vd_omni · AF.2008.0005 · 2009-04-28 · fr

Municipalité de Roche/Commission de classification Syndicat AF de la route H144, Service du développement territorial, Service des routes | Protection de la bonne foi; rappel des cinq conditions posées par la jurisprudence. En l'espèce, la recourante n'a pas reçu des promesses (1ère condition), en vertu desquelles l'Etat s'engageait à payer, dans le cadre des travaux liés au projet routier H144, les frais de réfection litigieux; au demeurant, même si des assurances avaient été données dans ce sens, la recourante n'a pas pris des dispositions irréversibles auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir de préjudice (4ème condition); la conviction vraisemblablement acquise de bonne foi par la recourante quant à la prise en charge des travaux litigieux par l'Etat n'est ainsi pas suffisante car les autres conditions applicables au droit à la protection de la bonne foi ne sont pas remplies.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.2009 AF.2008.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 avril 2009
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
MM. Bertrand Dutoit et Guy Dutoit, assesseurs; Mme
Marie Wicht, greffière.
Recourante
Municipalité de Roche,
à Roche,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Commission de classification
Syndicat AF de la route H144,
p.a.
Bureau B & C Ingénieurs
SA,
à Montreux.
Autorités
concernées
1.
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
2.
Service des routes,
à Lausanne.
Objet
Améliorations foncières /
prise
en charge de frais de réfection
Recours Municipalité de Roche c/ décision de la Commission
de classification du syndicat AF de la route principale H144 du 25 juillet
2008 concernant la prise en charge des frais de réfection relatifs à la route
de Chambon (51.1 & 51.2) et au chemin Crébelley - route de Chambon (48.2)
Vu les faits suivants
A.
a) Le Service des routes a soumis à l’enquête publique du 20 avril au 21
mai 2002 le projet routier H144 traversant la plaine du Rhône entre le village
de Rennaz, sur le canton de Vaud, et celui des Evouettes, sur le canton du
Valais. Le tracé de la route a été défini en 1999 sur la base d’une étude
multicritères. Le projet comprend le raccordement à la route cantonale reliant
Villeneuve à Aigle (RC 780) pour aboutir en Valais sur la route cantonale
reliant le Bouveret à Monthey (RC 302).
b) Pour diminuer les impacts de la nouvelle route
sur les exploitations agricoles, le rapport d'impact, mis en consultation
publique avec le projet routier H144, prévoit un remaniement parcellaire de
deuxième génération. Le remaniement a pour objet une redistribution des terres
permettant de reconstituer des domaines agricoles cohérents; le rétablissement
d'un réseau de dessertes performant, et en particulier de la liaison nord-sud pour
le trafic agricole vers le pont de l'autoroute; la mise à disposition de
terrains pour la remise en état des systèmes d'évacuation des eaux de surface,
ainsi que pour le rétablissement du réseau d'irrigation éventuellement perturbé
par le chantier et la construction de l'ouvrage; et enfin, l'intégration de
surfaces de compensation forestières et écologiques et une répartition
équilibrée entre agriculteurs (p. 95 du rapport d'impact).
c) Par décision du 26 mai 2005, le Département des
infrastructures a adopté le projet routier H144 et il a levé les oppositions
formées lors de l’enquête publique. Les recours formés contre la décision
finale adoptant le projet routier H144 et levant les oppositions ont été
rejetés par le Tribunal administratif (depuis le 1
er
janvier
2008 : la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) le
14 septembre 2007 (voir notamment arrêts TA AC.2007.0202 et AC.2007.0203 du 14
septembre 2007), puis par le Tribunal fédéral le 21 décembre 2007 (ATF
1C.305/2007).
B.
a) Une étude préliminaire a été établie afin de déterminer le périmètre du
remaniement parcellaire, et en particulier les ouvrages collectifs à réaliser
en relation avec la construction de la H144 (cf.
« Etude préliminaire
foncière / Rapport phase 1 »
du 21 décembre 2001, planche n° 11, et
plan des ouvrages collectifs n° 1 G 5 du 15 mars 2002
« Remaniement
parcellaire / Etude préliminaire / Ouvrages collectifs »
). Ces plans
répertorient notamment les chemins en dur, gravelés, à supprimer, ou dont le
sort est à définir ultérieurement. Lors de cette étude préliminaire, les
travaux collectifs concernaient le rétablissement minimal des dessertes traversées
par la H144 par l'adaptation du réseau existant, ainsi que l'état de propriété
et les regroupements possibles. Le coût des travaux avait été estimé à un
montant de 240'700 fr., non compris divers, études et la TVA (cf. annexe B3, p.
13, du plan n° 1 G 2 du 20 mars 2002
« Etude préliminaire foncière /
Rapport phase 2 »
)
.
Le périmètre a une superficie de 530.6 ha
et il s'étend sur le territoire des Communes de Chessel, de Noville, de Rennaz
et de Roche.
b) Lors d'une séance tenue le 9 novembre 2004 à
Roche en présence des représentants des communes concernées, du chef du Service
des routes, et de M. Henri Bovay, ingénieur au Service des routes et
responsable du projet H144, ce dernier a indiqué qu'"
il n'y aura pas de
participation communale aux frais du remaniement parcellaire de la H144 tant
qu'il restera dans le périmètre et sous la forme obligatoire résultant directement
du projet routier; en revanche, si les propriétaires décident une extension
volontaire de ce syndicat, les règles de participation ne sont plus les mêmes
et concerneront alors d'autres entités que le Service des routes."
Ce
point a été éclairci lors de cette séance, car il était resté en suspens lors
de la séance précédente tenue le 26 août 2003. Les principes résultant de
l'exposé des motifs et projet de décret approuvé par le Grand Conseil le 9
septembre 2003 pour le crédit de construction de la H144, ont en outre été
rappelés lors de cette séance.
c) Lors de l’élaboration de l’avant-projet des travaux
collectifs, il est apparu que le projet routier allait impliquer une forte
perturbation dans le secteur agro-économique, très présent dans la région, et
qu’il fallait ainsi fournir des outils adéquats à l’agriculture pour y
remédier ; une importance stratégique a été reconnue au secteur, en
particulier au niveau du développement territorial agricole. Le coût estimé des
travaux a alors augmenté à un montant de près de 4'000'000 fr., dix fois plus élevé
que celui figurant dans l’étude préliminaire. Un avant-projet des travaux
collectifs a été établi le 30 août 2005. Ce plan prévoit notamment, s’agissant
de la Commune de Roche, la réfection en dur du chemin de Chambon (n° 51), et le
maintien en dur du chemin Crébelley - route de Chambon (n° 48).
C.
a) Dans l’intervalle, le 9 décembre 2003, le Département des
infrastructures a ordonné la constitution d'un syndicat d'améliorations
foncières obligatoire pour la réalisation de la route principale H144
(ci-après : le syndicat). Cette décision prévoit notamment ce qui
suit :
"
Art. 1.
- Le syndicat d’améliorations foncières
a pour buts :
- le remaniement parcellaire (aménagement de la propriété
foncière en corrélation avec la construction de la route, de ses raccordements
et des mesures de compensations écologiques);
- le rétablissement du réseau de chemins;
- l'évacuation des eaux de surface et le drainage, ainsi que
le rétablissement des écoulements existants.
(…)
Art. 4.
- Les frais administratifs et les opérations
géométriques du remaniement parcellaire sont à la charge de l’entreprise de
grands travaux, soit le Service des routes, dans le périmètre défini à
l’article premier.
Les frais d’études et d’exécution des ouvrages collectifs
sont à la charge de l’entreprise de grands travaux, en tenant compte de l’équipement
dont bénéficiaient précédemment les terrains en cause.
En cas d’extension du périmètre dans le but de réaliser un
remaniement parcellaire et des ouvrages non nécessités par le projet H144, les
dépenses à la charge du syndicat sont supportées par les propriétaires. Elles
pourront bénéficier de subventions « améliorations foncières » si
elles présentent un caractère agricole. "
b) La constitution du syndicat est intervenue à
l’occasion de l’assemblée générale constitutive le 23 juin 2004. Il a en particulier
été relevé lors de cette assemblée que tous les travaux prévus par l’étude
préliminaire et les opérations situées dans le périmètre provisoire étaient
pris en charge par l’Etat. En revanche, en cas d’extension volontaire du
périmètre, une répartition serait déterminée entre la part de l’Etat et celle
des propriétaires (cf. procès-verbal de l’assemblée générale constitutive du 23
juin 2004, p. 2). Les statuts du syndicat adoptés à cette occasion prévoient ce
qui suit au sujet des moyens financiers :
"
Art. 25.-
Les frais administratifs et les
opérations géométriques du remaniement parcellaire sont à la charge de
l’entreprise de grands travaux, dans le périmètre arrêté par le Département des
infrastructures.
Les frais d’études et d’exécution des ouvrages collectifs
sont répartis entre le syndicat et l’entreprise de grands travaux, en tenant
compte de l’équipement dont bénéficiaient précédemment les terrains en cause.
Les coefficients respectifs de participation sont publiés.
Les frais restant à la charge du syndicat sont couverts par
les contributions des propriétaires fonciers et par les subventions éventuelles
des communes, de l’Etat et de la Confédération, en cas d’extension volontaire
du périmètre.
Art. 26.-
En cas d’extension volontaire du
périmètre, l’assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus
de verser annuellement une certaine somme en application de l’art. 43 LAF (versements
anticipés), à titre d’avance sur leurs contributions aux frais de l’entreprise.
Elle fixe la date d’exigibilité de chaque annuité, ainsi que
le taux de l’intérêt de retard et, éventuellement, celui de l’intérêt actif. "
D.
a) Le 7 septembre 2006, les représentants de la Commission de
classification, du Service des routes, du Service des améliorations foncières, du
bureau d’ingénieurs assurant le secrétariat de la Commission de classification,
ainsi que des Communes de Rennaz, de Roche et de Noville, ont participé à une
séance dans les locaux du Service des routes. La Commune de Chessel, étant peu
touchée par l’avant-projet des travaux collectifs d’août 2005, n’a pas été
convoquée. Un plan a été distribué à cette occasion aux participants, sur lequel
figurent, d’une part, les chemins (neufs ou à réfectionner) considérés comme
conséquence directe de la nouvelle route H144 que l’Etat prendrait à sa charge,
et d’autre part, le solde des chemins prévus dans l’avant-projet qui devrait
être laissé à la charge du syndicat ou des communes. Il a été précisé à cette
occasion que les chemins non pris en charge par l'Etat pourraient bénéficier de
subventions cantonales et fédérales au titre d'améliorations foncières si les
travaux de réfection étaient réalisés dans le cadre du syndicat.
b) Concernant la Commune de Roche, il ressort de ce
plan que le projet de réfection en dur du chemin de Chambon (n° 51) est
toujours prévu, mais que les frais seraient mis à la charge de la commune, ce qui
a provoqué une vive opposition de la part de son syndic. Selon ce dernier,
cette annonce était en totale contradiction avec les informations transmises à
ce jour, soit que l’intégralité des coûts de réfection était mise sur le compte
de la H144. Lors d’une séance de la Commission de classification tenue le 8
février 2007, le syndic a déclaré qu’il refusait l’avant-projet des travaux collectifs ;
à son avis, il était inadmissible de ne pas prendre en compte la réfection de
la route de Chambon, alors qu’elle figurait lors de l’étude préliminaire comme
axe de circulation principal. Il a confirmé sa position lors d’une nouvelle
séance de la Commission de classification tenue le 19 février 2007.
c) Les représentants des Municipalités de Chessel,
de Noville, de Rennaz, et de Roche ont adressé un courrier en commun le 29
septembre 2006 au Conseiller d’Etat, Chef du Département des infrastructures,
pour déplorer ce transfert de charges financières sur les communes. Une séance
a été tenue le 20 mars 2007 dans les locaux de la Municipalité de Roche, en
présence du Chef du Département des infrastructures, des syndics des quatre
communes concernées, du président du syndicat, du Chef du Service des
améliorations foncières (ci-après : le SAF), du Chef du Service des
routes, et de M. Bovay, ingénieur auprès du Service des routes. Le chef du SAF a
indiqué lors de cette séance que la route de Chambon ne pouvait pas être prise
en charge par le projet de la H144, car pour les usagers de la route de Chambon
en provenance de Chessel, le trajet restait inchangé, avec ou sans la H144. Il
a en outre ajouté que l’intérêt du cheminement agricole par la route de Chambon
n’était pas contesté, mais que dans ce cas, une subvention était possible pour
environ 2/3 par l’intermédiaire du syndicat, le solde étant mis à la charge des
communes si elles ne voulaient pas reporter le coût sur les propriétaires.
E.
a) Le 5 septembre 2007, l’avant-projet des travaux collectifs a été
porté à la connaissance des communes concernées (Roche et Chessel), avant sa
mise à l’enquête, en présence notamment d’un représentant de la Confédération
(« expertise fédérale »). Ce document prévoit en particulier que
les chemins n° 51.1, n° 51.2 et n° 48.2 seront réfectionnés en dur. La
justification agricole de ces ouvrages, non pris en charge par l’entreprise de
grands travaux, a été examinée, ainsi que les taux de subventionnement
possibles, de façon à ce que ces données puissent être intégrées dans le devis
de l’avant-projet des travaux collectifs. Il a été précisé, s’agissant du financement,
que les conditions de subventionnement au titre « améliorations
foncières » des ouvrages non pris en charge par l’entreprise de grands
travaux différeraient en fonction du maître d’œuvre (syndicat ou commune) et
que le canton tiendrait compte de la capacité financière de la commune (au
moment de l’allocation) pour fixer le taux de subventionnement. Il a ainsi été discuté,
s’agissant des chemins concernés, de la possibilité de mettre en œuvre les
travaux de réfection dans le cadre du syndicat, car le subventionnement était
accordé, dans cette hypothèse, à un taux plus avantageux. Il ressort du
procès-verbal de l’expertise fédérale du 5 septembre 2007 que les Communes de
Roche et de Chessel se sont montrées favorables, sous réserve de l’acceptation
par leur conseil respectif du crédit correspondant, à prendre en charge le
solde restant après la subvention, afin d’éviter une répartition des frais dans
le syndicat (p. 3). A la demande de la Confédération, une expertise fédérale
complémentaire a eu lieu le 28 septembre 2007 afin de déterminer si les travaux
de réfection projetés pouvaient être qualifiés d’entreprise collective
d’envergure ou simple, ce qui avait une influence sur la part des subventions
allouées par la Confédération. La première hypothèse a finalement été retenue. Le
secrétaire de la Commission de classification a également indiqué lors de cette
expertise fédérale complémentaire que le devis des coûts liés aux travaux
collectifs avait augmenté depuis l’étude préliminaire à un montant de 4'000'000
fr. (au lieu de 400'000 fr. lors de l’étude préliminaire), car une importance
stratégique avait été reconnue au secteur, et que la mise en place d’un réseau
de dessertes complet et optimal, et d’un grand nombre de mesures
environnementales, s’était révélée nécessaire.
b) La Municipalité de Roche (ci-après : la
municipalité) a formé opposition lors de l’enquête publique de l’avant-projet
des travaux collectifs de la H144 le 15 janvier 2008 en ces termes :
" (…)
ROUTE DE CHAMBON – financement des tronçons 48.2 / 51.1 /
51.2 –
opposition
Nous constatons que, bien que totalement inscrits dans le
périmètre du syndicat, ces tronçons sont arbitrairement soustraits au
financement normal des travaux de construction et soumis à un financement
différencié dans un cadre AF annexe.
Cette situation découle d’erreurs d’appréciation survenues
lors de l’établissement des coûts estimatifs du projet H144. Aucune de ces
erreurs ne nous est imputable et il apparaît incorrect de nous en faire
supporter les conséquences. Choisie comme victime, notre commune ne peut que
ressentir comme inconvenante et blessante cette discrimination ne reposant sur
aucune base légale.
Il est peut-être utile de rappeler que notre commune supporte
la plus grande emprise de cette nouvelle artère sur son territoire et que la
route de Chambon est bien plus proche de la H144 que d’autres dessertes situées
à l’extrémité Nord du périmètre remanié à cet endroit.
En conséquence, et afin de préserver les intérêts de notre
commune, il est de notre devoir de formuler une opposition formelle au projet
de soumettre à répartition les frais de réfection en dur des tronçons :
N° 48.2   500 mètres       Fr. 267'500.00
N° 51.1   1360 mètres     Fr. 727'600.00
N° 51.2   100 mètres       Fr. 43'500.00
soit un montant, hors honoraires et imprévus de Fr.
1'038'600.00 dont le 30% serait à notre charge. Nous estimons en effet qu’il
demeure extrêmement risqué de solliciter et exclu d’obtenir un crédit d’un tel
montant auprès du Conseil communal. (…)"
c) Par décision du 25 juillet 2008, la Commission de
classification a rejeté l’opposition de la municipalité pour les motifs
suivants :
" (…)
Chemins nos 51.1 & 51.2 (Route de Chambon) et no
48.2 (Crébelley – route de Chambon
) :
Nous vous rappelons qu’après avoir fait l’objet de nombreuses
discussions, ces chemins ont été maintenus dans l’avant-projet des travaux
collectifs.
Suite à une expertise fédérale à laquelle votre autorité a
participé, ces chemins ont pu être mis au bénéfice de subventions de la
Confédération et du Canton à un taux favorable. Soit un taux de remaniement
parcellaire et non de réfections de chemins par une Commune.
Le solde du coût de ces travaux, après déduction des
subventions, est à charge de la Commune de Roche.
La Commission de classification ne peut modifier cette
répartition et le Service des Routes demeure non concerné par la réfection de
ces chemins. (…)"
F.
a) La municipalité a contesté cette décision par un recours déposé le 15
août 2008 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal en concluant, avec suite de frais et dépens, à l’admission du recours,
à l’annulation de la décision attaquée en ce qui concerne l’opposition de la
Commune de Roche, et à la mise à la charge de l’Etat des frais des travaux
concernant la route de Chambon (51.1 & 51.2) et le chemin Crébelley – route
de Chambon – (48.2). La municipalité se prévaut d’une violation du principe de la
bonne foi et de l’interdiction des comportements contradictoires, d’une
violation de la loi sur les améliorations foncières, et d’une violation de
l’interdiction de l’arbitraire et du principe de l’égalité de traitement.
b) La Commission de classification a produit son
dossier le 12 septembre 2008, sans déposer de réponse. Le Service du
développement territorial et le Service des routes se sont déterminés sur le
recours par une réponse commune le 30 octobre 2008 en concluant à son rejet,
sous suite de frais. La municipalité a déposé un mémoire complémentaire le 18
décembre 2008 et elle a requis, à titre de mesure d’instruction, l’assignation
et l’audition comme témoin de Michel Delacrétaz, pour être entendu au sujet des
assurances qui auraient été données à la commune concernant la prise en charge
des travaux en cause par l’entreprise de grands travaux. Le Service du
développement territorial s'est déterminé le 29 janvier 2009, en concertation
avec le Service des routes, sur le mémoire complémentaire de la municipalité.
Le conseil de la municipalité a indiqué au tribunal le 2 février 2009 que
l’écriture du canton du 29 janvier 2009 ayant été déposée hors du délai fixé
par le juge instructeur, elle devait être retranchée du dossier.
c) Le tribunal a tenu, en présence des parties, une
audience le 6 février 2009 à Roche, suivie d’une inspection locale. Le compte
rendu résumé établi à cette occasion comporte les éléments suivants :
"Me Haldy expose les
arguments de la recourante : selon l’art. 4 de la décision ordonnant la
création du syndicat AF, ce ne serait qu’en cas d’extension du périmètre que
les frais pourraient être mis à la charge de tiers. Comme il n’y avait pas eu
de modification du périmètre (il produit à cet égard un plan du 22 janvier
2009), les frais ne devraient pas être financés par des tiers. Il se prévaut
également de l’art. 25 des statuts du syndicat AF.
Le syndic de
la commune de Roche explique qu’il a été associé dès le début au projet,
puisqu’il faisait partie du comité de pilotage. Le droit à des compensations
aurait été invoqué dès le premier jour. Les problèmes étaient apparus lors
d’une séance tenue le 7 septembre 2006 au Service des routes, au cours de
laquelle il avait été indiqué que la réfection des chemins litigieux ne serait
pas prise en charge par le canton. Il a le sentiment que la commune de Roche
serait victime d’une discrimination par l’Etat, dont l’origine résiderait dans
le dépassement très important (3 à 4 millions au lieu de 300'000 à 400'000 fr.)
du coût figurant dans l’étude préliminaire.
Le chef de la
division AF mentionne les différentes étapes du projet afin d’expliquer la
cause du large dépassement du coût projeté. La première étape est l’étude
préliminaire foncière établie par le Bureau B+C Ingénieurs SA, dont l’objet a
consisté à faire un choix entre les procédures de gré à gré, d’expropriation et
de remaniement parcellaire. Après le choix du remaniement parcellaire, une
deuxième étude préliminaire a été mise en œuvre par le même bureau, afin de
définir les ouvrages minimaux de remplacement ; c’est à ce stade que le
coût de l’opération a été estimé à un prix oscillant entre 300'000 et 400'000 fr.
Le syndicat AF a ensuite été constitué. Enfin, l’avant-projet des travaux
collectifs a été mis sur pied et la Commission de classification nommée. C’est
par le travail effectué par cette commission que le coût a augmenté. Le
secrétaire de la commission en explique la cause : la région étant
importante du point de vue de l’agriculture, et le projet routier impliquant
une forte perturbation dans le secteur agro-économique par les compensations
écologiques également, il s’agissait de fournir des outils adéquats à
l’agriculture pour y remédier. Des chemins ne figurant pas dans l’étude
préliminaire ont en particulier été ajoutés et d’autres enlevés, car non
favorables à l’exploitation du sol. La route de Chambon par exemple a été
ajoutée, même si elle est éloignée de la H144. Le travail effectué par la
commission est un programme général destiné à fournir des outils de production
agricole modernes et concurrentiels ; il va ainsi au-delà du cadre de
la H144. Il appartenait ensuite au syndicat AF de répertorier les chemins liés
à la H144 et de répartir les coûts. Enfin, l’expertise fédérale aurait permis
de valider le travail du syndicat en ce qui concerne la répartition des frais
d’étude et d’exécution des ouvrages collectifs entre le syndicat et
l’entreprise de grands travaux. Il ressortirait du procès-verbal de l’expertise
fédérale que la commune de Roche a maintenu sa volonté de réaliser des travaux
de réfection sur les tronçons concernés, malgré l’absence de prise en charge
par l’entreprise de grands travaux, alors que la commune de Chessel aurait pour
sa part renoncé à ces travaux, de même que la commune de Rennaz sur certains tronçons.
Me Haldy
soutient que les trois chemins litigieux (48.2, 51.1 et 51.2) ne manqueraient
pas de subir un report des charges de circulation causé par la H144. Le syndic
précise que le trafic nord-sud allait être transféré sur le secteur est-ouest.
Le secrétaire du syndicat AF indique que si les chemins sont liés à la
faisabilité du remaniement parcellaire, ils sont alors étroitement liés à la
H144, ce qui serait le cas pour ceux situés au nord de la H144, mais pas pour
ceux situés au sud, qui subiraient beaucoup moins d’atteintes. Il est encore
précisé que les chemins concernés sont éloignés de la H144 d’une distance de
700 m, et qu’ils sont déjà empruntés par les convois agricoles. Il y aurait en
outre d’autres possibilités que l’utilisation de ces chemins, notamment le
chemin 47, et le long de l’autoroute par Rennaz. Le chef de la division AF
admet qu’une augmentation du trafic liée à la H144 n’est pas exclue sur les
tronçons contestés, mais qu’elle devrait être minime, au vu du trafic existant.
Les trois
chemins n’avaient toutefois pas été retirés des ouvrages collectifs, ni du
périmètre, car une solution avantageuse avait été trouvée pour la commune de
Roche. Si les travaux étaient financés dans le cadre du syndicat AF, la commune
pouvait bénéficier de subventions à un taux favorable, soit 70% de subventions
et 30% à sa charge, alors que dans le cas contraire, les subventions cantonales
se seraient limitées à un taux de 52% ; les 48% auraient alors été laissés
à la charge de la commune. Il y avait encore la possibilité de mettre les 30%
restants à la charge des propriétaires du syndicat AF en fonction des avantages
retirés, mais la commune de Roche n’avait pas souhaité cette répartition.
Il est
ensuite procédé à une inspection locale en présence des parties. Il est encore
indiqué, lors de cette visite, que le coût des travaux de réfection sera en
définitive moins élevé que celui projeté, au vu du résultat des essais de
portance effectués par la commune sur le chemin 51.1. A l’issue de
l’inspection, le Service du développement territorial produit une requête de
prolongation de délai du 19 janvier 2009, ainsi qu’une demande de restitution
de délai du 6 février 2009, à la suite de l’objection soulevée par la
recourante quant au dépôt tardif des déterminations complémentaires le 29
janvier 2009. (…)"
d) La possibilité a été
donnée aux parties de se déterminer sur ce document. La municipalité a indiqué
le 26 février 2009 qu’elle n’avait jamais accepté d’autres solutions que celle
de la prise en charge des frais de réfection par l’Etat. Elle a en outre
transmis, à la requête du tribunal, un témoignage écrit de Michel Delacrétaz du
18 février 2009, qui a confirmé que les informations fournies lors des séances
auxquelles il avait assisté auraient clairement laissé entendre que les chemins
en cause étaient inclus dans le périmètre et pris en charge par l’Etat. Le
Service du développement territorial, en concertation avec le Service des
routes, a formulé le 27 février 2009 plusieurs précisions ou corrections qu’il
souhaitait voir apporter au compte rendu résumé de l’audience, ce dont le
tribunal a pris acte; le Service du développement territorial a en outre contesté
la valeur probante du témoignage écrit. La municipalité s’est encore déterminée
sur cette écriture le 10 mars 2009, sur laquelle le Service du développement
territorial a formulé des observations le 20 mars 2009 et requis des mesures
d’instruction supplémentaires.
Considérant en droit
1.
a) L’art. 96 de la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières
(LAF ; RSV 913.11) prévoit ce qui suit :
"1 Les frais administratifs et les opérations
géométriques du remaniement sont à la charge de l’entreprise de grands travaux,
dans le périmètre défini selon les critères de l’article 95, alinéas 1 et 2.
2 Les frais d’étude et d’exécution des ouvrages collectifs
sont répartis entre le syndicat et l’entreprise de grands travaux, en tenant
compte de l’équipement dont bénéficiaient précédemment les immeubles en cause.
3 Les coefficients respectifs de participation sont publiés.
4 Les frais restant à la charge du syndicat sont répartis
conformément à l’article 44."
La recourante soutient que la décision de faire
supporter à la commune les frais de réfection de la route de Chambon (51.1
& 51.2) et du chemin Crébelley – route de Chambon –  (48.2) serait
contraire à la répartition des frais déterminée par la LAF, qui a été reprise
dans les documents officiels instituant le syndicat. Selon la recourante, il
ressortirait de ces textes, en particulier des art. 25 al. 4 et 26 des statuts
du syndicat, que seule l’hypothèse d’une extension volontaire du périmètre
permettrait de mettre les frais à la charge de tiers.
b) L’art. 4 de la décision de constitution du
syndicat prévoit que les frais d’exécution des ouvrages collectifs sont à la
charge de l’entreprise de grands travaux (al. 2) ; cette disposition
précise également qu’en cas d’extension du périmètre dans le but de réaliser un
remaniement parcellaire et des ouvrages non nécessités par le projet H144, les
dépenses à la charge du syndicat sont supportées par les propriétaires, et
elles pourront bénéficier de subventions « améliorations foncières » si
elles présentent un caractère agricole (al. 3). L’art. 25 des statuts du
syndicat reprend les mêmes principes : il prévoit à son alinéa 2 que les
frais d’étude et d’exécution des ouvrages collectifs sont répartis entre le
syndicat et l’entreprise de grands travaux, et à son alinéa 4, que les frais
restant à la charge du syndicat sont couverts par les contributions des propriétaires
fonciers et par les subventions éventuelles des communes, de l’Etat et de la
Confédération, en cas d’extension volontaire du périmètre.
aa) Selon la recourante, le fait que les travaux en
cause soient situés dans le périmètre initial du syndicat et dans
l’avant-projet des travaux collectifs conduirait à leur prise en charge par
l’Etat. La recourante relève que la réfection des chemins en cause serait liée
à la construction de la H144, puisque cette dernière, en coupant les dessertes
transversales existantes, impliquerait une augmentation de la charge de trafic
sur d’autres tronçons, et en particulier sur les axes litigieux. Il n’est pas
contesté que les chemins en cause sont compris dans le périmètre du remaniement
parcellaire. Toutefois, les études préliminaires foncières (rapport phase 1, du
21 décembre 2001, planche n° 11 et plan des ouvrages collectifs n° 1 G 5 du
15 mars 2002; cf. consid. B.a partie en fait), n'envisagent pas de travaux sur
les chemins concernés. En revanche, l’avant-projet des travaux collectifs
établi le 30 août 2005 par le bureau d’ingénieurs, en collaboration avec la Commission
de classification, prévoit la réfection en dur du chemin de Chambon (n° 51), et
le maintien en dur du chemin Crébelley - route de Chambon (n° 48). Quant à l’avant-projet
des travaux collectifs mis à l’enquête, il prévoit toujours la réfection en dur
du chemin n° 51 (n° 51.1 et n° 51.2), mais également la réfection en dur du
chemin n° 48.2.
bb) Selon les termes de l’art. 4 de la décision de
constitution du syndicat, seule une extension du périmètre de ce dernier
permettrait de reporter les coûts des travaux collectifs sur les membres du
syndicat ou une commune. L’art. 25 des statuts du syndicat a la même portée. En
l’absence d’une telle extension, la réfection du chemin de Chambon devrait donc
être prise en charge par l’entreprise de grands travaux. Toutefois, il se pose
la question de savoir si ces dispositions doivent être interprétées
littéralement. Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu
selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument
clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de
rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous
les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires
(interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé
(interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique). Si plusieurs
interprétations sont admissibles, il convient de choisir celle qui est conforme
à la Constitution (
ATF 130 II 65
consid.
4.2 p. 71;
129 II 114
consid. 3.1
p. 118;
129 III 55
consid.
3.1.1 p. 56/57 et les arrêts cités).
cc) En l’espèce, au moment où la décision de
constitution du syndicat a été prise, seul le périmètre provisoire est
délimité. Selon l’art. 95 al. 1 LAF, le périmètre provisoire est fixé de sorte
que la nouvelle répartition des immeubles puisse efficacement et
rationnellement réparer les inconvénients causés à la propriété par les grands
travaux tels que routes etc. Le périmètre provisoire fait d’ailleurs l’objet
d’une enquête au cours de laquelle les propriétaires et collectivités peuvent
intervenir et la Commission de classification arrête ensuite le périmètre
définitif (voir pour le syndicat en cause les arrêts AF.2007.0003 et 2007.0006
du 26 septembre 2007). L’avant-projet des travaux collectifs n’est pas encore
élaboré à ce stade et les autorités du syndicat ignorent l’ampleur et la nature
de ces travaux. L’art. 4 de la décision de constitution du syndicat pose ainsi
la présomption selon laquelle seuls les travaux qui résulteraient d’une
extension du périmètre dans le but de réaliser un remaniement parcellaire et
des ouvrages non nécessités par le projet H144 ne sont pas pris en charge par l’entreprise
de grands travaux. Toutefois, on ne peut exclure que des ouvrages qui ne sont
pas nécessités par le projet routier H144 puissent être prévus et réalisés à
l’intérieur du périmètre provisoire tel qu’il a été délimité par la décision de
constitution du syndicat, puis confirmé par la Commission de classification.
Dans ce cas, il n’est pas conforme au but du remaniement en corrélation avec de
grands travaux de faire prendre en charge ces derniers par l’entreprise de
grands travaux, à savoir par le Service des routes pour le projet H144. L’art.
4 de la décision de constitution du syndicat, tout comme l’art. 25 des statuts,
doivent ainsi être compris en ce sens que l’entreprise de grands travaux ne
peut devoir prendre en charge, non seulement les extensions du périmètre
décidées dans le but d’un remaniement parcellaire, mais également les travaux
qui ne sont pas nécessités par le projet H144 à l’intérieur du périmètre. Le syndicat
prévoit par ailleurs plusieurs travaux qui ne sont pas nécessités par le projet
routier H144, notamment la reconstitution de drainages hors du périmètre des
travaux routiers.
c) Il convient donc de déterminer si la réfection du
chemin de Chambon fait ou non partie des travaux nécessités par le projet H144.
Il ressort du dossier que les travaux collectifs prévus par la Commission de
classification se sont révélés de plus grande envergure, puisqu’une importance
stratégique a été reconnue à la région du point de vue de l’agriculture ; il
a ainsi été décidé de fournir des outils adéquats à ce secteur pour remédier
aux perturbations découlant de la H144, ce qui a fait exploser le coût initial
projeté (4'000’000 fr. au lieu de 400'000 fr.). Il s’agissait de fournir aux
agriculteurs touchés par le projet routier H144 des outils de production agricole
modernes et concurrentiels. L'évolution de la politique et des pratiques
agricoles justifiait en effet une étude plus approfondie dans ce secteur
comportant des terres agricoles de grande qualité et de nombreux centres
d'exploitation avec une distribution de la propriété rurale morcelée. Compte
tenu de l’importance stratégique du secteur agricole dans la plaine du Rhône et
du fait que les plus grandes perturbations liées à la construction du projet
routier H144 touchent précisément le secteur agricole, notamment par l’emprise
sur les surfaces agricoles de grande qualité, les mesures prévues par l’avant-projet
des travaux collectifs peuvent être considérées de manière globale comme des
conséquences directes du projet routier H144. Toutefois, s’agissant des chemins
litigieux, à savoir la route de Chambon (n° 51.1) et le chemin de raccordement
depuis le croisement dénivelé de Crébelley (n° 48.2), l’étude préliminaire des
ouvrages collectifs, mise à l’enquête avec le rapport d’impact du projet routier,
ne prévoyait pas de travaux sur ces tronçons (plan n° 1 G 5 du 15 mars
2002) ; lors des travaux de la Commission de classification, leur
importance pour le trafic agricole a cependant été soulignée et leur réfection
envisagée. Il faut rappeler à cet égard que l’étude préliminaire avait pour but
essentiel de rétablir le trafic agricole nord-sud coupé par la traversée de la
H144 d’est en ouest ; or, le tracé des chemins litigieux, en particulier
la route de Chambon (chemin n° 51.1), est en bordure sud du périmètre et
correspond d'ailleurs pour une bonne part à la limite de ce dernier. La
recourante soutient néanmoins que ces chemins subiraient un report des charges
de circulation causé par la H144.
Il est vrai qu’une partie du trafic agricole
provenant des terres et des centres d’exploitation situés autour du village de
Crébelley  (Commune de Noville) devra traverser la nouvelle route H144 par la
butte projetée sur le tracé et rejoindre la gare de Roche (chargement de
betteraves) et le Centre collecteur d’Aigle en traversant le pont existant sur l’autoroute
et les voies de chemins de fer dans le prolongement de la route de Chambon
(chemins n° 51.1 et 51.2); une grande partie du trafic agricole provenant du
village de Crébelley se dirige toutefois aussi sur le Centre collecteur Staehelin
des Evouettes (voir annexe II au rapport d’impact, carte AG2 "Principaux
axes de trafic agricole"). Mais le plan de l’avant-projet des travaux
collectifs (n° 4 AV 7) prévoit précisément pour ce type de trafic la réfection des
chemins n° 48.1, 47 et 55 qui rejoignent aussi la route de Chambon sur le
tronçon 51.2 situé avant le pont sur l’autoroute. Le tracé du chemin n° 47 se
trouve entre celui du projet routier H144 et celui de la route de Chambon et il
est parallèle à ces deux voies. Le tronçon contesté de la route de Chambon (n°
51.1) fait ainsi en quelque sorte double emploi avec celui du chemin n° 47 pour
assurer et rétablir la liaison agricole entre le village de Crébelley et la
gare de Roche. Il apparaît au surplus que la route de Chambon sert
essentiellement au trafic agricole en provenance de Chessel qui n’est pas
touché par la réalisation du projet routier H144. On ne peut donc pas vraiment
parler de travaux nécessités par le projet routier H144 pour le tronçon de la route
de Chambon en cause (n° 51.1), tout comme le chemin d’accès à cette route (n°
48.2). La Commission de classification n’a dès lors pas excédé son pouvoir
d’appréciation en considérant que l’entreprise de grands travaux ne pouvait
prendre en charge les coûts relatifs à la réfection de ces deux chemins, même
s’ils présentent en eux-mêmes une utilité agricole, confirmée par l’expertise
fédérale, qui justifie l’octroi de subventions fédérales et cantonales liées à
la procédure de remaniement parcellaire. Au surplus, cette manière de procéder
(mise en place de chemins agricoles de chaque côté, à proximité et parallèlement
à la nouvelle route) a également été réalisée dans le cadre des évitements
routiers de Boussens et d'Henniez, de sorte qu'elle paraît judicieuse et
résulterait d'une pratique constante dans les cas de remaniement parcellaire
ordonnés pour une entreprise de grands travaux.
d) Par ailleurs, il ressort du procès-verbal de
« l’expertise fédérale » du 5 septembre 2007 que la Commune de Roche
a maintenu sa volonté de réaliser des travaux de réfection sur les tronçons
concernés, malgré l’absence de prise en charge par l’entreprise de grands
travaux. Il a en effet été convenu que les travaux en question seront financés
dans le cadre du syndicat, qui bénéficie d’un subventionnement plus favorable
que la commune. La Commune de Roche s’est alors montrée favorable à cette
solution, sous réserve de l’acceptation par son conseil du crédit
correspondant, et à prendre en charge le solde restant après la subvention,
afin d’éviter une répartition des frais dans le syndicat. C’est d’ailleurs dans
ce but qu’une expertise fédérale complémentaire a eu lieu le 28 septembre 2007,
puisqu’il s’agissait de déterminer si les travaux de réfection projetés
pouvaient être qualifiés d’entreprise collective d’envergure, ce qui avait une
influence sur les subventions allouées par la Confédération. La réfection des
ouvrages concernés a ainsi été maintenue dans l’avant-projet des travaux collectifs,
puisque son financement était assuré dans le cadre du syndicat, au titre d’une
amélioration foncière ordinaire.
2.
a) La recourante invoque également la protection de sa bonne foi. Découlant
directement de l'art. 9 Cst. (cf. aussi art. 4 aCst.) et valant pour l'ensemble
de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la
confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration (
ATF 129 I 161
consid.
4.1 p. 170;
128 II 112
consid.
10b/aa p. 125;
126 II 377
consid. 3a
p. 387 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir
de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 636/637;
129 I 161
consid. 4.1
p. 170;
122 II 113
consid.
3b/cc p. 123 et les références citées). Ainsi, et pour autant que ces cinq
conditions soient réunies, le droit à la protection de la bonne foi peut aussi
être invoqué simplement en présence d'un comportement de l'administration
susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitimes
(ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les références; 111 1b 124 consid. 4;
André Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 390 ss.).
b) En l’espèce, la recourante soutient avoir reçu
des assurances, en vertu desquelles l’Etat devait payer, dans le cadre des
travaux liés à la H144, les frais de réfection de la route de Chambon et du
chemin Crébelley – route de Chambon. Le tribunal n’a pourtant pas constaté, à
la lumière des pièces du dossier, que des promesses auraient été émises dans ce
sens. Il ressort certes du procès-verbal de la première séance du comité du
syndicat tenue le 23 juin 2005 que l’ingénieur au Service des routes et responsable
du projet H144 avait rappelé que le Service des routes était « le payeur
de l’entier des prestations ». Cette affirmation n’a toutefois pas été
formulée expressément en faveur des chemins litigieux (n° 48.2 et 51.1) et ces
derniers ne sont d’ailleurs pas mentionnés dans le procès-verbal de la séance. Il
ne saurait ainsi être déduit de cette remarque un engagement précis de l’Etat à
prendre en charge les frais de réfection des chemins concernés. Il s’agit plutôt
d’un rappel d’ordre général au sujet du principe du financement par l’Etat des travaux
liés à la H144, lors d'une première séance du comité du syndicat. Au demeurant,
il ressort d'une note d'une séance du 9 novembre 2004 tenue à Roche en présence
des représentants des communes concernées, du Chef du Service des routes, et de
l’ingénieur en charge du projet, que ce dernier avait rappelé le principe de la
participation financière des communes au projet routier cantonal, et que cette
participation était exclue dans la mesure où le remaniement parcellaire restait
dans le périmètre et résultait directement du projet routier. Un solde de
financement par les communes pour les conséquences indirectes causées par la
H144 a ainsi été réservé bien avant l'avant-projet des travaux collectifs
d'août 2005. De même, lors de l'assemblée générale constitutive du syndicat le
23 juin 2004, il a été précisé que l'Etat prendrait en charge les travaux
prévus par
l'étude préliminaire
(p. 2). On ne peut donc pas dire que
l’autorité soit intervenue dans une situation concrète par rapport à un chemin
déterminé.
c) Il est vrai que le témoignage écrit de Michel
Delacrétaz du 18 février 2009, selon lequel les informations fournies lors des
séances auxquelles il avait assisté auraient clairement laissé entendre que les
chemins en cause étaient inclus dans le périmètre et pris en charge par l’Etat,
laisse penser que des assurances précises auraient été données concernant la
prise en charge des coûts de réfection des chemins n° 51.1 et 48.2 par
l’entreprise de grands travaux. Toutefois, à supposer que de telles assurances
aient été données, la recourante n’indique pas avoir pris des dispositions
auxquelles elle ne saurait renoncer sans subir un préjudice (4ème condition).
Il est vrai que lors de l’audience du 6 février 2009, l’un des représentants de
la municipalité a indiqué que la Commune de Roche avait soutenu le projet
routier H144 en partant de l’idée que le coût de réfection des chemins en cause
serait pris en charge par les services de l’Etat. On ne peut cependant pas
parler d’une disposition à laquelle elle ne saurait renoncer sans subir un
préjudice. En effet, à supposer que la recourante ait contesté le projet routier,
il n’était pas certain qu’elle obtienne gain de cause compte tenu des
différents arrêts rendus sur ce projet (voir notamment les arrêts AC.2007.0200,
AC.2007.0201, AC.2007.0202 et AC.2007.0203 du 14 septembre 2007). En outre, à
supposer que la recourante ait pu faire échouer l’adoption du projet routier,
aucun remaniement parcellaire pour grands travaux n’aurait alors été ordonné,
et elle aurait par conséquent dû prendre à sa charge les frais de réfection du
chemin de Chambon dans leur plus grande partie, sous la seule réserve de
subventions cantonales moins importantes que celles du remaniement parcellaire.
On ne peut donc pas parler d’une disposition prise sur la base des assurances
données et que la commune ne saurait modifier sans préjudice ; cette
condition particulière applicable au principe de la bonne foi n’est ainsi pas
remplie (ATF 1C 551/2008 du 18 mars 2009, PPE les Ormeaux, consid. 4.2). Le
témoignage écrit de Michel Delacrétaz ne saurait dès lors avoir une influence
déterminante. Au surplus, le tribunal estime qu’il est hautement vraisemblable
que les représentants de la recourante aient cru, en toute bonne foi, que ces
chemins seraient pris en charge en totalité par l’Etat. Mais cette seule
conviction n’est pas suffisante si les autres conditions du principe de la
bonne foi ne sont pas remplies ; de plus, cette conviction a été levée
lors de la séance du 7 septembre 2006, au cours de laquelle il a été clairement
indiqué que les tronçons litigieux n'étaient pas considérés comme des conséquences
directes de la nouvelle route H144. La recourante aurait dès lors eu la
possibilité de renoncer aux travaux de réfection projetés. Pourtant, malgré
cette information, la Commune de Roche a maintenu sa volonté de réaliser les
travaux, en acceptant que ces derniers soient réalisés dans le cadre du
syndicat, au titre d'une amélioration foncière ordinaire, et en bénéficiant
ainsi des subventions fédérales et cantonales prévues à cet effet. Cette
situation confirme que la commune n'a pas pris des dispositions irréversibles
qu'elle ne saurait modifier sans subir de préjudice, puisqu'elle a décidé de
son plein gré de maintenir son projet de réfection, malgré l'absence de prise
en charge par l'entreprise de grands travaux.
Au vu de ce qui précède, le tribunal constate que
même si des promesses effectives visant à la prise en charge par l'Etat des
frais de réfection des chemins concernés avaient été données, la condition
posée par la jurisprudence concernant les dispositions prises sur la base de
ces assurances qui ne peuvent être modifiées sans préjudice n'est pas réalisée.
Le fait que les travaux figuraient dans le plan de l'avant-projet des travaux
collectifs d'août 2005 ne modifie pas cette conclusion. Au surplus, la Commission
de classification n'avait pas encore examiné ni distingué à ce stade les
travaux devant être pris en charge par l’entreprise de grands travaux et ceux
qui n’étaient pas nécessités par le projet routier H144.
3.
La recourante soulève aussi les griefs de violation de l'interdiction de
l'arbitraire et du principe d'égalité de traitement.
a) Une décision est arbitraire lorsqu'elle viole
gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle
contredit d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité; à
cet égard, le Tribunal fédéral ne s'écarte de la solution retenue par
l'autorité cantonale de dernière instance que si elle apparaît insoutenable, en
contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs
objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que
les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que
cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 134 I 140 consid. 5.4 p.
148; 134 II 124 consid. 4.1 p. 133; 133 I 149 consid. 3.1 p. 153, et les arrêts
cités). En l'espèce, la décision attaquée n'est contraire ni à la loi, ni au
principe de la bonne foi, et elle ne saurait être qualifiée de choquante. Il
est certes malheureux que les représentants de la Commune de Roche aient cru de
bonne foi que les travaux concernés seraient assurément pris en charge par
l'Etat, mais cela n'en rend pas pour autant arbitraire la décision querellée. L'argument
invoqué par la recourante, selon lequel la forte augmentation des coûts des
travaux collectifs serait à l'origine de la décision litigieuse, n'est pas
pertinent. En effet, même si tel devait en être le cas, cela ne changerait rien
au fait que, comme on l'a vu précédemment, les tronçons concernés ne sont pas
directement liés à la route H144, ce qui constitue un motif nécessaire, mais suffisant,
à l'absence de leur prise en charge par l’entreprise de grands travaux. Le fait
que les coûts de réfection des chemins en cause soient subventionnés de manière
importante par la Confédération et le canton permet également d’échapper au
grief d’arbitraire.
b)
Il y a inégalité de traitement au
sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent
deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 134 I 23 consid. 9.1 p.
42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261; 133 I 249 consid. 3.3 p. 254/255; 132 I 68
consid. 4.1 p. 74, et les arrêts cités). En l'espèce, la recourante soutient
qu'étant seule à assumer des frais pour des travaux nécessaires en rapport avec
la H144, la décision attaquée se révélerait contraire au principe de l'égalité
de traitement. Il est rappelé au préalable l'absence de lien direct de ces
travaux avec le projet routier H144; ensuite, la recourante ne soutient pas que
des chemins non liés au projet routier seraient pris en charge par l'Etat, ce
qui pourrait constituer une violation de l'égalité de traitement. Par ailleurs,
les Communes de Chessel et de Rennaz ont renoncé à des travaux de réfection de
chemins agricoles qu'elles avaient revendiqués dans le périmètre, après avoir
admis que ceux-ci n'étaient pas liés à la H144; seule la Commune de Roche a décidé
de maintenir son projet. La décision attaquée n’est ainsi pas constitutive
d’une inégalité de traitement prohibée par l’art. 8 al. 1 Cst.
4.
Enfin, il n’est pas nécessaire que le tribunal se détermine sur le
retranchement du dossier de l'écriture complémentaire du Service du
développement territorial du 29 janvier 2009; en effet, les arguments soulevés
dans cette écriture n’ont pas été déterminants pour l’issue du recours, le
tribunal ayant statué par substitution de motifs sur les points essentiels invoqués
(voir consid. 1c et 2c ci-dessus). De toute manière, le tribunal n’est pas lié
par les motifs invoqués par les parties (cf. art. 28 al. 1, 41 et 89 al. 1
LPA-VD).
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée maintenue. Les frais de justice sont toutefois
laissés à la charge de l'Etat, au vu de la conviction acquise de bonne foi par
la recourante sur la prise en charge par l'Etat des travaux litigieux (art. 50
LPA-VD). Il n'est au surplus pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission de classification du syndicat AF de la route
principale H144 du 25 juillet 2008 est maintenue.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 avril 2009
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.