vd_omni · GE.1996.0026 · 1998-04-15 · fr

c/ Municipalité de Vevey | La décision de supprimer la fonction de chef de poste de la police communale ne procède pas d'un détournement de pouvoir, ni d'un abus du pouvoir d'appréciation de la municipalité, dès lors que cette décision se fonde sur des motifs objectifs de réorganisation du service de police et que la muni a respecté le statut du personnel en examinant si le rec. pouvait être replacé à un autre poste de l'admin. et en lui donnant son congé avec un préavis de 6 mois et une indemnité = à 6 mois de salaire. RR

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.04.1998 GE.1996.0026

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 avril 1998
sur le recours interjeté par
X.________
,
à ********, dont le conseil est l'avocat Jean Koelliker, case postale, 3149, à
1002 Lausanne
contre
la décision rendue le 24 avril 1996 par la
Municipalité
de Y.________
, dont le conseil est l'avocat Dominique Rigot, rue du Lac 28,
à 1800 Vevey (licenciement pour suppression de fonction).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre Journot,
président; Mme Dominique Thalmann et M. Rolf Wahl, assesseurs. Greffière: Mme
Annick Blanc Imesch
Vu les faits suivants:
A.
X.________
, né
en 1950, a été engagé en qualité d'aspirant de police le 1er janvier 1971 par
la Municipalité de
Y.________
. Le 1er janvier 1972, la municipalité a
procédé à sa nomination en qualité d'agent de police. Le 1er janvier 1978, il a
été promu au grade d'appointé (classe 10); il a ensuite été régulièrement promu
à un grade supérieur. Le 1er janvier 1989, il a été promu au grade de
sergent-major (classes 20-22).
B.                    Selon l'organigramme
produit par l'autorité, en 1989, le corps de police était dirigé par un
commandant, assisté d'un remplaçant, lequel avait sous ses ordres le chef de
poste qui dirigeait les quatre brigades de police-secours (22 agents), plus
deux aspirants, ainsi que la brigade administrative (6 employés) et les gardes
municipaux (4 employés). De son côté, le commandant dirigeait directement le
bureau technique (1 employé), l'atelier (8 employés), le secrétariat (5
employés) et les gardes-ports (3 employés). A cette époque, le service du feu
était rattaché au corps de police.
Au mois de juin 1989,
la société TC Team Consult à Genève, a établi, à la demande de la commune de
Y.________
,
un audit de la police communale. Ce document préconise la séparation du corps
de police et du service du feu en deux services distincts (p. 62) et suggère un
nouvel organigramme, dans lequel les fonctions de remplaçant du commandant et
de chef de poste ont été supprimées, le commandant ayant directement sous ses
ordres le service d'intervention et le service logistique (p. 65).
Se fondant sur l'audit
précité, la municipalité a dressé, au mois d'août 1989, un rapport sur la
restructuration du service de police. Il ressort des conclusions de ce rapport
que la municipalité a décidé
"de séparer, dès le 1er janvier 1991, le
service de police du service du feu"
et
"de diminuer
l'effectif du personnel de police au gré des départs naturels et des stricts
besoins du service"
(p. 49). A cet égard, le rapport précise que
"bien
que le remplaçant du commandant de police ne soit pas prévu par Team Consult,
il est indispensable qu'une personne soit nommée à ce poste, déjà pour le
remplacer durant les vacances, service militaire ou maladie éventuelle"
(p. 45) et que
"vu le nombre restreint d'agents, le chef de poste,
comme le préconise Team Consult, pourrait être supprimé. Il serait alors tenu
par le remplaçant du commandant"
(p. 46). Le rapport relève ainsi que
"la
réorganisation du corps de police (...) permettra à moyen terme de supprimer 7
postes de travail à plein temps"
, dont celle de chef de poste (p. 47).
C.                    En date du 1er janvier
1990,
X.________
a été promu au grade d'adjudant de police (classes
21-23), puis en date du 1er juillet 1990, au grade de lieutenant en tant
qu'adjoint au commandant (classes 25-28). Il s'est vu attribuer la fonction de
chef de poste, appelée également chef de police-secours.
Par courrier du 10 mai
1991, le capitaine Z.________, commandant de la police municipale, a informé
X.________
qu'il n'était pas satisfait de ses fréquentes absences pour raisons de santé,
dans la mesure où elles perturbaient les efforts entrepris pour améliorer
l'organisation du service de police.
Par courrier du 27
décembre 1995, le commandant Z.________ a enjoint l'intéressé de relever de
nouveaux défis en matière de direction du personnel et d'adaptation à
l'informatique et l'a invité à effectuer un bilan de carrière intermédiaire
afin de définir de nouveaux objectifs permettant de remplir à satisfaction les
obligations liées à sa fonction.
En date du 3 février
1996,
X.________
a adressé au commandant Z.________, à la requête de ce
dernier, un rapport concernant son avenir professionnel. Il ressort de ce
document que l'intéressé se voit reprocher de la part de son supérieur un
certains nombres de manquements en ce qui concerne sa conduite du personnel de
police-secours et ses absences. Par ailleurs, tout en admettant que
l'informatique est une nécessité, l'intéressé relève que le commandant a
profité de ses absences pour introduire l'informatique dans les secteurs qui
lui sont propres, alors que ce dernier connaissait ses difficultés à assimiler
l'informatique. Il se plaint également des propos diffamatoires tenus à son
encontre par le commandant et affirme qu'il est victime d'une cabale montée par
ce dernier dans le but de l'abaisser et de lui faire perdre pied. Quant à son
avenir professionnel, le lieutenant X.________ souhaite conserver son poste
actuel, en participant plus activement aux activités de police-secours et en
suivant l'instruction informatique nécessaire à l'exercice de sa fonction. Il
conclut en soulignant que ce projet d'avenir est possible pour autant qu'il ne
fasse pas l'objet de la part du commandant ou d'autres,
"d'acharnement
dictatorial et de persécution disproportionnée"
, ces comportements
étant d'ailleurs probablement à l'origine de ses problèmes de santé.
D.                    Par courrier recommandé
du 24 avril 1996, la municipalité a informé
X.________
de sa décision de
modifier la structure hiérarchique du service de police en faisant dépendre les
chefs des brigades de police secours directement du commandant, cette
réorganisation entraînant la suppression de la fonction du chef de police-secours
qu'il occupait jusqu'alors. La décision ajoute que, dans la mesure où la
municipalité n'a pas trouvé d'autre poste à proposer à
X.________
au
sein de l'administration communale, elle a dès lors décidé de le licencier pour
cause de suppression de fonction, avec effet au 31 octobre 1996 (soit un
préavis de six mois).
Par courrier du 25 avril
1996, la municipalité a complété la décision précitée en précisant à
l'intéressé qu'au cas où l'alinéa 2 de l'art. 17 du statut du personnel devrait
être appliqué, l'indemnité serait fixée à six mois de salaire.
E.                    Contre cette décision,
X.________
a déposé un recours en date du 26 avril 1996. Il conteste que la municipalité
ne puisse pas lui trouver une autre fonction correspondant à ses capacités dans
l'administration communale. Par ailleurs, il demande qu'une indemnité
équivalant à six mois de traitement lui soit allouée, conformément au statut du
personnel. Dans un mémoire ampliatif de son conseil du 15 mai 1996, il fait
valoir que le motif de restructuration du service de police est un prétexte
pour se débarrasser de lui et que le commandant de la police de Y.________ a
forcément besoin d'un remplaçant. Il expose que son licenciement lui a causé
une profonde dépression nerveuse et soutient que le congé donné pendant la
période prévue à l'art. 336 c alinéa 2 CO doit être apprécié au regard de cette
disposition de droit privé, applicable par analogie. Il demande par ailleurs
une indemnité pour le tort moral causé par les brimades qu'il a subies de la
part de son supérieur. Enfin, il propose deux postes au sein de
l'administration communale auxquels il pourrait être affecté: inspecteur de
prévention des accidents et de contrôle des chantiers ou employé au service
d'impression à l'économat de la commune, dès lors qu'il a une formation de
typographe. Il conclut ainsi à ce que la décision municipale soit réformée, en
ce sens qu'il soit réintégré dans le corps de police et subsidiairement, à ce
qu'il soit transféré dans un autre service et à ce que le tribunal lui accorde
une indemnité pour tort moral.
A l'appui de son
recours, il produit un relevé du 28 avril 1996 établi par ses soins concernant
l'attitude du commandant Z.________ à son égard, ainsi qu'un certificat médical
du Dr Jankovic du 30 avril 1996, duquel il ressort qu'il se trouve en
incapacité de travail pour une durée indéterminée depuis le 29 avril 1996.
Le recourant a
effectué une avance de frais de 500 francs.
La municipalité s'est
déterminée en date du 8 août 1996. Elle soutient que la suppression du poste du
recourant, fondée sur les recommandations d'un bureau d'experts et de sa
direction de police, est justifiée par des motifs objectifs. Par ailleurs, elle
fait valoir qu'à l'époque où elle a pris la décision attaquée, aucun des postes
à pourvoir au sein de l'administration communale (éducatrice de la petite
enfance, assistante sociale, employée d'administration, employée de
bibliothèque et manoeuvre à la voirie) n'aurait été compatible avec les
qualifications professionnelles d'un officier de police; elle ajoute que les
deux postes mentionnés dans le recours ne sont de toute manière pas vacants et
que, même s'ils l'étaient, ils requièrent des connaissances techniques
spécialisées que le recourant ne possède pas. L'autorité conclut ainsi au rejet
du recours.
Par décision du 4
juillet 1997, le juge instructeur a écarté la requête d'effet suspensif
présentée par le recourant.
Le tribunal a délibéré
à huis clos et décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme. On relèvera au passage que même s'il est prévu à
l'art. 80 du Statut du personnel communal, le délai de dix jours indiqué dans
la décision attaquée (qui a d'ailleurs été respecté) est contraire au droit
cantonal qui prévoit un délai de recours de vingt jours (art. 31 al. 1 LJPA
dans la teneur résultant de la novelle du 26 février 1996 entrée en vigueur le
1er mai 1996; l'ancienne teneur prévoyait également un délai de vingt jours
pour le dépôt du mémoire motivé).
2.                     La décision attaquée
est un licenciement pour cause de suppression de poste prononcé, faute d'une
autre place correspondant aux capacités du recourant, par une décision du 24
avril 1996, moyennant un préavis de six mois, soit avec effet au 31 octobre
1996. Elle a été contestée le 26 avril 1996 dans un acte où le recourant
demande qu'une autre fonction lui soit attribuée et réclame une indemnité de
six mois de traitement selon l'art. 17 al. 2 du statut du personnel communal.
Dans l'intervalle, la municipalité, interpellée par le recourant, a précisé par
lettre du 25 avril 1996 que l'indemnité prévue par l'art. 17 al. 2 du statut
était fixée à six mois de salaire, soit le maximum prévu par cette disposition.
Puis le recourant a conclu dans son mémoire complémentaire du 15 mai 1996 à sa
réintégration dans le corps de police, subsidiairement à son transfert dans un
autre service, ce qui correspond à ses conclusions initiales. Il conclut aussi
dans ce mémoire à l'allocation d'une indemnité pour tort moral.
Le Statut du personnel
communal a été adopté par le conseil communal le 13 septembre 1985, puis amendé
par celui-ci les 12 décembre 1986, 19 mai 1989 et 13 décembre 1989. Ni
l'exemplaire du Statut figurant au dossier, ni aucun autre élément de ce
dernier n'indiquent que ce texte aurait été approuvé par le Conseil d'Etat, ce
qui est pourtant nécessaire en vertu de l'art 94 al. 2 de la loi cantonale du
28 février 1956 sur les communes pour conférer force de loi aux règlements
communaux ou dispositions de règlements communaux qui confèrent des droits ou
imposent des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard
des autres (voir RDAF 1989 p. 295 qui, en matière de statut du personnel
communal, a déclaré illégale la pratique antérieure contraire).
Il n'y a pas lieu
d'élucider plus avant la question de savoir si le statut a été approuvé par le
Conseil d'Etat. Il est clair que le recourant ne pourrait pas obtenir, en
application du droit privé, une situation aussi favorable que celle qui lui
garantit son salaire pendant une année dès son licenciement (six mois de
préavis, puis six mois d'indemnité s'il ne retrouve pas d'emploi sans faute de
sa part). Cependant, il n'est pas certain qu'à défaut de validité du statut
communal, l'autorité compétente doive sans autre appliquer le droit privé: on
devrait de toute manière tenir le statut pour applicable nonobstant l'absence
d'approbation, ceci en vertu du principe de la sécurité du droit (RDAF 1989
déjà cité). Il y a donc lieu d'appliquer le statut communal et il n'y aurait
pas lieu non plus, même en l'absence d'approbation de ce statut, de renvoyer le
recourant à agir devant le juge civil.
La
compétence du tribunal administratif est en revanche clairement exclue pour ce
qui concerne l'indemnité pour tort moral que le recourant réclame dans son
mémoire complémentaire. En effet, l'art. 1 al. 3 LJPA exclut cette compétence
pour les actions d'ordre patrimonial intentée contre une collectivité publique.
La jurisprudence interprète désormais cette règle en ce sens que le tribunaux
civils ne sont pas compétents si la loi confère à une autorité administrative
un pouvoir de décision lui permettant de régler le rapport juridique en cause (RDAF
1997 p. 62 et les références citées, notamment RDAF 1995 p. 486). Inversement,
le tribunal administratif est compétent pour statuer sur recours lorsqu'une
autorité administrative est investie par la loi d'un pouvoir de décision: tel
n'est pas le cas - le recourant ne prétend d'ailleurs pas le contraire - pour
l'indemnité pour tort moral réclamée par le recourant. Cette indemnité
relèverait du juge civil.
3.                     En vertu de l'art. 36
lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation
du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief
d'inopportunité ne peut en revanche être invoqué devant lui que si la loi
spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Tel n'est pas le cas dans la
présente cause et il appartient dès lors à l'autorité de recours de n'examiner
le bien-fondé de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de
l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a
abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui
lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non
pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore
lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif
(interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne foi et
proportionnalité; ATF 110 V 365; ATF 108 Ib 205 consid. 4a).
L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir
le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4
al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et
employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir
disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées
à réglementer de manière autonome, sur une base de droit public dérogeant au
droit fédéral conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles
nouent avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
Comme le Tribunal
administratif l'a déjà rappelé à de nombreuses reprises (GE 92/0133 du
16/04/93, GE 93/0130 du 20/04/94, GE 94/0025 du 7/10/94, GE 94/0136 du
31/03/95, GE 95/0039 du 28/11/96, GE 95/0085 du 4/12/95, GE 96/0061 du
31/10/1996, GE 96/0076 du 5/12/96, GE 97/0080 du 30/09/97), une autorité
communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer
l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions
relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au
contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par
la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas
que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Dans l'exercice de son
pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée par les critères qui découlent
du sens et du but de la réglementation applicable, de même que par les
principes généraux du droit (ATF 107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce cadre-là garde tout son sens, même
si le juge administratif doit alors observer une très grande retenue dans
l'examen de la manière dont l'administration a exercé ses prérogatives. Le juge
doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les limites
du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles apparaissent
comme soutenables au regard des prestations et du comportement de l'employé ainsi
que des circonstances personnelles et des exigences du service. Seules les
mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être annulées, le
tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir d'appréciation
et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes imposent la
réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I 331,
cons. 2).
4.                     En tant que
fonctionnaire communal, le recourant est soumis au statut du personnel de la
Commune de Y.________ du 13 septembre 1985 (ci-après, le statut) et, dans les
cas non prévus par le statut,
"aux dispositions appliquées dans
l'administration cantonale"
(art. 94 statut); seul le personnel
communal engagé par contrat de droit privé (chapitre XII du statut) est soumis
aux dispositions du Code des obligations et de la législation sur le travail
(art. 89 statut). L'argument du recourant selon lequel son licenciement devrait
être apprécié au regard des dispositions du droit privé (art. 336c al. 2 CO
appliqué par analogie) n'est dès lors pas pertinent.
L'art. 12 du statut a
la teneur suivante:
"La qualité de fonctionnaire prend fin :
1) par la démission;
2) lorsque la limite d'âge est atteinte;
3) par la perte de la nationalité suisse
4) par décision de la Municipalité, prise de sa propre initiative ou à la
demande du fonctionnaire, dans les cas suivants:
a) mise à la retraite ,
b) diminution grave des capacités professionnelles à la suite
d'invalidité                  définitive totale ou partielle, ou de toute autre
cause constatée par                    expertise médicale, dans le cas ou un
reclassement au sein de                           l'administration communale
serait impossible;
c) suppression d'emploi;
d) transfert du domicile hors des limites définies à l'art. 30
sans qu'une                   dérogation ait été accordée par la Municipalité;
e) renvoi pour justes motifs;
f) révocation".
S'agissant de la
cessation des fonctions pour suppression d'emploi, l'art. 17 du statut prévoit
ce qui suit:
"Le fonctionnaire peut être licencié, avec
6 mois de préavis au moins pour la fin d'un mois, lorsque sa fonction est
supprimée et qu'il n'est pas possible de lui trouver dans l'administration une
autre place correspondant à ses capacités.
Une indemnité équitable peut être allouée au
fonctionnaire qui, sans faute de sa part, n'a pas trouvé un autre emploi à
l'échéance des 6 mois. Cette indemnité ne peut être supérieure à 6 mois de
traitement, ni inférieure à un mois; la Municipalité la déterminera en tenant
compte notamment de la durée des fonctions".
En l'espèce, le
recourant soutient que la suppression de son poste n'est en réalité qu'un
prétexte utilisé par la municipalité pour se débarrasser de lui et attribue son
licenciement à ses mauvaises relations avec le commandant de la police. Il
reproche en somme à l'autorité intimée d'avoir commis un détournement de
pouvoir, soit un acte accompli dans les limites de ses attributions, mais pour
des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (Grisel, Droit
administratif, Vol. I, p. 333; RDAF 1985, p. 397). Toutefois, la décision
attaquée ne se fonde que sur les besoins de restructuration du service de
police et ne met nullement en cause la personnalité du recourant. Selon
l'autorité intimée, la décision de supprimer le poste du recourant repose
exclusivement sur la nécessité de procéder à une réorganisation au sein du
service de police, suggérée par un rapport d'experts, de manière à améliorer
l'efficacité de ce service. Au vu des rapports versés au dossier, on constate
que la fonction de chef de poste (fonction située juste en dessus des chefs de
brigades, mais en dessous du remplaçant du commandant et du commandant
lui-même) pouvait effectivement apparaître superflue, dès lors qu'elle faisait
en quelque sorte double emploi avec celle de remplaçant du commandant, voire
même avec celle de commandant. De tels motifs sont objectivement sérieux et
importants, de sorte que la décision échappe incontestablement au grief
d'arbitraire et on ne saurait davantage y voir un abus ou un excès du pouvoir
d'appréciation de l'autorité intimée. Même si, comme l'affirme le recourant,
des questions d'ordre personnel ont peut-être joué un rôle dans la décision
prise par la municipalité, rien ne permet d'affirmer que ce ne sont pas
essentiellement des motifs d'intérêt public (amélioration des prestations de
l'administration) qui ont amené en l'espèce l'autorité communale à supprimer la
fonction de chef de poste.
Au surplus, la
municipalité a respecté le préavis de six mois prévu par l'art. 17 al. 1 du
statut et, conformément à la disposition précitée, elle a effectivement examiné
si le recourant pouvait être replacé à un autre poste de l'administration
communale, mais en vain, les postes vacants ne correspondant ni à ses
qualifications professionnelles ni à son statut d'officier de police. A cet égard,
on relèvera, comme l'a fait l'autorité intimée, que les postes envisagés par le
recourant dans son acte de recours n'entrent pas en ligne de compte, pour la
simple raison qu'ils sont déjà occupés. On remarquera également que le
déplacement d'un officier de police dans un autre service de l'administration
pose beaucoup plus de problèmes que, par exemple, le déplacement d'un employé
d'administration qui, par définition, est susceptible de travailler dans
n'importe quel secteur de l'administration. Cela étant, dans la mesure où la
décision attaquée respecte les conditions d'application posées par l'art. 17
al. 1 du statut et qu'elle n'est ni arbitraire, ni constitutive d'un abus du
pouvoir d'appréciation, elle ne peut qu'être confirmée.
La conclusion du recourant
tendant à sa réintégration dans le corps de police doit donc être rejetée.
5.                     Le recourant a demandé
dans son acte de recours initial du 26 avril 1996 qu'une indemnité équivalant à
six mois de traitement lui soit allouée, conformément au statut du personnel.
Cette conclusion n'est plus litigieuse, la municipalité en ayant admis le
principe par lettre du 25 avril 1996 dont le recourant n'avait pas encore
connaissance au moment où il a formulé ses conclusions initiales.
6.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi au rejet du recours. Selon la pratique qui suit
désormais le tribunal, il ne sera pas prélevé d'émolument, s'agissant d'un
contentieux relevant de la fonction publique communale. En ce qui concerne les
dépens, le tribunal considère que le litige opposant une autorité municipale à
un membre de l'administration communale à propos d'un licenciement revêt un
caractère particulier justifiant en équité que l'on renonce à allouer des
dépens, conformément au principe de l'art. 55 al. 3 LJPA (voir par exemple
arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130 du 20 avril 1994; GE 97/080 du
30 septembre 1997). Il n'en sera donc pas alloué à l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Y.________ du 24 avril 1996 est confirmée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 15 avril 1998
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.