vd_omni · AC.1993.0195 · 1994-07-29 · fr

WWF Suisse et LSPN et PVPN | Concession de dr.d'eau;recevabilité;dr.d'établir des photocopies;nécessité d'un plan d'affectation;rapport d'impact lacunaire;report des mesures de compensation au stade permis construire non admissible;Rec.admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.07.1994 AC.1993.0195

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 29 juillet 1994
__________
sur les recours interjetés par
a)                            la
Fondation
World Wildlife Fund - Suisse (WWF Suisse)
, à Vernier, et l'
Association
World Wildlife Fund - Vaud (WWF Vaud)
, à La Tour-de-Peilz, dont le conseil
est l'avocat Jacques-H. Meylan, avenue du Tribunal-Fédéral 1, 1005 Lausanne,
b)                            la
Ligue
suisse pour la protection de la nature (LSPN)
, à Bâle, et la
Ligue
vaudoise pour la protection de la nature (LVPN)
, à Lausanne, dont le
conseil est l'avocat Laurent Trivelli, place St-François 5, 1002 Lausanne,
contre
la décision finale d'évaluation de l'étude
d'impact sur l'environnement rendue le 30 juin 1993 par le
Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports,
Service des eaux et
de la protection de l'environnement
, relative au projet d'aménagement
hydro-électrique du Rhône sur son parcours entre les embouchures du Courset, à
l'amont, et de la Vièze, à l'aval (palier no 8 Bex-Massongex),
et contre
la décision de la même autorité, du 2
juillet 1993, proposant au Conseil d'Etat de lever leur opposition au projet
précité et d'octroyer à la Compagnie vaudoise d'électricité la concession de
droits d'eau nécessaire à la réalisation du projet.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
B. Dufour, assesseur
Mme      V. Jaccottet Sherif, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Depuis
plusieurs décennies, l'aménagement du Rhône a fait l'objet d'études diverses en
vue d'utiliser les ressources hydrauliques du fleuve.
En 1980, les
Forces Motrices Valaisannes S.A. et la Société de l'Energie de l'Ouest Suisse
S.A. ont décidé la création d'un syndicat d'étude chargé d'examiner la
faisabilité de l'aménagement hydro-électrique du Rhône entre Chippis et le lac
Léman. Rendu dans le courant du mois de décembre 1981, le rapport concluait à
la faisabilité technique, économique et écologique d'un projet en dix paliers
implantés sur le Rhône, dont trois sur son tronçon inférieur qui forme la
frontière entre les cantons de Vaud et du Valais. La production annuelle
moyenne de l'ensemble des paliers était estimée à 780 millions de KWh.
Les Forces
Motrices Valaisannes S.A. et la Société de l'Energie de l'Ouest Suisse S.A. ont
créé le 4 octobre 1982 la société Hydro-Rhône S.A., à Vernayaz, dont le but
consistait à mettre en valeur la chute complète du Rhône entre Chippis et le
lac Léman, à construire et à exploiter les ouvrages nécessaires à répartir
l'énergie produite entre les actionnaires. Le capital-actions de la société,
fixé à Fr. 20'000'000.-, a été réparti entre les Forces Motrices Valaisannes
S.A., pour 70 %, et la Société de l'Energie de l'Ouest Suisse S.A. pour 30%.
En 1983, des
études d'implantation et des études hydrauliques ont permis de définir
l'emplacement des dix sites. Le rapport d'impact sur l'environnement a été
déposé le 4 janvier 1983. La Compagnie vaudoise d'électricité (ci-après la CVE)
a déposé le 27 janvier 1983 auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud une
demande de concession de droits d'eau pour les trois paliers inférieurs nos 8,
9 et 10, situés pour moitié sur son territoire, à charge pour elle de la
transférer à la société Hydro-Rhône S.A. Soumis à l'enquête publique du 11
février au 4 mars 1983, le projet a suscité 52 oppositions et onze réserves
émanant de communes, associations, sociétés et particuliers.
Le 27 juin
1984, le Conseil d'Etat du canton de Vaud a levé les oppositions et il a
concédé à la CVE le droit d'utiliser les forces hydrauliques du Rhône sur son
parcours traversant le territoire vaudois (paliers nos 8, 9 et 10). Sur recours
des Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature et de la
Fondation World Wildlife Found, le Conseil fédéral a annulé cette décision le
14 janvier 1987 et il a renvoyé le dossier au gouvernement cantonal pour
complément d'instruction et nouvelle décision; il a estimé que l'autorité
concédante n'avait pas en main l'ensemble des éléments de fait qui lui auraient
permis de rendre une décision en toute connaissance de cause.
Par deux
décisions prises les 25 mai et 31 août 1988, les Conseils d'Etat des cantons de
Vaud et du Valais ont autorisé la Société Hydro-Rhône S.A. à demander des
concessions distinctes pour chaque palier et ils ont fixé le cahier des charges
du rapport d'impact prévu à l'art. 8 de l'ordonnance du 19 octobre 1988
relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE). La société
constructrice a organisé le 24 novembre 1988 à l'intention des différents
services des cantons intéressés, une séance de présentation et d'information
sur le projet d'ensemble (phase I) et sur le projet de palier no 8 (phase II).
B.                            La CVE a
déposé le 16 décembre 1988 au Conseil d'Etat du canton de Vaud une demande de
concession pour l'usage de la force hydraulique du Rhône du palier no 8. La
société Hydro-Rhône S.A. a présenté une demande analogue au Conseil d'Etat
valaisan. Le projet s'accompagnait d'un rapport d'impact sur le projet
d'ensemble (phase I) et sur le projet du palier no 8 (phase II), objet de la
demande de concession, comportant chacun un rapport de synthèse des études
réalisées dans les domaines concernés (hydrologie et hydraulique fluviale,
nappes souterraines, agriculture et améliorations foncières, faune et flore des
milieux terrestres, forêts, paysage et aménagement du territoire, hydrobiologie
et pêche). Le dossier mis à l'enquête sur le canton de Vaud comportait une
demande d'essartage des rives portant sur une surface de 6'636 mètres carrés,
complémentaire à une demande de défrichement de 6'200 mètres carrés.
Le palier no
8 Bex-Massongex s'étend sur cinq kilomètres entre le confluent du canal de
fuite de l'usine hydro-électrique de Lavey (km 25.0) et l'embouchure de la
Vièze (km 20.0), dans une région fortement urbanisée entre l'autoroute, la voie
de chemin de fer et l'agglomération de Massongex. Le Rhône y coule au
nord/nord-ouest selon un tracé légèrement sinueux d'environ 2,2 % de pente en
moyenne. Il est endigué sur toute sa longueur, la largeur de son lit mesurée
entre les sommets des talus internes des digues est de l'ordre de cent mètres.
La Rogneuse et la Vièze, sur rive gauche, le Courset et l'Avançon, sur rive
droite, en sont les principaux affluents. Les parcelles situées sur rive droite
du Rhône comprises dans le périmètre du projet sont colloquées en zone agricole
de plaine B du plan des zones de la Commune de Bex approuvé par le Conseil
d'Etat le 9 octobre 1985.
L'emplacement
du bloc usine-barrage se situerait au km 23,39, dans une courbe du Rhône, au
lieu dit "Les Paluds", sur le territoire des communes de Bex et de
Massongex, l'usine étant essentiellement implantée du côté valaisan. Le barrage
comporterait trois passes de treize mètres de largeur, munies de vannes d'une hauteur
de neuf mètres et séparées par deux piles de deux mètres de largeur, une pile
centrale de 8,5 mètres de largeur et six passes de 4,6 mètres séparées par cinq
piles de 1,1 mètre. La production annuelle d'électricité, calculée d'après le
débit annuel moyen du Rhône et le débit annuel moyen turbiné, s'élèverait à
94,9 GWh, dont 51,6 GWh en été et 43,3 GWh en hiver.
A l'aval du
barrage, le lit du Rhône serait dragué sur une profondeur variant entre un
mètre à l'embouchure de la Vièze et 7,5 mètres au pied du barrage pour obtenir
une hauteur de chute de dix mètres. Le pied des talus serait stabilisé au moyen
d'enrochements lourds et une risberme de trois à quatre mètres de largeur
serait aménagée sur les digues latérales, entre les niveaux atteints par les
crues annuelles (Q1) et quinquennales (Q5) du Rhône. La face des talus excavés
serait recouverte, entre l'enrochement de pied et la risberme, d'une couche de
petits blocs formant filtre, surmontée d'une couche d'enrochement dont les
dimensions varieraient suivant l'exposition de la rive aux courants. Au-dessus
de la risberme et jusqu'au niveau atteint par la crue millénale (Q1000), les
talus seraient protégés par une végétation adéquate, existante ou à créer,
renforcée, le cas échéant, par de petits enrochements engazonnés et plantés de
taillis. Au-dessus du niveau Q1000, la végétation existante subsisterait.
A l'amont du
barrage, les travaux consisteraient d'une part en la construction d'une
nouvelle digue en rive gauche d'une longueur d'environ 300 mètres et d'un contre-canal
d'une longueur de 150 mètres. Cet ouvrage serait destiné à collecter et à
évacuer vers l'aval les eaux de percolation, à servir d'exutoire aux eaux
superficielles et souterraines du secteur dominé par la retenue et à contrôler
le niveau de la nappe phréatique, dont les travaux auraient pour effet
d'abaisser le niveau à l'aval du barrage et de le rehausser à l'amont. Afin
d'assurer la circulation des poissons d'aval en amont, une échelle à poissons
(constituée de quarante bassins successifs) reliée au contre-canal, serait
réalisée en rive gauche sur une longueur d'environ 160 mètres. L'abaissement du
niveau du Rhône nécessiterait également l'abaissement progressif du lit de
l'Avançon en rive droite et un réaménagement de son embouchure par l'aménagement
d'une rampe en enrochement autorisant l'accès des poissons. La route d'accès à
l'usine-barrage serait aménagée sur le territoire de la Commune de Massongex
d'entente avec le propriétaire foncier concerné, lors de l'établissement du
projet d'exécution. Durant les travaux, les eaux du Rhône seraient déviées au
moyen d'un canal de dérivation provisoire à réaliser sur rive gauche,
nécessitant le déplacement temporaire de l'oléoduc. Les travaux de construction
se dérouleraient sur une période de 45 mois pour un coût total devisé à Fr.
95'500'000.-- selon le rapport de synthèse et à Fr. 136'000'000.-- selon les
dernières estimations produites en cours de procédure.
c) Les
impacts du projet sur la faune et la flore des milieux terrestres ont fait
l'objet d'une analyse détaillée par le bureau Econat, à Yverdon. Etabli le 7
novembre 1988, le rapport final décrit les impacts du projet sur la faune et la
végétation riveraine et les mesures de protection à prendre par la société
constructrice. A titre de mesure compensatoire permettant de restituer des
surfaces intéressantes pour les milieux humides fortement touchés par le
projet, l'expert préconisait l'aménagement d'une zone de divagation naturelle
du cours du Rhône, sur rive droite, en amont de l'embouchure de la Vièze, entre
le km 20 et le km 21. Dans son rapport de synthèse, la société constructrice a
toutefois considéré cette mesure comme disproportionnée pour compenser les
impacts du seul palier no 8; elle réservait au surplus une étude de
faisabilité.
C.                            Durant le
premier semestre 1989, le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports, Service des eaux et de la protection de l'environnement
(ci-après le département), a recueilli les préavis liants des différents
services concernés en sa qualité d'autorité compétente au sens de l'art. 2 du
règlement d'application de l'ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact
sur l'environnement du 25 avril 1990 (REIE; RSV 6.8). Le 7 juin 1989, une
séance d'information a été organisée à l'attention des communes intéressées.
D.                            Soumis à
l'enquête publique du 9 juin au 20 juillet 1989, le projet a suscité les
oppositions du WWF Suisse et de sa section cantonale, ainsi que des Ligues
suisse et vaudoise pour la protection de la nature.
Le 7 août
1989, la Commission de coordination interdépartementale vaudoise pour la
protection de l'environnement (CIPE) a déposé un premier rapport de synthèse
relatif au palier no 8, complété le 1er septembre 1989 par un rapport de la
Commission piscicole Hydro-Rhône du canton de Vaud. Pour donner suite aux
négociations intervenues avec les opposants, la société constructrice a déposé
un rapport d'impact complémentaire sur le palier no 8 le 27 juin 1990, qui
proposait la création d'un étang forestier en lieu et place de la zone de
divagation.
Le 14 mai
1991, l'Office fédéral de l'économie des eaux (OFEE) a émis un préavis
favorable au projet en application de l'art. 5 de la loi fédérale du 22
décembre 1916 sur l'utilisation des forces hydrauliques (LFH; RS 721.80), renvoyant
pour l'essentiel aux exigences qu'il avait posées dans sa prise de position
générale du 8 juillet 1983. Le 1er octobre 1991, la CIPE a rendu un nouveau
rapport de synthèse qui annule et remplace celui du 7 août 1989.
Le 31
janvier 1992, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
(ci-après l'OFEFP) a rendu son préavis liant en matière de défrichement au sens
de l'art. 21 OEIE. Celui-ci précise notamment les conditions auxquelles
l'autorisation pouvait être délivrée :
"(...)
b) La demande de défrichement sera accompagnée
d'un plan d'aménagement paysager des berges et digues, qui indiquera les
mesures concrètes permettant de réduire les impacts sur la nature et sur le
paysage et précisera la qualité des reboisements.
c) Elle sera également accompagnée du concept
et plan d'aménagement de la zone de divagation entre le km 20 et le km 21
(compensation écologique selon proposition Econat).
d) Afin de limiter le défrichement, les
enrochements n'iront pas au-delà du niveau Q5.
e) Le canton vérifiera que des impacts
négatifs sur les forêts hors du périmètre directement touché par le barrage
soient exclus (nappe phréatique, etc...). Le résultat des investigations fera
partie du préavis complémentaire du service cantonal des forêts et du paysage."
Agissant
cette fois en sa qualité de service spécialisé de la protection de
l'environnement selon l'art. 12 al. 3 OEIE, l'OFEFP a procédé à l'évaluation du
rapport d'impact; il a rendu le 20 février 1992 un préavis favorable au projet
moyennant le respect de diverses conditions. On retire notamment les éléments
suivants :
"Compensations selon l'article 18 1
ter
LPN:
L'auteur de l'atteinte aux biotopes dignes de
protection doit veiller à prendre des mesures particulières pour assurer la
meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement
adéquat.
Les mesures proposées dans les rapports no 5
"Faune et flore des milieux terrestres", annexé au rapport d'impact
(synthèse) et no 6 "Paysage", annexé au rapport d'impact (synthèse),
sont:
- limiter l'uniformisation des berges en diminuant les enrochements et en
évitant une risberme sur chaque rive (p. 11 rapport no 6, p. 10 rapport no. 5).
- aménagement et reboisement sur les digues, les berges et les parcelles
privées (total 59'000 m2 possible, voir Complément d'information, p. 5.2)
- création de forêts humides sur les berges du contre-canal
- création d'une zone de divagation entre le km 20 et le km 21
Afin d'assurer une compensation des atteintes
aussi bien quantitative que qualitative, la création de cette zone de
divagation est essentielle. Cette mesure permettra de recréer les milieux
humides mis en danger par le projet et de revitaliser un secteur des Grandes
Iles d'Amont, forêts humides déjà en partie dégradées et dont le projet accentuera
l'assèchement (d'après les remarques de la société Hydro-Rhône concernant
l'opposition du WWF Suisse du 26.5.89, p. 4 du dossier oppositions, il faut
s'attendre à un abaissement de la nappe de 10 à 20 cm dans ce secteur).
Au vu de la demande de défrichement du canton
de Vaud et du Complément d'information, il apparaît que plusieurs mesures ont
été modifiées. D'une part, les enrochements seraient prévus jusqu'au niveau Q5,
ajoutant ainsi environ 1 m de hauteur d'enrochement et accentuant l'impact de l'ouvrage
sur le paysage. D'autre part, la proposition de zone de divagation a été
abandonnée et la mesure de compensation réduite à la création d'un étang
forestier (voir Complément d'information. juin 1990). Cette dernière
proposition ne permet plus de maintenir une dynamique alluviale naturelle, ni
de revitaliser les Grandes Iles d'Amont, pourtant dignes de reconstitution. Ces
modifications constituent une amputation des propositions d'origine, qui à
notre sens deviennent ainsi insuffisantes.
(...)
Nous fondant sur ces considérations, nous
pouvons donner un préavis positif à l'octroi de la concession relatif au palier
8, seulement aux conditions suivantes:
- l'octroi de la concession sera lié à la
réalisation entre le km 20 et le km 21 d'une compensation dans le sens des
articles 18 1ter et 18b LPN permettant le remplacement des zones humides
perdues ou dégradées. Cette compensation aura pour fonction de rétablir une
dynamique alluviale naturelle selon les principes du projet de zone de
divagation mentionnés en pages 11-12 du rapport no. 5. La compensation sera
intégrée dans un concept plus large de revitalisation de la zone des Grandes
Iles d'Amont, à développer en collaboration avec les instances cantonales
concernées."
Une séance
réunissant les représentants de l'OFEE et de l'OFEFP, du bureau Econat et des
services concernés de l'Etat de Vaud s'est déroulée le 17 mars 1992 à Bex afin
de "
clarifier certaines ambiguïtés dans la prise de position de l'OFEFP
au sujet des mesures compensatoires
". Il s'agissait principalement de
discuter le principe de la zone de divagation du Rhône proposée par le bureau
Econat comme mesure de compensation écologique. Le procès-verbal établi à la
suite de cette séance conclut en ces termes :
"(...)
Il est convenu que les mesures de compensation
devraient être analysées sous l'optique d'une zone humide, et non sous la forme
d'une zone de divagation."
Dans un
courrier du 2 avril 1992, l'OFEFP a apporté au procès-verbal de la séance les
précisions suivantes :
"(...)
- différents types de mesures compensatoires
entre le km 20 et km 21 sont théoriquement envisageables, mais leur faisabilité
n'est pas encore connue (zone de divagation, zone d'inondation ou zone humide).
L'essentiel est de retenir le principe d'une zone humide liée à une dynamique
naturelle d'inondations périodiques (contrairement à un simple étang
forestier)."
Au cours du
second semestre 1992, le département a procédé, en collaboration avec les
services cantonaux, à l'évaluation de l'impact du projet sur l'environnement.
Le 20
juillet 1992, le Service des forêts et de la faune, section Conservation de la
faune, a délivré l'autorisation spéciale requise par l'art. 22 de la loi
vaudoise sur la faune du 28 février 1989 (LvFaune) moyennant notamment
l'établissement d'un plan de mesures, aménagements et actions réglant les
problèmes des mesures compensatoires, des essartages ainsi que de l'aménagement
de détail de l'étang forestier, y compris le problème de son alimentation en
eau. Il a également délivré l'autorisation spéciale requise par les art. 24 et
25 de l'ancienne loi fédérale sur la pêche du 14 décembre 1973 (aLPê; RS 923.0)
aux conditions suivantes :
"- pour permettre la migration des
poissons, l'aménagement d'une échelle à poissons est exigée;
- le problème de la migration d'amont en aval
reste à être résolu. Aucun aménagement dans ce sens n'est prévu dans le projet
actuel. Ce problème doit être résolu dans le cadre de l'autorisation de
construire;
- les mesures adéquates pour éviter au maximum
les pertes de poissons suite au passage par les turbines doivent être prises,
éventuellement en combinaison avec la solution retenue pour rendre possible la
migration amont-aval;
(...)"
Le 15
janvier 1993, le Service de l'aménagement du territoire a délivré
l'autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir pour la première étape
moyennant le respect d'un certain nombre de charges et conditions reprises
intégralement dans la décision finale d'évaluation de l'impact sous chiffre
2.7.1. La Section des monuments historiques et archéologie a délivré
l'autorisation spéciale sous certaines conditions.
E.                            Le département
a rendu le 30 juin 1993 la décision finale d'évaluation de l'impact sur
l'environnement du projet Hydro-Rhône relatif au palier no 8. Cette décision
intègre les différents préavis et autorisations spéciales des autorités
cantonales et fédérales concernées. Parallèlement à cette procédure, les
Conseils d'Etat du canton de Vaud et de l'Etat du Valais ont établi
l'avant-projet de concession de droits d'eau pour l'aménagement
hydro-électrique du Rhône, palier no 8 Bex-Massongex.
F.                            Par plis
recommandés du 2 juillet 1993, le Chef du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports a notifié deux décisions de proposition de
levée des oppositions formées le 20 juillet 1989 par le WWF Suisse, sa section
cantonale et les Ligues suisse et vaudoise pour la protection de la nature.
Etaient jointes à ces décisions un exemplaire de la décision finale
d'évaluation de l'étude de l'impact sur l'environnement, dont elle fait partie
intégrante. En application de l'art. 20 OEIE, le département a soumis à
l'enquête publique du 6 au 16 juillet 1993 la décision finale sur l'étude de
l'impact sur l'environnement, l'avant-projet de concession et le rapport
d'impact dans son intégralité.
G.                            Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Jacques-H. Meylan, la Fondation WWF Suisse et
l'Association WWF Vaud ont recouru le 15 juillet 1993 contre l'ensemble de ces
décisions en concluant, avec dépens, à leur annulation. La Ligue suisse pour la
protection de la nature et la Ligue vaudoise pour la protection de la nature
ont recouru par acte séparé du même jour, en prenant des conclusions analogues.
Les causes ont été jointes pour l'instruction et le jugement.
H.                            Par décision
du 25 août 1993 ratifiée par le Grand Conseil dans sa séance du 29 septembre
1993, le Conseil d'Etat du canton du Valais a octroyé à la société Hydro-Rhône
S.A. la concession de droits d'eau pour l'aménagement hydro-électrique du Rhône
(palier no 8 Bex-Massongex). Etait joint à la concession le rapport
d'appréciation prévu aux art. 17 et 18 OEIE qui reprenait en substance les
conditions et charges assorties par les autorités compétentes à la délivrance
des autorisations spéciales nécessitées par le projet.
I.                              La Municipalité
de Bex s'est déterminée le 1er septembre 1993. Considérant que la décision
finale s'écartait des exigences posées dans son préavis quant à la mesure de
compensation, l'OFEFP a pris en date du 22 septembre 1993 des conclusions
tendant à ce que la faisabilité des mesures proposées dans son préavis du 20
février 1992 soient examinées par l'autorité intimée avant la délivrance de la
concession. La société constructrice s'est déterminée le 29 octobre 1993. Elle
ne s'oppose pas par principe à l'aménagement d'une zone de divagation, mais
elle insiste sur les problèmes techniques d'écoulement des eaux du Rhône et de
sédimentation qui lui sont liés. L'autorité intimée s'est déterminée le même
jour en concluant au rejet du recours; elle confirme ne pas avoir restreint les
exigences posées par l'OFEFP dans son préavis du 20 février 1992 en ce qui
concerne les mesures de compensation liées à la protection de la faune.
Le Délégué
cantonal à l'énergie, d'une part, et la CVE, d'autre part, ont fourni des
explications complémentaires relatives aux besoins du canton de Vaud en énergie
électrique et à la justification du palier no 8 par rapport aux autres sources
d'approvisionnement en électricité du canton de Vaud. La Fondation WWF Suisse
et l'Association WWF Vaud ont produit le 8 décembre 1993 un mémoire
complémentaire, dans lequel elles estiment en substance indispensable que les
mesures de compensation soient définies au stade de l'octroi de la concession
et que leur faisabilité tant technique qu'économique soit établie à ce stade.
J.                             Le Tribunal
administratif a tenu audience le 14 décembre 1993 et il a procédé à une visite
des lieux en présence des parties et intéressés, assistés de leur conseil
respectif.
Considère en droit :
________________
1.                             La
recevabilité des recours déposés par la fondation et les associations
recourantes a été mise en cause par la société constructrice et la société
concessionnaire.
a) Selon
l'art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA), le droit de recourir appartient à toute personne
physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable;
sont réservées, les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres
personnes ou autorités à recourir et les dispositions du droit fédéral.
b)
Selon l'art. 12 al. 1 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du
paysage du 1er juillet 1966 (LPN), les associations d'importance nationale qui,
aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature et du
paysage ou à des tâches semblables par pur idéal ont qualité pour recourir
contre des arrêtés ou ordonnances des cantons ou des décisions d'autorités
fédérales, qui peuvent faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral ou d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Il s'agit des décisions des
autorités fédérales ou cantonales relatives à l'accomplissement de tâches de la
Confédération au sens de l'art. 24 sexies al. 2 Cst. et de l'art. 2 LPN (FF
1965 III 101). Le Tribunal fédéral a jugé que l'on est en présence de tâches
fédérales notamment lorsqu'une autorité cantonale applique les règles du droit
fédéral en matière de défrichement, de suppression de la végétation des rives
ou d'intervention technique dans les cours d'eau (ATF 112 Ib 76, 107 Ib 355, 98
Ib 16, 96 I 564 et 691). La jurisprudence a précisé encore que les décisions
cantonales concernant les demandes de dérogations pour les constructions ou
installations sises hors des zones à bâtir au sens de l'art. 24 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) faisaient
également partie des tâches de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN (ATF
115 Ib 478 - 480 consid. 1d, 112 Ib 74 consid. 4), et que la qualité pour
recourir contre de telles décisions devait aussi être accordée aux associations
dans la mesure où elles soutiennent que la dérogation n'est pas conforme aux
objectifs de protection de la nature et du paysage prévus à l'art. 24 sexies
Cst; il n'est pas nécessaire qu'il s'agisse d'un projet de construction
publique de la Confédération ou qu'un site porté à l'inventaire au sens de
l'art. 5 LPN soit en cause (ATF 117 Ib 97 ss).
c)
En l'espèce, la réalisation du projet litigieux nécessite l'octroi
d'autorisations spéciales attestant sa conformité aux règles du droit fédéral
sur la protection de la nature et du paysage, sur les forêts, sur la pêche
ainsi qu'aux règles dérogatoires du droit fédéral de l'aménagement du
territoire sur les constructions hors des zones à bâtir. Il s'agit de tâches de
la Confédération au sens de l'art. 2 let. b LPN. En outre, la Fondation WWF
Suisse et la Ligue suisse pour la protection de la nature sont des associations
d'importance nationale qui se vouent à la protection de la nature par pur idéal
au sens de l'art. 12 LPN (pour la LSPN v. ATF 117 Ib 97 ss; pour le WWF v. ATF
116 Ib 260 ss); elles invoquent des moyens qui sont en relation directe avec
les intérêts de la proteciton de la nature et du paysage dont l'art. 24 sexies
Cst. assure la défense (ATF 117 Ib 99 - 101 consid. 3a). La qualité pour agir
par la voie du recours de droit administratif devrait donc leur être reconnue
en application des art. 12 LPN et 103 let. c OJ. Les autorités cantonales ne
peuvent poser des conditions plus restrictives à l'exercice du droit de recours
(ATF 112 Ib 71 consid. 2, 110 Ib 162 consid. 2a, 109 Ib 216 consid. 2b), ces
associations étant par ailleurs tenues de participer à la procédure devant la
dernière instance cantonale (ATF 116 Ib 418 ss). La qualité pour recourir doit
donc être admise déjà sur la base de l'art. 12 LPN.
d)
Selon l'art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7
octobre 1983 (LPE), les organisations nationales dont le but est la protection
de l'environnement ont également le droit de recourir contre les décisions des autorités
cantonales ou fédérales relatives à un projet soumis à l'étude d'impact au sens
de l'art. 9 LPE. Le législateur a délégué au Conseil fédéral la compétence de
désigner ces organisations (art. 55 al. 2 LPE), qui a notamment retenu les deux
organisations recourantes (ACF du 27 juin 1990; RS 814.016). Le projet
litigieux étant soumis à l'étude de l'impact sur l'environnement en vertu du
chiffre 21.3 de l'annexe à l'OEIE, la qualité pour recourir doit également être
admise sur la base de l'art. 55 LPE.
2.                             Les
recourantes ont formulé divers griefs relatifs à la procédure suivie par le
département:
a)
L'annexe à l'OEIE désigne les installations nouvelles soumises à l'étude de
l'impact sur l'environnement au sens de l'art. 9 al. 1 LPE, ainsi que la procédure
décisive dans laquelle l'étude d'impact doit être effectuée. S'il est prévu que
l'étude d'impact se réalisera par étapes, chacune des procédures doit permettre
à l'autorité compétente d'obtenir toutes les informations dont elle a besoin
(art. 6 OEIE). Le projet d'aménagement hydro-électrique litigieux, d'une
puissance de 18 MW, fait l'objet d'une procédure d'impact par étapes selon le
chiffre 21.3 de l'annexe à l'OEIE.
La
première étape intervient dans le cadre de la procédure d'octroi de la
concession au sens de l'art. 38 LFH. La deuxième étape est déterminée par le
droit cantonal. Le règlement vaudois d'application de l'OEIE renvoie à cet
effet à la procédure d'approbation du projet définitif prévue à l'art. 11 de la
loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du
domaine public (LVU; RSV 7.2). Selon l'art. 38 LFH, la concession est délivrée
par l'autorité compétente du canton dans le territoire duquel se trouve la
section du cours d'eau à utiliser (al. 1). Si - comme en l'espèce - une section
de cours d'eau emprunte le territoire de plusieurs cantons, les droits d'eau
sont octroyés par les cantons intéressés; le Conseil fédéral statue lorsque les
cantons ne peuvent s'entendre (al. 2). Sur le plan cantonal, la procédure d'octroi
de la concession est organisée aux art. 5 à 10 LVU. La demande de concession,
après avoir été soumise à l'autorité fédérale, est mise à l'enquête publique
par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Le
Conseil d'Etat statue sur les oppositions qui ne relèvent pas des tribunaux; il
accorde ou refuse la concession, compte tenu de l'intérêt public, de
l'utilisation rationnelle du cours d'eau et des intérêts existants (art. 9 LVU
et 39 LFH).
b)
La jurisprudence fédérale a donné quelques exemples des intérêts à prendre en
considération lors de l'octroi de concessions en vue de l'utilisation de forces
hydrauliques (ATF 117 Ib 178, JT 1993 I 505). Il s'agit tout d'abord de ceux
que la loi fédérale sur la pêche tend à protéger, en particulier les intérêts
relatifs à la protection des biotopes servant de frayères pour les poissons ou
d'habitat pour leur progéniture. Il convient également de tenir compte de
l'intérêt général à une utilisation rationnelle des ressources en eau (art. 24
bis Cst féd.), de l'intérêt économique du concessionnaire et des intérêts
généraux, notamment des besoins d'une région et de son développement
économique.
A
cela s'ajoute, les intérêts de la protection de la nature et du paysage régis
par la LPN, par la loi cantonale sur la protection de la nature des monuments
et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) et par la LvFaune; les intérêts de la
police des eaux, en particulier ceux concernant la protection contre les
inondations et l'érosion, protégés par la loi fédérale sur la police des eaux
du 22 juin 1877 (LFPE), par la loi vaudoise sur la police des eaux dépendant du
domaine public du 3 décembre 1957 (LvPE), et par la loi fédérale sur
l'aménagement des cours d'eau du 21 juin 1991 (LACE); les intérêts liés au
développement régional régis par la LAT, par la loi vaudoise sur l'aménagement
du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) ainsi que par le
décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal; les intérêts
de la protection des eaux souterraines, réglementés par la loi fédérale sur la
protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux) et par la loi vaudoise sur la
protection des eaux contre la pollution du 17 septembre 1974 (LvPEP); ainsi que
les intérêts de la conservation des surfaces boisées longeant les digues,
soumis à la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) et à la loi
forestière vaudoise du 5 juin 1979 (LvFo).
L'ensemble
de ces réglementations particulières prévoit l'examen des intérêts dont elles
assurent la défense dans le cadre de procédures d'autorisation instaurées par
les dispositions suivantes :
- les art. 8 et 9 LPê pour
les intérêts de la pêche;
- les art. 22 LPN, 7 LPNMS et 22 LvFaune pour la protection des rives
naturelles et des biotopes;
- les art. 24 LAT et 81 LATC pour l'aménagement du territoire (ATF 114 Ib 87,
JT 1990 I 517);
- les art. 5 LFH et 6 LVU pour l'utilisation rationnelle des forces
hydrauliques;
- l'art. 12 LvPE pour la police des eaux;
- les art. 5 LFo et 7 LvFo pour la conservation des forêts.
La
plupart de ces autorisations impliquent une pesée générale des intérêts en
présence et les dispositions légales y relatives ne peuvent être appliquées
indépendamment les unes des autres (ATF 117 Ib 39-40 consid. 3e). En pareille
situation, la jurisprudence fédérale a suggéré que l'autorité compétente
procède à une notification unique des différentes autorisations nécessaires à
la réalisation du projet et qu'une seule voie de recours soit ouverte contre
les décisions faisant l'objet de la synthèse auprès d'une autorité qui puisse
procéder à l'examen de l'ensemble des intérêts en jeu (sur l'obligation de
coordination, voir les ATF 118 Ib 393 ss, consid. 3;, 331 ss consid. 2, 76
consid. 2c; 117 Ib 329 consid. 2 b, 48 consid. 4, 35 consid. 3e; 116 Ib 327
consid. 4, 263 consid. 1b, 181 consid. 2c, 57 consid. 4b et 112 Ib 120-121
consid. 4). Ces principes valent aussi bien pour les projets soumis à
l'exigence d'une étude d'impact sur l'environnement que pour ceux qui n'y sont
pas soumis. S'agissant des premiers, la procédure directrice correspond à la
"procédure décisive" de l'art. 5 OEIE.
c)
Pour satisfaire ces exigences, l'autorité cantonale a mis conjointement à
l'enquête publique, la demande de concession avec le rapport d'impact. Elle a notifié
l'ensemble des autorisations nécessaires au projet avec la décision finale sur
l'étude d'impact et le projet de concession en ouvrant la voie du recours au
Tribunal administratif, qui est prévue pour toutes les autorisations spéciales
nécessaires à la réalisation du projet (RDAF 1992, 124 consid. 2c). Ainsi, le
Conseil d'Etat statuera sur la demande de concession après que les
autorisations spéciales soient entrées en force, en gardant encore le pouvoir
d'examen de l'autorité politique, qui lui permet soit de refuser la concession,
soit de l'accorder avec les conditions assorties aux autorisations spéciales
entrées en force (art. 8 al. 2 et 9 LVU).
La
procédure suivie s'écarte donc de celle qui est décrite aux art. 5 à 10 LVU,
mais elle répond pleinement à l'obligation de coordination formelle qui résulte
de la jurisprudence fédérale précitée; une telle coordination englobe
d'ailleurs tous les aspects de la protection de l'environnement réglementés par
l'OEIE et elle permet d'examiner et de peser l'ensemble des intérêts à prendre
en considération selon le droit fédéral et le droit cantonal (ATF 117 Ib 190 et
ss, 192).
d) Les
recourantes voient une violation du principe de coordination dans le fait que
les autorisations spéciales auraient été délivrées avant que les conclusions de
l'étude de l'impact ne soient connues.
Le système
de coordination prévu par l'ordonnance sur l'étude d'impact pour assurer
l'application de l'ensemble du droit fédéral de la protection de
l'environnement est le suivant : l'autorité compétente procède à l'étude
d'impact avant la décision sur la planification ou la construction de
l'installation en cause (art. 9 al. 1 LPE). Les autres autorités chargées de
statuer sur les autorisations relevant du droit fédéral de la protection de
l'environnement - désignées à l'art. 21 al. 1 OEIE, dont l'autorisation de
défricher (lit. a) - se prononcent par un avis destiné à l'autorité compétente
et elles ne statuent qu'après l'étude d'impact, en fonction des conclusions de
cette dernière (art. 3 al. 2 OEIE).
Pour
effectuer l'étude d'impact, qui n'est ni un document, ni une décision, mais
seulement l'examen de la conformité du projet aux prescriptions fédérales sur
la protection de l'environnement, l'autorité compétente se base sur les
éléments d'appréciation mentionnés à l'art. 17 OEIE. Il s'agit du rapport
d'impact établi par le requérant (art. 7 à 11 OEIE), de son évaluation par les
services spécialisés de la protection de l'environnement (art. 13 OEIE), des
avis des autorités chargées de délivrer les autorisations spéciales nécessaires
au projet (art. 21 OEIE), du résultat de l'enquête publique (art. 15 OEIE),
ainsi que d'autres avis de tiers ou d'experts éventuellement requis par
l'autorité compétente (art. 16 OEIE). Lorsqu'il s'agit d'installations
publiques ou d'installations privées au bénéfice d'une concession, le rapport
d'impact doit en outre contenir la "justification du projet" (art. 9
al. 4 LPE). Les conclusions de l'étude d'impact, en particulier les conditions
et charges auxquelles le projet doit être soumis pour être conforme aux
prescriptions sur la protection de l'environnement (art. 18 OEIE), sont
communiquées aux autorités concernées selon l'art. 21 OEIE, lesquelles peuvent
alors statuer sur les autorisations relevant de leur compétence. L'autorité
compétente pour autoriser le projet et les autorités concernées qui statuent
sur les autres autorisations nécessaires au projet fondent leur décision sur
les conclusions de l'étude d'impact (art. 3 al. 2 OEIE, ATF 116 Ib 263 consid.
2c).
En l'espèce,
la procédure suivie par l'autorité intimée, résumée en pages 7 à 9 de la
décision finale, est tout à fait conforme au processus décrit ci-dessus.
L'autorité compétente a recueilli durant le premier semestre 1989 l'ensemble
des préavis des services concernés; pour répondre aux questions soulevées, la
société constructrice a établi en juin 1990 un complément d'information, qui a
justifié une nouvelle consultation des services concernés des deux cantons en
juillet 1991; sur la base des préavis rendus en juillet 1991, complétés du
préavis de l'OFEFP en matière de défrichement et du rapport d'évaluation rendu
par la même autorité en qualité de service spécialisé de la protection de
l'environnement, le département a procédé à l'étude d'impact sur
l'environnement dans le second semestre 1992. Les autorisations spéciales de la
Conservation de la faune en matière de pêche et de protection de la faune, du
Service de l'aménagement du territoire et de la Section des monuments
historiques et archéologie, ont été délivrées postérieurement, sur la base des
conclusions de l'étude d'impact. La procédure suivie n'est donc entachée
d'aucune irrégularité qui justifierait l'annulation des décisions attaquées
pour ce motif.
3.                             La
fondation recourante et sa section cantonale considèrent que M. Schmutz aurait
dû se récuser car, tout en étant membre du conseil d'administration de la CVE,
il a signé la décision finale de l'étude de l'impact sur l'environnement et
plusieurs autorisations spéciales.
Par
la force des choses, les collectivités publiques sont amenées à présenter des
projets de construction qui nécessitent des autorisations qu'elles doivent
elles-mêmes délivrer. Il s'agit notamment, pour les autorités cantonales, des
routes cantonales, des établissements hospitaliers, pénitentiaires ou
universitaires et, pour les autorités communales, des constructions scolaires
ou de protection civile, ainsi que des routes communales. En l'espèce, les
collectivités publiques participent au capital social de la CVE qui assure une
part non négligeable de l'approvisionnement du canton en énergie électrique. Le
Conseiller d'Etat Schmutz siège au sein du Conseil d'administration en qualité
de représentant de l'autorité exécutive cantonale. La situation est donc
comparable à celle de la collectivité publique qui construit pour ses propres
besoins et elle ne constitue pas en principe un motif de récusation (v. ATF 117
Ia 408 et ss).
4.                             Les
recourantes reprochent à la société constructrice d'avoir fractionné le projet
Hydro-Rhône et elles posent l'alternative suivante : soit le palier no 8 de
Bex-Massongex fait partie d'un projet global de dix paliers et l'étude d'impact
aurait dû s'étendre au projet global, soit l'idée du projet global est
abandonnée et chaque palier constitue un ouvrage indépendant des autres, de
sorte qu'aucune garantie ne devrait être donnée quant à l'octroi des
concessions concernant les autres paliers; la pesée des intérêts devrait alors
s'effectuer, dans ce cas, uniquement par rapport au seul palier no 8 et non pas
par rapport à l'ensemble du projet.
Le palier no
8 fait bien partie du projet global "Hydro-Rhône" qui a pour but la
mise en valeur de la chute complète non utilisée du Rhône entre Chippis et le
lac Léman (voir le rapport d'impact phase I). Mais la demande de concession ne
porte que sur le palier no 8. L'avis de l'OFEFP du 20 février 1992 précise bien
que "
l'évaluation du palier se fait indépendamment de la réalisation ou
non des autres paliers"
et que
"l'octroi de la concession pour
le palier 8 ne saurait en aucun cas préjuger de l'octroi de la concession pour
d'autres tronçons du Rhône
". Dans sa réponse au recours, l'autorité
intimée a confirmé qu'il n'existe "
aucune garantie sur la réalisation
des dix paliers projetés
". Au demeurant, le Tribunal fédéral a admis,
s'agissant de routes nationales, que l'étude d'impact concernant le projet
définitif pouvait s'effectuer sur trois tronçons séparés faisant partie d'un
projet général (voir ATF 117 Ib 297 et ss consid. 7, JT 1993 I 480; voir
également RVJ 1993, 104 consid. 3cc). Dans ces conditions, la société
constructrice pouvait soumettre à l'enquête publique la demande de concession
pour le palier no 8 uniquement.
5.                             La Fondation
WWF Suisse et sa section cantonale ont émis diverses critiques relatives au déroulement
de l'enquête publique et à son contenu.
a) Selon les
recourantes, la mise à l'enquête publique d'un document établissant la synthèse
des rapports d'impact ne suffirait pas; les rapports originaux de base devaient
également être consultables. Les recourantes admettent qu'elles ont pu
consulter ces documents auprès du siège de la société constructrice, mais elles
relèvent qu'il ne leur a pas été autorisé d'en établir des photocopies,
contrairement à une jurisprudence du tribunal publiée dans la revue "Droit
de l'environnement dans la pratique" 1993 fascicule 3 p. 183 et ss.
L'art. 15
al. 1 OEIE prévoit expressément que l'autorité compétente doit veiller à ce que
le rapport d'impact soit accessible au public. Cette exigence résulte de l'art.
9 al. 8 LPE. La population directement touchée par les installations soumises à
l'étude de l'impact sur l'environnement a en effet le droit de connaître les
répercussions que ces installations pourront entraîner sur l'environnement
ainsi que les mesures de protection prévues (Message du Conseil fédéral relatif
à la loi fédérale sur la protection de l'environnement FF 1979 III p. 781). La
mise en consultation d'une synthèse des rapports d'impact ne suffit pas et ne
satisfait donc pas aux exigences des art. 9 al. 8 LPE et 15 al. 1 OEIE. La
recourante a cependant pu consulter les rapports originaux de base au siège de
la société Hydro-Rhône S.A., mais elle considère que cette consultation ne
suffirait pas à réparer la violation du droit d'être entendu dont elle serait la
victime car elle n'aurait pas pu obtenir des copies de ces documents.
Selon la
jurisprudence, le droit de consulter le dossier ne comporte pas celui de le
prendre chez soi, mais uniquement de le consulter au siège de l'autorité et de
prendre des notes. On peut en revanche déduire du droit d'être entendu celui
d'établir soi-même, sur un appareil de l'administration, des photocopies de
format normal ou d'autres qui peuvent être faites sans difficulté particulière,
à condition que cela n'entraîne pas une mise à contribution excessive de
l'administration. Le refus de laisser établir des copies ne constitue une
violation du droit d'être entendu que s'il cause un dommage aux recourants (ATF
116 Ia 325). L'arrêt cité par la recourante ne fait que confirmer cette
jurisprudence.
En l'espèce,
les documents de base du rapport d'impact, s'ils n'ont pas été mis à l'enquête
publique en 1989, ont été mis en consultation avec la décision finale auprès de
la préfecture du district d'Aigle et de l'administration communale de Bex du 6
au 16 juillet 1993. Les conditions pour admettre que le vice qui pouvait
éventuellement entacher la procédure d'enquête et d'opposition a été réparé
sont donc réunies. La fondation recourante ne prétend d'ailleurs pas avoir subi
un préjudice en raison du prétendu refus qui aurait été opposé à sa demande
d'établissement de copies. Dans ces conditions, les décisions attaquées ne
sauraient être annulées pour une violation du droit d'être entendu.
b) Les
recourantes invoquent l'art. 13 al. 2 lit. a du règlement du 17 juillet 1953
d'application de la LVU. Selon cette disposition, la demande de concession doit
indiquer, si le requérant est une personne morale, sa raison sociale, son siège
ainsi que le nom, le domicile et l'origine des administrateurs. Les recourantes
relèvent que la demande de concession mise à l'enquête publique ne comportait
pas ces indications et que cette informalité entraînerait l'annulation de
l'enquête dans son entier.
Il est exact
que la demande de concession ne mentionne que le nom, le domicile et l'origine
des membres du conseil d'administration de la société Hydro-Rhône S.A. à
l'exclusion de ceux de la CVE. Mais la réponse à l'opposition des recourantes
comporte la liste des membres du conseil d'administration de la CVE, ce qui a
permis à la recourante de soulever - dans son recours - le grief relatif à la
récusation du Conseiller d'Etat Daniel Schmutz. Au demeurant, la recourante
pouvait consulter en tout temps la liste des administrateurs de la CVE auprès
du registre du commerce (art. 930 CO). Assistées par un homme de loi, elles ne
pouvaient ignorer cette possibilité. La lacune du dossier constitue donc un
défaut réparable qui n'a pas porté préjudice aux droits des recourantes (voir
ATF 116 Ia 219-220 consid. 2 c). Elle ne saurait conduire à l'annulation des
décisions attaquées.
6.                             Les
recourantes ont avancé toute une série d'arguments de fond pour s'opposer à
l'octroi de la concession, dont le premier a trait à l'absence de plan
d'affectation. Selon elles, l'ouvrage n'aurait pas dû être autorisé par la voie
de l'autorisation exceptionnelle prévue à l'art. 24 LAT, mais par celle d'un
plan d'affectation en raison de l'importance du projet et de ses conséquences
sur l'environnement.
a) Le
Tribunal fédéral a relevé à plusieurs reprises que les autorisations de
construire exceptionnelles fondées sur l'art. 24 LAT devaient respecter les
principes de planification par étapes prévus par la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (plan directeur, plan d'affectation et autorisation
de construire), même si leur champ d'application était plus vaste que les
autorisations de construire ordinaires (ATF 113 Ib 374 consid. 5).
L'autorisation exceptionnelle prévue par l'art. 24 LAT ne peut ainsi pas être
accordée pour des constructions ou installations qui, en raison de leurs
dimensions et de leur incidence sur la planification locale, ne peuvent être
correctement étudiées que dans le cadre d'une procédure d'adoption d'un plan
d'affectation (ATF 119 Ib 178 consid. 4; 115 Ib 151/152 consid. 5d). Il s'agit
essentiellement de projets dont la réalisation entre dans la définition des
objectifs d'aménagement retenus au niveau local ou régional et qui doivent
résulter d'un choix politique conscient dans le respect des principes
démocratiques (ATF 115 Ib 151/152 consid. 5d; 114 Ib 188/189 consid. 3 cb). Tel
est le cas par exemple d'un port prévu par un secteur spécial d'une zone de
cure et de sport (ATF 113 Ib 371), de l'aménagement d'un terrain de golf de
neuf trous sur une surface de 74'050 mètres carrés (ATF 114 Ib 311 ss),
d'installations sportives (courts de tennis ouverts et couverts, terrains de
football) sur une parcelle communale de 34'968 mètres carrés (ATF 114 Ib 180
ss), de la création d'espaces nécessaires au maintien de la population dans les
régions menacées de dépeuplement (ATF 115 Ib 148 ss), ou encore de
l'aménagement d'une décharge régionale d'une capacité de 400'000 à 500'000
mètres cubes (ATF 116 Ib 50 ss).
b) La
procédure d'adoption du plan d'affectation et celle relative à l'autorisation
exceptionnelle pour les constructions situées hors des zones à bâtir impliquent
toutes deux une pesée complète des intérêts en présence (ATF 116 Ib 330-331
consid. 4d; 115 Ib 514 consid. 6b; 114 Ia 125), et dans l'une ou l'autre de ces
procédures, l'autorité doit respecter les principes de base de l'aménagement du
territoire définis aux art. 1 et 3 LAT. La procédure applicable aux dérogations
fondées sur l'art. 24 LAT n'assure en revanche pas un contrôle démocratique par
l'organe communal délibérant, raison pour laquelle elle doit être
essentiellement réservée aux installations techniques dont l'implantation hors
de la zone à bâtir est manifestement imposée par leur destination. Il s'agit
notamment des antennes des PTT (ATF 117 Ib 28 et ss, 115 Ib 131, JT 1991 I
494), des corrections fluviales (ATF 115 Ib 472 et ss), des installations
d'élevage intensif (ATF 118 Ib 17 et ss, 117 Ib 270 et ss), ainsi que des
stands de tir à 300 mètres comportant moins de quinze cibles (DEP 1994, p. 12).
Il en va de même pour les barrages et les usines hydro-électriques au fil de
l'eau qui ne peuvent, par leur fonction, être implantés que sur l'emprise du
cours d'eau et de ses abords (ATF 119 Ib 254 ss; 117 Ib 191-192 consid. 4cc, JT
1993 I 509).
7.                             Selon les
recourantes, l'autorisation prévue à l'art. 7 LPNMS ne pouvait être accordée
qu'après une enquête publique qui n'aurait pas eu lieu; en outre, cette
disposition renverrait à la procédure prévue par la LvPê qui exigerait une
enquête spécifique.
Tel n'est
cependant pas le cas. L'art. 7 LPNMS ne fait que concrétiser dans le droit
cantonal l'exigence de l'autorisation spéciale prévue à l'art. 22 al. 2 LPN qui
a été délivrée par les services concernés de l'Etat à la suite de l'enquête
publique qui s'est déroulée du 9 juin au 20 juillet 1989. Les intérêts que tend
à protéger cette disposition doivent donc être pris en considération dans le
cadre des autorisations prévues aux art. 18 al. 1ter, 21 et 22 LPN et 22
LvFaune. Aussi, le moyen est mal fondé.
8.                             Les
recourantes relèvent que l'OFEFP a exigé un débit minimal supérieur à 6 mètres
cubes-seconde et que l'autorité intimée adopterait une position en retrait en
fixant le débit minimal à 6 mètres cubes-seconde au moins dans le projet de
concession.
Selon l'art.
54 lit. b LFH, la concession doit indiquer l'étendue du droit d'utilisation
concédé, le débit en mètres cubes-seconde et le mode d'utilisation. Le
département a fixé dans le projet de concession le débit résiduel minimal du
Rhône à six mètres cubes-seconde sans indiquer les raisons pour lesquelles il
s'écartait des termes de l'autorisation spéciale délivrée par la Conservation
de la faune et du préavis de l'OFEFP exigeant tous deux que le débit minimal du
Rhône soit supérieur à six mètres cubes-seconde. Contrairement à l'art. 9 al. 1
lit. a ch. 1 LPê qui n'est pas applicable aux centrales au fil de l'eau, l'art.
54 lit. b LFH n'exige pas la fixation d'un débit résiduel minimal, mais
uniquement l'indication du débit en mètres cubes-seconde; cette disposition ne
s'oppose donc pas à ce que le débit soit fixé selon un ordre de grandeur plutôt
que d'une manière rigide. C'est donc à tort que l'autorité intimée s'est
écartée des termes de l'autorisation spéciale de l'autorité compétente en
matière de pêche. Aussi, le chiffre 2 de l'art. 16.4 du projet de concession
devra être modifié en ce sens que "
le débit du Rhône s'écoulant
directement en aval du barrage sera en tout temps supérieur à 6 m3/s
".
Le recours doit donc être admis sur ce point.
9.                             Les
recourantes prétendent que les exigences fixées par l'OFEE concernant la
hauteur des digues par rapport au niveau des crues centenaires et millénaires
ne seraient pas encore connues et qu'il serait impossible de la fixer.
Cependant,
le volume des crues millénaires et centenaires est connu: il est de 1080 mètres
cubes par seconde pour la crue centenaire et de 1300 mètres cubes par seconde
pour la crue millénaire. Le calcul du niveau des crues résulte du profil du lit
du cours d'eau et du coefficient d'écoulement retenu, déterminé sur la base des
relevés statistiques des débits du Rhône enregistrés depuis le début du siècle.
Le niveau des crues millénaires et centenaires est d'ailleurs mentionné sur
tous les profils du kilomètre 19.8 au kilomètre 24.8 (plans nos 8 HR 10 - 10b,
11b, 12b, 13b, 14b, 15b, 17a, 18b, 19b, 20, 21 et 22). La hauteur des digues
existantes à l'aval du barrage respecte largement les exigences de l'OFEE et
une nouvelle digue sera créée à l'amont pour respecter les conditions posées
par l'OFEE (voir rapport d'impact phase II/1 chapitre 2, p. 5). Le projet ne
contient donc aucune incertitude sur ce point.
10.                          Les recourantes
relèvent que selon la lettre de l'OFEFP du 31 janvier 1992, les digues seraient
pourvues d'un enrochement jusqu'au niveau du débit quinquennal (Q5), puis entre
ce niveau et celui du début millénal (Q1000), il n'y aurait pas désaffectation
du sol forestier, le peuplement étant seulement recepé. La végétation resterait
donc rase jusqu'au niveau Q5, au-dessus duquel il n'y aurait que des taillis. Cette
situation serait en contradiction avec les conditions posées en matière de
protection des forêts prévoyant des zones denses de végétation ligneuse et
variée le long des berges.
En ce qui
concerne les enrochements, l'OFEE avait accepté de revenir sur son opposition
de principe à un enrochement limité au niveau de la crue annuelle et à une
végétalisation des rives, pour autant que la capacité d'évacuation de la crue
millénale soit en tout temps assurée. Le consortium d'études Rhoderex a
présenté en octobre 1988 un rapport qui permettait de respecter cette exigence
tout en limitant l'enrochement au niveau de la crue annuelle dans les profils
sans risberme, respectivement au niveau de la risberme dans les autres cas,
sous réserve d'un enrochement supplémentaire jusqu'au niveau de la crue
millénale dans les zones nécessitant des mesures de protections particulières
(sur l'ensemble de ces points, voir chapitre 2 du rapport d'impact
complémentaire de juin 1990). La demande de défrichement présentée à l'OFEFP par
le canton de Vaud paraît cependant avoir porté sur un enrochement minimal au
niveau de la crue quinquennale. Dans son préavis du 20 février 1992, l'OFEFP,
en sa qualité d'autorité compétente pour évaluer le projet dans les domaines de
l'environnement et pour délivrer l'autorisation de défricher, a précisé ses
exigences dans ce domaine en ce sens que "
les enrochements seront
limités au strict nécessaire et se feront selon les Directives de l'Office
fédéral de l'économie des eaux de 1982 "Protection contre les crues des
cours d'eau". En particulier, si un enrochement jusqu'au niveau Q5 est
jugé indispensable, il devra respecter les principes suivants : enrochement
décroissant jusqu'au niveau Q5 avec la plantation de boutures entre les niveaux
Q1 et Q5
". Il ressort de ces divers textes que les enrochements
varieront entre les niveaux correspondant aux crues annuelle et quinquennale et
pourront atteindre exceptionnellement à certains endroits le niveau de la crue
millénale. L'effet de banalisation des rives du Rhône sera donc limité dans
toute la mesure qui peut être imposée en fonction des impératifs de sécurité
exigés par la loi (art. 4 de la loi fédérale sur l'aménagement des cours d'eau
du 21 juin 1991).
En ce qui
concerne la revégétalisation des rives, le maintien d'une végétation arbustive
sur les berges du Rhône se heurte aux prescriptions de sécurité imposées par
l'OFEE selon lesquelles les digues doivent permettre en tout temps l'écoulement
de la crue millénale. Les impératifs de sécurité doivent être pris en
considération dans la pesée des intérêts et peuvent imposer une solution qui
irait à l'encontre des intérêts de la protection de la nature (en ce sens, RVJ
1991, 44 consid. 4d et la jurisprudence citée). Cela ne veut pas dire que les
intérêts forestiers seront totalement négligés. Selon le projet de concession,
une végétation buissonneuse pourra être autorisée sur la face interne des
digues entre les niveaux d'eau correspondant à la crue quinquennale et
millénale (art. 12.2.1 ch. 4 et 16.2 ch. 2). Au-dessus du niveau de la crue
millennale, la végétation ligneuse existante sera conservée, voire renforcée;
elle sera complétée par un reboisement des faces externes des digues et des
talus des contre-canaux, selon les principes posés en pages 10 et 11 du rapport
d'impact no 5 concernant la flore et la faune des milieux terrestres.
L'ensemble de ces mesures feront l'objet d'un plan d'aménagement paysager des
berges et des digues qui accompagnera la demande de défrichement. Elles
permettront d'atténuer, dans les limites que les prescriptions de sécurité
l'autorisent, l'effet de banalisation du paysage qu'entraînera la réalisation
du palier no 8. Si les recourantes devaient ne pas se satisfaire des mesures
prises par la société constructrice dans le cadre de l'étude de détail, elles
gardent la possibilité d'intervenir au cours de la deuxième étape. En l'état,
le recours doit être rejeté sur ce point.
11.                          Selon les
recourantes, la pesée correcte des intérêts en présence impliquerait des
données plus précises sur la justification du projet. Elles relèvent notamment
que le prix du KWh annoncé par la société constructrice ne ferait l'objet
d'aucune justification précise; le coût des mesures de compensation écologique
ne serait pas défini et l'obligation de laisser subsister un débit supérieur à
six mètres cubes par seconde devrait se traduire par une perte de production
qui devrait se répercuter sur le prix du kilowatt-heure. La justification du
projet sur le plan énergétique n'aurait été appréciée qu'à partir du projet
global. La requérante aurait donc dû démontrer que même dans l'hypothèse où les
autres paliers ne se réaliseraient pas, le palier no 8 conserverait sa
justification en dépit des impacts qu'il impliquerait sur l'environnement. La
justification du palier no 8 considéré isolément n'aurait donc jamais été
apportée.
Lorsque,
comme en l'espèce, le projet vise une installation publique ou une installation
privée au bénéfice d'une concession, le rapport d'impact doit contenir les
éléments nécessaires à la justification du projet (art. 9 al. 4 LPE). Cette
exigence s'explique par le fait que contrairement aux installations privées,
l'autorité compétente a le pouvoir de décider de la réalisation du projet en
fonction de son opportunité.
Il est vrai
que le rapport d'impact concernant le palier no 8 ne comportait pas les
éléments permettant d'apprécier la justification du projet en lui-même. Seul le
mémoire relatif à la demande de concession mentionne un prix de revient
probable du kilowatt-heure à 8,6 centimes. Dans leur réponse au recours, la
société constructrice et la société concessionnaire ont relevé que le prix de
revient du kilowatt-heure varierait entre 12 et 15 centimes selon que le coût
total des études et des intérêts intercalaires des sommes investies à ce jour
serait réparti sur l'ensemble des dix paliers du projet ou serait amorti sur le
seul palier no 8. Le dossier ne comporte cependant pas d'autres informations
sur la justification du palier no 8. Le Délégué cantonal à l'énergie a
toutefois confirmé l'intérêt public à la réalisation du palier no 8 du projet
Hydro-Rhône S.A. qui permettrait d'accroître d'environ 3 % la production
annuelle indigène du canton de Vaud et de réduire dans la même mesure la part
de l'énergie importée. En tout état de cause, le projet de palier no 8
constitue une mesure tendant à l'exploitation des énergies renouvelables que la
Confédération encourage au sens de l'art. 12 de l'arrêté fédéral pour une
utilisation économe et rationnelle du 14 décembre 1990. Il est également conforme
aux objectifs du plan directeur cantonal qui tendent d'une part à promouvoir
une exploitation rationnelle et une utilisation parcimonieuse de l'énergie, et
d'autre part à valoriser les ressources énergétiques indigènes encore peu ou
mal exploitées, en encourageant la recherche appliquée et l'expérimentation
(objectif 5.2.a du plan directeur cantonal). La réalisation du palier no 8
entre d'ailleurs dans les tâches à réaliser au niveau régional et contribuera
au développement socio-économique de la région du Chablais considérée comme
région à soutenir notamment au niveau de l'emploi. Vu ce qui précède, l'intérêt
public à la réalisation du palier no 8 ne saurait être contesté.
12.                          Selon les
recourantes, l'autorité ne disposait pas d'une information suffisante sur les
divers impacts que la réalisation du projet serait susceptible de générer pour
procéder à une pesée correcte des intérêts en présence.
a) La pesée
des intérêts à laquelle doit procéder l'autorité compétente pour statuer dans
le cadre d'une étude d'impact correspond à celle que les autorités cantonales
et fédérales doivent opérer pour décider l'octroi des autorisations spéciales
requises dans leurs domaines respectifs (art. 24 al. 1 lit. b LAT, art. 9 al. 2
LPê, art. 18 al. 1ter LPN, art. 5 LFO; voir également consid. 2b ci-dessus).
Elle doit être faite de manière complète et postule l'examen du projet pris
dans son ensemble, ce qui exclut que les différentes questions à examiner
puissent faire l'objet de procédures séparées (ATF 112 Ib 120/121 consid. 4).
b) Aux yeux
des recourantes, le rapport d'impact présenterait "
d'énormes lacunes
pour apprécier les effets de la globalité du projet hydro-Rhône sur les dix
paliers
".
Il doit être
rappelé que la demande de concession ne concerne que le palier no 8 et que les
neuf autres paliers ne font pas l'objet de la présente procédure. Examiné sous
cet angle, le grief des recourantes est donc mal fondé (cf consid. 4
ci-dessus).
c) Les
recourantes font également valoir que le rapport d'impact présenterait des lacunes
pour le projet du palier no 8, pris isolément; la société requérante n'aurait
pas étudié de manière suffisamment précise les effets du projet dans le cadre
de la première étape de l'étude d'impact en partant de l'idée que les
autorisations spéciales devaient être délivrées uniquement lors de la deuxième
étape. Cette manière de faire serait contraire aux exigences de l'art. 6 OEIE.
Ainsi, des problèmes importants auraient été renvoyés sans nécessité à la
deuxième étape. Il s'agirait de la question de la migration des poissons
d'amont en aval; l'autorisation spéciale prévue par la législation fédérale et
cantonale sur la pêche n'aurait donc pas dû être délivrée. Le concept technique
de la zone humide aurait également été renvoyé en seconde étape sans justification,
mais avec une réserve mal définie. Enfin, les études concernant le régime
actuel des eaux souterraines et l'approvisionnement en eau potable n'auraient
pas encore débuté. Elles concluent de ce fait à l'annulation des autorisations
spéciales délivrées en application des art. 24 aLPê et 22 LPN.
ca) La loi
fédérale sur la pêche a entre autres buts celui de préserver ou d'accroître la
diversité naturelle et l'abondance des espèces indigènes de poissons,
d'écrevisses, d'organismes leur servant de pâture ainsi que de protéger,
d'améliorer ou, dans la mesure du possible, de reconstituer leurs biotopes
(art. 1er lit. a LPê). Cet objectif est précisé par les dispositions figurant à
la section 3 de la loi qui est consacrée à la protection des biotopes. L'art. 8
LPê soumet à une autorisation de l'autorité cantonale compétente en matière de
pêche toute intervention technique sur les eaux, leur régime ou leur cours, ou
encore sur les rives ou les fonds des eaux, si elle est de nature à
compromettre la pêche. Tel est notamment le cas de l'utilisation des forces
hydrauliques et des corrections de cours d'eau comportant un défrichement des
rives (al. 3 lit. a et c). Cette disposition fait suite à l'art. 7 LPê qui pose
le principe de la protection des ruisseaux, des rives naturelles et de la
végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d'habitat à leur
progéniture. Ces normes ont directement pour but de préserver l'habitat de la
faune aquatique. Elles visent également à protéger, de manière générale, l'environnement,
car la végétation riveraine contribue à embellir le paysage (FF 1973 I 656).
Ainsi, lorsque l'autorité compétente est invitée à délivrer l'autorisation
spéciale en matière de pêche, elle doit prendre en considération, lors de la
pesée des intérêts à laquelle elle doit procéder, non seulement les intérêts de
la pêche, mais aussi ceux de la protection de la nature et du paysage. Si elle
envisage de délivrer l'autorisation requise, elle doit en même temps prendre
toutes les mesures visant à réaliser les conditions de vie favorables à la
faune aquatique, à assurer la libre migration du poisson, à favoriser sa
reproduction naturelle, à empêcher que les poissons et les écrevisses ne soient
endommagés par les constructions ou installations projetées (art. 9 al. 1 LPê).
Dans une
jurisprudence constante rendue en application des art. 24 et 25 de l'ancienne
loi sur la pêche du 14 décembre 1973 (aLPê), mais qui peut être reprise dans
son intégralité vu la teneur identique des dispositions légales qui les ont
remplacées (art. 8 et 9 LPê; FF 1988 II 1357), le Tribunal fédéral a rappelé à
plusieurs reprises que les mesures nécessaires à la protection de la faune
aquatique devaient être fixées avant l'octroi et l'approbation de la concession
indispensable à la mise en oeuvre du projet (ATF 117 Ib 190 consid. 2a, JT 1993
I 507; ATF 109 Ib 219, JT 1985 I 611; ATF 107 Ib 153 consid. 3c, JT 1983 I 253;
pour la jurisprudence cantonale: Valais, RVJ 1991, 48 consid. 4a;
Bâle-Campagne, BJM 1989, p. 323; Zurich, Zbl 1980, p. 544; Neuchâtel, RJN 1984,
252; Vaud, RDAF 1992, 124 consid. 2a). De cette manière, on veut assurer que la
coordination du travail entre les offices chargés d'établir les projets et les
autorités compétentes en matière de pêche puisse intervenir le plus tôt
possible. Dès lors, l'autorité compétente ne peut accorder l'autorisation
prévue par la législation sur la pêche que lorsqu'elle dispose des éléments
essentiels qui lui permettent de prendre sa décision; une simple réserve
générale en vue de prendre ultérieurement les mesures requises par la loi ne
suffit pas. Sinon, on risque de créer des contraintes de fait qui ne pourraient
que difficilement être corrigées par la suite, ce que l'art. 9 al. 3 LPê veut
précisément éviter. Cette exigence s'explique également pour d'autres raisons.
La connaissance, au stade de la concession, du coût exact des mesures propres à
rétablir les conditions existantes pour la faune aquatique intéresse aussi
l'entreprise concessionnaire qui doit savoir, avant d'engager les dépenses
propres à la procédure de permis de construire, si son projet est toujours
rentable (ATF 112 Ib 433 consid. 5b, JT 1988 I 597). Le coût des mesures de
compensation entre dans le coût global du projet, lequel représente également
un facteur important dans la pesée globale des intérêts à laquelle l'autorité
concédante doit procéder pour juger si l'investissement financier consenti pour
la mise en oeuvre du projet justifie l'atteinte aux intérêts de la faune
aquatique. On peut également rappeler que par le fait de la concession, le
concessionnaire acquiert dans les limites de l'acte de concession le droit
d'utiliser le cours d'eau. Une fois concédé, le droit d'utilisation ne peut
être retiré ou restreint sauf pour cause d'utilité publique et moyennant indemnité
(art. 43 al. 1 et 2 LFH). Les droits accordés à une entreprise de production
d'électricité par une concession d'utilisation de cours d'eau sont des droits
acquis, qui ne peuvent ni être supprimés ni être atteints d'une quelconque
manière dans leur substance par des lois ultérieures sans qu'il y ait lieu à
indemnisation (ATF 107 Ib 145 consid. 3b, JT 1983 I 245). Les conséquences
juridiques attachées à la titularité d'une concession exigent également que les
mesures de compensation soient définies de manière claire dans leur principe et
dans leur étendue avant l'octroi de la concession.
Certes, le
Tribunal fédéral a-t-il admis que certains détails des mesures énumérées à
l'art. 25 aLPê ne puissent pas être fixés déjà lors de l'établissement du projet
et ne pourraient l'être que sur la base des expériences qui seront faites. Il
est exceptionnellement admissible que sur ces points - dans la mesure où ils ne
sont pas d'une importance décisive sur l'utilisation des eaux - l'autorité
renonce à ordonner des mesures jusqu'à ce qu'un nombre suffisant d'expériences
soit rassemblé et qu'elle introduise alors dans l'autorisation une réserve
expresse à ce sujet. Mais dans les autres cas, les mesures nécessaires doivent
être ordonnées déjà dans l'autorisation, car elles font partie du contenu
obligatoire de celle-ci; à ce défaut, cette autorisation est défectueuse et
peut être attaquée (en ce sens, ATF 107 Ib précité, JT 1983 I 253).
Dans le cas
particulier, l'autorisation spéciale en matière de pêche ne résoud pas la
question de la migration du poisson d'amont en aval et renvoie la solution de
ce problème au stade du permis de construire, en combinaison avec les mesures
qui devront être prises pour éviter les pertes de poissons suite au passage par
les turbines. Le projet de concession n'est pas plus explicite sur ce point
puisque, s'il prévoit la réalisation d'une échelle à poissons combinée avec
l'accès au contre-canal, en rive gauche (art. 16.4 chiffre 3), il renvoie à la
procédure ultérieure de l'autorisation de construire la définition des mesures
de protection en relation avec l'écartement des barreaux des grilles (art. 16.4
chiffre 4). De même, il réserve de manière générale la solution du problème de
la reproduction des poissons en exigeant que "
le lit du Rhône, ses
rives et les contre-canaux seront aménagés de façon à permettre la reproduction
des poissons qui devront pouvoir en tout temps accéder aux cours d'eau latéraux
"
(art. 16.4 chiffre 5). Le rapport d'impact a pourtant mis en évidence
l'importance du Rhône en tant que voie d'accès aux affluents utilisés par les
truites du lac Léman pour leur reproduction. Selon l'expert en hydrobiologie,
la population de truites lacustres qui utilise le Rhône et ses affluents comme
zone de fraye ne pourra se maintenir à long terme sans que des mesures
supplémentaires destinées à éviter les pertes lors du passage de turbine soient
prises (rapport hydrobiologie et pêche, deuxième partie, p. 65-66 et 71). Etant
donné l'importance du problème de la migration du poisson d'amont en aval et de
sa reproduction, il est exclu d'appliquer la jurisprudence qui permet
exceptionnellement d'en reporter la solution au stade du permis de construire.
L'expert en hydrobiologie avait pourtant formulé plusieurs propositions
d'aménagements piscicoles propres à protéger les poissons contre les dommages
causés par les passages d'amont en aval et à assurer leur reproduction (p. 62
ss du rapport). Ces propositions ont été présentées de manière générale dans le
cadre du rapport rendu sur le projet d'ensemble et elles devaient faire l'objet
d'études propres à chacun des paliers. Toutefois, aucune étude spécifique au
palier no 8 n'a été réalisée dans le domaine de l'hydrobiologie et de la pêche,
qui est pourtant fondamental pour apprécier l'impact du projet. En reportant à
la dernière étape les études qui auraient permis de régler le problème de la
migration des poissons d'aval en amont et de leur reproduction, l'autorité
compétente en matière de pêche, respectivement l'autorité compétente pour rendre
la décision finale d'évaluation de l'étude d'impact n'ont pas respecté les
exigences posées à l'art. 9 LPê (art. 6 OEIE). Le recours doit donc être admis
sur ce point, ce qui conduit à l'annulation de l'autorisation spéciale délivrée
en application de l'art. 24 aLPê.
Pour
satisfaire les exigences légales en matière de pêche, il appartiendra à la
société constructrice de réaliser les études complémentaires nécessaires pour
définir les impacts du palier no 8 sur la faune piscicole et pour arrêter les
mesures propres à assurer la libre migration du poisson d'amont en aval et à sa
reproduction. Sur la base de ces études, l'autorité compétente en matière de
pêche examinera si elle peut délivrer l'autorisation spéciale prévue à l'art. 8
LPê. Si aucune mesure permettant d'empêcher que les intérêts piscicoles soient
gravement compromis au sens de l'art. 9 al. 2 LPê ne pouvait être trouvée,
l'autorité compétente en matière de pêche devrait peser soigneusement les
intérêts en présence et décider si l'intérêt public à la réalisation du projet
l'emporte sur les atteintes portées aux intérêts de la pêche et de la faune
piscicole.
cb)
S'agissant de la zone de divagation, l'OFEFP a admis à la suite de la séance
technique du 17 mars 1992 l'exigence de "
l'aménagement d'une zone
humide liée à une dynamique naturelle d'inondations périodiques
". Il
s'agit d'une mesure de compensation fondée sur l'art. 18 al. 1 ter LPN que le
service spécialisé de la protection de l'environnement au niveau fédéral a
imposée au titre d'une charge liée à l'octroi de la concession (art. 18 al.
OEIE; voir Cahier de l'environnement no 126, p. 30 ss). Il est vrai, comme l'a
relevé l'OFEFP dans ses déterminations sur le recours, que la condition
mentionnée en page 37 de la décision finale ne reporte pas les termes d'"
inondations
périodiques
". Cela résulte cependant, de l'avis de l'autorité intimée,
d'un oubli, puisque le principe de l'obligation de créer la mesure de
compensation exigée par l'OFEFP est expressément consacré à l'art. 16.1 al. 2
du projet de concession.
La mesure de
compensation visée par cette disposition doit permettre de reconstituer les
zones sujettes aux fluctuations du niveau du Rhône dont la réalisation du
palier no 8 aurait pour effet de réduire l'étendue à quelques centaines de mètres
aux deux limites du palier, et de revitaliser les forêts alluviales des Grandes
Iles d'Amont. Dans cette optique, le bureau Econat a proposé la création sur
rive droite d'une zone de divagation du Rhône entre le km 20 et le km 21, à
laquelle l'OFEFP s'est tout d'abord ralliée. La société concessionnaire et la
société constructrice ont évoqué des difficultés techniques et de sécurité pour
s'opposer à cette solution, de sorte que les diverses autorités concernées se
sont ralliées au concept actuel d'une zone humide liée à une dynamique
naturelle d'inondations périodiques. La société concessionnaire et la société
constrctrice n'ont cependant produit aucune étude détaillée permettant
d'exclure l'aménagement d'une zone de divagation du Rhône, que ce soit à l'emplacement
suggéré par le bureau Econat ou à un autre emplacement plus favorable en aval
comme l'a évoqué le conservateur de la faune. De même, elles n'ont procédé à
aucune étude de variante permettant d'admettre que la zone humide liée à une
dynamique naturelle d'inondations périodiques est techniquement réalisable et
économiquement supportable pour la concessionnaire. L'inscription à l'art. 16.1
chiffre 2 du projet de concession selon laquelle la société devra réaliser une
zone humide liée à une dynamique naturelle d'inondations périodiques ne
constitue pas une garantie suffisante que la mesure de compensation sera
effectivement réalisée de manière à réparer les atteintes portées aux milieux
humides. Pour les raisons déjà évoquées plus haut, la question des mesures de
compensation à prendre en application de l'art. 18 al. 1 ter LPN devait être
résolue au stade de la concession non seulement dans son principe, mais dans
son emplacement et dans son étendue (ATF 119 Ib 297 consid. hd). L'autorité
compétente en matière de protection de la faune n'avait donc pas en main les
éléments nécessaires pour procéder à la pesée des intérêts prévue à l'art. 22
LPN. Partant, c'est à tort que l'autorisation spéciale en matière de protection
de la nature et de la faune a été délivrée. Celle-ci doit être annulée.
Ainsi, il
appartiendra à la société concessionnaire et à la société constructrice de
procéder aux études nécessaires afin de déterminer la faisabilité technique et
économique de la mesure de compensation exigée par l'OFEFP; ces études pourront
être réalisées d'entente avec les services et autorités concernés et les
organisations recourantes, en leur qualité de parties à la procédure (art. 6 de
la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968; RS 172.021).
Dans le choix de l'emplacement, des modalités d'alimentation en eaux et du plan
de gestion de la zone humide, la société concessionnaire et la société
constructrice veilleront à ne pas donner un caractère artificiel à la mesure de
compensation; elles prendront également en considération les conditions posées
par les autorités compétentes en matière de pêche, de protection de la nature
et de police des eaux dans leurs autorisations respectives (aménagement d'une
zone d'écoulement libre entre les paliers nos 8 et 9; exigences de sécurité).
Si la mesure de compensation préconisée devait s'avérer techniquement
irréalisable ou économiquement insupportable, l'autorité compétente devrait
peser soigneusement les intérêts en présence et décider si l'intérêt public à
la réalisation du projet l'emporte sur les atteintes portées aux intérêts de la
protection de la nature et du paysage, ainsi qu'à la faune et la flore
riveraine.
cc) En ce
qui concerne enfin le régime des eaux souterraines, les études entreprises dès
1981 par l'aménagement de stations de mesures ont permis de décrire très
précisément les effets de la construction du barrage sur le niveau de la nappe
phréatique qui se traduiraient par un abaissement en aval et un exhaussement à
l'amont (voir le rapport Hydrap de l'hydro-géologue J. Bertrand du mois de
novembre 1988). Selon l'expert, l'abaissement du niveau de la nappe phréatique
en aval du barrage nécessiterait un approfondissement des installations de
pompage, voire la réalisation d'ouvrages de drainage ou d'irrigation
complémentaires. Il entraînerait également une minéralisation accrue de la
nappe qui pourrait être combattue par un rabattement de celle-ci avec des
ouvrages de pompage situés près du Rhône. Moyennant la mise en oeuvre de ces
mesures, l'expert en hydrogéologie considère les conditions hydrogéologiques
comme aptes à la réalisation du projet. De son côté, l'expert hydro-agricole
considère le contre-canal comme suffisant à réguler à l'amont l'exhaussement du
niveau du Rhône. Il préconise des mesures de contrôle strictes de la nappe
durant les travaux et, le cas échéant, la mise en oeuvre de puits de
décompression et des assainissements complémentaires dans la zone
d'exhaussement pour maintenir la nappe phréatique à un niveau acceptable.
L'art. 16.3
du projet de concession n'a pas repris de manière expresse les mesures de
protection de la nappe phréatique préconisées par les experts. Il prévoit que
"
la société prendra toutes les mesures de construction et de gestion
utiles pour maintenir quantitativement et qualitativement l'état de la nappe
phréatique, que ce soit dans la conception du projet d'exécution ou pour
pallier à des modifications non souhaitées dans le domaine de l'eau potable, de
l'eau d'irrigation ou de l'agriculture
". Dans la mesure où les
précautions à prendre en matière de protection des eaux souterraines et de
l'eau potable ne sont pas concrétisées dans le texte même de la concession en
ce qui concerne notamment les ouvrages à réaliser (approfondissement des
installations de pompage, irrigation complémentaire), le projet ne satisfait
pas aux exigences de l'art. 4 de la loi fédérale sur l'aménagement des cours
d'eau du 21 juin 1991 qui demande le maintien des interactions entre eaux
superficielles et eaux souterraines. Cette question devra également être
résolue dans le cadre du nouveau projet de concession que la société
concessionnaire et la société constructrice seront amenées à présenter.
cd) En
conclusion, les intérêts de la pêche, de la faune et ceux de la protection de
la nature n'ont pas été suffisamment pris en considération lors de
l'élaboration du projet en ce qui concerne la migration de poissons d'amont en
aval et la détermination des mesures de compensation requises par l'art. 18 al.
1 ter LPN dans les autorisations spécifiques prévues aux art. 9 LPê et 22 LPN;
en outre, les conditions fixées dans la décision finale ne permettent pas de
remédier à ces lacunes en raison de leur caractère trop général et l'examen de
ces problèmes ne pouvait être reporté à la deuxième étape de l'étude de
l'impact sur l'environnement (ATF 119 Ib 297 consid. hd). Il en va de même en
ce qui concerne les intérêts liés à la protection des eaux souterraines. La
décision finale, qui doit permettre d'apprécier les intérêts liés à la
réalisation du projet par rapport aux intérêts de la protection de
l'environnement, doit donc être annulée ainsi que les autorisations spéciales
en matière de pêche et de protection de la nature qui lui sont liées. La
société concessionnaire est invitée à procéder aux études complémentaires
requises et à présenter un projet précisant l'emplacement et l'étendue des
mesures de compensation propres à restituer, voire à améliorer dans la mesure
du possible, les conditions de vie existant actuellement pour la faune et à la flore,
ainsi que les mesures concernant la variation du niveau des eaux souterraines.
Si le nouveau projet devait comporter des modifications importantes par rapport
au projet actuel, il conviendra de le soumettre à une nouvelle enquête
publique.
13.                          Les considérants
qui précèdent conduisent ainsi à l'admission partielle des recours. Les frais
du présent arrêt seront laissés à la charge de l'Etat. Les recourantes
succombent sur plusieurs point de leur recours. Aussi, les dépens seront
compensés (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Les recours sont
partiellement admis.
II.                      Les décisions
rendues les 30 juin et 2 juillet 1993 par le Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports, Service de l'environnement et de la
protection des eaux, ainsi que les autorisations spéciales en matière de pêche
et de protection de la nature sont annulées. Le dossier est renvoyé à
l'autorité intimée, à charge pour elle d'inviter la société concessionnaire et
la société constructrice à le compléter, le cas échéant à adapter le projet,
conformément aux considérants du présent arrêt.
III.                     Il n'est pas prélevé
d'émolument.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
mp/Lausanne, le 29 juillet 1994
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
En tant qu'il applique la législation
fédérale, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours suivant sa
notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 et suivants de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).