vd_omni · FI.1997.0012 · 1997-05-12 · fr

QUILLET Pierre c/ Commission communale de recoursde Missy | Lorsque la réglementation communale distingue, comme en l'espèce, la taxe annuelle d'entretien du collecteur public de celle de l'épuration, le respect du principe de la couverture des coûts exige que l'on se livre à un examen séparé de chacun des comptes concernés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.1997 FI.1997.0012

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 12 mai 1997
sur le recours interjeté par
Pierre QUILLET
,
représenté par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à
Lausanne
contre
la décision sur recours du 27 décembre 1996 de
la
Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la
Commune de Missy
(taxes annuelles d'entretien du collecteur et d'épuration
des eaux usées).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Jean Koelliker et M. Samuel Pichon, assesseurs.
Greffier: M. Patrick Gigante.
Vu les faits suivants:
A.                     La commune de Missy a
entrepris, courant 1995, des travaux importants portant sur son réseau
d'évacuation des eaux, afin de relier ce dernier à la station d'épuration
intercommunale. Son conseil général a adopté, le 16 mai 1995, un Règlement
transitoire sur le prélèvement des taxes prévues dans le Règlement sur
l'évacuation et l'épuration des eaux, lui-même adopté le 12 octobre 1994 et
approuvé le 30 novembre 1994 par le Conseil d'Etat.
B.                    En date du 9 septembre
1996, la municipalité a notifié à Pierre Quillet, exploitant agricole, un
bordereau no 05-00046-Q179 relatif, d'une part, à la taxe annuelle d'entretien
du collecteur des eaux usées due, soit 67 fr. 50 pour la partie habitation et 3
fr. 45 pour le rural, d'autre part, à la taxe annuelle d'épuration due pour le
même bâtiment, soit 405 fr. pour la partie habitation et 20 fr. 70 pour le
rural; au total, les taxes réclamées à Pierre Quillet se montent à 528 fr. 95.
Pierre Quillet a saisi
la commission communale compétente d'un recours contre dite décision, recours
rejeté par décision du 27 décembre 1996; celui-ci s'est pourvu contre cette
dernière en temps utile auprès du Tribunal administratif, en concluant à son
annulation, par l'intermédiaire de l'assurance protection juridique de la FRV.
C.                    Invitée par le juge
instructeur à fournir de plus amples explications au sujet des comptes des
exercices 1994 à 1996, la municipalité a versé au dossier une copie de son préavis
pour l'adoption du budget 1996 par le conseil communal, ainsi qu'un résumé des
comptes 1996 de l'Association intercommunale pour l'épuration des eaux usées de
Grandcour-Missy-Vallon (ci-après: A.G.M.V.).
Considérant en droit:
1.                     Le recourant conteste
tout d'abord son assujettissement aux taxes d'entretien du collecteur public et
d'épuration des eaux usées; il met en avant le fait que l'eau, consommée par
son bétail, qui provient de son rural finit dans la fosse à purin et non dans
le collecteur public, de sorte que ni ce dernier, ni l'installation d'épuration
en aval ne sont mises à contribution.
La municipalité se
retranche pour sa part derrière le considérant 4 de l'arrêt rendu le 31 octobre
1996 par le Tribunal administratif dans la cause no FI 96/019. Dans le cadre de
cette affaire, les parties ont en effet déjà été opposées au sujet de la taxe
unique de raccordement des bâtiments ruraux du recourant au collecteur public;
or, le tribunal avait confirmé le maintien de la taxe d'introduction au réseau
d'eaux usées pour ces derniers bâtiments.
a) A teneur de l'art.
4 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (ci-après LIC) :
"Indépendamment des impôts énumérés à
l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations ou d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
Se fondant sur cette
disposition, ainsi, comme on le verra ci-dessous, que sur la loi du 17
septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (ci-après:
LVPEP), les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts
communaux, un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement
et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations
d'épuration. Elles peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une
redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des
canalisations publiques; cette dernière est proportionnelle au débit théorique
évacué dans les canalisations.
Les contributions
publiques doivent en principe reposer sur une base légale. Comme on a vu
ci-dessus, la commune de Missy a adopté, le 12 octobre 1994, un règlement
communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux (ci-après: RCEEE), dont on
extrait les dispositions suivantes:
Art. 44
Pour tout bâtiment raccordé directement ou
indirectement aux collecteurs EU et/ou EC, il est perçu du propriétaire une
taxe annuelle d'entretien aux conditions de l'annexe.
Art. 45
Pour tout bâtiment dont les eaux usées
aboutissent directement ou indirectement aux installations collectives
d'épuration, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'épuration aux
conditions de l'annexe.
Art. 49
(...)
Le produit des taxes annuelles d'entretien est
affecté à la couverture des dépenses d'intérêt, d'amortissement et d'entretien
du réseau EU et EC.
(...)
Le règlement
transitoire sur le prélèvement des taxes prévues dans le RCEEE prévoit à son
article 6:
En complément à l'art. 44 et 45 Rglt et à
l'art. 5 et 6 Annexe il est précisé ce qui suit:
Ces taxes sont prélevées:
en 1995: selon l'ancien système des EH (équivalent-habitants)
dès 1996: selon le nouveau règlement, soit à la consommation en m3.
Ces taxes sont dues par tout propriétaire, que
l'immeuble soit ou ne soit pas encore raccordé aux collecteurs EU et/ou EC.
Aucune autre remise (que celles déjà prévues
dans le Rglt.) n'est accordée sur ces taxes.
Enfin, on extrait de
l'annexe au RCEEE les dispositions suivantes:
Art. 5
Taxe annuelle d'entretien des collecteurs EU
et/ou EC (art. 44 Rglt)
La taxe est fixée à Fr. 0,50 par m3 d'eau
consommée selon le relevé du compteur. Elle est perçue de tout propriétaire
d'immeuble raccordé directement ou indirectement aux collecteurs EU et/ou EC.
(...)
d) Lorsque l'eau consommée l'est à des fins
agricoles, maraîchères ou horticoles, la taxe est réduite de 70% pour une
consommation comprise entre 0 (zéro) et 1'000 m3; les m3 utilisés au-delà de
1'000 m3 sont exonérés de la taxe.
(...)
Art. 6
Taxe annuelle d'épuration (art. 45 Rglt)
La taxe annuelle d'épuration, due par tout
propriétaire de bâtiment raccordé directement ou indirectement aux
installations collectives d'épuration, est fixée au maximum à Fr. 3.-- par m3
d'eau consommée selon le relevé du compteur.
Jusqu'à concurrence du montant maximum
ci-dessus, la Municipalité est compétente pour adapter le taux de cette taxe à
l'évolution des coûts effectifs (frais financiers et frais d'exploitation tels
qu'ils sont facturés à la commune par l'A.G.M.V.) Le conseil général décide le
cas échéant de modifier le montant maximum (l'approbation du Conseil d'Etat
étant réservée).
L'article 5 a) à f) ci-dessus s'applique par
analogie.
Les taxes prélevées
par la Commune de Missy sont incontestablement des contributions causales, par
opposition à l'impôt. Elles sont liées à l'avantage particulier dont bénéficie,
contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la parcelle reliée aux
installations collectives. Parmi ces contributions, la doctrine distingue
l'émolument, d'une part, dû en échange d'une prestation déterminée de
l'administration, et la charge de préférence, d'autre part, destinée à
compenser, sous forme de participation, l'avantage économique particulier qu'un
administré retire de la création d'une installation collective (cf, notamment,
Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier
dans le Canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 49).
aa) La taxe annuelle
d'égout couvre les dépenses résultant de l'exploitation et de l'entretien des
installations collectives; elle est généralement fixée selon l'intensité de la
mise à contribution des canalisations (Buffat, op. cit., p. 171). Il a déjà été
jugé par le Tribunal fédéral que la taxe annuelle, perçue au moment où le
raccordement est déjà réalisé, était un émolument puisqu'elle est la
contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation individualisée
(v. cependant les critiques formulées par Buffat, op. cit., pp. 171-172). Or,
s'agissant d'un émolument, la taxe est due dès que l'activité administrative
s'est déroulée ou que la prestation publique est requise ou a été fournie
(Moor, Droit administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364, références
citées).
bb) La taxe annuelle
d'épuration a, quant à elle, un caractère hybride, puisqu'elle est conçue
autant pour financer la construction des installations que pour assurer
l'exploitation, l'amortissement, voire l'agrandissement de ces dernières; elle
relève donc autant de la charge de préférence que de l'émolument (Buffat, p.
173).
cc) Ce qui précède
doit toutefois être nuancé. Ainsi, la Commission cantonale de recours en
matière d'impôt (ci-après: CCRI) a admis à de nombreuses reprises que
l'importance de la tâche assurée par les communes ou par les associations de
communes en matière d'épuration des eaux, ainsi que l'ampleur des frais qui en
résultent, justifient la perception de la taxe alors que des dépenses
considérables sont déjà engagées, sans contre-prestation effective, cela dans
l'intérêt non seulement des propriétaires visés, mais de la population toute
entière (ainsi dans l'arrêt du 17 octobre 1990, rendu dans la cause J. c/
Service intercommunal d'épuration des eaux usées de Lavaux; v. aussi RDAF 1979
p. 169; 1973, p. 204). Une telle conclusion apparaît ainsi conforme à l'article
66 LVPEP qui autorise de façon expresse la perception de taxes pour couvrir les
frais d'aménagement des canalisations et des installations d'épuration.
b) A suivre le
recourant, les bâtiments ruraux de son exploitation ne seraient reliés ni
directement, ni indirectement au collecteur public et à l'installation
d'épuration en aval. Indépendamment de la question de savoir si l'émolument est
dû quand bien même le collecteur public ne serait effectivement pas sollicité
par l'apport en eaux usées provenant des bâtiments ruraux du recourant, il faut
de toute façon constater que la contribution exigée repose sur une base légale
claire. En effet, il résulte des dispositions précitées et surtout de l'article
6 du règlement transitoire que les taxes annuelles pour l'entretien des
collecteurs et l'épuration des eaux sont dues par tout propriétaire,
indépendamment du fait de savoir si ses bâtiments déversent leurs eaux usées
directement ou indirectement dans un collecteur public, respectivement
aboutissent aux installations collectives d'épuration. Peu importe, dans ces
conditions, que tel ne soit pas le cas des bâtiments agricoles de
l'exploitation du recourant; dans l'arrêt J. précité, la CCRI a jugé, dans un
cas similaire, que le fait qu'un égout communal n'était pas relié à une STEP,
mais aboutissait dans le lac n'était pas un obstacle à la perception d'une
taxe, la base légale réglementaire prévoyant que celle-ci devait être perçue
avant l'entrée en service des installations d'épuration (v. aussi les autres
précédents cités par cet arrêt). On observe enfin que chaque propriétaire a
l'obligation de raccorder son ou ses bâtiments au collecteur public (articles
29 LVPEP et 4 RCEEE). Ainsi, la décision querellée ne peut qu'être maintenue,
en tant qu'elle a confirmé la taxation annuelle des bâtiments ruraux du
recourant.
2.                     En second lieu, le
recourant s'en prend au calcul des taxes qui lui sont réclamées (s'agissant des
bâtiments ruraux, dans l'hypothèse où, naturellement, le principe de
l'assujettissement serait confirmé; tel est le cas, on vient de le voir). Le
recourant conteste le coût unitaire global de chacune des deux taxes; il relève
que le compte d'exploitation, sur la base duquel le coefficient a été arrêté,
retient à titre de frais aussi bien la création et l'entretien des routes
communales que l'entretien et l'épuration des eaux usées, de sorte que le
contribuable taxé en fonction de sa consommation d'eau pourrait être amené à
financer de facto l'entretien des routes; pour le recourant, cela heurte le
principe des contributions causales, plus précisément, comme on le verra plus
bas, celui de la couverture des coûts.
La municipalité réfute
l'argument développé par le recourant; elle indique que celui-ci se fonde sur
un document, extrait du préavis 5/94 du 20 septembre 1994, établi à l'appui
d'une demande de crédit pour des travaux liés à l'adoption des dispositions
réglementaires reprises ci-dessus, et destiné à faciliter la compréhension par
les membres du Conseil général d'un projet complexe associant à la réalisation
de travaux d'épuration des eaux et de traitement de l'eau potable, la mise en
place des travaux sur la RC 502 et sur les trottoirs en découlant. Pour la
municipalité, ce document n'est pas un plan comptable agréé par le canton, de
sorte que l'affectation des taxes encaissées n'a pas encore été définie; elle
précise en outre qu'aucune taxe liée à l'épuration des eaux ne financera la
réalisation du projet routier, chaque taxe étant, en l'état, attribuée à un
fonds spécifique.
a) Conformément au
droit fédéral, les taxes annuelles perçues par la commune de Missy doivent
obéir à deux principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe
de la couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part
(v. notamment, Moor, Droit administratif III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314;
v. aussi ATF 106 Ia 241, consid. 3b, déjà cité). Le recourant reproche en fait
à la taxation incriminée de violer le premier de ces deux principes.
aa) Le principe de la
couverture des coûts suppose que le produit de l'ensemble des contributions ne
dépassera pas le coût total pour la collectivité et doit correspondre aux
dépenses du secteur administratif dans le cadre duquel l'activité ou la
prestations publiques ont été fournies (Moor, op. cit., p. 368, références
citées). Pour Buffat, ce principe a en outre un contenu négatif, puisqu'il vise
à éviter que le découvert éventuel qui résulterait de la sous-appréciation par
l'administration des frais engagés soit mis à la charge de l'ensemble des
contribuables par le biais de l'impôt sur le revenu et la fortune ou de
l'ensemble des propriétaires par le biais des impôts fonciers (op. cit., p.
78). Ce principe n'implique toutefois pas que le coût de chacune des
prestations doive être pris en considération; au contraire, il tolère un
certain schématisme en la matière (v. sur ce point, Knapp, Précis de droit
administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, no 2824). Pour le Tribunal
fédéral, cité par Buffat, il est admissible de prendre en considération
l'intérêt que l'acte administratif représente pour l'obligé et la capacité de
prestation de ce dernier, de telle sorte que les émoluments pour les affaires
les plus importantes compensent la perte subie lors de l'accomplissement de
travaux pour lesquels, en raison du peu d'importance de l'intérêt mis en jeu,
on ne peut pas exiger une indemnité qui couvre les frais (op. cit., p. 78,
références citées); cette remarque montre d'ailleurs l'articulation entre le
principe de la couverture des coûts et celui de l'équivalence.
bb) On relève que le
principe de la couverture des coûts connaîtrait, tant selon Moor (ibid., p.
369) que selon Buffat (op. cit., p. 172), certaines atténuations en matière de
taxes d'utilisation. A suivre ces deux auteurs, il faudrait dès lors admettre
qu'une collectivité publique communale peut tirer quelques menus bénéfices de
l'exploitation de son réseau d'égouts ou de ses installations collectives
d'épuration (tel est d'ailleurs le cas pour d'autres services dits
"industriels", à savoir la distribution de l'eau, de l'électricité ou
du gaz; v. notamment ATF 109 Ib 308; 104 Ia 113; 103 Ib 324; 102 Ia 397), sans
encourir le reproche de violer l'article 4 de la Constitution fédérale.
b) Le respect du
principe de la couverture des coûts exige que l'on se livre ici à un examen
séparé de chacun des comptes concernés, entretien du collecteur public, d'une
part, épuration des eaux, d'autre part, nonobstant la modicité des montants
litigieux, puisque deux taxes distinctes sont perçues.
aa) Un régime
différent de celui mis en place étant en vigueur en 1994 et en 1995, les
comptes de ces deux dernières années ne peuvent servir de comparaison; des
comptes produits par la municipalité, on extrait le budget de fonctionnement
pour l'année 1996:
"(...)
Charges            Produits
46.          RESEAU D'EGOUTS ET D'EPURATION           73'500,00          73'500,00
(...)
460.352.00          Frais d'épuration STEP                         28'500,00
460.381.00          Attribution à réseau épuration                45'500,00
(...)
460.434.01          Taxes annuelles égout et épuration                                63'000,00
460.434.02          Taxes entretien égout et épuration                                 10'500,00
(...)"
On retire en outre du
préavis municipal concernant ce budget que le poste 460.434.01 vise la taxe
annuelle d'épuration de l'art. 6 annexe RCEEE, alors que le poste 460.434.02
concerne la taxe annuelle d'entretien des collecteurs de l'art. 5 du même
texte.
On constate ainsi que
les charges d'entretien du réseau de collecteurs, même si ce poste est
simplement provisionné dans l'attente d'une affectation définitive à la fin des
travaux, excèdent de 30'000 francs le montant des recettes budgetées; cette
constatation est toutefois irrelevante. Tel n'est en revanche pas le cas de
celle faite à l'examen du compte épuration. Le budget 1996 fait en effet
apparaître un excédent de recettes de 34'500 francs par rapport aux frais
provisionnés par la municipalité dans le cadre de sa participation aux frais de
la STEP; le décompte de l'A.G.M.V. corrobore du reste ces chiffres, puisque la
participation de la commune de Missy ascende à 12'426 fr.50, s'agissant des
frais de fonctionnement, et à 16'000 francs, y compris la part d'amortissement
des installations, s'agissant des frais financiers de la STEP.
bb) Dans ces
conditions, il appert que le principe de la couverture des coûts n'est, dans le
cas d'espèce, pas respecté; la comparaison entre les différents postes du
compte épuration révèle une différence trop importante, puisque le total des
recettes budgetées excède de 34'500 francs les charges provisionnées. Quoiqu'interpellée
sur ce point, la municipalité paraît, dans ses observations, vouloir confondre
les charges globales des deux comptes entretien des égouts et d'épuration,
d'une part, et les recettes provenant de chacune des deux taxes annuelles
perçues, d'autre part; elle trouve dans l'expectative du décompte final de
l'opération actuellement en cours la justification de cette pratique. Au
demeurant séduisante, cette solution aurait pu permettre effectivement au
tribunal de constater, au moins de façon schématique, un équilibre entre
charges et produits. Il faut toutefois objecter à ce raisonnement le texte
d'une réglementation communale particulièrement complexe et exigeante; au
contraire d'autres textes communaux actuellement en vigueur, cette dernière réglementation
distingue en effet chacune des deux taxes incriminées. En effet, l'art. 6 al. 2
de l'annexe au RCEEE réserve à la municipalité la possibilité d'adapter le taux
de la taxe annuelle d'épuration, jusqu'au maximum de 3 fr. par mètre cube d'eau
consommée, à l'évolution des coûts effectifs
"(frais financiers et
frais d'exploitation tels qu'ils sont facturés à la commune par
l'A.M.G.V.)".
Il résulte de ce qui précède, en particulier du texte
précis de l'art. 6 al. 2 annexe RCEEE, que la décision attaquée est incorrecte
en ce sens qu'elle ne procède pas d'un examen séparé de chacun des deux comptes
concernés par la présente espèce.
Cela étant, au vu de
ce qui a été dit ci-dessus, on précisera pour être complet que la notification
par la municipalité d'un nouveau bordereau reprenant tel quel le montant de la
taxe anuelle d'entretien du collecteur public, mais ramenant de moitié environ
celui de la taxe annuelle d'épuration respecterait le principe susrappellé.
En revanche, les
allégations du recourant concernant l'affectation réelle des recettes sont
contredites; en effet, on ne voit pas à teneur des pièces produites par la
municipalité, comme l'a fait hâtivement le recourant, que le produit des taxes
annuelles perçues servirait, même pour partie, à financer les infrastructures
routières de la commune; les deux domaines apparaissent au contraire comme
parfaitement distingués dans les comptes 1994-1995 et le budget 1996. Le
recourant, qui se garde du reste d'étayer son affirmation, ne fournit aucun début
de démonstration en ce sens.
3.                     Les considérants qui
précèdent n'en conduisent pas moins le tribunal à admettre partiellement le
recours et à annuler la décision attaquée; le dossier sera renvoyé à la
municipalité, celle-ci pouvant arrêter de nouveaux bordereaux dans le sens des
considérants qui précèdent. Le recourant, qui succombe à raison de trois
cinquièmes de ses conclusions, verra mis à sa charge un émolument de 300
francs, alors que la Commune de Missy verra mis à sa charge un émolument
judiciaire réduit à 200 francs. Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
sur recours du 27 décembre 1996 de la Commission communale de recours en
matière d'impôts et de taxes de la Commune de Missy est annulée, la cause étant
renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision.
III.                     Un émolument
de 300 (trois cents) francs est mis à la charge de Pierre Quillet.
IV.                    Un émolument de
200 (deux cents) francs est mis à la charge de la Commune de Missy.
Lausanne, le 12 mai 1997
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint