vd_omni · PS.2002.0171 · 2003-05-27 · fr

c/CSI de Vevey | Le fait que le recourant ne demande plus l'aide sociale lors de la décision sur recours ne rend pas sans objet le pourvoi dirigé contre une sanction fondée sur l'art. 23 LPAS, qui a été aussitôt appliquée. Ne viole pas la garantie du minimum d'existence la réduction de 15 % du forfait I (changement de jp); sanction proportionnée en l'espèce, vu la gravité de la faute commise, pour autant qu'elle soit limitée à l'auteur de celle-ci et non étendue à sa famille.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.05.2003 PS.2002.0171

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 mai 2003
sur le recours formé par
A.________
B.________-C.________
, ********, à ********
contre
1. La décision du
Centre social
intercommunal de Vevey
du 30 octobre 2002, ordonnant une
réduction de l'aide sociale due à la famille de l'intéressé à titre de
sanction;
2. La décision de la même autorité ordonnant
la restitution d'un montant de 16'120 francs de prestations d'aide sociale
indûment perçues.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Charles-Henri Delisle et M. Jean-Pierre Tabin,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.
Depuis le mois de janvier 1998, le Centre
social intercommunal de Vevey (ci-après : CSI) intervient mensuellement en
faveur de la famille du recourant, lequel est marié et a cinq enfants.
B.                    Dès
le 1er janvier 2001, l'aide sociale a été versée en complément de
prestations de la SUVA, ainsi que d'indemnités de pertes de gains collectives
(versées à l'employeur X.________ SA). L'intéressé recevait toutefois en outre
des indemnités journalières de son assurance-maladie individuelle (la CSS); ces
dernières n'avaient pas été annoncées au CSI, qui n'en tenait donc pas compte
dans la détermination du montant mensuel versé par l'aide sociale.
C.                    Ayant
découvert ce revenu supplémentaire de l'intéressé, le CSI a calculé un montant
de 16'120 fr. versé à tort par l'aide sociale vaudoise.
D.                    Dans
deux décisions séparées du 30 octobre 2002, le CSI, d'une part, a demandé
restitution du montant indûment versé de 16'120 fr. (par le biais de
mensualités portées en déduction de l'aide, à raison de 756 fr.50) d'autre part
a prononcé une sanction correspondant à une réduction de l'aide pour trois
mois, à hauteur de 756 fr.50, d'autre part.
E.                    C'est
contre ces décisions que A.________ B.________-C.________ a recouru au Tribunal
administratif par acte du 29 novembre 2002, adressé au CSI.
F.                     a)
Dans sa réponse au recours, le CSI a toutefois relevé que l'ancien employeur de
l'intéressé avait remboursé au CSI une somme de 17'164 fr.60, de sorte que la
somme due par le recourant était désormais intégralement remboursée.
b)
Par ailleurs, le CSI relève également que son intervention auprès du recourant
a pris fin au 31 octobre 2002.
c)
Dans une lettre du 12 mars 2003, le CSI a fourni quelques précisions
supplémentaires. Ainsi, la sanction infligée au recourant, à raison de 756
fr.50 par mois a été opérée sur les mois de juillet, septembre et octobre 2002;
la décision de restitution, pour sa part, a été appliquée à hauteur de 378
fr.25 (soit pour quinze jours du mois d'août; s'agissant du mois en question,
le CSI a considéré que l'intéressé avait la faculté de s'absenter durant un
mois pour des vacances; or, dans la mesure où il a séjourné à l'étranger durant
un mois et demi, il convenait de supprimer l'aide pour une durée correspondant
aux quinze premiers jours du mois d'août).
d)
Le recourant s'est exprimé à nouveau les 24 mars et 28 avril et le CSI le
16 avril 2003.
G.                    On
retient en outre du dossier divers éléments complémentaires :
a)
Selon les indications du recourant lui-même (voir sa lettre du
24 mars 2003), celui-ci, alors qu'il bénéficiait déjà de l'aide
sociale vaudoise, a constaté qu'il bénéficiait d'un contrat auprès de la
caisse-maladie CSS, qui lui assurait des indemnités perte de gain en cas
d'accident; il a engagé les démarches nécessaires au versement de celles-ci et
il a reçu dès le mois de mai 2001 des prestations de cette caisse (voir à cet
égard lettre de la CSS du 22 mai 2001). L'intéressé n'a pas informé
le CSI du fait qu'il percevait ces indemnités, qui lui ont été versées par la
suite régulièrement.
b)
Le 26 février 2002, le recourant a eu un entretien avec l'assistant
social chargé de son dossier, à la suite d'une intervention de la SUVA,
annonçant qu'elle n'interviendrait plus en sa faveur et qu'elle transférait son
dossier auprès de la caisse‑maladie. A cette occasion, le CSI a modifié
son mode d'intervention, celle-ci consistant désormais dans un paiement total
de l'aide, le CSI devant en revanche se voir bonifier les paiements servis par
la caisse. Selon le recourant (lettre du 24 mars 2003), il a été
question à cette occasion de ses différentes sources de revenus; le recourant
n'indique pas avoir annoncé à cette occasion les indemnités journalières de
l'assurance individuelle qu'il recevait de la CSS (voir la lettre du recourant
du 24 mars 2003, p. 2, peu claire; voir aussi le journal
d'intervention, qui ne dit rien à ce sujet). Ce jour-là, en revanche,
l'intéressé a été invité à signer divers ordres de paiements, l'un d'entre eux
destiné à la CSS; ce document a été communiqué par le CSI à cette caisse le
28 février 2002, sous pli recommandé.
c)
Malgré cela, la CSS a continué de verser les indemnités en question à
A.________ B.________-C.________; celui-ci, bien qu'étonné (voir sa lettre
précitée et celle du 28 avril 2003) n'a pas réagi, considérant que le
problème avait été réglé par le biais de l'ordre de paiement auquel il avait
souscrit.
d)
Lors d'un entretien téléphonique du 18 juillet 2002 (voir journal
d'intervention) avec la CSS, l'assistant social a appris que le recourant avait
reçu une somme de quelque 16'000 francs pour la période courant du
13 décembre 2000 au 4 juin 2002, cela sans en informer le
CSI (lors de cet entretien téléphonique, il a été également question des
indemnités collectives versées par la caisse à l'ancien employeur du
recourant). Le versement de l'aide sociale a aussitôt été suspendu.
e)
Lors d'un entretien du 27 août 2002 (voir journal d'intervention), le
recourant a admis avoir reçu les prestations précitées de la CSS (ce point est
d'ailleurs confirmé dans ses lettres des 24 mars et 28 avril 2003).
Il aurait dépensé les sommes en question. Lors de cet entretien déjà, il a fait
valoir à sa décharge l'ordre de paiement qu'il avait signé pour la CSS; par la
suite, il a souligné que cette situation découlait aussi d'erreurs du CSI ou de
la CSS (lettre du 28 avril 2003).
Considérant en droit:
1.                     a) Sous la note
marginale "Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de
détresse", l'art. 12 Cst prévoit que "quiconque est dans une
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le
droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour
mener une existence conforme à la dignité humaine". Cette disposition est
entrée en vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la
doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un
droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à
assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les
renvois). La règle précitée pose le principe du droit à des conditions
minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à
ses besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de
la part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol. II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne
garantit toutefois que le principe du droit à des conditions minimales
d'existence; il appartient ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal
ou communal, d'adopter des règles en matière de sécurité sociale qui ne
descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de l'art. 12 Cst mais
qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.
Dans le Canton de
Vaud, l'art. 17 LPAS prévoit que l'aide sociale est accordée à toute personne
qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux
et personnels indispensables; est toutefois réservée à l'art. 3 LPAS l'obligation
d'assistance entre parents fondée sur le code civil. L'art. 21 LPAS précise que
la nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant
compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances
locales, les prestations étant allouées dans les cas et les limites prévus par
le département, selon les dispositions d'application. Quant à l'art. 23
LPAS, il prévoit que la personne aidée est tenue, sous peine de refus des
prestations, de donner aux organes qui appliquent l'aide sociale les
informations utiles sur sa situation personnelle et financière et d'accepter,
le cas échéant, des propositions convenables de travail.
Le Service de
prévoyance et d'aides sociales (SPAS) du Département de la santé et de l'action
sociale a édicté un "Recueil d'application de l'aide sociale
vaudoise", appelé aussi "Recueil des normes d'application ASV"
(ci-après : les normes) qui n'est pas publié. On y décrit les prestations, qui
sont distinguées comme il suit, en partie sur le modèle des normes CSIAS (Aide
sociale : concepts et normes de calcul, Recommandations à l'intention des
autorités d'aide sociale des cantons, des communes, de la Confédération et des
institutions sociales privées, établies par la Conférence suisse des
institutions d'action sociale) : un forfait 1 comprend l'entretien
correspondant "au minimum vital indispensable pour mener durablement en
Suisse une vie conforme à la dignité humaine " (1'010 fr. par mois pour
une personne seule); un forfait 2 comprend un montant "destiné à préserver
ou restaurer l'intégration sociale" (100 fr. par mois pour une personne
seule); des "frais circonstanciels" visent notamment des frais de
déménagement ou d'aide à domicile; enfin des frais de logement, qui
correspondent au loyer fixé en fonction de la situation du marché. Au chiffre
II-14.0 desdites normes, on lit que des manquements du bénéficiaire de l'aide
sociale, tels que la dissimulation de ressources ou le refus d'un emploi
convenable, peuvent être sanctionnés par une réduction ou une suppression de
prestations circonstancielles ou du forfait 2 "puis enfin (par) une
réduction maximum de 15 % du forfait 1".
b) Que la
réglementation cantonale prévoie de sanctionner un manquement par la
suppression de l'aide est cependant insuffisant dès lors que celle-ci est
garantie par l'art. 12 Cst, qui consacre un droit fondamental. Outre qu'elle
doit se fonder sur une base légale, une restriction à un droit fondamental doit
en effet répondre à un intérêt public, respecter le principe de la
proportionnalité et ne pas toucher au noyau essentiel de ce droit (art. 36 Cst;
Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 637 n. 40 ss).
Les normes de la
Conférence suisse des institutions d'actions sociales (ci‑après: CSIAS)
tentent de préciser dans une certaine mesure la portée du principe de
proportionnalité en cette matière (sous let. A.8.3). Elles indiquent que les
réductions suivantes sont possibles de façon graduée et en les combinant :
- refus d'accorder, réduction ou annulation de
prestations circonstancielles;
- refus d'accorder, réduction ou annulation du
forfait II pour l'entretien, la première fois pour une durée allant jusqu'à
douze mois, après réexamen approfondi, pour une nouvelle période maximale de
douze mois;
- réduction enfin du forfait I d'un maximum de
15% pour une durée allant jusqu'à six mois au maximum, cela si des motifs
particuliers de réduction sont constatés (manquement grave aux devoirs,
obtention illégale de prestations dans des cas particulièrement graves,
récidive). Au surplus, selon ces normes CSIAS, des réductions plus étendues
seraient sans fondement, voire contraires à la garantie du minimum d'existence.
Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Bâle
1999, p. 128 ss), cette norme concrétise de manière adéquate le principe de la
proportionnalité.
S'agissant de ce
dernier principe, Wolffers (op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle en outre que
l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la détresse
sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p. 167), étant admis
en revanche qu'une réduction est possible à cet égard; il insiste également sur
le fait que la sanction ne doit pénaliser que l'auteur de la faute commise et
être adaptée à la gravité de celle-ci. Enfin la sanction ne saurait en principe
être illimitée, sa durée devant au contraire être fixée dans le temps (p. 169).
Outre ces aspects de
droit matériel, il convient de ne pas perdre de vue encore que la réduction de
l'aide sociale constitue une décision administrative, portant atteinte au droit
de l'intéressé, de sorte qu'elle ne saurait être prise sans que ce dernier ait
eu l'occasion de faire valoir son droit d'être entendu. De même, l'auteur
précité exige-t-il que la réduction des prestations d'aide sociale fasse suite
à un avertissement préalable (op. cit., p. 168); tout au plus pourrait-on
réserver les cas de violations graves de ses obligations par le requérant,
lesquels pourraient justifier d'emblée une sanction.
c) L'art. 25 LPAS pose
le principe du caractère remboursable de l'aide sociale "
dans la mesure
où la situation financière de l'intéressé ne risque pas d'être compromise par
le remboursement
" (al. 1; voir cependant art. 60 lettre b de la
nouvelle Constitution vaudoise, du 14 avril 2003, laquelle prévoit
que l'aide sociale est en principe non remboursable). Quoi qu'il en soit,
l'art. 26 donne compétence au Département de la prévoyance et de l'aide
sociales de réclamer, par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession,
le remboursement de toutes prestations, notamment de celles qui auraient été perçues
indûment.
2.                     Le rappel des
dispositions légales effectué ci-dessus permet de trancher d'emblée le recours,
en tant qu'il concerne la décision de restitution. Cette décision émane du CSI,
soit d'une autorité qui n'était pas compétente; force est donc de l'annuler (on
pourrait même se demander si cette décision n'est pas nulle, compte tenu du
vice qui l'affecte).
Certes, l'essentiel
des montants réclamés en remboursement a été restitué; il restait néanmoins un
solde, dont le CSI s'était simplement borné à indiquer qu'il serait reversé au
recourant dès que serait connue la détermination du tribunal (lettre du CSI du
12 mars 2003). On aurait aussi pu se demander si le recours avait
encore un objet sur ce point; compte tenu du fait que la position du CSI n'est
pas extrêmement claire, il paraît plus adéquat d'annuler la décision de
restitution du 30 octobre 2002, pour les motifs précités.
3.                     Le recours est
également dirigé contre la décision qui prononce à l'endroit du requérant et de
sa famille une sanction, à hauteur de 756 fr.50 par mois, cela pour une durée
de trois mois.
a) On peut se demander
là aussi si le recours a encore un objet. Il va tout d'abord de soi que le
recourant a un intérêt évident à se voir bonifier les sommes qui ont été
retenues au titre de cette sanction, durant les mois de juillet, septembre et
octobre 2002. Il est vrai que, au cas où il obtiendrait gain de cause, ces
versements interviendraient alors même qu'il ne bénéficie plus des prestations
d'aide sociale. On ne saurait toutefois lui refuser les versements précités à
titre rétroactif pour ce seul motif; dans le cas contraire, on procéderait en
réalité à une compensation entre, d'une part, la créance qu'il détient,
correspondant aux retenues précitées qui auraient par hypothèse été effectuées
à tort et, d'autre part, une restitution de l'aide sociale pour cause de retour
à meilleure fortune. En l'espèce, il n'y a en l'état pas matière à restitution,
faute de décision du Département, l'existence même d'un retour à meilleure fortune
n'étant pas non plus établie.
b) Il y a donc bien
lieu d'examiner ici le bien-fondé des sanctions prononcées à l'encontre du
requérant et de sa famille.
aa) Il est donc
douteux que le droit d'être entendu des intéressés ait été respecté en
l'occurrence, dans la mesure où la sanction ici en cause a été appliquée avant
même que la décision formelle ne soit prise; de surcroît, le CSI n'a pas
annoncé au recourant son intention de prononcer une sanction à son égard en
l'invitant à faire valoir ses moyens. Toutefois, ce vice-là a pu être réparé
dans le cadre de la présente procédure (le recourant s'est en effet longuement
exprimé dans plusieurs courriers successifs), ce qui était admissible en
l'occurrence dans la mesure où le pouvoir d'examen du Tribunal administratif
(qui comprend l'inopportunité de la décision attaquée : art. 24 al. 1 LPAS) est
aussi étendu que celui du CSI.
bb) En l'espèce, le
manquement reproché au recourant a trait à un revenu qu'il a perçu, mais dont
il n'a pas donné connaissance à l'autorité d'aide sociale. Ce comportement
entre dans les prévisions de l'art. 23 al. 1, (premier tiret) LPAS . Il est
clair en effet que la personne qui bénéficie à un moment donné d'une nouvelle
source de revenu doit le "
communiquer immédiatement
" (selon la
formule de l'art. 23 al. 1, 1er tiret LPAS), car il s'agit d'un "
changement
de nature à modifier les prestations dont elle bénéficie
". En d'autres
termes, le comportement du recourant ici en cause entre clairement dans le
manquement décrit par la loi, de sorte que le prononcé d'une sanction repose
sur une base légale suffisante.
cc) Dans la ligne de
ce que suggère Wolffers (op. cit. p. 167, déjà cité), le Tribunal administratif
a retenu que la sanction susceptible d'être prononcée ne doit l'être qu'à
l'encontre de l'auteur de la faute lui-même et non d'autres membres de sa famille,
notamment à l'endroit de mineurs (TA, arrêt du 4 novembre 1999, PS
1998/0194).
Dans le cas d'espèce,
la réduction de l'aide a été appliquée a l'ensemble des prestations versées à
la famille B.________-C.________ et non pas seulement aux prestations reçues
par le recourant lui-même; la mesure apparaît ainsi clairement contraire à la
jurisprudence du Tribunal administratif, ce d'autant qu'elle implique des
sanctions à l'égard des membres mineurs de la famille (voir à cet égard TA,
arrêt du 4 novembre 1999, PS 1998/0194, consid. 2). Le recours doit
dès lors être admis sur ce second point également.
dd) La sanction
prononcée dans le cadre de la décision attaquée apparaît comme excessive, comme
on vient de le voir; il reste ainsi à déterminer la quotité de la sanction
qu'il convient d'infliger à A.________ B.________-C.________ lui-même, à raison
du manquement qui peut lui être imputé personnellement. A cet égard, le principe
de la proportionnalité exige essentiellement en effet que la sanction infligée
soit adaptée à la faute commise, d'une part, aux autres circonstances de
l'espèce, d'autre part.
Le Tribunal
administratif a cependant retenu, dans un arrêt (arrêt PS 1998/0179 du
9 novembre 1998), que la réduction des prestations à concurrence de
15 % portait atteinte à la garantie du minimum d'existence ou plutôt au
noyau intangible de ce droit. Après réexamen, il convient de revenir sur cette
solution (appliquée dans l'arrêt précité à un cas relevant du régime ancien,
antérieur à celui des forfaits) qui ne trouve pas d'appui dans la jurisprudence
du Tribunal fédéral, ni dans la doctrine, ni même dans les recommandations de
la CSIAS (v. consid. 1b ci-dessus; v. également Kathrin Amstutz, Das Grundrecht
auf Existenzsicherung, Berne 2002, p. 303). En tant que ces dernières émanent
de professionnels confrontés en permanence à cette problématique, il n'est pas
déraisonnable de s'y rallier sur ce point.
En l'occurrence,
A.________ B.________-C.________ a appris, courant mai 2001, qu'il allait
recevoir des prestations supplémentaires, sous la forme d'indemnités
journalières individuelles versées par la CSS et il a effectivement reçu les
sommes en question, à titre rétroactif tout d'abord, puis de manière régulière.
Il n'en a pas informé le CSI, durant toute l'année 2001. Par la suite, soit en
février 2002, il a bien signé un ordre de paiement en faveur du CSI, destiné à
la CSS, toutefois à nouveau sans mentionner de manière particulière les
indemnités journalières individuelles précitées; malgré l'ordre de paiement en
question, la CSS a continué à verser au recourant personnellement les
indemnités journalières individuelles qu'elle lui devait (on ignore pour
quelles raisons il n'a pas été suivi d'effet; la CSS, il est vrai, servait
également à l'intéressé des indemnités journalières collectives); le recourant
admet d'ailleurs expressément les avoir reçues et être parti de l'idée que tout
était en ordre, compte tenu de l'ordre de paiement précité. Ses explications ne
répondent pas aux griefs qui peuvent lui être adressés pour l'ensemble des
montants versés jusqu'en février 2002; s'agissant de la période postérieure,
l'intéressé a sans doute envisagé que les indemnités journalières parviendraient
désormais directement au CSI; mais, lorsqu'il a constaté que tel n'était pas le
cas, il n'a pris aucune mesure pour que l'erreur de la CSS soit rectifiée. Au
contraire, il a dépensé les sommes en question, apparemment pour satisfaire des
besoins excédant l'ordinaire.
Quoi qu'il s'en
défende, le recourant a commis là des fautes relativement graves, cela sur une
très longue période et pour des montants importants (soit quelque 16'000 fr.);
le fait que le CSI voire la CSS aient eux aussi commis des erreurs n'excuse
nullement le manquement qu'il a lui-même commis pour la période postérieure à
février 2002. Ces fautes peuvent être sanctionnées d'emblée, sans qu'un
avertissement préalable soit nécessaire; la réduction de l'aide jusqu'à
concurrence de 15 % du forfait I, mais limitée à trois mois apparaît en
définitive appropriée. A cet égard, on prendra également en compte le fait que
le recourant s'est également vu infliger une sanction pénale, cela sous la
forme d'une amende non négligeable, vu sa situation financière.
2.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que la décision du 30 octobre 2002 qui
prévoit une restitution de l'aide sociale versée à tort doit être annulée;
quant à la seconde décision du même jour, qui prévoit une sanction à l'endroit
de la famille du recourant, elle doit être annulée, la cause étant renvoyée au
CSI pour qu'il fixe à nouveau la mesure de la sanction prononcée à l'encontre
de A.________ B.________-C.________ personnellement (à l'exclusion de toute
sanction concernant les membres de sa famille).
Le présent arrêt sera
rendu sans frais (art. 15 al. 2 RPAS).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     a) La décision
du Centre social intercommunal du 30 octobre 2002, infligeant une
sanction à la famille de A.________ B.________-C.________ est annulée; la cause
est renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
b) La décision
de la même autorité, du 30 octobre 2002 également, réclamant à
l'intéressé la restitution de l'aide sociale indûment versée est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument.
jc/Lausanne, le 27 mai 2003
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.