vd_omni · GE.1997.0037 · 1997-05-29 · fr

c/Municipalité de Lausanne | Licenciement d'un fonctionnaire invalide à l'échéance du droit au traitement. La faculté de prolonger ce droit ''dans les cas particulièrement dignes d'intérêt'' laisse un large pouvoir d'appréciation à la municipalité. Pas d'abus de ce pouvoir à refuser la prolongation lorsque l'incapacité de travail est due à un conflit de personne dont le fonctionnaire partage la responsabilité. La notion d'invalidité s'interprète comme dans la LAI: une incapacité de travail, même non définitive, suffit.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.05.1997 GE.1997.0037

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 mai 1997
sur le recours interjeté par
X.________
,
à Z.________, représentée par Maître Catherine Jaccottet Tissot, avocate à 1002
Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
du 24 février 1997 mettant fin aux rapports de service pour fin mai 1997.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. Pierre
Journot, président; Mme Marcelle Crot et M. Rolf Wahl , assesseurs. Greffière :
Mme Françoise Ferrari Gaud.
Vu les faits suivants :
A.                     La recourante, née en
1942, est titulaire d'une licence en psychologie, mention orientation scolaire
et professionnelle. Elle est entrée au service de la commune le 1er septembre
1985 en qualité de psychologue conseillère en orientation (classe 10) à la
Direction de la sécurité sociale, Service social, administratif et du travail
(scindée ensuite en un Service social et du travail - SST - et un secrétariat
général - SG - en 1989). D'abord engagée par contrat de droit privé, elle a été
nommée comme fonctionnaire avec effet au 1er octobre 1986.
Le 5 août 1986, le
Service des assurances sociales a écrit à la recourante pour lui conseiller de
renoncer à une assurance d'indemnité journalière payable dès le 61ème jour en
cas d'incapacité de travail lui expliquant qu'elle aurait droit à son salaire,
en cas de maladie, pendant douze mois par période de 3 ans (art. 45 ch.1 et 2
RPAC) et que dans les cas dignes d'intérêt, la Municipalité peut prolonger le
traitement au-delà de douze mois ou le fonctionnaire peut être mis au bénéfice
de prestations, même temporaires, de la Caisse de pensions.
En 1987, la recourante
a été nommée par la Municipalité de Lausanne secrétaire de la Fondation
1******** (ci-après : 1********).
Le 1er janvier 1991,
la recourante a été promue adjointe administrative au Secrétariat général de
2******** (2********) (classe 8, salaire brut annuel de 88'073 francs).
Elle a été promue à
une classe de traitement supérieur les 1er janvier 1992 et 1994, si bien que la
recourante réalisait un salaire brut annuel de 107'540 francs à la fin décembre
1994 (maximum de la classe 6).
B.                    Dès 1993, des difficultés
sont survenues dans le cadre des relations de la recourante avec son supérieur
hiérarchique et son entourage professionnel, en particulier avec une secrétaire
handicapée, engagée à temps partiel à la demande de l'AI, qui devait travailler
pour la recourante et qui est finalement tombée malade, de même qu'avec une
autre collaboratrice qui a finalement préféré quitter le service après avoir
vainement tenté d'établir des relations cordiales avec la recourante.
C.                    La recourante a toujours
contesté être à l'origine du climat de tension qui existait avec ses
collaboratrices, faisant état d'attaques à son encontre de la part de son
entourage professionnel.
Ainsi, le 22 mars
1994, la recourante s'est adressée à la Municipalité par une note, demandant à
être rétablie dans son intégrité morale et socio-professionnelle et à être
lavée de l'accusation d'être responsable de la mise en congé de longue durée
pour maladie de la collaboratrice handicapée dont il est question ci-dessus.
La situation ne
s'étant guère améliorée, la recourante a déposé plainte, à la fin du mois de
décembre 1994, auprès de la déléguée à l'égalité de l'administration communale,
pour "non respect de la personnalité, déqualification par amalgame entre
adjointe administrative et secrétaire, abus de pouvoir" de la part du
secrétaire général et du directeur de la 2********. Elle se plaignait également
de "harcèlement psychologique de la part des secrétaires".
D.                    A Noël 1994, la
recourante s'est trouvée en incapacité de travail en raison d'un état de
prédépression réactionnelle diagnostiqué par son médecin traitant, le Dr
A.________. A la même période, la recourante a fait l'objet de bonnes
qualifications par son supérieur hiérarchique, lequel déplorait cependant la
détérioration des relations de Madame X.________ avec son environnement
professionnel, ainsi que la décision prise à cette époque de lui retirer la
responsabilité de la 1********.
Dès le mois de mai
1995, la recourante a été remplacée au Secrétariat de la 1********.
Deux entrevues se sont
déroulées les 24 janvier et 21 février 1995 entre la recourante, la déléguée à
l'égalité et la syndique de Lausanne. A l'issue de celles-ci, il a été convenu
qu'un nouveau cahier des charges devait être rédigé par la recourante et
négocié avec son chef de service. Un premier cahier des charges, remis au
secrétaire général le 28 février 1995, est resté sans réponse, puis un second
cahier des charges a été établi par la recourante et remis directement à la
syndique le 18 avril 1995.
Un troisième cahier
des charges, établi cette fois-ci par le secrétaire général le 22 août 1995, a
été remis à la recourante. Selon ce dernier, un certain nombre de tâches
administratives lui incombaient désormais, de même qu'il prévoyait qu'un
chômeur en programme d'occupation devait être engagé en qualité de secrétaire
pour la seconder.
Le 6 septembre 1995,
la recourante a été reçue par la syndique, en présence du secrétaire général,
du directeur de la 2******** et de la déléguée à l'égalité. Il a alors été
décidé de soumettre le cahier des charges litigieux à un expert neutre.
Le 1er décembre 1995
est entrée en vigueur l'instruction administrative du 28 septembre 1995 sur la
lutte contre le harcèlement qui a créé un organe chargé de conduire les
procédures, le "groupe de confiance anti-harcèlement". Le même jour,
la recourante a déposé plainte auprès du groupe de confiance contre le
secrétaire général et le directeur de la 2********, pour non-respect de la
personnalité et harcèlement psychologique .
Le mandat d'instruction
de la plainte a été confié à B.________ SA en raison de la récusation du groupe
de confiance, dont trois des quatre membres connaissaient personnellement la
recourante et parce que le conseiller municipal dont dépendait le groupe était
directement mis en cause.
Le rapport a conclu à
l'existence d'un conflit entre personnes dans lequel tant la hiérarchie que la
plaignante portaient une part de responsabilité. Le rapport proposait ainsi que
la recourante soit engagée dans le cadre de la 3******** (3********) et, qu'en
attendant d'y travailler à 100%, elle garde son poste d'alors à raison de 30%.
Le 1er avril 1996, la
recourante a donné son accord de principe à son engagement comme secrétaire
générale de la 3********.
E.                    Le 26 avril 1996, la
Municipalité de Lausanne lui a adressé un avertissement, selon l'art. 71 RPAC,
considérant que son attitude était préjudiciable à la bonne marche de son
service. La Municipalité relevait cependant qu'elle ne s'opposait pas à la
recherche d'une solution équitable dans le cadre de la fondation 3********.
F.                     La recourante a déposé
un recours le 6 mai 1996, étayé par un mémoire du 20 mai 1996, auprès du
Tribunal administratif, concluant à ce que l'avertissement prononcé par la
Municipalité de Lausanne soit annulé et que lui soit attribué un poste
correspondant à sa rétribution et au statut d'un cadre de haut niveau.
La Municipalité s'est
déterminée le 27 juin 1996 sur le recours et a conclu à son rejet, expliquant
que l'avertissement contesté n'était pas une sanction disciplinaire liée à la
plainte déposée, mais une injonction invitant Madame X.________ à respecter les
obligations liées à sa fonction.
Le Tribunal se réfère
pour le surplus à l'entier de l'état de fait et des considérants de l'arrêt
évoqué au paragraphe ci-dessous.
G.                    Par arrêt du 17 mars
1997, le Tribunal administratif a partiellement admis le recours du 6 mai 1996,
annulant pour des motifs formels l'avertissement de la Municipalité de Lausanne
du 26 avril 1996. Le Tribunal administratif a en effet considéré que le respect
du droit d'être entendu présuppose, entre autre mais avant tout, que le
fonctionnaire intéressé soit préalablement informé du fait qu'une sanction est
envisagée contre lui (Arrêt du Tribunal administratif GE 96/0031 du 17 mars 1997
et les références citées). Le tribunal a en revanche considéré que la
conclusion de la recourante tendant à ce qu'un poste correspondant au moins au
niveau de sa rémunération et lui conférant un statut de cadre de haut niveau
lui soit attribué au sein de l'administration communale n'était pas recevable,
parce que sortant du cadre du litige portant exclusivement sur le bien-fondé de
l'avertissement litigieux.
H.                    Dès le 14 mai 1996,
l'intéressée, qui a d'ailleurs produit divers certificats médicaux, se trouvait
en situation d'incapacité de travail à 50%, puis à 100% dès le 3 juin 1996. La
lettre du 11 juin 1996 du Dr A.________ au conseil de la recourante fait état
d'un syndrome d'épuisement physique et nerveux lié à la situation conflictuelle
sur le lieu de travail. Le médecin précise que dès le 14 mai 1996, il a pu
constater un état d'asthénie intense associée à des troubles du sommeil et une
élocution saccadée. Le médecin concluait à une incapacité de travail de 100%
dès le 3 juin 1996, incapacité qui sera confirmée par la suite de mois en mois,
jusqu'à ce jour.
Interpellé par le
conseil de la recourante et délié du secret médical, le Dr C.________,
médecin-conseil de l'autorité intimée, a indiqué par courrier du 29 août 1996
qu'il avait examiné la recourante le 16 août 1996. Il précisait ce qui suit:
"... Sur la base de l'évaluation clinique
du 16 août 1996, j'ai pu constater que l'état de santé actuelle n'autorisait
pas la reprise d'une quelconque activité professionnelle. Avec les thérapies
engagées, il faut espérer une amélioration de l'état clinique qui permettrait
une reprise d'une activité professionnelle, fût-elle à un taux partiel.
Pour ma part, j'ai exprimé le souhait qu'un
transfert de Mme X.________ dans une autre secteur d'activité de l'administration
communale soit réalisé, pour autant, encore une fois, que l'état de santé
s'améliore, comme édicté ci-dessus."
I.                      Le 22 janvier 1997, le
Dr C.________ a à nouveau rencontré la recourante et l'a informée de
l'intention de la Municipalité de mettre un terme prochain aux rapports de
service et lui a conseillé de faire les démarches utiles auprès de
l'assurance-invalidité, lui-même se chargeant des formalités à accomplir auprès
de la Caisse de pension de la commune.
J.                     Le 7 février 1997, la
recourante s'est adressée à la Municipalité pour s'opposer au licenciement
annoncé, invoquant le lien de causalité entre le conflit professionnel et la
dégradation de son état de santé, de même que la lettre du 5 août 1986 par
laquelle le Service des assurances sociales de la commune lui conseillait de ne
pas assurer le versement d'une indemnité journalière dès le 61ème jour de
maladie. Partant, la recourante s'estime fondée à se voir octroyer une
prolongation de son droit au traitement en application de l'art. 45 al. 8 RPAC,
selon lequel, dans des cas exceptionnels et particulièrement dignes d'intérêt,
la Municipalité peut aller au-delà des normes fixées par les dispositions du
règlement applicable.
K.                    Dans une note à la
municpalité du 17 février 1997, le Service du personnel et des assurances a
proposé ce qui suit:
" 1. Dans sa séance du 13 février 1997, la
Municipalité a pris acte de la lettre du 7 février 1997 de Me JACCOTTET TISSOT
concluant à la prolongation du droit au traitement (art. 45/8 RPAC) de sa
cliente. Elle a renvoyé le dossier au SPA pour proposition.
2. Considérant que le droit au traitement de
Mme X.________ vient à échéance en mai 1997 et que, de l'avis du
médecin-conseil, la reprise d'une activité professionnelle d'ici là demeure
illusoire, nous ne voyons pas l'opportunité de prolonger le droit au
traitement.
3. Cette proposition est faite d'entente avec
le chef du service juridique qui craint qu'une réponse généreuse de la
Municipalité soit interprétée par la défense comme un indice de culpabilité.
4. En conclusion, nous demandons à la Municipalité :
4.1.
de licencier Mme X.________ pour le 31 mai 1997 (art. 70/3 RPAC) ou
4.2.
de prolonger le droit au traitement (art. 45/8 RPAC) jusqu'à la date qu'elle
voudra bien fixer. "
L.                     Se référant à ladite
lettre du 7 février 1997 et adoptant la proposition de décision de la note du
17 février 1997, la Municipalité a pris une décision de licenciement en date du
24 février 1997. Elle a la teneur suivante:
"(...)
La Municipalité a examiné votre correspondance
du 7 février 1997 dans sa séance du 20 février 1997.
Considérant d'une part que le droit au
traitement de votre cliente vient à échéance le 5 mai 1997 (art. 45/1 RPAC),
considérant d'autre part que, de l'avis du médecin-conseil, la reprise d'une
activité professionnelle n'est pas envisageable dans l'intervalle, la
Municipalité a décidé de résilier les rapports de service de Madame X.________
pour
le 31 mai 1997
(art. 70/3 RPAC).
Le droit au traitement est prolongé jusqu'à
cette date et le droit aux prestations de la Caisse de pensions du personnel
communal prend naissance le
1er juin 1997
.
La Municipalité relève que sa décision devait
intervenir en février 1997, pour respecter le délai de congé réglementaire,
alors même que la procédure ouverte par la recourante devant le Tribunal
administratif est encore pendante. Elle observe toutefois à cet égard que vous
demandiez à l'autorité de recours "la réaffectation" de la recourante
à un autre poste lui conférant un statut professionnel et un niveau de rémunération
au moins égal à celui qui est actuellement le sien". Or, l'incapacité de
travail de Madame X.________ rend pour l'heure cette perspective illusoire.
(...)".
M.                    Le 18 mars 1997, la
recourante s'est pourvue contre cette décision auprès du Tribunal
administratif, concluant à ce qu'elle soit annulée et à ce que les rapports de
service soient maintenus avec droit au salaire jusqu'à la reprise d'une
activité professionnelle au service de la commune correspondant à son statut,
niveau de rémunération et de formation universitaire. Sur la base de son
questionnaire des 12 et 14 mars 1997, la recourante a déposé au dossier les
réponses des 17 mars et 3 avril 1997, respectivement de Madame D.________,
logopédiste et du Dr E.________, psychiatre. Se fondant sur celles-ci, elle
allègue que la dégradation de son état de santé est en relation de causalité
avec le conflit de travail qu'elle a subi, que depuis le début de son
incapacité de travail, elle a suivi de nombreux traitements (médicaux,
psychiatriques et de logopédie) et que tous les praticiens consultés sont
désormais unanimes à relever une amélioration progressive de son état de santé.
De l'avis commun de
Madame D.________ et du Dr E.________, si le projet de reprise du travail à 50%
dès septembre 1997 est réaliste, l'augmentation du temps de travail à 100% doit
se faire par la suite progressivement selon Madame D.________, voire à long
terme selon le psychiatre.
Le 19 mars 1997, le
juge instructeur a, faute d'urgence en l'état, renoncé à statuer sur l'effet
suspensif.
Le 10 avril 1997,
l'autorité intimée a déposé ses déterminations concluant au rejet du recours.
La Municipalité relève en particulier qu'elle s'est fondée sur l'avis du Dr
C.________, médecin-conseil, lequel a estimé, suite à sa rencontre avec la
recourante du 22 janvier 1997, qu'il fallait la considérer comme invalide à
l'échéance de son droit au traitement, soit dès le 5 mai 1997, la reprise d'une
activité professionnelle d'ici là demeurant selon lui illusoire.
Dans son mémoire complémentaire
du 25 avril 1997, la recourante fait valoir que son état de santé s'est
amélioré de manière spectaculaire depuis qu'elle a pris connaissance de l'arrêt
du 17 mars 1997 du Tribunal administratif annulant l'avertissement du 26 avril
1996. La recourante s'appuye sur l'avis du 22 avril 1997 du Dr A.________,
selon lequel, son état général, notamment les prestations physiques et
intellectuelles se sont considérablement améliorées, en particulier le
bégaiement qui a nettement régressé. Dans son rapport, le médecin écrit ne pas
douter que la patiente recouvre prochainement l'entière disposition de toutes
ses facultés, permettant une réinsertion professionnelle sans restriction,
peut-être même avant septembre 1997. La recourante relève par ailleurs que le
Dr C.________ n'a pas modifié sa position sur le fond, le 22 janvier 1997, dans
la mesure où il n'a jamais été question que d'incapacité provisoire de travail,
raison pour laquelle, selon elle, les avis des deux médecins convergent.
Les moyens invoqués
par les parties seront examinés plus loin dans la mesure utile.
N.                    S'estimant suffisamment
informé en l'état, le Tribunal administratif a délibéré à huis clos. L'avance
de frais, par fr. 800.-, du dossier GE 96/031 n'ayant pas encore été
remboursée, elle a été conservée par le Tribunal à titre d'avance pour le
présente cause.
Considérant en droit :
1.                     En vertu de l'art. 36
LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, de la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents et du refus de statuer
ou du retard important pris par une autorité. Le grief d'inopportunité ne peut
être soulevé devant lui que si une loi spéciale le prévoit, ce qui n'est pas le
cas en l'espèce. Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité
adopte un comportement arbitraire, usant des compétences qui lui sont dévolues
par la loi, mais se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif. La notion d'abus de
pouvoir est parfois synonyme de détournement de pouvoir : elle caractérise
alors l'acte accompli par une autorité dans les limites de ses attributions,
mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (A. Grisel,
Traité de droit administratif, vol. I, p. 333 ; RDAF 1985 p.397).
L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (ci-après : LC)). Selon la loi,
il incombe au Conseil général ou communal de définir le statut des
fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch.9
LC), la Municipalité ayant la compétence de nommer les fonctionnaires et
employés de la commune, de fixer leurs traitements et d'exercer le pouvoir
disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi habilitée à réglementer
de manière autonome les rapports de travail qu'elle noue avec ses
fonctionnaires et employés. Dans ce cadre, la Municipalité dispose d'une grande
liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en
particulier s'agissant de la création, de la modification et de la suppression
des rapports de service nécessaires à son bon fonctionnement. Les limites à
l'exercice de ce pouvoir sont qu'elle ne peut y renoncer, ni faire abstraction
des principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la
légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité et
l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib 209, Jdt 1984 I 331 consid.2 ; voir
encore TA, arrêts GE 93/130 du 20 avril 1994 et GE 95/0039 du 28 novembre
1996).
Les fonctionnaires de
la Commune de Lausanne sont soumis à un règlement communal intitulé
"Règlement pour le personnel de l'administration communale" du 11
octobre 1977 (ci-après : RPAC), approuvé par le Conseil d'Etat en dernier lieu
le 29 novembre 1995.
2.                     La recourante s'oppose
à la décision de licenciement du 24 février 1997 en tant que telle, en ceci
qu'elle en conteste la validité, de même qu'elle reproche à l'autorité intimée
de lui avoir refusé une prolongation du droit au traitement en application de
l'art. 45 al. 8 RPAC, dont la Municipalité peut faire application lorsqu'il
s'agit de cas exceptionnels et particulièrement dignes d'intérêt. Dans la
mesure où les conditions réglementaires applicables au licenciement, selon
l'art. 70 al. 3 RPAC, se réfèrent à l'expiration du droit au traitement défini
à l'art. 45 al. 1 et 2 RPAC, il convient d'examiner en premier lieu la question
de savoir si la recourante peut prétendre à une prolongation de son droit au
traitement.
3.                     S'agissant de la
prolongation du droit au traitement, la recourante se plaint de l'absence de
motivation de la décision attaquée, qui refuse implicitement de lui accorder
cette prolongation ou du moins ne l'accorde que jusqu'à la fin du mois suivant
l'échéance de la durée réglementaire, c'est-à-dire jusqu'à fin mai 1997.
Il est exact que la
décision attaquée est particulièrement succinte sur ce point et qu'on pourrait
y voir la violation d'un des aspects du droit d'être entendu de la recourante.
Il est vrai aussi que la violation du droit d'être entendu entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée lorsqu'elle n'est pas susceptible d'être
réparée faute pour l'autorité de recours de disposer du même pouvoir d'examen
que l'autorité intimée (voir l'art. 36 LJPA cité ci-dessus). Toutefois, la
motivation de la décision attaquée ne sert au justiciable qu'à se déterminer
sur l'éventualité d'un recours. Lorsque la motivation est finalement fournie
devant l'autorité de recours, comme en l'espèce, le vice doit être considéré
comme réparé puisque le recourant peut alors se déterminer en connaissance de
cause sur le maintien de son recours. Pour autant qu'il soit tenu compte du
vice au stade de la répartition des frais judicaires de seconde instance,
notamment en cas de retrait du recours, le recourant n'en subit aucun
préjudice.
4.                     Il convient donc
d'examiner le fond du litige quant à la prolongation du droit au traitement.
a.                     La recourante soulève
comme principal argument le lien de causalité entre la dégradation de son
statut professionnel et la dégradation de son état de santé. Pour apporter la
preuve de ce lien de causalité, elle se fonde, d'une manière générale, sur le
dossier TA GE 96/031 soldé par l'arrêt du 17 mars 1997 annulant l'avertissement
du 26 avril 1996. La recourante prend en particulier appui sur divers avis
médicaux des médecin, psychiatre et logopédiste consultés, qui relatent qu'en
effet, l'atteinte à sa santé est liée à la situation conflictuelle qui s'est
développée sur son lieu de travail, tout comme ils relèvent, en particulier le
Dr A.________ dans ses lignes du 22 avril 1997, que son état de santé s'est
amélioré de façon spectaculaire depuis qu'elle a pris connaissance de l'arrêt
du Tribunal de céans du 17 mars 1997. Selon la recourante, qui rappelle que le
rapport B.________ SA partageait les responsabilités du conflit entre la
hiérarchie, notamment le secrétaire général de la (2********), et elle-même,
l'autorité intimée est responsable de son état et il lui incombe ainsi de
considérer son cas comme une des hypothèses visées par l'art. 45 al. 8 RPAC et
de lui accorder une prolongation du droit au traitement. La recourante se fonde
également sur la lettre du 5 août 1986 du Service des assurances sociales à son
intention, dans laquelle il avait été fait expressément mention de l'art. 45
al. 8 RPAC pour l'inciter à supprimer son assurance en cas de perte de gain,
dès le 61ème jour d'absence pour cause de maladie. Bien que la recourante ne
précise pas la durée pour laquelle la prolongation est requise, elle prévoit la
reprise d'une activité professionnelle à temps partiel dès septembre 1997, pour
revenir par la suite, progressivement, à une occupation à plein temps. On peut
ainsi déduire de son argumentation que la prolongation requise aurait la durée
nécessaire à sa réintégration au sein du personnel de la Commune, à un poste à
temps complet correspondant à son niveau de formation. Se référant enfin à
l'article 58 RPAC, la recourante reproche à l'autorité intimée ne n'avoir pas
répondu à sa requête du 7 février 1997 et d'avoir pris sa décision de
licenciement sans se prononcer sur les raisons pour lesquelles elle a refusé de
faire application de l'art. 45 al.8 RPAC.
b.                     Dans ses déterminations
du 10 avril 1997, l'autorité intimée, qui a partiellement fait droit à la
demande de la recourante en prolongeant le droit au traitement du 5 au 31 mai
1997, observe que cette disposition est une "Kannvorschrift" lui
laissant la possibilité de l'appliquer ou non. La Municipalité relève par
ailleurs que depuis 1977, le droit au traitement a été largement prolongé,
puisque jusque-là, le fonctionnaire en charge depuis un an au moins avait droit
à son traitement durant six mois à 100%, du sixième au neuvième mois à 75%,
puis du dixième au douzième mois à 50% (art. 48 ancien RPAC). Dans son préavis
du 24 juin 1977, donné dans le cadre de la procédure législative au Conseil
communal, la Municipalité s'était prononcée en faveur de l'extension du droit
au traitement complet durant douze mois, sa pratique jusqu'alors consistant à
accorder volontiers des prolongations du droit au traitement intégral au-delà
de six mois (BCC 1977 p. 843). A l'époque, la faculté posée par l'art. 45 al. 8
RPAC (ancien al. 9) a malgré tout été maintenue, mais elle ne saurait devenir
la règle, puisque le droit au traitement entier pendant douze mois est
désormais garanti à tout fonctionnaire dès la deuxième année de service. Quant
à la lettre du 5 août 1986, la Municipalité rappelle qu'elle ne saurait être
obligée eu égard au principe de la bonne foi, la lettre n'émanant pas d'un
organe de la commune, le Service communal des assurances sociales étant
intervenu comme gestionnaire d'une assurance-maladie collective facultative
offerte aux employés de l'administration.
c.                     L'art. 45 RPAC prévoit
notamment ce qui suit:
"1           En cas d'absence pour cause
de maladie, le fonctionnaire a droit :             a) à son traitement entier
pendant deux mois d'absence au cours de la première     année
d'activité
;
b) à son traitement entier pendant douze mois d'absence dès la deuxième année.
2             Toutefois, pour chaque cas de
maladie, ces prestations sont diminuées de celles dont l'intéressé a bénéficié
- le cas échéant - au cours de la période de trois ans précédant immédiatement
la nouvelle absence.
5             La Municipalité peut réduire les
prestations de la Commune ou les
supprimer:
a) lorsque l'accident ou la maladie sont dus à une faute grave du fonctionnaire
;        b) lorsque l'accident non professionnel n'est pas couvert par la
Commune.
La commission paritaire peut être consultée
préalablement.
8
Dans des cas exceptionnels et particulièrement dignes
d'intérêt, la Municipalité peut aller au-delà des normes fixées par les
présentes dispositions."
9             Le fonctionnaire qui
simultanément touche son traitement ou des prestations de l'AI ou dues en vertu
de la LAA doit restituer ces dernières à la Commune, sous déduction des
retenues et des frais éventuels qu'il a dû supporter personnellement.
Toutefois, les allocations pour impotents et les allocations d'assistance lui
sont acquises sans restriction. Ces restitutions sont à valoir au Fonds de
secours du personnel de l'administration communale. (...) "
S'agissant de
l'application de l'art. 45 al. 8 RPAC, dont la formulation ne saurait être plus
claire, il apparaît que la Municipalité peut prolonger le droit au traitement
si le cas est exceptionnel et particulièrement digne d'intérêt. Or, cette
faculté avait toute sa raison d'être sous l'ancien régime de l'art. 48 RPAC
pour combler, dans les rares cas d'incapacité durable de travail, le manque à
gagner jusqu'à la naissance du droit à la rente AI pour laquelle un délai de
carence d'une année est réservé (art. 29 al. 1 de la Loi fédérale sur
l'assurance-invalidité du 19 juin 1959 (LAI)), la pension de la Caisse de
pensions prenant naissance au début du mois suivant la mise à l'invalidité
(art. 27 des Statuts du 11 mars 1975 de la Caisse de pensions du personnel
communal (ci-après : statuts)). La portée de la règle s'est donc trouvée
fortement réduite depuis l'entrée en vigueur de l'art. 45 al. 1 litt.b et 2
nouveau qui garantit au fonctionnaire de la commune de Lausanne, dont la
recourante, le droit au traitement plein pendant douze mois dès la seconde
année de service. L'octroi ou le refus d'une prolongation du droit au
traitement au-delà de douze mois se situe ainsi dans la sphère du pouvoir
discrétionnaire de l'autorité intimée, laquelle doit examiner dans chaque cas
s'il est opportun de prendre telle décision ou non (B. Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème édition, No 161ss, sp. No 163, p.35). En effet, on ne se
trouve pas ici dans une hypothèse où le règlement communal, procédant lui-même à
la pesée des intérêts en présence, décrit très exactement les conditions
auxquelles une décision négative ou positive doit être prise (voir à ce sujet
AC 96/045 du 16/10/1996, destiné à la publication). Or le grief de
l'inopportunité de la décision attaquée en tant que telle est irrecevable
devant le Tribunal administratif, à moins qu'une loi spéciale ne le prévoit, ce
qui n'est pas le cas en l'espèce (art. 36 litt. c LJPA). Par ailleurs, la
liberté d'appréciation ne saurait être mise en cause par l'autorité de céans
sans heurter l'autonomie propre dont jouit la Commune dans l'organisation de
l'administration (art. 2 LC). La lettre de l'art. 45 al. 8 RPAC permet certes à
la Municipalité de prolonger le droit au traitement s'il s'agit d'un cas
exceptionnel et particulièrement digne d'intérêt, mais elle ne saurait pour
autant l'y contraindre, dès lors que sa décision est conforme aux buts visés
par cette disposition et ne lèse pas les principes constitutionnels garantis à
l'administré rappelés ci-dessus. Dans le cas d'espèce, il ressort du rapport de
B.________ SA qu'une part de responsabilité incombe à la recourante dans le
conflit survenu dans son milieu professionnel. Il ressort également du dossier
que ce conflit a engendré, de l'avis du corps médical consulté, une dégradation
de son état de santé et que la recourante ne peut pas définir de manière
précise et certaine la période à partir de laquelle elle pourrait reprendre une
activité professionnelle à plein temps. En telles circonstances, le Tribunal administratif
considère que l'autorité intimée s'est déterminée conformément au sens et aux
buts poursuivis par le RPAC, aux intérêts commandés par la bonne marche de son
administration et également compte tenu des intérêts de la recourante. En
effet, dès lors que celle-ci peut prétendre à une rente AI et de la Caisse de
pensions dès le 1er juin 1997, c'est à bon droit que l'autorité intimée a
refusé une prolongation plus longue, laissant ainsi la place aux institutions
sociales. Partant, l'autorité intimée n'a pas outrepassé les limites de son
pouvoir d'appréciation.
Quant à la violation
du principe de la bonne foi que semble invoquer la recourante en raison de la
lettre du 5 août 1986, il convient enfin de rappeler qu'il est vrai que cette
lettre suggère à la recourante de renoncer à l'assurance pour le versement d'une
indemnité dès le 61ème jour d'absence pour cause de maladie, parce qu'elle
devient inutile dès la deuxième année de service, la Commune garantissant dès
lors le versement durant douze mois de son traitement en plein. Cette
assurance, si elle avait été contractée par la recourante, ne lui serait donc
d'aucune aide aujourd'hui, dans la mesure où elle n'offre pas de couverture
plus étendue que l'art. 45 al. 1 litt.b RPAC. De plus, cette lettre mentionne
que dans les cas dignes d'intérêt, la Municipalité peut prolonger le traitement
au-delà de douze mois ou le fonctionnaire peut être mis au bénéfice de
prestations, même temporaires, de la Caisse de pensions. L'argumentation de la
recourante est dénuée de toute pertinence dès lors qu'elle a été parfaitement
informée par cette lettre du contenu de son droit au traitement et qu'elle a
renoncé à cette assurance en connaissance de cause. Par voie de conséquence, la
recourante n'est pas admise à invoquer une violation du principe de la bonne
foi. La décision du 24 février 1997 doit être confirmée dans la mesure où elle
refuse, implicitement, une prolongation au-delà du 31 mai 1997 du droit au
traitement.
5.                     Il reste à examiner le
grief de la recourante quant à la validité de la résiliation des rapports de
service pour le 31 mai 1997. Elle conteste que soient remplies les conditions
posées par l'art. 70 al. 3 RPAC auquel s'est référé l'autorité intimée. Cette
disposition prévoit en effet que le fonctionnaire dont on peut présumer qu'il
sera invalide à l'échéance du droit au traitement selon l'art. 45 est licencié
par la Municipalité pour cette échéance. L'art. 45 prévoit, aux al. 1 et 2,
qu'en cas d'absence pour cause de maladie, le fonctionnaire a droit, dès la
deuxième année de service, à son traitement entier pendant douze mois
d'absence, déduction faite des prestations fournies lors des trois années
précédant le dernier cas de maladie.
a.                     La recourante, qui ne
conteste pas avoir épuisé son droit au traitement de douze mois pour cause de
congé-maladie, fait valoir en revanche que l'art. 70 al. 3 RPAC ne saurait
trouver application. En effet, selon elle, l'autorité intimée s'est fondée à tort
sur le seul avis du Dr C.________, médecin-conseil, pour présumer de
l'invalidité à l'échéance du droit au traitement, alors que le règlement ne
précise pas qui a la compétence pour présumer de l'invalidité, celle-ci ne
pouvant être attribuée au seul médecin-conseil de la Commune, appartenant à la
sphère de l'employeur. La recourante conteste également que la notion
d'invalidité puisse être retenue, dans la mesure où cette notion se distingue
de la simple incapacité de travail et suppose, si l'on s'en tient à la
définition des assurances sociales, une atteinte à la santé physique ou mentale
(élément médical), une diminution de la capacité de gain présumée permanente ou
de longue durée (élément économique) et un rapport de causalité adéquate entre
l'atteinte à la santé et l'incapacité de gain. A cet égard, la recourante, se
fondant sur les rapports médicaux des divers médecins, psychiatre et
logopédiste consultés, relève que son état de santé n'a cessé de s'améliorer,
d'autant plus spectaculairement depuis qu'elle a pris connaissance de l'arrêt
du Tribunal administratif du 17 mars 1997 annulant l'avertissement de la
Municipalité du 26 avril 1996. Elle pourrait ainsi reprendre une activité
professionnelle à temps partiel dès septembre 1997, puis assumer,
progressivement, une occupation à temps complet. La recourante soutient enfin
que le RPAC ne précisant pas si l'invalidité qui peut être présumée doit être
totale ou partielle, il ne peut viser que les cas d'invalidité totale, dans la
mesure où la conséquence d'un constat d'invalidité est la résiliation des
rapports de service. Or, le cas de la recourante revêt un caractère non
seulement partiel mais également provisoire, puisque la reprise d'une activité
professionnelle à temps partiel correspondant à sa formation universitaire est
tout-à-fait possible avant la fin de l'année. Selon la recourante enfin, le
constat d'invalidité devrait ressortir aux organes de l'AI, dès lors qu'il
conduit à une résiliation automatique des rapports de service, cela pour éviter
l'hypothèse selon laquelle un fonctionnaire, dont les rapports de service ont
été résiliés sur la base de l'article 70 al. 3 RPAC, voit son invalidité niée
par les médecins de l'AI.
b.                     L'autorité intimée
expose, dans ses observations du 10 avril 1997, que le médecin-conseil, - dont
l'aval est d'ailleurs nécessaire pour que la recourante puisse bénéficier des
prestations de la Caisse de pensions (art. 31 al. 2 des statuts) - a constaté de
manière objective l'invalidité de la recourante, par une évaluation purement
médicale de sa capacité de travail, prenant en compte l'état de santé de la
recourante et ses possibilités réelles de réintégration avant l'échéance du
droit au traitement, dans une fonction correspondant à son niveau de
connaissance et à sa classification. L'autorité intimée précise que,
contrairement à ce que soutient la recourante, le médecin-conseil, lorsqu'il
donne un avis purement médical, jouit d'une indépendance comparable à celle
qu'il a dans sa pratique privée et l'on ne saurait mettre en doute sa
neutralité et le respect des règles de déontologie qui lui sont propres. La
Municipalité relève enfin que la recourante, dont la diminution de la capacité
de gain de plus de 40% a duré plus de 12 mois en raison d'une atteinte à sa
santé, doit bien être considérée comme invalide au vu des art. 4 et 29 al. 1
litt.b LAI et que, cette incapacité étant de plus de 50%, c'est à bon droit que
le médecin-conseil a mis la recourante au bénéfice de la Caisse de pensions,
tant au regard de l'art. 23 LPP que de l'art. 31 des statuts. Selon l'autorité
intimée, dès lors qu'il est patent que la recourante n'est pas en état
d'exercer la moindre activité professionnelle à brève échéance et que son droit
au traitement est épuisé, la décision de licenciement apparaît non seulement
proportionnée, mais également équitable, dans la mesure où elle permet à la
recourante d'être mise au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité
fédérale et de la Caisse de pensions.
c.                     La question se pose de
savoir si l'autorité intimée a fait une application correcte des art. 70 al. 3
et 45 RPAC qui définissent, contrairement à ce soutient la recourante, tant les
conditions formelles que matérielles du licenciement et il est permis de
mentionner d'emblée que la prise de l'avis du médecin-conseil est expressément
réservée par l'art. 45 al. 10 RPAC, selon lequel la Municipalité peut toujours
faire dépendre le droit au traitement d'un contrôle effectué par un
médecin-conseil.
Selon l'art. 70 al.3 RPAC :
" Le fonctionnaire dont on peut présumer
qu'il sera invalide à l'échéance du droit au traitement, selon l'article 45,
est licencié par la Municipalité pour cette échéance.(...)"
L'art. 45 al.1 litt. b et al. 2 RPAC fixe le
droit au traitement de la manière suivante :
"1 En cas d'absence pour cause de maladie,
le fonctionnaire a droit :
a) ...
b) à son traitement entier pendant douze mois
d'absence dès la deuxième année.
2 Toutefois, pour chaque cas de maladie, ces
prestations sont diminuées de celles dont l'intéressé a bénéficié - le cas
échéant - au cours de la période de trois ans précédant immédiatement la
nouvelle absence."
ca)                   Le droit au traitement
de la recourante, compte tenu de ses absences en 1994 (4 jours) et en 1995 (12
jours), de son absence à 50% dès le 14 mai 1996, puis à 100% dès le 3 juin
1996, s'est éteint le 5 mai 1997. La première condition posée au licenciement
selon l'art. 70 al.3 RPAC est remplie, ce qui est du reste admis par la
recourante.
cb)                   S'agissant de la
présomption d'invalidité, dont l'autorité intimée s'est convaincue sur la foi
de l'avis médical de son médecin-conseil, le Dr C.________, qui a rencontré la
recourante le 22 janvier 1997, il apparaît au Tribunal qu'elle a été établie à
satisfaction, la recourante soutenant elle-même, a contrario, n'être pas en
mesure de travailler avant l'échéance du droit au traitement, celle-ci ne
pouvant, de l'avis des médecin, psychiatre et logopédiste consultés, reprendre
une activité professionnelle à temps partiel qu'en septembre 1997, donc bien
au-delà de dite échéance. Partant, la recourante n'est pas fondée à contester
la validité, voire la neutralité des conclusions du médecin-conseil selon
lequel la perspective de la reprise d'une activité professionnelle avant le 5
mai 1997 était illusoire. Cette prévision s'étant avérée exacte, l'on doit bien
admettre que la présomption d'invalidité réservée par l'art. 70 al. 3 RPAC a
fait l'objet d'une appréciation circonstanciée par l'autorité intimée, sur la
base de tous les faits pertinents.
cc)                   S'agissant de la
définition même de l'invalidité dont est question, la recourante invoque à tort
que l'art. 70 al. 3 RPAC ne trouverait application qu'en cas d'incapacité
totale et permanente de travail. En effet, si l'on se réfère tant à la LAI
qu'aux statuts, on remarque que les conditions posées pour l'ouverture du droit
à une rente concernent aussi bien les assurés privés totalement de leur
capacité de travail, que ceux qui n'en sont que partiellement démunis, de même
que les rentes peuvent être revues à la hausse ou à la baisse, voire
supprimées, ce qui indique que l'invalidité, si elle doit être durable pour
donner droit aux rentes, peut être aussi bien définitive que temporaire. Ainsi,
aux termes des art. 4 et 29 al. 1 LAI, un assuré qui a présenté une diminution
de sa capacité de gain durable de 40% au moins ou l'assuré qui a présenté, en
moyenne, une incapacité de travail de 40% au moins pendant une année sans
interruption notable, en raison d'une atteinte à sa santé, a droit à une rente
d'invalidité. De même, l'assuré peut prétendre à une rente de la Caisse de
pensions complète ou partielle, selon le degré d'invalidité, conformément à
l'art. 32 des statuts. Selon les art. 41 LAI, 31 et 34 des statuts, la rente AI
et la pension peuvent être modifiées, voire supprimées, en fonction de
l'évolution du degré d'invalidité. L'interprétation donnée par la recourante
restreignant le champ d'application de l'art. 70 al. 3 RPAC au cas d'incapacité
totale de travail ne saurait enfin être suivie, si l'on considère que le moment
de la naissance du droit aux rentes coïncide avec celui de l'extinction du
droit au traitement ou avec l'échéance de la prolongation accordée (art. 27
Statuts) et qu'il ne saurait en aller différemment de la quotité des rentes par
rapport à la capacité de travail résiduelle. Il est toutefois inutile de
trancher définitivement cette question dans la mesure où, dans le cas d'espèce,
le seul critère déterminant est que la recourante n'a pas recouvré sa capacité
de travail, ne fût-ce que partiellement, avant que son droit au traitement
n'ait expiré, le 5 mai 1997. Partant, la condition de l'invalidité, en l'espèce
totale, posée par l'art. 70 al. 3 RPAC est remplie, quand bien même
l'invalidité de la recourante ne serait que temporaire.
cd)                   Le Tribunal
administratif constate enfin que la décision attaquée du 24 février 1997,
prenant effet au 31 mai 1997, respecte le délai de licenciement de trois mois
prévu par l'art. 70 al. 1 RPAC et que l'autorité intimée a, de surcroît,
prolongé le droit au traitement jusqu'à dite échéance. Dès lors que toutes les
conditions de forme et de fond ont été respectées, la décision attaquée doit
être maintenue et le recours, mal fondé, doit être rejeté.
4.                     La décision
du 24 février 1997 de la Municipalité étant maintenue, le recours doit être
rejeté, en principe aux frais du recourant (art. 55 al. 1 LJPA). Le Tribunal
administratif a toutefois jugé à diverses reprises qu'en raison du caractère
particulier que présentent les litiges entre une collectivité publique et l'un
de ses fonctionnaires à propos d'un licenciement ou d'une mesure analogue, le
sort des frais et dépens doit lui aussi obéir à des règles particulières (voir
l'arrêt GE 95/0039 du 28 novembre 1996 et les références citées). L'équité
commande de rendre le présent arrêt sans frais (voir art. 55 al. 3 in fine
LJPA).
Quant aux
dépens, la recourante n'y a pas droit, le recours étant rejeté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
municipale du 24 février 1997, résiliant les rapports de service et prolongeant
le droit au traitement avec effet au 31 mai 1997, est maintenue.
III.                     L'émolument d'arrêt
est laissé à la charge de l'Etat, l'avance de frais       effectuée par fr.
800.- (huit cents francs) étant restituée à la recourante.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 29 mai 1997
Le président:                                                                                             Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint