vd_omni · GE.2019.0085 · 2020-07-14 · fr

A.________ /Direction des systèmes d'information | Recours formé contre une décision de la DSI refusant l'accès à la liste des modifications du logiciel BLV requises auprès son fournisseur. La liste requise n'existe pas en tant que document officiel; dans les circonstances du cas d'espèce, le fait de considérer la demande du recourant comme une demande de renseignement ou d'information (au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo) n'échappe pas à l'objet de la contestation (consid. 3a). Si la demande du recourant a un caractère très général, on ne saurait considérer qu'elle manquerait de précision (consid. 3b); il est loisible à l'autorité intimée d'y répondre de façon tout aussi générale, de sorte que le traitement de cette demande ne lui occasionne pas un travail qui devrait être qualifié de manifestement disproportionné (consid. 3c). Conditions de la perception d'un émolument dans ce cadre (consid. 3d). L'autorité intimée bénéficie d'une certaine latitude dans la formulation de la liste requise et pourrait ainsi aisément en exclure toute information de nature à porter atteinte aux intérêts privés prépondérants de son fournisseur (consid. 3e). Recours admis dans la mesure où il est recevable et conserve un objet, décision attaquée annulée avec pour suite le renvoi du dossier de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle établisse la liste requise.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.07.2020 GE.2019.0085

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 juillet 2020
Composition
M. Laurent Merz, président; M. François Kart et M. Alex Dépraz, juges; M. Vincent Bichsel, greffier
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Direction générale du numérique et
des systèmes d'information du canton de Vaud,
anciennement Direction des
systèmes d'information, à Renens
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision de la Direction des
systèmes d'information du 12 avril 2019
Vu les faits suivants:
A.
a) Par courrier électronique adressé le 16 mars 2019 au Chef de service
du Service juridique et législatif (SJL, dont les compétences ont été reprises
dans l'intervalle par la Direction générale des affaires institutionnelles et
des communes, DGAIC) ainsi qu'à un collaborateur Chargé de missions
stratégiques auprès de la Direction des systèmes d'information (DSI, dont les
compétences ont été reprises dans l'intervalle par la Direction générale du
numérique et des systèmes d'information, DGNSI), A.________ (le recourant) a
indiqué qu'il avait "
quelques échos négatifs / constructifs
" à
présenter concernant la nouvelle Base législative vaudoise (BLV) et requis que
lui soit indiquée la procédure à suivre pour pouvoir faire part de ses
observations. Le 19 mars 2019, il a fait suivre ce message au Chef de service
de la DSI, relevant qu'il n'avait pas reçu de réponse.
Le Chef de service de la DSI a répondu à cette
demande par courrier électronique du 20 mars 2019, invitant le recourant à
faire part de ses remarques "
par écrit dans un mail
" et
précisant que le SJL allait reprendre contact avec lui.
b) Par courrier électronique du 27 mars 2019, le
recourant, se référant à un "
entretien très instructif et constructif
"
qu'il avait eu le jour en cause avec un collaborateur du SJL, a transmis au
Chef de service de la DSI un courrier dont il résulte en particulier ce qui
suit:
"
Demande d'accès à des documents officiels
[…]
je me permets de vous demander de bien vouloir m'accorder, dans le respect de
la LInfo
[loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur
l'information, BLV 170.21]
, l'accès:
A   au
document / directive qui précise le mode de traitement des retours concernant
la BLV que vous recevez à l'adresse info.dsi@vd.ch,
B   à
l'ensemble des retours d'utilisateurs/trices que vous avez reçus concernant la
BLV, que ce soit à l'adresse info.dsi@vd.ch ou par une autre voie, cela avec
indication de la voie de transmission utilisée,
C   à
la liste des modifications à la version de la BLV actuellement en ligne que
vous avez déjà exigées par écrit à votre prestataire informatique.
Je vous demande également de bien
vouloir prendre position et, le cas échéant, me faire parvenir les documents
souhaités sous forme électronique dans les 15 jours à compter de la réception
de la présente.
[…]
"
c) Le 12 avril 2019, le Chef de service de la DSI a
adressé au recourant une décision dont il résulte en particulier ce qui suit:
"Nous pouvons vous apporter
les réponses suivantes:
a)
[…]
La DSI ne dispose
pas de document ou de directive précisant le mode de traitement des retours qui
concernent le logiciel BLV.
b)
[…]
[…]
aucun
retour d'utilisateurs concernant le projet et la solution informatique BLV ne
nous est à ce jour parvenu sur notre adresse email info.dsi@vd.ch.
[…]
c)
[…]
Nous ne tenons
pas de liste des modifications du logiciel BLV. Les demandes de modifications
sont faites à travers une demande « JIRA », du nom de l'application qui gère
les demandes de correction et d'adaptation informatique. Or, dans un arrêt
récent, la Cour de droit administratif et public a jugé que les demandes
« JIRA » constituaient des documents internes à l'administration au sens
de l'art. 9 al. 2 LInfo et que, partant, elles étaient exclues du droit à
l'information (arrêt de la CDAP GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid. 3). De
surplus, le secret des affaires entourant les relations avec notre fournisseur
s'opposent à la transmission de cette information (cf. art. 16 al. 3 let. c
LInfo). Nous sommes par conséquent dans l'impossibilité de satisfaire à votre troisième
demande."
B.
a) A.________ a formé recours contre cette décision devant la Cour de
droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte du 15 avril
2019, concluant qu'il soit vérifié que cette décision était conforme à la LInfo
et, si tel n'était pas le cas, que les documents auxquels il avait demandé à
avoir accès lui sont transmis dans les meilleurs délais. Il a en particulier
fait valoir, en lien avec sa troisième demande, qu'il lui semblait douteux que
les documents en cause puissent être considérés comme des documents internes,
étant précisé que l'on pouvait "
imaginer que cette liste soit une
simple exportation des demandes de modifications contenues dans le système
JIRA, sans autres données devant être soustraites à la transparence
",
respectivement qu'il ne voyait pas en quoi l'accès à ce document violerait le
secret des affaires.
Dans sa réponse du 8 mai 2019, l'autorité intimée a
conclu au rejet du recours, précisant en particulier ce qui suit:
"i)  Le recourant exige
[…]
la production de la liste des modifications relatives à la version du logiciel
BLV actuellement en ligne demandées par écrit par l'autorité intimée au
fournisseur dudit logiciel.
[…]
Il
n'existe
[…]
à proprement parler pas de
liste des modifications. Chaque demande touchant à cette application est écrite
dans un ticket JIRA
[…]
, du nom de
l'application qui gère les requêtes de correction et d'adaptation informatique.
Elle est par la suite analysée et catégorisée selon qu'elle vise une
correction, une évolution ou une amélioration du logiciel BLV. Suivant le type
de modification voulu, les demandes sont soit payantes (évolutions), soit
gratuites (corrections). Le Comité de pilotage (COPIL) valide au final les
modifications et les montants supplémentaires alloués au fournisseur de ce
logiciel. Il s'agit donc de documents internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo,
qui échappent au droit à l'information.
[…]
Au demeurant,
[…]
la
protection du secret des affaires du fournisseur du programme BLV s'oppose à
leur transmission en vertu de l'art. 16 al. 3 let. c LInfo. La divulgation
d'informations relatives aux améliorations de ce logiciel pourrait en effet
avoir une incidence sur le résultat commercial de cette entreprise (cf. arrêt
de la CDAP GE.2011.0035 du 29 juillet 2011 consid. 2a). Rendues publiques, des
sociétés pourraient se fonder sur celles-ci pour développer un programme
concurrent et, partant, s'emparer de parts de marché dans ce domaine. De
surplus, l'autorité intimée se doit de garder de bonnes relations avec le
fournisseur du logiciel BLV, ce de façon à garantir le bon développement de
cette application. Or, pour les mêmes raisons présentées ci-dessus, ces
relations pourraient se détériorer si de telles informations étaient
communiquées vers l'extérieur."
b) Par écriture du 11 mai 2019, le recourant a
indiqué qu'il considérait que les points A et B de son recours (correspondant
aux points A et B de sa demande du 27 mars 2019; cf. let. A/b
supra
)
avaient été "
traités
" mais qu'il maintenait en revanche son
recours s'agissant du point C (liste des modifications demandées au
fournisseur) - et ce pour les motifs suivants:
"La notion de « document
interne » concernant un document (demandes JIRA
- corrections / évolutions) élaboré par l'administration et destiné à être
transmis à un tiers externe me semble indéfendable, quelle que soit la méthode
utilisée pour traiter l'information - le public doit pouvoir se forger sa propre
opinion sur le fonctionnement de la DSI.
[…]
Pour ce qui est du « secret des
affaires », je ne vois donc pas en quoi il pourrait justifier la soustraction
intégrale à la transparence de ces tickets JIRA, élaborés par la DSI. J'admets
naturellement que certains de ces tickets pourraient exceptionnellement être
caviardés, en cas de nécessité correctement motivée par la DSI.
[…]
Finalement, tout fournisseur du
Canton, sensé connaître les conséquences de la LInfo, sait que son client
(représenté par la DSI) est soumis à la transparence voulue par le législateur.
Cette obligation de transparence devrait même, à mon sens, figurer noir sur
blanc dans tous les contrats passés par le Canton. L'argument de risque de « fâcherie
» du fournisseur envers son client me semble peu motivé, et même carrément
téméraire.
Au vu de ce qui précède, je
maintiens mon recours - point C - tel que formulé le 15.4.2019, en précisant
que, si l'accès aux tickets JIRA m'est accordé, j'aimerai avoir accès à ceux
traités, et encore en traitement, à la date de l'arrêt de votre Cour."
c) Par avis du 17 février 2020, le juge instructeur
a en substance relevé que, dans la mesure où il apparaissait que la liste
requise par le recourant n'existait pas en tant que document officiel, sa
demande sur ce point devait être interprétée comme une demande de renseignement
ou d'information (au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo); il a dès lors invité l'autorité
intimée à se déterminer sur la demande litigieuse en tant que demande de
renseignement ou d'information, étant précisé qu'elle bénéficiait d'une
certaine latitude dans la formulation et dans le degré de précision de sa
réponse respectivement rappelé que le travail occasionné par le traitement de
cette demande ne devait pas être manifestement disproportionné.
Par écriture du 11 juin 2020, l'autorité intimée,
par l'intermédiaire de la DGAIC, a maintenu ses conclusions dans le sens d'un
rejet du recours, exposant en particulier ce qui suit:
"
Prolégomènes
:
[…]
Comme l'a expliqué l'autorité
intimée, le document demandé sous point C (ci-après: «
document C
») n'existe pas et ne peut être
transmis. Outre les explications déjà données, l'autorité intimée ajoute que
les tickets JIRA ne peuvent pas revêtir la qualité de document officiel au sens
de l'art. 9 LInfo, puisqu'il s'agit d'un outil de travail dont le contenu est
en constant changement - et qui ne répond donc pas au critère de document «
achevé » posé par l'art. 9 LInfo.
Détermination sur la demande
litigieuse en tant que demande de renseignement ou d'information
:
Pour ce qui est de se déterminer
sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou
d'information, l'autorité intimée relève que cette invitation est exorbitante
de l'objet de la contestation (cf. arrêt GE.2018.0048 du 6 novembre 2018 consid.
2
[…]
).
En effet, dans sa demande du 27
mars 2019, le recourant a demandé l'accès «
C à
la liste des modifications à la version BLV actuellement en ligne que vous avez
déjà exigées par écrit à votre prestataire informatique
». Le recourant
a ainsi demandé l'accès à un document précis, et non une information ou un
renseignement, ce qui aurait supposé de poser une question ou d'indiquer quelle
information ou renseignement il souhaitait obtenir concernant l'activité
étatique. Comme l'autorité intimée n'avait pas le devoir de soutenir le
recourant dans ses démarches (cf. arrêt GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid.
3b/cc) et que celui
[-ci]
avait d'ailleurs
demandé l'accès à un document précisément décrit, l'autorité intimée a statué
uniquement sur la demande d'accès à ce document. Elle n'a pas rendu de décision
sur une demande de renseignement ou d'information, puisque cela ne lui était
pas demandé. L'objet de la contestation porte donc uniquement sur l'accès au
document C.
L'autorité intimée relève par ailleurs
que l'objet du litige est changeant. Dans sa demande initiale, le recourant
demandait l'accès à la «
liste des
modifications à la version de la BLV actuellement
[note: c'est-à-dire en
date du 27 mars 2019, comme on croit le comprendre]
en ligne que vous avez déjà exigées par écrit à votre prestataire
informatique
». Dans son recours, il persiste à demander cette liste, en
exigeant cette fois qu'elle soit établie spécialement (ce qui démontre qu'il ne
s'agit effectivement pas d'un document officiel achevé). Enfin, dans sa lettre
du 11 mai 2019, il précise que, si l'accès lui est accordé, il demande, pour
les tickets JIRA, l'accès «
à ceux traités, et
encore en traitement, à la date de l'arrêt de votre Cour
»; il étend
cette fois la date du 27 mars 2019 à une date ultérieure inconnue. Une telle
modification des conclusions - soit une nette amplification - est incompatible
avec l'objet du litige tel que fixé par les conclusions du recours et l'objet
de la contestation tel que fixé par la décision querellée.
Cela étant, même si elle devait se
prononcer sur la demande litigieuse en tant que demande de renseignement ou
d'information, l'autorité intimée serait bien en peine de le faire. Elle ne
sait en effet pas quelle information le recourant entend obtenir, puisqu'il a
simplement demandé une liste, sans préciser ce qu'il espérait en apprendre. A
nouveau, et on insiste sur ce point, l'art. 8 LInfo ne doit pas permettre
d'accéder à des informations ou renseignements détenus par l'autorité, mais
doit simplement permettre d'être renseigné sur l'activité des autorités
étatiques.
Quant à établir une liste, comme
le recourant le demande, cela entraînerait un travail manifestement
disproportionné. Les tickets JIRA sont très nombreux
[…]
; chaque ticket devrait être passé en revue, être expurgé des
éventuelles données personnelles, des éventuels détails techniques qui
permettraient de connaître les failles informatiques (risque de hacking) ou
nuire au secret commercial, ce qui supposerait l'intervention d'au moins trois
personnes (un juriste, un informaticien et un représentant du fournisseur de
logiciel).
Par ailleurs, comme elle a
interprété la demande du recourant comme une demande d'accès à un document
officiel (art. 9 LInfo) et qu'elle l'a rejetée en raison de l'inexistence du
document recherché, l'autorité intimée ne s'est pas posé la question de la
perception d'un émolument. Une demande de renseignements/informations selon
l'art. 8 LInfo du recourant devrait faire l'objet d'une évaluation des coûts au
sens de l'art. 11 al. 2 LInfo, suivant le travail nécessaire (qui dépendrait du
renseignement demandé) et si l'autorité intimée devait estimer les demandes du
recourant répétitives. A ce titre, l'autorité intimée relève que le recourant a
été reçu une heure et demie par Me B.________ de la Direction
[générale]
des affaires institutionnelles et
des communes (anciennement Service juridique et législatif), séance pendant
laquelle il a pu poser des questions sans qu'un quelconque émolument lui soit
facturé.
C'est le lieu de relever que cette
séance, tout comme les explications données dans la réponse du 8 mai 2019,
peuvent d'ailleurs être considérées comme des renseignements sur l'activité
étatique, si le recourant entendait - mais on ignore ce qu'il cherche - être
informé sur la manière dont sont menés le suivi et l'amélioration du logiciel
BLV.
De l'instruction du recours
:
Un point procédural important doit
être souligné: si le recours ne devait pas être rejeté purement et simplement,
il conviendrait d'inclure le fournisseur du logiciel BLV comme tiers intéressé
dans la présente procédure. Il doit en effet pouvoir être entendu s'agissant
d'une procédure qui peut nuire à ses intérêts prépondérants ou à d'autres de
ses intérêts protégés par des dispositions d'autres lois (art. 16 al. 3 LInfo
et art. 15 LInfo; cf. arrêt GE.2011.0035 du 29 juillet 2011, dans lequel une
société anonyme a participé à la procédure en tant que «
tiers intéressé
»)."
Dans ses observations finales par écriture du 17
juin 2020, le recourant a en substance fait valoir que l'objet de sa demande
(et, partant, du recours) était resté constant, étant notamment précisé qu'il
n'avait "
pas demandé la remise de fiches (ou
« tickets JIRA
»), mais la liste des modifications à la version BLV en ligne, requises par la
DSI au prestataire externe
"; il a en outre soutenu que la liste à
laquelle il souhaitait avoir accès était un document officiel selon la
typologie émise par l'autorité intimée elle-même, à tout le moins qu'une telle
liste ne faisait pas partie des documents exclus de la communication,
respectivement que le fait qu'un document soit régulièrement mis à jour
n'excluait pas son caractère officiel. Il s'est enfin opposé à ce que le
fournisseur du logiciel BLV soit invité à participer à la présente procédure et
invité à se déterminer sur le secret commercial, qui n'était à son sens pas en
cause ici.
C.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) La loi vaudoise du 24 septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV
170.21) pose à son art. 8 le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits
au chapitre IV (al. 2). S'agissant des demandes qui, comme en l'espèce, portent
sur l'activité de l'administration cantonale, l'art. 20 LInfo prévoit que pour
toute demande du public portant sur des renseignements, la consultation de
dossier ou sur une activité des autorités énumérées à l'art. 2 LInfo, l'entité
administrative compétente doit indiquer par écrit les motifs l'ayant conduite à
ne pas donner son autorisation, à la donner partiellement ou à différer sa
transmission (al. 1); l'entité compétente adresse une copie de sa décision au
Préposé à la protection des données et l'information (al. 2). Selon l'art. 21
al. 1 LInfo, l'intéressé peut recourir au Préposé à la protection des données
et l'information, ou directement au Tribunal cantonal. Il résulte dans ce cadre
de l'art. 27 LInfo que la procédure de recours devant le Tribunal cantonal doit
être rapide, simple et gratuite (al. 1); pour le surplus, la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) est
applicable aux décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux recours
contre dites décisions (al. 3).
b) Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le
présent recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond
(s'agissant spécifiquement de l'objet de la contestation et de l'objet du
litige, respectivement de la recevabilité des conclusions prises par le
recourant, cf. consid. 3
infra
).
2.
Il convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la
matière.
a)
Selon son art. 1, la LInfo a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (al. 1); à cette fin, elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, s'agissant notamment de l'information transmise sur demande (al. 2 let.
b).
Concernant les informations transmises sur demande
et comme déjà évoqué (consid. 1a), l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel
les renseignements, informations et documents officiels détenus par les
organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous
réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
b) Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
document officiel tout document achevé, quel que soit son support, qui est
élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche
publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces conditions sont
cumulatives (CDAP GE.2018.0105 du 25 juillet 2019 consid. 3a, qui se réfère
notamment à l'Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, BGC
septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9). Ne sont des documents
officiels que les documents qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration;
cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à
l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude
nécessaire à cette fin. Le support sur lequel se trouve le document officiel
n'est en revanche pas un critère déterminant (cf. CDAP GE.2019.0034 du 11
octobre 2019 consid. 2b et les références, notamment à l'EMPL précité, pp.
2647-2649).
Selon l'art. 9 al. 2 LInfo, les documents internes,
notamment les notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité
collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit
d'information institué par la présente loi. L'art. 14 du règlement d'application
de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise dans ce cadre
que sont des documents internes les notes et courriers échangés entre les
membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs collaborateurs
ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les documents devant
permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une autorité
collégiale.
c)
L'art. 8 al. 1 LInfo prévoit que sont en principe accessibles, outre les
documents officiels (au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo), les "
renseignements
"
et "
informations
" détenus par les organismes soumis à la loi.
Les notions de "
renseignements
" et "
informations
",
synonymes, sont larges; les renseignements peuvent porter sur des activités des
autorités comme sur des documents qu'elles produisent (cf. CDAP GE.2019.0163 du
19 février 2020 consid. 2c, qui se réfère à Bastien von Wyss, Droit d'accès aux
documents officiels: comparaison et étude de la mise en œuvre de quatre lois
sur la transparence en Suisse, Mémoire de Master 2011, p. 28).
Dans un arrêt GE.2017.0114, GE.2018.0025 du 12
novembre 2018, la cour de céans a notamment retenu ce qui suit à ce propos
(consid. 4b/bb):
"
[…]
l'EMPL LInfo
[…]
indique uniquement que «
la demande peut porter
sur des renseignements ou sur la consultation de documents
».
[…]
Il convient dès lors de retenir qu'à la
différence de la loi fédérale, la loi cantonale sur l'information permet au
public de requérir des renseignements sur l'activité de l'administration qui ne
ressortent pas d'un document officiel
[…]
.
Ainsi, la demande d’informations
peut porter sur des renseignements dont l’autorité dispose, même s'ils ne
figurent pas dans un document officiel. Ces renseignements ou ces informations
au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo s'entendent dans un sens purement factuel:
l'autorité doit renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises
dans le cas concret, sous réserve des limites posées par les art. 15 ss LInfo
[…]
. Elle n'a en revanche pas à justifier son
action ou son inaction."
d)
Selon l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande d'information n'est soumise à
aucune exigence de forme; elle n'a pas à être motivée, mais elle doit contenir
des indications suffisantes pour permettre l'identification du document
officiel recherché. L'EMPL précité précise à cet égard qu'étant donné l'examen
parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en
présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage
éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment
précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de
trouver le document officiel demandé (p. 2649
ad
art. 10). Il résulte en
outre de l'art. 15 let. b RLInfo, en lien avec la "
forme de la demande
",
que les collaborateurs demandent une confirmation écrite notamment lorsque la
demande n'est pas assez précise.
e)
S'agissant des limites à l'accessibilité des renseignements,
informations et documents officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, l'art.
16 LInfo prévoit en particulier ce qui suit:
Art. 16    Intérêts
prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque :
[…]
b.
une information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre
publics;
c. le travail occasionné
serait manifestement disproportionné;
[…]
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants :
a.
la protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concernée;
[…]
c. le secret commercial, le secret
professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
[…]
Selon l'art. 17 LInfo, le refus de communiquer un
renseignement ou un document conformément à l'art. 16 ne vaut le cas échéant
que pour la partie du renseignement ou du document concerné par cet article et
tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe (al. 1); l'organisme
sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin
en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un
document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant (al. 2).
Le RLInfo précise encore ce qui suit en lien
spécifiquement avec l'hypothèse prévue par l'art. 16 al. 2 let. c LInfo:
Art. 24    Intérêts
prépondérants (LInfo, art. 16, al. 2, let. c)
Le travail occasionné à l'autorité
peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque celle-ci n'est
pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle dispose
ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans perturber
considérablement l'accomplissement de ses tâches.
Art. 25
1
Avant même de
commencer le travail de réponse à la demande, le service compétent en estime
l'ampleur.
2
Si le service arrive
à la conclusion que le travail sera manifestement disproportionné, il propose
au demandeur de formuler une nouvelle demande, exigeant moins de travail ou lui
offre une réponse plus brève ou partielle.
Quant à l'EMPL précité, il en résulte en particulier
ce qui suit à ce propos (pp. 2656 s.
ad
art. 16 al. 2 let. c):
"La demande doit être
objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de
travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,
l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs
collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards
importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs
concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas
provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au
détriment de leurs activités usuelles.
[…]
L'examen du travail
disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette
autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la
demande: il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la
conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de
déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse
plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il
reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.
[…]
Si l'autorité arrive à la
conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement
disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des
documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit
demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)
sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées
doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer d'autres
renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout ou
partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe à
l'entité à laquelle ils sont rattachés."
S'agissant enfin du secret commercial protégé par
l'art. 16 al. 3 let. c LInfo, cette notion comprend toute information qui peut
avoir une incidence sur le résultat commercial, soit par exemple
l'organisation, le calcul des prix, la publicité et la production (EMPL
précité, p. 2658
ad
art. 16 al. 3 let. c LInfo, qui se réfère
à l'ATF 103 IV 283 consid. 2b; cf. ég. TF 1B_447/2015 du 25 avril 2016
consid. 4.1).
f) Intitulé "
Gratuité
", l'art. 11
LInfo prévoit que l'information transmise sur demande par les autorités ainsi
que la consultation de dossiers sont en principe gratuites (al. 1). L'autorité
qui répond à la demande peut percevoir un émolument (al. 2) lorsque la réponse
à la demande nécessite un travail important (let. a), en cas de demandes
répétitives (let. b) ou encore lorsqu'une copie est demandée (let. c). Les
autorités informent préalablement la personne requérante qu'elles pourront lui
demander un émolument (al. 3). Le Conseil d'Etat fixe le tarif de ces
émoluments (al. 4).
Les art. 16 et 17 RLInfo prévoient en particulier ce
qui suit à ce propos:
Art. 16    Gratuité (LInfo,
art. 11)
Dans les cas nécessitant une
recherche importante, le collaborateur informe immédiatement le demandeur qu'un
émolument pourra être facturé conformément à l'article 17.
Art. 17    Gratuité, exception
(LInfo, art. 11)
1
Lorsque la réponse à
la demande nécessite un travail dépassant une heure, un émolument de 40 francs
par heure est perçu pour tout ce qui dépasse cette durée, jusqu'à et y compris
quatre heures. Au-delà, l'émolument s'élève à 60 francs par heure.
2
En cas de demande sur
le même sujet déposée plus de trois fois par année par la même personne, un
émolument de 60 francs par heure est perçu.
3
Un émolument de 20
centimes par page est perçu dès la 21ème page pour toute copie d'un document
dépassant 20 pages.
3.
En l'espèce, le recourant a expressément admis dans son écriture du 11
mai 2019 que les points A et B de son recours (correspondant aux aux points A
et B de sa demande du 27 mars 2019; cf. let. A/b supra) avaient été "
traités
"
- autrement dit, que les explications de l'autorité intimée l'avait convaincu
concernant ces points, qui échappent en conséquence désormais à l'objet du
présent litige.
Seule demeure ainsi litigieuse la décision attaquée
en tant qu'elle porte sur le point C du recours (correspondant au point C de la
demande du recourant du 27 mars 2019; cf. let. A/b
supra
), soit en lien
avec la liste des modifications à la version de la BLV en ligne exigées par
l'autorité intimée à son prestataire informatique. Par avis du 17 février 2020,
le juge instructeur a en substance relevé à ce propos que, dans la mesure où il
apparaissait que la liste requise par le recourant n'existait pas en tant que
document officiel (comme l'autorité intimée l'a indiqué dans la décision
attaquée et confirmé dans sa réponse au recours; cf. let. A/c et B/a
supra
),
sa demande sur ce point devait être interprétée comme une demande de
renseignement ou d'information (au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo); interpellée,
l'autorité intimée a exposé par écriture du 11 juin 2020 les motifs pour
lesquels elle estimait qu'elle n'avait pas à traiter cette demande sous cet
angle et confirmé ses conclusions dans le sens d'un rejet du recours (cf. let.
B/c
supra
).
a) L'autorité
intimée soutient en premier lieu que l'invitation qui lui a été faite par le
juge instructeur de se déterminer sur la demande litigieuse en tant que demande
de renseignement ou d'information serait "
exorbitante de l'objet de la
contestation
".
aa) E
n
procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés,
en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité
administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la
lie, sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine
l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice par la voie d'un
recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1; TF 2C_470/2017 du 6 mars 2018
consid. 3.1; CDAP GE.2019.0212 du 24 juin 2020 consid. 1b).
L'objet du litige dans la procédure administrative
subséquente est le rapport juridique qui constitue - dans le cadre de l'objet
de la contestation déterminé par la décision -, d'après les conclusions du
recours, l'objet de la décision effectivement attaqué; l'objet de la
contestation et l'objet du litige sont donc identiques lorsque la décision
administrative est attaquée dans son ensemble (ATF 125 V 413 consid. 1b et 2;
TF 2C_470/2017 précité, consid. 3.1). Pour le reste, dans la mesure où aucune
décision n'a été rendue, la contestation n'a pas d'objet et un jugement sur le
fond ne peut pas être prononcé; le juge n'entre donc pas en matière, en règle
générale, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la contestation
(ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références; CDAP FI.2019.0086 du 26 juin
2020 consid. 1b). En droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1
ère
phrase,
LPA-VD (applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99 LPA-VD)
prévoit dans ce cadre que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui
sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
bb) S'agissant spécifiquement de l'objet de la
contestation (ou objet de la procédure), seul le dispositif d'une décision peut
être attaqué par un recours - et non pas ses motifs; lorsque le dispositif se
réfère aux motifs, ceux-ci en deviennent partie intégrante et acquièrent force
matérielle, dans la mesure où ils font partie de l'objet du litige. L'autorité
qui ne statue pas ou n'entre pas en matière sur un recours ou un grief qui lui
est soumis dans les formes et délais légaux, alors qu'elle était compétente
pour le faire, commet un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 1
Cst. (TF  1C_125/2018  du 8 mai 2019 consid. 3.1 et les références; cf. ég.
Moor/Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, ch.
5.8.4.2 pp. 823s, relevant dans ce cadre que "
relève de l'objet de la
procédure le régime juridique fixé par le dispositif de la décision ou qui
aurait dû y être fixé
" respectivement que "
seul peut être
contrôlé ce qui a été préalablement décidé ou, en fonction du droit applicable,
aurait dû y être décidé
").
cc) En l'espèce, en référence à la teneur de la let.
C de sa demande initiale du 27 mars 2019, l'autorité intimée fait en substance
valoir que le recourant a "
demandé l'accès à un document précis, et non
une information ou un renseignement, ce qui aurait supposé de poser une
question ou d'indiquer quelle information ou renseignement il souhaitait
obtenir concernant l'activité étatique
"; l'autorité intimée ayant
ainsi statué uniquement sur la demande d'accès au document concerné, l'objet de
la contestation porte à son sens exclusivement sur l'accès à ce document.
Le tribunal ne partage pas ce point de vue.
La demande initiale du recourant porte certes pour
titre "
Demande d'accès à des documents officiels
" (cf. let.
A/b
supra
). Tout porte ainsi à croire que le recourant a considéré (à
tort) que la liste requise existait en tant que document officiel - ce qui
n'était au demeurant pas d'emblée exclu. Cela étant et quoi que semble en
penser l'autorité intimée, s'agissant de la let. C de la demande du recourant,
elle pouvait être interprétée tant comme une demande d'accès à un document
officiel que comme une demande de renseignement ou d'information. Dans cette
dernière hypothèse, le recourant - qui n'avait pas à formuler une question - a
en effet demandé à être informé, sous la forme d'une liste, des modifications à
la version de la BLV en ligne qui ont été exigées par écrit par l'autorité
intimée à son prestataire informatique; une telle demande, qui porte bien sur
l'activité de l'autorité intimée sous un angle purement factuel (cf. consid. 2c
supra
), apparaît parfaitement valable telle qu'elle est formulée (cf.
pour comparaison CDAP GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 3b/aa). Le
tribunal considère ainsi que l'autorité intimée, constatant que la liste
requise n'existait pas en tant que document officiel, aurait pu - voire dû -
traiter la demande du recourant comme une demande de renseignement ou
d'information; c'est le lieu de rappeler que les demandes d'information en
application de la LInfo ne sont soumises à aucune exigence de forme (art. 10
al. 1, 1
ère
phrase, LInfo).
La décision attaquée ne contient pas de dispositif à
proprement parler (en violation de l'art. 42 let. d LPA-VD). S'agissant de la
demande litigieuse, tient en définitive lieu de dispositif la dernière phrase
de la let. c de la décision attaquée, par laquelle l'autorité intimée s'est
déclarée "
dans l'impossibilité de satisfaire à
[la]
demande
"
du recourant (cf. let. A/c
supra
). S'il apparaît, à la lecture de la
motivation, que l'autorité intimée a traité la demande du recourant sur ce
point exclusivement comme une demande d'accès à un document officiel, on ne
voit pas en quoi la contestation d'une telle "
impossibilité
"
pour le motif qu'il appartiendrait à l'autorité intimée de fournir la liste
requise à titre de renseignement ou d'information échapperait formellement à
l'objet de la contestation.
Le tribunal considère ainsi que ce premier motif de
l'autorité intimée ne résiste pas à l'examen, respectivement qu'il serait
excessivement formaliste de rejeter le recours pour le seul motif que la liste
requise n'existe pas à titre de document officiel en invitant pour le reste le
recourant à déposer le cas échéant une demande de renseignement ou
d'information sur ce point - demande qui pourrait en définitive avoir
exactement la même teneur comme on vient de le voir (sous réserve de son
titre).
dd) Dans son écriture du 11 juin 2020, l'autorité
intimée relève également que l'objet du litige est "
changeant
"
respectivement que le recourant a procédé à une "
amplification
"
de ses conclusions (cf. let. B/c
supra
).
En tant que cette remarque porte sur la demande du
recourant interprétée en tant que demande de renseignement ou d'information, il
peut être renvoyé à ce qui vient d'être dit. Pour le reste, la demande initiale
du recourant concerne les modifications que l'autorité intimée avait alors
"
déjà exigées
" à son prestataire informatique - soit aux
modifications exigées jusqu'à la date de cette demande (27 mars 2019).
Formellement, le présent recours ne peut en conséquence porter sur des
modifications exigées à une date ultérieure, de sorte que les conclusions du recourant
dans ce sens dans son écriture du 11 mai 2019 (en lien avec les tickets JIRA)
est effectivement irrecevable.
b)
L'autorité intimée soutient en outre qu'elle ne pourrait pas se
prononcer sur la demande du recourant interprétée comme une demande de
renseignement ou d'information au motif qu'elle "
ne sait pas quelle
information le recourant entend obtenir
" puisqu'il n'a pas précisé ce
qu'il espérait apprendre de la liste requise. Ce faisant, l'autorité intimée
remet en définitive en cause le caractère suffisamment précis de la demande
(cf. consid. 2d
supra
).
Un tel motif ne résiste pas à l'examen. Si la
demande du recourant a certes un caractère général, on ne saurait considérer
qu'elle manquerait de précision. Le recourant souhaite être informé, sous la
forme d'une liste, des demandes de modifications à la version de la BLV en
ligne exigées par l'autorité intimée par écrit à son prestataire informatique;
il n'avait pas pour le reste à expliquer les motifs de sa demande (cf. art. 10
al. 1 LInfo), quoi que semble en penser l'autorité intimée.
c)
L'autorité estime encore que l'établissement de la liste requise
entraînerait un travail qu'elle qualifie de "
manifestement
disproportionné
"; elle se réfère à ce propos au nombre de tickets JIRA
et relève que chacun d'entre eux devrait être "
passé en revue
"
et "
expurgé
" des données soustraites au droit d'accès - éventuelles
données personnelles (cf. art. 16 al. 3 let. a LInfo), éventuels détails
techniques permettant de connaître les failles informatiques (cf. art. 16 al. 2
let. b LInfo) ou encore éventuelles données soumises au secret commercial (cf.
art. 16 al. 3 let. c LInfo) -, ce qui supposerait l'intervention "
d'au
moins trois personnes (un juriste, un informaticien et un représentant du
fournisseur de logiciel)
".
Une telle remarque serait pertinente si le recourant
avait requis l'accès aux tickets JIRA en tant que tels; tel n'est toutefois pas
le cas en l'occurrence (comme il l'a encore expressément confirmé dans sa
dernière écriture du 17 juin 2020), s'agissant bien plutôt pour l'autorité
intimé d'établir la liste requise - et non d'adapter des documents existants
afin que leur version communiquée au recourant respecte les intérêts publics et
privés en cause.
Cela étant et comme déjà évoqué, la demande du
recourant a un caractère général; il se contente en effet de demander la liste
des demandes de modification en cause, sans autre précision. Dans ces
conditions, il est loisible à l'autorité intimée de répondre à cette demande de
façon tout aussi générale - en se contentant par hypothèse de catégoriser les
différentes demandes selon leur objet (interface, sécurité, …) respectivement
selon leur nature (correction ou évolution) et d'indiquer pour chacune de ces
catégories le nombre de demandes de modification qu'elle avait exigées au 27
mars 2019 (sans autre précision quant aux dates de ces demandes, à leurs
auteurs ou encore à leur objet exact). Un telle liste très générale, dont on ne
saurait à l'évidence considérer qu'elle occasionnerait un travail manifestement
disproportionné (au sens des art. 16 al. 2 let. c LInfo), satisferait en effet
à la demande du recourant telle qu'elle est formulée; si ce dernier souhaitait
obtenir des précisions concernant l'une ou l'autre catégorie de demandes de
modification, il lui appartiendrait de déposer une nouvelle demande dans ce
sens, à laquelle l'autorité intimée ne serait tenue de faire droit que si elle
ne nécessite pas un travail disproportionné de la part de ses collaborateurs -
étant précisé que si tel était le cas, elle devrait proposer au recourant de
reformuler sa demande ou lui offrir une réponse plus brève ou partielle (cf.
art. 25 RLInfo et consid. 2e
supra
). C'est le lieu de rappeler que,
d'une façon générale, l'organisme sollicité doit toujours s'efforcer de
répondre au moins partiellement à la demande (cf. art. 17 al. 2 LInfo).
Dans ces conditions et compte tenu de la latitude
dont dispose l'autorité intimée dans la formulation respectivement le degré de
précision de la liste requise par le recourant (latitude qui lui a été
expressément rappelée dans l'avis du juge instructeur du 17 février 2020), le
tribunal considère qu'elle est en mesure de satisfaire à cette requête, par
hypothèse de façon très générale, sans qu'il n'en résulte un travail pour ses
collaborateurs qui devrait être qualifié de manifestement disproportionné.
d)
L'autorité intimée relève également dans son écriture du 11 juin 2020
qu'elle ne s'est pas posée à ce stade la question de l'éventuelle perception
d'un émolument (cf. let. B/c
supra
).
Les remarques qui précèdent en lien avec le
caractère prétendument manifestement disproportionné du travail occasionné par
l'établissement de la liste requise conservent leur pertinence,
mutatis
mutandis
, s'agissant de la question de la perception d'un émolument. Le
tribunal considère que l'établissement d'une liste très générale (par hypothèse
par catégories) ne devrait en principe pas nécessiter un travail dépassant une heure;
si l'autorité intimée estime que tel pourrait être le cas, il lui appartiendra
d'informer le recourant qu'un émolument pourrait de ce chef être perçu, aux
conditions de l'art.
17 al. 1 RLInfo (cf. art. 11 al. 2 let. a
et al. 3 LInfo).
Dans le même sens, si le recourant devait par la suite
déposer une nouvelle demande afin d'obtenir des précisions quant à la liste
établie, il serait loisible à l'autorité intimée de le rendre attentif, le cas
échéant, à la possible perception d'un émolument.
Le tribunal se contentera pour le reste de relever
que l'on ne voit manifestement pas que la demande du recourant puisse être
considérée comme étant "
répétitive
" à ce stade, justifiant la
perception d'un émolument (cf. art. 11 al. 2 let. b LInfo), pour le seul motif
que l'intéressé a d'ores et déjà été reçu durant une heure et demie par un
collaborateur de l'ancien SJL; est en effet réputée "
répétitive
"
dans ce cadre la demande "
sur le même sujet
" déposée "
plus
de trois fois par année
" par la même personne (cf. art. 17 al. 2
RLInfo).
e)
L'autorité intimée soutient enfin dans son écriture du 11 juin 2020, en
lien avec l'instruction du recours, que si ce dernier ne devait pas être rejeté
purement et simplement, il conviendrait d'inviter le fournisseur du logiciel
BLV à participer à la présente procédure en tant que tiers intéressé (cf. let.
B/c
supra
).
Il n'appartient pas à la cour de céans d'établir la
liste requise par le recourant en lieu et place de l'autorité intimée; dans
cette mesure, le tribunal ne voit aucun motif d'inviter ce fournisseur à
participer à la présente procédure. Il est relevé pour le reste que dès lors
que l'autorité intimée peut se contenter d'établir une liste très générale et
qu'elle bénéficie d'une certaine latitude dans la formulation de cette liste,
comme on l'a déjà vu, il apparaît qu'elle pourrait aisément en exclure toute
information de nature à porter atteinte aux intérêts privés prépondérants du
fournisseur en cause (s’agissant notamment de la possible atteinte au secret
commercial évoquée) - et ce sans la collaboration de ce dernier.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée annulée en tant que
l'autorité intimée s'est déclarée dans l'impossibilité de faire droit à la
requête C du recourant, le dossier de la cause retourné à cette autorité afin
qu'elle établisse la liste des modifications à la version de la BLV en ligne
qu'elle avait exigées par écrit au fournisseur de ce logiciel au 27 mars 2019.
Le présent arrêt est rendu sans frais pour les
parties (cf. art. 27 al. 1 LInfo) ni allocation de dépens (cf. art. 55 al. 1
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure où il est recevable et conserve un
objet.
II.
La décision rendue le 12 avril 2019 par la Direction des systèmes
d'information (actuellement: Direction générale du numérique et des systèmes
d'information) est annulée en tant qu'elle porte sur la troisième demande (C)
du recourant et le dossier de la cause renvoyé à cette autorité pour qu'elle
procède dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 14 juillet 2020
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.