vd_omni · AC.2018.0279 · 2019-06-07 · fr

A.________ /Municipalité de Nyon, Service du développement territorial | Refus de la municipalité de donner suite à la requête présentée par un propriétaire tendant à l’établissement d’un plan de quartier selon l'art. 67 al. 2 aLATC. La question des limites du périmètre peut demeurer indécise, le recours devant être rejeté pour d'autres motifs. Une densification des zones à bâtir est en principe prônée tant par le droit fédéral, depuis la révision de la LAT de 2014, que par le plan directeur cantonal. Les circonstances ont sensiblement évolué depuis l'adoption du règlement communal régisant les constructions (1984). La densification envisagée par le plan de quartier proposé s'inscrit sous cet angle dans les objectifs d'aménagement prévus par les planifications supérieures, en tant qu'il en résulterait une densification de la parcelle concernée et une augmentation de la possibilité de construction de logements en habitat collectif. Cela étant, il convient de prendre en considération les autres objectifs de l'aménagement du territoire de la commune. La commune pouvait retenir qu'une planification ponctuelle est inopportune dans les circonstances du cas d'espèce et retenir qu'une planification globale est préférable et apte à assurer une utilisation mesurée et rationnelle du sol. La commune pouvait également considérer qu'un plan de quartier ne se justifiait pas dans le cas d'espèce compte tenu des données topographiques, géographiques ou techniques de la parcelle ou du périmètre concerné. Pas de violation du principe d'égalité de traitement. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.2019 AC.2018.0279

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 juin 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Danièle Revey, juge et Mme
Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Nicolas GILLARD, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
représentée
par Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autorité concernée
Service du développement territorial,
à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Nyon
du 29 juin 2018 (parcelle n° 1250 - Commune de Nyon - demande d'ouverture
d'une procédure d'établissement d'un plan de quartier)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1250 du Registre foncier
de la Commune de Nyon (ci-après: la commune). D'une surface de 36'084 m
2
,
cette parcelle est en nature de champs, prés et pâturages pour 32'598 m
2
et en nature de forêt pour 3'486 m
2
. Le bien-fonds est délimité au
nord par le cours de la rivière L'Asse (DP 1127) qui s'écoule au milieu d'un
cordon boisé, à l'est par un chemin communal (chemin du Groseiller, DP 1128),
au sud par la route de Saint-Cergues (DP 1174) et à l'ouest par deux parcelles
non construites en nature de pré-champ (parcelles n
os
5220 et 965). Côté
sud, la parcelle n° 1250 est attenante à six autres parcelles qui sont déjà
construites et qu'elle enserre, soit les parcelles n
os
943, 945,
5166, 946, 121 et 947.
L'estimation fiscale de la parcelle n° 1250 a
été récemment revue et a été fixée à 694'000 francs.
B.
Le territoire de la commune de Nyon est régi par le règlement communal
sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) et son
plan général d'affectation, intitulé "Plan des zones", tous deux
adoptés le 13 juin 1983 par le Conseil communal et entrés en vigueur le 16
novembre 1984, après leur approbation par le Département compétent.
Le secteur où se trouve la parcelle n° 1250 se situe
au nord de la commune. Il est colloqué pour l'essentiel en zone de villas
prévue par les art. 35 et suivants RPE. La parcelle n° 1250 est colloquée en
zone de villas pour une part, en zone de verdure pour une autre part sur une
large bande à l'ouest et au nord, où la parcelle est délimitée par les rives
boisées de l'Asse, en aire forestière, la lisière forestière étant en cours de
délimitation dans le secteur.
L'article 35 RPE définit la zone de villas comme
étant réservée aux villas et maisons familiales comptant au plus 3
appartements. Le commerce et l’artisanat non gênants pour le voisinage peuvent
être autorisés à condition qu’ils s’exercent dans la villa ou la maison
familiale elles-mêmes.
La parcelle n° 1250 est située dans le périmètre compact
du projet d'agglomération du Grand Genève, datant de 2016. Par ailleurs, la
mesure R15 de la 4
ème
adaptation du Plan Directeur cantonal (PDCn),
entrée en vigueur le 1
er
octobre 2017 et approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018, place les 47 communes du district de Nyon dans un
périmètre de centre de "l'Agglomération franco-valdo genevoise et Région
de Nyon". En outre, selon les objectifs du Schéma directeur de
l'agglomération nyonnaise, datant de 2010, la parcelle n° 1250 est contiguë au
projet de Route de distribution urbaine (RDU), qui la franchira au nord, et qui
marquera la limite nord de l'urbanisation.
C.
Par courrier du 31 mars 2017, A.________ est intervenue à l'adresse de la
Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) pour solliciter formellement
l'ouverture d'une procédure d'établissement d'un plan de quartier pour sa
parcelle n° 1250. Elle demandait en particulier une densification
importante par rapport à la réglementation actuellement en vigueur.
Par courrier du 13 avril 2017, le Service de
l'urbanisme de la commune a répondu qu'elle n'entendait pas développer un plan
de quartier sur ce secteur et qu'elle examinait au demeurant l'opportunité de
remettre la parcelle en cause en zone agricole. Il a invité A.________ "à
n'entreprendre aucune étude" en lien avec le développement de la parcelle.
Par l'intermédiaire de son conseil, dans un courrier
du 11 mai 2017, A.________ a requis que la municipalité revoie sa position et,
cas échéant, rende une décision formelle.
La municipalité a répondu par courrier du 18 mai
2018 que sa dernière intervention ne constituait pas une décision, mais une
réponse informative.
Le 28 août 2018 (
recte
27 mai 2018), le
conseil d'A.________ a réitéré sa requête formelle en établissement d'un plan
de quartier.
Par décision du 29 juin 2018, la municipalité a
notifié à la requérante qu'elle refusait d'entrer en matière sur sa demande. La
décision rappelle tout d'abord l'art. 67 al. 4 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions en vigueur jusqu'au
31 août 2018 (aLATC; RSV 700.11), selon lequel la municipalité n'est tenue
d'établir un plan de quartier que si celui-ci respecte "les objectifs
d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des
zones à bâtir", selon l'art. 66 aLATC. La décision retient ensuite que la
parcelle n° 1250 est colloquée en zone villas et qu'elle ne figure ainsi pas
dans un secteur à développer par le biais d'un plan de quartier. La municipalité
ajoute que le périmètre concerné, soit la parcelle précitée, ne figure pas dans
la liste des plans spéciaux à légaliser selon le Plan directeur communal. Il
n'est en outre, selon elle, pas prévu de modification du Plan d'affectation des
zones relative à la parcelle n° 1250. Par ailleurs, la municipalité considère
qu'il n'y a pas de modification sensible des circonstances au sens de
l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) qui pourrait justifier une
révision "des documents précités" concernant le secteur. La
municipalité retient enfin qu'une augmentation du potentiel de construction de
la parcelle n° 1250 ne serait en outre pas nécessaire, au vu des objectifs de
développement de la Ville de Nyon, et que les conditions topographiques de cette
parcelle ne se prêtent pas à l'habitat collectif.
A.________ (ci-après: la recourante) a interjeté
recours contre la décision de la municipalité auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) le 30 août 2018. Elle
conclut, avec suite de frais et dépens, à sa réforme en ce sens que la
municipalité est invitée à engager l'étude d'un plan de quartier et,
subsidiairement, à son annulation, le dossier étant renvoyé à cette autorité
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante fait en
substance grief à l'autorité intimée d'avoir, selon elle, violé l'art. 67 aLATC,
en refusant sa demande tendant à l'ouverture d'une procédure d'établissement
d'un plan de quartier au sens des art. 64 ss aLATC dans la mesure où elle
estime que les conditions d'application de l'art. 67 aLATC seraient remplies en
l'espèce, que la planification actuelle du secteur serait obsolète et que les
circonstances se seraient sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2
LAT, de sorte qu'un plan de quartier - prévoyant une densification importante
par rapport à la planification actuelle - devrait être élaboré. Elle a demandé
la tenue d'une inspection locale et la production du dossier complet du plan de
quartier "Petite Prairie" de la commune.
Invité à se déterminer comme autorité
concernée, le Service du développement territorial (SDT), représentant le
Département du territoire et de l'environnement (DTE), a, par lettre du 1
er
octobre 2018, renoncé à déposer des déterminations sur ce cas particulier, la
question étant selon lui avant tout municipale. Le SDT a toutefois apporté une
précision, en soulignant que les modifications de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions révisée entrées en vigueur le
1
er
septembre 2018 (LATC; RSV 700.11) ne reprenaient pas la teneur
de l'art. 67 aLATC invoqué par la recourante et que l'obligation pour une
commune d'établir un plan à la demande d'une majorité de propriétaires
concernés était contraire à la volonté du législateur de laisser à la commune
un maximum d'autonomie pour maîtriser son développement. Elle est aussi
problématique sous l'angle du dimensionnement de la zone à bâtir.
Dans sa réponse du 5 novembre 2018, la municipalité
a conclu au rejet du recours. Elle réfute chacun des arguments de la recourante
et considère que les parcelles n
os
947, 121, 946, 5166, 945, 943 et
520 font partie du "périmètre déterminant", prévu par l'art. 65 aLATC
de sorte que la double majorité exprimée par l'art. 67 al. 1 aLATC devrait
inclure ces parcelles. Or, la recourante ne prétend pas que la moitié au moins
des propriétaires du périmètre défini plus haut, dont les immeubles
représenteraient la moitié au moins de l'estimation fiscale totale, aurait
appuyé sa demande d'élaboration d'un plan de quartier, ce qui implique qu'elle
était fondée à refuser cette requête.
Le 28 décembre 2018, la recourante a déposé des
observations en maintenant ses conclusions tendant à l'élaboration d'un plan de
quartier et requérant la production par l'autorité intimée du dossier complet
du plan de quartier "Petite Prairie", y compris l'extension future à
la parcelle n° 1513 de la commune.
Le tribunal a statué à huis clos et
approuvé le présent arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de
la décision entreprise (art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours a été déposé en
temps utile. Le recours satisfait aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante requiert la tenue d'une inspection locale.
Tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., le
droit d'être entendu comprend en particulier le droit pour le justiciable de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité
de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1 p. 299 et les références citées).
Le Tribunal s'estime suffisamment renseigné et en
mesure de se faire une idée complète et précise des faits pertinents sur la
base du dossier de la cause, et notamment des divers plans et pièces fournies.
Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal renonce à une
vision locale.
3.
La recourante demande la production du dossier complet du plan de
quartier de la "Petite Prairie", y compris l'extension future à la
parcelle n° 1513 de la commune.
Le droit de faire administrer des preuves découlant
du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. suppose que le fait à
prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour
constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais
prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).
En l'espèce, les pièces demandées ne sont pas
susceptibles d'influencer le sort de la cause, comme cela résulte des motifs
qui suivent, de sorte que la réquisition est rejetée.
4.
Comme évoqué, le 1
er
septembre 2018, soit en cours de
procédure devant la cour de céans, est entrée en vigueur une modification
substantielle, adoptée le 17 avril 2018, de la LATC touchant les art. 1 à 73 aLATC.
a) Selon la jurisprudence, la légalité d'un acte
administratif, y compris une autorisation de construire ou un plan
d'affectation, doit en principe être examinée en fonction du droit en vigueur
au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions
transitoires contraires; en conséquence, l'autorité de recours applique en
principe le droit en vigueur au jour où l'autorité a statué (ATF 139 II 243
consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les réf. cit.; voir aussi ATF 144 II 326
consid. 2.1.1 p. 328). Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et en
l'absence de disposition transitoire expresse, la légalité d'une décision
concernant un plan d'affectation doit en principe être examinée selon le droit
applicable au moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe
lorsqu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs
(ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid.
5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les réf. cit.; arrêts TF 1C_36/2011 du 8 février
2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1
er
février 2012 consid. 3.1 et
les réf. cit.). Un changement de loi intervenu durant une procédure de recours
n'a donc pas à être pris en considération, à moins qu'une application immédiate
du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs, par exemple pour des
raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la sauvegarde d'intérêts publics
prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).
b) En l'espèce, la LATC, qui a révisé de manière
complète la partie "aménagement" de la LATC ancienne, a pour objectif
de simplifier les outils d'aménagement et les exigences à l'égard des communes,
de simplifier les procédures d'aménagement, de mieux coordonner et contrôler
les avis des services cantonaux dans le cadre de la pesée des intérêts,
d'intégrer la politique des agglomérations et de mettre en œuvre la "nouvelle
LAT", soit la révision du 15 juin 2012 de la LAT, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (cf. Exposé des motifs et projets de lois modifiant la partie
aménagement du territoire [art. 1 à 79] de la loi sur l'aménagement du territoire
et les constructions du 17 avril 2018, octobre 2016, tiré à part 323, p.
2). La novelle a notamment supprimé la distinction qui existait auparavant
entre plan général d'affectation, plan partiel d'affectation, modification du
plan général d'affectation et plan de quartier. La loi ne connaît désormais
plus que l'instrument du plan d'affectation communal (art. 22 ss LATC) qui peut
concerner tout ou partie du territoire d'une ou plusieurs communes (cf. Exposé
des motifs précité, p. 9). La procédure d'adoption du plan d'affectation communal
est toutefois restée largement similaire à celle qui prévalait avant l'entrée
en vigueur de la modification.
Cela étant, cette modification, qui concerne
essentiellement la terminologie, ne répond pas aux critères permettant de
justifier une application immédiate des nouvelles dispositions. En
l'occurrence, il y a lieu de se référer au droit en vigueur au moment où la
municipalité a statué, soit la LATC dans son ancienne teneur (aLATC).
5.
Dans la mesure où le présent litige porte sur la demande d'une planification
communale et son refus par l'autorité communale compétente, il convient de
rappeler l'étendue et les limites de la liberté d'appréciation de l'autorité
intimée et du pouvoir d'examen de la cour de céans avant d'examiner en détail
les griefs du recourant.
a) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale
est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie
dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une
liberté de décision relativement importante (ATF 139 I 169 consid. 6.1 p.
172-173; 138 I 242 consid. 5.2 p. 244; 138 I 131 consid. 7.1 p. 142). En droit cantonal
vaudois, les communes jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue
lorsqu'elles définissent, par des plans, l'affectation de leur territoire et
lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d
Cst./VD et 2 al. 2 LATC; cf. notamment arrêt 1C_284/2018 du 6 février
2019; arrêt 1C_298/2017 du 30 avril 2018; ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118 s.;
arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, in Pra 2011 n° 60 p. 428).
b) L'art. 2 al. 3 LAT prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui
leur sont subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à
l'accomplissement de leurs tâches. Cette disposition ne définit pas le seuil
d'autonomie communale minimum découlant du droit fédéral. Il revient en effet
exclusivement au législateur cantonal de préciser de quelle liberté
d'appréciation la commune bénéficie en matière de planification (TSCHANNEN,
Commentaire de la LAT, 2010, n° 61 ad art. 2; WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz,
2006, n° 60 ad art. 2; DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, 1981, n° 15 ad art. 2). L'art. 2 al. 3 garantit
aux communes une certaine liberté d'appréciation dans les limites de
l'autonomie qui leur est accordée en vertu du droit cantonal (DFJP/OFAT, op.
cit., n° 15 ad art. 2). En d'autres termes, il a généralement une portée
comparable à la garantie de l'autonomie communale.
Sur le plan matériel, lorsqu'une autorité communale
apprécie les circonstances locales dans le cadre de l'octroi d'une autorisation
de construire ou de l'adoption d'un plan de quartier, elle bénéficie ainsi
d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle
avec retenue. Dans la mesure où la décision communale repose sur une
appréciation soutenable des circonstances pertinentes, l'instance de recours
doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut
intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des
autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou
contrevient au droit supérieur (arrêts 1C_849/2013 du 24 février 2015 consid.
3.1.2; arrêts 1C_150/2014 du 6 janvier 2015 consid. 2.2; 1C_629/2013 du 5 mai
2014 consid. 7.1). Ainsi, agit par exemple en violation de l'art. 2 al. 3 LAT
l'autorité de recours qui, fondée sur son pouvoir d'examen en opportunité,
annule un plan de quartier qui ne consacre pourtant aucune violation évidente
des principes de l'aménagement du territoire (arrêt 1C_82/2008 du 28 mai 2008
consid. 6, non publié in ATF 134 II 117).
c) La liberté d'appréciation des autorités en charge
de l'aménagement du territoire n'est toutefois pas totale. L'autorité de
planification doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement
du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la
loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en considération les
exigences découlant de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement. Aux termes de l'art. 3 al. 1 de l'ordonnance sur l'aménagement
du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1), lorsque, dans l'accomplissement
et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire,
les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser
les intérêts en présence. Ce faisant, elles déterminent les intérêts concernés,
apprécient ces intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité
et des implications qui en résultent; elles fondent leur décision sur cette
appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du
possible, l'ensemble des intérêts concernés". L'art. 3 al. 2 OAT impose à
ces autorités d'exposer "leur pondération dans la motivation de leur
décision". Cette pesée d'intérêts constitue un élément central puisqu'elle
conditionne l'application de nombreuses normes du droit fédéral et du droit
cantonal en matière d'aménagement du territoire, de protection de
l'environnement ou encore de protection de la nature (arrêt 1C_97/2017 du 19
septembre 2018 consid. 4.1; arrêt 1C_429/2017 du 25 juillet 2018 consid. 2.1.2).
d) L'art. 33 LAT impose aux cantons d'instituer une
protection juridique, en matière de plans d'affectation, et de prévoir
"qu'une autorité de recours au moins ait un libre examen" (art. 33
al. 3 let. b LAT). Selon la jurisprudence, le libre examen dont doit disposer
l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, ne se
réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de l'application du
droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. L'autorité doit vérifier
que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. Son rôle
spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de
l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté
d'appréciation dont celui-ci a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art.
2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement
appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui
substituer une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose
également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points
qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (arrêt
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p.
242; arrêts 1C_365/2010 du 18 janvier 2011, consid. 2.3 non publié in ATF 137
II 23; 1C_82/2008 du 28 mai 2008, consid. 6.1 non publié in ATF 134 II 117).
6.
Sous l'angle du droit cantonal, une décision préalable de la
municipalité intervient en cas de requête tendant à la modification d'un plan
d'affectation selon l'art. 75 al. 2 aLATC (l'autorité saisie "doit se
déterminer"), à l’établissement d’un plan de quartier selon l'art. 67 al.
2 aLATC (la municipalité procède "après avoir vérifié" les conditions)
et à vrai dire à chaque fois qu'est réclamée une modification du plan en
application de l'art. 21 al. 2 LAT.
Dans tous les cas, cette décision municipale
préalable est de nature préjudicielle, et non principale. En effet, cette
décision ne porte pas sur l’objet même de l’instance engagée (l’adoption du
plan de quartier, respectivement du plan d’affectation communal modifié),
lequel ressortit à la compétence du conseil communal (ou général) (sur la
distinction entre décision préjudicielle et décision principale, Moor/Poltier,
Droit administratif, vol. Il, 3 éd., 2011, ch. 2.2.4.2 let. b; voir aussi, en
matière de planification, RDAF 1990 p. 159, spéc. p. 162).
Cette décision préjudicielle peut être incidente, ou
finale. Elle est finale lorsqu’elle refuse de donner suite à la requête. En
effet, elle met fin à l’instance engagée. Dans ce cas, à défaut d’enquête, la
voie de l’opposition est fermée et, a fortiori, le département n’est pas en
mesure de rendre une décision d’approbation. Seul subsiste le recours immédiat
devant le Tribunal cantonal, contre les décisions finales (art. 74 al. 1
LPA-VD). Le tribunal admet (le plus souvent sans même la mettre en doute) la
recevabilité du recours contre le refus municipal d'entrer en matière sur une
modification d'un plan d'affectation (v. p. ex. AC.2004.0149 du 21 juillet
2005; AC.2011.0188 du 11 avril 2012, AC.2012.0106 du 11 février 2013;
AC.2012.0093 du 11 mars 2013). La décision préjudicielle rendue par la
municipalité est en revanche incidente lorsque la municipalité accepte de donner
suite à la requête. En effet, la décision de la municipalité ne met alors pas
fin à la procédure mais, au contraire, permet l’avancement de celle-ci,
conformément aux art. 56 ss aLATC (notamment enquête publique, décision de
levée des oppositions par le Conseil général ou communal, approbation par le
Département puis recours au Tribunal cantonal). Les citoyens qui entendent
contester la planification envisagée doivent alors le faire par la voie de
l’opposition, puis du recours au Tribunal cantonal. En raison de sa nature
incidente, la décision de la municipalité acceptant de donner suite à la
requête ne pourrait faire l’objet d’un recours immédiat devant le Tribunal
cantonal, qui est la seule autorité de recours cantonale en matière de
planification, qu’aux conditions de l’art. 74 al. 3 et 4 LPA-VD, soit notamment
si elle peut causer un préjudice irréparable au recourant.
On notera encore que selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, la décision préalable sur l'entrée en matière est considérée
comme une décision finale sujette à recours selon l'art. 93 de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) (et non comme une décision
incidente) si le droit cantonal l’organise en la forme d’une procédure
indépendante (1C_598/2013 précité, consid. 1).
En l'occurrence, la municipalité a refusé de donner
suite à la requête de la recourante tendant à l’établissement d’un plan de
quartier selon l'art. 67 al. 2 aLATC. Il s'agit d'une décision préjudicielle
finale ouvrant la voie d'un recours immédiat devant le Tribunal cantonal.
7.
a) Le plan de quartier est un plan d'affectation communal limité à une
portion déterminée du territoire et fixant les conditions détaillées
d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (art. 64
aLATC). Le périmètre du plan de quartier est délimité autant que possible par
des voies publiques ou privées existantes ou projetées, par des éléments
construits importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou cours
d'eau. Il peut comprendre des terrains bâtis ou non (art. 65 aLATC). Le plan de
quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de
respecter les objectifs de l'aménagement de la commune et les principes
applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge dans le périmètre les
règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 aLATC).
Selon l'art. 67 aLATC, la municipalité peut prendre en tout temps l'initiative
d'un plan de quartier (al. 1). Toutefois, l'art. 67 al. 2 aLATC permet aux
propriétaires concernés de demander à la municipalité d'établir un plan de
quartier. Il a la teneur suivante:
"Elle [la municipalité] est tenue d'établir un plan de
quartier lorsque la demande en est faite par la moitié au moins des
propriétaires du périmètre, dont les immeubles représentent la moitié au moins
de l'estimation fiscale totale et pour autant que les conditions de l'art. 66
soient respectées. La municipalité n'est pas liée par les propositions des
propriétaires; elle peut notamment étendre ou restreindre le périmètre."
Les règles relatives à l'enquête, à l'adoption,
à l'approbation et à la révision du plan de quartier sont les mêmes que celles
relatives aux plans d'affectation communaux sous réserve des dispositions
concernant la consultation des propriétaires (art. 68 et 71 aLATC) ainsi
que celles qui fixent le contenu du plan (art. 69 aLATC) et déterminent la
répartition des frais d'étude (art. 72 aLATC).
b) Il convient d'examiner dans un premier temps si
les conditions formelles de la demande d'établissement du plan de quartier sont
remplies:
En l'espèce, l'autorité intimée estime que les
limites du périmètre en question, selon les critères de l'art. 65 aLATC
rappelés plus haut, sont la route de Saint-Cergues au sud (DP 1174), le chemin
public qui conduit à l'Asse à l'est (DP 1128), le DP cantonal correspondant au
cours de l'Asse au nord, et un chemin agricole à l'ouest. Plusieurs autres
parcelles sont comprises dans le périmètre ainsi défini, soit les parcelles n
os
947, 121, 946, 5166, 945, 943 et 520 et plusieurs de ces parcelles sont bâties.
Par conséquent, selon la municipalité, les valeurs d'estimation fiscale des
parcelles construites étant sensiblement plus élevées que celle de la parcelle
de la recourante, cette dernière ne démontre pas que la moitié au moins des
propriétaires du périmètre défini plus haut, dont les immeubles
représenteraient la moitié au moins de l'estimation fiscale totale, aurait
appuyé sa demande d'élaboration d'un plan de quartier. Partant, la demande
formulée par la recourante ne serait pas recevable.
Pour la recourante en revanche, il apparaît cohérent
de traiter en tant que telle la parcelle n° 1250 qui est la seule non
construite dans le secteur, n'est pas entièrement équipée tout en étant en zone
constructible, et au vu de sa taille, qui en fait manifestement un quartier en
soi. Les autres parcelles sont construites, entièrement équipées, directement
accessibles depuis la route de St-Cergue, et ne sont, pour la plupart, pas
concernées au même titre par l'enjeu de densification par le biais d'un nouveau
quartier. Il apparaîtrait, aux yeux de la recourante, incohérent d'inclure ces
parcelles dans un périmètre auquel elles n'ont pas vocation d'être rattachées.
En l'espèce, il est exact que les parcelles n
os
1250, 947, 121, 946, 5166, 945, 943 et 520
sont comprises dans un même
compartiment du territoire délimité par la route de Saint-Cergues au sud, le
chemin du Groseiller à l'est, l'Asse au nord, et un chemin agricole à l'ouest.
L'objectif de l'art. 65 aLATC est de faire en sorte
que le périmètre présente une certaine unité et une cohérence avant même d'être
bâti. Il n'est au demeurant pas impératif que le périmètre du plan soit
délimité par les éléments mentionnés, dès lors que ce dernier permet une
organisation rationnelle et forme une unité (Marc-Olivier BESSE, Le régime des
plans d'affectation, En particulier le plan de quartier, Genève/Zurich/Bâle
2010, p. 96 et les réf.). L'art. 65 aLATC n'a pas une portée absolue, ce qui
est reflété par l'utilisation des termes "autant que possible" (cf. AC.2010.0115
du 17 mai 2010, consid. 1c/aa).
Il est vrai que du point de vue topographique, le
fait de ne pas inclure les parcelles n
os
947, 121, 946, 5166, 945,
943 et 520 est critiquable. Toutefois, d'autres critères peuvent être
déterminants, tels que la taille du périmètre qui ne doit pas nécessairement
être constitué de plus d'une parcelle, et il peut paraître cohérent de traiter
en tant que telle la parcelle n° 1250, qui est la seule non construite du
secteur et n'est pas entièrement équipée.
Quoi qu'il en soit, cette question souffre de
demeurer indécise, le recours devant être rejeté pour d'autres motifs (cf.
consid. 8 et 9  ci-dessous), les conditions matérielles pour l'établissement du
plan de quartier requis n'étant pas réunies (Marc-Olivier BESSE, op. cit., p. 159).
8.
a) Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de l'art. 21
al. 2 LAT peut être purement factuelle (modifications topographiques,
mouvements démographiques, changement de comportements, développement
économique, évolution des besoins de transport, situation des finances
publiques, menace sur un paysage ou un site, modification des conditions
d'équipement), mais également d'ordre juridique, comme une modification
législative, une révision du plan directeur ou même une évolution de la
jurisprudence (cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1 p. 44 s. et les références citées;
127 I 103 consid. 6b p. 105; Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT :
Planifier l'affectation, 2016, n. 44 et 45 ad art. 21 LAT).
L'art. 21 al. 2 LAT exprime un compromis entre la
nécessité de l'adaptation régulière des plans, d'une part, et l'exigence de la
sécurité du droit, d'autre part. Cette disposition tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leur fonction. La stabilité des plans est un aspect du
principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux
propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation. Ceux-ci
doivent toutefois être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont
modifiées depuis leur adoption (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198 et les arrêts
cités). Pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité d'adapter
un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose. L'intérêt à la stabilité
du plan doit être mis en balance avec l'intérêt à l'adoption d'un nouveau
régime d'affectation. Selon les cas, des intérêts publics pourront également
justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à
l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en vigueur
d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d'intérêts
(ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413; 128 I 190 consid. 4.2 p. 198). Le Tribunal
fédéral examine librement cette question, en s'imposant néanmoins une certaine
retenue lorsqu'il s'agit de circonstances locales ou de trancher de pures
questions d'appréciation (ATF 132 II 408 consid. 4.3 p. 415; 119 Ia 362 consid.
3a p. 366).
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux étapes:
la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement modifiées au
point de justifier un réexamen du plan: si le besoin s'en fait réellement
sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf. ATF 144 II 41 consid.
5.1 p. 44 s.; 140 II 25 consid. 3 p. 29 et la référence à PETER KARLEN,
Stabilität und Wandel in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994 p. 8 ss; arrêts
1C_40/2016 du 5 octobre 2016 consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid.
3.1). b)
Au niveau cantonal, l'art. 63, 1ère phrase, aLATC
prévoit que les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les
circonstances ont sensiblement changé. Il résulte en outre de l'art. 75 LATC
que les restrictions au droit de bâtir sont sans limite de durée (al. 1) mais
que tout intéressé peut demander l'abandon ou la révision d'un plan tous les
quinze ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande ne
pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente (al. 2).
La portée de l'art. 63 LATC est similaire à celle de
l'art. 21 al. 2 LAT (cf. arrêt AC.2014.0354 du 21 juin 2016 consid. 4a). Quant
à l'art. 75 al. 2 LATC, il se limite en définitive à accorder à toute personne
intéressée (propriétaire ou non) le droit de demander la révision d'un plan
d'affectation en vigueur depuis quinze ans et d'obtenir une réponse de la
municipalité dans un certain délai. Il n'emporte en revanche aucune obligation
pour celle-ci de donner une suite favorable à cette requête, et ne précise pas
davantage les conditions matérielles auxquelles la révision d'un plan
d'affectation est subordonnée; il n'apparaît pas, en particulier, que ces
conditions seraient différentes de celles liées au contrôle préjudiciel d'un
plan à l'occasion d'une procédure d'autorisation de construire (cf. à cet égard
TF, arrêt 1C_196/2010 du 16 février 2011 consid. 5).
b) A teneur de l'art. 67 al. 2 aLATC, la
municipalité est tenue d'établir un plan de quartier lorsque la demande en est
faite par la moitié au moins des propriétaires du périmètre, dont les immeubles
représentent la moitié au moins de l'estimation fiscale totale et pour autant
que les conditions de l'art. 66 aLATC soient respectées. La municipalité n'est
pas liée par les propositions des propriétaires; elle peut notamment étendre ou
restreindre le périmètre.
c) L'art. 66 al. 1 aLATC (dont le titre est:
"conformité avec les objectifs d'aménagement") prévoit que le plan de
quartier peut s'écarter des normes du plan général d'affectation à condition de
respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes
applicables à l'extension des zones à bâtir. Cette disposition n'a pas d'autre
effet juridique que celui de s'assurer de la conformité de la mesure de
planification prévue par le plan de quartier aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire ainsi qu'au plan directeur, exigences reprises à
cet égard par les art. 43 et 48 aLATC et qui résultent directement du droit
fédéral de l'aménagement du territoire (art. 26 LAT). Le plan de quartier doit
de toute manière être conforme aux dispositions du droit fédéral et cantonal de
l'aménagement du territoire et être accompagné du rapport prévu par l'art. 47
OAT démontrant la conformité de la planification aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire ainsi que la prise en considération
adéquate des observations émanant de la population, du plan directeur cantonal
et des exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment
de la législation fédérale sur la protection de l'environnement. Ainsi, pour
déterminer si les conditions de l'art. 66 aLATC sont remplies, il convient
aussi d'examiner si la demande d'établissement du plan de quartier répond aux
exigences de l'art. 21 al. 2 LAT qui implique nécessairement une conformité aux
buts et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêts 1C_213/2018;
1C_214/2018 du 23 janvier 2019 consid. 5.2; AC.2010.0115 du 17 mai 2010).
La question du changement de circonstances
s'interprète donc, en cas de demande d'établissement de plan de quartier par
les propriétaires, comme une condition matérielle de la demande qui fait partie
de l'obligation (matérielle) plus globale de respecter les objectifs
d'aménagement de la ou des communes (et plus généralement du droit supérieur).
Il s'agit ainsi d'examiner si les conditions de fond sont réunies, c'est-à-dire
si les objectifs d'aménagement commandent une nouvelle planification (art. 66 aLATC).
9.
a) En l'espèce, le RPE date du 16 novembre 1984. La parcelle n° 1250 est
colloquée pour une très large portion, en zone villa du RPE de 1984, soit en
zone de très faible densité, mais dans une zone à bâtir existante.
La novelle du 15 juin 2012 révisant la LAT, entrée
en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 p. 899 ss) a en particulier modifié l’art.
15 LAT. Celui-ci prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière
qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes
(al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al.
2). La novelle a également introduit un nouvel art. 8a LAT selon lequel, dans
le domaine de l'urbanisation, le plan directeur cantonal définit notamment la
manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15
(al. 1 let. d).
Avec ces modifications, le législateur a indiqué se
concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire, à
savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le
nouvel art. 15 LAT durcit la législation préexistante, jugée lacunaire, en
établissant de manière précise les conditions permettant de classer des
nouveaux terrains en zone à bâtir, ce pour mieux dimensionner ces zones (ATF
141 II 393 consid. 2; arrêt 1C_113/2014 du 3 septembre 2014 consid. 3.1;
Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle
de la loi sur l'aménagement du territoire, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963).
Un objectif de densification découle des principes
de la loi fédérale, en particulier du nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, en
vigueur depuis le 1
er
mai 2014, qui mentionne le but de "créer
un milieu bâti compact". Il convient de citer également à ce propos le
principe énoncé depuis 2014 à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT, selon
lequel les autorités doivent "prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de
l'habitat". Il faut donc combiner les mesures visant la densification avec
les mesures de promotion de la qualité de l'urbanisation (Message du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du
territoire; FF 2010 980 ch. 2.3.4). La disposition précitée fait en effet
partie des principes régissant l'aménagement du territoire qui donnent un cadre
dans lequel le pouvoir d'appréciation peut être exercé (TSCHANNEN, Commentaire
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 2010, n° 14 ad art. 3 LAT).
Les principes de l'art. 3 LAT doivent être respectés par toutes les autorités
qui exercent des activités ayant des effets sur l'organisation du territoire
(DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire,
1981, n° 1 ad art. 3 LAT).
Au niveau cantonal, le PDCn, dans sa teneur
actuelle, après la 4ème adaptation approuvée par le Conseil fédéral le 31
janvier 2018, s'attache notamment à combattre le phénomène d'étalement urbain
par un développement judicieux des centres, soit des quartiers disposant
d'équipements, services et transports publics (cf. TF 1C_630/2015 du 15
septembre 2016 consid. 7.1). La densification des zones à bâtir souhaitée par
le PDCn répond à l'intérêt public d'une utilisation mesurée du sol (art. 1 al.
1 LAT; ATF 137 II 23 consid. 4.3 p. 27 et les arrêts cités) et à la création
d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 2 let. a
bis
LAT). La ligne d'action A1 prescrit ainsi de localiser l'urbanisation dans les
centres. Le canton, les communes et, le cas échéant, les régions doivent
orienter leurs politiques pour offrir un cadre de vie de qualité à environ
940'000 habitants en 2030 et 1'040'000 habitants en 2040 en renforçant le poids
démographique dans les centres. Cette ligne d'action prévoit également une
priorité pour le développement à l'intérieur du tissu urbanisé, c'est-à-dire le
tissu urbain déjà largement bâti avant la création de nouvelles zones à bâtir.
Le potentiel inutilisé doit être valorisé et une densification adaptée au
contexte doit être recherchée. La mixité et la flexibilité des usages sont encouragées.
La ligne d'action B1 du PDCn confirme pour sa part que, pour jouer son rôle de
moteur économique et assurer à une grande part de la population des services et
équipements de proximité, le réseau des centres doit se renforcer en
accueillant une partie importante du développement cantonal. On peut encore
relever qu'il résulte de la mesure R15 du PDCn relative à l'Agglomération
franco-valdo-genevoise et Région de Nyon que Nyon va recevoir une forte part de
la croissance démographique.
Le calcul des besoins en zones à bâtir et les règles
de dimensionnement sont définis dans la mesure A11 du PDCn pour les zones
d'habitation et mixtes. Cette mesure A11 prévoit que les communes doivent
notamment densifier le territoire urbanisé (avant qu'une extension de la zone à
bâtir ne puisse être admise) et que, dans les sites stratégiques d'agglomération
et de développement mixtes, la densité des nouvelles zones d'habitation et
mixtes ne peut être inférieure à 250 habitants + emplois à l'hectare, avec avec
un Indice d'utilisation du sol (IUS) minimum de 1.25 (p. 49). Conformément à
l'objectif de renforcer les centres, la croissance est attribuée pour trois
quarts aux périmètres compacts des agglomérations et du centre cantonal de
Payerne, dans lesquels vivent actuellement 60% des habitants du canton (cf.
Exposé des motifs et projet de décret portant adoption de la quatrième
adaptation du Plan directeur cantonal, p. 25). La parcelle concernée est située
dans le périmètre compact du projet d'agglomération du Grand Genève, datant de
2016, du périmètre de centre de l'Agglomération franco-valdo genevoise selon la
mesure R15 du PDCn, dans sa version du 31 janvier 2018.
Ainsi, une densification des zones à bâtir est en
principe prônée tant par le droit fédéral, depuis la révision de la LAT de
2014, que par le plan directeur cantonal. Il résulte des indications ci-dessus,
ainsi que d'autres éléments du dossier que les circonstances ont sensiblement
évolué depuis 1985, sur le plan juridique – révision de la LAT et du PDCn – et
aussi sur le plan factuel, avec un district de Nyon qui connaît notoirement une
croissance démographique soutenue accompagnée également d’une progression
dynamique des emplois depuis les années 2000.
L'autorité intimée ne le conteste pas en admettant
que la planification générale et que la planification directrice communale actuellement
en vigueur à Nyon sont relativement anciennes. Ainsi, la densification
envisagée par le plan de quartier proposé s'inscrit sous cet angle dans les
objectifs d'aménagement prévus par les planifications supérieures, en tant qu'il
en résulterait une densification de la parcelle concernée et une augmentation
de la possibilité de construction de logements en habitat collectif.
b) Cela étant, les objectifs d'aménagement en cause
s'appliquent à l'ensemble de la commune de Nyon et du secteur situé dans le
périmètre compact du projet d'agglomération du Grand Genève et il convient de
prendre en considération les autres objectifs de l'aménagement du territoire de
la commune.
Comme déjà relevé la commune va devoir revoir tant
sa planification générale que sa planification directrice communale. S'agissant
de la planification directrice, la commune est d'ailleurs tenue d'établir un
nouveau plan directeur en application de l'art. 17 al. 2 LATC, dans sa teneur
entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018. Une planification de
l'entier de la commune devra ainsi être revue à une échelle beaucoup plus large
que celle de la parcelle en question. La commune estime ainsi qu'il serait dès
lors prématuré d'établir une planification de détail pour une parcelle
particulière, comme l'exige la recourante.
Ce faisant, l'autorité intimée oppose qu'un tel
procédé (utilisation d'un plan de quartier) serait contraire à d'autres
objectifs de l'aménagement du territoire (fédéraux (LAT), cantonaux (PDCn) et
communaux (exprimés même si le PDCom est obsolète comme reconnu par l'autorité
intimée).
En l'espèce, on comprend bien que les nouvelles
circonstances évoquées ci-dessus nécessitent au niveau de la commune une
réflexion qui doit avoir lieu à une échelle plus globale et que l'obligation
(au sens large) de densifier n'emporte pas une obligation de densifier sur la
parcelle litigieuse précisément. A ce titre, on peut notamment considérer comme
l'affirme implicitement l'autorité intimée que l'adoption d'un plan de quartier
dans de telles circonstances contreviendrait au principe de coordination.
On peut rappeler sur ce point que, selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, en vertu du principe de la coordination des
procédures (art. 25a LAT), l'autorité de planification doit prendre en compte
dans le cadre de l'adoption d'un plan partiel d'affectation ou d'un plan de
quartier, tous les éléments déterminants du point de vue de la protection de
l'environnement et de l'aménagement du territoire qui sont objectivement en
relation les uns avec les autres, notamment ceux qui se trouvent dans une
relation si étroite qu'ils ne peuvent être appliqués de manière indépendante
(ATF 123 II 8; arrêt TF 1C_582/2014 du 25 février 2016 consid. 3.1). L'étendue
de cet examen varie toutefois selon le degré de précision du plan. Ainsi,
lorsque la modification de la planification a lieu en vue d'un projet précis et
détaillé qui doit être mis à l'enquête ultérieurement, l'autorité doit
contrôler à ce stade si celui-ci peut être réalisé de manière conforme aux
exigences de la législation fédérale sur la protection de l'environnement; dans
les autres cas, elle doit être convaincue qu'un développement de la zone peut
se faire de manière conforme à ces exigences moyennant, le cas échéant, des
aménagements à définir dans la procédure d'autorisation de construire (cf.
arrêt TF 1C_582/2014 précité consid. 3.1 et les références).
La commune pouvait ainsi parfaitement considérer que
l'établissement d'un plan de quartier limité à la parcelle concernée ne
constitue pas un instrument adéquat ou nécessaire pour atteindre les objectifs
visés – dont la réalisation suppose bien plutôt la mise en œuvre de mesures
d'aménagement à plus grande échelle. Si l'on faisait droit à la requête
d'établissement d'un plan de quartier dans une petite portion déterminée du
territoire, cela risquerait de compromettre les mesures de politique générale
d'aménagement du territoire tendant à une densification sur la totalité du
territoire communal ou de l'agglomération. La planification cantonale exige du
reste une coordination entre les différentes communes du secteur concerné. Comme
évoqué, la commune bénéficie d'une liberté d'appréciation accrue en matière de
planification. Pour maintenir ou parvenir aux objectifs de densification prévus
par les planifications supérieures, il appartient aux autorités communale,
après cas échéant concertation avec les communes voisines, d'adopter la
meilleure solution possible en fonction des circonstances locales et
régionales. Il s'agit de choix essentiellement politiques, dépendant du
développement territorial souhaité. La commune doit ainsi avoir la faculté de
gérer l'importance du développement de la ville géographiquement et dans le
temps.
On rappellera que l'exercice de densification, qui
se concrétise dans une meilleure utilisation des réserves, doit prendre
notamment garde à préserver des surfaces non construites (terrains libres de
toutes constructions, surfaces vertes) et à augmenter la qualité de
l'urbanisation afin d'exploiter de manière cohérente ce potentiel d'utilisation.
Toutes les réserves d'utilisation n'ont pas à être mobilisées. Si le
développement à l'intérieur du tissu urbanisé, c'est-à-dire le tissu urbain
déjà largement bâti avant la création de nouvelles zones à bâtir, doit être
favorisé, le potentiel inutilisé doit être valorisé et une densification
adaptée au contexte doit être recherchée. La mixité et la flexibilité des
usages sont encouragées.
Les communes se trouvent confrontées à des problèmes
dont la solution réclame une maîtrise simultanée du développement et du mode
d'occupation de leur territoire. Il est aussi juste que l'autorité communal
privilégie une planification générale afin d’assurer une utilisation mesurée et
rationnelle du sol, la densification ne pouvant s'envisager parcelle par
parcelle au gré des demandes des propriétaires en ce sens. La réalisation des
objectifs des planifications supérieures peut ainsi supposer la mise en œuvre
de mesure d'aménagement à plus grande échelle. Alors, la planification doit se
faire non pas parcelle par parcelle, mais en fonction de la cohérence de
l'ensemble d'un périmètre qui doit à son tour s'intégrer dans la planification
locale, voire régionale, excluant ainsi une appréciation isolée des qualités
d'un plan (ATF 122 II 326 consid. 5b p. 330/331 et les arrêts cités; cf.
Alexandre
Flückiger
, Commentaire
de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n. 24 ad art.
15; Pierre
Moor
, ibidem, n. 69 ad
art. 14).
La commune pouvait retenir qu'une planification ponctuelle
est inopportune dans les circonstances du cas d'espèce et retenir qu'une
planification globale est préférable et apte à assurer une utilisation mesurée
et rationnelle du sol, qui constitue un objectif principal de l'aménagement du
territoire, la densification ne pouvant s'envisager parcelle par parcelle.
c) La commune pouvait également considérer qu'un
plan de quartier ne se justifiait pas dans le cas d'espèce compte tenu des
données topographiques, géographiques ou techniques de la parcelle ou du périmètre
concerné.
La parcelle en question, en zone villa, est entourée
de parcelles construites, la plupart sous forme de villas ou de petites maisons
(les lieux sont visibles sur le guichet cartographique cantonal ainsi que sur
https://www.google.com/maps
). Son utilisation
pour la construction est soumise à plusieurs contraintes topographiques et
techniques puisqu'il y a lieu de tenir compte de la proximité de l'Asse et donc
de l'espace réservé aux eaux (au sens de l'art. 36a de la loi fédérale du 24
janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20]); l'existence d'une
lisière forestière (en cours de délimitation dans le secteur) bordant tout le
nord de la parcelle induit quant à elle des restrictions en lien avec l'art. 27
al. 1 LVFo, lequel dispose que, dans tous les cas, les constructions et
installations sont interdites à moins de dix mètres de la limite de la forêt; à
cela s'ajoute qu'une ligne à haute tension traverse la parcelle de part en
part, dans sa portion ouest, ce qui amène des contraintes en lien avec l'ordonnance
sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710). Par
ailleurs, le terrain présente une forte pente ouest-est et sud-nord vers
l'Asse. Aucun élément n'impose une densification à cet endroit-là, les
obstacles topographiques ou techniques évoqués justifiant d'autant plus une
réflexion globale.
Il en est de même s'agissant des considérations
relevant du droit de l'environnement (forêt, eaux, ORNI). On rappellera que si
la densification des zones à bâtir souhaitée par la LAT et le PDCn répond à
l'intérêt public d'une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT) et à la
création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b et 3 al. 2 let. abis
LAT), la protection du paysage correspond elle aussi à un principe important de
l'aménagement du territoire consacré par l'art. 3 al. 2 LAT. Cette protection
impose notamment de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans
leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b),
de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public
l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci (let. c); elle exige
également la conservation des sites naturels et des territoires servant au
délassement (let. d) et de maintenir la forêt dans ses diverses fonctions (let.
e).
On peut encore ajouter que la municipalité explique
qu'une augmentation du potentiel de construction de la parcelle n'est pas
nécessaire, au vu des objectifs de développement de la Ville de Nyon et qu'il
ressort du dossier que la municipalité a même examiné l'opportunité de remettre
en zone agricole la parcelle.
En conclusion, donner suite à la demande de la
recourante reviendrait à utiliser un instrument inadéquat au regard des
objectifs d'aménagement en vue d'appliquer un objectif de densification de
manière schématique, sur un espace très restreint, sans tenir compte des
spécificités du territoire communal et des orientations futures communales,
étant encore précisé que du point de vue de la densification, la décision de la
commune n'a finalement qu'un effet très limité.
En d'autres termes, le refus de l'autorité intimée
qui repose sur des motifs objectifs de planification (en substance, une
coordination à une échelle plus grande) s'avère approprié et n'est pas
insoutenable. Dans ce cadre, elle pouvait considérer que les conditions
énoncées à l'art. 66 aLATC n'étaient pas réunies et que la demande du plan de
quartier tel que proposé par la recourante ne constituait pas une mesure de
nature à atteindre l'objectif d'aménagement visé, qu'un plan de quartier est un
moyen inadapté à la situation qui prévaut sur son territoire et qu'une mesure
de planification spéciale limitée à un plan de quartier ne peut résoudre la
problématique de la densification qui doit se régler au niveau communal et
régional. La CDAP ne peut pas intervenir, sous peine de violer l'autonomie
communale.
A cela s'ajoute que l'autorité intimée, comme elle l'indique
elle-même, sera amenée à revoir sa planification et aura, dans ce cadre, à
examiner le sort de la parcelle de la recourante.
10.
En outre, et comme l'a au demeurant relevé le SDT dans ses
déterminations du 1
er
octobre 2018 à l'adresse de la CDAP,
l'institution du plan de quartier n'a pas été reprise dans la LATC, dans sa
teneur entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018. Or, si la novelle
n'est pas directement applicable
in casu
, elle confirme en tant que
besoin que la commune doit disposer d'un maximum d'autonomie pour maîtriser son
développement et que le législateur ne veut pas que les communes soient privées
de leur prérogatives en matière d'aménagement par la volonté des propriétaires
(suppression des dispositions 64 ss aLATC).
A ce propos, on peut lire dans l'Exposé des motifs
et projets de lois modifiant la partie aménagement du territoire (art. 1 à 79)
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 17 avril 2018
(octobre 2016, tiré à part 323, p. 23), au sujet des plans de quartier, le
passage suivant :
"La possibilité pour les propriétaires de présenter un
plan de quartier à la Municipalité est abandonnée. La planification du
territoire est en effet clairement une tâche publique et il est primordial que
la municipalité garde dans ce contexte toute sa liberté et ne puisse faire
l'objet de pressions sur la base d'un plan qui lui serait présenté. Les limites
posées par le cadre légal et par le Plan directeur cantonal sur la création de
zone à bâtir ou sur les changements d'affectation sont en outre incompatibles
avec la possibilité qui serait offerte à des propriétaires de présenter un plan
à une municipalité."
En page 10 de ce même document il est précisé ce qui
suit :
"Le projet de loi entérine la possibilité pour la
commune de convenir, avec les propriétaires, d'une participation financière de
leur part à l'élaboration d'un plan d'affectation. Il ne reprend par contre pas
l'obligation pour la commune d'établir un plan à la demande d'une majorité de
propriétaires concernés, même si certains intervenants lors de la consultation
l'auraient souhaité. Une telle disposition est en effet contraire à la volonté
de laisser à la commune un maximum d'autonomie pour maîtriser son
développement. Force est d'ailleurs de constater qu'une obligation d'établir un
plan à la demande des propriétaires n'a guère de sens dès lors que la commune
reste entièrement maître des dispositions que doit contenir ce plan et que les
conditions pour créer de la zone à bâtir sont entièrement cadrées par LAT,
notamment son article 15. Le maintien de cette disposition pourrait avoir pour effet
d'obliger une municipalité à planifier la création de zone à bâtir par un plan
qui ne pourrait être approuvé par le Canton parce que non conforme à la LAT ou
au plan directeur cantonal, par exemple parce que la commune est
surdimensionnée."
Au regard de ces travaux préparatoires et même si la
demande d'élaboration d'un plan de quartier a été formulée avant l'entrée en
vigueur de la LATC révisée, le législateur entend exclure d'imposer à une
commune l'élaboration d'un outil de planification qui pourrait remettre en
cause les objectifs essentiels de la législation fédérale et de la
planification directrice cantonale.
11.
Sous l'angle du principe d'égalité de traitement invoqué par le
recourant, on relèvera encore à toutes fins utiles ce qui suit.
Selon la jurisprudence fédérale, une décision
viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances (ATF 125 I 166 consid. 2a in fine p. 168
et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration
des plans d'affectation, parce que l'analyse comparative des parcelles
considérées isolément est remplacée par un examen plus large, celui des motifs
justifiant des différences de classement dans la cohérence du plan dans son
ensemble et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux buts,
principaux et objectifs, de l'aménagement du territoire (Pierre Moor,
Commentaire LAT, n. 42 ad art. 14; ATF 118 Ia 151 consid. 6c p. 162; 116 Ia 193
consid. 3b p. 195; 114 Ia 254 consid. 4a p. 257 et les arrêts cités). Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
créent des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent
être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb p.
249 et les arrêts cités).
En l'espèce, la recourante évoque des projets
de densification relativement proche de sa parcelle n° 1250, par le biais de
plans de quartier. En particulier, le plan de quartier "La Petite Prairie"
formé par les parcelles n
os
5093, 5102, 5092, 5104, et 5105, au sud-ouest
de la parcelle et la parcelle n° 1513, située immédiatement à l'est du plan de
quartier "La Petite Prairie", objet d'une procédure d'établissement
d'un plan de quartier.
A l'examen de la cartographie, il apparaît que les
parcelles évoquées se distinguent essentiellement de la parcelle n° 1250 par
leur topographie. Il s'agit de parcelles présentant des surfaces constructibles
plus importantes que la parcelle de la recourante, en forme de rectangle et
parfaitement planes. Elles sont contiguës à des secteurs de plan de quartier
déjà légalisés et destinés notamment à l'habitation. A l'inverse, la parcelle n°
1250 présente une configuration plus "difficile" et en pente. Une
grande partie de la parcelle n'est pas constructible (zone de verdure et
forêt).
Il découle de cet examen que les secteurs
évoqués par la recourante, nonobstant leur proximité géographique, se
distinguent de la parcelle de la recourante et que le choix de les développer
par plan de quartier ne constitue pas une violation de l'égalité de traitement.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision contestée confirmée. Succombant, la recourante supportera
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). L'autorité intimée a procédé avec
l'assistance d'un mandataire professionnel; obtenant gain de cause, elle a
droit à des dépens, à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon, du 29 juin 2018, est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge d'A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Nyon un montant de 2'000 (deux mille)
francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 7 juin 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.