vd_omni · GE.2008.0099 · 2009-02-11 · fr

X. c/EVAM, Etablissement vaudois d'accueil des migrants | Recours contre un refus de l'EVAM, dans une procédure tendant à l'octroi de prestations, de communiquer les pièces du dossier. Selon la jurisprudence fédérale, lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la LPD, elle doit être tranchée dans le cadre de la procédure principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet. Solution reprise en droit cantonal. Recours irrecevable, transmis à titre d'opposition au directeur de l'EVAM.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.02.2009 GE.2008.0099

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 février 2009
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
M. Eric Brandt
et
Mme Imogen Billotte, juges
; M. Mathieu Burlet,
greffier.
Recourante
X.________,
à Lausanne, représentée par le Service d'aide juridique aux exilés,
SAJE, à Lausanne,
Autorité intimée
EVAM, Etablissement
vaudois d'accueil des migrants,
Objet
Recours X.________ c/ décision de l'Etablissement
vaudois d'accueil des migrants (EVAM) du 19 mars 2008
(accès au dossier)
Vu les faits suivants
A.
X.________, née le ********, de nationalité
camerounaise, est entrée en Suisse le 14 juin 2005. Elle a déposé le même jour
une demande d'asile, qui a été rejetée. Selon ses déclarations, elle a déposé,
en automne 2007, par l'intermédiaire du Service d'aide juridique aux Exilé-e-s
(SAJE), une demande de reconsidération de la décision de renvoi pour faits
nouveaux. Toujours selon ses déclarations, l'Office des migrations(ODM) a
ordonné, par décision du 3 septembre 2007, la suspension des mesures
d'exécution du renvoi.
Une procédure de recours contre une
décision d'octroi de l'aide d'urgence en lieu et place de l'aide sociale est
actuellement pendante devant le tribunal de céans (PS.2008.0010).
B.
Par courrier du 29 février 2008 adressé à
l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants (EVAM), X.________, par l'intermédiaire
du SAJE, a demandé à être mise au bénéfice de l'aide sociale et non plus de l'aide
d'urgence. Subsidiairement, elle a sollicité l'octroi, dans le cadre de l'aide
d'urgence, de diverses prestations, dont l'énumération exhaustive n'est pas
utile dans le cadre de la présente cause. Enfin, son courrier contenait la
demande suivante :
"Nous
remercions votre autorité de bien vouloir nous communiquer une copie complète
du dossier de la requérante afin de nous permettre de nous déterminer en toute
connaissance de cause et de défendre au mieux ses intérêts."
L'EVAM a rendu une décision le 19 mars
2008. Les différentes prestations demandées, à l'exception de la requête
relative au dossier, sont examinées successivement dans le corps du texte. Il
est ensuite mentionné que le courrier vaut décision pour les points abordés et
qu'il peut faire l'objet d'une opposition selon les voies de droit usuelles.
Enfin, la décision contient le passage suivant :
"Pour
ce qui concerne votre demande d'obtenir une copie du dossier de votre mandante,
celui-ci est disponible pour consultation auprès de l'antenne EVAM de Lausanne
(rue du Bugnon 42 - 1020 Renens). Cas échéant, nous vous remercions de prendre
contact avec la responsable de secteur au n° de tél. […]."
C.
Le SAJE a fait recours, par acte du 8 avril 2008,
contre la décision de l'EVAM du 19 mars 2008. L'acte contient les conclusions
suivantes :
"Pour
ces motifs et tous autres, nous sollicitons de votre autorité :
-
préliminairement, qu'elle renonce à percevoir une avance de frais de procédure;
-
principalement, qu'elle annule la décision attaquée de l'EVAM du 19 mars 2008
en tant qu'elle invite la recourante à venir consulter son dossier à l'antenne
de l'EVAM rue du Bugnon 42 à Renens;
sous suite
de dépens."
Le 15 avril 2008, le juge
instructeur a informé les parties qu'il apparaissait que la décision attaquée
avait été prise par l'EVAM dans le cadre de l'application de la loi du 7 mars
2006 sur l'aide aux requérants d'asile et à certaines catégories d'étrangers
(LARA; RSV 142.21) et qu'à ce titre elle n'était pas susceptible d'un recours
direct à la Cour de droit administratif et public (art. 72 à 74 LARA). Le juge
instructeur a fait savoir que, sauf avis contraire des parties avant le 30
avril 2008, le recours serait traité comme une opposition et transmis au Directeur
de l'EVAM, comme objet de sa compétence.
Par lettre du 28 avril 2008, le directeur
de l'EVAM a déclaré qu'il n'était pas d'avis que le recours devait être
considéré comme une opposition et lui être transmis. Le directeur a exposé que
l'EVAM n'avait pas considéré que la demande du SAJE concernant l'envoi de
copies des pièces du dossier faisait partie des requêtes sur lesquelles l'EVAM avait
été appelé statuer, en sorte qu'aucune décision n'avait été formellement rendue
à ce sujet; l'indication selon laquelle le dossier pouvait être consulté était
une simple note informative. Le directeur de l'EVAM a considéré qu'en l'absence
de décision formelle, une opposition n'était pas possible.
Pour sa part, le SAJE a affirmé, par
lettre du 29 avril 2008, que la décision de l'EVAM concernant la communication
des pièces du dossier n'avait pas été prise en application de la LARA, ladite
loi ne réglant pas l'accès aux pièces du dossier, et qu'en conséquence, la
procédure décrite aux art. 72 à 74 LARA n'était pas applicable.
Par lettre du 2 mai 2008, le juge
instructeur a fait savoir au directeur de l'EVAM qu'il considérait que X.________
avait demandé très clairement qu'une copie complète des pièces du dossier lui
soit envoyée et que la réponse de l'EVAM relative à cette demande paraissait
constituer, selon qu'on la qualifie de note informative ou de décision, soit un
déni de justice formel, soit une décision négative. Le juge instructeur a prié
le directeur de l'EVAM de lui indiquer si l'EVAM refusait d'envoyer au
mandataire de X.________ des copies des pièces qu'elle pourrait obtenir en se
rendant à l'antenne lausannoise de l'EVAM, et, dans l'affirmative, s'il
persistait à penser qu'une contestation sur ce point n'était pas susceptible
d'opposition ou de recours.
Le directeur de l'EVAM a répondu le
8 mai 2008 que l'EVAM n'était matériellement pas en mesure de communiquer au
SAJE des copies de l'intégralité du dossier de X.________, et qu'une
contestation de sa décision, sous forme d'opposition auprès du directeur de
l'EVAM, était possible.
Le tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
L'art. 29 al. 2 de la loi du 18 décembre 1989
sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au
31 décembre 2008, disposait ce qui suit :
"
2
Est une décision tout mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce et ayant pour objet:
a. de
créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
b. de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
c. de
rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits ou obligations.
"
L'art. 3 al.1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36) comporte une
règle analogue.
En autorisant le SAJE, par décision
du 19 mars 2008, à venir consulter le dossier de la recourante auprès de
l'antenne de l'EVAM de Lausanne alors que le SAJE avait demandé que lui soit
communiqué une copie complète du dossier de la recourante, l'EVAM a partiellement
refusé la demande du SAJE. Ce refus est une décision négative qui, en tant que
telle, est susceptible de recours.
2.
L'art. 4 al. 1 LJPA disposait que la Cour de
droit administratif et public (CDAP) connaît en dernière instance cantonale de
tous les recours contre les décisions administratives cantonales ou communales
lorsqu'aucune autre autorité ou cour du Tribunal cantonal n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître. Selon l'art. 92 LPA-VD, le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La compétence de la CDAP est donc générale et
subsidiaire. Il sied en conséquence d'examiner si une norme spéciale prévoit
une autre solution
in casu
.
a) La recourante tient en substance
le raisonnement suivant :
Les lois applicables sont la loi
fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (LPD; RS 235.1),
l'ancienne loi du 25 mai 1981 sur les fichiers informatiques et la protection
des données personnelles (aLIPD, abrogée par l'entrée en vigueur, le 1
er
novembre 2008, de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données
personnelles [LPrD; RSV 172.65]) et la loi du 24 septembre 2002 sur
l'information (LInfo; RSV 170.21). La LPD ne réglant pas la question des voies
de recours cantonales, il faudrait se reporter aux lois cantonales en la
matière. Comme l'aLIPD ne contenait pas de disposition concernant les voies de
recours contre le refus de communiquer des données informatisées, la cour de
céans serait compétente pour statuer sur le recours; l'art. 21 LInfo prévoit
quant à lui une possibilité de recours direct à la CDAP.
b) Il est à relever qu'outre les
questions de protection des données, la cause présente un aspect relatif aux
garanties générales de procédure, plus spécifiquement au droit de consulter le
dossier (art. 29 al. 2 Cst.; art. 27 al. 3 Cst-VD). Le Tribunal fédéral a
considéré, s'agissant de la LPD, que le droit d'accès prévu par la loi et le
droit de consultation prévu par les règles générales de procédure sont des
droits distincts, qui n'ont pas la même portée ni le même champ d'application
(ATF 125 II 473 consid. 4a, traduit in JdT 2001 II p. 322). Le droit d'accès à
des données personnelles, régi à l'art. 8 LPD, est, dans une certain mesure,
plus étroit que le droit de consulter le dossier en vertu des garanties
générales de procédure, car il ne s'étend pas à toutes les pièces essentielles
de la procédure, mais ne vise que les données concernant la personne
intéressée. Par ailleurs, il est aussi plus large en ce sens que - sauf abus de
droit - il peut être invoqué sans qu'il faille se prévaloir d'un intérêt
particulier, même en dehors d'une procédure administrative. Il n'est donc pas
lié à la préparation, par une autorité, d'une décision pouvant porter atteinte
aux intérêts de la personnes concernée, mais à une simple collecte de données
personnelles effectuée par l'autorité (ATF 127 V 219 consid.
1a p. 222; 123
II 534 consid.
1b, traduit in JdT 1999 I p. 193).
Le Tribunal fédéral a considéré, toujours en relation avec la LPD,
que la décision d'une autorité refusant de donner suite à une demande de
consulter des données en dehors de toute procédure pouvait être déférée aux
juridictions compétentes en matière de protection des données selon la
procédure prévue par la LPD (ATF 127 V 219 consid. 1a p. 222 s.). Les questions
du droit de la protection des données peuvent toutefois se poser, de façon
transversale, dans le cadre d'une procédure déterminée qui a principalement
pour objet d'autres droits (ATF 126 II 126 consid. 4 p. 130; 123 II 534 consid.
1b, traduit in JdT 1999 I p. 193). Lorsqu'une question relative à la protection
des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal
d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la loi sur la
protection des données, elle doit être tranchée dans les cadre de la procédure
principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet
(ATF 128 II 311 consid.
8.4 p. 327 s.; 127 V 219 consid. 1a p. 223;
126 II 126 consid. 4 p. 130; 123 II 534 consid. 1b, traduit in JdT 1999 I p.
193).
Cette solution s'impose également en
droit cantonal, d'autant plus que la LPrD ne s'applique pas aux procédures
civiles pénales ou administratives (art. 3 al. 3 let. b) et que l'art. 35 al.2
LPA-VD dispose que la loi sur l'information n'est pas applicable à la
consultation des dossiers en cours de procédure.
c) En l'occurrence, dans sa lettre du
29 février 2008, la recourante demandait à être mise au bénéfice de l'aide
sociale et non plus de l'aide d'urgence, et, subsidiairement, sollicitait
l'octroi de diverses prestations. En fin de lettre, le SAJE demandait à
recevoir une copie complète du dossier de la recourante. Ainsi, cette dernière
demande n'était pas articulée de manière indépendante, mais bien en relation
avec l'octroi de prestations requises à titre d'aide d'urgence, prestations
dont l'octroi est de la compétence de l'EVAM (art. 50 al. 2 LARA). C'est donc la
voie de droit ordinaire prévue contre une décision prise par le directeur ou un
cadre supérieur de l'EVAM en application de la LARA qui doit être suivie. La
décision peut faire l'objet d'une opposition auprès du directeur de l'EVAM,
selon l'art. 72 al. 1 LARA. C'est d'ailleurs cette voie qui a été dûment
indiquée en l'espèce dans la décision litigieuse.
3.
La recourante fait valoir qu'en matière de choix
des voies de droit, dans le doute, celle la plus favorable à l'administré doit
être préférée et qu'en l'occurrence la voie directe à la CDAP est la plus
rapide, donc la plus favorable. Elle cite à l'appui de son raisonnement la
décision
Perry c. Lettonie
, requête n° 30273/03, décision de la Cour
européenne des Droits de l'Homme du 18 janvier 2007 (recevabilité).
La recourante n'indique pas le
passage de la décision dont elle se prévaut. On trouve cependant dans cette
décision la phrase suivante : "
Dans une
hypothèse où plusieurs recours équivalents s'ouvrent au requérant, il peut
choisir celui qui vise son grief principal de la manière la plus directe
".
Cette phrase semble poser une règle qui s'impose en droit interne aux autorités
des Etats membres. Cette interprétation se révèle cependant erronée lorsqu'on
replace la phrase dans le contexte de la décision et qu'on considère l'objet
traité.
La décision
Perry c. Lettonie
du 18 janvier 2007 concerne la recevabilité de la requête n° 30273/03. A ce
sujet, l'art. 35 § 1 CEDH dispose :
"1.
La Cour ne peut être saisie qu'après l'épuisement des voies de recours
internes, tel qu'il est entendu selon les principes de droit international généralement
reconnus, et dans un délai de six mois à partir de la date de la décision
interne définitive."
Le Gouvernement de la Lettonie
avait notamment fait valoir que le requérant n'avait pas épuisé les voies de
recours internes qui s'offraient à lui. C'est dans ce cadre que la cour a
rappelé que le requérant n'était pas tenu, pour que son action soit recevable,
d'utiliser toutes les voies de recours internes possibles; il suffisait qu'il
choisisse celle qui visait son grief principal de la manière la plus directe
pour que sa requête auprès de la Cour européenne des Droits de l'Homme ne
puisse être déclarée irrecevable. Ainsi, la possibilité de choix dont il est
question dans la phrase précitée ne saurait se comprendre comme une règle de procédure
qui s'impose en droit interne. Il s'agit simplement d'une limite à l'incombance
du requérant d'épuiser les voies de recours internes.
Cette interprétation est renforcée
lorsque l'on se reporte à la décision
Croke c. Irlande
(déc.), n°
33267/96 du 15 juin 1999, à laquelle renvoie la décision
Perry c. Lettonie
,
et qui contient le passage suivant : "
The
Court recalls that an applicant is required to make normal use of domestic
remedies which are effective, sufficient and accessible
(…)
.
It is
also recalled that, in the event of there being a number of remedies which an
individual can pursue, that person is entitled to choose a remedy which
adresses his or her essential grievance
(…)
"
(note : les
parenthèses contiennent exclusivement des références). On voit que la
"possibilité de choix" est clairement envisagée en relation avec la
question de l'épuisement de voix de recours internes; l'utilisation du terme
"entitled", qu'on peut traduire par "autorisé", renforce
l'idée d'exception à l'incombance.
Pour le surplus, la subsomption opérée
par la recourante - sur la base d'une règle inexistante - est incorrecte. En
effet, si l'on admettait la compétence directe de la cour de céans, la
recourante perdrait la possibilité de faire valoir ses moyens devant le directeur
de l'EVAM (par la voie de l'opposition) et, ensuite, devant le Département de
l'intérieur. On ne saurait considérer comme plus favorable une procédure
privant un justiciable de deux instances auxquelles il pourrait soumettre ses
griefs. Ce d'autant plus lorsque lesdites instances, en raison de leur position
au sein de l'administration, ont un pouvoir d'examen plus grand sur les
décisions rendues que le juge administratif.
4.
Il résulte de ce qui précède que la CDAP n'est
pas compétente pour statuer sur le recours interjeté contre la décision de
l'EVAM du 19 mars 2008. Le recours doit donc être déclaré irrecevable et
transmis, à titre d'opposition, au directeur de l'EVAM, lequel devra notamment
se prononcer sur sa recevabilité, notamment au regard du délai d'opposition de dix
jours.
Compte tenu de la situation de la
recourante, les frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat (art. 50
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Le recours est transmis, à titre d'opposition,
au directeur de l'Etablissement vaudois d'accueil des migrants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice ni
alloué de dépens.
Lausanne, le 11 février 2009
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.