vd_omni · AC.2022.0197 · 2023-12-05 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Lausanne | Rejet du recours déposé par une entreprise exploitant un commerce contre la décision d'approbation d'une zone réservée cantonale instaurée sur une zone d'activités, en prévision de la révision de l'affectation du secteur par l'adoption d'un PAC. Confirmation du bien-fondé de la zone réservée, qui assure une liberté d'action suffisante pour les autorités dans le cadre de l'élaboration du PAC (c. 3). Irrecevabilité du grief concernant la future affectation de la parcelle de la recourante, qui excède l'objet du litige (c. 4). Respect du principe de proportionnalité, les éventuelles restrictions imposées à la recourante pour agrandir sa surface de vente et augmenter l'offre de stationnement relevant, cas échéant, d'une procédure ultérieure de permis de construire (c. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.12.2023 AC.2022.0197

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 décembre 2023
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Pascal Langone, juge;
Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Peter REETZ, avocat à Küsnacht (ZH),
Autorité intimée
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
représentée par Me Daniel GUIGNARD,
avocat à Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions et du territoire du 24 mai 2022 (approbation de la zone réservée
cantonale au lieu-dit "Camarès" à Vernand-Dessous)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 14136 de la commune
de Lausanne. D'une surface totale de 6'328 m
2
, cette parcelle
supporte un bâtiment (ECA n° 18601) de 1'902 m
2
dans lequel A.________
exploite un commerce de détail. La parcelle n° 14136 est classée en zone
réservée à l'industrie et à l'artisanat dans le plan d'extension n° 576 au
lieu-dit "Camarès" à Vernand-Dessous, approuvé par le Conseil d'Etat
le 11 juin 1976 (ci-après:
le plan d'extension n° 576
).
Selon l'art. 1 de l'addenda au règlement du plan d'extension n° 576 du 1
er
mai 1996, les bâtiments de la zone réservée à l'industrie et à l'artisanat sont
destinés à recevoir des établissements à caractère industriel, artisanal et
commercial.
B.
Le site de Vernand, à cheval sur le territoire des communes de Lausanne
et de Romanel-sur-Lausanne, a été identifié comme site stratégique de
développement d'activités dans le cadre de la politique des pôles de
développement, traitée dans la mesure D11 du Plan directeur cantonal (ci-après:
PDCn). La politique des pôles de développement a pour objectif d'améliorer l'offre
foncière dans le canton de Vaud, actuellement insuffisante par rapport aux
projections de croissance des emplois à l'horizon 2030. Elle se traduit par
l'identification, la planification, la réalisation et la promotion de sites
stratégiques destinés à des surfaces d'activités. Dans ce cadre, le canton de
Vaud est tenu de maintenir, et si possible densifier, les zones d'activités
existantes dans les agglomérations.
Se fondant sur la mesure D11 du PDCn, les autorités
cantonales ont fait réaliser une étude visant à établir une vision directrice
pour un pôle d'activités sur le site de Vernand (étude "ZIZA Vernand"
publiée le 21 octobre 2020 et complétée par un addenda du 23 juillet 2021; ci-après:
la vision directrice). Cette étude dresse le constat que la planification en
vigueur sur le site de Vernand est très permissive, puisqu'elle autorise des
établissements à caractère commercial et des surfaces administratives ne
dépassant pas la moitié des surfaces brutes de plancher utile totales, soit des
affectations non conformes aux objectifs de développement prioritaire des
activités secondaires.
C.
Dans ce contexte, la Direction générale du territoire et du logement
(ci-après: la DGTL) a élaboré un projet de plan de zone réservée cantonale sur
l'ensemble des parcelles de la commune de Lausanne affectées à l'industrie et à
l'artisanat selon le plan d'extension n° 576, comprenant la parcelle de A.________.
L'art. 1 du règlement (ci-après: RZR) indique que la
zone réservée est destinée à limiter provisoirement la constructibilité des
parcelles comprises dans le périmètre figurant sur le plan. L'art. 3 RZR,
intitulé "inconstructibilité", prévoit à cet égard ce qui suit:
"
1
Sont interdits les
établissements à caractère commercial, les établissements liés à des activités
sportives ou de loisirs de plus de 300 m
2
de surface utile, ainsi
que les surfaces administratives qui ne sont pas directement liées à une
activité artisanale ou industrielle exercée sur place. Les surfaces de vente
liées à une activité artisanale ou industrielle exercée sur place sont limitées
à 300 m
2
.
2
Pour les
constructions existantes décrites à l'alinéa 1, les rénovations, les
transformations ainsi qu'une augmentation d'au maximum 300 m
2
des
surfaces utiles peuvent être autorisées dans les limites des volumes existants,
pour autant qu'aucune nouvelle place de stationnement ne soit prévue. De petits
agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas
d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.
3
Les autres règles de
construction en vigueur sur cette zone qui ne sont pas contraires au présent
règlement demeurent applicables pour le surplus.
"
L'art. 4 RZR précise que la durée de la zone
réservée est de cinq ans à compter de son approbation (al. 2), une prolongation
de trois ans étant possible (al. 3).
La DGTL a rédigé un rapport d'aménagement selon
l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
([OAT; RS 700.1]; ci-après: le rapport 47 OAT), du 1
er
juillet 2021,
qui décrit notamment le contexte et les objectifs de la zone réservée. Le
chiffre 1.1 de ce rapport expose que le canton de Vaud, en partenariat avec les
communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne, prévoit de réviser l'affectation
du secteur de Vernand par l'adoption d'un plan d'affectation cantonal
(ci-après: PAC). Celui-ci visera une densification des activités et une
meilleure utilisation du sol, en réservant les potentiels de développement des
zones d'activités en priorité aux activités artisanales et industrielles.
L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour but de préserver ces
potentiels de développement jusqu'à la mise en vigueur de la nouvelle
affectation, en interdisant les nouvelles constructions non conformes à la
vision directrice et au futur plan (établissements à caractère commercial,
établissements de sport et de loisir, surfaces administratives qui ne sont pas
directement liées à une activité artisanale ou industrielle exercée sur place).
Les établissements artisanaux et industriels sont en revanche autorisés. Le
périmètre de la zone réservée ne s'étend pas aux zones d'activités situées à
Romanel-sur-Lausanne, celles-ci étant déjà réservées à des constructions
(établissements industriels, fabriques, entrepôts, entreprises artisanales)
jugées conformes à la vision du développement futur.
Le projet de zone réservée a été mis à l'enquête
publique du 3 juillet au 3 août 2021. Il a suscité cinq oppositions, dont celle
formée par A.________, et deux observations.
D.
Par décision du 24 mai 2022, le Département des institutions et du
territoire (ci‑après: le DIT ou le département; désormais le Département
des institutions, du territoire et du sport, DITS) a levé les oppositions non
retirées dans l'intervalle et approuvé la zone réservée cantonale.
E.
Par acte du 24 juin 2022, A.________ a recouru contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP), en concluant à son annulation et à l'admission de son
opposition, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à
l'autorité précédente pour nouvelle décision.
Dans leurs réponses respectives des 5 et 26
septembre 2022, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) et le
département, représenté par la DGTL, ont conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Le département a notamment précisé que, dans
sa séance du 13 octobre 2021, le Conseil d'Etat avait pris la décision
d'établir un PAC sur le site de Vernand. La procédure était en cours et un avis
préliminaire avait été rendu le 6 mai 2022.
La recourante a répliqué le 3 février 2023.
Le département a déposé des déterminations
complémentaires le 23 février 2023. La municipalité a renoncé à dupliquer.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du
département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur
l'approbation d'un plan de zone réservée, qui équivaut à un plan d'affectation
cantonal au sens des art. 11 ss de la loi vaudoise sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 ([LATC; BLV 700.11];
ATF
113 Ia 362 consid. 2).
Cette décision, par laquelle il est
également statué sur les oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal
cantonal (art. 15 al. 2 LATC). Il s'agit du recours de droit administratif
réglé aux art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile
(art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et
79 LPA‑VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
La recourante invoque une violation de son droit d'être entendue. Elle
se plaint plus particulièrement d'une violation du droit à obtenir une décision
motivée et reproche au département intimé de ne pas avoir traité de manière
exhaustive l'ensemble des griefs soulevés dans son opposition.
a) Le droit d'être entendu garanti par l’art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101) comprend notamment le droit pour le justiciable de s'expliquer avant
qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves
quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir
accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 145 I 167 consid.
4.1; 142 II 218 consid. 2.3). Le droit d'être entendu implique aussi pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision (cf. aussi art. 42 let. c
LPA-VD). Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne
au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits,
moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se
limiter à
l'examen des questions décisives pour l'issue
du litige. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la
décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la
motivation présentée est erronée. La motivation peut d'ailleurs être implicite
et résulter des différents considérants de la décision (ATF 143 III 65 consid.
5.2; 142 II 154 consid. 4.2).
b) La décision
entreprise expose de manière claire que la nécessité de réviser la planification
en vigueur est liée aux objectifs de développement des surfaces d'activités
énoncés dans le PDCn et que l'instauration d'une zone réservée se justifie pour
ne pas compromettre le futur plan qui règlera le mode d'utilisation du sol sur
le site de Vernand. Elle répond ainsi au grief selon lequel
l'intention
de modifier la planification serait dénuée de sens et arbitraire. Le
département intimé
indique ensuite
de façon suffisamment complète dans quelle mesure la zone réservée est
conforme aux principes de l'intérêt public et de la proportionnalité. Il prend
également position sur le grief relatif à
la validité de l'art. 3 al.
2 RZR
. L
e DIT s'est ainsi prononcé en substance sur l'ensemble
des griefs soulevés par la recourante dans son opposition. Son argumentation suffit
pour comprendre quels sont les intérêts concernés et comme
nt le
pouvoir d'appréciation a été exercé
, au stade de la mesure conservatoire.
Sa décision a d'ailleurs permis à la recourante, assistée d’un avocat, de faire
valoir tous les arguments qu'elle estimait utiles dans le cadre de son recours.
En tant que de besoin, le DIT a encore déposé une réponse circonstanciée au
recours, le 26 septembre 2022, sur laquelle la recourante a pu se prononcer
dans sa réplique. Le grief relatif au défaut de motivation doit par conséquent
être rejeté.
3.
La recourante dénonce en substance une violation de la garantie de la
propriété et de sa liberté économique. Elle conteste l'intérêt public et la
proportionnalité de la zone réservée, estimant en substance que l'intention de
modifier la planification en vigueur fait défaut et que les conditions pour
l'instauration d'une zone réservée ne seraient pas réunies.
a) Comme tout droit fondamental, la garantie de la
propriété (art. 26 Cst.) et la liberté économique (art. 27 Cst.) peuvent être
restreintes aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi
reposer sur une base légale, soit une loi au sens formel si la restriction est
grave (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le
principe de la proportionnalité (al. 3). Ce dernier principe exige que la
mesure mise en œuvre soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude), que celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité), et qu'il existe un rapport raisonnable entre
le but visé et les intérêts publics ou privés compromis (règle de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 146 I
157 consid. 5.4; 143 I 403 consid. 5.6.3 141 I 20 consid. 6.2.1). Lorsque
l'atteinte est grave, outre que la base légale doit être une loi au sens
formel, celle-ci doit être claire et précise (ATF 148 I 33 consid. 5.1; 147 I
393 consid. 5.1.1; 140 I 168 consid. 4). L'atteinte au droit de propriété est
tenue pour particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de
force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent
impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future
conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4; 135 I 233 consid. 2.1; 131
I 333 consid. 4.2).
b) La zone réservée est une mesure définie par l'art.
27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700). D'après cette disposition, s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être
prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai
(al. 2).
L'art. 27 LAT constitue une base légale suffisante
pour l'instauration d'une zone réservée (TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid.
3.3; 1C_551/2018 du 19 novembre 2019 consid. 2.2; 1C_260/2019 du 18 octobre
2019 consid. 3.1.3), ce que la recourante ne conteste pas.
Au niveau cantonal, l'art. 46 LATC prévoit que les
communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27
LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant
une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au
maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation
(al. 2).
c) Les zones réservées ont pour but de garantir
provisoirement la planification telle qu'elle a été envisagée. Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté. En d'autres termes, la création
d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles,
voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
général d'affectation (CDAP AC.2023.0007 du 10 février 2023 consid. 2b;
AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3b).
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de
modifier la planification (qui fait en l'occurrence l'objet du projet de PAC en
voie d'élaboration), une délimitation exacte des territoires concernés (en
l'espèce clairement définis par le plan de la zone réservée) et le respect du
principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit
pas aller au‑delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; CDAP AC.2022.0026
du 8 décembre 2022 consid. 3a/aa;
AC.2022.0158 du 16
novembre 2022 consid. 2a
).
d) L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il faut ainsi une nécessité de
planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est
toutefois
pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle
entend redéfinir la zone à bâtir,
en particulier lorsque cela ne découle
pas d'une simple intention de sa part mais d'une obligation résultant
directement de la LAT ou du plan directeur cantonal. La zone réservée constitue
alors la première étape de ce processus obligatoire (TF 1C_695/2021 du 4 novembre
2022 consid. 3.1.1; 1C_218/2020 précité consid. 3.1.1). En général, une zone
réservée satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la
proportionnalité puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de
l'autorité compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque
la zone réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier.
C'est en fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit être effectuée
(TF 1C_623/2021, 1C_625/2021 du 24 novembre 2022 consid. 4.1; 1C_530/2021
du 23 août 2022 consid. 5.4; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid.
4.4.4).
Le Tribunal fédéral a précisé
que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie
au stade de la zone réservée,
celle-ci servant
précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant dans l'attente
d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout
le territoire communal
, voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse
où toute modification de la planification sur les parcelles en cause serait
d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice
que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite. Cela revient à
limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains
litigieux à la vraisemblance (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2).
e) A teneur de l'art. 30a al. 2 OAT, la délimitation
de nouvelles zones d’activités économiques requiert l’introduction par le
canton d’un système de gestion des zones d’activités garantissant, globalement,
leur utilisation rationnelle.
Le PDCn
traite la question
de la valorisation du tissu économique dans sa ligne d'action D1, plus
particulièrement - et notamment - dans sa mesure D11 relative aux pôles de
développement. Il retient que la superficie des zones d'activités a diminué ces
dernières années, en raison principalement de reconversions en zones
d'habitation et mixte, et que le canton de Vaud connaîtra une pénurie de telles
surfaces à l'horizon 2030 dans la plupart des agglomérations. Pour y remédier,
le PDCn recommande notamment le maintien et si possible la densification des
zones d'activités existantes dans les agglomérations, la maîtrise de
l'implantation des activités tertiaires dans les zones d'activités afin de
disposer d'un potentiel suffisant pour les activités secondaires et
artisanales, et l'utilisation des réserves existantes (ligne d'action D1). Le
site de Vernand a été identifié comme site stratégique de développement
d'activités dans le cadre de la politique des pôles de développement (mesure
D11). On se trouve ainsi dans une situation où une adaptation de la
planification en vigueur s'impose, au sens de l'art. 27 al. 1 LAT, pour mettre
en œuvre les exigences du PDCn concernant une offre foncière effective et
adaptée aux besoins de l’économie.
Le canton de Vaud, en
partenariat avec les communes de Lausanne et de Romanel-sur-Lausanne, prévoit
de réviser l'affectation du secteur de Vernand par l'adoption d'un PAC.
Celui-ci visera une densification des activités et une meilleure utilisation du
sol, en réservant les potentiels de développement en priorité aux activités
artisanales et industrielles. Les démarches pour l'établissement de ce plan ont
commencé. En attendant la mise en vigueur de la nouvelle affectation, le
département intimé a décidé d'instaurer une zone réservée cantonale sur
l'ensemble des parcelles du site de Vernand comprises dans le territoire de la
commune de Lausanne, pour éviter la réalisation de travaux
qui
ne correspondent pas à la vision directrice et au futur plan (cf. rapport 47
OAT, ch. 1.1).
Cette solution assure une liberté
d'action suffisante pour les autorités dans le cadre de l'élaboration du PAC,
en évitant de rendre la future redéfinition de la zone d'activités de Vernand
plus difficile ou impossible. Il est pertinent, dans ce cadre, d'avoir inclus
la parcelle n° 14136 dans la zone réservée.
f) Il s'ensuit que la zone cantonale réservée
litigieuse apparaît conforme aux
art. 27 LAT
et
46 LATC, poursuit un intérêt public, soit celui de garantir l'établissement de
la planification future envisagée, et apparaît proportionnée en ce sens qu'elle
se limite à un territoire exactement délimité, soit les parcelles comprises
dans le plan d'extension n° 576. Elle doit donc être confirmée dans son
principe.
4.
La recourante se plaint du fait qu'en limitant, voire en interdisant les
agrandissements des constructions existantes sur le site de Vernand, le
règlement de la zone réservée irait à l'encontre du but de révision de la
planification tel qu'il a été exposé aux propriétaires des parcelles concernées
lors d'une séance de présentation du projet du 30 juin 2020. La recourante se
réfère à la documentation fournie lors de cette rencontre. Elle met en doute
l'adéquation de la zone réservée avec le but de la révision de l'affectation,
en ce qui concerne sa parcelle qui devrait pouvoir rester affectée à des
activités commerciales dès lors qu'elle est déjà construite.
Comme indiqué ci-dessus, la zone
réservée est une mesure conservatoire, qui gèle provisoirement les
constructions ou agrandissements susceptibles de menacer le nouveau plan
d'aménagement, sans
préjuger de l'affectation future des surfaces
visées. C'est seulement au stade de l'élaboration de la planification
définitive que le département intimé devra définir la destination des parcelles
comprises dans son périmètre, en tenant compte des exigences du PDCn. A cet
égard, c'
est en vain que la recourante se prévaut de la
présentation du 30 juin 2020 pour contester la zone réservée, une telle séance ayant
un caractère informatif. Comme l'a expliqué l'autorité intimée, il s'agissait
de faire connaître les objectifs et les grandes lignes du projet de nouvelle
planification aux propriétaires intéressés. La carte figurant en page 21 du
document Powerpoint projeté à cette occasion
identifie, en rouge, des
"rez-de-chaussée actifs" sur lesquels autoriser ponctuellement des
activités tertiaires de type commerce et service de proximité en lien avec le
pôle d'activité, et, en bleu, des secteurs susceptibles d'obtenir des bonus de
constructibilité pour réaliser un parking mutualisé et des équipements
communautaires tels que des crèches.
Cette carte correspond à la
"carte de synthèse des principes de la vision directrice" figurant en
pages 44 et 45 de la vision directrice. Elle reflète les orientations
envisagées par l'autorité de planification
pour
renforcer
les activités artisanales et industrielles sur le site de Vernand, sans donner
aucune garantie concernant l'affectation définitive des parcelles considérées. La
recourante confond ici le but de la zone réservée avec celui du futur plan
d'aménagement. Il n'est pas pertinent de vérifier,
au stade de
l'adoption de la zone réservée,
si des droits à bâtir ou une affectation
particulière doivent être maintenus sur les parcelles comprises dans son
périmètre, ni dans quelle mesure.
Les questions relatives à la
redéfinition de la zone d'activités de Vernand seront
examinées
ultérieurement,
dans la procédure de révision du plan
d'affectation (CDAP AC.2022.0012 du 15 décembre 2022 consid. 3b; AC.2021.0187
du 9 juin 2022 consid. 2a/cc)
, étant souligné que les intentions de
planification sont susceptibles d'évoluer au fur et à mesure de l'élaboration
du PAC. Excédant l'objet du litige, qui se circonscrit au bien-fondé de la zone
réservée, le
grief concernant l'affectation future de la parcelle
n° 14136
est irrecevable.
5.
La recourante conteste en substance le caractère proportionné de la zone
réservée, en particulier de l'art. 3 al. 2 RZR, qui soumet les travaux
d'agrandissement des constructions existantes à la condition qu'aucune nouvelle
place de stationnement ne soit prévue.
a) La zone réservée litigieuse limite provisoirement
la constructibilité des parcelles comprises dans son périmètre. Les
établissements artisanaux et industriels sont autorisés sans réserve, car ils
sont considérés comme conformes à la vision du développement futur (cf. rapport
47 OAT, ch. 1.1). En revanche, les établissements à caractère commercial, les
établissements liés à des activités sportives ou de loisirs de plus de 300 m
2
de surface utile et les surfaces administratives qui ne sont pas directement
liées à une activité artisanale ou industrielle exercée sur place sont
interdits, tandis que les surfaces de vente liées à une activité artisanale ou
industrielle exercée sur place sont limitées à 300 m
2
(art. 3 al. 1
RZR). Les travaux de rénovation, de transformation et d'agrandissement des
constructions existantes décrites à l'alinéa 1 sont en outre autorisés à
certaines conditions et de façon limitée (art. 3 al. 2 RZR). Ces dispositions
permettent d'éviter, durant le processus de planification, la réalisation de
nouvelles constructions ou agrandissements susceptibles d'accentuer encore la
raréfaction des surfaces utiles aux activités artisanales et industrielles.
Elles garantissent à l'autorité cantonale la marge de manœuvre suffisante pour
procéder à la redéfinition d'ensemble de la zone d'activités de Vernand telle
qu'exigée par le PDCn. La règle de l'aptitude est partant respectée.
D'un point de vue spatial, la mesure
litigieuse se restreint comme on l'a vu au territoire, exactement délimité,
pour lequel une révision de la planification est requise.
La recourante
estime que son activité commerciale est conforme au but de la planification
future
et que sa parcelle devrait par conséquent être exclue de
la zone réservée.
On a vu cependant que la
"carte de
synthèse" invoquée à l'appui du recours ne reflète pas encore les
intentions de planification futures, mais
que la vision directrice
préconise de limiter les activités commerciales à une offre de base, de sorte
que si le maintien de l'activité commerciale existante n'est pas mis en
doute, un développement futur de ce type d'affectation n'est pas pleinement assuré
dans le cadre du nouveau plan d'aménagement. La parcelle de la
recourante renferme une réserve constructible dont la mise en œuvre pourrait
compromettre les opérations de remaniement de la zone à bâtir à venir. Un
éventuel changement d'affectation n'apparaît donc pas d'emblée exclu. Par
ailleurs, l
e fait d'englober l'ensemble des parcelles du site de
Vernand dans la zone réservée, indépendamment de leur superficie, assure une
égalité de traitement entre tous les propriétaires, qui ne sont ainsi pas
favorisés ou défavorisés au stade de la mesure conservatoire.
b) Dans ce contexte, l'art. 3 RZR
interdit la construction de nouveaux établissements
qui ne sont pas
directement liés à une activité artisanale ou industrielle
(al. 1)
et autorise les rénovations, transformations et augmentations d'au maximum 300
m
2
des surfaces utiles dans les limites des volumes existants (al.
2). Cette disposition garantit le maintien de l'état existant dans l'attente du
futur PAC. Une pleine utilisation des droits à bâtir accordés par le plan
d'extension n° 576 ne permettrait pas de
réserver les potentiels de
développement des surfaces du site de Vernand en priorité aux activités
artisanales et industrielles.
Le régime d'inconstructibilité
prévu par le règlement s'avère en définitive nécessaire pour
renforcer
les activités secondaires sur le site de Vernand conformément à la mesure D11
du PDCn
. La règle de la nécessité est donc également respectée.
c) La mise en zone réservée ne remet
pas en question la poursuite des activités commerciales de la recourante. Elle
ne l'empêche pas non plus de réaliser certains travaux, dans une mesure limitée
selon les prescriptions de l'art. 3 al. 2 RZR. Le règlement de la zone réservée
constitue un compromis. La recourante se plaint du fait qu'elle ne pourra pas
agrandir sa surface de vente sur sa parcelle
dans la mesure où
l'augmentation d'une surface de vente implique l'obligation de créer des places
de parc supplémentaires, au vu des normes édictées par l'Association suisse des
professionnels de la route et des transports (ci-après: les normes VSS).
Comme l'a relevé l'autorité intimée dans sa décision
attaquée, l'offre de places de stationnement doit être dimensionnée en
application des normes VSS en prenant en considération les objectifs de
réduction globale du trafic motorisé prévu par le Plan des mesures OPair 2018.
Le nombre de places correspond à la valeur minimale du besoin réduit, calculé
en fonction de la qualité de la desserte en transports publics et de
l'accessibilité en mobilité douce pour le type de localisation correspondant.
Le plan OPair conçoit le
dimensionnement et la gestion du stationnement comme des outils
particulièrement efficaces pour maîtriser les déplacements en véhicules privés,
promouvoir un report modal de la voiture vers les transports publics et les
modes doux, ou satisfaire de manière ciblée différentes catégories d’usagers
(p. 34). Le plan OPair comprend une mesure MO-3, qui vise à maîtriser l'offre
en stationnement des activités en appliquant aux planifications et aux projets
de construction le taux minimum (bas de la fourchette) de prise en compte des
valeurs indicatives (besoin limite) de la norme VSS en vigueur. Cette mesure
précise qu'en cas de forte volonté de réduire encore le recours à l'automobile,
les communes sont libres d'autoriser des projets plus restrictifs que les
normes VSS, pour autant que cela ne vienne pas perturber la gestion de l'offre
en stationnement public.
L'art. 3 al. 2, 1
ère
phrase
RZR s'inscrit dans la stratégie concernant l'offre en cases de stationnement à
établir dans le cadre du futur PAC, afin de maîtriser le trafic généré par le
développement de la zone d'activités de Vernand et maintenir à long terme de
bonnes conditions d'accessibilité (cf. vision directrice, lettre C.3, p. 35).
Cette stratégie va dans le sens du plan OPair, qui poursuit un objectif général
de diminution du trafic dans l'agglomération et permet
de s'écarter des
valeurs indicatives fixées par les
normes VSS en vue de réduire
l'usage de l'automobile. Le plan OPair préconise cependant aussi d'éviter un
sous-dimensionnement de l'offre prévue en matière de stationnement (TF
1C_38/2020, 1C_39/2020 du 7 octobre 2020 consid. 5.4.5).
d) Se référant aux normes VSS, la recourante estime
qu'une augmentation de la surface de vente de 300 m
2
nécessiterait
la création d'une trentaine de places supplémentaires. Dès lors qu'elle ne
dispose pas de places autres que celles déjà nécessaires au vu de la surface de
vente existante, elle ne pourrait de fait pas agrandir son activité
commerciale. La recourante se réfère en particulier à la pièce 9 annexée à son
opposition, qui constitue une estimation du besoin en places de stationnement
en relation avec un agrandissement antérieur de la surface de vente, daté du 18
juin 2015. Elle en déduit un besoin de 99 places, ainsi que deux places pour
handicapés, ces places étant actuellement réalisées et ne permettant donc plus
d'agrandissement à teneur de l'art. 3 RZR. A la lecture du document précité,
l'estimation retient en définitive un total de 74 places (72 + 2 places
handicapés), correspondant au 80 % du besoin estimé à 99 places. L'estimation
produite par la recourante ne permet en revanche pas de déterminer dans quelle
mesure le calcul précité effectué en 2015 correspond bien à la valeur minimale
du besoin réduit de places de stationnement selon les normes précitées. Il
n'est ainsi pas exclu qu'un agrandissement soit encore possible en application
de l'art. 3 RZR, sans nécessité de créer des places supplémentaires. Il s'agit
par ailleurs d'une restriction temporaire limitée à la durée de la zone
réservée.
Il n'apparaît pas, quoi qu'il en soit, nécessaire
d'instruire davantage cette question qui relève en définitive d'une procédure
ultérieure de permis de construire, à supposer que la recourante envisage
d'augmenter sa surface commerciale, dans les limites prévues par l'art. 3 RZR.
En ce qui concerne la zone réservée, la condition relative à l'absence de
création de nouvelles places de stationnement apparaît proportionnée dès lors
que le projet de planification envisage bien de limiter les activités
commerciales, ainsi que de maîtriser l'offre en places de stationnement. Il est
par ailleurs envisagé de mutualiser des places de stationnement et de plafonner
la génération de trafic pour les développements à venir (cf. vision directrice,
lettre C3), ce qui justifie également la mesure conservatoire de la zone
réservée, afin de permettre une planification ultérieure coordonnée à cet égard.
L'interdiction temporaire d'augmenter l'offre de stationnement existant au
stade de la zone réservée apparaît ainsi manifestement adéquate et apte à
atteindre ce but, même si dans le cas présent cela pourrait aboutir à restreindre
les possibilités d'agrandir provisoirement la surface commerciale existante.
e) Force est ainsi de conclure que dans le cas
d'espèce, l'établissement de la zone réservée litigieuse incluant la parcelle
de la recourante est nécessaire pour permettre une révision de la planification
existante et éviter que des projets de construction ou d'agrandissement n’entravent
la liberté des autorités planificatrices. La mesure contestée respecte ainsi le
principe de la proportionnalité.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que
la
décision attaquée est conforme aux exigences légales et peut être confirmée. L
e recours doit donc être rejeté
.
Succombant, la recourante supportera l'émolument de
justice (art. 49 al. 1 LPA‑VD). La municipalité a procédé avec
l'assistance d'un avocat et obtient gain de cause, de sorte qu'il se justifie
de lui allouer une indemnité à titre de dépens à la charge de la recourante (art.
55 LPA‑VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 24 mai 2022 par le Département des institutions et
du territoire est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 5 décembre 2023
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.