vd_omni · AC.2007.0206 · 2009-01-14 · fr

VUFFRAY/Municipalité de Forel, Service des forêts, de la faune et de la nature | L'implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est en principe interdite (art. 5 al. 1 LVLFo) mais des dérogations peuvent être accordées à quatre conditions cumulatives (art. 5 al. 2 LVLFo). La jurisprudence est particulièrement rigoureuse à cet égard, exigeant un intérêt privé dont la prééminence doit être qualifiée, impliquant une quasi nécessité ou une contrainte majeure qui l'emporte sur l'intérêt public à la protection de l'aire forestière. En l'espèce, les constructions litigieuses (jacuzzi et réduit à outils) ne relèvent que d'une simple commodité et peuvent être édifiées ailleurs sur la parcelle des recourants. Dès lors, les conditions d'une dérogation selon l'art. 5 al. 2 LVLFo ne sont pas remplies. Les recourants ne sauraient y opposer leur bonne foi, dans la mesure où le garde forestier leur avait fait part de la limite inconstructible, en précisant qu'une demande de dérogation pouvait être formulée, sans garantie qu'elle soit accordée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.01.2009 AC.2007.0206

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 janvier 2009
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
M.
François Despland, assesseur
et M.
François Gillard, assesseur
; Mme Sylvie
Masmejan, greffière.
recourants
1.
Patrice VUFFRAY,
à Forel (Lavaux),
2.
Line VUFFRAY,
à Forel (Lavaux),
tous deux représentés
par Patrice GIRARDET, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Forel,
autorité concernée
Service des forêts,
de la faune et de la nature,
Objet
Remise en état
Recours Patrice et Line VUFFRAY c/
décisions de la Municipalité de Forel des 11 juillet et 15 août 2007 (abri
pour jacuzzi)
Vu les faits suivants
A.
Patrice et Line Vuffray sont copropriétaires de
la parcelle n° 211-5 de la commune de Forel, leur donnant droit exclusif sur un
appartement de 129 m
2
de la résidence "
Les Vergers de Lavaux
"
ainsi que sur le jardin-terrasse jouxtant le bâtiment A où se trouve leur
appartement. D’une surface totale de 519 m
2
, cette parcelle se
compose d’un jardin-terrasse et d’une zone boisée d’environ 360 m
2
le long de son extrémité ouest. Elle est longée par un ruisseau dont le milieu
marque la limite de propriété avec le voisin agriculteur. La parcelle se trouve
dans la zone de village régie en particulier par les art. 8 ss du règlement
communal sur le plan général d’affectation et la police des constructions
(RPGA) de la commune de Forel approuvé par le Département des Infrastructures
le 4 décembre 2003. Au mois de mars 2006, les époux Vuffray ont aménagé un
réduit destiné à ranger les outils nécessaires à l’entretien de la parcelle,
mesurant 1,20 X 2 m et haut d’environ 2,10 m. Ils l’ont érigé à l’ouest de la
parcelle, à environ 1,50 m de la forêt. En janvier 2007, un jacuzzi, de 2,23
par 2,23 m et haut de 0,93 m a aussi été installé au nord-ouest de la parcelle,
à proximité de la zone boisée, sur une dalle en béton posée à cet effet en mai
2005. En vue de protéger le jacuzzi, un abri démontable en bois de 3,55 X 4,55
m et haut de 2,10 m a été partiellement construit le 22 juillet 2007.
B.
Le 28 juin 2007, les époux Vuffray ont sollicité
de la Municipalité de Forel l’autorisation de construire l’abri destiné au
jacuzzi. Par décision du 11 juillet 2007, reçue le 30 juillet 2007, la
municipalité a rejeté cette demande et imparti aux intéressés de démolir cet
aménagement au 31 août 2007, invoquant la violation de l’art. 8.12 RPGA
interdisant les cabanons de jardin en zone de village. Le 6 août 2007, Patrice
Vuffray a prié la municipalité de reconsidérer sa décision concernant l'abri du
jacuzzi; dans une seconde lettre datée du même jour et adressée à la même
autorité, il sollicitait une autorisation pour son réduit à outils. Par décision
du 15 août 2007, la Municipalité de Forel a ordonné la démolition du cabanon,
du jacuzzi et de l'abri pour jacuzzi au 15 septembre 2007, invoquant à
nouveau l'interdiction des cabanons de jardin en zone de village.
C.
Par acte du 16 août 2007, les époux Vuffray ont
recouru contre les décisions municipales des 11 juillet et 15 août 2007 devant
le Tribunal administratif (depuis le 1
er
janvier 2008 :
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) et conclu à leur
annulation. Ils ont complété leur recours le 5 septembre 2007 par
l’intermédiaire de leur conseil. L'effet suspensif a été accordé le 28
septembre 2007, en ce sens que les recourants ont été dispensés de supprimer
l'abri à jacuzzi, le jacuzzi et l'abri à outils jusqu'à droit connu au fond.
Par réponse du 10 octobre 2007, la municipalité a conclu à ce que le recours
soit déclaré irrecevable, au motif qu'une procédure préfectorale serait en
cours. Le 16 octobre 2007, le tribunal n'a pas donné suite à cette requête, les
deux procédures étant indépendantes.
Appelé à la procédure en
qualité d'autorité concernée, le Service des forêts, de la faune et de la
nature (SFFN) a fait connaître sa position par lettre du 25 octobre 2007. Il a
estimé que les constructions litigieuses contrevenaient à l'art. 5 de la loi
forestière du 19 juin 1996 (LVLFo ; RSV 921.01) et s'est prononcé en
faveur du rejet du recours.
L'instruction de la cause a
été reprise par un autre magistrat instructeur en mars 2008.
Le tribunal a tenu audience
sur place le 3 juillet 2008 en présence du recourant et de son conseil, de la
Municipalité de Forel et du SFFN. A cette occasion, le tribunal a procédé à une
inspection locale et a entendu le garde forestier Martial Vurlod. Les parties
ont été entendues dans leurs explications. Un compte-rendu d’audience a été
transmis aux parties le 8 juillet 2008.
A l’issue de l’audience, le
tribunal a délibéré.
Les arguments des parties
sont repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Le recours est dirigé contre les décisions de la
municipalité de Forel (Lavaux) du 11 juillet 2007, qui concerne uniquement
l'abri pour jacuzzi extérieur, et du 15 août 2007, qui vise l'abri pour
jacuzzi, le jacuzzi lui-même et le réduit à outils.
Les recourants ont relevé que
la décision du 15 août 2007 ne mentionnait pas les voies de droit, alors qu'il
s'agissait d'une nouvelle décision en ce qui concerne le jacuzzi et le réduit à
outils, avec fixation d'un nouveau délai pour démolir ces installations.
Selon l'art. 27 al. 2 Cst. VD,
les parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des
voies de recours. D'après un principe général du droit, déduit de l'art. 9 Cst.
protégeant la bonne foi du citoyen, le défaut d’indication ou l’indication
incomplète ou inexacte des voies de droit ne doit en principe entraîner aucun
préjudice pour les parties (cf. Tribunal administratif, arrêt GE.2006.0177 du
19 avril 2007 consid. 3c; ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2 et
les arrêts cités). Réciproquement toutefois, l'art. 5 al. 3 in fine Cst. VD
impose au citoyen d'agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi,
lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on attend du justiciable
qu'il recherche lui-même les informations nécessaires (Benoît Bovay, Procédure
administrative, Berne 2000, p. 373 et réf. cit.; ATF 119 IV 330 consid. 1c).
En l'espèce, si le courrier
du 15 août 2007 ne mentionnait effectivement pas les voies de recours,
celles-ci avaient été préalablement indiquées aux recourants par courrier du 11
juillet 2007, auquel le courrier du 15 août 2007 renvoie. De fait, cet oubli
n'a pas empêché les recourants d'agir en temps utile. Le défaut d'indication
des voies de recours dans la seconde décision attaquée n'a ainsi entraîné aucun
préjudice pour les recourants, de sorte que la validité de cette décision ne
saurait être remise en question pour ce motif.
2.
Les recourants ont sollicité la régularisation
des travaux litigieux entrepris.
a) Conformément à l’art. 108
al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des
constructions (LATC; RSV 700.11) la demande de permis doit être signée par le
propriétaire du fonds, lorsqu'il s'agit de travaux à effectuer sur le fonds
d'autrui. A défaut, la municipalité ne peut délivrer le permis de construire. Selon
la jurisprudence du tribunal, cette exigence peut se comprendre en relation
avec les art. 671 et ss CC; elle est une des conséquences du principe civil de
l'accession qui veut que le droit du propriétaire s'étende à tout ce qui est
incorporé au sol, dont les constructions (art. 667 al. 2 CC; Paul-Henri
Steinauer, Droits réels II, 2ème édition, Berne 1994, no 1622). La signature
des plans par le propriétaire du fonds déploie donc des effets concrets sur le
plan du droit public. L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de
construction avait en effet expliqué que l'exigence de la signature posée par
l'art. 108 LATC n'était pas une prescription de pure forme (prononcé 6802 du 18
février 1991, T. S.A. c/Lausanne, rés. in RDAF 1992, 220); elle permet à la
municipalité de vérifier que celui qui entreprend une construction a obtenu
l'accord de celui qui a la maîtrise juridique du bien-fonds et que ce dernier
consent aux travaux et à tous les effets de droit public qui en découlent le
cas échéant (révision de l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution
des possibilités d'utilisation de l'immeuble). Indirectement, cette règle a
aussi pour effet de prévenir des conflits ultérieurs de droit privé qui
interviendraient une fois les travaux achevés (
AC.2007.0267
du 5 mai 2008; AC.2006.0313 du 28 septembre 2007
).
Selon la doctrine et la
jurisprudence constante du tribunal, le juge du contentieux administratif doit,
sous réserve des dispositions contraires, trancher les questions qui, posées
isolément, relèvent d'un autre organe (questions préjudicielles), mais dont
dépend sa décision (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel
1984, p. 187 et ss et les nombreuses références citées). La solution des
questions préjudicielles n'apparaîtra toutefois que dans les considérants de la
décision; elle n'acquerra pas l'autorité de la chose jugée et ne liera donc pas
l'autorité compétente pour en connaître normalement (RDAF 1993 p. 127). Conformément
à ces principes, le tribunal examine ainsi au regard des dispositions régissant
la propriété par étages
quelle(s) signature(s) les
constructeurs doivent faire figurer sur les documents d'enquête, ou plus
exactement quelles sont les personnes dont l'accord doit être réuni pour que la
construction litigieuse puisse être autorisée.
Si le
vice qui entache la présentation du dossier peut être réparé, en principe, par
la signature subséquente des plans, le permis doit toutefois être refusé si
l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse
(AC.2007.0267
et AC.2006.0313 précités, AC.2006.0027 du 22 décembre 2006; AC.2000.0095 du 4
octobre 2001; AC.1998.0042 du 5 mai 1999).
Toutefois, ce n'en qu'en
présence d'un projet de construction, c'est-à-dire d'une construction non
encore exécutée, que l'exigence de signature du propriétaire du fonds a
concrètement du sens, dans la mesure où son but est d'éviter
des conflits de droit privé une fois les travaux terminés. De
jurisprudence constante, le tribunal a estimé qu'il n'avait pas à examiner à
titre préjudiciel les questions relevant de la compétence du juge civil, telle
la validité de la signature des copropriétaires, lorsque les travaux, déjà
exécutés dans un immeuble soumis aux règles de la propriété par étages, ne
contreviennent à aucune prescription matérielle de droit public (AC.2006.0027
précité et AC 1996.0084 du 26 novembre 1996).
Dans le cas présent, les
travaux ont d'ores et déjà été exécutés. Certes, l’abri pour jacuzzi n’a pas
été complètement achevé, dans l’attente de l’issue de la présente procédure.
Toutefois, le tribunal a pu constater, à l’occasion de l’inspection locale, que
la structure de cet abri est déjà en place, de sorte qu’il est possible de se
rendre compte de son gabarit. A supposer qu’un litige entre copropriétaires
résulte de ces constructions, le but de l'art. 108 LATC, à savoir, prévenir les
litiges de droit privé en obtenant l’accord préalable du propriétaire du
terrain, ne peut dès lors pas être atteint. Compte tenu de ce qui précède, le
tribunal peut se dispenser d’examiner à titre préjudiciel si les recourants
étaient légitimés à solliciter seuls les autorisations litigieuses, au regard
du règlement de copropriété.
3.
Le tribunal applique le droit d’office (art. 53 de
la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives: LJPA;
RSV 176.36, remplacé, depuis le 1
er
janvier 2009, par l'art. 41 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36).
Dans le cas présent, l’autorité intimée a motivé ses décisions uniquement sur
l’art. 8.12 RPGA. Il est toutefois apparu, dans le cadre de l’instruction, que
la parcelle des recourants est située en bordure de forêt et les constructions
litigieuses sont bâties à moins de dix mètres de la lisière de la forêt
reproduite sur le plan général d'affectation fixant les limites de construction
et délimitant l'aire forestière, approuvé par le Département des institutions
et des relations extérieures en date du 4 avril 2005. Il convient donc
d’examiner d’emblée dans quelle mesure les constructions litigieuses sont
conformes à la législation forestière.
a) L’art. 17 de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts  (LFo ; RS 921.0) prévoit :
“ 1.          Les constructions et installations à proximité de
la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n’en compromettent ni la
conservation, ni le traitement, ni l’exploitation.
2.            Les cantons fixent la distance minimale appropriée qui
doit séparer les constructions et les installations de la lisière de la forêt.
Cette distance est déterminée compte tenu de la situation et de la hauteur
prévisible du peuplement.”
En droit cantonal, l'art. 5
LVLFo interdit l'implantation de constructions à moins de 10 m de la lisière de
la forêt (al. 1
er
).  Le Département de la sécurité et de
l'environnement ou la commune par délégation, peuvent toutefois autoriser des
dérogations aux conditions suivantes  (art. 5 al. 2 LVLFo) :
“a. la construction ne peut être édifiée
ailleurs qu'à l'endroit prévu ;
a.
l'intérêt de sa réalisation l'emporte sur la
protection de l'aire forestière ;
b.
il n'en résulte pas de sérieux danger pour
l'environnement ;
c.
l'aménagement des zones limitrophes répond aux
conditions de l’article 6 de la présente loi.”
Les conditions de l'art. 5
al. 2 LVLFo sont cumulatives. Cette interdiction est reprise à l'art. 17.1
RPGA, qui prohibe notamment de bâtir à moins de 10 m des lisières de la forêt.
Implantés dans cette limite, le jacuzzi, l'abri pour jacuzzi et le réduit à
outils tombent ainsi sous le coup de l'interdiction de principe des art. 5 al.
1
er
LVLFo et 17.1 RPGA. Une éventuelle dérogation à cette
interdiction nécessite une autorisation spéciale au sens de l'art. 120 LATC
ainsi que l’accord du service forestier (art. 10 du règlement du 8 mars 12006
d’application de la LVLFo : RLVLFo ; RSV 921.01.1). La jurisprudence
est particulièrement rigoureuse à cet égard, exigeant un intérêt privé dont la
prééminence doit être qualifiée, impliquant une quasi nécessité ou une
contrainte majeure qui l'emporte sur l'intérêt public à la protection de l'aire
forestière (AC.2005.0219 du 13 juin 2006 consid. 1; AC.2001.0090 du 27 mai 2002
consid. 6 et les références citées).
b)  Dans le cas présent, les
constructions litigieuses ne relèvent que d’une simple commodité et ne
constituent manifestement pas un besoin prépondérant au sens de la
jurisprudence citée ci-dessus. Leur édification en lisière de forêt apparaît
davantage dictée par des commodités esthétiques et pratiques que par une
contrainte majeure. Il n’est au demeurant pas exclu d’édifier ces installations
ailleurs sur la parcelle des recourants. En effet, il est apparu à l’audience
que le réduit à outils pourrait être accolé à la façade de l’immeuble où se
trouve d’ailleurs déjà un caisson de rangement en plastique, sous réserve du
règlement de copropriété. Quant au jacuzzi, il n’est pas exclu qu’il puisse
être installé devant ou derrière l’appartement des recourants. Les conditions
d'une dérogation selon l'art. 5 al. 2 LVLFo ne sont donc pas remplies.
4.
Le refus de la municipalité de tolérer les abris
et le jacuzzi litigieux à l'endroit où ils sont implantés s’avère dès lors
fondé. Les recourants lui opposent leur bonne foi. Ils soutiennent à cet égard
que le jacuzzi était prévu déjà lors des négociations précédant l'achat de
l'appartement, le promoteur immobilier leur ayant laissé entendre qu'il n'y
aurait aucun problème à ce sujet et l'architecte ayant défini avec eux
l'emplacement adéquat. En outre, en février 2006, le garde forestier leur
aurait affirmé que le jacuzzi pouvait être construit, mais que son abri devait
être démontable ou en matériaux provenant de la forêt. Sous cette réserve, le
Service des forêts ne verrait pas d'inconvénient à leur projet.
a
) Découlant directement de l'art. 9
Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection
de la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition, notamment, que
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses
compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129
I 161 consid. 4.1 p. 170 et les références). Il faut encore qu'il se soit fondé
sur les assurances dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée
(
ATF 129 I 161
consid.
4.1 ;
ATF 122 II 113
consid.
3b et les références citées).
Cela signifie en particulier
que l'Etat peut être lié lorsque l'administré n'était pas en mesure de se
rendre compte de l'incompétence de l'autorité qui lui a donné des assurances. La
protection de la bonne foi est donc exclue si l'erreur était clairement
reconnaissable, en raison d'éléments objectifs ayant notamment trait à la
nature de l'indication fournie et au rôle apparent de celui dont elle émane, et
d'éléments subjectifs, tenant à la position ou à la qualité de l'administré
concerné, une plus grande sévérité étant de mise à l'égard d'un homme de loi
qu'à l'endroit d'un simple particulier (cf. ATF 117 Ia 297 consid. 2; 111 Ib
213; 101 Ia 92 consid. 3b).
b) Le garde forestier vaudois
est chargé de la surveillance des forêts, de leur triage, ainsi que de
l'organisation et de l'exécution des travaux qui lui sont confiés dans ce
périmètre (art. 48 LVLFo, art. 57 RLVLFo). Sa mission consiste notamment à
surveiller les forêts pour détecter les atteintes de toute nature et contribuer
à la police forestière, et à dénoncer immédiatement à l'inspecteur des forêts
et aux propriétaires concernés toutes les infractions qu'il constate (art. 57
al. 2 let. a et b RLVLFo). En dépit de cette mission de police, le garde
forestier n'est toutefois pas compétent pour autoriser des dérogations à
l'interdiction de construire en limite de forêt, cette prérogative appartenant
au département ou à la commune, par délégation (art. 5 al. 2 LVLFo).
c) En l’occurrence, le garde
forestier a été entendu en audience et a expliqué à cette occasion qu’il avait
fait part aux recourants de la limite inconstructible de 10 m de la lisière de
la forêt, en précisant qu’une demande de dérogation pouvait être formulée, sans
garantie qu’elle soit accordée. Au vu de ces indications, les recourants ne
sauraient se prévaloir de leur bonne foi. Ils doivent également se laisser
imputer la connaissance de leurs mandataires, soit en particulier de leur
architecte qui, en tant que professionnel de la construction, est censé
connaître les limites légales résultant de la législation forestière précitée.
La jurisprudence a déjà eu à plusieurs reprises l'occasion de confirmer que
l'intéressé doit dans ce cas encourir les conséquences des erreurs ou de la
négligence de son mandataire (AC. 2007.0161 du 12 mars 2008; RDAF 1992
p. 247 :
mandataire
architecte;
RDAF 1992 p. 479 :
mandataire
architecte). Cet argument doit dès lors être rejeté.
5.
Subsiste la question du bien-fondé de l'ordre de
remise en état, décision que les recourants tiennent pour disproportionnée.
L'art. 105 LATC autorise la municipalité à faire suspendre et, le cas échéant,
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous les travaux qui, comme
c'est en l'occurrence le cas, ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction
ou un ouvrage édifiés sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 IA 216 consid. 4b). L'autorité peut cependant renoncer à une telle
mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF
123 II 248 consid. 4 a ; RDAF 1993 p. 310 consid. 2 et les arrêts cités ;
AC.2005.0219 du 13 juin 2006 ; AC.2005.0096 du 22 décembre 2005 ;
AC.2000.0113 du 27 janvier 2004).
En l'occurrence, s'agissant de
l'intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit, on ne
voit pas qu'il puisse être fait bon marché de la protection accrue de l'aire
forestière que consacrent l'art. 5 LVLFo et la jurisprudence rendue en
application de cette disposition, ni que la réglementation communale visant à
ne pas dénaturer les espaces en lisière de forêt soit mise à mal par une
politique du fait accompli adoptée par les constructeurs. Cela étant, pour
avoir fait procéder aux travaux litigieux sans autorisation formelle, les
recourants ne pouvaient de bonne foi se croire autorisés à construire. On ne
voit en outre pas que les intéressés aient une chance de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit dans le cadre d'une demande de dérogation
au sens de l'art. 5 al. 2 LVLFo. Or, lorsqu'il paraît d'emblée que la
délivrance d'une autorisation cantonale spéciale est manifestement exclue, on
considère que l'ordre de démolition peut être admis (AC.2005.0219 du 13 juin
2006 consid. 3; AC.2001.0010 du 8 mai 2001 consid. 3 d).
Reste à déterminer si l’ordre de
démolition s’impose dans le cas présent dans la mesure où une autre solution
consistant à déplacer les constructions litigieuses sur la parcelle des
recourants, à une distance respectant la limite de l’art. 5 LVLFo, est
envisageable du point de vue de la réglementation communale.
6.
La commune a fondé ses décisions de refus des
installations litigieuses sur l’art. 8.12 al. 2 RPGA. Cette disposition
prévoit :
“ Les aménagements extérieurs (murs,
terrasses, etc.) doivent être conçus de manière à s’harmoniser avec l’ensemble
architectural du village.
Les cabanons de jardin sont interdits.
La Municipalité peut prescrire toutes
mesures propres à remédier à l’effet inesthétique d’aménagements existants,
exécutés avant l’entrée en vigueur du présent règlement.”
Les recourants contestent
cette motivation en invoquant notamment l’art. 48 RPGA qui figure parmi les
dispositions générales applicables à toutes les zones et qui pourrait permettre
une autorisation, voire une dérogation, à supposer l’une ou l’autre
nécessaires. L’art. 48 RPGA dispose:
“ La Municipalité est compétente pour
autoriser, après enquête publique, dans les espaces réglementaires entre
bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de
dépendances de peu d’importance, dont l’utilisation est liée à l’occupation du
bâtiment principal. L’article 111 LATC est réservé.
Par dépendances de peu d’importance, on
entend de petites constructions comportant un rez-de-chaussée et ne dépassant
pas trois mètres de hauteur à la corniche, mesurés depuis le terrain naturel,
telles que pavillons, réduits de jardin, couverts ou garages particuliers.
Ces dépendances ne peuvent en aucun cas
servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle, sauf dans la zone du
village où elles peuvent être utilisées dans le cadre de l’exercice d’une
activité professionnelle en relation avec la destination du bâtiment auquel
elles se rapportent.
Ces règles sont également valables pour
d’autres ouvrages que des dépendances proprement dites : murs de
soutènement, clôtures, places de stationnement à l’air libre notamment.“
a) La réglementation
communale est peu claire, puisqu'elle interdit d'une part les cabanons de
jardin en zone de village (art. 8.12 RPGA), mais peut autoriser, à certaines
conditions, la construction de dépendances de peu d'importance ne dépassant pas
trois mètres de hauteur à la corniche, tels que pavillons, réduits de jardin ou
couverts (art. 48 RPGA).
A l’occasion de l’audience du
3 juillet 2008, les représentants de la municipalité ont expliqué la finalité
de l’art. 8.12 RPGA, qui est destiné à éviter la multiplication de cabanons de
jardin en zone de village, au vu notamment du développement de constructions en
propriété par étages et de la densité plus importante des habitations dans
cette zone, en comparaison à la zone de villas. La municipalité souhaite éviter
la création de jardins familiaux collectifs. Les quelques cabanons signalés par
les recourants aux alentours de leur propriété sont au bénéfice de droits
acquis. La municipalité a confirmé sa volonté d’appliquer strictement cette
interdiction en zone de village, ce que le tribunal a d’ailleurs pu constater à
l’occasion de l’inspection locale. Selon la municipalité, l’art. 8.12 RPGA
constituerait une lex specialis par rapport à l’art. 48 RPGA.
b) Les communes jouissent d’une
autonomie lorsqu’elles définissent, par des plans, l’affectation de leur
territoire, et lorsqu’elles appliquent le droit des constructions, en
particulier lorsqu’il s’agit de savoir si une construction ou une installation
est de nature à compromettre l’aspect ou le caractère d’un site, d’une
localité, d’un quartier ou d’une rue (ATF 1C_111/2008 du 8 août 2008 ; ATF
108 Ia 74 ; ATF 115 Ia 114). Au vu des explications fournies par la
municipalité dans le cas présent, la restriction posée par l’art. 8.12 RPGA
paraît dès lors admissible. Reste toutefois à déterminer la nature des ouvrages
litigieux et l’application concrète de cette disposition dans le cas présent.
c) A teneur de l'art. 22 al.1 de la
loi fédérale du 29 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS.
700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée
sans autorisation de l’autorité compétente. Selon la jurisprudence, il faut
entendre ces notions comme tous les aménagements durables créés par la main de
l’homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation,
soit qu’ils modifient sensiblement l’espace extérieur, soit qu’ils ont des
effets sur l’équipement ou qu’ils sont susceptibles de porter atteinte à
l’environnement (ATF 123 II 256, JdT 1998 I 451 et références ; Ruch,
Commentaire LAT, n. 24 ad art. 22 LAT ; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p.
213s. ; AC.2007.0226 du 25 juin 2008).
L’autorisation est délivrée si la
construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone. L’art.
22 al. 3 LAT permet au droit cantonal de poser d’autres conditions. L’art. 103
al. 1 LATC prévoit qu’a
ucun travail de construction ou
de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon
l'al. 2 de cette même disposition, ne
sont pas soumis à
autorisation les constructions, les démolitions et les installations de minime
importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et
dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal
(let. a);
les aménagements extérieurs, les
excavations et les travaux de terrassement de minime importance
(let. b)
;
les constructions et les installations mises en place pour une durée
limitée
(let. c). Ces travaux doivent alors
respecter les conditions cumulatives suivantes :
il
s ne doivent pas porter atteinte à un
intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des
sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de
protection tels ceux des voisins
(103 al. 3 let. a
LATC);
ils ne doivent également pas avoir d'influence
sur l'équipement et l'environnement
(103 al. 3 let. b
LATC).
L’art. 111 LATC permet de dispenser
d’enquête publique les projets de minime importance, notamment ceux qui sont
mentionnés dans le règlement cantonal. L’application de l’art. 111 LATC est
expressément réservée par l’art. 48 al. 1 RPGA. L’art. 72d du règlement du 19
septembre 1986 d’application de la LATC (RLATC ; RSV 711.11.1) permet de
dispenser d’une enquête publique notamment les cabanes et les piscines non
couvertes. La dispense d’enquête publique n’implique pas nécessairement une
dispense d’autorisation au sens de l’art. 103 LATC (AC.2007.0180 du 25 août
2008 ; AC.2003.0115 du 27 octobre 2006). Il sied de rappeler que l’enquête
publique est la règle, la dispense d’enquête constituant une exception qui doit
être interprétée restrictivement (AC.2007.0180 du 25 août 2008).
L’art. 39 RLATC permet, à
défaut de dispositions communales contraires, aux municipalités d’autoriser la
construction de dépendances de peu d’importance, dont l’utilisation est liée à
l’occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre
bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété. L’art. 39 al. 2 RLATC
définit la notion de dépendance de peu d’importance comme des constructions
distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et
dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du bâtiment
principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour
deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à
l’habitation ou à l’activité professionnelle et ne doivent pas causer de
préjudice pour les voisins (art. 39 al. 4 RLATC). La condition de l’absence de
préjudice pour les voisins ne doit pas être prise au pied de la lettre, mais
doit être interprétée, selon une jurisprudence constante, en ce sens que
l’ouvrage projeté ne doit pas entraîner d’inconvénients appréciables,
c’est-à-dire insupportables sans sacrifices excessifs (AC.2005.0282 du 26
octobre 2006 ; AC.2001.0255 du 21 mars 2002, consid. 2c et les références
citées ; RDAF 2000 I 257 ). Cette notion doit être considérée dans le
cadre d’une pesée des intérêts contradictoires en présence, à savoir l’intérêt
du constructeur à disposer de l’installation prévue et l’intérêt des voisins à
se prémunir contre les inconvénients de l’installation litigieuse (AC.2005.0282
et AC. 2001.0255 précités). Cette interprétation a été confirmée par le
Tribunal fédéral (ATF 1P.411/1999 du 10 novembre 1999). Il appartient à la
municipalité, qui jouit d’un large pouvoir d’appréciation, d’analyser les
intérêts respectifs des parties avant de se prononcer sur l’octroi du permis de
construire (AC.2005.0282 du 26 octobre 2006 ; AC. 2003.0075 du 21 novembre
2003). La jurisprudence a eu l’occasion de mentionner un certain nombre de
critères à prendre en compte dans la pesée des intérêts en présence, soit
notamment l’emplacement de la construction, sa visibilité, son impact sur
l’ensoleillement dont bénéficie la propriété (AC.2003.0144 du 12 novembre
2004 ; AC.2001.0116 du 8 septembre 2004 ; AC.2003.0075 du 21 novembre
2003 ; AC.2001.0236 du 6 août 2003 ; AC.1996.0046 du 29 mai
1996 notamment).
L’art. 68a RLATC, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mars 2008, énumère quant à
lui les objets non soumis à autorisation ou qui peuvent ne pas être soumis à
autorisation (art. 68a al. 2 RLATC). On relève en particulier l’art. 68 al. 2
let. a RLATC :
“ Peuvent ne pas être soumis à
autorisation :
a.
les constructions et les installations de minime
importance ne servant pas à l’habitation ou à l’activité professionnelle dont l‘utilisation
est liée à l’occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles si
situent telles que :
-
bûchers, cabanes de jardin ou serres d’une surface
maximale de 8m2 à raison d’une installation par bâtiment ou unité de maisons
jumelles ou groupées…
-
abris pour vélos, non fermés, d’une surface
maximale de 6m2 …”
d) Dans le cas présent, le
réduit à outils des recourants peut en tout cas être qualifié de dépendance de
peu d’importance au sens des art. 48 RPGA et 39 RLATC. Vu sa taille très
modeste, on peut se demander s’il ne s’agit pas d’une construction de minime
importance au sens des art. 103 al. 2 LATC et 68a al. 2 let. a RLATC (voir
notamment AC 1999.0110 du 12 août 2002 ; question laissée ouverte dans
AC.2005.0220 du 31 octobre 2006). Cette question peut rester ouverte dans le
cas présent, puisque la municipalité s’est fondée sur la réglementation
communale qui tend à soumettre à autorisation les constructions litigieuses. La
municipalité a en effet appliqué l’art. 8.12 RPGA pour refuser l’autorisation
requise. Il a cependant été constaté plus haut que cette disposition interdit,
sans autre précision, les cabanons de jardin en zone de village. Or l’art. 48
RPGA permet quant à lui d’autoriser à certaines conditions la construction de
dépendances de peu d’importance ne dépassant pas trois mètres de hauteur à la
corniche, telles que pavillons, réduits de jardin, couverts ou garages
particuliers. Dans la mesure où cette réglementation opère une distinction
entre les notions de  ”cabanons de jardin” et de  dépendances de peu
d’importance, telles que des ”réduits de jardin”, la municipalité ne pouvait
sans plus ample motivation, assimiler ces deux notions pour considérer que la
première s’applique à toute dépendance de peu d’importance en zone de village.
Une telle interprétation ne paraît d’ailleurs pas conforme à la finalité suivie
par la réglementation de l’art. 8.12 RPGA qui est d’éviter la prolifération, en
zone de village, de jardins familiaux collectifs. En l’occurrence, il s’agit
bien d’un simple réduit à outils de taille modeste qui, à défaut de précisions
quant à la distinction que la commune entend faire entre cabanons et réduits,
devrait pouvoir faire l’objet d’une autorisation au sens de l’art. 48 RPGA.
Au vu de ce qui précède, la
municipalité s’est fondée à tort sur l’art. 8.12 RPGA pour refuser
l’autorisation d’ériger le réduit à outils. A l’occasion de l’audience, le
tribunal a par ailleurs constaté la possibilité de déplacer ce réduit afin de
respecter la limite de l’art. 5 LVLFo. Un tel déplacement serait en outre
conforme au principe de la proportionnalité. Il convient dès lors d’admettre
partiellement le recours sur ce point et de renvoyer la dossier à l’autorité
intimée afin qu’elle statue sur l’autorisation de déplacer le réduit ailleurs
sur la parcelle des recourants.
e) Quant au jacuzzi, celui-ci
ne tombe à l’évidence pas sous l'interdiction de l'art. 8.12 RPGA : on ne
voit pas pour quel motif il y aurait lieu de qualifier un jacuzzi de cabanon de
jardin. Une telle interprétation relève de l’arbitraire et ne saurait être
maintenue. La jurisprudence récente du Tribunal administratif estime au
contraire qu'un jacuzzi ne relèverait même pas du droit de la police des
constructions et ne serait pas assujetti à une autorisation municipale sous
forme d'un permis de construire, "
qui ne doit pas devenir l'instrument
d'un contrôle systématique de l'autorité sur la présence et l'activité des
personnes ou sur l'utilisation de biens de toute nature
" (arrêt
AC.2001.103 du 10 janvier 2007, consid. 4 et les références citées). Est
toutefois déterminant pour juger de la nécessité d’une autorisation au sens de
l’art. 103 LATC l’absence de changement du sol où le jacuzzi est posé (arrêt
cité, consid. 4). Dans le cas présent, le jacuzzi repose sur une dalle en
béton. Il est alimenté en électricité au moyen d’un câble souterrain.
L’écoulement des eaux se fait par un tuyau souterrain, alors que le remplissage
est effectué au moyen d’un simple tuyau d’arrosage. A la différence d’un
jacuzzi amovible (arrêt AC. 2007.0223 du 5 février 2008, consid. 3),
l’installation litigieuse apparaît en l’espèce imposante et aménagée
durablement, notamment au moyen de raccordements souterrains. Il convient dès
lors de la qualifier de construction soumise à autorisation au sens des art. 22
LAT et 103 LATC (voir aussi AC.2004.0219 du 28 juin 2005). Dès lors, une telle
construction paraît susceptible d’être autorisée et la cause doit être renvoyée
à la municipalité afin qu’elle examine la possibilité d’autoriser le jacuzzi
ailleurs sur la parcelle des recourants, dans une mesure conforme à la
législation forestière.
f) Quant à l'abri pour
jacuzzi, s'agissant d'un couvert censé protéger l'endroit où est posé le
jacuzzi, de tels ouvrages sont d'ordinaire soumis à une autorisation de construire
(AC 2001.103 du 10 janvier 2007 consid. 3 et 5 et les références citées),
qu'ils soient munis d'une toiture ou non (pergolas). Quant à l’application de
la réglementation communale, en particulier l’art. 8.12 RPGA, la question de
l’assimilation de cet abri à un cabanon de jardin peut en effet se poser. Une
fois achevée, cette construction, dont la taille relativement imposante a été
constatée à l’occasion de l’inspection locale, ressemblera en effet à un
cabanon de jardin. Les représentants de la municipalité ont d’ailleurs relevé
en audience que c’est surtout cette construction qui posait problème dans le
cas présent. La municipalité n’a ainsi pas outrepassé son pouvoir d’appréciation
en considérant que cette construction devait être interdite, conformément à
l’art. 8.12 RPGA.
7.
Au vu de ce qui précède, les décisions
litigieuses des 11 juillet et 15 août 2007 doivent être confirmées s’agissant
de l’abri pour jacuzzi.  Elles doivent en revanche être réformées s’agissant du
jacuzzi et du réduit à outils en ce sens que le déplacement de ces
constructions hors de la zone protégée de lisière peut être admis, sous réserve
d’un examen concret du nouvel emplacement envisagé le cas échéant. Il
appartiendra ainsi d’une part aux recourants de déposer une demande complémentaire
portant sur la nouvelle implantation du jacuzzi et du réduit à outils et,
d’autre part, à l’autorité intimée de statuer sur cette nouvelle demande dans
le sens des considérants du présent arrêt.
8.
Le recours n’est donc que partiellement admis.
Conformément à l’art. 49 LPA-VD, il se justifie de mettre à la charge des
recourants, solidairement entre eux, un  émolument réduit, par 1'500 francs.
Les recourants ayant été assistés par un mandataire et obtenant partiellement
gain de cause, il se justifie aussi de leur allouer des dépens réduits par
1'000 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de Forel
(Lavaux) des 11 juillet et 15 août 2007 sont confirmées pour l’abri du jacuzzi.
III.
La décision de la Municipalité de Forel (Lavaux)
du 15 août 2007 concernant le jacuzzi et le réduit à outils est maintenue dans
la mesure où elle interdit l’implantation de ces ouvrages dans la distance de
protection de la lisière de la forêt (10 m), mais elle est réformée en ce sens
que la municipalité est invitée à fixer un nouveau délai aux recourants pour leur
permettre de déposer une demande complémentaire relative à une nouvelle
implantation de ces ouvrages sur la parcelle n° 211-5, dans le respect de la
distance de protection de la lisière de la forêt.
IV.
Un
émolument de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
V.
Il est alloué des dépens de 1'000 (mille) francs
aux recourants, solidairement entre eux, à la charge de la Municipalité de
Forel (Lavaux).
Lausanne, le 14 janvier 2009
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.