vd_omni · GE.2004.0026 · 2004-12-08 · fr

LESER/Municipalité de Bretigny-sur-Morrens | Une disposition d'un règlement communal interdissant l'entreposage de roulottes et autres véhicules servant de logement répond à un intérêt public suffisant. En l'espèce, l'interdiction relative à l'entreposage répond au surplus au principe de la proportionnalité, compte tenu notamment de la configuration des lieux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.12.2004 GE.2004.0026

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
ARRET du
8 décembre 2004
Composition
M. François Kart, président;  Mme Dina
Charif Feller
et M. Jean-Daniel Rickli
, assesseurs.
recourante
Martin et
Christel LESER,
à Bretigny-Sur-Morrens,
représenté par Pierre-Yves BRANDT, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Bretigny-sur-Morrens,
représentée
par Olivier BURNET, Avocat, à Lausanne,
I
Objet
Recours Martin et Christel LESER c/ décision
de la Municipalité de Bretigny-sur-Morrens du 23 janvier 2004 (stationnement
d'une caravane)
Vu les faits suivants
A.                Martin et Christel Leser
sont propriétaires d’une part d’étage de 56/1000
ème
de la parcelle
403 de la Commune de Bretigny-sur- Morrens, avec droit exclusif sur une villa
mitoyenne. Cet immeuble comprend une place de parc à usage privatif sise du
côté nord du bâtiment. La villa des époux Leser fait partie d’un groupe de 6
villas mitoyennes et  fait face à un autre groupe de 6 villas mitoyennes. Le
jardin de la villa la plus proche se situe à environ 5 mètres de la place de
parc des époux Leser.
B.                Les époux Leser sont
propriétaires d’une caravane d’environ 4,5 mètres de longueur qu’ils
entreposent sur la place de parc sise devant leur propriété.
A la suite de plaintes du voisinage,
la Municipalité de Bretigny-sur-Morrens (ci-après la municipalité) est
intervenue à plusieurs reprises dans le courant des mois de novembre et
décembre 2003 auprès de l’administrateur de la PPE, afin de demander
l’enlèvement de la caravane. La municipalité se référait à cet égard à
l’article 24 du Règlement de Police de la Commune de Bretigny-sur-Morrens (ci
après RP). Dans un courrier adressé à la municipalité le 12 décembre 2003, les
époux Leser attiraient l’attention de cette dernière sur la difficulté de
trouver un autre emplacement pour leur caravane. Dans sa réponse du 16 décembre
2003, la municipalité relevait que plusieurs habitants de Bretigny-sur-Morrens
disposaient d’une caravane ou d’un bus camping et qu’ils avaient tous trouvé
une solution pour les entreposer à l’intérieur. Agissant par l’intermédiaire de
leur conseil, les époux Leser sont intervenus auprès de la municipalité le 21
janvier 2004 afin que cette dernière réexamine sa position. Ils ont soutenu à
cette occasion que l’article 24 du RP ne trouvait pas application et que, en
tout état de cause, son application dans le cas d’espèce constituait une
atteinte injustifiée à la garantie de la propriété.
Par décision du 23 janvier
2004, la municipalité a maintenu sa position. Christel et Martin Leser se sont
pourvus contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 18 février
2004, en concluant principalement à l’admission du recours et à l’annulation de
la décision municipale du 23 janvier 2004, subsidiairement à ce que la municipalité
soit invitée à autoriser le parcage de leur caravane sur leur parcelle et plus
subsidiairement encore à ce que la décision du 23 janvier 2004 soit annulée, le
dossier de la cause étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle instruction
et nouvelle décision. Agissant par l’intermédiaire de son conseil, la municipalité
a déposé sa réponse le 21 avril 2004 en concluant au rejet de toutes les
conclusions prises dans le recours du 18 février 2004. Par la suite, chaque
partie a pu déposer des observations finales.
Le Tribunal administratif
a tenu audience le 5 octobre 2004 en présence des parties et de leurs conseils.
A cette occasion, il a procédé à une vision locale.
Considérant en droit
1.
La décision affecte l'exercice du
droit de propriété des recourants sur leur caravane. Cette atteinte n’est
compatible avec la garantie constitutionnelle de la propriété que si elle
repose sur une base légale, est justifiée par un intérêt public et respecte le
principe de la proportionnalité (Art. 26 Cst. en relation avec les art. 36 al.
1 à 3 Cst. ; cf. ATF 125 II 219 consid. 8 ; 124 II 538 consid. 2a).
Les recourants soutiennent
que, dans le cas d’espèce, aucune de ces conditions n’est respectée. Il
convient par conséquent de les examiner successivement.
a) aa) La décision attaquée
se fonde sur l’art. 24 RP, dont la teneur est la suivante :
«
L’entreposage de roulottes et autres
véhicules servant de logement est interdit, sauf autorisation de la
Municipalité. »
Les recourants contestent cette
base légale en soutenant tout d’abord que la Commune de Bretigny-sur-Morrens
n’est pas compétente pour édicter une réglementation de ce type. Ils se
réfèrent à cet égard aux compétences des communes telles qu'elles sont
énumérées dans la loi du 28 février 1956 sur les communes (ci après: LC). La municipalité
soutient pour sa part que la réglementation incriminée se fonde sur l'art. 86
al. 3  de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC). Elle relève également que l'art. 24 RP, qui tend à
conserver un aspect visuel satisfaisant dans la commune et à éviter
l’enlaidissement de celle-ci, relève de la notion d’ordre public et entre par
conséquent dans les compétences communales.
bb) L’art. 86 al. 3 LATC
prévoit que les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d’éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords. L’art. 24 RP, qui
vise manifestement à éviter que l'entreposage de caravanes ou autres roulottes
soulève des problèmes d'esthétique et d'intégration, constitue une disposition
communale d'application de cette disposition. Certes, à priori, l’art. 24 RP aurait
dû plutôt trouver place dans le règlement communal sur les constructions (cette
solution a été adoptée par certaines communes ; v. notamment  arrêt TA
97/0186 du 23 octobre 1998 relatif à la Commune de Froideville, dont le
règlement communal sur les constructions contient une disposition qui interdit
les entrepôts et dépôts de toute nature, y compris roulottes, caravanes, ou
autres logements mobiles ouverts à la vue du public). On ne saurait toutefois
en déduire que l'art. 24 RP est inapplicable. Cette conséquence se heurterait
notamment au fait que, comme on le verra ci-après, on se trouve dans une
problématique relevant de la notion d’ordre public au sens large.
Il résulte de ce qui
précède que l'art. 24 RP peut se fonder valablement sur l'art. 86 al. 3 LATC. Par
surabondance, on relèvera encore que, en application des art. 2 et 43 LC, les
autorités communales sont notamment compétentes pour prendre des mesures
relatives au maintien de l’ordre public (cf. art. 2 al. 2 let. d et 43 ch. 1
LC). Comme le soulignent les recourants, la LC ne mentionne a priori pas l’esthétique
et la protection du paysage parmi les éléments relevant de la notion d’« ordre
public ». L’art. 43 ch. 1 LC énumère ainsi ce qu'il faut entendre par la
sécurité, l’ordre et le repos publics, à savoir: la protection des personnes et
des biens (let. a), la police des spectacles, divertissements et fêtes (let.
b), la police des établissements publics et des débits de boissons alcooliques
(lett. c), la police de la circulation (lit. d), les mesures relatives à la
divagation des animaux (lit. e). On note cependant que, selon le texte clair de
cette disposition, l’énumération figurant à l’article 43 ch. 1 LC n’est
qu’exemplative. On peut par conséquent concevoir que la notion d’ordre public
recouvre d’autres types d’intérêts publics. Or, selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, les dispositions visant à protéger l’esthétique en matière de
construction relèvent également de la notion d’ordre public (cf. Pierre Moor,
« Droit Administratif », vol. I, p. 272 et références
citées).
cc) Le fait qu’une
restriction à la garantie de la propriété se fonde sur une disposition légale
n'est pas nécessairement suffisant. Il faut encore que cette base légale
présente une certaine « densité normative », c’est-à-dire qu’elle
soit suffisamment claire et précise (cf. Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit
commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
p.324 ; Adreas Auer, Gorgio Maliverni, Michel Hottelier Droit
constitutionnel Suisse II  p.91). Plus une restriction  est
importante, plus la base légale doit être claire et précise. En l’espèce, les
recourants soutiennent que cette condition n’est pas remplie, dans la mesure
notamment où l’art. 24 RP n’indique pas si l’interdiction d’entreposer des
roulottes ou autres véhicules servant de logement s’applique également sur le
domaine privé.
En soutenant que le texte
de l'art. 24 RP n'est pas clair en ce qui concerne son champ d'application, les
recourants soulèvent en réalité un problème d'interprétation. Dans cette hypothèse,
il y a lieu de rechercher la véritable portée de la norme en la dégageant de sa
relation avec d’autres dispositions, de son contexte (interprétation
systématique), du but poursuivi, singulièrement de l’intérêt protégé
(interprétation téléologique), ainsi que de la volonté de son auteur telle
qu’elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique).
S’agissant du champ d’application de l’art. 24 RP, l'objectif poursuivi, soit
la protection du territoire communal sous l'angle de l'esthétique et de
l'intégration, implique nécessairement que cette disposition s'applique à la
fois au domaine public et privé. En ce fondant sur une interprétation
téléologique, on constate ainsi que la portée de l'art 24 RP est parfaitement
claire. S'agissant de la méthode d'interprétation dite "systématique",
les recourants ne sauraient être suivis lorsqu'ils soutiennent qu’il convient
d’interpréter l’art. 24 RP en relation avec l’art. 23 du même règlement, qui
distingue pour sa part clairement entre le domaine public et le domaine privé.
En effet, ces deux dispositions traitent des questions différentes (l'art. 23
RP traite de la faculté de camper sur le territoire communal) et on ne saurait
par conséquent considérer que l’art. 24 RP contient une lacune, qui devrait
être comblée sur la base de ce que prévoit l'art. 23 RP. Enfin, sous l'angle de
l'interprétation historique, les travaux préparatoires, à savoir plus
particulièrement le procès-verbal de la séance du conseil général du 26 juin
1986 au cours de laquelle le projet d'art. 24 RP avait fait l’objet d’une
discussion particulièrement nourrie, confirment que le champ d’application de
cette disposition s’étend également au domaine privé.
dd) Sur la base de ce qui
précède, on constate que la décision attaquée repose sur une base légale
suffisamment claire et précise et qu'elle respecte par conséquent les exigences
relatives à la "densité normative". Partant, le grief soulevé par les
recourants à cet égard doit être écarté.
b) Les recourants
contestent que la décision attaquée repose sur un intérêt public suffisant.
De manière générale, les
intérêts publics justifiant des restrictions à la propriété peuvent résulter de
l’ensemble des tâches, responsabilités et compétences que la Constitution
confère aux pouvoirs publics et dont la concrétisation incombe au législateur.
En principe, tout intérêt public reconnu comme tel permet de restreindre le
droit de propriété (cf. Auer, Maliverni et Hottelier, op. cit., p. 381 n° 749).
En l’espèce, on a vu que la
décision attaquée a été prise en application d’une disposition d’un règlement
communal qui tend à éviter l’enlaidissement du territoire communal. Or, il
s’agit précisément d’un des intérêts publics qui, de jurisprudence constante,
est susceptible de justifier une restriction de l’exercice du droit de
propriété.
Le grief relatif  à
l’absence de l’intérêt public doit par conséquent également être rejeté.
c) Il convient encore
d’examiner si la décision attaquée est conforme au principe de la proportionnalité.
aa) Toute restriction au
droit de propriété au sens de l’art. 26 Cst. doit respecter le principe de la proportionnalité
(art. 36 al. 3 Cst.). Ce principe se décompose en trois règles. La restriction
doit être appropriée ou adéquate, soit propre à atteindre le but d’intérêt
public visé (règle de l’aptitude) ; elle doit être nécessaire en ce sens
que l’objectif visé ne doit pas pouvoir être atteint par une mesure moins
restrictive (règle de la nécessité) ; elle doit enfin être proportionnée,
en d’autres termes, le but doit être suffisamment important et les moyens
utilisés suffisamment efficaces pour justifier la restriction (règle de la proportionnalité
au sens étroit). En l’espèce, la décision attaquée n'est pas critiquable sous
l'angle des règles de nécessité et d'aptitude. Reste dès lors à examiner si
elle respecte la règle de la proportionnalité au sens étroit. Celle-ci exige
que la mesure restrictive demeure dans un rapport raisonnable entre le but visé
et les intérêts privés qui sont compromis. Autrement dit, cette règle met en
balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de
l’administré et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public.
bb) Contrairement à ce que
soutiennent les recourants, l’entreposage de leur caravane devant leur propriété
soulève un problème sur le plan de l'esthétique et de l'intégration. La vision
locale a ainsi permis de constater que le véhicule incriminé a un impact visuel
qui, compte tenu de son volume, n’est pas négligeable. Le tribunal a notamment
pu se rendre compte que, en raison de la densité des constructions dans le
quartier, la caravane s’implante dans un espace exigu,  à quelques mètres des
jardins des propriétés voisines. La question de l’impact esthétique et de
l’intégration se poserait par conséquent différemment si l’on se trouvait dans
un quartier avec des constructions plus espacées (grande parcelle ou
construction en zone agricole par exemple). Le problème serait également
différent si des aménagements avaient été prévus pour masquer la présence de la
caravane, ce qui n’est pas le cas en l’espèce puisque la caravane se trouve
directement dans le champ de vision des propriétaires voisins. En réponse à un
argument soulevé par les recourants, on note au surplus que, de par son volume,
la caravane litigieuse ne saurait être comparée à un véhicule automobile, même
de grande taille. On note également qu’un véhicule automobile présente en
principe une mobilité plus importante, qui tend à diminuer la perception de
l’impact visuel pour les voisins.
En relation avec le
principe de la proportionnalité et la pesée des intérêts que ce dernier
implique, on relèvera encore que l’impact de la décision attaquée pour les
recourants doit être relativisée. On peut en effet partir de l’idée que des
solutions existent pour abriter une caravane. On peut penser notamment aux
volumes qui sont actuellement inutilisés dans les bâtiments ruraux. On note à
cet égard, que, dès lors que la caravane n’a pas de moteur, son entreposage
n’implique pas d’aménagement particulier. On note également que, selon les
déclarations des représentants de la municipalité lors de l’audience, tous les
propriétaires de caravanes de la Commune de Bretigny-sur-Morrens auraient
trouvé des solutions satisfaisantes, y compris le municipal présent lors de
l’audience.
cc) Vu ce qui précède, on
constate, sur la base d'une pesée des intérêts en présence, qu’il existe un
rapport raisonnable entre le but visé et l’atteinte portée aux intérêts des
recourants. Partant, le principe de la proportionnalité en relation avec la
garantie constitutionnelle de la propriété est respecté.
2.                Dans le cadre de la procédure,
les recourants ont produit différentes photographies tendant à démontrer que la
municipalité tolère la présence sur le territoire communal de roulottes
(notamment celle utilisée par la Jeunesse de Bretigny-sur-Morrens), de
matériaux divers, de véhicules accidentés, ainsi que de poids lourds sur le
domaine public. Les recourants invoquent par conséquent la violation du
principe constitutionnel de l’égalité de traitement, ancré désormais à l'art 8
Cst.
a)  Une décision
viole le principe de l’égalité de traitement lorsqu’elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun  motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu’elle omet de faire des
distinctions qui s’imposent au vu des circonstances, c’est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n’est pas traité de manière identique, et lorsque ce qui est
dissemblable ne l’est pas de manière différente (ATF 118 I A p. 1). L’autorité
commet ainsi une inégalité de traitement interdite par l’art. 8 Cst.
lorsqu’elle traite de façon différente deux situations qui sont tellement
semblables qu’elles requièrent un traitement identique (distinction
insoutenable), ou lorsqu’elle traite de façon identique deux situations qui
sont tellement différentes qu’elles requièrent un traitement différent
(assimilation insoutenable).
b)  En l’espèce, on
constate que les exemples fournis par les recourants concernent des situations
qui, pour différentes raisons, doivent être distinguées de celle qui est à
l’origine de la décision attaquée. Ces exemples concernent en effet soit des
secteurs du territoire communal avec des caractéristiques différentes (ex:
entreposage de la roulotte de la Jeunesse en zone agricole), soit des
entreposages liés à des activités professionnelles (carrossiers, menuisiers,
entreprises de déménagement). Le cas examiné sur demande des recourants lors de
la vision locale, qui concerne une caravane également entreposée sur le domaine
privé, se distingue pour sa part du cas litigieux dans la mesure où, en raison
de la configuration des lieux et de l’exposition à la vue, l’impact, notamment
pour le voisinage, est beaucoup moins important.
Les différents
exemples cités par les recourants ne sont par conséquent pas pertinents pour
démontrer l’existence d’une inégalité de traitement. Cela étant, le tribunal
relèvera que la municipalité ne saurait être suivie lorsqu’elle prétend, comme
son représentant l’a fait lors de l’audience, qu’elle est obligée d’intervenir
sur la base de l’art. 24 RP à chaque fois qu’un voisin se plaint de la présence
d’une caravane. En application notamment du principe de la proportionnalité en
relation avec la garantie de la propriété, il lui appartient en effet
d’examiner la situation de cas en cas et de vérifier si des motifs pertinents
d'esthétique et d’intégration par rapport à l’environnement bâti justifient de
prendre des mesures. En l’espèce, comme on l’a vu ci-dessus, de tels motifs
existent et la municipalité n’a par conséquent pas abusé du large pouvoir
d’appréciation qui doit lui être reconnu en la matière en rendant la décision
dont est recours (v. notamment, s'agissant du pouvoir d'appréciation de la
municipalité dans le cadre de l'application de la clause d'esthétique de l'art.
86 LATC, arrêt TA 2003/0112 du 1
er
mars 2004 et références citées).
3.         En dernier lieu, on relèvera que
les recourants ne sauraient tirer argument du fait qu’ils utilisent régulièrement
leur caravane, notamment le week-end pour soutenir que l’on ne serait pas en
présence d’un « entreposage » au sens de l’art. 24 RP. En effet,
comme le montrent notamment les travaux préparatoires, cette disposition vise
manifestement le stationnement en tant que tel, le seul fait que la caravane
soit déplacée régulièrement et ne soit pas utilisée à demeure pour loger des
personnes n’étant pas déterminant.
4.         Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu
le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge des recourants
et ces derniers verseront des dépens à la Commune de Bretigny-sur-Morrens, qui
a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de
Bretigny-sur-Morrens du 23 janvier 2004 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de Christel et Martin Leser.
IV.
Martin et Christel Leser verseront un
montant de 2'000  (deux mille) francs à la Commune de Bretigny-sur-Morrens à
titre de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2004/do
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.