vd_omni · AC.2009.0065 · 2010-06-30 · fr

KT SWISS ALPS ASSETS SA/Municipalité de Gryon, Service de la mobilité, TRANSPORTS PUBLICS DU CHABLAIS SA, OFFICE FEDERAL DES TRANSPORTS | L'opposition de l'entreprise ferroviaire réservée par l'art. 18m al. 1 LCdF, porte sur l'assainissement du passage à niveau. En l'espèce, le tribunal arrive à la conclusion que les conditions de visibilités au passage à niveau sont insuffisantes et nécessitent un assainissement de sorte que l'opposition de l'entreprise ferroviaire apparaît fondée, ce que confirme l'avis de l'Office fédéral des transports. Il appartient à l'entreprise ferroviaire de faire approuver un projet d'assainissement par l'autorité fédérale compétente, le coût de l'assainissement devant être répartis selon les critères fixés par la loi sur les chemins de fer.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.2010 AC.2009.0065

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 juin 2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Jean-Luc Bezençon, assesseur,
et Mme Silvia Uehlinger, assesseur
; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
KT SWISS ALPS ASSETS SA, Chalet
Paulette,
à Gryon, représentée par Me Eric RAMEL, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Gryon,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne.
Autorités concernées
1
.
Service de la mobilité,
à
Lausanne,
2.
OFFICE FEDERAL DES TRANSPORTS
, à
Berne.
Tiers
intéressé
SOCIETE TRANSPORTS PUBLICS DU
CHABLAIS SA,
à Aigle,
représentée
par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey
.
Objet
Permis de construire
Recours KT SWISS ALPS ASSETS SA c/ décision de la
Municipalité de Gryon du 4 mars 2009 refusant le permis de construire pour la
transformation du bâtiment ECA 954 (parcelle n° 50)
Vu les faits suivants
A.
a) La société KT SWISS ALPS ASSETS SA à Gryon (ci-après: la société ou
KT SWISS ALPS) est propriétaire de la parcelle n° 50, située au lieu-dit
"Plancret" à Gryon. La parcelle est longée au sud par la route
cantonale 715d sur laquelle la voie ferrée du chemin de fer Bex-Villars-Bretaye
(BVB) est aménagée le long de la parcelle n°50. D’une superficie totale de
4'089 m
2
, le terrain comporte deux bâtiments dont la surface bâtie
au sol s’élève à 160 m
2
pour le bâtiment ECA 954 et à 206 m
2
pour le second bâtiment ECA 211. Le terrain était propriété de l’Etat de Vaud
jusqu’au mois de juin 2006, et les bâtiments étaient alors utilisés pour
l’hébergement des requérants d’asile.
b) La parcelle n° 50 est classée en zone de chalets
A par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mai 1983.
Elle bénéficie d’un accès sur la route cantonale 715d reliant Gryon à Villars
par une servitude de passage sur la parcelle voisine n° 48, débouchant
directement sur la partie de la route réservée à la voie ferrée du BVB.
B.
a) La société a entrepris l’étude d’un projet de transformation du
bâtiment ECA 954. Alors que le bâtiment était utilisé comme pension pour les
requérants d’asile, le projet prévoit d’aménager au rez-de-chaussée deux
logements et de créer une terrasse dans le prolongement de l’un des logements
sur une profondeur de 6 m, servant de couvert à voitures au niveau inférieur.
Le projet prévoit aussi de créer deux logements au 1
er
étage et au 2
ème
étage, l’un des logements du 2
ème
étage donnant accès à une surface
habitable aménagée au niveau des combles. Le projet prévoit en outre la
création d’un mur d’escalade dans le prolongement du mur extérieur de la cage
d’escaliers à l’amont de la construction.
b) A la demande de la Municipalité de Gryon
(ci-après: la municipalité), la société a encore prévu la création d’un parking
extérieur de dix places le long du chemin d’accès, aménagées en surplomb sur le
talus rejoignant en aval la voie ferrée du BVB sur la route cantonale 715d.
C.
a) Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à
l’enquête publique du 18 mars au 18 avril 2008 et elle a soulevé le 24 mars
2008 un préavis négatif du Service de la mobilité. Le Service de la mobilité
relevait que les travaux projetés sur une parcelle en contiguïté avec le domaine
d’exploitation ferroviaire nécessitaient l’accord préalable de l’entreprise de
chemin de fer concernée, qui n’était pas joint au dossier.
b) La centrale des autorisations (CAMAC) a transmis le
8 août 2008 à la municipalité le préavis du Service de la mobilité, duquel il
ressort que la société des Transports publics du Chablais SA (ci-après: société
TPC) s’est opposée au projet le 26 mai 2008 en sollicitant divers documents
complémentaires; il s’agissait en particulier d’une étude géotechnique sur la
faisabilité du projet comportant les garanties nécessaires pour préserver
l’exploitation du chemin de fer pendant et après les travaux, ainsi que
l’engagement de la société de prendre en charge les frais résultant du trafic
occasionné par les travaux et la renonciation à toute prétention concernant
d’éventuelles émissions découlant de l’exploitation ordinaire de la ligne de
chemin de fer.
c) La municipalité a transmis le 3 juin 2008 l’opposition
de la société TPC du 26 mai 2008 à KT SWISS ALPS qui s’est déterminée le 27 août
2008 sur les différents points de l’opposition.
D.
a) La centrale des autorisations (CAMAC) a transmis le 11 septembre 2008
à la municipalité une nouvelle synthèse des différentes autorisations requises
par le projet. Le Service de la mobilité a préavisé favorablement en constatant
que la société avait consulté l’entreprise de chemin de fer; il précisait toutefois
que l’autorisation de construire ne pouvait être délivrée que sous réserve de
l’accord de l’entreprise de chemin de fer, la municipalité devant s’assurer de
l’octroi de cet accord avant toute décision.
b) La municipalité a transmis le 19 septembre 2008 à
KT SWISS ALPS les conditions fixées par le Service de la mobilité pour l’octroi
du permis de construire en rappelant qu’elle attendait l’accord formel de la
société TPC pour délivrer le permis de construire.
c) KT SWISS ALPS s’est déterminée le 5 octobre 2008
en produisant un avis géotechnique établi par l’ingénieur Marco Barragans. La
société TPC s’est déterminée le 14 octobre 2008 en relevant que la création des
places de parc pouvait engendrer un important trafic sur l’accès à la
propriété, ce qui nécessitait d’équiper le passage à niveau en conséquence.
Selon les discussions résultant d’une séance tenue sur place le 13 octobre 2008
avec un représentant de l’Office fédéral des transports et de la municipalité,
il apparaissait que le passage à niveau devait être équipé de feux routiers
pour assurer une bonne sécurité. La société TPC s’engageait à mandater un
bureau spécialisé pour établir un avant-projet et une estimation budgétaire des
coûts.
E.
a) La société TPC a transmis le 26 janvier 2009 à KT SWISS ALPS une
offre établie par l’entreprise Mauerhofer & Zuber estimant le total des
coûts d’équipement de deux passages à niveau à 370'000 fr. avec une répartition
à raison de 50 % pour chacun des passages, soit 185'000 fr. par passage. La
société TPC s’est proposée de prendre à sa charge le 25 % du coût relatif aux
passages, soit 46'000 fr., ce qui représentait un solde à charge de KT SWISS
ALPS de 139'000 fr.
b) KT SWISS ALPS s’est opposée à la prise en charge
de ces frais d’équipement et a demandé à la municipalité d’accorder le permis
de construire et de lever l’opposition de la société TPC.
c) Par décision du 4 mars 2009, la municipalité a
refusé le permis de construire en raison de l’absence d’un accord de
l’entreprise de chemin de fer pour les travaux litigieux.
F.
a) La société KT SWISS ALPS ASSETS SA a recouru contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par
acte du 8 avril 2009. Elle conclut à l’admission du recours et à ce que la
décision municipale du 4 mars 2009 soit annulée et le permis sollicité accordé.
Subsidiairement, elle demande que la cause soit renvoyée pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
b) Le Service de la mobilité s’est déterminé sur le
recours le 11 mai 2009 en concluant à son rejet. La société TPC s’est
déterminée le 12 juin 2009 en concluant principalement au rejet du recours et
subsidiairement, dans la mesure où l’Office fédéral des transports renonce à un
éventuel pouvoir de décision et fournisse un préavis, à ce que le recours soit
admis et le permis délivré dans le sens des mesures préconisées par l’Office
fédéral des transports sur la nature des travaux et la répartition des frais. L’Office
fédéral des transports s’est également déterminé sur le recours le 20 juillet
2009.
c) Le tribunal a tenu le 29 octobre 2009 une
audience à Gryon. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes:
" Les représentants
de la société recourante indiquent que le projet litigieux consiste en la
transformation du chalet concerné en six appartements et en l'aménagement de
dix places de stationnement. Le but est la création de logements à loyers modérés
(quatre pièces). Le chalet a été construit en 1962 et il abritait 56 lits
(colonie de vacances). Il a été ensuite loué à la FAREAS (jusqu'en 2002), puis
à des saisonniers travaillant pour les exploitations de remontées mécaniques.
Il est actuellement loué à des familles et des personnes seules, qui
représentent onze personnes pour quatre contrats de bail. Deux places de
stationnement sont aménagées à proximité du chalet.
Selon l'OFT,
l'assainissement du passage à niveau concerné s'imposerait pour des motifs de
sécurité, en raison du défaut de visibilité à cet endroit (art. 37ss de
l'ordonnance sur les chemins de fer; OCF); l'usager routier ne peut traverser
le passage en toute sécurité. Le degré d'assainissement est ensuite apprécié en
fonction de critères pondérateurs (charges de trafic envisagées, situation
locale, etc.). L'OFT n'intervient qu'en cas de désaccord, sur sollicitation de
l'une des parties. Il est alors habilité à rendre une décision sur la base de
l'art. 40 al. 1 let. a de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF),
susceptible de recours au Tribunal administratif fédéral (le TAF). Les
procédures d'approbation technique des plans et de répartition des coûts sont
distinctes, mais elles s’engagent en principe parallèlement. La décision
d’approbation des plans peut faire l’objet d’un recours auprès du TAF. En ce
qui concerne la répartition des coûts, l'OFT rend, en cas de désaccord, une
décision susceptible de recours au TAF.
Les représentants
du Service de la mobilité indiquent que la société recourante a coché la case
n°127 du questionnaire de demande de permis de construire ; le dossier a
donc circulé auprès du Service de la mobilité, qui doit s’assurer que le
constructeur a pris contact avec l’entreprise ferroviaire. Mais en l’espèce, la
société constructrice n'a pas entrepris les démarches consécutives, puisqu'elle
n'a pas demandé l'accord de l'entreprise ferroviaire. Comme aucune démarche
n'avait été effectuée, le Service de la mobilité a émis un préavis négatif.
Au sujet de la possibilité
prévue par l'art. 37c OCF d'installer des signaux acoustiques en cas de trafic
routier faible, le spécialiste du réseau d'exploitation de l'OFT indique que
ces signaux ne sont pas une mesure permanente, mais destinés à remédier à des
insuffisances temporaires (brouillard). Ils ne sont en outre pas adéquats en
zone habitée car ils sifflent à chaque passage. Il ne s'agit donc pas d'une
mesure satisfaisante, malgré le texte de l'art. 37c OCF. Quant aux miroirs, ils
ne sont pas considérés comme une mesure d'assainissement.
Selon les TPC,
une dizaine de passages à niveau sont à assainir sur la ligne
Bex-Villars-Bretaye (BVB) jusqu'au 31 décembre 2014. Des discussions ont déjà
eu lieu avec l'OFT à ce sujet. Sur l'ensemble du réseau suisse, 2'500 passages
à niveau doivent être assainis jusqu'au 31 décembre 2014. Les procédures
d'assainissement peuvent durer un certain temps, mais dès le moment où la
procédure d'approbation technique est définitive, l'autorisation de construire
pourrait être délivrée, malgré le fait que la procédure de répartition des
coûts n'ait pas encore abouti. Un groupe de soutien aux entreprises a été mis
sur place par l'OFT pour faciliter la collaboration. Selon les TPC, la société
recourante n'admettrait pas qu'il y ait des problèmes de sécurité au passage à
niveau concerné. Celle-ci répond qu'elle ne s'est jamais désintéressée de cette
question, en se prévalant de la pièce n°6 de son bordereau (courrier adressé au
TPC le 27 août 2008). La société recourante conteste toutefois l'application de
l'art. 18m LCdF, car selon elle, l'ouvrage litigieux ne serait pas situé à
moins de 50 m de la ligne ferroviaire. La société relève en outre que la
servitude de passage dont elle bénéficie dessert d'autres parcelles (n°47 et
n°48) et que ce n'est pas à elle seule d'assumer les frais d'assainissement.
Les TPC admettent que les autres propriétaires concernés n'ont pas été
consultés, mais relèvent que la société recourante n'aurait pas respecté la
procédure initiale. Il faut d'abord choisir l'équipement de sécurité adéquat,
et ensuite répartir les coûts entre les TPC et les propriétaires. Les TPC se
réfèrent à cet égard à un arrêt rendu par le TAF le 19 mai 2009 (A-5896/2007)
dans un cas similaire, où les frais ont été répartis par moitié entre l’entreprise
de transport et le propriétaire de la route. Il est également précisé que
l'assainissement du passage à niveau devant de toute manière être effectué
jusqu'au 31 décembre 2014, les frais seront inévitablement répartis entre tous
les propriétaires concernés, même si le projet de construction devait être
retiré. Selon le Service de la mobilité, la société recourante serait favorisée
par la rapide mise en œuvre de la procédure d'assainissement au lieu d'attendre
l'échéance au 31 décembre 2014. Selon l'OFT, la procédure de répartition des
coûts s'effectue en deux étapes: la première, en fonction de la nécessité
d'assainissement induite par le projet de construction (augmentation des
charges de trafic), et la deuxième, en fonction d'autres facteurs de pondération
tels que le profit retiré par les propriétaires concernés. L'OFT précise que le
propriétaire de la route d'accès serait le seul interlocuteur avec les TPC; si
des droits de passage existent, la répartition des frais se ferait ensuite
entre les bénéficiaires. La réflexion doit de toute manière être engagée entre
toutes les personnes concernées, et si un accord aboutit, l'OFT n'intervient
pas.
Le tribunal
procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il se rend à
l'endroit du passage à niveau concerné. Le spécialiste du réseau d'exploitation
de l'OFT explique les motifs pour lesquels une mesure d'assainissement
s'impose. Lorsque l'usager routier veut regarder si un train arrive, il mord
sur la zone de sécurité (2 m de la ligne ferroviaire); cette situation
présenterait un danger certain selon l'OFT. La mesure d'assainissement projetée
consiste en un signal lumineux gyroscopique de couleur rouge, qui permet d'être
vu dans toutes les directions et qui ne s'arrête pas jusqu’au passage du train
depuis le moment où il est enclenché. Il s'agit d'un système garantissant une
totale fiabilité (système de commandes redondant). Un feu de contrôle est en
outre prévu sur la voie à la distance de freinage, ainsi qu'une ligne d'arrêt
sur la route. Un train circule justement au moment de l'inspection locale
(16h16). Le tribunal se déplace ensuite sur la route d'accès menant au chalet
de la société recourante et à celui situé sur la parcelle n°48. Il est
notamment indiqué que les dix places de stationnement seront aménagées au moyen
d'une dalle qui surplombe le talus donnant sur la voie ferrée et qui élargira
la route d’accès au chalet."
G.
a) A la suite de l’audience, les parties ont été invitées à se
déterminer sur le compte rendu de l’audience. L’Office fédéral des transports a
formulé le 26 novembre 2009 les remarques suivantes:
"
1. Qualité du spécialiste
technique de I’OFT
Aux pages 1
(présentation des intervenants), 2 (3
ème
paragraphe) et 4 (dernier
paragraphe) du compte rendu, il est indiqué «(…) spécialiste du réseau d’exploitation
de I’OFT (…) ». Nous nous permettons de relever que M. Droz a la qualité
de
spécialiste en exploitation ferroviaire
au sein de l’OFT.
2. Point de
vue de I’OFT quant à la nécessité d’assainir le passage à niveau
Le conditionnel
est à plusieurs reprises utilisé pour retranscrire nos propos concernant la
nécessité d’assainissement du passage à niveau (page 2 [ et paragraphe : «
s’imposerait »] et page 3 [ paragraphe : « présenterait »]. Lors de l’audience,
l’OFT a eu l’opportunité d’exprimer son avis sur cette question. Il a été
communiqué que selon lui, le passage à niveau en question doit être considéré
comme présentant un danger certain. Dès lors, l’usage du conditionnel dans les
passages précités ne nous paraît pas adéquat.
3. Intervention
de I’OFT sur la question de la nécessité d’assainir
En page 2 du
compte rendu (1
er
paragraphe), il est indiqué « L’OFT n’intervient
qu’en cas de désaccord, sur sollicitation de l’une des parties. Il est alors
habilité à rendre une décision sur la base de l’art. 40 al. 1 let. a de la loi
fédérale sur les chemins de fer (LCdF) susceptible de recours au Tribunal
administratif fédéral (le TAF) ».
Nous
souhaiterions
préciser
et
rectifier
notre propos en
fonction du contexte du cas d’espèce et rappeler à cet effet notre intervention
écrite du 20 juillet 2009 qui explicitait (en page 2 sous point 1.3) que:
« Sur la base des
dispositions légales précitées ainsi qu’au vu des éléments communiqués sur le
projet de la recourante, I’OFT confirme que l’art. 18m LCdF est applicable.
Plus spécifiquement, I’OFT relève que le projet consiste à modifier une
construction ne servant pas exclusivement ou principalement à l’exploitation
ferroviaire. Il s’agit donc bien d’une installation annexe. Celle-ci est par ailleurs
située sur une parcelle contiguë à celle de l’entreprise de chemin de fer (al.
1 lit. a), l’accès à la parcelle de la recourante se faisant par le passage à
niveau de la ligne du BVB. Enfin, il est probable que le changement
d’affectation du bâtiment puisse compromettre la sécurité de l’exploitation
(al. 1 lit. b) avec une possible augmentation du trafic routier sur le passage
à niveau.
L‘octroi de l’autorisation
de construire nécessite ainsi l’accord de l’entreprise ferroviaire (art. 18m
al. 1 LCdF). En l’espèce, I’OFT constate que les TPC ont manifesté leur
désaccord au cours de la procédure d’autorisation. La commune a pris acte de ce
désaccord et a rendu la décision aujourd’hui attaquée. Il sied ici d’ajouter
que les parties n‘ont pas sollicité l’intervention de l’OFT lors de la
procédure menée par la commune comme l’art. 18m al. 2 let. a LCdF l’autorise.
Enfin, l’OFT note que les TPC présentent cette requête aujourd’hui, soit en
cours de procédure de recours devant votre Instance.
Par conséquent
,
I’OFT confirme que la procédure d’autorisation pour le projet de la recourante
continue d’être régie par le droit cantonal
. Toutefois et malgré l’état
actuel de la procédure, I’OFT peut être appelé à se prononcer dans le cadre de
celle-ci par votre Instance en application de l’art. 18m al. 2 let. a LCdF
(requête des TPC). Il sied ici de préciser que notre intervention consisterait
en une prise de position sur les éléments du projet liés au domaine
ferroviaire. Pour qu’une telle prise de position soit possible, la production du
dossier complet du projet de la recourante est nécessaire ainsi que la
définition d’un catalogue de points sur lesquels la prise de position de l’OFT
est demandée. »
L’intervention de
l‘OFT par le biais de l‘art. 40 aI. 1 let. a LCdF doit être perçue ici comme
une consultation par l‘autorité cantonale de l‘autorité spécialisée (OFT) en matière
de chemins de fer.
Cette consultation ne débouche par sur une décision en
tant que telle mais sur une prise de position sur les éléments du projet, liés
au domaine ferroviaire. L’autorité cantonale reste l’autorité compétente et
doit ensuite prendre en considération la prise de position de l’OFT dans le
cadre de sa décision.
Les parties qui ne tomberaient pas d’accord avec la
décision de l’autorité cantonale et/ou les considérations de l’OFT devraient
dès lors
faire recours contre la décision cantonale
selon les voies de
droit indiquées dans cette dernière
.
Ce mécanisme ressort directement
du
principe de coordination entre les procédures
.
Nous invitons
votre Instance ainsi que toutes les parties à prendre acte de ces éléments.
4. Remarque
complémentaire
En page 2
(paragraphe 4), il est indiqué que « les procédures d’assainissement peuvent
durer un certain temps, mais dès le moment où la procédure d’approbation
technique est définitive, l’autorisation de construire pourrait être délivrée,
malgré le fait que la procédure de répartition des coûts n’ait pas encore
abouti ».
S’agissant de
propos qu’ont été tenus par les TPC, l’OFT souhaite uniquement préciser ici que
selon l’art. 6 al. 6 de l’ordonnance sur la construction et l’exploitation des
chemins de fer (Ordonnance sur les chemins de fer [OFC])
1
l’approbation des plans a valeur d’autorisation de construire."
b) Le tribunal a ensuite requis
la position formelle de l’Office fédéral des transports sur les éléments du
projet liés au domaine ferroviaire, en particulier sur la nécessité de
l’assainissement du passage à niveau. L’Office fédéral des transports a
communiqué sa prise de position le 15 janvier 2010, dans les termes suivants:
"
I.
Bases légales
Les art. 24 ss de
la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF)
1
traitent des
croisements entre route et voie ferrée. Les modalités de protection et de
signalisation des passages à niveau sont déterminées par les art. 37 ss de
l’ordonnance sur la construction et l’exploitation des chemins de fer
(Ordonnance sur les chemins de fer [OCF])
2
.
Selon l’art. 37b
al. 1 OFC, « les passages à niveau doivent, selon la charge de trafic et
les risques, soit être supprimés, soit être munis de signaux ou d’installations
de sorte qu’on puisse les traverser et les emprunter en toute sécurité ».
L’al. 2 précise que « la signalisation et la régulation de la circulation
sur le passage à niveau sont déterminées par le mode d’exploitation du chemin de
fer ».
L’art. 37c al. 1
LCdF défini le type de signaux et d’installations devant équiper les PN. L’al.
3 de ce même article reconnaît certaines dérogations au premier alinéa dans la
mesure du respect de conditions strictes.
II.
Prise de position de l’OFT
Au vu des pièces
remises, des différents échanges intervenus jusqu’ici et de la vision locale
ayant suivi l’audience du 29 octobre 2009, l’OFT est d’avis que le passage à
niveau en question, dans sa configuration actuelle, doit être considérée comme
présentant un danger certain. Dès lors, un assainissement de ce dernier
s’impose.
L’OFT entend
préciser ici que la pose de simples croix de St-André comme signalisation
unique sur ce PN n’est pas possible car la condition préalable prévue au
chiffre 3 al. c de l’art. 37c OCF n’est pas remplie. En effet la visibilité est
insuffisante pour que l’usager routier puisse utiliser le PN en toute sécurité,
comme démontré lors de la vision locale du 29 octobre 2009.
En outre et à ce
stade de la procédure, l’OFT n’a pas à se prononcer sur le niveau d’équipement
nécessaire sur le PN. Une fois acquis le principe de la nécessité d’équiper le
PN avec une installation de sécurité, c’est aux TPC à déterminer qu’elle est
l’installation garantissant le niveau de sécurité requis. L’OFT jugera en
fonction des informations fournies dans le dossier soumis à approbation."
c) La possibilité a été
donnée aux parties de se déterminer sur la prise de position de l’autorité
fédérale. La municipalité s’est déterminée le 26 janvier 2010 en estimant que
les dispositions citées par l’autorité fédérale permettraient un aménagement
sécuritaire plus simple du passage à niveau, notamment par l’installation du
signal qui a la forme d'une croix de Saint-André. Elle reproche à l’autorité
fédérale de ne pas avoir indiqué les raisons pour lesquelles cette alternative avait
été écartée.
d) La société TPC estime en revanche que la pose
d’une signalisation unique par une croix de Saint-André serait insuffisante en
raison de l’avancement du mur en amont. L’Office fédéral des transports s’est
également déterminé sur la remarque formulée par la municipalité le 10 mars
2010 dans les termes suivants:
" Dans son
écrit du 26 janvier 2010, la Municipalité de Gryon se réfère à l’art. 37c al. 3
litt. c OCF et déclare que « l’OFT ne justifie pas pour quelles raisons
l’emploi du signal d’avertissement ne pourrait pas suppléer aux conditions de
visibilité insuffisantes, conformément à l’art. précité ». Dans son
écriture du 1
er
février 2010, la recourante indique se joindre aux
explications de la Municipalité. Cette remarque fait dès lors appel à la
précision suivante de notre office:
Le 1
er
juillet 2010, entrera en vigueur la version actualisée des Dispositions
d’exécution de l’OCF (DE-OCF). Celle-ci précise à la DE 37c.3 chiffre 3.3.1 que
« Les signaux ferroviaires "Siffler" conformes aux Prescriptions
suisses de circulation des trains doivent être installés selon l’art. 37c al. 3
lettre c OCF si les conditions de visibilité sont temporairement mauvaises (p.
ex. à cause du brouillard). Ceux-ci doivent être placés à une distance telle
qu’ils pourront être entendus par les usagers de la route entre 15 et si
nécessaire, 10 secondes avant le passage de la circulation de train ou du
mouvement de manœuvre le plus rapide ».
Dans le cas qui
nous occupe,
les conditions de visibilité sont continuellement insuffisantes
,
ceci est dû à la topographie des lieux, comme démontré lors de la vision
locale. Si effectivement on pourrait en théorie palier à ce problème par des
signaux "Siffler" selon le texte actuel des DE-OCF cela ne sera plus
le cas dès le 1
er
juillet 2010 et l’assainissement de ce passage à
niveau est inéluctable. De plus, il sied de préciser qu’en matière de sécurité,
les signaux "Siffler" n’apporteraient pas une amélioration significative
de celle-ci. "
Considérant en droit
1.
a) La loi fédérale sur les chemins de fer du 20 décembre 1957 (LCdF; RS
742.101) réglemente de manière exhaustive la procédure et les règles
matérielles applicables à la construction et à l’exploitation d’installations
ferroviaires (art. 18 LCdF). La procédure fédérale est ainsi applicable aux
constructions et aux installations servant exclusivement ou principalement à la
construction et à l’exploitation d’un chemin de fer. En revanche, les
constructions qui ne servent ni exclusivement ni principalement aux
installations ferroviaires sont soumises au droit cantonal. Mais dans certains
cas, elles peuvent affecter des immeubles appartenant aux chemins de fer, être
contiguës à de tels immeubles, mettre en jeu la sécurité de l’exploitation ou
empêcher l’extension d’installations. Ce type de construction était soumis à
l’approbation préalable de l’Office fédéral des transports jusqu’au 31 décembre
1999. Par mesure de simplification, la loi fédérale sur la coordination et la
simplification des procédures d’approbation des plans du 18 juin 1999 a
supprimé la procédure d’approbation de l’Office fédéral des transports. L’art.
18m al. 1 LCdF soumet en revanche depuis le 1
er
janvier 2000 les
constructions pouvant affecter l’exploitation ferroviaire, désignées "installations
annexes", à l’accord préalable de l’entreprise ferroviaire dans les deux
hypothèses suivantes: l’installation affecte des immeubles appartenant à
l’entreprise ferroviaire ou leur est contiguë (let. a); ou l’installation
risque de compromettre la sécurité de l’exploitation (let. b).
b) L’art. 18m al. 2 LCdF prévoit que l’autorité
cantonale compétente doit consulter l’Office fédéral des transports avant
d’autoriser une installation annexe dans les trois hypothèses suivantes: à la
demande d’une partie lorsque aucun accord entre le maître de l’ouvrage et
l’entreprise ferroviaire n’a été trouvé (let. a); lorsque l’installation annexe
peut empêcher ou rendre considérablement plus difficile une extension ultérieure
de l’installation ferroviaire (let. b) et lorsque le terrain à bâtir est
compris dans une zone réservée ou touchée par un alignement déterminé par la
législation ferroviaire (let. c). L’avis donné par l’Office fédéral des transports
est alors consultatif et ne lie pas l’autorité cantonale. En revanche,
l’autorité fédérale est habilitée à user de toutes les voies de recours prévues
par le droit fédéral et cantonal contre les décisions rendues par les autorités
cantonales concernant les installations annexes soumises à la législation
fédérale sur les chemins de fer ou de ses dispositions d’exécution (art. 18m
al. 3 LCdF). Ainsi, l’art. 18m LCdF impose une obligation de procédure spéciale
aux municipalités et aux constructeurs dans le cadre de la procédure
d’autorisation de construire prévue par le droit cantonal en ce sens que le
permis de construire ne peut être délivré qu’avec l’accord de l’entreprise
ferroviaire concernée; mais cette situation ne donne pas à l’entreprise
ferroviaire un pouvoir discrétionnaire de refuser l’accord ou de fixer des
conditions qui paraîtraient exorbitantes. La prise de position de l’entreprise
ferroviaire doit être fondée sur les dispositions de la réglementation fédérale
sur les chemins de fer et les moyens de droit à disposition de l’Office fédéral
des transports contre une décision cantonale autorisant une installation annexe
sont en principe limités au seul respect de ces dispositions.
c) Il convient donc de déterminer si les travaux
projetés font partie des constructions annexes régies par l’art. 18m LCdF et s’ils
sont soumis aux règles de procédure spécifiques à cette disposition, exigeant
l’accord de l’entreprise ferroviaire.
La parcelle n° 50 est directement contiguë à la voie
ferrée du BVB, aménagée sur la route cantonale 715d Gryon-Villars longeant la
limite sud de ce bien-fonds. A cet emplacement, le terrain de la société
recourante forme un talus avec une forte pente sur lequel les travaux
d’aménagement de places de stationnement vont être réalisés. Il s’agit de
places de stationnement débordant en porte-à-faux sur le talus sur une
profondeur de 5 m environ, impliquant la réalisation de contreforts et de
fondations relativement importantes dans la pente même du talus contigu à la
voie ferrée. De plus, le projet prévoit la construction de dix nouvelles places
de stationnement. Selon les critères pris en compte par la jurisprudence, les
places de stationnement destinées au logement génèrent en moyenne 2.5 à 3 mouvements
de véhicules par jour (voir arrêt AC.2000.0051 du 10 avril 2001 consid. 3b).
Ainsi, la construction des places de stationnement peut entraîner un trafic
supplémentaire sur le passage à niveau, lequel constitue l’accès à la
construction existante, de 25 à 30 véhicules par jour, alors que la construction
existante compte seulement deux places de stationnement entraînant 5 à 6
mouvements de véhicules par jour.
Il résulte de cette situation que les travaux
projetés entrent dans le champ d’application de l’art. 18m LCdF pour deux raisons
principales. D’une part, les travaux sont réalisés sur une parcelle contiguë au
domaine ferroviaire exploité par l’entreprise (art. 18m al. 1 let. a LCdF), et
d’autre part, l’accroissement du trafic sur le passage à niveau dans la
situation actuelle risque de compromettre la sécurité de l’exploitation (art.
18m al. 1 let. b LCdF). Ainsi, dès lors que l’une des conditions fixées à
l’art. 18m al. 1 LCdF est remplie, l’autorité communale ne peut délivrer le
permis de construire sans l’accord de l’entreprise ferroviaire.
2.
a) La société TPC qui exploite la ligne Bex-Villars-Bretaye subordonne
son accord à l’octroi du permis de construire à la condition que la société recourante
participe, à hauteur de 139'000 fr., à la réalisation d’un passage à niveau
sécurisé sur l’accès traversant la voie ferrée. Constatant le désaccord
manifesté par la société recourante, à la fois lors de la procédure de demande
de permis de construire et dans la procédure de recours, la société TPC a
requis, conformément à la possibilité qui lui est donnée par l’art. 18m al. 2
let. a LCdF, l’avis de l’Office fédéral des transports. Dans l’avis délivré le
15 janvier 2010, l’autorité fédérale estime que le passage à niveau, dans sa
configuration actuelle, présenterait un danger certain et nécessiterait un
assainissement; en outre, la pose de simples croix de Saint-André comme
signalisation unique ne serait pas possible, car la visibilité serait
insuffisante pour que les usagers de la route puissent traverser la voie en
toute sécurité. L’Office fédéral des transports estime d’ailleurs que le
tribunal n’aurait pas à se prononcer sur le niveau d’équipement nécessaire, car
il appartiendrait à l’entreprise ferroviaire, une fois que le principe de la
nécessité d’assainir le passage à niveau serait admis, de déterminer quelle est
l’installation garantissant le niveau de sécurité requis.
b) La municipalité soutient que les conditions
réglementaires requises pour la pose d’un signal unique par une croix de Saint-André
seraient remplies, ce que l’office fédéral conteste en se référant à une
nouvelle disposition d’exécution de l’ordonnance sur les chemins de fer qui
entrerait en vigueur le 1
er
juillet 2010.
aa) Le Conseil fédéral a adopté le 12 novembre 2003
une modification de l’ordonnance sur la construction et l'exploitation des
chemins de fer du 23 novembre 1983 (OCF ou ordonnance sur les chemins de fer; RS
742.141.1). Cette modification avait pour but de redéfinir les bases légales
concernant l’amélioration et la signalisation des passages à niveau. Sur les
2'000 passages à niveau non surveillés dont la signalisation et la protection
devaient être améliorées, l’Office fédéral des transports avait demandé aux
entreprises ferroviaires d’élaborer des projets d’assainissement pour les 190
passages les plus dangereux, le délai d’assainissement de l’ensemble des autres
passages étant fixé au 31 décembre 2014 (art. 37f al. 1 OCF). L'ordonnance sur
les chemins de fer de novembre 2003 fixe les principes applicables à la
protection et à la signalisation des passages à niveau. Selon l’art. 37b OCF,
les passages à niveau doivent, selon la charge de trafic et les risques, soit
être supprimés, soit être munis de signaux ou d’installations, de sorte qu’on
puisse les traverser et les emprunter en toute sécurité (al. 1). La
signalisation et la régulation de la circulation sur le passage à niveau sont
déterminées par le mode d’exploitation du chemin de fer (al. 2). L’art. 37c OCF
fixe le principe général selon lequel des installations de barrières ou de
demi-barrières doivent être mises en place aux passages à niveau (al. 1). Les
dérogations à cette exigence sont toutefois possibles dans les cas suivants
(al. 3):
"a.
aux passages à niveau où la mise en place de barrières ou de
demi-barrières génère des coûts disproportionnés, elles peuvent être remplacées
d’un côté de la voie par des signaux à feux clignotants et de l’autre par une
installation de demi-barrières. Lorsque cette solution provoque elle aussi des
coûts disproportionnés, on peut mettre en place des installations de signaux à
feux clignotants;
b.
aux passages à niveau où le trafic routier est faible, on admet des
installations de signaux à feux clignotants munis de signaux acoustiques ou des
installations de barrières à ouverture sur demande;
c.
si les conditions de visibilité sont suffisantes ou si les véhicules
ferroviaires émettent des signaux d’avertissement en cas de conditions de
visibilité insuffisantes, des croix de Saint-André peuvent être installées aux
passages à niveau à titre de signal unique à condition que:
1.
la route ou le chemin ne soit ouvert que pour la circulation des piétons
et que celle-ci soit faible, ou
2.
la circulation routière soit faible et le trafic ferroviaire lent, ou
3.
la route ou le chemin serve exclusivement à l’exploitation agricole
(chemin agricole), qu’elle ne desserve pas de biens-fonds habité et qu’elle ne
soit ouverte, vu la signalisation, qu’à un cercle limité de personnes; le
gestionnaire de l’infrastructure doit instruire ces personnes en la matière.
"
bb)
Les travaux d’aménagement d’une installation de sécurité sur un passage à
niveau doivent être autorisés dans le cadre de la procédure applicable aux
constructions et installations servant exclusivement ou principalement à la
construction et à l’exploitation d’un chemin de fer au sens des art. 18 ss
LCdF. L’autorité chargée de l’approbation des plans est l’Office fédéral des
transports (art. 18 al. 2 let. a LCdF). La procédure d’approbation des plans
comporte notamment une enquête publique (art. 18d LCdF), mais une procédure
simplifiée est possible, notamment si les plans s’appliquent à un projet qui
affecte un espace limité et ne concerne qu’un ensemble restreint et bien défini
de personnes (art. 18i al. 1 let. a LCdF). La demande d’approbation n’est alors
pas mise à l’enquête publique et l’autorité chargée de l’approbation soumet le
projet aux intéressés qui peuvent faire opposition dans un délai de 30 jours
(art. 18i al. 3 LCdF). Par ailleurs, la répartition des coûts d’assainissement
d’un passage à niveau est régie par les art. 25 à 29 et 32 LCdF (art. 37e OCF)
et elle fait l’objet d’une procédure distincte.
c) Il
convient donc d’examiner si les conditions de sécurité au passage à niveau qui
assure l’équipement en accès des dix places de stationnement projetées sont
conformes aux principes de protection et signalisation définis par l’ordonnance
sur les chemins de fer. En d’autres termes, compte tenu de l’augmentation de la
charge de trafic, il faut examiner si le passage doit être muni de signaux pour
qu’il soit possible de l’emprunter en toute sécurité (art. 37b al. 1 OCF).
3.
a) Pour apprécier si la visibilité est suffisante à un carrefour donné
en matière de circulation routière, le tribunal se réfère en principe à la
norme de l'Union des professionnels suisses de la route VSS 640'273 désignée
"carrefours visibilité" (voir arrêt GE.1996.0079 du 5 septembre
1997). Bien que les normes VSS ne soient pas des règles de droit, elles sont
tout de même l'expression de la science et de l'expérience de professionnels
éprouvés. Par exemple, la norme VSS 640'273 a été élaborée sur la base d'un
rapport établi par le bureau d'ingénieurs et de planification Hasler en 1992 et
fondé sur des études approfondies et des investigations scientifiques (voir la
publication de l'Office fédéral des routes à Berne:
Sichtweiten
und Verkehrssicherheit in Knoten, Forschungsauftrag 07/88 auf Antrag der
VSS). Le tribunal peut donc considérer que les normes VSS ont en tous les cas une
portée comparable à celle d'un avis d'expert.
b) La norme VSS 640'273 définit la distance de
visibilité A qu'il faut respecter entre le véhicule s'approchant de la route
prioritaire en circulant sur la route sans priorité et le véhicule circulant de
la route prioritaire en direction du carrefour. La norme définit aussi la
distance d'observation B, qui est la distance entre le point correspondant aux
yeux du conducteur de la voiture circulant sur la route sans priorité et le
bord le plus rapproché de la voie prioritaire ou le bord avant de la ligne
d'arrêt ou d'attente. Selon le chapitre 6 de la norme, la distance
d'observation B ne devrait pas être inférieure à 2.50 m, mais des exceptions
sont possibles dans les espaces bâtis. Lorsque la vitesse d'approche des
véhicules à moteur circulant sur la route prioritaire est limitée à 50 km/h, la
distance minimale de visibilité A au carrefour doit être comprise entre 50 et
70 m, pour une distance d'observation de 2.50 m. Si la distance de visibilité A
au carrefour n'est pas atteinte avec une distance d'observation de 2.50 m, mais
qu'elle peut l'être lorsque la distance d'observation est supérieure ou égale à
1.50 m, la norme prévoit que le problème sera résolu au moyen de mesures
techniques de signalisation s'il n'existe aucune solution constructive. Selon la
jurisprudence du tribunal, l'expression
"au moyen de mesures techniques
de signalisation"
signifie qu'il faut en principe placer un signal
stop, sauf dans les cas où les véhicules ralentissent de toute manière
fortement et s'arrêtent même avant de s'engager sur la route principale (voir
arrêt AC.1996.0116 du 29 octobre 1998 consid. 1b). Ainsi, lorsqu'il existe un
trottoir de 1.50 m et que la distance d'observation supérieure ou égale à 1.50
m permet de garantir une distance de visibilité A suffisante, les conditions de
visibilité requises sont en principe satisfaites, en particulier lorsqu'il
s'agit de route de quartier ou de route collectrice. En revanche, d'autres
mesures doivent être prises dans le cas où la distance de visibilité A reste
insuffisante même lorsque la distance d'observation est réduite jusqu'à 1.50 m.
En pareille hypothèse, la norme prévoit les mesures suivantes:
"a) Déplacer
la ligne d'arrêt plus en avant, en prenant des mesures supplémentaires
adéquates (surface interdite)
b)  Abaisser la vitesse maximale autorisée sur la route prioritaire
c)  Introduire l'obligation de tourner à droite si la distance de
visibilité n'est insuffisante que vers la droite
d)  Installation de feux de circulation fonctionnant en permanence
e)  Sous certaines conditions (chiffre 8), et sur des routes de faible
importance, améliorer la situation en introduisant le régime de priorité de
droite
f)   Mettre en place un miroir de signalisation : seulement en tant
qu'expédient et aux conditions suivantes :
-    Seulement
avec pose simultanée d'un signal STOP ou aux accès privés
-    Distance
entre miroir et ligne d'arrêt inférieure à 15 m
-    Seulement
trafic faible ou local prédominant sur la route sans priorité
-    Vitesse
limitée à 60 km/h au maximum sur la route prioritaire
-    Emplacement
du miroir sanctionné par voie légale
-    Miroir
chauffant".
Le tribunal a toutefois précisé dans sa
jurisprudence que les miroirs n'offraient pas les garanties de sécurité
optimales, d'une part en raison du fait qu'ils se couvrent de givre ou de buée
quelques jours par an, et d'autre part, par le fait qu'il est plus difficile
d'apprécier la distance et la vitesse du véhicule par le truchement d'un miroir
que par la vision directe. Si les miroirs peuvent convenir pour les
automobilistes qui pratiquent régulièrement ce dispositif, des usagers
occasionnels tels que les visiteurs peuvent être induits en erreur. C'est la
raison pour laquelle la norme VSS 640'273 admet la pose de miroirs seulement
comme expédient et à la condition notamment qu'il s'agisse de miroirs chauffants
(voir arrêt GE.1994.0056 du 23 septembre 1997).
c) En l’espèce, la distance de visibilité A par
rapport à la ligne de chemin de fer n’est pas respectée. La configuration des
lieux, en particulier le mur longeant la voie ferrée à l’aval, ainsi que le mur
et le talus à l’amont, empêchent de voir un train montant en direction de la
Barboleuse ou descendant de la Barboleuse, même pour une distance d’observation
inférieure à 2.50 m. En outre, l’abaissement de la distance d’observation n’est
pas possible dans la configuration du passage à niveau, dès lors que l’emprise
du train (ligne de sécurité de 2 m) est très proche de la ligne d’arrêt des
véhicules; la configuration des lieux ne permet pas d’empiéter sur l’espace de
sécurité pour améliorer les conditions de visibilité sans présenter un danger
accru. Il faut tenir compte aussi du fait que les distances de freinage d’un
train en mouvement sur des voies ferrées sont nettement plus grandes que celles
d’une voiture et les conséquences d’un accident beaucoup plus graves, notamment
en raison de la configuration de la tête du train et des matériaux qui ne sont
pas conçus pour amortir un choc frontal. L’absence de visibilité sur la voie
ferrée en amont et en aval aboutit au constat selon lequel il n’est actuellement
pas possible de traverser le passage en toute sécurité au sens de l’art. 37b
al. 1 OCF; un assainissement est nécessaire en raison de la construction de dix
nouvelles places de stationnement, qui entraînent une augmentation du nombre de
trajets et des risques sur le passage à niveau; le permis de construire ne peut
ainsi être délivré sans améliorer les conditions de sécurité. Pour cette
raison, le refus de l’accord de l’entreprise ferroviaire se justifie et c’est à
juste titre que la municipalité a refusé le permis de construire dès lors que
les conditions de l’art. 18m al. 1 LCdF ne sont pas remplies.
d) Par ailleurs, la pose d’un miroir présente des
risques encore trop importants et n’est pas adaptée à la signalisation d’un
train. L’art. 93 al. 1 de l’ordonnance sur la signalisation routière du 5
septembre 1979 (OSR; RS 741.21) réglemente les signaux aux passages à niveau de
la manière suivante:
"Pour
signaler les passages à niveau, il faut utiliser des barrières, des
demi-barrières, des barrières à ouverture sur demande, des signaux à feux
clignotants (3.20; 3.21), des croix de Saint-André (3.22 à 3.25), des signaux
acoustiques, des signaux «Tramway ou chemin de fer routier» et des signaux
lumineux (art. 68 à 71). L’aspect et la mise en place des signaux aux passages
à niveau sont régis par la législation sur les chemins de fer, sauf en ce qui
concerne les signaux lumineux et le signal «Tramway ou chemin de fer routier»."
Il faut donc se référer à la législation sur les
chemins de fer pour déterminer si la pose du seul signal d'une croix de Saint-André
suffirait. A cet égard, l’Office fédéral des transports estime que le texte de
l’art. 37c al. 3 let. c OCF ne permet la pose d’une croix de Saint-André comme
signal unique que lorsque la visibilité est suffisante; s'agissant de l’hypothèse
mentionnée dans cette disposition selon laquelle
les véhicules
ferroviaires émettent des signaux d’avertissement en cas de conditions de
visibilité insuffisantes, elle viserait uniquement
les cas où les
conditions de visibilité sont temporairement mauvaises (p. ex. à cause du
brouillard). Cette faculté de poser le signal de la croix de Saint-André comme
signal unique ne s’appliquerait ainsi pas aux situations dans lesquelles les
conditions de visibilité sont en permanence insuffisantes, comme en l’espèce.
Une telle interprétation peut s’expliquer pour des motifs de sécurité. En
l’espèce, le tribunal constate que la seule pose d’une croix de Saint-André ne
résout pas le problème de visibilité qui impose à l’automobiliste de s’engager
sur la voie ferrée avant de pouvoir observer la présence d’un train montant
depuis Gryon ou descendant de la Barboleuse. La situation présente en effet un
danger réel. En tout état de cause, le tribunal ne doit pas se prononcer sur
les modalités de l’assainissement du passage à niveau, ni sur son financement ou
la répartition des frais entre l’entreprise ferroviaire, les propriétaires et
autres bénéficiaires du passage. Il suffit de constater que le passage à niveau
nécessite un assainissement en raison des travaux envisagés par la société
recourante et que le refus de l’accord de l’entreprise ferroviaire se justifie
pour ce motif.
e) Il appartient en définitive à l’entreprise
ferroviaire d’élaborer un plan d’assainissement du passage à niveau qu’elle
doit soumettre sans délai à l’approbation de l’Office fédéral des transports. Elle
veillera à étudier une solution appropriée, respectant le principe de
proportionnalité et n’imposant pas des investissements disproportionnés par
rapport au but poursuivi. Il appartient également à l’entreprise ferroviaire de
proposer une répartition des coûts entre tous les propriétaires concernés qui
peuvent être desservis par l’accès, soit les propriétaires des parcelles n
os
48, 49, 50, et le cas échéant, le propriétaire de la parcelle n° 47 s’il peut
bénéficier de l’accès.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée maintenue. Compte tenu des circonstances
particulières de la cause, des motifs d’équité conduisent à compenser les dépens
et à laisser les frais de justice à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Gryon du 4 mars 2009 est maintenue.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice et les dépens sont compensés.
Lausanne, le 30 juin 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.