vd_omni · AC.2006.0025 · 2006-09-21 · fr

ORANGE COMMUNICATIONS SA/Municipalité de St-Légier-La Chiésaz, RUCHET,HORISBERGER, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Stalder, Stalder, Manzini, Orsillo, Service de l'environnement et de l'énergie | Les valeurs limites de l'installation fixées par l'ORNI en ce qui concerne les installations de téléphonie mobile sont conformes au principe de prévention institué à l'art. 11 LPE. On ne saurait considérer que le Conseil fédéral a failli à son obligation de suivre l'état des connaissances scientifiques en la matière. Le fait que cette autorité ait lancé le 11 mars 2005 un nouveau programme de recherche, consacré à l'étude des effets du rayonnement non-ionisant sur la santé et sur l'environnement, ne permet pas de mettre en doute le bien-fondé des valeurs limites. Rappel de la jurisprudence du TF. (consid. 5)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.09.2006 AC.2006.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 septembre 2006
Composition
M. François Kart, président;
M. Bertrand Dutoit
et
M. Renato Morandi
, assesseurs ; M. Cyrille
Bugnon, greffier.
Recourante
ORANGE COMMUNICATIONS SA,
à
Lausanne 30 Grey, représentée par Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey 1
Autorité intimée
Municipalité de St-Légier-La Chiésaz
Autorités concernées
1.
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
Division Monuments historiques & archéologie
2.
Service de l'environnement et de
l'énergie
Opposants
1.
Dominique RUCHET, Martine RUCHET,
Gilles HORISBERGER, Anne-Laure HORISBERGER, Marc STALDER, Danièle STALDER,
à
St-Légier-La Chiésaz, représentés par Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne
2.
Jean-Claude MANZINI, Maria ORSILLO,
à
St-Légier, représentés par Jean-Claude MANZINI, à St-Légier
Objet
permis de construire
Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA c/ décision de la
Municipalité de St-Légier-La Chiésaz du 30 janvier 2006 (refus d'octroyer un
permis de construire pour une antenne de téléphonie mobile)
Vu les faits suivants
A.
Orange Communications SA a mis à l'enquête publique du 14
octobre au 3 novembre 2005 la construction d'une station de téléphonie mobile sur
un bâtiment (ECA 476; ci-après le bâtiments des antennes) situé sur la parcelle
1647 du cadastre de la Commune de St-Légier-La-Chiésaz. Ce bien-fonds est
colloqué en zone du village, selon le Règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions légalisé le 13 mai 1983.
B.
Le bâtiment des antennes est une ancienne ferme,
constituée de deux corps de bâtiment, soit une partie habitation au sud et une
ancienne grange aménagée en atelier au nord, reliés par un faîte orienté dans
le sens de la pente (nord-sud). Ce bâtiment a reçu la note *4* au recensement
architectural du canton. Il est situé au 6, chemin du Champ aux Lièvres.
L'ouvrage mis à l'enquête doit trouver
place dans la grange. Il comporte, outre une armoire technique à l'intérieur de
cette partie du bâtiment, un mât installé sur son pan de toiture oriental et
destiné à supporter une antenne GSM 1800 d'une puissance de 500 watts, ainsi
qu'une antenne UMTS d'une puissance de 250 watts. L'opérateur a en outre prévu
de camoufler ces antennes dans une fausse cheminée en polyester haute de 2,07
mètres et large de 45X65 centimètres. Celle-ci dépasse le faîte de un mètre.
C.
Ce projet a suscité de nombreuses oppositions, parmi
lesquelles celles de
Dominique et Martine Ruchet, Gilles et Anne-Laure Horisberger,
Marc et Danièle Stalder, Jean-Claude Manzini et Maria Orsillo.
D.
Le Service de l'environnement et de l'énergie, Division
environnement (SEVEN) a estimé que le projet mis à l'enquête répondait aux
exigences de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant
du 23 décembre 1999 (ORNI) et a rendu un préavis favorable, reproduit dans la
synthèse des autorisations du 1
er
novembre 2005. En particulier, ce
service a constaté, à l'examen de la fiche de données spécifique au site jointe
au dossier d'enquête, que la valeur limite de l'installation litigieuse, fixée
en l'occurrence à 6 V/m, serait respectée dans les huit lieux à utilisation
sensibles les plus exposés identifiés par l'opérateur. L'intensité de champ
électrique dans trois lieux à utilisation sensible (01a, 03 et 02a) dépassant
le 80% de la valeur limite de l'installation, le SEVEN a demandé que
l'opérateur fasse procéder, à ses frais et par un organisme indépendant et
certifié, à des mesures de contrôle lors de la mise en exploitation de
l'installation.
E.
Par décision du 30 janvier 2006, la Municipalité de St-Légier-La-Chiésaz
a refusé le permis de construire sollicité par Orange Communications SA. On en reproduit
l'extrait suivant:
"Messieurs,
Suite à la mise à l'enquête
publique du projet cité en titre, nous constatons que 54 oppositions
individuelles et 8 oppositions collectives, contresignées par 120 personnes,
ont été déposées durant le délai légal.
En préambule, nous relevons que la
fausse cheminée sera exécutée en polyester, matériau que nous ne trouvons sur
aucun canal de fumée de la zone du village et que les plans n'indiquent
aucunement les mesures de prescriptions de protection incendie qui doivent être
prises pour une telle installation technique.
De plus, les questions soulevées
par les opposants ont obligé notre Municipalité à tenir comptre de l'avis d'une
tranche aussi importante de la population sur un sujet très sensible, dans un
domaine où l'état actuel des connaissances scientifiques est en pleine
évolution. Par conséquent, on ne peut pas exclure que des perturbations
importantes du bien-être puissent survenir dans le futur pour des cas tels que
celui qui nous occupe. La Municipalité a donc procédé à une pesée des intérêts
entre la protection de la population et les avantages de l'exploitation des
installations.
Fondé sur ce qui précède, notre
Autorité a décidé, lors de sa dernière séance, de refuser le permis de
construire sollicité par l'Entreprise Orange Communications SA.
De notre côté, nous vous engageons
à trouver un endroit moins sensible pour la pose de vos futures antennes. Nos
collaborateurs du bureau technique sont à votre disposition pour examiner avec
vous toutes les possibilités raisonnables d'implantation.
Pour le bon ordre des choses,
nous vous remettons ci-joint, une copie des autorisations spéciales et des
conditions particulières délivrées par les Services cantonaux et précisons que
notre position est fondée sur les dispositions des articles 11 et 55 du
règlement communal sur les constructions et de l'art. 69 chiffre 2 du règlement
d'application de la loi cantonale sur l'aménagement du territoire et des
constructions. (...)"
Suivent l'indication des voies de recours.
F.
Orange Communications SA s'est pourvue contre cette
décision auprès du Tribunal administratif par acte du 20 février 2006. Elle
conclut avec suite de frais et dépens à son annulation et à la délivrance d'une
autorisation de construire.
La municipalité intimée a déposé un mémoire
de réponse le 27 mars 2006 et déclare s'en remettre à justice. Les opposants Ruchet,
Horisberger et Stalder (ci-après les consorts Ruchet) ont pris part à la
présente procédure en déposant le 24 avril 2006, par l'entremise de leur
conseil, un mémoire dans lequel ils concluent, avec suite de dépens, au rejet
du recours. Les opposants Jean-Claude Manzini et Maria Orsillo ont déposé des
observations le 9 mars 2006, concluant implicitement au rejet du recours. Interpellé
dans la présente procédure comme autorité concernée, le Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique a adressé sa détermination le 16 mai 2006 au Tribunal.
Les moyens et arguments des parties seront
examinés dans les considérants ci-après en tant que de besoin.
G.
Au cours de l'instruction, Orange Communications SA a
complété la fiche de données spécifique au site par le calcul de l'intensité de
champ électrique dans deux lieux à utilisation sensible supplémentaires (LUS 07
et 07'), situés sur la parcelle 2004, voisine de la parcelle 1647 à l'est.
H.
Le Tribunal a convoqué les parties et leurs représentants
à son audience du 21 août 2006, lors de laquelle il a entendu leurs
explications et procédé en leur présence à une vision locale.
Considérant en droit
1.
Les opposants Ruchet et consorts soulèvent dans leur
écriture du 24 avril 2006 des moyens d'ordre formel. Ils font valoir que les
plans d'enquête ne figurent pas la projection en élévation des façades des
immeubles voisins, en violation de l'art. 12 RPE et 108 al. 2 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). Selon
les opposants, cette omission justifierait le refus du permis de construire et,
par conséquent, la confirmation de la décision attaquée.
a) L'art. 108 al. 2 LATC prévoit:
"Le règlement cantonal et les
règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et
catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande
[de permis]
, ainsi que le nombre d'exemplaires
requis. La demande n'est tenue pour régulièrement déposée que lorsque ces
exigences sont remplies."
A teneur de l'art. 12 RPE:
"Sur les plans d'enquête, les
bâtiments voisins de celui projeté ou devant être transformé ou reconstruit,
doivent être projetés en élévation, de manière à rendre intelligible
l'intégration de la nouvelle construction".
Selon la jurisprudence du Tribunal
administratif, lorsque les plans d'enquête présentent des lacunes, celles-ci
n'entraînent la nullité du permis de construire que si elles sont de nature à
gêner des tiers dans l'exercice de leurs droits ou qu'elles ne permettent pas
de se faire une idée précise, claire et complète des travaux envisagés et de
leur conformité aux règles de la police des constructions (ATA du 19 août 1998,
AC.1996.220; ATA du 18 décembre 1997, AC.1995.120 et références citées).
b) On peut laisser ici la question ouverte
de savoir si, comme le soutiennent les opposants, la construction d'une fausse
cheminée correspond à une transformation du bâtiment au sens de l'art. 12 RPE. En
effet, il apparaît que, compte tenu de ses dimensions fort modestes en
comparaison de celles d'un bâtiment, la mise en relation de cette
superstructure avec les façades des bâtiments voisins n'aurait rien apporté de
plus à la compréhension du projet, en particulier sur le plan de l'intégration,
ce d'autant plus que le bâtiment voisin le plus proche de l'antenne en est
éloigné de près de vingt mètres. En tout état de cause, cette omission n'a nullement
empêché les opposants de faire valoir leurs droits dans toute leur étendue,
dans le sens de la jurisprudence rappelée ci-avant. Le refus du permis de
construire pour ce motif relèverait par conséquent du formalisme excessif.
2.
Même si la décision dont est recours n'est pas des plus claires
sur ce point, la municipalité semble fonder le refus du permis de construire
sur des motifs d'esthétique et d'intégration de l'installation litigieuse. La recourante
conteste ce point de vue en faisant valoir que la construction projetée,
notamment la fausse cheminée en polyester, s'intègre parfaitement avec le reste
du bâtiment et que la zone du village ne fait par ailleurs l'objet d'aucune
protection particulière.
a) L'art. 11 RPE, relatif à l'esthétique
des constructions dans la zone du village, dispose:
"Les constructions nouvelles,
transformations ou reconstructions, outre l'application de l'art. 55 , doivent
s'intégrer dans le quartier et respecter le caractère du village en ce qui
concerne particulièrement les détails de construction, le traitement des
ouvertures (forme, proportion et répartition), la couleur des façades, ainsi
que les toitures."
L'art. 55 RPE, applicable à toutes les
zones, prévoit pour sa part:
"La Municipalité prend toutes
les mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.
Les entrepôts et dépôts permanents
ouverts par des particuliers à la vue du public sont interdits. Ceux en rapport
avec les activités industrielles ou artisanales doivent être soumis à
l'autorisation de la Municipalité. La Municipalité peut exiger la plantation
d'arbres pour masquer les installations existantes; elle peut en fixer les
essences.
Aussi bien pour les constructions
nouvelles que pour les transformations, agrandissements ou reconstructions,
l'architecture doit s'harmoniser avec celle de l'environnement bâti en ce qui
concerne notamment les dimensions, le choix des crépis et des autres matériaux,
ainsi que des teintes. Toutes les façades qui ne sont ni mitoyennes, ni
adjacentes, doivent être ajourées ou traitées de manière esthétique.
Sur l'ensemble du territoire
communal, principalement à proximité des voies publiques ou privées, les
installations et aménagements non soumis à autorisation doivent avoir un aspect
satisfaisant.
Les installations sportives
d'intérêt collectif, ainsi que les petites constructions liées à leur
exploitation (vestiaires, buvettes, etc.) et les équipements (mâts d'éclairage,
etc.) peuvent être admis dans toutes les zones, sauf dans la zone de villas,la
zone de protection des sites et la zone de verdure, dans la mesure où ils ne
portent pas préjudice à l'environnement bâti ou non, et n'entraînent pas
d'inconvénients excessifs pour le voisinage."
Ces dispositions réglementaires se fondent
sur l'art. 86 LATC relatif à l'esthétique, à teneur duquel:
"La municipalité veille à ce
que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les
aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les
constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à
l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent
contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de
leurs abords."
Selon la jurisprudence
relative à cette disposition, le soin de veiller à l'aspect architectural des
constructions appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent
à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v. TA arrêts AC 1999/0228 du 18
juillet 2000 et références citées, AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Cela ne
vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être
à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères
pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte
(TA, arrêt AC 1996/0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce
cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause
d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la
réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid.
3b et les références citées). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base
de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un
sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité,
inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes
éprouvés par référence à des notions communément admises (TA, arrêts AC
1999/0002 du 25 juin 1999 et références citées; AC 1999/0112 du 29 septembre
2000). Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC et ses
dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un
ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font
défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction (TA, arrêts
AC 1999/0228 du 18 juillet 2000; AC 1999/0112 du 29 septembre 2000).
b) La localité de St-Légier-La-Chiésaz ne
fait l'objet d'aucune protection en tant que telle. En particulier, elle n'est
pas inscrite à l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale
à protéger en Suisse (ISOS; cf. ordonnance concernant l'Inventaire fédéral des
sites construits à portéger en Suisse du 9 septembre 1981 et son annexe, RS
451.12; http://www.admin.ch/ch/f/rs/451_12/app1.html). Quant au bâtiment des
antennes, il a reçu la note *4* au recensement architectural du canton,
attribuée aux objets bien intégrés, dont l'identité mérite d'être conservée. En
l'occurrence, en se basant notamment sur les constatations faites lors de la
vision locale, le tribunal estime que l'impact du projet litigieux sur le
bâtiment est très limité. Comme la recourante le fait remarquer, l'on ne se
trouve ainsi pas dans un cas similaire à celui jugé par le Tribunal de céans dans
son arrêt du 26 octobre 2005 (AC.2004.0094) confirmé par le Tribunal fédéral
(ATF du  31 mars 2006, 1P.778/2005). Dans cette affaire, le Tribunal
administratif a confirmé le refus de la municipalité d'Aubonne d'octroyer un permis
de construire pour une installation de téléphonie mobile, refus fondé notamment
sur un problème d'intégration par rapport à un site inscrit à l'ISOS, soit la
vieille ville d'Aubonne. Le projet prévoyait deux fausses cheminées, aux
dimensions importantes et implantées à chaque extrémité du faîte d'un bâtiment
massif placé sur une éminence, à proximité immédiate de la vieille ville. Le
Tribunal administratif a relevé que ce bâtiment comportait déjà pour lui-même
un défaut d'intégration évident que l'installation des fausses cheminées aurait
aggravé. En l'espèce, la localité de St-Légier-La-Chiésaz n'est pas inscrite à
l'ISOS et l'ouvrage est situé dans un secteur marquant la limite entre le
village ancien et un quartier de villas récentes. La vision locale a permis de
constater que la fausse cheminée en polyester, dont les dimensions restent
modestes, ne sera pas un ouvrage particulièrement visible ou incongru dans le
contexte bâti du quartier. On relève également au passage que le choix du
polyester comme matériau de construction doit en l'occurrence remplir une
double fonction, à savoir celle de masquer les antennes tout en restant
transparent aux ondes électro-magnétiques, double qualité que n'auraient pas
des matériaux tels que des briques ou du ciment, qui atténuent le rayonnement
de l'antenne. En tout état de cause, l'ouvrage litigieux n'est pas de nature à
porter atteinte à l'identité du bâtiment et ne pose pas de problème
d'intégration ni en raison de ses dimensions, ni en raison du matériau prévu
dont l'impact est ici négligeable. Dès lors, il n'existe aucun intérêt public
prépondérant qui puisse fonder une interdiction de construire fondée sur l'art.
86 LATC et les dispositions réglementaires communales qui en découlent. La municipalité
a par conséquent abusé de son pouvoir d'appréciation en invoquant des motifs
d'esthétique et d'intégration à l'appui de son refus de délivrer le permis de
construire, ce refus étant en réalité manifestement motivé par le souci de la
municipalité de répondre aux craintes exprimées par la population au sujet de
l'impact sur la santé du rayonnement des installations de téléphonie mobile.
3.
La recourante conteste à juste titre que la réalisation de
la fausse cheminée doive respecter les exigences de protection en cas
d'incendie applicables aux canaux de fumée. En effet, la cheminée litigieuse
n'est pas destinée à remplir la fonction d'un tel canal, mais simplement
installée afin de distraire le mât et les antennes de la vue du public dans un
but d'intégration. Ce dispositif purement esthétique, qui n'est
fonctionnellement relié à aucune source de chaleur, ne saurait par conséquent être
soumis aux exigences instituées par les prescriptions mentionnées ci-avant. La
décision municipale est également erronée sur ce point.
4.
Les opposants soutiennent que le permis de construire
aurait de toute façon dû être refusé au motif que le projet ne serait pas
conforme à la zone du village, telle que définie à l'art. 5 RPE:
"Cette
zone est destinée à l'habitation, aux exploitations agricoles, ainsi qu'au
commerce et à l'artisanat dans la mesure où ces activités n'entraînent pas
d'inconvénients pour le voisinage (bruits, odeurs, fumées, etc.)"
. Ils
font valoir à l'appui de ce moyen que les émissions de rayonnement non ionisant,
d'une part, ainsi que les opérations d'exploitation (réglages, révisions,
maintenance, etc.), d'autre part, constituent des inconvénients pour le
voisinage, proscrits par l'art. 5 RPE. Ces deux types de nuisances doivent être
distingués et examinés successivement dans leurs conséquences juridiques.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, les dispositions des plans d'affectation communaux qui interdisent
dans toutes les zones les entreprises pouvant porter préjudice au voisinage
(bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.) sont devenues dans une large mesure sans
objet par rapport au droit fédéral de la protection de l'environnement et n'ont
plus de portée propre (ATF 116 Ib 175). En ce qui concerne le rayonnement non
ionisant, le Tribunal fédéral a en outre posé comme principe, dans un arrêt du
30 août 2000 (1A.94/2000, ATF  126 II 399, traduit in JT 2001 I 704), que la
loi sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) et l'ordonnance
sur la protection contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI)
réglaient de manière exhaustive la limitation préventive des émissions,
notamment au travers des valeurs limites d'installation. Il en résulte que
l'art. 5 RPE n'a pas de portée propre lorsqu'il s'agit d'examiner les nuisances
liées au rayonnement d'une antenne de téléphonie mobile. Il ne saurait ainsi faire
obstacle à la construction d'une antenne de téléphonie mobile, s'il est
démontré que cette installation respecte les exigences du droit fédéral de la
protection de l'environnement (LPE et ORNI). Or, comme on le verra ci-dessous,
tel est le cas de l'installation litigieuse.
b) Le Tribunal estime que les inconvénients
liés aux opérations de maintenance de l'installation litigieuse sont minimes et
doivent pouvoir être supportés par le voisinage. Ils le sont d'autant plus en
comparaison des inconvénients liés, par exemple, aux exploitations agricoles, que
l'art. 5 RPE tient pour conformes à la zone du village.
c) Vu ce qui précède, le grief des recourants
relatif à la conformité de l'installation litigieuse à la zone du village doit
être écarté.
5.
La recourante reproche à la municipalité intimée d'avoir
motivé sa décision en considérant que l'installation litigieuse était de nature
à affecter le bien-être de la population. Elle relève à cet égard que cette
installation respecte l'ORNI en soulignant que le respect des exigences posées
par cette ordonnance a été confirmé par le service cantonal spécialisé (SEVEN).
a) La question des nuisances provoquées par
une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE et
de ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger
les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1),
provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à
partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil
fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs d'immission (art. 13 al. 1
LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI. Pour qu'une installation soit
conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient
respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des
limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont
pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être
réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que,
indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre
préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable
(art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment
l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir
une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de
l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
b) S'agissant des rayons non ionisants,
l'Office fédéral de l'environnement des forêts et du paysage (OFEFP; dénommé
actuellement l'Office fédéral de l'environnement, OFEV) et le Conseil fédéral
ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces
rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP
du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci après: le rapport explicatif),
le concept suivant a été finalement mis en place pour respecter les exigences
de la LPE :
- des valeurs limites d'immission ont été
prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission
internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP).
Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets
qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière
répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec
certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en
revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs
limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi
à l'état de l'expérience (voir à cet égard rapport explicatif, p. 6 et 7);
- une limitation préventive des émissions a
été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour
but de combler les lacunes des valeurs limites d'immission évoquées ci-dessus.
Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de
maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que
présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces
valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE
dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse
que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout
en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent
également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent
se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment
sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission
ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont
pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans
les lieux à utilisation sensible (voir à cet égard rapport explicatif p. 7 et
8).
c) Comme on l'a déjà mentionné, le Tribunal
fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive a limitation
préventive des émissions (ATF 126 II 399). Il a estimé que le concept et les
valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de
la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux
effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier
s'agissant des effets non thermiques. Les valeurs limites ont été fixées de
manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des
incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux
principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées
d'autoriser ou non un projet d'installation de téléphonie mobile ne peuvent
exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition
(consid. 4b). Les valeurs limites devraient toutefois être revues en cas de
nouvelles connaissances fiables et adéquates, notamment quant aux effets non
thermiques du rayonnement non ionisant ( consid. 4c). Dans un arrêt du 24
octobre 2001 (1A.62/2001), le Tribunal fédéral a rappelé que les tribunaux sont
limités dans leur intervention, dès lors qu'ils ne disposent pas des
connaissances scientifiques nécessaires dans ce domaine, et précisé qu'il
appartenait aux autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la
science et des recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de
l'ORNI.
Contrairement à ce que prétendent les
opposants Ruchet et consorts, le fait que le Conseil fédéral ait lancé le 11
mars 2005 un nouveau programme national de recherche, doté d'un budget de cinq
millions de francs et consacré à l'étude scientifique des effets du rayonnement
non ionisant sur l'environnement et la santé, ne permet pas de mettre en doute
le bien-fondé des valeurs limites instituées par l'ORNI. La mise en œuvre de ce
programme de recherche montre plutôt que le Conseil fédéral entreprend les
études nécessaires afin de suivre l'état des connaissances sur cette question,
conformément aux exigences posées par le Tribunal fédéral. Ce dernier a d'ailleurs
confirmé, dans un arrêt récent, et postérieur à la mise en œuvre du programme
de recherche évoqué ci-dessus (ATF du 31 mai 2006, 1A.116/2005, consid. 6), que
l'état actuel des connaissances scientifiques ne permettait pas de considérer que
les autorités administratives compétentes pour adapter les valeurs limites de
l'installation prévues par l'ORNI auraient failli à leur obligation. Il a par
conséquent confirmé que ces valeurs sont conformes aux exigences de la LPE,
notamment au principe de prévention.
6.
Les opposants Ruchet et consorts soutiennent que le projet
ne respecte pas les valeurs limites d'installation fixées par l'ORNI. D'une
part, ils font valoir que la fiche de données spécifiques au site est lacunaire,
car elle ne contient pas, du moins dans sa version du 25 août 2005, le calcul
de l'intensité de rayonnement prévisible sur la parcelle 2004, voisine de
l'installation. Il serait prévu d'aménager sur cette parcelle un mémorial
relatif à la chapelle Sanctus Leodegarius, circonstance qui, selon les
opposants, justifierait de considérer cet espace comme un lieu à utilisation
sensible. Les opposants relèvent d'autre part une contradiction dans le dossier
mis à l'enquête, qui justifierait selon eux le refus du permis: le dossier
mentionnerait sur les plans un angle d'inclinaison des antennes (
"down-tilt"
)
plus défavorable que celui indiqué dans la fiche des données spécifique au site.
a) L'art. 11 ORNI, relatif à l'obligation
de notifier, prévoit:
"¹ Lorsqu'une installation pour laquelle des limitations
d'émissions figurent à l'annexe 1 est construite, installée sur un autre site,
remplacée sur son site ou modifiée au sens de l'annexe 1, le détenteur doit
remettre à l'autorité, dans le cadre de la procédure d'octroi d'autorisation ou
de concession, une fiche de donnée spécifique au site. Les installations
électriques domestiques dont exception (annexe 1, ch. 4).
² La fiche de données spécifique au site doit contenir:
a.  les
données actuelles et planifiées relatives à la technique et à l'exploitation de
l'installation dans la mesure où elles sont déterminantes pour l'émission de
rayonnement;
b.  le mode
d'exploitation déterminant au sens de l'annexe 1;
c.  des
informations concernant le rayonnement émis par l'installation:
1.  sur le
lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort,
2.  sur les
trois lieux à utilisation sensible où ce rayonnement est le plus fort, et
3.  sur
tous les lieux à utilisation sensible où la valeur limite de l'installation au
sens de l'annexe 1 est dépassée;
d.  un plan
présentant les informations de la let. c."
b)aa) Selon la jurisprudence du Tribunal
fédéral, dans le cas de surfaces partiellement bâties, il ne faut en principe pas
tenir compte des réserves d'utilisation futures lors de la détermination de
lieux à utilisation sensible. Au moment de l'octroi de l'autorisation de
construire relative à une installation de téléphonie mobile, il convient en
principe de se fonder, conformément au principe de la proportionnalité, sur
l'utilisation existante des biens-fonds voisins et d'obliger, par une réserve
dans l'autorisation de construire, à modifier ou supprimer l'installation en
vue de respecter les valeurs limites lorsque les réserves d'utilisation seront
effectivement utilisées (ATF 128 II 340, RDAF 2003 p. 531; cf aussi ATA du 26
mai 2004, AC.2003.78).
bb) Les aménagements envisagés sur la parcelle
2004 n'ont pas été mis à l'enquête à ce jour. Il n'en existe d'ailleurs aucun
plan susceptible de permettre l'identification d'un ou plusieurs lieux à
utilisation sensible (LUS) sur cette parcelle. La recourante a néanmoins établi,
en cours de procédure, une fiche complémentaire 4a relative à deux lieux à
utilisation sensible possibles (07 et 07'). De plus, les calculs effectués et
vérifiés par les ingénieurs du SEVEN font apparaître que l'intensité du rayonnement
prévisible, de 2.73 V/m (LUS 07), respectivement 5.13 V/m (LUS 07'),
respecterait en tout état de cause la valeur limite de l'installation. Le grief
des opposants sur ce point est ainsi mal fondé.
c)aa) Pour permettre à l'opérateur, après
la mise en service d'une installation, d'optimiser son réseau ou le
reconfigurer, l'OFEV admet la mise à l'enquête d'un domaine angulaire
d'émission. L'opérateur doit alors préciser la direction émettrice critique du
domaine, c'est-à-dire la direction qui causera la charge de rayonnement non
ionisant la plus élevée dans les lieux de séjour significatifs (cf.
Recommandations d'exécution de l'ORNI, Berne 2002, ch. 2.1.6, p. 18). En
d'autres termes, le domaine angulaire autorisé est celui figurant dans la fiche
de données spécifiques au site et les calculs de rayonnement seront fondés sur
l'angle d'émission le plus défavorable.
En l'occurrence, la direction principale de
propagation, indiquée dans la fiche complémentaire 2 mentionne un angle
d'inclinaison mécanique de 0° et un angle d'inclinaison électrique de 0° à -6°;
il en résulte un domaine angulaire d'inclinaison total de 0° à -6°. Parmi les
plans mis à l'enquête figure un plan 01 A sur lequel est mentionné un angle
d'inclinaison électrique de 0° à -10°. Cette dernière indication est cependant une
donnée technique relative aux antennes de type Kathrein n° 742 236, contenue
dans les spécifications du fabriquant, comme cela résulte d'ailleurs du plan 01
A. Elle ne représente pas le domaine angulaire d'émission autorisé, lequel
figure dans la fiche des données spécifique au site, et l'on ne saurait par
conséquent y voir une contradiction. En l'occurrence, c'est bien l'angle de 0° à
-6° qui doit être retenu et dont il convient de tenir compte dans le calcul de
l'intensité de champ électrique.
bb) Il convient toutefois de relever ce qui
suit: afin de renforcer le contrôle du respect des domaines angulaires
autorisés, l'OFEV a édicté le 16 janvier 2006 une directive, à l'attention des
autorités chargées de l'exécution de l'ORNI et des opérateurs de réseau de
téléphonie mobile, instituant un "système d'assurance de qualité" ou
"système AQ" (circulaire disponible sur le site de l'OFEV: http://www.umwelt-schweiz.ch/imperia/md/content/luft/nis/vorschriften/bafu-rundschreiben-qs-f.pdf).
On retient de ce document que le système d'assurance de qualité, fondé sur les
propositions d'un groupe d'experts, permet de renforcer le contrôle du respect
des puissances d'émission de chaque installation pendant la durée de son
exploitation, lorsque la puissance d'émission autorisée est inférieure aux
puissances maximales possibles compte tenu des composants électroniques
installés, respectivement lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, le domaine
angulaire autorisé est inférieur au domaine maximal possible. Chaque opérateur
constitue une banque de données actualisant en permanence tous les composants
électroniques et les réglages d'appareillages influant sur la puissance
émettrice (ERP) ou les directions de propagations. Le système AQ est pourvu
d'un système de contrôle automatisé, mis en oeuvre une fois par jour ouvré,
permettant de constater d'éventuels dépassements, lesquels doivent être
corrigés en principe dans les 24 heures. Le système AQ est vérifié
périodiquement par un organisme de contrôle externe indépendant. Les opérateurs
concessionnaires se sont engagés à mettre en oeuvre et vérifier le système AQ
dès le 1
er
janvier 2007. Les installations mises en exploitation
durant la période transitoire devront disposer, au moment de la mise en
exploitation, d'une documentation aussi détaillée que celle relative au système
AQ qui sera mis en place ultérieurement. Ce système a été élaboré en vue de se
conformer à la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. arrêt du 10 mars 2005,
1A.160/2004) et à la suite également d'un arrêt du Tribunal cantonal lucernois
(Arrêt du 18.8.2005, n° V 04 374).
Dans deux arrêts du 31 mai 2006
(1A.120/2005 et 1A.116/2005, consid. 5.3), le Tribunal fédéral a considéré que,
pour l'heure, ce système permettait de mettre en oeuvre un contrôle adéquat de
la puissance émettrice pendant la durée de l'exploitation d'une installation,
moyennant toutefois que le permis de construire mentionne comme condition à sa
délivrance l'obligation à charge de l'opérateur d'intégrer dans son système AQ
les données opérationnelles de l'installation mise à l'enquête. En l'espèce, la
recourante a confirmé, dans son écriture du 29 mai 2006, ainsi qu'à l'audience
du 21 août 2006, que tel serait le cas en ce qui concerne l'installation
litigieuse. Vu le sort du recours, il conviendra que la municipalité intimée
mentionne cette charge comme condition à la délivrance du permis de construire.
e) Il résulte de ce qui précède que projet
respecte les exigences de la LPE et de l'ORNI. Partant, c'est à tort que la
municipalité a refusé la délivrance du permis de construire en invoquant les
nuisances excessives de l'installation et son impact sur la santé de la
population.
7.
Le recours doit ainsi être admis. Les frais de la présente
cause seront mis à la charge de la municipalité intimée, pour une moitié, le
solde étant partagés entre les opposants. La recourante ayant procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel, elle a droit à des dépens, qui seront mis à la
charge de la municipalité et des opposants selon la même clé de répartition que
les frais de la cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de St-Légier-La-Chiésaz du
30 janvier 2006 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle
décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III.
Les frais de la présente cause, fixés à 2'500 (deux mille
cinq cents) francs, sont mis à la charge de la Municipalité de St-Légier-La-Chiésaz,
à concurrence de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs, à la charge des
opposants Ruchet et consorts, pris solidairement entre eux, à concurrence de
625 (six cent vingt-cinq) francs, et à la charge de Jean-Claude Manzini et
Maria Orsillo, pris solidairement entre eux, à concurrence de 625 (six cent
vingt-cinq) francs.
IV.
La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouées à la recourante
à titre de dépens, et sera versée par la Municipalité de St-Légier-La-Chiésaz,
à concurrence de 1'000 (mille) francs, par les opposants Ruchet et consorts,
pris solidairement entre eux, à concurrence de 500 (cinq cents) francs, et par Jean-Claude
Manzini et Maria Orsillo, pris solidairement entre eux, à concurrence de 500
(cinq cents) francs.
Lausanne, le 21 septembre 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)