vd_omni · AC.2016.0129 · 2017-07-06 · fr

Municipalité de Jorat-Menthue, Conseil communal de Jorat-Menthue/Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Confirmation du refus d'approuver un plan de quartier permettant l'accueil de 77 habitants supplémentaires dans une commune mnifestement surdimensionnée. Mise en oeuvre d'une procédure de révision du plan d'affectation communal ne permettant pas de déterminer, à la date du jugement, comment la réduction des zones à bâtir communales sera opérée. Le refus d'approbation du plan de quartier peut se fonder sur l'art. 15 al. 2 LAT, qui prévoit que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites, et sur l'art. 15 al. 4 let. b LAT, qui prévoit que de nouveaux terrains ne peuvent être classés en zone à bâtir que s'ils seront probablement nécessaires à la construction dans les 15 prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et seront équipés et construits à cette échéance (consid. 2b). Question de savoir si les exigences de l'art. 30 al. 1 bis OAT doivent être remplies dans tous les cas (soit même lorsqu'il y a compensation simultanée) laissée ouverte (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.07.2017 AC.2016.0129

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 juillet 2017
Composition
M. François Kart, président; Mme Danièle Revey et M. André Jomini, juges.
Recourants
1.
Municipalité
de Jorat-Menthue,
à
Sottens,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
2.
Conseil
communal de Jorat-Menthue,
à
Sottens,
représenté par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement
.
Objet
Plan d'affectation
Recours Municipalité et Conseil communal de Jorat-Menthue
c/ décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 18
mars 2016 (non-approbation du plan de quartier "La Velaz")
Vu les faits suivants
A.
Le Plan général d'affectation (PGA) de l'ancienne commune de
Villars-Tiercelin a été approuvé par le Département des infrastructures le 21
septembre 2004.
Au début de l'année 2005, un échange de courriers a
eu lieu entre la Municipalité de Villars-Tiercelin et le Conseiller d'Etat en
charge de l'aménagement du territoire au sujet du développement d'un secteur de
3,3 hectares colloqué en zone intermédiaire par le PGA. Ce secteur,
correspondant au lieu-dit "Derrey la Velaz", se situe à proximité du
centre du village et est entièrement ceinturé par l'urbanisation existante. Le
développement souhaité par les autorités communales, qui devait se réaliser par
l'adoption d'un plan de quartier, comprenait des constructions publiques (bâtiment
administratif communal, écoles) et la construction de logements sur des
parcelles privées. Par courrier du 24 mars 2005, le Conseiller d'Etat en charge
de l'aménagement du territoire a informé la municipalité du fait qu'une étude
préliminaire en améliorations foncières pouvait être entreprise immédiatement.
Il précisait que la priorité devait être donnée au développement du secteur
d'utilité publique. L'attention de la municipalité était attirée sur le fait
que d'éventuels opposants pourraient invoquer la sécurité du droit dès lors que
les plans d'affectation sont établis pour une durée de 15 ans.
En 2006, une étude de faisabilité Aménagement du
territoire-Améliorations foncières (AT-AF) a été soumise par la Municipalité de
Villars-Tiercelin au Service de l'aménagement du territoire (SAT). Cette étude
mentionnait un développement de la zone intermédiaire. Dans une prise de
position du 22 août 2006, le SAT a indiqué que le développement prévu,
impliquant une centaine d'habitants supplémentaires, dépassait largement le
pourcentage de croissance admis par le Plan directeur cantonal (PDCn) et
n'était dès lors pas admissible. Le SAT précisait que, au vu de la garantie de
qualité donnée par l'étude entreprise, un développement modéré de la localité
dépassant quelque peu celui fixé pour les 15 prochaines années pouvait être
admis. Il suggérait d'examiner la possibilité d'établir un plan directeur
localisé sur l'ensemble de la zone intermédiaire avec un développement par
étapes, chaque étape faisant l'objet d'un plan de quartier.
Une nouvelle étude de faisabilité a été soumise le
31 août 2009 au Service du développement territorial (SDT), qui avait succédé
au SAT. L'étude prévoyait un développement de la zone intermédiaire
"Derrey la Velaz" en trois étapes. Le programme de la première étape
comprenait des nouveaux logements (habitat collectif, habitat groupé et villas
mitoyennes) et des équipements publics (centre de vie enfantine, classes
d'école, espace social tea-room/petit commerce, bâtiment pour l'administration
communale, salle du conseil, espaces destinés à des activités communautaires
régionales). La création d'une place de village était également prévue. L'étude
a fait l'objet d'un examen au regard du PDCn adopté en 2008 et en particulier
la mesure A11 qui concerne le taux de croissance de la population des communes
dans les 15 ans suivant l'entrée en vigueur du PDCn. Dans son rapport d'examen
du 25 janvier 2010, le SDT constatait que, avec le projet présenté,
Villars-Tiercelin possédait un potentiel de croissance de 23% dans les 15 ans
suivant l'entrée en vigueur du PDCn, soit un potentiel nettement supérieur à la
croissance de 15% admise par le PDCn pour les communes en dehors des centres.
Compte tenu de la marge d'appréciation permise par le PDCn, ce dépassement
était toutefois admis par le SDT dès lors qu'il répondait à un des critères
prévu la mesure A11 du PDCn, soit  "d'autres circonstances
exceptionnelles". A cet égard, le rapport d'examen relevait ce qui suit:
"Ce projet doit être analysé
selon la 4
ème
marge décrite ci-dessus et il faut tenir compte du
fait que le programme comprend des équipements collectifs (administration
communale, centre de vie enfantine, commerce, espace social et tea-room, etc.).
Ceux-ci permettront, en complémentarité avec l'école et l'église existante, de
renforcer le centre du village, dans le sens de la mesure B34 du PDCn traitant
des espaces publics.
Le programme, ainsi que la
situation centrale du projet dans le village permet d'accepter ce taux
supérieur au 15 % admis généralement pour les communes hors centre.
Notons également que les densités
du bâti prévues (tableau p. 24) permettent une utilisation rationnelle du sol
(CUS compris entre 0.45 et 0.79).
Mesures F11 Priorités du sol et
F12 surfaces d'assolement (SDA)
Les mesures F11 et F12 visent à la
conservation du sol en tant que ressource non renouvelable. Comme indiqué dans
l'étude de faisabilité (2.3.4 Agriculture), les terrains concernés sont pris
dans les surfaces d'assolement (SDA, articles 26 à 30 OAT). Aucune mesure de
compensation n'est proposée dans l'étude de faisabilité. Celle-ci peut être
choisie dans les trois types ci-dessous, par ordre de priorité :
1.
La
reconversion : affectation de zones à bâtir en surfaces agricoles (par exemple
zone d'utilité publique inconstructible).
2.
La
réversibilité : des terres servent provisoirement à une utilisation non
agricole, mais peuvent reconverties rapidement en cultures.
3.
La
pérennisation : des surfaces sises en zones intermédiaires sont affectées en
zone agricole.
En conclusion, la Division SDT-AC
préavise favorablement à ce projet, sous réserve que des mesures soient prises
en compensation des surfaces d'assolement qui seront supprimées par
l'affectation en zone constructible du périmètre considéré par l'étude."
Des conventions ont été signées avec les
propriétaires pour financer le plan d'affectation et les équipements, avec des
versements de 138'050 fr. au 31 octobre 2010 et 138'050 fr. au 31 décembre
2011.
B.
Le 1
er
juillet 2011, les communes de Montaubion-Chardonney,
Peney-le-Jorat, Sottens, Villars-Tiercelin et Villars-Mendraz ont fusionné pour
former la commune de Jorat-Menthue.
C.
Un projet de plan partiel d'affectation (PPA) "La Velaz" a été
présenté aux services de l'Etat le 13 juin 2012. A cette occasion, le représentant
du SDT a indiqué que si la nouvelle commune de Jorat-Menthue optait pour un
développement supérieur à 15% sur Villars-Tiercelin, cela devrait se faire au
détriment des autres localités de la commune avec un taux inférieur à 15%. Le
représentant du SDT a en outre indiqué que, au vu des résultats préliminaires
de la Méthode automatique de dimensionnement des réserves (méthode MADR)
développée par le SDT, Jorat-Menthue devait engager une révision de son Plan
général d'affectation d'ici 2018 et proposer le dézonage de certains secteurs.
Pour que le projet de PPA soit recevable, une justification des capacités à
l'échelle de Villars-Tiercelin et de Jorat-Menthue était demandée. Le
représentant du SDT a évoqué la possibilité de réaliser uniquement le programme
public et la place villageoise sur la zone d'utilité publique du PGA de
Villars-Tiercelin. Le syndic de Jorat-Menthue a alors relevé que, pour des
raisons de faisabilité économique, il n'était pas possible d'imaginer la
construction des programmes publics sans réalisation simultanée des logements.
D.
Le 29 janvier 2013, un projet de plan de quartier "La Velaz"
(ci-après: le plan de quartier) a été soumis au SDT pour examen préalable. Le
plan de quartier occupe une surface de 15'584 m
2
, dont 6'316 m
2
déjà colloqués en zone à bâtir par le PGA. Il comprend une aire de construction
A principalement destinée aux constructions d'utilité publique et aux
activités, une aire de construction B destinée à l'habitation collective et une
aire de construction C destinée à l'habitat groupé et mitoyen (aire comprenant
3 sous-périmètres C1, C2 et C3). Le plan de quartier légalise 5'580 m
2
de surface de plancher déterminante sur les cinq aires qu'il définit, dont 1'973
m
2
destinés à des activités. Il permet d'accueillir 77 habitants
supplémentaires.
Par
courrier du 11 février 2013 adressé à la Municipalité de Jorat-Menthue
(ci-après: la municipalité), le SDT a relevé que le projet posait problème en
ce qui concernait la justification du dimensionnement de la zone à bâtir au regard
des exigences du PDCn. Selon le SDT, l'examen préalable selon l'art. 56 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11) ne pouvait par conséquent pas être effectué. Se référant à
la séance du 13 juin 2012, le SDT rappelait que la commune devait présenter une
stratégie d'application des mesures A11 et A12 du PDCn comprenant une
diminution globale de la zone à bâtir. Le SDT relevait notamment ce qui suit:
"En outre, tant que les
réserves résidentielles excèdent les 15 % de croissance, une extension de la
zone à bâtir à des fins d'habitation n'est pas admissible. Une extension de la
zone à bâtir pourrait entrer en ligne de compte uniquement quand la diminution
des réserves en zone à bâtir sera effective (en dessous de 15%) et pour autant
qu'une surface équivalente soit dézonée dans un autre secteur de la Commune.
Dans le cas où votre Commune décide de suivre une telle stratégie et de
privilégier le développement de Villars-Tiercelin au détriment des autres
localités, une réflexion globale doit être menée dans ce sens à l'échelle
communale."
A la suite d'une séance sur place du 24 avril 2013
et d'une démarche de la municipalité auprès de la Conseillère d'Etat en charge
de l'aménagement du territoire, la Commission consultative d'application du
PDCn (ci-après: la Commission consultative) a été saisie. Celle-ci a rendu le
11 juillet 2013 l'avis suivant:
"1. En cas de fusion de
communes, les plans d'affectation des communes anciennes restent en vigueur
jusqu'à ce qu'un nouveau plan soit réalisé (Loi sur les fusions).
2. Les nouveaux plans ou les
modifications de plans doivent être examinés sur la base des données
constituées pour la commune fusionnée.
3. Lorsque des projets de plan
d'affectation ont été étudiés avant la fusion, il y a lieu d'évaluer si des
engagements clairs du Canton ont été pris (notamment accord préliminaire ou
examen préalable), et si le projet s'inscrit dans la logique de la commune
fusionnée. Si cela est le cas, la Commission considère que le Département
devrait accepter de poursuivre la procédure, en demandant à la commune de
lancer le processus de révision du plan général d'affectation afin de se mettre
en conformité avec le PDCn et en intégrant les effets du projet accepté.
4. Dans le cas précis de
Villars-Tiercelin, la commission considère que les conditions mentionnées sous
le chiffre 3 sont remplies et propose que le processus d'examen soit
poursuivi."
A la suite de l'avis de la Commission consultative,
le SDT a procédé à l'examen préalable du projet de plan de quartier. Dans son
rapport du 8 novembre 2013, il relevait que, en additionnant les nouveaux
habitants prévus par le plan de quartier aux réserves existantes dans la
localité de Villars-Tiercelin, on arrivait à une croissance de 45%, ce qui
n'était pas acceptable selon lui. Il précisait ne pas pouvoir accepter une
telle croissance dans l'unique localité de Villars-Tiercelin au détriment
d'autres localités de la nouvelle commune de Jorat-Menthue. La procédure
d'adoption du plan de quartier était par conséquent subordonnée à la mise en
œuvre simultanée de la procédure de révision du PGA de Jorat-Menthue, qui
devait être élaborée en conformité du PDCn avec, dans ce cadre, des mesures de
déclassement. Le SDT admettait que la compensation des surfaces d'assolement
s'effectue dans le cadre de la révision du PGA et non pas dans le cadre de la
procédure d'adoption du  plan de quartier. Des réserves étaient en outre émises
en ce qui concernait la justification de l'aire de construction d'utilité
publique (justification des infrastructures parascolaires).
Le 17 avril 2014, la municipalité a remis au SDT le
dossier du projet de plan de quartier (4 exemplaires du plan et du règlement et
4 exemplaires du rapport 47 OAT) pour examen préalable complémentaire. Dans un
courrier à la municipalité du 20 mai 2014, le SDT a indiqué que, vu le nouvel
art. 52a de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1) entré en vigueur le 1
er
mai 2014, la mise en zone à bâtir
liée au plan de quartier devait être compensée par le déclassement (en zone
agricole ou en zone protégée) d'une surface équivalente. La municipalité a
répondu à cette requête en proposant le déclassement d'une partie de la
parcelle n° 275 de Jorat-Menthue (plan des zones de la localité de Sottens),
actuellement en zone industrielle (bien-fonds faisant partie des parcelles en
zone industrielle de l'émetteur national de Sottens). Une surface de 9'268 m
2
(correspondant à la surface nouvellement affectée en zone à bâtir par le plan
de quartier) passerait ainsi de la zone industrielle à la zone agricole. Par
courrier du 9 septembre 2014, le SDT a rappelé à la municipalité son exigence
selon laquelle, pour que le plan de quartier puisse être approuvé, la commune
de Jorat-Menthue devait préalablement engager la révision de son PGA de manière
à respecter sur l'ensemble de son territoire les mesures A11 et A12 du PDCn. En
se fondant sur le projet de Plan Directeur Régional en cours d'évaluation par
les services de l'Etat, le SDT mettait en question la proposition communale de
déclassement des parcelles en zone industrielle de l'émetteur national de
Sottens. La municipalité a contesté cette analyse dans un courrier au SDT du 17
novembre 2014. Elle mettait notamment en cause le principe selon lequel la
procédure de révision du PGA devait être menée à chef préalablement à la
légalisation du plan de quartier. Le SDT a maintenu sa position dans un
courrier du 16 mars 2015. Il relevait que la procédure de révision du PGA
requise pour que le plan de quartier puisse être légalisé permettrait
d'identifier sur le territoire communal les réserves en zone à bâtir qui
pourraient être déclassées pour réduire le surdimensionnement de la commune et
proposer des compensations pour le plan de quartier.
Le 16 mars 2015, la municipalité a approuvé le bilan
des réserves à bâtir de la commune.
Le 12 mai 2015, la municipalité a à nouveau fait
part de son désaccord avec le SDT. Elle réitérait notamment sa position selon
laquelle l'élaboration du PGA de Jorat-Menthue pouvait être découplée de la
légalisation du plan de quartier.
E.
Le plan de quartier et son règlement ont été mis à l'enquête publique du
12 septembre 2015 au 11 octobre 2015, en même temps que le déclassement partiel
de la parcelle n° 275. Le projet n'a pas suscité d'opposition.
Lors de sa séance du 14 décembre 2015, Conseil
communal de Jorat-Menthue a  adopté le plan de quartier, le règlement du plan
de quartier et la modification du plan des zones de la localité de Sottens
(classement en zone agricole d'une partie de la parcelle n° 275).
F.
Par décision du 18 mars 2016, le Département du territoire et de
l'environnement (ci-après: le DTE) a refusé d'approuver préalablement le plan
de quartier. A l'appui de sa décision, il relève que le plan de quartier permet
l'accueil de 77 habitants supplémentaires dans une commune (Jorat-Menthue) qui,
selon le bilan des réserves en zone à bâtir approuvé par la municipalité, a
déjà une surcapacité d'accueil de 665 habitants. Le DTE fait également valoir que
l'emprise du plan de quartier sur les surfaces d'assolement (9'268 m
2
)
n'est pas admissible au regard des exigences posées par l'art. 30 OAT et par la
mesure F12 du PDCn modifiée par le projet de 4
e
adaptation du PDCn
(mesure qui définit les projets qui peuvent empiéter sur les surfaces
d'assolement). Il soutient par conséquent que le plan de quartier est contraire
à la LAT, au PDCn en vigueur et à sa 4
e
adaptation mise en
consultation publique.
G.
Par acte du 26 avril 2016, la municipalité et le Conseil communal de
Jorat-Menthue (ci-après: les recourants) ont déposé conjointement un recours
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils
concluent à la réforme de la décision du département du 18 mars 2016 dans le
sens où le plan de quartier et son règlement sont approuvés tout comme la
modification du plan des zones de la localité de Sottens (classement en zone
agricole d'une partie de la parcelle 275). Le DTE a déposé sa réponse le 11
juillet 2016 par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet du recours. Les
parties ont ensuite déposé des observations complémentaires.
Par avis paru dans la Feuille des avis
officiels du 17 juin 2016, la municipalité a informé les propriétaires de son
intention d'établir une zone réservée selon l'art. 46 LATC sur les zones à
bâtir et mixte de la commune de Jorat-Menthue et de la mettre à l'enquête
prochainement, dans le but de procéder ensuite à une révision du plan général
d'affectation de la commune afin d'être conforme à la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire et aux directives fédérales en la matière. Le 21 juin 2016, la
municipalité a confié au bureau NPPR Ingénieurs et Géomètres SA le mandat
d'établir le dossier de la zone réservée. Elle en a informé le SDT par courrier
du 23 juin 2016. Le 12 décembre 2016, le dossier de la zone réservée a été
transmis par la municipalité au SDT pour examen préalable.
A la requête du juge instructeur, le conseil
des recourants a produit le 13 décembre 2016 le dossier de la zone réservée
soumise à l'examen préalable du SDT ainsi que l'ensemble des plans généraux
d'affectation et des règlements des localités formant la commune de
Jorat-Menthue.
A la requête du juge instructeur, le SDT s'est
déterminé le 15 décembre 2016, d'une part, au sujet de l'augmentation maximale
de la population au 31 décembre 2036 de la commune de Jorat-Menthue et de la
localité de Villars-Tiercelin au regard des critères figurant dans le projet de
4
ème
adaptation du PDCn et, d'autre part, sur les réserves actuelles
en zone à bâtir de la commune de Jorat-Menthue et de la localité de
Villars-Tiercelin. Il indique que l'augmentation de la population maximale
admissible au 31 décembre 2016 de la commune de Jorat-Menthue se monte à 242
habitants. Il souligne que les réserves communales en zone à bâtir n'ont pas
été réévaluées récemment en précisant que la première estimation effectuée par
le SDT pour tout le canton devait être affinée et mise à jour par les communes.
Le tribunal a tenu audience le 9 février 2017.
A cette occasion, il a procédé à une vision locale à Villars-Tiercelin. Le
procès-verbal d'audience a la teneur suivante:
L'audience est ouverte à 09h30
dans la salle de l'administration communale, rue du Collège 5 à 1062 Sottens.
Se présentent:
pour la Municipalité de Jorat-Menthue:
Mme Line Gavillet, syndique, M. Claude Racine, vice-syndic, M. Giuseppe Greco,
municipal, M. Didier Schmid, municipal et M. Pierre-André Nicod, géomètre,
assistés de Me Jacques Haldy;
pour le Département du territoire
et de l'environnement: Mme Laura Weiss-Fivaz, juriste, et M. Julien Coinchon,
urbaniste, tous deux du Service du développement territorial (SDT).
Me Haldy relève en préambule que
le Plan directeur régional Gros-de-Vaud sera supprimé dès lors qu'un tel plan
n'est pas imposé par la LAT, qu'il s'agit d'un échelon intermédiaire sans
légitimité démocratique et qu'il sera remplacé par des plans communaux et
intercommunaux.
Indiquant ensuite que le terrain
dézoné à Sottens appartient à la commune de Jorat-Menthue, Me Haldy observe que
le classement en zone agricole dudit terrain a été voté et qu'il n'existe aucun
argument légal empêchant l'opération de compensation prévue. Il ajoute qu'il
ressort clairement du rapport d'examen de 2010 du SDT que ce dernier a rendu un
préavis favorable s'agissant du plan de quartier en cause et qu'en 2013 le SDT
a à nouveau préavisé favorablement le projet.
En réponse à la question du
Président tendant à savoir si le SDT considérait qu'une modification
significative du droit est intervenue depuis 2010, Mme Weiss-Fivaz répond par
l'affirmative. M. Coinchon nuance pour sa part l'affirmation selon laquelle le
SDT aurait préavisé favorablement le plan de quartier litigieux en 2010; à ses
yeux, il s'agissait d'une étude de faisabilité
Le Président cite le passage suivant
tiré du rapport d'examen préalable du SDT du 8 novembre 2013 (p. 5): "En
l'espèce, le SDT-AC ne peut accepter une telle croissance dans l'unique
localité de Villars-Tiercelin au détriment d'autres localités de la nouvelle
Commune de Jorat-Menthue. Le SDT-AC rejoint, cependant, l'avis de la Commission
consultative du PDCn qui demande que la procédure de planification du PQ
"La Velaz" soit poursuivie, pour autant que la commune de
Jorat-Menthue engage la révision du PGA et que celle-ci soit élaborée en conformité
au PDCn".
Retenant qu'il ressort de ce qui
précède que le SDT évoque un problème, mais accepte néanmoins la poursuite de
la procédure du plan de quartier, le Président invite les représentants du SDT
à indiquer quelles étaient les conditions imposées par ce dernier pour que le
plan de quartier puisse être approuvé. Il leur demande en particulier s'il
s'agit uniquement d'engager la procédure de révision du PGA ou s'il convient
d'aller plus avant en exposant clairement, dans le cadre des travaux dudit PGA,
les secteurs concernés par un futur déclassement.
M. Coinchon indique que la Commune
doit être en mesure de démontrer que la procédure de révision du PGA est
engagée et de prouver qu'elle sera en mesure de dézoner suffisamment.
Me Haldy relève que la commune a
mandaté Pierre-André Nicod pour établir le nouveau PGA et, dans ce cadre,
redimensionner les zones à bâtir de la commune. Il évoque le projet de zone
réservée et souligne que la Municipalité refuse actuellement les permis de
construire dans la future zone réservée, sur la base de l'art. 77 LATC. Il
poursuit en indiquant que selon les calculs refaits ce jour-même à la lumière
de la 4
ème
adaptation du PDCn, les exigences résultant de cette 4
ème
adaptation  sont respectées sur le territoire de la commune avec le plan de
quartier envisagé. Il explique ainsi que la commune de Jorat-Menthue comptait
1'469 habitants au 31 décembre 2014, que selon la 4
ème
adaptation du
PDCn dite commune a droit à 1'711 habitants en 2036 (0.75%) et qu'au 7 juin
2016, la commune comptait 1'537 habitants. Compte tenu des 33 logements
actuellement autorisés par permis de construire, il est question de 72 nouveaux
habitants. C'est de ce fait environ 1'600 habitants qui sont déjà installés ou
le seront vu les permis de construire délivrés. Me Haldy souligne qu'il reste
ainsi une capacité de plus de 100 habitants jusqu'en 2036, laquelle est
respectée avec le plan de quartier "La Velaz" compte tenu du fait
qu'aucun nouveau permis de construire ne pourra être délivré. Il ajoute que le
Conseil communal a déjà voté le déclassement du site de Sottens.
M. Coinchon revient sur le fait
que la commune de Jorat-Menthue a une surcapacité d'accueil de 386 habitants en
septembre 2016 et que le rapport 47 OAT reçu en novembre 2016 ne permet pas de
déterminer où la commune envisage de procéder à un dézonage pour ces 386
habitants.
Me Haldy souligne que la commune
trouvera des solutions d'ici à 2036 pour être en mesure de respecter cette
exigence, ceci dans le cadre de la révision du PGA qui permettra de procéder à
des calculs précis, tout en insistant sur le fait que le plan de quartier peut
être adopté parallèlement.
Le Président invite les
représentants du SDT à indiquer comment ont été déterminées les réserves
correspondant à 685 habitants (cf. bilan des réserves à bâtir approuvé par la
municipalité le 16 mars 2015). M. Coinchon explique à cet égard que le
programme MADR génère les parcelles libres de toute construction et identifie
également celles où subsiste un potentiel de construction, comme les jardins.
Me Haldy relève à ce propos que la
méthode MADR se limite à un pur calcul informatique et que les communes sont
mieux à même de déterminer le potentiel réel de construction. Il prend pour
exemple le cas d'un jardin d'une maison de maître qui pourrait théoriquement
accueillir 15 habitants supplémentaires, mais où l'on devrait toutefois
constater que tel ne peut être le cas, pour diverses raisons.
M. Coinchon relève que les
réserves de la zone à bâtir ont été établies de concert avec la commune,
laquelle a contresigné le document "Bilan des réserves à bâtir" le 16
mars 2015.
A la question du Président de
savoir si le potentiel constructible des parcelles déjà partiellement bâties
doit être comptabilisé à 100%, M. Coinchon explique que, conformément aux
directives fédérales en la matière, le SDT comptabilise 1/3 du potentiel de
densification, comme cela ressort du document "Bilan des réserves à
bâtir" sous let. B.
Invité par le Juge Jomini à
indiquer si le SDT connaît d'autres méthodes cantonales de calcul des réserves,
M. Coinchon cite la méthode valaisanne, laquelle se fonde uniquement sur la
surface, contrairement à la méthode vaudoise MADR qui tient compte du nombre
d'habitants.
M. Nicod relève que la
Municipalité est consciente du fait qu'un dézonage devra impérativement être
réalisé et ajoute que les objectifs à atteindre pourront également être
respectés par le biais de la densification. Le dézonage pourra s'opérer en
bordure de zone agricole, dans les zones de verdure et les aires de dégagement
notamment. Il précise que la révision du PGA n'en est qu'à ses débuts et qu'au
vu du territoire étendu de la commune et des demandes de permis de construire,
le processus ne sera pas terminé en 2018, mais plutôt en 2021.
M. Coinchon soutient que si la
création d'une zone réservée, avec refus des permis de construire dans cette
zone, est positive, le SDT ne dispose toutefois d'aucun engagement ou garantie
de la commune quant au fait de savoir où et dans quelle mesure elle va dézoner
à l'avenir. Il relève que la zone réservée se limite à bloquer les permis pour
5 à 8 ans.
Invité par la Juge Revey à
indiquer à partir de quand le SDT considère que le processus de dézonage paraît
suffisamment crédible pour que le plan de quartier puisse être autorisé, M.
Coinchon relève qu'il attend de la commune un document exposant
approximativement la stratégie de dézonage envisagée.
Me Haldy rétorque que des
assurances sur le dézonage n'ont jamais été exigées jusqu'ici. Relevant que la
commune est consciente qu'un dézonage s'imposera, il souligne que, dans
l'intervalle, les exigences en la matière peuvent être respectées par la zone
réservée, laquelle sera vraisemblablement mise à l'enquête ce printemps.
Mme Gavillet explique que suite à
la réorganisation scolaire intervenue en 2014, les classes de Villars-Tiercelin
ont été supprimées. Elle ajoute que la Municipalité est dans l'attente de
l'autorisation pour entreprendre la construction d'un bâtiment qui abritera une
garderie à Villars-Tiercelin, laquelle répond à un besoin des communes
avoisinantes et est aujourd'hui installée dans un bâtiment provisoire dans ce
même village. Mme Gavillet relève ensuite que lorsqu'il s'est agi de choisir le
siège de la nouvelle commune de Jorat-Menthue, il est ressorti qu'aucun village
n'était plus centré ou plus avantagé que les autres en termes
d'infrastructures, chacun disposant de ses particularités. Elle ajoute qu'avec
le rachat de l'antenne, le village de Sottens dispose maintenant de locaux qui
pourront être transformés.
L'audience en salle est levée à
10h35.
Le tribunal et les parties se
rendent à Villars-Tiercelin, où l'audience est reprise à 10h50 devant le
bâtiment provisoire de la garderie.
Le tribunal constate le périmètre
du plan de quartier envisagé, puis se déplace avec les parties devant une
parcelle partiellement bâtie, en l'occurrence la parcelle n°6003, pour observer
comment la réserve à bâtir est calculée concrètement. M. Coinchon indique à cet
égard, document "Bilan des réserves à bâtir" à l'appui, que cette
parcelle, sise en zone à bâtir, dispose encore de 39 % de terrain
constructible.
Soulignant que le processus du
plan de quartier a été initié en 2004 déjà, Me Haldy exprime la volonté ferme
de la Municipalité d'obtenir à présent une décision du tribunal. La
Municipalité n'entre dès lors pas en matière sur une suspension de la procédure
dans l'attente du dépôt d'une "stratégie de dézonage", conformément à
ce qui a été évoqué par M. Coinchon.
L'audience est levée à 11h00.
Les recourants et le SDT se sont déterminés sur
le procès-verbal de l'audience en date des 9 mars et 10 mars 2017. Le 17 mars
2017, les recourants se sont brièvement déterminés au sujet des déterminations
du SDT du 10 mars 2017.
Le 29 mars 2017, le conseil des recourants a
informé le tribunal du fait que la zone réservée allait être mise à l'enquête
publique du 25 mars au 23 avril 2017.
Considérant en droit
1.
Les recourants soutiennent que le refus d'approbation du plan par le DTE
viole le principe de la bonne foi. Ils font valoir à cet égard que le
département aurait validé le projet une première fois en 2010, puis une
deuxième fois dans le cadre de l'examen préalable en 2013.
a) La procédure d’adoption des plans
d’affectation est régie par les art. 56 et suivants LATC. Aux termes de l'art.
56 LATC, tout projet relatif à un plan général ou partiel d'affectation
communal ou intercommunal est soumis au SAT (actuellement SDT) avant l'enquête
publique (al. 1). Le SDT examine le projet en limitant son pouvoir d'examen à
la légalité et fait part de ses observations à la municipalité (al. 2). L'art.
57 LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant
trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général
ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et décide de
l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au SDT en
vue de son approbation par le DTE. Avec un pouvoir d'examen restreint à la
légalité, le département décide de l'approbation préalable du projet: cette
décision, notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours
au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). Cette procédure s'applique également aux
plans de quartier (art. 67 al. 3 LATC).
b) Il résulte de ce qui précède que la décision
l'approbation préalable du plan relève de la compétence du DTE et non pas du
SDT. Le fait que ce dernier (et non pas le département comme le soutiennent les
recourants) ait formulé un préavis positif précédemment - notamment dans le
cadre de l'examen préalable prévu par l'art. 56 LATC - n'empêche dès lors pas
l'autorité formellement compétente, soit le département, de refuser son
approbation. La situation peut être comparée à celle de la municipalité qui
refuse un permis de construire pour un projet qui avait le soutien du service
communal compétent en matière de police des constructions. Dans ces
circonstances, il résulte de la jurisprudence constante que le constructeur ne
peut pas se prévaloir d'assurances qui lui auraient été données par
l'administration communale dès lors que seule la municipalité est compétente
pour délivrer un permis de construire (v. p. ex. arrêt AC.2011.0295 du 23 mai
2012 consid. 2b). On relèvera que, même s'il est très rare que le département
refuse d'approuver préalablement un plan d'affectation ayant fait l'objet d'une
prise de position préalable positive du SDT, un tel cas de figure peut
notamment se présenter en cas de modification du droit (ou de la jurisprudence)
entre l'examen préalable et la décision du département, ce qui est le cas en
l'espèce.
c) En l'occurrence, la seule prise de position
positive du SDT était celle figurant dans le rapport d'examen du 25 janvier
2010. Déjà lors de la séance du 13 juin 2012 de présentation du projet de PPA
"La Velaz", le représentant du SDT avait indiqué que pour que ce
projet soit recevable, une justification des capacités à l'échelle de
Villars-Tiercelin et de Jorat-Menthue devait être apportée. Dans son rapport
d'examen préalable du 8 novembre 2013, le SDT a ensuite clairement indiqué que
la croissance de 45% pour la localité de de Villars-Tiercelin en additionnant
les nouveaux habitants prévus par le plan de quartier aux réserves existantes
n'était pas admissible Le SDT relevait ainsi qu'il ne pouvait accepter une
telle croissance dans l'unique localité de de Villars-Tiercelin  au détriment
d'autres localités de la commune de Jorat-Menthue. On note que, depuis la prise
de position positive du SDT de janvier 2010, le droit a changé avec l'entrée en
vigueur de nouvelles dispositions de la LAT et de l'OAT le 1
er
mai
2014. La situation de fait a également changé avec la fusion de communes
intervenue le 1
er
juillet 2011. Dans ces circonstances, on ne
saurait reprocher au DTE d'avoir procédé à une nouvelle évaluation de la
légalité du plan de quartier au moment de la décision d'approbation préalable
et de s'être écarté à ce moment là d'une prise de position du SDT datant de
plus de 6 ans. C'est par conséquent à tort que les recourants invoquent à cet
égard une violation du principe de la bonne foi.
2.
A l'appui de sa décision, le département mentionne en premier lieu le
fait que la Commune de Jorat-Menthue est surdimensionnée avec une surcapacité
d'accueil en habitants par rapport aux besoins de 665 habitants, constat qui
n'est pas mis en cause par les recourants. Dans sa réponse au recours,
l'autorité intimée précise que la Commune de Jorat-Menthue, tant avant qu'après
fusion, possède trop de réserves en zone d'habitation et mixte par rapport aux
besoins à 15 ans, ce qui serait contraire selon elle au Plan directeur cantonal
et à la loi fédérale du 22  juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700).
a) Aux termes de l'art. 9 LAT, les plans
directeurs ont force obligatoire pour les autorités. L'art. 15 al. 4 let. e LAT
prévoit pour sa part que de nouveaux terrains ne peuvent être classés en zone à
bâtir que si, entre autres conditions, ils permettent de mettre en oeuvre le
plan directeur. Le DTE pouvait par conséquent, dans le cadre de son examen en
légalité du plan, refuser d'approuver ce dernier en raison de sa non-conformité
au PDCn, question qu'il convient d'examiner ci-après.
aa) Le PDCn en vigueur prévoit une ligne d'action A1
visant à localiser l'urbanisation dans les centres. Il ressort de cette ligne
d'action que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées est deux à trois fois plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l'art. 15
LAT. Pour y remédier, le développement judicieux des centres est nécessaire. La
ligne d'action A1 prévoit ainsi que le Canton doit viser à maintenir le poids
démographique des centres cantonaux, régionaux et locaux en stimulant et
facilitant l'urbanisation dans le territoire déjà urbanisé et bien desservi par
les transports publics. Pour les centres, la création de nouvelles zones à
bâtir et la densification des zones à bâtir existantes sont encouragées, sans
seuil maximal prédéfini, dans le respect du droit en vigueur. Hors des centres,
la légalisation des zones à bâtir doit être maîtrisée. Toutes les communes
peuvent se développer équitablement, ce développement devant tenir compte
notamment pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du PDCn du taux
cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. Le Canton doit au
surplus inciter les communes qui disposent de réserves foncières manifestement
surdimensionnées à réviser leur plan général d'affectation (PGA) notamment en
adaptant le dimensionnement de leurs zones à bâtir aux besoins prévisibles et à
leur capacité de financement des équipements correspondants.
bb) Pour mettre en œuvre la ligne d'action A1, le
PDCn prévoit deux mesures, à savoir la mesure générale A11 intitulée
"légalisation des zones à bâtir" et la mesure spécifique A12 destinée
aux "zones à bâtir manifestement surdimensionnées".
Il résulte de la mesure A11 qu'un processus
d'étalement urbain se développe depuis plusieurs décennies dans le canton de
Vaud, les années 1990 s'étant par exemple caractérisées par le fait qu'une
grande partie des nouveaux habitants s'était établie en dehors des centres.
L'étalement urbain a contribué à différents phénomènes, dont notamment
l'augmentation du trafic routier, de la pollution de l'air et des nuisances
sonores et à la dégradation des paysages.  La mesure A11 demande que le Canton
définisse une priorité de l'urbanisation dans les centres cantonaux et leur
agglomération, les centres régionaux et les centres locaux. La mesure stipule
que le Canton doit vérifier que, en dehors des centres, le taux de croissance estimé
par la commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du PDCn ne
dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur. La
croissance cantonale observée entre 1993 et 2008 étant de 15%, les villages et
quartiers hors centre doivent dimensionner leurs zones d'habitation et mixtes
sur la base d'une croissance démographique ne pouvant pas dépasser, pour la
période 2008-2023, ce taux de 15% (soit 1% par an), calculé sur la base de la
population résidente permanente recensée au 31 décembre 2008, année de
référence. Les communes doivent ainsi, jusqu'au 31 décembre 2018: (1) définir
leurs besoins, à savoir la croissance démographique programmée à 15 ans, de
15%; (2) évaluer leur capacité existante de développement résidentiel (capacité
d'accueil, réserves); (3) faire leur bilan en vérifiant que leur capacité de
développement est à la mesure de leurs besoins, sinon adapter leur zone à
bâtir. Une marge d'appréciation est laissée à la commune au regard des critères
définis par la mesure A11, notamment de l'existence de circonstances
exceptionnelles, qui peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux
de 15% précité.
La mesure A12 traite des communes
"manifestement" surdimensionnées, c’est-à-dire celles dont les
réserves dépassent au moins deux fois les besoins calculés selon la mesure A11.
Pour les communes hors centre, sont ainsi concernées celles dont les réserves
correspondent à un taux de croissance démographique supérieur à 30%, par
rapport au 31 décembre 2008. La mesure A12 incite ces communes à réviser leurs
zones à bâtir afin que leurs réserves correspondent à un taux de croissance de
15% au maximum (dans les 10 ans qui suivent l'entrée en vigueur du PDCn, à
savoir jusqu'en 2018, dans les 15 ans pour les communes qui ont révisé leur PGA
sur la base des "Lignes directrices 2002", soit jusqu'en 2023 [cf.
PDCn 2008; Guide d'application des mesures A11 et A12 validé par le Conseil
d'Etat le 26 janvier 2011 intitulé "Dimensionnement de la zone à bâtir"]).
cc) En l'espèce, il convient d'examiner en premier
lieu si l'examen de la conformité du projet au PDCn doit s'effectuer par
rapport à la commune fusionnée de Jorat-Menthue ou par rapport à la seule
localité de Villars-Tiercelin, comme le demandent les recourants qui font valoir
qu'il s'agit d'un projet mis en œuvre plusieurs années avant la fusion
intervenue le 1
er
juillet 2011.
Sur ce point, on relève que le fait de raisonner à
l'échelle de la commune de  Jorat-Menthue dans son entier et non pas uniquement
à l'échelle de la localité de Villars-Tiercelin va dans le sens des nouvelles
dispositions de la LAT, qui demandent que l'emplacement et la dimension des
zones à bâtir soient coordonnés par-delà les frontières communales (art. 15 al.
3 LAT). Si l'on se fonde sur le commentaire de la LAT de Aemisegger et
Kissling, on relève que cela va également aller dans le sens de la
jurisprudence du Tribunal fédéral puisque le commentaire mentionne une jurisprudence
constante du Tribunal fédéral qui exigeait, selon l'ancien droit déjà, une
approche régionale lors du dimensionnement de la zone à bâtir. Selon Aemisegger
et Kissling, la doctrine est également unanime sur le fait que le calcul des
besoins en zone à bâtir ne peut pas se limiter uniquement aux besoins d'une
commune en particulier, mais que les capacités des zones à bâtir des autres
communes de la région doivent aussi être prises en considération (cf.
Aemisegger/Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, n° 70
ad art. 15 et les références citées). Cette exigence de coordination du
dimensionnement des zones à bâtir par-delà les frontières communales impose
a
fortiori
de raisonner dans le cas d'espèce à l'échelle de la Commune
fusionnée de Jorat-Menthue et non pas à celle de la localité de
Villars-Tiercelin. Peu importe à cet égard que l'étude du nouveau plan de
quartier ait commencé avant la fusion de communes et qu'un examen effectué en
2010 par le SDT sur la base de la seule localité de Villars-Tiercelin ait
abouti au constat que le projet de plan de quartier était conforme au PDCn.
dd) Selon le document "bilan des réserves à
bâtir" approuvé par la municipalité le 16 mars 2015 et par le SDT le 12
mai 2015, la Commune de Jorat-Menthue avait au 31 décembre 2008 une population
de 1'246 habitants, donc une croissance admissible de 15% en 2023 correspondant
à 1'433 habitants (1246 + 15% = 1433). La population au moment du bilan se
montait à 1'413 habitants (chiffre fondé sur des données de 2013; cf.
déterminations du SDT du 15 décembre 2016), soit 167 nouveaux habitants,
laissant ainsi un besoin de 20 habitants (1433 - 1413 = 20). Dès lors que,
selon le bilan, les réserves en zone à bâtir se montaient à 685 habitants, la
surcapacité d'accueil correspondait à 665 habitants (685 - 20 = 665); on
pouvait ainsi constater l'existence de zones à bâtir permettant une croissance
2008-2023 de 68,3 %, (167 habitants supplémentaires + réserves pour 685
habitants = 852 habitants = 68,3% de 1246, correspondant à 2098 habitants [1246
+ 852 = 2098]). La Commune de Jorat-Menthue présentait par conséquent un
potentiel de développement de plus de quatre fois le taux admis de 15%.
Il résulte de ce qui précède que la commune de
Jorat-Menthue fait partie des communes manifestement surdimensionnées au sens
de la mesure A 12 du PDCn (à savoir dont les réserves dépassent le taux de
30%), soit des communes qui devraient revoir leur plan de zones d'ici 2018 afin
que leurs réserves correspondent au taux de croissance 2008-2023 maximal de
15%. Sur la base du document "bilan des réserves" figurant en annexe
du rapport 47 OAT, on relèvera au demeurant que, avec la légalisation du plan
de quartier, la localité de Villars-Tiercelin deviendrait également
manifestement surdimensionnée et tomberait sous le coup de la mesure A 12. Sans
le projet, Villars-Tiercelin présente en effet déjà un taux de croissance de
26%.
ee) Compte tenu du caractère manifestement
surdimensionné des zones à bâtir de Jorat-Menthue, l'approbation d'un plan de
quartier permettant l'accueil de 77 habitants supplémentaires, ceci sans savoir
comment la réduction des zones à bâtir communales sera opérée de manière à
respecter le taux maximal de croissance de 15% à l'horizon 2023, n'est pas
admissible. A tout le moins, il aurait été nécessaire que la commune apporte
des éléments concrets permettant de rendre suffisamment crédible cette
opération de réduction. Or, tel n'est pas le cas. A cet égard, on a vu que le
taux maximal de croissance de 15% à l'horizon 2023 implique que les zones à
bâtir de Jorat-Menthue soient réduites de manière à ce qu'elles puissent
accueillir 1'433 habitants (1246 habitants au 31 décembre 2008 + 15% = 1433).
Or, à ce jour, le taux de croissance admissible est déjà largement dépassé
puisque la commune comptait, au 7 juin 2016, 1’537 habitants auxquels
s'ajoutent encore des permis délivrés pour 72 nouveaux habitants (cf.
procès-verbal de l'audience du 9 février 2017), soit 1'609 habitants
correspondant à un taux de croissance déjà réalisé de 29%. A l'aune de la
commune fusionnée, et sous l'empire du PDCn en vigueur, un dézonage suffisant
n'est donc pas crédible. Le fait qu'une zone réservée couvrant l'ensemble des
zones à bâtir de la commune ait été mise à l'enquête publique ne change rien à
ce constat.
ff) A toutes fins utiles, on relèvera qu'il n'y a
pas lieu d'examiner le plan de quartier litigieux au regard du projet de 4
ème
révision du PDCn, récemment adopté par le Grand Conseil. Ce projet, qui a déjà
fait l'objet de nombreuses modifications, n'a en effet pas été approuvé, en
l'état, par le Conseil fédéral et ne correspond par conséquent pas au droit en
vigueur.
gg) Vu ce qui précède, c'est à juste titre que le
DTE a refusé d'approuver le plan de quartier litigieux en invoquant sa
non-conformité au PDCn.
b) Il convient encore d'examiner si l'approbation du
plan de quartier pouvait être refusée en raison de sa non-conformité à la LAT,
plus particulièrement aux nouvelles dispositions entrées en vigueur le 1
er
mai 2014.
aa) On relèvera en préambule que, dès lors qu'une
surface équivalente est déclassée de la zone industrielle à la zone agricole,
l'exigence selon laquelle les zones à bâtir ne doivent pas augmenter durant la
période qui précède l'adaptation des plans directeurs aux art. 8 et 8a LAT (cf.
art. 38a al. 2 LAT) est respectée. Cette condition, si elle est nécessaire pour
légaliser une nouvelle zone à bâtir, n'est toutefois pas suffisante. La
compensation qui doit être effectuée au sens de l'art. 38 al. 2 LAT ne dispense
en effet pas les cantons et les communes de devoir respecter les autres règles
fixées par la LAT – et en particulier par l'art. 15 LAT – en matière de
délimitation des zones à bâtir par les plans d'affectation.
bb) La novelle du 15 juin 2012 révisant la LAT,
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (RO 2014 p. 899 ss) a en
particulier modifié l'art. 15 LAT. Celui-ci prévoit que la zone à bâtir soit
définie pour les 15 ans à venir à la lumière des besoins prévisibles (art. 15
al. 1 LAT), que les zones à bâtir surdimensionnées soient réduites (art. 15 al.
2 LAT) et que des nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si une
série de conditions sont réunies (al. 4), notamment s'ils seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes
les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et
qu'ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b). La novelle a
également introduit un nouvel art. 8a LAT selon lequel, dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal définit notamment la manière
d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 (al. 1
let. d).
Avec ces modifications, le législateur a
indiqué se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte des terres cultivables.
Le nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante jugée lacunaire, en
établissant de manière précise les conditions permettant de classer des
nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (ATF
141 II 393 consid. 2, arrêt 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1;
Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle
de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Si le
nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique,
il apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs
contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé
plus précis des surfaces en fonction des besoins (cf. ATF 141 II 393 consid. 2;
Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir:
enjeux et méthode, in Zufferey/Waldmann, [édit.], Révision 2014 de la loi sur
l'aménagement du territoire, Zürich 2015, p. 81). Le Tribunal fédéral a par
ailleurs retenu que les nouvelles règles de la LAT relatives au dimensionnement
des zones à bâtir sont surtout l'occasion pour le législateur de mettre en
évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous
l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (ATF 1C_568/2014
- 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2).
Selon l'art. 5a de la nouvelle OAT modifiée le
2 avril 2014 et entrée en vigueur le 1
er
mai suivant, en complément
aux éléments énumérés à l'art. 8a al. 1 LAT, le canton indique dans son plan
directeur quelle évolution de la population résidente et des emplois il prend
en considération pour déterminer ses besoins en zones à bâtir (al. 1). Les
cantons ayant des zones à bâtir surdimensionnées indiquent par quelles mesures
et dans quels délais ils répondront aux exigences de l'art. 15 LAT. Si les
zones à bâtir sont nettement surdimensionnées, le canton impose les
prescriptions nécessaires pour les réduire globalement (al. 4).
cc) En
l'espèce, pour les raisons évoquées plus haut en relation avec le PDCn, le
projet de plan de quartier va à l'encontre de l'exigence selon laquelle les
zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites, exigence qui figure
désormais à l'art. 15 al. 2 LAT. Il convient de souligner dans ce cadre qu'une
commune surdimensionnée qui entend réduire ses zones à bâtir conformément à ce
qu'exige l'art. 15 al. 2 LAT ne saurait, en cas de légalisation d'une nouvelle
zone à bâtir, se contenter de compenser la nouvelle zone par un déclassement
d'une surface équivalente. Comme le relève Alexandre Flückiger, tout nouveau
classement non surcompensé ne réduit en effet pas la taille d'une zone à bâtir
déjà surdimensionnée alors que l'art. 15 al. 2 LAT l'exige clairement
(Alexandre Flückiger,
op. cit
p. 101). Certes, on peut se demander si
cette exigence de surcompensation s'applique durant la période transitoire de
cinq ans prévue par l'art. 38a LAT. En tous les cas, la légalisation d'une
nouvelle zone à bâtir ne saurait être admise tant que la commune n'a pas indiqué
avec un minimum de précision et de vraisemblance comment elle va réduire ses
zones à bâtir, exigence qui n'est pas remplie actuellement. Avant toute
légalisation d'une nouvelle zone à bâtir, il appartient par conséquent à la
Commune de Jorat-Menthue d'identifier dans le cadre des études en cours
relatives à son nouveau PGA les réserves de zones à bâtir sur le territoire
communal qui pourront être déclassées de manière à réduire le
surdimensionnement de la commune, ceci conformément aux exigences légales.
dd) Il
convient encore d'examiner si la légalisation du plan litigieux respecte
l'exigence de l'art. 15 al. 4 let. b LAT selon laquelle de nouveaux terrains ne
peuvent être classés en zone à bâtir que s'ils seront probablement nécessaires
à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les
possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées.
Le fait
que, lors d'un classement en zone à bâtir, les réserves d'utilisation à
l'intérieur du milieu bâti doivent auparavant avoir été prises en
considération, découle déjà des buts et principes de planification selon l'art.
1 LAT. La let. b de l'art. 15 al. 4 LAT le précise encore une fois sans
équivoque. Ces réserves peuvent être des surfaces non bâties à l'intérieur de la
zone à bâtir, des friches industrielles (construites ou non construites) ou
encore des parties du territoire où, selon les plans d'affectation en vigueur,
une meilleure utilisation, plus dense et de meilleure qualité, serait
envisageable. L'exercice de densification qui se concrétise dans une meilleure
utilisation des réserves doit prendre notamment égard à préserver des surfaces
non construites (terrains libres de toutes constructions, surfaces vertes) et à
augmenter la qualité de l'urbanisation afin d'exploiter de manière cohérente ce
potentiel d'utilisation (cf. Aemisegger/ Kissling,
op.cit.
n° 98 ad art.
15 LAT). Comme le relèvent Aemisegger et Kissling, dans la pratique, il sera
difficile de rendre effectivement disponibles toutes les réserves d'utilisation
jusqu'à l'horizon de quinze ans valable pour les plans d'affectation.
L'interprétation des textes de loi dans les trois langues amène à dire que
toutes les réserves d'utilisation n'ont pas à être mobilisées; par contre, il
est important qu'elles soient mobilisées "de manière conséquente".
Selon le Conseil fédéral, une mobilisation conséquente peut être admise
"lorsqu'un tiers à la moitié des réserves auront été utilisées pendant ces
quinze ans". Les directives techniques sur les zones à bâtir (directives
élaborées en application de l'art. 15 al. 4 LAT) précisent pour leur part que,
dans un premier temps, un tiers des réserves à l'intérieur du milieu bâti
doivent être prises en compte (cf. Aemisegger/Kissling,
op. cit.
n° 100
ad art. 15 LAT).
En
l'espèce, on a vu que la commune de Jorat-Menthue dispose d'au moins quatre
fois plus de terrains colloqués en zone à bâtir d'habitation
et mixte que ce dont elle aurait besoin pour
répondre à la croissance prévue pour ces 15 prochaines années, ceci en fonction
des dates déterminantes prévues par le PDCn en vigueur. Dans ces conditions, la
légalisation d'une nouvelle zone à bâtir sur le territoire communal permettant
d'accueillir 77 habitants supplémentaires n'est admissible au regard de l'art.
15 al. 4 let. b LAT que si la commune a, au préalable, mobilisé de manière
conséquente ses réserves de zones à bâtir. En l'occurrence, la commune ne fait
en aucune manière la démonstration que cette exigence est remplie. Partant, il
y a lieu de constater que le plan de quartier litigieux se heurte également à
l'art. 15 al. 4 let. b LAT.
ee)
Vu ce qui précède, le refus d'approuver le plan de quartier litigieux se
justifie également en raison de sa non-conformité à la LAT.
3.
A l'appui de son refus d'approbation préalable, le DTE fait également
valoir que l'emprise de la nouvelle zone à bâtir sur les s
u
rfaces d'assolement (9'268 m
2
)
n'est pas admissible au regard des exigences posées par l'art. 30 OAT et par la
mesure F12 du PDCn modifiée par le projet de 4
e
adaptation du PDCn (mesure
qui définit les projets qui peuvent empiéter sur les surfaces d'assolement).
a)
L
es
autorités chargées de l'aménagement du territoire sont tenues de préserver le
paysage (cf. art. 3 al. 2 let. LAT). Il convient notamment de réserver à
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les
surfaces d'assolement (cf. art. 3 al. 2 let. a LAT). La Confédération exige
dans ce cadre des cantons que, en vue d'établir leurs plans directeurs, ils
élaborent les études de base dans lesquelles ils désignent les parties du
territoire qui se prêtent à l'agriculture (cf. art. 6 al. 2 let. a LAT).
Selon l’art. 26 OAT, les surfaces d'assolement se
composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles
sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (al. 1). Les
surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions climatiques
(période de végétation, précipitations), des caractéristiques du sol
(possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de la
configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée); la
nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en
considération (al. 2). Une surface totale minimale d’assolement a pour but
d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le
plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé
(al. 3). La Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour
l’assolement des cultures, la surface totale minimale des surfaces d’assolement
et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une
surface minimale de 75'800 ha
(FF 1992 II 1616); l’art. 30 al. 1 OAT impose aux cantons de veiller à ce que
les surfaces d’assolement soient classées en zones agricoles et ils doivent
indiquer dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet effet. Selon
l’art. 30 al. 1bis OAT (entré en vigueur le 1
er
mai 2014), des
surfaces d’assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que lorsqu'un
objectif que le canton estime important ne peut pas être atteint judicieusement
sans recourir aux surfaces d'assolement (let.a) et lorsqu'il peut être assuré
que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état
des connaissances (let. b). Selon l’art. 30 al. 2 OAT, les cantons doivent
s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit
garantie de façon durable.
b) Les recourantes font valoir que, avec le
déclassement simultané de 9'268 m
2
de la zone industrielle à la zone
agricole, les emprises sur les surfaces d'assolement sont entièrement
compensées et que l'art. 30 OAT est par conséquent respecté. L'autorité intimée
conteste cette appréciation en faisant valoir que le respect des exigences de
l'art. 30 al. 1bis OAT est une condition
sine qua non
pour que des
surfaces d'assolement puissent être classées en zone à bâtir et que c'est
seulement dans un 2
ème
temps que se pose la question de la
compensation.
c) En l'espèce, la condition de l'importance
cantonale de l'objectif poursuivi (art. 30 al. 1bis OAT) n'est manifestement
pas remplie. Dans l'hypothèse où, avec l'autorité intimée, on devait considérer
que le respect des exigences de l'art. 30 al. 1bis LAT est une condition
sine
qua non
pour que des surfaces d'assolement puissent être classées en zone à
bâtir, la décision attaquée devrait également être confirmée pour ce motif.
La question de savoir si les exigences de l'art. 30
al. 1bis LAT doivent être remplies dans tous les cas (soit même lorsqu'il y a
compensation simultanée) ne semble pas encore avoir été tranchée. On relève à
cet égard que, dans une affaire concernant un projet de route communale
impliquant une emprise sur des surfaces d’assolement, le Tribunal cantonal
avait jugé que cette emprise était admissible dès lors qu'elle faisait l'objet
d'une compensation équivalente. Il avait toutefois considéré que cette
compensation devait être simultanée et ne pouvait pas être reportée à une
procédure distincte et ultérieure (cf. arrêt AC.2012.0072 du 21 octobre 2013).
L'arrêt cantonal ayant fait l'objet d'un recours, le Tribunal fédéral a
constaté dans un arrêt postérieur à l'entrée en vigueur de l'art. 30 al. 1bis
OAT – arrêt cité par les recourants dans leur dernière écriture – que
l'appréciation du Tribunal cantonal selon laquelle la compensation des surfaces
d’assolement ne pouvait pas être reportée à une procédure distincte et
ultérieure  n'apparaissait pas critiquable (cf. TF 1C_852/2013 du 4 décembre
2014 consid. 4.1.2). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral ne s'est toutefois pas
prononcé sur l'art. 30 al. 1bis OAT, probablement en raison du fait que cette
disposition n'était pas en vigueur lorsque le Tribunal cantonal avait rendu son
arrêt et qu'elle n'était pas conséquent pas litigieuse. On ne saurait dès lors
en déduire que les exigences de l'art. 30 al. 1bis OAT n'ont pas à être
remplies lorsqu'une compensation équivalente et simultanée est possible. Sur ce
dernier point on peut encore relever que, dans un document du SDT de juin 2017
intitulé "Stratégie cantonale des surfaces d'assolement", il est
indiqué que, dans le cadre de la 4
ème
adaptation du PDCn, la mesure
F12 sera modifiée dans le sens d'un "abandon de la compensation
simultanée".
d) En l'occurrence, le recours doit de toute manière
être rejeté et la décision attaquée confirmée pour les motifs indiqués au
considérant 2a. Dans ces circonstances, la question de savoir si le respect des
exigences de l'art. 30 al. 1bis OAT est une condition
sine qua non
pour
que des surfaces d'assolement puissent être classées en zone à bâtir souffre de
demeurer indécise.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision du DTE du 18 mars 2016 confirmée. Vu le sort du recours, les frais de
la cause sont mis à la charge de la Commune de Jorat-Menthue. Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement du 18
mars 2016 est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la
Commune de Jorat-Menthue.
IV.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 6 juillet 2017
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.