vd_omni · GE.2016.0193 · 2017-02-27 · fr

A.________/Département de la santé et de l'action sociale | Recours contre la décision du Département de la santé et de l'action sociale (DSAS) ordonnant la fermeture et la cessation d'activité d'une organisation de soins à domicile. Le DSAS reproche à la recourante de ne pas avoir régularisé sa situation en fournissant un dossier complet pouvant aboutir à la délivrance d'une autorisation d'exploiter et à la signature d'un contrat de mandat. Le DSAS n'a pas statué sur la demande d'autorisation d'exploiter. En cours de procédure, la recourante a produit des documents permettant de justifier des connaissances professionnelles du responsable d'exploitation (art. 148 al. 1 let. a LSP). Le respect des conditions fixées par l'art. 4 al. 1 let. e LPFES ne constitue pas un prérequis indispensable pour la délivrance de l'autorisation d'exploiter, les conditions de délivrance de celle-ci étant exhaustivement fixées par l'art. 143g al. 1 LSP. Pas de manquement grave justifiant une cessation d'activité, la qualité de soins prodigués n'étant pas remise en cause. L'intérêt public à mettre fin à la situation transitoire tolérée par le DSAS - et donc à ce que la recourante cesse son activité - ne l'emporte pas en l'état sur l'intérêt privé de cette dernière à poursuivre celle-ci, l'instruction de la demande d'autorisation arrivant à bout touchant. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.02.2017 GE.2016.0193

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 février 2017
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; Mme Danièle Revey et M. Pascal
Langone, juges; M. Aurélien Wiedler, greffier.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Claire CHARTON, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne
Objet
Santé publique
(Autorisation d'exploiter)
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 18 novembre 2016 ordonnant sa fermeture et sa
cessation d'activité
Vu les faits suivants
A.
Le 30 janvier 2012, le Département de la santé et de l'action sociale
(ci-après: DSAS ou autorité intimée) a délivré à B.________ une autorisation
d'exploiter une organisation de soins à domicile valable du 15 décembre 2011 au
14 décembre 2016.
Le DSAS a en outre accordé un mandat pour l'année
2012 à B.________, mandat qui a été renouvelé en 2013 et en 2014.
En 2014, plusieurs sociétés à responsabilité limitée
– soit C.________ le 4 février 2014, A.________ (ci-après: la recourante) le 3
septembre 2014, D.________ le 23 octobre 2014 – ont été constituées et
inscrites au registre du commerce. Ces sociétés ont repris les activités
auparavant exercées dans le Canton de Vaud par B.________ selon un découpage
territorial. Ni B.________ ni les sociétés nouvellement créées ne semblent
avoir averti dans un premier temps le Service de la santé publique (SSP) de ces
modifications structurelles.
Le SSP a diligenté le 8 octobre 2015 un audit. En
outre, le SSP n'a pas signé de mandat avec B.________ pour l'année 2015 et a
suspendu le paiement de la part cantonale du coût des soins (financement résiduel).
B.
En date du 19 février 2016, les auditeurs ont rendu leur rapport dont on
extrait ce qui suit (p. 37; les mises en évidence sont d'origine) :
"
3. Position SPP pour l'autorisation d'exploiter et
le mandat
Un des objectifs de l'audit mené le 8 octobre
2015 était de déterminer avec quelle entité le SSP se doit de traiter, que ce
soit au niveau de l'autorisation d'exploiter ou du mandat,
raison pour
laquelle aucun mandat n'a été signé en 2015.
Dans le cas où les différentes recommandations
du présent rapport seraient mises en place par la direction d'B.________,
l'issue de cet audit devrait mener à la signature d'un mandat et à la mise à
jour de l'autorisation d'exploiter.
Après analyse approfondie de la structure
organisationnelle du groupe B.________,
il apparaît clair qu'une
autorisation d'exploiter et un mandat devra être établi avec chaque Sàrl
vaudoises [sic].
Nombreux sont les
éléments qui ont permis d'arriver à ce constat, notamment :
a. Aucune relation contractuelle entre B.________
et les 3 Sàrl vaudoises
Chacune des Sàrl a
un associé-gérant comme responsable et, il n'est fait nulle part mention de M. E.________
et du "groupe B.________ ". Il n'y a donc aucun lien officiel entre B.________
et les 3 Sàrl vaudoises. Cela transparaît dans les contrats de travail et les
contrats de prestations signés par chaque associé-gérant.
b. La Coopérative
comme siège administratif uniquement
Pour rappel,
l'entreprise B.________ s'est d'abord implantée sur le canton de ******** en
tant qu'organisation privée de soins à domicile. Cependant, en 2013, le service
du médecin cantonal de ******** a retiré l'autorisation d'exploiter de cette
OSAD [organisation de soins à domicile]. Ainsi, comme la coopérative ne pouvait
plus fournir de prestations de soins à domicile, son directeur, M. E.________,
a maintenu son activité en tant que plateforme administrative pour les
infirmières indépendantes (5 ou 6) à ********. Les prestations de soins pour
les clients vaudois ne sont donc pas données par la Coopérative.
c. Les Sàrl vaudoises
répondent aux exigences de l'art. 143 g LSP
Chaque Sàrl dispose d'un directeur de soins (M.F.________),
du personnel spécialisé, d'un local, d'un système d'information et d'un système
d'évaluation. Par conséquent, ce sont des OSAD, contrairement à B.________.
d. Une autorisation
d'exploiter pour une entité juridique
Chaque entité d'B.________ est inscrite au
registre du commerce et doit être titulaire d'une autorisation
d'exploiter et d'un mandat.
e. Une équipe et un
local par Sàrl vaudoise
Chaque Sàrl est composée d'une infirmière
référente et d'auxiliaires de soins. Chacune dispose également d'un local
distinct. A nouveau, cette organisation correspond à la volonté clairement
annoncée de M. E.________, soit de reprendre la structure de l'AVASAD [Association
vaudoise d'aide et de soins à domicile] dont chaque A/F [Association/Fondation]
est titulaire d'une autorisation d'exploiter propre.
f. Les soins sont
donnés par les Sàrl vaudoises
Traiter à nouveau
avec B.________ n'a plus de sens, puisqu'une autorisation d'exploiter est
donnée à une organisation de soins à domicile qui fournit ambulatoirement ou au
domicile du patient les soins et les prestations destinées à permettre aux
personnes qui le souhaitent de rester dans leur environnement familier et
social (art. 143 f al. 1 let. a). Dans le cas d'B.________, les prestations de
soins et d'aide ne sont pas données par le personnel de ********, mais par les
équipes d'D.________, C.________ et A.________
g. Une Sàrl par
réseau de soins
Jusqu'à aujourd'hui,
B.________ a adhéré aux réseaux de soins RSRL [Réseau santé région Lausanne],
RSHL [Réseau santé Haut Léman], RSLC [Réseau santé La Côte]. Cependant, selon
vos informations, ce sont les infirmières référentes des Sàrl qui participent
aux différentes séances puisque cela concerne des thématiques du terrain. Il
relève de la responsabilité de chaque Sàrl vaudoise d'adhérer au réseau de
soins dans lequel elle travaille.
h. Collaboration
avec l'AVASAD
Selon les
informations de la direction d'B.________, la collaboration avec les CMS
[centres médico-sociaux] lors d'une prise en charge partagée d'une situation
lourde se fait au niveau des Sàrl et non pas B.________. Chaque Sàrl se doit de
signer la convention de collaboration.
i. B.________,
uniquement un siège administratif
Enfin, comme nous
avons pu le voir tout au long de ce rapport, B.________ ne délivre que des
prestations administratives. Elle sert d'appui logistique aux Sàrl [...]
".
Le 26 février 2016, le SSP a communiqué le rapport
d'audit à la recourante et l'a invitée, conjointement avec les autres entités
visées par le rapport d'audit, à une séance pour "faire un point de
situation".
A l'issue de cette séance, le SSP a adressé le 18
mars 2016 un courrier aux  entités concernées, dont la recourante, dont on
extrait ce qui suit:
" [...] En résumé, le groupe B.________ est composé:
d'une direction et administration générale basée à ********, B.________;
d'D.________, organisation privée de soins à domicile (OSAD);
d'A.________, OSAD;
d'C.________, OSAD;
de H.________, OSAD au bénéfice d'une autorisation
d'exploiter sur le canton de ********;
de I.________, Centre pour les aides et les soins à domicile,
dédié aux infirmières indépendantes souhaitant un appui administratif.
Concernant le processus de prise en charge de votre
clientèle, vous vous engagez à mettre en place les recommandations mises en
évidence dans le rapport d'audit. Par la suite, le Service de la santé publique
(SSP) ne manquera pas de veiller au respect de ces dernières.
L'intégration du dossier infirmier informatisé renforcera la
qualité de la prise en charge de vos clients. Nous soulignons également le fait
que le SSP n'a reçu aucune plainte concernant B.________, indicateur de qualité
des prestations fournies par les équipes soignantes des Sàrl.
La compréhension de votre organisation a permis de mettre en
évidence l'importance que chaque Sàrl soit au bénéfice d'une organisation de
soins à domicile et d'un mandat avec le SSP, solution que vous acceptez
également.
Nous avons ainsi pris bonne note que M. F.________ maintient
sa fonction de Directeur des soins et sera officiellement le responsable
d'exploitation des 3 Sàrl vaudoises.
Afin de pouvoir vous délivrer un mandat valable du 1
er
janvier 2015 au 31 décembre 2016 ainsi que mettre à jour les différentes
autorisations d'exploiter, nous vous prions de nous transmettre un dossier
complet pour chaque Sàrl (voir annexe) et de nous envoyer directement par
courriel les 3 mandats 2015-2016 dûment complétés pour le 30 mars prochain.
[...]".
Ce courrier était accompagné d'une annexe listant
les différents documents à fournir pour constituer le dossier d'exploitation.
En date du 29 mars 2016, la recourante a fait
parvenir une documentation au SSP. Elle a également adressé le 18 mars 2016 à
la Commission paritaire professionnelle du secteur sanitaire parapublic vaudois
(ci-après: la Commission paritaire) une demande de soumission à la Convention
collective de travail du secteur sanitaire parapublic vaudois (CCT-San),
demande dont la Commission paritaire a accusé réception le 19 avril 2016.
Divers échanges de correspondance, par courriel et
par courrier postal, sont intervenus par la suite entre les entités concernées
et le SSP, cette autorité considérant en substance que les documents fournis
étaient incomplets. Le délai initialement fixé au 30 mars 2016 a ainsi été
prolongé au 2 mai 2016, date à laquelle la recourante s'est engagée à fournir
les documents manquants "au plus vite".
Le 27 mai 2016, le SSP a adressé à la recourante un
courrier intitulé "Autorisation d'exploiter et mandat: dernier
rappel" lui indiquant qu'au vu du nombre de documents manquants, il ne
pouvait en l'état lui délivrer une autorisation de diriger et d'exploiter ainsi
qu'un mandat et lui impartissant un délai au 3 juin 2016 au plus tard pour
compléter son dossier. Ce courrier indiquait également que, passé ce délai ou
si les documents "s'avéraient irrecevables", l'autorisation
d'exploiter en vigueur pour "B.________ avec siège à ******** "
serait officiellement caduque et qu'B.________ ne serait plus inscrite sur la
liste des organisations de soins à domicile autorisées à facturer à charge de
l'assurance obligatoire des soins.
Ce courrier comportait une annexe listant les
documents manquants soit diverses pièces en lien avec le dossier du futur
responsable d'exploitation ainsi qu'un document détaillant la démarche qualité
entreprise par la recourante.
Par courrier du 31 mai 2016, la recourante a donné
suite à la demande du SSP et lui a transmis un lot de pièces.
Par courrier du 2 juin 2016, le SSP a accusé
réception des documents en indiquant les avoir transmis à l'Office du médecin
cantonal pour analyse. Il indiquait en outre que le mandat ne pourrait être
signé que lorsqu'une autorisation aurait été délivrée et que la recourante aurait
fourni une copie de son contrat de soumission à la CCT-San. Le SSP a en outre
demandé à la recourante qu'il lui fournisse d'ici au 30 juin 2016 les bilans,
comptes et extraits du grand livre pour chaque antenne vaudoise ainsi qu'un
état consolidé des sociétés ayant leur siège dans le Canton de Vaud.
Par courrier du 27 juin 2016, les comptes de la
recourante ainsi que le rapport de l'organe de révision ont été transmis au
SSP.
Par courrier du 19 juillet 2016, le SSP a demandé la
production de pièces comptables complémentaires, notamment des comptes révisés
par un organe agréé et indépendant ainsi que, pour la recourante, les comptes
révisés 2015 et les extraits du grand livre.
Par courrier du 19 juillet 2016, le SSP a rendu la
recourante attentive au fait que sa demande d'autorisation et de mandat ne
pourrait aboutir sans contrat de soumission à la CCT-San signé. Il informait
également la recourante qu'elle n'était pas autorisée à facturer à charge de
l'assurance obligatoire des soins et qu'elle ne pouvait se prévaloir de
l'autorisation d'exploiter délivrée en 2011 au nom d'B.________.
Faisant suite à la demande précitée du 19 juillet
2016, la recourante a produit les 12 et 13 septembre 2016 diverses pièces
comptables complémentaires.
C.
Parallèlement, la Commission paritaire a également requis de la
recourante la production de diverses pièces pour compléter sa demande de
soumission à la CCT-San. Elle a imparti à la recourante un délai au 15 août
2016 pour compléter son dossier à défaut de quoi elle considérerait qu'elle
renoncerait à la soumission.
Plusieurs échanges de correspondance, par courriel
et par courrier postal, sont intervenus par la suite entre la Commission
paritaire et la recourante.
Par courrier du 7 octobre 2016 dont copie a été
adressée au SSP, la Commission paritaire a indiqué à la recourante qu'elle
mettait un terme à la procédure de soumission à la CCT-San et qu'il n'y avait
pas de voie de recours contre cette décision. Elle indiquait en outre avoir
pris acte que "après deux échanges de documents, ces derniers n'étaient
pas conformes aux dispositions de la CCT".
Par courrier du 4 novembre 2016 adressé à la
recourante, la Commission paritaire lui a en outre fait savoir qu'elle n'allait
pas revenir sur son refus de la soumission et que "les nombreux échanges
effectués tant lors des contrôles avec B.________ que lors de la procédure de
soumission des deux entités vaudoises suffis[aient] à expliquer les raisons de
cette décision".
D.
Par courrier du 28 septembre 2016, l'Office du Médecin cantonal a interpellé
la recourante au sujet de deux factures qu'elle aurait adressées directement à
l'une de ses patientes afin que celle-ci s'acquitte du solde impayé par son
assurance-maladie obligatoire.
Par courriel du 14 novembre 2016, la recourante
s'est déterminée et a exposé que l'envoi des factures directement à la patiente
résultait d'une erreur suite à une modification dans le traitement.
E.
Le 14 octobre 2016, le SSP a adressé à la recourante un courrier
rappelant les faits qui précèdent et qui se termine de la manière suivante :
"[...] Au vu de ces éléments et constatant en
particulier que, malgré les nombreux délais impartis, vous ne remplissez
toujours pas les conditions idoines pour l'exploitation d'une OSAD
[organisation de soins à domicile, ndr], nous vous informons que nous allons en
référer au chef de département afin qu'il puisse rendre une décision
administrative pouvant aller jusqu'à la cessation de votre activité".
Un délai au 27 octobre 2016 était imparti pour que
la recourante puisse adresser ses éventuelles déterminations.
Dans ses déterminations du 25 octobre 2016, la
recourante a en substance contesté ne pas avoir fait preuve de la diligence
requise et a déclaré vouloir poursuivre ses activités et demander sa soumission
à la CCT-San.
F.
Par décision du 18 novembre 2016, le Chef du DSAS a ordonné la fermeture
d'A.________ et sa cessation d'activité avec effet au 31 décembre 2016, sous
menace de la peine prévue par l'art. 292 CP et a obligé la recourante à fournir
au médecin cantonal dans les trois jours suivant la notification de la décision
la liste complète des patients pris en charge sous la menace de la même peine.
Cette décision retirait l'effet suspensif à un éventuel recours et prévoyait la
publication de son dispositif dans la Feuille des avis officiels.
Le même jour, le Chef du DSAS a rendu une décision
de même teneur concernant D.________.
A une date indéterminée, C.________, devenue J.________,
a obtenu pour sa part une autorisation d'exploiter.
G.
Par acte de son conseil du 1
er
décembre 2016, A.________ a
saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un
recours contre cette décision en concluant à son annulation et au renvoi de la
cause à l'autorité intimée pour nouvelle instruction, un nouveau délai étant
accordé à la recourante pour compléter son dossier. La recourante a également
requis la restitution de l'effet suspensif au recours.
D.________ a également recouru devant la CDAP contre
la décision la concernant (GE.2016.0197).
Invité à se déterminer sur la question de l'effet
suspensif, le SSP, agissant sur délégation de l'autorité intimée, s'est
spontanément déterminé sur le fond par une écriture du 12 décembre 2016 et a
conclu au rejet du recours. Il a également conclu au maintien du retrait de
l'effet suspensif.
Dans ses déterminations sur effet suspensif du 19
décembre 2016, la recourante a maintenu sa conclusion tendant à la restitution
de l'effet suspensif.
Par décision incidente du 21 décembre 2016, le
magistrat instructeur a restitué l'effet suspensif au recours.
Par courrier du 22 décembre 2016, le SSP, agissant
sur délégation de l'autorité intimée, s'est à nouveau déterminé spontanément
sur le fond, concluant au rejet du recours et a demandé un réexamen de la
décision sur effet suspensif.
Le magistrat instructeur a maintenu en l'état la
décision sur effet suspensif par courrier du 22 décembre 2016.
H.
Le magistrat instructeur a tenu une audience d'instruction le 20 janvier
2017 lors de laquelle les parties ont été entendues dans leurs explications.
Lors de l'audience, la recourante a produit diverses
pièces en lien avec la formation du futur responsable de l'exploitation.
Agissant sur délégation de l'autorité intimée, les
représentants du SSP ont  produit une directive relative aux connaissances
professionnelles des responsables de l'exploitation d'organisations de soins à
domicile (OSAD), adoptée le 31 juillet 2008 par le Chef du DSAS.
I.
Par avis du 8 février 2017, les parties ont été informées qu'un arrêt
serait rendu sur le fond.
J.
La Cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Par arrêt du même jour, la Cour a également statué
sur le recours déposé par D.________ (GE.2016.0197).
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
Rendue par le chef du DSAS en application de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur
la santé publique (LSP; RSV 800.01), la décision attaquée n’est pas susceptible
de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal est donc compétente.
Dès lors qu'elle est directement touchée par la
décision attaquée, qui ordonne la fermeture de ses locaux et la cessation de
son activité, la recourante dispose manifestement de la qualité pour recourir
contre celle-ci (art. 75 LPA-VD).
Déposé le 1
er
décembre 2016, soit dans le
délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95
LPA-VD), le recours répond pour le surplus aux autres exigences formelles
posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien
qu’il y a lieu d’entrer en matière.
2.
L'objet du litige est en l'espèce constitué uniquement par la fermeture,
respectivement la cessation d'activité, de la recourante. Celle-ci fait grief à
la décision attaquée de violer sa liberté économique.
a) La liberté économique est garantie (art. 27 al.
1, 94 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101] et 26
al. 1 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV
101.01]). Elle protège le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.
et 26 al. 2 Cst-VD; ATF 137 I 167 consid. 3.1; 136 I 197 consid. 4.4.1; 135 I
130 consid. 4.2 et les arrêts cités). Elle peut être invoquée tant par les
personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1).
Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de
politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 et les références citées). Les
mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la
santé, la moralité et la sécurité publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2; 125 I 322
consid. 3a, 335 consid. 2a et les arrêts cités). Sont en revanche prohibées les
mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent
la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid. 4.2; 130 I 26 consid.
6.3.3.1; 125 I 209 consid. 10a, 322 consid. 3a et les arrêts cités; cf. au
surplus, Klaus Vallender/Peter Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und
begrenzte Staatsverantwortung, 4e éd., Berne 2006, § 5 N. 103 et ss).
b) Selon l'art. 143d LSP, lorsque les conditions
fixées ne sont pas observées, le département peut, en tout temps, restreindre
le champ d'activité d'une organisation de soins ou en ordonner la fermeture
temporaire ou définitive. Cette disposition fait référence aux conditions
d'exploitation au sens de l'art. 143c LSP.
En ce qui concerne les organisations de soins à
domicile, l'art. 143g LSP a la teneur suivante:
"
1
L'organisation de soins à domicile doit
disposer:
a. d'un directeur répondant aux exigences des articles 147 à
149;
b. d'un médecin conseil;
c. du personnel spécialisé ayant reçu la formation nécessaire
à l'accomplissement de sa mission;
d. des équipements et locaux nécessaires à la fourniture des
soins mentionnés à l'article 143f;
e. d'une structure permettant de répondre aux demandes de
soins;
f. d'un système d'information permettant de fournir au
département les renseignements statistiques nécessaires;
g. d'un système d'évaluation et d'amélioration de la qualité
agréée par le département;
ou dépendre par contrat de prestations d'une structure
sanitaire qui en dispose.
2
Pour être admis à pratiquer à la charge de
l'assurance obligatoire des soins et bénéficier du versement par l'Etat de
subventions destinées à couvrir la part résiduelle du coût des soins en
application de la législation fédérale, une organisation de soins à domicile
doit respecter par analogie les conditions posées par l'article 4, alinéa 1,
lettres a, b, e et h, ainsi que par les articles 32a et suivants de la loi sur
la planification et le financement des établissements sanitaires. Elle doit en
outre bénéficier d'un mandat, accordé par le département, sur la base des
conditions suivantes:
a. capacité de répondre à la couverture des besoins,
notamment du point de vue des soins, du champ géographique d'intervention et du
type de patientèle;
b. présence d'un dispositif d'admission, d'évaluation et de
suivi des cas;
c. mise en place d'une permanence en fonction des besoins;
d. élaboration de modalités de collaboration avec les Centres
médico-sociaux rattachés à l'Association vaudoise d'aide et de soins à domicile
ainsi qu'avec les réseaux de soins;
e. engagement à fournir des informations permettant à l'Etat
de vérifier le respect de la législation, notamment concernant l'affectation
conforme des ressources allouées et l'édition des règles comptables et
financières;
f. engagement à autoriser l'Etat à s'assurer de la qualité de
la prise en charge des personnes;
g. capacité à fournir des "soins aigus et de
transition" au sens de l'article 143f."
3.
En l'espèce, la décision attaquée n'expose que très succinctement les
griefs reprochés à la recourante. Elle se fonde principalement sur le fait que,
malgré les divers délais qui lui ont été impartis, la recourante n'aurait pas
régularisé sa situation en fournissant au SSP un dossier complet pouvant
aboutir à la délivrance d'une autorisation d'exploiter et à la signature d'un
contrat de mandat. Elle considère que la situation transitoire, non conforme au
droit, devrait cesser au regard des intérêts publics en jeu.
a) La recourante ne dispose pas d'une autorisation
d'exploiter ni d'un mandat accordé par le département libellé à son nom si bien
qu'elle exploite une organisation de soins à domicile sans y être autorisée.
Toutefois, les services de l'autorité intimée
avaient connaissance de cette situation au moins depuis le 19 février 2016,
date à laquelle le rapport d'audit qui mettait en évidence la création de
nouvelles entités distinctes d'B.________ a été rendu. En date du 18 mars 2016,
le SSP a d'ailleurs exigé de la recourante qu'elle dispose d'une autorisation
d'exploiter et d'un mandat à son nom. Elle a également toléré que la recourante
continue à exercer son activité sans autorisation en lui impartissant un délai
pour régulariser sa situation.
Il convient dès lors d'examiner si, comme le
soutient l'autorité intimée, l'intérêt public commandant que l'on mette fin à
cette situation transitoire non conforme au droit l'emporte sur les intérêts
privés de la recourante.
A cet égard, il convient d'examiner si prima facie
la recourante peut réunir les conditions fixées par la loi pour exploiter une organisation
de soins à domicile, respectivement être autorisée à pratiquer à charge de
l'assurance obligatoire des soins. Il convient en effet de considérer que la
recourante a, au moins implicitement, formulé une demande d'autorisation. Or,
la décision attaquée ordonne la cessation de l'activité de la recourante sans
statuer sur la demande d'autorisation ni exposer quelles sont les conditions
d'exploitation posées par l'art. 143g al. 1 LSP que la recourante ne réunirait
pas.
b) Dans sa réponse du 12 décembre 2016, l'autorité
intimée a exposé que la recourante n'avait pas fourni les pièces permettant de
vérifier que les compétences personnelles du responsable d'exploitation avaient
été correctement validées. Elle a précisé dans son courrier du 22 décembre 2016
que manquait en particulier l'attestation de l'inscription définitive du
responsable d'exploitation à une formation certifiante comme le cours de
Management pour cadres supérieurs ainsi qu'une attestation de participation au
dit cours.
S'agissant des exigences que doit remplir le
directeur d'exploitation, l'art. 143g al. 1 let. a LSP renvoie aux exigences
imposées pour les établissements sanitaires privés par les art. 147 à 149 LSP.
Selon l'art. 148 al. 1 let. a LSP, le responsable d'exploitation doit notamment
justifier de connaissances professionnelles suffisantes, fixées par le
département. En ce qui concerne les organisations de soins à domicile, le Chef
du Département de la santé et de l'action sociale a adopté le 31 juillet 2008
une directive relative aux connaissances professionnelles des responsables de
l'exploitation d'organisations de soins à domicile (OSAD). Il résulte notamment
de cette directive que, pour les organisations de taille plus importante (dont
l'ensemble du personnel est généralement supérieur à 10 équivalent plein
temps), les directeurs et directrices devront soit justifier d'une formation
certifiante reconnue par le Département, soit s'ils ne disposent pas d'une
formation certifiante reconnue mais peuvent justifier de connaissances
professionnelles et/ou de formations dans certains domaines, suivre un ou des
cours modulaires spécifiques afin de compléter leur formation.
En cours de procédure, la recourante a produit une
confirmation écrite de l'inscription définitive du futur titulaire de
l'autorisation d'exploiter à un certificat de formation continue en Gestion du
changement ainsi qu'à un certificat de formation continue en
"Management". Il est donc à tout le moins plausible que le
responsable d'exploitation réunisse désormais les conditions posées en la
matière par la loi et par la directive. Pour le surplus, l'autorité intimée n'a
pas allégué ni rendu vraisemblable que la recourante ne réunirait pas les
autres conditions d'exploitation posées par la loi.
On ne saurait donc justifier la cessation d'activité
de la recourante par le motif que celle-ci ne réunirait pas les conditions
d'exploitation prévues par l'art. 143g al. 1 LSP.
c) La décision attaquée retient également que la
Commission paritaire a refusé la demande de soumission individuelle de la
recourante à la CCT-San. La recourante fait valoir qu'elle ne connaît pas les
motifs pour lesquels sa demande de soumission a été refusée, ce qui
constituerait une violation de son droit d'être entendu.
Selon l'art. 143g al. 2 LSP, pour pouvoir être
admise à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins et pouvoir
bénéficier des subventions destinées à couvrir la part résiduelle des soins en
application de la législation fédérale, les organisations de soins à domicile
doivent respecter certaines des conditions de reconnaissance d'intérêt public
des établissements sanitaires, dont celle figurant à l'art. 4 al. 1 let. e de
la loi vaudoise du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01), soit
l'application "des dispositions d'une convention collective de travail de
force obligatoire existante ou à défaut [des] exigences posées par le Conseil
d'Etat en matière de conditions d'engagement et de travail selon l'article 4b
[LPFES]".
Contrairement à ce qu'affirme l'autorité intimée, le
respect des conditions fixées par l'art. 4 al. 1 let. e LPFES ne constitue pas
un prérequis indispensable à la délivrance de l'autorisation d'exploiter, les
conditions pour la délivrance de celle-ci étant exhaustivement fixées par
l'art. 143g al. 1 LSP. Comme l'indique son libellé, l'art. 143g al. 2 LSP fixe
les conditions que doit respecter une organisation de soins à domicile pour
être autorisée à pratiquer à charge de l'assurance obligatoire de soins et
bénéficier d'une prestation financière, soit le paiement de la part cantonale
des soins (aussi appelé financement résiduel ou report soins) au sens de l'art.
25a al. 5 de la loi fédérale du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal,
RS 832.10). L'intérêt public protégé par l'art. 143g al. 2 LSP est donc moins
important dans la mesure où cette disposition n'a pas pour but de préserver la
santé publique et la sécurité des patients mais poursuit un objectif financier,
soit la limitation des coûts des soins à charge du canton (ATF 138 I 410
consid. 5). On en veut pour preuve que l'autorité intimée a suspendu le
versement de la part cantonale aux soins sans interdire à la recourante
d'exercer son activité.
En outre, l'art. 4 al. 1 let. e LPFES, applicable
par analogie, n'exige pas que l'organisation de soins à domicile adhère à une
CCT-San mais qu'elle en respecte les dispositions ou, à défaut, les exigences
posées par le Conseil d'Etat.
Or, la décision attaquée n'expose pas en quoi les
conditions de travail appliquées par la recourante violeraient les dispositions
d'une convention collective de travail de force obligatoire existante ou les
exigences posées par le Conseil d'Etat en matière de conditions d'engagement et
de travail selon l'art. 4b LPFES. En procédure, l'autorité intimée a fait état
d'informations transmises par un syndicat sur le retard de la recourante en
lien avec le paiement des salaires depuis le mois de juin 2016, de problèmes
liés à la résiliation du contrat au 31 décembre 2016, au prélèvement de la
cotisation à la CCT-San ainsi qu'au non-respect de la loi sur le travail
s'agissant des horaires de travail. Elle s'est en outre prévalu des problèmes
rencontrés par B.________ ayant conduit cette entité à cesser ses activités sur
le territoire ********. A cet égard, il convient de constater que les problèmes
financiers rencontrés par la recourante sont à mettre en lien avec la présente
procédure dans la mesure où celle-ci ne perçoit plus depuis plusieurs mois la
part cantonale du coût des soins et où elle a dû faire ensuite face à une
décision ordonnant la cessation de son activité. Aucune pièce ne vient en outre
accréditer le reproche formulé par le syndicat de non-respect de la loi sur le
travail. Quant aux manquements imputés à B.________, ils ne sauraient être
invoqués à l'encontre de la recourante dans la mesure où l'autorité intimée a
précisément exigé de celle-ci qu'elle devienne titulaire d'une nouvelle
autorisation d'exploiter et ne puisse bénéficier de celle octroyée à B.________.
A cela s'ajoute encore que, selon le rapport d'audit du 19 février 2016, tout
le personnel employé par la recourante (soit 3.1 ETP) était soumis à la
CCT-San, ce qui tend plutôt à accréditer la thèse que les conditions posées par
l'art. 4 al. 1 let. e LPFES sont remplies.
Certes, il appartient, dans le cadre de la procédure
d'autorisation, à la recourante de prouver qu'elle remplit les conditions
posées par la loi. L'autorité intimée ne saurait toutefois se contenter de se
référer au refus non motivé de la Commission paritaire – qui s'apparente plutôt
à une non entrée en matière – pour considérer que la recourante ne respecte pas
la condition posée par l'art. 4 al. 1 let. e LPFES et ordonner la cessation de
son activité.
Ce grief ne saurait donc non plus justifier la
cessation de l'activité de la recourante.
d) La décision attaquée retient l'existence de
soupçons de facturation directe de prestations de soins aux patients par la
recourante. Toutefois, il résulte du dossier que l'autorité intimée n'a
interpellé la recourante qu'à une seule reprise sur cette problématique. Il est
en outre à tout le moins plausible que l'envoi direct de cette facture ait pu
résulter d'une erreur administrative, comme l'a fait valoir la recourante. On
ne saurait en tous les cas considérer qu'il s'agit d'un manquement suffisamment
grave pour justifier une cessation d'activité de la recourante.
e) Il convient encore de constater que l'autorité
intimée n'invoque pas des risques pour la santé publique, en particulier en ce
qui concerne la qualité des soins dispensés aux patients. Si ce n'est la
question de la facturation directe évoquée plus haut, aucune trace d'une
plainte émanant d'un patient de la recourante ne figure d'ailleurs au dossier,
le SSP admettant qu'il s'agit d'un indicateur de la qualité des prestations
fournies par la recourante. Il n'y a donc de ce point de vue pas de risque pour
la santé publique qui justifierait la fermeture des locaux de la recourante et
la cessation immédiate de son activité.
f) En définitive, l'intérêt public à mettre fin à la
situation transitoire tolérée par l'autorité intimée – et donc à ce que la
recourante cesse son activité – ne l'emporte en l'état pas sur l'intérêt privé
de cette dernière à poursuivre celle-ci.  Même si la recourante n'a pas
toujours pu fournir en temps utile tous les documents requis pour que
l'autorité statue sur la demande d'autorisation d'exploiter, respectivement de
pratiquer à la charge de l'assurance obligatoire des soins, l'instruction sur
cette demande paraît aujourd'hui à bout touchant. Dans la mesure où l'autorité
intimée a entamé une procédure de régularisation tout en tolérant que la
recourante poursuive son activité, elle ne pouvait ordonner la cessation de
l'activité de celle-ci uniquement en se fondant sur les documents manquants
mais il lui appartenait de statuer également sur la demande d'autorisation.
Dans cette mesure, la décision attaquée constitue donc une restriction
disproportionnée à la liberté économique.
Cela état, l'autorité intimée est désormais légitimée
à statuer rapidement dans la mesure où la situation actuelle, contraire au
droit, ne peut être tolérée indéfiniment. Elle devra donc impartir un délai à
la recourante pour produire les éventuels documents manquants, en indiquant
clairement lesquels, et statuer sur les dites demandes en précisant cas échéant
quelles conditions prévues par l'art. 143g al. 1, respectivement al. 2, LSP ne
sont pas remplies.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la cause
renvoyée à l'autorité intimée afin qu'elle complète l'instruction sur les
demandes d'autorisation d'exploiter et de pratiquer à charge de l'assurance
obligatoire des soins de la recourante.
En procédure de recours, les frais sont supportés
par la partie qui succombe. Si celle-ci n'est que partiellement déboutée, les
frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1 LPA-VD). Des frais peuvent
être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle les a
occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de procédure
(al. 2). Lorsque plusieurs parties succombent, les frais sont répartis entre
elles, compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et du sort fait à
leurs conclusions (art. 51 al. 1 LPA-VD).
L'autorité alloue une indemnité à la partie qui
obtient totalement ou partiellement gain de cause, en remboursement des frais
qu'elle a engagés pour défendre ses intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette
indemnité est mise à charge de la partie qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD).
Lorsqu'une partie n'obtient que partiellement gain de cause, l'autorité peut
réduire les dépens ou les compenser (art. 56 al. 2 LPA-VD).
Dans le cas présent, la recourante, qui a manqué de
diligence dans ses rapports avec l'autorité intimée, a en partie provoqué la décision
attaquée et porte une part de responsabilité dans la procédure. Si les frais de
la procédure peuvent être laissés à la charge de l'Etat, il ne lui sera dès
lors en revanche pas alloué de dépens (art. 56 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du 18 novembre 2016 du Chef du Département de la santé et de
l'action sociale est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour qu'il complète
l'instruction et rende une décision sur la demande d'autorisation d'exploiter
et la demande de pratiquer à charge de l'assurance obligatoire des soins d'A.________.
III.
Il n'est pas perçu d'émoluments.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 février 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.