vd_omni · MPU.2024.0026 · 2024-04-30 · fr

A.________ /Municipalité de Payerne, B.________, C.________ et D.________ | Concessions collectives de taxi attribuées à la suite d'une procédure d'appel d'offres. Recours d'un candidat évincé. Pas de violation du principe de non-discrimination: si les trois entreprises qui ont obtenu une concession sont détenues par la même personnes, il n'en demeure pas moins qu'elles constituent des entités distinctes, qui disposent de leurs propres véhicules et chauffeurs. Pas de notation arbitraire des critères d'évaluation. Recours rejeté.Recours pendant au TF (cause 2C_301/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2025 MPU.2024.0026

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 avril 2024
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; M. Guillaume Vianin et M.
Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Payerne,
à
Payerne
Tierces intéressées
1.
B.________,
à ********,
2.
C.________,
à ********,
3.
D.________,
à ********,
Objet
Taxis
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Payerne du 17 octobre 2024 (attribution d'une concession de taxi).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a pour but l'exploitation d'une entreprise de taxis. E.________
en est l'associé gérant au bénéfice de la signature individuelle. Il est
titulaire d'autorisations cantonales d'entreprise de transport de personnes à
titre professionnel et de chauffeur.
B.
a) Début septembre 2024, la Municipalité de Payerne a lancé une
procédure d'appel d'offres sur invitation portant sur l'attribution des nouvelles
concessions communales de taxi – individuelles et collectives – avec permis de stationnement
sur le domaine public. Les quatre entreprises détentrices des anciennes
autorisations A, dont A.________, ont été invitées à déposer une candidature.
b) Selon le dossier d'appel d'offres, les candidats
à l'octroi des concessions collectives devaient fournir les documents suivants
(cf. p. 2): "
extrait du casier judiciaire; extrait du registre du
commerce; extrait de l'Office des poursuites; copie des permis de circulation
de tous les véhicules de l'entreprise; copie du permis de circulation, ou si
achat prévu à partir du 1
er
janvier 2025, l'offre sans engagement de
l'achat d'un véhicule ou d'un leasing pour un véhicule avec max 118 gr/km de
CO2; copie du contrat de travail type; attestation de la caisse de compensation
prouvant le paiement des assurances sociales
".
Les critères d'adjudication (ou critères
d'évaluation) étaient définis au chiffre 4.6 du dossier d'appel d'offres, dont
la teneur est la suivante.
CRITERES
d'évaluation pour l'octroi de concessions pour des compagnies
Pondération
Le
directeur peut justifier d'une activité de sa compagnie de plusieurs années
dans le territoire de l'arrondissement.
3
Le
casier judiciaire du directeur de la compagnie est vierge de toute
inscription.
3
Le
directeur de la compagnie peut démontrer qu'il n'a pas fait l'objet d'une
mesure administrative ou d'une condamnation rendue par la Commission de
police ou de toute autre autorité de compétence identique, en lien avec le
Règlement concernant le service des taxis ou les présentes prescriptions
d'application, durant les 5 dernières années.
2
La
situation financière du directeur de la compagnie n'est pas obérée, soit le
montant de ses poursuites ou actes de défauts de biens est inférieur à Fr.
5'000.-.
2
Le
directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont récents.
1
Le
directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont écologiques.
1
Le
directeur de la compagnie peut attester d'une bonne politique patronale
(notamment: salaire minimum, égalité entre hommes et femmes, formation).
1
Il était encore précisé qu'une offre déposée ne
pouvait pas être modifiée ou complétée après le délai de dépôt fixé par l'adjudicateur
(cf. dossier d'appel d'offres, ch. 4.9).
c) Dans le délai au 30 septembre 2024 imparti, les
quatre entreprises invitées pour l'attribution des concessions collectives ont
déposé une candidature. Le dossier de A.________ ne comportait toutefois pas
l'extrait du casier judiciaire demandé. Celui-ci, établi le 10 octobre 2024,
n'a été produit que le 11 octobre 2024. Il fait état de trois condamnations
pour détournement de valeurs patrimoniales mises sous main de la justice
prononcées à l'encontre de E.________.
C.
Par décision du 17 octobre 2024, la Municipalité de Payerne a attribué
les trois concessions collectives mises en soumission à B.________, C.________
et D.________, qui ont obtenu respectivement 17, 16 et 13 points contre 10
points pour A.________, arrivée en 4
ème
position.
D.
Le 9 novembre 2024 (date du cachet postal), A.________, candidate
évincée, a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant implicitement à ce qu'une
concession collective lui soit attribuée. Elle dénonce pour l'essentiel une situation
de quasi-monopole, soulignant que les trois entreprises concessionnaires appartiennent
à la même personne, en l'occurrence F.________. Elle reproche également à ce
dernier de ne pas maîtriser le français, contrairement aux exigences de la
règlementation communale.
Dans sa réponse du 12 décembre 2024, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours. Dans leurs déterminations du 13 décembre
2024, les tierces intéressées en ont fait de même.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le
3 janvier 2025, dans lequel elle a complété son argumentation. L'autorité
intimée s'est déterminée sur cette écriture le 21 janvier 2025. Les tierces
intéressées n'ont pas déposé de nouvelles déterminations.
La recourante s'est encore exprimée le 26 février
2025.
Considérant en droit:
1.
Dirigé contre une décision qui n'est pas susceptible de recours devant
une autre autorité (cf. arrêts MPU.2024.0025 du 6 janvier 2025 consid. 1b;
GE.2024.0012 du 4 septembre 2024 consid. 1b) et déposé par la destinataire de
la décision, qui est directement atteinte par celle-ci, dans le délai légal, le
recours satisfait en outre les autres exigences formelles posées par la loi
(cf. art. 75, 92, 95, 96 et 99 de
la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il convient donc
d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'octroyer à la
recourante une concession collective de taxi à la suite de la procédure d'appel
d'offres qu'elle a mise en oeuvre.
3.
Avant d'examiner les griefs de la recourante, il convient de rappeler au
préalable quelques considérations générales.
a) Aux termes de l'art. 74a de la loi vaudoise du 31
mai 2005 sur l'exercice des activités économiques (LEAE; BLV 930.01), les
communes ou associations de communes définissent pour leur territoire les
modalités de l'utilisation accrue du domaine public par les taxis (al. 1); est
considéré comme taxi, l'activité de transport de personnes à titre
professionnel ayant obtenu une autorisation cantonale qui bénéficie d'une
autorisation communale permettant un usage accru du domaine public (al. 2); les
communes ou associations de communes autorisent l'activité de taxi sur leur
territoire aux seuls chauffeurs et entreprises de transport de personnes à
titre professionnel disposant d'une autorisation cantonale qui satisfont aux
conditions minimales suivantes: a. ils offrent une complémentarité en matière
de service public; b. ils prennent part à un service de piquet 24/24 et 7/7; c.
ils sont affiliés à un seul diffuseur de courses, le cas échéant désigné par
l'autorité communale, si le règlement communal le prévoit (al. 3); elles peuvent
limiter le nombre total d'autorisations délivrées pour leur territoire au
regard des exigences d'une bonne gestion du domaine public (al. 4); le
règlement communal ou intercommunal détermine notamment le montant de la taxe
qui peut être prélevée (al. 5); outre l'usage accru du domaine public, les
taxis autorisés peuvent prétendre à l'utilisation de l'enseigne
"taxi"; seuls les taxis peuvent prétendre au droit de sillonner les
rues à la recherche de clients et de prendre en charge ceux qui les hèlent si
le règlement communal le prévoit (al. 6)
b) En application de cette disposition, le Conseil
communal de Payerne a adopté le 25 janvier 2024 un règlement communal
concernant le service des taxis (ci-après: RST). Ce règlement règle la question
des concessions communales à ses art. 5 à 7, qui ont la teneur suivante:
"
Article 5 – Droit d'usage accru du domaine public
1.    Pour bénéficier de l'usage accru du domaine public dans la
Commune de Payerne, il faut obtenir une concession de taxi.
2.    Les concessions sont délivrées par la Municipalité aux
entreprises individuelles ou collectives. Elles donnent le droit d'obtenir un
ou plusieurs permis de stationnement.
3.    Le nombre maximal de permis de stationnement est fixé par la
Municipalité dans les prescriptions d'application du présent règlement, en vue
d'assurer un bon fonctionnement du service de taxis, par une utilisation
optimale du domaine public, et en vue de garantir la sécurité publique. La
Municipalité ne délivre pas de nouvelle concession tant que le nombre de permis
de stationnement déjà délivrés est égal au nombre maximal déterminé.
4.    La concession donne le droit de procéder au transport de
personnes, avec permis de stationnement concédé sur les emplacements du domaine
public désignés à cet effet par la Municipalité, d'utiliser l'enseigne « taxi »
et d'emprunter les voies réservées aux bus conformément à l'article 74b de
l'OSR et qui sont spécifiquement ouvertes à la circulation des taxis.
Article 6 – Procédure d'appel d'offres
1.    L'attribution des concessions est soumise à une procédure
d'appel d'offres au sens de l'article 2 al. 7 LMI.
2.    La procédure se déroule selon les principes de la
non-discrimination, de la transparence et de l'égalité de traitement.
3.    Les concessions sont délivrées pour une période déterminée.
4.    A l'échéance de cette période, l'attribution des concessions est
soumise à une nouvelle procédure d'appel d'offres.
Article 7 – Intransmissibilité
et conditions d'usage
1.    Les concessions sont intransmissibles.
2.    Les titulaires d'une concession sont tenus de respecter les
conditions imposées par cette dernière."
Les prescriptions d'application du RST (ci-après:
PARST) adoptées le 17 mai 2024 par la municipalité apportent les précisions
suivantes sur la procédure d'appel d'offres prévue pour l'attribution des
concessions communales:
"
Article 8 – Principes de
la procédure
1
Lors de la procédure
d'appel d'offres, les candidats à l'octroi de concessions pour des compagnies
sont sélectionnés, en plus des autorisations légalement obligatoires, sur la
base des critères de l'art. 9 définis ci-dessous. Les candidats à une concession
individuelle sont quant à eux sélectionnés sur la base de critères définis à
l'art. 10 des présentes prescriptions.
2
Les critères sont
mentionnés dans le texte de publication pour la mise au concours et peuvent
inclure des éléments supplémentaires à ceux définis aux articles 9 et 10 des
présentes prescriptions.
3
Les critères
d'aptitudes et d'évaluation doivent permettre de sélectionner les candidats
dans l'intérêt général, en vue d'assurer un service public de qualité tout en
garantissant la plus grande transparence possible.
Article 9 – Principaux critères
d'évaluation pour l'octroi de concessions pour des compagnies
Critères
Facteur de pondération
Points
Le casier judiciaire du directeur de la compagnie est
vierge de toute inscription.
3
1 = oui
0 = non
Le directeur peut
justifier d'une activité de sa compagnie de plusieurs années dans le
territoire de l'arrondissement.
3
1 = de 1 à 5 ans
2= de 6 à 10 ans
3 = de 11 et plus
Le
directeur de la compagnie peut démontrer qu'il n'a pas fait l'objet d'une
mesure administrative ou d'une condamnation rendue par la Commission de
police ou de toute autre autorité de compétence identique, en lien avec le
Règlement concernant le service des taxis ou les présentes prescriptions
d'application, durant les 5 dernières années.
2
2 = pas de mesure
1 = mesure légère (mise en garde ou avertissement)
0 = autres mesures et/ou décision rendue par la
Commission de police
La
situation financière du directeur de la compagnie n'est pas obérée, soit le
montant de ses poursuites ou actes de défauts de biens est inférieur à Fr.
5'000.-
2
1 = oui
0 = non
Le
directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont récents.
1
1 = si 50% des véhicules ont moins de 5 ans
Le
directeur de la compagnie peut attester que les véhicules sont écologiques
1
1 = si par exemple l'ensemble des véhicules est
hybride
2 = si par exemple l'ensemble des véhicules est
électrique
Le
directeur de la compagnie peut attester d'une bonne politique patronale
(notamment : salaire minimum, égalité entre homme et femme, formation).
2
1 = oui
0 = non
[...]
"
c) L'art. 2 al. 7 de la loi fédérale du 6 octobre
1995 sur le marché intérieur (LMI; RS 943.02), auquel le RST se réfère, prévoit
que la transmission de l’exploitation d’un monopole cantonal ou communal à des
entreprises privées doit faire l’objet d’un appel d’offres et ne peut
discriminer des personnes ayant leur établissement ou leur siège en Suisse.
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de préciser
que cette disposition ne vise pas à imposer le respect de toutes les
obligations du droit des marchés publics en matière d'appel d'offres portant
sur le transfert d'une concession de monopole cantonal ou communal, mais à
permettre aux autorités compétentes de s'en inspirer, dans le respect des
particularités propres aux activités monopolistiques (cf. ATF 143 II 598
consid. 4.1.2; 143 II 120 consid. 6.3.1 s.; 135 II 49 consid. 4.1), les règles
d'attribution des marchés publics pouvant être appliquées par analogie (cf. ATF
143 II 120 consid. 6.3.1).
En matière de marchés publics, le pouvoir d'examen
de la cour dépend de la nature des griefs invoqués. L'adjudicateur dispose
d'une grande liberté d'appréciation, à tous les stades de la procédure,
s'agissant notamment de l'évaluation des offres. Il est ainsi interdit à
l'autorité judiciaire de substituer son pouvoir d'appréciation à celui de
l'adjudicateur, sous peine de statuer en opportunité et de violer ainsi les
art. 56 al. 4 de l'Accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés
publics (A-IMP; BLV 726.91) et 98 LPA-VD. Le tribunal n'intervient qu'en cas
d'abus ou d'excès du pouvoir d’appréciation de l'adjudicateur, ce qui, en
pratique, revient à exercer un contrôle restreint à l'arbitraire. En revanche,
il contrôle librement l'application des règles destinées à assurer la
régularité de la procédure (cf., entre autres, arrêt MPU.2024.0002 du 3 juillet
2024 consid. 3 et les références, en particulier ATF 141 II 353 consid. 3).
4.
La recourante dénonce une situation de quasi-monopole, relevant que les
trois entreprises qui ont obtenu une concession collective appartiennent toutes
à F.________. Elle se plaint d'une violation du principe de non-discrimination
et de l'art. 1 al. 3 PARST, qui prévoit que chaque entreprise collective ne
peut disposer que d'une concession avec permis de stationnement.
Le RST définit à son art. 3 ch. 4 l'entreprise
collective de taxis comme étant celle exploitée par une personne physique ou
morale qui emploie un ou plusieurs chauffeur(s) en qualité de salarié et qui
dispose d'au moins deux véhicules immatriculés séparément. Si en l'occurrence B.________,
C.________ et D.________ sont détenues par la même personne, il n'en demeure
pas moins qu'elles constituent des entités distinctes, qui disposent de leurs
propres véhicules et chauffeurs, comme leurs dossiers de candidature en
attestent. Elles entrent dès lors chacune dans la notion d'"entreprise
collective de taxi" au sens de la règlementation communale. Elles sont du
reste actuellement toutes au bénéfice d'une ancienne autorisation A.
L'autorité intimée n'avait dès lors pas à traiter
ces trois entreprises comme une seule, comme la recourante l'aurait voulu.
L'identité de leur actionnaire importe à cet égard peu.
On relève encore que, selon les indications
ressortant du registre du commerce, F.________ a acquis les capitaux sociaux de
B.________, C.________ et D.________ entre octobre 2018 et novembre 2019, soit
plusieurs années avant l'entrée en vigueur de la nouvelle règlementation
communale sur le service des taxis. On peut dès lors exclure une démarche
abusive de sa part pour obtenir le maximum de concessions avec permis de
stationnement. Comme l'autorité intimée le souligne, ces acquisitions relèvent
de la liberté économique.
Mal fondé, ce grief doit être écarté.
5.
La recourante affirme également que F.________ ne remplirait pas les
conditions de l'art. 8 RST, faute de maîtriser suffisamment le français.
Ces affirmations ne reposent que sur des soupçons,
qui ne sont aucunement fondés. Quoi qu'il en soit, comme l'autorité intimée le
relève, l'art. 8 RST ne concerne pas les concessions avec permis de
stationnement, qui sont ici seules litigieuses, mais les autorisations de
conduire un taxi. La maîtrise du français n'est par ailleurs pas mentionnée à
l'art. 9 PARST comme critère d'évaluation pour l'octroi des concessions
collectives. Il ne figurait pas non plus dans les critères énumérés dans
l'appel d'offres.
Mal fondé, ce grief doit également être écarté.
6.
La recourante critique en outre la note de 0 qu'elle a obtenue pour le
critère d'évaluation en lien avec le casier judiciaire. Elle explique que, lors
du dépôt de son dossier de candidature, on lui aurait en effet indiqué que
l'extrait du casier judiciaire n'était pas nécessaire. Ce n'est que deux jours
plus tard qu'on lui aurait demandé de produire malgré tout ce document. Elle
l'aurait alors commandé le même jour et transmis à l'autorité intimée aussitôt
reçu.
Il est possible qu'il y ait eu un malentendu lorsque
la recourante a déposé son dossier de candidature au greffe municipal le
dernier jour du délai. L'autorité intimée ne l'exclut du reste pas. La
recourante ne pouvait toutefois pas ignorer qu'un extrait du casier judiciaire
était requis. Cette exigence ressortait en effet expressément du dossier
d'appel d'offres. Or, comme elle le reconnaît, elle n'avait à ce moment-là même
pas commandé cette pièce. On ne saurait dès lors faire grief à l'autorité
intimée de ne pas avoir tenu compte dans l'évaluation de l'extrait du casier
judiciaire produit plusieurs jours plus tard. Elle était même tenue de le
faire, sous peine de violation du principe de l'intangibilité des offres, comme
le ch. 4.9 du dossier d'appel l'offres le rappelait.
A cela s'ajoute que, de toute manière, le casier
judiciaire de E.________ n'est pas vierge de toute inscription. Ainsi, même si
ce document avait été pris en compte, la recourante aurait obtenu la note de 0
sur ce critère.
Mal fondé, ce grief doit aussi être écarté.
7.
La recourante ne conteste pour le reste pas l'évaluation des autres
critères d'évaluation.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, supportera
les frais de justice (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). L'allocation de dépens n'entre
par ailleurs pas en considération, ni l'autorité intimée ni les tierces
intéressées n'ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel
(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD
a contrario
; art. 10 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]
a contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Payerne du 17 octobre 2024 est
confirmée.
III.
Les frais de justice, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la
charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 avril 2025
La présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure ainsi qu'à la Commission de la concurrence (COMCO).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.