vd_omni · GE.2007.0030 · 2007-11-20 · fr

X._______ SA/Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement, A._______, B._______ S.A., C._______, D._______ | Lorsque, comme en l'occurrence, un salon de prostitution est exploité dans une zone vouée exclusivement aux activités économiques, à l'écart de toute habitation, il n'existe pas d'intérêt public pertinent à subordonner l'exploitation au consentement de l'ensemble des copropriétaires du bâtiment où se trouve un tel salon. Le litige qui pourrait survenir à ce propos entre copropriétaires est de nature essentiellement civile (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.11.2007 GE.2007.0030

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
20 novembre 2007
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. Charles-Henri
Delisle et M. François Gillard, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
X._______ S.A., par M. Y._______,
à
1._______, représentée par Me José Coret, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Police cantonale du commerce
Tiers intéressés
1.
PPE A._______, p.a. Régie E._______
S.A.,
à Lausanne, représentée par Me Yves Burnand, avocat à Lausanne
2.
3.
4.
B._______ S.A.,
à
Lausanne, représentée par
Me Yves Burnand, avocat à Lausanne
D._______
,
à Pully, représenté par Me Yves Burnand, avocat à Lausanne
C._______
, à
Romanel-sur-Lausanne, représenté par Me Yves Hofstetter, avocat à Lausanne
Objet
Police du
commerce (sauf LADB)
Recours X._______ S.A. c/ décision de la Police cantonale
du commerce du 12 février 2007 (décision de fermeture définitive)
Vu les faits suivants
A.
La commune de 1._______ est propriétaire de la parcelle n°*******
du Registre foncier de la même commune. Le 12 juin 1989, elle a passé avec la
société F._______ S.A. (ci-après: F._______) une convention par laquelle elle a
cédé à celle-ci un droit distinct et permanent de superficie sur une part
détachée de ce bien-fonds, portant le n°*******. F._______ a cédé son droit à
la société B._______ S.A. (ci-après: B._______) le 5 octobre 1989. Sur la
parcelle n°******* a été édifié un bâtiment administratif et commercial, de
forme rectangulaire, disposé autour d’une cour intérieure. Le bâtiment abrite
un hôtel, exploité par le groupe G._______ à l’enseigne de l’Hôtel H._______,
ainsi que les locaux de diverses sociétés commerciales. Il est soumis à la
propriété par étages. La communauté des copropriétaires A._______ (ci-après: PPE
A._______) est répartie en vingt-huit parts de copropriété (ou lots). Le lot n°**
correspond à l’hôtel, les lots n°* à ** aux autres locaux, les lots n°** et **
à deux aires de stationnement pour les véhicules, l’une intérieure, l’autre
extérieure. Le lot n°** représente un quote-part de 562/1000, les lots n°** et **,
86/1000; le solde (soit 352/1000) est réparti entre les lots n°* à **. D._______
et C._______ détiennent des parts de la PPE A._______, relatives au  bâtiment
administratif et commercial. Celui-ci est destiné, selon l’art. 14 du règlement
d’administration et d’utilisation (ci-après: le Règlement), à des activités
administratives, à l’exercice de professions libérales, ainsi qu’à des
commerces (art. 14.2); les établissements publics sont admis, à condition
qu’ils soient autorisés (art. 14.3); l’habitation est exclue, à l’exception des
logements de fonction nécessaires à l’exploitation de l’hôtel (art. 14.4). C._______
loue les locaux afférents à ses parts à la société X._______ S.A. (ci-après: X._______),
dont le but social est l’exploitation de l’établissement public à l’enseigne du
même nom. I._______ est président du conseil d’administration de X._______, Y._______
administrateur.
B.
La police cantonale du commerce (ci-après: la PCC) a, le 6
juin 1995, accordé l’autorisation d’exploiter un bar à café dans les locaux du X._______,
conformément aux prescriptions de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges
et débits de boissons (LADB; RSV 935.31), remplacée dès le 1
er
janvier 2003 par la loi homonyme du 26 mars 2002. Cette autorisation a été
renouvelée plusieurs fois. Le 4 février 2004, le Département de l’économie a,
en application de la LADB, délivré une autorisation spéciale
(n°LADB-EV-2004.0254) pour le service des mets et boissons au X._______, dont
les locaux servent à la prostitution depuis une époque indéterminée. Le 1
er
septembre 2004, est entrée en vigueur la loi du 30 mars 2004 sur l’exercice de
la prostitution (LPros; RSV 943.05), complétée par le règlement d’application,
du 1
er
septembre 2004 (RLPros; RSV 943.05.1). Les établissements
publics soumis à la LADB fréquentés par des personnes exerçant la prostitution
sont considérés comme des salons au sens de l’art. 8 LPros. Partant, ils
doivent faire l’objet d’une déclaration (art. 9 LPros). L’ouverture d’un salon
peut être interdite pour les motifs évoqués aux art. 15 et 16 LPros (art. 11
LPros). La PCC est compétente en la matière (art. 6 RLPros).
Le 30 juillet 2004, la PCC a invité X._______ à
remplir la déclaration au sens de l’art. 9 LPros, ce que C._______ a fait le 16
août 2004. Le 28 février 2005, B._______ est intervenue auprès de la PCC pour
lui signaler qu’en tant que détentrice de la majorité des parts de la PPE A._______,
elle s’opposait à l’exercice de la prostitution dans les locaux du X._______.
Le 15 mars 2005, la PCC a invité la PPE A._______ à lui communiquer une copie
de la décision par laquelle les copropriétaires acquiesceraient à
l’exploitation du salon de prostitution. Réunie le 7 octobre 2005, l’assemblée
générale des copropriétaires de la PPE A._______ a décidé, sous la seule
réserve de C._______, de ne pas donner son agrément à l’utilisation des locaux
du X._______ comme salon de prostitution. Le 20 février 2006, C._______ a
ouvert action en constatation de nullité de cette décision, subsidiairement en
annulation, devant le Tribunal d’arrondissement de Lausanne. Cette cause est
actuellement pendante.
Le 29 novembre 2006, la police de sûreté a, sous la
direction des inspecteurs J._______ et K._______, procédé à un contrôle des
locaux du X._______. Selon le rapport établi le 12 décembre 2006, il a
notamment été constaté que sur les douze prostituées présentes ce jour-là, dix
ne disposaient pas d’une autorisation de séjour.
Le 12 février 2007, la PCC a ordonné la fermeture
définitive du X._______ en tant que salon au sens de la LPros (ch. 1 du
dispositif) et annulé l’autorisation spéciale du 4 février 2004 (ch. 2). Elle a
retenu, en bref, que l’unanimité des copropriétaires de la PPE A._______
n’avait pas donné son accord à l’exploitation du salon et que des motifs
d’ordre public s’opposaient à celle-ci. La fermeture du salon entraînait
l’annulation de l’autorisation spéciale au sens de la LADB.
C.
X._______ a recouru. Elle a conclu principalement à
l’annulation de la décision du 12 février 2007, subsidiairement à sa réforme,
en ce sens qu’un avertissement soit prononcé et l’autorisation spéciale
maintenue. La PCC propose le rejet du recours, ainsi que la PPE A._______, B._______
et D._______ (ci-après: A._______ et consorts). Invitée à répliquer, la recourante
a maintenu ses conclusions.
D.
Le 6 mars 2007, le Juge instructeur a accordé
provisoirement l’effet suspensif au recours. L’autorité intimée et les tiers
intéressés n’ayant pas demandé la levée de cette mesure, celle-ci a été
confirmée, en tant que de besoin, le 4 avril 2007.
E.
Le 19 juin 2007, C._______ a été admis à la procédure,
comme tiers intéressé.
F.
Le Tribunal a tenu une audience avec inspection locale,
débats et plaidoiries, le 2 juillet 2007 à 1._______. Etaient présents MM. Y._______
et I._______, assistés de Me José Coret, avocat; M. D._______ et, pour B._______,
M. L._______, assistés de Me Yves Burnand, avocat; M. C._______, assisté de Me
Yves Hofstetter, avocat; MM. M._______ et N._______, de la PCC. Le Tribunal a
entendu comme témoins Mmes O._______, de la direction du groupe G._______, et P._______,
barmaid du X._______, M. Q._______, enquêteur, MM. J._______ et K._______, inspecteurs
de la police de sûreté, M. R._______, directeur de société, M. S._______, ancien
administrateur de la PPE A._______, M. T._______, directeur de société, et M. U._______,
concierge des locaux de la PPE A._______. Le Tribunal a inspecté les locaux du X._______
en présence des parties et de leurs représentants, ainsi que des témoins Q._______,
J._______, K._______ et S._______. Il a ensuite entendu les parties et rejeté
les demandes de complètement de l’instruction qui lui ont été soumises. Il a
imparti aux parties un délai au 31 août 2007 pour produire des déterminations
finales.
G.
A la demande des parties qui avaient entamé des
pourparlers en vue d’une transaction, la procédure a été suspendue jusqu’au 30
septembre 2007, puis jusqu’au 31 octobre 2007. Ces tractations ayant échoué, la
procédure a été reprise le 1
er
novembre 2007. Les parties ont
maintenu leurs conclusions. C._______ a conclu à l’admission du recours et à
l’annulation de la décision du 12 février 2007.
H.
Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) La PCC, le Service de la santé publique, la police
cantonale et les services sociaux cantonaux sont les autorités compétentes au
sens de la LPros (art. 23 al. 1 LPros). Pour ce qui est de la fermeture des
salons, la loi en distingue deux formes, l’immédiate (art. 15 LPros) et la
définitive (art. 16 LPros). La fermeture immédiate relève de la police
cantonale, selon l’art. 15 al. 1 LPros, soit parce que le salon en question n’a
pas fait l’objet d’une déclaration (let. a) ou que celle-ci est inexacte (let.
b), que les conditions d’exploitation ne sont pas respectées (let. c), ou
encore que l’accord écrit du propriétaire ou des copropriétaires de l’immeuble
fait défaut (let. d). L’affaire est ensuite immédiatement transmise à la PCC,
comme objet de sa compétence (art. 15 al. 2 LPros). La fermeture définitive
incombe à la PCC, selon l’art. 16 LPros, en cas d’atteinte majeure à l’ordre, à
la tranquillité et à la salubrité publics, de commission d’un crime, de délits
ou des contraventions répétés, de violations réitérées à la législation, ou de
présence d’un mineur dans le salon (let. a), ou lorsque les conditions
d’exercice de la prostitution ne sont pas respectées (let. b).
b) La décision attaquée repose sur une pluralité de
motifs: l’accord écrit de la totalité des copropriétaires de l’immeuble ferait
défaut; les conditions d’exercice de la prostitution ne seraient pas
respectées; l’exploitation du salon aurait troublé l’ordre public. Le premier
motif se fonde sur l’art. 15 al. 1 let. d LPros, le second sur l’art. 16 let. b
LPros, le troisième sur l’art. 16 let. a LPros, mis en relation avec l’art. 2
al. 1 let. c, à teneur duquel l’un des buts de la loi est de réglementer les
lieux, heures et modalités de l’exercice de la prostitution, ainsi que de
lutter contre les manifestations secondaires de la prostitution, de nature à
troubler l’ordre public.
La recourante soutient que seule la police cantonale,
à l’exclusion de la PCC, disposerait de la compétence de prononcer la fermeture
d’un salon au regard de l’art. 15 al. 1 let. d LPros. Dans la mesure où la
décision attaquée se réfère expressément à cette disposition, cet argument est
bien fondé. Au regard du texte légal en effet, les motifs mentionnés à l’art.
15 LPros ne sont invocables que par la police cantonale. Cette conclusion
découle également de la systématique de loi, qui distingue clairement deux
types de fermeture d’un salon et confère à deux autorités différentes et
séparées la compétence pour en décider. Dans sa réponse du 3 avril 2007, la PCC
allègue toutefois que le motif visé à l’art. 15 al. 1 let. d LPros entrerait
également dans les prévisions de l’art. 16 let. a LPros, en tant que cette
disposition indique, comme motif de fermeture définitive d’un salon, les
«violations réitérées de la législation». Cette notion, comprise au sens large,
engloberait, selon la PCC, le défaut d’accord des copropriétaires à
l’exploitation du salon. Cette argumentation n’est guère convaincante, pas
davantage que la thèse défendue par A._______ et consorts dans leur réponse du
15 mai 2007, qui soulignent le lien unissant l’art. 15 al. 2 LPros aux art. 15
et 16 de cette même loi. La fermeture immédiate se concevrait ainsi comme une
mesure provisoire, destinée à mettre aussitôt fin au trouble à l’ordre public
que représente l’exploitation d’un salon qui ne serait pas autorisé ou dont
l’exploitation ne serait pas conforme à la loi. Limitée dans le temps, cette
mesure devrait être confirmée ou infirmée par une décision définitive,
prononcée par la PCC, laquelle, statuant sous l’angle de l’art. 16 LPros, serait
autorisée à considérer les motifs de fermeture immédiate mentionnés aussi bien à
l’art. 15 qu’à l’art. 16 LPros. Il n’en demeure pas moins que ces deux
dispositions ne font pas de renvois entre elles quant aux motifs, bien
distincts, qui commandent leur mise en œuvre.
Toute la difficulté tient à la conception de la LPros.
Alors que le Conseil d’Etat avait envisagé de soumettre l’ouverture des salons
de prostitution à un régime d’autorisation préalable dépendant de conditions
énumérées dans la loi (dont celle de l’accord du propriétaire et des
copropriétaires de l’immeuble), le Grand Conseil a opté en faveur de la simple
obligation d’annoncer l’ouverture d’un tel salon (art. 9 LPros); le défaut
d’accord du propriétaire ou des copropriétaires a été repris dans la loi comme
motif de fermeture du salon (sur la genèse de ces dispositions, cf. l’arrêt
incident RE.2004.0047 du 15 avril 2005). C’est sans doute à cause de cette
technique législative que le motif lié à l’accord du propriétaire ou des
copropriétaires a été mentionné uniquement à l’art. 15 LPros, et non point
également à l’art. 16 LPros, alors qu’il n’y a pas de distinction à faire à cet
égard: le défaut d’accord du propriétaire ou des copropriétaires constitue un
motif de fermeture du salon; peu importe que celle-ci soit immédiate ou définitive,
prononcée par la police cantonale ou la PCC. A y regarder de plus près, c’est
au demeurant bien là le système retenu par la LPros, mis en relation avec le
RLPros. Aux termes de l’art. 11 LPros en effet, l’ouverture d’un salon peut
être interdite d’emblée s’il existe un motif de fermeture au sens des art. 15
et 16 LPros. Cette disposition énonce ainsi l’essentiel, sous la forme d’un
truisme: si les conditions d’ouverture font défaut, le salon n’est pas ouvert;
s’il l’est déjà, il est fermé. Or, la compétence pour statuer en application de
l’art. 11 LPros appartient exclusivement à la PCC, selon l’art. 6 al. 1 RLPros.
Si l’on retient que la condition d’accord du propriétaire (ou des
copropriétaires) des locaux est une condition d’annonce de l’ouverture du
salon, la PCC peut, au regard de l’art. 11 LPros, se fonder sur ce motif évoqué
à l’art. 15 pour en ordonner la fermeture définitive selon l’art. 16 de la même
loi. Pour le surplus, il n’est pas contesté que le PCC peut ordonner la fermeture
d’un salon pour des motifs d’ordre public ou pour la violation de la
législation, visés à l’art. 16 let. a LPros.
2.
La recourante se plaint de la violation de son droit
d’être entendue.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p.
494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371; 129 I 85 consid. 4.1 p. 88/89, et les
arrêts cités). L'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une
partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen
n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425
consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
b) Dans un premier moyen, la recourante reproche à
l’autorité intimée de ne pas lui avoir soumis le rapport de l’inspecteur J._______
avant de statuer. Le motif retenu pour ordonner la fermeture du salon
qu’exploite la recourante repose directement, quant aux faits, sur le rapport
du 12 décembre 2006. Or, l’autorité intimée n’a pas communiqué cette pièce à la
recourante, ni ne l’a invitée à se prononcer à ce sujet, avant de rendre la
décision attaquée. En cela, elle a violé le droit d’être entendue de la
recourante.
Un tel vice peut toutefois être guéri si le
justiciable dispose de la faculté de se déterminer dans la procédure de
recours, pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir
d'examen, en fait et en droit (ATF 132 V 387 consid. 5.1 p. 390; 130 II 530
consid. 7.3 p. 562; 124 V 180 consid. 4a p. 183, 389 consid. 5a p. 392 et les
arrêts cités). Tel est bien le cas en l’espèce: le Tribunal établit d’office
les faits et revoit librement l’application du droit par l’autorité intimée
(art. 53 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives – LJPA; RSV 173.36 ; cf. arrêt AC.2005.0155 du 23 octobre
2006, consid. 1b). La recourante a eu l’occasion de faire valoir ses moyens à
propos du rapport du 12 décembre 2006, dans ses écritures, ainsi que lors de
l’audience du 2 juillet 2007. Il en a été de même pour C._______, qui a eu
l’occasion de consulter le dossier, de participer à l’audience et de produire
des déterminations écrites.
c) Le 6 juin 2007, la recourante a demandé que huit
témoins soient entendus lors de l’audience du 2 juillet 2007. Dans cette liste
figuraient notamment les noms de MM. V._______, membre de la direction de
l’Hôtel H._______, et W._______, ancien exploitant du X._______. Ces personnes
pourraient, selon la recourante, éclairer le Tribunal sur les rapports entre
copropriétaires. Le 7 juin 2007, le juge instructeur a admis cette demande.
Cités à l’audience, W._______ et V._______ ont demandé leur dispense, les 9 et
13 juin 2007, pour cause d’absence à l’étranger. Le 14 juin 2007, le juge a
renoncé à entendre ces témoins, tout en réservant le complètement de
l’instruction (y compris l’éventuelle audition de témoins) que le Tribunal
pourrait ordonner après l’audience; il a réitéré cette position le 21 juin 2007.
Le 15 juin 2007, le juge instructeur a pris acte du désistement de V._______ et
cité à l’audience l’adjointe du témoin, Mme O._______. Lors de l’audience du 2
juillet 2007, la recourante a réitéré sa requête de faire entendre W._______ et
V._______. Le Tribunal a suspendu l’audience pour délibérer sur les compléments
d’instruction demandés; il les a rejetés séance tenante, dans le cadre d’une
appréciation anticipée des moyens de preuve. Dans ses déterminations finales du
31 octobre 2007, la recourante est revenue à la charge sur ce point.
Tout au long de la procédure, et lors de l’audience
du 2 juillet 2007 - qui a duré plus de six heures -, les parties ont eu
l’occasion de s’exprimer en détail sur l’historique des démêlés qui ont divisé
les copropriétaires au sujet de l’utilisation des locaux du X._______ et de
leur transformation. Les témoins O._______ et S._______, ancien administrateur
de la copropriétaire, ont été longuement interrogés à ce sujet. L’audition de W._______
et de V._______ n’était dès lors pas de nature à éclaircir d’autres éléments,
nécessaires pour le jugement. Cet aspect du litige a de surcroît perdu beaucoup
de l’importance que leur accordent les parties, dès lors que l’accord des
copropriétaires à la transformation du X._______ en salon de prostitution n’était
de toute manière pas nécessaire (consid. 3 ci-dessous). Le Tribunal peut
partant se dispenser d’ordonner de nouvelles mesures d’instruction qui ne sont
pas de nature à influer sur sa décision.
3.
L’exploitation d’un salon requiert «l’accord écrit du propriétaire
ou des copropriétaires de l’immeuble» (art. 15 let. d LPros). Pour le cas où,
comme en l’espèce, les locaux où se tient le salon de prostitution relèvent de
la propriété par étages, deux conceptions s’affrontent: selon la PCC, soutenue
par A._______ et consorts, l’accord de tous les copropriétaires serait
indispensable; selon la recourante et C._______, l’accord du copropriétaire de
la part afférente aux locaux effectivement utilisés suffirait. Alléguant  que la
solution retenue dans la décision attaquée violerait la primauté du droit
fédéral, la recourante demande le contrôle concret de la conformité de l’art.
15 let. d LPros du droit supérieur (en l’occurrence, la Constitution fédérale),
ce que le Tribunal est tenu de faire (ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187-188;
arrêts FI.1998.0093 du 24 juillet 2001, consid. 4a et GE.2000.0126 du 5
avril 2001, consid. 1a).
a) Le droit fédéral prime le droit cantonal contraire
(art. 49 al. 1 Cst.). Les règles cantonales qui contrediraient le droit
fédéral, notamment par leur but ou par les moyens qu'elles mettent en oeuvre,
doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral. Ce principe n'exclut
cependant toute réglementation cantonale que dans les matières que le
législateur fédéral a réglé de façon exhaustive, les cantons restant au surplus
compétents pour édicter, quand tel n'est pas le cas, des dispositions de droit
public dont les buts et les moyens envisagés convergent avec ceux prévus par le
droit fédéral (ATF 131 I 223 consid. 3.2 p. 228, 333 consid. 2.1 p. 335/336;
130 I 82 consid. 2.2 p. 87, 169 consid. 2.1 p. 170, 279 consid. 2.2 p. 283, et
les arrêts cités). Si donc, dans les domaines régis en principe par le droit
civil fédéral, les cantons conservent la compétence d'édicter des règles de
droit public en vertu de l'art. 6 CC, c'est à condition que le législateur
fédéral n'ait pas entendu régler la matière de façon exhaustive, que les règles
cantonales soient motivées par un intérêt public pertinent et qu'elles
n'éludent pas le droit civil, ni n'en contredisent le sens ou l'esprit (ATF 132
III 6 consid. 3.2 p. 7/8; 131 I 333 consid. 2.1 p. 335/336, 394 consid. 3.2 p.
396, et les arrêts cités). La question litigieuse est de savoir si en interprétant
l’art. 15 al. 1 let. d LPros en ce sens que l’exploitation d’un salon de prostitution
dans les locaux loués par la recourante requiert l’accord de l’unanimité des
copropriétaires de la PPE A._______, la PCC a violé les dispositions du droit
fédéral régissant la propriété par étages.
b) Aux termes de l’art. 712a CC, les parts de
copropriété d’un immeuble peuvent être constituées en propriété par étages, de
manière que chaque copropriétaire a le droit exclusif d’utiliser et d’aménager
intérieurement des parties déterminées d’un bâtiment (al. 1); le copropriétaire
a le pouvoir d’administrer, d’utiliser et d’aménager ses locaux dans la mesure
où il ne restreint pas l’exercice du droit des autres copropriétaires,
n’endommage pas les parties, ouvrages et installations communs du bâtiment,
n’entrave pas leur utilisation ou n’en modifie pas l’aspect extérieur (al. 2).
Le copropriétaire dispose d’un droit exclusif quant à l’utilisation de son
unité d’étages (ATF 132 III 9 consid. 3.1 p. 11; Amedeo Wermelinger, La
propriété par étages, Fribourg, 2002, ch. 24-27 p. 54-55). Ce droit est
restreint notamment par l’obligation d’agir dans le respect des intérêts des
autres copropriétaires (art. 712a al. 2 CC; Wermelinger, op. cit., ch. 46-49 p.
60-61). Cela implique de s’abstenir de tout comportement de nature à troubler
la jouissance paisible de leurs locaux par les autres copropriétaires, y
compris l’exploitation de leur commerce (ATF 132 III 9 consid. 3.1.1 p. 11; Wermelinger,
op. cit., ch. 51 p. 61). Il convient en outre d’éviter l’utilisation excessive,
au détriment des autres copropriétaires, des parties communes (Wermelinger, op.
cit., ch. 56 p. 62), lesquelles sont soumises aux règles ordinaires de la
copropriété au sens des art. 647ss CC (Wermelinger, op. cit., ch. 95 p. 73). Le
copropriétaire peut opposer ses droits de voisin aux autres copropriétaires,
afin de contrecarrer toute utilisation nuisible qu’ils entendraient faire de
leurs parts d’étage (ATF 132 III 9 consid. 3.6 p. 14; Wermelinger, op. cit.,
ch. 198 p. 98). Tel est le cas notamment lorsqu’un copropriétaire loue ses
locaux à un tiers y exploitant un commerce de nature érotique (ATF du 1
er
juillet 1999, reproduit in: RNRF 2001 p. 56, consid. 3a; René Bösch,
Commentaire bâlois, n. 7 ad art. 712a CC, et les références citées).
c) Ainsi, le droit exclusif du copropriétaire à
l’utilisation de sa part d’étage, garanti par le droit fédéral, ne l’affranchit
pas de l’obligation de respecter les droits des autres copropriétaires; ceux-ci
sont libres de ne pas tolérer des activités portant atteinte à leur propre
situation, notamment celle consistant à louer sa part d’étage pour l’exercice
de la prostitution. Pour le surplus, le droit fédéral ne contient pas de
dispositions régissant l’accord à donner par les copropriétaires pour l’utilisation
d’une part d’étages, s’agissant notamment des modalités de ce consentement et de
la forme, simple ou qualifiée, de celui-ci. Sous ce rapport, le canton est habilité
à adopter des règles de droit public fixant les conditions de l’ouverture d’un
salon de prostitution dans les locaux d’une copropriété par étages.
d) Encore faut-il que les mesures édictées par le
canton poursuivent un intérêt public pertinent, ce que conteste la recourante.
aa) La LPros poursuit un triple but: protéger les
prostituées, dans leur liberté, leur dignité et leur intégrité (cf. art. 2 let.
a LPros et l’exposé des motifs et projet de loi (EMPL) à l’origine de la LPros,
BGC septembre 2003, p. 2822ss, 2823); prévenir la propagation de maladies
transmissibles (cf. art. 2 let. b LPros, BGC septembre 2003, p. 2824); lutter contre
les manifestations secondaires de la prostitution, de nature à troubler l’ordre
public (cf. art. 2 let. c LPros, dont la formulation reprend celle de l’art.
199 CP, réprimant l’exercice illicite de la prostitution, BGC septembre 2003,
p. 2824). Ces objectifs relèvent de l’intérêt public et les mesures que prévoit
la loi doivent s’inscrire dans le cadre défini par l’art. 2 LPros. C’est à
l’aune de cette disposition qu’il convient de vérifier si l’exigence de
l’accord préalable et unanime des copropriétaires à l’exploitation d’un salon
de prostitution répond à l’intérêt public.
bb) A l’origine, cette condition figurait parmi
celles que le tenancier devait réunir pour demander l’autorisation d’ouvrir le
salon (art. 10 de l’EMPL, BGC septembre 2003 p. 2838). Or, comme on l’a vu, le
Grand Conseil n’a pas voulu retenir une formule aussi contraignante, préférant
celle de la simple annonce de l’ouverture du salon, assortie de motifs de
fermeture, parmi lesquels celui lié au défaut d’accord des copropriétaires (art.
15 let. d LPros). Pour le surplus, les débats parlementaires n’ont pas porté
sur cet aspect de la loi. Dans sa réponse au recours, du 3 avril 2007 (ch. 57,
p. 11), la PCC s’est bornée à rappeler que la loi tend à protéger la population
contre les nuisances qu’engendre l’exercice de la prostitution. Le rapport
entre cet objectif et l’obligation de recueillir l’unanimité des
copropriétaires reste cependant indiscernable.
cc) Le droit du propriétaire d’étage est de nature
particulière; il comporte deux éléments indissolublement liés: un droit de
copropriété sur l’immeuble tout entier, d’une part; un droit exclusif
d’utilisation et d’administration sur des parties déterminées de l’immeuble,
d’autre part (ATF 132 III 9 consid. 3.1 p. 11, et les références citées). Ce
double aspect est source de tensions, tant il est difficile de ménager les
intérêts, parfois divergents, des copropriétaires. L’exploitation d’un salon de
prostitution peut, selon les circonstances, porter atteinte aux droits des
copropriétaires de l’immeuble où il est installé. On peut distinguer à cet
égard entre un trouble objectif, découlant par exemple des allées et venues des
clients, du ballet des véhicules automobiles et de leur stationnement
désordonné, des attroupements, des éclats de voix, d’un éventuel trafic de
stupéfiants, et un trouble subjectif, lié à la gêne, de nature morale ou
éthique, que peut provoquer la présence dans le voisinage d’un lieu destiné à
l’exercice de la prostitution, en particulier lorsque celui-ci se trouve dans
un bâtiment d’habitation où vivent des enfants (cf. en ce sens l’opinion
concurrente du Juge Eric Brandt à l’appui de la solution retenue dans l’arrêt
incident RE.2004.0047, précité). Enfin, d’un point de vue économique, un
copropriétaire peut redouter le discrédit qu’entraîne pour lui le fait
d’exercer son activité lucrative à proximité immédiate d’un salon de
prostitution. Ce point a été confirmé lors de l’audience du 2 juillet 2007 par L._______
et T._______. Le premier a fait valoir l’atteinte à l’image du groupe G._______,
résultant de la présence, au rez-de-chaussée inférieur des locaux qu’il occupe,
d’un salon de prostitution visible depuis les fenêtres des chambres de l’Hôtel H._______.
Le second, directeur d’une société informatique donnant souvent des cours de
formation dans ses locaux, a expliqué n’avoir pas voulu prolonger son bail à
cause des réactions négatives de sa clientèle, en particulier à raison de la
vue, depuis les fenêtres des salles de cours, de femmes en petite tenue dans la
cour intérieure du bâtiment, ainsi que de la gêne liée au bruit que ces
personnes causaient lorsqu’elles téléphonaient. Dans cette optique, compte tenu
du fait que le droit civil fédéral confère aux copropriétaires le droit de
s’opposer à l’utilisation aux fins de prostitution d’une partie de l’immeuble, l’intérêt
public invoqué à l’appui de l’art. 15 let. d LPros serait lié à la prévention
de conflits qui pourraient surgir entre copropriétaires à raison des nuisances
de bruit et de l’atteinte à la respectabilité que provoque l’exercice de la
prostitution. Iraient dans le sens de sauvegarder l’harmonie qui doit
minimalement régner pour que la copropriété puisse être exercée conformément
aux buts qu’elle poursuit, toutes les mesures propres à désamorcer les conflits
potentiels que pourrait provoquer l’utilisation d’une part d’immeuble dans un
sens contraire aux intérêts des autres copropriétaires. Tel serait le cas de
l’exigence d’accord préalable des copropriétaires à l’ouverture du salon, selon
l’art. 15 let. d LPros.
dd) Le bâtiment en question est sis dans une zone
dévolue exclusivement à l’activité économique. Il se trouve à l’écart de tout
lieu d’habitation; ses locaux, ainsi que ses alentours, sont voués au commerce,
à l’administration et à l’artisanat. L’intérêt qui exigerait l’acquiescement
unanime des copropriétaires à l’exploitation du salon de prostitution, apparaît
comme d’ordre exclusivement privé. Que les intérêts des copropriétaires
divergent, comme en l’occurrence, ne concerne pas l’Etat en tant que protecteur
des biens de police visés à l’art. 2 LPros. Il ne lui appartient pas, au
surplus, de s’ériger en pacificateur général de la vie civile, en instaurant
des prescriptions de droit public à la seule fin de prévenir, autant que faire
se peut, les litiges propres à surgir entre les particuliers, notamment pour ce
qui concerne les rapports entre propriétaires d’étage. Ceux-ci ne sont au
demeurant pas démunis de protection: s’ils estiment que l’un d’entre eux fait
un usage de son droit contrairement à ceux de la communauté, ils disposent des
moyens que leur confère le droit privé fédéral pour s’y opposer, y compris le
recours au juge civil. Souffre dès lors de rester indécise la question de
savoir si, dans une zone vouée uniquement ou principalement à l’habitation, il
existerait un intérêt public, lié à la protection des familles, imposant de
requérir l’accord de tous les copropriétaires d’une maison dont une partie
serait affectée à un salon de prostitution.
ee) L’audience du 2 juillet 2007 a mis en lumière le
caractère primordialement privé du litige opposant les copropriétaires.
L’exploitation du bâtiment, construit au début des années 1990, s’est heurtée à
des difficultés liées à une conjoncture économique défavorable. A l’origine,
les locaux du X._______ abritaient un bar lié à une salle de sport, des saunas
et bains turcs. Ces annexes ont été progressivement utilisées comme centre de
rencontres, certains athlètes ayant pris l’habitude de prolonger leurs efforts
par des exercices gymniques à caractère sexuel. Ces échanges n’étant pas
rémunérés, il n’était pas question de prostitution, jusqu’au moment où il a
fallu répondre à la demande de clients davantage portés sur la bagatelle que le
levage de la fonte. Une controverse divise la recourante de A._______ et
consorts, quant à l’époque précise à laquelle la transformation du X._______ en
salon de prostitution est devenue notoire. Quoi qu’il en soit, lorsque les
actuels tenanciers ont, en 2002, repris les locaux, ceux-ci servaient
principalement, si ce n’est exclusivement, à la prostitution. Les tenanciers ont
désaffecté la salle de sport proprement dite et rénové les chambrettes dans
lesquelles les prostituées se retirent avec leurs clients. Selon les
déclarations concordantes de O._______, de S._______, de T._______ et de U._______,
des femmes en tenue légère avaient pris l’habitude de téléphoner depuis la cour
intérieure, aux yeux de tous. On savait ainsi que le X._______ hébergeait des
hôtesses, sans en déduire nécessairement que celles-ci y faisaient le commerce
de leurs charmes. Pour les représentants de A._______ et consorts, ainsi que
pour S._______, ce n’est qu’après les travaux d’agrandissement du X._______, en
2004, qu’ils ont conçu des soupçons à ce propos, ce qui a conduit à
l’engagement de Q._______ et à l’établissement de son rapport du 23 février
2005, qui confirme que le X._______ sert à la prostitution. La remise de ce
rapport a déclenché à la fois le procès civil et la procédure administrative, à
la suite de l’intervention de la A._______ et consorts auprès de la PCC et du
refus de la copropriété de donner son accord à l’exploitation d’un salon de
prostitution dans les locaux du X._______. L’audience du 2 juillet 2007 a
permis de constater à quel point les relations entre A._______ et consorts, d’une
part, C._______, d’autre part, sont envenimées. Il s’agit là toutefois d’un
conflit d’ordre privé entre copropriétaires, qui ne met pas en jeu l’intérêt
public. Il est dès lors superflu d’ordonner des mesures d’instruction
supplémentaires, comportant notamment l’audition d’autres témoins ou l’apport
des pièces de la procédure civile en cours, comme l’ont demandé les parties à
l’issue de l’audience du 2 juillet 2007, afin de déterminer l’époque exacte à
laquelle les copropriétaires savaient (ou devaient savoir) que la prostitution
s’exerçait dans les locaux du X._______, car il s’agit là d’éléments qui ne
sont pas déterminants pour le sort de la procédure administrative. En effet, l’activité
des salons de prostitution est régie par la LPros depuis son entrée en vigueur
le 1
er
septembre 2004. Cette loi ne vise pas des faits de
prostitution antérieurs à cette date. Il suffit ainsi de constater qu’en
l’occurrence, la procédure trouve son origine dans la déclaration d’annonce du
16 août 2004 et dans les contrôles effectués par la PCC à la suite de la
communication qui lui a été faite par B._______ le 28 février 2005.
e) En conclusion sur ce point, il n’existe pas
d’intérêt public pertinent à ce que le droit cantonal impose le consentement de
l’ensemble des copropriétaires à l’exploitation d’un salon de prostitution, du
moins lorsque l’immeuble est, comme en l’espèce, éloigné de tout lieu
d’habitation. En pareil cas, la mesure prévue par l’art. 15 let. d LPros ne
concourt pas à la réalisation des buts de la loi, tels que définis à l’art. 2
LPros, mais tout au plus à la protection d’intérêts privés. Le grief tiré de la
primauté du droit fédéral est ainsi bien fondé.
4.
La recourante invoque également la liberté économique.
a) Garantie par les art. 27 al. 1 Cst. et 26 al. 1
Cst/VD, celle-ci comprend notamment le libre accès à une activité lucrative
privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD; cf. ATF
132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 130 I 26 consid. 4.1 p. 40; 128 I 19 consid.
4c/aa p. 29/30, 92 consid. 2a p. 94/95, et les arrêts cités). La liberté
économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions cantonales doivent
reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant
et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est
nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1
à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3 Cst./VD; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231; 130 I
26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités). Les
mesures restreignant l'activité économique peuvent viser à protéger l'ordre, la
santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi en affaires
(ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a
p. 337, et les arrêts cités).
b) L’exigence de l’accord du propriétaire ou des
copropriétaires repose sur l’art. 15 al. 1 let. d LPros (cf. consid. 1
ci-dessus). Cette disposition constituant une base légale formelle, il est
superflu d’approfondir le point de savoir si la restriction contestée emporte
une restriction grave ou non à la liberté économique, au sens que donne à cette
notion la jurisprudence (cf. ATF 125 I 322 consid. 3b p. 326; 122 I 130 consid.
3b/bb p. 134, et les arrêts cités).
c) La condition de l’intérêt public n’est pas remplie
(cf. consid. 3 ci-dessus). Dans les zones qui ne sont pas affectées à
l’habitation, il n’existe pas de motif justifié de soumettre l’exploitation
d’un salon de prostitution à la condition restrictive particulière de l’accord
de la totalité des copropriétaires de l’immeuble concerné. Comme activité
économique, la prostitution n’est pas interdite, pas davantage que celle
consistant à mettre des locaux à disposition des prostituées et de leurs
clients. La LPros vise tout au plus à contenir et réglementer la prostitution, à
contrôler les lieux où elle s’exerce, à protéger les prostituées et à prévenir
les troubles à l’ordre public (cf. art. 2 LPros). La condition du consentement
des autres copropriétaires à l’exploitation d’un salon de prostitution n’entre
pas dans le cadre des mesures de protection de l’ordre, de la santé, de la
moralité et de la sécurité publics qui pourraient justifier, au regard de
l’art. 2 LPros, la restriction à la liberté économique qu’elle implique (cf.
également dans ce sens l’arrêt incident RE.2004.0047, précité). Elle vise tout
au plus à protéger l’intérêt privé opposé du copropriétaire qui entendrait
défendre la réputation de son commerce, compromise selon lui par la présence
dans le même bâtiment d’un salon de prostitution.
d) L’intérêt public fait défaut et la restriction
contestée est disproportionnée (cf. consid. 8 ci-dessous). Le grief tiré de la
liberté économique est ainsi également bien fondé.
5.
Selon la décision attaquée, l’activité de la recourante aurait
donné lieu à des plaintes de la part des copropriétaires, au point de troubler
l’ordre public. L’autorité intimée y a vu un motif de fermeture au sens de
l’art. 16 let. a LPros, mis en relation avec l’art. 2 let. c de la même loi.
A ce propos, sont évoqués les désordres liés au
bruit, au stationnement des véhicules et à l’utilisation des sorties de secours.
Depuis 2002, des personnes travaillant dans les locaux de la PPE A._______,
ainsi que la direction de l’hôtel, se sont plaintes auprès de S._______ et de U._______
(dès l’entrée en fonction de celui-ci, en 2003), du bruit que causait
l’utilisation par les prostituées du téléphone portable dans la cour intérieure
du bâtiment. Ce trouble a toutefois considérablement diminué depuis un an
environ. La recourante met à disposition de ses clients, sur une parcelle
adjacente, six places de stationnement pour les véhicules; aucun autre espace
n’est disponible, sur l’aire intérieure ou extérieure du bâtiment. Cela a pour
conséquence que les clients abandonnent leurs véhicules sur des places
réservées à des tiers, suscitant l’ire de ceux-ci. U._______, chargé de cette
tâche, appose chaque semaine sur les pare-brises de plusieurs véhicules en
stationnement irrégulier des fiches de dénonciation, ce qui lui a valu d’être
houspillé et menacé. Quelques bagarres isolées ont également éclaté dans le
parking souterrain. Il semble également que la recourante ne fait pas respecter
la décision des copropriétaires de ne pas tolérer l’utilisation de la porte de
secours, donnant sur la cour intérieure, pour l’accès aux locaux du X._______.
Lors de l’inspection locale du 2 juillet 2007, le Tribunal a pu constater par
lui-même que cette porte était ouverte, ce qui facilite une entrée un peu plus
discrète des prostituées et des visiteurs du X._______. Pour le surplus, une
chaîne empêche les véhicules d’accéder à la cour intérieure; l’adoption de
cette mesure préventive n’a pas été aisée, puisque C._______ a, de son propre
aveu, sectionné cette chaîne à deux reprises. Même s’il ne s’agit pas pour le
Tribunal de minimiser ces nuisances, il n’en demeure pas moins qu’elles ne sont
pas graves à ce point que, prises isolément, elles puissent justifier la
fermeture définitive du X._______.
6.
Un salon de prostitution peut être fermé définitivement
notamment lorsque la législation est violée de manière réitérée (art. 16 let. a
LPros). Cela vise en particulier le cas où des personnes en séjour illégal
s’adonnent à la prostitution dans un salon au sens de l’art. 8 LPros (arrêts
GE.2005.0079 du 29 juin 2006, consid. 4b, et GE.2005.0121 du 10 mars 2006,
consid. 2b/aa).
Dans tout salon doit être tenu un registre, constamment
à jour, portant tous renseignements sur l’identité des personnes y exerçant la
prostitution (art. 13 al. 1 LPros). Ce registre doit contenir les rubriques
suivantes: nom; prénom; date et lieu de naissance; nationalité; domicile; type,
numéro, date, lieu de délivrance et durée de validité d’une pièce d’identité;
date de début et de fin d’activité dans le salon (art. 7 al. 2 RLPros).
Statuant sous l’angle de l’art. 17 al. 1 LPros, qui permet de prononcer une
interdiction de fréquenter les salons aux personnes ayant violé les art. 15 et
16 LPros, le Tribunal a laissé indécise la question de savoir si une telle
sanction pouvait être infligée  au tenancier d’un salon pour avoir toléré que
des personnes en séjour illégal s’y adonnent à la prostitution; il a considéré
que l’obligation de vérifier la régularité du statut des prostituées au regard
de la LSEE ne découle ni des dispositions relatives à la tenue du registre
(art. 13 LPros et 7 RLPros), ni de celles de la LSEE s’appliquant aux
employeurs (arrêt GE.2005.0079, précité).
a) Lors du contrôle effectué le 29 novembre 2006, la
police a constaté que dix des douze prostituées présentes dans les locaux de la
recourante ce jour-là ne détenaient pas d’autorisation de séjour. Deux d’entre
elles n’avaient pas été inscrites sur le registre que l’art. 13 LPros impose de
tenir (cf. également l’art. 7 RLPros). Entendu à ce sujet, Y._______ a expliqué
ignorer que les personnes en séjour clandestin n’étaient pas autorisées à
exercer une activité lucrative; il a admis quelques manquements dans la tenue
du registre. Lors de l’audience du 2 juillet 2007, l’inspecteur J._______ a
ajouté que six autres personnes inscrites au registre étaient en situation
irrégulière au regard de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers (LSEE; RS 142.20), comme cela ressort également
du rapport du 12 décembre 2006. Y._______ a confirmé avoir fait l’objet de
trois procédures pénales pour infraction à la LSEE à raison de la présence de
prostituées sans autorisation de séjour dans le salon, antérieurement au
contrôle du 29 novembre 2006; il avait été libéré à chaque fois de toute
accusation. En outre, il avait pris depuis lors les mesures nécessaires pour
que les personnes offrant leurs services sexuels dans le salon disposent d’une
autorisation de séjour.
b) Sur le vu de la jurisprudence qui vient d’être
rappelée, Y._______ ne peut faire lui-même l’objet des sanctions prévues à
l’art. 17 LPros. Cela ne constitue au demeurant pas l’objet de la décision
attaquée, laquelle porte uniquement sur la fermeture du salon. En d’autres
termes, il convient de trancher la question de savoir si, indépendamment de
tout devoir de contrôle imposé au tenancier relativement à la tenue du registre,
un salon peut être fermé parce que des prostituées y ont exercé leur activité
alors qu’elles ne disposaient pas d’une autorisation de séjour au sens de la
LSEE.
Le point est délicat.
D’un côté, il paraît difficile de concevoir qu’un
tel motif puisse être retenu à l’appui d’une décision de fermeture du salon,
alors même que la loi n’impose pas au tenancier de vérifier la conformité de la
situation de la prostituée aux prescriptions de la LSEE, au moment de procéder
à l’inscription dans le registre conformément aux art. 13 LPros et 7 RLPros.
Cette difficulté pourrait être surmontée si l’art. 7 RLPros était complété dans
le sens d’ajouter au registre une rubrique spécifique relative à l’autorisation
de séjour en Suisse, la date de son octroi et la durée de sa validité. On peut
en effet soutenir qu’un renseignement de cette nature porte sur l’identité de
la personne, au sens de l’art. 13 al. 1 LPros.
D’un autre côté, dès lors que la présence de
personnes en situation irrégulière du point de vue de la LSEE constitue un
motif de fermeture du salon, cet élément peut être retenu à l’encontre du
tenancier, même s’il n’encourt pas lui-même de sanction. On peut lui imposer de
s’assurer que les prostituées présentes dans le salon disposent d’une
autorisation de séjour, indépendamment de l’obligation de tenir le registre de
manière exacte et complète. En cas d’inobservation de cette obligation, la
sanction ne s’adresse plus à lui en tant que personne responsable de la tenue
du registre, mais comme exploitant du salon et garant, à l’intérieur et aux
abords de celui-ci, de l’ordre public (cf. art. 16 let. a LPros). Une autre
conception aurait pour conséquence absurde que faute d’obligation, partant de
responsable, le motif allégué de fermeture des salons de prostitution ne pourrait
jamais être retenu. Or, c’est l’un des buts essentiels de la loi que de
contenir les effets dommageables de la prostitution et, parmi ceux-ci,
l’exploitation sexuelle des personnes dont le séjour en Suisse n’est pas
autorisé (art. 2 let. a LPros).
c) La recourante soutient que les violations à la
LSEE qu’on lui reproche ne seraient pas réitérées, comme l’exige l’art. 16 let.
a LPros. Cette affirmation est démentie par le rapport du 12 décembre 2006, dont
il ressort qu’outre les dix prostituées présentes dans le salon le 29 novembre
2006, au moins six autres, présentes à d’autres occasions et inscrites sur le
registre, étaient connues de la police comme des clandestines. Entendu à
l’audience du 2 juillet 2007, l’inspecteur J._______ a confirmé que les six
personnes évoquées dans son rapport du 12 décembre 2006 (p. 2), étaient des
clandestines travaillant au X._______, mais qui ne se trouvaient pas sur place
le 29 novembre 2006. Enfin, Y._______ a reconnu lui-même avoir été l’objet de
procédures pénales antérieures, à raison de faits similaires. La condition de
réitération visée à l’art. 16 let. a LPros est ainsi remplie.
d) En conclusion sur ce point, la PCC n’a pas violé
la loi en considérant que le motif de fermeture du salon visé par l’art. 16
let. a LPros était réalisé à raison de la présence de prostituées en situation
irrégulière au regard de la LSEE. Cela dispense le Tribunal d’examiner de
surcroît si la tenue défectueuse du registre justifiait également une sanction.
De toute manière, les fautes dénoncées à cet égard étaient peu nombreuses et
mineures.
7.
La recourante expose que dans d’autres cas similaires
qu’elle connaît, la PCC n’aurait pas ordonné la fermeture du salon. Elle se
plaint sous cet aspect d’une inégalité de traitement.
a) Il y a inégalité de traitement prohibée par les
art. 8 al. 1 Cst. et 10 al. 1 Cst./VD lorsque, sans motifs sérieux, deux
décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 132 I
68 consid. 4.1 p. 74; 131 I 1 consid. 4.2 p. 6/7, 313 consid. 3.2 p. 316/317,
377 consid. 2.1 p. 380, 394 consid. 4.2 p. 399, et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence toutefois, le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En
conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres
cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 117 Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228
consid. 4 p. 234/235; 108 Ia 212 et les arrêts cités). Cela présuppose
cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le
citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de
prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF
127 I 1 consid. 3a p. 2/3; 126 V 390 consid. 6a p. 392; 115 Ia 81 consid. 2
p. 82/83, et les arrêts cités).
b) En l’espèce, il n’est pas
nécessaire d’investiguer plus avant sur les allégués de la recourante. En
effet, même à supposer que les situations dont elle parle, concernant des
tiers, présenteraient des traits identiques à la sienne – ce que les
représentants de la PCC ont au demeurant contesté lors de l’audience du 2
juillet 2007 – l’autorité intimée a décidé d’appliquer désormais la loi dans
toute sa rigueur et de ne plus tolérer dorénavant que des prostituées en
situation irrégulière du point de vue de la LSEE fréquentent les salons de
prostitution. Elle en veut pour preuve
les sanctions
prononcées récemment à l’égard d’au
moins huit
autres salons de prostitution
. Ce durcissement est rendu
nécessaire par le fait que, comme l’ont indiqué les ins
p
ecteurs
J._______
et
K._______
lors de l’audience du 2 juillet 2007, ce
type d’infrac
tion à la LPros est généralisé.
8.
La recourante tient la fermeture définitive du salon pour
excessive.
a) Le principe de la proportionnalité, ancré aux
art. 36 al. 3 Cst. et 38 al. 3 Cst./VD, veut qu’une restriction des droits
fondamentaux soit limitée à ce qui est nécessaire pour atteindre le but
poursuivi, adéquate à ce but et supportable pour la personne visée par la mesure;
celle-ci est disproportionnée s'il est possible d'atteindre le résultat
escompté par un moyen moins incisif (ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81; 132 I 49
consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).
b) L’art. 16 LPros ne prévoit pas d’autre mesure que
la fermeture définitive du salon. Il se distingue en cela de l’art. 17 LPros,
lequel prévoit une échelle des sanctions infligées au tenancier. De toute
manière, même si le texte légal est muet sur ce point, l’exigence de la
gradation de la sanction découle directement du principe constitutionnel de la
proportionnalité (arrêts GE.2003.0026 du 18 août 2003; GE.2006.0183 du 4
janvier 2007). En outre, comme l’ont expliqué ses représentants lors de
l’audience du 2 juillet 2007, la PCC considère que, selon l’adage «qui peut le
plus, peut le moins», elle est libre de prendre des sanctions moins graves que
la fermeture définitive, lorsque les circonstances le commandent. Elle peut
ainsi, comme elle l’a déjà fait au demeurant dans d’autres cas, prononcer un
avertissement ou ordonner la fermeture temporaire d’un salon.
c) La fermeture immédiate du salon aura pour effet
d’empêcher que des personnes ne détenant pas d’autorisation de séjour s’y
adonnent à la prostitution. En ce sens, la mesure critiquée est adéquate pour
atteindre le but recherché.
Selon les déclarations faites par les inspecteurs J._______
et K.________ lors de l’audience du 2 juillet 2007, le salon en question est
bien tenu; son exploitation n’a pas donné lieu à des problèmes particuliers;
les conditions d’hygiène y sont bonnes; les prostituées n’ont de conflit ni
entre elles, ni avec le tenancier; il n’y a pas de trafic de stupéfiants dans
le salon ou aux alentours. La seule difficulté provient de ce que les
prostituées se trouvent en situation irrégulière du point de vue de la LSEE,
comme c’est au demeurant le cas dans la plupart des salons du même genre. A cet
égard, hormis les procédures pénales dirigées contre Y._______, la PCC n’a pris
aucune sanction en application de l’art. 16 LPros. Eu égard à l’ensemble des
circonstances du cas, et notamment de ce que deux des trois motifs invoqués à
l’appui de la décision attaquée ne peuvent être maintenus, la sanction maximale
de la fermeture définitive est  disproportionnée. Cela étant, la violation
répétée de la LSEE, telle qu’elle résulte du rapport du 12 décembre 2006,
justifie le prononcé d’une sanction. Un simple avertissement n’apparaît pas
suffisant pour dissuader les responsables de la recourante de tolérer la
présence de prostituées sans permis de séjour dans leur salon. S’impose dès
lors une fermeture temporaire. Afin de ne pas substituer son pouvoir
d’appréciation à celui de la PCC, le Tribunal renoncera à fixer lui-même la
durée de cette fermeture, ni ne donnera de directives sur ce point à l’autorité
intimée, qui statuera à nouveau au regard de la pratique qu’elle a développée
en la matière. La PCC saisira l’occasion de ce réexamen pour vérifier que les
conditions de la LADB sont également respectées, s’agissant notamment de la
situation ambiguë de R._______ comme titulaire de l’autorisation d’exercer au
sens de cette loi.
9.
Le recours doit ainsi être admis partiellement. La
décision attaquée est annulée et la cause renvoyée à la PCC pour nouvelle
décision au sens du considérant 8c. Le recours est rejeté pour le surplus. Aucune
partie n’obtenant entièrement gain de cause, les frais sont répartis également
entre elles; les dépens sont compensés (cf. art. 55 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives – LJPA; RSV 173.36).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement.
II.
La décision rendue le 12 février 2007 par la Police du
commerce est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle
décision au sens du  considérant 8c.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus.
IV.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs chacun est mis à
la charge de la recourante, de la PPE A._______, B._______ S.A., de D._______
et de C._______.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 20 novembre 2007/san
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant
sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.