vd_omni · AC.1992.0440 · 1994-02-01 · fr

DE CARMINE Jacques et Marie-France | Déni de justice; portée d'une convention passée entre le précédent propriétaire d'une station-service et le voisin, à l'égard des locataires et sous-locataires exploitants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.1994 AC.1992.0440

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 1er
février 1994
sur le recours interjeté le 2 décembre 1992
par
Jacques et Marie-France de CARMINE
, représentés par l'avocat Jacques
Ballenegger, à Lausanne,
contre
le refus de statuer de la
Municipalité de
Saint-Sulpice
sur l'utilisation prétendument illicite d'une parcelle et
d'un bâtiment, au no 103 de la route cantonale.
***********************************
Statuant dans sa séance du 24 mai 1993
le Tribunal administratif, composé de
MM.       A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
______________
A.                            La parcelle no
148 du cadastre de la Commune de St-Sulpice comporte un bâtiment de deux étages
(no ECA 377) avec, dans la moitié nord de son rez-de-chaussée, en bordure de la
RC no 1, un atelier et divers locaux à l'usage de station-service. Acquise le
12 avril 1985 par Pietro Perego et Guiseppe Tarchini, ce bien-fonds a été
transféré le 27 janvier 1987 à Maurice Bitarelli, qui l'a lui-même revendu le 7
septembre 1988. Le propriétaire actuel est, depuis le 13 février 1992, la
société Fijan SA, ayant son siège à Echichens.
Le 5 février
1985 la société Elf (Suisse) SA avait passé avec Pietro Perego et Guiseppe
Tarchini bail commercial portant sur la location de la station service, de
l'atelier et des locaux annexes. Inscrit au registre foncier le 28 décembre
1987, ce bail a été repris par les propriétaires successifs de la parcelle; il
vient à échéance le 31 janvier 1996. Simultanément, Elf (Suisse) SA a sous-loué
l'objet du bail à Maurice Bitarelli. Ce contrat, du 5 février 1985 également, a
lui aussi fait l'objet de plusieurs cessions. Il a notamment été repris par la
société Autorêves SA, puis par Guy-Louis Philipona, à Renens, selon avenant du
29 mars 1990.
Guy-Louis
Philipona exploite dans les locaux sous-loués, outre la station service, un
atelier de réparation, un kiosque et un service de dépannage de véhicules; il
fait également le commerce de voitures d'occasion.
B.                            La parcelle no
148 est classée en zone d'habitation résidentielle B. Selon les art. 24 et 33
du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions
approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992 (RPE), cette zone est
destinée à l'habitation; le commerce et l'artisanat peuvent y être tolérés dans
la mesure où ces activités n'entraînent aucun inconvénient pour le voisinage.
Le degré de sensibilité au bruit II est attribué à cette zone (art. 75 RPE).
C.                            Le 20 juin
1985, la municipalité a accordé aux propriétaires d'alors, Pietro Perego et
Guiseppe Tarchini, un permis de construire autorisant la transformation de la
station-service et la création de huit studios dans le bâtiment no ECA 377.
Jacques de Carmine, propriétaire avec son épouse de la parcelle voisine no 906,
a recouru contre cette décision auprès de la Commission de recours en matière
de police des constructions (CCRC).
Lors de
l'audience tenue par cette autorité le 24 septembre 1985, une convention a été
passée entre les parties; sa teneur est la suivante :
"1.-            Les constructeurs
s'engagent à n'affecter qu'à l'usage des locataires des studios et de leurs
visiteurs les 9 places de parc prévues au sud-ouest de l'immeuble en cause; ces
places ne serviront en aucun cas au dépôt et au stationnement de véhicules en
panne ou accidentés ou à vendre dans le cadre de l'exploitation de la
station-service-atelier.
2.-              Les constructeurs ne
procéderont à aucun travail de réparation ni au lavage de véhicules à
l'extérieur de leur bâtiment: ils ne feront pas non plus d'essais de moteurs à
l'extérieur, soit à proximité immédiate de leur exploitation.
3.-              Le local sis à l'ouest du
bâtiment litigieux sera affecté exclusivement au lavage des véhicules, à
l'exclusion de tout travail de mécanique.
4.-              La porte aménagée en façade
nord du bâtiment sera condamnée en tant qu'elle permettrait l'accès des
véhicules.
5.-              La municipalité fera des
engagements pris sous chiffres 1 à 4 ci-dessus par les constructeurs des
conditions assortissant les permis de construire et d'exploiter.
...."
Contrairement
à ce que prévoit le chiffre 5 de cette convention, la municipalité n'a pas
délivré un nouveau permis de construire assorti des conditions ci-dessus; elle
ne les a pas non plus intégrées au permis d'exploiter.
E.                            Le parking
mentionné au chiffre 1 de la convention, comprenant neuf places destinées aux
studios attenants à la station-service, est situé à proximité de la propriété
des époux de Carmine. Ces studios sont actuellement loués par Fijan SA à la
Croix-Rouge et occupés par des requérants d'asile ou des réfugiés. Ceux-ci
laissent  stationner sur ce parking des voitures sans plaques
d'immatriculation, dont ils font apparemment le commerce.
Jacques de
Carmine est intervenu dès le 1er août 1986 pour dénoncer à la municipalité la
violation de différents points de la convention, en particulier la clause no 1
prévoyant que les neuf places de parc réservées aux studios ne devront pas
tenir lieu de dépôt ou permettre le stationnement de véhicules en panne,
accidentés ou à vendre.
Par lettre
du 19 mai 1987, la municipalité a sommé le propriétaire de la parcelle 148 de
respecter les clauses nos 1 à 4 de la transaction. Celui-ci ne s'étant pas
exécuté, il a fait l'objet d'une dénonciation au préfet qui, par prononcé du 28
janvier 1988, l'a condamné à une amende de Fr. 500.-. La même injonction a été
rappelée par la municipalité aux nouveaux propriétaires le 11 octobre 1988.
La police
municipale a établi le 15 février 1993 un constat dont il ressort notamment
qu'une voiture française est entreposée sur le parking litigieux depuis une
année, ainsi que cinq autres véhicules sans plaques appartenant aux locataires
des studios et un bateau sur remorque.
F.                            Le 27 mai
1992, Serge Oetiker, locataire des époux de Carmine, est intervenu auprès de la
commission de salubrité pour dénoncer une fuite d'eau s'échappant de la bouche
d'égout située à côté du garage Elf et dont se dégageait une forte odeur
d'huile. Le 1er juin 1992, Jacques de Carmine a appuyé cette démarche signalant
à la municipalité que des odeurs de mazout se dégageaient de la
station-service. Il rappelait également la violation constante des clauses de
la convention transactionnelle. Le 24 juin 1992, des représentants des
autorités municipales, cantonales et des différents intéressés se sont réunis
sur les lieux et ont constaté des écoulement anormaux des eaux de toiture dans
le local-atelier, surchargeant le système de récolte et de prétraitement des
eaux de lavage. La municipalité a ordonné que des mesures immédiates soient
prises, à savoir la déviation des eaux claires de toiture aboutissant dans le
local de lavage-atelier et l'installation d'un coude plongeur sur l'arrivée
dans le dépotoir. Parallèlement, le Service des eaux et de la protection de
l'environnement a donné connaissance des mesures d'assainissement exigées au
sous-locataire de la station-service, Guy Louis Philipona. Le bureau Schopfer
et Karakas a en outre été chargé de procéder à un contrôle qu'il a effectué le
8 décembre 1992; il a alors constaté que les mesures précitées n'avaient pas
été respectées. Par décision du 25 janvier 1993, le Service des eaux et de la
protection de l'environnement a imparti au propriétaire du bien-fonds un ultime
délai d'exécution au 15 février 1993.
Selon une
lettre du 29 mars 1993 du Service des eaux et de la protection de
l'environnement, la majeure partie des travaux exigés ont été entrepris, si
bien que, sous réserve de quelques opérations encore à réaliser dans un délai
plus ou moins proche, l'installation pouvait être déclarée conforme aux normes
en matière de protection des eaux.
G.                            Parallèlement
à cet épisode, les époux de Carmine sont à nouveau intervenus auprès de la
municipalité le 2 novembre 1992 pour lui signifier les nombreux désagréments
occasionnés par l'exploitation de la station-service et du garage, dus en
grande partie à la violation des conditions posées dans la convention du 24
septembre 1985. La municipalité leur a répondu le 2 décembre qu'elle avait pris
la décision d'intervenir auprès du gérant de la station-service.
H.                            Jacques et
Marie-France de Carmine ont recouru contre cette décision le 2 décembre 1992.
Ils concluent à titre principal qu'ordre soit donné à la municipalité de
prendre immédiatement toutes mesures utiles pour limiter les activités nuisibles
du garage et de la station-service litigieux, et au besoin ordonner la
fermeture de cette exploitation.
Guy-Louis
Philipona a conclu à l'irrecevabilité du recours, par déterminations du 14
janvier 1993.
La
municipalité a conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours,
et la société Elf SA au rejet du recours, par déterminations respectives du 15
février et du 15 mars 1993.
La société
propriétaire, Fijan SA, n'a pas procédé.
I.                              Le Tribunal
administratif a tenu séance à Saint-Sulpice le 24 mai 1993 en présence des
recourants personnellement, assistés de l'avocat Jacques Ballenegger; de M.
Jean-Jacques Hofstetter, conseiller municipal, assisté de l'avocat Jean de
Gautard; de Me Jean-Daniel Théraulaz, représentant Elf (Suisse) SA; de M.
Guy-Louis Philipona, assisté de l'agent d'affaires Serge Maret. M. Serge
Oetiker, locataire des recourants, a été entendu comme témoin.
La visite
des lieux à laquelle le tribunal a procédé en présence des parties et
intéressés, a permis de constater que huit voitures dépourvues de plaques
d'immatriculation se trouvaient sur le parking réservé aux studios. Selon les
déclarations de M. Oetiker, les propriétaires de ces véhicules, locataires de
la Croix-Rouge, effectuent des manoeuvres bruyantes sur le parking, notamment
pour tester les freins. Ils y accomplissent également des travaux de réparation
toute la journée, y compris le dimanche.
Guy-Louis
Philipona a confirmé qu'il n'utilisait pas le parking en question pour son
commerce; il a en outre déclaré qu'il effectuait des travaux de mécanique et de
dépannage dans le local ouest (qui devait être affecté exclusivement au lavage
selon le chiffre 3 de la convention). Il affirme ne pas avoir été mis au
courant de cette restriction.
Quant au
chiffre 4 de la convention, relatif à la condamnation de la porte aménagée en
façade nord du bâtiment, il n'est plus contesté qu'il est respecté.
Considérant en droit :
________________
1.                             M. Philipona
et la municipalité mettent en doute la recevabilité du recours dans la mesure
où les recourants se prévalent d'une convention qui ne déploierait selon eux
aucun effet personnel ou réel à l'égard de l'exploitant actuel, sous-locataire
de l'exploitation litigieuse, et non partie à cet accord.
La nature et
la portée de la convention du 24 septembre 1985 sont des questions de fond,
dont on ne saurait préjuger pour déterminer la qualité pour agir des
recourants. Au stade de la recevabilité du recours, il suffit de constater que
le litige porte sur le refus de la municipalité de remédier à une situation
prétendument contraire au droit, ou tout au moins sur le peu d'empressement
qu'elle manifeste à cet égard. Or la municipalité, à son défaut le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports, est en droit de faire suspendre
et, le cas échéant, supprimer ou modifier aux frais du propriétaire tous
travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires
(art. 105 al. 1 LATC). Cette règle s'applique non seulement aux travaux
proprement dit, mais également à toute activité, notamment à tout changement
d'affectation, qui contreviendrait aux dispositions sur l'aménagement du
territoire et les constructions. Le refus d'ordonner le rétablissement d'une
situation conforme au droit peut être attaqué par toute personne que cette
décision lèse dans ses intérêts juridiquement protégés (art. 37 LJPA), voire
dans de simples intérêts de fait, pour autant qu'ils soient dignes de
protection, lorsque sont en cause des règles de droit fédéral (art. 103 OJ),
notamment par ceux qui auraient eu qualité pour recourir contre l'autorisation
de construire qui aurait dû être requise ou dont les termes ne sont pas
respectés. A défaut d'une décision exprimant formellement le refus d'intervenir
de l'autorité, les intéressés peuvent invoquer le refus de statuer ou le retard
injustifié, dans la mesure où l'autorité municipale ne se saisit pas de leur
requête ou tarde indûment à y répondre (art. 30 LJPA; Zbl 1985 p. 494; ATF 107
Ib 164).
En leur
qualité de proches voisins, les recourants ont un intérêt digne de
considération à faire valoir des griefs relatifs à la conformité d'une
construction et de son utilisation avec l'affectation de la zone où elle se
trouve. Cela suffit à leur conférer qualité pour recourir contre le refus prétendument
injustifié de la municipalité d'intervenir à ce sujet. La qualité pour recourir
devant le Tribunal administratif doit en effet être reconnue dans les mêmes
limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral lorsqu'est invoquée la violation de dispositions donnant un contenu
concret à la planification, notamment celles qui fixent la destination,
l'implantation ou les dimensions des constructions (art. 33 al. 2 LAT; ATF 118
Ib 31 c. 4b; TA, arrêt AC 92/192 du 5 mars 1993).
2.                             Les
recourants prétendent obtenir de la municipalité qu'elle fasse respecter
l'affectation de la parcelle no 148 et, notamment, les clauses de la convention
du 24 septembre 1985. Selon la municipalité, cette convention n'exerce aucun
effet de droit public, dès lors qu'elle n'a pas été intégrée au permis de
construire, contrairement à ce que prévoyait son chiffre 5.
a) On peut
tout d'abord s'étonner de lire cet argument sous la plume de la municipalité,
signataire de la convention et à qui incombait précisément de faire figurer
dans le permis de construire les engagements pris par les constructeurs pour
obtenir le retrait du recours.
Quoi qu'il
en soit, le moyen est sans pertinence. En réglant des questions d'aménagement
du territoire et de police des constructions qui faisaient l'objet du litige et
auraient dû être tranchées par la commission de recours, les chiffres 1 à 4 de
la convention ont la même portée qu'un prononcé de cette dernière; ils tiennent
lieu de décision complétant le permis de construire du 20 juin 1985, même si,
par la faute de la municipalité, ils n'ont pas été formellement intégrés à
titre de conditions dans un nouveau permis de construire.
b) Dans la
mesure où les conditions posées par la convention limitent l'utilisation de la
parcelle no 148 en application de la réglementation communale sur l'aménagement
du territoire et les constructions, elles constituent des restrictions de droit
public au droit de propriété et sont opposables au constructeur, au
propriétaire et à tous les acquéreurs successifs de la parcelle, indépendamment
de toute inscription au registre foncier, qui ne peut avoir qu'une portée
déclaratoire (A. Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9. Juni
1985, no 8 ad art. 29; TA AC 91/075, du 19 janvier 1993, s'agissant de la
portée d'une charge). Une restriction de droit public à la propriété est
également opposable au tiers de bonne foi, même sans inscription au registre
foncier (ATF 111 Ia 182 = JT 1987 I 500; art. 680 CC). Les conditions fixées
aux chiffres 1 à 4 de la convention sont en conséquence opposables à l'actuelle
propriétaire Fijan SA. Elles le sont également aux exploitants liés par contrat
de bail au propriétaire, de même qu'au sous-locataire Guy-Louis Philipona.
La situation
est sur ce plan compliquée du fait que la station-service est louée, puis
sous-louée, indépendamment des studios, qui sont eux-mêmes remis à bail. Il
apparaît ainsi que le respect des exigences posées aux chiffres 1 et 2 de la
convention dépend de la société propriétaires et des locataires des studios, et
non de l'exploitant de la station-service, qui n'a aucune emprise sur les
places de parc.
c) Le but du
chiffre 1 de la convention est d'interdire sur le parking attenant aux studios
toute activité autre que le stationnement lié à l'habitation; cette condition
est manifestement violée lorsque des véhicules sans plaques de contrôle sont
durablement stationnés sur cet emplacement pour y être réparés et vendus. Peu
importe que les travaux de remise en état et d'essai de moteurs soient
entrepris par les occupants des studios ou par l'exploitant de la
station-service; ces activités, dans la mesure où elles ont un caractère
quasi-professionnel, sont incompatibles avec l'affectation des places de parc,
ce que rappelle le chiffre 2 de la convention. Le dépôt de véhicules
automobiles hors d'usage en-dehors des places prévues à cet effet est
d'ailleurs proscrit par l'art. 1er du règlement du 9 juin 1989 sur
l'élimination des véhicules automobiles hors d'usage et autres objets métalliques
encombrants.
Le chiffre 3
de la convention pose quant à lui une exigence relative à l'affectation du
local ouest du garage, destiné exclusivement au lavage des véhicules; cette
condition, dont le respect incombe à l'exploitant de la station-service, n'est
pas observée en l'état. On peut avec vraisemblance croire à la bonne foi de
l'exploitant actuel qui déclare avoir ignoré la teneur de la convention
litigieuse. Cette circonstance ne saurait cependant le dispenser de se
conformer à la condition en question.
Quant au
chiffre 4 de la convention, il n'est plus en cause, l'inspection locale ayant
permis de constater que l'exigence fixée a été respectée.
3.                             a) Les
mesures nécessaires à l'élimination d'une situation contraire au droit doivent
être dirigées contre le perturbateur. Selon la jurisprudence, le perturbateur
est celui qui a occasionné le dommage ou le danger par lui-même ou par le
comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par
comportement), mais aussi celui qui exerce un pouvoir de fait ou de droit sur
l'objet qui a provoqué une telle situation (perturbateur par situation) (ATF
114 Ib 47 cons. 2a, 107 Ia 23 cons. 2a). L'autorité peut adresser l'ordre de
rétablir un état conforme au droit au perturbateur par comportement ou par
situation. Elle dispose d'une certaine marge d'appréciation dans le choix du
destinataire (ATF 107 Ia 25 cons. 2b). L'ordre de rétablissement donné à un
perturbateur ne disposant pas du bien-fonds sur lequel il doit effectuer les
travaux, ne peut être exécuté que si celui qui détient le pouvoir sur le
terrain y consent. L'ordre n'est pas nul si cette autorisation fait défaut; il
est seulement inexécutable en l'état. L'autorité doit alors ordonner au
propriétaire d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les
travaux. Le propriétaire peut recourir contre cette décision et contester en
particulier la proportionnalité de la mesure (ATF 107 Ia 25/26 cons. 2c).
L'autorité peut aussi adresser l'ordre de rétablissement simultanément au perturbateur
par comportement et par situation dans la même procédure.
b) Jusqu'à
ce jour la municipalité s'est adressée uniquement aux propriétaires successifs
du bien-fonds, sans grande insistance. A la dernière intervention du recourant,
du 1er juin 1992, elle s'est contentée de répondre le 2 décembre 1992 qu'elle
avait "
pris la décision d'intervenir auprès du propriétaire et du
gérant de la station Elf afin que la convention passée à l'audience de la
Commission cantonale de recours le 24 septembre 1985 soit respectée."
A
l'audience du tribunal, le 24 mai 1993, elle a cependant admis qu'aucune suite
concrète n'avait été donnée à cet "décision".
La
municipalité est chargée de faire observer les prescriptions légales et
réglementaires, ainsi que les plans en matière d'aménagement du territoire et
de constructions (art. 17 al. 1er LATC). En présence d'une situation
irrégulière - ce qui est le cas ici depuis plus de sept ans - elle ne peut se
contenter d'écrire quelques lettres pour rappeler les intéressés à leurs devoirs
puis se résigner à ce que ses interventions demeurent sans effet. Il lui
incombe au besoin de prendre des mesures d'exécution forcée (v. RDAF 1983, p.
295, spéc. 298). En omettant d'une part d'entreprendre les investigations
nécessaires pour déterminer précisément qui sont les perturbateurs et d'autre
part d'agir efficacement contre eux pour obtenir le rétablissement d'une
situation conforme au droit, la municipalité a violé ses obligations. Son
inaction est assimilable à un refus de statuer ou à un retard injustifié au
sens de l'art. 30 LJPA. Le recours doit en conséquence être admis.
c) En l'état
actuel du dossier, le tribunal ne dispose pas d'informations suffisantes pour
déterminer quelles sont les mesures adéquates à prendre et envers qui elles
doivent être dirigées pour obtenir que la parcelle no 148 soit exploitée de
façon conforme à la réglementation communale sur l'aménagement du territoire et
les constructions et à la convention du 24 septembre 1985. Il ne lui appartient
pas d'entreprendre à ce sujet les investigations que l'autorité intimée a
négligées, ni d'arrêter à sa place des mesures dont le choix relève largement
de l'opportunité. Il convient au contraire de renvoyer le dossier à la
municipalité, pour qu'elle agisse dans le sens des considérants qui précèdent.
4.                             Conformément
à l'art. 55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les
parties qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le
recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les
intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (TA, arrêt RE 93/030
du 11 novembre 1993). Dans le cas particulier, aussi bien Elf (Suisse) SA, qui
a conclu au rejet du recours, que Guy-Louis Philipona, qui plaidait en faveur
de son irrecevabilité, doivent être considérés comme parties adverses
déboutées. Il en va de même de la société propriétaire du bien-fonds litigieux,
Fijan SA; bien qu'elle n'ait pas procédé, elle apparaît à tout le moins comme
un perturbateur par situation, et l'équité exige qu'elle partage le sort des
autres parties adverses.
Un émolument
de justice, ainsi qu'une indemnité à verser aux recourants à titre de dépens,
seront en conséquence mis à la charge d'Elf (Suisse) SA, Guy-Louis Philipona et
Fijan SA.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis.
II                       La cause est
renvoyée à la Municipalité de Saint-Sulpice, à qui un délai au 15 mars 1994 est
imparti pour prendre toutes mesures utiles en vue d'assurer le respect des
règles d'affectation régissant la parcelle no 148, propriété de Fijan SA, et en
particulier des clauses nos 1 à 3 de la convention conclue à l'audience de la
Commission cantonale de recours en matière de constructions le 24 septembre
1985.
III.                     Le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports est d'ores et déjà requis
d'agir en lieu et place de la municipalité au cas où celle-ci ne se
conformerait pas à cette injonction.
IV.                    Un émolument de
justice de Fr. 2'000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de Fijan SA,
Elf (Suisse) SA et Guy-Louis Philipona, solidairement.
V.                     Une somme de Fr.
1'000.-- (mille francs) est allouée à titre de dépens aux recourants à charge
de Fijan SA, Elf (Suisse) SA et Guy-Louis Philipona, solidairement.
fo/Lausanne, le 1er février 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                               La
greffière :