vd_omni · FO.2008.0011 · 2008-12-19 · fr

A.X.________, B.X.________ /Commission foncière rurale Section I, Y.________, Z.________ | Recevabilité du recours. La formulation restrictive de l'art. 83 al. 3 LDFR impose de ne pas étendre au-delà de ce qui a déjà été fait par le Tribunal fédéral le cercle des personnes habilitées à recourir. Les recourants qui n'ont participé à aucune procédure d'appel d'offres ni de vente aux enchères (assimilée à une offre publique) n'ont dès lors pas qualité pour agir même si c'est peut-être à tort qu'aucun appel d'offres n'a été lancé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2008 FO.2008.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19
décembre 2008
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Antoine Thélin, assesseur, et M. Antoine Rochat,
assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.X.________,
à ********,
2.
B.X.________,
à ********, représenté par A.X.________, à ********,
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
Tiers intéressés
1.
Y.________,
à 1******** (Lavaux),
2.
Z.________,
à 2********.
Objet
Droit foncier rural
Recours A.X.________ & B.X.________
c/ décision de la Commission foncière rurale Section I du 25 janvier 2008/17
avril 2008 (autorisant la vente du Domaine du château de A.________ et confirmant
l'application du droit foncier rural dans le cadre de cette vente)
Vu les faits suivants
A.
Le 16 janvier 2008, Y.________, vigneron,
domicilié à Saint-Saphorin, vendeur, et Z.________, se définissant comme
"
exploitant viticole et gérant
immobilier
"
, domicilié
à Chexbres, acheteur, ont présenté à la Commission foncière rurale (Section I;
ci-après: la commission) une requête d’autorisation de partage matériel d’une
entreprise agricole et d’acquisition d’une entreprise ou d’un immeuble agricole.
Cette requête concernait la totalité des immeubles du Domaine du Château de A.________
(ci-après: le domaine), situés sur les communes de 2********, 1********, 3********,
4******** et 5********.
B.
Dans sa séance du 25 janvier 2008, la Commission
foncière a décidé, sous réserve des droits de recours, d’autoriser
l’acquisition des parcelles concernées par le requérant acheteur.
C.
Le 2 avril 2008, A.X.________ et B.X.________,
vignerons, domiciliés à ********, ont adressé le courrier suivant à la commission
au sujet du domaine:
"
Nous avons été
interpellés par un article paru dans la presse concernant la vente du domaine
cité en marge.
Ayant approché plusieurs fois le
propriétaire pour lui signifier notre intérêt pour son domaine, nous sommes
surpris de ne pas avoir vu l’appel d’offre relatif à l’objet susmentionné.
Le nouveau propriétaire, Monsieur Z.________,
patron d’une société immobilière ainsi qu’actionnaire d’un commerce de vin,
n’est pas exploitant à titre personnel selon le droit en vigueur.
Notre intérêt pour ce domaine étant toujours
d’actualité, vous nous obligeriez de votre réponse afin de lever nos
interrogations
"
.
D.
Par courrier du 17 avril 2008, la commission a
communiqué à A.X.________ et B.X.________ que, dès lors qu’ils n’étaient ni
parties ni tiers intéressés dans le cadre de la vente du domaine, elle ne
pouvait que les informer qu’elle avait appliqué le droit foncier rural
conformément à la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR; RS 211.412.11).
E.
Le 29 avril 2008,
A.X.________
et B.X.________ (ci-après: les recourants)
,
ont
déposé un recours contre la décision
précitée auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal
cantonal, en concluant à l’annulation de la vente au motif que le nouveau propriétaire
n’était pas exploitant à titre personnel et que la procédure n’avait pas été
respectée.
Les recourants se sont acquittés en
temps utile de l’avance de frais requise.
F.
Dans sa réponse du 26 mai 2008, la commission
(ci-après aussi: l'autorité intimée) conclut à l’irrecevabilité,
subsidiairement au rejet du recours. Son courrier du 17 avril 2008 ne saurait selon
elle être assimilé à une décision. Au demeurant, les recourants ne
disposeraient pas de la qualité pour agir, n’étant ni parties ni tiers
intéressés au sens de l’art. 83 al. 3 LDFR. Sur le fond, l’autorité
intimée soutient que l’acquéreur est exploitant au sens de l’art. 9 LDFR.
G.
Dans leurs déterminations du 24 juin 2008, les
recourants exposent que le dossier aurait dû faire l’objet d’une procédure
conforme à l’art. 64 let. f LDFR. Ils contestent la qualité
d’exploitant à titre personnel de Z.________ et demandent à pouvoir consulter
les dossiers qui traitent de la qualité d’exploitant à titre personnel du
prénommé.
H.
Le 3 juillet 2008, les recourants ont été
invités par le juge instructeur à se déterminer sur la question de la
recevabilité du recours. Par courrier du 14 juillet 2008, les recourants se
sont référés à une jurisprudence fédérale récente en vertu de laquelle la
qualité pour recourir devait leur être reconnue.
I.
Le 18 juillet 2008, l’autorité intimée a produit
le rapport d’expertise analysant la qualité d’exploitant à titre personnel de Z.________.
Ce rapport a été établi à l’intention de la commission le 19 décembre 2007 par
EstimaPro Sàrl (service d’expertise de Prométerre). Le 5 août 2008, les
recourants se sont déclarés surpris des conclusions de l’expertise, lesquelles
sont à leur avis manifestement contraire à l’art. 9 LDFR.
J.
Sur requête du juge instructeur, les recourants
ont produit le 19 septembre 2008 une copie de l’article par lequel ils avaient
appris la vente du domaine, soit un article paru dans le journal
"
24 heures
"
du 29 mars 2008.
K.
Le Tribunal a statué à huis clos.
L.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La CDAP est compétente pour statuer sur le
présent recours en vertu de l’art. 4 al. 1 de la loi sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36) en relation avec
les art. 9 et 13 de la loi d'application de la loi fédérale du
4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LVLDFR; RSV 911.11).
2.
Il convient tout d’abord d’examiner si la
condition de la qualité pour recourir est remplie.
a) La LDFR a pour but d’encourager
la propriété foncière rurale, de renforcer la position de l’exploitant à titre
personnel en cas d’acquisition d’entreprises et d’immeubles agricoles et de
lutter contre les prix surfaits des terrains agricoles (art. 1 al. 1 LDFR). A
cet effet, elle contient notamment des dispositions sur l’acquisition des
terrains appropriés à un usage agricole ou horticole en soumettant la
transaction au régime de l’autorisation (art. 61 al. 1 LDFR), celle-ci n’étant
accordée que si les motifs de refus prévus par la loi ne sont pas réalisés
(art. 61 al. 2 LDFR). A teneur de l'art. 63 al. 1 LDFR, l'autorisation
d'acquérir une entreprise ou un immeuble agricole est refusée lorsque
l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a), lorsque le prix
convenu est surfait (let. b) ou lorsque l’immeuble à acquérir est situé en
dehors du rayon d’exploitation de l’entreprise de l’acquéreur, usuel dans la
localité (let. d). L'art. 64 LDFR prévoit cependant un régime d'exception
permettant d'octroyer l'autorisation bien que l'acquéreur ne soit pas
personnellement exploitant. Tel est notamment le cas lorsque "
malgré
une offre publique à un prix qui ne soit pas surfait (art. 66), aucune demande
n'a été faite par un exploitant à titre personnel
" (art. 64 al. 1 let.
f LDFR).
b) Aux termes de l'art. 83
al. 3 LDFR, les parties contractantes peuvent interjeter un recours devant
l'autorité cantonale de recours (art. 88 LDFR) contre le refus
d'autorisation, l'autorité cantonale de surveillance, le fermier et les
titulaires du droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à
l'attribution, contre l'octroi de l'autorisation.
Selon la jurisprudence,
l'art. 83 al. 3 LDFR ne contient pas, malgré sa formulation
restrictive, une énumération exhaustive des personnes ayant qualité pour
recourir contre l'octroi de l'autorisation. Certes, le législateur voulait
avant tout assurer un droit de recours au fermier ainsi qu'aux titulaires du
droit d'emption, du droit de préemption ou du droit à l'attribution en les
mentionnant expressément (ATF 126 III 274 consid. 1c p. 276; cf. aussi
pour l’analyse historique de la disposition FO.1998.0011 du 30 octobre 1998
consid. 1).
Comme les décisions prises en
application de la LDFR visent à produire des effets formateurs sur des rapports
de droit privé, elles ne doivent ainsi pas pouvoir être attaquées par un tiers
quelconque (cf.
ATF 129 III 583
consid. 3.1 p. 586); les voisins, les organisations de protection de la nature
et de l'environnement, ainsi que les organisations professionnelles comme les associations
paysannes ne sont donc pas habilitées à recourir (cf.
ATF 126 III 274
consid. 1c p. 276).
Le Tribunal fédéral a souligné à
cet égard dans un arrêt du 17 novembre 2005, en la cause 5A.21/2005,
qu’il y avait lieu de garder à l'esprit que la LDFR avait institué
une autorité cantonale de surveillance qui avait qualité pour recourir contre
la décision d'octroi d'une autorisation (art. 83 al. 3 et 90 al. 1 let. b LDFR)
et donc pour tâche de veiller au respect des dispositions légales en matière
d'octroi d'autorisation.
Certes, l
e fait que les normes dont la violation est invoquée visent la
protection d'intérêts publics ne serait à lui seul pas un motif de refus de
l'intérêt digne de protection. Mais encore faudrait-il que le propriétaire
poursuivi subisse un préjudice direct, que l'annulation de la décision
permettrait de réparer. Ainsi, on ne peut pas considérer qu’un agriculteur
serait personnellement lésé par le seul fait que l'immeuble aurait été acquis
par une personne dont les préoccupations sont éloignées de l'agriculture. En
effet, l'intérêt professionnel de l'ensemble des agriculteurs n'a pas été jugé
suffisant par le législateur, qui n'a pas voulu ouvrir une voie de recours aux
organisations paysannes; dans le système de la LDFR, c'est aux autorités
cantonales de surveillance qu'échoit la défense de l'intérêt public au maintien
de la propriété rurale foncière (ATF du
17 novembre
2005 précité
consid. 4.3.1).
La jurisprudence a
également dénié la qualité pour recourir à des recourants – qui n’étaient pas
des exploitants agricoles – désireux d’acquérir un terrain agricole, l’un (un
voisin) pour agrandir et préserver son bien-fonds, l’autre (une commune) pour
réaliser des équipements publics. Ces recourants avaient recouru contre
l’autorisation d’acquérir délivrée à un agriculteur qui s’était présenté lors d’une
procédure de l’offre publique d’achat prescrite par l’art. 64 al. 1
let. f LDFR
. Le tribunal a considéré que quelque
respectables qu’ils s’avérassent sur le terrain des faits, ces éléments étaient
insuffisants pour démontrer que les recourants étaient au bénéfice d’un intérêt
particulier au regard de l’art. 83 al. 3 LDFR. De même, les critiques
qu’ils avançaient au sujet de la prétendue absence de qualité d’exploitant agricole
de l’acquéreur étaient insuffisantes pour leur fournir la qualité pour agir
(arrêt du Tribunal administratif genevois du 19 février 2008 en la cause
ATA/69/2008, arrêt confirmé par ATF 5A_228/2008 du 9 juin 2008). Dans cette
dernière affaire, le tribunal
a précisé que s
i l'on peut reconnaître un droit
à recourir
, sous l'angle de l'intérêt digne de protection, à l'exploitant à
titre personnel, dont le renforcement de la position constitue l'un des buts
essentiels de la loi, il n'en va pas de même de l'acquéreur potentiel non
exploitant
(ce qui était le cas dans ladite affaire)
, dont les intérêts ne sont pas spécifiquement protégés par la LDFR.
Dans le cadre restrictif évoqué
ci-dessus, la jurisprudence a cependant déjà eu l’occasion de reconnaître la qualité
pour recourir à des personnes non énumérées à l'art. 83 al. 3 LDFR. Elle
a ainsi admis que l'exploitant à titre personnel
– qui
n'a certes pas un droit à l'acquisition de l'entreprise ou de l'immeuble
agricole (Bandli/Stalder, Le droit foncier rural, Brugg 1998, n. 37 ad art. 64
LDFR), mais pourrait acquérir si le propriétaire persistait dans son intention
de vendre –
qui a fait une offre à la suite de l'appel
d'offres public
publié en application de l'art. 64
al. 1 let. f LDFR avait qualité pour recourir selon
l'art. 83 al. 3 LDFR
(arrêt
5A.35/2006 du 5 juin 2007 consid. 2.2.2 non publié aux ATF 133 III 562; arrêt
5A.3/2006 du 28 avril 2006 consid. 3.1 non publié aux
ATF 132 III 658
).
Les tribunaux ont également considéré que le participant à une vente aux
enchères (assimilée à une offre publique) qui se prétend exploitant à titre
personnel doit se voir reconnaître la qualité pour recourir (arrêts du Tribunal
cantonal FO.2008.0002 du 28 août 2008 consid. 1 et FO.2008.0007 du
30 juin 2008 consid. 1).
d) En l’espèce, le cas des
recourants se distingue des affaires déjà tranchées étant donné que ces
derniers n’ont participé à aucune procédure d’appel d’offres ni de
vente aux enchères (assimilée à une offre publique). Ils estiment
avoir néanmoins qualité pour agir dans la mesure où ce serait à tort
qu’aucun appel d’offres n’aurait été lancé, puisque l’acquéreur (Z.________)
ne devrait pas, selon eux, se voir reconnaître
la
qualité d’exploitant agricole
.
Dans la mesure où le Tribunal fédéral
a admis que l'exploitant à titre personnel qui a fait
une offre à la suite de l'appel d'offres public
publié
en application de l'art. 64 al. 1 let. f LDFR avait qualité pour
recourir au sens de
l'art. 83 al. 3 LDFR, on
pourrait légitimement se demander s’il faut admettre que l'exploitant à titre
personnel qui aurait eu la volonté de faire une offre à la suite de l'appel
d'offres public, mais qui n’a pas pu faire une telle offre car aucun appel
d’offres n’a été lancé, doit également être considéré comme ayant qualité
pour recourir au sens de
l'art. 83
al. 3 LDFR. Il faut néanmoins répondre par la négative à la question. En
effet, la formulation restrictive de l'art. 83 al. 3 LDFR impose de
ne pas étendre au-delà de ce qui a déjà été fait par le Tribunal fédéral le
cercle des personnes habilitées à recourir.
Cette
interprétation limitative se justifie par la nécessité de préserver la sécurité
du droit (cf. ATF 129 III 583 précité), l’octroi de l’autorisation ayant eu
pour effet l’exécution de la vente, le paiement du prix au vendeur et
l’inscription de l’acheteur comme propriétaire au registre foncier. Dans la
mesure où le Département de l’économie,
autorité
cantonale de surveillance chargée de la défense de l'intérêt public au maintien
de la propriété rurale foncière, a autorisé la vente litigieuse sans imposer le
recours à la procédure
extraordinaire d’offre publique,
les recourants ne peuvent pas remettre en cause cette vente et exiger qu’un
appel d’offres soit organisé.
3.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être déclaré irrecevable. Les recourants, qui succombent, sont tenus de
supporter les frais de la présente procédure (art. 55 LJPA), qui seront réduits
pour tenir compte du fait que seule la question de la recevabilité a été
examinée par le tribunal.
Conformément à l’art. 88
al. 2 LDFR, les décisions prises par une autorité cantonale de dernière
instance sont communiquées au Département fédéral de justice et police. Le
présent arrêt sera ainsi communiqué au département précité, soit à l’Office
fédéral de la justice, conformément à l’art. 5 de l’ordonnance du Conseil
fédéral sur le droit foncier rural du 4 octobre 1993 (ODFR; RS 211.412.110). De
même, en application de l’art. 13 al. 3 LVLDFR, le présent arrêt sera
également communiqué
au conservateur du registre
foncier et à l'autorité cantonale de surveillance, soit actuellement le
Département de l’économie (art. 8 LVLDFR).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge des recourants solidairement entre eux.
Lausanne, le 19 décembre 2008
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.