vd_omni · GE.1999.0052 · 1999-07-15 · fr

c/ Municipalité de Denges | Une municipalité ne peut imputer à un concierge, au titre de justes-motifs de licenciement, le grief d'une insuffisance de travail dès lors que les aptitudes de l'employé ne sont pas en cause et que les manquements, certes avérés, résultent d'un cahier des charges irréaliste et d'un défaut de structure hiérarchique, d'encadrement et de contrôle imputables à l'autorité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.07.1999 GE.1999.0052

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 juillet 1999
sur le recours interjeté par
A.________
,
à Denges, représenté par Me José Coret, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue le 29 mars 1999 par la
Municipalité
de Denges
, représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne
(licenciement pour justes motifs).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Edmond de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs.
Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Par lettre du 26
novembre 1990, la Municipalité de Denges (ci-après: la municipalité) a engagé
A.________ en qualité de concierge des bâtiments communaux, avec entrée en
fonction au premier février 1991 et obligation d'habiter un appartement de
service dont le bail fut lié à cet emploi. Sa nomination à titre définitif lui
a été confirmée par lettre du 24 septembre 1992, avec effet au premier octobre
suivant.
Etabli dans un cahier
des charges remis lors de son engagement, le travail de l'intéressé a fait
l'objet d'une seconde codification en janvier 1992 par le municipal B.________.
Par écrit du 8 mai 1992, celui-ci proposa ensuite à la municipalité de
restructurer les tâches des quatre employés communaux, dont celles de
A.________, alors tenues pour accomplies de manière insatisfaisante. Il ressort
de ce document que A.________ ne faisait pas preuve de mauvaise volonté, mais
qu'il n'avait guère le sens de l'organisation, n'était ni très performant, ni
très rapide, mais travaillait de manière satisfaisante sous le contrôle et la
responsabilité d'un tiers.
Par lettre du 29 juin
1993, la municipalité a confirmé la nomination de son concierge pour la
nouvelle législature 1994-1997, tout en lui demandant "d'être plus
appliqué dans (ses) activités", attendant de sa part "plus
d'initiative et de persévérance". Un blâme lui a été infligé par courrier
du 13 novembre 1996 à la suite de l'endommagement d'une armoire par des
utilisateurs d'un bâtiment communal.
B.                    Par lettre du 13 octobre
1997, l'intéressé a reçu une nouvelle confirmation de sa nomination, avec
remerciements "pour le travail effectué ainsi que pour (son)
dévouement".
Par lettre du 4
décembre 1997, la municipalité signifia à son concierge que les locaux du
bâtiment administratif - dont le nettoyage faisait à l'époque l'objet d'un
tournus - n'étaient pas correctement entretenus, exigeant de l'intéressé un
travail de "meilleure qualité" à défaut de quoi "d'autres
mesures" devraient être prises; par courrier subséquent du 15 décembre
1997, elle lui adressa un planning de nettoyage pour le même bâtiment en
l'engageant à le respecter strictement.
Dans un rapport
adressé au Syndic le 30 mars 1998, le médecin des écoles dressa le constat
suivant:
"De la poussière, voire même des toiles d'araignée se trouvent
dans les coins et recoins, en particulier dans la salle de gymnastique et les
vestiaires. Dans les cours secondaires du Collège, à savoir le parking et la
cour côté Bussigny, il y a des résidus de papier et encore des nombreuses
feuilles mortes. Par contre, la cour de récréation, côté Venoge, est bien
entretenue. Le sol du grand hall de l'école est recouvert de nombreuses traces
de pas et de déchets divers. Le matériel de nettoyage est entreposé tel que
dans le hall où passent les enfants; de la sorte, de nombreux produits de
nettoyage, en particulier des sprayeurs, sont à portée de main des enfants. Toutes
les toilettes et les douches sont en parfait état de propreté."
Par lettre du 9
octobre 1998 à l'attention du Syndic, C.________, monitrice de la société
féminine de gymnastique, releva ceci:
"Après une longue période sans
problèmes, je me vois dans l'obligation de vous signaler que depuis la rentrée
scolaire d'août 1998, la propreté de la salle de gymnastique tout comme celle
du local de douche laisse fortement à désirer. D'une part, le sol de la salle
semble granuleuse: cela pourrait être des pantoufles d'extérieur qui ne sont
pas changées pour la salle. D'autre part, le sol des douches était plus
particulièrement sale le mardi 29 septembre au point que certaines gymnastes
ont renoncé à se doucher, alors que d'habitude, nous apprécions beaucoup le nouveau
système de douches."
Dans son rapport du 18
décembre 1998, D.________, infirmière scolaire, s'adressa en ces termes à la
conseillère municipale en charge des écoles:
"A la suite de plaintes
répétées de la part d'enseignantes du collège de Denges, je me suis rendue le
14 décembre 1998 dans le collège pour un état des lieux. Lors de ma visite,
j'ai constaté un manque de propreté généralisé dans les classes et les locaux
annexes (vestiaires de gymnastique, WC du vestiaire des maîtres, corridors,
escaliers) avec la présence de "minons" sur les sols le long des
bords, des dépôts de poussière sur les étagères et les rebords de fenêtres, des
lavabos dans un état quelque peu douteux et des taches au sol. J'ai ensuite
effectué une petite enquête auprès des enseignant(e)s. Il ressort clairement
l'existence d'un problème de propreté au sein du collège. Une situation
semblable avait déjà été signalée par une lettre des enseignant(e)s et adressée
à la Commune dans le courant de l'année 1997."
C.                    Convoqué en séance de la
municipalité le lundi 29 mars 1999 à 18 heures, A.________, assisté de se son
conseil, s'est vu signifier, oralement et d'entrée de cause, la décision de le
licencier pour justes motifs avec effet au 30 juin suivant. Au terme de la
discussion qui s'engagea ensuite entre parties, la municipalité remit en mains
de l'intéressé ladite décision de congé et de résiliation de bail, déjà rédigée
et signée.
Par mémoire du 7 avril
1999, A.________ a recouru au Tribunal administratif contre la décision de licenciement
et requis l'effet suspensif. L'autorité intimée s'est déterminée par réponse du
6 mai 1999. Par décision du 12 mai 1999, le juge instructeur a rejeté la
requête d'effet suspensif.
D.                    L'audience tenue céans
le 16 juin 1999 a permis au Tribunal d'entendre les parties dans leurs
explications et de procéder à l'audition de cinq témoins.
Pour l'autorité
intimée, le Syndic E.________ précise que seul un des membres de la
municipalité était absent lors de la séance tenue le 29 mars. Ainsi la décision
entreprise, certes préalablement rédigée, pouvait être revue après audition du
fonctionnaire; ce n'est qu'au terme de celle-ci que les municipaux présents,
après s'être concertés du regard en présence de l'intéressé, la lui ont remise
en mains propres. Enfin, selon lui, les griefs fondant les justes motifs de
licenciement ne pouvaient être ignorés par l'intéressé; ils procèdent d'un
travail tenu de longue date pour insatisfaisant et ayant donné lieu à de
nombreuses et vaines remarques orales ou par notes de service de la part de
plusieurs responsables de la Commune.
F.________, municipale
responsable des écoles chargée de superviser les travaux de conciergerie,
relève un manque d'hygiène chronique dans les locaux scolaires, pourtant tenus
comme prioritaires. Selon elle, le recourant est incapable de s'organiser et bâcle
son travail; c'est en vain qu'elle lui a personnellement adressé de nombreuses
remarques, puis un ultimatum en octobre 1998.
Pour l'employé
communal G.________, le recourant est un bon ouvrier auquel il demandait
régulièrement de l'aide, jusqu'à ce que la Municipalité leur signifie à tous
deux une plus stricte répartition des tâches. Depuis lors, cet employé ne
parvient plus à assumer pleinement son propre cahier des charges.
B.________, municipal
en charge des écoles lors de l'engagement du recourant et actuellement membre
de la Commission de gestion de la Commune, relève que la conciergerie,
sollicitée par plusieurs dicastères, a toujours suscité des problèmes
d'organisation. Relevant les qualités humaines du recourant, il précise que
celui-ci, certes en raison de son caractère mais aussi de la quantité et de la
diversité du travail à accomplir, ne pouvait donner satisfaction que dirigé
vers des objectifs ponctuels précis et contrôlé dans ses tâches, ce que la
Municipalité n'ignorait pas lors de l'engagement définitif de l'intéressé.
Depuis lors, le témoin a observé une augmentation de la quantité de travail des
employés communaux et une diminution des effectifs.
Entendu comme
utilisateur régulier de la salle de gymnastique en qualité de directeur de club
sportif, H.________ tient l'état de propreté des infrastructures pour
satisfaisant et relève la bonne volonté du concierge face à ses tâches.
Les moyens des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     a) Il est patent et du
reste non contesté que le congé donné par la municipalité, expressément fondé
sur l'article 14 du "Statut du personnel communal" de la Commune de
Denges tel qu'approuvé par le Conseil d'Etat le 26 juin 1992 (ci-après: le
statut), ne procède pas d'une révocation disciplinaire, mais bien d'un
licenciement administratif, décision susceptible de recours au Tribunal
administratif (art. 86 du statut; art. 4 al. 1 et 29 al. 2 lit. a LJPA). Formé
en temps utile, le recours de A.________, signé par un mandataire professionnel
au bénéfice d'une procuration, est au surplus recevable en la forme.
b) A défaut de base
légale l'autorisant à éprouver l'opportunité de la décision entreprise (art. 36
LJPA), le Tribunal de céans dispose, pour connaître de la présente cause, d'un
pouvoir d'examen limité au déni de justice, à la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents ou à la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation. A ce dernier titre, une autorité
administrative ne peut en effet, en usant des compétences qui lui sont dévolues
par la loi, se laisser guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ni statuer en violation des
principes généraux du droit administratif tels ceux de l'égalité de traitement,
de la bonne foi, de la proportionnalité ou de la prohibition de l'arbitraire.
2.                     Le recourant soulève
d'entrée de cause le grief tiré de la violation du droit d'être entendu,
principe déduit de l'art. 4 de la Constitution fédérale et précisément
transcrit à l'art. 15 du statut, aux termes duquel un licenciement pour justes
motifs ne peut être prononcé qu'après l'audition du fonctionnaire, qui peut se
faire assister.
a) En substance, le
droit d'être entendu garantit au justiciable de pouvoir s'expliquer avant
qu'une décision soit rendue à son détriment, fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, participer à
l'administration des preuves, en prendre connaissance et se déterminer à leur
propos, se faire représenter et assister en procédure et obtenir enfin une
décision motivée (ATF 120 Ib 383, 119 Ib 12).
En matière de
licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, il importe qu'il soit
clair pour tous les intéressés qu'un processus tendant à établir des faits
susceptibles de motiver un renvoi a été engagé et que ceux-ci soient déterminés
de manière suffisamment précise, dans le respect des droits de l'intéressé.
Raison pour laquelle un avertissement sera généralement tenu pour nécessaire,
sauf défaillance particulièrement grave procédant par exemple de la commission
d'une infraction pénale (ATF 117 II 562). Il est ainsi de jurisprudence qu'une
décision de renvoi pour justes motifs ne peut être prise avant que l'intéressé
ait été dûment informé des faits qui lui sont reprochés et de la possibilité
d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait été mis en mesure pratiquement de
pouvoir les contester, d'en atténuer la portée ou, d'une manière générale, de
faire valoir les moyens susceptibles de modifier l'appréciation de l'autorité
de nomination (Tribunal administratif, arrêts GE 97/005 du 29 juillet 1997, GE
96/076 du 5 décembre 1996, GE 96/061 du 31 octobre 1996, GE 95/085 du 4
décembre 1995). L'ampleur des garanties que la procédure se doit de conférer au
fonctionnaire dépendra bien entendu de la gravité de la mesure envisagée
(Tribunal administratif, arrêts GE 93/005 du 20 avril 1993, GE 92/023 du 16
octobre 1992).
b) En l'espèce,
l'autorité intimée a certes procédé, le 29 mars 1999, à l'audition du
recourant. Il est cependant établi que lors de cette séance, la Municipalité
lui a d'entrée de cause signifié que la décision de le licencier avait été
prise, décision du reste préalablement rédigée et notifiée séance tenante après
avoir été entérinée telle quelle au terme de l'audition par concertation
tacite, du regard, sans s'être retiré pour délibérer ni même avoir marqué un
temps de réflexion.
Cette pratique ne peut
être tolérée. En effet, entendre l'intéressé après que sa situation juridique a
été déjà réglée par une décision vise moins à permettre à l'autorité de se
forger une opinion qu'à vérifier le bien-fondé d'un choix initial; encline à
confirmer celui-ci, elle n'entendra pas l'intéressé de la même oreille. En
d'autres termes, tout comme l'autorité de recours appelée à pallier une absence
d'audition en première instance, l'autorité qui ne satisfait qu'après coup à
cette obligation est influencée par une première motivation; la position de
l'intéressé s'en trouve dès lors péjorée (L. Kneubühler, Gehörsverletzung und
Heilung, in ZBl 1998/3, p. 97 ss., spéc. p. 109). Or, la seule éventualité d'un
tel état d'esprit, contrevenant déjà à la ratio que le droit confère à
l'audition, porte atteinte à la substance même du droit d'être entendu en le
réduisant à une simple formalité. Le Tribunal administratif a ainsi déjà retenu
que l'audition d'un fonctionnaire postérieure à une décision prononçant son
renvoi ne permettait plus de sauvegarder son droit d'être entendu dès lors que
l'autorité n'était pas apparue disposée à revoir la décision qu'elle avait
rendue (arrêt GE 97/005 du 29 juillet 1997).
Dans le cas présent,
le Tribunal a acquis la conviction que la Municipalité n'entendait nullement
éprouver la décision qu'elle avait déjà prise, mais souhaitait uniquement
satisfaire de manière formelle à des réquisits procéduraux. Force est du reste
de constater qu'en notifiant la décision entreprise telle que préalablement
rédigée, la Municipalité ne pouvait avoir tenu compte des arguments développés
par l'intéressé lors de son audition, ni les avoir a fortiori réfutés. Au
demeurant, aucune pièce du dossier ne fait état de mises en garde ou
d'avertissements formels qui auraient été soutenus ou confirmés par la suite ou
qui n'aient été a posteriori couverts par une confirmation de nomination.
Enfin, retenir, comme le fait l'autorité intimée pour justifier sa démarche,
qu'elle avait le pouvoir de revenir sur sa décision au terme de l'audition du
recourant, revient à admettre que cette façon de faire aurait alors précisément
relevé d'une procédure de reconsidération ou de révocation de ladite décision.
En
conséquence, il y a lieu d'admettre que l'autorité intimée, en contrevenant
déjà aux réquisits de l'art. 15 du statut (audition, puis prononcé et enfin
notification), n'a pas garanti au recourant un exercice efficace de son droit
constitutionnel d'être entendu. Cela étant, la décision attaquée a été prise en
violation de ce droit.
c)
La violation du droit d'être entendu - garantie constitutionnelle de caractère
formel - doit en principe entraîner, ipso jure, l'annulation de la décision
attaquée sans qu'il soit nécessaire d'examiner si une audition du recourant
aboutirait à une solution différente au fond (ATF 117 Ia 5, spéc. p. 10),
respectivement sans analyser les chances de succès du recours au fond (ATF 122
II 464, spéc. p. 469, c. 4a et les références citées). On déroge pourtant à
cette règle lorsque l'instance de recours dispose du même pouvoir d'examen que
l'auteur de la décision; on considère alors que le vice de la violation du
droit d'être entendu peut être guéri en procédure de recours (118 Ib 120, c. 4b
et les renvois).
Tel
n'est cependant pas le cas devant le Tribunal de céans, qui, comme exposé
ci-dessus, ne peut statuer en opportunité (art. 36 LJPA), ni ne pourrait a
priori rendre de jugement au fond sans avaliser le vice entachant l'instance
inférieure. A moins toutefois que la décision à intervenir ne fasse droit aux
conclusions de l'intéressé. En effet, l'art. 30 al. 2 lit. c de la loi fédérale
sur la procédure administrative dispense l'autorité d'entendre une partie avant
de prendre une décision faisant entièrement droit à ses conclusions. Dans le
même sens, le Tribunal fédéral des assurances considère qu'il n'est pas
nécessaire de donner suite à la demande d'audience d'une partie dont les
conclusions doivent être admises sur la base des éléments figurant au dossier
(ATF 122 V 47, spéc. p. 58 c. 3b). Cela étant, il y a lieu d'admettre que la
sauvegarde du droit d'être entendu ne s'impose pas lorsque son titulaire doit
obtenir gain de cause au fond (Tribunal administratif, arrêt GE 97/153 du 4
juin 1998, et les références citées).
Tel
étant le cas en l'espèce pour les motifs exposés ci-après, la violation du
droit d'être entendu du recourant ne sera pas sanctionnée pour elle-même.
3.                     Le recourant conteste
les justes motifs de licenciement retenus à l'appui de la décision entreprise,
elle-même fondée sur l'art. 14 du statut.
a) Définis en termes
généraux par la doctrine, les justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou
d'employés de l'Etat peuvent - contrairement à la procédure révocatoire fondée
sur une faute de service dont la gravité objective doit justifier la sanction -
procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,
excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute; de
toute nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que
l'intéressé ne pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou
de situations qui lui sont imputables. Le statut de l'intéressé et la nature du
juste motif retenu conféreront à la fin du rapport de service le qualificatif
d'ordinaire ou d'extraordinaire (P. Hänni, La fin des rapports de service en
droit public, RDAF 1995, p. 407 ss., spéc. 421 ss.; Moor, Droit administratif,
vol. 3, ad chiffres 5425 et 5426; Knapp, Précis de droit administratif, 4ème
édition, ad chiffres 3155 ss., spéc. 3177 ss.; T. Poledna,
Diziplinarische
und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer
Unterscheidung
, ZBI 1995 p. 49 ss.).
Cela étant, les
communes sont habilitées à réglementer de manière autonome, par dispositions
spéciales de droit public, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs
employés. Elles disposent à cet égard d'une grande liberté d'appréciation pour
fixer l'organisation de leur administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions
relevant très largement de l'opportunité et échappant dès lors au contrôle du
Tribunal administratif. Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, la
commune est toutefois liée par les critères qui découlent du sens et du but de
la réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit
(ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références) et les principes
constitutionnels régissant le droit administratif, notamment ceux de la
légalité, de la bonne foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité
et de l'interdiction de l'arbitraire (Knapp, op. cit., ad chiffres 161 ss.).
Dans ce cadre, un contrôle judiciaire garde donc tout son sens, notamment pour
s'assurer que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir
d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent soutenables au
regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des
circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures
objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal
vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et
respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la
réalisation (ATF 108 Ib 209; JT 1984 I 331).
b) Ainsi, aux termes
de l'art. 14 du statut, la Municipalité de Denges peut en tout temps licencier
un fonctionnaire pour de justes motifs, en l'avisant trois mois à l'avance au
moins, si la nature des motifs n'exige pas un renvoi immédiat. Constituent de
tels motifs l'incapacité de l'intéressé, l'insuffisance de son travail ou
toutes circonstances rendant le maintien en fonction préjudiciable à la bonne
marche de l'administration et à la bonne réputation de la Commune.
En l'espèce, la
décision entreprise se fonde sur le grief général de la qualité du travail du
recourant, grief procédant d'une part du non-respect de priorités fixées dans
le cahier des charges, et d'autre part d'un état de propreté des bâtiments
communaux laissant à désirer et ayant fait l'objet de plaintes et de remarques.
L'autorité intimée n'invoque ni ne démontre que le maintien en fonction du
recourant porterait préjudice à la bonne marche de son administration, ni que
celui-ci n'a pas respecté ses horaires de travail. Les témoins entendus qualifient
en outre l'intéressé de bon ouvrier, gentil, dévoué, serviable et sans paresse,
ce qui exclut de remettre en cause son aptitude ou ses capacités à assumer la
fonction de concierge. Ainsi, seul le grief de l'insuffisance paraît à même de
pouvoir justifier le licenciement, juste motif dont le Tribunal de céans se
doit dès lors d'éprouver le bien-fondé au regard de la disposition
réglementaire invoquée.
c) Le recourant admet
que son travail est insuffisant, mais, à la différence de l'autorité intimée pour
qui seul un manque d'organisation de l'intéressé imputable à son caractère en
est la cause, il en attribue simplement l'origine à un manque de temps, déjà au
regard de son propre cahier des charges, mais aussi en raison de l'aide qu'il
se devait d'apporter à l'employé G.________. Apparaît dès lors déterminante la
question de savoir si, indépendamment de toute faute, l'insuffisance est
effectivement imputable au recourant.
4.                     a) Les manquements
commis par le recourant entre 1991 et le 13 octobre 1997 ne peuvent être
retenus. En effet, déjà connus lorsque la confirmation de la nomination de
l'intéressé est intervenue à cette dernière date - de surcroît avec
remerciements pour le travail effectué et le dévouement manifesté - l'autorité
intimée ne peut aujourd'hui s'en prévaloir sans contrevenir au principe de la
bonne foi (Moor, op. cit., vol. I, ad chiffre 5322; arrêt du Tribunal fédéral
du 9 décembre 1982, publié in ZBl 1984, p. 409; Tribunal administratif, arrêt
GE 97/153 du 4 juin 1998). Force est ensuite de constater que les griefs
subséquents ont tour à tour porté sur des objets différents, respectivement se
sont déplacés du bâtiment administratif en décembre 1997 à la salle de
gymnastique en mars 1998, puis aux douches en octobre 1998, pour se concentrer
sur le collège en décembre 1998. Les pièces versées au dossier ne rendent ainsi
pas compte d'un manque de propreté généralisé, mais ciblé et sans qu'à la même
époque d'autres plaintes fassent état de manquements à d'autres endroits. Le
témoin H.________ rend du reste parfaitement compte, outre du fait qu'au fil du
temps la quantité de travail a augmenté et le personnel diminué, du
tiraillement du concierge, non seulement entre plusieurs pôles de travail, mais
aussi à l'égard de plusieurs donneurs d'ordre, à savoir outre le municipal
responsable certains collègues de celui-ci et l'employé communal. Les objectifs
du cahier des charges tel que remis au recourant lors de son engagement,
toujours d'actualité selon le Syndic même s'il a été complété en décembre 1997
par un planning de nettoyage du bâtiment communal, n'apparaissent ainsi pas
réalistes. En effet, étant admis que le recourant est un bon ouvrier, seul un
excès de tâches est à même d'expliquer les carences invoquées; cela ressort
notamment non seulement des déclarations du témoin H.________ mais aussi du
fait que, privé dès l'automne 1998 de l'aide régulière du recourant par ordre
du Syndic, l'employé communal G.________ ne parvient plus à son tour à
accomplir l'entier de son travail. On ne saurait donc suivre l'autorité intimée
lorsqu'elle se borne à imputer les manquements relevés à une mauvaise
organisation du recourant.
b) De toute manière,
la répartition générale des tâches et l'estimation du temps théorique qu'il
convient de leur attribuer constitue à n'en point douter une prérogative de
l'autorité municipale. Celle-ci se doit également d'assurer ensuite une
subordination hiérarchique cohérente de ses employés, de les diriger
concrètement et ponctuellement dans les tâches qui doivent être accomplies,
puis de procéder sans retard aux contrôles ou correctifs pratiques qui
s'imposent, par des mesures claires et logiques. L'autorité intimée ne pouvait
dès lors se contenter, comme elle le fit, d'exiger du recourant qu'il s'adapte
à toutes les exigences formulées. Il lui appartenait au contraire de mieux
organiser, structurer et contrôler le travail de son concierge, comme le fit du
reste H.________ lorsqu'il était municipal, avec succès. Dans cette
perspective, les reproches voire la menace de licenciement que la municipale
responsable auraient adressés au recourant oralement, pour autant qu'on les
tienne pour établis malgré que l'intéressé conteste qu'on les lui ait signifiés
clairement et de façon motivée, ne sauraient à eux seuls justifier la décision
attaquée; encore faudrait-il qu'ils aient été fondés. Or, on l'a vu, les
aptitudes du recourant à exécuter son travail ne sont pas en cause et on ne
saurait lui imputer le défaut de son propre encadrement, vu son état de
subordonné. On relèvera encore qu'à l'issue du mois de décembre 1998, durant
lequel la malpropreté du collège a été évoquée par lettre d'une infirmière
scolaire, aucun grief n'a été adressé au recourant au sujet de son activité.
Cela étant, signifié près de trois mois plus tard, le congé litigieux ne se
rattache chronologiquement pas à un événement particulier qui aurait pu le
justifier; il se présente comme une "non-confirmation de nomination",
qui n'aurait cependant pu intervenir qu'à l'échéance d'une législature (art. 10
du statut).
c) Le Tribunal de
céans retient en conséquence que les insuffisances alléguées par l'autorité
intimée ne pouvaient être imputées au recourant. Le juste motif prévu à l'art.
14 du statut tel que retenu à l'appui de la décision entreprise ne se trouve
dès lors pas réalisé. Mal fondée, celle-ci doit être annulée et le recours
admis.
4.                     Le recourant, qui
obtient gain de cause, a droit à des dépens; arrêtés à fr. 1'500.-, ils lui
seront versés par la Commune de Denges.
Au surplus, il est de
jurisprudence récente que le Tribunal administratif renonce à percevoir des
émoluments judiciaires en matière de contentieux de la fonction publique
communale (arrêt GE 97/005 du 29 juillet 1997).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 29 mars 1999 par la Municipalité de Denges est annulée.
III.                     La commune de
Denges versera à A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
IV.                    Le présent
arrêt est rendu sans frais.
jfn/peLausanne, le 15 juillet 1999
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.