vd_omni · PE.2023.0001 · 2023-08-18 · fr

A.________/Direction générale de l'emploi et du marché du travail (DGEM) | Recours contre la décision prononçant une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée de 2 ans à l'encontre d'une entreprise française pour non-respect d'une première décision d'interdiction d'offrir ses services rendue par le canton du Valais. Cette contravention à la LDét ne peut être sanctionnée que par une amende. En l'absence de base légale permettant de sanctionner le non-respect d'une interdiction d'offrir ses services par une seconde et même interdiction, l'autorité intimée a violé le principe de la légalité. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.2023 PE.2023.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 18 août 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président;
Mme Imogen Billotte et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Zoé Guichon, greffière.
Recourante
A.________
à ********, France, représentée
par Me Nicolas BRÜGGER, avocat, à Tavannes,
Autorité intimée
Direction générale de l'emploi et du
marché du travail (DGEM),
à Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
l'emploi et du marché du travail (DGEM) du 24 novembre 2022 lui interdisant
d'offrir ses services en Suisse pour une durée de deux ans.
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________, dont le siège est à ******** (France), est une
société par actions simplifiée (société à associé unique) selon le droit
français, qui a été immatriculée au Registre français du commerce et des sociétés
le 30 mars 2020. Il ressort de l'extrait français d'immatriculation principale
("extrait Kbis") produit au dossier que les activités exercées par
cette société en France et à l'étranger sont la réalisation de travaux
d'installation, de dépannage, de maintenance, d'entretien et de rénovation,
dans les domaines suivants du bâtiment: plomberie, eau, gaz, chauffage,
systèmes de climatisation et équipements thermiques, électricité, ventilation. Son
dirigeant est la société à société par actions simplifiée B.________, cette
dernière étant elle-même dirigée par C.________.
La société D.________, société par actions
simplifiée unipersonnelle de droit français, a également son siège à ********
(France), son dirigeant étant identiquement la société à responsabilité limitée
B.________.
Au mois d'octobre 2021, A.________ a annoncé par le
biais du portail en ligne de la Confédération le détachement de trois de ses
employés pour la période du 2 au 5 novembre 2021 en vue de l'installation de
climatisations à ********. Le 21 octobre 2021, le Service de l'emploi (SDE), correspondant
à l'actuelle Direction générale de l’emploi et du marché du travail (DGEM), a
adressé à A.________ une attestation d'annonce d'une activité lucrative pour
travailleurs détachés.
Le SDE a ensuite procédé à un contrôle des
conditions de travail et de salaire du personnel détaché, à l'issue duquel la
Commission professionnelle paritaire (CPP) pour le contrôle des travailleurs
détachés de la branche chauffage, climatisation et ventilation a rendu un
rapport daté du 28 février 2022 constatant que la société A.________ respectait
les exigences conventionnelles en vigueur au lieu du chantier.
B.
Par courrier du 16 août 2022, la DGEM a informé A.________ (ci-après: la
recourante) avoir découvert qu'une décision d'interdiction d'offrir ses
services en Suisse du 2 mars 2021 au 1
er
mars 2022 avait été
prononcée à son encontre par l'autorité cantonale valaisanne compétente en
matière de travailleurs détachés et lui a imparti un délai au 7 septembre 2022
pour se déterminer.
Dans sa réponse du 7 septembre 2022, la recourante
exposait en substance que l'interdiction avait été prononcée à l'encontre d'une
autre société appartenant au même groupe - D.________ - et ne concernait donc
pas directement les travailleurs détachés.
C.
Par décision du 24 novembre 2022, intitulée "Infraction à la loi
sur les travailleurs détachés (LDét)", la DGEM a constaté que deux
employés de la recourante avaient fourni des prestations en Suisse au mois de
novembre 2022 alors que la recourante était dirigée par la même personne que la
société D.________ à l'encontre de laquelle une interdiction de fournir des
prestations en Suisse avait déjà été prononcée. En se fondant sur diverses
dispositions sur lesquelles on reviendra, l'autorité intimée a sanctionné la
recourante d'une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée de
deux ans. Elle indiquait au surplus que C.________ serait dénoncé aux autorités
de poursuites pénales.
D.
La recourante a déféré cette décision par acte du 9 janvier 2023 auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en
concluant à l'admission du recours et à l'annulation de la décision attaquée.
Dans sa détermination du 19 janvier 2023, la DGEM
(ci-après: l'autorité intimée) a rectifié une erreur de plume commise dans sa
précédente décision, sur laquelle la recourante s'est prononcée spontanément le
8 février 2023.  Dans sa réponse du 21 février 2023, l'autorité intimée a
conclu au rejet du recours et au maintien de sa décision. Invitée à répliquer,
la recourante s'est déterminée le 14 mars 2023.
Par ordonnance pénale du 14 mars 2023, le Préfet de
Lausanne a condamné C.________ en tant qu'employeur et représentant de la
recourante à une amende de 5'000 fr. et mis les frais de 60 fr. à sa charge
pour ne pas avoir respecté la décision des autorités du marché du travail du
canton du Valais lui interdisant d'offrir ses services en Suisse du 2 mars 2021
au 1
er
mars 2022.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours, compte tenu des féries judiciaires
(art. 95 et 96 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD, BLV 173.36]), le recours est intervenu en temps utile.
Il satisfait au surplus aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de l'autorité intimée sanctionnant
la recourante d'une interdiction d'offrir ses services en Suisse pour une durée
de deux ans pour ne pas avoir respecté une précédente décision lui interdisant
d'offrir ses services en Suisse. La recourante fait notamment valoir une
violation du droit ainsi que du principe de la légalité de la part de
l'autorité intimée.
a) Le principe de la légalité consacré à l'art. 5 al. 1
de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst.;
RS 101) exige de façon générale que l'ensemble de l'activité étatique se fonde
sur la loi et repose ainsi sur une base légale. L'exigence de la base légale
signifie que les actes étatiques doivent trouver leur fondement dans une loi au
sens matériel, qui soit suffisamment précise et déterminée et qui émane de
l'autorité constitutionnellement compétente (
ATF 141 II 169
consid. 3.1
p. 171;
131 II 13
consid. 6.5.1
p. 29;
128 I 113
consid. 3c
p. 121). L'exigence de précision de la norme (ou de densité normative) est
relative et varie selon les domaines. Elle dépend notamment de la gravité des
atteintes qu'elle comporte aux droits fondamentaux (
ATF 141 V 688
consid. 4.2.2
p. 692;
140 I 381
consid. 4.4
p. 386;
131 II 13
consid. 6.5.1
p. 29 s.; cf. aussi, pour l’ensemble de ce paragraphe, l’arrêt TF 1C_632/2019
du 18 septembre 2020 consid. 2.1.1).
b) L'art. 5 de l'Accord entre la Confédération
suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre
part, sur la libre circulation des personnes conclu le 21 juin 1999 (ALCP; RS
0.142.112.681) a la teneur suivante:
"Art. 5 Prestataire de
services
(1) Sans préjudice d'autres
accords spécifiques relatifs à la prestation de services entre les parties
contractantes (y inclus l'accord sur le secteur des marchés publics pour autant
qu'il couvre la prestation de services), un prestataire de services, y compris
les sociétés conformément aux dispositions de l'annexe I, bénéficie du droit de
fournir un service pour une prestation sur le territoire de l'autre partie
contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année civile.
(2) Un prestataire de services
bénéficie du droit d'entrée et de séjour sur le territoire de l'autre partie
contractante
a) si le prestataire de services
bénéficie du droit de fournir un service selon le par. 1 ou en vertu des
dispositions d'un accord visé au par. 1;
b) ou, lorsque les conditions
mentionnées sous point a) ne sont pas réunies, si l'autorisation de fournir un
service lui a été accordé par les autorités compétentes de la partie
contractante concernée.
(3) (...)
(4) Les droits visés par le
présent article sont garantis conformément aux dispositions des annexes I, II
et III. Les limites quantitatives de l'art. 10 ne sont pas opposables aux
personnes visées dans le présent article."
La prestation de services est également régie par
les art. 17 à 23 Annexe I ALCP. L'art. 22 al. 2 Annexe I ALCP réserve
expressément la possibilité de prévoir des conditions minimales de travail et
de salaire qui doivent être garanties aux travailleurs détachés dans le cadre
d'une prestation de services.
Le travailleur détaché est une personne qui,
indépendamment de sa nationalité, est envoyée par un prestataire de services
(entreprise ayant son siège dans un Etat contractant) en vue de fournir une
prestation de services en Suisse; le travailleur et l'entreprise sont liés par
un lien de subordination fixé contractuellement (cf. art. 2 al. 3 de
l'ordonnance fédérale sur l'introduction de la libre circulation des personnes,
du 22 mai 2002 [OLCP; RS 142.203]).
La loi fédérale du 8 octobre 1999 sur les mesures
d'accompagnement applicables aux travailleurs détachés et aux contrôles des
salaires minimaux prévus par les contrats-types de travail (loi sur les travailleurs
détachés [LDét; RS 823.20]) a pour but de prévenir que l'exécution de mandats
par les travailleurs détachés n'entraîne une sous-enchère salariale et/ou
sociale au détriment des travailleurs. Elle règle, selon son art. 1 al. 1,
les conditions minimales de travail et de salaire applicables aux travailleurs
détachés pendant une période limitée en Suisse par un employeur ayant son
domicile ou son siège à l'étranger dans le but de fournir une prestation de
travail pour le compte et sous la direction de cet employeur, dans le cadre
d'un contrat conclu avec le destinataire de la prestation (let. a), ou de
travailler dans une filiale ou une entreprise appartenant au groupe de
l'employeur (let. b).
L'art. 2 al. 1 LDét dispose que les employeurs
doivent garantir aux travailleurs détachés au moins les conditions de travail
et de salaire prescrites par les lois fédérales, ordonnances du Conseil
fédéral, conventions collectives de travail déclarées de force obligatoire et
contrats-types de travail au sens de l'art. 360a du Code des obligations dans
les domaines suivants: la rémunération minimale, y compris les suppléments (let. a),
la durée du travail et du repos (let. b), la durée minimale des vacances (let. c),
la sécurité, la santé et l'hygiène au travail (let. d), la protection des
femmes enceintes et des accouchées, des enfants et des jeunes (let. e) et
la non-discrimination, notamment l'égalité de traitement entre femmes et hommes
(let. f).
L'art. 6 LDét prévoit une obligation d'annonce avant
la prise d'emploi des travailleurs détachés en Suisse. Cette disposition a la
teneur suivante:
"1 Avant le début de la
mission, l'employeur annonce à l'autorité désignée par le canton en vertu de
l'art. 7, al. 1, let. d, par écrit et dans la langue officielle du
lieu de la mission, les indications nécessaires à l'exécution du contrôle,
notamment:
a. l'identité
et le salaire des personnes détachées en Suisse;
b. l'activité
déployée en Suisse;
c. le lieu où
les travaux seront exécutés.
2 L'employeur joint aux
renseignements mentionnés à l'al. 1 une attestation par laquelle il
confirme avoir pris connaissance des conditions prévues aux art. 2 et 3 et
s'engage à les respecter.
3 Le travail ne peut débuter que
huit jours après l'annonce de la mission.
4 L'autorité désignée par le
canton en vertu de l'art. 7, al. 1, let. d, fait immédiatement
parvenir une copie de l'annonce à la commission tripartite cantonale ainsi que,
le cas échéant, à la Commission paritaire instituée par la convention
collective de travail déclarée de force obligatoire de la branche concernée.
5 Le Conseil fédéral précise les
éléments que doit contenir l'annonce. Il détermine:
a. les cas
dans lesquels l'employeur peut être exempté de l'annonce;
b. les cas
dans lesquels des dérogations au délai de huit jours sont autorisées.
6 Il règle la procédure."
L'art. 7 LDét régit le contrôle du respect des
obligations résultant de la loi. Il est libellé comme suit:
"1 Le contrôle du respect des
conditions fixées dans la présente loi incombe:
a. pour les
dispositions prévues par une convention collective de travail étendue: aux
organes paritaires chargés de l'application de la convention;
b. pour les
dispositions relatives aux salaires minimaux au sens de l'art. 360a CO prévues
par un contrat-type de travail: aux commissions tripartites instituées par les
cantons ou la Confédération (art. 360b CO);
c. pour les
dispositions prévues par des actes législatifs fédéraux: aux autorités
compétentes en vertu de ces actes.
d. pour les
autres dispositions: aux autorités désignées par les cantons.
2 Sur demande, l'employeur remet
aux organes visés à l'al. 1 tous les documents attestant que les
conditions de travail et de salaire des travailleurs sont respectées. Ces
documents doivent être présentés dans une langue officielle.
3 Si les documents nécessaires ne
sont pas ou plus disponibles, l'employeur doit établir le respect des
dispositions légales à moins qu'il ne puisse démontrer qu'il n'a commis aucune
faute dans la perte des pièces justificatives.
4 L'employeur doit accorder en
tout temps aux organes de contrôle le libre accès au lieu de travail et aux
locaux administratifs."
Les sanctions
administratives sont régies à l'art. 9 LDét, lequel prévoit ce qui suit :
1 Les organes de contrôle
annoncent à l’autorité cantonale compétente toute infraction à la présente loi.
2 L’autorité cantonale visée à
l’art. 7, al. 1, let. d, peut prendre les mesures suivantes:
a. en cas
d’infraction à l’art. 1a, al. 2, à l’art. 3 ou à l’art. 6, prononcer une
sanction administrative prévoyant le paiement d’un montant de 5000 francs au
plus;
b. en cas
d’infraction à l’art. 2, prononcer une sanction administrative:
1.
prévoyant le paiement d’un montant de 30 000 francs au plus, ou
2.
interdisant à l’entreprise concernée d’offrir ses services en Suisse pour une
durée de un à cinq ans;
c. en cas
d’infraction d’une gravité particulière à l’art. 2, prononcer cumulativement
les sanctions administratives prévues par la let. b;
d. en cas
d’infraction au devoir de diligence visé à l’art. 5, al. 3, prononcer une
sanction administrative:
1.
prévoyant le paiement d’un montant de 5000 francs au plus, ou
2.
interdisant à l’entreprise concernée d’offrir ses services en Suisse pour une
durée de un à cinq ans;
e. en cas d’infraction visée à l’art.
12, al. 1, let. a ou b, ou en cas de non-paiement du montant d’une
sanction administrative entrée en force au sens des lettres a, b ou d, du
présent alinéa, interdire à l’entreprise concernée d’offrir ses services en
Suisse pour une durée de un à cinq ans;
f. en cas d’infraction aux
dispositions relatives au salaire minimal d’un contrat-type de travail au sens
de l’art. 360a CO par l’employeur qui engage des travailleurs en Suisse,
prononcer une sanction administrative prévoyant le paiement d’un montant de 30
000 francs au plus;
g. mettre tout ou partie des frais
du contrôle à la charge de l’entreprise fautive.
3 L’autorité qui prononce une
sanction communique une copie de sa décision au Secr.ariat d’État à l’économie
(SECO) ainsi qu’à l’organe paritaire qui est compétent en vertu de l’art. 7, al. 1,
let. a. Le SECO établit une liste des entreprises ayant fait l’objet d’une
sanction entrée en force. Cette liste est publique.
Quant aux sanctions pénales, elles sont mentionnées
à l'art. 12 LDét, dont la teneur est la suivante :
1 Sera puni d’une amende de 40 000
francs au plus, à moins qu’il ne s’agisse d’un crime ou d’un délit pour lequel
le code pénal prévoit une peine plus lourde:
a. quiconque,
en violation de l’obligation de renseigner, aura donné sciemment des
renseignements inexacts ou aura refusé de donner des renseignements;
b. quiconque
se sera opposé à un contrôle de l’autorité compétente ou l’aura rendu
impossible de toute autre manière;
c. quiconque
n’aura pas respecté une interdiction entrée en force d’offrir des services
selon l’art. 9, al. 2, let. b, d ou e;
d. quiconque
engage des travailleurs engagés en Suisse et aura contrevenu de façon
systématique et dans un esprit de lucre aux dispositions relatives au salaire
minimal d’un contrat-type de travail au sens de l’art. 360a CO.
2 ...
3 Sera puni d’une amende de 1 000
000 de francs au plus, à moins qu’il s’agisse d’un crime ou d’un délit pour
lequel le code pénal prévoit une peine plus lourde, quiconque de façon
systématique et dans un esprit de lucre, en sa qualité d’employeur, n’aura pas
garanti à un travailleur les conditions minimales prévues à l’art. 2.
c) Il résulte ainsi en substance de l'application
conjointe des dispositions précitées dans leur teneur en vigueur depuis le 1
er
avril 2017 (RO 2017 2077; FF 2015 5359) que l'autorité cantonale compétente
peut prononcer une sanction administrative lorsqu'une entreprise viole son
obligation de produire des documents (art. 1a al. 2 LDét), d'hébergement
(art. 3 LDét) ou d'obligation d'annonce (art. 6 LDét) en prononçant une amende
de 5'000 fr. au plus (art. 9 al. 2 let. a LDét). Que de son côté, la
violation des obligations de conditions minimales de travail et de salaire
(art. 2 LDét) est sanctionnée dans les cas ordinaires alternativement d'une
amende de de 30'000 fr. au plus ou d'une interdiction d'offre ses services en
Suisse, le cumul des deux n'étant possible que dans les cas graves (art. 9
al. 2 let. b et c LDét).
Qu'enfin, et il faut souligner ici la structure
particulière de la loi, l'autorité cantonale compétente peut également
sanctionner administrativement une entreprise dans trois états de faits
supplémentaires (art. 9 al. 2 let. e LDét):
-
lorsque
cette dernière a violé son obligation de renseigner, a donné sciemment des
renseignements inexacts ou a refusé de donner des renseignements (cas de
l'art. 12 al. 1 let. a LDét),
-
à
l'encontre de l'entreprise qui se serait opposée à un contrôle de l’autorité
compétente ou l’aura rendu impossible de toute autre manière (cas de
l'art. 12 al. 1 let. b LDét),
-
et
à l'encontre de l'entreprise qui ne se serait pas acquittée (non-paiement)
d'une amende entrée en force prononcée en application de la LDét.
Pour ces trois états de faits, la sanction qui peut
être prononcée consiste à interdire à l’entreprise concernée d’offrir ses
services en Suisse pour une durée de un à cinq ans. Il résulte
a contrario
de cette systématique que la loi ne semble pas permettre de sanctionner
administrativement une entreprise d'une interdiction d'offrir ses services en
dehors de ces trois hypothèses et en particulier pas lors d'une violation d'une
précédente interdiction faite à une entreprise d'offrir ses services. Il semble
ainsi qu'une telle violation d'une interdiction antérieure d'offrir ses services
ne puisse être sanctionnée "que" par les dispositions pénales de la
LDét qui, à l'art. 12 al. 1 let. c, indique que sera puni d’une
amende de 40'000 fr. au plus "
quiconque n’aura pas respecté une
interdiction entrée en force d’offrir des services selon l’art. 9, al. 2, let. b,
d ou e
". Il apparaît certes, comme le souligne l'autorité intimée,
pour le moins particulier que les dispositions légales prévoient une forme de
double sanction, administrative et pénale, pour les deux états de faits de
l'art. 12 al. 1 let. a et b LDét (rappelés ci-dessus), mais seulement
une sanction pénale pour celui de la let. c correspondant à l'acte
reproché à la recourante. Une telle interprétation est cependant corroborée par
les travaux parlementaires ayant accompagné la réforme de 2017.
d) S'agissant de la possibilité de sanctionner les
entreprises qui contreviennent à une interdiction exécutoire d'offrir leurs
services en Suisse, il ressort du Message du Conseil fédéral du 2 mars 2012 concernant
la loi fédérale portant modification des mesures d’accompagnement à la libre
circulation des personnes (publié in: Feuille fédérale [FF] 2012 3161,
p. 3175) ce qui suit: "
Les organes de contrôle de la LDét
rencontrent toutefois de manière réitérée des entreprises qui effectuent des travaux
en Suisse en dépit de l’existence d’une telle interdiction exécutoire. Le
Conseil fédéral propose de répondre à cette problématique en créant une
nouvelle disposition pénale, selon laquelle quiconque contrevient à une
interdiction exécutoire d’offrir ses services en Suisse est passible d’une
amende pouvant aller jusqu’à 40 000 francs
". Selon le rapport
explicatif du Département fédéral de l'économie, de la formation et de la
recherche (DEFR) du mois de septembre 2014 sur la loi fédérale sur
l'optimisation des mesures d'accompagnement à la libre circulation des
personnes, à propos de l'art. 12 al. 1 let. c LDét, "
l'interdiction
de prester en Suisse comme sanction administrative n'est plus réglée dans la
même let. (let. b) de l'art. 9 al. 2 mais aussi bien sous la let. b
que sous la let. c et d. L'art. 12, al. 1, let. c contient
désormais un renvoi à l'art. 9, al. 2, let. b , c et d. Dans le
futur, indépendamment de la raison pour laquelle l'interdiction de prester en
Suisse a été prononcée, le non-respect de l'interdiction doit pouvoir être
sanctionné. Pour cette raison, l'art. 12 al. 1 let. c renvoie aussi
bien à la let. b, c, qu'à la let. d
" (p. 24 dudit rapport).
Sous le chapitre 2 - Commentaire des dispositions,
il est mentionné s'agissant de l'art. 9 LDét que "
le titre est précisé
de manière à distinguer clairement entre les sanctions administratives prévues
par cet article et les sanctions administratives pénales visées à l’art. 12
".
En outre, il ressort des commentaires relatifs à l'art. 9 al. 2 let. d
(correspondant finalement à l'actuelle let. e) que "
la sanction
qui peut être prononcée en cas d’infractions au sens de l’art. 12, al. 1, let. a
ou b, ou en cas de non-paiement de sanctions administratives entrées en force
selon la let. a, b ou c, est désormais réglée à la let. d, et non
plus à la let. b
" (FF 2015 5359 p. 5371).
Il résulte en substance de ces éléments que le
législateur fédéral a consciemment réaménagé les dispositions légales en
prenant soin de distinguer les sanctions purement administratives de celles
relevant du droit pénal administratif.
3.
En l'espèce, la recourante dont le siège social est en France a annoncé
et détaché trois de ses employés en Suisse du 2 au 5 novembre 2021 pour
l'installation de climatisations à ******** alors qu'elle faisait l'objet d'une
interdiction d'offrir ses services en Suisse pour la période du 2 mars 2021 au
1
er
mars 2022 prononcée par l'autorité cantonale valaisanne
compétente en la matière. Invitée à se déterminer par l'autorité intimée, la
recourante a expliqué que l'interdiction d'offrir ses services en Suisse avait
été prononcée à l'encontre d'une autre société appartenant au même groupe de
sociétés et qu'elle pensait que la sanction visait uniquement l'entreprise et
non les employés. A l'appui de ses allégations, elle a produit deux extraits Kbis
afin de démontrer l'existence des deux sociétés distinctes, dont il ressort
qu'elles ont été immatriculées respectivement le 26 mars 2010 et le 30 mars
2020.
Pour sa part, l'autorité intimée considère la
recourante comme une seule et même société au motif que d'après les informations
figurant sur les extraits Kbis, le siège social, le dirigeant et le but social
étaient identiques. Elle relève au surplus que les contrats de travail produits
au dossier par la recourante ont été datés au 28 juin 2021, soit après que la
décision prononçant l'interdiction d'offrir des services en Suisse ait été
rendue par l'autorité du canton du Valais, à savoir le 19 décembre 2020.
L'autorité intimée en a déduit que ce procédé a permis à la recourante de se
soustraire à l'interdiction d'offrir des services en Suisse prononcée par le
canton du Valais. Sur la base de ces éléments, l'autorité intimée a décidé de sanctionner
la recourante en rendant elle aussi une interdiction d'offrir des services en
Suisse subséquente pour une durée de deux ans à son encontre, en se fondant sur
les art. 12 al. 1 let. c et 9 al. 2 LDét.
Or, comme on l'a vu (cf. supra consid. 2),
l'autorité intimée ne pouvait pas compte tenu des bases légales applicables
sanctionner la recourante d'une (nouvelle) interdiction d'offrir ses services
pour violation de la précédente décision valaisanne. En effet, l'art. 9 al. 2
let. e LDét ne mentionne pas l'art. 12 al. 1 let. c LDét qui
sanctionne précisément le non-respect d'une interdiction entrée en force
d'offrir des services selon l'art. 9 al. 2 let. b, d ou e LDét. L'autorité
administrative ne peut interdire à une entreprise étrangère d'offrir des
services en Suisse pour une durée de un à cinq ans qu'en cas d'infraction visée
à l'art. 12 al. 1 let. a ou b LDét, c'est-à-dire lorsqu'une
entreprise a violé son obligation de renseigner, a donné sciemment des
renseignements inexacts ou a refusé de donner des renseignements (cas de l'art.
12 al. 1 let. a LDét), voire s'est opposée à un contrôle de l’autorité
compétente ou l’aura rendu impossible de toute autre manière (cas de l'art. 12
al. 1 let. b LDét). Il y a ainsi lieu de constater que le non-respect d'une
interdiction d'offrir des services en Suisse dans les cas mentionnés à l'art. 9
al. 2 let. b, d ou e LDét, ne peut être sanctionné que par une amende
(art. 12 al. 1 let. c LDét). Cela se comprend d'autant plus que le
non-respect d'une telle interdiction s'apparente à une insoumission à une
décision de l'autorité, contravention qui ne peut être punie que par une amende
conformément à l'art. 292 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS
311.0).
Contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, la
LDét ne contient aucune lacune. En effet, il ressort des différents textes
élaborés dans le cadre des consultations sur les projets de modification de la
LDét exposés ci-avant que le législateur avait constaté l'absence de sanction
en cas de non-respect d'une interdiction d'offrir des services en Suisse ce qui
l'a précisément amené à introduire l'art. 12 al. 1 let. c LDét. Ainsi,
cette disposition permet désormais de punir les entreprises qui ne se soumettent
pas à une telle interdiction par une amende de 40'000 fr. au plus.
En outre, certes l'art. 9 al. 2 let. b
LDét prévoyait avant le 1
er
avril 2017 que "l’autorité
cantonale visée à l’art. 7, al. 1, let. d, peut prendre les mesures
suivantes: en cas d’infraction plus grave à l’art. 2, en cas d’infraction visée
à l’art. 12 al. 1, ou en cas de non-paiement du montant d’une sanction
administrative entrée en force visée à la let. a, interdire à l’entreprise
ou à la personne concernée d’offrir ses services en Suisse pour une période
d’un à cinq ans". Toutefois, la let. b a été remplacée par l'actuelle
lettre e qui renvoie uniquement aux infractions visées à l'art. 12 al. 1
let. a ou b LDét depuis le 1
er
avril 2017. Par conséquent, dans
la mesure où la décision attaquée a été rendue le 24 novembre 2022 et que le
texte de la loi est suffisamment clair, l'autorité intimée aurait dû appliquer
le droit en vigueur à ce moment-là, sans procéder à une interprétation
extensive.
Au surplus, il sied de relever que l'art. 9 al. 2
LDét concerne les sanctions administratives tandis que l'art. 12 al. 1 LDét
traite des sanctions pénales. D'ailleurs, comme évoqué précédemment (consid. 2b),
en remplaçant le titre de l'art. 9 LDét initialement intitulé "sanctions"
par "sanctions administratives", le législateur a voulu délimiter de
manière plus compréhensible ces deux types de sanction. Ainsi, l'autorité
intimée n'était pas légitimée à prononcer une sanction administrative consistant
dans une interdiction d'offrir des services en Suisse durant deux ans à
l'encontre de la recourante pour ne pas avoir respecté une interdiction
d'offrir ses services en Suisse exécutoire alors qu'il s'agit d'une infraction ne
pouvant faire l'objet que d'une sanction pénale.
e) Partant, en l'absence de base légale permettant
de sanctionner le non-respect d'une éventuelle interdiction d'offrir des
services en Suisse par une seconde et même interdiction de durée déterminée,
l'autorité intimée a outrepassé son pouvoir de compétence, violant ainsi le
principe de la légalité.
La décision querellée prononçant l'interdiction
d'offrir ses services en Suisse durant deux ans doit donc être annulée, sans
qu'il soit nécessaire de traiter la question du statut juridique de la
recourante (société unique ou distincte).
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation
de la décision attaquée.
L'issue du recours commande de renoncer à la perception
d'un émolument (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La recourante, assistée
par un mandataire professionnel, a droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et
99 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 24 novembre 2022 par la Direction générale de
l'emploi et du marché du travail est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, soit pour lui le Département de l'économie, de
l'innovation, de l'emploi et du patrimoine, versera à la recourante une
indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 18 août 2023
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’au Secrétariat d’Etat aux migrations (SEM).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.