vd_omni · FI.2018.0133 · 2018-10-30 · fr

A.________/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Direction des finances et du patrimoine vert | Demande de récusation de tous les membres et de la Secrétaire-greffière de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne. La Commission de recours, dont les membres sont issus du Conseil communal, est une autorité administrative de nature juridictionnelle (cf. FI.2017.0104 du 1er juin 2018), mais pas une autorité judiciaire au sens de l'art. 30 al. 1 Cst. (précision de jurisprudence). La question de savoir s'il en va de même des commissions de recours dont les membres sont nommés par le conseil communal ou général, mais sans être issus de cet organe, a été laissée ouverte. En l'occurrence, la demande de récusation en corps des membres de la Commission de recours, tirée du fait que certains auraient participé comme membres du Conseil communal à l'adoption du règlement dont la légalité est contestée dans la procédure au fond, est tardive et, partant, irrecevable. La demande de récusation de la Secrétaire-greffière, tirée du fait que, dans son activité parallèle de cheffe de l'Office du contentieux au Service des finances de la Ville de Lausanne, celle-ci serait subordonnée au chef du Service des finances, lequel a rendu la décision de première instance contestée sur le fond, est quant à elle recevable. Elle est toutefois mal fondée et doit être rejetée: l'instruction a permis d'établir qu'en sa qualité de cheffe de l'Office du contentieux, la Secrétaire-greffière n'était pas subordonnée au chef du Service des finances, mais directement à la Conseillère municipale; en outre, le fait que, sur le plan des apparences, elle pourrait se trouver dans une situation de conflit de loyauté est admissible s'agissant d'une autorité administrative, pour laquelle les exigences d'indépendance sont moins strictes que pour une autorité judiciaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2018 FI.2018.0133

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 octobre 2018
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Laurent Merz, juges.
Requérante
A.________
à ********
représentée par Me Nicolas URECH, MCE Avocats, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux
et de taxes spéciales,
à Lausanne,
Autorité concernée
Commune de Lausanne,
Direction
des finances et du patrimoine vert,
à Lausanne,
Objet
Taxe ou émolument communal (sauf véhicules)
A.________ - demande de récusation de tous les membres et
de la greffière de la Commission communale de recours en matière d'impôts
communaux et de taxes spéciales de la Commune de Lausanne
Vu les faits suivants:
A.
Par décision du 21 octobre 2015, le Service financier de la Ville de
Lausanne a rejeté les réclamations contre les taxes perçues pour les années
2008 et 2009 sur la base du règlement de la Ville de Lausanne du 23 janvier
2007 concernant la promotion et le développement du commerce lausannois
(ci-après: le règlement).
Le 20 novembre 2015, A.________ (ci-après: A.________)
a recouru contre cette décision à la Commission communale de recours en matière
d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne (ci-après: la
Commission de recours).
Par arrêt du 9 août 2017, la Commission de recours a
rejeté le recours.
Contre ce prononcé, A.________ a recouru à la Cour de
droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal (cause FI.2017.0104).
Elle a conclu principalement à l'annulation de l'arrêt du 9 août 2017, la cause
étant "renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une
composition de la Commission de recours communale qui ne doit pas changer entre
l'audition et l'émission de sa décision sur recours" et, subsidiairement,
à la réforme de l'arrêt en ce sens que les membres de A.________ ne doivent
aucune taxe City Management pour les années 2008 et 2009 et que les décisions
notifiées pour ces années sont annulées.
Par arrêt du 1
er
juin 2018, la CDAP a
admis le recours de A.________, annulé la décision attaquée et renvoyé la cause
à l'autorité intimée, afin qu'elle statue à nouveau dans une composition
régulière.
B.
Donnant suite à l'arrêt précité, la Commission de recours a convoqué,
par courrier du 14 juin 2018, A.________ à une séance appointée au 2 juillet
2018.
Le 19 juin 2018, A.________ a saisi la CDAP d'une
demande de récusation de tous les membres de la Commission de recours, ainsi
que de sa Greffière, dans sa composition prévue pour l'audience du 2 juillet
2018. Elle a conclu, sous suite de dépens, "à la récusation de
l'intégralité de la composition, greffière y compris, de la Commission communale
de recours en matière d'impôts communaux et taxes spéciales et à la désignation
d'une nouvelle composition de la Commission dont les membres et la greffière
n'émaneront ni du législatif communal, ni de l'exécutif communal". A titre
de mesures provisionnelles, A.________ a requis "que l'effet suspensif
soit accordé à sa demande de récusation afin que la Commission communale de
recours soit interdite de tenir audience le 2 juillet 2018 dans la composition
annoncée dans son courrier du 14 juin 2018".
Dans sa détermination du 26 juin 2018, l'autorité
intimée a relevé que le droit de A.________ de demander la récusation des
membres de la Commission de recours était périmé. Elle a par ailleurs indiqué
qu'elle entendait maintenir l'audience fixée au 2 juillet prochain.
Par décision incidente du 27 juin 2018, le juge
instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles, dit que la demande
de récusation n'avait pas d'effet suspensif et retiré l'effet suspensif d'un
éventuel recours. Cette décision n'a pas été contestée et est entrée en force.
Dans sa réponse du 11 juillet 2018, l'autorité
concernée a conclu au rejet de la demande de récusation.
Dans sa réplique du 22 août 2018, A.________ a
maintenu ses conclusions.
Par avis du 27 août 2018, le juge instructeur a
transmis la réplique, en invitant les autorités intimée et concernée à se
déterminer en particulier sur la question de l'indépendance de la Secrétaire-greffière
de l'autorité intimée vis-à-vis de l'autorité concernée, en fournissant tout
moyen de preuve utile (organigramme détaillé, descriptif de poste, cahier des
charges, etc.).
Le 18 septembre 2018, l'autorité concernée s'est
déterminée.
Le 28 septembre 2018, l'autorité intimée s'est
déterminée à son tour, en joignant le formulaire "description de poste"
de la Secrétaire-greffière de la Commission de recours.
La requérante a eu la faculté de se déterminer sur
ces deux écritures, ce qu'elle a fait par courrier du 11 octobre 2018, après
avoir obtenu, à sa demande, une copie anonymisée de l'arrêt rendu par la Cour
de céans le 24 août 2018 dans la cause FI.2017.0045.
C.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La récusation est régie par les art. 9 ss de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36).
La compétence pour statuer sur une demande de
récusation est réglée par l’art. 11 LPA-VD, dont la teneur est la suivante:
"Art. 11 – Autorité compétente
1
L'autorité collégiale statue sur les demandes de
récusation visant un ou plusieurs de ses membres.
2
L'autorité de recours statue sur les demandes de
récusation visant l'ensemble d'une autorité ou la majorité de ses membres.
3
Le Tribunal cantonal statue sur les demandes de
récusation visant ses membres.
4
Le Tribunal neutre statue sur les demandes de
récusation visant l'ensemble du Tribunal cantonal ou la majorité de ses
membres."
En l'occurrence, la requérante demande la récusation
en corps de la Commission de recours, de sorte que le Tribunal cantonal, comme
autorité de recours contre les décisions de ladite commission (cf. art. 92 al.
1 LPA-VD, applicable par renvoi des art. 199 de la loi vaudoise sur les impôts
directs cantonaux du 4 juillet 2000 [LI; RSV 642.11] et 47a de la loi vaudoise
sur les impôts communaux du 5 décembre 1956 [LICom; RSV 650.11]), est compétent
pour statuer sur cette demande.
2.
a) D'un point de vue formel, l'art. 10 LPA-VD, intitulé
"Délais", dispose que les parties qui souhaitent demander la
récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès
connaissance du motif de récusation (al. 2). Selon la jurisprudence, il est
contraire à la bonne foi d'attendre la procédure de recours pour demander la
récusation d'un fonctionnaire alors que le motif de récusation était déjà connu
auparavant. La partie ne saurait en effet garder en réserve le droit d'invoquer
le moyen tiré de la composition irrégulière de l'autorité et ne l'invoquer
qu'en cas d'issue défavorable de la procédure (ATF 140 I 240 consid. 2.4 p.
244, 271 consid. 8.4.3; CDAP FO.2017.0005 du 1
er
septembre 2017 consid.
1a et les réf.).
b) D'un point de vue matériel, l'art. 29 al. 1
Cst.
dispose que toute personne a droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement (voir également art. 27 al. 1 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; RSV 101.01]).
Selon l’art. 9 LPA-VD, doit se récuser toute
personne appelée à rendre ou à préparer une décision, notamment si elle a un
intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause
à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité, conseil d’une partie,
expert ou témoin (let. b), en présence de divers liens d'état civil ou de fait
(let. c et d), si elle pourrait apparaître comme prévenue d’une autre manière,
notamment en raison d’une amitié étroite ou d’une inimitié personnelle avec une
partie ou son mandataire (let. e). Dès lors que cette disposition n'offre pas
des garanties plus étendues que l'art. 29 al. 1 Cst, il y a lieu de se
référer à la jurisprudence relative à ce droit constitutionnel (cf. TF
2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4; CDAP GE.2016.0108 du 10 janvier 2017;
GE.2015.0007, GE.2015.0043, GE.2015.050, tous du 28 octobre 2015).
Selon la jurisprudence, le droit conféré par l'art.
29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une autorité
administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à faire
naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité; il tend à éviter
que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer une
décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation peut
s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée n’est
pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être prouvée;
il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la prévention et fassent
redouter une activité partiale. Cependant, seules des circonstances constatées
objectivement doivent être prises en considération; les impressions purement
individuelles d’une personne impliquée ne sont pas décisives (cf. ATF 134 I 20
consid. 4.2 et les arrêts cités; 127 I 196 consid. 2b; 125 I 119 consid. 3b; TF
2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.1).
La jurisprudence du Tribunal fédéral considère que,
de manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires
(v. TF 2C_831/2011 du
30 décembre 2011; dans le même sens pour la jurisprudence cantonale:
GE.2016.0108 du 10 janvier 2017; AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3;
AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 3). Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst.
(voir également art. 28 al. 1 et 42 Cst-VD), qui ne concerne que les procédures
judiciaires, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,
administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie
équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars
2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209
consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres des autorités
administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité, qui fait
partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside alors dans
le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en adoptant un
comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas capable de
traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a précédemment
émises (ATF 140 I 326 consid. 7.3; 138 IV 142 consid. 2.3).
Il résulte de ce qui précède que la portée de
l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité: pour
les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la
fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause
implique cette réduction (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
e
éd., 2011, ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les
autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les
personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que
telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016 consid. 4.1; 2C_305/2011 du 22 août
2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé
à cet égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider
la procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté
que tel doit
a fortiori
être le cas lorsque la récusation vise à relever
une autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune
autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471
consid. 3b p. 477).
Selon la jurisprudence, les garanties découlant de
l'art. 30 al. 1 Cst. s'appliquent non seulement aux juges, mais également aux
greffiers d'une autorité judiciaire, dans la mesure où ils participent à la
formation de la décision, ce qui est le cas lorsqu'en relation avec leur
activité de rédaction, ils assistent à la délibération et peuvent exprimer leur
position, même s'ils n'ont pas le droit de voter (ATF 140 I 271 consid. 8.4.1
p. 273 s. et les références citées). Cela vaut en particulier lorsque le
tribunal est composé essentiellement de laïcs (ATF 124 I 255 consid. 5c/aa p.
265).
Une des fonctions importantes du droit à être jugé
par un tribunal indépendant et impartial est de concrétiser et de développer le
principe de la séparation des pouvoirs qui, à cet égard, n'a pas de portée
propre (ATF 132 I 229 consid. 9.2 p. 241). Celui-ci doit prévenir en
particulier une emprise du pouvoir exécutif sur le pouvoir judiciaire (ATF 124
I 255 consid. 5b/aa p. 263). Il y a notamment atteinte à l'indépendance du
tribunal lorsqu'un fonctionnaire de l'administration cantonale, qui a un devoir
de loyauté vis-à-vis de son département et peut être tenu à des directives est,
parallèlement, membre d'une autorité judiciaire qui statue sur les décisions
émanant du même département. Une telle constellation rend les conflits de
loyauté inévitables et peut porter atteinte à la confiance indispensable des
justiciables dans l'indépendance du tribunal (ATF 140 I 271 consid. 8.4.2 p.
274; 124 I 255 consid. 4a p. 261 et 5d p. 266).
3.
Les garanties en matière d'indépendance et d'impartialité étant
différentes selon la nature de l'autorité en cause, il s'agit de trancher la
question de savoir si la Commission de recours est une autorité judiciaire,
soit un "tribunal" au sens de l'art. 30 Cst. ou s'il s'agit d'une
autorité administrative devant laquelle la procédure doit satisfaire aux
exigences de l'art. 29 al. 1 Cst.
a) Dans l'arrêt FI.2017.0104 du 1
er
juin
2018, la Cour de céans a examiné la nature de la Commission de recours. En se
référant à la doctrine (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative
vaudoise, 2012, no 2.1 ad art. 5 LPA-VD; David Equey, Les impositions
communales en droit vaudois, RDAF 2012 II hors-série, p. 178), elle est arrivée
à la conclusion qu'il s'agit d'une autorité "de nature
juridictionnelle" (consid. 2c/cc), sans en tirer explicitement de
conséquence sur le plan des exigences en matière d'indépendance et
d'impartialité, le recours ayant été admis pour un autre motif formel (à savoir
que l'autorité intimée avait siégé dans une composition irrégulière).
Dans l'arrêt FI.2017.0045 du 24 août 2018, la Cour
de céans a considéré que l'autorité intimée étant de nature juridictionnelle,
elle est tenue de respecter les garanties de l'art. 30 al. 1 Cst. (consid. 3b),
soit celles propres aux autorités judiciaires.
Le fait qu'une autorité de justice administrative
exerce des tâches juridictionnelles ne signifie toutefois pas encore qu'elle
ait un statut judiciaire au sens des art. 29a et 191b Cst.
(Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., no 1 ad art. 5 LPA-VD).
b) Selon la jurisprudence, la qualification de
tribunal au sens des art. 30 al. 1 Cst. et 6 par. 1 CEDH est reconnue à une autorité
qui tranche des litiges en rendant des décisions contraignantes, fondées sur la
loi et le droit, au terme d'une procédure équitable de nature judiciaire. Cette
autorité ne doit pas nécessairement faire partie de la structure judiciaire
ordinaire d'un Etat; elle doit cependant, par son organisation et sa
composition, d'après la façon dont sont nommés ses membres et la durée de leur
fonction, ainsi que par la protection contre les influences extérieures, être
indépendante et impartiale par rapport aux autres autorités et vis-à-vis des
parties et apparaître comme telle. Outre les caractéristiques d'indépendance et
d'impartialité, il est dans la nature d'un tribunal de constater lui-même les
faits juridiquement pertinents, d'appliquer les règles de droit à cet état de
fait établi dans une procédure conforme à un Etat de droit et de prononcer une
décision au fond qui lie les parties. L'autorité en question doit en outre
disposer d'un plein pouvoir d'examen en fait et en droit (ATF 142 III 732
consid. 3.3 p. 734 et les références).
D'après la doctrine, une autorité judiciaire au sens
de l'art. 30 Cst. est ainsi caractérisée, d'un point de vue fonctionnel, par
son activité juridictionnelle et, du point de son organisation, par son
indépendance institutionnelle (Rhinow/Koller/Kiss/Thurnherr/Brühl-Moser,
ö
ffentliches Prozessrecht, 3
e
éd., 2014, no 463; Kiener/Kälin/Wyttenbach, Grundrechte, 3
e
éd.,
2018, § 43 no 7).
La jurisprudence a souligné l'importance, pour
savoir si l'on a affaire à un tribunal, du critère de l'indépendance
institutionnelle de l'autorité (TF 2C_491/2007 du 30 avril 2008 consid. 1.3).
Celle-ci doit en effet être indépendante des autres pouvoirs (législatif et
exécutif), une des fonctions importantes du droit à être jugé par un tribunal
indépendant et impartial étant de concrétiser et de développer le principe de
la séparation des pouvoirs (ATF 140 I 271 consid. 8.4.2 p. 274; voir aussi
Jacques Dubey, Droits fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de
droit, droits sociaux et politiques, 2018, nos 4193 ss, spéc. 4196). L'apparence
d'indépendance donnée par l'autorité vis-à-vis de l'extérieur joue d'ailleurs un
rôle important (Kiener/Kälin/Wyttenbach, loc. cit.), en ce sens que l'autorité
ne doit pas seulement être effectivement indépendante, mais aussi apparaître
comme telle (Dubey, op. cit., no 4227).
L'exigence d'indépendance personnelle du juge
postule que celui-ci ne soit pas simultanément membre de l'exécutif ou du
législatif du même niveau que l'organe judiciaire auquel il appartient. En
effet, en raison de la publicité donnée à leur mandat électif, les juges qui
sont également membres d'un parlement ou d'un gouvernement sont perçus d'abord
comme des représentants d'une certaine tendance politique et par là comme des
personnes qui argumentent et se comportent selon les règles de la politique et
non comme des tiers indépendants, ouverts à tous les arguments et neutres. Dans
ces conditions, le juge qui appartient à l'organe qui a adopté les normes qu'il
s'agit d'appliquer ou d'examiner dans le cas concret apparaîtra difficilement
comme indépendant. Lorsqu'il a pris part à l'élaboration du texte en question,
qu'il l'a défendu ou au contraire refusé, il est difficile à tout le moins
vis-à-vis de l'extérieur de donner l'impression qu'il l'a appliqué sans avoir
un avis préconçu. L'apparence extérieure peut d'ailleurs être la même dans le
cas où il n'a pas personnellement participé à son élaboration (Regina Kiener,
Richterliche Unabhängigkeit, 2001, p. 250 s.).
L'indépendance personnelle est assurée par les
règles sur les incompatibilités. Si l'incompatibilité entre une fonction
judiciaire et un mandat à l'exécutif (de même niveau, incompatibilité
"horizontale") fait partie depuis longtemps des "standards"
constitutionnels en Suisse, il n'en va pas de même par rapport à l'appartenance
à un législatif, où la règle de l'incompatibilité connaît des exceptions
(Kiener, op. cit., p. 251 s.).
c) En l'occurrence, il a été relevé dans l'arrêt
FI.2017.0104 (consid. 2c/bb) qu'en vertu du règlement du Conseil communal de
Lausanne du 12 novembre 1985,  la Commission de recours est une commission
permanente du Conseil communal de Lausanne. C'est d'ailleurs ainsi qu'elle se
présente vis-à-vis de l'extérieur, si l'on en juge par le site Internet de la
Ville de Lausanne, où la page relative à l'autorité intimée est accessible
depuis celle qui concerne le Conseil communal (à l'adresse [consulté le 23
octobre 2018]), en cliquant sur l'icône "Commissions".
L'art. 45 LICom, qui institue les commissions
communales de recours en matière d'impôts ou de taxes communaux et de taxes
spéciales, dispose que les membres en sont élus par le conseil communal ou
général. Il ne prescrit pas que ces membres soient issus du législatif
communal, mais ne l'exclut pas non plus. Ni la Cst-VD, ni la loi sur les
communes du 28 février 1956 (LC; RSV 175.11) ne prévoit par ailleurs d'incompatibilité
entre la fonction de membre du conseil communal et celle de membre de la
commission communale de recours en matière d'impôts ou de taxes communaux et de
taxes spéciales. Du reste, une séparation personnelle totale entre les membres
de la commission de recours et ceux du législatif communal est de toute manière
impraticable lorsque la commune est dotée non pas d'un conseil communal, mais
d'un conseil général formé (cf. art. 145 Cst-VD) de tous les membres du corps
électoral, à l'exception de ceux de la municipalité (arrêt du Tribunal
administratif FI.1994.0068 du 27 mars 1995 consid. 4). L'art. 42 du règlement
du Conseil communal de Lausanne du 12 novembre 1985 dispose par ailleurs que
les fonctionnaires communaux lausannois ne peuvent pas faire partie de la
Commission de recours (3
e
phrase).
Il est vrai que, selon l'exposé des motifs relatif
au projet de loi sur les impôts communaux, l'institution d'une voie de recours
à la commission communale de recours en matière d'impôts avait pour but de
garantir au contribuable une justice indépendante (EMPL sur les impôts
communaux, BGC automne 1956, p. 588). La portée des travaux préparatoires doit
toutefois être relativisée lorsqu'il s'agit, comme en l'occurrence, d'une loi
déjà ancienne (cf. ATF 143 I 272 consid. 2.5.2 p. 282; 142 II 399 consid. 3.3
p. 403; 141 II 262 consid. 4.2 p. 272), ce d'autant que les garanties
d'indépendance de la justice ont assurément beaucoup évolué dans l'intervalle.
La Commission de recours étant composée de membres
du législatif communal, elle ne dispose pas vis-à-vis de cet organe de
l'indépendance institutionnelle qui caractérise une autorité judiciaire au sens
de l'art. 30 al. 1 Cst. Le fait qu'elle exerce une activité juridictionnelle ne
suffit donc pas à lui conférer cette qualité. Il n'y a d'ailleurs aucune
nécessité de la qualifier d'autorité judiciaire, puisque l'art. 86 al. 2 de la
loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) n'impose
pas
une double instance (judiciaire) de recours dans les causes
de droit public (ATF 136 II 470 consid. 1.1 p. 473). Les cantons doivent en
effet seulement instituer un tribunal supérieur qui statue comme autorité
précédant immédiatement le Tribunal fédéral et c'est le Tribunal cantonal qui remplit
cette fonction (cf. art. 5 LPA-VD).
Il y a ainsi lieu de préciser l'arrêt FI.2017.0104
et d'infirmer l'arrêt FI.2017.0045 en ce sens que la Commission de recours,
autorité intimée, exerce bien des fonctions juridictionnelles, mais sans
revêtir la qualité d'autorité judiciaire au sens de l'art. 30 al. 1 Cst. (ainsi
que de l'art. 6 par. 1 CEDH). Les garanties d'indépendance et d'impartialité
tirées de ces dispositions ne lui sont donc pas applicables (voir, dans le même
sens, concernant également la Commission communale de recours en matière
d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne, arrêt du
Tribunal administratif FI.2000.0114 du 7 juillet 2005 consid. 1c, aux termes
duquel "l'extrême rigueur qui peut être exigée d'un tribunal n'a pas
nécessairement sa place […] pour des commissions de recours relevant du pouvoir
législatif, comme en l'espèce"). La procédure devant l'autorité intimée
doit en revanche respecter les garanties générales de procédure de l'art. 29
al. 1 Cst. On rappelle à cet égard qu'est déterminante la nature fonctionnelle
et non organique de l'autorité concernée (ATF 142 I 172 consid. 3.1 p. 173 et
les réf. citées). Par conséquent, le fait que l'autorité intimée constitue une
commission (permanente) du législatif communal n'empêche pas de la qualifier
d'autorité administrative au sens de l'art. 4 LPA-VD (comme cela n'exclurait
pas non plus, en soi, d'y voir une autorité judiciaire
administrative
), du
moment qu'elle a pour fonction de rendre des décisions fondées sur le droit
public (cf. art. 3 al. 1 LPA-VD).
La question de savoir s'il en va de même des commissions
communales de recours en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes
spéciales dont les membres sont nommés par le conseil communal ou général, mais
sans être issus de cet organe, peut rester indécise en l'espèce.
4.
Sans se référer à une disposition précise, la requérante demande en
premier lieu la récusation en corps de l'autorité intimée. Elle fait valoir que
celle-ci est composée de membres du Conseil communal, de sorte qu'il y a une
confusion des pouvoirs législatif et judiciaire. Ses membres n'auraient pas
l'indépendance ni l'impartialité requises, du moment qu'ils font partie de
l'organe législatif qui a adopté (en 2007) le règlement dont elle conteste la
légalité, certains de ses membres ayant même personnellement pris part à l'adoption
de ce dernier. Cela serait d'autant moins admissible que, sur le fond,
l'Association s'en prend à la légalité du règlement en question. A tout le
moins, les membres de l'autorité intimée ne donneraient pas l'apparence d'être
indépendants et impartiaux.
D'un point de vue formel, la question se pose
d'abord de savoir si la demande de récusation est conforme à l'art. 10 al. 2
LPA-VD, aux termes duquel les parties qui souhaitent demander la récusation
d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le faire dès connaissance du
motif de récusation.
Lorsqu'elle a recouru contre la décision du Service
financier de la Ville de Lausanne, le 20 novembre 2015, la requérante savait ou
devait savoir que les membres de la Commission de recours sont issus du Conseil
communal de la Ville de Lausanne. Elle pouvait donc déjà demander alors la
récusation en corps de l'autorité intimée. Lors de la première audience tenue
devant celle-ci, le 19 mai 2016, le Président de la Commission de recours a
informé les représentants de l'Association que certains membres de l'autorité
intimée faisaient déjà partie du Conseil communal lorsque le préavis concernant
la taxe litigieuse avait été accepté. L'audience a alors été suspendue, afin de
laisser aux parties la possibilité de soulever un éventuel motif de récusation,
ce qui n'a pas été fait (procès-verbal de l'audience du 20 avril 2018 dans la
cause FI.2017.0104, p. 3 en haut). Dans ces conditions, la requérante ne peut
en principe plus, au regard des règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 Cst.),
soulever par la suite ce motif de récusation. Dans sa réplique, la requérante
fait certes valoir que, l'arrêt de la Cour de céans du 1
er
juin 2018
dans la cause FI.2017.0104 ayant annulé les actes de la procédure devant
l'autorité intimée "jusqu'au jour de l'audience, y compris", elle
devrait à nouveau pouvoir soulever le motif de récusation à l'encontre de la
citation à comparaître à l'audience du 2 juillet 2018, ce d'autant que la
composition de l'autorité intimée a changé dans l'intervalle.
En argumentant de la sorte, la requérante perd de
vue que, dans son arrêt du 1
er
juin 2018, la Cour de céans s'est
limitée à annuler la décision du 9 août 2017. Elle n'a pas invalidé toute la
procédure ayant mené à cette décision, comme cela doit se faire notamment
lorsqu'une demande de récusation est admise (cf. art. 12 al. 1 LPA-VD). Par
conséquent, le fait qu'elle a finalement renoncé à soulever le motif de
récusation lors de l'audience du 19 mai 2016 reste opposable à la requérante. A
cela s'ajoute que, comme il a été dit ci-dessus, la requérante pouvait demander
la récusation en corps de l'autorité intimée déjà lorsqu'elle a interjeté le
recours contre la décision du Service financier de la Ville de Lausanne, le 20
novembre 2015. Le fait que sa composition ait changé dans l'intervalle n'y
change rien. La demande de récusation en corps de l'autorité intimée est donc
tardive et, partant, irrecevable.
A supposer d'ailleurs qu'elle soit recevable, cette
demande devrait être rejetée. En effet, comme indiqué plus haut (consid. 2b),
s'agissant d'une autorité administrative, l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas
l'indépendance comme maxime d'organisation et n'offre pas, dans ce contexte,
une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux. En outre, la
récusation ne touche en principe que les personnes physiques qui la composent,
et non l'autorité en tant que telle (pas de récusation en corps). De plus, même
dans le cadre des garanties applicables aux autorités judiciaires, la règle de
l'incompatibilité personnelle entre une fonction judiciaire et l'appartenance
au pouvoir législatif de même niveau est moins stricte et connaît des
exceptions (consid. 3b ci-dessus). Dans l'arrêt précité FI.1994.0068, le
Tribunal administratif a rejeté le grief de violation du principe de la
séparation des pouvoirs tiré du fait que, selon le recourant, la Commission
communale de recours de la Commune de Belmont-sur-Lausanne, chargée de trancher
les litiges relatifs à l'application des règlements sur les taxes communales,
ne devrait pas comprendre en son sein des membres du Conseil communal, chargé
d'adopter ces mêmes règlements. Il a considéré en effet que "si une
incompatibilité stricte avec toute forme de mandat politique se conçoit pour
des magistrats judiciaires permanents, elle ne peut pas être aussi rigoureuse
pour les auxiliaires non permanents d'une autorité judiciaire" (consid.
4).
Dans ces conditions, point n'est besoin de donner
suite à la requête de mesure d'instruction tendant à ce que la Cour de céans
interpelle les membres de l'autorité intimée, afin qu'ils précisent s'ils
faisaient partie du Conseil communal au moment où le règlement a été adopté.
5.
Sans se référer à une disposition précise, mais en invoquant l'ATF 140 I
271, la requérante demande en second lieu la récusation de la Secrétaire-greffière
de la Commission de recours. Elle fait valoir qu'au vu de son rôle important
dans le processus juridictionnel, importance qui est apparue de manière
évidente dans l'instruction de la cause FI.2017.0104, la Greffière doit remplir
les conditions d'indépendance et d'impartialité. Or, la requérante aurait
appris récemment que la Greffière est également Cheffe de l'Office du
contentieux au Service des finances de la Ville de Lausanne et en cette qualité
subordonnée au Chef du Service des finances, B.________, lequel a signé la
décision sur réclamation du 21 octobre 2015. Dès lors, au stade de l'apparence
en tout cas, la Greffière n'aurait pas l'impartialité et l'indépendance
requises vis-à-vis du pouvoir exécutif.
D'un point de vue formel, la requérante allègue
qu'il "est récemment venu à [sa] connaissance" que la Greffière est
également Cheffe de l'Office du contentieux. Rien ne permettant de remettre en
cause cette affirmation, il y a lieu d'admettre que la requérante a agi dès
qu'elle a eu connaissance du motif de récusation. On ne saurait du reste
considérer qu'elle était censée en avoir connaissance auparavant, puisque l'on
ne peut "pas exiger d'un justiciable qu'il examine l'ensemble des organigrammes
cantonaux pour vérifier s'il n'existerait pas une situation d'incompatibilité,
respectivement un motif de récusation, en raison d'une fonction exercée au sein
de l'administration par un membre" de l'organe appelé à statuer (cf. ATF
140 I 271 consid. 8.4.3 p. 275). Il devrait en aller de même s'agissant de
l'organisation des autorités communales. Dans ces conditions, il y a lieu de
retenir que la demande de récusation a été formée en temps utile, de sorte
qu'elle est recevable.
D'un point de vue matériel, il faut relever que, comme
indiqué plus haut (consid. 2b), s'agissant d'une autorité administrative,
l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose pas l'indépendance comme maxime d'organisation et
n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux
tribunaux. Dès lors, la requérante ne peut invoquer l'ATF 140 I 271, qui
concernait le Secrétaire de la Commission de recours en matière fiscale du
canton du Valais, laquelle constitue une autorité judicaire devant offrir les
garanties d'indépendance découlant de l'art. 30 al. 1 Cst. (consid. 8.1). D'ailleurs,
dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a cité un arrêt non publié où il a été jugé
que le fait que le greffier soit un fonctionnaire du Service social de
protection des travailleurs et des relations de travail ne portait pas atteinte
à l'indépendance du tribunal qui statuait dans le cadre de litiges du travail à
caractère strictement privé, ne mettant pas en jeu les intérêts du gouvernement
cantonal ou plus spécialement du service occupant le greffier (arrêt
4P.272/2001 du 10 janvier 2002 consid. 2d).
Par ailleurs, ni la LICom, ni la loi sur les
communes ne prévoit d'incompatibilité entre les fonctions de secrétaire-greffier
de la commission communale de recours en matière d'impôts ou taxes communaux et
de taxes spéciales (fonction qui n'est d'ailleurs pas prévue par les lois en
question) et celle d'employé communal.
En l'occurrence, il ressort du formulaire
"description de poste" produit par l'autorité intimée que le poste de
la Secrétaire-greffière s'intitule "Chef-fe de l'office du
contentieux-Secrétaire-greffier/ère de la CCRI". Selon la rubrique
"Buts et responsabilités", la Secrétaire-greffière a notamment pour
attributions d'organiser les audiences avec convocation du recourant et du
représentant de la Municipalité et de "pré-rédiger" les décisions de
la Commission de recours. Elle doit d'ailleurs disposer d'une formation
juridique. Même si elle n'est pas membre de la Commission de recours,
l'importance de son rôle ne saurait être sous-estimée, ce d'autant que les
membres de ladite commission n'ont pas nécessairement de formation juridique –
tel est cependant le cas de l'actuel Président – et exercent cette fonction à
titre accessoire.
Sous la rubrique "Positionnement
hiérarchique" du même formulaire, il est indiqué que la supérieure directe
est la Directrice des finances et du patrimoine vert. Comme Cheffe de l'Office
du contentieux, la Secrétaire-greffière dépend donc directement de la
Conseillère municipale en charge de la Direction des finances et de la mobilité
(dénomination qui a entre-temps remplacé celle de Direction des finances et du
patrimoine vert); elle n'est pas subordonnée au Chef du Service des finances
(voir aussi l'organigramme de la Direction des finances et de la mobilité figurant
par exemple au chapitre VI du rapport de gestion 2017 de la Ville de Lausanne,
accessible sur Internet à l'adresse
 
[consulté le 23 octobre 2018]). Elle ne dépend donc pas du Chef du Service des
finances qui a signé la décision sur réclamation du 21 octobre 2015 (étant
rappelé que la procédure de réclamation à l'autorité de taxation était prévue
par l'art. 17 du règlement). L'autorité intimée a par ailleurs affirmé sans
être contredite qu'elle n'avait pas participé à la procédure de taxation qui a
conduit à cette décision.
En outre, pour reprendre le critère énoncé dans
l'arrêt du Tribunal fédéral précité 4P.272/2001 – critère applicable aux
autorités judiciaires, faut-il le rappeler –, le présent litige ne met pas en
cause les intérêts de l'Office du contentieux de la Ville de Lausanne, dont la
Secrétaire-greffière est la responsable. Il n'en demeure pas moins que celle-ci
est employée de la Ville de Lausanne – qui plus est dans un poste à
responsabilités –, de sorte que, sur le plan des apparences en tout cas, elle
pourrait se trouver, dans son activité de Secrétaire-greffière, dans une
situation de conflit de loyauté. Cela est toutefois admissible s'agissant d'une
autorité administrative, dont l'indépendance ne doit pas être garantie comme
celle d'une autorité judiciaire. Dans son arrêt précité FI.2000.0114, le
Tribunal administratif a d'ailleurs rejeté le grief tiré du fait que la
Commission de recours s'était adjoint les services d'un juriste qui avait été
engagé ensuite comme fonctionnaire par la Ville de Lausanne. Il a considéré à
ce propos que, la Commission de recours étant une émanation du législatif
communal, elle était contrainte de recourir, sauf à disposer d'un personnel qui
lui serait dédié spécialement, "aux forces de membres de la fonction
publique communale"; tel était d'ailleurs le cas "du secrétaire
habituel de la commission de recours" (consid. 1c).
La demande de récusation de la Secrétaire-greffière
doit ainsi être rejetée.
6.
Au vu de ce qui précède, la demande doit être déclarée irrecevable dans
la mesure où elle tend à la récusation en corps de l'autorité intimée et être
rejetée en tant qu'elle vise la récusation de la Secrétaire-greffière de cette
dernière.
Succombant, la requérante supportera l'émolument de
justice (cf. art. 49 et 99 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens, les
autorités intimée et concernée n'étant pas assistées par un mandataire
professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
La demande de récusation en corps de la Commission communale de recours
en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne est
irrecevable.
II.
La demande de récusation de la Secrétaire-greffière de la Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes spéciales de la
Ville de Lausanne est rejetée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.