vd_omni · AC.2024.0236 · 2025-11-17 · fr

A.________ /Direction générale du territoire et du logement | Admission du recours contre une décision de taxation et de perception de la plus-value pour deux parcelles, et renvoi de la cause à la DGTL pour qu'elle procède à une nouvelle estimation. Selon le PGA en vigueur depuis 2014, ces deux parcelles étaient en zone soumise à PPA ou à PQ, en l'occurence en zone à bâtir. Pour estimer leur plus-value après l'adoption du PQ (cas de "Um- oder Aufzonung", art. 64 al. 2 let. b LATC), il faut se baser sur leur valeur après l'entrée en vigueur du PGA et non pas avant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.11.2025 AC.2024.0236

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 novembre 2025
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme Annick
Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Fiscaplan SA, à Montagny,
P_FIN
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne.
P_FIN
Objet
Divers
Recours A._______ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 15 juillet 2024 (décision de taxation et de
perception de la plus-value, parcelles n
os
476 et 1340 à Cossonay).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ a été propriétaire de la parcelle n° 1340 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Cossonay. Ce bien-fonds a une surface totale
de 8'826 m
2
. Il a été vendu en 2021 – alors qu'il était en
nature de champ, pré et pâturage – à la fondation B._______ (actuellement:
B._______), laquelle a constitué une propriété par étages. Des nouveaux
bâtiments ont été récemment édifiés, sur la base d'un permis de construire
délivré le 5 janvier 2021.
A._______ a également été propriétaire de la
parcelle n° 476 du registre foncier, sur le territoire de la commune de
Cossonay. Ce bien-fonds a une surface totale de 1'986 m
2
. Un
bâtiment d'habitation avait été construit sur cette parcelle (n° ECA 512, 108 m
2
).
Une propriété par étages a été constituée sur cette parcelle en 2022. Le
bâtiment a été démoli, pour faire la place à de nouveaux bâtiments, selon un
permis de construire du 11 mars 2021.
Les parcelles n
os
1340 et 476 sont
adjacentes. Elles sont situées au lieu-dit "Chien Bœufs", le long de
la route cantonale (route de Morges), à l'intérieur de la localité de Cossonay.
Elles sont voisines de quartiers voués essentiellement à l'habitation, de part
et d'autre de cette route. Elles forment une bande de terrain longue d'environ
130 m, pour une largeur d'environ 70 m, avec un compartiment de terrain
supplémentaire au nord-ouest (emplacement de l'ancienne maison).
B.
L'actuel plan général d'affectation (PGA) de la commune de Cossonay,
adopté par le conseil communal le 28 octobre 2013, est entré en vigueur le 16
mai 2014. Le périmètre constitué par les parcelles n
os
1340 et 476
est classé, selon la légende du plan, en zone soumise à plan partiel
d'affectation (PPA) ou plan de quartier (PQ) (secteur D de cette zone). Le
chapitre 14 du règlement sur le plan général d'affectation et la police des
constructions (RPGA) est consacré à cette zone. Les dispositions générales de
ce chapitre ont la teneur suivante:
Article 14.1 Destination
Cette zone est destinée au
développement de l'urbanisation.
Article 14.2 Obligation
préalable
Toute construction nouvelle est
soumise à l'adoption préalable d'un plan partiel d'affectation ou plan de
quartier (PPA ou PQ).
Article 14.3 Avant-projet des
équipements et des aménagements
Outre les exigences des articles
47 et 69 LATC, chaque dossier de plan partiel d'affectation ou de plan de
quartier comportera un avant-projet des équipements et des aménagements
traitant de manière plus détaillée et complémentaire au plan partiel
d'affectation ou plan de quartier, - de l'aménagement des liaisons piétonnes,
de l'aménagement de la zone de verdure, des principes d'accès et de
stationnement, de la distribution et de l'évacuation des eaux, de
l'alimentation en énergie, de la récupération des déchets, des éclairages et du
dispositif de rétention des eaux pluviales.
Article 14.4 Contribution aux
frais d'équipements
Les propriétaires sont tenus de
contribuer aux frais d'équipement conformément aux dispositions de l'article 50
LATC.
Le chapitre 14 du RPGA contient pour le reste des
dispositions spéciales applicables à chacun des secteurs de cette zone. Pour le
secteur D, l'art. 14.8 RPGA prévoit ce qui suit:
Article 14.8 PPA/PQ "Chien
Boeufs Sud" (D)
a) Destination:
Cette surface est affectée à la
zone mixte A.
b) Mesure d'utilisation du sol:
La mesure d'utilisation du sol est
définie par un indice de masse de 2.1 m
3
/m
2
, calculé
conformément à l'article 27.4 du présent règlement.
c) Degré de sensibilité au bruit:
Le degré de sensibilité Ill est
attribué à ce secteur.
Une étude acoustique démontrant le
respect des valeurs de planification (VP) de l'OPB devra être fournie lors de
la réalisation du PPA/PQ. En cas de dépassement des VP, les mesures
architecturales et/ou constructives recommandées par cette étude devront être
réalisées.
Le régime de la zone mixte A est défini au chapitre
11 du RPGA. La destination de cette zone est la suivante (art. 11.1 RPGA):
"
Cette
zone peut recevoir de l'habitation de moyenne densité ainsi que des activités
artisanales, tertiaires ou commerciales, dont la surface de vente n'excédera
pas 2'000 m
2
, en référence à l'article 47, alinéa 11 LATC.
Au minimum 10 % de la surface de
plancher déterminante doivent être affectés à des activités.
Au minimum 15 % de la surface de
plancher déterminante doivent être affectés à l'habitation.
La construction d'aménagements et
d'édifices publics est également autorisée.
"
L'art. 11.5 RPGA (Mesure d'utilisation du sol) a la
même teneur que l'art. 14.8 let. b RPGA, qui fixe un indice de masse de 2.1 m
3
/m
2
.
L'indice de masse (IM) est le rapport entre le volume construit et la surface
constructible de la parcelle (art. 27.4 al. 1 RPGA).
C.
Il ressort des travaux préparatoires du PGA que le secteur D de la zone
soumise à PPA ou PQ (art. 14.8 RPGA, "Chien Boeufs Sud") fait partie
du périmètre de centre de la commune, délimité selon les critères du plan
directeur cantonal (PDCn). Cossonay étant identifié par le PDCn comme un centre
régional, la commune devrait absorber une part importante de la croissance du
district, hors PALM (projet d'agglomération Lausanne-Morges) (cf. Rapport 47
OAT pour la révision du PGA, novembre 2012, p. 13-14). L'ensemble des terrains
classés en zone constructible par le nouveau PGA est équipé en accès ou partiellement
équipé s'agissant de l'équipement de base; cela vaut en particulier pour le
secteur de Chien Bœufs, en bordure de la route de Morges. Le complément
d'équipement des terrains partiellement équipés ne pose pas de problème
particulier à la commune, étant précisé que, vu l'obligation d'adopter un plan
d'affectation spécial, l'urbanisation de ces terrains interviendra dans un
délai d'au moins cinq ans (ibid. p. 16). La mise en zone de nouveaux terrains
dans le bassin versant sud de la commune ne devrait pas poser de problèmes
supplémentaires au réseau d'assainissement, pour autant que l'urbanisation se
fasse conjointement aux mesures de réparation des canalisations, de toute manière
nécessaire, lors de l'élaboration des futurs PPA ou PQ par exemple (ibid. p.
19).
D.
Le Conseil communal a adopté le 24 août 2017 le plan de quartier
"Chien-Bœuf Sud", dont le périmètre correspond à celui du secteur D
de la zone soumise à PPA ou PQ (à savoir les parcelles n
os
476 et
1340). Ce plan a été approuvé le 25 novembre 2019 par le Département du
territoire et de l'environnement.
Le règlement du plan de quartier (RPQ) prévoit
notamment que son périmètre est entièrement affecté en zone mixte A (art. 4
RPQ) et que sa destination est déterminée par l'art. 11.1 RPGA (art. 5 RPQ).
Différentes aires de construction ou d'aménagements extérieurs sont définies,
pour lesquelles des conditions détaillées sont prescrites. Le rapport 47 OAT
pour ce plan de quartier, de janvier 2017, indique qu'un concours
d'architecture a été organisé en vue du développement d'un projet, en tenant
compte des contraintes résultant du régime de la zone mixte A du PGA (densité,
mixité), ainsi que des nuisances du bruit routier (cf. p. 9-11 de ce rapport).
Dans un rapport de synthèse d'examen préalable du projet de plan de quartier,
du 29 mai 2015, le Service du développement territorial (SDT; actuellement:
Direction générale du territoire et du logement, DGTL) indiquait notamment ceci
(p. 3): "
Etant donné que le PGA du 16 mai 2014 fixe la destination, la
mesure d'utilisation ainsi que le degré de sensibilité au bruit à l'intérieur
du périmètre du PQ, ce dernier a déjà actuellement valeur de zone à bâtir au
sens de l'art. 15 LAT
". Un autre rapport de synthèse, du 10 août 2016,
retient que le projet est conforme à la dernière adaptation prévue de la mesure
A11 du PDCn, relatives au dimensionnement des zones d'habitation et mixtes en
fonction des critères de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
révisée en 2014 (p. 3). La décision d'approbation du plan de quartier par le
département cantonal (du 25 novembre 2019) contient les passages suivants:
"
Le
périmètre du plan de quartier Chien-Bœuf Sud se situe à l'entrée sud de la
commune, le long de la route de Morges. Il est compris dans un secteur
identifié comme une extension potentielle du périmètre de centre régional de
Cossonay.
[…]
Selon le plan général
d'affectation (PGA) de Cossonay du 16 mai 2014, le périmètre du plan de
quartier est affecté en "zone soumise à plan partiel d'affectation ou plan
de quartier". Il est destiné à de la zone mixte A avec un indice de
masse de 2,1 m
3
/m
2
.
Le projet de plan de quartier
confirme cette destination et affecte le périmètre en zone mixte A avec un
degré de sensibilité au bruit (DS) de III. Il permet la construction d'une
surface de plancher déterminante de 8'085 m
2
, ce qui correspond à un
indice d'utilisation du sol (IUS) de 0.75 et à un potentiel de 161
habitants/emplois (dont 142 nouveaux habitants). Il délimite trois aires des
bâtiments distinctes ainsi que différentes aires d'aménagements extérieurs.
[…]
Les parcelles comprises dans le
plan de quartier bénéficieront d'avantages majeurs résultant des mesures
d'aménagement du territoire au sens de l'article 64 LATC. Elles seront donc
soumises à la procédure prévue aux articles 64 et suivants LATC.
"
E.
La Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a rendu le 15
juillet 2024 une "décision de taxation et de perception", destinée à A._______,
dont le dispositif est le suivant:
"
1.
Le montant de la taxe sur la plus-value dû par Madame A._______ pour la
parcelle n° 476 sise sur la commune de Cossonay est fixé à CHF 264'323.80.
2. Le montant de la taxe sur la
plus-value dû par Madame A._______ pour la parcelle n° 1340 sise sur la commune
de Cossonay est fixé à CHF 1'816'965.60.
3. Les montants mentionnés aux
chiffres 1 et 2 sont exigibles et doivent être payés dans les 30 jours.
A défaut de paiement, il est
requis du Registre foncier d'inscrire, dès l'entrée en force de la présente
décision, une hypothèque légale.
"
Dans les motifs, il est exposé que la décision se
fonde sur l'art. 5 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700), sur les art. 64 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), ainsi que
sur les art. 33 ss du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du
territoire (RLAT; BLV 700.11.2). Les explications suivantes sont données à
propos de l'estimation de la plus-value:
"
E.
La DGTL a chargé la société C._______ d'estimer la plus-value résultant de
l'entrée en vigueur de la nouvelle planification des parcelles n
os
476 et 1340.
F. Il ressort de cette expertise
que la valeur du bien-fonds n° 476 avant l'entrée en vigueur du plan de
quartier "Chien-Bœufs Sud" était de CHF 80'010.- et que celle à la
suite de la mesure d'aménagement s'élève à CHF 1'401'629.-. La plus-value de
cette parcelle est estimée à CHF 1'321'619.- (fiche d'estimation du 3 mai
2021).
G. Il ressort de cette expertise
que la valeur du bien-fonds n° 1340 avant l'entrée en vigueur du plan de
quartier "Chien-Bœufs Sud" était de CHF 549'990.- et que celle à la
suite de la mesure d'aménagement s'élève à CHF 9'634'818.-. La plus-value de
cette parcelle est estimée à CHF 9'084'828.- (fiche d'estimation du 3 mai
2021).
[…]
6. S'agissant du calcul du montant
de la plus-value, la propriétaire estime que le prix de revient des
parcelles n
os
476 et 1340, avant l'entrée en vigueur du PQ
litigieux, correspond à la valeur estimée par la Commission d'estimation
fiscale
[dans le cadre de la détermination des
estimations des parcelles en 2017]
, soit CHF 400.- par m
2
et
CHF 600.- par m
2
, et que la valeur vénale des parcelles précitées
engendrée par l'entrée en vigueur dudit PQ correspond au prix de vente, soit
CHF 700.39 par m
2
.
Cependant, la valeur vénale doit
correspondre à la valeur objective du terrain reflétant le potentiel
constructible maximum découlant de la mesure d'aménagement à l'origine de la
taxe, ceci afin de garantir le respect du principe de l'égalité de traitement
entre les propriétaires affectés par des mesures d'aménagement et concrétiser
l'effet incitatif de la taxe.
Le Tribunal fédéral a précisé dans
une affaire concernant le régime de compensation prévu en droit neuchâtelois
que la valeur objective du terrain s'estime par comparaison du prix du terrain
avant et après la mesure d'aménagement, en s'appuyant sur des critères
objectifs, et qu'en cas de vente, l'estimation ne peut pas se baser uniquement
sur les prix effectivement payés, ni sur la valeur cadastrale. Ainsi, la
détermination de la valeur vénale fait appel aux connaissances de
l'estimation immobilière.
[…]
Dans le cas d'espèce, l'expertise
du 3 mai 2021 a déterminé la valeur vénale du bien-fonds au moyen de la valeur
résiduelle, soit la valeur du terrain qui résulte de l'emploi optimal des
possibilités constructives effectives de chaque parcelle.
7. Au vu de ce qui précède,
l'argumentaire de la propriétaire ne peut être suivi. Le calcul de la taxe sur
la plus-value ne peut se faire uniquement sur la base du prix de vente. En
outre, le prix estimé en 2017 par la Commission d'estimation fiscale ne peut
être retenu pour estimer la valeur des biens-fonds avant l'entrée en vigueur du
PQ "Chien-Bœufs Sud", entré en vigueur le 25 novembre 2019, soit 2
ans après l'estimation fiscale.
Il se justifie dès lors de se baser
sur une estimation objective de la valeur du terrain reflétant le potentiel
constructif maximum découlant de la mesure d'aménagement à l'origine de la
taxe. Au vu de ce qui précède, ce grief doit être écarté et l'expertise du 3
mai 2021 est confirmée.
"
La vente mentionnée ci-dessus est celle de la
parcelle n° 1340, conclue le 20 avril 2021 entre A._______ et B._______. Le
prix de vente convenu était de 6'181'650 fr., soit 700 fr. 39 par mètre carré de
terrain, le contrat prévoyant au demeurant que le prix était arrêté à une
valeur de 900 fr. par mètre carré de surface de plancher déterminante
(SPd).
F.
Le rapport d'expertise immobilière du bureau C._______, sur mandat de la
DGTL, contient les éléments suivants, au sujet de la valeur du terrain avant
l'entrée en vigueur du plan de quartier (p. 12-13):
"
7.1
Méthodologie de l'expertise
La détermination de la valeur du
périmètre est basée sur les possibilités de développement offertes par la
zone, respectivement par ce qui est autorisé par le règlement communal pour la
valeur avant l'adoption du PQ et par le règlement du PQ pour la valeur après
son entrée en vigueur.
Valeur avant entrée en vigueur du
PQ (point 7.2)
Avant l'entrée en vigueur du PQ,
le règlement n'offrait aucun potentiel supplémentaire par rapport à ce qui est
bâti. La valeur du terrain est donc basée sur la construction existante.
S'agissant d'un bâtiment de type villa, la valeur intrinsèque est prise en
compte. La part de la valeur intrinsèque qui correspond au terrain est calculée
sur la base d'une incidence foncière. Elle indique la proportion de la valeur
du terrain par rapport à la valeur intrinsèque totale. Elle est déterminée et
admise en fonction de la micro-situation de la parcelle et de la typologie de
bâtiment.
"
Les valeurs retenues par l'expert sont les
suivantes:
– Surface de terrain utile: 1'000
m
2
, à 600 fr./m
2
, soit une valeur intrinsèque de 600'000 fr.
– Solde du terrain, admis comme
terrain excédentaire: 9'812 m
2
, à 3 fr./m
2
(prix du terrain
agricole), soit une valeur intrinsèque de 29'436 fr.
– Bâtiment de 816 m
3
, valeur
intrinsèque de 694'000 fr.
– Aménagements extérieurs
effectués sur la surface non bâtie, valeur intrinsèque de 147'300 fr.
– La valeur de terrain totale est
arrondie à 630'000 fr. et la valeur intrinsèque totale à 1'470'000 fr.
En conclusion, le rapport d'expertise détermine
ainsi la plus-value engendrée par l'adoption du plan de quartier (p. 17):
"La plus-value correspond à
la valeur du terrain après l'entrée en vigueur du PQ diminuée de la valeur du
terrain avant son adoption.
Ces valeurs sont les suivantes:
Valeur après PQ: 11'036'447
Valeur avant PQ: 630'000
Plus-value: 10'406'447.
En regard des SPd octroyées à
chacune des aires, respectivement des deux parcelles (soit 12,7% pour la
parcelle 476 et 87,3% pour la 1340), la valeur peut être répartie de la
manière suivante:
Parcelle 476: 1'321'619 CHF
Parcelle 1340: 9'084'828 CHF"
G.
Agissant le 15 août 2024 par la voie du recours de droit administratif, A._______
demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, principalement,
de réformer la décision de taxation et de perception du 15 juillet 2024 en ce
sens qu'aucune taxe à la plus-value n'est due. A titre subsidiaire, elle
conclut à la réforme de cette décision en ce sens que le montant de la taxe à
la plus-value dû pour la parcelle n° 476 est au maximum de 31'533 fr. 60, et
celui dû pour la parcelle n° 1340 au maximum de 140'140 fr. 80, le dossier
étant renvoyé à l'autorité intimée pour déterminer les déductions à faire
valoir. Plus subsidiairement, elle conclut à la réforme de la décision attaquée
en ce sens que le montant de la taxe à la plus-value dû pour la parcelle n° 476
est au maximum de 119'314 fr., et celui dû pour la parcelle n° 1340 au maximum
de 177'210 fr., le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour
déterminer les déductions à faire valoir.
Dans sa réponse du 18 novembre 2024, la DGTL conclut
au rejet du recours.
La recourante a répliqué le 9 décembre 2024 en
confirmant ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est ouverte contre une décision prise par la DGTL, sur délégation du
département cantonal, en application des art. 64 ss LATC (compensation de la
plus-value). Le propriétaire foncier concerné a qualité pour recourir (art. 75
let. a LPA-VD). Le présent recours a été déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD), en respectant les formes légales (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante fait valoir que l'entrée en vigueur du plan de quartier
"Chien-Bœuf Sud", le 25 novembre 2019, n'a pas eu pour effet de
changer l'affectation de la zone. Pour les terrains concernés, il n'y aurait
pas eu de changement majeur lié à une mesure d'aménagement.
Dans un premier
argument, la recourante soutient donc que les conditions d'application de
l'art. 64 LATC ne sont pas réalisées.
a) L'art. 64 LATC, dans le chapitre
"compensation de la plus-value", a la teneur suivante:
"
1
Les avantages majeurs résultant des mesures d'aménagement du territoire font
l'objet d'une compensation sous la forme de perception d'une taxe sur la
plus-value.
2
Est considéré
comme avantage majeur constituant une plus-value l'augmentation sensible
de valeur d'un bien-fonds qui résulte:
a.
du classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;
b.
du changement d'affectation de la zone ou de la modification des autres
prescriptions de zone engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à
l'intérieur de la zone à bâtir.
3
Le classement
temporaire d'un bien-fonds en zone à bâtir, en vue par exemple de l'exploitation
d'une gravière ou d'une carrière, est exempté de la taxe.
"
Cet article, ainsi que les autres dispositions du chapitre
"compensation de la plus-value", ont été introduits dans la loi par
une novelle du 17 avril 2018, entrée en vigueur le 1
er
septembre
2018. Cette réglementation vise à mettre en œuvre, dans la législation
cantonale, le principe énoncé à l'art. 5 al. 1
bis
LAT, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014, qui prévoit ce qui suit:
"
Les
avantages résultant de mesures d’aménagement sont compensés par une taxe d’au
moins 20 %. La compensation est exigible lorsque le bien-fonds est
construit ou aliéné. Le droit cantonal conçoit le régime de compensation de
façon à compenser au moins les plus-values résultant du classement durable de
terrains en zone à bâtir.
"
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, ce
mandat législatif impose aux cantons de prévoir un régime de compensation non
seulement en cas de nouveau classement en zone à bâtir, mais également
lorsqu'une modification de la réglementation de la zone à bâtir confère un
avantage au propriétaire qui dispose de possibilités d'utilisation plus
étendues ("
Um- oder Aufzonungen
" – ATF 147 I 225; cf.
également arrêt TF 1C_233/2021 du 5 avril 2022). Le droit cantonal vaudois est
conforme à ces exigences dans la mesure où il prévoit que constitue un avantage
pouvant donner lieu à compensation non seulement le classement en zone à bâtir
(art. 64 al. 2 let. a LATC) mais également un changement du régime
d'affectation d'un terrain déjà classé en zone à bâtir (art. 64 al. 2 let. b
LATC).
b) Avant l'entrée en vigueur des nouveaux art. 64 ss
LATC, il n'avait pas été institué, dans le canton de Vaud, de régime de
compensation financière des avantages résultant des mesures d'aménagement du
territoire. C'est pourquoi cette question ne s'est pas posée directement après
l'entrée en vigueur du PGA en 2014. Le classement des terrains litigieux dans
la zone soumise à PPA ou PQ ne pouvait pas donner lieu, le cas échéant, à la
perception d'une taxe pour la plus-value. La DGTL n'a du reste pas, dans la décision
attaquée, évalué la plus-value en tenant compte de l'affectation de ces
terrains avant le PGA de 2014; c'est bien la valeur des biens-fonds en fonction
de leur classement en 2014 dans la zone soumise à PPA ou PQ, qui a été retenue
comme valeur déterminante ("valeur avant entrée en vigueur du PQ",
dans le rapport d'expertise).
c) La décision attaquée ne contient aucune
description de la portée juridique du classement en zone soumise à PPA ou
PQ. Ce type de zone ne figure pas dans l'énumération des zones aux art. 29 ss
LATC (selon la novelle de 2018) ni dans la liste de la Directive cantonale
sur la normalisation des données de l'aménagement du territoire (NORMAT 2),
adoptée par le Conseil d'Etat en 2019. Cette notion n'avait pas non plus été introduite
dans le texte légal avant la novelle de 2018 (anciens art. 43 ss LATC). Ce type
de zone existait toutefois dans la pratique cantonale, c'est-à-dire dans les
plans d'affectation communaux adoptés et approuvés avant 2018, sous diverses
dénominations: zone à occuper par plan de quartier, zone de plans spéciaux,
zone à planification obligatoire, notamment. La caractéristique principale
d'une telle zone du plan général d'affectation est de ne pas être directement
constructible avant l'adoption d'un autre plan d'affectation, plus détaillé
(cf. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, thèse Lausanne
2010, p. 104 ss).
La portée juridique d'une telle mesure de
planification n'est pas toujours évidente. Il faut déterminer, en fonction des
caractéristiques concrètes de la zone, si elle est une zone à bâtir au sens du
droit fédéral (art. 15 LAT) et du droit cantonal (ancien art. 48 LATC,
nouvel art. 29 LATC), ou au contraire une zone non constructible, par exemple
une zone intermédiaire au sens de l'ancien art. 51 LATC, régime applicable aux
"terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans
d'affectation ou de quartier". Le droit fédéral permet, en vertu de l'art.
18 al. 2 LAT, au droit cantonal de régler le cas des territoires dont
l'affectation est différée; la zone intermédiaire vaudoise - qui n'est plus
dans la LATC depuis le 1
er
septembre 2018 - répondait à cette
définition (cf. arrêt CDAP AC.2017.0172 du 20 mars 2019 consid. 2; TF 1C_222/2019
du 4 septembre 2020 et les références).
Selon la jurisprudence, s'il est clair que, dans le
périmètre d'une zone à traiter par plan spécial, l'autorité de planification
veut consacrer le caractère constructible du terrain, en fixant déjà
certaines règles (par exemple le type de bâtiments, la densité d'utilisation du
sol), mais qu'elle entend subordonner la réalisation du quartier à l'établissement
d'un plan d'urbanisation plus détaillé, on peut admettre que cette mesure
équivaut déjà à un classement en zone à bâtir (cf. arrêt CDAP AC.2019.0011 du 9
décembre 2019 consid. 2b et les références; TF 1C_222/2019 du 4 septembre 2020
consid. 3.3.2). Il faut néanmoins, afin que la zone à bâtir soit
effectivement constructible – l'art. 15 LAT impliquant la possibilité pour les
propriétaires fonciers de réaliser le plan d'affectation –, que le plan de
détail soit établi à court terme, dans le délai imparti à la collectivité
publique pour réaliser normalement l'équipement de la zone (cf. ATF 112 Ia
155).
d) Dans le cas particulier, il est clair que la
mesure décidée dans le PGA de 2014 équivalait, pour les terrains
litigieux, à un classement en zone à bâtir et non pas en zone intermédiaire – à
cause de la situation des parcelles, proches d'autres quartiers construits; de
l'inclusion de ce secteur dans le périmètre de centre selon les critères du PDCn;
de la teneur de l'art. 14.8 RPGA, qui détermine la destination et la mesure
d'utilisation du sol. Les documents officiels établis en vue de l'adoption du
PGA, puis du plan de quartier, corroborent l'analyse selon laquelle, pour
les autorités chargées de l'aménagement du territoire (y compris la DGTL),
le classement en zone à bâtir est intervenu en 2014 et non pas en 2019. Depuis
2014, la propriétaire pouvait se prévaloir d'une expectative de droit, qui
s'est concrétisée lors de l'entrée en vigueur du plan de quartier.
Cette situation juridique a nécessairement eu un
effet sur la valeur objective des deux biens-fonds. En raison du caractère
singulier de la mesure de planification, il est probable que les spécialistes
du marché immobilier ne puissent pas se référer à beaucoup de transactions
comparables; néanmoins, l'autorité cantonale spécialisée en matière
d'aménagement du territoire doit tenir compte, lorsqu'elle évalue des
biens-fonds pour appliquer les art. 64 ss LATC, de l'expectative créée par la
zone à occuper par plan de quartier assimilée à une zone à bâtir. Cela
étant, une fois que la mesure de planification définitive est adoptée, ce qui
permet désormais au propriétaire de déposer une demande de permis de construire,
une nouvelle augmentation de la valeur de l'immeuble se produit; objectivement,
la possibilité de réaliser effectivement le programme défini en l'occurrence à
l'art. 14.8 RPGA, est un avantage résultant d'une mesure d'aménagement au sens
de l'art. 5 al. 1
bis
LAT.
En définitive, en adoptant et en approuvant le plan
de quartier, les autorités de planification ont pris une mesure qui
correspond à la situation de l'art. 64 al. 1 let. b LATC, à savoir à un "changement
d'affectation de la zone ou de la modification des autres prescriptions de zone
engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l'intérieur de la
zone à bâtir". Transformer des possibilités de bâtir virtuelles en
possibilités réelles, à l'intérieur d'une zone à occuper par plan de quartier
faisant partie de la zone à bâtir, équivaut à une augmentation de ces
possibilités. L'argument de la recourante selon lequel l'entrée en vigueur du
plan de quartier ne peut par principe pas donner lieu à la perception d'une
taxe sur la plus-value, est mal fondé.
3.
Dans ses moyens présentés à titre subsidiaire, la recourante critique le
résultat de l'estimation de la plus-value.
Dans le cas d'espèce, on ne voit, dans la décision
attaquée, aucune référence claire à l'expectative de droit ou au statut
juridique décrit ci-dessus. Le rapport d'expertise – qui retient en définitive,
pour la parcelle n° 1340, une valeur vénale de 3 fr./m
2
,
correspondant à celle du terrain agricole soumis aux restrictions des art. 16
ss LAT et de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR; RS 211.412.11) et qui, pour la parcelle n° 476, applique une méthode
tenant essentiellement compte de la présence d'une maison – n'analyse pas cet
élément objectif et ne le prend nullement en considération. Selon l'expertise,
la valeur totale des deux biens-fonds après le plan de quartier aurait été
multipliée selon un facteur de 17,5 (11'036'447 : 630'000). Ce facteur de
multiplication serait encore plus important pour la parcelle n° 1340 seule (facteur
d'environ 320). Ces résultats ne sont manifestement pas corrects, car ils ne
tiennent pas compte de l'augmentation de valeur intervenue après l'entrée
en vigueur du PGA en 2014. Il convient de relever que l'autorité fiscale
ordinaire a, de son côté, tenu compte de cette augmentation de valeur, ce qui
est aussi de nature à démontrer qu'objectivement, l'avantage résultant du
classement en zone à occuper par plan spécial ne peut pas être omis par
l'autorité qui fixe une taxe spéciale dans le cadre des art. 64 ss LATC, et qui
doit donc, conformément à l'art. 65 al. 2 LATC, estimer la différence entre la
valeur vénale des biens-fonds avant et après l'entrée en vigueur de la mesure
d'aménagement du territoire.
La recourante se plaint donc à juste titre du
résultat de l'estimation, singulièrement de la détermination de la valeur de
ses biens-fonds avant l'entrée en vigueur du plan de quartier. La décision
attaquée viole sur ce point le droit fédéral (art. 5 LAT) et le droit cantonal
(art. 64 ss LATC). Elle doit être annulée.
4.
La cause doit être renvoyée à la DGTL pour nouvelle décision car elle
est seule à même de compléter l'instruction (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD) et de
procéder à une estimation, le cas échéant avec l'aide d'un expert correctement
instruit, sur des bases conformes au droit de l'aménagement du territoire. Il y
a lieu de préciser que les frais de l'éventuelle nouvelle expertise devront
être supportés par l'Etat, car on ne se trouve pas dans la situation réglée à
l'art. 34 al. 2 RLAT (contre-expertise aux frais des propriétaires concernés).
5.
Vu l'issue de la cause, il n'est pas perçu d'émolument judiciaire (art.
49 et 52 al. 1 LPA-VD). La recourante, qui obtient gain de cause avec
l'assistance d'un mandataire professionnel, à droit à des dépens, à la charge
de l'Etat de Vaud, Département des finances, du territoire et du sport (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 15 juillet 2024 par la Direction générale du
territoire et du logement est annulée et la cause est renvoyée à cette
Direction pour nouvelle décision, au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la recourante A._______
à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, Département des
finances, du territoire et du sport.
Lausanne, le 17 novembre 2025
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.