une période de cinq
ans.
M.
Le 22 janvier 2018, CG.________ a déposé une demande d'autorisation de
construire (dossier CAMAC n
o
174027) pour des travaux à réaliser sur
les bâtiments sis sur les parcelles précitées et dont la description était la
suivante: "
Mise aux normes énergétiques. Rénovation des installations
CVS, mise en place d'une isolation thermique et ajout de balcons
". Sur
le plan de situation des bâtiments A à D figuraient les limites des différentes
parcelles ainsi que les balcons qui seraient ajoutés mais aucun périmètre
d'implantation.
N.
L'enquête publique s'est déroulée du 31 janvier 2018 au 1
er
mars
2018. Elle a suscité l'opposition de nombreux locataires des bâtiments
concernés par les travaux. En substance, ils regrettaient l'absence d'"
analyse
MERIP
" (Evaluation des dégradations et estimation du coût de remise en
état de immeubles), alléguaient plusieurs violations de la LPPPL et invoquaient
le caractère non réglementaire des balcons qui seraient ajoutés aux bâtiments.
Les balcons du bâtiment A étaient en particulier critiqués puisqu'ils auraient
été situés hors du périmètre d'implantation qui, à défaut de figurer dans le
PQ-S, coïncidait exactement avec l'implantation du bâtiment existant teinté en
rouge sur le plan.
O.
Le 5 février 2018, CG.________ a mis sur pied une séance d'information
avec l'Association ******** à la maison de quartier, afin de discuter du projet
de rénovation.
P.
A réception du dossier de la Centrale des autorisations en matière de
construction (CAMAC), la division a sollicité de CG.________ les consommations
énergétiques du quartier de ********, qui lui ont été fournies par courriel du
12 février 2018.
Q.
Le 26 février 2018, CG.________ a, par l'entremise d'une régie, adressé
un "
Avis aux locataires
" pour les informer des travaux de
rénovation, étant précisé que le montant de l'augmentation des loyers ne
pouvait leur être communiqué à ce stade. Au mois de février toujours, l'avis
d'enquête a été affiché par certains locataires dans les bâtiments de ********,
avec un message indiquant qu'un comité était en cours de création serait
prochainement constitué pour "
faire le relais entre l'avocat et les
habitants
" dans le but que les droits des locataires soient respectés.
R.
Une copie de l'opposition formée par les locataires précités a, le 5
mars 2018, été transmise à la division par leur mandataire.
S.
Le 6 juin 2018, la division a encore transmis à CG.________ un calcul
synthétisant les différentes données chiffrées et établissant le revenu locatif
annuel après travaux admissible, soit 234 fr./m
2
en tenant compte
des agrandissements ou 250 fr./m
2
sur la base des surfaces
existantes.
T.
Par décision du 17 juillet 2018, la division a accordé son autorisation
spéciale sous réserve du respect des conditions impératives suivantes:
"
1.
Les 312 logements de 2 à 6 pièces
à rénover sont soumis à un contrôle des loyers d'une durée de cinq ans dès leur
première mise en location après travaux (soit une fois tous les nouveaux baux à
loyers et/ou notifications de hausses de loyers entrés en vigueur), leur revenu
locatif annuel net
[n]
e devant pas
excéder CHF 6'105'615.-/an net (sans les frais de chauffage et d'eau chaude ni
les taxes d'épuration et d'évacuation des déchets) ou le prix de location moyen
initial de CHF 234.- le m2/an net tel que résultant de l'analyse de la Division
logement (valeur juillet 2018, taux hypothécaire de référence OFL de 1,5%),
sous réserve des modifications légales ou d'éventuels imprévus justifiés, tant
techniques que financiers.
2.
Le contrôle prévu sous chiffre 1
ci-dessus consistera en la production des nouveaux baux à loyers et/ou
notifications de hausses de loyers lors de leur première mise en location après
travaux des logements contrôlés, puis en la production régulière à la Division
logement de l'état locatif lors de la période de contrôle. Ces documents
devront informer les locataires en termes non équivoques sur les moyens de
contestation que leur offre la voie civile.
3.
En vertu de l'art. 15 al. 2 LPPPL,
ce contrôle fera l'objet d'une mention au registre foncier, qui sera inscrite
sitôt le délai de recours échu, pour la durée de sa validité.
4.
Le décompte final des travaux
devra être produit en même temps que les baux à loyers.
5.
Conformément à l'art. 14 al. 4
LPPPL, la vente de l'immeuble est soumise à autorisation, pour autant qu'une
transaction intervienne avant la fin des travaux. Cette soumission à
autorisation fera également l'objet d'une mention au registre foncier.
Il est spécifié toutefois que la
présente détermination se fonde uniquement sur le projet soumis à l'examen du
Service des communes et du logement. Toute modification d'ordre technique ou
financier de celui-ci devra être approuvée par dit service. De même, tout
imprévu rencontré en cours de réalisation devra lui être annoncé avant
exécution.
[…]
[La
présente autorisation spéciale]
tient compte des oppositions qui ont été
formulées dans le cadre de l'enquête publique, lesquelles ont été portées à la
connaissance de la Division logement.
[…]"
U.
Une note technique du 13 septembre 2018 a examiné et chiffré l'impact
énergétique des variantes de rénovation des loggias, savoir leur transformation
en jardins d'hiver ou leur intégration aux logements.
V.
Le 28 novembre 2018, la CAMAC a rendu une synthèse positive concernant
le projet de CG.________, qui comprenait notamment les conditions spéciales
posées par la division, à savoir le fait que le revenu locatif annuel
admissible après travaux ne pourrait excéder 6'105'615 fr. pour les 312
logements concernés, hors frais de chauffage, d'eau chaude, taxes d'épuration
et évacuation des déchets. Eu égard aux nouvelles surfaces résultant de
l'intégration des loggias aux logements, le prix annuel moyen serait de
234 fr./m
2
.
W.
De nombreux échanges ont encore eu lieu entre les parties, concernant
notamment la question des balcons.
Par courrier du 28 février 2019, le service de
l'urbanisme a indiqué à CG.________ que l'ensemble des colonnes de balcons
projetés reposaient sur un poteau structurel central qui "
touch
[ait]
le sol
". Or, plusieurs colonnes étaient situées "
hors zone à
bâtir
", c'est-à-dire hors du périmètre d'implantation selon les PQ-NO
et PQ-S, ce qui faisait obstacle à leur réalisation. En vertu d'une pratique
communale, lorsqu'un élément touchait le sol, il était compté comme surface
bâtie, ce qui impliquait de trouver une solution structurelle pour supprimer
les poteaux centraux des colonnes situées hors du périmètre d'implantation et
que de nouveaux plans soient fournis à cet égard.
Le 4 juin 2019, CG.________ a transmis les plans des
bâtiments B et C mis à jour suite à la suppression des structures porteuses des
balcons situés hors des périmètres d'implantation. Par courriel du 28 juin
2019, elle a encore fourni un nouveau plan établi par un géomètre breveté le 27
juin 2019, qui figurait les périmètres d'implantation des bâtiments A à D et, en
bleu, les trois colonnes de balcons des bâtiments B et C dont les poteaux
centraux avaient été supprimés car situés hors des périmètres en question.
X.
Par décision du 30 septembre 2019, la municipalité a levé les
oppositions et accordé le permis de construire sollicité, motif pris que
l'autorisation spéciale nécessaire en vertu de la LPPPL avait été accordée par
la division moyennant le respect de certaines conditions impératives.
S'agissant du périmètre d'implantation du bâtiment A, la municipalité relevait
qu'il "
n'épous
[ait]
manifestement pas le bâtiment teinté en
rouge, car il fa
[llait]
également se référer aux coupes qui indiqu
[ai]
ent
clairement un périmètre d'évolution des constructions semblables pour les deux
groupes 'A' et 'E'
[de sorte qu'il apparaissait]
pertinent de penser
qu'il s'agi
[ssait]
d'une omission sur le plan et non d'une volonté de
traiter les deux groupes de bâtiments de manière différente.
" En
d'autres termes, les balcons du bâtiment A étaient situés dans le périmètre
d'implantation. Quant aux autres balcons, ils étaient désormais tous
réglementaires puisque CG.________ avait supprimé les poteaux centraux des
trois colonnes de balcons des bâtiments B et C, situées hors des périmètres
d'implantation et que ces balcons, désormais autoportants, pouvaient empiéter
jusqu'à 2 m dans les espaces règlementaires.
Y.
Les locataires opposants (ci-après: les recourants) ont interjeté
recours contre cette décision par acte du 11 novembre 2019, concluant à
l'annulation dudit permis et des autorisations spéciales y relatives.
Les intéressés se plaignent d'un défaut
d'information des locataires et de l'insuffisance des mesures d'instruction
préalables à la délivrance de l'autorisation spéciale de la division (
cf
.
art. 9 et 10 du règlement du 25 octobre 2017 d'application de la loi du
10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif [RLPPPL;
BLV 840.15.1]). Ils soutiennent également que l'art. 13 LPPPL aurait été
violé dans la mesure où certains travaux de rénovation n'entreraient pas dans
l'une des catégories de travaux autorisés dans les logements sujets à pénurie.
En lien avec les règles sur l'aménagement du territoire, les recourants font
valoir que l'ajout de balcons ne serait pas réglementaire, que cela porterait
de surcroît atteinte à l'image du quartier, tandis que la transformation des
balcons existants en loggias induirait un dépassement du coefficient
d'utilisation du sol et le non-respect de la hauteur réglementaire pour ce type
de loggias fermées. Au titre des mesures d'instruction, les recourants ont requis
la tenue d'une inspection locale, se réservant en outre de solliciter une
expertise quant à la faisabilité, ainsi qu'au caractère indispensable des
interventions projetées.
Le 22 janvier 2020, la municipalité a confirmé sa
décision et conclu au rejet du recours. Par actes du 7 février 2020, la
division et CG.________ ont également conclu au rejet du recours, estimant en
substance que tant la LPPPL que la réglementation sur l'aménagement du
territoire étaient respectées.
Dans leur mémoire de réplique du 3 juin 2020, les
recourants ont étayé leur argumentation et persisté dans leurs conclusions. La propriétaire
en a fait de même dans sa duplique du 17 août 2020. A cette occasion, elle
a en outre versé au dossier le PQ-S initial approuvé le 23 février 1973, soit
la version antérieure à celle actuellement en vigueur depuis sa modification en
1982 (
cf
. lettre A ci-dessus). Elle a également produit un récapitulatif
général des coefficients d'utilisation du sol (CUS) de chacun des bâtiments,
ainsi qu'un plan de détail et une image 3D des loggias après intégration aux
logements actuels.
Z.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il émane par ailleurs de locataires
qui revêtent la qualité pour recourir à l'encontre des décisions entreprises au
sens de l'art. 75 LPA-VD (
cf
. art. 23 al. 1 LPPPL; ég. arrêt
AC.2019.0009 du 31 juillet 2019 consid. 2c et les références citées), ce qui
n'est du reste pas contesté. Le pourvoi respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
À titre liminaire, le tribunal constate qu'il ressort du dossier que les
logements en cause sont situés dans le district de Nyon où sévit la pénurie,
étant entendu que le taux de logements vacants y est inférieur à 1,5 %
depuis plusieurs années. Partant, le présent litige tombe dans le champ
d'application territorial de la LPPPL (
cf
. art. 2 LPPPL), ce qui est admis
par toutes les parties
3.
a) Dans un premier grief, les recourants se prévalent d'irrégularités
procédurales. Ainsi invoquent-ils une violation des art. 6 LPPPL et 10 RLPPPL,
dans la mesure où la propriétaire ou son mandataire n'aurait pas informé les locataires
des travaux envisagés préalablement au dépôt de la demande d'autorisation.
Toutes les mesures d'instructions indispensables, savoir la tenue d'une
inspection locale et la réalisation d'une expertise technique, n'auraient par
ailleurs pas été mises en œuvre, contrairement à ce que prévoit l'art. 9 LPPPL.
Dans ce cadre, ils sollicitent du tribunal de céans qu'une inspection locale
soit diligentée.
L'autorité intimée et la propriétaire admettent l'absence
d'information des locataires conformément aux art. 6 LPPPL et 10 RLPPPL. Si la
première s'en remet à justice s'agissant des conséquences de cette
inobservation, la seconde considère en revanche que le vice aurait été réparé. D'une
part, la LPPPL et le RPPPL ne seraient entrés en vigueur que le 1
er
janvier
2018, alors que la demande d'autorisation de construire a été déposée le 22
janvier 2018. Partant, l'obligation d'information des locataires, qui doit
avoir lieu 40 jours avant le dépôt de la demande et qui n'existait pas
dans l'ancienne LDTR, n'aurait quoi qu'il en soit pas pu être respectée.
b) aa) Les art. 6 LPPPL et 10 RLPPPL ont la teneur
suivante:
"
Art. 6      Dépôt de la requête en
cas de travaux ou de changement d'affectation
1
La demande
d'autorisation de démolition, de rénovation d'importance, de transformation ou
de changement d'affectation est adressée à la commune du lieu de situation de
l'immeuble, au moyen du questionnaire établi par le département. La commune la
transmet au département par l'intermédiaire de la Centrale des autorisations
prévue dans le cadre des dispositions applicables en matière de police des
constructions.
2
Lorsque les travaux
ne consistent qu'en la rénovation d'un maximum de deux appartements isolés dans
un immeuble locatif, la demande est adressée au département, qui statue en
procédure simplifiée.
3
Le maître de l'ouvrage
ou son mandataire a l'obligation d'informer au préalable et par écrit les
locataires et de les consulter lorsqu'il a l'intention d'exécuter des travaux
de démolition, transformation ou rénovation d'un bâtiment existant. Il leur
expose son projet et les informe de la répercussion probable sur leurs loyers.
Il leur impartit un délai de trente jours au moins pour présenter leurs
observations et suggestions.
"
"
Art. 10    Informations aux
locataires
1
Le propriétaire
informe les locataires au plus tard quarante jours avant le dépôt du dossier
d'enquête publique ou du dossier d'enquête administrative lorsqu'une enquête
publique n'est pas requise par l'autorité communale, sur la nature des travaux
envisagés et leur coût, leur calendrier et la répercussion probable qu'il
prévoit sur le revenu locatif annuel net des logements de l'immeuble (sans les
frais accessoires de chauffage et d'eau chaude ni les taxes d'épuration et
d'évacuation des déchets). Il leur rappelle le délai de trente jours dont ils
disposent pour présenter leurs observations ou suggestions.
2
Le département et la
commune peuvent demander au propriétaire qu'il leur communique les démarches
entreprises auprès des locataires, notamment une copie des informations ou du
courrier type adressés à ces derniers. Lorsque cela s'avère indispensable à
l'analyse d'un dossier, notamment sous l'angle de l'appréciation technique des
travaux, le département peut requérir du propriétaire qu'il lui communique les
réponses reçues des locataires.
3
L'information chiffrée
du propriétaire relative à la répercussion probable sur le revenu locatif
annuel net des logements de l'immeuble peut s'exprimer en CHF ou en CHF m²/an,
et dans tous les cas, en pourcentage.
"
bb) Pour déterminer la portée de ces dispositions,
il est nécessaire de rappeler certains éléments historiques. En juin 2011, le
Conseil d'Etat a soumis au Grand-Conseil l'Exposé des motifs et projet de loi n
o
408 sur la loi sur la préservation du parc locatif existant (LPPL 2011). En
2014, le Conseil d'Etat a soumis au Grand Conseil un Exposé des motifs
complémentaire et projets de lois sur la préservation du parc locatif vaudois
(LPPL) et modifiant la loi du 6 mai 2006 sur l'énergie (EMPL n
o
168),
accompagné des Rapports du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur le postulat
Jean-Michel Dolivo et consorts "
pour renforcer les droits des
locataires dans la loi concernant la démolition, la transformation et la
rénovation de maisons d'habitations ainsi que l'utilisation de logements à
d'autres fins que l'habitation (LDTR)
" (09_POS_156) et sur le postulat
Frédéric Borloz "
Logement: pour le bien des locataires et des
propriétaires dépassons le statut quo!
" (09_POS_157) (
cf
.
Bulletin du Grand Conseil [BGC], tome 17, pp. 409 s.). Le projet de
loi, renommé dans l'intervalle loi sur la préservation et la promotion du parc
locatif (LPPPL), a été adopté le 10 mai 2016 et la LPPPL est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2018.
En substance, il ressort des débats parlementaires relatifs
à la LPPL que l'obligation d'informer les locataires de l'art. 6 LPPPL tend à
garantir le respect des droits des locataires et a pour but d'initier et
favoriser un dialogue entre ces derniers et les propriétaires s'agissant des
travaux envisagés. Il a également été relevé que la fourniture d'information et
la consultation bénéficie aux deux parties dans la mesure où cela évite des confrontations
souvent longues entre les intéressés et permet au propriétaire de déterminer
les travaux à réaliser sur la base des connaissances particulières du lieu de
ceux qui y habitent (
cf
. BGC, tome 17, 3 novembre 2015, pp. 53 ss,
en particulier p. 60).
Lors de la lecture des articles et des commentaires
du projet de loi par la Commission, le député Dolivo a proposé de sanctionner de
la manière suivante l'éventuelle violation du droit à l'information et à la
consultation des locataires imposé par l'art. 6 al. 3 LPPPL: "
En cas de
non-respect, le Département n'entre pas en matière sur la demande
d'autorisation
". Cet amendement a néanmoins été refusé par la majorité
de la commission (
cf
. Rapport de la majorité de la commission, BGC, tome
17, 3 novembre, pp. 85 s). A l'occasion du premier débat du 3 novembre
2015, le rapporteur de minorité Dolivo a une nouvelle fois proposé d'introduire
cette sanction dans la loi, précisant qu'il s'agissait de "
la seule
sanction prévue, qui n'
[était]
pas financière, mais qui p
[ouvait]
retarder les travaux si le propriétaire avait décidé d'agir rapidement
"
(
cf
. BGC, tome 17, 3 novembre 2015, p. 59 ss). Cela étant, son
auteur a finalement abandonné cette partie de l'amendement au cours du premier
débat (
cf
. BGC, tome 17, 3 novembre 2015, p. 64).
cc) Le 22 mai 2018, la motion Jean-Michel Dolivo et
consorts déposée le 15 mai 2018, intitulée "
Violations de
l'obligation d'informer les locataires en cas de travaux dans leur immeuble,
quelles conséquences?
" (18_MOT_040), a été renvoyée à l'examen d'une
commission. On extrait notamment ce qui suit du texte de la motion:
"
Il appert toutefois que l'absence de
conséquences concrètes pour les propriétaires du non-respect de cette
obligation d'informer les locataires
[de l'art.
6 al. 3 LPPPL et 10 RLPPPL]
permet de contourner trop facilement la
volonté du législateur: rappelons que cette disposition de la LPPPL avait été
adoptée notamment parce que l'information et la consultation des locataires
sont essentielles en cas de travaux, d'une part, pour tenter d'éviter des
litiges liés au projet de travaux prévus et, d'autre part, pour permettre aux
locataires de s'exprimer sur les travaux prévus dans leur immeuble et, le cas
échéant également, de faire des propositions quant à leur planification.
Afin que cette obligation
d'informer et de consulter les locataires devienne effectivement la règle, les
député-e-s soussigné-e-s proposent l'ajout suivant à l'article 6, alinéa
3, de la LPPPL, après la dernière phrase dudit alinéa:
'A réception de ces observations
et suggestions, le maître d'ouvrage ou son mandataire les transmet à l'autorité
compétente. En cas de violation de cette obligation, celle-ci n'entre pas en
matière sur la demande d'autorisation de transformation ou de rénovation.'
"
À l'occasion du développement de la motion, le
député Dolivo a encore insisté sur le fait que l'obligation d'information et de
consultation était essentielle pour les locataires et devait être "
rend
[u]
e
opérante
".
Examinée en commission, la majorité de cette
dernière a recommandé au Grand Conseil de ne pas prendre en considération la
motion (
cf
. rapports de majorité et de minorité de la commission des 14
décembre 2018, respectivement 6 janvier 2019, disponibles à l'adresse Internet:
https://www.vd.ch/toutes-les-autorites/grand-conseil/liste-des-objets-en-attente-de-traitement-par-le-grand-conseil/departement-des-institutions-et-du-territoire/).
Au 21 février 2020, la motion figurait sur la liste des objets en attente de
traitement par le Grand Conseil.
c) En l'espèce, dans la mesure où la LPPPL et le
RPPPL sont entrés en vigueur le 1
er
janvier 2018, soit
antérieurement au dépôt de la demande d'autorisation de construire, ils sont applicables
à la présente cause.
aa) Il ressort du dossier qu'une séance
d'information a réuni les représentants de la constructrice et de l'association
le 5 février 2018 pour discuter du projet de rénovation. De même, la
constructrice a adressé un avis aux locataires le 26 février 2018 dans le
but de les informer quant aux travaux envisagés. Il est douteux que cette
information soit conforme aux exigences de la des art. 6 al. 3 LPPPL et 10
RLPPPL, ce que la constructrice ne soutient du reste pas sérieusement. Quoi
qu'il en soit, cette question souffre de demeurer indécise pour les motifs qui
suivent.
A supposer la violation des dispositions précitées
établies, il conviendrait de statuer sur les conséquences qui en résulteraient,
lesquelles sont débattues entre les parties. Comme le soutiennent les
recourants, il est certes exact que l'obligation d'information et de
consultation préalable ne poursuit pas les mêmes buts que la mise à l'enquête
proprement dite. Contrairement à ce qu'ils suggèrent, ce constat ne renseigne
cependant pas sur l'éventuelle sanction du non-respect de cette obligation. A
cet égard, il suffit néanmoins de rappeler que lors des travaux parlementaires,
la nécessité de prévoir une sanction spécifique – c'est-à-dire hors celles
prévues aux art. 25 et 26 LPPPL –, en cas de non-respect de l'obligation
d'informer et de consulter les locataires – à savoir la non-entrée en matière
sur la requête d'autorisation (
cf
. consid. 3b/bb et 3b/cc
ci-dessus) – a expressément été évoquée et débattue. Le législateur y a toutefois
renoncé, de sorte qu'il ne s'agit pas d'une lacune de la loi mais d'un choix
éclairé de sa part. Dans ces conditions, le tribunal de céans ne peut annuler les
décisions entreprises faute d'information des locataires et imposer ainsi à la propriétaire
qu'elle entame une nouvelle procédure d'autorisation. Ce faisant, le tribunal réintroduirait
en effet, par la voie jurisprudentielle, une sanction que le législateur a
volontairement exclue, procédé inadmissible. L'appréciation qui précède est du
reste confirmée par la motion 18_MOT_040, qui tend précisément à remédier à
"
l'absence de conséquences concrètes pour les propriétaires
[en cas
de]
non-respect de cette obligation d'informer les locataires
",
motion actuellement en attente de traitement par le Grand Conseil.
Dans ces circonstances, il n'appartient pas au
tribunal de se substituer au législateur, ni d'anticiper le sort de la motion
précitée, ce qui conduit au rejet du grief.
Les jurisprudences rendues dans en application de
l'ancienne LDTR et dont les recourants se prévalent – sans toutefois en
préciser les références – ne leur sont par ailleurs d'aucun secours puisque les
problématiques juridiques étaient radicalement différentes. L'arrêt AC.2013.0174
du 13 août 2013 a en effet admis le recours interjeté après avoir constaté
que le permis de construire était vicié, puisqu'il avait été délivré avant
l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale exigée par l'art. 4 LDTR. Dans
l'arrêt AC.2004.0119 du 30 juin 2005, l'ancien Tribunal administratif (TA) a
admis le recours pour violation du droit d'être entendu, car l'autorité n'avait
pas consulté un représentant des locataires, alors que cette mesure était
obligatoire lorsqu'une expertise technique du bâtiment était diligentée, ce qui
avait été le cas dans cette affaire (
cf
. art. 10 et 11 du règlement –
abrogé – du 6 mai 1988 appliquant la loi du 4 mars 1985 concernant la
démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi
que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation [RLDTR; BLV
840.15.1]). Dans le présent cas en revanche, les art. 6 al. 3 LPPPL et 10 al. 1
RLPPPL astreignent le propriétaire – non les autorités intimées – à informer et
consulter les locataires, ce qui exclut une violation du droit d'être entendus
des recourants pour ce motif.
bb) S'agissant du prétendu défaut d'instruction de
la part des autorités intimées – absence d'inspection locale et d'expertise
technique – dont les recourants déduisent une violation de leur droit d'être
entendus, il s'agit de mesures qui ne sont pas obligatoires mais qui peuvent être
mises en œuvre par les autorités intimées qui disposent à cet égard d'un
certain pouvoir d'appréciation (
cf
. art. 9 LPPPL; art. 12 et 13 RLPPPL).
Or, le mémoire de recours mentionne uniquement que les mesures précitées
auraient été nécessaires en raison de "
l'ampleur et
[du]
coût
très conséquent des travaux projetés
", motivation très générale qui ne
suffit pas à remettre en cause la décision de l'autorité intimée d'y renoncer. Cela
est d'autant plus vrai que dans son mémoire de réponse, la division a exposé
les raisons qui l'ont conduite à renoncer à ces mesures – absence de
restructurations intérieures importantes, consultation des guichets
cartographiques et des documents au dossier suffisante pour statuer – sans que
ces éléments ne soient contestés par les recourants dans leur mémoire de réplique.
Pour sa part, le tribunal ne discerne pas de motif permettant de conclure que
les autorités intimées auraient abusé ou excédé leur pouvoir d'appréciation en
choisissant de ne pas diligenter de telles mesures. Le tribunal considère
également qu'en l'absence d'inspection locale et d'expertise technique, le
dossier de la cause s'avère néanmoins suffisamment complet pour lui permettre
de statuer sur les griefs relatifs à la LPPPL en connaissance de cause.
d) Au vu des considérants qui précèdent, les griefs
des recourants sont mal fondés et doivent être rejetés. Pour les mêmes motifs,
la requête d'inspection locale formulée dans le cadre de la présente procédure
doit également être rejetée.
4.
a) Dans leur deuxième grief, les recourants se prévalent d'une violation
de l'art. 13 LPPPL. Selon eux, certains travaux inclus dans la version
maximaliste n'apparaîtraient pas indispensables pour des motifs de sécurité, de
salubrité ou d'intérêt général, ni ne permettraient de favoriser les économies
d'énergie ou l'utilisation d'énergie renouvelables et n'auraient par conséquent
pas été autorisables. Il s'agirait de la fermeture des loggias actuelles et
leur intégration dans les surfaces chauffées des appartements, ainsi que la
création de nouveaux balcons en remplacement des loggias désormais intégrées
aux logements. Du point de vue des recourants, ces travaux reposeraient
uniquement sur des motifs d'opportunité technique. Or, si ces derniers
constituaient un motif d'autorisation sous l'empire de la LDTR, tel ne serait
plus le cas en vertu de la LPPPL.
b) A titre liminaire, on rappellera que le 1
er
janvier 2018, la LPPPL a remplacé la LDTR. A maintes reprises, le tribunal de
céans a jugé qu'il existait une convergence d’objectifs entre la LDTR et la
LPPPL pour ce qui concerne la préservation du parc locatif (arrêts AC.2018.0436
du 29 avril 2020 consid. 3c; FO.2019.0003 du 28 mai 2019 consid. 2a et FO.2018.0011
précité consid. 2a).
Désormais, en vertu de l’art. 13 LPPPL, intitulé
"
motifs d’autorisation
", l'autorisation est accordée (al. 1):
lorsque les logements loués concernés n'entrent pas dans une catégorie à
pénurie (let. a); lorsque les travaux ou le changement d'affectation
apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou
d'intérêt général (let. b); lorsque les travaux permettent de favoriser les
économies d'énergie ou l'utilisation d'énergies renouvelables, notamment dans
les cas prévus dans la loi sur l'énergie. Le département tient compte dans son
analyse des baisses prévisibles des charges qu'entraînera l'amélioration du
bilan énergétique du bâtiment (let. c). Dans les cas visés sous lettres b) et
c) ci-dessus, l'autorisation n'est accordée que pour autant que
l'investissement consenti reste proportionné par rapport aux avantages attendus
et que les travaux n'aient pas pour objectif de soustraire les logements en
cause des catégories répondant aux besoins de la population (al. 2). Sous
l'empire de la LDTR, l'autorisation était délivrée en application de l'art. 4
al. 1 LDTR "
lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou
le changement d'affectation apparaiss
[ai]
ent indispensables pour des
motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les
cas visés par l'article 39 de la loi cantonale sur l'énergie
[soit les
travaux permettant une amélioration énergétique
dont les avantages sont opportuns par rapport à
l'investissement à consentir
]
; elle p
[ouvai]
t l'être à
titre exceptionnel si d'autres circonstances le command
[ai]
ent
impérativement.
" A l'exception de cette dernière phrase, les motifs
étaient donc les mêmes que ceux désormais prévus par la LPPPL, de sorte que les
principes dégagés en relation avec la l'art. 4 al. 1 LDTR demeurent pertinents pour
interpréter l'art. 13 LPPPL.
L'art. 17 RLPPPL dispose quant à lui que le
propriétaire doit apporter toute précision sur les motifs de sécurité, de
salubrité ou d'intérêt général justifiant la délivrance d'une autorisation (al.
1) et fournir un bilan thermique de l'immeuble ou un certificat énergétique du
bâtiment lorsqu'il entend procéder à des travaux permettant de favoriser les
économies d'énergie, ainsi que toute précision utile sur les options techniques
prévues (al. 2).
aa) Concernant les motifs énergétiques
(art. 13 al. 1 let. c), l'art. 39 LVLEne dispose qu'en cas de rénovation ou
transformation d'un bâtiment permettant une amélioration énergétique dont les
avantages sont opportuns par rapport à l'investissement à consentir,
l'autorisation est accordée dans le cadre de l'art. 13 LPPPL. Entré en vigueur
le 1
er
juillet 2014, l'art. 28e LVLEne (inclus dans le "Titre V
Consommation" de la LVLEne) dispose notamment que les grands consommateurs
existants s'engagent, individuellement ou en groupe, à poursuivre les objectifs
fixés par le service (al. 1) et qu'à défaut, le service peut exiger de leur
part qu'ils analysent leur consommation d'énergie et prennent des mesures
raisonnables d'optimisation (al. 2).
bb) S'agissant des motifs d'intérêt
général faisant apparaître comme indispensables les travaux projetés, la jurisprudence
cantonale a retenu – sous l'angle de l'art. 4 al. 1 LDTR – qu'il n'y avait pas
lieu d'interpréter cette hypothèse de manière extensive. Il est exclu de faire
prévaloir sans autre l'intérêt au bon entretien à long terme des immeubles sur
le but spécifique de la loi, à savoir le maintien des logements à loyers
modérés existants (arrêts AC.2013.0289 du 9 octobre 2015 consid. 3b; AC.2014.0251
du 14 juillet 2015 consid. 14b/bb; RDAF 2001 I 344 consid. 4b/bb). L'autorité
compétente n'a pas à autoriser un projet au seul motif que les loyers après
travaux resteraient encore dans la catégorie des logements à pénurie,
c'est-à-dire atteindraient un niveau proche de la limite qui les ferait sortir
de cette catégorie; il convient donc de s'en tenir aux travaux essentiels, de
les réaliser le cas échéant par étapes, et non pas de réaliser d'emblée et nécessairement
un programme maximum (
Ibidem
; ég. arrêts AC.2014.0414 du 29 juillet 2016
consid. 2b et AC.2002.0066 du 11 février 2003, consid. 3b). En définitive, le
législateur vise dans ce cadre une "
rénovation douce
",
admissible selon trois types de critères: sont autorisés les travaux qui visent
à maintenir la valeur du patrimoine bâti existant (travaux de rénovation des
façades ou de la toiture, par exemple); doivent également pouvoir être admis
les travaux relevant de considérations de sécurité (par exemple le remplacement
des installations électriques); sont encore admissibles certaines opérations
tendant à adapter les installations intérieures (cuisines, salles de bains) à
des standards actualisés, en restant dans le cadre tracé par la méthode MERIP (arrêts
AC.2013.0289 précité consid. 3b et AC.2002.0066 précité consid. 3c/ff). L
'autorité
intimée ne peut se contenter d’avaliser une enveloppe financière, mais doit
vérifier si les travaux prévus sont indispensables au sens de la loi et ne
saurait
autoriser des travaux ayant clairement pour but une
augmentation du standard de l'immeuble, quand bien même le constructeur
annoncerait qu'il est en mesure de les réaliser tout en respectant le coût
maximum prescrit (
cf
. arrêts
AC.2015.0244 du 19 janvier 2017 consid. 1c;
AC.2014.0414 précité consid. 2b et
AC.2013.0289 précité consid. 3b).
Dans l'appréciation de la vétusté ou de la dégradation de
chacun des éléments concernés, une appréciation doit intervenir et chaque
élément d'appréciation peut être discuté (arrêts précités AC.2013.0289 consid.
3d et AC.2014.0251 consid. 14b/cc).
C'est à l'aune de ce qui précède que
la CDAP a jugé que l'installation d'un ascenseur dans un immeuble, qui impliquait
une réduction de 2 m
2
de la surface habitable de la moitié des logements,
n'entraînait pas une modification sensible de la structure des logements
existants, ni ne modifiait sensiblement leur "
standing
" ou
leur "
standard
"
(arrêt AC.2011.0201 du 28 mai 2013
consid. 2c/dd). Dans une autre affaire, le département avait retenu que les
travaux de restructuration des logements impliquant une augmentation des
surfaces – de 10 m
2
pour les 3,5 pièces et de 11 m
2
pour
les 4,5 pièces – en raison de l'ajout d'une nouvelle partie "
cuisine
",
ne constituaient pas
prima facie
des travaux "
indispensables
"
sous l'angle de la LDTR. Néanmoins, il avait considéré que le gain de surfaces
permettait de se rapprocher des normes usuelles actuelles
– de 70 à
77 m
2
pour les 3 pièces, 90 à 99 m
2
pour les 4
pièces – sans entraîner un surcoût disproportionné dans le contexte global de
ce projet. A l'issue d'une pesée des intérêts en présence, le département avait
par conséquent décidé d'admettre la répercussion des travaux mais uniquement sur
les surfaces existantes et non sur celles à créer, afin de limiter le rendement
de l'investissement. Ce raisonnement a été confirmé par la CDAP (
cf
. arrêt
AC.2014.0251 du 14 juillet 2015 consid. 14b/dd.).
cc) Enfin, comme l'admettent toutes
les parties, le motif d'"
opportunité technique
" de l'art. 12
al. 1 RLDTR, dont la reprise dans la LPPPL avait initialement été envisagée, a
finalement été abandonné au cours des débats parlementaires. Cela étant, il
convient de souligner ici que les recourants ne peuvent rien tirer de ce
constat. En effet, il a déjà été jugé que l'art. 12 RLDTR dépassait le
cadre fixé par l'art. 4 LDTR (limité aux travaux indispensables). Dépourvu de
base légale, cette disposition n'était pas conséquent pas appliquée (
cf
.
arrêts AC.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 4a/dd et
AC.2002.0066 du
11 février 2003 consid. 2b et la référence citée).
d) aa) En l'espèce, l'autorisation
attaquée porte sur la réalisation de divers travaux dont le caractère
indispensable n'est, pour une partie, pas contesté (sécurisation sismique;
installation électrique;
etc
.). Les recourants contestent en revanche
que les travaux d'intégration des loggias aux surfaces habitables soient
autorisables au sens de l'art. 13 LPPPL. D'après eux, la fermeture des loggias
peut certes se justifier, mais non leur intégration aux logements, raison pour
laquelle elles devraient être transformées en jardins d'hiver. Les recourant
s'en prennent également à la création de balcons préfabriqués, motif pris qu'ils
ne seraient pas non plus indispensables au sens de la loi.
bb) Les bâtiments visés par les travaux sont des
"
grands consommateurs
" au sens de l'art. 28e LVLEne, ce qui implique
que des mesures d'assainissement soient entreprises afin de réduire leur
consommation énergétique. C'est dans ce cadre et suite à la réalisation d'un
diagnostic énergétique que les travaux litigieux ont été envisagés. Le
diagnostic suggérait en effet diverses mesures alternatives d'économie
d'énergie sous la forme de trois variantes dont la troisième a finalement été
retenue et autorisée et qui fait l'objet de la présente procédure. Contrairement
à ce que suggèrent les recourants, le constat que la variante qualifiée par les
mandataires de la propriétaire de "
maximaliste
" a été retenue
plutôt que celle "
minimaliste
" n'est pas déterminant pour
juger du bien-fondé de l'autorisation entreprise. La qualification ou le
vocabulaire utilisé sont en effet sans incidence, seul étant pertinent le fait
de savoir si les travaux répondent ou non aux conditions de l'art. 13 LPPPL.
aaa) S'agissant en premier lieu des travaux relatifs
aux loggias, le concept énergétique du 29 septembre 2017 expose que, du point
de vue énergétique, les travaux de rénovation s'articuleront selon deux axes:
d'une part, la mise en place d'une isolation périphérique sur l'ensemble des
bâtiments et, d'autre part, la rénovation et l'optimisation de la production et
de la distribution de chaleur dans le quartier. Dans ce document, il est
précisé ce qui suit: "
Les loggias des appartements étant difficilement
intégrable
[s]
dans le procédé d'isolation périphérique des bâtiments
(gestion des ponts de froid compliquée), il est prévu de les fermer par des
baies vitrées. Il s'agit donc d'un espace supplémentaire compris dans
l'enveloppe thermique. L'extension associée représente 227 m
2
de SRE
pour l'ensemble des 4 secteurs, ainsi le site atteindra un SRE de 31'982 m
2
.
"
Plus loin, sous la rubrique "
Traitement des ponts thermiques
",
il est mentionnée que l'"
isolation par l'extérieur a pour effets de
traiter les ponts thermiques linéiques. La fermeture des loggias permet de
traiter totalement les ponts thermiques de nez de dalles
" (ch. 3 du
concept). La note technique du 13 septembre 2018 précise à cet égard que la
pose d'un isolant extérieur sur les toitures et façades, ainsi que le remplacement
récent des fenêtres contribueront à l'amélioration de l'étanchéité du bâtiment.
Cette situation augmentera le pont thermique entre les loggias actuelles et les
logements, impliquant un risque réel de condensation sur la paroi intérieure du
logement (
cf
. p. 2).
Dans ces circonstances, la fermeture des loggias
constitue manifestement une mesure permettant de favoriser les économies
d'énergie au sens de l'art. 13 al. 1 let. c LPPPL et s'avère indispensable à
l'assainissement thermique des bâtiments. Le même résultat ne pourrait en effet
être atteint en isolant l'enveloppe du bâtiment tout en maintenant les loggias
ouvertes sur l'extérieur. En réalité, les recourants ne le contestent pas
réellement puisqu'ils s'opposent non pas à leur fermeture, mais bien à leur
intégration aux surfaces habitables chauffées et voudraient qu'elles soient
transformées en jardins d'hiver.
A cet égard, la note technique du 13 septembre
2018 relative à l'étude énergétique des variantes de rénovation des loggias a
précisément chiffré les économies d'énergie selon la variante retenue: jardin d'hiver
ou intégration au séjour. Dans la mesure où les logements sont munis de
planchers chauffants mais que tel n'est pas le cas des loggias actuelles, leur
intégration au séjour impliquerait que la surface supplémentaire soit chauffée
par le système existant, comme l'exposent les recourants. Contrairement à ce
qu'ils soutiennent, la note technique conclut en revanche à la faisabilité de
cette solution sans impact négatif significatif sur le gain énergétique apporté
par la rénovation de l'enveloppe du bâtiment, selon la simulation thermique
dynamique (STD) appliquée. Les besoins en chauffage avant rénovation du
bâtiment A faisant l'objet de la simulation sont de 666'120 kWh
utiles
/an,
la puissance utile maximale appelée à couvrir les besoins de chauffage du
bâtiment de 338 kW. La transformation des loggias en jardins d'hiver conduirait
à une réduction de 54% des besoins en chauffage (306'021 kWh
utiles
/an)
et de 43% de la puissance utile maximale (193 kW), tandis que leur intégration
aux logements permettrait une réduction de 53% de la première valeur (313'049
kWh
utiles
/an) valeur et de 40% de la seconde (202 kW) (
cf
.
note technique du 13 septembre 2018 p. 2). Aussi, les deux variantes
permettraient-elles une réduction de plus de 50% des besoins en chauffage et de
plus de 40% de la puissance utile. Elles s'avèrent toutes deux cohérentes avec
l'objectif énergétique du projet, l'écart qui les sépare n'étant pas
significatif (
cf
. note technique du 13 septembre 2018 p. 4). Il en résulte
que du point de vue de l'efficacité énergétique, les deux solutions de
fermeture (jardins d'hiver ou intégration aux logements) des loggias sont
sensiblement équivalentes. De même, contrairement à ce que suggèrent les
recourants, l'espace supplémentaire pourra aisément être chauffé par le système
de chauffage actuel sans installation d'un émetteur supplémentaire (
cf
.
note technique du 13 septembre 2018 p. 4) et une augmentation des charges
résultant de l'intégration des loggias n'est pas à craindre. L'énergie requise
sera certes un peu plus importante pour chauffer les logements comprenant
désormais les loggias fermées, que si ces dernières étaient transformées en
jardins d'hiver. Il n'en reste pas moins que cette légère augmentation sera
largement compensée par la réduction de plus de moitié des besoins énergétiques
pour le chauffage résultant des travaux d'assainissement. Enfin, les deux
variantes sont peu ou prou équivalentes du point de vue financier, puisqu'il
ressort du "scénario recommandé avec balcons", que l'intégration des
loggias aux logements impliquerait un supplément hors taxes de 1'825'166 fr.,
honoraires d'architectes compris, par rapport à leur transformation en jardins
d'hiver. Ce montant représente environ 7% du total des travaux d'assainissement
arrêté à 25'028'110 fr., ce qui n'apparaît pas significatif.
Dès lors que la fermeture des loggias répond à un
but d'économie d'énergie et que les deux variantes envisageables sont
équivalentes du point de vue énergétique (réduction des besoins en chauffage de
l'ordre de 50%) et financier (7% de différence), l'autorité intimée pouvait à
bon droit considérer qu'elles étaient toutes deux conformes et autorisables en
vertu de l'art. 13 al. 1 let. c LPPPL. Il n'appartient en effet pas au tribunal
de céans, pas plus qu'au département avant lui, d'imposer à la propriétaire une
variante plutôt que celle, règlementaire, retenue par le propriétaire. En
raisonnant de la sorte, les recourants perdent de vue que la loi n'impose pas
de rechercher systématiquement la solution la plus économique ou la moins
dommageable pour les locataires, mais peut admettre des travaux qui permettent
d'améliorer de manière proportionnée le confort des logements (
cf
.
arrêts AC.2018.0225 du 9 octobre 2019 consid. 3c). Les recourants ne peuvent pas
non plus être suivis lorsqu'ils prétendent que ces travaux auraient pour but de
gagner de la surface locative puisque, pour les motifs déjà exposés, la
fermeture des loggias répond avant tout à un impératif énergétique conduisant dans
un second temps à la réaffectation des surfaces correspondantes. Le tribunal
observe que
l'intégration d'un peu plus de 6 m
2
aux séjours des logements disposant actuellement de loggias ne constitue pas,
quoi qu'en disent les recourants, une augmentation du standard des appartements.
Cela les rapprochera au contraire des standards ou normes usuelles actuelles en
la matière, savoir une surface de de
70 à 77 m
2
pour les 3
pièces et de 90 à 99 m
2
pour les 4 pièces (
cf
. arrêt
AC.2014.0251 précité consid. 14b/dd voir ég. pièce 20 propriétaire). Au reste, il
serait faux de considérer que la LPPPL exclurait toute modification de la
surface des logements qui tombent dans son champ d'application. Pour autant
qu'un motif d'autorisation soit rempli au sens de l'art. 13 LPPPL, des travaux
de transformation susceptibles d'entraîner une modification des surfaces peuvent
être admis selon la lettre de l'art. 10 al. 2 LPPPL.
En dernier lieu, l'investissement d'environ
1'825'166 fr., que dénoncent les recourants n'apparait pas excessif pour les
motifs déjà exposés et eu égard aux gains énergétiques considérables réalisés
dans tout un quartier. Il ne conduira en outre pas à soustraire les logements
en cause aux catégories répondant aux besoins de la population (art. 13 al. 2
LPPPL).
bbb) Concernant la création de nouveaux balcons, il
ne s'agit certes pas de travaux favorisant directement les économies d'énergie.
Ils s'avèrent cependant nécessaires en raison de la fermeture des loggias
ouvertes et de leur intégration aux logements qui, eux, sont directement dictés
par des motifs d'économie d'énergie au sens de la LPPPL (
cf
. consid. 4d/bb/aaa
ci-dessus). L'ajout de balcons permettra en effet de compenser la perte, pour
des raisons énergétiques, des espaces extérieurs (loggias) dont bénéficient
actuellement les locataires. Cette compensation serait du reste nécessaire quel
que soit le traitement réservé aux loggias, à savoir leur intégration aux séjours
voulue par la propriétaire ou leur transformation en jardins d'hiver comme
souhaité par les recourants. Dans les deux hypothèses en effet, les locataires se
trouveraient privés des prolongements extérieurs qui garnissent actuellement l'écrasante
majorité des logements suite à l'assainissement énergétique des bâtiments. Du
côté de la propriétaire, cette compensation des espaces extérieurs maintiendra uniquement
la valeur du patrimoine bâti existant, puisqu'il est manifeste que la présence
d'une loggia ou d'un balcon valorise les logements auxquels ils sont rattachés,
en particulier dans un secteur de forte densité, comme celui d'espèce. S'il est
acquis que l'adjonction de nouvelles installations jusqu'à présent
inexistantes, notamment la création de balcons, apporte une plus-value (
cf
.
Office fédéral de l'énergie et Office fédéral du logement, Rapport du 31 août
2019, Investissements créant des plus-values et préservant la valeur lors
d’importantes rénovations, disponible à la page Internet:
https://www.newsd.admin.ch/newsd/
message/attachments/59009.pdf
, p. 22, par. 2). Cela signifie inversement
que leur suppression sans remplacement pour des motifs énergétiques induirait
une perte de valeur des biens. Partant, on ne saurait voir, à l'instar des
recourants, une quelconque augmentation du standard des logements ou des
immeubles concernés en raison de la construction de balcons compensatoires. Il
s'agit au contraire de maintenir le standard actuel dans l'intérêt, comme
exposé ci-dessus, des locataires et de la propriétaire. Interdire la
compensation des espaces extérieurs, comme le préconisent les recourants,
serait de surcroît susceptible de dissuader la propriétaire de procéder à
l'assainissement de ses bâtiments. Or, ce résultat serait en contradiction avec
les raisons pour lesquelles le législateur a ajouté le motif d'autorisation de
l'art. 13 al. 1 let. c LPPPL, soit "[tenir]
compte de la nouvelle loi
cantonale sur l'énergie ainsi que des critères liés au développement durable et
aux économies d'énergie (améliorations thermiques, respect des normes
'Minergie', changement du système de production de chaleur, etc.), qu'il
convient de ne pas décourager, pour autant que l'investissement reste dans un
rapport raisonnable avec les avantages attendus
" (EMPL n
o
168, BGC, tome 17, pp. 438 et 445).
En définitive, dès lors que l'ajout des balcons compense
les inconvénients résultant de travaux d'assainissement énergétiques, il
favorise leur réalisation dans l'intérêt des locataires ainsi que de la
propriétaire et permet ainsi des économies d'énergie, de sorte que ces travaux
pouvaient être autorisés sur la base de l'art. 13 al. 1 let. b LPPPL.
ccc) Concernant la condition de l'art. 13 al. 2
LPPPL, il est vrai que le montant consacré à la création des balcons avoisine les
6'000'000 fr.
Prima facie
conséquent eu égard au montant total des
travaux dont il représente environ 20 %, il ne faut cependant pas perdre
de vue que ce montant couvre le remplacement des loggias de tout un quartier. Au
vu des avantages attendus, à savoir le maintien de surfaces extérieures pour les
249 logements qui en sont dotés actuellement dans l'intérêt des locataires et
de la propriétaire, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant que la dépense demeurait proportionnée. Par
ailleurs, ces travaux n'ont ni pour objectif, ni pour effet de soustraire les
logements en cause des catégories répondants aux besoins de la population.
e) Mal fondé, le grief relatif à la
violation de l'art. 13 LPPPL doit être rejeté.
5.
a) Les recourants contestent encore le fait que les travaux d'intégration
des loggias et de création de nouveaux balcons soient répercutés à 100% sur
l'état locatif. Ils critiquent également la prise en compte, dans le calcul du
loyer admissible, des surfaces supplémentaires résultant de l'intégration des
loggias, ainsi que la part de valorisation foncière ajoutée par l'autorité
intimée en raison de la création des nouveaux balcons.
b) L'art. 14 al. 1 LPPPL dispose que, hormis les
travaux d'assainissement énergétique, le département peut limiter la
répercussion des coûts des travaux de démolitions, de transformation ou de
rénovation sur le revenu locatif.
L'art. 18 RLPPPL a la teneur suivante:
"
1
Les travaux
d'assainissement énergétique ou favorisant l'utilisation d'énergies
renouvelables (apport de matériaux d'isolation, pose de panneaux solaires ou de
panneaux photovoltaïques, remplacement d'une énergie fossile par une énergie
renouvelable par exemple) sont répercutés à 100%, au taux technique appliqué
par le département.
2
Le solde des
travaux est répercuté selon un pourcentage résultant de l'application de la
méthode de la valeur objective. Cette méthode tient compte notamment de la
valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa situation, de son
environnement et de sa vétusté. Elle tient compte aussi du niveau de l'état
locatif pratiqué avant travaux.
3
Le département
peut limiter la répercussion des coûts de l'opération sur le revenu locatif net
de l'immeuble (sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les
taxes d'épuration et d'évacuation des déchets). Ce sera le cas, notamment,
lorsqu'un immeuble aura été acquis à un prix manifestement surfait ou que les
loyers avant travaux sont excessifs en regard de la valeur objective de
l'immeuble.
"
c) aa) En l'espèce, les travaux de fermeture et
d'intégration des loggias aux logements existants favorisent considérablement
les économies d'énergie (
cf
. consid. 4 ci-dessus). Aussi
est-il conforme aux art. 14 al. 1 LPPPL et 18 al. 1 RLPPP de les avoir rentés à
100 %. La critique des recourants sur ce point tombe ainsi à faux.
bb) En revanche, la question de la répercussion du
coût de construction des nouveaux balcons est plus délicate. Pour les motifs
déjà exposés, les nouveaux balcons remplaceront les loggias actuelles, dont la
fermeture est exigée pour des motifs énergétiques. En revanche, ces travaux de
construction n'auront pas pour effet direct d'améliorer le bilan énergétique
des bâtiments, ni ne favoriseront directement l'utilisation d'énergies
renouvelables. Par ailleurs, bien que l'on soit en présence d'éléments constructifs
nouveaux, il ne s'agit pas de travaux à plus-value puisque, comme déjà exposé, ils
remplaceront les loggias supprimées en raison de leur fermeture pour des
raisons énergétiques et maintiendront uniquement la valeur du patrimoine bâti
existant.
Dans ces conditions, la création de nouveaux balcons
compensatoires ne pouvait être répercutée à 100 % au taux technique dès
lors qu'il ne s'agissait pas de travaux d'assainissement énergétique à
proprement parler au sens de l'art. 14 al. 1 let. c LPPPL. S'il n'appartient
certes pas aux autorités compétentes d'imposer la solution la plus adéquate ou
la moins dommageable pour les locataires, le choix d'une variante plus coûteuse
mais néanmoins admissible en vertu de la LPPPL ne permet pas pour autant la
répercussion intégrale des travaux réalisés hors du cadre tracé par cette loi. Dès
lors, la répercussion du montant des travaux correspondants aurait-elle dû être
opérée selon la méthode dite de la valeur objective.
Le recours doit partant être admis sur ce point et
le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle procède à un nouveau
calcul s'agissant de la répercussion du coût des travaux d'ajout des balcons en
application de la méthode de la valeur objective, conformément à l'art. 18 al.
3 RLPPPL.
6.
a) Les recourants critiquent encore le fait d'avoir tenu compte, pour
fixer les futurs loyers admissibles, des nouvelles surfaces habitables
résultant de la fermeture et de l'intégration des loggias aux séjours. Le
procédé leur apparaît d'autant plus critiquable que les locataires n'auraient
pas forcément l'utilité d'un plus vaste séjour et que ces nouvelles surfaces
devraient être chauffées à l'avenir, ce qui induirait une augmentation des charges
des locataires.
b) Dans la mesure où c'est à bon droit que les
travaux de transformation des loggias ont été autorisés en vertu de l'art. 13
LPPPL (
cf
. consid. 4 ci-dessus), ils conduisent à une modification, plus
précisément une augmentation, de la surface des logements admissible au regard
de la LPPPL (
cf
. art. 10 al. 2 LPPPL), quelle que soit en réalité
l'utilité subjective de ces nouvelles surfaces pour chacun des locataires. Dans
la mesure où le prix maximum des loyers est calculé au m
2
selon la
méthode de la valeur objective, le tribunal ne discerne par conséquent aucune
raison de ne pas tenir compte des surfaces supplémentaires autorisées conformément
au droit. Pour le surplus, il n'y a aucun risque d'augmentation des charges de
chauffage pour les locataires. Comme déjà exposé et bien que très légèrement
inférieure aux besoins qui résulterait de leur transformation en jardins
d'hiver, l'intégration des loggias aux séjours réduira considérablement les
besoins énergétiques en raison du traitement des ponts thermiques. Ajoutés aux
autres travaux d'isolation, la consommation énergétique pour le chauffage
s'établira à environ la moitié de celle actuelle, ce qui induira en réalité une
baisse des charges de chauffage des locataires malgré l'agrandissement des surfaces
habitables.
c) Mal fondées, ces objections des recourants doivent
également être écartées.
7.
a) Les recourants contestent ensuite la prise en compte d'un montant de
1'930'926 fr. de "valorisation foncière" correspondant à l'intégration
aux surfaces habitables des 249 loggias. De leur point de vue, cela reviendrait
à répercuter "
à double
" ces surfaces puisque le SCL les aurait
d'ores et déjà intégrées dans le calcul du loyer admissible au m
2
.
En outre, ils considèrent que ce procédé est contraire à la LPPPL qui prévoit
que le calcul du loyer est uniquement fondé sur le coût des travaux.
Pour sa part, le SCL nie l'existence d'un double
rendement de l'investissement, mais soutient qu'il s'agit de la prise en compte
de deux paramètres différents: le rendement "
direct
" du coût
de l'investissement des travaux, d'une part, et la valorisation d'une partie
"
terrain
" désormais construite au lieu d'un terrain vierge,
d'autre part.
b) D'emblée, la motivation de la décision sur ce
point s'avère confuse dans le mesure où, à bien la comprendre, il conviendrait
d'octroyer un rendement pour la construction d'une partie du terrain qui était
vierge jusqu'à présent, à savoir la création de nouveaux balcons implantés sur
un terrain non construit en l'état. C'est du reste ainsi que l'ont compris les
recourants. Néanmoins, il semble résulter des explications de l'autorité
intimée, exposées dans le cadre des présente et précédente procédures, ainsi
que des écritures de la propriétaire, que ce rendement concerne en réalité les
surfaces supplémentaires des logements suite à l'intégration des loggias
existantes dans les parties séjour. Ainsi ne serait-on pas en présence de la valorisation
de surfaces auparavant vierges de construction, mais bien de la valorisation de
surfaces de loggias non habitables en surfaces supplémentaires habitables. Or,
le montant de la "
valorisation
" pourrait varier selon que l'on
se trouve dans la première ou dans la seconde hypothèse. Quoi qu'il en soit,
point n'est besoin d'instruire plus avant cette question, puisqu'il convient,
avec les recourants, de retenir que le procédé n'est pas admissible pour les
motifs qui suivent.
c) Selon son article premier, la LPPPL a notamment
pour but de lutter contre la pénurie de logements en conservant sur le marché
des logements loués qui correspondent, comme en l'espèce, aux besoins de la
population (préservation du parc locatif;
cf
. art. 2 ss LPPPL). Dans ce
cadre, une autorisation est nécessaire en cas de travaux (rénovation ou
transformation) ou de changement d'affectation. Elle est accordée pour des
motifs particuliers dont il a déjà été question (
cf
. art. 13 LPPPL et
consid. 4 ci-dessus) et aux conditions de l'art. 14 LPPPL, soit notamment une
limitation de la répercussion "
des coûts des travaux
" de
démolition, transformation ou de rénovation sur le revenu locatif (art. 14 al.
1 LPPPL). Cette condition est précisée par l'art. 18 RLPPPL, intitulé "
répercussion
des travaux sur les loyers – conditions particulières
", qui distingue
entre les "
travaux
" à incidence énergétique qui sont
répercutés à 100% sur le revenu locatif (al. 1), d'une part, et le "
solde
des travaux
", d'autre part, répercuté selon un pourcentage résultant
de la méthode de la valeur objective (al. 2). Le département peut encore
limiter la répercussion "
des coûts de l'opération
" sur le
revenu locatif net de l'immeuble (al. 3). En cas de modification du projet ou
d'imprévus en cours d'exécution, l'art. 19 RLPPPL dispose que le département
doit en être informé immédiatement et que seules les modifications approuvées
ou les interventions urgentes et justifiées annoncées à temps seront admises
comme "
surcoûts
" dans le cadre de l'examen du décompte final
et de la répercussion admissible
"
des travaux
"
sur
l'état locatif.
Il résulte ainsi expressément de la loi et de son
règlement d'application que seuls les coûts des travaux ou de l'opération
peuvent être répercutés et sont ainsi susceptibles d'entrer en ligne de compte dans
le calcul du loyer admissible ou, en d'autres termes, les frais effectivement supportés
par le propriétaire pour la rénovation ou la transformation, qui seront soit
totalement soit partiellement répercutés, conformément aux principes évoqués
ci-dessus.
d) En l'espèce, aux coûts des travaux à incidence
énergétique (répercutés à 100 % et dont font en l'occurrence partie
l'intégralité des travaux de fermeture des loggias) et des autres travaux
qualifiés d'entretien ou d'entretien différé (rentés à 29 % selon la
méthode de la valeur objective), le SCL a ajouté une "
part de
valorisation foncière pour les 249 logements qui seraient désormais pourvu de
loggias, en prenant pour base de référence une surface de 6,65 m
2
par loggias (1,65
[5]
,85 m
2
au total), à un prix de CHF 1'166
.- le m
2
, ce qui donne un montant supplémentaire de CHF 1'930'926.-
[présenté comme le rendement attribué à]
la valorisation d'une partie 'terrain'
désormais construite au lieu d'un terrain vierge
". Ce faisant, le SCL
a renté un montant théorique supplémentaire de près de deux millions à 100%,
équivalents à la "
valorisation
" engendrée par l'augmentation
de la surface des logements qui n'a en réalité impliqué aucuns travaux
additionnels à ceux de fermeture des loggias d'ores et déjà répercutés à
100 % pour des motifs énergétiques.
In fine
, cela implique que les
travaux de fermeture des loggias ont été répercutés dans le calcul du loyer
admissible à hauteur d'un montant qui excède de près de deux millions leur coût
effectif de réalisation.
A raison, les recourants critiquent ce procédé qui
ne trouve aucune assise dans la LPPPL, puisqu'elle prévoit exclusivement la
répercussion (totale ou partielle) sur les loyers du coût des travaux réalisés.
Elle ne permet en revanche pas d'y ajouter un montant supplémentaire
correspondant à l'éventuelle "
valorisation
" apportée par les
travaux. Admettre ce procédé permettrait de contourner les limitations posées par
la LPPPL à l'augmentation des loyers après travaux: une fois le coût des
travaux répercutés conformément aux dispositions légales, l'autorité compétente
pourrait en effet librement ajouter une "valorisation" ne
correspondant en réalité à aucune dépense effective mais à une estimation
théorique. Le procédé se révèle d'autant plus contestable que ce montant a été
renté à 100 %, c'est-à-dire au taux dont seuls bénéficient en principe les
travaux à incidence énergétique, décidé dans le cadre d'une politique d'incitation
aux économies d'énergie. C'est dire que la prise en compte de ce montant aurait
une incidence directe et sensible sur l'augmentation des loyers.
En définitive, cette pratique constituerait un moyen
d'augmenter artificiellement les loyers admissibles dans des situations où le
coût des travaux pourrait être considéré comme insuffisamment renté en
application du régime légal de la LPPPL. Au reste, la propriétaire a
précisément invoqué la "
perte trop importante
" qui aurait
résulté du premier loyer admissible calculé par l'autorité intimée pour
solliciter, dans son courriel du 17 novembre 2017, la prise en compte d'"
investissements
supplémentaires consentis
", savoir notamment l'amélioration foncière correspondant
à l'intégration des loggias. Or, tant le raisonnement (répercussion d'une
"valorisation" subjective des logements après travaux en l'absence de
base légale) que son résultat (augmentation des loyers supérieure à celle
admissible selon le coût des travaux prévu par la LPPPL) se révèlent insoutenables.
e) Bien fondé, le grief doit être accueilli, ce qui
justifie l'admission du recours sur ce point, la part de
"valorisation" litigieuse n'étant pas susceptible d'être prise en
compte dans le calcul du loyer. Le dossier de la cause sera renvoyé afin que le
loyer admissible soit calculé en tenant compte de ce qui précède.
8.
a) S'agissant des griefs de police des constructions, les recourants
soutiennent tout d'abord que le PQ-S ne figure pas de périmètre d'implantation
autour du bâtiment A, de sorte que ce périmètre coïnciderait très exactement
avec le tracé (implantation) du bâtiment A existant. Ce dernier aurait ainsi
fait l'objet d'un "
traitement particulier
" justifié par le
fait que ce bâtiment aurait été le seul déjà construit au moment de l'élaboration
du PQ-S ou qui faisait à tout le moins déjà l'objet d'un projet de construction
abouti. Dès lors que les nouveaux balcons seraient adjoints au bâtiment
existant, ils se situeraient donc hors du périmètre d'implantation et ne
pourraient être autorisés.
b) Les plans d'affectation règlent l'utilisation du
sol. Conformément à cette fonction, ils se présentent généralement – mais pas
obligatoirement – sous la forme, premièrement d'une carte, sur laquelle chaque
bien-fonds est précisément visible et qui divise le périmètre en zones, chacune
ayant un statut spécifique, et secondement d'une règlementation qui définit ces
statuts (Eloi Jeannerat / Pierre Moor, Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n. 20
ad
art. 14 LAT). Ils forment
ensemble le plan d'affectation. Le droit fédéral ne fixe pas de limite directe
quant à la forme que doit prendre un plan d'affectation (Eloi
Jeannerat / Pierre Moor,
op. cit.
, n. 21
ad
art. 14
LAT). Simplement, la situation juridique doit être clairement définie, afin
notamment d'assurer la sécurité du droit pour tous les intéressés. Le principe
a une importance particulière pour l'élément graphique du plan. La représentation
graphique du plan devrait être dépourvue d'ambiguïté. Néanmoins, en cas
d'ambiguïté, il n'existe aucun principe d'interprétation prioritaire (Eloi
Jeannerat / Pierre Moor,
op. cit.
, n. 22
ad
art. 14 LAT).
c) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en
premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est
pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,
il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions
légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune
méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour
rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension
littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement
juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF 143 I 106 consid. 6).
Ces règles d'interprétation s'appliquent également
aux règlements communaux de police des constructions (arrêts TF 1C_138/2010 du
26 août 2010 consid. 2.4 et 1P.543/2003 du 17 novembre 2003 consid. 2.3)
et sont en conséquence également applicables à l'interprétation des plans et de
leurs règlements (arrêts AC.2018.0074 et AC.2018.0101 du 1
er
avril
2019 consid. 3b; AC.2016.0311 du 28 février 2018 consid. 5a et AC.2010.0068 du
28 octobre 2010 consid. 3a). Même si les communes disposent d'une autonomie
protégée par la Constitution cantonale dans la délimitation des zones à bâtir
et leur affectation, cette autonomie ne laisse pas place à une interprétation
d'une norme du règlement communal de police des constructions qui irait à
l'encontre de son texte ou de son but (arrêts précités TF 1C_138/2010 consid.
2.4 et TF 1P.543/2003 consid. 2.3).
d) En l'espèce, la modification du PQ-S, entré en
vigueur en 1982 et toujours applicable, ne figure effectivement pas de
périmètre d'implantation pour le bâtiment A, contrairement au bâtiment voisin E
également soumis au PQ-S. On ne saurait toutefois en conclure, avec les
recourants, que le périmètre d'implantation du bâtiment A correspondrait, dans
ces conditions, à l'implantation dudit bâtiment. En effet, si l'autorité
planificatrice avait entendu procéder de la sorte, elle aurait figuré le
pourtour du bâtiment A au moyen du traitillé utilisé, selon la légende du
PQ-S, pour marquer les périmètres d'implantation. Or, le plan ne figure tout
simplement aucun périmètre d'implantation en relation avec ce bâtiment, ce qui
n'est guère compatible avec l'objectif de ce plan qui était de fixer et
déterminer les dispositions applicables aux constructions (art. 1 RPQ-S), dont
notamment les périmètres d'implantation (art. 4 RPQ-S). Cette ambiguïté implique
de vérifier si l'interprétation du PQ-S à laquelle a procédé la municipalité
peut être confirmée. Sur ce point, cette dernière a mentionné, dans sa décision
du 30 septembre 2019, que le périmètre d'implantation du bâtiment A n'épouserait
pas les contours du bâtiment, mais serait identique à celui prévu pour le
bâtiment E. L'absence de périmètre d'implantation sur le PQ-S de 1982 constituerait
en définitive une "
omission
" de l'autorité planificatrice mais
ne dénoterait pas une volonté de traiter différemment les bâtiments A et E.
En l'absence de tout périmètre d'implantation pour
le bâtiment A sur le PQ-S de 1982, une interprétation littérale est d'emblée
exclue. Du point de vue historique en revanche, le tribunal constate qu'à
l'exception du nombre de niveaux et des matériaux utilisés, les bâtiments A et
E sont identiques, en particulier s'agissant de leur emprise au sol, bien
qu'ils aient été édifiés au début des années 1970 pour le premier et au milieu
des années 1980 pour le second. En d'autres termes, le bâtiment E est une
reproduction du bâtiment A une dizaine d'années plus tard. Le PQ-S initial de 1973
figurait par ailleurs un périmètre d'implantation identique pour les bâtiments
A et E – non encore bâtis –, soit un périmètre rectangulaire excédant l'emprise
au sol de chacun des deux bâtiments projetés. Depuis la modification de 1982,
le PQ-S ne mentionne plus que le périmètre d'implantation au sol du bâtiment E.
ll est probable que, comme le soutiennent la municipalité et la propriétaire,
l'autorité planificatrice ait omis de reporter le périmètre d'implantation y
relatif dans la mesure où cette information n'était pas essentielle puisque le
bâtiment A avait d'ores et déjà été édifié. Il l'avait d'ailleurs été sous
l'empire du PQ-S de 1973, soit au bénéfice du périmètre d'implantation mentionné
sur celui-ci et qui excédait l'emprise au sol du bâtiment A. Ce constat plaide
pour une omission de l'autorité planificatrice. Au contraire, aucun élément ne
permet d'interpréter le silence du plan à cet égard comme une volonté de
l'autorité planificatrice de réduire le périmètre d'implantation de 1973 afin
qu'il coïncide avec le pourtour du bâtiment existant, thèse défendue par les recourants.
Sous l'angle téléologique, le tribunal ne discerne pas, et les recourants ne
l'explicitent pas, le but poursuivi ou le sens que pourrait avoir la réduction
du périmètre d'implantation initial aux contours du bâtiment une fois celui-ci
construit. En revanche, l'absence de volonté que la municipalité prête à
l'autorité planificatrice serait tout à fait compatible avec l'omission
précitée. Du point de vue systématique enfin, les bâtiments A et E étant
largement similaires et leurs périmètres d'implantation étant initialement
identiques selon le PQ-S de 1971, on conçoit mal qu'un traitement différencié ait
voulu leur être réservé au moment de la modification du PQ-S en 1982 ce qui,
une fois encore, plaide pour une omission.
Au vu de ces éléments, l'interprétation de
l'autorité intimée doit être confirmée et c'est ainsi à bon droit qu'elle a
retenu un périmètre d'implantation du bâtiment A délimité conformément au plan
de situation du géomètre du 27 juin 2019. Il en résulte que les balcons du
bâtiment A s'inscriront bien dans le périmètre d'implantation et non hors de
celui-ci, de sorte que le grief tombe à faux.
9.
a) Concernant les balcons des bâtiments B et C, les recourants contestent
la régularité de trois colonnes de balcons, savoir celles qui s'inscriront dans
le prolongement de parties des deux bâtiments qui excèdent déjà le périmètre
d'implantation. Il s'agit des balcons situés à l'angle sud-est du bâtiment B,
ainsi qu'aux angles nord-est et sud-est du bâtiment C, les autres colonnes de
balcons demeurant à l'intérieur des périmètres d'implantation. Le projet
conduirait sous cet angle à une aggravation de la non-réglementarité des
bâtiments prohibée par l'art. 80 al. 2 LATC.
La municipalité a pour sa part considéré que dans la
mesure où le pilier ("
poteau structurel central qui touchait le sol
")
sur lequel reposait chacune des trois colonnes de balcons précitées a été
supprimé à sa demande, on ne serait plus en présence de "surfaces constructibles"
devant impérativement s'inscrire dans le périmètre d'implantation. Les balcons autoporteurs
pourraient dès lors empiéter jusqu'à 2 m dans les espaces réglementaires, en
vertu de l'art. 83 du règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions du 24 février 1984 (RPE). Dans ces conditions, le projet
serait admissible.
b) L'art. 80 LATC dispose ce qui suit:
"
Art. 80 Bâtiments existants non conformes
aux règles de la zone à bâtir
1
Les bâtiments existants non conformes aux règles
de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions
des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou
d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur
une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
2
Leur transformation dans les limites des volumes
existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en
résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la
destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la
réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le
voisinage.
3
[…]"
aa) Selon la jurisprudence, l’art.
80 LATC ne s’applique en principe qu’aux bâtiments dont l’irrégularité est due
à un changement postérieur de la réglementation, et non à ceux d’emblée non
réglementaires. Cette disposition peut néanmoins leur être appliquée par
analogie lorsqu’ils sont l’objet d’une tolérance de la part des autorités et,
a
fortiori,
lorsqu’ils ont bénéficié d’un permis de construire qu’il n’est
pas question de révoquer (arrêts AC.2019.0118 du 10 novembre 2020 consid.
3a/cc; AC.2018.0079 du 4 septembre 2018 consid 4b et AC.2011.0230 du 4
avril 2012 consid. 1e/aa). Dans un tel cas, les transformations et
agrandissements ultérieurs, dont fait notamment partie l'adjonction d'un balcon
(arrêt AC.2019.0347 du 16 juin 2020 consid. 2c/aa et AC.2019.0184 du 8 janvier
2020 consid. 3a et les références citées), ne peuvent être autorisés qu’aux
conditions de l’art. 80 al. 2 LATC, c’est-à-dire qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone, et qu’il n’en résulte pas une aggravation de l'atteinte à la
réglementation en vigueur ou des inconvénients pour le voisinage.
bb) Cette disposition n'exclut pas
tous les inconvénients que peut entraîner pour le voisinage la transformation
ou l'agrandissement d'un bâtiment non réglementaire; il prohibe seulement
l'aggravation des inconvénients qui sont en relation avec l'atteinte à la
réglementation (arrêt TF 1C_43/2009 du 5 mai 2009 consid. 4; arrêts AC.2019.0118
précité consid. 4b/aa; AC.2016.0289 du 25 septembre 2017 consid. 5a/bb et les
références citées).
Pour déterminer si l'on se trouve en présence
d'une aggravation de l'atteinte au sens de l'art. 80 al. 2 LATC, il convient de
rechercher le but que poursuit la norme transgressée (arrêts AC.2020.0162 du 19
novembre 2020 consid. 4b/aa; AC.2013.0211 précité consid. 3b; AC.2009.0269 du
21 mars 2012 consid. 3; AC.2011.0138 du 31 octobre 2011 consid. 2a et les
références; Bovay / Didisheim / Sulliger / Thonney, Droit vaudois de la construction,
4
ème
éd., Bâle 2010, ch. 6.3 ad art. 80 LATC). Dans ce cadre, le
tribunal rappelle que l'objectif d'un périmètre d'évolution est d'imposer un
alignement
dans le but de ménager des surfaces libres de toute construction pour la
préservation d'espaces suffisants, que ce soit entre les bâtiments ou entre eux
et le domaine public ou entre les limites de propriété (arrêts 2017.0030 du 13
décembre 2017 consid. 11a et 2016.0013 du 9 octobre 2017 consid. 10a).
La création de volumes supplémentaires
dans un espace où la construction est proscrite doit en principe être
considérée comme une aggravation de l'atteinte à la réglementation au sens de
l'art. 80 al. 2 LATC (arrêts AC.2019.0118 précité consid. 3a/cc;
AC.2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 2a et AC.2017.0043 du 28 mai 2018
consid. 6b et les références citées).
S'agissant des inconvénients
dont l'art. 80 al. 2 LATC entend protéger le voisinage, ils se définissent de
la même manière que dans le cadre de l'art. 39 RLATC concernant les
dépendances: ils doivent dépasser ce qui est supportable sans sacrifice
excessif (arrêts précités AC.2020.0162 consid. 4b
/aa; AC.2019.0118
consid. 4b/aa
et AC.2018.0079
consid. 4b et les références citées
). Enfin, l'art. 80
LATC est exhaustif en ce sens que le droit communal ne peut être ni plus
strict, ni plus permissif (
Ibidem
).
Il convient ici de
rappeler que, à la différence des avant-corps, les balcons typiques ne sont pas
comptés dans les calculs des distances
(cf. Bovay,
Didisheim, Sulliger, Thonney, op. cit., n. 3.1.2.4 ad art. 47 LATC).
Le critère pour déterminer si un élément de construction
doit être qualifié d’avant-corps tient à son aspect extérieur et à sa
volumétrie: si l’ouvrage, compte tenu de ses caractéristiques, apparaît pour
l’observateur extérieur comme un volume supplémentaire du bâtiment, on devra
alors considérer qu’il aggrave les inconvénients pour le voisinage et, par
conséquent, qu’il doit respecter les distances aux limites et demeurer à
l’intérieur du périmètre constructible. Ainsi, sauf disposition communale
contraire, un élément de construction peut être exclu du calcul de la longueur
du bâtiment ou de la distance à respecter entre bâtiments et limites de
propriété s’il est de dimensions réduites et s’il conserve un caractère
accessoire par rapport au bâtiment principal en ce qui concerne ses fonctions
et sa destination, ainsi que ses effets sur l’aspect et la volumétrie du
bâtiment (arrêts AC.2018.0324 du 13 juin 2019 consid. 6b/aa; AC.2017.0108 du 13
novembre 2017 consid. 3c).
c) En l'espèce, il est exact que les trois parties des
bâtiments B et C appelées à recevoir les balcons litigieux sont situées hors du
périmètre d'implantation. Dans la mesure où les bâtiments ont été édifiés après
l'adoption du PQ-NO qui définit ces périmètres, il semble que ces irrégularités
ne soient pas dues à un
changement postérieur de la réglementation. Quoi
qu'il en soit, à les supposer d'emblée non réglementaires sous cet angle, les
bâtiments précités n'en devraient pas moins bénéficier de l'art. 80 al. 2 LATC
en application de la jurisprudence précitée (
cf
. consid. 9a ci-dessus),
dont il convient dès lors d'examiner les conditions d'application puisque, toujours
selon la jurisprudence, l'ajout de balcons constitue bien un agrandissement au
sens de la disposition.
aa) En l'occurrence, il n'apparaît
pas que l'adjonction des balcons litigieux entraînera des inconvénients pour le
voisinage. Ils seront en effet ajoutés devant les loggias actuelles,
elles-mêmes vouées à être fermées, dans le but de maintenir un espace ouvert
sur l'extérieur. Ainsi, l'utilisation des balcons substitués aux loggias existantes
n'entraînera pas de nuisances supplémentaires qui excèderaient ce qui serait
supportable sans sacrifice excessif. Au vrai, les recourants ne le prétendent
pas ni ne fournissent d'explications sur ce point. Concernant l'atteinte à la réglementation,
les recourants se limitent à affirmer, sous la forme d'une pétition de principe,
que les balcons litigieux aggraveraient manifestement l'atteinte, sans égard au
but poursuivi par la réglementation en cause, ni à la situation particulière du
cas d'espèce. A les suivre, tout ajout d'un élément constructif dans les
espaces réglementaires serait toujours interdit puisque cela aggraverait systématiquement
l'atteinte, raisonnement qui ne peut naturellement être suivi.
Au contraire, il n'est pas
insoutenable de retenir, avec la municipalité – dont on rappellera qu'elle
dispose d'une liberté d'appréciation particulière lorsqu'elle interprète ses
règlements de police des constructions (
cf
. en dernier lieu arrêt TF
1C_40/2020 du 11 novembre 2020 consid. 3.1.3.) – et conformément à sa
pratique, qu'en l'absence de support au sol (poteaux) sur lesquels les balcons
prendraient appui, ils ne doivent pas être comptabilisés comme des "surfaces
bâties" et peuvent prendre place dans les espaces réglementaires. Par
ailleurs, l'art. 6 RPQ-NO évoqué par les recourants réglemente les "
porches
d'entrée et certains ouvrages légers tels que pergolas, passages couverts,
escaliers et rampes d'accès aux immeubles et aux garages, brise-soleil
"
et précise, en son al. 2, qu'ils peuvent faire saillie hors des gabarits
d'implantation. Cette disposition donne une liste exemplative qui ne mentionne
pas les balcons. Cela étant, les balcons du cas d'espèce ne sauraient être
assimilés à des ouvrages légers au sens de cette disposition qui ne les
concerne donc pas. En revanche, l'art. 2 RPQ-NO renvoie à la législation
cantonale et au RPE pour les questions non traitées dans le RPQ-NO, soit en particulier
à l'art. 83 RPE appliqué en l'occurrence par la municipalité, qui autorise
l'empiètement des balcons dans les espaces réglementaires jusqu'à deux mètres. Dans
ces conditions, la municipalité pouvait, en restant dans le cadre de son
pouvoir d'appréciation, interpréter ses règlements en ce sens que la problématique
des balcons n'était pas traitée dans le RPQ-NO, de sorte que l'art. 83 RPE était
applicable par renvoi.
Il résulte des considérants qui
précèdent, que dans la mesure où le RPE l'autorise de manière générale à l'art.
83 RPE, la construction de balcons dans les espaces réglementaires n'est pas de
nature à compromettre les objectifs poursuivis par les distances aux limites ou
entre bâtiments ou, comme en l'espèce, par un périmètre d'implantation, pour
autant qu'ils n'excèdent pas deux mètres. Sur le principe, l'adjonction des
trois balcons litigieux n'est ainsi pas susceptible d'aggraver l'atteinte à la
réglementation. Elle le sera d'autant moins qu'ils seront tous situés dans des
renfoncements des façades actuelles. Ils ne seront pas accrochés à la façade mais
s'inscriront au contraire dans le volume des bâtiments, ce qui réduira largement
leur impact visuel. Eu égard à leurs caractéristiques, ces balcons
n'apparaitront donc pas, aux yeux d'un observateur extérieur, comme un volume
supplémentaire du bâtiment. Sous cet angle également, une aggravation des
inconvénients pour le voisinage ne peut être retenue.
bb) En revanche, c'est à tort que
la municipalité, après avoir pourtant expressément rappelé la distance
réglementaire maximale d'empiètement de deux mètres, a considéré que les trois
colonnes de balcons litigieuses étaient admissibles telles que mises à
l'enquête publique. Il est en effet aisé de constater sur les plans au dossier que,
comme souligné par les recourants, les trois colonnes de balcons empièteront de
plus de deux mètres sur les espaces réglementaires puisque leur profondeur variera
de 2,20 m à 2,50 m. Sur ce point, le grief des recourants s'avère bien-fondé et
doit être admis, les balcons des trois colonnes inscrites hors des périmètres
d'implantation devant être ramenés à une profondeur de 2 m.
10.
a) Les recourants allèguent encore que les surfaces supplémentaires résultant
de l'intégration des loggias aux logements conduiront au dépassement du coefficient
d'utilisation du sol. Ils fondent leur raisonnement sur la comparaison entre
les surfaces brutes utiles des planchers mentionnées dans le formulaire (P) du
dossier d'autorisation de construire et celles autorisées pour chaque immeuble
selon les PQ-NO et PQ-S.
La propriétaire a pour sa part produit un calcul des
surfaces dans le cadre de la présente procédure, qui atteste que le coefficient
d'utilisation du sol serait respecté. La municipalité ne s'est pas déterminée
sur ce point.
b) A cet égard, le tribunal constate que les
recourants omettent de prendre en considération le bonus de 5 % de l'art.
97 al. 4 LATC. Quant à la propriétaire, elle fournit certes un calcul des
surfaces, dont les données ne semblent toutefois pas coïncider avec les
surfaces mentionnées par ses soins dans le formulaire (P). En l'absence de
l'intégralité des plans relatifs au calcul des surfaces et de toutes
explications à ce sujet de la part de la municipalité, le tribunal de céans
n'est pas en mesure de vérifier la réglementarité du projet sous cet angle.
c) Vu l'issue du litige, il n'est cependant pas
nécessaire d'approfondir cette problématique qu'il incombera à la municipalité d'instruire
puisque la cause lui sera renvoyée pour les motifs déjà exposés.
11.
a) En dernier lieu, les recourants invoquent une hauteur insuffisante
des loggias une fois qu'elles auront été fermées. Ils y voient une violation de
l'art. 27 RLATC qui prescrit une hauteur minimale de 2,40 m pour les locaux
servant à l'habitation ou au travail sédentaire. Ils déplorent l'absence de plans
de détail des travaux à effectuer dans les loggias mais soutiennent que les
interventions nécessaires à leur fermeture impliqueraient une diminution de la
hauteur de ces pièces
b) D'emblée, le tribunal relève que dans la mesure
où les loggias sont délimitées (sol et plafond) par les dalles existantes des
logements qu'elles prolongent, leur hauteur est équivalente à celle des
appartements. Certes ne serait-il pas exclu, bien que surprenant, que
d'éventuels travaux au sol ou au plafond des loggias fermées en diminuent la
hauteur au point qu'elle s'avère non réglementaire. La propriétaire a quoi
qu'il en soit produit un plan de détail de la fermeture des loggias, ainsi
qu'une présentation 3D de celles-ci avant et après travaux, qui attestent que la
hauteur minimale de 2,40 m sera respectée une fois les loggias fermées.
c) Privé de fondement, le grief doit être rejeté.
12.
Au vu des développements qui précèdent, le recours est partiellement admis
et les décisions de la division du 17 juillet 2017 ainsi que de la municipalité
du 30 septembre 2019 sont annulées. Le dossier de la cause leur est
renvoyé pour complément d'instruction et nouvelles décisions sur les loyers
admissibles après travaux (répercussion du coût des travaux d'ajout des balcons
[
cf
. consid. 5 ci-dessus] et suppression du montant correspondant à la
"
valorisation foncière
" [
cf
. consid. 7 ci-dessus] pour
la division et réduction de la profondeur de trois colonnes de balcons litigieux
[
cf
. consid. 9 ci-dessus], ainsi que vérification du respect des
coefficients d'utilisation du sol [
cf
. consid. 10 ci-dessus] pour la
municipalité).
13.
Les frais et les dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe
(art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque la procédure met en présence, outre
le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les
intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (arrêt rectificatif
AC.2019.0144 du 2 novembre 2020 consid. 2b; arrêts AC.2019.0099 du 21 avril
2020 consid. 8 et AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars 2020 consid. 6). Il
appartient en conséquence à la propriétaire, qui succombe, de supporter les
frais de justice. Une indemnité à titre de dépens sera allouée à la recourante
qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions de la Division logement du 17 juillet 2017 ainsi que de la
Municipalité de Nyon du 30 septembre 2019 sont annulées, le dossier de la cause
leur étant renvoyé pour nouvelles décisions au sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de CG.________.
IV.
CG.________ est débitrice d'une indemnité de 3'000 (trois mille) francs
en faveur de A.________ et consorts.
Lausanne, le 18 février 2021
Le
président:                                         Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.