vd_omni · AC.2010.0163 · 2011-02-01 · fr

GENTON/Service des eaux, sols et assainissement, Municipalité de Corsier-sur-Vevey | Les art. 1, 16 al. 4, 46 et 59a LPE ne constituent pas une base légale suffisante pour refuser à l'exploitant d'une entreprise de transport de mazout l'autorisation d'installer une citerne au motif que sa situation financière est obérée et qu'il risque par conséquent de négliger l'entretien de l'installation, ce qui crée un risque de pollution des eaux. Violation de la liberté économique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.2011 AC.2010.0163

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
février 2011
Composition
M. François Kart,
président
;
M. Antoine Thélin
et
M. François Despland, assesseurs
; Mme
Aurélie Juillerat, greffière.
Recourants
1.
Michel GENTON,
à Fenil-sur-Corsier,
2.
Ruth GENTON,
à Fenil-sur-Corsier,
tous deux
représentés
par Me Jérôme CAMPART, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service des eaux,
sols et assainissement
Autorité concernée
Municipalité de
Corsier-sur-Vevey,
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Michel et Ruth GENTON c/ décision
du Service des eaux, sols et assainissement du 6 mai 2010 (installation d'une
citerne à mazout à Fenil-sur-Corsier)
Vu les faits suivants
A.
Ruth Genton est propriétaire de la parcelle no
836 de Corsier-sur-Vevey située à la route de Fenil 38. Cette parcelle supporte
une maison d’habitation.
Michel Genton est le fils de Ruth Genton.
Il exploite en raison individuelle un commerce de livraison de mazout, ceci
sans être inscrit au registre du commerce. Au vu du développement de ses
activités, il a prévu, en accord avec Ruth Genton, d’installer une citerne dans
la cave de la maison de cette dernière afin de pouvoir stocker du mazout et d’aménager
une place extérieure de dépotage. Ruth Genton a ainsi déposé auprès de la
Municipalité de Corsier-sur-Vevey (ci-après : la municipalité) une demande
de permis de construire en vue des travaux précités.
Par courrier du 27 janvier 2010, le
Service des eaux, sols et assainissement, (ci-après : SESA) par
l’intermédiaire de la Centrale des autorisations du Département des infrastructures
(ci-après : CAMAC), a sollicité diverses précisions relatives au projet et
la production de documents complémentaires. Le SESA demandait notamment le nom
du détenteur (propriétaire) de l’installation, celui de l’entreprise
exploitante, la raison sociale inscrite au registre du commerce, l’accord
éventuel liant le propriétaire de l’immeuble au détenteur de l’installation,
ainsi qu’un certain nombre d’informations de nature technique relatives
l’installation. Les constructeurs ont répondu par  l’intermédiaire de leur
architecte le 10 février 2010 en indiquant notamment que le détenteur de
l’installation était Mme Ruth Genton et l’entreprise exploitante la société
individuelle Genton Michel, cette dernière n’étant pas inscrite au registre du
commerce. Le 10 mars 2010, le SESA, par l’intermédiaire de la CAMAC, a indiqué
que les réponses fournies le 10 février 2010 étaient insuffisantes et appelaient
d’autres questions. Il a alors notamment requis des attestations relatives à
l’inscription de la société exploitante au registre du commerce et  à son
assurance responsabilité civile et la preuve qu’elle respectait les règlements
douaniers relatifs à l’achat et à la vente de carburant. Le SESA demandait en
outre certaines précisions de nature technique. Michel Genton a répondu le 15
mars 2010.
Le 20 avril 2010, le SESA a requis
des administrations cantonales concernées les taxations fiscales de Ruth et
Michel Genton, l’état des dettes et, cas échéant, l’état des actes de défaut de
biens de ces derniers.
B.
Par décision du 6 mai 2010, le SESA a refusé de
délivrer l’autorisation spéciale requise. Se référant aux art. 46 et 59a de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur l’environnement (LPE ; RS 814.01), il a
tout d’abord relevé ce qui suit en relation avec le constat que les intéressés
ne disposaient d’aucun revenu:
D’entrée de
cause, cette absence de revenu met en péril toute forme de sociétés qui est
appelée à traiter des substances dangereuses pour l’homme et plus largement
pour l’environnement. En effet, il ressort du cours ordinaire des choses et
selon l’expérience générale de la vie, qu’une personne ne pouvant déclarer un
quelconque revenu ne pourra pas prendre les engagements concernant une telle
entreprise et tentera de multiples façons à faire des économies. De la sorte,
cette façon d’agir peut conduire à des degrés d’exploitations d’installations
insuffisants au niveau de la sécurité et de telles installations seront
appelées à devenir vétustes. Dès lors, une telle situation peut engendrer des
risques.
Il a également relevé ce qui suit
en relation avec le constat que les poursuites engagées à l’encontre de Michel
Genton et les actes de défaut de biens dont il était le débiteur s’élevaient au
total à 326'247.50 francs :
Cette situation
obérée est grave. Certes, en matière de législation relative à la protection de
l’environnement, aucune disposition légale ne requière de la part de
l’intéressé qu’il soit solvable. En revanche, cette situation, à l’instar de
l’absence de revenu, démontre à satisfaction que si l’autorisation requise est
délivrée, l’environnement sera mis en péril. Il est en effet patent qu’une
personne endettée comme M. Genton et par voie de conséquence Mme Genton, pourrait
utiliser à l’avenir des artifices qui tendraient à minimiser l’entretien des
installations et à procéder à des opérations qui seraient soustraites à la
connaissance des autorités chargées de la sécurité, voire d’autres autorités.
Le SESA arrivait finalement a à la
conclusion suivante :
Dans la pesée des
intérêts que l’autorité de céans doit faire, il doit être examiné si l’intérêt
du requérant prédomine sur l’intérêt de l’environnement au sens large. Comme il
a été vu ci-dessus, l’intéressé est particulièrement endetté et son
comportement pourrait être de nature à porter préjudice à l’environnement,
lequel doit être prépondérant.
Il ressort au
terme de cette pesée des intérêts qu’aucune autorisation pour dépôt pétrolier
ne peut être accordée ni à Mme Ruth Genton ni à M. Michel Genton.
C.
Le 7 juin 2010, Ruth et Michel Genton ont
recouru contre la décision du SESA du 6 mai 2010 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP), concluant
principalement à sa réforme en ce sens que l’autorisation sollicitée soit
délivrée et, subsidiairement, à son annulation. Le 5 juillet 2010, les
recourants ont fait parvenir à la CDAP une écriture complémentaire en
produisant le compte de pertes et profits de l’activité de Michel Genton pour
l’année 2009, indiquant un bénéfice de fr. 43'933.71. La municipalité a renoncé
à déposer des observations. Le SESA a déposé sa réponse le 20 juillet 2010, concluant
au rejet du recours. Le 1
er
septembre 2010, les recourants ont
déposé des observations complémentaires dans lesquelles ils relevaient
notamment que Michel Genton bénéficiait d’une assurance responsabilité civile
couvrant le risque lié à l’exploitation de son entreprise jusqu’à une somme de
fr. 5'000'000. Interpellés au sujet la couverture par une assurance d’éventuels
frais d’assainissement en cas de pollution ou de contamination des sols
provoquées par la citerne, les recourants ont produit le 9 septembre 2010 copie
d’une l’attestation de la Bâloise Assurances étendant la couverture de Michel
Genton au risque lié à une citerne d’une capacité allant jusqu’à vingt mille
litres. Le SESA s’est déterminé le 22 septembre 2010. A cette occasion, il a
demandé que l’assurance du recourant soit interpellée pour savoir si elle
couvrait également les biens de Mme Ruth Genton. Invités à se déterminer sur ce
point, les recourants ont encore produit le 19 octobre 2010 une police
d’assurance responsabilité civile conclue au nom de Ruth Genton pour un montant
de fr. 5'000'000.
Le tribunal a tenu audience le 18
janvier 2011 en présence des parties. A cette occasion, il a procédé à une
vision locale.
Considérant en droit
1.
L’art. 19 al. 2 de la loi du 24 janvier 1991 sur
la protection des eaux (LEaux ; RS 814.2) dispose que la construction et
la transformation de bâtiments et d’installations, ainsi que les fouilles, les
terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs particulièrement
menacés sont soumis à autorisation cantonale s’ils peuvent mettre en danger les
eaux. Selon l’art. 29 de l’ordonnance 28 octobre 1998 sur la protection des
eaux (OEaux ; RS 814.201), les secteurs particulièrement menacés au sens
de l’art. 19 al. 2 LEaux comprennent notamment les secteurs A de protection des
eaux.  Dans ces secteurs, une autorisation au sens de l’art. 19 al. 2 LEaux est
nécessaire notamment pour les installations d’entreposage de liquides de nature
à polluer les eaux d’un volume utile de plus de 450 litres dans les zones et
les périmètres de protection des eaux souterraines (art. 32 al. 1 let. i
OEaux).
En l’occurrence, il n’est pas
contesté que l’installation litigieuse soit soumise à une autorisation spéciale
du SESA en application des dispositions précitées.
Conformément à l’art. 32
OEaux, si une autorisation est requise, le requérant est tenu de prouver que
les exigences de protection des eaux sont respectées et de produire les
documents nécessaires (le cas échéant, le résultat des investigations hydrogéologiques)
(al. 3) ; l’autorité accorde l’autorisation lorsque, en posant des
obligations et des conditions, il est possible de garantir une protection des
eaux suffisante; elle fixe aussi les exigences relatives à la mise hors service
des installations (al. 4).
2.
En l’espèce, les représentants du SESA ont
indiqué lors de l’audience que l’installation litigieuse avait fait l’objet
d’une vérification sur la base des prescriptions techniques applicables (prescriptions
édictées par la Conférence des chefs de service de l’environnement) et qu’elle
ne soulevait pas de problème à cet égard. Ils ont ainsi  confirmé que le refus
d’octroyer l’autorisation spéciale requise se fonde exclusivement sur le fait
que Michel Genton ne pourra pas selon eux assumer financièrement l’exploitation
de son entreprise et notamment l’entretien correct de l’installation, ce qui
constitue un risque concret d’atteinte à l’environnement. Plus précisément, si
l’on a bien compris, le SESA reproche à Michel Genton de ne pas être inscrit au
registre du commerce, de ne pas être soumis à la TVA, de ne pas avoir établi
que tous les risques potentiels de l’installation soient couverts par une
assurance et d’avoir une situation financière obérée. Le SESA invoque les art.
1, 16 al. 4, 46 et 59a LPE (cf. décision attaquée et procès-verbal de
l’audience du 18 janvier 2011), tout en admettant qu’aucune disposition en
matière de protection de l’environnement ne prévoit précisément qu’un débiteur
obéré puisse se voir interdire d’exercer une activité telle que celle du
recourant (cf. réponse du 20 juillet 2010, p. 3). Lors de l’audience, les
représentants du SESA ont en outre confirmé que, à leur connaissance, l’activité
de livreur de mazout n’est pas réglementée (cf. procès-verbal de l’audience du
18 janvier 2011).
On constate que la décision
attaquée empêche le recourant de disposer d’une citerne afin de stocker le
mazout dont il a besoin dans le cadre de son activité de livraison, ce qui
limite les possibilités de développement de son activité. Ceci a pour conséquence
une restriction à la liberté économique dont il peut se prévaloir en
application de l’art. 27 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst., RS 101) et il convient d’examiner ci-après si
cette restriction est admissible.
3.
a) Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté
économique est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (
ATF 128 I 19
consid.
4c/aa p. 29). Exercer librement une profession signifie choisir le moment, le
lieu, les moyens de production, la forme juridique, les partenaires, les
clients, les conditions de travail, les prix, les coûts, bref tous les éléments
qui organisent et structurent le processus social qui conduit à la production
d’un gain (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II,
Les droits fondamentaux, 2
ème
éd., Berne 2006, p. 445, no 946). La
liberté économique peut être invoquée tant par les personnes physiques que par
les personnes morales (
ATF 131 I 223
consid.
4.1 p. 230).
Conformément à l'art. 36 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés (al. 1). Toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.). Il faut également que
les
restrictions cantonales à la liberté économique
se
conforment au principe de l’égalité des concurrents et évitent de toucher au
noyau de la liberté (cf. Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., p. 457 no 976).
b) En l’espèce,
il
convient d’examiner en premier lieu si la décision attaquée repose sur une base
légale suffisante.
aa) S’agissant du respect du
principe de la légalité en relation avec les restrictions aux droits
fondamentaux, la jurisprudence exige pour
les restrictions
graves une base légale claire et nette
dans une loi
formelle (cf. ATF 130 I 16 consid. 3 ; 126 I 112 consid. 3b). A défaut, la
base légale peut se trouver, dans des actes de rang infra-légal ou dans une
clause générale (ATF 130 I 65 consid. 3.3). La gravité d’une restriction étant
une notion juridique indéterminée, elle ne peut que difficilement être définie
abstraitement, de sorte que le Tribunal fédéral
procède au
cas par cas pour chaque liberté (cf. notamment ATF 130 I 65 consid. 3.3).
Un autre critère, qui se recouvre
partiellement avec celui de la gravité de la restriction, est celui du degré de
précision de la loi – formelle ou matérielle – qui consacre la restriction à la
liberté ; c’est ce que la jurisprudence et la doctrine désignent par la
densité normative. Celle-ci exige que la loi ait un degré suffisant de
précision et de détermination pour que son application puisse être prévisible.
Plus elle restreint la liberté, plus elle doit être précise et prévoir
elle-même les éléments essentiels de la réglementation (cf. Auer/Malinverni/Hottelier,
op. cit., p. 90 no 192). A cet égard, le Tribunal fédéral et la Cour européenne
des droits de l’homme ont admis qu’il ne convenait pas de donner une interprétation
trop stricte à la notion de densité normative. Il suffit que le particulier
puisse adapter son comportement en conséquence et évaluer les conséquences
pouvant résulter d’un acte déterminé. Ainsi, une loi qui confère un pouvoir
d’appréciation ne se heurte pas en soi à l’exigence de base légale, à condition
que l’étendue et les modalités d’exercice d’un tel pouvoir se trouvent définies
avec une netteté suffisante, eu égard au but légitime en jeu, pour fournir à
l’individu une protection adéquate contre l’arbitraire (idem, p. 90, no 193 et
les références citées).
bb) la décision attaquée empêche
Michel Genton de développer son activité de livreur de mazout et implique dès
lors une restriction grave à sa liberté économique. Cette dernière doit ainsi
être prévue de manière claire dans une loi au sens formel.
cc) En l’occurrence, les
différentes normes invoquées par le SESA dans la décision attaquée et lors de
l’audience
sont des dispositions très générales
traitant des objectifs de la LPE, de la nécessité d’agir cas échéant à titre
préventif, de l’obligation d’assainir les installations qui ne sont pas
conformes à la loi, de l’obligation d’informer les autorités d’application et
de la responsabilité des détenteurs d’installation potentiellement polluantes.
Aucune de ces normes ne prévoit des conditions à la délivrance d’une
autorisation d’installer une citerne à mazout telles qu’une inscription au
registre du commerce ou une situation financière saine.
La seule exigence est posée à l’art. 32 al. 3 OEaux qui prévoit que
le requérant doit prouver que les exigences de protection des eaux sont
respectées. Or, le SESA ne conteste pas que cette exigence soit remplie s’agissant
de l’installation elle-même.
On a vu que lorsque l’atteinte à la
liberté économique est d’une certaine gravité, la base légale doit avoir un degré
de précision
et de détermination tel que son application
puisse être prévisible. Or, les dispositions très générales invoquées par
l’autorité intimée ne remplissent pas cette exigence. L’instruction a ainsi
démontré que, faute de réglementation sur ce point, l’autorité intimée n’est
pas en mesure de déterminer clairement les documents que les recourants devraient
produire s’agissant de leur couverture d’assurance .
4.                Vu ce qui précède, on
constate que la décision attaquée ne repose pas sur une base légale suffisante
et viole par conséquent la liberté économique des recourants. Il convient par
conséquent d’admettre le recours, d’annuler la décision attaquée et de
retourner le dossier à l’autorité intimée afin qu’elle délivre l’autorisation
spéciale dans sa compétence.
Vu le sort du recours, il ne sera
pas perçu de frais de justice (cf. art. 52 LPA-VD) et les recourants, qui obtiennent
gain de cause avec l’aide d’un mandataire professionnel, se verront allouer une
indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 6 mai 2010 est annulée et
le dossier retourné au Service des eaux, sols et assainissement  pour nouvelle
décision au sens des considérants.
III.
Les frais du présent arrêt sont laissés à la
charge de l'Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Service des
eaux, sols et assainissement, versera aux recourants, créanciers solidaires,
une indemnité de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1
er
février 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.