vd_omni · FI.2004.0072 · 2005-06-29 · fr

MARTHALER/Commission de recours en matière d'impôts de Prilly, Municipalité de Prilly | Une taxe annuelle d'élimination des déchets de 120 fr. par ménage de deux personnes et plus s'analyse comme une taxe de base. En l'occurrence, la taxe litigieuse ne finance qu'à une hauteur de 30% environ le coût d'élimination des déchets, le solde étant couvert par le produit des impôts. Cette taxe n'est pas conforme aux exigences du droit fédéral, telles qu'elles résultent de l'art. 32a LPE qui prévoit que les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains soient mis, par le biais d'émoluments ou de taxe, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. La conclusion en annulation de la taxe litigieuse ne peut toutefois être accueillie car elle entraînerait un vide juridique qui pourrait, en définitive, avoir des conséquences plus néfastes que le maintien provisoire de la taxe actuelle. Dans ce sens, le recours doit être rejeté et la municipalité invitée à adopter un règlement conforme au principe de la causalité, ancré notamment à l'art. 32a al. 1 LPE (décision incitative).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2005 FI.2004.0072

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 juin 2005
Composition
M. Pierre-André Berthoud, président;
M. Alain Maillard
et
M. Dino Venezia, assesseurs
recourant
François MARTHALER
, route des
Flumeaux 14, 1008 Prilly,
autorité intimée
Commission de recours en matière d´impôts
de la commune de Prilly,
représentée par Pierre-Olivier WELLAUER, avocat,
Bel-Air Métropole 1, case postale 2160, 1002 Lausanne,
autorité concernée
Municipalité de Prilly,
représentée par
Pierre-Olivier WELLAUER, avocat, à Lausanne,
Objet
Taxe pour l´élimination
des ordures ménagères
Recours François MARTHALER contre la décision du 30 juin
2004 de la Commission de recours en matière d´impôts de la commune de Prilly confirmant
la taxe déchets 2003
Vu les faits suivants
A.
Le 28 février 2003, la commune de Prilly a notifié à
François Marthaler un bordereau pour la taxe sur la collecte et l´élimination
des déchets pour l´année 2003, d´un montant de 120 fr. Saisie d´un recours, la
Commission communale de recours en matière d´impôts de la commune de Prilly
(CCRMI) l´a rejeté le 27 octobre 2003. François Marthaler a déféré cette
décision au tribunal de céans le 17 octobre 2003. Le droit du recourant à être
entendu n´ayant pas été respecté, la CCRMI a indiqué qu´elle allait statuer à
nouveau, après correction du vice formel relevé. La cause pendante devant le
Tribunal administratif a ainsi été rayée du rôle, par décision incidente du 11
décembre 2003.
B.
Après avoir entendu François Marthaler, la CCRMI a rendu
une nouvelle décision le 30 juin 2004. Elle a rejeté le recours au motif que la
taxe litigieuse était conforme au règlement communal sur la collecte, le
traitement et l´élimination des déchets, en vigueur depuis 1997 et approuvé par
le Conseil d´Etat en date du 22 janvier 1997 (ci-après: le Règlement communal).
François Marthaler s´est pourvu contre cette
décision auprès du tribunal de céans, par acte du 4 juillet 2004. A l´appui de
son recours, il a fait valoir en substance que la taxe forfaitaire litigieuse
contrevenait à l´art. 32a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur l´environnement
(LPE; RS 814.01) en ce sens qu´elle ne respectait pas les principes de
causalité et de couverture des coûts prévus par cette disposition. En outre, l´autorité
intimée n´avait pas été en mesure, en violation de l´art. 32a al. 4 LPE, de
fournir les bases de calcul qui servent à fixer le montant de cette taxe. Il a
conclu à la constatation de l´illégalité de la taxe contestée et à l´annulation
de la décision entreprise.
C.
La CCRMI a déposé ses déterminations en date du 1er
septembre 2004. Elle a notamment relevé que la taxe contestée était conforme au
Règlement communal, qu´elle serait tombée dans l´illégalité en s´écartant de ce
texte et que le document
"Base de calcul servant à fixer le montant des
taxes d´élimination des déchets"
adopté par la Municipalité de Prilly
le 23 juin 2004 rappelait la marge d´appréciation laissée aux cantons et
communes dans la mise en oeuvre du principe de causalité ainsi que les motifs à
l´appui desquels la commune de Prilly avait adopté une base de calcul et le
caractère causal de la taxe fixée par cette autorité.
François Marthaler n´a pas déposé d´observations
dans le délai qui lui a été imparti à cet effet.
Le Tribunal administratif a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Le recourant conteste la conformité du Règlement
communal à la législation fédérale. Il fait valoir que la taxe forfaitaire de
120 fr. mise à sa charge (montant fixé pour un ménage de deux personnes ou
plus) n´est pas conforme aux principes de causalité et de couverture des coûts
prévus par la LPE. Il fait ainsi implicitement valoir le principe de la
primauté ou de la force dérogatoire du droit fédéral, consacré par l´art. 49
Cst., selon lequel le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est
contraire. Les cantons ne sont ainsi pas autorisés à légiférer dans les
domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres
domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni
l´esprit du droit fédéral et qui n´en compromettent pas la réalisation (ATF 127
I 60 consid. 4 p. 68; 126 I 76 consid. 1 p. 78).
b) La première conclusion du recourant, tendant à la
constatation de la non-conformité au droit fédéral de la taxe qui lui est
réclamée, est irrecevable. En effet, une telle conclusion ne pourrait être
reçue que si son auteur pouvait se prévaloir d´un intérêt digne de protection à
la constatation immédiate d´un rapport de droit litigieux. Un intérêt de fait
suffirait, pour autant qu´il s´agisse d´un intérêt actuel et immédiat. L´intérêt
digne de protection requis fait généralement défaut lorsque le justiciable peut
obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire. Cette restriction s´applique
aussi bien à l´action en constatation de droit civil (ATF 114 II 253; SJ 1988
p. 589 consid. 4) qu´à celle fondée sur le droit administratif (ATF 109 Ib 85);
en ce sens, le droit d´obtenir une décision en constatation est subsidiaire
(André Grisel, Traité de droit administratif, p. 867; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. 2, p. 110). Le tribunal n´entrera donc en matière que sur
la deuxième conclusion du recourant, tendant à l´annulation de la taxe
litigieuse, quand bien même on pourrait douter également de sa recevabilité. Le
recourant plaide en effet pour des taxes individuelles plus élevées, non
seulement pour lui-même mais pour l´ensemble des ménages de la commune de
Prilly. Dans la mesure où il fait valoir un intérêt de nature politique, on
peut hésiter à lui reconnaître un intérêt digne de protection.
2.
a) Sous le titre
"principe de causalité"
,
l´art. 2 LPE dispose que celui qui est à l´origine d´une mesure prescrite par
la présente loi en supporte les frais. Selon l´art. 32 al. 1 LPE, il incombe au
détenteur des déchets d´assumer le coût de leur élimination. L´art. 32a al. 1
LPE, entré en vigueur le 1er novembre 1997, prévoit que les cantons veillent à
ce que les coûts de l´élimination des déchets urbains soient mis, par le biais
d´émoluments ou d´autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l´origine de ces
déchets. Le montant des taxes doit être fixé en fonction:
"a) du type et de la quantité de déchets remis;
b) des coûts de construction, d´exploitation et d´entretien
des installations d´élimination des déchets;
c) des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du
capital de ces installations;
d) des intérêts;
e) des investissements prévus pour l´entretien, l´assainissement
et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences
légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation."
L´alinéa 2 de l´art. 32a LPE précise que si l´instauration
de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait
compromettre l´élimination des déchets urbains selon le principe de la protection
de l´environnement, d´autres modes de financement peuvent être introduits.
Enfin, selon l´al. 4 de cette disposition, les bases de calcul qui servent à
fixer le montant des taxes (soient) doivent être accessibles au public.
Les critères prévus aux lettres b à e ci-dessus ne
sont que l´expression du critère de la couverture des coûts. Quant à la lettre a),
elle consacre la mise en oeuvre du principe de la causalité ou d´équivalence. A
ce propos, le message du Conseil fédéral (FF 1996 IV 1233) apportait les
précisions suivantes:
"Pour la mise en oeuvre du principe de causalité, la
marche de manoeuvre est plus grande. Il ne fait aucun doute que la combinaison
d´une taxe de base et d´une taxe proportionnelle à la quantité de déchets remis
- plus connu sous le terme de taxe-poubelle - correspond tout à fait à ce
principe. La taxe de base, qui peut être fonction de la taille du ménage par
exemple, permet de couvrir les coûts de la mise sur pied de l´infrastructure
nécessaire ainsi que les coûts de la collecte de matériaux récupérables. On
peut également imaginer un système où une partie des taxes serait perçue sous
forme de charges de préférence (contribution sur la propriété foncière
proportionnelle à la taille de l´habitation par exemple). Les cantons et les
communes ont la possibilité d´adapter leur système de taxation à des
particularités régionales ou locales."
L´Office fédéral de l´environnement, des forêts et
du paysage (OFEFP) a publié en 2001 une directive sur le financement d´élimination
des déchets urbains selon le principe de causalité (ci-après: Directive). Il en
ressort que l´art. 32a LPE laisse une marge d´appréciation importante dans l´application
du principe de causalité. La loi permet ainsi aux cantons et aux communes d´adapter
leur système de taxation aux particularités régionales ou locales. Un mode de
financement conforme au principe de causalité repose en règle générale sur les
deux instruments suivants:
-
les taxes de base: elles sont prélevées pour
financer une prestation déterminée, indépendamment de la fréquence et de l´importance
du recours à cette prestation. Elles sont dues même si celui qui est à l´origine
des déchets ne recourt pas à la prestation
"élimination des
déchets"
-
les taxes à la quantité: le montant de celles-ci
dépend de la quantité de déchets à éliminer.
b) En droit cantonal, l´art. 29 de la loi du 13
décembre 1989 sur la gestion des déchets (LGD) dispose que les communes peuvent
percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales
pour couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d´élimination
des déchets urbains. En outre, cet article précise que ces taxes peuvent être
perçues proportionnellement à la quantité de déchets produits. Suite à la mise
en vigueur de la LPE, l´exposé des motifs du projet de loi cantonale sur les
déchets précisait ce qui suit, quant au calcul des taxes communales (BGC,
Automne 1989, p. 223, spéc. p. 234):
"L´adaptation de la taxe à la
quantité de déchets produite peut permettre, par exemple, d´introduire une taxe
sur les sacs à ordures et de pénaliser ainsi les citoyens qui ne jouent pas le
jeu de la séparation à la source"
.
L´art. 29 LGD, dans la mesure où il n´impose pas de
solution aux communes, est de nature purement dispositive. On rappellera que le
canton de Vaud a élaboré une modification de la LGD, afin de l´adapter à l´art.
32a LPE. Adopté par le Grand Conseil le 6 mai 2002 (BGC mai 2002, p. 120 ss, 3e
débat), ce texte de loi a été refusé en votation populaire, à la suite d´un
référendum, de sorte que l´art. 29 LGD est resté en vigueur.
c) L´interprétation de l´art. 32a LPE pose notamment
la question de son application dans le temps; concrètement, il s´agit de savoir
si les cantons sont liés par cette disposition dès le 1er novembre 1997, date
de son entrée en vigueur, ou s´ils disposent au contraire d´un délai en vue d´adapter
leur législation. Comme le Tribunal fédéral l´a relevé, le législateur n´a pas
prévu de délai d´adaptation du droit cantonal à la règle de l´art. 32a LPE, de
sorte qu´il appartenait en principe aux autorités cantonales et communales d´adapter
leur législation pour le 1er novembre 1997 (ATF 2P.249/1999 et 2A.425/1999 du 2
mai 2000, consid. 4c). Toutefois, la doctrine retient qu´un tel délai est
indispensable dans un domaine où prévaut une large autonomie des cantons dans
la mise en oeuvre des principes arrêtés par la législation sur la protection de
l´environnement; une telle solution s´impose a fortiori lorsque, comme c´est
fréquemment le cas, les cantons ont chargé les communes de l´exécution des
tâches d´élimination des déchets urbains découlant de la LPE. A cet égard, un
délai d´adaptation de cinq ans paraît approprié (Brunner, Commentaire de la
LPE, nos 27 ss, ad art. 32a LPE).
En l´espèce, la taxe litigieuse est celle de l´année
2003. Bien que l´on ne puisse guère faire grief aux communes d´avoir tardé à
adapter leur règlement, compte tenu notamment de l´issue de la votation
populaire de 2002 et de l´absence de modification de la loi cantonale, on ne
peut pas admettre qu´un délai de plus de cinq ans depuis l´entrée en vigueur de
l´art. 32a LPE soit encore acceptable.
d) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une
taxe sur les ordures ménagères fondée sur les valeurs d´assurance immobilière
est contraire au principe du pollueur-payeur (ATF du 28 janvier 1996, résumé in
RDAF 1999 I 620). Il en va de même d´une taxe fixée selon la valeur d´assurance-incendie
des bâtiments (ATF du 24 mai 2000, causes 2P.249/1999 et 2A.425/1999) ou d´une
taxe fixée en fonction de la valeur du bâtiment et de la consommation d´eau
courante (ATF 129 I 290). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a cependant
retenu que le principe de la causalité n´imposait pas impérativement le système
de la taxe au sac. La combinaison d´une taxe fixe et d´une taxe individualisée,
présentant même un certain schématisme, était admissible. Dans un autre arrêt,
la Haute Cour a également considéré que les cantons pouvaient combiner
émoluments individuels, émoluments liés à la quantité de déchets et émoluments
de base fixes. Les taxes introduites sur la base de l´art. 32a al. 1 LPE pouvaient
d´ailleurs inclure le financement de l´aménagement futur ou l´agrandissement d´installations
de déchets. Le principe de causalité ne devait pas être compris au sens étroit.
Il exigeait, en matière d´élimination de déchets, que l´ensemble des détenteurs
de déchets prenne en charge l´ensemble des coûts d´élimination et que les taxes
payées par chacun aient un certain lien de connexité avec la quantité de
déchets produits. A cet égard, la schématisation et le forfait étaient
admissibles lorsqu´il s´agissait de répartir une taxe causale entre les
particuliers qui y étaient soumis; il n´était notamment pas exigé que la taxe
due pour chacun d´eux couvre exclusivement les coûts dont il était personnellement
responsable (ATF 125 I 449 = JdT 2000 I 808). Le Tribunal fédéral a également
jugé qu´en fixant la taxe d´élimination des déchets à un montant forfaitaire
modeste par foyer, les communes en cause avaient certes choisi un tarif peu
différencié, mais encore compatible avec le principe de causalité (ATF non
publié du 20 novembre 1995 et ATF du 29 mai 1997 publié in RDAF 1999 I 94). De
même a-t-il jugé conforme au principe de causalité la taxe d´enlèvement des
ordures prélevée auprès d´un cabinet d´avocats fondée pour moitié sur un
montant forfaitaire par ménage, artisanat ou industrie et pour moitié sur la
taxe au sac ou au container (ATF non publié du 4 août 1997). Il est à noter que
ces trois arrêts du Tribunal fédéral ont été rendus avant l´entrée en vigueur
de l´art. 32a LPE.
3.
In casu, le Règlement communal prévoit une taxe annuelle d´élimination
des déchets de 60 fr. par ménage d´une personne et de 120 fr. par ménage de
deux personnes et plus. Les enfants jusqu´à l´âge de 18 ans révolus ne sont pas
pris en considération pour le calcul de la taxe. Fondée sur des montants
forfaitaires calculés par ménage et par habitant, elle s´analyse comme une taxe
de base. Elle ne finance qu´à hauteur de 30% environ le coût d´élimination des
déchets, le solde étant couvert par le produit des impôts.
Au vu des principes jurisprudentiels rappelés
ci-dessus, il apparaît que la part du coût d´élimination des déchets financée
par le compte général d´impôt est excessive. Si le principe de la répartition
du financement entre l´impôt ordinaire et une taxe individuelle peut être
admis, encore faut-il que la part du financement assurée par la taxe soit
suffisante pour respecter le principe de causalité. On peut se demander
également si ce principe n´implique pas que la taxe forfaitaire soit davantage
individualisée. En effet, selon la réglementation communale en vigueur, un
ménage formé d´un couple âgé sera frappé de la même taxe qu´un ménage formé de
trois jeunes adultes et de trois adolescents. Même si un certain schématisme
peut être admis, on pourrait concevoir que la taxe individuelle par ménage
doive prendre en compte de manière plus nuancée la composition des ménages
auxquels elle s´applique. Il faut cependant souligner qu´une telle solution
pourrait se heurter à des préoccupations d´ordre social tenant au souci des
autorités communales de ne pas taxer trop lourdement les familles nombreuses.
Il résulte de ces considérants que la taxe
litigieuse n´est pas conforme aux exigences du droit fédéral, telles qu´elles
résultent de l´art. 32a LPE.
4.
Il convient d´examiner encore la question de l´admissibilité
d´une dérogation au principe de causalité.
A teneur de l´art. 32a al. 2 LPE,
"si l´instauration
des taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre
l´élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l´environnement,
d´autres modes de financement pourraient être introduits"
. Il est
ainsi possible de s´écarter du principe de causalité
"s´il fallait s´attendre
à ce que le manque d´acceptation de la population pour une taxe à la quantité
provoque une forte augmentation de l´élimination illégale et polluante des
déchets (Directive OFEFP p. 29)
.
L´intimée, qui se borne à affirmer que la taxe
litigieuse est conforme au règlement communal et se fonde sur le document
intitulé
"Base de calcul servant à fixer le montant des taxes d´élimination
des déchets"
, n´aborde pas la question. Il résulte toutefois de la
base de calcul précitée que
"l´introduction d´une taxe au sac pourrait
nuire à la bonne utilisation des containers disposés sur le territoire de la
commune de Prilly. En l´absence de possibilité de contrôle systématique, la
tentation serait en effet grande de déposer des déchets non conformes dans les
réceptions destinées aux matériaux recyclables, avec pour conséquence une
baisse de leur qualité"
. En bref, l´intimée semble exclure l´application
du principe de causalité au motif que celle-ci aurait des effets néfastes pour
l´environnement.
Force est toutefois de constater que l´intimée ne
démontre pas concrètement qu´une dérogation au principe de causalité
entraînerait des effets néfastes pour l´environnement. Par conséquent, sous cet
angle également, la taxe litigieuse viole l´art. 32a LPE.
5.
On peut encore ajouter que le grief du recourant portant
sur la violation du principe de la couverture des coûts n´est pas fondé dans la
mesure où ce principe implique uniquement que le produit du total des taxes ne
doit pas dépasser à moyen terme les coûts totaux de l´élimination des déchets
urbains, ce qui n´est pas contesté en l´espèce. En revanche, les remarques du
recourant liées au principe de la transparence sont justifiées; selon l´art.
32a al. 4 LPE, les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes
sont accessibles au public. En l´espèce, la
"Base de calcul"
produite par l´intimée fait bien état du montant des taxes d´élimination des
déchets mais ne fournit aucune information sur les coûts qui les justifient. Au
demeurant, la
"Base de calcul"
produite a été adoptée
postérieurement à la date de la décision litigieuse.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que la taxe
perçue par la commune de Prilly ne répond pas entièrement aux exigences du
droit fédéral. La conclusion en annulation de cette taxe ne peut toutefois pas
être accueillie; elle entraînerait en effet un vide juridique qui pourrait, en
définitive, avoir des conséquences plus néfastes que le maintien provisoire de
la taxe actuelle. Dans ce sens, le recours doit être rejeté. Le Tribunal
administratif, qui ne peut pas se substituer à l´autorité communale, rendra dès
lors une décision incitative invitant la Municipalité de Prilly à adopter un
règlement conforme au principe de causalité, plus particulièrement en tenant
compte des explications fournies aux considérants 2 et 3 ci-dessus.
Malgré le rejet du pourvoi, le recourant obtient
partiellement gain de cause, de sorte que le présent arrêt doit être rendu sans
frais pour le recourant et sans dépens pour l´autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Dans la mesure où il est recevable, le recours est rejeté
dans le sens des considérants.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens, l´avance
de frais effectuée par le recourant, par 500 (cinq cents) francs, lui étant
restituée.
Lausanne, le 29 juin 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l´avis
d´envoi ci-joint