vd_omni · GE.2008.0020 · 2008-09-30 · fr

X._______/Département de la santé et de l'action sociale, Commission d'examen des plaintes de patients, Y._______ | La Commission d'examen des plaintes des patients est compétente pour se prononcer sur des mesures de contrainte ou des violations des droits des patients consacrés au chapitre III de la loi sur la santé publique (art. 19 ss LSP).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.09.2008 GE.2008.0020

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 30 septembre 2008
Composition
Mme
Aleksandra Favrod,
présidente
;
M. Etienne Poltier, juge suppléant, M. Guy Dutoit, assesseur.
recourante
X._______,
à 1._______, représentée par Claire CHARTON, avocate, à Lausanne,
autorité intimée
Département de la
santé et de l'action sociale,
autorité concernée
Commission d'examen
des plaintes de patients,
M. Charles Joye,
président
tiers intéressé
Y._______, Chef de
clinique adjointe,
à 2._______,
représentée par Jean DE
GAUTARD, Avocat, à Vevey,
Objet
Divers
Recours X._______ c/ décision du Chef du
Département de la santé et de l'action sociale, du 7 décembre 2007, classant
la plainte instruite par la Commission d’examen des plaintes de patients
Vu les faits suivants
A.
X._______ est infirmière anesthésiste de
profession. Au moment des faits dont il sera question plus loin, elle vivait
une situation extrêmement tendue auprès de son employeur, qu’elle qualifiait
d’ailleurs de mobbing.
Epuisée
psychiquement, elle s’est adressée courant mars 2006 au Dr. A._______, qui
l’a dirigée auprès de la Polyclinique psychiatrique, secteur de l’est vaudois.
B.
Au sein de cette polyclinique, la patiente a été
attribuée à la Dresse Y._______, qui l’a reçue pour une première consultation
le 13 mars 2006. L’idée initiale était de dispenser un traitement de crise,
généralement de courte durée. Dans ce cadre, la Dresse Y._______ a reçu
l’intéressée les 13, 17, 23 et 30 mars 2006, puis les 6, 13 et 25 avril 2006.
Un dernier entretien était prévu le 28 avril ; cette séance était destinée
à faire le point de la situation et à envisager les suites à donner au
traitement. Cette séance a cependant été annulée par la patiente.
Le contenu exact
des entretiens entre la Dresse Y._______ et sa patiente n’est pas établi avec
certitude. En substance, cette dernière allègue avoir demandé la prescription
de médicaments, ce que conteste le médecin. Par ailleurs, la patiente déclare
que la Dresse Y._______ aurait négligé de prendre en compte l’évolution de son
état général, notamment une perte de poids importante (de 44 à 35 kg environ).
L’intéressée reproche enfin à son médecin d’avoir insisté pour qu’elle évoque
sa situation familiale, alors que la Dresse Y._______ soutient que la patiente
en a fait état spontanément.
C.
a) Le 8 mai 2006, X._______ s’est adressée à
nouveau à la Dresse Y._______ par téléphone. A cette occasion, elle a fait état
d’idées noires et a dit qu’elle a failli passer à l’acte. Un rendez-vous est
alors fixé au 11 mai 2006.
b) Lors de cette
séance, la patiente explique qu’elle a déclaré que
« deux mois de
traitement avec la Dresse Y._______ donnent envie de se poser un venflon et de
se tirer une balle dans la tête »
. Le médecin est alors revenu sur le
contenu de l’entretien téléphonique du 8 mai précédent et elle a déduit des
propos de la patiente que celle-ci s’était effectivement posée une perfusion et
était prête à en faire usage. Lors de cet entretien, elle a même demandé ce que
contenait la perfusion et la recourante a répondu qu’il s’agissait de curare.
La Dresse Y._______ en a conclu que sa patiente avait sérieusement l’intention
d’intenter à ses jours et donc qu’elle constituait un danger pour
elle-même ; elle a alors décidé de procéder à une hospitalisation d’office
de X._______.
Là encore, les
circonstances exactes de l’entretien téléphonique du 8 mai, puis de la
consultation du 11 mai 2006 ne sont pas établies de manière certaine. La
patiente fait valoir notamment que les propos qu’elle a tenus alors ne devaient
pas être compris à la lettre, mais que ceux-ci relevaient de la
provocation ; la Dresse Y._______, quant à elle, estime qu’il y avait lieu
de prendre au sérieux les déclarations de sa patiente, compte tenu de la
profession d’infirmière anesthésiste de cette dernière. Quoi qu’il en soit, il
reste que X._______ indique avoir été d’accord avec une hospitalisation
volontaire.
c)
L’hospitalisation s’est prolongée jusqu’au 13 mai 2006 seulement.
D.
X._______, estimant que l’hospitalisation
d’office précitée avait été prononcée à tort, a entrepris par la suite diverses
démarches, d’abord auprès de la Polyclinique psychiatrique, puis dans le cadre
d’une procédure de médiation, mais sans obtenir satisfaction.
Agissant par
l’intermédiaire de son conseil le 30 avril 2007, elle a formé une plainte
auprès de la Commission d’examen des plaintes de patients, à raison du
traitement dispensé par la Dresse Y._______. La Commission a instruit la
plainte, notamment en recueillant les déterminations de la Polyclinique
psychiatrique, secteur de l’est vaudois. Elle a en définitive adressé son
préavis au Chef du Département de la santé et de l’action sociale le 6 novembre
2007. En substance, ses conclusions sont les suivantes :
« La commission n’a pas constaté
d’atteinte aux droits de patiente de Mme X._______. En particulier, elle n’a
pas pu se convaincre que la mesure appliquée le 11 mai 2006 relevait de l’abus.
[…]
C’est pourquoi la commission vous propose
de classer ce dossier sans autre suite. »
Par décision du 7
décembre 2007, le chef du département précité, se référant notamment au rapport
de la commission du 6 novembre précédent, a classé le dossier sans autre suite.
E.
Agissant toujours par l’intermédiaire de son
conseil, X._______ a recouru à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal par acte du 28 janvier 2008. Elle conclut avec dépens à
l’annulation de la décision attaquée, le dossier devant être renvoyé à la
Commission des plaintes, pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
En cours
d’instruction, l’autorité intimée a proposé le rejet du recours (déterminations
du 1
er
avril 2008) ; elle se réfère par ailleurs aux
observations de la Commission des plaintes de patients, qui se prononce dans le
même sens (écriture du 3 avril suivant). Le conseil de la Dresse Y._______ a
conclu lui aussi, avec dépens, au rejet du pourvoi. La recourante et le médecin
précité ont brièvement complété leurs moyens, dans des courriers des 25 avril
et 5 mai 2008.
Considérant en droit
1.
Il ressort du dossier que la décision du chef du
département, du 7 décembre 2007, a été notifiée à la recourante personnellement
(pourtant assistée), mais ce pli n’est pas parvenu à sa destinataire. Le
département a donc procédé à une nouvelle notification (régulière cette fois)
en mains du conseil de l’intéressée, par pli du 7 janvier 2008, reçue le
lendemain. Formé le 28 janvier 2008, soit dans le délai légal de recours de
vingt jours, le pourvoi a donc été déposé en temps utile et il est recevable à
la forme.
2.
a) La Commission d'examen des plaintes des
patients est une création récente de l'organisation sanitaire vaudoise. Elle a
été instituée par une novelle du 19 mars 2002 modifiant la loi du 29 mai 1985
sur la santé publique (LSP ; RSV 800.02 ; art. 15d), avec pour
mission "…
d'assurer le respect des droits des patients consacrés par
le chapitre 3 de la présente loi et de traiter les plaintes relatives à la
prise en charge par les professionnels de la santé et les institutions
sanitaires, touchant aux violations des droits de la personne".
Selon
l'al. 4 de cette disposition, ses attributions sont d'instruire les plaintes et
de tenter la conciliation (let. a), d'obtenir des informations utiles à
l'exécution de sa tâche (let. b), de transmettre au DSAS son avis sur les
mesures à prendre (let. c), d'ordonner la cessation des violations
caractérisées des droits des patients, notamment en matière de contrainte (let.
d), enfin d'accomplir les tâches attribuées par la loi (let. e). La commission
est composée de treize membres, la loi précisant que doivent y être associés
différents représentants des milieux concernés par les affaires sanitaires
(art. 15e). Ces membres sont nommés par le Conseil d'Etat. Les collaborateurs
du Service de la santé publique et du Service des assurances sociales ne
peuvent pas y siéger (art. 15f). Est enfin prévue la possibilité pour la
commission de fonctionner par délégation, de recourir à des experts et de
procéder à des auditions (art. 15g).
Toutes ces
dispositions légales sont entrées en vigueur le 1er janvier 2003; elles ont été
complétées par un règlement d'application du 17 mars 2004, entré en vigueur le
1er avril 2004 (RMCP; RSV 811.03.1). En substance, ce règlement précise
l'organisation et le fonctionnement de la commission, prévoit des cas de
récusation (art. 11), règle la procédure en stipulant notamment que
l'instruction des causes est menée par une délégation composée par le président
(art. 19), et institue un quorum (la commission délibère valablement si cinq de
ses membres sont présents; art. 20).
S'agissant des
contentieux, la voie du recours à la Cour de droit administratif et public est
prévue pour les décisions prises en application de l'art. 15d al. 4 (art. 15c
al. 6 LSP), le règlement précisant quant à lui que les décisions prises en
matière de mesure de contrainte sont susceptibles de recours (art. 28).
b) Les art. 397a
ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC ; RS 210) régissent la
privation de liberté à des fins d’assistance. La compétence pour ordonner une
telle mesure appartient à l’autorité de tutelle du domicile (soit dans le canton
de Vaud à la Justice de paix) ou, s’il y a péril en la demeure ou en cas de
maladie psychique, les cantons peuvent attribuer cette compétence à d’autres
offices appropriés (art. 397b al. 1 et 2 CC). Le canton de Vaud a mis en œuvre
ces dispositions dans le cadre des art. 398a ss du code de procédure civile du
14 décembre 1966 (CPC ; RSV 270.11). Pour le cas d’urgence, il confère la
compétence pour ordonner une telle mesure soit au Juge de paix du lieu où se
trouve la personne en cause, soit aux autorités désignées par la législation
sanitaire (398b CPC). La LSP traite cette question aux art. 56 ss et plus
précisément aux art. 57 ss  s’agissant de l’hospitalisation ou du placement des
malades mentaux. L’art. 58 règle l’admission volontaire et l’art. 59
l’admission d’office de tels patients. Selon cette dernière disposition le
médecin autorisé à pratiquer dans le canton a la faculté d’ordonner une telle
mesure lorsque le malade présente des troubles mentaux nécessitant une
hospitalisation et que son état constitue un danger pour lui-même ou pour
autrui (al. 1). Les art. 62 ss LSP offrent diverses garanties aux patients concernés ;
la décision d’hospitalisation doit en particulier être remise aux patients ou à
son représentant, avec indication des motifs justifiant la mesure et de son
droit d’en appeler à la Justice de paix. L’art. 70 LSP prévoit par ailleurs que
toute décision d’hospitalisation peut faire l’objet d’un recours dans un délai
de dix jours dès sa notification auprès de la Justice de paix ou, lorsque la
décision émane de celle-ci, à la Chambre des tutelles du Tribunal cantonal
(voir également les art. 398d ss CPC).
c) A l’appui de
son recours, l’intéressée fait valoir que l’hospitalisation d’office prononcée
à son égard constitue un abus, point que la Commission d’examen des plaintes de
patients se devait de constater ; elle qualifie d’ailleurs cette hospitalisation
de mesure de contrainte au sens des art. 23d ss LSP.
aa) L’art. 23 LSP
rappelle le principe qui prévaut en droit médical selon lequel aucun soin ne
peut être fourni sans le consentement libre et éclairé du patient (al. 1).
L’art. 23d en tire la conséquence que, par principe, toute mesure de contrainte
à l’égard des patients est interdite ; mais cette disposition réserve
notamment le droit civil en matière de mesures de privation de liberté à des
fins d’assistance (al. 1). L’al. 2 autorise cependant à titre exceptionnel le
médecin responsable d’un établissement sanitaire à imposer pour une durée
limitée des mesures de contrainte strictement nécessaires à la prise en charge
d’un patient, pour autant notamment que le comportement de ce dernier présente
un danger grave pour sa sécurité ou sa santé ou pour celles d’autres personnes.
Compte tenu de la gravité de ce type de mesure, le législateur a mis en place
une protection des patients ; ainsi, selon l’art. 23e al. 2 LSP, la
personne concernée ou son représentant, ses proches ou encore un accompagnant,
peuvent saisir la Commission d’examen des plaintes et lui demander la levée des
mesures de contrainte évoquées ici.
Il convient donc
de distinguer strictement les mesures de privation de liberté à des fins d’assistance,
régies par le droit civil fédéral, et les mesures de contrainte réglées aux
art. 23d ss LSP. Seules les secondes relèvent de la compétence de la Commission
d’examen des plaintes, alors que les premières incombent à l’autorité
tutélaire, soit dans le Canton de Vaud la Justice de paix.
bb) La notion de
mesures de contrainte est évoquée dans les travaux préparatoires de la révision
de la LSP de 2002 (BGC novembre 2001 p. 5129 ss) ; selon l’exposé des
motifs, elle vise toute mesure appliquée à l’insu d’un patient ou contre sa
volonté et qui restreint sa liberté personnelle, comme l’isolement,
l’interdiction de circuler librement ou d’entrer en contact avec ses proches,
les limites d’accès aux moyens de loisirs (radio, TV, sorties, cafétéria),
l’absence d’intimité, etc. La Commission d’examen des plaintes, dans ses
observations du 3 avril 2008, aborde également cette notion et cite
expressément les travaux préparatoires ; elle évoque par ailleurs divers
documents qui précisent encore cette notion (des directives du département
intimé intitulées « Institutions spécialisées et mesures de
contrainte », ainsi que les directives médico-éthiques de l’Académie
suisse des sciences médicales). Dans ce dernier document, on évoque notamment
une classification de ces mesures selon qu’elles comportent une entrave à la
liberté (voir les exemples évoqués au BGC et cités plus haut) ou des
traitements administrés sous contrainte (il peut s’agir de contraintes
physiques, soit la contention, ou de médication forcée).
cc) L’hospitalisation
d’office constitue à l’évidence une atteinte grave à la liberté personnelle.
Cela n’en fait pas encore une mesure de contrainte au sens des art. 23d ss
LSP ; une telle mesure fait en effet l’objet de dispositions spécifiques
aux art. 56 ss LSP, règles qui s’insèrent dans le régime de la privation de
liberté à des fins d’assistance prévu aux art. 397a ss CC. Ainsi, en tant que
la recourante se plaint de l’hospitalisation d’office prononcée à son égard,
elle aurait dû et pu saisir à ce propos les autorités de tutelle, à l’exclusion
de la Commission d’examen des plaintes qui n’était pas compétente à cet égard.
Pour le surplus,
la recourante se plaint également du traitement inadéquat prodigué par le
médecin qui l’a prise en charge au sein de la polyclinique mais elle n’allègue
pas avoir fait l’objet à proprement parler de mesures de contrainte. Ainsi,
elle reproche à son médecin de ne pas avoir entendu sa demande de prescription
de médicaments antidépresseurs ; à supposer que ce grief soit avéré, il
reste que la médication forcée constitue bien une mesure de contrainte, mais
tel n’est pas le cas d’un refus de médicament.
En d’autres
termes, en l’absence de mesures de contrainte ou de violation d’un droit du
patient consacré au chapitre III de la LSP, la Commission d’examen des plaintes
n’était pas compétente pour rendre une décision dans le cadre de l’art. 15d al.
4 let. d LSP ; elle n’était pas compétente non plus pour constater cas
échéant le caractère illicite d’une telle mesure (comme le permet en revanche
pour les mesures de contrainte l’art. 25 du règlement d’application de ces
dispositions). C’est donc à juste titre qu’elle n’a pas rendu de décision dans
ce sens ; les conclusions de la recourante, pour autant qu’elles puissent
être comprises en ce sens qu’elles invitent la commission précitée à statuer,
doivent donc être rejetées.
3.
La décision attaquée émane cependant du chef du
département ; en substance, elle ne donne pas suite à la plainte de la
recourante et classe cette dernière, sans prendre de mesure à l’égard du
médecin qui l’a prise en charge. En l’occurrence, la situation est ici
comparable à celle d’une dénonciation adressée par un particulier à une
autorité publique chargée de surveiller l’exercice d’une activité déterminée
pratiquée par une autre personne privée. En règle générale, l’on retient que le
dénonciateur ne bénéficie pas de la qualité pour recourir contre la décision
prise par l’autorité de surveillance ; tel est le cas en particulier
lorsque cette dernière classe l’affaire sans suite (dans ce sens ATF 133 III
468, qui concerne la dénonciation d’un notaire auprès de la Chambre des
notaires du Canton de Vaud).
a) La solution
qui découle de l’ATF précité est reconnue de manière générale, mais elle
connaît quelques exceptions (voir à ce propos Thierry Tanquerel, Les tiers dans
les procédures disciplinaires, in Tanquerel/Bellanger, Les tiers dans la
procédure administrative, Journée de droit administratif 2003, Genève 2004, p.
97 ss). Tel peut en effet être le cas dans l’hypothèse de procédures de plainte
formalisée, comme le droit genevois en connaît, notamment dans le domaine de
l’application de la loi genevoise sur les professions de la santé. Le droit
positif peut en effet conférer notamment des droits de partie aux patients dénonciateurs.
C’est d’ailleurs le cas, en droit vaudois également, par le jeu de l’art. 15b
LSP ; les droits de partie conférés aux patients existent en tous les cas
dans les procédures conduites par la Commission d’examen des plaintes.
Quoiqu’il en
soit, selon Thierry Tanquerel (op. cit., p. 113), auquel on peut se rallier,
lorsque la procédure de plainte formalisée se déroule en deux phases, la
seconde  se poursuivant sur un plan strictement disciplinaire, le plaignant ne
pourra plus prétendre à la qualité de partie dans cette étape disciplinaire,
faute d’être touché directement dans sa situation de fait ou de droit par
l’éventuelle sanction à prendre.
b) Force est
ainsi de retenir que dans la dernière phase, à savoir la procédure
disciplinaire relevant de la compétence du chef du département, la recourante
n’a plus qualité de partie ; en tous les cas, elle ne peut se prévaloir de
la qualité pour recourir à la CDAP contre la décision de classement attaquée
(dans ce sens ATF 133 III 468, déjà cité). On relève d’ailleurs que la
recourante ne demande pas de mesures disciplinaires à l’encontre de son
médecin, ni ne fait valoir non plus une violation de ses droits de partie
durant la procédure conduite par la Commission d’examen des plaintes pour
fonder son préavis.
c) Il résulte de
ce qui précède que la cour de céans peut laisser ouverte la question du
caractère approprié ou non du traitement dispensé à la recourante par le
médecin intimé.
4.
Il ressort des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable ; les frais de
la cause seront mis à la charge de la recourante. Par ailleurs, cette dernière,
dès lors qu’elle succombe, n’a pas droit à des dépens ; elle doit en
revanche une indemnité à ce titre au médecin intimé (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision attaquée est confirmée.
III.
L’émolument d’arrêt, par 1'000 (mille) francs
est mis à la charge de X._______.
IV.
X._______ doit un montant de 1’000 (mille)
francs à Y._______ à titre de dépens.
Lausanne, le 30 septembre 2008
La
présidente:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.