vd_omni · AC.2018.0333 · 2020-01-16 · fr

A.________ et B.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité d'Oron | Recours contre une zone réservée communale rejeté.La commune est issue d'une fusion de dix précédentes entités. Un plan général d'affectation unique est en cours d'élaboration. En outre, la commune est considérée comme surdimensionnée par les autorités compétentes cantonales, ce qui n'est pas contesté par les recourants. L'intention de la commune de revoir l'ensemble de la planification est manifestement établie. La procédure suivie n'est pas non plus remise en cause. Les recourants soutiennent que les périmètres du centre retenus seraient arbitraires et qu'il aurait fallu retenir de tels périmètres pour chacun des dix villages fusionnés. Au stade de l'examen d'une mesure provisoire, il ne paraît pas nécessaire de vérifier dans quelle mesure l'étendue des périmètres de centre actuellement adoptés ne serait pas adéquate : ils ont été établis sur la base des critères du PDCn et ne paraissent pas insoutenables en l'état.La zone réservée instaurée sur l'ensemble des zones à bâtir disséminées de la commune paraît en outre soigneusement délimitée et est justifiée en l'espèce par le fait que le territoire communal est composé d'un regroupement d'entités distinctes. Cette manière de procéder est liée à la réflexion que les autorités communales doivent mener sur les besoins et la situation des différentes zones à bâtir dans le souhait de préserver et de valoriser la qualité de vie des villages.L'option choisie par la commune ne prête pas le flanc à la critique et il n'appartient pas au tribunal de la remettre en cause quand bien même d'autres stratégies auraient été envisageables.Recours au TF rejeté (1C_94/2020 du 10 décembre 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.01.2020 AC.2018.0333

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
16 janvier 2020
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
;
Mme
Pascale Fassbind-de Weck et Mme Renée-Laure Hitz, assesseures.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux représentés par
Lionel
ZEITER, avocat à Prilly,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Service du développement territorial,
Autorité concernée
Municipalité d'Oron,
à
Palézieux-Village,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 17 août 2018 approuvant
la mise en place d'une zone réservée sur une partie du territoire de la
Commune d'Oron
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires, chacun pour une demie, de
la parcelle n° 6322 du cadastre de la commune d'Oron. Dite parcelle, d'une
surface totale de 1'591 m
2
, est située dans le village d'Ecoteaux
qui, depuis le 1
er
janvier 2012, fait partie de la nouvelle commune
d'Oron à la suite d'une fusion incluant également Bussigny-sur-Oron,
Châtillens, Chesalles-sur-Oron, Les Tavernes, Les Thioleyres, Oron-la-Ville,
Oron-le-Châtel, Palézieux et Vuibroye.
Sur la parcelle n° 6322 sont érigés un bâtiment
d'habitation (ECA n° 4024) de 204 m
2
au sol, un bâtiment
agricole (ECA n° 4027) de 94 m
2
au sol et un troisième bâtiment
(ECA n° 4026) de 27 m
2
au sol; le reste de la parcelle est en
nature de jardin (532 m
2
) et de champ, pré, pâturage (734 m
2
).
La parcelle n° 6322 jouxte les parcelles n
os
6128 au nord,
6383 au sud et 6384 à l'ouest. B.________ est propriétaire individuel de cette
dernière, dont la surface de 9488 m
2
est entièrement en nature de
champ, pré, pâturage. Le bâtiment ECA n° 4027 sis sur la parcelle des
époux A.________ et B.________ est contigu au bâtiment situé sur la parcelle
n° 6128.
B.
A la suite de la fusion des dix communes précitées, la nouvelle
Municipalité d'Oron (ci-après : la municipalité) a décidé de procéder
à l'élaboration d'un plan général d'affectation unique (PGA) pour remplacer les
plans respectifs des dix précédents territoires, tous relativement anciens.
Elle a exprimé, outre l'intention de mener une réflexion sur les besoins et la
situation des différentes zones à bâtir, la nécessité de se conformer aux
exigences de la nouvelle teneur de l'art. 15 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et aux demandes du
Canton de Vaud de réduire les zones à bâtir dès lors que la commune d'Oron est
considérée comme surdimensionnée selon le bilan du dimensionnement de la zone à
bâtir approuvé par le Service du développement territorial (SDT) en octobre
2015.
Le 16 mars 2017, la municipalité a transmis au SDT,
pour examen préalable, un plan de zones réservées et son règlement, ainsi qu'un
rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Le plan prévoit deux
types de zone réservée (art. 3 du règlement) dont les périmètres sont définis
sur le plan lui-même. En substance, l'art. 4 du règlement dispose qu'aucune
nouvelle construction destinée au logement n'est admise dans la zone 1,
alors que l'art. 5 stipule qu'aucune nouvelle construction et aucun nouvel
aménagement n'est admis dans la zone 2.
Le SDT a rendu un rapport d'examen préalable le 28
avril 2017 et préavisé favorablement l'instauration des zones réservées sur le
territoire de la commune d'Oron.
Le 5 septembre 2017, la municipalité a publié dans
la Feuille des avis officiels (FAO) l'avis d'enquête suivant :
"En application de l'article
46 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, la Municipalité
soumet à l'enquête publique du 5 septembre au 5 octobre 2017 inclusivement,
l'objet suivant :
-
le
plan des zones réservées et son règlement
Elle met également en
consultation, durant le même délai, le rapport d'aménagement selon l'art. 47
OAT qui l'accompagne.
Afin de renseigner la population
sur ce projet, la Municipalité invite les habitants et propriétaires à une
séance d'information publique le lundi 11 septembre 2017 à 20h00, à la salle
polyvalente de Palézieux-Village.
[...]
Délai d'intervention
: 5
octobre 2017"
Plusieurs oppositions, dont celle d'A.________ et B.________,
ont été déposées à l'encontre du projet mis à l'enquête publique. A la suite de
séances de conciliation avec les opposants, la municipalité a procédé à
quelques adaptations du projet initial qui ont impliqué une mise à l'enquête
complémentaire, après transmission au SDT pour examen préalable complémentaire du
plan, du règlement et du rapport 47 OAT modifiés et obtention d'un nouveau
préavis favorable. L'enquête complémentaire a eu lieu du 26 janvier au 26
février 2018, après nouvelle publication dans la FAO du 26 janvier 2018.
A.________ et B.________ ont derechef formé
opposition.
C.
Le 16 mai 2018, la municipalité a adressé un préavis n°12/2018 au
Conseil communal d'Oron qui expose notamment ce qui suit :
"[...] Pour aborder sereinement
la révision du PGA et se donner une marge de manoeuvre raisonnable, la
Municipalité a opté pour la création de zones réservées. Ces zones gèlent
temporairement une grande partie des nouvelles constructions (conformément aux
modalités du règlement de la zone réservée) pour cinq ans (renouvelable trois
ans supplémentaires). Ces zones réservées deviendront caduques à l'entrée en
vigueur du nouveau PGA.
Cette mesure, qui ne touche pas
les centres régionaux d'Oron-la-Ville et de Palézieux-Gare (exceptés 2
parkings), présente les avantages d'une décision égalitaire par rapport au
traitement des demandes des particuliers à venir et laisse des marges pour le
projet d'aménagement du territoire, en s'assurant de ne pas hypothéquer a
priori la conformité du PGA, voire de se ménager des possibilités de
développement.
[...]
Ainsi, et pour éviter que les
secteurs actuellement non bâtis ou partiellement bâtis ne puissent accueillir
de nouvelles constructions pour du logement avant que les autorités communales
n'aient pu procéder à la révision de leur PGA, il a été nécessaire de définir
une zone réservée 1 afin qu'à l'intérieur de celle-ci rien ne puisse être
entrepris qui risque d'entraver l'établissement du futur plan. En appliquant
ces restrictions sur l'ensemble des zones hors des centres affectées en tout ou
partie au logement, le projet respecte le principe de proportionnalité et
l'égalité de traitement.
En outre, en affectant des
parcelles destinées aux activités et installations publiques en zone réservée
2, la Municipalité entend également se préserver une marge de manoeuvre pour
répondre conformément à la LAT aux besoins à 15 ans en terrains pour ces
affectations.[...]"
Au sujet de l'opposition d'A.________ et B.________,
la municipalité en a proposé le rejet selon la motivation suivante :
"[...] Comme déjà indiqué, la
zone réservée constitue une mesure transitoire, adéquate et nécessaire pour
permettre une mise en conformité du plan général d'affectation de notre commune
avec le droit supérieur. Cette mesure ne limite par ailleurs pas les droits à
bâtir en vigueur sur [votre] bien-fonds. Enfin, l'information publique faite à
l'occasion de la mise à l'enquête de la zone réservée répond à l'exigence de l'art.
47 OAT."
Dans sa séance du 25 juin 2018, le Conseil communal
d'Oron a décidé de lever les oppositions au projet de zones réservées et
d'accepter les réponses municipales à ce sujet; il a dès lors adopté le plan
des zones réservées hors centre et son règlement tel que mis à l'enquête
publique complémentaire du 26 janvier au 26 février 2018.
D.
Le 17 août 2018, le Département du territoire et de l'environnement
(DTE) a approuvé préalablement, sous réserve du droit des tiers, la mise en
place d'une zone réservée sur une partie du territoire de la commune d'Oron. Cette
décision a été notifiée le 20 août 2018 avec celles du Conseil communal d'Oron
du 25 juin 2018 (adoption du plan des zones réservées et de son règlement et
levée des oppositions).
E.
A.________ et B.________ (ci-après : les recourants) ont saisi la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte de leur
conseil commun du 20 septembre 2018. Ils ont conclu à l'annulation de la
décision du DTE du 17 août 2018. Ils n'ont pas pris de conclusion expresse à
l'encontre des décisions du Conseil communal d'Oron, mais ont allégué qu'en
adoptant une zone réservée, l'autorité communale avait choisi une solution de
facilité illicite car elle contreviendrait aux principes de l'égalité de traitement
et de la proportionnalité, dans la mesure où l'ensemble du nouveau territoire
communal serait traité de la même manière sans qu'il soit tenu compte des
particularités de chaque entité villageoise réunie par la fusion.
Le DTE, représenté par le SDT, a déposé sa réponse
le 17 décembre 2018 et conclu au rejet du recours.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 15 février 2019 et le DTE le 8 mars 2019.
La municipalité n'a pas procédé.
F.
La CDAP a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Interjeté en temps utile contre la décision cantonale qui approuve la
mise en place d'une zone réservée communale concernant une parcelle dont les
recourants sont propriétaires, le recours satisfait aux conditions de
recevabilité des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière
sur le fond.
2.
Les recourants, quand bien même ils ne prennent pas formellement de
conclusion à l'encontre des décisions du Conseil communal du 25 juin 2018,
invoquent une violation de leur droit d'être entendu dans le cadre de la
procédure de mise à l'enquête des zones réservées. Ils soutiennent que le
rapport 47 OAT contreviendrait à l'art. 4 al. 2 LAT qui impose aux autorités de
faire en sorte que la population puisse participer de manière adéquate à
l'établissement des plans.
L'adoption d'une zone réservée suit le même
processus que celle d'un plan d'affectation (cf. art. 46 al. 2 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions - LATC; BLV 700.11). Les dispositions relatives à l'élaboration
des plans d'affectation communaux se trouvent aux art. 22 ss LATC, plus
spécialement aux art. 33 à 45 LATC. En vertu de l'art. 34 LATC, les plans sont
établis par la municipalité. Celle-ci entend les propriétaires touchés, sauf
s'il s'agit d'un plan s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des
fractions importantes de celui-ci (art. 35 al. 1 LATC). Aux termes de l'art. 38
LATC, après réception de l'avis du service (soit du SDT) et éventuelle
adaptation, le plan est mis à l'enquête publique pendant 30 jours. Le dossier
est tenu à disposition du public et, dans la mesure du possible, publié en
ligne. Avis de ce dépôt est donné par affichage au pilier public et par
insertion dans la FAO. Toutes ces étapes ont été respectées dans le cas
particulier, les recourants ayant du reste fait opposition tant dans le cadre
de la première mise à l'enquête que dans celui de l'enquête complémentaire. La
séance de conciliation à laquelle la municipalité ou une délégation de celle-ci
invite les opposants, conformément à l'art. 40 LATC, a également eu lieu dans
le courant du mois de novembre 2017 et les oppositions ont été levées à la
suite d'un projet soumis par la municipalité et approuvé par le Conseil
communal conformément aux prescriptions de l'art. 42 LATC. Certes, le rapport
47 OAT ne reprend pas expressément le contenu des diverses oppositions et des
propositions de réponses émises par la municipalité; il mentionne néanmoins
toutes les étapes de la procédure et confirme que la population a été consultée
et écoutée puisque cela a donné lieu à une adaptation du dossier et à une mise
à l'enquête complémentaire du projet de zones réservées. Le droit d'être entendu
de la population et des recourants a manifestement été respecté dans la phase
de la procédure communale et ce premier grief des recourants doit être rejeté.
3.
Les recourants contestent le bien-fondé des zones réservées communales
projetées sur le territoire de la commune d'Oron.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une
zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai."
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au moment où les autorités intimée et
concernée ont statué, dispose:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une
zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée
de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes
régissant l'aménagement du territoire l'exige.
2
La
procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."
Dans sa nouvelle teneur au 1
er
septembre
2018, l'art. 46 LATC prévoit que les communes ou le département peuvent établir
des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441;
AC.2017.0424 du 1
er
avril 2019).
b) Selon la jurisprudence récente (CCST.2014.0001
du 3 juillet 2014: v. ég. AC.2017.0424 précité consid. 3; AC.2019.0019 du 13
décembre 2019 consid. 2b; AC.2018.0309 du 16 décembre 2019 consid. 3b; AC.2017.0078
du 28 février 2018 consid. 2; AC.2016.0420 du 6 juin 2017; AC.2013.421 du 26
avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité : la délimitation des zones concernées ne doit pas
aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF 1C_511/2018 du 3
septembre 2019 consid. 5.4). En raison de l'importance de la restriction de la
propriété que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe
de la proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure
provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément,
dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de
vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement
délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT : Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur
l'affectation des autres parties du territoire communal, il n'est en principe
pas admissible d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la
commune (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse
Lausanne 1990, p. 189).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la
nécessité d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne
serait pas admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone
réservée, en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au
demeurant, il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des
cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus
nécessaire (cf. Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni,
op. cit., n° 22
ad
art. 27).
c) La LAT impose au droit cantonal certaines
exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours
au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT).
Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let.
b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242).
d) En l'occurrence, à l'appui de sa décision d'instaurer
une zone réservée communale, la municipalité a invoqué, d'une part, la
nécessité de procéder à l'élaboration d'un plan général d'affectation unique
(PGA) pour remplacer les plans respectifs des dix précédents territoires fusionnés
en menant une réflexion sur les besoins et la situation des différentes zones à
bâtir et, d'autre part, les demandes du Canton de Vaud de réduire les zones à
bâtir dès lors que la commune d'Oron est considérée comme surdimensionnée selon
le bilan du dimensionnement de la zone à bâtir approuvé par le SDT en 2015.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette
disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment : d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti
compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi
lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et
d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités
économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue
(art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié
in
FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15
LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la
modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de
plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et
le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II
393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones
à bâtir : enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf
avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et
AC.2017.0078 précités).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1
er
août 2008, l'actuel PDCn a
fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2017.0424 précité).
e) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que
les zones à bâtir de la Commune d'Oron sont surdimensionnées. L'intention des
autorités communales de revoir l'ensemble de la planification est manifestement
établie. La procédure suivie par la municipalité, puis le Conseil communal
n'est pas non plus remise en cause. Les recourants, sans attaquer le principe
de l'adoption de zones réservées par décision du Conseil communal du 25 juin
2018, contestent la délimitation des périmètres de centre, qui se situent
uniquement à Oron-la-Ville et Palézieux-gare, au détriment des autres centres
des villages réunis par la fusion des communes en janvier 2012.
En effet, la Commune d'Oron, en vue de la révision
de son PGA, a instauré une zone réservée communale sur l'ensemble de sa zone à
bâtir situées hors des deux périmètres du centre. La démarche opérée correspond
à une des solutions proposées par le SDT aux communes surdimensionnées.
Au stade de la planification d'une mesure
provisoire, il n'apparaît pas nécessaire de vérifier dans quelle mesure
l'étendue des périmètres de centre actuellement adoptés ne serait pas adéquate.
Ces périmètres ont été établis sur la base des critères du PDCn et ne paraissent
pas en l'état insoutenables. Les recourants ne contestent du reste pas les deux
périmètres de centre retenus mais suggèrent que d'autres périmètres devraient
être pris en considération comme territoire urbanisé au vu des critères du PDCn
(notamment proximité des transports publics et des services).
Contrairement à ce que soutiennent les recourants,
la particularité du territoire de la nouvelle commune d'Oron a précisément été
prise en considération par les autorités communales qui envisagent
l'élaboration d'un PGA unique, lequel devra tenir compte de toutes les zones à
bâtir disséminées. Actuellement, deux périmètres de centre s'imposent
manifestement, ceux d'Oron-la-Ville et de Palézieux-Gare; toutes les autres
zones à bâtir de la commune ont été traitées sur un pied d'égalité et font
l'objet du périmètre des zones réservées afin de ne pas favoriser un village
par rapport à un autre durant l'élaboration de la planification unique.
En l'état de la procédure, le tribunal ne voit pas
de raison de s'écarter du constat global de surdimensionnement hors centre. Les
zones à bâtir doivent en conséquence être réduites (art. 15 LAT) et la
planification révisée. Ainsi, la création de zones réservées se justifie de
manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs
déclassements et à garantir un redimensionnement de la zone à bâtir dans le
cadre de la révision de la planification communale à venir.
La zone réservée litigieuse doit par conséquent être
confirmée dans son principe. Reste à déterminer si cette zone est correctement
délimitée et respecte le principe de proportionnalité.
f) Comme déjà évoqué (
supra
consid. 3b), la
zone réservée ne doit pas aller au-delà du territoire exactement délimité dans
lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie. Le but poursuivi
dans le cas présent est non seulement de garantir une réduction de la zone à
bâtir surdimensionnée, mais aussi d'élaborer un plan d'affectation unique qui
prennent en considération les intérêts globaux de la nouvelle commune tout en
examinant la situation de chacun des villages qui la compose. Dans un tel cas
de figure, deux solutions sont en général envisageables, à savoir la mise en
zone réservée de l'ensemble des zones à bâtir de la commune (cf. par ex. AC.2018.0001
du 23 novembre 2018; AC.2019.0019 précité) ou l'instauration d'une telle zone
sur une portion du territoire communal, par un ou des périmètres ciblés (par
ex. AC.2017.0078, AC.2017.0424 et AC.2018.309 précités). En l'occurrence, la
Commune a choisi de mettre en zone réservée l'ensemble des zones à bâtir de son
nouveau territoire, précisément pour mener une réflexion sur les besoins et la
situation des différentes zones à bâtir dans le souhait de préserver et de
valoriser la qualité de vie des villages. Le plan des zones réservées de la
Commune d'Oron établit une distinction : la zone réservée 1 inclut toutes les
zones à bâtir destinées à recevoir des habitants (de type de zone de village ou
de zone de faible densité); quant aux terrains situés en zone d'activités, en
zone d'installations publiques ou en zone de verdure, ils sont affectés soit en
zone réservée 1, soit en zone réservée 2 selon le degré de protection souhaité,
la zone réservée 2 correspondant à un gel général des constructions et aménagement.
Dans un arrêt récent (TF 1C_511/2018 du 3 septembre
2019 consid. 5.4), le Tribunal fédéral a retenu qu'une zone réservée doit être
proportionnée et ne saurait porter sur l'ensemble du territoire communal, mais
seulement sur les territoires qui entrent en considération pour une réduction
de la zone à bâtir. Le Tribunal fédéral a cependant admis que lorsqu'il
s'agissait de procéder à un redimensionnement concernant l'entier de la zone à
bâtir susceptible d'accueillir de l'habitat, on ne saurait faire le reproche à
la commune d'avoir étendu la zone réservée à l'ensemble de ces zones, compte
tenu notamment de la présence de plusieurs zones à bâtir de faible densité
disséminées. Le Tribunal fédéral a relevé qu'une telle délimitation ne s'étend
pas à l'ensemble du territoire communal qui comprend, outre la zone
inconstructible, des zones d'utilité publique et artisanales (TF 1C_16/2019 du
18 octobre 2019 consid. 3.2). Dans le cas présent, la situation paraît
semblable : comme il ressort du plan des zones réservées, la zone réservée
1, objet principal du recours, vise les zones à bâtir destinées à recevoir des
habitants; à quelques exceptions près, elle n'englobe en revanche pas les
parcelles colloquées en zone de verdure, en zone d'installations publiques, ni
en zones d'activités, qui entrent pour l'essentiel dans le périmètre de la zone
réservée 2. Ainsi, conformément aux exigences posées par le Tribunal fédéral, les
zones réservées de la Commune d'Oron apparaissent soigneusement délimitées et
recouvrent des parcelles qui feront l'objet d'un examen minutieux en vue de
parvenir à une diminution des zones à bâtir sur l'ensemble du territoire
communal. La mesure ne saurait être qualifiée de disproportionnée; elle est
d'autant plus justifiée en l'espèce que le territoire communal est composé d'un
regroupement d'entités distinctes, régies jusqu'il y a peu par des
réglementations diverses. Le choix de l'instauration d'une zone réservée sur
l'ensemble des zones à bâtir constitue une des options qui peut être prise par
une commune surdimensionnée, option qu'il n'appartient pas au Tribunal de
remettre en cause, quand bien même d'autres stratégies auraient été
envisageables.
g) Sous l'angle de la proportionnalité encore,
les recourants soutiennent que l'instauration d'une zone réservée sur
l'ensemble des parcelles situées en zone à bâtir est une mesure excessive, dès
lors que la municipalité pourrait refuser un permis de construire de manière
ponctuelle en application de l'art. 47 LATC.
L'art. 47 LATC, intitulé "Plans en voie
d'élaboration", dispose ce qui suit :
"
1
La
municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
constuction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui
suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet
dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3
Lorsque ces
délais ne sont pas observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis
de construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."
L'art. 47 LATC propose ainsi un autre moyen de
suspendre la délivrance de permis de construire pour des projets par hypothèse
conformes, dans l'attente de l'adoption d'un plan d'affectation révisé. Cette
mesure, de nature provisionnelle tout comme l'instauration d'une zone réservée,
est toutefois d'une durée plus courte. La Commune d'Oron doit procéder à la
révision de dix plans d'affectation - dont certains datent de plus de
trente ans - rendus au surplus obsolètes par la fusion de 2012; elle doit
envisager une réduction de ses zones à bâtir sur l'ensemble de son nouveau
territoire. La tâche présente une ampleur certaine et pourrait occuper les
autorités communales et cantonales au-delà des délais prévus par l'art. 47 LATC
(au maximum 26 mois). Le choix d'instaurer une zone réservée ne paraît dès lors
ni disproportionné ni inopportun en comparaison de la solution que permet
d'envisager l'art. 47 LATC. Au demeurant, comme déjà évoqué ci-dessus (cf.
consid. 3c), en matière de planification, l'autorité de recours vérifie que
l’autorité qui adopte le plan n’a pas abusé ou mésusé de son pouvoir
d’appréciation, mais s’impose une certaine retenue, s’agissant des
circonstances locales ou des questions de pure appréciation; une mesure de
planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation
de fait et l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre
solution, même tout aussi appropriée (cf. ATF 131 II 81 et 127 II 238 précités).
h) Enfin, il convient de souligner l'intérêt
public à permettre un redimensionnement de la zone à bâtir et une révision de
la planification communale, intérêt public qui l'emporte à ce stade sur
l'intérêt économique des recourants à valoriser la parcelle dont ils sont
propriétaires. Il convient à cet égard de garder à l'esprit la nature
provisoire de la zone réservée qui est destinée à anticiper une mesure de
planification ultérieure mais qui ne préjuge pas de l'affectation future de la
zone concernée.
Au vu de ce qui précède, la zone réservée litigieuse
respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC et doit être confirmée.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et les décisions contestées confirmées. Succombant, les recourants
supporteront l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD). Les autorités intimée et
concernée n'ayant pas eu recours à un mandataire professionnel dans le cadre de
la présente procédure, il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 55 LPA-VD
a
contrario
).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
d'A.________ et B.________, solidairement entre eux.
III.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 16 janvier 2020
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.