vd_omni · GE.1996.0118 · 1997-04-18 · fr

c/Département ISP | Suspension pour deux mois d'un médecin convaincu de prescriptions inappropriées de médicaments à des toxicomanes. Confirmation par le TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.04.1997 GE.1996.0118

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 18 avril 1997
sur le recours interjeté le 20 décembre 1996
par
X.________
, représenté par l'avocat Laurent Moreillon, avenue de la
Gare 5, à 1001 Lausanne
contre
la décision du chef du
Département de l'intérieur
et de la santé publique
, du 13 décembre 1996 lui retirant provisoirement
l'autorisation de pratiquer.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Cyril Jaques et Mme D.-A. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le Dr X.________, né en
********, a obtenu le diplôme fédéral de médecin en 1945 et a été autorisé à
exercer la médecine dans le canton de Vaud dès 1947. Il exploite un cabinet
situé à ********. Dans le courant des années 1980, la pratique du Dr X.________
a exposé ce dernier à différentes interventions des autorités sanitaires, et en
particulier du médecin cantonal. Il s'agissait en substance d'affaires révélées
par des dénonciations émanant tantôt de médecins ou de pharmaciens, tantôt de
services communaux, et qui concernaient diverses irrégularités constatées dans
la prise en charge par ce médecin de patients toxicomanes. C'est ainsi que,
notamment, le 19 juin 1989, le médecin cantonal a formellement invité
l'intéressé à observer la plus grande prudence dans ses relations avec des
toxicomanes, et même à y mettre fin ce qui, de l'avis de cette autorité, eut
été encore préférable. Par la suite, le 4 mai 1990, deux nouveaux cas de
prescriptions inappropriées de médicaments ont amené le médecin cantonal et le
pharmacien cantonal à une démarche commune auprès du Dr X.________, le médecin
cantonal revenant à la charge le 16 octobre 1990 pour rendre l'intéressé
attentif au fait que la poursuite des pratiques contestées entraînerait une dénonciation
au Conseil de santé. Après avoir soumis différentes explications, le Dr
X.________ a finalement écrit, le 30 novembre 1992, qu'il avait cessé de
prescrire du Rohypnol à tous ces patients. Cela n'a pas empêché une nouvelle
dénonciation qui a conduit le médecin cantonal, le 22 janvier 1993, à adresser
à l'intéressée un avertissement solennel contre lequel le Dr X.________ a
protesté (lettre du 11 mars 1993) avant de demander son retrait pur et simple
(lettre du 21 juillet 1993 de son conseil). Par lettre du 10 décembre 1993, le
médecin cantonal a toutefois indiqué qu'il ne voyait aucune raison de revenir
sur les termes de son avertissement.
B.                    Le 11 septembre 1995, le
département universitaire de psychiatrie adulte (Dr G. Bertschy) est intervenu
auprès du médecin cantonal pour indiquer qu'il avait appris que dans plusieurs
cas le Dr X.________ prescrivait des
"benzodiazépines" (Rohypnol, Dormicum)
.
Cette nouvelle affaire a amené le Conseil de santé à préconiser l'ouverture
d'une enquête disciplinaire, qui a été décidée par le chef du Département de
l'intérieur et de la santé publique, et notifiée au Dr X.________ par lettre du
22 septembre 1995.
L'enquête
disciplinaire, confiée à une délégation du Conseil de santé (un avocat, un
médecin et un pharmacien) s'est déroulée jusqu'à l'automne 1996, le
Dr X.________ étant assisté d'un avocat. L'intéressé a été entendu le 11
décembre 1995 par le Conseil de santé qui a avisé le Dr X.________, par
son conseil, qu'il considérait l'enquête comme terminée, sous réserve de
requête en complément d'instruction. En date du 31 janvier 1996, par
l'intermédiaire de son conseil, le Dr X.________ a produit 26 pièces
(attestations de patients et de confrères médecins) et requis l'audition de 8
témoins. Ces derniers ont été entendus par la délégation du Conseil de santé le
30 mai 1996. Ce même jour, l'intéressé a signé un engagement solennel de
"...
ne plus prescrire, remettre ou administrer des psychotropes amenant un état
d'assuétude ou de dépendance"
.
C.                    L'enquête dirigée contre
le recourant a été close par un rapport du 13 novembre 1996 qui, en substance,
énumère une série de cas de prescriptions inadmissibles de médicaments à des
patients toxicomanes suivis par d'autres médecins ou organismes médicaux, ces
prescriptions étant de nature à compromettre le succès des thérapies
entreprises. Le rapport concluait à une négligence caractérisée confinant, en
raison de l'inobservation des mises en garde formulées, à une résistance aux
ordres de l'autorité. La délégation concluait à ce qu'une sanction
disciplinaire soit prise sous la forme d'une amende de 9'000 francs.
Le Conseil de santé,
in corpore, a ensuite entendu à nouveau le Dr X.________ le 2 décembre 1996, en
présence de son avocat. Considérant qu'une amende constituait une sanction
insuffisante, le Conseil de santé a proposé le retrait de l'autorisation de
pratiquer pour une durée de deux mois, sanction qui a été prise par le Chef du
Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après : le département),
qui l'a notifiée le 13 décembre 1996 à l'intéressé. C'est contre cette décision
qu'est dirigé le présent recours.
D.                    Le département s'est
déterminé en date du 6 février 1997, concluant au rejet du recours. Le
recourant a déposé encore des observations complémentaires le 20 février 1997,
sur lesquelles le département a brièvement pris position (lettre du 10 mars
1997).
Le Tribunal
administratif a statué à huis clos, comme il en avait avisé les parties (avis
du 24 février 1997). Par ailleurs, l'effet suspensif a été ordonné au recours
(avis de 24 décembre 1996 confirmé par celui du 17 janvier 1997).
Considérant en droit :
1.                     Déposé dans le délai
selon les formes légales par la personne faisant l'objet de la sanction
disciplinaire contestée, le recours est recevable à la forme. Il convient donc
d'entrer en matière sur le fond.
En substance, la
décision attaquée est motivée par une série de cas (6, nommément désignés) de
prescriptions inappropriées de médicaments à des toxicomanes depuis le mois
d'août 1993. Se référant aux mises en garde antérieures, le département
constate qu'en prescrivant des benzodiazépines à des patients uniquement parce
que ceux-ci le lui demandaient - parfois même pour des parents qu'il n'avait
pas vus - le recourant avait fait preuve dans l'exercice de sa profession d'une
négligence caractérisée, l'inobservation des nombreuses mises en garde qui lui
avaient été adressées se rapprochant d'une résistance aux ordres de l'autorité.
Considérant que ce comportement tombait sous le coup de l'art. 191 de la loi du
29 mai 1985 sur la santé publique (LSP), et qu'il était grave, le département
s'est rallié aux conclusions du Conseil de santé et a prononcé un retrait de
l'autorisation de pratiquer pour une durée de deux mois.
Le recourant ne
conteste pas la réalité des faits retenus par la décision attaquée. Il admet
également n'avoir pas tenu l'engagement pris en 1992, mais minimise le nombre
et la gravité des cas pouvant lui être reprochés, relevant que son
comportement, depuis l'ouverture de l'enquête en automne 1995, était à l'abri
de tout reproche. Formellement, le recourant invoque également le caractère
incomplet de la décision attaquée (on n'aurait pas tenu compte des déclarations
de témoins) ainsi qu'une contradiction entre deux considérants, et soutient que
la sanction infligée est excessive, seule une réprimande, éventuellement une
amende étant envisageables.
3.                     L'art. 191 LSP prévoit
diverses sanctions lorsqu'une personne exerçant une profession médicale ou
paramédicale
"... fait preuve dans l'exercice de sa profession de
négligence, de résistance aux ordres de l'autorité et d'incapacité..."
Ces sanctions sont, dans l'ordre croissant de gravité, la réprimande, l'amende
(de 100 à 20'000 francs), le retrait temporaire de l'autorisation de pratiquer,
enfin le retrait définitif de cette autorisation.
4.                     En l'espèce, il est
constant que le recourant, depuis plus de dix ans, a adopté en matière de
prescription de médicaments à des toxicomanes une pratique qui a provoqué des
interventions de l'autorité sanitaire dont certaines comportaient des
avertissements formels. L'intéressé lui-même ne le conteste pas. Il a
d'ailleurs signé, en novembre 1992, une déclaration tout à fait claire, dont on
pouvait déduire qu'il avait pris conscience de la situation et qu'il adapterait
son comportement en conséquence. Il est également établi - et le recourant ne
le conteste pas davantage - que cet engagement n'a pas été tenu et que la
pratique litigieuse s'est poursuivie entre 1993 et 1995.
L'autorité intimée a
considéré que ces agissements tombaient sous le coup de l'art. 191 LSP. Le
recourant s'oppose quant à lui aux griefs d'incapacité ou de résistance aux
ordres de l'autorité, admettant toutefois qu'on pouvait lui reprocher une
négligence consistant essentiellement à avoir accepté de soigner, par humanité
et altruisme une quantité beaucoup trop importante de patients toxicomanes.
5.                     Au vu des explications
fournies par le recourant lui-même, tant lors de ses auditions devant le
Conseil de santé que dans la nombreuse correspondance qu'il a eu l'occasion
d'adresser à l'autorité sanitaire au cours de ces dernières années, le Tribunal
administratif considère qu'on peut exclure aussi bien l'incapacité (qui suppose
que l'intéressé ne se serait pas rendu compte du caractère inapproprié et même
nuisible de ses prescriptions qui intervenaient intempestivement alors que des
traitements étaient en cours) que la négligence (si on se réfère sur ce dernier
point à la définition de l'art. 19 al. 3 du Code pénal). Mis en garde à de
nombreuses reprises contre les conséquences de sa pratique, le recourant ne
pouvait pas ignorer qu'elle était totalement contre-indiquée et même
dangereuse. Le fait qu'il ait expressément admis, en 1992, qu'il devait y
renoncer démontre qu'il avait parfaitement saisi la gravité de la situation.
C'est donc délibérément qu'il a enfreint les injonctions et avertissements
formulés. Un tel comportement peut être sans autre qualifié de résistance aux
ordres de l'autorité, au sens de l'art. 191 LSP. Le fait que les motifs l'ayant
incité à agir de la sorte puissent être, dans une certaine mesure, considérés
comme honorables, et en tout cas altruistes, ne changent rien à cette
qualification : dûment et souvent averti, le recourant ne pouvait substituer sa
propre appréciation à celle de l'autorité sanitaire et persister dans une
pratique de prescriptions contre laquelle il avait été formellement mis en
garde. Ce faisant, il s'est incontestablement exposé à des sanctions, ce qu'il
ne conteste du reste pas en procédure. Il reste en revanche à examiner si la
mesure prise est excessive, comme il le soutient, ce qui revient à l'examiner
sous l'angle du principe de la proportionnalité.
6.                     Le principe de la
proportionnalité impose à l'autorité de n'utiliser un moyen que s'il est propre
à atteindre la fin d'intérêt public visée, tout en ménageant le plus possible
les libertés individuelles (ATF 112 Ia 70; Grisel, Traité de droit
administratif, p. 349; Knapp, op. cit. no 533 et ss, et les
références citées par ces deux auteurs). L'application de ce principe implique
une pesée des intérêts complète (Moor, Droit administratif, volume I, p.
325).
Dans l'examen du choix
de la mesure la plus appropriée l'autorité dispose d'une certaine latitude de
jugement (ATF 106 Ia 121). Le contrôle judiciaire du Tribunal administratif,
limité à la légalité des décisions mais qui comprend l'abus ou l'excès du
pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA), doit en conséquence s'exercer
avec une certaine retenue, si on considère que la présente cause fait appel à des
notions techniques et médicales, que l'autorité intimée est plus à même de
maîtriser. L'autorité de recours doit essentiellement vérifier que, dans sa
décision, l'autorité intimée a procédé à un examen complet de toutes les
circonstances pertinentes et que la mesure prise respecte le principe de la
proportionnalité.
7.                     En l'espèce, le Conseil
de santé et le département avaient le choix entre les quatre sanctions
mentionnées ci-dessus. On peut sans grandes explications exclure aussi bien la
réprimande que le retrait définitif. Une réprimande est un blâme destiné à
amender, selon la définition du dictionnaire Robert, et il a pratiquement la
même portée qu'une admonestation ou qu'un avertissement. Or, dans la présente
affaire, les faits démontrent à l'évidence qu'une telle mesure serait très
vraisemblablement demeurée sans effet, le Dr X.________ ayant précédemment été
averti, sans aucun effet. Quant au retrait définitif, il s'agit d'une mesure
très grave, empêchant un médecin d'exercer une profession bénéficiant de la
garantie de la liberté du commerce et de l'industrie (ATF 113 Ia 38; 111 Ia
186, et les arrêts cités), et dont le Tribunal administratif a du reste déjà eu
l'occasion de dire qu'elle devait être réservée aux hypothèses de fautes
professionnelles mettant en danger de manière répétitive la vie de ses
patients, ou de comportements démontrant une incapacité patente. Le Tribunal
administratif a d'ailleurs précisé que le terme "définitif" devait
être interprété dans le sens qu'il s'agissait d'une mesure de durée
indéterminée l'intéressé devant pouvoir conserver la faculté de demander un
réexamen après une période plus ou moins longue et après avoir démontré la
disparition des causes déterminantes (sur tous ces points, GE 93/030 du 12
octobre 1993).
Restent donc
envisageables les sanctions de l'amende et du retrait temporaire de
l'autorisation. L'autorité intimée explique le choix de la deuxième mesure par
la gravité des faits eux-mêmes. En exerçant la retenue dont il doit faire
preuve en la matière (cf. considérants ci-dessus), le Tribunal administratif ne
peut pas affirmer qu'une telle position relève d'un abus ou d'un excès du
pouvoir d'appréciation. Les deux sanctions ont partiellement les mêmes effets
puisqu'elles portent atteinte au patrimoine de l'intéressé qui, dans un cas,
doit payer une amende pouvant s'élever jusqu'à 20'000 francs, et dans l'autre
se voit privé de la faculté d'encaisser des honoraires. On peut toutefois
admettre que le retrait de l'autorisation touche plus durement un médecin qu'une
simple amende, dans la mesure où les revenus correspondant à la durée
considérée seront souvent supérieurs au maximum légal de l'amende,
indépendamment du préjudice résultant d'autres effets (frais généraux
continuant à courir, perte de clientèle, atteinte à la réputation
professionnelle). Mais on ne peut pas parler d'une sanction disproportionnée,
au regard des faits de la présente espèce.
6.                     Il résulte de ce qui
précède que le recours doit être rejeté, aux frais du recourant débouté, qui
n'a pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
chef du Département de l'intérieur et de la santé publique, du 13 décembre 1996
étant maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 18 avril 1997/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.