vd_omni · FO.1996.0006 · 1997-03-26 · fr

NUSSBAUMER et GONVERS c/CF rurale | Parcelle non-affermée classée en zone intermédiaire : l'industriel qui souhaite l'acquérir pour la remettre à bail à une tierce personne ne peut pas bénéficier de l'exception au principe de l'exploitation personnelle pour juste motif au sens de l'art. 64 al. 1 let. a LDFR.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.03.1997 FO.1996.0006

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 26 mars 1997
sur le recours interjeté par
Jean
NUSSBAUMER et Gérard GONVERS
, représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat à
Lausanne
contre
la décision de la
Commission foncière
rurale, section I
, du 11 août 1995, refusant l'acquisition d'une partie de
la parcelle 148 de la commune de Lussy-sur-Morges.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. Eric Brandt,
président; Mme S. Uehlinger et M. A. Rochat, assesseurs. Greffière : Mlle F.
Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     Jean Nussbaumer,
industriel, est propriétaire de parcelles du cadastre de la commune de
Lussy-sur-Morges pour une surface totale de 144'842 m2, dont 3'681 m2 en nature
de places-jardins (parcelles no 120 et 150), 106'354 m2 en nature de
prés-champs (parcelles no 120, 121, 124, 145, 181), 16'768 m2 en nature de bois
(parcelles no 124 et 150) et 18'039 m2 en nature de vignes (parcelle no 145).
Gérard Gonvers,
pépiniériste, est propriétaire de la parcelle no 148 du cadastre de la commune
de Lussy-sur-Morges; ce bien-fonds compte 14'122 m2 en nature de prés-champs.
Il possède également à Lussy-sur-Morges les parcelles no 90, 94, 117 et 118
totalisant 5'099 m2 en nature de bois, les parcelles no 131 et 132 totalisant
1'177 m2 en nature de places-jardins, les parcelles no 290 et 291 totalisant
13'360 m2 en nature de vignes et les parcelles no 111 et 112 totalisant 24'252
m2 en nature de prés-champs. Gérard Gonvers est également propriétaire à
Yens-sur-Morges des parcelles no 1'103 (3'210 m2 en nature de bois), no 1'164
(1'955 m2 en nature de bois) et no 465 (1'777 m2 en nature de bois).
Souhaitant fractionner
la parcelle no 148 de Lussy-sur-Morges en 5 biens-fonds (148/A-B-C-D-E), Gérard
Gonvers s'est adressé au Service des améliorations foncières; ce dernier a
admis le morcellement sans autorisation, compte tenu que la parcelle en
question n'était pas grevée d'une mention AF, qu'elle était située à la limite
ou l'intérieur de la zone constructible et qu'il n'y avait pas de bâtiment agricole
sur le bien-fonds.
B.                    Le 19 juillet 1995, Jean
Nussbaumer a sollicité auprès de la Commission foncière, section I (ci-après:
la commission), l'autorisation d'acquérir pour un prix de 100'000 francs, un
bien-fonds de 5'000 m2 en nature de prés-champs classé en zone intermédiaire, à
détacher de la parcelle no 148 de Lussy-sur-Morges (parcelle no 148 E). N'ayant
pas l'intention de l'exploiter personnellement, il invoque l'exception de
l'art. 64 al. 1 let.a de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR),
selon laquelle l'autorisation doit être délivrée si l'acquisition doit servir à
maintenir l'affermage d'une entreprise affermée en totalité depuis longtemps ou
à arrondir une entreprise affermée. Par ailleurs, la parcelle no 148 E ne fait
pas l'objet d'un bail et il n'existe ainsi aucun titulaire de droit d'emption
ou de préemption. Gérard Gonvers souhaite cesser partiellement son activité; il
continuerait d'exploiter ses vignes personnellement, mais en affermant aux
différents agriculteurs du village l'ensemble de ses prés-champs. En outre,
Jean Nussbaumer n'est pas exploitant à titre personnel, mais il est déjà
propriétaire de plus de 14 hectares de terrain en zone agricole qu'il a remis à
ferme. La parcelle no 148 E serait ainsi exploitée par André Saugy, qui cultive
déjà la parcelle contiguë no 145 appartenant à Jean Nussbaumer. La parcelle no
148 E est entourée à l'est et au sud par les propriétés de Jean Nussbaumer et
au nord et à l'ouest par la zone villa; l'acquisition souhaitée constituerait ainsi
un arrondissement de la surface exploitée par André Saugy.
C.                    Par décision prise en
séance du 11 août 1995, la commission a refusé d'octroyer l'autorisation à Jean
Nussbaumer d'acquérir la parcelle no 148 E de Lussy-sur-Morges pour le prix de
100'000 francs. Le requérant n'étant ni agriculteur, ni pépiniériste et n'ayant
pas l'intention d'exploiter personnellement la parcelle en question,
l'autorisation doit être refusée, conformément à l'art. 63 al. 1 let. a LDFR.
Les conditions pour bénéficier de l'exception au principe de l'exploitation
personnelle selon l'art. 64 al. let. a LDFR ne sont en outre pas remplies; Jean
Nussbaumer est bien propriétaire de plus de 14 hectares de terrains en zone
agricole, mais il loue ces parcelles à plusieurs personnes différentes; il
n'est donc pas propriétaire d'une entreprise affermée en totalité depuis
longtemps et il ne s'agit pas non plus d'arrondir une entreprise affermée ou de
créer une entreprise affermée.
D.                    Le 27 septembre 1995,
Jean Nussbaumer et Gérard Gonvers ont recouru contre cette décision par
l'intermédiaire de Me Henny auprès du Tribunal administratif. Ils font valoir
que la parcelle en question est classée en zone intermédiaire, à distinguer
d'une zone inconstructible comme une zone agricole ou une zone de verdure, et
que la collocation à moyen terme de la parcelle dans une zone immédiatement
constructible ne peut assurer une exploitation agricole durable du sol;
l'immeuble n'est en outre pas économiquement agricole, comme son prix
l'indique, même s'il est techniquement cultivable; le prix du terrain de 20
francs le m2 serait surfait pour du terrain agricole. Le terrain litigieux
n'entre donc pas dans le champ d'application de la LDFR et l'autorisation doit
être délivrée, même si l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel. Si
l'on admet que la parcelle litigieuse est soumise à la LDFR, le propriétaire
serait contraint de vendre son bien-fonds à un prix moins élevé, ce qui
enrichirait l'acquéreur, puisqu'il s'agit d'une zone intermédiaire constructible
dans un proche avenir. De plus, l'art. 64 al. 1 let. f LDFR, autorisant la
vente à un non-exploitant lorsqu'une offre publique à un prix qui n'est pas
surfait n'a pas suscité l'intérêt d'un exploitant à titre personnel, ne peut
pas être appliqué en l'espèce en raison du prix. Par ailleurs, le refus de
délivrer l'autorisation requise aurait pour conséquence que le terrain en zone
agricole et celui en zone intermédiaire sont traités au même prix, ce qui est
contraire au principe de l'égalité de traitement. Ils concluent à l'admission
du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que
l'autorisation sollicitée est accordée.
Le 16 août 1996, Jean
Nussbaumer et Gérard Gonvers ont déposé des déterminations complémentaires à
leur recours. Développant les arguments de leur recours, ils font en outre
valoir que la décision litigieuse constitue une violation de la garantie de la
propriété de l'art. 22
ter
Cst.
Considérant en droit:
1.                     Interjeté dans le délai
et la forme prévus par l'art. 13 de la loi vaudoise du 13 septembre 1993
d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LVDFR), le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     a) La loi fédérale sur
le droit foncier rural du 4 octobre 1991 (LDFR) régit l'aliénation des
immeubles agricoles (art. 218 du code des obligations). Elle règle les rapports
juridiques concernant les terres agricoles; elle détermine qui peut acquérir
des entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite
l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. Elle
touche donc la liberté de disposer, tandis que la restriction de l'affectation
du sol est assurée par la loi sur l'aménagement du territoire (LAT). Les
objectifs du droit foncier rural sont le maintien et la création
d'exploitations productives (remaniement parcellaire, mesures remédiant au
morcellement), la lutte contre la création d'unités économiques trop
importantes (par l'accaparement des terres), la reprise des exploitations
agricoles à des prix équitables dans le but de prévenir le surendettement, le
maintien de l'exploitation agricole au sein de la famille paysanne et la
protection du fermier, ainsi que le soutien à l'agriculteur capable qui
exploite lui-même ses terres (voir message du Conseil fédéral à l'appui des
projets de loi fédérale sur le droit foncier rural du 19 octobre 1988, FF 1988
III, p. 891 ss). La LDFR s'applique notamment aux immeubles agricoles isolés ou
aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont
situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT) et dont l'utilisation agricole est licite
(art. 2 al. 1 LDFR). Cependant, la loi ne s'applique pas aux immeubles de peu
d'étendue, qui ont moins de 10 ares pour les vignes, ou moins de 25 ares pour
les autres terrains, et qui ne font pas partie d'une entreprise agricole (art.
2 al. 3 LDFR).
b) Selon l'art. 15
LAT, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui
sont déjà largement bâtis ou seront probablement nécessaires à la construction
dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Les zones
intermédiaires font en revanche partie des territoires non affectés ou de ceux
dont l'affectation est différée au sens de l'art. 18 LAT et ne peuvent être
assimilés à des zones à bâtir. L'art. 51 al. 2 de la loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 précise
expressément que les zones intermédiaires sont inconstructibles et comprennent
les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans
d'affectation ou de quartier. En l'espèce, la parcelle no 148 E est classée en
zone intermédiaire; bien que cette zone soit en attente d'une décision quant à
sa constructibilité, cela ne suffit pas pour la qualifier de terrain à bâtir au
sens de l'art. 15 LAT (voir arrêt TA FO 95/008 du  28 février 1996); elle est
donc soumise à la LDFR, tant qu'un plan d'affectation ne modifie pas sa
destination pour en faire une zone constructible.
3.                     a) Selon l'art. 61
LDFR, celui qui entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit
obtenir une autorisation (al. 1); l'autorisation est accordée lorsqu'il
n'existe aucun motif de refus (al. 2); sont des acquisitions le transfert de la
propriété, ainsi que tout autre acte juridique équivalent économiquement à un
transfert de la propriété (al. 3). L'un des buts principaux de la LDFR étant de
permettre l'exploitation du sol par des personnes directement et
personnellement impliquées dans l'agriculture, l'art. 63 LDFR précise que
l'acquisition d'une entreprise ou d'un immeuble agricole est refusée notamment
lorsque l'acquéreur n'est pas exploitant à titre personnel (let. a). En
l'espèce, l'acquéreur Jean Nussbaumer est industriel et il a précisé qu'il
n'exploiterait pas personnellement la parcelle no 148 E; il convient donc
d'examiner si une autorisation peut toutefois lui être délivrée sur la base des
exceptions au principe de l'exploitation personnelle prévues par la loi.
b) Selon l'art. 64 al.
1 LDFR, lorsque l'acquéreur n'exploite pas à titre personnel, l'autorisation
lui est accordée s'il prouve qu'il y a un juste motif pour le faire; c'est
notamment le cas lorsque l'acquisition sert à maintenir l'affermage d'une
entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à arrondir une entreprise
affermée ou à créer ou à maintenir un centre de recherche ou un établissement
scolaire (let.a).
aa) L'acquisition
d'une entreprise exploitée personnellement par un agriculteur, aux fins
d'affermage, n'est pas considérée comme justifiant un traitement particulier;
en revanche, en cas d'achat d'une entreprise qui était déjà affermée en
totalité depuis longtemps, la situation globale de l'agriculture n'est pas péjorée.
Ceci a pour effet que l'exploitant à titre personnel ne peut vendre son
entreprise qu'à un autre exploitant à titre personnel, alors qu'un propriétaire
non exploitant qui affermait son exploitation peut la céder à un non exploitant
à titre personnel, pour autant qu'il poursuive l'affermage. Pour éviter des
affermages destinés à permettre l'aliénation de l'entreprise à un non
exploitant, la loi a posé des conditions strictes; l'entreprise en question
doit en effet être affermée en totalité, ce qui exclut un affermage par
parcelle et elle doit en outre l'être "depuis longtemps", soit depuis
plus de 9 ans, en référence à la loi fédérale sur le bail à ferme (Yves
Donzallaz, Commentaire de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le nouveau
droit foncier rural, no 580-560 ad art. 64, p. 165).
bb)
En dérogation au principe de l'exploitation personnelle, une autorisation est
également admise lorsque l'acquisition sert à arrondir une entreprise affermée.
Cette disposition trouve son fondement dans des motifs de politique
structurelle, selon lesquels il faut favoriser l'agrandissement des
exploitations louées (Yves Donzallaz, op. cit., p.165). On ne vise donc
ici l'acquisition de parcelles que lorsqu'elle est effectuée par le bailleur
d'un domaine à arrondir (Christoph Bandli et Beat Stalder, Das
bäuerliche Bodenrecht, no 17 ad art. 64). Il faut en principe prohiber la vente
d'un immeuble agricole à un non-exploitant désireux de le louer (Christoph
Bandli et Beat Stalder, op. cit., no 11 ad art. 64); ce n'est donc qu'en
cas d'achat par un bailleur préexistant que l'exception est réalisée. Le
Tribunal administratif a jugé que l'achat par un non exploitant d'une parcelle
agricole dans la perspective d'une location à un exploitant déjà locataire d'un
domaine ne constituait pas un arrondissement au sens de l'art. 64 al. 1 let.a
LDFR (voir arrêt TA FO 96/0004 du 13 septembre 1996).
c) En l'espèce,
l'acquisition ne servirait pas à maintenir l'affermage d'une entreprise
affermée en totalité depuis longtemps, puisque la parcelle en cause n'est
précisément pas affermée; une exception au principe de l'exploitation
personnelle pour ce motif n'est donc pas justifiée. En outre, il n'y a pas de
bailleur préexistant et l'acquéreur souhaite remettre le bien-fonds à ferme à
une tierce personne, si bien que l'exception pour le motif de l'arrondissement
d'une entreprise affermée n'est pas non plus réalisée en l'espèce. En
conséquence, Jean Nussbaumer n'étant pas exploitant à titre personnel,
l'autorisation ne peut lui être que refusée.
4.                     Selon l'art. 22
ter
al.
2 Cst, les cantons peuvent, par voie législative et pour des motifs d'intérêt
public, prévoir des restrictions à la propriété. Cependant, ces restrictions ne
doivent pas porter atteinte à la substance de la propriété en tant qu'institution
fondamentale de l'ordre juridique suisse. Le législateur cantonal doit
sauvegarder les droits essentiels de disposition et de jouissance qui découlent
de la propriété. En tant que protection de l'institution, la garantie de la
propriété laisse au législateur un large pouvoir d'appréciation dans la
délimitation de la liberté de la propriété. Il n'y a pas d'atteinte à
l'institution lorsque la liberté d'acquérir la propriété privée, d'en jouir et
de l'aliéner à nouveau est fondamentalement maintenue. Le mode d'utilisation de
la propriété foncière peut donc être limité en vertu des art. 22
ter
al.
2 et 22
quater
Cst sans que le principe même de la propriété privée
puisse être considéré comme affecté; ainsi, des restrictions tendant à
maintenir pendant quelques années la destination de certaines maisons
d'habitation n'ont pas pour résultat de vider la propriété privée de sa
substance (ATF 113 Ia 132 consid.6); dans cette affaire, le Tribunal fédéral a
considéré que même si la loi genevoise sur les démolitions, les travaux et les
reconstructions apportait des restrictions importantes à la propriété privée,
elle ne portait pas atteinte à l'institution même de la propriété; cette loi
n'interdisait en effet pas l'aliénation et par voie de conséquence, l'acquisition
de tout appartement, mais elle soumettait à autorisation l'aliénation des
appartements à usage d'habitation jusqu'alors offerts en location, pour autant
encore que ces appartements entraient dans une catégorie de logements où
sévissait la pénurie. En l'espèce, comme on l'a vu, la LDFR règle les rapports
juridiques concernant les terres agricoles en déterminant qui peut acquérir des
entreprises et des immeubles agricoles et à quelles conditions; elle limite
l'engagement de tels objets, ainsi que leur partage et leur morcellement. La
LDFR ne prohibe donc pas l'aliénation de tout bien-fonds agricole, mais elle la
limite en la soumettant à autorisation. Ainsi, au regard des principes
ci-dessus exposés, une décision fondée sur les dispositions de cette loi ne
porte pas atteinte à l'institution même de la propriété; le Tribunal
administratif ne peut en outre pas revoir la constitutionnalité de la LDFR et
donc de ses atteintes à la garantie de la propriété, compte tenu de l'art. 113
Cst. En conséquence, le refus d'autoriser Jean Nussbaumer d'acquérir la
parcelle no 148 E n'est pas incompatible avec l'art. 22
ter
Cst.
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté la décision attaquée
confirmée. Conformément à l'art. 55 LJPA, il convient de mettre à la charge des
recourants, solidairement entre eux, un émolument de justice de 1'000 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
11 août 1995 de la Commission foncière rurale, section I, est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants Jean
Nussbaumer et Gérard Gonvers, solidairement entre eux.
Lausanne, le 26 mars 1997/fc
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).