vd_omni · GE.2022.0270 · 2023-06-07 · fr

A.________, B.________/Commune d'Avenches | Recours contre l'interdiction faite à un couple marié de prolonger l'ouverture d'un café-restaurant au-delà de minuit.Constat que la décision est nulle à l'égard du recourant, qui n'a aucun droit sur l'établissement dans la mesure où son épouse est seule titulaire des autorisations d'exercer et d'exploiter. Irrecevabilité du recours déposé par le recourant pour ce motif.Confirmation de la décision en tant qu'elle concerne la recourante. La mesure prononcée respecte le principe de proportionnalité et constitue une restriction admissible à la liberté économique. Un simple avertissement concernant l'obligation de remplir le carnet de permission n'aurait pas été suffisant, les antécédents de la recourante en matière d'ouverture tardive démontrant une certaine tendance à ne pas respecter les règles de police en vigueur. Rejet du recours déposé par la recourante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.2023 GE.2022.0270

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 juin 2023
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. Antoine Rochat et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss,
greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
Tous deux représentés par Me Christophe
SANSONNENS, avocat à Fribourg,
Autorité intimée
Municipalité d'Avenches,
à
Avenches.
Objet
Police du commerce (sauf LADB)
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la Municipalité
d'Avenches du 6 octobre 2022, modifiée le 22 novembre 2022 (réduction des horaires
d'ouverture du bar ********)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: la recourante) exploite, par le biais de
l'entreprise individuelle ********, un café-restaurant à l'enseigne ********, situé
à ********. Une licence comprenant l'autorisation d'exploiter et l'autorisation
d'exercer lui a été délivrée le 12 mars 2020. Cette licence, valable du 1
er
mars 2020 au 28 février 2025, ne contient aucune réserve relative aux horaires
d'exploitation. L'époux de la recourante, B.________ (ci-après: le recourant),
travaille avec cette dernière dans l'établissement.
Le bar ******** est un établissement de jour au sens
de l'art. 125 al. 2 du règlement général de police de la Commune d'Avenches
(ci-après: RGP). Il est en particulier soumis aux dispositions suivantes
concernant les horaires d'ouverture:
Article 126 Périodes
d'ouverture et de fermeture des établissements de jour
1
Les établissements de
jour ne peuvent être ouverts qu'entre 6h00 et 24h00.
2
Des prolongations
d'horaire peuvent être autorisées par la municipalité ou l'autorité délégataire
moyennant le paiement d'un émolument et dans la mesure où elles ne portent pas
atteinte à l'intérêt public ou à un intérêt privé prépondérant.
3
Un système de forfait
peut être demandé et obtenu auprès de la Municipalité.
Article 129 Prolongations
1
Lorsque la
municipalité ou l'autorité délégataire octroie une autorisation de prolongation
d'ouverture ou une autorisation d'ouverture anticipée, le tenancier doit payer
les taxes y relatives selon le règlement visé à l'article 127 du présent
règlement.
2
Les autorisations de
prolongation d'ouverture des établissements ou les forfaits visés à l'article
126 ne peuvent être octroyés que dans les limites suivantes:
a.
jusqu'à
1h00 du matin du lundi au vendredi ; ou
b.
jusqu'à
2h00 du matin du samedi au dimanche.
3
Les autorisations
visées à l'alinéa 2 doivent être inscrites dans le carnet de permission ad hoc,
au moins trente minutes avant l'heure de fermeture normale.
4
Les demandes
d'autorisation pour une fermeture plus tardive doivent être déposées auprès de
la municipalité ou de l'autorité délégataire par écrit dix jours à l'avance.
B.
Le 6 octobre 2022, la Municipalité d'Avenches (ci-après: la
municipalité) a rendu à l'endroit des recourants une décision restreignant avec
effet immédiat (mais au plus tard dès le 15 octobre 2022) les horaires
d'exploitation du bar ********, en fixant la fermeture à 23h00 au plus tard du
lundi au dimanche. La municipalité a en outre exclu la possibilité de demander
des prolongations d'ouverture tardive. Cette décision ne contient aucune motivation.
C.
Par acte conjoint du 11 novembre 2022, les recourants ont recouru contre
cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci‑après: la CDAP), concluant principalement à son annulation,
subsidiairement au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Ils ont notamment fait valoir qu'ils ignoraient
les motifs ayant conduit à la décision attaquée.
La municipalité a rendu une nouvelle décision le 22
novembre 2022, annulant et remplaçant celle du 6 octobre 2022. Il en résulte
que l'heure d'ouverture du bar ******** est limitée à minuit, conformément à
l'art. 126 al. 1 RGP, et que des prolongations d'horaire ne peuvent pas être
autorisées sur la base de l'art. 126 al. 2 RGP, une réévaluation étant prévue
après une année. La décision du 22 novembre 2022 constate que les recourants
ont négligé de remplir le carnet de permission dans le cadre d'ouvertures
prolongées comme l'exige l'art. 129 al. 4 (
recte
: al. 3) RGP, dont la
teneur leur avait été rappelée dans un avertissement du 23 novembre 2015 et une
autorisation d'ouverture prolongée du 9 juin 2017.
Dans la lettre annexée à la décision du 22 novembre
2022, la municipalité a demandé que la cause soit rayée du rôle, au motif
qu'elle serait devenue sans objet.
Le 6 janvier 2023, les recourants ont déposé des
déterminations et pris des nouvelles conclusions distinctes. La recourante
demande principalement l'annulation de la décision du 22 novembre 2022,
subsidiairement le renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Quant au recourant, il conclut principalement à
la constatation de la nullité de la décision du 22 novembre 2022,
subsidiairement à son annulation, et plus subsidiairement au renvoi de la cause
à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé sa réponse le 18 janvier
2023, en concluant à la confirmation de sa décision du 22 novembre 2022.
Les recourants ont répliqué le 9 février 2023.
D.
Le dossier produit par la municipalité contient notamment les pièces
suivantes, toutes citées dans la décision du 22 novembre 2022 à l'appui de
l'interdiction d'ouverture prolongée du bar litigieux:
- Deux rapports de dénonciation de la Gendarmerie
vaudoise des 30 avril et 5 août 2015, établis du fait qu'aucune demande de
prolongation d'horaire ne figurait dans le carnet de permission alors que des
clients fréquentaient le bar ******** au-delà de l'heure de fermeture
réglementaire (soit le 18 avril 2015 vers 1h25 et le 28 juin 2015 vers 2h00).
- Un avertissement de la municipalité du 23 novembre
2015 faisant suite à plusieurs plaintes du voisinage (bruit excessif sur la
terrasse, véhicules stationnés hors des cases, salissures), qui rappelle la
teneur de plusieurs règles de police, dont l'art. 126 al. 2 RGP autorisant des
prolongations d'horaires pour autant que l'intérêt public ne soit pas lésé.
- Un courrier de la municipalité du 9 juin 2017,
autorisant l'ouverture du bar ******** jusqu'à 3h00 le 24 juin 2017 et
rappelant que les heures supplémentaires autorisées doivent être inscrites dans
le carnet de permission.
- Un rapport de dénonciation de la Gendarmerie
vaudoise du 2 février 2019, dont il ressort que le carnet de permission n'avait
pas été rempli le jour-même, à 00h55, alors que des clients fréquentaient
encore le bar ********.
- Une ordonnance pénale de la Commission de police
d'Avenches du 22 août 2019, constatant que le recourant a contrevenu à l'art.
129 RGP. Cette décision se fonde sur un rapport de dénonciation du 8 juin 2019,
mentionnant que le 2 juin 2019, vers 00h20, l'intéressé n'avait pas rempli le
carnet de permission alors que des clients consommaient des boissons sur la
terrasse du ********.
-
Deux ordonnances pénales de la Préfecture de Broye-Vully du 5 août 2022,
constatant que les recourants se sont rendus coupables d'infraction à la loi
vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits de boissons (LADB;
BLV 935.31) en ne respectant pas les horaires de fermeture officiels.
Ces
décisions font suite à un rapport de dénonciation du 26 mai 2022, dont il
ressort que le 21 mai 2022, vers 4h00, des clients se trouvaient sur la
terrasse et à l'intérieur du bar ********, sans qu'il ait pu être établi que le
carnet de permission avait été rempli. L'une des ordonnances a été adressée au
recourant car la préfecture est partie du principe que celui-ci était "exerçant"
de l'établissement.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA‑VD; BLV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte en outre les
conditions formelles de recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
2.
A titre de mesure d'instruction, les recourants sollicitent leur
audition.
a) Le droit d'être entendu garanti par l’art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse
(Cst.; RS 101) comprend
notamment le droit pour le
justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment,
celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de
la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 II 218 consid. 2.3). Le droit
d'être entendu ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1). L’autorité peut mettre un terme à l’instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son
opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.2.1).
b) En l'espèce, les
recourants ont eu l'occasion de s’exprimer par écrit dans le cadre de leur
recours et de leurs déterminations complémentaires rendues après la nouvelle
décision du 22 novembre 2022. On ne voit pas quels éléments utiles à l'affaire,
qui n'auraient pas pu être exposés précédemment, leur audition pourrait encore
apporter . Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite au complément
d'instruction requis, la cour s'estimant suffisamment renseignée sur la base du
dossier pour statuer en toute connaissance de cause.
3.
Le recourant soutient que les décisions des 6 octobre et 22 novembre
2022 sont nulles à son égard, dans la mesure où elles lui ont été adressées
alors qu'il est employé dans l'établissement visé par la restriction d'horaire
litigieuse.
a) Aux termes de l'art. 13 al. 1 LPA-VD, ont qualité
de parties en procédure administrative notamment les personnes susceptibles
d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure
(let. a). La qualité de partie dépend ainsi de la titularité de droits ou
d’obligations que la décision en cause est de nature à affecter (Pierre
Moor/Etienne Poltier, Droit administratif vol. II, 3
e
éd., Berne
2011, n. 2.2.5.5, p. 283).
b) La LADB règle les conditions d'exploitation des
établissements permettant la restauration et le service de boissons (art. 1 al.
1 let. a LADB). L'exercice des activités soumises à la LADB nécessite
l'obtention préalable auprès de l'autorité compétente d'une licence qui
comprend l'autorisation d'exercer et l'autorisation d'exploiter (art. 4 al. 1
LADB). L'autorisation d'exercer est délivrée à la personne physique responsable
de l'établissement (art. 4 al. 2 LADB), l'autorisation d'exploiter à la
personne morale ou physique qui exploite le fonds de commerce (art. 4 al. 3
LADB). Selon l'art. 37 LADB, les titulaires des autorisations d'exercer et
d'exploiter répondent de la direction en fait de l'établissement.
L'art. 31 RLADB précise ce qui suit:
1
Les titulaires
des autorisations d'exercer et d'exploiter sont en tout temps, solidairement
responsables en fait de l'exploitation de leur établissement. Ils répondent
notamment du respect des dispositions légales fédérales, cantonales et
communales relatives à l'exploitation des établissements.
2
Les titulaires
des autorisations d'exercer et d'exploiter répondent de la faute de leurs
employés et auxiliaires comme de leur propre faute.
3
En cas
d'infraction aux dispositions légales fédérales, cantonales et communales
relatives à l'exploitation des établissements, les titulaires des autorisations
d'exercer et d'exploiter sont conjointement dénoncés auprès des autorités
administratives ou pénales compétentes.
c) Selon un principe général, la nullité d'un acte
commis en violation de la loi doit résulter soit d'une disposition légale
expresse soit du sens et du but de la norme en question (
ATF 122 I 97
consid.
3a/aa;
119 II 147
consid.
4a). En d'autres termes, hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il
n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances
sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la
protection nécessaire. Ainsi, d'après la jurisprudence, la nullité d'une
décision n'est admise que si le vice dont elle est entachée est
particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si,
en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la
sécurité du droit. Des vices de fond n'entraînent qu'à de rares exceptions la
nullité d'une décision; en revanche, l'incompétence qualifiée de l'autorité qui
a rendu la décision, ainsi que de graves vices de procédure ou de notification
sont des motifs de nullité (ATF 147 III 226 consid.
3.1.2; 145
III 436 consid. 4; 144 IV 362 consid. 1.4.3; 139 II 243
consid. 11.2;
Moor/Poltier,
op. cit., n.
2.3.3.3).
La notification à
une "fausse" partie peut ainsi entraîner la nullité de la décision
(TAF C-226/2020 du 3 mars 2022 consid. 2.4.2; A-2703/2017 du 18 décembre 2018
consid. 2.1.2; A- 2784 /2010 du 9 septembre 2010 consid. 2.1; A-6610/2009 du 21
avril 2010 consid.
2.3;
Felix
Uhlmann/Alexandra Schilling-Schwank
,
in
Praxiskommentar VwVG, n.
11 ad art. 38).
d) En l'espèce, la licence de café-restaurant pour
l'établissement visé par la décision attaquée est détenue par la recourante, qui
est titulaire de l'autorisation d'exercer et de l'autorisation d'exploiter.
Cette dernière est dès lors seule responsable de l'exploitation de son bar et
répond, dans ce cadre, du respect des règles de police applicables ainsi que de
la faute de ses employés. Le recourant, qui travaille avec son épouse sans
avoir aucun droit sur l'établissement, n'est pas directement touché par les
mesures administratives qui ont été prononcées par la municipalité et n'a aucun
intérêt personnel à faire valoir à ce sujet. Il n'avait donc pas de raison
d'être admis comme partie à la procédure, laquelle ne concerne en définitive
que la recourante. Dans sa réponse du 18 janvier 2023, la municipalité explique
qu'elle a adressé ses décisions des 6 octobre et 22 novembre 2022 au recourant
en sa qualité de gérant de l'établissement, en précisant que cette confusion
est due au fait que l'ordonnance pénale du 5 août 2022 sanctionnant le
non-respect des horaires de fermeture officiels le désigne comme "exerçant"
du bar. La municipalité a manifestement commis une erreur en communiquant ses
décisions au recourant, alors que ce dernier ne pouvait pas être partie à la
procédure. La notification au recourant apparaît ainsi irrégulière, car
contraire à l'art. 13 al. 1 LPA-VD. Il convient par conséquent de constater la
nullité de la décision entreprise dans la mesure où elle s'adresse au
recourant.
Il s'ensuit que les décisions attaquées ne sont pas
valables et ne produisent aucun effet juridique à l'égard du recourant. Le
recours déposé par ce dernier doit donc être déclaré irrecevable.
e) Ceci étant constaté, il convient d'examiner si la
décision entreprise peut être confirmée en tant qu'elle concerne la recourante.
4.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue. Elle
fait grief à l'autorité intimée d'avoir statué, le 6 octobre 2022, sans avoir
auparavant recueilli ses déterminations. Elle lui reproche également de ne pas
avoir motivé sa décision.
a) Le droit d'être entendu découlant
de l’art. 29 al. 2 Cst.
implique pour l'autorité l'obligation de motiver sa
décision (cf. aussi art. 42 let. c LPA-VD). Pour satisfaire à cette exigence,
il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués
par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire,
peuvent être tenus pour pertinents. Dès lors que l'on peut discerner les motifs
qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est
respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut
d'ailleurs être implicite et résulter des différents considérants de la
décision (ATF 143 III 65 consid. 5.2; 142 II 154 consid. 4.2).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature
formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond. Selon la
jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée
a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un
plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1;
135
I 187 consid. 2.2,
279 consid. 2.6.1).
b)
En l'espèce, la décision
du
6 octobre 2022
a été notifiée à la recourante sans que cette
dernière ait été informée du fait que des restrictions d'horaire étaient
envisagées pour son établissement et sans qu'elle ait eu la possibilité de se
prononcer sur les faits qui lui étaient reprochés. Il ressort du dossier que,
pour rendre sa décision, l'autorité intimée s'est fondée sur le non-respect de
l'obligation de remplir le carnet de permission, soit un manquement qui avait
été constaté dans cinq rapports de dénonciation et trois ordonnances pénales
établis entre 2015 et 2022. Contrairement à ce qu'affirme la municipalité dans
sa réponse du 18 janvier 2013, le fait que les autorités pénales aient fait
parvenir une copie des rapports de dénonciation à la recourante ne permettait
pas à cette dernière d'envisager qu'elle était sur le point de faire l'objet d'une
mesure fondée sur l'art. 126 al. 2 RGP.
L
a recourante
n'a
pas pu
se déterminer et alléguer les faits qu'elle jugeait
pertinents, avant que l'autorité intimée statue sur sa cause.
Son droit d'être entendue a donc été violé sur ce point.
La cour relève cependant que la municipalité a rendu
une nouvelle décision après le dépôt du recours, annulant et remplaçant celle
du 6 octobre 2022. Cette décision, qui maintient l'interdiction d'ouverture
prolongée, relève que
la recourante a
enfreint de façon
répétée les horaires d'exploitation prévus par le règlement communal de police.
Elle se réfère à cinq rapports de dénonciation de la Gendarmerie vaudoise
établis entre 2015 et 2022, une ordonnance pénale de la Commission de police
d'Avenches du 22 août 2019 et deux ordonnances pénales de la Préfecture de
Broye-Vully du 5 août 2022. Une telle motivation est certes succincte, mais
elle s'avère tout de même suffisante au regard de la jurisprudence pour
apprécier la portée de la décision. Elle a permis à
la recourante
,
assistée d’un avocat, de faire valoir tous les arguments qu'elle estimait
utiles dans ses déterminations du 6 janvier 2013. Elle a du reste été complétée
par une réponse circonstanciée de l’autorité intimée du 18 janvier 2023,
accompagnée des documents susmentionnés, sur laquelle
la
recourante a
pu se prononcer dans sa réplique du 9 février 2023. La
violation du droit d'être entendu a donc été réparée dans le cadre de la
présente procédure, que ce soit sous l'angle de la motivation ou du droit de
s'exprimer avant qu'une décision ne soit rendue. Ce grief doit par conséquent
être rejeté.
Quant aux griefs selon lesquels la décision attaquée
aurait dû être précédée d'un avertissement et reposerait sur des faits anciens,
ils relèvent d'une question de fond qui sera traitée ci-après (cf. consid. 6c/dd
infra).
5.
Par décision du 6 octobre 2022, l'autorité intimée a imposé la fermeture
de l'établissement tenu par
la recourante
à 23h00 au plus
tard du lundi au dimanche et exclu la possibilité de demander des prolongations
d'ouverture. Après le dépôt du recours, tel qu'elle y est autorisée par l'art.
83 al. 1 LPA-VD, la municipalité a modifié sa décision, le 22 novembre
2022, en autorisant la fermeture à 24h00 conformément au règlement communal,
tout en maintenant l'interdiction d'extension des heures d'ouverture. Dans son
écriture du 6 janvier 2023, la recourante indique qu'elle conteste également
cette nouvelle décision. Il convient donc d'examiner le bien-fondé de
l'interdiction de prolongation d'horaires litigieuse.
6.
La recourante soutient que la décision attaquée
porte atteinte au principe de la liberté économique.
Elle
se plaint en substance de la disproportion de la mesure.
a) Invocable tant par les personnes
physiques que par les personnes morales, la liberté économique (art. 27 Cst.) protège
toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la
production d'un gain ou d'un revenu (ATF 143 II 598 consid. 5.1; 140 I 218
consid. 6.3).
En tant qu'elle exclut toute possibilité de prolongation
des horaires d'ouverture de l'établissement exploité par la recourante au-delà
de minuit, la décision attaquée porte atteinte à la liberté économique (ATF 137
I 167 consid. 3.1; TF 2C_956/2016 du 7 avril 2017 consid. 4.1; 2C_881/2013
du 18 février 2014 consid. 4.2).
b) Comme tout droit fondamental, la liberté
économique peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La
restriction doit ainsi reposer sur une base légale,
qui doit être de
rang législatif si la restriction est grave
, être justifiée par
un intérêt public et respecter le principe de proportionnalité
(art. 36
al. 1 à 3 Cst.).
Les restrictions graves à une liberté nécessitent
une réglementation expresse dans une loi au sens formel (
art.
36 al. 1 Cst.
; ATF 139 I 280 consid. 5.1). Lorsque la restriction n'est
pas grave, la base légale sur laquelle se fonde celle-ci peut se trouver dans
des actes de rang inférieur ou dans une clause générale (ATF 131 I 333 consid.
4).
Savoir si une restriction à un droit fondamental est
grave
s'apprécie en fonction de critères objectifs (ATF 139 I 280
consid. 5.2).
Sous l'angle de l'intérêt public, sont autorisées
les mesures de police ou de politique sociale, de même que les mesures dictées
par la réalisation d'autres intérêts publics,
à
l'exclusion notamment des mesures de politique économique
(
ATF 137 I 167
consid.
3.6; TF 2C_956/2016 précité consid. 4.2.2). Selon la jurisprudence, les cantons,
respectivement les communes, sont autorisés à prendre des mesures en matière
d'heures de fermeture dans un but de tranquillité publique, le législateur
cantonal ou communal jouissant à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (
ATF 130 I 279
consid.
2.3.1).
Enfin, pour être conforme au principe de la proportionnalité,
la restriction doit être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude),
lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les
effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat
escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de la proportionnalité
au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 146 I 157 consid. 5.4;
146 I 70 consid. 6.4; 143 I 403 consid. 5.6.3).
c) aa) En l'occurrence, l'interdiction faite à la
recourante de prolonger l'ouverture de son bar au-delà de minuit ne porte pas
une atteinte grave à sa liberté économique, contrairement par exemple à une
fermeture définitive (cf. dans ce sens TF 2C_956/2016 précité consid. 4.2.1;
2C_881/2013 précité consid. 4.4).
La cour relève ensuite que l'art. 22 al. 1 LADB, qui
prévoit que le règlement communal de police fixe l'horaire d'exploitation des
établissements, constitue une clause de délégation qui permet aux communes de
prendre des mesures pour protéger les riverains (TF 2C_881/2013 précité consid.
4.5.4). Au niveau communal, l'art. 126 RGP prévoit que les établissements de
jour peuvent être ouverts entre 6h00 et 24h00 (al. 1) et que des prolongations
d'horaires peuvent être autorisées par la municipalité ou l'autorité
délégataire moyennant le paiement d'un émolument et dans la mesure où elles ne
portent pas atteinte à l'intérêt public ou à un intérêt privé prépondérant (al.
2). Les art. 22 al. 1 LADB et 126 al. 2 RGP constituent des bases légales
suffisantes pour justifier un refus de prolongation des heures d'ouverture pour
tenir compte des circonstances du cas particulier. La recourante n'allègue
d'ailleurs pas le contraire.
bb) La recourante ne conteste pas que l'exclusion de
prolongation des horaires d'ouverture de son établissement réponde à un intérêt
public, les prescriptions concernant la fermeture nocturne des commerces
constituant des mesures de police propres à assurer la tranquillité publique et
à garantir à la population des plages de repos (TF 2C_956/2016 précité consid.
4.2.2; 2C_881/2013 précité consid. 4.6). Le quartier où est situé le bar en question
est d'ailleurs en grande partie voué à l'habitation, si bien qu'il existe un
intérêt important à y limiter les nuisances sonores.
cc) Sous l'angle de l'art. 36 al. 3 Cst., la
recourante fait valoir qu'un simple avertissement concernant l'obligation de
remplir le carnet de permission prévue à l'art. 129 al. 3 RGP aurait dû lui
être signifié, ainsi que le prévoit l'art. 62 LADB. Elle
conteste
ensuite le fait que son établissement causerait plus de nuisances que les
autres établissements dans le quartier.
La
recourante
met
en balance l'intérêt public poursuivi par l'autorité intimée avec son intérêt
économique
à pouvoir ouvrir son bar plus tardivement, étant
donné qu'elle réalise une grande partie de son chiffre d'affaires entre minuit
et 2h00. Elle explique que sa situation financière est déjà précaire et qu'une
interdiction d'ouverture prolongée risque de lui causer un préjudice
irréparable en dirigeant la clientèle vers les
établissements
voisins, en particulier un café-bar proposant les mêmes prestations à une
cinquantaine de mètres
.
dd) L'interdiction de prolongation d'ouverture prononcée
par la municipalité permet de réduire les différentes nuisances que le bar de
la recourante est susceptible de causer au voisinage (bruit, salissures,
mouvements de voitures notamment) au-delà de minuit. Elle assure la
tranquillité des habitants riverains, tout en évitant une violation de l'art.
129 al. 2 et 3 RGP relatif aux heures maximales d'ouverture et au carnet de
permission qu'il convient de remplir. La règle de l'aptitude est partant
respectée.
La décision entreprise fait suite à deux ordonnances
pénales du 5 août 2022, qui sanctionnent la recourante et son époux pour avoir ouvert
leur établissement jusqu'à 4h00 sans remplir le carnet de permission (selon un
rapport de dénonciation établi le 26 mai 2022 pour des faits survenus le 21
mai 2022). Auparavant,
le mari de la recourante avait déjà été
condamné pénalement le 22 août 2019 pour non-respect, le 2 juin 2019, des
exigences légales relatives à la prolongation des heures d'ouverture. Ces faits
concernent aussi le bar ********. Trois au
tres rapports de dénonciation avaient
au demeurant été établis
pour des interventions policières
les
2 février 2019, 28 juin 2015 et 18 avril
2015.
Ces
documents remontent certes à quelques années. Ils démontrent néanmoins une
certaine tendance
à ne pas respecter les règles de police en
vigueur, non seulement en termes d'horaires d'ouverture, mais aussi sur
d'autres aspects (cf. l'avertissement du 23 novembre 2015).
Dans ces
circonstances, on peut raisonnablement douter
qu’un simple avertissement
eût sérieusement pu atteindre l’objectif poursuivi. La mesure attaquée est en
définitive la
mesure la moins incisive pour atteindre le but voulu, si
bien que l
a règle de la nécessité est également respectée.
Enfin, l'intérêt public à préserver un quartier
d'habitation de désagréments nocturnes trop importants l'emporte manifestement
sur l'intérêt économique dont se prévaut la recourante. L'impossibilité de
demander exceptionnellement une ouverture tardive pour son établissement aura certes
des conséquences sur le chiffre d'affaires réalisé. Il convient cependant de
relativiser le manque à gagner qui en résultera. Les autorisations de
prolongation d'ouverture peuvent en effet être octroyées jusqu'à 1h00 du matin
du lundi au vendredi et jusqu'à 2h00 du matin du samedi au dimanche (cf. art.
129 al. 2 RGP), pour un total de neuf heures par semaine au maximum. La mesure litigieuse
est par ailleurs limitée dans le temps, la décision du 22 novembre 2022 devant
faire l'objet d'une réévaluation après une année. Il n'est pas exclu que
l'interdiction litigieuse soit levée à l'issue du nouvel examen auquel se livrera
l'autorité intimée, pour autant que la recourante respecte scrupuleusement le
règlement communal de police dans l'intervalle.
Il existe ainsi
un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public visé et l'intérêt privé
compromis.
ee) Il s'ensuit que la mesure prononcée respecte le
principe de proportionnalité et constitue une restriction admissible à la
liberté économique. En tant que
la recourante fait aussi valoir
une
violation du principe de la proportionnalité ancré à l'art. 5 al. 2 Cst., son
grief recoupe celui relatif à l'art. 36 al. 3 Cst. Par conséquent, il tombe à
faux.
7.
La recourante invoque encore brièvement
l'arbitraire,
en
reprochant à l'autorité intimée d'avoir fondé sa décision sur des
pièces qui ne sont pas pertinentes compte tenu notamment de leur ancienneté.
a) Une décision est arbitraire (
art.
9 Cst.
) lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle
viole gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou
qu'elle heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de
l'équité. Il n'y a pas arbitraire du seul fait qu'une solution autre que celle
de l'autorité cantonale semble concevable, voire préférable. Pour qu'une
décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que sa
motivation soit insoutenable; il faut encore que cette décision soit arbitraire
dans son résultat (ATF 147 II 454 consid. 4.4; 144 IV 136 consid. 5.8; 140 I
201 consid. 6.1). En matière d'appréciation des preuves et d'établissement des
faits, il n'y a arbitraire que lorsque l'autorité ne prend pas en compte, sans
aucune raison sérieuse, un élément de preuve propre à modifier la décision,
lorsqu'elle se trompe manifestement sur son sens et sa portée, ou encore
lorsque,
en se fondant sur les éléments recueillis
,
elle en tire des constatations insoutenables (ATF 148 I 127 consid. 4.3;
ATF 143 IV 500
consid. 1.1)
b) En l'espèce, la critique de la recourante est
très sommaire et ne satisfait manifestement pas aux exigences légales en
matière de motivation (art. 79 al. 1 LPA-VD). Elle se révèle, dans cette
mesure, irrecevable, étant relevé que la question soulevée se confond avec
celle de violation du principe de la proportionnalité examinée et rejetée ci‑dessus
(cf. consid. 5c/dd).
8.
Vu ce qui précède, le recours déposé par le recourant est déclaré
irrecevable. Le recours déposé par la recourante est rejeté. La décision
attaquée est nulle dans la mesure où elle s'adresse au recourant. Elle est confirmée
à l'égard de la recourante.
La décision rendue à l’égard
de la recourante étant entièrement confirmée, elle succombe intégralement et supportera
l'intégralité des frais judiciaires (art. 49 al. 1 LPA‑VD). En tant
qu’elle succombe, la recourante n’a pas droit à des dépens. Dans la mesure où
les recourants ont procédé avec le même avocat et pour tenir compte du fait que
la municipalité a faussement adressé sa décision au recourant, qui a dû en
faire constater la nullité, le recourant aura droit à une indemnité réduite à
titre de dépens, à la charge de la commune (art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Il est constaté la nullité de la décision de la Municipalité d'Avenches
du 6 octobre 2022, modifiée le 22 novembre 2022, dans la mesure où elle
est dirigée à l’encontre de B.________.
II.
Le recours déposé par B.________ est irrecevable.
III.
Le recours déposé par A.________ est rejeté.
IV.
La décision de la Municipalité d'Avenches du 6 octobre 2022, modifiée le
22 novembre 2022, est confirmée en tant qu’elle concerne A.________.
V.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
VI.
La Commune d'Avenches versera à B.________ un montant de 300 (trois
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 juin 2023
La présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.