vd_omni · GE.2019.0020 · 2019-04-17 · fr

A.________/CONSEIL D'ETAT, Municipalité de ******** | Rejet du recours contre la prolongation d'une mesure de suspension provisoire d'un conseiller municipal de sa fonction. Les questions de savoir si on est en présence d'une décision incidente et si les conditions de l'art. 74 al. 4 LPA-VD sont remplies ont été laissées ouvertes (c. 1c). Le seul grief soulevé dans la présente procédure judiciaire est celui de la violation du droit d'être entendu. Lorsqu'une partie renvoie dans le cadre de la procédure administrative uniquement à ses griefs soulevés dans son acte de recours déposé dans une précédente procédure judiciaire, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée qu'elle ne s'est pas (suffisamment) prononcée sur les griefs en question ou qu'elle n'en a pas tenu compte dans la situation suivante: l'autorité intimée s'était déjà prononcée dans le cadre de cette précédente procédure de recours sur lesdits griefs et la CDAP avait tranché par un arrêt sur ce recours en rejetant tous ces griefs; de plus, l'autorité intimée s'est référée à cet arrêt de la CDAP dans sa (nouvelle) décision attaquée (c. 3c). Vu ces circonstances spéciales, il s'agirait par ailleurs d'un formalisme excessif de vouloir annuler la décision attaquée en renvoyant la cause pour nouvelle décision à l'autorité intimée, même si cette dernière bénéficiait d'un certain pouvoir d'appréciation (c. 2d et 3d).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.04.2019 GE.2019.0020

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 avril 2019
Composition
M. Laurent Merz, président; M. François Kart et Mme Mélanie Pasche, juges; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Ludovic TIRELLI, avocat à ********,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT du Canton de Vaud
,
Château cantonal, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de ********,
à ********, représentée par Me Corinne MONNARD
SECHAUD, avocate à ********
.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Conseil d'Etat du 19
décembre 2018 prolongeant la suspension du recourant de sa fonction de
Conseiller municipal à ********
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: le recourant) a exercé le mandat de Conseiller
municipal à la Ville de ******** pendant la législature courant du 1
er
juillet 2006 au 30 juin 2011. Après une interruption, le recourant a été à
nouveau élu Conseiller municipal pour la législature courant du 1
er
juillet
2016 au 30 juin 2021.
B.
Sur proposition du Chef du Département cantonal de la santé et de
l'action sociale (DSAS), le Conseiller d'Etat Pierre-Yves Maillard, le Conseil
d'Etat du Canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat ou l'autorité intimée) a
confié au Contrôle cantonal des finances (CCF) un mandat spécial pour examiner
les comptes et la gestion financière d'une institution dont le recourant a
présidé le conseil de fondation. Le CCF a remis au Service juridique et
législatif (SJL) du Canton de Vaud, avec la mention "
CONFIDENTIEL
",
un rapport daté du 16 mai 2018 et portant sur les comptes et la gestion
financière de la fondation en question.
Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire
du Chef du SJL, a déposé auprès du Procureur général une plainte pénale avec
constitution de partie civile contre le recourant et contre toute autre
personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans celle-ci pour abus de
confiance (art. 138 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 [CP; RS 311.0]),
gestion déloyale (art. 158 CP) et violation de la loi vaudoise du 22 février
2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15), réprimée par l'art. 35
LSubv.
Le Ministère public central a ouvert une instruction
pénale à l'encontre du recourant pour des faits de gestion déloyale (art. 158
ch. 1 CP) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP), infractions
pour lesquelles le recourant a été mis en prévention. L'instruction par le
Ministère public est toujours en cours.
C.
Le 28 mai 2018, la Municipalité de ******** (ci-après: la Municipalité)
a requis du Conseil d'Etat la suspension du recourant pour une durée de six
mois.
Après avoir donné au recourant la possibilité de
s'exprimer par écrit, le Conseil d'Etat l'a suspendu, par décision du 13 juin
2018, de sa fonction de Conseiller municipal avec effet immédiat et jusqu'à
droit connu sur le sort de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au
plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à
un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.
Par acte de son conseil du 13 juillet 2018, le
recourant a déféré cette décision devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce
sens que la requête de suspension de la Municipalité est rejetée (cause
GE.2018.0148). Il a en outre requis la suspension de l'exécution de la décision
attaquée jusqu'à droit connu sur le fond.
Le 13 juillet 2018, le recourant a également saisi
le Tribunal fédéral d'un recours en matière de droit public contre la décision
du Conseil d'Etat ainsi que d'une requête de restitution de l'effet suspensif
(cause 1C_356/2018).
Par ordonnance du 6 août 2018, le Président de la I
ère
Cour de droit public du Tribunal fédéral a suspendu la cause 1C_356/2018
ouverte devant le Tribunal fédéral le 13 juillet 2018 jusqu'à droit jugé sur le
recours formé par le recourant auprès de la CDAP.
Par décision incidente du 29 août 2018, le juge
instructeur de la CDAP a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif.
Le recours déposé par le recourant contre cette décision le 10 septembre 2018
auprès de la CDAP a été rejeté par arrêt du 30 octobre 2018 (cause
RE.2018.0008).
Dans sa séance du 11 octobre 2018, le Conseil
communal de ******** a suspendu "
dès l'entrée en force de la décision
du Conseil, tous délais référendaire et de recours échus
", la
rémunération du recourant, "
sous réserve de dispositions légales
contraires valant pour la durée de [sa] suspension
". Il a retiré
l'effet suspensif à un éventuel recours.
Par acte de son mandataire du 19 octobre 2018, le
recourant a également recouru contre cette décision auprès de la CDAP (cause
GE.2018.0226).
Suite à la récusation du premier juge instructeur,
les causes introduites auprès de la CDAP ont été reprises au 1
er
novembre
2018 par un nouveau juge instructeur qui a poursuivi l'instruction des causes
GE.2018.0148 et GE.2018.0226.
Par arrêt du 5 décembre 2018, la CDAP a rejeté le recours
dans la cause GE.2018.0148 et confirmé la décision de suspension de la fonction
de Conseiller municipal rendue le 13 juin 2018 par le Conseil d'Etat.
Par un autre arrêt du même jour, la CDAP a admis le
recours dans la cause GE.2018.0226 et annulé la décision de suspension du
traitement du 11 octobre 2018 du Conseil communal au motif qu'il manquait une
base légale suffisante pour cette mesure. Cet arrêt est entré en force de chose
jugée.
D.
Le 11 décembre 2018, la Cheffe du Département des institutions et de la
sécurité (DIS) du Canton de Vaud a invité le recourant ainsi que la mandataire
de la Municipalité et de la Commune de ******** à se déterminer sur une
éventuelle prolongation de la suspension, cette dernière prenant fin au 31
décembre 2018 selon la décision rendue par le Conseil d'Etat le 13 juin 2018 et
confirmée par la CDAP le 5 décembre 2018. Vu la proximité de l'échéance de la
suspension, un délai non prolongeable leur a été imparti au mardi 18 décembre
2018.
Par écriture du 18 décembre 2018, enregistrée le
jour suivant par le DIS, la mandataire de la Municipalité a conclu à la
prolongation de la suspension prononcée le 13 juin 2018. Elle a renvoyé à
l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018 et indiqué que la procédure pénale à
l'encontre du recourant était encore pendante et qu'il était hautement
vraisemblable qu'elle durerait encore plusieurs mois.
Par écriture du 18 décembre 2018, également
enregistrée le jour suivant par le DIS, le mandataire du recourant s'est
prononcé comme suit:
"Par la présente, j'accuse bonne réception de votre
correspondance du 11 décembre 2018.
Conformément aux motifs exposés par [le recourant] à l'appui
de son recours initial contre la décision de suspension, je vous informe que
celui-ci s'oppose à toute éventuelle prolongation de celle-ci.
Je me réfère à cet égard au contenu de mon acte de recours du
13 juillet 2018, étant précisé qu'un recours contre la décision rendue le 5
décembre 2018 par la Cour de droit administratif et public au Tribunal fédéral
est réservé.
D'avance je vous remercie de l'attention que vous porterez à
la présente et vous prie de croire, Madame la Conseillère d'Etat, à l'assurance
de ma respectueuse considération."
E.
En date du 19 décembre 2019, la Présidente du Conseil d'Etat et le Chancelier
ont signé une décision de quatre pages au nom du Conseil d'Etat selon laquelle
la suspension du recourant de sa fonction de Conseiller municipal de la Ville
de ******** est "
prolongée jusqu'à droit connu sur la procédure pénale
pour gestion déloyale et gestion déloyale des intérêts publics ouverte à son
encontre, mais au plus tard jusqu'au 30 juin 2019
" et l'effet
suspensif à un éventuel recours cantonal contre cette décision retiré. Il est
reproduit ce qui suit de l'exemplaire signé de cette décision qui a été
transmise au recourant:
"Vu la décision du 13 juin
2018, par laquelle le Conseil d'Etat a prononcé la suspension [du recourant] de
sa fonction de Conseiller municipal de ********, avec effet immédiat et jusqu'à
droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au
plus tard jusqu'au 31 décembre 2018,
Vu l'arrêt de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal du 5 décembre 2018 rejetant le
recours formé à l'encontre de la décision susmentionnée,
Vu les déterminations [du
recourant] du ... dans lesquelles celui-ci ...,
Vu les déterminations de la
Municipalité de ******** du ..., dans lesquelles cette dernière,
Considérant,
Que selon l'article 139b de la loi
sur les communes (LC),
[reproduction intégrale des al. 1 et 2 de l'art.
139b LC et renvoi à des travaux préparatoires relatifs à cette disposition],
Qu'en l'occurrence, le Conseil
d'Etat a, par décision du 13 juin 2018, suspendu [le recourant] de ses
fonctions de Municipal de la Ville de ******** jusqu'au 31 décembre 2018,
Que la décision susmentionnée
reposait sur le fait que [le recourant] était prévenu dans une enquête pénale
ouverte pour gestion déloyale (art. 158, ch. 1 du code pénal suisse; CC [recte:
CP]) et gestion déloyale des intérêts publics (art. 314 CP),
Que l'ouverture d'une telle
procédure à l'encontre [du recourant] en raison d'un délit que celui-ci était
soupçonné par le procureur d'avoir commis a été considéré comme un "motif
grave" tant par le Conseil d'Etat que par la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP), dans son arrêt du 5 décembre 2018
(GE.2018.0148, consid.4d),
Que sous l'angle du principe de
proportionnalité, cette dernière a notamment considéré que la nature des faits
reprochés [au recourant] justifiait de ne pas le laisser exercer sa fonction
pour l'instant, l'intérêt public à la préservation de la confiance et
l'autorité qu'implique la fonction de conseiller municipal et l'intérêt à
éviter d'éventuels dysfonctionnements prévalant sur l'intérêt privé [du recourant]
à pouvoir continuer à exercer sa fonction (ibid., consid. 4e),
Que l'enquête pénale susmentionnée
est toujours pendante à ce jour,
Que rien n'indique qu'elle sera
close prochainement, ni que [le recourant] pourrait être mis hors de cause
rapidement,
Qu'il y a donc lieu, conformément à
l'article 139b, alinéa 1
er
LC, d'envisager la prolongation de la
suspension [du recourant],
Qu'à cet égard, on doit considérer
que les motifs ayant justifié sa suspension prévalent encore aujourd'hui,
Que rien ne permet d'affirmer qu'un
retour aux affaires [du recourant] soit plus envisageable à ce jour qu'au
moment de sa suspension,
Que la fin de la suspension
risquerait d'engendrer de nouveaux problèmes au sein de la Municipalité, voire
du Conseil communal,
Qu'elle serait par ailleurs
d'autant plus difficile à justifier auprès des autorités et de la population
[de ********] qu'aucun motif objectif ne justifie de lever la suspension,
Qu'ainsi, sous l'angle du principe
de proportionnalité, la mesure paraît toujours propre et nécessaire à atteindre
le but visé, tel que rappelé par la CDAP dans son arrêt (GE.2018.0148, consid.
4e),
Que sous l'angle de la
proportionnalité au sens étroit, cette dernière a considéré que la "nature
des faits reprochés au recourant justifie de ne pas le laisser exercer sa
fonction de conseiller municipal et l'intérêt à éviter d'éventuels
dysfonctionnements prévalent sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir
continuer à exercer sa fonction" (ibid.),
Que force est de constater que ces
considérants sont toujours pleinement valables à ce jour,
Qu'il y a donc lieu de prolonger la
suspension [du recourant] dans ses fonctions de conseiller municipal à ********,
Que s'agissant de la durée de cette
dernière, l'article 139b, alinéa 1
er
LC dispose qu'elle ne doit en
principe pas excéder une année, sauf si une procédure pénale pendante est
encore en cours,
Qu'en l'occurrence, vu l'ampleur de
la procédure pénale et son état d'avancement, on doit raisonnablement admettre
qu'elle ne prendra pas fin avant plusieurs mois,
Qu'il se justifie dès lors de
prolonger la suspension [du recourant] jusqu'à droit connu dans la procédure
pénale en cours, mais au plus tard jusqu'au 30 juin 2019, étant entendu qu'elle
pourra être prolongée encore si aucun élément nouveau n'est intervenu d'ici là,
[...]".
Cette décision a été transmise telle quelle au
mandataire du recourant avec une lettre d'accompagnement du même jour également
signée par la Présidente du Conseil d'Etat et le Chancelier.
Le 20 décembre 2019, à 15h25, le Secrétaire général
du DIS s'est adressé par courriel au mandataire du recourant, avec copie
notamment à la mandataire de la Municipalité, comme suit:
"Cher Confrère,
Je me réfère à la décision du 19 décembre 2018 rendue par le
Conseil d'Etat concernant la prolongation de la suspension de votre mandant [le
recourant].
Une erreur s'étant glissée lors de l'envoi, je vous renvoie
la première page de ce document.
En vous priant de bien vouloir excuser cette inadvertance, je
vous adresse mes meilleures salutations."
Il a été joint à ce courriel la première page de la
décision précitée du 19 décembre 2018 avec les ajouts suivants (marqués
ci-après en gras par le Tribunal de céans) aux 3
ème
et 4
ème
paragraphes de la motivation de la décision, le reste de la page n'ayant subi aucune
modification:
"Vu les déterminations [du recourant] du
18 décembre
2018
dans lesquelles celui-ci
s'oppose à toute éventuelle prolongation
,
Vu les déterminations de la Municipalité de ******** du
même
jour
, dans lesquelles cette dernière
conclut à la prolongation de la
suspension
,".
F.
Le 21 janvier 2019, le recourant a déposé un recours en matière de droit
public et un recours constitutionnel subsidiaire auprès du Tribunal fédéral
contre l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018 (cause 1C_44/2019). Il a également
requis que l'effet suspensif soit accordé à son recours.
Par ordonnance du 11 février 2019, le Président de
la I
re
Cour de droit public du Tribunal fédéral a rejeté la requête
d'effet suspensif dans la mesure où elle n'était pas sans objet. Il a estimé
que la décision prise le 13 juin 2018 par le Conseil d'Etat et confirmée le 5
décembre 2018 par la CDAP avait cessé de déployer ses effets au 31 décembre
2018. La suspension provisoire reposait actuellement sur la nouvelle décision
rendue par le Conseil d'Etat le 19 décembre 2018 et contestée devant la CDAP;
s'il entendait obtenir sa réintégration par voie de mesure provisionnelle, le
recourant devait agir auprès de cette autorité.
La procédure de recours 1C_44/2019 auprès du
Tribunal fédéral est encore pendante.
G.
Par acte de son mandataire du 25 janvier 2019, enregistré le lundi 28
janvier suivant, le recourant a déféré la décision du Conseil d'Etat du 19
décembre 2018 devant la CDAP. Il conclut à l'annulation de la décision du "
18
décembre
" 2018 prolongeant sa suspension (présente cause GE.2019.0020).
A l'appui de son recours, il ne fait valoir que la violation de son droit
d'être entendu. A ses yeux, la décision attaquée du Conseil d'Etat ne traitait pas
les arguments soulevés à l'appui de ses déterminations du 18 décembre 2018 où
il renvoyait à son acte de recours du 13 juillet 2018. Le Conseil d'Etat lui
avait imparti un délai au 18 décembre 2018 uniquement pour la forme. La
décision était déjà prise au moment où les parties avaient été invitées à se
déterminer. Cela ressortait notamment de la formulation de la décision attaquée
qui lui avait été notifiée par envoi du 19 décembre 2018 et qui n'indiquait,
contrairement à l'envoi par courriel du 20 décembre 2018, ni la date et les
conclusions de ses propres déterminations, ni celles de la Municipalité. Cette
grave violation de son droit d'être entendu ne saurait être réparée devant le
Tribunal cantonal. La deuxième "
notification
" de la première
page de la décision attaquée par courriel du 20 décembre 2018 était "
irrégulière
".
Le recourant n'a pas requis la restitution de l'effet suspensif.
Dans son avis de réception du 28 janvier 2019, le
juge instructeur a informé les parties que des copies des pièces et écritures
du dossier GE.2018.0148 seraient versées au dossier de la présente cause
GE.2019.0020, vu que le dossier GE.2018.0148 devait être transmis en original
au Tribunal fédéral. Il a encore averti les parties que, jusqu'à nouvel avis,
il n'était pas prévu de suspendre la présente procédure dans l'attente d'un
arrêt du Tribunal fédéral dans la cause GE.2018.0148. Les parties pouvaient
toutefois se prononcer à ce sujet.
Le 18 février 2019, le SJL a conclu au nom du
Conseil d'Etat au rejet du recours du 25 janvier 2019 dans la présente cause GE.2019.0020.
Par acte de sa mandataire du même jour, la
Municipalité a également conclu au rejet de ce recours.
Par acte de son mandataire du 8 mars 2019, le
recourant a maintenu ses conclusions et son unique grief de la violation du
droit d'être entendu. Il a en outre requis l'audition des personnes qui avaient
signé la décision litigieuse du 19 décembre 2018 ainsi que de "
toutes
les personnes ayant participé d'une manière ou d'une autre à la rédaction de la
décision contestée
". Leur audition devait permettre de démontrer ou
d'infirmer que la décision contestée avait été rendue en violation de son droit
d'être entendu.
Le 1
er
avril 2019, le recourant a réitéré
ses réquisitions de preuves telles que formulées à l'appui de ses
déterminations du 8 mars 2019.
Ces deux écritures ont été transmises aux autres
parties qui ne se sont plus prononcées.
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation. Dans la mesure utile, les
arguments des parties seront repris par la suite.
Considérant en droit:
1.
a) Le recours ayant été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let.
c de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]) et remplissant au surplus les autres conditions de forme
prévues par la loi (art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le fond.
b) Certes, selon l'art. 92 al. 2 LPA-VD, les
décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en première instance ou sur
recours, ne sont pas susceptibles de recours au Tribunal cantonal. Dans son
arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 (consid. 1b) concernant le recourant, le
Tribunal de céans a toutefois exposé en détail que cela ne valait pas pour les
décisions de suspension du Conseil d'Etat fondées sur l'art. 139b de la loi du
28 février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) comme en l'espèce, compte
tenu des art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
et 86 al. 2 et 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110). Il n'y a pas lieu de revenir sur cette question,
même si un recours au Tribunal fédéral a été introduit par le recourant contre
cet arrêt et que le Tribunal fédéral n'a pas encore rendu sa décision. La
problématique de l'art. 92 al. 2 LPA-VD n'a du reste pas été soulevée dans la
procédure fédérale.
c) Le recourant estime que la décision de prolonger
sa suspension est une décision finale susceptible de recours selon l'art. 74
al. 1 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et non pas une décision
incidente au sens de l'art. 74 al. 4 LPA-VD.
Dans son arrêt GE.2018.0148 du 5 décembre 2018, le
Tribunal de céans avait également déjà traité les questions de savoir si les
décisions de suspension d'une fonction sont des décisions incidentes et, dans l'affirmative,
si elles peuvent causer un préjudice irréparable au sens de l'art. 74 al. 4
let. a LPA-VD. Dans l'éventualité où il fallait qualifier la décision de
suspension selon l'art. 139b LC de décision incidente – question laissée
ouverte dans la procédure GE.2018.0148 –, la Cour tendait à admettre que cette décision
pouvait causer un dommage irréparable au recourant. En effet, suite à la
suspension de sa fonction, ce dernier risquait à l'époque en particulier aussi
une suspension de son traitement. Il n'était alors pas certain que la légalité
de la suspension de la fonction, comme condition admise pour la suspension du
traitement, puisse être examinée dans le cadre d'une procédure concernant le traitement,
les deux mesures de suspension n'étant notamment pas prononcées par les mêmes
autorités (cf. CDAP GE.2018.0148 du 5 décembre 2018 consid. 1c). Entre-temps,
le Tribunal de céans a jugé, par arrêt du 5 décembre 2018 rendu dans la cause
GE.2018.0226, qu'il manquait une base légale suffisante pour une suspension du
traitement. Dès lors, on pourrait se demander s'il y a toujours un danger de
préjudice irréparable pour le recourant, puisqu'il ne risque actuellement plus
une suspension de son traitement, respectivement qu'il lui suffirait alors d'opposer
à une telle mesure le défaut de base légale. On relèvera tout de même que peu
de temps après que les arrêts précités du 5 décembre 2018 ont été notifiés, des
députés cantonaux ont entrepris des démarches, qui n'ont pas encore abouti, auprès
du Grand Conseil du Canton de Vaud pour introduire une base légale permettant
la suspension du traitement. Pour le reste, le recourant avait encore évoqué dans
la procédure GE.2018.0148 un dommage pour sa carrière politique et
professionnelle. On peut se demander dans quelle mesure la
prolongation
de la suspension peut à elle seule encore causer un dommage irréparable pour la
carrière du recourant, la première période de suspension ayant déjà duré plus
de six mois et fait les titres des journaux régionaux notamment lorsqu'elle
avait été prononcée par le Conseil d'Etat, puis par rapport à l'arrêt du
Tribunal cantonal du 5 décembre 2018 confirmant la décision du Conseil d'Etat. Le
recourant ne s'est plus prononcé à ce sujet dans la présente procédure.
La question de savoir si l'on est en présence d'une
décision incidente et s'il existe le risque d'un préjudice irréparable peut en
définitive demeurer indécise vu ce qui suit.
2.
Dans le cadre de la présente procédure judiciaire, le recourant se
plaint uniquement d'une violation de son droit d'être entendu.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 Cst. et l'art. 27 al. 2 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend notamment le droit pour
l'administré d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné
suite et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le
moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur
la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1, et
les références; Tribunal fédéral [TF] 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid.
5.1.1; CDAP PE.2018.0400 du 26 février 2019 consid. 3a; PE.2018.0117 du 7
janvier 2019 consid. 2a). Il ne comprend en principe pas le droit d'être entendu
oralement (cf. ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; TF 2C_140/2016 du 30 mai 2017
consid. 2.1).
b) La LPA-VD applicable en l'espèce prévoit que la
procédure est en principe écrite devant les autorités et la juridiction
administrative (art. 27 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l'art. 33 LPA-VD, hormis
lorsqu'il y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues
avant toute décision les concernant (al. 1); sauf disposition expresse
contraire, elles ne peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2).
Selon l'art. 30 al. 1 LPA-VD, les parties sont tenues de collaborer à la
constatation des faits dont elles entendent déduire des droits.
Selon l'art. 34 LPA-VD, les parties participent à
l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment présenter des offres
de preuve (al. 2 let. d) et s'exprimer sur le résultat de l'administration des
preuves (al. 2 let. e). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de
preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3
LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche
pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2;
TF 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1; 2C_954/2018 du 3 décembre 2018
consid. 5; CDAP PE.2018.0117 du 7 janvier 2019 consid. 2a).
c) Le droit d'être entendu implique également pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que le justiciable puisse
la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de
recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre
compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle
n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens
de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter
à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 139 IV 179
consid. 2.2; 134 I 83 consid. 4.1, et les références). Pour le reste, dès lors
que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le
droit à une décision motivée est respecté et ce même si, par hypothèse, la
motivation présentée est erronée. La motivation peut en outre être implicite et
résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid.
3.2.1, et la référence; TF 2C_382/2017 du 13 décembre 2018 consid. 4.1; CDAP
PE.2018.0413 du 16 janvier 2019 consid. 3a).
En droit cantonal, l'art. 42 LPA-VD prévoit dans ce
cadre que la décision contient notamment "
les faits, les règles
juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie
" (let. c). L'art.
43 al. 2 LPA-VD permet certes à l'autorité de se limiter à une motivation
sommaire, mais seulement pour les cas d'urgence. Quant à la motivation "
sommaire
et standardisée
" (art. 43 al. 3 LPA-VD), elle n'est autorisée que
lorsqu'un grand nombre de décisions du même type sont rendues et qu'elles
peuvent faire l'objet d'une réclamation.
d) Une violation du droit d’être entendu ne conduit
pas nécessairement dans tous les cas à l’annulation de la décision attaquée, le
vice pouvant être réparé par la procédure de recours subséquente à différentes
conditions. Au nombre de celles-ci figure l’exigence que l’autorité de recours
dispose en principe du même pouvoir d’appréciation que l’autorité de première
instance et qu’il ne résulte pas une péjoration de la situation juridique du
recourant. La
réparation
doit rester
l'exception et n'est admissible, en règle générale, que dans l'hypothèse d'une
atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la
partie lésée; cela étant, une
réparation
de la
violation du
droit d'être
entendu peut également
se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF
142 II 218 consid. 2.8.1; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; TF 6B_1251/2016 du 19
juillet 2017 consid. 3.1). Partant des arguments du formalisme excessif et de
l'allongement inutile de la procédure, il est ainsi considéré qu'il n'y a pas
lieu d'annuler une décision au motif d'une violation du droit d'être entendu,
si l'élément invoqué, dont il n'aurait pas été tenu compte, n'est de toute
manière pas déterminant, respectivement s'il manque un lien de causalité entre
la décision entreprise et la violation du droit d'être entendu (cf. Hansjörg
Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, RSJ 100/2004
p. 379 s. et 382 s., et les références).
3.
a) En l'espèce, le recourant relève dans sa réplique qu'il n'avait pas
demandé à être entendu oralement, contrairement à ce que laissait entendre la
Municipalité. Cependant, vu le déroulement de la procédure devant le Conseil
d'Etat, il fallait conclure à ce que ce dernier avait déjà pris sa décision
lorsqu'il l'avait invité, le 11 décembre 2018, à se déterminer. En tout cas, le
Conseil d'Etat n'avait jamais considéré ses explications dans le cadre de la
décision attaquée. Il n'avait pas l'intention de les prendre en compte. La
décision contestée avait déjà été rédigée et ses déterminations n'auraient
strictement rien changé. Selon le recourant, il semble "
évident qu'une décision
qui ne mentionne aucun de ses griefs et qui, surtout, donne à tout le moins
l'impression que le délai qui lui a été fixé pour se déterminer ne l'a été que
pour la forme, respectivement l'apparence
" viole le droit d'être
entendu. La décision contestée aurait au moins dû mentionner en quoi ses
arguments ne sont pas décisifs, même par une argumentation sommaire à ce sujet.
Il y avait un défaut total de motivation du fait que le résumé de ses
déterminations était remplacé dans la décision attaquée par trois points de
suspension. Les motifs invoqués à l'appui de son acte de recours du 13 juillet
2018, auquel il avait renvoyé dans ses déterminations du 18 décembre 2018,
gardaient toute leur pertinence compte tenu du fait que l'arrêt de la CDAP, qui
rejetait ledit recours (cause précitée GE.2018.0148), avait fait ensuite
l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, toujours pendant à l'heure actuelle
(cause précitée 1C_44/2019). Du reste, le délai qui lui avait été imparti au 18
décembre 2018 était trop court. Enfin, le Tribunal cantonal n'avait pas à
devenir "
l'autorité de guérison du droit d'être entendu
".
b) Dans sa réponse au recours, le SJL expose que le
Conseil d'Etat n'avait disposé que de fort peu de temps pour rendre la décision
entreprise. Certes, il aurait pu le faire sans attendre l'arrêt rendu par la
CDAP le 5 décembre 2018, mais dès lors qu'il savait que cet arrêt serait rendu
incessamment, il n'aurait guère eu de sens de rendre une décision de
prolongation auparavant, en ne connaissant pas encore l'issue du recours devant
la CDAP contre la première décision de suspension. Sachant que le Conseil
d'Etat se réunissait une dernière fois le 19 décembre 2018 et qu'il serait
ensuite très difficile qu'il puisse rendre une décision avant la fin de
l'année, le laps de temps restant pour mener la procédure relative à la prolongation
de la suspension était très court. Parti avait été pris de donner un maximum de
temps au recourant pour se déterminer, de sorte que le délai qui lui avait été
imparti échoyait le 18 décembre 2018, soit le jour précédant la réunion du
Conseil d'Etat. Une telle manière de procéder impliquait naturellement qu'un
projet de décision soit préparé, projet qui serait adapté en fonction des
déterminations du recourant et de la Municipalité. Lors de sa séance du 19
décembre 2018, le Conseil d'Etat a été nanti de ce projet ainsi que des
déterminations du recourant et de la Municipalité. Il a ainsi constaté que le
recourant ne faisait valoir aucun argument spécifique à l'appui de son
opposition à la prolongation, se contentant de renvoyer à son recours du 13
juillet 2018. Or, ce recours ayant été rejeté par la CDAP, le Conseil d'Etat
n'avait aucun motif d'y revenir, raison pour laquelle il s'en est tenu dans les
grandes lignes au projet qui lui avait été soumis. Cela ne signifiait pas pour
autant que le Conseil d'Etat n'avait pas examiné les déterminations du
recourant. Si les considérants de la décision ne s'y étendent pas plus
longuement, c'était parce que lesdites déterminations étaient extrêmement
brèves, ne contenaient aucun élément nouveau spécifique et se contentaient de
renvoyer à un recours déjà rejeté par la CDAP. Certes, le recourant avait reçu
une version incomplète de la décision, mais cela ne signifiait pas que son
droit d'être entendu aurait été violé. La bonne version de la page en question lui
avait de plus été envoyée par la suite.
Dans la mesure où le recourant faisait valoir une
motivation insuffisante de la décision du 19 décembre 2018, le SJL renvoie à
celle-ci, qui fait plusieurs pages et contient notamment un examen sous l'angle
de la proportionnalité. Le seul fait que le Conseil d'Etat ne reprenne pas en
détail les éléments soulevés par le recourant dans son écrit du 13 juillet 2018
ne saurait lui être reproché. Le recourant ne critiquait du reste d'aucune
manière les éléments de la motivation de la décision du 19 décembre 2018, se
contentant d'invoquer la violation du droit d'être entendu.
Toujours selon le SJL, si par impossible, la CDAP
devait considérer que le droit d'être entendu du recourant avait été violé,
elle pourrait alors réparer ce vice elle-même. Le prétendu défaut de motivation
porte uniquement sur des arguments juridiques susceptibles d'être revus
librement par la CDAP, ce que cette dernière avait d'ailleurs fait dans son
arrêt du 5 décembre 2018. De surcroît, dans la mesure où tous les arguments de
son recours du 13 juillet 2018 avaient déjà été examinés par la CDAP, une annulation
de la décision du 19 décembre 2018 pour des motifs purement formels n'aurait guère
de sens. En revanche, elle aurait pour effet de permettre au recourant de
retrouver, au moins temporairement, ses fonctions au sein de la Municipalité,
ce que la suspension confirmée par l'arrêt du 5 décembre 2018 et la décision du
19 décembre suivant visaient précisément à éviter. Un tel retour dans les
circonstances actuelles pourrait par ailleurs s'avérer particulièrement
problématique, à l'heure où la Municipalité semble avoir retrouvé une certaine
sérénité, et à l'aube d'échéances importantes, comme ********.
c) aa) Il s'impose de constater que la formulation
de la décision litigieuse envoyée le 19 décembre 2018 au recourant n'est pas
particulièrement heureuse. A la place où devaient être indiquées la date et les
conclusions des déterminations du recourant et de la Municipalité se trouvent à
chaque fois trois points de suspension, respectivement une lacune. Cela ne
suffit toutefois pas pour que le Tribunal de céans conclue en l'espèce déjà à
une violation du droit d'être entendu. Certes, l'envoi d'une décision formulée
comme exposé pourrait dans un premier temps laisser penser que l'autorité
intimée n'a pas tenu compte des déterminations des parties, voire ne les a pas
attendues avant de rendre sa décision. Cependant, en particulier lorsqu'il y a urgence,
comme c'était le cas en l'espèce puisqu'il fallait encore se prononcer avant la
fin de l'année et que le Conseil d'Etat siégeait pour la dernière fois
in
corpore
en 2018 le 19 décembre 2018, il arrive que les autorités administratives
rédigent déjà un premier projet de décision avant d'obtenir les déterminations
des parties. Cela ne veut pas dire que la décision est déjà prise. Il s'agit
plutôt d'une proposition de décision et base de discussion qui peut aboutir au
sein du collectif qui doit statuer à un autre résultat.
En l'espèce, il ressort des pièces produites que les
déterminations du recourant et de la Municipalité du 18 décembre 2019 ont été
enregistrées le jour suivant par le DIS (cf. tampons sur les écritures), donc
le jour même où la Cheffe du DIS et les autres Conseillers d'Etat ont siégé. Il
n'y a pas lieu de remettre en question les allégués de l'autorité intimée selon
lesquels, lors de sa prise de décision, le Conseil d'Etat avait statué en
connaissance des déterminations du recourant et de la Municipalité. Du reste,
si la Municipalité n'avait pas conclu à la prolongation de la suspension, on
aurait pu se demander, vu l'art. 139b al. 1 LC qui requiert une requête de la
municipalité ou des deux tiers du conseil communal, si la suspension aurait pu
être prolongée.
L'on ne saurait en outre suivre le recourant lorsqu'il
fait encore valoir dans sa réplique du 8 mars 2019 que le délai pour se
déterminer était trop court, dès lors qu'il ne s'était d'aucune manière
prononcé en ce sens dans ses déterminations du 18 décembre 2018 à l'attention
du Conseil d'Etat.
bb) On pourrait encore se demander si la décision
attaquée ne doit pas être annulée parce que l'exemplaire envoyé le 19 décembre
2018 au recourant ne mentionne ni la date, ni les conclusions, ni d'autres
détails des déterminations du recourant et de la Municipalité.
Partant de ce qui vient d'être exposé, l'envoi
incomplet du 19 décembre 2018 doit être considéré comme une erreur manifeste
que l'autorité intimée a réparée par l'envoi de la version complétée de la
première page de la décision le jour suivant. Vouloir considérer la décision
litigieuse comme nulle ou vouloir l'annuler uniquement pour cette raison
reviendrait à faire preuve de formalisme excessif et serait contraire aux
règles de la bonne foi. Après réception des versions envoyées les 19 et 20
décembre 2018, le recourant pouvait contester la décision entreprise en toute
connaissance de cause. On relèvera en passant que le recourant a, pour sa part,
mal indiqué la date de la décision attaquée dans ses conclusions au pied de son
recours. Ce n'est pas pour autant que son recours est déclaré incomplet et
irrecevable.
Certes, l'autorité intimée n'a pas mentionné dans sa
décision du 19 décembre 2018 et encore moins traité en détail les griefs que le
recourant avait soulevés dans son acte de recours du 13 juillet 2018 auquel il
se référait de manière globale dans ses déterminations du 18 décembre 2018.
Cela n'était toutefois pas nécessaire puisque la CDAP venait de rendre le 5
décembre 2018 un arrêt dans lequel tous les griefs de l'acte de recours du 13
juillet 2018 avaient été traités et rejetés. Il aurait en particulier pu en aller
différemment si le recourant avait soulevé de nouveaux griefs ou éléments dans
ses déterminations du 18 décembre 2018, ce qui n'était cependant pas le cas. Il
s'était contenté de renvoyer sans autre "
au contenu de [son] acte de
recours du 13 juillet 2018
". Si le recourant s'était réservé dans son
écriture du 18 décembre 2018 la possibilité de recourir au Tribunal fédéral
contre l'arrêt de la CDAP du 5 décembre 2018, il n'avait pas encore formulé de
critiques à l'encontre de cet arrêt qui auraient pu, le cas échéant, susciter
des remarques.
cc) Dès lors, le Tribunal de céans doit conclure
qu'il n'y a pas eu de violation du droit d'être entendu du recourant.
d) Dans l'hypothèse où il faudrait retenir une
violation du droit d'être entendu, on pourrait se demander si ce vice peut être
réparé devant la CDAP. Comme cela a été retenu dans l'arrêt GE.2018.0148 du 5
décembre 2018 (consid. 4e), le Conseil d'Etat dispose d'une certaine marge
d'appréciation lorsqu'il se prononce sur une suspension selon l'art. 139b LC;
il n'appartient pas à la CDAP de se mettre à la place du Conseil d'Etat et de
statuer librement sur l'opportunité d'une telle mesure de suspension. Cela
pourrait s'opposer à une réparation des vices invoqués par le recourant.
La particularité du cas d'espèce consiste toutefois
dans le fait que le recourant a renvoyé avec ses déterminations du 18 décembre
2018 uniquement au contenu de son acte de recours du 13 juillet précédent, sur
lequel l'autorité intimée s'était déjà prononcée dans le cadre de la procédure
judiciaire GE.2018.0148, et que la CDAP venait également de se prononcer en
détail dans son arrêt du 5 décembre 2018 sur tous les griefs soulevés par le
recourant, les ayant alors tous déclarés mal fondés. Dans cette mesure, vouloir
annuler la décision du 19 décembre 2018 pour renvoyer la cause au Conseil
d'Etat mènerait à une prolongation inutile de la procédure, le Conseil d'Etat
n'ayant pas laissé entendre qu'il s'opposait au raisonnement tenu dans l'arrêt
de la CDAP du 5 décembre 2018. Bien au contraire, il a renvoyé à plusieurs
reprises à cet arrêt dans sa décision du 19 décembre 2018. Même après avoir pris
connaissance du recours déposé auprès du Tribunal fédéral le 21 janvier 2019
(cause 1C_44/2019), le Conseil d'Etat entend maintenir la suspension (cf. ses
déterminations du 18 février 2019). Il s'agirait donc de formalisme excessif que
d'annuler sa décision du 19 décembre 2018 pour violation du droit d'être
entendu. Vu le pouvoir d'appréciation du Conseil d'Etat et comme mentionné plus
haut, il aurait pu en aller différemment si le recourant avait invoqué de
nouveaux griefs ou éléments dans ses déterminations du 18 décembre 2018, ce qui
n'est pas le cas.
e) Vu ce qui précède, il ne s'avère pas nécessaire
de procéder à l'audition des personnes proposées par le recourant ou à
l'audition d'autres personnes.
4.
A la lecture de la décision attaquée et eu égard au dossier, il apparaît
que, sur le fond, la prolongation de la suspension ne prête pas le flanc à la
critique. Le recourant ne formule du reste pas de griefs à ce sujet, si ce
n'est qu'il renvoie, par ses déterminations du 18 décembre 2018, au contenu de
son acte de recours du 13 juillet 2018. Comme exposé précédemment, les
arguments et griefs qu'il y avait soulevés ont déjà été traités en détail dans
l'arrêt de la CDAP GE.2018.0148 du 5 décembre 2018. Il n'y a pas lieu de revenir
sur la motivation de cet arrêt, à laquelle il peut être renvoyé de manière
intégrale. Comme l'a relevé l'autorité intimée, l'art. 139b al. 1 LC prévoit la
possibilité d'une prolongation de la suspension lorsqu'une enquête pénale est
toujours en cours, ce qui est le cas en l'espèce. Eu égard à toutes les
circonstances que le Conseil d'Etat a correctement retenues, la prolongation
apparaît également proportionnée. Hormis le reproche que le Conseil d'Etat
n'aurait pas traité les griefs soulevés dans son recours du 13 juillet 2018, le
recourant n'a pas fait valoir d'autres arguments dans la présente procédure
judiciaire. En l'état du dossier, on ne voit du reste actuellement pas d'éléments
qui pourraient s'opposer à une prolongation de la suspension. Il va sans dire
que si les autorités pénales devaient prononcer par exemple une ordonnance de
non-lieu avant le 30 juin 2019 en faveur du recourant, le Conseil d'Etat devrait
alors procéder à une reconsidération de sa décision de suspension pour le futur.
5.
a) Le recours s'avère dès lors mal fondé et doit être rejeté dans la
mesure où il est recevable, la décision du Conseil d'Etat du 19 décembre 2018
devant être confirmée.
b) Succombant, le recourant doit supporter les frais
judiciaires, arrêtés à 1'500 fr. Le recourant devra en plus verser des
dépens, fixés à 800 fr., à la Municipalité (cf. art. 49, 55 et 56 LPA-VD, 4, 10
et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Conseil d'Etat du Canton de Vaud du 19 décembre 2018 est
confirmée.
III.
Les frais judiciaires de 1'500 (mille cinq cents) francs sont mis à la
charge du recourant.
IV.
Le recourant versera à la Commune de ******** une indemnité de 800 (huit
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 avril 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.