vd_omni · AC.2002.0249 · 2004-12-07 · fr

PLAKANDA AWI AG/Municipalité de Nyon | La loi sur les routes est applicable à l'installation de panneaux d'affichages sur fonds privés; de tels panneaux sont alors assimilables à des dépendances au sens de l'art. 39 al. 3 RATC. Lorsque les panneaux sont prévus en limite de propriété avec la face visible de l'affiche donnant directement sur le fonds voisin, les panneaux sont susceptibles d'entraîner un préjudice au voisinage et ils peuvent être interdits sur la base de l'art. 39 al. 4 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.12.2004 AC.2002.0249

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
7 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président;  Mme Dina Charif Feller
et M. Jean W. Nicole
, assesseurs.
recourant
PLAKANDA AWI
AG,
à Lausanne,
représentée
par Me Cornelia SEEGER TAPPY, Avocate à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Nyon,
représentée par Me Jean-Michel
Henny, Avocat, à Lausanne,
I
Objet
Procédés de réclame, permis de construire.
Recours PLAKANDA AWI AG contre décision de
la Municipalité de Nyon du 25 novembre 2002 (refusant une demande de permis
de construire pour la pose de deux panneaux publicitaires)
Vu les faits suivants
A.
La Société PLAKANDA AWI AG (la
société) a déposé le 9 septembre 2002 une demande de permis de construire pour
l’installation de deux panneaux d’affichage de format R12 – type soleil sur la
limite sud de la parcelle 791 de Nyon, propriété de Jean Golay. D’une hauteur
d’environ deux mètres, les panneaux sont situés juste devant une haie de thuyas
d’une hauteur comparable et sont dirigés sur le fonds voisin, la parcelle 1559.
Les parcelles 791 et 1559 sont situées respectivement à la Route de St-Cergue
56 et 50; elles sont incluses dans une zone à densité d’affichage moyenne selon
les directives pour l’affichage conformes au concept global de la Ville de
Nyon. La demande a été mise à l’enquête publique du 1
er
au 21
octobre 2002 et elle a soulevé l’opposition de Yves Rytz, propriétaire de la
parcelle voisine 1559 à la Route de St.-Cergue 50. Il relevait que des panneaux
d’affichage étaient déjà posés le long de la limite sud de sa parcelle et que
la densité d’affichage à cet endroit serait trop importante si l’autorisation
sollicitée était accordée. Par décision du 25 novembre 2002, la Municipalité de
Nyon (ci-après : la municipalité) a refusé le permis de construire car le
projet se situait entièrement dans une zone de restriction de bâtir résultant
d’un plan d’alignement de 1955.
B.
La société a recouru contre cette
décision auprès du Tribunal administratif le 19 décembre 2002 en concluant à
l’admission du recours et à ce que la décision municipale soit réformée dans le
sens de l'octroi de l'autorisation pour la pose des deux panneaux d’affichage.
Subsidiairement, elle conclut à l’annulation de la décision attaquée et au
renvoi de la cause pour complément d’instruction dans le sens des considérants.
La municipalité s’est déterminée sur recours en concluant à son rejet. Le tribunal
a tenu une audience à Nyon le 23 septembre 2003. Le procès-verbal de l’audience
comporte les passages suivants :
« Les représentants de la municipalité
précisent que la parcelle en cause est classée dans la zone de l'ordre non
contigu du plan des zones de la Commune de Nyon. Elle est en outre englobée
dans une zone à densité d'affichage moyenne selon les directives pour
l'affichage conformes au concept global, établies par le Service de l'urbanisme
de la ville de Nyon. Il est précisé que ces directives n'ont pas été élaborées
par la Société générale d'affichage, mais la ville de Nyon a bien mandaté
directement son auteur. Ces directives n'ont pas été liées à la mise en place
de nouveaux panneaux d'affichage sur le domaine public par la Société générale
d'affichage et la convention actuelle entre la Commune de Nyon et la Société
générale d'affichage arrive à échéance à la fin de l'année et des discussions
pour un éventuel renouvellement sont en cours. Les représentants de la
municipalité précisent que la Société générale d'affichage a fait de nouvelles
propositions pour implanter un nombre plus important de panneaux sur le domaine
public de la ville, mais que ces propositions ont été refusées par la
municipalité compte tenu de la trop forte augmentation de panneaux qu'elles
représentaient.
Le secteur de la parcelle 791 est grevé par le
plan d'alignement des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le
6 mai 1955. Ce plan ne comporte aucune légende. Les représentants de
la municipalité estiment que les panneaux d'affichage projetés ne sauraient
être assimilés à des dépendances au sens de l'art. 37 de la loi sur les routes.
Le conseil de la société recourante soutient toutefois que ces panneaux
pourraient être assimilés à des aménagements extérieurs tels que murs et
clôtures au sens de l'art. 39 de la loi sur les routes; ce que les
représentants de la municipalité contestent en estimant que le panneau
d'affichage ne répond pas à la définition du mur ou de la clôture.
Les représentants de la municipalité précisent
que la commune n'a examiné le projet que sous l'angle de l'aménagement du
territoire et de la police des constructions; en particulier sur la conformité
des panneaux au plan d'alignement de 1955. Elle a estimé que ce plan faisait un
obstacle absolu à l'installation des deux panneaux litigieux et elle n'a pas
procédé à l'examen propre à la législation sur les procédés de réclames et aux
directives pour l'affichage conforme au concept global.
Le tribunal se déplace sur les lieux à la route
de St.-Cergue. Il constate que deux panneaux R 12 sont déjà installés en
face des panneaux projetés, le long de la limite sud de la parcelle 1559. En
outre, trois panneaux R 4, formant ensembles un panneau de format R 12, sont
installés de l'autre côté de la route de St.-Cergue en face mais légèrement
plus au sud des deux panneaux projetés. Les panneaux en cause seraient installés
contre une haie de thuyas d'une hauteur d'un peu plus de 2 m. Il est constaté
que les deux panneaux R 12 existant au sud de la parcelle 1559 sont exploités
par la Société Plakanda Awi. »
Les parties ont eu la
possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de
l'audience.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée entraîne une
restriction à la liberté économique de la recourante garantie par l'art. 27 de
la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.). La garantie constitutionnelle
de la propriété n'est cependant pas mise en cause par la décision attaquée car
la société recourante n'est pas propriétaire des biens-fonds faisant l'objet
des demandes d'autorisation pour l'installation des panneaux d'affichage (voir
ATF 101 ch. Ia 448 consid. 3, contra voir JAB 2003 p. 81).
a) L'art. 27 Cst. a
une portée comparable à celle de l'art. 31 de l'ancienne Constitution fédérale
de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de l'industrie. Le
tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en application de
l'art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à la recourante
sont compatibles avec la garantie constitutionnelle. L'art. 27 Cst. protège
toute activité économique privée dirigée vers la production d'un gain et
exercée à titre professionnel, soit toute activité déployée par une personne
dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir et d'exercer librement
toute activité lucrative privée sur un point quelconque du territoire suisse
(ATF 100 Ia 174;
R. Rhinow,
Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, II, ad.
art. 31 Cst. no 27).
Mais la liberté du
commerce et de l'industrie n'a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia 619). Les
restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec la
constitution lorsqu'elles reposent sur une base légale, sont établies dans
l'intérêt public et respectent le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 138
consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant inscrits à l'art. 36
Cst.
b) Une restriction à
la liberté économique doit ainsi reposer sur une base légale. La jurisprudence
distingue à cet égard la base légale formelle de la base légale matérielle. Une
base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur, qui est
en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une règle de
droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une délégation
législative (
André Grisel
, op.
cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en cause
repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les conditions que
doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la délégation ne
doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par une base
légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine déterminé et
préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p.
323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal
n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une
délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil
cas la délégation législative précise la répartition des compétences entre
canton et commune sans porter atteinte au principe de la séparation des
pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 104 Ia 340 consid. 4b; 102 Ia 10
consid. 3b). Toutefois, dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut
que le principe même de la restriction soit prévue par un plan d'affectation
communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 366
consid. 2).
aa) La nouvelle
constitution vaudoise du 14 avril 2003 (Cst-VD), tout comme l'ancienne du 1er
mars 1885 (aCst-VD) n'excluent nullement une délégation de compétence aux
communes en matière d'affichage; la constitution cantonale laisse le soin au
droit cantonal de réglementer la répartition des tâches entre l'Etat et les
communes ainsi que l'étendue de leur autonomie (art. 138 Cst-VD. et 80 aCst-VD
et ATF 108 Ia 76 consid. 2b et 98 Ia 434 consid. 4). La loi du 6 décembre 1988
sur les procédés de réclame (ci après la loi ou LPR) prévoit à son art. 17 que
les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports
spécialement désignés à cet effet (al. 1), les communes devant autoriser un ou
plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). L'art. 18 LPR
délègue aux communes la compétence d'édicter un règlement communal
d'application de la loi, destiné à assurer la protection des sites et des
monuments, le repos public et la sécurité de la circulation des piétons et des
véhicules.
bb) La Commune de Nyon
dispose d’un règlement communal sur les procédés de réclame adopté par le
Conseil communal le 1
er
juillet 1996 et approuvé par le Conseil
d’Etat le 17 juillet 1996 (ci-après : règlement communal ou RCP). L’art. 27 du
règlement communal prévoit que tout affichage est interdit en dehors des
emplacements qui  figurent dans le concept général d’affichage adopté par la
municipalité. L’art. 28 du règlement communal précise que la pose de supports
pour l’affiche doit faire l’objet d’une demande adressée à la municipalité. Les
directives pour l’affichage conforme au concept global ont été adoptées par la
Municipalité de Nyon le 15 septembre 1997 et mises à l’enquête publique du 23
septembre au 23 octobre 1997. Les directives distinguent sur le territoire
communal les zones constituant un pôle d’affichage, les zones normalement
exemptes d’affiches et les zones à densité d’affichage moyenne. Les
explications figurant dans les directives précisent que dans la zone à densité
d’affichage moyenne, tous les formats et tous les types d’affichage peuvent
être envisageables mais en nombre modéré. L’affichage devant s’intégrer de
manière harmonieuse au contexte.
cc) La municipalité
s’est toutefois fondée sur le plan d’alignement des constructions le long de la
Route de St-Cergue approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mai 1955, qui
fixe la limite des constructions à respecter de part et d’autre de la route. Dès
lors que les panneaux étaient entièrement compris dans l'espace inconstructible
situé entre chacune des limites, cette situation faisait obstacle à l’octroi du
permis de construire. De son côté, la recourante estime que le panneau n’est
pas soumis à la procédure de demande de permis de construire et que le plan
d’alignement ne s’opposerait  pas à son installation. Il n’est toutefois pas
nécessaire de déterminer si les deux panneaux peuvent ou non être soumis à la
procédure d’autorisation de construire dès lors que la recourante elle-même a
fait usage de cette procédure pour requérir l’autorisation d’installer les deux
panneaux d’affichage. Par ailleurs, aucune disposition de la loi sur les
procédés de réclame n’exclut l’application du droit matériel de l’aménagement
du territoire ni les dispositions spéciales de la loi sur les routes du 10 décembre
1991 (LR) qui sont donc applicables aux panneaux litigieux.
dd) Selon l’art. 37
al. 1 LR à défaut de plan fixant des limites des constructions souterraines,
l’autorité compétente peut autoriser les dépendances de peu d’importance à une
distance de trois mètres au moins du bord de la chaussée. L’autorisation doit cependant
être refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée
l’exige. L’art. 39 du règlement d’application de la loi sur l’aménagement du
territoire et les constructions (RATC) précise la notion de dépendance. Par
dépendance de peu d’importance au sens de cette disposition, on entend les
constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec
celui-ci et dont le volume est de peu d’importance par rapport à celui du
bâtiment principal, tels que pavillons, réduits de jardin ou garages
particuliers pour deux voitures ou plus (al. 1). Les dépendances ne peuvent en
aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle (al. 2) et ces
règles sont également valables pour d’autres ouvrages que des dépendances
proprement dites, soit les murs de soutènement, les clôtures, et les places de
stationnement à l’air libre notamment (al. 3). Mais ces constructions ne
peuvent être autorisées que pour autant qu’elles n’entraînent aucun préjudice
pour les voisins (al. 4); la jurisprudence a interprété cette notion en ce sens
que l'ouvrage ne pouvait pas entraîner pour les voisins
des inconvénients appréciables ou qui ne seraient pas supportables sans
sacrifices excessifs (RDAF 1988 p. 425 voir arrêt AC 1996/0087 du 7 avril 1997
et arrêt AC 1996/0209 du 17 août 2000).
ee) En l’espèce, le tribunal
constate que les panneaux d’affichage peuvent être assimilés à des dépendances,
comme les murs et les clôtures le sont aux conditions fixées par l’art. 39 RATC.
Toutefois, cela implique que pour être autorisés comme une dépendance, les
panneaux ne peuvent entraîner des inconvénients pour les voisins. Or, le
propriétaire voisin s’est précisément opposé à l’aménagement des panneaux. Les
deux panneaux R12 sont situés directement aux limites de sa propriété et
donnent sur son terrain où d’autres panneaux d’affichage exploités par la
société recourante sont déjà installés. Le tribunal estime qu’un panneau
d’affichage implanté en limite de propriété sur le fond voisin est de nature à
porter préjudice à ce fond; le refus municipal peut ainsi se fonder sur les
art. 37 al. 1 LR et 39 al. 4 RATC. Par ailleurs, l’inspection locale a permis
de constater qu’il existe également trois panneaux R4 de l’autre côté de la
route de St-Cergue de sorte que le secteur comporte déjà cinq panneaux, à
savoir les deux panneaux R12 existants exploités par la recourante et les trois
panneaux R4 situés en face. Pour ce motif également, la municipalité pouvait
considérer que l'installation de deux panneaux supplémentaires excédait une
densité moyenne d’affichage telle qu’elle est prévue par le concept global
auquel renvoie l’art. 27 du règlement communal. La jurisprudence reconnaît en
effet aux communes la compétence de prendre des mesures tendant à éviter la
prolifération de panneaux publicitaires sur leur territoire (arrêt TA GE 1997/0185
du 16 avril 1988). Il en résulte que les art. 37 al. 1 LR en relation avec
l'art. 39 al. 4 RATC ainsi que les art. 17 LPR et 27 du règlement communal permettaient
à la municipalité de refuser l’autorisation requise et la décision attaquée
repose donc sur une base légale suffisante.
c)
Toutefois, les limitations qui en résultent sur la liberté économique
doivent encore répondre à un intérêt public prépondérant pour être admissibles.
A la différence des autres droits fondamentaux, comme la
garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p. 98), n'importe quel
intérêt public ne suffit pas encore à justifier une restriction à la garantie
de la liberté économique; la jurisprudence a tout d'abord limité l'intérêt
public aux mesures de police destinées à protéger la population dans les
domaines de la santé publique, de l'ordre et de la tranquillité publique, ainsi
que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple ATF 116
Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu la
notion d'intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique,
aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid.
4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d'aménagement du
territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269); sont exclues
en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines
branches d'activité ou formes d'exploitation, ou encore, à diriger l'économie
selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle
spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).
aa) Le tribunal estime
que le concept global d'affichage et les directives conformes à ce concept
global ont la portée matérielle d'un acte de planification au sens de l'art. 2
al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT).
Le choix des emplacements pour les panneaux publicitaires doit répondre à des
critères urbanistiques et architecturaux dans le but d'assurer une intégration
au paysage urbain, ce qui correspond aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire tels qu'ils sont définis aux art. 1 al. 2 let. b et
3 al. 2 let. b LAT. Les directives pourraient déployer des effets comparables à
ceux des plans d'affectation, qui règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14
al. 1 LAT), en définissent sur l'ensemble du territoire communal les zones où
l'affichage doit être exclu, celles où il est admis de manière restrictive et
les zones dans lesquelles tous les types de format peuvent être posés (autres
secteurs). La jurisprudence n'a pas tranché la question de savoir si de telles
directives devaient être soumises à la procédure applicable aux plans
d'affectation, assurant la participation de la population requise par l'art. 4
LAT et le respect des exigences de procédure et de protection juridique prévues
par les art. 33 LAT (enquête publique et recours) et par l'art. 26 LAT
(approbation par une autorité cantonale). De telles directives peuvent en effet
servir de guide interne et d'instrument de travail permettant d'assurer une
pratique équitable et cohérente de la municipalité lorsqu'elle statue sur les
demandes d'autorisation d'affichage (voir arrêt TA GE 2001/0116 du 9 décembre
2002). Mais il n'est pas nécessaire de trancher cette question pour déterminer
si un intérêt public suffisant peut justifier les restrictions à la liberté
économique de la société recourante (arrêt GE 2000/0097 du 22 avril 2004).
bb)
L’emplacement pour lequel la recourante a demandé une autorisation en vue de
l'implantation de panneaux d'affichage est situé dans un secteur comprenant un
nombre élevé de panneaux sur la parcelle voisine et de l’autre côté de la Route
de St-Cergue. Il est vrai que les directives n'excluent pas l'affichage dans ce
secteur qui fait partie d'une zone à densité d'affichage moyenne; mais la
présence d'autres panneaux doit conduire la municipalité à se montrer prudente
pour maintenir effectivement une densité d'affichage moyenne dans le secteur
concerné; le seul fait que la parcelle en cause soit classée dans un secteur à
densité d'affichage moyenne ne donne pas un droit à la recourante d'obtenir une
autorisation d'implanter un panneau à défaut de quoi l'autorité ne serait plus
en mesure de contrôler et limiter le nombre de panneaux dans de telles zones,
ce qui est contraire aux objectifs recherchés dans de telles zones.
cc) En l'espèce, des
intérêts publics et privés importants s'opposent à l'installation des deux
panneaux; tout d'abord l'intérêt public visant à éviter la prolifération des
panneaux d'affichage dans une zone où la commune a précisément voulu maintenir
une densité d'affichage moyenne et non pas installer un pôle d'affichage.
Ensuite, il existe un intérêt privé prépondérant du propriétaire voisin visant
à éviter que ne soient installés sur la parcelle voisine des panneaux dirigés
directement sur son bien fond. Cet intérêt est prépondérant à l'intérêt commercial
de la recourante visant à installer deux panneaux supplémentaires dans le même
secteur où elle dispose déjà de deux panneaux. Pour ce motif aussi la décision
n'est pas contraire au principe de la proportionnalité car dans la zone de densité
moyenne d'affichage en cause, la recourante dispose déjà de deux panneaux
identiques.
2.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice à
la charge de la recourante. En  outre, la commune, qui a consulté un homme de
loi et qui obtient gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis arrêtés à
1'500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Un émolument de justice de
1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III.
La recourante est débitrice de
la Commune de Nyon d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 7 décembre 2004
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès
sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)