vd_omni · PS.2017.0043 · 2017-06-27 · fr

A.________/Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne, Service de la population (SPOP) | Demande d'aide sociale, jusqu'à droit connu sur une demande de prestations complémentaires, refusée par le CSR et le SPAS au motif que la requérante, ressortissante italienne au bénéfice d'une rente AVS, ne pouvait pas être considérée comme résidant légalement en Suisse puisqu'elle ne disposait actuellement pas de titre de séjour valable, même si elle était habilitée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue d'une procèdure judiciaire contre une décision de refus (avec renvoi de Suisse) du SEM. Exposé des dispositions et des directives applicables ainsi que de la jurisprudence et des nouveaux art. 29a et 61a LEtr qui entreront prochainement en vigueur (consid. 1,2,3 et 4c). La requérante fait valoir un droit de demeurer selon l'art. 4 annexe I ALCP suite à quelques années de séjour ininterrompu en Suisse en tant que travailleuse, avec des emplois temporaires (raison pour laquelle elle n'avait pas obtenu de permis B, mais que des permis L), et une période de chômage avant d'être mise au bénéfice d'une retraite anticipée. En l'espèce, admission du recours et annulation de la décision du SPAS (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.06.2017 PS.2017.0043

********
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 juin
2017
Composition
M. Laurent Merz,
président
; MM. Alex Dépraz et Eric Brandt,
juges
Recourante
A.________
à ******** représentée par Centre Social Protestant - Vaud, Mme
Magalie Gafner, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de prévoyance
et d'aide sociales (SPAS),
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Centre social régional
(CSR) de Lausanne, Service social Lausanne,
Unité
juridique,
à Lausanne,
2.
Service de la
population (SPOP),
à Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours A.________ c/ décision du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 3 mai 2017 rejetant son recours contre la
décision du CSR de Lausanne du 10 mars 2017 (octroi de l'aide sociale)
Vu les faits suivants
A.
A.________ (ci-après: la recourante),
ressortissante italienne célibataire née en février 1953, est arrivée en Suisse
pour la première fois à l'âge de trois ans par regroupement familial. Elle y a
fait toutes ses écoles et a obtenu une autorisation de séjour (permis B), puis
en 1965 une autorisation d'établissement (permis C). Dès 1987, elle a suivi une
formation en art et design en Grande-Bretagne où elle a par la suite travaillé.
Ses parents étaient alors demeurés en Suisse.
Selon les documents au dossier du Service
de la population du canton de Vaud (SPOP), la recourante est revenue en Suisse
en 2003 en y déposant une demande de permis de séjour avec activité lucrative.
Selon les déclarations de la recourante et certains documents versés par celle-ci
au dossier, elle était déjà revenue en 2001 en Suisse pour s'occuper de sa mère
et de sa sœur qui étaient gravement malades, la sœur étant décédée en 2002 et
la mère en 2005. Le 2 décembre 2003, le Service de l'emploi a refusé la demande
au motif que la recourante n'avait pas fourni tous les documents requis. Début
2004, la recourante a signé une déclaration de départ définitif pour
l'Angleterre.
En mai 2009, la recourante a déposé
une nouvelle demande de permis pour la prise d'une activité salariée. Elle a
produit un contrat de mission temporaire à plein temps dès le 26 janvier 2009 comme
ouvrière de conditionnement, signé auprès de l'agence de placement et de location
de services C.________. Par décision du 17 juillet 2009, le SPOP a rejeté sa
demande de délivrance d'une autorisation d'établissement compte tenu notamment
de la durée de son séjour à l'étranger. Il lui a par contre délivré une
autorisation de séjour de courte durée CE/AELE (permis L) valable jusqu'au
24 janvier 2010 (en retenant le 26 janvier 2009 comme date d'entrée, de
début de travail et de décision).
La recourante ayant produit deux
nouveaux contrats de mission temporaire avec C.________ dès le 7 décembre 2009,
respectivement dès le 3 février 2010, en tant qu'aide-animalière à plein temps auprès
de D.________, l'autorisation de courte durée en sa faveur a été renouvelée
jusqu'au 1
er
février 2011. En octobre 2010, la recourante a
également conclu un contrat de travail en tant qu'employée d'entretien à raison
de dix heures par semaine avec B.________. Eu égard à la poursuite de la
mission en tant qu'aide animalière avec des contrats à durée déterminée de
quelques mois, l'autorisation de séjour de courte durée a, à nouveau, été
prolongée, cette fois-ci au 31 janvier 2012.
Dès le 1
er
juillet 2012, la
recourante a œuvré pour le compte de C.________ 34 heures par semaine comme
auxiliaire de santé dans un EMS pour une durée prévue jusqu'au 28 février 2013.
Le SPOP lui a alors délivré une autorisation de séjour de courte durée valable
jusqu'au 28 décembre 2012, puis jusqu'au 28 février 2013.
Par la suite, la recourante a été à la
recherche d'un emploi. Elle a bénéficié d'indemnités de chômage, avec un droit
au nombre maximum de 640 indemnités journalières et un délai-cadre courant du
25 avril 2013 au 28 février 2017. Le SPOP lui a octroyé une nouvelle autorisation
de séjour de courte durée valable jusqu'au 27 février 2014 en indiquant comme
but du séjour effectif la recherche d'un emploi.
Dans la mesure où la recourante
n'avait pas retrouvé de nouvel emploi, mais était au bénéfice des indemnités de
chômage, les permis de courte durée ont été renouvelés au 26 février 2015, puis
une dernière fois au 16 février 2016.
Jusqu'au mois de février 2016, la
recourante était inscrite auprès de l'Office régional de placement (ORP) ou un
dernier rendez-vous a eu lieu le 29 février 2016.
B.
Dans l'intervalle, le 22 janvier 2016, la
recourante a déposé une demande de rente AVS anticipée.
Par écriture du 11 février 2016 de son
intermédiaire, le Centre social protestant (CSP), la recourante a demandé au
SPOP un titre de séjour en tant que "
travailleuse retraitée bénéficiant
d'un droit de demeurer
".
Par décision du 27 avril 2016, la
rente AVS anticipée a été octroyée à la recourante avec début au 1
er
mars 2016. La recourante touche actuellement une rente AVS de 337 fr. et une
rente britannique d'environ 125 livre sterling par mois.
Elle a également requis le 25 avril
2016 l'octroi de prestations complémentaires (PC) qui lui ont en l'état été
refusées au motif qu'elle n'était pas en possession d'un permis de séjour. Un
recours auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre
cette décision de refus est toujours pendant (PC 10/16).
C.
Par courrier du 9 août 2016, le SPOP s'est déclaré
favorable à l'octroi d'une autorisation de séjour UE/AELE "
en
application du droit de demeurer en Suisse au terme de l'activité lucrative en
application de l'art. 22 OLCP et des directives fédérales de l'Ordonnance sur
la libre circulation des personnes chiffre 8.2.2
" (correspondant au
ch. 10.3 dans la version de janvier 2017 des directives concernées).
Conformément à la réglementation régissant la répartition des compétences entre
l'autorité fédérale et les autorités cantonales, il a indiqué qu'il soumettait
le dossier au Secrétariat d'Etat aux migrations (SEM) dans le cadre de la
procédure d'approbation; ainsi, l'autorisation de séjour "
ne serait
valable que si le SEM accordait son approbation
".
Par décision du 21 novembre 2016, le
SEM a refusé l'approbation requise et prononcé le renvoi de la recourante de
Suisse en fixant un délai de départ au 15 février 2017. Le SEM a nié à la
recourante tant un droit de demeurer que l'admission d'un cas de rigueur.
Par acte du 16 décembre 2016, la
recourante a déféré cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral
(TAF F-7827/2016). Par décision du 10 février 2017, la juge instructrice du TAF
a admis la demande d'assistance judicaire de la recourante relative aux frais
de procédure. Après avoir requis les dossiers, la réponse du SEM et la réplique
de la recourante, elle a également "
informé
" la recourante le
20 mars 2017 que le recours avait "
effet suspensif
" et qu'elle
était "
ainsi autorisée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la
procédure de recours
".
D.
Fin février 2017, la recourante a déposé une
demande d'octroi de l'aide sociale jusqu'à droit connu sur sa demande de
prestations complémentaires. Elle vit dans l'appartement familial de ses
parents décédés.
Le 10 mars 2017, le Centre social
régional de Lausanne (CSR) a rendu une "
décision de non-entrée en
matière
" à l'encontre de la recourante au motif que cette dernière ne
remplissait pas les critères pour être bénéficiaire du revenu d'insertion (RI).
Selon la motivation sommaire de cette décision, la recourante n'entrait en
effet pas dans un des "
cas prévus par la norme 1.1.3.1 pour les
personnes au bénéfice de ce type d'autorisation
". Si des changements
intervenaient dans sa situation, elle pourrait déposer une nouvelle requête.
Le Service de prévoyance et d'aide
sociales (SPAS) a rejeté le 3 mai 2017 le recours formé par la recourante
contre cette décision. Il a en substance retenu que la recourante était certes
habilitée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la procédure de recours à
l'encontre de la décision de refus du SEM, mais qu'elle ne disposait pas de
titre de séjour valable, de sorte qu'elle ne pouvait pas être considérée comme
résidant légalement sur territoire vaudois. La recourante ne pouvait ainsi
qu'être renvoyée à l'aide d'urgence.
E.
Par acte du 10 mai 2017 de son mandataire, le CSP,
la recourante a interjeté un recours contre cette dernière décision auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en
concluant au renvoi de la cause au CSR "
pour octroi de l'aide sociale
en attendant la décision sur l'octroi de PC/AVS
". Elle a en outre
requis l'octroi de l'aide sociale "
à titre provisionnel et à titre
d'avance PC
".
Par ordonnance du 11 mai 2017, le juge
instructeur de la CDAP a informé les parties qu'il n'ordonnait pas de mesures
superprovisionnelles, relevant en particulier qu'il ne disposait pas
d'informations suffisantes à ce stade s'agissant notamment de l'état de fortune
de la recourante.
Par courrier du 15 mai 2017, la
recourante a transmis des documents supplémentaires (en partie requis par le
Tribunal).
A la demande du Tribunal, le SPOP a produit
le 22 mai 2017 le dossier dont il dispose par rapport à la recourante. Il a pour
le reste renoncé à se déterminer.
Le même jour, la recourante s'est
prononcée sur sa fortune et a déclaré que des mesures provisionnelles seraient
nécessaires si une décision au fond ne pouvait intervenir dans les deux mois.
Le 23 mai 2017, le SPAS a conclu au
rejet du recours et au refus de mesures provisionnelles, tandis que le CSR s'en
est remis à la décision et aux déterminations du SPAS.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Le SPAS s'est avant tout référé aux
directives du
Département cantonal de la santé et de l'action sociale (DSAS), intitulées
"
Revenu d'insertion (RI) NORMES
" (ci-après: Normes RI),
désignées comme "
complément indispensable à l'application de la loi sur
l'action sociale vaudoise/LASV et son règlement d'application/RLASV
".
Les Normes RI, dans leur version applicable dès le 1
er
février 2017,
énumèrent à leurs chiffres 1.1.3.1 et 1.1.3.2 comme suit des cas dans lesquels
le revenu d'insertion (RI) peut ou ne peut pas être octroyé aux ressortissants
d'un Etat membre de l'Union européenne (UE, ancienne CE) ou de l'
Association
européenne de libre-échange
(AELE):
1.1.3.1    Cas dans lesquels le RI peut être octroyé a un
ressortissant
d’un Etat membre CE/AELE
-
titulaire d'une autorisation de séjour de courte durée (permis/livret CE/AELE
L), aux conditions non cumulatives suivantes :
▪    en complément
d’une activité salariée exercée à 100% ou 160 heures par mois;
▪
en incapacité de travail mais encore au bénéfice d’un contrat de travail,
(donc non demandeur d’emploi);
▪
en incapacité permanente de travail suite à un accident de travail ou d'une
maladie professionnelle susceptible d’ouvrir un droit à une rente entière ou
partielle, et jusqu'à droit connu sur sa demande AI (PS.2011.0076);
▪
qui, alors qu'il réside dans le canton depuis plus de 2 ans, cesse d'exercer
un emploi salarié à la suite d'une incapacité permanente de travail non liée à
un accident ou une maladie professionnelle, le délai de 2 ans devant précéder
immédiatement l'incapacité en question et jusqu'à droit connu sur sa demande AI
(PS 2011-0076);
▪    en complément
d’indemnités de chômage;
▪
si un seul membre a droit au RI, l’ensemble d’un ménage (couple marié ou
partenaires enregistrés) peut en bénéficier.
-
titulaire d'une autorisation de séjour (permis/livret CE/AELE B) ou d'une
autorisation d'établissement (permis/livret CE/AELE C);
-
dans l'attente de la délivrance d'une autorisation de séjour B ou CE/AELE L pour
prise d’emploi ou d'une autorisation d'établissement CE/AELE C;
-
dans l’attente du renouvellement (nouvelle autorisation de même durée) ou de
la prolongation (prolongation de l’autorisation pour une durée moindre) de leur
autorisation de séjour CE/AELE L ou B;
-
dans l’attente d'une première autorisation de séjour suite à leur mariage
avec un ressortissant suisse ou avec un ressortissant étranger titulaire d'une
autorisation de séjour, pour autant qu'il soit entré légalement en Suisse;
-
qui, au moment où il séjournait légalement en Suisse, a fait l’objet d’une
décision négative du SPOP ou de l’ODM et dont le recours contre cette décision
a été assorti de l’effet suspensif.
1.1.3.2
Cas
dans lesquels le RI ne peut pas être oc
troyé au
ressortissant d’un
Etat membre CE/AELE
:
-
qui n’a pas entrepris des démarches en vue d'obtenir un permis/livret de
séjour CE/AELE à la suite des 3 premiers mois consécutifs passés en Suisse; le
chercheur d’emploi peut rester 3 mois en Suisse sans autorisation (art. 18 al.
1
er
OLCP). Si la recherche dure plus longtemps, il doit obtenir une
autorisation de courte durée de 3 mois (art. 18 al. 3 OLCP);
-
qui n'a pas demandé le renouvellement ou la prolongation de son autorisation
de séjour à la suite de son expiration;
-
qui, au moment où il séjournait illégalement en Suisse, a fait l’objet d’une
décision négative du SPOP ou de l’ODM, ceci même si le recours contre cette décision
a été assorti de l’effet suspensif;
-
à la recherche d’un emploi (permis/livret L), sans droit aux indemnités
chômage;
-
en complément d'une activité salariée inférieure à 100% pour les détenteurs
d'un permis/livret L ou 160 heures par mois.
b) Le SPAS est d'avis qu'il ne pouvait
être considéré que le permis L dont a bénéficié la recourante en dernier lieu
jusqu'au 16 février 2016 était en cours de renouvellement, puisqu'elle avait
demandé à ce que le permis soit transformé en permis B. En outre, la recourante
n'était pas dans l'attente de la délivrance d'un permis B ou L pour prise
d'emploi, mais d'un permis B en application du droit de demeurer en Suisse au
sens de l'art. 22 de l’ordonnance fédérale du 22 mai 2002 sur l’introduction
progressive de la libre circulation des personnes entre, d’une part, la
Confédération suisse et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats
membres, ainsi qu’entre les Etats membres de l’Association européenne de
libre-échange (OLCP; RS 142.203). Bien qu'étant autorisée à séjourner en Suisse
jusqu'à l'issue de la procédure de recours à l'encontre de la décision du SEM,
la recourante ne disposait pas d'un titre de séjour valable, de sorte qu'elle
ne pouvait pas être considérée comme résidant légalement sur territoire vaudois
au sens du RI; sur ce point, le SPAS renvoie à l'arrêt de la CDAP PS.2009.0017
du 30 novembre 2009.
Dans cet arrêt, confirmé par le
Tribunal fédéral (TF 8C_1067/2009 du 18 juin 2010), la CDAP a admis qu'une
ressortissante célibataire d'un pays africain ne pouvait pas recevoir l'aide
sociale ordinaire alors qu'elle était arrivée et séjournait illégalement en
Suisse, même si une procédure était pendante auprès du TAF dans le but
d'obtenir une autorisation de séjour sur la base d'un cas individuel d'une
extrême gravité, respectivement pour des raisons médicales, et que le SPOP
avait émis un préavis favorable. Le Tribunal fédéral a alors toutefois soulevé
la question de savoir, tout en la laissant ouverte, si un autre résultat
s'imposait lorsque le SPOP délivrait une attestation par laquelle il autorisait
le séjour pendant la procédure ou pendant un certain temps (TF 8C_1067/2009 précité,
consid. 5.2).
c) Comme évoqué, les Normes RI sont
des directives, respectivement des instructions de l'administration. Destinées
à assurer l'application uniforme des prescriptions légales, les instructions de
l'administration, en particulier de l'autorité de surveillance, visent à
unifier, voire à codifier la pratique des organes d'exécution. Elles ont
notamment pour but d'établir des critères généraux d'après lesquels sera
tranché chaque cas d'espèce et cela aussi bien dans l'intérêt de la
praticabilité que pour assurer une égalité de traitement des ayants droit. Ces
directives n'ont d'effet qu'à l'égard de l'administration. Elles ne créent pas
de nouvelles règles de droit et donnent le point de vue de l'administration sur
l'application d'une règle de droit et non pas une interprétation contraignante
de celle-ci. Elles ne peuvent sortir du cadre fixé par les normes supérieures
qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, elles ne peuvent prévoir
autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence. Les
directives administratives ne lient ainsi pas les tribunaux: ils ne doivent en
tenir compte que si une interprétation correcte et adaptée au cas particulier
des dispositions légales applicables le permet et s'en écarter si elles sont
incompatibles avec les dispositions légales (cf. ATF 132 V 321 consid.
3.3; 131 V 42 consid. 2.3; 130 V 163 consid. 4.3.1; 128 I 167
consid. 4.3; Raymond Spira, Le contrôle juridictionnel des ordonnances
administratives en droit fédéral des assurances sociales,
in
: Mélanges
André Grisel, Neuchâtel 1983,
p. 803 ss; cf. ég. ATF 141 V 688 consid. 4.2).
2.
a) Sauf exceptions, l'octroi de l'aide aux personnes dans
le besoin relève essentiellement de la compétence cantonale.
Aux termes de l'
art. 1 al. 2 de
la loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV
850.051), celle-ci comprend la prévention, l'appui social et le revenu
d'insertion (cf. les définitions de ces trois mesures aux art. 20, 24 et 27
LASV). Le RI comprend une prestation financière et peut, le cas échéant,
également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale
ou professionnelle (art. 27 LASV). La prestation financière est accordée à
toute personne qui se trouve dépourvue de moyens nécessaires pour satisfaire
les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (art.
34 LASV).
Aux termes de l'art. 4 al. 1 LASV, les dispositions
de cette loi s'appliquent aux personnes domiciliées ou en séjour dans le
canton. Selon l'art. 4 al. 2 LASV, la loi ne s'applique pas aux personnes
visées par la loi cantonale du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérants d'asile et
à certaines catégories d'étrangers (LARA; RSV 142.21) et aux ressortissants
communautaires à la recherche d'un emploi et titulaires d'une autorisation de
séjour de courte durée, à l'exception des dispositions relatives à l'aide
d'urgence.
aa) La LARA du 7 mars 2006 est entrée
en vigueur en 2006 (cf. pour l'entrée en vigueur: CDAP PS.2009.0017 du 30
novembre 2009 consid. 2; pour le contexte: CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009
consid. 3; cf. ég. CDAP PS.2007.0214 du 14 juillet 2008). En vertu de l’art. 2
al. 1 LARA, cette loi s’applique:
"1.   aux requérants d’asile disposant
d’un droit de séjour sur territoire vaudois en vertu de la législation
fédérale;
2.    aux
personnes au bénéfice d’une admission provisoire;
3.    aux
personnes à protéger au bénéfice d’une protection provisoire;
4.    aux
personnes séjournant illégalement sur territoire vaudois;
5.    aux
mineurs non accompagnés au sens de l’article 3 de la présente loi."
Les personnes séjournant illégalement
sur territoire vaudois (art. 2 al. 1 ch. 4 LARA) font l’objet du titre V de la
LARA dont l’art. 49 prévoit qu’elles "
ont droit à l’aide d’urgence, si
elles se trouvent dans une situation de détresse et ne sont pas en mesure de
subvenir à leur entretien
". En d’autres termes, ces personnes sont
soumises à la LARA, à l’exception de l'art. 4a LASV qui définit les conditions
d’octroi et le contenu de l'aide d'urgence. Sur le plan systématique, le titre
V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ
d’application de l’aide sociale ordinaire ou de
l’ "
assistance
" aux demandeurs d’asile (Bulletin du Grand
Conseil [BGC] janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une aide minimale,
subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton.
Selon l'art. 4a al. 3 LASV, l'aide
d'urgence est dans la mesure du possible allouée sous forme de prestations en
nature; elle comprend en principe le logement, en règle générale, dans un lieu
d'hébergement collectif (let. a), la remise de denrées alimentaires et
d'articles d'hygiène (let. b), les soins médicaux d'urgence dispensés en
principe par la Policlinique Médicale Universitaire (PMU), en collaboration
avec les Hospices cantonaux/CHUV (let. c), ainsi que l'octroi, en cas de besoin
établi, d'autres prestations de première nécessité (let. d).
L’exposé des motifs et projet de loi
sur la LARA précise que celle-ci a pour but de réunir dans un seul texte
l’ensemble des compétences relevant de l’aide aux requérants d’asile et aux
personnes en situation irrégulière. En adoptant la LARA parallèlement à la
LASV, le législateur cantonal a distingué trois catégories de prestations
d’assistance publique dans le canton de Vaud en fonction de la situation des
bénéficiaires. La première est l’aide sociale ordinaire, dont les prestations
financières sont couvertes par le RI, qui concerne les personnes domiciliées
dans le canton et qui y séjourne légalement, en principe au bénéfice d’un titre
de séjour. La deuxième catégorie est l’ "
assistance
" fournie
aux demandeurs d’asile au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 1, 2, 3 et 5 LARA (cf. les
définitions de l’art. 3 LARA), dont les prestations dépendent en partie de la
loi fédérale sur l’asile et dont les conditions sont fixées par les art. 19 ss
LARA. La troisième catégorie est l’aide d’urgence, régie par l’art. 4a LASV
applicable aux personnes séjournant illégalement dans le canton, dont le
fondement se trouve à l’art. 12 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), qui garantit le droit à toute personne
qui est dans une situation de détresse et n’est pas en mesure de subvenir à son
entretien d’être aidée et assistée et de recevoir les moyens indispensables
pour mener une existence conforme à la dignité humaine (BGC novembre 2003, p. 4162-4163).
En matière d’aide d’urgence, le législateur cantonal a repris à son compte les
objectifs définis par le législateur fédéral dans son programme d’allégement
budgétaire. L'exposé des motifs relève en effet que l'intérêt public commande
de limiter l'aide aux personnes séjournant en situation irrégulière dans le
canton de Vaud au strict nécessaire, afin de ne pas encourager la poursuite
d'un séjour illicite (BGC janvier 2006, p. 7826). Sur le plan systématique, le
titre V de la LARA s’applique aux personnes qui n’entrent pas dans le champ
d’application de l’aide sociale ordinaire ou de l’ "
assistance
"
aux demandeurs d’asile (BGC janvier 2006, p. 7809 et 7823). Il s’agit d’une
aide minimale, subsidiaire aux autres prestations sociales allouées par le canton
(CDAP PS.2009.0023 du 25 août 2009 consid. 3
in fine
, confirmé par TF
8C_725/2009 du 14 juin 2010).
bb) L’exclusion de la LASV,
respectivement du RI, des ressortissants communautaires selon l'art. 4 al. 2
LASV concerne les personnes venues en Suisse pour y rechercher un emploi au
bénéfice ou non d'une autorisation de courte durée et ceux qui, au terme d'une
activité inférieure à douze mois, séjournent en Suisse encore six mois avec une
autorisation de séjour de courte durée pour rechercher un autre emploi (CDAP
PS.2011.0076 du 27 février 2012 consid. 1b). Cette exclusion de l'aide sociale
ne concerne que les personnes qui, compte tenu de leur activité en Suisse,
n'auraient pas acquis un droit aux prestations de l'assurance-chômage (Exposé
des motifs et projet de loi modifiant la LASV, août 2008, n° 104, p. 2; CDAP
PS.2011.0076 précité, consid. 1b). Pour arriver à cette exclusion, l’art. 4 al.
2 LASV, entré en vigueur le 1
er
juillet 2010, a été modifié par la
novelle du 6 octobre 2009 en raison d’une spécificité vaudoise: les
ressortissants de l'UE se rendant en Suisse pour y chercher un emploi et qui
n'en trouvaient pas pouvaient avoir droit à l'aide sociale alors que la
réciproque n'était pas vraie, puisque les accords bilatéraux ne garantissent
pas aux ressortissants suisses d'avoir accès au régime d'aide sociale d'un pays
de l'UE s'ils n'y ont pas été résidents et s'ils n'y ont pas exercé une
activité lucrative (cf. explications du Conseiller d’Etat Pierre-Yves Maillard,
in
BGC, séance du 15 septembre 2009, p. 25; cf. ég. consid. 3
infra
).
b) Par rapport à l'aide d'urgence pour les personnes
séjournant illégalement en Suisse, le
Tribunal fédéral a
considéré que les autorités cantonales peuvent, en principe, réduire les prestations
d'aide sociale qui leur sont allouées et les limiter à une aide présentant un
caractère transitoire marqué, comme l'aide d'urgence garantie au terme d'une
décision de non-entrée en matière ou de rejet d'une demande d'asile au sens de
l'art. 82 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'asile (LAsi; RS
142.31), sans contrevenir à l'art. 12 Cst. ni à l'art. 33 de la Constitution
vaudoise (Cst.-VD). Celui qui dépose une demande de régularisation en raison
d'une situation personnelle d'extrême gravité ne dispose pas d'un véritable
titre de séjour en Suisse pendant la durée de la procédure, à moins de s'être
vu expressément délivrer une autorisation provisoire par l'autorité cantonale
compétente. Par ailleurs, le fait pour les autorités cantonales de considérer
que la personne dans une telle situation séjourne illégalement sur le
territoire vaudois au sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA n'est pas arbitraire ou
contraire aux règles de la bonne foi (cf. ATF 136 I 254 consid. 4 et 5,
confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0029 du 7 août 2009; TF 8C_1067/2009 du 18 juin
2010 consid. 5.1, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0017 du 30 novembre 2009; TF
8C_725/2009 du 14 juin 2010 consid. 5, confirmant l'arrêt CDAP PS.2009.0023 du
25 août 2009).
Selon le Tribunal fédéral, l'art. 12 Cst. se limite
à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être
abandonné à la rue et à la mendicité. Sa mise en œuvre peut être différenciée
selon le statut de la personne assistée (ATF 136 I 254 consid. 4.2). A ce sujet,
le Tribunal fédéral s'est en particulier référé à l'art. 17 LEtr (ATF 136 I 254
consid. 4.3.2). Aux termes de cette disposition,
l'étranger entré
légalement en Suisse pour un séjour temporaire et qui dépose une demande
d'autorisation de séjour durable doit attendre la décision à l'étranger (art.
17 al. 1 LEtr). L'autorité cantonale compétente peut l'autoriser à séjourner en
Suisse durant la procédure si les conditions d'admission sont manifestement
remplies (art. 17 al. 2 LEtr).
Pour le reste, le
Tribunal fédéral a retenu que le fait que les autorités aient renoncé à prendre
des mesures en vue du renvoi de l'étranger ne peut être assimilé à une décision
d'autorisation (ATF 136 I 254 consid. 4.3.3 et la référence). Selon l'art. 6 de
l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à
l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201),
les
conditions d'admission visées à l'art. 17 al. 2 LEtr sont manifestement
remplies notamment lorsque les documents fournis attestent d'un droit légal ou
d'un droit découlant du droit international public à l'octroi d'une
autorisation de séjour ou de séjour de courte durée, lorsqu'aucun motif de
révocation au sens de l'art. 62 LEtr n'existe et que la personne concernée
accepte de collaborer au sens de l'art. 90 LEtr. Le Tribunal fédéral a retenu
qu'en cas de réponse négative en première instance durant un séjour toléré sans
autorisation, l'intéressé doit attendre la décision à l'étranger, à moins que
les conditions d'admission, respectivement d'autorisation, paraissent avec une
grande vraisemblance réalisées au sens de l'
art. 17 al. 2
LEtr, voire que les perspectives que le séjour soit autorisé soient nettement
meilleures (en allemand: "
bedeutend höher einzustufen
")
que celles d'un refus
(ATF 139 I 37 consid. 3 et 4.1; TF
2C_581/2014 du 12 août 2014
consid. 2.3; cf. ég. Marc Spescha,
in
: Spescha/Thür/Zünd/Bolzli,
Migrationsrecht,
3
e
éd. 2015, n. 2 ss
ad
art. 17 LEtr: il ne peut être
raisonnablement exigé que l'étranger retourne dans un autre pays). L'art. 17
LEtr concerne des personnes qui déposent en principe (en-dehors de demandes de
visa) pour la première fois une demande d'autorisation de séjour en Suisse (cf.
Spescha,
op. cit.
, n. 1
ad
art. 17 LEtr;
Minh Son
Nguyen,
in
: Nguyen/Amarelle, Code annoté de droit des migrations, vol.
II, LEtr, 2017,
n. 10
ad
art. 17 LEtr
). Ainsi, les cas
jugés par le Tribunal fédéral par rapport à l'aide sociale se rapportent à des
personnes qui séjournent illégalement en Suisse et demandent à un certain
moment d'être mis au bénéfice d'une autorisation de séjour
(cf. ATF
136 I 254).
c) Selon l'art. 54 OASA, faisant partie du chapitre
3 "
Admission
", si
une autorisation de séjour ou
de courte durée a été octroyée en vertu d'une disposition d'admission pour un
séjour avec un but déterminé, une nouvelle autorisation est requise si le but
du séjour change.
Selon l'art. 56 OASA, inclus dans le
chapitre 4 "
Réglementation du séjour
", section 1 "
Autorisation
de courte durée
", les autorisations pour des séjours de courte durée
ne peuvent être accordées une nouvelle fois qu'après une interruption d'une
certaine période, des exceptions étant possibles dans des cas dûment motivés.
Aux termes de l'art. 59 al. 2 OASA,
faisant partie du même chapitre, mais de la section 2 "
Autorisations de
séjour
", lorsque la personne concernée a déposé une demande de
prolongation, elle est autorisée à séjourner en Suisse pendant la procédure,
pour autant qu'aucune autre décision n'ait été rendue.
3.
Vu que la recourante est de nationalité italienne, il y a en outre lieu
de tenir compte encore de ce qui suit:
a) En tant que ressortissante italienne, la
recourante entre dans le champ d'application personnel de l'Accord du
21 juin 1999 entre la Confédération suisse, d'une part, et la Communauté
européenne et ses Etats membres, d'autre part, sur la libre circulation des personnes
(ALCP; RS 0.142.112.681), entré en vigueur le 1
er
juin 2002.
b) Selon l'art. 9 par. 2 annexe I
ALCP, le travailleur salarié et les membres de sa famille visés à l'art. 3 de
l'annexe bénéficient des
mêmes avantages fiscaux et sociaux que les
travailleurs salariés nationaux et les membres de leur famille. La notion
d'avantage social doit être interprétée au regard de la jurisprudence de la
Cour de Justice de l'Union européenne (CJUE; anciennement des Communautés
européennes). Elle recouvre tous les avantages qui, liés ou non à un contrat
d'emploi, sont généralement reconnus aux travailleurs nationaux en raison,
principalement, de leur qualité objective de travailleurs ou du simple fait de
leur résidence ordinaire sur le territoire national, et dont l'extension aux
travailleurs ressortissants d'autres Etats membres apparaît dès lors comme
étant de nature à faciliter leur mobilité à l'intérieur de l'Union européenne (ATF
141 V 321 consid. 4.1; 138 V 186 consid. 3.4.1; 137 II 242 consid. 3.2.1). Une
prestation sociale garantissant de façon générale un minimum de moyens
d'existence constitue, précisément, un tel avantage social (arrêt de la CJCE du
27 mars 1985 C-249/83
Vera Hoeckx contre Centre public d'aide sociale de
Kalmthout
, Rec. 1985 p. 973). L'aide sociale accordée par la législation
vaudoise sous la forme d'un revenu d'insertion doit donc être considérée comme
un avantage social au sens de l'art. 9 par. 2 Annexe I ALCP (ATF 141 V 321
consid. 4.1, rendu suite à l'arrêt CDAP PS.2013.0086 du 17 avril 2014).
c) Le travailleur salarié ressortissant d'une partie
contractante qui occupe un emploi d'une durée égale ou supérieure à un an au
service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une
durée de cinq ans au moins à dater de sa délivrance (autorisation de séjour B
UE/AELE). Il est automatiquement prolongé pour une durée de cinq ans au moins.
Lors du premier renouvellement, sa durée de validité peut être limitée sans
pouvoir être inférieure à un an, lorsque son détenteur se trouve dans une
situation de chômage involontaire depuis plus de douze mois consécutifs (art. 6
par. 1 annexe I ALCP). Le travailleur salarié (d'une partie contractante) qui
occupe un emploi d'une durée supérieure à trois mois et inférieure à un an au
service d'un employeur de l'Etat d'accueil reçoit un titre de séjour d'une
durée égale à celle prévue dans le contrat (autorisation de courte durée L
UE/AELE; art. 6 par. 2 annexe I ALCP).
d) Si l'ALCP, singulièrement son annexe
I (art. 9 par. 2), permet notamment à des travailleurs salariés ressortissants
d'un Etat membre d'obtenir de l'aide sociale en Suisse, il autorise la Suisse à
exclure d'autres catégories de personnes. C'est le cas, en particulier, des
chercheurs d'emploi au sens de l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP (ATF 141 V
321 consid. 4.3). Aux termes de cette disposition, "
les ressortissants
des parties contractantes ont le droit de se rendre dans une autre partie
contractante ou d'y rester après la fin d'un emploi d'une durée inférieure à un
an pour y chercher un emploi et y séjourner pendant un délai raisonnable, qui
peut être de six mois qui leur permette de prendre connaissance des offres
d'emplois correspondant à leurs qualifications professionnelles et de prendre,
le cas échéant, les mesures nécessaires aux fins d'être engagés. Les chercheurs
d'emploi ont le droit, sur le territoire de la partie contractante concernée,
de recevoir la même assistance que celle que les bureaux d'emploi de cet Etat
accordent à ses propres ressortissants. Ils peuvent être exclus de l'aide
sociale pendant la durée de ce séjour
".
Les chercheurs d'emploi sont non seulement des
ressortissants de l'une des parties contractantes qui se rendent sur le
territoire d'une autre partie contractante pour y trouver du travail, mais
également ceux qui y ont déjà travaillé pour une durée inférieure à douze mois
et y demeurent afin de retrouver un emploi. Cette catégorie concerne donc aussi
bien les personnes qui se rendent en Suisse en vue d'y chercher un premier
emploi que celles qui ont perdu la qualité de travailleur à la suite de la
perte de leur travail et qui cherchent un nouvel emploi sur le territoire
helvétique (ATF 141 V 321 consid. 4.4; Epiney/Blaser, L'accord sur la libre
circulation des personnes et l'accès aux prestations étatiques,
in
:
Epiney/Gordzielik [éd.],
Libre circulation des personnes et
accès aux prestations étatiques, 2015, p. 42; Silvia Gastaldi, L'accès à l'aide
sociale dans le cadre de l'ALCP,
in
:
Epiney/Gordzielik
,
op. cit.
, p. 147). Elle vise aussi les cas de perte prématurée de
l'emploi, c'est-à-dire avant l'expiration de la durée prévue de l'engagement.
Dans ces situations de perte d'emploi, l'intéressé peut encore rester six mois
en Suisse pour y chercher du travail. Il n'a pas droit à l'aide sociale, mais
seulement à l'aide d'urgence (ATF 141 V 321 consid. 4.4; Nadine Zimmermann, Die
Personenfreizügigkeit tangiert die Sozialhilfe, ZESO 2/2012 p. 23). Les cantons
sont toutefois libres d'accorder des prestations plus étendues (ATF 141 V 321
consid. 4.4; 141 V 688 consid. 3.2; Zünd/Hugi Yar, Staatliche Leistungen und
Aufenthaltsbeendigung unter dem FZA,
in
:
Epiney/Gordzielik
,
op. cit.
, p. 197).
Il faut toutefois réserver l'application de l'art. 6
par. 6 Annexe I ALCP, selon lequel le titre de séjour en cours de validité ne
peut être retiré au travailleur salarié du seul fait qu'il se trouve en
situation de chômage involontaire dûment constaté par le bureau de main-d'œuvre
compétent. Cette disposition doit être considérée comme permettant à un chômeur
de conserver son ancienne qualité de travailleur ainsi que les droits qui
découlent de cette qualité, en particulier l'aide
sociale (ATF
141 V 321 consid. 4.5; 141 V 688 consid. 3.2; Gastaldi,
op. cit.
, p.
138; Alvaro Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE,
2010, n. 144 s.
ad
art. 4 ALCP, p. 71).
e) On notera dans ce contexte que la diversité des
réglementations cantonales a conduit le Conseil fédéral à ouvrir une procédure
de consultation le 2 juillet 2014 sur un projet de loi portant modification de
la LEtr afin d'harmoniser l'octroi de l'aide sociale aux demandeurs d'emploi
(cf. ATF 141 V 321 consid. 4.6; rapport du SEM de décembre 2015 sur les
résultats de la procédure de consultation du 2 juillet au 22 octobre 2014),
puis au message du Conseil fédéral du 4 mars 2016 relatif à la modification de
la LEtr (FF 2016 2835 ss, spéc. 2864 ss, 2881 ss, 2901 ss et 2913). L'Assemblée
fédérale a adopté le 16 décembre 2016 une modification de la LEtr (cf. notamment
les nouveaux
art. 29a et 61a LEtr), laquelle a fait l'objet d'un délai référendaire jusqu'au
7 avril 2017 (cf. FF 2016 8651, spéc. p. 8652 s.)
Sous le titre "
Recherche d'un emploi
",
l'art. 29a LEtr a été formulé ainsi:
"Lorsqu'un étranger ne séjourne
en Suisse qu'à des fins de recherche d'emploi, ni lui ni les membres de sa
famille n'ont droit à l'aide sociale."
Selon le message précité du 4 mars 2016, cette
disposition se rapporte aux chercheurs d'emploi soumis à l'ALCP qui entrent
initialement en Suisse en vue d'y rechercher un emploi et non pas aux
chercheurs d'emploi qui, après avoir perdu leur emploi en Suisse, y séjournent
afin d'y rechercher un emploi (message précité
in
: FF 2016 2864 s. [ch.
1.6.2] et 2881 [ch. 3,
ad
art. 29a]).
Sous le titre "
E
xtinction du droit de
séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE ou de l’AELE
", l'art.
61a LEtr prévoit ce qui suit (cf. ég. message précité
in
: FF 2016 2866
s. [ch. 1.6.4], 2882 ss [ch. 3,
ad
art. 61a] et 2901 ss [ch. 6.2.2]):
"1
Le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE ou de
l’AELE titulaires d’une autorisation de courte durée prend fin six mois après
la cessation involontaire des rapports de travail. Le droit de séjour des
ressortissants des Etats membres de l’UE ou de l’AELE titulaires d’une
autorisation de séjour prend fin six mois après la cessation involontaire des
rapports de travail lorsque ceux-ci cessent avant la fin des douze premiers
mois de séjour.
2
Si
le versement d’indemnités de chômage perdure à l’échéance du délai de six mois
prévu à l’al. 1, le droit de séjour prend fin à l’échéance du versement de ces
indemnités.
3
Entre
la cessation des rapports de travail et l’extinction du droit de séjour visée
aux al. 1 et 2, aucun droit à l’aide sociale n’est reconnu.
4
En
cas de cessation involontaire des rapports de travail après les douze premiers mois
de séjour, le droit de séjour des ressortissants des Etats membres de l’UE ou
de l’AELE titulaires d’une autorisation de séjour prend fin six mois après la
cessation des rapports de travail. Si le versement d’indemnités de chômage
perdure à l’échéance du délai de six mois, le droit de séjour prend fin six
mois après l’échéance du versement de ces indemnités.
5
Les
al. 1 à 4 ne s’appliquent pas aux personnes dont les rapports de travail
cessent en raison d’une incapacité temporaire de travail pour cause de maladie,
d’accident ou d’invalidité ni à celles qui peuvent se prévaloir d’un droit de
demeurer en vertu de l’accord du 21 juin 1999 entre, d’une part, la Confédération
suisse, et, d’autre part, la Communauté européenne et ses Etats membres sur la
libre circulation des personnes (ALCP) ou de la convention du 4 janvier 1960
instituant l’Association européenne de libre-échange (convention AELE)."
Ces nouvelles dispositions ne sont toutefois pas
encore entrées en vigueur et n'étaient en particulier pas encore applicables
lorsque la recourante a déposé sa demande auprès du CSR et lorsque ce dernier
et le SPAS ont rendu leurs décisions respectives, de sorte qu'il n'y a pas
encore lieu de les appliquer en l'espèce. Elles peuvent toutefois servir lors
de l'examen de la question de savoir si les dispositions cantonales et leur
interprétation sont conformes au droit supérieur, ce d'autant plus qu'elles
sont censés se positionner dans le cadre des droits conférés par l'ALCP (cf. message
précité
in
: FF 2016 2865 [ch. 1.6.2], 2866 [ch. 1.6.4], 2881 [ch. 3, ad
art. 29a] et 2901 ss
[ch. 6.2.2]).
f) Comme évoqué, la recourante est depuis le 1
er
mars 2017 au bénéfice d'une rente AVS anticipée et, comme le prévoit également le
futur art. 61a al. 5 LEtr, il y a lieu de tenir compte de l'art. 4 annexe I
ALCP intitulé "
Droit de demeurer
" qui lui est applicable
depuis l'entrée en vigueur de l'ALCP le 1
er
juin 2002.
aa) Aux termes de l'art. 4 par. 1 de
l'annexe I ALCP, les ressortissants d'une partie contractante et les membres de
leur famille ont le droit de demeurer sur le territoire d'une autre partie
contractante après la fin de leur activité économique. Pour plus de détails, l’art.
4 annexe I ALCP renvoie expressément, à son par. 2, au règlement CEE 1251/70 du
29 juin 1970 (concernant les travailleurs salariés) et à la directive 75/34/CEE
du 17 décembre 1974 (concernant les indépendants, respectivement les personnes
ayant exercées une activité non salariée).
bb) Conformément à l'art. 2 par. 1 première
phrase let. a du règlement CEE 1251/70, le travailleur qui, au moment où il
cesse son activité, a atteint l'âge prévu par la législation de cet Etat pour
faire valoir des droits à une pension de vieillesse et qui a occupé un emploi
pendant les 12 derniers mois au moins et y a résidé d'une façon continue depuis
plus de trois ans, a le droit de demeurer à titre permanent sur le territoire
de cet Etat.
Cette disposition ne concerne pas uniquement
les travailleurs qui restent actifs jusqu'à l'âge de la retraite prévu à l'art.
21 de la loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et
survivants (LAVS; RS 831.10) pour la rente de vieillesse (actuellement 64 ans
révolus pour les femmes et 65 ans révolus pour les hommes); elle s'applique
aussi aux personnes qui font valoir un droit à une rente anticipée selon l'art.
40 LAVS une année avant la date prévue à l'art. 21 LAVS et ainsi dès le moment
où ils peuvent bénéficier de cette rente. Ni l'art. 2 par. 1 première phrase
let. a du règlement CEE 1251/70 ni aucune autre disposition de ce règlement ne
procèdent à une distinction entre rente ordinaire ou rente anticipée. Dite
disposition se contente d'exiger à ce sujet l'atteinte de l'âge prévu pour
faire valoir "
des droits
" à une pension de vieillesse. Et le
droit suisse perçoit la rente anticipée selon l'art. 40 LAVS, introduite au 1
er
janvier 1997 avec la 10
e
révision de l'AVS (RO 1996 2466), non pas
comme une prestation autre qu'une rente vieillesse. Au contraire, il s'agit de
la réalisation du cas d'assurance vieillesse, avec comme conséquence une
certaine réduction du montant de la rente compte tenu de l'octroi anticipé (cf.
Michel Valtério, Droit de l'assurance-vieillesse et survivants et
l'assurance-invalidité, 2011, n. 1104 p. 304).
cc) Selon l'art. 4 par. 2 de ce
règlement, les périodes de chômage involontaire, dûment constatées par le
bureau de main-d'œuvre compétent, et les absences pour cause de maladie ou
accident sont considérées comme périodes d'emploi au sens de l'art. 2 par. 1 du
règlement.
dd) Enfin, selon l'art. 7 de ce
règlement, le droit à l'égalité de traitement, est maintenu en faveur des
bénéficiaires du règlement.
Cela inclut aussi la possibilité de
pouvoir bénéficier des avantages sociaux et donc de l'aide sociale dans la
mesure où la loi prévoit des prestations pour des nationaux.
ee) Selon l'art 22 OLCP, les
ressortissants de la CE, de l'AELE ou les membres de leur famille qui ont le
droit de demeurer en Suisse selon l'accord sur la libre circulation des
personnes ou selon la Convention instituant l'AELE, reçoivent une autorisation
de séjour CE/AELE.
ff) Les directives OLCP du SEM, dans
leur version de janvier 2017, retiennent à leur ch. 10.3 pour l'essentiel ce qui
vient d'être exposé au sujet du droit de demeurer. Concernant l'art. 2 par. 1
première phrase let. a du règlement CEE 1251/70, le droit de demeurer d'un
travailleur UE/AELE suppose que soient réunies les conditions suivantes (ch.
10.3.2 des directives OLCP):
"
[…]
au moment où il cesse son
activité, il a atteint l'âge permettant de faire valoir - selon la législation
suisse - un droit à la retraite, il a séjourné en Suisse en permanence durant
les trois années précédentes et y a exercé une activité lucrative durant les
douze derniers mois au moins (ces trois conditions doivent être remplies
cumulativement).
[...]
L'interruption de l'activité
lucrative suite à une maladie, à un accident ou à une période de chômage
involontaire dûment constatée par l'autorité compétente, et l'interruption
involontaire de l'activité s'agissant d'un indépendant, sont considérées comme
des périodes d'activité."
Selon le ch. 10.3.4 des Directives OLCP, les
ressortissants UE/AELE et les membres de leur famille, quelle que soit leur nationalité,
qui peuvent faire valoir un droit de demeurer sont autorisés à poursuivre leur
séjour sur la base de ce statut et reçoivent une autorisation de séjour UE/AELE
en qualité d'actifs ou de non actifs.
g) Il sera encore relevé que l'existence des droits de
séjour conférés par l'ALCP et les règlements ou directives auxquels cet accord
renvoie ne dépend pas directement de la délivrance par les autorités d'un titre
de séjour. Ce dernier n'a en principe qu'un caractère déclaratoire. Le droit de
séjour existe dès le moment où les conditions de séjour selon l'ALCP sont
remplies.
Dès que les conditions pour l'octroi d'une autorisation
UE/AELE sont remplies, le titre de séjour doit être accordé. Cette autorisation
ne fonde ainsi pas le droit au séjour mais ne fait qu'attester de celui-ci dont
le bénéficiaire de l'Accord dans l'Etat d'accueil dispose
(cf.
art. 2 par. 1 et 2 annexe I ALCP; ATF 136 II 329 consid. 2.2
in fine
; TF
2C_296/2015 du 28 janvier 2016 consid. 4.2; 2C_900/2012 du 25 janvier 2013
consid. 3.1 et les références; cf. ég.
Nguyen,
in
: Amarelle/Nguyen,
op. cit.
, vol. II, n. 30
ad
art. 17
LEtr
). Par ailleurs, l'art. 2 par. 3 annexe I ALCP retient que
les parties contractantes prennent les mesures nécessaires pour simplifier au
maximum les formalités et les procédures d'obtention des titres de séjour.
Selon l'art. 11 par. 2 ALCP, les recours doivent être traités dans un délai
raisonnable (principe de célérité;
cf. Véronique Boillet,
in
: Amarelle/Nguyen, Code annoté des migrations,
vol. III, ALCP, 2014, n. 11
ad
art. 11 ALCP; Borghi,
op. cit.
, n.
521
ad
art. 11 ALCP, p. 263).
h) Les dispositions cantonales ne doivent pas
éluder les prescriptions de droit fédéral ou en contredire le sens ou
l'esprit. Dès lors, les dispositions cantonales
doivent être
interprétées à la lumière des règles applicables selon l'ALCP en tant que droit
fédéral supérieur au droit cantonal (cf. art. 49 al. 1 Cst.; ATF 137 I 31
consid. 4.1; 136 I 220 consid. 6.1; 135 I 106 consid. 2.1).
4.
a) En l'occurrence, le permis C dont disposait la recourante depuis 1965
s'est éteint à la suite de son départ pour la Grande-Bretagne dans les années
1980
(cf. décision du SPOP du 19 juillet 2009 et l'extinction prévue selon art. 61
LEtr, qui reprend pour l'essentiel la règle applicable sous l'ancien droit en
vigueur jusqu'en 2007; cf. Jeannerat/Mahon,
in
: Amarelle/Nguyen,
op.
cit.
, vol. II, n. 1
ad
art. 61 LEtr). Dernièrement, la recourante a
été pendant plusieurs années au bénéfice de permis de courte durée UE/AELE
(permis L UE/AELE) alors qu'elle travaillait depuis début 2009 en Suisse. Les
permis L, à la place d'un permis B de plus longue durée, lui ont été délivrés
parce qu'elle ne disposait que de contrats de mission pour quelques mois. Par
la suite, elle a été au chômage et, eu égard à la durée de son activité
salariée en Suisse, elle a pu bénéficier des indemnités de chômage, les
autorités ayant fixé le délai-cadre du
25 avril 2013 au 28
février 2017
. Dans cette mesure, le SPOP a prolongé les permis L en sa
faveur jusqu'au 16 février 2016 inclus. Le 22 janvier 2016, la recourante a
demandé à être mise au bénéfice de la retraite AVS anticipée selon l'art. 40
LAVS (cf. ég. consid. 3f/bb
supra
). Celle-ci lui a été reconnue, par
décision du 27 avril 2016, avec effet dès le
1
er
mars 2016. Auparavant, le 11 février 2016, la recourante avait
demandé au SPOP un titre de séjour en tant que "
travailleuse retraitée
bénéficiant d'un droit de demeurer
".
b) S'il ne s'agit pas d'anticiper la décision du
TAF, voire ensuite du Tribunal fédéral, il apparaît que le droit de séjour
allégué par la recourante en application de l'art. 4 annexe I ALCP et du
règlement CEE 1251/70 semble pour le moins exister de manière plausible et que
la demande de la recourante à ce sujet n'est pas dénuée de chances de succès. En
effet, le TAF a accordé à la recourante l'assistance judiciaire pour la
procédure portant sur son droit de séjour (cf. art. 65 al. 1 de la loi fédérale
du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]) et l'a
autorisée à séjourner en Suisse jusqu'à l'issue de la procédure de recours. Quant
au SPOP, il  est disposé à admettre un droit de demeurer selon l'art. 4 annexe
I ALCP, respectivement l'art. 22 OLCP. On relèvera encore que le SEM n'a pas
mentionné et encore moins traité l'art. 4 par. 2 du règlement CEE 1251/70,
selon lequel des périodes de chômage involontaire peuvent être considérées
comme des périodes d'emploi (cf. consid. 3f/cc
supra
), dans sa décision
du 21 novembre 2016 déférée au TAF, ni dans sa réponse au recours adressée le
21 février 2017 au TAF. Au contraire, le SEM a mis en avant qu'il ne saurait
reconnaître que la recourante "
a exercé une activité lucrative durant
les douze derniers mois au moins précédant la prise de retraite
",
puisqu'elle n'exerçait plus d'activité lucrative à compter du mois de mars 2013
et qu'elle avait bénéficié de prestations de l'assurance-chômage.
Il n'y a toutefois pas lieu de se prononcer sur le
point de savoir si
les conditions d'admission, respectivement
d'autorisation, paraissent avec une grande vraisemblance réalisées au sens de
l'
art. 17 al. 2 LEtr (cf. consid. 2b
supra
). Comme
déjà évoqué, l'art. 17 LEtr concerne en principe les personnes qui déposent une
première demande d'autorisation de séjour en Suisse. Cela n'est pas le cas de
la recourante puisqu'elle a disposé d'autorisations de séjour sans interruption
de 2009 jusqu'au 16 février 2016. Certes, comme le relève le SPAS, la demande
de la recourante tend à l'octroi d'un permis B UE/AELE, alors que jusqu'à
présent elle était, depuis 2009, au bénéfice de permis de courte durée L UE/AELE.
Mais cela ne peut être déterminant. Selon ce raisonnement du SPAS, la
recourante aurait pu bénéficier de l'aide sociale si elle s'était contentée de
demander le renouvellement de son permis L, à la place de l'octroi d'un permis
B. De plus, il apparaîtrait également disproportionné de refuser l'aide sociale
à quelqu'un pendant la procédure pour la seule raison qu'elle demande par
exemple un permis C après avoir disposé auparavant d'un permis B. Vu que la
recourante bénéficiait des droits selon l'ALCP, les autorisations de courte
durée ont régulièrement pu être renouvelées, sans qu'une interruption d'une
certaine période, comme le prévoit (pourtant) l'art. 56 OASA, n'ait été
nécessaire (cf. ci-dessus consid. 2c). Bien que la recourante n'ait reçu que
des permis de courte durée L et non pas des permis B, il y a lieu, dans sa
situation, d'appliquer par analogie l'art. 59 al. 2 OASA selon lequel une
personne qui a déposé une demande de prolongation est en principe autorisée à
séjourner en Suisse pendant la procédure, cela d'autant plus qu'elle invoque
des droits reconnus selon l'ALCP. La doctrine relève de plus que le séjour sans
autorisation de celui qui peut invoquer l'ALCP n'est pas illégal (Nguyen,
in
:
Amarelle/Nguyen,
op. cit.
, vol. II, n. 10 et 30
ad
art. 17 LEtr). Dans cette mesure, il faut admettre que le cas de la recourante correspond
aux situations prévues dans l'antépénultième cas réglé au ch. 1.1.3.1 des
Normes RI (dans l'attente du renouvellement [nouvelle autorisation de même
durée] ou de la prolongation [prolongation de l'autorisation de séjour pour une
durée moindre] de leur autorisation de séjour CE/AELE L ou B]), même si la
nouvelle autorisation sollicitée comportera en principe une plus longue durée
que celles dont bénéficiait la recourante auparavant (depuis 2009). On pourrait
également se référer à la situation évoquée comme dernier cas au ch. 1.1.3.1
des Normes RI (soit celle de la personne qui, au moment où elle séjournait
légalement en Suisse, a fait l'objet d'une décision négative du SPOP ou du SEM
et dont le recours contre cette décision a été assorti de l'effet suspensif).
Contrairement à ce
que laisse entendre le SPAS, ne saurait pas davantage être considéré comme
déterminant le fait que la recourante demande une autorisation en vue de sa
retraite et non plus pour travailler. Cela vaut en particulier pour des
ressortissants de l'UE ou de l'AELE pour lesquels un droit de demeurer à la fin
de leur vie active est en principe prévu selon l'art. 4 annexe I ALCP précité
(cf. consid. 3f
supra
). L'octroi de l'autorisation de séjour sur la base
de l'ALCP à laquelle prétend la recourante n'a, comme déjà exposé (cf. consid.
3g
supra
), qu'un effet déclaratoire et le droit auquel prétend la recourante
ne semble pas être manifestement mal fondé. La durée de la procédure de
reconnaissance du droit de demeurer selon l'ALCP ne peut pas non plus être
reprochée à la recourante.
Pour le reste, ce n'est pas dans le cadre de la
présente affaire d'aide sociale qu'il y a lieu d'approfondir la question de
savoir ce qu'il faut comprendre par "
périodes de chômage
involontaire, dûment constatées par le bureau de main-d'œuvre compétent
" au sens de l'art. 4 par. 2 du Règlement CEE n° 1251/70, point
sur lequel les Directives OLCP ne se prononcent pas non plus de manière plus
approfondie.
Vu ce qui précède, le SPAS et le CSR ne pouvaient
pas renvoyer la recourante à l'aide d'urgence. La recourante a, pour autant
qu'elle remplisse les autres conditions d'octroi, en principe droit à l'aide
sociale ordinaire et ainsi au RI.
La recourante ne peut pas être
considérée comme une personne séjournant illégalement sur territoire vaudois au
sens de l'art. 2 al. 1 ch. 4 LARA. Elle n'est pas non plus requérante d'asile,
ni une personne au bénéfice d'une admission provisoire ou une personne à
protéger au bénéfice d'une protection provisoire au sens de l'art. 2 al. 1 ch.
1 à 3 LARA. Elle n'est pas non plus une ressortissante communautaire à la
recherche d'un emploi et titulaire d'une autorisation de séjour de courte durée
au sens de l'art. 4 al. 2 LASV.
c) Certes, on pourrait envisager que la recourante
demande l'aide d'urgence par exemple jusqu'à droit connu définitif sur le statut
de son séjour. C'est ce qui a été exigé de la part d'étranger dans d'autres cas.
Ceux-ci se distinguent toutefois nettement de la présente constellation.
aa) Dans plusieurs affaires jugées notamment
par la CDAP en 2009 et par le Tribunal fédéral en 2010, concernant des
ressortissants d'Etats africains, il a été retenu que ceux-ci pouvaient
seulement prétendre à l'aide d'urgence et non pas l'aide sociale. Ces personnes
étaient entrées illégalement en Suisse et ne possédaient aucune autorisation de
séjour; après une certaine durée de séjour, elles ont requis l'octroi d'une
autorisation. Il importait peu dans ce cadre que le canton ait admis de
transmettre leur dossier au SEM pour approbation en retenant un cas individuel
d'une extrême gravité, aussi longtemps que le SEM ou ensuite le TAF n'avaient
pas statué définitivement sur l'octroi d'une autorisation de séjour (cf. CDAP
PS 2009.0029 du 7 août 2009, confirmé par ATF 136 I 254; CDAP PS.2009.0023 du
25 août 2009, confirmé par TF 8C_725/2009 du 14 juin 2010; CDAP PS.2009.0017 du
30 novembre 2009, confirmé par TF 8C_1067/2009 du 18 juin 2010).
Ces cas, dont fait aussi partie la
référence invoquée par le SPAS (CDAP PS.2009.0017 précité; cf. ég. consid. 1b
supra
),
se distinguent en premier lieu de celui de la recourante par le fait que l'ALCP
avec ses particularités évoquées ci-dessus (consid. 3) ne s'appliquait pas. En
particulier, l'octroi d'une autorisation de séjour était constitutif pour le
statut de séjour des personnes concernées. De plus, ces dernières étaient
entrées et séjournaient clandestinement, comme sans-papiers, en Suisse, alors
que la recourante y a travaillé pendant plusieurs années au bénéfice
d'autorisations de séjour. Ces personnes ne méritaient donc pas la même protection
que la recourante qui a jusqu'à présent séjourné de manière légale en Suisse et
où il n'est pas exclu qu'elle ait un réel droit de demeurer qui fait directement,
donc sans interruption, suite à ses périodes d'emploi et de chômage,
contrairement aux cas précités de ressortissants africains.
bb) Les cas dans lesquels la jurisprudence a refusé
l'aide sociale ordinaire à des ressortissants de l'UE se distinguent également
de manière claire du cas de la recourante.
Dans une affaire vaudoise, le Tribunal
fédéral a estimé qu'un ressortissant français avec un permis L UE/AELE avait
perdu son statut de travailleur suite à son incarcération et ne se trouvait
alors pas non plus en situation de chômage au sens de l'art. 6 par. 6 annexe I
ALCP. Sa situation était assimilable à celle d'un chercheur d'emploi pouvant
être exclu de l'aide sociale selon l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP (ATF 141
V 321 consid. 3 et 4, confirmant l'arrêt CDAP PS.2013.0086 du 17 avril 2014).
Dans une autre affaire vaudoise, la
CDAP a jugé qu'une ressortissante portugaise au bénéfice d'un permis L UE/AELE pour
activité lucrative, loin de l'âge de la retraite et en capacité de travail, ne
pouvait pas prétendre à l'octroi du RI alors qu'elle n'exerçait pas une
activité salariée à 100%. Afin de pouvoir invoquer le statut de travailleur et
ainsi un droit de séjour selon l'ALCP, elle devait en principe exercer une
activité à un taux d'activité qui lui permettait de subvenir à ses besoins sans
avoir à recourir à l'assistance sociale (CDAP PS.2015.0034 du 13 juillet 2015).
Enfin, dans une affaire valaisanne, le Tribunal
fédéral (
in
ATF 141 V 688 consid. 3.2) a constaté que la personne en
question était au bénéfice d'une autorisation de séjour de courte durée (permis
L), n'exerçait aucune activité lucrative, n'avait pas exercé d'activité
lucrative durable, n'avait aucune perspective réelle d'engagement et n'était
(ainsi) pas en situation de chômage involontaire et que la possibilité de
l'exclusion de l'aide sociale selon l'art. 2 par. 1 al. 2 annexe I ALCP pouvait
donc s'appliquer à elle (cf. pour cette disposition consid. 3d
supra
).
Dans ces trois cas, les administrés
n'avaient manifestement pas un droit à un statut de séjour qui leur aurait
conféré le droit à des prestations de l'aide sociale. Dans le cas de la recourante,
il en va différemment: si un droit de demeurer lui est reconnu, elle a
également droit à l'aide sociale (cf.
supra
, en particulier consid.
3f/dd); de plus, en l'état actuel, il n'apparaît pas irréaliste que la
recourante puisse avoir un droit de demeurer selon l'art. 4 annexe I ALCP.
Dans un autre cas d'un ressortissant
de l'UE (le premier cas concernant la situation de ressortissants
communautaires exclus du droit au RI traité par la CDAP;
cf. consid. 1b
in fine
de cet arrêt), la CDAP a admis le recours et
renvoyé la cause aux autorités d'aides sociales afin que celles-ci examinent si
la cause de l'incapacité de travail était à rechercher dans une maladie
professionnelle - ce qui permettrait d'admettre un droit de demeurer au sens de
l'art. 4 annexe I ALCP et ainsi un droit à l'aide sociale (CDAP PS.2011.0076 du
27 février 2012). Dans cette affaire, l'étranger avait requis la transformation
de son permis L en un permis B, sa demande étant demeurée en suspens auprès du
SPOP dans l'attente de la décision de l'Office de l'assurance-invalidité (AI)
sur sa requête de prestations de l'AI. Le SPOP avait renouvelé le permis L le
10 juin 2011, alors que l'aide sociale avait été requise le 14 septembre
suivant. La CDAP a retenu que les autorités, qui refusaient l'aide sociale
ordinaire, avaient assimilé à tort le recourant à un ressortissant
communautaire sans activité lucrative ou titulaire d'un permis L et demandeur
d'emploi. S'il s'avérait que la cause de l'incapacité de travail permanente qui
frappait le justiciable était effectivement à rechercher dans son emploi
temporaire de plâtrier-peintre, le droit au RI devait alors lui être reconnu au
moins jusqu'à la décision de l'Office AI sur l'octroi ou non d'une rente
d'invalidité. Dans cette mesure, la Cour s'était référée au droit de demeurer
accordé au travailleur communautaire (selon l'art. 2 par. 1
let. b deuxième phrase du règlement CEE n° 1251/70) qui présente une incapacité
permanente de travail résultant d'un accident du travail ou d'une maladie
professionnelle ouvrant droit à une rente entièrement ou partiellement à charge
d'une institution de l'Etat d'accueil.
Comme pour la recourante, et
contrairement à ce qu'invoque le SPAS dans le cas présent, il ne jouait aucun
rôle dans l'affaire précitée PS.2011.0076 qu'une procédure de transformation du
permis L en permis B était en cours suite à une telle demande de l'étranger et
que ce dernier n'était pas dans l'attente de la délivrance d'un permis pour
prise d'emploi, mais d'un permis B en application du droit de demeurer au sens
de l'art. 4 annexe I ALCP.
5.
Le recours s'avère dès lors bien fondé et doit être
admis, la décision du SPAS du 3 mai 2017 étant annulée. Le CSR devra entrer en
matière sur la demande d'aide sociale déposée par la recourante en février
2017. Par surabondance, il sera retenu que le principe de subsidiarité de
l'aide sociale selon l'art. 3 al. 1 LASV et le fait que la recourante a déposé
une demande de prestations complémentaires (PC) et puisse éventuellement
prétendre à ces prestations ne s'opposent pas à l'octroi de l'aide sociale
jusqu'à droit connu sur la demande de PC (cf. arrêts de la Cour des assurances
sociales du Tribunal cantonal AI 9/15 du 29 mai 2015 consid. 1.2.2; AI 81/12 du
14 octobre 2012 consid. 2c).
6.
La recourante qui obtient gain de cause, par
l'intermédiaire du CSP, a droit à une indemnité à titre de dépens, dont il
convient d'arrêter le montant à 800 fr. à la charge de l'autorité intimée (art.
55 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative -
LPA-VD; RSV 173.36 -; art. 10 et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative - TFJDA; RSV 173.36.5.1 -;
cf. ég. CDAP PE.2016.0458 du 15 mars 2017 consid. 3; PE.2016.0167 du 6
septembre 2016 consid. 7). Il ne sera pas perçu d'émolument judiciaire
(cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD ; art. 4 al. 3 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de prévoyance et d'aide
sociales du 3 mai 2017 est annulée et la cause renvoyée au Centre social
régional de Lausanne pour qu'il entre en matière sur la demande d'aide sociale
dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service de
prévoyance et d'aide sociales, versera à A.________ une indemnité de 800 (huit
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 juin 2017
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.