vd_omni · AC.2020.0253 · 2021-05-12 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité de Yens, Direction générale du territoire et du logement, D.________ | Confirmation du refus de délivrer un permis d'implantation pour 7 villas mitoyennes dès lors que, au moment où la municipalité a rendu sa décision, une zone réservée cantonale empêchant la construction des villas avait été mise à l'enquête publique. Confirmation de la jurisprudence selon laquelle l'art. 49 LATC s'applique également aux autorisations préalables d'implantation. Les recourants ne peuvent rien déduire du fait que la zone réservée communale prévoit un régime plus favorable. Pas de violation de l'autonomie communale (consid. 2). L'opposante, qui a participé à la procédure devant la CDAP, n'a pas droit à des dépens. Compte tenu de l'éloignement de sa parcelle (environ 2 kilomètres), la qualité de partie ne saurait lui être reconnue. Le fait qu'elle soit propriétaire d'une parcelle comprise dans la zone réservée communale et susceptible d'être dézonée n'y change rien (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.2021 AC.2020.0253

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 mai 2021
Composition
M. François Kart,
président
;
M.
André Jomini, juge et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure.
Recourants
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à ********
3.
C.________,
à ********
tous représentés par Me Luc PITTET, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Yens,
représentée
par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Opposante
D.________
à ********
représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Yens du 15 juillet 2020 refusant de leur délivrer
l'autorisation d'implantation pour la construction de 7 villas mitoyennes,
l'aménagement extérieur avec 25 places de parc dont 14 couvertes et une place
de jeux (CAMAC n° 193546)
Vu les faits suivants:
A.
B.________ et A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 1431
de la Commune de Yens, promise-vendue à C.________. Cette parcelle, d'une
surface de 5'754 m
2
, supporte une villa et un garage. Elle est
affectée en zone de villas C selon le plan général d'affectation de la Commune
de Yens, approuvé par le Département en charge de l'aménagement du territoire
le 23 mai 2011.
B.
B.________, A.________ et C.________ ont mis à l'enquête publique du 16
mai 2020 au 14 juin 2020 une demande d'autorisation préalable d'implantation
portant sur la démolition de l'habitation et du garage et sur la construction
de 7 villas mitoyennes, de 25 place de parc, dont 14 couvertes, et d’une place
de jeux sur la parcelle n° 1431.
Plusieurs oppositions ont été formulées lors de
l'enquête publique, dont celle de la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL) le 5 juin 2020 et celle de D.________ le 2 juin 2020.
C.
Une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 1431 a été mise à
l'enquête publique du 13 juin 2020 au 12 juillet 2020. Le projet de règlement
de la zone réservée a la teneur suivante:
"
1.
But
La zone réservée est destinée à
rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n° 1431
comprise dans le périmètre défini sur le plan.
2. Périmètre
La zone est délimitée par le
périmètre figurant sur le plan
3. Inconstructibilité
1
Toute nouvelle
construction est interdite à l’exception des dépendances de peu d’importance au
sens de l’article 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
2
Les rénovations,
transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les
limites des volumes existants, pour autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces
habitables de façon disproportionnées. De petits agrandissements du volume
peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d’entrée, isolation périphérique,
éléments techniques, etc.
4. Validité
1
La présente zone
réservée a une durée de cinq ans à compter de son entrée en vigueur.
2
Elle peut être
prolongée de trois ans aux conditions de l’article 46, alinéa 1, LATC.
"
D.
Par décisions du 15 juillet 2020, la Municipalité de Yens (ci-après: la
municipalité) a admis l'opposition formée par la DGTL, levé les autres
oppositions (devenues caduques selon elle) et refusé de délivrer l'autorisation
préalable d'implantation requise.
E.
Par acte conjoint du 14 septembre 2020, B.________ et A.________ et C.________
(ci-après: les recourants) ont déposé un recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision
municipale du 15 juillet 2020. Ils concluent à sa réforme en ce sens que
l'autorisation préalable d'implantation requise est délivrée, subsidiairement à
son annulation, le dossier étant retourné à l'autorité intimée, pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
La DGTL a déposé des déterminations le 16 novembre
2020. Elle conclut au rejet du recours. L'opposante D.________ a déposé des
déterminations le 16 novembre 2020. Elle conclut au rejet du recours.
Dans des déterminations du 26 novembre 2020, la
municipalité a indiqué qu'elle s'en remettait à justice tout en observant que
la position du SDT (soit de la DGTL) s'imposait à elle et entraînait
de
facto
le refus de l'autorisation préalable d'implantation sollicitée.
Les recourants, la DGTL et l'opposante D.________ ont
déposé des observations complémentaires. A cette occasion, les recourants ont
mis en cause la "qualité pour recourir" de D.________ au motif que la
parcelle dont elle est propriétaire se situe à deux kilomètres de la parcelle
n° 1431.
Considérant en droit:
1.
L’art. 75 let. a de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre
2008 (LPA-VD; BLV 173.36) réserve la qualité pour former recours à toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée.
Dès lors qu'ils sont directement touchés par la
décision attaquée en tant que constructeurs et propriétaires, les recourants B.________,
A.________ et C.________  disposent manifestement de la qualité pour recourir.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD,
le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants soutiennent que la décision qui leur a été notifiée était
insuffisamment motivée. Ils invoquent à cet égard une violation de leur droit
d'être entendus.
a) Une décision administrative doit notamment
contenir "
les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels
elle s'appuie"
(art. 42 let. c LPA-VD). Cette exigence découle du
droit d'être entendu, tel qu’il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), ainsi que par l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du
Canton de Vaud (Cst.-VD; BLV 101.01). Tel qu’il est garanti par l'art. 29 Cst.,
le droit d'être entendu comprend en particulier le devoir, pour l’autorité, de
motiver sa décision, afin que le justiciable puisse la comprendre, la contester
utilement s’il y a lieu et exercer son droit de recours à bon escient. Selon la
jurisprudence, l'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui
l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; 138 IV 81 consid. 2.2).
L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se
limiter à ceux qui lui paraissent pertinents (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 136 I
229 consid. 5.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (TF 1C_91/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3.1;
2C_23/2009 du 25 mai 2009 consid. 3.1, publié in RDAF 2009 II p. 434;
2C_14/2014 du 27 août 2014 consid. 3.3, non publié in ATF 140 II 345).
Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité
particulière, la violation du droit d'être entendu commise en première instance
peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la
procédure de recours, si l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir
d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 130 II 530 consid.
7.3).
b) En l'espèce, même si elle était très succincte,
la décision attaquée permettait de comprendre que l'autorisation préalable d'implantation
requise était refusée en raison de l'opposition de la DGTL et de la mise à
l'enquête publique subséquente d'une zone réservée cantonale. Les recourants
ont ainsi été en mesure de saisir le raisonnement suivi par l’autorité intimée
et de l’attaquer à bon escient. Partant, ce premier grief doit être écarté.
2.                Il
convient d'examiner si, comme le soutient notamment la DGTL, l'autorisation
requise devait impérativement être refusée en application de l'art. 49 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11).
a) Le 1er septembre 2018 est entrée en vigueur la
novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la partie "aménagement" de la
LATC. Cette novelle a notamment abrogé les anciens art. 77 et 79 LATC (art. 77
et 79 aLATC) qui ont été remplacés par les art. 47 et 49 LATC. Les art. 47 et
49 LATC ont la teneur suivante:
"
Art.
47 Plans en voie d'élaboration
1
La municipalité peut
refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que
conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à
l'enquête publique.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui
suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet
dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais
n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."
Art. 49    Plans soumis à
l'enquête publique
1
La municipalité
refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture
d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis.
"
Des mesures conservatoires fondées sur les art. 47
et 49 LATC sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un
plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au
sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment arrêts AC.2020.0152 du 18 mars 2021
consid. 2; AC.2019.0044 du 17 septembre 2020 consid. 4a; AC.2017.0294 du 15
mars 2018 consid. 2; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts
cités). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est en
effet soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone
"ordinaire" du plan d'affectation (art. 46 al. 2 LATC). Dès lors,
l'art. 49 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique
concernant une zone réservée (cf. arrêts AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2019.0216
du 15 janvier 2020 consid. 2b et les références citées). La mesure
provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis
de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec
la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et
on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. arrêts
AC.2020.0152 précité consid. 2; AC.2016.0339 du 17 mars 2017 consid. 2b; Manuel
Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
b) L'art. 49 LATC s'applique à partir du moment où
le plan d'affectation envisagé (ici zone réservée cantonale) est mis à
l'enquête publique (comme c'est le cas en l'espèce). Selon la jurisprudence
constante rendue en application de l'art. 79 al. 1 aLATC, dès cet instant, la
municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du
projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office
(cf. arrêts AC.2019.0216 du 15 janvier 2020 consid. 2c; AC.2015.0049 du 22
novembre 2016 consid. 2b et les arrêts cités). Les recourants ne sauraient
ainsi être suivis lorsqu'ils soutiennent que l'art. 49 LATC ne trouve pas
application lorsqu'un projet de construction a été mis à l'enquête publique
avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée. Une telle
interprétation de l'art. 49 LATC se heurte aussi bien au texte clair de cette
disposition qu'à la jurisprudence constante.
c) aa) Les recourants soutiennent encore que l'art.
49 LATC s'applique uniquement aux autorisations de construire et non pas aux
demandes d'autorisations préalables d'implantation. Ils fondent leur
argumentation sur la jurisprudence selon laquelle l'autorisation préalable
d'implantation ne constitue pas un droit acquis, qui garantirait que le permis
de construire soit délivré en dépit de changements de réglementation ou de
planification intervenus entretemps, ce qui implique notamment que, nonobstant
la délivrance d'une autorisation préalable d'implantation, un permis de
construire peut être refusé si une zone réservée a été adoptée entre-temps (cf.
arrêts AC.2020.0031 du 28 octobre 2020 consid. 6b; AC.2018.0273 du 20 février
2019 [confirmé par l'arrêt TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020] consid. 6b).
bb) La question de savoir si l'art. 49 LATC (il
s'agissait à l'époque de l'art. 79 LATC) s'applique aux autorisations préalables
d'implantation quand bien-même le texte de la disposition se réfère au
"permis de construire" a été examinée et tranchée par la CDAP dans
l'arrêt AC.2017.0309 du 15 mars 2018. La CDAP a rappelé dans cet arrêt qu'elle
avait récemment confirmé qu'une municipalité pouvait examiner déjà au stade de
la demande d'autorisation préalable d'implantation la conformité d'un projet
avec une future planification et cas échéant la refuser sur la base de l'art.
77 LATC dès lors que celle-ci déploie pour les éléments qu'elle couvre les
mêmes effets juridiques qu'un permis de construire (l'arrêt AC.2017.0309 se
référait à cet égard à l'arrêt AC.2016.0178 du 30 août 2017, consid. 2b
confirmant les arrêts AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid. 2 b et AC.2016.0423
du 22 août 1017 consid. 6). Pour les mêmes motifs, la CDAP a considéré que
l'art. 79 LATC était également applicable en cas de demande d'autorisation
préalable d'implantation.
cc) Dans le cas présent, lorsque la municipalité a
statué le 15 juillet 2020 sur la demande d'autorisation préalable
d'implantation, la zone réservée cantonale, qui inclut la parcelle n° 1431, avait
déjà été mise à l'enquête publique (celle-ci s'était terminée le 12 juillet
2020). Partant, compte tenu du texte clair de l'art. 49 LATC et de la
jurisprudence mentionnée ci-dessus (arrêt AC.2017.0309), la municipalité
n'avait pas d'autre choix que de refuser l'autorisation requise. Le règlement
de la zone réservée cantonale prévoit en effet expressément que toute nouvelle
construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au
sens de l'art. 39 RLATC situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal (art.
3 RZR).
dd) On relèvera que seul s'applique en l'espèce le
règlement de la zone réservée cantonale. Les recourants ne sauraient ainsi rien
déduire du règlement de la zone réservée communale de Yens, qui prévoit que les
projets mis à l'enquête publique avant la mise à l'enquête de la zone réservée
peuvent être mis au bénéfice d'une autorisation. Ils ne sauraient être suivis
lorsqu'ils soutiennent que cette différence entre le règlement de la zone
réservée cantonale et celui de la zone réservée communale pose problème au
regard de l'autonomie communale, étant souligné que la municipalité de Yens,
qui a rendu la décision attaquée, n'invoque pas une telle violation.
ee) On relèvera encore que, lorsqu'il met en place
une zone réservée, le canton n'est pas lié par la réglementation d'une zone
réservée communale préexistante, dont il peut s'écarter en limitant cas échéant
de manière plus stricte les possibilités de bâtir. Les zones réservées
communale et cantonale régissant notamment des secteurs distincts du territoire
communal, le fait qu'elles prévoient des réglementations différentes ne saurait
constituer une violation du principe de l'égalité de traitement, contrairement
à ce que soutiennent les recourants.
3.
Il ressort de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais seront mis à la
charge des recourants. Dès lors qu'elle s'en est remise à justice, il n'y a pas
lieu d'allouer de dépens à la Commune de Yens. Pour ce qui est de l'opposante D.________,
on relève que, compte tenu de la distance qui sépare sa parcelle de celle des
recourants (environ deux kilomètres), de l'absence d'augmentation de
circulation (les quelque 25 habitants potentiels des villas litigieuses
n'auraient aucune raison, dans leurs trajets quotidiens, d'emprunter la route
communale menant à la villa de Mme Bugliari) et de l'absence d'autres nuisances
perceptibles à deux kilomètres, l'intéressée n'aurait pas qualité pour recourir
contre l'octroi d'une autorisation en sa qualité de propriétaire d'une parcelle
voisine. Partant, la qualité de partie à la procédure ne saurait lui être
reconnue pour ce motif. Le fait qu'elle soit propriétaire d'une parcelle
comprise dans la zone réservée communale qui est susceptible d'être dézonée
dans le cadre du nouveau plan d'affectation communal en voie d'élaboration, ne
saurait également lui conférer la qualité de partie à la procédure. Sur ce
point, on relève que la procédure ne porte pas sur le dézonage lui-même. Si un
propriétaire du territoire communal conteste le nouveau plan général
d'affectation (ou le cas échéant un plan d'affectation partiel) au motif que ce
nouveau plan entraîne un dézonage de son terrain, il peut contester cette
mesure, qui le touche personnellement, en critiquant l'affectation prévue pour
d'autres terrains de la même commune (ATF 141 II 50; AC. 2019.0012 du 23 décembre
2020 consid. 1c). En l'espèce, on ne se trouve toutefois pas dans cette
situation. On peut également relever que le litige concerne une autorisation
préalable d'implantation et non pas un permis de construire. L'octroi de
l'autorisation préalable d'implantation requise n'aurait pas entraîné une
obligation, pour la municipalité, de délivrer ensuite le permis de construire
(et d'accueillir, dans un deuxième temps, de nouveaux habitants). Elle n'aurait
pas non plus obligé les autorités de planification à exclure tout dézonage du
terrain concerné (cf. AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4d). L'opposante
ne peut dès lors pas invoquer une atteinte actuelle et directe, mais seulement
une atteinte hypothétique indirecte, qui concerne du reste indistinctement l'ensemble
des propriétaires fonciers dans la zone à bâtir actuelle.
Vu ce qui précède, D.________ n'a pas la qualité de
partie et elle n'a pas droit aux dépens requis.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Yens du 15 juillet 2020 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de B.________,
A.________ et C.________, débiteurs solidaires.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 mai 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.