vd_omni · FO.1997.0026 · 1997-11-27 · fr

COMMUNE D'YVERDON-LES-BAINS c/CF II | Acquisition par une commune d'une parcelle agricole en vue d'un échange de terrain pour réaliser un ouvrage d'utilité publique. Refus de la CF II d'autoriser (prix surfait). Recours de la commune admis par le TA, la commission n'ayant pas tenu compte des éléments particuliers de l'opération.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.11.1997 FO.1997.0026

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 27 novembre 1997
sur le recours interjeté par la
Commune
d'Yverdon-les-Bains
, représentée par Me Yves Nicole, avocat à
Yverdon-les-Bains
contre
la décision de la
Commission foncière
rurale
, section I, du 8 août 1997 (refus de l'autorisation d'acquérir un
immeuble agricole).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Antoine Rochat et M. Etienne Rodieux, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Compte tenu de
l'achèvement prochain de la route nationale N1, la Commune d'Yverdon-les-Bains
a mis sur pied un projet d'aménagement d'une route collectrice destinée à
drainer le trafic lié à l'autoroute et à assurer une pénétration "en
peigne" de ce trafic dans la ville d'Yverdon. Le tracé prévu pour cette
route traverse la parcelle no 3099 du registre foncier d'Yverdon-les-Bains,
propriété de Roger Freymond, agriculteur dans cette localité.
B.                    En vue d'acquérir le
terrain nécessaire à cette réalisation, la municipalité de la Commune
d'Yverdon-les-Bains a négocié avec l'intéressé la cession d'une surface
d'environ 6000 m
2
, à détacher de la parcelle 3099, en échange de la parcelle no 3045,
propriété de la société coopérative Migros Vaud, que cette dernière a accepté de
vendre à la Commune d'Yverdon-les-Bains pour le prix de 320'000 fr., soit 7 fr.
50 le m
2
. A aussi été convenue la cession gratuite à la commune d'une surface
d'environ 1'800 m
2
à détacher de la parcelle no 3039, propriété de Roger Freymond, de
manière à permettre l'élargissement du chemin de Roseyres. A titre
d'indemnisation pour le partage de son domaine par la collectrice sud et la
perte de valeur correspondante, les parties ont convenu la vente par la commune
à Roger Freymond de la parcelle no 3046, pour le prix de 179'580 fr. soit 7 fr.
50 le m
2
(cette parcelle est contiguë à celle de la coopérative Migros).
C.                    Dans sa séance du 12
décembre 1996, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adopté les conclusions
du préavis municipal no 25, du 29 août 1996, prévoyant notamment les cessions
et acquisitions de terrains mentionnées ci-dessus. Le préfet du district
d'Yverdon a délivré l'approbation exigée par l'art. 142 de la loi du 28 février
1956 sur les communes, le 6 mars 1997.
D.                    Le 9 juillet 1997, une
requête a été adressée à la Commission foncière rurale, section I, en vue
d'obtenir l'autorisation nécessaire à la vente par la société coopérative
Migros Vaud à la Commune d'Yverdon-les-Bains de la parcelle no 3045. Après
avoir fait établir par l'expert Daniel Millioud le prix licite au sens de la
LDFR, la commission a refusé l'autorisation en date du 8 août 1997, décision
qui a été communiquée aux intéressés le 25 août 1997. Un recours a été
interjeté le 25 septembre 1997 par la municipalité de la Commune d'Yverdon-les-Bains.
La Commission foncière s'est déterminée en date du 3 octobre 1997, concluant au
rejet du recours.
Le 30 octobre 1997, la
recourante a versé au dossier deux requêtes adressées à la Commission foncière
rurale relatives aux échanges et ventes intervenus entre la Commune
d'Yverdon-les-Bains et Roger Freymond, dans le cadre des transactions
mentionnées ci-dessus sous lettre B. Par des déterminations du 7 novembre 1997,
la Commission foncière a maintenu sa décision.
La société coopérative
Migros Vaud a renoncé à déposer des observations.
Le Tribunal
administratif a statué à huis clos comme il en a avisé les parties le 10
novembre 1997.
Considérant en droit :
1.                     La décision entreprise
est motivée d'une part par le fait que la commission n'était pas saisie de
requêtes d'autorisation pour l'ensemble des transactions projetées, qui seules
auraient permis de délivrer une autorisation fondée sur l'art. 65 LDFR, et
d'autre part sur le prix convenu pour la parcelle 3045, soit 7 fr. 50 le m
2
, considéré comme
surfait aux termes de l'expertise Millioud.
La recourante fait
valoir, sur le premier point, que l'acquisition de la parcelle no 3045 était un
préalable nécessaire à l'échange devant lui succéder. En cours de procédure,
elle a produit les requêtes d'autorisation concernant les autres opérations.
Sur la question du prix surfait, la recourante se réfère à l'expertise
Millioud, relève que celui-ci a mentionné un certain nombre d'éléments dont il
a fait abstraction pour déterminer le prix licite (contexte particulier de
l'échange de terrains pour un aménagement routier important, proximité de la
zone urbaine d'Yverdon-les-Bains avec les conséquences qui en résultent pour le
marché foncier agricole) et critique la manière dont les comparaisons ont été effectuées.
2.                     Dans la mesure où la
recourante, donnant suite aux exigences de la commission, a présenté les
requêtes tendant à la délivrance des autorisations nécessaires aux autres
opérations liées à la vente de la parcelle no 3045, on doit admettre que ce
motif de refus peut être considéré comme désormais non pertinent. Dans ses
observations complémentaires du 7 novembre 1997, la commission l'a d'ailleurs
implicitement admis, en insistant sur le fait que le principal motif était le
prix convenu. Le sort du présent recours dépendra donc de la solution de cette
question, qui est finalement la seule qui reste litigieuse.
3.                     Une collectivité
publique est en principe soumise au même régime qu'un particulier en ce qui
concerne l'acquisition d'un immeuble agricole (Stalder, Das bäuerliche
Bodenrecht, n. 8 in fine ad art. 63; Bandli, ibidem, n. 2 ad art. 65).
L'art. 63 let a de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR) lui est
ainsi applicable, selon lequel un tel achat est refusé lorsque l'acquéreur
n'est pas exploitant à titre personnel. Comme la collectivité ne peut par
définition pas être exploitant à titre personnel (Hofer, Das bäuerliche
Bodenrecht, n. 22 ad art. 9), tout achat de terre agricole lui serait interdit
si les deux dispositions légales suivantes n'avaient pas institué des
exceptions. L'art. 64 al. 1er LDFR prévoit tout d'abord que certains justes
motifs permettent d'échapper à l'exigence d'une exploitation à titre personnel.
Les lettres a et b de l'art. 65 al. 1er LDFR traitent de l'autorisation pour la
collectivité d'acheter un immeuble agricole lorsque cela est rendu nécessaire
par ses tâches publiques. Seules entrent en considération des tâches dont
l'accomplissement commande un emploi du sol; il doit s'agir d'activités ayant
des effets sur l'organisation du territoire au sens de l'art. 1er al. 1er OAT.
On entend par là des obligations étatiques prévues par une norme, celle-ci
devant être suffisamment précise quant à l'objet et l'auteur de l'action à
entreprendre; il incombera ainsi à l'autorité de démontrer qu'elle souhaite
acquérir un immeuble agricole pour une tâche particulière et qu'elle est
habilitée à accomplir celle-ci (Bandli, op. cit., n. 5 ad art. 65).
4.                     En l'espèce, est en
cause une opération qui correspond à l'hypothèse visée à l'art. 65 al. 1 lit. b
LDFR, soit une acquisition servant au remploi en vue de la réalisation d'un
ouvrage public. Comme la recourante l'admet elle-même, il s'agit d'un cas dans
lequel les motifs de refus de l'art. 63 LDFR restent applicables, parce qu'on n'est
pas en présence d'une acquisition nécessaire directement à l'exécution d'une
tâche publique prévue conformément au plan du droit de l'aménagement du
territoire (art. 65 al. 1 lit. a LDFR).
5.                     Conformément à l'art.
66 LDFR, le prix d'acquisition est surfait quand il dépasse de plus de 5% le
prix payé en moyenne pour des entreprises ou des immeubles agricoles
comparables de la même région au cours des cinq dernières années. A cet égard,
l'expert Millioud est arrivé à la conclusion que, compte tenu des transactions
intervenues dans la région, l'application de la disposition précitée aboutirait
à un prix licite de 6 fr. 10 par m
2
. L'expert s'est toutefois expressément
référé au contexte de l'opération, et ses conclusions traduisent d'ailleurs de
grandes hésitations puisqu'il indique que le prix de 7 fr. 50
"...
pourrait constituer un prix surfait en fonction des références à
disposition"
. Ses hésitations tiennent essentiellement au fait que sa
conclusion ne tient pas compte de trois éléments, soit le contexte particulier
de l'échange de terrains pour un aménagement routier important, la proximité de
la zone urbaine d'Yverdon-les-Bains, enfin le marché foncier agricole un peu
particulier dans la région, en raison de la pression de la ville et d'acheteurs
différents, comme les maraîchers, par exemple. La commission a suivi les
conclusions de l'expert, sans examiner les particularités signalées par
celui-ci ni indiquer pourquoi elles ne joueraient pas de rôle en l'espèce. Sous
cet aspect, sa décision est critiquable à bien des égards. Aux termes de l'art.
66 LDFR, déterminer si un prix est ou non surfait se limite à première vue à
une opération purement mathématique, qui consiste à établir une moyenne en
prenant les transactions effectuées dans la région au cours des cinq dernières
années et en majorant le chiffre obtenu de 5%. Cette manière de faire a été
arrêtée par le législateur au terme d'âpres discussions. Il faut rappeler à cet
égard que le projet du Conseil fédéral se référait quant à lui à deux critères
laissant une certaine place à l'appréciation, le prix d'acquisition étant
surfait quand il
"dépasse considérablement"
le prix moyen des
transactions dans les cinq dernières années, ou lorsqu'il est
"manifestement
disproportionné par rapport à la valeur de rendement"
(FF 1988 III p.
1065). Le texte adopté par les chambres (puis par le souverain en votation
populaire) se réfère à des critères en soi précis, mathématiques. En revanche
est demeurée l'exigence d'une prise en compte uniquement des prix concernant des
"immeubles agricoles comparables de la même région", ce qui implique
que l'autorité, qui dispose à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation,
examine attentivement si toutes les transactions retenues pour calculer le prix
licite concernent bien des immeubles comparables. En l'espèce, la commission
n'a pas procédé à cette vérification, et sa décision passe totalement sous
silence cet aspect du problème, pourtant dûment mis en évidence par l'expert,
dont les réticences apparaissent de manière visible, comme on l'a vu ci-dessus.
Si on se réfère d'ailleurs à la liste des transactions jointes à son rapport,
on ne peut manquer d'être frappé par le fait que sont prises en comptes des
opérations ayant eu lieu dans des communes relativement éloignées d'Yverdon
(Fontaines, Concise) et qui sont dans une région très différente, puisqu'il
s'agit déjà du Jura. C'est dire que l'appréciation de l'expert n'aurait pas dû
être suivie, purement et simplement, sans qu'aucun compte ne soit tenu des
nuances et réserves expressément exprimées, qui auraient dû amener la
commission à examiner si l'achat envisagé par la Commune d'Yverdon était
effectivement comparable aux transactions retenues par l'expertise. En ce qui
le concerne en tout cas, le Tribunal administratif ne peut pas suivre purement
et simplement des conclusions d'expert assorties de telles réserves, étant
rappelé que la force probante d'une expertise est loin d'être absolue, en ce
sens qu'elle ne dispense pas le juge d'apprécier le résultat de
l'administration de la preuve et de résoudre les questions juridiques qui en
découlent (ATF 118 Ia 145 consid. 1a).
A cela s'ajoute qu'on
est en présence d'un acquéreur qui est une collectivité publique, et qui n'a
pas besoin de la protection instituée par la LDFR (cf. sur ce point Hotz,
Das Bauerlichebodenrecht, n. 27 ad art. 66). C'est le lieu de rappeler en effet
que la loi doit être appliquée en ayant en vue les objectifs recherchés, tels
qu'ils ont été définis par la politique agricole de la confédération, soit le
maintien d'exploitations productives, la lutte contre l'accaparement des
terres, la reprise des exploitations agricoles à des prix équitables pour
prévenir le surendettement, le maintien de l'exploitation agricole au sein de
la famille et la protection du fermier (voir sur ce point Message du Conseil
fédéral du 19 octobre 1988, FF 1988 III p. 904). En l'espèce, l'opération
envisagée par la Commune d'Yverdon, qui doit permettre de réaliser des travaux
publics correspondant à un intérêt public évident et important, n'apparaît pas
comme pouvant compromettre les objectifs ainsi définis. En particulier, il
n'existe aucun risque de voir une exploitation agricole mise en péril., par
l'achat d'un terrain à un prix trop élevé, compromettant la rentabilité de
l'exploitation.
A cet égard,
également, il apparaît que d'autres éléments pourraient justifier le prix de 7
fr. 50 convenu pour l'opération litigieuse. On peut en particulier penser à
l'admissibilité d'un supplément de prix dans certains cas, par analogie à la
situation visée par l'art. 38 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur le bail
à ferme agricole, dans la mesure où ce qui est valable pour la valeur de
rendement devrait a fortiori l'être pour la valeur vénale (voir sur ce point
les considérations émises par l'Office fédéral du registre foncier à
l'assemblée générale 1996 de l'Association suisse des conservateurs du registre
foncier, RNRF 1996 p. 390 ss, plus spéc. 412).
6.                     Il résulte de ce qui
précède qu'en statuant sans tenir compte de différents éléments susceptibles
d'influer sur la décision, la commission a renoncé à faire usage du pouvoir
d'appréciation que lui reconnaît la loi, ce qui équivaut à un excès de pouvoir
négatif (sur cette notion, voir Moor, Droit administratif, vol. I No
4.3.2.3; Tribunal administratif, arrêt GE 93/032 du 12 novembre 1993). La
décision entreprise doit dès lors être annulée et le dossier retourné à la
commission pour qu'elle statue à nouveau, le Tribunal administratif ne pouvant
pas, s'agissant d'un domaine où l'appréciation joue un rôle important,
substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité de première instance en
réformant directement la décision attaquée.
Considérant les
conclusions prises en procédure par la commune, le recours doit être considéré
comme partiellement admis. L'arrêt sera rendu sans frais, des dépens réduits
étant alloués à la recourante (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis;
II.                     La décision du
8 août 1997 de la Commission foncière rurale, section I, refusant à la Commune
d'Yverdon-les-Bains l'autorisation d'acquérir la parcelle No 3045 est annulée,
le dossier étant retourné à cette autorité pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par la Commission foncière rurale, section I, versera à la Commune
d'Yverdon-les-Bains une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 novembre 1997/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).