vd_omni · AC.2021.0031 · 2021-08-18 · fr

Commune de Jorat-Mézières/Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Rejet du recours d'une commune contre une décision de la DGE-DIREV portant sur la nécessité d'assainir un site pollué (butte d'un stand de tir). Pas de violation du droit d'être entendu.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.2021 AC.2021.0031

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 août 2021
Composition
M. André Jomini, président;
M. François Kart et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Marlène Antonioli,
greffière.
Recourante
Commune de Jorat-Mézières,
à
Carrouge, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIREV),
à Lausanne,
Objet
protection de l'environnement
Recours Commune de Jorat-Mézières c/ décision de la
Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du 10 décembre 2020 relative
à l'évaluation du besoin d'assainissement de la butte de tir à 300 m de
Mézières.
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Jorat-Mézières est propriétaire sur son territoire d'un
stand de tir situé sur la parcelle n° 4309 du registre foncier, à proximité du
village de Mézières. La butte de tir à 300 m, comprenant six cibles, est
classée dans la zone agricole.
La pratique du tir pollue le terrain lorsque des
projectiles entiers pénètrent directement dans la butte pare-balles et lorsque
des éclats et des poussières de métal produits lors de l'impact sur la cible
s'introduisent dans le sol alentour. Les buttes pare-balles des anciennes
installations de tir renferment généralement du plomb et des métaux lourds.
L'emplacement de la butte pare-balles du stand de
Mézières – utilisé par une société de tir locale depuis 1930 environ – est
inscrit au cadastre des sites pollués établi par les autorités cantonales (cf.
cadastre des restrictions de droit public à la propriété foncière,
www.rddpf.vd.ch
ainsi que
www.geo.vd.ch
,
rubrique eaux et sites pollués).
B.
Des représentants de la Municipalité de Jorat-Mézières (ci-après: la
municipalité) ont, à partir de 2018 en tout cas, évoqué la question de
l'assainissement de ce site pollué lors de contacts avec la Direction générale
de l'environnement (DGE) et l'Officier fédéral de tir de l'arrondissement 2
(courriers électroniques, visite sur place, notamment). Par la suite, en mai
2019, la municipalité a mandaté le bureau A._______ pour la réalisation d'une
investigation historique et technique du site. Ce bureau a établi un rapport en
deux parties, intitulé "étude environnementale". La première partie,
de novembre 2019, se rapporte à l'investigation historique et la deuxième
partie, de février 2020, concerne l'investigation technique. Les conclusions de
l'investigation historique sont les suivantes:
"La butte de tir est équipée de récupérateurs de balles
depuis 1998. Il faudra vérifier s'ils sont toujours aux normes.
Etant donné que la butte de tir est située en zone agricole,
son sol devra être assaini au plus tard lorsqu'elle sera fermée.
Nous préconisons un assainissement à 1'000 mg Pb/kg.
[...]
Information seuil d'assainissement
:
– Un assainissement à 1'000 mg Pb/kg permet d'utiliser le sol
pour l'agriculture. Toutefois, le site reste inscrit au cadastre des sites
pollués.
– Si l'on voulait radier le site du cadastre des sites
pollués, la teneur en plomb dans le sol ne devrait pas dépasser les 50 mg
Pb/kg.
Information délai d'assainissement
:
Les cantons préconisent d'assainir en même temps que la pose
de récupérateurs de balles (pour les stands en service après le 31.12.2020), et
dès la fin des tirs pour les stands plus en service après le 31.12.2020.
Information délai pose de récupérateurs de balles
:
Le délai pour la pose de récupérateurs de balles est le
31.12.2020.
"
Les conclusions de l'investigation technique sont
les suivantes:
"
Les mesures XRF
réalisées ont montré des terrains très pollués à toute profondeur dans
certaines zones, preuve qu'il y a eu des remaniements de matériaux très pollués
d'une ancienne butte.
L'installation de tir nécessite un assainissement car elle
est située dans un périmètre utilisé à des fins agricoles. Ne portant atteinte
ni aux eaux souterraines ni aux eaux de surface, on peut attendre sa mise hors
service pour procéder à l'assainissement.
Les remaniements de terres effectués sur le site font que
l'on peut retrouver des terres fortement polluées à toute profondeur dans
certaines zones. De ce fait, lors de l'assainissement, une grande quantité de
matériaux devront être évacués en centre de traitement.
Selon nos estimations (...), les coûts d'un assainissement à
1'000 mg Pb/kg devraient avoisiner les 360'000 CHF HT. Ce montant ne prend pas
en compte les subventions fédérales s'élevant à 48'000 CHF.
[...]
Nous laissons l'autorité cantonale statuer sur nos
conclusions."
L'administration communale a transmis à la DGE ce
rapport d'A._______ le 15 mai 2020.
C.
La DGE, par sa Direction de l'environnement industriel, urbain et rural
(DGE-DIREV), division Assainissement (DGE-ASS), a demandé à A._______ d'apporter
certains compléments ou précisions au rapport d'investigation technique, en
particulier à propos des récupérateurs de balles. Une version provisoire
corrigée a été remise par le bureau précité à la DGE en octobre 2020, puis une
version définitive en novembre 2020. Dans les conclusions de l'investigation
technique figurent désormais en outre les deux paragraphes suivants:
"
Selon une
estimation grossière, un assainissement à 200 mg Pb/kg engendrerait des frais
supplémentaires de l'ordre de 25'000 à 30'000 CHF HT, mais permettrait une
utilisation agricole sans restriction et très probablement une radiation du
cadastre des sites pollués.
[...]
Etant donné qu'à Mézières les tirs se poursuivent et que les
récupérateurs de balles en place sont encore aux normes, l'assainissement
pourra se faire au plus tard à la fin des tirs.
"
Le 21 novembre 2020, A._______ a communiqué à
l'administration communale la version définitive du rapport modifié.
D.
Le 10 décembre 2020, la DGE a envoyé à la municipalité une décision dont
le titre est le suivant: "
Butte de tir à 300 m de Mézières (VD) –
Evaluation du besoin d'assainissement selon l'art. 8 OSites
". Cet acte
se réfère au rapport du bureau A._______ et précise en introduction ce qui
suit:
"
Conformément à
l'art. 8 OSites, l'investigation préalable est soumise à l'autorité pour
qu'elle examine si le site pollué nécessite une surveillance ou un
assainissement en vertu des articles 9 à 12 de l'OSites.
"
Les indications du rapport sont d'abord résumées
dans différentes rubriques (1. Investigations réalisées / 2. Historique de
l'utilisation / 3. Pollution du sol et du sous-sol). Puis la rubrique 4, Biens
à protéger, mentionne ceci:
"4.1. Eaux souterraines : La butte de tir se trouve en
secteur üB de protection des eaux souterraines. Par conséquent, il est admis
que les eaux souterraines ne sont pas menacées.
4.2. Eaux de surface: Le ruisseau Le Riau s'écoule à environ
10 m à l'aval au sud-est de la butte. La topographie et les mesures XRF
n'indique pas de relation hydraulique directe entre le foyer de pollution et le
cours d'eau. Il est donc admis que les eaux de surface ne sont donc pas
menacées.
4.3. Sols: la butte de tir est située en zone agricole. De
fait, le sol est un bien à protéger."
A la rubrique 5, Statut du site selon l'OSites, il
est notamment indiqué ce qui suit:
"
Pour le bien à
protéger "sol", les concentrations en plomb rencontrées en plusieurs
endroits dépassent les valeurs de concentration pour l'évaluation du besoin
d'assainissement des sols (annexe 3 OSites).
Le site nécessite donc un assainissement au regard de la
protection des sols selon l'art. 12 OSites.
"
A la rubrique 6, Objectif et urgence de
l'assainissement, la DGE précise notamment ceci, en se référant à une directive
de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) intitulée "Indemnisations en
vertu de l'OTAS pour les installations de tir":
"
L'objectif
d'assainissement retenu est donc de 1000 mg Pb/kg (MS).
Cet objectif peut induire des restrictions d'utilisation du
sol conformément aux articles 8 et 9 OSol suivant la future utilisation du sol
(par exemple mise en place de clôtures permanentes et non utilisation du
fourrage). Il ne permet par ailleurs pas de radier le site du cadastre des
sites pollués après l'assainissement. Aussi la DGE recommande d'assainir le
site jusqu'à la limite de 200 mg Pb/kg.
L'assainissement devra être effectué au plus tard lors de la
mise hors service de l'installation.
"
A la rubrique 7, Mesures d'assainissement, la DGE
décrit plus concrètement les mesures à prendre s'agissant de l'excavation et du
stockage des matériaux pollués. Le dernier paragraphe de cette rubrique est
ainsi libellé:
"
Un projet
d'assainissement détaillé est
[à]
fournir à la DGE-DIREV-ASS avant les travaux. Basé sur ce projet, l'autorité
rendra une décision qui fixera les buts définitifs de l'assainissement, les
mesures d'assainissement, le suivi, les délais à respecter ainsi que les autres
charges et conditions à remplir pour la protection de l'environnement en vertu
de l'art. 18 OSites (concept de protection des sols pendant les travaux,
stockage des matériaux, tri par un spécialiste, échantillonnage des lots,
preuve de l'assainissement, remise en état, rapport de fin de travaux, etc.).
"
La rubrique 8 contient une estimation des coûts (385'309
fr., avec un supplément de 25'000 à 30'000 fr. pour atteindre l'objectif
d'assainissement de 200 mg Pb/kg) et la rubrique 9 se rapporte aux
"indemnités OTAS" (ordonnance du Conseil fédéral relative à la taxe
pour l'assainissement des sites contaminés, RS 814.681), avec l'indication
selon laquelle les conditions pour l'obtention de subventions OTAS sont
a
priori
remplies, cette question étant de la compétence de l'OFEV.
Enfin, à la rubrique 10, Recours, il est mentionné
que la décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal, Cour de
droit administratif et public.
E.
Agissant le 25 janvier 2021 par la voie du recours de droit
administratif, la Commune de Jorat-Mézières (ci-après: la commune) demande à la
Cour de droit administratif et public (CDAP) d'annuler la décision de la DGE du
10 décembre 2020.
Dans sa réponse du 11 mars 2021, la DGE conclut au
rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
La commune a répliqué le 25 mai 2021 en maintenant
ses conclusions.
F.
La commune est propriétaire de deux autres stands de tir, aux abords des
villages de Ferlens et de Carrouge. Pour ces deux stands, la DGE a rendu,
également le 10 décembre 2020, deux autres décisions analogues à celle
concernant le stand de Mézières (évaluation du besoin d'assainissement de la
butte de tir à 300 m). Le mémoire de recours de la commune du 25 janvier 2021 vise
aussi ces deux décisions, la même argumentation ayant été développée à propos
des trois installations de tir. Un dossier a été ouvert par la CDAP pour chaque
décision attaquée (AC.2021.0032 pour le stand de Ferlens; AC.2021.0033 pour le
stand de Carrouge). Les trois causes ont été instruites de façon coordonnée et
elles sont jugées le même jour.
Considérant en droit:
1.
La loi fédérale
du 7 octobre 1983
sur la
protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) contient des prescriptions sur
l'assainissement des sites pollués par des déchets (art. 32c ss LPE), cette
réglementation étant complétée par les dispositions de l'ordonnance
du 26 août 1998
sur l'assainissement des sites pollués
(OSites; RS 814.680). Une décision de l'autorité cantonale compétente en
matière d'assainissement peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au Tribunal cantonal, au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le propriétaire du terrain où se trouve le
site pollué a qualité pour recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD). Les autres conditions formelles de recevabilité sont
remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
La recourante se plaint d'une violation du droit d'être entendu garanti
à l'art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101)
Elle affirme qu'elle n'était même pas au courant
du fait que la DGE avait ouvert une procédure tendant à l'assainissement du
site;
a fortiori
, sa municipalité n'aurait jamais pu se déterminer sur
les intentions de l'autorité cantonale. Par ailleurs, elle dénonce une
violation de l'art. 42 LPA-VD qui définit le contenu des décisions
administratives: elles doivent notamment contenir, en termes clairs et précis,
des indications sur les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels
la décision s'appuie (let. c) et l'obligation d'une formulation claire et
précise s'applique également au dispositif (let. d). Or la recourante estime
que la décision est rédigée de manière relativement confuse, sans que l'on
comprenne clairement ce à quoi elle est obligée.
a) L'art. 32c al. 1 LPE dispose que les cantons
veillent à ce que soient assainis les décharges contrôlées et les autres sites
pollués par des déchets (sites pollués), lorsqu'ils engendrent des atteintes
nuisibles ou incommodantes ou qu'il existe un danger concret que de telles
atteintes apparaissent. En vertu de l'art. 32c al. 2 LPE, les cantons
établissent un cadastre, accessible au public, des sites pollués. Sont inscrits
au cadastre les sites dont la pollution est établie ou très probable (art. 5
al. 3 OSites). En l'occurrence, il ressort du dossier que le site de la butte
de tir était déjà inscrit au cadastre au moment des investigations du bureau A._______
(cf. p. 4 du rapport de novembre 2019). La municipalité ne pouvait pas ignorer
cette donnée.
Le cadastre des sites pollués est un instrument de
planification et d'information dynamique, qui doit au besoin être actualisé
(cf. Karin Scherrer, Handlungs- und Kostentragungspflichten bei der
Altlastensanierung, Berne 2005 p. 59). L'art. 6 al. 1 OSites prévoit que
l'autorité complète le cadastre par des indications sur la nécessité d'assainir
ou de surveiller le site (let. a) ainsi que sur les buts et l'urgence de
l'assainissement (let. b). Des dispositions plus précises figurent aux art. 7
ss OSites à propos des "besoins de surveillance et d'assainissement"
(titre de la section 3). Ainsi, conformément à l'art. 7 al. 1 OSites,
l'autorité cantonale peut demander qu'une investigation préalable des sites
nécessitant une investigation soit effectuée; cette opération comprend
généralement une investigation historique et une investigation technique, ces
investigations permettant d'identifier les données nécessaires pour apprécier
les besoins de surveillance et d'assainissement. Cette appréciation est réglée
à l'art. 8 OSites, dans les termes suivants:
"
Art. 8 Appréciation des besoins de surveillance et
d’assainissement
1
L’autorité examine, sur la base de
l’investigation préalable, si le site pollué néces­site une surveillance ou un
assainissement en vertu des art. 9 à 12. Ce faisant, elle tient compte des
atteintes causées par d’autres sites pollués ou par des tiers.
2
Elle mentionne dans le cadastre que le site
pollué:
a. nécessite une surveillance;
b. nécessite un assainissement (site contaminé);
c. ne nécessite ni surveillance ni assainissement.
"
b) D'après son titre et son paragraphe introductif,
la décision attaquée est précisément fondée sur l'art. 8 OSites. Une
investigation préalable avait auparavant été effectuée, avec une investigation
historique et une investigation technique réalisées par un bureau spécialisé
mandaté par la commune. Ses autorités ne pouvaient donc pas ignorer qu'après
l'inscription du site pollué au cadastre, puis le dépôt des rapports d'A._______
– qui mentionnaient la nécessité d'un assainissement et relevaient du reste qu'il
appartiendrait à l'autorité cantonale de statuer sur les conclusions de
l'investigation technique –, la DGE devrait prendre certaines mesures, le cas
échéant sous la forme d'une décision.
Dans sa réponse, la DGE précise que sa décision ne
porte pas sur l'assainissement proprement dit de la butte de tir; elle ne
comporte qu'une seule exigence, celle de fournir un projet d'assainissement
détaillé avant les travaux. Elle se réfère au dernier paragraphe de la rubrique
7, qui indique que ce projet sera la base d'une future décision fixant les buts
définitifs de l'assainissement.
La DGE résume ainsi la
situation: les mesures à prendre ne sont pas édictées et à ce stade, seul le
besoin d'assainissement a été notifié; il est attendu de la commune qu'elle se
positionne sur les mesures qu'elle souhaite mettre en œuvre.
En d'autres
termes, la décision attaquée statue que le site nécessite un assainissement, ce
qui doit être mentionné dans le cadastre (cf. art. 8 al. 2 let. b OSites). Les
autres éléments de cette décision ne sont donc pas contraignants pour la
commune; il s'agit pour l'essentiel d'informations ou d'évaluations concernant
les futures mesures d'assainissement, qui résultent des renseignements donnés
par le bureau spécialisé mandataire de la commune.
c) La procédure d'assainissement d'un site pollué
est en soi une procédure relativement complexe, qui doit se dérouler en
plusieurs phases successives. Il n'est pas évident, après la première
inscription d'un site au cadastre, de déterminer la portée exacte de chaque
adaptation ou complément de cette inscription, avant la décision fixant les
buts définitifs de l'assainissement. Dans le cas particulier, il faut néanmoins
considérer que la décision attaquée, avec la référence à l'art. 8 OSites et
avec le texte du dernier paragraphe de la rubrique 7, était suffisamment claire
pour que les autorités communales, qui avaient accepté d'effectuer une
investigation préalable au sens de l'art. 7 OSites, en comprennent la portée.
On ne saurait quoi qu'il en soit retenir que cette décision manque de clarté ou
de précision au point d'être invalide au regard des critères de l'art. 42
LPA-VD.
Etant donné que la décision de la DGE se base sur
l'investigation préalable fournie par la commune, conformément à l'art. 8 al. 1
OSites, on voit mal comment cette collectivité publique (ou propriétaire
foncier) pourrait se plaindre d'une violation du droit d'être entendu. La
démarche effectuée par la commune, qui a chargé un bureau spécialisé de déposer
un rapport d'investigation historique et technique, ne pouvait tendre qu'à un
examen, par la DGE, des besoins de surveillance et d'assainissement du site. En
transmettant ce rapport à la DGE sans autres explications (ou en laissant son
mandataire le transmettre), elle a implicitement considéré qu'elle pouvait
renoncer à s'exprimer plus amplement sur la situation factuelle ou juridique.
Si la municipalité entendait critiquer les constatations ou évaluations de son
mandataire technique, y compris après les corrections apportées en automne 2020
dont elle a eu connaissance, elle pouvait le faire spontanément; la DGE n'était
pas tenue de l'interpeller spécialement à cet égard, étant du reste précisé –
comme cela ressort de la réponse au recours – que ces compléments
n'introduisent pas d'éléments défavorables aux intérêts de la commune. Le grief
de violation du droit d'être entendu est par conséquent mal fondé.
d) Pour le reste, la recourante ne critique pas
l'appréciation des besoins de surveillance et d'assainissement du site pollué.
Elle ne présente aucun grief de violation des règles matérielles du droit
fédéral de la protection de l'environnement. Tout au plus fait-elle valoir, en
réplique, qu'il n'y a pas d'urgence suffisante pour l'assainissement; or,
précisément, l'assainissement n'a pas été déclaré urgent puisqu'il peut être
effectué au plus tard lors de la mise hors service de l'installation (rubrique
6). La conformité de la décision attaquée à la législation fédérale, sur le
fond, n'a donc pas à être contrôlée.
3.
Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne
la confirmation de la décision attaquée. La commune recourante, qui succombe et
qui agit en sa qualité de propriétaire d'un immeuble du patrimoine
administratif ou financier, doit payer un émolument judiciaire (art. 49
LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 10 décembre 2020 par la Direction générale de
l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 800 (huit cents) francs est mis à la charge
de la Commune de Jorat-Mézières.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 août 2021
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.