vd_omni · AC.2021.0351 · 2022-07-11 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil communal de Nyon | Rejet du recours contre les décisions du Conseil communal et du Département compétent, adoptant, respectivement approuvant le plan d'affectation "Vieille ville". L'établissement de ce plan ne nécessitait pas la mise en oeuvre d'une démarche participative (consid.3). Délai pour adopter le plan respecté (consid. 4). Rappel de la portée de l'ISOS (vieille ville inscrite à l'ISOS avec un objectif de sauvegarde A). Les différents articles du règlement critiqués par le recourant (obligation de fournir une étude architecturale et historique en cas de projet de rénovation ou de reconstruction, hauteur des constructions, isolation périphérique, longueur des avant-toits, fenêtres en bois et volets) respectent le principe de proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.07.2022 AC.2021.0351

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 juillet 2022
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et M.
Jean-Daniel Beuchat, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A._______,
à ********,
Autorités intimées
1.
Département des institutions, du
territoire et du sport,
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Nyon,
représenté par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne
.
Objet
Plan d'affectation
Recours A._______ c/ décisions du Conseil communal de Nyon
du 28 juin 2021 levant son opposition et adoptant le plan d'affectation "Vieille
ville" et du Département des institutions et du territoire du 13 octobre
2021 approuvant ce plan d'affectation.
Vu les faits suivants:
A.
L'actuel plan général d'affectation (plan des zones) de la Commune de Nyon
est entré en vigueur en 1984. Il délimite notamment une "zone urbaine de
l'ancienne ville", dont le périmètre correspond au centre de la localité
(bourg historique). Depuis plus de dix ans, la Municipalité de Nyon (ci-après:
la municipalité) étudie la possibilité de réviser cette réglementation, pour qu'elle
soit plus adaptée au maintien de la structure historico-architecturale de la Vieille
ville.
La ville de Nyon a en effet été inscrite à
l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en
Suisse (inventaire ISOS). Sur le plan de cet inventaire, le périmètre 1
correspond à la Vieille ville (inscrite dans l'ancienne enceinte fortifiée,
avec un tissu dense et homogène, bâti essentiellement en ordre contigu sur trois
niveaux le long de plusieurs axes); ce périmètre figure à l'inventaire avec un
objectif de sauvegarde A (sauvegarde de la substance - il s'agit de l'objectif
le plus élevé selon les critères de l'ISOS).
B.
La municipalité a confié à un bureau d'urbanisme la tâche d'élaborer un "plan
d'affectation de la Vieille ville" (abrégé: PA Vieille ville), à savoir un
plan d'affectation détaillé assorti de dispositions réglementaires (RPA). Un rapport
a été établi qui explique les enjeux et le déroulement de cette procédure (rapport
selon l'art. 47 OAT, ou rapport 47 OAT).
Le projet de plan d'affectation a été soumis au
service cantonal chargé de l'aménagement du territoire (Service du
développement territorial [SDT], puis Direction générale du territoire et du
logement [DGTL]) pour examen préalable en 2018. Trois séances publiques ont été
organisées par la municipalité les 7, 8 et 9 janvier 2020 afin de présenter le
projet aux propriétaires et à la population. Il a été mis à l'enquête publique
du 18 janvier au 16 février 2020.
C.
A._______ a formé opposition le 30 janvier 2020, en faisant valoir en substance
que certaines mesures de protection du patrimoine bâti étaient trop restrictives.
A._______ est propriétaire d'un immeuble dans le périmètre du PA Vieille ville:
il s'agit de la parcelle n° 45 du registre foncier, d'une surface de 123 m
2
avec une construction occupant toute la surface du fonds (habitation avec affectation
mixte/atelier), à l'adresse rue du Collège ********. Ce bâtiment de deux
niveaux, sous un toit à deux pans, est contigu aux deux bâtiments adjacents, le
long de la même rue. A l'arrière, il est également contigu aux bâtiments
voisins, donnant sur la rue Delafléchère.
Au recensement architectural, le bâtiment de A._______
a obtenu la note 4 (objet bien intégré). Jusqu'en 2010, il avait la note 6 (objet
sans intérêt).
D'après le PA Vieille ville, le régime applicable à
la parcelle n° 45 est celui défini à l'art. 22 RPA, intitulé "Nouveaux gabarits
de constructions". L'agrandissement de bâtiments existants ou leur
reconstruction est admis (le texte de cette disposition est reproduit au
consid. 8 infra). Sur le plan, le pourtour du nouveau gabarit de construction
sur la parcelle n° 45 correspond aux limites de cette parcelle. Le nombre
de niveaux maximal est précisé:  "R+2+C", à savoir rez-de-chaussée + deux
étages + combles.
Le régime de l'art. 22 RPA est un des régimes
applicables aux périmètres bâtis. Le plan prévoit par ailleurs une réglementation
spécifique pour les bâtiments protégés (art. 19 RPA), pour les bâtiments à
conserver (art. 20 RPA), pour les bâtiments pouvant être maintenus ou
reconstruits (art. 21 RPA) et pour des périmètres d'évolution des constructions
(nouveaux volumes bâtis, art. 23 RPA).
Le rapport 47 OAT précise (p. 31) que "
la
déclinaison des périmètres bâtis a été définie en fonction des catégories de
notes du recensement architectural attribuées aux bâtiments
". Le
régime des bâtiments protégés s'applique aux bâtiments en notes 1 et 2. Pour
les bâtiments en notes 3 et 4, il est indiqué ce qui suit:
"
Sur le principe,
ces bâtiments correspondent aux "bâtiments à conserver"; certains
bâtiments de cette catégorie font l'objet d'un "nouveau gabarit de construction"
pour des raisons d'intégration volumétrique essentiellement (hauteurs, etc.):
parcelle n° 45, rue du Collège
[...]."
D.
La municipalité a organisé une séance de conciliation avec l'opposant le
26 juin 2020. Auparavant, alors que l'enquête publique était en cours, l'opposant
avait déjà été reçu par le Service de l'urbanisme de la commune pour discuter
du projet de plan.
E.
Dans son préavis n° 217/2020 du 7 septembre 2020, la municipalité a proposé
au Conseil communal de Nyon (ci-après: le conseil communal) d'adopter le plan
d'affectation "Vieille ville" et de lever les oppositions, dont celle
de A._______. Une synthèse des oppositions/observations et des propositions de
réponses était jointe au préavis.
F.
Dans sa séance du 28 juin 2021, le conseil communal a adopté le plan
d'affectation précité avec deux amendements (modification des art. 17 et 45
RPA) et il a levé l'opposition de A._______.
Le 13 octobre 2021, le Département des institutions
et du territoire (DIT; depuis le 1
er
juillet 2022, Département des
institutions, du territoire et du sport) a approuvé ce plan d'affectation.
G.
Agissant le 15 novembre 2021 par la voie du recours de droit administratif,
A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
d'annuler la décision rendue le 13 octobre 2021 par le Département des
institutions et du territoire d'approuver le PA Vieille ville. A titre
subsidiaire, il conclut à la réforme de cette décision dans le sens des
développements de son recours.
Dans sa réponse du 19 janvier 2022, la Commune de
Nyon conclut au rejet du recours et à la confirmation des décisions du conseil
communal du 28 juin 2021 et du département cantonal du 13 octobre 2021.
Dans sa réponse du 20 janvier 2022, la DGTL – pour le
DIT – conclut au rejet du recours et à la confirmation des décisions adoptant
et approuvant le plan d'affectation litigieux.
Le recourant a répliqué le 5 mars 2022, en
confirmant ses conclusions.
H.
La Cour a procédé à une inspection locale le 12 mai 2022.
Dans une écriture du 31 mai 2022, le recourant a présenté
quelques remarques à la suite de l'inspection locale.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours est dirigé contre les décisions du conseil communal et du département
cantonal par lesquelles le plan d'affectation "Vieille ville" a été
adopté puis approuvé. Ces décisions des autorités communale et cantonale ont
été notifiées simultanément aux opposants déboutés, singulièrement au recourant.
Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal, conformément à l'art. 43 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et aux
art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36).
En l'occurrence, le recourant ne demande pas expressément
l'annulation de la décision du conseil communal. Mais, en concluant à l'annulation
de l'approbation cantonale, il s'oppose à la mise en vigueur du plan d'affectation
(cf. art. 26 al. 3 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire [LAT; RS 700]); ces conclusions tendent à ce que la décision du
conseil communal n'acquière pas force obligatoire. Il faut donc considérer que
la contestation porte sur les deux décisions, matériellement et formellement
liées.
b) Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD)
et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD,
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
c) Celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a
qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête publique
–, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Deux hypothèses entrent alors en considération:
celle où le recourant critique la réglementation applicable dans le voisinage
de sa propriété, et celle où le recourant se plaint du régime applicable à son
propre immeuble. La jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour
recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire
accordées par un nouveau plan d'affectation en invoquant les inconvénients ou
les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16
mars 2021 consid. 1; AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1). Le propriétaire
d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut également recourir en
demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son
propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que
l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne
peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt
général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification
de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (cf. ATF
141 II 50 consid. 2.1).
En l'occurrence, le recourant présente un grief de nature
formelle (violation du droit d'être entendu, let. A) et divers griefs matériels
(let. B), en particulier des "griefs liés au règlement du plan d'affectation"
(let. B.5). Dans ce cadre, il critique plusieurs dispositions de ce règlement,
à savoir les art. 17, 22, 25 al. 3, 26 al. 6, 27 et 30 RPA. Chacune de ces
dispositions pourrait s'appliquer sur la parcelle du recourant, en cas de transformation
du bâtiment existant ou de réalisation d'un projet sur la base de la réglementation
pour les "nouveaux gabarits de construction". Le recourant invoque de
façon plus générale le principe de la proportionnalité et il a qualité pour critiquer,
sous cet angle, les restrictions de son droit de propriété. Le recours est donc
recevable au regard de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en matière
sur le fond.
d) Dans sa réplique et dans une écriture ultérieure,
le recourant reproche à l'avocat des autorités communales de n'avoir pas prouvé
être leur mandataire, étant donné qu'aucune procuration écrite ne figure au
dossier. Le tribunal n'a cependant aucun doute à ce sujet. La présomption de
l'art. 16 al. 3 LPA-VD ("
Les avocats inscrits à un registre cantonal des
avocats sont réputés disposer des pouvoirs nécessaires
") s'applique
dans le cas particulier.
2.
Le recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu en
reprochant aux autorités communales de ne pas avoir répondu aux arguments développés
dans la partie de son opposition où il s'en prenait aux diverses dispositions
du règlement du plan d'affectation.
L'opposition déposée le 30 janvier 2020 par le recourant
comporte deux volets: le premier se rapporte à la procédure de planification et
il contient des remarques et des critiques concernant diverses mesures d'aménagement,
avec des références aux rubriques du rapport 47 OAT; dans le second volet sont
reproduits plusieurs articles du RPA, avec des critiques et des questions.
Le document "synthèse des oppositions/observations
et propositions de réponse" joint au préavis municipal se borne en effet à
résumer le premier volet de l'opposition; la proposition de réponse, qui sera
ensuite adoptée par le conseil communal, ne traite que de l'argumentation présentée
dans ce premier volet, sans prendre position spécifiquement au sujet des
dispositions réglementaires critiquées dans le second volet - mais elle se
prononce néanmoins sur la nécessité d'une étude architecturale et historique en
relation avec certains travaux, prescrite par l'art. 17 RPA, ainsi que sur la
pose d'une isolation périphérique aux conditions de l'art. 25 al. 3 RPA (cf.
infra, consid. 7 et 9).
Les dispositions de la loi cantonale relatives à l'établissement
des plans d'affectation prévoient qu'après l'enquête publique, la municipalité
transmet le dossier au conseil communal, accompagné d'un préavis avec les
propositions de réponses aux oppositions (art. 42 al. 1 LATC); le conseil
statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se
prononce sur le plan (art. 42 al. 2 LATC). En l'espèce, le projet de réponse à
l'opposition du recourant, adopté sans modification par le conseil communal, ne
prend effectivement pas position sur l'ensemble des arguments soulevés lors de
l'enquête publique. Cela étant, il ressort du procès-verbal de la séance de
conciliation du 26 juin 2020 (p. 2) que les critiques du recourant relatives à certaines
dispositions réglementaires ont suscité des explications de la part de la
cheffe du service de l'urbanisme; le recourant a ainsi pu connaître, sur
certains points, la position du service spécialisé de la commune au sujet de
l'application future de quelques normes.
L'art. 42 LATC ne précise pas ce qui doit figurer dans
la proposition de réponse à une opposition. Il n'est pas indiqué si la
municipalité doit préparer une argumentation sur chaque critique de l'opposant,
ou si au contraire une synthèse est suffisante, reprenant seulement les
éléments importants. Le traitement des oppositions par le conseil communal
n'est pas effectué dans une procédure juridictionnelle et on ne peut pas
appliquer sans autre les exigences valables pour les autorités de recours, qui
doivent en principe examiner tous les griefs soulevés à l'encontre de la
décision attaquée. Quoi qu'il en soit, le recourant ne se plaint pas d'une
mauvaise application de l'art. 42 LATC mais d'une violation de son droit d'être
entendu, en faisant valoir que la motivation insuffisante de la réponse à son opposition
l'aurait empêché de recourir au Tribunal cantonal en connaissance de cause. Il
se réfère à la jurisprudence fédérale relative à l'art. 29 Cst. (voir
notamment ATF 145 I 167;  ATF
142 I 135
).
Or il apparaît, à la lecture de l'acte de recours,
que les griefs visant les différentes dispositions réglementaires critiquées
ont pu être présentés de manière claire, avec une argumentation topique. Le
mémoire de réponse de la commune (ou du conseil communal) contient une
motivation spécifique sur chaque grief, et le recourant a pu se déterminer à ce
propos dans le délai de réplique. Le recours au Tribunal cantonal tend au
contrôle abstrait de dispositions réglementaires (sur la hauteur des bâtiments,
les mesures de préservation du patrimoine, etc.), avant un cas d'application
concrète, et la solution adoptée en l'espèce permet au recourant d'exercer sans
réserve son droit d'être entendu. Le droit fédéral exige que le plan d'affectation
puisse être examiné par une autorité de recours jouissant d'un libre pouvoir d'examen
(art. 33 al. 3 let. b LAT): dans le système cantonal vaudois, c'est à la CDAP
qu'incombe cette tâche. La Cour n'est donc pas limitée dans son contrôle des
normes adoptées par le conseil communal. Ainsi, on ne voit pas en quoi les garanties
de l'art. 29 Cst. seraient violées.
3.
Le recourant dénonce une violation des art. 4 LAT et 2 LATC. Il affirme
qu'une démarche participative aurait dû être organisée en relation avec
l'établissement du plan d'affectation.
a) Aux termes de l'art. 4 al. 2 LAT, les autorités chargées
de l'aménagement veillent à ce que la population puisse participer de manière
adéquate à l'établissement des plans. Ce principe concerne l'établissement des plans
directeurs et des plans d'affectation, notamment. En droit cantonal, l'art. 2
LATC prévoit ce qui suit, sous le titre "information et participation de
la population":
"
1
Les
autorités veillent à informer et à faire participer la population conformément
à l'article 4 LAT.
2
Les projets de plan ayant des incidences importantes
sur le territoire font l'objet d'une démarche participative.
"
b) Le recourant soutient que le PA Vieille ville est
un plan ayant des incidences importantes sur le territoire, au sens de l'art. 2
al. 2 LATC. Or ce n'est manifestement pas le cas. Cette notion correspond à
celle de l'art. 8 al. 2 LAT ("
Les projets qui ont des incidences
importantes sur le territoire et l'environnement doivent avoir été prévus dans
le plan directeur
"); on entend par là les projets qui occupent des
surfaces importantes, qui génèrent d'importants flux de trafic, qui portent
fortement atteinte à l'environnement, au paysage ou au maintien des terres
agricoles, etc. (cf. Pierre Tschannen, Commentaire pratique LAT: Planification
directrice et sectorielle, pesée des intérêts, 2019, N. 24 ad art. 8). Un plan
d'affectation qui précise, dans un centre-ville et donc dans une zone à bâtir
existante, les modalités de construction et de conservation des bâtiments n'a pas
d'incidences importantes sur le territoire. Le droit cantonal ne prescrit donc
pas, en l'espèce, une démarche participative.
c) L'établissement du plan d'affectation litigieux a
été mis en œuvre par les autorités communales dans le respect du principe de
l'art. 4 al. 2 LAT (auquel renvoie l'art. 2 al. 1 LATC). Le recourant a pu participer
à ce processus, grâce notamment à la mise à l'enquête publique du projet de
plan, ce qui lui a permis de déposer une opposition écrite et d'obtenir une discussion
avec le service de l'urbanisme (conciliation selon l'art. 40 LATC). Le droit
fédéral ne lui permet pas d'exiger d'autres modalités de participation (cf. notamment
Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection
juridique et procédure, 2020, N. 26 ad art. 4). Ce grief est mal fondé.
4.
Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 49 al. 2 LATC parce que
le plan d'affectation a été adopté par le conseil communal (le 28 juin 2021)
plus de 12 mois après une décision de la municipalité du 9 mars 2020 refusant
de lui octroyer un permis de construire pour l'édification, sur sa parcelle n°
45, d'un immeuble de 4 appartements et 2 locaux commerciaux, après démolition du
bâtiment existant. Implicitement, il fait valoir que le projet de plan d'affectation
était caduc dès le 9 mars 2021.
L'art. 49 LATC, invoqué par le recourant, institue une
mesure conservatoire après qu'un projet de plan d'affectation a été mis à l'enquête
publique: la municipalité a l'obligation de refuser tout permis de construire
allant à l'encontre de ce plan (al. 1). L'art. 49 al. 2 LATC prévoit que
"
l'autorité en charge du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois
qui suivent le refus du permis
". Dans ce système, le refus du permis
de construire est en quelque sorte provisoire ou conditionnel parce que, quand
le délai de l'art. 49 al. 2 LATC n'a pas été observé par le conseil communal,
le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire et exiger une
nouvelle décision de la municipalité (cf. art. 47 al. 3 LATC, applicable par
analogie lorsque le refus est fondé sur l'art. 49 LATC; cf. arrêt AC.2021.0289
du 15 mars 2022 consid. 4c). L'art. 49 al. 2 LATC, qui règle uniquement la durée
de la mesure conservatoire de l'art. 49 al. 1 LATC (possibilité pour la municipalité
de refuser le permis de construire pour un projet conforme au plan d'affectation
en vigueur), n'oblige pas le conseil communal, en tant qu'autorité de
planification, à se prononcer dans les 12 mois dès le refus du permis de
construire, sous peine de caducité du projet de plan d'affectation. La loi fixe
dans une autre disposition l'obligation, pour le conseil communal, de rendre sa
décision d'adoption dans un certain délai: il s'agit de l'art. 44 al. 1 LATC,
qui prévoit que "
les plans d'affectation qui n'ont pas été adoptés 24
mois après la fin de l'enquête publique sont caducs
". En l'espèce, les
autorités communales ont observé cette règle. Le grief du recourant est mal
fondé.
5.
Le recourant se plaint d'une inégalité de traitement en se référant d'une
part au refus du permis de construire pour son projet (cf. supra, consid. 4) et,
d'autre part, à l'octroi récent d'autorisations à des tiers pour d'autres
projets dans le secteur de la Vieille ville.
Dans la procédure de recours de droit administratif,
il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité
intimée a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une
décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant
le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut
examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment
ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0093 du 10 janvier 2022 consid. 1; AC.2019.0274
du 5 octobre 2020 consid. 2a). En l'occurrence, les décisions prises par la
municipalité sur des demandes de permis de construire, à la requête du
recourant ou de tiers, ne font pas partie de l'objet de la contestation. Le
recourant n'a du reste pas pris de conclusions à ce propos. Le tribunal, qui
doit se limiter à contrôler la légalité de la mesure de planification attaquée,
n'est donc pas habilité à se prononcer au sujet de permis de construire
octroyés ou refusés par la municipalité. Le grief d'inégalité de traitement doit
être écarté.
6.
Le recourant invoque de manière générale le principe de la proportionnalité
en faisant valoir en substance que la pesée des intérêts, aboutissant aux mesures
de protection du site construit d'importance nationale, n'est pas expliquée d'une
manière suffisamment complète et précise dans la documentation relative au plan
d'affectation, spécialement dans le rapport 47 OAT. De nombreux bâtiments de la
Vieille ville, auxquels la note 4 a été attribuée lors du recensement
architectural, ne possèderaient pas une authenticité ni une qualité architecturale
justifiant, en cas de travaux, une intervention systématique de l'autorité cantonale
chargée de la protection des monuments historiques. Le recourant estime donc
que plusieurs articles du règlement imposent des exigences excessives au regard
de l'objectif de conservation souhaité.
Les mesures d'aménagement du territoire qui constituent
des restrictions de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) doivent
respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Le recourant
peut donc se plaindre d'une violation de ce principe en relation avec une restriction
qui l'affecte personnellement en tant que propriétaire foncier. Son grief
général de violation du principe de la proportionnalité (grief B.4), tel qu'il
est formulé, n'a pas de portée propre, par rapport aux griefs concernant le règlement
du plan d'affectation (griefs B.5). Le contrôle de la proportionnalité sera
effectué lors de l'examen des critiques visant les art. 17, 22, 25 al. 3, 26
al. 6, 27 et 30 RPA (infra, consid. 7 et ss), en prenant en considération la situation
concrète du recourant en tant que propriétaire foncier.
Le recourant n'est en revanche pas habilité à contester
de manière générale ou globale la proportionnalité des mesures de protection des
bâtiments de la Vieille ville en invoquant en quelque sorte un intérêt général
à ce qu'une réglementation moins restrictive soit adoptée, laissant davantage
de liberté aux constructeurs ou à leurs architectes. Il ne peut invoquer un
intérêt digne de protection que pour autant qu'il conteste des mesures d'aménagement
du territoire qui l'atteignent directement (cf. supra, consid. 1c).
7.
Le recourant critique l'art. 17 RPA en faisant valoir que pour les
bâtiments ayant obtenu la note 4 au recensement architectural – comme son
propre bâtiment – il devrait être possible de présenter un projet de reconstruction
ou de rénovation sans avoir à fournir une étude architecturale approfondie et
détaillée.
a)
L'art. 17 RPA a la teneur
suivante:
"
Article 17 :
Etude architecturale et historique
1
Le cahier des charges de l'étude architecturale
et historique, obligatoire pour tout projet concerné par les dispositions de
l'art. 16 "ensemble construit environnant", doit être défini
d'entente avec la Commune. Cette étude documente la demande préalable (art.41)
et doit, dans tous les cas, réunir les informations suivantes:
> les grands principes du projet architectural envisagé,
> la description de la nature des travaux envisagés par
éléments touchés par   l'intervention,
>le relevé de l'état existant (plans, façades et coupes
significatives à une échelle adaptée à la nature de l'intervention),
>la documentation illustrative générale de l'édifice (intérieurs
et extérieurs) et détaillée des éléments touchés par l'intervention
(photographies),
>le relevé des façades contigües et en vis-à-vis.
2
Elle doit être soumise à la Commission d'experts
en matière de développement urbain pour préavis. La Commune transmet l'étude à
la Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP) qui établit son
propre préavis. La demande préalable auprès de la DGIP doit être déposée au
moyen du formulaire ad hoc établi par la DGIP.
"
L'art. 16 al. 1 RPA précise que l'étude architecturale
et historique est exigée "
pour tout projet impliquant un bâtiment
protégé ou à conserver, un changement de gabarit, une démolition/reconstruction
ou une nouvelle construction
".
b) Toute atteinte à la garantie de la propriété n'est
admissible que si elle est justifiée par un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.)
et, comme mentionné plus haut (consid. 6), si elle respecte le principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). L'application des règles de
l'aménagement du territoire et le résultat de la pesée des intérêts qui est
effectuée lors de l'adoption ou de la révision d'un plan d'affectation, doivent
être contrôlées par le juge au regard de ces principes constitutionnels (cf.
notamment AC.2018.0117 du 27 mars 2019 consid. 4).
Le principe de
la proportionnalité exige que le moyen choisi soit apte à atteindre le but visé
(règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés (règle de la proportionnalité au sens étroit – cf.
ATF 140 I 168 consid. 4.2.1; 135 I 176 consid. 6.1).
L'adoption d'un nouveau plan d'affectation pour une
zone urbaine doit tenir compte des principes régissant l'aménagement du
territoire (cf. art. 3 LAT), ce qui implique la prise en compte de nombreux
intérêts publics, à confronter aux intérêts des propriétaires fonciers. En
l'occurrence, la protection du patrimoine bâti est un des objectifs visés par
les autorités communales dans cette procédure de planification. Cet objectif a
une importance certaine pour la Vieille ville de Nyon.
Conformément à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du
1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451) qui donne mandat au Conseil fédéral à ce sujet, l'ordonnance du 13
novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger
en Suisse (OISOS; RS 451.12) recense les sites construits d'importance
nationale. Nyon y est inscrit sous la référence VD 4607 en tant que ville. Les
inventaires fédéraux sont assimilés matériellement à des conceptions et à des
plans sectoriels au sens de l'art. 13 al. 1 LAT. Dans le cadre de leur
obligation générale de planifier de l'art. 2 LAT, les cantons doivent tenir
compte, dans leur planification directrice, de ces inventaires en tant que forme
spéciale des conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 6 al. 4
LAT). En raison de la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités
(art. 9 LAT), les conditions de protection figurant dans les inventaires
fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art. 14 ss LAT). En
principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être transcrit dans les plans directeurs
cantonaux, puis dans la planification locale au moyen des instruments prévus à
l'art. 17 LAT. Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans
l'exécution de leurs tâches, mais également les particuliers. Selon l'art. 6
al. 1 LPN, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire
fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en
tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de
reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit être pris
en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris
lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, en
tant que manifestation d'un intérêt fédéral. Une atteinte demeure possible
lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le but assigné à sa
protection; celui-ci découle du contenu de la protection mentionné dans
l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (ATF 147 II 351 consid. 4.3,
ATF 135 II 209
consid.
2.1; TF 1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2 et les références).
En l'occurrence, l'inventaire ISOS attribue à la Vieille
ville un objectif de sauvegarde A, à savoir la sauvegarde de la substance; selon
l'art. 9 al. 4 let. a OISOS, cela signifie "
sauvegarder intégralement
toutes les constructions et installations et tous les espaces libres ainsi que
supprimer les interventions parasites
". Dans le texte décrivant le
site actuel (p. 35), la fiche ISOS retient en particulier que la Vieille ville
est un noyau traversé par une rue principale (la Grand-Rue) ainsi que par de multiples
rues secondaires plus étroites suivant la même orientation nord-est/sud-ouest
(c'est le cas de la rue du Collège). Le bâti datant du 16
e
au 19
e
siècle particulièrement dense et homogène se compose de bâtiments contigus présentant
généralement trois ou quatre niveaux orientés gouttereaux (sur rue), qui créent
des espaces-rues clairement définis. Ainsi, les mesures du PA Vieille ville qui
tendent à maintenir l'aspect actuel de ces espaces-rues, en posant certaines exigences
applicables lors de la délivrance des permis de construire, sont en principe
conformes au droit fédéral, pour autant qu'elles ne soient pas excessives ou
disproportionnées.
c) A propos du grief visant l'art. 17 RPA, le
conseil communal expose que, comme cela a été relevé dans la réponse à l'opposition,
l'étude architecturale et historique est destinée à permettre de vérifier
l'intégration du projet dans le tissu bâti, compte tenu de la protection exigée
par l'ISOS. Seul sera demandé un relevé de façade des bâtiments voisins, soit
des constructions participant à l'espace-rue du bâtiment sur lequel il y a un
projet.
Cette exigence est une mesure adéquate pour garantir
la protection du patrimoine bâti et ainsi respecter, lorsque des travaux sont
projetés, l'objectif de sauvegarde fixé par l'ISOS. Même si le bâtiment du
recourant n'est pas en tant que tel un monument historique protégé ou digne
d'être classé – il a obtenu la note *4* lors du recensement architectural, ce
qui signifie que c'est un objet bien intégré –, il participe à la structure de
la rue. Vu l'importance de préserver les espaces-rues en vertu de l'ISOS, chaque
projet de construction doit être évalué au regard de son intégration dans la
rue, c'est-à-dire par rapport aux bâtiments voisins. En cas de transformation
sensible (changement de gabarit, démolition/reconstruction), il est important
que l'autorité compétente puisse apprécier les effets des travaux dans le
contexte local et la documentation requise par l'art. 17 RPA est propre à
permettre une appréciation correcte de la situation.
Il convient encore de relever ce qui suit: à ce
stade, le recours au Tribunal cantonal tend au contrôle abstrait de la
conformité au droit supérieur de cette prescription réglementaire de nature
formelle (elle concerne le contenu du dossier de la demande du permis de
construire). Il s'agit de déterminer si elle se prête à une interprétation
conforme par l'autorité qui sera appelée à appliquer le PA Vieille ville dans
une procédure de permis de construire. A l'inspection locale, les représentants
de la commune ont déclaré que le constructeur ne devrait pas nécessairement
établir de nouveaux relevés des bâtiments concernés, les relevés conservés aux
archives communales (provenant d'anciens dossiers de permis de construire) ou des
photomontages pouvant suffire; de toute manière, cette disposition ne serait
pas appliquée de façon chicanière. On peut donc en déduire qu'une application de
l'art. 17 RPA proportionnée au but visé, sans coûts excessifs pour le
constructeur, est possible. Le grief du recourant doit partant être rejeté.
8.
Le recourant estime que l'art. 22 RPA est trop restrictif. Selon lui,
les nouveaux gabarits de construction devraient être relevés d'un mètre.
a) L'art. 22 RPA, sous le titre "Nouveau
gabarits de construction", a la teneur suivante:
"
1
Les
nouveaux gabarits de constructions sont destinés à la réalisation de nouveaux
volumes bâtis ou aux reconstructions.
2
Les bâtiments nouveaux doivent s'implanter à
l'intérieur des nouveaux gabarits de constructions qui déterminent l'emprise maximale
du nouveau bâtiment.
3
A l'intérieur d'un nouveau gabarit de
construction, l'ordre contigu est obligatoire. Si le nouveau gabarit de
construction se situe en contiguïté d'un bâtiment existant, d'un nouveau
gabarit de constructions ou d'un périmètre d'évolution des constructions,
l'ordre contigu est obligatoire avec celui-ci.
4
Les dispositions cantonales en matière de police
du feu sont réservées.
5
Le nombre de niveaux maximal des nouveaux gabarits
de constructions est fixé en plan. Pour un bâtiment dont le nombre de niveaux
maximal autorisé est de "R", seules des toitures plates sont autorisées.
Les hauteurs maximales correspondantes sont les suivantes:
Nombre de niveaux                     Hauteur maximale à la
corniche
[...]
R+1+C                                       8.00 m
R+2+C                                       11.00 m
R+3+C                                       14.00 m
6
A l'intérieur des nouveaux gabarits de constructions
dont le nombre de niveaux est limité à R, le logement n'est pas autorisé.
"
b) Le grief du recourant doit être examiné en
fonction des possibilités de construire offertes par le règlement sur la parcelle
n° 45. Le recourant n'a en effet pas d'intérêt digne de protection à contester
l'application de cette réglementation à d'autres immeubles, en faisant valoir
que la construction de bâtiments plus hauts devrait pouvoir être autorisée (cf.
supra, consid. 1c).
Dans sa réponse, le conseil communal relève que selon
le plan d'affectation en vigueur depuis 1984, la hauteur maximum à la corniche
ne peut en principe pas dépasser 10 m (art. 12 RPE) et que, sur la parcelle du
recourant, une dérogation pour une limite à 12.50 m ne serait pas accordée, vu
la hauteur des constructions contiguës – cette possibilité exceptionnelle n'étant
offerte à la municipalité que pour "favoriser une bonne intégration à un
ensemble bâti" (art. 12 al. 4 RPE), ce qui ne s'impose pas à la rue du
Collège. Dès lors, le nouvel art. 22 RPA permet de réaliser, sur cette parcelle,
une construction plus haute que ce qu'autorisait en principe la réglementation
précédente. Le rehaussement supplémentaire souhaité par le recourant reviendrait
à modifier sensiblement les volumes construits, ce qui dénaturerait les caractéristiques
architecturales et historiques du tissu bâti.
c) Le PA Vieille ville ne permet généralement pas
une augmentation du volume ou de la hauteur des bâtiments existants, ce qui permet
de préserver la structure du site construit, conformément aux objectifs de l'ISOS
(cf. supra, consid. 7b). Le bâtiment du recourant bénéficie dans le nouveau
plan d'affectation d'un statut spécial par rapport à la plupart des autres bâtiments
de la Vieille ville, puisqu'il peut être reconstruit dans un gabarit plus
important – avec un étage supplémentaire sous la toiture (beaucoup d'autres
bâtiments doivent être conservés dans leur gabarit [art. 20 RPA] ou, pour ceux
qui peuvent être démolis, doivent être reconstruits dans leur gabarit actuel
[art. 21 RPA]). Le recourant expose cependant qu'il souhaiterait construire un nouveau
bâtiment de trois étages sur rez, comme d'autres bâtiments existants dans la
même zone.
L'autorité communale qui revoit son plan
d'affectation dans un secteur de la zone à bâtir jouit d'une importante liberté
d'appréciation pour définir les règles sur la densité ou la hauteur des
constructions, étant précisé que dans la Vieille ville de Nyon, compte tenu de
la structure du bâti existant, l'objectif général ne peut pas être une
densification accrue des surfaces de l'habitat (cf. art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT). Le gabarit autorisé sur la parcelle du recourant correspond à celui de
plusieurs bâtiments existants, dans la rue du Collège et dans les rues voisines.
Sur les parcelles où le PA Vieille ville autorise de nouveaux gabarits de
construction (art. 22 RPA), le gabarit prévu correspond généralement à celui imposé
au recourant (R+2+C). Cette mesure d'aménagement n'est pas critiquable et elle
est cohérente, au vu notamment des bâtiments existants à la rue du Collège. En définitive,
la limitation de hauteur ne représente pas une restriction sensible pour
l'utilisation de l'immeuble, elle est à l'évidence compatible avec les objectifs
de l'ISOS et on ne saurait invoquer un intérêt public à une densification supérieure
du milieu bâti, sur cette petite parcelle (cf. ATF 147 II 125). Aussi le choix
du conseil communal, sur ce point, est-il conforme au droit de l'aménagement du
territoire, sans violer le principe de la proportionnalité.
9.
Le recourant critique l'art. 25 al. 3 RPA, qu'il estime trop restrictif
car il serait "tout à fait possible d'introduire une isolation
périphérique sans altérer le caractère de la façade".
L'art. 25 RPA a la teneur suivante:
"
Article 25: Matériaux,
couleurs et esthétique
1
Le choix de tous les matériaux entrant dans
l'aspect extérieur du bâtiment (crépis, maçonnerie, tuiles, volets, etc.) et de
ses abords ainsi que de leur teinte est soumis à la Municipalité, également dans
les cas d'entretien ou de rénovation.
2
Les constructions nouvelles et les
transformations doivent se faire selon une expression architecturale
contemporaine sobre, dans le respect de l'architecture des bâtiments de la Vieille
ville. Elles doivent s'intégrer de manière harmonieuse et sobre au tissu bâti
existant par leurs formes et leurs dimensions, ainsi que par les formes et les
dimensions des percements en façades et en toiture.
3
L'introduction d'une isolation périphérique ne
doit pas altérer le caractère de la façade, en particulier en supprimant ses
reliefs (corniches, chaînages, encadrements, etc.).
"
Dans sa réponse au recours, le conseil communal
reprend l'argument développé dans la réponse à l'opposition. L'art. 25 al. 3
RPA n'empêche pas toute introduction d'une isolation périphérique; celle-ci est
interdite si elle modifie ou recouvre des parties du bâtiment représentant un
intérêt architectural.
En l'occurrence, il n'est pas certain que la maison du
recourant présente un intérêt architectural tel qu'une isolation périphérique
serait interdite. L'art. 25 RPA laisse une marge d'appréciation à la municipalité,
au stade du permis de construire. Cette question n'a toutefois pas besoin d'être
examinée en l'état. Dans le cadre de l'examen du caractère proportionné de cette
norme, il suffit de constater qu'une isolation périphérique impacte de façon sensible
les façades des vieux bâtiments, en particulier en créant ou en accentuant le décrochement
par rapport aux bâtiments contigus, ainsi qu'en agrandissant la profondeur au
niveau de l'encadrement des fenêtres. Il est dès lors
a priori
conforme
au principe de la proportionnalité de l'interdire sur les façades qui méritent
d'être préservées, afin de respecter l'objectif de sauvegarde des éléments
caractéristiques de la Vieille ville. Le recourant critique donc à tort cette
prescription.
10.
Le recourant critique l'art. 26 al. 6 RPA, en faisant valoir que la
"limitation à 0.80 m des avant-toits" s'oppose à certaines conceptions
esthétiques et ne s'inscrit pas dans l'esprit de la plupart des bâtiments se
trouvant dans le secteur de la Vieille ville. Cette disposition ne serait pas
assez souple et n'offrirait pas une vraie marge de manœuvre aux propriétaires.
L'art. 26 al. 6 RPA (titre de l'article: Façades et
maçonneries intérieures) dispose ce qui suit:
"
Sur les façades
donnant sur le DP
[domaine public]
,
seuls des avant-toits et des marquises en structure légère sans appuis au sol
peuvent émerger. Leur saillie est limitée à 0.80 m au maximum. Sont réservés
les cas de balcons sur des bâtiments protégés ou des bâtiments à conserver et
qui font partie de l'architecture d'origine du bâtiment.
"
Dans sa réponse au recours, le conseil communal
invoque le large pouvoir d'appréciation dont disposent les communes à propos de
l'aspect architectural des constructions.
En l'occurrence, il a été constaté lors de l'inspection
locale que les avant-toits de la Vieille ville ont souvent les dimensions prescrites
(environ 80 cm). Cette mesure permet dès lors de préserver la typologie des
bâtiments de cette zone. Elle répond ainsi à un intérêt public, lequel
l'emporte sur l'intérêt privé du recourant, étant précisé qu'il n'est pas
évident de déterminer dans quelle mesure cette limitation lui serait préjudiciable,
un avant-toit de 80 cm permettant en principe de protéger suffisamment la
façade d'un bâtiment construit dans un quartier urbain compact. Ce grief est infondé.
11.
Le recourant critique l'art. 27 RPA. Selon lui, l'obligation de conserver
des fenêtres en bois est disproportionnée, car cela poserait de gros problèmes
d'entretien. Les fenêtres en bois métal devraient être admises.
L'art. 27 RPA
a la teneur suivante:
"Article 27: Ouvertures en façade (fenêtres, vitrines,
garages)
1
Les façades sur rue sont obligatoirement
pourvues d'ouvertures à chaque étage. Elles comprennent davantage de pleins que
de vides, à l'exception des rez-de-chaussée. L'ouverture des façades existantes
par des baies d'une largeur telle qu'elle oblige à en modifier excessivement l'aspect
visuel et la structure porteuse est interdite.
2
Lors de remplacement de fenêtres existantes, le
dormant de l'ancienne menuiserie ne peut pas être maintenu pour y fixer un
dormant nouveau. Pour les bâtiments qui ont reçu les notes *1* à *4*, et qui
présentent une architecture traditionnelle, les cadres des fenêtres sont en
bois.
"
Dans sa réponse au recours, le conseil communal fait
valoir qu'en l'absence de cette réglementation, les fenêtres en bois des
bâtiments concernés pourraient être remplacées par des fenêtres en PVC, ce qui
dénaturerait particulièrement les façades. L'art. 27 al. 2, 2
e
phrase RPA ne concerne en outre que les bâtiments "qui présentent une architecture
traditionnelle".
Il n'est pas certain que la maison du recourant présente
une architecture traditionnelle. Comme cela a été exposé en relation avec
l'art. 25 RPA (cf. supra consid. 9), l'art. 26 RPA laisse une marge d'appréciation
à la municipalité, si la question se pose concrètement; elle n'a pas à être
résolue déjà dans le présent arrêt. En l'espèce, il suffit de relever que les
fenêtres sont une partie caractéristique d'une façade, de sorte que l'obligation
de poser des fenêtres avec des cadres en bois – qui ne s'applique que lorsque
des fenêtres sont remplacées volontairement – permet de garantir la
préservation des façades et, plus généralement, l'esthétique des bâtiments
d'une vieille ville. L'autorité communale de planification était donc fondée à
adopter cette mesure.
12.
Le recourant critique l'art. 30 RPA; qui interdit les stores; il
s'agirait d'une restriction excessive.
L'art. 30
RPA est ainsi libellé:
" Article 30: Obscurcissements (volets et stores)
1
Pour les bâtiments existants, les obscurcissements
des fenêtres sont des volets en bois.
2
Les stores à lamelles sont interdits, sauf si
l'architecture d'origine du bâtiment ne se prête pas à la pose des volets.
3
Pour les nouvelles constructions, les obscurcissements
des fenêtres doivent être en fonction de la répartition, de la taille et de la
forme des ouvertures et soumis pour autorisation à la Municipalité."
Dans sa réponse, le conseil communal estime que
cette règle n'est pas disproportionnée, dans la mesure où les stores à lamelles
ne sont interdits que pour les bâtiments existants. En l'occurrence, les fenêtres
du bâtiment du recourant sont dotées de volets. Cette obligation de conserver
des volets permet de maintenir l'aspect des façades actuelles; elle n'est pas
disproportionnée par rapport au but visé. Cela étant, si le recourant reconstruit
son bâtiment, comme l'autorise l'art. 22 RPA, il doit respecter exclusivement
l'art. 30 al. 3 RPA, disposition qu'il ne critique pas.
13.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours, entièrement
mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation des décisions attaquées.
Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant (art.
49 LPA-VD
et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Les autorités de
la Commune de Nyon ayant procédé avec l'assistance d'un avocat, cette
collectivité a droit à des dépens, à la charge du recourant (art. 55 LPA-VD et
10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Nyon, du 28 juin 2021, et du
Département des institutions et du territoire, du 13 octobre 2021, sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A._______.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la
Commune de Nyon à titre de dépens, est mise à la charge de A._______.
Lausanne, le 11 juillet 2022
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.