vd_omni · FI.1994.0031 · 1995-03-10 · fr

DEVAUD Martial c/Ecoteaux | Voir FI 940007

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.03.1995 FI.1994.0031

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 mars 1995
sur le recours
interjeté par
Martial Devaud
, domicilié à Ecoteaux, représenté par
Philippe-E. Journot, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Commission de recours de la commune d'Ecoteaux du 28 décembre 1993, concernant
la taxe unique de raccordement à la STEP.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. J. Koelliker et M. J. -P. Kaeslin, assesseurs. Greffier: M. J.
Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Dans sa séance du 1er juillet 1986, le Conseil
Général de la commune d'Ecoteaux a adopté le réseau des canalisations et le
projet de station d'épuration des eaux, puis en a approuvé le mode de
financement.
B.                     Dans sa séance du 15 septembre 1992, le Conseil
Général a adopté le plan partiel d'affectation du centre de la localité (PPA),
ainsi que son règlement (RPPA); ces documents ont été approuvés par le Conseil
d'Etat le 25 juin 1993.
C.                    Martial Devaud est propriétaire des parcelles
N°297 et N°329 du cadastre de la commune d'Ecoteaux; comprises dans le PPA
précité et affectées en zone de constructions villageoises (art. 3 et chap. III
RPPA). La parcelle N°329 s'est vue attribuer un droit à bâtir localisé sous la
forme d'un périmètre de nouvelles constructions (art. 25 RPPA), alors que la
parcelle N°297 comporte un périmètre des constructions existantes (art. 26
RPPA).
Quelle que soit la formule adoptée pour fixer
ces droits à bâtir localisés, le PPA arrête le nombre maximum de logements qui
peuvent y trouver place (sous réserve de la création d'un studio en supplément,
voir art. 30 RPPA). Ainsi le droit à bâtir localisé du recourant comporte un
quota de cinq logements potentiels (parcelle N°329), en plus d'un logement
existant (parcelle N°297).
D.                    A la suite de l'adoption du PPA, la Municipalité a
mis en chantier le règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux (REE),
lequel a été adopté par le Conseil Général le 24 mai 1993, puis approuvé par le
Conseil d'Etat le 9 juillet 1993. Ce dernier texte prévoit aux articles 5.1 ss,
le régime des taxes permettant le financement des installations d'évacuation et
d'épuration des eaux; la taxe unique de raccordement - litigieuse - est due par
tous propriétaires de fonds, bâtis ou non, compris dans le PPA, mais aussi par
tous propriétaires d'immeubles bâtis, sis hors du PPA, pour autant, dans ce
dernier cas, que le raccordement aux installations collectives existe ou vienne
à être exigé. Que le bien-fonds soit compris dans le PPA ou qu'il s'agisse d'un
immeuble bâti raccordé sis hors PPA, la taxe unique de raccordement est fixée
uniformément à Fr. 2'500.-- par logement existant et/ou potentiel (art. 5.2 al.
1 REE); toute unité de logement non encore existante mais constructible selon
le PPA, constitue un logement potentiel (art. 5.3 lit. b REE). Enfin, selon
l'art. 5.4 lit. a REE, la taxe unique de raccordement est exigible des
propriétaires de logements existants ou potentiels compris dans le PPA, dès
l'entrée en vigueur du règlement.
E.                     Conformément audit règlement, le recourant a reçu
une facture du 11 novembre 1993 pour un montant de Fr. 15'000.-- (cinq
logements potentiels et un logement existant à Fr. 2500.-- par logement),
correspondant à la taxe unique de raccordement à la STEP.
F.                     Par acte du 8 décembre 1993, Martial Devaud a
formé recours contre ladite taxation auprès de la Commission communale de
recours (art. 45 ss de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux,
ci-après LIC; art. 6.4 REE), contestant la taxe afférente aux logements
potentiels.
G.                    Par décision du 28 décembre 1993, la Commission
communale de recours a confirmé la taxation du recourant, lui rappelant en
outre que la taxe de raccordement facturée correspond à une participation aux
frais de construction des installations collectives d'évacuation et d'épuration
des eaux, savoir les canalisations communales et intercommunales, ainsi que la
STEP.
H.                     Par acte du 26 janvier 1994, l'avocat P.-E.
Journot a porté la décision de la Commission communale du 28 décembre 1993 par
devant le Tribunal de céans. Dans cette écriture, le recourant invoque en
substance, que son droit à bâtir ne sera pas utilisé et que, partant, la
contribution prélevée à raison des logements potentiels est contraire au
principe de la garantie de la propriété, dès lors qu'elle peut faire l'objet de
l'inscription d'une hypothèque légale, qu'elle est arbitraire, voire
constituerait un impôt déguisé dépourvu de base légale, qu'elle viole également
le principe de l'égalité de traitement, et le recourant de conclure à
l'annulation de la décision entreprise en ce qu'elle concerne la taxe unique de
raccordement pour cinq logements potentiels.
I.                              La
Municipalité s'est déterminée par courrier du 21 mars 1994, dans lequel elle
expose en substance que, au cours de l'élaboration du PPA, toute la population
concernée a été réunie lors d'une séance d'information du 8 juin 1991; elle a
en outre précisé que le recourant,
"avant le 15 juin 1990, (...), a
acheté une parcelle en zone à bâtir; par conséquent, il a pu prendre
connaissance des logements potentiels concernant sa parcelle et s'exprimer
auprès de la Municipalité".
Par ailleurs, c'est au début de 1993, que
la Municipalité a repris le coût total du réseau et de la STEP, ainsi que les
intérêts intercalaires, pour un montant de Fr. 531'265.75.-- (emprunt et réseau
Fr. 400'000.--, intérêts intercalaires Fr. 104'142.70.--, station relevage du
Fay Fr. 27'123.05.--); ce montant a ensuite été divisé par le nombre de
logements existants et potentiels (101 existants et 112 potentiels = 213),
arrondi à Fr. 2'500.--; c'est ce montant que reprend le REE adopté
postérieurement par le Conseil Général, savoir le 24 mai 1993. Elle a encore
ajouté que:
"(...) compte
tenu que le PPA représente le 60 % de la population raccordée à la STEP, il est
normal que cette tranche de la population finance ces installations, puisque
l'autre 40 % de la population hors zone finance le 100 % de son épuration
individuelle".
Prié de donner son avis sur les questions
soulevées par le recourant, le Département de l'intérieur et de la santé
publique, Service de l'intérieur, s'est à son tour déterminé dans un courrier
du 2 mai 1994, dont le contenu sera repris plus loin dans la mesure utile.
J.                     Le recourant a déposé un mémoire complémentaire
du 19 mai 1994, dans lequel il conteste la compétence de la Commission
communale de recours; il invoque en outre le fait que la contribution, en tant
que telle, ne devrait pas couvrir l'entier des frais de construction des
installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux usées, et que la
Municipalité réserverait un traitement particulier à certains administrés.
La Municipalité s'est exprimée une dernière fois
dans un courrier du 8 juin 1994, en ces termes:
"(...) des
précisions concernant la taxe unique de raccordement à la STEP ont été
affichées au pilier public, où chaque citoyen peut en prendre lecture. De
surcroît, M. Devaud fait partie du Conseil Général et a de ce fait été
parfaitement au courant de toute la procédure. (...) Tous les propriétaires
d'une même situation ont été traités de la même manière, à une seule différence
près: le paiement par échelonnement. Les agriculteurs bénéficient ainsi de
modalités de paiement conformément à la jurisprudence."
S'agissant du grief tiré de l'incompétence de la
Commission de gestion pour statuer en qualité de Commission communale de
recours le recourant s'est déterminé une nouvelle fois le 2 mars 1995, après
avoir reçu une copie de l'arrêté communal d'imposition lequel prévoit cette
solution à son art. 10.
K.                     Le Tribunal administratif a délibéré sans tenir
audience.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 45 al. 1 de la loi du 5 décembre
1956 sur les impôts communaux (LIC),
"chaque commune doit instituer une
commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal
ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci.
"
En l'espèce, le Conseil Général d'Ecoteaux a décidé, dans le cadre de
l'adoption de l'arrêté d'imposition voté le 15 septembre 1992 et approuvé par
le Conseil d'Etat le 11 décembre de la même année, de désigner les membres de
la Commission communale de gestion comme membres de la Commission communale de
recours prévue par la LIC. Le recourant, après avoir pris connaissance de
l'arrêté, fait valoir que cette solution ne garantit pas l'indépendance de la
Commission communale, pourtant indispensable s'agissant d'une autorité de
recours. Ce moyen méconnaît cependant le fait que le Conseil général ou
communal, compétent pour désigner la Commission communale de recours, choisit
les membres de celle-ci en son sein; on ne voit d'ailleurs pas en quoi cette
solution entraînerait la dépendance de cette autorité de recours, qui est alors
une émanation du législatif communal, par rapport à la municipalité. Au
demeurant et sur un plan général, on peut observer que l'on ne peut pas même
proscrire par principe un régime prévoyant un recours en première instance de
nature hiérarchique au sein même du pouvoir exécutif. Dans le cas d'espèce, où
la Commission de gestion a été chargée de la tâche prévue à l'art. 45 LIC, le
tribunal ne parvient pas à une autre conclusion. La commission reste en effet
une émanation du législatif et, par nature, est censée exercer une critique
indépendante à l'égard de la gestion municipale; on ne voit pas pour quel motif
le tribunal devrait la soupçonner de se départir de cette attitude dans sa
tâche de Commission communale de recours.
En conséquence, la procédure prévue par l'art.
45 al. 1 LIC a été respectée; la Commission de gestion, statuant à titre de
Commission communale de recours était donc bien compétente.
2.                     a)      Il convient tout d'abord de préciser la
nature des taxes de raccordement litigieuses, étant donné que les principes que
le Tribunal fédéral a déduits de l'art. 4 de la Constitution fédérale (Cst.) et
auxquels sont soumis les diverses contributions publiques, ne s'appliquent pas
de manière aussi stricte selon qu'il s'agit d'une contribution causale ou d'un
impôt et selon le type de contribution causale.
b)      Concernant les propriétaires dont le
bien-fonds, bâti ou non, est compris dans le PPA, les art. 5.1 ss REE prévoient
le paiement d'une
"contribution aux frais de construction des
installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux usées"
,
qualifiée de taxe unique de raccordement et fixée uniformément à Fr. 2'500.--
par logement existant ou potentiel. De son côté, la LVPEP, à son art. 66 al. 1,
prévoit la perception d'une taxe communale, soit une contribution causale (le
législateur utilise en outre, mais à tort, le mot "impôt":
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 166). En l'espèce, la cause
réside dans les ouvrages réalisés par la collectivité et dans les services
publics mis à la disposition des propriétaires fonciers concernés; par voie de
conséquence, ces derniers sont assujettis au paiement d'une taxe (au sens
large) en échange de cette prestation particulière de la collectivité et de la
plus-value immobilière ou de l'avantage économique qui en résulte (voir d'ailleurs
la formulation de l'art. 4 LIC).
On distingue notamment parmi les taxes causales,
les émoluments ou taxes
(stricto sensu), des charges de préférences ou
contributions. Chaque prestation pécuniaire doit cependant être qualifiée pour
elle-même, sa dénomination n'est donc pas déterminante (ATF 106 Ia 241 ss = JT
1982 I 486 ss); en conséquence, il s'agit d'établir si l'art. 5.1 REE définit
une charge de préférence ou un émolument.
c)      Les émoluments sont dus en échange d'une
prestation déterminée (une intervention de l'administration; la mise à
disposition d'une installation publique); ils doivent donc logiquement ne pas
excéder, en principe, la valeur objective de celle-ci (principe de
l'équivalence).
Quant aux charges de préférence, ce sont des
contributions destinées à compenser l'avantage économique qui résulte pour
certains administrés de la création d'une installation publique ou d'une autre
activité assumée par la collectivité; elles doivent donc être calculées en
premier lieu en fonction de la plus-value retirée par l'administré ou le
propriétaire foncier intéressé (sur toutes ces questions, voir André Grisel,
Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, pp. 604 ss et 608 ss;
Buffat, op. cit., pp. 32 ss, sp. pp. 50, 116; RDAF 1991, pp. 163, 165 et 166;
prononcé non publié de la CCRI, P. SA c/ commune de R. du 14 mars 1991, consid.
3). En définitive, deux conditions définissent la charge de préférence:
l'assujetti retire en premier lieu un avantage particulier des installations
publiques, il en bénéficie plus que les autres administrés; en second lieu, cet
avantage est de nature économique, il consiste dans l'accroissement de la
valeur d'un bien, une plus-value immobilière notamment. Par ailleurs, peu
importe que l'utilisation économique du bien-fonds soit virtuelle ou
réalisable; en tous les cas, il n'est pas nécessaire que cet usage soit
immédiat. En d'autres termes, si la possibilité de raccordement existe, les
contributions correspondantes sont dues, pour autant que la règle applicable à leur
perception prévoie cette hypothèse, même si le raccordement lui-même n'a pas
été effectué et que la canalisation ne puisse pas encore être utilisée par le
propriétaire foncier (ATF 106 Ia 241 ss = JT 1982 I 486 ss et arrêts cités; v.
ég. DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, Berne 1981, p. 244; Buffat, ibidem, pp. 42, 46, 48; A. Grisel,
ibidem, p. 609; Pierre Moor, Droit administratif III. pp. 314 ss; Revue fiscale
1986, p. 316; ZBI 1980, p. 179; 1979, p. 68).
d)      En l'espèce, la taxe unique prévue par
l'art. 5.1 REE doit être qualifiée de charge de préférence (voir dans le même
sens, prononcé non publié CCRI, Hôtel S. SA c/ commune de B. du 21 novembre
1983, consid. 3 et jurisprudence citée; prononcé n. p. CCRI, P. SA c/ commune
de R. du 14 mars 1991, consid. 3b); il ne fait aucun doute que, d'une part, les
assujettis bénéficient plus des avantages desdites installations collectives
que les propriétaires dont les bien-fonds ne sont pas compris dans le PPA et
qui assument le coût de leur propre épuration individuelle, voire que les
contribuables non propriétaires, et que, d'autre part, cet avantage est de
nature économique, puisqu'il consiste en une plus-value immobilière.
3.                     Le recourant conteste le fait que les contributions
requises reposeraient sur une base légale suffisante; à tort, dans la mesure où
c'est plutôt le foisonnement des dispositions légales à première vue
applicables aux contributions liées à l'équipement qui caractérise le droit
vaudois.
a)      Selon l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT):
"Le droit cantonal établit un régime de compensation permettant de
tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui
résultent de mesures d'aménagement".
Parmi ces avantages figurent les plus-values
d'équipement, savoir:
"Les avantages qu'assurent au propriétaire la construction de
routes ou de conduites permettant l'amenée d'eau, de gaz ou d'électricité ou de
canalisations" (DFJP/OFAT, ibidem, p. 119 ch. 13).
L'art. 19 al. 2 LAT précise, à propos de
l'équipement, que
"le droit cantonal règle la participation financière
des propriétaires fonciers"
; l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 4
octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la propriété de
logements (LCAP) prévoit également ce qui suit, pour ce qui concerne les zones
affectées à la construction de logements proprement dits (sur cette notion voir
art. 2 al. 1 LCAP) :
"Les collectivités de droit public compétentes selon de droit
cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions
équitables aux frais d'équipement général. Ces contributions sont exigibles à
bref délai après l'achèvement des installations d'équipement. Les frais de
raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les
propriétaires fonciers".
Par "contribution", la LCAP entend,
outre des "taxes d'utilisation", des "frais d'équipement"
qui répondent à la définition donnée aux charges de préférences (pour plus de
détails, voir FF 1973 II 680).
Force est de constater que les règles de droit
fédéral précitées se limitent à prescrire le principe de la participation
financière des propriétaires fonciers; en revanche, la résolution concrète des
questions matérielles relèvent pour l'essentiel du droit cantonal. En effet,
d'une part l'art. 19 al. 2 LAT confère aux cantons un mandat législatif qui
leur laisse une grande marge de manoeuvre (DFJP/OFAT, op. déjà cité p. 243 ch.
25 ss, 27) et, d'autre part:
"L'art. 6 LCAP fixe certes des lignes directrices quant à la
répartition des frais d'équipement, mais non point des règles rigides dont les
cantons ne pourraient s'écarter; le droit fédéral n'interdit pas (...) de faire
supporter aux propriétaires jusqu'à la totalité de ces frais au regard de la
LCAP et de l'OLCAP (ATF 108 Ib 71 ss)" (arrêt non publié du TF, M. et R.
c/ Syndicat d'amélioration foncière des M. et Municipalité de P., du 2 août
1993, consid. 3).
En outre, si l'art. 17 al. 4 de l'ancienne loi
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution
(LPEP) prévoyait que
"les exploitants d'installations satisfaisant aux
obligations de droit public dans le domaine de la protection des eaux peuvent
percevoir des contributions et des taxes"
, en revanche, la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux), entrée en
vigueur le 1er novembre 1992 et abrogeant la LPEP, ne semble fournir aucune
base légale à la participation financière des propriétaires fonciers; au plan
fédéral, la matière est donc entièrement régie par la LAT et, pour ce qui
concerne les zones affectées à la construction de logements, par la LCAP.
b)      L'art. 50 al. 1 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a la
teneur suivante:
"Les propriétaires sont tenus de contribuer aux frais
d'équipement. Les articles 125 à 133 de la loi sur l'expropriation sont
applicables. Les autres lois prévoyant une participation aux frais d'équipement
ou des contributions de plus-value sont réservées."
Les dispositions spéciales d'autres lois sont
donc réservées et priment la loi sur l'expropriation (LE) dans la mesure où
elles prévoient une participation aux frais d'équipement ou des contributions
de plus-value (BGC aut. 1985 p. 367, 3ème §).
La Commission centrale des améliorations
foncières a eu l'occasion de se prononcer sur la portée de cette réserve, à
propos il est vrai de la loi sur les améliorations foncières (LAF); elle a en
effet considéré que la LAF constitue l'une des lois expressément réservées par
l'art. 50 al. 1 LATC, dès lors qu'elle prévoit une participation des
propriétaires aux frais occasionnés par les travaux; elle a en conséquence
écarté l'application de la LE invoquée par le recourant (Prononcé de la CCAF du
15 juillet 1991, M. et R. c/ Syndicat d'amélioration foncière des M.; confirmé
par le Tribunal fédéral dans son arrêt non publié du 2 août 1993 déjà cité,
consid. 2b). Dans un arrêt plus récent, le Tribunal fédéral a précisé la portée
de la réserve au regard cette fois d'une taxe unique fondée sur la loi vaudoise
du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LVPEP), en
ces termes:
"...le Tribunal administratif pouvait retenir sans arbitraire
que les art. 4 LIC et 66 LVPEP (...) constituaient une base légale suffisante
pour le prélèvement des taxes litigieuses, sans qu'il soit nécessaire de se
référer aux dispositions de la loi sur l'expropriation en matière de
plus-value. Cette solution s'impose d'autant plus que les art. 134 LE et 50 al.
1 2ème phrase LATC réservent expressément les autres lois prévoyant des
contributions aux frais d'équipement" (arrêt non publié, S. c/
Municipalité de Lausanne, du 31 mai 1994, consid. 1c).
Dans la mesure où la LVPEP constitue une base
légale suffisante pour le prélèvement de contributions de plus-value,
l'application des règles des art. 125 ss LE ne constitue donc pas un passage
obligé. Il en résulte que la double limitation prévue par l'art. 129 LE, à la
moitié de la plus-value de l'immeuble concerné d'une part, à la moitié du
montant total des dépenses d'autre part, n'est pas applicable; n'est pas
applicable non plus la procédure prévue par l'art. 128 LE, qui réserverait la
compétence dans ce domaine aux tribunaux arbitraux compétents en matière
d'expropriation, voire sur recours au Tribunal cantonal.
c)      L'art. 66 al. 1 LVPEP a la teneur
suivante:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les
impôts communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration."
L'art. 4 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956
sur les impôts communaux, auquel renvoie l'art. 66 al. 1 LVPEP, prévoit ce qui
suit :
"Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la
taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des
taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de
dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil
d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou
avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la
contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou
dépenses."
Le règlement sur l'évacuation et l'épuration des
eaux de la commune d'Ecoteaux (REE), approuvé par le Conseil d'Etat le 9
juillet 1993, prévoit enfin, aux art. 5.1 ss, le régime des taxes permettant le
financement des installations d'évacuation et d'épuration des eaux (pour plus
de détails, voir partie Faits, lettre D et le considérant 2 b) ci-dessus). Il
résulte ainsi clairement de l'exposé qui précède que les taxes litigieuses
reposent sur une base légale suffisante, aux art. 66 LVPEP, 4 LIC et 5.1 REE.
4.                     a)      Selon le recourant, la contribution
prélevée à raison des logements potentiels serait arbitraire et contraire au
principe de l'égalité de traitement; il conteste donc tant la méthode de calcul
fixée dans le règlement, que le critère du logement potentiel.
Dans un premier temps, il convient de vérifier
si la contribution prévue aux art. 5.1 ss REE respecte le principe de la
couverture des coûts; dans un second temps, la validité de cette contribution
sera examinée au regard du principe de l'équivalence, qui, comme on va le voir,
recouvre en partie le principe de l'égalité de traitement en matière
parafiscale.
b)      Par leur nature, les contributions
prévues aux art. 5.1 ss REE fournissent en elles-mêmes un critère quant à la
détermination de leur montant et de leur produit total, puisque ce dernier doit
correspondre aux frais occasionnés par les prestations publiques en
contrepartie desquelles elles sont perçues (ATF 105 Ia 146; v. ég. Tribunal
administratif de Genève, RDAF 1981, p. 187); en d'autres termes, selon le
principe de la couverture des coûts, les recettes obtenues par la perception de
la charge de préférence ne devraient pas dépasser le coût global de l'ouvrage.
Ce principe repose sur l'idée que les contributions ne doivent pas procurer des
recettes à l'Etat, au-delà de ce qui est nécessaire pour couvrir les dépenses
de l'activité à laquelle elles sont liées; à défaut, elles se transformeraient
en impôt (RO 97 I 329, JT 1972 I 209).
Dans ses déterminations du 10 mars 1994, la municipalité
a expliqué avoir repris le coût du réseau et de la STEP, ainsi que les intérêts
intercalaires, après déduction des subventions, pour un montant de Fr.
531'265.75.-- (emprunt et réseau Fr. 400'000.--, intérêts intercalaires Fr.
104'142.70.--, relevage du Fay Fr. 27'123.05.--); ce montant a ensuite été
divisé par le nombre de logements existants et potentiels (101 existants et 112
potentiels = 213), le résultat étant arrondi à Fr. 2500.--; c'est ce dernier
montant forfaitaire qui a été repris par le REE adopté postérieurement par le
Conseil général, savoir le 24 mai 1993. Le Tribunal ne voit aucune critique à
adresser à la municipalité sous l'angle de la couverture des coûts, tant il est
vrai que, selon son calcul, le produit des contributions ne dépasse
effectivement pas le total des dépenses occasionnées par les installations
collectives d'épuration et d'évacuation des eaux usées.
En cours d'instruction, il est apparu que la
STEP réalisée ne présente pas la capacité nécessaire pour traiter les eaux
usées de tous les logements existants et potentiels, une fois la construction
de ces derniers achevée; la municipalité a déclaré à ce propos qu'elle mettrait
en chantier, le moment venu, l'agrandissement de la STEP qui s'avérerait
nécessaire. Dans cette éventualité, l'autorité communale ne pourra pas prélever
une nouvelle taxe pour financer de tels travaux; les recettes découlant des
taxes aujourd'hui litigieuses ne fourniront alors pas la couverture des frais y
relatifs, de sorte que le principe évoqué ci-dessus ne sera, à plus forte
raison encore, pas violé.
5.                     a)      Le principe de l'équivalence a été repris
par l'art. 4 al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire,
pour revêtir son caractère de contre-prestation, doit être calculé en proportion
de l'importance des avantages économiques particuliers que retirent le ou les
assujettis. Ce principe n'est au fond que l'expression, en matière de
contributions causales, des principes de la proportionnalité et de l'égalité de
traitement (Buffat, ibidem, p. 82 et jurisprudence citée). On a vu plus haut
que, s'agissant de charges de préférence, c'est la plus-value retirée de
l'investissement public qui doit servir de base au calcul de la contribution
(consid. 1c). Cette plus-value n'est pas aisée à déterminer dans chaque cas
concret; cela étant, pour des motifs de praticabilité, la jurisprudence a
toujours admis un certain schématisme dans le choix des critères permettant de
cerner l'avantage économique retiré par les propriétaires fonciers d'un équipement
public. Autrement dit, le principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un
caractère absolu en matière de taxes, mais s'accommode de certaines différences
ou assimilations, liées à l'application de critères simples, clairs et
facilement compréhensibles (ATF 108 Ia 114, consid. 2b et réf. citées). La
liberté d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent
être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle
communale pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle
aboutit à un résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable (ATF 109 Ia 325; 106 Ia 241; ZBl 1985,
107; voir aussi DFJP/OFAT, op. cit., p. 245, ch. 31).
b)      On a vu plus haut que les art. 5.1 ss
REE prévoient une taxe unique de raccordement, fixée uniformément à Fr.
2'500.-- par logement existant ou potentiel (voir par équivalent-logement
existant : voir art. 5.2 al. 1, qui n'entre toutefois pas en considération dans
le cas d'espèce). A tout le moins est-ce l'unique critère applicable à
l'intérieur du périmètre du PPA; on précisera ici que ce critère doit être
compris en ce sens qu'il se réfère aux droits à bâtir conférés par le PPA,
lequel exprime également un nombre de logements existants ou potentiels.
Dès
lors, les griefs que pourrait faire valoir le recourant quant au nombre de
logements pris en compte ne peuvent être qu'écartés, tout au moins dans la
mesure où le nombre de logements pris pour base au calcul de la taxe qui lui
est demandée correspond à celui que lui attribue le plan; tel est précisément
le cas du recourant, de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'attarder plus
longuement aux critiques élevées à ce propos.
Le critère fondé sur le nombre de logements pour
arrêter la taxe unique de raccordement présente assurément un certain
schématisme. Il se rapproche cependant à la fois du critère de
l'équivalent-habitant ou de celui de la surface de plancher habitable. L'un et
l'autre de ces critères sont utilisés dans d'autres réglementations et ont reçu
un aval judiciaire (pour l'équivalent-habitant, voir ATF 115 Ib 31, consid. 2b
cc, sp. p. 33; pour le critère de la surface de plancher habitable voir arrêt
de la Commission de recours en matière d'impôt du canton de Fribourg - ci-après
ACCR FR VIII A no 8, par exemple). Quand bien même le critère de l'unité de
logement soit quelque peu plus schématique que les critères auxquels il est
apparenté, il ne prête en définitive guère à la critique et il n'est d'ailleurs
pas contesté pour lui-même, par le recourant.
Celui-ci
fait au demeurant essentiellement valoir que l'assimilation des
logements potentiels aux logements existants
serait insoutenable et arbitraire.
aa)    Sur ce point, on soulignera tout d'abord
que la nature même de la charge de préférence implique qu'elle puisse être
perçue - pour autant que la base légale applicable le permette - également
lorsque le propriétaire foncier dont les parcelles ont enregistré une
plus-value ne tire pas encore un profit effectif de l'équipement public en
question; autrement dit, sur le principe, rien ne s'oppose à ce que la charge
de préférence soit prélevée aussi bien pour les terrains bâtis que non bâtis
(dans ce sens, Buffat, p. 179 et références, Revue fiscale 1986, 205, ZBl 1980,
179, 1979, 68; voir aussi Pierre Moor, Droit administratif III 314; v. dans le
même sens, bien que d'une formulation plus générale, ATF 106 Ia 241 consid.
3b). On notera d'ailleurs que la législation fribourgeoise prévoit, en matière
d'épuration des eaux, la perception de taxes aussi bien auprès des
propriétaires de fonds bâtis que non bâtis; il est vrai que, dans la pratique,
il semble que les réglementations communales fribourgeoises, adoptées en
application du droit cantonal, ne prévoient pour les fonds non bâtis que des
taxes s'élevant à 70% de la taxe retenue pour les fonds construits (voir à ce
sujet ACCR FR VIII A nos 8 et 10 notamment, ainsi que Revue fribourgeoise de
jurisprudence 1992, 181). Au demeurant, le Service de l'intérieur paraît
lui-même admettre ce type de solutions, en relevant à juste titre qu'il n'y a
guère de motif que la commune, soit les contribuables ordinaires, supporte à
elle seule le financement des installations d'épuration; or, il en serait bien
ainsi dans la mesure où la contribution ne serait pas perçue aussitôt après la
réalisation de l'équipement public, mais seulement - notamment dans le système
fréquent dans le canton de Vaud des taxes fondées sur la valeur ECA - au moment
où les biens-fonds bénéficiant de l'équipement sont effectivement construits.
Cependant, le Service de l'intérieur estime qu'il ne serait guère justifié de
prélever auprès des propriétaires de biens-fonds non bâtis une taxe dépassant
le 50% de la contribution perçue sur les terrains construits; cette solution paraît
d'ailleurs aller dans le même sens que les réglementations communales
fribourgeoises évoquées ci-dessus, sous réserve de la quotité jugée admissible.
A
cet égard, on relèvera encore que le législateur, lorsqu'il a adopté la LPEP,
comportant l'obligation de raccordement au réseau d'égout dans le cadre du
périmètre du plan directeur des égouts, visait certes à réaliser à long terme
une épuration optimale des eaux usées, mais aussi à assurer un financement
équilibré, commun et égal pour tous des installations nécessaires à ces tâches
(ATF 115 Ib 30, consid. 2a et références citées). De même, l'art. 6 al. 1 LCAP,
déjà cité, souligne que les contributions d'équipement, tout au moins dans les
zones affectées à la construction de logements, sont exigib
les à bref délai après l'achèvement des
installations, étant précisé que les frais y relatifs doivent être reportés
entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers, par opposition
aux contribuables ordinaires. Ces réglementations confirment, sur le principe,
que rien ne s'oppose au prélèvement de charges de préférence également dans le
cas de biens-fonds non bâtis.
Il reste donc à déterminer - et c'est là sans
doute le grief principal du recourant - si la taxe perçue pour les logements
existants et pour les logements potentiels peut être identique sans violer
l'art. 4 Cst. A ce propos, on évoquera ici la position développée par le
Département fédéral de justice et police, dans son commentaire de la LAT
(DFJP/OFAT, op. cit., p. 242 ch. 24), ou encore le Message du Conseil fédéral
(FF 1973 II 679 s), qui s'exprime notamment ainsi :
"(...) la
nécessité de percevoir des contributions d'équipement devient encore plus
évidente lorsque les propriétaires fonciers ne font pas usage de l'équipement
exécuté au moyen des deniers publics parce qu'ils n'ont pas l'intention de
bâtir, mais conservent le terrain équipé, voire raccordé, comme placement
financier, dans le dessein de réaliser plus tard une plus-value. En pareil cas,
la perception de contributions d'équipement agit du même coup contre
l'accaparement des terrains à bâtir. Afin que cet objectif puisse être atteint,
le propriétaire d'un terrain équipé doit être astreint à verser des
contributions aux frais d'équipement ou à assumer ceux-ci, même s'il ne se propose
pas de construire dans un avenir prévisible ou n'a aucune intention de le
faire".
Il est clair que les suggestions tant du Conseil
fédéral que du Département fédéral de justice et police ne sauraient présenter
un caractère contraignant, ni pour les cantons, ni pour les communes,
s'agissant du choix d'un système de perception des contributions de plus-value
en matière d'épuration des eaux. Cependant, le tribunal ne saurait nier que le
système choisi par le Conseil général d'Ecoteaux répond à un intérêt public,
clairement mis en évidence par les autorités fédérales précitées. Il importe
peu, en définitive, que la plupart des autres communes du canton de Vaud
n'aient jusqu'ici pas jugé utile de suivre ces recommandations; on ne saurait -
quoi qu'en dise le Service de l'intérieur - en tirer la conclusion que le
système choisi par la Commune d'Ecoteaux comporte une assimilation insoutenable
entre biens-fonds bâtis et non bâtis. Le régime de la Commune d'Ecoteaux assure
en définitive une certaine cohérence entre la planification, l'équipement en
matière d'épuration et enfin le financement de ce dernier; une telle solution
repose ainsi sur des motifs objectifs, dont les autorités fédérales ont reconnu
qu'ils correspondent à un intérêt public, et ne saurait dès lors être qualifiée
de contraire à l'art. 4 Cst.
bb)    Le recourant demande son exonération de
la taxe correspondant au logement potentiel qui a été attribué à sa parcelle.
Or, comme on l'a vu, d'une part le critère de l'unité de logement, qui permet
d'arrêter la taxe unique de raccordement, ne prête pas le flanc à la critique,
et cela quand bien même il n'échappe pas à un certain schématisme, d'autre part
rien ne s'oppose au prélèvement d'une charge de préférence aussi bien dans le
cas de bien-fonds bâtis que non-bâtis et, dans cette hypothèse, une taxe
identique pour les logements existants et potentiels n'est pas contraire à
l'art. 4 Cst. Dans ces conditions, le recourant, qui fait indiscutablement
partie du cercle des assujettis tel qu'il est déterminé par le REE, ne saurait
être exonéré du paiement de la charge de préférence, ne serait-ce que
provisoirement, sauf à ce que ce même REE en fournisse la base légale. Force
est cependant de constater que ce dernier ne contient aucune disposition
susceptible de justifier un traitement particulier en faveur de certains
assujettis, au motif que leur droit à bâtir localisé comporte un quota d'un ou
de plusieurs logements potentiels, de sorte que le Tribunal administratif ne
saurait, par un arrêt, contraindre le législateur communal d'Ecoteaux à l'y
introduire contre son gré.
c)      Vu les considérants qui précèdent, le
Tribunal estime qu'une contribution de Fr. 2500.-- par logement existant ou
potentiel n'est pas excessive; cette charge de préférence prévue aux art. 5.1
ss REE n'aboutit pas à un résultat insoutenable et n'est pas non plus
constitutive d'une inégalité de traitement. Elle est ainsi conforme tant au
principe de l'équivalence, qu'aux principes tirés de l'art. 4 Cst., le
législateur communal n'ayant pas abusé de sa liberté d'appréciation. En
conséquence, les moyens invoqués par le recourant sont mal fondés et le recours
doit être rejeté.
6.                     En conclusion, la décision de la Commission
communale de recours du 28 décembre doit être confirmée.
Vu l'issue du pourvoi, un émolument doit être
mis à la charge du recourant (art. 55 LJPA); il sera fixé à Fr. 1500.--. La
municipalité, qui a procédé sans mandataire, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission de recours d'Ecoteaux du 28 décembre 1993 est confirmée.
III.                     Un émolument
de justice de Fr. 1500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge du
recourant Martial Devaud.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 10
mars 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint