vd_omni · GE.2005.0005 · 2005-09-14 · fr

Résid'EMS c/ Service de la santé publique, EMS L'Oasis | Les rapports CIVEMS établis dans le cadre de la surveillance d'EMS doivent être transmis à la recourante, association active dans le bien-être des résidents; il existe un intérêt public important visant à informer les personnes concernées de quelle manière et selon quels critères s'exerce cette surveillance. La transmission de ces rapports permettra également d'empêcher les exploitants de différer les mesures qu'ils devraient prendre pour améliorer les points critiqués. Absence d'intérêts prépondérants opposés au sens de l'art. 16 al. 2 let. a et d LInfo.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.09.2005 GE.2005.0005

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
14 septembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
Mme
Dina Charif Feller et M. Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Marie-Pierre
Wicht, greffière.
recourante
Résid'EMS,
à Lausanne,
représentée par Marie Guignard, Présidente,
autorité intimée
Service de la santé publique,
à Lausanne,
Objet
Droit à l’information
Recours Résid'EMS c/ décision du Service de la santé
publique du 4 janvier 2005 (refus de transmettre des rapports CIVEMS)
Vu les faits suivants
A.
a) Le 24 août 2004, Résid’EMS, association pour le
bien-être des résidents en établissement médico-social (ci-après :
Résid’EMS) a demandé au Service de la santé publique (ci-après : le SSP)
de lui transmettre les deux derniers rapports établis par la Coordination
interservice des visites en établissements médico-sociaux (ci-après :
rapports CIVEMS) concernant l’EMS « L’Oasis » (ci-après :
l’EMS), à Moudon. L’autorisation d’exploiter l’EMS a également été requise.
b) Le Service de justice, de l’intérieur
et des cultes (ci-après : le service de justice) a donné un préavis sur
cette demande le 22 décembre 2004 ; des intérêts prépondérants
s’opposeraient à la transmission des rapports CIVEMS. En effet, ces rapports
avaient pour but d’assister les EMS dans leur gestion ; ainsi, les
relations de confiance qui existent entre la CIVEMS et les établissements
contrôlés seraient mises en danger. Les rapports CIVEMS pourraient être
faussement interprétés. Les EMS devaient pouvoir améliorer leur gestion sans
être perturbés par des éléments extérieurs. Enfin, les rapports CIVEMS
reflétaient la réalité à un moment donné ; ainsi, il était fort probable
que les améliorations requises aient été réalisées dans l’intervalle.
c) Le 4 janvier 2005, le SSP a refusé de
transmettre les rapports CIVEMS en se fondant sur le préavis du service de
justice. En revanche, l’autorisation d’exploiter l’EMS a été transmise.
B.                a) Résid’EMS a recouru au Tribunal
administratif contre cette décision le 17 janvier 2005 ; il y aurait un
intérêt prépondérant à la transmission des rapports CIVEMS. En effet, il y
avait un fort soupçon, d’une part, que les normes de sécurité et de prise en
charge des résidents ne soient pas respectées, et d’autre part, que les sommes
perçues par l’EMS aient été détournées de leurs buts. Ces soupçons étaient nés
suite à la parution d’un article de presse, qui mentionnait d’une part, la
réalisation par l’EMS d’un bénéfice de 600'000 fr. en 2003 et, d’autre part, le
sous-effectif du personnel employé.
b) Le SSP a déposé ses déterminations le
17 février 2005 en concluant au rejet du recours. Le 21 mars 2005, Résid’EMS a
déposé un mémoire complémentaire. Le SSP s’est déterminé sur ce mémoire le 22
avril 2005.
Considérant en droit
1.
Selon l’art. 8 al. 1 de la loi sur
l’information du
24 septembre 2002 (ci-après : LInfo ou loi sur l’information), par
principe, les renseignements, informations et documents officiels détenus par
les organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public. La procédure
et le droit de recours sont traités aux art. 20 et 21 LInfo : pour toute
demande du public portant sur des renseignements, la consultation de dossier ou
sur une activité de l’administration cantonale, l’entité administrative
compétente doit indiquer par écrit les motifs l’ayant conduite ne pas donner
son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa transmission (art.
20) ; l’entité transmet sa détermination à l’intéressé qui peut saisir une
commission restreinte ou recourir directement au Tribunal administratif dans un
délai de vingt jours dès la notification de la détermination (art. 21 al. 1). La
qualité pour recourir résulte directement de l’art. 21 LInfo et elle doit être
admise.
2.                a) La liberté d’information est un droit
fondamental garanti par la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (ci-après : Cst). L’art. 16 Cst prévoit que la liberté
d’opinion et la liberté d’information sont garanties (al. 1) ; toute
personne a le droit de recevoir librement des informations, de se les procurer
aux sources généralement accessibles et de les diffuser (al. 3). L’art. 17 de
la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 a une portée
comparable; cette disposition ajoute que les libertés d’opinion et d’information
comprennent le droit de consulter les documents officiels, dans la mesure où
aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s’y oppose (art. 17 al. 2 let.
c).
b) La loi sur l’information a pour but de
garantir la transparence des activités des autorités afin de favoriser la libre
formation de l’opinion publique (art. 1 al. 1 LInfo). L’art. 2 al. 1 let. b
LInfo prévoit que cette loi s’applique au Conseil d’Etat et à son
administration, à l’exclusion de ses fonctions juridictionnelles. L’art. 8 al.
1 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements, informations et
documents officiels détenus par les organismes soumis à la loi sont accessibles
au public. L’art. 9 LInfo définit la notion de document officiel comme tout
document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par les
autorités, qui concerne l’accomplissement d’une tâche publique et qui n’est pas
destiné à un usage personnel (al. 1) ; les documents internes, notamment
les notes et courriers échangés entre les membres d’une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont toutefois exclus du droit
d’information institué par la présente loi (al. 2).
c) Le droit à l’information n’est pas
absolu. Selon l’art. 16 LInfo, les autorités peuvent à titre exceptionnel
décider de ne pas publier ou transmettre des informations, de le faire
partiellement ou de différer cette publication ou transmission si des intérêts
publics ou privés prépondérants s’y opposent (al. 1). L’alinéa 2 de cette
disposition prévoit que des intérêts publics prépondérants sont en cause
lorsque : la diffusion d’informations, de documents, de propositions,
d’actes et de projets d’actes est susceptible de perturber sensiblement le
processus de décision ou le fonctionnement des autorités (let. a) ; une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l’ordre publics
(let. b) ; le travail occasionné serait manifestement disproportionné
(let. c) ; les relations avec d’autres entités publiques seraient
perturbées dans une mesure sensible (let. d). Selon l’art. 16 al. 3 LInfo, sont
réputés intérêts privés prépondérants: la protection contre une atteinte
notable à la sphère privée, sous réserve du consentement de la personne
concernée (let. a) ; la protection de la personnalité dans des procédures
en cours devant les autorités (let. b) ; le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi (let. c).
aa) Il n’est pas contesté que les
rapports CIVEMS sont des documents publics au sens de l’art. 9 LInfo. Toutefois,
l’autorité intimée invoque l’existence d’intérêts prépondérants au sens de
l’art. 16 al. 2 let. a et d LInfo pour s’opposer à leur transmission à la
recourante. Il convient donc d’examiner si cette transmission ou une éventuelle
publication serait susceptible de perturber sensiblement le processus de
décision ou de fonctionnement des autorités, ou les relations avec d’autres
entités publiques.
bb) La loi du 29 mai 1985 sur la santé
publique (ci-après : LSP) fixe à son chapitre VIII les conditions auxquelles
l'exploitation d'un établissement sanitaire peut être autorisée. L’art. 21 de
la loi du 11 décembre 1991 sur l'aide aux personnes recourant à l'hébergement
médico-social (ci-après : LAPRHEMS ou loi sur l'hébergement) et l’art. 23
de son règlement d'application (ci-après : RAPRHEMS ou règlement
d’application) prévoient également des autorisations d’exploiter pour les EMS.
La loi sur l'hébergement et son règlement d'application fixent en outre les
conditions de surveillance des EMS afin de veiller à ce que leur activité soit
conforme aux exigences requises, notamment en ce qui concerne la qualité de la
prise en charge sociale; le Département de la santé et de l’action sociale
(ci-après : le département) peut ainsi passer une convention avec les établissements
reconnus, et ceux de convalescence, qui contribuent à la réalisation du but
recherché (art. 1 et 2 LAPRHEMS). La surveillance sur les établissements
reconnus et non reconnus est exercée par le département et elle porte notamment
sur la qualité de prise en charge des personnes accueillies; le département
peut visiter les établissements en tout temps et s'adjoindre la collaboration
de l'AVDEMS (Association vaudoise d'établissements médico-sociaux) dans
l'exercice de la surveillance des établissements qui sont membres de cette
association (art. 17 LAPRHEMS).
Selon les art. 24 et 25 RAPRHEMS, le
Service des assurances sociales et de l'hospitalisation (ci-après : SASH)
est compétent pour effectuer la surveillance des EMS, en particulier pour
apprécier la qualité de vie sociale, notamment ce qui touche le respect de
l'identité et l'épanouissement individuel de chaque pensionnaire ainsi que
l'existence de relations significatives à l'intérieur et à l'extérieur de
l'établissement; lors de constats de carences, il ordonne à l'établissement
concerné de prendre les mesures adéquates et en cas d'inobservation de
celles-ci, il peut prendre toutes les dispositions nécessaires pour assurer le
bien-être des pensionnaires, le cas échéant en collaboration avec le SSP,
également chargé de la surveillance des établissements sanitaires en vertu de
l'art. 6 LSP.
La mission de surveillance des EMS a été
confiée à la CIVEMS, organisme officiellement créé en janvier 1991 par les
chefs des services SSP et SASH et qui réunit les collaborateurs de ces deux
services chargés des contrôles de la qualité et la sécurité des soins, de la
diététique et de la qualité de la prise en charge sociale offerte aux
résidents. Pour garantir l'indépendance, la neutralité et le professionnalisme
de ses interventions, la CIVEMS a édité diverses directives: elles traitent des
"Conditions générales de l'inspection", en rendant compte des droits
et obligations des établissements et des inspecteurs, des "Instructions
pour l'inspection", répertoriant ce qu'il convient de contrôler et fixant
un modus operandi précis d'appui au contrôle, et des "Instructions de
transmission des dossiers litigieux à l'autorité délivrant les autorisations
d'exploiter". Pour effectuer son travail sur le terrain, elle fait usage
d'un document particulier, élaboré par des professionnels du domaine
médico-social et validé par l'AVDEMS, qui s'intitule "Normes et critères
de sécurité et de qualité pour l’hébergement médico-social - recueil
d'informations" et se présente sous forme d'un questionnaire à remplir. La
CIVEMS, en accord avec l'AVDEMS, a également adressé à tous les EMS une
circulaire rendant compte de recommandations en matière de dotation en
personnel soignant et d'animation.
cc) En l'espèce, l’autorité intimée
craint que la diffusion des rapports CIVEMS soit de nature à perturber le
processus de surveillance des EMS par la CIVEMS. S’il est vrai qu’un rapport de
confiance doit exister entre les EMS et la CIVEMS, cela ne signifie pas pour
autant que la diffusion des rapports CIVEMS doive être refusée. En effet, pour
assurer au mieux la tâche de surveillance, il est encore plus important de
porter à la connaissance des personnes intéressées le contenu de ces rapports,
de manière à empêcher les exploitants de différer les mesures qu’ils devraient
prendre pour améliorer les points critiqués. En outre, la confidentialité est
de nature à susciter la méfiance chez les résidents d’EMS et leurs proches à
l’égard des autorités. Il est indifférent à cet égard  que de graves dysfonctionnements
aient été constatés (cf. Réponse du Conseil d’Etat à l’interpellation Noël
Crausaz concernant les graves dysfonctionnements constatés dans divers EMS, BGC
septembre 2004). Le tribunal estime donc qu’il existe un intérêt public
primordial visant à informer les personnes concernées de quelle manière et
selon quels critères s’exerce cette surveillance, et si celle-ci a contribué à
améliorer le fonctionnement de l’EMS concerné. Ainsi, il se justifie de porter
à la connaissance de la recourante le contenu des deux derniers rapports CIVEMS
relatifs à l’EMS « L’Oasis », à Moudon.
3.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier doit
être renvoyé à l’autorité intimée afin qu’elle statue à nouveau conformément
aux considérants du présent arrêt. Il n’est pas perçu de frais de justice ni
alloué de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de la santé publique du 4 janvier
2005 est annulée et le dossier lui est renvoyé afin qu’il statue à nouveau dans
le sens des considérants du présent arrêt.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice et il n’est pas
alloué de dépens.
mpw/Lausanne, le 14 septembre 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.