vd_omni · AC.2002.0239 · 2005-06-23 · fr

AUBORT Daniel et consorts, LOB, PPE Avenue Mon Loisir 12, LOB, LOB/CLINIQUE BOIS-CERF, Municipalité de Lausanne Place de la Palud | Application des règles d'interprétation littérale et téléologique aux dispositions d'un réglement communal relatives aux places de stationnement. L'application du principe de la confiance n'autorise pas une dérogation au réglement.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.06.2005 AC.2002.0239

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 juin 2005
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente;
M. Antoine Thélin
et M. Olivier Renaud
, assesseurs ; Mme Isabelle Hofer, greffière.
Recourants
1.
Daniel AUBORT et consorts,
à
Lausanne, représentés par Me Jacques BALLENEGGER, avocat à Lausanne,
2.
PPE Avenue Mon Loisir 12,
à
Lausanne, représentée par Me Alexandre BERNEL, avocat à Lausanne,
3.
Jean LOB et consorts,
à
Lausanne, représentés par Me Jean LOB, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par Me Lucien GANI, avocat à Lausanne,
Constructrice
Clinique Bois-Cerf SA, anciennement SI
LAPRO SA,
à Lausanne,
représentée
par Me Pierre-Dominique SCHUPP, avocat à Lausanne,
Objet
Recours LOB et
crts, AUBORT et crts, PPE Avenue Mon Loisir 12 contre décision de la
Municipalité de Lausanne du 3 décembre 2002 (agrandissement du parking,
abattage d'arbres moyennant compensation - parcelle no 5'514, av. d'Ouchy 31
- dossier joint 02/0253)
Vu les faits suivants
A.
a) Clinique Bois-Cerf SA, dénommée  SI LAPRO SA jusqu'au
29 octobre 2004, est propriétaire de la parcelle no 5'514 du cadastre de
Lausanne, bien-fonds de 14'730 m² sur lequel sont sises la clinique Bois-Cerf
et ses dépendances (bâtiments destinés à l'administration de la clinique et à
l'école de soins infirmiers), comprises entre l'avenue d'Ouchy, l'avenue de
l'Elysée, l'avenue Mon Loisir et l'avenue du Servan.
La parcelle no 5'514 est affectée en "zone
urbaine, ordre non contigu" selon le plan des zones de la Municipalité de
Lausanne, du 15 janvier 1943, et  régie par les plan et règlement concernant le
plan d'extension no 541, du 10 mars 1972, dont les dernières versions ont été
approuvées par le Conseil d'Etat le 23 octobre 1992 (ci-après : PEP et RPEP).
La clinique Bois-Cerf actuelle et le parking de 44
places attenant ont été construits en 1976 par l'Hôpital de la Trinité, alors
propriétaire de la parcelle no 5'514, en remplacement de bâtiments plus anciens.
L'abattage des arbres impliqués par ces constructions a été compensé, pour
répondre aux buts du PEP et à son règlement d'application. Le préavis de la
municipalité no 113 du 1
er
octobre 1971 relatif au  PEP précisait en
effet:
"Nous tenons à rappeler au Conseil communal que
la propriété en question est caractérisée par un parc vaste et beau, richement
arborisé. L'implantation du futur bâtiment a fait l'objet de recherches
attentives dans le dessein de conserver le plus d'arbres possible.
L'ingéniosité de la conception architecturale permet de sauvegarder les plus
importants et les plus caractéristiques, soit quelques huitante sujets. Quant
aux trente sujets dont le projet implique l'abattage, le propriétaire a
l'obligation de planter sur ce même bien-fonds un nombre équivalent d'arbres
majeurs. Ainsi, le maintien du nombre d'arbres est-il assuré".
En 1977, la Confédération a installé à des fins
militaires un centre opératoire protégé (COP), sous une portion de la parcelle
no 5'514. Son accès se trouve dans le prolongement de la route d'accès au
parking.
En 1981, l'Hôpital de la Trinité a été autorisé à
agrandir le parking existant, sans mise à l'enquête publique préalable, compte
tenu de l'accord d'un voisin concerné.
En 2001, c'est SI Lapro SA, devenue propriétaire de
la Clinique Bois-Cerf, qui a également transformé et agrandi le bâtiment. Elle
a par ailleurs abattu un ginkgo de 25 cm de diamètre et un chêne rouge de 80 cm
de diamètre. Une autorisation lui a été délivrée à cet effet sans enquête
publique préalable et sans exigence de compensation.
Clinique Bois-Cerf SA réunit actuellement 4
instituts (Consultation d'orthopédie, Consultation d'ostéoporose, Institut de
physiothérapie, Institut de radiologie) et 3 centres de compétence (Centre
Actif +, Centre d'ophtalmologie, Institut de lithotritie).
b) Le 17 juillet 2002, SI Lapro SA a sollicité de la
Municipalité de Lausanne l'autorisation d'agrandir le parking de la clinique.
Selon les plans déposés, la contenance de celui-ci passe de 60 à 87 places de stationnement
et son aménagement implique l'abattage d'un pin de l'Himalaya, d'un pin noir et
d'un cerisier d'ornement.
Ce projet a suscité les oppositions de plusieurs
voisins. Dans des décisions du 3 décembre 2002, la Municipalité de Lausanne a
levé les oppositions, octroyé le permis de construire pour l'agrandissement du
parking et autorisé l'abattage d'arbres sollicité, moyennant compensation par
dix arbres de 2 m au minimum.
B.
Trois recours ont été déposés contre ces décisions du 3
décembre 2002, respectivement les 9 décembre 2002, 23 décembre 2002 et 24
décembre 2002 :
Le premier par Jean Lob, Catherine Lob et Sylvie Lob,
le second par Daniel Aubort, Henri Davila,
Assia Gerth, Pascal
Grünenwald,
Madeleine Grünenwald, Jean-Michel Pittet, Serge Lador,
Nathalie Laurent, Jacques Moser, Marie-Lise Moser, Nicolas Moser, Ursula
Moser-Bächlin, Etel Takahashi, Christophe Braun, Jacqueline Etter,
Maria Florencia Iribe, Madeleine Rychner,
Clémence Surber,
Corinne Yersin, Andrade André,Vincent Baehler, Natalie Battisti, Edouard Mange,
Jacqueline El Borai-Serex, Carole Freudiger, Serge Humbert, Jean-Jacques Ray,
Livia Ray, Pascale Rouiller, Pascal Rouiller, Paul Vincendeau; le troisième par
PPE Av. Mon Loisir 12.
Jean Lob et consorts invoquent que le formulaire de
demande de permis de construire a été indûment signé par le directeur de la
Clinique Bois-Cerf, qui n'appartient pas aux organes de SI Lapro SA, ce qui
entraîne selon eux la nullité de la procédure de permis. Ils estiment aussi que
la constructrice n'a pas démontré la nécessité qu'elle avait d'agrandir le
parking et craignent que celui-ci ne soit utilisé par des tiers. Ils
soutiennent finalement que l'abattage d'arbres centenaires est illégal. Ils
concluent, sous suite de frais et dépens, à l'admission du recours et à
l'annulation de la décision communale du 3 décembre 2002.
Daniel Aubort et consorts se prévalent de l'absence
de signature du propriétaire du fonds ainsi que de lacunes dans le questionnaire
général de demande de permis (quant aux surfaces, volumes et coût) pour invoquer
la nullité de la procédure de permis de construire. Ils considèrent que
l'extension du parking viole le RPEP (art. 13 et 14) et que les normes USPR
(Union suisse des professionnels de la route) ont été appliquées à tort. Ils
mettent en doute le besoin en places de parc supplémentaires de la clinique,
d'autant plus que la construction du métro M2 rendra l'extension de ce parking
inutile. Ils considèrent que la constructrice a bénéficié d'un traitement de
faveur. Subsidiairement, ils soutiennent que les valeurs limites en bruit sont
déjà dépassées sur l'Avenue d'Ouchy, de sorte que des mesures d'assainissement
devraient être ordonnées conformément à la législation sur l'environnement si
l'agrandissement du parking était autorisé. Ils concluent, sous suite de frais
et dépens, à ce que la décision communale soit réformée en ce sens que les
oppositions soient admises et le permis de construire refusé et subsidiairement,
à ce que la décision communale soit annulée.
La PPE Av. Mon Loisir 12 justifie sa qualité pour
agir en se prévalant du préjudice que lui causerait l'abattage des arbres qui
constituent un "rideau protecteur" pour ses habitants, ainsi que des
nuisances sonores supplémentaires qu'elle subirait. Quant au fond, elle
considère que l'agrandissement du parking est contraire au RPEP (art. 13 et 17)
qui n'autorise à son sens que 25 places de parc et oblige par ailleurs à
préserver l'espace de verdure. Elle conteste le calcul du nombre de lits
effectué par la clinique. Elle conclut avec dépens, principalement à ce que la
décision communale soit réformée en ce sens que le permis de construire soit
refusé et, subsidiairement, à ce que la décision entreprise soit annulée et la
cause renvoyée à l'autorité de première instance pour nouvelles instruction et décision.
Par décision du 10 janvier 2002, le juge instructeur
a accordé l'effet suspensif au recours. Les trois recours ont été joints.
La Municipalité de Lausanne s'est déterminée sur les
recours le 28 février 2003. Elle fait valoir que le directeur de la Clinique
Bois-Cerf était dûment autorisé à signer la requête de permis de construire
puisqu'il était au bénéfice d'une procuration de SI Lapro SA, datée du 4 avril
2001. Elle allègue que les rubriques du questionnaire général non remplies par
la constructrice ne contenaient pas d'éléments relevants pour la détermination
du nombre de places de parc. S'agissant du RPEP (art. 12 à 13), elle soutient
qu'il ne peut pas être interprété de façon littérale. La construction du COP
dans le sous-sol de la clinique a en effet rendu impossible l'application
stricte de l'art. 13 RPEP, lequel prévoit une place de parc pour un lit. La municipalité
invoque plus particulièrement sa pratique; elle a en effet opté pour
l'exclusivité des places en plein air en 1976. Dans le cadre de la mise à
l'enquête du parking, elle avait rendu un rapport, daté du 28 mai 1976, où elle
écrivait :
"Nous n'imputons pas à dérogation le fait
qu'aucun garage ne soit prévu dans le cadre du projet. Le nombre de places est
en effet amplement respecté (44 places, alors qu'en appliquant la norme
prescrite, 21 suffiraient). On peut toutefois regretter que les constructeurs
aient préféré la solution "places en plein air" plutôt que la
solution "places de parc couvertes" ou même une solution hybride.
Mais ce sont là évidemment leurs affaires".
La municipalité invoque en outre que le besoin en
places de parc supplémentaires de la clinique est réel en se basant sur le
décompte établi par cette dernière, duquel il ressort qu'elle détient 104 lits
et occupe 165 collaborateurs. Se basant sur ces chiffres, elles établit les
besoins en places de parc en appliquant les normes USPR; le nombre de lits  et
d'employés autoriseraient respectivement  69,3 cases (104 : 1,5) et 110 cases
(165: 1,5). Elle soutient que les places de parc supplémentaires ne pourront
avoir qu'une incidence minime sur le volume global de la circulation et que,
quand bien même les valeurs limites en matière de bruit s'avéraient être
dépassées, il ne serait pas conforme au principe de la proportionnalité de
refuser le permis pour ce seul motif. Elle conclut sous suite de frais et
dépens au rejet du recours et à la confirmation de sa décision.
Clinique Bois-Cerf SA reprend en substance
l'argumentation de la municipalité. En outre, elle conteste que le parking soit
suroccupé. Elle invoque que le RPEP autorise des places en suffisance et que la
Municipalité de Lausanne a toujours admis que l'on se rende en voiture à la
clinique, raison pour laquelle elle a déjà outrepassé le nombre de places
autorisé par le critère "1 place pour 5 lits" (art. 13 RPEP). Si ce
critère devait être appliqué strictement, elle allègue  qu'en ajoutant les 250
lits du COP à ceux de la clinique, l'agrandissement projeté pourrait en tous
les cas être autorisé. Elle précise encore qu'elle loue actuellement 6 places
de parc à l'Ecole de soins d'infirmiers, dont elle ne peut pas faire usage pour
elle-même. Elle relève que les 3 arbres à abattre ne sont pas séculaires et que
l'arborisation du projet a fait l'objet d'une étude soignée par un architecte
paysagiste. Elle conclut sous suite de frais et dépens au rejet du recours.
Dans leurs observations complémentaires du 25 juin
2003, Daniel Aubort et consorts allèguent que les installations de balnéothérapie
de la clinique Bois-Cerf, qui s'apparentent à des activités de fitness, ne sont
pas conformes à l'affectation hospitalière prévue pour le bâtiment B de la
clinique, et ne peuvent justifier l'agrandissement du parking.
Dans ses écritures du 4 juillet 2003, la PPE Av. Mon
Loisir 12 invoque encore une atteinte esthétique et olfactive pour ses
habitants. Elle allègue que l'interprétation du RPEP initiée en 1976 est erronée
et ne peut être maintenue. Cette interprétation est en outre contraire au but
du PPE no 541 qui est de préserver l'espace vert que constitue le parc de la
clinique, but concrétisé à l'art. 17 RPEP.
Dans un mémoire complémentaire du 27 juillet 2004, Clinique
Bois-Cerf SA  indique que le nombre de lits pour les secteurs d'hospitalisation
complète et d'hospitalisation de jour sont respectivement de 66 et de 10 (= 76
au total). Elle mentionne la présence de 11 lits en salle de réveil et de 9
lits en secteur de réhabilitation.
C.
Une inspection locale et une séance ont été organisées le
21 février 2005. A cette occasion, la section du Tribunal administratif a en
particulier fait les constatations suivantes:
-
les immeubles, dont les recourants sont
propriétaires ou locataires, sont tous situés à proximité du projet litigieux;
-
la presque totalité des places de stationnement
sont occupées par des véhicules l'après-midi de l'inspection;
-
un grand nombre de places de parc ont d'ores et
déjà été créées, sans autorisation; elles sont réparties notamment le long de
la route d'accès et devant le COP;
-
le "Centre actif +" a le même accès que
la clinique elle-même. Il comprend un bassin de réhabilitation, une piscine,
une salle équipée d'appareils de musculation, des espaces de gymnastique, ainsi
que des cabines pour la physiothérapie.
Les parties ont
notamment fait les déclarations suivantes :
-
Me Pierre-Dominique Schupp, représentant de la
Clinique Bois-Cerf SA, allègue que la création d'un parking souterrain
impliquerait la destruction totale de la surface de verdure et la création
d'une entrée différente pour la clinique. Une construction souterraine serait
en outre compliquée par la présence d'une nappe phréatique en sous-sol. S'agissant
de l'hôpital militaire, il indique que le bâtiment appartient à la Clinique
Bois-Cerf SA et qu'il est totalement équipé. La Confédération verse à la Clinique
Bois-Cerf SA le montant de 7'000  fr. par année pour son entretien, somme
qui s'avère insuffisante ;
-
le chef de l'office de la police des constructions
de la Municipalité de Lausanne déclare que celle-ci a mis à l'enquête publique
un nouveau plan général d'affectation, qui a fait l'objet d'oppositions. Ce
plan affecte la parcelle n° 5'514 en zone d'utilité publique. Une telle zone
pourra recevoir différents types d'utilisation et le nombre de places de parc
sera fixé en fonction de la destination des immeubles.
-
un certain nombre de recourants affirment qu'ils n'ont
jamais vu autant de véhicules sur le parking que l'après-midi de l'inspection
locale.
La Clinique Bois-cerf SA a par ailleurs versé au
dossier son rapport de statistiques des années 2002, 2003, 2004, duquel il
ressort que ses patients viennent pour la plupart de tout le canton de Vaud et
non seulement de Lausanne. Certains patients sont domiciliés dans d'autres
cantons ou à l'étranger. En 2003, le nombre de patients hospitalisés s'élevait à
2'371, chiffre auquel s'ajoutait le nombre de patients de jour, ascendant à
3'592. Les patients en  ambulatoire (ophtalmologie, physiologie, radiologie,
sport santé et autres) ont été au nombre de 6'310.
Les conseils de l'autorité intimée, de la
constructrice et des recourants Daniel Aubort et consorts ont déposé leurs
observations sur le procès-verbal de l'inspection locale respectivement les
10,11 et 14 mars 2005.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, les recours satisfont aux
conditions formelles énoncées à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA).
2.
a) En vertu de l'art. 37 LJPA, le droit de recours appartient
à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Comme le Tribunal administratif le rappelle régulièrement (v. AC.2003.0113 du 2
février 2004; AC.1999.0024 du 27 avril 1999), le critère retenu par le
législateur cantonal à l'article précité, à savoir celui de l'intérêt digne de protection,
coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF et 48 lit. a LPA. Dans ces
conditions, il convient de se référer, pour l'interpréter et en cerner la
portée, aux solutions dégagées par la jurisprudence fédérale.
Selon l'art. 103 lit. a OJF, a qualité pour recourir
quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit être touché
dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des
administrés. L'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt
juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver
avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être
pris en considération; il faut donc que l'admission du recours procure au
recourant un avantage, de nature économique, idéale ou matérielle. Le recours
d'un particulier dans l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en revanche
irrecevable. Il y a lieu de prêter une attention particulière à ces exigences
tendant à exclure l'action populaire lorsqu'un administré conteste une
autorisation délivrée à un tiers (ATF 121 II 39 consid. 2c/aa; 120 Ib 48
consid. 2 a). C'est au recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un
rapport étroit avec la contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi
à la question de la qualité pour recourir (JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib
431 consid. 1).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le voisin
a la qualité pour recourir lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou
se trouve à proximité immédiate. La qualité pour recourir est reconnue en outre
au voisin en raison de son intérêt pratique à ce que le voisinage immédiat de
sa maison reste libre de construction (ATF 104 Ib 245 consid. 7b; ATF 121 II
171 consid. 2b; 115 Ib 508) ou au voisin qui serait menacé d'immissions telles
que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c) les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4
c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b). En
outre, la qualité pour agir doit être largement reconnue lorsque les effets de
l'exploitation projetée (par exemple le bruit d'un stand de tir ou d'un
aéroport) apparaissent clairement perceptibles comme tels, peuvent être déterminés
sans expertise coûteuse et se distinguent d'immissions générales, comme celles
qui résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 228 consid. 1 c); elle
sera en revanche niée, même en cas d'augmentation prévisible, si cette dernière
se mêle au trafic général et ne constitue pas une nuisance distincte (ATF 112
Ib 158 consid. 3 et ZBI 1990, 349).
b) En l'espèce, les immeubles dont les recourants sont
propriétaires ou locataires sont tous situés à proximité du projet litigieux.
Daniel Aubort et consorts et la PPE Av. Mon Loisir 12 invoquent notamment que
le projet impliquera pour eux des nuisances sonores et olfactives supplémentaires.
Ces griefs sont manifestement recevables. Jean Lob et consorts invoquent
implicitement leur intérêt à ne pas voir un parking plus important s'étendre
devant leurs yeux, grief qui doit également être déclaré recevable.
3.
Selon l'art. 108 al. 1 LATC, la demande de permis est
adressée à la municipalité; elle est signée par celui qui fait exécuter les
travaux et, s'il s'agit de travaux exécutés sur le fonds d'autrui, par le
propriétaire du fonds. L'art. 73 al. 1 RATC précise en outre que les plans, le
questionnaire général et les pièces annexes sont signées par leur auteur, le
propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le promettant acquéreur et le
maître de l'ouvrage.
L'art. 108 LATC a pour but de prévenir des litiges
pouvant subvenir sur le terrain du droit privé, en protégeant celui ou ceux qui
peuvent se prévaloir d'un droit réel sur le fonds touché. C'est à la lumière
des règles du droit civil, que la question de la signature doit être tranchée.
Certes l'application des règles de droit privé relève de la compétence du juge
civil. Cependant, selon la jurisprudence et la doctrine dominante, le juge du
contentieux administratif doit, sous réserve des dispositions contraires,
trancher les questions qui posées isolément, relèvent d'un autre organe, mais
dont dépend la décision (André Grisel, Traité de droit administratif, 1984,
vol. I, p. 187 et ss et les références citées). La solution de ces questions
préjudicielles ne paraîtra toutefois que dans les considérants de la décision;
elle n'acquerra pas l'autorité de la chose jugée et ne liera donc pas
l'autorité compétente pour en connaître normalement (AC.1996.0220 du 19 août
1988).
La société anonyme est représentée à l'égard des
tiers par le conseil d'administration (art. 718 al. 1 CO). Le Conseil
d'administration peut toutefois déléguer le pouvoir de représentation à un ou
plusieurs de ses membres (délégués) ou à des tiers (directeurs) (art. 718 al. 2
CO). Conformément à l'art. 718 al. 1 CO, les personnes autorisées à représenter
la société ont le droit d'accomplir au nom de celle-ci tous les actes que peut
impliquer le but social.
En l'espèce, les organes de la SI Lapro SA avaient
remis une procuration au directeur de la Clinique Bois-Cerf pour représenter leur
société "concernant le projet de transformation et de rénovation du
bâtiment de la clinique Bois-Cerf". Le directeur de la clinique était dès
lors dûment autorisé à signer le formulaire de permis de construire au sens de
l'art. 718 CO. Force est dès lors de constater que le formulaire de permis est
muni d'une signature valable au sens de l'art. 108 al. 1 LATC.
4.
Selon l'art. 108 al. 2 LATC, le règlement cantonal et les
règlements communaux déterminent, pour les divers modes de construction et
catégorie de travaux, les plans et les pièces à produire avec la demande, ainsi
que le nombre d'exemplaires requis; la demande est tenue pour régulièrement
déposée que lorsque ces exigences sont remplies. L'art. 69 ch. 6 RATC exige en
outre que la demande de permis de construire comporte le questionnaire général,
complètement rempli, ainsi que les questionnaires particuliers, auxquels
renvoie au besoin le questionnaire général. Le but de cette disposition est de
permettre à tout un chacun de se faire une idée précise et concrète d'un
projet. Toute demande de permis mise à l'enquête publique doit être accompagnée
de l'ensemble des indications permettant de se rendre compte de l'importance de
la nature des travaux projetés (RDAF 1992, p. 225). Lorsque les plans d'enquête
présentent des lacunes, celles-ci n'entraînent la nullité du permis de
construire que si elles sont de nature à gêner les tiers dans l'exercice de
leurs droits ou qu'elles ne permettent pas de se faire une idée précise, claire
et complète des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de la police
des constructions (AC.1995.0120 du 18 décembre 1997).
En l'espèce, le formulaire de permis comporte des
lacunes quant aux surfaces et volumes, ainsi que quant au coût des travaux. Il
faut cependant convenir que ces lacunes n'ont nullement empêché les recourants
d'appréhender la nature des travaux. Elles ne les ont pas non plus empêché de
défendre correctement leurs droits, puisque les données manquantes n'entraient
pas en considération dans l'application des dispositions réglementaires invoquées.
Ces éléments ne seraient pas nécessaires non plus à l'autorité de céans dans le
cadre d'un examen d'office du droit.
Ce grief des recourants doit dès lors être rejeté.
5.
a) L'art. 40 a RATC dispose que le nombre des places de
stationnement est fixé soit par la réglementation communale, soit par la norme
de l'Union des professionnels suisses de la route SN 641 400, adoptée en mai
1993.  Une éventuelle réglementation communale doit en tous les cas prendre en
compte les facteurs de réduction de la norme SN 641 400.
Le législateur lausannois a fait usage de la
délégation de compétence  octroyée en édictant le RPE no 541. Il convient donc
d'appliquer ce règlement pour déterminer si la construction de places de parc
supplémentaires est licite.
C'est à tort que la décision entreprise se réfère en
conséquence aux normes de l'Union des professionnels suisse de la route. Au
demeurant, la décision querellée les applique de manière erronée, dès lors
qu'elle ne tient pas compte des facteurs de réduction liés à la proximité des
transports publics.
Le RPE traite de la question des garages et places
de stationnement à son chapitre V (art. 12 à 17 RPEP), ainsi qu'à l'art. 18
RPEP, de façon quelque peu différenciée selon le type de bâtiments concernés.
Ce règlement distingue en effet les bâtiments A, B et C à son art. 10 RPEP, qui
détermine plus particulièrement leurs affectations respectives, en stipulant :
"Bâtiment A: habitation et cabinets médicaux.
Possibilité d'aménager des magasins au rez-de-chaussée.
Bâtiment B: établissement hospitalier (clinique).
Bâtiment C: habitation."
Ces distinctions étant faites, les art. 12, 13, 14,15,
17 et 18 RPEP disposent respectivement:
" Chapitre V - Garages et places de
stationnement
Chaque tranche ou fraction de 75 mètres carrés de
plancher brut de niveau habitable (cabinets médicaux et magasins y compris)
entraîne l'obligation de prévoir, en arrière des limites de construction, une
place de stationnement ou un garage permettant de ranger au moins une voiture.
Le 80% des places au moins  sera prévu dans les bâtiments ou enterré".
(art.
12)
"Le nombre de places de stationnement du
bâtiment B (clinique) sera fonction du critère "1 place pour 5 lits".
Quant aux garages dépendant de ce même bâtiment, ils seront prévus en nombre
suffisant, compte tenu des besoins de l'établissement". (art. 13)
"Les garages devront être aménagés au sous-sol;
soit dans les constructions prévues à cet effet, soit sous la zone de verdure,
soit sous les voies d'accès". (art. 14)
"Des garages et places de stationnement communs
à plusieurs bâtiments sont admissibles". (art. 15)
(…) (art. 16)
"Les places de stationnement seront aménagées
sur les emplacements prévus à cet effet ou dans la zone de verdure. Mais dans
ce dernier cas, la Municipalité pourra en limiter l'importance au profit de la
verdure, qui devra être maintenue en priorité. Aucune place de stationnement ne
sera admise à moins de 3 mètres de propriété". (art. 17)
Chapitre VI - Zone de verdure, zone arborisée et
places de jeux pour enfants
"Les surfaces réservées à la verdure seront
recouvertes de gazon et arborisées à l'exception des places de jeux, des places
de stationnement, des voies d'accès pour véhicules et piétons". (art. 18)
b) Toute norme est constituée de concepts juridiques
qui en forment ensemble le sens. Dégager ce sens, c'est interpréter la norme.
On dispose à cet effet d'un certain nombre de méthodes. La méthode dite littérale
consiste à s'attacher au sens littéral fourni par la norme, grâce aux données
lexicales et aux règles grammaticales usuelles. Si le résultat est
juridiquement univoque et qu'il n'y a pas d'ambiguïté dans les concepts
juridiques employés, on parle d'un sens clair. La conséquence juridique en est
qu'en principe, on ne saurait s'en écarter, sous peine de tomber dans
l'arbitraire. On ne renoncera à l'interprétation littérale de la norme que pour
des raisons pertinentes, notamment lorsque le sens dégagé ne peut être celui
qui a été voulu par le législateur, dont l'intention réelle doit être
recherchée par l'emploi des autres méthodes d'interprétation. L'interprétation
historique se réfère aux circonstances dans lesquelles la norme a été élaborée
et adoptée. La méthode téléologique dégage le sens d'une norme à partir de son
but. Quant à l'interprétation systématique, elle analyse la norme dans son
contexte juridique en supposant une cohérence du système (P. Moor, Droit
administratif, vol. I, 2
ème
éd., p. 142-145 et la jurisprudence
citée ; A. Grisel, op. cit., p. 124).
En l'espèce, il convient en tout premier lieu de
relever que la seule interprétation littérale du titre du chapitre V,
"Garages et  places de stationnement", permet de déduire qu'une
distinction claire est opérée entre deux modes de stationnement.
L'interprétation téléologique de ce chapitre montre en outre que les termes  "places
de stationnement" - lesquelles peuvent être aménagées sur les emplacements
extérieurs prévus à cet effet ou dans la zone de verdure - désignent
exclusivement des places en plein air, par opposition aux places de parc sises dans
des bâtiments ou enterrées, intitulées "garages".
Il ressort clairement de l'interprétation littérale
de l'art. 13 RPEP que celui-ci s'applique exclusivement au bâtiment B, soit à
la clinique. Le critère de calcul pour les places de stationnement, soit
"1 place pour cinq lits", est parfaitement limpide. Seule la question
de fait concernant le décompte précis des lits peut s'avérer plus délicate.
La question se pose de savoir si l'art. 12 RPEP, qui
autorise également un certain nombre de places en plein air, en fonction d'un
autre mode de calcul, est également applicable à la clinique. La seule interprétation
littérale de cet article, qui se réfère à des surfaces de plancher brut
"de niveau habitable", ainsi qu'aux "cabinets et magasins",
semble a priori indiquer que cet article est applicable exclusivement aux
bâtiment A et C. Ce sens est corroboré par l'interprétation systématique. Il ne
serait en effet pas cohérent de la part du législateur communal d'avoir prévu
un autre critère de calcul pour les "places de stationnement" de la
clinique, alors que l'art. 13 RPEP réglait d'ores et déjà exhaustivement la
question de ces places.
L'interprétation littérale des art. 14, 15, 17 et 18
RPEP, dont aucun terme ne fait référence d'une quelconque manière aux bâtiments
A, B et C, tend déjà à démontrer que ces dispositions sont communes à tous les
types de bâtiments, lesquels peuvent être assortis aussi bien de "places
de stationnement" que de "garages".  Cette interprétation est
confirmée par l'interprétation systématique du chapitre V du RPEP, puisque
celui-ci ne traite de façon particulière que la question du calcul des différentes
places de parc, mais qu'il règle de façon commune d'autres questions telles que
leur emplacement, leur revêtement, leur éventuelle réduction.
Les emplacements possibles des "places de
stationnement" sont très clairement désignés à l'art. 17 RPEP comme étant
les emplacements prévus à cet effet et les espaces de verdure. Il est laissé à
la seule appréciation de la commune le soin de décider si le nombre autorisé
des "places de stationnement" doit être réduit au profit de la
verdure. Dans le cadre de sa pesée d'intérêts, il est demandé à la commune de
faire prévaloir le maintien de la verdure sur d'autres intérêts. Il va de soi
que la commune ne donnera plus de poids à cet intérêt qu'en présence d'autres
intérêts équivalents ; ceci signifie qu'elle est autorisée à faire prévaloir
d'autres intérêts plus prépondérants que l'intérêt au maintien de la verdure.
c) En l'espèce, quel que soit le nombre de lits dont
on tienne compte (76, 96 ou 104), leur division par 5 conduit à un nombre de
places de stationnement largement inférieur aux places de stationnement
existantes et a fortiori à celles projetées.
Il est en outre exclu de comptabiliser les 250 lits
du COP, utilisés uniquement en cas de guerre. En conséquence l'autorisation
d'agrandissement du parking octroyée par la municipalité ne peut pas être
confirmée.
6.
Il convient d'examiner encore si la municipalité avait
instauré une pratique en matière de "places de stationnement".
Il sied de rappeler en premier lieu qu'une pratique
ne peut que résulter d'une accumulation de décisions d'exécution allant
toujours dans le même sens et, en second lieu, qu'une telle pratique n'est pas
une source de droit, mais représente la manière dont les règles de droit sont
comprises, interprétées et exécutées par l'autorité et qu'elle peut en ce sens
être assimilée à une ordonnance administrative non rédigée, laquelle ne lie
toutefois pas le juge (
P. Moor, I, op.
cit, p. 76; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 1991, 4e éd., ch. 401;
AC.2002.217 du 7 mars 2003). Cependant, il en tiendra compte car celle-ci le
renseignera sur la manière de décider des autorités dans les matières où elles
disposent d'un pouvoir d'appréciation (JAAC 60 (1996) no 73 consid. 3 et 4;
RDAF 1996 p. 159). Selon la juriprudence (ATF 108 Ia 124), la pratique doit
être modifiée si, après enquête sérieuse et approfondie, l’autorité arrive à la
conclusion que la loi n’a pas le sens retenu jusqu’alors ou si les
circonstances de fait exigent un changement du pouvoir d’appréciation (B.
Knapp, op. cit.,  4e éd., ch. 402, 409).
En l’espèce, la pratique invoquée par la municipalité,
appliquée à deux reprises, ne constitue manifestement pas une pratique
constante. Par ailleurs, même si la municipalité jouit d'un pouvoir
d'appréciation lui permettant de limiter ou non le nombre de places de stationnement
en zone de verdure, ce pouvoir d'appréciation ne l'autorise en aucun cas à
augmenter le nombre de places de stationnement déjà autorisé par le RPEP. Il faut
ainsi convenir qu'en l'espèce, l'autorité intimée modifie le sens du règlement
et qu'en cela, elle ne se contente pas de l’interpréter, mais fait bien œuvre
de législateur. L'autorité de céans ne peut dès lors en aucun cas suivre la municipalité.
7.
Il reste encore à vérifier
si la constructrice peut se prévaloir en l'espèce du principe de la confiance.
Le principe de la
confiance se rattache en droit administratif au droit constitutionnel de la
bonne foi consacré par les art. 5 al. 3 et 9 Cst (A. Auer/G. Malinverni/M.
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 2000, n° 1117
).
Ce principe donne au citoyen le droit d'être protégé dans
la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités (ATF
125 I 219, consid. 9c; ATF 121 II 479, consid. 2c). Il le protège donc
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration, en lui donnant le droit d'exiger
que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire (A.
Grisel, op. cit., vol I, p. 388 ss.). En cas de violation de ce principe,
l'autorité peut déroger à la loi et adapter le régime qu'elle prévoit au cas
concret, dans la mesure nécessaire à son respect. Mais la règle reste que le
principe de la légalité prime et celui de la bonne foi, respectivement de la
confiance, ne l'emporte qu'en présence de circonstances exceptionnelles dans
lesquelles l'application de la loi entrerait manifestement en contradiction
avec son but même (P. Moor, op. cit., vol. I, p. 429 et les références citées).
Le principe de la confiance peut aussi être une autre formulation des principes
de la sécurité du droit et de la stabilité des relations juridiques. Il sera
par exemple invoqué contre le non-renouvelement d’autorisations temporaires,
lorsque l’administré pouvait penser qu’elles seraient renouvelées. L’autorité
tiendra ainsi compte du besoin de stabilité pour l’administré devant pouvoir
planifier. Le principe compris dans ce sens n’est pas un droit, mais un élément
à prendre en considération (P. Moor, op. cit, vol. I, p. 437).
En l'espèce, Clinique
Bois-Cerf SA savait que l'Hôpital de la Trinité avait pu construire
exclusivement des places en plein air en 1976, en outrepassant le critère une
place pour cinq lits, qui n'aurait permis selon les propres dires de la municipalité
que 21 places de stationnement (v. son rapport déjà cité du 28 mai 1976), alors
que rien n'empêchait à l'époque une utilisation du sous-sol pour des
"garages". Elle n'ignorait pas non plus que l'Hôpital de la Trinité avait
une nouvelle fois été autorisé à agrandir le parking en 1981, sans mise à
l'enquête publique préalable. Clinique Bois-Cerf SA a ainsi de toute évidence planifié
l'agrandissement du même parking en supputant que la municipalité la ferait
bénéficier du même traitement qu'à l'égard de l'Hôpital de la Trinité, ce qui a
bel et bien été le cas dans les faits.
Dans ces circonstances,
la question peut se poser de savoir si la Municipalité de Lausanne n'aurait pas
eu un comportement contradictoire en appliquant l'art. 13 RPEP au projet
litigieux, tandis qu'elle ne l'avait jamais fait auparavant.
Cette question peut
cependant rester ouverte. Le principe de la légalité l'emporte sur le principe
de la confiance, sauf en cas de circonstances exceptionnelles. Or le Tribunal
administratif n'a pas été convaincu en l'état du dossier que la construction du
COP dans une portion du sous-sol de la parcelle no 5'514 empêchait désormais la
clinique de construire des "garages" conformément au RPEP. L'option
de ne pas construire en sous-sol avait déjà été prise, pour de purs motifs de
convenance, avant même que le COP n'existe. La prétendue présence d'une nappe
phréatique n'a en outre ni empêché l'Hôpital de la Trinité de construire des
sous-sols à la clinique, ni empêché la Confédération de réaliser l'ouvrage
enterré du COP. La construction de ce dernier objet n'a en outre pas porté une
atteinte irrémédiable à la verdure, preuve qu'une construction en sous-sol
n'empêche pas de préserver le parc de verdure et d'arbres existant. Il faut en
outre se souvenir que le législateur, lorsqu'il a élaboré le PEP et le RPEP,
avait clairement pour but de préserver le parc existant dans toute la mesure du
possible (v. le préavis no 113 du 1er octobre 1971 relatif au PEP), raison pour
laquelle il a été prévu d'enterrer la majorité des places de parc. Enfin, les
droits des tiers, soit ceux des recourants, seraient lésés par l'inapplication
du règlement.
La municipalité soutient
que le législateur fait prévaloir davantage les besoins des usagers en places
de stationnement dans le nouveau plan général d'affectation récemment mis à l'enquête,
qu'elle n'a au demeurant pas versé au dossier. Si tel est effectivement le cas,
l'autorité de céans peut se contenter de constater à cet égard que conformément
au principe de la séparation des pouvoirs, il appartient effectivement au
législateur communal, et à lui seul, de modifier les buts fixés par le PEP et
le RPEP no 541 actuellement en vigueur.
Force est dès lors de
constater que ni une pratique avérée de la municipalité ni la violation du
principe de la confiance ne justifient en l'espèce d'admettre une violation par
le projet litigieux de l'art. 13 RPEP. Pour ce motif déjà, les recours doivent
être admis, sans qu'il ne soit besoin d'examiner plus avant les autres griefs développés
par les recourants.
8.
Il résulte de qui
précède que les recours doivent être admis et que la décision de la Municipalité
de Lausanne du 3 décembre 2002 doit être annulée. Les frais de la cause,
arrêtés à 2'500 fr., sont mis à la charge de la constructrice qui succombe, et
qui doit des dépens aux recourants qui ont procédé à l'aide d'un mandataire
professionnel (art. 55 LJPA), à l'exclusion de la municipalité (RDAF 1994 p.
323). Les dépens sont arrêtés à 6'000 fr., soit
2'000 fr. à la PPE Av.
Mon Loisir 12, 2'000 francs à Daniel Aubort et consorts et 2'000 fr. à Catherine,
Sylvie et Jean Lob.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours de Daniel Aubort et consorts, de la PPE Av.
Mon Loisir 12 et de Jean Lob et consorts sont admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 3 décembre
2002 est annulée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents)
est mis à la charge de Clinique Bois-Cerf SA, constructrice.
IV.
Clinique Bois-Cerf SA versera aux recourants une somme de 6'000
(six mille) francs à titre de dépens, soit 2'000 (deux mille) francs à la PPE
Av. Mon Loisir 12, 2'000 (deux mille) francs à Daniel Aubort et consorts et
2'000 (deux mille) francs à Jean Lob et consorts.
Lausanne, le 23 juin 2005
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint