vd_omni · PS.2001.0136 · 2002-03-13 · fr

c/BRAPA | Lorsqu'il apprécie la situation économique d'une personne de condition indépendante qui requiert le versement d'avances sur pensions alimentaires, le SPAS doit rendre, pour la même période de calcul, d'abord une décision provisoire, en estimant le revenu présumé de cette personne, puis une décision définitive sur la base des comptes de l'exercice écoulé, laquelle peut corriger, le cas échéant, la décision provisoire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.03.2002 PS.2001.0136

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 mars 2002
sur le recours interjeté par
A.________
,
Café-Restaurant ********, à Y.________
contre
la décision du 26 juillet 2001 du
Service
de prévoyance et d'aide sociales
(réduction et restitution des avances sur
pension alimentaire).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Charles-Henri Delisle et M. André Donzé,
assesseurs. Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     Par jugement du 31 août
1998, le Président du Tribunal civil du district d'Aigle a prononcé le divorce
des époux B.-A.________; il a, notamment, ratifié la convention sur effets
accessoires passée entre les époux le 25 août 1998 dont le chiffre I confie à
A.________ la garde et l'autorité parentale sur les enfants du couple
C.________, né le 27 décembre 1984, et D.________, né le 16 avril 1986 et le
chiffre III prévoit à la charge de M. B.________ une contribution mensuelle en
mains de A.________ pour l'entretien de C.________ et de D.________ s'élevant
par enfant, allocations familiales non comprises, à:
- 500 fr. jusqu'à ce que l'enfant ait atteint l'âge de 14 révolus;
- 550 fr. depuis lors et jusqu'à la majorité de l'enfant, l'art. 277 al. 2 CCS
étant réservé.
Il était en outre
entendu que ces contributions seraient adaptées chaque année à l'évolution de
l'indice suisse des prix à la consommation, la première fois le
1er janvier 2000, sur la base de l'indice connu au 30 novembre précédent,
l'indice de base étant celui du mois de septembre 1998.
B.                    M. B.________ ne
s'acquittant pas des contributions mises à sa charge, A.________, qui à cette
époque n'exerçait aucune activité lucrative mais partageait son domicile avec
son ami E.________, a requis du Service de prévoyance et d'aide sociales
(ci-après: SPAS) qu'il intervienne en sa faveur et a cédé à celui-ci ses droits
sur dite contribution. Par décision du 9 février 1999, le SPAS a fixé à 1'000
francs à compter du 1er novembre 1998, puis 1'050 francs à compter du 1er
janvier 1999, soit le montant total des pensions, l'avance due à A.________.
Celle-ci a toutefois indiqué au SPAS qu'elle allait reprendre l'exploitation du
Café-Restaurant ******** à compter d'avril 1999 pour un montant de 350'000
francs dont 120'000 francs étaient avancés par son père, ayant pu emprunter le
solde à la Banque cantonale vaudoise, grâce à la caution de son père. Par
décision du 10 avril 2000, le SPAS a porté à 1062 fr.10 le montant de l'avance
à compter du 1er février 2000, respectivement 1'112 fr.70 à compter du 1er mai
2000, soit la totalité des pensions dues par M. B.________, indexées. Cette
décision est fondée sur un revenu mensuel estimé à 3'167 francs, selon
l'extrait comptable des huit premiers mois d'exploitation du café, que
A.________ aurait réalisé, ainsi que sur une fortune nulle.
C.                    Sur la base des
renseignements que A.________ a fournis pour l'année 2000, le SPAS a estimé à
5'872 fr.40 son revenu mensuel moyen déterminant. Par décision du 8 juin 2001,
il a donc informé A.________ de ce qu'il n'était pas en mesure de lui octroyer
en 2001 la moindre avance, le revenu dépassant les normes prévues pour un
adulte et deux enfants, soit 4'350 francs. En outre, le SPAS a exigé de
A.________ la restitution des avances déjà perçues en 2001, soit 4'535 fr.40.
Par courrier du 22 juin 2001 adressé au SPAS, A.________ a indiqué qu'elle
recourait contre cette décision; elle a joint à son courrier les comptes 1999
et 2000 de son exploitation. Le recours n'a cependant pas été transmis par le
SPAS au Tribunal administratif. Par nouvelle décision du 26 juillet 2001
annulant et remplaçant la décision précédente, ce dernier a en effet fixé à
nouveau, sur la base d'un rapport d'évaluation établi le 26 juillet 2001, le
revenu mensuel déterminant de A.________ de la façon suivante:
"(...)
Résultat comptable:                                                     51'484,00
Complément prélèvements personnels:                            9'975,00
Loyer du propre logement:
9'450,00
Reprise amortissement                                                 20'000,00
Résultat pour 21 mois:                                                 90'909,00
soit par mois
4'329,00
(...)"
Il a donc décidé
d'octroyer à A.________ une avance mensuelle de 201 francs avec effet au 1er
janvier 2001. En outre, dite décision précise en bas de deuxième page:
"PS
(sic)
:            Compte tenu que nous vous avons
octroyé des avances de janvier à avril             2001, soit 4 mois à Fr.
1'133,85, au total 4'535,40, vous avez obtenu un           montant de 3'731,40
en trop au 30 avril 2001. Sous déduction des avances        de mai à décembre
2001 représentant une somme de Fr. 1'608.--, il               subsistera un
solde restant dû au 31.12.2001 de
Fr. 2'123,40
que nous vous       prions
de nous rembourser au moyen du bulletin de versement ci-joint ou de         nous
adresser un plan de remboursement."
D.                    Par courrier non daté,
mais parvenu en mains du Tribunal administratif le 27 septembre 2001,
A.________ s'est pourvue contre la décision du 26 juillet 2001, concluant à sa
réforme. Le SPAS a conclu au rejet du recours dans la mesure où il est
recevable.
Sur ce dernier point,
le juge instructeur a indiqué aux parties que le recours lui paraissait
recevable; il a donc invité la recourante à se déterminer sur le rapport
d'évaluation du SPAS. A.________ a indiqué sur ce point que ses charges
mensuelles se montaient à 3'850 francs par mois, que son ami travaillait avec
elle, sans qu'elle puisse lui verser un salaire, et que son fils aîné,
handicapé, était entièrement à sa charge. Interpellée par le juge instructeur
au sujet du capital, tel qu'il figure dans ses comptes 2000, A.________ a
indiqué que sur la somme de 135'000 francs que son père lui avait avancé pour
l'achat de l'établissement, elle avait reçu 92'000 francs en don; subsiste donc
un solde de 43'000 francs à rembourser.
Le juge instructeur a
relevé que la pratique du SPAS différait, s'agissant de la période de calcul,
selon que le requérant est de condition salariée ou au contraire à son propre
compte; il a donc invité le SPAS à se déterminer au sujet de la période de
calcul du revenu de A.________. A teneur de la réponse du SPAS:
"(...)
Il est établi que Mme A.________ exerce une activité
d'indépendante. Son revenu mensuel a été calculé conformément à la pratique du
Bureau, savoir sur le bénéfice réalisé l'année précédente. C'est la seule
indication précise et fondée qu'un tel travailleur puisse fournir.
Contrairement à un salarié, un indépendant n'est pas en mesure de transmettre
au BRAPA, ponctuellement et régulièrement, le montant de ses gains.
Ainsi, le mode de faire, avalisé
par votre autorité (PS 99/0065) est forcément différent de celui appliqué pour
un salarié dont les revenus sont fixes ou variables, mais qui peut, dans les
meilleurs délais, informer le Bureau de la variation de ses gains.
Cette information, ponctuelle,
est incontestablement indispensable pour allouer les montants au plus proche de
la réalité économique et éviter des remboursements ou des retenues ultérieurs
au créancier. C'est dès lors faute de pouvoir procéder autrement que le BRAPA
détermine le revenu d'indépendant comme décrit ci-dessus
(...)"
Considérant en droit:
1.                     L'autorité intimée
doute de la recevabilité du recours; elle fait observer que la recourante a
attendu le 27 septembre 2001 pour attaquer une décision datée du
26 juillet 2001, donc au demeurant au delà du délai de trente jours
consacré par l'art. 24 LPAS. Elle perd toutefois de vue qu'initialement, la
recourante s'était pourvue en temps utile contre la décision du 8 juin 2001,
laquelle supprimait purement et simplement toute avance à compter du 1er
janvier 2001 et ordonnait la restitution des avances perçues à compter de cette
dernière date. Certes, cette première décision a été annulée et remplacée par
la décision du 26 juillet 2001; il n'en demeure pas moins que le pourvoi du 8
juin 2001, qui aurait du être transmis au tribunal de céans comme objet de sa
compétence, conformément aux articles 4 et 6 LJPA, n'est pas devenu sans objet
à la suite de cette nouvelle décision. Le recours est par conséquent recevable.
2.                     Le premier objet du
recours a trait à la fixation du montant des avances dès et y compris le 1er
janvier 2001.
a) On rappelle que
depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1997, de la novelle du 5 novembre
1996 modifiant la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales
(ci-après: LPAS), l'art. 20b al. 1 de dite loi a la teneur suivante:
"L'Etat peut accorder au
créancier d'aliments - enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation
économique difficile des avances, totales ou partielles, sur les pensions
futures. Un règlement du Conseil d'Etat fixe les montants des limites de
fortune et de revenus en deçà desquelles les avances sont octroyées."
aa) Les articles 20a
et ss RPAS déterminent ce qu'il faut entendre par situation économique
difficile, en fixant des limites de fortune et de revenu au-delà desquelles des
avances n'ont pas à être accordées. On reproduit ci-dessous le texte des art.
20a, 20b - dans sa dernière teneur issue de la modification du 31 janvier 2000,
entrée en vigueur le 1er février 2000 - et 20c RPAS:
"
Art. 20a
. - Les avances ne sont
pas accordées si le requérant dispose personnellement d'une fortune supérieure
à Fr. 13'000.--. Cette limite est augmentée de Fr. 7'000.-- par enfant et de
Fr. 10'000.-- pour le conjoint.
Art. 20b
. - Les
avances totales ou partielles ne sont accordées que si le revenu mensuel global
net du requérant est inférieur aux montants suivants:
pour un adulte seul                                                          Fr.                  2'825.--
pour un adulte et un enfant                                              Fr.                  3'965.--
pour un adulte et deux enfants                                         Fr.                  4'530.--
pour un adulte et trois enfants                                          Fr.                  4'757.--
(Fr. 227.-- de plus par enfant dès le 4e)
pour deux adultes mariés et un enfant                               Fr.                  4'640.--
pour deux adultes mariés et deux enfants                          Fr.                  5'210.--
(Fr. 227.-- de plus par enfant dès le 3e)
Art. 20c
. - Par
revenu mensuel global net déterminant le droit aux avances, il faut comprendre
non seulement le revenu du travail sous déduction des charges sociales usuelles,
mais l'ensemble des revenus dont le requérant dispose (notamment d'allocations
familiales, assurances, rentes, contributions d'entretien, revenus de la
fortune).
Le salaire des enfants mineurs ou majeurs
vivant avec le bénéficiaire et encore à sa charge n'est compté dans le calcul
du revenu de la famille que s'il dépasse Fr. 500.--.
En cas de ménage commun avec un tiers ou un
enfant majeur et indépendant financièrement, il est ajouté au revenu du
bénéficiaire un montant correspondant à la moitié des frais fixes du ménage
(notamment loyer, charges, électricité, taxes TV et téléphone). Ce montant est
proportionnel au nombre de personnes concernées (2/3, 3/4, ...).
Les normes se rapportant à deux adultes avec
des enfants, prévues aux articles 20a, 20b et 20d du présent règlement sont
également applicables lorsque le bénéficiaire vit hors mariage avec un tiers et
a des enfants en commun avec ce dernier."
Dans un arrêt PS
97/097 du 28 octobre 1997 (publié in RDAF 1998 I 221), le Tribunal
administratif s'est assuré de ce que ces nouvelles dispositions concrétisaient
de façon correcte la notion consacrée par l'art. 20b nouveau LPAS; il a en
effet constaté que cette dernière disposition permettait un certain
schématisme, les cas de nécessité, pour lesquels le DSAS peut dépasser les
limites prescrites aux articles 20a et ss RPAS, étant réservés à l'art. 2 al. 2
RPAS. Le tribunal a toutefois relevé que, par rapport au régime adopté en 1991,
celui issu de la réglementation de 1997 définissait de manière plus sévère et
plus restrictive la notion de situation économique difficile; aussi s'est-il
assuré de l'harmonisation des différents régimes d'aide sociale. Pour le cas
qui lui était soumis, à savoir l'adoption d'une limite de 4'000 francs pour un
adulte seul et deux enfants (4'530 fr. depuis le 1er février 2000), il a
répondu par l'affirmative, dans la mesure où la limite de revenu lui était
apparue nettement supérieure au forfait RMR (v. cons. 2c/cc); il a toutefois
laissé la question ouverte pour les autres situations (on relève au demeurant
que les arrêts PS 98/146 du 12 janvier 2000 et 97/178 du 12 février 1998, qui
lui sont postérieurs et dont les données sont comparables au cas d'espèce,
n'examinent pas cette question). Comme dans d'autres domaines de l'aide sociale,
il y a lieu de fixer des limites de revenu au-delà desquelles le droit aux
prestations n'est plus ouvert. La situation économique difficile du créancier
d'aliments doit cependant être examinée au regard de la situation financière du
couple qu'il forme, soit avec son conjoint, soit avec la personne avec laquelle
il fait ménage commun, à condition toutefois, dans cette dernière hypothèse,
qu'il s'agisse d'une relation stable; est réputée présenter un tel caractère de
stabilité une union durant depuis au moins cinq ans.
Ainsi, le tribunal
doit se contenter en l'espèce de vérifier si les dispositions réglementaires
des art. 20a ss RPAS, spécialement celles de l'art. 20b, sont conformes à la
loi et concrétisent correctement, en d'autres termes, la notion de situation
économique difficile retenue par l'art. 20b LPAS (v. sur ce point, arrêt PS
97/097 du 28 octobre 1997, publié in RDAF 1998 I ).
bb) Le revenu pris en
considération s'entend nécessairement comme un revenu net; doivent notamment
être déduits toutes les dépenses engagées en vue de l'acquisition de ce revenu,
ainsi que les cotisations sociales du bénéficiaire (cf. sur cette question,
Erwin Carigiet, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV Zürich 1995, § 19, p. 113).
S'agissant de déterminer les revenus réalisés par un bénéficiaire exerçant une
activité lucrative indépendante, la question est naturellement plus délicate,
en ce sens qu'il importe avant tout d'apprécier le bénéfice net tel qu'il
résulte du compte d'exploitation (v. sur cette question, arrêts PS 99/065
du 8 décembre 1999; 95/284 du 7 juin 1996). Ni la loi, ni son règlement ne
fixent cependant de règles sur ce point. On relève cependant, par comparaison,
que les Directives de l'Office fédéral des assurances sociales (ci-après: OFAS)
concernant les prestations complémentaires AVS/AI (ch. 2074) se réfèrent, en
règle générale il est vrai, à la taxation fiscale du requérant; l'OFAS part
ainsi du principe que la capacité contributive de ce dernier a déjà fait
l'objet d'une décision prise à l'issue d'un examen par l'autorité fiscale
compétente. Cela étant, quel que soit le degré d'intensité de cet examen,
l'autorité chargée d'octroyer l'avance ne saurait être liée par le contenu de
la décision de taxation produite à l'appui d'une demande. Elle peut investiguer
et apprécier de façon différente les comptes qui lui sont présentés. S'agissant
de l'aide sociale il est vrai, le Recueil d'application (ci-après: RSV;
II-10.0) recommande du reste à l'autorité d'examiner les comptes de
l'indépendant et d'être attentif, notamment à ses dépenses privées; cependant,
les limites de revenu et de fortune applicables dans le cadre de l'art. 20b
LPAS doivent être arrêtées à un niveau (sensiblement) plus élevé que pour
l'aide sociale (cf. PS 97/097, déjà cité). Dès lors, l'autorité ne doit pas
perdre de vue qu'il s'agit pour elle de déterminer la situation réelle du
bénéficiaire en fonction de circonstances économiques concrètes; aussi,
l'autorité ne devrait s'écarter du revenu imposable résultant d'une décision de
taxation qu'avec retenue, si elle dispose d'éléments véritablement sérieux, non
pris en considération par l'autorité fiscale.
cc) Quant à la période
déterminante pour apprécier la situation économique du requérant, on rappelle
qu'à teneur de l'art. 19 RPAS l'avance ne peut être accordée
"que sur
les pensions alimentaires dues dès le mois au cours duquel l'intervention est
demandée"
. La situation économique apparaît donc comme celle qui se
présente effectivement au moment où l'avance est réclamée; selon la doctrine du
reste, il incombe à l'administration de rendre une décision au regard des faits
déterminants au jour où elle statue (v. Pierre Moor, Droit administratif, vol.
II, Berne 1991, ch. 2.2.6.6). Il en résulte que la période de calcul et la
période durant laquelle l'avance est due se confondent en quelque sorte, comme,
par comparaison, les périodes de calcul et de taxation dans l'imposition selon
le système postnumerando en droit fiscal (v. notamment, Jean-Marc Rivier, Droit
fiscal suisse, L'imposition du revenu et de la fortune, 2ème éd., Lausanne
1998, p. 465 et ss). Dans l'arrêt PS 99/065, concernant également une
requérante de condition indépendante, le Tribunal administratif a du reste
rappelé que le but poursuivi par la LPAS était de venir en aide aux personnes
en difficulté, au moment où elles en ont réellement besoin; il a ainsi jugé
discriminatoire le refus d'allouer à celle-ci une aide en l'an 1999, sous
prétexte que le calcul pour déterminer cette aide se fondait sur la
comptabilité de l'an 1998, largement bénéficiaire en raison d'un chiffre
d'affaires extraordinaire.
aaa) Dans la pratique,
le SPAS ne rend toutefois qu'une seule décision par période de calcul; il fixe
ainsi le montant des avances sur la base de revenus estimés. Il effectue
ensuite, de façon périodique, une révision de la situation du bénéficiaire;
mais sa décision porte sur la période suivante. Au terme de cette révision, il
peut alors, par une nouvelle décision, soit approuver le bien-fondé du
versement des avances, tant dans son principe que dans sa quotité, soit en
réduire le montant, soit encore supprimer toute aide et exiger le remboursement
des montants indûment perçus, conformément à l'art. 26 LPAS. Ainsi, les
décisions concernant les avances ont généralement une portée limitée à une
période annuelle (sous réserve dès lors de décisions intermédiaires), la
nouvelle décision portant sur la période suivante, étant arrêtée en fonction de
l'évolution de la situation financière ou personnelle de l'ayant-droit. La
situation paraît relativement simple s'agissant des requérants de condition
dépendante; ceux-ci sont en mesure de produire une attestation salariale de
leur employeur portant sur la période de calcul effectif (v. par exemple arrêt
PS 00/070 du 17 janvier 2002). En revanche, la question est plus délicate
pour les requérants de condition indépendante; leurs revenus ne ressortent avec
précision que du compte d'exploitation, lequel est établi seulement au terme de
l'exercice déterminant pour l'octroi ou le refus des avances et, en principe,
disponible au plus tôt l'année suivante, dans les six mois suivant la clôture
de cet exercice (cf. art. 958 al. 2 CO). Il en résulte que les éléments dont
dispose le SPAS lorsqu'il rend sa décision soit, en règle générale, au début de
la période considérée, ne reflètent pas la situation économique réelle du
requérant au moment où les avances sont réclamées.
Ainsi, cette pratique,
quand bien même elle a reçu apparemment, dans l'arrêt PS 99/065 déjà cité, mais
en obiter dicum seulement, l'approbation du tribunal (consid. 3 de cet arrêt,
dernière phrase), ne répond pas aux objectifs poursuivis par les articles 20b
al. 1 LPAS et 19 RPAS, qui sont de couvrir les besoins courants de
l'intéressée. Par ailleurs, elle n'est guère compatible avec l'exigence d'égalité
de traitement à l'égard des requérants, puisque l'autorité, lorsqu'elle statue,
est en mesure d'apprécier la situation réelle des salariés, alors qu'elle fonde
sa décision seulement sur une estimation des revenus des indépendants. Cette
pratique ne peut, dans ces conditions, être approuvée. Du reste, dans l'arrêt
99/065, la question qui était soumise au tribunal était quelque peu différente;
il s'agissait d'apprécier l'incidence sur le sort des avances d'une variation
extraordinaire du bénéfice durant un exercice.
bbb) Dans l'esprit
des dispositions précitées et pour apprécier au mieux la situation économique
du requérant, le SPAS doit au contraire rendre deux décisions portant sur la
même période de calcul. Ainsi, lorsqu'elle arrête les avances en début de
période, l'autorité doit opérer une estimation aussi vraisemblable que possible
du revenu présumé du requérant, pour la période en cause. Cette première
décision se voit, dans ces conditions, conférer nécessairement un caractère
provisoire. Cela ne signifie pas pour autant que le requérant ne dispose pas du
droit de mettre en cause cette décision; dans la mesure où elle lui cause,
notamment par le refus d'octroi de toute avance, un préjudice irréparable, il a
indiscutablement un intérêt digne de protection à recourir.
On signalera au
passage que la faculté de rendre des décisions provisoires est reconnue parfois
expressément par des textes légaux (ainsi en droit fiscal), mais que celle-ci
peut être admise aussi en l'absence de règle. En substance, la décision
provisoire peut être considérée comme étant affectée d'une condition
(résolutoire), en ce sens que ses effets seront caducs dans l'hypothèse où la
situation de fait se révèle finalement être différente de celle justifiant
l'octroi de prestations; dans une telle configuration, une base légale
explicite n'est pas nécessaire pour assortir la décision d'une telle condition,
(respectivement pour fonder une décision provisoire), puisque celle-ci permet
de réaliser au plus près les objectifs poursuivis par la loi (dans ce sens v.
Pierre Moor, Droit administratif II 47 ss, spéc. p. 50; v. d'ailleurs ATF 126 V
407 où le TFA évoquait le cas - sans la critiquer - d'une décision à caractère
provisoire en matière d'assurance-chômage).
Ultérieurement, une fois
entré en possession de tous les documents attestant du revenu effectivement
réalisé durant la période de calcul, soit pour l'indépendant le compte
d'exploitation de l'exercice durant lequel l'octroi d'avances est requis, le
SPAS est alors en mesure de rendre une décision définitive quant au principe et
au montant des avances. Cette décision est alors susceptible, cas échéant, de
se traduire par un correctif, avec effet ex tunc, de la décision provisoire
d'octroi et déboucher sur l'allocation d'un solde dû sur des avances qui se
révéleraient ainsi insuffisantes ou, au contraire, par la suppression ou la
réduction de ces dernières et la réclamation du remboursement des montants
versés en trop.
dd) Les principes
applicables à l'aide sociale vaudoise postulent en outre qu'avant de pouvoir
obtenir une telle aide, la personne dont les revenus ne lui permettent plus de
couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres de
sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont
elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à
disposition (Felix Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, ch. 12.5.6, p.
155). Dans le calcul du montant de l'aide, seuls sont pris en considération les
avoirs effectivement disponibles ou réalisables à court terme, les organismes
d'aide sociale pouvant renoncer à la réalisation de la fortune lorsque le
bénéficiaire ou sa famille seraient placés dans une situation de rigueur
excessive, lorsque la mesure ne produirait pas un effet économique significatif
ou lorsque l'aliénation envisagée n'apparaîtrait pas raisonnable pour d'autres
raisons (RSV II-2.0, §3).
Selon cette logique,
la fortune immobilière doit être également réalisée ou mise en location sans
délai (v. jurisprudence du Tribunal administratif, arrêts du
7 août 1996, PS 95/0186, et du 10 janvier 1997, PS 95/0378), à moins
toutefois que le requérant n'occupe personnellement le bien dont il est
propriétaire et pour autant, dans cette hypothèse, que la vente du bien ne lui
procure pas de bénéfice ou que la mise en location de son immeuble ne lui
rapporte pas de quoi améliorer sa situation s'il se logeait ailleurs (Recueil
d'application, barèmes annexés). S'il peut se justifier parfois d'éviter la
vente d'une maison ou d'un appartement qui procure à son propriétaire des
conditions de logement avantageuses, l'aide sociale sera alors subordonnée à la
constitution d'un gage immobilier en faveur de l'Etat, pour en garantir le
remboursement (Recueil d'application, p. 53 ad II-6.3), les bénéficiaires de
l'aide devant malgré tout s'efforcer de rechercher, dès que possible, un
logement moins coûteux. Partant, le Tribunal administratif a déjà statué qu'il
n'y avait pas de motif de raisonner autrement en matière d'avances sur pensions
alimentaires en faisant abstraction de la fortune dont pourrait disposer le
requérant s'il vendait ou louait son immeuble; le contraire reviendrait en
effet à privilégier les propriétaires d'immeubles par rapport aux détenteurs
d'une fortune mobilière, solution qui ne trouve aucun appui dans la loi (cf.
arrêts PS 92/115 du 22 janvier 1993, PS 95/186 du 7 août 1996,
PS 99/096 du 11 novembre 1999).
En outre, dans le même
esprit, le Tribunal administratif a jugé qu'il n'y avait pas lieu de prendre en
considération les biens immobiliers non réalisables à court terme (v. arrêts PS
2000/104 du 31 mai 2001 - immeuble frappé d'une restriction du droit d'aliéner
- et 99/184 du 27 avril 2000 - "part" sur un immeuble en propriété
commune; cf. en outre sur cette question, Carigiet, op. cit., pp.
124-126).
Quant à l'estimation
de la fortune, on relève, par comparaison, que la directive de l'OFAS précitée
se réfère aux principes prévus par la législation de l'impôt cantonal direct du
canton de domicile (ibid., n°2109).
b) La décision
attaquée repose sur le rapport d'évaluation que l'Unité de contrôle du SPAS a
établi en date du 26 juillet 2001, sur la base de la comptabilité du premier
exercice de la recourante; or, cet exercice porte sur 21 mois, soit du
1er avril 1999 au 31 décembre 2000. On retient de son compte de
pertes et profits que la recourante a réalisé à cette dernière date un revenu
net de 51'484 fr.35, soit 2'451 fr.60 en moyenne par mois.
L'autorité intimée a
statué le 26 juillet 2001 sur le sort des avances dues à compter du 1er janvier
2001; elle l'a fait sur la base de comptes reflétant le résultat d'exercices
antérieurs. Si cette solution est admissible dans son principe pour arrêter à
titre provisoire le montant des avances à verser durant l'année 2001, elle ne
l'est pas pour une décision définitive sur ce point. Comme on l'a vu ci-dessus,
le BRAPA devra en effet reprendre le dossier une fois connus les comptes de
l'année 2001 - ce qui ne devrait être le cas qu'au cours de l'année 2002 - pour
fixer les avances dues à titre définitif, ce qui pourrait conduire à des
compléments ou à des remboursements.
Etant admis que la
décision attaquée ne peut revêtir qu'un caractère provisoire, (elle devrait
donc de toute façon être corrigée dans ce sens), il convient néanmoins d'en
examiner ci-après le bien-fondé.
c) Il y a lieu en
effet d'émettre certaines remarques quant au calcul du revenu déterminant pour
la période allant du 1er avril 1999 au 31 décembre 2000, qui peut servir de
base d'estimation pour la période de calcul 2001. Du montant net de 51'484
fr.35, le SPAS a en effet opéré un certain nombre de reprises qui l'on conduit
à porter à 90'909 francs le revenu de la recourante, soit 4'329 francs par
mois.
aa) En premier lieu,
constatant que la recourante avait comptabilisé, à titre de prélèvement privé
pour l'entretien de son ménage, une somme de 11'025 francs, il a considéré ce
dernier montant, 525 fr. par mois, comme insuffisant. Il s'est référé aux
normes édictées en matière de TVA qui prévoient sur ce point un certain nombre
de forfaits. Il est vrai que, s'agissant des prestations complémentaires
AVS/AI, les prestations en nature entrent dans la détermination du revenu net
du requérant (cf. sur ce point, Carigiet, op. cit., § 19, p. 114). La notice n°
03 établie par l'Administration fédérale des contributions (ci-après: AFC),
Division principale de la TVA, "Simplification de l'imposition des parts
privées, des prélèvements en nature et de la substance du personnel", qui,
s'agissant des restaurateurs et hôteliers, renvoie à la notice N1/2001, Impôt
fédéral direct, sur la manière d'estimer les prélèvements en nature et les
parts privées aux frais généraux des propriétaires d'entreprises. Or, selon
cette notice applicable pour la première fois aux exercices clos après le 30
juin 2001, les prélèvements de marchandises opérés par le contribuable dans sa
propre exploitation doivent être comptés au montant qu'il aurait dû payer en
dehors de son entreprise, soit, s'agissant des restaurateurs et hôteliers, par
an, 6'000 fr. par an pour un adulte, 2'880 fr. pour un enfant âgé de 6 à 13 ans
et 4'560 fr. pour un enfant de 13 à 18 ans. S'agissant des exercices clos
antérieurement, la notice de 1993 est applicable; ces forfaits annuels sont de
6'350 fr. pour un adulte, 2'580 fr. pour un enfant âgé de 6 à 13 ans et 4'080
fr. pour un enfant âgé de 13 à 20 ans. In casu, le SPAS a pris en considération
un montant annuel de 12'000 francs (soit la somme des forfaits suivants: 5'340
fr. pour un adulte, 2'580 fr. pour un enfant jusqu'à 13 ans et 4'080 fr. pour
un enfant âgé de plus de 13 ans), qu'elle a réparti sur 21 mois, soit
21'000 francs, dont à retrancher la somme comptabilisée, 11'025 francs. La
reprise opérée au revenu déclaré se monte ainsi à 9'975 francs. Ainsi, le total
des prélèvements comptabilisés par la recourante paraît effectivement
insuffisant.
La recourante a
indiqué que son ami E.________ vivait et travaillait à ses côtés, sans
toutefois qu'elle puisse lui verser un salaire. Au demeurant, il a présumé que
la durée de cette relation ne permettait pas de lui conférer un caractère de
stabilité, de sorte que le ménage de la recourante se compose ainsi d'un seul
adulte et de deux enfants. Cela étant, le SPAS devrait compléter son
instruction sur un point. L'ami de la recourante, s'il ne perçoit pas de
salaire, semble cependant être nourri et logé par celle-ci. Cela devrait se
traduire à la fois par l'inscription d'une charge supplémentaire de salaire
dans les comptes de la recourante, ce qui pourrait grever son résultat, et par
la reprise au bénéfice d'un montant équivalant aux prélèvements privés opérés
par E.________ également, pour sa nourriture et son logement. Il n'est, certes,
pas exclu que ces deux éléments se compensent en définitive; en l'état actuel du
dossier, faute d'indications supplémentaires quant à la durée du travail de
E.________ notamment, on ne saurait le présumer.
bb) Le SPAS a en outre
pris en considération le fait que la recourante occupait avec ses enfants, dans
l'immeuble abritant son établissement, un appartement de deux chambres plus
salle de bains; constatant qu'aucun loyer n'avait été comptabilisé, bien qu'il
s'agisse au demeurant d'une prestation en nature dont bénéficie l'exploitant,
il a opéré une reprise de 9'450 francs au bénéfice d'exploitation. Selon la
fiduciaire de la recourante, un montant de 300 francs par mois (6'300 francs
pour tout l'exercice) aurait dû être comptabilisé dans le cas d'espèce. De
l'avis du SPAS, il y a lieu de porter ce montant à 450 francs (soit 9'450 fr. à
reprendre pour l'exercice), pour tenir compte de l'utilisation à titre privé
des locaux communs et des frais d'entretien de l'immeuble, intégralement
comptabilisés dans les comptes de l'exploitation. Le SPAS a effectué un
raisonnement analogue à celui d'une autorité fiscale; il est cependant douteux
que, sur le plan de l'aide sociale, la valeur locative puisse être prise en
considération à titre de revenu.
cc) Enfin, le SPAS
reprend, dans les comptes de la recourante, l'amortissement fixé à hauteur de
20'000 francs sur la valeur comptabilisée de l'immeuble, soit 3,65%. Comme il
le relève lui-même, cette écriture est fiscalement admissible puisqu'elle se
situe en deçà des limites admises par l'AFC (v. notice d'octobre 1994
concernant les amortissements sur les valeurs immobilisées des entreprises
commerciales; pour les hôtels et restaurant: 6% sur le bâtiment et 4% sur le
bâtiment et le terrain ensemble). La justification commerciale étant admise, il
n'y a donc pas lieu, d'un point de vue strictement fiscal, d'ajouter ce montant
au revenu net de la recourante. En revanche, la nature du bien ferait, selon le
SPAS, que cet amortissement n'est pas admissible dans le cadre du revenu
déterminant le droit aux avances. Cette explication paraît toutefois un peu courte.
Le SPAS ne peut ignorer que le bien immobilier de la recourante, qui constitue
son actif principal, subit chaque année une diminution de valeur, ce qui grève
d'autant son bénéfice; cette écriture n'est pas fictive et permet de cerner au
mieux la capacité contributive de la recourante. On ne voit dès lors guère de
raison pour ne pas en tenir compte lorsqu'il s'agit d'apprécier le revenu net
du bénéficiaire des avances et, partant, sa situation économique réelle. Au
surplus, s'agissant de la reprise afférente aux prélèvements privés, on voit
que le SPAS n'hésite pas à se référer aux notices de l'AFC; il est par
conséquent hautement surprenant que, s'agissant de cet élément, il ne tienne
aucun compte de l'admission (ou non) au plan fiscal de cet amortissement.
dd) Il est apparu au
tribunal, lors de la consultation des comptes de la recourante, que celle-ci
disposait au 31 décembre 2000 d'un capital de 74'613 fr.50; ce montant résulte
de la différence entre l'actif, constitué de l'immeuble (295'000 fr.), de
l'avoir en caisse (9'791 fr. 45), du stock de marchandises (7'500 fr.) et de la
valeur du matériel d'exploitation (45'200 fr.), et le passif, soit les dettes
contractées (252'599 fr. 80) plus le passif transitoire (29'315 fr.). Or, ce
capital dépasse la limite de fortune prévue à l'art. 20a RPAS pour prétendre au
versement d'une avance. Il est cependant douteux que cet élément de fortune,
qui représente en fait la valeur de son commerce à la date précitée, soit
réalisable, à tout le moins en l'état. Par ailleurs, on gardera à l'esprit que
cette réalisation priverait la recourante de son activité actuelle, donc de sa
source principale de revenus. Il n'y a donc pas lieu de confirmer la décision
attaquée, par substitution de motifs en relation avec un dépassement de la
limite de fortune admissible.
3.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à admettre le recours et à annuler la
décision attaquée; le dossier sera retourné à l'autorité intimée pour
complément d'instruction et nouvelle décision, conformément au considérant 2b
ci-dessus; il va de soi encore que, si les comptes 2002 étaient bouclés à brève
échéance, le BRAPA pourrait alors statuer d'emblée par une décision définitive
pour la période 2001. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
26 juillet 2001 du Service de prévoyance et d'aide sociales est annulée, le
dossier lui étant retourné pour complément d'instruction et nouvelle décision
au sens des considérants qui précèdent.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 13 mars 2002
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint