vd_omni · GE.2011.0193 · 2012-08-29 · fr

X.________ c/Association scolaire intercommunale d'Avenches, Service de la santé publique | Recours d'un dentiste scolaire contre la révocation de son engagement.Résiliation d'un contrat de droit administratif et non décision administrative attaquable.Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.08.2012 GE.2011.0193

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 août 2012
Composition
M. André Jomini, président; Mme Mihaela
Amoos-Piguet et
M. Rémy Balli, juges; M. Jean-Nicolas Roud, greffier.
recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Alec CRIPPA, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Association
scolaire intercommunale d'Avenches
et environs
(ASIA),
représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
autorité concernée
Service de la santé publique
Objet
Recours X.________ c/ lettre de
l'Association scolaire intercommunale d'Avenches du 20 septembre 2011
Vu les faits suivants :
A.
Dans le canton de Vaud, la loi du 29 mai 1985
sur la santé publique (LSP; RSV 800.01) prévoit la mise en œuvre de mesures de
santé scolaire, à savoir notamment la prévention et la surveillance de l'état
de santé des élèves fréquentant les établissements scolaires (art. 45 LSP).
L'art. 46 LSP dispose que les mesures de santé scolaire sont mises en œuvre par
les médecins, médecins-dentistes et infirmières scolaires, ainsi que par le
corps enseignant. Selon l'art. 47 al. 1 LSP (titre: Désignation), les médecins
et médecins-dentistes scolaires sont désignés par les municipalités après
consultation du département.
L'art. 48 al. 1 LSP charge les
médecins, médecins-dentistes et infirmières scolaires de surveiller l'état de
santé des élèves. L'art. 49 LSP est consacré au "Service dentaire
scolaire". Les communes ou groupements de communes sont chargés d'organiser
un service dentaire scolaire (art. 49 al. 1 LSP). Les activités de médecine
dentaire scolaire comprennent les mesures de surveillance, de dépistage et
d'éducation dans le domaine bucco-dentaire (art. 49 al. 2 LSP).
Le Conseil d'Etat a adopté le 5
novembre 2003 un règlement sur la promotion de la santé et la prévention en
milieu scolaire. Cet ancien règlement, qui a été récemment abrogé (cf. infra),
réglait ainsi le statut du médecin-dentiste scolaire:
Art. 32    Médecin-dentiste scolaire  - a)
Champ d'activité
Le médecin-dentiste scolaire exerce son
activité selon son cahier des charges défini par le Médecin cantonal, sur
préavis du médecin-dentiste conseil du Service de la santé publique et en
collaboration avec l'ODES.
Art. 33    b) Tarif des traitements
Le tarif applicable pour les traitements
effectués par le médecin-dentiste scolaire est, en principe, celui établi par
la Société suisse d'odonto-stomatologie (SSO) pour les soins dentaires
scolaires. Ces frais sont en règle générale à la charge des parents.
Art. 34    c) Engagement et rémunération
Les médecins-dentistes scolaires sont
engagés par les Municipalités, sur préavis de l'ODES et du DSAS. Ils sont
rémunérés par les Municipalités concernées.
Le Conseil d'Etat a adopté le 31
août 2011 un nouveau règlement sur la promotion de la santé et la prévention en
milieu scolaire (RPSPS; RSV 400.01.2), qui est entré en vigueur le 1
er
août 2011 en abrogeant le règlement du 5 novembre 2003. Les dispositions du
nouveau règlement au sujet du médecin-dentiste scolaire sont les suivantes:
Art. 38    Médecin-dentiste scolaire - a)
Champ d'activité
1 Le médecin-dentiste scolaire exerce son
activité de dépistage selon le cahier des charges défini par l'Unité PSPS
[promotion de la santé et de la prévention en milieu scolaire] et validé par la
Direction interservices. Lorsqu'un traitement est jugé nécessaire lors du
dépistage, les parents ont le libre choix du médecin-dentiste traitant.
2 Son référent est le Médecin responsable
pour la santé scolaire, qui peut, s'il le juge nécessaire, en référer pour les
aspects métiers au Médecin dentiste conseil de l’Administration cantonale
vaudoise.
Art. 39    b) Engagement et rémunération
Les médecins-dentistes scolaires sont
engagés par les communes concernées, sur préavis de l'Unité PSPS et du SSP. Ils
sont rémunérés par ces communes, selon un barème établi par le DSAS.
Art. 40    c) Tarifs des traitements
Lorsque le médecin-dentiste scolaire assure
le traitement, le tarif applicable est celui établi par la Société suisse
d'odonto-stomatologie pour les soins dentaires scolaires. Ces frais sont à la
charge des parents.
B.
Le 24 mai 2006, le comité de direction de
l'Association scolaire intercommunale du district d'Avenches (ASIA) a écrit au
Dr X.________, médecin-dentiste à 1********, pour lui demander de lui faire
parvenir une proposition pour la prise en charge de la médecine dentaire
scolaire et des dépistages dentaires. Le Dr X.________ a envoyé une proposition
le 27 mai 2006, en mentionnant un prix par élève contrôlé avec un supplément
pour le temps de préparation. Le comité de l'ASIA l'a informé, le 6 septembre
2006, que les dépistages dentaires pour la période scolaire 2006/2007 avaient
été confiés à un autre médecin-dentiste.
Les 29 mars et 19 juin 2007, le
comité de l'ASIA a invité le Dr X.________ à présenter une nouvelle offre pour
les dépistages. Le médecin a adressé son offre le 29 juin 2007. Le 30 juillet
2007, le comité de l'ASIA a écrit au Dr X.________ pour lui signifier qu'il
avait décidé de lui attribuer le dépistage dentaire pour les classes du
secondaire (22 classes), pour un montant total de 4'451 fr. 60 (temps de
dépistage + temps de préparation). Il était prévu que les dépistages
s'effectuent au cabinet du Dr X.________.
C.
Le 18 juillet 2011, le Service de la santé
publique, sous la signature du Médecin cantonal, a adressé à la présidente de
l'ASIA – association devenue entre-temps "Association scolaire
intercommunale d'Avenches et environs", selon des nouveaux statuts entrés
en vigueur le 1
er
juillet 2011 – un "
préavis négatif au maintien de la
collaboration entre l'établissement primaire et secondaire d'Avenches et
environs et le Dr X.________
".
Le 20 septembre 2011, le comité de
l'ASIA a écrit ce qui suit au Dr X.________ en se référant au préavis précité:
"
Nous vous confirmons que nous mettons un
terme, avec effet immédiat, à notre collaboration
".
D.
Le 19 octobre 2011, le Dr X.________ a écrit au
comité de l'ASIA en l'invitant à rendre une décision administrative formelle au
sujet du sort des rapports entre lui et cette association. Il ajoutait ce qui
suit: "
Si par
impossible vous deviez considérer votre courrier du 20 septembre 2011 comme
étant constitutif d'une décision, la présente vaut recours
". Le Dr X.________ invitait par ailleurs le comité à "
respecter [ses] engagements envers
[lui], en lui assurant notamment la collaboration des établissements scolaires
d'Avenches avec son cabinet dentaire
".
L'ASIA a transmis cette lettre le 9
novembre 2011 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,
en précisant d'emblée qu'elle considérait être liée au Dr X.________ par un
contrat de mandat, auquel elle pouvait mettre fin en tout temps.
E.
La Cour de droit administratif et public a
enregistré la lettre du Dr X.________ du 9 novembre 2011 comme un recours et
elle lui a fixé un délai pour le dépôt d'un mémoire complétif.
Dans son mémoire du 9 décembre
2011, le recourant prend les conclusions suivantes:
I. Principalement:
La cause est renvoyée à l'intimée avec ordre
de statuer sans délai dans le sens des considérants.
II. Subsidiairement:
1. La décision prise par l'intimée le 20
septembre 2011 est nulle.
2. Ordre est donné à l'intimée de
réattribuer au recourant le dépistage dentaire scolaire pour les établissements
primaires et secondaires d'Avenches et environs.
3. L'intimée est débitrice du recourant pour
un montant de 28'000 fr. (sous réserve d'augmentation) augmenté de 5 % par an à
partir du 20 septembre 2011.
III. Plus subsidiairement:
1. La décision prise par l'intimée le 20
septembre 2011 est annulée.
2. Ordre est donné à l'intimée de
réattribuer au recourant le dépistage dentaire scolaire pour les établissements
primaires et secondaires d'Avenches et environs.
3. L'intimée est débitrice du recourant pour
un montant de 28'000 fr. (sous réserve d'augmentation) augmenté de 5 % par an à
partir du 20 septembre 2011.
L'ASIA conclut à l'irrecevabilité
du recours.
Invité à se déterminer, le Service
de la santé publique (sous la signature du médecin cantonal) a renoncé à
déposer des observations, en exposant que "
l'engagement,
respectivement la fin des rapports contractuels avec un médecin-dentiste
scolaire étant de la compétence exclusive des municipalités, la prérogative du
département se limite au prononcé d'un préavis
".
Considérant en droit
1.
Le Tribunal examine d'office et librement la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a)             Le recourant
soutient que la fin de son engagement en tant que dentiste scolaire a fait
l'objet d'une décision au sens de l'art. 3 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). La définition de la décision,
dans cette loi cantonale, correspond à la définition généralement admise de la
décision en droit administratif suisse (cf. en particulier art. 5 de la loi
fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]).
Le texte de l'art. 3 al. 1 LPA-VD est ainsi libellé:
" Est une décision toute mesure prise
par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant
pour objet :
a. de créer, de modifier ou d'annuler des
droits et obligations ;
b. de constater l'existence, l'inexistence
ou l'étendue de droits et obligations ;
c. de rejeter ou de déclarer irrecevables
des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations."
Pour que le recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss LPA-VD) soit recevable, il faut
en principe qu'il soit dirigé contre une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD
(selon l'art. 92 al. 1 LPA-VD: contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives).
b)  L'Association scolaire
intercommunale d'Avenches et environs (ASIA) est une association de communes au
sens des art. 112 ss de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV
175.11), qui est dotée de la personnalité morale de droit public (art. 113 al.
3 LC). Un de ses organes est le comité de direction (art. 5 let. b, art. 14 ss
des statuts de l'ASIA), qui "exerce, dans le cadre de l'activité de
l'association, les fonctions prévues pour les municipalités par la loi
scolaire" (art. 122 al. 1 LC, art. 14 des statuts de l'ASIA). L'art. 20
des statuts de l'ASIA contient une liste des compétences du comité de
direction; il lui incombe notamment de "nommer et destituer le personnel
rétribué par l'ASIA" (ch. 3 – cette norme correspond à celle de l'art. 122
al. 4 LC) et d'"exercer dans le cadre de l'ASIA les attributions dévolues
aux municipalités, notamment par la législation scolaire, pour autant que ces
attributions ne soient pas confiées par la loi ou les statuts au conseil
intercommunal" (ch. 5).
La désignation des médecins et des
médecins-dentistes scolaires est, d'après les dispositions concernant l'école
de la loi sur la santé publique, une attribution des municipalités (art. 47 al.
1 LSP). Pour les communes membres de l'ASIA, cette attribution est donc
dévolue, en vertu de la réglementation précitée, au comité de direction de
l'association de communes.
c) Il n'y a pas lieu d'examiner de
manière générale dans quels domaines d'attributions le comité de direction est
habilité à rendre des décisions administratives au sens de l'art. 3 LPA-VD. Il
faut en effet se borner à examiner si au sein de l'association ASIA, la
désignation d'un médecin-dentiste scolaire, dans le cadre prévu à l'art. 47 al.
1 LSP, est une telle décision. Si la désignation – ou l'engagement, pour
reprendre la terminologie du règlement sur la promotion de la santé et la
prévention en milieu scolaire – est une décision, la révocation devrait
également être une décision.
L'ASIA fait valoir que dans ce
domaine, son comité de direction ne rend pas de décision mais qu'il utilise la
forme contractuelle, le contrat se distinguant essentiellement de la décision
par sa nature bilatérale. Une personne morale de droit public peut conclure avec
des particuliers des contrats, que l'on qualifie de contrats de droit
administratif s'ils ont un objet régi par le droit public. En l'espèce, du
point de vue de l'ASIA, un mandat a été confié au recourant en 2007, ce dernier
s'engageant à rendre des services de nature médicale pour le dépistage des
atteintes à la santé bucco-dentaire chez les élèves de l'arrondissement. Ces
dépistages sont une tâche publique, prévue par la loi sur la santé publique.
Dans la conception de l'ASIA, qui est du reste aussi celle du médecin cantonal,
le mandat en question est donc un contrat de droit administratif.
Cette interprétation de la nature
des rapports entre le recourant et l'association de communes n'est pas
critiquable. Le médecin ou le médecin-dentiste scolaire ne fait pas partie du
personnel
stricto sensu
de l'ASIA; il n'est du reste pas certain que
cette association dispose d'un personnel propre, soumis à un statut de
fonctionnaire défini par le droit public. Quoi qu'il en soit, les circonstances
de l'engagement ou de la désignation du recourant, après la présentation d'une
offre et un accord sur les conditions de rémunération, démontrent qu'il y a eu
à l'origine un accord bilatéral sur la prise en charge des dépistages. Le fait
que la rémunération est fixée sur la base d'un barème  établi par
l'administration est compatible avec la nature contractuelle des rapports avec
le médecin scolaire, les tarifs étant usuels dans le domaine médical. Au reste,
les dispositions topiques du règlement sur la promotion de la santé et la prévention
en milieu scolaire – dans son ancienne version, applicable lors de l'engagement
du recourant, comme dans la nouvelle, applicable lorsqu'il lui a été signifié
le terme de la collaboration – ne prévoient pas une désignation par une
décision administrative, mais sont compatibles avec le choix de la forme
contractuelle.
Ainsi, il faut considérer que le
recourant a été engagé par contrat de droit administratif et que l'association
de communes, le 20 septembre 2011, a mis un terme aux relations contractuelles.
Le comité de direction de l'ASIA n'a, ce faisant, pas rendu de décision
administrative. A défaut de décision attaquable, la voie du recours de droit
administratif n'est pas ouverte (art. 92 al. 1 LPA-VD).
d) En cas de contestation relative
à des prétentions fondées sur le droit public cantonal qui ne reposent pas sur
une décision administrative mais sur un contrat (contentieux par voie
d'action), l'art. 106 LPA-VD prévoit la procédure de l'action de droit
administratif, et la compétence du Tribunal cantonal, pour autant que la loi
spéciale le prévoie. Ni la loi sur la santé publique ni la législation scolaire
ne prévoient cette action, dans le domaine de la santé scolaire. La Cour de
droit administratif et public ne peut donc pas traiter le présent recours comme
une demande dans le cadre d'une action de droit administratif (cf. Benoît
BOVAY, La loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, RDAF
2009 I 161 ss, p. 187).
e) Il s'ensuit que le recours
dirigé contre la lettre du comité de l'ASIA du 20 septembre 2011 est
irrecevable.
2.
Le recourant, qui succombe, doit payer les frais
de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il doit en outre payer des dépens à
l'association de communes intimées, qui a conclu à l'irrecevabilité du recours
avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  irrecevable.
II.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs
est mis à la charge du recourant X.________.
III.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à
l'Association scolaire intercommunale d'Avenches et environs à titre de dépens,
est mise à la charge du recourant X.________.
Lausanne, le 29 août 2012
Le président:                                                                                    Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.