vd_omni · CP.1993.0002 · 1992-05-12 · fr

MARTINET et crts c/ Alain ZUMSTEG, Arnold CHAUVY et Paul BLONDEL AC 91/071 | arrêt AC 91/071 du 12 5 92 annulé par TF cause examen indûment limité à légalité; les recourant ne peuvent pas récuser la section intimée pour prévention vu qu'elle statuera en opportunité sur un dossier complété

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.03.1993 CP.1993.0002

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 30 mars 1993
__________
sur la demande de récusation déposée par
Jean-Pierre
MARTINET et consorts
à l'encontre de la section du Tribunal
administratif ayant rendu l'arrêt AC 91/071 du 12 mai 1992 (MM. Alain Zumsteg,
juge, ainsi qu'Arnold Chauvy et Paul Blondel, assesseurs).
***********************************
Délibérant à huis clos,
la Cour plénière du Tribunal
administratif, composée de :
MM.       Pierre Journot, président
Eric Brandt, juge
Jean-Claude de Haller, juge
Etienne Poltier, juge
Alain Zumsteg, juge
constate en fait  :
______________
A.                            La Commune de
St-Légier - La Chiésaz a mis à l'enquête l'agrandissement du groupe scolaire du
"Clos Béguin" par l'édification, sur son terrain, d'un troisième
bâtiment de quatre niveaux avec terrains de jeux et préaux couverts.
Contre la
décision de la municipalité levant les oppositions et délivrant le permis de
construire à la commune, Jean-Pierre Martinet et divers consorts ont déposé un
recours au Tribunal administratif que ce dernier a rejeté par arrêt du 12 mai
1992 rendu après audience publique et inspection locale.
En bref, le
Tribunal administratif a considéré ce qui suit :
a) Les
recourants demandaient préjudiciellement la suspension de la cause pour que
l'autorité compétente puisse fixer le degré de sensibilité au bruit des
parcelles. Constatant que les parties s'accordaient pour admettre l'application
du degré de sensibilité II, le Tribunal administratif a jugé que le bâtiment
projeté n'engendrerait pas de nuisances pour les villas des recourants, dont
les plus proches sont à une trentaine de mètres de la construction litigieuse,
ceci en raison de l'horaire d'utilisation et des emplacements prévus pour les
différents aménagements (salle de gymnastique, préaux de récréation,
aménagements sportifs extérieurs, arrêt de bus et places de parc).
b) Les
recourants soutenaient que la zone d'utilité publique où devait s'implanter
l'ouvrage n'était pas définie avec suffisamment de précision par le règlement du
plan d'extension communal et qu'un plan de quartier serait nécessaire.
Après avoir
rappelé la jurisprudence cantonale relative aux règles supplétives devant régir
les zones d'utilité publique à défaut de dispositions communales détaillées, le
Tribunal administratif a jugé suffisante la réglementation de l'art. 40 du
règlement du plan d'extension communal fixant la distance aux limites et
habilitant la municipalité à fixer les autres conditions de construction de cas
en cas "en fonction de l'intérêt public et compte tenu des intérêts des
voisins dans toute la mesure du possible". Au sujet de la prise en
considération des intérêts des voisins, le Tribunal adminsitratif a considéré
qu'il devait statuer exclusivement en légalité et ne pouvait en conséquence intervenir
que pour sanctionner l'abus éventuel du pouvoir d'appréciation communal dans
l'évaluation des besoins publics, le tribunal ne devant pas, si la construction
projetée paraît répondre à un intérêt public raisonnable, se livrer à un examen
approfondi visant à déterminer si le projet est, dans ses moindres détails, le
mieux adapté à cet intérêt. Il a examiné si la création de nouvelles salles de
classe, d'une salle de gymnastique, d'un poste sanitaire et d'un abri de
protection civile était justifiée par un intérêt public suffisant. Il a admis
que tel était le cas sur la base des documents fournis par le Département
compétent en matière de protection civile et par le bureau de la commission
scolaire et la direction des écoles pour ce qui concerne les nouvelles salles
de classe.
S'agissant
de la prise en compte des intérêts des voisins, le Tribunal administratif a
constaté qu'une diminution de deux mètres de la hauteur du bâtiment litigieux
engendrerait un coût important et qu'à part l'un des recourants qui perdrait
une partie de la vue directe sur le lac dont il jouit partiellement, les autres
conserveraient la plus large part de celle dont ils bénéficiaient. Le tribunal
a donc considéré que tout bien pesé, le préjudice subi par les recourants
restait dans des proportions admissibles au regard de l'intérêt public à la
réalisation de la construction projetée.
c) Le
tribunal a encore écarté le moyen tiré du respect (par les constructions
souterraines) de la distance aux limites ainsi que celui déduit des régles
relatives à la pente des toits, la municipalité ayant autorisé une dérogation
en se fondant légitimement sur l'art. 84 RPE.
Le tribunal
a en outre admis que la distance entre les bâtiments était conforme au
règlement et que les recourants pourraient le cas échéant faire valoir leurs
droits en cas de modification du mode de chauffage adopté.
Enfin, le
tribunal a jugé l'accès suffisant et considéré que les recourants avaient pu
s'exprimer devant lui sur la question de l'accès pour handicapés oublié sur les
plans d'enquête.
B.                            Saisi d'un
recours de droit public contre cet arrêt, le Tribunal fédéral en a prononcé
l'annulation dans un arrêt du 15 octobre 1992. Il admis la qualité pour agir
des recourants en tant qu'ils étaient des voisins juridiquement protégés par
l'art. 40 RPE prévoyant que leurs intérêts devaient être pris en compte dans la
mesure du possible, notamment pour ce qui concerne la vue dont ils bénéficient.
Le Tribunal fédéral a précisé qu'il leur était également loisible de soutenir
que la lésion de cet intérêt juridiquement protégé résultait d'une appréciation
erronée de l'intérêt public lié à la réalisation de l'ouvrage contesté.
Le Tribunal
fédéral a laissé ouverte la question de savoir s'il était conforme au droit
fédéral que l'art. 40 RPE laisse à la municipalité, s'agissant de la prise en
compte de l'intérêt des voisins dans la mesure du possible, la compétence de
rendre une décision équivalant matériellement à une mesure d'aménagement rendue
sur la base de critères relevant de l'élaboration du plan d'affectation
communal. Il a en revanche rappelé qu'en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT,
une instance cantonale de recours au moins doit disposer d'un libre pouvoir
d'examen, y compris sur les questions d'opportunité. Citant le passage dans
lequel le Tribunal administratif exposait que son pouvoir d'examen était limité
au contrôle de la légalité, le Tribunal fédéral a jugé qu'en refusant
d'examiner l'opportunité de la décision communale constituant une mesure
d'aménagement, le Tribunal administratif avait limité indûment sa cognition et
violé l'art. 4 de la Constitution fédérale. Il a donc admis le recours et
annulé l'arrêt attaqué en précisant qu'il appartiendrait au Tribunal
administratif de statuer à nouveau sur le projet litigieux sans limiter son
examen des intérêts en présence, cette solution s'imposant d'autant plus que la
municipalité est la seule autorité à avoir examiné librement les oppositions
suscitées par le projet dont elle est elle-même l'initiatrice.
C.                            A nouveau
saisi du dossier, le juge instructeur Alain Zumsteg a rouvert l'instruction en
demandant au Département de l'instruction publique et des cultes et au Service
de la protection civile de compléter leurs explications quant aux besoins de la
commune. Il a également échangé de nombreuses correspondances avec les services
concernés en vue d'obtenir que ceux-ci restituent au Tribunal les dossiers qui
leur avaient été renvoyés avec l'arrêt cantonal.
Par lettre
du 26 novembre 1992, l'avocat Bovay, agissant au nom des recourants, a demandé
que l'affaire soit transmise à d'autres juges et que l'effet suspensif soit
octroyé.
La requête
d'effet suspensif a été rejetée par décision du 4 décembre 1992, confirmée sur
recours incident par un arrêt du 22 janvier 1993 de la section des recours du
Tribunal administratif.
Le juge
instructeur a en outre écrit au conseil des recourants que le renvoi de la
cause au Tribunal administratif ne constituait pas en soi un motif de
récusation à l'égard des membres de la section qui avait statué et que par
souci d'économie de procédure, la même section du tribunal statuerait à nouveau
sur le recours, à moins d'une demande de récusation formelle.
Par lettre
du 24 décembre 1992, l'avocat Bovay a confirmé sa demande de récusation pour
cause de participation antérieure au litige.
D.                            La Cour
plénière du Tribunal administratif a délibéré à huis clos lors d'une séance
réunissant les cinq juges permanents. Conformément à l'art. 3 al. 1 du
règlement organique du Tribunal administratif du 4 décembre 1992 (RTA), le juge
Alain Zumsteg a assisté au débat sans prendre part au vote.
et considère en droit :
________________
1.                             L'art. 43 al.
1 et 2 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18
décembre 1989 prévoit ce qui suit:
"Les juges et les assesseurs peuvent être
récusés ou se récuser spontanément lorsqu'il existe des circonstances
importantes de nature à compromettre leur impartialité, telles que
participation antérieure au litige, rapport de dépendance, de parenté ou
d'alliance avec une partie ou un mandataire.
S'il admet la demande de récusation, le
Tribunal administratif désigne un autre juge ou un assesseur chargé de
remplacer le membre ou l'assesseur récusé."
Conformément
à l'art. 15 al. 2 litt. e LJPA, il incombe à la cour plénière du Tribunal
administratif de statuer sur les demandes de récusation d'un juge suppléant et
d'assesseurs.
2.                             L'art. 43
LJPA, de même que l'art. 58 al. 1 Cst et l'art. 6 § 1 CEDH, garantissent au
justiciable le droit à ce que sa cause soit jugée par un juge non prévenu,
impartial et indépendant. D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, la
prévention du juge doit être admise s'il existe des circonstances propres à
éveiller la méfiance quant à son impartialité. De telles circonstances peuvent
provenir soit d'un comportement personnel déterminé du juge concerné, soit de
certaines conditions fonctionnelles ou organiques. Dans tous les cas, il n'est
pas nécessaire que le juge soit effectivement prévenu. Il suffit que les
circonstances puissent susciter l'apparence de la prévention et le danger d'un
parti pris. Pour juger de l'apparence de prévention et apprécier de telles
circonstances, on ne peut pas s'en remettre à la perception subjective d'une
partie; la méfiance quant à l'impartialité du juge doit bien au contraire
apparaître fondée de manière objective (ATF 117 Ia 324, consid. 2).
La
jurisprudence du Tribunal fédéral a fréquemment examiné la question de savoir
si un juge peut être récusé pour cause de prévention parce qu'il s'est déjà
occupé précédemment du litige concerné dans le cadre de fonctions officielles.
Au sujet de cette hypothèse fréquemment désignée en allemand par le terme
"Vorbefassung", le Tribunal fédéral a jugé qu'on ne peut pas
déterminer de manière générale, du point de vue de la Constitution et de la
convention précitée, dans quels cas le fait qu'un juge soit déjà intervenu
auparavant dans une affaire justifie qu'il se récuse et dans quels cas cela ne
le justifie pas (ATF 117 précité). Le Tribunal fédéral a toutefois considéré
que le critère déterminant pour juger de cette question est qu'il faut veiller
à ce que, par rapport à l'état de fait concret et aux questions de droit qui se
posent concrètement, la procédure paraisse demeurer ouverte malgré
l'intervention du juge et qu'elle n'ait pas l'apparence d'être fixée d'avance
(ATF précité, p. 326). Il est déterminant sur ce point de savoir dans quelles
circonstances de fait et de procédure le juge s'est déjà occupé ou s'occupera
ultérieurement de l'affaire. On prendra en considération la question de savoir
quelles sont les questions à débattre dans les deux procédures et dans quelle
mesure elles sont semblables ou connexes. En outre, il faut tenir compte de
l'étendue du pouvoir d'examen quant aux questions qui se posent dans les
diverses phases procédurales, ainsi que de l'importance des décisions sur
l'issue de la procédure (ATF 116 Ia 32 cons. 3a et les références citées).
La
jurisprudence du Tribunal fédéral a encore précisé que le moyen tiré de la
récusation d'un juge ou d'un fonctionnaire doit être soulevée aussi tôt que
possible. Il est contraire à la bonne foi de n'invoquer de tels moyens que dans
la procédure de recours lorsque le vice aurait pu être constaté auparavant. Le
droit d'invoquer ultérieurement les règles sur la récusation se périment à
l'égard de celui qui ne récuse pas immédiatement le juge ou le fonctionnaire
concerné dès qu'il obtient connaissance du motif de récusation (ATF 116 art. 1a
p. 485, consid. 2c).
3.                             Déposée
aussitôt après que les requérants avaient contaté que l'instruction était
reprise par le juge qui avait dirigé l'instruction jusqu'à l'arrêt annulé par
le Tribunal fédéral, la demande de récusation est recevable.
4.                             Sur le fond,
la section du Tribunal administratif qui devra statuer à nouveau en raison de
l'annulation de l'arrêt du 12 mai 1992 devra procéder à la pesée des intérêts
respectifs des voisins et de la collectivité publique quant à l'édification de
la construction projetée. Cette question est la même que celle qu'avait
tranchée l'arrêt du 12 mai 1992 mais au lieu de limiter son pouvoir d'examen au
contrôle en légalité de l'éventuel abus du pouvoir d'appréciation communal, la
section appelée à juger à nouveau devra étendre sa cognition à l'étude de
l'opportunité du projet.
La
différence de pouvoir d'examen est un des critères retenus par la jurisprudence
rappelée ci-dessus pour juger de l'admissibilité d'une nouvelle intervention du
même juge dans un procès donné. Lorsque la question à résoudre est la même, la
jurisprudence du Tribunal fédéral a précisé qu'un juge a une apparence de
prévention et peut donc être récusé sur la base de l'art. 58 Cst s'il a déjà
participé à des décisions dans l'affaire qui fait l'objet du procès, pour
autant qu'il ait alors pris position au sujet de certaines questions de manière
telle qu'il ne semble plus exempt de préjugés. On peut craindre, en effet, que
ce juge ne projette dans la procédure en cours les opinions qu'il a déjà
acquises, voire déjà émises, à propos de l'affaire, qu'il ne résolve les
questions à trancher selon ces opinions et, surtout, qu'il ne discerne pas des
questions que se poserait un juge non prévenu. L'art. 58 Cst exige donc de
vérifier que l'issue de la cause ne soit pas prédéterminée, en dépit de la
participation du juge à une décision préalable, et qu'elle demeure au contraire
indécise relativement à la constatation des faits et à la solution des
questions juridiques à résoudre. Il faut notamment examiner les fonctions
procédurales que le juge a été appelé à exercer lors de son intervention antérieure,
prendre en considération les questions successives à trancher à chaque stade de
la procédure et mettre en évidence leur éventuelle analogie ou leur
interdépendance, ainsi que, précisément, l'étendue du pouvoir de décision du
juge à leur sujet (ATF 116 I a 135, consid. 3b, p. 139 in fine et les
références citées).
Si les mots
ont un sens, on doit admettre qu'un même juge pourrait rendre dans une même
cause deux décisions radicalement divergentes selon que son pouvoir d'examen
est limité au contrôle de la légalité ou que sa cognition s'étend au contraire
aux questions d'opportunité. L'expérience montre en effet que lorsqu'il doit
limiter son jugement à celui de la légalité, le juge administratif conserve en
son for intérieur les objections que la décision attaquée lui paraît susciter
mais qui ne heurtent pas grossièrement le sens de l'équité. Ce n'est que s'il
statue en opportunité qu'il laisse libre cours à la critique de détail, ce qui
suppose d'ailleurs le plus souvent qu'il ordonne des mesures d'instruction plus
approfondies.
Tel est bien
le cas en l'espèce. En vue d'entreprendre le contrôle approfondi auquel le
droit fédéral l'astreint, le juge instructeur a entrepris de faire compléter
leurs observations par les autorités concernées et les recourants ne manqueront
certainement pas d'y répliquer. C'est donc sur la base d'un dossier différent
que la section du Tribunal administratif devra statuer, ceci sans compter le
fait que la nature ou le volume des pièces produites par l'administration
pourrait finalement varier si l'on en juge par les difficultés que le juge
instructeur a dû affronter pour obtenir la restitution des dossiers
précédemment produits et que le Tribunal administratif avait renvoyés aux
autorités concernées en vertu d'une pratique d'ailleurs abandonnée depuis lors.
Finalement, la section du Tribunal administratif appelée à juger à nouveau
procédera à l'examen plus approfondi d'un dossier constitué différemment, si
bien que l'on ne saurait parler de prévention à son égard. En bref, la situation
n'est guère différente de celle du Tribunal pénal qui achève son instruction et
juge par défaut mais que le relief ultérieur amène à juger à nouveau en
contradictoire, hypothèse dans laquelle la jurisprudence du Tribunal fédéral
exclut le risque de prévention (ATF 116 I a 135 précité, consid. 3 b in fine et
les réf. citées). La Commission européenne des droits de l'homme a d'ailleurs
jugé que l'art. 6 § 1 CEDH ne garantit pas un droit absolu à ce qu'une
juridiction soit nouvellement composée lorsqu'elle statue à nouveau après
cassation de sa décision par une instance supérieure, à moins que des raisons
précises et concrètes ne permettent de douter raisonnablement de l'impartialité
des magistrats en cause (décision du 1er avirl 1992, concernant l'homologue
genevois du tribunal de céans, JAAC 1992 nº 52 p. 450).
Enfin, on ne
saurait perdre de vue le fait que si la cause était transmise à une autre
section, un nouveau juge et de nouveaux assesseurs devraient reprendre le
travail accompli en vue de se familiariser à leur tour avec les arguments des
parties, ce qui aurait l'inconvénient (également souligné par la jurisprudence
du Tribunal fédéral, ATF 116 I a 32 p. 40) de ralentir encore le cours d'une
activité juridictionnelle dont le rythme essuie parfois déjà des critiques.
5.                             Vu ce qui
précède, la demande de récusation doit être rejetée et ses auteurs, déboutés,
chargés des frais (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
la cour plénière du Tribunal administratif
a r r ê t e :
I.                       La demande de
récusation est rejetée.
II.                      Un émolument de Fr.
1'000,-- (mille francs) est mis à la charge des demandeurs Jean-Pierre Martinet
et consorts.
gz/Lausanne, le 30 mars 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié
aux destinataires énumérés dans l'avis d'envoi ci-joint.