vd_omni · AC.2005.0255 · 2006-07-21 · fr

FONDATION LES JALONS/Municipalité de Villeneuve, ARBER | Il n'appartient pas au droit public de l'aménagement du territoire et des constructions, au stade de la délivrance du permis de construire, de contrôler le nombre de personnes, habitants ou travailleurs, qui seront amenées à faire usage d'un bâtiment.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.07.2006 AC.2005.0255

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 21 juillet 2006
Composition
Pierre Journot, président;
François
Despland et Olivier Renaud, assesseurs ; Annick Borda, greffière.
Recourante
FONDATION LES JALONS,
à
Villeneuve, représentée par Olivier RIGHETTI, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Villeneuve,
représentée
par Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,
Opposants
1.
Gilda ARBER,
à Villeneuve,
2.
Philippe ARBER,
à Villeneuve, tous deux représentés
par Olivier RODONDI, avocat, à Lausanne/Pully,
Objet
permis de construire
Recours FONDATION LES JALONS c/ décision de la
Municipalité de Villeneuve du 14 octobre 2005 (transformations du bâtiment
sis sur la parcelle no 1'149 - création d'une unité d'accueil supplémentaire
pour 3 personnes)
Vu les faits suivants
A.
La Fondation les Jalons, recourante, a été constituée le 4
juillet 1989. Elle a pour but l'accueil durable de personnes atteintes
d'autisme et/ou présentant un déficit intellectuel avec troubles de la personnalité.
Pour réaliser ses buts, la fondation recourante a
acquis il y a plus d'une quinzaine d'années la propriété de la parcelle no
1'149 de la Commune de Villeneuve. Cette parcelle, d'une superficie totale de
2'116 m² forme un triangle rectangle dont les côtés adjacent et opposé
constituent les limites nord et ouest de la parcelle, l'hypoténuse longeant la
route de la Murat. La parcelle est bâtie de deux constructions, à savoir une
maison de maître datant du début du 20
ème
siècle plantée au centre
du triangle et d'une annexe de forme allongée formant les communs implantée le
long de la limite nord de la parcelle dans son angle nord-est.
Cette parcelle est colloquée en zone de villas B
selon le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions de la Commune de Villeneuve approuvé par le Conseil d'Etat le 11
août 1982.
La parcelle no 1'147, propriété des opposants Gilda
et Philippe Arber jouxte la parcelle de la recourante sur la moitié est de sa
limite nord, au lieu d'implantation de l'annexe précitée. Elle est construite
d'une maison d'habitation.
B.
Le 19 octobre 1990, la fondation recourante a mis à
l'enquête un projet de transformation de la maison de maître et de son annexe.
Le projet prévoyait une transformation du bâtiment principal pour permettre
l'accueil de dix résidents souffrant d'autisme. Le bâtiment annexe était
également transformé pour y créer divers ateliers et des locaux techniques et
administratifs au rez-de-chaussée et au 1
er
étage. Selon ce projet,
le remodelage de la façade extérieure sud de l'annexe impliquait la démolition
d'un escalier et la construction devant la porte située tout à l'ouest de cette
façade d'un seuil auquel on accédait par une rampe, respectivement par quelques
marches d'escaliers. Depuis ce seuil s'élevait un escalier extérieur qui
rejoignait le 1
er
étage. Une coursive longeant l'entier de la façade
sud du bâtiment était installée afin de desservir les quatre portes d'accès du
1
er
étage. Le projet ne prévoyait pas d'aménagement du 2
e
étage de l'annexe, constitué des combles, et pourvu d'une terrasse à son extrémité
est.
Dans le cadre de cette procédure, le Service de
prévoyance et d'aide sociale a écrit à la Municipalité de Villeneuve le 12
novembre 1990 pour lui indiquer que le foyer prévu par la recourante
constituerait une institution pour adultes handicapés mentaux et non un
établissement médico-social au sens d'un établissement sanitaire. Le foyer
offrirait un encadrement éducatif important, mais non des mesures médicales ou
paramédicales particulières. A ce titre et dans cette perspective, le foyer
bénéficierait de subventions de son département et de l'Office fédéral des
assurances-sociales.
L'enquête publique a eu lieu du 30 novembre au 20
décembre 1990.
Le projet a suscité une observation des
propriétaires de quatre fonds voisins le 11 décembre 1990 qui souhaitaient que,
le long de la limite ouest de la parcelle n° 1'149, soient posé un treillis,
plantée un haie et fermées les ouvertures des accès existants.
Le projet a également abouti le 20 décembre 1990 à
l'opposition de Jacques Arber, propriétaire antérieur de la parcelle n° 1'147
et père de Philippe Arber, opposant dans la présente procédure.
Le 12 février 1991, la municipalité a levé
l'opposition formulée par Jacques Arber en invoquant trois motifs, dont le
troisième a la teneur suivante :
"3. Rapport de voisinage - exploitation du fonds :
Faisant état de l'art. 684 CC, l'utilisation du bien-fonds ne
sera en aucun cas fait au détriment du voisinage, la capacité d'habitants étant
limitée au maximum à 10 personnes et conforme à la destination de la zone (RPE
du 11 août 1982, art. 76)."
Le même jour, la municipalité a octroyé le permis de
construire sollicité aux fins de procéder aux modifications projetées. Ce
permis comportait plusieurs conditions spéciales communales, parmi lesquels la
condition que les remarques des propriétaires des parcelles Nos 1160 - 3166 -
3173 - 3174 du 11 décembre 1990 seraient exécutées.
Peu après l'octroi du permis, Jacques Arber est à
nouveau entré en discussions avec la recourante. Dans le but d'éviter un
recours contre la décision communale lui octroyant le permis de construire, la
fondation recourante a confirmé le 25 février 1991 à Jacques Arber les quatre
points suivants :
"1. Que l'ensemble des fenêtres du mur mitoyen de
l'annexe serait muré,
2. Qu'une servitude d'interdiction des vues droites sur la
parcelle de Jacques Arber serait octroyée,
3. Que la terrasse de la dépendance serait bouchée ou cachée
par une palissade, des arbustes ou des arbres au choix de l'opposant,
4. Que l'atelier accueillerait des activités de
bricolage."
Le 28 février 1991, la recourante et Jacques Arber
ont encore conclu une promesse de constituer une servitude devant notaire
comportant notamment le passage suivant :
"Intitulé : Interdiction des vues droites
Exercice :
Cette servitude interdit toutes ouvertures à une distance
dérogeant au code rural du fonds servant sur le fonds dominant.
A cet effet, le propriétaire du fonds servant s'engage à
murer l'ensemble des fenêtres du mur mitoyen.
Durée : indéterminée
Prix : elle sera constituée gratuitement dans le cadre
des rapports de bon voisinage.
Engagements :
- la Fondation les Jalons s'engage pour autant qu'elle en
devienne propriétaire à mettre en place un mur masquant toute vue sur le fonds
dominant depuis la terrasse de la dépendance assurance incendie numéro 375.
L'ouvrage aura une hauteur maximum de deux mètres."
En conséquence, Jacques Arber n'a finalement pas
recouru contre la délivrance du permis de construire. Le permis d'habiter a été
délivré le 19 février 1992.
Le 26 avril 1994, la recourante a requis de la
Municipalité de Villeneuve l'autorisation de rehausser la balustrade opaque
présente sur la terrasse du 2
ème
étage de l'annexe, ceci afin de
satisfaire aux demandes de leur voisin Jacques Arber. La hauteur de cette
nouvelle balustrade était de 1 m 80. La municipalité a autorisé cette
modification le 9 mai 1994.
C.
Le 22 février 2005, la recourante a écrit à la
Municipalité de Villeneuve pour lui faire part de son projet d'aménagement de
trois unités supplémentaires d'hébergement pour personnes souffrant d'autisme
et/ou psychose dans le bâtiment annexe. Ce courrier comprenait une demande
d'examen préalable du projet.
Sur le plan des aménagements intérieurs, le projet
prévoyait que le 1
er
étage de l'annexe serait entièrement et
uniquement consacré à trois unités résidentielles. Actuellement, ce niveau
abrite le bureau du directeur, une salle de réunion et un espace d'activité
consacré entre autre à l'art-thérapie, la musicothérapie et l'aumônerie. Quant
aux combles, actuellement non aménagées, le projet prévoyait qu'elles
accueilleraient les locaux administratifs situées précédemment au 1
er
étage. A cet effet, un bureau, deux salles de réunion, un coin café et un
sanitaire y seraient aménagés. Au rez-de-chaussée, il était prévu une
redistribution des surfaces, sans modification de structures, ce qui permettrait
ainsi l'accueil des activités précédemment prévues au 1
er
étage et
augmenterait la surface utile aux résidents. Sur le plan des aménagements extérieurs,
le projet prévoyait la construction d'un escalier métallique reliant le 1
er
étage aux combles à l'extrémité ouest de la coursive existante. Cet escalier
extérieur permettait de respecter l'intimité de l'espace résidentiel aménagé au
1
er
étage et constituait le pendant de l'escalier extérieur existant
reliant le rez-de-chaussée au 1
er
étage.
La municipalité a répondu le 24 mars 2005 que deux
éléments du projet devait être revus selon elle, à savoir l'implantation de
l'escalier extérieur prévu dans l'alignement des constructions et l'esthétique
du bâtiment vu sa situation en zone villa.
Afin de répondre aux remarques formulées par la
municipalité dans son courrier du 24 mars 2005, la recourante a adressé à cette
dernière le 12 avril 2005 une nouvelle proposition. Le nouveau projet prévoyait
la suppression de la coursive parcourant actuellement la façade sud du bâtiment
et l'implantation du second escalier menant au 2
ème
étage au-dessus
de l'escalier existant. L'implantation de ce nouvel escalier impliquait la
création d'une nouvelle porte au 2
ème
étage à l'intérieur d'une
découpe du toit. L'escalier inférieur, actuellement situé dans l'angle est de
la façade serait légèrement déplacé à l'ouest afin de permettre une
superposition des deux escaliers.
La municipalité a consenti à une mise à l'enquête du
projet le 22 avril 2005. En conséquence, la recourante a déposé auprès de la
municipalité au début du mois de mai 2005 un dossier de demande de permis de
construire pour le projet précité. Dans les particularités, la recourante a
signalé une mise à l'enquête du degré de sensibilité au bruit, degré de
sensibilité II. Elle a également rempli le formulaire no 51 relatif aux locaux
industriels, artisanaux et commerciaux dans lequel elle précisait que le projet
impliquait une augmentation du personnel occupé.  L'enquête publique a eu lieu
du 20 mai au 9 juin 2005.
La centrale des autorisations CAMAC a envoyé sa
synthèse du dossier à la municipalité le 3 juin 2005. Cette synthèse expose que
les différents services consultés ont préavisé favorablement au projet et que
le Service de l'emploi, inspection cantonale du travail, en particulier a
délivré l'autorisation spéciale requise.
Le projet a suscité l'opposition de Gilda et Philippe
Arber le 8 juin 2005. Informée de cette opposition, la recourante s'est
déterminée auprès de la municipalité par courrier du 13 juin 2005. Elle y
rejette tous les arguments développés par les opposants.
Le 20 juin 2005, le Service de prévoyance et d'aide
sociale a écrit à la municipalité pour lui indiquer qu'il soutenait la démarche
de la Fondation Les Jalons tendant à augmenter sa capacité d'accueil de trois
places dans la mesure où cela permettrait de répondre à des besoins avérés pour
la prise en charge des personnes handicapées et en particulier des autistes. Ce
service s'exprimait donc en faveur de la levée de l'opposition précitée.
Le 27 juin 2005, la municipalité a convoqué les
opposants et les constructeurs à une visite des lieux en sa présence. Le
procès-verbal de la séance du 5 juillet 2005 tenu par la municipalité expose
que les opposants ne se sont pas présentés à cette visite. Ce procès-verbal contient
encore l'indication suivante :
"DF précise que TF a ressorti le permis de construire délivré
à l'époque et que ce dernier précisait qu'il était accordé pour autant que la
fondation ne dépasse pas dix places. De ce fait, le permis de construire ne
pourra pas être délivré".
Le 7 juillet 2005, la recourante a requis de la
municipalité qu'elle sursoie  à sa décision jusqu'à mi-septembre 2005 au vu des
éléments nouveaux apparus lors de la rencontre précitée et en raison de sa
volonté de trouver un accord amiable avec les opposants.
La recourante a finalement écrit à la municipalité
le 14 septembre 2005 qu'un entretien avec les opposants n'avait pas permis de
débloquer la situation. En conséquence elle priait la municipalité de bien
vouloir rendre une décision sur la demande de permis de construire.
Le 14 octobre 2005, la municipalité a informé la
recourante et les opposants qu'elle avait décidé de refuser le permis de
construire sollicité. A l'appui de cette décision, la municipalité invoquait
les inconvénients pour le voisinage et la capacité maximale de dix habitants
invoquée dans le cadre de la procédure d'enquête débutée en 1990.
D.
La recourante a recouru contre cette décision le 7
novembre 2005 et conclu à l'annulation de la décision de la municipalité du 14
octobre 2005, le dossier étant renvoyé à cette dernière pour prise de décision
dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé sa réponse au recours le 9
décembre 2005. Elle conclut au rejet du recours.
Les opposants ont déposé des observations le 9
janvier 2006. Ils y concluent au rejet du recours.
Le 24 janvier 2006, la municipalité, alors qu’elle
produisait le dossier d’enquête relatif à la première transformation datant du
début des années nonante, a attiré l’attention du Tribunal sur sa lettre du 12
février 1991 indiquant que la capacité de la fondation recourante était limitée
au maximum à dix personnes.
La recourante a répondu à ce courrier le 2 février
2006 et précisé que le permis de construire octroyé en 1991 ne se référait pas
au courrier de la municipalité du 12 février 1991, mais bien à celui de
propriétaires voisins du 11 décembre 1990.
Les opposants se sont également déterminés sur ces
deux dernières correspondances le 6 février 2006.
La recourante a déposé des observations
complémentaires le 24 février 2006.
Le 2 mai 2006, la recourante a fait connaître au
Tribunal son intention de faire entendre le témoin Pierre Debaz, architecte du
projet, à l’audience de jugement.
L’audience s’est tenue le 9 juin 2006 en
présence :
1)
pour la recourante, de Pascal Devaux, directeur de la Fondation Les
Jalons, Pierre Debaz, architecte du projet, et Olivier Righetti, avocat,
2)
pour la municipalité, de Michel Oguey, municipal des travaux, Daniel
Steinbach, technicien communal et Denis Sulliger, avocat,
3)
pour les opposants, de Marie-Lise Arber, représentant Gilda et Philippe
Arber, et Olivier Rodondi, avocat.
A l’audience, la recourante a précisé que l’annexe
n’avait pas fait l’objet de modification depuis 1991, son état actuel
correspondant au plan de la première mise à l’enquête. Elle a déclaré que les
combles étaient aménageables, mais n’avaient encore jamais fait l’objet de
travaux. Actuellement, les combles servent au stockage de la literie et des
habits d’hiver et la terrasse n’est pas utilisée.
Sur la question des ouvertures dans les combles, la
recourante a précisé que l’ouverture dans la façade pignon avait été réalisée
en 1991. En revanche, le chien assis existait déjà bien avant cette date, ce
qui prouverait que les combles étaient précédemment ventilées. Depuis les
travaux de 1991 cependant, le chien assis a été occulté.
La recourante a encore précisé que l’annexe était
inhabitée lorsqu’elle a acquis la propriété et que ce bâtiment constituait
vraisemblablement des dépendances. A ce propos, la municipalité a précisé
qu’aussi bien le bâtiment principal que l’annexe étaient restés inoccupés dès
la fin de la seconde guerre mondiale.
Les opposants ont exposé que, à l’heure actuelle, la
terrasse située au niveau des combles n’était pas utilisée. Sur la question des
nuisances provoquées par les résidents, ils ont précisé qu’ils entendaient
régulièrement ces derniers lorsqu’ils étaient à l’extérieur, à savoir plus
particulièrement dans le jardin ou dans la cour. Les résidents se manifestaient
notamment par des cris.
La recourante a encore précisé que dix-sept
personnes travaillaient à la Fondation, correspondant à 12,2 postes à plein
temps. Après transformation de l’annexe, 2,7 postes à plein temps
supplémentaires seraient nécessaires. Elle a exposé que tous les résidents
vivaient sur place et que toutes les activités logistiques qui les concernaient
se déroulaient également sur place. En particulier, il n’y avait pas
d’externalisation du service des repas.
Le Tribunal a passé en revue les moyens invoqués par
les parties. A également été évoquée la portée de l’art. 81 du règlement communal
qui limite le nombre de niveaux.
L’audience s'est suivie d’une inspection locale.
Considérant en droit
1.
Les art. 76 à 83 du règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions (RPE) traitent de la zone de villas
B. En vertu de l'art. 78 RPE, la distance entre un bâtiment et la limite de la
propriété voisine doit être d'au moins 6 mètres. Au regard de cet article, il
n'est pas contesté que l'annexe objet du présent recours ne respecte pas les
distances aux limites réglementaires.
Construite antérieurement à l’entrée en vigueur du
RPE, l'annexe bénéficie cependant d'une situation acquise méritant protection.
Déduite de la garantie de la propriété (art. 22 ter aCst, désormais art. 26
Cst) et du principe de la non rétroactivité des lois, cette protection implique
que, sous réserve de garanties plus étendues que les cantons sont libres
d'assurer tout en respectant les exigences majeures de l'aménagement du
territoire, de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à
des constructions autorisées selon l'ancien droit que si un intérêt public
important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF
113 Ia 119 et les références citées = JT 1989 I 464).
En droit vaudois, cette question est réglée par l'art.
80 LATC (bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir), qui
dispose ce qui suit :
"Les bâtiments existants non conformes aux règles
de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux dimensions
des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient d'occupation ou
d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais n'empiétant pas sur
une limite des constructions, peuvent être entretenus ou réparés.
Leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur
agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en
vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de
la zone mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant,
en cas de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la
reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans
la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les
règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
Le projet de construction litigieux doit donc être
examiné au regard de l'art. 80 LATC.
2.
La municipalité soutient que le bâtiment ne respecte pas
la hauteur au faîte fixée par le RPE, ce qui constituerait un motif de rejet du
projet.
L'art. 82 RPE a la teneur suivante:
"
Hauteur maximum
La hauteur au faîte ne dépassera pas 7.50 m."
En l'occurrence, le faîte de l'annexe est situé à
plus de 9 m. Il dépasse de la sorte les 7,50 m maximum prescrits par le RPE. La
hauteur du faîte constitue néanmoins un état existant que le projet ne vient en
rien modifier. Sur ce plan, le bâtiment bénéfice dès lors de la protection des
situations acquises en vertu de l'art. 80 LATC, de sorte que l'on ne voit pas
en quoi la hauteur au faîte s'opposerait au projet litigieux.
3.
La municipalité soutient encore que le projet n'est pas
compatible avec la réglementation communale fixant le nombre de niveaux
habitables.
L'art. 81 RPE a la teneur suivante:
"
Surface minimum d'habitation
Les bâtiments d'habitation auront au minimum une
surface de 70 m
2
.
Le nombre de niveaux habitables est limité à deux,
rez-de-chaussée et combles compris."
En l'espèce, le rez-de-chaussée et le 1
er
étage de l'annexe sont actuellement occupés par des activités administratives
ou d'occupation des résidents. Les combles ne sont pas ni habitées ni même
aménagées. Le projet prévoit une modification de l'affectation du 1
er
étage, qui serait dès lors voué à l'habitation, et une occupation nouvelle des
combles par des activités administratives.
En vertu de l'art. 80 al. 2 LATC, les travaux de
transformation ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation. L'aménagement
des combles de l'annexe, qui se superposent au rez-de-chaussée et au 1
er
étage, correspond à l'ajout d'un troisième niveau habitable. Cette modification
est directement contraire à l'art. 81 al. 2 RPE. Force est donc d'admettre que
le projet aggrave l'atteinte à la réglementation de la zone sur ce point. A ce
titre, il ne saurait être autorisé.
A défaut de réglementation express sur le nombre de
niveaux habitables, on pourrait raisonnablement se demander si l'aménagement
d'un volume habitable supplémentaire dans le volume existant des combles aggraverait
vraiment la réglementation à la zone. Cette question peut cependant rester
ouverte dès lors que le projet doit de toute façon être rejeté pour le motif
que l'on vient de développer.
4.
Selon la municipalité toujours, l'importance du personnel
travaillant pour la fondation recourante, dont le nombre est supérieur aux
résidents autistes, n'est pas compatibles avec la zone de villas B telle
qu'elle est définie à l'art. 76 RPE:
"
Définition
Cette zone figure en jaune sur le plan. Elle est
destinée aux villas ou aux maisons familiales comportant au maximum deux
appartements.
L'artisanat ou le commerce ne sont pas autorisés."
Contrairement à ce qu'estime la municipalité, il
n'appartient pas au droit public de l'aménagement du territoire et des
constructions, au stade de la délivrance du permis de construire, de contrôler
le nombre de personnes, habitants ou travailleurs, qui seront amenées à faire
usage d'un bâtiment. Dénué de pertinence, cet argument doit être rejeté.
5.
En conséquence, le recours est rejeté. La décision de la
municipalité est maintenue.
La recourante, qui succombe, est tenue de supporter
les frais de la présente procédure. La municipalité et les opposants ayant eu
recours aux services d'un avocat, ils ont droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Villeneuve du 14 octobre
2005 est maintenue.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge de la Fondation Les Jalons.
IV.
Des dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs sont
attribués à la Municipalité de Villeneuve à la charge de la Fondation Les
Jalons.
V.
Des dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs sont
attribués à Gilda et Philippe Arber à la charge de la Fondation Les Jalons.
Lausanne, le 21 juillet 2006
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint