vd_omni · AC.2024.0230 · 2025-04-10 · fr

A.________/CONSEIL GÉNÉRAL DE TARTEGNIN, Direction générale du territoire et du logement, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, PATRIMOINE SUISSE Section vaudoise | Un recours est ouvert à la CDAP contre la décision d'un conseil communal/général refusant l'adoption d'un plan d'affectation. Dans ce cas, la CDAP est également compétente pour statuer sur le grief de récusation des membres du conseil sans qu'un échange de vues ne soit nécessaire avec le Conseil d'Etat sur ce point (c. 1). La demande de récusation doit être déposée dès la connaissance du motif de récusation. L'art. 40j al. 1 LC impose en principe la récusation d'un membre du conseil général d'une commune, dans la procédure d'adoption d'un plan partiel d'affectation (plan spécial) selon l'art. 42 LATC, quand ce membre du conseil a formé opposition à titre personnel lors de l'enquête publique, que ce conseiller soit ou non propriétaire d'une parcelle située à l'intérieur du périmètre du plan d'affectation concerné. Le présent arrêt a fait l'objet d'une procédure de coordination au sens de l'art. 34 ROTC (c. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.04.2025 AC.2024.0230

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 avril 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges.
Recourante
A.________,
à
********,
représentée par Me Matthieu
CARREL, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil général de Tartegnin,
à
Tartegnin, représenté par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Opposants
1.
2.
B.________
,
à
********,
Patrimoine Suisse – section vaudoise,
à La Tour-de-Peilz,
3.
C.________
,
à
********,
4.
D.________
,
à
********,
5.
E.________
,
à
********,
6.
F.________
,
à
********,
les opposants 3 à 6 étant représentés
par Me Marc-Olivier BESSE, avocat à Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil général de
Tartegnin du 27 juin 2024 refusant le préavis municipal n° 06/2024 relatif à
l'adoption du plan d'affectation "Les Grandes Vignes" et son
règlement (parcelle n° 293)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________, dont le siège est à ********, a notamment pour
but la promotion immobilière, le financement de projets immobiliers et
d'entreprises générales. Elle est propriétaire de la parcelle n
o
293
de la commune de Tartegnin. D'une surface de 2'667 m
2
, cette
parcelle supporte un bâtiment de 146 m
2
implanté à son angle
sud-est. Pour le surplus, sa désignation au registre foncier indique qu'elle
est couverte de 2'514 m
2
de vignes (celles-ci auraient toutefois été
enlevées il y a environ quatre ans), les 7 m
2
restants étant en
nature de jardin.
B.
Ce bien-fonds se situe en bordure nord du noyau du village historique de
Tartegnin et il est actuellement entouré de parcelles construites. Selon le
plan des zones de la commune de Tartegnin et son règlement du 17 août 1983, la
construction située à l'angle sud-est de cette parcelle est colloquée en zone
de village, le solde du bien-fonds étant désigné comme "à occuper par plan
spécial".
C.
Depuis 2008, diverses démarches ont été entreprises par A.________, en
collaboration avec la Municipalité de Tartegnin (ci-après: la municipalité),
pour élaborer un plan spécial sur la parcelle n
o
293.
Après plusieurs projets et études n'ayant pas
abouti, la municipalité a finalement mis à l'enquête publique, du 4 octobre au
3 novembre 2022, un projet de plan d'affectation "Les Grandes Vignes"
et son règlement portant sur toute la zone de la parcelle précitée "à
occuper par plan spécial". Ce projet prévoit en bref l'attribution de la
moitié sud-est de la parcelle à l'aire de verdure, une aire centrale
d’implantation de construction destinée à accueillir une douzaine de logements
et une aire d'accès et de circulation se trouvant le long de la limite
nord-ouest du bien-fonds.
Le projet de plan d'affectation a fait l'objet de 18
oppositions. Les opposants sont les suivants: G.________ (parcelle n
o
53), H.________ (parcelle n
o
41), I.________ et J.________ (parcelle
n
o
159), K.________ et L.________ (parcelle n
o
53), C.________
(parcelle n
o
205), F.________ et E.________ (parcelle n
o
158), M.________ et N.________ (parcelle n
o
161), O.________, P.________
et Q.________ (parcelle n
o
161), R.________ et S.________ (parcelle
n
o
53), Patrimoine suisse – section vaudoise, T.________ et U.________
(parcelle n
o
56), D.________ (parcelle 205), V.________ et W.________
(parcelle 55), X.________ et Y.________ (parcelle n
o
53), Z.________
et AA.________ (parcelle n
o
53), Helvetia Nostra, BB.________ et CC.________
(parcelle n
o
291) et, enfin, DD.________ (parcelle n
o
79). A l'exception des deux associations à but idéal et de P.________ et O.________,
qui ne sont plus domiciliées à Tartegnin (depuis le 4 février 2023,
respectivement le 1
er
juin 2024), tous les opposants résident sur
une parcelle voisine du périmètre du plan d'affectation ou dans le proche noyau
villageois de Tartegnin.
La municipalité a organisé diverses séances de
conciliation avec les opposants dans le courant du mois de février 2024. À
l'issue de ces séances, DD.________ a décidé de retirer son opposition le 13
mars 2024.
D.
Une commission ad hoc composée de conseillers généraux a été désignée
pour traiter la question du plan d'affectation "Les Grandes Vignes"
le 14 décembre 2021 déjà. Les membres nommés initialement dans cet organe
étaient les suivants: EE.________, FF.________, DD.________, C.________, GG.________
et, au titre de suppléants, L.________ et J.________.
Lors de la séance du Conseil général de Tartegnin du
14 mars 2024, son président a relevé que parmi les membres et les suppléants de
cette commission se trouvaient plusieurs opposants. La discussion s'est alors
engagée autour de la question d'une éventuelle récusation de certains des
membres de la commission. À l'issue d'une décision prise à l'unanimité des
votants, la récusation de L.________, J.________ et C.________ a été refusée
par le conseil général. EE.________, FF.________ et GG.________ ont quant à eux
démissionné de la commission. Par conséquent, une nouvelle commission ad hoc a
été élue par le conseil général dans la composition suivante: C.________, L.________,
J.________, DD.________, HH.________. W.________ a été désignée suppléante.
E.
Le 6 mai 2024, la municipalité a élaboré un préavis n
o
06/2024 dans lequel elle a prié le Conseil général de Tartegnin de lever les
oppositions et d'adopter le plan d'affectation "Les Grandes Vignes"
et son règlement. Elle demandait aussi que la municipalité soit autorisée à
entreprendre toutes les démarches pour mener ce projet à terme et plaider si
nécessaire devant toute instance saisie.
F.
Par courriel du 13 mai 2024, le greffe municipal de Tartegnin a informé
l'avocat de la société A.________ de la composition de la commission ad hoc
nommée le 14 mars 2024.
Le 14 mai 2024, cette société a demandé la
récusation des membres de la commission qui s'étaient opposés au plan
d'affectation et l'appointement par le bureau du conseil d'une nouvelle
commission, sans opposants, à même de traiter l'objet avec l'impartialité
requise. Cette lettre précisait que ce devoir de récusation vaudrait également
pour tous les opposants lors du traitement en plénum de l'objet.
Le Bureau du Conseil général de Tartegnin a répondu
le 2 juin 2024 que la question de la récusation avait déjà été débattue par le
conseil le 14 mars 2024 et que celle-ci avait été refusée. En conséquence, le
bureau refusait de soumettre à nouveau cette question au conseil et précisait
qu'il n'avait pas lui-même le pouvoir de renommer une nouvelle commission.
La commission ad hoc a examiné le préavis municipal
n
o
06/2024 et rendu son rapport le 12 juin 2024. Elle a recommandé
au conseil général de refuser le préavis en question.
La société A.________ a répondu au bureau du conseil
le 14 juin 2024, maintenant sa désapprobation. Partant de l'idée que la
commission en question avait déjà dû siéger, elle a requis la transmission du
rapport rendu par celle-ci sur le préavis municipal concerné.
G.
Le Conseil général de Tartegnin s'est prononcé sur le préavis municipal
n
o
06/2024 dans sa séance du 27 juin 2024 après avoir prononcé le
huis clos sur cet objet. Il résulte du procès-verbal de cette séance que le
conseil général comporte 48 membres, mais que seuls 42 membres étaient présents.
Parmi ceux-ci, on trouve notamment des opposants au projet de plan
d'affectation. Dans cette séance, préalablement au vote sur l'adoption du plan
d'affectation, les conseillers généraux ont débattu d'une éventuelle récusation
des opposants membres du conseil général. La récusation de 15 membres opposants
a été refusée par le conseil. La récusation de DD.________, préalablement
opposant, a également été refusée. Au final, sur le fond, le conseil général a
refusé d'adopter le nouveau plan d'affectation "Les Grandes Vignes"
et son règlement. Il résulte du procès-verbal de cette séance que 35
conseillers ont voté contre le plan, 5 en sa faveur et que 2 se sont abstenus.
H.
Par acte du 26 juillet 2024, A.________ (ci-après: la recourante) a
déposé un recours à l'encontre de la décision du Conseil général de Tartegnin
(ci-après: l'autorité intimée) auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle a conclu principalement à l'annulation
de la décision du conseil général refusant le préavis municipal n
o
06/2024 et l'adoption d'un nouveau plan d'affectation "Les Grandes
Vignes" et son règlement, le dossier étant envoyé au conseil général pour
nouvelle décision dans une composition régulière; elle a subsidiairement conclu
à la réforme de cette décision en ce sens que les oppositions sont levées, le
projet de plan d'affectation et son règlement sont adoptés et la municipalité
est autorisée à entreprendre toutes les démarches pour mener ce projet à terme
et plaider si nécessaire devant toute instance saisie.
La recourante a complété les conclusions de son
recours le 23 août 2024 en ce sens que la décision de l'autorité intimée du 27
juin 2024 refusant de prononcer toute récusation relative au traitement du
préavis n
o
06/2024 était annulée.
Le 5 septembre 2024, la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL) s'en est remise à justice s'agissant des
griefs relatifs à la loi sur l'aménagement du territoire, précisant qu'elle
n'était pas compétente s'agissant des griefs relevant de la loi sur les
communes.
L'autorité intimée a déposé sa réponse au recours le
19 septembre 2024 et conclu à l'irrecevabilité partielle de celui-ci,
respectivement à son rejet, la décision entreprise étant confirmée.
La recourante a déposé une réplique en date du 30
octobre 2024.
Six opposants sont intervenus dans la présente
procédure. B.________ a déposé des déterminations le 2 décembre 2024 et conclu
à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. C.________ et D.________,
E.________ et F.________, sous la plume du même mandataire, sont intervenus le
2 décembre 2024 et ont conclu au rejet du recours. L'association Patrimoine
Suisse – section vaudoise est également intervenue à la procédure le 4 décembre
2024 en précisant toutefois ne pas prendre de conclusions formelles.
La présente affaire a fait l'objet d'une procédure
de coordination au sens de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal
cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV 173.31.1) à laquelle ont participé les
juges suivants: François Kart, Danièle Revey, Pascal Langone, Imogen Billotte,
André Jomini, Marie-Pierre Bernel et Annick Borda.
Considérant en droit:
1.
a) Il convient d'examiner en premier lieu la recevabilité du recours, en
particulier la compétence de la CDAP pour en connaître.
aa) L'art. 33 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) énonce que le droit cantonal
prévoit au moins une voie de recours contre les décisions et les plans
d'affectation fondés sur la LAT.
En droit vaudois, cette obligation, qui s'impose aux
cantons, est concrétisée par l'art. 43 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), qui
prévoit que la décision du département et les décisions communales sur les
oppositions relatives à l'adoption/approbation des plans d’affectations
communaux sont susceptibles de recours auprès du Tribunal cantonal. A rigueur
de texte et avec la recourante, on pourrait se demander si cette disposition
couvre le cas d'espèce puisqu'elle se contente de citer les décisions
communales et cantonales relatives à l'adoption et à l'approbation des plans
d'affectation, sans mentionner le sort réservé aux décisions de refus
d'adopter, respectivement de refus d'approuver une planification.
S'agissant de l'organisation des voies de droit
devant le Tribunal fédéral, les plans d'affectation sont régis notamment par
l'art. 86 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (RS 173.110; LTF) –
et non par l'art. 87 LTF relatif aux actes normatifs (voir arrêt du Tribunal
fédéral [TF] 1C_553/2023 du 10 décembre 2024 consid. 1.2.2). Selon l'art. 86
LTF, les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme
autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une
autre loi fédérale prévoit qu’une décision d’une autre autorité judiciaire peut
faire l’objet d’un recours devant le Tribunal fédéral (al. 2). Pour les
décisions revêtant un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent
instituer une autorité autre qu’un tribunal (al. 3).
Sur la base de cet article, les cantons sont donc
tenus de prévoir que les décisions administratives soient examinées au moins en
dernière instance cantonale par une autorité judiciaire. La possibilité de
déroger à la garantie de cet accès au juge (art. 29a de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) au niveau
cantonal est traitée de façon restrictive par le Tribunal fédéral. Il faut que
le caractère politique de la décision contestée soit évident et que les éventuels
intérêts dignes de protection apparaissent comme secondaires. Une telle
dérogation n'entre pas en ligne de compte pour les décisions et plans
d'affectation relevant de l'aménagement du territoire et de la construction (TF
1C_553/2023 du 10 décembre 2024 consid. 1.3; 1C_537/2018 du 28 mai 2019 consid.
2; Aemisegger, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection
juridique et procédure, Genève/Zurich/Bâle 2020, N. 11 ad art. 34 LAT).
bb) En vertu de l'art. 92 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître (al. 1). Les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat,
en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au
Tribunal cantonal (al. 2). Quant à l'art. 145 de la loi du 28 février 1956 sur
les communes (LC; BLV 175.11), son alinéa 1
er
dispose que les
décisions prises par le conseil communal ou général, la municipalité ou le
préfet revêtant un caractère politique prépondérant, de même que les
contestations portant sur des vices de procédure ou d'autres irrégularités
susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou de la municipalité,
peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil d'Etat.
cc) En l'espèce, la décision du Conseil général a
pour effet de mettre fin à la procédure d'adoption du plan d'affectation
litigieux. Il s'agit d'une décision finale, qui met fin à la procédure dès lors
que le dossier du plan concerné ne sera pas transmis à l'autorité cantonale
pour décision. En tant qu'elle porte sur un plan d'affectation, cette décision
ne revêt pas un caractère politique prépondérant au sens de la jurisprudence
fédérale. Un recours devant une autorité judiciaire de dernière instance cantonale,
ce qui exclut le Conseil d'Etat (dont les décisions ne peuvent ne principe pas
faire l'objet d'un recours devant le Tribunal cantonal – art. 92 al. 2 LPA-VD),
doit ainsi nécessairement être ouvert contre la décision litigieuse. En vertu
du principe général de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, à défaut d'une autre autorité
pour en connaître, la décision peut donc être déférée devant le Tribunal
cantonal.
Ces considérations reflètent la jurisprudence de la
CDAP, qui a déjà eu l'occasion d'entrer en matière au moins à deux reprises
dans des configurations analogues, à savoir contre une décision de refus
d'adoption d'un plan de quartier par un conseil communal (
AC.2002.0119 du 12 décembre 2002 consid. 1, rendu sous
l'ancien art. 60a aLATC prévoyant un recours intermédiaire au département et
confirmé par le Tribunal fédéral dans son arrêt 1A.16/2003-1P.56/2003 du 9
janvier 2004 consid. 1.2) ainsi que contre le refus d'une municipalité de
poursuivre une procédure de révision d'un plan de quartier (AC.2015.0042 du 26
novembre 2015).
dd) La recourante s'interroge plus spécifiquement
sur la compétence de la CDAP pour traiter du grief relatif à la récusation
d'une partie des membres du conseil général.
Dans un arrêt AC.2016.0045 du 11 avril 2017, qui a
fait l'objet sur ce point d'une procédure de coordination au sens de l'art. 34
du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; BLV
173.31.1), la CDAP a admis sa compétence, et écarté celle du Conseil d'Etat
fondée sur l'art. 145 LC, pour statuer sur le grief de récusation de membres
d'un conseil communal ou d'une municipalité dans le cadre d'un recours contre
une décision relevant de sa compétence au fond. Pour les motifs indiqués dans
l'arrêt précité (consid. 2 in fine), il s'ensuit que, conformément à la
pratique suivie avant l'entrée en vigueur de la modification de la loi sur les
communes du 20 novembre 2012 (cf. notamment AC.2010.0314 du 21 juin 2012;
AC.2011.0158 du 7 mai 2012; AC.2005.0235 du 20 novembre 2006) ainsi que dans
des arrêts ultérieurs (AC.2017.0052 du 30 juin 2017; AC.2021.0157 du 14
septembre 2022), la CDAP est compétente pour connaître du grief portant sur la
contestation de l'impartialité de membres du conseil général pour statuer sur
l'adoption du plan d'affectation.
Au bénéfice de ce qui
précède, singulièrement au vu du résultat des procédures de coordination menées
par la CDAP (voir
AC.2016.0045 et AC.2021.0157 précités),
il n'y a pas lieu à échange de vues avec le Conseil d'Etat
(art. 145 al. 2 LC et 7 al. 2 LPA-VD).
b) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, a
qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à
la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité
de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La recourante est propriétaire de la parcelle
concernée par le périmètre du plan d’affectation. Elle a participé à
l'élaboration de celui-ci et n'avait pas de motif d'intervenir dans le cadre de
l'enquête relative à ce plan. Il ne fait pas de doute qu'elle dispose d'un
intérêt digne de protection à l'admission du recours dès lors que la décision
rendue par le conseil général lui est en définitive défavorable. Elle jouit
donc de la qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD; voir également
AC.2002.0119 précité consid. 1 et la référence citée).
c) Le recours a été déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
d) Au vu de ce qui précède, il convient donc
d'entrer en matière.
2.
a) L'art. 29 al. 1 Cst. dispose que toute personne a droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement.
b) L'art. 9 LPA-VD, qui prévoit les motifs de
récusation, a la teneur suivante:
"Toute personne appelée à rendre ou à préparer une
décision ou un jugement doit se récuser:
a.     si elle a un intérêt personnel
dans la cause;
b.     si elle a agi dans la même cause à
un autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une
partie, comme expert ou comme témoin;
c.     si elle est liée par les liens du
mariage ou du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une
partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme
membre de l'autorité précédente; la dissolution du mariage ou du partenariat
enregistré ne supprime pas le motif de récusation;
d.     si elle est parente ou alliée en
ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec
une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme
membre de l'autorité précédente;
e.     si elle pourrait apparaître comme
prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou
d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire."
Cette disposition n’offre pas de garanties plus
étendues que l’art. 29 al. 1 Cst. (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid.
3.4).
La récusation des membres d'un conseil général ou
communal est en outre régie par l'art. 40j LC, qui prévoit ce qui suit:
"
1
Un membre du conseil général ou communal
ne peut prendre part à une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt
personnel ou matériel à l'affaire à traiter. Il doit se récuser spontanément
ou, à défaut être récusé par un membre du conseil ou par le bureau. Le conseil
statue sur la récusation.
2
Les décisions sur la récusation et sur l'affaire
à traiter sont prises à la majorité des membres restants du conseil. Dans ce
cas, les articles 15, alinéa 1 et 26, alinéa 1 de la présente loi ne sont pas
applicables.
3
Il est fait mention de la récusation au
procès-verbal et sur l'extrait de décision.
4
Le règlement du conseil peut instituer un
registre des intérêts."
c) Sur le plan communal, le règlement du conseil
général du 22 janvier 2015 (ci-après: le RCG), à son art. 50 al. 1, reprend
textuellement la règle posée à l'art. 40j al. 1 LC.
d) Conformément à l'art. 10 al. 2 LPA-VD, les
parties qui souhaitent demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses
membres doivent le faire dès la connaissance du motif de récusation (cf. ATF
132 II 485 consid. 4.3).
En l'occurrence, il ressort du dossier que la
recourante a été informée le 13 mai 2024 de la composition de la commission du
conseil général amenée à se prononcer sur le préavis municipal et qu'elle a
requis le 14 mai 2024, à savoir le lendemain, la récusation de certains de ses
membres. Le bureau du conseil lui a répondu le 2 juin 2024 qu'il n'entendait
pas soumettre cette question à nouveau au vote du conseil. Il se trouve donc
que la recourante a demandé immédiatement la récusation, mais que le conseil général
n'a pas statué spécialement sur cette demande avant la réponse susmentionnée du
bureau, alors que c'est le conseil qui est pourtant compétent selon l'art. 40j
al. 1, 3
è
phrase, LC (voir David Equey, La réforme de la loi
vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 231 ss, p. 237). La lettre du 2 juin
2024 émanant du bureau n'est donc pas une décision portant sur le bien-fondé de
la requête de récusation. Ce n'est que lors de la séance plénière du 27 juin
2024, date à laquelle il a également statué au fond sur le plan d'affectation,
que le conseil a débattu de la question de la récusation de certains de ses
membres pour finalement y renoncer. A ce sujet, la recourante avait, pour
autant que de besoin, requis la récusation de tous les opposants dans sa lettre
du 14 mai 2024 pour le traitement du plan d'affectation par le plénum. En
conséquence, la demande de récusation formée au stade du recours contre la
décision communale respecte le délai précité de l'art. 10 al. 2 LPA-VD, qu'il
s'agisse des membres de la commission ou de la composition du conseil général
qui a statué.
e) Sur le fond, la jurisprudence du Tribunal fédéral
considère (v. arrêt TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens
pour la jurisprudence cantonale: AC.2015.0164 précité consid. 1; AC.2014.0400
du 20 mai 2015 consid. 3; AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3) que de
manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires.
Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui ne concerne que les procédures judiciaires),
l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité
comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales, administratives ou de
gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle
applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2;
2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a).
S'agissant des membres des autorités administratives, s'applique cependant le
principe d'impartialité, qui fait partie de la garantie d'un traitement
équitable; l'essentiel réside alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de
prévention, par exemple en adoptant un comportement antérieur faisant
apparaître qu'elle ne sera pas capable de traiter la cause en faisant
abstraction des opinions qu'elle a précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid.
2.3). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que se trouvaient en situation de
récusation les membres d'un exécutif communal qui ont pris part comme jurés à
un concours d'architecture et qui doivent ensuite statuer sur un plan
d'aménagement fondé sur ce concours: ceux-ci donnaient en effet l'apparence
objective de ne plus pouvoir s'écarter, lors de l'appréciation des oppositions
au plan d'aménagement des choix pris dans le cadre du concours (ATF 140 I 326
consid. 7.3).
Il résulte de ce qui précède que la portée de
l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité:
pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de
la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause
implique cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
ème
éd., ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les
autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les
personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que
telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016; TF 2C_305/2011 du 22 août 2011
consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard
que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la
procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que
tel doit
a fortiori
être le cas lorsque la récusation vise à relever une
autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune
autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471
consid. 3b; AC.2015.0164 précité).
En matière de planification, le Tribunal fédéral a
jugé qu'un membre de l'exécutif communal devait se récuser dans le processus
d'adoption d'un plan d'affectation spécial lorsqu'il était lui-même également
président de l'association qui portait le projet (ATF 143 II 588 consid. 3.2).
Il en est de même lorsque la procédure de planification concerne une parcelle
dont l'épouse du membre de l'exécutif communal est propriétaire. Le Tribunal
fédéral retient ici que l'apparence objective de partialité est suffisante pour
entraîner la violation du devoir d'impartialité (1P.316/2003 du 14 octobre 2003
consid. 3). Au niveau cantonal, la CDAP a jugé qu'un conseiller communal
propriétaire de plusieurs parcelles desservies par le chemin agricole dont la
réfection et l'élargissement était litigieux, de surcroît principal
bénéficiaire de ces travaux en tant qu'agriculteur utilisateur de ce chemin est
tenu de se récuser aussi bien en tant que membre de la commission ad hoc devant
se prononcer sur le préavis municipal que dans le cadre de la décision du
plénum (AC.2016.0045 du 11 avril 2017 consid. 3b/bb).
Selon la doctrine (David Equey, op. cit., p. 237),
il doit y avoir récusation en principe dès que, pour une raison ou une autre,
il est plausible que le membre de la municipalité puisse avoir, de par une
confusion d'intérêts, une opinion préconçue. Pour le législateur, les motifs de
récusation doivent être admis de manière restrictive, car il doit exister un
lien particulièrement évident et direct entre les intérêts d'un conseiller en
cause et l'objet soumis aux délibérations du conseil, susceptible de créer un
véritable problème pour les tiers concernés, singulièrement au niveau des
apparences. L'Exposé des motifs et projet de loi [EMPL] relatif notamment à la
modification de la loi sur les communes mentionne notamment comme exemple de
cas de récusation, celui du conseiller communal qui aurait formé une opposition
contre un plan d'affectation, opposition qui devrait ensuite être levée par le
conseil communal (EMPL n° 453, Bulletin du Grand Conseil 2012-2017, Tome 2,
Conseil d'Etat, p. 316).
Ainsi, les motifs de récusation doivent être
appréciés de manière restrictive, surtout pour les membres d'une assemblée
législative. Les membres du conseil communal ou général représentent en effet
les opinions des différents électeurs et groupes d'intérêt ou d'influence et
ils expriment des prises de position politiques qui alimentent les débats du
conseil. Par la nature de son mandat politique, le conseiller communal est
appelé à se prononcer sur des objets le concernant et à défendre des positions,
à intervenir et faire part de son opinion en fonction de ses connaissances
professionnelles, de son expérience et de ses convictions. Il peut arriver que
la plupart des conseillers communaux soient concernés par les objets relevant
de l'autorité législative au sein de laquelle ils siègent. A titre d'exemple,
dans le cas de l'adoption d'un plan général d'affectation, tous les membres du
conseil communal ou général seront intéressés à un titre ou à un autre, soit
comme habitant, soit comme propriétaire, sans que cela ne remette en principe
en question leur capacité à prendre des décisions sur un tel objet. Une
éventuelle récusation ne se pose que lorsque l'intérêt personnel ou matériel
d'un conseiller dans l'objet à traiter apparaît de nature à créer une situation
de conflit d'intérêts, comme l'a relevé la doctrine précitée (David Equey, op.
cit. p. 237). Tel peut en particulier être le cas lorsqu'un conseiller communal
se trouve partie à une procédure sur laquelle le conseil communal doit se
prononcer (cf. par exemple dans ce sens l'art. 68 du Code civil suisse du 10
décembre 1907 (CC; RS 210), qui prévoit la récusation obligatoire des membres
de l'assemblée générale d'une association pour les décisions relatives à une
affaire ou un procès de l'association, lorsqu'ils sont eux-mêmes parties en
cause, ou parents ou alliés en ligne directe).
Selon le périodique Canton-communes édité par la
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC)
(Numéro 68 - Juin 2023), la question de la récusation ne se pose pas, même pour
d'éventuels opposants, en cas d'adoption d'un plan d'affectation touchant l'ensemble
du territoire communal puisque chaque conseiller pourrait être touché dans ses
intérêts personnels ou matériels par l’objet de la votation. La question de la
récusation est autre en revanche s’agissant de l'adoption d'un plan partiel
d’affectation dès lors que seuls certains citoyens peuvent être touchés
directement dans leurs intérêts personnels ou matériels. Dans ce cas, la DGAIC
préconise que ces derniers se récusent pour l’entier de la procédure, tant au
sein de la commission que pour les discussions et le vote du conseil. Il y a
motif à récusation notamment lorsqu'un conseiller a formé opposition au projet
lors de la mise à l’enquête ou lorsqu'un conseiller a un conjoint ou un
proche habitant sous le même toit qui est touché par l’objet (propriétaire,
opposant, etc.).
Selon les auteurs Valérie Défago et Pascal Mahon, il
convient de faire une distinction en fonction des intérêts défendus par les
conseillers communaux dans le cadre du processus d'adoption de la
planification. Les organisations disposant d'un droit de recours de droit
fédéral ne sont pas soumises à l'obligation de récusation dans la mesure où
elles défendent des intérêts publics. Les propriétaires des parcelles situées
dans le périmètre du plan qui ont fait opposition sont en revanche concernés
par le devoir de récusation dès lors qu'ils sont touchés d'une manière
particulière et que leur opposition atteste d'une prévention. Plus délicate est
la question de la récusation des opposants non propriétaires. Le fort lien
existant entre exigence d'impartialité et qualité de partie à une procédure
plaide toutefois selon ces auteurs dans le sens d'un devoir de récusation. Le
retrait d'une opposition n'aurait pas d'effet sur l'obligation de se récuser (Valérie
Défago/Pascal Mahon, "Détermination de l'applicabilité des règles
d'indépendance et d'impartialité valant pour les autorités administratives à
l'activité des députées et députés du Grand Conseil lors de l'adoption du PAC
Lavaux", avis de droit du 11 novembre 2021, p. 41).
f) En l'occurrence, la présente procédure porte sur
l'adoption d'un plan d'affectation limité à une seule parcelle du territoire
communal. Certes, la taille réduite du village de Tartegnin et son faible
nombre d'habitants (environ 250) ont pour conséquence de donner une importance
proportionnelle plus grande à ce périmètre, qui se situe à proximité de bon
nombre de constructions du village. Nombre d'habitants du village pourraient
donc être personnellement impactés par les constructions futures autorisées sur
la base du plan d'affectation objet du recours. Il n'en demeure pas moins que
l'entier du territoire communal n'est pas concerné par le plan et que celui-ci
ne concerne qu'une seule parcelle sur un peu plus de 2'500 m
2
.
Hormis les deux associations à but idéal et P.________ et O.________, qui ne
sont pas domiciliées à Tartegnin, on ne peut exclure d'emblée que tous les
autres opposants, qui sont presque tous voisins directs du projet, puissent
faire valoir un intérêt digne de protection à ce titre et disposent ainsi de la
qualité pour recourir contre le plan litigieux. En formant opposition, les
opposants membres du conseil général ont manifesté une prévention particulière
contre le plan d'affectation soumis au vote de ce conseil, ce qui interfère
avec leur qualité de conseillers. Par leur opposition, ils se sont réservé des
droits de partie dans une éventuelle procédure de recours à l'encontre de la
décision sur le plan d'affectation. Il n'est dès lors pas conforme aux
exigences d'impartialité qu'ils participent à forger la volonté de l'autorité
pour rendre une décision contre laquelle ils pourront eux-mêmes recourir en
faisant valoir leurs intérêts personnels. S'agissant de DD.________ en
revanche, ce constat ne vaut pas dès lors qu'il a finalement retiré son
opposition. Il en découle que les membres du conseil général ayant formé
opposition au plan auraient dû se récuser dans le cadre de la décision
intervenue le 27 juin 2024, ce au regard des art. 40j LC, 9 LPA-VD et 50 al. 1
RCG, à l'exclusion de DD.________ dont l'opposition a été retirée.
Cette question a fait l’objet d'une procédure de
coordination de l'art. 34 ROTC. Dans ce cadre, la 1
re
Cour de droit
administratif et public a adopté le principe selon lequel l'art. 40j al. 1 LC,
qui prévoit qu'"un membre du conseil général ou communal ne peut prendre
part à une décision ou à une discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou
matériel à l'affaire à traiter", impose en principe la récusation d'un
membre du conseil général d'une commune, dans la procédure d'adoption d'un plan
partiel d'affectation (plan spécial) selon l'art. 42 LATC, quand ce membre du
conseil a formé opposition à titre personnel lors de l'enquête publique (cf.
art. 38 LATC), que ce conseiller soit ou non propriétaire d’une parcelle située
à l’intérieur du périmètre du plan d’affectation concerné.
Le 27 juin 2024, le conseil général était composé de
48 membres. Selon l'art. 48 RCG, le conseil ne peut délibérer qu'autant que les
membres présents forment le tiers du nombre total des membres (voir art. 15
LC). L'art. 50 al. 2 RCG prévoit que cet article n'est pas applicable dans un
cas de récusation. La récusation de tous les opposants au plan d'affectation
n'aura par conséquent pas d'incidence sur le fonctionnement des autorités
communales.
Pour les mêmes motifs, il apparaît que la
composition de la commission ad hoc était également irrégulière. Conformément
aux art. 35 ss RCG, les membres d'une commission ad hoc sont chargés d'examiner
les propositions de la municipalité (art. 37 RCG). A l'issue de son examen, la
commission va ensuite déposer un rapport, qui est destiné au conseil général
(art. 39 RCG). Il est ainsi évident que le rapport d'une telle commission, qui
est chargée d'étudier et de prendre position sur un objet donné, est susceptible
d'avoir un impact particulier sur les autres membres du conseil général, au
moment du vote sur cet objet (voir AC.2016.0045 précité consid. 3 b/bb). La
récusation des opposants au plan d'affectation aurait donc dû intervenir déjà
au stade de la nomination des membres de la commission ad hoc.
Au vu de ce qui précède, la décision de l'autorité
intimée a donc été prise dans une composition irrégulière et doit être annulée,
le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans une composition
régulière.
3.
Le recours doit en conséquence être admis et la décision attaquée
annulée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs de la
recourante.
L'autorité intimée, qui succombe (art. 49 al. 1
LPA-VD) supportera les frais du recours (art. 52 LPA-VD
a contrario
) et
versera une indemnité à la recourante à titre de dépens (art. 55 LPA-VD). Les
opposants désignés sous numéros 3 à 6 ont consulté un avocat. Ils ont contesté
le principe de la récusation et succombent également sur ce point; ils n'auront
donc pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Conseil général de Tartegnin du 27 juin 2024 est annulée
et la cause lui est renvoyée afin qu'il statue à nouveau dans une composition
régulière.
III.
Un émolument de justice de 1'500.- (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de la Commune de Tartegnin.
IV.
La Commune de Tartegnin versera à la société A.________ une indemnité de
2'000.- (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 10 avril 2025
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.