vd_omni · RE.2000.0020 · 2000-09-06 · fr

PASQUIER Roger c/AC000/0039 | Rejet de mesures provisionnelles tendant à l'interdiction de la poursuite d'une procédure de planification routière, l'intérêt privé du recourant (parcelle hors des limites de construction fixées par le plan; intérêt à éviter de devoir faire opposition au projet routier mis à l'enquête) ne pouvant être opposé à l'intérêt public à la poursuite de la procédure.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.09.2000 RE.2000.0020

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 septembre 2000
sur le recours interjeté par
Roger PASQUIER
,
représenté par l'avocat Philippe Reymond, 1000 Lausanne 13
contre
la décision du 31 mai 2000
du juge
instructeur de la cause AC 000/0039
(refus d'octroi de l'effet suspensif et
de mesures provisionnelles).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Vincent Pelet, juges.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     La Municipalité de Nyon
envisage de réaliser la grande ceinture de son agglomération; elle projette de
prolonger la route de la Gravette par la construction d'une artère reliant la
route de la Morâche (ci-après: route Blanche) à la route de Duillier, sur une
longueur d'environ 1'600 mètres. A cette fin, elle a soumis à l'enquête
publique, du 30 juin au 31 juillet 1995, les deux projets de plan partiel
d'affectation, soit Secteur I
"En Mangette"
et Secteur II
"Le
Viez, A la Billettaz, A Changins"
. Ces derniers se bornent à arrêter
la limite des constructions et à réserver l'espace libre nécessaire afin
d'empêcher toute construction ultérieure sur le futur tracé de l'artère
projetée; ils ont été approuvés par les services cantonaux dans le rapport de
synthèse du 8 mai 1995. Outre les plans proprement dits, un plan fixant la
délimitation de l'aire forestière pour le secteur II ainsi que le rapport
d'impact les accompagnant ont également fait l'objet de cette enquête.
B.                    A l'issue de l'enquête
publique, le projet a rencontré neuf oppositions dont  celles de Roger
Pasquier, d'une part, Anne-Claude Briccafiori, Jacques Dovat, Jean-Pierre
Dovat, Marianne Juon et Martine Muhlemann, d'autre part, Alain et Mariette
Leuenberger, par ailleurs. Ces derniers sont tous propriétaires de parcelles
comprises en tout ou partie dans l'emprise réservée par les projets de PPA pour
la route prévue ou en bordure de celle-ci. En particulier, on retient que Roger
Pasquier possède la parcelle n° 116 du cadastre communal, située non pas dans
l'emprise du PPA
"En Mangette"
, mais à proximité des limites
de construction fixées par ce dernier; cette parcelle abrite sa maison
d'habitation n° ECA 2537. Les griefs des opposants portent, en substance, sur
l'opportunité de la réalisation de l'artère dont le tracé est réservé par les
plans, sur la proximité du tracé avec les habitations existantes ainsi que sur
les conséquences environnementales du projet, en particulier les nuisances
sonores et la pollution de l'air, le rapport d'impact étant considéré à cet
égard comme insuffisant selon eux.
Dans son préavis
municipal n° 67 du 4 mars 1996, la municipalité a proposé de rejeter les
oppositions et d'adopter tant les plans que la décision finale d'impact.
Suivant les recommandations de sa commission d'étude, le Conseil communal a,
lors de sa séance du 28 octobre 1996 - et non 4 décembre 1997 comme indiqué par
erreur dans la décision attaquée -, adopté les deux projets de PPA et la
décision finale d'impact; il a par surcroît adopté les projets municipaux de
réponse aux opposants.
C.                    Par le ministère de
l'avocat Philippe Reymond, Roger Pasquier s'est pourvu auprès du Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports (depuis le 21 avril
1998: Département des infrastructures; ci-après: DINF) contre la décision du
Conseil communal. Anne-Claude Briccafiori, Jacques Dovat, Jean-Pierre Dovat,
Marianne Juon et Martine Muhlemann en ont fait de même par la plume de l'avocat
Albert Graf. Alain et Mariette Leuenberger ont également recouru, personnellement
et par acte séparé. Ils ont repris et développé les griefs soulevés à l'appui
de leurs oppositions respectives. Par décision du 2 mars 2000, le DINF a
toutefois rejeté ces trois recours.
D.                    Roger Pasquier,
Anne-Claude Briccafiori et ses quatre consorts ont, par l'intermédiaire de
leurs conseils respectifs, déféré la décision sur recours du DINF au Tribunal
administratif en concluant à l'annulation de celle-ci. Ils ont chacun requis du
juge instructeur l'octroi de l'effet suspensif, Roger Pasquier précisant à cet
égard:
"En effet, le recours serait
privé de son intérêt si la procédure de planification devait se poursuivre et
que l'étape subséquente du rapport d'impact devait être exécutée avant droit
connu sur le présent recours"
Les recourants ayant
été invités par le juge instructeur à préciser le sens de leur requête, Roger
Pasquier a précisé, par la plume de l'avocat Philippe Reymond, que cette
dernière devait être considérée comme une requête de mesures provisionnelles
tendant à
"(...)interdire à la Municipalité et à la Commune de Nyon de
poursuivre la procédure de planification et en particulier de mettre à
l'enquête publique la route dont les limites sont litigieuses. Cette requête
tend à éviter que le recours soit privé de son objet et que le recourant soit
amené à déposer des oppositions et recours successifs, alors que les limites de
l'ouvrage sont elles-mêmes contestées."
Par décision du 31 mai
2000, le juge instructeur a cependant rejeté les requêtes d'effet suspensif et
de mesures provisionnelles.
E.                    Roger Pasquier a saisi
en temps utile la Section des recours du Tribunal administratif d'un recours
incident contre la décision du juge instructeur; il conclut à la réforme de
cette dernière et à l'octroi de l'effet suspensif et des mesures
provisionnelles requises. Ni le juge intimé, ni les services cantonaux
concernés n'ont pris de conclusion sur ce point; seule la municipalité a
conclu, pour sa part, au rejet du recours incident. Postérieurement à son
recours, Roger Pasquier a requis le juge instructeur de la Section des recours
de procéder à une expertise du projet routier contesté; le juge instructeur a
informé le recourant de ce qu'il laissait le soin à son collègue chargé
d'instruire le recours contre la décision du DINF de traiter cette réquisition.
Considérant en droit:
1.                     A titre préliminaire,
on relève que le recourant avait, par la plume de son conseil, requis du juge
instructeur de la présente section qu'il ordonne une expertise portant sur
l'étude du projet routier. Il a invoqué à cet effet tant l'absence de
justification et d'opportunité du projet, l'absence d'indépendance des
mandataires ayant effectué l'étude préliminaire, que le caractère incomplet des
études au vu de l'évolution de l'urbanisation de Nyon. Dans la mesure où cette
réquisition relève de la procédure au fond, il appartiendra au magistrat chargé
d'instruire cette procédure de la traiter. Les parties n'ont du reste pas
exprimé sur ce point d'avis contraire dans le délai initialement imparti au 20
juillet 2000 par le juge instructeur à cet effet; seul le recourant a réagi en
réitérant sa réquisition, mais par courrier de son conseil du 1er septembre
2000, soit bien au delà de ce dernier délai.
2.                     Les plans litigieux
fixent une nouvelle limite de constructions en vue de la réalisation future de
la route d'évitement de Nyon; ils visent ainsi à réserver l'emprise nécessaire
à cette construction.
a) On rappelle que
l'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne
pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la
décision attaquée (arrêt RE 92/019 du 9 juin 1992, cons. 1); il rend la
décision contestée inefficace jusqu'à droit connu au fond (v. Pierre Moor,
Droit administratif, II, Berne 1991, n° 5.7.3.3).
C'est dans le cadre
d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge
instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou
restitué au recours (v. arrêts RE 93/043 du 24 août 1993, in RDAF 1994, p. 321;
98/030 du 20 octobre 1998), sa décision sur ce point devant résulter d'une
balance des intérêts entre l'exécution immédiate de la décision attaquée et le
maintien du régime antérieur jusqu'à droit connu (Moor, ibid.). Le pouvoir
d'examen de la section des recours dans ce domaine est limité à un contrôle en
légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès et l'abus du
pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a LJPA). La section des recours ne peut
donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur et elle
doit seulement vérifier si ce dernier n'aurait pas tenu compte, ou de manière
insuffisante, d'intérêts importants ou encore, les aurait appréciés de façon
erronée (ATF non publié rendu le 11 novembre 1998 en la cause M c/ OFDEE, cons.
2a).
b) Dans le cas
d'espèce, le recourant s'en prend, sur le fond, à une décision reposant sur les
articles 47 LATC et 9 LR. Il reproche à la Municipalité de Nyon d'avoir choisi
d'abord de faire adopter par le conseil communal le tracé de l'emprise de la
future grande ceinture.
Le recourant perd de
vue que l'art. 47 al. 2 LATC permet aux communes de prendre, dans les plans et
règlements d'affectation fixant les prescriptions relatives à l'affectation des
zones (al. 1), des dispositions relatives notamment aux
"conditions de
construction, telles qu'implantation, distances entre bâtiments ou aux limites,
cote d'altitude, ordre des constructions, limites des constructions, le long,
en retrait ou en dehors des voies publiques existantes ou à créer, destination
et accès des niveaux ou de locaux à usage commun, isolation phonique"
(chiffre
1), ainsi qu'à
"l'aménagement et à la destination des espaces et des
voies publiques existants ou à créer ainsi qu'aux accès des constructions"
(chiffre 3). Par ailleurs, l'art. 9 al. 1 LR, première phrase, permet
l'adoption, pour les routes ou fractions de routes existantes ou à créer, de
plans d'affectation fixant la limite des constructions; l'alinéa 3 de la
disposition précitée renvoie au surplus au titre V de la LATC, s'agissant de la
procédure applicable. En d'autres termes, il s'agit là, sur un plan procédural,
de l'étape préliminaire à la réalisation d'un projet routier, qui s'apparente à
l'adoption d'une zone réservée destinée à accueillir ultérieurement une route.
Du reste, à titre de comparaison, l'art. 14 LRN prévoit, en droit fédéral, la
création de zones réservées pour la construction de routes nationales; dans un
arrêt du 21 octobre 1992, le Tribunal fédéral a fait application de cette
disposition pour confirmer les alignements et les niveaux du droit zurichois,
servant notamment à maintenir libres de constructions les terrains nécessaires
à une future route (ATF 118 Ia 372, cons. 4a; v. en outre, Schürmann/Hänni;
Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, Bern 1995, p. 185, qui
parlent, à propos des plans d'alignement, de
"Sondernutzungspläne"
;
v. en outre, s'agissant d'un plan d'aménagement routier, v. ATF 117 Ib 35,
cons. 2; 112 Ib 409, cons. 1b). On pourrait aussi rapprocher le processus en
deux étapes choisi ici du régime qui prévaut habituellement en matière de
constructions, qui consiste à adopter dans un premier temps la planification
(ici les limites de constructions) et dans un second temps seulement à élaborer
le projet de construction (ici le projet routier qui reste à faire).
Contrairement à ce
qu'indique le recourant, la procédure choisie en l'occurrence par la
municipalité n'a apparemment rien de critiquable, ce d'autant plus qu'elle est
autorisée par le texte de loi; à l'étape préliminaire concrétisée par la
décision attaquée succède alors nécessairement la procédure d'élaboration et de
construction proprement dite. Or, cette dernière est fixée aux articles 11 ss
LR, notamment l'art. 13 dont l'alinéa premier impose la mise à l'enquête des
projets de construction durant trente jours dans la ou les communes concernées,
les alinéas 2 et 3 déterminant les autorités compétentes pour l'adoption et le
traitement du recours (le conseil communal ou général, respectivement le DINF,
s'agissant d'un projet communal). Ces dispositions, qui mettent en oeuvre la
coordination avec celles régissant l'aménagement du territoire (v. BGC ibid.,
p. 750), renvoient du reste expressis verbis aux dispositions topiques de la
LATC, les articles 57 à 62, s'agissant des projets communaux.
A ce propos, on
signalera l'art. 61 LATC, qui prévoit que le DINF se prononce sur l'approbation
du plan et du règlement en même temps, en règle générale, que sur les recours
(al. 1). Selon l'al. 4, le plan et le règlement entrent en vigueur dès l'approbation
donnée par le DINF, qui abroge simultanément les plans et les règlements
antérieurs dans la mesure où ils leur sont contraires; cette disposition ajoute
que l'effet suspensif d'éventuels recours est réservé.
Le rappel de ces
dispositions permet de mieux cerner la portée de l'effet suspensif en matière
de plans. En substance, l'octroi d'une telle mesure a pour conséquence de geler
le plan et le règlement approuvés; il en résulte que l'autorité compétente
n'est alors pas en mesure de délivrer un permis de construire pour un projet
conforme au nouveau plan.
De manière générale,
il convient dès lors de souligner que le conflit relatif à l'effet suspensif
présente un enjeu très différent dans le contentieux de la planification et
dans celui de la construction; en tous les cas, on ne voit pas de motif
d'appliquer mécaniquement au domaine de la planification la jurisprudence
arrêtée en matière de construction, selon laquelle l'effet suspensif est dans
la règle accordé dans ce dernier domaine, la réalisation des travaux pouvant
présenter en effet un caractère très largement irréversible (sur ce dernier
point v. par exemple arrêts RE 98/0030 du 20 octobre 1998 et RE 99/0005 du 16
avril 1999). Il ne faut en effet pas perdre de vue que les décisions rendues en
matière de planification ne débouchent pas d'emblée sur la réalisation de
travaux, ceux-ci devant en effet faire l'objet d'une nouvelle procédure,
ouvrant également la voie d'un recours; si l'effet suspensif est accordé dans
le cadre de ce dernier - ce qui est la règle, comme on vient de le voir -,
l'entrée en force de la planification elle-même, découlant de l'approbation par
le DINF, n'est pas de nature à entraîner des conséquences irréversibles. Cela
étant, l'on ne saurait accorder, par principe, l'effet suspensif à des recours
formés en matière de planification (on pourrait cependant excepter certains cas
particuliers, tel celui des projets routiers, qui obéissent à la procédure de
planification, dans la mesure où ceux-ci ont également valeur d'autorisation de
construire la voie publique projetée).
c) Dans le cas
d'espèce, le recourant reproche au premier juge d'avoir passé sous silence
l'effet qu'aurait la mise en vigueur anticipée des PPA litigieux. Il requiert
l'octroi de mesures provisionnelles tendant à ce qu'il soit fait interdiction à
la Commune de Nyon de poursuivre tant les études que la procédure de
planification en vue de la réalisation du projet routier qu'il conteste.
aa) Les plans fournis
au tribunal par le Service des routes et des autoroutes avec le dossier de la
cause ne comportent pas l'approbation du DINF. On devrait ainsi présumer que
ces plans, faute d'avoir été approuvés, n'emportent aucun effet. L'effet
suspensif requis aurait alors pour seule conséquence possible d'empêcher le
DINF d'approuver ces plans en cours de procédure. On ajoutera également que le
plan, avant même son approbation, déploie les effets anticipés négatifs décrits
à l'art. 79 LATC; cependant, la parcelle du recourant se trouvant en dehors des
limites de construction fixées, elle n'est pas concernée par cet effet anticipé
négatif (on ne voit au surplus pas quel intérêt le recourant pourrait avoir à
contester le mécanisme de l'art. 79 LATC en l'occurrence; il n'en fait en tous
les cas pas état).
bb) A supposer même
que le plan litigieux ait néanmoins été approuvé, sans que le tribunal en ait
connaissance, il faudrait examiner alors la portée d'un tel plan, une fois
entré en vigueur (la situation pourrait être la même à l'avenir, dans
l'hypothèse où le DINF envisagerait, comme évoqué ci-dessus sous lettre aa,
d'approuver le plan). L'entrée en force du plan litigieux aurait dès lors pour
effet de rendre possible la mise à l'enquête d'un projet routier dans les
limites de construction en question. Cela pourrait "contraindre" (il
ne s'agit pas là d'une obligation à caractère juridique; le défaut de recours
contre le projet routier ne rendrait pas sans objet le présent pourvoi)
l'intéressé à devoir intervenir à nouveau lors de l'enquête sur le projet
routier, puis à former de nouveaux recours. Selon le recourant, son intérêt à
éviter de telles démarches inutiles primerait, si l'on comprend bien, celui de
l'autorité communale à faire avancer une procédure qui se prolonge dans le
temps. Un tel intérêt privé apparaît toutefois comme extrêmement ténu et, aux
yeux du tribunal, il ne saurait prévaloir sur les intérêts publics au point de
geler tout processus ultérieur de mise en oeuvre de la planification, cela
jusqu'à l'issue de procédure judiciaire.
Par ailleurs, le
recourant souhaite que le tribunal interdise à la Municipalité de Nyon de
poursuivre les études relatives à l'élaboration du projet routier. Ce faisant,
il invoque surtout l'intérêt des contribuables nyonnais à éviter que la commune
intimée n'engage des dépenses qui pourraient devenir inutiles avec l'admission
du recours. Il fait ainsi valoir essentiellement un intérêt public, qui
n'apparaît guère manifeste. Il appartient au demeurant à la municipalité
elle-même de décider l'opportunité de la poursuite de telles études, à ses
risques et périls bien évidemment. On ne discerne en effet pas véritablement
quel intérêt privé le recourant est susceptible de faire valoir pour s'opposer
à une poursuite par les services techniques nyonnais et leur mandataire de
l'élaboration du projet routier; le recourant adopte d'ailleurs une
argumentation apparemment paradoxale à cet égard, puisqu'il exige tout à la
fois de nouvelles études, estimant celles effectuées jusqu'ici insuffisantes,
et demande que les études actuelles soient stoppées.
2.                     Les considérants qui
précèdent conduisent par conséquent le tribunal à rejeter le recours et à
confirmer la décision attaquée. Le recourant succombant, il se justifie de
mettre un émolument de justice à sa charge (art. 55 LJPA); au surplus, il ne
sera pas alloué de dépens, la Municipalité de Nyon ayant procédé par une simple
correspondance de son conseil.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
31 mai 2000 du juge instructeur de la cause AC 000/0039 est confirmée.
III.                     Un émolument
judiciaire de 750 (sept cent cinquante) francs est mis à la charge de Roger
Pasquier.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 6 septembre 2000
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint