vd_omni · AC.1994.0074 · 1996-06-14 · fr

SI LE HAMEAU DU CHAMOSSAIRE VILLARS SA et crt c/DJPAM/Ollon | Le classement d'un terrain en zone réservée visant à prévenir un risque de glissement de terrain respecte le principe de proportionnalité. La volonté de garantir un développement urbanistique harmonieux justifie également la création d'une zone réservée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.06.1996 AC.1994.0074

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 14 juin 1996
sur les recours interjetés par
1.         la
Société immobilière Le Hameau
du Chamossaire Villars SA,
à Villars-sur-Ollon,
et
2.         l'
Immobilière de Villars SA
,
à Villars-sur Ollon, représentée par Me Lucien Gani, avocat à Lausanne,
contre
les décisions du
Département de la justice,
de la police et des affaires militaires
confirmant le rejet de leurs
oppositions à l'instauration d'une zone réservée dans le secteur "En la
Saussaz",
Commune d'Ollon
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain Zumsteg
, président; M. Alain Matthey et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs. Greffière:
Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri,sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     L'Immobilière de
Villars SA est propriétaire des parcelles no 5171, 5170, 8933, 12619, 12980,
1654, 9852, 1650 et 85 du cadastre de la Commune d'Ollon, toutes comprises dans
le périmètre du plan d'extension partiel (PEP) "En la Saussaz"
approuvé par le Conseil d'Etat le 2 février 1977; ces parcelles sont situées
pour partie en zone de chalets, pour partie en zone de verdure ou en zone de
bois.
La société immobilière
Le Hameau du Chamossaire Villars SA est quant à elle propriétaire de la
parcelle no 84 du cadastre de la Commune d'Ollon, également sise dans le PEP
"En la Saussaz", en zone de chalets.
B.                    Le PEP "En la
Saussaz" est mentionné sur le PEP "E.C.V.A." (Ecovets -
Chesières - Villars - Arveyes) approuvé par le Conseil d'Etat en août 1985; la
révision de ce dernier a été soumise en juin 1990 à l'examen préalable du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après :
DTPAT) par la Municipalité d'Ollon, qui redoutait l'ampleur de plusieurs
projets en périphérie et l'accroissement de la circulation au centre de la
station. Elle requérait également l'instauration de zones réservées pour deux
secteurs au nord-est ("Les Tailles" et "En la Saussaz")
face à un important risque de glissement de terrain, ainsi que pour le secteur
"Les Ecovets", à l'ouest, en raison d'équipements insuffisants.
En septembre 1990 le
DTPAT a dès lors mis à l'enquête publique un plan et son règlement instaurant
une zone réservée dans le secteur "En la Saussaz". La société
immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA et l'Immobilière de Villars SA
se sont opposées à l'instauration de cette zone réservée, alléguant en
substance que le secteur en cause se trouvait en zone à bâtir depuis treize ans
et que de nombreuses parcelles étaient déjà construites ou équipées; elles
faisaient également valoir
"qu'aucune modification sensible des
circonstances"
ne justifiait une modification du PEP "En la
Saussaz", pas plus que les conditions géologiques de la zone, connues
depuis longtemps et qui n'avaient pas empêché des constructions. Par avis
motivés du 13 août 1992, le DTPAT a proposé de lever ces oppositions au motif
que le développement de la station nécessitait l'institution d'une zone
réservée dans les secteurs peu bâtis ou à risques particuliers, afin que la
commune puisse procéder sans entrave aux modifications que lui imposaient les
circonstances.
La société immobilière
Le Hameau du Chamossaire Villars SA et l'Immobilière de Villars SA ont alors
chacune présenté une requête au Conseil d'Etat tendant au réexamen de leurs
oppositions et au refus de classer leurs parcelles en zone réservée, en
alléguant le caractère disproportionné et anticonstitutionnel de la mesure
attaquée.
L'inspection locale
effectuée le 24 mars 1993 s'est avérée vaine en raison d'un épais brouillard ce
jour-là; la procédure a néanmoins été suspendue jusqu'au 30 juin 1993 pour
permettre aux parties de trouver une solution amiable, l'instruction pouvant
être reprise auparavant à la requête de la partie la plus diligente.
C.                    Dans deux décisions non
datées, dont une expédiée le 5 avril 1994 au mandataire de la société
immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA, le chef du Département de la
justice, de la police et des affaires militaires (ci-après : DJPAM) a rejeté
les requêtes de cette société et de l'Immobilière de Villars SA au motif que la
mesure attaquée, provisoire par nature, ne mettait pas en péril le principe de
la garantie de la propriété et s'avérait manifestement proportionnée au but
visé, soit de permettre une planification du secteur en fonction du
développement souhaité et de la nature géologique du sol, mais aussi au regard
des problèmes de circulation rencontrés dans la station.
D.                    La société immobilière
Le Hameau du Chamossaire Villars SA et l'Immobilière de Villars SA ont toutes
deux recouru contre cette décision au Tribunal administratif et conclu à son
annulation, de même qu'à l'annulation des avis motivés du DTPAT et de la
décision visant la création d'une zone réservée dans le secteur "En la
Saussaz".
Dans son mémoire, la
société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA invoque la nullité de
la décision attaquée, faute de base légale habilitant le DJPAM à statuer; elle
considère que
"les
dangers géotechniques et géophysiques sont
inexistants moyennant la prise de mesures de précaution élémentaires lors de la
construction"
; elle allègue en outre que le maintien du PEP "En
la Saussaz" lors du
"remaniement en profondeur"
de la
réglementation E.C.V.A. correspond à un
"silence qualifié",
en
ce sens que les auteurs avaient délibérément choisi de conserver le statut constructible
du secteur défini par le PEP "En la Saussaz".
L'Immobilière de
Villars SA relève in limine que la décision attaquée ne lui a pas été notifiée
valablement; elle constate ensuite que la cause n'a jamais été formellement
reprise après avoir été suspendue, et que l'autorité intimée a violé son droit
d'être entendue dans la mesure où la décision attaquée ne reprend pas le projet
de ré-affectation issu de pourparlers transactionnels avec la Commune d'Ollon,
qui avait pourtant été soumis au Service de l'aménagement et du territoire
(ci-après : SAT). Sur le fond, l'Immobilière de Villars SA conteste la
persistance d'un risque de glissement de terrain suffisamment important pour
interdire toute construction dans le secteur considéré, ainsi que la survenue
de modifications importantes dans le développement de la station justifiant que
l'ensemble des zones fasse l'objet d'une réévaluation.
La Municipalité
d'Ollon conclut au rejet des recours et s'en remet à justice sur les moyens de
procédure soulevés par les recourantes. Pour le surplus elle allègue que les
restrictions provisoires engendrées par l'établissement de la zone réservée
sont conformes au principe de la proportionnalité et justifiées par la volonté
de réaménager le secteur selon les exigences actuelles de l'aménagement du
territoire, ainsi que par les risques liés à la géologie du terrain.
Le SAT conclut
également au rejet des deux recours en observant notamment que la mise en zone
réservée est pleinement justifiée et qu'elle ne peut être remplacée que par une
planification globale du secteur démontrant la prise en compte des buts et des
principes généraux de l'aménagement du territoire.
Le chef du DJPAM
conteste l'irrégularité de la décision attaquée tout en relevant que les
parties n'ont pas été lésées pour faire valoir leurs droits. Il constate que la
procédure a été suspendue jusqu'à fin juin 1993 et que la fixation de ce délai
dispensait d'une décision de reprise de l'instruction, sauf si celle-ci était
intervenue avant l'échéance du délai, ce qui n'était pas le cas en l'espèce; il
soutient d'autre part qu'il appartenait à la partie la plus diligente
d'informer l'autorité intimée d'un projet de réaffectation, la transmission de
ce dernier au SAT n'entraînant pas ipso facto communication à l'autorité
intimée. Sur le fond, il rappelle que les modifications géologiques et le
développement récent de la station sont des éléments suffisamment importants
pour être examinés de manière approfondie et qu'ils justifient la création
d'une zone réservée, mesure provisoire dont le but est de laisser à l'autorité
communale le temps de planifier son aménagement de manière réfléchie.
E.                    La procédure découlant
du recours déposé par la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars
SA et celle liée au recours de l'Immobilière de Villars SA ont été jointes en
cours d'instruction.
En octobre 1994, la
société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA a sollicité la
suspension de l'instruction dès lors qu'un réaménagement de la réglementation
du secteur en cause pouvait déboucher sur un consensus général; le SAT s'étant
toutefois opposé, l'instruction du recours s'est poursuivie.
Considérant en droit:
1.                     Il sied in limine de
statuer sur les griefs de procédure soulevés par les recourantes.
a) L'Immobilière de
Villars SA se plaint tout d'abord d'une notification irrégulière de la décision
attaquée; on relèvera que son précédent conseil avait expressément informé le
Service de justice et de législation de la cessation de son mandat et de la
reprise de ce dernier par Me Jean Anex, alors conseil de la société immobilière
Le Hameau du Chamossaire Villars SA (voir courrier de Me Richard du 8 février
1993). Le Service de justice et de législation était dès lors fondé à adresser
tout acte d'instruction concernant l'Immobilière de Villars SA à Me Anex,
lequel n'a d'ailleurs pas protesté en recevant une convocation pour
l'inspection locale à la fois comme conseil de la société immobilière Le Hameau
du Chamossaire Villars SA et de l'Immobilière de Villars SA (voir courrier du
Service de justice et de législation du 17 février 1993). Le grief soulevé par
l'Immobilière de Villars SA doit de toute manière être rejeté dès lors que
l'absence de notification de la décision attaquée n'a entraîné pour elle aucun
préjudice; la communication de la décision litigieuse par Me Anex lui a en
effet permis de recourir dans le délai légal. N'ayant pas été réellement
induite en erreur, elle ne peut se prévaloir d'une notification irrégulière (A.
Grisel, Traité de droit administratif, volume II, p. 875 ss).
b) Les recourantes
font également valoir l'absence de reprise formelle de la procédure à la suite
de sa suspension prononcée à l'issue de l'inspection locale en mars 1993. Cet
argument est toutefois dénué de tout intérêt au stade actuel de la procédure et
n'a partant pas à être examiné plus avant.
c) L'Immobilière de
Villars SA allègue encore la violation de son droit d'être entendue,
respectivement l'insuffisante motivation de la décision attaquée s'agissant
d'un avant-projet de réaffectation du secteur "En la Saussaz" soumis
par les parties au SAT et dont l'autorité intimée n'a pas tenu compte.
Les propriétaires
fonciers susceptibles d'être touchés par un plan futur ont le droit d'être
entendus individuellement, d'une manière appropriée, avant qu'une décision
définitive ne soit prise sur l'attribution de leurs immeubles à une zone
déterminée (ATF 107 Ia 275). En l'occurrence la recourante a été informée de
l'objet de la procédure; elle a pu formuler des conclusions, invoquer des moyens
de fait et de droit, offrir des moyens de preuve (P. Moor, Droit administratif,
volume II, p. 188) dans son opposition du 17 octobre 1990 auprès de la
Municipalité d'Ollon; dans sa requête au Conseil d'Etat elle a en outre pu se
déterminer sur les moyens du DTPAT. On ne saurait dans ces conditions admettre
l'existence d'une violation du droit d'être entendue de la recourante.
La motivation de la
décision entreprise porte quant à elle sur tous les points pertinents et se
prononce sur les arguments soulevés par la recourante dans sa requête au
Conseil d'Etat. Une violation des exigences formelles quant au contenu de la
décision attaquée n'est partant pas réalisée (P. Moor, op. cit., p. 198).
d) La société
immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA allègue enfin la nullité de la
décision entreprise, faute de base légale habilitant le DJPAM à statuer, et
soutient que le Conseil d'Etat ne pouvait pas valablement modifier, par voie
d'arrêté, la LATC adoptée par le Grand Conseil.
Ce grief doit être
rejeté; en effet, dans un arrêt du 7 septembre 1994 (RDAF 1995 p. 78), le
tribunal de céans a admis que le Conseil d'Etat n'avait pas outrepassé les
compétences que lui conférait l'art. 36 al. 2 LAT en adoptant l'arrêté du 9
février 1994 qui a eu pour effet de déléguer au Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports (ou au Département de la justice,
de la police et des affaires militaires, s'il s'agit de plans cantonaux) la
compétence de statuer sur les requêtes en réexamen d'opposition (selon la
terminologie employée par la LATC) ou, plus précisément, en ouvrant une voie de
recours au DTPAT contre les décisions communales sur opposition (et au DJPAM
contre les décisions sur opposition du DTPAT en matière de plans cantonaux).
Cette mesure provisoire était justifiée par la nécessité d'adapter à bref délai
la procédure vaudoise en matière d'approbation des plans d'affectation ou de
mesures analogues aux exigences de l'art. 6 § 1 CEDH, ce que la procédure
législative ordinaire ne permettait en l'occurrence pas (les projets de loi
consacrant dans leur principe les nouvelles compétences résultant de l'arrêté
du 9 février 1994 ont été soumis au Grand Conseil dans sa session de novembre
1995 et adoptés le 20 février 1996). On renvoie pour le surplus aux
considérants de l'arrêt susmentionné.
2.                     S'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (art. 27 al. 1 LAT). Le Conseil
d'Etat était ainsi compétent pour adopter, à titre provisoire et pour une durée
de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum, une zone réservée
lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du
territoire l'exige (art. 46 LATC dans sa teneur antérieure au 1er mai 1996). Ce
pouvoir appartient désormais au DTPAT.
Le classement d'un
terrain en zone réservée constitue une restriction de droit public à la
propriété, qui n'est admissible que si elle repose sur une base légale (ATF 118
Ia 513 ss), se justifie par un intérêt public tout en respectant le principe de
la proportionnalité et donne lieu à indemnité dans la mesure où elle équivaut à
une expropriation (JT 1989 I 441 ss). L'art. 27 LAT constitue la base légale
nécessaire (DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire, p. 314, ch. 12). Dans chaque cas d'espèce l'intérêt public invoqué
doit être digne de protection, actuel et prépondérant par rapport aux intérêts
qui pourraient s'y opposer. Des mesures provisionnelles poursuivent un intérêt
public digne de protection lorsqu'elles vont dans le sens des perspectives du
canton en matière d'aménagement; elles poursuivent un intérêt public actuel
lorsqu'elles s'appuient sur de sérieuses intentions d'aménagement, et
prépondérant lorsque l'intérêt à une réorganisation de l'utilisation et de
l'occupation du sol l'emporte sur celui du propriétaire à utiliser son terrain
conformément au droit en vigueur jusqu'alors (DFJP/OFAT, op. cit., p. 377).
3.                     Sur le fond les
recourantes contestent l'instauration d'une zone réservée dans le secteur
"En la Saussaz" au motif qu'elle serait disproportionnée aux risques
de glissement de terrain; l'Immobilière de Villars SA réfute également
l'argument du DJPAM selon lequel des modifications importantes intervenues dans
le développement de la station de Villars justifieraient que l'ensemble des
zones fassent l'objet d'une réévaluation.
a) Le rapport
technique sur les risques géologiques dans les zones des Tailles et de la
Saussaz (ci-après : le rapport technique) établi en mai 1990 par le bureau CSD
Colombi Schmutz Dorthe SA à la demande de la Municipalité d'Ollon partage le
secteur "La Saussaz" en deux: le secteur A correspond au périmètre du
PEP "En la Saussaz", tandis que le secteur B s'étend au sud du
périmètre jusqu'au lieu-dit "La Cousse". Le secteur A, qui seul en
l'occurrence intéresse les recourantes, puisque toutes leurs parcelles s'y
trouvent, est situé dans la partie active du glissement ou à proximité
immédiate de celle-ci; le rapport précise qu'
"une interdiction de
construire devrait être, pour l'instant tout au moins, imposée car les risques
d'instabilités sont importants, jusqu'à ce que d'éventuels travaux
d'assainissement aient pu être réalisés, et que leurs effets positifs sur la
stabilité aient été prouvés"
. Bien qu'à ce jour aucun glissement de
terrain important n'ait été signalé, il n'en demeure pas moins qu'en 1990 la
Commune d'Ollon devait prévenir un risque abstrait; ce dernier justifiait que
des mesures préventives - comme l'adoption d'une zone réservée dans le secteur
"En la Saussaz" - soient prises, afin de permettre à la commune d'effectuer
d'éventuels travaux d'assainissement, à tout le moins de lui permettre
d'apprécier l'évolution de la situation dans l'ensemble du secteur.
Contrairement à ce que soutient la société immobilière Le Hameau du Chamossaire
Villars SA, seule une mesure de cette envergure pouvait assurer la sécurité
publique, des mesures prises sur la base de l'art. 89 LATC ne pouvant palier à
un risque de glissement de terrain qu'au coup par coup. On ne saurait dès lors
nier sur ce point déjà que la mesure attaquée est justifiée et respecte le
principe de proportionnalité.
b) La volonté de
garantir un développement urbanistique harmonieux de la commune justifie
également la création d'une zone réservée. Non contestée, cette volonté de la
Commune d'Ollon de réaménager le secteur Les Ecovets - Chesières - Villars -
Arveyes est établie tant par le mandat donné à un urbaniste que par l'adoption
de la modification du plan partiel d'affectation "E.C.V.A.". Il
ressort des propositions de l'urbaniste que le maintien d'un cadre de vie
agréable à Villars et l'amélioration de l'offre touristique passent notamment
par une densification de la structure bâtie au centre ville et une limitation
des constructions d'immeubles à la périphérie. Ces propositions sont étayées
par une pré-enquête réalisée en 1987 par l'Ecole polytechnique fédérale de
Lausanne, concluant que le problème de circulation de Villars est avant tout un
problème d'organisation interne (gestion du trafic, du stationnement, des bus
navettes) et non de nature régionale; il apparaît également que les
stationnements collectifs sont saturés lors des week-end de fortes
sollicitations et qu'une forte proportion des automobilistes effectue des
déplacements d'accès à la station ou seulement des déplacements courts à
l'intérieur même de la station. L'adoption d'une zone réservée dans le secteur
"En la Saussaz", sis à la périphérie de Villars, a donc pour but
d'assurer la liberté de décision des organes de planification et d'exclure ce
qui pourrait gêner l'intention des planificateurs (JT 1989 I 443). L'intérêt
public tendant à une amélioration du cadre de vie et à un développement
harmonieux de Villars doit donc l'emporter sur l'intérêt des recourantes au
maintien du caractère constructible de leurs parcelles, ce d'autant plus qu'elles
ne font valoir aucune urgence, notamment aucun projet de construction imminent,
et qu'elles ont même sollicité une suspension de la procédure (v. lettre du
conseil de la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars SA du 27
octobre 1994).
4.                     La société immobilière
le Hameau du Chamossaire Villars SA soutient encore que le maintien du PEP
"En la Saussaz" lors de la modification du PEP "E.C.V.A" en
1985, constitue un silence qualifié correspondant à une volonté de conserver le
caractère constructible du secteur litigieux.
Pourtant, lorsque la
Municipalité d'Ollon a soumis à l'examen préalable du DTPAT la révision du plan
et du règlement E.C.V.A, elle a très clairement précisé que les mesures qui
semblaient devoir être imposées avaient deux aspects, d'une part la révision du
plan du règlement E.C.V.A., d'autre part l'instauration par le canton de zones
réservées dans divers secteurs, notamment celui d'"En la Saussaz"
(voir lettre de la municipalité au DTPAT du 14 juin 1990). On ne saurait dès
lors admettre que les auteurs des mesures de planification voulaient conserver
le caractère constructible de ce secteur. Les recours doivent être rejetés sur
ce point également.
5.                     Conformément à l'art.
55 LJPA, il y lieu de mettre un émolument de justice à la charge des
recourantes qui succombent, ainsi qu'une indemnité de dépens en faveur de la
Commune d'Ollon, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés.
II.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante Le Hameau du
Chamossaire Villars SA.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de la recourante Immobilière de
Villars SA.
IV.                    Une somme de
1'000 (mille) francs est allouée à titre de dépens, à la Commune d'Ollon, à
charge pour moitié de la société immobilière Le Hameau du Chamossaire Villars
SA et pour l'autre moitié de l'Immobilière de Villars SA.
fo/Lausanne, le 14 juin 1996
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.