vd_omni · AC.2020.0183 · 2020-10-26 · fr

COMMUNE D'ECHANDENS/Direction générale du territoire et du logement | Recours d'une commune contre une décision de la DGTL refusant de prolonger en application de l'art. 44 al. 2 LATC, en vigueur depuis le 1.09.2018, le délai prévu pour l'adoption des plans d'affectation communaux par le conseil communal. Disposition transitoire relative à l'art. 44 LATC (art. 136d LATC). En l'occurrence, le changement de législation est intervenu pendant la procédure d'adoption du PPA litigieux, soit après la mise à l'enquête publique et un refus du conseil communal d'adopter le projet. Un premier refus du conseil communal ne met pas fin à la procédure d'établissement du plan d'affectation. Compte tenu de l'art. 136d LATC, la commune a requis, avant l'échéance du délai de l'art. 44 LATC une prolongation de celui-ci. La pandémie de Coronavirus constitue un cas exceptionnel qui justifie de prolonger d'une année le délai de l'art. 44 al. 1 LATC. Une prolongation de délai ne saurait être refusée pour des raisons de fond. Recours admis et réforme de la décision rendue en ce sens qu'une prolongation de 12 mois est accordée pour adopter le PPA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.10.2020 AC.2020.0183

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 octobre 2020
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel et
M. Pascal Langone, juges.
Recourante
Commune
d'Echandens
représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne
Objet
Recours Commune d'Echandens c/ décision de la Direction générale
du territoire et du logement du 8 juin 2020 refusant de prolonger le délai de
l'art. 44 LATC, en lien avec le projet de plan partiel d'affectation
"Grand-Pré"
Vu les faits suivants:
A.
Du 9 juin 2017 au 10 juillet 2017, la Municipalité d'Echandens (ci-après:
la municipalité) a soumis à l'enquête publique un projet portant sur un plan
partiel d'affectation "Grand-Pré" (ci-après aussi: PPA) concernant la
parcelle n° 197 du territoire communal, ainsi que la modification du plan
général d'affectation "En Rueyre" (ci-après aussi: PGA) concernant
les parcelles n
os
504 et 505.
En substance, pour le PPA, il est proposé de
modifier l'affectation de la parcelle n° 197, colloquée en zone intermédiaire
et en zone verdure et répertoriée dans l'inventaire des surfaces d'assolement
(SDA), en zone d'habitation de moyenne densité comprenant une aire de verdure.
S'agissant de la modification concernant les parcelles n
os
504 et
505, il s'agit d'un retour projeté en zone agricole d'une portion du terrain
sis en zone d'utilité publique. Cette modification du PGA a suivi une procédure
en parallèle de celle du PPA et a pour but de compenser les emprises sur les
SDA nécessaires au développement de ce dernier. A l'occasion de son examen préalable
complémentaire daté du 19 mai 2017, le Service du développement territorial
(SDT, actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL])
avait préavisé favorablement le dossier.
B.
Le 14 mai 2018, la municipalité a adopté un préavis n° 6/2018, par
lequel elle a demandé au Conseil communal de la Commune d'Echandens (ci-après:
le conseil communal) d'adopter le PPA "Grand-Pré" et son règlement, d'adopter
la modification du PGA, tels que soumis à l'enquête publique du 9 juin au 10
juillet 2017, ainsi que de lever la seule opposition qui restait encore.
Lors de sa séance du 25 juin 2018, le conseil
communal a refusé de suivre le préavis municipal n° 6/2018 et en particulier
d'adopter le PPA et son règlement.
A la suite de ce vote négatif, la municipalité
indique avoir examiné l'opportunité de mieux expliquer le projet et de le
présenter à nouveau à l'organe législatif communal.
C.
Le 21 mars 2019, la municipalité s'est adressée au SDT afin de demander
la prolongation d'une année du délai prévu à l'art. 44 al. 1 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) pour l'adoption par le conseil communal des plans d'affectation après
la fin de l'enquête publique.
Par lettre du 18 avril 2019, le SDT a répondu de la
façon suivante:
"[…] Votre courrier du 21
mars 2019, relatif au dossier mentionné en titre, nous est bien parvenu et a
retenu notre meilleure attention. Dans ce dernier, vous nous demandez de
prolonger de 12 mois le délai de caducité de l'enquête publique, en application
de l'article 44, alinéa 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
Le projet de plan partiel
d'affectation Grand-Pré a été déposé à l'enquête publique du 9 juin au 10
juillet 2017. Selon l'article 141, alinéa 1 LATC, « le délai de 24 mois après
la fin de l'enquête publique pour l'adoption des plans d'affectation sous peine
de caducité selon l'article 44 LATC commence à courir à partir de la date
d'entrée en vigueur de ladite disposition ». Or l'article 44 LATC est entré en
vigueur le 1
er
septembre 2018.
Par conséquent, le délai de 24
mois accordé par l'article 44 LATC court jusqu'au 31 août 2020. A ce stade, il
est donc trop tôt pour prolonger ledit délai. Vous pourrez nous faire une
demande de prolongation motivée dans les semaines précédant le 31 août
2020.[…]"
D.
Une exposition publique a été mise sur pied le 25 novembre 2019, en
présence des urbanistes, des architectes et des développeurs, au cours de
laquelle les aspects principaux du PPA ont été présentés.
E.
Le 2 mars 2020, la municipalité a adopté un préavis n° 03/2020, dont les
conclusions sont identiques à celui du 14 mai 2018 (n° 6/2018), en demandant à
nouveau au conseil communal d'adopter le PPA "Grand-Pré", d'adopter
la modification du PGA et de lever l'opposition encore pendante. Ce préavis a
été présenté au conseil communal le 27 avril 2020 et devait être porté à l'ordre
du jour du conseil communal pour sa séance du 29 juin 2020.
F.
Par lettre du 4 mai 2020, la municipalité a à nouveau demandé à la DGTL de
prolonger d'une année le délai de l'art. 44 LATC. En substance, la municipalité
a exposé qu'elle avait déjà adopté le préavis n° 03/2020, que le conseil
communal devait se prononcer lors de sa séance du mois de juin 2020, mais que
celle-ci a dû être annulée, en raison de la crise sanitaire liée à la Covid-19,
cet objet étant reporté à la séance du conseil communal du mois de septembre
2020.
Par décision du 8 juin 2020, la DGTL a refusé de
prolonger le délai de l'art. 44 LATC, en estimant que le vote négatif du conseil
communal du 25 juin 2018 avait mis un terme à la procédure de PPA selon la LATC
et qu'il n'était dès lors pas possible de prolonger le délai de l'article 44
LATC. Cette décision était munie de l'indication des voies de recours auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
G.
Le 9 juillet 2020, la Commune d'Echandens (ci-après: la commune ou la
recourante) a recouru contre la décision du 8 juin 2020 devant la CDAP. Elle
conclut principalement à la réforme de cette décision en ce sens qu'une
prolongation de 12 mois est accordée à la commune, en application de l'art. 44
al. 2 LATC, pour statuer sur le plan partiel d'affectation "Grand-Pré",
ainsi que la modification du plan général d'affectation "En Rueyre" -
parcelles n
os
504 et 505, subsidiairement à son annulation.
Dans sa réponse du 24 septembre 2020, la DGTL
conclut au rejet du recours. Elle fait valoir notamment que la décision
négative du conseil communal le 25 juin 2018 a certainement rendu
irrémédiablement caduc le dossier de PPA. Elle estime par ailleurs, et
nonobstant la crise due à la Covid-19, que les motifs d'une prolongation de
délai selon l'art. 44 LATC ne sont pas réunis. Au contraire, de son point de
vue, la situation plaide pour une application stricte du principe de caducité,
et la nécessité d'une nouvelle procédure complète. Elle évoque notamment que
trois années se sont écoulées depuis l'enquête publique et que la situation
juridique a changé depuis, notamment suite à certains arrêts du Tribunal fédéral
relatifs aux SDA. Il s'ensuit que selon l'autorité intimée, le PPA n'est matériellement
plus conforme à la réglementation actuelle, notamment s'agissant de l'emprise
sur les SDA, et ce de façon manifeste. L'autorité intimée estime encore que l'information
du conseil communal doit être complète et que sa décision doit être prise en
toute connaissance de cause, ce qui impose des examens préalables actualisés
sur lesquels il puisse se baser. En outre, certains nouveaux propriétaires
pourraient ne jamais avoir pu se prononcer sur un plan déjà ancien; l'enquête
publique devrait se baser sur des informations actualisées, notamment sur un
nouveau rapport d'examen préalable qui, selon le règlement du 19 septembre 1986
d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (RLATC; BLV 700.11.1) doit être mis à l'enquête.
Dans sa réplique du 1
er
octobre 2020, la recourante
maintient ses conclusions. Elle souligne en particulier que selon elle, les
questions de fond n'ont pas à être examinées à ce stade.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision de la DGTL refusant de
prolonger en application de l'art. 44 al. 2 LATC, le délai prévu pour
l'adoption des plans d'affectation communaux par le conseil communal. Cette
décision a pour effet d'empêcher une éventuelle adoption par le conseil
communal du PPA litigieux. Un tel refus doit donc pouvoir faire l'objet d'un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été
formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les autres conditions
formelles de recevabilité (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
La procédure d'adoption des plans d'affectation communaux était régie,
jusqu'à la novelle entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018, par les
art. 56 ss aLATC. Elle est désormais réglée par les art. 26 ss LATC.
a) Selon l'ancien droit, la procédure prévoyait
qu'après la fin de l'enquête publique, les opposants pouvaient être entendus
par la municipalité lors d'une séance de conciliation (art. 58 al. 1 aLATC). La
municipalité établissait à l'intention du conseil de la commune un préavis
contenant un résumé des observations et des oppositions ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées; le conseil de la commune
statuait sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps
qu'il se prononçait sur l'adoption du plan et du règlement dans un délai de
huit mois dès la clôture de l'enquête publique (art. 58 al. 2 et 3 aLATC). Le
département décidait préalablement s'il pouvait approuver le plan et le
règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 aLATC). Il
notifiait simultanément à chaque opposant sa décision d'approbation préalable,
ainsi que la décision communale sur les oppositions; ces deux décisions étaient
susceptibles d'un recours à la CDAP (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 aLATC). Le
département se prononçait définitivement sur le plan et le règlement si aucun
recours n'avait été déposé, respectivement après avoir pris connaissance des
arrêts rendus sur recours par la CDAP (art. 61a aLATC).
b) Le nouveau droit prévoit une procédure
sensiblement identique. Les opposants sont invités à une séance de conciliation
(art. 40 LATC). La municipalité transmet le dossier au conseil de la commune
pour adoption; il est accompagné d'un préavis avec les propositions de réponses
aux oppositions et le ou les avis du service. Le conseil statue sur les projets
de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan (art.
42 LATC). Le département approuve le plan adopté par le conseil sous l'angle de
la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal; la décision du
département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par
écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un
recours au Tribunal cantonal; le service constate l'entrée en vigueur du plan
(art. 43 LATC). Le nouveau droit prévoit désormais une caducité des projets de
plans d'affectation après l'écoulement d'un certain délai après la fin de
l'enquête publique. Ainsi, l'art. 44 LATC a la teneur suivante:
"
1
Les plans
d'affectation qui n'ont pas été adoptés 24 mois après la fin de l'enquête
publique sont caducs. Ce délai ne court pas pendant les procédures devant les
tribunaux.
2
Le service peut à la
demande de la commune et dans des cas exceptionnels prolonger le délai de 12
mois."
c) La révision législative intervenue, qui complète la
partie "aménagement du territoire" de la LATC, avait pour objectif de
simplifier les outils d'aménagement et les exigences à l'égard des communes, de
simplifier les procédures d'aménagement, de mieux coordonner et contrôler les
avis des services cantonaux dans le cadre de la pesée des intérêts, d'intégrer
la politique des agglomérations et de mettre en œuvre la révision du 15 juin
2012 de la LAT, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (Exposé des motifs
et projet de loi modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79) de
la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985,
tiré à part 323, p. 2). Dès les premières lignes de l'Exposé des motifs
précité, le Conseil d'Etat décrivait cette révision de la LATC comme une
"démarche centrée principalement sur les simplifications" dès lors
que l'aLATC avait "régulièrement fait l'objet de critiques à propos de la
difficulté, notamment pour les communes, de l'appliquer. La complexité des
outils et des procédures, et par conséquent la durée de ces dernières"
étant souvent mise en avant (cf. Exposé des motifs précité, p. 2). La novelle a
notamment supprimé la distinction qui existait auparavant entre plan général
d'affectation, plan partiel d'affectation, modification du plan général
d'affectation et plan de quartier. La loi ne connaît désormais plus que
l'instrument du plan d'affectation communal (art. 22 ss LATC) qui peut
concerner tout ou partie du territoire d'une ou plusieurs communes (cf. Exposé
des motifs précité, p. 9). S'agissant de l'article 44 LATC, l'exposé des motifs
expose que "cette disposition constitue une innovation destinée à
réglementer une situation qui se rencontre parfois. Il arrive en effet que, à
la suite de l’enquête publique, la procédure s’enlise et il est nécessaire de
prévoir dans cette hypothèse une date limite pour l’adoption du plan par le
conseil; les propriétaires peuvent en particulier changer et, si le plan n’est
pas adopté deux ans après l’enquête publique, il est légitime de prévoir une
nouvelle procédure d’enquête" (
cf
. Exposé des motifs précité, p. 24).
La novelle a également introduit une disposition transitoire relative au nouvel
article 44 LATC en prévoyant que le délai de 24 mois après la fin de l'enquête
publique pour l'adoption des plans d'affectation sous peine de caducité selon
l'art. 44 LATC commence à courir à partir de la date d'entrée en vigueur de
ladite disposition, soit le 1
er
septembre 2018 (art. 136d LATC;
dispositions transitoires de la loi du 17.04.2018).
d) En l'occurrence, le changement de législation est
intervenu pendant la procédure d'adoption du PPA litigieux, plus précisément après
la mise à l'enquête publique du projet du 9 juin 2017 au 10 juillet 2017 et le
refus du conseil communal le 25 juin 2018.
A l'évidence, la procédure menée avant le 1
er
septembre 2018, notamment l'examen préalable (art. 56 aLATC) et l'enquête
publique (art. 57 aLATC), n'avait pas à suivre de manière anticipée les
nouvelles dispositions. En l’espèce, le délai qui était prévu par l'art 58 al.
3 aLATC n'a pas été strictement respecté puisque le conseil communal s’est
prononcé plus de huit mois après la clôture de l'enquête publique, mais il
s'agissait, comme celui de l'art. 51 al. 1 aLATC, d'un délai d'ordre dont
l'inobservation n'a pas de conséquence sur la validité de la procédure et
n'impose en particulier pas une nouvelle mise à l'enquête publique (AC.2013.0071,
AC.2007.0029 du 29 janvier 2008 et les références citées). On ne se trouve pas
en présence d’une informalité justifiant l’annulation de la procédure d’adoption
du plan.
3.
Le 25 juin 2018, le conseil communal a refusé d'adopter le plan et le
règlement qui lui étaient soumis et la réponse motivée à l'opposition non
retirée. Dans la décision attaquée la DGTL retient que ce refus a mis un terme
à la procédure d'établissement du plan d'affectation litigieux et que si la
municipalité souhaite soumettre une nouvelle fois le projet de plan
d'affectation au conseil communal, il y a lieu de recommencer la procédure
prévue aux articles 36ss LATC.
a) Il convient tout d'abord de préciser que la municipalité
n'a pas changé ou modifié le PPA ou son règlement par rapport au projet mis à
l'enquête publique du 9 juin au 10 juillet 2017. Il ressort du dossier que la
municipalité, au vu des investissements engagés sur ce projet, a souhaité
déposer un nouveau préavis au conseil communal en apportant des informations
complémentaires sur la mise en œuvre du PPA, en particulier sur la réalisation
du projet architectural et sur les engagements du propriétaire formalisés sous
la forme d'une convention. Ces compléments, qui ne portent atteinte à aucun
intérêt digne de protection, ne sauraient fonder d'obligation, sur la base de l'art.
58 al. 5 aLATC, d'organiser une enquête complémentaire.
b) On relèvera ensuite, l'attitude pour le moins contradictoire
du SDT (ou de la DGTL) qui, lorsqu'il est interpellé le 21 mars 2019 par la
municipalité qui lui demande une prolongation d'une année du délai prévu à
l'art. 44 al. 1 LATC en application de l'art. 44 al. 2 LATC, répond par lettre
du 18 avril 2019 qu'il est trop tôt pour prolonger ce délai et qu'une autre
demande de prolongation motivée devra intervenir dans les semaines précédant le
31 août 2020. L'autorité intimée constate alors que le délai de 24 mois accordé
par l'art. 44 LATC court en l'occurrence jusqu'au 31 août 2020 en évoquant la
disposition transitoire topique. Cela revient à admettre alors que la procédure
d'établissement du plan d'affectation suivait son cours et à aucun moment sa
caducité n'est évoquée ou constatée.
c) Ensuite, on ne voit pas en quoi la première
décision du conseil communal du 25 juin 2018 empêcherait la municipalité de
présenter pour adoption une nouvelle fois un PPA, non modifié, au conseil
communal, lorsqu'il a été refusé une première fois et de demander à l'organe
législatif de revenir sur sa décision. Comme le relève la recourante, le
Conseil d'Etat a récemment été amené à se prononcer sur une question similaire en
lien avec le plan partiel d'affectation relatif au parc éolien du Mollendruz, à
la suite du vote négatif du Conseil général de la Commune de La Praz dans ce
cadre. Cette décision datée du 21 mars 2018 retient en particulier ce qui suit,
alors que le Conseil général de ladite commune était convoqué à nouveau pour un
second débat portant sur le même objet (p. 6):
"L'art. 35 al. 1 et 2 de la
loi sur les communes du 26 février 1956 (LC, BLV 175.11), prévoit que les
propositions présentées par la municipalité au conseil général ou communal sont
formulées par écrit. Elles prennent la forme d'un préavis. Le préavis municipal
doit comporter les éléments nécessaires permettant au conseil de prendre une
décision en pleine connaissance de cause (considérants) et contenir des
conclusions, en principe une par objet soumis à la discussion et au vote.
L'art. 14 al. 1 LC précise en outre que le conseil général peut être convoqué
par écrit par son président à la demande de la municipalité ou du cinquième des
membres du conseil. La convocation doit être expédiée au moins 5 jours à
l'avance (art. 14 al. 3 LC). En revanche, aucune disposition constitutionnelle
ou légale ne prévoit qu'un conseil général ou un conseil communal ne peut pas
se prononcer plusieurs fois sur le même objet. A supposer qu'elle s'applique au
vote d'un législatif communal, ce qui est douteux, la garantie des droits
politiques ancrée à l'art. 34 Cst. n'interdit pas que le corps électoral d'une
collectivité, qu'elle soit communale, cantonale ou fédérale, soit amené à se
prononcer deux fois sur le même objet. En particulier, la liberté de vote,
garantie par l'art. 34 al. 2 Cst., et qui permet aux citoyens d'exiger qu'aucun
résultat de votation ne soit reconnu s'il ne traduit pas d'une manière fidèle
et sûre la volonté librement exprimée du corps électoral, implique le droit à
la composition exacte du corps électoral, au secret du vote, au respect des
règles de procédure, à la constatation exacte du résultat du scrutin, ainsi
qu'une certaine réserve quant à l'intervention des autorités dans les campagnes
(v. Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. I, L'Etat, 3e éd., Berne 2013, p. 302 ss.). Aucune de ces
composantes ne s'oppose à ce qu'un objet soit soumis plusieurs fois au vote
populaire, tant que l'information donnée à l'électeur à cet égard est claire et
lui permet de se prononcer en connaissance de cause. Il est d'ailleurs déjà
arrivé par le passé que des objets semblables soient soumis au vote populaire
(v. p. ex. initiatives fédérales pour la suppression de l'armée rejetées par le
peuple et les cantons en 1989 et 2001). A cet égard, on relève qu'il serait
vraisemblablement contraire à cette même garantie des droits politiques que
d'interdire qu'une initiative portant sur le même objet soit déposée à
plusieurs reprises. Ainsi, par ce moyen, il serait possible de soumettre
plusieurs fois la même question au corps électoral, ce qui, comme rappelé
ci-dessus, est déjà arrivé. De la même manière, le droit d'initiative des
membres d'un législatif communal, tel que prévu par les art. 31 ss LC, n'est en
rien limité quant à son objet, sous réserve des cas d'irrecevabilité prévus par
l'art. 32 al. 4 LC. Il est donc parfaitement envisageable qu'un membre d'un
législatif communal dépose par exemple plusieurs fois une motion ou un postulat
portant sur le même objet. En l'espèce, il aurait ainsi été possible que le
Conseil général de La Praz soit saisi à nouveau du même objet par voie
d'initiative ou de motion, par exemple. Le droit d'initiative de la
municipalité, régi par l'art. 35 LC, n'est pas non plus limité sous cet angle.
Il n'existe en outre pas de limite temporelle à l'exercice du droit
d'initiative de la municipalité l'empêchant de présenter un préavis dans un
certain délai (v. David Equey, Aspects juridiques de l'institution communale en
droit vaudois - le droit d'initiative des membres du conseil général ou
communal et de la municipalité en droit vaudois, in RDAF hors-série octobre
2010). Une municipalité peut ainsi faire le choix de représenter un préavis si
elle le juge nécessaire et le conseil général ou communal devra se prononcer à
nouveau. Il s'agit là d'un choix politique que la municipalité est libre
d'opérer, tout comme le législatif est libre de refuser à nouveau l'objet qui
lui est soumis."
Ces considérations peuvent être reprises dans le cas
d'espèce: la municipalité a estimé qu'au vu des enjeux une information
complémentaire sur la mise en œuvre du PPA et sur les engagements du
propriétaire de la parcelle était nécessaire, raison pour laquelle elle a
décidé de préparer et présenter un nouveau préavis. Il n'apparaît pas choquant
que, vu l'importance des investissements engagés ou des enjeux pour elle, la municipalité
ait souhaité qu'un nouveau débat puisse avoir lieu. Vu le caractère politique
de la décision en question et l'importante marge de manœuvre dont dispose le conseil
communal à cet égard, un second vote ne se heurte par ailleurs pas au principe
de force de chose décidée, lequel n'interdit d'ailleurs pas à une autorité de
réexaminer une décision qu'elle a prise, si elle estime que l'intérêt public le
justifie.
En conclusion, en l'absence d'une disposition légale
ou réglementaire empêchant un conseil général ou un conseil communal de se
prononcer plusieurs fois sur le même objet, rien n'empêchait la municipalité de
soumettre à nouveau le PPA au conseil communal, alors qu'il avait été refusé
une première fois, pour demander à l'organe législatif de revenir sur sa
décision. Il peut être justifié de faire revoter un conseil général ou communal
sur un objet, lorsque des circonstances nouvelles le justifient, que des
explications complémentaires sont apportées ou pour d'autres raisons jugées
suffisantes par la municipalité; il s'agit d'un choix politique, relevant du
pouvoir d'appréciation de la municipalité.
Cela revient à considérer que la décision négative
du conseil communal le 25 juin 2018 n'a pas rendu irrémédiablement caduc le
dossier du PPA.
4.
Dans la mesure où il doit être retenu que le premier refus du conseil
communal n'a pas mis fin à la procédure d'établissement du plan d'affectation,
il convient d'examiner si le délai de l'article 44 LATC a été respecté, respectivement
s'il peut en l'occurrence être prolongé.
a) En l'espèce, comme évoqué ci-dessus, l'enquête
publique a eu lieu avant le 1
er
septembre 2018, puisqu'elle s'est
déroulée du 9 juin 2017 au 10 juillet 2017. En application de l'art. 136d LATC,
qui concerne les dispositions transitoires de la loi du 17 avril 2018, le délai
de 2 ans prévu à l'art. 44 al. 1 LATC a pris fin le 31 août 2020, ce que le SDT
avait d'ailleurs expressément constaté dans son courrier du 18 avril 2019.
Avant l'échéance de ce délai, la commune a requis,
le 4 mai 2020, la prolongation du délai prévu à l'art. 44 LATC en faisant référence
à l'alinéa 2 de cette disposition et en expliquant que la municipalité avait
adopté un nouveau préavis n° 03/2020 le 2 mars 2020 et que cet objet devait
être soumis au conseil communal, lors de sa séance du mois de juin 2020. En
raison de la pandémie la séance du conseil communal a été annulée et le PPA "Grand-Pré"
ne pouvait être soumis à l'organe législatif qu'au mois de septembre 2020.
Il s'agit donc de déterminer si la
pandémie actuelle de Coronavirus constitue un cas exceptionnel qui justifie de
prolonger d'une année le délai de l'art. 44 al. 1 LATC. Les travaux préparatoires
liés au nouvel art. 44 LATC (art. 43 dans le projet) et en particulier l'exposé
des motifs précité ne fournissent pas d'indication sur la notion de "cas
exceptionnel" et ne donnent pas d'exemple de ce qu'elle recouvre.
Le nouveau préavis n° 03/2020 de la municipalité a
été adopté le 2 mars 2020 et aurait pu manifestement être soumis au conseil
communal avant fin août 2020 sans la crise sanitaire. Il paraît évident que
l'absence d'un vote du conseil communal avant l'échéance du délai du 31 août
2020 ne saurait être imputée à la recourante: en effet, la situation sanitaire
liée à la pandémie du nouveau coronavirus (COVID-19) a notamment eu pour
conséquence que, pendant une certaine période, le traitement des demandes non
urgentes a, de manière générale, été reporté par les administrations cantonales
et communales (
cf
. Directives du Conseil d'Etat du 20 mars 2020 et du 29
avril 2020 relative aux procédures administratives en cours et à venir au sein
des administrations cantonale et communales). Il est notoire que la crise
sanitaire a engendré des difficultés d'organisation exceptionnelles.
Certes, le 23 avril 2020, le Conseil d'Etat a adopté
un nouvel arrêté relatif à l'adaptation de certaines règles en matière
communale et de droits politiques dans le cadre de la lutte contre le
coronavirus COVID-19 (BLV 175.11.230420.1) autorisant notamment à nouveau les
conseils généraux et communaux à se réunir pour autant que les recommandations
de l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) en matière de distance sociale
et d'hygiène soient respectées (art. 9). On ne saurait toutefois faire grief au
conseil communal de ne pas avoir organisé une séance pour examiner et voter le
préavis litigieux avant l'échéance du délai au 31 août 2020 dans la mesure où
une possibilité de prolongation de délai existait et que la municipalité avait
d'ores et déjà annoncé le 21 mars 2019 qu'elle la solliciterait sans que cela
n'engendre une opposition formelle du service concerné.
b) Dans sa réponse du 24 septembre 2020, la DGTL
évoque que la situation juridique a changé depuis l'enquête publique et le premier
passage au conseil communal, notamment suite à certains arrêts du Tribunal
fédéral relatifs aux surfaces d'assolement (p.ex. arrêt 1C_494/2016 du 26
novembre 2018). Il en découlerait que le plan ne serait manifestement plus
conforme à la réglementation actuelle du point de vue matériel et que si ce
plan lui était soumis à nouveau, la DGTL recommanderait au DIT de ne pas
l'approuver. Pour le service, l'enquête publique devrait se baser sur des
informations actualisées, notamment sur un nouveau rapport d'examen préalable.
Ce faisant, la DGTL invoque des arguments de fond qui feraient, selon elle,
obstacle à l'approbation du plan partiel d'affectation.
A l'instar de la recourante, il convient de
constater que rien dans
les travaux préparatoires liés au nouvel
art. 44 LATC (art. 43 dans le projet) n'indique qu'une prolongation de délai
pourrait être refusée pour des raisons de fond, ni même que ce délai de deux
ans aurait été instauré pour cette raison. Le Rapport de la majorité de la
Commission du Grand Conseil chargée d’examiner l’exposé des motifs précité (rapport
du 25 septembre 2017, p. 55) révèle qu'un amendement est à l'origine de l'alinéa
2 de l'art. 44 LATC. L'exemple évoqué alors par un député pour soulever la
pertinence d'une possibilité de prolonger le délai instauré était celui
d'intenses et longues négociations afin d’éviter un passage devant les tribunaux
suite à une opposition. Dans le cas évoqué, elles auraient pu mettre en péril
la continuation de la procédure si elles avaient duré quelques mois de plus. L'exposé
des motifs évoque quant à lui la situation qui se rencontre parfois d'une
procédure qui s’enlise à la suite de l’enquête publique.
Or, tel n'est pas le cas en l'espèce
puisque, sous réserve des difficultés d'organisation faisant suite à la
situation sanitaire, la procédure a suivi son cours et le préavis aurait
certainement pu être soumis au conseil communal dans le délai de l'article 136d
LATC. Le temps passé depuis l'enquête publique découle aussi en l'occurrence de
l'application de cette disposition transitoire voulue par le législateur. Il ne
s'agit pas d'un cas d'enlisement de la procédure, même si des propriétaires ont
peut-être changé entre-temps. On relèvera que ce seul élément n'est donc pas
déterminant. D'ailleurs, dans le cas d'une procédure qui durerait devant les
tribunaux, le risque d'un changement de propriétaires existe également, sans
que, le cas échéant, cela n'exige une nouvelle procédure
ab initio
si le
plan est finalement adopté dans le délai après une longue suspension due à la
procédure judiciaire.
Finalement, la seule question
procédurale objet du litige est de déterminer si le motif invoqué par la
recourante, à savoir un retard engendré par la crise sanitaire, constitue un cas
exceptionnel permettant de prolonger de 12 mois le délai de l'article 44 al. 1
LATC (en application de l'article 136d LATC). La réponse est affirmative sans
qu'il ne soit besoin d'examiner
à ce stade les motifs de fond qui justifieraient
de ne pas approuver ce projet: cet examen interviendra éventuellement
ultérieurement, au moment de l'approbation du plan par le Département cantonal
compétent, dans l'hypothèse où le conseil communal déciderait de l'adopter dans
le délai prolongé à cette fin.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours ainsi
qu'à la réforme de la décision rendue le 8 juin 2020 par la DGTL, en ce sens
qu'une prolongation de 12 mois, soit jusqu'au 31 août 2021, est accordée à la
commune d'Echandens, en application de l'art. 44 al. 2 LATC, pour adopter le
plan partiel d'affectation "Grand-Pré", ainsi que la modification du
plan général d'affectation "En Rueyre".
Compte tenu de l'issue de la cause, il sera statué
sans frais (
cf
. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). La commune,
qui obtient gain de cause en ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, a droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD), mis à la charge
de l'Etat de Vaud par l'intermédiaire de la DGTL.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis
II.
La décision rendue le 8 juin 2020 par la Direction générale du
territoire et du logement est réformée, en ce sens qu'une prolongation de 12
mois, soit jusqu'au 31 août 2021, est accordée à la commune d'Echandens, en
application de l'art. 44 al. 2 LATC, pour adopter le plan partiel d'affectation
"Grand-Pré", ainsi que la modification du plan général d'affectation "En
Rueyre".
III.
Il est statué sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et
logement, versera à la Commune d'Echandens une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 octobre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.