vd_omni · GE.2011.0198 · 2012-02-20 · fr

X.________ c/Municipalité de Lausanne | Confirmation du licenciement pour justes motifs d'un fonctionnaire communal. En dépit de deux tentatives, l'intéressé n'est jamais sérieusement parvenu à réfréner sa consommation d'alcool de manière durable et souffre d'éthylisme chronique depuis de nombreuses années. Malgré plusieurs mises en garde et une mise en demeure de sa hiérarchie, il n'a pas modifié son comportement au point que cette problématique, qu'il a longtemps niée, a exercé une influence durablement négative sur la qualité de ses prestations. Dans ces conditions, la poursuite des rapports de service devenait à tout le moins préjudiciable aux intérêts de la commune.Au surplus, c'est en vain qu'il invoque la protection des travailleurs dont le contrat ne peut être résilié pendant une incapacité de travail totale ou partielle résultant d'une maladie ou d'un accident qui ne leur sont pas imputables. Le règlement ne renvoie pas au Code des obligations et son incapacité est postérieure à la décision municipale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.02.2012 GE.2011.0198

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 février
2012
Composition
M. Rémy Balli,
président
;
M. Vincent Pelet et M. Pascal
Langone, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par M
e
Mirko Giorgini, avocat à
Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 25 octobre 2011 (résiliation des rapports de
service)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né en 1950, est entré au service de
la Ville de Lausanne le 1
er
mars 1999, en qualité d’ouvrier
spécialisé II au Service des routes et de la mobilité. Ses tâches consistaient
principalement à entretenir et surveiller le domaine public. X.________ a été
incorporé dans la division Entretien et Travaux et affecté au secteur
géographique 2.
Au terme de la
première année d’engagement, provisoire, il a été sursis à la nomination de
l’intéressé pour une période de six mois en raison d’arrivées tardives
répétées; en outre, son chef de secteur le suspectait alors de consommer de
l’alcool de façon excessive. Le 31 août 2000, X.________ a été nommé à titre
définitif, à compter du 1
er
septembre 2000.
B.
a) Entre octobre 2001 et novembre 2002, X.________
a été surpris à plusieurs reprises par son chef de secteur en train de
consommer de l’alcool durant le service. Le 27 décembre 2002, au cours d’une
séance à laquelle son supérieur hiérarchique l’avait convoqué, il a accepté de
prendre contact avec l’infirmière d’entreprise pour régler la problématique
liée à une consommation d’alcool excessive. Le 29 avril 2004, la démarche
entreprise par X.________ auprès de l’infirmière a pris fin, avec succès au
demeurant, ceci jusqu’au 30 avril 2008.
b) A cette date
en effet, X.________ a été surpris par un collègue de travail dans un
établissement public, profondément endormi pendant les heures de service.
Convoqué par son supérieur hiérarchique, Y.________, X.________ a minimisé les
faits. Il a été mis en demeure, le 14 mai 2008, de ne plus consommer de
l’alcool, de modifier son comportement au regard de la boisson et d’effectuer
un travail irréprochable.
c) Le 15 février
2010, dans l’après-midi, Z.________, chef du secteur 2 et supérieur direct de X.________,
a surpris ce dernier dormant à l’intérieur d’un local de la voirie pendant les
heures de service; son comportement trahissait une consommation excessive
d’alcool. Convoqué le 24 février 2010 par la responsable des ressources
humaines du service, A.________, X.________ a nié toute consommation d’alcool,
indiquant avoir ingéré des analgésiques en raison de douleurs dorsales
persistantes. Ses interlocuteurs ayant insisté, il a consenti à consulter le Dr
Jean-Pierre Randin, médecin-conseil de la Ville de Lausanne. A.________ et Z.________
ont exigé de sa part qu’il reste sobre à son travail et apte à exercer sa
fonction, l’avertissant de ce qu’ils ne toléreraient aucun manquement de sa
part dans l’intervalle.
d) Le samedi 5
juin 2010, alors qu’il devait être de service durant le week-end, X.________ ne
s’est pas présenté à la reprise au début de l’après-midi. Il a été retrouvé peu
après par Z.________ et un collègue de travail sur la place ********, ivre au
point de ne pouvoir se tenir debout, suscitant l’hilarité des badauds; en
outre, il arborait une blessure au front. Le 7 juin 2010, il a expliqué à son
supérieur direct qu’il n’éprouvait aucun problème, si ce n’est une baisse de
tension. Par la suite, deux de ses collègues se sont plaints à Y.________ de
devoir effectuer une partie du travail de X.________, ce dernier ne parvenant
pas suivre le rythme. Convoqué par son supérieur hiérarchique à une nouvelle
séance, qui s’est tenue le 14 juillet 2010, X.________ a minimisé les faits. Y.________
l’a mis en demeure de respecter les points suivants:
«(…)
aucune
consommation d’alcool toute la journée, tolérance zéro, même à midi car M. X.________
ne le supporte pas;
démontrer plus
de dynamisme, en étant plus alerte et en travaillant avec plus de rapidité
(…).»
Y.________
a mis en outre l’intéressé en garde contre une éventuelle procédure de
licenciement en cas de non-respect de cette mise en demeure. Le 19 juillet
2010, lors d’une séance avec les responsables des ressources humaines, X.________
a accepté de consulter le Dr B.________, médecin du travail de la Ville de
Lausanne.
e) Le 23 juillet
2010, alors que X.________ s’apprêtait à prendre son service, Z.________ l’a
renvoyé à son domicile, son état ne lui permettant pas de travailler sur la
voie publique. Le 28 juillet 2010, une mise en demeure d’apporter immédiatement
et durablement des mesures correctives à son comportement a été signifiée à X.________,
avec les objectifs suivants:
« en ne
consommant pas d’alcool sur votre lieu de travail et en n’étant pas en état
d’ébriété durant toute votre journée de travail;
en faisant
preuve de plus de dynamisme lors de l’accomplissement de vos tâches.»
X.________
a été informé que de nouveaux dysfonctionnements en relation avec la
non-atteinte de ces objectifs pourrait entraîner l’ouverture d’une procédure de
licenciement pour justes motifs. Au cours d’une séance convoquée le 24 août
2010, Z.________ a assigné quatre objectifs à X.________:
« (…)
1. pas
d’alcool;
2.
justificatif médical demandé dès le premier jour d’absence;
3. respect des
standards qualité des secteurs pour le nettoyage et le déneigement;
4. attitude
dynamique au travail: rapidité accrue de façon à ce que vos collègues de
travail n’ait pas à vous assister.
(…) »
Un délai de six
mois a été fixé à l’interne pour le suivi de ces objectifs. X.________ a assuré
son supérieur direct de ce qu’il ne consommait plus d’alcool et qu’aucun
problème ne surviendrait. X.________ a consulté le Dr B.________ fin août 2010;
tout en reconnaissant que l’intéressé présentait certains problèmes de santé,
ce médecin n’a pas constaté d’incapacité de travail, recommandant toutefois un
suivi par l’infirmière d’entreprise. Le 7 septembre 2010, les quatre objectifs
assignés à X.________ lui ont été rappelés, avec la précision que les deux
premiers seraient contrôlés de façon continue et les deux derniers, lors de sa
tournée de balayage.
f) Le 3 janvier
2011, X.________ s’est annoncé malade sans toutefois produire de certificat
médical le lendemain. A cette époque, ses collègues ont remarqué une diminution
de rendement de l’intéressé, au point qu’ils ont dû l’assister dans son travail
depuis un mois environ. Le 5 janvier 2011, le conducteur de la brosse de
trottoir, nommé C.________, faisant équipe avec X.________, a fait part de sa
lassitude quant à l’attitude de ce dernier au travail. Convoqué à une séance de
mise au point intermédiaire, qui s’est tenue le 24 janvier 2011, X.________ a
indiqué qu’il n’était pas malade le 3 janvier 2011 mais a estimé qu’en raison
du fort vent ce jour-là, l’équipe du secteur 2 pouvait se passer de ses
services; Z.________ lui a indiqué que cette attitude était inacceptable ;
il a en outre fait part à l’intéressé de la baisse constatée de ses
prestations. Informé par ailleurs de l’intention de l’Unité de santé et de
sécurité au travail (USST) de le revoir afin de faire le point sur son état de
santé, X.________ a indiqué qu’il ne voyait pas la nécessité de reprendre contact
avec le Dr B.________.
g) Le 10 février
2011, X.________ s’est présenté à son travail avec deux heures de retard et
ceci, sans la moindre justification. A la reprise en début d’après-midi le chef
de chantiers du secteur 2, D.________, a constaté que X.________ tenait des
propos incompréhensibles et enfilait ses chaussures avec la plus grande peine;
estimant qu’il n’était plus en état de poursuivre son travail, il a été
contraint de renvoyer l’intéressé à son domicile. Le 17 février 2011, X.________
n’a pas honoré le rendez-vous auquel l’infirmière d’entreprise l’avait pourtant
convoqué; il a dû être reconvoqué le 3 mars 2011. Le 7 mars 2011, dans
l’après-midi, Z.________ a conduit X.________, pris de boisson, à son domicile;
on extrait de son rapport interne le passage suivant:
«(…)Il se met en danger vis-à-vis des
automobilistes. C’est également inadmissible l’image du service qu’il
transmet(…)».
Le 7 mars 2011, Z.________
a appris du chauffeur C.________ que X.________ n’arrivait plus à suivre la tournée
et que cette situation devenait difficile pour l’équipe des ouvriers. Le 14
mars 2011, en début d’après-midi, Z.________ a surpris X.________ titubant dans
la descente du chemin ********, pris de boisson et incapable d’effectuer un
travail correct; il l’a reconduit à son domicile. Le 23 mars 2011, en début
d’après-midi, Z.________ a retrouvé X.________ profondément endormi dans le
local de séchage des habits; à son réveil, il présentait tous les signes de
l’état d’ébriété. Une fois encore, Z.________ a reconduit l’intéressé à son
domicile.
C.
Le 24 mars 2011, Olivier Français, directeur des
travaux, a convoqué X.________ à une audience en vue de l’ouverture d’une
procédure de licenciement pour justes motifs. Le lendemain matin, Z.________,
intrigué par l’itinéraire inhabituel emprunté par l’intéressé pour effectuer
son service, a découvert celui-ci en train de vider une bouteille de vin blanc
qu’il venait d’acheter dans un commerce à proximité, ceci en quelques gorgées;
il l’a derechef reconduit à son domicile.
X.________ a été
entendu le 6 avril 2011 par Olivier Français, en présence de ses supérieurs.
Les faits exposés ci-dessus lui ont été rappelés; X.________ les a reconnus,
tout en les minimisant. Il a fait part de ses maux de genoux et de dos, lesquels
l’auraient amené à prendre des médicaments (notamment du Dafalgan®). Constatant
que les objectifs assignés à l’intéressé dans la mise en demeure du 28 juillet
2010 n’avaient pas été atteints et que celui-ci ne lui paraissait pas remplir
les conditions pour exercer correctement sa fonction, Olivier Français a
informé X.________ de ce que son licenciement serait proposé à la Municipalité.
Le 15 avril 2011,
dans l’après-midi, Z.________ a une nouvelle fois ramené X.________ à son
domicile, après l’avoir surpris en état d’ébriété durant son service au chemin ********.
D.
Le 20 avril 2011, au cours de sa séance, la
Municipalité a pris la décision de principe de résilier les rapports de travail
pour justes motifs pour le 31 août 2011, ce qu’elle a communiqué à X.________
le 11 mai 2011, en l’informant de ce qu’il était libéré de son obligation de
travailler jusqu’à la fin des rapports de travail.
Il ressort du
certificat délivré le 30 septembre 2011 par le Dr E.________, médecin
généraliste à 2******** que, depuis le 26 avril 2011, X.________ est dans
l’incapacité complète de travailler. Le 13 juin 2011, il a saisi l’Office
cantonal de l’assurance-invalidité (AI) d’une demande de prestations. Le 30
septembre 2011, le Dr E.________ a posé le diagnostic suivant:
« Au premier
plan, troubles mnésiques, dysfonction exécutive; ralentissement psychomoteur
modéré à sévère.
Ethylisme chronique depuis de nombreuses années.
Probable polyneuropathie des membres inférieurs.
Cervicalgies chroniques sur trouble de la statique et dégénératifs de
la colonne.
Ostéoporose du squelette axial.
Lombalgie sur ancienne fracture tassement de L2. Présence d’une
protrusion discale médio-latérale G. Discopathies étagées. Infiltration
hétérogène diffuse du sacrum.»
Pour
le Dr E.________, la reprise de travail de l’intéressé dans son activité
actuelle, même à temps partiel, semble compromise au vu de son état de santé.
Egalement saisie
par X.________, la Commission paritaire a entendu les parties le 7 octobre
2011. Au terme de son audience, cette autorité s’est ralliée à l’unanimité à la
décision de principe de la Municipalité de licencier l’intéressé.
E.
Le 25 octobre 2011, la Municipalité a confirmé
au conseil de X.________, Me Mirko Giorgini, avocat, sa décision de licencier
son mandant pour justes motifs, au 31 janvier 2012; la motivation est la
suivante:
«(…)
Par son comportement, M. X.________ a rompu de manière irrémédiable les liens
de confiance le liant à la Commune de Lausanne:
1.         Consommation d’alcool sur
le lieu du travail et retard
Votre mandant a consommé à plusieurs
reprises de l’alcool sur son lieu de travail, en violation de l’art. 22 RPAC et
de l’instruction administrative 22.04.
De plus, il n’a pas respecté la mise en
demeure de ne plus boire d’alcool sur son lieu de travail (violation de l’art.
16 RPAC), et est arrivé en retard sans en informer son supérieur (art. 12
RPAC).
2.         Incapacité à exercer sa
fonction
Malgré le soutien offert par la Commune par
le biais de son unité de santé et sécurité au travail, M. X.________ s’est mis
en incapacité d’exercer sa fonction soit en raison de son état alcoolisé, soit
car il était endormi sur son lieu de travail. Ce comportement est en violation
de l’art. 10 RPAC.
Au surplus, son incapacité à travailler a
porté conséquence vu que ses collègues et supérieurs ont été forcés
d’interrompre leur activité afin de l’assister.
3.         Image de l’employeur
Votre mandant a été retrouvé alcoolisé à
plusieurs reprises sur la voie publique. Il portait des habits avec le logo de
la Commune. De ce fait, il a porté préjudice à l’image de son employeur auprès
du public (art. 22 RPAC).
4.         Réitération des faits
reprochés
Finalement, les faits reprochés à votre
mandant se sont répétés à plusieurs reprises et pendant une longue période de
temps.
L’accumulation de ces circonstances
récurrentes, qui sont en violation avec les art. 10 al. 1, 12, 16 et 22 RPAC, a
eu pour effet de rompre immédiatement le lien de confiance qui lie votre
mandant à la Commune de Lausanne. La poursuite des rapports de travail ne peut
donc pas être exigée.
(…) »
X.________ a
recouru auprès de la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal contre
cette dernière décision, dont il demande l’annulation.
La Municipalité
propose le rejet du recours et la confirmation de la décision attaquée; elle
requiert en outre la levée de l’effet suspensif auquel le recours a
provisoirement été assorti.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
L'organisation de l'administration fait partie
des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28
février 1956 sur les communes; LC). Selon cette loi, il incombe au Conseil
général ou communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la
base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la
compétence de nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer
leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La
commune est ainsi habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de
travail qu'elle noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la
municipalité dispose d'une grande liberté d'appréciation dans l'organisation de
son administration, en particulier s'agissant de la création, de la
modification et de la suppression des rapports de service nécessaires à son bon
fonctionnement. L'exercice de ce pouvoir est limité par les principes
constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la légalité, la
bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité, l'interdiction de
l'arbitraire (ATF 108 I b 209; voir aussi TA, arrêt GE.1997/0037 du 29 mai
1997).
2.
En sa qualité de fonctionnaire de la Commune de
Lausanne, le recourant est soumis au règlement lausannois du 11 octobre 1977
pour le personnel de l'administration communale (RPAC; état au 1
er
septembre 2010), qui, à son chapitre VIII "
Cessation
des fonctions
", prévoit notamment les
dispositions suivantes:
"
Renvoi
pour justes motifs
Art.
70.
―
1
La Municipalité peut en tout temps licencier un
fonctionnaire pour de justes motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins
si la nature des motifs ou de la fonction n'exige pas un départ immédiat.
2
Constituent de justes motifs l'incapacité ou
l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes autres circonstances
qui font que, selon les règles de la bonne foi, la poursuite des rapports de
service ne peut être exigée.
a) procédure
Art. 71.
―
1
Lorsqu'une enquête administrative est ouverte
à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du
fonctionnaire, le cas échéant, avec pièces à l'appui.
2
Dès l'ouverture de l'enquête, l'intéressé doit
être informé de son droit d'être assisté conformément à l'article 56 RPAC.
3
L'audition fait l'objet d'un procès-verbal écrit, lequel est
contresigné par l'intéressé qui en reçoit un exemplaire; ce document indique
clairement les suites qui seront données à l'enquête.
b) mise en demeure
Art. 71.
bis
―
1
Hormis les cas où un licenciement avec effet
immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure
formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si le fonctionnaire ne
remédie pas à la situation.
2
Avant la mise en demeure, le fonctionnaire
doit être entendu par son chef de service ou, le cas échéant, par un membre de
la Municipalité.
3
Selon les circonstances, cette mise en demeure
peut être répétée à plusieurs reprises.
c) licenciement
Art. 71
.
ter
―
1
Si la nature des motifs implique un
licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation
malgré la ou les mises en demeure, le licenciement peut être prononcé.
2
Le licenciement ne peut être prononcé qu'après audition du
fonctionnaire par un membre de la Municipalité.
3
A l'issue de son audition, le fonctionnaire doit être
informé de la possibilité de demander la consultation préalable de la
Commission paritaire prévue à l'article 75.
4
La décision municipale doit être communiquée par écrit à l'intéressé;
elle est motivée et mentionne les voies et délais de recours."
a) Les justes
motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent procéder de
toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, excluent la
poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute. De toute
nature, ils peuvent relever d'événements ou de circonstances que l'intéressé ne
pouvait éviter, ou au contraire d'activités, de comportements ou de situations
qui lui sont imputables (ATF 8C_70/2010 du 20 décembre 2010 consid. 2.2;
8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 4.2.1; 1C_142/2007 du 13 septembre
2007 consid. 6.3; 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid. 6.2 et les
références citées; cf. en outre Peter Hänni, La fin des rapports de service en
droit public, in RDAF 1995, p. 407 ss, spéc.
421 ss;
Pierre Moor, Droit administratif, vol.
III, Berne 1992, n
os
5425-5426;
Tomas Poledna, Disziplinarische und
administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer
Unterscheidung, in ZBl 1995 p. 49 ss.).
Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire,
notamment, les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait,
d'une part, à l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par
rapport à sa fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir le mandat
selon les règles établies au sein de son office (RDAF 1995 p. 456). Les
antécédents de l'intéressé doivent toutefois être pris en compte dans l'examen
de l'ensemble des circonstances permettant de déterminer s'il est raisonnable
ou non que les rapports de service continuent (arrêt GE.2009.0219 du 19 mars
2010 consid. 4a; GE.2008.0160 du 13 janvier 2009 consid. 1a). En
conclusion, les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent pas de
façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position et des
responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports de
travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (ATF
précités 1C_142/2007 consid. 6.3 et 2P.149/2006 consid. 6.2).
L’ouverture d’une procédure de renvoi pour justes motifs n’implique pas
nécessairement une faute de l’agent; il suffit que ce dernier se trouve dans
une situation telle que la continuation des rapports de service soit
préjudiciable aux intérêts de la commune. Cela recouvre toutes les
circonstances qui, d’après les règles de la bonne foi, font admettre que
l’autorité qui nomme ne peut plus continuer les rapports de service (arrêt
GE.2005.0094 du 7 août 2006).
b) La résiliation
immédiate pour justes motifs est mentionnée implicitement à l’art. 70 al. 1 in
fine RPAC; il s’agit des cas dans lesquels la nature des motifs ou de la
fonction exige un départ immédiat. Conformément aux principes dégagés par la
jurisprudence du Tribunal fédéral en droit privé, qui peuvent être appliqués
par analogie en droit de la fonction publique, elle doit être admise de manière
restrictive (ATF 130 III 28 consid. 4.1; 127 III 153 consid. 1a;
351 consid. 4a). Selon la jurisprudence, les faits invoqués à
l'appui d'un renvoi immédiat doivent avoir entraîné la perte du rapport de
confiance qui constitue le fondement du contrat de travail. Seul un manquement
particulièrement grave du travailleur justifie son licenciement immédiat; si le
manquement est moins grave, il ne peut entraîner une résiliation immédiate que
s'il a été répété malgré un avertissement (ATF du 27 juillet 2000, in SARB 4/00
n° 162 p. 1068; du 14 septembre 1999, in SARB 1/01 n° 176
p. 1153; Minh Son Nguyen, La fin des rapports de service, in: Peter
Helbling/Tomas Poledna, Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Berne 1999, p.
435). Par manquement du travailleur, on entend en règle générale la violation
d'une obligation découlant du contrat de travail (ATF 127 III 351 consid. 4a et
les arrêts cités), mais d'autres incidents peuvent aussi justifier une
résiliation immédiate lorsque ceux-ci rendent peu envisageable le maintien de
la relation de service (cf. ATF 129 III 380 consid. 2.2).
c)  Le
licenciement pour justes motifs a ainsi été confirmé dans le cas d’une secrétaire
dont la santé avait été durablement atteinte à la suite de multiples
interventions chirurgicales et qui, par la suite, n'avait pas démontré sa
volonté ou sa capacité d'améliorer sa maîtrise de l'outil informatique mis en
place à l'occasion d'une réorganisation des tâches du service (arrêt du
Tribunal administratif GE.2002.0008 du 27 juin 2003), de même que dans le cas
d’un concierge déplacé une première fois et qui se montrait lent, peu efficace
et dispersé dans son nouvel emploi au service de la voirie, malgré les
avertissements reçus (arrêt GE.1998.0015 du 13 juillet 1999; voir en outre
arrêt GE.1997.0037 du 29 mai 1997, confirmation de licenciement d'un
fonctionnaire invalide à l'échéance du droit au traitement). Le Tribunal
administratif a aussi considéré qu'un policier qui avait rempli de manière
inexacte un formulaire de découverte d'un objet perdu réalisait la condition
des justes motifs (arrêt GE.1995.0085 du 4 décembre 1995), de même que celui
qui s’était rendu coupable dans l’exercice de ses fonctions d’une entrave à
l’action pénale, ce qui constituait à l’évidence une faute professionnelle
grave (arrêt GE.2002.0038 du 18 avril 2006). Il en allait de même, pour un
fonctionnaire qui persistait à ne pas travailler et produisait des certificats médicaux
sans consistance (arrêt GE.1995.0061 du 30 août 1995). Le Tribunal
administratif a encore considéré qu'une consommation excessive d'alcool
constituait des justes motifs (arrêt GE.1992.0077 du 7 octobre 1994).
Constituent également des justes motifs, des absences injustifiées et le fait
de falsifier sa feuille d'heures de présence (arrêt GE.1997.0080 du 30
septembre 1997). Le tribunal n’a en revanche pas admis
les
justes
motifs dans une situation dans laquelle l'autorité intimée reprochait à la
recourante de s'être adressée directement au préfet en lui remettant des
documents qui n'auraient pas dû sortir de l'administration communale (arrêt
GE.2001.0071 du 13 novembre 2001).
Constituent
toutefois un juste motif de licenciement d'un fonctionnaire les absences
nombreuses et répétées sur plus de trois ans d'un employé de voirie en raison
de problèmes de dos, une adaptation du poste de travail ou un déplacement dans
un autre service n'étant pas possible en l'état (arrêt GE.2008.0092 du 23
octobre 2008, confirmé par ATF 1C_539/2008 du 4 mai 2009). A en outre été
confirmé le licenciement pour justes motifs d’un cadre de la Ville de Lausanne
dont le comportement avait eu des conséquences négatives sur la santé et la
motivation de plusieurs de ses collaborateurs, et de manière indirecte, sur le
fonctionnement du groupe (arrêt GE.2008.0239 du 17 décembre 2009, confirmé par
ATF 8C_70/2010 du 20 décembre 2010, déjà cité). Il a par ailleurs été jugé que
la poursuite des rapports de service ne pouvait raisonnablement être exigée de
la part d’un fonctionnaire, chef d’équipe, pas suffisamment présent avec
celle-ci et participant peu aux travaux qui lui étaient confiés, créant par son
comportement un climat de travail néfaste au sein de son équipe, ceci d’autant
plus qu’en dépit d’une mise en demeure formelle pour ces mêmes faits, la
situation s'est au contraire dégradée (arrêt GE.2010.0068 du 29 octobre 2010).
Plus récemment encore, le Tribunal cantonal a confirmé le licenciement pour
justes motifs d’un collaborateur de la Ville de Lausanne qui, malgré une mise
en demeure, n’avait pas atteint les objectifs qui lui avaient été fixés
(GE.2009.0067 du 2 décembre 2011).
3.
En l’occurrence, le recourant ne remet pas en
cause la procédure ayant conduit à son licenciement. Il fait grief à l’autorité
intimée d’avoir mis un terme aux rapports de service sans justes motifs au sens
où l’entend l’art. 70 al. 1 et 2 RPAC et de l’avoir, ce faisant, privé des
droits que lui reconnaît pourtant l’art. 45 al. 1 RPAC, à teneur duquel:
En cas d’absence en cas de maladie ou accident et jusqu’à la fin du
mois au cours duquel est rendue une décision par l’assurance-invalidité ou
l’assurance-accidents reconnaissant l’invalidité, le fonctionnaire a droit:
a) à son traitement entier pendant deux mois d’absence au cours de la
première année d’activité;
b) à son traitement entier pendant vingt-quatre mois d’absence dès la
deuxième année.
a)
A l’appui de la décision attaquée, l’autorité intimée a évoqué plusieurs
dispositions réglementaires consacrant les obligations du fonctionnaire
prentendument non respectées par le recourant: l’art. 10 al. 1 RPAC, à teneur
duquel celui-ci doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence,
conscience et fidélité; l’art. 12 RPAC, qui exige du fonctionnaire d’en informer
immédiatement son chef lorsqu’il est empêché de respecter l’horaire de travail;
l’art. 16 RPAC, qui l’oblige à se conformer aux instructions de ses supérieurs
et à en exécuter les ordres avec conscience et discernement; l’art. 22 RPAC,
qui lui prescrit d’agir en toutes circonstances conformément aux intérêts de la
commune et de s’abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage
(al. 1) et de se montrer digne, par son attitude, de la considération et de la
confiance que sa situation officielle exige (al. 2).
Depuis son
engagement en 1999, le recourant éprouve de sérieux problèmes d’alcool; sa
nomination a du reste été retardée de six mois pour cette raison. En dépit de
deux tentatives, il n’est jamais sérieusement parvenu à réfréner sa consommation
de manière durable. Le diagnostic posé par son médecin traitant est sans appel
au demeurant: le recourant souffre d’éthylisme chronique depuis de nombreuses
années. L’abus d’alcool semble avoir chez lui un caractère de dépendance au
point qu’il n’est plus en mesure de réagir par un effet de sa volonté (v. sur
ce point, RDAF 1995 p. 464 et ss, not. 466). Or, l’évolution de cette
problématique, que le recourant a longtemps minimisée lorsqu’il ne l’a pas
niée, a progressivement exercé des effets négatifs sur la qualité de ses
prestations, à compter de 2008 surtout. Ainsi, à deux reprises jusqu’en 2010,
ses supérieurs l’ont trouvé en train de dormir, abruti au demeurant par la
boisson, pendant les heures de services. A plusieurs reprises, ils ont invité
le recourant à modifier son comportement. Ce nonobstant, la situation s’est
nettement aggravée dès juin 2010, au point qu’un samedi où il était de piquet,
le recourant errait complètement ivre sur une place de la ville, au vu de
nombreux badauds, les lieux étant très fréquentés par surcroît, alors qu’il
était censé reprendre son service. Dès lors, une mise en demeure lui a été
adressée le 14 juillet 2010, confirmée le 28 suivant, et des objectifs clairs
précis lui ont été assignés le 24 août 2010. Le recourant n’ignorait pas que
son comportement serait observé par ses supérieurs durant six mois, afin que
ceux-ci s’assurent du respect de ces objectifs destinés à améliorer la qualité
de ses prestations. Il a dûment été averti qu’à défaut, il encourait une procédure
de licenciement. Force est de constater pourtant que, non seulement aucun de
ces objectifs n’a été tenu, mais que la situation s’est, par surcroît, péjorée.
Depuis lors, deux fois en 2010 et à cinq reprises en 2011, sur une période de
deux mois et demi, le recourant a en effet été reconduit à son domicile par son
supérieur direct, son état, dû à une consommation excessive d’alcool avant ou
pendant le service, ne lui permettant pas de fournir la prestation que la
collectivité était en droit d’attendre de sa part. En outre, cette situation a
engendré certaines tensions au sein du service puisque les collègues de travail
du recourant supportaient toujours plus mal son attitude irresponsable et ont
dû, plus ou moins régulièrement, suppléer à ses carences. Enfin, le recourant a
estimé inutile de se présenter au travail le 3 janvier 2011, ceci sans la
moindre justification; le 10 février 2011, il s’est présenté avec deux heures
de retard, toujours sans justificatif.
Il s’avère ainsi
que, malgré une mise en demeure formelle, le recourant a continué à enfreindre
les articles 10 al. 1, 12, 16 et 22 RPAC. Du reste, son état de santé s’avère
désormais incompatible avec un bon fonctionnement du service auquel il était
rattaché. Dans ces conditions, la poursuite des rapports de service devenait à
tout le moins préjudiciable aux intérêts de la commune. D’après les règles de
la bonne foi, on doit dès lors admettre que ceux-ci ne pouvaient durer plus
longtemps.
b) A suivre le
recourant, cette décision aurait pour effet de le priver de son droit au
traitement durant deux ans au sens de l’art. 45 al. 1 let. b RPAC; il fait
valoir son état de santé et l’incapacité de travail qui en résulte. Le
recourant fait valoir qu’il serait désormais incapable de reprendre ses activités
et ceci, de façon durable. Sans le dire de façon expresse, il invoque la
protection offerte par le droit civil au travailleur dont le contrat ne peut
être résilié pendant une incapacité de travail totale ou partielle résultant
d’une maladie ou d’un accident non imputables à la faute du travailleur, et
cela, durant 30 jours au cours de la première année de service, durant 90 jours
de la deuxième à la cinquième année de service et durant 180 jours à partir de
la sixième année de service (art. 336c al. 1 let. b CO).
On observe en
premier lieu que le délai de licenciement de trois mois prévu par la
règlementation communale commence à courir dès la communication de la décision
de principe à ce sujet, prise avant que la consultation nécessaire d'une
commission paritaire n'ait eu lieu (ATF 2P.149/2006 du 9 octobre 2006 consid.
7.3). En l’occurrence, la Municipalité a communiqué au recourant le 11 mai 2011
la décision de principe qu’elle avait prise le 20 avril 2011 de résilier les
rapports de travail pour justes motifs. Or, depuis le 26 avril 2011 au
demeurant, le recourant est incapable de travailler; cela ressort du certificat
que son médecin traitant a établi le 30 septembre 2011, aucune attestation
antérieure n’ayant été produite. On peut, cela étant, se demander si l'absence
dans la réglementation communale d'une règle semblable à l’art. 336c al. 1 CO
doit conduire à appliquer cette disposition par analogie ou pour combler une
lacune. Lorsque la réglementation applicable en matière de rapports de service
ne prévoit, comme en la présente espèce, aucune période de protection contre
les congés en cas de maladie ou d’accident, il n’appartient toutefois pas au
juge de combler une lacune en se fondant sur le droit des obligations (cf.
Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, Zurich 2002, p. 521,
référence citée). Le Tribunal fédéral a du reste jugé que la résiliation fondée
sur une incapacité de travail pour raison de santé n'était pas abusive, même si
elle devait entraîner la perte du droit de l'intéressé à une rente d'invalidité
due par sa caisse de pensions (ATF 124 II 53, consid. 3 p. 58, décision fondée
sur les rapports de service du droit public fédéral).
Par conséquent,
c’est en vain que le recourant oppose l’art. 45 al. 1 let. b RPAC à la résiliation
des rapports de service. C’est le lieu de rappeler sur ce point que, parfois,
les règlements communaux renvoient au droit des obligations lorsqu’il s’agit de
régler les rapports de service. Tel n’est cependant pas le cas du RPAC, dont
l’art. 3 renvoie à la loi fédérale du 13 mars 1964 sur le travail dans
l’industrie, l’artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11). Quant à l’art. 80
RPAC, il ne soumet les rapports de travail au Code des obligations que pour les
employés non fonctionnaires, ce qui n’est pas le cas du recourant.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. La requête de
l’autorité intimée tendant à la levée de l’effet suspensif devient dès lors
sans objet.
Suivant la pratique du Tribunal en
matière de contentieux de la fonction publique (v. notamment arrêts
GE.2010.0227 du 1
er
septembre 2011, consid. 4; GE.2006.0180 du 28
juin 2007, consid. 5), il n'est pas perçu d’émolument à la charge du recourant,
bien que celui-ci succombât, à moins que l’agent public débouté n’ait agi par
témérité; bien que l’on puisse hésiter, tel n'est pas le cas en l'espèce. Il
n’est pas non plus alloué de dépens à la collectivité publique, bien que
celle-ci ait obtenu gain de cause (art. 52 al. 2 et 56 al. 3 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne, du
25 octobre 2011, est confirmée.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 février 2012
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.