vd_omni · GE.2005.0153 · 2005-11-11 · fr

Société de l'abattoir de Savigny p.a. Roger Cordey/Département de l'économie Secrétariat général | Le Service vétérinaire avait autorisé le maintien de l'exploitation d'un abattoir ne répondant pas aux normes fédérales, sous réserve que des travaux soient effectués. Cette condition n'étant pas remplie, le Service vétérinaire était en droit de révoquer l'autorisation d'exploiter.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2005 GE.2005.0153

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 11 novembre 2005
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Patrice Girardet
et Antoine Rochat, assesseurs
recourante
Société de l'abattoir de Savigny p.a.
Roger Cordey,
à Forel (Lavaux),
autorité intimée
Département de l'économie
Secrétariat général,
Section juridique,
représenté par Service vétérinaire, à Lausanne,
Objet
Abattoir ;
autorisation d’exploiter; retrait de l’autorisation
Recours Société de l'abattoir de Savigny c/ décision du
Département de l'économie, Service vétérinaire, du 24 août 2005 (retrait de
l'autorisation d'exploiter No VD-052)
Vu les faits suivants
A.
Les animaux ne doivent être abattus que dans les abattoirs
autorisés (art. 16 al. 1 de la loi fédérale sur les denrées alimentaires, du 9
octobre 1992 - LDAI; RS 817.0). L’ordonnance sur l’hygiène des viandes, du 1
er
mars 1995 (OHyV ; RS 817.190), fixe les exigences applicables aux
abattoirs. Elle distingue à cet égard les grands et les petits établissements,
les premiers étant ceux dont l’infrastructure et les installations sont prévues
par un grand nombre d’abattages quotidiens, occupant en règle générale
plusieurs postes de travail (art. 4 ch. 5 OHyV), alors que les seconds sont
prévus pour un petit nombre d’abattages par jour et requièrent peu de personnel
(art. 4 ch. 4 OHyV).
B.
La société de l’abattoir de Savigny (ci-après : la
Société) exploite, en commun avec les sociétés de la Claie-aux-Moines, des
Cornes-de-Cerf, de Mollie-Margot, du Martinet et de Marin, ainsi que du Pigeon,
l’abattoir de Savigny. Celui-ci est aménagé dans les locaux du Garage de
Savigny G. Nicolas S.A. qui loue à la Société un espace fermé, attenant de la
station de lavage des voitures.
Le 19 mai 1998, le Service vétérinaire cantonal a
constaté que l’abattoir de Savigny ne répondait pas aux exigences fédérales en
matière d’hygiène, s’agissant notamment des dispositifs de nettoyage des mains
et de désinfection des outils; des coins et lignes de jonction des murs et des
sols; de la grille des égouts; du nettoyage et de la désinfection des surfaces;
de la séparation nette du garage et de l’abattoir.
Il a refusé d’octroyer une autorisation d’exploiter, en l’état, et ordonné la
fermeture de l’abattoir le 1
er
juillet suivant. Le 12 juin 1998, les
exploitants se sont engagés à effectuer les travaux nécessaires, selon un plan
échelonné sur six ans. Le 23 décembre 1998, le Service vétérinaire a indiqué
que l’abattoir ne ferait plus partie des établissements autorisés, mais serait
considéré comme un lieu d’abattage à usage privé. Après que les exploitants se
sont engagés, le 2 février 1999, à faire exécuter les travaux nécessaires dans
les trois mois, le Service vétérinaire a, le 26 juin 1999, accordé à la Société
l’autorisation d’exploiter l’abattoir de Savigny, comme petit établissement au
sens de l’art. 4 ch. 4 OHyV, et cela jusqu’au 1
er
juillet 2008. Il a
fait dépendre l’autorisation notamment du respect des exigences en matière de
construction et d’exploitation. La décision précisait que l’autorisation
pouvait être retirée en tout temps si les défauts constatés n’avaient pas été
éliminés dans les délais fixés (ch. 1.3.4).
Le 29 septembre 2003, le Service vétérinaire a
procédé à une inspection des lieux, en présence de deux représentants des
exploitants de l’abattoir. Il ressort du procès-verbal de cette visite que des
travaux sont nécessaires, s’agissant de l’aménagement des locaux, de
l’éclairage, de la ventilation, de la réfrigération, de l’hygiène, des
installations et de l’évacuation des déchets.
Le 29 juin 2004, le Service vétérinaire a communiqué
à la Société la liste des travaux à effectuer. Il a souligné que les deux
problèmes principaux de l’abattoir – soit  l’exiguïté des locaux et la présence
d’un garage dans le même bâtiment - rendaient difficile la mise en conformité
de l’installation avec les exigences des art. 5 et 6 OHyV. Le Service
vétérinaire a imparti à la Société un délai au 12 juillet 2004 pour présenter
un projet d’exécution des travaux indispensables pour remédier à cette
situation. Il a réservé la possibilité que l’autorisation d’exploiter soit
retirée dès le 30 juin 2005.
Le 15 février 2005, le Vétérinaire cantonal a visité
les lieux, à la demande de la Société, en présence de représentants de
celle-ci. Dans un courrier du 23 février 2005, le Vétérinaire cantonal a
récapitulé les faits, rappelé les prescriptions applicables et signifié que le
maintien de l’autorisation d’exploiter était subordonné au respect des
conditions fixées le 29 juin 2004. En particulier, les activités de l’abattoir
et du garage devaient être strictement séparées.
Le 4 mai 2005, la Société et Gérard Nicolas, ayant
droit du Garage de Savigny G. Nicolas S.A., ont transmis au Service vétérinaire
un devis correspondant à une liste de travaux à effectuer.
Le 8 juin 2005, le Service vétérinaire a considéré
ce document insuffisant pour satisfaire aux conditions posées le 29 juin 2004,
notamment pour ce qui concernait la séparation des activités de l’abattoir et
du garage.
Le 8 août 2005, le Service vétérinaire, constatant
que le délai du 30 juin 2005 avait expiré sans réponse, a imparti à la Société
un nouveau délai au 22 août 2005 pour se déterminer.
Le 16 août 2005, la Société a sollicité une entrevue
avec le Vétérinaire cantonal pour lui présenter les mesures qu’elle envisageait
de prendre. Elle a joint un dossier à cet effet.
Le 24 août 2005, le Vétérinaire cantonal a ordonné
l’arrêt de l’exploitation de l’abattoir, avec effet immédiat et pour une durée
indéterminée (ch. 1 du dispositif). Il a invité la Société à se déterminer sur
le sort de l’abattoir dans un délai expirant le 31 août 2005 (ch. 2), le cas
échéant à présenter une demande d’approbation des travaux nécessaires (ch.
3) ; une nouvelle autorisation d’exploiter ne pourrait être accordée
qu’après la vérification des conditions d’octroi (ch. 4) ; pour le cas où
la Société renoncerait aux travaux requis, l’abattoir devait être démantelé
dans un délai expirant le 30 septembre 2005 (ch. 5).  Le Vétérinaire cantonal a
considéré, en bref, que la Société n’avait pas obtempéré aux multiples
injonctions reçues et que la situation illégale dont elle bénéficiait ne
pouvait être maintenue plus longtemps, à peine de créer une inégalité de
traitement.
Le 31 août 2005, la Société s’est adressée au Vétérinaire
cantonal pour lui faire part de sa déception. Elle l’a prié de reconsidérer sa
décision, à défaut, de transmettre son courrier comme recours au Tribunal
administratif. Elle a réitéré son intention de tout mettre en œuvre pour rendre
l’abattoir conforme aux normes; c’était d’ailleurs là le sens de son courrier
du 16 août 2005. Elle a demandé que l’autorisation d’exploiter soit maintenue
et la décision du 24 août 2005 rapportée. Elle a requis l’effet suspensif.
Le 2 septembre 2005, le Vétérinaire cantonal a
transmis l’écriture du 31 août 2005 au Tribunal administratif, comme objet de
sa compétence. Il a proposé le rejet de la demande d’effet suspensif, lequel a
été accordé à titre provisoire le 6 septembre 2005.
Le 14 septembre 2005, le Juge instructeur a confirmé
l’octroi de l’effet suspensif.
La Société s’est déterminée le 29 septembre 2005.
Elle a souhaité que le Service vétérinaire lui donne la garantie que
l’exploitation de l’abattoir puisse se poursuivre. Elle s’est déclarée prête à
réaliser les travaux nécessaires, dans un délai expirant à fin avril 2006.
Le Vétérinaire cantonal ne s’est pas déterminé dans
le délai qui lui avait été imparti à cet effet.
Considérant en droit
1.
Le Service vétérinaire a, le 26 juin 1999, autorisé la
recourante à exploiter  l’abattoir de Savigny, jusqu’au 1
er
juillet
2008. Cette autorisation était subordonnée à diverses charges et conditions,
portant notamment sur les travaux à entreprendre pour assurer la conformité de
l’installation et de l’exploitation aux dispositions légales. A cet égard, la
décision du 24 août 2005, portant sur l’arrêt immédiat de l’exploitation de
l’abattoir (ch. 1 du dispositif) équivaut à une révocation de l’autorisation du
26 juin 1999, en tant que celle-ci produisait ses effets jusqu’au 1
er
juillet 2008.
a) Il découle du caractère impératif du droit public
et de la nature même des intérêts publics qu’un acte administratif, qui ne
concorde pas avec le droit édicté, soit modifié. Il incombe à l’autorité de
mettre en balance d’une part l’intérêt qui s’attache à une application correcte
du droit objectif, d’autre part les exigences de la sécurité du droit, qui veut
qu’un acte constatant ou créant une situation juridique ne soit pas remis en
cause. L’intérêt lié à la protection de la sécurité du droit l’emporte en
principe lorsque la décision contestée a créé un droit subjectif au profit de
son destinataire, que celui-ci a fait usage d’une autorisation qui lui a été
délivrée, ou encore lorsque la décision est intervenue au terme d’une procédure
dans le cadre de laquelle tous les intérêts en présence ont fait l’objet d’un
examen approfondi. Cette règle n’est cependant pas absolue; la révocation peut
être ordonnée même dans l’un de ces trois cas de figure, lorsqu’elle est
commandée par un intérêt public particulièrement important, en cas de
survenance de faits nouveaux ou de changement de législation, ou encore
lorsqu’il existe un motif de révision (ATF 127 II 306 consid. 7a p.
313/314 ; 121 II 273 consid. 1a/aa p. 276 ; 119 Ia
305 consid. 4c p. 310, et les références citées; le Tribunal administratif a
fait siens ces principes développés dans la jurisprudence fédérale, cf. en
dernier lieu l’arrêt AC.1999.0027 du 30 septembre 2005, consid. 4c).
b) Les abattoirs doivent être construits et
installés de manière à ce que les activités propres soient systématiquement
séparées des sales, afin de prévenir le risque de souillure des carcasses et
abats (art. 5 al. 1 OHyV). Les abattoirs ne doivent pas être construits à
proximité de sources d’émissions dont les influences peuvent être dommageables
aux carcasses et abats (art. 6 OHyV). L’abattoir de Savigny ne répond pas à ces
exigences, du fait qu’il est installé dans les locaux d’un garage, à proximité
immédiate de la station de lavage et des véhicules qui encombrent l’esplanade.
A cela s’ajoute que, selon le rapport établi le 29 juin 2004,  les locaux mêmes
de l’abattoir présentent de nombreux défauts, du point de vue de l’hygiène et
de la salubrité. La recourante ne le conteste pas, au demeurant.
Depuis 1998, le Service vétérinaire a multiplié les
démarches à l’égard de la recourante, pour amener celle-ci à remédier aux
défauts constatés. Les agents du Service vétérinaire et le Vétérinaire cantonal
lui-même se sont rendus plusieurs fois sur les lieux, afin d’examiner avec les
représentants de la recourante les travaux qu’il convenait d’entreprendre pour
rétablir une situation conforme au droit. Ces efforts louables ont été
consentis en vain. On peut d’ailleurs se demander si le Service vétérinaire,
plutôt que d’accorder une autorisation assortie de réserves et de conditions,
le 26 juin 1999, n’aurait pas dû refuser purement et simplement à la recourante
l’autorisation d’exploiter l’abattoir à cette époque déjà.
Au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée,
on ne se trouve pas dans le cas où la recourante pourrait se prévaloir d’un
droit subjectif (acquis). Le sort de l’autorisation d’exploiter un abattoir,
comme autorisation de police, dépend du respect des conditions nécessaires à la
préservation des biens juridiques en jeu – en l’occurrence l’hygiène et la
salubrité publiques, ainsi que la protection des consommateurs. Or, cette
exigence n’a jamais été remplie en l’espèce. L’intérêt public, lié à une
correcte application des prescriptions de l’OHyV, imposait au Service
vétérinaire d’intervenir. C’est ce qu’il a fait. Constatant que les conditions
posées par l’autorisation du 26 juin 1999 n’étaient pas respectées, il est
intervenu à plusieurs reprises. Il a entendu les représentants de la
recourante, les a invités à lui soumettre des projets de rénovation, leur a
accordé des délais, les a avertis de la possibilité du retrait de
l’autorisation d’exploiter. Il a ainsi agi avec mesure et retenue, avant de
devoir se rendre à l’évidence que la recourante ne manifestait pas
l’empressement nécessaire à la sauvegarde de l’intérêt public compromis par le
maintien de l’exploitation de l’abattoir. Sur le vu du dossier, on peut même se
demander si la recourante n’a pas délibérément rechigner à s’exécuter, soit parce
qu’elle n’envisageait pas sérieusement de faire les investissements
nécessaires, soit parce qu’elle spéculait sur le fait qu’à la longue,
l’administration finirait par se lasser.  Quoi qu’il en soit, la recourante
n’est pas en mesure de prétendre que l’exploitation de l’abattoir pourrait se
poursuivre jusqu’au terme fixé par la décision du 26 juin 1999, ni que les
travaux indispensables pour rendre l’installation conforme aux exigences
légales auraient d’ores et déjà été effectués, voire même qu’ils seraient en
passe de l’être. Eu égard aux intérêts publics en jeu et à la passivité de la
recourante, le Vétérinaire cantonal était en droit d’intervenir pour mettre fin
à l’utilisation de l’abattoir, et révoquer l’autorisation du 26 juin 1999. Il
aurait violé les obligations que la loi lui impose s’il n’avait pas agi de la
sorte et continué à tolérer un tel état de fait.
c) La recourante s’est engagée à se soumettre aux
conditions du Service vétérinaire et à exécuter les travaux exigés. Elle a
toutefois fait dépendre cet engagement de la garantie que l’autorisation lui
soit octroyée, d’une part, et demandé un délai supplémentaire à avril 2006 pour
s’exécuter, d’autre part.
Sur le premier point, la recourante fait une
confusion. L’autorisation d’exploiter l’abattoir, comme autorisation de police,
ne peut être délivrée qu’après que les conditions légales sont remplies. Il
incombe au requérant de démontrer que tel est le cas. L’administration ne peut
accorder une autorisation en quelque sorte par avance. Tout au plus peut-elle
indiquer au requérant que si les conditions légales sont remplies et que la loi
ne lui concède à cet égard aucune marge d’appréciation ou pouvoir
discrétionnaire, elle lui accordera l’autorisation. Pour ce qui concerne la
recourante, une fois les exigences de l’OHyV remplies, l’octroi d’une nouvelle
autorisation d’exploiter pourrait entrer en ligne de compte. La décision
attaquée considère expressément cette possibilité (ch. 4 du dispositif). Il n’y
a rien à y ajouter. Cela présuppose toutefois que les travaux soient exécutés
avant la demande d’autorisation, de manière à ce que le Service vétérinaire
puisse vérifier qu’ils ont été effectués correctement et complètement. Si la
recourante n’entend pas réaliser les rénovations nécessaires, il lui faudra
envisager la fermeture définitive de l’abattoir et son démantèlement (ch. 5 du
dispositif de la décision attaquée).
S’agissant du second point, il convient de
considérer que le Service vétérinaire a accordé plusieurs délais à la
recourante pour se plier à ses injonctions, sans succès. La recourante a ainsi
bénéficié d’une situation illégale depuis plus de sept ans. La patience a ses
limites et sous l’angle de la proportionnalité, la mesure contestée
échappe à la critique. Il ne peut être question, dans ces conditions, de
favoriser des atermoiements  supplémentaires.
2.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée
confirmée dans tous les points de son dispositif, sous la réserve toutefois que
le délai pour le démantèlement éventuel de l’abattoir, fixé initialement au 30
septembre 2005, sera prolongé d’un mois à compter de la notification du présent
arrêt. Les frais sont mis à la charge de la recourante. Il n’y a pas lieu
d’allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée.
II.
Le délai fixé pour l’éventuel démantèlement de l’abattoir,
selon le ch. 5 du dispositif de la décision attaquée, est prolongé d’un mois à
compter de la notification du présent arrêt.
III.
Un émolument de 1500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de la recourante.
Lausanne, le
11 novembre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours
dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)