vd_omni · PS.2004.0249 · 2006-05-12 · fr

X./Centre social régional de Lausanne | Une bourse d'études insuffisante ne peut être complétée par l'aide sociale, à raison du caractère subsidiaire de celle-ci. En l'occurrence, pas de circonstances exceptionnelles justifiant de déroger à cette règle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.05.2006 PS.2004.0249

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 mai 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président;
M. Edmond C. de Braun et Mme Isabelle Perrin, assesseurs.
recourante
X.________,
à 1********,
autorité intimée
Centre social régional de Lausanne,
à Lausanne,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Centre social régional
de Lausanne du 25 octobre 2004 (suppression de l'aide sociale vaudoise)
Vu les faits suivants
A.
Le 7 juin 2004, le Centre social régional de Lausanne
(ci-après: le CSR) a alloué à X.________, née le 30 octobre 1978, les
prestations de l’aide sociale au sens de la loi du 25 mai 1977 sur la
prévoyance et l’aide sociale (LPAS), pour un montant mensuel de 1'826 fr., dès
le mois de juin 2004. Le 23 août 2004, le Service des subsides de formation du
canton de Fribourg a accordé à X.________ une bourse annuelle d’un montant de
14'337 fr. pour le financement de ses études d’infirmière à Lausanne. A raison
de cela, le CSR a, le 13 septembre 2004, supprimé le versement de l’aide
sociale, au motif que celle-ci ne peut être octroyée complémentairement à une
bourse d’études. Cette décision n’ayant pas été acheminée correctement, le CSR
l’a confirmée, le 25 octobre 2004.
B.
X.________ a recouru. Elle a fait valoir que le montant de
la bourse d’études était insuffisante pour vivre. Elle a conclu à l’annulation
de la décision du 25 octobre 2004 et à l’allocation d’une aide
complémentaire. Le CSR propose le rejet du recours. Le 16 novembre 2004, le
juge instructeur a accordé l’effet suspensif, en ce sens que le CSR a continué
à verser à la recourante les prestations versées précédemment, jusqu’à droit
connu sur le recours.
C.
Le 30 novembre 2004, la Commission des subsides de
formation du canton de Fribourg a rejeté la réclamation formée par la
recourante contre la décision du 23 août 2004. Une augmentation du montant de
la bourse accordée n’entrait pas en considération. Il était toutefois possible
que la commune de Bulle alloue une bourse complémentaire, voire que la
Commission des subsides accorde un prêt sans intérêt. Le 28 février 2005, la
recourante a indiqué avoir entrepris ces démarches, en vain.
D.
L’affaire est à juger depuis le 21 mars 2005. Elle a été
reprise par le nouveau juge instructeur en février 2006.
Considérant en droit
1.
La LPAS reste applicable aux faits antérieurs au 1
er
janvier 2006, date de l’entrée en vigueur de la loi du 2 décembre 2003 sur l’action
sociale vaudoise, qui a abrogé la LPAS.
2.
a) L'aide sociale pour but de venir en aide aux personnes
ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations financières (art.
3 al. 1
er
LPAS). Celles-ci sont subsidiaires à l'aide que la famille
doit apporter à ses membres (art. 1
er
LPAS) ainsi qu'aux autres
prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à celles des assurances
sociales, mais elles peuvent être, le cas échéant, versées en complément (art.
3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des
moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables
et elle doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement
(art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en nourriture,
logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part, elle doit
dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers tels que les
déplacements, les cotisations d'assurances, la formation professionnelle et les
vacances (besoins personnels), qui varient de cas en cas et qui doivent être
justifiés. La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont
déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des
circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances
et être allouée dans les cas et dans les limites prévus par le Département de
la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de
l'action sociale [ci-après : le département]), selon les dispositions
d'application de la loi (art. 21 LPAS et 10 du règlement d’application du 18
novembre 1977 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide sociales
[ci-après : RPAS]).
Ces dispositions, édictées sous forme de directives
dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise" (ci-après:
le recueil), vont dans le sens de celles adoptées par la Conférence suisse des
institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS; respectivement: normes CSIAS),
qui tendent à assurer aux bénéficiaires de l'aide, non seulement le minimum
vital, soit la couverture des besoins fondamentaux englobant toutes les
dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage, mais aussi le minimum
social visant à leur donner la possibilité de participer à la vie active et
sociale en favorisant la responsabilité et l'effort personnels. Ainsi, à teneur
du recueil, en complément au forfait 1 correspondant au minimum vital, le
forfait 2 est-il destiné à préserver ou restaurer l'intégration sociale,
permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou d'assurer une marge de manoeuvre
dans l'acquisition de biens et de services, par exemple en matière d'activités
sportives et culturelles, de déplacements ou également de formation (recueil
ch. II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que les prestations de l'aide sociale
sont subsidiaires par rapport à l'aide privée, ainsi qu'aux autres prestations
sociales fédérales (AVS, AI et prestations complémentaires, assurance-chômage,
prévoyance professionnelle, etc.), mais également cantonales (par exemple le
revenu minimum de réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne
peut pourvoir à son entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et
normes CSIAS, A.4).
b) L'allocation d'une aide à la formation doit être
décidée sur la base de la réglementation en matière de bourses, l'aide sociale
n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en matière de prise en
charge des frais de formation (recueil ch. II-7.1; arrêts PS.2005.0042 du 26
août 2005 et PS.2001.0098 du 11 septembre 2001). Les autorités d'application et
la jurisprudence du Tribunal administratif en ont déduit que le soutien
financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des
études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les
frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur
l'aide aux études et à la formation professionnelle (ci-après : LAE). En
d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais de
l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son
octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle
financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2
LAE; arrêt PS.2005.0042, précité, consid. 3b, et les références citées). L'aide
sociale ne pouvant se substituer à une décision de refus de l'Office cantonal
des bourses d’études et d’apprentissage, le requérant est dès lors renvoyé, à
teneur du recueil (ch. II-7.1), à présenter une demande à des fonds publics ou
privés, tels ceux répertoriés dans le Registre des fonds édité par la Société
vaudoise d'utilité publique. De manière constante, la jurisprudence a donc
retenu qu'une bourse d'études tenue pour insuffisante ne pouvait être complétée
par des prestations d'aide sociale (arrêts PS.2005.0042 et PS.2001.0098,
précités, PS.1993.0325 du 28 juin 1994, PS.1994.0136 du 12 septembre 1994,
PS.1994.0385 du 5 décembre 1994, PS.1996.0176 du 16 janvier 1997, PS.1997.0094
du 11 novembre 1997, PS.1998.0036 du 8 mai 1998 et PS.1998.0057 du
8 mai 1998; cf. également l’arrêt BO.2004.0155 du 10 février 2005).
c) Le recueil prévoit d’allouer des aides
"exceptionnelles ou extraordinaires" pour des demandes d’aide non
prévues ou exclues par le recueil (ch. II-1.1). Cette directive se fonde sur
l'art. 18 LPAS, qui prévoit qu’exceptionnellement, lorsque les
circonstances le justifient, l'aide sociale peut comporter, pour un temps
déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer son
indépendance économique. Les travaux préparatoires ne circonscrivent pas le
champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide
exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans
un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun,
qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé
des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps
1977, p. 758). Le Tribunal administratif a d'abord rattaché exclusivement cette
disposition au cas des indépendants (arrêt PS 1996.0340 du 4 mars 1977), avant
de considérer, non sans laisser la question indécise, qu'une telle restriction
n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes "indépendance
économique" n'ont pas le même sens que ceux "d'activité
indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes de l'aide sociale
qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens général (arrêt PS
1999.0066 du 9 septembre 1999, et les références citées). Quoi qu'il en
soit, en matière d'aide à la formation - seule en cause en l'espèce -, il ne
saurait logiquement s'agir pour le requérant de "recouvrer" une
indépendance économique, au sens de l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en
"acquérir" une, au terme d'une formation propre à assurer son
insertion professionnelle. Ainsi, cette disposition n'est-elle pas applicable
au cas de l'étudiant, ni ne s'avère donc propre à prendre le pas sur les règles
déduites en pareil cas du seul principe de subsidiarité.
d) Ceci étant, il y a lieu de préciser, afin d'être
complet, qu'il paraît néanmoins concevable d'allouer l'aide sociale à un
étudiant pour lui permettre de poursuivre une formation lorsque celle-ci est
conçue comme un moyen d'intégration sociale et lorsque l'intéressé se trouve
dans le dénuement en raison de circonstances particulières ou dans l'attente
d'une couverture de sa formation par des prestations d'autres institutions,
telle l'assurance-invalidité (arrêt PS.2005.0042, précité, consid. 3d, et les
références citées).
aa) La CSIAS retient que l'assistance des personnes
dans le besoin (c'est-à-dire l'aide sociale au sens large), pour fondée qu'elle
soit sur le principe de la subsidiarité, se doit d'assurer aux bénéficiaires,
non seulement le minimum vital - soit la couverture des besoins fondamentaux
englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage
-, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité de
participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et
l'effort personnels, notamment par des mesures favorisant l'intégration sociale
et l'insertion professionnelle (normes CSIAS, A.1 et A.6).
D'une manière générale, il est à ce dernier titre
recommandé aux organes d'aide sociale, responsables de l'insertion
professionnelle des personnes demandant de l'aide, de collaborer avec les
milieux politiques et économiques sur les plans local, régional et cantonal,
par la mise en place d'un éventail de mesures appropriées (normes CSIAS, D.1 et
D.3). Il est également précisé que les contributions ayant un caractère de
subvention, telles que les bourses d'études, sont distinguées de l'aide sociale
proprement dite: situées en amont de l'aide sociale, elles ont justement pour
but d'empêcher que les couches de la population à faible revenu tombent dans la
dépendance de l'aide sociale (normes CSIAS, G.3, se référant sur ce point à un
arrêt non publié du Tribunal fédéral du 26 août 1998).
En particulier, traitant de la formation et du
perfectionnement professionnels, les normes CSIAS retiennent bien que l'aide
sociale - en vertu du principe de la subsidiarité - n'a à accorder de
contributions que si ces mesures ne peuvent pas être financées par d'autres
sources, tels que bourses, contributions des parents, prestations de
l'assurance-chômage ou invalidité, moyens provenant de fonds. La formation
initiale relève en principe de l'obligation d'entretien des parents, obligation
qui persiste au-delà de la majorité de l'enfant, à teneur de l'art. 277 al. 2
CC, dans le cas où une personne majeure est restée sans formation appropriée.
Par contre, s'il est impossible d'exiger des parents de subvenir à l'entretien
et si les revenus (salaires, bourses, prestations de fonds et de fondations) ne
suffisent pas à couvrir l'entretien et les dépenses liées à la formation, la
CSIAS admet que l'autorité d'aide sociale puisse décider de verser une aide
complémentaire, faculté précisément prévue à l'art. 3 al. 2 in fine LPAS. Les
contributions à une seconde formation ou à un recyclage professionnel ne
peuvent quant à elles être versées, dans la règle, que si la formation initiale
ne permet pas de réaliser un revenu assurant l'existence et s'il est probable
que la mesure envisagée permettra, indépendamment des préférences personnelles,
d'atteindre cet objectif (normes CSIAS, H.6).
bb) Pour le Tribunal fédéral, lorsque la formation
est conçue comme une mesure d'intégration sociale, par exemple lorsqu'il s'agit
d'un reclassement professionnel susceptible d'être pris en charge par
l'assurance-invalidité, l'aide sociale doit être allouée dans l'attente d'une
décision relative à la prise en charge de cette formation par l'assurance
sociale concernée, à tout le moins lorsque la situation d'indigence est
engendrée par la durée de la procédure, mais pour autant qu'il ne s'avère pas
au cours de celle-ci que la nouvelle orientation correspond en réalité à un
choix strictement personnel de l'intéressé (arrêt non publié du 11 septembre
2001 dans la cause 2P.59/2001).
e) La recourante poursuit une formation
post-obligatoire. Elle ne peut, partant, se prévaloir ni de la garantie
constitutionnelle de l'enseignement de base de l'art. 19 Cst., ni de l'art. 41
al. 1 lit. f Cst, qui ne prévoit qu'un engagement général de la Confédération
et des cantons à ce que soient fournies des formations initiales et continues
correspondant aux aptitudes des intéressés. Or, ne font échec à cet objectif,
ni le fait que l'aide à la formation s'opère, en vertu du principe de la
subsidiarité, par le renvoi à demander l'octroi d'une bourse, ni le fait que
les cantons, souverains en la matière, subordonnent l'octroi de ces bourses à
des conditions particulières et n'en assurent donc l'octroi que dans une mesure
restreinte. Le principe demeure selon lequel l’aide sociale ne saurait
compléter une bourse jugée insuffisante. Les circonstances de l’espèce ne
permettent pas d’aboutir à une solution contraire. La recourante explique
disposer d’un revenu mensuel de 1’505 fr. (soit 1’165 fr. au titre de la bourse
et 340 fr. d’allocation d’études). Ce montant ne permettrait pas de faire face
aux charges qu’elle allègue, soit 2'226,20 fr. par mois. En formation à temps plein,
elle ne disposerait pas de moyens de se procurer des revenus supplémentaires.
Quant à son mari, il était incarcéré. La situation de la recourante est certes
difficile. On peut toutefois se demander si, en pareil cas, elle ne devrait pas
renoncer à poursuivre ses études et rechercher un emploi rémunéré pour en tirer
ses moyens de subsistance. Sur le vu des principes rappelés, le CSR pouvait
refuser l’octroi de l’aide sociale à la recourante, qui devait assumer les
conséquences de son choix (honorable et louable, au demeurant) de compléter sa
formation professionnelle. A cela s’ajoute que la situation de la recourante a
changé. Depuis le 1
er
janvier 2005, le CSR accorde des subsides à la
recourante, ainsi qu’à son mari, libéré dans l’intervalle.
3.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée
confirmée. Il est statué sans frais (art. 15 al. 2 RPAS). Il n’y a pas lieu
d’allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 25 octobre 2004 par le Centre social
régional est confirmée.
III.
Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 12 mai 2006
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.