vd_omni · AC.2015.0224 · 2018-01-17 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Office fédéral du développement territorial ARE | Recours dirigé contre la révision du PGA de la Commune de Montreux mise à l'enquête publique en 2007 et en 2013, puis adoptée par le conseil communal en 2014 et approuvée par le DTE en 2015. Nouvelles modifications consistant notamment en la distinction entre une zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère, mises à l'enquête publique complémentaire et adoptées par le conseil communal en 2016, puis approuvées par le DTE en 2017. Le recourant, propriétaire d'une parcelle située en zone de faible densité, conteste le déclassement d'une partie de son terrain, que le nouveau plan affecte en zone de verdure urbaine et en zone de coteau B.Suite à l'entrée en vigueur de la LAT en 1980, la Commune de Montreux a entrepris de réviser sa planification pour la partie urbanisée de son territoire à partir de 2002. Rappel de la jurisprudence selon laquelle les parties du territoire de Montreux largement bâties sont réputées zones à bâtir provisoire. En l'occurrence, il n'est pas nécessaire d'examiner la portée juridique du PGA de 1972 actuellement en vigueur, car il suffit de contrôler si les autorités de planification ont bien appliqué les normes relatives à la zone de verdure. Compte tenu de sa fonction, de son emplacement et de la réglementation applicable, la zone envisagée doit être considérée comme une autre zone d'affectation, dont la constructibilité est restreinte (consid. 2).Recours au TF rejeté (1C_398/2018 du 16.04.2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.01.2018 AC.2015.0224

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 janvier 2018
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et M.
Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Christophe MISTELI, avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté par le Service du développement territorial,
à Lausanne,
2.
Conseil communal de Montreux,
représenté
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Office fédéral du développement
territorial,
à
Berne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement le
Plan général d’affectation de la Commune de Montreux, et c/ décision du
Conseil communal de Montreux du 4 septembre 2014 adoptant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
a) Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le Plan
d'affectation communal et le Règlement sur le plan d'affectation et la police
des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat le
15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: le PGA 1972 et le RPGA
1972).
b) Après l'aboutissement de la procédure
d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: le PDCom), qui a été
approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a
entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études de révision de sa
planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier examen
préalable par les services concernés de l’Etat, le 22 décembre 2005, un projet
de Plan général d'affectation et de Règlement du plan général d'affectation
entièrement révisés (ci-après: le projet de PGA et son règlement, ou le nPGA et
le nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007, en même
temps qu'un addenda au PDCom relatif aux éléments du patrimoine à sauvegarder. Ce
projet a suscité 88 oppositions ou interventions. En date du 9 janvier
2008, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a rendu un
rapport d’examen préalable complémentaire.
c) Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux
(ci-après: la municipalité) a présenté un rapport-préavis n° 03/2008, sur la
base duquel le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a
décidé, dans sa séance du 2 septembre 2009, d'adopter le projet de PGA et son
règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux
oppositions telles qu'amendées. Il a également adopté l’addenda au PDCom -
fiches "
Eléments du patrimoine
" telles qu’amendées.
d) Le projet de PGA et son règlement ont subi
diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des
amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le SDT
dans son deuxième rapport d’examen préalable complémentaire du 28 janvier 2011,
en lien avec l’entrée en vigueur du PDCom, le 1
er
août 2008.
Ces modifications ont fait l’objet d’un troisième rapport d’examen préalable
complémentaire du SDT, le 23 avril 2013. Elles ont ensuite été soumises, du 4
septembre au 3 octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a
suscité 44 oppositions.
e) Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013,
la municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions ainsi que
d'amendements formulés par sa commission. Dans ses séances des 3 et 4 septembre
2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les
oppositions formulées au cours de l’enquête publique. Il a également décidé
d’adopter les modifications apportées au PGA telles qu’amendées et à l’addenda
au PDCom.
f) Outre le Plan des zones et le Plan fixant les
limites des constructions, le nPGA est composé du Plan des valeurs naturelles
et paysagères, qui "
identifie les éléments naturels qui contribuent à
la qualité du territoire urbanisé de Montreux et à sa diversité biologique
"
(art. 38 al. 2 nRPGA).
B.
a) A.________ est propriétaire de la parcelle n° 12'637 du registre
foncier, sur le territoire de la Commune de Montreux. D’une surface de 3'766 m
2
,
ce bien-fonds se présente en trois parties reliées entre elles, à savoir une
première partie allongée située à l’ouest, orientée vers le sud, une deuxième
partie au centre, et une troisième partie allongée située à l’est, orientée
vers le nord. La partie ouest comprend une maison d’habitation construite sur
la base d’un permis de construire délivré en 2012 (bâtiment ECA n° 9'489) et,
plus au sud, une petite vigne. La partie est comporte un verger. La partie
centrale est un pré, en forte pente descendante dans sa moitié est, qui relie
les parties est et ouest. La parcelle n° 12'637 est contiguë, au nord-ouest, à
la parcelle n° 7'558 propriété de la société B.________ (anciennement B.________).
b) A l’origine, les parcelles n
os
7'558
et 12'637 formaient un unique terrain d’une surface de 7'747 m
2
, en
nature de pré-champs et de vignes, cadastré sous n° 7'558 (ci-après: l’ancienne
parcelle n° 7'558), alors propriété de feue C.________.
Selon le plan d'affectation de 1972, la parcelle n°
12'637 est affectée, comme les parcelles voisines, en zone de faible densité,
régie par les art. 33 ss RPGA 1972. Le plan prévoit en outre, dans ce secteur,
l'application de normes de "
protection des sites
", énoncées à
l'art. 40 RPGA 1972. La destination de la zone est définie à l'art. 33 RPGA
1972, aux termes duquel elle tend à permettre la création d’ensembles
résidentiels selon des plans partiels d’affectation ou de quartier, établis par
secteurs au fur et à mesure des besoins. Vu l'objectif de protection des sites,
la proportion de la surface bâtie par rapport à celle de la parcelle est
limitée à 1/10 pour les bâtiments comportant deux étages sous la corniche et à
1/6 dans les autres cas (art. 40 al. 1 RPGA 1972).
Lors de l'établissement du premier projet de nPGA
(cf.
supra
let. A.b), avant la division du bien-fonds, il était prévu
que la partie ouest de l'ancienne parcelle n° 7'558 soit classée en zone de
coteau B, destinée aux bâtiments de faible densité tels que villas
individuelles ou groupées, habitations superposées ou juxtaposées, qui
s’échelonnent sur le coteau (art. 9.1 nRPGA), avec un indice d’utilisation du
sol de 0.60 au maximum (art. 9.6 nRPGA). Le solde de la parcelle était
classé en zone de verdure. Ce secteur de zone de verdure avait une forme
rectangulaire, correspondant, dans le nouvel état de propriété, à l’angle
sud-est de la parcelle n° 7'558 ainsi qu’à la partie centrale et à la partie est
de la parcelle n° 12'637.
Après l'enquête publique de 2007, feue C.________, par
l’intermédiaire de son conseil Me Christophe Misteli, avait adressé le 4
juillet 2008 au Service communal de l’urbanisme une opposition au projet de PGA
au motif qu’il colloquait en zone de verdure près des deux tiers de son
bien-fonds. En même temps, elle avait requis la restitution du délai pour agir après
l’enquête publique, en se prévalant de son âge, de sa situation personnelle et
de son état de santé. Le 18 août 2008, la municipalité avait indiqué qu’elle
adresserait un préavis complémentaire au conseil communal en rapport avec la
demande de restitution de délai et, le cas échéant, avec les arguments au fond
de l’opposition. Feue C.________ avait complété son argumentation le 5
septembre 2008.
C.________ est décédée à la fin de l’année 2009 et
ses héritiers ont vendu son terrain, le 4 avril 2011, à la société B.________, pour
une part de copropriété de 11/15
e
, et à A.________, pour une part de
copropriété de 4/15
e
. Ils ont cédé à cette occasion tous les droits
dont ils disposaient dans la procédure en cours en relation avec le projet de
PGA.
Les parts de copropriété ont été définies en vue de
la division du bien-fonds en une nouvelle parcelle n° 7'558, d'une superficie de
3'981 m
2
, destinée à la société B.________, et une nouvelle parcelle
n° 12’637, d’une surface de 3'766 m
2
, réservée à A.________; la
division a eu lieu le 18 septembre 2012. Par la suite, deux immeubles
d'habitation avec un garage enterré de quatorze places (bâtiments ECA n
os
9’500, 9'578 et 9’591) ont été réalisés sur la parcelle n° 7'558, et une maison
individuelle avec un garage pour deux voitures (bâtiment ECA n° 9’489) a été
construite sur la parcelle n° 12'637.
c) Par lettre du 7 novembre 2011, le bureau
d’architecture D.________, mandaté par la société B.________ et par A.________,
a soumis au Service communal de l’urbanisme une proposition de modification de
la limite de la zone de verdure projetée par le nPGA. L’architecte a produit un
plan de situation prévoyant une réduction de l'emprise de la zone de verdure
depuis l'angle sud-est de la parcelle n° 7'558 jusqu'à l'angle sud-ouest de la
parcelle n° 7'555 plus au nord, représentant une surface de l'ordre de 430 m
2
.
La lettre était contresignée, pour accord, par la société B.________ et par A.________,
qui prenaient l’engagement "
de retirer tout recours au PGA, en cas
d’accord de la part de la Municipalité à la modification mentionnée
".
Le projet de PGA soumis à l’enquête publique
complémentaire de 2013 a été modifié conformément à la proposition du bureau D.________
du 7 novembre 2011. Ainsi, le périmètre de la zone de verdure a été réduit par
la suppression, dans l’angle sud-est de la parcelle n° 7'558, d’une bande de
terrain qui a été affectée en zone de coteau B, équivalant au statut du reste
du terrain et de la partie ouest de la parcelle n° 12'637.
Malgré ce changement, A.________ s’est opposé au
maintien de son bien-fonds en zone de verdure, le 3 octobre 2013, en reprenant
pour l'essentiel les motifs invoqués dans l'opposition de feue C.________ du 5
septembre 2008.
Sur le Plan des valeurs naturelles et paysagères
(élément du nPGA) figure, au niveau de la parcelle n° 12'637, une petite vigne
répertoriée avec la cotation "b", signifiant qu’il s'agit d'un
élément digne d'intérêt pouvant toutefois faire l’objet d’un remplacement sur
la parcelle ou sur un autre site (art. 39 al. 3 nRPGA). La partie est comporte en
outre un verger, ainsi qu’un mur en pierres situé dans la pente d’un talus qui
débute en limite de propriété et remonte en direction de l’ouest, sur la
parcelle n° 7'558 voisine en amont, où se trouve un second mur en pierres. Ces
éléments sont également répertoriés avec la cotation "b" (éléments
dignes d'intérêt); les mesures de préservation sont alors moins strictes que si
le verger avait été identifié comme élément à conserver (cotation "a"
‑ art. 39 al. 2 nRPGA).
d) Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le
conseil communal a levé l’opposition de A.________ et adopté les modifications
apportées au PGA telles qu’amendées, sur la base du préavis n° 31/2013 de la municipalité,
qui relevait que la nouvelle délimitation de la zone de verdure avait été
définie en adéquation avec les courbes de niveaux et les caractéristiques du
lieu et qu’elle était issue d'une concertation avec les propriétaires des
parcelles n
os
7’558 et 12'637, qui s’étaient engagés en échange à ne
pas recourir dans le cadre de la procédure de révision du plan. En outre, le rapport
de la commission du conseil communal du 30 juillet 2014 indiquait que le
terrain concerné était déjà construit et que le propriétaire ne s'opposait plus
à l'affectation envisagée.
C.
Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le PGA tel
qu’amendé, à l’exception de la zone à bâtir de "
l’Aire de Prélaz
"
et de la référence à la carte annexe relative aux dangers naturels, et à la
condition que la transcription des dangers naturels dans le plan soit soumise à
l’enquête publique dans un certain délai. Sa décision, ainsi que la décision du
conseil communal du 4 septembre 2014, ont été notifiées à A.________ en date du
15 juin 2015.
D.
Par acte du 31 août 2015, A.________ a contesté la décision
d'approbation du nouveau plan général d'affectation devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la CDAP).
Il a conclu à ce que le nPGA soit réformé en ce sens que la parcelle n° 12’637
reste entièrement colloquée en zone de coteau B, subsidiairement à ce que le
nPGA soit annulé en ce qu’il concerne la parcelle n° 12’637 et le dossier
renvoyé à l'autorité communale pour nouvelle analyse et, le cas échéant,
nouvelle mise à l’enquête publique. Entre autres pièces, il a produit un
rapport d’expertise urbanistique de l’architecte E.________ daté du 19 août
2015, qui examine le bien-fondé de l’affectation du terrain en zone de verdure.
Dans ses déterminations du 10 novembre 2015, le SDT
a considéré que la création d'une zone de verdure sur la parcelle n° 12’637
était conforme aux dispositions légales, notamment à la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), et il a conclu au rejet du
recours. Dans sa réponse du 1
er
mars 2016, le conseil communal a
également conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.
Le recourant a déposé une réplique le 29 avril 2016,
sur laquelle le SDT s'est déterminé en date du 4 mai 2016, et la municipalité
en date du 11 mai 2016.
E.
a) Dans l’intervalle, la Commune de Montreux a entamé des négociations
avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), qui avait
aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du DTE du 10 juin
2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du
projet de PGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir
équilibré, conformément aux exigences de l’ARE.
Par voie de conséquence, l’instruction de la
présente cause a été suspendue.
b) Les modifications apportées au projet de PGA consistent
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de
La Saussaz et en la distinction entre deux catégories de zone de verdure, à
savoir une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans
le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non
bâtir.
Dans ce cadre, la parcelle de A.________ a été
affectée (pour le secteur qui n'est pas en zone de coteau B) à la zone de
verdure urbaine, dont le statut est resté pratiquement inchangé par rapport à
celui de la zone de verdure initiale.
c) Les modifications apportées au projet de PGA ont été
soumises à un examen préalable complémentaire auprès du SDT le 2 juin 2016.
Elles ont ensuite fait l’objet d’une deuxième enquête publique complémentaire ouverte
du 3 juin au 4 juillet 2016, qui a suscité huit oppositions individuelles et
quatre oppositions collectives.
d) Sur la base d’un préavis municipal n° 33/2016 du
22 août 2016 et d’un rapport de la commission du conseil communal du 4 octobre
2016, les modifications susmentionnées ont été adoptées par le conseil
communal, le 12 octobre 2016, et approuvées préalablement par le DTE, le 10
janvier 2017.
F.
L'instruction de la cause a été reprise en date du 9 mars 2017. Le SDT
s’est déterminé le 31 mars 2017, informant le tribunal que les modifications
apportées au nPGA ne changeaient pas ses conclusions. Le 5 avril 2017, le
conseil communal a indiqué qu’il renonçait à formuler des observations
complémentaires, dès lors que les modifications du plan ne concernaient pas le
recours objet de la présente procédure. Le 28 mars 2017, l'ARE a renoncé à
prendre position sur le recours. Le recourant s'est encore déterminé en date du
8 mai 2017.
Le 13 juillet 2017, le tribunal a procédé à une
inspection locale en présence des parties, au cours de laquelle des
photographies ont été prises par la section du tribunal. Le procès-verbal d'inspection
locale et les photographies ont été transmis aux parties, qui ont eu la
possibilité de se déterminer sur ces documents.
G.
Le tribunal a délibéré puis statué le 17 janvier 2018. Le dispositif de
l'arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l'avis qu'une expédition
complète leur serait communiquée ultérieurement.
Considérant en droit:
1.
a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est
définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête
publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un
préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3
LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police
des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il
peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter
(art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce
dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase LATC). Cette procédure a été
suivie dans le cas présent. Les décisions communale et cantonale ont été
notifiées par le DTE simultanément et peuvent toutes deux faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2
LATC).
Le recours est dirigé contre la décision du DTE approuvant
préalablement le nPGA mais on comprend, au vu notamment de la conclusion
tendant à l'annulation du nPGA, que le recourant demande l'annulation ou la
modification, en ce qui concerne sa propriété, des deux décisions prises par
les autorités de planification, au niveau communal puis cantonal.
b) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en
outre aux autres conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
c) Le conseil communal met en doute la recevabilité
du recours, au motif que l’opposition relative à l’enquête publique de 2007 aurait
été déposée tardivement par feue C.________, qui était propriétaire de la
parcelle litigieuse avant le recourant. Ce dernier ne serait de surcroît pas
habilité à contester la zone de verdure urbaine dans la mesure où son emprise
sur son terrain a été réduite, à sa demande, lors de l’enquête publique complémentaire
de 2013, et qu’il s’est engagé en échange à "
retirer tout recours au
PGA
". Selon le conseil communal, il conviendrait d’interpréter cette déclaration
comme un retrait de l’opposition.
aa) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition subordonne la qualité pour
recourir à la condition que le recourant ait participé à la procédure
antérieure, à savoir,
en matière de plans d'affectation,
qu’il
ait formé opposition pendant le délai légal d'enquête publique (cf. arrêts
AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 1 et les réf. cit.; AC.2008.0069 du 7
août 2009 consid. 1b).
bb) En l’espèce, la précédente propriétaire de
l’ancienne parcelle n° 7'558, qui englobait autrefois le périmètre de
l’actuelle parcelle n° 12'637, avait un intérêt digne de protection à contester
la première version du nPGA de 2007 puisque celui-ci transférait une partie de
son terrain en zone de verdure. Elle ne s’est toutefois pas opposée à la
nouvelle affectation de son bien-fonds durant la mise à l’enquête publique de
2007. Ce n’est qu’une année plus tard, soit le 4 juillet 2008, puis le 5
septembre 2008, qu’elle a formé opposition au plan, tout en demandant la
restitution du délai pour agir. Elle semble ainsi avoir agi tardivement au
regard de l’art. 57 al. 3 LATC, qui prévoit que les oppositions auxquelles
donne lieu le projet de plan doivent être déposées par écrit au greffe
municipal ou postées à son adresse durant le délai d'enquête. A l’époque, la
municipalité avait indiqué qu’elle adresserait un préavis complémentaire au
conseil communal pour qu’il se prononce sur la restitution du délai et, le cas
échéant, sur l’opposition, ce qu’elle n’a pas fait. Quoi qu’il en soit, au mois
de novembre 2011, le recourant et la société avec laquelle il venait d’acquérir
l’ancienne parcelle n° 7'558 se sont engagés, par écrit, à "
retirer
tout recours au PGA
" si la municipalité acceptait de modifier la
limite de la zone de verdure envisagée pour en réduire la surface d’environ 430
m
2
. Cette proposition a été suivie. Ainsi, les modifications du nPGA
ayant fait l’objet de l’enquête publique complémentaire de 2013 comportaient une
réduction de la surface de la zone de verdure au niveau de l’angle sud-est de
la nouvelle parcelle n° 7'558.
Il se pose la question de savoir quelle était la
portée de l’engagement du recourant à retirer "
tout recours
"
au nPGA en cas de modification du périmètre de la zone de verdure et, partant,
dans quelle mesure ce dernier est légitimé à contester l’affectation d’une
partie de sa parcelle en zone de verdure urbaine dans le cadre de la présente
cause. Il s’agirait plus particulièrement de déterminer si l’on se trouve en
présence d’une renonciation anticipée à toute possibilité de recourir ou d’un
engagement à retirer l’opposition qui avait été formulée (tardivement) par feue
C.________, et si le conseil communal peut se prévaloir de cette situation
alors qu’il a traité l’opposition dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014,
en adoptant la réponse proposée par la municipalité.
En définitive, on pourrait interpréter ces éléments
dans le sens que les autorités communales ont admis la recevabilité de
l'opposition, accordant implicitement la restitution de délai qui avait été
évoquée, mais que l'engagement à retirer "
tout recours
"
signifiait, selon l'interprétation objective que l'on pouvait de bonne foi
donner à cette clause, un retrait de l'opposition, en fonction d'une acception
large de la notion de recours dans ce contexte (voir à ce propos l'art. 33 al.
3 let. b LAT, où la notion de recours peut aussi viser les oppositions). Dans
ces circonstances, le présent recours serait irrecevable, une des conditions
légales pour la qualité pour recourir n'étant pas remplie. Néanmoins, cette
question peut demeurer indécise, dans la mesure où le recours doit de toute
façon être rejeté sur le fond.
cc) Vu ce qui précède, il n'est pas nécessaire de
donner suite aux réquisitions du recourant tendant à l'audition de l'architecte
de B.________ en 2012, ainsi qu'à la production de pièces détenues par la
commune, dans le but d'établir que son engagement à retirer tout recours ne
l'empêchait pas de contester le nPGA devant le Tribunal cantonal.
2.
La contestation porte, d’après le recourant, sur le déclassement d'une
partie de sa parcelle de zone constructible en zone inconstructible. L’intéressé
demande que l'entier de son terrain soit en zone à bâtir.
a) Selon le PGA de 1972 encore en vigueur
actuellement, la parcelle litigieuse est en zone à bâtir de faible densité. Le
1
er
janvier 1980 est entrée en vigueur la LAT. A compter de
cette date, il incombait aux cantons de veiller à ce que les anciens plans
d'affectation soient adaptés aux exigences du nouveau droit dans un délai de
huit ans (art. 35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1
er
janvier 1988.
La Commune de Montreux a, dans ce délai, révisé son PGA pour créer des zones
agricoles et des zones intermédiaires (modification du PGA 1972 approuvée par
le Conseil d'Etat le 8 avril 1987); pour la partie urbanisée de son territoire,
elle n'a entrepris qu'à partir de 2002 de réviser sa planification.
Selon l’art. 35 al. 3 LAT, les plans d'affectation
adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT conservaient leur validité jusqu’au
1
er
janvier 1988. Ensuite, tant que le nouveau plan d'affectation
n'a pas délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la
partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition
contraire du droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT; ATF 127 I 103 consid. 6; TF
1C_361/2011 du 28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid.
4; arrêts AC.2016.0162 du 1
er
mai 2017 consid. 3b; AC.2015.0049 du
22 novembre 2016 consid. 2a). Dans un arrêt 1C_361/2011 du 28 juin 2012, le
Tribunal fédéral a précisé que les parties du RPGA 1972 de la Commune de
Montreux qui n'étaient pas conformes aux dispositions de la LAT, concernant
notamment la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT), étaient devenues
caduques le 1
er
janvier 1988 et que les parties largement bâties
étaient réputées zones à bâtir provisoires au sens de l'art. 36 al. 3 LAT (cf.
consid. 5.1).
b) Dans cette situation, lorsque la contestation
porte sur le déclassement d'un terrain qui avait été colloqué en 1972 dans une
zone constructible, il faut en principe se demander si cette zone était
conforme à l'art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
janvier 1980. Selon
cette disposition, pouvaient être classés dans la zone à bâtir les terrains
propres à la construction déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir.
Il n'est pas évident de déterminer, à l'heure
actuelle, si le secteur dans lequel se trouve la parcelle du recourant faisait
partie, en 1988, d'un quartier déjà largement bâti. Ce secteur comporte en
effet plusieurs constructions récentes, postérieures à 1988. Il n'est pas non
plus aisé d'évaluer si, en 1988, ces terrains étaient nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir (jusqu'en 2003), la réponse à cette
question supposant une évaluation globale des réserves de zones à bâtir sur le
territoire de la commune. Quoi qu'il en soit, il n'est pas nécessaire, dans la
présente affaire, d'examiner plus avant la portée juridique du PGA 1972 car il
suffit de contrôler si les autorités de planification ont bien appliqué les
normes relatives à la zone de verdure. Dans le cadre de ce contrôle, il faut
vérifier si, comme l'affirme le recourant, le droit fédéral imposait plutôt un
classement dans la zone de coteau B.
Cette zone de coteau est une zone à bâtir. Au moment
où les autorités de planification ont adopté, respectivement approuvé le nPGA,
c'est l'art. 15 LAT dans sa nouvelle teneur - adoptée le 15 juin 2012 et entrée
en vigueur le 1
er
mai 2014 - qui était applicable. Cette révision de
la LAT visait à la fois à contenir la dispersion des constructions et à mieux
protéger les terres cultivables. Dans ce cadre, les conditions permettant de
classer des nouveaux terrains en zone à bâtir ont été renforcées (cf. Message
du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la
loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.3.1 p. 966). L’art.
15 LAT est actuellement libellé comme il suit:
"
1
Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles
répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et
la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
4
De nouveaux
terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont
réunies:
a.  ils sont propres à la
construction;
b.  ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.  les terres cultivables ne
sont pas morcelées;
d.  leur disponibilité est
garantie sur le plan juridique;
e.  ils permettent de mettre
en œuvre le plan directeur.
5
La Confédération
et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au
classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la
surface répondant aux besoins.
"
c) Parmi les principes de l'aménagement concernant
les territoires réservés à l'habitat, la législation fédérale prévoit le
maintien, dans le milieu bâti, de nombreuses surfaces de verdure ou espaces
plantés d'arbres (art. 3 al. 3 let. e LAT). Ces surfaces peuvent être classées
dans une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. Une telle mesure
d'aménagement est notamment possible, selon le droit fédéral, pour les paysages
d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles ou d'une
grande valeur en tant qu'éléments du patrimoine culturel (art. 17 al. 1 let. b
LAT). Les zones à protéger d'une surface importante qui sont inconstructibles
ne font en principe pas partie de la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.
Cependant, d'après la jurisprudence, les plans
d'affectation ne doivent pas obligatoirement attribuer ces surfaces de verdure
dans le milieu bâti à des zones inconstructibles. L'art. 17 al. 2 LAT prévoit
en effet qu'au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut
prescrire d'autres mesures adéquates. La conservation de certaines surfaces de
verdure est une mesure d'aménagement du milieu bâti; par leur fonction, elles
appartiennent à celui-ci, même si elles sont désignées comme "
zones de
verdure
", par exemple. Elles ne sont dès lors pas situées hors de la
zone à bâtir et les constructions ne sont pas autorisées que dans le cadre des
exceptions des art. 24 ss LAT (ATF 116 Ib 377 consid. 2a p. 378; arrêts AC.2015.0330
du 15 décembre 2016 consid. 2a; AC.2013.0344 du 20 janvier 2015 consid. 4c).
d) L’art. 17 nRPGA définit la zone de verdure urbaine
comme suit:
"
1
Cette zone est destinée à créer des îlots de verdure, assurer la continuité de
corridors biologiques, aménager des aires de détente et des places de jeux.
Elle est caractérisée par l'interdiction de bâtir.
2 Les bâtiments existants peuvent
être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du
droit cantonal.
3 La Municipalité peut autoriser
la réalisation de constructions conformes aux buts assignés à la zone, ainsi
que des aménagements publics ou d'utilité publique qui s'intègrent au caractère
du site et ne compromettent pas son intégrité. Sont exclus les habitations et
les garages à voiture en surface.
4 Le degré de sensibilité au bruit
2 est attribué à l’ensemble de la zone de verdure urbaine.
"
En l’occurrence, la zone de verdure urbaine
envisagée s’implante dans un secteur largement construit. La surface litigieuse
constitue un îlot de verdure à l’intérieur du milieu bâti (cf. art. 17 al. 1
nRPGA). Compte tenu de sa fonction, de son emplacement et de la réglementation
applicable, il ne s’agit donc pas d’une zone de non bâtir, comme la CDAP a déjà
eu l’occasion de le préciser dans un arrêt du 15 décembre 2016 (AC.2015.0330
consid. 2a). Elle sert plutôt à ménager une aire de verdure au sein de la zone construite
et elle est également destinée à un usage urbain (zone de délassement). Elle
doit ainsi être considérée comme étant une autre zone d’affectation au sens de
l’art. 18 al. 1 LAT, dont la constructibilité est retreinte (cf. Eloi
Jeannerat/Pierre Moor, in Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éd.], Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n. 61 ad art. 14 LAT; Rudolf
Muggli, Commentaire pratique LAT, n. 12 ad art. 18 LAT).
3.
Le recourant conteste la collocation de l’essentiel de sa parcelle n°
12'637 en zone de verdure urbaine. Il estime que l’affectation envisagée ne se
justifie par aucun intérêt paysager, ni non plus par la présence d’un verger et
d’un mur en pierres sur son terrain, dès lors que le Plan des valeurs
naturelles et paysagères admet que ces éléments soient remplacés sur place ou
sur un autre site. Il relève que le coteau n’est pas désigné comme une aire de
dégagement à préserver dans le schéma directeur communal. A son avis, la mesure
de planification ne répond à aucun intérêt biologique, paysager ou de
protection d'un site. Le recourant demande dès lors que son bien-fonds soit
entièrement classé en zone de coteau B, en soulignant qu’il est déjà équipé
(eau, gaz et électricité) et qu’il dispose des accès et servitudes nécessaires.
Le recourant se réfère au rapport de son expert (rapport
d’expertise urbanistique du 19 août 2015), aux termes duquel la zone de verdure
ne s’impose pas comme un élément significatif du paysage puisqu’elle occupe un
petit secteur en contrebas de la crête de la colline et qu’elle est peu visible
depuis l’extérieur, exception faite d’une échappée sur le versant qui lui fait
face au nord-est, au-dessus de l’autoroute. Elle est de plus entourée de
terrains classés en zone de coteau B et dominée par trois immeubles très
voyants construits au sommet du coteau, qui caractérisent de manière
prépondérante la perception du site. Le rapport indique en outre que les deux
murs en pierres et le verger de sept arbres compris dans la zone de verdure ne
présentent pas d’intérêt patrimonial ou biologique remarquable et qu’ils sont
moins intéressants à préserver que d’autres éléments dignes de protection
situés dans le voisinage. Il souligne que les vignes présentes sur la parcelle du
recourant restent en zone de coteau B, alors qu’elles sont dignes de
protection, et il relève que le secteur est déjà très arborisé et verdoyant.
L’expert estime que les caractéristiques paysagères, patrimoniales et
biologiques du bien-fonds ne justifient pas son affectation en zone de verdure.
Il en conclut que la mesure de planification envisagée est arbitraire dans la
mesure où d’autres terrains non bâtis situés dans le voisinage et présentant un
intérêt paysager supérieur restent constructibles; inopportune vu le manque de
visibilité de la parcelle et l’absence d’enjeu du point de vue de la
valorisation ou de la préservation paysagère du site; et inefficace pour
préserver les qualités spatiales et paysagères de la colline, dont la partie
réellement visible et exposée à la vue, en amont, est déjà construite.
Le recourant se plaint par ailleurs d’une atteinte à
son droit de propriété garanti par l'art. 26 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), disproportionnée et
dépourvue d'intérêt public (art. 36 Cst.). Il considère que l’affectation de sa
parcelle en zone de verdure urbaine lui causerait une perte financière
considérable et entraînerait des restrictions disproportionnées par rapport aux
objectifs de sauvegarde recherchés (protection d’un verger et d’un mur en
pierres). Une telle mesure ne tiendrait de plus pas compte de l’existence d’une
servitude limitant la hauteur des constructions à 497 m, respectivement 495 m
au profit de la parcelle voisine n° 7'555, servitude qui exclut toute construction
dépassant l’altitude du coteau (502 m).
Le conseil communal et le DTE font quant à eux
valoir que le classement d’une partie de la parcelle n° 12'637 en zone de
verdure urbaine est conforme au droit fédéral, notamment à la LAT. Le conseil
communal juge cette mesure opportune compte tenu de la présence, sur le site,
d’un verger et d’un mur en pierres considérés comme des éléments dignes de
protection par le Plan des valeurs naturelles et paysagères.
4.
a) Le tribunal de céans est l'unique autorité cantonale de recours qui
doit, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, exercer son pouvoir d'examen de
manière libre, sans être limité au contrôle de l'abus ou de l'excès du pouvoir
d'appréciation (cf. notamment arrêt AC.2017.0246 du 12 avril 2018 consid.
4b/bb). Cela ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3
LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser
aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à
l'accomplissement de leurs tâches. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité
communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les
limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre
en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa
propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia
52; arrêts AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du
20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b). La
CDAP doit donc s’imposer une certaine retenue lors du libre examen des plans
d’affectation communaux, dans la mesure où il s'agit de circonstances locales
et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur
importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70). En revanche, selon la jurisprudence fédérale,
la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde
incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3 non publié
in ATF 137 II 23; 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1 non publié in ATF 134
II 117). Cela étant, l'autorité doit, dans le cadre du contrôle de la légalité,
se prononcer sur la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Ce contrôle implique
également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3
de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1) sont respectés ‑ notamment la prise en considération de
tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans
le respect du principe de la proportionnalité (cf. arrêts AC.2016.0126 du 13
avril 2017 consid. 2; AC.2015.0263 du 23 janvier 2017 consid. 2).
b) Selon l'art. 75 al. 1 Cst., la Confédération fixe
les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux
cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation
rationnelle du territoire. L'art. 1 al. 1 LAT dispose que la Confédération, les
cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol et à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l'ensemble du pays. L’art. 1 al. 2 LAT définit les buts de
l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée
en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités chargées de
l'aménagement du territoire soutiennent les efforts qui sont entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
), et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d’aménagement (al. 1). Le paysage
doit être préservé (al. 2). Dans ce cadre, il convient en particulier de
veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi
que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b), et de conserver les
sites naturels et les territoires servant au délassement (let. d). Les
territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques doivent
en outre être aménagés selon les besoins de la population et leur étendue
limitée (al. 3). Pour ce faire, il convient notamment de préserver autant que
possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes,
telles que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (let. b), et de
ménager dans le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés
d'arbres (let. e).
Le principe énoncé à l’art. 3 al. 3 let. e LAT revêt
une importance particulière dans les zones urbanisées, où il est souvent
confronté aux efforts de densification voulus par l’art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT. Les conceptions et les plans directeurs portant sur le développement de
l’urbanisation vers l’intérieur et la densification doivent par conséquent
toujours s’accompagner de réflexions sur l’aménagement des espaces ouverts.
Pour être contraignants, ces objectifs stratégiques d’aménagement peuvent être
mis en œuvre au moyen notamment de zones libres de constructions (cf. Heinz Aemisegger/Samuel
Kissling, Commentaire pratique LAT, n. 43 des remarques préliminaires).
c) Quand la contestation porte sur la modification
d'un plan d'affectation, le propriétaire foncier dont le fonds devient
partiellement ou totalement inconstructible peut invoquer la garantie de la
propriété (art. 26 al. 1 Cst.) en faisant valoir que la restriction n'est pas
justifiée par un intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.) ni conforme au principe de
la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.). Or l'application des règles
d'aménagement du territoire implique, comme cela vient d'être exposé, une pesée
des intérêts, les intérêts publics à prendre en compte étant protégés par des
normes du droit fédéral ou cantonal, dans le domaine de l'aménagement du
territoire proprement dit (art. 1, 3, 14 ss LAT notamment) ou dans d'autres
domaines juridiques (ATF 132 II 408 consid. 4.3; TF 1C_441/2011 du 9 mars
2012 consid. 6.1). Ces différents intérêts publics doivent être mis en balance
avec l'intérêt du propriétaire à pouvoir construire.
5.
a) D’après les informations qui figurent dans le rapport justificatif selon
l’art. 47 OAT soumis au SDT avant l’enquête publique complémentaire de 2013,
les vues et dégagements sur le grand paysage sont préservés et mis en valeur
notamment par un regard attentif sur l’implantation des constructions au sein
du territoire communal et leur intégration au site, surtout dans le coteau (cf.
ch. 2.1, p. 10). Le nPGA a notamment pour objectif la préservation et la mise
en valeur du patrimoine urbanistique, architectural, écologique et paysager
avec l’introduction de notions qualitatives telles que le respect du relief,
des qualités historico-architecturales, des cheminements anciens, des vues, des
richesses naturelles (cf. ch. 4.5, p. 35).
b) Il est vrai en l’espèce que la zone de verdure
urbaine contestée forme une sorte de dépression dans le tissu construit, au
niveau de la partie supérieure de la colline, qu’elle est dominée par trois
immeubles imposants situés sur le sommet du crêt et qu’elle n’est pas visible sur
le coteau sud, mais seulement depuis les zones à bâtir du Plateau de
Fontanivent-Chernex situées au nord-est. Elle constitue un petit secteur
englobé dans un milieu déjà fortement bâti, avec des parcelles classées par le
nPGA en zone de coteau A ou B, en zone de forte densité, en zone de village, en
zone d’utilité publique ou encore en zone d’activités artisanales et
industrielles. Il est vrai aussi que les alentours présentent déjà un caractère
verdoyant prédominant, grâce à la présence de villas individuelles comportant
des jardins et des espaces plantés d'arbres.
Cela étant, la zone litigieuse forme à cet endroit
du coteau un véritable espace de dégagement d’une surface d’environ 2'300 m
2
.
Il s’agit du dernier grand espace libre de toute construction dans le secteur.
Elle assure une "poche de respiration" dans le bâti, profitable aux
habitants du quartier et des zones urbanisées situées en amont, au nord-est.
Elle sert aussi à préserver un verger ainsi que de vieux murs en pierres
considérés comme dignes de protection par le Plan des valeurs naturelles et
paysagères. La zone de verdure urbaine participe ainsi à la mise en valeur d’un
site qui, malgré une visibilité restreinte, présente des qualités paysagères
certaines, en maintenant un îlot de verdure propre au délassement, sur lequel
les possibilités de construire sont fortement réduites (cf. art. 17 nRPGA).
Elle est conforme aux buts actuels d’aménagement du territoire, qui prévoient
notamment la protection du sol et du paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et un
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et de façon
compacte, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (art. 1 al. 2 let.
a
bis
et let. b LAT). Elle concrétise les principes d’aménagement de
la LAT, concernant la préservation du paysage par la conservation de sites
naturels et de territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT)
ainsi que l’aménagement de territoires réservés à l'habitat selon les besoins
de la population, en préservant les lieux des atteintes nuisibles ou
incommodantes telles que le bruit (art. 3 al. 3 let. b LAT) et en ménageant des
aires de verdure et espaces plantés d'arbres dans le milieu bâti (art. 3 al. 3
let. e LAT). On rappelle l’importance que revêt ce dernier principe dans les
zones urbanisées, où l’aménagement de zones libres de construction permet de rétablir
un équilibre par rapport aux efforts de densification et de développement de
l’urbanisation vers l’intérieur (cf.
supra
consid. 4b). De manière plus
générale, la nouvelle planification permet une utilisation harmonieuse et
mesurée du sol, conformément à l’art. 75 al. 1 Cst. et à l’art. 1 al. 1 LAT.
La zone de verdure urbaine répond à des intérêts
publics primordiaux, à savoir protéger l’espace vert et le milieu naturel
existants, préserver et mettre en valeur le dégagement sur le paysage, mais
aussi tendre à un développement mesuré dans un environnement déjà partiellement
bâti et agrémenter ce dernier d’une aire de verdure et plantée d'arbres. Cette
réglementation de droit public est appropriée, quand bien même il existe dans
le secteur des restrictions de droit privé (servitudes) limitant la hauteur des
constructions. La mesure contestée se fonde ainsi sur des critères objectifs et
résulte d'une pesée correcte des intérêts par l'autorité communale intimée.
Les restrictions qui découlent de la zone de verdure
urbaine (2'300 m
2
) sont importantes pour le recourant, puisqu’elles grèvent
un peu plus de 60 % de sa parcelle (3’766 m
2
). Ce dernier conserve cependant
des possibilités de construire dans la partie ouest de son terrain, qui est classée
en zone de coteau B, avec une plus grande densité constructive (l’indice
d’utilisation du sol est de 0.60 au maximum en zone de coteau B selon l’art.
9.6 nRPGA, alors que la proportion de la surface bâtie par rapport à celle de
la parcelle est limitée à 1/10 pour les bâtiments comportant deux étages sous
la corniche et à 1/6 dans les autres cas dans l’actuelle zone de faible densité
selon l’art. 40 al. 1 RPGA 1972). Il a d’ailleurs pu y construire une maison individuelle
de deux niveaux avec attique, dont la surface de plancher est supérieure à 500
m
2
. A cela s’ajoute que le recourant avait connaissance des
restrictions résultant de la mesure envisagée au moment où il a acquis le
terrain, en 2011. La zone de verdure urbaine n’est de surcroît pas assimilée à
une zone de non bâtir, mais à un espace de verdure dans les zones à bâtir, si
bien qu’un changement de statut reste possible sans devoir satisfaire à
l'exigence de compensation qui résulte de la LAT révisée de 2012. Par
conséquent, l'autorité intimée était fondée, au regard du principe de la
proportionnalité, à instaurer une zone de verdure urbaine sur l’essentiel de la
parcelle n° 12'637 du recourant.
6.
Le recourant se prévaut d’une inégalité de traitement dans la mesure où
les parcelles voisines demeurent constructibles, au même titre que d’autres
terrains non bâtis situés ailleurs dans la commune et présentant des valeurs
naturelles et paysagères comparables d'après le plan
ad hoc
(par exemple
la parcelle n° 7'653). A son avis, la mesure de planification contestée est
arbitraire car elle ne repose sur aucun fondement rationnel.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer, ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I
77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127). Ce
principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation.
Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation
des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable,
c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF
1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; 1C_269/2014 du 4 juillet 2014 consid.
6)
b) En l’espèce, il faut effectivement constater que
l’autorité communale n'a pas appliqué la même mesure d’affectation à d’autres terrains
présentant des qualités naturelles et paysagères comparables à celles de la
parcelle n° 12'637, c'est-à-dire des terrains sur lesquels le Plan des valeurs
naturelles et paysagères répertorie plusieurs éléments dignes de protection
(cotation "b"). A titre d’exemple, la parcelle n° 624, qui comporte
un parc arborisé, est classée en zone de verdure urbaine, comme le bien-fonds
du recourant. En revanche, les parcelles n
os
2’642 et 2'644,
comprenant un verger et un mur en pierres, sont classées en zone du Plateau de
Fontanivent - Chernex dans un secteur à faible densité. La parcelle n° 7'653
voisine ainsi que la parcelle n° 8'165, en nature de vignes, sont colloquées en
zone de village, et la parcelle n° 12’470, également en nature de vignes avec
des murs en pierres et un verger, en zone de coteau A. Les parcelles n
os
7’632, 7’601 et 7'536, qui comprennent des vignes et des murs en pierres, sont en
outre classées en zone de verdure paysagère, respectivement en zone d’activités
artisanales et industrielles.
Il existe toutefois une différence objective entre ces
terrains quant à leur localisation et leur fonction dans le milieu bâti. On a
vu que la délimitation de la zone de verdure urbaine contestée est compatible
avec les buts et principes de l’aménagement du territoire. De par ses
caractéristiques spatiales et paysagères, en particulier de par la présence
d'un verger et d'anciens murs en pierres, cette zone répond à des critères
objectifs et à plusieurs intérêts publics prépondérants, si bien qu’une différence
de traitement se justifie. La création de la zone litigieuse ne saurait dès
lors être qualifiée d'arbitraire. Elle reste dans le cadre du pouvoir
d'appréciation que l'autorité de planification conserve pour la délimitation
des zones et la création d'espaces de verdure dans le milieu bâti, conformément
au principe figurant à l'art. 3 al. 3 let. e LAT.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que les griefs du recourant
sont mal fondés. Le recours doit donc être rejeté, dans la mesure où il est
recevable, et les décisions attaquées confirmées, en tant qu'elles concernent l'affectation
de la parcelle n° 12'637 adoptée par le conseil communal le 4 septembre
2014 et le 12 octobre 2016, ces deux décisions ayant été approuvées
préalablement par le DTE (puisque tel est l'objet de la contestation tranchée
par le présent arrêt).
Vu le sort du recours, l’émolument de justice est
mis à la charge du recourant (art. 49 al. 1 LPA-VD). Celui-ci versera à la
Commune de Montreux, qui obtient gain de cause en ayant procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, les dépens qu'elle a requis
(art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014
levant l’opposition du recourant A.________ et adoptant le nouveau Plan général
d’affectation de Montreux et la décision du Département du territoire et de
l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan sont
maintenues.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A.________.
IV.
Le recourant A.________ est débiteur de la Commune de Montreux d'une
indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le
17 janvier 2018
Le président:                                                                                             La
greffière:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 21
juin 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.