vd_omni · AC.2021.0187 · 2022-06-09 · fr

A.________/Département des institutions et du territoire, Municipalité de Vallorbe | Recours c/ décision du Département cantonal approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle du recourant, sise hors centre, dans la Commune de Vallorbe. Il n'est pas contesté que les zones à bâtir de la commune, hors centre, sont surdimensionnées. La mesure contestée n'apparaît pas disproportionnée, dès lors que la parcelle litigieuse, en partie en aire forestière, pourrait objectivement être concernée par le remaniement de la zone à bâtir communale vu notamment sa situation décentrée, à l'extrêmité d'une petite zone d'habitation et sa forme d'encoche dans le bâti existant. Le grief d'inégalité de traitement invoqué en lien avec d'autres parcelles ou secteurs de la commune doit être rejeté, la situation des parcelles mentionnées par le recourant étant différente sur plusieurs points essentiels. Rejet du recours. Recours au TF rejeté dans la mesure où il est recevable (1C_410/2022 du 4 décembre 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.06.2022 AC.2021.0187

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 juin 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Georges-Arthur Meylan,
assesseur et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure.
Recourant
A.________
,
à
********,
représenté par Me Yann JAILLET, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Département des institutions et du
territoire,
représenté par la Direction générale du territoire et du logement,
Service juridique, à Lausanne
,
Autorité concernée
Municipalité de Vallorbe
.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions et du territoire (DIT) du 4 mai 2021 levant l'opposition formée
le 12 novembre 2020 et approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle
n
o
1639 du cadastre de la Commune de Vallorbe
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
1639 de la Commune
de Vallorbe (ci-après: la commune). D'une surface de 1'005 m
2
, ce bien-fonds
est en nature de forêt sur 59 m
2
et de jardin sur 946 m
2
.
La parcelle est colloquée pour sa majeure partie, représentant 946 m
2
,
en zone résidentielle à faible densité selon le Plan général d'affectation de
la commune (PGA) approuvé par le Département des infrastructures le 26 mai
2000. Une étroite bande de terrain représentant 49 m
2
sur son côté
nord-ouest est colloquée en aire forestière.
Libre de construction, la parcelle n
o
1639 est bordée à l'est par le Chemin des Champs du Mur, sis sur la parcelle n
o
1644 également propriété de A.________, qui dessert le quartier
des Champs du Mur
. Sur ses côtés sud, est et nord, la parcelle
n
o
1639 est entourée de parcelles bâties, toutes affectées en
zone résidentielle à faible densité et supportant des maisons d'habitation sous
forme de villas construites dans la seconde moitié des années 2000. Le quartier
réunit une quinzaine d'habitations. A l'ouest, la parcelle est bordée par une forêt
qui la sépare d'une voie ferrée des Chemins de fer fédéraux sise à une cinquantaine
de mètres à vol d'oiseau. Elle se situe dans un secteur sur les hauteurs de la
commune à plusieurs centaines de mètres à l'est du centre et de la gare. Deux
haltes de bus postaux se trouvent sur la route des Eterpaz (DP 44) située en
contrebas de la parcelle, à une centaine de mètres.
La situation de la parcelle se présente ainsi:
B.
Courant 2020, A.________ a déposé une demande de permis de construire (CAMAC
196453) pour la construction d'une villa unifamiliale et d'un garage double pour
véhicule enterré sur la parcelle n
o
1639.
Le projet a été soumis à l'enquête publique du 16
septembre au 15 octobre 2020. Il a suscité l'opposition, le 1
er
octobre
2020, de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), agissant par
délégation de compétence du Conseil d'Etat. Elle faisait valoir que le
territoire constructible de la commune (zone d'habitation et mixte) était
surdimensionné et qu'il s'agissait d'éviter de rendre de futurs dézonages
impossibles ou plus difficiles.
La Centrale des autorisations (CAMAC) a délivré sa synthèse
(n
o
196453) le 12 novembre 2020 selon laquelle les autorisations
spéciales requises ont été délivrées moyennant le respect de certaines
conditions par le constructeur.
La procédure d'autorisation de construire a été toutefois
suspendue suite à l'opposition déposée le 1
er
octobre 2020.
C.
Le 7 octobre 2020, la DGTL a élaboré un projet de création d'une zone
réservée cantonale selon l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) sur la parcelle
n
o
1639.
Le dossier comprend un plan au 1:500 (incluant le
règlement de la zone réservée) et le rapport explicatif selon l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1;
ci-après: le rapport 47 OAT). Selon ce rapport, la commune dispose d'une zone à
bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de réviser son
plan d'affectation communal. Il ressort en outre de ce document que l'objectif
de la mise en zone réservée de la parcelle litigeuse est de permettre à la
Municipalité de la Commune de Vallorbe (ci-après: la municipalité) de réfléchir
sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte afin d'éviter
de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles. Le but de cette
démarche est d'inciter les autorités de la commune à engager le plus rapidement
possible la révision de son plan d'affectation communal conformément à la
législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire. Le
règlement de la zone réservée prévoit ce qui suit:
"
1.            But
La zone réservée est destinée à rendre, provisoirement,
inconstructible la surface de la parcelle n
o
1639 comprise dans le
périmètre défini sur le plan.
2.            Périmètre
La zone est délimitée par le périmètre figurant sur le plan.
3.            Inconstructibilité
Toute nouvelle construction, installation ou tout nouvel
équipement, sont interdits.
4.            Validité
1
La présente zone réservée a une durée de cinq
ans à compter de son entrée en vigueur.
2
Elle peut être prolongée de trois ans aux conditions
de l'article 46, alinéa 1, LATC.
"
Selon le plan d'enquête du 7 octobre 2020 (cadastre
du 1
er
octobre 2020), la zone réservée s'étend sur la partie non
construite affectée en zone à bâtir (zone résidentielle à faible densité) de la
parcelle n
o
1639 (946 m
2
).
Le projet
de zone réservée
cantonale
a été soumis à l'enquête publique du 14 octobre au 12
novembre 2020.
A.________ a formé opposition au projet de zone
réservée cantonale le 12 novembre 2020 se prévalant notamment d'une
violation des principes d'égalité de traitement, de proportionnalité et de la
bonne foi. En substance, il soutenait que des parcelles, similaires à la sienne
quant à la situation et à la surface, avaient été récemment construites,
notamment la parcelle n
o
730. Il évoquait également le projet de
l'entreprise B.________ (réalisation de plusieurs lotissements au Day). Il
estimait en outre que la parcelle n
o
1639 n'était pas
stratégique dans l'élaboration du nouveau PGA et que la réalisation du projet n'était
pas de nature à mettre en péril le redimensionnement de la zone à bâtir de la commune
en relevant que sa parcelle était équipée et faisait partie du territoire
urbanisé.
Le 21 avril 2021, A.________ a pris contact avec la
DGTL afin de s'enquérir de l'avancée de la procédure et invoquer des éléments
factuels nouveaux pour étayer son opposition.
Par décision du 4 mai 2021, le Département des
institutions et du territoire (DIT) a levé l'opposition formée par l'intéressé
et approuvé la zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
1639. En
substance le DIT retient que le terrain litigieux, affecté en zone
résidentielle à faible densité, fait l'objet d'une demande de permis de
construire susceptible d'entraver le redimensionnement de la zone à bâtir d'habitation
et mixte communale. Il estime que la parcelle se situe hors du territoire
urbanisé selon les critères définis par la fiche d'application de la DGTL de
février 2019 "
Principes d'aménagement / territoire urbanisé
"
et que le secteur formé par la parcelle n
o
1639 et les parcelles
voisines ne constitue pas un noyau bâti historique et n'en présente pas les
critères. Il relève que le secteur a été relativement récemment bâti
(principalement au cours des années 2010), qu'il n'accueille pratiquement pas de
services et n'offre pas une desserte suffisante en transport publics.
D.
Par acte du 4 juin 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a recouru
contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal). Il conclut,
principalement, à la réforme de cette décision en ce sens que son opposition du
12 novembre 2020 est admise et que la zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
1639 du cadastre de la commune est rejetée et, subsidiairement, à son annulation
et au renvoi de la cause au DIT pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Au fond, le recourant reprend pour l'essentiel les griefs
soulevés à l'occasion de son opposition. Il relève en particulier que la municipalité
a adoptée en juillet 2011 un périmètre "
Vallorbe – Centre régional
",
approuvé par la DGTL (anciennement le Service du développement territorial [SDT])
le 17 août 2011, et que plusieurs permis de construire ont été délivrés depuis
pour des constructions situées hors du périmètre de centre ainsi défini, sans
faire l'objet d'une opposition cantonale. A titre de mesure d’instruction, il sollicite
la production par le DIT de toutes les oppositions respectivement les demandes
de zones réservées qu'il a déposées sur la commune depuis août 2011, ainsi que la
tenue d’une inspection locale.
La municipalité s'est déterminée sur le recours le
30 juin 2021 en indiquant qu'elle estimait la position du recourant "
tout
à fait pertinente
".
Dans sa réponse du 27 juillet 2021, la DGTL, agissant
au nom du DIT, a conclu au rejet du recours.
Le 7 octobre 2021, le recourant a répliqué en complétant
ses arguments et en maintenant ses conclusions, ainsi que ses requêtes
d'instruction.
E.
Le 17 février 2022, le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale en présence des parties. Le procès-verbal dressé à cette occasion a la
teneur suivante:
" […]
D'entente avec les parties, il est
convenu de débuter l'inspection locale sur la parcelle n
o
1639,
avant de se rendre sur les parcelles n
os
1777 et 730 dont le recourant
estime qu'elles ont été traitées différemment. Le recourant renonce en revanche
à se rendre dans le quartier du Day mais sollicite de la Cour qu'elle passe à
proximité du chantier actuellement en cours à cet endroit pour se rendre compte
de l'importance du projet autorisé qui comprend plusieurs dizaines de logements
sur quatre parcelles différentes, dont la parcelle n
o
1685 sur
laquelle les travaux n'ont pas encore débuté.
La situation de la parcelle n
o
1693 est observée. La présence de poteaux marquant les limites du bien-fonds
est relevée. Il est constaté que la parcelle est en pente sur l'axe nord-ouest
sud-est.
Le président rappelle qu'elle est
partiellement en aire forestière. A ce sujet, Me Jaillet relève que la limite
de la lisière forestière existante vient d'être confirmée. Sa délimitation
correspond au précédent relevé car la parcelle a été entretenue pour éviter
l'avancement de la forêt.
A la demande du président, les
parties indiquent que la procédure d'autorisation de construire entamée est formellement
suspendue actuellement. Elles confirment par ailleurs que la zone à bâtir
communale est surdimensionnée. M. C.________ précise que la capacité d'accueil
communale hors centre est de plus de 1'000 habitants au 31 décembre 2020, ce qui
excède les possibilités de développement de la commune selon le plan directeur
cantonal.
Interrogé par le président, M. D.________
indique qu'aucune zone réservée communale n'a été adoptée en l'état et que le
processus de redimensionnement est en cours. M. C.________ et M. D.________ ajoutent
que l'examen préliminaire du plan a déjà eu lieu et que le dossier est en
préparation en vue de son examen préalable.
Les environs sont observés. Il est
constaté que le quartier est constitué de villas construites dans les années
2000. M. D.________ et le recourant soulignent qu'elles ont été bâties sur une
période de 5 à 6 ans. Le recourant ajoute qu'il souhaitait bâtir la parcelle n
o
1639 pour sa fille.
Il est constaté qu'un arrêt de bus
existe à proximité, qui se trouve sur la route des Eterpaz située en contrebas.
Me Jaillet précise qu'il fournira au tribunal un plan figurant l'arrêt de bus.
S'agissant des raisons ayant
poussé la DGTL à instaurer la zone réservée litigieuse, M. C.________ explique que
le critère principal utilisé dans le cas d'espèce est celui de la distance de
50 m entre les constructions permettant de déterminer le territoire urbanisé.
Or, la parcelle du recourant ne répond pas à ce critère. Les autres parcelles
pointées par le recourant constituent des 'dents creuses', ce qui n'est pas le
cas de son bien-fonds qui se trouve à l'extrémité de la route d'accès et borde
l'aire forestière sur deux côtés. Les situations ne sont par conséquent pas
similaires.
Me Jaillet répond que d'autres parcelles
pointées ne respectent pas non plus les critères précités mais que des permis
de construire ont néanmoins été délivrés.
M. C.________ indique que les
demandes de permis sont examinées au cas par cas dans le cadre de la
surveillance cantonale. Dans le cas d'espèce, il en est apparu que la parcelle
n'est pas incluse dans le territoire urbanisé ni dans le noyau historique de la
commune. Construit au cours des années 2000, le quartier en cause ne bénéficie
de plus pas de services ni d'équipements.
Me Jaillet oppose que l'argumentation
de l'autorité intimée n'est pas valable car des projets situés sur d'autres
parcelles qui n'étaient pas mieux desservies dans des quartiers sans services
ni équipements ont été autorisés.
M. C.________ rappelle que les critères
utilisés sont ceux figurant dans la fiche technique et que les situations
n'étaient pas comparables. M. E.________ ajoute que l'une des caractéristiques
importantes de la parcelle du recourant est également qu'elle se trouve en
bordure de l'aire forestière.
A la demande du président, M. D.________
explique que la question de l'exclusion de la parcelle n
o
1639 de la
zone à bâtir dans le cadre du redimensionnement communal n'a pas été discutée.
Les autorités communales considèrent en réalité qu'il serait plus cohérent
qu'elle soit bâtie, puisque c'est la dernière surface disponible dans ce
quartier voué à être intégralement construit.
Le recourant précise que la
parcelle est équipée (eaux claires; eaux potables; gaz; électricité; Internet;
etc.).
M. C.________ répond que
l'équipement n'est toutefois pas déterminant s'agissant de l'adoption d'une
zone réservée.
Le recourant reconnaît qu'il
n'aurait pas contesté la mesure si d'autres projets n'avaient pas été autorisés
sur d'autres parcelles semblables.
M. E.________ rappelle qu'il y avait
des constructions de part et d'autre des parcelles auxquelles le recourant se
réfère, ce dont il résultait qu'elles se situaient dans le territoire urbanisé,
contrairement à la sienne.
La cour et les parties se rendent à
l'angle est de la parcelle pour observer les différentes canalisations qui
attestent de l'équipement de la parcelle. Le recourant indique que l'équipement
a été réalisé dans les années 2000 en vue de la construction du quartier.
Me Jaillet souligne que le projet de
maison d'habitation mis à l'enquête était implanté sur la partie est de la
parcelle, à proximité de la construction existante sur la parcelle voisine n
o
1638 et de la route d'accès.
L'audience est levée à 10h00 pour
permettre à la cour et aux parties de se rendre sur la parcelle n
o
1777. L'audience est reprise sur la route située au sud-est de la parcelle
précitée.
Me Jaillet relève que la
construction de trois maisons d'habitation a été autorisée sur cette parcelle.
Interpellé par le président, M. C.________
explique que plusieurs critères justifiaient un traitement différencié. La
parcelle est à proximité de la route, elle jouxte les voies ferrées situées à
l'ouest, elle est d'une surface conséquente, il existe déjà des constructions
de part et d'autre du bien-fonds et elle ne jouxte pas l'aire forestière. Pour
l'autorité intimée, les 'chances' de dézonage sont ici moins importantes que
s'agissant de la parcelle du recourant.
Me Jaillet indique ne pas
comprendre la position de l'autorité intimée dans la mesure où la zone réservée
tend uniquement à ménager à l'autorité une marge de manœuvre dans le cadre du
redimensionnement. Il aurait donc été justifié d'adopter, ici également, une
zone réservée sans que cela ne préjuge du sort finalement réservé à la parcelle.
Le raisonnement de l'autorité intimée pour chacune de ces parcelles s'avère
ainsi contradictoire.
A la demande du président, M. D.________
indique qu'à l'extérieur du périmètre de centre il existe vraisemblablement
suffisamment de terrain à dézoner pour atteindre l'objectif de redimensionnement,
ce qui sera en revanche plus difficile à l'intérieur du périmètre de centre.
L'audience est levée à 10h05 pour
permettre à la cour et aux parties de se rendre sur la parcelle n
o
730. L'audience est reprise sur la route située au sud-est de la parcelle précitée.
Il est constaté qu'une
construction est en cours de finition. Le recourant explique que cette parcelle
a été morcelée car elle était initialement rattachée à la parcelle voisine. Les
constructions environnantes sont observées et il est constaté qu'elles sont
récentes.
M. C.________ souligne que
l'autorité intimée a également considéré que la parcelle n
o
730
constituait une 'dent creuse' et qu'elle était dans le territoire urbanisé
selon le critère des 50 m.
Me Jaillet considère que le
critère des 50 m devrait également conduire à considérer que la parcelle du
recourant est dans le territoire urbanisé.
M. C.________ répond que ce n'est
pas le seul critère et qu'il faut également procéder à la délimitation en prenant
en considération les éléments physiques, tels que les routes.
La question du quartier du Day est
abordée.
M. C.________ précise que dans ce
cas, la proximité de la gare et la construction de la nouvelle gare ont pesé
dans l'examen de l'autorité intimée. Elle permettra de rallier directement
Lausanne et la Vallée de Joux. Dans la mesure où des appartements pour personnes
âgées sont prévus, il y a en outre un intérêt public à cette réalisation.
Me Jaillet rappelle que l'autorité
intimée avait également indiqué que les parcelles du Day supportaient déjà des
bâtiments. Il relève cependant qu'ils n'étaient pas voués au logement. Ici
encore, une zone réservée était nécessaire pour préserver la marge de manœuvre
de l'autorité planificatrice dans le cadre du redimensionnement. En bref, il
est incompréhensible qu'une zone réservée cantonale soit adoptée concernant la
seule parcelle du recourant car cette parcelle ne permettra à l'évidence pas de
remédier au surdimensionnement de la commune. Cela démontre que le but de la
zone réservée ne peut être atteint.
M. C.________ ajoute qu'il n'y
avait pas de 'chance' de dézonage dans le quartier du Day.
Me Jaillet considère que cette
justification n'est pas admissible car il s'agit, dans le quartier du Day, de
la construction de locatifs comprenant 72 appartements, alors que la parcelle
du recourant ne supporterait qu'une maison familiale. Il demande en outre
quelle pourrait être la future affectation de la parcelle en cas de dézonage
puisqu'il ne s'agit pas de forêt et qu'elle ne se prête pas à l'agriculture.
M. C.________ répond qu'il
incombera à l'autorité planificatrice de proposer, cas échéant, une nouvelle
affectation pour cette parcelle mais que cette question ne fait pas l'objet de
la présente procédure.
Interrogé par le président, M. D.________
explique qu'en l'état de l'avancement de la procédure de révision, il n'est pas
possible de conclure que la construction de la parcelle du recourant
compromettrait la réduction de la zone à bâtir dans la future planification.
M. C.________ précise que si la
réduction s'avère insuffisante, la parcelle du recourant devra certainement être
sortie de la zone à bâtir. En revanche, si la réduction est suffisante sans
égard à la parcelle du recourant, elle pourrait demeurer en zone à bâtir.
La parole n'étant plus demandée, ni
aucune constatation requise, les parties sont informées qu'elles recevront une
copie du présent procès-verbal et qu'un délai leur sera imparti pour se
déterminer sur son contenu. Leur attention est toutefois attirée sur le fait
qu'il ne s'agira pas d'un nouvel échange d'écritures.
L'audience est levée à 10h30.
La cour, sur son chemin de retour,
s'arrête dans le quartier du Day afin d'observer les constructions présentes et
en cours, en particulier sur les parcelles n
os
1042 et 1685.
"
Le 4 mars 2022, la DGTL s'est déterminée sur le
procès-verbal de l'audience en y apportant plusieurs corrections et précisions.
Par courrier de son conseil du 13 avril 2022, le
recourant s'est déterminé sur le procès-verbal de l'inspection locale en y
apportant plusieurs corrections et précisions. Il a également produit plusieurs
pièces complémentaires relatives en particulier au critère des 50 m issu de la fiche
d'application de la DGTL et discuté à l'audience.
Par lettre du 24 mars 2022, le juge instructeur a pris
note des remarques et corrections des parties sur le procès-verbal de
l’audience du 17 février 2022 et a donné la possibilité à la DGTL de se déterminer
sur le critère des 50 m invoqué à l’occasion de l’audience.
La DGTL s'est exprimée sur ce point par courrier du
13 avril 2022.
Le recourant s'est encore déterminé spontanément le
26 avril 2022.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos et approuvé l'arrêt par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision de la cheffe du département
cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation
d'une zone réservée cantonale, qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au
sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par laquelle il est également statué
sur l'opposition du recourant, est susceptible de recours au Tribunal cantonal
(art. 15 al. 2 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art.
92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et respecte
pour le surplus les exigences légales de motivation (art. 76 et 79 LPA-VD
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n
o
1639 de la
Commune de Vallorbe dans une zone réservée cantonale mise en place par le
département compétent en relation avec la mise en conformité du plan
d'affectation communal aux exigences découlant de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), plus précisément des nouvelles
dispositions entrées en vigueur le 1
er
mai 2014, et du plan
directeur cantonal (ci-après: PDCn).
Il convient ainsi d'examiner, en premier lieu, si
cette zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les
dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT , intitulé "Zones
réservées", a la teneur suivante:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui
puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) Les zones réservées ont pour
but de garantir (provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée).
Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets
de constructions viennent entraver cette liberté. En d'autres termes, la
création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles,
voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
général d'affectation (cf. arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid.
3.1.1; arrêt AC.2020.0337, AC.2020.0345 du 30 juin 2021 consid. 3a/bb et les
références citées).
Selon la jurisprudence (cf. notamment arrêts AC.2019.0035,
AC.2019.0040 du 9 décembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25
septembre 2019 consid. 2a/bb; AC.2018.0221 du 28 juin 2019 consid. 2a/bb;
AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 1a/bb; AC.2018.001 du 23 novembre 2018
consid. 1b), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation
exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller au-delà
de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la nouvelle
planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 et les références citées). En raison de l'importance de la restriction
de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe
de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 [Cst.; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit
prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation
du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas
aller au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel
elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n
o
47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter
Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n
o
21 ad art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n
o
55 ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n
o
57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n
o
22 ad art. 27).
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
réserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre
concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces critères que
la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020 du 10
décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références citées).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit (Ruch, op. cit., n
o
31 ad
art. 27). Il s'agit en particulier de garantir aux autorités chargées de
l'aménagement du territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter
que des projets de construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi
une nécessité de planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est
toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière
dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne
découle pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant
directement de la LAT ou du plan directeur cantonal (Ruch, op. cit., n
o
32 ad art. 27). Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir
surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (cf. arrêt TF 1C_94/2020 du 10
décembre 2020 consid. 3.1).
cc) Une zone réservée adoptée en relation avec une
révision du plan général d'affectation d'une commune destinée à mettre en œuvre
l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT dans le cadre prévu par la mesure A11 du
PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le conseil de la
commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure conservatoire
peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire l'ensemble des
zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf. arrêt TF
1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée par le
département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal – cf. art.
46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également admissible,
le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou lorsque la
commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure conservatoire. Aussi
une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur des parcelles que la
commune entend maintenir en zone à bâtir, la question de l'ampleur du
redimensionnement requis devant être examinée ultérieurement dans la procédure
de révision du plan général d'affectation (cf. arrêts AC.2020.019 précité;
AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités). Dans l'arrêt
AC.2018.0361 du 15 avril 2019, le Tribunal cantonal a souligné que la mise en
place d'une zone réservée cantonale ne restreignait pas la marge de manœuvre
dont pouvait bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan
d'affectation. La commune gardait en effet la possibilité de maintenir la parcelle
faisant l'objet de la zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle
redimensionnait correctement par ailleurs les zones constructibles, de manière
à respecter les exigences de la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du
PDCn. Il n'y avait dès lors pas lieu de retenir que l'instauration d'une zone
réservée cantonale portait atteinte aux prérogatives communales en matière
d'aménagement du territoire (cf. arrêt précité consid. 3d). Dans un arrêt
relativement récent (1C_267/2019 du 5 mai 2020), le Tribunal fédéral a par
ailleurs confirmé une zone réservée cantonale portant sur deux parcelles alors
que la commune avait clairement manifesté son intention de maintenir ces
parcelles en zone à bâtir et qu'elle avait fait établir un projet de zone
réservée communale ne les incluant pas. L'autorité cantonale compétente peut
par conséquent établir une zone réservée, quand bien même on se trouve en
présence d'une volonté du planificateur communal de maintenir le secteur visé
en zone à bâtir.
cc) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que
pour l'établissement des plans d'affectation.
b) aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al.
1 LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation
du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire.
Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases
naturelles de la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage
(let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
)
et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT), ceci impliquant notamment de prendre
les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir
des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir sont définies de telle manière
qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts
et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
[…]"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire,
à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. L'art.
15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en
zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale (ATF
141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1;
Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle
de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.1
p. 963).
Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement
codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte
certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les
stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis
des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre
Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et
méthodes, Révision 2014 de la LAT – Faire du neuf avec du vieux ?, 2015, p. 81).
Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir
ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences
légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des
zones à bâtir (cf. arrêt TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016
consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p.
987 et ch. 3.2 p. 988).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn. Ce plan est
entré en vigueur le 1
er
août 2008 et a par la suite fait l'objet de
plusieurs adaptations, la 4
ème
adaptation bis, actuellement en vigueur,
ayant été approuvée le 20 décembre 2019 par le Conseil fédéral.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que ce qui est
nécessaire pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé
par l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint aux communes de définir leurs besoins, à
savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des
centres vaudois, qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement
urbain, à savoir la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres,
en périphérie et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement
à l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action A1;
voir aussi mesure A11).
Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les
communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant
qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont
susceptibles d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement (mesure A11; cf. également
arrêt AC.2019.0384, AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 2b/bb).
La 4
ème
adaptation du PDCn a modifié l'année
de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu l'horizon de planification
à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour les villages et quartiers
hors centre (mesure A11). Le développement maximal d'une commune hors centre se
calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le
nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification
(21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans).
Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir, doivent réviser
leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au
plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en
juin 2022). Selon la mesure A11, cette révision prend au moins en compte les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature,
le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des
équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné;
ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans,
les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu
adéquats au développement, densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur
les réserves et les friches notamment par la densification (cf. arrêt AC.2019.0384,
AC.2019.0385 précité consid. 2b/bb).
La fiche d'application de la
DGTL de juin 2021 intitulée "
Comment traiter les zones à bâtir
d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le
développement?
" prévoit pour sa part que les franges de la zone à
bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges étant identifiées lors
de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la
commune.
Quant à la fiche d'application
de la DGTL de février 2019 intitulée "
Principes d'aménagement /
territoire urbanisé
;
Comment délimiter le territoire urbanisé?
",
à laquelle se réfère le recourant, il en ressort que le territoire urbanisé
comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur
d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine. Un
territoire largement bâti situé en zone à bâtir répond à certains critères à
savoir qu'il réunit en principe au moins un groupe de bâtiments de dix habitations
permanentes, qu'il comprend essentiellement des constructions destinées à l'habitation,
aux activités économiques et que la distance entre les constructions (à
l'intérieur du territoire urbanisé) est en principe inférieure à 50 mètres. Selon
cette fiche, la délimitation du territoire urbanisé impose de distinguer en
premier lieu les noyaux urbanisés largement bâtis (groupement d'au moins 10
habitations distantes de moins de 50 m en principe) des petites zones à bâtir
(comprenant moins de 10 habitations permanentes et ne présentant pas ou peu de
services ou équipements). En deuxième lieu, il faut procéder à l'identification
du territoire urbanisé en retenant, parmi les noyaux urbanisés largement bâtis,
celui ou ceux qui forment le centre construit historique. Le territoire
urbanisé désigne, dans ce contexte, le milieu bâti qui accueille les services
et les équipements et qui bénéficie d'une bonne desserte en transports publics.
Enfin, sur la base d'une photographie aérienne, il faut se rapprocher au
plus près des constructions et des abords aménagés en se calant sur les éléments
physiques (route, configuration du site, pente, lisière forestière, murs, éléments
construits, etc.) et sur le foncier. Dans ce cadre, les terrains inaptes à la
construction doivent encore être exclus du territoire urbanisé. Au demeurant,
le contenu de la fiche est conforme à la jurisprudence rendue au sujet des "
territoires
largement bâtis
" de l'ancien art. 15 let. a LAT, et dont le Tribunal
fédéral avait déjà précisé qu'elle devait être comprise de manière étroite (cf.
arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2).
c) aa) En l'espèce, s'agissant en premier lieu du
surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Vallorbe, il n'est pas contesté.
Les possibilités de développement accordées à la
commune hors du périmètre de centre, au 31 décembre 2015, s'élèvent à 147
habitants à l'horizon 2036. Or, selon la pré-estimation des réserves
constructibles générée automatiquement par le guichet de simulation pour le
dimensionnement de la zone à bâtir, la capacité des réserves en zone à bâtir
hors du périmètre de centre s'élève à 1'137 habitants au 31 décembre 2019.
Par conséquent, la commune dispose de réserves surdimensionnées, ce qui n'est
pas contesté. Il est donc admis que la commune est tenue de modifier son plan
d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur
le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par
une réduction des zones à bâtir. Selon les indications fournies par le
représentant de la municipalité à l'audience, le processus de redimensionnement
est en cours. Un examen préliminaire d'un nouveau plan a déjà eu lieu et le
dossier est en préparation en vue de son examen préalable.
Il semble que la municipalité, qui en l'occurrence
appuie en procédure le recourant et n'envisage pas l'instauration d'une zone
réservée sur la parcelle litigieuse, et le département cantonal ont actuellement
des appréciations divergentes à propos de la stratégie de redimensionnement en particulier
s'agissant de la parcelle n
o
1639. Quoi qu'il en soit, la
municipalité est engagée dans un processus de révision de son plan d'affectation,
de sorte qu'une intention de planifier est donnée et qu'il n'y a dès lors pas
lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale porte atteinte
aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (voir à ce
sujet l’arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019 consid. 3d).
Au vu du surdimensionnement très important de la
zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée cantonale est justifiée
de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements
ou réaffectations et de garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans
le cadre de la révision du plan d'affectation communal (cf. arrêt AC.2019.0384,
AC.2019.0385 précité consid. 3). La zone réservée peut par conséquent être confirmée
dans son principe.
3.
Toutefois, il ne faut pas que la parcelle sujette à la zone réservée
apparaisse d'emblée comme ne pouvant pas être concernée par le remaniement de
la zone à bâtir (cf. arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020). La question à laquelle
le Tribunal doit répondre à ce stade est ainsi celle de savoir si la
possibilité d'un déclassement de la parcelle en cause peut raisonnablement être
prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA. Si tel est
le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2019.0035 et
AC.2017.0457 précités). Le recourant considère en effet que la zone réservée
cantonale serait contraire au principe de proportionnalité car un déclassement
de la parcelle litigieuse ne serait pas raisonnablement envisageable dans le
cadre de la future révision du plan général d’affectation. Le recourant invoque
également la situation de la parcelle, dans un quartier bâti et urbanisé, et
son équipement.
a) Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2
Cst.) exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats
escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par
une autre mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit
toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable
entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts (
cf.
.
consid. 2 a/bb ci-dessus; ATF 138 I 131 précité consid. 6.2).
b) La parcelle n
o
1639 est colloquée pour
sa majeure partie en zone résidentielle à faible densité selon le PGA et en
aire forestière. Entièrement libre de construction, elle se trouve à
l’extrémité d’une petite zone d’habitations, située en dehors du centre du
village, où elle forme une sorte d’encoche dans le bâti existant Elle se situe
dans un angle non bâti qui jouxte directement sur toute sa partie ouest une importante
zone forestière.
S'il est vrai que la parcelle s'inscrit (du côté est)
dans le prolongement d'un quartier de villas récemment développé, il n'en
demeure pas moins que dite parcelle se trouve dans un secteur situé hors du
centre-ville de la commune, qui n'accueille par ailleurs pas d'infrastructures
publiques ou de commerces.
Les vues aériennes du secteur concerné, disponibles
sur le site du Guichet cartographique cantonal, permettent en outre de se
rendre compte du fait que la parcelle du recourant se trouve véritablement loin
du centre-ville, dans un secteur sis à l'extrémité d'une zone peu densément bâtie,
en limite d'une zone de forêts et d'une zone ferroviaire libres de
constructions. Contrairement à ce que soutient le recourant, sa parcelle ne peut
pas être considérée comme faisant partie d'un secteur largement construit. Elle
se trouve certes pour partie dans une zone résidentielle mais comme mentionné, les
parcelles à l'ouest et au nord sont non construites et/ou forestières. Bien
que, comme le fait valoir le recourant, sa parcelle soit proche de la ligne
d'un bus, on se trouve ici dans une partie du territoire communal décentré et
dont la densification n'apparaît pas évidente. De par cette situation, par sa
dimension relativement importante et par l'absence de construction, il
n'apparaît ainsi pas d'emblée que la parcelle du recourant ne pourrait pas être
concernée par le remaniement de la zone à bâtir. .
Le recourant insiste sur le fait qu'en application
de la règle des 50 m (
cf
. consid. 2b/aa ci-dessus) sa parcelle devrait
être considérée comme faisant partie du territoire urbanisé. S'il est exact que
les habitations voisines de sa parcelle seraient à moins de 50 m du bâtiment
projeté, l'autorité intimée a précisé que la distance des 50 m se calculait en
réalité entre les bâtiments adjacents au projet. Or, dans le cas d'espèce, les bâtiments
situés sur les parcelles voisines n
os
1638 et 1640 se trouvent à
près de 65 mètres. Quoi qu'il en soit, la distance des 50 m est un critère parmi
d'autres, qui ne suffit pas en l'occurrence à considérer que l'on se trouve en
présence d'un territoire largement bâti.
Il découle de ce qui précède que la parcelle n
o
1639 ne se trouve manifestement pas dans un territoire largement bâti formant
le cœur d'une localité. Elle se trouve ainsi hors du territoire urbanisé, dans
un secteur qui s'apparente à une frange peu densément construite de la zone à
bâtir et qui ne fait à l'évidence pas partie des territoires à développer ou
densifier en priorité.
Il faut dès lors considérer que la parcelle du
recourant est située dans un secteur susceptible d'entrer en considération pour
une réduction de la zone à bâtir, ce d'autant plus que le surdimensionnement
des zones d'habitation et mixtes communales est important, comme on l'a vu
ci-avant (cf. consid. 2c aa ). En d'autres termes, on ne saurait exclure qu'il
soit nécessaire, dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal de
déclasser la parcelle n
o
1639, voire de réduire les droits à bâtir
qu'elle comporte actuellement.
En conséquence, son maintien en zone réservée
permettra à la commune de disposer d'une marge d'appréciation suffisante dans
le cadre de la révision à venir de la planification communale
Le fait que la parcelle du recourant soit équipée ne
change rien à cette appréciation dès lors que même les parcelles équipées, voire
comportant déjà des constructions, peuvent – ou au besoin doivent – être
attribuées à une zone de non-bâtir (
cf
. ATF 113 Ia 362 consid. 2b
p. 367; arrêt AC.2018.0327 du 5 mars 2020 consid. 5a), ou alternativement voir
leurs droits à bâtir réduits.
c) Le recourant estime que sa parcelle constitue une
brèche dans le milieu bâti qui serait vouée à être construite selon les
principes prévus par le droit fédéral.
aa) Il ressort de la jurisprudence du Tribunal
fédéral qu'on ne saurait considérer que, sous l'empire de l'art. 15 LAT actuel,
les brèches dans le tissu bâti appartiennent nécessairement à la zone à bâtir.
En effet, si les brèches dans le tissu bâti sont en général effectivement considérées
comme appartenant au territoire "
déjà largement bâti
" au sens
de l'ancien art. 15 LAT, cela ne signifie pas qu'elles puissent
de facto
constituer de la zone constructible avec les conséquences juridiques qui s'y
rattachent. Cette caractéristique dépend non seulement d'autres critères
encore, mais surtout d'une appréciation individualisée par le planificateur local
conformément au système pyramidal de l'aménagement du territoire. L'actuel art.
15 LAT a au demeurant abandonné ce critère d'aide à la désignation des terrains
à bâtir (cf. arrêt TF 1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.2). Dans un
arrêt récent (1C_394/2019 du 14 août 2020), le Tribunal fédéral a ainsi précisé
que, dans un contexte général d'habitat de très faible densité et dispersé dans
une même commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les
"
brèches
" créées par ce type d'urbanisme ne sont peut-être pas
raisonnablement destinées à être comblées.
Outre
l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT), la création d'un milieu bâti
compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) ou la prise de mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des possibilités de densification
des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT), la loi
prescrit de répartir judicieusement les lieux d'habitation et de les planifier
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports
publics (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
D'autres objectifs pourraient
également justifier de ne pas classer (ou maintenir) une brèche dans le tissu
bâti en zone constructible, tels que la protection des bases naturelles de la
vie (sol, air, eau, forêt et paysage, art. 1 a. 2 let. a LAT) ou la conservation
des sites naturels et des territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let.
d LAT) (cf. arrêt TF 1C_394/2019 précité consid.4.2.1).
bb) En l'occurrence, il n'apparaît pas d'emblée
évident que dans cette frange du secteur constitué d'un quartier de villas
décentré, la parcelle soit vouée à demeurer en zone à bâtir. Le fait que la plupart
des parcelles du quartier des Champs du Mur soient construites n'empêche pas
l'instauration d'une zone réservée sur la parcelle concernée.
Quant à l'argument selon lequel, compte tenu de la
position qu'elle a adoptée dans la présente procédure, la commune maintiendrait
la parcelle concernée en zone à bâtir dans son futur plan d'affectation, il
tombe à faux. Rien ne permet en effet d'affirmer – à ce stade – que les mesures
engagées par la commune suffiront aux déclassements nécessaires. Quelles que soient,
à ce jour, les intentions de la commune, elles sont susceptibles d'évoluer au
fil de l'avancement du processus de révision du plan d'affectation qui, selon
les déclarations recueillies en audience, n'a pas encore été soumis à l'examen
préalable du canton.
En l'espèce, le périmètre de la zone réservée
cantonale est limité à la partie affectée en zone à bâtir de la parcelle n
o
1639. Ce terrain affecté en zone résidentielle à faible densité fait l'objet
d'une demande de permis de construire susceptible d'entraver le redimensionnement
de la zone à bâtir d'habitation et mixte communale. En définitive, la zone réservée
cantonale ne va pas, d'un point de vue spatial, au-delà de ce qui est
nécessaire à la révision du plan d'affectation.
On ne saurait reprocher à l’autorité intimée d’avoir
considéré que la possibilité d’un déclassement pouvait raisonnablement être
prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA, hypothèse
dans laquelle la jurisprudence considère qu’il y a lieu de confirmer la zone
réservée (
cf
. arrêt 2019.0384, AC.2019.0385 précité consid. 3 et les
réf. citées). En effet, dans un contexte de surdimensionnement important, une
telle parcelle constitue une frange de la zone à bâtir à traiter en priorité,
en principe à dézoner en zone agricole, selon les principes de redimensionnement
de la zone à bâtir d’habitation et mixte établis par le DIT dans sa fiche
d’application du mois de décembre 2019.
En définitive, l’instauration d’une zone réservée
sur la parcelle n
o
1639 est apte à produire les résultats escomptés.
Le tribunal ne voit pas que les objectifs visés par l’instauration de la zone
réservée puissent être atteints par une mesure moins incisive, au risque de voir
finalement se construire une parcelle dont le déclassement peut raisonnablement
être pris en considération dans le cadre de la révision du PGA de la commune.
En effet, une zone réservée destinée à bloquer provisoirement de nouvelles
constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public
primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des
autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se
pressent d’utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et
fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en disséminant
les constructions sur un large secteur (cf. arrêt CDAP AC.2017.0078 du 28
février 2018 consid. 4 d et la réf. citée). Il existe ainsi un rapport raisonnable
entre le sacrifice financier demandé au propriétaire et aux constructeurs qui
voient leurs projets de construction bloqués et l’intérêt public en jeu.
d) S'agissant d'une mesure provisoire, il n'est pas
nécessaire d'instruire davantage l'état de la révision de la planification
communale. Il suffit de constater que celle-ci n'est pas encore achevée et que
dans cette mesure, l'instauration d'une zone réservée demeure justifiée, nécessaire
et adéquate et respecte ainsi le principe de la proportionnalité.
4.
Le recourant fait valoir une inégalité de traitement par rapport à d'autres
parcelles de la commune et il évoque en particulier différentes parcelles qui
ont bénéficié d'un permis de construire encore récemment et qui n'ont pas fait
l'objet de zone réservée cantonale ou diverses mises à l'enquête récentes. Il
estime que sa parcelle devrait suivre le même sort que les parcelles précitées.
Il fait en outre valoir que si l'autorité cantonale n'a pas instauré de zone
réservée cantonale sur ces parcelles, il n'avait aucune raison objective de le faire
sur sa propre parcelle.
Quant à l'autorité intimée, elle estime que la
situation des parcelles mentionnées par le recourant est différente sur plusieurs
points essentiels.
a) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte
à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid.
5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II 120 consid. 3.3.2). Ce principe n'a qu'une
portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation.
Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que
la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation
et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur
attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point
de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable,
c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire
(ATF 142 I 162 consid. 3.7.2;
121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021, consid. 3.1.2;
TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1; AC.2018.0176
précité consid. 3c; AC.2017.0078 précité consid. 4b).
Cela étant, le principe de la légalité de l'activité
administrative (art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement
(ATF 126 V 390 consid. 6a). En conséquence, le justiciable ne peut généralement
pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part
de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer
correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne
peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que
l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas
dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49
consid. 7.1 et les références citées; ATF 132 II 485 consid. 8; arrêts TF
1C_28/2019 du 23 décembre 2019 consid. 6.1). Cette règle n'oblige pas pour
autant les organes de la justice administrative à entreprendre des
investigations systématiques, approfondies et contradictoires dans le but de
découvrir d'hypothétiques manquements à la loi (cf. arrêt TF 1C_265/2012 du 25
mars 2013 consid. 6).
b) aa) Pour étayer son propos, le recourant se réfère
d'abord à un projet de 72 logements mené par la société B.________ sur la parcelle
n
o
1042. Il reproche à la DGTL de ne pas y avoir fait opposition au
motif que ce projet constitue une augmentation du surdimensionnement de la commune.
Il évoque encore le projet d'un bâtiment
d'habitation, mis à l'enquête du 25 août au 23 septembre 2021 (CAMAC 205250)
dans le même secteur (quartier Le Day) et concernant la parcelle n
o
1685,
ainsi que la situation des parcelles n
os
1383 (anciennement 1787), 1090
et 1061 également sises au Day.
bb) En l'espèce, s'agissant de ces parcelles, il suffit
de constater qu'elles se situent dans un secteur de la commune bien distinct du
quartier des Champs du Mur. Le secteur du Day est colloqué en zone d'activités
et de logements et zone urbaine à moyenne densité, à proximité d'une zone industrielle
et entouré par une route cantonale et la voie ferrée. Il s'agit d'un quartier ancien,
déjà construit et bien plus dense que celui de la parcelle n
o
1639.
Il abrite en particulier plusieurs habitations collectives plus ou moins
récentes. Le secteur du Day abrite aussi une activité industrielle et artisanale,
des services, et constitue l'un des principaux moteurs économiques de la commune.
Il se trouve à proximité immédiate de voies de communication importantes, telles
que la route des Grands Bois et la route de Premier, qui encerclent les
parcelles en question. Il dispose d'une bonne desserte en transports publics,
avec en particulier une gare CFF et un parking P+Rail. Une nouvelle gare est
également en cours de réalisation avec un raccordement au RER permettant une
liaison avec Lausanne toutes les 30 minutes et avec une nouvelle ligne directe entre
Lausanne et Le Brassus. La parcelle n
o
1042, comme la parcelle
voisine n
o
1065 ou les parcelles évoquées par le recourant dans le
secteur ne sont ainsi manifestement pas dans une situation comparable à celle
de la parcelle n
o
1639.
Partant, le grief d'inégalité de traitement invoqué
en lien avec ces dernières ne peut qu'être rejeté.
c) Le recourant mentionne également les parcelles n
os
730, 796, 1781 et 1777 sises dans un secteur voisin, au nord du quartier des Champs
du Mur. La question est en revanche plus délicate pour ces parcelles tant il
est vrai que leur situation présente des similitudes avec la parcelle n
o
1639.
Selon le recourant, la situation des biens-fonds n
os
730, 796 et 1781 du cadastre de Vallorbe serait équivalente à la situation de sa
parcelle. Il relève que toutes trois, situées en zone résidentielle à faible
densité selon le PGA, se trouveraient en dehors du territoire urbanisé selon
les critères de la fiche d'application de la DGTL "
Principes d'aménagement
/ territoire urbanisé
". Le recourant conclut à une violation du principe
d'égalité de traitement.
S'agissant des parcelles n
os
730, 1781 et
796, il est vrai qu'elles sont situées, à l'instar de la parcelle n
o
1639, hors du périmètre de centre et à l'extérieur du territoire urbanisé, dans
le quartier de Bellevue. Elles sont en réalité encore plus excentrées que cette
dernière. Ces parcelles se distinguent toutefois par le fait qu'elles ne se
situent pas à l'extrémité du secteur ou du quartier auquel elles appartiennent,
mais sont englobées dans celui-ci: elles sont chacune situées entre des parcelles
construites et bordent une zone non constructible, mais sur un côté seulement,
et sur une surface moindre en comparaison avec la parcelle n
o
1639 dont
la plus grande partie jouxte l'aire forestière. La distance entre les bâtiments
construits sur les parcelles voisines et les parcelles précitées est inférieure
à 50 m et elles peuvent ainsi être considérées comme des "
dents creuses
"
qui ne réalisent pas les critères de la surveillance des permis de construire. Il
existe un front bâti continu le long de la route de Bellevue avec des
constructions qui s'échelonnent de part et d'autre de cette route, ceci aussi
bien du côté nord que du côté sud, même s'il s'agit d'un tissu bâti
relativement lâche. On peut ainsi admettre que, s'agissant de ces parcelles, on
est en présence d'une brèche dans le tissu bâti. Au plan urbanistique, il
apparaît logique de combler cette brèche de manière à compléter le front bâti
existant le long de la route. On relèvera en outre que la parcelle n
o
796 était déjà en partie construite.
Leur situation est dès lors différente de celle de la
parcelle n
o
1639 qui se situe à l'extrémité du quartier, dans un "
cul
de sac
", à la frange (limite) du territoire constructible et qui jouxte
une importante forêt.
d) Le recourant évoque encore un projet de trois
villas individuelles et une piscine extérieure, mises à l'enquête du 14 août au
12 septembre 2021 (CAMAC 205204) et qui vise les parcelles n
os
1777
, 754 et 753, sises également en zone résidentielle à faible densité, au sud
est des parcelles n
os
730 et 796.
Là également la parcelle n
o
1777 sur
laquelle doivent être implantées les villas est entourée de parcelles construites,
la zone d'habitation formant un couloir constructible entre la voie ferrée et le
chemin du Trésit (DP 38). Si la parcelle supporte une végétation formée
notamment d'arbres, il ne s’agit pas d'une forêt. Le projet de construction sur
la parcelle n
o
1777 se situe ainsi dans un prolongement bâti entre
les rails et la route et il apparaît aussi logique de combler la brèche de
manière à compléter le front bâti existant le long de la route (DP 38), ce qui
contribue aussi à la structuration de cette dernière. Partant, la situation du
bien-fonds n'est pas identique à celle de la parcelle du recourant, qui se
situe à l'extrémité du quartier et de la zone constructible et qui est en
grande partie entourée par l'aire forestière.
Ainsi, il existe des éléments pour justifier un
traitement différent des parcelles en cause, justifications avancées par l'autorité
intimée, même s'ils ne sont pas d'emblée flagrants et qu'une appréciation
différente aurait peut-être été envisageable. Quoi qu'il en soit, il n'est pas
nécessaire d'instruire plus avant cette question en ordonnant notamment la
production de l'intégralité des dossiers concernant les parcelles précitées,
comme l'a requis le recourant. À la supposer établie, l'inégalité de traitement
dont se plaint le recourant trouverait son origine dans une mauvaise
application, aux parcelles précitées des règles sur l'aménagement du territoire,
lors même qu'elles ont été correctement appliquées dans son cas au vu des
considérants qui précèdent. En d'autres termes, donner raison au recourant sur
cette base impliquerait de lui accorder un droit à l'égalité dans l'illégalité
dont les conditions ne sont à l'évidence pas réunies, l'existence d'une
quelconque pratique à cet égard ne pouvant être établie.
Par ailleurs et quoi qu'en pense le recourant, rien
ne permet de penser que l'autorité intimée entendrait persévérer dans le
comportement prétendument illégal que le recourant lui reproche.
A cet égard, l'évocation d'un cas particulier dans la
Commune de Gland est dénuée de toute pertinence, tant les situations de fait ou
les circonstances sont divergentes s'agissant de communes présentant des caractéristiques
éminemment différentes.
e) Par conséquent, compte tenu de sa contiguïté avec
la zone forestière, de sa situation en limite de celle-ci et à l'extrémité d'un
quartier, de son inclusion dans une zone de faible densité, et de l’absence de
construction sur son sol, l’inclusion de la parcelle n
o
1639 dans une
zone réservée ne viole ni le principe de l’égalité, ni celui de la proportionnalité.
La possibilité d'un déclassement peut en effet raisonnablement être prise en considération
dans le cadre de la révision du plan général d'affectation, de sorte que le département
était légitimé à sécuriser une telle solution. En effet, comme on l'a vu, la zone
réservée litigieuse respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC. Peu
importe dès lors ce qu'il en est de la situation des parcelles évoquées par le
recourant. La zone réservée cantonale doit ainsi être confirmée même si d'autres
parcelles proches ont bénéficié d'une autorisation de construire.
La parcelle n
o
1639 fait l'objet d'une
zone réservée et non d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire
– par définition temporaire – a pour but de permettre l'étude détaillée de la
nécessité d'un dézonage en tout ou partie en vue de la révision de la
planification communale; cela ne préjuge pas de l'affectation définitive de la
parcelle concernée.
7.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision entreprise confirmée.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais
de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'autorité
intimée qui a procédé sans l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD a contrario).
L'autorité concernée, qui s'en est remise à justice, n'est pas véritablement
intervenue dans la procédure, de sorte qu'il n'y a pas lieu de lui allouer de
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 4 mai 2021 par la cheffe du Département des institutions
et du territoire est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne le 9 juin 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.