vd_omni · AC.2021.0220 · 2022-02-09 · fr

A.________ et B.________ /Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Puidoux | Exploitants agricoles qui, dès lors que leur abattoir de campagne, situé en zone agricole, ne répond plus aux normes d'hygiène du fait de son exiguïté, demandent un permis de construire pour la transformation et l'agrandissement d'un bâtiment existant sur la parcelle pour y créer un abattoir et un espace de préparation de la viande. Refus de la DGTL.Le recours est admis, le projet de nouvel abattoir étant jugé conforme à la zone agricole. Le projet est en effet nécessaire à l'exploitation agricole au sens de l'art. 16a al. 1 LAT, dès lors qu'aucun terrain ou local existant n'est disponible en zone à bâtir pour l'y construire. Au demeurant, il n'accroîtra pas l'emprise bâtie sur la zone agricole puisqu'il remplacera une partie existante d'un bâtiment ainsi que l'espace occupé par le couvert attenant (consid. 4). Par ailleurs, il remplit les conditions de l'art. 34 al. 2 OAT. L'activité d'abattage et la préparation des viandes ne revêtiront en effet pas un caractère industriel (consid. 8). Au surplus, le projet permet de satisfaire à d'autres intérêts publics importants, tels que - au vu de la réduction du transport des animaux qu'il induira - le bien-être animal et la diminution de la production de gaz à effet de serre (consid. 9).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.02.2022 AC.2021.0220

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 février 2022
Composition
M. Serge Segura,
président
; M. Jean-Etienne Ducret, assesseur,
et M. François Kart, juge; Mme Marie-Christine
Bernard, greffière
Recourants
A.________ et
B.________,
à ********, représentés par Société rurale d'assurance de
protection juridique FRV SA, à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne.
2.
Municipalité de Puidoux.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 28 mai 2021 et de la
Municipalité de Puidoux du 2 juin 2021 refusant d'accorder l'autorisation
spéciale pour la transformation, l'agrandissement et la création d'un
abattoir sur la parcelle n° 1265 (CAMAC 199206)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1265 du registre foncier de
la commune de Puidoux, affectée en zone agricole. Cette parcelle abrite
plusieurs bâtiments
, pour une surface totale de 2'753 m
2
(bâtiments ECA n
os
586, 589, 1003a, 1003b, 1128 [de 927 m
2
],
1267, 1296, 1452, 1560, 1665, B61, B62 et B38). En outre, la parcelle comporte un
accès,
place privée de 9'167 m
2
, un jardin
de 2'242 m
2
et 2'640 m
2
de champ, pré, pâturage.
Situé au lieu-dit "La Grange à Jaunin", le bien-fonds est affermé
selon contrat du 25 février 2021 au fils du propriétaire, B.________. Son exploitation
agricole porte principalement sur l'élevage d'animaux destinés à la boucherie,
la production de fourrage et les grandes cultures.
La situation de la parcelle et des
constructions qu'elle abrite est la suivante :
Depuis
le 1
er
novembre 1989, et l'autorisation municipale délivrée, un
abattoir est exploité sur la parcelle n° 1265. Dite autorisation mentionnait notamment
sous "Conditions spéciales communales" que A.________ ne pouvait
abattre que le bétail de son exploitation. En outre, cette autorisation était
limitée dans le temps et le prénommé avait l'obligation de conduire son bétail
à l'abattoir communal lorsque ses conditions d'exploitation changeraient et
sous certaines conditions à définir en temps opportun avec la Municipalité de
la commune de Puidoux (ci-après : la municipalité). L'abattoir se situe dans le
bâtiment ECA n° 586, sur deux niveaux et dans plusieurs pièces comprenant le
local de l'abattoir proprement dit, un frigo, un espace de préparation et un
fumoir. Sur le côté du bâtiment, par une entrée séparée, se trouve un magasin ouvert
aux particuliers 7j/7 de 8h à 20h (selon le site internet de la Boucherie de
campagne A.________ et Fils; www.A.________-boucherie.ch; consulté le 29 septembre
2021).
L'ensemble des produits vendus est fabriqué
sur place, le bétail provenant de l'élevage des recourants ou de ceux de paysans
de la région. Ces produits comprennent différents morceaux de viande de bœuf,
de porc, de dinde ou d'agneau. La boucherie transforme également dite viande en
saucisses diverses ou en charcuterie (viande séchée, jambon cuit, noix de jambon,
lard de jambon ou lard fumé).
Le volume de bétail abattu correspond
annuellement à 359 Unités de Gros Bétail (UGB) de bœufs, porcs, agneaux et
volailles. Selon un document établi le 4 mars 2021 par module sa architectures,
mandataire de A.________ et B.________ (ci-après également : les intéressés), 71,1%
des UGB proviennent de l'exploitation de ce dernier et 28,9% de bétail
extérieur à l'exploitation. Il convient de préciser que ce document mentionne
un nombre moindre d'UGB abattues en 2020. Les prénommés ont toutefois confirmé
que le nombre de 359 UGB était conforme à l'activité de l'abattoir.
B.
S'agissant plus particulièrement des autorisations administratives
d'exploitation de l'abattoir, il ressort du dossier qu'une autorisation d'exploitation
dans la catégorie "petit établissement" a été délivrée le 29 juin
1998 à A.________ et renouvelée le 11 juillet 2007. Par la suite, une
autorisation similaire a été délivrée à B.________ le 28 octobre 2019, dans la
catégorie "établissement de faible capacité".
C.
Dans le cadre d'une mise aux normes de l'abattoir, une rencontre a été
organisée sur place le 1
er
mars 2019 entre les intéressés, les
représentants de la municipalité, un vétérinaire, un représentant du bureau X.________
et ceux du Service du développement territorial (SDT, aujourd'hui Direction générale
du territoire et du logement, DGTL), et de la Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV). A cette occasion, les
représentants du SDT ont notamment indiqué que la construction d'un abattoir ne
pouvait être autorisée en zone agricole, qu'une transformation des bâtiments
existants et un agrandissement de 100 m
2
au maximum pouvaient
cependant être autorisés sous réserve que le projet soit lié à une activité
agricole et que le bâtiment d'origine soit conservé. Des discussions ont en
outre eu lieu en lien avec l'utilisation d'un abattoir régional en zone à bâtir.
D.
Le 2 octobre 2020, l'Office de la consommation, Contrôle des denrées alimentaires
a effectué une inspection de la boucherie de campagne. Il ressort du rapport
établi à cette occasion que les locaux ont été équipés petit à petit au fil du
développement économique de l'entreprise et que les zones de production sont
devenues beaucoup trop étroites et dispersées. Les dits locaux étaient ainsi
trop exigus et ne correspondaient plus aux normes d'hygiène et à la législation
en vigueur. Il convenait ainsi de décider rapidement soit de réduire les
volumes, soit de réaliser des locaux, ou encore de déplacer, tout ou partie,
des productions vers des locaux adaptés et suffisamment grands.
E.
Le 30 novembre 2020, les intéressés ont déposé une demande de permis de
construire pour la transformation et l'agrandissement du bâtiment existant ECA n° 1128
sur la parcelle n° 1265 en vue de la création d'un abattoir et d'un espace de
préparation. Cette demande a été complétée le 13 janvier 2021. En substance, le
projet prévoit la transformation d'une partie (135 m
2
) du bâtiment
précité ainsi que la construction d'une extension (de 99,6 m
2
) sur
l'emplacement d'un actuel couvert. Cette nouvelle structure doit abriter des
frigos et un nouvel espace d'abattage (entrée bétail, zone impure et pure, zone
de séparation) ainsi qu'un bureau; la salle de préparation, le fumoir, et le frigo
existants présents dans le bâtiment ECA n° 586 étant maintenus. La charpente et
la toiture du bâtiment sont conservés. Le niveau du sol est abaissé pour
correspondre au radier d'un silo-tranchée existant.
L'ensemble du projet a été mis à l'enquête du 30
janvier au 28 février 2021 et n'a fait l'objet d'aucune opposition. Des compléments
au projet – à la demande des services de l'Etat – ont encore été apportés le 8 mars
2021.
F.
Une synthèse CAMAC n° 199206 négative a été délivrée le 28 mai 2021. La
DGTL a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise et s'est déterminée
de la manière suivante :
"
1. Aspect agricole
Sur la base du préavis de la
Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires
vétérinaires (DGAV), il ressort que le projet envisagé qui consiste en la transformation
et agrandissement d’un bâtiment afin d’y créer un abattoir répond à des besoins
agricoles objectivement fondés liés à une exploitation agricole reconnue au sens
de l’OTerm (5607.0143). Il s’agit d’une entreprise agricole au sens de la LDFR,
dont l’exploitant est M. B.________ à Puidoux. Cette exploitation, d'une surface
agricole utile totale de 36.97 hectares, se consacre à l’engraissement de bovins
(55 UGB), l’engraissement de porc (25 unités par rotation) et de volailles (350
unités par rotation), la garde de poules pondeuses (350 unités) ainsi qu’aux
grandes cultures et aux cultures fourragères. Une communauté partielle d’exploitation
(CPEX) lie B.________ et E.________ pour l’élevage de bovins, l’exploitation E.________,
reconnue au sens de l’OTerm (5607.0221) se consacre à l’élevage de vaches allaitantes
(91 UGB).
Cependant, même les besoins
agricoles objectivement fondés selon la législation sur l’agriculture doivent
démontrer qu’ils ne peuvent pas être implantés en zone constructible. C’est au
service en charge de l’aménagement du territoire que revient la tâche
d’examiner la conformité à la zone agricole ou de décider le cas échéant si une
dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT).
2. Examen en conformité avec l’affectation
de la zone (art. 16a LAT et 34 al. 2 OAT).
Pour rappel, la création d’une
boucherie de campagne a été autorisée en 1988 en application des dispositions
dérogatoires du droit relatives aux constructions situées hors de la zone à
bâtir (art. 24 aLAT) et non en conformité à la zone agricole. Cette
autorisation se rapporte à la construction et à l’utilisation des locaux en
question. L’activité en elle-même et le volume d’abattage ne sont pas définis
par cette autorisation et ne bénéficient pas, du point de vue de la loi sur
l’aménagement du territoire, d’un acquis permettant de réaliser une nouvelle
construction, qui serait contraire au droit applicable actuellement.
Outre les conditions relatives à
la provenance des produits préparés ou vendus, l’article 34 alinéa 2 OAT
stipule également que la construction de locaux destinés à la préparation, au
stockage ou à la vente de produits agricoles ne peut être autorisée que pour
autant que l’activité ne revête pas un caractère industriel (art. 34 al. 2 let.
b OAT) et que l’exploitation conserve son caractère agricole (art. 34 al. 2 let.
c OAT).
Ainsi afin d’être jugée conforme à
l’affectation de la zone agricole, l’activité de préparation, de stockage ou de
vente ne doit pas revêtir un caractère industriel (art. 34 al. 2 let. b OAT).
Cette exigence concerne des aspects tels que l’ampleur globale de l’activité,
les forces de travail engagées dans celle-ci et l’aspect général des installations
nécessaires. Il s’agit d’apprécier l’ensemble de ces circonstances.
Selon les chiffres à notre disposition
concernant l’activité actuelle, le total du bétail abattu atteint 359 unités
d’abattage par an. Cette intensité d’utilisation, correspond à une moyenne
d’environ 7 unités d’abattage par semaine.
Ces chiffres dépassent très
largement la notion « d’abattage occasionnel » au sens de l’ordonnance du 16
décembre 2016 concernant l’abattage d’animaux et le contrôle des viandes (art.
3 let. p OAbCV). La DGTL constate qu’il s’agit d’une activité professionnelle à
part entière qui, bien que présentant certains liens avec l’exploitation
agricole (bétail abattu provenant majoritairement des exploitations en question),
constitue cependant une activité différente de celle-ci. En effet, il est courant
que le bétail à abattre soit transféré dans des abattoirs situés en zone constructible.
Dans le cas présent, il ne s’agit en effet pas uniquement de stocker et
préparer les produits agricoles. L’abattage et la boucherie, activités de transformation
des produits, sont des métiers artisanaux, qui du point de vue de l’aménagement
du territoire, sont localisés dans des zones d’activité.
D’autre part, les activités
d’abattage et de boucherie occupent une part non négligeable des forces de travail
engagées sur l’exploitation agricole (trois personnes sur une journée
uniquement pour l’abattage sans compter le temps de travail nécessaire pour les
activités de boucherie). Cela tend également à conférer un caractère artisanal,
voire industriel à ces activités.
A noter que cette conclusion a
d’ailleurs été partagée par l’ARE qui a été consulté sur le projet. De plus,
dans le canton de Vaud, les abattoirs de taille comparable à celui projeté sont
tous situés à l’intérieur de la zone à bâtir.
Etant donné l’ensemble des
circonstances (nature et intensité de l’activité, forces de travail nécessaires,
impact des constructions nécessaires), nous considérons donc le projet comme
ayant un caractère industriel, c’est-à-dire, les caractéristiques d’une
activité commerciale, qui se distingue de l’exploitation agricole. Il ne
pourrait donc pas être autorisée en conformité à la zone agricole (art. 16a LAT
et 34 OAT).
3. Activité accessoire non
agricole (art. 24b LAT)
Au vu de ce qui précède,
l’activité d’abattage/boucherie, telle que pratiquée sur l’exploitation en
question, doit être examinée sous l’angle du droit dérogatoire des articles 24b
LAT et 40 OAT. Ces articles ont pour but de permettre la tenue d’activités non
conformes à la zone agricole, dans le cadre d’une entreprise agricole et offrent
donc des possibilités plus larges que les articles 16a LAT et 34 OAT.
Selon les dispositions de ces
articles, une activité accessoire non agricole peut être autorisée à l’intérieur
des bâtiments existants d’une entreprise agricole. Une distinction est faite
entre les activités accessoires étroitement liées à l’exploitation agricole et
celles qui ne le sont pas. Ces deux types d’activités accessoires non agricoles
sont soumis à des conditions différentes.
Dans le cas présent, notre direction
considère que l’activité d’abattage/boucherie ne peut pas être considérée comme
étant étroitement liée à l’entreprise agricole. En effet, l’activité agricole
de l’entreprise ne constitue pas un élément indispensable à la réalisation d’un
nouvel abattoir. L’activité d’abattoir peut être réalisée en zone constructible
et ne nécessite pas obligatoirement la présence d’un centre d’exploitation
agricole.
Dès lors et s’agissant d’une activité
accessoire non étroitement liée, de nouvelles constructions sont exclues (transformations
admissibles uniquement à l’intérieur des bâtiments existants selon l’article 40
alinéa 1 lettre a OAT) et il n’est pas possible de créer un volume supplémentaire
supérieur à 100 m2. En outre, la preuve que la survie de l’entreprise agricole
dépend de l’activité accessoire devrait être apportée pour que cette dernière
soit admissible sous l’angle de l’article 24b LAT (art. 40 al. 2 OAT).
Par ailleurs, si l’activité d’abattage/boucherie
devait par hypothèse être considérée comme étant étroitement liée à
l’entreprise agricole, le projet soumis ne pourrait également pas être admis
selon les critères relatifs à une activité accessoire non agricole étroitement
liée. En effet, même si la majeure partie du bétail pris en charge provenait de
l’exploitation (communauté d’exploitation) sur laquelle elle se déroule, le projet
prévoit une démolition et reconstruction du bâtiment existant. La DGTL constate
que seuls quelques éléments du bâtiment existant seront conservés et elle doute
que ce maintien soit techniquement réaliste. En effet, aucun élément existant
ne serait visible après les travaux. Or, pour considérer qu’un projet consiste
en une rénovation et non d’une reconstruction, la DGTL considère qu’au moins
2/3 des matériaux d’origine doivent être conservés et rester visible pour une
grande partie. On ne peut donc pas parler d’un changement d’affectation d’un
bâtiment existant. Le projet soumis s’apparente ainsi une reconstruction
complète du bâtiment et le projet ne pourrait également pas être admis sous cet
angle. Ainsi, en additionnant les surface reconstruites et agrandies, la limite
des 100 m2 est largement dépassée.
En conséquence, le projet de
construction d’un nouvel abattoir tel que prévu n’est admissible ni en
conformité à la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT), ni au sens des
dispositions dérogatoires du droit relatives aux constructions situées hors de
la zone à bâtir (art. 24b LAT et 40 OAT).
4. Conclusion
En conclusion, le projet de transformation
et agrandissement d’un bâtiment afin d’y créer un abattoir peut être admis ni
en conformité avec l'affectation de la zone (art. 16a LAT et 34 OAT), ni au
sens des dispositions dérogatoires du droit relatives aux constructions situées
hors de la zone à bâtir (art. 24b LAT et 40 OAT).
Dès lors, après avoir pris
connaissance du préavis de l´autorité municipale, du résultat de l´enquête
publique ainsi que des déterminations des autres services cantonaux, notre direction
refuse de délivrer son autorisation pour ces travaux (art. 16a LAT, 24b LAT et
34 OAT, 40 OAT)."
Le 2 juin 2021, la municipalité a transmis
aux intéressés la synthèse CAMAC n° 199206 en se référant aux voies de recours figurant
dans celle-ci.
G.
Par acte de recours de leur conseil du 2 juillet 2021, A.________ et B.________
ont déféré la décision de la DGTL du 28 mai 2021 ainsi que celle de la municipalité
du 2 juin 2021 auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Ils ont conclu, avec suite de frais et dépens, à
l'admission du recours et à l'annulation des décisions, l'autorisation spéciale
requise et le permis de construire relatif à la transformation et l'agrandissement
des bâtiments étant accordés.
La municipalité s'est déterminée sur le
recours le 21 juillet 2021 et s'en est remise à justice.
La DGTL a déposé sa réponse le 16 août
2021 concluant, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation
de la décision attaquée.
Les arguments des parties seront repris
en droit dans la mesure où cela est nécessaire.
H.
Une inspection locale a eu lieu le 18 novembre 2021. Il résulte du
procès-verbal ce qui suit :
""Se présentent:
- les recourants A.________ et B.________, accompagnés de C.________,
architecte; ils sont assistés de Michael Molnar, directeur de la protection
juridique FRV;
- pour la DGTL: Richard Hollenweger, directeur de la
direction des autorisations de construire;
- pour la Municipalité de Puidoux (ci-après: la
municipalité): René Gilliéron, syndic, et Jean-Christophe Butty, municipal en
charge des constructions.
L'audience débute à l'extérieur du bâtiment ECA n° 586.
Il n'y a pas de réquisition
d'entrée de cause.
Au président qui demande de
préciser le nombre d'unités d'abattage qui sont actuellement transformées sur
place, les recourants indiquent celui de 359 unités d'abattage. Ils confirment
que 71% des bêtes abattues dans leur abattoir viennent de leur exploitation et un
peu moins de 30% d'exploitations environnantes. Par exemple, eux-mêmes n'élèvent
pas d'agneaux, mais ils en abattent et en vendent, et il leur arrive parfois
d'acheter des cochons pour compléter les creux dans la production de leur exploitation.
Les exploitations environnantes sont celles de petits éleveurs situées entre Forel
et les hauts de Montreux pour les agneaux, et les hauts de Jaman pour les
agneaux de pâturage.
Les recourants expliquent que la
totalité de la viande abattue est transformée et vendue sur place. Elle est
vendue à des clients privés et à des sociétés locales, et à quelques restaurants
seulement. Ils ne produisent en effet pas un volume suffisant pour pouvoir
gérer des sauts d'un certain volume de demande sur une certaine catégorie de
morceaux. Par exemple, ils ne peuvent pas fournir un restaurant qui leur
demanderait dix kilos de filet de bœuf. Ils sont limités dès lors qu'un bœuf a quatre
kilos de filet sur 350 kilos de carcasse et qu'ils doivent vendre le reste. Ils
ont en effet pour objectif de vendre "de la tête à la queue", soit la
totalité de la bête, raison pour laquelle des clients privés sont beaucoup plus
intéressants parce qu'ils vont prendre un peu de tous les morceaux et amener les
recourants à atteindre "l'équilibre sur la bête" (càd de la vendre en
entier avant de tuer la suivante) presque naturellement.
Les recourants indiquent qu'en 1989,
A.________ élevait une trentaine de vaches laitières et faisait du lait et de
la viande, et que depuis 2000, les recourant ont arrêté la production de lait
et ne se consacrent plus qu'à l'engraissement de bêtes pour la boucherie. Au départ,
A.________ faisait boucherie sur commande. Les clients se partageaient une bête
(bœuf, cochon) par moitié et la mettaient au congélateur pour faire un stock pour
une année. Puis il s'est mis à vendre un quart de bête (la demie divisée en
deux, mais tout en répartissant sur chaque quart les morceaux nobles et moins
nobles). Depuis la crise de la vache folle, en 2000, il y a eu une explosion de
la demande, les gens souhaitant se rapprocher des points de transformation de
la viande. B.________ faisait son apprentissage de boucher-charcutier. Les
recourants ont commencé à faire de la vente au détail, tout en continuant toutefois
de chercher cet "équilibre sur la bête". Pour cela, ils ont développé
davantage de charcuteries et de sous-produits. Entre 1989 et maintenant,
l'activité d'abattage a évolué dans une proportion de deux tiers de plus.
Les recourants expliquent que l'entier
des produits qu'ils proposent sont transformés sur place. Ils n'ont que des clients
privés (des ménages), mais pas de boucherie. Ceci a l'avantage d'une certaine
régularité des volumes de vente et donc de sécurité pour la production. En
effet, si un client privé ne vient plus, sa perte, dès lors qu'il s'agit d'un
petit volume de vente, sera facilement compensée. Par contre, un restaurant qui
leur prendrait 10 à 12 bêtes par année présenterait le risque que si il change
de producteur, cela leur poserait un gros problème pour écouler la marchandise.
La Cour et les parties pénètrent
dans le bâtiment ECA n° 586. Elles passent par la salle de préparation et pénètrent
dans l'abattoir.
Les recourants expliquent qu'il
s'agit d'une exploitation familiale. Le frère de B.________, qui a une ferme dans
le village, et A.________ et B.________ forment une communauté d'élevage. Ensemble,
les deux exploitations représentent 80 hectares de terres et 141 UGB. Ils produisent
du fourrage sur leurs terres pour engraisser leur bétail. Ils n'ont quasiment
pas d'autre apport de fourrage que leur production. L'été, ils placent une
centaine de bêtes à la montagne.
Les recourants indiquent qu'il y a
plus de 30 ans, A.________ avait fait la demande d'aménagement de l'abattoir
actuel (où l'on se trouve) dans le vieux rural de son père. Il a reçu l'autorisation
d'exploitation en 1989. À l'époque, les bêtes étaient détenues attachées. Les écuries
étaient aussi plus petites. Ayant l'habitude d'être attachées, les bêtes
étaient plus dociles. Ainsi, le trajet de l'écurie jusqu'à l'abattoir se faisait
à pied, avec le licol, puis la bête était attachée et on procédait à son étourdissement.
Maintenant, les conditions de détention des bêtes ont changé. Les labels (les
recourants ont le label IP Suisse) exigent des bêtes détachées, en liberté,
qu'elles aient des parcs de sortie en plein air et une détention plus sereine,
ce qui a pour conséquence qu'il est plus difficile d'amener une bête à
l'abattoir et de l'y cadrer. Les recourants ont conçu un engin comme celui (qui
est un prototype) qui se trouve au milieu de l'abattoir: une bétaillère avec un
box mobile d'étourdissement, pour contenir la bête et la transporter à
l'abattoir. Dans les grands abattoirs, ils ont des couloirs d'acheminement, et
le box d'étourdissement est fixe. C'est ce qu'eux-mêmes souhaiteraient faire dans
le nouvel abattoir.
Les recourants expliquent que le vétérinaire
cantonal considère que leur abattoir ne répond plus aux normes. Ses reproches
portent sur le manque de volume du frigo et du local d'abattage, le fait que les
rails d'acheminement des carcasses ne sont pas assez espacés et sont fixés à
des hauteurs qui ne sont pas assez élevées. En 2014, lors des discussions avec
le vétérinaire cantonal, il a été conclu que de réaménager ce local pour
solutionner ces problèmes n'était pas possible dès lors qu'il n'était pas assez
spacieux.
Les recourants indiquent que leur
activité d'abattage-boucherie apporte une plus-value financière qui contribue à
la santé financière de toute l'exploitation. Ils ne peuvent toutefois pas la chiffrer.
Tout d'abord parce que le prix de vente du bétail fluctue (actuellement, dès
lors qu'il y a pénurie de viande de vache en Suisse, le prix est assez élevé). En
second lieu, parce que c'est le circuit court qui fait qu'ils ont leur
clientèle. Ainsi, s'ils n'avaient plus cette activité d'abattage-boucherie, leur
clientèle diminuerait rapidement car c'est un critère pour celle-ci de savoir que
la bête est élevée, abattue et vendue sur place. Par ailleurs, du fait du très
court parcours de l'écurie jusqu'à l'abattoir, la bête ne ressent pas de stress,
raison pour laquelle ils peuvent proposer des charcuteries sans additifs. Ainsi,
s'ils devaient déplacer les bêtes dans un abattoir extérieur, ils devraient utiliser
des produits de conservation, et leurs clients ne seraient certainement plus prêts
à se déplacer à la ferme pour acheter des produits qu'ils pourraient acheter
auprès de la concurrence près de chez eux. Les recourants participent à des
concours de produits finis de boucherie. Lors du dernier, ils ont, sur quinze
produits présentés, reçu treize médailles, dont quatre d'or. Tous leurs
produits étaient sans additifs.
Les recourants expliquent qu'outre
leur exploitation agricole et leur activité d'abattage-boucherie, ils produisent
du biogaz. Ils ont trois ouvriers agricoles. Ils procèdent à l'abattage de
bétail une fois par semaine, le lundi, et un mercredi par mois, sept à huit
fois par année, ils abattent également de la volaille. Trois personnes sont affectées
à l'abattage: les deux recourants et un ouvrier agricole. L'abattage ne les occupe
pas toujours la journée entière. B.________ consacre 50% de son temps de
travail à l'activité d'abattage, boucherie et préparation, et un employé agricole
une demi-journée. Il n'y a pas d'exigence d'être titulaire d'un CFC de boucher pour
procéder à l'abattage. Seul est exigé le suivi d'un cours sur l'étourdissement,
de huit heures par année, et un cours sur le transport de bêtes (pour le
personnel exerçant cette activité), de six heures par année. D.________ est titulaire
d'un CFC de boucher-charcutier.
Les recourants font une démonstration
fictive de l'abattage d'un bœuf. Ils expliquent qu'ils chargent la bête à
l'écurie sur le chariot et amènent le chariot dans l'abattoir (où l'on se
trouve). Le vétérinaire contrôle l'état sanitaire de la bête, soit à l'écurie,
soit à l'abattoir. Sur le chariot, un dispositif permet de maintenir la tête de
la bête en avant, afin de la stabiliser au mieux et faire un tir le plus précis
possible. Après le tir, un contrôle par le vétérinaire doit avoir lieu de l'efficacité
de l'étourdissement (par un contrôle de l'œil). Ils sortent ensuite l'engin, et
la bête est étendue au sol, où elle est saignée. Les locaux actuels ne présentent
en effet pas la hauteur de 5,50 m nécessaire pour la pendre par les pattes.
Pour récupérer le sang, ils placent un bac sous le cou. Puis ils lèvent la bête
avec un palan pour l'éviscérer. Pour sortir les entrailles, ils procèdent avec
une brouette, autorisée par le vétérinaire. Puis ils arrachent le cuir, et enfin
opèrent avec la scie. Les carcasses sont suspendues à des crochets fixés sur
des rails au plafond. Le vétérinaire contrôle les carcasses et les ganglions
qui restent sur les carcasses. Les boyaux, qui sont des déchets incinérables, sont
séparés du contenu de la panse qui n'est pas digéré par le ruminant, qui est
compostable et est apporté dans une structure de biogaz qui se trouve derrière
la ferme. Puis les carcasses, toujours suspendues à des crochets fixés sur des
rails, sont poussées au frigo, dans lequel elles sont positionnées pour
qu'elles ne se touchent pas.
Les recourants expliquent que dans
le nouvel abattoir, l'acheminement de la bête à l'abattoir se fera sur un
chariot ou par un couloir de barrières. Il est prévu une plateforme élévatrice qui
se placera au niveau du chariot, pour décharger la bête sans qu'elle glisse. Au
bout du couloir de barrières sera installé le box d'étourdissement, qui est
leur box mobile, où ils stabiliseront la bête et la tireront. Puis, au lieu de
saigner la bête au sol, ils crocheront sa patte, lèveront la bête et la
saigneront une fois qu'elle sera pendue, ce qui se fait dans tous les gros abattoirs
et qui est préférable du point de vue de l'hygiène. Ils feront couler le sang
dans une grille pourvue d'une vanne le dirigeant dans le collecteur de sang. Il
est également prévu un podium pneumatique pour se mettre au niveau de la bête,
et un bac de récupération qui s'avancera à fleur de la bête, dans lequel les boyaux
et les intestins tomberont pour être conduits par gravité dans le frigo des
déchets pour être éliminés.
Les recourants indiquent que le problème
auquel ils sont confrontés dans l'abattoir actuel est que du fait de son exigüité
et de la hauteur insuffisante du plafond, il est difficile de respecter l'hygiène.
Ainsi, le chariot ne devrait pas entrer dans l'abattoir parce qu'il est susceptible
d'amener de la saleté avec les roues. Par ailleurs, les rails de suspension des
carcasses devraient être à au moins 4,50 m du sol afin de respecter une distance
nécessaire entre le bas de la carcasse et le sol pour que les carcasses ne soient
pas souillées par des éclaboussures qui rebondissent sur le sol. Or, ici, la
hauteur sous plafond est de 3,20 m seulement. Le rail pour pendre les entrailles
est également trop près du mur, ce qui est susceptible d'entraîner un risque de
contamination si elles le touchent. En outre, si le vétérinaire détecte un
problème sur une carcasse, celle-ci doit être placée dans le frigo séparément
des autres carcasses, en attente des résultats d'analyse. Or, actuellement, ils
ne peuvent pas le faire. Dans un tel cas, ils disposent uniquement d'un gros
plastique de protection dans lequel ils placent la carcasse problématique. Dans
le frigo également, ils manquent de place pour stocker les carcasses conformément
aux normes.
Les recourants expliquent qu'ils ont
prévu des frigos de grands volumes dans le bâtiment projeté car ils ont besoin
de beaucoup de place pour faire rassir la viande.
Le président constate qu'à part
les outils que les recourants utilisent, tout est fait manuellement, et il pose
la question de savoir si, dans le nouvel abattoir, ils procèderont de la même façon,
ou si une partie de l'activité d'abattage sera mécanisée. Les recourants
répondent que ce ne sera pas plus mécanisé et/ou automatisé que maintenant. Ils
disposeront uniquement d'outils en plus, comme le podium. Mais ils utiliseront
par exemple la même épileuse à cochon et le même arrache-cuir.
Les recourants expliquent que
durant les autres jours de la semaine, ils installent une table dans l'abattoir,
pour travailler les différents morceaux de viande. Dès lors que, dans le nouvel
abattoir, ils ne feront que de découper les carcasses en morceaux, ils continueront
d'utiliser les deux salles situées dans le bâtiment ECA n° 586 pour la préparation
de la viande.
Une partie de la cour s'équipe et visite
les frigos. Elle constate l'exigüité des frigos, qui sont pleins lors de
l'inspection. Deux étages de fumoirs sont au surplus intégrés au bâtiment.
Les recourants expliquent comment
ils procèdent à l'abattage de la volaille, qui, pour des raisons de risque de salmonelles,
n'a pas lieu le même jour que celui des bovins et des porcs. Ils procèdent dans
la même salle d'abattoir. Ils placent les poulets dans des caisses, les étourdissent,
les mettent à l'envers et les saignent. Puis ils les ébouillantent afin que les
plumes se décrochent de la chair, et les mettent dans une machine qui les
déplume. Ensuite ils les éviscèrent. Le vétérinaire doit respecter le même
protocole qu'avec les bovins et les porcs: les contrôler lorsqu'ils sont
vivants, puis contrôler les carcasses des poulets. Dès lors qu'il n'est pas
possible de placer les poulets dans le même frigo que les bovins et les cochons,
les recourants les stockent dans une camionnette-frigo. Après 24 heures, ils
les découpent et les emballent, dans un petit laboratoire dans le bâtiment. Le
nouvel abattoir contribuera grandement à faciliter ces différentes phases, dès
lors qu'il y aura un frigo et un local de découpe et d'emballage séparés. La
volaille qu'ils abattent est élevée dans leur exploitation. Les recourants ne font
pas d'abattage de volaille pour des tiers. Ils font aussi des dindes pour Noël.
Ils en vendent ainsi 150 entre le 23 et le 24 décembre.
La Cour et les parties sortent du
bâtiment ECA n° 586.
À la question du président de
savoir à quoi sert actuellement le bâtiment ECA n° 1128, les recourants répondent
qu'il contenait un atelier de dépannage et un silo-tranchée à maïs, qui ne sont
plus utilisés aujourd'hui: l'atelier a été transféré là où est l'installation
de biogaz, et ils ont installé dans une autre structure un système où les bêtes
viennent se nourrir quand elles le veulent.
C.________ explique que la structure
principale du bâtiment ECA n° 1128 sera maintenue. L'extérieur sera démonté et
le fond sera rabaissé pour installer les frigos d'une certaine hauteur. Il a
pris comme référence le niveau du pont du silo-tranchée (qui est le niveau de
référence 0 du projet). Le fait de rabaisser le fonds permettra de maintenir le
gabarit et la forme du bâtiment. Le matériau de la toiture sera changé, et les
parois seront refaites en bois. Il y aura deux bâtiments: l'actuel, maintenu et
transformé, et la nouvelle construction proprement dite, qui doit être plus haute
(5m50) pour le poste d'étourdissement-saignée; celle-ci sera en Eternit.
Concernant la définition du
caractère industriel de l'art. 34 OAT, Richard Hollenweger explique que c'est
aussi bien l'importance que ça prend par rapport à l'activité tributaire du
sol, que ce que ça représente pour l'exploitation du point du vue du volume du
travail. Il ne s'agit pas du sens d'une industrie mécanisée où il n'y aurait
plus d'intervention de l'humain.
Michael Molnar soutient que
l'activité des recourants est conforme à la zone agricole, parce que
l'agriculture se définit par son produit. Ainsi, si le produit est agricole,
l'exploitation qui vise la production de ce produit l'est également. La
préparation selon l'art. 34 OAT est la première étape de transformation du
produit agricole. C'est la raison pour laquelle on a le droit de transformer de
la pomme de terre en purée en zone agricole, ou de presser du raisin pour en
retirer du jus en zone viticole. Le fait de tuer l'animal est l'étape qui suit
immédiatement son engraissement. C'est en cela que cela reste de la
préparation.
Richard Hollenweger explique qu'il
faut distinguer entre l'activité de pressage de raisin du vigneron - qui est
considérée comme une activité de préparation au sens de l'art. 34 al. 2 OAT -
et l'activité d'abattage du boucher, et que cette distinction est plutôt basée
sur la tradition. En effet, de tout temps, le vin était fait dans le domaine. Cela
faisait donc partie de l'activité du vigneron. Tandis qu'autrefois, l'abattage
se faisait peut-être occasionnellement sur l'exploitation, mais, plus tard,
l'abattage de plus grandes quantités se faisait toujours dans les villages. Aujourd'hui,
les abattoirs sont en zone à bâtir. On ne peut pas comparer toutes les
activités agricoles de la même manière. Ce qui est vrai pour les vignerons
n'est pas vrai pour d'autres productions agricoles. Pour un alpage, par exemple,
il est admis que le fromage d'alpage sera fabriqué sur l'alpage parce que cela
n'aurait pas de sens de descendre le lait en plaine; par contre, sur l'alpage, il
ne sera pas non plus autorisé d'abattre le bétail.
À la question du président de
savoir dans quelle mesure est pris en compte le fait que le transport des
animaux génère du stress pour ceux-ci, Richard Hollenweger fait valoir que dès
lors que tout le bétail ne vient pas de l'exploitation, et qu'il y a deux exploitations
de la famille A.________, des transports ont aussi lieu en l'espèce. Par ailleurs,
l'argument de la protection des animaux ne permet pas de mettre de côté les
autres législations, dont celle visant la préservation de la zone agricole et celle
assurant l'hygiène. Or, si le vétérinaire cantonal est d'accord avec le projet
d'abattoir, il préfèrerait toutefois une situation mieux adaptée pour assurer
l'hygiène. Au vu de la proximité des différentes activités (biogaz, élevage, abattage),
la situation n'est en effet pas idéale.
Michael Molnar fait valoir que,
concernant le refus du projet par la DGTL au motif de la tradition, la loi sur l'agriculture
a changé, de même que la notion de produit agricole. Par ailleurs, si l'on
comprend que la zone agricole doive être protégée et rester libre de toute
construction, ici, on a déjà une construction. Ce n'est en effet pas un nouveau
bâtiment.
Richard Hollenweger explique que
la boucherie de campagne située à Ballaigues, à laquelle il est fait référence
dans les écritures, a été autorisée en tant qu'activité accessoire non agricole
(art. 24b LAT), et a été réalisée entièrement à l'intérieur du volume existant.
La situation est donc différente d'ici.
René Gilliéron indique que la
municipalité soutient le projet des recourants. Il souligne que les recourants sont
partis de rien et qu'ils se sont très bien développés, et qu'ils ont par exemple
reçu le grand prix suisse agroPrix il y a dix ans.
Richard Hollenweger explique que le
vétérinaire cantonal aurait souhaité une structure d'abattage régionale regroupant
plusieurs abattoirs disséminés, pour garantir une meilleure qualité.
Les recourants expliquent qu'ils
ont participé à l'élaboration d'un tel projet. De nombreuses séances intercommunales
avec des appels aux privés ont eu lieu. Le projet n'a toutefois pas abouti pour
des motifs financiers, dès lors que les communes ne pouvaient pas le soutenir financièrement,
et que les boucheries diminuent de plus en plus. Les recourants comptaient sur
le fait que cet abattoir régional se fasse.
Richard Hollenweger explique que les
autorisations délivrées en 1989 et en 1998 l'ont été en application de l'ancien
art. 24 LAT.
Les recourants indiquent que l'autorisation
provisoire d'exploitation vient à échéance en 2022."
La municipalité s'est déterminée sur ce
procès-verbal par courrier du 8 décembre 2021 en observant que bien que le
vétérinaire cantonal ait été favorable à l'abattoir centralisé, dans la
synthèse CAMAC au dossier, il a donné un préavis favorable au projet.
Le 22 décembre 2021, les recourants, par
leur conseil, se sont ainsi déterminés sur le procès-verbal :
"1. Dernier paragraphe, page
1
Lors de l'inspection locale, les
recourants ont indiqué qu'il y a eu un "changement" dans la demande
(et non une explosion de la demande), plus précisément que les clients ne
souhaitaient plus acheter des parties entières de la bête, mais de plus petits
morceaux. C'est la raison pour laquelle les recourants ont commencé à faire de
la vente au détail.
En outre, M. B.________ a
mentionné avoir terminé son apprentissage de boucher-charcutier lors de la
crise de la vache folle, en 2000 (son apprentissage n'était donc pas en court).
2. Premier paragraphe, page 2
Il est indiqué qu'"entre 1989
et maintenant, l'activité d'abattage a évolué dans une proportion de deux tiers
de plus". Les recourants avaient également indiqué que le nombre de bêtes
détenues avait augmenté dans la même proportion. Nous sommes d'avis que cette
information devrait aussi être protocolée.
3. Avant-dernier paragraphe, page
2
Il est mentionné que les
exploitants ont remporté 13 médailles lors du dernier concours. En réalité, ces
13 médailles, dont 4 d'or, représentent le total des distinctions obtenues
durant trois éditions du concours, soit celle de l'année 2017, 2019 et 2021.
4. Premier paragraphe, page 3
Les cours auxquels B.________ doit
participer concernent non seulement l'étourdissement et le transport des bêtes,
mais également leur "déchargement" et "la saignée". Ces
cours ont lieu tous les trois ans. A cet endroit, le procès-verbal mentionne
que "D.________" est titulaire d'un CFC de boucher-charcutier. Il est
bien évidemment question de "B.________".
5. Deuxième paragraphe, page 3
Il est protocolé que les
recourants procèdent avec une brouette pour sortir les entrailles. Lors de
l'inspection, ils ont précisé que ce système, quand bien même autorisé par le
vétérinaire cantonal, était néanmoins problématique dans la mesure où la brouette,
considérée comme sale, entrait en contact avec la carcasse, considérée comme
propre. Pour y remédier, ils apposent un plastique sur la brouette.
6. Troisième paragraphe, page 3
A propos du nouvel abattoir, il est
mentionné que les boyaux et les intestins tombent pour être conduits par
gravité dans le frigo des déchets pour y être éliminés. Il manque l'information
selon laquelle ces déchets sont triés avant d'être éliminés.
7. Dernier paragraphe, page 3
Le procès-verbal mentionne
l'existence de "deux étages de fumoir" qui seraient intégrés au
bâtiment. En réalité, c'est le second étage qui sert de fumoir. Les recourants
ne disposent pas de deux étages prévus à cet effet.
8. Troisième paragraphe, page 5
René Gilliéron a non seulement
indiqué que la Municipalité soutenait le projet des recourants, mais également
qu'il ne pouvait prendre place en zone à bâtir, faute de disponibilité de terrains
communaux dans cette zone. Cette information a été fournie sur question du
soussigné. Nous sommes d'avis qu'il s'agit d'un élément important qui devrait
impérativement être protocolé."
I.
Le Tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.
La décision municipale attaquée renvoie à la synthèse
CAMAC, à la décision négative qu'elle contient et aux voies de recours qui y
figurent. Implicitement, elle refuse le permis de construire demandé (cf. art.
114 et 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]). Elle peut ainsi faire l'objet d'un recours
de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il en
va de même s'agissant de la décision rendue par la DGTL. A.________, propriétaire
de l'immeuble concerné, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir de B.________ est quant à
elle plus litigieuse. En effet, il n'est ni propriétaire ni promettant-acquéreur
de la parcelle, même si son père entend la lui céder à terme. Actuellement, il
est au bénéfice d'un contrat de fermage, et exploite la boucherie objet de
l'agrandissement projeté. A ce titre, il est vraisemblable qu'il puisse disposer
d'un intérêt digne de protection à voir le projet aboutir. Cette question peut
toutefois souffrir de rester indécise au vu de la qualité pour recourir
reconnue à A.________. Les autres conditions de recevabilité du recours sont
remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants ont requis l'audition de différents témoins, dont
l'identité n'a pas été précisée, afin de démontrer l'existence en zone agricole
d'autres boucheries de campagne et que leur projet est soutenu par leurs consommateurs
habituels et les sociétés locales.
a) Le droit d'être entendu tel qu'il est
garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour le
justiciable d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné suite
et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins
de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170; 140 I 285 consid. 6.3.1 p.
299; arrêt CDAP AC.2018.0277 du 14 février 2020 consid. 2a). En particulier, le
droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver
soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à
prouver ce fait. Il ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu
oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1
p. 428). En outre, l’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant
d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui
sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu’elles ne pourraient
l’amener à modifier son opinion (ATF 144 II 427 consid. 3.1.3; 140 I 285
consid. 6.2.1 p. 299; arrêt TF 2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid. 5; arrêt CDAP
AC.2019.0188 du 24 février 2020 consid. 1).
b) En l'espèce, il importe peu pour la
résolution du présent litige que le projet des recourants soit soutenu par des
tiers et il n'y a pas lieu de procéder à des auditions de témoins à ce sujet.
Quant à l'existence d'autres boucheries de campagne, les éléments figurant au dossier
sont suffisants pour que le Tribunal puisse forger son opinion quant à la
conformité d'une telle activité avec les règles applicables hors zone à bâtir.
Les réquisitions doivent donc être rejetées.
3.
Le litige porte sur la compatibilité du projet des recourants – et donc
du nouvel abattoir – avec les règles applicables en zone agricole. Il convient
donc de les rappeler ainsi que de déterminer quel type d'activité est considéré
comme une activité agricole.
a) En vertu de l'art. 22 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone et le terrain est équipé
(al. 2). Selon l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation
agricole ou à l'horticulture productrice (al. 1) et celles qui servent au
développement interne d'une exploitation (al. 2).
L'art. 34 al. 2 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise les conditions de l'art.
16a LAT et prévoit notamment :
"
2
Sont en outre
conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui
servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou
horticoles:
a. si ces
derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent
de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et installations ou
d’exploitations appartenant à une communauté de production;
b. si la préparation,
le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel, et
c. si
l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve son
caractère agricole ou horticole."
b) L'art. 16 LAT prescrit notamment que
les zones agricoles devraient être maintenues autant que possible libres de
toute construction. Ce principe dicte l'interprétation des dispositions concernées,
qui doit toujours être guidée par cette exigence. Les exceptions légales
doivent dès lors être admises de façon restrictive, celles-ci représentant
l'une des principales causes du mitage du territoire (arrêt TF 1C_170/2019 du 9
avril 2020 consid. 3.1 et les références citées). Il y a ainsi lieu de limiter
les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables à
l'exploitation afin de garantir que la zone en question demeure une zone non
constructible. L'autorité compétente doit dès lors examiner en premier lieu si
la nouvelle activité peut être réalisée dans des locaux existants, ou sur des
surfaces disponibles dans la zone constructible. Si tel n'est pas le cas, elle
doit vérifier que la nouvelle construction correspond à l'utilisation envisagée
et aux besoins objectifs de l'exploitation. La nécessité s'apprécie en fonction
de critères objectifs. Elle dépend notamment de la surface cultivée, du genre
de cultures et de production (dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de
la structure, de la taille et des besoins de l'exploitation. L'appréciation
doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT. Dans
tous les cas, vu l'important intérêt public à éviter la dispersion des
constructions, les bâtiments et installations doivent être regroupés autant que
possible ("Konzentrationsprinzip") (
idem
et les références citées).
c) La jurisprudence a eu l'occasion de rappeler
les principes relatifs aux constructions en zone agricole (arrêt TF 1C_58/2017
du 18 octobre 2018 consid. 5 et les références citées).
En particulier, la teneur de l'art. 34
al. 2 let. b OAT exclut les processus de transformation mécanisés et liés à
d'importants investissements ou nécessitant un personnel nombreux (arrêt TF 1C_58/2017
du 18 octobre 2018 déjà cité, consid. 5.1). Il ne s'agit en effet pas d'ouvrir
la zone agricole à ce type d'entreprises de transformation ou d'entreposage,
les établissements de ce type devant au contraire être implantés dans les zones
industrielles et artisanales (ARE, Nouveau droit de l'aménagement du territoire.
Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations
pour la mise en œuvre, 2007, p. 30 ad art. 34 OAT; ci-après : commentaire
OAT 2007). Outre les constructions et installations directement nécessaires à la
production agricole, sont également conformes à l'affectation de la zone
agricole les bâtiments d'exploitation et installations indissolublement liés à
la production (récolte, traite), au conditionnement, au chargement et au transport
des produits à l'endroit de transformation. Certaines installations de transformation,
de traitement et de mise en valeur des produits agricoles peuvent aussi avoir leur
place en zone agricole. Le procédé de traitement et de mise en valeur doit se
trouver dans un rapport direct avec l'utilisation du sol, et le mode de travail
doit se trouver en lien étroit avec l'exploitation du sol, la limite se situant
là où la production d'origine n'est plus prépondérante. Lorsque la
transformation du produit passe au premier plan ou lorsque l'exploitation prend
un caractère industriel ou commercial, les installations ne peuvent plus
prendre place dans la zone agricole (ATF 129 II 413 consid. 3.3 et consid. 2.3
non publié aux ATF mais consultable dans l'arrêt complet TF 1A.152/2002 du 10 juillet
2003; 125 II 278 consid. 7 – JT 2000 I 654; arrêt TF 1C_58/2017 du 18 octobre
2018 déjà cité consid. 5.1). Un intérêt purement économique à une construction
ou une installation en zone agricole n'est pas suffisant (ATF 121 II 67 consid.
3c – JT 1996 I 460).
S'agissant en
particulier de la nature du lien requis avec une exploitation appropriée du
sol, la jurisprudence a notamment évoqué que les étables, les granges, les silos
et les hangars constituent des exemples de constructions et d'installations servant
à l'exploitation agricole (cf. ATF 114 Ib 131 consid. 3 – JT 1990 I 477 qui
énumère ces types de constructions), soit des constructions n'ayant en principe
rien à voir avec la transformation de produits agricoles.
La question de la
nécessité d'un local pour l'extraction du miel a été laissée ouverte. La
construction d'une pièce supplémentaire, et non un nouveau bâtiment vide, est
admissible pour traiter le lait et permettre éventuellement aux gardiens du
bétail de préparer et prendre leurs repas ou encore de passer occasionnellement
la nuit sur place. En revanche, des chambres froides et des locaux destinés à
la fabrication de cidre et d'eau-de-vie ne sont pas conformes à la zone agricole,
parce que ne se trouvant pas en relation directe avec l'exploitation du sol (ATF
125 II 278 consid. 7b – JT 2000 I 654).
Le Tribunal
fédéral a en outre dénié la conformité avec la zone agricole d'un bâtiment
d'exploitation d'une surface utile de 1'300 m
2
, abritant une halle
de conditionnement devant servir d'une part au travail de préparation et d'emballage
des plantes aromatiques cultivées sur place et importées et, d'autre part, comme
dépôt, ainsi que des bureaux, des sanitaires et des chambres froides (ATF 125
II 278 consid. 7c – JT 2000 I 654). L'empaquetage au gramme près des plantes ne
faisait pas partie de la production, la surface importante de l'exploitation
montrant à elle seule qu'il n'était pas obligatoire que ce traitement doive avoir
lieu sur le territoire de l'établissement horticole et à proximité immédiate du
lieu de récole. En effet, les herbes devaient de toute manière être acheminées à
la halle de conditionnement, ce qui démontrait qu'elles pouvaient l'être à un
endroit hors de la zone agricole (arrêt précité consid. 7a). En outre était déterminant
le fait que le conditionnement des herbes aromatiques tel que prévu n'avait pas
une fonction accessoire, qu'il était indépendant sur le plan de l'organisation
du travail et qu'il produisait une importante valeur ajoutée. Entre l'emballage
des herbes et la production au sol, il n'y avait qu'un lien ténu et indirect.
Que l'étiquetage y soit ajouté ou non, cette phase de conditionnement des
herbes, qui pouvait être exécutée par plusieurs employés, avait une importance
comparable à la culture et à la récolte et en était techniquement indépendante
.
Elle occupait une position importante dans la chaîne de production, car la haute
valeur marchande des herbes aromatiques n'était pas étrangère au fait qu'elles
soient conditionnées en petites portions et commercialisées fraîches. On ne
pouvait d'autre part pas prétendre que l'exécution de cette phase de travail en
zone à bâtir empêcherait d'obtenir la même qualité, notamment au vu du trajet
que les plantes devaient déjà accomplir (consid. 7 c).
Dans un arrêt plus récent, la Haute Cour a
considéré que la construction d'un hangar pour machines agricoles et d'une
halle pour le stockage (trois quarts de la surface) et le triage (un quart de
la surface) de pommes de terre et légumes, équipée de locaux frigorifiques,
d'un local de préparation équipé d'une machine de tri, d'un dépôt, d'un local
matériel, d'un local technique et de vestiaires ne saurait donner une vocation
industrielle à l'exploitation (arrêt TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 déjà cité,
consid. 5.1). Le stockage et le conditionnement portaient sur les récoltes de cette
dernière et, ce faisant, la nature principale de l'activité des exploitants ne
changeait pas, soit la culture. Il s'agissait ici uniquement de faciliter
l'étape de la vente de la production agricole, celle-ci n'étant pas transformée,
mais uniquement triée, conservée et conditionnée en gros.
d) Il convient également de déterminer comment
le droit fédéral définit la notion d'agriculture et les activités qui en font
partie.
aa) La notion d'agriculture au sens de la
loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (Loi sur l'agriculture, LAgr;
RS 910.1) comprend la production de denrées se prêtant à la consommation et à
la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux
de rente, le traitement, le stockage et la vente des produits dans l'exploitation
de production ainsi que l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel
(art. 3 al. 1 let. a à c LAgr). Il convient également de relever que l'art. 5
LAgr prévoit à son alinéa 1 que les mesures prévues dans la loi ont pour objectif
de permettre aux exploitations remplissant les critères de durabilité et de performance
économique de réaliser, en moyenne pluriannuelle, un revenu comparable à celui
de la population active dans les autres secteurs économiques de la même région.
Dans ce cadre, s'agissant spécifiquement de
l'abattage d'animaux, le Conseil fédéral a déjà indiqué dans le cadre du Message
concernant la réforme de la politique agricole : Deuxième étape (Politique
agricole 2002) (FF 1996 IV 1, 85) que la vente des produits provenant de
l'exploitation fait partie des libertés fondamentales de l'agriculteur et que
leur transformation dans l'exploitation est indissociable de l'agriculture. Il
en va de même pour les procédés exigeant beaucoup de ressources comme le
pressurage du vin, la fabrication des produits laitiers et l'abattage des
animaux (
idem
;
voir également Jeannette Kehrli, Agrarraumplanungsrecht,
in Handbuch zum Agrarrecht, Berne 2017, n. 29, p. 208).
bb) La durabilité et le bien-être des
animaux constituent également des objectifs de l'agriculture (art. 1 let. b et
e LAgr). En effet, comme le rappelait le Conseil fédéral lors de la révision
législative du 22 mars 2013, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2014 (RO
2013 3463 et 3863), les exigences des consommateurs évoluent. Il l'exprimait ainsi
:
"Alors qu’il y a peu encore, les consommateurs soucieux de leur
alimentation recherchaient principalement des denrées de qualité ou de
proximité, ils veulent savoir aujourd’hui également par qui et dans quelles
conditions ces denrées ont été produites, si leur production occasionne des
effets négatifs, même indirects, sur l’environnement et quelles sont les conditions
sociales dans les pays producteurs. Le développement durable a donc gagné sa
place dans le débat sur l’alimentation, avec ses exigences en matière sociale,
environnementale et économique. Grâce à son avantage compétitif en matière de production
respectueuse  de l’environnement, l’agriculture suisse est certainement bien positionnée
pour répondre aux attentes des consommateurs et maintenir, voire renforcer
ainsi, la préférence des consommateurs pour les produits agricoles suisses."
(Message concernant l'évolution future de la politique agricole dans les
années 2014 à 2017 du 1
er
février 2012, FF 2012 1857, 1927; ci-après
: Message 2012).
Le Conseil fédéral rappelait également la
nécessité d'agir à tous les niveaux et proposait différents types de mesures,
telles que certifications, incitations en vue d'encourager les denrées
alimentaires obtenues au moyen d'une production particulièrement durable,
l'information des consommateurs ou la promotion de produits de qualités (Message
2012, pp. 1927-1928). Cet axe durable a été confirmé dans le cadre de la politique
agricole 2017-2021 (voir Message du 18 mai 2016 concernant un arrêté fédéral
sur les moyens financiers destinés à l'agriculture pour les années 2018 à 2021,
FF 2016 4321, 4345 et 4346, 4351 concernant les programmes en matière de
bien-être des animaux; ci-après : Message 2020) et dans les éléments soumis au
Parlement pour la politique agricole à partir de 2022 (Message 2020, pp.
3912-3913). L'examen de cette dernière a toutefois été suspendue lors de la
session de printemps 2021, des postulats portant sur l'agriculture ayant été
adressés au Conseil fédéral (notamment postulat 20.3931 de la Commission de
l'économie et des redevances du Conseil des Etats du 20 août 2020
"Orientation
future de la politique agricole"
, disponible sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20203931,
et postulat 21.3015 de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil
national demandant au Conseil fédéral de compléter son rapport notamment quant
à la promotion et au soutien à la vente directe et des circuits courts,
disponible sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20213015,
ainsi que le rappel figurant sur le site internet de l'Office fédéral de l'agriculture
: https://www.blw.admin.ch/blw/fr/home/politik/agrarpolitik/ ap22plus.html).
En outre, dans le cadre de la politique
agricole 2014 à 2017, la volonté d'améliorer l'efficience énergétique ainsi que
l'efficience des ressources était affirmée, notamment en réduisant les
émissions de gaz à effet de serre tant dans la production agricole que dans l'ensemble
de la chaîne de création de valeur ajoutée (Message 2012, p. 1930).
S'agissant plus particulièrement du bien-être
des animaux, la révision de 2013 a introduit l'art. 1 let. e LAgr et consacré le
fait que le bien-être animal est une prestation d'intérêt public de
l'agriculture (Message 2012, p. 1860), à laquelle celle-ci contribue substantiellement
par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable
et à celles du marché (Message 2012, p. 2030). Les objectifs alors fixés quant
à la participation à divers programmes visant au bien-être animal ont aujourd'hui
d'ailleurs été atteints (Message du 12 février 2020 relatif à l'évolution
future de la Politique agricole à partir de 2022 (PA22+), FF 2020 3851, 3876;
ci-après Message 2020; sur les programmes mis en place également Message 2012, pp.
1888, 1933).
e) Les exigences applicables aux abattoirs
et aux établissements de traitements du gibier, ainsi que l'abattage, sont réglées
par l'ordonnance du 16 décembre 2016 concernant l'abattage d'animaux et le
contrôle des viandes (OAbCV; RS 817.190; cf. art. 1 al. 1 let. a de cette ordonnance).
Cette dernière ne s'applique toutefois pas à l'abattage et à la transformation
du bétail de boucherie, de la volaille domestique, des lapins domestiques, du gibier
d'élevage et des oiseaux coureurs, lorsque l'abattage et la transformation des
carcasse sont effectués dans l'exploitation de provenance pour un usage domestique
privé (art. 1 al. 2 let. OAbCV). L'art. 3 OAbCV comporte un certain nombre de
définitions, dont les suivantes :
"k.      abattoir:
un bâtiment avec ses installations destiné à l'abattage d'animaux ou à l'obtention
des viandes issues d'autres animaux que les mammifères et les oiseaux;
l.        grands
établissements: les abattoirs qui ne sont pas considérés comme des établissements
de faible capacité;
m.      établissements
de faible capacité: établissement dans lequel:
1.    le nombre des abattages, comptés en unités d'abattage au sens
de l'art. 3, al. 2, de l'ordonnance du 26 novembre sur le bétail de boucherie
des animaux des espèces bovine, ovine, caprine, porcine et équine, est inférieur
à 1500 par an; dans ce contexte, on considère comme des agneaux et des cabris les
animaux jusqu'à l'âge de 12 mois, ou
2.    la quantité de viande résultant de l'abattage d'autres animaux
ne dépasse pas 60'000 kg par an;
[…]
p.       abattage
occasionnel: l'abattage de moins de 10 animaux de volaille domestique, lapins
domestiques ou oiseaux coureurs par semaine et une production annuelle de 1000
kg au maximum;"
L'art. 3 al. 2 de l'ordonnance sur les marchés
du bétail de boucherie et de la viande (ordonnance sur le bétail de boucherie,
OBB; RS 916.341) indique que sont considérés comme une unité d'abattage une
vache, une génisse, deux veaux, un cheval, un poulain, cinq porcs, dix moutons,
dix chèvres, vingt porcelets, vingt agneaux et vingt cabris.
L'art. 9a OAbCV figurant dans la section
2a de l'ordonnance, intitulée "Mise à mort à la ferme et au pré pour la production
de viande", en vigueur depuis le 1
er
juillet 2020, a la teneur
suivante :
"
1
La mise à mort
à la ferme pour la production de viande est admise pour le bétail de boucherie,
la mise à mort au pré pour la production de viande est admise pour les animaux
de l’espèce bovine à partir de quatre mois et pour le gibier d’élevage.
2
Les détenteurs d’animaux
qui souhaitent pratiquer la mise à mort à la ferme ou au pré pour la production
de viande doivent demander une autorisation à l’autorité cantonale compétente.
L’autorisation est assortie des charges suivantes:
a.  le
détenteur doit garantir le respect des exigences de la législation sur la
protection des animaux en ce qui concerne l’étourdissement et la saignée des
animaux; il doit veiller en particulier à ce que:
1.  en
cas de mise à mort à la ferme pour la production de viande, les animaux soient immobilisés
dans une installation appropriée, et qu’ils soient étourdis et saignés par une
personne compétente au sens de l’art. 177, al. 1bis, de l’ordonnance du 23 avril
2008 sur la protection des animaux (OPAn),
2   en
cas de mise à mort au pré pour la production de viande, les animaux soient
tirés dans des conditions sûres et saignés par une personne compétente au sens
de l’art. 177, al. 1bis, OPAn,
3.  l’efficacité
de l’étourdissement, la saignée suffisante et la mort effective soient
vérifiées et que des mesures immédiates soient prises si l’étourdissement ou la
saignée ne se sont pas passés correctement;
b.  après
l’étourdissement, les animaux doivent être transportés dans un abattoir déterminé
au préalable dans lequel l’abattage est mené à son terme; l’heure de l’étourdissement
et de la saignée doit être inscrite dans le document d’accompagnement;
c.  le
détenteur d’animaux doit garantir le respect des exigences d’hygiène lors de
l’abattage; il doit veiller notamment à ce que, lors de l’incision de saignée,
le sang soit recueilli et transporté avec les carcasses à l’abattoir.
3
Le détenteur d’animaux
doit consigner à chaque fois le nom de la personne qui effectue l’étourdissement
et la saignée des animaux. En outre, il doit, le cas échéant, consigner de manière
traçable les problèmes survenus lors de l’étourdissement et de la saignée, et les
mesures qui ont été prises pour y remédier.
4
En cas de mise à mort
à la ferme pour la production de viande, un vétérinaire officiel doit
surveiller l’étourdissement et la saignée du bétail de boucherie par sondage,
mais au moins une fois par an par exploitation concernée.
5
En cas de mise à mort
au pré pour la production de viande, un vétérinaire officiel doit toujours
surveiller le tir et la saignée des animaux.
4.
Au vu des éléments évoqués ci-dessus, il convient dans un premier temps
de déterminer si le projet de nouvel abattoir est nécessaire à l'exploitation
agricole au sens de l'art. 16a al. 1 LAT.
a) Le projet présenté par les recourants
vise à transformer complètement une annexe au bâtiment ECA n° 1128, qui
abritait précédemment un atelier pour machines agricoles et un silo-tranchée à
maïs, pour y abriter un abattoir, ainsi que le couvert attenant, remplacé par
une construction fermée. L'actuel espace présent dans le bâtiment ECA n° 586,
qui regroupe l'abattoir, une chambre froide, un espace de préparation et un fumoir,
serait conservé en l'état, sous réserve de la salle d'abattage qui serait
transférée dans la nouvelle structure. Celle-ci abriterait également des frigos
plus importants. L'objectif du projet est de pouvoir répondre aux exigences de
la DGAV en matière d'hygiène et ainsi de conserver l'autorisation d'exploitation
pour l'abattoir.
b) La notion de nécessité impose tout d'abord
de déterminer si l'activité projetée, et donc la construction, pourrait être
réalisée dans des locaux existants ou sur des surfaces disponibles dans la zone
constructible. A ce titre, il n'a pas été soutenu par la DGTL que les recourants
disposeraient de locaux ou de terrains en zone à bâtir susceptibles
d'accueillir le nouvel abattoir projeté. Certes, un projet d'abattoir régional
a été évoqué lors de l'inspection locale. Si les recourants ont admis qu'ils ont
volontiers collaboré à ce projet, celui-ci n'a pu voir le jour pour des raisons
financières, les communes concernées ne disposant pas des ressources nécessaires.
S'agissant d'une activité agricole, il ne suffit pas de déclarer, comme le fait
la DGTL, qu'elle pourrait putativement être accomplie en zone à bâtir – ce qui
est vrai – mais il convient d'examiner si, en réalité, une telle solution est envisageable.
Tel n'est pas le cas en l'espèce, aucun terrain ou local existant n'étant disponible
en zone à bâtir pour le projet litigieux. Au demeurant, le projet n'accroîtra
pas l'emprise bâtie sur la zone agricole. En effet, le nouvel abattoir remplacera
une partie existante du bâtiment ECA n° 1128, dont il conservera la charpente
et l'apparence générale, ainsi que l'espace occupé par le couvert attenant. L'ensemble
se trouve au cœur des éléments bâtis de l'exploitation (cf. situation figurant au
consid. A ci-dessus) et respecte le principe de concentration. La condition
posée par la loi est donc réalisée.
Par surabondance, on relèvera que le fait
que les abattoirs vaudois de taille comparable seraient tous, selon la DGTL,
situés à l'intérieur de la zone à bâtir, ne permet pas d'exclure la présence
d'une telle infrastructure en zone agricole, la comparaison n'étant pas ici un
critère.
5.
Il convient ensuite de déterminer si la construction projetée correspond
à l'utilisation envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation.
Il n'est pas contesté par la DGTL, qui se
fonde sur le préavis de la DGAV, que le projet, qui consiste en la
transformation et l'agrandissement d'un bâtiment afin d'y créer un abattoir,
répond à des besoins agricoles objectivement fondés liés à une exploitation agricole
reconnue. On ne peut que souscrire à cette position. Tout d'abord, l'abattage est
reconnu comme une activité indissociable de l'agriculture (cf. Message sur la
politique agricole 2002 déjà cité, FF 1996 IV 85). Ensuite, il est établi que
la DGAV exige un agrandissement de l'abattoir pour le conformer aux normes en
vigueur, à défaut de quoi l'autorisation d'exploiter ne sera plus renouvelée.
La construction projetée permettra à l'évidence
de répondre aux besoins susmentionnés.
6.
S'agissant d'une infrastructure liée à la transformation de produits agricoles,
l'art. 34 al. 2 let. a OAT exige que ces derniers soient produits dans la région
et que plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent
les constructions et installations servant à dite transformation.
En l'espèce, il ressort de la note
établie par l'architecte des recourants le 4 mars 2021 que le bétail
transformé provient à 71,1 % de leur exploitation et à 28,9 % d'autres exploitations
de la région, soit entre Forel et les hauts de Montreux (ou Jaman pour les
bêtes de pâturages). Lors de l'inspection locale, les recourants ont confirmé
ces proportions. Rien ne permet d'estimer que ces éléments seraient erronés. Les
exigences de l'ordonnance sont donc remplies.
7.
L'ordonnance prévoit également que l'exploitation doit conserver son caractère
agricole (art. 34 al. 2 let. c OAT). Cette notion n'a toutefois pas été
clairement définie, le commentaire OAT 2007 ne faisant que répéter la teneur de
l'ordonnance, en précisant que des constructions ou installations destinées à la
transformation de pommes de terre en pommes chips n'ont pas leur place en zone
agricole car les transformations de ce type modifieraient de façon déterminante
le caractère de l'exploitation. Une partie de la doctrine considère même que
cette exigence n'a pas de portée propre (Yves Donzallaz, Traité de droit
agraire suisse : droit public et droit privé, tome 2, Berne 2006, n. 2198).
En tous les cas, en l'espèce, on ne perçoit pas que
le projet litigieux puisse altérer le caractère agricole de l'exploitation. En
effet, comme examiné plus haut (consid. 3d/aa et 5), l'abattage et la transformation
de la viande sont des activités agricoles. Par ailleurs, le projet prévoit la
reprise de la charpente existante, et la structure de remplacement de la partie
du bâtiment ECA n° 1128 comportera un revêtement en bois, conservant ainsi
l'apparence générale de l'existant. Certes, le couvert actuellement attenant au
bâtiment sera remplacé par une extension dont les murs extérieurs seront composés
de plaques de fibrociment. Toutefois, au vu du volume de la construction, et de
son emplacement, entouré sur trois côtés par d'autres bâtiments et au centre du
bâti de l'exploitation, comme la Cour a pu le constater lors de l'inspection
locale, l'apparence de cette extension ne modifiera pas le caractère agricole de
l'exploitation. La condition posée est donc également remplie.
8.
L'OAT exige encore que la préparation, le stockage ou la vente ne revête
pas un caractère industriel (art. 34 al. 2 let. b). Sur ce point, les parties
s'opposent.
La DGTL considère que le caractère
artisanal ou industriel de l'activité est avéré. Elle retient tout d'abord que
le volume d'activité actuel, soit 359 unités d'abattage par an, est supérieur à
ce que retient l'art. 3 let. p OAbCV en matière d'abattage occasionnel. Au sens
de l'autorité précitée, l'abattage et la boucherie sont des métiers artisanaux
qui, du point de vue de l'aménagement du territoire, sont localisés dans des
zones d'activités. De plus, l'activité en question occupe une part non négligeable
des forces de travail engagées sur l'exploitation agricole, soit trois
personnes sur une journée pour l'abattage, sans compter la boucherie, ce qui
tendrait à leur conférer un caractère artisanal, voire industriel.
Les recourants contestent que les
critères liés à l'abattage occasionnel soient pertinents, dans la mesure où cet
abattage concerne la volaille domestique, les lapins domestiques et les oiseaux,
soit des animaux de petites tailles. Or, la plupart des boucheries pratiquent l'abattage
d'animaux de grande taille, ce qui rend le seuil prévu pour l'abattage occasionnel
non pertinent pour une boucherie. Dit seuil ne serait également pas pertinent
pour apprécier le caractère industriel d'une boucherie, qui ne serait pas réalisé
en l'espèce, l'activité se limitant à 359 unités d'abattage par an soit quatre
fois moins que le seuil fixé pour un établissement de faible capacité. En
outre, la surface de l'abattoir, de 235 m
2
, serait modeste et sensiblement
inférieure à celle de l'abattoir de Clarens (2'685 m
2
) ou de la boucherie
Locindus SA à Lausanne (966 m
2
). Les recourants rappellent encore
que le but du projet n'est pas d'augmenter la capacité mais de répondre aux
exigences en matière d'hygiène.
a) Tant la DGTL que les recourants se réfèrent
aux critères fixés par l'OAbCV pour évaluer le caractère industriel ou commercial
de l'activité en cause. La première se fonde sur la notion d'abattage
occasionnel et les seconds sur celle d'établissement de faible capacité. Il
convient donc d'examiner si ces définitions sont pertinentes pour évaluer la
conformité d'une structure d'abattage avec la zone agricole.
aa) Les parties n'invoquent pas, à juste
titre, l'art. 9a OAbCV. En effet, celui-ci ne porte que sur la première partie
du processus d'abattage, soit l'étourdissement et la saignée des animaux. La
suite se déroule dans un abattoir (voir la fiche Mise à mort des animaux à la
ferme et au pré dans l'exploitation de provenance pour la production de viande –
explication des termes et indications relatives à l'octroi d'une autorisation,
émise par l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires
vétérinaires OSAV, disponible sous : https://www.blv.admin.ch/blv/fr/home/lebensmittel-und-ernaehrung/lebensmittel
sicherheit/verantwortlichkeiten/schlachtbetriebe.html). La situation que décrit
cette disposition est donc clairement distincte de celle envisagée dans le cas
présent.
bb) Au sens de l'art. 1 al. 2 OAbCV, seuls
sont exclus de son champ d'application les abattages et transformations effectués
dans l'exploitation de provenance pour un usage domestique privé et les découpes
primaire et secondaire et la transformation du gibier sauvage tiré par soi-même
pour un usage domestique privé (let. a et b). Tout autre activité d'abattage est
donc soumise aux dispositions de l'ordonnance, dont celle des recourants.
Cela étant, l'OAbCV ne distingue pas l'abattage
selon qu'il a, ou non, un caractère artisanal ou industriel mais notamment
selon la capacité de l'installation en les classant en établissements de faible
capacité ou les grands établissements. Cette distinction implique des exigences
différenciées (cf. par exemple art. 14, 31 al. 6 et 52 al. 3 let. b ch. 1 OAbCV
sur des conditions propres aux établissements de faible capacité). Pour qu'un établissement
soit considéré de faible capacité, l'art. 3 let. m OAbCV prévoit notamment que
le nombre d'abattages, comptés en unités d'abattage, doit être inférieur à
1'500 par an. A comprendre les recourants, cette limite définirait le caractère
industriel d'un établissement. On ne peut cependant les suivre. En effet, la
jurisprudence définit le caractère industriel sur la base des processus ou du
personnel et non au regard du volume de production. Certes, celui-ci peut être un
indice mais ne suffit pas. L'analyse de la limite de 1'500 unités d'abattage le
confirme. Celle-ci correspond annuellement à 1'500 bovins, 1'500 chevaux, ou
encore 7'500 porcs (art. 3 al. 2 OBB). Sans mécanisation particulière, et sur la
base du nombre d'employés utilisés dans l'exploitation des recourants, cela correspond
à trois personnes actives durant quatre jours par semaine, ou encore une
dizaine d'employés sur une journée de travail (le rapport entre le volume
d'abattage des recourants, soit 359 UGB, étant environ quatre fois inférieur à
la limite). Au regard du personnel moyen d'une exploitation en Suisse, soit 3,029
emplois en 2020 (dont 44 % à plein temps; voir le tableau publié par l'Office
fédéral de la statistique : https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/statistiques/catalogues-banques-donnees/
communiques-presse.assetdetail.17064718.html), le personnel employé pour l'abattage
de 1'500 UGB paraît
a priori
trop important pour que le caractère
industriel au sens de l'art. 34 al. 2 let. b OAT lui soit dénié, étant précisé que
l'appréciation doit se faire avec la taille d'une exploitation particulière et
non de manière abstraite. En outre, ce calcul – sommaire – ne tient aucunement
compte d'une éventuelle mécanisation des processus de transformation exclue par
la jurisprudence (arrêt TF 1C_58/2017 déjà cité). En ce cas, le rapport entre
le nombre d'employé et la quantité de bétail pourrait être plus favorable, sans
que le caractère industriel au sens de l'ordonnance ne soit modifié. Le critère
fixé par l'OAbCV pour différencier les établissements de faible capacité ne
paraît dès lors pas adéquat pour schématiquement désigner ceux à caractère
industriel.
La même analyse mène,
mutatis mutandis
,
à écarter également le critère retenu par la DGTL, soit la notion d'abattage occasionnel.
En effet, d'une part il ne concerne que certains types d'animaux, comme le
relèvent les recourants. D'autre part, même si l'on devait généraliser le
critère à tous les bétails, la limite annuelle de 1'000 kg conférerait un caractère
industriel à tout abattoir de bovin au vu du poids de ces animaux. Au surplus, la
notion d'abattage occasionnel sert à distinguer les abattages admis en dehors
des abattoirs autorisés (cf. art. 9 al. 2 let. b OAbCV) et non à définir
l'activité d'une telle installation. La nature même de ce critère exclut donc
qu'il serve à évaluer le caractère industriel d'un abattoir.
En définitive, il n'apparaît pas que les
définitions et limites fixées par l'OAbCV soient pertinentes pour évaluer le
caractère industriel d'un abattoir au regard de l'art. 34 al. 2 let. b OAT.
cc) A défaut de critère quantitatif
abstrait, il s'agit donc d'évaluer l'éventuel caractère industriel ou artisanal
sur la base de la situation concrète du projet litigieux et des instruments
envisagés, ou à disposition, pour l'abattage.
La mécanisation du processus doit se
comprendre comme son automatisation, soit l'utilisation de moyens techniques permettant
de réduire la force de travail nécessaire, et non comme l'utilisation d'outils
indispensables à l'activité en question.
En l'espèce, selon les constatations effectuées
par la Cour lors de l'inspection locale, il est manifeste que l'abattoir actuel,
ainsi que la boucherie de campagne, n'ont pas un caractère mécanisé au sens de
la jurisprudence.
Le processus effectif n'est en effet pas automatisé et
seuls les outils et machines nécessaires à l'accomplissement des abattages et de
la boucherie par le personnel sont présents.
Concrètement, les
recourants disposent de quelques pièces (salle d'abattage, frigo, atelier de préparation
et fumoir) et du matériel indispensable (étourdisseurs, crochets et palan pour
suspendre les carcasses et les entrailles, épilateur à cochon, appareil pour
plumer les volailles, tables de préparation, etc.). Toutes les opérations doivent
être accomplies directement par le personnel, qui n'est pas remplacé par une
mécanisation automatisant le travail. Cette situation prévaudra également dans
le cadre du nouvel abattoir.
L'activité d'abattage et la préparation des
viandes représentent aujourd'hui trois jours/homme par semaine, soit une activité
correspondant à environ 50 % d'un temps plein pour le recourant B.________ et à
environ 10 % pour l'employé agricole formé sur place, auxquels il convient
d'ajouter encore l'engagement du recourant A.________. Le volume de personnel consacré
à l'activité doit être mis en relation avec la taille de la communauté
d'élevage formée par l'exploitation des recourants et du frère de B.________,
soit 80 hectares de terres et 141 Unités de gros bétail. Si l'on se fonde sur
un ratio approximatif issu de la définition de l'unité de main-d'œuvre standard
(UMOS) figurant à l'art. 3 de l'ordonnance du 7 décembre 1988 sur la terminologie
agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la
terminologie agricole, OTerm; RS 910.91), la communauté implique un total de
personnel minimal supérieur à 5,5 emplois temps plein (1,76 pour les cultures
en se fondant sur une surface de 80 hectares, sans cultures spéciales, et 3,807
pour les animaux, en se fondant uniquement sur le ratio valable pour les "autres
animaux"). Le personnel consacré à l'abattage et à la préparation correspond
donc à un peu plus de 10% du total, le reste étant dévolu aux activités
d'élevage ou de culture. Il n'apparaît dès lors pas que cette proportion soit
excessive et que l'on puisse considérer que le personnel consacré à dite
activité est important, voire prépondérant. Cet état actuel correspondra à
celui issu du nouveau projet, étant rappelé que celui-ci ne prévoit ni augmentation
du volume d'abattage ni du personnel.
dd) Il convient ensuite d'examiner si le
procédé se trouve en l'espèce dans un rapport direct avec l'exploitation du
sol, la limite étant située là où la production d'origine n'est plus
prépondérante (cf. consid. 3c ci-dessus), soit qu'elle supplante la production
d'origine.
Comme déjà évoqué, la politique agricole considère
que la vente des produits provenant de l'exploitation fait partie des libertés
fondamentales de l'agriculture et que leur transformation dans l'exploitation
est indissociable de l'agriculture. Il en va de même pour les procédés exigeant
beaucoup de ressources comme notamment l'abattage d'animaux (cf. FF 1996 IV 85).
Une telle activité est donc en rapport direct avec l'exploitation du sol pour
autant naturellement que les produits transformés proviennent de l'exploitation,
ce qui est d'ailleurs consacré par l'art. 34 al. 2 let. a OAT.
En l'espèce, comme on l'a vu (cf. consid.
6
supra
), le critère de l'art. 34 al. 2 let. a OAT est rempli. Il reste
donc à déterminer si la transformation a supplanté – dans l'état actuel – ou supplantera
– dans le cadre du projet – la production d'origine, ici principalement
l'élevage. Tel n'est pas le cas. La part des bâtiments, respectivement du
terrain de l'exploitation, consacrée à cette activité est très limitée, comme a
pu le constater la Cour lors de son inspection locale. En outre, comme déjà
indiqué (cf. consid. 8a/cc
supra
), la part du personnel qui y est consacrée
est raisonnable. L'essentiel des ressources de l'exploitation est donc dédié à
l'élevage des animaux (pour l'abattage et les poules pondeuses) et aux
cultures, qui restent donc prépondérants par rapport à la transformation.
La situation des recourants se distingue
donc clairement de celle traitée par le Tribunal fédéral à l'ATF 125 II 278, dans
laquelle le conditionnement des herbes aromatiques avait une importance
comparable à la culture et à la récolte. Or, tel n'est clairement pas le cas
dans le projet litigieux au vu des éléments évoqués plus haut.
En outre, le fait que l'ensemble du cheptel
des recourants est abattu sur place ne saurait constituer un motif pour inverser
ce constat. A défaut, cela exclurait que l'éleveur puisse transformer lui-même la
viande produite, et donc la possibilité d'abattre au sein des exploitations agricoles,
ce qui n'est pas l'intention du législateur qui l'a au contraire expressément
intégré dans la notion d'activité agricole.
b) Les critères fixés par les art. 16a
LAT et 34 al. 2 OAT sont donc réalisés en l'espèce.
9.
Au surplus, le projet permet de satisfaire à d'autres intérêts publics importants,
tels que le bien-être animal et la diminution de la production de gaz à effet
de serre.
a) Les recourants ont évoqué dans leurs
écritures que le transport des animaux leur induit un stress important et qu'il
affecte la qualité de la viande.
aa) L'introduction de la let. e de l'art.
2 LAgr a consacré que le bien-être animal est une prestation d'intérêt public de
l'agriculture (cf. consid. 3d/bb ci-dessus). Il en découle qu'il convient, dans
le cadre de l'examen d'une construction agricole, de le prendre en compte dans l'évaluation
de sa conformité.
bb) La documentation disponible
sur internet (voir par exemple la Fiche technique, Edition Suisse n° 1100 de
2020 établie par l'Institut de recherche de l'agriculture biologique (FiBL Suisse)
disponible sous https://www.fibl.org/fileadmin/ documents/shop/1100-mise-a-mort.pdf
[ci-après : fiche FiBL]; ou la fiche de mai 2014 établie par le Farm Animal Welfare
Education Centre à Barcelone intitulée Impact économique du transport des porcs
disponible sous https://www.fawec.org [ci-après : fiche FAWEC] et le document
"Transport des animaux d'abattoir" établi par l'Organisation des Nations
Unies pour l'alimentation et l'agriculture, disponible sous http://www.fao.org/3/y5454f/y5454f05.pdf
[ci-après : fiche FAO]), atteste que le transport du bétail est provocateur de stress
chez les animaux et que celui-ci a un impact sur la qualité de la viande (cf. fiche
FiBL p. 4, fiche FAWEC p. 2 et fiche FAO p. 3).
La législation suisse intègre cet aspect
en limitant la durée du transport du bétail (cf. Rapport du Conseil d'Etat au
Grand Conseil sur le postulat Yvan Luccarini et consorts – Mourir dans la
pénombre des abattoirs, examiné lors de la séance du Grand Conseil du 1
er
juin 2021, p. 5, disponible sous https://www.vd.ch/toutes-les-autorites/grand-conseil/seances-du-grand-conseil/point-seance/id/9e2dc7db-b401-4a8d-8731-b73014bd65a8/meeting/1000562/,
site consulté le 4 octobre 2021). Le temps de transport en particulier des bovins,
des porcs et de la volaille est limité en Suisse à 8 heures (dont 6 heures de
trajet; cf. art. 15 de la loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection
des animaux [LPA; RS 455] et 152a de l'ordonnance du 23 avril 2008 sur la
protection des animaux [OPAn; RS 455.1; voir également la fiche thématique établie
par l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires
intitulée Bases légales concernant la durée du trajet, la pause et la durée du transport
en cas de transport d'animaux de rente disponible sous https://www.blv.admin.ch/blv/fr/
home/tiere/rechts--und-vollzugsgrundlagen/hilfsmittel-und-vollzugsgrundlagen/ fachinformationen-und-merkblaetter.html
et l'étude publiée par l'Association pour la promotion de la stratégie qualité de
l'agriculture et de la filière alimentaire suisses et établie par Agridea,
Développement de l'agriculture et de l'espace rural, en janvier 2019, intitulée
"Comparaison du bien-être et de la protection des animaux dans la production
de viande entre la Suisse et ses pays fournisseurs en 2018" (disponible
sous https://www.qualitaetsstrategie.ch/images/Veranstaltungen/2018/Def_QS_Bericht_mit_anhang_I_F.pdf)
que le temps de transport des bovins (p. 27), des porcs (p. 29) et de la volaille
(p. 31) est limité en Suisse à 8 heures).
Il ressort de ce qui précède que non
seulement le transport des animaux peut avoir un impact sur la qualité de la
viande, ce qui constitue un intérêt économique pour l'agriculture, mais qu'il
leur cause un stress nocif. Or, la suppression du transport en incluant l'abattoir
dans l'exploitation, comme le projet des recourants le prévoit, permet de réduire
au minimum, voire supprimer, ce stress et ainsi de préserver le bien-être des
animaux. En ce sens, la proximité immédiate de la zone d'abattage avec
l'exploitation répond à un intérêt public important qu'il convient de prendre
en compte.
Ceci est d'autant plus pertinent que la
capacité d'abattage vaudoise ne permet manifestement pas de couvrir les besoins.
Selon le rapport du Conseil d'Etat relatif au postulat Yvan Luccarini, en 2019,
14,4 % des bovins vaudois abattus l'ont été dans le canton, 39,5 % dans
d'autres cantons romands et le solde dans les canton de Soleure, Zurich, Berne,
Saint-Gall, Lucerne, Schwyz, Argovie et Bâle-Campagne. S'agissant des porcs,
18,9 % ont été acheminés dans des abattoirs vaudois, 35,6 % dans des abattoirs
romands et 45,5 % en Suisse-allemande (rapport p. 5). Toujours selon ce rapport,
les éléments suivants expliquent pourquoi une fraction importante des bovins et
porcins vaudois sont abattus hors canton : prépondérance du rôle joué par la grande
distribution et ses abattoirs dans les canaux de commercialisation, absence d'abattoirs
de très grande capacité sur territoire vaudois, lien d'exclusivité entre certaines
exploitations labellisées et le distributeur et son abattoir. Ainsi, l'impossibilité
pour l'agriculteur éleveur de procéder à un abattage au sein de l'exploitation
implique
de facto
un trajet important pour les animaux de l'élevage et
donc un stress, contraire au principe de préservation de leur bien-être.
cc) Au surplus, il ressort des
discussions parlementaires en lien avec la politique agricole 22+ que la question
des circuits courts doit être abordée, le Conseil fédéral devant rendre un rapport
complémentaire en 2022 (voir
Postulat 21.3015 de la Commission
de l'économie et des redevances du Conseil national demandant au Conseil fédéral
de compléter son rapport notamment quant à la promotion et soutien à la vente
directe et des circuits courts, disponible sous https://www.parlament.ch/fr/ratsbetrieb/
suche-curia-vista/geschaeft?AffairId=20213015, ainsi que le rappel figurant sur
le site internet de l'Office fédéral de l'agriculture : https://www.blw.admin.ch/blw/fr/home/
politik/agrarpolitik/ap22plus.html
). Le Conseil fédéral rappelait d'ailleurs
dans le cadre de la politique agricole 2014-2017 l'évolution des habitudes de
consommation et la volonté des consommateurs de pouvoir obtenir plus d'information
sur les conditions de production agricole, respectivement sur la traçabilité
des produits (cf. consid. 3b/bb ci-dessus). Sur ce point, le projet des
recourants est exemplaire dans la mesure où il permet aux clients de la
boucherie de connaître non seulement la provenance des viandes, mais également les
conditions d'élevage, d'abattage et de transformation.
b) Enfin, le projet – évitant d'importants
déplacements d'abord du bétail à l'abattoir, puis des carcasses au retour – n'augmente
pas la production de gaz à effet de serre liée à l'activité agricole. On rappellera
qu'il s'agit également d'un objectif fixé par la politique agricole (cf. (Message
2012, p. 1930; consid. 3b/bb ci-dessus), et d'un intérêt public important
s'agissant de la préservation de l'environnement.
10.
Les parties ne paraissent pour le reste pas contester que le projet est
compatible avec les art. 98 ss, relatifs à la zone agricole, ou 125 ss,
applicables à toutes les zones, du Règlement communal sur le plan d'extension
et la police des constructions de la Commune de Puidoux adopté par le Conseil communal
le 4 février 1983 et approuvé par le Conseil d'Etat le 29 novembre 1985 et le 6
mai 1988 s'agissant d'une modification.
11.
Au vu de ce qui précède, les considérations figurant dans la décision de
l'autorité intimée en lien avec le régime dérogatoire de l'art. 24b LAT n'ont
plus d'objet. Il n'y a donc pas lieu d'examiner les arguments développés par
les parties à ce sujet.
12.
Les considérants qui précèdent entraînent l'admission du recours. Le
projet des recourants étant compatible avec la zone agricole, il doit être autorisé
et la décision du 28 mai 2021 de la DGTL réformée en ce sens. Le présent arrêt
doit être rendu sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Les recourants,
assistés d'un mandataire professionnel, ont droit à des dépens (art. 55 LPA-VD
et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 28 mai 2021 par la Direction générale du territoire
et du logement est réformée en ce sens que l'autorisation spéciale nécessaire
est délivrée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
L'Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement,
versera à A.________ et B.________ un montant de 3'000 (trois mille) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 9 février 2022
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.