vd_omni · AC.2002.0256 · 2004-03-30 · fr

Association "KALOUM" c/Municipalité de Lausanne | L'aménagement d'un centre culturel pour Guinéens comprenant un bar-buvette, des salles de cours, un local de danse et un atelier de percussions et de danse est conforme à la notion d'activité commerciale prévue par le plan de quartier pour les surfaces en cause.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.03.2004 AC.2002.0256

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 mars 2004
sur le recours interjeté par l'
Association
"Kaloum"
à Lausanne, représentée par Me Thierry Thonney, avocat à
Lausanne,
contre
la décision rendue le 5 décembre 2002 par la
Municipalité
de Lausanne
, représentée par Me François Boudry, avocat à Lausanne,
refusant une autorisation pour la transformation de locaux sis à l'avenue
Aloys-Fauquez 28.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Antoine Thélin et M. Renato Morandi, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Conseil d'Etat du
Canton de Vaud a approuvé le 26 août 1966 un plan de quartier dans le périmètre
comprenant les terrains situés à l'ouest de la route du Pavement et de l'avenue
Louis Vulliemin et au sud de la route Aloys-Fauquez. Le plan de quartier
prévoyait la construction de l'ensemble résidentiel du "Parc de la
Rouvraie", comprenant une quinzaine de bâtiments d'habitations collectives
implantés sur une trame octogonale avec de larges espaces de verdure, une
surface réservée à un centre commercial et une zone destinée à l'édification
d'un groupe scolaire. Le règlement du plan de quartier précise que tous les
bâtiments sont destinés à l'habitation; seul le bâtiment P, situé le long de la
route Aloys-Fauquez, pouvait comprendre, en plus, des bureaux, des locaux
commerciaux et un garage-parking. Le plan permet l'édification de constructions
enterrées ou semi-enterrées devant être recouvertes de 50 cm de terre végétale
au minimum. Le plan désigne au nord et à l'est de son périmètre le front des
constructions semi-enterrées et la légende du plan précise que ces
constructions sont destinées à de l'habitation et au commerce ou garages".
Le front des constructions souterraines situé à l'est donne sur la route du
Pavement et l'avenue Louis Vulliemen, alors que celui situé au sud du périmètre
s'ouvre sur la route Aloys Fauquez.
B.                    a) L'Association Kaloum
(ci-après : l'association), dont le siège est à Lausanne, est une association
apolitique à but non lucratif; elle a pour but de regrouper tous les Guinéens
et autres Africains résidant en Suisse, de favoriser et consolider la
solidarité entre ses membres, d'organiser des manifestations à caractère
culturel, social ou sportif, ou de participer à ces manifestations et de
développer des relations avec d'autres groupes de même nature établis en
Suisse. L'association est ouverte à tous les ressortissants guinéens et
africains résidant en Suisse ainsi qu'à leur famille. Elle est également
ouverte à tout sympathisant qui adhère aux statuts.
b) L'association a
conclu avec la société d'assurances Winterthur-Vie le 10 août 2001 un
contrat de bail pour la location de surfaces commerciales situées dans le front
des constructions semi-enterrées donnant sur la route Aloys-Fauquez no 21. Le
bail est conclu pour une première durée de cinq ans arrivant à échéance au 30
septembre 2006 et peut être résilié par écrit au plus tôt pour cette date en
observant un délai de résiliation de douze mois. Le bail se renouvelle ensuite
de cinq ans en cinq ans avec le même préavis de résiliation.
C.                    a) L'association a
déposé le 13 mai 2002 une demande d'autorisation de construire en vue de la
transformation des locaux loués à la route Aloys-Fauquez 28 en vue de
l'aménagement d'un centre culturel. Les travaux prévus comprennent
l'aménagement d'un bar-buvette sur la façade donnant sur la route Aloys-Fauquez
ainsi que la création d'un local de réunion, d'un local d'exposition, d'un
local de danse et d'un atelier de danse et de percussion. La demande est
accompagnée d'un rapport acoustique et elle précise que l'ouverture du centre
culturel est prévue du mardi au dimanche de 17.00 à 01.00 du matin avec les
modes d'exploitation suivants : les cours et ateliers sont ouverts de 16.00 à
18.00 du mardi au vendredi, le bar-buvette du mardi au jeudi de 18.30 à 01.00
du matin et les vendredi et samedi de 18.30 à 04.00 du matin. Enfin, les
animations familiales sont prévues de 15.00 à 18.00 le dimanche. La demande de
permis de construire a été mise à l'enquête publique du 3 au 23 septembre 2003;
elle a soulevé une intervention de l'Association vaudoise pour la construction
adaptée aux handicapés demandant que l'un des WC prévus puisse être utilisable
en fauteuil roulant.
b) La Centrale des
autorisations (CAMAC) a transmis à la Municipalité de Lausanne (ci-après : la
municipalité) le 11 octobre 2002 la synthèse des différents préavis et
autorisations spéciales des autorités cantonales concernées par le projet. Le
Service de l'environnement et de l'énergie relevait que le rapport acoustique
permettait de constater que l'isolation phonique du local réservé à la danse
répondait largement aux exigences du droit fédéral. Il demandait en outre que
les mesures suivantes de protection contre le bruit soient prises :
"Pour le local de danse, le niveau sonore
ne doit pas dépasser le niveau sonore moyen (Leq 60 mn) de 93 dB(A). (…)
Le niveau sonore dans le bar/buvette ne doit
pas dépasser le niveau sonore moyen (Leq 60 mn) de 75 dB(A), ce qui correspond
à de la musique de fond.
L'exploitant est aussi responsable des
nuisances sonores engendrées par la clientèle à l'extérieur de l'établissement;
si nécessaire, un service d'ordre sera imposé."
c) Le rapport
acoustique comporte sur ce point les recommandations suivantes :
"Recommandations
Mes recommandations sont les suivantes
1.            Remettre en place les vitrages
intérieurs de la vitrine côté Aloys-Fauquez.
2.            Mettre à l'intérieur des locaux, et plus particulièrement
dans la salle à boire, traversée lors de l'entrée ou de la sortie des
personnes, des affiches bien visibles et lisibles, indiquant de respecter le
calme et le sommeil des voisins en ne stationnant et ne palabrant pas sur le
parking situé face à l'entrée, en évitant de faire tourner inutilement les
moteurs à haut régime, et en fermant doucement les portières des voitures.
3.            De faire respecter ces consignes par un membre du club
nommé à cet effet, en tous cas lors de la présence de plus de 20 personnes, et
ce dès 22.00 et jusqu'à la fermeture.
4.            Si nécessaire, renforcer les vitrages de fermeture sous
la Velux.
5.            Limiter autant que possible les niveaux dans le local de
danse en dessous de 100 dB(A), voire à 93 dB(A) pour protéger l'appareil
auditif des personnes présentes."
Conclusions.
"Les locaux loués, route Aloys-Fauquez 28
par le club guinéen, anciennement ceux de la succursale de l'UBS, sont
particulièrement bien isolés acoustiquement par rapport aux pièces sensibles au
bruit des unités d'habitation voisines.
Il faut cependant prendre un maximum de
précautions principalement pour éviter de déranger la population voisine,
particulièrement la nuit, après 22.00, avant d'entrer ou après sortir des
locaux du club (bruits de comportement)."
d) Le Service de
l'économie et du tourisme, Office cantonal de la police du commerce, a délivré
l'autorisation spéciale en fixant notamment la condition suivante : en matière
d'hygiène et de tranquillité publique, l'association devait tenir compte des
observations et remarques formulées par la Direction de la sécurité publique et
des affaires sportives de Lausanne ainsi que par le Service d'hygiène de la
Ville de Lausanne et le Groupe prévention du bruit de la Police municipale. Il
était précisé que la patente délivrée pour l'exploitation de l'établissement
sera une patente de café-restaurant au sens de l'ancienne loi sur les auberges
et les débits de boissons de 1984. Le Service de l'environnement et de
l'énergie précisait encore dans son préavis que la patente sera de type
café-bar avec les horaires correspondants.
D.                    Par lettre du 5 décembre
2002, la municipalité informait l'association, qu'elle avait décidé lors de sa
séance du 28 novembre 2002 de refuser l'autorisation de construire en
estimant que la destination des locaux n'était pas conforme à celle prévue par
le plan de quartier. L'Association Kaloum a recouru contre cette décision
auprès du Tribunal administratif le 24 décembre 2002 en concluant à
l'admission du recours, à l'annulation de la décision communale et au renvoi de
la cause à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
La municipalité s'est
déterminée sur le recours le 6 février 2003 en concluant à son rejet. Le
Service de l'environnement et de l'énergie a également déposé ses observations
sur le recours le 11 février 2003.      Il relève que les logements attenants
aux locaux seraient suffisamment éloignés pour ne pas souffrir des bruits en
provenance de l'intérieur des locaux. En ce qui concerne les bruits de
comportement liés à la sortie des utilisateurs, ils seraient "fortement
tempérés" par le fait que la capacité du bar est limitée à cinquante
personnes ainsi que par la présence d'un service d'ordre recommandé par
l'expert et repris comme une exigence par le Service de l'environnement et de
l'énergie dans sa décision.
E..                   A la demande de
l'association, la municipalité a produit la liste des centres sociaux culturels
autorisés sur le territoire communal avec l'indication des zones d'affectation
dans lesquels ces centres sont situés. Parmi les vingt-trois centres culturels
mentionnés, la plus grande majorité est conforme à l'affectation de la zone.
Toutefois, le Centre socio-culturel d'Entrebois est compris dans un plan de
quartier réservé à l'habitation et au commerce. Le Centre socio-culturel de
Malley-Montelly est compris dans le périmètre d'un plan de quartier destinant
le bâtiment concerné au commerce, au petit artisanat et à des garages; le
centre de loisirs avait pu être autorisé par l'octroi d'une dérogation. Le
Centre socio-culturel de la Pontaise était régis par un plan de quartier
réservé au logement et au commerce mais il avait été autorisé avant l'adoption
du plan sous le régime de la réglementation générale qui ne prescrit pas
d'affectation spéciale. Il en allait de même pour le Centre de loisirs du Kazar
compris dans le périmètre d'un plan d'extension partiel réservé au commerce, à
l'artisanat et aux logements, le permis de construire du centre de loisirs
ayant été délivré avant l'approbation du plan spécial sous le régime de la
réglementation générale.
F.                     a) Le tribunal a tenu
une audience le 11 septembre 2003 en présence des parties. Les représentants de
la municipalité ont précisé à cette occasion que le projet de centre culturel
de l'association entrait dans la catégorie des équipements privés destinés à la
culture et au délassement de ses membres qu'il n'était pas compatible avec les
activités commerciales prévues par le plan de quartier. Les représentants de
l'association ont encore relevé que le Centre socio-culturel de Grand-Vennes,
comportant un bar à café, avait été autorisé comme équipement de quartier; le
Centre socio-culturel des Bergières avait été jugé compatible avec une zone
réservée à un groupe scolaire. Pour le Centre social des Boveresses, la
municipalité avait estimé que l'affectation était compatible avec une zone destinée
à la pratique du sport. En ce qui concerne le Centre socio-culturel de Chailly,
l'affectation avait également été jugée compatible avec une destination
réservée à un groupement scolaire. Les représentants de la municipalité
précisent encore que pour le Centre socio-culturel de Malley-Montelly, la
dérogation accordée se justifiait pour créer un lieu de rencontre pour les
habitants du quartier comprenant notamment une salle de bricolage, une salle
polyvalente et une cuisine. Enfin, le Centre érythéen autorisé à la rue de
Genève, se trouvait dans un secteur où la réglementation générale de la commune
ne prévoit pas d'affectation particulière. Mais, les propriétaires avaient
finalement préféré louer les locaux à d'autres utilisateurs.
b) Le président de
l'association a précisé que l'association, créée pour les guinéens et les
africains, est également ouverte à tous les sympathisants et que les activités
prévues concernent notamment les cours d'appui pour les enfants scolarisés, un
atelier de percussion ainsi que la danse qui sera l'une des activités
principales du centre, ouvert le soir jusqu'à 01.00 du matin en semaine et
04.00 du matin le vendredi et le samedi. Il précise que l'association compte
actuellement 82 membres.
c) Le tribunal a
procédé ensuite à la visite des lieux. Il s'est tout d'abord dirigé devant le
front des constructions semi-enterrées orienté sur la route du Pavement et
l'avenue Louis Vulliemin. Le tribunal a constaté la présence d'un bar à café
ouvert de 05.00 du matin à 18.30, un salon de coiffure, une salle de billard
ouverte au public, un commerce de vente de peinture et un garage avec
station-service. L'un des locaux porte la mention "Centre missionnaire
parole portée". Le tribunal s'est déplacé ensuite devant le front des constructions
donnant sur la route Aloys-Fauquez, comprenant une pharmacie, un bar à café et
un pressing. Le tribunal a visité les locaux loués par l'Association Kaloum.
d) Les parties ont eu
la possibilité de se déterminer sur le procès-verbal mis au net à la suite de
l'audience et la municipalité a précisé qu'aucune autorisation n'avait été
délivrée pour le Centre missionnaire parole portée. La municipalité s'est
également déterminée sur un arrêt du Tribunal fédéral confirmant une
autorisation de construire pour l'aménagement d'un centre islamique sur le
territoire de la Commune de Prilly.
Considérant en droit:
1.                     L'autorité communale a
refusé le permis de construire en estimant que l'activité du centre
socio-culturel n'entrait pas dans le cadre des activités commerciales admises
par le plan de quartier du Parc de la Rouvraie. L'association recourante
conteste cette appréciation et se réfère notamment aux décisions judiciaires
qui ont autorisé l'aménagement d'un Centre socio-culturel des musulmans de
Lausanne sur le territoire de la Commune de Prilly.
a) Le plan de quartier
du Parc de la Rouvraie définit la destination des bâtiments au chapitre 3 de
son règlement de la manière suivante :
"Tous les bâtiments sont destinés à
l'habitation; le bâtiment P peut comprendre, en plus des bureaux, des locaux
commerciaux et un garage-parking."
Le règlement du plan
de quartier ne définit pas l'affectation des constructions enterrées ou
semi-enterrées en précisant seulement qu'elles devront être recouvertes de 50
cm de terre végétale au minimum (chapitre 7 I). Seule la légende du plan
mentionne le front des constructions semi-enterrées destinées à de l'habitation
et au commerce ou garages. Il convient donc de déterminer si la notion de
commerce mentionnée dans la légende du plan de quartier exclut les activités
culturelles et de divertissement regroupant les ressortissants étrangers issus
d'un même pays ou d'une même région.
b) La notion de
commerce, du point de vue économique, se comprend, dans le sens le plus large,
comme toute opération qui a pour objet la vente d'une marchandise, d'une valeur
ou l'achat de celle-ci pour la revendre après l'avoir transformée ou non (Paul
Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la langue française, 1966
vol. 1 p. 840). Du point de vue social, le commerce se dit aussi des
relations que l'on entretient avec les personnes ou les choses, par exemple :
"le commerce de la vie, du monde. Avoir, entretenir un commerce d'amitié
avec quelqu'un." (Paul Robert op.cit. p. 842). La municipalité a interprété
la notion de commerce au sens économique du terme en autorisant dans les fronts
de construction concernés l'aménagement de surfaces destinées à la vente
d'objets (pharmacie, peinture) ou à des prestations de service (coiffeur ou
garage) et à des établissements publics. Toutes ces activités impliquent un
échange de prestations à titre onéreux.
c) L'association
recourante est une association à but non lucratif (art. 1
er
des
statuts). Cela ne signifie pas l'exclusion de toute activité commerciale au sein
même des locaux. La notion de commerce n'implique pas nécessairement la
réalisation d'un profit. Les membres de l'association seront appelés également
à payer les prestations du centre; même si le prix pratiqué n'est pas destiné à
la réalisation d'un bénéfice mais sert à couvrir les dépenses de l'association;
par exemple la consommation de boissons au bar buvette correspond à une vente
de marchandise et répond à la notion de commerce au sens large. L'absence de la
recherche d'un bénéfice ne suffit pas à exclure les activités de l'association
de la zone. L'arrêt du Tribunal fédéral concernant le Centre socio-culturel des
musulmans de Lausanne, sur le territoire de la Commune de Prilly, confirme que
la recherche d'un profit n'est pas seule déterminant pour qualifier une
activité de commerciale. Cette notion se recoupe en effet avec celle de local
commercial en matière de bail à loyer qui s'applique aussi aux locaux dans
lesquels le preneur exerce une activité à but idéal telle que les locaux d'une
association de quartier utilisés par ses membres comme point de rencontre et
pour leur permettre de suivre différents cours et assister à des conférences
conformément à ces buts statutaires (ATF non publié du 15 août 2003 rendu en la
cause 1P.290/2003).
d) L'autorité intimée
estime que le contexte de la réglementation sur la Commune de Prilly ne serait
pas comparable; le centre islamique avait été autorisé dans la zone urbaine de
l'ordre non contigu; si le projet de l'association pouvait également trouver
place dans la zone de l'ordre non contigu de la réglementation lausannoise, il
devait être exclu du plan de quartier du Parc de la Rouvraie en raison de la
forte densité d'habitation et du caractère résidentiel prépondérant du secteur.
L'activité du centre islamique serait à l'opposé de celle du centre projeté
quant à sa nature, aux buts poursuivis et surtout aux horaires de fréquentation
des lieux. Aussi, le Tribunal fédéral avait admis que la Municipalité de Prilly
bénéficiait d'une certaine liberté d'appréciation pour interpréter la notion
d'établissements artisanaux et commerciaux en ayant déjà autorisé dans cette
zone une carrosserie, une menuiserie, une station-service, une entreprise de
meubles et des équipements scolaires. L'autorité intimée estime que l'occupation
des locaux faisant partie du plan de quartier du Parc de la Rouvraie serait
plus limitée et ne concernerait que les commerces utiles aux habitants du
quartier.
e) Les restrictions
que la municipalité entend apporter à l'interprétation de la notion de commerce
ne ressortent toutefois pas du plan de quartier du Parc de la Rouvraie ni de
son règlement. Il est vrai que le plan comporte un nombre important
d'habitations collectives, entourées de surfaces de verdure; mais les fronts
des constructions semi-enterrées réservés au commerce sont précisément situés à
l'écart des habitations et ouverts en direction de voies publiques dans une
configuration qui se prête aux activités commerciales. Aussi, la question des
nuisances a fait l'objet d'un examen par le Service de l'environnement et de
l'énergie, qui n'a pas été contesté. La municipalité. reste toutefois
compétente pour statuer sur les éventuelles nuisances secondaires, qui ne font
pas l'objet de la réglementation fédérale en matière de protection de l'environnement
(ATF 114 Ib 214 consid. 5 p. 222-223); elle peut à ce titre reprendre les
recommandations figurant dans le rapport d'expertise, et qui tendent à prévenir
les bruits de comportement après 22.00, comme conditions liées à l'octroi du
permis de construire. En cas de non-respect de ces conditions, ou de plaintes
fondées et répétées du voisinage, la municipalité pourra, le cas échéant, en
accord avec le Service de l'environnement et de l'énergie, réexaminer les
horaires d'exploitation autorisés.
2.                     Il résulte des
considérants qui précèdent, que le projet de transformation de l'association
recourante est conforme à l'affectation de la zone, la décision attaquée doit
donc être annulée et le dossier retourné à la municipalité afin qu'elle statue
à nouveau sur la demande de permis de construire. L'association recourante, qui
obtient gain de cause avec l'aide d'un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle
a requis, arrêtés à 1'500 fr. Il y a lieu en outre de mettre les frais de
justice, arrêtés à 1'500 fr., à la charge de la Commune de Lausanne (art. 55
al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne du 5 décembre 2002 est annulée et le dossier
renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des considérants
du présent arrêt.
III.                     La Commune de
Lausanne est débitrice de l'Association "Kaloum" d'une somme de 1'500
(mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.                    Les frais de
justice, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la charge de la
Commune de Lausanne.
np/sb/Lausanne, le 30 mars 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès
sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)