vd_omni · AC.2022.0136 · 2023-04-05 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Montreux | Rejet de la requête d’inspection locale, le dossier étant suffisamment documenté (c. 2). Lorsqu’une zone réservée a été mise à l’enquête publique, la municipalité est tenue de faire application de cette réglementation de façon anticipée sur la base de l’art. 49 LATC. Une pesée d’intérêts ne se justifie pas (c. 4). Le projet, qui comporte un niveau excédentaire et une extension du volume du bâtiment et de la surface bâtie, ne respecte pas les dispositions de la zone réservée (c. 5). Pas de violation du principe de la bonne foi par la municipalité (c. 6). Refus du permis de construire confirmé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.04.2023 AC.2022.0136

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 avril 2023
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. Pascal Langone et
M. Alex Dépraz, juges; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
******** tous deux représentés par Me Pascal NICOLLIER, avocat, à La
Tour-de-Peilz,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
Objet
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 18 mars 2022 refusant de délivrer le permis de
construire pour la transformation et la surélévation des bâtiments ECA n
os
1198 et 1199 et la pose de panneaux solaires (parcelles n
os
13 et
14 - CAMAC n° 191607)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires des parcelles contiguës n
os
13 et 14 de la Commune de Montreux sur lesquelles s'élèvent les bâtiments
mitoyens ECA n
os
1198 et 1199.
Ces deux bâtiments d'habitation, d'une surface
respective de 69 m
2
et de 123 m
2
, présentent trois
niveaux sous la corniche et un niveau de combles. Ils s’insèrent dans le noyau
villageois d’origine rurale du Chêne situé à flanc de coteau. Ils bénéficient
d’une note 4 au recensement architectural vaudois, avec une mention « F »
pour la qualité de leur façade sur rue, qui s’inscrit dans l’alignement des
maisons voisines en ordre contigu.
Ces biens-fonds sont colloqués en zone de village
selon le plan d’affectation communal (PGA 1972) et le règlement communal sur le
plan d’affectation et la police des constructions (RPGA 1972), tous deux
initialement approuvés par le Conseil d’Etat le 15 décembre 1972.
I.
Evolution de la planification communale
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à
l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de
règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de
planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15
décembre 1972, mais aussi divers plans partiels d’affectation. Le 2 septembre
2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes
ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements votés par
le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en
septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal
a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le
nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir (L'Aire de Prélaz).
Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de
plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP).
Les autorités communales ont ensuite
entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial
ARE, auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet
de nouveau PGA visant à atteindre un bilan équilibré des réserves en zone à
bâtir. L'instruction des recours a été suspendue.
Les
modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones
réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz (dans d'autres
parties de la commune); elles introduisaient en outre, au sein de la zone de
verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure
urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de
verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces
modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre
2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été
approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et
d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Celle-ci a repris
l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents arrêts
rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de
différents recours contre les arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours
par des arrêts rendus le 16 avril 2020 et notifiés à la Commune de Montreux le
3 juin 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a
admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était «
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
»
(ch. 1 du dispositif). Il a en substance annulé les décisions d'adoption
communales et d’approbation cantonales et préciser qu’il appartiendra à la
commune d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au
droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone réservée, dans
le respect en particulier des exigences de l'
art. 15 LAT
(cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte des secteurs
soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26
nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si ceux-ci doivent y
être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La Commune de Montreux
devra également assurer la coordination entre la planification d'affectation de
la partie urbanisée de son territoire (ici concernée) et la planification
relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid. 9).
C.
A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités
communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une
analyse de la situation décrite en particulier dans un « rapport
justificatif selon l'article 47 OAT » de mars 2021 (
https://www.montreux.ch/fileadmin/documents/commune-de-montreux.ch/pdf/Urbanisme/
zones_reservees/ZR_Rapport_47OAT.pdf). Au vu du surdimensionnement
global de la zone à bâtir montreusienne et dans la mesure où le futur plan
d’affectation communal devra traiter de l’entier du territoire communal, ce
rapport précise que les zones réservées doivent couvrir l’entier de ce
territoire. Six différents types de zones réservées ont ainsi été définis pour
tenir compte des particularités de chaque secteur. Il a été prévu de classer
les parcelles n
os
13 et 14 et les terrains environnants dans la zone
réservée 3, ainsi décrite dans le rapport précité (pp. 14 s.):
«
6.3 Zone réservée 3
6.3.1 Périmètre
La zone réservée 3 concerne la bande de territoire située
entre l’A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens, Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les parcelles concernées affectées à la zone à
bâtir par le plan des zones de 1972, à l’exception des zones d’utilité
publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3 couvre une surface de 196.13 ha.
6.3.2 Plans de détails
Les plans de détails suivants sont également réservés, car
ils offrent un potentiel constructible alors qu’ils sont entrés en vigueur
antérieurement à la LAT (01.01.1980):
- (97) PQ « En Crettaz – Giroud » - 03.02.1971 ;
- (123) PPA « La Foge » - 18.11.1977 pour partie seulement -
addenda – 12.11.1993 ;
- (112) PEP « A Baugy - Derrière Baugy – En Pertuiset » -
11.06.1976 ;
- (102) PEP « La Fin de Tavel » - 08.09.1972 ;
- (91) PQ « En la Rupeyre – Aux Vuarennes » - 30.07.1975 ;
- (169) PPA « Les Vuarennes » - 06.12.19957 ;
- (103) PEP « En Chantemerle » - 16.03.1973 ;
- (130) PEP « A Chailly – Baugy – Les Crêtes – Beau Regard »
– 27.02.19818.
6.3.3 Règlement
Conformément à ce qui est annoncé au point 5.2 ci-avant, le
dispositif de la zone réservée 3 est plus permissif que celui des zones
réservées 1 et 2, car il concerne une portion de territoire déjà très urbaine
et appelée à accueillir une partie importante de la densification future de la
ville. Cette zone permet d’exclure l’application des règles en vigueur de 1972,
qui autoriseraient des constructions incompatibles au droit fédéral, tout en
gardant son application pour toutes les règles constructives d’ordre général.
Comparée à la zone réservée 2, la zone réservée 3 tend aux
mêmes buts, avec davantage de souplesse laissée aux intentions de
démolition-reconstruction, ainsi qu’aux transformations extérieures. Elle tend
ainsi à :
- empêcher provisoirement toute construction nouvelle sur
la/les parcelle(s) concernée(s) ;
- permettre l’entretien immobilier et du patrimoine ;
- permettre l’occupation de volumes bâtis existants mais
non-utilisés ;
- interdire la disparition de locaux de commerces et/ou
activités à des fins d’habitation;
- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui
relèvent de l’entretien et de la transformation intérieure ;
- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui
relèvent de la transformation extérieure sans modification de volume ;
- permettre les interventions sur les bâtiments existants qui
relèvent de la transformation extérieure avec surélévation ;
- permettre les démolitions-reconstructions volontaires et
accidentelles dans les limites de l’article 80 LATC ;
- empêcher que les surfaces enherbées ou en nature de vigne
ne fassent l’objet d’aménagement.
Ainsi, cette zone permet des interventions liées à
l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes construits existants, les
reconstructions en cas de démolition volontaire des constructions existantes ;
elle permet des surélévations en cas de transformation extérieure du bâtiment
existant pour atteindre le gabarit usuel des constructions existantes présentes
dans cette portion de territoire (R+1+c/a9) ; elle protège les commerces et
activités en-dehors du territoire urbain pour assurer une dynamique de village
et un rapport à la rue animé dans cette partie de Montreux.
Aucune surface bâtie supplémentaire n’est produite et seules
des surfaces habitables supplémentaires sont possibles et ce, uniquement dans
une emprunte au sol similaire par rapport au bâti existant. Cette possibilité
d’intervention se situe uniquement en-deçà de la limite de l’autoroute A9, soit
dans une portion du territoire communal dont l’appartenance à la zone à bâtir
provisoire (art. 36 al. 3 LAT) n’est pas contestable de manière globale. Ces
possibilités d’intervention ne vont pas à l’encontre des enjeux que le futur
plan d’affection communal (PACom) devra établir et/ou confirmer, car la densification
obtenue restera inférieure ou équivalente à l’application des coefficients
d’occupation du sol en vigueur selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11
et R14 du PDCn sont respectées. »
D.
Le projet de règlement des zones réservées (RZR) définit ainsi, à ses
articles 3 (valable pour toutes les zones réservées) et 8 (valable pour la zone
réservée 3), les possibilités de construire dans ce régime provisoire ou
conservatoire:
«
ART. 3             EFFETS
1
Les constructions nouvelles sont interdites dans
les zones réservées, à l’exception des dépendances de peu d’importance au sens
de l’article 39 RLATC. Les piscines extérieures sont assimilées à des
dépendances.
2
Seules les constructions nouvelles destinées à
satisfaire des besoins d’utilité publique peuvent faire exception au régime
instauré par les zones réservées. La Municipalité appréciera le bien-fondé de
la vocation d’utilité publique du programme de la construction projetée, ainsi
que les surfaces et volumes proposés du projet par rapport aux besoins
d’utilité publique à satisfaire. Les logements d’utilité publique au sens de
l’article 27 LPPPL ne répondent pas aux critères d’utilité publique du présent
alinéa.
3
Seules sont autorisées les interventions sur les
bâtiments existants, conformément aux règles spécifiques à chaque zone et dans
le respect de l’article 4 du présent règlement.
4
Toutes les interventions projetées doivent
obligatoirement être soumises à titre de demande préalable à la Municipalité,
qui en apprécie la conformité. Elles doivent être accompagnées de données
chiffrées précises, qui exposent la différence entre la situation actuelle et
projetée du bâtiment concerné en termes de surface bâtie, surface de plancher
déterminante et/ou de volume construit hors sol.
5
Toutes les demandes de permis de construire sont
subordonnées à l’autorisation spéciale du Département cantonal compétent,
conformément à l’article 135 alinéa 4 LATC.
6
Les plans d’affectation communaux au sens des
articles 22 ss. LATC, à établir sur une portion restreinte du territoire
communal, pourront faire l’objet d’une procédure au sens des articles 34 ss.
LATC, lorsque le dimensionnement de la zone à bâtir de l’entier du territoire
communal sera établi en conformité à l’article 15 LAT.
ART. 8                ZONE RÉSERVÉE 3
1
La zone réservée 3 est délimitée par le plan ;
elle concerne toutes les zones, au sens de l’article 1 du présent règlement,
qui se situent entre l’A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens, Montreux et
Territet, ainsi que les plans de détails suivants :
- (97) PQ « En Crettaz – Giroud » - 03.02.1971 ;
- (123) PPA « La Foge » - 18.11.1977 pour partie seulement ;
- (112) PEP « A Baugy - Derrière Baugy – En Pertuiset » -
11.06.1976 ;
- (102) PEP « La Fin de Tavel » - 08.09.1972 ;
- (91) PQ « En la Rupeyre – Aux Vuarennes » - 30.07.1975 ;
- (169) PPA « Les Vuarennes » - 06.12.1995 ;
- (103) PEP « En Chantemerle » - 16.03.1973 ;
- (130) PEP « A Chailly – Baugy - Les Crêtes – Beau Regard »–
27.02.1981.
2
Elle est destinée à empêcher provisoirement
toute construction nouvelle sur la/les parcelle(s) concernée(s).
3
Seules sont autorisées les interventions sur les
bâtiments existants qui relèvent de :
- l’entretien ;
- la transformation intérieure ;
- la transformation extérieure sans augmentation de volume ;
- la transformation extérieure avec surélévation, dans les
limites des alinéas 4 et 5 ci-dessous ;
- la démolition-reconstruction, dans les limites de l’alinéa
4 ci-dessous.
4
Les démolitions-reconstructions volontaires et
accidentelles des bâtiments existants sont autorisées dans les limites de
l’article 80 LATC et de l’alinéa 5 de la présente disposition.
5
Après démolition-reconstruction et/ou
surélévation, le bâtiment peut présenter au maximum deux niveaux de
construction sous la corniche ou l’acrotère, compte non tenu du niveau de
terminaison et du niveau supplémentaire en façade aval (art. 71 RPA). Toute
augmentation de la surface bâtie du bâtiment concerné est exclue.
6
L’occupation à des fins d’habitation ou
d’activités de locaux existants actuellement non-habitables, mais situés dans
un volume existant, est autorisée, sous réserve des conditions habituelles de
salubrité (art. 25 ss. RLATC).
7
Le changement d’affectation de locaux
d’activités et commerces en logement est interdit.
8
Aucune surface enherbée ou en nature de vigne ne
peut faire l’objet d’aménagement. »
Le plan des zones a été mis à l'enquête publique,
avec son règlement, du 24 avril au 25 mai 2021. Le conseil communal l'a adopté
dans sa séance du 2 mars 2022. Ce plan a été approuvé le 16 septembre 2022 par
le Département cantonal des institutions, du territoire et du sport (DITS).
Les décisions d'adoption et d'approbation du plan
des zones réservées font actuellement l'objet de recours pendants devant la
Cour de droit administratif et public. A.________ et B.________ font partie des
recourants.
II.
Parcelles n
os
13 et 14
E.
En 2012, A.________ et B.________ ont déposé auprès de la Municipalité
de Montreux un projet de transformation du bâtiment sis sur la parcelle n
o
14. Le permis de construire correspondant leur a été délivré par la
Municipalité le 9 juillet 2013.
Les précités ont acquis le 1
er
juillet
2013 la parcelle voisine n
o
13. Ils ont déposé une seconde demande
d’autorisation de construire incluant les deux parcelles, mise à l’enquête
publique du 21 septembre au 21 octobre 2013. Le 15 septembre 2014, la
Municipalité a toutefois refusé le permis de construire principalement pour des
motifs d’esthétique et d’intégration.
Le 29 septembre 2014, A.________ a écrit au Service
de l’urbanisme de Montreux à l’issue d’une séance dans les locaux communaux qu’il
avait pris bonne note qu’il était plus judicieux de préparer un projet sur la
base du nouveau plan d’affectation dès lors que celui-ci permettrait la
construction d’un étage supplémentaire. Ce service a pris acte le 13 octobre
2014 que l’intéressé entendait réétudier un projet afin de mieux tirer parti
des possibilités qu’offrirait à terme la nouvelle planification, précisant
qu’il n’était pas exclu de prévoir une modification de la volumétrie du
bâtiment, tout en spécifiant que le projet devrait dans tous les cas faire la
preuve de sa parfaite intégration au site.
Dans un courriel du 1
er
avril 2015, le
Service de l’urbanisme a confirmé que le principe de la surélévation était
approuvé sur la base du nouveau PGA en voie de validation.
A la suite du dépôt d’un nouveau projet, le Service
de l’urbanisme a écrit aux propriétaires le 23 mai 2016 que leur réflexion
avait été appréciée par le Comité d’experts, qui avait noté le soin porté à
l’intégration des agrandissements. Il les invitait toutefois à vérifier les
dimensions des percements projetés en façade rue sur le niveau de surélévation,
ceux-ci paraissant importants par rapport à la rythmique recherchée pour une
lecture harmonieuse de l’entier du front de rue. Il rappelait que la demande de
permis de construire ne pourrait pas être publiée avant l’entrée en force du
plan général d’affectation révisé.
Il semble que le projet ait dû être modifié/complété
à plusieurs reprises sans que l’on en connaisse les raisons. Il a finalement
été mis à l’enquête publique du 11 mai au 11 juin 2019 et a suscité de
nombreuses oppositions. Le permis de construire a été refusé le 10 septembre
2019 par la Municipalité. Celle-ci relevait qu’il n’était pas entièrement
conforme au nouveau RPGA et se fondait sur le préavis négatif reçu de la
Direction générale des immeubles et du patrimoine, Section monuments et site
(DGIP-MS), à la suite de la circulation du projet auprès des services de
l’Etat.
F.
Le 1
er
décembre 2019, A.________ et B.________ ont déposé une
nouvelle demande de permis de construire pour la transformation et la
surélévation des bâtiments ECA n
os
1198 et 1199, ainsi que la pose
de panneaux solaires. Cette demande se fondait sur les dispositions du nouveau
PGA.
Ce projet prévoit une surélévation des deux
bâtiments concernés, qui passeraient de quatre niveaux (trois niveaux sous la
corniche et un comble) à cinq niveaux (quatre niveaux sous la corniche et un
comble), ainsi qu’une modification partielle de l’implantation du bâtiment sur
la face nord de celui-ci et la construction d’une extension au nord, sur un
niveau, inscrite dans la forte pente présentée par les parcelles. La
surélévation projetée a pour conséquence de mettre globalement à niveau les
bâtiments litigieux avec les immeubles adjacents, étant précisé que l’immeuble
situé à l’ouest présente trois niveaux sous la corniche et que celui situé à
l’est en présente quatre. La surface bâtie après travaux passe de 192 m
2
à 201 m
2
au vu de l’extension projetée.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 6 juin au
6 juillet 2020 sur la base de plans datés du 11 février 2020 et d’un plan de
situation dressé pour enquête du 6 mai 2020. Le projet n'a pas suscité
d'opposition.
Par courrier du 22 juin 2020, la Municipalité a
informé A.________ et B.________ de l'annulation du nouveau PGA par le Tribunal
fédéral et du fait que, conséquemment, la demande de permis de construire
litigieuse ne pourrait selon toute vraisemblance pas aboutir. Elle a invité les
propriétaires à examiner dans quelle mesure ils pourraient formuler un projet
conforme au PGA de 1972, précisant que celui-ci restait alors le seul document
qui régisse valablement le territoire communal.
Le 13 juillet 2020, les propriétaires ont transmis à
la Municipalité des documents d’enquête adaptés se référant au PGA 1972, sous
référence CAMAC n
o
196163. Ces documents, transmis par courriel,
n’étaient pas signés. Le projet n’était pas sensiblement modifié. Il prévoyait
toujours la construction d’un niveau supplémentaire et d’une extension au nord,
incluant une demande de dérogation.
La Municipalité a indiqué aux propriétaires le 21
juillet 2020 qu’elle avait publié un avis officiel dans la FAO du 14 juillet
2020 informant des études liées à l’élaboration de zones réservées et précisant
qu’aucun projet de construction qui aboutirait à une augmentation de surfaces
habitables par rapport à ce que présentait le terrain concerné dans son
occupation actuelle ne pouvait pour l’heure être envisagé. Elle suggérait aux
propriétaires de patienter jusqu’à la prochaine publication des zones réservées
qui seraient accompagnées d’un dispositif réglementaire qui préciserait les
possibilités d’intervention.
Le 27 juillet 2020, la Centrale des autorisations en
matière de construction CAMAC a transmis à la Municipalité sa synthèse (n°
191607) pour le projet de construction mis à l’enquête. Elle contenait les
préavis globalement positifs et les autorisations spéciales délivrées par les
autorités cantonales concernées. Seule la DGIP-MS formulait des remarques
défavorables au projet, relevant que celui-ci prévoyait non seulement une surélévation,
mais aussi une transformation lourde des façades ; elle estimait qu’il ne
semblait pas compatible avec les objectifs de l’ISOS qui demandaient la
conservation de la substance des bâtiments dans le périmètre en question.
Le 22 septembre 2020, l’architecte des propriétaires
a écrit au Service de l’urbanisme pour s’enquérir de la raison pour laquelle le
projet n’avait pas « reçu de décision formelle » alors qu’il n’avait
pas fait l’objet d’opposition et avait obtenu le préavis positif des services.
Une visite a été organisée sur les parcelles
concernées le 15 octobre 2020 entre le Service de l’urbanisme et les
propriétaires. Une lettre de ce service du 19 octobre 2020, consécutive à cette
visite sur place, constate que les propriétaires ont débuté des travaux sur les
parcelles litigieuses sur la base du permis de construire délivré le 9 juillet
2013, mais ne correspondant pas en tous points à cette autorisation. Cet écrit
rapporte que les propriétaires ont évoqué l’éventualité de ne pas terminer les
travaux objet de ce permis dans l’attente d’un nouveau cadre légal et d’une
éventuelle nouvelle autorisation qui pourrait s’y référer.
Régissant à ce courrier par lettre du 11 novembre
2020, sous la plume de leur conseil, les propriétaires ont manifesté leur
mécontentement s’agissant des exigences municipales et de leur incidence sur la
durée des procédures d’autorisations de construire débutées en 2013 déjà. Ils
faisaient valoir les arguments juridiques qu’ils souhaitaient voir pris en
compte pour la délivrance d’une décision sur leur demande de permis de
construire pendant sous référence CAMAC 191607. Ils invitaient la Municipalité
à leur communiquer ses déterminations, sachant qu’ils étaient aussi ouverts à
une rencontre pour une dernière discussion sur le sujet.
La Municipalité a répondu le 2 décembre 2020 en
exposant que la situation territoriale de Montreux due à l’annulation du PGA
était très délicate. Afin d’éviter l’aggravation de la situation de
surdimensionnement si l’ancien PGA 1972 – qui n’avait pas été formellement
annulé malgré sa non-conformité à la LAT – devait continuer à être appliqué, la
commune a publié rapidement son intention d’établir des zones réservées, le
dossier en question étant à ce jour à l’examen préalable auprès du département.
Elle précisait que, sur cette base, l’art. 47 LATC pourrait être valablement
appliqué. Elle indiquait que le projet litigieux ne pourrait aboutir car le
RPGA 1972 ne permettait pas de modifications volumétriques, donc aucune
surélévation. La Municipalité suggérait à nouveau aux propriétaires d’attendre
la publication du dispositif des zones réservées et d’adapter leur projet en
conséquence.
Les propriétaires n’ont pas réagi à ce courrier.
G.
Le 7 avril 2021, la Municipalité a écrit aux propriétaires qu’à la suite
de l’arrêt du Tribunal fédéral, elle leur avait transmis un courrier
d’information en juin 2020, lequel demandait s’ils souhaitaient tout de même la
poursuite de la procédure. Comme elle n’avait pas reçu de réponse de leur part
en vue d’une notification formelle de décision dans le dossier CAMAC 191607, elle
considérait qu’ils renonçaient à la poursuite de la procédure et que le projet
était abandonné. Elle procédait donc au classement du dossier.
Le 12 mai 2021, les propriétaires se sont adressés à
la Municipalité pour faire suite à son courrier du 2 décembre 2020 et alors que
le plan des zones réservées avait été mise à l’enquête publique. Ils ont
maintenu leur projet, estimant que celui-ci ne mettait pas en péril la
règlementation future et se fondant sur les possibilités de surélévation
mentionnée par le RZR. Ils sollicitaient la commune de leur faire savoir s’il
pouvait alors être donné suite au projet de construction concerné, précisant
qu’ils étaient aussi ouverts à une rencontre dans les locaux communaux si une
discussion s’avérait nécessaire pour évoquer les points développés en relation
avec l’avenir du projet.
Le 20 mai 2021, A.________ et B.________ ont fait
opposition au plan de zones réservées mis à l’enquête publique.
Le 1
er
juin 2021, la Municipalité a
répondu qu’elle prenait note des déterminations des propriétaires en lien avec
les zones réservées et les invitait à faire établir un nouveau dossier de
demande de permis de construire conforme aux dispositions de ces nouvelles zones.
La Municipalité a organisé une séance de
conciliation le 26 août 2021 avec les propriétaires dans le cadre des
oppositions déposées au plan des zones réservées. Dans le procès-verbal relatif
à cette séance, il est rappelé les possibilités offertes par la zone réservée
3. Il est indiqué également que, par rapport au projet des opposants, la
possibilité de surélévation est déjà acquise et il est suggéré aux opposants,
soit de modifier leur projet, soit d’attendre la publication du plan
d’affectation communal (PACom) qui doit encore être élaboré.
H.
Le 22 février 2022, A.________ et B.________ ont écrit à la Municipalité
que leur projet attendait depuis une dizaine d'années au gré des
tergiversations de l'autorité intimée, que le projet de 2020 avait été mis à l'enquête
publique avant que ne soit connue l'annulation du nouveau PGA, que quoi qu'il
en soit il s'inscrivait dans la planification supplétive de 1972, plus
restrictive, qu'il avait été déposé bien avant la publication de l'avis de
futures zones réservées, qu'il n'avait suscité aucune opposition, que les
services de l'Etat de Vaud l'avaient validé, qu'il prenait place dans le tissu
bâti par une surélévation qui n'allait pas au-delà des bâtiments contigus
voisins et qu'il était en substance exclu que la future planification
d'affectation puisse aller à l'encontre du projet. Ils demandaient à l'autorité
de rendre une décision sur leur demande de permis de construire, faute de quoi
ils se réservaient de saisir la CDAP pour déni de justice.
Par décision du 18 mars 2022, la Municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire sollicité, retenant en substance qu’aucun
projet fondé sur le PGA annulé par le Tribunal fédéral ne pouvait aboutir et invoquant
l’art. 49 LATC ainsi que l’application anticipée du plan des zones réservées
d’ores et déjà mis à l’enquête publique.
I.
Par acte du 2 mai 2022, A.________ et B.________ (ci-après : les
recourants) ont formé recours contre cette décision devant la CDAP, concluant
principalement à sa réforme en ce sens que l'autorisation de construire est
délivrée, et subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à la municipalité
pour nouvelle décision. Ils requièrent la tenue d'une inspection locale.
Le 20 juillet 2022, la Municipalité a déposé sa
réponse, concluant au rejet du recours.
Le 28 septembre 2022, les recourants se sont
déterminés sur la réponse. Ils confirment leurs conclusions.
J.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision municipale refusant un permis de
construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des
art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les
exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Les propriétaires du bien-fonds, destinataires de la décision
attaquée, ont qualité pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de
sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants requièrent la mise en œuvre d'une inspection locale sur
les parcelles litigieuses afin que la CDAP puisse se faire une idée
concrète du projet et de son intégration dans le tissu urbain.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il
est garanti à l'art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD, comprend notamment le
droit pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au
dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite
à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid.
4.1; 142 III 48 consid. 4.1.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à
des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
145 I 167 consid. 4.1 et les arrêts cités; cf. aussi arrêts TF 1C_638/2020 du
17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid.
3.1).
b) Comme cela ressort des considérants
qui suivent, la question de l’intégration du projet dans le site n’est pas déterminante
pour trancher la présente affaire. Les autres éléments utiles à la résolution
du recours se trouvent au dossier de la cause, de sorte qu’il n'y a pas lieu de
donner suite à la requête d’inspection locale.
3.
Les recourants estiment que, à défaut d’une nouvelle règlementation du
territoire sur la commune de Montreux, le PGA 1972 demeure applicable. Sur
cette base, l’art. 26 al. 4 et 5 RPGA 1972 laisserait une certaine marge de
manœuvre à la Municipalité pour permettre une transformation modifiant le
gabarit existant des immeubles. Invoquant les art. 71 et 72 RPGA 1972, ils
considèrent que la surélévation du bâtiment et le nombre de niveaux du projet
seraient conformes à ce règlement. Par ailleurs, selon les recourants,
l’application d’une zone réservée à une demande de permis de construire déposée
précédemment ne serait pas automatique et requerrait une pesée d’intérêts. Le
résultat de cette pesée d’intérêts leur serait ici favorable car le projet ne
compromettrait pas la révision de la planification communale en vue d’une mise
en conformité avec la LAT, la parcelle concernée se situant dans une zone déjà
largement bâtie.
De son côté, la Municipalité considère que le projet
ne peut pas être autorisé sur la base du PGA 1972, étant donné que le Tribunal
fédéral a jugé ce plan non conforme à la LAT. Elle fait application de l’art.
49 LATC, invoquant l’application anticipée de la règlementation sur les zones
réservées.
4.
Il convient en premier lieu de déterminer si c’est à bon droit que la
Municipalité a fait application de la règlementation sur les zones réservées en
parallèle à l’art. 49 LATC.
a) La zone réservée est une mesure
définie à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700). Cette disposition prévoit que s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). En droit vaudois,
l'art. 46 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit que la commune ou le département
cantonal peuvent établir des zones au sens de l’art. 27 LAT qui interdisent ou
limitent la constructibilité de terrains pour une durée de cinq ans pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d’approbation est
celle des plans d’affectation (al. 2).
La zone réservée est une mesure
conservatoire. Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée
suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention de
modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et
le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF
1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2021.0077 du 31 mars 2022
consid. 3a; AC.2021.0109 du 9 novembre 2021 consid. 2 et les arrêts cités). La
zone réservée permet à la collectivité publique compétente d'éviter que des
projets de construction viennent entraver sa liberté de planifier. Dans des
quartiers déjà largement bâtis, la zone réservée ne doit pas avoir l'effet
d'une interdiction absolue de construire - en principe et sauf circonstances
particulières - car des modifications de l'état actuel de l'utilisation du sol
doivent pouvoir être autorisées tant que ces modifications ne compromettent pas
l'établissement du plan d'affectation envisagé; cela découle de la règle de la
nécessité, composante du principe de la proportionnalité (cf. Alexander Ruch,
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, Art. 27 N. 38;
cf. également, à propos de la proportionnalité d'une telle restriction de la
propriété, Peter Hänni,
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7
e
éd. Berne 2022,
p. 264).
b)
En principe, l’examen d’un projet
de construction se fonde sur le droit en vigueur au jour de la décision de
première instance sur l’autorisation de construire (ATF 139 II 263 consid. 6).
Le législateur vaudois a toutefois prévu dans la LATC qu’un plan d’affectation
non encore entré en force pouvait déployer des effets de manière anticipée en
adoptant l
es art. 47 et 49 LATC (remplaçant les anciens art. 77 et 79
LATC [art. 77 et 79 aLATC] depuis le 1
er
septembre 2018), qui ont la
teneur suivante :
"
Art.
47 Plans en voie d'élaboration
1
La municipalité peut
refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que
conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à
l'enquête publique.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui
suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet
dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais
n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."
Art. 49    Plans soumis à
l'enquête publique
1
La municipalité
refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture
d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis.
"
c) Selon le Tribunal fédéral, les cantons ont la
possibilité de prévoir des dispositions de droit transitoire consacrant un
effet anticipé à la zone réservée aussi longtemps que ces dispositions sont en
accord avec les objectifs poursuivis par l’art. 27 LAT (
TF
1C_91/2011 du 26 octobre 2011 consid. 2.4-2.5). Lorsque le droit cantonal ne
prévoit pas de règlementation en la matière, cela ne signifie pas encore qu’il
n’est pas possible d’appliquer les nouvelles dispositions de la zone réservée
de façon anticipée. Tel est le cas notamment lorsque la zone réservée est
adoptée durant la procédure de recours déposée contre une décision sur le
permis de construire. En pareil cas, il convient de procéder à une pesée des
intérêts en présence (TF
1P.539/2003 du 22 avril 2004 ;
Alexander Ruch, op. cit. Art. 27 N. 59
).
d) Selon la jurisprudence de la CDAP, des mesures
conservatoires fondées sur les art. 47 et 49 LATC sont admissibles non
seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais
aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf.
notamment arrêts AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 2; AC.2019.0044 du 17
septembre 2020 consid. 4a; AC.2017.0294 du 15 mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326
du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités). Dans le système du droit
vaudois, l'adoption d'une zone réservée est en effet soumise à la même
procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du
plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Dès lors, l'art. 49 al. 1 LATC
s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone
réservée (cf. arrêts AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2019.0216 du 15 janvier
2020 consid. 2b et les références citées). La mesure provisionnelle "de
type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la
base de l'art. 49 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure
provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite
ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. arrêts
AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2016.0339 du 17 mars 2017 consid. 2b; Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
L’art. 49 LATC s'applique à partir du moment où le
plan d'affectation envisagé (ici une zone réservée communale) est mis à
l'enquête publique. Selon la jurisprudence constante rendue en application de
l'art. 79 al. 1 aLATC, dès cet instant, la municipalité doit refuser toute
autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition,
impérative pour la municipalité, s'applique d'office (cf. arrêts AC.2020.0253
du 12 mai 2021 consid. 2b; AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c;
AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b et les arrêts cités).
e) En l’occurrence, le plan des zones réservées a
été mis à l'enquête publique, avec son règlement, du 24 avril au 25 mai 2021 et
le conseil communal l'a adopté dans sa séance du 2 mars 2022, à savoir moins
d’une année après sa publication. Lorsque la Municipalité a rendu la décision
attaquée, le 18 mars 2022,
c
’est donc à juste titre qu’elle
a fait application de l’art. 49 LATC (voir dans le même sens AC.2022.0158 du 16
novembre 2022 consid. 2a).
Le plan des zones réservées, dûment
publié, déployait alors un effet anticipé de par la loi.
Les recourants
ne sauraient ainsi être suivis lorsqu'ils soutiennent que l'art. 49 LATC ne
trouve pas application lorsqu'un projet de construction a été mis à l'enquête
publique avant la mise à l'enquête de la zone réservée et qu’une pesée des
intérêts est nécessaire au cas par cas. Une telle interprétation de l'art. 49
LATC se heurte aussi bien au texte clair de cette disposition qu'à la
jurisprudence constante. Il convient en particulier de distinguer cette
situation de celle où l’art. 47 LATC trouve application ; dans ce cas, l’application
anticipée de la règlementation future n’intervient pas d’office et la
municipalité est tenue d’user de son pouvoir d’appréciation (voir affaire
AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3c, dans laquelle il a été retenu que la
municipalité avait fait une mauvaise application de son pouvoir d’appréciation
au vu de l’ensemble des circonstances entourant la parcelle concernée ; voir
aussi AC.2016.0301 du 21 avril 2017 consid. 2).
Au vu de l’application impérative de l’art. 49 LATC,
il n'appartient pas à la Cour de céans d’effectuer une pesée des intérêts ni d'examiner,
à ce stade, si l'adoption de la zone réservée ou si le territoire urbanisé
défini pour la commune sont justifiés. Ces questions pourront être examinées
dans le cadre du recours d’ores et déjà interjeté par les recourants contre
l'adoption du plan des zones réservées. En effet, dans la mesure où la
recourante met en doute la validité de la zone réservée, elle a eu l'occasion
de faire valoir ses griefs dans son recours contre le plan des zones réservées
et ce n'est que dans la procédure relative à ce plan que se posera la question
du bien-fondé de cette zone. La Cour de céans n'a pas à se prononcer, en quelque
sorte à titre préjudiciel, sur le plan des zones réservées qui fait l'objet
d'une procédure séparée, l'objet du présent litige étant limité au sort du
permis de construire, soit en l'occurrence à déterminer si la municipalité
pouvait passer outre la mise à l'enquête publique d'un plan de zones réservées (AC.2019.0216
du 15 janvier 2020 consid. 8; AC.2018.0077 du 19 février 2019 consid. 2d).
f) En définitive, c’est à bon droit que la Municipalité
a fait application de l’art. 49 LATC et a appliqué les règles de la zone
réservée. Dans ces conditions, une pesée d’intérêt ne se justifie pas et il
convient à ce stade de déterminer uniquement
si le refus du
permis de construire est justifié par la réglementation de la zone réservée 3,
qui n'institue pas un moratoire général sur l’octroi d'autorisations de
construire mais admet leur délivrance dans certaines circonstances. Au vu du
sort du recours sur ce point,
la question de savoir si le permis de
construire aurait pu être délivré sur la base du RPGA 1972 n'est pas
déterminante et souffre de rester indécise. Pour la même raison, il n’est pas
nécessaire de s’interroger sur l’application de l’art. 36 al. 3 LAT, applicable
à titre subsidiaire en cas de planification communale non conforme à la LAT.
5.
a)
En vertu de l’art. 8 al. 3 RZR, tel que
reproduit ci-dessus (voir lettre D), les interventions sur les bâtiments existants
sont autorisées à certaines conditions. En particulier, leur transformation extérieure
ne doit pas impliquer une augmentation du volume, mais la surélévation est
possible dans les limites posées par l’alinéa 5. Selon l’art. 8 al. 5 RZR, après
démolition-reconstruction et/ou surélévation, le bâtiment peut présenter au
maximum deux niveaux de construction sous la corniche ou l’acrotère, compte non
tenu du niveau de terminaison et du niveau supplémentaire en façade aval (art.
71 RPA). Toute augmentation de la surface bâtie du bâtiment concerné est
exclue.
Selon l’art. 71 RPGA 1972 auquel renvoie l’art. 8
al. 5 RZR, dans les terrains en forte pente, la Municipalité peut autoriser
l’aménagement d’un étage supplémentaire sur la façade aval, partiellement
habitable, pour autant que celui-ci bénéfice d’une insolation suffisante et
qu’il soit entièrement dégagé du terrain naturel ou aménagé sur la façade aval.
Sa surface habitable n’excèdera pas 80% de la surface habitable de l’étage
supérieur.
c) L’examen du projet montre que celui-ci prévoit
cinq niveaux, à savoir un niveau de plain-pied donnant sur la rue, que l’on
peut assimiler au niveau supplémentaire autorisé en vertu de l’art. 71 RPGA, un
rez-de-chaussée, deux étages et un niveau de combles. Contrairement à ce que
prévoit clairement l’art. 8 al. 5 RZR, le bâtiment projeté comporte donc trois
– et non deux – niveaux sous la corniche, de sorte qu’il n’est clairement pas
conforme aux dispositions du RZR sur ce point. Le projet ne prévoyant pas de
surcombles, l’application de l’art. 72 RPGA 1972 n’entre pas en ligne de
compte. Les recourants ne peuvent rien tirer des considérations développées
dans le rapport 47 OAT. Celui-ci se contente en effet de préciser qu’une
surélévation est possible dans cette portion du territoire, mais en précisant
qu’elle se limite à ce qui correspond au gabarit d’ores et déjà existant dans
la zone, à savoir trois niveaux au maximum sous la corniche. En particulier, ce
rapport ne se réfère pas à la hauteur existante des bâtiments environnant comme
niveau déterminant. Au surplus, on constate que le projet prévoit encore une
extension des combles au nord, ce qui se traduit aussi bien par une
augmentation de volume du bâtiment à l’arrière que par une augmentation de la
surface bâtie, toutes deux prohibées par l’art. 8 RZR dans cette zone. Dans ces
conditions, la Municipalité a considéré à bon droit que le projet n’était pas
conforme à la règlementation sur les zones réservées.
6.
Les recourants exposent encore que leur dossier de construction aurait
fait l’objet d’un traitement historique singulier depuis 2012. Sur la foi des
discussions nouées avec l’autorité intimée, qui leur avait assuré notamment
qu’une surélévation de leur bâtiment était acquise, les recourants se seraient
retrouvés piégés par un projet à l’arrêt depuis une dizaine d’années. Ce
faisant, ils invoquent implicitement le principe de la bonne foi. Il convient donc
encore d'examiner si, vu les circonstances particulières du cas d'espèce,
l'application de ce principe imposait à la municipalité de renoncer à invoquer
l'art. 49 LATC pour faire obstacle au permis de construire requis.
a) Selon l'art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les organes de l’Etat
et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne
foi. De ce principe général découle notamment le droit fondamental du
particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec les
autorités, consacré à l'art. 9 Cst. in fine (cf. TF 2C_78/2019 du 20 septembre
2019 consid. 8.1).
Au sens large, le principe de la bonne foi (ou
principe de la confiance) exige que l'administré puisse se fier aux assurances
et aux attentes créées par le comportement de l'administration; il est dans ce
sens étroitement lié au principe de la sécurité du droit (cf. arrêt
AC.2020.0073 du 12 janvier 2021 consid. 3b/aa; Thierry Tanquerel, Manuel de
droit administratif, 2
e
éd., Genève/Zurich 2018, n. 568 p. 203 et
les références). Ce principe suppose que les rapports juridiques se fondent et
s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le
principe de la loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers
d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils
s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254
consid. 5.2). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erroné
de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un
avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1)
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de
ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement
de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit
fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, (5) que
la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée
et (6) que l'intérêt à l'application du droit n'apparaisse pas prépondérant (
ATF 143 V 95
consid.
3.6.2;
137 I 69
consid.
2.5.1).
b) En l’occurrence, on constate que les recourants
ont déposé leur première demande d’autorisation de construire en lien avec les
deux parcelles concernées en 2013 déjà. Après un premier refus d’autorisation
de la Municipalité fondé sur des motifs qui n’ont pas été contestés, les
recourants ont ensuite choisi d’attendre la mise en vigueur de la nouvelle
planification communale afin de pouvoir bénéficier de possibilités accrues de bâtir.
Même si cette solution résulte vraisemblablement de discussions avec l’autorité
communale, rien n’indique qu’elle ne procéderait pas d’un libre choix des
recourants. Les éventuelles assurances que la Municipalité a pu leur donner sur
les possibilités de surélévation de leur bâtiment étaient en lien avec le
contenu du nouveau PGA. Or celui-ci a été annulé par le Tribunal fédéral, bien
à l’encontre de la volonté communale. On ne saurait dès lors reprocher à la
Municipalité un comportement contradictoire sur ce point. Quant au caractère soi-disant
acquis des possibilités de surélévation de leur bâtiment découlant du
procès-verbal de la séance de conciliation du 26 août 2021, c’est en rapport
avec la phrase suivante qu’il faut l’examiner, par laquelle la Municipalité
invite expressément les recourants à modifier leur projet ou à attendre la
publication du nouveau PACom. On ne saurait donc y voir une quelconque
assurance donnée par la Municipalité hors de la mise en vigueur d’une nouvelle
planification.
En 2019, la Municipalité a refusé le permis de
construire pour un nouveau projet sur la base d’un préavis négatif de la DGIP
notamment, ce qui n’a pas été contesté par les recourants. Ceux-ci ont déposé
un nouveau dossier en décembre 2019. On peut s’étonner du fait que ce projet ait
été mis à l’enquête publique plus de six mois après le dépôt de la demande. On
ne saurait pourtant en déduire que la Municipalité a tardé à agir. Il semble en
effet que des modifications ont dû être apportées au projet au vu des plans datés
de février et mai 2020 qui ont finalement constitué les documents soumis à
publication. L’arrêt du Tribunal fédéral annulant le nouveau PGA de Montreux a
été notifié à la Municipalité le 3 juin 2020. Celle-ci déclare qu’elle avait
déjà effectué à cette date les formalités en vue de la mise à l’enquête
publique du projet, ce qu’il n’y a pas de raison de mettre en doute. Dès ce
moment-là, il n’était plus possible pour la Municipalité d’octroyer un permis
de construire sur la base du nouveau PGA, ce qu’elle a dûment communiqué aux
recourants le 22 juin 2020. Moins d’un mois plus tard, le 21 juillet 2020, elle
publiait son intention d’élaborer des zones réservées. Dès cette publication
dans la FAO, intervenue avant même la reddition de la synthèse CAMAC du 27
juillet 2020, la Municipalité aurait été en droit de refuser le permis de
construire en invoquant l’art. 47 LATC. De façon générale, confrontée à une
situation inédite et délicate, la Municipalité a manifestement privilégié
l’information aux constructeurs et l’invitation à attendre une clarification
juridique de la situation plutôt que le refus immédiat des autorisations
sollicitées. De leur côté, il est vrai que les recourants ont à plusieurs
reprises écrit à la commune pour manifester leur mécontentement en lien avec la
planification montreusienne et indiquer qu’ils souhaitaient maintenir leur
projet. Toutefois, ils ont aussi toujours laissé la porte ouverte à une nouvelle
discussion autour de leur projet, requérant certes une réaction de la
Municipalité, mais non formellement une prise de décision. Ce n’est que dans
leur lettre de février 2022 qu’ils se sont finalement positionnés sans
ambiguïté en faveur de la reddition d’une décision sur le permis de construire.
En particulier, ils n’ont pas donné de suite à la lettre de la Municipalité du
2 décembre 2020 qui les invitait à adapter leur projet ou à attendre les
possibilités offertes par le futur plan des zones réservées, à tel point que
l’autorité intimée en a déduit que les recourants avaient finalement renoncé à
leur projet. Dès la mise à l’enquête publique des zones réservées en mai 2021,
la Municipalité était tenue de faire application de l’art. 49 LATC. Même si elle
avait rendu sa décision plus tôt, la situation juridique des recourants depuis
cette date n’aurait pas été modifiée. Dans ces conditions, on ne saurait
considérer que l'autorité communale ait fait preuve d'un comportement abusif ou
déloyal dans le traitement du dossier des recourants, qui imposerait qu'elle
renonce à invoquer l'art. 49 LATC pour faire obstacle au permis de construire
requis.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. La
décision de la Municipalité doit donc être confirmée. Les recourants, qui
succombent, supporteront les frais de la présente procédure (art. 49 et 99 LPA-VD).
La Municipalité n’étant pas assistée, il n’y a pas lieu au versement de dépens
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux, du 18 mars 2022, est
confirmée.
III.
Les frais judiciaires, à hauteur de 2’500 (deux mille cinq cents) francs,
sont mis à la charge des recourants solidairement.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 avril 2023
La
présidente:                                                                                               La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.