vd_omni · AC.1994.0242 · 1995-06-23 · fr

TINGUELY Roger c/ DTPAT/Donneloye | Le recourant dont le bien-fonds se trouve à 100 m. d'une aire de compostage a qualité pour recourir. L'implantation d'une déchetterie hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination au sens de l'art. 24 al. 1 lit. a LAT. L'autorité doit cependant fixer dans son autorisation les conditions d'exploitation et les mesures de surveillance propres à éviter l'émanation d'odeurs incommodantes pour le voisinage.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.06.1995 AC.1994.0242

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 23 juin 1995
sur le recours interjeté par
Roger
Tinguely
, domicilié à Donneloye,
contre
1) les décisions des
Départements des
travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement
du territoire, Service des eaux et de la protection de l'environnement
,
regroupées dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 20
octobre 1994, délivrant les autorisations spéciales nécessaires à l'aménagement
d'une déchetterie et d'une aire de compostage au lieu-dit la Vignette, à
Donneloye.
2) la décision de la
Municipalité de
Donneloye
du 27 octobre 1994, levant son opposition à la réalisation de
l'objet susmentionné.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt, président;
M. B. Dufour et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: M. J. Aubert, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune de Donneloye
(ci-après la commune) est propriétaire de la parcelle N°25, sise au lieu dit la
Vignette, au sud et à l'extérieur du village. Selon le règlement communal sur
le plan des zones et la police des constructions (RPZ), approuvé par le Conseil
d'Etat le 29 mai 1981, cette parcelle de 28'131 m2 (8484 m2 en pré-champs et
19'647 m2 en bois) se situe en zone agricole, le terrain étant toutefois
impropre à la culture. Depuis de nombreuses années, sa partie sud-est sert de
décharge, laquelle est comprise entre la parcelle N°28, la RC 418f - ou plus
exactement le chemin public qui lui est parallèle environ 50 m en-dessous - et
le ruisseau le Lombax. Ce site constitue une clairière qui domine un vallon
dont le flanc nord, en pente, est planté de peupliers, et au fond duquel coule
le ruisseau précité.
B.                    Dans les années
quatre-vingt, la commune a projeté d'aménager en décharge inerte le dépôt existant
et, pour cela, a requis du Département de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce (DAIC), l'octroi d'une autorisation de défrichement. Cette autorité
s'est prononcée dans une décision du 6 avril 1984, autorisant le défrichement,
après coup, d'une surface de 950 m2 et, en complément, d'une surface de 1050 m2
sur la parcelle N°25, moyennant un reboisement de compensation de 2000 m2, dont
1050 m2 sur l'emplacement même de la décharge. Cette autorisation de
défrichement était valable jusqu'au 31 décembre 1994.
C.                    Ensuite de l'entrée en
vigueur le 1er février 1991 de l'ordonnance fédérale sur le traitement des
déchets du 10 décembre 1990 (OTD), un inventaire des décharges a été établi
dans le canton de Vaud (art. 23 OTD), dans lequel figure celle de Donneloye.
Les nouvelles dispositions régissant les décharges contrôlées existantes pour
matériaux inertes, imposent à leur exploitant l'obligation de déposer une
demande d'autorisation d'exploiter auprès de l'autorité cantonale, laquelle
décidera desdites demandes avant le 1er février 1996 (art. 17, 26, 31, 52 OTD).
Ce nouveau régime devrait entraîner la fermeture et l'assainissement de
nombreuses "petites" décharges disséminées dans le canton, lesquelles
ne peuvent désormais plus être comblées que par des matériaux d'excavation,
puis réaffectées.
Dans cette
perspective, la municipalité a étudié la possibilité d'aménager sa décharge en
déchetterie et en aire de compostage. Le bureau R. Jaquier et J.-L. Pointet, à
Yverdon, a alors été mandaté pour élaborer un projet, lequel est décrit dans un
rapport technique datant du mois de mai 1994, en ces termes:
"(...) Le projet prévoit l'aménagement de
deux terrasses, dans la pente orientée au sud-ouest.
La terrasse supérieure, déjà facilement accessible, servira d'aire de
déchargement vers les différentes bennes à déchets qui pourront être
entreposées sur son pourtour.
La terrasse inférieure, située environ 4 mètres plus bas, sera affectée au
compostage des déchets organiques ménagers ou de jardin.
Les deux terrasses seront munies d'une clôture. Les surfaces ne seront pas
recouvertes d'un revêtement en dur, l'aire de déchargement sera gravelée afin
de faciliter l'accès des véhicules privés.
Avant tout remblayage, le secteur très humide sera assaini par un drainage en
direction d'un petit affluent du ruisseau le Lombax.
En conclusion, il s'agit d'une petite installation, dimensionnée pour une
population de 320 habitants. (...)"
Ce projet nécessitant
d'une part, la poursuite du défrichement autorisé le 6 avril 1984 (échéance au
31 décembre 1994) et d'autre part, la modification de l'assiette du reboisement
compensatoire prévu dans cette même autorisation, le DAIC/Service de la forêt
et de la faune (SFo), a procédé à un martelage en date du 23 février 1994. Dans
un courrier du 24 février 1994, l'inspecteur forestier Pierre Cherbuin a
ensuite informé la municipalité que l'autorisation nécessaire à la modification
précitée, serait délivrée après la mise à l'enquête publique du projet de
déchetterie.
D.                    La Commune de Donneloye
a déposé auprès du DTPAT une demande de permis de construire du 8 juin 1994, en
vue de réaliser la déchetterie et l'aire de compostage projetées, sollicitant
une dérogation au sens des art. 22 et 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT). L'enquête publique a eu lieu du 12 au 31
août 1994 et elle a suscité une opposition non motivée du 23 août 1994, de la
part de Roger Tinguely, recourant, propriétaire du bâtiment ECA N°101, sis sur
la parcelle N°17, laquelle est située de l'autre côté du vallon, à environ 100
m en face de la décharge.
E.                    Par une décision du 3
octobre 1994, le SFo a autorisé le déplacement de l'assiette du reboisement
compensatoire, dont la surface s'élève désormais à 1360 m2.
Les décisions des
services concernés ont été notifiées à la municipalité dans la synthèse de la
CAMAC du 20 octobre 1994. Le Service de lutte contre les nuisances (SLN) a
préavisé favorablement au projet, précisant toutefois que:
"(...) Le voisinage doit être préservé des
immissions d'odeurs incommodantes. Le projet soumis à notre approbation
comporte certains risques. A cet effet, il y aura lieu de prendre toute mesure
utile à titre préventif. En cas de plaintes fondées, des mesures
complémentaires pourront être prescrites.
L'incinération de déchets en plein air est interdite (voir à ce sujet l'article
26a OPair et le règlement du 3 décembre 1993 d'application de la loi du 13
décembre 1989 sur la gestion des déchets (art. 15)) (...)." (p. 3)
Le Service des eaux et
de la protection de l'environnement (SEPE), division assainissement et gestion
des déchets, s'est prononcé comme suit:
"(...) La déchetterie permettra la
collecte séparée des déchets recyclables produits par les habitants de la
commune. Elle correspond ainsi aux exigences formulées aux art. 11 LGD et 6
OTD. Elle sera intégrée à l'organisation mise en place dans le périmètre de
réception des déchets "Nord vaudois" par STRID SA.
Le site paraît bien choisi, notamment en terme d'accessibilité et de proximité
des habitations. (...)
L'autorisation cantonale de décharge inerte de classe II du 16 octobre 1984
(...) est abrogée. (...)" (p. 5)
Le SAT s'est également
prononcé en ces termes:
"(...) Compris à l'intérieur de la zone
agricole de votre plan général d'affectation approuvé par le Conseil d'Etat, ce
projet est soumis à autorisation de notre Département (art. 120 lettre a LATC).
Après visite des lieux, le service de l'aménagement du territoire a pu
constater que la dénivellation est existante et que l'emplacement choisi
permettra de faire un peu d'ordre sur le lieu de l'ancienne décharge.
Vu ce qui précède, et comme cela l'avait été mentionné à la commune lors de la
demande préalable, le dit service délivre l'autorisation prévue à l'art. 24 al.
1 LAT et 81 al. 2 LATC pour cet ouvrage imposé par sa destination. (...)"
(p. 7)
F.                     Après avoir entendu le
recourant au cours d'une séance fixée le 5 septembre 1994, la municipalité a
levé son opposition dans une décision du 27 octobre 1994, comportant la
motivation suivante:
"(...) Estimant que le risque d'odeur lié
à l'aire de compostage est minime, que l'emplacement de cette déchetterie est
optimal quant à son accès et à la proximité du village, que c'est un progrès
considérable au vu de la situation actuelle et que les feux seront interdits sur
cet emplacement, la municipalité est déterminée à mener ce projet à chef et
écarte votre opposition qu'elle juge infondée. (...)"
G.                    Par acte du 3 novembre
1994, le recourant s'est pourvu contre ces décisions cantonales et communale
auprès du tribunal de céans. Il a précisé sa motivation dans un courrier du 21
novembre 1994, rédigé en ces termes:
"1. Je trouve le projet inesthétique et
beaucoup trop proche des habitations.
2. Le projet envisagé ne correspond pas à l'affectation de la zone agricole
telle que définie par le règlement communal des zones. (...)
3. Je ne suis pas disposé à encourir les risques que comporte ce projet du
point de vue des odeurs incommodantes et des bruits étourdissants des broyeurs.
4. J'estime que pour parler de progrès, à la porte de l'an 2000, ce projet ne
doit pas incommoder le voisinage, mais doit trouver sa place à l'écart de toute
habitations ou dans une zone industrielle.
5. Cette zone industrielle est déjà existante à Donneloye.
6. D'autre part, je n'accepte pas d'être mis devant le fait accompli par le
déboisement de la parcelle en question avant la mise à l'enquête.
7. En conclusion, je trouve très légère, trop facile et inadmissible la façon
avec laquelle les services concernés de l'Etat permettent, par un simple changement
d'affectation de la zone, à un "ruclon" devant être fermé, de devenir
légalement un tas de fumier permanent sous le nom d'aire de compostage et
déchetterie pour ainsi continuer d'indisposer le voisinage. (...)"
La municipalité et le
SEPE se sont déterminés dans des courriers du 20 décembre 1994, le SAT dans un
courrier du 16 janvier 1995 et le SLN dans un courrier du 6 mars 1995. Les
moyens invoqués par les parties et les tiers intéressés (art. 44 al. 2 LJPA)
seront repris ci-après dans la mesure utile.
H.                    Le tribunal a tenu
audience à Donneloye le 3 avril 1995, en présence du recourant, de M. H. Duc,
syndic, de Mme. Egimann, vice-syndique, de MM. P. Gavillet et A. Helfer,
municipaux, de MM. E.  Ruegg et P. Betrix, du SEPE, de M. F. Zürcher, du SAT, de
M. P. Cherbuin, du SFo et de M. D. Luy, du SLN. Après avoir procédé à une
visite de la décharge et après s'être rendu au domicile du recourant, le
tribunal a délibéré à huis clos et a rendu sa décision séance tenante.
Considérant en droit:
1.                     Le Tribunal
administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA). La qualité pour
recourir est réglée à l'art. 37 LJPA, dont la teneur est la suivante:
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi
applicable.
Sont réservées :
a) les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou
autorités à recourir;
b) les dispositions du droit fédéral".
L'art. 37 al. 2 litt.
b LJPA réserve le droit fédéral. Or, selon l'art. 34 al. 1 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT):
"Le recours de droit administratif au
Tribunal fédéral est recevable contre les décisions prises par l'autorité
cantonale de dernière instance (...) sur des demandes de dérogations selon
l'art. 24."
Le recours tend
notamment à l'annulation de l'autorisation spéciale délivrée par le SAT et de
la décision communale autorisant l'aménagement d'une installation hors des
zones à bâtir (art. 24 LAT). La décision que le tribunal de céans est amené à
prendre sera donc susceptible d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral en application de l'art. 34 LAT. Partant, la qualité pour recourir doit
être reconnue dans la même mesure sur le plan cantonal que celle définie pour
le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral par l'art. 103 de
la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJF) (ATF 108 Ib
92). Cette solution est d'ailleurs expressément prévue par l'art. 33 al. 2 et 3
LAT, dont la teneur est la suivante:
"(...) Le droit cantonal prévoit au moins
une voie de recours contre les décisions et les plan d'affectation fondés sur
la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution.
Il prévoit:
a. Que la qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites
qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral;
b. Qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen."
Selon l'art. 103 litt.
a OJF, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée; un
intérêt de fait suffit. L'art. 103 OJF permet donc au recourant de faire valoir
ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle,
économique ou idéale, et cela même si son intérêt privé ne correspond pas à
l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ia 248 ss, notamment 249
consid. 5b et 255/256 consid. 7c). Mais pour contester une décision prise en
faveur d'un tiers, le recourant doit être touché de façon plus intense que
n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport
spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450, consid.
2b; cf. ég. AC 94/102 du 3 mai 1995).
Le recourant est
propriétaire d'un biens-fonds sis, de l'autre côté du vallon à environ 100 m en
face du site sur lequel le projet contesté est envisagé. Son immeuble est
suffisamment proche pour en subir les éventuels inconvénients. En effet, selon
la direction du vent, et en dépit du rideau d'arbres qui longe le Lombax et de
la peupleraie clairsemée qui a été plantée sur le flanc nord du vallon, le
bien-fonds du recourant est fréquemment exposé aux fumées émanant des feux de
la décharge actuelle. Dans ces conditions, on ne voit guère qu'il puisse en
être autrement des éventuelles odeurs de la future aire de compostage et des
bruits des broyeurs. Le recourant a par ailleurs déclaré s'être accommodé à ce jour
tant bien que mal la situation actuelle, ensuite des promesses réitérées de la
municipalité de fermer la décharge, laquelle était beaucoup plus modeste au
moment de son installation en ce lieu, savoir il y a vingt ans. Cette
déclaration n'a pas été contestée. C'est dire que, par sa situation, le
recourant est touché plus que quiconque par les décisions litigieuses; il peut
donc faire valoir un intérêt digne de protection à son annulation. La qualité
pour recourir contre la décision levant son opposition doit ainsi lui être
reconnue.
Pour le surplus, il
n'est pas contesté que le recours a été formé en temps utile et qu'il est
recevable en la forme. Il convient d'entrer en matière sur le fond du litige.
2.                     Seule demeure encore
litigieux l'aménagement de l'aire de compostage, le recourant ayant déclaré au
cours de l'audience, qu'il ne s'opposait pas à la réalisation de la
déchetterie.
Lorsqu'une
construction est projetée en dehors des zones à bâtir, il faut d'abord examiner
si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors bénéficier
d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT. Si tel n'est pas le
cas, il faut alors se demander si elle peut être autorisée à titre dérogatoire
au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 316 consid. 3; JT 1989 I 454).
a)        La
conformité à la vocation de la zone se détermine exclusivement selon la
réglementation de la zone en question et selon l'adéquation des constructions
et installations à sa destination. Aux termes de l'art. 16 LAT, les zones
agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou
horticole ou qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par
l'agriculture. En l'espèce, l'installation litigieuse n'est pas une
construction agricole ou horticole, ce qui n'est pas contesté (ATF 112 Ib 273
consid. 3, JT 1988 I 453; OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Berne 1981,  note 9 ad art. 16 LAT). La
déchetterie, comme l'aire de compostage, ne sont donc pas conformes à la
vocation agricole de la zone. Reste à examiner si une dérogation à l'art. 22
al. 2 LAT est justifiée, en application de l'art. 24 al. 1 LAT.
b)        Selon cet
article, une autorisation peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou
installations, ou pour tout changement d'affectation, si l'implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (litt. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (litt. b).
ba)      Pour
satisfaire à la première des deux exigences cumulatives posées par l'art. 24
al. 1 LAT, savoir à cette notion d'implantation imposée par la destination
(litt. a), il faut que des raisons objectives - techniques, économiques ou
découlant de la configuration du sol - justifient la réalisation de l'ouvrage à
l'emplacement prévu (OFAT, ibidem, pp. 285 et 289; ATF 118 Ib 19 consid. 2b;
116 Ib 230 consid. 3a; 115 Ib 299 consid. 3a; 113 Ib 141 consid. 5a); des
motifs personnels ou financiers ne suffisent pas (ATF 118 Ib 19 consid. 2b; 117
Ib 267 consid. 2a, 281 consid. 4a, 505 consid. 5a; cf. ég. AC 93/312 du 31
janvier 1995). Le lien entre l'implantation et la destination de l'installation
peut être positif: l'ouvrage projeté ne peut remplir ses fonctions que s'il est
érigé à un endroit bien déterminé (ATF 112 Ib 30, cons. 3). Mais il peut être
également négatif: ces fonctions ne peuvent être remplies s'il est érigé à
l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 19; 116 Ib 230 = JT 1992 I 464 déjà
cités) et le droit cantonal ne prévoit aucune zone appropriée au sens de l'art.
18 LAT (OFAT, ibidem, p. 285); la nécessité de l'implantation sera également
admise - avec cependant une retenue accrue - dans l'hypothèse où aucun autre
emplacement n'apparaît envisageable pour l'installation projetée (ATF 108 Ib
267 = JT 1984 I 537; 111 Ib 218 = JT 1987 I 564; 112 Ib 50 = JT 1988 I 469;
Droit vaudois de la construction, éd. 1994, ad art. 24 al. 1 litt. a LAT, ch.
6.1.2 in fine).
Le choix de
l'emplacement d'une installation telle que celle projetée à Donneloye, ne peut
guère être laissé au hasard. Outre les problèmes purement techniques à
résoudre, il faut aussi tenir compte du fait qu'une déchetterie et une aire de
compostage ne peuvent fonctionner que si la quantité de déchets est suffisante
et que, partant, la population pour laquelle ladite installation est conçue, en
fasse un usage fréquent et régulier. Le site doit donc être choisi en fonction
de plusieurs critères spécifiques. A titre de comparaison, si, dans une ville,
les autorités disposent généralement en périphérie de terrains susceptibles
d'accueillir une aire de compostage d'une certaine importance, dont la présence
en zone urbaine à proximité des habitations, serait incommodante (par ex. au
lieu-dit la Tuilière à Lausanne), cela n'est toutefois possible qu'à la condition
d'organiser une collecte régulière des déchets organiques auprès de la
population et d'en assurer le transport jusqu'à l'aire de compostage. Mais ce
système n'est pas transposable sans autre dans un petit village comme celui de
Donneloye où, pour des raisons économiques et pratiques, il semble plus
judicieux d'aménager un lieu facilement accessible à tous, donc relativement
proche des habitations, et d'inciter la population à s'y rendre par ses propres
moyens pour y déposer ses déchets. Or, tel est bien le cas du site choisi par
la municipalité, qui peut être atteint sans difficulté depuis le centre du
village, à pied comme en voiture. Il est situé en bordure d'un chemin public,
juste à la sortie sud du village et dans un lieu déjà connu de la population,
qui a l'habitude de se rendre à la décharge actuelle.
Par ailleurs, cet
emplacement, bien qu'il soit situé en zone agricole, n'en reste pas moins une
décharge, laquelle n'est pas conforme à la législation actuelle et doit donc
être assainie. En une seule opération, le projet d'une part, revalorisera et
réhabilitera le lieu, et d'autre part, dotera la Commune de Donneloye d'une
installation qui participera à la limitation préventive de la pollution par les
déchets, préconisée par le droit fédéral (art. 1 et 6 à 9 OTD, cf. aussi art.
11 LGD). Au surplus, en ce lieu déjà passablement défiguré, les aménagements
prévus peuvent être relativement modestes et ne nécessitent pas d'importants
mouvements de terrain. Ils contribueront également à lui rendre un aspect
sensiblement plus proche de l'état initial, que ce n'est le cas actuellement,
tout en évitant une emprise supplémentaire sur le territoire de la commune. De
ce point de vue, la proposition formulée par le recourant de séparer en deux
lieux différents la déchetterie, qui prendrait place sur la décharge, et l'aire
de compostage, n'est pas satisfaisante, dès lors que cela impliquerait
notamment l'aménagement et la gestion de deux sites (clôtures, surveillance
etc.), situé en plus hors zone à bâtir. Au demeurant, le SAT s'est opposé à une
telle solution et l'emplacement envisagé par le recourant au cours de
l'audience, situé près du stand, ne présente pas les mêmes avantages
d'accessibilité que le site litigieux en raison notamment de son éloignement du
village, ce qui a pu être vérifié sur le plan des zones.
Force est donc de
constater que la vocation de l'emplacement litigieux se prête particulièrement
bien à l'installation projetée. Or, au sens de la loi, il suffit au maître
d'oeuvre d'établir que, en raison de son affectation, l'ouvrage ne peut être
construit que dans un espace géographique relativement restreint (OFAT, ibidem,
p. 286, ch. 15), ce qui est bien le cas en l'espèce. Si l'installation projetée
peut certes remplir ses fonctions aussi bien à l'intérieur de la zone agricole
que de la zone à bâtir (art. 15 LAT et 48 LATC), en revanche la municipalité a
rendu vraisemblable le fait qu'aucun autre emplacement n'apparaît envisageable
sur les terrains propriétés de la commune. Enfin, s'agissant de la zone
industrielle, outre la conformité incertaine de l'installation projetée à la
vocation de cette zone, telle que définie à l'art. 25 RPZ, les terrains soumis
à ce régime sont tous en mains privées.
Vu ce qui précède,
l'implantation de l'ouvrage projeté hors de la zone à bâtir est bel et bien
imposée par sa destination. La condition prévue à l'art. 24 al. 1 litt. a LAT
est donc réalisée.
bb)      Une
installation dont l'implantation hors zone est jugée comme étant imposée par sa
destination, doit encore satisfaire à l'exigence selon laquelle aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (art. 24 al. 1 litt. b LAT). C'est donc sur la base
d'une pesée de tous les intérêts en présence (public et privé), que l'on peut
vérifier si cette condition est réalisée. Les art. 1 et 3 LAT, ainsi que la
législation en matière de protection de l'environnement, de la nature, des
sites et de protection des eaux, doivent servir de critères pour cette pesée
des intérêts (ATF 114 Ib 87 = JT 1990 I 517; 115 Ib 508 = JT 1991 I 503; 117 Ib
101; 119 Ib 178).
On l'a vu, du point de
vue de l'économie du sol, le projet est judicieux car il évite une emprise
supplémentaire sur le territoire communal et il permet, en une seule opération,
de réhabiliter un site déjà passablement dénaturé. Pour cette même raison, il
n'est pas non plus contraire à la volonté de sauvegarder un aménagement local
équilibré, en ce qu'il ne touche guère à la répartition des zones
constructibles et des zones non constructibles, telles qu'elles sont définies
dans le plan des zones. Il ne crée pas non plus de risque de précédent, puisque
l'installation prévue restera unique dans la commune; elle est en effet
dimensionnée de manière à satisfaire largement la production en déchets de la
population locale. A cet égard, on relèvera que ses dimensions sont contenues
dans des limites tout à fait raisonnables. En outre, le projet contribuera
directement à la protection de l'environnement, de la nature et du paysage, car
il permettra l'assainissement de la décharge existante (art. 52 OTD) et
l'éradication des feux (art. 26a OPair), ainsi que la plantation attendue
depuis 1984 d'un reboisement compensatoire conforme à la station (art. 7 LFo),
mais aussi indirectement, en ce que l'installation projetée aura un impact
favorable sur l'environnement (réduction des déchets à incinérer, recyclage,
etc.; art. 1 OTD).
On rappellera
toutefois la limite des 100 tonnes de déchets compostables (art. 43 OTD), à
partir de laquelle l'installation ne peut être aménagée à l'intérieur des zones
de protection des eaux souterraines et des périmètres de protection des eaux
souterraines (litt. a), et doit être conçue de sorte que les eaux usées
puissent être collectées, évacuées, si nécessaire traitées, et amenées à une
station d'épuration des eaux usées ou déversées dans un exutoire (litt. c).
Selon le projet mis à l'enquête publique, cette disposition devrait être
respectée, même en cas d'augmentation de la capacité prévue - comme le suggère
le SEPE (cf. synthèse CAMAC, p. 5 sous remarques) - dès lors que l'aire de
compostage ne devrait recevoir que 30 tonnes de déchets par an, selon
l'estimation faite par le SEPE et communiquée au tribunal lors de l'audience.
Par ailleurs, l'installation est conforme à la circulaire du DTPAT du 15
février 1993, adressée aux municipalités vaudoises, laquelle rappelle, entre
autre, la limite précitée:
"Petites déchetteries
On entend par là des installations permettant la collecte séparée des
déchets comportant quelques bennes et conteneurs posés à même le sol et
n'exigeant ni la construction de quai de chargement, ni de hangar ou de dépôt;
seule la mise en place d'un abri amovible du type "Portacabine"
pourrait être admise; ni les accès ni la topographie du sol ne subiront de
modifications importantes.
Petites installations de compostage
On entend par là des aires permettant le traitement d'une quantité maximale
de 100 tonnes par an de déchets compostables.
Conditions applicables aux deux types d'installations
Elles seront munies d'un clôture; les matières réceptionnées feront l'objet
d'un contrôle. Les surfaces ne seront pas recouvertes d'un revêtement en
dur." (p. 3)
A ce stade de
l'examen, on constate donc que l'implantation prévue ne se heurte à aucun
intérêt public prépondérant. En revanche, tel n'est pas le cas, s'agissant de
l'intérêt privé du recourant à ne pas devoir en subir les éventuelles nuisances
dues au bruit et aux odeurs. Au demeurant, cet intérêt est pris en compte dans
la législation sur la protection de l'environnement. En effet, les
prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement réglementent les
questions des atteintes nuisibles ou incommodantes que pourrait provoquer
l'exploitation d'une déchetterie en ce qui concerne à la fois le bruit et les
odeurs (ATF 116 Ib 175ss, sp. 181 cons. 2b).
bc)      S'agissant du
bruit engendré par les broyeurs, il ressort d'une étude faite par le SLN que,
sans tenir compte des effets d'obstacles qui pourraient encore diminuer la
charge sonore et sur la base de la distance mesurée depuis le bâtiment le plus
proche (70 m), le niveau sonore estimé est inférieur à la valeur de
planification, même pour un degré de sensibilité II. Or, ce dernier est
applicable dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée,
notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des
construction et installations publiques (art. 43 al. 1 litt. b OPB), alors que
le degré de sensibilité III, moins sévère, est en principe applicable à la zone
agricole (art. 43 al. 1 litt. c OPB). Les émissions de bruit provoquées par les
broyeurs sont donc largement inférieures au seuil légal. Reste la question des
immissions d'odeurs qui pourraient émaner de l'aire de compostage.
En effet, les parties
sont unanimes pour reconnaître qu'une aire de compostage n'est pas inodore (cf.
détermination de la municipalité, ch. 3; déterminations SEPE, p. 3;
déterminations SAT, ch. 4 in fine; déterminations SLN, p. 2). Or, faute
d'études ou de moyens techniques fiables en la matière et au vu de la
complexité des paramètres - notamment géographiques et climatiques - entrant en
considération, l'instruction de la cause n'a pas permis d'établir dans quelle
mesure l'installation émettra des odeurs perceptibles pour le recourant depuis
chez lui, ni, dans cette hypothèse, si elles seraient supportables ou non. Il
ressort toutefois du principe de prévention (art. 11 LPE), que les pollutions
atmosphériques doivent être limitées par des mesures prises à la source. Ce
principe est applicable à des nuisances telles que les odeurs. Ainsi, l'art. 12
al. 2 LPE prévoit notamment que les émissions sont limitées par des valeurs
limites qui figurent dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont
pas visés, dans des décisions fondées directement sur la LPE. Aucune ordonnance
ne fixe de valeurs limites d'émission en matière d'odeur. Il s'agit donc en
l'espèce de vérifier si les décisions litigieuses qui, sur le plan des
nuisances, sont fondées directement sur la LPE, assurent la limitation
préventive des émissions d'odeurs, de sorte que les immissions qui en résulteront
"ne gênent pas de manière sensible la population dans son
bien-être"
, conformément à l'art. 14 litt. b LPE. Ce dernier critère
est en effet déterminant.
En fait, il semble que
l'importance des immissions dépendent pour l'essentiel du mode de gestion de
l'aire de compostage, comme l'a d'ailleurs souligné le SEPE, notamment dans ses
déterminations:
"(...) Une gestion adéquate du compost,
veillant au mélange de matières ligneuses et de déchets plus humides et au
retournement régulier des andains, permettra de minimiser les odeurs au cours
du processus. Le broyage des déchets ligneux ne sera nécessaire qu'à une ou
deux reprises dans l'année.
En conséquence, il n'y a pas lieu de craindre des nuisances particulières, que
ce soit sur le plan des odeurs ou sur le plan du bruit engendré par le
fonctionnement du broyeur. (...)" (p. 3)
Le SLN, bien qu'il
estime dans ses déterminations que
"les nuisances occasionnées par
l'exploitation de cette installation seront acceptables"
, se montre
toutefois moins catégorique dans sa décision, reproduite dans la synthèse
CAMAC:
"(...) Il y a lieu de veiller en
particulier à l'exécution et au respect des points relevés ci-dessous:
Le voisinage doit être préservé des immissions d'odeurs incommodantes. Le
projet soumis à notre approbation comporte certains risques. A cet effet, il y
aura lieu de prendre toute mesure utile à titre préventif. En cas de plaintes
fondées, des mesures complémentaires pourront être prescrites. (...)" (p.
2 et 3)
Certes, il est
vraisemblable qu'une aire de compostage soigneusement entretenue ne dégage
presque pas d'odeurs, mais il n'en reste pas moins que des immissions plus
importantes peuvent se développer en cas de fermentation, si le compost manque
d'oxygène, signe de mauvaise décomposition de la matière organique, ce qui peut
se produire lorsque l'entretien de l'aire de compostage est insuffisant ou
inadéquat. Or, les décisions prises par les autorités cantonales et communales
qui ont autorisé le projet litigieux, n'offrent pas de garanties suffisantes de
ce point de vue. Dans leurs autorisations spéciales, les autorités cantonales
se contentent en effet de rappeler les dispositions légales à respecter ou
émettent pour l'essentiel de simples recommandations, mais ne fixent pas les
modalités d'exploitation et de contrôle de l'installation litigieuse. Compte
tenu des risques d'immissions encourus par le voisinage, cette lacune n'est pas
admissible. L'art. 45 OTD précise en effet ce qui suit :
"L'autorité contrôle périodiquement les
installations de compostage et leur exploitation.
Si l'autorité constate des défauts, elle ordonne à son détenteur d'y remédier
et fixe pour ce faire un délai approprié.
Si ces défauts sont considérables et si le détenteur n'y remédie pas dans un
délai de deux ans au plus, l'autorité ordonne la fermeture de l'installation.
En cas d'urgence, elle en ordonne la fermeture immédiate."
Au vu de ce qui
précède, force est de constater que les autorisations cantonales délivrées à la
commune, ne satisfont pas aux conditions posées par le droit fédéral et ne
prennent pas suffisamment en compte les intérêts privés menacés par
l'installation projetée. Cette circonstance entraîne donc l'annulation des
décisions litigieuses et leur renvoi à l'autorité cantonale compétente, savoir
le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (art. 22
LGD; art. 123 al. 2 LATC). Ce dernier rendra une nouvelle décision assortie de
la condition suspensive, selon laquelle le permis de construire deviendra
définitif, si l'expérience démontre que les immissions ne sont pas
considérables au point de gêner de manière sensible la population dans son
bien-être (art. 14 litt. b LPE), et cela au terme d'une période d'essai de deux
ans, comprenant deux étés consécutifs à compter du jour de la mise en service
de l'installation. Si toutefois les défauts de l'installation s'avéraient
considérables à ce moment là, le DTPAT devra ordonner de son propre chef la
fermeture immédiate de l'installation, conformément à l'art. 45 al. 3 in fine
OTD.
En outre, le SEPE est
chargé de fixer, dans sa décision, les principes et modalités d'exploitation de
l'aire de compostage et la manière dont il entendra assurer l'assistance
technique et l'encadrement de la commune dans ladite exploitation, notamment au
plan de la formation du ou des responsables de l'installation de compostage que
la municipalité devra désigner pour en assurer la gestion, l'entretien et la
surveillance. Le Département de l'intérieur et de la santé publique/SLN
effectuera des contrôles réguliers et devra se saisir d'office ou sur plainte
en cas d'immissions manifestement excessives.
Le tribunal relève au
surplus que, dans ses déterminations, la municipalité s'est elle-même exprimée
en ces termes:
"(...) l'autorisation n'est pas acquise à
titre définitif, puisque des mesures doivent être prises ultérieurement en cas
de plaintes fondées (sous-entendu, déplacement de l'aire de compostage)
(...)" (cf. ch. 3; cf. aussi décision SLN dans la synthèse CAMAC citée
ci-dessus).
On rappelle enfin, à
l'intention des autorités communales en particulier, la teneur de l'art. 44 al.
1 OTD:
"Le détenteur d'un installation de
compostage au sens de l'article 43 doit:
a. Vérifier lors de l'acceptation des déchets qu'ils sont compostables;
b. Tenir un registre où figurera le poids des déchets qu'il a accepté et en
communiquer au moins une fois pas an une copie à l'autorité;
c. Faire analyser au moins une fois par an la teneur du compost en métaux
lourds et en nutriments. (...)"
3.                     Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. Dans ces conditions,
les frais sont laissés à la charge de l'Etat; l'avance de frais en Fr. 1500.--,
effectuée par le recourant, lui étant restituée. Les parties, qui n'étaient pas
assistées, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     Les décisions
du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
regroupées dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 20
octobre 1994, et la décision de la Municipalité de Donneloye du 27 octobre
1994, sont annulées.
III.                     La cause est
renvoyée au Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports, lequel rendra une nouvelle décision dans le sens du considérant 2bc
ci-dessus, la Municipalité de Donneloye étant invitée à statuer à nouveau à
réception de la nouvelle décision cantonale.
IV.                    Le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
fo/Lausanne, le 23 juin 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)