vd_omni · GE.1996.0014 · 1996-04-26 · fr

c/Municipalité de Prilly | Ne constitue pas un juste motif de licenciement le fait pour un policier de distribuer, même pendant les heures de service mais sans que la marche de celui-ci n'en subisse un préjudice, un document aux membres du Conseil communal (RECOURS ADMIS PAR LE TRIBUNAL FEDERAL).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.04.1996 GE.1996.0014

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 26 avril 1996
sur les recours interjetés les 14 décembre
1995 et 29 février 1996 par
X.________, Y.________
et
Z.________
,
représentés par l'avocat Philippe Nordmann, place Pépinet 4, à 1002 Lausanne
contre
les décisions du 5 décembre 1995 et du 27
février 1996, de la
Municipalité de A.________
, représentée par l'avocat
Pierre-Olivier Wellauer, place Bel-Air Métropole 1, à 1002 Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; M. J.-C. Maire et M. G. Henriod, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     X.________, né en 1961,
Y.________, né en 1965, et Z.________, né en 1963, ont été engagés dans le
corps de police de la Commune de A.________ par la municipalité de cette ville
respectivement en juin 1987, 1990 et 1989. Ils y ont occupé divers fonctions et
acquis divers grades, soit pour le recourant X.________ celui de sergent, pour
le recourant Y.________ celui de brigadier, et pour le recourant Z.________
celui d'appointé.
B.                    Le 29 mars 1994, les
recourants ont été l'objet d'un avertissement (art. 76 du règlement du 8
novembre 1993 sur le statut pour le personnel de la Commune de A.________,
ci-après : le statut) en raison de divers incidents intervenus au début des
années 1990 dans le corps de police et qui avaient profondément dégradé
l'ambiance de travail au sein de ce corps. Cette mesure a été confirmée par le
Tribunal administratif (arrêt du 7 octobre 1994) et par le Tribunal fédéral
(arrêt du 15 novembre 1995). Avant ce dernier arrêt, la Municipalité de
A.________ avait tenté sans succès de négocier une résiliation à l'amiable des
rapports de service (lettre du 24 novembre 1994 du conseil de la commune au
conseil des recourants). De leur côté, les recourants s'étaient efforcés
d'obtenir du président du Conseil communal qu'il informe cette autorité d'une
lettre exposant leur point de vue sur l'affaire.
C.                    L'art. 25 du statut
prévoit que, si les nécessités du service l'exigent, la municipalité peut
imposer à certaines catégories de fonctionnaires de prendre domicile sur le
territoire communal. Plus précisément, il résulte du dossier que la
municipalité de A.________ a adopté, en 1991 déjà (séance du 4 février) une
position de principe admettant le domicile extérieur pour l'ensemble des
fonctionnaires communaux, pour autant qu'il n'en résulte pas d'inconvénients
pour la marche du service et que le lieu du travail puisse être atteint dans un
délai d'une demi-heure. Cette règle de principe - qui réservait le cas de
certaines catégories de fonctionnaires, notamment les policiers, dont la
situation devait être examinée de cas en cas - était justifiée par "...
l'évolution dans ce domaine dans les communes voisines et à l'échelon
cantonal...". En application de cette décision générale, la municipalité a
pris le jour même la décision d'autoriser un brigadier de police à prendre
domicile à ********. Par la suite, la municipalité a accordé assez largement
des dérogations à l'obligation de résidence (à la date de l'audience tenue par
le Tribunal administratif le 22 avril 1996, sept membres du corps de police sur
un effectif total d'une vingtaine bénéficiaient d'une telle mesure). C'est
également en application de ce régime que les recourants X.________ et
Z.________ ont bénéficié, en 1991, d'une autorisation (voir ci-dessous).
D.                    En janvier 1993, la
Municipalité de A.________, saisie concrètement d'une demande de dérogation
émanant d'un fonctionnaire de police, a décidé d'accorder cette dérogation
(décision du 18 janvier 1993). Elle a considéré toutefois que la souplesse
décidée en 1991, ne se justifiait plus, et elle a fait informer les fonctionnaires
du corps de police, par une circulaire du 27 janvier 1993, de ce changement de
pratique à l'avenir. Elle a néanmoins continué à admettre certaines dérogations
en fonction de circonstances objectives (propriétaires immobiliers, agents
jeunes encore domiciliés chez leurs parents, agents domiciliés à la limite du
territoire communal).
E.                    Les recourants
X.________ et Z.________ ont tous deux obtenu, en 1991, l'autorisation d'élire
domicile en dehors du territoire communal de A.________, soit à 1******** pour
le premier et à 2******** pour le deuxième. S'agissant plus particulièrement du
recourant Z.________, la municipalité a indiqué dans son autorisation du 23
avril 1991 que la condition essentielle dont dépendait l'autorisation (temps du
déplacement du domicile au lieu de travail inférieur à une demi-heure) était
réalisée.
F.                     Dans le courant de
1995, soit postérieurement à l'avertissement qui leur avait été infligé en
raison des faits rappelés ci-dessus (cons. B), les recourants Z.________ et
X.________ ont porté à la connaissance de la Municipalité de A.________ qu'ils
entendaient conserver leur domicile en dehors du territoire communal. Le
recourant Z.________ a ainsi écrit à la municipalité, le 23 mars 1995, qu'il
s'était installé à 3********, en signalant qu'il ne ferait vraisemblablement
plus partie du corps de police à la fin de l'année. La municipalité a pris acte
de cette information, en s'étonnant du fait accompli, et en l'avisant qu'elle
exigerait une élection de domicile sur le territoire communal si l'intéressé
devait demeurer au sein du corps de police au-delà de la fin 1995. Quant au
recourant X.________, il a adressé le 27 octobre 1995 à l'autorité municipale
une note signalant qu'il avait trouvé un logement à 5******** dès le 1er décembre
1995 et il a invoqué expressément le bénéfice de l'autorisation obtenue en
1991, en relevant notamment que le trajet entre son nouveau domicile et
A.________ n'excédait pas cinq minutes.
G.                    Le 22 novembre 1995, et
après avoir été informée par lettre du 15 octobre 1995 par le recourant
Z.________ que ce dernier entendait finalement conserver ses fonctions de
policier à A.________, la municipalité intimée a ouvert une enquête
administrative en invoquant le non respect de la procédure de dérogation pour une
élection de domicile en dehors du territoire communal. Après avoir fait
entendre les intéressés par le conseiller municipal directeur de police, la
municipalité a notifié aux deux recourants précités une décision, datée du 5
décembre 1995, et infligeant à chacun d'eux un avertissement, avec injonction
de prendre domicile à A.________ d'ici au 31 mars 1996, ou à tout le moins de
prendre les dispositions nécessaires (bail) dans ce délai, avec installation
effective dans la commune au plus tard le 1er juillet 1996.
X.________ et
Z.________ ont interjeté recours au Tribunal administratif, par acte du 14
décembre 1995. La municipalité s'est déterminée le 16 janvier 1996, concluant
au rejet du recours. Les parties ont encore échangé des observations complémentaires
respectivement les 20 février et 8 mars 1996.
H.                    Alors que cette
procédure (ne concernant que X.________ et Z.________) était pendante, la
Municipalité de A.________ a décidé, le 26 février 1996, de licencier les trois
recourants. Cette décision leur a été communiquée oralement le même jour, puis
confirmée par lettre du 27 février 1996. Se référant aux avertissements déjà
prononcés à l'encontre des intéressés, la municipalité reprochait en substance
aux recourants d'avoir distribué ou fait distribuer, notamment durant les
heures de service, deux lettres, relatives à l'affaire de 1994 aux membres du
conseil communal et dont le contenu sera évoqué ci-dessous (cons. 3.1).
Un recours a été
déposé par les intéressés contre leur licenciement, par acte du 29 février
1996. Ce recours a été enregistré le 1er mars 1996, le juge instructeur avisant
alors les parties que la procédure concernant le licenciement devait être
instruite avant qu'il ne soit statué sur celle concernant les avertissements
infligés à X.________ et Z.________. La municipalité s'est déterminée en date
du 28 mars 1996, concluant au rejet du recours. Le Tribunal administratif a
ensuite été requis de suspendre la procédure d'instruction, mesure à laquelle
la municipalité intimée s'est opposée. Le tribunal a alors entendu les parties
ainsi qu'un témoin (le journaliste Bernard Monnet) à son audience du 22 avril
1996, puis délibéré à huis clos.
Considérant en droit :
1.                     A quelque deux mois
d'intervalle, la Municipalité de A.________ a pris à l'encontre des recourants
deux décisions. La première (ne concernant plus précisément que les recourants
X.________ et Z.________) règle le problème du domicile des intéressés, et
prononce un avertissement ainsi qu'un ordre d'élire domicile à A.________ dans
un certain délai. La seconde prononce le licenciement immédiat pour juste motif
des trois intéressés. Les faits ayant fondé ces deux mesures n'étant pas les
mêmes, le Tribunal administratif examinera préalablement la question du
licenciement, parce qu'une éventuelle confirmation de cette mesure rendrait
sans objet le recours déposé en 1995. S'agissant pratiquement des mêmes
parties, le tribunal tranchera toutefois le cas échéant également dans le
présent arrêt les questions posées par les griefs formulés à l'encontre des
recourants par la Municipalité de A.________ à propos de leur domicile.
2.                     Le statut du personnel
de la Commune de A.________ ne prévoit pas - ou plus - de sanctions ni de
procédures disciplinaires. En revanche, le Règlement de service du corps de
police, du 27 juin 1983, prévoit des cas particuliers de révocation
disciplinaire (chapitre IX), mais ces dispositions ne sont pas applicables,
puisqu'elles impliquent un renvoi à un règlement modifié depuis, soit le
statut. De toute manière, le règlement de service ne saurait avoir les effets
d'un règlement communal, faute d'avoir été approuvé par le Conseil d'Etat.
Il en résulte que
l'autorité municipale ne peut sanctionner les agents de l'administration qui
faillissent à leurs devoirs que par le renvoi pour justes motifs (art. 75
du statut). Doivent être considérés comme tels "... toutes autres
circonstances qui font que selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut pas être exigée". Un renvoi doit normalement
être précédé d'un avertissement écrit, à moins que les faits ne justifient la
cessation immédiate des rapports de service (art. 76 al. 2 du
statut). Dès lors que les licenciements incriminés sont fondés sur cette
disposition, il convient de rechercher si des fautes ou des violations de
devoirs de service ont été commises, susceptibles de compromettre la poursuite
des relations de service.
Ces devoirs résultent
soit du statut lui-même (art. 12 à 31 notamment), soit d'ordres de service ou
d'instructions particulières, ou encore d'un cahier des charges (RS). Ils
constituent des obligations juridiques, c'est-à-dire qu'ils astreignent
l'intéressé à avoir un comportement déterminé, positif ou négatif, consistant à
faire quelque chose ou au contraire à s'en abstenir (voir sur ce point Hangartner,
Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der Beamten, ZBl 1984 p. 385 ss, plus
spécialement 392). En fait partie le devoir de fidélité qui impose au
fonctionnaire communal un comportement qui soit en toute circonstance, pendant
le travail, et hors service, conforme aux intérêts de la commune ou de l'Etat
et qui ne porte pas atteinte à la confiance et à la considération qu'une
collectivité publique et ses autorités sont en droit d'exiger de leur
administration. Cette définition, qui correspond aussi bien à l'ancien art. 22
du statut cantonal des fonctions publiques (abrogé en 1988) qu'à la teneur de
l'art. 22 du statut des fonctionnaires fédéraux (RS 172.221.10) est certes très
générale, dans la mesure où elle se borne à imposer un devoir de loyauté qui
implique en tout cas que le fonctionnaire doit se comporter en service et hors
service de manière à pouvoir accomplir convenablement sa tâche (ATF 108 Ia
172).
3.1                   En l'espèce, aucun grief
n'a été fait sur le plan professionnel à l'égard des recourants que l'autorité
intimée - le fait a été confirmée expressément par le syndic à l'audience du 22
avril 1996 - considère comme de bons policiers. En revanche, la municipalité
n'a pas admis que les intéressés, après avoir fait l'objet d'un avertissement,
se permettent de tenter de faire intervenir dans un litige qu'elle considère
comme interne à l'administration communale, une autorité qui n'est pas
directement concernée par l'affaire, soit le Conseil communal, en distribuant à
chacun des membres de celui-ci des photocopies de deux lettres. Le premier
document daté du 15 janvier 1996, émane du conseil des recourants et est
adressée au Conseil communal lui-même, pour expliquer à celui-ci pour quelles
raisons les intéressés avaient fait l'objet d'un avertissement en 1994, pour se
plaindre de "mesures discriminatoires" à propos de l'obligation de
domicile, enfin pour informer que des procédures judiciaires avaient été
introduites tant au plan pénal que civil. La seconde lettre, datée du 24 novembre
1994, est un courrier échangé entre le conseil des recourants et celui de la
Municipalité de A.________ à propos d'une éventuelle solution transactionnelle
au litige, soit une résiliation négociée des rapports de travail.
Les recourants ne
contestent pas les faits eux-mêmes, même s'ils indiquent que seule une partie
de cette distribution a eu lieu durant les heures de service, à l'occasion de
déplacements qu'ils devaient faire dans le cadre de leur activité
professionnelle (notifications). Ils relèvent toutefois que cela ne les a
nullement empêchés d'exécuter les tâches qui étaient les leurs ce jour-là (le
23 février 1996) et qu'ils ont notamment été en mesure de répondre à un appel
nécessitant une intervention urgente.
3.2                   En l'espèce, et les
conditions de forme dont dépend la validité d'un licenciement n'étant pas
contestées (avertissements préalables, respect du droit d'être entendu), la
seule question qui se pose est de déterminer si on est en présence d'un
comportement constituant des justes motifs au sens de l'art. 75 du statut.
Comme cela a été
relevé ci-dessus, aucune faute professionnelle n'est reprochée aux recourants.
Il est vrai que ces derniers ont profité de courses de service pour procéder à
la distribution de courrier à caractère privé et qu'il s'agit là d'un comportement
discutable, sans doute, mais qui ne peut pas être considéré comme une
infraction à l'art. 14 du statut, puisque ce dernier n'interdit que les
activités susceptibles de "... entraver la bonne marche du service".
Or il résulte de l'instruction que, le jour en question, les recourants se sont
effectivement acquittés des tâches qui étaient les leurs en distribuant les
communications ou notifications dont ils étaient chargés et en procédant à une
intervention urgente.
On ne peut pas
davantage parler d'une violation du secret de fonction, parce que les lettres
destinées aux conseillers communaux ne concernaient pas des affaires dont ils
auraient eu connaissance dans le cadre de leur activité (art. 17 a al. 1 du
statut), et qu'il ne s'agissait pas davantage de documents de l'Administration
communale (art. 17 a al. 2 du statut).
On peut se demander en
revanche s'il n'y a pas infraction aux art. 12 et 13 du statut, qui imposent au
fonctionnaire d'exercer son activité avec diligence, conscience et loyauté, de
se montrer digne de la considération de la fonction en rapport avec sa situation
officielle par son attitude en service et hors service, enfin de se comporter
avec tact et politesse envers le public, ses supérieurs, ses collègues et ses
subordonnés. Mais le fait d'avoir, dans les circonstances décrites ci-dessus,
tenté d'informer les membres d'une autorité communale de circonstances touchant
à leur situation personnelle n'est pas en lui-même en contradiction avec ces
règles générales, définissant le devoir de fidélité des fonctionnaires, et qui
impliquent un comportement conforme aux intérêts de la collectivité publique,
ne portant pas atteinte à la confiance et à la considération que les autorités
sont en droit d'exiger de leur administration et ne les exposant pas sans
nécessité à la critique de manière à ce qu'ils puissent accomplir
convenablement leurs tâches (sur tous ces points, voir Tribunal administratif,
arrêt GE 93/042 du 15 octobre 1993 et les références citées).
Il n'y a pas non plus
d'infraction à l'art. 58 du Règlement de service - qui n'a pas comme on l'a vu
la portée d'un règlement communal - parce que celui-ci n'interdit que les
actions judiciaires (plainte pénale ou action civile) sans information préalable
par la voie du service.
Il est vrai que
l'autorité intimée considère comme déloyal le fait d'avoir, sans l'en informer,
tenté de faire intervenir l'organe délibérant communal et, dans une certaine
mesure, le reproche n'est pas entièrement infondé si l'on admet que
l'administration des services publics relève de la compétence de l'autorité
municipale (art. 42 ch. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les communes). Pour
la Municipalité de A.________, ce comportement déloyal exclut, selon les règles
de la bonne foi, la poursuite des rapports de service (art. 75 al. 2 in fine du
statut). C'est donc aussi bien sous l'angle de la violation du devoir de
loyauté que sous celui des justes motifs tels qu'ils sont définis par cette
disposition - qui reprend pratiquement mot pour mot la règle de l'art. 337 al.
2 CO - qu'il convient d'apprécier le comportement des recourants.
3.3                   Une municipalité est
sans doute en droit d'attendre des fonctionnaires de l'administration qu'ils ne
portent pas sur la place publique ni devant une autorité politique des affaires
concernant la marche du service et qui relèvent avant tout de la gestion du
personnel communal. A cet égard, encore une fois, la démarche des recourants
est sans doute critiquable et, dans une certaine mesure déloyale. Mais, compte
tenu des circonstances du cas, la faute ne revêt certainement pas un caractère
de gravité susceptible de justifier un licenciement immédiat. Le renvoi pour
justes motifs d'un fonctionnaire et la résiliation immédiate du travailleur
selon l'art. 337 CO reposent sur un concept commun de justes motifs, comme cela
résulte déjà de l'analogie presque complète des textes (dans ce sens, Peter
Hänni, La fin des rapports de service en droit public, RDAF 1995 p. 407 ss,
plus spéc. p. 420), de sorte que les principes dégagés par la jurisprudence du
Tribunal fédéral peuvent s'appliquer sans autre, par analogie. Or, cette
jurisprudence fait dépendre la résiliation immédiate de manquements graves,
notamment constitutifs de délits pénaux; en revanche, des violations moins
graves d'obligations, tel un comportement incorrect ou déloyal envers
l'employeur ne rendent en règle générale impossible la continuation des
rapports de travail que lorsqu'elles ont été réitérées malgré un ou plusieurs
avertissements (ATF 117 II 560, cons. 3 p et les références citées). Le
tribunal ne considère pas qu'en l'espèce le comportement des recourants puisse
se voir attribuer un tel caractère de gravité. Il faut en effet tenir compte
des circonstances dans lesquelles ils ont agi ainsi que des motifs qui les ont
guidés, et rappeler à cet égard qu'ils ont eu, dès le début des événements qui
leur ont valu un avertissement en 1994, le sentiment d'être injustement traités
en se voyant imputer la totale responsabilité des difficultés du corps de
police. Ce sentiment n'est certes pas objectivement justifié, pour les raisons
que le Tribunal administratif a eu l'occasion d'exposer dans son arrêt du 7
octobre 1994, la direction de police et la municipalité ayant été contraintes
d'intervenir pour mettre fin à une dégradation des conditions de travail dans
le corps de police dont ils portaient incontestablement une part de
responsabilité. Mais il n'en était pas moins réel, et il a été en l'espèce
fortement aggravé par une circonstance - qui n'est certes pas imputable à la
Municipalité de A.________ ou à la Direction de police - soit l'écho qui a été
donné à toute l'affaire par la presse et notamment un article de journal (24
Heures du 15 juin 1994) accompagné d'un dessin se voulant humoristique et mettant
en cause leur honnêteté, élément qui n'avait jamais été mis en doute par
personne, et encore moins par l'autorité intimée. Si l'on ajoute à cela qu'une
précédente lettre au Conseil communal était restée sans aucun effet, on peut
comprendre que les recourants, déterminés à faire entendre leur point de vue,
tentent la démarche qui leur est reprochée. Même si celle-ci est encore une
fois critiquable, sous l'angle du devoir de loyauté, on ne saurait aller
jusqu'à affirmer comme le fait l'autorité intimée qu'elle témoigne d'une
volonté de nuire à la bonne marche de l'administration, et notamment de la
police municipale, ou de rendre plus difficile les relations entre la
municipalité et le conseil communal. Le tribunal y voit bien plutôt une
réaction de défense, dont l'opportunité est très discutable, mais que l'on peut
comprendre dans une large mesure au vu des circonstances rappelées ci-dessus.
Dès lors, le Tribunal
administratif considère que l'on est pas en présence de justes motifs
justifiant les décisions attaquées, ce qui doit entraîner l'annulation de ces
dernières.
4.1                   Le recours dirigé contre
les licenciements devant ainsi être admis, le Tribunal administratif doit
entrer en matière sur le recours déposé à la fin de 1995 contre les mesures
prises à l'encontre des recourants X.________ et Z.________ à propos de leur domicile.
D'une manière
générale, on doit admettre que l'obligation de résidence d'un fonctionnaire
répond à un intérêt public non seulement lorsque la nature du service l'exige,
mais aussi en raison des liens qui se créent entre le fonctionnaire et la
population, liens qui sont mieux garantis lorsque l'intéressé habite au sein de
la collectivité de l'employeur de droit public (ATF 118 I a 410; 116 I a 382).
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de juger que ces conditions sont en règle
générale réalisées dans le cas des fonctionnaires de police (ATF 103 I a 455).
En revanche, un intérêt purement fiscal n'est pas suffisant (ATF 118 I a 140).
A A.________ toutefois
cette obligation a été, sinon totalement supprimée, du moins fortement atténuée
de par la volonté des autorités communales, volonté qui a été ancrée dans le
règlement de 1993 sur le statut du personnel sous la forme d'un texte qui ne
fait pas référence à une obligation générale, mais qui autorise la municipalité
à imposer cette obligation à certaines catégories de fonctionnaires "...
si les nécessités du service l'exigent". Conformément à cette règle, la
municipalité a adopté, dès 1991, une pratique souple autorisant plusieurs fonctionnaires
de police - dont les recourants X.________ et Z.________ - à s'établir en
dehors du territoire communal, en tenant compte de circonstances telles que la
propriété d'un immeuble, la possibilité pour un jeune agent de loger chez ses
parents ou la proximité immédiate de la frontière communale. Elle a toutefois
modifié cette pratique en 1993 et c'est ce changement de pratique qui l'a
amenée à exiger des deux recourants concernés qu'ils reprennent domicile à
A.________.
4.2.                  Une pratique administrative
est un ensemble de décisions liées entre elles par la nécessité de respecter le
principe de l'égalité de traitement (RDAF 1986 p. 279; Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème édition, no 402). Par définition une pratique doit
pouvoir être modifiée, mais ce changement n'est admissible, qu'à certaines
conditions:
a)  il doit être applicable aussitôt dans tous les cas;
b)  il doit être porté préalablement à la connaissance des administrés
lorsqu'une atteinte irrémédiable à un de leurs droits est portée;
c)  il doit correspondre à une meilleure interprétation de la loi ou à
un changement de circonstances.
Le Tribunal fédéral a
confirmé ces principes, en rappelant notamment que l'autorité avait non
seulement le droit mais encore l'obligation de modifier sa pratique - et les
directives destinées à en assurer la mise en oeuvre - lorsqu'après un examen
approfondi et sérieux elle arrivait à la conclusion que le sens et la portée
réels de la loi n'étaient pas ceux qui lui étaient attribués jusqu'alors. Une
fois arrêtée, la nouvelle pratique entre en vigueur immédiatement et s'applique
jusqu'à un éventuel nouveau revirement, même si elle est mise en doute ou
contestée, voire attaquée judiciairement (sur tous ces points, voir ATF 102 Ib
45 c. 1a).
En l'espèce, les
conditions permettant un changement de pratique ne sont pas réalisées. D'une
part, la Municipalité de A.________ ne l'a pas appliqué immédiatement puisque,
le même jour, elle a autorisé un agent à s'installer ailleurs en location avec
son amie parce qu'il n'avait pas trouvé de logement à sa convenance à
A.________. D'autre part, le changement de pratique incriminé ne correspond ni
à une meilleure interprétation de l'art. 25 du statut, ni à un changement de
circonstances. L'art. 25 permet de justifier un refus par les nécessités du
service, et le dossier ne contient aucun élément permettant d'admettre que la
situation se soit à cet égard modifiée notablement au point que les conditions
définies en 1991 (pas d'inconvénient pour la marche du service et durée de
déplacement inférieure à une demi-heure) se soient modifiées. La référence à la
situation du marché immobilier est à cet égard irrelevante, parce que cet
élément n'a pas été invoqué pour justifier à l'époque la pratique souple
adoptée par l'autorité intimée. On peut admettre sans doute que la municipalité
se soit inquiétée de voir une partie importante du corps de police habiter
ailleurs que sur la commune, mais on ne comprend pas alors pourquoi l'ordre de
revenir y habiter n'a pas été donné également à d'autres policiers, par exemple
à l'agent B.________ (bénéficiaire d'une autorisation dont la motivation telle
que rappelée ci-dessus est loin d'avoir un caractère impérieux) ou à l'agent
C.________, pour qui il s'agit simplement de pouvoir être domicilié chez ses
parents. S'agissant plus précisément de l'agent B.________, le tribunal
constate d'ailleurs que la Municipalité de A.________, apprenant au printemps
1993 qu'il avait à nouveau changé de domicile (de 5******** à 4********), n'a
nullement pris des mesures semblables à celles dont ont été frappés les
recourants X.________ et Z.________, mais s'est bornée à exprimer sa surprise
et sa déception, ainsi que l'espoir que la situation serait un jour régularisée
(lettre du 26 mai 1993).
Dans ces conditions,
force est de constater que le changement de pratique invoqué ne répond pas aux
exigences posées par la jurisprudence, et qu'il ne saurait dès lors fonder des
injonctions adressées aux seuls recourants X.________ et Z.________, le respect
du principe de l'égalité de traitement paraissant à cet égard douteux, sans
qu'il y ait lieu de s'étendre plus longuement sur ce moyen. Les décisions du 5
décembre 1995 doivent donc être réformées, l'ordre de s'établir à nouveau à
A.________ dans un certain délai devant être purement et simplement annulé.
4.3                   Il n'en va en revanche
pas de même des avertissements. Ces derniers sont en effet fondés
essentiellement sur le fait pour les recourants X.________ et Z.________
d'avoir mis l'autorité municipale devant le fait accompli en l'informant
simplement, après avoir pris toutes les dispositions en vue d'un déménagement,
d'une nouvelle élection de domicile en dehors du territoire communal. Les
intéressés ont à cet égard commis une faute, puisqu'ils avaient été dûment informés,
comme l'ensemble des membres du corps de police, de l'intention de la
municipalité de ne plus autoriser que très restrictivement des dérogations à
l'obligation de résidence et qu'ils ne pouvaient dès lors pas partir de l'idée,
comme ils le font valoir, que le fait d'être déjà au bénéfice d'une
autorisation les dispensait d'une requête formelle préalable. Mais la faute
commise ne saurait être considérée comme particulièrement grave, et il s'agit
plutôt d'une informalité que d'une violation délibérée des règles régissant le
statut des policiers communaux de A.________. Dès lors, un avertissement ne
résulte pas d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), de sorte
que le Tribunal administratif ne peut que les confirmer en l'espèce. Le traitement
différent dont a bénéficié l'agent B.________ ne fait pas obstacle à une telle
solution, un administré ne pouvant prétendre s'opposer à une sanction au seul
motif qu'un autre y aurait échappé (voir par exemple, s'agissant du respect des
règles de la circulation routière, SJZ 1993 p. 400).
5.                     Il résulte de ce qui
précède que les recours dirigés contre les décisions du 5 décembre 1995 doivent
être partiellement admis, seuls les avertissements infligés aux recourants
X.________ et Z.________ étant confirmés, les pourvois dirigés contre les
décisions du 27 février 1996 étant quant à eux admis. L'arrêt sera rendu sans
frais, et la Municipalité de A.________ versera aux recourants une indemnité à
titre de dépens (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Les recours
interjetés contre les décisions du 5 décembre 1995 de la Municipalité de
A.________ infligeant aux recourants X.________ et Z.________ un avertissement
et les sommant de transférer leur domicile à A.________ au plus tard le 1er
juillet 1996 sont admis, dites décisions étant réformées en ce sens que seuls
les avertissements sont confirmés, les injonctions relatives à la constitution
de domicile étant annulées.
II.                     Les décisions
du 27 février 1996 licenciant X.________, Y.________ et Z.________ avec effet
immédiat sont annulées.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    Une indemnité
de 2'000 (deux mille) francs est allouée à titre de dépens aux recourants,
solidairement entre eux, à charge de la Commune de A.________.
Lausanne, le 26 avril 1996/gz
Le
président :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint