vd_omni · AF.2014.0009 · 2015-05-22 · fr

Municipalité de Champagne/Commission de classification du Syndicat AF AR 30, Commission de classification du Syndicat AF AR 30, Syndicat AF AR 30 (Champagne-Bonvillars-Onnens), Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement | Suite de l'affaire AF.2009.0004 concernant le nivellement d'une butte sise sur une parcelle de la commune de Champagne qui en est propriétaire, parcelle colloquée en zone agricole. L'avant-projet des travaux collectifs, mis à l'enquête publique en 1999, prévoyait l'arasement de la butte, dans la perspective de la création d'une zone industrielle. Le SDT ayant refusé d'approuver la création de la zone industrielle, la parcelle est restée en zone agricole. Le projet d'exécution des travaux collectifs et privés a été mis à l'enquête publique en 2008. Pro Natura a fait opposition puis recouru à la CDAP contre l'arasement de la butte. Par arrêt du 6 octobre 2010 (AF.2009.0004), la CDAP a considéré que l'abandon du projet de création d'une zone industrielle constituait un fait nouveau suffisamment important pour justifier de réexaminer le sort de la butte au stade du projet d'exécution. La butte constituant un biotope digne de protection, sa suppression était subordonnée à une autorisation spéciale du SFFN, lequel ne s'était pas prononcé. Le SFFN devait par conséquent statuer sur l'octroi de l'autorisation spéciale, après avoir procédé à une pesée des intérêts. Admission du recours et annulation de la décision attaquée. Début 2011, la Commission de classification s'est adressée hors procédure au SFFN, afin de connaître sa position. Ce dernier a répondu qu'il n'entrerait pas en matière sur une éventuelle demande d'autorisation d'arasement de la butte dans le cadre du projet d'exécution des travaux collectifs et privés. Prétendument afin de ne pas se heurter au refus de la DGE-BIODIV (qui a succédé au SFFN) et de ne pas retarder le reste des travaux de remaniement, la Commission de classification a alors soumis à l'enquête publique au début 2014 une modification de l'avant-projet des travaux collectifs, ainsi que le projet d'exécution des travaux collectifs complémentaires, où il n'était plus question de supprimer la butte. Cette fois, c'est la commune de Champagne qui a

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.05.2015 AF.2014.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 mai 2015
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Imogen Billotte et M. Pierre
Journot, juges.
Recourante
Municipalité de
Champagne,
à Champagne, représentée par Me Jean-Michel
HENNY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Commission de
classification du Syndicat AF AR 30,
par son
Président Michel PICHONNAT,
2.
Commission de
classification du Syndicat AF AR 30,
par sa
Secrétaire Anne VAN BUEL,
Autorités concernées
1.
Syndicat AF AR 30
(Champagne-Bonvillars-Onnens),
Président du
Comité de direction,
2.
Service du
développement territorial,
3.
Direction générale
de l'environnement,
DIRNA-Biodiversité et
paysage,
Objet
Recours Municipalité de Champagne c/
décision de la Commission de classification du Syndicat AF AR 30 du 30 juin
2014
Vu les faits suivants
A.
Par arrêté du 23 juin 1971, le Conseil d’Etat a
ordonné la création de syndicats d’améliorations foncières obligatoires sur le
territoire de 21 communes touchées par le projet d’autoroute N1 et N5 entre
Villars-Ste-Croix et Concise. L’assemblée constitutive du syndicat d’améliorations
foncières AR 30 (ci-après : le syndicat) a eu lieu à Onnens le 30 juillet
1971. Ce dernier a pour but le remaniement parcellaire (aménagement de la
propriété foncière en corrélation avec la construction de l’autoroute N5 et de
ses ouvrages annexes), la construction de chemins et la pose de canalisations
d’assainissement. Son périmètre se situe sur le territoire des communes de
Champagne, Bonvillars, Onnens et Grandson. L’enquête sur le périmètre général
s’est déroulée du 31 janvier au 11 février 1972. Après avoir procédé à une première
estimation des terres et étudié un avant-projet des travaux collectifs en 1971,
le syndicat a été mis en veilleuse compte tenu des incertitudes relatives au
tracé définitif de l’autoroute. Le syndicat a repris ses activités en 1996,
après l’approbation dans son principe du tracé de l’autoroute par les autorités
fédérales. La mise à l’enquête de l’estimation des terres s’est déroulée du 9
au 20 décembre 1996.
B.
L’avant-projet des travaux collectifs du
syndicat a été soumis à la consultation des services de l’Etat de mi-février à
mi-mars 1998 et mis à l’enquête publique du 28 juin au 28 juillet 1999.
L’avant-projet prévoyait notamment la suppression d’une butte morainique sise
sur la parcelle n
o
172 du cadastre de la Commune de Champagne, ce qui permettait de créer une
surface supplémentaire exploitable pour l’agriculture d’environ 2'500 m2. La parcelle n
o
172, propriété de
la Commune de Champagne, d’une surface de 14'781 m2 en nature de pré-champ et colloquée en zone agricole, se situe entre l’Arnon et l’autoroute,
au sud-est du village de Champagne dans un secteur au relief régulier. Elle
s’inscrit dans la plaine agricole sise entre le lac de Neuchâtel et le pied du
Jura qui est exploitée avec des cultures intensives. L’avant-projet des travaux
collectifs était accompagné d’un dossier nature-paysage-environnement (NPE)
qui, s’agissant de la butte sise sur la parcelle n
o
172, disposait ce qui suit :
"Liste
des objets à supprimer
Commune de
Champagne
101
Mamelon au milieu d’une plaine destinée à la construction (exploitation
para-agricole).
Cet objet
est porté à l’inventaire des biotopes de Champagne.
Implanté
au milieu de la zone située entre l’autoroute et l’Arnon, il compromet une
bonne distribution des parcelles dans ce secteur, qui voit déjà sa surface
réduite par une emprise le long de l’Arnon pour la végétalisation des rives de
l’Arnon et la création d’une zone-tampon entre la haie et un chemin longeant
l’Arnon (voir mesure de compensation 104)."
La suppression de la butte faisait
l’objet d’une mesure de compensation qui consistait dans la végétalisation
d’une bande de terrain le long de l’Arnon avec comme objectif de rétablir les
échanges de faune le long du cours d’eau.
Dans le cadre de l’enquête publique
de l’avant-projet des travaux collectifs, le syndicat a déposé un dossier de
modification du périmètre de remaniement parcellaire comprenant d’une part une
extension du périmètre dans le secteur sud (agricole) et d’autre part la
création du secteur d’activités "En Pra" (comprenant la parcelle n
o
172), jusqu’alors compris dans le
périmètre général du syndicat.
L’enquête publique a suscité, le
27 juillet 1999, une opposition de l'association Pro Natura Vaud portant sur
des éléments autres que la butte en question. Cette opposition a été retirée le
17 janvier 2000.
Le 7 juin 2000, le Département des
infrastructures a approuvé l'avant-projet des travaux collectifs.
C.
Un  nouvel état parcellaire du syndicat et une
modification de l’avant-projet des travaux collectifs ont été mis à l’enquête
publique en décembre 2005. Ces modifications ne concernaient pas la butte sise
sur la parcelle n
o
172.
D.
En 2007, le Service du développement territorial
(ci-après: le SDT) a refusé d’approuver  la création de la zone industrielle
qui était envisagée dans le secteur "En Pra" dans le cadre de la
révision du plan général d’affectation (ci-après : PGA) de la Commune de Champagne. Ce secteur a par conséquent été maintenu dans la zone agricole. Avec
cette décision, le service cantonal confirmait la position prise dans ses rapports
d’examen préalable du projet de PGA de mars 1997 et avril 1998.
E.
Le projet d’exécution des travaux collectifs et
privés a été mis à l’enquête publique du 21 novembre au 22 décembre 2008. L'association Pro Natura a formé une opposition en demandant notamment l’abandon du projet
d’arasement de la butte sise sur la parcelle n
o
172.
Par décision du 29 juin 2009, la Commission de classification du syndicat AF AR 30 (ci-après : la Commission de classification) a confirmé l’arasement de la butte.
Contre cette décision, les
associations Pro Natura, Ligue suisse pour la protection de la nature et Pro
Natura Vaud, Ligue vaudoise pour la protection de la nature, ont recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cause AF.2009.0004).
Par arrêt du 6 octobre 2010, le
Tribunal cantonal a admis le recours et annulé la décision entreprise. Il a
d'abord examiné le point de savoir si l'arasement de la butte pouvait être
remis en cause, alors que cette mesure figurait dans l'avant-projet des travaux
collectifs mis à l'enquête publique en 1999 et entré en force. Il a tranché la
question par l'affirmative, en considérant que le fait que le secteur concerné
n'avait pas été colloqué en zone industrielle – comme envisagé lors de
l'élaboration de l'avant-projet –, mais maintenu en zone agricole constituait
un fait nouveau suffisamment important pour justifier un réexamen de
l'arasement de la butte (consid. 2). Le Tribunal cantonal a ensuite relevé que,
la butte en question constituant un biotope digne de protection, son arasement
était subordonné à une autorisation spéciale en vertu des art. 4a de la loi
cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (LPNMS; RSV 450.11) et 22 de la loi cantonale du 28 février 1989 sur
la faune (LFaune; RSV 922.03). Il a considéré ce qui suit (consid. 5b et 5c):
"[…]
Lors de la vision locale, le tribunal
a pour sa part constaté que l’intérêt paysager de la butte n’était pas
manifeste et que sa suppression n’impliquerait pas une modification
significative du paysage dans lequel cet objet s’inscrit, dont l’intérêt
provient essentiellement de la boucle de l’Arnon et de ses berges. Le tribunal
ne saurait ainsi suivre les recourantes lorsqu’elles soutiennent que la butte
constitue un élément marquant de ce paysage qui doit impérativement être
conservé. On note par ailleurs que le paysage est déjà fortement altéré avec
notamment les infrastructures liées à l’autoroute et que l’intérêt paysager
global du secteur doit par conséquent de toute manière être relativisé. Dans
ces circonstances, c’est à juste titre que l’autorité intimée a considéré que
le seul intérêt paysager de la butte ne justifiait pas de renoncer à sa
suppression dans le cadre de l’exécution des travaux collectifs.
c) Il convient encore d’examiner si
la butte doit être maintenue au motif qu’elle constitue un biotope d’importance
régionale et locale au sens de l’art. 18b LPN.
Le fait que la butte constitue un
biotope au sens des art. 18 ss LPN
[loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la
nature (LPN; RS 451)]
et 14 OPN
[ordonnance fédérale du 16 janvier 1991
sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451. 1)]
ne signifie pas encore que sa suppression dans le cadre des travaux
collectifs du syndicat AR 30 ne serait pas admissible. La protection des
biotopes n’a en effet pas un caractère absolu. A l’inverse des marais, protégés
constitutionnellement, ou des forêts, protégées de manière impérative dans la
loi, les biotopes sont soumis à une pesée des intérêts qu’ils n’emportent pas
aveuglément […]. Il convient ainsi de faire une pesée globale de tous les
intérêts en jeu.
En l’occurrence, cette pesée
d’intérêts doit s’effectuer dans le cadre de l’autorisation qui doit être
délivrée par le SFFN en application des art. 4a LPNMS et 22 Lfaune. Or, on
constate que le SFFN n’a pas examiné si cette autorisation pouvait être
délivrée, ce qui s’explique probablement par le fait qu’il considérait à
l’époque où il a examiné le projet d’exécution des travaux collectifs et privés
que la butte ne constituait pas un biotope d’importance régionale et locale au
sens de l’art. 18b LPN mais devait uniquement être préservée pour des motifs
paysagers.
En l’absence de la décision du SFFN
requise par les art. 4a LPNMS et 22 Lfaune, on constate que le dossier n’est
pas complet et que la Commission de classification ne pouvait pas valablement
se prononcer sur la suppression de la butte. Il convient ainsi d’admettre le
recours, d’annuler la décision attaquée du 29 juin 2009 et de transmettre le
dossier au SFFN afin qu’il statue sur une éventuelle autorisation de supprimer
la butte dans le cadre du projet d’exécution des travaux collectifs et privés
du syndicat. Il appartiendra au SFFN d’effectuer la pesée d’intérêts requise
par les art. 18 al. 1ter LPN et 14 al. 6 OPN en prenant notamment en compte la
moins-value qu’implique le maintien de la butte en ce qui concerne
l’exploitation agricole […], l’intérêt public à ce qu’une parcelle agricole de
qualité comprise dans les surfaces d’assolement dans un secteur où de
nombreuses terres agricoles ont disparu en relation avec la construction de
l’autoroute puisse être exploitée avec le moins d’entrave possible et les
difficultés liées à la procédure de remaniement parcellaire, notamment en
relation avec la mise sur pied d’un nouvel état et la redistribution adéquate
des terrains dans le secteur […]. Il  appartiendra au SFFN d’examiner ces
différents points et de rendre une décision motivée en prenant également en
compte les mesures de compensation proposées en relation avec l’arasement de la
butte.
[…]".
F.
Par courrier du 26 janvier 2011, la Commission de classification s'est adressée au SFFN aux fins de connaître la décision qu'il
lui appartenait de prendre en vertu de l'arrêt précité.
Le 12 mai 2011, le SFFN a répondu
dans les termes suivants:
"[…]
En date du 31 mars 1998, le CCFN
[Centre de conservation de la faune et de
la nature]
a délivré un préavis favorable à
l’avant-projet des travaux collectifs, tout en précisant que les autorisations
spéciales à délivrer au sens de la loi sur la pêche et de la loi sur la faune
pourraient être délivrées en temps utile. A noter également que les
autorisations auxquelles faisait référence le CCFN concernaient l’entier de
l’avant-projet et pas un objet en particulier.
Par la suite, le Département de
l’économie a refusé d’approuver l’affectation en zone industrielle du secteur
litigieux. Du point de vue de la Conservation de la nature, cette décision a eu pour effet de refaire la pesée des intérêts concernant l’objet particulier
que constitue la butte. Dès lors que l’industrialisation de cette zone était
annulée et que le secteur conservait sa vocation agricole et, par conséquent,
son paysage constitutif, il n’y avait plus de raison majeure de supprimer la
butte, dans la mesure où elle ne représentait pas une contrainte insupportable
pour l’agriculture.
Enfin, durant l’instruction, la Conservation de la nature a procédé à une nouvelle analyse de la valeur biologique de la
butte. La prairie à brome (Mésobromion), qui constitue l’essentiel de la
végétation de la butte, est considérée comme milieu naturel digne de protection
selon l’ordonnance sur la protection de la nature et du paysage (OPN, annexe
1). Les données de terrain récoltées ont permis de préciser la valeur biologique
de cette butte, qui peut être considérée comme un biotope d’importance locale,
voire communale, jouant un rôle important dans le réseau des milieux secs de la
région.
Ces différents éléments nous amènent
à confirmer nos précédentes prises de position en faveur du maintien de cette
butte. Ainsi, la Conservation de la nature n’entrera pas en matière sur une
éventuelle demande d’autorisation d’arasement de la butte dans le cadre du
projet d’exécution des travaux collectifs et privés du Syndicat.
[…]".
Le 24 mai 2011, la Commission de classification a transmis une copie de ce courrier à la Municipalité de la Commune de Champagne, en précisant "ne pas savoir dans quelle mesure
[cette dernière] pouvait s'opposer à cette décision puisqu'il n'y avait pas de décision
formelle de classement".
G.
Du 27 janvier au 27 février 2014, la Commission de classification a soumis à l’enquête publique notamment, s'agissant du secteur comprenant
la butte en cause (secteur A), une modification de l'avant-projet des travaux
collectifs, ainsi que le projet d'exécution des travaux collectifs
complémentaires. Il n'était plus question de supprimer la butte sise sur la
parcelle no 172 (no 827 selon le nouvel état), avec le commentaire suivant
(rapport du 19 décembre 2013, sous point 3 "Modifications de
l'avant-projet des travaux collectifs [1999, 2005 et 2008]", modification
no 2):
"Butte en Pra: Un aménagement de
parcelle était prévu sur la parcelle no 172. En raison des normes en vigueur et
donc du coût trop élevé qui en découle, cet aménagement est abandonné. Le
propriétaire concerné sera indemnisé pour les inconvénients et pertes de
culture liés au maintien de la butte. Ce montant a été calculé selon les normes
USP capitalisé sur 25 ans et introduit comme valeur passagère au NE. D'autre
part, la DGE-BIODIV juge que l'arasement de la butte doit être aussi abandonné
en raison de l'importance écologique de la butte (présence de végétation digne
de protection selon la DGE-BIODIV). La DGE-BIODIV la juge d'importance communale."
La Commune
de Champagne a formé une opposition tendant à ce que la butte soit nivellée.
Le 10 avril 2014, les membres de la Commission de classification ont eu une entrevue avec les représentants de la Commune de Champagne. Le procès-verbal de la séance relate ce qui suit au sujet de la butte
en question:
"Secteur A:
Le souci de la commune c'est que la
butte soit classée. Ce n'est donc pas une question d'indemnisation. La commune
ne retirera pas son opposition. La CCl va donc notifier".
Le 30 juin 2014, la Commission de classification a rendu une décision sur opposition ayant la teneur suivante:
"
Décision et motifs
:
- L'arasement de la butte est
abandonné conformément au dossier soumis à l'enquête du 27 janvier au 27
février 2014 sous no 2190A".
H.
Contre cette décision, la Commune de Champagne a recouru à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal. Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, principalement, à ce
qu'elle soit réformée en ce sens que la butte en question "est arasée
conformément au projet d'exécution des travaux collectifs et privés soumis à
l'enquête publique du 21 novembre au 22 décembre 2008"; à titre
subsidiaire, elle a demandé que la décision entreprise soit annulée et le
dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle statue à nouveau dans le sens
des considérants. La recourante s'est notamment plainte du défaut de motivation
de la décision attaquée, dénonçant une violation de son droit d'être entendue.
La Commission
de classification s'est déterminée sur le recours dans une écriture
du 21 octobre 2014, au terme de laquelle elle a conclu à ce que la Cour de céans "ratifie la décision du Département des infrastructures du 7 juin
2000", en lui permettant ainsi "de soumettre à l'enquête publique
l'arasement de la butte selon l'avant-projet soumis à l'enquête en juillet
1999". L'autorité intimée a exposé en substance qu'elle avait élaboré un
nouveau projet d'arasement de la butte, qui prévoyait d'utiliser les volumes de
déblais pour combler la surface autour de la colline, le but étant de conserver
un vallonnement du terrain qui devait toutefois être cultivable (pentes
comprises entre 1 et 6%). Le coût de ce nouveau projet s'élevait à 750'000 fr. Toutefois,
comme le SFFN – auquel avait succédé la DGE-BIODIV – avait déclaré dans son courrier du 12 mai 2011 s'opposer catégoriquement à la suppression de la butte, l'autorité
intimée avait préféré renoncer à ce projet, afin de ne pas retarder la mise à
l'enquête du dossier dans son ensemble. Il s'agissait d'une décision
"raisonnable" prise à la suite du refus – sans possibilité de
recours, ce que l'autorité intimée déplorait – de la DGE-BIODIV d'entrer en matière sur l'arasement de la butte. La Commission de classification a ajouté qu'il ne lui appartenait pas de trancher entre
l'intérêt de protection de la nature – défendu par la DGE-BIODIV – et celui de mise en valeur des surfaces d'assolement. A titre préalable, elle a par
ailleurs requis la levée de l'effet suspensif du recours pour les travaux
collectifs non litigieux.
Le SDT, Division améliorations
foncières, s'est déterminé sur le recours dans une écriture du 24 octobre 2014.
Il a fait part de sa "perplexité" face à l'état actuel de la
procédure, en relevant que les parties concernées n'avaient "manifestement
pas œuvré dans le sens" des considérants de l'arrêt de la Cour de céans du 6 octobre 2010. Il a souhaité qu'au terme de cette nouvelle procédure de
recours, les "instances concernées soient nanties d'un cadre juridique
clair qui permette de mettre un terme, d'une manière ou d'une autre, à la
procédure d'enquête sur l'avant-projet des travaux collectifs du secteur A du
Syndicat AF AR no 30 initiée en 1999". Il a par ailleurs appuyé la requête
de levée de l'effet suspensif formulée par la Commission de classification.
Par avis du 29 octobre 2014, le
juge instructeur a constaté que la requête de levée de l'effet suspensif était
sans objet, du moment que le recours ne portait que sur le sort de la butte,
les (autres) travaux collectifs à effectuer dans le secteur A n'étant pas
concernés.
Dans sa réplique du 11 décembre
2014, la recourante a confirmé ses conclusions.
Par avis du 22 décembre 2014, le
juge instructeur a invité la DGE-BIODIV à participer à la procédure comme
autorité concernée. Un délai lui a été imparti aux fins de se déterminer sur le
recours. Le juge instructeur a attiré son attention sur les considérants de
l'arrêt de la Cour de céans du 6 octobre 2010 aux termes desquels le SFFN avait
été invité à procéder à une pesée des intérêts. Le juge instructeur a par
ailleurs invité les autorités intimée et concernées à verser au dossier les
pièces qu'elles n'auraient pas déjà produites, conformément aux réquisitions
contenues dans le recours et réitérées dans la réplique.
Le 22 janvier 2015, la DGE-BIODIV a répondu qu'elle s'était certes prononcée – plus exactement le SFFN auquel elle
avait succédé – dans le courrier du 12 mai 2011 en faveur du maintien de la
butte, mais qu'il s'agissait "d''une simple réponse à l'interpellation du
Syndicat". En réalité, c'était la Commission de classification qui avait renoncé pour des raisons financières à l'arasement de la butte. Elle-même
n'avait pas eu à prendre position sur ce point qui ne figurait plus dans le
dossier mis à l'enquête.
Le 11 février 2015, le SDT a versé
au dossier des pièces selon bordereau. S'agissant des surfaces d'assolement, il
a précisé que "la couche de la SDA cantonale n'exclut pas précisément tous
les éléments diffus situés en son sein, ce qui explique que la butte concernée
soit incluse dans ladite couche".
A la demande du juge instructeur,
l'autorité intimée a versé au dossier les documents soumis à l'enquête du 27
janvier au 27 février 2014.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de son art. 1er, la loi cantonale
du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF; RSV 913.11) régit les
entreprises individuelles ou collectives dont le but consiste à améliorer les
conditions d'exploitation ou d'utilisation du sol, en vue de mettre celui-ci
rationnellement en valeur (al. 1). Selon l'art. 1 al. 3, elle vise notamment,
en tenant compte des orientations de la politique agricole, à améliorer la
compétitivité de l'agriculture (let. a), à améliorer les conditions de travail,
de production et de mise en valeur des produits, dans l'agriculture, notamment
par la construction, la transformation ou la reconstruction de bâtiments
ruraux, des installations connexes et des viabilités (let. c) et à promouvoir
l'exploitation durable et l'entretien des paysages ruraux et contribuer à la
réalisation d'objectifs écologiques (let. d).
Sous le titre "Coordination
avec d'autres intérêts", l'art. 5 LAF dispose que, dans la perspective
d'un développement durable, les projets d'améliorations foncières prennent en
compte les intérêts de l'agriculture et de la protection de l'environnement, de
la nature et du paysage (al. 1 1ère phrase). Selon l'art. 5 al. 2 LAF, les
atteintes qui ne peuvent être évitées doivent faire l'objet de compensations
adéquates; pour le surplus, le Conseil d'Etat encourage la revalorisation
écologique, notamment la création de réseaux de biotopes et l'amélioration de
la biodiversité.
b) aa) Sur le plan de la procédure,
la coordination envisagée par l'art. 5 LAF est mise en œuvre par le fait que l'avant-projet
des travaux collectifs et privés est soumis pour préavis liants aux services de
l'Etat concernés, avant la mise à l'enquête publique (art. 5 al. 3 LAF). La
consultation des services de l'Etat est régie pour le reste par l'art. 4 al. 2
et l'art. 7 du règlement d'application de la loi du 29 novembre 1961 sur les
améliorations foncières, du 13 janvier 1988 (RLAF; RSV 913.11.1). Selon l'art.
4 al. 2 en relation avec l'art. 2 RLAF, la consultation est organisée par le
service en charge des améliorations foncières (ci-après: le service). L'art. 7
RLAF décrit la procédure de consultation de la manière suivante:
"
1
Les services
interviennent lors de la consultation sur l'avant-projet. […]
2
Les
services qui seront appelés à délivrer ultérieurement une autorisation spéciale
émettent un préavis liant.
3
La
consultation a une durée de trois mois. L'intervention se fait par écrit; elle
doit être motivée. Le service transmet les interventions à la commission de
classification qui tente de régler les divergences éventuelles entre les
services et le syndicat ou entre les services eux-mêmes.
4
A
défaut d'entente, le service se détermine formellement en émettant
un avis ou en rendant une décision. Dans le premier cas, la commission de
classification cherche à intégrer l'avis du service à son projet. Elle
communique ses conclusions au service, par écrit et en les motivant. Dans le
second cas, le service notifie sa décision, qui fait l'objet d'une annonce dans
la Feuille des avis officiels. La publication tient lieu, pour les tiers, de
notification de la décision qui peut être consultée au service pendant le délai
de recours. Le recours éventuel contre la décision d'un service doit être
liquidé avant l'enquête.
5
Lorsque, dans ce cadre, une modification est apportée à l'avant-projet des
travaux, l'accord des autres services concernés doit être obtenu.
6
[…]
7
Avant
la mise à l'enquête du projet d'exécution, la commission de classification
prend contact avec les services directement intéressés par les modifications
intervenues depuis la consultation de l'avant-projet des travaux et avec ceux
qui ont demandé à être consultés sur le dossier d'exécution. La commission de
classification joint au dossier d'enquête les préavis desdits services."
bb) Aux termes de l'art. 99 al. 1
LAF, toute question soumise à l'enquête publique peut faire l'objet d'une
réclamation pendant le délai d'enquête; la réclamation doit être consignée dans
la feuille ad hoc ou adressée par lettre signature à la commission de
classification. La réclamation s'exerce par écrit; elle est datée et motivée
(art. 100 al. 1 LAF). Selon l'art. 33 al. 3 LAF, la commission de
classification statue, en première instance, sur les réclamations formulées
lors des enquêtes. Elle convoque le réclamant et les tiers intéressés par la
réclamation et procède, au besoin, à une inspection locale (art. 99 al. 3 LAF).
La procédure de réclamation est pour
le reste régie par le RLAF.
Selon l'art. 5 RLAF, la liquidation
des réclamations se fait notamment par décision de la commission de
classification indiquant le délai et l'autorité de recours, une copie de la
décision devant être annexée à la feuille d'enquête (al. 1). Lorsqu'une
réclamation est fondée sur une loi spéciale et qu'une entente ne peut être
trouvée, la commission de classification demande au(x) service(s) intéressé(s)
de formuler un avis ou de prendre une décision sur les questions de leur
compétence (al. 2). La commission de classification examine si elle peut
prendre en compte l'avis émis par le(s) service(s) et rend au réclamant une
décision motivée, indiquant les voie et délai de recours (al. 3). Le service
qui rend une décision l'assortit de l'indication de la voie et du délai de
recours et mentionne quelles sont les instances auxquelles cette décision doit
être notifiée. Cette décision est transmise à la commission de classification
qui, sur cette base, statue sur la réclamation en mentionnant les modalités de
recours figurant dans la décision du service. Elle procède aux notifications en
respectant notamment les indications du service (al. 4). Lorsqu'une
modification est apportée au projet des travaux (avant-projet ou projet
d'exécution), l'accord des services concernés doit être obtenu (al. 5).
2.
En l'occurrence, l'autorité intimée a considéré
à juste titre que le maintien de la butte constituait une modification de
l'avant-projet des travaux collectifs mis à l'enquête en 1999, 2005 et 2008
(voir le document "enquête 6/modification de l'avant-projet des travaux
collectifs/rapport de la commission de classification du 19 décembre 2013, sous
chiffre 3, modification no 2). Dès lors, les services de l'Etat concernés
devaient être consultés (cf. art. 5 RLAF, en part.  al. 2 à 4 et art. 7 RLAF,
en part. al. 5 et 7). Cela valait non seulement pour la DGE-BIODIV, mais aussi, s'agissant d'une mesure ayant un impact sur l'exploitation agricole
de la parcelle, pour le Service de l'agriculture, lequel avait d'ailleurs été
consulté dans le cadre de la procédure de recours AF.2009.0004 (cf. partie
"En fait", lettre G de l'arrêt du 6 octobre 2010).
Or, les services concernés n'ont
pas été consultés dans le cadre de la procédure de réclamation, alors que
l'art. 5 al. 2 RLAF prévoit que la commission de classification demande au(x)
service(s) intéressé(s) de formuler un avis ou de prendre une décision sur les
questions de leur compétence, lorsqu'une réclamation est fondée sur une loi
spéciale et qu'une entente ne peut être trouvée. La décision sur réclamation ne
comporte d'ailleurs aucune motivation autre qu'un renvoi au dossier soumis à
l'enquête publique, ce qui est insuffisant au regard de la jurisprudence
relative à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (RS 101; Cst.). Selon cette jurisprudence, en effet, l'autorité doit mentionner,
au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé
sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la
portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 137 II 266
consid. 3.2 p. 270; 136 I 229 consid. 5.2 p. 236, 184 consid. 2.2.1 p. 188).
L'exigence de motivation de la décision sur réclamation est d'ailleurs rappelée
à l'art. 5 al. 3 RLAF.
L'absence de motivation
(pertinente) est apparue de manière encore plus évidente dans la procédure
devant le tribunal de céans. En effet, l'autorité intimée a exposé qu'alors
qu'elle était en soi favorable au nivellement de la butte, elle y avait renoncé
en raison de l'opposition de la DGE-BIODIV, afin de ne pas retarder les
(autres) travaux collectifs. Elle avait donc modifié dans ce sens
l'avant-projet des travaux collectifs et rendu une décision sur réclamation
correspondante. Dans la procédure devant le tribunal de céans, elle propose, en
substance, d'admettre le recours dirigé contre sa décision, en annulant
celle-ci et en lui renvoyant le dossier pour qu'elle soumette à l'enquête
publique "l'arasement de la butte selon l'avant-projet soumis à l'enquête
en juillet 1999". De son côté, la DGE-BIODIV soutient que le véritable motif du revirement de l'autorité intimée réside dans les coûts du nivellement. La DGE-BIODIV ne s'est d'ailleurs pas déterminée sur le fond du litige.
Ainsi, en l'état, le dossier de la
cause ne permet pas au tribunal de céans de trancher la question de savoir si
la décision attaquée est bien fondée ou non. Or, il n'appartient pas à la cour
de céans d'effectuer elle-même les investigations nécessaires, car un tel
procédé aurait pour effet de priver les intéressés d'une instance de recours
(cf. arrêt  FO.2014.0019 du 29 octobre 2014 consid. 2 et réf.). Dans ces
conditions, il convient d'admettre le recours (dans sa conclusion subsidiaire),
d'annuler la décision attaquée – laquelle porte uniquement sur le sort de la
butte –, et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée. Il appartiendra à
celle-ci d'opter entre la préservation et le nivellement de la butte, compte
tenu également des coûts de l'arasement, aspect qu'elle est le mieux à même
d'apprécier. Surtout si elle opte pour le maintien de la butte, l'autorité
intimée pourra reprendre la procédure de réclamation, en sollicitant l'avis ou
une décision (cf. art. 5 al. 2 RLAF) de la DGE-BIODIV, ainsi que du Service de l'agriculture, avant de statuer à nouveau. L'autorité
intimée pourra aussi – surtout si elle opte pour le nivellement, contrairement
à l'avant-projet mis à l'enquête du 27 janvier au 27 février 2014 – soumettre
un nouvel avant-projet – limité à l'arasement de la butte – à la consultation
des services conformément à l'art. 7 RLAF. Cela se justifierait en particulier
compte tenu du fait que l'arasement de la butte nécessite une autorisation spéciale
– au sens de l'art. 7 al. 2 RLAF – de la DGE-BIODIV (cf. arrêt AF.2009.0004 consid. 4b). La procédure de consultation permettrait en outre aux intéressés de
recourir contre les décisions éventuelles des services concernés (cf. art. 7
al. 4 RLAF).
3.
Vu le sort du recours, le présent arrêt sera
rendu sans frais. Des dépens seront alloués à la recourante, qui obtient gain
de cause avec l'assistance d'un mandataire professionnel (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission de classification du Syndicat AF AR 30 du 30 juin 2014 est annulée.
III.
Le dossier est retourné à la Commission de classification du Syndicat AF AR 30 afin qu'elle procède dans le sens des
considérants du présent arrêt.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à
la Commune de Champagne à titre de dépens, est mise à la charge de la Commission de classification du Syndicat AF AR 30.
Lausanne, le 22 mai 2015
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.