vd_omni · AC.2005.0280 · 2007-06-25 · fr

HÔTEL DE L'EUROPE SA, CLAROTEL SA, SOCIETE ANONYME HÔTELIÈRE MONTREUX, SOCIETE ANONYME DU GRAND HÔTEL Excelsior et Bon Port, HÔTEL SUISSE MAJESTIC SA/Département des institutions et des relations extérieures, CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX | Toute restriction au droit constitutionnel à la liberté économique doit respecter l'égalité de traitement entre concurrents directs; cette égalité de traitement n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition que celles-ci reposent sur une base légale et répondent à des critères objectifs; en l'espèce, ces deux exigences sont réalisées; en effet, les mesures d'aménagement litigieuses reposent sur une base légale formelle (art. 47 LATC et 15 LAT) et le choix des six établissements concernés se fonde sur des critères de distinction objectifs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.06.2007 AC.2005.0280

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Projet d’
Arrêt
du
3
janvier
1
25
1
juin
2007
Composition
M. Eric Brandt, président
;
;
M. Olivier Renau
d
d
et M. Renato
Morandi
,
assess
Morandi,
asse
s
seur
eur
s ;
Mme Marie Wicht, greffière.
R
r
ecourantes
1.
S
OCIETE
ociété
HÔTEL DE L'EUROPE SA,
à Montreux,
2.
S
OCIETE
ociété
CLAROTEL SA (Villa Toscane),
à Montreux,
3.
SOCIETE ANONYME HÔTELIÈRE MONTREUX
SA
,
(Hôtel Eden)
,
à Montreux,
4.
SOCIETE ANONYME DU GRAND HÔTEL
Excelsior et Bon Port,
à Montreux,
t
T
outes
représentées par Romano BUOB,
a
A
vocat
,
à Vevey,
5.
S
OCIETE
ociété
HÔTEL SUISSE MAJESTIC SA,
à Montreux,
représentée par Marcel HEIDER,
a
A
vocat
,
à Montreux
.
,
A
a
utorités
intimées
1.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par Service de
l'aménagement du territoire, à Lausanne,
2.
C
OMMUNE
ommune
DE MONTREUX,
représentée
par sa
m
M
unicipalité au
nom de qui agit Me Alain THEVENAZ,
a
A
vocat
,
à Lausanne
.
,
Objet
Plan partiel d'affectation
, zone
hôtelière
Recours HÔTEL SUISSE MAJESTIC SA, HÔTEL DE L'EUROPE SA et
consorts c/ décision du Département des institutions et des relations
extérieures du 4 novembre 2005 qui approuve préalablement le PPA « Zone
hôtelière » et contre les décisions du Conseil Communal de Montreux des
23 février et 31 août 2005 adoptant le PPA « Zone hôtelière »
Vu les faits suivants
A.
Le 15 décembre 2000, le Service d’urbanisme de la Commune
de Montreux a fait part au Service de l’aménagement du territoire
(ci-après : le SAT) de son intention de mettre en œuvre un projet visant
au maintien de l’activité hôtelière de certains établissements présentant un
intérêt tant historique
et
et
architectural
que de capacité et de qualité d’accueil à Montreux. Ce projet était en
particulier destiné à freiner la disparition de structures d’accueil au profit
d’affectations économiquement plus rentables.
A.
Par un
rapport d’examen du 16 avril 2002, le SAT s’est déclaré favorable au projet
qu’il jugeait propre à compléter la protection déjà accordée aux établissements
concernés par la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS). Les autres services consultés ont
proposé pour leur part des amendements d’importance relativement mineure.
B.
Le 18 septembre 2001, la Municipalité de
Montreux (ci-après : la municipalité) a transmis au SAT son rapport établi
selon l’article 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement
du territoire. Une délimitation d’une zone d’hôtels serait judicieuse à
Montreux, car les quatre critères suivants seraient réalisés :
l’hôtellerie serait le support essentiel de l’économie locale ; elle
aurait un effet important sur la structure de l’urbanisation ; les
établissements visés par la zone d’hôtels seraient viables ; et des
utilisations plus rémunératrices seraient susceptibles de nuire à cette vocation
hôtelière. En outre, le nombre de lits était passé de 4'800 à 3'000 environ de
1977 à 2000, tendance que le projet visait à freiner.
C.
Par un rapport d’examen du 16 avril 2002, le SAT
s’est déclaré favorable au projet qu’il jugeait propre à compléter la
protection déjà accordée aux établissements concernés par la loi vaudoise du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites
(LPNMS). Les autres services consultés ont proposé pour leur part des
amendements d’importance relativement mineure.
A.
D.
Le plan partiel d’affectation « Zone hôtelière »
(ci-après : le PPA) et son règlement (ci-après : le RPA) ont été
soumis à l’enquête publique du 8 juin au 8 juillet 2004. Le PPA prévoit la
création d’une zone hôtelière constituée de plusieurs fractions territoriales correspondant
chacune à un établissement hôtelier et ses alentours. Les six hôtels
suivants sont concernés par le PPA: « Villa Toscane »,
« Hôtel Suisse et Majestic SA », « Hôtel Europe », Hôtel
Eden au Lac », « Hôtel Golf », et « Hôtel Excelsior ».
Le choix porté sur ces six établissements a été dicté par des critères de
capacité, viabilité, localisation, et d’intérêt architectural. S’agissant de
l’Hôtel Europe, le cas est particulier, car il est affecté à une école
hôtelière. L’intégration de cet établissement au dispositif du PPA visait à
permettre la réversibilité et, au cas où l’école cessait ses activités, à garantir
un retour à la fonction hôtelière de ce bâtiment. Le règlement prévoit que ces six
établissements sont destinés essentiellement à l’hôtellerie, ainsi qu’aux
fonctions directement liées à l’établissement et nécessaires à son
exploitation, les cas d’espèce étant réservés (art. 6 RPA). D’autres
affectations complémentaires et compatibles avec la vocation hôtelière sont
autorisées à l’article 7 RPA. La possibilité de changer d’affectation est
expressément prévue, si la preuve est apportée que la nouvelle affectation est
indispensable pour atteindre les autres buts du PPA (art. 8 RPA).
E.
Deux oppositions ont été formées contre le PPA et son
règlement par, d’une part, les propriétaires des hôtels « Villa
Toscane », « Eden au Lac », « Golf »,
« Excelsior » et « Europe », et d’autre part, par le
propriétaire de l’Hôtel « Suisse et Majestic ». Les opposants ont en
substance invoqué des griefs tirés de la violation de la liberté économique, et
de la garantie de la propriété.
F.
Par préavis du 14 janvier 2005, la municipalité a invité
le Conseil communal à adopter le PPA et son règlement. Le 23 février 2005, ce
dernier les a adoptés pour une durée maximale de quinze ans, renouvelable selon
les nécessités du marché. Le dossier a ensuite été transmis au SAT, qui a estimé
qu’il n’était pas possible de limiter la durée de validité du nouveau régime
juridique, sans prévoir quel serait le suivant. Par nouveau préavis du 17 juin
2005, la municipalité a invité le Conseil communal à renoncer à la limite d’une
durée maximale de quinze ans, ce que ce dernier a accepté par décision du 31
août 2005. Enfin, le Département des institutions et des relations extérieures
(ci-après : le DIRE) a approuvé préalablement le PPA et son règlement le 4
novembre 2005.
G.
a) Par acte déposé le 5 décembre 2005, les opposants
Thomas Gottdiener (Hôtel Suisse et Majestic), Hôtel de l’Europe SA, Clarotel SA
(Villa Toscane), Société anonyme hôtelière Montreux (Hôtel Eden), et Société
anonyme du Grand Hôtel Excelsior et Bon Port (Hôtel Excelsior) ont recouru
auprès du Tribunal administratif contre la décision du DIRE en concluant à son
annulation. Le PPA violerait la liberté économique et la garantie de la
propriété ; il constituerait une mesure de politique économique au
détriment des propriétaires en les obligeant à maintenir une activité hôtelière
non rentable. En outre, le PPA ne serait pas cohérent, puisqu’il ne créerait
pas une véritable zone hôtelière, mais il viserait six propriétaires choisis en
fonction de critères qui n’auraient aucun rapport avec l’aménagement du
territoire, l’urbanisme ou la préservation du caractère d’un quartier. L’égalité
de traitement serait ainsi également violée, car le PPA ne traiterait pas de la
même manière les six exploitants concernés et les autres hôteliers exerçant leur
activité sur le territoire communal. Par mémoire complétif du 22 décembre 2005,
les intéressés ont précisé leurs conclusions en indiquant que leur recours
visait également à l’annulation des décisions du Conseil communal de Montreux
des 23 février et 31 août 2005.
b) A la suite d’un contrat de transfert de
patrimoine conclu le 22 mars 2006, les actifs et passifs de l’Hôtel Suisse
Majestic exploité sous la raison individuelle « Thomas Gottdiener »
ont été transférés à la société « Hôtel Suisse Majestic SA ». Cette
dernière société s’est substituée au recourant Thomas Gottdiener dans la
procédure.
c) La municipalité s’est déterminée sur le
recours le 21 avril 2006 en concluant à son rejet ; le but du PPA
relèverait, à tout le moins de manière prépondérante, de la politique sociale
au sens large et non de la politique économique. Il ne s’agirait pas de
favoriser certains établissements en particulier, mais de sauvegarder un tissu
social et urbanistique de la
Ville de Montreux.
d)
Un mémoire
complémentaire a été déposé par les intéressées le 23 mai 2006 sur lequel la
municipalité s’est déterminée le 14 juillet 2006. Celles-ci ont encore déposé
le 15 août 2006 des observations sur la dernière écriture de la municipalité.
H.
Le tribunal a tenu audience à Montreux le 24 octobre 2006
en présence des parties ; le compte rendu résumé de cette audience a la
teneur suivante :
« L’administrateur
de l’Hôtel Suisse Majestic SA explique la situation financière liée à
l’exploitation de l’hôtel. Il produit un décompte des chiffres d’affaire
réalisés pendant les années 2003, 2004 et 2005. Il précise que le résultat
d’exploitation ne tient pas compte des revenus obtenus par les locations des
commerces. Le taux d’occupation des chambres est inférieur à 50 % et le
résultat d’exploitation en 2004 a provoqué une perte de l’ordre de 122'000
francs alors que l’exercice de 2005 était bénéficiaire. Le revenu serait
actuellement insuffisant pour financer les travaux de restauration et
d’entretien nécessaires notamment à la réfection de la toiture. L’Hôtel Suisse
Majestic SA a présenté le projet de transformer la partie supérieure de
l’immeuble donnant sur l’Avenue des Alpes en logements et de maintenir la
partie hôtelière sur la partie inférieure de l’immeuble, en aval. La municipalité
s’était opposée à ce projet et elle avait entrepris l’étude du plan litigieux.
M. Mignolet
explique les caractéristiques des trois hôtels dont il représente
l’actionnariat. En ce qui concerne l’Hôtel Clarotel SA (Villa Toscane), le
bâtiment a été transformé en hôtel en 1983 alors qu’il avait été utilisé
auparavant comme logement (deux villas jumelles). Les rendements avant
investissements s’élevaient à 1,6% en 2004 et à 1,2% en 2005 et le taux
d’occupation annuel se chiffrait à 50% en 2004 et à 52% en 2005. S’agissant de
la SA Hôtelière Montreux (Hôtel Eden), les rendements avant investissements
s’élevaient à 0,4% en 2004 et à 1,3% en 2005 et le taux d’occupation annuel à
40% en 2004 et à 46% en 2005. En terme de cashflow, il n’y avait eu aucun
rendement positif sur ces deux établissements. Concernant l’Hôtel Excelsior, il
avait fait l’objet de très nombreuses publications dans la presse ces deux
dernières années relatant ses déboires financiers.
Le tribunal
procède ensuite à une visite des lieux tout d’abord à l’Hôtel Clarotel SA
(Villa Toscane). Il ressort de la visite que l’hôtel est composé de deux villas
contiguës et la transformation en hôtel laisse apparaître les caractéristiques
de chacune des villas. Le tribunal se déplace ensuite sur la terrasse de
l’Hôtel Suisse Majestic et constate que la toiture de l’immeuble est en mauvais
état, la direction de l’Hôtel précisant que des bassins doivent être placés à
l’endroit des fuites par temps de pluie. Le tribunal se déplace ensuite à
l’Hôtel Eden et visite une chambre de l’hôtel restée disponible, l’hôtel étant
quasiment complet. Le tribunal constate que l’hôtel est divisé en deux parties,
l’une réservée aux soins, l’autre au logement des pensionnaires. Le tribunal
retourne ensuite au centre de la ville et visite l’Hôtel de l’Europe qui est
transformé en centre de formation pour l’hôtellerie. Le tribunal visite une des
chambres. L’hôtel est complet au jour de la visite ».
Les parties ont eu la possibilité de se
déterminer sur le compte rendu résumé de l’audience. Les recourantes se sont
déterminées le 21 décembre 2006 et ont produit divers documents; le
tribunal prend acte des remarques formulées.
I.
La municipalité a produit le 27 novembre 2006 huit plans
partiels d’affectation et plans d’extension partiels concernant « Les
jardins du Palace », « Le National », « La Foge »,
« L’Hôtel Royal Plaza », et « L’Eurotel ». Elle a encore
indiqué que les hôtels Helvétie, Victoria, Righi Vaudois et Alpes Vaudoises
seraient déjà en partie protégés par le plan général d’affectation. Les
intéressées se sont déterminées sur les plans produits par la municipalité le
12 décembre 2006.
Considérant en droit
1.
La liberté économique est garantie par l’art. 27 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(ci-après : Cst); cette garantie
comprend notamment le libre choix
de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et
son libre exercice (al. 2). Cette disposition a une portée comparable à celle
de l’art. 31 de l’ancienne Constitution fédérale de 1874 (ci-après : aCst)
garantissant la liberté du commerce et de l’industrie. Le tribunal peut donc se
référer à la jurisprudence rendue en application de l’art. 31 aCst pour
déterminer si les restrictions imposées au recourant sont compatibles avec la
garantie constitutionnelle. L’art. 27 Cst protège toute activité économique
privée dirigée vers la production d’un gain et exercée à titre professionnel,
soit toute activité déployée par une personne dans un but lucratif ; il couvre
le droit de choisir et d’exercer librement toute activité lucrative privée sur
un point quelconque du territoire suisse (ATF 100 Ia 174 ; R. RHINOW,
Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad art.
31 Cst n° 27). Toutefois, la liberté du commerce et de l’industrie n’a pas un
caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les restrictions apportées à ce droit
fondamental sont compatibles avec la Constitution lorsqu’elles reposent sur une
base légale, sont établies dans l’intérêt public et respectent le principe de
proportionnalité (ATF 113 Ia 138 consid. 8). Ces principes jurisprudentiels
sont dorénavant inscrits à l’art. 36 Cst.
a) La jurisprudence distingue la base légale
formelle de la base légale matérielle. La base légale formelle est une règle de
droit adoptée par le législateur, qui est en général assujettie au
référendum ; la base légale matérielle est une règle de droit adoptée par
un autre organe que le législateur, en vertu d’une délégation législative
(arrêts TA GE
.
2001
.
/
0025
du 20 juin 2004
;
,
GE
.
2000
.
/
0097
du 22 avril 2004 et GE
.
1998
.
/
0035
du 7 juillet 2004).
Lorsque la restriction au droit fondamental
en cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les
conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la
délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue
par une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine
déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter. Mais
la délégation de compétence en faveur du législateur communal n'a pas besoin
d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une délégation en
faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil cas la
délégation législative précise la répartition des compétences entre canton et
commune sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs et au
contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF
102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371); cependant, dans le domaine de
l'aménagement du territoire, il faut que le principe même de la restriction
prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la délégation
législative cantonale (ATF 106 Ia 366 consid. 2). En l’espèce, l’art. 47 al. 1
1
ère
phrase de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC) prévoit que les plans et les règlements
d’affectation fixent les prescriptions relatives à l’affectation des zones et
au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu’à la mesure de l’utilisation du sol.
Cette disposition constitue une base légale formelle suffisante
avec une
délégation législative permettant aux communes de fixer dans leur règlement
d'affectation
la création d’une zone hôtelière. L'art. 15 de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) constitue
d'ailleurs aussi une base légale permettant
de définir et
de
regrouper
dans la zone à bâtir les différentes affectations conformes aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire et aux objectifs de
développement fixés par les plans directeurs, telles que les zones hôtelière
s
ou d
e
u
cure (
Brandt,
Commentaire LAT,
ad
art.
18 N. 14 p. 8)
.
b) A la différence des autres droits
fondamentaux, comme la garantie de la propriété (ATF 111 Ia 93 consid. 2b p.
98), n'importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à
la garantie de la liberté économique ; la jurisprudence a tout d'abord limité
l'intérêt public aux mesures de police qui tendent à sauvegarder la tranquillité,
la sécurité, la santé et la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à
l'écarter, ou encore à prévenir les atteintes à la bonne foi en affaires par
des procédés déloyaux et propres à tromper le public (ATF 114 Ia 34 consid. 2a
p. 36 et références citées) ; par la suite, elle a étendu la notion d'intérêt
public justifiant des restrictions à la liberté économique aux motifs de
politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid. 4a p. 132 ;
ATF 119 Ia 59 consid. 6a p. 67). Les mesures de politique sociale sont celles "qui
tendent à procurer du bien-être à l'ensemble ou à une grande partie des citoyens
ou à accroître ce bien-être par l'amélioration des conditions de vie, de la
santé ou des loisirs (SJ 1997, 421, 428). Ont été considérées comme des mesures
de politique sociale les prescriptions cantonales relatives à la fermeture des
magasins (ATF 97 I 505), les normes tendant à combattre la pénurie de logements
et à protéger les locataires (ATF 99 Ia 604), celles qui visent à protéger les
consommateurs, par exemple contre un endettement excessif (ATF 120 Ia 299),
celles qui sont sensées protéger les jeunes et les faibles contre la passion du
jeu et la perte d'argent (ATF 120 Ia 126), les dispositions qui limitent le
droit des médecins de vendre des médicaments afin de maintenir un réseau de
pharmaciens (ATF 119 Ia 433), la prescription réservant la vente des comprimés
de vitamine C aux seules pharmacies et droguerie (ATF 99 Ia 370) (pour cette
énumération, v. Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 354). Plus largement
encore, d'autres intérêts publics, tels que l'aménagement du territoire, la
protection de l'environnement, la politique énergétique, la protection d'une
langue minoritaire, etc., peuvent justifier une restriction à la liberté
économique (cf. Jean-François Aubert, Pascal Mahon, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich, Bâle, Genève 2003 p.
243). En revanche, le Tribunal fédéral a toujours exclu des intérêts publics
susceptibles de justifier une atteinte à la liberté économique les mesures
qu'il qualifiait, sous l'empire de la Constitution de 1874, de "mesures de
politique économique" (Jean-François Aubert, Pascal Mahon, Ibidem). Sont
ainsi prohibées les mesures qui ont pour but d'entraver la libre concurrence,
d'avantager certaines entreprises ou certaines formes d'entreprises, et qui
tendent à diriger la vie économique selon un plan déterminé (ATF 114 Ia 34
consid. 2a p. 36 ; ATF 111 Ia 186 consid. 2b ; ATF 110 Ia 102 consid. 5a et les
arrêts cités).
aa) En l’espèce, les buts de la planification
communale, énoncés à l’art. 1 RPA, sont formulés de la manière suivante :
« En
tant qu’activité de base du tourisme de Montreux et de sa région, l’hôtellerie
nécessite une zone spécifique avec ses caractéristiques et ses besoins.
La zone
hôtelière vise le maintien fonctionnel et physique d’établissements hôteliers
marquant la vie et la renommée touristique de Montreux.
A ce titre,
elle a pour buts :
- la
définition de conditions favorisant l’hôtellerie ;
- le maintien
de l’affectation hôtelière, voire le retour à l’affectation hôtelière ;
- le
maintien du bâtiment en tant qu’élément d’intérêt urbanistique et
architectural ;
- le
maintien et l’amélioration qualitative d’espaces extérieurs ;
- l’organisation
et le traitement des besoins en places de parc ;
- l’encouragement
à la qualité urbanistique et architecturale.
[…] »
bb) Il faut au préalable relever que la région de
Montreux a une vocation touristique manifeste ; il s’agit d’un lieu de
villégiature et de congrès renommé. Il ressort du rapport de la municipalité du
18 septembre 2001 (rapport 47 OAT) que le nombre de lits est passé de 4'800 en
1977 à 3'000 à l’heure actuelle. Le PPA litigieux a été adopté afin de freiner
cette tendance de disparition des structures d’accueil hôtelières, qui serait
de nature à nuire à la réputation de Montreux, comme ville de villégiature et
de congrès, et à modifier le visage architectural et urbanistique de la
commune. Le plan directeur communal approuvé le 26 février 2001 par le Conseil
d’Etat prévoit d’ailleurs les objectifs suivants à son chapitre 9 (p.
65ss) :
« renforcer et compléter les différentes tendances du
tourisme montreusien ; mieux tirer parti des potentialités et des
richesses offertes par le territoire ; renforcer les synergies entre
l’économie, le tourisme et la ville ; soutenir la promotion économique et
touristique régionale par le rayonnement de Montreux, développer l’hôtellerie
en priorité ».
En outre, l
L
a carte 1.3.3.1
du plan directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil le
20 mai 1987
,
répertorie la Commune de Montreux comme une station touristique importante et
fixe notamment comme objectif de promouvoir, à l'échelle des régions, une offre
touristique diversifiée de qualité, en favorisant la complémentarité des
équipements (objectif 1.3.3.a du plan directeur cantonal)
;
et
la
carte 1.3.3.5. relative aux aires touristiques mentionne
enfin
expressément
pour la région de Montreux le renforcement de l'offre touristique
.
,
cc) Ainsi, la volonté de sauvegarder une
structure hôtelière à Montreux s'intègre dans les objectifs de développement
retenus par la planification directrice cantonale et communale et répond à un
intérêt public important, compatible avec la garantie constitutionnelle
de la
liberté économique
. En effet, il ne s’agit pas d'une mesure
s
destinée
s
à favoriser une branche économique ou une certaine forme d'activité, mais
d’une mesure
de planification
de la mise en oeuvre d'un objectif de développement
justifié
e
s
par des motifs
prépondérant
s
d’aménagement du territoire, même s
i elle
'ils
a
ont
une incidence sur les possibilités de mise en valeur des bie
ns-
n
fonds
concernés
en fixant une affectation conforme aux structures
et aux exploitations existantes
. L’arrêt cité par les recourantes
(ATF 111 Ia 23) ne saurait modifier cette appréciation. Il concerne en effet la
loi genevoise réglementant les possibilités de transformation
s
d’immeubles d'habitation. Le Tribunal fédéral a jugé que le souci de préserver
un nombre suffisant de résidences meublées et d’hôtels à Genève répondait à un
intérêt public relevant de préoccupations de politique sociale, dans la mesure
où les résidences et hôtels concernés servaient de maisons d’habitation
répondant aux besoins prépondérants de la population et pas simplement de lieu
de séjour temporaire (ATF 111 Ia 23 consid. 4a p. 29). En revanche, la question
se présenterait différemment si l’interdiction de transformer les hôtels en
locaux commerciaux affectait également les hôtels destinés principalement à
recevoir une clientèle de passage, car la mesure a
ur
v
ait
pour effet de favoriser le tourisme et ne répond
r
ait plus aux
buts de politique sociale recherchés par le législateur cantonal  (ATF 111 Ia 2
3
1
consid.
4c p. 29-30). Le Tribunal fédéral se limite donc à préciser que si
les mesures destinées à maintenir les maisons d'habitation
répondant aux besoins
prépondérants de la population
répondent
répondant
à un but de politique sociale compatible avec la liberté économique, ces
mesures ne peuvent
alors
être utilisées pour favoriser le
tourisme. Dans l’affaire qui nous occupe, la situation est différente puisque
le but visé correspond à des objectifs d’aménagement du territoire
,
tels
qu’ils sont
prévus
dans
par
le plan
directeur cantonal et communal.
c) Il convient encore d’examiner si la mesure est
conforme au principe de proportionnalité.
Conformément au
Le
principe de la proportionnalité
exige que
,
les mesures
,
prises
doivent
non seulement être
justifiées
par un intérêt public prépondérant,
mais encore
se limite
nt
r
à ce qui est nécessaire pour la protection d
u
e
celui-ci
but
(ATF 117 Ia 318 consid. 4b et les références citées). Lorsque plusieurs mesures
permettent d’atteindre l’objectif recherché, l’autorité doit alors appliquer
celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC).
aa) En l’espèce, l’art. 6 RPA impose aux six
établissements hôteliers concernés une affectation principale essentiellement
hôtelière.
Pour sa part, l
L
’art. 7 RPA
prévoit à l’alinéa 1
l’autorisation
d’autres affectations
compatibles avec l’hôtellerie (commerces, hôtellerie paramédicale,
« wellness », cabinets de médecins liés à l’hôtellerie paramédicale,
cinémas, art, artisanat en relation avec une vocation d’animation de
l’hôtellerie), et à l’alinéa 2 l’autorisation d’affecter une partie de l’hôtel
en apparthôtel. Enfin, l’art. 8 RPA réserve la possibilité de changer
d’affectation à la condition que la preuve soit apportée que la nouvelle
affectation projetée est indispensable pour atteindre les autres buts du PPA
(al. 1) ; l’alinéa 2 précise que la municipalité déterminera les nouvelles
affectations sur la base d’éléments objectivement fondés et de cas en cas, et
qu’à cette fin, d’entente avec le requérant, elle fera appel à un expert
neutre.
bb) Ainsi, malgré les atténuations apportées au
principe de l’obligation de maintenir une affectation hôtelière, le tribunal
constate que les propriétaires des établissements concernés sont fortement
limités dans les possibilités de changer l'affectation hôtelière. L'art. 8 RPA
délègue à la municipalité la compétence d'autoriser un changement d'affectation
, mais
et
ne
fixe pas de manière claire les conditions nécessaires pour qu'un tel changement
soit autorisé, ni même le type de changement d'affectation qui peut être
envisagé. Les recourantes ne pourront demander un changement d’affectation qu’à
la condition que la nouvelle affectation soit nécessaire pour atteindre les
autres buts du PPA (art. 8 al. 1 RPA). Ainsi, en cas d’activité hôtelière non
rentable, ou si le
s
frais d'entretien nécessaire
s
ne peuvent être couverts par les revenus de l'activité hôtelière, les
exploitants seront contraints de maintenir l’affectation hôtelière, ou de
demander à la municipalité un changement d'affectation sans même connaître le
type d'affectation qui serait autorisé. En effet, si l’on comprend l'objectif
de la commune visant à sauvegarder une certaine vocation hôtelière à Montreux,
il faut encore que les mesures envisagées soient propres à maintenir les
conditions d'exploitation indispensable
s
pour le maintien
de l'activité hôtelière
et
.
ne portent pas
atteinte de manière disproportionnée aux intérêts privés. L’intervention de
l’Etat dans la liberté économique des recourant
e
s entraîne des
restrictions excessives qui peuvent empêcher les changements partiels
de
destination
de destination
nécessaires pour assurer
le financement des travaux de réfection indispensables
au
x
maint
e
i
e
n des structures hôtelières
.
cc) Le recours doit donc être
partiellement admis sur ce point et le dossier
retourné à la municipalité afin
qu'elle fixe déjà dans la réglementation du plan partiel d'affectation
les
conditions des changements de destination
s
réservés par
l'art. 8
RPA
du règlement
,
d'entente
avec les
sociétés propriétaires
,
et en
veillant
dans la
mesure du possible
à maintenir un
e
affectation
hôtelière
prépondérante
pour les
bâtiments concernés.
Si les modifications
apportées
à l
'a
rt. 8
du règlement
RPA
ne
sont pas
susceptibles de toucher des intérêts digne
s
de
protection, il appartiendra
à la municipalité de les soume
t
tre au conseil
communal par le dépôt d'un
nouveau
préavis
(art. 58 al.
4 LATC)
; en revanche, si ces modifications
sont
susceptibles de toucher des intér
êts dignes de protection,
elles devront faire l'objet d'une enquête publiqu
i
e complémentaire
au sens de
l'
art
.
,
58 al. 5 LATC
.
d
cc
) La
planification communale a aussi pour but de maintenir les bâtiments concernés
en tant qu’éléments d’intérêt urbanistique et architectural
,
,
il
faut relever
alors
que cinq d’entre eux sont
déjà
à
l’inventaire selon l’article 49 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS).
aa)
La loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du
4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la compétence d'adopter
des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT en prévoyant à l'art. 47
LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives
notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux
localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2
ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives
à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et
à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Les communes ont ainsi
la possibilité d’intégrer dans leur plan d'affectation des règles matérielles
visant la protection de bâtiments dignes d’intérêt en application de l’art. 47
al. 2 ch. 2 LATC.
L’art. 2
du règlement
d’application
du
22 mars 1989
de la LPNMS
(
RPNMS
)
prévoit
en effet que les autorités communales doivent tenir compte des objets méritant
d’être sauvegardés (notamment ceux mis à l’inventaire ou soumis à la protection
générale) en élaborant leurs plans d’affectation. Cette disposition reprend
d’ailleurs les principes de coordination qui résultent du droit fédéral (art. 2
al. 1 et 25a al. 4 LAT) et du droit cantonal (art. 2 LATC
et 2 RATC
).
bb
) La
jurisprudence du tribunal a confirmé à plusieurs reprises
la
nécessité de coord
o
n
n
er les mesures d'aménagement
du territoire
s
avec les objectifs de protection
résultant de la LPNMS
,
notamment en
ce qui concerne les bâtiment
s
mis à l
^
'inventaire
ou ceux qui ont fait l'objet d'une qualification lors des travaux du
recensement architectural du canton de Vaud
(voir
notamment
les arrêts
TA
AC
.
2006.0113 du
12 mars 2007
;
,
AC
.
2004.0031
du 21 février 200
6
et
AC
.
2004.0003 du 29
décembre 2005
)
.
cc)
En l'espèce,
L
l
e fait de
vouloir renforcer cette protection par le maintien de l’affectation hôtelière est
une mesure complémentaire
adéquate
qui renforce l'objectif de
protection
. Il a en effet été admis par la jurisprudence du
Conseil d'Etat
,
que la
réglementation communale peut fixer, le cas échéant, la destination des locaux conformément
aux structures anciennes existantes (
Eric
Brandt
, Les plan
s
d'affectation dans le contentieux
administratif vaudois, RDAF 1986 213 et ss,
p.
p.
253).
Le maintien de l'affectation conforme aux anciennes structures constitue une
mesure adaptée qui assure la préservation des bâtiments dans le mode
d'utilisation pour lequel ils ont été conçus. Mais les restriction
s
qui en résultent ne doivent pas avoir pour effet de vider le bien
-
fonds
de sa substance économique au point d'empêcher le financement des travaux
d'entretien et de restauration indispensable
s
au maintien du bâtiment.
En
l’espèce
l'e
s
pèce
, l
Aussi
, l
es
mesures visant à limiter les transformations extérieures du bâtiment au niveau
de son architecture sont proportionnées à l’objectif de maintien de
sa
leur
valeur
historique
,
(art. 9ss RPA)
et elles
n’ont pas été contestées par les recourantes
doivent être
maintenues; elles n'ont d'ailleurs pas été contestées par les recourant
e
s
.
e
d
)
Une restriction à l’art.
27 Cst doit en outre respecter le
principe de l’égalité entre concurrents directs. Par concurrents directs, on
entend les membres de la même branche économique, qui s'adressent au même
public avec des offres identiques et pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 125
I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid. 10b p. 149 s., 121 I 129 consid. 3b et
les arrêts cités).
aa) L'égalité de traitement entre concurrents
n'est cependant pas absolue et autorise des différences, à condition notamment
que celles-ci reposent sur une base légale et répondent à des critères
objectifs. Sont prohibées les mesures de politique économique ou de protection
d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser
certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 128
I 3 consid. 3a et 3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités),
ou encore qui visent à
favoriser certains administrés ou
certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon
un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 et réf. cit.). En revanche, des motifs de
police tel
s
le
que
la
nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de
place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande
d'autorisation (ATF 121 I 129, 258 consid. 3b; 111 Ia 184).
bb) En l’espèce, comme on l’a vu
ci-dessus (consid. 1a), les mesures d’aménagement litigieuses reposent sur une
base légale formelle (art. 47 LATC et 15 LAT). D’autre part, le choix des six
établissements concernés se fonde sur des critères objectifs. En effet, une
liste a été dressée en ne tenant pas compte des établissements dont la capacité
d’accueil était largement inférieure à 100 lits, afin d’examiner parmi les
hôtels représentatifs de Montreux lesquels bénéficiaient de mesures visant à
protéger leur affectation hôtelière. Ce tri a permis de distinguer cinq hôtels
(Eden au Lac, Excelsior, Suisse et Majestic, Golf Hôtel et Villa Toscane) pour
lesquels aucune protection juridique n’assurait le maintien de l’affectation
(cf. rapport OAT, p. 3), mais qui bénéficient en revanche d’une protection au
sens de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS). Enfin, ces différents hôtels sont localisés
dans un rayon restreint par rapport « aux générateurs » de touristes
et congressistes (cf. rapport OAT, p. 4). Le tri repose dès lors sur des critères
de distinction objectifs, et il se fonde sur un besoin de créer un dispositif
de protection suffisant là où il n’existe pas et où il est justifié pour des
raisons urbanistiques et architecturales, de sorte que l’égalité de traitement
entre concurrents directs n’est pas violée. Le cas de l’hôtel Europe est
particulier, puisqu’il est actuellement affecté à une école hôtelière. Toutefois,
son intégration au PPA est justifiée, car ses caractéristiques sont similaires
à celles des autres établissements concernés.
cc) Il est vrai que la
c
C
ommune
a adopté une mesure spéciale pour l'ancien hôtel "National" en
permettant le changement d'affectation en habitation alors que le bâtiment
correspond aux critères qui ont permis d'intégrer les six établissements dans
la planification contestée. Toutefois, la commune avait déjà admis la
possibilité de transformer l'hôtel en habitation lors de l'adoption du plan
partiel d'affectation de l'Hôtel National approuvé par le Conseil d'Etat le 17 octobre
1990 et le nouveau plan partiel d'affectation "Le National" a été
adopté alors que l'hôtel n'était plus en exploitation.
e
) En
définitive, il appartiendra à la municipalité d'examiner en collaboration avec
les société
s
propriétaires des six hôtels visés
par la planification contestée
, quels sont les changements
d'affectation
qui
devraient être envisagés
pour assurer
le maintien des structures existantes
,
et en
particulier, le financement des travaux d'entretien
et de
réfection
nécessaires
,
afin de
répondre aux objectifs de développement et d'aménagement du territoire de la
commune
,
en particulier, le financement des travaux
d'entretien et de réfection nécessaires
au maintien et à la mise en valeur des bâtiment et
des structures hôtelières
qui doivent être maintenue pour répondre aux
objectifs de développement et d'aménagement du territoire de la commune
; il
appartiendra ensuite à la municipalité d'adapter la planification en réservant
les possibilités de changement d'affectation qui paraissent indispensables
.
2.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le
s
recours doi
ven
t être partiellement admis et les
décisions attaquées annulées
; le dossier est retourné à la
m
M
unicipalité
afin qu'elle complète l'art. 8 du règlement du plan contesté dans le sens des
considérants.
.
Les frais de justice seront laissés
à la charge de l’Etat
.
qui n'a pas soulevé
d'objection à l'adoption d'une telle planification et u
U
ne
indemnité sera allouée aux recourantes à titre de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le
s
recours
est
sont
partiellement
admis.
II.
Les décisions du Département des institutions et des
relations extérieures du 4 novembre 2005 et du Conseil Communal de Montreux des
23 février et 31 août 2005 sont annulées. Le dossier est retourné à la
Municipalité de Montreux
pour
afin de
compléter
la planification dans le sens des considérants
.
I.
Les frais de justice sont
laissés à la charge de l’Etat.
III.
La Commune de Montreux est débitrice des recourantes
S
ociété
H
ôtel
ôtel
de
de
l’Europe
L’E
urope
SA,
S
ociété
C
larotel
larotel
SA (Villa Toscane), S
ociété
ociété
A
nonyme
anonyme
H
ôtelière
M
ontreux
hôtelièr
e
Montreux
(Hôtel Eden), et
S
ociété
A
nonyme
du
G
rand
H
ôtel
Excelsior et
Bon
P
ort
Société
anonyme du Grand Hôtel Excelsior et Bon Port
(Hôtel Excelsior)
solidairement entre elles, d’une indemnité
arrêtée à
arrêtée à
1
2’0
5
0
00
(
deux
mille
cinq
cent
)
francs
à titre de dépens
,
et de la recourante Société
HÔTEL SUISSE
MAJESTIC SA
H
ôtel Suisse Majestic SA
,
d'une indemnité de
10
2’0
5
00
(
deux
mille
mille
cinq
c
ent
)
fr
ancs
.
é
É
galement
à titre de
dépens
.
IV.
Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat.
Lausanne, le
25 juin 2007
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.
Le présent arrêt peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF.