vd_omni · AC.2013.0046 · 2013-08-21 · fr

GLAUSER/Municipalité de Founex | Demande de changement partiel d'affectation d'un hangar à bateaux sis en zone de villas. Refus d'emblée de la Municipalité au motif que le projet aggraverait l'atteinte à la réglementation en vigueur (art. 80 al. 2 LATC). La jurisprudence admet qu'en matière de constructions, le refus préalable d'une municipalité d'autoriser un projet sans même le soumettre à une enquête publique constitue une décision attaquable. En l'occurence, c'est à tort que la municipalité à procédé de la sorte, dès lors que les documents présentés à l'appui du projet ne permettaient pas d'apprécier celui-ci au regard de l'art. 80 LATC et de la réglementation communale. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.08.2013 AC.2013.0046

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 août
2013
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Antoine Thélin et
M. Christian-Jacques Golay
, assesseurs; M.
Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
Alexandre GLAUSER,
à Founex,
2.
Angela GLAUSER,
à Founex,
représentés par M
e
Thibault Blanchard, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de
Founex,
représentée par M
e
Karen Fournier, avocate
à Etoy.
Objet
permis de construire
Recours Alexandre et Angela GLAUSER c/
décision de la Municipalité de Founex du 6 décembre 2012 (refusant
d'autoriser la transformation d'un hangar à bateaux en habitation sur la
parcelle n° 199 de Founex)
Vu les faits suivants
A.
Walter Jucker est propriétaire de la parcelle
n°199 du chapitre cadastral de la Commune de Founex. Situé en zone de villas du
plan des zones du territoire communal, du 22 août 1979, cet immeuble, d’une
superficie de 732m
2
,
borde la route Suisse. Sur cette
parcelle prend place un bâtiment n°ECA 760, de 356m
2
au sol, qui
abrite un hangar à bateaux dont la reconstruction a été autorisée le 26 août
1980 par la Municipalité de Founex, à la faveur de la démolition du précédent hangar.
Le 31 mars 2003, Walter Jucker a donné à bail ce hangar à Marine Loisirs SA, à
Founex. Cette société, inscrite au Registre du commerce depuis le 25 mars 2003,
a pour but: exploitation d'un chantier naval et atelier mécanique pour moteurs
marins, commerce de bateaux et d'objets, équipements et matériel en relation
avec les activités nautiques. Alexandre Glauser en est l’administrateur et
Angela Glauser, la directrice.
B.
Dans le courant de l’année 2012, les époux
Glauser se sont adressés à la Municipalité de Founex aux fins de s’enquérir de
la possibilité de transformer partiellement le hangar existant en un logement
pour une famille, sans modifier le gabarit du bâtiment n°ECA 291. Sans requérir
formellement une mise à l’enquête, ils ont produit des plans d’aménagement des
locaux, dont il ressort qu’une surface d’environ 190m
2
serait
dévolue à un logement. Après avoir soumis la demande des époux Glauser à son
service technique, la Municipalité a indiqué, le 21 septembre 2012, à ces
derniers qu’elle ne pouvait entrer en matière sur leur projet de
transformation, estimant en substance que les travaux projetés allaient
aggraver l’atteinte existante à la réglementation en vigueur.
C.
Le 6 décembre 2012, la Municipalité s'est adressée
aux époux Glauser dans les termes suivants:
"Nous nous
référons aux divers échanges entre vous-même et la Municipalité relatifs au
dossier cité en titre, notamment sur la possibilité de délivrer le permis de
construire y afférent.
A ce propos, nous
nous permettons de vous remettre en annexe, l'avis de droit établi en date du
22 novembre 2012 par Me Karen Fournier, avocate auprès du bureau Vallat
Partenaires SA.
Comme vous
pourrez le constater à la lecture de ce document, le projet de transformation
ne peut être autorisé par la Municipalité.
En effet,
celui-ci portant sur le hangar sis sur la parcelle 199 respecte certes les
volumes existants, ainsi que la destination de la zone villa, mais porte
également des aggravations aussi évidentes que graves à la réglementation en
vigueur, s'agissant notamment de la surface minimale pour construire, de la
surface constructible maximale et des distances aux limites.
[Indication des
voie et délai de recours]".
D.
Le 18 janvier 2013, les époux Glauser ont
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre
cette décision, dont ils demandent l’annulation.
La Municipalité de Founex fait
valoir l’irrecevabilité du recours; subsidiairement, elle en propose le rejet
et la confirmation de la décision attaquée.
Invitées à se déterminer lors du
second échange d’écritures ordonné par la magistrate instructrice, les parties
ont confirmé leurs conclusions respectives.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Les recourants ont requis du tribunal la
convocation d’une audience avec vision locale. A teneur de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la
procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1). Toutefois, lorsque les
besoins de l'instruction l'exigent, le tribunal peut tenir une audience (art.
27 al. 2 LPA-VD) et recourir à une inspection locale (art. 29 al. 1 let. b
LPA-VD). En l’espèce cependant, au vu du sort du recours compte tenu des
considérants qui suivent, le tribunal estime qu'une audience est prématurée en
l'état. Les parties ayant par ailleurs bénéficié d'un double échange
d'écritures, leur droit d'être entendu a été respecté (cf. notamment
AC.2011.0232 du 28 juin 2012).
2.
Pour l’autorité intimée, le recours serait
irrecevable, dès lors que les recourants ne sont pas propriétaires du fonds
destiné à recevoir la construction projetée et qu’ils ne démontrent nullement
leur qualité d’ayant-droits à cet égard.
a) A teneur de l’art. 75 LPA-VD, a
qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let.
a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Dans le domaine de l’aménagement du territoire et des autorisations
de construire, le droit cantonal doit reconnaître la qualité pour recourir au
moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public
devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 [LAT; RS 700]). Cela signifie, en
l’occurrence, que la qualité pour recourir selon l’art. 75 LPA-VD doit être
définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des
critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection.
Le législateur cantonal a expressément refusé de faire dépendre la
qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, telle qu'elle est
exigée pour le recours en matière de droit public (art. 89 al. 1 let. b de la
loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 [LTF; RS 173.110]). Le tribunal de
céans a cependant relevé que cela ne signifiait pas que l’action populaire était
admise, dès lors que l’art. 75 let. a LPA-VD exige un intérêt digne de
protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée
(cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence
cantonale, les principes développés au regard des art. 37 LJPA, 103 let. a OJ
et 89 LTF s’appliquent donc toujours à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêts
AC.2009.0029 du 28 janvier 2010; AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du
29 avril 2009 cités dans AC.2009.0072 du 11 novembre 2009).
Pour disposer de la qualité pour agir,
il faut être touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la
généralité des administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un
intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se
trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport étroit, spécial et
digne d'être pris en considération; il faut donc que l'admission du recours
procure au recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle.
Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est,
en revanche, irrecevable. Ces exigences ont été posées de manière à empêcher
l'"
action populaire
", lorsqu'un particulier conteste une autorisation donnée à un
tiers (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V
298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités).
b) Aux termes de l'art. 108 al. 1,
2
ème
phrase, de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la demande de permis de
construire est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit
de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds.
A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire.
Pour ce qui est de la signature des documents d'enquête, l'art. 73
al. 1 du règlement d'application de la LATC, du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV
700.11.1), précise ce qui suit:
"Les plans,
le questionnaire général et les pièces annexes sont signés par leur auteur, le
propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le
maître de l'ouvrage. Si les circonstances le justifient, ces derniers peuvent
donner une procuration au mandataire. Celle-ci doit être jointe au
dossier."
L'exigence de la signature posée à
l'art. 108 LATC n'est pas une prescription de pure forme; elle permet à la
municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu
l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier
consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le
cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution
des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a
aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé qui
interviendraient une fois les travaux achevés (arrêt AC.2007.0215 du 26
novembre 2008, confirmé par ATF 1C_7/2009 du 20 août 2009).
Si le non respect de cette exigence impose à la municipalité
l'obligation de retirer le permis délivré à tort sur la base de documents non
signés par le propriétaire, le vice découlant de l'absence de signature peut
néanmoins être couvert par l'apposition de celle-ci en cours de procédure
(arrêt AC.2005.0145 du 28 mars 2006 consid. 4 et références).
c) Dans le cas présent, les
recourants ne sont pas propriétaires de la parcelle n°199 de Founex qui
appartient à Walter Jucker. Ils sont les organes de Marine Loisirs SA, à qui ce
dernier a donné le hangar à bail.
Dans la mesure où le
projet les concerne, ils sont touchés
avec une intensité
plus grande que la généralité des administrés
par la
décision attaquée et partant, ont un intérêt digne de protection à ce que celle-ci
soit déférée à l’autorité de recours (cf. sur ce point, Pierre Moor/Etienne
Poltier, Droit administratif, II, 3
ème
édition, Berne 2011,
n°5.7.2.1, pp. 733/734). Ils sont au demeurant destinataires de la décision
contestée. En outre, les recourants n’ont pas formellement saisi l’autorité
intimée d’une demande de permis, de sorte qu'à ce stade, l'absence de signature
des plans par le propriétaire de la parcelle ne porte pas à conséquence. Leur
qualité pour recourir est, partant, admise.
3.
En l'occurrence, l’autorité intimée considère
que le projet litigieux ne peut pas être autorisé, dès lors qu’il aurait pour
effet d’aggraver l’atteinte à la réglementation existante au sens où l’entend
l’art. 80 al. 2 LATC. Elle n'a cependant pas refusé expressément de mettre le
projet à l'enquête publique, mais s'est prononcée directement sur le fond.
a)
L'enquête
publique constitue une élément essentiel de la procédure de permis de
construire, à laquelle elle est inhérente: cette opération a en effet pour but
de porter le projet à la connaissance du public et de renseigner l'autorité sur
les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des
tiers. La mise à l'enquête constitue ainsi la règle, dont la municipalité ne
peut s’écarter que dans le cas où le projet est manifestement incompatible avec
les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes
telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (arrêts AC.2005.0099
du 23 août 2006; AC.2004.0037 du 28 avril 2004; prononcé no 2’863 du 3 mai 1974
de la Commission cantonale de recours en matière de construction - CCRC, reproduit
in: RDAF 1986 p. 266; prononcé no 6'878 du 2 avril 1991).
Le tribunal de céans a toutefois retenu qu'en matière de
constructions, le refus préalable d'une municipalité d’autoriser un projet sans
même le soumettre à l’enquête publique ou encore le refus ou l’autorisation de
modifications « a posteriori » du projet autorisé et leur soumission
à une enquête complémentaire constituent des décisions attaquables (AC.2012.0200
du 7 mai 2013; Benoît
Bovay
, Le permis de construire en droit vaudois, p. 241 ss). Par
ailleurs, la jurisprudence considère de façon générale qu'une déclaration
d’intention, qui fixe l’attitude qu’adoptera l’autorité dans un cas concret,
clairement défini, constitue une décision qui peut faire l’objet d’un recours
immédiat, sans attendre la réalisation de son intention (ATF 114 Ib 190 consid.
1a; AC.2011.0033 du 11 mai 2012 consid. 2).
b) Si l'autorité communale peut
exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes,
que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en
la matière, elle ne saurait en revanche, sans tomber dans l'arbitraire, refuser
purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis
n'appelle aucun grief sérieux (arrêts AC.2006.0151 du 18 mars 2008;
AC.2005.0075 du 7 septembre 2005; prononcé n° 2'863, précité).
Le constructeur peut du reste exiger la mise à l'enquête publique,
quand bien même il aurait de bonnes raisons de craindre un rejet de la demande
d'autorisation à l'issue de cette enquête (cf. arrêts AC.2012.0321 du 26
février 2013; AC.2011.0198 du 16 mai 2012, consid. 2; AC.2010.0286 du 29
juillet 2011, consid. 3a; AC.2006.0151 du 18 mars 2008, consid. 2a et les
arrêts cités;
prononcé n° 5'447 du 10 décembre 1987 de la
CCRC).
d) La municipalité estime que le
projet n'est pas compatible avec l'art. 80 LATC qui dispose:
" Art. 80    Bâtiments
existants non conformes aux règles de la zone à bâtir
1
Les
bâtiments existants non conformes aux
règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux
dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient
d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais
n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou
réparés.
2
Leur
transformation dans les limites des
volumes existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant
qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou
à la destination de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à
la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le
voisinage.
3
Les
bâtiments en
ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone
mentionnées au premier alinéa ne peuvent être reconstruits. Cependant, en cas
de destruction accidentelle totale datant de moins de cinq ans, la
reconstruction d'un bâtiment peut être autorisée dans son gabarit initial, dans
la mesure où un volume comparable ne peut être édifié sur la parcelle selon les
règles de la zone. L'alinéa 2 est applicable par analogie."
Cette disposition a pour but de
protéger la situation acquise, en évitant que des normes plus restrictives
soient appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit
(Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
ème
édition, Lausanne 2010, n. 1.1 et 1.2 ad art. 80 LATC et les références).
La notion d'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur
s'apprécie eu égard au but visé par la norme transgressée (arrêts AC.2010.0007
du 25 mai 2010, consid. 3b; AC.2006.0029 du 13 octobre 2006, consid. 2, et les
arrêts cités).
e) En l'espèce, l’autorité intimée considère
que le hangar, dont la reconstruction a été autorisée en 1980 n'est pas
conforme au règlement communal sur le plan général d’affectation et les
constructions, du 10 juillet 1991 (ci-après: RPGA). L'art. 22 RPGA réserve
l’affectation de la zone villas à l’habitat (§1), l’exercice d’une profession
relevant notamment du secteur tertiaire pouvant y être autorisé, à condition
qu’elle ne soit exercée qu’à titre accessoire, sans gêne pour le voisinage
(§2). En outre, selon l’art. 23 §1 RPGA, l
a parcelle
appelée à recevoir une villa doit avoir une surface d'au moins 1'000m
2
, alors qu'en l'occurrence, la parcelle litigieuse a une surface de 732
m
2
. A cela s’ajoute que le hangar ne respecte
pas le COS de 0,13 (art 24 RPGA), ni la distance aux limites de 6 m (art. 26
RPGA). Le changement d'affectation envisagé aurait pour conséquence d'augmenter
la pression sur le sol et partant, aggravera l’atteinte déjà
constatée à la réglementation existante.
En l'occurrence, le bâtiment n°ECA
760, qui remplaçait un hangar précédent, a été autorisé sous réserve des
conditions suivantes:
"Le nouvel
hangar ne devra servir exclusivement qu'à l'entreposage de bateaux ou de
matériel; en aucun cas il ne pourra être affecté, même partiellement, à l'usage
d'atelier mécanique ou de réparations de moteurs, attendu qu'il se trouve en
zone villas et que de ce fait, aucune nuisance ne peut être tolérée.
La surface du
nouveau bâtiment au sol ne doit pas être supérieure à celle du hangar actuel.
Quant à la hauteur au faîte, elle sera de 80 cm plus haute qu'actuellement."
Ce bâtiment était ainsi d’emblée
non réglementaire, en raison de sa destination, d’une part, et de la superficie
de la parcelle sur laquelle il a été bâti, d’autre part. Selon la
jurisprudence, l'art. 80 LATC peut être appliqué par analogie aux constructions
d'emblée non réglementaires, lorsqu'elles sont l'objet d'une tolérance de la
part des autorités et, a fortiori, lorsqu'elles ont bénéficié d'une
autorisation qu'il n'est pas question de révoquer (AC.2007.0256 du 24 décembre
2008).
f) L'affectation litigieuse est
conforme à la zone de villas. Certes, le bâtiment n'est pas réglementaire, notamment
en termes de COS et de distance à la limite. Toutefois, la municipalité
elle-même a reconnu que le projet litigieux consiste en une transformation
partielle, sans qu'elle connaisse la surface habitable prévue. Les plans au
dossier sont également incomplets, dès lors qu'ils n'indiquent pas l'ensemble
des ouvertures prévues, ni la surface exacte de la nouvelle affectation.
S'agissant d'une éventuelle aggravation de l'atteinte à la réglementation, il
n'est pas non plus possible de déterminer, en l'état des plans, les
conséquences de la transformation sur les parcelles voisines, dont une semble
d'ailleurs également comporter une construction importante (voir photographie
géoplanet au dossier). Force est donc de constater qu'en l'état, les documents
présentés par les recourants ne permettent pas d'apprécier le projet au regard
de l'art. 80 LATC et de la réglementation communale. C'est en conséquence à
tort que la municipalité a refusé d'emblée d'autoriser le projet. Tout au plus
était-elle fondée à refuser de mettre la demande, manifestement incomplète, à
l'enquête publique. Un tel refus ne ressort toutefois pas de sa décision.
4.
Il suit de ce qui précède que le recours doit
être admis et la décision attaquée, annulée. Il appartient aux recourants de
requérir, s'ils le souhaitent, une autorisation de construire, aux conditions
consacrées par les art. 108 LATC et 69 RLATC. C'est dans le cadre d'une telle
procédure que l'autorité intimée sera ensuite en mesure de statuer sur leur
demande. Compte tenu du sort du recours, les frais de justice, réduits en
l'absence d'audience, seront mis à la charge de l’autorité intimée, qui
succombe (art. 49 al. 1 et 91 LPA-VD). Les recourants qui obtiennent gain de
cause avec l’assistance d’un mandataire professionnel ont droit à des dépens
(art. 55 et 91 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Founex, du 6
décembre 2012, est annulée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge de la Municipalité de Founex.
IV.
La Municipalité de Founex versera à Angela et
Alexandre Glauser, solidairement entre eux, une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 août 2013
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.