vd_omni · GE.2015.0182 · 2017-05-16 · fr

A.________/Municipalité d'Aigle, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR | Installation d'une rue piétonne au moyen des signaux OSR 2.59.3/2.59.4 avec des heures de livraisons limitées de 6 à 9 heures du matin. Recours d'un riverain qui exploite un commerce. Qualité pour recourir (consid. 3). Consultation et droit d'être entendus des riverains (consid. 5b). La création de la rue piétonne par signalisation ne dépend pas de l'acceptation d'une demande de crédit par le Conseil communal et aussi par la population (vu qu'un référendum communal avait abouti) pour un projet plus ample de travaux au centre du bourg (consid. 5a). Proportionnalité de la mesure. Admission partielle du recours dans le sens que la Municipalité devra prévoir, le cas échéant après avoir consulté les riverains, au moins deux heures supplémentaires par jour pour des livraisons, du lundi au samedi entre 6 et 19 heures (consid. 6). Recours au TF déclaré irrecevable (arrêt 1C_335/2017 du 18 juillet 2017). L'arrêt de la CDAP étant une décision incidente, le recourant devra, le cas échéant, recourir lorsqu'une décision finale aura été rendue.Après décision finale subséquente de la municipalité, recours au TF rejeté dans la mesure de sa recevabilité (arrêt 1C_474/201/ du 11 mai 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.05.2017 GE.2015.0182

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 mai 2017
Composition
M. Laurent Merz,
président
;
Mme
Dominique
von der Mühll et
M.
Gilles Grosjean Giraud
, assesseurs
; M. Daniel Perret, greffier
Recourant
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité d'Aigle,
à Aigle, représentée
par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et
des routes DGMR,
à
Lausanne,
Objet
Divers
(rue
piétonne)
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Aigle
(restriction de circulation dans la ruelle de Jérusalem et Sous le Bourg,
création d'une zone piétonne, FAO du 1
er
septembre 2015)
Vu les faits suivants
A.
Située dans le centre-ville d'Aigle, et plus précisément dans le vieux
Bourg, la rue de Jérusalem s'étend, sur une longueur d'environ 100 m, entre la
place du Centre au sud et la ruelle du Grenier au nord. Il s'agit d'une rue en
sens unique, dont l'accès en véhicule s'effectue par la place du Centre. Le
trafic y est limité aux riverains. Seuls des véhicules n'excédant pas 2m40 de
hauteur peuvent l'emprunter. En plus de la rue de Jérusalem, quatre autres rues
débouchent ou se rejoignent sur la place du Centre: depuis l'Ouest, la rue de
la gare; depuis l'Est, la rue Colomb; depuis le Sud, la rue Farel; depuis le
Nord, la rue du Bourg. Ces deux dernières rues sont, à ces endroits, piétonnes,
tandis que les deux premières sont actuellement ouvertes à la circulation et
également vouées au passage de la ligne de train Aigle-Leysin (AL) sur une
seule voie. Ce secteur est colloqué en zone d'ordre contigu selon le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le
Conseil d'Etat le 28 avril 1961 et le plan des zones de la même année. Le
secteur se présente comme suit (la ligne rouge représentant la rue de
Jérusalem):
[© Etat de Vaud,
swisstopo; informations dépourvues de foi publique]
A.________ (ci-après: le recourant) est propriétaire
de deux immeubles sis sur les parcelles n
os
211 et 415 du cadastre
de la Commune d'Aigle, lesquelles sont situées au débouché de la rue de
Jérusalem sur la Place du Centre. Il tient une pharmacie dans le premier de ces
bâtiments. Plusieurs autres commerces sont présents dans la rue de Jérusalem.
B.
a) Dans un préavis n° 2013-07 du 22 avril 2013, la Municipalité d'Aigle
(ci-après: la municipalité) a demandé au Conseil communal de dite ville d'adopter
le projet relatif à la demande de crédit pour les travaux de renouvellement des
infrastructures souterraines et de surface et réaménagement des espaces publics
en ville, appelé "
Aigle Centre 2020
". Il résulte de ce préavis
que le projet en question a en substance pour objectif de "
mettre en
valeur les espaces publics,
[de]
les restituer aux habitants et usagers
et
[d']
attribuer une identité forte à chaque lieu
". Il consiste
en une série de travaux réalisés en plusieurs étapes dans le centre-ville,
portant sur le réaménagement de plusieurs rues et places (rue de la Gare/rue
Colomb/avenue des Ormonts; parking Chevron; place du Marché; rue du Collège;
avenue Chevron; rue Plantour; avenue du Cloître). Le projet prévoit notamment
que "
la zone piétonne se transformera en réseau piéton, étendu à une
partie de la ruelle Sous-le-Bourg, à la ruelle de Jérusalem, à la rue Colomb,
au tronçon supérieur de la rue de la Gare et à la place du Marché
". A
l'appui de cette demande, la municipalité invoquait les motifs suivants (sous
ch. 5):
"Depuis la législature
précédente, un des buts de la Municipalité a été de revaloriser le centre-ville
et de lui redonner une attractivité. Plusieurs études et réalisations
similaires sur nombre de villes suisses nous ont convaincu du bien-fondé de
notre projet. L'expérience de la ville de Sion a démontré de manière chiffrée
et statistique la réussite du concept. Autour de la Suisse, les villes-phares
ont entrepris des requalifications de leur centre pour éviter leur
désertification.
La réaffectation et la
transformation de l'ancienne caserne des pompiers, la Pinte communale remise à
neuf avec une cuisine de qualité, le projet de la Maison de Ville (préavis à
venir prochainement), le quartier "Sous-le-Bourg" et l'aménagement d'espaces
publics rendus aux piétons assureront l'attractivité du centre.
Le centre doit bénéficier d'un
aménagement convivial, par la création de zones piétonnes pour les clients et
habitants, de places nouvellement aménagées, et où les voitures sont moins
présentes. Des parkings de proximité (Sous-le-Bourg, Chevron, Margencel,
Glariers) sont prévus ou à prévoir. Leur disponibilité pourrait être signalée
aux automobilistes.
Les espaces et la mobilité ont
guidé les choix municipaux. Convaincue par d'autres expériences et l'avis
unanime des nombreux spécialistes consultés, la Municipalité souhaite rendre le
centre aux piétons. C'est la seule et unique solution pour faire revenir les
habitants et commerces au centre que l'on veut vivant et de qualité.
Nous sommes convaincus également
par le maintien de l'AL
[réd. : ligne ferroviaire
Aigle-Leysin]
en ville, car ce moyen de transport renforce l'attractivité
touristique du lieu et son déplacement engendrerait des dépenses
disproportionnées qui bloqueraient tout aménagement apportant de la plus-value
au centre.
Enfin, depuis de nombreuses
années, les travaux d'entretien n'ont pas été réalisés au centre. Il est temps
de les entreprendre. Ils représentent 70 % du coût total et sont indispensables
ces prochaines années.
Aigle Centre
2020 est certes un projet inhabituel dans son ampleur. Mais il montre une
"vision globale", réaliste et à forte valeur ajoutée pour notre
commune, pour l'ensemble de ses citoyens et des commerces qui s'y trouvent car
les améliorations sont multiples et concernent l'ensemble des zones
commerciales."
Selon un plan de mobilité annexé au préavis, le
projet prévoit que le réseau piétonnier existant, qui comprend toute la rue du
Bourg, entre la place Alphonse Mex au Nord et la place du Centre au Sud, soit
étendu aux rues parallèles et perpendiculaires alentours, savoir une partie de
la rue du Molage et de la ruelle du Grenier, la partie supérieure de la ruelle
Sous-le-Bourg qui rejoint la rue du Molage, la rue de Jérusalem, la place du
Centre et les parties de la rue de la Gare et de la rue Colomb qui y
débouchent, ainsi que, plus au Sud, la place du Marché et une partie de la rue
Plantour.
b) Le Conseil communal d'Aigle a adopté le préavis
municipal précité le 18 juillet 2013. Le référendum communal lancé contre
cet acte ayant abouti dans le délai utile, une votation a eu lieu le 24
novembre 2013 sur cet objet, qui a été accepté par 1'624 voix contre 1'532. Après
une procédure de recours au niveau cantonal, cette votation communale a finalement
été annulée par le Tribunal fédéral le 1
er
octobre 2015 (TF, arrêt
1C_58/2015, partiellement publié in ATF 141 I 221) en raison d'irrégularités
constatées lors du scrutin (en particulier manque de visa officiel apposé au
recto des cartes et des enveloppes de votes émises au bureau de vote).
C.
Par décision publiée dans la Feuille des avis officiels du canton de
Vaud (ci-après: FAO) du mardi 24 mars 2015, la Direction générale de la
mobilité et des routes du canton de Vaud (ci-après: DGMR) a, sur requête de la
municipalité, modifié le régime de circulation de plusieurs rues et places du
centre-ville d'Aigle pour créer une zone 30 dans ce secteur. Font ainsi partie
de cette nouvelle zone notamment la rue du Molage, la ruelle du Grenier, la rue
de Jérusalem et la ruelle Sous-le-Bourg. Du plan de signalisation mis à l'enquête,
il résulte cependant que l'affectation en zone 30 de la rue de Jérusalem et de
la partie supérieure de la ruelle Sous-le-Bourg n'est que temporaire.
D.
Au cours de sa séance du 11 mai 2015, la municipalité a approuvé le plan
des zones piétonnes du centre-ville d'Aigle. Ce document fait état de trois
sortes de zones piétonnes:
- la zone piétonne existante, soit la rue du Bourg entre la
place Alphonse Mex et la place du Centre;
- des zones piétonnes "
phase 1
", savoir la
rue de Jérusalem et la partie supérieure de la ruelle Sous-le-Bourg ainsi que
la partie de la rue du Molage entre la rue du Bourg et la ruelle Sous-le-Bourg,
et la partie de la ruelle du Grenier entre la rue du Bourg et la rue de
Jérusalem;
- des zone piétonnes "
phase
2
", sises, pour l'une, un peu à l'Ouest entre la rue du Molage et la
ruelle Sous-le-Bourg, et, pour l'autre, un peu au Sud au niveau de la place du
Marché et de la rue Plantour; selon la municipalité, ces zones feront l'objet d'une
procédure ultérieure.
La signalisation routière figurant sur le plan mis à
l'enquête autorise l'accès de la zone piétonne existante comme des zones
piétonnes "
phase 1
" aux cycles, handicapés, taxis et enfin aux
livraisons dans un horaire réduit de 6h00 à 9h00.
Le 18 août 2015, la municipalité a demandé à la DGMR
de procéder à la publication des restrictions de circulation conformément au
plan susmentionné.
Dans l'édition de la FAO du mardi 1
er
septembre 2015 ont été publiées les mesures de circulation suivantes prises par
la municipalité concernant, d'une part, la rue de Jérusalem et la ruelle Sous-le-Bourg,
et d'autre part, la ruelle du Grenier et la rue du Molage :
"Création
d'une zone piétonne au moyen des signaux OSR 2.59.3/2.59.4 «début/fin zone
piétonne» et plaque complémentaire autorisant l'accès aux cycles, aux
handicapés, aux taxis et aux livraisons entre 6 h et 9 h."
E.
Par acte déposé à la poste le 23 septembre 2015, A.________ a interjeté
recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: CDAP) à l'encontre de la décision de la municipalité, concluant à sa
réforme en ce sens que l'accès des véhicules automobiles aux deux bâtiments
dont il est propriétaire à la rue de Jérusalem soit maintenu et que le projet
de mise en zone piétonne soit corrigé conformément à ce qui précède.
Six autres commerçants et une association ont déposé
des recours contre cette même décision auprès de la Cour de céans. Ces causes
ont été enregistrées respectivement sous les références GE.2015.0179,
GE.2015.0180, GE.2015.0181, GE.2015.0183, GE.2015.0184, GE.2015.0186 et
GE.2015.0191. Par arrêts du 29 janvier 2016, ces recours ont finalement été
déclarés irrecevables faute pour leurs auteurs de s'être acquittés du paiement
de l'avance de frais requise en dépit d'une baisse de son montant et d'une
prolongation de délai accordées sur demande. Ces arrêts sont entrés en force de
chose jugée.
Le 23 novembre 2015, en qualité d'autorité
concernée, la DGMR a
produit son dossier
et
déposé des déterminations
.
Par le biais de son conseil, la municipalité
a déposé son mémoire de réponse le 10 décembre 2015, concluant principalement à
l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a en outre produit
un lot de pièces.
Le recourant n'a pas déposé de déterminations complémentaires
dans le délai imparti pour procéder. Interpellé par le juge instructeur à la
suite des décisions prononçant l'irrecevabilité des autres recours dont l'avance
de frais n'avait pas été acquittée, le recourant a déclaré maintenir son
recours par lettre du 10 février 2016.
F.
Le 29 février 2016, la municipalité a formulé un nouveau préavis (n°
2016-05) relatif à la "Feuille de route concernant Aigle Centre"
suite à l'arrêt du Tribunal fédéral précité du 1
er
octobre 2015.
Elle a exposé qu'une nouvelle votation paraissait désormais sans objet puisque
le projet "
Aigle-Centre 2020
" comme prévu dans le préavis n°
2013-07 du 22 avril 2013 n'était plus d'actualité. Toutefois, trois autres
préavis visant à réaliser des parties du projet avaient entre-temps été
approuvés sans contestation. La municipalité proposait d'organiser des Etats
Généraux pour trouver une "
issue à la situation complexe
" (cf.
ch. 3 et 4 du préavis n° 2016-05). Le 14 avril 2016, le Conseil communal a
adopté ce préavis et a notamment annulé sa décision du 18 juillet 2013 sur la
demande de crédit pour les travaux du projet "
Aigle Centre 2020
".
G.
Le tribunal a tenu audience le 17 août 2016 en présence des parties. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. On extrait ce qui suit du procès-verbal
de l'audience:
"
[...]
Le conseil de la
municipalité réitère ses doutes quant à l'intérêt digne de protection de A.________
pour recourir. Se référant à son mémoire de réponse du 10 décembre 2015, il
déclare que la municipalité ne s'en remet plus à justice sur cette question,
mais conclut à l'irrecevabilité du recours, A.________ n'ayant selon elle pas
la qualité pour recourir.
Interrogés par le
président, les représentants de la municipalité exposent en substance ce qui
suit :
- Aucune des mesures de
circulation publiées dans la FAO du 1
er
septembre 2015 pour les
quatre rues concernées n'a été réalisée actuellement.
- Les riverains n'ont pas
été consultés dans le cadre de la prise de la décision litigieuse. Cette
dernière constitue uniquement une mesure de restriction de la circulation,
indépendante d'autres projets. Elle s'intègre par contre dans une réflexion
plus globale menée par la municipalité depuis plusieurs années en vue de
revitaliser le centre-ville d'Aigle. Ainsi, un forum participatif a été
organisé en 2009. La municipalité a par ailleurs confié au Professeur B.________
la réalisation d'une enquête auprès de la population pour connaître les
remarques des intéressés sur les différents projets envisagés au centre-ville;
un questionnaire non ciblé et anonyme a été utilisé à cette fin; le Professeur B.________
a établi un rapport à l'attention de la municipalité au retour de ces
questionnaires.
Le président invite la
municipalité à produire une copie de ce rapport au dossier.
- La décision litigieuse
consiste uniquement en une mesure de signalisation; elle n'implique pas la
construction d'infrastructures de circulation.
- La municipalité s'est
concentrée sur le projet "Aigle Centre 2020" et n'a pas fait de
préavis global sur la politique de circulation pour l'ensemble de la ville.
Toutes les études menées ont permis d'avoir une image claire du développement
de la ville. La réalisation des mesures de circulation à la rue du Collège –
qui ont fait l'objet d'un arrêt rendu par la CDAP (réd. : AC.2015.0229 du 26
février 2016) – témoigne de la volonté municipale de concrétiser ses projets en
matière de circulation.
- L'objectif des mesures de
restriction de la circulation à la rue de Jérusalem est de permettre à des
rez-de-chaussée de se développer (échoppes, cafés, etc...). Tous les experts
consultés concordent. L'idée est d'éviter que ces rues deviennent sombres, peu
accueillantes; le but est donc de les revitaliser, de les rendre plus
accueillantes. La municipalité souhaite se montrer assez permissive dans l'application
de ces mesures de restriction en autorisant l'accès à la rue de Jérusalem en
cas de nécessité (par exemple pour les déménagements et les handicapés); l'autorisation
pourrait même ne pas avoir à être demandée à la police dans certains cas.
[...].
Quant à la mise en zone piétonne de la place du Centre,
respectivement d'un tronçon de la rue de la Gare et de la rue Colomb figurant
sur le plan du 18 mai 2015, il s'agit d'une erreur, une telle mesure n'étant
pas prévue dans la décision litigieuse; cette mesure n'est pas encore d'actualité;
elle fera partie de l'étude de la vue d'ensemble.
Le représentant de la DGMR
[réd.: M. C.________]
confirme que la
situation telle que décrite par le plan du 8 décembre 2015 a fait l'objet de
son examen; il précise que la situation telle que décrite par le plan du 18 mai
2015 n'a pas été validée par l'autorité cantonale, car la mise en zone piétonne
de la rue de la Gare et de la rue Colomb impliquerait des modifications à
réaliser en coordination avec les transports publics (train Aigle-Leysin).
[...]
M. C.________ estime que la mise de la rue de Jérusalem en
zone piétonne, même sans concept "Aigle Centre 2020", a un sens.
Les représentants de la
municipalité confirment qu'il n'y a pas à l'heure actuelle de date prévue pour
la prochaine votation sur le crédit de financement pour le projet "Aigle
Centre 2020"; un comité étudie les phases ultérieures pour la mise en
œuvre de ce projet.
Le recourant relève que la
rue de Jérusalem permet l'accès et permet aux commerces de vivre; si la place
du Centre avec les tronçons des rues de la Gare et Colomb devait être interdite
à la circulation, l'accès en véhicule à sa pharmacie ne serait plus possible.
Selon lui, les mesures de circulation contestées ne sont pas indépendantes de
celles à venir dans des phases ultérieures, car elles s'imbriquent toutes dans
un concept plus vaste. Il produit le préavis municipal n° 2016-05 du 29 février
2016 relatif à la "Feuille de route concernant Aigle Centre". Le
recourant explique que le projet "Aigle Centre 2020" a été retiré et
que des Etats généraux ont été nommés pour donner une nouvelle impulsion; il
précise que lui-même, en tant que conseiller communal, et d'autres
participeront dans ce cadre à l'élaboration d'un nouveau projet.
Les représentants de la
municipalité estiment que les mesures de signalisation litigieuses à la rue de
Jérusalem ne sont pas liées au préavis financier de la municipalité n° 2013-07
relatif au projet "Aigle Centre 2020".
Ils précisent que la tâche
des Etats généraux mentionnés par le recourant n'est pas de refaire un nouveau
projet, mais de planifier le déroulement de la suite.
S'agissant des mesures de
restriction de la circulation prises pour la rue de Jérusalem, les
représentants de la municipalité expliquent qu'elles répondent à la nécessité
de concilier différents besoins : nettoyer la rue, permettre les livraisons,
permettre aux terrasses de s'ouvrir assez tôt; la municipalité est arrivée à la
conclusion qu'autoriser l'accès à la rue pour les livraisons de 06h00 à 09h00 –
comme cela se pratique habituellement à Aigle – représentait la solution
idéale. L'idée de la municipalité était d'éviter le "capharnaüm" dans
la rue, que les gens viennent y stationner leurs véhicules, restent ...;
élargir à présent les horaires précités nuirait à l'efficacité même de la
mesure; en outre, pour donner de l'attractivité à la rue, il faut être
conséquent.
Le représentant de la DGMR
indique que cette dernière ne prend pas position dans une telle situation. Il
relève que la zone piétonne est restrictive en elle-même, les municipalités
étant libres d'en aménager les modalités.
Le recourant expose qu'il
reçoit des livraisons pour son commerce en toutes heures. Celles-ci sont
effectuées par des camionnettes de petit format qui rentrent dans la rue de
Jérusalem puis reculent si elles ne peuvent pas passer par cette rue. Selon
lui, il est nécessaire que les petits bus (par exemple) puissent avoir accès à
la rue, sinon ils stationnent sur la place du Centre, encombrant le trafic. Les
produits livrés sont parfois de petit format, parfois de format plus important.
Le recourant indique qu'il est également important de pouvoir déposer des gens
directement sur place, principalement les personnes à mobilité réduite.
Le recourant explique que l'accès
à la rue de Jérusalem est très important pour compenser le fait que d'autres
espaces dans les environs sont déjà piétons, p. ex. une partie de la place du
Centre, la rue Farel et la rue du Bourg. Selon lui, la rue de Jérusalem est
très utile pour les livraisons aux commerces et les personnes à mobilité
réduite. Il relève que personne ne se plaint actuellement du trafic, très
faible; il estime le nombre de véhicules qui s'arrêtent dans la rue à plus d'une
vingtaine par jour.
Les représentants de la
municipalité confirment que l'accès des véhicules à la place du Centre est
maintenu dans les mesures de circulation contestées.
S'agissant de l'autorisation
pour les personnes handicapées d'accéder à la rue de Jérusalem prévue par les
mesures de circulation contestées, ils indiquent que celle-ci concerne
seulement les véhicules bénéficiant d'une autorisation handicapés officielle.
Selon les représentants de
la municipalité, plusieurs commerces auraient des possibilités de projets de
développement dans la rue de Jérusalem; ceux-ci attendraient cependant de voir
l'évolution de la situation.
Le recourant soulève le
problème de l'accès des véhicules de sécurité à la rue de Jérusalem.
Les représentants de la
municipalité rappellent l'intérêt des piétons à se déplacer en sécurité dans la
rue.
Le représentant de la DGMR
relève que la rue de Jérusalem fait déjà actuellement l'objet d'un régime
limitant son accès aux riverains. Il précise que la zone piétonne est une
surface réservée aux piétons, sortie du réseau routier; l'OSR permet d'accorder
des dérogations pour y circuler, mais dans une mesure restreinte; accorder des
dérogations plus largement priverait cette zone de son sens. Le choix entre la
mise en zone piétonne ou la soumission à un autre régime de restriction de
circulation s'opère par une pesée d'intérêts.
Depuis 2010, la DGMR ne
légalise plus l'appellation "Ayant-droits autorisés", celle-ci étant
jugée trop vague. Il est ainsi fait usage d'autres appellations, comme par
exemple "Porteurs d'autorisation".
Les représentants de la
municipalité expliquent que l'idée des mesures de restriction de circulation
contestées est de contrôler ce qui se passe, en donnant une chance aux piétons
et aux commerces.
Le recourant regrette que
les riverains n'aient pas été consultés sur le projet avant la mise à l'enquête
publique des mesures contestées. Il relève qu'il habite Aigle depuis 35 ans, qu'il
y a peu de circulation à la rue de Jérusalem, et qu'il s'agit d'une rue qui
"rend service".
Les représentants de la
municipalité indiquent qu'il a été procédé à un comptage des passages de
véhicules dans la rue de Jérusalem. Le président invite la municipalité à
produire le rapport faisant état des résultats.
[...]
La Cour et les parties
empruntent la rue Farel. Il s'agit d'une rue piétonne, qui abrite divers
commerces (notamment un opticien, une papeterie, une boulangerie, une
bijouterie).
Au débouché de cette rue
sur la rue de la Gare se trouve un panneau "zone piétonne" autorisant
l'accès pour les livraisons de 06h00 à 09h30.
Sur la rue de la Gare se
trouve également une place de stationnement pour les livraisons, dont l'utilisation
est autorisée à cet effet de 06h00 à 19h00 selon le panneau de signalisation
relatif; cette place est située à environ 15 mètres de la pharmacie du
recourant.
La rue de la Gare est
parcourue par une ligne de chemin de fer.
Les représentants de la
municipalité indiquent que le projet global d'"Aigle Centre 2020" n'est
plus d'actualité. Le crédit voté pour les projets de construction permet la
réalisation des travaux et la remise en état des lieux.
La Cour et les parties se
dirigent vers la rue de Jérusalem en passant devant la pharmacie du recourant.
La place du Centre devant la pharmacie est partiellement occupée par une
fontaine, des bancs, des chaises et des tables de café. La pharmacie du
recourant se trouve à gauche de l'entrée de la rue de Jérusalem; à droite de l'entrée
de dite rue se trouvent une banque Raiffeisen et un petit atelier de couture.
Le recourant explique que
les véhicules de livraison s'arrêtent devant l'entrée de la rue de Jérusalem, à
proximité de la banque précitée, s'ils ne trouvent pas de place de
stationnement disponible.
Le recourant est
propriétaire des deux immeubles de part et d'autre de l'entrée de la rue de
Jérusalem.
La Cour et les parties s'engagent
dans la rue de Jérusalem. Il s'agit de la plus ancienne rue d'Aigle, composée
de bâtiments d'époque à l'architecture typique. Elle est traversée de part et d'autre
par environ 10 galeries aériennes construites entre les bâtiments, ce qui
limite sa hauteur à 2m40. Sa largeur varie. Son sol est pavé. On n'y trouve pas
de place de parc, ni publique, ni privée.
La Cour constate que le
véhicule du recourant est stationné du côté droit de la rue, à côté du bâtiment
dont il est propriétaire, plus précisément à côté de l'entrée des locaux qu'il
loue à un imprimeur de matériel publicitaire (locaux utilisés précédemment
comme garage pour véhicule, avec de l'espace pour environ une voiture).
Plus loin dans la rue, sur
le côté droit, on accède à la ruelle de la Charrerettaz, d'une largeur d'1m60,
qui débouche sur la place du Centenaire. Cette ruelle s'élargit au fur et à
mesure qu'on se dirige vers l'Est, de sorte qu'elle devient praticable pour des
véhicules à quatre roues. Il s'y trouve un autre accès aux locaux de l'imprimeur
précité, qui loue des espaces dans plusieurs bâtiments. La ruelle donne
également sur l'arrière d'une confiserie, donnant sur la rue Colomb. De l'autre
côté de la ruelle se trouvent des bâtiments scolaires.
De retour dans la rue de
Jérusalem, la Cour et les parties poursuivent leur cheminement, relevant la
présence de part et d'autre de la rue d'un caveau théâtre, d'un centre espagnol
(ouvert quelques jours par semaine), d'un garage bar occasionnel, d'un bar s'étendant
à l'extérieur et, un peu avant le débouché de la rue sur la ruelle du Grenier,
d'une colonie italienne (avec casiers de bouteilles entreposés à l'extérieur
dans la rue le long d'un mur). Selon les représentants de la municipalité, il y
a aussi quelques caveaux, cependant sans enseigne.
Lors de l'inspection
locale, la Cour constate qu'un camion de livraison de boissons vient se garer
en marche arrière depuis la ruelle du Grenier jusqu'à l'intersection avec la
rue de Jérusalem, s'arrêtant à peu près au niveau de la fontaine, pour venir
approvisionner en boissons la colonie italienne.
Les représentants de la
municipalité précisent que l'accès aux véhicules de livraison est autorisé
jusqu'à l'angle de la fontaine; les livraisons s'effectuent en marche arrière.
Sur le plan de signalisation de la zone piétonne contestée, ils indiquent que
la zone piétonne doit se terminer à la fin du bassin de la fontaine.
Plusieurs portes de
bâtiments dans la rue de Jérusalem arborent des signaux interdisant le
stationnement. Les représentants de la municipalité indiquent qu'il y a eu des
problèmes occasionnels avec des véhicules qui y stationnaient sauvagement.
Les représentants de la
municipalité exposent qu'il est prévu dans le cadre du projet de
requalification du centre-ville que des places de stationnement de courte durée
mais non payantes se trouveront à une cinquantaine de mètres de chacun des
accès à la rue de Jérusalem. Ils ajoutent que la construction d'un futur
magasin Migros dans la zone comprise entre la rue du Molage et la ruelle
Sous-le-Bourg permettra à la commune de bénéficier d'un parking de 80 places.
Le recourant soutient que
ce centre commercial sera insuffisamment doté en places de stationnement.
Les représentants de la
municipalité relèvent que l'emplacement de ce futur complexe, en centre-ville
et à proximité de la gare, est favorable à la mobilité douce et aux transports
publics.
Durant l'inspection locale,
la Cour constate qu'une voiture vient stationner dans la rue de Jérusalem, à
proximité de la colonie italienne, laissant très peu d'espace aux piétons pour
passer.
La Cour et les parties
quittent la rue de Jérusalem en empruntant la ruelle du Grenier en direction de
l'Ouest et arrivent dans la rue du Bourg. Cette dernière est parallèle à la rue
de Jérusalem, mais plus large et sans galeries aériennes. Il s'agit d'une rue
pavée en zone piétonne. La Cour y constate la présence de nombreux commerces,
avec terrasses et étalages.
[...]
Interrogés par le
président, les représentants de la municipalité indiquent que la population de
la rue de Jérusalem est composée "d'un peu de tout" (commerçants,
personnes âgées, familles, etc.).
[...]
"
H.
Par ordonnance du 25 août 2016, le Tribunal a requis la production de
documents complémentaires conformément aux demandes formulées lors de l'audience.
Dans le délai prolongé, la municipalité y a donné suite par courriers du 9
septembre et 3 octobre 2016. Elle a notamment produit copie de deux
documents rédigés par le Prof. B.________ le 26 janvier 2010, respectivement le
20 juin 2011, intitulés "
Evaluation de l'image de la ville d'Aigle
"
et "
Rapport sur le Forum dédié à la requalification du centre-ville d'Aigle
"
ainsi qu'un rapport de comptage de circulation effectué à la rue de Jérusalem
entre les 9 et 15 septembre 2016. La DGMR s'est encore prononcée le 26
septembre 2016. Le recourant s'est déterminé le 21 octobre 2016 en insistant en
particulier sur la garantie de propriété et la menace pour le commerce local et
en alléguant que les riverains n'avaient pas été consultés.
Le 29 octobre 2016 ont eu lieu les Etats Généraux
prévus selon le préavis précité du 29 février 2016. Ceux-ci ont essentiellement
porté sur d'autres rues que les rues piétonnes publiées dans la FAO du 1
er
septembre 2015.
Par écriture du 7 novembre 2016, la municipalité a
déposé des observations complémentaires. Par acte du 15 novembre 2016, la DGMR
a déclaré ne pas avoir de remarque supplémentaire à formuler. Le recourant s'est
encore prononcé par écriture du 7 décembre 2016 sur les déterminations de la municipalité
du 7 novembre 2016.
I.
Le tribunal a délibéré à huis clos. Dans la mesure utile, les arguments
des parties seront repris par la suite.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les
conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a, en principe, lieu d'entrer en matière sur
le fond.
2.
Il convient de déterminer d'abord précisément l'objet du litige.
a) Aux termes de l'art. 79 al. 2 LPA-VD, le
recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent du cadre fixé par la
décision attaquée. Il peut en revanche présenter des allégués et moyens de
preuve qui n'ont pas été invoqués jusque-là. L'objet du litige est par
conséquent défini par trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du
recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure,
ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à
propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une
manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du litige peut être réduit
devant l'autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362
consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en matière sur des
conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V
418 consid. 5.2.1; 125 V 413 consid. 1a et les références citées).
b) En l'espèce, les quatre mesures publiées dans la
FAO du 1
er
septembre 2015 concrétisent les principes arrêtés par la municipalité
le 11 mai 2015 et concernent chacune une rue, donc quatre rues. Le recourant conteste
uniquement celle qui se rapporte à la rue de Jérusalem; les motifs qu'il
invoque à la base de son recours ne portent également que sur cette rue. Celle-ci
peut par ailleurs être considérée indépendamment des autres mesures. L'objet du
litige est donc limité à la rue de Jérusalem (cf. aussi le considérant
suivant).
3.
L'autorité intimée conclut principalement à l'irrecevabilité du recours.
Elle met en doute la qualité pour agir du recourant.
a) Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour
recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), et toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
La qualité pour agir – qui s'examine conformément
aux prescriptions de l'art. 89 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) (CDAP AC.2010.0234 du 22 octobre 2010
consid. 2) –, est reconnue à quiconque qui est atteint par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet
intérêt peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre
à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit
touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt
important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un
intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du
recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission
du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou
autre (ATF 135 II 145 consid. 6. 1, 430 consid. 1.1; 133 II 400 consid.
2.4.2
et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et
concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport
suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est
atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 135 II 145 consid. 6.1; 130 V
196 consid. 3, 514 consid. 3.1 et les arrêts cités). Le recours formé dans le
seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 135 II 145 consid.
6.1; 133 II 249 consid. 1.3.2, 468 consid. 1; 124 II 499 consid. 3b
et les arrêts cités).
b) En matière de signalisation routière, la
jurisprudence présente une certaine variété.
aa) Celle du Conseil fédéral admettait l'existence d'un
intérêt digne de protection lorsque la restriction attaquée entraîne des
inconvénients pour le recourant qui utilise régulièrement la rue en cause comme
pendulaire ou comme riverain. En revanche, lorsque le trajet n'est effectué que
de manière occasionnelle, l'intérêt du recourant à contester la mesure n'est
plus considéré comme suffisant pour lui accorder le droit de recourir (décision
du 22 octobre 1985, désignée comme changement de pratique dans JAAC 50.49,
consid. 1d pp. 329-330; décision du 16 octobre 1990, JAAC 55.32, consid. 4b pp.
303-304; décision du 29 juin 1988, JAAC 53.26, consid. 6c p. 174). Par exemple,
la qualité pour recourir a été reconnue à l'Association des habitants du
quartier du Schoenberg contre l'aménagement d'un giratoire à Fribourg; comme le
projet de giratoire se trouvait sur l'axe principal reliant le centre-ville de
Fribourg au quartier du Schoenberg, la mesure touchait un très grand nombre des
membres de l'association qui utilisaient régulièrement ce carrefour et qui
auraient en eux-mêmes la qualité pour recourir (décision du 11 janvier 1989, JAAC
53.42, consid. 2 p. 303). Mais le seul fait qu'une personne habite au bord d'une
route frappée par une restriction de la circulation ou qu'elle y possède un
bien-fonds, ne confère pas sans autre le droit de recourir. L'intérêt de fait
ou de droit doit résulter de l'annulation de la restriction en cause. Tel est
notamment le cas si l'accès est rendu plus difficile (par exemple en raison d'un
sens unique), si une limitation de vitesse est ordonnée, si des places de parc
plus ou moins régulièrement utilisées sont supprimées, ou si une augmentation
des immissions est à craindre (décision du 14 août 1996, JAAC 61.22, consid. 1c
p. 197). En revanche, les habitants d'une rue frappée par une interdiction de
circuler à l'exception des riverains n'ont pas un intérêt suffisant pour être
considéré comme digne de protection, car ils ne subissent pas d'inconvénients
liés à la suppression du trafic de transit. Dans ce cas, seuls les riverains de
la route qui subiraient une nouvelle charge de trafic plus importante pourraient
se prévaloir d'un intérêt digne de protection; il en irait de même des
automobilistes qui utilisaient plus ou moins régulièrement les rues touchées
par l'interdiction du trafic de transit comme pendulaires ou comme habitants d'un
quartier voisin (décision du 14 août 1996 précité, JAAC 61.22, consid. 1d pp.
197-198).
bb) Certains arrêts du Tribunal fédéral, désormais
compétent, sont en partie plus restrictifs: on peut y lire que la seule qualité
d'usager, même régulier, d'une route ne saurait justifier un droit d'opposition
et qu'admettre le contraire reviendrait à reconnaître un tel droit à un cercle
indéterminé de personnes sans aucun rapport de proximité avec le projet
litigieux, ce que la loi entend précisément exclure (TF 1A.11/2006 du 27 décembre
2006; 2A.115/2007 du 14 août 2007 se référant à un arrêt du 18 novembre 1987
publié aux ATF 113 Ia 426). Le Tribunal fédéral a encore dénié la qualité pour
recourir à un justiciable qui contestait un plan de quartier à 350 m environ de
son domicile en invoquant notamment l'augmentation du trafic et la probabilité
de restrictions de circulation: retenant que le projet ne devrait pas engendrer
une augmentation de trafic à proximité de l'habitation du recourant et que ce
dernier ne sera pas non plus directement gêné par des nuisances, le Tribunal
fédéral a dénié sa qualité pour recourir en considérant qu'il est certes
possible que le recourant doive se soumettre aux diverses mesures d'accompagnement
et de restriction du trafic mises en place sur les accès au secteur mais que
selon la jurisprudence, la seule qualité d'usager d'une route, à titre régulier
voire même pour un usage professionnel, ne suffit pas à justifier un droit d'opposition
(TF 1C_81/2011 du 24 juin 2011 dans la cause cantonale CDAP AC.2010.0046).
En dehors des cas mentionnés
ci-dessus, la jurisprudence du Tribunal fédéral est nuancée: s'il est vrai que
le fait d'utiliser une route ou une place de parc régulièrement ne suffit pas
pour légitimer la contestation d'une mesure de circulation, la qualité pour
recourir est admise quand une telle mesure gêne considérablement l'usage d'un
immeuble, par exemple parce qu'une route est supprimée ou fait l'objet d'une
interdiction de circuler. Il en va de même en cas de limitation ou de
suppression de places de parc, qui peuvent constituer une atteinte spécifique
quand elles empêchent ou rendent considérablement plus difficiles l'utilisation
d'un immeuble (TF 2A.115/2007 du 14 août 2007 consid. 3). La qualité pour
recourir est alors admise si la mesure rend considérablement plus difficile l'accès
à un immeuble pour les riverains ou leur clientèle (TF 2A.70/2007 du 9 novembre
2007 consid 2.2).
Plus récemment, le Tribunal fédéral s'en est tenu au
critère de la simple utilisation régulière de la route concernée dans un arrêt
concernant le TCS, association dont la qualité pour recourir dépend de celle de
ses membres individuels: selon cet arrêt, la qualité pour recourir appartient
aux usagers du trafic qui utilisent plus ou moins régulièrement la route
concernée par une restriction, comme c'est le cas pour les riverains ou les
pendulaires, tandis que le simple fait d'utiliser occasionnellement ladite
route ne suffit pas (ATF 136 II 539 consid 1.1).
La jurisprudence ultérieure se
réfère au principe ainsi exprimé (TF 1C_317/2010 et 1C_319/2010 du 15 décembre
2010 :
"Bei der Anordnung von solchen Verkehrsbeschränkungen steht die
Beschwerdebefugnis allen Verkehrsteilnehmern zu, welche die mit einer
Beschränkung belegte Strasse mehr oder weniger regelmässig benützen, wie das
bei Anwohnern oder Pendlern der Fall ist, während bloss gelegentliches Befahren
der Strasse nicht genügt"
).
c) En l'espèce, il convient de déterminer si le
recourant (commerçant riverain et propriétaire d'immeubles) peut se prévaloir d'un
intérêt digne de protection. A cette question il peut être répondu par l'affirmative.
Indépendamment de la question de savoir si le recourant lui-même, ses livreurs,
locataires ou clients utilisent régulièrement la rue de Jérusalem, au moins l'usage
de sa parcelle n° 415, accessible uniquement depuis dite rue, est gêné dans une
mesure qui confère au recourant un droit de recours puisqu'en définitive une
interdiction de circuler sur cette rue forme l'objet du litige (cf. TF
2A.115/2007 précité). Cela peut rendre plus difficile l'utilisation de l'immeuble
sur cette parcelle, même si celle-ci se trouve au début de la rue de Jérusalem,
non loin d'autres rues encore ouvertes à la circulation (rues Colomb et de la Gare).
Cela vaut d'autant plus qu'une partie des plans, produits par la municipalité en
procédure judiciaire et sur lesquels la décision litigieuse avait été fondée, tout
comme déjà le préavis municipal n° 2013-07 du 22 avril 2013 (à son ch. 4; cf.
ci-dessus let. B), prévoit que la place du Centre et les tronçons adjacents des
rues Colomb et de la Gare soient aussi soustraits à la circulation routière, ce
qui affecterait dans une manière accrue également la parcelle du recourant
n° 224. Quoiqu'en dise la municipalité, il n'est actuellement toujours pas
définitivement décidé du futur statut de ces espaces adjacents (cf. aussi les
Etats généraux sur l'urbanisme qui se sont déroulés fin octobre 2016 lors
desquels au moins trois variantes ont été évoquées, dont un projet de tunnel
pour la ligne de train). En outre, la parcelle n° 415 dispose notamment d'une
entrée de garage qui ne sera en principe plus accessible en voiture. Rien n'y
change que ce garage ne soit actuellement pas utilisé en tant que tel, mais
comme atelier, d'autant plus que l'intimée n'a pas démontré qu'une exploitation
comme garage soit aujourd'hui exclue.
Néanmoins, la qualité pour recourir devrait être
niée au recourant, si celui-ci devait également demander l'annulation des
mesures prévues pour la rue du Molage et les ruelles Sous-le-Bourg et du Grenier
(cf. toutefois ci-dessus consid. 2). Par rapport à ces rues, il lui manquerait,
sur la base du dossier, un rapport de proximité suffisant, d'autant plus qu'une
levée de la mesure pour la rue de Jérusalem ne nécessiterait pas la levée des
mesures pour ces autres rues citées.
4.
La décision attaquée constitue une mesure de réglementation locale du
trafic au sens de l'art. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la
circulation routière (LCR; RS 741.01). Selon l'art. 25 de la loi cantonale du
10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01), l'usage commun de la route
est réservé à la circulation des véhicules autorisés et des piétons, dans de
bonnes conditions de sécurité et de fluidité (al. 1); les règles de la
législation fédérale et cantonale sur la circulation routière sont applicables
(al. 2).
a) aa) L'art. 3 al. 2 LCR confère aux cantons la
compétence d'interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines
routes, avec la possibilité de la déléguer aux communes. Selon l'art. 104 de l'ordonnance
du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), l'autorité
est compétente pour mettre en place et enlever des signaux et des marques (al.
1); les cantons peuvent déléguer aux communes les tâches concernant la
signalisation mais ils sont tenus d'exercer une surveillance (al. 2).
Dans le canton de Vaud, à teneur de l'art. 4 de la
loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV
741.01), le Département en charge des routes est compétent en matière de
signalisation routière (al. 1); pour la signalisation à l'intérieur des
localités, il peut déléguer cette compétence aux municipalités (al. 2). Cette
règle est répétée à l'art. 22 du règlement du 2 novembre 1977 portant
application de la LVCR (RLVCR; RSV 741.01.1).
bb) En l'espèce, il n'est pas contesté que la
municipalité d'Aigle dispose d'une délégation de compétence en matière de signalisation
routière conformément aux dispositions précitées.
b) aa) L'art.
3 al. 3 LCR permet aux
cantons et aux communes d'interdire complètement ou de restreindre la
circulation des véhicules automobiles et des cycles sur les routes qui ne sont
pas ouvertes au grand transit. L'art. 3 al. 4 LCR dispose quant à lui que d'autres
limitations ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu'elles sont
nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres personnes touchées de
manière comparable contre le bruit et la pollution de l'air, pour éliminer les
inégalités frappant les personnes handicapées, pour assurer la sécurité,
faciliter ou régler la circulation, pour préserver la structure de la route, ou
pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les conditions locales
;
pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte et le parcage
réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers d'habitation
.
bb) En présence de mesures réservant des
routes à certains véhicules, il est souvent difficile de déterminer si cette
réglementation de la circulation relève de l'al. 3 ou de l'al. 4 de l'art. 3
LCR. En outre, la jurisprudence n'est pas très nette dans le cas des routes qui
sont interdites à la circulation de tous véhicules ou de tous les véhicules
automobiles, sauf certaines exceptions, telles que les riverains, livreurs,
etc. Ce qui est certain, c'est que si l'interdiction générale de circuler ne
comporte aucune exception, il s'agit d'une mesure relevant de l'al. 3. Par
contre, des mesures de restriction fonctionnelle du trafic qui ne sont pas
constituées d'interdiction complète ou restreinte, par exemple l'introduction
de zones 30, relèvent de l'al. 4 (Bussy/Rusconi, Code suisse de la circulation
routière commenté, 4
e
éd. Bâle 2015, n. 4.6 ad art. 3 LCR, et les
références citées).
Ces mesures concernent par exemple les interdictions
partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les
limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à
tranquilliser le trafic, telle que la création de rues résidentielles (JAAC,
1990/54 p. 41 no 8). Elles peuvent être adoptées pour des raisons relevant de
la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la
construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres
exigences imposées par les conditions locales" (
CDAP [jusqu'au
31 décembre 2007 Tribunal administratif]
GE.2012.0078 du 28 février 2013
consid. 3b; GE.2004.0177
du 13 juin 2005 consid. 5a
).
cc) Selon l'art. 101 al. 3 OSR, les
signaux et les marques ne doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni
faire défaut là où ils sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une
réglementation locale du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité
doit opter pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible
la circulation; lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation
locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas
échéant, abrogée par l'autorité.
Ainsi, les cantons et les communes
bénéficient d'une grande marge d'appréciation (
ATF 136 II 539 consid.
3.2; TF 1C_417/2011 du 4 juin 2012 consid. 3.1; CDAP GE.2012.0078 du 28 février
2013 consid. 3c;
GE.2012.0011 du 14 juin 2012 consid. 2; GE.2004.0177
du 13 juin 2005 consid. 5; GE.1999.0159 du 31 janvier 2002; GE.1999.0163 du 7
février 2005 et réf. cit.), mais les décisions prises sur la base de l'art. 3
al. 4 LCR doivent respecter le principe de la proportionnalité (CDAP
GE.2012.0078
précité consid. 3c;
GE.2012.0011 consid. 2 précité;
GE.2011.0210
du 11 décembre 2012 consid. 4a; GE.2009.0056 du 27 janvier 2010 consid. 2b;
GE.2006.0189 du 10 mai 2007 consid. 1c; GE.2005.0144 du 12 juin 2006 consid. 3;
GE.2004.0177 précité consid. 5; GE.1997.0187 du 1
er
décembre 1998; cf. également ATF 101 Ia 565 ; Bussy/Rusconi, op. cit., n. 4.4.1
let. c et 5.1 in fine ad art. 3 LCR). En d'autres termes, les mesures administratives
de limitation ne sont licites que si elles sont propres à atteindre le but d'intérêt
public recherché, en restreignant le moins possible la circulation et tout en
ménageant le plus possible la liberté individuelle. Il faut qu'il existe un
rapport raisonnable entre le but visé et les restrictions de liberté qu'il
nécessite. La mesure ne doit pas outrepasser le cadre qui lui est nécessaire
(Bussy/Rusconi, op. cit., n. 5.7 ad art. 3 LCR, et les références citées).
dd) Le recourant, qui invoque explicitement les ATF
126 I 213 et 131 I 12, fait valoir une ingérence dans son droit à la propriété,
garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101) ainsi que, selon ses griefs, également une atteinte à sa liberté
économique (cf. art. 27 Cst.).
A ce sujet, il sied de rappeler que toute
restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé (cf.
art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst.). Le principe de la proportionnalité comprend: (a)
la règle d'adéquation qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le
but fixé; (b) la règle de nécessité qui impose qu'entre plusieurs moyens
adaptés, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts
privés; (c) la règle de proportionnalité au sens étroit qui requiert de mettre
en balance les effets de la mesure choisie sur la situation des personnes
concernées avec le résultat escompté du point de vue du but visé (ATF 130 I 65
consid. 3.5.1; 128 II 392 consid. 5.1 et les arrêts cités).
Cependant, il sera encore relevé que pas toutes les mesures
de circulation ne permettent à un propriétaire riverain de faire valoir l'art.
26 Cst. Ainsi, ce dernier ne peut pas invoquer cette disposition pour s'opposer
à des réglementations du trafic, lorsque celles-ci ne rendent pas impossible ou
ne compliquent pas à l'excès l'utilisation de son bien-fonds conforme à sa
destination. Le Tribunal fédéral a nié une complication excessive lorsque l'accès
en véhicule motorisé et en bicyclette a été limité à la période entre 5 heures
du matin et midi et que la propriété restait accessible à pied en quelques
minutes depuis un arrêt des transports publics ou depuis une zone de
stationnement, pour autant que des autorisations par exemple pour des
transports urgents de matériaux encombrants en-dehors de ces heures soient
délivrées sans complications et de manière généreuse. Cela vaut en principe
aussi pour le propriétaire qui exploite une entreprise sur sa parcelle (cf. ATF
131 I 12). Sauf constellation particulière, l'art. 26 Cst. ne peut pas non plus
être invoqué lorsque la parcelle dispose d'un autre accès (cf. TF 1P.157/2006
du 4 décembre 2006 consid. 1.4; question restée encore indécise dans ATF
126 I 213 du 3 mai 2000).
ee) Les mesures prises en matière de circulation routière
font en outre partie des activités qui doivent être coordonnées dans le cadre
des plans d'aménagement du territoire au sens de l'art. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en particulier, les
plans directeurs communaux qui portent notamment sur les réseaux et les voies
de communication, les équipements techniques et les transports (cf. art. 36 al.
1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; RSV 700.11]; CDAP GE.2012.0078 du 28 février 2013 consid.
3c; GE.2009.0056 du 27 janvier 2010 consid. 2b; GE.2001.0090 du 15 juillet 2002
consid. 3).
c) Exceptés les cas où une disposition légale
prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal n'exerce qu'un contrôle en
légalité, c'est-à-dire qu'elle examine si la décision entreprise est contraire
à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un
abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En l'espèce, aucune
disposition n'étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'opportunité,
le tribunal de céans ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
communale et cantonale et doit seulement vérifier que les autorités compétentes
sont restées dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre
en considération (CDAP GE.2012.0207 du 20 août 2013 consid. 1b; GE.2011.0039 du
13 janvier 2012 consid. 3e; GE.2010.0064 du 20 janvier 2011 consid. 3). Ce
faisant, il doit s'imposer une certaine retenue lorsque l'autorité de première
instance connaît mieux que lui les circonstances locales ou les particularités
techniques du cas (CDAP GE.2011.0039 consid. 3e précité; GE.2009.0083 du 16 novembre
2009 consid. 2; GE.2004.0177 du 13 juin 2005 consid. 2; GE.2003.0054 du 6
novembre 2003 consid. 1b; RDAF 1998 I 68 et réf. cit.).
5.
En l'espèce, est litigieuse la création d'une zone piétonne s'étendant sur
toute la rue de Jérusalem.
a) aa) La municipalité expose que les mesures
publiées dans la FAO du 1
er
septembre 2015 visant à créer une
zone piétonne sur quatre rues situées au centre historique de la commune d'Aigle
font partie d'une stratégie et d'une étude globale de requalification et de
redéfinition de la circulation en ville d'Aigle, selon un concept identique à
celui prévu initialement pour le dossier "
Aigle Centre 2020
".
Elle indique que les buts poursuivis par ces mesures sont de valoriser le
milieu bâti au centre-ville, d'augmenter l'attractivité du logement dans ce
lieu et à proximité des transports, et de préserver les riverains et limiter
les nuisances dues à la circulation, telles que le bruit et la pollution
notamment.
Le recourant soutient que la municipalité ne peut
prendre ces décisions tant que l'issue de la votation relative à la demande de
crédit pour le projet "
Aigle Centre 2020
" n'est pas connue, vu
que la première votation à ce sujet a été annulée par l'arrêt du Tribunal
fédéral du 1
er
octobre 2015 (1C_58/2015; cf. ci-dessus let. B.b).
La municipalité relève que la réalisation des zones
piétonnes litigieuses est indépendante de la réalisation du projet précité;
elle précise que la réalisation de ces zones a été prévue en deux étapes, dont
les mesures contestées ne constituent que la première, afin de permettre une
adaptation progressive de la circulation et des habitudes commerçantes au
centre-ville.
bb) La demande de crédit pour plus de 18 millions de
francs, traitée sous le terme "
Aigle Centre 2020
" et au sujet
duquel une demande de référendum avait abouti par la récolte d'un nombre de
signatures suffisant, se rapportait à des travaux de renouvellement des
infrastructures souterraines et de surface ainsi qu'au réaménagement des
espaces publics en ville qui devaient être réalisés en plusieurs étapes. La
première étape (A) devait porter sur des travaux à la rue de la Gare, à la rue
Colomb et à l'avenue des Ormonts qui auraient dû être coordonnés avec ceux des Transports
publics du Chablais qui passent dans ces rues. Les phases suivantes (B à G)
concernaient d'autres rues ou espaces (parking Chevron, place du Marché, rue du
Collège, avenue Chevron, rue Plantour, avenue du Cloître), toutefois pas les
rues qui ont fait l'objet de la décision publiée à la FAO le 1
er
septembre 2015. Certes, la description du projet mentionnait aussi la
transformation de la zone piétonne en un réseau piéton en l'étendant notamment
à la rue de Jérusalem et à la ruelle Sous-le-Bourg. Mais la décision du Conseil
communal et le référendum dirigé contre celui-ci portaient sur la demande de crédit
de plus de 18 millions de francs qui devaient être investis prioritairement pour
d'autres mesures. Font par ailleurs partie des attributions du conseil communal
le projet de budget et les comptes, les propositions de dépenses
extra-budgétaires et l'autorisation d'emprunter (cf. art. 4 al. 1 ch. 2, 3 et 7
de la loi cantonale du 28 février 1956 sur les communes [LC; RSV 175.11]),
alors que les attributions de la municipalité concernent notamment l'administration
du domaine public et des biens affectés aux services publics ainsi que les
tâches qui lui sont directement attribuées par la législation cantonale (cf.
art. 42 ch. 2 et 4 LC). Comme déjà évoqué, le Département en charge des routes
peut déléguer la compétence par rapport à la signalisation à l'intérieur des
localités aux municipalités (cf. ci-dessus consid. 4a).
Le projet d'étendre la zone piétonne à la rue de
Jérusalem n'implique pas de grands travaux pour lesquels le crédit précité
était demandé. Pour cette nouvelle zone piétonne il est pour l'essentiel
question de changer la signalisation, sans autres travaux coûteux dans cette
rue. Dans cette mesure, la municipalité pouvait aller à ce sujet de l'avant
sans devoir attendre le sort du recours 1C_58/2015 interjeté au Tribunal
fédéral. Elle ne devait ensuite pas non plus attendre, après l'annulation de la
première votation par le Tribunal fédéral selon son arrêt du 1
er
octobre 2015, le résultat d'une nouvelle votation de la population sur le
référendum. La transformation en zone piétonne étant de la compétence de la
municipalité en accord avec les autorités cantonales, l'annulation, le 14 avril
2016, par le Conseil communal de sa propre décision du 18 juillet 2013 sur la
demande de crédit ne rendait pas non plus caduque la décision ici litigieuse
relative à la création de rues piétonnes. Par ailleurs, le comité référendaire
contre le projet "
Aigle Centre 2020
", auquel appartenait le
recourant, n'a pas critiqué la transformation en zone piétonne de la rue de
Jérusalem, mais une telle transformation de la rue de Colomb et de la rue de la
Gare ainsi que le tracé de la ligne de train Aigle-Leysin (cf. communiqué de
presse du comité référendaire du 9 août et 28 octobre 2013 et courrier du
recourant et d'autres commerçants adressé le 17 juin 2013 à la municipalité,
cf. aussi ci-dessous consid. 5b in fine).
b) Le recourant reproche à la municipalité de ne pas
avoir préalablement consulté "
les riverains, habitants, propriétaires
et locataires
" sur les mesures litigieuses.
Le droit d'être entendu, garanti par les art. 29 al.
2 Cst., 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD;
RSV 101.01) et 33 ss LPA-VD, inclut pour les parties celui de s'expliquer avant
qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir des preuves quant
aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de
participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se
déterminer à leur propos (ATF 135 I 279 consid. 2.3; 135 II 286 consid. 5.1;
133 I 270 consid. 3.1 et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, la prise de décision fondée
sur l'art. 3 al. 4 LCR n'est pas subordonnée à l'exercice d'un droit préalable
à être entendu, ni en faveur des particuliers, ni en faveur des communes concernées
(
Bussy/Rusconi, op.cit., n. 5.8 ad art. 3 LCR, et les
références jurisprudentielles citées
). Ni la LCR, ni la LVCR et son
règlement d'application ne prévoient que les mesures de réglementation du
trafic fondées sur l'art. 3 al. 4 LCR soient soumises à une enquête publique, à
l'instar des plans d'affectation ou des permis de construire. De même, aucune
disposition légale spéciale n'impose à la municipalité de donner aux
propriétaires et locataires riverains des voies publiques l'occasion de se
déterminer préalablement au sujet de telles mesures.
Certes, on peut se demander si le droit d'être
entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., n'exige pas que les riverains d'une
rue qui est transformée en zone piétonne puissent s'exprimer auparavant; il s'agit
tout de même d'une mesure avec des répercussions bien plus sensibles que celles,
par exemple, d'une limitation de vitesse ou de stationnement sur le domaine
public.
Au demeurant, le plan des zones piétonnes du
centre-ville d'Aigle approuvé par la municipalité au cours de sa séance du 11
mai 2015, qui comprend les zones piétonnes litigieuses, a fait l'objet d'une
mise à l'enquête avant que la municipalité n'ait requis la publication dans la
FAO des restrictions de circulation conformément à ce plan.
De plus, sur mandat des autorités de la commune, une
enquête avait été réalisée en 2009/2010 par des membres de la Haute école de
gestion Arc à Neuchâtel et de la Haute école d'Ingénierie et de Gestion du
canton de Vaud en contactant 2'000 foyers de la ville (laquelle compte environ
10'000 habitants). Cette enquête avait notamment comme objectif de proposer des
recommandations aux autorités exécutives pour "
améliorer les points
faibles et renforcer les acquis
"; cette étude est notamment arrivée à
la conclusion qu'il fallait "
prioritairement travailler à améliorer le
caractère attrayant du centre-ville
", que la commune avait "
mal
à son centre-ville
"; elle proposait de mettre sur pied des ateliers de
travail ouverts à toute la population pour mener des réflexions portant sur la
centralité de la ville (cf. rapport du Prof. B.________ du 26 janvier
2010, intitulé "
Evaluation de l'image de la ville d'Aigle
",
spéc. ch. 6 p. 28 et ch. 7 p. 30). Le 12 août 2010, une conférence de presse a
eu lieu sous le titre "
Requalification du centre-ville d'Aigle,
synthèse des études
"; les documents alors présentés (p. ex. p. 21)
prévoient que le secteur piétonnier comprenne notamment la rue de Jérusalem. Parallèlement,
une maquette était exposée dans le rez-de-chaussée de l'Hôtel de ville. En 2011,
les autorités ont organisé un "
Forum
" consacré à l'évaluation
d'un concept urbanistique en invitant la population à y participer. Parmi les
thèmes de réflexion figuraient notamment: "
trafic, circulation,
parking, mobilité douce
" et "
aménagement urbain
". En
avaient résulté notamment, en tant qu'éléments étant appréciés comme "
force
",
le rôle prioritaire du piéton dans les nouveaux aménagements, les espaces
libérés pour les piétons et la place accrue donnée à l'humain par opposition à
la voiture; un renforcement de la mobilité douce et la création d'une zone de
rencontre sans trafic étaient suggérés, tout en posant la question s'il était
possible de trouver des exemples de réaménagement de centre-ville où le fait d'avoir
"piétonnisé" avait sensiblement développé le commerce (cf. rapport du
11 juillet 2011 du Prof. B.________ sur le Forum dédié à la requalification du
centre-ville d'Aigle 20 juin 2011). Par la suite, après la réalisation d'une
enquête publique, le Conseil communal avait adopté le 16 mai 2013 le plan
partiel d'affectation (PPA) "Sous-le-Bourg" qui concerne un secteur
proche (à l'Ouest) de la rue de Jérusalem. Ce PPA prévoit de laisser "
un
maximum
" d'espace aux piétons; l'ensemble du quartier sera dédié à la
mobilité douce (piétons et cycles), les véhicules motorisés étant autorisés
uniquement à titre occasionnel, permettant de prolonger le réseau de rues
piétonnes du vieux Bourg. En effet, ce nouveau secteur sera relié directement
par des cheminements réservé à la mobilité douce aux rues piétonnes déjà
existantes et à celles décidées par la décision ici litigieuse; ces toutes
dernières formeront en partie même le lien entre les rues déjà auparavant
piétonnes et celles prévues selon le PPA. Le PPA "Sous-le-Bourg" est
le fruit d'un concours d'architecture qui avait fait l'objet d'une large
communication par voie de presse et par une exposition publique de tous les
projets déposés, puis de celui du lauréat et des dossiers primés (cf. notamment
le préavis municipal n° 2013-01 du 14 janvier 2013 relatif à l'adoption du PPA
précité; CDAP AC.2013.0420 du 31 juillet 2014 consid. 5b et 7b/bb également
relatif au PPA précité). Presque parallèlement s'est opérée l'élaboration du
projet "
Aigle Centre 2020
" qui, comme déjà exposé, mentionnait
aussi la transformation de la zone piétonne en un réseau piéton en l'étendant
notamment à la rue de Jérusalem. Ce projet avait fait l'objet d'un référendum
avec une votation par la population de la commune le 24 novembre 2013 (cf.
ci-dessus let. B). Enfin, le 4 mars 2015, ont eu lieu des ateliers
participatifs sur la refonte du centre-ville auxquels la population avait été
invitée à s'inscrire par le biais d'un tous-ménages (cf. notamment communiqué
de presse de la municipalité du 7 mai 2015 intitulé "
Résultats de l'atelier
participatif sur la refonte du centre-ville
"). Toutes ces démarches
ont été largement relayées par la presse locale (en particulier "Le
Régional" et "24 heures").
Dès lors, les riverains et habitants avaient eu à
différentes occasions l'opportunité de prendre connaissance des projets et de se
prononcer. En ce qui concerne le recourant, celui-ci avait, en tant que
conseiller communal, même diverses possibilités supplémentaires d'interpeller
la municipalité (cf. art. 31, 34 et 34a LC). Il s'est par ailleurs exprimé à
diverses reprises comme membre du comité référendaire contre le projet "
Aigle
Centre 2020
" (cf. les communiqués de presse du comité référendaire du
9 août et 28 octobre 2013). Dans un courrier du 17 juin 2013 adressé, avec
quelques autres commerçants du centre-ville, à la municipalité, il a déclaré
avoir longuement réfléchi et analysé chacun des aspects. Il faisait part de son
opposition à une partie des mesures prévues. S'il était possible de fermer la
circulation des petites rues adjacentes, il ne fallait pas toucher aux rues
pénétrantes qu'étaient la rue de Colomb et la rue de la Gare, ni fermer à toute
circulation l'entier de la place du Marché. Il proposait aussi des solutions
pour la ligne de train Aigle-Leysin et suggérait de créer des nouvelles places
de stationnement à d'autres endroits de la ville, ne mentionnant jamais la rue
de Jérusalem.
6.
La question principale à résoudre est de savoir si les mesures
litigieuses respectent le principe de la proportionnalité (cf. ci-dessus consid.
4b). Il est prévu que la zone piétonne s'étende sur toute la rue de Jérusalem,
dont l'accès reste cependant autorisé aux cycles, aux handicapés, aux taxis et,
entre 6 heures et 9 heures, aux livraisons.
Relatif à la zone piétonne, l'art. 22c OSR dispose
ce qui suit :
"
1
Les «Zones
piétonnes» (2.59.3) sont réservées aux piétons et aux utilisateurs d'engins
assimilés à des véhicules. Lorsqu'une plaque complémentaire autorise
exceptionnellement un trafic restreint de véhicules, ceux-ci peuvent circuler
tout au plus à l'allure du pas; les piétons et les utilisateurs d'engins
assimilés à des véhicules bénéficient de la priorité.
2
Le stationnement n'est autorisé qu'aux endroits désignés par des signaux ou des
marques. Les règles régissant le parcage en général s'appliquent au
stationnement des cycles."
a) Selon l'art. 2 de la loi cantonale du 11 décembre
1990 sur la mobilité et les transports publics (LMTP; RSV 740.21), les
autorités cantonales et communales étudient de concert l'aménagement du réseau
des lignes et de l'offre de transport public ainsi que les réseaux de mobilité
douce (cf. pour ce dernier terme la définition légale à l'art. 1 al. 1bis
LMTP).
La planification directrice cantonale (PDCn) identifie
la ville d'Aigle en tant que centre d'importance cantonale et en tant que site
stratégique d'intérêt cantonal de la politique des pôles de développement pour
l'économie et le logement du fait de son excellente desserte par les transports
en commun. Elle remplit des fonctions urbaines importantes. Parmi les trois
objectifs principaux pour l'agglomération du Chablais a été retenue la
favorisation des mobilités alternatives à l'automobile, en particulier par la
restructuration du réseau de transports publics et le renforcement des liaisons
de mobilité douce entre les communes. Préserver et valoriser le paysage, d'une
part, et contenir l'urbanisation dans ses limites bien définies, d'autre part,
sont les deux autres objectifs. Pour le centre d'Aigle, le PDCn prévoit une
densification et un renouvellement urbain des quartiers (PDCn, Mesure B11,
“
Centres cantonaux et régionaux
“
,
Mesure R13
“
Agglomération du Chablais
“
,
Liste publiée par le Groupe opérationnel des pôles, Pôle 1b, Aigle centre). Sous
le titre "
Stimuler la construction de quartiers attractifs
",
le PDCn retient, de manière générale, qu'un centre urbain animé est attractif.
Le partage des voiries entre les modes de transport et leurs autres usages doit
être rééquilibré, de façon à assurer aux piétons et aux vélos des parcours
confortables, sûrs et agréables, favorisant notamment une animation des rues du
centre-ville (PDCn, Ligne d'action B3). Depuis la publication de la Charte des
espaces publics en 1996, une nouvelle politique de valorisation des espaces
publics a pris forme. Elle vise à concilier qualité de vie et réseaux routiers.
L'objectif et d'améliorer l'attractivité des espaces publics en misant sur la
qualité, la vitalité et la sécurité. Le canton encourage la valorisation des
espaces publics dans les centres sur la base notamment des principes suivants:
améliorer la multifonctionnalité et la sécurité des espaces publics (par
exemple modération de la vitesse, aménagement des rues en territoire urbanisé);
assurer la coordination des espaces publics avec les réseaux de cheminements
piétonniers et cyclistes et les équipements publics; favoriser les usages
multifonctionnels favorables au dynamisme économique et social (par exemple chalandage,
terrasses, marchés, fêtes) (PDCn, Mesure B34 "
Espaces publics
").
Les éléments du PDCn lient les autorités selon l'art.
2 du Décret portant adoption du Plan directeur cantonal du 5 juin 2007 (DPDCn;
RSV 701.442).
Le projet d'agglomération du Chablais se concentre
plutôt sur les mesures à mettre en œuvre entre les communes, les mesures d'amélioration
par exemple des réseaux piétons et cyclables dans les centres des villes et des
villages restant du ressort de chaque commune. Par rapport aux centres, ce document
retient toutefois que les infrastructures pour le déplacement à pied ou à vélo
ne sont pas toujours adaptées; il y a une faible proportion de secteurs piétons
ou de zones à priorité piétonne notamment dans la ville d'Aigle, des réflexions
y ayant tout de même été entreprises récemment sur les adaptations à apporter
aux réseaux de mobilité douce (Projet d'agglomération du Chablais, rapport
final de décembre 2011, spéc. ch. 2.12). Le rapport d'examen de l'Office
fédéral du développement territorial (ARE) du 26 février 2014 concernant ledit
projet d'agglomération critique (à son ch. 4.1) le fait que celui-ci n'intégrait
pas (suffisamment) la problématique piétonne au concept de la mobilité douce (cf.
aussi art. 2 et 4 de la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour
piétons et les chemins de randonnée pédestre [LCPR; RS 704]).
Le plan des zones de la ville d'Aigle de 1961 ainsi
que le plan directeur communal de 1998 ne contiennent rien de précis sur la
création de zones piétonnes. Comme il a été exposé au considérant 5 ci-dessus,
les autorités communales, le Conseil communal inclus, se sont toutefois prononcées
à diverses reprises en faveur de la création d'un secteur de rues piétonnes au
centre-ville, notamment dans le cadre d'un plan partiel d'affectation. Dans
cette mesure, leur objectif est en principe compatible avec les objectifs fixés
par la Confédération et le canton.
b) Il faut toutefois encore examiner si la
Municipalité a suffisamment tenu compte de tous les intérêts en question et si
sa décision est proportionnée.
La municipalité a pour objectifs de valoriser le
milieu bâti au centre-ville, d'augmenter l'attractivité du logement dans ce
lieu et à proximité des transports, et de préserver les riverains et limiter
les nuisances dues à la circulation, telles que le bruit et la pollution
notamment. Elle fait valoir que les rues concernées sont des ruelles étroites,
exiguës, dans lesquelles la circulation est particulièrement malaisée, voire
très difficile; l'accès y est malaisé, et rares sont les clients ou
fournisseurs qui se rendent régulièrement dans les commerces concernés au moyen
d'un véhicule; les livraisons seront en outre encore possibles de 6 heures jusqu'à
9 heures du matin et l'accès autorisé pour les cycles, les handicapés, et les
taxis; des demandes exceptionnelles d'accès pourront être prises en compte (p.
ex.: déménagements); par ailleurs, le projet ne supprimerait aucune place de
stationnement, dont aucune n'existe actuellement au demeurant dans la rue
concernée. Lors de l'inspection locale, la municipalité a ajouté qu'un objectif
de la mesure est aussi de permettre à des rez-de-chaussée de se développer
(échoppes, cafés, etc...). L'idée est d'éviter que ces rues deviennent sombres;
le but est de les revitaliser et de les rendre plus accueillantes. La
municipalité souhaite se montrer assez permissive dans l'application de ces
mesures de restriction en autorisant l'accès à la rue de Jérusalem en cas de
nécessité; l'autorisation pourrait même ne pas avoir à être demandée
préalablement à la police dans certains cas.
De son côté, le recourant fait valoir que les
mesures litigieuses lui porteront atteinte particulièrement dans son activité
commerciale de …, ainsi qu'en tant que propriétaire de deux immeubles. Il expose
que l'interdiction de circuler avec un véhicule automobile à partir de 9 heures
du matin constitue une entrave à l'exploitation de son commerce, dont les
livraisons des fournisseurs (2 à 3 fois par jour) et à la clientèle (3 à 4 fois
par jour) s'effectuent par les entrées de la rue de Jérusalem durant toute la
journée. Il ajoute que son véhicule pour les livraisons urgentes est stationné
dans son local au n° 2 de dite rue. Il précise encore que son commerce serait
actuellement déjà inaccessible aux véhicules au niveau de l'entrée principale,
dont les abords se trouvent en zone piétonne depuis 1989. Les mesures
contestées étaient de nature à gêner l'exploitation de sa pharmacie, les
personnes à mobilité réduite devant se faire déposer à la place du Centre,
laquelle est, à ses dires, encombrée et dangereuse du fait du passage du train
Aigle-Leysin. Le recourant fait en outre valoir que certains commerçants qui
louent des locaux dans les deux bâtiments dont il est propriétaire à la rue de
Jérusalem exercent une activité commerciale qui nécessite que les véhicules
automobiles puissent accéder à ces bâtiments tout au long de la journée. Il
cite à cet égard un garage automobile actuellement employé comme atelier de
pose de publicité sur véhicules. Il soutient que, sans possibilité d'accès pour
les véhicules automobiles à ces locaux commerciaux, la location en deviendrait
impossible, ce qui entraînerait une moins-value sur ces immeubles.
c) La rue de Jérusalem n'est, au contraire de la rue
du Bourg et de la rue Farel, pas une rue typique commerçante ou marchande. Il n'y
a que très peu de commerces avec des vitrines. La rue présente une mixité entre
des habitations, quelques artisans, des associations/bars/caves, mais très peu
de commerces avec des vitrines. Selon un comptage effectué par la commune, en
moyenne 25 véhicules par jour parcourent la rue de Jérusalem, alors qu'elle n'est
ouverte qu'aux riverains. Le jour avec le plus de trafic est le samedi qui voit
passer presque 40 véhicules, majoritairement entre 9 heures du matin et 20
heures, avec 2 à 4 véhicules par heure. Du lundi au vendredi, la majeure partie
du trafic a lieu entre 15 et 19 heures, à raison d'environ 2 véhicules par
heure. Aux autres heures, il n'y a aucun passage ou tout au plus un seul
véhicule par heure.
Il ressort de ces chiffres que la rue de Jérusalem n'est
que peu empruntée par des véhicules. On pourrait presque se demander si, dans
cette mesure, il y a lieu de prononcer pour cette rue une interdiction générale
du trafic motorisé avec les exceptions prévues. En effet, compte tenu de sa
situation et constellation, la rue de Jérusalem ne se prête guère à une
circulation en transit; elle ne permet pas non plus de raccourcir un circuit;
en définitive, elle ne sert qu'aux riverains de la rue de Jérusalem. Vu son
exiguïté et les dix galeries traversant la rue environ au niveau du premier
étage, ce qui abaisse la hauteur maximale autorisée à 2m40, les poids lourds ne
peuvent de toute manière pas emprunter cette rue.
Il n'appartient toutefois pas à la Cour de céans de
procéder elle-même à un examen de l'opportunité de la mesure attaquée (cf.
ci-dessus consid. 4c). Si la commune entend rendre la rue de Jérusalem piétonne
en particulier pour valoriser le milieu bâti au centre-ville, augmenter l'attractivité
du logement dans ce lieu, préserver les riverains et limiter les nuisances dues
à la circulation, la Cour doit en principe l'accepter. Compte tenu de ces
considérants adéquats, il ne peut être question que la commune ait procédé à un
abus ou à un excès de son pouvoir d'appréciation. Elle peut en principe décider
qu'une telle rue soit prioritairement dédiée à la mobilité douce,
respectivement aux piétons, et non plus au trafic motorisé, même s'il ne s'agit
que de riverains. Certes, on peut se demander comment des échoppes et cafés
pourront se développer dans la rue, par exemple en y installant des étalages ou
des chaises et des tables, puisque le passage devra de toute façon être garanti
pour les handicapés et les taxis aussi en-dehors des heures prévues pour les
livraisons. La conception en tant que rue piétonne permet toutefois par exemple
aux enfants de jouer dans la rue puisque les véhicules n'y ont en principe plus
lieu d'être; le trafic profitant d'une exception n'est alors pas prioritaire
aux piétons et doit d'autant plus se conformer à cette situation, ce qui permet
aux piétons de mieux s'approprier cet espace puisqu'il ne devront plus s'attendre
à tout moment à l'arrivée d'un véhicule auquel ils devront céder le passage.
Par ailleurs, comme il a déjà été retenu, la rue de Jérusalem est étroite. A
plusieurs endroits, elle permet à peine le passage en même temps d'un véhicule
et d'un piéton. Beaucoup de portes d'entrée donnent directement sur la rue qui
n'a pas de trottoir. Par sa particularité (anciennes maisons et galeries),
cette rue pourrait par ailleurs être valorisée en tant que zone piétonne intégrée
à un circuit touristique.
Certes, la mesure contestée empêchera les riverains
de la rue de Jérusalem d'accéder en toute heure en véhicules jusqu'à leur
parcelle. Comme il ressort du comptage, les riverains n'en font eux-mêmes en
grande partie que peu usage, d'autant plus puisqu'il n'y a pas de zone de
stationnement dans cette rue. Le stationnement est possible dans quelques rues
proches. La ville est en train de revoir son concept pour le stationnement;
elle devra dans ce cadre tenir compte des secteurs piétonniers. Si le recourant
expose qu'il gare son véhicule dans son local au n° ******** de la rue de
Jérusalem depuis où il peut procéder à des livraisons urgentes, il a été
constaté lors de l'inspection locale que cette possibilité de stationnement n'existait
plus, puisqu'il avait loué la surface de garage à une entreprise qui l'exploitait
comme espace de représentation ou de travail; le recourant stationnait son
véhicule dès lors sur l'espace public en face de sa parcelle à un endroit qui n'était
pas prévu pour parquer. Des places de stationnement se trouvent actuellement à
quelques minutes de la rue de Jérusalem, ce que le Tribunal fédéral estime
comme suffisant (cf. ATF 131 I 12 précité). Les livraisons dans sa pharmacie
sont possibles depuis la rue de Colomb et la rue de la Gare qui prévoit même
des espaces de stationnement pour livreurs à hauteur de la place du Centre d'où
son commerce peut être rejointe en quelques pas (distance d'environ 15 m). On
ne voit par ailleurs pas pourquoi les livreurs du recourant devraient franchir
la première galerie au-dessus de la rue de Jérusalem qui correspond au début de
cette rue. Lors de l'inspection locale, le recourant avait lui-même déclaré que
les livreurs, s'ils ne trouvaient pas d'autre possibilité de stationnement, s'arrêtaient
sur l'espace avant l'entrée à la rue de Jérusalem, en face de là où se trouve
la banque. En ce qui concerne les personnes handicapées, la mesure prévoit que
celles-ci pourront emprunter la rue de Jérusalem à toute heure. Quant à l'accès
à l'entreprise de support publicitaire à laquelle le recourant loue des locaux,
celle-ci continuera de disposer d'un accès permanent par véhicule depuis la rue
de Charrerettaz. Il n'est pas nécessaire que cette entreprise dispose d'un
accès permanent et direct depuis la rue de Jérusalem. Vu le nombre de véhicules
empruntant cette rue, dont environ un quart concernerait la pharmacie du
recourant selon ses chiffres, il n'y a de toute façon que très peu de personnes
qui rejoignent l'entreprise de support publicitaire par la rue de Jérusalem. Compte
tenu de la situation sur place (notamment pas de possibilité de parquer dans
dite rue ou sur la parcelle en question), on ne voit pas non plus que cet accès
serait indispensable. Par ailleurs, les autres (petits) commerces de la rue de
Jérusalem ne nécessitent pas non plus des livraisons lourdes et volumineuses en
tout temps. Seuls les débits de boissons (bars, clubs espagnol et italien) dépendent
en partie de la livraison régulière de volumes lourds (p. ex. harasses et fûts
de boisson) qui, comme il a pu être constaté lors de l'inspection locale, sont
déjà aujourd'hui en principe apportés par des camions qui s'arrêtent à une
extrémité de la rue de Jérusalem puisque, pour des raisons de taille,
respectivement hauteur, ils ne peuvent pas emprunter dite rue.
La pesée des intérêts ne permet donc pas de déclarer
la création d'une zone piétonne dans la rue de Jérusalem comme mesure par
principe illicite. Cependant, afin de respecter suffisamment le principe de
proportionnalité, la Cour de céans estime que les horaires prévus pour les
livraisons doivent être prolongés au-delà des heures prévues (6 à 9 heures du
matin) d'au moins deux heures supplémentaires par jour du lundi au samedi pendant
la période entre 6 heures du matin et 19 heures. Il appartiendra à l'intimée de
fixer ces heures supplémentaires, le cas échéant après avoir consulté les
riverains de la rue concernée. Comme il a été constaté lors du comptage, les
riverains utilisent actuellement cette rue surtout dès 9 heures du matin et en
priorité le samedi. En restreignant l'accès pour les livraisons à la période
entre 6 et 9 heures du matin, il n'est pour les riverains quasiment pas
possible de pouvoir transporter leurs gros achats avec un véhicule le jour même
jusque chez eux, puisque les magasins n'ouvrent qu'à 9 heures ou peu avant; cela
vaut d'autant plus lorsque les achats n'ont pas été effectués dans les proches
environs. Certes, il peut être conçu qu'il soit préférable que les achats
soient entrepris dans la commune, voire même dans le centre d'Aigle. Il serait
toutefois contraire à la liberté personnelle garantie par la Constitution de
prévoir de telles restrictions dans ce but. S'y ajoute que le créneau horaire
pour les livraisons entre 6 et 9 heures du matin est aussi trop restrictif pour
les livraisons professionnelles aux commerces et aux particuliers dans la rue
de Jérusalem. La Cour a procédé à des comparaisons avec les règlements d'autres
villes en Suisse (comme relevé lors de l'audience avec inspection locale);
ceux-ci prévoient pour leurs zones piétonnes des horaires de livraison plus
larges, en particulier lorsque, comme en l'espèce, il ne s'agit pas de rues commerçantes
ou marchandes typiques; mais même pour de telles rues, où la fréquentation
piétonne est bien plus élevée, les horaires de livraisons sont en principe plus
généreux que l'horaire prévu par l'intimée (cf. les règlements pour Lausanne,
Fribourg, Neuchâtel, Bâle, Coire, St Moritz, Schaffhouse et Stein am Rhein,
disponibles sur internet). En effet, il sera difficile, voire quasiment
impossible, pour certains livreurs qui parcourent une grande région de pouvoir
effectuer des livraisons uniquement entre 6 et 9 heures du matin. D'une part,
une journée de travail des livreurs ne peut se restreindre à ces trois heures.
D'autre part, sauf exception, on ne peut pas s'attendre à ce qu'un livreur
sonne chez des particuliers déjà à 6 ou 7 heures du matin ou qu'un commerçant
soit déjà présent dans son établissement à ces heures, si ensuite il travaille
jusqu'au soir ou à la nuit. Du reste, la commune a prévu elle-même dans le
cadre des Etats généraux qui ont eu lieu en octobre 2016 un créneau horaire
pour des livreurs professionnels plus tardifs (de 8 à 11 heures du matin).
7.
a) Vu ce qui précède, le recours doit être admis très partiellement et
pour le reste être rejeté, la décision attaquée étant réformée au sujet de la
rue de Jérusalem dans le sens des considérants (cf. consid. 6c).
b) Les frais judiciaires, fixés à 2'000 fr., sont
mis à la charge du recourant qui n'obtient pour l'essentiel pas gain de cause.
Celui-ci devra aussi verser à la commune d'Aigle, à titre d'indemnités, des
dépens légèrement réduits, ainsi fixés à 2'000 francs. Le Service cantonal n'a
pas droit à des dépens (cf. art. 49, 51, 55 et 56 LPA-VD, art. 4 al. 1 10 et 11
du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis très partiellement.
II.
La décision de la Municipalité d'Aigle publiée dans la FAO du 1
er
septembre 2015
est réformée dans le sens des considérants (au minimum deux heures
supplémentaires par jour pour les livraisons entre 6 et 19 heures du lundi au
samedi) par rapport à la rue de Jérusalem.
III.
Les frais judiciaires de 2'000 (deux mille) francs sont mis à la charge
du recourant A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune d'Aigle 2'000 (deux mille) francs à
titre d'indemnités de dépens.
Lausanne, le 16 mai 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.