vd_omni · GE.2019.0171 · 2020-10-08 · fr

A.________ /Municipalité de Lausanne, Service d'accueil de jour de l'enfance | Recours contre une décision de mise en demeure d'une éducatrice de la petite enfance employée par une commune.Il s'agit effectivement d'une décision sujette à recours dès lors que la mise en demeure constitue une étape obligatoire précédant une éventuelle mesure préjudiciable au destinataire (consid. 1).Pas de violation du droit d'être entendu dans le cas d'espèce, qu'il s'agisse de l'entretien auquel la recourante a été convoquée par ses supérieurs hiérarchiques avant le début de la procédure formelle de mise en demeure ou de l'entretien au terme duquel la mise en demeure a été prononcée, ce dont l'intéressée avait été dûment informée. Pas non plus de décision insuffisamment motivée in casu (consid. 3).La décision attaquée respecte le principe de la proportionnalité: la mise en demeure était justifiée compte tenu de l'ensemble du parcours professionnel récent de la recourante, afin qu'elle se ressaisisse et améliore son comportement. En revanche, on ne saurait considérer que la mise en demeure est imprescriptible, car la portée de la mise en demeure devrait s'atténuer avec le temps, en particulier si le collaborateur concerné se comporte bien et conformément aux attentes accompagnant l'avertissement (consid. 4).Recours très partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.10.2020 GE.2019.0171

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8 octobre 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel, présidente; M. Etienne Poltier, juge suppléant; M. Stéphane Parrone, juge.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Hüsnü YILMAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne,
Autorité concernée
Service d'accueil de jour de
l'enfance,
à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 15 juillet 2019 (mise en demeure)
Vu les faits suivants:
A.
B.________ a été engagée à titre provisoire par la Ville de Lausanne en
qualité d'éducatrice de la petite enfance "B" dès le 1
er
août 2007. Elle a oeuvré au sein du Centre de vie enfantine (CVE) ******** à 95
% durant une année, puis a été nommée à titre définitif dès le 1
er
août 2008. Elle a poursuivi depuis lors son activité dans le même centre de vie
enfantine. Depuis le 1
er
août 2009, son taux d'activité a été ramené
à 85 %. En outre, dès le 1
er
décembre 2010, elle a assumé les
fonctions d'éducatrice de la petite enfance "A".
B.
Le dossier de A.________ comporte, à partir de cette date, des éléments
attestant d'une certaine fatigue professionnelle, voire une démotivation de
l'intéressée dans son travail. Cela s'est marqué par des changements de
responsabilités, souhaités par A.________, sans que cela ne résolve sa
lassitude. On note également de nombreuses absences dues à des incapacités de
travail relevant de motifs médicaux.
a) Concrètement, A.________ a été intégrée
dans le groupe des écoliers (Andromède) dès 2012; cela n'a pas mis fin à ses
doutes sur le plan professionnel. Certes, l'entretien de collaboration relatif
à l'année 2012, du 24 octobre 2012, a débouché sur une évaluation positive
(mention "
bien
", accompagnée de l'observation suivante: "
Cette
année a été marquée par de l'usure professionnelle. A.________ a besoin de
retrouver du sens à sa pratique et son rôle professionnel. En cas de statu quo,
l'année 2012-2013 sera évaluée comme suffisante
").
b) Par la suite, A.________ s'est intéressée au
travail de responsable d'accueil pour enfants en milieu scolaire (APEMS), dans
l'idée d'une éventuelle réorientation professionnelle, mais sans y donner
suite. En outre, une mesure de supervision a été mise en place en sa faveur en
2013 (entre mai et septembre). Quant à l'entretien de collaboration, relatif à
l'année 2013, il a mis en évidence diverses insuffisances dans les prestations
fournies, ce qui a débouché sur l'appréciation globale "
suffisant
"
(selon la grille figurant sur le formulaire d'évaluation, cette appréciation
signifie ce qui suit: "
Globalement, les prestations réalisées sont suffisantes
mis à part quelques points significatifs à améliorer
").
c) Le 18 février 2014, un incident est survenu dans
le groupe des écoliers (Andromède) dont une autre éducatrice avait la charge,
mais dont A.________ s'occupait également. L'un des enfants du groupe en
question n'a pas été pris en charge à la sortie de l'école, à 15h25, mais sa
disparition n'a été constatée par les intéressées qu'à 17h30. Considérant que A.________
assumait elle aussi une part de responsabilité dans cet incident, resté sans
suite au demeurant, le Chef du service d'accueil de jour de l'enfance de la
Ville de Lausanne (SAJE) lui a adressé un avertissement. A.________ a contesté
cette mesure par lettre du 26 avril 2014, faisant valoir qu'elle n'était pas en
charge du groupe où se trouvait l'enfant en cause. Au demeurant, l'évaluation
"
bien
" a été retenue lors de l'entretien de collaboration de
2014, du 15 septembre suivant, avec la précision qu'il s'agissait d'un
"bien" d'encouragement. Divers objectifs ont été fixés à l'intéressée
pour l'année suivante. L'entretien de collaboration relatif à l'année 2015 a
débouché sur la même évaluation.
d) A.________ a accepté courant 2016 d'assumer la
fonction de référente santé au CVE ********; elle a néanmoins démissionné de
cette fonction au mois de février 2017, estimant qu’elle était trop chargée.
L'entretien de collaboration pour l'année 2016, qui s'est déroulé le 10 février
2017, a débouché à nouveau sur l'évaluation "
suffisant
". Ce
résultat était accompagné du commentaire suivant: "
Importance de retrouver
de la motivation à travers un projet institutionnel qui a du sens pour elle.
Attention à la persévérance à conserver
". L'année en question avait aussi
été marquée par une supervision mise en place en faveur de l'intéressée.
e) Quant à l'évaluation de l'année 2017, elle a abouti
à l'appréciation "
bien
" (entretien d'évaluation du 27 novembre
2017).
C.
Durant quatre mois entre la fin de l'année 2017 et le début de l'année
2018, une stagiaire de l'Ecole supérieure, domaine social, filière Education de
l'enfance, du canton du Valais a été accueillie au CVE ********. A.________
était désignée en qualité de "formatrice à la pratique
professionnelle" (FPP) de la stagiaire. Cette dernière passait en principe
deux jours par semaine dans le groupe d'écoliers de première année Harmos, dont
A.________ avait la responsabilité. La stagiaire a notamment réalisé son
travail d'observation dans ledit groupe et a soumis son travail écrit intitulé
"Les interactions sociales" à A.________ avant de l'adresser à fin
février 2018 à sa chargée de cours au sein de l'école valaisanne.
Le chapitre 1 du travail écrit de la stagiaire
expose le "contexte général" et, sous le chiffre 1.2 intitulé
"Concept pédagogique", il est mentionné ce qui suit :
"
A l'ouverture du CVE ********,
l'équipe éducative a créé un projet institutionnel. Ce concept existe
actuellement mais, malheureusement, n'a jamais été remis à jour et à la
connaissance de la direction, il n'existe plus comme un outil de la vie
institutionnelle.
En revanche, chaque groupe éducatif,
que ce soit la nurserie, les trotteurs, les moyens ou les écoliers, a développé
au fil des années un projet pédagogique propre à chacun, en lien avec sa
spécificité
".
Le chapitre 2, relatif à la présentation du thème
d'observation choisi, soit le comportement social d'un enfant de cinq ans
envers une éducatrice pendant le repas de midi, précise, sous ch. 2.3,
notamment ce qui suit:
"
Cette
observation me permettra également d'évaluer la qualité des échanges de la part
des professionnels parce que les moments de repas sont souvent des moments
stressants tant pour l'équipe éducative que pour les enfants
".
Le chapitre 3, intitulé "Observation
narrative", comprend un dialogue entre un enfant et une éducatrice
retranscrit au chiffre 3.3. Il est notamment rapporté que l'éducatrice (soit A.________)
s'adresse à l'un des enfants du groupe en lui disant : "
De toute
manière, t'es jamais content toi. Je vais te mettre au lac, te noyer comme ça
t'es content?
" et l'enfant répond : "
Non, dans le lac y a des
baleines
." L'éducatrice poursuit en disant: "
Non pas dans le
lac mais dans la mer. Moi j'en ai vu quand j'étais en vacances
" et
l'enfant demande alors: "
Mais elles habitent pas tous dans la même mer?
",
l'éducatrice répondant alors: "
Non
".
D.
Le 8 mai 2018, A.________ a été convoquée à un entretien par la
directrice du CVE ********. L'entretien a eu lieu le lendemain 9 mai 2018 en
présence de la directrice et de son adjointe et a eu pour objet une inondation
datant du 16 avril 2018 dans les locaux qui accueillaient le groupe dont A.________
avait la responsabilité ainsi que le dossier d'observation de la stagiaire
valaisanne, notamment à propos des passages cités sous lettre C ci-dessus. Le
procès-verbal de cet entretien indique que les reproches suivants ont été faits
à la prénommée:
"
-     Lors de
l'interaction avec l'enfant, il y a clairement de la maltraitance verbale. Même
s'il y a beaucoup de "belles activités" par ailleurs, même une seule
situation de ce type n'est pas tolérable;
-      La fatigue vis-à-vis du travail et des enfants a été nommée
depuis 2012. Malgré les outils mis à disposition, le discours ne change pas et
la prise en charge se dégrade;
-      Le fait que la ligne pédagogique de l'institution ne soit pas
travaillée avec une stagiaire est également inadmissible. C'est l'outil premier
qui guide et oriente les interventions. C'est là également un manquement dans
sa fonction de praticienne formatrice
".
La directrice du CVE ******** a informé A.________
du fait qu'elle avait demandé à la responsable des ressources humaines et à la
cheffe de secteur de prendre des mesures disciplinaires à l'encontre de
l'éducatrice, dont "
les manquements sont importants
" et dont
le travail était "
clairement plus qu'insuffisant et ce, sur plusieurs
plans
". A.________ a quant à elle fait part de sa fatigue, à la limite
de l'épuisement, et de sa difficulté à travailler seule avec son groupe depuis
le départ de sa collègue qui travaillait avec ce même groupe d'enfants. Elle a
également admis "
avoir clairement moins de patience avec les enfants
".
S'agissant de son interaction avec l'enfant, elle a reconnu que "
sa
façon de parler [avait été] "inadéquate" (...), qu'elle [avait] des
lacunes et qu'elle n'[était] pas à l'écoute de l'enfant lors de l'interaction
observée
". Elle a enfin ajouté "
qu'il y [avait] aussi beaucoup
de belles activités mais qu'elles n'[avaient] pas [été] nommées et que
c'[était] dommage
".
A la suite de cet entretien, A.________ a été en
incapacité totale de travail durant plusieurs mois.
Le 28 août 2018, le Chef du SAJE a adressé à A.________
une convocation à une audition appointée au 11 septembre 2018 en vue d'une mise
en demeure au sens de l'art. 71 bis du règlement du 11 octobre 1977 pour le
personnel de l'administration communale (RPAC; RS du droit communal 102.1). En
raison de l'état de santé de la prénommée, cette audition a été reportée à une
date ultérieure.
E.
Le 3 octobre 2018, A.________, à sa demande, a reçu le procès-verbal
précité de la séance du 9 mai précédent. Le 3 mai 2019, le conseil de A.________,
l’avocat Hüsnü Yilmaz, a adressé au Chef du SAJE les observations écrites de sa
cliente relatives à ce procès-verbal et aux reproches qui lui étaient faits.
Elle a en particulier contesté formellement avoir tenu avec un enfant les
propos qui lui étaient reprochés. Elle a en conclusion indiqué contester le
contenu du procès-verbal ‑ qu'elle a précisé n'avoir du reste
pas signé ‑ et donc également la procédure de mise en demeure
ouverte contre elle sur la base de griefs qu'elle trouvait particulièrement
infondés.
Le 10 mai 2019, le Chef du SAJE a indiqué à A.________
qu'elle serait prochainement convoquée à une audition en vue d'une éventuelle
mise en demeure.
Le 1
er
juillet 2019 a eu lieu l'audition
de A.________, accompagnée de son mandataire, en vue d'une mise en demeure
selon l'art. 71 bis RPAC. Lors de cette audition, le Chef du SAJE a expressément
informé la prénommée de ce qu'il allait proposer à la Municipalité de Lausanne
(ci-après: la municipalité) de la mettre formellement en demeure en vertu de
l'art. 71 bis RPAC. Un procès-verbal de cette séance a été rédigé, que la
prénommée et son mandataire ont refusé de signer.
F.
Le 15 juillet 2019, la municipalité a adressé à A.________ une mise en
demeure selon l'art. 71 bis al. 1 RPAC. Sont
mentionnés
parmi les "faits et manquements constatés" un cas de maltraitance
verbale à l'encontre d'un enfant, l'encadrement jugé inadéquat de la stagiaire
valaisanne, de même qu'une démotivation récurrente de l'éducatrice que deux
supervisions, deux changements de groupe à la requête de l'intéressée, l'octroi
d'un congé non payé et un aménagement d'horaire n'ont pas permis d'améliorer.
Il est relevé que l'intéressée a de ce fait enfreint différentes dispositions
du RPAC. La décision annonce que la reprise du travail pourra s'effectuer au
taux d'activité de l'éducatrice dans une autre structure à déterminer par la
cheffe du secteur préscolaire. La mise en demeure est en outre assortie d'une
liste d'objectifs à atteindre selon deux variantes (1 ou 2), qui se lisent
comme suit:
"
Variante 1
-     communiquer de manière respectueuse avec les
enfants;
-     rendre visible une attention portée sur chaque
enfant grâce au travail sur le terrain, aux divers retours lors des colloques
et au plaisir des enfants;
-     participer de manière active et positive aux
colloques de secteur et institutionnels;
-     mettre en place des activités concrètes et des
projets anticipés pour les enfants et les groupes, les proposer en équipe lors
des colloques;
-     mettre en place le projet institutionnel sur le
tri des déchets et le recyclage avec les enfants;
-     informer de vive voix la direction des
difficultés rencontrées lorsqu'elles concernent la prise en charge des enfants
et la collaboration avec les collègues;
-     chercher, en collaboration avec la direction, à
apporter des solutions appropriées aux difficultés rencontrées;
-     respecter les décisions prises en équipe, durant
les colloques (par exemple, organisation des vacances) et de la ligne
institutionnelle;
-     participer à, au moins, une formation continue
par année et au moins une dans les 6 prochains mois;
-     mener un travail de réflexion sur le sens et la
manière de suivre une stagiaire;
-     développer des outils écrits et concrets du suivi
(planification du stage, lister les documents à distribuer et définir la
manière de les aborder avec le/la stagiaire, etc.);
-     participer activement et positivement aux
rencontres régulières de PF.
Variante 2
-     communiquer de manière respectueuse avec les
enfants;
-     adapter sa communication à l'âge des enfants;
-     rendre visible, auprès des collègues, une
attention et un intérêt portant sur chaque enfant;
-     adopter un comportement proactif;
-     proposer des réponses professionnelles
construites de manière positive;
-     s'intéresser au fonctionnement des CVE concernés;
-     respecter le fonctionnement des CVE. Si besoin,
le remettre en question de manière construite et élaborée;
-     participer activement aux rencontres organisées
par le Pool
".
Enfin, la décision de mise en demeure du 15 juillet
2019 comprend encore un chiffre 3, dont le contenu est le suivant:
"
3. Période d'évaluation et conséquences
Une période probatoire de 6 mois travaillés vous est
fixée afin de modifier votre attitude et d'atteindre les objectifs mentionnés
ci-dessus. Des rencontres mensuelles auront lieu avec votre Direction ainsi qu'avec
la cheffe du secteur préscolaire pour faire le point. Au terme de cette période
probatoire, un dernier bilan sera effectué par votre supérieure hiérarchique et
la cheffe du secteur, lequel permettra alors de déterminer la suite à
envisager. En effet, en cas de non-atteinte des objectifs fixés et si vous
faites à nouveau l'objet de comportements répréhensibles, une procédure de
licenciement pour justes motifs pourra être engagée à votre encontre, en
application des art. 70ss RPAC.
Les présentes injonctions sont imprescriptibles, à
savoir qu'après la période probatoire de 6 mois travaillés, il sera attendu de
vous que vous ayez en tout temps un comportement en adéquation avec votre
fonction et que vous respectiez scrupuleusement les articles 10, 11, 16 et 22
RPAC, faute de quoi la procédure de licenciement pour justes motifs (art. 70ss
RPAC) pourra être engagée à votre encontre.
En outre, la Municipalité pourra décider de supprimer
le versement de l'annuité pour l'année 2020 conformément à l'art. 36 alinéa 4
RPAC pour le cas où les objectifs fixés ne seraient pas atteints au terme de la
période probatoire.
Compte tenu de ce qui précède, l'effet suspensif est
d'ores et déjà retiré à un éventuel recours, en application des articles 80
alinéa 2 et 99 de la Loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008
".
G.
Par acte du 15 août 2019, A.________ a interjeté recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision de la municipalité du 15 juillet 2019, concluant principalement à
l'annulation de la décision entreprise, la mise en demeure étant purement et
simplement supprimée, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée,
la cause étant renvoyée au chef de service compétent pour qu'il procède à une nouvelle
instruction et rende une nouvelle décision dans le sens des considérants de
l'arrêt à intervenir et subsidiairement également à la réforme de la décision
en cause, en ce sens que la mise en demeure est transformée en un simple
avertissement sans menace de licenciement et sans menace de la suppression de
l'annuité pour l'année 2020. A titre préliminaire, la recourante a conclu à la
restitution de l'effet suspensif au recours en ce sens que la mise en demeure
du 15 juillet 2019 ne déploie aucun effet jusqu'à droit connu sur le recours.
H.
Dans son accusé de réception du 19 août 2019, la juge instructrice au
fond a refusé à titre superprovisionnel la restitution de l'effet suspensif.
Le 29 août 2019, interpellée par la juge
instructrice au fond sur la question de l'effet suspensif, la municipalité, par
l'intermédiaire de la Cheffe du domaine Droit du personnel et Procédures de la
Direction des finances et de la mobilité (DFM), a conclu au rejet de la requête
de restitution de l'effet suspensif.
Par décision incidente du 6 septembre 2019, la juge
instructrice au fond a admis la requête de restitution de l'effet suspensif.
Le 13 septembre 2019, la municipalité a formé un
recours incident auprès de la CDAP contre la décision incidente de la juge
instructrice au fond, concluant à l'annulation de la décision attaquée et à la
confirmation de sa décision du 15 juillet 2019 retirant l'effet suspensif à un
éventuel recours (cause RE.2019.0005).
Par arrêt du 11 décembre 2019, la CDAP a rejeté ce
recours incident et confirmé la décision de la juge instructrice admettant la
requête de restitution de l'effet suspensif au recours.
I.
Dans sa réponse au recours, du 26 février 2020, la Municipalité de
Lausanne conclut, avec frais et dépens, au rejet de ce pourvoi, ainsi qu'à la confirmation
de la décision du 15 juillet 2019. Les parties ont complété leurs moyens,
respectivement la recourante en date du 5 juin 2020 et la Municipalité en date
du 14 juillet 2020.
J.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Formé en temps utile, conformément à l'art. 95 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). De surcroît,
la recourante, en tant que destinataire de la mesure contestée, bénéficie
incontestablement d'un intérêt digne de protection et donc de la légitimation à
recourir (art. 75 LPA-VD). Il se justifie néanmoins de vérifier que la mesure
en cause constitue une décision, au sens technique du terme, soit un acte
susceptible de recours à teneur de l'art. 92 LPA-VD.
a)
Il convient tout d'abord de
replacer le litige dans son cadre réglementaire.
En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de Lausanne, la recourante est soumise au RPAC qui, à son chapitre VIII "
Cessation
des fonctions
", prévoit notamment les dispositions suivantes:
"
Renvoi pour justes motifs
Art.
70. ―
1
La Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de
justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des
motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes
motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes
autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de service ne peut être exigée.
a) procédure
Art. 71.
―
1
Lorsqu'une enquête
administrative est ouverte à son encontre, les faits incriminés sont portés par
écrit à la connaissance du fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à
l'appui.
2
Dès
l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit être informé de son droit d'être
assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3
L'audition
fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est contresigné par l'intéressé
qui en reçoit un exemplaire; ce document indique clairement les suites qui
seront données à l'enquête.
b) mise en demeure
Art. 71.
bis
―
1
Hormis les cas où un
licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé
d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si
le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2
Avant la mise
en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le
cas échéant, par un membre de la Municipalité.
3
Selon les
circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises.
c) licenciement
Art. 71.
ter
―
1
Si la nature des motifs implique un licenciement immédiat ou que le
fonctionnaire ne remédie pas à la situation malgré la ou les mises en demeure,
le licenciement peut être prononcé.
2
Le
licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du fonctionnaire par un
membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son
audition, le fonctionnaire doit être informé de la possibilité de demander la
consultation préalable de la Commission paritaire prévue à l'article 75.
4
La décision
municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé; elle est motivée et
mentionne les voies et délais de recours.
d)
Déplacement à la place du renvoi
Art. 72.
–
Si la nature des justes
motifs le permet, la Municipalité peut ordonner, à la place du licenciement, le
déplacement du fonctionnaire dans une autre fonction en rapport avec ses
capacités. Le traitement est alors celui de la nouvelle fonction.
"
b) En substance, il convient ainsi de se demander si
l'acte consistant en une "mise en demeure" constitue ou non une
décision sujette à recours. On peut en effet hésiter sur le point de savoir
s'il s'agit là d'un acte qui déploie des effets juridiques à l'égard de son
destinataire ou s'il s'agit d'une simple prise de position de l'autorité, un
avertissement sans portée juridique prenant la forme d'une commination ou d'une
sommation, soit d'un acte qui constitue simplement le préalable à une mesure
d'exécution ultérieure (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif
Vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, p. 180).
aa) Dans le domaine des relations de travail, la
jurisprudence distingue désormais l'avertissement prévu comme mesure
disciplinaire en tant que telle (à valeur de réprimande) et qui constitue une
décision sujette à recours, de l'avertissement qui doit être compris uniquement
comme une sommation, soit une invitation adressée à l'agent public de respecter
à l'avenir ses obligations statutaires. Une partie de la doctrine retient, dans
ce second cas, que l'avertissement n'est pas de nature décisionnelle (cf. Rémy
Wyler/Matthieu Briguet, La fin des rapports de travail dans la fonction publique,
Principes généraux, LPers-CH, LPers-VD
, Berne
2017, p. 68 ss avec la référence à des avis contraires; cf. aussi ATAF 2011/31,
consid. 3).
bb) Il reste que la jurisprudence de la CDAP ne va
pas dans le même sens. Suivant la solution adoptée par le Tribunal fédéral dans
l'ATF 125 I 119 (consid. 2a), elle retient en effet que l'avertissement doit
être qualifié de décision au sens de l'art. 3 LPA-VD lorsqu'il constitue une
étape obligatoire précédant une éventuelle mesure préjudiciable au destinataire,
ou encore lorsque ‑ sans être impérativement nécessaire ‑ l'avertissement
prépare et favorise une mesure ultérieure qui, autrement, pourrait être jugée
contraire au principe de proportionnalité (cf. CDAP arrêt GE.2017.0124 du 24
octobre 2017 consid. 3d; du reste, Wyler/Briguet, op. cit., p. 113, admettent
sans discussion que l'avertissement constitue une décision dans le régime de la
LPers-VD).
cc) Dans le régime du RPAC de la Ville de Lausanne,
la mise en demeure est conçue comme une mesure qui semble aller plus loin que
la suspension du versement des annuités, laquelle apparaît incontestablement
comme une décision sujette à recours (art. 36 al. 4 RPAC). Il est dès lors
cohérent de retenir que la mise en demeure constitue bien une décision sujette
à recours, ce que l'autorité intimée n'a d'ailleurs jamais mis en en doute. Il
convient ainsi, conformément à la jurisprudence de la CDAP, d'entrer en matière
sur le recours.
2.
Sur le terrain procédural, la question se pose de savoir si une audience
doit être appointée. Cependant, à lire la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt
2P.39/2006 du 3 juillet 2006 consid. 2), l'art. 6 de la Convention de
sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950
(CEDH; RS 0.101) n'exige pas la fixation d'une audience lorsque le litige, qui
divise un fonctionnaire de son autorité de nomination, n'est pas susceptible de
déployer des effets civils, notamment parce qu'il n'a aucune conséquence sur le
droit au salaire de l'intéressé. L'on peut donc renoncer en l'occurrence à
fixer une audience, ce d'autant que la recourante – dont le droit au
salaire n'est pas touché ‑ n'en a pas demandé.
Au surplus, le fait que la Commune ait proposé
l'audition de témoins n'est pas déterminant à cet égard; cette circonstance ne
suffit pas à transformer le litige en une contestation de droit civil au sens
de l'art. 6 CEDH.
3.
La recourante fait valoir en premier lieu la violation de son droit d'être
entendue à plusieurs égards. Il convient dans un premier temps de procéder à un
rapide rappel des principes généraux en la matière, avant d'aborder plus
concrètement les griefs de la recourante.
a) L'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) garantit le
droit d'être entendu dans les procédures civiles, pénales et administratives
qui aboutissent à une décision. Selon la jurisprudence, ce droit comprend
notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit
de consulter le dossier et de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 136 I 265 consid. 3.2 p.
272; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V
368 consid. 3.1 p. 371;
129 II 497
consid. 2.2
p. 504;
127 I 54
consid. 2b
p. 56;
124 I 48
consid. 3a p.
51 et les arrêts cités). Il s’agit de permettre à une partie de pouvoir mettre
en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 111 Ia 273 consid. 2b;
105 Ia 193 consid 2b/cc). Le droit d’être entendu est un droit de nature
formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans
qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond
(ATF 124 I 49 consid. 3a et 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt CDAP GE.2004.0032 du 7
mai 2004).
Le Tribunal fédéral détermine le contenu et la
portée de l'art. 29 al. 2 Cst. au regard de la situation concrète et des
intérêts en présence (ATF 135 I 279 consid. 2.2; 123 I 63 consid. 2d p. 68). Il
prend notamment en considération, d'une part, l'atteinte aux intérêts de la
personne touchée, telle qu'elle résulte de la décision en cause et, d'autre
part, l'importance et l'urgence de l'intervention administrative (ATF 135 I 279
consid. 2.2; TF 2P.63/2003 du 29 juillet 2003 consid. 3.2). D'une manière
générale, plus la décision est susceptible de porter gravement atteinte aux
intérêts de la personne touchée, plus le droit d'être entendu doit lui être accordé
et reconnu largement (ATF 135 I 279 précité; 105 Ia 193 consid. 2b/cc p. 197;
TF 2P.46/2006 du 7 juin 2006 consid. 4.3 et les références citées). Il faut en
outre tenir compte des garanties que la procédure offre globalement à cette
personne pour sa défense; en particulier, on se montrera moins exigeant sur le
strict respect du droit d'être entendu s'il existe une possibilité de porter la
contestation devant une autorité de recours exerçant un pouvoir d'examen
complet (ATF 135 I 279 précité; 123 I 63 consid. 2d p. 69; 111 Ia 273 consid.
2b) et pour autant que la violation ne soit pas particulièrement grave (ATF 126
I 68 consid. 2).
Qu'il s'agisse d'une révocation disciplinaire ou
d'un licenciement pour justes motifs (avec ou sans faute), la jurisprudence
cantonale a précisé à plusieurs reprises que la procédure devait respecter un
certain nombre de règles minimales sauvegardant les intérêts du fonctionnaire,
découlant de la garantie constitutionnelle du droit d'être entendu. Ainsi, une
décision de renvoi ne peut être prise avant que l'intéressé ait été dûment
informé des faits qui lui sont reprochés et de la possibilité d'un renvoi en
raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de pouvoir les
contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de faire valoir
les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité de nomination
(arrêts GE.2012.0154 du 11 avril 2013 consid. 1a; GE.2004.0082 du 11 avril
2005; GE.2002.0038 du 18 avril 2006; GE.2002.0090 du 17 janvier 2003).
L'autorité doit, avant de statuer, attirer expressément l'attention du
fonctionnaire sur le fait qu'elle envisage de le renvoyer et doit lui donner la
possibilité de faire valoir ses droits élémentaires de partie, notamment de
consulter le dossier et de se faire assister (cf. arrêt GE.2000.0026 du 3
août 2000).
De même, selon le Tribunal fédéral, quoique le droit
d'être entendu ne confère pas le droit de s'exprimer sur les conséquences
juridiques des faits, il ne peut remplir pleinement son rôle que si l'intéressé
sait (ou doit savoir) de manière claire qu'une décision de nature
déterminée
est envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4; TF 2P.214/2000 du 5 janvier 2001
consid. 4a et les références citées; 2P.241/1996 du 27 novembre 1996 consid.
2c).
b) En l'espèce, la recourante fait valoir diverses
violations de son droit d'être entendue dans le cadre de la présente procédure.
On ne s'arrêtera pas ici sur le grief consistant à faire valoir qu'elle n'a pas
pu correctement consulter le dossier. Il faut en effet observer que l'autorité
intimée a produit l'intégralité du dossier et que la recourante a été en mesure
de le consulter durant la procédure de recours. On ne voit d'ailleurs pas que
les éléments du dossier aient été celés auparavant à la recourante, empêchant
ainsi celle-ci de faire valoir ses moyens à ce propos. La recourante conteste
il est vrai certains faits allégués par l'autorité intimée, mais il s'agit-là
plutôt d'une question qui relève plutôt de l'appréciation des preuves (cf.
consid. 5
infra
).
c) La recourante soutient que l'autorité intimée a
violé son droit d'être entendue en relation avec l'entretien du 9 mai 2018 et,
ultérieurement, dans le contexte de l'audition du 1
er
juillet 2019;
pour partie, les reproches exprimés vont en sens contraire. S'agissant de
l'entretien du 9 mai 2018, la recourante soutient avoir été surprise dans sa
bonne foi, dans la mesure où l'objet de la discussion ne lui avait pas été
annoncé par avance. Au contraire, en relation avec l'entretien du 1
er
juillet 2019, la convocation comportait l'annonce d'une éventuelle mise en
demeure (soit l'annonce de la mesure ici contestée); en d'autres termes, à ses
yeux, les jeux étaient faits avant même que l'audition du 1
er
juillet 2019 n'ait lieu et la décision était d'ores et déjà prise auparavant,
l'audition de la recourante consistant simplement en un vain exercice formel,
dépourvu de sens.
aa) Il convient de relever que les supérieurs
hiérarchiques doivent à tout moment avoir la faculté de s'entretenir avec leurs
subordonnés, pour leur confier des dossiers ou plus largement des missions,
pour leur donner des instructions, voire pour contrôler leurs activités. En
d'autres termes, les supérieurs de la recourante avaient la faculté de
s'entretenir avec elle, même si l'échange qui allait en découler risquait de s'avérer
difficile, voire houleux. Ils pouvaient donc demander des explications sur son
comportement antérieur, voire lui adresser des injonctions pour l'avenir. A ce
stade, il faut observer que ces échanges ne s'inscrivent pas dans une procédure
formelle en tant que telle, susceptible de déboucher sur le prononcé d'une
décision; la recourante ne saurait dont invoquer dans ce cadre la garantie du
droit d'être entendue, même si elle pouvait bien évidemment prétendre dans ce
contexte bénéficier d'un traitement équitable. On notera au passage également
que l'entretien du 9 mai 2018 ne s'inscrivait clairement pas dans le cadre d'un
litige avec la Commune, au sens de l'art. 56 RPAC (on peut en revanche admettre
l'existence d'un tel litige à compter du moment où une procédure formelle, par
exemple visant au licenciement de l'intéressée, serait ouverte; cf. art. 71 al.
2 RPAC).
Pour conclure au sujet de l'entretien du 9 mai 2018,
on ne saurait reprocher à l'autorité intimée de ne pas avoir adressé à la
recourante par avance "l'ordre du jour", objet de cet entretien; de
même, on ne peut pas lui faire grief de ne pas avoir donné à son employée la
possibilité, en lui adressant une convocation suffisamment à l'avance, de se
faire assister à cette occasion.
bb) Quant à l'entretien du 1
er
juillet
2019, longuement reporté en relation avec l'état de santé de la recourante, il
s'inscrit au contraire dans le contexte d'une procédure administrative
susceptible de déboucher sur une mesure, en l'occurrence une mise en demeure de
la recourante. Il va ainsi de soi que celle-ci pouvait exercer son droit d'être
entendue avant le prononcé d'une telle décision et qu'elle pouvait également se
faire assister et représenter dans le cadre de cette procédure (l'art. 56 RPAC
étant ici applicable). Conformément aux principes généraux, rappelés plus haut,
l'annonce de l'audition en cause devait préciser de manière claire qu'une
décision de nature déterminée était envisagée (dans ce sens ATF 135 I 279
consid. 2.4; cf. aussi CDAP arrêt GE.2014.0040 du 18 juin 2015 consid. 3 a).
Dans le cas d'espèce, c'est bien ce qu'a fait
l'autorité intimée dès le courrier du 28 août 2018, convoquant une première
fois la recourante à une audition en vue d'une mise en demeure; cette lettre
décrit les faits reprochés et indique la décision envisagée. Néanmoins cette
lettre, confirmée par la suite, ne permet pas de tirer des conclusions sur l'issue
de la procédure en cause; elle ne préjuge en effet pas du déroulement
proprement dit de l'audition, même si l'exposé des faits présentés donne une
idée des questions qui seront posées à la recourante (ce qui est d'ailleurs
conforme à la garantie du droit d'être entendue). De surcroît, à l'issue de
l'audition, le chef de service compétent ne peut exercer de pouvoir de
décision; il a seulement la faculté de présenter à la Municipalité une
proposition de décision. On ne saurait dès lors considérer que les jeux étaient
faits dès la convocation adressée à l'intéressée le 28 août 2018, voire lors de
convocations ultérieures (dues au report de l'audition en raison des problèmes
de santé de l'intéressée). Il en va de même du courrier du Conseiller municipal
David Payot, du 3 septembre 2018, informant le Syndicat autogéré
interprofessionnel du fait qu'une mise en demeure de l'intéressée, au sens de
l'art. 71 bis RPAC, était envisagée.
cc) La recourante fait encore valoir un défaut de
motivation de la décision attaquée. Tel est essentiellement le cas au sujet de
l'énumération des différents objectifs que la recourante devrait s'attacher à
atteindre dans le cadre de la période probatoire liée à la mise en demeure. Il
convient sans doute d'admettre que ces deux listes d'objectifs (variante 1 et
2) sont fort longues et que leur sens peut échapper aux profanes. Il reste
qu'elles sont formulées de manière analogue à un cahier des charges. En
l'occurrence, c'est bien ce qu'il faut retenir, ce d'autant que l'autorité
intimée explique que les deux variantes exposées se rattachent à deux solutions
de replacement de la recourante à l'issue de la procédure, la première dans un
autre centre de vie enfantine et la seconde dans le pool de remplacement. Ces
solutions avaient été évoquées, selon les allégations de l'autorité intimée,
lors de l'entretien du 1
er
juillet 2019, dans la perspective de
permettre à l'intéressée de reprendre son service. Au demeurant, le
procès-verbal établi à la suite de cette séance évoque ces perspectives et
mentionne les objectifs des deux variantes (voir copie de ce procès-verbal, au
dossier de la Municipalité; la page y relative ne figure en revanche pas dans
l'exemplaire produit par l'avocat de la recourante avec le pourvoi). Par
surabondance, on relève que la recourante ne réfute pas ces indications de l'autorité
intimée et ne prend pas position sur le contenu de ce procès-verbal.
En fin de compte, au vu des éléments figurant dans
ce dernier document, on ne voit guère que l'on puisse reprocher à la
Municipalité intimée un défaut de motivation de la décision attaquée.
dd) Les griefs soulevés en relation avec la
violation du droit d'être entendu doivent ainsi être rejetés.
4.
La recourante fait enfin valoir une violation par la décision attaquée
du principe de proportionnalité. A cet égard, il convient de formuler quelques
remarques préalables, avant d'aborder cette question proprement dite.
a) La recourante présente tout d'abord diverses
contestations sur des points de fait.
En premier lieu, elle soutient désormais que ce
n'est pas elle qui aurait tenu les propos qui lui sont reprochés à l'égard d'un
enfant et qui ont été qualifiés après coup de maltraitance verbale. Il est
difficile, plus de deux ans après les faits, d'élucider cette question. Il
reste que ces propos ont sans doute été tenus; si tel n'est pas le cas, la
recourante aurait pu obtenir de la stagiaire qu'elle modifie son rapport en
supprimant ce passage. De tels propos ne sont guère admissibles, mais ils
peuvent être excusables, s'ils restent isolés, pour des éducateurs ou
éducatrices exténués à la tâche. Quoi qu'il en soit la Cour peut faire
abstraction de cette circonstance.
Ensuite, la recourante s'en prend aux reproches qui
lui sont adressés en relation avec le concept pédagogique, dont la stagiaire a
affirmé qu'il n'existait pas, alors que le dossier – ce point est désormais
clair – contient plusieurs documents portant sur cet aspect au CVE ********.
Quoi qu'en dise la recourante, elle aurait dû exercer un suivi plus ferme sur
la stagiaire en question, d'abord en lui présentant, voire en lui rappelant
l'existence de ces documents, puis en illustrant leur utilité en pratique,
enfin en veillant à leur mise en œuvre; elle aurait dû vérifier en outre ce que
la stagiaire en tirait dans son rapport de stage. Tout indique que la
recourante n'a pas exercé un suivi adéquat de la stagiaire, alors que cette
tâche lui incombait en sa qualité de praticienne formatrice. La recourante
l'admet d'ailleurs expressément s'agissant du rapport établi par cette
stagiaire, qu'elle n'a à l'évidence fait que survoler.
Enfin et de manière plus générale, il s'avère que la
recourante était frappée d'une certaine démotivation professionnelle présente,
certes de manière fluctuante, dès 2012 déjà. Cela a affecté la qualité des
prestations fournies, malgré des rapports d'évaluation tantôt sévères, tantôt
bienveillants.
En conclusion, la Cour de céans retient, avec
l’autorité intimée, diverses violations par la recourante des obligations qui
lui incombent en tant qu’agente au service de la Commune de Lausanne. Tel est
tout spécialement le cas en relation avec l’obligation de diligence (art. 10
al. 1 RPAC ; mais d’autres dispositions du RPAC en traitent également ou
se rapportent à des obligations voisines) que doit observer le collaborateur
dans le cadre de son travail.
b) L'organisation de l'administration fait partie
des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28
février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au
Conseil général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux
et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant
la compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer
leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La
commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de
travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la
municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de
son administration, en particulier s'agissant de la création, de la modification
et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon
fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1).
L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes constitutionnels
régissant le droit administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité
de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib
209; cf. aussi arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997).
c) On rappelle encore que le mécanisme de
l'avertissement ou de la mise en demeure vise précisément à respecter le
principe de la proportionnalité. En effet, il est fréquent que le fonctionnaire
puisse se voir reprocher certains manquements à ses obligations, alors que,
pratiquement (dans les régimes récents de fonction publique qui ont renoncé à
des sanctions disciplinaires graduées), la seule mesure que peut prendre
l'autorité de nomination consiste en un licenciement. C'est la raison pour
laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient
fréquemment une étape préalable sous la forme d'une sommation ou d'un
avertissement, tout au moins lorsque les manquements reprochés résultent d’un
comportement du fonctionnaire qu’il aurait pu éviter et qu’il peut, à l’avenir,
améliorer.
Il reste qu'une telle mesure, même si elle facilite
sans doute un licenciement ultérieur en cas de nouveau manquement, reste d'une
gravité modérée; en somme, le fonctionnaire concerné est ainsi, pour
l'essentiel, invité à respecter à l'avenir ses obligations (à les respecter
mieux lorsqu'on pouvait lui reprocher des carences) et il ne tient alors qu'à
lui d'améliorer ses prestations pour échapper à une nouvelle mesure, ici le
licenciement.
d) Dans le cas d'espèce, il apparaît que le principe
de la proportionnalité a été respecté (sur ce principe en lien avec la
proportionnalité, cf. Wyler/Briguet, op. cit., p. 114 ss. Ces auteurs
soulignent que, dans ce domaine, c’est le sous-principe de la proportionnalité
au sens étroit qui joue un rôle central; au contraire les deux autres
sous-principes de la proportionnalité, à savoir ceux de l’adéquation et de la
nécessité sont secondaires en présence d’un avertissement). On ne saurait nier
que la recourante a fourni des prestations en partie insuffisantes dans la
période récente. Les évaluations d’années antérieures débouchant sur le
résultat « suffisant » en sont des indications fortes; en effet, si
l’appréciation globale est suffisante, elle signifie aussi que des points
significatifs sont insatisfaisants et doivent être améliorés. Au surplus, l’épisode
de 2018 montre une déresponsabilisation patente dans le cadre d’une tâche de
formation, ce qui revêt un certain poids, voire une certaine gravité. Il paraît
ainsi cohérent et adéquat d'adresser à la recourante une mise en demeure,
compte tenu de l’ensemble de son parcours professionnel récent, afin qu'elle se
ressaisisse et améliore son comportement (dans ce sens, cf. Wyler/Briguet, op.
cit.,  p. 113). Au risque pour elle, si elle n'y donne pas suite, de s'exposer
à une mesure de licenciement.
On peut tout au plus observer que la décision,
lorsqu’elle parle d’imprescribilité des injonctions qu’elle contient (sous ch.
3), va trop loin. Il est vrai que la mise en demeure permet, en principe, le
licenciement pour justes motifs après l’échéance de la période probatoire;
cependant, toujours en lien avec le principe de la proportionnalité, la
doctrine observe que la portée de la mise en demeure devrait s’atténuer avec le
temps, en particulier si le collaborateur concerné se comporte bien  et
conformément aux attentes accompagnant l’avertissement (Wyler/Briguet, op.
cit., p. 70). La décision attaquée doit être ainsi très partiellement réformée
en ce sens que cette mention doit être annulée ; il va cependant de soi
que la recourante reste tenue par les obligations de son cahier des charges
aussi longtemps que se poursuit son emploi. Il découle de la correction
apportée ici que, suivant les circonstances, l’autorité intimée doive, pour
satisfaire au principe de proportionnalité, répéter la procédure de mise en
demeure avant de procéder à un licenciement (comme le prévoit d’ailleurs l’art.
71bis al. 3 RPAC). En tous les cas, on observe encore que la mise en demeure
contestée, mais confirmée ici, conserve pleinement sa valeur, malgré le temps
qui s’est écoulé depuis son prononcé (et le comportement positif dont se
prévaut la recourante pendant la durée de la procédure).
d) La mesure attaquée, sous la modeste réserve
évoquée ci-dessus, apparaît ainsi conforme au principe de proportionnalité
(dans cette mesure, la présente espèce diffère profondément de celle jugée dans
la cause GE.2017.0124 du 24 octobre 2017, où l’avertissement litigieux, lié à
un manquement ponctuel et bénin, avait été annulé).
5.
Les considérants qui précèdent conduisent dès lors à une admission très
partielle du recours. S'agissant d'un c onflit dans le cadre des relations de
travail, il n'y a pas lieu de percevoir de frais. La recourante, qui succombe
sur l'essentiel de ses prétentions et moyens, n'a pas droit à des dépens, pas
plus que la municipalité d'ailleurs, laquelle n'a pas consulté de mandataire
professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de la Ville de Lausanne du 15 juillet
2019 est réformée en ce sens que la mention, sous chiffre 3 (p. 4 en haut),
« Les
présentes injonctions sont imprescriptibles, à savoir qu' »
est
supprimée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 8 octobre 2020
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.