vd_omni · AC.2021.0394 · 2023-02-06 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Blonay - Saint-Légier, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Direction générale des immeubles et du patrimoine, Comité de pilotage de l'agglomération Rivelac | Zone réservée communale. Constat qu'une modification de la réglementation régissant les parcelles concernées dans le cadre du futur PACOM pourrait entrer en considération même si elles se trouvent dans le périmètre compact de l'agglomération Rivelac. La question de l'appartenance au territoire urbanisé et celle de l'existence d'une brèche dans le tissu bâti peuvet être laissées ouvertes (consid. 4). Admission du recours en tant qu'il porte sur une parcelle bénéficiant d'un permis de construire récent pour un projet qui utilise la totalité des droits à bâtir (consid. 5). Rejet du grief relatif à la protection de la bonne foi en relation avec la position prise par l'autorité communale dans une précédente procédure (consid. 6). Rejet du grief relatif à l'égalité de traitement (consid. 7).Recours au TF rejeté, dans la mesure où il est recevable (1C_114/2023 du 21 mars 2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.02.2023 AC.2021.0394

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 février 2023
Composition
M. François Kart,
président
; M. André Jomini, juge; Mme
Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.
Recourantes
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
toutes deux représentées par Me Laurent
PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Blonay – Saint-Légier,
représenté par Me Michèle MEYLAN, avocate à Vevey,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
à Lausanne,
2.
Comité de pilotage de
l'agglomération Rivelac,
à Blonay.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du Conseil
communal de Blonay du 29 juin 2021 et du Département des institutions et du
territoire du 11 novembre 2021 (zone réservée communale)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n
os
4'711 et 4'712
(anciennement parcelles n
os
1'711 et 1'712) de la Commune de
Blonay – Saint-Légier, d'une surface de respectivement 1'365 m
2
et
2'547m
2
. Ces deux parcelles ne sont pas bâties. Un permis de
construire a été délivré le 11 décembre 2017 pour la construction d'une villa
de deux appartements sur la parcelle n° 4'711. Les travaux ont commencé
(terrassements et mesures de renforcement du terrain).
B.________ est propriétaire de
la parcelle n° 5'046
(anciennement n° 2'046) de la Commune de Blonay – Saint-Légier. Cette
parcelle, d'une surface de 1'446 m
2
, supporte un chalet de 38 m
2
,
utilisé actuellement comme résidence secondaire, et une annexe de 18 m
2
.
Les parcelles n
os
4'711, 4'712 et 5'046,
qui se suivent du nord au sud, sont colloquées en zone périphérique C (zone de
très faible densité) par le plan général d'affectation de l'ancienne Commune de
Blonay approuvé le 14 mai 1976 par le Conseil d'Etat. Présentant une pente
marquée, elles sont bordées au nord-est, à l'amont, par le chemin du Signal (DP
248), asphalté, et à l'ouest, à l'aval, par le sentier des Communs (DP 247),
route communale de 2
ème
classe carrossable mais non asphaltée. Une
ligne aérienne à haute tension exploitée par les CFF traverse la parcelle
n° 4'711 dans sa moitié nord-est. Des parcelles bâties (villas) se
trouvent en contrebas, au sud et à l'ouest. Au sud-est, au nord et à l'est se trouve
un vaste secteur non bâti. Une aire forestière se situe en amont, de l'autre
côté du chemin du Signal.
B.
Au 1
er
janvier 2022, les communes de Blonay et
Saint-Légier-La Chiésaz ont fusionné pour devenir la nouvelle commune de Blonay
– Saint-Légier.
C.
Alors qu'elle n'était pas propriétaire de cette parcelle à l'époque, A.________
avait formulé une opposition à l'encontre du projet de construction d'une villa
de deux appartements sur la parcelle n° 4'711, puis recouru le 25 janvier
2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision municipale levant son opposition et octroyant le
permis de construire. Par arrêt du 22 novembre 2018 (AC.2018.0031), la CDAP
avait rejeté le recours. Il ressort du procès-verbal de l'audience d'inspection
locale qui s'était tenue le 5 septembre 2018 que le conseil de la municipalité
avait indiqué que la parcelle n° 1'711 n'était pas destinée à être dézonée
(cf. arrêt précité p. 5). Dans son arrêt, la CDAP avait notamment constaté que
ce bien-fonds ne se trouvait pas dans une zone à bâtir surdimensionnée et que
cette zone était conforme à l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
D.
Une révision partielle de la LAT a été adoptée le 15 juin 2012 et est
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation
de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les
autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation
du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le
20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une
mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"
Problématique
Les réserves légalisées de
terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article
15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins
prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation.
"
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"
Les
communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la
nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau
suivant:
Périmètre compact
d'agglomération et de centre cantonal
Croissance totale
maximale de 2015 à 2030*
Croissance annuelle
maximale depuis 2031
Lausanne-Morges
+75'810
+4'260
AggloY
+10'890
+550
Rivelac
+19'200
+1'120
Chablais Agglo
+5'170
+250
Grand Genève
+17'220
+720
Payerne
+4'060
+180
Croissance annuelle maximale
Périmètre
des centres régionaux
1.7% de la population 2015
Périmètre
des centres locaux
1.5% de la population 2015
Périmètre
des localités à densifier
1.5% de la population 2015
Villages
et quartiers hors centre
0.75% de la population 2015
* les valeurs
comprennent le bonus pour les logements d'utilité publique
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la
croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur
potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire
d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne
d’action A1.
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
Cette révision prend
en
compte
au moins les aspects suivants :
·
la qualité de la desserte en transports publics ;
·
l'accès en mobilité douce aux services et
équipements ;
·
la qualité des sols et les ressources, dont les
surfaces d'assolement ;
·
l'environnement, notamment la nature, le paysage,
et la ma prise d'éventuels risques et nuisances ;
·
la capacité des équipements et des infrastructures
;
·
la possibilité d'équiper à un coût proportionné ;
·
la disponibilité des terrains.
Pour répondre
aux besoins à 15 ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent
les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient
le territoire urbanisé;
3. mettent en
valeur les réserves et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. Elle se fait en priorité dans
les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d'agglomération ou de
centre et enfin en continuité du territoire urbanisé dans le respect de l'art.
15 LAT.
La mise à jour des plans d'affectation doit
garantir une densification des zones à bâtir.
La densité des nouvelles zones d'habitation et
mixtes ne peut être inférieure à :
·
80 habitants + emplois à l'hectare hors des centres, avec un IUS
minimum de 0.4 ;
·
125 habitants + emplois à l'hectare dans les centres et les
localités à densifier, avec un IUS minimum de 0.625 ;
·
250 habitants + emplois à l'hectare dans les sites
stratégiques d'agglomération et de développement mixtes, avec un IUS minimum de
1.25.
Les communes précisent leurs objectifs de
mixité dans leurs plans d'affectation.
"
Le SDT (actuellement:
Direction générale du territoire et du logement, DGTL) a publié plusieurs
fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La
fiche d'application de juin 2021 intitulée "Comment traiter les zones à
bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates
pour le développement" (sur le site internet www.vd.ch, rubrique:
Territoire et construction>Aménagement du territoire>Plan d'affectation
communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"
–
Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges
sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune.
– Traiter les petites zones à
bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant
par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des
constructions existantes et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou
non de maintenir le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au
milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative
sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les
secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de
planification.
– Assurer la disponibilité des
terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,
affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
"
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises.
"
La fiche d'application prévoit une première phase
dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les
explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis
situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains
non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne
doivent pas l'être.
(...)
Dans une démarche de
redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé
permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel
d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se
trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification.
"
E.
La Commune de Blonay – Saint-Légier fait partie de l'agglomération
Riviera-Veveyse-Haut-Lac (agglomération Rivelac). Cette agglomération a défini
son périmètre compact (périmètre centre) dont font partie les parcelles n
os
4'711,
4'712 et 5'046.
Pour ce qui est des agglomérations, la mesure A11 du
PDCn distingue, d'une part, le périmètre compact et, d'autre part, le périmètre
hors centre. Selon le Bilan des réserves à bâtir établi par la DGTL, le
périmètre hors centre de l'ancienne commune de Blonay est surdimensionné alors
que le périmètre compact ne l'est pas. Pour ce qui est du périmètre compact, le
Bilan des réserves à bâtir de 2017 estime la capacité d'accueil à 1'882
habitants potentiels supplémentaires (capacité d'accueil de l'ensemble des
zones à bâtir non bâties ou partiellement bâties). Ce potentiel d'accueil
contribue aux objectifs de nouveaux habitants dans l'agglomération Rivelac,
fixés par le PDCn (19'200 en 2030) (cf rapport 47 OAT relatifs à la zone
réservée communale p. 4).
F.
A la suite de la révision de la LAT de 2014 et de la publication cette
même année du Bilan des réserves à bâtir par commune, la municipalité a entamé
une procédure de révision du plan d'affectation communal. Elle a alors mandaté
un bureau spécialisé afin d'établir une "vision communale" (soit un
"projet d'intention au sens de l'art. 36 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire [LATC; BLV 700.1]). La "vision communale"
a pour objectif de clarifier les orientations en matière d'aménagement du
territoire communal, de vérifier le dimensionnement de la zone à bâtir, de
fixer les objectifs de redimensionnement et de définir exactement les secteurs
concernés par le blocage des permis de construire (cf Préavis municipal n
o
17/21 relatif à la zone réservée et son règlement p. 5) . La vision communale
délimite notamment le territoire urbanisé, qui ne comprend pas les parcelles n
os
4'711,
4'712 et 5'046. Une première version de ce document a été établie puis, suite à
une prise de position de la DGTL de juillet 2018, une 2
ème
version
tenant compte des principes de la 4
ème
révision du PDCn. A la suite
de l'entrée en vigueur le 1
er
janvier 2019 de cette 4
ème
adaptation du PDCn, une mise à jour de ce document a encore été effectuée. Sur
la base de la vision communale, les périmètres de la zone réservée ont été
délimités. Ceux-ci comprennent les parcelles n
os
4'711, 4'712
et 5'046. Le 9 avril 2020, la DGTL a rendu un avis préliminaire valant examen
préalable concernant le projet de zone réservée communale.
G.
Le projet de zone réservée communale a été soumis à l'enquête publique
du 2 septembre 2020 au 1
er
octobre 2020. Il a suscité 24
oppositions, dont celle de A.________ et B.________.
Dans sa séance du 3 mai 2021, la Municipalité de
Blonay (ci-après: la municipalité) a adopté le préavis municipal n
o
17/21 relatif à la zone réservée et à son règlement. Il ressort de ce préavis
que, sur l'ensemble de la commune, ont été mises en zone réservée les parcelles
destinées à connaître très probablement une modification importante
d'affectation. Pour ces parcelles, de nouvelles constructions conformes aux
plans et règlements en vigueur ne sont plus souhaitées. Ceci concerne en
particulier les secteurs soumis à des restrictions liées à la protection du
patrimoine ou du paysage, à une modification significative de la densité ou à
des changements d'affectation. Plus précisément, la municipalité s'est fondée
sur la notion de "territoire urbanisé". A la périphérie du territoire
urbanisé, les parcelles mises en zone réservée sont celles qui sont actuellement
en zone à bâtir, mais qui se situent hors centre ou dans des secteurs peu
desservis par les transports publics. Il est prévu qu'elles soient en général
affectées en zone agricole ou aire forestière. Le préavis souligne que
certaines parcelles faisant l'objet de permis de construire en force au moment
de la mise à l'enquête publique sont mises en zone réservée en relevant que ces
parcelles seront traitées dans le cadre des planifications communales, en
tenant compte soit de la construction de la parcelle, soit de l'abandon du
projet de construction.
Pour ce qui est de
l'opposition formulée par A.________ et B.________, le préavis municipal
contient une proposition de réponse formulée comme suit:
"
Résumé des motifs de l'opposition
L'opposante précise
que les parcelles n° 1711 et 1712 sont entièrement équipées. De plus la
parcelle n° 1711 jouit d'un permis de construire en force valable jusqu'au 25
novembre 2021.
L'opposante rappelle l'historique complexe de la parcelle n° 1711.
Concernant la
parcelle n° 2046, l'opposante considère qu'il y'a inégalité de traitement
notamment avec la parcelle n° 1717 car elles sont toutes les deux bâties et à
proximité de la forêt.
Elle précise que
suite à l'acceptation de la fusion de la commune de Blonay et de St-Légier-La Chiésaz
les calculs en matière de surdimensionnement sont inexacts et que ce point
devrait conduire à l'annulation de la zone réservée.
Réponse de la Municipalité
Le plan
d'affectation en vigueur date d'avant 1980, ce qui rend la validité de la zone
à bâtir fortement questionnable dans les secteurs non-bâtis en bordure du
territoire urbanisé. Les parcelles n° 1711 et 1712 se situent dans un secteur
moyennement voire faiblement desservi. La topographie importante rend
l'accessibilité aux parcelles compliquée. Par ailleurs, d'autres contraintes
sont présentes sur les parcelles notamment la présence de dangers naturels et
la présence d'une ligne haute-tension.
Selon la loi de
l'aménagement du territoire (LAT), les principes d'aménagement sont d'orienter
le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et de
répartir les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les planifier en
priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports
publics. Les parcelles n° 1711 et 1712 se situent dans le périmètre centre. Les
principes d'aménagement de la LAT notamment l'urbanisation vers l'intérieur
concernent le périmètre centre et hors-centre. Lors des travaux de la vision
communale, de nombreuses discussions avec le Canton se sont portées sur les
parcelles non bâties situées en périphérie du milieu bâti et dans le périmètre
compact de l'agglomération. Le Canton a préconisé un retour en zone agricole
pour ces parcelles.
La délimitation du
territoire urbanisé s'est faite clans le cadre des travaux de la vision
communale. Elle sera affinée dans le cadre des travaux de révision des
planifications communales. Au vu des discussions menées avec le Canton dans le
cadre des travaux de la vision communale, le Canton n'entrera probablement pas
en matière pour l'intégration des parcelles n° 1711 et 1712 dans le territoire
urbanisé et de son maintien en zone à bâtir. Ces discussions seront menées
ultérieurement, au moment de la révision de l'affectation.
La Municipalité est
consciente que la parcelle n° 1711 est au bénéfice d'un permis de construire en
force. La Municipalité suit attentivement depuis 2014 l'évolution des pratiques
et de la jurisprudence. Au vu de la jurisprudence et notamment de celle
relative à la commune de Montreux (Arrêt 1C_398/2018 du 16 avril 2020), elle
estime aujourd'hui qu'elle ne peut plus donner de permis de construire dans les
secteurs situés à la périphérie du milieu bâti. Elle tiendra compte de la
construction de cette parcelle, cas échéant, lors de la révision du plan
d'affectation.
Concernant l'argument d'inégalité
de traitement, la parcelle
n°
2046 est bâtie mais
partiellement équipée et se situe en périphérie du territoire urbanisé. Dans le
cadre des travaux de la vision communale, les parcelles partiellement équipées
et situées en périphérie du territoire urbanisé sont prévues pour un retour en
zone agricole. La parcelle n° 1717 est bâtie et réputé équipée. Dès lors elle
n'est pas comprise dans le projet de zone réservée.
La fusion des
communes de Blonay et de St-Légier-La Chiésaz n'a pas d'impact sur le projet de
zone réservée. En effet, les deux communes sont concernées par un périmètre
centre (non surdimensionné) et par un périmètre hors-centre (surdimensioné).
Les calculs pour le surdimensionnement restent inchangés.
Du fait de la
situation de la parcelle en périphérie du milieu bâti et tant qu'elle
reste non
bâtie, la
Municipalité estime qu'il est pertinent de colloquer les parcelles en zone
réservée.
"
H.
Par décision du 29 juin 2021, le Conseil communal de Blonay a levé les
oppositions et adopté le plan de la zone réservée et son règlement.
Par décision du 11 novembre 2021, le Département des
institutions et du territoire (ci-après: le département) a approuvé la zone
réservée. Le même jour, le département a notifié au conseil de A.________ et B.________
les décisions du Conseil communal du 29 juin 2021 et du département du 11
novembre 2021.
I.
Par acte du 14 décembre 2021, A.________ et B.________ ont recouru
contre ces décisions auprès de la CDAP. Elles concluent principalement à leur
réforme en ce sens que leur opposition est admise et que les parcelles n
os
4'711,
4'712 et 5'046 sont exclues du plan et du règlement de la zone réservée
communale et subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause aux
autorités concernées pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le 20 janvier 2022, la Direction générale des
immeubles et du patrimoine a indiqué qu'elle n'avait pas de remarque à
formuler. Le 23 mars 2022, le Comité de pilotage d'Agglomération Rivelac a
également renoncé à se déterminer.
Le 25 mars 2022, le département a déposé sa réponse
par l'intermédiaire de la DGTL. Il conclut au rejet du recours.
Le Conseil communal de Bonay-Saint-Légier a déposé
sa réponse le 25 mars 2022. Il conclut au rejet du recours dans la mesure de sa
recevabilité.
Les recourantes ont déposé des observations
complémentaires le 14 juin 2022.
Les 29 juin et 8 juillet 2022, le département et le Conseil
communal ont indiqué qu'ils n'avaient pas d'observations complémentaires à
formuler.
Interpellé sur ce point, le conseil communal a
indiqué qu'il était prévu d'élaborer deux nouveaux plans d'affectation, le premier
couvrant le périmètre hors centre de la commune et devant être soumis au Canton
pour examen préalable au premier semestre 2023 et le second couvrant le
périmètre centre avec une soumission pour examen préalable prévue au 1
er
semestre 2024.
Le tribunal a tenu une audience sur place le 12
octobre 2022. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale. Le
procès-verbal de cette audience a la teneur suivante:
"La Cour et les parties se retrouvent sur la parcelle
n° 4711.  Il est constaté que des terrassements et des mesures de
renforcement du terrain (qui présente une pente très importante) ont eu lieu en
relation avec le permis de construire délivré en 2017. La recourante [A.________]
explique qu'elle s'est vue contrainte de commencer les travaux, afin d'éviter
la péremption de ce permis de construire.  Son conseil indique qu'elle souhaite
réaliser un projet différent, ce que la zone réservée ne permet pas. Il précise
que le chantier a été interrompu au printemps, afin de permettre une réflexion
sur ce projet modifié, ceci concernant l'aménagement intérieur. Le chantier
reprendra au printemps 2023.
À la question du président de savoir si la construction
utilise l'ensemble des droits à bâtir, Me Pfeiffer répond qu'il ne le sait pas,
mais souligne qu'il est peu satisfaisant pour la recourante de devoir réaliser
le projet d'un autre qui ne lui convient pas.
Le président demande pour quelle raison la parcelle
n° 4711 a été placée en zone réservée, alors qu'elle était au bénéfice
d'un permis de construire. Les représentants de la commune expliquent que les
travaux n'ont débuté qu'après la mise en place de la zone réservée. De plus, la
parcelle est très proche de la forêt, l'accès est peu pratique (la route
permettant de rejoindre la parcelle depuis en haut est en mauvais état) et les
transports publics éloignés.
Cette affirmation est contestée par la recourante qui expose
qu'elle se rend à la gare (à la descente) en 7 minutes; son fils s'y rend
encore plus rapidement. Me Pfeiffer s'étonne aussi des affirmations de la
commune, qui se trouvent en contradiction avec ce que la commune avait soutenu
dans le cadre de la procédure de permis de construire. Concernant les accès, il
explique qu'il convient de se parquer en haut de la parcelle, puis d'emprunter
un escalier pour accéder à l'habitation. Il en va de même pour la plupart des
maisons du quartier.
Concernant la question des dangers naturels, soulevée par la
commune dans la présente procédure, mais pas dans la précédente procédure de
permis de construire, Me Meylan explique qu'en 2017 la commune ne disposait pas
de toutes les données nécessaires.
Me Pfeiffer déplore que certains documents aient été occultés
dans la précédente procédure, notamment le rapport de la commission communale
d'urbanisme (en lien avec le sous-sol de la construction en cours, qui aurait
été considéré comme peu esthétique par certains membres de la commission).
La Cour et les parties parcourent le chemin des communs. La
recourante indique que le camion qui livre le mazout emprunte ce chemin.
La Cour et les parties traversent la parcelle n° 4712. À
la question de savoir pour quelle raison cette parcelle a été placée en zone
réservée, les représentants de la commune répondent qu'elle est en lisière de
forêt, qu'il y a un intérêt paysager à ce qu'elle demeure libre de
constructions, qu'elle est difficile d'accès et qu'elle se trouve en périphérie
du territoire bâti. La sortie sur le chemin du signal serait particulièrement
critique.
Me Pfeiffer expose à nouveau que la recourante ne tenait pas
à réaliser la construction pour laquelle le permis de construire a été délivré
sur la parcelle n° 4711, mais qu'elle a été contrainte de commencer les
travaux pour sauvegarder ses droits. M. C.________ [urbaniste communal] indique
que, si la propriétaire souhaitait modifier les plans pour construire quelque
chose de plus petit, cela serait admissible.
On atteint la parcelle n° 5046, qui un supporte un
chalet. M. C.________ indique qu'il s'agit d'une résidence secondaire, située à
plus de 50 m du bâtiment le plus proche, raison pour laquelle cette parcelle
n'est pas considérée comme faisant partie du territoire urbanisé. La recourante
précise que le chalet est tout à fait habitable: il comporte une cuisine, deux
wc, une douche, une baignoire. Au sous-sol, on trouve un micro-local à
chauffage. Quant au bâtiment le plus proche, même s'il est possible qu'il se
trouve à plus de 50 m, il est néanmoins bien visible en raison de sa hauteur."
Les recourantes se sont déterminées sur le procès-verbal
de l'audience le 17 novembre 2022. Elles font valoir que, contrairement à ce
que l'urbaniste communal a indiqué lors de l'audience, des bâtiments se
trouvent à moins de 50 m du chalet sis sur la parcelle n° 5'046. Elles
précisent que deux gares se trouvent à proximité des parcelles litigieuses, la
plus proche étant celle de Prélaz-sur-Blonay. Elles indiquent que le chalet sis
sur la parcelle n° 5'046 était utilisé comme résidence principale par les
précédents locataires, qu'il comprend deux chambres à coucher et une salle de
bain à l'étage et que le rez-de-chaussée comprend une cuisine, un séjour, un
vestibule, des toilettes et un petit local. A l'arrière du bâtiment se trouve
une construction de 20 m
2
qui sert de dépôt et d'atelier de
bricolage.
La municipalité s'est déterminée sur le
procès-verbal de l'audience le 22 novembre 2022. Elle souligne que l'urbaniste communal
a relevé lors de l'audience que la zone réservée n'empêchait pas toute
modification du projet sis sur la parcelle n° 4'711. Elle relève que si
l'accès à la parcelle n° 4'711 pourrait se faire par le haut, ceci ne vaut
pas pour la plupart des maisons de quartier auxquelles on accède par le bas.
Elle relève également que les procès-verbaux de la Commission communale
d'urbanisme avaient été produits dans le cadre de la précédente procédure de
permis de construire concernant la parcelle n° 4'711 et que, à l'époque de
cette procédure, les travaux relatifs à la zone réservée n'avaient pas encore
commencé, seuls ceux relatifs à la "vision communale" ayant été engagé.
Elle souligne que la recourante a expliqué lors de l'audience qu'un
"petit" camion livrant du mazout empruntait le sentier des Communal.
Elle ajoute que, lorsqu'on se trouvait aux abords du chalet sis sur la parcelle
n° 5'046, la recourante avait expliqué que sa mère, âgée, n'y venait
quasiment plus en raison des difficultés d'accès. La municipalité admet que des
bâtiments se trouvent à moins de 50 m du chalet sis la parcelle n° 5'046, tout
en faisant valoir que cet élément ne remet pas en cause le fait que cette
parcelle ne fait pas partie du territoire urbanisé. En relation avec la
jurisprudence du Tribunal fédéral relative aux plans antérieurs à 1980, elle
relève qu'on ne se trouve pas en présence d'un "terrain déjà largement
bâti".
Les recourantes se sont déterminées le 2 décembre
2022 sur l'écriture de la municipalité du 22 novembre 2022. Elles soutiennent
qu'un seul procès-verbal de la Commission communale d'urbanisme a été produit
dans le cadre de la précédente procédure de permis de construire. Au plan
temporel, elles contestent la distinction faite entre la "vision
communale" et les travaux relatifs à la zone réservée. Elles rappellent
que, dans la procédure relative au permis de construire sur la parcelle n° 4'711,
soit à une époque où les travaux relatifs à la "vision communale"
avaient débuté, la municipalité avait constamment affirmé que cette parcelle ne
serait pas dézonée dès lors que le périmètre de centre ne souffrait pas de
surdimensionnement. Elles contestent les arguments développés par l'autorité
communale à l'appui de son affirmation selon laquelle la parcelle n° 5'046
ne fait pas partie du territoire urbanisé. Elles contestent également que le
secteur n'appartienne pas à un terrain largement bâti. Elles rappellent les
constatations figurant dans l'arrêt AC.2018.0031 selon lesquelles la parcelle n° 4'711
ne se situe pas dans une zone à bâtir surdimensionnée, fait partie d'un secteur
valablement intégré à la zone à bâtir en application de l'art. 15 LAT et n'est
pas concernée par l'art. 36 al. 3 LAT relatif aux communes qui n'ont pas
délimité leurs zones à bâtir conformément aux exigences de la LAT.
La municipalité s'est encore déterminée sur cette
écriture le 23 décembre 2022.
Considérant en droit:
1.
Les recourantes font valoir que les dispositions régissant les parcelles
n
os
4'711, 4'712 et 5'046, notamment leur affectation en zone à
bâtir, ne sauraient être remises en cause dans le cadre du nouveau plan
d'affectation dont devra se doter la commune de Blonay – Saint-Légier. Elles
relèvent qu'une de ces parcelles est bâtie (5'046), qu'une autre est en cours
de construction (4'711) et que les trois parcelles s'inscrivent dans un
périmètre compact d'agglomération qui, selon la mesure A11du PDCn, doit être
densifié. En relation avec la notion de territoire urbanisé utilisée par
l'autorité communale, elles font valoir que leurs parcelles s'inscrivent dans
un tissu déjà bâti et urbanisé comportant de très nombreuses villas et maisons
familiales. Elles relèvent que les trois parcelles, situées côte à côte, se
situent en bordure extérieure d'un tissu densément bâti qui compose les hauts
du village de Blonay et qui, à l'ouest du Sentier des Communs, s'étale jusqu'au
centre du village de Blonay.
2.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) La zone réservée est une mesure conservatoire
(cf. titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une
zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP
AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2a; AC.2019.0384 du 2
décembre 2020 consid. 2a; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les
arrêts cités). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que
peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 [Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver
cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une
intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà
une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais
d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal.
Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
prévue à l'art. 15 al. 2 LAT. La mesure contestée constitue alors la première
étape de ce processus obligatoire (cf. CDAP AC.2020.0109 précité consid. 2b).
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au
périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces
critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. TF 1C_94/2020 du 10
décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
Il convient encore de souligner qu'il découle de la
nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner
des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas
dézonées. Il n'est ainsi pas question de trancher au stade de la procédure
relative à la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la
zone à bâtir, et des questions qui y sont liées (cf. CDAP AC.2018.0361 du 15
avril 2019 consid. 4).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit
une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou
du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.
96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit
indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p.
242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se
réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il
comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité
d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela
quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_417/2009 du
21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité
cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité
supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.
97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé
de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant
des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.
3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit
être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait;
l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution,
même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
c) Pour ce qui est du contexte dans lequel s'inscrit
la mise en place de la zone réservée litigieuse, on peut encore relever ce qui
suit.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire, qu’ils coordonnent celles de leurs
activités qui ont des effets sur l’organisation du territoire et s’emploient à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les
buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il
convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les
territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon
les besoins de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT)
ceci impliquant notamment de répartir judicieusement le lieu d'habitation et
les lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de
manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT) et de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans
les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités
de densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15 Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée
lacunaire, en établissant de manière précise les conditions permettant de
classer des nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces
zones (TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1 qui cite le Message du
Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi
sur l’aménagement du territoire, FF 2010 963 ch. 1.1). Si le nouvel art. 15 LAT
a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, il apporte certaines
innovations telles que l’exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 145 II 18 consid. 3.1; 141 II 393 consid. 2). Les
nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont
permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales
prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à
bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message,
FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2
p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension
totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de
concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du
milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir
aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan
directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
L'art. 15 LAT en vigueur jusqu'au 1
er
mai
2014 (ci-après: l'art. 15 aLAT) prévoyait que les zones à bâtir devaient
comprendre les terrains propres à la construction qui étaient déjà largement
bâtis ou qui seraient probablement nécessaires à la construction dans les
quinze ans à venir. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la notion de
terrains déjà largement bâtis, à l'art. 15 let a aLAT, comprenait un territoire
construit de manière regroupée, y compris les brèches dans la continuité du
tissu bâti ("Baulücken") (ATF 121 II 417 consid. 5a). Le critère de
l'appartenance au "territoire largement bâti" ne figure plus à l'art.
15 LAT. Il conserve toutefois sa validité après la révision partielle de 2012.
Il subsiste en effet dans les buts de planification, avant tout dans les
efforts pour orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT) et pour créer un milieu
bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT). Par conséquent, l'attente selon
laquelle un territoire largement bâti doit être inclus dans la zone à bâtir
subsiste (cf. Aemisegger/Kissling, op. cit. n° 96 ad art. 15 LAT; CDAP AC.2017.0314
du 28 juin 2019 consid. 4b/aa; AC.2017.0314 du 19 juillet 2018 consid. 3d).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn. Ce plan est
entré en vigueur le 1
er
août 2008 et a par la suite fait l'objet de
plusieurs adaptations, la 4
ème
adaptation quater, actuellement en
vigueur, ayant été approuvée le 11 novembre 2022 par le Département fédéral de
l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes de définir leur besoins, à
savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement. Elles se fondent notamment
sur l'art. 77 aLATC (actuellement art. 47 LATC) et peuvent planifier des zones
réservées selon l'art. 46 LATC (mesure A11; cf. également CDAP
AC.2019.0384/AC.2019.0385 précité consid. 2b/bb).
3.
En l'espèce, compte tenu de la nécessité de légaliser un nouveau plan
d'affectation communal en raison de l'ancienneté du règlement actuel et de la
fusion qui est intervenue, il y a lieu de constater que la création d'une zone
réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles,
de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de
la zone à bâtir dans le cadre de la révision du PACom. L'instrument de la zone
réservée se justifie ainsi pour permettre aux autorités de bénéficier d'une
marge de manœuvre suffisante à l'adoption d'une planification conforme à la
LAT. Dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère par conséquent bien
fondée. Il reste à déterminer si, comme le soutiennent les recourantes, il
existe des motifs justifiant d'exclure du périmètre de la zone réservée le
secteur correspondant aux parcelles n
os
4'711, 4'712 et 5'046. La
question à laquelle le tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir si
la possibilité d'un déclassement ou d'une modification des règles régissant ce
secteur peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la
future révision du plan d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée doit
être confirmée (cf. CDAP AC.2020.0006 du 1
er
décembre 2020 consid. 2a;
AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9 décembre 2019 consid. 4a; AC.2017.0457 du 7
janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.0221 du 7 janvier 2019 consid. 2b). Ce n'est
en effet que dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les
parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la
planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme
illicite (cf. TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).
4.
Il convient d'examiner en premier lieu la situation des parcelles n
os
4'712
et 5'046.
Les parcelles n
os
4'712 et 5'046 se
situent dans un terrain en forte pente, à proximité de la forêt. La vision
locale a permis de constater que ces parcelles sont à la périphérie de la zone
bâtie sise en aval et qu'elles se trouvent clairement en amont de cette zone, dans
un secteur de transition entre ce secteur bâti et la forêt. La vision locale a
également permis de constater qu'elles se trouvent dans un secteur qui présente
d'incontestables qualités paysagères.
A priori,
la protection de ces
qualités paysagères pourrait justifier de rendre ce secteur inconstructible, ce
d'autant plus que la pente ne facilite pas la réalisation de constructions et
que les accès apparaissent relativement malaisés, notamment à la mauvaise
saison. Ce problème d'accès concerne notamment la parcelle n°5'046, à laquelle
on ne peut pas directement accéder avec un véhicule. C'est par conséquent à
juste titre que la commune décrit cette parcelle comme "partiellement
équipée".
Vu ce qui précède, une modification de la
réglementation régissant les parcelles n
os
4'712 et 5'046 dans
le cadre du futur PACom pourrait entrer en considération. En tous les cas, on
ne se trouve pas dans l'hypothèse dans laquelle toute modification de la planification
sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi
ou à la planification directrice. Peu importe à cet égard que la parcelle n°5'046
accueille une construction, ceci compte tenu notamment du fait qu'il s'agit
d'une construction ancienne de type chalet de week-end. Au demeurant, selon la jurisprudence,
le fait qu'une parcelle soit bâtie n'empêche pas son inclusion dans une zone
réservée (cf. TF 1C_57/2020 du 3 février 2021 consid. 4.2; 1C_550/2018 du 19
novembre 2019 consid. 4.2; 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 4.4). Il n'existe
ainsi pas de droit à maintenir un terrain déjà construit en zone à bâtir.
Le fait que ces deux parcelles se trouvent dans le
périmètre compact de l'agglomération Rivelac, soit dans un secteur qui n'est
pas considéré comme surdimensionné, n'est également pas déterminant. En effet,
comme on l'a vu plus haut, un dézonage ou une modification de la réglementation
pourrait se justifier pour d'autres raisons que le surdimensionnement, notamment
pour des motifs de protection du paysage. On note à cet égard que la protection
du paysage fait partie des buts et principes régissant l'aménagement du
territoire paysage (art. 1 al. 2 let. a et 3 al. 2 LAT).
A cela s'ajoute
qu'il existe manifestement sur le territoire communal des secteurs mieux situés
(notamment les secteurs centraux sis à proximité des gares de Blonay et de Saint-Légier)
pour accueillir la densification qui peut intervenir dans un périmètre compact
d'agglomération.
Vu ce qui précède, il n'est pas nécessaire de
trancher dans la présente procédure la question de savoir si ces deux parcelles
font partie du territoire urbanisé ou si la parcelle non bâtie n° 4'712, qui se
trouve entre les parcelles n
os
4'711 et 5'046, constituera une
brèche dans la continuité du tissu bâti au sens de la jurisprudence relative à
l'ancien art. 15 LAT lorsque la construction prévue sur la parcelle
n° 4'711 aura été réalisée. Si nécessaire, ces questions devront être
examinées dans le cadre de la procédure d'adoption du PACom.
C'est ainsi
dans ce cadre qu'il conviendra cas échéant d'examiner si  le maintien des
parcelles n
os
4'712 et 5'046  en zone à bâtir serait conforme à
l'objectif mentionné à l'art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT relatif à
l'orientation du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu
bâti.
5.
La situation de la parcelle n° 4'711 se distingue de celle des
parcelles
n
os
4'712 et 5'046. Ce bien-fonds bénéficie en effet d'un
permis de construire délivré récemment pour un projet qui utilise la totalité
des droits à bâtir. Dans ces conditions, l'inclusion de cette parcelle dans la
zone réservée ne se justifie pas puisqu'un dézonage ou une modification de la
réglementation régissant cette parcelle n'aura de toute manière aucune
incidence sur ce permis de construire délivré sur la base de la réglementation
actuelle, qui est en force. La pesée d'intérêts sous l'angle de la garantie de
la propriété entre l'intérêt public à inclure cette parcelle dans une zone réservée
et les intérêts privés auxquels cette inclusion porte atteinte justifie ainsi
d'admettre le recours en tant qu'il porte sur la parcelle n° 4'711.
6.
Les recourantes invoquent une violation du principe de la bonne foi.
Elles soutiennent que les explications de l'autorité communale selon lesquelles
leurs parcelles pourraient être affectées à la zone agricole dans le cadre du
nouveau PACom vont à l'encontre des déclarations et des garanties qui leur ont
été données tant par la commune que par la CDAP dans le cadre de la procédure
relative au projet de construction sur la parcelle n° 4'711. Elles mentionnent
dans ce cadre les constatations figurant dans l'arrêt AC.2018.0031 relatives à
l'absence de surdimensionnement du secteur dans lequel se trouve la parcelle n°
4'711, au fait qu'aucun dézonage n'était envisagé, à l'équipement (accès) et à
l'absence de restriction concernant la constructibilité de cette parcelle. Elles
indiquent que c'est sur cette base que A.________ a décidé d'acquérir la
parcelle n° 4'711 et que, en raison de la zone réservée et du futur
déclassement, elle est privée de toute possibilité d'agrandissement ou de
modification de son projet dans les années à venir. Pour ce qui est de la
parcelle n° 4'712, A.________ invoque des assurances claires qui lui auraient
été données s'agissant de la constructibilité du quartier. Elle invoque ainsi
une atteinte grave à la garantie de la propriété. Elle relève des contradictions
dans les déclarations de l'autorité communale s'agissant de la qualité de la
desserte de la parcelle n° 4'711, ainsi qu'en ce qui concerne différents éléments
susceptibles de mettre en cause la constructibilité de la parcelle (dangers
naturels, présence d'une ligne électrique des CFF). Les recourantes soutiennent
que de tels agissements constituent la définition même d'un comportement
contradictoire proscrit par l'art. 5 al. 3 Cst.
a) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement erroné de l'administration agissant dans les
limites de ses compétences peut obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, (2) que l'autorité ait agi dans les limites de ses compétences, (3)
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la situation juridique
n'ait pas changé entre le moment où l'autorité a donné le renseignement et
celui où les dispositions ont été réalisées. Lorsque ces conditions sont
réunies, il faut encore peser l'intérêt à une application correcte du droit par
rapport à l'intérêt de l'administré à la protection de sa bonne foi (ATF 141 V
530 consid. 6.2 p. 538; 141 I 161 consid. 3.1 p. 164 s.; 137 II 182 consid.
3.6.2 p. 193; Danielle Yersin/Florence Aubry Girardin, in: Commentaire romand, Impôt
fédéral direct, Noël/Aubry Girardin [édit.], 2
e
éd., 2017, n. 76 ad
remarques préliminaires).
Le principe de la confiance, découlant de celui de
la bonne foi, commande à l'administration d'adopter un comportement cohérent et
dépourvu de contradictions. Une émanation du principe de la bonne foi est
l'interdiction du comportement contradictoire. En lien avec la doctrine de
droit privé relative à l'art. 2 al. 2 CC, le comportement contradictoire peut
consister à adopter deux comportements incompatibles ou à décevoir les attentes
légitimes de quelqu'un. Il est alors essentiel de peser les intérêts et de
prendre en compte ce faisant le fait que l'autorité a éventuellement eu un
comportement qui a suscité la confiance (ATF 143 V 66 consid. 4.3 p. 69; 137 V
394 consid. 7.1 p. 403). La précision que l'attente ou l'espérance doit être
"légitime" est une autre façon de dire que l'administré doit avoir eu
des raisons sérieuses d'interpréter comme il l'a fait le comportement de
l'administration et d'en tirer les conséquences qu'il en a tirées. Tel n'est
notamment pas le cas s'il apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait
raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause
et se renseigner à ce sujet auprès de l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid.
1.3.1 p. 203; TF 2C_108/2011 du 29 août 2011 consid. 4.1).
b) Une situation comparable à celle exposée par les
recourantes en relation avec leur grief relatif à la violation du principe de
la bonne foi a été examinée par le Tribunal cantonal dans un arrêt relativement
récent (arrêt AC.2020.0237, AC.2020.0251 du 15 septembre 2021). Cette affaire
concernait la mise en zone réservée des parcelles comprises dans un plan de
quartier qui avait fait l'objet d'un contrôle incident à la suite d'une demande
de propriétaires voisins tendant à ce que ce plan soit abandonné ou
éventuellement révisé. Le refus d'entrer en matière de la municipalité sur la
demande d'abandon du plan de quartier avait été confirmé par le Tribunal
cantonal dans un arrêt du 21 juin 2016 (AC.2014.0354) puis par le Tribunal fédéral
dans un arrêt du 1
er
mai 2017 (1C_387/2016). Un permis de construire
treize bâtiments avait ensuite été délivré par la Municipalité, permis de
construire confirmé sur recours des voisins par le Tribunal cantonal. Le
Tribunal fédéral avait ensuite admis le recours des voisins pour des motifs
liés non pas à la constructibilité du secteur, mais à la conformité au plan de
quartier de l'équipement projet, en particulier s'agissant de la desserte et
des accès.
Ultérieurement, les parcelles du plan de quartier
avaient été intégrées à une zone réservée cantonale au motif qu'elles étaient
susceptibles d'être déclassées dans le cadre du nouveau plan d'affectation
communal en cours d'élaboration. A l'appui de leur recours contre cette zone
réservée, les sociétés propriétaires invoquaient notamment une violation du
principe de la bonne foi. Elles faisaient valoir que le surdimensionnement de
la commune était déjà connu lors de la procédure relative à la demande
d'abandon du plan de quartier et
a fortiori
lors de la procédure subséquente
relative au permis de construire treize bâtiments et que l'autorité cantonale
(le SDT à l'époque) n'avait jamais remis en cause la validité de ce plan de
quartier et le développement des constructions qu'il permettait. Des garanties
leur avaient ainsi été données, de même qu'à la commune, sur lesquelles il n'était
plus possible de revenir, compte tenu notamment des investissements effectués
(plusieurs millions de francs). En voulant établir une zone réservée sur les
parcelles litigieuses, le département cantonal avait adopté une attitude
contradictoire à celle que son service avait prise et communiquée dans le cadre
des procédures antérieures.
Dans l'arrêt AC.2020.0237, AC.2020.0251 précité, le
Tribunal cantonal a relevé que dans le cadre de la procédure relative à
l'abandon du plan de quartier ayant abouti à l'arrêt AC.2014.0354 du 21 juin
2016 et à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_387/2016 du 1
er
mai 2017,
il avait été procédé à un contrôle préjudiciel du plan en application de l'art.
21 al. 2 LAT, contrôle qui avait notamment pris en compte le surdimensionnement
des zones à bâtir de la commune, qui était déjà connu à l'époque. Le Tribunal
fédéral avait fait application de la jurisprudence selon laquelle un contrôle
incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation est en principe exclu et ne
peut être admis qu'à titre exceptionnel (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1), ceci
notamment en raison du principe de la stabilité des plans. Le Tribunal fédéral
avait notamment considéré que le surdimensionnement de la zone à bâtir ne
constituait pas à lui seul une modification sensible des circonstances au sens
de l'art. 21 al. 2 LAT permettant de remettre en cause le plan de quartier.
Dans son arrêt relatif à la zone réservée, le
Tribunal cantonal a écarté le grief relatif à la violation du principe de la
bonne foi. Il a relevé que le contrôle préjudiciel du plan de quartier effectué
par le Tribunal fédéral dans le cadre de la procédure relative à l'abandon du
plan de quartier devait être distinguée de la réflexion menée par les autorités
de planification cantonale et communale en vue de l'élaboration d'un nouveau
plan d'affectation communal conforme aux modifications de la LAT du 5 juin 2012
entrées en vigueur le 1
er
mai 2014. Le même constat peut être fait
en l'espèce. Lors de la procédure relative au permis de construire délivré le
11 décembre 2017 pour la construction d'une villa sur la parcelle n°4'711, la
municipalité puis le Tribunal cantonal ont, en tous les cas implicitement, considéré
que les conditions très restrictives permettant de remettre en cause le plan
d'affectation en vigueur dans le cadre d'une procédure de permis de construire
n'étaient pas réunies. Or, on l'a vu, ceci n'empêche pas qu'une réflexion
relative au statut de cette parcelle (maintien ou non en zone à bâtir) soit
effectuée dans le cadre de la procédure d'adoption du nouveau plan
d'affectation communal. On peut relever à ce propos que, en cas d'adaptation d'un
plan, le propriétaire ne peut tirer de la garantie de la propriété un droit
acquis au maintien du régime applicable à son bien-fonds (CDAP AC.2018.0025 du
15 novembre 2019 consid. 3c; Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, Genève 2016, n. 56 ad. art. 21 LAT). Ce constat vaut
d'autant plus lorsque le plan d'affectation à réviser date de plus de 40 ans. Il
vaut également
a fortiori
pour les parcelles n
os
4'712 et 5'046,
qui n'étaient pas concernées par la procédure de permis de construire précitée.
Il est vrai que l'avocate de la municipalité a
déclaré lors de l'audience du 5 septembre 2018 dans le cadre du recours contre
le permis de construire sur la parcelle n° 4'711 que cette parcelle n'était pas
destinée à être dézonée. Il est vrai également que le Tribunal cantonal a constaté
dans son arrêt que ce bien-fonds ne se trouvait pas dans une zone à bâtir surdimensionnée
et que la zone à bâtir en question était conforme à l'art. 15 LAT (consid. 3c).
On ne saurait toutefois voir dans ces considérations faites dans le cadre d'une
procédure de permis de construire une garantie donnée par l'autorité communale
(ce d'autant plus qu'il s'agissait de la seule commune de Blonay) ou par
l'autorité judiciaire que le régime applicable au bien-fonds en question sera
nécessairement maintenu dans la cadre du nouveau plan d'affectation de la commune,
garantie sur laquelle le principe de la bonne foi ne permettrait plus de
revenir.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à une
violation du principe de la bonne foi doit également être écarté.
7.
Les recourantes invoquent une violation du principe d'égalité de
traitement. Se référant au passage de la décision du département concernant les
critères pris en compte pour déterminer si les parcelles hors centre doivent
être intégrées à la zone réservée (p. 1 let. G), elles font valoir que leurs
parcelles, bien que situées dans le périmètre compact d'agglomération sont
traitées de manière plus sévères puisqu'elles ont été intégrées à la zone
réservée alors qu'elles ne sont pas inconstructibles et qu'il ne s'agit pas de
parcelles "non construites sans projet de construction". Elles
mentionnent également que de nombreuses parcelles situées en secteur centre
dans le haut du village n'ont pas été intégrées dans la zone réservée alors
qu'elles ne sont pas (encore) bâties comme les parcelles 4'711 et 4'712 et/ou
qu'elles présentent des caractéristiques similaires. Elles mentionnent les
parcelles n
os
4'714, 4'137, 4'134, 4'473 et 4'709.
a)  Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157;
140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 II 120 consid.
3.3.2 p. 127). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des
plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local
que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.
3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014
consid. 4.1; 1C_76/2011 consid. 4.1).
b)
On l'a vu, les parcelles n
os
4'711,4'712
et 5'046 se situent dans un terrain en forte pente à proximité de la forêt et à
la périphérie de la zone largement bâtie sise en aval, dont elles se
distinguent clairement. La situation des parcelles mentionnées par les
recourantes (parcelles n
os
4'714, 4'137, 4'134, 4'473 et 4'709)
n'est pas comparable. Ces parcelles font toutes partie du territoire urbanisé
tel que défini au stade de la vision communale. D'une manière générale, elles apparaissent
d'avantage intégrées dans le milieu largement bâti (notamment les parcelles
sises en aval). La plupart semblent bénéficier d'un accès plus direct et plus aisé
avec une topographie du terrain différente. Dans ces conditions, les exigences
strictes posées par la jurisprudence pour qu'on puisse constater une inégalité
de traitement ne sont pas remplies.
Pour le surplus, comme le relève la commune dans sa
réponse au recours, il est concevable que des parcelles sises dans le périmètre
compact d'agglomération doivent être dézonées (notamment pour des motifs de
protection du paysage comme c'est le cas en l'espèce) dans le cadre du futur
PACom et que, au contraire, des parcelles situées en dehors du périmètre
compact soient maintenues en zone à bâtir, notamment parce qu'elles sont
comprises dans le territoire urbanisé défini au stade de la vision communale.
On ne saurait ainsi voir une violation de l'égalité de traitement au seul motif
que des parcelles sises en dehors périmètre compact d'agglomération n'ont pas
été intégrées dans la zone réservée.
8.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être partiellement
admis. Les décisions attaquées sont réformées en ce sens que l'opposition de A.________
et B.________ est partiellement admise et que le plan de la zone réservée
communale n'est pas adopté, respectivement approuvé, en tant qu'il inclut la
parcelle n° 4'711.
Vu le sort de la cause, les frais sont partagés entre
les recourantes et la Commune de Blonay – Saint-Légier. Les recourantes verseront
en outre des dépens réduits à la commune de Blonay – Saint-Légier, qui a
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel et l'Etat de Vaud
versera des dépens, également réduits, aux recourantes, qui ont procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel
(art.
49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]).
9.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de Blonay du 29 juin 2021 et du
Département des institutions et du territoire du 11 novembre 2021 sont
réformées en ce sens que l'opposition de A.________ et B.________ est
partiellement admise et que le plan de la zone réservée communale n'est pas
adopté, respectivement approuvé, en tant qu'il inclut la parcelle n° 4'711.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus et le classement en zone réservée
des parcelles n
os
4'712 et 5'046 est confirmé.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________ et B.________, débitrices solidaires.
V.
Un émolument judiciaire de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge
de la Commune de Blonay – Saint-Légier.
VI.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à A.________ et B.________,
solidairement entre elles, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la
caisse du Département des institutions, du territoire et du sport.
VII.
A.________ et B.________, débitrices solidaires, verseront à la Commune
de Blonay – Saint-Légier une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 6 février 2023
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les
pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.