vd_omni · AC.2021.0243 · 2021-10-21 · fr

A. ________/Municipalité de Bussigny | Recours contre la délivrance du permis de construire un complexe scolaire. Rejet, dans la mesure de sa recevabilité, du grief contestant la dérogation accordée à elle-même par la commune en matière de distance entre bâtiments. La dérogation se justifie en raison de motifs objectifs. Le recourant n'a pas soutenu ni démontré que la dérogation porterait atteinte à ses intérêts privés (consid. 2). Le recours est irrecevable dans la mesure où il porterait sur la répartition finale des coûts et des surfaces du syndicat d'améliorations foncières, question qui ne fait pas partie de l'objet du litige (consid. 3b). En l'absence d'arguments fondés, le grief tenant à la violation de l'obligation de construire un bassin de rétention est rejeté dans la mesure de la recevabilité (consid. 3c).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.10.2021 AC.2021.0243

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 octobre 2021
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Annick
Borda
et
M. Serge Segura, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________
à ********
Autorité
intimée
Municipalité de
Bussigny
,
représentée par
Me John-David BURDET, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité
de Bussigny du 21 juin 2021 levant l'opposition et délivrant un permis de
construire un complexe scolaire de trois bâtiments sur la parcelle n° 3361
(CAMAC n° 195875)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Bussigny est propriétaire de la parcelle
n° 3361 située sur son territoire. D’une surface totale de 34'662 m
2
,
ce bien-fonds est régi par le règlement du plan partiel d'affectation
"
Bussigny-Ouest
"
(ci-après: le RPPA), approuvé par le Département de l'économie le 14
novembre 2011 et entré en vigueur le 19 décembre 2013. La parcelle se situe en
zone d'équipements d'utilité publique et services au sens de l'art. 21
RPPA. Cette zone est réservée à la réalisation des constructions d'équipements
d'utilité publique et services.
B.
Du 13 février au 14 mars 2021, la Municipalité de
Bussigny (ci-après: la municipalité) a mis à l’enquête publique un projet de
construction d'un nouveau complexe scolaire de trois bâtiments comprenant seize
classes, une APEMS, une salle de gymnastique VD4, un parking souterrain de 22
places et quatre places dépose minute. Les trois bâtiments sont une école
enfantine, une école primaire et la salle de gym. Lors de cette mise à
l'enquête, une dérogation à l'art. 29 RPPA (distances entre les bâtiments)
a été requise.
Le 12 mars 2021, A.________, propriétaire
des parcelles voisines n° 3362 (au sud) et n° 3367 (au nord), a formé
opposition au projet, en déplorant que la municipalité souhaite déroger au PPA
et en formulant divers griefs en lien avec la construction d'un bassin de rétention
et son financement. Il mettait au surplus en cause les opérations financières
du syndicat d'améliorations foncières lié au PPA.
Le 3 mai 2021, la Centrale des
autorisations CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n° 195875), par
laquelle les autorités cantonales consultées octroyaient les autorisations
spéciales et préavis nécessaires.
Par décision du 21 juin 2021, la municipalité
a levé l’opposition de A.________ et a délivré le permis de construire, en retenant,
d'une part, que la dérogation requise avait été accordée en conformité avec les
règles légales et, d'autre part, que les griefs relatifs à la gestion du syndicat
d'améliorations foncières
du PPA
Bussigny-Ouest n'avaient pas de lien avec le projet de construction.
C.
Le 22 juillet 2021, A.________ (ci-après: le
recourant) a interjeté recours auprès du Tribunal cantonal, Cour de droit
administratif et public (CDAP) à l’encontre de la décision municipale du 26 avril
2021. Il indique maintenir sa
"
position du refus
de ces dérogations
"
. Il demande également qu'il
soit ordonné à la municipalité de construire un bassin de rétention.
Invité par le juge instructeur à indiquer
les conclusions et motifs du recours, le recourant a procédé en date du 12 août
2021. Il expose que l'autorité communale ne peut pas bénéficier de dérogations alors
qu'elle impose des contraintes strictes aux propriétaires privés et qu'elle bénéfice
d'avantages financiers. De plus, il serait impératif que la commune construise
un bassin de décantation et de rétention tel que prévu par le PPA sur la
parcelle n° 2095.
La municipalité (ci-après: l'autorité
intimée) a répondu le 30 septembre 2021. Elle conclut à titre préjudiciel à la
levée de l'effet suspensif. Sur le fond, elle conclut à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet.
Le recourant s'est déterminé le 14 octobre
2021 et s'est opposé à la levée de l'effet suspensif. Dans son écriture, il
déplore d'être mise devant le
"
fait accompli
"
et se plaint de manière générale d'avoir été traité de manière non conforme à
la loi par les autorités depuis plusieurs années.
Considérant
en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les
oppositions à un projet de construction peut faire l'objet d'un recours de
droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
En l'espèce, le recours a été déposé
en temps utile (art. 95 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à
l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): selon la lettre a de
cet article, elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (à
propos de l'intérêt digne de protection, voir notamment, dans la jurisprudence
fédérale, ATF 141 II 50 consid. 2.1; 137 II 40 consid. 2.3). Lorsque le
recourant est un voisin direct, l'intérêt qu'il invoque ne doit pas
nécessairement correspondre à l'intérêt protégé par les normes dont il dénonce
la violation. Il peut bien plutôt exiger le contrôle du projet de construction
au regard de toutes les normes qui ont un effet juridique ou concret sur sa
situation, de sorte que l'admission du recours lui procurerait un avantage pratique.
Ainsi, le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition
lors de l'enquête publique (conformément à l'exigence de la participation à la
procédure devant l'autorité précédente), a en principe qualité pour recourir lorsqu'il
critique notamment les effets de la construction projetée sur son immeuble (ATF
141 II 50 consid. 2.1; AC.2017.0060 du 23 mai 2018 consid. 1a).
En l'occurrence, le recourant,
propriétaire de deux parcelles contiguës de l'ouvrage litigieux, d'où il est visible,
remplit à première vue les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il
apparaît néanmoins que l'intérêt personnel du recourant à l'annulation de la
décision attaquée n'est pas évident. En effet, en lien avec la dérogation
accordée (distance entre bâtiments), il se plaint du non-respect du PPA par
l'autorité intimée mais ne critique pas les effets de la construction projetée
sur son immeuble. Il ne mentionne en particulier pas qu'il pourrait subir des désagréments
du fait que les distances entre bâtiments ne sont pas respectées. Il semble
plutôt recourir dans l'intérêt de la loi. Or le recours d'un particulier formé
dans l'intérêt dans l'intérêt général est exclu; cette exigence a été posée de
manière à éviter l'action populaire (ATF 138 II 162 consid. 2.1.2; 137 II
40 consid. 2.3 et les références; AC.2019.0258, AC.2019.0261 du 10 mars
2020 consid. 1a).
Quant à la conclusion tendant à ce que
soit ordonnée la construction d'un bassin de rétention sur une parcelle non concernée
par le projet litigieux, outre qu'elle ne relève à première vue pas de l'objet
du litige, il n'est pas sûr qu'elle réponde aux exigences de motivation posées par
l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), même si l
a
jurisprudence fait preuve d'une relative
souplesse en ce qui concerne tant la formulation des conclusions que la
motivation des recours (cf. AC.2016.0216
du 8 février 2017
consid. 1c).
Cela étant, il n'est pas nécessaire de
trancher définitivement la question de la recevabilité du recours dès lors que
celui-ci doit de toute manière être rejeté sur le fond, selon les considérants
qui suivent.
L'autorité intimée a expressément
requis qu'il soit statué sur la recevabilité du moyen en lien avec les
distances aux limites. Dès lors que le recours doit être rejeté dans son entier,
ce qui implique la confirmation de la décision attaquée, on ne voit pas sur quel
intérêt l'autorité intimée fonde cette conclusion. Il n'y a pas lieu d'y donner
suite.
2.
Le recourant conteste la dérogation accordée en matière
de distance aux limites (art. 29 RPPA).
a) Le droit cantonal règle les conditions
pour les dérogations dans la zone à bâtir, l'art. 85 al. 1
de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
énonçant le principe suivant:
"
Dans la mesure où le règlement communal le
prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation y afférente peuvent
être accordées par la municipalité pour autant que des motifs d'intérêt public ou
des circonstances objectives le justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas
porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de
tiers
".
Selon la jurisprudence, les
dispositions dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées de
manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une
dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les effets
rigoureux de la règlementation ordinaire. Dans tous les cas, la dérogation doit
servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci:
l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant
l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas particulier.
L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait
devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des
permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par
le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre les intérêts
publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il s'agirait de
s'écarter et les intérêts du propriétaire à l'octroi d'une dérogation (arrêt TF
1C_452/2020 du 23 mars 2021 consid. 4.3, et les références citées; voir
aussi AC.2020.0350 du 2 juin 2021 consid. 2d; AC.2020.0121 du 7 janvier 2021
consid. 2d et les références citées; AC.2018.0414 du 16 juillet 2019 consid. 8b,
concernant une
dérogation à la distance entre bâtiments
sur une même parcelle en lien avec un complexe scolaire et où l'octroi de la
dérogation avait été validée).
Confrontée à l'octroi ou au refus
d'une dérogation, l’autorité de recours se limite à sanctionner un abus ou un
excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité (AC.2018.0091 du 5
décembre 2018 consid. 3c).
Le Tribunal cantonal a eu l’occasion de
relever qu’on peut attendre d'une municipalité qu'elle se montre, dans
l'application de la réglementation sur les constructions et l'aménagement du
territoire, aussi rigoureuse à l'égard d'elle-même que d'un autre maître
d'ouvrage. Elle n'a aucun intérêt à se consentir des dérogations indues qui
pourraient conduire à l'annulation du permis de construire. Elle est amenée,
dans ses fonctions, à arbitrer des intérêts publics de diverses natures; il n'y
a pas de raison de penser que, dans ce processus, elle privilégiera les objectifs
qu'elle s'est fixés dans la gestion du patrimoine communal au détriment d'une
application objective et consciencieuse des normes légales et réglementaires
(AC.2015.0164 du 11 juillet 2016 consid. 1a/bb et les références citées).
b)
Aux termes de
l’art. 29 RPPA,
les constructions doivent s'inscrire
à l'intérieur des périmètres d'évolution selon le plan No 01 du RPPA, et, en
cas de bâtiments non contigus, la distance entre les constructions est de 10 mètres
au minimum, sauf pour les constructions annexes telles que garage ou pavillon
de la zone de faible densité qui peuvent être bâties en limite de parcelle ou
d'espace réservé à la voirie, avec l'accord du ou des voisins des parcelles
contiguës.
Aux termes de
l'art. 62
RPPA,
"
la Municipalité peut
accorder des dérogations aux dispositions des plans et du présent règlement
dans les limites prévues par l'article 85 LATC et sur préavis de la commission
d'urbanisme
"
.
c) En l'espèce, la dérogation concerne
la distance entre le bâtiment de l'école enfantine et le bâtiment de l'école
primaire, laquelle est de 8.06 mètres entre l'angle sud-ouest de l'école primaire
et la façade est de l'école enfantine.
Le préavis de la commission
d'urbanisme, donné lors de la séance du 21 janvier 2021, valide le projet, et
implicitement la dérogation qu'il implique. Bien que le préavis ne soit pas
motivé, il n'en demeure pas moins qu'il a été délivré selon les formes requises
par l'art. 62 RPPA.
Dans sa réponse, l'autorité intimée
explique comme suit les raisons qui ont conduit à l'octroi d'une dérogation:
"
Du point de vue technique, la contrainte principale est la pente du
terrain. L'élément central du projet est la place centrale, l'Agora, réunissant
les trois bâtiments. Cette place centrale doit être à plat et respecter une certaine
uniformité et intégrer la gestion des accès, de la circulation, tout en tenant
compte de la pente.
Lors des analyses
préliminaires, en particulier géologique, le terrain a présenté des
difficultés, empêchant les bâtiments d'être implantés trop profondément dans le
sol, contraignant à excaver le moins possible.
Dans l'analyse des
possibilités d'implantation, à l'intérieur des aires dédiées à cet effet, les
diverses variantes ont été analysées. Ainsi, si le bâtiment de l'école primaire
était déplacé vers l'est, ce déplacement entraînerait des mouvements de terre
supplémentaires de plus de 50 cm de profondeur, ce qui, sur la surface complète
du bâtiment, aurait représenté des quantités extrêmement importantes.
Par ailleurs, si ce bâtiment
était reculé, les escaliers faisant la liaison avec la salle de gym n'auraient
plus été contenus. Un déplacement en retrait porterait également atteinte à la
zone de verdure située sur l'arrière. Une translation du bâtiment côté Jura
viendrait interrompre la transversale exigée par le PPA.
Le déplacement de
l'école enfantine sur l'ouest compromettrait le mur végétalisé, côté chemin des
écoliers. Une réduction de la taille des bâtiments entraînerait une diminution
du nombre de classes, ce qui n'est pas admissible
"
.
L'autorité intimée explique aussi que,
du point de vue protection incendie, il n'y a pas d'exigence de distance
découlant des directives feux. Enfin, elle précise qu'elle a interprété le RPPA
en considérant qu'une distance de 10 mètres se justifiait dans un environnement
d'habitation mais ne trouverait pas application pour des constructions
d'utilité publique, vu qu'il n'est pas nécessaire de préserver une certaine
intimité. Cela ne porte en outre aucune atteinte à aucun intérêt public ni aux
intérêts prépondérants de tiers.
Les arguments de l'autorité intimée
sont convaincants. Il en ressort que la dérogation accordée est en premier lieu
motivée par le bien-être des utilisateurs du complexe scolaire, à savoir la réalisation
d'une place centrale fonctionnelle, la réalisation d'escaliers de liaison et le
maintien d'une zone de verdure ainsi que d'un mur végétalisé. La dérogation se
fonde également sur un motif de réduction des coûts, par la réduction des mouvements
de terre, motif d'intérêt public, tout comme le souhait de construire des bâtiments
suffisamment grands pour accueillir tous les enfants devant être scolarisés. Dans
le délai au 14 octobre 2021, qui lui avait été imparti pour se déterminer, le
recourant n'a pas contesté le bien-fondé des arguments avancés par la
municipalité pour justifier la dérogation accordée. Il n'a pas non plus ni
soutenu ni démontré que la dérogation porterait atteinte à ses intérêts privés.
Sur la base des plans au dossier, il semble même plutôt que le fait de rapprocher
les bâtiments à l'intérieur de la parcelle est tout à l'avantage des parcelles
voisines, à savoir notamment celles du recourant.
En l'absence d'arguments fondés, le grief
tenant à l'illégalité de la dérogation est rejeté dans la mesure de la recevabilité
(cf. consid. 1 ci-dessus).
3.
a) En lien avec la nécessité de construire un
bassin de rétention et de décantation sur la parcelle n° 2095, le
recourant soutient dans son recours que celle-ci découlerait du
plan d'affectation cantonal de la Venoge n° 284 (ci-après: PAC
Venoge)
. Dans ses écritures complémentaires du 12 août
2021, il ajoute que cela ressortirait du PPA Bussigny-Ouest afin de respecter
les contraintes du PAC Venoge. Cette construction serait prévue par la commune
et le syndicat d'améliorations foncières. Elle aurait déjà été payée par les
propriétaires, tandis que l'autorité intimée bénéficierait pour sa part de
frais d'équipement très bas et de bénéfices en surface, en lien avec les améliorations
foncières.
b) aa) En procédure juridictionnelle
administrative, ne peuvent en principe être examinés et jugés que les rapports juridiques
à propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée
préalablement d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans cette
mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré
en justice par la voie d'un recours. Le juge n'entre donc pas en matière, sauf
exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation. L'objet
du litige dans la procédure de recours est le rapport juridique réglé dans la
décision attaquée dans la mesure où, d'après les conclusions du recours, il est
remis en question par la partie recourante. L'objet de la contestation (
Anfechtungsgegenstand
)
et l'objet du litige (
Streitgegenstand
) sont identiques lorsque la
décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche, les
rapports juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la
contestation, mais pas dans l'objet du litige. L'objet du litige peut donc être
réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche pas, sauf
exception, s'étendre au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3;
arrêts TF 8C_636/2020 du 8 juin 2021 consid. 3.2.1; 8C_619/2019 du 3
juillet 2020 consid. 4.2.1)
bb) Le recourant semble ne pas être
d'accord avec la répartition finale des coûts et des surfaces du syndicat d'améliorations
foncières. Il ne ressort ni du dossier ni des arguments du recourant que le grief
pourrait être rattaché à la procédure de délivrance de permis de construire qui
a mené à la décision litigieuse. La répartition finale des frais fait d'ailleurs
l'objet d'une procédure distincte devant la CDAP, enregistrée sous référence
AF.2021.0002. Le recours est ainsi irrecevable dans la mesure où il porterait sur
la répartition finale des coûts et des surfaces du syndicat d'améliorations
foncières, question qui ne fait pas partie de l'objet du litige.
c) Quant à savoir si le projet litigieux
devrait, pour être conforme au
PPA Bussigny-Ouest et au PAC
Venoge, intégrer un bassin de rétention, l'autorité intimée expose ce qui suit:
"
S'agissant de la réalisation d'un bassin de rétention, dans le cadre du
syndicat AF, un rapport technique avait exigé la réalisation de bassins de
rétentions individuels, autant pour les parcelles publiques que pour les
parcelles privées. Le but de la réalisation de ces bassins était la protection
de la Venoge. Pour les parcelles publiques, la création d'un bassin unique de
rétention de 600 m
3
avait été prévue.
Par la suite, dans
un courrier du 4 avril 2017 (pièce 24), la DGE a indiqué qu'il n'était
finalement pas nécessaire de réaliser ce bassin unique de rétention de 600 m
3
,
vu la morphologie du terrain, les revêtements imperméables des surfaces des
espaces publiques et des capacités hydrauliques de la Venoge. Ainsi, il n'a
effectivement pas été réalisé un bassin unique de rétention.
Par contre, à
l'instar de chaque parcelle individuelle, qu'elle soit privée ou publique, un
bassin de rétention spécifique a bien été prévu dans le cadre du projet
disputé. Un rapport spécifique, « rapport de rétention d'eau » (pièce 12)
traite de ce thème.
Le bassin est prévu
sous la place centrale de l'Agora. Il a une capacité de rétention de 18 m
3
,
ce qui est suffisant après réalisation des bâtiments, comme l'atteste le
rapport.
Ainsi, ces moyens
doivent également être considérés comme étant irrecevables, respectivement
comme étant sans objet, entraînant l'irrecevabilité du recours, subsidiairement
son rejet
".
Les arguments de l'autorité intimée apparaissent
fondés. Dans le délai au 14 octobre 2021, qui lui avait été imparti pour se
déterminer, le recourant n'a pas contesté le bien-fondé des arguments avancés.
Il n'a pas non plus indiqué à quelle disposition légale ou règlementaire il rattache
l'obligation de construire un bassin de rétention et de
décantation sur la parcelle n° 2095
ni dans quelle
mesure cette disposition serait violée.
En outre, l'autorité spécialisée en la
matière, à savoir la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources
et du patrimoine naturel, Division ressources en eau et économique hydraulique
a approuvé le concept de gestion des eaux claires du projet litigieux et a délivré
l'autorisation spéciale requise, dans le cadre de la synthèse CAMAC du 3 mai 2021.
En l'absence d'arguments fondés, le grief
tenant à la violation de l'obligation de construire un
bassin
de rétention
est rejeté dans la mesure de la recevabilité
(cf. consid. 1 ci-dessus).
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable, ce qui conduit à la confirmation de la décision
attaquée. La requête de levée de l'effet suspensif n'a ainsi plus d'objet.
Succombant, le recourant supportera un
émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de dépens
à verser à la Commune de Bussigny qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Bussigny du 21
juin 2021 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2’500 (deux mille cinq
cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Le recourant A.________ est débiteur de la Commune
de Bussigny d'une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à verser à titre de
dépens.
Lausanne, le 21 octobre 2021
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral
suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie;
il en va de même de la décision attaquée.