vd_omni · RE.2013.0007 · 2013-11-19 · fr

X.________ SA/le Juge instructeur (FK) du recours au fond, Municipalité de Lausanne | Effet suspensif et mesures provisionnelle (rappel). Confirmation du refus du juge instructeur d'accorder à un établissement public par voie de mesures provisionnelles les heures d'ouverture réclamées dans le recours au fond.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.2013 RE.2013.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 novembre 2013
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
;
M. Eric Brandt, Juge
et Mme Imogen Billotte, Juge
Recourante
X.________ SA,
à 1********,
représentée par Gilles ROBERT-NICOUD, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
le Juge instructeur (FK) du recours
au fond,
Par porteur,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
Objet
effet suspensif
Recours X.________ SA c/ décision du le Juge instructeur
(FK) du recours au fond du 4 octobre 2013 dans la cause GE.2013.0163
Vu les faits suivants
A.
La société Y.________ Sàrl, dont le but est l’exploitation d’un bar, a
été inscrite au registre du commerce le 16 décembre 1997. Z.________ et son
époux étaient  associés gérants avec signature individuelle.
Le 25 novembre 1997, une patente au sens de
l’ancienne loi sur les auberges et les débits de boissons a été accordée à Z.________
pour l’exploitation du café-restaurant Y.________ Sàrl, sis ********, à 1********,
pour la période du 1
er
novembre 1997 au 31 décembre 2003. Le 21
octobre 2002, une patente a également été accordée à la prénommée pour
l’exploitation d’un deuxième établissement public, un dancing-discothèque à
l’enseigne du "A.________", sis à la même adresse, pour la période du
1
er
mai 2002 au 31 décembre 2003.
Après l’entrée en vigueur au 1
er
janvier
2003 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons
(LADB; RSV 935.31), l’autorité compétente a délivré pour chacun des deux établissements
précités une licence d’établissement, composée d’une autorisation d’exploiter
accordée à la société Y.________ Sàrl et d’une autorisation d’exercer accordée
à Z.________. Ces licences respectives ont été renouvelées au cours des années,
la dernière fois le 9 mars 2011 pour le Y._________ Sàrl (licence de
café-restaurant n° ******** valable du 1
er
février 2011 au
31 janvier 2016) et le 13 décembre 2011 pour la discothèque A.________
(licence de discothèque avec restauration n° ******** valable du 1
er
octobre 2011 au 30 septembre 2016).
Par décision du Tribunal
d’arrondissement de Lausanne, Y.________ Sàrl a été déclarée en faillite avec
effet à partir du 21 mars 2012; la société est en liquidation depuis lors.
B.
La société X.________ SA, dont le but est notamment l’exploitation
d’établissements publics ainsi que l’import-export et la commercialisation de
biens pour la décoration et la transformation de tous locaux, a été inscrite au
registre du commerce le 30 mars 2012. Elle a déclaré reprendre l’exploitation
du café-restaurant Y.________ Sàrl et de la discothèque A.________ dès le 1
er
avril 2012.
Le 24 juillet 2012, le Service de la
promotion économique et du commerce (SPECo) a imparti à X.________ SA un délai,
prolongé à plusieurs reprises, pour déposer des demandes d’autorisations
d’exploiter les deux établissements repris. Après plusieurs relances et
échanges de correspondances, X.________ SA a produit les demandes  de licence d’exploiter,
à son nom, et d’exercer, au nom de Z.________ le 16 octobre 2012 et les
derniers documents relatifs le 1
er
novembre suivant. Un riche
échange de correspondance entre X.________ SA, Z.________ et le SPECo s’en est
suivi. Pendant la procédure administrative d’octroi de licence, X.________ SA a
poursuivi l’exploitation des établissements Y.________ Sàrl et A.________, Z.________
exerçant la gestion effective de ceux-ci.
Par décision du 14 mars 2013, le SPECo a
refusé les deux demandes d’autorisations d’exercer de Z.________ exerçante pour
le café-restaurant Y.________ Sàrl et pour la discothèque A.________ (1), fixé
un délai au 4 avril 2013 à la société X.________ SA pour déposer deux nouvelles
demandes complètes d’autorisations d’exercer (2), ordonné la production de tous
les documents de remise en conformité de la gestion des deux établissements,
selon le rapport du 21 janvier 2013 du SDE, dans le délai imparti au 4 avril
2013 (3), retiré l’effet suspensif au recours s’agissant du refus des demandes
d’autorisations d’exercer susmentionnées (4), rendu la décision sous
commination de la peine prévue à l’art. 292 du Code pénal suisse (5) et fixé à
500 fr. l’émolument à percevoir pour les frais administratifs engendrés par la
décision (6).
Par acte du 3 avril 2013, Z.________ et X.________
SA ont interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Ce recours a été rejeté par arrêt du du 11 novembre
2013 (GE.2013.0051) dont on extrait ce qui suit (page 5 s., let. F) :
“Dans le cadre de l’exploitation de la discothèque A.________,
des infractions répétées à
diverses prescriptions réglementaires ou
légales communales, cantonales et fédérales
ont été constatées en date
des 25 mars, 22 avril, 7 juillet et 31 juillet 2012 (principalement par la
diffusion de musique à un volume excessif); à raison de ces faits, Z.________ a
été condamnée
à des peines d’amende
par ordonnances
pénales
du Préfet de Lausanne
des 19 avril et 31 mai 2012,
respectivement de la Commission de police
de la Municipalité de
Lausanne des
17 juillet et 27 août 2012.
Au mois d’août 2012, le Service de la police du commerce de
Lausanne a constaté que les prescriptions en matière d’impôt sur les
divertissements n’avaient pas été respectées dans le cadre d’un événement
organisé au A.________ en juillet 2012; il a également constaté une violation
de dispositions concernant l’exploitation de la terrasse du Y.________ Sàrl (installations
non autorisées), l’affichage des prix des boissons et la promotion de l’alcool
au sein de cet établissement.
A la suite d’un contrôle effectué le 11 octobre 2012, le SDE
a déposé le 21 janvier 2013 un rapport constatant que les prescriptions
légales et conventionnelles en matière de conditions de travail et de salaire
n’étaient pas respectées dans le cadre de l’exploitation des établissements Y.________
Sàrl et A.________, notamment en matière d’horaires, de temps de travail, de
durée des vacances, de salaire ou de prescriptions de sécurité. Par lettre
adressée le même jour à l’administrateur de X.________ SA et à Z.________, le
SDE a fixé un délai au 28 février 2013 pour régulariser la situation. Prenant
note de ce qui précède, le SPECo a indiqué le 4 février 2013 qu’en l’absence de
mise en conformité dans le délai imparti, il rendrait une décision de fermeture
concernant ces établissements. Par courrier de leur conseil du 12 février 2013,
Z.________ et X.________ SA ont déclaré qu’il n’y avait aucune mise en
conformité à effectuer.
Ultérieurement, l’exploitation du A.________ a encore fait
l’objet de deux rapports de dénonciation par la police municipale, pour des
faits constatés le 3 mars 2013 (fermeture tardive de l’établissement) et
le 28 avril 2013 (non-respect de l’interdiction de fumer dans les lieux
publics).“
C.
Par décision du 5 septembre 2013, la Municipalité de Lausanne
(municipalité) a rendu une décision prévoyant à son ch. 1 la fixation, en
application des art. 77 du règlement communal du 26 juin 2006) sur le plan
général d’affectation (RPGA) et 9 du règlement municipal du 21 mars 2013 sur
les établissements et les manifestations (RME), de l’horaire de la discothèque
exploitée à l’enseigne «A.________» par la société X.________ SA (exploitante)
et par un/e exerçant/e encore à déterminer, du dimanche au mercredi du 17h00 à
01h00, le jeudi de 17h00 à 02h00 et les vendredis et samedis de 17h00 à 03h00,
et d’exclure toute possibilité de prolongation de l’horaire au sens de l’art. 6
RME. La décision précise que le ch. 1 ci-dessus est immédiatement exécutoire
nonobstant recours (ch. 7) et que ces conditions seront reprises dans le
préavis municipal destiné à la police municipale du commerce dans le cadre de
la demande de licence à venir (ch. 8).
D.
Par acte du 11 septembre 2013, la société X.________ SA a recouru contre
cette décision concluant à la réforme de la décision entreprise dans le sens de
la fixation des horaires d’ouverture de l’établissement selon l’heure de police
et avec possibilité de prolongation contre le paiement d’une taxe conformément
aux art. 9 et 22 RME, ainsi qu’à la reprise de ces conditions dans la licence à
venir. A titre de mesures provisionnelles, la recourante a demandé que les
horaires d’exploitation faisant l’objet de ses conclusions principales s’appliquent
immédiatement à l’établissement en question. La cause a été enregistrée sous la
référence GE.2013.0163.
E.
L’autorité intimée s’est déterminée par écriture du 27 septembre 2013 en
s’opposant à la restitution de l’effet suspensif, respectivement à l’octroi de
mesures provisionnelles concernant les horaires d’ouverture de l’établissement.
F.
Par décision incidente du 4 octobre 2013 le juge instructeur (FK) a
rejeté la requête de mesures provisionnelles de la recourante et dit que les
frais et dépens suivrons le sort de la cause au fond.
G.
X.________ SA a formé un recours incident contre la décision rejetant
l’octroi de mesures provisionnelles en faisant pour l’essentiel valoir que sa
requête devait être examinée sous l’angle de la restitution de l’effet
suspensif au recours qui implique une pesée des intérêts, en particulier un
intérêt public prépondérant que le juge instructeur n’a pas examiné.
H.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
En vertu de l'art. 94 al. 2, 2
ème
phrase, de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les
décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur, ainsi que celles
relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal
dans les 10 jours dès leur notification. Le présent recours a été formé en
temps utile et il est recevable à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
Selon la jurisprudence, la Cour qui statue sur le recours incident ne
peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle
doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a
effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a
omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de
manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (cf. arrêts RE.2013.0004
du 13 mai 2013; RE.2012.0005 du 13 août 2012; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012;
RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).               .
3.
La recourante reproche au juge instructeur d’avoir traité ses
conclusions prises «par voie de mesures provisionnelles» comme étant une
requête de mesures provisionnelles alors que la question devait, selon elle,
être envisagée sous l’angle de la restitution de l’effet suspensif au recours.
a) Aux termes de l'art. 80 LPA-VD,
applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a en
principe effet suspensif (al. 1), l'autorité administrative peut, d'office ou
sur requête, lever l'effet suspensif si un intérêt public prépondérant le
commande (al. 2). A teneur de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre,
d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la
conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts
menacés.
Les mesures provisionnelles diffèrent de l’effet
suspensif en ce sens que ce dernier ne peut être octroyé que pour préserver un
état de fait lorsqu’une décision positive a été rendue. Une décision sur effet
suspensif ne peut avoir pour objet qu’une décision positive, qui confère un
droit, impose une obligation ou constate l’existence de l’un ou l’autre. Elle
empêche le bénéficiaire de la décision d’en tirer momentanément avantage. En
revanche, il est exclu d’attribuer un effet suspensif à une décision négative,
qui écarte une demande, car la suspension des effets de cette décision, faute
d’impliquer l’admission de la demande repoussée, ne rimerait à rien. L'effet
suspensif est désormais la règle posée par la nouvelle LPA-VD, alors que
l'octroi de mesures provisionnelles reste limité à des cas particuliers, en
présence de motifs impérieux imposant d'anticiper sur le jugement au fond.
Les mesures provisionnelles ne doivent être
ordonnées que lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de
l’admission du recours ou placerait manifestement le recourant dans une
situation excessivement rigoureuse sans qu’un intérêt public exige d’attendre
la décision au fond (cf. arrêt GE.2012.0018 du 5 mars 2012 consid. 2a et les
références; Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les
actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 307 notamment
note 619).
De son côté, l'effet suspensif a pour but de
maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal
de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée; il rend la
décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond. Il peut être retiré
lorsqu'un intérêt public prépondérant commande l'exécution immédiate de la
décision attaquée; tel est notamment le cas par exemple, en matière de police
des constructions, lorsque les travaux litigieux sont nécessaires pour éviter
une mise en danger concrète et immédiate de biens de police comme la santé, la
sécurité ou pour des motifs relevant de la protection de l'environnement (arrêt
RE.2012.0005 du 13 août 2012 ; GE.2007.0024 consid. 1c p. 4 et les
références citées).
b) En l’espèce, il n’est pas nécessaire de trancher
définitivement la question de la nature de la décision entreprise, dès lors que
tant les mesures provisionnelles au sens de l’art. 86 LPA-VD que la
restitution de l’effet suspensif au sens de l’art. 80 LPA-VD doivent être
rejetées, comme exposé ci-dessous.
4.                a) Il
convient en effet de constater que le A.________.  n’est au bénéfice
d’aucune licence d’exploiter ou d’exercer valable mais exploite de fait cet
établissement depuis le 1
er
avril 2012. A ce titre, la décision de
la municipalité fixant les horaires de fermeture de l’établissement et servant
comme préavis au SPECo dans le cadre de la procédure d’octroi de licence en
cours peut elle-même être considérée comme une décision de mesures
provisionnelles réglant une situation de fait dans l’attente de l’octroi
éventuel d’une licence fixant les conditions d’exploitation de l’établissement.
Il n’est en tout cas pas arbitraire de considérer le refus d’appliquer l’heure
de police à l’établissement de la recourante avec possibilité de prolongation
au sens des art. 9 et 22 RME comme une décision négative dans le cadre d’une
procédure d’autorisation que le juge instructeur a traitée sous l’angle de
mesures provisionnelles. En tant que telle, cette appréciation ne prête pas le
flanc à la critique. Dans sa décision du 4 octobre 2013, le juge au fond a
rejeté les conclusions de la recourante par voie de mesures provisionnelles en
estimant que l’octroi de telles mesures en l’espèce créerait une situation de
fait ou de droit nouvelle et anticiperait sur le jugement définitif dans la
mesure ou cela nécessiterait de trancher la question de l’application de l’art.
9 RME dans un secteur où l’habitat est prépondérant, question relevant du fond
du litige. Il a pour le surplus relevé que la recourante n’a pas rendu
vraisemblable un préjudice irréparable ni une autre circonstance exceptionnelle
qui justifierait de s’écarter du principe selon lequel la décision de mesures
provisionnelles ne doit pas anticiper sur le jugement définitif. Sous cet
angle, le juge instructeur n’a pas commis d’abus dans son pouvoir
d’appréciation.
b) A supposer que la recourante puisse se prévaloir
de la continuation de l’exploitation aux mêmes conditions que l’exploitante
précédente, et que la décision de la municipalité serait alors une décision
positive limitant ses droits et obligations par des horaires plus restrictifs,
force est de constater que le recours doit également être rejeté en considérant
l’existence d’un intérêt public prépondérant commandant le retrait de l’effet
suspensif. Il apparaît en effet, à la lumière du dossier, en particulier des
faits retenus dans l’arrêt GE2013.0051 précité (cf. let. B ci-dessus) que
l’exploitation de l’établissement litigieux a donné lieu à de nombreuses
contraventions, notamment depuis sa reprise par la recourante. Il est en outre
à relever que la délivrance de la licence d’exploiter et d’exercer de même que
les conditions d’exploitation sont encore incertaines, que la recourante doit
encore justifier d’un assainissement de la gestion de cet établissement et
proposer une personne apte à exercer, que le quartier se trouve dans une zone sensible
à habitat prépondérant et que les interventions des forces de l’ordre dans le
secteur semblent fréquentes. Toutes ces circonstances démontrent un intérêt
public prépondérant à la limitation de l’heure d’ouverture de l’établissement l’important
sur l’intérêt privé de la recourante à bénéficier de l’heure de police et des
possibilités de prolongation des horaires selon les art. 9 et 22 RME. Quoi
qu’en dise la recourante, sa situation est différente de celle de l’arrêt
GE.2013.0090 du 20 juin 2013 où le juge instructeur a restitué l’effet
suspensif au recours en estimant que les troubles à l’ordre public invoqués par
l’autorité intimée pour justifier d’un intérêt public prépondérant n’était pas propres
à l’établissement en cause mais concernait tout le secteur de la Place du
Tunnel. Dans cet arrêt, la licence d’exercer avait été annulée en raison du
décès de la titulaire, la même société au bénéfice d’une licence en cours
continuant l’exploitation. Tel n’est pas le cas de la recourante qui a repris
les actifs d’une société en faillite depuis le 1
er
avril 2012, sans
être à ce jour au bénéfice de licences valables fixant les conditions de
l’exploitation, et qui cumule depuis le début de l’exploitation nombre de
contraventions et interventions des autorités (cf. let. B ci-dessus).
5.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours incident doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au
vu de ce résultat, les frais de justice, arrêtés à 500 fr., sont mis à la
charge de la recourante, qui n’a pas droit aux dépens requis.
Par
ces motifs,
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours incident est rejeté.
II.
Un émolument de justice 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de
la recourante.
III.
Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Lausanne, le
19 novembre 2013
La
présidente:                                  :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.