vd_omni · AC.2019.0008 · 2021-08-31 · fr

A.________/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Rejet du recours formé par la constructrice contre le refus d'un permis préalable d'implantation. Le projet prévoit de construire sur la même parcelle deux nouveaux bâtiments à environ 6 m d'une maison de maître en note 3. La constructrice requiert une dérogation à la réglementation communale exigeant une distance minimale de 12 m entre bâtiments d'une même parcelle. La municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation en rejetant cette requête. Il ne s'agit en effet pas d'une dérogation de "minime importance". Au demeurant, la pesée des intérêts ne conduirait pas à une autre conclusion; en particulier, l'objectif de densification voulu par la législation sur l'aménagement du territoire ne permet pas d'imposer à la municipalité de passer outre aux réglementations de distance en vigueur. Enfin, il n'y a pas lieu d'instruire plus avant la question de la pratique antérieure de la municipalité en termes de dérogation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.08.2021 AC.2019.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 août 2021
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Jean-Daniel Beuchat et
M. Christian-Jacques Golay, assesseurs.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Yann JAILLET, avocat, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
représentée par Me Denis BETTEMS, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains du 21 novembre 2018 refusant d'octroyer une autorisation
préalable d'implantation portant sur la construction de deux bâtiments sur la
parcelle 1619 (CAMAC 171454)
Vu les faits suivants:
A.
La A.________ (ci-après: la constructrice), de siège à Yverdon-les-Bains,
a pour but l'assistance matérielle et morale aux personnes âgées ou en perte
d'autonomie, ainsi que la prise en charge de patients gériatriques,
psychiatriques et psycho-gériatriques. Elle est propriétaire de la parcelle
1619 du cadastre de la Commune d'Yverdon-les-Bains. D'une surface de 8'680 m
2
,
ce bien-fonds supporte trois maisons d'habitation avec affectation mixte, sous
les numéros ECA 901, 902 et 903. Le bâtiment ECA 903 est une maison de maître
construite en 1842, qui a obtenu la note *3* lors du recensement architectural
de 1976. Le jardin aménagé autour de la maison de maître figure au Recensement
des parcs et jardins historiques de Suisse (ICOMOS).
B.
En image, la configuration est la suivante (cf. www.geo.vd.ch):
La parcelle 1619 est colloquée en zone d'installations
(para-)publiques de moyenne densité au sens des art. 62 ss du règlement du plan
général d'affectation de la Commune d'Yverdon-les-Bains (RPGA) de 2003, modifié
en dernier lieu en 2016. Selon ce règlement, la distance aux limites de
propriétés est de six mètres au minimum; elle est réduite à trois mètres au
minimum pour les parties de bâtiments d'une hauteur de moins de 7,40 m
(art. 62
ter
al. 1 RPGA). Les distances réglementaires sont additionnées
entre les bâtiments situés sur une même parcelle (art. 126 al. 1, 2
e
phrase, RPGA).
C.
a) En mai 2016, ayant l'intention de construire sur la parcelle 1619 un
nouvel établissement psycho-social médicalisé (EPSM de ********), la A.________
a lancé un concours d'architecture à un degré, en procédure ouverte, selon la Norme
SIA 142. Le jury du concours était composé de neuf membres, pour la plupart architectes,
et de trois suppléants. Au nombre de ces membres figurait le chef, de l'époque,
du Service de l'urbanisme de la commune, désigné en cette qualité par
l'autorité municipale.
Le jury du concours a attribué le premier prix au
projet intitulé "Passant et Paysage" à l'architecte B.________, de la
société ********, à ********. Ce projet prévoyait la démolition complète des
bâtiments ECA 901 et 902 et la démolition partielle de la maison de maître ECA
903 (suppression de l'annexe, au sud). Deux nouveaux bâtiments seraient érigés à
proximité de la maison de maître, dont ils seraient séparés de 6 m,
respectivement 6,50 m.
Le projet nécessitant une dérogation aux art. 62
ter
al. 1 et 126 al. 1 RPGA précités, il a été décidé de passer par une autorisation
préalable d'implantation
b) Le 27 novembre 2017,
la constructrice a déposé une demande d'autorisation préalable d'implantation
(CAMAC 171454), en requérant la dérogation nécessaire. Le dossier comportait un
plan de géomètre du 31 octobre 2017 et des plans d'architecte du 15 novembre
2017. On extrait du plan de géomètre ce qui suit:
Dans la notice
d'accompagnement, l'architecte exposait qu'elle concevait l'espace entre la
maison de maître ECA 903 et les nouveaux volumes comme une ruelle extérieure
intimiste, propice aux échanges. De plus, la dimension et la position des
nouveaux volumes créeraient un ensemble formel et visuel avec la maison de
maître, qui serait pleinement mise en valeur. Le rapprochement des volumes
permettrait encore de préserver une distance confortable entre les nouvelles
constructions et celles des parcelles avoisinantes. Plus précisément, l'architecte
indiquait:
"
1.
Références et intentions architecturales
Une atmosphère conviviale propice
aux échanges
La volonté architecturale est de
créer, entre les différents volumes présents sur le site, un lieu de
convivialité similaire dans ses dimensions et proportions aux rues d'un villa­ge.
Pour recréer au mieux cette atmosphère d'échange, la distance entre les bâtiments
joue un rôle important. Effectivement, l'espace entre la maison de maître et
les nouveaux volumes est conçu comme un lieu intimiste où les habitants peuvent
développer un sentiment d'appartenance et d'identité afin de renforcer la vie
en communauté et limiter le caractère institutionnel de la nouvelle structure.
Référence aux rues de
Yverdon-les-Bains
La distance proposée entre les
bâtiments est directement inspirée des rues phares de la vie communautaire yverdonnoise.
En effet, la rue du Four et la rue du Lac mesurent entre 5 et 8 mètres de
largeur. L'espace proposé pour ce projet est entre 6 et 7 mètres.
(…)
3. Un
établissement
Relation programmatique entre
les 3 volumes
Les trois
volumes forment ensemble un établissement psycho-social. Les différents espaces
de cet établissement sont distribués sur le site entre les 3 volumes mais restent
dans leur fonctionnement dépendants les uns des autres.
Les 3 volumes
sont donc imaginés comme une seule entité reliée au sous-sol.
La connexion
souterraine des 3 volumes et leurs dépendances programmatiques sont deux points
qui rendent une future parcellisation du site impensable.
Une connexion hors-sol afin de
justifier l'ensemble comme étant conçu comme un seul bâtiment n'a pour cette
raison pas lieu d'être et engendrait des coûts supplémentaires.
4. La maison
de maître
Dimensions des volumes et
remise à l'état originel
La maison de
maître datée de 1842 présente sur le site de Floreyres est un bâtiment historique,
d'importance culturelle pour la commune d'Yverdon.
Elle a reçu la
note *3* au recensement architectural.
Une pleine
intégration des nouveaux volumes avec la maison de maître ainsi qu'une
préservation de la maison dans son état originel sont des points fondateurs de
ce projet.
En effet, un
changement d'échelle trop important entre les bâtiments créerait un déséquilibre
entre la maison de maître et les nouveaux volumes.
La faible
dimension des nouveaux volumes permet d'éviter ce conflit. De plus, le rapprochement
des volumes permet d'installer entre les bâtiments une nouvelle dynamique.
La dimension
et la position des nouveaux volumes crée ainsi un ensemble formel et visuel
avec la maison de maître qui est pleinement mise en valeur.
Afin de préserver la maison de
maître dans son état originel, une connexion hors-sol avec la maison semble
difficilement envisageable.
5. Distances aux
constructions voisines
Préserver les distances entre
les parcelles
Le rapprochement des volumes, dans
le but de créer une ruelle extérieure, permet de préserver une distance
confortable entre les nouvelles constructions prévues sur le site de Floreyres et
celles des parcelles avoisinantes.
Un éloignement des bâtiments les
uns des autres, dans un souci de conformité avec l'art. 126 "Distance
réglementaire", aurait pour conséquence de repousser les volumes vers les
limites constructibles de la parcelle et donc de les rapprocher des habitations
présentes sur les parcelles adjacentes.
6. Cordon
boisé
Préserver la séparation
végétale
Entre le site
de l'EPS de Floreyres et les parcelles 4229, 3694 et 3693 se trouve un cordon
boisé naturel. Cette végétation fait office de séparation visuelle entre les
dif­férentes parcelles.
Le projet
actuel permet de maintenir et prolonger ce cordon boisé. Un déplacement des
volumes aurait pour conséquence la disparition de ce cordon boisé.
"
La demande a été soumise à l'enquête
publique du 20 janvier au 18 février 2018, sans susciter d'opposition. En parallèle,
la constructrice a conclu une convention avec les propriétaires des biens-fonds
voisins précités.
c) La synthèse CAMAC a été établie le 27 février
2018, délivrant les préavis et autorisations nécessaires. La Direction générale
des immeubles et du patrimoine (DGIP; alors le Service immeuble, patrimoine et logistique)
préavisait favorablement au projet, à certaines conditions impératives. En particulier,
elle souhaitait le maintien de l'annexe du bâtiment ECA 903. Elle s'opposait
encore à l'implantation des nouveaux bâtiments sur les dernières zones
enherbées du parc, classé à l'ICOMOS, qui plus est en bordure de la maison de
maître ECA 903 avec un écart relativement faible entre les trois bâtiments. Ce
choix plaçait en effet la maison ECA 903 dans une posture "pour le moins
étrange" sur le plan patrimonial et architectural. Dans le détail, la DGIP
exposait:
"
Mesure de protection légale du
bâtiment
La maison
de maître ECA 903 et le parc sont sous protection générale (PGN) du 04.09.2013
au sens de l'article 46 de la Loi sur la protection de la nature, des monuments
et des sites (ci-après LPNMS).
Qualité de
l'objet et du site
Recensement
architectural:
Ils ont par ailleurs obtenu la
note *3* lors du recensement architectural de la Commune d'Yverdon-les-Bains en
1976. D'importance locale, l'ensemble mérite d'être conservé. Des
transformations peuvent être envisagées à condition qu'elles n'altèrent pas ses
qualités spécifiques.
Inventaire des sites construits à protéger en Suisse
(ISOS)
L'ISOS identifie
Yverdon-les-Bains comme une ville d'intérêt national. La construction étant
excentrée, cette dernière n'est pas sise dans les périmètres repris par l'ISOS.
Recensement
des parcs et jardins historiques de la Suisse (ICOMOS)
Ce recensement indique la qualité et
l'intérêt du jardin de cette parcelle. Le jardin date de 1842 et constitue un
jardin de type paysager associé à l'affectation de la parcelle en EMS. Le
jardin a subi des aménagements importants, notamment pour les voitures (accès
et stationnement).
Du jardin d'origine font partie les
espaces enherbés et les arbres majeurs de l'allée centrale.
Substance
patrimoniale
La maison de maître est construite
en 1842 d'après l'inscription sur son linteau. Un logement préexiste sur le
site et plusieurs dépendances lui sont adjointes avec le temps. La première
mention de la maison dans les PV de taxation est 1844, corroborant la date inscrite
sur le linteau. D'après ces mêmes documents, bon nombre des adjonctions sont
démolies au cours du 19ème siècle.
Examen du projet
Demande d'autorisation préalable
des périmètres d'implantation.
La Section considère que les
bâtiments ECA 901 et 902, n'étant ni protégés, ni recensés, ne sont pas du
ressort de la Section, qui ne se déterminera dès lors pas sur ce point. Considérant
l'annexe du bâtiment ECA 903 et cette dernière étant vouée à la démolition, la
Section n'adhère pas à cette proposition. En effet, la modénature des fenêtres,
ainsi que leur matérialité laissent présumer que cette construction est
contemporaine du bâtiment principal. Dès lors, la Section souhaite le maintien
de ce bâtiment et de son adjonction, et ce conformément à l'art. 62
[quater]
al. 2 du RPGA.
Considérant les points invoqués par
l'ICOMOS sur le parc, la Section constate que le projet prévoit de s'implanter
sur les dernières zones enherbées du jardin, ce qui est contraire aux objectifs
de l'ICOMOS et de la LPNMS. De plus, l'implantation en bordure de la maison ECA
903, avec un écart relativement faible entre les trois bâtiments, place cette
maison de maître dans une posture pour le moins étrange sur le plan patrimonial
et architectural.
En effet, une maison de maître est
généralement un bâtiment d'une qualité certaine, s'implantant dans un
environnement naturel avec lequel elle entretient une relation étroite — d'où
d'ailleurs sa position dominante ou isolée fréquente, afin de renforcer cette
sensation. La construction de volumes importants et aussi proches détruira complétement
cette relation, situation qui sera alourdie par une éventuelle volumétrie imposante.
En raison de ce constat, la
Section considère que les périmètres d'implantation devraient être en partie
modifiés, afin de tenir compte du caractère paysager du site d'origine et
conserver intégralement la maison ECA 903.
Le bâtiment 901, démoli, laisse
par ailleurs une emprise au sol, importante et déjà altérée, qui pourrait être
exploitée sans atteinte au parc et tout en permettant le maintien de la maison
ECA 903 et de sa relation avec son jardin.
Conclusion
Le SIPaL-MS
constate que la réalisation de ce projet ne porterait pas atteinte au bâtiment
et au site protégés pour autant que soient observés les points ci-dessus. Il
préavise positivement à sa réalisation et à la délivrance des autorisations
requises. La protection de ce patrimoine relève cependant de la compétence et
de la responsabilité de l'autorité communale qui peut intégrer le présent
préavis dans l'autorisation de construire.
"
d) Le 13 avril 2018, la municipalité a informé la
constructrice que le projet avait été soumis à la Commission des constructions
le 21 mars 2018. La municipalité constatait que le projet n'observait pas la
distance minimale entre bâtiments d'une même parcelle et que la dérogation
nécessaire n'était pas de moindre importance. L'autorité indiquait ainsi
qu'elle ne pourrait valider le projet tel quel.
D.
a) Par décision du 21 novembre 2018, la municipalité a refusé la demande
d'autorisation préalable d'implantation déposée le 27 novembre 2017, faute pour
les bâtiments de respecter la distance de 12 m entre eux, conformément aux art.
62
ter
al. 1 et 126 al. 1 RPGA.
b) Agissant le 7 janvier 2019 sous la plume de son
mandataire, la A.________ a déféré la décision de la municipalité du 21
novembre 2018 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), concluant à la réforme de ce prononcé en ce sens que l'autorisation
préalable d'implantation sollicitée est accordée, subsidiairement à son annulation
et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le
sens des considérants. Elle soutenait en particulier, motifs à l'appui, que la
dérogation aux art. 62
ter
al. 1 et 126 al. 1 RPGA devait être accordée.
A titre de mesure d'instruction, elle requérait la tenue d'une inspection
locale, la production par l'autorité intimée de toutes les décisions rendues
depuis janvier 2014 relatives aux dérogations aux distances aux limites et
entre bâtiments, ainsi que la production du rapport de la Commission des
constructions.
La cause a été suspendue, dès lors que la
constructrice avait présenté dans l'intervalle un nouveau projet (cf. let. E
infra).
E.
a) Le 23 août 2018, des représentants de la constructrice ont été entendus
par le Syndic, par la Municipale en charge du dicastère de la Sécurité publique
et par la responsable de la Mobilité. Selon le procès-verbal de cette séance, la
constructrice a relevé qu'elle avait identifié la nécessité d'une dérogation dès
le départ, mais qu'elle n'avait pas été alertée d'un risque important de refus.
Pour sa part, le Syndic a exposé que la municipalité se devait de conserver une
ligne équitable dans sa manière de traiter les demandes de dérogation qu'elle recevait
régulièrement; aussi devait-elle veiller à ne pas créer de précédents; la A.________
était ainsi invitée à retravailler son projet afin qu'il observe le règlement ou,
à tout le moins, qu'il suppose une dérogation de moindre importance. Enfin, la
constructrice a interrogé la municipalité sur le niveau de dérogation qui
serait acceptable, afin d'orienter les travaux de l'architecte.
Le 11 septembre 2018, une nouvelle séance a réuni des
représentants de la constructrice, l'ancien chef du Service de l'urbanisme et
le responsable de la Police des constructions. Selon une note de ces agents à
la municipalité, il a alors a été envisagé non pas une dérogation acceptable,
mais un projet conforme au règlement. L'ouvrage consisterait
en
trois volumes émergents reliés entre eux au sous-sol et au rez-de-chaussée. Il
ne formerait ainsi qu'un seul bâtiment, de sorte qu'il ne serait pas nécessaire
de respecter une distance de 12 m entre les trois volumes émergents. La note
précisait encore que
la Municipale en charge de l'Urbanisme et des Bâtiments
s'était récusée dans ce dossier (en raison de son statut de copropriétaire de
l'une des parcelles jouxtant le bien-fonds 1619).
Il est précisé sur cette note que la municipalité en
a "pris acte" dans sa séance du 26 septembre 2018.
b) Le 3 décembre 2018, la constructrice a déposé une
deuxième demande d'autorisation préalable d'implantation pour le nouveau projet
remanié, libre de demande de dérogation (CAMAC 183381). Le dossier comprenait le
plan de géomètre du 31 octobre 2017 (non modifié), ainsi que des plans
d'architecte du 28 novembre 2018. Conformément à la note du 11 septembre 2018, le
projet était modifié en ce sens que les nouveaux ouvrages seraient reliés par les
sous-sols et les rez. Pour le surplus, l'implantation demeurerait identique.
Ce projet a été mis à l'enquête publique du 19
janvier au 17 février 2019 et, à la suite d'une rectification, du 26 janvier au
24 février 2019. L'enquête a suscité l'opposition d'un voisin direct,
propriétaire des parcelles 1627, 1628 et 3693. Celui-ci relevait que l'ajout
d'une dalle reliant les sous-sols et les rez des trois bâtiments émergents ne rendait
pas le projet non dérogatoire, car la distance entre les bâtiments n'était pas
respectée.
Le 6 février 2019, la synthèse CAMAC a été établie.
Les représentants de la A.________, accompagnés de
leur avocat et de leur architecte, ont été reçus par une délégation municipale
le 27 février 2019. Cette séance a donné lieu à un résumé, qui a été communiqué
au conseil de la constructrice. Selon ce document, le mandataire de la
municipalité avait précisé que la Municipale en charge de l'Urbanisme et des Bâtiments
s'était récusée du dossier en raison de sa qualité de propriétaire d'une
parcelle voisine du projet. Elle n'avait eu et n'aurait aucune copie des échanges
de son étude avec la municipalité concernant ce dossier.
c) Par décision du 4 avril 2019, la municipalité a
refusé la deuxième demande d'autorisation préalable d'implantation du 3
décembre 2018. Elle a relevé notamment que sur la base d'un avis de droit recueilli
auprès d'un conseiller juridique (à savoir son mandataire dans la présente procédure
de recours), le nouveau projet comportait toujours trois bâtiments, non pas un
seul. Par conséquent, la nécessité d'une dérogation aux art. 62
ter
al. 1 et 126 al. 1 RPGA subsistait, qui ne pouvait être accordée.
Cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
Elle est ainsi entrée en force.
F.
Une nouvelle série d'échanges entre la constructrice et la municipalité
étant restée sans succès, la procédure de recours dirigée contre la décision du
21 novembre 2018 a été reprise.
La municipalité a déposé sa réponse le 26 mars 2021,
concluant au rejet du recours. Elle qualifiait la dérogation requise de "
très
importante
". Elle requérait en outre la production du dossier du concours
d'architecture.
La constructrice a communiqué un mémoire
complémentaire le 28 mai 2021, accompagné de deux courriels des 6 et 9
septembre 2019. Elle sollicitait l'audition de l'ancien chef du Service de
l'urbanisme, la production du dossier complet de la commune relatif aux
agrandissements en 2017 et 2018 du Centre C.________ (sur la parcelle 1762) ainsi
que la production des procès-verbaux de toutes les séances au cours desquelles
la municipalité avait discuté du projet litigieux.
Le 2 août 2021, la municipalité s'est exprimée sur le
permis délivré pour le Centre précité C.________ (CAMAC 173550), en déposant
des pièces y relatives (plan de situation du 1
er
septembre 2017, décisions
municipales des 21 décembre 2017 13 février 2018 [addenda], permis de construire
du 13 février 2018). Ladite détermination et les pièces annexées ont été
communiquées à la recourante le 3 août 2021.
G.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. La recourante, propriétaire de la
parcelle, maître d'ouvrage et destinataire de la décision attaquée, a
manifestement la qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a et 99 LPA-VD) contre
la décision refusant l'autorisation préalable d'implantation. Son recours
respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les parties sollicitent une série de mesures d'instruction.
a)
La recourante requiert la tenue
d'une inspection locale, la production par l'autorité intimée de toutes les
décisions rendues depuis janvier 2014 relatives aux dérogations aux distances
aux limites et entre bâtiments, la production du rapport de la Commission des
constructions, la production du dossier complet de la commune relatif aux
agrandissements en 2017 et 2018 du Centre C.________, la production des procès-verbaux
de toutes les séances au cours desquelles la municipalité a discuté du projet
litigieux et, enfin, l'audition de l'ancien chef du Service de l'urbanisme.
Pour sa part, la municipalité demande la production,
en main de la recourante, du dossier du concours.
b) Garanti à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être
entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable d'obtenir qu'il
soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes et de participer à l'administration
des preuves essentielles lorsque cela est de nature à influer sur la décision à
rendre. L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1; TF 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1 et les références citées).
c) En l'espèce, et compte tenu en particulier des
pièces produites le 2 août 2021 par la municipalité, le dossier est suffisamment
complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause.
Il apparaît donc superflu, ainsi que le confirmeront les considérants qui
suivent, d'ordonner des mesures d'instruction supplémentaires, sans qu'il n'en résulte
de violation du droit d'être entendu des parties.
3.
a) Comme exposé ci-dessus (let. B), la parcelle 1619 est affectée en
zone d'installations (para-)publiques de moyenne densité au sens des art. 62 ss
RPGA. En particulier, l'art. 62
ter
al. 1 RPGA dispose que la distance
aux limites de propriétés est de six mètres au minimum; elle est toutefois réduite
à trois mètres au minimum pour les parties de bâtiments d'une hauteur de moins
de 7,40 m (art. 62
ter
al. 1 RPGA). L'art. 126 al. 1, 2
e
phrase, RPGA prévoit que les distances réglementaires sont par ailleurs
additionnées entre les bâtiments situés sur une même parcelle.
Autrement dit, les bâtiments projetés sur la
parcelle 1619 doivent respecter une distance de douze mètres entre eux ainsi
qu'avec la maison de maître ECA 903.
b) L'ordre non contigu est caractérisé par les
distances à observer jusqu'aux propriétés voisines ainsi qu'entre bâtiments
situés sur une même parcelle. Il a pour but non seulement d'assurer certaines conditions
d'hygiène, ainsi qu'une protection contre la propagation des incendies, mais
aussi de créer des espaces libres pour améliorer la qualité de vie des
habitants (AC.2016.0214 du 16 février 2018 consid. 4b; AC.2015.0049 du 22 novembre
2016 consid. 6c/bb; Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des
constructions en droit vaudois, Lausanne, 1988, p. 40). Il vise également à
permettre les divisions ultérieures des parcelles dans le respect des règles
fixant des distances entre bâtiments et limites de propriété (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n.
886 p. 387).
Les distances aux limites de la propriété voisine
tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil
entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel;
elles ont pour but d'éviter notamment que les habitants de biens-fonds contigus
aient l'impression que la construction voisine ne les écrase. Les distances aux
limites de propriété visent également à garantir un minimum de tranquillité aux
habitants (cf. AC.2017.0295 du 20 août 2018 consid. 1a/aa; AC.2017.0097 du 15
novembre 2017 consid. 3a/aa; AC.2015.0122 du 21 avril 2016 consid. 6a et les
références citées).
c) Le projet litigieux, présenté le 27 novembre 2017
sur la base d'un plan de géomètre du 31 octobre 2017 et de plans d'architecte du
15 novembre 2017, prévoit de démolir entièrement les bâtiments ECA 901 et 902 ainsi
que l'annexe de la maison de maître ECA 903. Il s'agit en outre d'ériger deux
nouveaux bâtiments, à l'est et au sud de la maison de maître. Ceux-ci observent
la distance minimale de 6 m aux limites de propriétés. Il n'est en revanche pas
contesté qu'ils ne respectent pas la distance minimale de 12 m entre bâtiments
d'une même parcelle, ni avec le bâtiment ECA 903, ni entre eux.
Le projet ne peut par conséquent être autorisé que
par le biais d'une dérogation aux art. 62
ter
al. 1 et 126 al. 1, 2
e
phrase, RPGA.
4.
La recourante reproche à l'autorité intimée de lui avoir refusé la dérogation
en cause.
a)
Aux termes de l'art. 85 de
la
loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
,
dans la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans
et à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité
pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le
justifient. L'octroi des dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre
intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers (al. 1). Ces
dérogations peuvent être accordées à titre temporaire ou définitif et être assorties
de conditions et charges particulières (al. 2).
Selon la jurisprudence, les dispositions dérogatoires,
telles que l'art. 85 LATC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de
manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une
dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les
effets rigoureux de la réglementation ordinaire. En tous les cas, la dérogation
doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci:
l'autorisation exceptionnelle doit permettre d'adopter une solution reflétant
l'intention présumée du législateur s'il avait été confronté au cas
particulier. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et
ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour
délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou
communal par le biais de sa pratique dérogatoire. Il implique une pesée entre
les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont il
s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé à l'octroi d'une
dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention
d'atteindre la meilleure solution architecturale, ou encore une utilisation
optimale du terrain, ne suffisent pas à elles seules à justifier une dérogation
(cf. ATF 112 Ib 51 consid. 5; TF 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 3.2;
TF 1C_257/2019 du 24 avril 2020 consid. 4.1 et les références). La clause
dérogatoire est une émanation du principe de la proportionnalité. Elle ne peut
porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés
prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale des intérêts en présence,
prenant en compte l'ensemble des circonstances. Confrontée à l'octroi ou au refus
d'une dérogation, l’autorité de recours devra se limiter à sanctionner un abus
ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité (cf. AC.2019.0401
du 6 juillet 2020 consid. 8a/bb; AC.2018.0379 du 5 juin 2020 consid. 13b/bb/bbb
et les arrêts cités).
b) A Yverdon-les-Bains, la question des dérogations
est traitée à l'art. 149 RPGA, dont la teneur est la suivante:
Article 149 — dérogations
1  La Municipalité peut accorder des dérogations de minime importance
lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès, l'intégration ou la
conception des constructions imposent des solutions particulières et s'il n'en
résulte pas d'inconvénients majeurs.
2  Lorsque ces dérogations portent sur :
-  les règles concernant la distance entre un bâtiment et la limite
de propriétés ;
-  les règles concernant l'IUS ou l'IOS,
ces règles doivent
dans la même zone, être respectées sur un ensemble formé par la parcelle en
cause et une ou des parcelles voisines; ces dérogations doivent faire l'objet d'une
mention au Registre foncier sur les parcelles en cause ; la réquisition de
mention doit être accompagnée d'un plan coté.
Autrement dit, si le législateur communal a concrétisé
l'art. 85 LATC à l'art. 149 RPGA, il a restreint sérieusement les possibilités de
dérogation sur son sol, puisqu'il les a limitées aux cas de "de minime
importance".
c) La recourante affirme qu'elle se serait attachée
à préserver un équilibre avec la maison de maître à conserver. La faible
dimension des volumes des nouveaux bâtiments ainsi que leur positionnement rapproché
créeraient un ensemble avec la maison de maître, en mettant celle-ci en valeur.
En outre, l'implantation prévue permettrait de conserver le jardin et les
grands arbres majeurs déjà existants. Elle serait également à l'avantage des parcelles
voisines, puisqu'elle conduirait à en éloigner les nouveaux bâtiments; sur ce
point, une convention aurait été conclue avec les propriétaires concernés,
s'agissant notamment d'une arborisation visant à atténuer l'aspect compact du
projet. La recourante fait encore valoir que le resserrement des bâtiments répondrait
à la volonté du législateur fédéral, exprimée dans la nouvelle loi sur l'aménagement
du territoire, de densifier le tissu bâti. Elle souligne de plus qu'il s'agit d'un
projet d'utilité publique, dont l'importance n'est pas négligeable, soutenu par
l'Etat de Vaud par l'intermédiaire de la Direction générale de la santé. Par
ailleurs, la recourante relève que la hauteur de la maison de maître serait de 7,80
m, à savoir d'à peine 0,40 m au-dessus du seuil de 7,40 m réduisant à 6 m la distance
minimale entre bâtiments. Elle expose enfin qu'il serait inutile d'imposer une
distance de 12 m entre bâtiments aux fins de sauvegarder une future
parcellisation, dès lors qu'une telle opération ne serait de toute façon pas
envisageable pour des bâtiments appartenant à une seule institution et reliés
par les sous-sols. En définitive, aux yeux de la recourante, le seul intérêt lésé
en cas d'octroi de la dérogation serait celui du respect très stricte des art.
62
ter
al. 1 et 126 al. 1 RPGA.
Pour le surplus, la recourante se prévaut en substance
des principes de la bonne foi et de l'égalité de traitement. Elle allègue à cet
égard que l'ancien chef du Service de l'urbanisme, qui serait sans doute la personne
la mieux placée pour connaître la pratique, l'aurait assurée de son soutien quant
à l'obtention de la dérogation. Elle affirme qu'en 2017 et 2018, la municipalité
aurait du reste accordé une dérogation aux distances entre bâtiments en faveur
du Centre C.________. Elle se réfère également à une décision de la
municipalité confirmée par la CDAP (AC.2008.0043 du 21 avril 2009), qui avait
qualifié de "minime importance" une dérogation aux limites de propriété
portant sur la moitié de la distance réglementaire (1,50 m au lieu de 3 m).
Enfin, elle expose qu'il lui semblerait que la Commission des constructions,
amenée à examiner la demande préalable d'implantation, aurait donné son aval à
la demande de dérogation.
d) aa) On rappelle que la distance minimale
réglementaire entre bâtiments est de 12 m. Or, le bâtiment prévu à l'est de la
maison de maître se situera à 6,50 m de celle-ci (pour une portion de
façades se faisant face de 12,40 m de longueur) et le bâtiment projeté au sud de
ladite maison de maître sera implanté à 6 m de celle-ci (pour une portion de
façades se faisant face de l'ordre de 11 m de longueur). En outre, les nouveaux
bâtiments seront distants, à leurs angles les plus rapprochés, de 3,89 m seulement.
Il s'agit ainsi de consacrer une insuffisance de 5,50 m, respectivement de 6 m,
pour des portions concernées de façades de plus de 10 m de long, ce qui est
loin d'être négligeable. Qui plus est, si la maison de maître compte certes une
hauteur de 7,80 m seulement, les deux autres bâtiments culmineront à 12,73 m,
respectivement à 13,25 m. La municipalité n'a dès lors pas abusé de sa marge d'appréciation
en considérant que la dérogation sollicitée n'est pas de "minime importance".
Déjà pour ce seul motif, le recours est mal fondé.
Au demeurant, la pesée des intérêts ne conduirait
pas à une autre conclusion. En particulier, la recourante n'a pas établi que la
parcelle - de 8'680 m
2
- ne permettrait pas de réaliser une construction
respectant à la fois les distances réglementaires entre bâtiments et envers les
propriétés voisines, tout en préservant le parc et le jardin. Quant à l'objectif
de densification voulu par la législation sur l'aménagement du territoire, il
ne permet pas d'imposer à la municipalité de passer outre aux règles de
distance en vigueur. A cela s'ajoute que la maison de maître figure en note *3*
au recensement architectural. Elle est ainsi placée sous protection générale au
sens de l'art. 4 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature,
des monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11). Selon l'art. 62
quater
al. 4 RPGA, de tels bâtiments "
doivent en principe être conservés. Des
transformations, de modestes agrandissements, un changement d'affectation sont
toutefois possibles si ces modifications sont objectivement fondées et si elles
sont compatibles avec la conservation et la mise en valeur du bâtiment
".
Or, comme le relève la municipalité dans sa réponse, il faut tenir compte des
remarques de la DGIP, laquelle considère que l'implantation de deux bâtiments neufs
à proximité immédiate de la maison de maître porterait atteinte aux qualités de
cette dernière (cf. let. C/c supra).
Dans ces conditions, le refus contesté repose sur de
solides motifs.
bb) Il n'y a pas davantage lieu de soupçonner, sans élément
tangible, que la décision attaquée constituerait une inégalité de traitement
dont la recourante pourrait se prévaloir. En particulier, il découle du plan de
situation relatif à l'agrandissement du Centre C.________ (parcelle 1762, CAMAC
162259
et 173550) que les seules distances entre les
bâtiments inférieures à 12 m sont de 10,20 m entre deux bâtiments (pour une portion
concernée de façades de l'ordre de 10 m de longueur) et de 5,47 m entre l'angle
d'un bâtiment et celui de la sous-station électrique (située sur une autre
parcelle) d'un seul niveau (par conséquent vraisemblablement d'une hauteur
inférieure à 7,40 m). La dérogation alors accordée en termes de distance n'est dès
lors pas d'une ampleur comparable à l'exception réclamée en l'espèce. Dans ces
circonstances, et compte tenu des motifs convaincants ayant conduit au refus
litigieux, il apparaît superflu d'instruire plus avant la question de la
pratique antérieure de la municipalité en matière de dérogation.
Peu importe également que l'ancien chef du Service
de l'urbanisme aurait assuré la recourante de son soutien quant à l'obtention
d'une dérogation, seule la municipalité étant compétente à cet égard.
Quant à la Commission des constructions dont la
recourante demande production du rapport, il s'agit d'un organe consultatif
extra-parlementaire, mis sur pied par la municipalité hors procédure prévue par
la LATC ou le RPGA; selon son cahier des charges, elle a pour but d'analyser et
préaviser les projets soumis à enquête publique. En d'autres termes, la
municipalité est libre de la consulter et, cas échéant, de s'écarter de son
préavis. Il n'y a dès lors pas lieu de procéder à la mesure d'instruction
requise par la recourante.
Enfin, rien ne permet de suspecter qu'une Municipale
qui se serait récusée en raison de son statut de voisine aurait néanmoins exercé
une influence sur la décision attaquée. On relève notamment que les courriels des
6 et 9 septembre 2019 produits par la recourante concernent certes la parcelle
1619 en cause et ont été adressés en copie à la Municipale visée, ainsi qu'au Syndic,
mais sont postérieurs au prononcé attaqué. Il est par conséquent superflu d'ordonner
la production des procès-verbaux topiques de la municipalité aux fins de
déterminer une éventuelle participation de la Municipale en cause à la décision
contestée.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée
aux frais de la recourante, qui succombe. Celle-ci assumera également une
indemnité de dépens en faveur de la municipalité.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 21 novembre 2018
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à
la charge de la A.________.
IV.
La A.________ est débitrice de la Commune d'Yverdon-les-Bains d'un montant
de 2'000 (deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 31 août 2021
La présidente:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet,
dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.