vd_omni · AC.2021.0111 · 2022-10-03 · fr

A.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Prilly | Plan partiel d'affectation modifiant les droits à bâtir de deux parcelles contiguës appartenant au même propriétaire: la première parcelle reçoit des droits à bâtir étendus et la seconde devient inconstructible. Lettre de l'autorité intimée informant la propriétaire de l'élaboration d'une expertise tendant à déterminer la taxe sur la plus-value des deux parcelles. Décision prononçant une taxe sur la plus-value de la première parcelle contestée par la propriétaire-recourante. Le législateur vaudois a expressément voulu une approche de taxation parcelle par parcelle pour fixer la contribution de plus-value au sens de l'art. 65 LATC. Dans le cas présent, une telle solution paraît contraire au principe d'équité découlant de l'art. 5 al.1 LAT. Question laissée indécise, la solution retenue par l'autorité intimée étant contraire au principe de la bonne foi. Recours admis et renvoi à l'autorité intimée pour appréciation globale de la plus-value des deux parcelles et pour nouveau calcul des déductions au sens de l'art. 66 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.10.2022 AC.2021.0111

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 octobre 2022
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
M.
François Kart, juge;
M. Etienne Poltier, juge suppléant
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Commune de Prilly,
à Prilly
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 12 février 2021 concernant le montant de la taxe
sur la plus-value due pour la parcelle n° 875 de la Commune de Prilly
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Prilly comporte, dans un secteur limitrophe avec la
commune de Lausanne, un secteur régi par le plan partiel d’affectation "Viaduc"
(ci-après: PPA Viaduc), approuvé par le Département du territoire et de l’environnement
le 3 juillet 2019; ce plan est entré en vigueur à cette date. Il a remplacé le
plan d’extension partiel (PEP) "Chemin du Viaduc", approuvé en 1977; à
teneur du règlement relatif à ce PEP, le périmètre de celui-ci était affecté à la
réalisation de bâtiments voués à des activités industrielles, artisanales, de
dépôts, de bureaux et de locaux commerciaux, alors que l’habitation n’y était
pas admise. Ce plan a notamment permis la réalisation du bâtiment Malley-Lumières,
au sud du chemin du Viaduc et en bordure de la voie de chemin de fer.
B.
A.________ est propriétaire des parcelles 875 et 876 de la commune
de Prilly, adjacentes et toutes deux comprises à la fois dans le PEP, antérieurement
en vigueur, et le PPA Viaduc actuel. Ces parcelles sont délimitées au sud par le
chemin du Viaduc, au nord par le viaduc lui-même, ouvrage ferroviaire, ainsi
que par l’avenue du Chablais, à l’est. A l’ouest de la parcelle 875 se trouvent
les parcelles 874 et 994, lesquelles accueillent un bâtiment à vocation sportive
(ci-après: le bâtiment "B********").
Les parcelles 875 et 876, dans le PEP "chemin
du Viaduc" de 1977 étaient toutes deux affectées à la construction
(conformément aux affectations prévues). En revanche, dans le PPA Viaduc, la
parcelle 875 est destinée à accueillir une construction haute, à savoir une
tour, pouvant culminer à une hauteur de 85 mètres; au contraire, la parcelle
876 doit rester pour l’essentiel non construite, pour accueillir "l’aire
du Galicien" ou la "place du Galicien", qui doit rester accessible
au public.
C.
L’adoption du PPA Viaduc s’inscrit dans un processus de planification,
qui suit les recommandations du plan d’agglomération Lausanne-Morges (PALM), du
schéma directeur de l’ouest lausannois (SDOL) et enfin du schéma directeur intercommunal
de Malley (SDIM). Le rapport établi conformément à l'art 47 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1;
ci-après: rapport 47 OAT), pour justifier l’adoption du PPA le rappelle et souligne
en outre que ce plan, conformément au principe du développement vers l’intérieur,
cherche à réaliser une densification du secteur bâti, tout en optimisant la qualité
de celui-ci et notamment des espaces publics adjacents (voir à ce sujet rapport
47 OAT, p. 8-20;
la version de ce rapport jointe à l’enquête
publique date du 8 janvier 2018; elle a été mise à jour après les décisions du
Conseil communal amendant le plan le 12 novembre 2018
). Le rapport
précité insiste en particulier sur l’idée que le PPA Viaduc prévoit deux bâtiments
hauts, qui doivent devenir de véritables repères urbains; ceux-ci prennent
place à proximité d’une gare et délimitent des espaces publics (place du Galicien)
en lien avec la halte du RER vaudois et la halte d’un futur tram (p. 19 ss). Au
chapitre "Justification", le rapport 47 OAT relève que le PEP antérieur,
à vocation industrielle et commerciale, ne permettait pas la réalisation de
logements, ce qui n’est désormais plus adéquat. Le rapport met aussi l’accent
sur la disponibilité des terrains, notamment des parcelles 875 et 876, propriété
de A.________, qui sont actuellement des terrains nus (p. 27 ss). Il poursuit
en analysant l’accessibilité du secteur, qui apparaît excellente compte tenu de
la présence d’accès routiers et ferroviaires, à proximité immédiate (p. 31 ss);
il examine aussi l’équipement du secteur (p. 40 ss). Il arrête et justifie - c’est
là un point central - l’affectation retenue pour le périmètre du PPA Viaduc; il
le fait en déterminant d’emblée deux aires d’évolution distinctes, une aire d’évolution
des constructions (AEC) A et une AEC B: la première au nord du chemin du Viaduc
comprenant en particulier les parcelles 875 et 876, la seconde au sud. Le rapport
poursuit en analysant l’adéquation de l’implantation d’une tour (une tour principale
dans l’AEC A; une seconde pouvant prendre place dans l’AEC B, située au sud,
cela en surélévation par rapport au bâtiment Malley-Lumières). Après analyse,
le choix s’est porté sur une réduction de la hauteur de 100 à 85 mètres de l’immeuble
tour de cette AEC A. Un tel projet doit prendre place dans une composition
urbaine cohérente et s’insérer dans son voisinage bâti et dans la topographie
du terrain. Dans cette mesure, une attention particulière a été portée au
traitement de la base des immeubles-tours avec l’environnement construit en particulier
en relation avec l’aménagement de la future place du Galicien (la propriétaire
s’est d’ailleurs engagée à lancer un concours d’architecture pour veiller à la
qualité du projet sur cet aspect; sur ces points, voir le rapport 47 OAT, p. 45
ss, spécialement 49 ss; sur le traitement de l’aire du Galicien, voir en outre
p. 52 ss).
D.
A.________ est par ailleurs partie à deux conventions conclues notamment
avec la commune de Prilly en relation avec la mise en œuvre du PPA Viaduc, plus
exactement de l’AEC A.
a) La première d’entre elles a été conclue le 12
juin 2018 entre les différents propriétaires des biens-fonds du secteur et la
commune de Prilly et elle prévoit divers échanges ou transferts de
terrains. A teneur ce cette convention, A.________ s’engage à céder
gratuitement à la commune la parcelle 876 d’une surface de 2220 m
2
;
ce transfert doit être réalisé après la mise en vigueur du PPA Viaduc, tous
délais de recours échus (chiffres 1.2 et 1.5 de la convention). Au chiffre 3 de
cette convention est prévue la réalisation de divers équipements collectifs:
- réaménagement du chemin du Viaduc;
- place du Galicien et ses abords;
- abords de Malley-Lumières;
- passage inférieur.
A cet égard, les propriétaires concernés s’engagent
à participer au financement de ces divers équipements collectifs (montant
estimé: quelque 5'400'000 fr. pour l’ensemble des équipements, sous réserve du
passage inférieur évalué à quelque 2'200'000 fr.; s’agissant du premier poste, la
part de A.________ est évaluée à quelque 3'000'000 fr.).
b) La seconde convention, conclue le 12 juillet 2018
entre A.________ et les communes de Lausanne et de Prilly, concerne la parcelle
874, propriété des communes précitées, respectivement pour des parts de 826/1000
et 174/1000. Ce bien-fonds abrite le Centre de B******** Lausanne (bâtiment "B********").
Les propriétaires de la parcelle 874 ont convenu de transférer à cette société
les droits à bâtir supplémentaires que le PPA Viaduc attribuerait à la parcelle
874 (art. 1 de cette convention). A.________ sera chargée des travaux de rénovation
du bâtiment "B********", projet auquel cette dernière participera en
outre forfaitairement pour un montant de 2'200'000 francs. A.________ s’engage
encore à prendre à sa charge divers coûts, normalement dus par la commune de
Lausanne à teneur de la première convention du 12 juin 2018, ainsi que d’autres
frais encore (notamment la taxe sur l’équipement communautaire due en relation avec
l’augmentation des possibilités de bâtir sur la parcelle 874).
E.
Le 16 janvier 2020, le Service du développement territorial (SDT,
actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL) s'est
adressé à A.________ en relation avec la taxe sur la plus-value des parcelles
875 et 876, dans les termes suivants:
"
Commune de Prilly, Plan
partiel d'affectation "Viaduc" du 3 juillet 2019
Vos propriétés, parcelles n
os
875 et 876 – Taxe sur la plus-value
Madame, Monsieur,
Suite à l'entrée en vigueur du
plan partiel d'affectation "Viaduc" sur la commune de Prilly le 3 juillet
2019, nous vous rendons attentifs au principe prévu à l'art. 64 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) concernant
la taxe sur la plus-value.
Selon cette disposition, "[l]es
avantages majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire font l'objet
d'une compensation sous la forme de perception d'une taxe sur la plus-value"
(al. 1). A son al. 2, cette disposition précise qu'"[e]st considéré comme
avantage majeur constituant une plus-value l'augmentation sensible de valeur
d'un bien-fonds qui résulte:
a. du classement de celui-ci en
zone à bâtir ou en zone spéciale;
b. du changement d'affectation
de la zone ou de la modification des autres prescriptions de zone engendrant
une augmentation des possibilités de bâtir à l'intérieur de la zone à bâtir."
Afin de déterminer l'augmentation
de la valeur de vos biens-fonds, parcelles n
os
875 et 876 de la
commune de Prilly, engendrée par l'approbation du plan partiel d'affectation
"Viaduc", notre service a mandaté le bureau B.________ pour réaliser
une expertise de la plus-value en application de l'art. 34 du règlement sur l'aménagement
du territoire (RLAT; BLV 700.11.2).
Au terme de cette procédure, le
département rendra une décision de taxation motivée au sens de l'art. 68 RLAT [recte
:
LATC
].
Cette décision pourra faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal.
Dans l'intervalle, nous restons à
votre disposition pour toutes éventuelles questions ou remarques.
[...]"
F.
Le 5 juin 2020, le bureau B.________, mandaté pour effectuer une expertise
sur la plus-value des parcelles 875 et 876, a rendu deux rapports d'expertise distincts
concernant ces parcelles. Le premier rapport, concernant la parcelle 875,
aboutit à une plus-value du foncier due à la mesure d'aménagement de 10'600'000
francs. Le second rapport, concernant la parcelle 876, aboutit à une
moins-value du foncier due à la mesure d'aménagement de 4'790'000 fr., la
valeur de cette parcelle passant à zéro franc.
On cite ici quelques passages de l’expertise relative
à la parcelle 875:
"
7.1         Méthodologie de l’expertise
La plus-value engendrée par l’entrée
en vigueur du plan d’affectation "Viaduc" est calculée sur la base de
la valeur vénale du foncier selon les droits à bâtir suite à l’entrée en vigueur
du PPA "Viaduc", comparée à la valeur vénale du foncier selon les droits
à bâtir avant l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement.
Afin de partir sur les mêmes bases
pour ne pas créer de biais entre les valeurs du foncier, nous établissons pour
chaque variante un calcul tenant compte des possibilités constructives
maximales.
La détermination de la valeur d’une
parcelle est basée sur les possibilités de développement offertes par la zone, respectivement
par ce qui est autorisé par le règlement communal. Nous procédons selon la
méthode dite de rétro-évaluation qui consiste dans un premier temps à établir
la valeur de commercialisation possible après travaux, considérant l’utilisation
maximum des possibilités constructibles offertes. A ce résultat, nous soustrayons
ensuite les coûts de construction, frais divers et marges projetés.
Nous réalisons ce travail pour les
deux valeurs du foncier (avant/après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement).
Vu la situation des objets nous établissons
uniquement une variante en location, la valeur PPE (propriété par étage) ne
nous semblant pas pertinente.
La détermination de la valeur de
commercialisation après construction est basée sur le revenu net théorique, capitalisé
par un taux notamment composé par les frais financiers (coût des fonds
étrangers et rémunération des fonds propres). Ce taux est communément appelé "taux
de capitalisation", bien qu’il s’agisse en réalité de l’actualisation perpétuelle
d’un revenu. Par souci de compréhension, nous maintenons toutefois dans les textes
et tableaux ci-après la dénomination "taux de capitalisation".
Le revenu net est déterminé en
déduisant notamment les charges d’exploitation et frais d’entretien du revenu
locatif annuel. La vétusté actuelle et future est également prise en considération.
En l’absence de projet concret, nous
retenons des surfaces en logement à hauteur de 12'250 m
2
. Les surfaces
d’activité sont réparties pour 25% en artisanal, 37,5% hôtellerie, 12,5% en
commerce-vente (selon PPA, art. 2.5) et 25% administratif.
S’agissant de la valeur avant l’entrée
en vigueur de la mesure, nous répartissons les surfaces d’activité à raison de
1/3 en artisanal, 1/3 en commerce et 1/3 en administratif."
La conclusion de ce document se lit comme suit (p.
27) :
"
10          Récapitulatif des valeurs et calcul de
la plus-value
:
Valeur vénale après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement:
15'900'000 CHF
Valeur vénale avant l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement:
5'300'000 CHF
Plus value du foncier due à la mesure d’aménagement
10'600'000
CHF
"
On ajoutera que le montant de la plus-value précitée
réalisée sur la parcelle 875 résulte notamment de la prise en considération de
diverses déductions (p. 26), à savoir: droits de mutation et notaire, de
980'817 fr., frais d'études (PQ, PPA ou autre), de 305'500 fr., concours
d'architecture, de 150'000 fr., frais de participation infrastructures, de 3'006'615
fr., taxes d'équipements communautaires, de 2'070'250 fr., frais de mise en
valeur, de 419'946 fr., soit un total de 6'933'128 francs. Le rapport précise
que ce suit s'agissant de ces déductions (p. 26):
"Les taxes communautaires s’élèvent
à 133.80/m
2
de SPD destinées au logement et 35.20/m
2
de
SPD destinées aux activités. Les frais d’étude du PPA sont tirés de la facture
finale du 01.0618 adressée par la commune de Prilly. Les frais de concours sont
estimés forfaitairement. Les frais de participation aux infrastructures sont
tirés de la convention (point 5.13). Les frais de mise en valeur correspondent
aux honoraires perçus par une gérance pour trouver les premiers locataires (usuellement
un mois de loyer, y compris les places de parc)."
G.
En date du 26 août 2020, la DGTL a communiqué à A.________ une lettre
ainsi qu'un projet de décision de taxation de contribution de plus-value liée à
la parcelle 875, accompagnée d’un exemplaire de l’expertise immobilière
réalisée par le bureau B.________. Simultanément, la DGTL impartissait à la
propriétaire un délai au 30 septembre 2020 pour se déterminer, ainsi que pour faire
valoir d’éventuelles déductions à forme de l’art. 66 LATC.
A.________ s’est déterminée sur le projet précité, le
25 septembre 2020, et a produit diverses pièces. Elle souligne tout d’abord qu’il
convient de procéder à une évaluation globale du PPA Viaduc, soit des effets de
la mesure d’aménagement en termes de droits à bâtir: à ses yeux, il faut donc
prendre en considération le fait que la parcelle 876 est désormais dépourvue de
toute possibilité de construire, la totalité des droits à bâtir étant reportée
sur la parcelle 875; seul le solde doit être considéré comme générant une
plus-value. Par ailleurs, A.________ invoque diverses déductions, récapitulées
sur un document dont la teneur est la suivante:
H.
Dans sa décision de taxation du 12 février 2021, la DGTL a refusé de
donner suite à la suggestion de A.________ tendant à une approche globale des
parcelles 875 et 876, au motif que le législateur cantonal avait choisi une
approche de taxation parcelle par parcelle. Cette décision aborde ainsi de manière
séparée la contribution de plus-value retenue en lien avec les nouveaux droits
à bâtir alloués à la parcelle n° 875 et retient une plus-value de 10'600'000
fr. pour cette parcelle. Quant aux déductions admissibles en application de l'art.
66 LATC, la DGTL écarte la plupart des déductions demandées par A.________:
elle admet la déduction des frais d'étude du PPA Viaduc, à concurrence de 305'540,80
francs, ainsi que la déduction de 1'908'189 fr. au titre de taxe sur les
équipements communautaires. Quant aux frais d'équipements techniques au sens
l'art. 66 al. 1 let. b LATC, elle estime que ces frais comprennent les voies
d'accès, l'alimentation en eau, l'évacuation des eaux et l'approvisionnement en
énergie. En revanche, les frais d'aménagement des espaces publics (parc public,
rénovation/amélioration qualitative des domaines publics existants, etc.) ne
sont pas considérés comme déductibles, dès lors qu'ils ne servent pas à
réaliser une nouvelle zone à bâtir mais à améliorer les équipements existants.
La DGTL refuse en conséquence la déduction de 3'006'615 fr. au titre de frais
de participation aux équipement collectifs du PPA Viaduc. Elle refuse également
toute déduction relative aux frais de la convention B******** (frais de notaire,
expertise énergétique, expertise financière et participation forfaitaire de A.________
à la rénovation du b******** et frais de participation aux équipements
collectifs du PPA), ces frais ne remplissant pas les conditions de l'art. 66
LATC.
En conséquence, le montant de la plus-value, après
déduction, s'élève à 8'386'270,20 fr. (soit 10'600'000 – 1'908'189 – 305'540,80).
Le montant de la taxe sur cette plus-value, pour la parcelle 875, correspondant
à 20% de cette plus-value, est fixée à 1'677'254,10 francs.
I.
Agissant en temps utile par acte du 17 mars 2021, déposé par l’intermédiaire
de son avocat, A.________ a formé un recours contre la décision précitée auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut
en substance avec dépens principalement à la réforme de la décision attaquée en
ce sens que la taxe sur la plus-value due par A.________ pour la parcelle n°
875 de Prilly est fixée à 177'931,04 fr.; subsidiairement, la décision est
annulée et la cause renvoyée à la DGTL pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Dans sa réponse du 4 mai 2021, la DGTL conclut au
rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Interpellée, la commune de
Prilly a déclaré s’en remettre à justice, le 9 juin 2021.
A.________ a complété ses moyens dans une écriture
du 10 septembre 2021, à laquelle était jointe un avis de droit de Jacques Dubey,
Professeur à l’Université de Fribourg; l’objet de cet avis de droit concerne
principalement, selon son auteur, l’obligation de procéder à une appréciation
globale des avantages et inconvénients découlant pour la recourante de la mesure
d’aménagement pour les parcelles adjacentes 875 et 876 de Prilly. La DGTL a, de
son côté, complété ses moyens en date du 4 novembre 2021; elle souligne dans ce
cadre notamment que le législateur vaudois aurait expressément retenu une
approche de taxation parcelle par parcelle, correctement appliquée par la décision
attaquée; en outre, celle-ci serait pleinement conforme au droit fédéral. A.________
a, de son côté, produit une nouvelle écriture en date du 11 janvier 2022, dans
laquelle elle maintient ses positions.
J.
A.________ a déposé, le 8 juin 2021, une demande d’indemnisation, en
lien avec une expropriation matérielle résultant du PPA Le Viaduc s’agissant de
la suppression des droits à bâtir de la parcelle n° 876 de Prilly. La DGTL a écarté
cette demande par décision du 30 juin suivant, considérant que cette demande était
soit périmée, soit prescrite, en application des dispositions pertinentes. A.________
a également formé un recours contre cette décision auprès de la CDAP. La cause
a été enregistrée sous la référence AC.2021.0283. Le 29 septembre 2021, cette
dernière cause a été suspendue jusqu’à droit connu sur la présente procédure.
Considérant en droit:
1.
La recourante a sollicité plusieurs mesures d'instruction, soit son
audition, ainsi que celle de ses mandataires et de l'expert mandaté par
l'autorité intimée pour estimer les plus-values. Elle requiert une inspection
locale et la production du dossier complet en mains de l'autorité intimée.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à
l'art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
et 27 al. 2
de la Constitution
du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01)
, comprend notamment
le droit pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant
qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au
dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à
ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170
s.; 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.). L'autorité peut cependant renoncer à
procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid.
4.1 p. 170 s., et les arrêts cités; cf. aussi arrêts TF 1C_638/2020 du 17
juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) En l’espèce, l'autorité intimée, de même que l'autorité
concernée, ont produit leurs dossiers, censés complets. Au vu de ces dossiers,
le Tribunal s'estime suffisamment renseigné pour établir les faits pertinents
et traiter en toute connaissance de cause les moyens soulevés, conformément aux
considérants ci-après. La recourante a de son côté pu faire valoir à plusieurs
reprises ses arguments lors de l’échange d’écritures intervenu dans la présente
procédure. Compte tenu de ces éléments, il y a lieu de rejeter les requêtes tendant
à la fixation d’une inspection locale ainsi qu’à l’audition de témoins, sans
qu'il n'en résulte une violation du droit d'être entendu de la recourante.
2.
a) Les art. 68 et 69 LATC arrêtent les dispositions de procédure
nécessaires à la perception de la contribution de plus-value ici en cause. L’art.
68 prévoit dans une première étape une taxation de cette contribution; la perception
(régie par l’art. 69) de celle-ci intervient ultérieurement seulement, conformément
au droit fédéral, en cas de vente ou de construction du bien-fonds concerné. Les
art. 68 et 69 LATC prévoient ainsi deux décisions successives (une décision de
taxation, puis une décision de perception); la question pourrait ainsi se poser
du caractère incident ou final de la décision de taxation; dans le premier cas,
la recevabilité du recours serait incertaine. Néanmoins, l’art. 68 al. 1 LATC indique
expressément que la décision de taxation peut faire l’objet d’un recours au Tribunal
cantonal, écartant ainsi, comme disposition spéciale, la norme de l’art. 74 LPA-VD.
La décision attaquée constitue dès lors bien un acte attaquable auprès de la
CDAP.
b) En l’occurrence, la taxation litigieuse est
contestée sur deux aspects essentiellement. Le principal grief est lié à l’approche
retenue par l’autorité intimée consistant à procéder à une taxation parcelle
par parcelle. Pour celle-ci, il s’agit concrètement d’examiner, pour la parcelle
875, l’augmentation de la valeur du sol liée à l’attribution de nouveaux droits
à bâtir. Le même exercice doit être réalisé, séparément, pour la parcelle 876;
celui-ci conduit dans ce cas à une plus-value égale à zéro, du fait de la réduction
des droits à bâtir, voire de leur suppression presque totale. Pour cette parcelle
d’ailleurs, la DGTL suggère que la voie à suivre soit celle d’une demande d’indemnisation
pour expropriation matérielle. La recourante - et elle s’appuie pour cela sur l’avis
de droit du professeur Dubey - conteste cette manière de faire; elle fait valoir
que l’art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(LAT; RS 700) prévoit une compensation des avantages et inconvénients majeurs,
ce qui supposerait, pour deux parcelles adjacentes, de dresser un bilan global
des avantages et inconvénients découlant de la mesure pour les deux biens-fonds,
puis de percevoir la contribution sur la plus-value correspondant au solde
ainsi obtenu.
La contestation porte ensuite sur les déductions,
invoquées par la recourante, mais écartées pour partie par la décision attaquée.
3.
Il convient au préalable de procéder à une présentation succincte du cadre
juridique dans lequel s’inscrit la décision attaquée.
a)  On citera tout d’abord la règle pertinente du
droit fédéral, soit l’art. 5 LAT, ce dans sa teneur actuelle, telle qu’elle
résulte d’une révision entrée en force en 2014:
"
Art. 5
Compensation
et indemnisation
1
Le droit cantonal établit
un régime de compensation permettant de tenir compte équitablement des avantages
et des inconvénients majeurs qui résultent de mesures d’aménagement.
1bis
Les avantages
résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au moins 20 %.
La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est construit ou aliéné. Le droit
cantonal conçoit le régime de compensation de façon à compenser au moins les
plus-values résultant du classement durable de terrains en zone à bâtir.
[…]
2
une juste indemnité est
accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de propriété des
restrictions équivalant à une expropriation."
Il convient de souligner en premier lieu que l’art.
5, al. 1 et 1bis LAT contiennent des mandats législatifs adressés au canton. Par
ailleurs, l’art. 5 al. 2 LAT comporte une disposition relevant du droit
fédéral, directement applicable; celle-ci prévoit une indemnisation pleine et
entière (en allemand:
voll
) dans le cas de restrictions au droit de
propriété équivalant à une expropriation. Ainsi, lorsque la mesure d’aménagement
déploie de tels effets, ce qui est admis restrictivement par la jurisprudence,
le propriétaire lésé doit recevoir, à teneur de cette règle de droit fédéral,
une pleine compensation; le droit cantonal n’a pas de prise sur de telles
configurations et il ne peut pas, notamment, étendre la notion de restriction
équivalant à une expropriation. A ce stade, il faut relever que l’art. 5 al. 1
LAT traite également des moins-values liées à des mesures d’aménagement. Il doit
cependant s’agir d’inconvénients majeurs, présentant un degré de gravité moindre
que les restrictions visées à l’al. 2 et donc distincts de celles-ci. En effet,
l’art. 5 LAT ne saurait à la fois comporter, à l’alinéa 1, un mandat législatif
adressé aux cantons d’établir un régime de compensation des inconvénients
majeurs et, à l’alinéa 2, les empêcher de prévoir une telle compensation pour des
inconvénients moins graves qu’une expropriation matérielle, ce dernier domaine relevant
du droit fédéral et échappant à leur compétence législative. Dans ce contexte,
il est douteux qu’un canton puisse prévoir une norme suivant laquelle les
inconvénients majeurs de l’art. 5 al. 1 LAT sont (uniquement) ceux qui
résultent de restrictions équivalant à une expropriation matérielle.
Par ailleurs, s’agissant des avantages majeurs créés
par les mesures d’aménagement, le droit fédéral impose au canton de prélever
une contribution de plus-value de 20 % au moins dans le cas de la création de
nouvelles zones à bâtir (art. 5 al. 1bis LAT; voir aussi la sanction attachée à
la mise en œuvre de ce mandat: art. 38a al. 4 et 5 LAT). L’art. 5 al. 1 LAT donne
un mandat similaire aux cantons pour instaurer un régime de compensation des
avantages majeurs autres que ceux découlant d’une mise en zone à bâtir, soit
notamment pour les changements d’affectation, voire des augmentations d’indices.
A cet égard, la nature impérative du mandat
législatif conféré aux cantons par l’art. 5 al. 1bis LAT n’a jamais été
contestée, pas plus d’ailleurs que l’application du mécanisme de sanction prévu
par l’art. 38a al. 4 et 5 LAT en cas de carence du canton. Dans une jurisprudence
très récente (ATF 147 I 225 consid. 4.2; cf. aussi TF 1C_233/2021 du 5 avril
2022), le Tribunal fédéral a retenu que l’art. 5 al. 1 LAT contenait lui aussi un
mandat législatif impératif, cela même après la révision de la LAT de 2014 qui
a introduit l’art. 5 al 1bis ss dans la loi (
contra
Bernhard Waldmann,
Die Pflicht zur Abgeltung von Planungsmehrwerten – Ein neues
Bundesgerichtsurteil präzisiert die bundesrechtlichen Vorgaben, in DC2/2021, p.
69 ss). L’arrêt s’exprime à ce propos comme suit :
"Wie bereits vor der Gesetzesrevision
vom 15. Juni 2012 verlangt Art. 5 Abs. 1 RPG von den Kantonen, mit gesetzlichen
Regelungen für einen angemessenen Ausgleich erheblicher Planungsvor- und -nachteile
zu sorgen, die den lokalen Gegebenheiten Rechnung tragen, wobei den Kantonen
insoweit ein grosser Spielraum zur Verfügung steht."
b) aa) A la suite de la révision de la LAT de 2014,
le législateur vaudois a adopté diverses dispositions en lien avec le régime de
compensation et d’indemnisation prévu par l’art. 5 LAT. On reproduit ci-dessous
diverses dispositions pertinentes de la LATC dans le cas d’espèce:
"
Titre VII             Compensation
et indemnisation
Chapitre I           Compensation
de la plus-value
Art. 64    Principe
1
Les avantages majeurs
résultant des mesures d’aménagement du territoire font l’objet d’une compensation
sous la forme de perception d’une taxe sur la plus-value.
2
Est considéré comme
avantage majeur constituant une plus-value l’augmentation sensible de valeur d’un
bien-fonds qui résulte:
a.
du classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;
b.
du
changement d’affectation de la zone ou de la modification des autres
prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l’intérieur
de la zone à bâtir.
3
Le classement temporaire
d’un bien-fonds en zone à bâtir, en vue par exemple de l’exploitation d’une
gravière ou d’une carrière, est exempté de la taxe.
Art. 65    Taux et calcul de la
taxe sur la plus-value
1
Le taux de prélèvement
est de 20 % de la plus-value.
2
La plus-value
correspond, dans les cas prévus à l’article 64, alinéa 2, à la différence entre
la valeur vénale d’un bien-fonds avant et après l’entrée en vigueur de la
mesure d’aménagement du territoire
Art. 66    Principes de calcul
1
Peuvent être déduits
du montant de la plus-value:
a.
les frais d’étude au sens de l’article 35;
b.
les
frais d’équipements techniques et de fouilles archéologiques;
c.
les frais découlant d’un syndicat d’améliorations foncières;
d.
la
taxe d’équipement communautaire;
e.
le montant utilisé dans un délai de cinq ans pour l’acquisition et
la construction d’un bâtiment agricole de remplacement, destiné à être exploité
à titre personnel, lorsque la plus-value résulte du classement du bien-fonds en
zon à bâtir ou en zone spéciale.
2
Si la plus-value est
inférieure à CHF 20'000.-, la taxe de plus-value n’est pas prélevée.
[…]
Chapitre II          Indemnisation
Art. 71    Principe
1
Les restrictions au
droit de propriété résultant d’une mesure d’aménagement du territoire donnent
droit à une juste indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.
2
Est considéré comme inconvénient
majeur toute restriction au droit de propriété résultant d’une mesure d’aménagement
du territoire et équivalant à une expropriation matérielle."
Il résulte des dispositions précitées que le législateur
vaudois a mis en œuvre le mandat législatif de l’art. 5 al. 1 LAT, en tant que
l’art. 64 al. 2 let. b LATC prévoit la perception d’une contribution de plus-value
en cas de changement d’affectation engendrant une augmentation des possibilités
de bâtir à l’intérieur de la zone à bâtir; cette configuration correspond d’ailleurs
à celle de la présente espèce, ce qui n’est nullement contesté.
Plus exactement, tel est le cas pour la parcelle 875,
alors que la parcelle 876 connaît pour sa part une réduction massive des droits
à bâtir dont elle bénéficiait. Aux yeux de la recourante, il allait de soi que
l’autorité devait traiter globalement l’une et l’autre de ces parcelles pour
déterminer la plus-value nette résultant de la mesure d’aménagement pour son patrimoine
immobilier.
bb)           Les dispositions qui précèdent ne
contiennent guère d’indication à ce propos, sinon que l’art. 65 al. 2 LATC prescrit
un calcul de la plus-value correspondant "
à la différence entre la valeur
vénale d’un bien-fonds avant et après l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement
du territoire
". Pour l’autorité intimée, cela signifie que la taxation
de la plus-value doit intervenir parcelle par parcelle et non, cas échéant,
globalement lorsque le propriétaire concerné détiendrait plusieurs biens-fonds,
fussent-ils adjacents.
Le règlement du Conseil d’Etat du 22 août 2018 sur l’aménagement
du territoire (RLAT; BLV 700.11.2) ne contient pas non plus d’élément sur cet
aspect. Certes, la municipalité, à teneur de l’art. 33 al. 1 RLAT, doit
identifier, dans une liste figurant dans le rapport 47 OAT, les parcelles bénéficiant
d’une plus-value sensible; le service compétent pour procéder à l’examen
préalable contrôle à cette occasion l’exactitude de ces données (al. 2). Selon l’art.
34 RLAT, l’estimation de la plus-value fait l’objet d’une expertise, confiée à
un mandataire externe; un mandataire unique est en principe désigné pour
traiter l’ensemble des cas de plus-value induits par une mesure d’aménagement. Les
art. 68 LATC, 36 s. RLAT précisent par ailleurs le déroulement de la procédure
de taxation; là encore, ces dispositions ne contiennent pas d’indication qui
empêcherait une appréciation globale de l’évolution de la valeur des parcelles
d’un seul propriétaire à la suite d’une mesure d’aménagement du territoire.
En fin de compte, l’autorité intimée invoque essentiellement
les travaux préparatoires ayant conduit à l’adoption des art. 60 ss LATC lors
de la révision de 2018, comme fondement de l’interprétation retenue. Le projet
de modification de la LATC (alors en discussion et contenu dans l’EMPL)
prévoyait à son art. 65 (devenu l’actuel art. 66 LATC) un alinéa 3, qui
disposait ce qui suit:
"Lorsque plusieurs biens-fonds bénéficiant de la mesure
d’aménagement du territoire appartiennent à un propriétaire, la plus-value est
calculée sur l’ensemble de ceux-ci".
Le commentaire de cette disposition, tel qu’il figurait
dans l’EMPL, indiquait que la taxation avait lieu parcelle par parcelle; la
contradiction entre ce commentaire et le projet de disposition précité a alerté
les députés, qui n’en comprenaient pas la portée et l’utilité (BGCVD n° 28,
séance du 6 mars 2018, p. 581 ss). Un député avait même souhaité obtenir des
explications de la part du Conseil d’Etat à ce sujet avant qu’une décision ne soit
prise. La conseillère d’Etat en charge avait répondu aux intervenants en
relevant que cet alinéa visait un souci de simplification; constatant que cet
objectif ne pourrait être atteint, elle a relevé que l’abandon de cet alinéa n’aurait
que peu d’incidence et que l’acceptation de l’amendement allant dans ce sens ne
changerait pas grand-chose (BGCVD n° 28, séance du 6 mars 2018, p. 582). En fin
de compte, le Grand Conseil a écarté l’alinéa précité; il a de même rejeté un
amendement tendant à retenir une approche globale dans le cas où un propriétaire
détenait deux parcelles adjacentes (BGCVD n° 28, séance du 6 mars 2018, p. 582).
En définitive, force est de considérer que le
législateur vaudois a expressément voulu une approche de taxation parcelle par parcelle
et exclu de prendre en considération un ensemble de biens-fonds détenus par un
même propriétaire pour fixer la contribution de plus-value. Le projet contenait
certes une disposition en sens contraire; mais cette règle a été écartée, il est
vrai sans réelle analyse de sa portée, voire de ses avantages. Au demeurant, il
va de soi que la taxation doit porter sur une parcelle déterminée; la disposition
projetée de l’art. 65 al. 3 P-LATC précité permettait une approche dérogatoire
dans des circonstances particulières où un propriétaire détenait plusieurs
parcelles frappées par la même mesure. Une telle possibilité de dérogation paraît,
malgré sa possible utilité, avoir été écartée expressément par le Grand Conseil.
Il reste que la solution finalement retenue résulte en quelque sorte d’un silence
qualifié plutôt que d’une disposition expresse.
4.
La recourante, au travers de l’avis de droit du professeur Jacques Dubey
notamment, fait valoir que la décision attaquée viole le principe de la primauté
du droit fédéral.
a) L'art. 49 al. 1 Cst. prévoit que le droit fédéral
prime le droit cantonal qui lui est contraire.
Ce principe
constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à
l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit
fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou
par les moyens qu'elles mettent en oeuvre, ou qui empiètent sur des matières
que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 146 II 309
consid. 4.1 et les références; TF 1C_281/2021 du 21 juin 2022 consid. 4).
Cependant, quand bien même la législation fédérale est considérée comme
exhaustive dans un domaine donné, une loi cantonale peut subsister dans le même
domaine, en particulier si elle poursuit un autre but que celui recherché par
le droit fédéral. Le principe de la force dérogatoire n'est pas non plus violé
dans la mesure où la loi cantonale vient renforcer l'efficacité de la
réglementation fédérale (ATF 133 I 110 consid. 4.1). En outre, même si, en
raison du caractère exhaustif de la législation fédérale, le canton ne peut
plus légiférer dans une matière, il n'est pas toujours privé de toute
possibilité d'action. Ce n'est que lorsque la législation fédérale exclut toute
réglementation dans un domaine particulier que le canton perd toute compétence
pour adopter des dispositions complétives, quand bien même celles-ci ne
contrediraient pas le droit fédéral ou seraient même en accord avec celui-ci (
ATF
143 I 403 consid. 7.1; 143 I 109 consid. 4.2.2 et les références).
b) En l'occurrence, l'art. 5 al. 1 et 1bis LAT
prévoit comme on l'a vu, un mandat législatif adressé au canton, étant précisé que
la présente affaire ne concerne pas une plus-value à la suite d’une nouvelle mise
en zone à bâtir (l’art. 5 al. 1bis LAT), mais a trait à un changement d’affectation
entraînant une augmentation des possibilités de bâtir (art. 5 al. 1 LAT). Comme
l'a relevé le professeur Dubey dans son avis de droit (n. 66), conformément au
principe de la force dérogatoire du droit fédéral, les cantons doivent exercer
leur compétence législative en la matière en veillant à ce que le droit
cantonal ne contredise pas le sens ou l'esprit du droit fédéral et qu'il
n'empêche pas la mise en oeuvre du droit fédéral ou ne la rende pas difficile à
l'excès. Se référant à la doctrine, le professeur Dubey rappelle (cf. n. 67) que
l'art. 5 al. 1 LAT vise un principe d’équité, qui devrait se traduire par une
compensation des avantages et inconvénients majeurs résultant des mesures d’aménagement
du territoire (voir aussi ATF 132 II 401 consid. 2.4
in fine
). On peut ainsi
se demander si ce principe d’équité, sous-jacent à l’art. 5 LAT et qui peut
donc être rattaché au droit fédéral, n’exige pas une telle compensation des
avantages et des inconvénients les uns avec les autres, notamment dans le cas d’un
propriétaire de plusieurs fonds, frappé par une mesure d’aménagement entraînant
pour lui à la fois des augmentations des facultés de bâtir et des restrictions
de ses droits (voir d’ailleurs
Heinz Aemisegger/Samuel Kissling,
Verkleinerung überdimensionierter Bauzonen – Ausgleich und
Entschädigung nach 5 RPG, in: ZBl 2021, p. 204 ss, spéc. p. 213 ss, qui
marque une ouverture prudente de la doctrine sur la question de la
compensation
des inconvénients: sur le transfert d'indices, cf. Fabien Andrey, Le transfert
d'indices de constructibilité, Thèse Lausanne 2022, p. 223 ss)
.
Au demeurant, il ressort de la jurisprudence (ATF 132 II 401,
consid. 2.4
in fine
) que le juge a la faculté de tirer du principe d’équité
(en lien potentiellement avec le principe de la primauté du droit fédéral) des
conséquences directes sur le traitement d’un dossier.
Or, dans le cas présent, il convient d'admettre,
avec la recourante, que la situation est particulière dès lors que le PPA
Viaduc a bien pour conséquence directe un transfert des droits à bâtir de la
parcelle 876 à la parcelle 875, ces deux parcelles étant au demeurant adjacentes
et appartenant au même propriétaire. Dans cette mesure, le refus de l'autorité
intimée de procéder à un traitement conjoint de ces deux parcelles avec une compensation
des avantages (dégagés sur la parcelle 875) par les inconvénients (créés par le
PPA Viaduc pour la parcelle 876) paraît effectivement contraire au principe
d'équité découlant de l'art. 5 al. 1 LAT. Cette question peut en définitive souffrir
de rester indécise, vu les considérants qui suivent.
5.
Dans le cas d’espèce, la procédure ici en cause a débuté par une lettre
du SDT/DGTL du 16 janvier 2020, déjà évoquée plus haut, comportant la mention
du PPA Viaduc et en sous-titre:
"Vos propriétés, parcelles n
os
875 et 876 – taxe sur la plus-value
"
Ce courrier comporte au surplus, après une référence
à l’art. 64 LATC le passage suivant:
"Afin de déterminer l’augmentation
de valeur de vos biens-fonds, parcelles n
os
875 et 876 de la commune
de Prilly, engendrée par l’approbation du plan partiel d’affectation "Viaduc",
notre service a mandaté le bureau B.________ pour réaliser une expertise de la
plus-value […].
Au terme de cette procédure, le
département rendra une décision de taxation motivée au sens de l’art. 68 RLAT. Cette
décision pourra faire l’objet d’un recours auprès du Tribunal cantonal".
La lettre précitée ne mentionne d’aucune manière l’ouverture
de deux procédures distinctes et séparées, propres à chacune des parcelles
concernées; Elle s’achève d’ailleurs par l’annonce d’une décision de taxation
(et non de deux décisions). Elle mentionne expressément la parcelle 876, quand bien
même, pour le département, qui avait procédé à l’approbation de ce plan, il devait
être évident que cette parcelle ne générait aucune plus-value (cela aurait
aussi dû ressortir du rapport 47 OAT: voir art. 33 RLAT). Ce n’est qu’à
réception des projets de taxation établis par la DGTL le 26 août 2020 que la
recourante a été informée que l’autorité intimée entendait traiter de manière
étanche et séparée les deux parcelles, contrairement à ce qui avait été annoncé
le 16 janvier 2020. Cette dernière a d’emblée contesté cette approche et fait
valoir qu’il était nécessaire de procéder à une appréciation globale de l’augmentation
des droits à bâtir des parcelles 875 et 876, prises conjointement; à ses yeux
en effet, les droits à bâtir de la parcelle 876 n’ont pas été purement et
simplement supprimés, mais ils ont été transférés sur la parcelle 875.
a) On relève tout d’abord que la méthode d’estimation
présentée dans l’expertise (pièce 5 de la DGTL, ch. 7.1, sous le titre méthodologie)
n’est pas critiquée. Aux yeux de la Cour d’ailleurs, cette méthodologie (dite
de rétro-évaluation) peut être admise; en tous les cas, la Cour ne voit pas de
motif de s’en écarter.
b)  La critique de la recourante concerne plutôt l’absence
d’approche globale des deux parcelles 875 et 876. On a vu plus haut que l’interprétation
du droit cantonal amène à la conclusion que celui-ci prévoit une taxation parcelle
par parcelle et paraît exclure d’autres approches dérogatoires, ainsi par
exemple une méthode globale pour le cas où le propriétaire concerné détiendrait
plusieurs biens-fonds dans le périmètre de la mesure d’aménagement en cause. Ce
constat pourrait toutefois trouver ses limites, comme on l'a vu, au vu du
principe de l'équité sous-jacent à l'art. 5 al. 1 LAT. Dans le cas particulier,
se pose plus particulièrement la question du respect de la bonne foi. La recourante
a implicitement soulevé ce moyen dans ses déterminations du 10 septembre 2021,
en relevant le résultat insatisfaisant de la solution adoptée par l'autorité
intimée, ce d'autant plus que celle-ci a attendu l'écoulement du délai de péremption
ou de prescription d'une éventuelle demande d'expropriation matérielle pour
notifier son projet de décision de taxation de la seule parcelle 875. Elle a
également développé ce grief dans sa demande d’indemnisation pour expropriation
matérielle du 8 juin 2021.
aa) Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations
ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un
renseignement erroné de l'administration agissant dans les limites de ses
compétences peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage
contraire à la réglementation en vigueur. Il faut pour cela (1) que l'autorité
soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
(2) que l'autorité ait agi dans les limites de ses compétences, (3) que l'administré
n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu, (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et (5) que la situation juridique n'ait pas changé entre le
moment où l'autorité a donné le renseignement et celui où les dispositions ont
été réalisées. Lorsque ces conditions sont réunies, il faut encore peser
l'intérêt à une application correcte du droit par rapport à l'intérêt de l'administré
à la protection de sa bonne foi (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 141 I 161
consid. 3.1 p. 164 s.; 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; Danielle Yersin/Florence
Aubry Girardin, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Noël/Aubry
Girardin [édit.], 2
e
éd., 2017, n. 76 ad remarques préliminaires).
Le principe de la confiance, découlant de celui de
la bonne foi, commande à l'administration d'adopter un comportement cohérent et
dépourvu de contradictions. Une émanation du principe de la bonne foi est l'interdiction
du comportement contradictoire. En lien avec la doctrine de droit privé relative
à l'art. 2 al. 2 CC, le comportement contradictoire peut consister à adopter
deux comportements incompatibles ou à décevoir les attentes légitimes de quelqu'un.
Il est alors essentiel de peser les intérêts et de prendre en compte ce faisant
le fait que l'autorité a éventuellement eu un comportement qui a suscité la
confiance (ATF 143 V 66 consid. 4.3 p. 69; 137 V 394 consid. 7.1 p. 403). La
précision que l'attente ou l'espérance doit être "légitime" est une
autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons sérieuses d'interpréter
comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en tirer les conséquences
qu'il en a tirées. Tel n'est notamment pas le cas s'il apparaît, au vu des
circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir des doutes sur la
signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de
l'autorité (cf. ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 p. 203; TF 2C_108/2011 du 29 août 2011
consid. 4.1).
Le droit fiscal étant dominé par le principe de la
légalité (art. 5 al. 1 et 127 al. 1 Cst.), le principe de la bonne foi n'exerce
qu'une influence limitée dans ce domaine du droit administratif, surtout s'il
vient à entrer en conflit avec le principe de la légalité (cf. ATF 142 II 182
consid. 2.2.2 p. 187; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 118 Ib 312 consid. 3b p.
316; TF 2C_1120/2015 du 26 avril 2017 consid. 6.3.2; 2C_334/2014 du 9 juillet
2015 consid. 2.5.3; cf. en outre Blumenstein/Locher, op. cit., p. 33; voir toutefois
les doutes chez certains auteurs: Yersin/Aubry Girardin, op. cit., n. 77 ad
remarques préliminaires ; admission du moyen tiré de la protection de la
bonne foi dans une cause relative à une taxe communale, arrêt FI.2020.0032, du
4 juin 2021, consid. 5 b).
bb) En l’occurrence, il ressort du dossier que la planification
du PPA Viaduc avait pour objet à la fois de densifier le secteur tout en
maintenant la qualité des espaces publics adjacents. Cet objectif a en particulier
eu pour conséquence un transfert des droits à bâtir entre les deux parcelles contiguës
de la recourante: la parcelle 876 devenait inconstructible, afin de permettre
l'aménagement de la place du Galicien, et la parcelle 875 se voyait dotée de droits
à bâtir plus importants. Des accords ont au demeurant été convenues entre les
autorités communales et la recourante notamment, s'agissant de l'aménagement de
ces parcelles une fois le PPA Viaduc en vigueur. Il apparaît ainsi que le
traitement de ces parcelles était considéré comme simultané ou connexe. Tel est
d'ailleurs l'intention qu'a manifesté sans équivoque la DGTL, dans sa lettre du
16 janvier 2020.  En effet, cette correspondance mentionnait côte à côte l’une
et l’autre de ces deux parcelles, annonçait une procédure d’expertise pour ces
biens-fonds et enfin la notification d’une décision de taxation. Ce n’est qu'en
date du 26 août 2020, que l'autorité intimée a ensuite informé la recourante de
son intention de procéder à un traitement distinct des parcelles 875 et 876.  On
doit dès lors constater qu'à réception de lettre de la DGTL du mois de janvier 2020,
la recourante n’avait aucune raison d’envisager que les deux dossiers seraient
abordés de manière totalement séparée; elle attendait donc une taxation de la
plus-value, pensant que celle-ci serait estimée de manière globale sur ces deux
parcelles. Le texte de la loi, qu’elle aurait pu consulter, n’était pas de
nature à la détromper de cette compréhension. De même, l’autorité intimée, quand
bien même elle était ou devait être consciente du fait que la parcelle 876 n’entraînait
aucune plus-value, n’en a soufflé mot à l’ouverture de cette procédure, ne
serait-ce que pour dire qu’il n’y avait pas lieu à une contribution de
plus-value pour cette parcelle. En principe d’ailleurs et selon l’art. 33 RLAT,
le rapport 47 OAT, soumis à son examen préalable, aurait dû indiquer "
les
parcelles bénéficiant d’une plus-value sensible
"; le rapport déposé
dans le cas d’espèce (réalisé pour l’essentiel avant l’entrée en vigueur du
RLAT, mais amendé néanmoins après) n’en disait toutefois rien. Autrement dit,
la recourante n’avait aucun motif de douter de la volonté apparente de la DGTL,
qui s’est manifestée par l’acte d’ouverture de procédure découlant du courrier
du 16 janvier 2020, de traiter les parcelles de manière globale et pouvait donc
légitimement s’y fier.
Le projet de taxation de la DGTL du 26 août 2020
traduit un changement d’approche: on peut même parler ici de comportement
contradictoire, puisque désormais la DGTL entendait traiter de manière séparée
les deux parcelles et n’annonçait qu’une taxation constatant la plus-value de
la parcelle 875 en lien avec les droits à bâtir de cette parcelle-là uniquement.
Autrement dit, alors que son courrier du 16 janvier 2020 laissait entendre un
traitement global, le projet de taxation du 26 août 2020 en revient à une stricte
application du principe de la taxation parcelle par parcelle, en application de
l’art. 65 LATC. Ce changement d'approche est en outre intervenu postérieurement
aux éventuels délais de péremption ou de prescription des art. 73b LATC et 119
de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01).
Ce revirement a surpris la recourante. On peut d’ailleurs
la comprendre, dans la mesure où la mesure d’aménagement s’accompagnait d’une
convention (qui paraît pouvoir s’appuyer sur les art. 19 et 20 LAT, vu son lien
étroit avec le PPA) passée avec la commune de Prilly et divers autres
propriétaires impliquant un remaniement des parcelles du périmètre; à teneur de
celui-ci la recourante cédait à la commune de Prilly la parcelle 876 en vue de
la réalisation de la place du Galicien. Le lien entre la densification et la
concentration des droits à bâtir sur la parcelle 875 avec la suppression des
droits à bâtir sur la parcelle 876 était en effet évident pour les parties.
La question se pose enfin de savoir si la recourante
a pris des dispositions irréversibles sur la base du courrier de janvier 2020. On
relève à cet égard que la recourante, confrontée à la suppression des droits à bâtir
sur l’un de ses biens-fonds, aurait pu tenter d’obtenir l’indemnisation pleine
et entière prévue par l’art. 5 al. 2 LAT en cas d’expropriation matérielle,
cela en lien avec la parcelle 876. Elle l’a d’ailleurs fait par demande du 8
juin 2021; mais celle-ci a été écartée aussitôt, par une décision du 30 juin
suivant de la DGTL; la démarche de la recourante a été considérée comme tardive
par l'autorité intimée (frappée qu’elle était soit par un délai de prescription,
soit par un délai de péremption, courant dès l’approbation et l’entrée en
vigueur du plan ici en cause, soit le 3 juillet 2019). Dans le cas d’espèce, il
faut donc retenir que le courrier de la DGTL du 16 janvier 2020, loin d’attirer
l’attention de la recourante sur des prétentions qu’elle pourrait avoir, a au
contraire dissuadé celle-ci d’agir sur le terrain de l’expropriation matérielle.
Compte tenu des délais respectivement de prescription et de péremption
extrêmement courts fixés par la loi (ici les lois successivement applicables) en
cette matière, il faut retenir que la lettre du 16 janvier 2020 de la DGTL a
poussé la recourante à adopter, de manière irréversible, un comportement
contraire à ses intérêts.
cc) Dans de telles circonstances, lorsque le moyen tiré
de la bonne foi est accueilli (en l’occurrence en raison d’un comportement contradictoire
de l’autorité intimée), il y a lieu d’examiner les conséquences à en tirer. Dans
une telle configuration, pour protéger la confiance de l’administré, il y a lieu,
cas échéant, de retenir une solution qui s’écarte de la loi, mais dans la seule
mesure conforme à l’attente légitime de l’administré concerné: en d’autres
termes, il faut appliquer ici, la recourante ayant prêté foi à l’annonce par la
DGTL le 16 janvier 2020 d’un traitement conjoint de ses parcelles, une méthode
globale permettant d’apprécier la plus-value découlant de la mesure d’aménagement
pour ces deux biens-fonds pris ensemble; le principe de la bonne foi permet en
l'espèce d'écarter la solution légale découlant de l'interprétation historique
de l'art. 65 LATC (étant entendu que l'on ne voit guère qu'un intérêt public
important, lié à cette disposition et à une taxation par parcelle, fasse obstacle
à cette situation).
Le recours doit en conséquence être admis pour ce
motif et la décision attaquée annulée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée
pour qu'elle procède à une appréciation globale de la plus-value des parcelles
875 et 876.
6.
Ce résultat s’impose en outre en relation avec la seconde question
litigieuse, qui concerne les déductions.
On relève tout d’abord, à teneur de l’expertise figurant
au dossier (pièce 5 de la DGTL, p. 26), que celle-ci prend en compte des déductions
en lien avec les frais d’étude du PPA, avec la taxe d’équipement communautaire
et enfin en lien avec des frais de participation aux infrastructures. Pour sa part,
A.________ a fait valoir des déductions en lien avec les trois mêmes postes (les
montants sont d’ailleurs les mêmes, sauf celui de la taxe sur les équipements
communautaires). Enfin, la décision attaquée admet la déduction de deux de ces
postes (soit les frais d’élaboration du PPA et la taxe sur les équipements
communautaires), de sorte que ces montants semblent déduits une seconde fois.
En revanche, la décision attaquée écarte la troisième déduction, qui a trait à des
frais de participation aux infrastructures, alors que l’expertise a admis cette
déduction; la décision semble ainsi écarter la possibilité de la déduire une
seconde fois.
Le rappel qui précède débouche sur un résultat qui n’est
pas compréhensible. A première vue, les déductions prévues à l'art. 66 LATC ne
peuvent l’être qu’une seule fois, soit dans le cadre de l’expertise, soit dans
la phase ultérieure, postérieure au projet de décision de taxation, mais non à
deux reprises. Par ailleurs, si la déduction de la participation aux frais d’infrastructures
n’est pas conforme à l’art. 66 al. 1 LATC, elle ne peut être acceptée, même
dans le cadre du calcul effectué par l’expertise.
7.
Il découle des considérations qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision de taxation querellée annulée. Le dossier est ainsi renvoyé à l’autorité
intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision; dans ce cadre l’autorité
procédera à une estimation conjointe de la plus-value résultant pour les parcelles
875 et 876 du PPA Viaduc; elle réalisera en outre un nouveau calcul des déductions.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 52
LPA-VD); la recourante, qui a agi dans le cadre de la présente procédure avec
le concours d’un mandataire professionnel et qui l’emporte, a droit au surplus
à des dépens à la charge de l'autorité intimée (art. 49 et 55 LPA-VD; art. 4 et
10 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative:
TFJDA; BLV 173.36.5.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement (DGTL),
du
12 février 2021, est annulée, le dossier étant renvoyé à l’autorité intimée
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
IV.
L’Etat de Vaud, par la DGTL, doit à la recourante un montant de 3'000 francs
à titre de dépens.
Lausanne, le 3 octobre 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.