vd_omni · AC.2017.0183 · 2018-08-20 · fr

A.________, B.________/Municipalité de St-George | Recours contre la décision de la Municipalité de Saint-George levant les oppositions et autorisant la construction, par la Commune de Saint-George, de quatre villas jumelles avec création de places de parc extérieures. Lorsque le règlement communal impose que le dernier niveau constructible soit constitué de combles ou prévoit que les combles ne comptent pas dans le nombre de niveaux habitables, la jurisprudence exige, en l'absence de disposition contraire du règlement communal, que la hauteur du mur d'embouchature ne dépasse pas un mètre. Les règles communales limitant le nombre d'étages et autorisant la construction de combles habitables doivent être respectées même en présence d'autres dispositions limitant la volumétrie des bâtiments, telles une hauteur maximale à la corniche ou au faîte ou une pente minimale des toitures. Les villas projetées ne respectent pas la limite précitée d'un mètre. Il est douteux que l'autorité communale, chargée d'appliquer la réglementation communale, puisse se prévaloir du principe d'égalité dans l'illégalité dès lors qu'elle agit aussi comme constructrice. Elle ne saurait de toute façon se prévaloir de ce principe puisqu'elle avait connaissance de l'illégalité de sa pratique, la CDAP s'étant déjà prononcée au sujet de l'interprétation d'une disposition similaire du règlement communal. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.2018 AC.2017.0183

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 août 2018
Composition
M. Alex Dépraz, président;
M. Philippe Grandgirard, assesseur
et M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur; Mme
Nathalie Cuenin, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux représentés
par Me Laurent SCHULER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité
de St-George,
représentée
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision de la
Municipalité de St-George du 4 avril 2017 levant leur opposition et délivrant
le permis de construire pour la construction de 4 villas jumelles et 1 villa
individuelle, avec création de 22 places de parc extérieures sur les
parcelles n° 420, 424, 425, 428 et 429 (CAMAC n° 166731)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Saint-George (ci-après: la Commune) est propriétaire des
parcelles n° 420, 424, 425, 428 et 429 du cadastre de dite commune. Situées
environ à 500 mètres du centre du village de Saint-George, en contre-bas de la
route du Marchairuz, ces parcelles sont situées pour partie dans la zone de
construction mixte au sens du plan d'extension partiel "Est", adopté
par le Conseil communal le 28 octobre 1977 et approuvé par le Conseil d'Etat le
5 novembre 1980, et de son règlement d'application (ci-après: RPEP Est).
B.
En date du 25 octobre 2016, la Commune a déposé une demande de permis
pour la construction de quatre villas jumelles et d'une villa individuelle
ainsi que la création de 22 places de parc extérieures. Selon le plan de
situation pour enquête, la construction d'une villa jumelle est prévue sur
l'actuelle parcelle 425. Les trois autres villas jumelles sont projetées sur la
partie nord, située dans la zone de construction mixte, des actuelles parcelles
428 et 424 qu'il était prévu de fractionner en trois nouvelles parcelles 429,
428 et 424. Une villa individuelle était quant à elle prévue sur l'actuelle
parcelle 424 proche de la limite avec la parcelle 420. Selon la demande de
permis de construire, la surface située dans la zone à bâtir était de 9'635 m
2
,
la surface bâtie de 836 m
2
et la surface brute utile de
plancher consacrée au logement de 1'672 m
2
.
L'enquête publique a eu lieu du 6 décembre 2016 au 5
janvier 2017.
Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont
celle de A.________ et B.________, lesquels ont formulé différents griefs en
lien avec le respect de la règlementation communale. A.________ est
propriétaire d'une part de copropriété par étages de la parcelle 756 du cadastre
communal. Quant à B.________, il est copropriétaire pour un demi, conjointement
avec C.________, d'une part de copropriété par étages de la parcelle 755 du
cadastre communal. Ces deux parcelles sont situées immédiatement en amont des
parcelles sur lesquelles sont prévues les constructions litigieuses.
Le Service du développement territorial (SDT) a
également fait opposition au projet en invoquant le surdimensionnement des
zones à bâtir communales et a annoncé son intention de mettre à l'enquête une
zone réservée cantonale.
Le 6 janvier 2017, la CAMAC a fait parvenir à la
Municipalité de Saint-George (ci-après: la municipalité ou l'autorité intimée)
sa synthèse dont il ressort que les autorisations spéciales ont été délivrées,
respectivement que les services spécialisés concernés ont préavisé
favorablement au projet.
En date du 4 avril 2017, la municipalité a adressé
un courrier aux différents opposants indiquant qu'elle avait décidé de lever
les oppositions. Elle a également informé les opposants que le projet comprendrait
la construction de quatre villas jumelles, le projet de la villa individuelle
étant abandonné.
C.
Par acte du 19 mai 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants) ont déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant, sous
suite de frais et dépens, à ce que la décision attaquée soit réformée en ce
sens que le permis de construire litigieux est refusé.
La municipalité s'est déterminée le 30 août 2017 et
a conclu au rejet du recours avec suite de frais et dépens.
Invité à se déterminer, le Service du développement
territorial (ci-après: SDT) a indiqué le 9 octobre 2017 qu'il n'avait pas mis à
l'enquête de zone réservée cantonale et que son opposition devait être
considérée comme étant retirée.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 13 décembre 2017.
Sur requête du juge instructeur, la municipalité a
complété son dossier le 15 janvier 2018 et a produit des plans modifiés. Elle a
indiqué que les plans avaient été versés au dossier communal et que les
modifications apportées au projet initial devaient être considérées comme étant
de minime importance. Une enquête publique complémentaire n'était donc pas
nécessaire.
En date du 18 janvier 2018, les recourants ont
informé le tribunal que les autorités communales paraissaient envisager
l'instauration d'une zone réservée communale. Sur requête du juge instructeur,
la municipalité a fourni le 6 février 2018 divers renseignements
complémentaires à ce sujet.
D.
La Cour a procédé à une inspection locale le 14 mars 2018.
E.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal le 28 mars et le 10
avril 2018.
F.
La Cour a délibéré à huis clos et a approuvé les considérants du présent
arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Les décisions de la municipalité sur une demande de permis de construire
sont susceptibles de recours devant le Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; RSV 173.36). Chacun
des recourants est propriétaire d'une part de copropriété sur une parcelle
voisine de celles où sont prévues les constructions litigieuses. La
jurisprudence n'exige pas que la majorité des copropriétaires ou des
propriétaires d'étages agissent en défense des intérêts de la copropriété,
chacun des copropriétaires étant affecté dans sa situation juridique (TF
1P.142/1993 du 8 juin 1993 consid. 1b; CDAP arrêt AC.2016.0408 du 26 septembre
2017 consid. 3). Les recourants ont donc qualité pour recourir individuellement
(art. 75, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Déposé dans le délai
légal compte tenu des féries et répondant pour le surplus aux exigences
formelles prévues par la loi (art. 95 et 79, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), le recours est recevable.
2.
Les recourants font valoir que la municipalité n'aurait pas
l'impartialité nécessaire dès lors que la Commune est le maître de l'ouvrage.
La Commune de Saint-George, propriétaire des parcelles sur lesquelles sont
prévues les constructions litigieuses, a effectivement déposé la demande de
permis de construire. Selon la jurisprudence constante, il n'y a toutefois pas
lieu à récusation des représentants d'une commune lorsqu'ils statuent sur des
projets de construction dont leur commune est le maître d'ouvrage; ce faisant
ils poursuivent en effet des intérêts publics et n'agissent pas en fonction de
leurs intérêts personnels (ATF 107 Ia 135 consid. 2b; 1C_555/2015 du 30 mars
2016 consid. 4.1; 1C_278/2010 du 31 janvier 2011 consid. 2.2; AC.2010.0314 du
21 juin 2012 consid. 1 et les références citées). Le fait que les constructions
prévues, qui sont destinées à renflouer les caisses communales, relèvent en
l'espèce du patrimoine financier et non du patrimoine administratif ne modifie
pas cette appréciation. Ce grief doit donc être rejeté.
3.
Les recourants se prévalent de l'effet anticipé des projets de
planification de la municipalité, notamment s'agissant de l'instauration d'une
zone réservée, pour soutenir que le permis de construire aurait dû être refusé
compte tenu du surdimensionnement des zones à bâtir communales. Ce faisant, les
recourants remettent incidemment en cause la planification actuelle qui affecte
les parcelles sur lesquelles est prévu le projet litigieux à la zone à bâtir.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le
contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une
procédure relative à un acte d'application est en principe exclu. Un tel
contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un
réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) sont réunies et que
l'intérêt public au maintien des restrictions imposées aux propriétaires
concernés par la planification pourrait avoir disparu (cf. ATF 121 II 317
consid. 12c). Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque les circonstances se
sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des
adaptations nécessaires; une modification sensible des circonstances au sens de
l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais également d'ordre
juridique, comme une modification législative (cf. ATF 127 I 103 consid. 6b).
Le Tribunal fédéral a par exemple admis que l'entrée en vigueur de l'art. 75b
Cst limitant la proportion de résidences secondaires constituait un changement
de circonstances pouvant justifier le contrôle préjudiciel d'une planification
(ATF 140 II 25; TF 1C_568/2014 du 13 janvier 2016). L'art. 21 al. 2 LAT prévoit
un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances se sont
sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin
s'en fait alors réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (cf.
ATF 140 II 25 consid. 3; TF 1C_326/2016 du 7 décembre 2017 consid. 5 et réf.
citées).
Selon l'art. 15 LAT, dans sa version révisée le 15
juin 2012, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent
aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1); les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'art. 8a LAT prévoit
que, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur définit notamment la
manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15
(al. 1 let. d). Les dispositions transitoires du nouveau droit sont prévues par
l'art. 38a LAT, qui impose aux cantons d'adapter leurs plans directeurs à
l'art. 8a al. 1 LAT dans les cinq ans – à savoir jusqu'au 1er mai 2019 – (al.
1) et prévoit que la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas
augmenter dans le canton concerné jusqu’à l’approbation du plan directeur
adapté en conformité avec l’art. 8a LAT (al. 2; voir aussi les art. 5a al. 4 et
52a de l'ordonnance du Conseil fédéral du 2 avril 2014 entrée en vigueur le 1er
mai suivant).
La mesure A11 ("Zones d'habitation et
mixtes") de la 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal
(PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée sous réserve
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, prévoit à son al. 1 que les communes
évaluent, avant de soumettre au canton tout plan d'affectation, la nécessité de
redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre la capacité
d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée, limitée par
type d'espace du projet de territoire cantonal. Un tableau définit la
croissance annuelle maximale par type d'espace. Dans les périmètres des centres
locaux, la croissance annuelle maximale est de 1,5 % de la population en 2016.
S'agissant des villages et quartiers hors centre, la croissance annuelle
maximale est de 0,75 % de la population en 2015. Selon l'al. 2 de la mesure
A11, les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leur
plan d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus
tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Jusqu'à cette
date, les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification. Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes, dans
l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au
développement (ch. 1), densifient le territoire urbanisé (ch. 2), mettent
en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification
(ch. 3).
Le Tribunal fédéral a précisé récemment (arrêts
1C_326/2016 du 7 décembre 2017 consid. 5, publication ATF prévue; 1C_244/2017
du 17 avril 2018 consid. 3.1.) que, même si la réduction de zones
surdimensionnées relève d'un intérêt public important, la réalisation de cet
objectif ne saurait constituer le seul critère pertinent pour déterminer la
nécessité d'entrer en matière à titre exceptionnel sur un contrôle incident
d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure d'autorisation de
construire (art. 21 al. 2 LAT). Pour que l'entrée en vigueur de la novelle du
15 juin 2012 constitue une modification des circonstances qui, sur le plan
législatif, puisse être qualifiée de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT,
il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances. Parmi celles-ci se trouvent
notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir
existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur
du plan d'affectation (TF 1C_326/2016 du 7 décembre 2017 précité consid. 5.2;
1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 3.1.2.; ATF 130 II 25 consid. 3.1).
b) L'art. 77 al. 1 LATC prévoit que le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
Le refus du permis de construire sur la base de cet
article s'apparente à une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la
réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière (TF 1C_197/2009 du 28 août 2009
consid. 5.1). L’application de l’art. 77 LATC suppose que l’intention de
réviser la réglementation en vigueur ait fait l’objet d’un début de
concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires, et que la révision
réponde à un réel besoin de planification (TF 1C_694/2013 du
31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 5.1;
arrêts AC.2008.0230 du 18 septembre 2009 consid. 3a et b; AC.2009.0030 du 6
août 2009 consid. 1a; AC.2008.0074 du 27 mars 2009 consid. 5 et les arrêts
cités). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la
planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un
vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un bureau d'urbanistes
(arrêt AC.2006.0036 du 20 décembre 2006 consid. 3b).
D'après la jurisprudence relative à l'art. 77 LATC,
si la loi reconnaît à la municipalité un large pouvoir d'appréciation dans
l'application de cette disposition, cette autorité n'est pas libre d'agir comme
bon lui semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir
d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le
droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l'égalité de
traitement et l'interdiction de l'arbitraire. Dans l'exercice de son pouvoir
d'appréciation, l'autorité est également liée par des critères qui découlent du
sens et du but de la réglementation applicable (AC.2016.0305 du 3 août 2017
consid. 2c/aa et les références). La municipalité doit tenir compte de la
situation juridique au moment où elle statue et ne saurait donc se fonder sur
le seul critère temporel du moment où la demande de permis de construire a été
déposée ou mise à l'enquête pour autoriser celui-ci (AC.2016.0305 du 3 août
2017 consid. 2c/bb; AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2d, contre lequel un
recours au Tribunal fédéral est pendant).
Même si la formulation de l'art. 77 LATC est
potestative, l'exercice du pouvoir d'appréciation par la municipalité n'est donc
pas discrétionnaire et fait l'objet d'un contrôle par l'autorité judiciaire
(cf. Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation des plans
et règlements en droit vaudois de la construction, RDAF 2010 I 6). Le Tribunal
cantonal peut notamment contrôler, en cas d'octroi d'un permis de construire
dans un secteur pour lequel un nouveau plan d'affectation est en voie
d'élaboration, si le choix de la municipalité de ne reconnaître à ce projet
aucun effet anticipé négatif résulte d'un exercice correct de son large pouvoir
d'appréciation (cf. supra, consid. 2a). Ainsi, la Cour de céans a récemment
considéré, dans un cas particulier, que la municipalité avait fait un mauvais
usage de son pouvoir d'appréciation et qu'elle aurait dû refuser de délivrer le
permis de construire compte tenu des caractéristiques particulières du projet
(AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2d, contre lequel un recours au Tribunal
fédéral est pendant).
Le département, par l'intermédiaire du Service du
développement territorial (SDT), peut également s'opposer à la délivrance du
permis de construire en se fondant sur l'art. 77 LATC. Tel est en particulier
le cas lorsque les zones à bâtir d'une commune sont surdimensionnées et que la
délivrance du permis de construire par la commune concernée péjorerait la
procédure de redimensionnement des zones à bâtir en cours ou à venir (arrêt
AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3; PDCn, 4
ème
adaptation,
mesure A11, p. 51, qui mentionne toutefois l'art. 134 LATC).
c) En l'espèce, il n'est pas contesté par les
parties que les zones à bâtir de la Commune sont surdimensionnées compte tenu
des critères fixés par la mesure A11 du PDCn. Le 21 mars 2017, la municipalité a
fait paraître dans la Feuille des avis officiels un avis aux propriétaires
indiquant qu'elle envisageait d'instaurer une zone réservée sur les zones à
bâtir communales et qu'elle se réservait d'appliquer l'art. 77 LATC aux projets
contraires aux planifications envisagées. L'autorité intimée a toutefois précisé
qu'il n'était pas prévu d'inclure les parcelles litigieuses dans la zone
réservée et que les projets mis à l'enquête publique avant la zone réservée ne
seraient pas concernés par celle-ci. Lors de l'audience, ses représentants ont en
outre indiqué qu'aucune zone réservée n'avait été mise à l'enquête, mais qu'un
bureau d'urbanisme avait été mandaté pour débuter les travaux de révision du
plan général d'affectation.
La municipalité a notifié la décision attaquée aux
opposants le 4 avril 2017, soit quelques jours après la parution le 21 mars
2017 dans la Feuille des avis officiels de l'avis annonçant son intention d'établir
une zone réservée sur les zones à bâtir communales. Les projets de révision de
la planification étaient donc déjà suffisamment concrets pour que la
municipalité puisse cas échéant se prévaloir de l'art. 77 LATC pour refuser le
permis de construire. Depuis lors, la municipalité paraît avoir renoncé à son
intention d'instaurer une zone réservée: elle a toutefois mandaté un bureau
d'urbanisme pour procéder à des études en vue d'une révision du plan général
d'affectation, ce qui démontre également une intention concrète de réviser sa
planification. Au demeurant, cette révision est rendue indispensable par la
mesure A11 de la 4
ème
adaptation du PDCn compte tendu du surdimensionnement
des zones à bâtir communales.
Il en résulte que l'autorité intimée ne pouvait
renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation mais qu'elle devait examiner au
regard des caractéristiques du projet litigieux – notamment de son ampleur et
de la situation des parcelles – si celui-ci pouvait être autorisé. La
municipalité ne pouvait exclure l'application de cette disposition uniquement
en raison du fait que la demande de permis de construire avait été déposée
avant qu'elle fasse connaître son intention de réviser la planification. En
outre, selon l'avis publié dans la FAO, la zone réservée était à tout le moins
susceptible de s'appliquer à l'ensemble des zones à bâtir communales, y compris
au secteur où est situé le projet litigieux.
On relèvera en outre que, lors de la mise à
l'enquête publique, le SDT avait formé une opposition au projet litigieux, ce
qui liait en principe la municipalité et l'obligeait à refuser le permis de
construire (art. 77 al. 1
in fine
LATC). En cours de procédure, le SDT a
toutefois indiqué que son opposition devait être considérée comme caduque dès
lors qu'il avait renoncé à mettre à l'enquête une zone réservée cantonale sur
les parcelles concernées (cf. AC.2017.0071 du 15 août 2017).
Il convient donc d'examiner si la municipalité a
correctement exercé son pouvoir d'appréciation en délivrant le permis de
construire.
d) Le projet initial prévoyait la construction de
quatre villas jumelles et d'une villa individuelle représentant au total une
surface brute utile de plancher de 1'672 m
2
. Vu l'abandon de la
villa individuelle de 116 m
2
de surface habitable selon le plan
figurant au dossier, le projet litigieux entraînerait la création de 1'556 m
2
de surface habitable supplémentaire. Compte tenu d'une surface de 50 m
2
par habitant, cela représente un potentiel de 31 habitants supplémentaires.
Selon Statistique Vaud, Saint-George comptait 1'031 habitants au 31 décembre
2017. Le projet litigieux représente donc un potentiel de croissance de 3%, ce
qui représente l'équivalent de quatre années de la croissance de population admissible
de 0.75% pour un village jusqu'en 2036, selon la mesure A11 du PDCn. Même s'il
s'agit d'un projet relativement important à l'échelon communal, cet élément
n'est en soit pas suffisant pour considérer qu'il empêcherait le
redimensionnement des zones à bâtir communales.
Cela étant, il convient également de tenir compte de
la situation des parcelles sur lesquelles sont prévues les constructions
litigieuses. Ces parcelles sont situées en contrebas de la route du Marchairuz
à environ 500 m à vol d'oiseau au nord-est du centre du village. Des constructions
sont présentes en amont sur les parcelles qui sont propriété des recourants, côté
Jura. En revanche, les parcelles sont partiellement affectées à la zone
forestière située en aval, laquelle se prolonge en direction de la route
cantonale. Elles jouxtent un cordon boisé affecté à la zone forestière. Les
parcelles ne se situent donc pas au milieu de l'environnement bâti si bien que
leur situation n'exclut en tout cas pas un classement hors de la zone à bâtir
dans la perspective des travaux de révision de la planification. A cela
s'ajoute l'ancienneté de la planification communale, le plan d'extension
partiel "Est" et son règlement ayant été adoptés en 1977 et le plan
d'extension et son règlement en 1983.
Compte tenu de l'ensemble des circonstances, on se
trouve dès lors probablement dans une situation où un contrôle incident de la
planification se justifie et où le pouvoir d'appréciation qui lui est conféré
par l'art. 77 LATC devait conduire la municipalité à refuser le permis de
construire compte tenu de son intention d'instaurer une zone réservée,
respectivement de réviser sa planification.
Cette question peut toutefois rester indécise, le
permis de construire devant de toute manière être annulé pour un autre motif.
4.
Selon les recourants, les villas projetées ne respecteraient pas sous
plusieurs aspects les dispositions du règlement communal. Ils soutiennent
qu'elles excèderaient, sur la façade aval, la hauteur maximale de 4 m du
terrain naturel au niveau supérieur du chéneau. En outre, le règlement ne
permettrait pas que les combles soient habitables et le niveau prévu
partiellement dans la toiture ne pourrait être considéré comme des combles.
Enfin, l'orientation des faîtes ne serait pas parallèle aux courbes de niveau.
Pour sa part, l'autorité intimée soutient que le
projet est conforme aux dispositions règlementaires. Elle expose notamment
avoir pour pratique constante d'autoriser la construction d'un niveau de
combles, même si la hauteur du mur d'embouchature à la sablière est supérieure
à 1 m, dès lors que les dispositions limitant la volumétrie des constructions
sont respectées.
a) Les parcelles sur lesquelles sont prévues les
constructions litigieuses sont affectées à la zone de construction mixte au
sens de l'art. 2 RPEP Est. Selon l'art. 18 RPEP Est, la zone de construction
mixte est exclusivement réservée à l'habitat, permanent ou de vacances. Les
constructions de type "Chalet" répondant aux exigences des art. 3 ss
RPEP Est, comme celles de type "Jura" conformes aux prescriptions des
art. 12 ss RPEP Est, sont autorisées. En l'espèce, il résulte des plans
figurant au dossier que les constructions prévues sont des villas individuelles
en maçonnerie. Elles correspondent donc au type "Jura" si bien
qu'elles doivent respecter les règles de construction prévues par les art. 12
ss RPEP Est (cf. également art. 19 RPEP Est).
En particulier, les art. 14 à 16 RPEP Est ont la
teneur suivante:
"Art. 14 Le nombre de niveaux habitables est limité à un
(rez-de-chaussée). Les combles sont utilisables.
Art. 15 La hauteur, mesurée sur la façade aval, du terrain
naturel au niveau supérieur du chéneau, ne dépassera pas 4 m.
Art. 16 Les toitures sont à deux pans, le faîte parallèle aux
courbes de niveau.
La pente est comprise entre 50% et 80%.
Les combles peuvent être éclairés sur les pignons et par des
lucarnes indépendantes dont la largeur additionnée n'excèdera pas les 2/5 de la
longueur de la façade".
Les communes disposent d'une large marge de manœuvre
pour édicter et interpréter leurs dispositions règlementaires (AC.2016.0285 du
21 mars 2018 consid. 4c et les réf. citées). Selon le Tribunal fédéral, la Cour
de céans ne peut intervenir et, le cas échéant substituer, sa propre
appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est pas
objectivement soutenable ou contrevient au droit supérieur (ATF 1C_499/2017 du
19 avril 2018 consid. 3.1.2 et les réf. citées).
Il résulte de son texte que l'art. 14 RPEP Est
n'autorise la construction que d'un seul niveau habitable. La deuxième phrase
prévoit que les combles sont "utilisables", ce que l'autorité intimée
assimile à "habitables". Malgré que l'emploi du terme
"utilisable" plutôt que "habitable" soit de nature à créer
la confusion (cf. art. 8 RPEP Est prévoyant que les combles peuvent être
utilisés par l'habitat), l'interprétation de la municipalité est soutenable sur
ce point. Si les combles n'étaient pas considérés comme des surfaces
habitables, on ne comprendrait en effet pas que le règlement contiennent des
dispositions au sujet de leur éclairage (art. 16 al. 3 RPEP Est).
Le règlement communal ne contient pour le surplus
pas de définition des combles. Lorsque la disposition communale impose que le
dernier niveau constructible soit constitué de combles ou prévoit que les
combles ne comptent pas dans le nombre de niveaux habitables, la jurisprudence
exige, en l'absence de disposition contraire du règlement communal, que ce
niveau habitable réponde à certaines exigences afin de le distinguer d'un étage
ordinaire. S'agissant de la définition des combles, la jurisprudence cantonale
retient que les combles sont une construction de bois, d’acier ou de maçonnerie
placée au-dessus d'un édifice pour en soutenir la couverture, c'est-à-dire,
selon le langage courant, la charpente. Par extension, on qualifie de combles un
étage aménagé dans les combles. Dans ce sens, sont donc des combles les
espaces, habitables ou non, aménagés sous la toiture et entièrement inscrits à
l'intérieur de la charpente couronnant l'ouvrage. Un niveau dont la dalle
inférieure se trouve à quelques centimètres de la corniche ou du chéneau du
toit est un étage de combles. Pour que l'espace sous la toiture soit qualifié
de combles, la jurisprudence considère également que la hauteur du mur
d'embouchature, soit celle séparant le sol des combles de l'arête supérieure de
la sablière sur lequel la structure de la toiture prend appui, doit être
inférieure à un mètre. Par définition, un logement réalisé entièrement dans la
toiture est de dimensions plus réduites qu'un étage ordinaire délimité par les
murs verticaux. La limitation de la hauteur du mur d'embouchature à un mètre
tend à éviter que la construction de véritables murs sous la sablière ne
transforme pratiquement en un niveau ordinaire ce qui doit être et rester un
étage de combles (cf. parmi d'autres AC.2017.0010 du 28 décembre 2017 consid.
1; AC.2016.0438 du 26 octobre 2017 consid. 4a; AC.2016.0096 du 17 février 2017
consid. 5c/aa; AC.2013.0151 du 31 décembre 2014 consid. 4a; AC.2013.0389 du 3
novembre 2014 consid. 6b; AC.2009.0059 du 14 juillet 2009, confirmé par ATF
1C_401/2009 du 11 février 2010 consid. 2.2; AC.1997.0078 du 13 mars 1998, RDAF
1999 I 116; cf. aussi Benoît Bovay/Raymond Didisheim/Denis Sulliger/Thierry
Thonney, Droit vaudois de la construction, 4
ème
éd., Lausanne 2010,
glossaire, p. 604 s.).
Selon la jurisprudence, les règles communales
limitant le nombre des étages et autorisant cas échéant la construction de
combles, voire de surcombles, habitables, doivent en outre être respectées même
si la règlementation communale prévoit d'autres dispositions pour limiter la volumétrie
des bâtiments telles qu'une hauteur maximale à la corniche, une hauteur au
faîte ou encore une pente minimale des toitures (AC.2009.0059 précité, consid.
3b faisant état de deux arrêts isolés en sens contraire soit AC.1999.0002 du 25
juin 1999 et AC.2000.0179 du 21 novembre 2001). En revanche, il n'est pas
nécessaire que l'étage de combles puisse être qualifié de tel au sens de la
jurisprudence précitée s'il constitue le dernier niveau du nombre d'étages
admissibles (AC.2018.0069 du 30 juillet 2018, consid. 2 où l'étage supérieur ne
répondait pas à la définition de combles mais était l'un des trois étages
autorisés par le règlement).
b) En l'espèce, les villas jumelles prévues auraient
selon les plans deux niveaux habitables, l'un dénommé "rez inférieur"
et l'autre "rez supérieur". Le niveau "rez inférieur" est
situé partiellement en dessous du niveau du terrain naturel en amont et au
niveau de celui-ci en aval. L'accès se fait par le niveau "rez
supérieur". La dalle inférieure du niveau "rez supérieur" se
trouve au-dessus du terrain naturel le plus haut mais en dessous du niveau de
l'avant-toit.
Le niveau "rez supérieur" ne répond pas à
la définition d'un étage de combles au sens de la jurisprudence précitée.
D'abord, il résulte des plans de coupe AA et BB que la dalle se trouve à environ
1 m au-dessous de la corniche si bien que le niveau n'est que partiellement
compris dans la toiture. En outre, la hauteur du mur d'embouchature est de 1 m
59, ce qui est nettement supérieur à la hauteur d'1 m à partir de laquelle la
jurisprudence précitée considère qu'il s'agit d'un véritable étage
supplémentaire et non plus de combles.
Pour le surplus, on ne saurait suivre
l'argumentation de l'autorité intimée selon laquelle il serait suffisant de
respecter les exigences règlementaires relatives à la hauteur à la corniche et
à la pente du toit. En effet, il résulte clairement du texte de l'art. 14
RPEP Est que le législateur communal n'a entendu autoriser qu'un seul niveau
habitable dans cette zone, sous réserve de combles habitables. La seule
limitation à 4 m de la hauteur au niveau supérieur du chéneau n'est pas
suffisante puisqu'il est possible, en prolongeant artificiellement l'avant-toit
sur lequel prend place le chéneau, de créer un véritable étage supplémentaire.
Le présent projet en fournit d'ailleurs une illustration.
Pour le surplus, la règlementation communale ne
permet pas non plus de considérer que le niveau "rez supérieur"
serait le rez-de-chaussée au sens de l'art. 14 RPEP Est et que le niveau
"rez inférieur" serait un sous-sol habitable. En effet, les
dispositions applicables au type "Jura" ne permettent pas de considérer
que les parties non enterrées du sous-sol soient habitables.
Il résulte de ce qui précède que l'interprétation
faite par la municipalité de l'art. 14 RPEP Est limitant le nombre de
niveaux habitables n'est pas soutenable.
c) L'autorité intimée invoque qu'elle a eu comme
pratique constante dans la zone d'autoriser des combles dont le niveau du mur
d'embouchature était supérieur à 1 m. Elle fait notamment valoir que les
habitations dont les recourants sont copropriétaires comportent des combles qui
ne répondent pas à la définition de la jurisprudence cantonale. Ce faisant,
l'autorité intimée se prévaut du principe de l'égalité dans l'illégalité.
aa) Il
y a
inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1
Cst.
lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions
soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I
58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p.
347/348 et les arrêts cités). Cela étant, le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En
conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres
cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question.
Une pratique illégale d'une autorité peut, le cas
échéant, être invoquée par un administré pour obtenir que cette pratique soit également
appliquée à sa situation.
Le citoyen ne peut
prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que
l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore que
l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas
dans un ou quelques cas isolés
(ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 127 I
1 consid. 3a p. 2; 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les arrêts cités)
, et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49
consid. 7.1;
123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et
les références
). Si l'autorité ne s'exprime
pas sur ses intentions futures, il y a lieu de présumer qu'elle se conformera à
l’avenir au jugement que le tribunal aura rendu (cf.
ATF 136 I 65
consid. 5.6 p. 78;
115 Ia 81 consid. 2 p. 83
et les références citées).
Cela étant, une importance plus grande doit être
accordée au principe de la légalité dans certains domaines du droit. Dans le
domaine des autorisations de construire notamment, la situation est en effet
particulière dans la mesure où la procédure permet à des tiers d'intervenir par
le biais d'oppositions afin d'exiger que le projet mis à l'enquête publique
respecte le droit et plus particulièrement la réglementation communale sur les
constructions. Dans ces circonstances, il n'apparaît guère concevable qu'une
municipalité puisse invoquer le principe d'égalité pour écarter une opposition
relevant à juste titre la non-réglementarité d'un projet. Ceci se heurte à
l'intérêt privé des opposants, et plus particulièrement celui des voisins, à ce
que les constructions édifiées sur des parcelles proches soient conformes au
droit (cf. AC.2005.0029 du 7 décembre 2005 consid. 2d/bb). On peut au
surplus douter qu'une municipalité puisse enlever tout effet à une disposition
d'un règlement communal régulièrement adopté par le législateur communal. On
relèvera à ce propos qu'en agissant ainsi, l'autorité communale viole l'art. 21
al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT),
à teneur duquel les plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun.
Cette pratique est en outre contraire à l'obligation faite à la municipalité
par l'art. 17 LATC de veiller au respect des prescriptions légales et
réglementaires (cf. l’arrêt TF
1P.44/2006 du 18 janvier 2007,
dans lequel le Tribunal fédéral a considéré,
statuant sur recours contre
l’arrêt AC.2005.0029 du 7 décembre 2005, que
le tribunal cantonal
n'avait pas violé l'art. 8 Cst. en accordant un caractère prépondérant au
respect de la légalité, par rapport à une égalité dans l'illégalité).
Dans ce cadre, il y a lieu de prendre en
considération la situation spécifique dans laquelle se trouve l'autorité
communale lorsqu'elle applique les normes d'un plan d'affectation. Si elle
estime, plusieurs années après l'entrée en vigueur d'un plan d'affectation, que
certaines dispositions ne sont plus appropriées à cause de l'évolution des
circonstances, elle peut – ou doit, le cas échéant – engager une procédure de
révision de ce plan, conformément à la règle de l'art. 21 al. 2 LAT (cf. ATF
132 II 408 consid. 4.2). Elle ne doit donc pas
a priori
décider
d'adopter une pratique contraire à la réglementation car il lui incombe d'abord
de prendre l'initiative d'une révision du plan; ce n'est qu'en cas d'échec de
cette procédure de révision que la possibilité d'une pratique contraire au
plan, pour des motifs d'égalité, devrait être envisagée (arrêt 1C_482/2010 du
14 avril 2011 consid. 5.1;
AC.2011.0183 du 6 février 2012; AC.2017.0108
du 13 novembre 2017 consid. 5; AC.2017.0193 du 18 juin 2018 consid. 6
).
bb) On relèvera d'abord qu'il est douteux que
l'autorité communale, chargée d'appliquer la règlementation communale, puisse
se prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité dès lors qu'elle agit
également comme constructrice. En l'espèce, la municipalité ne saurait de toute
manière s'en prévaloir puisqu'elle avait conscience de l'illégalité de sa pratique.
En effet, la Cour de céans a déjà eu l'occasion de constater dans une
précédente affaire concernant la Commune de Saint-George que cette interprétation
de la notion de combles était insoutenable au regard de la règlementation
communale. Dans ce cas, la CDAP avait estimé que l'art. 8 RPEP Est, applicable à
la zone "chalet" et qui a une teneur similaire à l'art. 14 RPEP Est,
ne permettait pas la création d'un niveau dont le mur d'embouchature était par
endroits largement supérieur à 1 m et constitué en grande partie de volumes qui
n'étaient pas inscrits dans la toiture. En outre, le tribunal avait considéré
qu'il n'était pas suffisant que les autres dispositions règlementaires limitant
la volumétrie – notamment s'agissant de la hauteur à la corniche et de la pente
du toit – soient respectées (AC.2009.0059 du 14 juillet 2009, confirmé par
l'ATF 1C_401/2009 du 11 février 2010). La municipalité ne pouvait donc ignorer
que sa pratique était contraire au texte règlementaire et qu'il était
nécessaire de réviser celui-ci si elle entendait la maintenir. Pour le surplus,
il n'est pas déterminant que le règlement communal ait été adopté avant que la
jurisprudence cantonale précise la notion de combles lorsque le droit communal
ne contient pas de disposition particulière à ce sujet. Enfin, peu importe que
les recourants aient sans doute bénéficié de la pratique illégale de l'autorité
intimée en matière de combles. Ils n'ont pas pour autant perdu la possibilité
d'exiger que les futures constructions bâties dans l'environnement immédiat
respectent les dispositions règlementaires.
L'autorité intimée ne saurait donc être autorisée à
se prévaloir de l'égalité dans l'illégalité.
Compte tenu de ce qui précède, il n'est pas
nécessaire d'examiner pour le surplus si les autres griefs formulés par les
recourants à l'encontre du projet s'avèrent fondés.
5.
Le recours doit donc être admis et la décision de la Municipalité de
Saint-George du 4 avril 2017 annulée.
Compte tenu du fait que la Commune de Saint-George
agit en l'espèce également en tant que constructrice poursuivant des intérêts patrimoniaux
(art. 52 al. 2 LPA-VD) et qu'elle succombe, il se justifie de mettre les frais
de la procédure à sa charge. Les recourants, qui obtiennent gain de cause et
ont agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ont droit à une
indemnité de dépens qui sera mise à la charge de la Commune de Saint-George
(art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Saint-George du 4 avril 2017 est
annulée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Saint-George.
IV.
La Commune de Saint-George versera à A.________ et B.________,
solidairement entre eux, une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
à titre de dépens.
Lausanne, le 20 août 2018
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.