vd_omni · GE.2022.0235 · 2022-11-10 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de B.________, C.________ | Décision de la Cheffe du DITS autorisation la communication d'un rapport d'enquête portant sur le fonctionnement d'une municipalité, notamment en ce qui concerne le respect des règles en matière de récusation, à l'une des sociétés à l'origine de l'enquête. Recours à titre personnel du syndic contre cette décision. Renvoi pour l'essentiel à l'arrêt GE.2022.0019 du 20 juin 2022 qui concernait l'autre société dénonciatrice. Griefs de violation des art. 64 al. 2 LC, 9 al. 2 LInfo, 16 al. 2 let. a LInfo et 15 LPrD écartés. Recours rejeté.Recours au TF rejeté, dans la mesure de sa recevabilité (arrêt 1C_388/2022, 1C_591/2022 du 28 avril 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.2022 GE.2022.0235

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 novembre 2022
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; M. Guillaume Vianin et M.
Serge Segura, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Alain DUBUIS, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
à Lausanne, représenté par la Direction
générale des affaires institutionnelles et des communes (DGAIC), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de ********,
à ********,
représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à ********, représentée
par Me Gaspard COUCHEPIN, avocat à Lausanne
.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision de la Cheffe du Département
des institutions, du territoire et du sport (DITS) du 23 août 2022 (LInfo;
communication d'un rapport d'enquête administrative).
Vu les faits suivants:
A.
Par lettres des 21 et 23 juillet 2021, la société B.________ a saisi le
Conseil d'Etat d'une dénonciation concernant le fonctionnement de la
Municipalité de ******** (ci-après: la municipalité). Elle faisait
principalement grief à A.________, syndic de cette commune, de ne pas respecter
les règles de récusation et de gérer des dossiers alors qu'il se trouvait
manifestement dans une situation de conflit d'intérêts. Parallèlement, une
autre société s'est plainte de faits similaires.
Le 21 septembre 2021, la Cheffe du Département des
institutions et du territoire (depuis le 1
er
juillet 2022, le
Département des institutions, du territoire et du sport – DITS) a confié à la
Préfète du district de l'Ouest lausannois (ci-après: la préfète) le soin de
diligenter une enquête administrative sur les faits relatés par les
dénonciateurs.
Le 29 octobre 2021, la préfète a rendu son rapport.
B.
a) Le 8 décembre 2021, la société B.________ a sollicité de la Cheffe du
DITS une copie du rapport d'enquête administrative établi par la préfète.
b) Un mois auparavant, l'autre société dénonciatrice
a requis la communication de ce même rapport.
Par décision du 17 décembre 2021, la Cheffe du DITS
a fait droit à cette demande, sous réserve des procès-verbaux annexés au
rapport et de certains passages qui seraient caviardées.
Par acte du 1
er
février 2022, A.________,
agissant à titre personnel, a contesté cette décision devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). La cause a été enregistrée
sous la référence GE.2022.0019.
c) Le 9 février 2022, la Cheffe du DITS, par
l'intermédiaire de la Direction générale des affaires institutionnelles et des
communes (DGAIC), a informé la société B.________, qui l'avait relancée dans
l'intervalle, que l'instruction de sa demande du 8 décembre 2021 était
suspendue jusqu'à droit connu sur le recours portant sur la demande déposée par
l'autre société dénonciatrice.
d) Par arrêt du 20 juin 2022 rendu dans la cause
GE.2022.0019, la CDAP a rejeté le recours de A.________ et confirmé la décision
de la Cheffe du DIT du 17 décembre 2021.
Par acte du 1
er
juillet 2022, A.________
a contesté cet arrêt devant le Tribunal fédéral. La cause a été enregistrée
sous la référence 1C_388/2022.
e) Le 28 juin 2022, l'instruction de la demande de
la société B.________ a été reprise. La municipalité et A.________, à titre
personnel, ont été invités à se déterminer.
La municipalité n'a pas pris position dans le délai
imparti.
A.________, pour sa part, s'est opposé à la
communication du rapport d'enquête administrative. Dans ses déterminations du 3
août 2022, il a fait notamment valoir que ce rapport contenait des informations
relatives au processus décisionnel de la municipalité couvert par le secret des
délibérations garanti par l'art. 64 al. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956
sur les communes (LC; BLV 175.11). Il a invoqué également la loi vaudoise du 24
septembre 2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21) et la loi vaudoise du 11
septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.65).
Il a requis par ailleurs l'accès à l'intégralité du dossier ayant permis
l'établissement du rapport.
f) Par décision du 23 août 2022, la Cheffe du DITS a
fait droit à la demande de la société B.________, sous réserve des
procès-verbaux annexés au rapport et de certains passages qui seraient
caviardés.
C.
Par acte du 26 septembre 2022, A.________ a recouru contre cette
décision devant la CDAP, en concluant principalement à ce que le rapport d'enquête
administrative du 19 octobre 2021 ne soit "aucunement communiqué, transmis
ou diffusé à B.________, ni autres personnes dénonciatrices ou à des
tiers", subsidiairement au renvoi de la cause à la Cheffe du DITS pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. Sur le plan formel, le
recourant se plaint d'une violation du droit d'être entendu, reprochant à
l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné accès à l'intégralité du dossier
de la cause; sur le fond, il dénonce une violation de la LInfo et de la LPrD.
Dans sa réponse du 19 octobre 2022, la Cheffe du
DITS, par l'intermédiaire de la DGAIC, a conclu au rejet du recours. La
municipalité et la société B.________ en ont fait de même.
Dans l'intervalle, le 17 octobre 2022, le recourant
a requis la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le recours
déposé au Tribunal fédéral contre l'arrêt GE.2022.0019. La société B.________
s'est fermement opposée à cette requête.
Il n'a pas été ordonné d'autres mesures
d'instruction.
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 41 de la Constitution du canton de Vaud, du 14
avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), l'Etat et les communes informent la population
de leurs activités selon le principe de la transparence (cf. ég. art. 7 al. 2
Cst-VD, dont il résulte de façon générale que l'activité étatique s'exerce de
manière transparente). Ce devoir d'information est réglementé par la LInfo, qui
fixe les principes, les règles et les procédures liées à l'information du
public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant notamment de
l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. b LInfo), et s'applique
en particulier au Conseil d'Etat et à son administration (à l'exclusion de ses
fonctions juridictionnelles; art. 2 let. b LInfo).
Selon l'art. 21 al. 1 LInfo, l'intéressé peut
recourir au Préposé ou directement au Tribunal cantonal. Pour le surplus, la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36) est applicable aux décisions rendues en vertu de la LInfo ainsi qu'aux
recours contre dites décisions (cf. art. 27 al. 3 LInfo).
En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile
(cf. art. 95 LPA-VD)
et satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en
particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Le recourant, qui est directement concerné par le rapport d'enquête
faisant l'objet de la décision attaquée, a par ailleurs qualité pour recourir
(cf. arrêt GE.2022.0019 du 20 juin 2022 consid. 1). Il convient donc d'entrer
en matière.
2.
Le litige porte sur la question de savoir, si c'est à juste titre que
l'autorité intimée a accédé à la demande de la société B.________, tendant à la
communication du rapport d'enquête du 29 octobre 2021.
3.
Le recourant requiert la suspension de la procédure jusqu'à droit connu
sur le recours déposé au Tribunal fédéral contre l'arrêt GE.2022.0019.
a) Aux termes de l’art. 25 LPA-VD, l'autorité peut,
d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs,
notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure
ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.
Selon la jurisprudence, la suspension de la
procédure ne doit pas s'opposer à des intérêts publics et privés prépondérants.
Elle doit même rester l'exception. En particulier, le principe de célérité, qui
découle des art. 29 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
et 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101), pose des limites à la
suspension d'une procédure jusqu'à droit connu sur le sort d'une procédure
parallèle. De manière générale, la décision de suspension relève du pouvoir
d'appréciation de l'autorité saisie; cette dernière procédera à la pesée des
intérêts des parties, l'exigence de célérité l'emportant dans les cas limites.
Il appartiendra à l'autorité saisie de mettre en balance, d'une part, la nécessité
de statuer dans un délai raisonnable et, d'autre part, le risque de décisions
contradictoires (arrêts PS.2017.0044 du 3 août 2017 consid. 4a; PS.2017.0034 du
21 juillet 2017 consid. 31; FI.2016.0033 du 25 mai 2016 consid. 2a et les
références citées, notamment ATF 130 V 90 consid. 5 et ATF 119 II 386 consid.
1b).
b) En l'espèce, la question litigieuse est identique
à celle que la cour de céans a dû trancher dans l'affaire GE.2022.0019. Des
motifs d'économie de procédure justifieraient ainsi en principe d'attendre
l'issue de la procédure actuellement pendante au Tribunal fédéral (cf. arrêt
FI.2016.0033 précité, qui fait état de la pratique du cas-pilote).
Cela étant, il ressort des explications figurant
dans les écritures des parties que l'autre société dénonciatrice a finalement
eu accès au rapport d'enquête litigieux. Il n'est dans ces conditions pas exclu
que le Tribunal fédéral nie l'existence d'un intérêt digne de protection à
contester l'arrêt cantonal et qu'il ne statue pas sur le fond de l'affaire.
A cela s'ajoute que l'art. 27 al. 1 LInfo prescrit
en la matière une procédure simple et rapide, ce qui s'oppose en principe à une
suspension de la procédure, à moins que l'issue du litige dépende d'une autre
procédure pendante, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence (cf. dans ce sens,
arrêt CASSO PP 7/2018 du 25 mars 2019).
Pour ces motifs, la requête de suspension formée par
le recourant doit être rejetée.
4.
Sur le plan formel, le recourant se plaint d'une violation du droit
d'être entendu, faisant grief à l'autorité intimée de ne pas lui avoir donné
accès à l'intégralité du dossier de la cause.
a) Tel qu'il est garanti par l’art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend le droit pour chaque
intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment,
celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de
la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 73 consid. 7.2.2.1; 142
II 218 consid. 2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références citées).
Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes les pièces
décisives et garantit que les parties puissent prendre connaissance des
éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 132 II 485 consid.
3.2).
Selon la jurisprudence, le droit d'être entendu est
une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 187
consid.
2.2;
ATF 126 I 19
consid.
2d/bb). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée
lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 145 I 73 consid. 4.4; 142 II
218 consid. 2.8.1;
ATF 135 I 279
consid.
2.6.1 et les références citées).
b) En l'espèce, le recourant souhaiterait avoir
accès à l'intégralité du dossier d'enquête. Il reproche en particulier à
l'autorité intimée de ne pas lui avoir communiqué les annexes mentionnées dans
le rapport du 29 octobre 2021.
Comme dans l'affaire qui a donné lieu à l'arrêt
GE.2022.0019 (cf. consid. 4), ces pièces n'étaient toutefois pas visées par la
requête de la société B.________, qui ne portait que sur la communication du
rapport proprement dit, dont le recourant a eu connaissance. Elles ne font donc
pas partie du dossier ayant conduit au prononcé de la décision attaquée.
L'autorité intimée ne s'est du reste pas fondée sur ces documents pour statuer.
Ce n'est que dans le cadre de l'éventuelle procédure qui pourra être ouverte à
son encontre en raison des faits retenus par la préfète que le recourant aura
accès aux pièces demandées et pourra exercer son droit d'être entendu quant à
une potentielle suspension ou révocation.
Le grief tiré de la violation du droit d'être
entendu doit être rejeté.
5.
Avant d'examiner les griefs au fond du recourant, il convient de
rappeler au préalable quelques considérations générales.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les
autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1
al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs
administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al.
1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits
au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
"
document officiel
" tout document achevé, quel que soit son
support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts GE.2020.0066 du 8 mars 2021
consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2b; GE.2018.0105 du
25 juillet 2019 consid. 3a; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur
l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9).
Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur
stade définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document
doit permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets
avec toute la latitude nécessaire à cette fin (arrêts
GE.2020.0066 du 8
mars 2021 consid. 2b/aa;
GE.2019.0019 du 4 octobre 2019
consid. 2).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à
l'information garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement
d'application de la LInfo, du 25 septembre 2003 (RLInfo; BLV 170.21.1), précise
dans ce cadre que sont des documents internes les notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que les
documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une
autorité collégiale.
c) S'agissant des "
limites
" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)
prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 15    Autres lois
applicables
1
Les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d'auteur.
Art. 16     Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des intérêts
publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque :
a.     la
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités;
b.     une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c.     le
travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d.     les
relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible.
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants :
a.     la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concernée;
b.     la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les
autorités;
c.     le
secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la
loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi.
Art. 17     Refus partiel
1
Le refus de
communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut
le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par
cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
6.
Le recourant soutient tout d'abord que le rapport d'enquête serait un
document interne au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, soustrait au droit à
l'information.
La cour de céans a écarté ce grief dans l'arrêt
GE.2022.0019 pour les motifs suivants (cf. consid. 7b):
"...le rapport d'enquête
litigieux n'a pas été établi par un collaborateur du Département des
institutions et du territoire, mais par une autre autorité cantonale, en
l'occurrence la Préfète du district de l'Ouest lausannois, dans le cadre du
devoir de surveillance de l'Etat sur les communes. Il a été commandé par
l'autorité intimée pour éclaircir les faits relatés dans les dénonciations dont
elle a été saisie. L'enquête visait à déterminer si les règles sur la récusation
étaient respectées au sein de la municipalité. Le rapport se limite à cette
question. Il ne comporte aucune appréciation politique, étant précisé que la
préfète ne participera pas à la prise de décision dans le cadre de l'éventuelle
procédure qui pourrait être ouverte à l'encontre du recourant sur la base de
l'art. 139b al. 1 LC. Il peut être assimilé dans cette mesure à un rapport
d'expertise établi par un tiers extérieur à l'administration. Il ne saurait
pour ces motifs être qualifié de document interne au sens des art. 9 al. 2
LInfo et 14 RLInfo, notion qui doit être interprétée de manière restrictive
(cf. arrêt GE.2019.0010 du 4 octobre 2019 consid. 2b). Du reste, il ne s'est
pas limité à un usage interne à l'administration cantonale, puisqu'il a été
communiqué à la municipalité pour qu'elle prenne position sur les faits retenus
par la préfète."
Dans ses écritures, le recourant conteste ce
raisonnement, repris par l'autorité intimée dans la décision attaquée, et plus
précisément l'analogie faite avec un rapport d'expertise, soulignant que la
préfète serait rattachée administrativement au DITS et qu'elle n'aurait pas agi
de manière indépendante.
Comme l'autorité intimée l'a relevé dans sa réponse,
l'identité de l'auteur d'un document et ses liens avec l'administration ne sont
pas déterminants pour établir si un tel document peut être qualifié
d'"officiel" au sens de l'art. 9 al. 1 LInfo. Quoi qu'il en soit, le
seul fait que le rapport litigieux a été communiqué à la municipalité pour
qu'elle prenne position sur les faits retenus par la préfète et qu'elle sollicite
le cas échéant du Conseil d'Etat les mesures prévues par l'art. 139b LC à
l'encontre de son syndic démontre bien que ce document n'était pas destiné à un
usage personnel et purement interne à l'administration cantonale. Qu'une telle
procédure – qui requiert une demande de la municipalité ou de la majorité des
deux tiers du conseil communal – n'ait à ce jour pas été ouverte importe peu.
Le grief tiré de la violation de l'art. 9 al. 2
LInfo doit être rejeté.
7.
Le recourant dénonce également une violation de l'art. 64 al. 2 LC, qui
dispose que les séances et les discussions de la municipalité ne sont pas
publiques et que les procès-verbaux de ces séances ne sont pas communiqués à
des tiers, sauf en cas de demande de l'autorité de surveillance ou d'une
autorité judiciaire.
La cour de céans s'est prononcée sur ce grief dans
l'arrêt GE.2022.0019. Elle l'a écarté également, retenant ce qui suit (cf.
consid. 6):
"Le rapport demandé ne
contient aucune retranscription des procès-verbaux des séances de la
municipalité. Il se limite à mentionner les faits propres à contrôler le
respect des règles sur la récusation, en indiquant pour l'essentiel qui était
présent lors de telle séance et en résumant brièvement l'objet de celle-ci,
ainsi que les éventuelles décisions prises. Comme l'autorité intimée le
retient, de tels éléments ne sont pas couverts par le secret des délibérations,
étant précisé que les interventions des membres de la municipalité ou à tout le
moins leurs noms ne figurent pas dans la version que l'autorité intimée entend
transmettre à la société
[...]
. En
particulier, la composition dans laquelle la municipalité siège doit être
connue des destinataires des décisions rendues pour précisément leur permettre
de détecter d'éventuels problèmes de récusation et de les soulever le cas
échéant. L'art. 65a al. 3 LC prévoit du reste expressément qu'il est fait
mention de la récusation sur l'extrait de décision, ce qui démontre que cette
question doit faire l'objet d'une certaine publicité. On mentionnera encore que
le rapport fait également état d'un certain nombre de faits qui ne se sont pas
déroulés lors de séances de la municipalité, tel l'historique des procédures de
construction ayant conduit aux dénonciations examinées par l'enquête, et qui
échappent dès lors de toute manière à la protection conférée par l'art. 64 al.
2 LC."
Dans ses écritures, le recourant n'invoque aucun
argument ou élément permettant de remettre en cause ce raisonnement.
Le grief tiré de la violation de l'art. 64 al. 2 LC
doit être rejeté également.
8.
Le recourant affirme en outre que la transmission du rapport d'enquête
litigieux mettrait à mal le bon déroulement des activités de la municipalité.
Il invoque en d'autres termes l'intérêt public visé par l'art. 16 al. 2 let. a
LInfo.
Dans ses déterminations à l'autorité intimée sur la
requête déposée par l'autre société dénonciatrice, la municipalité n'a pas
caché qu'elle rencontrait des difficultés dans le traitement de ses différents
dossiers, en raison de tensions importantes (cf. arrêt GE.2022.0019 précité
consid. 8). L'autorité intimée estime toutefois que la communication du rapport
d'enquête à un tiers ne serait pas de nature à perturber encore plus le
fonctionnement de la municipalité, soulignant que les tensions existantes trouvaient
leur origine dans les problèmes de récusations qui s'étaient posés au début de
la législature ainsi qu'aux recours formés par le recourant à l'encontre de
plusieurs décisions municipales, respectivement à la plainte pénale qu'il avait
déposée et qui avait entraîné la perquisition des locaux de l'administration
communale. Le recourant le conteste, expliquant n'avoir fait que valoir ses
droits.
Comme la cour de céans l'a relevé dans l'arrêt
GE.2022.0019 (cf. consid. 8), il appartient aux autorités concernées, et non au
recourant, d'évaluer si la diffusion d'informations ou de documents serait
susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou leur
fonctionnement. Or, dans le cadre de la présente procédure, la municipalité a
répété qu'elle ne voyait aucun inconvénient à la communication du rapport
d'enquête.
Le grief tiré de la violation de l'art. 16 al. 2
let. a LInfo doit être écarté aussi.
9.
Le recourant se plaint encore d'une violation de la LPrD, faisant valoir
que le rapport d'enquête contiendrait un certain nombre de données personnelles
sensibles le concernant et que les conditions légales pour permettre leur
communication à un tiers ne seraient pas réalisées.
a) Par donnée personnelle, on entend toute
information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf. art.
4 al. 1 ch. 1 LPrD) et, par donnée sensible, toute donnée personnelle se
rapportant notamment aux opinions ou activités politiques (cf. art. 4 al. 1 ch.
2, 1
er
tiret, LPrD).
L'art. 15 LPrD, qui constitue une
lex specialis
réservée par l'art. 15 LInfo, traite de la question de la communication de
données personnelles. Il a la teneur suivante:
"
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a.
une
disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le
requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c.
le
requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant
celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d.
la
personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances
permettent de présumer ledit consentement;
e.
la
personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un
chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le
requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que
dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire
valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est
invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la
communication des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée."
Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1 LPrD ne
sont pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit réalisée pour
que la communication soit permise (cf. exposé des motifs et projet de loi
[EMPL], BGC législature 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome I, p. 155 s.).
b) En l'espèce, si elle reconnaît que le rapport
d'enquête litigieux contient des données personnelles concernant le recourant,
l'autorité intimée leur dénie tout caractère sensible, comme la cour de céans l'a
retenu dans l'arrêt GE.2022.0019 (cf. consid. 9b). Les données qui nécessitent
une protection accrue selon la LPrD sont en effet celles qui se rapportent à la
vie privée d'une personne (cf. EMPL,
op. cit
., p. 147), ce qui exclut
donc les mandats publics, qui, de par leur nature, font l'objet d'une certaine
publicité.
Cela étant, que les données personnelles concernant
le recourant contenues dans le rapport d'enquête soient qualifiées de sensibles
ou non, leur transmission ne peut intervenir qu'aux conditions de l'art. 15 al.
1 LPrD et plus particulièrement de l'art. 15 al. 1 let. c LPrD, qui est la
seule hypothèse prévue pouvant entrer en considération dans le cas particulier.
Conformément à cette disposition, il convient de procéder à une pesée des intérêts
en présence et comparer l'intérêt de la société B.________ à l'accès au rapport
demandé à celui du recourant à ce que ce document ou à tout le moins les
données personnelles qu'il comporte ne soient pas transmis.
L'enquête mise en oeuvre à la demande de l'autorité
intimée fait suite à deux dénonciations, notamment celle déposée par la société
B.________, qui reprochait pour l'essentiel au recourant d'être intervenu dans
des affaires alors qu'il se trouvait dans une situation de conflit d'intérêts.
Quoi qu'en dise le recourant, celle-ci a incontestablement un intérêt légitime
à connaître les résultats de cette enquête, notamment sur les faits qu'elle a
dénoncés, et à savoir si la Municipalité de ******** était régulièrement
constituée dans les procédures auxquelles elle était partie et si les règles en
matière de récusation ont été respectées à ces occasions. Elle a également un
intérêt à ce que le nom du recourant ne soit pas anonymisé, ce qui n'aurait de
toute manière pas de sens dans la mesure où celui-ci resterait identifiable. De
son côté, le recourant ne fait pas expressément état dans ses écritures d'un
intérêt privé à ce que le rapport d'enquête demeure confidentiel. On comprend
néanmoins qu'il s'oppose à la diffusion de ce rapport, car il ne lui est pas
favorable et l'accuse d'un certain nombre de faits qu'il conteste. Il est
douteux qu'un tel intérêt soit digne de protection. Quoi qu'il en soit, dans le
cadre de la pesée des intérêts en présence, il convient de retenir comme dans
l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt GE.2022.0019 (cf. consid. 9b) que celui de
la société B.________ à la communication du rapport d'enquête l'emporte sur
celui du recourant à ce que les agissements retenus à son encontre soient tenus
secrets, ce d'autant plus que ceux-ci s'inscrivent dans le cadre de son
activité de syndic, qui revêt un caractère public et doit faire l'objet d'une
certaine publicité.
On relèvera encore que, contrairement à ce que le
recourant affirme dans ses écritures, la procédure prévue à l'art. 16 al. 4 et
5 LInfo a bien été respectée par l'autorité intimée. L'intéressé a en effet été
invité à titre personnel à se déterminer sur la requête de la société B.________
(cf. art. 28 LPrD). Il a fait usage de cette possibilité, en s'opposant à la
communication du rapport d'enquête visé. L'autorité intimée a écarté cette
opposition dans la décision attaquée, en précisant que cette décision pouvait
faire l'objet d'un recours soit auprès du préposé à la protection des données
et au droit à l'information, soit au Tribunal cantonal (cf. art. 31 al. 1
LPrD).
Le grief tiré de la violation de l'art. 15 LPrD
s'avère mal fondé.
10.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
L'arrêt sera rendu sans frais, la procédure en
matière de LInfo étant gratuite (cf. art. 27 al. 1 LInfo).
La société B.________ et la Commune de ********, qui
ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat, ont droit chacune à des dépens,
qui seront mis à la charge du recourant, qui succombe (cf. art. 55 al. 1
LPA-VD). Compte tenu du travail effectué, ceux-ci seront fixés respectivement à
1'000 fr. et 500 fr. (cf. art. 11 du tarif des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Cheffe du Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) du 23 août 2022 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV.
A.________ versera à la Commune de ******** une somme de 500 (cinq
cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
V.
A.________ versera à la société B.________ une somme de 1'000 (mille)
francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 10 novembre 2022
La présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.