vd_omni · AC.2014.0364 · 2016-01-26 · fr

GHIRINGHELLI/Municipalité d'Aigle, ECA | Bâtiment à l'origine utilisé comme un moulin et dont l'affectation a été sensiblement modifiée depuis l'abandon de l'activité meunière. Des locaux utilisés exclusivement pour cette activité industrielle, laissés d'abord inoccupés, ont été progressivement mis à disposition de différentes personnes (particuliers, associations) pour l'exercice d'activités artistiques, artisanales, culturelles, religieuses, de loisirs, etc. Le recourant a renoncé à demander des permis à la municipalité au fur et à mesure qu'il laissait ses locataires s'installer dans les locaux désaffectés et faire des travaux d'aménagement intérieur permettant l'exercice des activités précitées. On peut considérer qu'un centre à vocation principalement culturelle ou de loisirs a progressivement été créé dans l'ancien moulin, avec dans plusieurs endroits des travaux d'aménagement de pièces ou de locaux qui ne sont pas de simples réparations ou améliorations d'installations. Il n'est ainsi pas douteux que, depuis l'acquisition de l'immeuble par le recourant en 1997, l'évolution de l'utilisation et de l'aménagement des locaux du bâtiment en cause a été telle qu'une autorisation de construire, voire plusieurs autorisations de construire successives auraient dû être requises. La municipalité était fondée à imposer au recourant de déposer un dossier en vue d'une autorisation portant non seulement sur l'état actuel de l'aménagement des locaux du bâtiment en cause (autorisation de régularisation), mais également sur les transformations ou installations nécessaires pour la protection incendie, au regard de la norme AEAI qui tient compte du principe de la proportionnalité. Recours rejeté.Recours au Tribunal fédéral rejeté dans la mesure où il est recevable (arrêt 1C_107/2016 du 28 juillet 2016).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2016 AC.2014.0364

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 janvier 2016
Composition
M. André Jomini,
président
;
Mme Renée-Laure Hitz, assesseur,
et M. Michel Mercier, assesseur; Mme Valérie
Duvanel-Donzel, greffière.
recourant
Charles-Pascal GHIRINGHELLI,
à
Aigle, représenté par Me Olivier BURNET, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité d'Aigle,
représentée
par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne,
autorité concernée
Etablissement d’assurance contre
l’incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (ECA)
,
à Pully, représenté
par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Objet
Permis de construire, remise en état.
Recours Charles-Pascal GHIRINGHELLI c/ décision de la
Municipalité d'Aigle du 24 septembre 2014 (mise en conformité des bâtiments
du Moulin-Neuf sur la parcelle n° 3394)
Vu les faits suivants :
A.
Charles-Pascal Ghiringhelli est propriétaire depuis le 13 août 1997 de
la parcelle n° 3394 du registre foncier, sur le territoire de la commune
d'Aigle. Ce terrain est au centre de la ville et il s’y trouve plusieurs
bâtiments attenants, qui forment un ensemble appelé le Moulin-Neuf (numéro ECA
2676/A/B/C). Une entreprise de meunerie a été exploitée à cet endroit jusqu’en
1984. La surface au sol des bâtiments est au total de 1'113 m
2
.
B.
A l’heure actuelle, les locaux du Moulin-Neuf sont utilisés par
différents locataires de Charles-Pascal Ghiringhelli, principalement pour des
activités qui, selon le propriétaire, relèvent de la "culture
alternative".
Un grand espace, au rez-de-chaussée (accessible par
le côté Est), a été utilisé pendant quelques années par l’association du
Théâtre du Moulin-Neuf et une salle de spectacle, avec différents locaux
annexes, y avait été aménagée. En août 2001, Charles-Pascal Ghiringhelli avait
demandé un permis de construire pour la création de cette salle ("aménagement
d’un centre de loisirs à vocation culturelle"). La Municipalité d’Aigle
(ci-après : la municipalité) avait délivré un permis de construire le 20
novembre 2001. Après la réalisation des travaux, aucun permis d’habiter ou
d’utiliser n’a en revanche été délivré par la municipalité. L’association du
Théâtre du Moulin-Neuf n’utilise plus ces locaux depuis le milieu de l’année
2010. Après que l’aménagement d’une discothèque avait été envisagé, l’ancienne
salle de spectacle a été louée au printemps 2015 à un sculpteur, qui y a
installé son atelier.
Les autres locaux accessibles depuis le côté Est du
bâtiment sont utilisés comme dépôts (meubles, matériel divers), comme ateliers
d’artistes ou d’artisan (luthier, peintres, sculpteurs), comme salle de
billard, ou encore comme locaux de répétition pour des groupes de musique. Ces
locaux se trouvent sur six niveaux, desservis par une seule cage d’escalier. A
plusieurs endroits, des pièces ont été créées dans des espaces dépourvus de
séparations, par l’installation de parois et de portes en bois.
De l’autre côté du bâtiment (côté Ouest), il se trouve
également des locaux occupés par différents locataires, sur plusieurs niveaux.
L’Association Socio-Culturelle des Musulmans du Chablais (ASCMC) y a aménagé,
en 2013-2014, une salle de prière, avec un bureau et une cuisine. D’autres
locaux sont occupés par des artistes (musique, peinture, cirque) ainsi que,
dans un espace assez vaste, par des membres d’un club organisant différentes
activités en lien avec les cultures nordiques.
Après le départ du théâtre, les locaux ont été mis à
la disposition de l'AJA (association de la jeunesse d'Aigle) jusqu'au 31
juillet 2012. Il a alors été question de mettre hors service le système
d’extincteurs automatiques à eau ("sprinkler") qui avait été installé
pour le Théâtre du Moulin-Neuf. Comme l'Etablissement cantonal
d’assurance-incendie (ECA) devait établir une nouvelle police d’assurance, il a
écrit à Charles-Pascal Ghiringhelli le 30 mars 2012 dans les termes suivants:
"A l'occasion de [la] visite [des lieux du 30 août
2011], nous avons constaté qu'il existait effectivement de grosses carences en
relation notamment avec le compartimentage des locaux et les issues de secours.
Dès lors, tant que l'entier du bâtiment ne respecte pas les
directives de protection incendie en vigueur, l'installation sprinkler doit rester
active et entretenue conformément aux états de la technique existants à ce
jour. […]
Nous restons dans l'attente de votre futur choix permettant
de supprimer ou non l'installation sprinkler."
C.
En été 2012 (après une visite des lieux le 4 avril 2012), la
municipalité a interpellé Charles-Pascal Ghiringhelli au sujet des changements
d'affectation ou d'occupation des locaux, et notamment à propos des mesures de
protection contre l'incendie. Il y a eu un échange de correspondances.
D.
La municipalité a chargé la société CQF Sàrl d'effectuer un "audit
sécurité incendie" pour le bâtiment précité, après une visite des lieux le
22 mai 2013. Son rapport date du 5 juillet 2013. La "conclusion
générale" (p. 13) est ainsi libellée:
"Le bâtiment est livré à lui-même, suite à la fin
d'exploitation comme moulin en 1984.
Les étages ne sont séparés que par des planchers en bois,
aucune chape n'est aménagée.
Le bâtiment dispose de deux cages d'escaliers distinctes (une
cage est en bois, l'autre en béton).
Des activités disparates relevant des domaines associatif,
culturel et artisanal sont pratiquées dans le bâtiment.
L'électricité a été installée, respectivement modifiée au gré
des besoins des locataires successifs.
Le bâtiment n'est équipé d'aucune prévention feu, d'aucun
système de détection. De même, aucune mesure organisationnelle ni technique
n'ont été mises en œuvre.
Nous n'avons pas pu entrer dan l'ensemble des locaux loués.
En conséquence:
a) Le présent rapport n'est ni complet, ni exhaustif à ce
sujet.
b) Il n'y a pas de pronostic possible sur le contenu des
locaux, respectivement sur les risques qui pourraient en découler au niveau des
charges thermiques ou produits inflammables."
E.
Le 15 octobre 2013, la municipalité a adressé à Charles-Pascal
Ghiringhelli une décision par laquelle elle lui fixait un délai au 31 janvier
2014 pour une mise en conformité des bâtiments du Moulin-Neuf. Elle considérait
que les locaux ne répondaient pas aux normes de protection incendie édictées
par l’Association des établissements cantonaux d’assurance-incendie. La
municipalité relevait notamment qu’elle n’avait pas pu avoir accès à l’ensemble
des locaux.
F.
Charles-Pascal Ghiringhelli a recouru contre cette décision auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cause
AC.2013.0463). A l’issue d’une inspection locale le 16 mai 2014, le recourant
et la municipalité ont signé une convention dont la teneur est la
suivante :
"
I. D'ici au 30 juin 2014, le recourant organisera une
visite de tous les locaux de son bâtiment n° 2676/A/B/C pour une délégation de
la Commune et de l'ECA. Cette visite devrait durer environ 1 heure. Le
recourant en tant que propriétaire et bailleur obtiendra préalablement de tous
ses locataires les clés ou l'ouverture des locaux en leur présence.
II.  L'ECA établira ensuite la liste des modifications ou améliorations
qu'il propose du point de vue de la protection incendie, en mentionnant pour
chacune le degré d'urgence. Ce rapport sera déposé d'ici à la fin de juillet
2014 auprès de la CDAP.
III. Dans le même délai à fin juillet 2014, le recourant enverra à la
CDAP une liste des modifications ou améliorations qu'il proposerait de réaliser
à bien plaire.
IV. Sauf accord transactionnel entre parties, la Municipalité rendra
une nouvelle décision, motivée en fait et en droit, d'ici au 30 septembre 2014,
qui précisera et remplacera celle du 15 octobre 2013 et déterminera le cas
échéant les éléments de mise en conformité. […]"
Conformément à cette convention, la municipalité a
rendu une nouvelle décision le 24 septembre 2014 (cf. infra). La cause
AC.2013.0463 a été rayée du rôle par décision du juge instructeur du 15 octobre
2014.
G.
La nouvelle décision municipale du 24 septembre 2014, intitulée "Mise
en conformité des bâtiments du Moulin Neuf, ECA 2676 A/B/C – suite de la
décision du 15 octobre 2013", ordonne ce qui suit à Charles-Pascal
Ghiringhelli, selon ses chiffres 4 et 5 :
" 4. […] La Municipalité vous impartit un délai
péremptoire au 28 février 2015 pour procéder à une régularisation complète des
transformations et changements de destination opérés dans l’ensemble de
l’immeuble du Moulin Neuf. Les pièces et indications à fournir doivent être
conformes aux règles de l’art. 69 RLATC.
En outre, il conviendra que ce dossier contienne notamment la
mise en conformité complète de l’immeuble par rapport aux directives de
protection de l’incendie AEI (Association des établissements cantonaux
d’assurance incendie, édition 2003), lesquelles ont force de loi conformément à
l’art. 3 al. 2 LPIEN.
En particulier, il conviendra de respecter le rapport déposé
par M. Frasseren [expert en prévention de l’ECA] le 19 août 2014 qui prévoit
entre autre les travaux de mise en conformité suivants :
- 16-03f, Voies d’évacuation et de sauvetage (dangerosité des
couloirs de fuite et des cages d’escalier).
- 22-03f, Installation d’extraction de fumée et de chaleur
(manque les exutoires de fumée dans les cages d’escalier).
- 13-03f, Utilisation de matériaux de constructions
combustibles (indices incendie des parois intérieures, plafonds, planchers et
revêtements de sol pas respectés).
- 12-03f, Matériaux et partie de construction (comportement
au feu pas respecté).
- 11-03f, Prévention des incendies et sécurité dans les
exploitations (matériel électrique pas conforme, interdiction de fumer pas
mentionnée, et principes de prévention incendie liés à l’affectation pas
respectés).
- 15-03f, Distances de sécurité — compartiment coupe-feu
(résistance au feu entre affectation, voie d’évacuation et cages d’escalier
notamment pas respectées).
- 14-03f, Systèmes porteurs (résistance au feu pas respectée
pour les dalles notamment).
- 17-03f Signalisation des voies d’évacuation, éclairage de
sécurité, alimentation de sécurité (éclairage de sécurité et balisage lumineux
dans les zones accessibles au public inexistants).
- 27-03f, Matières dangereuses (stockage non autorisé d’une
grande bouteille de propane dans la cage d’escalier).
- 18-03f, Dispositif d’extinction (manque d’extincteurs).
5. Dans le même délai au 28 février 2015, vous voudrez bien
nous adresser le rapport de vérification des systèmes électriques OIBT que vous
vous étiez engagé à transmettre à la Municipalité, mais qui ne nous est pas
parvenu. Vous voudrez bien y annexer la description et les factures des travaux
de mise en conformité sollicitée par ledit rapport. […]."
H.
Le 27 octobre 2014, Charles-Pascal Ghiringhelli a recouru au Tribunal
cantonal contre la décision rendue le 24 septembre 2014 par la municipalité, en
concluant à son annulation. En substance, il fait valoir que le bâtiment du
Moulin-Neuf n’a pas été transformé ni agrandi depuis plusieurs dizaines
d’années, qu’aucun changement d’affectation n’est intervenu, et que l’affectation
des locaux à la "culture alternative" était connue de l’autorité
communale depuis longtemps. Il conteste que les personnes fréquentant
actuellement le bâtiment soient exposées à un danger particulièrement
important.
Dans sa réponse du 7 janvier 2015, la municipalité
conclut au rejet du recours, la décision attaquée étant confirmée et un nouveau
délai étant imparti au recourant pour la mise en conformité telle que
sollicitée dans dite décision.
L’ECA s’est déterminé le 14 janvier 2015. Il conclut
au rejet du recours, à la confirmation de la décision attaquée, un nouveau et
bref délai étant imparti au recourant pour la mise en conformité des locaux
litigieux.
Le recourant a répliqué. Les parties se sont encore
exprimées par écrit sur certaines questions.
I.
La Cour a procédé à une inspection locale le 20 avril 2015. Plus de
vingt locaux loués dans les bâtiments du Moulin-Neuf ont été visités. Des
témoins dont l’audition avait été requise par le recourant ont été entendus.
J.
Dans sa réplique, le recourant a requis la mise en œuvre de deux
expertises judiciaires ; la première pour déterminer si une nouvelle
construction, une transformation importante, un agrandissement important ou un
changement d’affectation important a été réalisé (mission à confier à un
architecte) ; la seconde pour déterminer les éventuelles mesures de
protection incendie à prendre ainsi que pour évaluer la dangerosité de
l’utilisation actuelle du Moulin-Neuf (mission à confier à un bureau de conseil
en sécurité).
Considérant en droit :
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis. En l'espèce, la décision attaquée est fondée sur
des dispositions du droit cantonal de l’aménagement du territoire et des
constructions – de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; RSV 700.11) et du règlement d’application de la LATC
du 1
er
janvier 1987 (RLATC ; RSV 700.11.1) – ainsi que sur des
prescriptions de la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des
dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11). Une telle décision,
prise par une municipalité, peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le propriétaire foncier
concerné, qui est astreint à prendre certaines mesures, a qualité pour recourir
(art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En l'occurrence, le
recours a été déposé dans le délai de 30 jours dès la notification de la
décision attaquée (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences de motivation
(art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
Le recourant fait valoir que le Moulin-Neuf, construit au milieu du XIXe
siècle et ayant fait l’objet d’adjonctions successives jusqu’en 1982, est demeuré
en l’état sans être modifié de quelque manière que ce soit. Il n’aurait pas
subi de changement d’affectation, seuls quelques aménagements superficiels et
de minime importance ayant été effectués à l’intérieur du bâtiment. Depuis la
cessation de l’activité meunière en 1984, la dangerosité liée à l’activité
exercée dans le bâtiment aurait diminué de manière importante, la plupart des
locataires/utilisateurs n’étant présents que de manière épisodique. Le
recourant reproche à la municipalité, qui exige différentes mesures en se
référant aux prescriptions de protection incendie de l’Association des
établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI), une violation du principe
de la non-rétroactivité des normes juridiques, et il se prévaut de la garantie
de la situation acquise (
Besitzstandsgarantie
). Il fait aussi valoir que
les travaux exigés sont disproportionnés par rapport à la situation concrète de
l’immeuble, au fait que celui-ci est voué à la démolition (qu’il prévoit en
2024) et au danger encouru.
a)  Dans la motivation de sa décision, la
municipalité retient que l’affectation et la destination du bâtiment du
Moulin-Neuf, conçu comme une entreprise de meunerie, ont totalement changé. Elle
explique qu’"on y trouve désormais un atelier mécanique, un stock de dépôt
de vignerons, un atelier de luthier, un club de billard, un centre islamique et
un club de viking (énumération non exhaustive !), soit des changements
d’affectation et des changements de destination majeurs par rapport à
l’affectation initiale du bâtiment, lesquels n’ont jamais été annoncés à
l’autorité municipale et n’ont encore moins fait l’objet d’une demande
d’autorisation ou de permis, et ce contrairement aux exigences des art. 103
LATC, 68 et 69 RLATC, et contrairement à l’art. 13 LPIEN".
b)  La décision attaquée impose une procédure de
"régularisation complète des transformations et changements de destination
opérés dans l’ensemble de l’immeuble du Moulin-Neuf" et elle exige, en se
référant à l’art. 69 RLATC (titre de cet article : "Pièces et
indications à fournir avec la demande de permis de construire"), le dépôt
d’un dossier comportant notamment des plans indiquant l’état actuel du bâtiment
et les dispositifs ou installations nécessaires pour la sécurité, en
particulier la protection incendie. Le recourant doit donc, selon cette
décision, demander un permis de construire au sens des art. 103 ss LATC pour la
régularisation, le cas échéant, de travaux déjà exécutés à l’intérieur du
Moulin-Neuf ainsi que pour le changement d’affectation des locaux.
L’art. 103 al. 1 LATC dispose qu'"aucun travail
de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé". L’art. 103 al.
2 LATC prévoit des exceptions au régime de l’autorisation, pour des
constructions de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à
l’activité professionnelle, pour des aménagements extérieurs ou pour des
constructions mises en place pour une durée limitée; ces exceptions n’entrent
manifestement pas en considération dans le cas particulier.
L’art. 68 al. 1 RLATC, qui précise la portée de
l’art. 103 al. 1 LATC, a la teneur suivante :
"Sont notamment subordonnées à l'autorisation de la
municipalité, sous réserve de l'article 68a :
a)
les constructions nouvelles, les transformations intérieures
ou extérieures, les reconstructions ou les agrandissements affectant des
bâtiments ou leurs annexes, ainsi que les ouvrages mentionnés aux
articles 39 et 40 du règlement ;
b)
le changement de destination de constructions
existantes ;
[…]"
La jurisprudence cantonale retient qu’il ne faut pas
donner une interprétation extensive à la notion de changement d’affectation au
sens de l’art. 103 al. 1 LATC (cette disposition prévoyant une autorisation
pour tout travail de construction ou de démolition qui modifie de façon
sensible l’affectation d’un bâtiment; cf. aussi art. 68 al. 1 let. b RLATC).
Lorsqu’il n’y pas de travaux qui, en tant que tels, nécessitent un permis de
construire, ce n’est qu’en présence d’un changement fondamental qu’une
autorisation est exigée, parce qu’une catégorie donnée d’affectation (par
exemple l’habitation) est totalement abandonnée au profit d’une autre (par exemple
l’activité artisanale). En d’autres termes, en l’absence de travaux, on ne se
trouve en présence d’un changement d’affectation soumis à autorisation qu’en
cas de changement significatif du point de vue de la planification ou du point
de vue de l’environnement (cf. arrêt AC.2014.0148 du 5 juin 2015 consid. 3b, et
les arrêts cités).
La règle de l’art. 103 al. 1 LATC découle d'un
principe du droit fédéral. En effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), "aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation
de l'autorité compétente". Selon la jurisprudence, sont considérés comme
des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en
général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences
telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (ATF 119 Ib 222 consid. 3a; arrêt CDAP AC.2010.0198 du 14 octobre
2011 consid. 4). En conséquence, de petits projets, de dimensions limitées et
qui n’ont d’impact ni sur des intérêts publics, ni sur l’intérêt des voisins –
par exemple des modifications d’éléments de construction à l’intérieur des
bâtiments – ne sont pas soumis à autorisation en vertu de l’art. 22 al. 1 LAT.
Pour déterminer si une telle exigence s’applique pour une petite construction,
il faut donc examiner les caractéristiques de l’endroit où le projet doit être
réalisé (ATF 139 II 134 consid. 5.2).
La jurisprudence du Tribunal fédéral précise encore
que les changements d’affectation d’un bâtiment, même sans mesures
constructives, sont en principe soumis à l’exigence de l’autorisation de
construire. Cette exigence ne s’applique cependant pas si la nouvelle
affectation prévue correspond à la destination de la zone et que le changement
apparaît de minime importance, compte tenu de ses effets sur l’environnement et
la planification locale. Le droit cantonal peut prescrire la procédure d’autorisation
dans d’autres cas encore; il ne peut en revanche pas dispenser d’autorisation
un projet visé par l’art. 22 al. 1 LAT (arrêt TF 1C_395/2015 du 7 décembre
2015, consid. 3.1.1, et les arrêts cités).
c) En l’occurrence, l’affectation du bâtiment du
Moulin-Neuf a été, à l’évidence, sensiblement modifiée depuis l’abandon de
l’activité meunière. Des locaux utilisés exclusivement pour cette activité
industrielle, laissés d’abord inoccupés, ont été progressivement mis à disposition
de différentes personnes (particuliers, associations) pour l’exercice
d’activités artistiques, artisanales, culturelles, religieuses, de loisirs,
etc. Dans un cas, il y a quelques années, une autorisation de construire avait
été requise (pour l’aménagement d’une salle de spectacle au rez-de-chaussée du
bâtiment). Le recourant a renoncé à demander des permis à la municipalité au
fur et à mesure qu’il laissait ses locataires s’installer dans les locaux
désaffectés et faire des travaux d’aménagement intérieur permettant l’exercice
des activités précitées. Certains locataires exploitent une petite entreprise artisanale
(l’atelier de luthier); d’autres organisent des réunions régulières regroupant
une quinzaine de personnes (l’Association Socio-Culturelle des Musulmans du
Chablais), dans des locaux transformés et aménagés à cet effet; dans d’autres
cas, il s’agit d’activités artistiques (musique, peinture, sculpture) qui ne
sont en rien comparables à l’ancienne activité industrielle, et qui prennent
place dans des ateliers créés par l’adjonction de cloisons, portes, etc. On
peut considérer qu’un centre à vocation principalement culturelle ou de loisirs
a progressivement été créé dans l’ancien moulin, avec dans plusieurs endroits
des travaux d’aménagement de pièces ou de locaux qui ne sont pas de simples
réparations ou améliorations d’installations existantes.
Il n’est pas évident, à ce stade, de déterminer à
partir de quel moment le recourant devait considérer que ses projets pour une
utilisation des locaux à des fins de "culture alternative" tendaient
en réalité à changer sensiblement l’affectation de son bâtiment, circonstance
qui aurait dû alors l’amener à déposer préalablement une demande de permis de
construire. Le recourant a effectué cette démarche lorsqu’il a loué une partie
du niveau inférieur du Moulin-Neuf à une troupe de théâtre; il ne l’a pas fait
à l’arrivée d’autres locataires. Quoi qu’il en soit, dans la présente
procédure, c’est la situation au moment de la décision attaquée qui est déterminante:
il faut se demander si, au regard de l’évolution de l’utilisation et de
l’aménagement des locaux jusqu’en automne 2014, ce qui avait déjà été réalisé
jusqu’alors, en matière de travaux et de changements d’affectation, était
globalement soumis à permis de construire, en vertu de l’art. 103 al. 1 LATC. Cette
analyse
a posteriori
, en vue d’une régularisation, n’est à l’évidence
pas contraire au principe de la non-rétroactivité des lois, dans la mesure où
l’art. 103 LATC était déjà en vigueur au moment des travaux ou changements
d’affectation litigieux.
Dans le cas particulier, il n’est pas douteux que,
depuis l’acquisition de l’immeuble par le recourant, l’évolution de
l’utilisation et de l’aménagement des locaux du Moulin-Neuf a été telle qu’une
autorisation de construire, voire plusieurs autorisations de construire
successives auraient dû être requises. Les conditions de la jurisprudence
relative aux art. 22 LAT et 103 LATC, pour que les travaux de transformation
avec changement d’affectation des locaux soient soumis à autorisation, sont
réalisées. Comme des surfaces importantes sont concernées, les transformations
intérieures ne sauraient être qualifiées de minime importance. En outre, quand
un bâtiment désaffecté, après la fin d’une industrie, est mis à la disposition
d’au moins une vingtaine de locataires, exerçant des activités diverses, parmi
lesquelles des activités associatives regroupant plusieurs personnes, la
municipalité peut estimer que cette nouvelle utilisation a des effets
perceptibles pour le voisinage. Dans un tel cas, le changement d’affectation
n’est pas comparable, par exemple, à celui d’un bâtiment voué au logement qui
est transformé pour accueillir une autre catégorie de résidents (cf. arrêt TF 1C_285/2015
du 19 novembre 2015: transformation d’un centre de vacances en logement pour
requérants d’asile), ni à celui d’un local de dimensions modestes, qui subit
uniquement des transformations intérieures et qui n’est pas destiné à
accueillir de nombreux utilisateurs. Ces considérations sont valables quand
bien même il n'est pas contesté que l'utilisation actuelle du bâtiment n'est
pas contraire au plan partiel d'affectation applicable dans ce quartier de la
ville.
Le recourant fait valoir que, déjà avant 1997, des
locaux désaffectés du Moulin-Neuf avaient été utilisés pour des activités de
"culture alternative". Le permis de construire délivré en 2001 pour
l'aménagement du théâtre ne signifie cependant pas que la municipalité avait
alors autorisé la création d'un centre de "culture alternative" dans
la totalité des locaux, y compris ceux qui n'étaient pas mis à la disposition
de la troupe de théâtre. Si, déjà auparavant, à la fin des années 1980 ou dans
les années 1990, l'un ou l'autre espace était occupé par des artistes, on ne
saurait en déduire que la transformation du Moulin-Neuf en centre de "culture
alternative" était déjà réalisée. C'est le développement ultérieur de ces
activités dans quasiment tous les étages et espaces disponibles, avec
l'installation récente de plusieurs ateliers ou lieux de réunion, qui a attiré
l'attention des autorités et justifié une appréciation globale, sous l'angle du
droit des constructions, de l'évolution du bâtiment.
La municipalité était donc fondée à exiger
l’ouverture d’une procédure de régularisation et, pour cela, le dépôt d’un
dossier comportant toutes les informations (plans, etc.) lui permettant de
statuer sur l’autorisation de construire à délivrer, ou le cas échéant sur la
suppression ou la modification de travaux non autorisés et non conformes aux
prescriptions légales et réglementaires (cf. art. 105 LATC). Cette exigence
implique l’établissement de plans de l’état existant, avec les aménagements
récents (cloisons, etc.), pour l’ensemble du bâtiment (à l’exception de
l’annexe côté Ouest, qui d’après les déclarations de la municipalité à
l’inspection locale, n’est pas visée par la décision). Elle n’est en tant que
telle pas disproportionnée.
3.
La décision attaquée exige également que sur les plans et autres
documents présentés par le recourant figurent des aménagements nouveaux, ou des
modifications de l’état existant, afin de respecter les directives de
protection incendie.
a)  Aux termes de l’art. 6 LPIEN, la municipalité
veille à l’application de la législation cantonale ou communale sur les constructions
et l’aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d’incendie.
L’art. 11 LPIEN dispose que les bâtiments, ouvrages et installations doivent
présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de
situation, de construction et d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet
au Conseil d’Etat de déclarer applicables avec force de loi les normes
techniques admises par les autorités fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette
base, le Conseil d’Etat a adopté le 17 décembre 2014 un règlement concernant
les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2 –
règlement entré en vigueur le 1
er
janvier 2015), qui énumère les
normes techniques applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de
prévention contre l’incendie; il en va ainsi de la Norme de protection incendie
(01.01.2015/1-15fr) de l’Association des établissements cantonaux d’assurance
incendie (AEAI) (art. 1 let. a RPPI).
Une version précédente du RPPI, en vigueur du 1
er
juillet 2005 au 31 décembre 2014, déclarait applicable la précédente Norme de
protection incendie de l’AEAI (référence de cette norme : 26.03.2003/1-03f.).
Déjà en 1994, le Conseil d’Etat avait adopté un RPPI déclarant applicable la Norme
de protection incendie de l’AEAI datant de 1993.
La norme de protection incendie de l’AEAI contient
des prescriptions générales; elle est complétée par les directives de
protection incendie, qui fixent les exigences et les mesures détaillées pour la
mise en œuvre (art. 5 et 6 Norme AEAI 2015; idem dans la Norme AEAI 2003). Ces
directives sont au demeurant énumérées à l’art. 1 let. b RPPI. Dans la décision
attaquée, les indications figurant dans la liste des travaux de mise en
conformité qui devront être étudiés et présentés par le recourant dans le
dossier de demande d’autorisation, se réfèrent à ces directives, dans leur
version de 2003. Comme la norme elle-même, les directives ont été revues et
publiées à nouveau en 2015.
La Norme AEAI 2003, applicable à la date de la
décision attaquée, définissait ainsi son "champ d’application" à son art.
2 :
"1           Les prescriptions de
protection incendie s'appliquent aux bâtiments, ouvrages et installations à
construire, ainsi que, par analogie, aux constructions mobilières.
2            Les bâtiments, ouvrages et
installations existants seront rendus conformes en proportion aux prescriptions
de protection incendie:
a            en cas de transformation,
d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction
ou de l'exploitation;
b            lorsque le danger est
particulièrement important pour les personnes."
L’art. 2 de la nouvelle norme (Norme AEAI 2015) a
une teneur quasiment identique :
"1           Les prescriptions de
protection incendie s'appliquent aux bâtiments et aux autres ouvrages à
construire, ainsi que, par analogie, aux constructions mobilières.
2            Les bâtiments et les autres
ouvrages  existants seront rendus conformes  aux prescriptions de protection
incendie, suivant un principe de proportionnalité:
a            en cas de transformation,
d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction
ou de l'exploitation;
b            lorsque le danger est
particulièrement important pour les personnes."
Il incombe en principe à la municipalité d’appliquer
les prescriptions de la Norme AEAI, dans la procédure de permis de construire
(y compris à la fin de cette procédure, lors de l’octroi du permis d’habiter –
cf. arrêt CDAP AC.2013.0378 du 12 mars 2014, consid. 4). Pour les constructions
et ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les
dangers d’incendie, l’art. 120 al. 1 let. b LATC prévoit en outre une
autorisation cantonale spéciale. A première vue, une telle autorisation
spéciale n’est pas requise pour la création d’un atelier d’artiste,
l’aménagement d’une salle de réunion, et pour les autres activités qui ont pu
être constatées lors de l’inspection locale. Cela étant, il n'est pas exclu
qu’un centre culturel ou de loisirs d’une certaine importance puisse être
soumis à l’exigence de l’autorisation spéciale (délivrée en l’occurrence par
l’ECA), selon l’art. 120 LATC; cette question n’a pas à être résolue dans le
présent arrêt, dès lors que c’est en fonction du contenu de la demande de
permis de construire soumise à la municipalité que l’administration cantonale,
par l’intermédiaire de la CAMAC, se prononcera sur les autorisations cantonales
spéciales requises.
b) Les changements d’affection et travaux de
transformation intérieure pour lesquels le dépôt d’une demande d’autorisation
de construire est requis en l’espèce, en vue d’une régularisation,
correspondent à la définition de l’art. 2 al. 2 let. a de la Norme AEAI. Appréciées
globalement, ces transformations représentent un changement d’affectation
important, les impératifs de protection incendie étant sensiblement différents
dans un ancien moulin, d’une part, et dans un bâtiment utilisé comme centre
culturel avec des locaux cloisonnés et des activités diversifiées, d'autre part.
Il importe peu de comparer l'ancienne et les nouvelles activités, du point de
vue de leur dangerosité, car c'est l'ampleur du changement d'affectation qui
est décisive. Il est au demeurant évident que les locataires et visiteurs du
centre culturel doivent être protégés de manière adéquate contre le risque
d'incendie. Comme il s’agit d’un bâtiment existant, la Norme AEAI prévoit une
mise en conformité définie en application du principe de la proportionnalité
(cf. à ce propos, Steve Favez, La garantie des situations acquises, thèse
Lausanne 2013, p. 330). Dès lors que, dans le cas particulier, une procédure de
régularisation est imposée (cf. supra, consid. 2), il se justifie d’examiner,
dans le cadre de cette procédure, dans quelle mesure une mise en conformité
doit être ordonnée sur la base de l’art. 2 al. 2 de la Norme AEAI.
Cela peut avoir pour conséquence, pour le recourant,
une obligation d’accomplir des travaux d’aménagement intérieur, ou d’installer
certains dispositifs de protection incendie. Dans ce contexte, il peut se
prévaloir, comme propriétaire foncier, de la protection de la situation acquise.
Selon la jurisprudence, cette garantie (
Besitzstandsgarantie
),
déduite à la fois de la garantie de la propriété et du principe de la
non-rétroactivité des lois, commande que de nouvelles dispositions restrictives
ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à
l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de
la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a).
Cela étant, l’intérêt public lié aux mesures de
protection incendie est en lui-même important, quand il est question, comme
dans le cas particulier, de garantir la sécurité de nombreux occupants d’un
bâtiment situé en pleine ville, étant rappelé qu’un incendie pourrait également
mettre en danger les habitants du voisinage direct. Il s’agit de motifs de
police au sens étroit, l’application à des bâtiments existants de règles plus
sévères dans ce domaine est en principe conforme à l’intérêt public (cf. Konrad
Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb
der Bauzone, Zurich 2003, p. 47). Le recourant n’est donc pas fondé à se
prévaloir du principe de la non-rétroactivité des lois et de la garantie de la
propriété pour s’opposer d’emblée à toute mesure de mise en conformité. Il lui
incombe, à ce stade, d’étudier les aménagements entrant en considération, sur
la base des directives AEAI, et d’en évaluer concrètement le coût. L’ECA
préconise, comme cela a été exposé à l’inspection locale, qu’un expert reconnu
en protection incendie élabore le projet avec le propriétaire foncier, afin non
seulement que la portée des directives soit bien comprise, mais que la
proportionnalité de la mise en conformité soit prise en compte dès le début.
La décision attaquée contient une liste des mesures
de protection à étudier, en fonction des directives AEAI. La municipalité
n'ordonne pas encore, à ce stade, la réalisation de ces mesures. Elles ne sont
du reste pas détaillées, chaque aménagement ou installation n'étant pas décrit
de façon précise. En d'autres termes, la décision attaquée fixe un cadre, avec
des variantes possibles, et elle comporte une obligation de principe à
concrétiser dans le projet soumis à la procédure d'autorisation de construire.
Le recourant dit qu'il conteste dans son intégralité le rapport de l'ECA
contenant cette liste de mesures; il ne critique cependant pas spécifiquement
chacun des éléments de cette liste. Il fait certes valoir qu'une signalisation
de secours existe, mais il ne prétend pas avoir déjà installé des extracteurs
de fumée, aménagé des voies d'évacuation et de sauvetage correspondant
entièrement aux directives, ni utilisé pour les transformations récentes des
matériaux suffisamment sûrs. Le recourant ne soutient pas non plus que l'une ou
l'autre directives AEAI, mentionnée dans la liste, ne serait pas pertinente.
Comme cela vient d'être exposé, cette liste n’est pas un programme précis de
mise en conformité, puisqu’une analyse concrète et plus détaillée doit être
faite. Néanmoins, on ne voit aucun motif de retenir que l’ECA aurait mal évalué
la situation, en mentionnant ces différents points, par ordre d’importance ou
de priorité.
c) En définitive, la municipalité était fondée à
imposer au recourant de déposer un dossier en vue d’une autorisation portant
non seulement sur l’état actuel de l’aménagement des locaux du Moulin-Neuf
(autorisation de régularisation), mais également sur les transformations ou
installations nécessaires pour la protection incendie, au regard de la norme
AEAI qui tient compte du principe de la proportionnalité. La décision attaquée
ne viole donc ni le droit fédéral ni le droit cantonal.
Comme il ne s’agit pas, dans la présente procédure,
d’évaluer d’ores et déjà les mesures de mise en conformité, il n’y a pas lieu
de compléter l’instruction. En particulier, il ne se justifie pas d'ordonner
une expertise judiciaire pour définir les mesures de protection incendie
nécessaires et proportionnées. Il ne se justifie pas non plus d'ordonner
l'autre expertise requise par le recourant, à propos de l'existence d'un
changement d'affectation, cette question relevant de l'analyse juridique et de
l'application du droit (cf. supra, consid. 2).
4.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté. La décision attaquée doit par conséquent être confirmée, un
nouveau délai péremptoire devant être fixé, l’échéance du 28 février 2015 étant
passée (cf. ch. 4 de la décision de la municipalité). La production de rapports
de vérification des systèmes électriques OIBT, selon le ch. 5 de la décision
attaquée, n’est pas litigieuse; la Cour n’a donc pas à se prononcer à ce sujet
dans le présent arrêt.
Le recourant, qui succombe, supporte les frais de la
procédure de recours (art. 49 LPA-VD). Il aura en outre à verser des dépens à
la Commune d’Aigle, représentée par un avoc at (art. 55 LPA-VD). L’ECA, comme
établissement public cantonal, doté dans le cadre des art. 120 ss LATC
d’attributions correspondant à celles de services de l’administration
cantonale, n’a pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision prise le 24 septembre 2014 par la Municipalité d’Aigle est
confirmée, le délai péremptoire fixé au chiffre 4 étant reporté au 31 mai 2016.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant Charles-Pascal Ghiringhelli.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la
Commune d’Aigle à titre de dépens, est mise à la charge du recourant
Charles-Pascal Ghiringhelli.
Lausanne, le 26 janvier 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.