vd_omni · AC.2021.0002 · 2022-12-19 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil général de Suscévaz, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Recours contre l'adoption et l'approbation du nouveau PACom de Suscévaz.Pas de violation du droit d'être entendu: le procès-verbal de la décision d'adoption du PACom par le Conseil général n'a certes pas été notifié avec la décision d'approbation du DIT, mais l'envoi comprenait le préavis de la municipalité avec les propositions de rejet des oppositions. En outre, la recourante a eu accès à la décision complète durant la procédure devant la CDAP (consid. 2).Pas de violation de la garantie de la propriété de la recourante, dont trois parcelles ont été colloquées en zone agricole protégée: les décisions attaquées reposent sur une base légale suffisante et la pesée des intérêts a été correctement effectuée dans le respect des objectifs de protection de l'agriculture, du paysage et de la biodiversité (consid. 5).Pas d'inégalité de traitement par rapport aux parcelles maintenues en zone agricole non protégée qui se situent à proximité immédiate du village, les situations des unes et des autres n'étant pas comparables (consid. 6).Pas non plus d'inégalité de traitement par rapport à une parcelle colloquée en zone d'activités économiques, cette autre parcelle, certes également située dans le périmètre de l'objet n° 117 de l'IMNS, étant partiellement bâtie, entourée de parcelles bâties et précédemment colloquée en zone artisanale (consid. 7).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2022 AC.2021.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 décembre 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; M. Stéphane Parrone, juge; Mme
Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorités intimées
1.
Conseil général de Suscévaz,
représenté par Me Mathias KELLER, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions et du
territoire (actuellement Département des institutions, du territoire et du
sport),
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, à Lausanne.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil général de
Suscévaz du 24 juin 2020 adoptant le plan d'affectation communal, son règlement
et les réponses aux oppositions et c/ décision du Département des
institutions et du territoire du 16 novembre 2020 approuvant le plan d'affectation
communal de la commune de Suscévaz et son règlement.
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Suscévaz est actuellement régi par le
plan général d'affectation du 2 septembre 1981 (PGA, qui comprend les plans des
zones n
os
1 et 2, le plan n° 3 de la zone village ancien et le
plan n° 4 fixant la limite des constructions), par son règlement du 16
mars 1994 (RPGA), ainsi que par le plan d'extension cantonal n° 125 "Canal
d'Entreroches" du 18 septembre 1959, le plan d'extension partiel
"Extension de la zone du village" du 10 juin 1983 et le plan partiel d'affectation
"Au Coin" du 12 août 1997.
Le village de Suscévaz était mentionné dans la
précédente version de l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en
Suisse (ISOS) comme village d'importance régionale. Il n'apparaît plus dans l'édition
publiée en automne 2013. En revanche, le territoire de la commune abrite
plusieurs périmètres protégés selon des inventaires de protection du paysage et
de protection de la faune. Ainsi, le Mont de Chamblon et ses abords constituent
l'objet n° 117 de l'Inventaire des monuments naturels et des sites (IMNS),
le Mont de Chamblon et la colline du village de Suscévaz font partie de l'Inventaire
des géotopes du Canton de Vaud (objet n° 84), un territoire d'intérêt biologique
prioritaire (TIBP) est délimité aux alentours du Mont de Chamblon et plusieurs zones
de territoire d'intérêt biologique supérieur (TIBS) y sont répertoriées
comprenant des corridors à faune d'importance régionale. Enfin, dans le cadre
de l'élaboration du Réseau écologique cantonal (REC, cf. mesure E22), le Plan
directeur cantonal (PDCn) ‑ dans sa 4
e
adaptation
ter
approuvée par le Conseil fédéral le 7 juillet 2022 ‑ met en
évidence des voies de liaisons biologiques à conserver ou à renforcer et l'une
d'elle (d'importance suprarégionale à renforcer) longe le territoire de la commune
de Suscévaz à l'est; quant à la protection du paysage, elle fait l'objet d'une
attention particulière dans le PDCn (cf. mesure C12) qui souligne l'importance
de la préservation des échappées paysagères, soit de grands espaces dégagés qui
permettent au regard de s'échapper vers le lointain notamment à l'approche du lac
de Neuchâtel depuis le territoire de la Commune de Suscévaz. Ces diverses zones
protégées apparaissent sur les cartes reproduites ci-dessous:
B.
A.________ est une société avec siège à Yverdon-les-Bains et qui a pour
but "
la production et le commerce de produits agricoles
." Elle
est propriétaire, notamment, des parcelles n
os
461, 486 et 690 du
cadastre de la commune de Suscévaz.
La parcelle n° 461 présente une surface totale de
285'090 m
2
, soit 283'099 m
2
en nature de
pré-champ et 1'991 m
2
de forêt. Selon le PGA de 1981, elle est
colloquée en zone agricole et viticole, une aire forestière la bordant à l'est,
en limite de la parcelle n° 357 voisine. Sur sa limite nord-ouest, elle
est longée par La Thièle (DP 30). Au sud, elle est limitée par La Charue (DP 1065),
soit la route qui relie les villages de Suscévaz et d'Ependes. Elle abrite un TIBS
dans sa partie nord.
La parcelle n° 486 comprend 2'210 m
2
en nature de pré-champ. Elle est colloquée en zone intermédiaire selon le PGA
de 1981. De forme rectangulaire, elle est bordée au sud, sur un petit côté, par
la route de Treycovagnes (DP 1105), au nord, sur l'autre petit côté, par un
chemin de campagne non goudronné (DP 1073) qui la sépare des parcelles n
os
473 (au nord-ouest) et 477 (au nord-est) toutes deux colloquées en zone
agricole et viticole selon le PGA de 1981; à l'est, elle jouxte la parcelle
n° 119 et à l'ouest la parcelle n° 487 sur toute sa longueur, ces
deux parcelles voisines étant aussi colloquées en zone intermédiaire. Elle se
situe dans le périmètre de l'objet n° 117 IMNS et à la limite d'un TIBP et
de deux TIBS.
Quant à la parcelle n° 690, sa surface totale
de 212'421 m
2
se répartit en 206'125 m
2
en
nature de champ, pré, pâturage et 6'356 m
2
de forêt. Elle est
bordée au nord-ouest par le Canal occidental (DP 1111 et 1112) et au sud-est
par La Thièle (DP 30); elle jouxte à l'ouest, sur toute sa longueur, la parcelle
n° 694 du cadastre de la Commune de Suscévaz (une zone forestière marquant
la limite parcellaire) et à l'est, sur toute sa longueur également, la parcelle
n° 123 du registre foncier de Treycovagnes. Elle est colloquée en zone
agricole et viticole selon le PGA de 1981 et se situe au coeur d'un TIBS, sa
limite est longeant une liaison biologique suprarégionale.
C.
Dès le début des années 2000, la Commune de Suscévaz s'est attelée à la
révision de sa planification générale. Un premier examen préalable par les
services cantonaux a eu lieu le 15 juillet 2016. Le premier rapport de synthèse
d'examen préalable mentionnait notamment ce qui suit au sujet de la protection
du milieu naturel (p. 2):
"
[...]
La zone viticole et les forêts au pied du Mont de Chamblon
présentent des valeurs biologiques et paysagères remarquables. Ce territoire est
de fait inscrit dans plusieurs inventaires (IMNS, inventaire cantonal des
réserves de faune, inventaire des géotopes, échappées paysagères du PDCn, etc.).
Afin de protéger ce territoire, la Direction générale de l'environnement,
Division Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) demande que l'inconstructibilité
soit garantie sur les secteurs les plus sensibles. Ainsi, il s'agit:
·
d'affecter les surfaces agricoles comprises dans l'IMNS et les
échappées paysagères du PDCn en zone agricole protégée à vocation paysagère
(nouvelle zone à créer);
[...]
"
Un deuxième examen préalable par les services
cantonaux a eu lieu le 18 octobre 2018. On extrait notamment ce qui suit du deuxième
rapport de synthèse (préavis du Service du développement territorial [SDT;
désormais Direction générale du territoire et du logement - DGTL], p. 11):
"
[...]
Le plan corrigé tient compte de l'essentiel des demandes
de la DGE-BIODIV, en affectant en zone agricole protégée I les surfaces
agricoles situées dans l'IMNS, ainsi que la plupart des surfaces situées dans des
échappées paysagères ou sur des liaisons biologiques.
[...]"
Le projet de nouveau plan d'affectation communal
(PACom) a été mis à l'enquête publique une première fois du 12 juin au 12 juillet
2019. Il a suscité huit oppositions dont celle de A.________. A la suite de séances
de conciliation et de discussions avec le SDT, un rapport complémentaire a été
rendu le 13 novembre 2019 incluant le préavis favorable des services cantonaux
sur le projet de plan d'affectation communal; une seconde mise à l'enquête publique
a eu lieu du 20 novembre au 20 décembre 2019. Sept oppositions ont derechef été
formées, A.________ figurant toujours au nombre des opposants dès lors que le
projet de PACom prévoyait que les parcelles n
os
461, 486 et 690
seraient affectées en zone agricole protégée (en partie seulement s'agissant de
la troisième).
Dans le rapport d'aménagement prescrit par l'art. 47
de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS
700.1), dans sa version de novembre 2019, figurent notamment les passages
suivants:
"
[...]
2.6          ZONE AGRICOLE
Toutes les zones intermédiaires
existantes sont affectées à la zone agricole ou à la zone agricole protégée.
Des réductions de la zone de
village sont effectuées sur les parcelles 1, 35 et sur les portions de
parcelles 2, 34, 37, 84 et 420 au profit de la zone agricole pour un total de près
de 4'000 m
2
. Des réductions de la zone artisanale (zone d'activités
économiques) sont effectuées sur la parcelle 384 au profit de la zone agricole
protégée et sur une portion de la parcelle 493 au profit de la zone viticole
protégée pour un total de 6'000 m
2
.
[...]
Le bilan de la zone agricole est donc largement positif.
[...]
La protection du paysage est
également prise en compte par l'introduction d'un principe de regroupement des
constructions ainsi que par l'introduction d'une zone agricole protégée et d'une
zone viticole protégée.
[...]
2.7          ZONE AGRICOLE PROTEGEE
Une zone agricole protégée est
constituée dans le but de protéger les grands ensembles paysagers, en
particulier pour la préservation du Mont de Chamblon (objet IMNS) et de la plaine
de l'Orbe. Elle est strictement inconstructible pour l'objet IMNS et en
principe inconstructible ailleurs.
Le périmètre de la zone agricole
protégée a été défini sur la base de l'étude de faisabilité de l'aire rurale effectuée
en 2003, coordonné avec la révision du PGA de la commune voisine de Mathod (entrée
en vigueur en 2017) et en étroite collaboration avec la Municipalité qui
comprend des agriculteurs et qui entretient des contacts réguliers avec eux. La
Municipalité a donc une excellente appréciation de la situation des exploitants
du village. La protection du paysage a ainsi été prise en considération tout en
réservant des possibilités pour les besoins de l'agriculture. Ainsi hors
secteur IMNS, deux secteurs et une mesure qui vient nuancer les restrictions de
la zone agricole protégée sont proposées:
·
La Municipalité réserve une portion importante de la parcelle
communale 680 hors zone agricole protégée. Elle pourra servir à mettre à
disposition un terrain pour des besoins avérés d'agriculteurs qui verraient le
développement de leurs activités entravé par cette mesure paysagère. Orientée
parallèlement au Canal occidental et à proximité relative d'infrastructures
existantes pour une meilleure intégration des futures constructions, cet emplacement
pourrait être mis à disposition par la commune.
·
Considérant qu'un potentiel développement, en particulier pour
des serres maraîchères, serait préférable entre la Thièle et le Canal occidental
plus que n'importe où ailleurs sur le territoire d'un point de vue paysager, ce
secteur est également maintenu en zone agricole (sans restriction
particulière). Une bande de 200 m à l'est est tout de même affectée en zone
agricole protégée du fait de la présence d'une liaison biologique
supranationale.
·
Si l'exploitant peut démontrer que la localisation des constructions
projetées s'impose en zone protégée, des autorisations de construire peuvent
exceptionnellement être délivrées par le Service compétent.
[...]
"
Le 24 février 2020, la Municipalité de Suscévaz (ci-après:
la municipalité) a soumis deux préavis au Conseil général, le premier
(n° 25/2016-2021) proposant à l'organe législatif "
d'adopter le PACom
de Suscévaz et son règlement tels que mis en consultation publique du 20 novembre
au 20 décembre 2020
" et le second (n° 25/2016-2021) relatif au
traitement des oppositions. Au sujet de l'opposition formée par A.________,
le préavis municipal était rédigé en ces termes:
"
[...]
CHAPITRE IV
Zone agricole
protégée              Opposants concernés: B.________
A.________
C.________
Les oppositions de B.________, C.________
et A.________ contestent l'introduction d'une zone agricole (et viticole)
protégée. Celle-ci répond globalement à la volonté de préserver des dégagements
paysagers vierges de construction. Hormis dans le secteur IMNS du Mont de
Chamblon, cette préservation est menacée. Un large secteur entre la Thièle et
le Canal occidental n'est pas concerné par la zone protégée. L'abandon de la
zone protégée à cet endroit, formalisé lors de la seconde enquête publique,
répond en grande partie aux doléances de B.________ et A.________ sur la zone
agricole protégée. Concernant les agriculteurs du village, deux parcelles conséquentes
de terrains communaux sont maintenues hors de la zone protégée afin de
permettre un développement équitable et respectueux des besoins de chacun et
une vision élargie de la gestion de la plaine de l'Orbe.
A la suite des échanges avec les agriculteurs
et maraîchers opposants, la Municipalité a défendu l'augmentation de 1 à 4
parcelles hors zone protégée dans la deuxième enquête. Pour ces raisons, la
Municipalité maintient son projet tel que présenté lors de la seconde enquête
publique et propose de lever ces oppositions.
[...]
"
Le Conseil général de Suscévaz a accepté les deux
préavis dans sa séance du 24 juin 2020, adoptant ainsi le PACom et son règlement
et levant les oppositions formées à leur encontre.
Par décision du 16 novembre
2020, la Cheffe du Département des institutions et du territoire (ci-après: le DIT,
désormais Département des institutions, du territoire et du sport, DITS) a approuvé
le PACom de Suscévaz et abrogé le plan d'extension cantonal PEC n° 125
Canal d'Entreroches sur le territoire communal de Suscévaz.
D.
Par acte du 4 janvier 2021, A.________, agissant par l'intermédiaire de
son avocat, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP) d'un recours à l'encontre de ces décisions concluant, avec
suite de frais et dépens, principalement à la réforme de ces décisions en ce
sens que les parcelles n
os
461 et 690 du registre foncier de
Suscévaz sont intégralement maintenues en zone agricole, la parcelle
n° 486 étant quant à elle colloquée en zone agricole; subsidiairement, elle
a conclu à l'annulation des décisions entreprises. La recourante a sollicité la
tenue d'une inspection locale, insistant en particulier sur la comparaison à
laquelle il importait de procéder entre la situation de sa parcelle n° 486
et la parcelle n° 115 que le PACom contesté colloque à l'avenir en zone
d'activités économiques (la parcelle se trouvant en zone artisanale selon le
PGA de 1981).
Le DIT, représenté par la DGTL,
a déposé sa réponse le 2 mars 2021 et conclu au rejet du recours et à la confirmation
des décisions attaquées.
Le Conseil général de
Suscévaz, par l'entremise de son avocat, a également conclu au rejet du recours
dans sa réponse du 22 mars 2021. Le même jour, l'autorité intimée communale a
en outre sollicité la levée de l'effet suspensif du recours de A.________ à
l'encontre de la décision d'adoption du PACom et de son règlement,
respectivement de la décision d'approbation par l'autorité cantonale, subsidiairement
sous réserve de ce qui concerne les parcelles n
os
461, 486 et
690 de la recourante.
Par courrier du 13 avril
2021, la DGTL s'en est remise à justice sur la question de la levée de l'effet
suspensif.
Le 14 avril 2021, le conseil de la recourante a conclu
au rejet de la requête.
Par décision du 16 avril 2021,
la juge instructrice de la CDAP a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif
(I), indiquant que le sort des frais et dépens de la cause incidente suivrait la
cause au fond (II).
La recourante s'est encore
exprimée par courrier de son conseil du 17 mai 2021, confirmant les conclusions
de son recours.
Les autorités intimées communale et cantonale ont
renoncé à déposer une écriture complémentaire.
Par avis du 11 août 2021, la juge instructrice a
requis production, en mains de l'autorité communale, du plan général d'affectation
du 2 septembre 1981, du plan d'extension partiel "Extension de la zone du village"
du 10 juin 1983, du plan partiel d'affectation "Au Coin" du 12 août
1997 et du plan d'extension cantonal "Canal d'Entreroches" du 18
septembre 1959. Ces documents ont été versés au dossier dans le délai imparti.
E.
La CDAP a procédé à une inspection locale le 1
er
octobre 2021
à laquelle étaient présents: pour la société recourante, son administrateur D.________,
assisté de son avocat; pour l'autorité intimée communale, le syndic E.________ et
la conseillère municipale F.________ en charge de la police des constructions, accompagnés
de l'architecte G.________ du bureau d'urbanisme à l'origine du nouveau PACom,
assistés de l'avocat de la commune; pour l'autorité intimée cantonale, un
urbaniste (H.________) et une juriste (I.________) de la DGTL, accompagnés d'un
biologiste au sein de la Direction générale de l'environnement (J.________). Le
compte rendu de l'audience ‑ rectifié après que les parties se
sont déterminées sur son contenu par lettres du 28 octobre 2021 - comprend
les passages suivants:
"
[...]
La présidente expose que la cause porte principalement sur
le changement d'affectation des parcelles n
os
461 et 690 de la
recourante, qui passent de la zone agricole à la zone agricole protégée dans le
cadre du PACom, ce qui implique des restrictions de construction supplémentaires.
La zone agricole protégée a notamment pour but de favoriser les passages de
faune et de garantir la protection des oiseaux, des insectes, de la flore et du
paysage. L'intérêt à la protection de la nature semble entrer en concurrence
avec les intérêts des agriculteurs concernés, notamment s'agissant des possibilités
d'aménager des structures pour exploiter les terres comme des serres ou des
tunnels de culture.
Me Nicole relève que l'art. 16a LAT
prévoit des restrictions de construction suffisantes pour protéger le secteur
considéré et en particulier pour refuser la création de serres en faveur du paysage
et de la faune. La création d'une zone agricole protégée impliquerait des contraintes
supplémentaires inutiles et supprimerait vraisemblablement toute possibilité
d'aménager des serres. Me Nicole rappelle que les territoires d'intérêt
biologique supérieur (ci-après: TIBS) n'ont pas d'effets juridiques selon la jurisprudence
(arrêt AC.2017.0419 du 30 août 2018). L'existence d'un TIBS serait un élément
d'appréciation à prendre en considération dans la pesée des intérêts, à titre
indicatif uniquement. En l'espèce, la commune aurait choisi de se concentrer sur
l'intérêt à la protection du paysage, sans tenir compte des questions d'approvisionnement
du pays et de durabilité, qui sont étroitement liées au changement climatique.
Il évoque notamment la mesure D12 du plan directeur cantonal.
Me Keller rappelle que la commune
a décidé de maintenir une bande de terrain inscrite entre le Canal Occidental
et la Thièle en zone agricole après la première enquête publique (à l'exception
d'une bande de 200 m à l'est de la parcelle n° 690 comprise dans un TIBS),
afin de laisser la possibilité aux agriculteurs de développer des infrastructures
à cet endroit. La présidente demande comment les agriculteurs pourraient concrètement
utiliser les deux parcelles communales en zone agricole que la commune est prête
à mettre à leur disposition en cas de besoin. Le syndic déclare que ces terrains
pourraient servir à construire des serres ou plutôt des installations de type
poulailler ou porcherie, qui sont rarement bien accueillies au centre d'un village
en raison des nuisances qu'elles peuvent occasionner.
D.________ explique que la
possibilité d'aménager des serres constitue un enjeu majeur pour sa société, l'agriculture
étant confrontée à des défis croissants liés au dérèglement climatique et à
l'exigence de neutralité carbone à l'horizon 2025. A défaut de pouvoir utiliser
des produits phytosanitaires, il faut de plus en plus souvent protéger les
cultures contre les insectes, les excès de pluie, mais aussi contre la chaleur extrême
et le gel. Il est par ailleurs possible de produire de l'énergie en posant des
panneaux photovoltaïques sur les serres. Me Keller relève que la recourante a la
possibilité de mettre à profit les 26 hectares de terrain classé en zone agricole
qu'elle détient ailleurs dans la commune pour y installer des serres.
Le bureau de G.________ a élaboré
le projet de PACom en s'appuyant sur le principe de regroupement des constructions,
dans le but de conserver des secteurs non bâtis en faveur de l'agriculture.
L'idée du PACom est de regrouper les constructions agricoles importantes entre
le Canal Occidental et la Thièle, sur la même bande de terrain que les Etablissements
de la plaine de l'Orbe, plus à l'ouest, et que d'autres constructions au sud
d'Yverdon-les-Bains. La zone agricole protégée vise avant tout à préserver le
paysage. De l'avis de K.________, la nouvelle zone agricole telle qu'elle est
prévue dans le PACom est suffisante pour répondre aux besoins des agriculteurs
en termes de construction de serres pour les quinze années à venir. K.________
rappelle que le nouveau règlement n'instaure pas une interdiction absolue de
construire en zone agricole protégée, mais prévoit d'examiner les besoins en
nouvelles constructions dans le cadre d'une pesée des intérêts. Il reste donc
possible de tenir compte de la nécessité de créer des serres en zone agricole
protégée, notamment en considération du réchauffement climatique. La présidente
relève que cette pesée des intérêts pourrait prendre du temps selon les cas.
D.________ explique qu'il doit
couvrir certaines de ses cultures pendant pratiquement toute la saison pour respecter
l'interdiction d'utilisation de produits phytosanitaires; il craint de ne plus pouvoir
le faire en zone agricole protégée. Me Nicole déclare que la Direction cantonale
des autorisations de construire, domaine Hors zone à bâtir (DAC-HZB) assimile
facilement une légère installation à une construction. Les aménagements évoqués
par D.________ seront donc très vraisemblablement refusés dans la zone agricole
protégée. L'exemple des filets de protection est évoqué; I.________ indique que
ceux-ci sont autorisés pour les vignerons à Lavaux, nonobstant la protection accrue
dont bénéficie cette région; par analogie, elle est d'avis que les filets pourraient
être posés en zone agricole protégée.
Me Nicole revient sur la pesée des
intérêts effectuée par les autorités de planification et déclare que l'intérêt
à la protection du paysage n'est pas évident. Les parcelles de la recourante ne
figurent dans aucun inventaire de protection, alors que d'autres parcelles classées
en zone agricole sont comprises dans un inventaire ISOS régional. Me Nicole relève
aussi que le noyau du village est entouré par de la zone agricole non protégée,
ce qui va à l'encontre du principe de la séparation entre le bâti et le non-bâti.
G.________ indique que cette réflexion tient au fait que le mitage du territoire
est en partie lié à la dispersion des constructions agricoles; la zone agricole
non protégée en limite de village a pour but de permettre aux agriculteurs de construire
les bâtiments agricoles dont ils ont besoin près des zones bâties de la commune
et non de manières dispersées sur l'une ou l'autre parcelle éloignée du village.
J.________ produit un extrait de
la carte des enjeux paysagers cantonaux, qui est versée au dossier
[cf. supra, let. A].
Les échappées transversales
y sont représentées en bleu. La fiche C12 du plan directeur cantonal recommande
au canton de veiller à ce que les communes intègrent les enjeux paysagers cantonaux
dans leur planification. En l'occurrence, la plaine de l'Orbe est représentative
d'un paysage ouvert et peu construit. Il s'agit d'un secteur considéré comme prioritaire;
sa qualité de paysage est reconnue et sa visibilité est accrue, notamment pour
les cyclistes, les promeneurs et les usagers de l'autoroute. La construction de
serres aurait un impact visuel important, le paysage agricole étant ainsi
remplacé par un paysage industrialisé. Me Nicole estime cependant que les serres
font partie du paysage agricole moderne. De manière plus générale, Me Nicole considère
que la DGE-BIODIV accorde trop d'importance au plan directeur cantonal. Il
rappelle que la planification directrice n'est obligatoire que pour les autorités,
mais non pour les particuliers, qui peuvent demander le contrôle préjudiciel de
la planification directrice dans le cadre de l'adoption d'un plan
d'affectation.
J.________ rappelle aussi que le
PACom de Suscévaz a été développé en tenant compte du nouveau PGA de Mathod.
Celui-ci prévoit également des zones agricoles protégées, ainsi que des zones autorisant
l'implantation de serres, dans des secteurs coordonnés avec ce qui est prévu à
Suscévaz, afin de préserver l'aspect paysager de même que les couloirs de passages
de faune indispensables à la préservation des espèces.
J.________ produit un extrait de
la carte du Réseau écologique cantonal, qui est versée au dossier
[cf. supra, let. A]
. Cette carte figure les
territoires d'intérêt biologique prioritaire et supérieur et les liaisons
biologiques dans la région. J.________ met en évidence l'existence d'une liaison
biologique supra-régionale, qu'il compare à une autoroute pour souligner l'importance
de sa fréquentation par la faune. Cette liaison vaut pour toutes les espèces animales.
Elle est nécessaire pour assurer les échanges génétiques et la préservation des
espèces présentes dans la région et revêt donc un intérêt stratégique à long
terme. Cette liaison, déjà fragilisée, risque de ne plus être fonctionnelle si
on lui porte encore atteinte, avec pour conséquence que les échanges biologiques
ne seraient plus du tout possibles dans le secteur compris entre Chavornay et
le lac de Neuchâtel. Les zones en beige sur la carte représentent des espaces
de localisation potentielle de la liaison.
J.________ indique que le terrain
compris entre le Canal Occidental et la Thièle est traversé par une liaison
biologique amphibie, qui ne concerne pas seulement les amphibiens, mais toutes
les espèces animales. La possibilité de construire dans ce secteur fragilise la
liaison existante, les serres pouvant être comparées à des barrières étanches. Me
Nicole relève que le passage de la faune serait encore possible de part et
d'autre de la Thièle, au niveau de l'espace réservé aux eaux. J.________ le
concède et précise que certains animaux comme le sanglier, le chevreuil ou le
muscardin sont capables de traverser la Thièle à la nage, en particulier sur les
tronçons du cours d'eau qui ont récemment été renaturés. Il insiste toutefois sur
la nécessité de maintenir la partie est de la parcelle n° 690, incluant le
cordon boisé, en zone agricole protégée. La pose de serres dans ce secteur encore
préservé entraverait en effet définitivement le passage de la faune, qui ne disposerait
plus d'aucun espace libre pour se déplacer. La liaison biologique serait définitivement
coupée et le réseau écologique ne pourrait plus fonctionner correctement autour
de cette zone. Même si elle n'est pas optimale, la liaison existante revêt une importance
supra-régionale et doit être préservée au maximum. J.________ insiste sur le
fait qu'on trouve peu de liaisons biologiques similaires ailleurs dans le
canton. Il expose en outre que les animaux ont besoin d'un passage relativement
large pour s'y engager; un simple "corridor" d'une largeur de quelques
mètres n'est pas suffisant pour inciter les animaux à l'emprunter.
D.________ demande quel espace minimal
doit rester libre de construction de part et d'autre du cordon boisé sur la
parcelle n° 690 pour permettre le passage de la faune. J.________ répond que cet
espace correspond à la bande de 200 m environ qui a été classée en zone
agricole protégée dans le cadre du PACom.
Revenant sur la question des défis
posés par le dérèglement climatique, le juge Parrone demande si des cultures en
plein champ sont encore envisageables à long terme dans le futur. D.________ déclare
que certains légumes s'adaptent bien aux nouvelles conditions climatiques et
pourront continuer à pousser sans protection. Il estime toutefois qu'il sera de
plus en plus nécessaire de couvrir les cultures pour protéger les sols, éviter
l'évaporation d'eau et empêcher la présence d'insectes. D.________ n'est pas
opposé aux mesures de protection de la faune. Il n'est toutefois pas certain qu'il
pourra installer des protections même "légères" en zone agricole
protégée, raison pour laquelle il demande que l'intégralité de la parcelle n° 690
reste en zone agricole.
J.________ répète que la liaison biologique
supra-régionale est unique en son genre et revêt un intérêt public prépondérant.
Il rappelle que la bande de terrain comprise entre le Canal Occidental et la
Thièle était classée en zone agricole protégée dans le cadre du premier projet
de PACom et qu'elle est passée en zone agricole ordinaire à la suite des oppositions
des propriétaires et des négociations qui se sont ensuivies. La DGE-BIODIV n'a
aucun moyen de contrer les projets de construction en zone agricole en invoquant
des intérêts biologiques ou de protection de la faune, aucun préavis ne lui étant
demandé. En revanche, elle est consultée dans le cadre des synthèses CAMAC au
sujet des enjeux environnementaux pour les parcelles comprises dans la zone agricole
protégée. J.________ relève que de nombreuses liaisons biologiques ont déjà été
coupées à la suite de la construction d'infrastructures en zone agricole. L'ampleur
de la zone agricole protégée a considérablement diminué à la suite de la
première enquête publique et le périmètre restant doit absolument être maintenu
pour protéger la liaison biologique, déjà très fragilisée, contre de nouvelles atteintes.
Les moyens légaux d'intervenir étant limités pour la DGE-BIODIV, il est primordial
pour cette entité qu'elle soit entendue au stade de la planification.
Le 24 septembre 2021, la DGTL a produit
une carte figurant la délimitation de l'objet n° 117 INMS, datée du 9
février 2015. La présidente s'étonne que cette carte représente à la fois le périmètre
actuel de l'INMS et un "périmètre proposé" plus important qui englobe
pratiquement tout le territoire urbanisé de la commune de Suscévaz. J.________
explique que la DGE a mandaté un bureau d'écologie pour identifier les enjeux paysagers
actuels du site, en vue d'une éventuelle révision de l'INMS. Le bureau mandaté a
proposé d'étendre le périmètre de l'INMS à des zones supplémentaires qui revêtent
à son avis des intérêts paysagers supérieurs. Son étude est toutefois de nature
interne et n'a donc pas de portée à ce jour; il s'agit d'une postulation de travail.
G.________ explique que le PACom renforce
d'une part la protection de la nature sur les parcelles comprises dans la zone agricole
protégée, en y autorisant seulement des installations légères (couvertures ou
filets). Le PACom permet d'autre part des constructions plus lourdes qui se lisent
dans le paysage dans la zone agricole. La distinction est importante. G.________
est prêt à remanier le règlement pour préciser quels aménagements seraient soumis
à une autorisation "renforcée" en zone agricole protégée. H.________ n'est
pas favorable à cette proposition et considère qu'une modification du règlement
impliquerait une nouvelle procédure de planification (examen préalable, enquête
publique, etc.).
D.________ explique qu'il s'intéresse
à une nouvelle technologie consistant à protéger les cultures avec des bâches
en plastique qui sont gonflées et peuvent atteindre 2 m de haut. Ces couvertures
seraient visibles dans le paysage. D.________ ne peut pas indiquer précisément
pendant combien de temps elles seraient posées au sol. Il estime cependant la
durée d'utilisation à plusieurs mois, voire plusieurs années si les bâches sont
maintenues entre les rotations des cultures. Pour J.________, une telle structure
pourrait avoir le même effet qu'une serre du point de vue de l'entrave au
passage de la faune. Son aménagement en zone agricole protégée paraît donc difficilement
envisageable au regard de la nécessité d'y exclure tout obstacle. J.________
précise que c'est l'enjeu paysager qui prédomine sur la parcelle n° 461 et
l'enjeu biologique sur la parcelle n° 690. Il évoque l'utilité de faire une
distinction entre ces deux parcelles dans le règlement.
J.________ explique que les liaisons
biologiques doivent comprendre un couloir de passage central et des bandes
latérales faisant office de zone tampon. La largeur totale minimale de ces
liaisons doit être de 100 m, mais idéalement de 400 m pour celles d’importance
supra-régionale. Il faudrait aussi qu'elles contiennent des structures
intéressantes pour les animaux. Le couloir de peupliers présent sur la parcelle
n° 690 est actuellement très pauvre pour la faune. La DGE-BIODIV et les
forestiers cantonaux sont en train de réfléchir à une solution d'aménagement
permettant d'améliorer la biodiversité dans ce secteur tout en maintenant le ralentissement
de l'érosion des sols par le vent.
Les représentants de la commune
indiquent que la parcelle n° 461 s'inscrit dans le prolongement de la
parcelle n° 1135 de Mathod, qui est aussi classée en zone agricole protégée
dans le plan révisé. Les parcelles plus à l'ouest, toujours entre le Canal Occidental
et la Thièle, se trouvent sur le territoire de la commune d'Orbe. G.________
précise que le nouveau règlement de Mathod et le nouveau règlement de Suscévaz ont
une teneur similaire concernant la zone agricole protégée.
L'assesseure Uehlinger demande si
la recourante a été empêchée d'installer des filets de protection sur ses
parcelles situées à Mathod depuis que ces dernières sont classées en zone
agricole protégée par le plan révisé. D.________ ignore si ses terrains sont
affectés en zone agricole ou en zone agricole protégée. Il n'a jamais été
empêché de mettre des couvertures jusqu'à présent. Cette situation pourrait toutefois
changer au cours des prochaines années dans la mesure où ces dispositifs de protection
vont se multiplier.
[...]
"
F.
La Cour a délibéré à huis clos, puis adopté les considérants de l'arrêt
par circulation.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 42 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et
des constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11), pour l'adoption d'un
plan d'affectation communal, la municipalité transmet le dossier au conseil
communal ou général pour adoption, accompagné d'un préavis avec les
propositions de réponses aux éventuelles oppositions (al. 1); le conseil statue
sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur
le plan (al. 2). En vertu de l'art. 43 LATC, le département compétent approuve
le plan d'affectation communal adopté par l'autorité communale sous l'angle de
la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision
du département ainsi que les décisions communales sur les oppositions sont
notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles
d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2).
Interjeté dans le délai de 30 jours prévu par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile compte tenu des féries de
fin d'année qui impliquent que les délais ne courent pas du 18 décembre au 2
janvier inclusivement (art. 19 et 96 al. 1 let. c LPA-VD). La recourante a participé
à la procédure devant l'autorité précédente et dispose d'un intérêt digne de
protection au sens de l'art. 75 LPA-VD dès lors qu'elle est propriétaire de parcelles
qui font l'objet d'un changement d'affectation dans le cadre du PACom de
Suscévaz, objet de l'adoption communale et de l'approbation cantonale litigieuses.
Le recours satisfait en outre aux autres conditions de recevabilité formelle
(art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante invoque une
violation de son droit d'être entendue dès lors qu'elle n'aurait pas reçu la
décision du Conseil général de Suscévaz du 24 juin 2020.
Le droit d'être entendu est garanti par l'art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et
l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD;
BLV 101.01). Ce droit implique notamment celui d'avoir accès à l'ensemble du
dossier, notamment aux décisions motivées et complètes rendues par les
autorités et susceptibles de recours.
Comme rappelé ci-dessus, l'art. 43 LATC prévoit que
les décisions communales sur les oppositions sont notifiées en même temps que
la décision d'approbation du département. Dans le cas d'espèce, le Conseil
général de Suscévaz a approuvé les deux préavis de la municipalité (n° 25/2016-2021
et n° 26/2016-2021) dans sa séance du 24 juin 2020 (cf.
supra
let.
C). Le procès-verbal de cette séance figure au dossier de la Commune de
Suscévaz sous pièce 1.7; ce document expose les discussions qui ont précédé les
votes de l'organe législatif, en particulier les explications complémentaires
données à l'assemblée par la municipalité sur les diverses étapes de la procédure
suivie et les négociations avec les services de l'Etat. Il ressort du
procès-verbal que le préavis n° 26/2016-2021 concernant le traitement des
oppositions à la révision du PACom et de son règlement a été adopté par 18 à 25
voix (sur 30 bulletins délivrés) selon les sujets visés par les oppositions
(zone agricole ‑ maintien hors zone à bâtir; zone verdure, réduction
de la zone centrale; zone des eaux; zone agricole protégée; zone d'activité,
réduction et indice de masse; divers, protection des murs anciens). Il est vrai
que ce procès-verbal n'a pas été joint à l'envoi du département notifié le 16
novembre 2020 qui comprenait la décision d'approbation du DIT et le préavis n° 26/2016-2021
du 24 février 2020. Il aurait été conforme à l'art. 43 LATC d'inclure dans
cette notification le procès-verbal décisionnel du 24 juin 2020, étant cependant
précisé que l'envoi du préavis n° 26/2016-2021 paraissait judicieux pour appréhender
la position des autorités communales au regard des arguments de chaque opposant
dont l'identité ne ressort pas du procès-verbal de la séance du Conseil général
du 24 juin 2020.
Le droit d'être entendu étant un droit de nature
formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision attaquée,
indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci. La jurisprudence admet
toutefois que la violation du droit d'être entendu peut être réparée,
conformément à la théorie dite "de la guérison", lorsque la partie
lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un
plein pouvoir d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1; 135 I 279 consid. 2.6.1;
133 I 201 consid. 2.2).
Dans le cas particulier, dans la mesure où l'autorité
communale intimée a produit, dans le cadre de la présente procédure, les
décisions contestées, en particulier le procès-verbal complet de la séance du
Conseil général du 24 juin 2021 comportant l'approbation des préavis municipaux
et l'adoption des projets de réponse aux opposants, ce grief a perdu son objet.
La recourante a en effet pu prendre connaissance de tous ces documents rapidement
après le dépôt de son recours, le dossier complet ayant été mis à la
disposition de toutes les parties; elle s'est exprimée dans une écriture
complémentaire le 17 mai 2021, puis oralement lors de l'audience du tribunal du
1
er
octobre 2021. Elle a au reste pu valablement agir devant la Cour
de céans et développé ses arguments en pleine connaissance de cause, de sorte
qu'il n'y a pas lieu de retenir une violation de son droit d'être entendue.
3.
A titre principal, la recourante conteste l'affectation en tout ou
partie de ses parcelles n
os
461, 486 et 690 en zone agricole
protégée
dans le futur PACom
; elle conclut à la
collocation de ces trois parcelles en zone agricole. La recourante se plaint en
premier lieu d'une violation de la garantie de la propriété au sens de l'art. 26
al. 1
er
Cst. (
infra
consid. 5). Elle considère que l'intérêt
public fondé sur la protection du paysage, invoqué par les autorités intimées,
est insuffisamment établi pour ce qui concerne les parcelles n
os
461
et 690, qui ne seraient comprises dans aucun périmètre de protection répertorié;
les autorités intimées auraient procédé à une mauvaise balance des intérêts,
l'intérêt privé de la recourante à pouvoir exploiter ses
parcelles agricoles sans restriction supplémentaire par rapport à la zone
agricole "ordinaire" devant l'emporter
. La recourante souligne
que son argument tendant à pouvoir poser des panneaux solaires n'a pas été examiné
(art. 89 Cst.); elle craint que de telles installations soient admissibles en
zone agricole, mais pas en zone agricole protégée. La recourante invoque
également une violation du principe d'égalité de traitement (art. 8 Cst.),
certaines parcelles étant maintenues en zone agricole (non protégée) alors qu'elles
seraient comprises dans un périmètre ISOS et mériteraient d'autant plus d'être
colloquées en zone agricole protégée (
infra
consid. 6). Enfin,
s'agissant de sa parcelle n° 486 ‑ qui était précédemment
colloquée en zone intermédiaire et devrait à l'avenir se trouver en zone
agricole protégée ‑ elle fait valoir implicitement une
violation du principe de l'égalité de traitement en comparant dite parcelle
notamment à la parcelle n° 115, qui se trouverait également en bordure du
périmètre de protection IMNS du Mont-de-Chamblon mais ne serait pas colloquée à
l'avenir en zone agricole protégée (
infra
consid. 7).
4.
a) Conformément à l'art. 33 al. 2 et 3 let. b de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), l'art. 43 al. 2 LATC
prévoit, pour les plans d'affectation communaux, que les décisions du département
et les décisions communales sur les oppositions sont susceptibles d'un recours
au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen.
Selon la jurisprudence, le libre
examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art.
33 al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation
des faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.
L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste
et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois
pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver
la liberté d'appréciation dont celui-là a besoin dans l'accomplissement de sa
tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure
d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas
habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également convenable
(ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier
2021)
. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce
avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux,
tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle
strict (TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références citées).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents
points faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment
de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de
s'assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2019.0298 du 8 septembre 2021 consid. 2; AC.2018.0318 du 2 juin
2020 consid. 3 et les références citées).
L'aménagement du territoire a pour but une utilisation
judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire (art. 75
al. 1 Cst. et art. 1 al. 1 LAT). Pour garantir une gestion
cohérente de l'espace dans sa globalité, le système suisse d'aménagement du
territoire est organisé selon une construction pyramidale
("Stufenbau"), dans laquelle chacun des éléments - le plan directeur,
le plan d'affectation et l'autorisation de construire - remplit une fonction
spécifique (ATF 137 II 254 consid. 3.1; arrêt TF 1C_405/2016 du 30 mai 2018
consid. 3.1; cf. aussi ATF 140 II 262 consid. 2.3.1).
Selon l'art. 11 al. 1 LAT, les plans directeurs
cantonaux doivent être approuvés par le Conseil fédéral, qui contrôle s'ils
sont conformes aux principes de la LAT. Conformément à l'art. 9 LAT, le plan
directeur cantonal a force obligatoire pour les autorités (cf. ATF 143 II 476
consid. 3.7).
b) L'art. 1 al. 1
in initio
LAT dispose
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. En outre, aux termes de l'art. 1 al. 2 LAT, ils
soutiennent par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris
notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le
sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a) ainsi que de garantir
des sources d'approvisionnement suffisantes dans le pays (let. d).
L'art. 3 al. 2 LAT prévoit que le paysage doit être
préservé et notamment qu'il convient de réserver à l'agriculture suffisamment
de bonnes terres cultivables (let. a) et de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage (let. b).
L'art. 16 al. 1 LAT se lit comme suit:
"
1
Les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement
du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et
à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que
possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la
zone agricole et comprennent:
a.
les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture
productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches
dévolues à l'agriculture;
b.
les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture."
Quant à l'art. 16a LAT, il prévoit notamment que:
"
1
Sont conformes
à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette
notion de conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3.
[...]
3
Les
constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au
titre de développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation
de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone
agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification."
Enfin, le texte de l'art. 17 al. 1 LAT est le
suivant:
"
1
Les zones à
protéger comprennent:
a.
les
cours d'eau, les lacs et leurs rives;
b.
les
paysages d'une beauté particulière, d'un grand intérêt pour les sciences naturelles
ou d'une grande valeur en tant qu'élément du patrimoine culturel;
c.
[...]
d.
les
biotopes des animaux et des plantes dignes d'être protégés."
Ces principes d'aménagement du territoire sont repris
et développés à l'échelle du canton de Vaud dans le PDCn. Ainsi la mesure C12,
intitulée "Enjeux paysagers cantonaux", rappelle ce qui suit:
"
Problématique
Le canton de Vaud offre une
palette de paysages exceptionnelle que la topographie met particulièrement en
scène: de grands espaces dégagés permettent au regard de s'échapper vers
le lointain, les montagnes et les collines formant un décor pour les éléments
plus proches. L’activité humaine a façonné grand nombre de ces paysages: terrasses
viticoles, grands espaces agricoles, viaducs. La contribution humaine est
souvent favorable mais peut également s’avérer destructrice. Une prise de
conscience s’impose quant au poids de nos interventions et des responsabilités
qui en découlent. Les sites où la tension est réelle, qui risquent une
dégradation irréversible, demandent une attention particulière.
[...]
En premier lieu, les échappées
paysagères, qui sont des ouvertures dans le territoire, de grandes respirations
à concevoir et à planifier
.
[...]
Principes de mise en oeuvre
1. Echappées sur les rives des grands lacs
[...]
Les échappées
sont systématiquement recherchées et intégrées dans les projets de territoire
régionaux ou intercommunaux des territoires concernés (projet d’agglomération
Lausanne – Morges, Plan directeur régional du district de Nyon, Projet
d’agglomération yverdonnoise, ...).
[...]
Compétences
[...]
Les
communes intègrent les enjeux paysagers cantonaux dans leurs planifications."
A cet égard, le Plan directeur régional du nord vaudois-volet
stratégique, dans sa version pour adoption du mois de juin 2019 (pièce 3 de
l'autorité intimée communale), souligne le rôle des communes (au côté des
services cantonaux) dans la pérennisation des échappées paysagères du PDCn et
le maintien du caractère non bâti de la plaine de l'Orbe (p. 10); il relève
aussi l'importance d'un paysage de qualité comme support de la biodiversité en
soulignant que l'armature verte est bien développée, mais manque de relais dans
les zones agricoles les plus intensives et souffre parfois de coupures,
plusieurs liaisons biologiques régionales ou supranationales étant fragilisées car
elles entrent en conflit avec des routes ou des infrastructures (p.11). La
nécessité de renforcer la liaison bilogique suprarégionale à travers la plaine
de l'Orbe sous Chamblon est expressément mentionnée (p. 12).
Sur ce dernier point, le PDCn contient la Mesure
E22, intitulée "Réseau écologique cantonal (REC)", dont on extrait le
passage suivant:
"Problématique
La notion de réseau écologique est
étroitement liée à celle de dynamique des populations et met en exergue
l’importance des connexions entre biotopes. En effet, pour assurer la survie à
long terme d’une espèce, il est indispensable que ses habitats soient reliés
les uns aux autres, de manière à ce qu’une recolonisation puisse se faire après
une extinction locale et que les échanges génétiques restent possibles. Le cantonnement
d’une population de sangliers ou de cerfs, par exemple, dans un espace forestier
trop restreint peut la conduire à utiliser les zones agricoles pour se nourrir
et à y occasionner des dommages importants. Chaque espèce ou groupe d’espèces, suivant
sa taille, son mode et sa vitesse de déplacement possède son propre réseau écologique
avec des caractéristiques particulières. Certaines espèces ont besoin d’un continuum
de végétation, d’autres se contentent d’un ensemble de points de passage. L’ensemble
est constitué de territoires d’intérêt biologique prioritaire ou supérieur (TIBP
ou TIBS) et de liaisons biologiques qui assurent le lien entre ces différents espaces.
Ce système ne peut toutefois fonctionner que si chacun des éléments joue son
rôle, c’est à dire si les TIB sont suffisamment vastes et non morcelés et si
les liaisons biologiques ne sont pas coupées. Ces dernières doivent comprendre
d'une part un couloir de passage central et d'autre part des bandes latérales
faisant office de zone tampon. La largeur totale minimale de ces liaisons doit
être de 100 mètres, mais idéalement de 400 mètres pour celles d'importance
supra-régionale.
[...]
C’est pourquoi le Plan directeur
cantonal prévoit que le réseau écologique soit intégré dans les politiques
sectorielles, dans les planifications territoriales et dans les grands projets.
Sa réalisation doit être menée conjointement
[...]
à une mise en valeur des chemins historiques et des paysages (Mesures C11, C12),
au développement d'une agriculture de qualité, respectueuse de l'environnement
et contribuant à l'identité paysagère du territoire (Mesure F11).
[...]
L’échelle de travail minimale est
le territoire communal, mieux encore plusieurs communes. L'efficacité
écologique des mesures et l'impact final d'un réseau se joue en effet à différentes
échelles.
[...]
Principes de mise en oeuvre
Le REC, dans sa mise en œuvre,
tient compte des qualités du paysage culturel et naturel existants et vise une
amélioration qui profite aussi à la population. Il s'appuie pour cela sur les
paysages protégés du canton, de manière à renforcer l'ossature de base
constituée par les cours d'eau, les lacs, les forêts et les milieux naturels
inscrits à des inventaires.
[...]
En zone agricole, la nature et la
densité des sites relais sont définis dans le cadre d’études régionales ou de
projets collectifs, sur la base de présence actuelle ou historique récente d'espèces
animales ou végétales menacées. La mise en œuvre du REC tient compte des
besoins de l'agriculture et des surfaces d'assolement (Mesure F12).
L'agriculture joue un rôle important dans la pesée des intérêts entre ses fonctions
alimentaires, économiques et écologiques.
Compétences
[...]
Le service en charge de l'aménagement du territoire incite les communes à réexaminer
leurs planifications en vue d'intégrer les objectifs et les éléments
constitutifs du REC."
Enfin, la Mesure F11 du PDCn, intitulée "Priorités
du sol", souligne que la carte des priorités du sol "fait ressortir
notamment les terres qui se prêtent aux grandes cultures ou aux herbages, les
terres moins favorables accueillant des biotopes ou susceptibles d'en accueillir,
les sols rares à protéger, les terres sensibles au compactage ou menacées d'érosion,
etc. Pour établir que l'affectation est conforme aux aptitudes naturelles du sol
(qualités et potentiels), les communes désignent les sols dignes de protection répondant
à l'une ou l'autre des priorités suivantes: les surfaces où la priorité est
donnée à l'agriculture [soit] les sols fertiles intéressants pour l'agriculture;
les surfaces où la priorité est donnée à la nature [soit] les surfaces
intéressantes et potentiellement intéressantes pour la biodiversité et les
échanges biologiques, telles que terres humides ou sèches, espace cours d'eau,
rives, lisières de forêts et les autres surfaces moins productives formant un
réseau écologique. Ces espaces sont affectés en zone à protéger s'ils sont
destinés à durer [...] et l'exploitation agricole y est soumise à conditions (extensification)".
c) L'art. 44 du règlement sur le plan d'affectation
communal (RPACom) devrait avoir à l'avenir la teneur suivante:
"
CHAPITRE XI    ZONE
AGRICOLE PROTÉGÉE
Affectation          art. 44
Sous réserve de l'alinéa suivant,
les dispositions de la zone agricole sont applicables dans cette zone.
Cette zone a pour objectif la conservation
du Mont de Chamblon (objet IMNS) et d'un paysage agricole ouvert définie selon
le principe des échappées paysagères du Plan directeur cantonal et de la
préservation de la biodiversité.
La partie de la zone agricole
protégée soumise à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites (IMNS)
telle que figurée sur le plan, est inconstructible.
Partout ailleurs, toutes nouvelles
constructions doivent y être évitées dans toute la mesure du possible. Ne peuvent
être autorisées que des constructions, des structures techniques ainsi que des
serres bien intégrées dans le paysage. Dans les liaisons biologiques du Réseau
écologique cantonal, les nouvelles constructions ne doivent pas constituer un
obstacle ni une perturbation à la circulation de la faune."
La zone agricole, dans le PACom contesté, est régie
par les articles 39 ss RPACom, qui se lisent comme suit:
"
CHAPITRE X     ZONE
AGRICOLE
Affectation                                  art.
39
Cette zone est
destinée à la culture du sol et aux activités en relation étroite avec celle-ci.
[...]
Les dispositions des lois
fédérales et cantonales sur la zone agricole sont applicables.
Constructions                            art.
40
Conformément à
l'art. 81 LATC, les constructions en zone agricole sont soumises à autorisation
du département cantonal compétent.
Peuvent être autorisées
les constructions et installations reconnues conformes à la zone par le droit
fédéral, nécessaires aux activités agricoles ou viticoles.
[...]
Principe de
regroupement         art. 41
Dans un but de préservation des
sites et des espaces ouverts, l'implantation des constructions sera choisie
pour préserver la cohérence du paysage en les regroupant avec d'autres
constructions.
Distance                                     art.
42
[...]
Aménagements                          art.
43
Les mouvements
de terre seront limités au maximum et préserveront une continuité harmonieuse
de la topographie. Les talus artificiels pour terrasses et dégagements
d'habitation sont interdits.
Les aménagements extérieurs et les
plantations préserveront le caractère rural propre au contexte. Les arbres ornementaux
non indigènes sont interdits. Les haies sont réalisées au moyen d'essences indigènes,
à l'exclusion notamment des thuyas ou laurelles."
5.
En premier lieu, la recourante considère que le changement d'affectation
de ses parcelles porte atteinte à la garantie de propriété.
La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26 al. 1
Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte
aux conditions fixées par l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi reposer
sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe
de la proportionnalité. L'atteinte au droit de propriété est tenue pour particulièrement
grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou lorsque des
interdictions ou des prescriptions positives rendent impossibles ou beaucoup
plus difficiles une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa
destination (cf. ATF 135 III 633 consid. 4.3; 131 I 333 consid. 4.2).
En l'occurrence, les décisions attaquées reposent
sur une base légale suffisante soit les art. 1, 3, 16, 16a et 17 LAT et les mesures
C12, E22 et F11 du PDCn qui a force obligatoire pour les autorités en vertu de
l'art. 9 LAT. La procédure des art. 34ss LATC a été suivie rigoureusement, ce
que la recourante ne conteste pas sous réserve de la notification de la
décision du Conseil général de Suscévaz du 24 juin 2020 dont on a vu qu'elle ne
porte pas à conséquence en vertu du principe de la "guérison" (cf.
supra
consid. 2).
L'instauration d'une zone agricole protégée et le
périmètre de celle-ci revêtent manifestement un intérêt public au vu des
particularités remarquables que présente le territoire de la commune de
Suscévaz qu'il s'agisse du Mont de Chamblon et de ses abords, des échappées
paysagères de la plaine de l'Orbe en direction du lac de Neuchâtel, des
couloirs à faune répertoriés ou encore des liaisons biologiques à protéger. S'il
est exact que les TIBS et TIBP n'ont pas d'effet juridique proprement dit, le
PDCn s'impose cependant aux autorités communales qui doivent, dans la mesure du
possible, en tenir compte dans leur planification; elles doivent en outre
favoriser des solutions régionales. Or, dans le cas particulier, la
délimitation de la zone agricole et de la zone agricole protégée a été définie en
coordination avec le nouveau plan d'affectation de la commune de Mathod afin d'envisager
la construction de serres dans un même périmètre global et, à l'inverse, de laisser
libres de construction des enfilades de parcelles agricoles pour favoriser le
passage de la faune dans le respect du REC.
Le principe de la proportionnalité (art. 5 al. 2
Cst.) exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats
escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par
une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute
limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre
celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I
76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.). En l'espèce, les parcelles n
os
461
et 690 de la recourante s'inscrivent dans le périmètre des échappées transversales,
à proximité directe de TIB et d'une liaison biologique surprarégionale. La zone
agricole protégée planifiée ici a dès lors pour but tant la protection du
paysage que le maintien de la biodiversité et de la faune. On ne voit guère par
quelle autre mesure que la limitation des possibilités de construire les buts
recherchés pourraient être atteints. Une pesée des intérêts a clairement été opérée
par les autorités communales et cantonales. La parcelle n° 690 n'est au reste
pas entièrement colloquée en zone agricole protégée, seule une petite partie indispensable
à la préservation de la liaison biologique suprarégionale étant comprise dans
cette zone alors que le solde de la parcelle est affecté à la zone agricole. Au
demeurant, dans la mesure où les parcelles n
os
461 et 690 ne se
trouvent pas dans le périmètre de l'objet n° 117 IMNS, l'art. 44 RPACom
permet que des constructions, des structures techniques ainsi que des serres
bien intégrées dans le paysage soient autorisées à titre exceptionnel, le rapport
47 OAT précisant à cet égard que l'exploitant doit alors démontrer que la
localisation des constructions projetées s'impose en zone protégée. Ainsi, la
règle est l'inconstructibilité, mais elle n'est pas absolue si l'on se trouve en
dehors du périmètre de l'objet n° 117 IMNS. L'examen d'un projet de
construction se fera de manière individualisée, au regard des besoins du ou de
la requérante le moment venu, y compris s'agissant de la pose éventuelle de panneaux
solaires; l'art. 44 RPACom mentionne expressément les structures techniques, n'excluant
pas de tels panneaux. L'étendue de la zone agricole protégée a été restreinte
au fil de la procédure d'élaboration du PACom pour tenir compte des besoins des
agriculteurs. Des parcelles communales ont de surcroît été mise à disposition
en zone agricole pour répondre à certains besoins particuliers. Une pesée des
intérêts a manifestement été effectuée dans le respect des objectifs de
protection tant de l'agriculture que du paysage et de la biodiversité. Il
appert ainsi que la garantie de la propriété de la recourante est respectée par
la nouvelle planification communale.
Mal fondé, ce grief doit être rejeté.
6.
La recourante fait encore valoir une inégalité de traitement en
particulier par rapport aux parcelles maintenues en zone agricole non protégée
qui se situent à proximité immédiate du village alors qu'elles seraient
comprises dans un périmètre ISOS.
Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement (art. 8 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I
153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid. 3.4; 136 II 120
consid. 3.3.2). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des
plans d'affectation.
Il est en effet dans la nature même
de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification
soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire
(ATF
142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10
octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1; AC.2021.0001 du 2 juillet
2021 consid. 5; AC.2018.0176 du 28 août 2019 consid. 3c; AC.2015.0175 du 14
octobre 2016 consid. 3).
En l'occurrence, les parcelles de la recourante qui font
l'objet du présent recours ne se situent pas à proximité du village (lequel
n'est plus répertorié à l'ISOS depuis l'édition publiée en automne 2013). Ainsi
que cela ressort du rapport 47 OAT, la délimitation de la zone agricole tient
compte du principe de regroupement des constructions; les parcelles agricoles
qui entourent le village n'ont pas été colloquées en zone agricole protégée
afin de favoriser sur ces parcelles-là, à proximité du bâti, les constructions dont
les entreprises agricoles pourraient avoir besoin à l'avenir, sans porter
atteinte aux grands ensembles paysagers qui justifient à l'inverse l'instauration
d'une zone agricole protégée aux abords du Mont de Chamblon et dans la plaine
de l'Orbe. Ainsi, la situation des parcelles de la recourante n'est pas
comparable à celle des parcelles agricoles situées à proximité de la zone à
bâtir. Aucune inégalité de traitement ne saurait être retenue.
Mal fondé, ce grief doit également être rejeté.
7.
En dernier lieu, la recourante soutient que la situation de sa parcelle
n° 486 ne justifie pas sa collocation en zone agricole protégée. Elle
invoque en particulier une violation de l'égalité de traitement par rapport à la
parcelle n° 115 colloquée en zone d'activités économiques dans le PACom
litigieux.
La situation de ces deux parcelles, quand bien même
elles sont toutes deux situées dans le périmètre de l'objet n° 117 IMNS,
n'est pas du tout comparable à plusieurs égards: la parcelle n° 115 est partiellement
bâtie, alors que la parcelle n° 486 ne l'est pas du tout; la parcelle
n° 115 était colloquée en zone artisanale selon le PGA de 1981 alors que
la parcelle n° 486 se trouvait en zone intermédiaire, étant rappelé que toutes
les parcelles précédemment en zone intermédiaire ont été affectées soit à la
zone agricole, soit à la zone agricole protégée dans le nouveau PACom; la
parcelle n° 115 est entourée de parcelles bâties (parcelles n
os
507
et 508 à l'ouest et parcelles n
os
116 et 117 à l'est), alors
que la parcelle n° 486 est entourée de tous côtés de parcelles colloquées
en zone agricole protégée ou en zone viticole protégée libres de toute
construction.
Compte tenu des principes d'aménagement rappelés
ci-dessus, la collocation de la parcelle n° 486 en zone agricole protégée
ne prête pas le flanc à la critique et le grief de la recourante tiré d'une
violation de l'égalité de traitement est mal fondé.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté
et les décisions entreprises confirmées en tant qu'elles concernent les parcelles
de la recourante.
Succombant, la recourante devra supporter l'émolument
judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD et art. 4 du tarif des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]) ainsi que
l'indemnité à titre de dépens à laquelle a droit l'autorité communale, qui obtient
gain de cause avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD et art. 10 et 11
TFJDA). Sur ce dernier point, il convient de rappeler que la décision sur effet
suspensif, qui rejetait la requête de levée dudit effet présentée par
l'autorité intimée communale, indiquait que le sort des frais et dépens suivait
le sort de la cause au fond. Il s'agit dès lors de tenir compte de la décision
incidente rendue dans l'évaluation des frais et dépens mis à la charge de la recourante.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil général de Suscévaz, du 24 juin 2020, et du
Département des institutions et du territoire, du 16 novembre 2020, sont
confirmées en tant qu'elles concernent les parcelles n
os
461,
486 et 690.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Suscévaz une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2022
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial
(ARE) et à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.