vd_omni · RE.1999.0007 · 1999-02-26 · fr

MONOD Jean et Henri, Municipalité de Prilly c/AC 99019 | Il n'y a pas de recours incident à la chambre des recours contre les mesures préprovisionnelles ordonnées par le magistrat instructeur à réception du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.02.1999 RE.1999.0007

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 26 février 1999
sur les recours formés par
Jean et Henri
Monod
, domiciliés à Prilly, représentés par Me Jean-Luc Subilia, avocat à
Lausanne et
par la
Municipalité de Prilly
,
représentée par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne,
contre
la décision du juge instruisant la cause AC
99/019 au fond, du 9 février 1999, accordant provisoirement l'effet suspensif
au recours formé le 8 février 1999 par la Société coopérative
Coop Vaud
Chablais valaisan
, représentée par Me Philippe Jaton, avocat à Lausanne,
concernant la décision de la Municipalité de Prilly du 18 janvier 1999
dispensant d'une autorisation de construire des travaux à réaliser dans les
surfaces commerciales situées au premier sous-sol d'un centre commercial de
Prilly.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Vincent Pelet et M. Alain Zumsteg, juges.
Vu les faits suivants:
A.                     Un litige oppose la
Société coopérative Coop Vaud Chablais valaisan (ci-après : la coop) à Henri et
Jean Monod au sujet de la transformation de surfaces commerciales situées au
premier sous-sol du bâtiment édifié sur la parcelle 502 du cadastre de la
commune de Prilly (ci après : le centre commercial). Ce litige a donné lieu à un
arrêt du Tribunal administratif rendu le 17 mars 1998 (AC 97/064), qui a été
confirmé par le Tribunal fédéral le 27 novembre 1998.
B.                    Après la notification de
l'arrêt du Tribunal fédéral, Jean et Henri Monod ont adressé à la Municipalité
de Prilly (ci-après la municipalité) deux demandes de permis de construire pour
un nouveau projet de réaménagement des surfaces commerciales au premier
sous-sol du centre commercial et pour l'aménagement de dépôts à l'étage
inférieur. Les deux demandes ont été mises à l'enquête publique et l'autorité
communale n'a pas encore statué sur le permis de construire.
C.                    Par une lettre du 18
janvier 1999, la municipalité a renseigné la coop - à sa demande - sur l'objet
des deux demandes en cours; elle a aussi donné les précisions suivantes:
"Par ailleurs, quelques travaux, qui ne
justifient pas d'autorisation particulière, seront entrepris dans un bref délai
à l'intérieur du périmètre des surfaces commerciales implanté au nord du
passage piétonnier public."
En date des 22 janvier
et 2 février 1999, la coop a encore demandé à la municipalité si les travaux
dispensés d'autorisation étaient en relation avec ceux qui avaient fait l'objet
de l'arrêt du Tribunal fédéral du 27 novembre 1998. Cette correspondance est
restée sans réponse.
D.                    Par recours du 8 février
1999, la coop a contesté la décision municipale de dispenser de l'enquête
publique les travaux mentionnés dans la lettre du 18 janvier 1999. Le magistrat
instructeur a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours le 9 février
1999; il a en outre fixé aux parties un délai au 22 février 1999 pour se
déterminer sur la proposition de suspendre l'instruction de la cause jusqu'à
droit connu sur les deux demandes de permis de construire.
E.                    Jean et Henri Monod,
ainsi que la municipalité ont déposé un recours incident auprès de la chambre
des recours du tribunal contre la décision du 9 février 1999 accordant
provisoirement l'effet suspensif. La municipalité demande dans ses conclusions
que les travaux qui auraient été entrepris sur les surfaces commerciales
appartenant à Jean et Henri Monod puissent se poursuivre et que l'exploitation
d'un commerce de confection par Charles Vögele dans les surfaces en cause soit
autorisée jusqu'à droit connu sur le recours au fond. Jean et Henri Monod ont
pris les mêmes conclusions au chiffre II let. a et b de leur recours (p. 10).
Considérant en droit:
1.                     a) Il convient de
déterminer si la voie du recours incident à la chambre des recours est ouverte
contre les mesures préprovisionnelles. Dans sa première version du 18 décembre
1989, l'art. 50 LJPA indiquait trois cas dans lesquels les décisions prises
pendant l'instruction étaient susceptibles d'un recours incident à la chambre
des recours:
"a) refus ou octroi de l'effet suspensif,
b) refus de l'assistance judiciaire,
c) radiation de la cause du rôle lorsque le
recours est devenu sans objet."
L'art. 50 LJPA a été
modifié le 26 février 1996; tout d'abord pour bien confirmer le principe selon
lequel les décisions du magistrat instructeur ne sont pas susceptibles de
recours, et ensuite pour limiter les exceptions à ce principe aux seules
décisions concernant l'effet suspensif, les mesures provisionnelles et le refus
de l'assistance judiciaire (BGC février - mars 1996 p. 4512). Le nouvel art. 50
LJPA, entré en vigueur le 1er mai 1996, a la teneur suivante :
"Les décisions du magistrat instructeur ne
sont pas susceptibles de recours à l'exception des cas suivants:
a) refus ou octroi de l'effet suspensif ou de
mesures provisionnelles;
b) refus de l'assistance judiciaire."
b) L'adjonction des
termes "ou de mesures provisionnelles" à la lettre a de l'art. 50
LJPA apporte une précision qui résultait de la jurisprudence; le tribunal avait
en effet admis que la voie du recours incident à la chambre des recours était
aussi ouverte contre les décisions sur mesures provisionnelles de l'art. 46
LJPA et qu'elle ne s'appliquait pas seulement aux ordonnances d'effet suspensif
de l'art. 45 LJPA (v. arrêts TA RE 91/0003 du 25 septembre 1991, RE 91/0018 du
28 novembre 1991, RE 92/0026 du 4 août 1992). Sur la distinction entre mesures
provisionnelles et effet suspensif, il convient de rappeler que l'ordonnance
d'effet suspensif ne peut avoir pour objet qu'une décision positive, qui
confère un droit à un administré ou lui impose une obligation, ou encore, qui
constate l'existence de l'un ou l'autre. Il n'est pas possible d'attribuer un
effet suspensif à une décision négative, qui écarte une demande; parce qu'une
telle mesure reviendrait à admettre que la décision négative ne déploie pas
d'effet et que la demande est encore pendante, ce qui n'a pas de sens ni aucune
utilité pratique pour le recourant. En revanche lorsque la protection du droit
en cause ne peut être réalisée autrement, le juge peut anticiper sur le
jugement au fond pendant la procédure en accordant provisoirement au recourant
ce que la décision lui a refusé. Il s'agit alors d'une ordonnance de mesures
provisionnelles et non pas d'une décision sur effet suspensif (André Grisel
Traité de droit administratif Neuchâtel 1984, p. 923; Fritz Gygi, op.
cit. RDAF 1976, p. 217 ss, spécialement 227 et 228; voir aussi les arrêts TA RE
94/001 du 9 mars 1994 et RE 97/009 du 30 mai 1997).
c) En procédure
fédérale de recours administratif, l'ordonnance d'effet suspensif est assimilée
à une mesure provisionnelle; c'est-à-dire une décision incidente qui peut être
attaquée de façon indépendante de l'arrêt au fond dans la mesure où elle est
susceptible de causer un préjudice irréparable (voir l'art. 45 al. 2 let g de
la loi fédérale sur la procédure administrative [PA], ainsi que André Grisel,
op. cit. p. 923). La loi fédérale sur la procédure administrative distingue
aussi par ailleurs l'effet suspensif des autres mesures provisionnelles aux
art. 55 et 56 PA.
2.                     a) Ni la loi vaudoise
sur la juridiction et la procédure administrative, ni la loi fédérale
d'organisation judiciaire ou la loi fédérale sur la procédure administrative ne
traitent des
mesures
pré
provisionnelles
, qui ont
vraisemblablement été assimilées par le législateur aux mesures
provisionnelles. Cependant la mesure préprovisionnelle présente des
caractéristiques qui la distingue des ordonnances sur effet suspensif ou sur
mesures provisionnelles : La mesure préprovisionnelle est ordonnée d'emblée, à
réception du recours, sans que le magistrat instructeur soit en possession du
dossier de la cause et sans que les parties concernées aient pu se déterminer
sur cette mesure. Elle vise à assurer la sauvegarde d'intérêts litigieux
pendant le temps qui est nécessaire au juge pour réunir les éléments essentiels
lui permettant de statuer sur l'effet suspensif ou d'ordonner des mesures
provisionnelles au sens des art. 45 et 46 LJPA. Elle ne dure que pendant
l'instruction spéciale que le juge organise sur la question de l'effet suspensif
ou des mesures provisionnelles. Les mesures préprovisionnelles peuvent ainsi
être comparées, par exemple, aux mesures d'extrême urgence que le juge civil
peut ordonner sans entendre les parties et sans indiquer les motifs, en
application de l'art. 106 du code de procédure civile vaudois.
b). L'art. 50 LJPA ne
prévoit pas expressément un recours incident à la chambre des recours contre
les
mesures préprovisionnelles
mais il ne l'exclut pas non plus. La
possibilité d'attaquer de telles mesures par un recours incident, de manière
séparée et indépendante de la décision sur effet suspensif, se heurte toutefois
à des difficultés pratiques et juridiques.
aa) Tout d'abord, en
ordonnant des mesures préprovisionnelles, le magistrat instructeur ordonne
également les mesures d'instruction nécessaires pour statuer sur l'effet
suspensif ou une autre mesure provisionnelle. Si la décision sur mesures
préprovisionnelles pouvait être attaquée, le recours incident aurait pour effet
de dessaisir le magistrat instructeur de la question de l'effet suspensif ou
d'une autre mesure provisionnelle qu'il est en train d'instruire pour la
transmettre à la section des recours, laquelle serait alors amenée à statuer à
la place de juge intimé sur la même question. La section des recours serait
alors la première autorité à rendre une ordonnance d'effet suspensif ou de
mesure provisionnelle au sens des art. 45 et 46 LJPA, en privant le recourant
de la voie de recours prévue par l'art. 50 let. a LJPA. En outre, alors que son
pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité de la décision (art. 36
LJPA; voir aussi l'ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 en la cause M.), la
section des recours devrait procéder à la pesée d'intérêts qui détermine si
l'effet suspensif ou la mesure provisionnelle se justifie à la place du
magistrat instructeur, en se substituant à sa propre appréciation.
bb) Par ailleurs, la
courte durée d'une mesure préprovisionnelle est aussi un motif qui conduit à
refuser l'ouverture du recours incident à la chambre des recours. Parce qu'elle
est limitée dans le temps, la mesure préprovisionnelle aura aussi une portée
limitée, qui tend précisément à éviter aux parties un préjudice irréparable
(sous réserve des exceptions indiquées ci-dessous au consid. cc); une telle mesure
n'est donc pas de nature à provoquer un dommage aussi important qu'une
ordonnance d'effet suspensif ou de mesure provisionnelle, qui déploie ses
effets pendant toute la durée de la procédure au fond. Enfin, il faut relever
qu'aucune règle du droit fédéral n'impose aux cantons d'organiser une voie de
recours cantonale contre les décisions incidentes prises pendant l'instruction
par la dernière instance de recours cantonale, même si ces décisions sont
susceptibles de créer un préjudice irréparable à l'une des parties. En pareil
cas, la voie du recours incident au Tribunal fédéral est ouverte directement en
application des art. 87 et 101 de la loi fédérale d'organisation judiciaire
(OJ).
cc) Il est vrai que
dans certains cas exceptionnels d'extrême urgence, la mesure préprovisionnelle
peut entraîner la création d'une situation de fait irréversible; par exemple,
si le juge autorise l'abattage d'un arbre dont l'état de santé et sa situation
présentent un danger imminent pour le public, ou si la décision refuse
l'ouverture nocturne ou dominicale de commerces lorsque le recours est déposé
la veille du jour déterminant. Mais les parties ont de toute manière la
possibilité de requérir le réexamen des mesures préprovisionnelles directement
auprès du magistrat instructeur en lui apportant tous les éléments
d'appréciation nécessaires. Ce dernier peut alors soit rendre une nouvelle
décision sur mesures préprovisionnelles, soit statuer par une ordonnance
d'effet suspensif ou de mesure provisionnelle ouvrant la voie du recours
incident s'il estime être suffisamment renseigné sur la pesée des intérêts à
effectuer. A cet égard, la section du tribunal relève que le magistrat
instructeur devrait en principe se prononcer par une décision sujette à recours
dès qu'il est en possession du dossier de l'autorité intimée.
c) Il résulte des
explications qui précèdent que la voie du recours incident à la chambre des
recours ne doit pas être ouverte contre les mesures préprovisionnelles
ordonnées par le magistrat instructeur à réception de recours. Cette conclusion
n'est d'ailleurs pas contraire à la systématique de la loi qui pose la règle
selon laquelle les décisions prises pendant l'instruction ne sont pas
susceptibles d'un recours incident et qui limite strictement les exceptions aux
seuls cas énumérés à l'art. 50 LJPA. Le recours incident à la chambre des
recours est donc irrecevable contre les décisions du magistrat instructeur
ordonnant des mesures préprovisionnelles (contra : arrêt TA RE 99/0001 du 5
janvier 1999).
3.                     a) En l'espèce, la
décision du juge intimé du 9 février 1999 ordonnant provisoirement l'effet
suspensif a été rendue à réception du recours au fond, daté du 8 février 1999.
Le magistrat instructeur ne disposait alors ni du dossier de l'autorité
intimée, ni des déterminations des parties opposées au recours sur la question
de l'effet suspensif. La décision attaquée du 9 février 1999 est donc une
mesure préprovisionnelle contre laquelle la voie du recours incident n'est pas
ouverte à la chambre des recours. Il est vrai que le juge intimé n'a pas invité
expressément les parties à se déterminer sur la question de l'effet suspensif
et qu'il n'a pas non plus ordonné d'autres mesures d'instruction concernant la
question de l'effet suspensif. Mais un bref délai était accordé aux parties
pour se déterminer sur la proposition de suspension de l'instruction de la
cause, ce qui leur permettait de se prononcer sur la question de l'effet
suspensif à cette occasion.
b) Les recourants ont
encore demandé à la section des recours de faire une visite des lieux. Compte
tenu de l'issue du recours, une telle mesure d'instruction n'a aucune utilité.
Elle démontre au surplus que la question de l'effet suspensif n'a effectivement
pas encore été instruite par le premier juge et qu'il n'appartient pas à la
section des recours d'ordonner les mesures d'instruction qui devraient être
prises par le magistrat instruisant la cause au fond, pour autant qu'il les
estime nécessaires. A cet égard, il convient de rappeler aux conseils des
recourants que le tribunal établi d'office les faits et qu'il n'est pas lié par
les mesures d'instruction que les parties lui demandent d'ordonner. En
définitive, il appartient au premier juge d'instruire et de statuer sur la
demande de levée de l'effet suspensif accordé provisoirement par les mesures
préprovisionnelles ordonnées le 9 février 1999.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que les recours incidents sont irrecevables. Comme
la solution jurisprudentielle du présent arrêt n'est pas encore publiée et
qu'elle n'est pas connue des praticiens, les frais de justice seront laissés à
la charge de l'Etat. Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
incidents formés par la Municipalité de Prilly ainsi que par Jean et Henri
Monod sont irrecevables.
II.                     Il n'est pas
perçu de frais ni alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 26 février 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint