vd_omni · PS.2002.0180 · 2003-05-01 · fr

c/CSI Vevey | Le refus de l'aide sociale en cas de manquement de celui qui la sollicite, tel que prévu à l'art. 23 LPAS, n'est pas conforme à l'art. 12 Cst.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.2003 PS.2002.0180

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er mai 2003
sur le recours interjeté par
A.________
,
domicilié ********, à ******** ,
contre
la décision
Centre social intercommunal de
Vevey
du 13 novembre 2002 (aide sociale)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud président; M. Charles-Henri Delisle et M. Jean-Pierre Tabin,
assesseurs
Vu les faits suivants:
A.                     A.________, né en 1966,
a effectué un apprentissage d'employé de commerce, sans obtenir de certificat.
Il a ensuite suivi les cours du Conservatoire de Lausanne et a obtenu un
diplôme en 1991. Il a bénéficié des prestations de l'aide sociale de 1992 à
1994 et de 1997 à 1998. De juin 1999 à mai 2001, il a bénéficié du revenu
minimum de réinsertion. Le Centre social intercommunal de Vevey lui a à nouveau
versé les prestations de l'aide sociale à compter du mois de juin 2001.
Dès 1989, A.________ a
souffert d'une arthrite. Par lettre du 24 septembre 2002, le médecin
B.________, spécialiste en maladies rhumatismales, à Lausanne, a déclaré
notamment ce qui suit au Centre social intercommunal :
"Comme je vous l'ai dit par téléphone ce patient
présente des problèmes rhumatologiques qui actuellement ne lui permettent pas
une pleine capacité de travail, quel que soit l'emploi.
En effet, j'estime que Monsieur A.________ doit
bénéficier d'une incapacité de travail de 50%. Cela a débuté il y a quelques
mois et va durer encore assez longtemps."
Dès le mois de
novembre 2001, A.________ a travaillé à domicile en qualité de graphiste sur
ordinateur au service de l'entreprise X.________; son occupation est à temps
partiel selon les besoins de l'employeur.
Par lettre du 16
octobre 2002, le Centre social intercommunal a invité A.________ à s'inscrire
en qualité de demandeur d'emploi auprès de l'Office régional de placement dans
un délai au 20 octobre suivant. Il lui exposait que l'emploi au service de
l'employeur X.________ n'était pas susceptible de lui procurer une autonomie
financière et que, selon son médecin, il disposait d'une capacité de travail à
50 %. Il lui indiquait qu'à défaut d'exécution, une sanction pourrait lui être
imposée. Par lettre du 20 octobre 2002, l'intéressé a répondu en substance
qu'ayant choisi de travailler la nuit au service de l'entreprise X.________, un
emploi à temps partiel de jour impliquerait de quitter cet emploi, que son état
de santé le contraignait à travailler à domicile, qu'il n'avait pas reçu par le
passé une aide adéquate de la part de l'Office régional de placement et qu'il
refusait de se présenter auprès de celui-ci. Il ajoutait ce qui suit : "
et
il est bien évident que je ne ferme pas la porte à toute possibilité d'emploi
complémentaire relevant de mes compétences qui pourrait se présenter, à partir
du moment où ma santé le permet
".
Par lettre du 1er
novembre 2001, le Centre social intercommunal a déclaré à A.________ qu'il lui
incombait de prendre contact "avec M. C.________, conseiller en insertion
sociale (...) afin d'examiner avec lui quelle pourrait être l'activité bénévole
susceptible de (lui) convenir et de (l')aider à retrouver une activité
lucrative", avec l'indication qu'à défaut, une pénalisation lui serait
imposée.
Par décision du 13
novembre 2002, le Centre social intercommunal a imparti à A.________ un ultime
délai au 30 novembre suivant pour s'inscrire à l'ORP, à défaut de quoi les
prestations de l'aide sociale seraient supprimées.
B.                    A.________ a recouru
contre cette décision par lettre du 11 décembre 2002 en faisant valoir
que, compte tenu de son état de santé, il n'était apte à travailler à 50 % qu'à
son domicile. Il a conclu à l'annulation de la décision entreprise
Par lettre du 6
janvier 2003, le médecin B.________ a déclaré notamment ce qui suit au Centre
social intercommunal :
"Dans ma lettre adressée à Madame S.
D.________ datée du 24.09.02 j'indiquais que ce patient est à l'incapacité de
travail de 50%.
Cette estimation est faite en relation avec ses
activités actuelles, en ce sens qu'il peut travailler à son rythme avec donc un
rendement diminué sur un horaire de travail qu'il adapte à son état.
Dans le courant de l'automne et plus
particulièrement depuis octobre 2002 sa situation médicale s'est dégradée. En
effet, Monsieur A.________ a présenté à de nombreuses reprises des épisodes
d'arthrite, très aiguës.
Au vu du statut purement médical, plus
particulièrement rhumatologique, ce patient n'aurait pas pu mettre en valeur
une capacité de travail, même à 50%, s'il avait eu un autre emploi, par exemple
dans un bureau, dans une administration, dans une entreprise. Sa capacité de
travail de 50% se justifie car actuellement il travaille à domicile.
A plusieurs reprises j'ai constaté des
arthrites qui sont incompatibles avec un déplacement, un travail à l'extérieur,
même sédentaire.
La situation de Monsieur A.________ s'est
dégradée lorsque j'ai dû interrompre son traitement de fond en mars 2002. Ce
traitement, efficace, a provoqué des effets secondaires catastrophiques et a
donc dû être interrompu. Depuis septembre 2002 j'ai tenté un nouveau traitement
de fond qui malheureusement semble moins efficace que le précédent. Il est
cependant mieux supporté.
Lorsque je le vois les 7.octobre, 8.novembre et
16.décembre.2002 son état aurait nécessité une incapacité de travail totale
s'il avait été employé hors de chez lui. C'est parce qu'il peut travailler à
domicile, à son rythme, lorsqu'il se sent mieux que je l'ai laissé à cette capacité
de travail de 50%."
Dans sa réponse du 24
janvier 2003, l'autorité intimée a confirmé sa décision. A.________ a déposé
une écriture complémentaire le 13 février 2003
Considérant en droit:
1.                     Sous la note marginale
"Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse", l'art.
12 Cst prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse et n'est
pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et
de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine". Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier
2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine considéraient le droit à des
conditions minimales d'existence comme un droit constitutionnel non écrit qui
obligeait les cantons et les communes à assister les personnes se trouvant dans
le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La règle précitée pose le
principe du droit à des conditions minimales d'existence pour toute personne
qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde une prétention
justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat (ATF 122 II 193;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss).
La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit à des
conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il
soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité
sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de
l'art. 12 Cst mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.
Dans le Canton de
Vaud, l'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne
qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux
et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 LPAS
l'obligation d'assistance entre parents fondée sur le code civil. L'art. 21
LPAS précise que la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont
accordées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des
circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et les
limites prévus par le département, selon les dispositions d'application. Quant
à l'art. 23 LPAS, il prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine
de refus des prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale
les informations utiles sur sa situation personnelle et financière et
d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de travail.
Le Service de
prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action
sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale
vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV"
(ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui
sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide
sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des
autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des
institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des
institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien
correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en
Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour
une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver
ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne
seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de
déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui
correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre
II-14.0 desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide
sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi convenable,
peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de prestations
circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une réduction maximum
de 15 % du forfait 1".
2.                     En l'espèce, l'autorité
intimée a sanctionné le refus du recourant de s'inscrire à l'ORP non pas par
une réduction des prestations de l'aide sociale mais par une suppression totale
de celle-ci.
a) Une telle négation
totale du droit n'est prévue à l'art. 23 LPAS que dans les cas où le
bénéficiaire refuse soit de renseigner, soit d'accepter une proposition de
travail : n'est donc pas expressément saisi le manquement consistant à ne pas
accomplir la démarche susmentionnée prescrite par l'autorité en vue de trouver
un emploi. On ne saurait pour autant conclure à un défaut de base légale de la
mesure attaquée : si la loi impose au bénéficiaire de l'aide de donner des
informations au sujet de sa situation personnelle et d'accepter de travailler,
une interprétation logique permet d'inclure dans cette obligation celle de
s'inscrire à l'ORP, qui ne constitue qu'un préalable à la fourniture par
l'intéressé de renseignements à son sujet et à la réception d'éventuelles
offres de travail. Le Tribunal administratif n'a pas raisonné autrement
lorsqu'il a assimilé le refus d'un requérant d'aide sociale de se présenter à
des entretiens avec un assistant social à un refus de donner des informations
au sens de l'art. 23 LPAS (arrêt du 16 août 2000 dans la cause PS 2000/0074).
b) Que la
réglementation cantonale prévoie de sanctionner un manquement par la suppression
de l'aide est cependant insuffisant dès lors que celle-ci est garantie par
l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle doit se fonder
sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit en effet
répondre à un intérêt public, respecter le principe de la proportionnalité et
ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst; Jörg Paul Müller,
in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss). Or, pour la doctrine,
la suppression de toute aide impliquant précisément celle des moyens
nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux, une telle mesure se révèle par
là incompatible avec l'exigence d'une préservation de l'essentiel du droit
fondamental (Wollfers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 166; Jörg Paul
Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 178; Gysin, Der Schutz des
Existenzminimums in der Schweiz, p. 130).
Quant au Tribunal
fédéral, dans l'arrêt précité ATF 122 II 193, s'il a reconnu le principe selon
lequel une restriction des prestations de l'aide sociale ne devait pas porter
atteinte à l'essentiel du droit, il n'a reconnu le caractère absolu de cette
protection que dans le cas où c'était sans sa faute qu'une personne se trouvait
objectivement dans une situation où elle ne pouvait pas subvenir à ses besoins
("Der Entzung von Fürsorgeleistungen muss verhältnismässig  sein (...) und
darf den Kerngehalt des Grundrechts nicht beeinträchtgen. In der Lehre wird die
Ansicht vertreten, dass der vollständige Entzug von existenziellen Leistungen
einen absoluten unzulässigen Eingriff in den Kerngerhalt darstelle (...). Das
ist jedenfalls insoweit anzuerkennen, als eine Person unverschuldet objectiv
nicht in der Lage ist, sich die für ihr physisches Überleben unabdingbaren
Mittel zu verschaffen") et a laissé indécise la question de savoir si et
dans quelles circonstances une suppression totale peut être admissible.
Cela étant, la notion
même de noyau intangible, inhérente à l'existence du droit fondamental consacré
à l'art. 12 Cst, conduit à retenir qu'une suppression totale de l'aide sociale
n'est pas concevable. En effet, si le droit à des conditions minimales
d'existence se limite à ce qui est absolument nécessaire pour vivre, comme le
Tribunal fédéral le définit lui-même, il ne reste pas de place pour une restriction
supplémentaire, notamment sous forme d'une suppression des prestations
(Uebersax, Stand und Entwicklung der Sozialverfassung der Schweiz, in AJP 1998,
p. 3, spéc. p. 12). En d'autres termes, admettre un minimum implique d'exclure
que soit toléré moins que ce minimum (Auer, Le droit à des conditions minimales
d'existence : un nouveau droit social ?, In Mélanges en l'honneur du
Professeur Charles-André Junod, 1997, p. 27 ss, spéc. 42).
On ne voit au surplus
pas qu'une exception, telle que réservée par le Tribunal fédéral dans l'arrêt
précité, soit aménagée pour le cas où le bénéficiaire de l'aide sociale se
trouverait par sa faute dans une situation de détresse appelant le recours à l'aide
sociale. Si le droit à celle-ci est indépendant des causes ayant provoqué la
détresse et notamment des fautes de son titulaire, comme cela est unanimement
admis (ATF 121 I 367, spéc. 377 : "die Gründe für die Notlage irrelevant
sind"; Wolffers, op. cit, p. 167), le même droit doit pouvoir perdurer
indépendamment des mêmes causes : il existe du seul point de vue objectif,
eu égard au besoin d'aide (Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p.
178, note 51).
Il faut dès lors
admettre que, vu l'art. 12 Cst, le refus de l'aide sociale, tel que prévu par
l'art. 23 LPAS en cas de manquement de celui qui la sollicite, n'est pas
admissible.
3.                     a) Selon le Tribunal
fédéral, la suppression du droit à l'aide sociale peut être prononcée même sans
base légale pour cause d'abus de droit de la personne assistée, ainsi en cas de
violation des obligations qui lui incombent pour qu'elle puisse prétendre à un
soutien (ATF 121 I 367, consid. 3d, p. 375 ss; 122 II 193, consid. 2c/ee, p.
198); on ne trouve cependant pas d'arrêt dans lequel son affirmation, reprise
de Wolffers (op. cit., p. 168) ait trouvé à s'appliquer.
Dans l'ATF 121 I 367
précité, le Tribunal fédéral a considéré qu'on ne pouvait voir d'abus de droit
dans le fait d'omettre de solliciter la réintégration dans une nationalité
susceptible de mettre fin à un état d'indigence; dans l'ATF 122 I 193 précité, où
il était question d'un requérant d'asile dont le comportement était inadéquat,
il s'est placé sur le terrain non pas de l'abus de droit mais de la
proportionnalité d'une mesure de suppression de l'aide sociale; enfin, dans un
arrêt du 4 mars 2003, il a considéré que le refus d'un emploi convenable
faisait sortir son auteur du cercle des bénéficiaires de l'aide sociale, de
sorte qu'il n'y avait pas à trancher la question d'un abus du droit à celle-ci
(arrêt non publié 2P.147/2002).
b) Pour Jörg Paul
Müller (Grundrechte in der Schweiz, p. 179 et 180), le droit à l'aide sociale
ne peut pas se perdre, fût-ce en cas d'abus de droit, dès lors qu'il a trait à
la dignité humaine : on ne pourrait pas y renoncer davantage qu'à
l'interdiction des traitements inhumains de l'art. 3 CEDH; au bénéficiaire
abusif, il faudrait opposer d'autres moyens que le retrait de prestations
essentielles, ainsi en modifiant le genre des prestations accordées, en
imposant des mesures de tutelle ou en prenant des sanctions pénales, notamment
par application de l'art. 292 CP, après avoir adressé certaines injonctions à
l'intéressé.
Pour Kathrin Amstutz
(Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Berne, 2002, p. 304 ss, spéc. 310 ss),
un abus du droit à l'aide sociale ne peut être retenu qu'à deux conditions.
L'intéressé doit tout d'abord avoir manifestement provoqué son dénuement dans
le seul but de percevoir des prestations : en dehors de cette hypothèse, soit
il ne se trouvera pas dans une situation de besoin d'aide, soit il s'y trouvera
sans que le reproche puisse lui en être fait. Il doit ensuite avoir affecté
délibérément ces prestations à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale :
dans le cas contraire, il n'aura pas détourné l'institution de son but comme le
postule la notion de l'abus de droit. Ce n'est donc que dans cette conjonction
de deux hypothèses qu'un abus de l'art. 12 Cst pourrait être admis, de sorte
qu'il relève de la théorie.
c) Que l'on adhère ou
non au point de vue exprimé par les auteurs précités, on ne conçoit en tout cas
pas qu'un abus du droit à l'aide sociale soit retenu là où celui qui en
sollicite l'octroi n'est pas en mesure de mettre fin à sa situation de
requérant de son propre mouvement. L'abus implique en effet de revendiquer
délibérément un droit auquel tout un chacun n'aurait pas prétendu. Si
l'alternative entre l'invocation ou la non-invocation de ce droit fait défaut,
on ne saurait parler d'une démarche abusive. Ce ne serait possible que si
l'intéressé avait effectivement la faculté d'éviter immédiatement tout besoin
d'aide et que cela pouvait être exigé de lui (Uebersax, op. cit. p. 12; cf.
l'arrêt du Tribunal administratif du 2 octobre 2000 dans la cause PS 1999/0114,
dans lequel a été admis que constituait un abus de droit le fait pour un
demandeur d'aide sociale de s'abstenir délibérément de revendiquer le revenu
minimum de réinsertion afin d'éviter des contraintes y relatives; cf. cependant
une affaire genevoise jugée par le Tribunal fédéral sur recours de droit public
dans la cause 2P.196/2002 où le refus de solliciter l'indemnité de chômage n'a
été sanctionnée que par une réduction de l'aide sociale).
Certes le Tribunal
fédéral, dans un cas où le demandeur d'aide sociale disposait du choix entre
demeurer indigent ou prendre un emploi convenable mettant fin à son état,
a-t-il considéré que la problématique de l'abus de droit ne se posait pas, dès
lors que l'intéressé se trouvait, selon les termes de l'art. 12 Cst, "en
mesure de subvenir à son entretien", puisque la faculté d'obtenir un gain
par son travail ne dépendait que d'un acte de sa volonté (arrêt du 4 mars 2003
dans la cause 2P.147/2002). Il a ainsi placé sur le même pied celui qui détient
les moyens de sa subsistance et celui auquel il ne tient que de vouloir se les
procurer. Mais il aurait pu tout aussi bien qualifier d'abusive l'attitude
consistant à ne pas prendre un emploi convenable, en déclarant satisfaites les
deux conditions posées par Kathrin Amstutz, telles qu'on les a énoncées
ci-dessus : par ledit refus, l'intéressé se serait placé de lui-même dans une
situation de détresse et il aurait entendu affecter les prestations de l'aide
sociale non pas à la satisfaction des besoins visés à l'art. 12 Cst mais au
profit d'une personne "en mesure (d'y) subvenir" au sens de cette
disposition, ou en tous les cas placée par le Tribunal fédéral sur le même
pied.
En l'espèce toutefois,
on ne saurait considérer que le recourant se trouvait, comme si on lui avait
proposé un emploi adapté à sa situation personnelle, en position de supprimer
son besoin d'aide de son propre mouvement. Obtempérer à l'injonction de l'autorité
intimée de se rendre à l'ORP pour y rencontrer un "conseiller en insertion
sociale", afin d'examiner avec lui "quelle pourrait être l'activité
bénévole susceptible de (lui) convenir et de (l') aider à retrouver une
activité lucrative" (lettre de l'autorité intimée du 1er novembre 2001)
n'emportait pas la fin de sa situation d'indigent : il ne se trouvait donc pas
dans la position de maintenir ou non celle-ci de son propre chef. On niera donc
qu'il ait pu abuser de son droit à l'aide sociale.
4.                     Au vu de ce qui
précède, la suppression des prestations de l'aide sociale imposée au recourant
ne peut être fondée ni sur l'art. 23 LPAS, ni sur l'abus de droit, ce qui
conduit à l'annulation de la décision attaquée.
Le manquement du
recourant ayant consisté à ne pas se conformer à une injonction adéquate de
l'autorité intimée ne doit pas pour autant échapper à toute sanction. La cause
sera par conséquent renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle décide si et
dans quelle mesure une réduction des prestations doit être ordonnée,
respectivement si d'autres dispositions doivent être prises à l'égard du
recourant en fonction de sa situation actuelle.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 13 novembre 2002 par le Centre social intercommunal de Vevey est
annulée, la cause étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
jc/np/Lausanne, le
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint