vd_omni · GE.1998.0177 · 1999-07-21 · fr

c/OCPC | L'interdiction d'exploiter signifiée par une autorité à un entrepreneur (élimination de véhicules hors d'usage) qui n'a pas les autorisations nécessaires n'est pas une décision parce qu'elle se limite à attirer son attention sur une situation qui résulte de la loi elle-même, ce qui est la caractéristique d'une activité soumise à une autorisation de police. Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.07.1999 GE.1998.0177

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 21 juillet 1999
sur le recours interjeté par
A.________
, représenté par l'avocat
Jacques-Henri Bron, 20, av. des Mousquines, 1000 Lausanne 5
contre
la décision de l'
Office cantonal de la
police du commerce
du 12 octobre 1998 (interdiction d'exploiter une
entreprise de démolition de voitures à X.________).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme Dominique Anne Thalmann et M. Antoine Thélin,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant A.________
a exploité, depuis 1975, un commerce de vente de pièces d'occasion pour
voitures et réparation de véhicules automobiles et autres déchets métalliques
encombrants, au bénéfice d'une patente de "marchand fripier" délivrée
le 12 décembre 1975 par le Service de la police administrative (Département de
la justice, de la police et des affaires militaires) remplacée ensuite par
plusieurs autorisations d'exercer le commerce d'occasion, la dernière délivrée
le 1er janvier 1993 (avec échéance au 31 décembre 2000).
B.                    En 1996, le recourant a
remis son commerce à B.________, et il en a informé le 5 décembre 1996 le
département qui a procédé le 6 février 1997 à l'annulation de la patente.
C.                    Un litige s'étant élevé
entre le recourant et B.________ (entre-temps décédé), au sujet de la reprise
du commerce, les parties ont convenu dans le cadre d'une procédure judiciaire
(mesures provisionnelles) que A.________ reprendrait son commerce. Ce dernier a
présenté le 4 mai 1998 une demande d'exercer le commerce d'occasion. Il n'a
obtenu qu'une réponse téléphonique (du 6 mai 1998) l'invitant à déposer une
demande en bonne et due forme accompagnée des pièces nécessaires auprès de la
commune. Ces démarches n'ayant pas été entreprises, aucune autorisation n'a été
délivrée. Aussi, par décision du 12 octobre 1998, la Police cantonale du commerce
(entre-temps rattachée au Département de l'économie à la suite d'une réforme de
l'administration) a interdit toute activité de marchand d'occasion au
recourant, se fondant notamment sur l'avis du Service des eaux et de la
protection de l'environnement (du 27 octobre 1997) selon lequel les
installations n'étaient pas conformes aux exigences légales. L'Office a
également dénoncé le recourant à la préfecture du district d'Aigle.
D.                    Communiquée contre
remboursement postal, la décision de l'office a été refusée par le recourant
qui n'en a pris connaissance, à la suite d'une nouvelle expédition du 26
novembre 1998, le 30 novembre 1998. Il a alors recouru le 17 décembre 1998.
E.                    Enregistré le 21
décembre 1998, le recours a fait l'objet d'une décision de mesures provisionnelles
autorisant la poursuite de l'activité commerciale du recourant pendant la durée
de la procédure cantonale de recours. L'autorité intimée ainsi que les services
cantonaux intéressés se sont déterminés respectivement les 12 et 28 janvier pour
le Service des automobiles et le SESA, le 19 février 1999 pour la Police
cantonale du commerce. Le recourant a encore déposé un mémoire complémentaire
le 31 mars 1999 à la suite duquel le juge instructeur a interpellé la
Municipalité de X.________ qui a répondu le 16 avril 1999 qu'elle n'était pas
en mesure d'émettre son préavis n'ayant pas obtenu la prise de position de
l'ECA. Interpellé par le juge instructeur, celui-ci a finalement répondu le 7
mai 1999 en indiquant que, dans la mesure où les conditions posées par lui
étaient réalisées, rien ne s'opposait à l'affectation des locaux utilisés par
le recourant à une activité d'auto-démolition. Entre-temps, tant le recourant
(le 20 avril 1999) que le SESA (le 6 mai 1999) avaient encore pris position.
Finalement, le 21 mai 1999, la Municipalité de X.________ a transmis à la
Police cantonale du commerce le dossier constitué, en indiquant qu'elle ne
pouvait pas émettre un préavis favorable. Elle s'est référée notamment à un
procès-verbal d'une séance du 17 mai 1999 dont il résulte que doivent encore
être réglés les points suivants :
a)  Non conformité du canal d'amenée d'air frais et
câbles électriques non fixés ni mis sous tube (ECA);
b)  Liquides stockés dans un local non sécurisé,
véhicules hors d'usage en surnombre par rapport aux places sécurisées, vidange
du séparateur par effectuée (SESA).
F.                     Le Tribunal
administratif a statué le 16 juillet 1999, ainsi qu'il en a informé les
parties, après avoir écarté une demande d'inspection locale.
G.                    A la suite du préavis
municipal du 21 mai 1999, l'autorité intimée a statué le 14 juin 1999 sur la
demande d'autorisation présentée par le recourant, qu'elle a écartée en se
référant aux points non réglés. Un recours a été déposé le 5 juillet 1999
contre cette nouvelle décision (GE 99/086).
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée,
du 12 octobre 1998, a été immédiatement communiquée au recourant qui n'en a pas
pris connaissance parce que, accompagnée d'une demande de remboursement, il a
cru qu'on lui réclamait une taxe déjà payée. Dans la mesure où le recours a été
déposé largement au-delà du délai légal (vingt jours), se pose la question de
la tardiveté du pourvoi.
Conformément au
principe de la réception, une décision est considérée comme notifiée dès
l'instant où elle arrive dans la sphère d'influence de son destinataire et où
celui-ci peut en prendre connaissance en organisant normalement ses affaires.
Ainsi, pour le destinataire, l'acte est réputé notifié quand il est
juridiquement reçu, le délai de recours devant dès lors être calculé dès cette
date (sur tous ces points, voir JAAC 63 (1999) N
o
10 et les réf. cit.; voir
aussi ATF 122 III 320). Normalement, une deuxième communication, par exemple
sous pli simple, n'a pas pour effet de faire partir un nouveau délai de recours
(SJ 1999 p. 146). En l'espèce toutefois ces principes ne peuvent pas
s'appliquer tels quels, parce que la décision du 12 octobre 1998 a fait l'objet
d'un envoi contre remboursement, qui a induit le destinataire en erreur dans la
mesure où il a cru qu'on lui réclamait à nouveau une taxe déjà payée. Même s'il
faut souligner que, pour un administré qui sait qu'une procédure est en cours à
la suite d'une demande d'autorisation qu'il a présentée, le fait de ne pas
prendre connaissance d'un pli provenant de l'autorité témoigne d'une imprudence
certaine, on peut admettre au vu des circonstances particulières du cas que le
recourant n'a reçu la décision litigieuse que le 30 novembre 1998, le recours
ayant ainsi été déposé en temps utile.
2.                     Les voies de recours en
procédure administrative sont ouvertes à l'encontre de décisions (art. 29 LJPA;
art. 5 PA) c'est-à-dire d'actes étatiques individuels concernant un
particulier, par lesquels un rapport juridique concret, relevant du droit
administratif, est réglé de manière contraignante, ces actes pouvant avoir des
effets constitutifs ou constatatoires (voir notamment ATF 121 II 473). Tel
n'est pas le cas de simples renseignements donnés par l'administration ou de la
communication d'un avis sur une question juridique (ibidem). Le Tribunal
administratif a aussi jugé que la sommation faite à un administré de se
conformer à une obligation assumée par convention ou résultant d'une décision
antérieure en force ne revêtait pas le caractère d'une décision attaquable par
recours, dans la mesure où elle ne créait pas de droit ni d'obligation ni n'en
constatait l'existence, mais se bornait à rappeler quelle était la situation
juridique (AC 96/218 du 21 novembre 19996 et les réf. citées, notamment RDAF
1986, p. 316).
En l'espèce, la
décision attaquée interdit au recourant de poursuivre l'exploitation de son
entreprise, au motif que ni l'autorisation prévue par la loi sur le commerce
d'occasion, ni les autorisations spéciales découlant d'autres réglementation
(loi sur les déchets; ordonnance sur le mouvement des déchets spéciaux),
n'avaient été délivrées. Comme il s'agit là typiquement d'autorisations de
police, levant l'interdiction de principe statuée par la loi, la simple
constatation de leur absence par l'autorité, avec la conséquence nécessaire que
l'activité en cause est interdite, ne modifie en rien la situation juridique de
l'administré et ne peut donc revêtir le caractère de décision, conformément aux
définitions rappelées ci-dessus. In casu, que la Police cantonale du commerce
interdise expressément ou non au recourant d'exploiter son entreprise ne change
rien au fait que l'exercice de cette activité est interdite aussi longtemps que
les autorisations nécessaires n'ont pas été délivrées, et l'annulation, par
hypothèse, de cette injonction par le Tribunal administratif, comme le
recourant le demande dans ses conclusions, ne modifierait pas la situation
juridique d'un iota (il en irait différemment si cette interdiction était
assortie de la menace des peines d'arrêt ou d'amende prévues par l'art. 292
CP). Il ne s'agit pas davantage d'une décision en constatation de droit (v.
art. 5 et 25 PA) parce qu'aucun droit d'action de l'administration ne lui est
lié, ni aucune obligation à l'égard de l'administré. On est loin de la
situation où il s'agit de prononcer si une société est un commerçant suisse de
titre, avec l'obligation fiscale qui lui est liée (ATF 108 I b 23) ou de
définir si une personne est un assuré AVS avec l'obligation de cotiser (ATF 119
V 13). En fait, dans le domaine des autorisations de police, c'est
l'autorisation elle-même qui est déclarative (Moor, Droit administratif, vol.
II, 2.1.2.2).
3.                     S'agissant de la
dénonciation de l'intéressé à la Préfecture du district d'Aigle (qui a du reste
déjà statué le 2 février 1999 par un prononcé d'amende qui a été frappé
d'opposition), le recours est irrecevable, parce qu'une dénonciation à une
autorité pénale n'est pas une décision au sens de l'art. 29 LJPA. Comme on l'a
vu ci-dessus, la décision se distingue, par ses effets sur la situation ou le
comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent ni les droits ni
les obligations d'un administré (renseignements ou avertissements dépourvus de
conséquences juridiques, par exemple) ou des actes n'ayant un caractère
obligatoire que pour les organes étatiques (refus d'ouverture d'une enquête
disciplinaire ou dépôt d'une plainte pénale, par exemple). Le Tribunal
administratif a déjà jugé que de tels actes n'ouvraient pas la voie du recours
(PS 92/058 du 26 février 1993; GE 96/024 du 26 octobre 1996, RDAF 1997 I 76).
4.                     Il est vrai que, en
agissant comme elle l'a fait le 12 octobre 1998, l'autorité intimée a
implicitement refusé de délivrer l'autorisation qui lui avait été demandée au
début du mois de mai précédent. Mais le dossier ne permettait pas à l'époque de
statuer. En effet, indépendamment de l'autorisation spéciale exigée par l'art.
3 de la loi du 22 mai 1984 sur le commerce d'occasion (RSV 8.5.H) et qui relève
de la compétence non plus du département de la justice, de la police et des
affaires militaires mais du Département de l'économie), le commerce d'occasion
de véhicules usagés, de pièces détachées et d'autres déchets métalliques
suppose l'obtention d'autres autorisations spéciales. Une autorisation est nécessaire
pour les installations d'une place de dépôt pour véhicules hors d'usage,
conformément à l'art. 22 de la loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des
déchets et à l'art. 24 du règlement d'application du 3 décembre 1993 (RSV 6.8.C
et D). S'y ajoute une autorisation de preneur au sens de l'art. 16 de
l'ordonnance du Conseil fédéral du 12 novembre 1986 sur le mouvement des
déchets spéciaux (RS 814.014). D'autres services de l'Etat sont également
amenés à intervenir, notamment le Service de l'emploi (prévention des maladies
et accidents professionnels) et l'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie (ECA) qui doit vérifier que les mesures de défense contre l'incendie
sont suffisantes. Enfin, tant la municipalité que le préfet doivent délivrer un
préavis (art. 3 et 4 du règlement d'application).
Cela signifie que
l'exploitation d'un commerce comme celui du recourant suppose des autorisations
et des préavis de plusieurs autorités. Dans un tel cas et conformément à la
jurisprudence, il y a une obligation constitutionnelle de coordination
matérielle et formelle de l'application du droit parce que différentes
dispositions de droit matériel doivent être appliquées et qu'il existe entre
ces dispositions un rapport si étroit qu'elles ne peuvent pas être appliquées
de façon séparée et indépendante les unes des autres (ATF 118 Ib 433, consid.
3a, et les réf. cit.). Ce principe est parfois expressément rappelé par la
législation (voir par exemple art. 25a LAT). Dans le domaine de la protection
de l'environnement et du traitement des déchets, cette coordination est
expressément prévue à l'art. 20 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur le
traitement des déchets, du 10 décembre 1990 (RS 814.015) qui l'impose "en
ce qui concerne les autorisations en matière d'aménagement du territoire, de
défrichement et de protection des eaux, les autorisations au sens de la loi sur
le travail et de l'ordonnance du 12 novembre 1986 sur les mouvements de déchets
spéciaux...". La jurisprudence du Tribunal administratif a aussi rappelé
que lorsque l'exercice d'une activité supposant la délivrance de plusieurs
autorisations impliquant une pesée générale des intérêts en présence, et que
lorsque les dispositions légales y-relatives ne pouvaient être appliquées
indépendamment les unes des autres, le principe de coordination imposait qu'une
autorité procède à l'examen de l'ensemble des intérêts en jeu et prenne une
seule décision réalisant la synthèse de toutes les autorisations nécessaires
(RDAF 1995, p. 168, et les réf. citées).
En l'espèce, il
résulte du dossier que l'Office cantonal de la police du commerce ne s'est
guère préoccupé d'assurer la coordination nécessaire en la matière. A la
réception de la lettre du 4 mai 1998 du recourant, qui comportait une demande
expresse de nouvelle autorisation d'exercer le commerce d'occasion, l'office
s'est borné - par téléphone - à le renvoyer à agir auprès de la commune, ce que
le recourant a incontestablement tardé à faire puisque ce n'est qu'en fin
d'année qu'il a entrepris les démarches nécessaires, et alors même que la
décision litigieuse était prise. En revanche la Municipalité de X.________,
allant ainsi au-delà des obligations strictes que lui impose le règlement
d'application de la loi sur les déchets (soit vérifier que les pièces exigées
par l'art. 2 aient été produites et que les indications données soient exactes)
s'est adressée aux services cantonaux concernés (lettre de la municipalité du
15 janvier 1999). Elle a ainsi obtenu l'avis de l'Inspection cantonale du
travail dont il résulte (lettres des 9 juillet 1998 et 18 décembre 1998) que
les exigences posées en 1997 (à l'endroit de C.________) étaient satisfaites et
que l'autorisation de preneur pouvait être délivrée, les locaux étant
conformes. De même a-t-elle reçu un rapport du 21 janvier 1999 du SESA
rappelant les exigences notamment quant au stockage des liquides pouvant
altérer les eaux et des déchets métalliques ainsi que le stationnement des
véhicules hors d'usage. L'ECA n'a en revanche pas donné suite si ce n'est que
pendant la procédure de recours, il s'est référé aux conditions posées le 24
juillet 1997 (concernant l'exploitation par C.________). Enfin, la municipalité
a organisé une séance sur place le 17 mai 1999, en présence du recourant, de
manière à faire la liste des problèmes non résolus (qui sont au nombre de
cinq).
Dans ces conditions,
et même si les griefs formulés en ce qui concerne la coordination par le
recourant (mémoire complémentaire du 31 mars 1999, p. 4 et 5) sont fondés, le
Tribunal administratif considère que le vice doit être considéré comme réparé
au bénéfice du travail effectué par l'administration de X.________. L'autorité
compétente ayant statué sur la demande d'autorisation, provoquant un nouveau
recours, les questions de fond seront examinées dans cette nouvelle procédure
après instruction.
5.                     En l'état, le recours
doit être déclaré irrecevable. En raison des circonstances particulières
caractérisant cette affaire, compliquée par les lacunes et omissions tant du
recourant lui-même que de l'autorité intimée, l'arrêt sera rendu sans frais ni
dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire ni alloué de dépens.
Lausanne, le 21 juillet 1999/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.