vd_omni · GE.1999.0064 · 1999-08-18 · fr

c/ Lonay | Pouvoir d'examen limité du tribunal en matière de fonction publique communale. La commune peut supprimer un poste suite à une réorganisation du travail. Admission néanmoins du recours vu la mise au concours simultanée d'un nouveau poste aux qualifications apparemment identiques, mais correspondant prétendument à un autre poste. Dossier insuffisant, n'établissant pas comment les tâches de la recourante seraient redistribuées ni (le statut le prévoyant) qu'elle serait incapable d'exercer d'autres tâches.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.1999 GE.1999.0064

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 18 août 1999
sur le recours interjeté par X.________, dont
le conseil est l'avocat Jean-Claude Perroud, à Lausanne
contre
la décision rendue le 29 janvier 1999 par la
Municipalité
de Lonay,
dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay (suppression d'un poste
de secrétaire au 31 août 1999).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Rolf Wahl et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La recourante, née en
1957, a effectué son apprentissage de secrétaire au greffe municipal de Lonay
du 1er septembre 1974 au 31 août 1977. Ayant obtenu le certification de
capacité de secrétaire S (Secrétariat selon la terminologie de l'époque), elle
a été engagée le 1er septembre 1977 en qualité d'employée de commerce S au
greffe municipal puis nommée comme fonctionnaire, un an plus tard selon les
indications de la recourante en audience.
Le dossier transmis au
tribunal par la commune est incomplet. Il ne comprend aucune pièce antérieure à
la décision attaquée. On n'y trouve aucun document relatif à l'engagement de la
recourante, à sa nomination (dont la date exacte est inconnue), aux éventuelles
promotions dont elle a pu faire l'objet, ni aux qualifications annuelles ou
autres appréciations de son travail en cours d'emploi. C'est la recourante qui
a produit quelques documents remontant aux années 70, notamment sa lettre
d'engagement comme apprentie et une lettre de la commune du 15 septembre 1978
reconduisant son engagement de droit privé et lui accordant une augmentation de
salaire et une indemnité pour remplacement d'une collègue. C'est aussi la
recourante qui a versé au dossier un document du 19 novembre 1998 établi par la
commune pour lui communiquer sa position selon le nouveau statut du personnel
communal entrant en vigueur le 1er janvier 1999: d'après ce document, la
recourante, dans sa vingt-deuxième année de service, est colloquée en classe 13
dont le salaire maximal s'élève à 74'334 fr. et son salaire mensuel pour 1999
est de 5'715 fr.
Pour 1998, toujours
d'après ce document, le salaire de base mensuel de la recourante était de 5'308
fr. 35, ce qui détermine :
-           un salaire de base annuel
63'700.20
auquel s'ajoute :
-           allocation assurance-maladie
-           prime de fidélité 6%
-           gratification 1998
Donnant un salaire total pour 1998 de :
1'410.--
3'822.--
5'308.35
74'240,55 fr.
Selon le certificat de
travail établi le 12 mars 1999 par la municipalité, la recourante a eu
l'occasion d'exécuter les divers travaux liés au service d'un greffe municipal,
en particulier la correspondance, la collaboration à la préparation des
votations et élections, la gestion de l'économat, des cartes d'identité et des
réservations des locaux communaux. Ce certificat de travail est élogieux pour
la recourante, notamment pour ce qui concerne la qualité de son travail et ses
relations avec ses supérieurs ou ses collègues.
D'après son annexe 2,
le Statut du personnel communal énumère, en leur assignant des classes
salariales, sept fonctions différentes, à savoir:
-   "greffe" (désignation du
secrétaire communal)                    classe 20-23
-   boursier                                                                                 classe
19-22
-    préposé
à l'office du travail et au contrôle des habitants      classe 16-19
(ci-dessous "préposé OT-CH")
-   secrétaire (il s'agit de la recourante)                                     classe
10-13
A ces postes
administratifs s'ajoutent le chef de voirie, un employé de voirie et un
concierge, un supplément de classe étant prévu pour la fonction de chef du
personnel. Abstraction faite du personnel d'exploitation (voirie et
conciergerie) qui n'entre pas en considération dans la présente cause, le
personnel administratif communal comporte ainsi quatre fonctions correspondant
dans les faits à 3,8 postes puisque la préposée OT-CH ne travaillait qu'à 80 %.
B.                    Par lettre du 29 janvier
1999, la municipalité intimée a écrit ce qui suit à la recourante :
"La Municipalité de Lonay désireuse de
remanier et de restructurer l'Administration communale se voit dans
l'obligation de supprimer le poste de secrétaire que vous occupez présentement.
Par conséquent, et conformément à l'art. 15 du
Statut du personnel communal en vigueur, nous avons le regret de nous séparer
de vous
avec
effet au 31 août 1999.
Nous vous remercions des services rendus et
vous souhaitons plein succès pour la suite de votre carrière."
Cette lettre ne
contenait aucune indication des voies de recours.
Par lettre du 12
février 1999, la recourante a écrit à la municipalité pour critiquer cette
décision en manifestant son amertume et en déclarant qu'elle ne pouvait pas
accepter cette situation. Par lettre du 15 février 1999, elle a encore déclaré
s'opposer catégoriquement à la décision et demandé sa réintégration. La
municipalité a déclaré maintenir sa lettre du 29 janvier 1999 dans un lettre du
19 février 1999.
Suite à une nouvelle
lettre de la recourante du 4 mars 1999, la municipalité l'a convoquée pour le
15 mars 1999, date à laquelle elle a été entendue, en compagnie de son conseil,
par une délégation de la municipalité.
C.                    Dans le Journal de
Morges du 16 février 1999, la municipalité intimée a mis au concours un poste
intitulé
"employée(e) d'administration à plein temps"
. Le
contenu essentiel de cette annonce est le suivant :
"Activité :
gestion du Service du Contrôle des habitants, du Bureau des étrangers, de
l'Office du travail et toutes activités de réception au guichet, téléphone,
information, travaux de secrétariat, en étroite collaboration avec le
Secrétaire municipal.
Profil souhaité :
-             titulaire d'un CFC d'employé(e) de
commerce ou titre jugé équivalent
-             maîtrise de l'informatique, logiciels Word et Excel
-             dynamique et consciencieux(euse)
-             volonté d'intégration, sens de l'initiative, facilité de
contacts, discrétion
-             âge idéal 20-40 ans.
Entrée en fonction: 1er juillet 1999 ou date à
convenir".
Une nouvelle
collaboratrice a été engagée.
D.                    Par lettre du 16 avril
1999 adressée à la municipalité intimée, le conseil de la recourante a relaté,
en les contestant, les motifs de la décision attaquée que la municipalité avait
apparemment exposés verbalement lors de la séance du 15 mars précédent.
D'après cette lettre,
la position de la commune serait la suivante : le personnel communal se
composerait de 3,8 postes comprenant, outre le secrétaire communal et une
boursière, chacun à 100%, une adjointe du secrétaire municipal travaillant à
100% (il s'agit de la recourante), ainsi qu'une préposée au contrôle des
habitants et à l'office du travail, travaillant à 80%. Cette dernière
fonctionnaire devant réduire son taux d'activité à 30% pour des motifs de
santé, la commune intimée aurait décidé de réorganiser son administration en
prévoyant que chaque employé exécuterait dorénavant ses propres tâches de
secrétariat et en créant un nouveau poste à 100% auquel seraient attribuées les
tâches de contrôle des habitants et le surplus du secrétariat, tandis que la
collaboratrice dont l'activité serait réduite à 30% fonctionnerait comme
assistante de ce nouveau poste; la commune estimerait ne pas pouvoir conserver
la recourante parce que celle-ci, capable d'assumer des travaux de soutien sur
la base d'instructions, n'aurait pas suffisamment d'autonomie et de polyvalence
pour assumer le nouveau poste.
A l'encontre de cette
position communale, le conseil de la recourante exposait pour sa cliente dans
sa lettre du 16 avril 1999 qu'une autre solution, consistant à engager une
personne à 50% pour combler la diminution d'activité de la collaboratrice déjà évoquée,
permettrait de respecter l'art. 15 du Statut du personnel communal selon lequel
la municipalité ne peut pas licencier un employé lorsqu'il est possible de lui
trouver dans l'administration communale une autre situation correspondant à ses
capacités. Il observait à cet égard que le nouveau poste mis au concours dans
le Journal de Morges du 16 février 1999 correspondait exactement au profil de
la recourante et que, en bref, la suppression de poste cache en réalité un
licenciement ordinaire dont la recourante demande l'annulation.
C'est cette dernière
correspondance que le conseil de la municipalité a transmis le 29 avril 1999 au
Tribunal administratif, qui a enregistré le recours et recueilli les
observations de la commune intimée, déposées le 17 juin 1999. En bref, la
commune y expose que la recourante avait donné satisfaction comme simple
exécutante de missions confiées, mais que le développement de l'informatique,
notamment dans la gestion du contrôle des habitants et des étrangers et de
l'office du travail, ainsi que dans d'autres tâches communales, avait nécessité
une autre organisation du greffe municipal et d'autres capacités du personnel
en place: une seule personne devrait être chargée de ces tâches au moyen de
systèmes informatiques dont la recourante aurait démontré, lors d'un
remplacement effectué précédemment, qu'elle ne les maîtrisait pas.
Dans une écriture
ultérieure (déterminations sur effet suspensif du 21 juin 1999), la recourante
a contesté l'affirmation selon laquelle elle ne maîtrise pas le système
informatique; les problèmes qu'elle a rencontrés seraient dus principalement à
l'ancien système informatique de la commune et il serait normal qu'une personne
de son âge mette un peu plus de temps à s'adapter aux nouvelles techniques.
E.                    La recourante ayant
requis l'effet suspensif dans la lettre de son conseil du 16 avril 1999, puis
renouvelé le 10 juin 1999 cette demande à laquelle la commune s'est opposée par
lettre du 17 juin 1999, l'audience a été appointée au 10 août 1999, les parties
étant informées qu'aucune décision sur effet suspensif ne serait rendue mais
que l'arrêt le serait avant le 31 août. Cependant, le conseil de la recourante
a demandé des mesures provisoires le 28 juillet 1999 en invoquant une lettre du
27 juillet 1999 de la municipalité enjoignant à la recourante de prendre le
solde de ses vacances et de ses heures supplémentaires, et de restituer ses
clés. Le juge instructeur a donné suite aux conclusions incidentes de la
recourante en accordant l'effet suspensif au recours, la recourante étant
autorisée à occuper son poste jusqu'à droit connu sur le recours, et en
interdisant aux organes de l'intimée d'exercer sur les collègues de la
recourante des pressions tendant à empêcher l'audition d'éventuels témoins.
Le tribunal a
également, à la demande de la recourante, adressé une convocation comme témoin
à l'un des membres de la municipalité.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience le 10 août 1999 en présence de la recourante
assistée de son conseil, ainsi que du syndic et de trois municipaux,
accompagnés du conseil de la commune. Diverses pièces ont été produites par les
parties, auxquelles a été signalé qu'un des assesseurs avait assisté à titre
professionnel à un entretien avec la recourante. Le conseil de la commune,
contestant la recevabilité de la déclaration écrite produite par un ancien
municipal, a annoncé l'éventuelle comparution d'un autre ancien municipal. Le
juge instructeur a indiqué que le tribunal statuerait en délibérant sur la
nécessité de procéder à de nouvelles mesures d'instruction.
D'après les
indications recueillies en audience et les diverses pièces produites à cette
occasion, le tribunal retient en outre les faits suivants:
a)                     La situation et
l'activité du personnel communal, déjà évoquée (et apparemment critiquée)
devant le conseil communal en 1994-1995, a été examinée par la nouvelle
municipalité entrée en fonction en 1998. D'après le procès-verbal de la séance
de municipalité du 20 juillet 1998, une séance au déroulement houleux avait
réuni le personnel et la municipalité; ce document énumère divers points
critiques concernant notamment la mauvaise ambiance, le courrier mal acheminé,
l'efficacité contestée du secrétariat et de "mauvaise habitudes ancrées depuis
des années". La fonction de chef de personnel a été transférée du
secrétaire communal au syndic et un nouvel organigramme a été adopté. D'après
ce dernier document, le "greffe" (il s'agit du secrétaire communal)
dépend directement du syndic tandis que la boursière (également chargée de
l'informatique), de même que la préposée OT-CH, dépendent de divers municipaux.
Le poste de secrétaire, à savoir celui de la recourante, dépend des trois
autres membres du personnel administratif à la fois.
A la solution
consistant à appliquer le droit privé au personnel communal, la municipalité a
préféré le maintien d'un statut de fonctionnaire: un nouveau statut du
personnel a été adopté par le conseil communal. D'après ses déclarations, la
municipalité n'entendait pas utiliser l'occasion de l'entrée en vigueur, le 1er
janvier 1999, du nouveau statut pour prendre les mesures qu'elles jugeait
nécessaires, raison pour laquelle tous les fonctionnaires ont reçu la même
lettre. Pour la recourante, il s'agit de la lettre du 19 novembre 1998 qui la
confirme dans sa fonction de secrétaire en classe 13, à laquelle était annexé
le document du même jour déjà cité, ainsi qu'un cahier des charges de la
recourante, daté du 9 novembre 1998 et signé de la municipalité. La recourante
a remis un autre cahier des charges, beaucoup plus long, dans lequel elle
déclarait à l'adresse de la municipalité:
"Très étonnée par la brièveté
de mon cahier des charges et afin d'éviter tout malentendu ultérieur, je pense
utile de vous énumérer mes fonctions: (...)"
. On reviendra dans les
considérants en droit sur le détail de ce cahier des charges.
b)                     Pour la municipalité,
qui se préoccupe notamment du départ à la retraite de secrétaire communal dans
quelques années, le poste nouveau pour lequel une nouvelle collaboratrice a été
engagée (dès le 10 mai 1999 après sélections successives de 240 offres) correspond
au poste de préposé OT-CH auquel reviendrait une partie d'activité de
secrétariat, chacun des autres employés du greffe exécutant par ailleurs ses
propres tâches de secrétariat. La municipalité entend ainsi, en procédant à une
nouvelle répartition des tâches et en les ramenant à leur juste mesure, amener
l'effectif du greffe communal à 3,3 ou 3,5 postes, à savoir, outre le
secrétaire communal, une boursière (il s'agit d'un poste de comptable qui
n'entre pas en considération pour la recourante) et une préposée OT-CH, tous
trois à 100 %, auxquels viendrait s'ajouter à temps partiel l'ancienne préposée
OT-CH, comme auxiliaire de la nouvelle, si elle peut reprendre son activité
dans une mesure limitée (elle ne travaille plus actuellement en raison de son
état de santé).
La recourante étant
toujours en poste, le greffe communal fonctionne cependant encore selon
l'ancien organigramme et la recourante, puisque elle y travaille toujours, y
exécute encore ses tâches habituelles, notamment les tâches de secrétariat pour
le secrétaire communal.
c)                     Les parties se sont
encore exprimées de manière contradictoire sur la question de la maîtrise des
outils informatiques par la recourante (celle-ci déclare maîtriser Word mais
admet qu'un cours supplémentaire lui serait nécessaire pour Excel) et sur son
aptitude à remplir les tâches dévolues à la préposée OT-CH, catégoriquement
niée par la municipalité sur la base des expériences qu'elle déclare avoir
faites.
d)                     Les parties se sont
encore exprimées au sujet des propos d'un des municipaux à l'attention d'un des
fonctionnaires en poste à Lonay dont celui-ci aurait apparemment déduit - ou
déclaré à la recourante que tel était le cas - que son emploi serait menacé
s'il acceptait de témoigner.
Considérant en droit:
1.                     Bien que le dossier
transmis par la commune, incomplet car débutant chronologiquement avec la
décision attaquée, n'en comporte aucune trace écrite, il n'est pas contesté que
la recourante est soumise comme fonctionnaire au Statut du personnel communal
de Lonay, approuvé par le Conseil d'Etat le 19 août 1998 et entré en vigueur le
1er janvier suivant. Ce règlement communal, qui ne permet qu'à titre
exceptionnel à la municipalité d'engager des employés qui n'ont pas qualité de
fonctionnaire (art. 3), contient notamment les dispositions suivantes :
"
Art.
9  Nomination
9.1       Le
fonctionnaire est nommé pour une période de quatre ans.
Cette
période prend effet le 1er janvier de l'année qui marque le début de la
deuxième moitié de chaque législature.
Si
le fonctionnaire est nommé, pour la première fois, en cours de ladite période,
celui-ci ne peut l'être que jusqu'à la fin de la période considérée.
9.2       Tout
fonctionnaire est renommé tous les quatre ans, moyennant qu'il ait satisfait à
ses devoirs de service.
9.3       La
renomination avec réserve, ou la renomination, est notifiée au fonctionnaire
sous la forme de décision."
Art. 11  Cessation de fonction
La
qualité de fonctionnaire prend fin:
a)  par
suite de démission
b)  par
suite de décès
c)  lorsque
la limite d'âge est atteinte
d)  ensuite
de décision municipale prise sur la propre initiative de la Municipalité ou à
la demande du fonctionnaire dans les cas suivants :
1.  mise à la retraite conformément aux statuts de la Caisse
intercommunale de pensions
2.  en cas de suppression de la fonction
3.  par suite d'invalidité ou d'incapacité notoire (maladie prolongée,
incapacité professionnelle, etc.)
4.  en cas d'interdiction civile
5.  en cas de renvoi pour de justes motifs
6.  en cas de non renouvellement de la nomination."
Art. 15  Suppression de fonction
Le
fonctionnaire peut être licencié avec six mois de préavis au moins, pour la fin
d'un mois, lorsque sa fonction est supprimée et qu'il n'est pas possible de lui
trouver, dans l'administration communale, une autre situation correspondant à
ses capacités.
Art. 16  Non renouvellement de la nomination
En
cas de non renouvellement de la nomination du fonctionnaire à l'issue d'une
période de quatre ans, ce dernier est licencié avec un préavis de trois mois
pour la fin d'un mois. La Municipalité a toutefois la possibilité de prolonger
les rapports de service pour une période probatoire d'une année. A l'issue de
cette année, le fonctionnaire doit obligatoirement être renommé ou être
licencié.
Art. 17  Renvoi pour justes motifs
17.1   La
Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour justes motifs.
17.2   Constituent
notamment des justes motifs, l'incapacité ou l'insuffisance et, de façon
générale toutes circonstances qui rendent le maintien en fonction préjudiciable
à la bonne marche ou à la bonne réputation de l'administration ou qui font que,
selon la bonne foi, la poursuite des rapports de service ne peut plus être
exigée.
Art. 18  Procédure de renvoi pour de justes motifs
18.1   A
moins que les faits ne justifient un renvoi immédiat, le renvoi doit être
précédé d'un avertissement écrit.
18.2   Le
renvoi pour justes motifs ne peut être prononcé qu'après audition de l'employé.
qui peut se faire assister.
18.3   La
décision de renvoi est communiquée par écrit avec indication des motifs."
2.                     La décision attaquée
motive le licenciement de la recourante par la suppression du poste de
secrétaire qu'elle occupe.
a)                     On doit raisonnablement
considérer qu'on se trouve en présence d'une suppression de poste si l'une des
fonctions existantes (comme celles qu'énumère ici l'annexe du Statut communal)
devait être supprimée, par exemple parce que l'activité à laquelle cette
fonction ou ce poste correspond est abandonnée par la commune ou que celle-ci
en est déchargée. On peut aussi imaginer, en particulier lorsque plusieurs
postes identiques coexistent pour l'accomplissement d'une tâche, qu'un poste
soit supprimé suite à des mesures de rationalisation grâce auxquelles les
postes subsistants suffisent pour accomplir le travail. Plus délicate est la
question de savoir si l'on a affaire à une suppression de poste lorsqu'une
activité de la commune évolue, par exemple parce qu'elle s'exerce à l'aide de
moyens totalement différents et qu'elle nécessite une véritable reconversion
professionnelle de la part du titulaire du poste en question, si celui entend
échapper à son remplacement par un tiers. On pourrait ainsi songer par exemple
au cas de certains métiers de l'imprimerie que l'évolution de la technique a
pratiquement fait disparaître: dans un tel cas, on peut probablement considérer
qu'un poste de typographe est effectivement supprimé même si le travail
correspondant est désormais accompli par un spécialiste de la publication
assistée par ordinateur. On devrait en revanche considérer que l'évolution qui
a fait passer le matériel de secrétariat de la machine à écrire mécanique à
l'ordinateur servant au traitement de texte n'a pas pour autant, quelque
importante que soit l'évolution qui en découle, fait disparaître la profession
de secrétaire. Plus délicate encore est l'hypothèse d'une suppression de poste
qui intervient à l'occasion d'une redistribution des tâches entre divers fonctionnaire
et dans laquelle la suppression d'un poste s'impose parce qu'au terme de cette
rationalisation, l'effectif global s'avère excédentaire: dans cette
hypothèse-là, il peut être délicat de déterminer quel poste est concrètement
supprimé. Cependant, lorsqu'un poste de fonctionnaire perd l'essentiel de sa
justification (par exemple par suppression de la tâche communale
correspondante), on ne saurait interdire à la commune, compte tenu de la
latitude qui doit demeurer la sienne dans l'organisation de l'administration
communale, de redistribuer le solde du travail à l'intérieur du personnel
communal et de supprimer totalement le poste concerné. Le tribunal
administratif ne saurait, par une interprétation restrictive des règles sur la
suppression de poste, empêcher la commune de diminuer l'effectif du personnel
communal lorsque des mesures de rationalisation permettent de redistribuer les
tâches et qu'il s'avère en conséquence que le nombre de postes est excessif
(arrêt GE 99/039 de ce jour, R. c/ Bex).
b)                     Comme le Tribunal
administratif l'a déjà rappelé à de nombreuses reprises (GE 91/038 du 17/11/92;
GE 92/0133 du 16/04/93, GE 93/0130 du 20/04/94, GE 94/0025 du 7/10/94, GE
94/0136 du 31/03/95, GE 95/0039 du 28/11/96, GE 95/0085 du 4/12/95, GE 96/0061
du 31/10/1996, GE 96/0076 du 5/12/96, GE 97/0080 du 30/09/97; GE 96/026 du
15/04/98; GE 99/039 de ce jour), une autorité communale doit disposer de la
plus grande liberté d'appréciation pour fixer l'organisation de son
administration et créer, modifier ou supprimer les relations de service
nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions relevant très
largement de l'opportunité et échappant par conséquent au contrôle du Tribunal
administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par la considération que
l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est
libre d'agir comme bon lui semble. Dans l'exercice de son pouvoir
d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent du sens
et du but de la réglementation applicable, de même que par les principes
généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références). L'exercice
d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même si le juge
administratif doit alors observer une très grande retenue dans l'examen de la
manière dont l'administration a exercé ses prérogatives. Le juge doit ainsi
contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites du pouvoir
d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent comme soutenables
au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi que des
circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les mesures
objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le tribunal
vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation et
respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la
réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331,
cons. 2).
On rappellera
également que le pouvoir d'examen du tribunal administratif est limité au
contrôle de la légalité et qu'en conséquence, faute d'une disposition contraire
au sens de l'art. 36 lit. c LJPA, le tribunal n'examine pas les décisions
municipales contestées sous l'angle de l'opportunité. Le Tribunal fédéral
interprète cette restriction, qui s'impose au tribunal administratif, de
manière particulièrement rigoureuse: ainsi, lorsque le statut communal prévoit
que la municipalité peut, au lieu de renvoyer un fonctionnaire pour justes
motifs, le déplacer dans une autre fonction, le Tribunal fédéral considère
(parce qu'il s'agit d'une faculté - et non d'une obligation - de la
municipalité) que la décision que la municipalité prend à cet égard se fonde
sur des motifs d'opportunité et non pas sur le respect du principe de la
proportionnalité; cela interdit au tribunal administratif de substituer son
pouvoir d'appréciation à celui de la commune en jugeant en opportunité, ce qui
constituerait une violation de l'autonomie communale (ATF 2P.311/1996 du 29
décembre 1997, cause GE 96/088 concernant la commune d'Ollon, où le Tribunal
fédéral a annulé l'arrêt cantonal selon lequel un licenciement, jugé
disproportionné, devait être remplacé par un déplacement de fonction).
On observera pour
terminer que le contrôle judiciaire ne s'étend pas à l'organisation interne de
l'administration communale: par exemple, l'attribution d'un poste donné ou
d'une responsabilité précise à un fonctionnaire constitue un acte interne à
l'administration que la jurisprudence ne considère pas comme une décision
susceptible de recours (voir notamment Moor, Droit administratif, vol II, p.
111, qui cite notamment comme exemple la définition du cahier des charges du
fonctionnaire; voir dans le même sens les arrêts GE 94/025 du 7 octobre 1994 et
GE 96/031 du 17 mars 1997).
c)                     En l'espèce, le dossier
montre que la commune a déclaré supprimer le poste de secrétaire de la
recourante tout en prévoyant la création d'un nouveau poste. En l'absence d'un
cahier des charges pour ce nouveau poste, il faut se référer à l'annonce
publiée le 16 février 1999. Or les conditions d'engagement énumérées dans cette
annonce correspondent aux exigences habituelles pour un poste de secrétaire: il
s'agit, d'après le texte même de cette annonce, d'un poste d'employée
d'administration, c'est-à-dire du genre de poste que le langage usuel désigne
comme secrétaire (la terminologie de l'administration cantonale, à laquelle le
Statut communal se réfère manifestement, utilise en matière de bureau de
nombreuses désignations comme, dans l'ordre croissant, aide de bureau B et A,
employé de bureau, employé de bureau, spécialisé, employé de bureau qualifié,
employé d'administration, premier employé d'administration, employé principal
d'administration, secrétaire, premier secrétaire B et A, chef de bureau B,
assistant de direction, chef de bureau A, etc.). Quant aux exigences requises,
en particulier la titularité d'un CFC d'employé de commerce et la maîtrise de
l'informatique, ce ne sont rien d'autre que les exigences minimales que formule
tout employeur à la recherche d'une secrétaire. On observera même au passage
qu'en souhaitant la connaissance de Word et d'Excel, la commune ne fait que se
référer à des logiciels d'usage courant (traitement de texte et tableur) sans
qu'on puisse y discerner des exigences particulières évoquées dans ses
observations du 17 juin 1999 en rapport avec l'utilisation du réseau cantonal
informatique pour le contrôle des habitants et l'office du travail.
Il est au surplus
frappant de constater, du moins au vu du dossier, qu'en raison de la création
simultanée d'un nouveau poste, la suppression de celui de la recourante
n'aboutit pas à une diminution de l'effectif du personnel et ne correspond pas
non plus à l'abandon, à la réduction par rationalisation ou à la suppression
d'une activité communale.
Il est vrai cependant
qu'en audience, la commune a exposé que le poste nouvellement créé
correspondait en réalité à celui de préposé à l'office du travail et au
contrôle des habitants, augmenté d'attributions de secrétariat. La titulaire
actuelle ne reprendrait son travail, au plus, qu'à 30 %. Ce serait donc bien le
poste de la recourante qui serait supprimé ou absorbé par le nouveau poste.
Pour défendable qu'elle puisse paraître (elle semble confirmée par la première
partie des tâches énumérées comme dévolues au nouveau poste d'après l'annonce
parue le 16 février 1999, puisqu'on y trouve à la fois le contrôle de
habitants, l'office du travail, et aussi des tâches dévolues à la recourante
comme la réception, le téléphone et des travaux de secrétariat), cette manière
de voir est contestée par la recourante et la nécessité de la suppression du
poste de la recourante ne trouve pas de confirmation convaincante dans le
dossier. Les parties sont d'ailleurs en désaccord sur le contenu du cahier des
charges de la recourante. Celui que la commune a établi le 9 novembre 1998 (que
le tribunal a découvert en audience, produit par la recourante) paraît assez
limité. Celui, plus développé, dont la recourante se prévaut (elle l'a établi dans
le but de rectifier celui qui lui avait été communiqué) n'est cependant pas
sérieusement contesté et il contient des tâches dont on ne voit pas comment
elles seraient redistribuées au sein du personnel communal, comme par exemple
l'activité relative aux subsides LAMV, aux cartes d'identité, aux actes
d'origine, au contrôle des chiens, aux enquête de constructions (même si
sérieusement, la commune paraissait douter en audience que la recourante se
livre comme elle l'a dit à un contrôle matériel des demandes de permis de
construire), aux autorisations d'abattage, ainsi que toutes les activités
relatives aux votations et élections ainsi qu'aux travaux du conseil communal.
Sans doute n'appartient-il pas au tribunal de contrôler par le menu
l'organisation interne de l'administration communale. Cependant, appelé à
statuer sur le bien-fondé d'un licenciement pour suppression de poste, il lui
appartient de vérifier la réalité de la suppression du poste, ce dont
l'instruction n'a pas pu apporter la conviction.
d)                     En outre, puisque le
Statut communal le prévoit expressément comme condition de licenciement en cas
du suppression de poste, il conviendrait que soit établi le fait qu'il n'est
pas possible de trouver à la recourante, dans l'administration communale, une
autre situation correspondant à ses capacités. Sur ce point, les dénégations de
l'autorité communale quant à l'aptitude de la recourante à utiliser le système
informatique, contestées, ne sont étayées par aucun avertissement qui aurait
été communiqué à la recourante, ni aucune remarque d'un supérieur de la
recourante. On ne trouve pas trace non plus d'une quelconque évaluation de la
recourante alors même qu'on aurait pu s'attendre à trouver de tels
renseignements, le cas échéant à l'appui du choix opéré par la décision
attaquée de se séparer de la recourante, par exemple si l'on avait établi pour
1998 le rapport d'évaluation annuel, dont l'art. 19.7 du nouveau Statut
communal entré en vigueur le 1er janvier 1999 prévoit qu'il doit être établi
par le supérieur direct du fonctionnaire. Or aucun rapport de ce genre ne
figure au dossier.
e)                     Vu ce qui précède, la
décision invoquant une suppression de poste au sens de l'art. 15 du Statut du
personnel communal pour justifier le licenciement de la recourante ne peut pas
être maintenue.
3.                     Dans ses observations
du 17 juin 1999, la commune fait valoir que le poste, nouvellement créé selon
elle, et pour lequel elle a déjà engagé une nouvelle collaboratrice, ne pouvait
pas être confié à la recourante pour le motif que celle-ci n'a jamais réussi à
maîtriser l'outil informatique actuel, ce qui donnerait de grandes craintes sur
son aptitude à surmonter les prochains développements auxquels elle devra
s'adapter. On peut se demander si ce grief-là, qui est contesté par la recourante,
n'aurait pas relevé de l'art. 17 du Statut communal relatif au renvoi pour
justes motifs, cité plus haut, ou éventuellement des règles concernant la
période de nomination et la non-renomination, soumise à la procédure de
décision (art. 9.3) et subordonnée à des conditions définies dans le règlement,
à savoir que le fonctionnaire n'ait pas satisfait à ses devoirs de service
(art. 9.2 a contrario). Il est cependant inutile d'examiner longuement ces
questions car le dossier communal, pratiquement inexistant, ne contient aucun
élément susceptible d'apprécier le bien-fondé de ce grief. La municipalité a au
contraire délivré un certificat de travail élogieux à la recourante et celle-ci
a obtenu, d'après le document du 19 novembre 1998 qu'elle a produit, une
gratification pour l'année 1998. Sans doute le caractère élogieux du certificat
de travail remis à la recourante peut-il s'expliquer par la propension
fréquemment observée que marquent certains employeurs à délivrer un certificat
particulièrement favorable dans le but de faciliter la recherche d'un nouvel
emploi par les collaborateurs dont ils sont néanmoins fermement décidés à se
séparer. C'est d'ailleurs bien là ce que la commune, d'après les explications
recueillies en audience, entendait faire dans l'intérêt de la recourante. En
outre, la gratification qui apparaît sur le document produit par la recourante
pour 1998 correspond probablement au treizième salaire obligatoirement dû en
vertu de l'art. 40.4 du Statut communal, et que la commune, dans sa pratique
sous l'empire de l'ancien statut du personnel communal, servait déjà
systématiquement à tous ses fonctionnaires, selon ce qui a été expliqué en
audience. Quoi qu'il en soit, un renvoi pour juste motif de la recourante, à
supposer qu'il soit justifié, aurait exigé qu'il soit précédé d'un
avertissement écrit en vertu de l'art. 18.1 du Statut communal. On ne trouve
aucune trace d'un tel avertissement dans le dossier.
4.                     On peut certes pour
terminer se demander si, au vu des derniers développements survenus peu avant
l'audience, les tensions entre les parties n'ont pas atteint un point
d'exacerbation tel (mais leur attitude en audience paraissait au contraire plus
sereine) qu'on ne peut plus exiger la poursuite des rapports de service, ce qui
constitue également une cause de renvoi pour justes motifs. Il s'agit cependant
là d'une question qui sort de l'objet du litige, que l'autorité intimée n'a pas
évoquée et sur laquelle la recourante n'a pas pu se déterminer, si bien qu'il
n'appartient pas au tribunal d'en juger en l'état.
5.                     Selon la pratique que
suit désormais le tribunal (par analogie avec la gratuité de la procédure
devant les tribunaux de prud'homme), le tribunal ne perçoit pas d'émolument
dans les arrêts rendus en matière de zla fonction publique communale. En ce qui
concerne les dépens, le tribunal considère que le litige opposant une autorité
municipale à un membre de l'administration communale à propos d'un licenciement
revêt un caractère particulier justifiant en équité que l'on renonce à allouer
des dépens, conformément au principe de l'article 55 alinéa 3 LJPA (voir par
exemple arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130 du 20 avril 1994; GE
97/080 du 30 septembre 1997; GE 98/015 du 13 juillet 1999). Il n'en sera donc
pas alloué.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 29 janvier 1999 par la Municipalité de Lonay est annulée.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 18 août 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.