vd_omni · AC.2018.0035 · 2018-12-04 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Conseil communal de Crans-près-Céligny | Recours d'une propriétaire de parcelles riveraines du lac Léman et exploitante d'un port privé et d'un chantier naval contre la modification du PGA communal. La mesure d'aménagement instaurant sur le territoire communal un espace réservé aux étendues d'eau permet d'assurer les objectifs impératifs de protection découlant de la législation sur les eaux. La collocation d'une partie des parcelles de la recourante en zone naturelle protégée liée aux étendues d'eau, sur une largeur de 5 m depuis la rive permet d'assurer ces objectifs en tenant compte de la configuration des bâtiments existants. Les activités liées au lac menées par la recourante ne seront en sus pas mises en péril, les constructions existantes à moins de 5 m du lac étant conformes à la zone. Cas échéant, les nouvelles installations que pourraient nécessiter le port ou le chantier naval pourront être mises au bénéfice d'une autorisation spéciale. Enfin, sous l'angle de la proportionnalité, il n'existe pas d'autre moyen moins incisif, en termes de restriction des possibilités de bâtir, que la mesure litigieuse. Constat que les restrictions aux possibilités de bâtir imposées à la recourante sont compatibles avec la garantie de la propriété. La nouvelle disposition réglementaire prévoyant d'exclure les activités tertiaires dans la nouvelle zone mixte A (qui inclura les parcelles de l'intéressée) repose par ailleurs sur des motifs objectifs: l'artisanat lacustre risquerait sinon de progressivement disparaître de ce secteur riverain convoité. Sous l'angle de la garantie de la propriété, la recourante pourra maintenir des activités artisanales et de l'habitation sur ses parcelles. Pour le reste, la recourante ne démontre pas en quoi les nouvelles dispositions réglementaires relatives au CUS, à l'ordre des constructions et aux toitures, ainsi que l'introduction d'un DS III pour la nouvelle zone mixte A compromettraient la pérennité du port, l'exploitation du chantier naval ou son développement. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.2018 AC.2018.0035

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 décembre 2018
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Renée-Laure Hitz,
assesseur, et M. Jean-Marie Marlétaz, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourante
A.________,
à ******** représentée
par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
2.
Conseil communal de
Crans-près-Céligny,
représenté par Me Benoît
BOVAY, avocat à Lausanne,
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction
générale de l'environnement (DGE-DIRNA)
, à Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de
Crans-près-Céligny du 26 juin 2017 et décision du Département du territoire
et de l’environnement (DTE) du 14 décembre 2017 (nouveau plan général
d'affectation de la Commune de Crans-près-Céligny)
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Crans-près-Céligny est régi par un plan
des zones et par un règlement communal sur les constructions et l'aménagement
du territoire (ci-après: RC), approuvés par le Conseil d'Etat respectivement
les 14 avril 1982 et
12 mai 1989 et actuellement en vigueur. Des plans d'affectation spéciaux ont
été adoptés ultérieurement pour certains secteurs.
B.
A.________ est une société anonyme dont le but est l’exploitation du
Port******** et du chantier naval y rattaché, tous deux situés à
Crans-près-Céligny.
Cette société est propriétaire des parcelles n
os
461, 462 et 463 de la Commune de Crans-près-Céligny sises dans la zone mixte au
sens de l’art. 3.3 RC. Ces trois biens-fonds, d’une surface de respectivement
838 m
2
, 508 m
2
et 1'081 m
2
, sont bordés à
l’ouest par la route Suisse (RC 1b) et à l’est par le lac Léman. La parcelle n°
461 comprend un hangar (491 m
2
) servant à l’entreposage de bateaux, ainsi
qu'un bâtiment industriel (19 m
2
); la parcelle n° 462 supporte un
bâtiment industriel abritant un chantier naval, ainsi qu'un logement (259 m
2
).
Le port attenant (port ********) est un port privé comprenant environ 70 places
d’amarrage.
Le 5 décembre 1969, le Conseil d’Etat a délivré à B.________
un acte de concession pour usage d’eau en vue de la réalisation d’un port
privé, dont le périmètre longe au sol notamment les parcelles n
os
461
et 462. L’acte de concession a été transféré à la société A.________ le 30
novembre 2010. La durée de la concession a été renouvelée pour une période de
trente ans le 28 octobre 1993, soit jusqu’au
31 décembre 2029.
C.
En juin 2011, A.________ a soumis à la Municipalité de
Crans-près-Céligny (ci-après: la municipalité) un projet de construction d'un
nouveau bâtiment avec bureaux et logements de service, ainsi qu'un atelier sur
le port, après démolition de plusieurs constructions existantes, notamment un
bâtiment du chantier naval; il était en outre prévu de transformer le hangar en
espace de bureaux.
La Commission des rives du lac a émis un préavis
négatif concernant ce projet, considérant qu'il n'était pas conforme, d'une
part, à la zone mixte au sens du règlement communal (destinée aux activités
secondaires et à l’habitation des artisans), d'autre part aux objectifs du plan
directeur des rives vaudoises du lac Léman consistant à maintenir sur tout le
pourtour du lac une faible densité des constructions et à orienter le
développement de l'aménagement des rives dans le respect de l'histoire de leur
occupation en tenant compte des activités et aménagements caractéristiques; dite
commission soulignait sur ce dernier point que le projet entraînait la
disparition des activités de chantier naval et leur remplacement par des
activités en majorité tertiaire.
Le 17 octobre 2011, la municipalité a refusé de
délivrer le permis de construire, au motif notamment que le projet n'était pas
conforme à la zone mixte. Par arrêt du 5 septembre 2012 (AC.2011.0290), la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté le
recours formé par A.________ contre cette décision. Après avoir déféré cet
arrêt au Tribunal fédéral, cette société a finalement retiré son recours.
D.
En mai 2007, la Municipalité de Crans-près-Céligny a engagé la révision du
plan des zones (plan général d'affectation, PGA), du règlement communal (RPGA)
et des plans fixant les limites de construction. Le projet a été soumis à
l'examen préalable prévu par l'art. 37 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) en janvier
2009 avec un rapport d'examen préalable du Service du développement territorial
(SDT) établi en juillet 2009. Par la suite, le projet a subi plusieurs
modifications, notamment pour le rendre conforme au Plan directeur cantonal
(PDCn), et il a été soumis à un examen préalable complémentaire de mars 2015 à
février 2016. Le 6 octobre 2016, procédant à un ultime contrôle, le SDT a
indiqué que le projet pouvait être soumis à l'enquête publique.
Le projet de PGA prévoit notamment de subdiviser la
"zone mixte (artisanat-habitation) en deux zones, renommées "zone
mixte A (artisanat-habitation)" et "zone mixte B (artisanat-habitation)",
toutes deux destinées à l'habitat et à des activités artisanales moyennement
gênantes au sens de l'art. 43
de l'ordonnance
du
15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41)
; il
est à cet égard envisagé de classer les parcelles n
os
461, 462 et
463 en zone mixte A. Le coefficient d'utilisation du sol (CUS) actuel de 0,30
pour la zone mixte serait maintenu s'agissant des zones mixtes A et B pour
autant qu'il s'agisse de logement; en cas de mixité, le CUS est augmenté à 0,50
pour la zone mixte A et à 0,60 pour la zone mixte B. Un indice de masse (m
3
/m
2
)
de 1.50 est prévu pour les activités dans les zones mixtes A et B. Il est enfin
question d'attribuer un degré de sensibilité au bruit aux diverses zones du
territoire communal qui n'en étaient pas dotées; pour les zones mixtes A et B
(où sont admises des entreprises moyennement gênantes), le projet prévoit
l'attribution d'un degré de sensibilité III. La création d'une zone naturelle
protégée liée aux étendues d'eau au sens de l'art. 41b de l'ordonnance sur la
protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux; RS 814.201) est prévue; selon la
nouvelle réglementation, la partie Est des parcelles n° 461 et 462 se voit
colloquée dans ladite zone sur une largeur de 5 m.
Les projets de PGA et de RPGA ont fait l'objet d'un
rapport au sens de l'art. 47
de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
(ci-après: rapport 47 OAT). Daté du 26 juin 2017, ce rapport mentionne en
particulier ce qui suit (pp 7, 10, 12 et 22):
"
4. JUSTIFICATION
4.1 Un projet ancré au niveau communal et régional
(…)
En matière de
patrimoine
naturel et construit
, les espaces présentant un intérêt biologique, tels
les rives du lac, les berges et les embouchures des cours d'eau seront mieux
protégés des activités humaines et resteront à l'écart de la fréquentation du
public (…).
(…)
4.3 Modification du PGA
4.3.1 Modifications de zones
existantes
(…)
Division de la zone
d'habitation de faible densité et de la zone mixte
En référence à la mesure A1 «Maintenir,
sur tout le pourtour du lac, une faible densité des constructions» du Plan
direction cantonal des rives vaudoises du Lac Léman, la Commission des Rives du
Lac (CRL) a préavisé en défaveur d'une densification le long des rives du lac
(voir chapitre 6.1.3). La zone d'habitation de faible densité et la zone mixte
ont ainsi été subdivisées en deux parties distinctes afin de prendre en compte
les spécificités des terrains situés sur les rives du Léman. Les zones sont
modifiées de la manière suivante:
(…)
Zone mixte:
La zone mixte a été divisée en
deux zones A et B possédant des règles différentes afin de ne pas augmenter la pression
humaine et immobilière sur les parcelles proches des rives. Cette mesure répond
donc aux demandes de la CRL.
La dénomination de la zone a
également été spécifiée avec la mention, entre parenthèses, que celle-ci reste
destinée à du logement et à des activités artisanales. Ce libellé vise à exclure
des activités tertiaires.
(…)
Zone naturelle protégée liée
aux étendues d'eau
Conformément à l'OEaux, une zone
inconstructible réservée aux étendues d'eau d'une largeur de 15 m est délimitée
depuis la rive du Lac Léman. Cette zone est réduite à 5 m dans les secteurs
plus densément construits (zone mixte) pour lesquels des dérogations sont
admises.
(…)
5. ENVIRONNEMENT NATUREL ET
CONSTRUIT
5.1 Lac et cours d'eau
5.1.1 Rives et embouchures
(lac)
A Crans, les rives du lac ainsi
que les embouchures des rivières constituent des milieux particulièrement
importants pour la biodiversité. Le plan directeur des rives du Léman (PDRL,
fiche N11) identifie à ce titre, un vaste site à protéger  des nuisances
humaines (densification, fréquentation) dans le but de protéger l'avifaune et
la circulation des espèces le long du cours d'eau. La Municipalité est
particulièrement sensible à la qualité biologique et paysagère des berges et
des embouchures. Se basant sur des échanges avec des professionnels de la
branche, elle observe que la part de rive à préserver impérativement est très
important
(…)
(…)
Conformément à l'OEaux, un espace
inconstructible réservé aux étendues d'eau d'une largeur de 15 m est délimité
depuis la rive du Lac Léman. Cet espace est affecté à la zone naturelle
protégée liée aux étendues d'eau qui rend les parcelles concernées
inconstructibles et qui préserve les fonctions biologiques et naturelles des
étendues d'eau. Elle s'applique aux parcelles riveraines du lac Léman (hormis
les parcelles 348 et 349, protégées de facto par leur classification en aire
forestière). Sa largeur est réduite à 5 m dans les secteurs plus densément
construits (zone mixte) pour lesquels des dérogations sont admises.
"
E.
Les projets de PGA
, de plan fixant les limites
de construction
et de RPGA, accompagnés du rapport 47 OAT,
ont été soumis à l'enquête publique du 15 novembre
au 14 décembre 2016. Douze oppositions ont été déposées, notamment par A.________
le 14 décembre 2016, sous la plume de son mandataire. Dite société a fait
valoir que ni la longue exploitation du port ni l'intérêt public présenté par
ses installations n'avaient été pris en compte. S'agissant de nouvelle la zone
mixte A, elle a contesté l'exclusion au sein de celle-ci de toute activité
tertiaire, en relevant que cette mesure, portant atteinte selon elle à la
garantie de la propriété au sens de l'art. 26 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), n'était justifiée en aucun
endroit dans le rapport 47 OAT. Elle a ajouté que les nouvelles règles
régissant la zone mixte A (degré de sensibilité au bruit, CUS, ordre des
constructions et toitures) pourraient entraver l'exploitation du port et du
chantier naval et leur pérennité. S'agissant de la création d'une zone protégée
liée aux étendues d'eau, A.________ a indiqué que la restriction au droit de
propriété n'avait là encore pas fait l'objet d'un examen suffisant, en relevant
que le rapport 47 OAT ne faisait nullement référence à la situation du Port ********
et du chantier naval. Selon elle, une largeur de terrain inconstructible de 5 m
était inappropriée et disproportionnée.
La séance de conciliation ayant réuni le 8 février
2017 des représentants de A.________ accompagnés de leur mandataire, le Syndic,
un Municipal, ainsi que le technicien communal n'a pas abouti.
En juin 2017, la municipalité a établi un préavis à
l'attention du Conseil communal (préavis n° 08/17) dans lequel elle proposait
l'adoption du PGA, du RPGA, du plan fixant les limites de construction, ainsi
que la levée des oppositions sur la base de projets de réponse motivés. Il
était répondu comme suit aux arguments soulevés par A.________:
"
2.2
Exclusion de toute activité tertiaire dans la zone mixte
(…)
L'arrêt de la CDAP AC.2011.0290 du
5 septembre 2012 confirmait la position municipale, appuyée par le SDT
(Commission des rives du lac), que la zone mixte est destinée uniquement à
l'habitation et aux activités artisanales – ce qui semble adéquat pour protéger
la présence et les activités historique du A.________. La destination de ces
deux zones est conforme à l'arrêt de la CDAP et correspond à une volonté
communale de sauvegarder et de promouvoir des activités artisanales à Crans.
Admettre des activités tertiaires
dans cette zone pourrait aller à l'encontre justement de la sauvegarde des
activités historiques de A.________ et transformer cette zone en quartier de
bureaux.
(…)
2.3 Atteinte au droit de propriété
(…)
Le droit de propriété ne donne pas
carte blanche pour toute affectation partout dans la commune; ce serait
contraire au principe même d'un PGA, qui a justement pour objectif de
déterminer quelles activités sont admissibles dans quelles zones.
(…)
2.6 Restrictions imposées par les «étendues
d'eau»
(…)
La Municipalité a répondu que la
mesure en question est conforme à l'Ordonnance fédérale sur la protection des
eaux (OEaux) qui est le droit supérieur.
(…)
2.7 Niveau sonore admissible dans
la zone mixte A (DSB III – activités artisanales moyennement gênantes – Art. 68
RPGA) et dispositions concernant l'utilisation du sol (Art. 69 RPGA), l'ordre
des constructions (Art. 70 RPGA) et les toitures (Art. 73 RPGA)
(…)
La Municipalité a répondu que le
niveau sonore ne change pas par rapport au règlement actuel. Les opposants
n'ont pas démontré de quelle façon cette disposition entrave l'exploitation de
Port ********.
"
F.
Dans sa séance du 26 juin 2017, le Conseil communal de
Crans-près-Céligny a décidé d'adopter le PGA, son règlement, ainsi que le plan
fixant les limites de construction et levé les oppositions (à l'exception d'une
seule).
G.
Par décision du 14 décembre 2017, notifiée aux opposants avec la
décision communale levant leur opposition, le Département du territoire et de
l'environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le PGA, le RPGA et
le plan fixant les limites de construction.
H.
Par acte du 30 janvier 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru contre la décision du Conseil communal du 26 juin 2017 et la décision
du DTE du 14 décembre 2017 devant la CDAP en concluant, sous suite de frais et
dépens, principalement à leur annulation, subsidiairement à leur annulation et
au renvoi de la cause aux autorités concernées pour nouvelles décisions
Le DTE, soit pour lui le SDT, a déposé sa réponse le
19 avril 2018. Il conclut au rejet du recours.
Le Conseil communal s'est également déterminé sur le
recours le 19 avril 2018, en concluant à son rejet.
Après que la recourante a déposé des observations
complémentaires, le Conseil communal a indiqué qu'il renvoyait à sa réponse au
recours.
Le tribunal a tenu audience le 4 septembre 2018. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. On extrait du procès-verbal
les passages suivants:
"
Se
présentent:
- pour la société recourante A.________:
M.C.________, administrateur président de A.________, et M.D.________,
garde-port, tous deux assistés de Me Amédée Kasser;
- pour la Municipalité de
Crans-près-Céligny: MME.________, Syndic, F.________, Municipal, G.________ du
Service technique communal etH.________, Secrétaire municipal, tous assistés de
Me Benoît Bovay, accompagné de MmeI.________, étudiante en droit;
- pour le Service du développement
territorial (SDT): MmesJ.________, juriste, etK.________, urbaniste;
- pour la Direction générale de
l'environnement, Division Ressources en eau et économie hydraulique (DGE-Eau):
M.L.________.
L'audience débute à 9h30 sur la
parcelle n° 462, dont il est constaté qu'elle abrite un chantier naval. La
parcelle n° 461 supporte quant à elle un hangar servant à entreposer des
bateaux; D.________ indique qu'un couvert de 19 m
2
se trouve
derrière ce hangar et confirme que le port compte 70 places d'amarrage.
La discussion porte sur l'espace
réservé aux eaux prévu par l'art. 101 du projet de règlement sur le plan général
d'affectation communal (ci-après: nRPGA). L.________ indique que la bande de 5
m – calculée depuis la berge – s'arrête devant les bâtiments sis sur les
parcelles n° 461 et 462. Me Kasser indique que s'il paraît ressortir du nPGA
qu'un espace de 5 m est prévu pour le secteur, cette distance de 5 m,
respectivement de 15 m, n'est toutefois pas mentionnée dans le nRPGA, ni dans
le rapport 47 OAT. Me Bovay répond qu'il ressort clairement du nPGA qu'une
distance minimale de 5 m est prévue pour les secteurs où se trouvent des
constructions, la distance de 15 m étant envisagée pour les zones ne comprenant
aucun bâtiment; il ajoute que la version électronique du nPGA (consultable sur
le site internet communal) permet cas échéant de visualiser plus précisément les
secteurs où les distances de 5 m ou 15 m sont prévues.
Le Président donne lecture de
l'art. 101 nRPGA. Me Bovay relève que cette disposition délimite l'espace
réservé aux eaux conformément à l'art. 41b OEaux, de même qu'elle précise ce
qui peut être réalisé dans cette zone – par principe inconstructible –, comme
le fait la législation fédérale; il indique à cet égard qu'il est renvoyé à
l'art. 41c OEaux pour définir le régime des dérogations. Me Kasser objecte
qu'on peine à discerner, à la lecture de l'art. 101 nRPGA, la place laissée aux
dérogations prévues par le droit fédéral. Me Bovay attire l'attention sur le
dernier alinéa de l'art. 101 nRPGA ("Cette zone peut être prise en
considération dans la mesure d'utilisation du sol du solde de la parcelle affectée
en zone à bâtir"): il indique que la LATC, telle que révisée et entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2018, s'avère moins favorable pour la
recourante, une telle règle n'y étant plus prévue. Il insiste enfin sur le fait
que s'agissant des parcelles de la recourante, c'est une distance minimale de 5
m qui a été prévue. Me Kasser déplore le fait qu'aucune pesée des intérêts
(avec notamment l'intérêt privé du propriétaire à construire) n'a été effectuée
dans le cadre de l'élaboration des nPGA et nRPGA. Me Bovay relève qu'il a bien
été procédé à une pesée des intérêts.
Le Président donne lecture de
l'art. 41b al. 3 OEaux. L.________ explique que la largeur de l'espace réservé
aux étendues d'eau, théoriquement de 15 m partout, peut être réduite dans
certains cas pour éviter que la limite ne vienne "couper" un bâtiment
existant. Me Kasser déplore le fait que l'on ne se soit pas posé la question de
savoir si, en cet endroit précis, la création d'une zone réservée aux étendues
d'eau est nécessaire. M. Varidel relève que de tels espaces doivent être fixés
et qu'il est tenu compte de cette exigence dans tous les projets de
planification communaux.
K.________ ajoute qu'après détermination par la DGE-Eau de la distance
applicable (5 m ou 15 m), cette limite est ensuite retranscrite dans la
réglementation communale. Me Bovay souligne que la distance de 5 m ici prévue
pour l'espace réservé aux eaux coïncide de toute manière avec la distance à la
limite de propriété prescrite par le règlement communal. Me Kasser rétorque que
les règles concernant la distance aux limites poursuivent d'autres objectifs.
La discussion porte ensuite sur
l'exclusion des activités tertiaires dans la future zone mixte A prévue par le
nRPGA. Le Président précise que la CDAP a uniquement tranché dans l'arrêt
AC.2011.0290 (cité par l'autorité intimée) la question de savoir si, sous
l'empire du règlement communal actuel, un précédent projet de la recourante
tendant à créer des bureaux était conforme à la zone mixte. Il indique que cet
arrêt n'empêche pas aujourd'hui la commune, si elle le souhaite, de prévoir des
activités tertiaires dans la future zone mixte A. Le Syndic insiste sur
l'intérêt de la commune à préserver les activités artisanales dans le secteur
et à ne pas risquer de les voir "chassées" par l'admission
d'activités tertiaires. Le Président relève qu'outre l'artisanat, le nRPGA
autorise aussi l'habitation dans la zone mixte A; il évoque ainsi l'hypothèse
d'une démolition du chantier naval pour y reconstruire en lieu et place des bâtiments
d'habitation. Me Bovay indique que si d'aventure le chantier naval devait
disparaître, il serait effectivement possible de prévoir de l'habitation
uniquement; il souligne que dans cette éventualité, l'impact demeurerait
toutefois moindre qu'en présence d'activités tertiaires, ces dernières
impliquant une fréquentation plus intense du site que des logements ou des
activités artisanales. En réponse à Me Kasser qui indique ne pas comprendre la
position de la municipalité, Me Bovay explique que le but de la nouvelle
réglementation est de pérenniser la configuration actuelle du bord du lac, où
coexistent artisanat lacustre et habitat. Il ajoute qu'il est ici question d'un
endroit très convoité, d'où les activités artisanales pourraient rapidement
être évincées. Se référant au plan directeur des rives ("cadre
gris"), K.________ confirme que ce type d'activités artisanales près de
l'eau doit être conservé. Me Bovay souligne par ailleurs que d'autres secteurs
sur le territoire communal peuvent accueillir des activités tertiaires. Il
relève enfin que la municipalité conserve la possibilité d'adopter un plan
partiel d'affectation pour autoriser un projet impliquant des activités
tertiaires et qu'elle jugerait satisfaisant.
Il est par la suite discuté du
degré de sensibilité au bruit (DS) III que le nRPGA prévoit d'attribuer à la
zone mixte A. Invité par le Président à préciser en quoi cette nouvelle règle
mettrait concrètement en péril l'activité du chantier naval comme le prétend la
recourante, Me Kasser explique que la modification des conditions actuelles
suscite l'inquiétude de sa mandante, qui y voit d'éventuelles sources de danger
pour le futur; il concède toutefois qu'un DS III correspond plus ou moins à ce
qui est prévu pour une zone artisanale. Indiquant veiller à causer un minimum
de nuisances, D.________ précise que le bruit généré par le chantier naval
varie en fonction de la saison, une activité plus intense étant déployée en
automne (mise à terre des embarcations, passages de véhicules). Me Bovay relève
que le nRPGA permettra de consacrer une règle déjà appliquée dans les faits,
avec pour avantage d'informer clairement les habitants souhaitant s'installer
dans la zone.
A la demande du Président, Me
Kasser explique ensuite que ses griefs à l'égard des art. 69, 70 et 73 nRPGA
sont à mettre en lien avec d'éventuelles extensions du chantier naval; il
indique sur ce point que certains bâtiments, anciens, ne sont plus adaptés à la
taille actuelle des bateaux. Il ajoute que de manière générale, cela traduit une
crainte de sa mandante d'être entravée pour ses projets futurs. D.________
mesure la hauteur du hangar sur la parcelle n° 461, qui est de 8,5 m sous la
poutre.
La juge assesseur Hitz procède à
la lecture de la réglementation actuelle et future s'agissant du coefficient
d'utilisation du sol (CUS); elle relève que le RPGA actuel est plus souple dès
lors qu'il prévoit (art. 5.9) que la surface des locaux professionnels situés
au rez-de-chaussée n'est pas limitée par un CUS. Me Bovay confirme que ce
"bonus" destiné à encourager le développement d'activités
commerciales n'a pas été repris dans la nouvelle réglementation; il indique que
le nRPGA est tout aussi favorable, un CUS de 0,5 étant prévu pour les bâtiments
à vocation mixte habitat-activités. Il souligne que l'obligation de quantifier
à présent les rez-de-chaussée découle au demeurant d'une demande du SDT. K.________
confirme que ces surfaces doivent être prises en compte dans le calcul du
potentiel d'accueil.
"
La DGE s'est déterminée sur le procès-verbal le 25
septembre 2018, en proposant qu'il soit modifié comme suit (p. 2, 1
er
paragraphe): "
L.
________
explique que la largeur de l'espace
réservé aux étendues d'eau
doit être fixée au minimum à 15 m selon l'art.
41b al. 1 OEaux mais que, dans les zones bâties et précisément pour le cas du
Port ********, l'espace réservé aux étendues d'eau a été adapté aux bâtiments
existants dans le PGA, selon l'art. 41b al. 3 OEaux, soit à une distance de 5 m
depuis la rive
.
Elle a par ailleurs demandé à ce qu'il soit complété
par l'ajout suivant: "
L.
________
précise encore que dans de tels
espaces, certaines constructions sont possibles, selon l'art. 41c OEaux et que
les projets de constructions doivent être soumis à la DGE-EAU pour obtenir une
autorisation spéciale
".
La municipalité et le SDT ont pour leur part fait
savoir le 27 septembre 2018 qu'ils n'avaient pas de remarques à formuler quant
au contenu du procès-verbal.
Considérant en droit:
1.
a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est
définie (dans la teneur en vigueur jusqu'au 31 août 2018) aux art. 56 ss de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique, la
municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis
contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps
qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC).
Le département notifie à chaque opposant la décision communale sur son
opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il peut approuver le
plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1
LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation
préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60
al. 1 LATC).
b) Cette procédure a été suivie en l'espèce. Les
décisions communale et cantonale ont été notifiées par le DTE simultanément aux
opposants déboutés et peuvent toutes deux faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC). Interjeté
en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions
formelles de recevabilité (art. 75, 79, 95 et 99 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) L'art. 33 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) impose aux cantons d'instituer une protection
juridique en matière de plans d'affectation et de prévoir "qu'une autorité
de recours au moins ait un libre examen" (art. 33 al. 3 let. b LAT; dans
le Canton de Vaud, la CDAP est l'unique autorité cantonale de recours). En
vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, cette autorité de recours doit exercer son
pouvoir d'examen de manière libre, sans être limitée au contrôle de l'abus ou
de l'excès du pouvoir d'appréciation (cf. notamment arrêt AC.2017.0246 du 12
avril 2018 consid. 4b/bb). Ce libre examen ne se réduit ainsi pas à un contrôle
complet de la constatation des faits et de l'appréciation du droit; il comporte
aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la
planification contestée devant elle est juste et adéquate. Cela ne signifie
toutefois pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité
d'aménagement (ATF 109 Ib 544). L'autorité cantonale de recours doit en effet préserver
la liberté d'appréciation dont les communes ont besoin dans l'accomplissement
de leurs tâches, conformément à ce que prescrit l'art. 2 al. 3 LAT. Cette
liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit
être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une
autre solution qui serait également convenable. Le contrôle de l'opportunité
s'exerce donc avec retenue sur des points concernant principalement des
intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (cf. TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid.
5.1 et 5.1.1 et l'arrêt cité; 1C_574/2015, 1C_575/2015 du 9 juin 2016 consid. 4.1;
AC.2016.0397 du 29 juin 2017 consid. 2a; AC.2015.0218 du 17 août 2016 consid.
1a).
Cela étant, la liberté d'appréciation des autorités
en charge de l'aménagement du territoire n'est pas totale. L'autorité de
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes
d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75
Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en
considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes
implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT) (TF
1C_451/2016 du 11 janvier 2017 consid. 5.1; 1C_276/2015 du 29 avril 2016
consid. 3.1).
Dans un litige relatif à la modification d'un plan
d'affectation, les critiques portant sur l'application des règles d'aménagement
du territoire et le résultat de la pesée des intérêts relèvent ainsi du
contrôle de la légalité, les intérêts à prendre en compte étant protégés par
des normes du droit fédéral ou cantonal, dans le domaine de l'aménagement du
territoire proprement dit ou dans d'autres domaines juridiques (TF 1C_276/2015
précité consid. 3.1).
b) L'art. 75 Cst prévoit que la Confédération fixe
les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation
mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les
buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis) et de créer un
milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT). L'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT prévoit qu'il convient de prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans la zone à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat.
3.
La recourante se plaint d'une violation de la garantie constitutionnelle
de la propriété. Elle soutient que l'atteinte portée à ce droit par les projets
de PGA et de RPGA n'est pas justifiée par un intérêt public, ni proportionnée
par rapport au but visé.
Lorsque la contestation porte, comme en l'espèce,
sur la modification d'un plan d'affectation, les parties admises à se prévaloir
de la garantie de la propriété peuvent se plaindre du fait que les nouvelles
restrictions qui leur sont imposées ne sont pas justifiées par un intérêt
public (cf. art. 36 al. 2 Cst.), ni conformes au principe de la proportionnalité
(cf. art. 36 al. 2 Cst.). Ce dernier principe suppose que la
mesure d'aménagement litigieuse soit apte à
produire
les résultats attendus (règle de l'aptitude) et que
ceux-ci ne puissent être atteints par des mesures moins restrictive (règle de
la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but
visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.).
Le
recourant peut ainsi critiquer sous cet angle l'application des règles
d'aménagement
du territoire et le résultat de la pesée des
intérêts.
4.
La recourante conteste en premier lieu la création de la zone naturelle
protégée liée aux étendues d'eau.
a) L'art. 101 du projet de RPGA est ainsi formulé:
"
La
zone naturelle protégée aux étendues d'eau est destinée à protéger les
fonctions biologiques et naturelles des étendues d'eau.
Sa délimitation est définie depuis
la rive du lac Léman conformément à l'art. 41b OEaux.
La zone réservée aux étendues
d'eau est inconstructible, des dérogations sont admises sous conditions, pour
autant que l'alinéa 1 soit respecté.
Les dispositions de l'OEaux
demeurent réservées.
Cette zone peut être prise en
considération dans la mesure d'utilisation du sol du solde de la parcelle
affectée en zone à bâtir
"
.
b) aa) Dans sa version du 11 décembre 2009 (en
vigueur depuis le 1
er
janvier 2011; RO 2010 4285), l'art. 36a de la
loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) a
la teneur suivante:
"
1.
Les cantons déterminent, après consultation des milieux concernés, l'espace
nécessaire aux eaux superficielles (espace réservé aux eaux) pour garantir:
a. leurs fonctions naturelles;
b. la protection contre les crues;
c. leur utilisation.
2. Le Conseil fédéral règle les
modalités.
3. Les cantons veillent à ce que
les plans directeurs et les plans d'affectation prennent en compte l'espace
réservé aux eaux et à ce que celui-ci soit aménagé et exploité de manière
extensive. L'espace réservé aux eaux n'est pas considéré comme surface
d'assolement. La disparition de surfaces d'assolement est compensée
conformément aux plans sectoriels de la Confédération visés à l'art. 13 de la
loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire.
"
Dans leur teneur modifiée le 4 mai 2011 et en
vigueur depuis le 1
er
juin 2011 (RO 2011 1955), les art. 41b et 41c
de l'OEaux sont ainsi formulés:
"
Art.
41b Espace réservé aux étendues d'eau
1. La largeur de l'espace réservé
aux étendues d'eau mesure au moins 15 m à partir de la rive.
2. La largeur de l'espace réservé
aux étendues d'eau visée à l'al. 1 doit être augmentée si nécessaire, afin
d'assurer:
a. la protection contre les crues;
b. l'espace requis pour une
revitalisation;
c. la préservation d'intérêts
prépondérants de la protection de la nature et du paysage;
d. l'utilisation des eaux.
3. Dans les zones densément
bâties, la largeur de l'espace réservé aux étendues d'eau peut être adaptée à la
configuration des constructions pour autant que la protection contre les crues
soit garantie.
4. Pour autant que des intérêts
prépondérants ne s'y opposent pas, il est possible de renoncer à fixer l'espace
réservé si l'étendue d'eau:
a. se situe en forêt ou dans une
zone que le cadastre de la production agricole n'affecte, conformément à la
législation sur l'agriculture, ni à la région de montagne ni à la région de
plaine;
b. a une superficie inférieure à
0,5 ha; ou
c. est artificielle.
"
"
Art.
41c Aménagement et exploitation extensifs de l'espace réservé aux eaux
1. Ne peuvent être construites
dans l'espace réservé aux eaux que les installations dont l'implantation est
imposée par leur destination et qui servent des intérêts publics, tels que les
chemins pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivières et les
ponts. Si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, les autorités peuvent en
outre autoriser les installations suivantes:
a. installations conformes à
l'affectation de la zone dans les zones densément bâties;
a
bis
. installations
conformes à l'affectation de la zone en dehors des zones densément bâties sur
des parcelles isolées non construites situées entre plusieurs parcelles
construites;
b. chemins agricoles et forestiers
gravelés ou dotés de bandes de roulement à une distance minimale de 3 m de la
rive du cours d'eau, si les conditions topographiques laissent peu de marge;
c. parties d'installations servant
au prélèvement d'eau ou au déversement d'eau dont l'implantation est imposée
par leur destination;
d. petites installations servant à
l'utilisation des eaux.
2. Les installations et les
cultures pérennes selon l'art. 22, al. 1, let. a à c, et g à i, de l'ordonnance
du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole situées dans l'espace réservé
aux eaux bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise si
elles ont été mise en place légalement et peuvent être utilisées conformément à
leur destination.
(…)"
Les dispositions
transitoires relatives à la modification du 4 mai 2011 prévoient que les
cantons déterminent l'espace réservé aux eaux visé à l'art. 41b OEaux d'ici au
31 décembre 2018. Aussi longtemps qu'ils n'ont pas déterminé cet espace, les
prescriptions régissant les installations visées à l'art. 41c al. 1 et 2 OEaux
s'appliquent le long des eaux à une bande de chaque côté large de 20 m
concernant les étendues d'eau d'une superficie supérieure à 0,5 ha (let. c).
A relever enfin l'art. 46 al. 1bis OEaux, qui
dispose que lors de l'élaboration des plans directeurs et des plans
d'affectation, les cantons tiennent compte des planifications établies en vertu
de l'OEaux.
bb) L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a
rendu le 20 avril 2011 un rapport explicatif intitulé "
Initiative
parlementaire Protection et utilisation des eaux (07.492) – Modification des
ordonnances sur la protection des eaux, l'aménagement des cours d'eau et
l'énergie, de même que de l'ordonnance relative à la loi fédérale sur la pêche
"
(ci-après: rapport OFEV). Il y mentionne que les cantons veillent à ce que les
plans directeurs et les plans d’affectation prennent en compte l’espace réservé
aux eaux, tout en précisant que, les plans d’affectation relevant en général de
la compétence des communes, c’est à elles qu’il incombe en premier de garantir
l’espace requis (p. 4). S'agissant de l'art. 41b OEaux, l'OFEV indique que l'espace
réservé aux eaux garantit que l'étendue d'eau puisse remplir ses fonctions
naturelles, en particulier le développement de biocénoses typiques de la
station, la préservation ou l’apparition d’une variété structurelle naturelle
dans les milieux aquatiques, amphibiens et terrestres, de même que leur
connectivité; une distance suffisante entre limite du sol exploité et étendue
d’eau réduit en outre l’apport de nutriment et de polluants. Le rapport précise
que si les cantons bénéficient d’une certaine marge de manœuvre pour prendre en
compte les diverses réalités (périodicité des niveaux d’eau ou arête supérieure
de la berge pour les petites étendues d’eau, p. ex.), on admet par analogie
avec les cours d’eau que l’espace réservé aux étendues d’eau peut fonctionner
comme un écosystème autonome à partir d’une largeur de 15 m. Il est encore
relevé que si un espace d’une largeur de 15 m suffit pour les petites étendues
d’eau, l’espace à réserver autour des lacs doit être déterminé et fixé au cas
par cas, en tenant notamment compte de la taille de l’étendue d’eau, de la
topographie de la berge et des fluctuations du niveau de l’eau. Dans les zones
densément bâties, les cantons peuvent adapter la largeur de l’espace réservé
aux eaux à la configuration des constructions. Vouloir délimiter un tel espace
conformément à l’art. 41
b
OEaux dans des villes ou des centres de
villages présentant un milieu bâti très dense n’a en effet guère de sens ou
alors seulement si cette délimitation est adaptée aux réalités locales. La
protection contre les crues doit toutefois être garantie dans tous les cas (pp
13 et 14).
cc) Les nouvelles dispositions sur l'espace réservé
aux eaux servent la mise en œuvre d'intérêts publics importants, à savoir en
particulier la garantie des fonctions naturelles des eaux, la protection contre
les crues et la protection de l'utilisation des eaux. L'al. 2 des dispositions
transitoires de l'OEaux relatives à la modification du 4 mai 2011 a pour but
dans ce domaine de garantir qu'aucune nouvelle construction et installation ne
soit plus construite une fois la révision de l'OEaux entrée en vigueur (cf. ATF
139 II 470 consid. 4.2 p. 481). La délimitation de l'espace réservé aux eaux
peut avoir lieu dans le cadre de la planification d'affectation communale par
une adaptation du règlement des constructions et des zones (cf. ATF 139 II 470
consid. 4.3 p. 481). Il sied encore de relever que, selon la jurisprudence (ATF
140 II 428 et 140 II 437 in RDAF 2015 I 360 et 364), la notion de zone
densément bâtie au sens de l'art. 41b al. 3 et 41c al. 1 let. a OEaux est une
notion juridique indéterminée qui doit être concrétisée par la doctrine et la
jurisprudence. Il ne suffit pas que les rives soient construites et que les
possibilités de revitalisation soient limitées sur le tronçon concerné;
l'espace réservé aux eaux doit garantir l'espace pour les eaux à long terme,
indépendamment de l'existence de projets de revitalisation ou de protection
contre les crues. L'évaluation du caractère densément bâti d'une zone ne peut
être réalisée à l'échelle d'une parcelle, mais doit l'être dans un périmètre
suffisamment grand, bien que l'attention soit à porter sur les terrains situés
le long des eaux et non sur la totalité de la zone à bâtir (ATF 140 II 437
consid. 5.1; 140 II 428 consid. 7). A cet égard, une zone "largement"
bâtie au sens de l'art. 36 al. 3 LAT ne suffit pas (ATF 140 II 428 consid. 7).
dd)
Dans sa version
actuellement en vigueur, le Plan directeur cantonal (PDCn) stipule s'agissant
de la mesure E23 "
Réseau cantonal des lacs et des cours d'eau
"
que l'espace réservé aux eaux et les zones de protection des eaux
superficielles ou souterraines, sont intégrés aux planifications communales. La
mesure E24 du PDCn traite spécifiquement de l'espace réservé aux eaux dont les
objectifs sont d'assurer une protection adéquate contre les crues, transport de
l'eau et du charriage; de permettre aux eaux et aux rives d'accueillir les
biotopes pour une faune et une flore diversifiées; de permettre la croissance
sur les rives d'une végétation adaptée à la station; de réduire la quantité de
nutriments et permettre l'autoépuration; de donner un espace récréatif; de
maintenir autant que possible les interactions entre eaux superficielles et
eaux souterraines. A titre de mesure, il est prévu que le canton définit
l'espace réservé aux eaux sur la base des dispositions fédérales, en tenant
compte du préavis des autorités communales.
ee) Le Grand Conseil a approuvé le 7 mars 2000 le
Plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman (PDRL). Le PDRL est
mentionné dans le cadre de la mesure "E25
Rives du lac
" du PDCn
comme plan directeur en vigueur que le canton doit appliquer. Il se compose de
trois cahiers. Le 1
er
cahier, qui a un effet obligatoire pour toutes
les autorités, constitue le plan proprement dit. Il décrit les fondements du
plan et son contenu (objectifs, principes et mesures générales). Les 2
ème
et 3
ème
cahiers illustrent les objectifs, les principes et les mesures
générales du PDRL à l'aide de fiches de coordination accompagnées de plans de
mesures, ainsi que d'un programme d'action. Les fiches et les plans de mesures
ne sont pas contraignants pour les autorités.
En matière d'aménagement du territoire (p. 41 ss),
le PDRL prévoit les mesures générales suivantes:
"
A1
Maintenir sur tout le pourtour du lac, une faible densité des constructions
A2
Orienter le
développement et l'aménagement des rives dans le respect de l'histoire de leur
occupation, et en tenant compte des activités et aménagements caractéristiques
de cet espace
A3
Restructurer certains
secteurs déjà bâtis afin de faire correspondre leur aménagement à la fonction
identifiée
A4
Réviser l'ensemble des
plans d'extension cantonaux riverains du lac Léman afin de les adapter aux
objectifs du plan directeur
"
Au chapitre "Protection et gestion des espaces
naturels" (p. 53 ss), le PDRL fixe les mesures de conservation suivantes
(p. 56):
"
N1
Maintien et promotion de la diversité des milieux et espèces, ainsi que la
fonctionnalité écologique de la rive (fonction de transition entre les milieux
aquatiques et terrestres; fonction de liaison spatiale entre les embouchures
notamment)
N2
Assurer la conservation
à long terme et la revitalisation de l'interface riveraine naturelle (grèves
naturelles et cordon boisé notamment)
N3
Conserver et restaurer
les milieux les plus précieux et les plus sensibles aux influences humaines, en
particulier les embouchures
N4
Assurer la tranquillité
des secteurs lacustres les plus sensibles, notamment en les maintenant libres
de tout amarrage en pleine eau.
"
La commune de Crans-près-Céligny fait l'objet de la
fiche n° 5 du PDRL.
c) aa) En l'espèce, l'atteinte à la propriété de la
recourante consiste en une emprise de la zone naturelle protégée liée aux
étendues d'eau sur la portion Est de ses parcelles n
os
461 et 462,
ceci sur une largeur de 5 m depuis la rive.
L'intéressée se plaint, sous l'angle de l'intérêt
public, d'une pesée des intérêts insuffisante. Elle considère qu'il n'a pas été
tenu compte du Port ******** (au bénéfice d'une concession) et du chantier
naval, qui ne sont pas mentionnés dans le rapport 47 OAT, de leur longue
existence, ainsi que de l'intérêt public présenté par ces installations; elle
se réfère en particulier à un arrêt rendu par la CDAP le 23 septembre 2015
(AC.2013.0150). Elle soutient que la zone protégée n'a fait l'objet d'aucune
pesée des intérêts et qu'elle n'est pas justifiée à l'emplacement prévu; en
outre, les largeurs de 15 m ou 5 m figurant sur le PGA ne sont pas mentionnées
à l'art. 101 RPGA. La recourante considère que les rives des parcelles n
os
461 et 462 ne présentent pas une unité avec l'eau voisine ou le paysage et les
éventuelles échappées lacustres au sens du PDCn. Elle ajoute que le PDRL ne mentionne
pas d'enjeu, ni de mesure particulière en cet endroit, seul l'établissement
d'un cheminement et le port étant indiqués. Quant au rapport 47 OAT, il ne
ferait état d'aucun territoire d'intérêt biologique prioritaire ou liaison
biologique d'importance suprarégionale ou régionale. La recourante tient par
ailleurs pour insuffisante la mesure tendant à réduire à 5 m la zone protégée,
en exposant que les parcelles n
os
461 et 462 sont aménagées en quais
pour le port. Elle prétend également qu'il aurait pu être tenu compte de la
nature artificielle des eaux pour renoncer à cette zone, au sens de l'art. 41b
al. 4 let. c OEaux. Sous l'angle de la proportionnalité, la recourante invoque
l'absence d'un rapport raisonnable entre l'objectif de protection des fonctions
biologiques et naturelles des rives du lac et les intérêts compromis par la
mesure d'aménagement (soit la concession et la fonction historique des lieux).
bb) L’accomplissement du mandat fédéral donné à
l’art. 36a LEaux de créer un espace réservé aux eaux implique des restrictions
à la propriété qui, conformément aux art. 26 et 36 Cst., doivent reposer sur
une base légale claire, être justifiées par un intérêt public prépondérant et
respecter le principe de proportionnalité (AC.2014.0025 du 23 septembre 2015
consid. 6d). L'art. 36a al. 2 LEaux charge le Conseil fédéral de régler les
modalités selon lesquelles les cantons déterminent, conformément à l'art. 36a
al. 1 LEaux, l'espace nécessaire aux eaux superficielles pour garantir leurs
fonctions naturelles, la protection contre les crues et leur utilisation. A ce
propos, le Tribunal fédéral a relevé que les prescriptions de l'OEaux, qui
fixent des largeurs minimum au vu du but de protection des eaux poursuivi par
la loi, entrent dans le cadre de ces modalités, sans outrepasser ce que prévoit
la clause de délégation; il a ainsi considéré qu’il n’y avait pas de violation
du principe de la légalité, en réponse à l'argument des recourants qui
entendaient tirer de l'art. 36a LEaux que la compétence de déterminer l'espace
nécessaire aux cours d'eaux revenait aux cantons, à l'exclusion du Conseil
fédéral (TF 1C_741/2013 du 16 juillet 2014 consid. 2.3).
En l'occurrence, dès lors qu'une partie de son
territoire communal borde le lac Léman, on pouvait exiger de la commune de
Crans-près-Céligny qu'elle détermine – conformément aux exigences de la LEaux
et de l'OEaux – l'espace réservé aux eaux dans le cadre de son nouveau PGA, ce
qu'elle a fait (cf. supra consid. 4b/cc). D'emblée, on relèvera que contrairement
à ce que soutient la recourante, les eaux du Port ******** ne sauraient être
assimilées à une étendue d'eau artificielle (comme il en irait d'un lac
d'accumulation dans les Alpes, cf. rapport OFEV p. 14). Celles-ci présentent au
contraire une unité avec les eaux du lac Léman, si bien que l'autorité
communale ne pouvait renoncer à fixer un espace réservé aux étendues d'eau pour
le secteur correspondant (cf. art. 41b al. 4 let. c OEaux
a contrario
).
L'art. 41b al. 1 OEaux institue l'obligation de
prévoir un espace réservé aux étendues d'eau de 15 m de largeur au moins depuis
la rive. L'OEaux énumère de manière exhaustive les conditions auxquelles cette
largeur peut être réduite; celle-ci ne peut être adaptée qu'à la configuration
des constructions dans les zones densément bâties et pour autant que la
protection contre les crues soit garantie (art. 41b al. 3 OEaux auquel renvoie
l'art. 101, 4
ème
phrase, nRPGA). Les cantons ne disposent ainsi pas
de la compétence d'édicter d'autres dispositions qui permettraient de réduire
la largeur de l'espace réservé aux eaux (cf. VLP-ASPAN, Espace réservé aux eaux
et plans d'affectation, Territoire et Environnement n° 4/2017 p. 14).
En l'espèce, il a été considéré que le secteur
comprenant les parcelles n
os
461 et 462 constitue une zone densément
bâtie au sens de l'art. 41b al. 3 OEaux, appréciation dont le tribunal ne voit
pas de motifs de s'écarter et qui n'a au demeurant jamais été remise en cause.
L'autorité communale pouvait donc faire usage de la faculté offerte par l'art.
41b al. 3 OEaux et réduire, comme elle l'a fait, la largeur de l'espace réservé
aux eaux pour cette partie du littoral. Or, une largeur de 5 m telle que prévue
permet d'assurer les objectifs – impératifs – de protection découlant de la
législation sur les eaux, tout en tenant compte de la configuration des
constructions existantes dans le secteur. A cet égard, l'audience a permis de
vérifier que c'est bien une distance de 5 m qui sépare la rive des bâtiments
sis sur les parcelles n
os
461 et 462. L'argument de la recourante,
selon lequel la réduction à 5 m serait insuffisante, tombe ainsi à faux. Certes
l'art. 101 nRPGA ne mentionne pas expressément les distances de 5 m et 15 m
dont il est question, comme le relève la recourante. Le nPGA, respectivement sa
version électronique (consultable sur le site internet communal) permettent
toutefois d'identifier clairement les secteurs riverains où les largeurs de 15
m ou de 5 m sont envisagées, distances dont on rappelle au surplus qu'elles
sont évoquées à plusieurs reprises dans le rapport 47 OAT (cf. ch. 4.3.1 et
5.1.1). Il ne subsiste ainsi sur cette question aucune incertitude ou
imprécision.
Quoi
qu'en dise la recourante, la mesure d'aménagement litigieuse
visant l'instauration sur le territoire communal d'un espace réservé aux
étendues d'eau résulte d'une appréciation des intérêts en présence, le fait que
les activités économiques menées par l'intéressée (exploitation d'un port de
plaisance et d'un chantier naval) ne soient pas nommément mentionnées dans le
rapport 47 OAT – à l'instar des autres entreprises artisanales du secteur –,
n'étant à cet égard pas décisif. On l'a vu, la largeur de 5 m telle que prévue
permet d'assurer les objectifs – impératifs – de protection découlant de la
législation sur les eaux, tout en tenant compte de la configuration des
constructions existantes dans le secteur et par conséquent des intérêts de la
recourante. Pour ce qui est des intérêts publics justifiant l'instauration de
la zone naturelle protégée liée aux étendues d'eau à l'endroit litigieux, on
peut notamment relever l'objectif consistant à réduire l'apport dans les eaux
de nutriments et de polluants, objectif qui s'applique également aux rives des
parcelles n
os
461 et 462, indépendamment du fait qu'elles puissent faire
ou non l'objet d'une mesure de protection particulière au regard du PDRL. Pour
ce qui est de la prise en compte des intérêts de la recourante, on peut encore
relever que la nouvelle planification communale ne mettra pas en péril les
activités liées au plan d'eau menées par la recourante, notamment
l'exploitation du Port ******** (dont l'intérêt public a été souligné dans
l'arrêt de la CDAP AC.2013.0150 cité par la recourante, cf. consid. 1d). L'autorité
communale a en effet relevé que les constructions existantes sur les parcelles
n° 461 et 462 situées à moins de 5 m du lac (amarrages et pontons) sont
conformes à l'affectation de la zone (cf. réponse au recours du 19 avril 2018).
A cela s'ajoute que si l'exploitation, respectivement le développement du port
ou du chantier naval devaient nécessiter de nouvelles installations (p. ex.
rampe permettant la mise à l'eau des bateaux et leur sortie du lac), celles-ci
pourront être examinées à l'aune de l'art. 41c al. 1, 2
ème
phrase,
OEaux (auquel renvoie l'art. 101 nRPGA) et cas échéant être mises au bénéfice d'une
autorisation spéciale délivrée par l'autorité compétente en la matière. Sous
l'angle du principe de la proportionnalité enfin, on ne voit pas que les
objectifs visés par l'instauration dans le secteur litigieux d'un espace
réservé aux étendues d'eau – qui on l'a vu repose sur des motifs objectifs
pertinents – puisse être atteinte par un moyen moins incisif, en termes de
restriction des possibilités de bâtir, que la mesure de planification
litigieuse et qui serait au surplus conforme à la législation fédérale sur la
protection des eaux.
d) Il s'ensuit que les restrictions aux possibilités
de construire imposées à la recourante par la détermination de l'espace réservé
aux eaux dans la nouvelle planification communale sont compatibles avec la
garantie de la propriété. Les griefs relatifs à l'art. 101 du projet de RPGA
doivent donc être rejetés.
5.
La recourante conteste, à divers titres, la réglementation prévue pour
la zone mixte A (artisanat-habitation).
a) La zone mixte A (artisanat-habitation) est régie
par les art. 68 à 73 du projet de RPGA, lesquels sont ainsi formulés:
"
Article
68 Destination
Cette zone est destinée à
l'habitat et à des activités artisanales moyennement gênantes au sens de
l'article 43 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit.
Les installations et les dépôts
qui sont incompatibles avec l'habitation ou qui ne s'intègrent pas dans le site
ne sont pas admis dans cette zone.
Article 69 Mesure d'utilisation
du sol
La mesure d'utilisation du sol est
fixée de la manière suivante :
Pour les bâtiments d'habitation,
l'indice d'utilisation du sol (IUS) est fixé à 0.30.
Pour les bâtiments d'activités,
l'indice de masse (IM) ne dépassera pas 1.5 m3/m2 de la surface totale de la
parcelle.
Pour les bâtiments à vocation
mixte habitat-activités, l'indice d'utilisation du sol (IUS) est fixé à 0.50.
Dans tous les cas, la part des surfaces destinée à l'habitat ne dépasse pas un
IUS de 0.30.
Article 70 Ordre des constructions
En principe, les constructions sont
édifiées en ordre non contigu. Toutefois, la construction en ordre contigu est
autorisée aux conditions décrites à l'article 49 alinéa 2.
(…)
Article 73 Toitures
La pente des toitures est comprise
entre 35 et 90%.
Les toitures sont recouvertes de
petites tuiles plates du pays, ou de tuiles mécaniques ou fibrociment.
Les dispositions des articles 20
et 33 demeurent réservées.
"
L'art. 2 du projet de RPGA définit les degrés de
sensibilité (DS) au bruit attribués aux diverses zones. Pour la zone mixte A
(artisanat-habitation), il est prévu d'attribuer un DS III.
b) aa) La recourante se plaint tout d'abord de ce
que toute activité tertiaire sera exclue dans la zone mixte A
(artisanat-habitation). Elle considère que cette mesure ne répond pas à un
intérêt public et contrevient à l'art. 26 Cst. Elle relève que si le rapport 47
OAT motive cette mesure par le souci de ne pas augmenter la pression humaine et
immobilière sur les parcelles proches des rives, l'exclusion de toute activité
tertiaire ne fait toutefois l'objet d'aucune motivation. Il ne serait ainsi pas
possible de s'assurer que cette exclusion obéit à un intérêt public et qu'elle
est proportionnée à l'atteinte portée à la propriété. Elle considère que le
projet contrevient au surplus au Plan directeur de la région de Nyon (recte:
PDRL), qui fixe comme mesure (A2) en matière d'aménagement du territoire d'orienter
le développement et l'aménagement des rives dans le respect de l'histoire de
leur occupation et en tenant compte des activités et aménagements caractéristiques
de cet espace.
Dans sa réponse, le SDT se réfère à l'arrêt de la
CDAP AC.2011.0290 pour en déduire que la volonté de la municipalité était déjà
à l'époque celle de conserver les installations du port et le chantier naval,
en y excluant les activités tertiaires. Il indique que la municipalité n'a
ainsi fait que préciser cet élément dans le projet de RPGA. Il considère que le
maintien des installations du port et du chantier naval a été particulièrement
pris en considération lors de la nouvelle planification.
S'appuyant pour sa part également sur l'arrêt
AC.2011.0290, l'autorité communale indique que l'art. 68 nRPGA va dans le même
sens.
bb) Dans sa teneur actuellement en vigueur, l'art.
3.3 RC prévoit que "
La zone mixte (ZMI) est destinée à l'habitation et
à certaines activités professionnelles
" (al. 1). Dans son arrêt
AC.2011.0290 du 5 septembre 2012, la CDAP a relevé que, si à la rigueur de son
texte, l'art. 3.3 RC n'empêchait pas l'exercice dans la zone mixte d'une
activité tertiaire, la limitation à des activités artisanales ressortait
toutefois de la légende du plan d'affectation et correspondait également à ce
que prévoyait le plan directeur communal approuvé en 1998. La CDAP a ainsi
confirmé la décision municipale considérant que le projet de la recourante
(tendant à créer des espaces de bureaux) n'était pas conforme à la zone mixte
au sens du règlement actuel.
Contrairement à ce que soutiennent l'autorité
communale et le SDT, on ne saurait considérer que l'arrêt AC.2011.0290 précité soit
déterminant pour la présente affaire et qu'il aurait pour effet de lier les
autorités d'une quelconque manière. Il s'est en effet uniquement agi à l'époque
de procéder à une interprétation du règlement communal. En d'autres termes, cet
arrêt n'empêcherait pas aujourd'hui la commune d'autoriser des activités
tertiaires dans la future zone mixte A si elle le souhaitait. Tel n'est
toutefois pas le cas, l'autorité communale envisageant clairement de les en
exclure.
On relève que le secteur compris dans le périmètre
de la zone mixte A abrite historiquement de l'habitat et de l'artisanat. Le
nouveau RPGA ne fait dès lors que consacrer la situation actuelle à cet
endroit. Le choix consistant à faire une distinction entre les activités
tertiaires et l'habitation peut ainsi se justifier par le souci de ne pas
rendre non réglementaires les nombreuses habitations existantes dans ce secteur
(cf. pv d'audience). Cette mesure d'aménagement répond par ailleurs à la mesure
A2 du PDRL, préconisant d'orienter le développement de l’aménagement des rives
dans le respect de l’histoire de leur occupation en tenant compte des activités
et aménagements caractéristiques (p. 43). Comme le relève de manière pertinente
l'autorité communale, on prendrait le risque en autorisant des activités
tertiaires de voir progressivement disparaître de ce secteur riverain très
convoité l'artisanat lacustre, en particulier le chantier naval, au profit
d'activités économiques majoritairement de type tertiaire. Or, le maintien de
telles activités traditionnellement liées au lac doit être favorisé (cf. PDRL,
p. 73).
cc) Il résulte de ce qui précède que l'interdiction
des activités tertiaires dans la zone mixte A telle qu'envisagée repose sur des
motifs objectifs et suffisamment pertinents, de telle sorte qu'il n'y a pas
lieu de remettre en cause le choix fait par l'autorité communale, ceci compte
tenu notamment de la retenue dont tribunal de céans doit faire preuve au sujet
des points qui concernent principalement des intérêts locaux. Sous l'angle de la
garantie de la propriété, on doit au surplus considérer que les droits de la
recourante sont suffisamment sauvegardés du fait qu'elle pourra maintenir sur
ses parcelles, comme il en va aujourd'hui, des activités artisanales et de l'habitation.
Les griefs de la recourante relatifs à l'interdiction des activités tertiaires
dans la zone mixte A (artisanat-habitation) doivent donc être rejetés.
c) aa) La recourante
fait également valoir que l'introduction d'un
degré de sensibilité au
bruit III pour la zone mixte A, où seules seraient admises des activités
"moyennement gênantes" (art. 68 RPGA), est de nature à entraver
l'exploitation du port et du chantier naval et leur pérennité.
La municipalité relève que l'attribution d'un degré
de sensibilité au bruit III à la zone mixte A ne porte pas atteinte aux
intérêts de la recourante, qui peut poursuivre son activité dès lors qu'elle
est compatible avec un tel degré.
bb) Conformément à
l'art. 44 OPB, les degrés de sensibilité au bruit doivent être attribués aux
zones d'affectation dans les règlements de construction ou les plans
d'affectation communaux (al. 1).
Les degrés de sensibilité seront
attribués lors de la délimitation ou de la modification des zones d'affectation
ou lors de la modification des règlements de construction (al. 2). Avant
l'attribution, les degrés de sensibilité seront déterminés cas par cas par les
cantons au sens de l'art. 43 (al. 3).
L'art. 43 al. 1
OPB précise lequel des quatre degrés (DS I, II, III ou IV) doit être appliqué à
chaque zone. En particulier, le degré III doit être appliqué dans les zones où
sont admises des entreprises moyennement gênantes, notamment dans les zones
d'habitation et artisanales (zones mixtes), ainsi que dans les zones agricoles
(art. 43 al. 1 let. c OPB).
Le degré IV s'applique aux zones où sont admises des
entreprises fortement gênantes, notamment les zones industrielles.
A noter que les autorités de planification disposent
d'un certain pouvoir d'appréciation lorsqu'elles attribuent ces degrés de
sensibilité, notamment pour déterminer si une zone à bâtir est une zone où
aucune entreprise gênante n'est autorisée, ou au contraire une zone où sont
admises des entreprises moyennement gênantes (cf. ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb;
arrêt AC.2013.0061 du 31 octobre 2014 consid. 3).
cc) En l'occurrence, s'agissant d'une zone destinée
à accueillir des habitations et des activités artisanales moyennement gênantes,
l'attribution d'un degré de sensibilité au bruit IV (qui concerne plus
particulièrement les zones industrielles) n'entre pas en considération. Sur ce
point, il y a lieu de relever que les activités exercées par la recourante ne sont
pas de nature industrielle et n'impliquent pas des nuisances "fortement
gênantes" au sens où l'entend l'art. 43 al. 1 let. d OPB. Partant, il n'y
a pas lieu de s'écarter du texte clair de l'art. 43 al. 1 let. c OPB qui
prévoit  qu'un degré de sensibilité au bruit III doit être attribué aux zones
mixtes. Vu les immissions sonores induites par les activités de la recourante,
on ne voit au surplus pas en quoi ce degré de sensibilité compromettrait la
pérennité du port et du chantier naval. Le recours doit par conséquent
également être rejeté sur ce point.
d) La recourante soutient que les dispositions du
nRPGA relatives au CUS (art. 69), à l'ordre des constructions (art. 70) et aux
toitures (art. 73) seraient également de nature à entraver l'exploitation du
chantier naval et sa pérennité.
Là encore, on ne voit pas pour quelles raisons, et
la recourante n'est pas parvenue à l'expliquer ni dans ses écritures ni lors de
l'audience, ces nouvelles règles seraient concrètement de nature à mettre en
péril l'exploitation du chantier naval, respectivement son développement. Le
seul fait d'invoquer, de manière toute générale, une crainte pour des projets futurs
(cf. pv d'audience) ne suffit pas. Partant, ces griefs doivent également être
écartés.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et les décisions attaquées confirmées. Vu le sort du recours, les frais
de la cause sont mis à la charge de la recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD), laquelle
versera en outre des dépens à la Commune de Crans-près-Céligny qui a procédé avec
l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Crans-près-Céligny du 26 juin 2017 et
la décision du Département du territoire et de l'environnement du 14 décembre
2017 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
A.________
versera à la Commune de
Crans-près-Céligny une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2018
Le président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) et à l'Office fédéral du développement territorial
(OFDT).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.