vd_omni · GE.2018.0064 · 2019-03-07 · fr

A.________, B.________/Direction de la sécurité et de l'économie, POLICE CANTONALE | Distribution de tracts par des membres d'une association pour la protection de la dignité et du bien-être des animaux à proximité d'un cirque à Lausanne. Dénonciation à l'autorité pénale de trois membres. Libération de la poursuite pénale au motif qu'une autorisation n'était pas nécessaire. Requête de ceux-ci pour que soit constaté "le droit de distribuer des tracts pour le droit des animaux et la fin du spécisme sur le domaine public". Refus de la Direction de la sécurité et de l'économie. Recours à la CDAP de deux membres de l'association. Existence d'un intérêt digne de protection des recourants à obtenir une décision en constatation sur le droit à distribuer des tracts sur le domaine public (consid. 1). Distribution de tracts sur le domaine public constituant en principe un usage commun du domaine public non soumis à autorisation. Distinction avec une manifestation ou un usage restreignant d'autres usages du domaine public soumis à autorisation par le RGP-Lausanne lorsque la distribution s'accompagne par exemple de l'installation de stands, de l'usage de mégaphones ou de banderoles. Pas de distinction à faire quant au contenu du tract (consid. 2). Recours admis et décision réformée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.03.2019 GE.2018.0064

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 mars 2019
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. François Kart, juge; M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux
représentés par M. Anoushavan
SARUKHANYAN, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction de la sécurité et de
l'économie,
Service de l'économie,
à Lausanne,
Autorité concernée
Police cantonale,
à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décisions de la
Direction de la sécurité et de l'économie du 7 mars 2018 (distribution de
tracts pour le droit des animaux et la fin du spécisme – dossier joint
GE.2018.0066)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont membres de l’association « C.________ »
(ci-après: C.________). Selon l'art. 3 de ses statuts, celle-ci a pour but
principal de promouvoir la protection de la dignité et du bien-être des animaux
en créant un débat de société, remettant en question l’exploitation animale et
le spécisme.
Cette association a mené diverses actions, sous
forme de manifestations, de distributions de tracts ou autre, à Lausanne comme
dans d’autres communes du canton (voir par exemple les faits de l'arrêt GE.2014.0201
de la Cour de droit administratif et public [CDAP] du 21 janvier 2015).
L’association a notamment été en pourparlers par le
passé avec la Municipalité et la Police du commerce (actuellement: Service de
l'économie) de la Ville de Lausanne; elle souhaitait en effet pouvoir
distribuer des tracts sur le domaine public sans avoir à requérir
d’autorisation préalable. Sans succès toutefois: en effet, par courrier du
27 novembre 2014, le Service de l'économie concluait que l’association précitée
était au contraire invitée à lui soumettre, préalablement à toute action de
distribution de tracts à but idéal sur le domaine public, une demande
d’autorisation de manifestation (voir l’échange de lettres des 1
er
octobre et 27 novembre 2014 entre l’association et le service précité).
B.
a) Le 29 septembre 2017, à 19h30, le public se rendait à la première
représentation du Cirque D.________ à Lausanne. Présente sur les lieux, la
police de Lausanne a constaté qu’un jeune homme, B.________, distribuait des
tracts en faveur de l’association C.________. Un peu plus tard, à d’autres
endroits du périmètre entourant le cirque, la police a identifié deux autres
personnes procédant à une distribution similaire, dont A.________. Des échanges
ont eu lieu entre les agents de la police communale et les membres de C.________;
ces derniers invoquaient la liberté d’expression alors que les représentants de
la police considéraient qu’il s’agissait d’une manifestation sujette à
autorisation. Au-delà de ces échanges, le rapport de police relève que les
représentants de l’association ont fait preuve d’une parfaite correction.
b) Sur cette base, A.________ et B.________ ont été
dénoncés pour manifestation avec distribution de tracts coordonnée sur la voie
publique, sans demande d’autorisation préalable, à proximité de l’entrée d’un
cirque; la Commission de police a prononcé une ordonnance pénale le 11 janvier
2018. Néanmoins, à la suite d’une opposition des intéressés, la Commission de
police a finalement le 8 février 2018 ordonné le classement de la procédure et
renoncé à toute sanction à leur égard. En particulier, ce prononcé ne retient
pas l’existence d’une manifestation, puisque chacune des personnes poursuivies
procédait à une distribution individuelle de tracts à but idéal; elle en
conclut dès lors qu’aucune demande d’autorisation ne se justifiait dans un tel
cas.
C.
a) Le courrier d’A.________ et de B.________, tous deux du
16 janvier 2018 (qui avait d’ailleurs aussi valeur d’opposition au premier
prononcé de la Commission de police), comportait le passage suivant:
« Or, la liberté d’expression étant garantie par la
Constitution fédérale ainsi que la Constitution vaudoise, je souhaite à ce
qu’il soit constaté que les actes de la police m’ayant obligé de cesser la
distribution des prospectus sont illégaux.
Je tiens également à ce qu’il soit constaté que j’ai bien le
droit de distribuer des tracts pour les droits des animaux et la fin du
spécisme sur le domaine public. »
En guise de réponse au courrier précité, le
conseiller municipal en charge du Service de l’économie a écrit ce qui suit à A.________
ainsi qu’à B.________, en date du 7 mars 2018:
« Nous revenons à vos lignes du 16 janvier 2018,
lesquelles ont retenu toute notre attention.
Par décision du 5 février 2018, la Commission de police de la
commune de Lausanne a rendu une ordonnance de classement vous concernant, à la
suite de la dénonciation dont vous avez fait l’objet pour avoir distribué des
tracts à proximité de la place ******** lors des représentations du cirque D.________
à Lausanne aux mois de septembre-octobre 2017.
La délivrance des autorisations s’inscrit dans le contexte
qui prévaut en matière de libertés constitutionnelles, en particulier les
libertés d’expression et de réunion. Comme vous le savez, elles ne sont pas
absolues et ne vous dispensent pas systématiquement de l’obligation de vous
pourvoir d’une autorisation de manifestation préalable à vos actions.
La limite entre la liberté totale et le fait de devoir se
plier à diverses conditions que nous aurions à fixer par le biais d’une
autorisation de manifestation est parfois ténue. Elle doit toujours être
appréciée en fonction des circonstances du cas. Celles-ci sont analysées en
tenant compte de l’ensemble des circonstances et des composantes de l’action menée,
telles que le nombre de personnes, l’usage de mégaphones ou d’outils divers de
communication (drapeaux, flyers, banderoles, etc.), les horaires et jours
souhaités, les emplacements et la configuration des lieux, l’affluence des
passants, le contenu des messages, la distance de l’action menée par rapport à
une manifestation particulière, etc. C’est d’ailleurs ce qui a – légitimement –
joué en votre faveur s’agissant de la dénonciation dont vous avez fait l’objet,
puisque la procédure pénale a été classée.
Dans un tel contexte, nous ne pouvons pas vous délivrer, de
manière générale et abstraite, une attestation vous confirmant un droit absolu
à distribuer des tracts, même à but idéal, sans autorisation. »
c) Dans un courrier du 13 mars 2018, les deux
intéressés ont rappelé leur demande d’une décision constatatoire; ils contestent
le contenu de la lettre du
7 mars 2018 et précisent qu’ils attaqueront celle-ci en justice.
Agissant par acte du 17 mars 2018, déposé par l’intermédiaire
de leur mandataire, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) ont chacun
formé un recours auprès de la CDAP à l’encontre de la « décision » du
7 mars 2018 précitée (GE.2018.0064; GE.2018.0066). Ils concluent avec dépens à
l’annulation de la décision en question et à ce qu’il soit constaté a le droit
de distribuer des tracts à but idéal sur le domaine public sans l’obtention
d’une autorisation préalable. Le mémoire de recours était accompagné d’une
procuration en faveur de ce mandataire.
D.
La Direction de la sécurité et de l’économie de la Ville de Lausanne a
déposé le dossier, ainsi que sa réponse aux recours, en date du 9 mai 2018;
elle conclut principalement à l’irrecevabilité des recours, subsidiairement à
leur rejet.
E.
A.________ et B.________ ont demandé l’octroi de l’assistance judiciaire,
soit la dispense de l’avance de frais requise et la désignation d’un avocat
d’office.
Par décision du 22 mars 2018, le juge instructeur a
accordé l'assistance judiciaire partielle sous la forme d'une dispense et d'une
exonération d'avance de frais. A.________ a formé un recours en matière de
droit public au Tribunal fédéral contre cette décision.
Par nouvelle décision du 26 avril 2018, le juge
instructeur a donné suite à la demande sur le second aspect et désigné
Anoushavan Sarukhanyan, avocat-stagiaire en l'étude de Me Luc André, comme
défenseur d’office, ce qui a rendu sans objet le recours formé au Tribunal
fédéral.
Les deux causes ont par la suite été jointes pour
faire l'objet d'un seul arrêt.
F.
La Cour a statué par voie de circulation sans autre mesure
d'instruction.
Considérant en droit:
1.
Il convient d'abord d'examiner la recevabilité des recours. L'autorité
intimée fait valoir que le mandataire des recourants ne disposerait pas d'une
procuration. Elle soutient en outre que le courrier du 7 mars 2018 de la
Direction de la sécurité et de l'économie ne constituerait pas une décision
susceptible de recours (art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
a) L’un et l’autre recours, joints pour les besoins
de l’instruction, ont été déposés en temps utile.
Une procuration était jointe aux recours, de sorte
que le pouvoir de représentation de leur mandataire, de surcroît désigné en
tant que défenseur d'office dans le cours de la procédure, ne peut guère être
contesté. Sur cet aspect, le moyen soulevé par l’autorité intimée ne peut ainsi
qu’être écarté.
b) L’autorité intimée conteste avoir rendu une
décision sujette à recours. Elle évoque d’ailleurs un précédent – soit l'arrêt
GE.2014.0201 cité sous let. A ci-dessus –  dans lequel l'autorité intimée, qui
était en l'espèce l'E.________ avait défendu la même position, soit le fait
qu’elle avait donné un renseignement à l’association C.________ et n’avait pas
rendu de décision; la CDAP avait confirmé ce point de vue mais le Tribunal
fédéral (arrêt 1C_113/2015 du 18 septembre 2015) a annulé l’arrêt cantonal, le
considérant comme arbitraire. On extrait ce qui suit de cet arrêt:
« 2.2. A teneur de l'art. 3 al. 1 LPA/VD, est une
décision "toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c) ". Cette disposition définit
la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale
sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). La notion de décision vise
donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière
unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (
ATF 135 II 38
consid.
4.3 p. 45). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui
touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire
ses rapports avec l'Etat (
ATF 135 II 22
consid.
1.2 p. 24).
En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements
n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique
contraignant (arrêt 8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18).
2.3. En l'espèce, le Tribunal cantonal a considéré en
substance que la lettre du 8 octobre 2014 constituait un renseignement au sujet
du régime juridique applicable à la distribution de tracts publicitaires sur le
domaine public en ville de Vevey et non pas une demande d'autorisation; la
lettre litigieuse n'avait pas pour effet de créer, modifier ou supprimer un rapport
de droit entre l'administration et le citoyen, ni même de constater
formellement l'existence, l'inexistence ou l'étendue d'un tel droit; elle ne
faisait que renseigner la recourante sur une pratique administrative, en
réponse à une demande d'information. L'instance précédente a ainsi jugé que la
lettre n'était pas une décision au sens de l'art. 3 LPA/VD.
La cour cantonale perd cependant de vue qu'il ressort
expressément de la lettre litigieuse que la recourante ainsi que
"les membres de l'association "C.________" doivent obtenir une
autorisation de distribution de flyers sur le domaine public moyennant une
demande préalable". La lettre du 8 octobre 2014 constate ainsi
formellement l'existence d'une obligation, à savoir l'obligation de demander
une autorisation de distribution de tracts sur le domaine public. Le courrier
en question représente donc une mesure prise par une autorité dans
un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de
constater l'existence d'une obligation, au sens de l'art. 3 al. 1 let. b
LPA/VD. Quant à la lettre de la recourante du 29 septembre 2014, elle
doit être qualifiée de demande de constatation de non-soumission
à autorisation. La recourante avait en effet exposé avoir besoin de
voir confirmé par l'autorité son droit de distribuer des tracts
à but idéal sur le domaine public, afin d'être sûre de
ne pas recevoir d'amende pour cette activité.
Contrairement à ce qu'a retenu la cour cantonale, la
lettre litigieuse n'a pas eu pour seul objet de renseigner la recourante sur
une pratique administrative; elle lui a imposé l'obligation de
déposer une demande d'autorisation. Le courrier du 8 octobre 2014
consacre ainsi un rapport juridique obligatoire et contraignant entre
l'autorité et l'administrée. La qualification de renseignement ou
d'information opérée par le Tribunal cantonal est donc en
contradiction manifeste avec la situation effective puisqu'elle fait fi de
l'obligation de demande d'autorisation contenue dans le courrier litigieux. L'arrêt
attaqué viole par conséquent le droit cantonal de façon
insoutenable en tant qu'il déclare le recours de la recourante
irrecevable, au motif que la lettre du 8 octobre 2014 n'est pas une
décision sujette à recours. »
L’autorité intimée, qui mentionne ce précédent, fait
toutefois valoir que la situation est différente dans la présente cause. A ses
yeux, contrairement à ce qui faisait l’objet de la cause GE.2014.0201 où
l’autorité attaquée constatait la nécessité d’une autorisation préalable s’agissant
de la distribution de tracts sur le domaine public, l’acte du 7 février 2018 ne
contiendrait rien de tel, mais seulement des renseignements sur l’exercice des
droits fondamentaux et préciserait qu’il n’est pas possible de
délivrer, de manière générale et abstraite, une forme de dispense
d’autorisation.
La position de l’autorité intimée ne peut toutefois
être suivie. Il résulte en effet de l’ensemble des circonstances et des
échanges de correspondances intervenus entre les parties que les recourants
demandaient une décision en constatation, souhaitant plus précisément que
l’autorité intimée confirme que la distribution de tracts sur le domaine public
ne nécessitait aucune décision préalable. C’est en ce sens qu’il fallait
comprendre les démarches des recourants, parfois maladroites, ce qui correspond
en outre aux conclusions prises dans leur acte de recours. Au surplus, le
courrier du 7 mars 2018 précité doit quant à lui être compris comme un refus
d’une telle décision en constatation; au-delà de sa formulation, il signifie en
effet clairement que la distribution de tracts, même à but idéal, nécessite
bien une autorisation ou suppose à tout le moins une demande préalable
d’autorisation (au motif, apparemment, que l’action de distribution envisagée
pourrait être qualifiée de manifestation). Dans cette mesure, il s’agit bien en
l’occurrence d’une constatation portant sur l’existence ou l’inexistence d’un
droit, en l’occurrence le droit de distribuer des tracts sur le domaine public
et ses modalités.
c) On observe encore que les recourants avaient
clairement un intérêt digne de protection à obtenir une telle constatation. En
effet, la demande d’une autorisation préalable (en particulier les demandes
ayant trait à des manifestations) présente une certaine lourdeur; par ailleurs,
en ne présentant pas une telle demande, ils sont susceptibles de s’exposer à
une sanction pénale. Le moins que l’on puisse dire est que la situation n’est
pas très claire puisque l’ordonnance de classement de la Commission de police précise
qu’une autorisation n’était pas nécessaire, alors que le courrier du 7 mars
2018 indique ou du moins laisse entendre le contraire.
d) Il convient ainsi d’entrer en matière sur le
fond.
2.
L’objet de la contestation porte sur la distribution de tracts sur le
domaine public, par des membres de l’association C.________ (ce qui constitue
bien une situation concrète, qui n’a pas à être réglée par une norme générale
et abstraite); il n’est au surplus pas contesté que la distribution se faisait
à titre individuel et que, en outre, elle ne s’appuyait pas sur un stand,
n’était pas soutenue par l’usage de mégaphones ou de banderoles. Il est établi
également que le message que souhaitait transmettre les recourants était de
nature idéal. Au surplus, les parties sont divisées sur la nature de l’usage en
cause. Pour les recourants, il s’agit d’un usage commun du domaine public, un
tel usage ne nécessitant aucune autorisation particulière.
Pour l’autorité intimée, la situation est incertaine
et dépend des circonstances; et, suivant celles-ci, «
il se peut qu’une
autorisation soit nécessaire, celle-ci ne pouvant être analysée que de cas à
cas. C’est à l’autorité qu’il appartient d’effectuer cette analyse et de se
déterminer. […] Une autorisation générale et abstraite ne tiendrait précisément
pas compte des circonstances […]
» (réponse de l’autorité intimée,
chiffre 2.3.1). En substance, l’autorité intimée exige donc bien une demande
d’autorisation préalable, ne serait-ce que pour vérifier si une autorisation
est nécessaire, au motif, implicitement, que l’usage envisagé pourrait être
considéré comme un usage accru (voire comme une manifestation) et non pas
commun.
a) On relève tout d’abord que la notion d’usage
commun du domaine public relève du droit cantonal, voire communal. En
l’occurrence, cette notion apparaît notamment aux art. 81 s. et 85 ss du
règlement général de police de la Commune de Lausanne du 27 novembre 2001, en
vigueur dès le 1
er
mai 2003 (ci-après: RGP).
L’art. 82 al. 1 RGP soumet à autorisation toute
utilisation de nature à restreindre le commun usage; on peut en déduire plus
généralement que l’usage accru du domaine public est soumis à autorisation
(sous réserve cas échéant de dispositions contraires: art. 85 al. 4 RGP).
L’art. 41 RGP soumet en particulier à autorisation « les manifestations
publiques », soit notamment les manifestations prenant place sur le
domaine public.
b) Même si le RGP traite expressément de certaines
situations, il ne les traite pas toutes; dès lors, la pratique, comme le juge,
sont appelés à se référer à la doctrine et à la jurisprudence pour déterminer
les contours respectifs des notions d’usage commun et d’usage accru, l’enjeu
principal étant dans la règle la nécessité ou non d’obtenir une autorisation.
L’usage commun (ou normal) peut être simultanément
exercé par un grand nombre de personnes (se déplacer à pied, à vélo, en
voiture, entretenir une conversation, se promener, par exemple). Ce critère de
simultanéité implique en somme que l’usage en cause n’empêche pas un autre
usage normal du domaine public. On y ajoute parfois le critère de la conformité
à l’affectation; mais il faut comprendre ici cette affectation comme très
ouverte, comme générale (et non pas nécessairement comme réservée aux seuls
déplacements; sur les questions qui précèdent voir Moor/Bellanger/Tanquerel,
Droit administratif III, 2
e
éd. Berne, 2018, p. 692 ss); certes, on
peut imaginer que la voie publique soit réservée aux déplacements (art. 84
RGP), mais cela ne vaut pas pour l’ensemble du périmètre du domaine public,
réglé à l’art. 81 ss RGP.
L’usage accru, au contraire, implique une forme
d’occupation temporaire de l’espace public (par opposition à une occupation
permanente, impliquant un usage privatif). Constituent ainsi des usages accrus,
selon la jurisprudence, l’installation de stands (à des fins idéales ou
commerciales) ou de terrasses de cafés-restaurants sur le domaine public. Il en
va de même de toutes sortes de manifestations impliquant une occupation de
celui-ci, tels que des cortèges, défilés, rassemblements de protestation ou
autres (Moor/Bellanger/Tanquerel
,
cité
plus haut, p. 696 ss).
La jurisprudence s’est par ailleurs montrée
hésitante sur diverses configurations, au point de laisser fréquemment ouverte
la question de la nature, usage commun ou usage accru, de l’utilisation en
cause. Tel est le cas tout d’abord d’activités de nature idéale, telle que la
récolte de signatures pour une initiative ou un référendum sur le domaine
public (ATF 135 I 302, 308 s.; en l’occurrence, l’arrêt retient que la juridiction
cantonale n’a commis aucun arbitraire en considérant que la récolte de
signatures sur le domaine public, sans l’installation de stands, relevait de
l’usage commun). Les mêmes hésitations concernent des activités lucratives
(celles de prostituées: ATF 101 I a 473, 477) ou encore celles de la
scientologie (ATF 126 I 133; en l’occurrence, la distribution d’imprimés
publicitaires, traitée comme activité économique, a été considérée comme un
usage accru et soumise à autorisation).
La distribution de tracts elle-même, à but idéal, a
fait l’objet d’assez nombreux précédents; le plus célèbre, l’arrêt Aleinick
(ATF 96 I 586, 591), a, voici près de 50 ans, laissé ouverte la question de la
qualification d’une telle utilisation du domaine public. Il a cependant relevé,
après avoir souligné que l’affaire en cause avait trait à la liberté
d’expression, que «
en général, l’exercice de cette liberté ne comporte
pas de risques tels qu’il faille le subordonner à une autorisation préalable,
même s’il requiert la mise à contribution du domaine public
».
Depuis lors, la jurisprudence a parfois abordé le
problème sous un autre angle, pour retenir que les libertés publiques (et
notamment les libertés idéales) donnaient un droit conditionnel à obtenir un
droit d’usage du domaine public (voir à ce propos Moor/Bellanger/Tanquerel, cité
plus haut, p. 715 ss).
En l’occurrence, la question est différente puisque
les recourants demandent à bénéficier du régime juridique applicable à l’usage
commun (conformément aux principes usuels de liberté, d’égalité et de gratuité);
le principe de liberté implique notamment qu’aucun titre juridique n’est
nécessaire pour exercer l’usage commun (au contraire de ce qui prévaut pour
l’usage accru).
c) En définitive, l’autorité intimée estime ne pas
pouvoir être en mesure de constater que la distribution de tracts à but idéal
peut intervenir sans autorisation préalable; elle estime en effet que les
conditions concrètes de la distribution peuvent la conduire à retenir la
nécessité d’une autorisation. Par prudence, elle semble donc retenir de manière
générale l’exigence d’une demande d’autorisation, pour lui permettre de statuer
en connaissance de cause; elle souhaite aussi s’assurer du fait que les
organisateurs ont ou n’ont pas en vue la mise sur pied d’une manifestation au
sens de l’art. 41 RGP.
d) Dans un
obiter dictum
de l’arrêt déjà
cité,a Cour de céans s’est prononcée dans le même sens que l’arrêt Aleinick (arrêt
GE.2014.0201 déjà cité, au consid. 2):
« La distribution de tracts politiques, ou à but
purement idéal (en faveur de la protection de la nature, des animaux, etc.),
sur une place publique ou dans des rues piétonnes, par une personne seule, qui
n'installe pas de stand et qui ne cherche pas à engager la discussion avec les
passants en vue de leur offrir des prestations, est une action qui ne requiert
en principe pas d'autorisation. Dans la mesure où l'on ne vise pas à créer un
attroupement ni à provoquer des discussions trop animées dans la rue, on ne va
pas au-delà de l'usage commun (ordinaire) du domaine public, qui est accessible
à tous et n'est pas réglementé, contrairement à l'usage commun accru (cf. ATF
135 I 302 consid. 3.2; 126 I 133 consid. 4c; André Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. II p. 548; […]).
[…]
Il aurait pu y être indiqué, pour que les renseignements
fussent complets, qu'un autre régime s'appliquait lorsque le texte a une valeur
idéale, exprimant des opinions politiques, religieuses, philosophiques, etc.,
sans viser un but commercial, puisque sa distribution peut être compatible avec
l'usage commun du domaine public, non soumis à autorisation. »
aa) A cet égard, l’autorité intimée se fonde sur les
articles 41 ss et 82 RGP. Les art. 41 ss concernent la nécessité d’une
autorisation pour l’organisation d’une manifestation. Ce fondement ne permet
toutefois pas de soumettre à autorisation la distribution de tracts sur le
domaine public par une personne individuelle: un tel procédé ne saurait être
qualifié de « manifestation » (voir dans ce sens l’ordonnance de
classement de la Commission de police). Au titre de l’art. 82 RGP, la question
qui se pose est de savoir si une telle distribution constitue une «
utilisation
du domaine public de nature à restreindre de quelque manière que ce soit,
temporairement ou durablement, ce commun usage
». Là aussi, une
réponse négative s’impose, sous réserve des points examinés ci-dessous (bb).
bb) L’autorité intimée relève en effet à juste titre
que la situation serait différente si la distribution impliquait par exemple l’installation
de stands, l’usage de mégaphones ou de banderoles. Mais, dans de telles
circonstances, l’action envisagée devrait alors être considérée comme
entraînant une occupation temporaire du domaine public et, dès lors,
nécessiterait une autorisation d’usage accru; elle devrait même être qualifiée,
comme le suggère l’autorité intimée, de « manifestation » au sens de
l’art. 41 RGP. Il n’y a cependant rien de tel en l’occurrence, ce qui est visé
étant la simple distribution de tracts sur une base individuelle, sans
attroupement, ni installations. Une assimilation à une
« manifestation » apparaît ainsi déplacée, à moins de faire un procès
d’intention aux recourants.
cc) Selon la décision en cause, il se pourrait même
que le contenu du message délivré dans le tract distribué puisse conduire à
retenir l’existence d’un usage accru du domaine public. Cependant, une telle
position se rapproche d’un procédé de censure; il revient à considérer qu’une
autorisation préalable est nécessaire, dans la mesure où certains types de
messages sont diffusés. Sans doute, l’autorité est-elle habilitée à intervenir
si le message en cause vise à promouvoir un comportement illicite. A vues
humaines, tel n’est pas le cas en l’espèce.
dd) En fin de compte, il convient de franchir le pas
qu’annonçait la jurisprudence Aleinick, citée plus haut: autrement dit, il
convient de considérer que la distribution de tracts sur le domaine public, sur
une base individuelle et sans installation particulière, constitue un simple
usage commun, qui ne nécessite pas d’autorisation. On précisera encore que
cette qualification n’empêche pas la police d’intervenir dans des situations
concrètes, suivant la configuration des lieux ou les comportements qui
entraveraient la circulation des piétons ou des véhicules, voire qui gêneraient
les passants (par exemple par des sollicitations excessives d’un militant; dans
ce sens, Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 702).
3.
Les considérations qui précèdent conduisent à l’admission du recours.
a) Il convient ainsi de réformer la décision
attaquée, en ce sens qu’il est constaté que la distribution de tracts à but
idéal sur le domaine public, sur une base individuelle et sans installation
particulière, n’est soumise à aucune autorisation préalable au sens du RGP.
b) Vu l’issue du recours, le présent arrêt sera
rendu sans frais. La Ville de Lausanne doit au surplus à chacun des recourants
un montant de 1'000 francs à titre de dépens (art. 55 al. 2 LPA-VD). Ces
montants couvrant leurs frais de défense, il n’y a pas lieu d’allouer, ni de
fixer, une indemnité de défense d’office, qui s’avère ici superflue (dans le
même sens, CDAP, arrêt du 27 février 2009, PS.2008.0082).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision attaquée est réformée en ce sens que la distribution de
tracts à but idéal sur le domaine public, sur une base individuelle et sans
installation particulière, n’est soumise à aucune autorisation préalable au
sens du RGP.
III.
Les frais sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
La Ville de Lausanne, par son Service de l’économie, doit un montant de 1'0000
(mille) francs à titre de dépens, respectivement à A.________, d’une part, à B.________,
d’autre part.
Lausanne, le 7 mars 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.