vd_omni · CCST.2015.0007 · 2015-11-11 · fr

Comité d'initiative L'aménagement du territoire est l'affaire de tous/Municipalité de Tolochenaz, Préfecture de Morges, Service des communes et du logement | Initiative populaire communale intitulée "l'aménagement du territoire est l'affaire de tous" soumise pour examen, avant la récolte de signatures, à la municipalité, qui rend une décision constatant sa nullité. Recours des initiants à la Cour constitutionnelle. La municipalité était fondée à qualifier de contraire à la Constitution et à la loi cantonales l'institution d'un référendum communal obligatoire en matière de projets d'aménagement, par le biais d'une modification d'un règlement communal. L'invalidation totale de l'initiative, qui prévoit, outre le référendum obligatoire, l'élaboration des projets importants d'aménagement du territoire "sur le modèle de la concertation au sens des recommandations du service cantonal des communes et du logement", est conforme à la loi cantonale ainsi qu'aux principes dégagés par la jurisprudence fédérale. Il ne se justifie donc pas de réformer la décision attaquée pour ne prononcer qu'une invalidation partielle de l'initiative. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 11.11.2015 CCST.2015.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 11 novembre 2015
Composition
M. Pascal Langone, président; M.
Robert Zimmermann, Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges; Mme Fabienne
Byrde, juge suppléante. Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
Comité d'initiative
"L'aménagement du territoire est l'affaire de tous",
p.a. Jean-François Huguelet, à Tolochenaz,
Autorité intimée
Municipalité de
Tolochenaz,
représentée par Me Laurent Trivelli, avocat à
Lausanne
Objet
Recours Comité d'initiative
"L'aménagement du territoire est l'affaire de tous" c/ décision de
la Municipalité de Tolochenaz du 3 août 2015
Vu les faits suivants :
A.
Un comité d'initiative constitué de
Jean-François Huguelet, Nicole Hermann, Michel Gueniat, Hugues Salomé,
Christian Freudiger, William Wright et Caridad Novo Perez, tous électeurs dans
la commune de Tolochenaz (ci-après: le comité d'initiative), a annoncé le 27
avril 2015 à la Municipalité de Tolochenaz (ci-après: la municipalité) une demande
d'initiative. Le titre de cette initiative populaire communale est: "L'aménagement
du territoire est l'affaire de tous". Le texte proposé, rédigé de toutes
pièces, est une modification du règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPGA), entré en vigueur le 30
août 2000, par l'adjonction d'un nouvel article 2bis ainsi libellé:
"Art. 2bis                 Projets importants
d'aménagement du territoire objets de la compétence communale
1
En
principe, les projets importants d'aménagement du territoire communal
1. sont élaborés
sur le modèle de la "concertation" au sens des recommandations du
service cantonal des communes et du logement et
2. sont soumis à
un référendum obligatoire annoncé au moins 6 mois à l'avance à la population.
2
Pour
tout projet d'aménagement du territoire communal pouvant impliquer un
accroissement de population d'au moins 20 % ou un plan d'investissement
excédant la moitié des recettes communales du dernier exercice clôturé, les
deux principes énoncés dans l'alinéa 1 ont force obligatoire.
B.
La municipalité a dès lors procédé à un examen
préliminaire, à savoir au contrôle du titre et du texte de l'initiative,
conformément à l'art. 106e de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits
politiques (LEDP; RSV 160.01). Le 3 août 2015, la municipalité a statué sur la
validité de l'initiative. Elle en a constaté la nullité "
vu la suprématie du droit cantonal
par rapport au droit communal
", en retenant
notamment qu'il n'est "
pas possible de prévoir, dans une disposition réglementaire
communale, un référendum automatique et obligatoire, non plus que le délai pour
la votation populaire
".
C.
Le 22 août 2015, le comité d'initiative a
adressé à la Cour constitutionnelle un recours contre la décision de la municipalité
du 3 août 2015. Cet acte est signé par Hugues Salomé et Jean-François Huguelet,
au nom des initiants. Les cinq autres membres du comité d'initiative ont signé,
le 27 avril 2015, un document adressé à la municipalité indiquant que
"l'ensemble des initiants sont valablement représentés par la signature
d'au moins deux d'entre eux pour toute démarche future concernant le traitement
de la présente initiative". Les conclusions du recours sont les suivantes:
"- que tout projet qui entre dans le
cadre contraignant de l'alinéa 2 de l'initiative et sur lesquels le législatif
communal n'aurait pas statué soit suspendu le temps que la Cour se prononce;
- que ce recours soit accepté par la Cour,
sous réserve de l'ajustement du délai de référendum prévu par les initiants;
- qu'en conséquence, la Cour prie l'autorité
communale de valider l'initiative après modification et de poursuivre la
procédure au sens de l'art. 106 LEDP."
A propos de l'ajustement du délai
de référendum, il est précisé que dans la décision attaquée, la municipalité a
critiqué le délai de six mois pour organiser le référendum, en retenant que
selon l'art. 111 LEDP, la votation doit avoir lieu dans les trois mois qui
suivent le dépôt des listes de signatures, lorsque la demande de référendum a
abouti. Dans l'argumentation du recours, le comité d'initiative déclare qu'il
peut entrer en matière sur cette objection; il est prêt à modifier ou supprimer
la clause sur le délai de six mois pour rendre le texte conforme au droit
cantonal, si la Cour admet le recours sous cette réserve.
Dans sa réponse du 25 septembre
2015, la municipalité conclut au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 7
octobre 2015.
D.
La Cour a décidé de statuer par voie de
circulation.
Considérant en droit :
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et
librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Conformément à l'art. 136 al. 2
let. b de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV
101.01), la Cour constitutionnelle juge, sur recours et en dernière instance
cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits politiques en matière
cantonale et communale. Les règles de procédure sont fixées dans la loi du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32) ainsi que
dans la loi sur l'exercice des droits politiques (art. 123a ss LEDP).
L'art. 19 al. 1 LJC (titre:
Contentieux des droits politiques) dispose que la Cour constitutionnelle
connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés contre
les décisions du Conseil d’Etat, du Grand Conseil et des conseils communaux ou
généraux en matière de droits politiques, conformément à la loi sur l'exercice
des droits politiques. En l'occurrence, la décision attaquée n'a pas été rendue
par une des autorités mentionnées dans cette disposition, mais bien par une
municipalité. Toutefois, des dispositions spéciales de la loi sur l'exercice
des droits politiques, consacrées au recours contre les décisions relatives à
la validité d'une initiative populaire (titre de la section comprenant les art.
123g à 123l LEDP), ouvrent expressément le recours à la Cour constitutionnelle
contre les décisions relatives à la validité d'une initiative communale (art.
123g LEDP). Depuis la novelle du 5 février 2013, entrée en vigueur le 1
er
juillet 2013, la municipalité est compétente pour statuer sur la validité d'une
initiative en matière communale (art. 106e al. 2bis LEDP). Il lui incombe,
avant d'autoriser la récolte de signatures, de se prononcer de manière motivée
sur la validité et le cas échéant de constater la nullité si l'initiative est
contraire au droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de
matière (art. 90a LEDP, auquel renvoie l'art. 106 al. 2bis LEDP; cf. aussi art.
106b LEDP). Le droit cantonal prévoit donc, en pareil cas, un recours direct à
la Cour constitutionnelle, et renonce à la voie de recours intermédiaire au
Conseil d'Etat, qui est ouverte pour d'autres contestations relatives aux
demandes d'initiative (cf. art. 117 et 122 al. 2 LEDP – cf. arrêt CCST.2014.0001
du 3 juillet 2014 consid. 1).
Le recours contre les décisions en
matière de droits politiques, au sens de l'art. 19 LJC, est la voie ouverte aux
citoyens pour invoquer la garantie des droits politiques, selon l'art. 34 Cst.
Cela vise notamment les droits politiques au niveau communal, en particulier le
droit d'initiative (cf. ATF 140 I 58 consid. 3; 139 I 2 consid. 5.2).
b)
S'agissant
du recours au sens des art. 123g ss LEDP, l'art. 123h al. 2 LEDP dispose que
tout membre du corps électoral communal a qualité pour recourir à l'encontre de
la décision de la municipalité. L'art. 123h al. 3 LEDP prévoit que, en outre,
le comité d'initiative a qualité pour recourir, s'il est constitué
en personne morale.
Dans le cas particulier, le dossier
n'indique pas si le comité d'initiative est constitué en personne morale, ou si
au contraire la dénomination "comité d'initiative L'aménagement du
territoire est l'affaire de tous" a été adoptée par sept citoyens qui se
sont regroupés pour exercer le droit d'initiative sans pour autant créer une
structure distincte (parti politique ou autre association à but idéal). L'art.
106d al. 1 LEDP prévoit que la demande d'initiative en matière communale "
doit être annoncée au greffe municipal avant la récolte des
signatures par au moins cinq électeurs constituant le comité". Cette
disposition n'exige pas que le comité soit lui-même une personne morale. Les
électeurs qui le constituent sont cependant, personnellement, tous titulaires
des droits politiques, comme membres du corps électoral, et ils ont à ce titre
– et non pas en tant que représentants du comité d'initiative – qualité pour
recourir au sens de l'art. 123h al. 2 LEDP. Le présent recours est donc
recevable en tant qu'il est formé par Hugues Salomé et Jean-François Huguelet,
qui ont signé l'acte de recours, et aussi en tant qu'il est formé par les cinq
autres électeurs, qui ont donné procuration à deux membres du comité
d'initiative pour "toute démarche future", donc également pour saisir
la Cour constitutionnelle.
c) Le recours a été formé dans le
délai légal de vingt jours (art. 123i LEDP) et il est suffisamment motivé (art.
123j LEDP). Il est donc recevable à la forme, de sorte qu'il y a lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
Les recourants font valoir que le référendum
obligatoire prévu par le texte de l'initiative se limite strictement à des
objets de la compétence communale; il n'y aurait aucun empiètement sur une
compétence fédérale, cantonale ou intercommunale. Selon leur argumentation,
"
il s'agirait tout
au plus d'une disposition réglementaire purement interne à la commune qui
consisterait, de façon très restrictive et sectorielle, à confier à la
population, sous forme d'un référendum obligatoire, le dernier mot sur une
décision de la compétence du conseil communal; au-delà, que ce référendum soit
obligatoire ou facultatif ne change fondamentalement rien aux procédures
prévues par le droit cantonal en matière d'aménagement du territoire
". Les recourants reprochent donc à la municipalité d'avoir
retenu à tort, sur ce point, une violation du droit supérieur.
a) Aux termes de l'art. 147 Cst-VD
– dans le chapitre de la Constitution cantonale consacré aux communes -,
"
le corps électoral dispose d'un
droit d'initiative et, dans les communes à conseil communal, d'un droit de
référendum
" (al. 1); "
la loi
définit l'exercice de ces droits et les objets exclus du droit de référendum ou
d'initiative
" (al. 2). Le législateur a énuméré à l'art. 106 al. 1
LEDP les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale, à
savoir:
"a. la
réalisation d'un projet relevant de la compétence du conseil général ou
communal;
b.  l'adoption,
la modification ou l'abrogation d'un règlement relevant de la compétence du
conseil général ou communal;
c   l'octroi
ou le retrait d'une délégation de compétence à la municipalité en matière
réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);
d.  la
substitution d'un conseil communal au conseil général, ou vice-versa;
e.  la
modification du mode d'élection du conseil communal;
f.   la
modification du nombre des membres du conseil communal;
g.  la
modification du nombre des membres de la municipalité;
h.  la
demande de rattachement de la commune à un district dont elle est limitrophe
".
L'art. 106a LEDP énonce une liste
d'exceptions au principe de l'art. 106 LEDP, en précisant que ne peuvent pas
faire l'objet d'une demande d'initiative:
"
a.
le contrôle de la gestion;
b.           le projet de budget et les comptes;
c.           le projet d'arrêté d'imposition;
d.           les emprunts et les placements;
e.           l'admission de nouveaux bourgeois;
f.            les nominations et les
élections;
g.           les règlements qui
concernent l'organisation et le fonctionnement du conseil général ou communal
ou ses rapports avec la municipalité.
"
Il résulte donc de ces dispositions
que l'initiative populaire réglementaire (pendant de l'initiative législative
au niveau cantonal) est admissible au niveau communal, si elle porte sur
l'adoption ou la modification d'un règlement relevant de la compétence du
conseil communal (art. 106 al. 1 let. b LEDP), pour autant qu'il ne s'agisse
pas de l'arrêté d'imposition ni d'un règlement sur l'organisation du conseil
communal (art. 106a let. c et g LEDP).
Le droit d'initiative en matière
communale est par ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal
relatives à l'exercice des droits politiques: ainsi, la proposition doit
respecter le droit supérieur, ainsi que les principes de l'unité de rang, de
l'unité de forme et de l'unité de matière (art. 106b al. 1 LEDP, règle qui
correspond à l'art. 88 al. 1 LEDP pour l'initiative en matière cantonale; cf.
aussi art. 80 al. 1 Cst-VD; dans la jurisprudence: arrêt CCST.2014.0001 du 3
juillet 2014, consid. 2a). En l'occurrence, il convient de relever que
l'initiative, déposée sous la forme d'un projet rédigé de toutes pièces (cf.
art. 106c al. 1, 1
ère
phrase LEDP), respecte l'unité de la forme
(art. 106b al. 3 LEDP); cette question n'est pas litigieuse.
b) L'initiative "L'aménagement
du territoire est l'affaire de tous" vise à modifier le règlement communal
sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA), en
complétant les règles de procédure fixées dans ce règlement. En réalité, le
RPGA ne définit pas la procédure d'adoption des "
projets importants d'aménagement du territoire objets
de la compétence communale
" (cf. titre de l'art. 2bis proposé). Le
but de ce règlement est de fixer "
les
règles destinées à assurer un aménagement rationnel du territoire de la commune
de Tolochenaz
" (art. 1 RPGA). Ainsi, il définit les zones du plan
général d'affectation et fixe des règles applicables soit dans des zones
déterminées (art. 4 à 52 RPGA), soit à toutes les zones (art. 53 à 76 RPGA).
Dans les dispositions finales, l'art. 77 RPGA précise que "
pour tout ce qui ne figure pas dans le présent
règlement, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, ainsi
que son règlement d'application, sont applicables
". Un seul article
de ce règlement se rapporte à une question de procédure et d'organisation:
l'art. 3 RPGA, qui institue une commission d'urbanisme, compétente pour
préaviser des projets d'urbanisme ou de police des constructions.
c) En proposant un nouvel art. 2bis
RPGA, l'initiative tend en réalité à compléter par une norme de niveau communal
une réglementation qui figure dans la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11) et
dans la loi cantonale sur l'exercice des droits politiques (LEDP). En matière
d'aménagement du territoire, l'art. 17a LATC confère certaines attributions au
conseil communal, dans les communes où, comme à Tolochenaz, un tel organe a été
institué: il lui incombe d'adopter les plans directeurs (plan directeur
communal, plan directeur localisé, plan directeur régional) ainsi que les plans
d'affectation (plan général d'affectation, plan de quartier, plan d'affectation
spécial) et, dans la procédure d'établissement des plans d'affectation, il
statue sur les oppositions (les décisions sur l'adoption du plan et sur les
oppositions sont concomitantes – cf. art. 58 al. 3 LATC).
En vertu de l'art. 107 al. 1 LEDP
(dans le chapitre: Référendum en matière communale), les décisions adoptées par
le conseil communal sont soumises au référendum. La loi prévoit certaines
exceptions à l'art. 107 al. 2 LEDP, mais les décisions sur les plans et
règlements d'aménagement ne sont pas mentionnées. Le régime ordinaire
s'applique donc lorsque le conseil communal adopte un plan directeur ou un plan
d'affectation. Le référendum peut être demandé par un comité de cinq électeurs,
qui doit obtenir l'autorisation de récolter les signatures (art. 110 LEDP).
Dans une commune de la taille de Tolochenaz (moins de 50'000 électeurs), la
demande de référendum aboutit si les listes sont signées par 15 % des électeurs
de la commune, dans un délai de trente jours (art. 110a LEDP). Le préfet doit
ordonner la votation dans les trois mois qui suivent le dépôt des listes, mais
ce délai peut être prolongé par le département (art. 111 LEDP).
L'art. 107 al. 4 LEDP permet par
ailleurs au conseil communal de "
soumettre
spontanément une décision au vote du peuple
" (référendum spontané);
cette décision doit alors être prise séance tenante, c'est-à-dire directement
après l'adoption du plan d'aménagement.
La LATC ne contient pas de
dispositions complémentaires sur le référendum dans le domaine de l'aménagement
du territoire.
En résumé, le référendum existe en
vertu du droit cantonal lorsque le conseil communal prend des décisions sur des
"projets d'aménagement du territoire" (selon la terminologie de
l'initiative), à savoir lorsqu'il adopte un plan directeur ou un plan
d'affectation. Il s'agit soit d'un référendum facultatif, demandé par 15 % des
électeurs, soit d'un référendum obligatoire extraordinaire, décidé spontanément
par le conseil communal (à propos de ces notions, cf. Etienne Grisel,
Initiative et référendum populaires, 3
e
éd. Berne 2004, p. 299, 330,
332).
d) Le texte de l'initiative vise en
particulier, ou principalement, à introduire un référendum obligatoire
ordinaire pour les décisions du conseil communal portant sur des projets
importants d'aménagement du territoire. Contrairement au référendum obligatoire
extraordinaire de l'art. 107 al. 4 LEDP, ce nouveau type de référendum ne
nécessite pas de décision spéciale du conseil communal, qui n'a donc pas la
possibilité d'empêcher le vote populaire. La notion de "projet
important" n'est pas définie de manière particulièrement claire.
Néanmoins, d'après le texte des initiants, au moment où le conseil communal
estime qu'objectivement, le plan d'aménagement (plan directeur ou plan d'affectation)
vise à la réalisation d'un projet important, il a l'obligation de mettre en
œuvre un vote populaire, et il n'a plus à prendre de décision sur ce point (cf.
art. 107 al. 4 LEDP). Le principe du référendum obligatoire est encore posé de
manière plus contraignante si le projet peut impliquer "
un accroissement de population d'au moins 20 % ou un
plan d'investissement excédant la moitié des recettes communales du dernier
exercice clôturé
"; en pareil cas, il n'y a plus de doute possible
quant à l'importance du projet d'aménagement.
Le texte de l'initiative institue
donc, pour certaines décisions du conseil communal, un référendum obligatoire
ordinaire, alors que le droit cantonal ne connaît que le référendum facultatif
et le référendum obligatoire extraordinaire (ou spontané). Même si les
recourants affirment qu'ils ne cherchent pas à modifier l'organisation des
compétences au sein de la commune – puisque, selon le droit en vigueur, le
corps électoral (l'assemblée de commune) peut être amené à se prononcer sur
l'adoption d'un plan d'aménagement –, ils proposent néanmoins de modifier la
réglementation de l'exercice des droits politiques. Or les principes relatifs
au droit de vote, au référendum et à l'initiative, en matière cantonale et
communale, sont fixés d'abord dans la Constitution cantonale. Dans les
dispositions relatives aux communes (art. 137 ss Cst-VD), il est prévu que le
corps électoral dispose, dans les communes à conseil communal, d'un droit de
référendum (art. 147 al. 1 Cst-VD) et que la loi définit l'exercice de ce droit
(art. 147 al. 2 Cst-VD). Il est évident que la Constitution cantonale renvoie
ainsi à une loi au sens formel, adoptée par le Grand Conseil, et non pas à un
texte réglementaire ni à une norme adoptée au niveau communal. C'est donc en
principe uniquement par une révision de la loi sur l'exercice des droits
politiques (LEDP), ou par l'adoption d'une norme figurant dans une autre loi
cantonale, que le référendum obligatoire ordinaire pourrait être introduit en
matière communale, en plus du référendum facultatif et du référendum
obligatoire extraordinaire.
Le contrôle par la municipalité de
la validité d'une initiative – opération préalable à la récolte des signatures
– doit porter sur la question de savoir si la proposition est conforme ou non
au droit supérieur (art. 106e al. 2bis LEDP et art. 90a let. a LEDP). En
l'occurrence, la municipalité était fondée à qualifier de contraire à la
Constitution et à la loi cantonales l'institution d'un référendum communal
obligatoire en matière de projets d'aménagement, par le biais d'une
modification d'un règlement communal.
3.
Il faut dès lors examiner si le défaut évoqué au
considérant précédent entraîne l'invalidation totale, ou au contraire seulement
l'invalidation partielle de l'initiative. Le texte du comité d'initiative prévoit
en effet, outre le référendum obligatoire, l'élaboration des projets importants
d'aménagement du territoire "
sur le modèle de la concertation au sens
des recommandations du service cantonal des communes et du logement
". Une
invalidation partielle aurait pour effet que cette seconde proposition serait
présentée seule aux électeurs, pour la récolte des signatures.
a) La jurisprudence du Tribunal
fédéral retient que, même si la loi cantonale ne la prévoit pas expressément,
la possibilité qu'une initiative puisse être partiellement invalidée – quand
une partie de son contenu est contraire au droit supérieur - découle d'un
principe général selon lequel une initiative doit être interprétée dans le sens
le plus favorable aux initiants (adage "
in dubio pro populo
").
Il s'agit également d'une concrétisation, en matière de droits populaires, du
principe de la proportionnalité. Ainsi, lorsque seule une partie de
l'initiative apparaît inadmissible, la partie restante peut subsister comme
telle, pour autant qu'elle forme un tout cohérent, qu'elle puisse encore
correspondre à la volonté des initiants et qu'elle respecte en soi le droit
supérieur. L'invalidité d'une partie de l'initiative ne doit entraîner celle du
tout que si le texte ne peut être amputé sans être dénaturé (ATF 134 I 172
consid. 2.1 et les arrêts cités).
b) En l'occurrence, comme l'expose
la municipalité dans sa réponse, la référence aux
"recommandations du
service cantonal des communes et du logement",
qui n'est du reste pas
le service compétent en matière d'aménagement du territoire – il s'agit du
Service du développement territorial (SDT) – est imprécise. En annexe au
recours, le comité d'initiative a produit une photocopie partielle (une page)
du document "Participation et logement - Guide pour les communes
vaudoises", qui mentionne trois niveaux principaux de participation, à
savoir l'information, la consultation et la concertation, et qui définit la
concertation comme "
un processus de délibération visant à définir un
accord volontaire, et/ou à délimiter, voire réduire, les divergences entre les
acteurs en présence
". Il n'est pas évident de discerner ce que la mise
en œuvre de ce modèle impliquerait concrètement, dans la procédure
d'élaboration d'un plan directeur ou d'un plan d'affectation communal, au-delà
de ce qu'exigent déjà les normes de la LAT et de la LATC (cf. art. 4 LAT, qui pose des principes en matière d'information et de participation;
voir en outre les règles sur l'enquête publique et le processus d'adoption des
plans par l'organe délibérant). Il est clair que la proposition d'appliquer le
modèle de la concertation a une importance très secondaire dans le texte de
l'initiative. Le citoyen intéressé sait qu'il existe déjà différentes modalités
de participation dans la procédure d'élaboration des projets d'aménagement et
il comprend d'emblée que l'élément principal du texte du comité d'initiative est
l'introduction du référendum obligatoire, lequel constituerait une véritable
innovation et accroîtrait sensiblement les droits populaires au niveau
communal. Dans leur réplique, les recourants insistent du reste sur le "
lien
intrinsèque étroit
" entre les deux parties de l'initiative ("
le
référendum obligatoire n'est que l'aboutissement cohérent de ce processus
unique qui garantit et couronne une concertation de qualité
"). Dans
ces conditions, l'annulation partielle du texte, pour ne conserver que le
modèle de la concertation, aurait pour effet de dénaturer la démarche d'origine
des initiants, ou leur objectif principal tel qu'il pourrait être objectivement
compris par les signataires (cf. également à ce propos arrêt TF 1C_659/2012 du
24 septembre 2013, consid. 6). Au surplus, puisque la possibilité
d'invalidation partielle est une concrétisation du principe de la
proportionnalité, il faut relever que dans le système du droit vaudois,
l'examen de la validité de l'initiative intervient avant la récolte des
signatures, donc avant que les électeurs aient pu exercer un de leurs droits
politiques en signant le texte. Au moment de la décision municipale, les
initiants ne peuvent pas prétendre avoir déjà fait des dépenses significatives ni
avoir consacré un temps important à leur projet, car ils n'ont pas encore mis
en œuvre l'impression des listes, la publicité, l'organisation de la récolte
des signatures, etc.
Il convient encore d'ajouter que
les notions de "modèle de la concertation" et de "projets
importants d'aménagement du territoire" ne sont pas des notions
suffisamment claires (à propos de cette deuxième notion, cf. supra consid. 2d).
Or, le principe de clarté du texte d'une initiative populaire découle de l'art.
34 Cst. (garantie des droits politiques); il a pour but d'éviter que, en raison
d'un manque de précision et de cohérence des textes sur lesquels ils sont
appelés à se prononcer, les électeurs soient exposés au danger de commettre une
erreur de compréhension et d'appréciation sur des points essentiels, de sorte
qu'ils ne soient pas en mesure de s'exprimer de façon correcte et conforme à
leur volonté (cf. Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge,
Genève 2008 p. 115; ATF 129 I 392 consid. 2.2). Pour cette raison également,
l'un et l'autre volets de l'initiative sont critiquables.
c) L'art. 90a LEDP – auquel renvoie
l'art. 106e al. 2bis LEDP – prévoit, au terme de l'examen préliminaire, que l'autorité
constate la nullité d'une initiative qui est contraire au droit supérieur. C'est
bien ce qu'a décidé la municipalité en l'espèce, en invalidant totalement
l'initiative. Dans le cas particulier, l'application de cette sanction est
conforme à la loi cantonale ainsi qu'aux principes dégagés par la jurisprudence
fédérale. Il ne se justifie donc pas de réformer la décision attaquée pour ne
prononcer qu'une invalidation partielle de l'initiative.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et la décision de la municipalité confirmée. La procédure est gratuite et il
n'est pas alloué de dépens à la commune (art. 121a, art. 123e et art. 123g ss
LEDP; cf. arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014, consid. 3).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Tolochenaz du 3
août 2015 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué
de dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.