vd_omni · AC.2004.0288 · 2005-08-24 · fr

Palermo Frères Garage - Carrosserie/Municipalité de Gland | Premier étage d'une construction sise en zone industrielle prévu pour un appartement de gardiennage et des bureaux. Affectation de la totalité de l'étage à des logements pour des danseuses de cabarets, ceci en violation du règlement communal sur la zone industrielle. Confirmation par le TA de l'ordre municipal de remise en état, les intérêts invoqués par le propriétaire ne l'emportant pas sur l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.08.2005 AC.2004.0288

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 août 2005
Composition
M. François Kart, président; MM. Jean-
Daniel Rickli et Antoine Thélin, assesseurs.
recourante
Palermo Frères Garage - Carrosserie,
à Gland,
autorité intimée
Municipalité de Gland,
représentée par Me Philippe-Edouard
JOURNOT, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours Palermo Frères Garage - Carrosserie c/ décision de
la Municipalité de Gland du 26 novembre 2004 (affectation au logement d'une
partie du bâtiment ECA no 1590. Ordre de remise en conformité)
Vu les faits suivants
A.
Giovanni et Ignazio Palermo sont propriétaires de la
parcelle 664 du cadastre de la commune de Gland, sise à l'avenue du Mont-Blanc
32. Cette parcelle, colloquée en zone industrielle B selon le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le
Conseil d'Etat le 13 mars 1996 (ci après: RC), supporte un bâtiment. Ce dernier
abrite le cabaret "Le Flirt" au rez-de-chaussée. Le premier étage est
affecté à  un appartement de gardiennage ainsi qu'à des bureaux. On précisera
que, selon l'art. 40 al. 4 RC, un appartement d'une surface maximale de 120 m2
de plancher n'est toléré dans la zone industrielle B que pour le gardiennage ou
pour un autre motif jugé valable par la municipalité.
B.
Les exploitants du cabaret "Le Flirt" utilisent
l'appartement et les bureaux du 1
er
étage pour loger les artistes
qui y travaillent. La présence des artistes de cabaret a suscité une réaction des
propriétaires de la parcelle voisine no 663, qui se sont plaints de nuisances
sonores. Suite à cette plainte, la commission communale de salubrité a procédé
à une visite des lieux le 12 novembre 2004. Il résulte du rapport établi à
cette occasion que la totalité du 1
er
étage est utilisée pour loger
neuf artistes de cabarets, qui y demeurent pendant un mois avant d'être
remplacés par d'autres artistes.
C.
En date du 26 novembre 2004, la Municipalité de Gland a dénoncé
Ignazio Palermo à la préfecture du district de Nyon pour avoir contrevenu aux
dispositions de l'art. 40 al. 4 RC et 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).
D.
Par décision du même jour, la municipalité a imparti à
Giovanni et Ignazio Palermo un délai au 20 décembre 2004 pour mettre en
conformité les locaux, à savoir les réaffecter à des bureaux.
En date du 2 décembre 2004, Ignazio et Giovanni
Palermo ont écrit à la municipalité pour lui demander un délai minimum de trois
mois pour remettre en état les locaux. A cette occasion, ils ont indiqué
vouloir respecter la décision municipale, tout en relevant les difficultés
auxquelles ils sont confrontés pour reloger les artistes de cabaret à un autre
endroit et pour trouver des nouveaux locataires pour les locaux réaffectés en bureaux.
En date du 10 décembre 2004, la municipalité a informé Ignazio et Giovanni
Palermo qu'elle maintenait sa décision et le délai au 20 décembre 2004 pour
procéder à la mise en conformité.
E.                Giovanni et Ignazio Palermo ont recouru
au Tribunal administratif contre l'ordre municipal de remise en état en date du
16 décembre 2004, en concluant implicitement à son annulation. La municipalité
a déposé sa réponse le 4 février 2005 en concluant, avec suite de frais et
dépens, au rejet du recours. En date du 15 avril 2005, les recourants ont
demandé la suspension de la procédure dans l'attente du jugement pénal devant
être prononcé par le tribunal de police de l'arrondissement de La Côte. Le juge
instructeur a rejeté cette requête en date du 25 avril 2005.
Les recourants n'ont pas déposé d'observations complémentaires
dans le délai au 30 mai 2005 qui leur avait été imparti à cet effet. Interpellée
à ce sujet, la municipalité a précisé dans des observations des 4 et 27 juillet
2005  qu'elle avait pour pratique de faire respecter l'exigence de l'art. 40
al. 4 RC selon laquelle seuls des logements de gardiennage sont autorisés dans
la zone industrielle B. Elle a indiqué en outre que le voisin qui s'est plaint
des nuisances sonores liées à l'occupation du bâtiment litigieux occupe un appartement
qui a été autorisé comme appartement de gardiennage avec un permis d'habiter
délivré le 8 janvier 1987.
F.                En date du 8 février 2005, le préfet du
district de Nyon a condamné Ignazio et Giovanni Palermo à une amende de 5'000 francs
chacun et les a astreints à verser une créance compensatrice de 7'975 francs.
Considérant en droit
1.
a) Les recourants admettent que la totalité du premier
étage du bâtiment litigieux est utilisée pour loger les artistes du cabaret,
ceci en violation des dispositions régissant la zone industrielle B. Ils soutiennent
toutefois que, dès lors que la municipalité a autorisé l'aménagement d'un
cabaret au rez-de-chaussée du bâtiment, elle devrait admettre que les artistes
puissent loger dans le même bâtiment. Ils invoquent essentiellement à cet égard
les difficultés pour loger ces personnes en zone d'habitation, compte tenu  notamment
de la nature de leurs activités.
b) L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à
son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Il s'agit ici de
déterminer si l'ordre de remise en état des lieux dont est recours doit être
confirmé.
L'ordre de démolir une construction édifiée sans
permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en
principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit
certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les
dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se
croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le
principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir
une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires
concernés) qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108
Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en
principe les ordres de remise en état (AC 1996/0123 du 21 septembre 1996,
AC 1997/0007 du 30 mai 1997, AC 1997/0205 du 22 septembre 1998 et AC 1998/0142
du 23 novembre 1998; AC 2002/0008 du 6 juin 2002), ne renonçant
à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (AC 1996/0206
du 15 mai 1998 et AC 1999/0007 du 28 avril 1999; AC 2002/0008 du 6 juin
2002). Ces principes, qui s'appliquent généralement aux ordres de démolition de
constructions illicites et de remise en état des lieux, doivent également
s'appliquer lorsqu'est en cause un changement illicite d'affectation.
c) En l'occurrence, il convient d'examiner en
premier lieu si le changement d'affectation litigieux pourrait être reconnu
comme conforme au droit.
aa) A cet égard, on relève en tout d'abord que les
recourants ne peuvent pas se prévaloir de la faculté d'aménager un logement
pour le gardiennage en zone industrielle B dès lors que l'utilisation qui est
faite du 1er étage de leur bâtiment n'a manifestement aucun lien avec le
gardiennage.
bb) Reste à examiner si la municipalité aurait dû autoriser
le logement des artistes de cabaret dans le bâtiment  "pour un autre motif
jugé valable" (cf. art. 40, al. 4 RC in fine).
L'autorisation de créer un logement en zone
industrielle B pour d'autres motifs que le gardiennage est fondée sur une
"kannvorschrift"; autrement dit, une telle autorisation repose sur
une décision laissée à la libre appréciation de la municipalité. Dès lors que
cette dernière dispose d'un pouvoir d'appréciation, l'autorité de recours ne
peut sanctionner qu'un excès ou un abus de ce pouvoir (cf. art. 36 al 1 let. a
de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui
sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui
appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celle qui
s'offre à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir
négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté
d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment P. Moor, Droit administratif,
vol. 1, Berne 1994, n° 4.3.2.3;  André Grisel, Traité de droit administratif,
1984, vol I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas :
l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne
ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais
pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut
également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement
arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou
principes constitutionnels (voir notamment TA arrêts AC.2000/0091 du 3 juillet
2002, AC.1999/0172 du 16 novembre 2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0199
du 26 mai 2000).
En l'occurrence, l'argument des recourants selon
lequel il serait préférable de loger les danseuses dans le bâtiment abritant le
cabaret en zone industrielle plutôt que dans un immeuble sis dans un quartier
voué principalement à l'habitation n'est pas dénué de pertinence, cette
solution étant effectivement susceptible d'éviter des problèmes de voisinage
encore plus importants. On relève également, avec les recourants, que ceux-ci
risquent de rencontrer des difficultés pour loger les artistes du cabaret dans
un autre endroit. Si ces éléments auraient pu, cas échéant, justifier que la
municipalité autorise, à titre exceptionnel, le maintien de l'affectation
litigieuse, ceci ne signifie toutefois pas qu'elle ait abusé du large pouvoir
d'appréciation qui lui est conféré par l'art. 40, al. 4 RC en refusant de
déroger au principe selon lequel, en zone industrielle B, seuls des logements
en relation avec le gardiennage peuvent être autorisé. On peut notamment
comprendre que la municipalité ne souhaite pas créer un précédent, ce d'autant
que la présence des artistes de cabaret a suscité des plaintes du voisinage
d) On note au surplus que le changement
d'affectation litigieux implique une violation du règlement communal qui ne
saurait être qualifiée de mineure et que les recourants ne sauraient se
prévaloir de leur bonne foi dès lors qu'ils ont agi sans autorisation et en
sachant que la nouvelle affectation n'était pas conforme au règlement communal.
On relèvera enfin que le retour à l'affectation initiale devrait être possible
sans qu'il soit nécessaire de procéder à des travaux importants (contrairement
par exemple au cas où une construction illégale doit être démolie) et
n'impliquera dès lors pas de frais disproportionnés.
e) Vu ce qui précède, il n'existe pas en l'espèce de
circonstances particulières qui justifieraient de s'écarter du principe selon
lequel celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce
qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation
conforme au droit qu'aux inconvénients qui en découlent pour le constructeur ou
le propriétaire.
2.
Bien que ce moyen n'ait pas été soulevé par les
recourants, il convient d'examiner si la décision querellée respecte le principe
d'égalité de traitement, prévu à l'art. 8 nCst.
a) Le principe de l'égalité de traitement interdit
notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (André
Grisel, Traité de droit administratif, vol. I, p. 361). Deux décisions sont
contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la
ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de
façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement
distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans
un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la
suite illégalement (ATF 115 Ia 81, consid. 2, p. 83). L'égalité devant la loi
ne protège pas le particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que
l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans
l'illégalité, à défaut de quoi, le principe constitutionnel aurait pour effet
d'inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (André
Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge
exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement
son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242, consid. 3a,
p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne soit
touché.
b) Dans le cas d'espèce, la municipalité,
interpellée à cet égard, soutient qu'elle n'a jamais autorisé en zone industrielle
B d'autres logements que ceux prévus pour le gardiennage. Le tribunal de céans
n'a pas de raison de mettre en doute cette affirmation. Cela étant, on peut se
poser la question de savoir si la municipalité intervient dans tous les cas
pour ordonner le rétablissement d'une situation conforme au droit lorsque des
logements autorisés à l'origine pour le gardiennage sont occupés ultérieurement
par des personnes n'exerçant pas ou plus ce type de fonctions. Il n'apparaît
ainsi pas certain que les personnes qui ont dénoncé les recourants auprès de la
commune, qui habitent également un logement sis en zone industrielle B,
exercent une fonction de gardiennage, la municipalité se bornant à constater
que leur logement a été autorisé à l'origine comme appartement de gardiennage (cf.
observations finales du 27 juillet 2005). On peut ainsi imaginer qu'il
existe une certaine tolérance de la part de la municipalité et que celle-ci est
intervenue à l'encontre des recourants essentiellement en raison des plaintes du
voisinage et du type d'activité exercé par les occupantes des locaux litigieux.
S'agissant de l'affaire mentionnée par le conseil de la municipalité dans ses
observations du 4 juillet 2005 (traitée par le tribunal administratif sous la
référence AC 2003/0011), on note que la municipalité semble être
intervenue essentiellement au motif que des bureaux situés au sous sol d'un
bâtiment sis en zone industrielle B avaient été transformés en logement, en
invoquant une violation de l'art. 96 RC qui prévoit, de manière générale, l'interdiction
de l'habitation en sous-sol pour des raisons de salubrité. On ne saurait ainsi
déduire de cette affaire que la municipalité intervient systématiquement  en
cas de violation de l'art. 40 al. 4 RC.
Les constatations faites ci-dessus n'impliquent
toutefois pas qu'on soit en présence d'une violation du principe de l'égalité
de traitement. Ceci impliquerait en effet qu'il soit établi que la municipalité
renonce systématiquement à intervenir et à ordonner le rétablissement d'une situation
conforme au droit dans des situations comparables à celle qui est ici
litigieuse. Or, ceci n'est pas démontré.
3.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et la décision municipale confirmée. Vu le sort
du recours, les frais sont mis à la charge des recourants. Ces derniers
verseront en outre des dépens à la municipalité, qui a agi par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Gland du 26 novembre
2004 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge des recourants Ignazio et Giovanni Palermo, solidairement.
IV.
Un montant de 1'000 (mille) francs est alloué à la Commune
de Gland à titre de dépens, à la charge des recourants Ignazio et Giovanni
Palermo, solidairement.
mm/Lausanne, le 24 août 2005.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint