vd_omni · GE.2013.0029 · 2014-02-20 · fr

Camping Caravaning Club Vaudois/Service de la mobilité, Municipalité de Gryon, Service du développement territorial, BRON, BUCHER, BURNIER, COSANDEY, DE AMBROGI, FROIDEVAUX, GASSER, GROGNUZ, HARTMANN, HAUSAMAN, MAIBACH, MARELLI, MASTIAUX, NIMIS, PELLET, REYMOND, RICHARD, SMITH, STUDER-MESSNE | Recours du Service de la mobilité ordonnant le démontage durant la belle saison de "sas hivernaux" accolés aux caravanes d'un camping. Les installations litigieuses se présentent comme des petites constructions en bois accolées aux caravanes, posées sur le sol, isolées et bénéficiant de luminosité naturelle. Elles correspondent à des pièces habitables supplémentaires et non pas à des sas saisonniers, lesquels sont principalement destinés au stockage d'équipement sportif (luge, ski). Quand bien même la dimension des installations litigieuses (7 m2) est conforme au règlement du camping approuvé par la municipalité, ce texte ne saurait autoriser la réalisation d'annexes qui, du point de vue de leur typologie, sont contraires à la réglementation cantonale. Les recourants ne sauraient ainsi se prévaloir des assurances obtenues auprès de la municipalité alors qu'ils savaient ou auraient dû savoir que la compétence en la matière relevait des services cantonaux. Ces derniers, compétents pour prononcer le retrait de l'autorisation d'exploiter, sont également habilités à prononcer une sanction moins grave portant sur le démontage des installations litigieuses. Recours rejeté.Recours au Tribunal fédéral rejeté par arrêt du 20 juin 2015 (1C_162/2014).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.02.2014 GE.2013.0029

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 février 2014
Composition
M. François Kart,
président
;
M. François Gillard, assesseur
et
M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur
; M.
Félicien Frossard, greffier.
Recourant
Camping Caravaning
Club Vaudois,
à Villeneuve, représenté par Pierre-Alexandre
SCHLAEPPI, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la
mobilité,
représenté par Jean-Michel HENNY,
Avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Gryon,
Propriétaires
1.
André BRON,
à Fräschels,
2.
Irmgard BUCHER,
à Lörrach (Allemagne),
3.
Jacques BURNIER,
à Grandson,
4.
Jean-André
COSANDEY,
à Lausanne,
5.
César DE AMBROGI,
à Lausanne,
6.
Bernard FROIDEVAUX,
à La Chaux-de-Fonds,
7.
Claude GASSER,
à Yverdon-les-Bains 1,
8.
Hugo GASSER,
à Sonceboz-Sombeval,
9.
Eric GROGNUZ,
à Poliez-Pittet,
10.
Jérôme HARTMANN,
à
11.
Jean-Claude
HAUSAMAN,
à Paudex,
12.
Michel MAIBACH,
à Aigle,
13.
Raymond MARELLI,
à Mex VD,
14.
Lars MASTIAUX,
à Dorsten (Allemagne),
15.
Michel NIMIS,
à Bernex,
16.
Marcel PELLET,
à Bure,
17.
Pierre-Alain
REYMOND,
à Boussens,
18.
Alain RICHARD,
à Lausanne,
19.
Rachel SMITH,
à Gryon,
20.
Erwin
STUDER-MESSNER,
à Gletterens,
21.
Cérdic STUDER,
à Lausanne,
22.
William TRELAWNY,
c/o Mme Tavel,
à Chesières,
23.
Marcel WUILLEMIN,
à Courroux,
Objet
Recours Camping Caravaning Club Vaudois
c/ décision du Service de la mobilité du 29 janvier 2013 (démontage des sas
hivernaux)
Vu les faits suivants
A.
Le Camping Caravaning Club Vaudois (ci-après:
CCCV) exploite le Camping des Frassettes, sur le territoire de la Commune de
Gryon, à l'endroit dit
“
Barboleusaz
“
. Le camping se situe dans la zone de camping
et caravaning telle que définie à l’art. 33 du Règlement du plan général
d’affectation communal, approuvé le 6 mai 1983 par le Conseil d'Etat
.
Le Camping des Frassettes est régi par un règlement de camp ainsi
que par des dispositions d’application de ce règlement relatives aux résidents
saisonniers et aux auvents. Ces dernières sont intitulées
“
Dispositions particulières pour la mise en place d’un auvent à la
Barboleusaz
“
(ci-après: les
dispositions sur les auvents). Ces règlements et dispositions d’application,
tous datés du 19 décembre 2003, ont été avalisés le 10 février 2004 par la
Municipalité de Gryon (ci-après: la municipalité), sous réserve de quelques points
qui ne sont pas pertinents en l’espèce.
B.
Le 4 juin 2012, le Service de la mobilité a
effectué une visite du Camping des Frassettes. A l’issue de cette visite, il a
écrit le 11 juillet 2012 au CCCV. Dans son courrier, il relevait que le Camping
des Frassettes ne disposait pas d’une autorisation d’exploiter délivrée par la municipalité
alors que celle-ci est exigée par l’art. 17 de la loi du 11 septembre 1978 sur
les campings et caravanings résidentiels (LCCR; RSV 935.61). Il constatait
également la présence d’annexes en bois d’une surface de 7 m
2
en
général, accolées aux caravanes. Il relevait à cet égard que, en application de
l’art. 10 du règlement d’application du 23 avril 1980 de la LCCR (RLCCR; RSV
935.61.1), seul un auvent en toile était admis, un sas hivernal pouvant être
installé. Il précisait que, dans les zones de caravaning résidentiel, une
directive autorisait ce type d’installations avec une surface maximale de 3 m
2
.
Il était donc d’autant plus difficile d’admettre une surface de 7m
2
dans une zone de camping. Il demandait à la municipalité d’indiquer si elle
avait autorisé ces installations, cas échéant, à quelles conditions. Toujours
le 11 juillet 2012, le Service de la mobilité a encore écrit à la municipalité
en lui rappelant que c’était à elle qu’il incombait de veiller au respect des
règles fixées par la LCCR.
Dans sa réponse du 1
er
octobre 2012, la municipalité indiquait au Service de la mobilité que les annexes
mises en cause dans son précédent courrier avaient été approuvées dans le cadre
de la mise en vigueur du règlement du camp le 10 février 2004. Le même jour, la
municipalité a délivré une nouvelle autorisation d’exploiter au Camping des
Frassettes, laquelle n’avait jamais été renouvelée depuis 1982. Celle-ci
mentionnait sous ch. 4 que la municipalité avait pris connaissance du règlement
du camp, du règlement pour résidents saisonniers et des dispositions relatives
aux auvents et les avait reconnus conformes. Elle précisait que le règlement et
ses annexes ne pouvaient être modifiés qu’après l’accord de la municipalité.
Le 29 janvier
2013, le Service de la mobilité a rendu une décision ordonnant que toutes
dispositions soient prises pour que les annexes litigieuses soient démontées à
l'issue de la période hivernale, conformément aux dispositions de l'art. 10
RLCCR précité. La décision, dont l’entrée en vigueur était fixée au 30 avril
2014, était pour l’essentiel formulée comme suit:
“
Gryon – Camping des Frassettes:
sas hivernal
Monsieur le Président,
Nous nous référons à la visite des lieux du 5 juin 2012 ainsi qu'aux
échanges de correspondances qui ont suivi.
Nous avons pris connaissance de la position de la Municipalité de Gryon
qui, en adoptant le règlement d'exploitation de votre association qui prévoit
ces dimensions à 7 m
2
au max., soit env. 3.70m x 1.90 m a
implicitement admis les dimensions des sas hivernaux accolés aux caravanes.
Force est de constater que ces dimensions ne correspondent pas à la
notion de sas telle que voulue par le législateur. Un sas est un espace défini
comme étant une "petite pièce étanche entre deux milieux différents (air
et eau; air à des pressions différentes) qui permet le passage" (Petit
Robert).
Cette définition est claire. Elle répond à la volonté du législateur de
tolérer l'installation pour la période hivernale, soit du 1
er
octobre au 30 avril, d'un élément qui permette de passer de l'extérieur à
l'intérieur.
Il ressort tout aussi clairement du texte légal que ce sas doit être
démonté en dehors de cette période, ce d'autant plus que le texte légal précise
qu'il est toléré.
Lors de la visite précitée, vous avez indiqué au soussigné que vu la
taille des annexes, soit env. 3.70m x 1.90m, il était devenu impossible de
trouver un endroit pour les entreposer hors de la période hivernale comme
c'était le cas auparavant.
Cette situation démontre bien que ces annexes, dont la surface est de
l'ordre de 7 m
2
, constituent pratiquement une pièce supplémentaire
accolée à la caravane et non un sas dont les dimensions admises sont de l'ordre
de 2.0m x 1.50m. Le fait que la Municipalité ait admis les dimensions fixées
par votre règlement n'implique pas que ces annexes soient installées à demeure.
Le texte de l'article 10 du Règlement d'application de la loi du 11
septembre 1978 sur les campings et caravanings résidentiels (RLCCR; RSV
935.61.1) est précis […]"
C.
Par acte du 27 février 2013, le CCCV a recouru
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision précitée. Il conclut, sous suite de frais et dépens,
principalement à son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que
les
“
sas
“
en question soient autorisés toute l’année. Sur le plan formel,
l’association recourante estime que la décision querellée aurait dû être
notifiée directement aux propriétaires de caravanes concernés. Sur le fond,
elle fait valoir que les dispositions relatives aux auvents ont été
formellement approuvées par la municipalité dans le cadre de l’autorisation
d’exploiter délivrée au camping le 1
er
octobre 2012 ainsi que, préalablement,
lors de la ratification du règlement de camp et de ses annexes le 10 février
2004. Ces installations étant conformes au dit règlement, elle estime que les
résidants du camping peuvent se prévaloir du principe de la bonne foi, ce
d’autant plus que les autorités ne sont jamais intervenues pour les faire
supprimer. L’association recourante dénonce également une violation du principe
de la proportionnalité et de l’égalité de traitement. L’art. 10 RLCCR autorise
en effet les auvents quatre saisons durant toute l’année alors même que sous
l’angle visuel et esthétique, leur impact serait plus important que ceux des
sas litigieux. Le CCCV fait enfin valoir que la motivation de la décision
querellée n’est pas soutenable dès lors qu’elle s’appuie sur une définition du
“
sas
“
trop restrictive et semble fixer une taille maximale alors même que
cette compétence revient à la municipalité.
La municipalité a déposé des
observations le 11 mars 2013. Elle conclut à l’annulation de la décision
attaquée. Elle explique pour l’essentiel avoir admis les installations
litigieuses dès 1995 et avoir approuvé le règlement de camp et ses annexes en
2004. Elle relève que cette approbation a été effectuée à la demande du service
cantonal qui a reçu à l’époque copie du règlement et de ses annexes. Soulignant
le pouvoir d’appréciation dont elle dispose et la bonne foi des recourants,
elle soutient qu'il serait disproportionné d’exiger de fastidieux travaux de
démontage tous les printemps alors que les auvents quatre saisons sont quant à
eux librement admis. Selon elle, il est nécessaire de pouvoir bénéficier d’une
construction isolante en bois à cette altitude, même en été.
Le Service de la mobilité a déposé
sa réponse le 23 mai 2013. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation
de la décision attaquée. Il fait notamment valoir que, selon la législation
cantonale, les sas litigieux ne sont tolérés que pour le camping hivernal et
doivent être démontables. Ce faisant, il doute que l’association recourante et
les propriétaires de caravanes puissent se prévaloir du principe de la bonne
foi dans la mesure où, jusqu’il y a deux ou trois ans, ces mêmes installations
étaient systématiquement démontées par les résidents durant la période
estivale. L’autorité intimée soutient pour le reste être compétente pour exiger
l’enlèvement des annexes litigieuses durant l'été dès lors qu’elle peut
également retirer l’autorisation d’exploitation du camping au sens de l’art. 19
al. 2 LCCR.
Dans ses observations
complémentaires du 28 juin 2013, le CCCV précise que si la municipalité a
confirmé son accord avec le règlement du camp et ses annexes dans le cadre de l’autorisation
d’exploiter délivrée le 1
er
octobre 2012, elle l’avait déjà fait en
2004, y compris en ce qui concerne les dispositions particulières pour la mise
en place de auvents. L’association recourante soutient que l’autorité intimée
en avait pris connaissance à l’époque sans pour autant réagir et se prévaut
ainsi de la bonne foi des résidents du camping. Elle maintient sur le plan procédural
que le service cantonal n’est pas compétent pour connaître de la mesure
litigieuse dès lors que celle-ci ne porte pas sur un retrait de l’autorisation
d’exploiter mais sur une simple mesure de contrôle.
Par courrier du juge instructeur du
1
er
octobre 2013, les propriétaires de caravane concernés ont été
invités à participer à l'audience prévue le 30 octobre 2013.
D.
Le tribunal a tenu audience le 30 octobre 2013.
A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Un bordereau de pièces
complémentaires a été produit par les recourants. Le compte rendu
d’audience a, pour l'essentiel, la teneur suivante:
“
L’audience débute dans une salle mise à disposition par le camping.
La question du droit d’être entendu des propriétaires de caravanes, lesquels
ont reçu copies des écritures déposées par les parties et ont été invitées à
participer à la présente audience, est abordé. Le président annonce que celles
et ceux qui n’ont pas pu faire le déplacement recevront copie du procès-verbal
et se verront offrir la possibilité de se déterminer par écrit.
L’association
recourante, le Camping Caravaning Club Vaudois (ci-après : CCCV), gère
quatre installations du même type en différents endroits du canton. Les membres
de l’association se confondent avec les résidents des campings en question. Il
en découle que tous les propriétaires concernés par la décision litigieuse sont
membres de l’association recourante, destinataire de la décision attaquée.
En ce qui
concerne plus spécifiquement l’objet du litige, Me Schlaeppi rappelle que si le
règlement de camp date de 2004, on parlait déjà la problématique des sas
d’entrée en 1995. Il produit à cet égard un bordereau de pièces complémentaires
parmi lesquelles figure un courrier du 3 avril 1995. Selon ses dires, on peut
en déduire que la commune avait admis dès cette époque la possibilité de
maintenir les installations litigieuses également durant la belle saison. Me
Henny conteste l’existence d’une pratique antérieure qui aurait été approuvée,
même implicitement, par le service de la mobilité. M. Faerber indique ne
disposer d’aucune pièce à ce propos dans le dossier de la cause. Il suppose que
les informations circulant entre l’association et la municipalité n’ont pas été
transmises aux services cantonaux compétents. Me Henny souligne que, même si une
pratique existait préalablement à l’adoption du règlement litigieux par la
municipalité, celle-ci doit être considérée comme non conforme au droit
cantonal.
Il est rappelé
que le règlement de camp et ses annexes ont été adoptés par la Municipalité de
Gryon le 10 février 2004. Ceux-ci ne prévoient pas le démontage des sas
hivernaux durant la belle saison. M. Faerber indique que les autorités
communales requièrent fréquemment l’avis ou le soutien des autorités cantonales
dans le cadre de l’élaboration de ce type de règlements, ce qui n’a pas été le
cas en l’espèce. Me Schlaeppi lui fait remarquer que cette collaboration ne
repose pas sur une obligation légale. Me Henny oppose que, si la compétence de
l’autorité communale n’est pas contestée en ce qui concerne le fait d’édicter
le règlement, ce dernier doit en revanche être matériellement conforme au droit
cantonal. Interpellé quant à la situation antérieure au règlement, le président
de l’association expose être certain que les sas litigieux ne sont plus démontés
depuis l’an 2000, voire depuis 1995. Il dit ne pas avoir eu connaissance de la
réglementation cantonale en la matière, ce d’autant plus qu’il n’exerçait pas
de fonction dirigeante au sein de l’association à cette époque. Le représentant
de la municipalité estime quant à lui que la commune n’a pas outrepassé ses
compétences mais n’est pas en mesure d’indiquer si, à l’époque, il avait été
procédé à un contrôle matériel de la réglementation adoptée avec le droit
cantonal.
Le président fait
remarquer que l’objet du litige concerne principalement la conformité du
règlement de camp - qui date maintenant de plus de dix ans - avec le droit
cantonal. Me Schlaeppi affirme dans ce contexte que les constructions à
l’intérieur des campings relèvent exclusivement des autorités municipales et
conteste la compétence cantonale de rendre des décisions en la matière. Me
Henny rappelle quant à lui que les zones de camping ne constituent pas des
zones à bâtir ordinaires. Le règlement litigieux vise justement à encadrer de manière
restrictive les activités en lien avec la construction au sein des campings
tout en observant le cadre fixé par le droit cantonal. Me Henny se propose de
produire à première réquisition la délégation de compétence dont bénéficie le
service de la mobilité pour rendre des décisions en la matière.
Me Schlaeppi
dénonce l’incohérence de la réglementation cantonale en matière de sas et de
auvents dès lors que les premiers sont uniquement admis durant la saison
hivernale alors que les seconds peuvent être laissés à demeure toute l’année.
Il souligne que cette distinction se justifie d’autant moins que certains
auvents dits « quatre saisons » sont tout aussi volumineux que les
sas litigieux. Interpellé par le président, M. Faerber expose l’historique de
l’art. 10 du règlement d’application de la loi du 1
er
septembre
1978 sur les campings et caravaning résidentiels (RSV 935.61.1; RLCCR). A
l’origine, les auvents présentaient une structure fragile et devaient
impérativement être démontés durant la saison hivernale. Ils pouvaient être
alors remplacés par des sas démontables dont le but principal était de
permettre le dépôt de matériel mouillé avant de pénétrer dans la caravane. Il
n’a en revanche jamais été question que ces sas prennent la forme d’extensions de
la caravane durablement fixées au sol et encore moins que ceux-ci soient
affectés à la création de pièces à vivre supplémentaires. Pareilles
installations sont uniquement autorisées dans le cadre du caravaning
résidentiel. Ce terme recouvre  un ensemble de résidences secondaires
raccordées aux canalisations - le plus souvent des mobilhomes - qui ne sont pas
destinées à être déplacées. Les sas peuvent y être maintenus à l’année dans les
limites de volume définies dans une directive édictée par le canton. Par
opposition, les campings, tel que celui où nous nous trouvons, sont
principalement destinés à l’accueil de caravanes ou de tentes facilement
démontables, ou à tout le moins tractables au moyen d’un véhicule à moteur. Au
vu des explications fournies, Me Schlaeppi s’étonne de ce que le service de la
mobilité ait contesté dans ses précédents courriers la taille des sas installés
par les campeurs alors même qu’il appartient aux communes de statuer sur ce
point et qu’aucune directive cantonale n’existe à ce propos.
La Cour se
déplace dans le camping et procède à une vision locale. Les sas litigieux
peuvent être décrits en tant que petites constructions en bois, durablement
fixées au sol et parfaitement isolées. L’endroit visité par la cour est aménagé
en tant que pièce à vivre et comporte tout le mobilier correspondant. Il
bénéficie d’une luminosité naturelle dispensée par deux fenêtres en façade.
Plus loin dans le camping, un autre élément, démontable et de taille beaucoup
plus modeste est désigné par le représentant du service de la mobilité en tant
que sas au sens du droit cantonal. La Cour se déplace encore vers un auvent
quatre saisons. Il s’agit d’une installation en toile de taille relativement
importante mais ne bénéficiant d’aucune forme d’isolation. M. Faerber confirme
que celles-ci peuvent être maintenues tout au long de l’année dès lors qu’elles
sont facilement démontables. Le représentant de la municipalité indique que les
constructions litigieuses en bois lui semblent préférables d’un point de vue esthétique
et paysager. Me Henny lui oppose que la présence d’annexes en bois ne peut
s’expliquer que par le fait que leurs propriétaires ne se sentent plus obligés
de les démonter durant la belle saison, au mépris des dispositions légales
applicables. Sur question du président, M. Burnier indique que la plupart des
résidents laissent leur caravane à l’année dans le camping.
Interpellé par le
président quant à l’inaction des services de l’Etat durant près de dix ans, M.
Faerber expose que le service de la mobilité a d’autres priorités que la visite
régulière des campings par ailleurs bien tenus à l’image de celui où nous nous
trouvons. Il dit être intervenu à la demande du président de l’association,
lequel a expressément sollicité son expertise afin d’examiner la conformité des
quatre établissements gérés par la CCCV lors de son entrée en fonction
“
.
Le compte-rendu
de l’audience a été transmis par la cour aux parties, aux propriétaires de
caravanes présents à l’audience ainsi qu’à ceux qui n’avaient pas pu faire le
déplacement.
Le 7 novembre
2013,
le juge instructeur a imparti aux propriétaires
de caravane concernés un délai au 28 novembre 2013 pour se déterminer par
écrit.
Michel Nimis s’est exprimé par courrier du 15
novembre 2013, Bernard Froidevaux et Alain Richard ont effectué la même
démarche le 25 novembre 2013.
Les 13 et 14
novembre 2013, l’autorité intimée a produit plusieurs listes de délégations de
compétences dans le but d’établir celle de l’adjoint du chef du service de la
mobilité dans le cadre de l’application de la réglementation cantonale sur les
campings.
Le 27 novembre
2013, l’association recourante a contesté la compétence du service précité
arguant que celle-ci ne concernait que le retrait de l’autorisation d’exploiter
un camping et non pas la faculté de prohiber l’usage des sas litigieux.
L’autorité intimée
s’est encore brièvement déterminée par écrit le 28 novembre 2013.
E.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art.
95 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV
173.36), le recours a été interjeté en temps utile et dans les formes
prescrites.
Le recours étant recevable, il y a
lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
L
’association recourante soutient que la
décision querellée aurait dû être notifiée directement aux propriétaires de
caravanes concernés.
Ainsi
que cela a été expliqué lors de l'audience,
l
es membres de l’association recourante se confondent avec les
résidents du camping. Il en découle que tous les propriétaires de caravanes
concernés par la décision litigieuse sont membres de l’association destinataire
de la décision attaquée. Partant, on ne saurait faire grief à l'autorité
intimée d'avoir notifié la décision à cette seule association, étant précisé
que les propriétaires concernés ont pu participer à la procédure devant le
Tribunal cantonal.
3.
La LCCR
régit les campings ainsi que les installations qui peuvent y être réalisées.
Selon l'art. 1
er
LCCR, est réputé terrain de camping l'emplacement
aménagé en vue de recevoir régulièrement des installations mobiles servant à
l'habitation passagère ou saisonnière, telles que tentes, caravanes,
fourgonnettes ou voitures de tourisme avec couchettes.
Pour ce qui est des
éléments qui peuvent être utilisés comme annexes aux installations énumérées à
l'art. 1
er
LCCR, l’art. 10 RLCCR dispose qu’un avant-toit mobile en
toile peut être adjoint à chaque installation; un sas démontable est en outre toléré
pour le camping hivernal dont la municipalité peut fixer les matériaux, les
dimensions et la couleur. Le règlement de camp du Camping des Frassettes ainsi
que son annexe, approuvés par la municipalité dans le cadre du renouvellement
de l’autorisation d’exploiter le 1
er
octobre 2012, fixent la définition,
les dimensions et les principales caractéristiques des auvents et autres
annexes accolés aux caravanes. L’art. 30 du
“
règlement de camp
“
dispose ainsi qu’un auvent amovible en toile peut être adjoint à chaque
installation. Les dispositions particulières pour la mise en place d’un auvent
à la Borboleusaz précisent quant à elles que lesdits auvents peuvent être en
bois, en dur, ou en toile et que leur surface maximale autorisée est de 7 m
2
(art. 1 et 2). Il est spécifié en ce qui concerne la fixation au sol que les
câbles et tous autres éléments de fixation doivent être compris dans le
périmètre de l’auvent. Les ancrages en dur (ciment, bétonnage, etc…) ne sont en
revanche pas autorisés (art. 3.1), de même que l’excavation (art. 3.6).
4.                Il convient d'examiner en
premier lieu si la décision attaquée repose sur une  interprétation correcte de
l'art. 10 RLCCR.
a) Selon la
jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre. Si le
texte légal n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de
celui-ci sont possibles, il y  a lieu de  rechercher la véritable portée de la
norme, en la dégageant de sa relation avec d'autres dispositions légales, de
son contexte, du but poursuivi, de son esprit ainsi que de la volonté du
législateur, telle qu'elle résulte notamment des travaux préparatoires. A
l'inverse, lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit
ne peut s'en écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte
ne correspond pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et
conduit à des résultats que le législateur ne peut pas avoir voulu et qui
heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de traitement.
De tels motifs peuvent résulter des travaux préparatoires, du fondement et du
but de la prescription en cause, ainsi que de sa relation avec d'autres
dispositions (ATF 134 I 184 consid. 5.1 p. 193; 131 I 394 consid. 3.2 p. 396 et
les arrêts cités).
b) En l'espèce, le texte
de l'art. 10 RLCCR est clair en ce sens que, d'une part, seul un avant-toit
mobile en toile peut être ajouté à une caravane durant toute l'année et que,
d'autre part, un sas peut également être ajouté, mais ceci uniquement durant
l'hiver. La décision attaquée, en tant qu'elle demande l'enlèvement durant
l'été des annexes en bois d'environ 7 m
2
dont la présence avait été
constatée durant la visite effectuée en juin 2012, est par conséquent conforme
à cette disposition et doit a priori être confirmée.
L
a vison locale a permis de constater que les installations litigieuses
se présentent comme
des petites constructions en bois
accolées aux caravanes, posées sur le sol, isolées et bénéficiant de luminosité
naturelle. Celles-ci correspondent par conséquent à des pièces habitables
supplémentaires et non pas à un "sas" au sens où on l'entend
usuellement. Comme l'ont expliqué les représentants de l'autorité intimée lors
de l'audience, l'utilisation du terme "sas" renvoie à un espace de
transition à vocation climatique, notamment pour le dépôt saisonnier d’équipement
sportif (ski, luge, patins, le cas échant encore humides) et non pas à la
création de pièces à vivre supplémentaires accolées de manière permanente aux
caravanes. Là encore, l'interprétation de l'art. 10 RLCCR faite par l'autorité
intimée ne prête pas le flanc à la critique.
5.                I
l
convient encore d'examiner si, comme le soutient l’association recourante,
l'art. 10 RLCCR viole le principe de l'égalité de traitement en autorisant le
maintien tout au long de l’année des auvents en toile, dont les dimensions
peuvent être très supérieures à 7 m
2
, tout en interdisant les
annexes en bois avec ce type de dimensions.
a) Le
principe de l'égalité de traitement est prévu à l'art.
8
al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Il exige que
ce qui est semblable soit traité de la même façon dans la mesure de la
similitude et que ce qui est dissemblable soit traité différemment dans la
mesure de la dissemblance; il ne peut être fait aucune distinction pour
laquelle on ne trouve aucune justification raisonnable dans les circonstances
de fait pertinentes; le droit à l'égalité est violé si deux situations de fait
semblables sont traitées différemment sans motif sérieux
(
ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I
297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités
ATF 124 I 170, consid. 2e et les références).
b) Il résulte de
la définition figurant à l'art. 1 LCCR que les terrains de camping sont
destinés à accueillir des installations mobiles servant à l'habitation
passagère ou saisonnière telles que tentes, caravanes, fourgonnettes ou
voitures de tourisme avec couchettes. En relation avec cette définition, on
relève que les auvents en toile sont des éléments légers, démontables et
facilement déplaçables, qui font traditionnellement partie des accessoires
d'une caravane. Ils ne bénéficient d’aucune isolation si bien que leur
utilisation durant l’hiver se résume le plus souvent au dépôt de matériel, à
l’image de ce qui prévaut pour les sas hivernaux admis par la loi. Ils se
distinguent ainsi clairement des installations en bois mises en cause. On l'a
vu, celles-ci se présentent comme de véritables constructions habitables toute
l'année, s'écartant par là de la notion usuelle d'installations de
camping-caravaning puisqu'il ne s'agit plus d'installations mobiles servant à
l'habitation passagère ou saisonnière. De fait, leurs caractéristiques laissent
plutôt à penser que ces installations servent de manière prépondérante à
l'habitation secondaire, indépendamment de la saison, à l’image de ce qui
prévaut pour le caravaning résidentiel (cf. art. 28 ss LCCR et 17 RLCCR).
c) Vu ce qui
précède, la distinction faite à l'art. 10 RLCCR se justifie par des éléments
objectifs et le grief relatif à la violation
du
principe de l'égalité de traitement doit par conséquent être également écarté.
6.                L’association recourante
soutient que les installations litigieuses doivent être considérées comme
réglementaires dès lors qu’elles ont été formellement approuvées par la
municipalité dans le cadre du renouvellement de l’autorisation d’exploiter le
camping en octobre 2012, voire antérieurement. Elle soutient en outre que la
décision querellée ne relève pas de la compétence de l’autorité intimée mais de
la municipalité dès lors que le contrôle et le retrait de l’autorisation
d’exploiter des terrains de camping incombe à l’autorité qui délivre cette
dernière.
a)
Selon
l’art. 17 al. 1 LCCR, la municipalité délivre l'autorisation d'exploiter le
camping après avoir pris connaissance du règlement du camp et s'être assurée de
sa conformité aux usages en matière de camping.
La loi
contient plusieurs règles en lien avec l’aménagement du terrain de camping,
notamment la surface par installation ou la distance entre plusieurs
installations. Selon l’art. 19 LCCR,
le contrôle du terrain
de camping incombe à l'autorité qui délivre l'autorisation d'exploiter (al. 1).
L'autorisation peut être retirée par la municipalité ou à son défaut par le
Département des travaux publics lorsque les installations et l'administration
du camp ne répondent plus aux prescriptions et obligations de la loi, ainsi
qu'à celles du règlement du camp (al. 2).
b)
Si la compétence communale d’approbation du règlement de camp et de
ses annexes ne fait pas débat, ces dispositions doivent en revanche être
matériellement conformes au droit cantonal.
Dès lors
que les annexes qui peuvent être ajoutées aux installations mentionnées à
l'art. 1
er
LCCR
sont régies par la
législation cantonale (soit plus particulièrement par l'art.10 RLCCR), un
règlement de camping ou un règlement communal ne sauraient contenir des
dispositions contraires à cette législation.
Le fait que le règlement du Camping des Frassettes ainsi que son
annexe, approuvés par la municipalité dans le cadre du renouvellement de
l’autorisation d’exploiter le 1
er
octobre 2012, semblent autoriser
l'adjonction toute l'année d'auvents en bois avec une surface maximale
autorisée de 7 m
2
(art. 1 et 2)
ne saurait
ainsi emporter la réglementarité des installations litigieuses, lesquelles ne
correspondent ni à la lettre, ni à l’esprit de la réglementation cantonale.
Autant d’éléments qu’il appartenait à la municipalité de vérifier dans le cadre
du contrôle en légalité des règlements qui lui étaient soumis (cf. art. 17 al.
1 LCCR).
c)  L'argument
selon lequel la décision querellée ne relèverait pas de la
compétence de l’autorité intimée mais de la municipalité
tombe également à faux dans la mesure où, à l'art. 19 LCCR, la loi
donne une compétence similaire au département cantonal. Certes, l’art. 19 al. 2
LCCR donne uniquement une compétence au département pour retirer une
autorisation d'exploiter. Toutefois,
selon l'adage
"qui peut le plus, peut le moins"
, une autorité
est habilitée à
retenir
une
sanction moins grave que celle prévue par la loi lorsque les circonstances le
commandent (cf.arrêt GE.2007.0212 du 30 juin 2008 consid. 4 b et les références
citées).
On relèvera
encore que l'art.19 al. 2 LCCR mentionne le Département des travaux publics en
tant qu’autorité compétente; du fait de la réorganisation de l’administration
c’est toutefois le Service de la mobilité qui est désormais fondé à rendre des
décisions de suspension, suppression, modification, démolition des
installations et des équipements non conformes aux dispositions légales et
réglementaires (cf. Liste des délégations de compétences du 21 juin 2006, ch.
9.7).
Dans ces conditions, l’autorité intimée était
bel et bien
en mesure d’exiger que les
installations litigieuses soient démontées à l’issue de la période hivernale
afin de rétablir une situation conforme au droit
(cf. art. 10 RLCCR). Le fait que, selon l'art. 19 al. 1 LCCR, le
contrôle des terrains de camping incombe à l'autorité qui délivre
l'autorisation d'exploiter, à savoir la municipalité, n'y change rien.
7.                Il convient encore
d'examiner si l
’association recourante peut se
prévaloir d’une atteinte au principe de la bonne foi. Celle-ci soutient en
effet que les installations litigieuses sont conformes aux différentes versions
du règlement de camp et de ses annexes tels que validées par la municipalité
dans le cadre de ses prérogatives en matière d’autorisation et de contrôle des
campings et note que, jusqu’à présent, leur maintien à l’année n’a suscité
aucune réaction de la part des autorités.
a)
L
e principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Ce principe
découle des art. 5 al. 3 et 9
Cst.
et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique  (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1;
129
I 161 consid. 4.1;
128 II 112
consid.
10b/aa;
126 II 377
consid. 3a
et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision
erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (a) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et (c) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour (d) prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir
de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
consid.
6.1;
129 I 161
consid. 4.1;
122 II 113
consid.
3b/cc et les références citées).
b) En
l’occurrence, on constate que dans un courrier du 22 mars 1995, l’association recourante
a expressément requis de la municipalité le maintien à l’année des
installations litigieuses décrites en tant que
“
auvents en panneaux durs placés spécialement pour la saison
d’hiver
”
. La recourante devait
savoir que ce maintien à l'année était susceptible de poser problème au regard
de l'art. 10 RLCCR
limitant la typologie des annexes admises
aux seuls avant-toits mobiles en toile et aux sas démontables à usage
saisonnier. Elle ne saurait ainsi se prévaloir du principe de la bonne foi
alors même qu’elle s’est contentée de soumettre sa requête à l’approbation d’une
autorité dont elle savait ou devait savoir qu’elle était incompétente, celle-ci
n’étant pas à l’origine du règlement auquel une dérogation était requise. On
aurait pu ainsi attendre d'elle qu'elle vérifie auprès de l'autorité cantonale
compétente si les installations en question étaient admissibles. Or, la preuve
qu'une démarche dans ce sens a été effectuée n'a pas été apportée, étant précisé
que l'autorité intimée conteste avoir été informée avant sa visite du mois de
juin 2012.
c) Vu ce qui
précède, la recourante et les propriétaires concernés ne sauraient soutenir que
les installations litigieuses ont été réalisées sur la base d'assurances reçues
de l'autorité compétente pour les autoriser. Partant, le grief relatif à la
violation du principe de la bonne foi doit également être écarté.
8.                Il reste enfin à examiner
si l’ordre de démontage des installations litigieuses est conforme au principe
de la proportionnalité.
a) A l’image de ce qui prévaut en
matière de constructions ou de travaux contraires au droit, il est possible
d’argumenter que le caractère illicite des sas litigieux ne suffit pas à
justifier à lui seul leur suppression. Le respect du principe de la
proportionnalité exige en effet qu'il soit procédé à une pesée des intérêts
publics et privés opposés (
principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence
– ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197
consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
Lorsqu'un
ordre de démolition ou de remise en état est en cause, la jurisprudence retient
qu'en principe, le constructeur qui n'a pas agi de bonne foi peut également se
prévaloir du principe de la proportionnalité. Il doit cependant s'accommoder du
fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir pour assurer
l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les
constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les
inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 132 II 21
consid. 6.4; 123 II 248 consid. 4b; AC.2012.0269 du 31 mai 2013 consid. 1;
AC.2013.285 du 7 janvier 2014; AC.2012.0048 du 7 février 2013 consid. 2).
b) En l’occurrence, la décision
querellée qui impose le démontage des installations litigieuses à la fin de la
saison d'hiver ne prête pas le flanc à la critique sous l’angle du principe de
la proportionnalité. Il est vrai que du fait de leur volume important, la suppression
de certaines de ces annexes ne pourra être effectuée qu’au prix d’un effort
conséquent de la part de leur détenteur. Il n’en demeure pas moins que, selon
la définition qui en est donnée par le droit cantonal, ces installations
doivent par nature être démontables (cf. art. 10 RLCCR). L’inspection locale a
au demeurant permis de constater que la plupart d’entre elles n’étaient pas
fixées, mais simplement posées sur le sol, conformément à ce que prévoit
l’annexe au règlement de camp (ch. 3.1 et 3.6). Les inconvénients personnels
qui résultent du rétablissement d’une situation conforme au droit ne paraissent
ainsi pas insurmontables pour les propriétaires concernés, lesquels peuvent par
ailleurs pleinement continuer à jouir de leur caravane, ceci aussi bien durant
la saison hivernale que durant la saison estivale.
9.                Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et que la décision
du Service de la mobilité du 29 janvier 2013 doit être confirmée. Vu le sort de
la cause, l’émolument de justice est mis à la charge de l’association
recourante. Bien qu'ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, le Service de la mobilité n'a pas droit à des dépens (art. 56
al. 3 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de la mobilité du 29
janvier 2013 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge du Camping Caravaning Club Vaudois.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 février 2014
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.