vd_omni · GE.1992.0025 · 1992-09-25 · fr

c/Mun. Montreux | Annulation d'un renvoi pour justes motifs faute d'enquête et d'avertissement préalable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.09.1992 GE.1992.0025

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
-  A R R E T -
du 25 septembre 1992
__________
sur le recours interjeté par
A.________
,
à ********, dont le conseil est l'avocat Jean Fonjallaz, av. de la Gare 5, 1002
Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Montreux,
résiliant ses fonctions d'assistante sociale.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
M.           J.-C. de Haller,
président
Mme      C. Staeger, assesseur
M.           H. Collomb, assesseur
Greffier : M. J.-Cl. Weill
constate en fait  :
______________
A.                            La recourante
A.________ travaille depuis le 15 juillet 1980 en qualité d'assistante sociale
au service de la Commune de Montreux. Depuis le 1er janvier 1987, au bénéfice
d'une promotion, elle exerce la fonction d'assistante sociale.
Cette
promotion a été décidée en dépit du fait que l'intéressée, qui avait suivi la
formation complète d'assistante sociale, n'était pas titulaire du diplôme,
faute d'avoir entrepris en temps utile les démarches administratives nécessaires.
Ce fait était connu des supérieurs hiérarchiques de A.________.
B.                            Il résulte de
l'instruction, et en particulier de la déposition faite devant le Tribunal
administratif par le chef de service de la recourante, M. C.________, que
depuis 1990 différents problèmes ont de plus en plus sérieusement compromis les
rapports entre la recourante et ses supérieurs. Ces problèmes tenaient en
partie à certains désordres ou retards administratifs (manque de rigueur dans
la tenue de la caisse du service, notamment), ainsi qu'à une difficulté
apparemment de plus en plus marquée à s'adapter aux exigences d'une structure
hiérarchique. La situation s'est encore très nettement aggravée à la suite de
l'entrée en fonction, au Service des oeuvres sociales de la Commune de
Montreux, d'une nouvelle assistante sociale dont les relations avec la
recourante sont très rapidement devenues difficiles, pour ne pas dire
impossibles. En janvier 1992, à la suite d'une note adressée aux assistantes
sociales, la recourante et une de ses collègues ont demandé un entretien à la
conseillère municipale en charge des services sociaux de la Commune de
Montreux. Entre-temps, la recourante avait reçu du service du personnel de la
Commune de Montreux une convocation l'invitant à se présenter devant la
délégation municipale pour les affaires du personnel le 7 février 1992. Cette
convocation était rédigée comme suit :
"En raison des difficultés de plus en
plus fréquentes que vous rencontrez dans vos relations avec vos supérieurs et
certains de vos collègues, nous vous informons que la délégation municipale
pour les affaires du personnel a décidé de vous entendre le
vendredi 7 février 1992 à 14.30 h.,
en salle de Municipalité.
Nous attirons votre attention sur le fait que
cette démarche peut être assimilée à la procédure prévue aux articles 18 et 19
du statut du personnel."
A cette
séance du 7 février 1992, la recourante a été informée que son audition devait
être considérée comme un avertissement au sens de l'art. 19 du statut du
personnel. Il lui a également été déclaré que la situation était considérée
comme intenable par ses supérieurs, la poursuite de son activité dans les
services sociaux de la Commune de Montreux n'étant plus possible. Au cours de
cette séance, invitée à se déterminer sur l'éventualité d'une démission, la
recourante a refusé cette solution.
C.                            Par décision
du 13 février 1992, la Municipalité de la Commune de Montreux a notifié à la
recourante une décision de renvoi pour justes motifs, avec effet au 31 mai
1992, décision rédigée comme il suit :
"Par la présente, nous vous informons
que, en application des articles 12, 18 et 19 du statut du personnel du 3
juillet 1985 et suite à votre audition par une délégation municipale en date du
7 février 1992, dans le cadre de l'enquête ouverte en raison des difficultés de
plus en plus fréquentes que vous rencontrez dans vos relations avec vos
supérieurs et certains de vos collègues et dans la liquidation de divers
dossiers, la Municipalité a décidé de mettre fin à vos fonctions avec effet au
31 mai 1992."
La
Municipalité précisait encore, avec référence au procès-verbal de la séance du
7 février, que les justes motifs consistaient d'une part en une rupture
définitive des rapports de confiance et d'autre part en une violation des
devoirs généraux prévus par les art. 20 et 21 du statut du personnel.
D.                            C'est contre
cette décision qu'est dirigé le présent recours, interjeté le 21 février 1992
et confirmé par un mémoire du 5 mars 1992. La recourante conclut principalement
à l'annulation de la décision litigieuse, et subsidiairement à ce qu'elle soit
reconnue créancière de la commune pour un montant de Fr. 660,-. Par ordonnance
du 25 mai 1992, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours, la
recourante étant par conséquent maintenue dans ses fonctions pour la durée de
la procédure cantonale.
L'autorité
intimée s'est déterminée en date du 27 avril 1992, concluant au rejet des
conclusions de la recourante.
Le Tribunal
administratif a siégé en présence des parties le 1er septembre 1992. Il a
entendu à cette occasion différentes personnes, en particulier Mme B.________,
conseillère municipale, directrice des services sociaux de la Commune de
Montreux, ainsi que M. C.________, chef de service.
et considère en droit :
________________
1.                             Conformément
à l'art. 1er al. 3 litt. c LJPA, les contestations d'ordre pécuniaire découlant
des rapports de service des fonctionnaires échappent à la compétence du
Tribunal administratif. Celui-ci ne peut donc entrer en matière sur la
conclusion subsidiaire du recours, qui tend au versement d'un montant de Fr.
660,-- à la recourante. Cette conclusion a du reste été retirée à l'audience du
1er septembre 1992.
2.                             Fonctionnaire
au bénéfice d'une nomination définitive, la recourante est soumise au statut du
personnel de la Commune de Montreux, soit plus précisément au règlement adopté
par le Conseil communal le 3 juillet 1985, puis modifié le 15 mars 1989.
Indépendamment d'un certain nombre de mesures disciplinaires pouvant
sanctionner la violation des devoirs de service (art. 75 et suivants), le
statut autorise la Municipalité à décider en tout temps la cessation des
fonctions pour justes motifs et contient une liste exemplaire des circonstances
pouvant être considérées comme telles (art. 18 al. 1 et 2). Le règlement
définit également la procédure applicable en précisant notamment que le renvoi
suppose préalablement une enquête et une audition de l'intéressé et que,
lorsque les faits le motivant sont dépendants de la volonté de celui-ci, il
doit dans la règle être précédé d'un avertissement (art. 19 al. 1).
3.                             Au vu de ces
exigences, force est de constater que la procédure suivie en l'espèce par la
Municipalité de Montreux est affectée de vices importants.
3.1.                         Il n'y a pas eu
d'enquête à proprement parler. Même si le statut ne précise pas les formes de
celle-ci, on doit admettre qu'une enquête suppose à tout le moins qu'il soit
clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui en est l'objet, que
s'est engagé un processus tendant à établir des faits susceptibles de motiver
un renvoi pour justes motifs. Il faut ensuite que les faits sur lesquels doit
porter l'enquête soient déterminés de manière suffisamment précise pour que
toutes les parties puissent se prononcer et faire valoir des moyens de preuve
avant l'établissement, sous une forme ou sous une autre, d'un rapport de fin
d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le cas échéant à la charge de
l'intéressé.
En l'espèce,
le dossier ne contient aucune trace d'une démarche pouvant être considérée comme
une enquête remplissant les conditions minimales rappelées ci-dessus. Même s'il
était clair, à fin 1991, que la situation s'était gravement dégradée à la suite
de faits connus en principe des personnes concernées - mais parfois vagues et
surtout contestés -, force est de constater que le seul document qui énumère de
manière quelque peu précise les griefs formulés à l'égard de la recourante est
daté du 17 janvier 1992 (note du chef de service contenant un "résumé des
problèmes rencontrés avec Mlle A.________, assistante sociale"). Il ne
résulte pas de l'instruction que ce document ait eu une portée autre qu'interne
et qu'il ait été, sous une forme ou sous une autre, porté à la connaissance de
la recourante. Le seul avis formel, finalement, lui annonçant qu'une procédure
pouvant se terminer par un renvoi pour justes motifs était en cours est la
convocation du 31 janvier 1992 à la séance du 7 février. Dans la mesure où
cette séance a eu lieu moins d'une semaine après la réception de cette
convocation, et où la Municipalité a pris sa décision sans autre mesure
d'instruction également moins d'une semaine après cette séance, on ne peut que
constater qu'il n'y a eu dans cette affaire ni enquête ni procédure pouvant en
tenir lieu.
3.2.                         Indépendamment
de cette lacune, qui en soi constitue déjà une atteinte grave au droit d'être
entendu de la recourante, d'autres vices affectent la procédure suivie en
l'espèce par l'autorité communale.
L'art. 19
al. 1 du statut du personnel de la Commune de Montreux prévoit expressément
l'audition du fonctionnaire ou de son représentant légal, ainsi que la
nécessité d'un avertissement préalable, lorsque les faits invoqués dépendent de
la volonté de l'intéressé. Sans doute sommaires, ces dispositions ne sauraient
pourtant être interprétées comme pouvant avoir une portée différente de celles
que la jurisprudence attache depuis longtemps aux principes découlant de l'art.
4 de la Constitution fédérale. Le droit d'être entendu comprend le droit pour
le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit rendue à son
détriment; celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur
le sort de la décision; celui de participer à l'administration des preuves,
d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos; celui de se faire
représenter et assister; enfin celui d'obtenir une décision (ATF 109 I a 217 =
JT 1985 I 616 considérant 3).
En l'espèce,
ce n'est qu'après la convocation à la séance du 7 février 1992 et durant cette
séance elle-même que la recourante a pu prendre position, élever les
contestations ou objections qu'elle entendait faire valoir, et exprimer son
propre point de vue. Si l'on rappelle que, comme cela a été mentionné
ci-dessus, la décision a été prise moins d'une semaine après, force est de
constater que la recourante n'a eu à disposition que quelques jours pour
organiser sa défense et faire valoir ses moyens. Une procédure aussi sommaire -
pour dire le moins -, s'agissant d'une personne au service de la Commune de
Montreux depuis de longues années et alors qu'aucun motif d'intérêt public
n'imposait une décision immédiate, ne satisfait à l'évidence pas aux exigences
découlant du droit d'être entendu.
3.3.                         Enfin, dans la
mesure où les griefs formulés à l'encontre de la recourante concernent très
largement son comportement au travail, on doit admettre qu'il s'agit de faits
dépendant de sa volonté, et exigeant par conséquent un avertissement préalable.
Or, on ne saurait tenir pour suffisant celui qui a été donné au début de la
séance du 7 février 1992 (selon le PV tenu par le chef du service du personnel
et daté du 12 février 1992) : notifié quelques jours avant la décision de
renvoi, il ne permettait évidemment pas à l'intéressée de modifier son
comportement. Or, la caractéristique même d'un avertissement est de contenir
une menace de renvoi en cas d'inobservation des remarques et prescriptions
formulées (voir par analogie art. 58 al. 3 de l'arrêté du 22 septembre 1950
d'application de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général des fonctions
publiques cantonales, RSV 1.6).
4.                             Le droit
d'être entendu étant de nature formelle, sa violation entraîne l'annulation de
la décision attaquée (ATF 109 I a 217 = JT 1985 I 616). La décision de renvoi
pour justes motifs notifiée à la recourante doit, en application de ce
principe, être annulée. Les frais de la procédure doivent être laissés à la
charge de l'Etat, la commune ayant agi en tant qu'autorité publique et en vertu
de ses prérogatives de droit public. La recourante, qui a consulté avocat, a
droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision du 13
février 1992 de la Municipalité de Montreux, prononçant le renvoi pour justes
motifs de la recourante, est annulée.
III.                     Il n'est pas perçu
d'émolument d'arrêt, l'avance de frais effectuée par la recourante lui étant
restituée.
IV                     La Commune de Montreux
versera à la recourante un montant de Fr. 1'000.-- à titre de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 1992/mp
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- à la recourante A.________, par l'intermédiaire de son conseil l'avocat Jean
Fonjallaz, av. de la Gare 5, 1002 Lausanne;
- à la Municipalité de Montreux sous pli recommandé.
Annexes :
- pour la recourante, par l'intermédiaire
de son conseil : pièces en retour
- pour la Municipalité de Montreux : pièces en retour