vd_omni · AC.2006.0213 · 2008-03-13 · fr

HELVETIA NOSTRA, WOLFF, KLAUS, COMMUNAUTÉ PPE TAMARIS III, PERROUD, BEYELER, HINDERER, GARCIA, FURNARI, PERRAUDIN, MIRAULT, HADDAD, WUEST, ROBERT-NICOUD, LUBINA, AL'LUHAIB, HOIRIE SELWYN BAJADA, COCHARD, HINDERER, GOMEZ, LAZAR, KAESER, LUCAS, EHINGER, DEL GRAZIA, KLEINERT/Municipalité de Montreux, T | La dérogation doit servir les objectifs poursuivis par la loi. Lorsque celle-ci tend à lutter contre la disparition d'appartements bon marché, on ne peut pas autoriser leur remplacement par des appartements de haut standing, même s'il sont en plus grand nombre. In casu, le fait que le projet litigieux permette de mettre sur le marché dix-sept appartements de luxe au lieu des trois appartements à loyer modéré qui seraient démolis ne saurait justifier l'autorisation querellée (consid. 11b/aa).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.03.2008 AC.2006.0213

TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
13 mars 2008
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
M. Bernard Dufour et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs; M. Yann
Jaillet, greffier.
Recourants
1.
Association HELVETIA NOSTRA,
à Montreux,
2.
Communauté des copropriétaires de la PPE "TAMARIS III",
à
Brent,
3.
Friedrich KLAUS,
4.
Dietmar WOLFF,
à Warendorf
5.
Meriyem PERROUD,
à Brent,
6.
Frehat BEYELER,
à Brent,
7.
François KLEINERT
, à Brent
8.
Edith HINDERER,
à Brent,
9.
Bénédicte GARCIA,
à Brent,
10.
Filippo FURNARI,
à Clarens,
11.
Philippe PERRAUDIN,
à Brent,
12.
Anne-Marie MIRAULT,
13.
Marianne HADDAD,
à Genève,
14.
Ursula WUEST,
à Brent,
15.
Marguerite ROBERT-NICOUD,
à Attalens,
16.
Arlette LUBINA,
à Montreux,
17.
Loulwa AL'LUHAIB,
18.
Hoirs de SELWYN BAJADA,
19.
Jean-Claude COCHARD,
aux Avants,
20.
Hans-Peter HINDERER,
à Brent,
21.
José GOMEZ,
à Brent,
22.
Adrian LAZAR,
à Brent,
23.
Anke KAESER,
à Brent,
24.
Denis LUCAS,
à Clarens,
25.
Jacques EHINGER,
à Brent,
26.
Marco DEL GRAZIA,
à Brent,
tous représentés par Me Rudolf Schaller, avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Montreux,
représentée par Me Alain Thevenaz, avocat
à Lausanne,
2.
Service des eaux, sols et assainissement,
3.
Service des routes,
4.
Voyer de l'Arrondissement III - Aigle,
5.
Service de l'économie, du logement et du tourisme,
6.
Service de la sécurité civile et militaire,
Autorités concernées
1.
Service des forêts, de la faune et de la nature,
2.
Service de l'environnement et de l'énergie,
à Epalinges
Constructrice
TFI Vaud SA,
à Blonay,
représentée par Me Denis Merz, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours HELVETIA NOSTRA et consorts c/ décisions de la
Municipalité de Montreux du 29 août 2006
(construction de 5 immeubles
résidentiels sur les parcelles n
os
8'089 et 8'090 à la route de
Fontanivent et à la route des Colondalles)
Vu les faits suivants
A.
TFI Vaud SA (précédemment TFI Buchimmob SA) est
propriétaire de la parcelle n
° 8'089 du cadastre de Montreux. Ce
bien-fonds, d'une surface de 18'850 m², est limité à l'est par la route de
Fontanivent, au sud par des parcelles privées (n
os
8'102 et 9'099), au
nord et à l'ouest par la partie inférieure de la boucle que forme à cet endroit
la ligne de chemin de fer du Montreux Oberland Bernois (MOB). Sa partie supérieure,
au niveau de la route de Fontanivent, forme un vaste parc entourant la villa
"Les Bosquets" (n
o
ECA 2'151) ayant autrefois appartenu à
l'un des fondateurs du MOB. Dans l'angle sud-est de la parcelle se trouve
également un bâtiment d'habitation construit en 1936, comportant un appartement
de 5 pièces et deux appartements de 4 pièces (n
o
ECA 2'149, n
o
57 de la route de Fontanivent).
Séparée du parc par des talus et des murets de
soutènement, la partie inférieure de la parcelle (à l'ouest) s'étend en pente
modérée jusqu'à la voie de chemin de fer du MOB; elle est principalement en
nature de pré-champ (dans sa partie nord) avec quelques arbres d'espèces
locales.
TFI Vaud SA est également propriétaire de la
parcelle n° 8'090 du cadastre de Montreux. Située à l'ouest et en contrebas de
la parcelle n° 8'089, dont il est séparé par la ligne du MOB, ce bien-fonds de
4'312 m² est limité à l'ouest par la route des Colondalles (RC 735c).
B.
TFI Vaud SA projette de démolir le bâtiment d'habitation n
o
ECA 2'149 (ainsi que d'autres petites constructions annexes à la villa
"Les Bosquets") et de construire dans la partie supérieure de la
parcelle n
o
8'089 un complexe de trois bâtiments résidentiels
comportant chacun quatre logements de 5 pièces et demie et un logement de 6
pièces et demie répartis sur trois niveaux (rez-de-chaussée, étage et attique).
Ce projet comporte également la construction d'une maison pour le concierge
(appartement de 4 pièces, avec garage et dépôt), d'une loge de gardien à
l'entrée de la propriété, ainsi que de deux garages souterrains. Il implique
l'abattage de nombreux arbres qu'il est prévu de remplacer en partie par de
nouvelles plantations.
Sur la parcelle n° 8'090, TFI Vaud SA projette de
construire deux bâtiments résidentiels comportant chacun quatre appartements de
3 pièces et un appartement de 4 pièces répartis sur trois niveaux
(rez-de-chaussée, étage et attique). Le projet comporte un parking souterrain
de 10 places, commun aux deux bâtiments, avec accès sur la route des
Colondalles.
Les lieux se trouvent en zone de faible densité,
régie par les art. 33 ss du règlement de la Commune de Montreux du 15 décembre
1972 sur le plan d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPA).
Un nouveau plan général d'affectation, approuvé par la municipalité le 10 juin
2005 et mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007 (ci-après: PGA
2007), range ce secteur en zone de coteau B, régie par les art. 9.1 ss du
nouveau règlement (RPGA 2007).
C.
Ces projets ont été mis à l'enquête publique du 7 au 27
avril 2006. Le premier a suscité deux observations, treize oppositions et une
opposition collective comportant 205 signatures. Le second a donné lieu à onze
oppositions et une opposition collective comportant 205 signatures. Pour
l'essentiel, ces oppositions étaient motivées par la volonté de conserver au
parc de la villa "Les Bosquets" son caractère d'espace vert.
Le 31 mai 2006, la Centrale des autorisations du
Département des infrastructures (CAMAC) a communiqué à la municipalité les
autorisations cantonales spéciales requises et les préavis des services
cantonaux consultés, s'agissant du projet de construction sur la parcelle n°
8'090.
Le 17 juillet 2006, la CAMAC a communiqué à la
municipalité les autorisations spéciales requises, ainsi que les préavis des
services cantonaux consultés, en particulier l'autorisation du Service cantonal
du logement (SLOG - actuellement Service de l'économie, du logement et du
tourisme) concernant la démolition du bâtiment d'habitation n° ECA 2'149,
s'agissant du projet de construction sur la parcelle n° 8'089.
Par lettres du 27 juillet 2006, le municipalité a
informé TFI Vaud SA qu'elle avait décidé de lui délivrer les permis de
construire sollicités, à certaines conditions (réduction de la largeur de
certains balcons, modification de la sortie du parking des bâtiments projetés
sur la parcelle n° 8'090, octroi d'une servitude de passage public afin de
permettre le cheminement des piétons entre la route de Fontanivent et celle des
Colondalles, inscription d'une servitude garantissant "
le maintien du
dispositif tel que soumis à l'enquête (construction, accès, végétal,
etc)",
notamment. La municipalité précisait que le permis de
construire ne serait octroyé "
qu'à partir du moment où les différents
points de la présente notification auront été réglés
.
De nouveaux plans, intégrant les modifications
exigées par la municipalité, ont été fournis par TFI Vaud SA.
La municipalité a répondu aux opposants, en les
avisant de sa volonté de délivrer le permis de construire, par lettres
recommandées du 29 août 2006; elle leur a simultanément communiqué les
décisions et préavis des services cantonaux compétents (communications de la
CAMAC des 31 mai et 27 juillet 2006).
D.
L'Association Helvetia Nostra, la Communauté des copropriétaires
de la PPE "Tamaris III", Dietmar Wolff, Friedrich Klaus, Meriyem
Perroud, Frehat Beyeler, François Kleinert, Edith Hinderer, Bénédicte Garcia,
Filippo Furnari, Philippe Perraudin, Anne-Marie Mirault, Marianne Haddad,
Ursula Wuest, Marguerite Robert-Nicoud, Arlette Lubina, Loulwa Al'Luhaib et l'hoirie
Selwyn Bajada, tous copropriétaires de la PPE susmentionnée, ainsi que
Jean-Claude Cochard, Hans-Peter Hinderer, José Gomez, Alain Lazar, Anke Kaeser,
Denis Lucas, Jacques Ehinger et Marco Del Grazia, ont recouru conjointement
contre la décision de la Municipalité de Montreux et les autorisations
cantonales spéciales concernant la construction de trois immeubles résidentiels,
maison de gardien, loge de sécurité et places de parc sur la parcelle n
°
8'089, ainsi que contre la décision de la Municipalité de Montreux et les
autorisations cantonales spéciales relatives à la construction de deux
immeubles résidentiels et places de parc sur la parcelle n° 8'090. Ils
concluent, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de ces décisions,
ainsi qu'à la constatation "
que le règlement sur le plan d'affectation
et la police des constructions du 15 décembre 1972 (RPA) ne peut constituer une
base légale pour une autorisation de construire sur les parcelles n
os
8'089, 8'090, 8'101 (PARC DES BOSQUETS à FONTANIVENT)
".
Invités à préciser la motivation et les
conclusions de leur recours à l'encontre des autorisations cantonales
spéciales, les recourants ont indiquée le 13 octobre 2006 qu'ils contestaient,
s'agissant des constructions sur la parcelle n° 8'089, la décision du Service
des eaux, sols et assainissement (SESA) autorisant l'installation d'une pompe à
chaleur, celle du Voyer du 3
ème
arrondissement admettant une
dérogation à la loi sur les routes, ainsi que celle du SLOG autorisant la
démolition du bâtiment n
o
ECA 2'149; ils se sont réservés de se
prononcer ultérieurement sur l'autorisation délivrée par le Service de la
sécurité civile et militaire (SSCM) "
dès qu'ils auront connaissance du
contenu de cette autorisation, dont l'annulation est requise par précaution
".
S'agissant des constructions sur la parcelle n° 8'090, les recourants concluent
à l'annulation de la décision du Service des routes (SR) autorisant l'accès du
parking souterrain à la route des Colondalles et ils confirment le recours
contre la décision du SESA autorisant l'installation d'une pompe à chaleur.
E.
Par ordonnance du 29 janvier 2007, un délai a été imparti
à la Communauté des copropriétaires de la PPE "Tamaris III" pour
établir, sous peine d'irrecevabilité de son recours, qu'elle agissait sur la
base d'une décision de son assemblée générale prise conformément au règlement
de la PPE. Elle a produit le 12 mars 2007 un extrait de procès-verbal dont il
résulte qu'à l'assemblée générale du 2 mars 2007, où étaient présents douze copropriétaires
sur vingt et un, totalisant 632 millièmes, huit copropriétaires ont donné leur
accord au recours. Avertis que cet extrait n'établissait pas que la décision de
recourir avait été prise à la majorité de tous les copropriétaires, représentant
en outre, leurs parts réunies, plus de la moitié de la chose, ou que le
règlement de la PPE permettait de prendre cette décision à la majorité simple,
la Communauté des copropriétaires de la PPE "Tamaris III" s'est
prévalue de l'art. 29 let. h de son règlement, qui permet à la majorité simple
des copropriétaires d'autoriser l'administrateur à soutenir un procès dans un
domaine relevant de ses compétences (v. lettre du 23 avril 2007).
F.
La Municipalité de Montreux a déposé sa réponse au recours
le 22 décembre 2006. Elle conclut à son rejet.
Le SESA, le Centre de conservation de la faune et
de la nature, le SSCM, le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN),
le SR et le SLOG se sont déterminés sur le recours respectivement les 16, 20 et
30 octobre, 16 et 20 novembre 2006. Ils concluent, expressément ou
implicitement, au rejet du recours en ce qui les concerne.
TFI Vaud SA s'est déterminée sur le recours le 15
janvier 2007, concluant à son rejet, sous suite de frais et dépens.
L'effet suspensif, accordé provisoirement au
recours le 20 septembre 2006, a été confirmé par décision incidente du 29
janvier 2007.
Le Tribunal administratif a procédé à une visite
des lieux le 31 octobre 2007 en présence des parties, qui ont été entendues
simultanément dans leurs explications. Il a délibéré à huis clos et arrêté le
dispositif de son arrêt, qui a été communiqué aux parties le 27 décembre 2007.
G.
En août 2006, une initiative communale intitulée
"Sauver les Bosquets de Fontanivent" a été déposée. Elle demandait
que soit soumise aux électeurs de la Commune de Montreux la question suivante:
"
Acceptez-vous que le domaine des
"Bosquets de Fontanivent" avec ses arbres et ses bâtiments existant
reste la propriété de la Commune de Montreux et soit ouvert à la population ?
".
Le Conseil communal de Montreux, dans sa séance du 31 janvier 2007, a déclaré
la nullité de cette initiative. Par arrêt du 6 juillet 2007, la Cour
constitutionnelle a partiellement admis le recours interjeté contre cette
décision et arrêté que l'initiative soit soumise au vote du peuple avec le
texte suivant:
"Acceptez-vous que le
domaine des "Bosquets de Fontanivent" avec ses arbres et ses
bâtiments existant soient ouverts à la population ?".
La Commune de
Montreux, ainsi que quatre citoyens de cette commune, ont déposé contre cet
arrêt un recours en matière de droit public le 10 septembre 2007. La cause
était pendante au moment où le Tribunal administratif a délibéré. Dans sa
séance du 5 mars 2008, le Tribunal fédéral a annulé l'arrêt de la Cour
constitutionnelle et confirmé la décision du Conseil communal de Montreux.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l'art. 31 al. 1
de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus en la forme, hormis en ce qui concerne la Communauté des
copropriétaires de la PPE "Tamaris III":
Selon l'art. 712l al. 2 CC, la Communauté des
copropriétaires d'étages peut, en son nom, actionner et être actionnée en
justice. Les pouvoirs de représentation de l'administrateur sont toutefois
restreints par l'art. 712t al. 2 CC qui dispose que, sauf en procédure
sommaire, l'administrateur ne peut agir en justice comme demandeur ou défendeur
sans autorisation préalable de l'assemblée des copropriétaires, sous réserve
des cas d'urgence pour lesquels une autorisation peut être demandée
ultérieurement. Sauf disposition contraire du règlement de copropriété, cette
décision doit être prise à la majorité de tous les copropriétaires,
représentant en outre, leurs parts réunies, plus de la moitié de la chose (art.
712g al. 1 et 712t al. 2 CC, en relation avec l'art. 647b CC).
La doctrine et la jurisprudence ont considéré que
l'art. 712t al. 2 CC concernait certes a priori les procès civils, pour
l'introduction desquels une procuration spéciale doit être produite par
l'administrateur, mais que cette disposition s'appliquait également à d'autres
procédures, dont celles relevant du droit administratif, en matière de droit
des constructions notamment (A. Meyer Hayoz / H. Rey, Berner Kommentar, 1988,
no 54 ss. ad art. 712t al. 2 p. 534; H. Rey, Schweizerisches Stockwerkeigentum,
Zurich, 1999, no 381 p. 99).
Expressément invitée à produire, sous peine
d'irrecevabilité de son recours, une décision de son assemblée générale
ratifiant le dépôt du recours, la Communauté des copropriétaires de la PPE
"Tamaris III" a produit un extrait du procès-verbal de son assemblée
générale du 2 mars 2007 dont il résulte qu'une majorité des copropriétaires
présents était "
favorable au maintien du recours auprès du Tribunal
administratif
", mais dont il ne ressort pas que la double majorité
exigée par les dispositions susmentionnées ait été réunie. Rendue attentive à
ce fait et invitée une nouvelle fois à établir que son recours reposait sur une
décision de son assemblée générale prise conformément à la loi ou au règlement
de la PPE, la communauté des copropriétaires s'est prévalu de l'art. 29 let. h
de son règlement, qui dispose que la majorité simple des copropriétaires
présents ou représentés peut valablement "
autoriser l'administrateur à
soutenir un procès dans un domaine relevant de ses compétences (art. 712 t al.
2 CC)
". Or le dépôt d'un recours de droit administratif en matière de
police des constructions ne fait pas partie des compétences que la loi (art.
712s CC) ou le règlement de la PPE (art. 34) attribuent à l'administrateur. Il
s’ensuit que, faute d’avoir été valablement ratifié par l’assemblée générale,
le recours de la Communauté des copropriétaires de la PPE "Tamaris III"
est irrecevable.
2.
Selon l’art. 37 LJPA, le droit de recourir appartient à
toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et
a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (al. 1).
Sont réservées: (a) les dispositions des lois spéciales légitimant d’autres personnes
ou autorités à recourir; (b) les dispositions du droit fédéral (al. 2).
La définition de l’art. 37 al. 1 LJPA correspond
à celle de l’art. 48 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure
administrative (PA - RS 172.021) dans sa teneur antérieure à sa modification
selon le chiffre 10 de l'annexe à la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
administratif fédéral (LTAF - RS 173.32) et de l'art. 103 let. a de la loi
fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ, aujourd'hui
remplacée par la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral [LTF - RS
173.110]). Elle peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du
Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions. Le recourant doit être
touché par la décision attaquée de façon plus intense que n'importe quel
citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et
digne d'être pris en considération. Il doit éprouver personnellement et
directement un préjudice juridique ou de fait. Un simple intérêt indirect ou un
intérêt exclusivement général - sans le rapport étroit qui est exigé avec
l'objet du litige lui-même, n'habilite pas à recourir (v. ATF 125 I 7 consid.
3c p. 9; 123 II 376 consid. 2 p. 378 et les références). L'intérêt digne de
protection consiste ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le fait d'éviter un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait (ATF 131 V 362 p. 364 consid. 2.1 p. 365; 120 I b
48 consid. 2a, p. 51).
a) L’association Helvetia Nostra ne prétend pas
être atteinte par la décision attaquée comme pourrait l’être n’importe quel
particulier. Elle ne se prévaut pas non plus de la jurisprudence fédérale qui
reconnaît aux associations le droit de recourir dans l’intérêt de leurs membres
lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre
important d’entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour
recourir (v. notamment ATF 114 Ia 452 ; 113 Ia 468 ; 104 Ib 307).
Elle se prévaut en revanche de l’art. 12 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN ; RS 451)
et de l'art. 90 de la loi cantonale du 17 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS ; RSV 450.11), en relation avec
l’art. 37 al. 2 LJPA.
aa) L'art. 12 LPN (dans sa teneur en vigueur
jusqu'au 1
er
juillet 2007 et applicable au cas d'espèce) prévoyait
que les associations d'importance nationale reconnues et qui, selon les
statuts, se vouent à la protection de la nature et du paysage ou à des tâches
semblables par pur idéal, ont qualité pour recourir contre les décisions des
cantons ou des autorités fédérales ouvrant la voie du recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Le droit de recours des organisations contre
des décisions cantonales en vertu de l'art. 12 al. 1 LPN existe toutefois uniquement
si elles ont été prises dans le cadre de l'accomplissement de tâches de la
Confédération, c'est-à-dire qu'il faut que le projet en question touche
effectivement à l'application du droit matériel de la Confédération (voir
notamment Zufferey, Commentaire LPN, Zurich, 1997, ad art. 2, no 4; ATF 123 II
5 consid. 2c; Tribunal administratif, arrêt AC.1999.0002 du 25 juin 1999 et la
référence à l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 juin 1997, publié in RDAF 1998 I
p. 98). A teneur de l'art. 2 LPN, on entend notamment par accomplissement
de tâches de la Confédération l'élaboration de projets, la construction et la
modification d'ouvrages et d'installations par la Confédération, ses instituts
et ses établissements (let. a), l'octroi de concessions et d'autorisations
(let. b) et l'allocation de subvention pour des mesures de planification ainsi
que pour des installations et des ouvrages (let. c).
bb) Helvetia Nostra fait partie des organisations
habilitées à recourir conformément à l’art. 12 LPN (v. ordonnance du 27 juin
1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les
domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la
nature et du paysage [ODO ; RS 814.076]). La légitimation que lui donne
cette disposition se limite toutefois à la sauvegarde des intérêts inhérents à
la protection de la nature et du paysage ; elle ne s’étend pas à celle
d’autres intérêts publics (ATF 112 Ib 548 consid. 1b ; 109 Ib 342-343
consid. 2b). En outre, pour déterminer si une association est habilitée à
recourir au regard de l’art. 12 LPN, il convient de vérifier si l’objet du
litige touche à une tâche fédérale au sens de l’art. 2 LPN (ATF 121 II 190
consid. 3c/aa p.196; 120 Ib 27 consid. 2c). Le simple fait d’affirmer, de
manière abstraite, que le projet litigieux concerne une tâche fédérale ne
suffit pas ; encore faut-il que la partie qui prétend tirer sa qualité
pour agir de l’art. 12 LPN allègue, avec une certaine vraisemblance, que le
projet litigieux touche effectivement à l’application du droit matériel de la
Confédération (AC.2002.0013 du 10 décembre 2002, consid. 1a/aa).
cc) En l’occurrence, Helvetia Nostra fait valoir
qu’un "
immeuble et un biotope digne de
protection sont en cause
". Si, par
"immeuble
digne de protection"
il faut comprendre la villa "Les Bosquets"
(n° ECA 2'151), on observera que cet objet ne fait pas partie d'un site à
protéger en application des art. 5 et 6 LPN et que sa sauvegarde, à supposer
qu'elle soit souhaitable, ne constitue à l'évidence pas une tâche de la Confédération.
Au demeurant, ce bâtiment n'est pas touché par le projet de construction
litigieux. En revanche, la jurisprudence considère que l'application des art.
18 ss LPN sur la protection de la faune, de la flore et des biotopes, en
particulier de l'art. 18b enjoignant les cantons de veiller à la protection et
à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale, relève des tâches
de la Confédération (ATF 120 Ib 31; 118 Ib 393; 116 Ib 207). Dans la mesure
donc où elle rend suffisamment vraisemblable que les projets litigieux seraient
de nature à porter atteinte à un biotope, Helvetia Nostra doit se voir
reconnaître la qualité pour recourir. Tel est le cas pour le projet concernant
la parcelle n° 8'089, dont il est soutenable de prétendre que le parc arborisé
constitue un biotope (savoir s'il en présente effectivement les
caractéristiques est une question qui relève du fond et non de la recevabilité
du recours).
dd) Il n'en va en revanche pas de même pour la
parcelle n° 8'090, qui forme un simple pré planté de quelques arbres isolés,
entre une route cantonale et une voie de chemin de fer. Le recours d'Helvetia
Nostra est en conséquence irrecevable en ce qui concerne le projet de
construction sur cette parcelle.
b) Quoiqu'elle n'invoque pas cette disposition,
on peut se demander si Helvetia Nostra ne pourrait pas se prévaloir de l'art.
90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments
et des sites (LPNMS; RSV 450.11) qui confère qualité pour recourir contre les
décisions prises en application de ladite loi aux "
associations d'importance cantonale, qui, aux termes
de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des
sites
".
Le Tribunal administratif a toutefois jugé dans un
arrêt AC.1995.0073 du 28 juin 1996 que cette association, même si elle se
proposait dans ses statuts de maintenir des villes, des sites et des paysages
agréables à vivre, ne poursuivait là qu'un objectif tout général qui empêchait
de considérer que son but statutaire spécifique et essentiel concordait avec
les intérêts protégés par la LPNMS. Il avait donc déclaré le recours
irrecevable. Cette jurisprudence a été confirmée par les arrêts AC.1999.0002 du
25 juin 1999, AC.2004.0123 du 18 mars 2005 et AC.2006.0292 du 10 août 2007,
malgré un arrêt rendu dans l'intervalle qui a tenté de la relativiser en
matière d'abattage d'arbres (arrêt AC.2002.0013 du 10 décembre 2002). Il n'y a
pas lieu de s'en écarter en l'espèce.
c) Un intérêt digne de protection à recourir
contre un projet de construction ou d'installation est généralement reconnu au
propriétaire d'un immeuble directement voisin. Il peut en aller de même, selon
la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct, mais quand une distance
relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée
(cf. ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174, où il est fait référence à des distances
de 45 m, 70 m ou 120 m). Le voisin est ainsi habilité à recourir lorsque le
projet a des effets sur son fond et qu'il sera plus exposé que quiconque à des
inconvénients en cas de réalisation. On ne saurait donc admettre d'emblée que
tout voisin peut recourir contre une construction, indépendamment de la
question de savoir si elle lui cause préjudice (AC.2007.0094 du 22 novembre
2007 consid. 1).
aa) Les bâtiments appartenant à la PPE
"Tamaris III" ont une vue directe sur la villa "Les Bosquets"
et le parc qui l'entoure, dont ils ne sont séparés que par la route de
Fontanivent. A ce titre, chacun des copropriétaires peut se prévaloir personnellement,
d'un intérêt digne de protection à recourir contre le projet de construction
sur la parcelle n° 8'089. Il n'en va en revanche pas de même pour les
autres consorts, à savoir Jean-Claude Cochard, José Gomez, Adrian Lazar, Anke
Kaeser, Denis Lucas, Jacques Ehinger et Marco Del Grazia. Bien qu'une partie de
ceux-ci, sans être voisins immédiats, soient domiciliés, pour les plus proches
(route de Brent n° 30) à une centaine de mètres des premières constructions
projetées, ils n'auront sur elles aucune vue directe et ne prétendent pas
qu'elles leur porteraient un préjudice particulier, sinon qu'elles les gêneront
"
par l'augmentation du bruit et de la
pollution de l'air (en particulier par le trafic automobile supplémentaire, là
où la situation actuellement est déjà désastreuse
".
Or, même
pour les recourants situés à la route de Fontanivent, où la situation est la
plus critique, l'augmentation du trafic que l'on peut attendre de la
construction de quarante-quatre places de parc sur la parcelle n° 8'089 ne sera
que de 3 % au maximum, ce qui, selon l'évaluation du SEVEN, représente une
augmentation des immissions sonores le long de cet axe d'environ 0,1 dB(A),
soit très inférieure à la limite usuelle de 0,5 dB(A), considérée comme
imperceptible. Enfin, ils se prévalent en vain de ce que les projets litigieux
constituent dans les faits une mesure d'affectation anticipant la révision en
cours du PGA. Même si l'on devait suivre ce raisonnement, la qualité pour
recourir contre une mesure d'affectation du territoire n'est pas plus largement
reconnue qu'en matière de recours contre un projet de construction.
bb) En ce qui concerne les bâtiments et le
parking souterrain prévus sur la parcelle n° 8'090, ils ne seront visibles
depuis aucun des bâtiments habités ou propriétés des recourants individuels,
exception faite du n° 37 de la route de Brent (parcelle n° 8'052) distant
d'environ 200 m, d'où l'on aurait une vue oblique, partielle et lointaine sur
la partie supérieure du bâtiment A. Le recourant Adrian Lazar, qui habite au n°
37 de la route de Brent, ne prétend pas qu'il éprouverait de ce fait un
préjudice particulier et sérieux. Comme les autres recourants individuels, il
n'invoque qu'un intérêt général à conserver le domaine des Bosquets dans son
état actuel. Quant à la charge supplémentaire de trafic induite par les vingt
places de parc prévues, elle n'aura aucune incidence significative sur les
nuisances sonores ou la pollution atmosphérique dans le voisinage.
Le recours s'avère ainsi irrecevable en ce qui
concerne le projet de construction sur la parcelle n° 8'090.
3.
Au moment de la mise à l'enquête des projets litigieux, la
Commune de Montreux était propriétaire des parcelles n° 8'089, n° 8'090
et n° 8'101, qui faisaient l'objet d'une vente à terme, pour un montant de
7'600'000 francs à TFI Buchillon SA (devenu ultérieurement TFI Buchimmob SA,
puis TFI Vaud SA). Cette vente était notamment subordonnée à la condition que
l'acquéresse obtienne un permis de construire définitif et exécutoire jusqu'au
30 avril 2007, faute de quoi la vente serait annulée sans qu'il soit dû
d'indemnité de part ni d'autre. L'acquéresse avait toutefois la possibilité de
demander en tout temps l'exécution de la vente, même si cette condition n'était
pas réalisée, en payant le solde du prix de vente, ce qu'elle a fait le 15 mai
2006. Le transfert de propriété est intervenu le 8 novembre 2006.
Selon les recourants, en signant ce contrat, la
Municipalité de Montreux "
s'est engagée à
tout faire pour que l'autorisation de construire soit donnée. Dès ce moment, elle
n'a plus eu l'indépendance nécessaire pour examiner, en tant qu'autorité
compétente pour la délivrance de ce permis, le bien-fondé de la demande
d'autorisation de construire
". Elle aurait dont dû se récuser et
ses décisions devraient être annulées pour ce motif.
Les autorités administratives sont tenues de
statuer équitablement, soit de manière impartiale (cette exigence découlait par
le passé de l'art. 4a Cst.; elle résulte aujourd'hui de l'art. 29 al. 1 Cst).
La garantie découlant de l'art. 6 § 1 CEDH et de l'art. 30 Cst, qui permet au
plaideur d'exiger la récusation d'un juge dont la situation ou le comportement
est de nature à faire naître un doute sur son impartialité, est applicable aux
autorités judiciaires, mais non pas aux autorités gouvernementales et
administratives. La raison en est que ces dernières exercent des fonctions de
nature diverse, lesquelles, de par leur objet, peuvent exiger des cumuls que
l'institution judiciaire ne doit pas connaître. La portée de l'obligation n'est
donc pas la même suivant le type d'autorité: pour les autorités
administratives, elle peut être réduite selon la nature de la fonction, dans la
mesure où l'exercice normal de la compétence en cause l'implique (Pierre Moor,
Droit administratif, vol. II, 2
ème
éd., ch. 2.2.5.2, p. 239). La
récusation des membres des autorités supérieures des pouvoirs exécutifs doit
être examinée en tenant compte de la mission et de l'organisation desdites
autorités. Celles-ci assument avant tout des tâches de gouvernement, de direction
et de gestion; elles ne sont qu'occasionnellement impliquées dans des
procédures juridiques ouvertes à l'égard ou sur requête de particuliers. Leurs
tâches impliquent le cumul de fonctions diverses, qui ne pourraient pas être
séparées sans atteinte à l'efficacité de la gestion et à la légitimité
démocratique et politique des décisions correspondantes (ATF 125 I 209 consid.
8a p. 218; 119 consid. 3d p. 123).
Dans le canton de Vaud, la municipalité est
l'autorité désignée par la loi pour statuer sur les demandes de permis de
construire (art. 108 ss. de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions [LATC; RSV 700.11]). Elle est aussi responsable
de l'administration des biens communaux en particulier de l'administration du
domaine privé (art. 42 ch. 2 et 44 ch. 1 de la loi du 28 février 1956 sur les
communes [LC; 175.11]). Il arrive ainsi que la municipalité soit amenée à
statuer sur des travaux de constructions relatifs à des propriétés communales.
La loi ne prévoit pas en pareil cas un dessaisissement de l'autorité municipale
au profit d'une autre autorité (préfet ou département cantonal par exemple). Le
Tribunal fédéral a d'ailleurs jugé dans une situation analogue - soit à l'égard
d'un projet de route cantonale - que les membres du gouvernement cantonal
agissaient à la fois à titre d'organe du maître d'oeuvre et d'autorité
compétente pour l'approbation des plans et que, dans cette seconde fonction,
ils ne sont pas récusables au seul motif qu'ils ont déjà pris position, en
faveur du projet, devant le parlement et dans la campagne précédant les
votations populaires, car cette situation est inhérente à la réglementation
légale des compétences (consid. 4 non publié de l'ATF 122 II 81, cité dans
l'ATF 125 I 209 p. 218). A fortiori, il n'y a pas de motif de contester à la
municipalité la compétence de se prononcer sur un projet de construction
concernant une parcelle que la commune a vendue à un tiers. Il n'y a a priori
aucune raison de penser qu'elle se montrera, dans l'application de la
réglementation sur les constructions et l'aménagement du territoire, moins
rigoureuse à l'égard de cet acquéreur qu'envers d'autres propriétaires. Quant
au fait que la vente soit subordonnée à la délivrance d'un permis de construire
définitif et exécutoire, il n'implique pas non plus que cette autorisation soit
accordée avec complaisance: sachant que sa décision est sujette à recours, la
municipalité n'a aucun intérêt à consentir des dérogations indues qui
pourraient conduire à l'annulation du permis de construire. Elle est amenée,
dans ses fonctions, à arbitrer des intérêts publics de diverses natures; il n'y
a pas de raison de penser que, dans ce processus, elle privilégiera les
objectifs qu'elle s'est fixée dans la gestion du patrimoine communal au
détriment d'une application objective et consciencieuse des normes légales et
réglementaires. Enfin, on ne saurait parler, comme le font les recourants,
d'une "
partialité subjective
"
de la municipalité au seul motif que cette dernière ne partage pas leur opinion
quant au sort qu'il convient de réserver au domaine des Bosquets.
C'est dès lors à juste titre que la municipalité
a statué sur les demandes de permis de construire nonobstant la demande de
récusation qu'Helvetia Nostra avait formulée dans son opposition.
4.
Les recourants font valoir que plusieurs arbres
centenaires se trouvent dans le parc de la villa "Les Bosquets",
ainsi qu'une flore extrêmement précieuse. Ils ont recensé dix-neuf espèces de
feuillus et vingt-huit espèces de conifères. Il s'agirait d'un espace vital
important pour une faune très riche, ce parc constituerait dès lors un biotope
qui devrait être préservé en vertu des législations cantonales et fédérales. A
cet égard ils évoquent, de manière générale, les critères sur la base desquels
les biotopes sont désignés comme étant dignes de protection (v. art. 14 al. 3
de l'ordonnance du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage
[OPN; RS 451.1]), en particulier la liste des espèces indicatrices des milieux
naturels, des espèces de la flore et de la faune protégées, et les listes
rouges publiées ou reconnues par l'OFEV (espèces végétales et animales rares et
menacées), sans pour autant affirmer la présence de telles espèces sur les
lieux.
a) La villa "Les Bosquets" est effectivement
entourée d'un très beau parc comportant de nombreux arbres protégés en
application du règlement communal du 5 avril 1995 sur la protection des
arbres; il s'agit toutefois d'un espace aménagé en relation avec un bâtiment
d'habitation et non un milieu d'origine naturelle. La plus grande partie des
arbres sont d'essences exotiques, et la pelouse ne présente aucune
caractéristique particulière. Le Conservateur de la nature confirme que la
plupart des arbres situés dans le parc (et figurant à la liste des recourants)
sont des essences exotiques avec une faible valeur biologique et que, malgré
ses passages sur place, aucune espèce mentionnées sur la liste OPN ou dans les
listes rouges n'a été découverte. Il conclut que l'on ne se trouve pas en présence
d'un biotope protégé au sens de la législation sur la protection de la nature
(observations du 20 octobre 2006). Le tribunal, qui compte en son sein un
biologiste spécialiste de l'environnement, ne voit aucun motif de s'écarter de
cet avis autorisé.
b) Le projet de construction impliquera
l'abattage de nombreux arbres protégés. Un plan d'ensemble a été élaboré,
désignant les arbres maintenus, les arbres abattus et les plantations nouvelles
effectuées en compensation. D'une manière générale, l'arborisation du parc sera
conservée, l'implantation des bâtiments permettant le maintien, entre eux, de
nombreux arbres majeurs.
La loi vaudoise sur la protection de la nature,
des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) ainsi que son règlement
d'application du 22 mars 1989 (RPNMS) instaurent une protection des arbres qui
méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt qu'ils présentent (art. 4
LPNMS). Selon l'art. 5 LPNMS, il s'agit des arbres, cordons boisés, boqueteaux
et haies vives qui sont compris dans un plan de classement cantonal ou qui font
l'objet d'un arrêté de classement au sens de l'art. 20 LPNMS (let. a), ou
encore de ceux que désignent les communes par voie de classement ou de
règlement communal, et qui doivent être maintenus soit en raison de leur valeur
esthétique, soit en raison des fonctions biologiques qu'ils assurent (let. b).
La Commune de Montreux a choisi la formule d'une protection réglementaire
portant sur les arbres d'un diamètre supérieur à 30 cm mesuré à une hauteur de
1,3 m du sol (art. 2 de ce règlement, approuvé par le Conseil d'Etat le 5 avril
1995).
L'art. 6 al. 1 LPNMS prévoit que l'autorisation
d'abattre les arbres ou arbustes protégés devra être accordée
"notamment pour les arbres dont l'état sanitaire
n'est pas satisfaisant et pour les arbres, les haies et boqueteaux lorsqu'ils
empêchent une exploitation agricole rationnelle ou lorsque des impératifs
techniques ou économiques l'imposent"
. Issue d'un amendement de la
commission ad hoc du Grand Conseil, cette disposition a été introduite pour
apporter quelque souplesse au texte initial, lequel réservait au Conseil d'Etat
la compétence de fixer, dans le règlement d'application, les conditions dans
lesquelles les communes peuvent autoriser l'abattage (v. BGC automne 1969 p.
774 et ss, not. 791 et 815). La liste exemplative de l'art. 6 al. 1 LPNMS est
complétée par l'art. 15 RPNMS qui autorise l'abattage, notamment lorsque des
impératifs l'imposent tels que
"l'état
sanitaire d'un arbre, la sécurité du trafic, la stabilité des rives bordant un
cours d'eau, la création d'une route ou la canalisation d'un ruisseau"
(chiffre 4; v. aussi art. 5 al. 1 let. d du règlement communal sur la
protection des arbres).
Pour statuer sur une demande d'autorisation
d'abattage, ainsi que sur les oppositions éventuelles (art. 21 RPNMS),
l'autorité communale doit procéder à une pesée complète des intérêts en
présence et déterminer si l'intérêt public à la protection de l'arbre classé
l'emporte sur les intérêts publics ou privés qui lui sont opposés. Dans le
cadre de cette pesée d'intérêts, il convient notamment de tenir compte de
l'importance de la fonction esthétique ou biologique des plantations en cause,
de leur âge, de leur situation dans l'agglomération et de leur état sanitaire.
L'intérêt à la conservation d'un arbre protégé doit en outre être comparé à
l'intérêt visant à permettre une utilisation rationnelle des terrains à bâtir
conforme aux plans de zones en vigueur (AC.1997.0010 du 2 avril 1997; voir
aussi AC.1995.0051 du 8 août 1996 et AC.1991.0210 du 26 janvier 1994; l'arrêt
AC.1995.0051 invoque l'ATF 116 Ib 213 s. consid. 5g, qui concerne un biotope,
pour l'appliquer par analogie au cas des arbres). Plus précisément, l'art. 6
al. 1 LPNMS, comme l'art. 15 ch. 4 RPNMS exigent que des motifs impératifs
imposent l'abattage; un tel texte, dans son sens littéral, exclut que l'on
admette que cette condition est remplie, alors que l'auteur du projet dispose
d'autres solutions constructives qui permettraient le maintien de l'arbre
(contra, divers arrêts du Conseil d'Etat, RDAF 1972, 348, spéc. 350 et arrêt
non publié du 15 août 1990, R9 955/89). On ajoutera qu'il convient
d'interpréter de manière objective les intérêts du constructeur, autrement dit
que l'on doit prendre en considération (par analogie avec ce qui est admis pour
l'exploitation agricole, notamment à l'art. 15 ch. 2 RPNMS) l'utilisation
rationnelle des terrains à bâtir, cela au regard des droits conférés par les
plans et règlements en vigueur (on n'ira pas ici jusqu'à exiger que le propriétaire
du bien-fonds se trouve dans une situation d'expropriation matérielle pour
pouvoir obtenir l'autorisation d'abattage requise; contra apparemment, Denis Piotet,
Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, no 1206, il est
vrai dans une hypothèse un peu différente, liée à l'application de l'art. 61
al. 1 ch. 3 du code rural et foncier).
La parcelle n° 8'089 est située dans une zone à
bâtir où le coefficient d'occupation du sol est fixé à 1/10
ème
pour
les bâtiments comportant deux étages sous la corniche (at. 40 RPA). Avec,
actuellement, une surface bâtie d'un peu plus de 400 m², elle offre
d'importantes possibilités de construire qui doivent pourvoir être exploitées
de manière rationnelle. L'implantation des bâtiments dans la partie supérieure
de la parcelle, sur le plateau que constitue le parc de la villa "Les
Bosquets", s'impose aussi bien pour des questions d'accessibilité que pour
des motifs d'intégration au site. En effet, comme le relève le Conservateur de
la nature, si une implantation des constructions nouvelles dans la pente,
devant la villa "Les Bosquets", permettrait de minimiser les
atteintes aux arbres, son effet sur le paysage serait nettement plus dommageable
que le projet contesté. Ce projet garantit globalement le maintien d'une
arborisation de qualité. Les plantations de compensation font l'objet d'un plan
d'ensemble d'arborisation cohérent, basé sur un choix d'essences indigènes en
station, avec arbres de haut jet de hauteur suffisante à la plantation. Des
mesures seront en outre prises pour assurer la préservation des arbres à
maintenir dans le cadre du chantier et ultérieurement.
Dans ces conditions, la municipalité n'a pas
abusé de son pouvoir d'appréciation en autorisant les abattages projetés
conformément au nouveau plan de situation établi le 30 juin 2006.
5.
Selon les recourants, l'autorisation de construire ne
pourrait pas reposer valablement sur le plan d'affectation de la Commune de
Montreux et son règlement, lesquels auraient perdu leur validité en 1988, faute
d'avoir été révisés dans les huit ans suivant l'entrée en vigueur de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Le
projet devrait ainsi être soumis au régime des constructions hors des zones à
bâtir (art. 24 ss LAT).
a) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, il est en principe exclu de procéder au contrôle de la
validité d'un plan d'affectation au stade de la délivrance du permis de
construire. La jurisprudence l'admet toutefois lorsque les circonstances de
fait ou les conditions légales se sont, depuis l'adoption du plan, modifiées
dans une mesure telle que l'intérêt public au maintien des restrictions
d'utilisation peut avoir disparu, ce grief pouvant être soulevé par un
propriétaire tant pour son propre fonds que pour les fonds voisins (ATF 127 I
103 consid. 6b).
Ce principe de la stabilité des
plans, issu de l'art. 21 LAT, ne s'applique toutefois qu'aux plans
d'affectation qui ont été établis sous l'empire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire et dans le but d'en concrétiser les buts et
principes: ils bénéficient d'une présomption de validité. Cette présomption
n'existe pas pour les plans qui n'ont pas été adaptés aux exigences du droit
fédéral (ATF 127 I 103 consid. 6b aa).
b) L'examen de la conformité à la LAT de la
planification antérieure à l'entrée en vigueur de cette loi ne se fait pas pour
chaque parcelle ou quartier pris individuellement. C'est dans son ensemble que
la planification communale doit respecter les exigences de la LAT. La planification
d'une partie du territoire communal doit tenir compte de l'ensemble du concept
de planification pour toute la commune et on ne peut pas en juger sans examiner
le sort des secteurs comparables dans la planification
(ATF 122
II 326 consid. 5b).
S'agissant de la Commune de Montreux, le Tribunal
administratif a déjà jugé que le plan d'affectation du 15 décembre 1972 n'avait
pas fait l'objet d'une modification en vue de son adaptation aux exigences de
la LAT, hormis sa révision du 8 avril 1987 répondant à l'obligation de créer
des zones agricoles, qui n'a cependant pas touché les secteurs compris dans
l'agglomération de Montreux. Il en a déduit que les parties du plan qui
n'étaient pas conformes aux dispositions du droit fédéral concernant tant la
délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) que la délimitation des zones à
protéger (art. 17 al. 1 LAT) étaient devenues caduques le 1
er
janvier 1988, conformément à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (AC.2003.0106 du 20
avril 2006 consid. 3).
Le Tribunal fédéral a pour sa part jugé
que lorsque les cantons n'ont pas respecté le délai au 31 décembre 1987 qui
leur était imparti par l'art. 35 al. 1 let. b LAT pour établir des plans
d'affectation conformes aux exigences fédérales, il n'en résulte pas que les
plans adoptés sous l'ancien droit soient globalement invalides. Ces plans
perdent cependant leur validité pour ce qui concerne la délimitation de la zone
à bâtir. En conséquence, cette dernière est définie par la règle subsidiaire de
l'art. 36 al. 3 LAT selon laquelle est réputée zone à bâtir provisoire la
partie de l'agglomération qui est déjà largement bâtie (ATF 127 I 103, consid.
6 b/bb).
c) Selon l'art. 15 LAT, les zones à bâtir
comprennent les terrains propres à la construction qui (a) sont déjà largement
bâtis ou (b) seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze
ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps. Le terrain largement bâti
au sens de l'art. 15 al. 1 let. a et 36 al. 3 LAT comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière
cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid.
3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même
partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une
fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être
considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes
dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la
création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement bâti
(ATF 121 II 424 consid. 5a).
d) En l'occurrence, les parcelles n
os
8'089
et 8'090 ne se trouvent pas en périphérie de la zone à bâtir, mais au milieu
d'une zone urbanisée. Le schéma directeur sectoriel Brent-Fontanivent-Chernex
les qualifie d'espaces privés non bâtis ou faiblement bâtis, participant à la
mise en valeur du site et non d'espaces agricoles à protéger. On se trouve au
contraire en présence d'un espace libre, inclus dans un conteste propice à la
construction en raison de sa position dans le tissus bâti, de son accessibilité
et de ses dimensions (cf. plan directeur communal; ch. 13.1). On doit dès lors
admettre qu'il appartient à la partie de l'agglomération qui est déjà largement
bâtie, au sens de l'art. 36 al. 3 LAT.
6.
Selon l'art. 77 LATC, le permis de construire peut être
refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme
à la loi, aux plans et au règlement, compromet le développement futur d'un
quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou un règlement d'affection
communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête
publique.
Les recourants reprochent en vain à la
municipalité de ne pas avoir fait application de cette disposition. En effet,
le plan qui était en cours d'élaboration au moment du dépôt de la demande du
permis de construire et qui, depuis, a été mis à l'enquête publique, ne prévoit
aucune modification significative de l'affectation et des règles de
construction sur la parcelle en cause. La surface constructible passe même de
1/10
ème
à 1/6
ème
de la surface de la parcelle. Le projet
est ainsi parfaitement compatible avec la nouvelle réglementation en cours de
légalisation.
7.
Les recourants contestent la décision du SESA autorisant
l'installation d'une pompe à chaleur. Ils invoquent le risque d'une pollution
des eaux et reprochent aux "
rapport
SESA
" de ne pas contenir "
les
faits déterminant pour apprécier le danger potentiel des constructions pour les
eaux
".
On observera tout d'abord que, nonobstant la
terminologie utilisée dans la communication de la CAMAC du 17 juillet 2006, le
SESA n'avait en l'occurrence pas à délivrer d'autorisation spéciale. Une telle
autorisation n'est prévue que pour les pompes à chaleur utilisant les eaux du
domaine public ou situées en secteur "S" de protection des eaux (art.
120 al. 1 let. c LATC et liste annexe II au règlement du 19 septembre 1986
d'application de la LATC [RLATC; RSV 700.11.1). Or, l'installation projetée est
ici une pompe utilisant la chaleur du sous-sol par quatre sondes terrestres. La
prise de position du SESA a ainsi simplement valeur de préavis à l'intention de
la municipalité, compétente pour délivrer le permis de construire.
Quoi qu'il en soit, le grief apparaît
manifestement mal fondé. On ne saurait attendre du SESA, chaque fois qu'il est
amené à préaviser sur l'installation d'une pompe à chaleur, qu'il fournisse un
rapport hydrogéologique détaillé pour justifier sa position. Dans ses
observations du 16 octobre 2006, la Division des eaux souterraines du SESA a
confirmé son préavis favorable en précisant que le site n'était pas en zone de
protection d'un captage d'eau de boisson, qu'il n'y avait pas de source
répertoriée à l'aval et que l'installation d'une pompe à chaleur à sonde
verticale, ainsi que la construction des garages, ne présentaient pas de risque
d'atteinte aux eaux souterraines. De leurs côtés les recourants n'avancent
aucun élément de nature à mettre en doute le bien-fondé de ces affirmations.
8.
C'est également à tort que les recourants reprochent au
projet de ne pas respecter la limite des constructions prescrite par l'art. 36
de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.05). La route de
Fontanivent (RC 737d) fait partie des "
autres routes secondaires
" selon l'art. 1
er
du règlement du 25 mars 1998 sur la classification des routes cantonales (RSV
725.01.2) pour lesquelles la distance minimum à observer par rapport à l'axe de
la chaussée est de 10 mètres hors des localités et de 7 mètres à l'intérieur
des localités. Or, comme l'a exposé le Service des routes dans ses observations
du 20 novembre 2006, le tronçon de la route de Fontanivent bordant la parcelle
n° 8'089 a été placé en traversée de localité par une décision du Département
des infrastructures du 10 août 2005. Le recours déposé contre cette décision
par la Municipalité de Montreux a été rejeté le 21 décembre 2005 (arrêt
GE.2005.0097). Le projet respecte la distance minimum de 7 mètres.
9.
Les recourants contestent également la dispense d'abri de
protection civile, moyennant le versement d'une contribution de remplacement,
qui a été consentie par le Service de la sécurité civile et militaire (SSCM).
Ils en demandent l'annulation
"par
précaution"
.
Outre que l'on ne voit pas très bien à quel titre
les recourants seraient atteints par cette décision et auraient un intérêt
digne de protection à son annulation, il n'ont pas motivé leur recours sur ce
point, quand bien même ils avaient été expressément invités à le faire par le
juge instructeur. Le recours contre la décision du SSCM est dès lors
irrecevable.
10.
Le projet litigieux se situe dans un secteur où le degré
de sensibilité au bruit (art. 43 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la
protection contre le bruit
[OBP; RS 814.41]) a été fixé à II par le plan
des degrés de sensibilité au bruit de la Commune de Montreux approuvé le 19
avril 1995. Pour un degré de sensibilité II, les valeurs limites d'immission
relatives au bruit routier sont de 60 dB(A) de jour et de 50 dB(A) de nuit (ch.
de l'annexe III à l'OPB). Selon les observations du SEVEN du 16 novembre 2006,
ces valeurs seraient légèrement dépassées pour deux des cinq bâtiments prévus,
soit en façade est du bâtiment n° 4 (61 dB(A) de jour) ainsi qu'en façade est
du bâtiment du concierge (63 dB(A) de jour et 51 dB(A) de nuit). En pareil cas,
les nouvelles constructions comprenant des locaux à usage sensible au bruit ne
sont autorisées que si les valeurs limites d'immission peuvent être respectées
par (a) la disposition des locaux à usage sensible aux bruits sur le côté du
bâtiment opposé aux bruits; ou (b) des mesures de construction ou d'aménagement
susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit (art. 31 al. 1 OPB).
En revanche, contrairement à ce que laissent
entendre les observations du SEVEN, il n'y a pas matière à autorisation
cantonale spéciale lorsque les mesures de construction prévues à l'art. 31 al.
1 OPB permettent dans les secteurs exposés aux bruits de respecter les valeurs
limites d'immission. Le droit fédéral n'exige une autorisation cantonale qu'en
cas de dérogation (art. 31 al. 2 OPB), et le droit cantonal en fait de même
(l'art. 13 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la loi sur la
protection de l'environnement [RVLPE; RSV 814.01.1] fait expressément référence
à l'art. 31 al. 2 OPB lorsqu'il exige une autorisation du SEVEN; il en va de
même de la liste annexe II au RLATC, qui prescrit une telle autorisation pour
les "
locaux à usage sensible aux bruits pour lesquels les valeurs
limites d'immission ne peuvent pas être respectées
").
En l'occurrence le projet, qui comporte des
locaux d'habitation avec des fenêtres en façades est du bâtiment n° 4 et du
bâtiment du concierge ne prévoit aucune mesure de protection au sens de la
disposition précitée. Contrairement à ce qu'expose la municipalité dans sa
réponse au recours, il ne suffit pas pour y remédier que la municipalité
assortisse ultérieurement le permis de construire "
d'une condition impérative, au terme de laquelle des
mesures phoniques devront être prises, afin que les normes de l'OPB soient
respectées partout
". Les mesures permettant de garantir le respect
des valeurs limites d'immission à l'égard de tous les locaux à usage sensible
au bruit doivent pouvoir être contrôlées dans le cadre de la procédure de
permis de construire. Les plans et les documents annexes à la demande doivent
renseigner sur leur nature et le SEVEN doit être appelé à préaviser,
conformément au chiffre 113 du questionnaire général de la demande de permis de
construire. En outre, la municipalité a l'obligation de statuer sur la demande
de permis de construire "
en accordant ou en
refusant le permis
" (art. 114 al. 1 LATC). Elle ne peut pas, comme
elle l'a fait en l'espèce, se contenter de déclarer qu'elle lève les
oppositions sans, simultanément, délivrer le permis de construire avec les
éventuelles charges ou conditions dont il doit être assorti (v. arrêts
AC.2000.0162 du 14 février 2005; AC.2003.0220 du 11 octobre 2004). La légalité
de ces éventuelles charges ou conditions doit pouvoir être contrôlée dans la
procédure de recours.
En l'état, le projet n'est pas conforme à l'art.
31 al. 1 OPB, de sorte que la décision municipale rejetant les oppositions
apparaît, sur ce point, mal fondée.
11.
Pour respecter le coefficient d'occupation du sol, ainsi
qu'en raison de l'implantation choisie pour le bâtiment n
° 4, le projet
implique la démolition du bâtiment n° ECA 2'149 (route de Fontanivent n° 57).
Ce bâtiment comprend trois appartements loués, soit deux 4 pièces de 80 m² au
loyer mensuel net de 513 et 514 francs, ainsi qu'un appartement de 5 pièces de
105 m² au loyer net de 628 francs.
a) La loi du 4 mars 1985 concernant la
démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi
que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR) soumet
ces opérations à autorisation (art. 1
er
al. 1), à moins qu'il ne
s'agisse de travaux d'entretien courant (art. 1
er
al. 2). Cette
autorisation est en règle générale refusée lorsque l'immeuble en cause comprend
des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3). Elle est accordée
lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement
d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de
salubrité ou d'intérêt général, ou encore, à titre exceptionnel, si d'autres
circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1). L'octroi de
l'autorisation peut être soumis à certaines conditions, notamment à un contrôle
des loyers afin d'éviter les augmentations qui iraient à l'encontre du but visé
par la loi (art. 4 al. 2 et 3). Par rapport au dispositif législatif
précédemment en vigueur, il s'agit de faire face à une pénurie de logements non
plus quantitative, mais "
catégorielle
", qui ne touche que
certains types d'appartements et qui n'affecte que certaines couches de la
population, notamment celles à revenus bas (v. BGC, février 1985, p. 1423;
rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC
février 1987, p. 5). Le règlement d'application du 6 mai 1988 précise ainsi que
la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton (art. 3 al. 1),
mais que seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et,
de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population,
peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie (art. 4). Cette
réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des
logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des
familles) et elle est compatible avec la garantie de la propriété, ainsi que le
Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion d'en juger à propos du décret du 5
décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons
d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation,
auquel la LDTR a succédé (v. ATF 89 I 178; 101 Ia 502; v. aussi, pour une
réglementation analogue, ATF 113 Ia 132 c. 7 et 119 Ia 355 c. 3b).
b) Il n'est pas contesté que les logements du n
o
57 de la route de Fontanivent entrent dans une catégorie où sévit la pénurie. Le
SLOG a néanmoins délivré l'autorisation requise, d'une part parce que le projet
"permettra une utilisation optimale de
cette parcelle de 18'850 m², puisqu'il permettra de remplacer les trois
appartements existant qui totalisent treize pièces pour une surface habitable
de 265 m², par dix-sept nouveaux logements de haut standing totalisant
nonante-cinq pièces pour une surface habitable de 3'100 m²
, ce qui
permet
"d'accroître l'offre de logements
dans la région de Montreux et ce, même si les logements résidentiels
reconstruits sont destinés, non pas à être mis en location mais à être
vendus"
, d'autre part parce que le bâtiment à démolir serait
"atypique" par rapport à un bâtiment
"standard" destiné au marché traditionnel de la location"
,
enfin parce que cet immeuble, quoique bien entretenu et présentant des loyers
attractifs "
nécessiterait toutefois, dans
tous les cas, l'exécution d'un certain nombre de travaux notamment la mise en
séparatif
".
aa) L'art. 4 LDTR ne doit pas nécessairement être
appliqué au pied de la lettre lorsqu'il exige que la démolition, la
transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent
"indispensables"
.
Que le refus de l'autorisation soit la règle lorsque l'immeuble en cause
comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 3 LDTR), et son
octroi l'exception, n'impose pas une interprétation restrictive de ce terme.
Les dispositions exceptionnelles ne doivent être interprétées ni restrictivement,
ni extensivement, mais selon leur sens et leur but dans le cadre de la
réglementation générale (ATF 114 V 302 c. 3e; 118 Ia 179 c. 2d). Une dérogation
importante peut se révéler indispensable pour éviter les effets rigoureux de la
réglementation ordinaire (ATF 120 II 114 consid. 3d Ia; 118 Ia 178/179 consid.
2d; 114 V 302/303 consid. 3e; 108 Ia 79 consid. 4a et les références citées).
Mais dans tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins,
les objectifs recherchés par celle-ci : l'autorisation exceptionnelle doit
permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur
s'il avait été confronté au cas particulier.
On a vu que le but de la LDTR, comme du décret du
5 décembre 1962 auquel elle a succédé, était de prévenir la diminution du
nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les
immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la
majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus
défavorisées (v. BGC, automne 1985, v. 1423 à 1427). Le moyen d'y parvenir est
l'interdiction de principe de démolir, de transformer ou de changer
d'affectation (art. 3 LDTR). Les travaux préparatoires fournissent peu
d'indications sur les motifs d'intérêt général dont on envisageait qu'ils
puissent justifier une exception. L'exposé des motifs accompagnant le projet de
décret du 5 décembre 1962 mentionne l'hypothèse de l'immeuble détruit pour
céder la place à une construction permettant de loger un plus grand nombre de
personnes, si le caractère social de l'opération est déterminant (BGC automne
1962, p. 718); il indique également qu'une exception ne devrait pas être
consentie
"en faveur d'opérations ayant un caractère spéculatif ou
effectuées pour échapper au contrôle ou à la surveillance des prix"
(ibid.). Bien que des propositions formelles d'amendement dans ce sens aient
été rejetées, la nécessité du caractère social d'une construction nouvelle pour
justifier une démolition a été confirmée lors des débats parlementaires (BGC,
automne 1962, p. 738 à 741). La pratique a confirmé que, très souvent,
l'autorisation de démolir ou de transformer était accordée lorsque le projet
permettait de maintenir ou d'augmenter le nombre de logements loués à des prix
raisonnables dans une catégorie où sévit la pénurie (v. BGC aut. 1973 p.
228/229). On voit ainsi que dans la seule hypothèse de dérogation qui ait été
expressément envisagée, l'intérêt général justifiant la démolition coïncide
exactement avec celui poursuivi par la loi.
S'il n'est pas exclu qu'un intérêt général de
nature différente justifie la démolition, la transformation ou le changement
d'affectation d'appartements à loyer modéré, le Tribunal administratif a jugé
que l'intérêt fiscal à la construction d'appartements de haut standing ne
pouvait être opposé à l'intérêt expressément protégé par la loi sans une
contradiction évidente: la loi ne peut pas consacrer comme un motif d'intérêt
général la lutte contre la disparition d'appartements bon marché au profit de
constructions nouvelles dont les loyers ne sont plus adaptés aux moyens de la
majeure partie de la population et, simultanément, reconnaître un intérêt
général à faire l'inverse, soit à promouvoir la construction d'habitations de
haut standing en remplacement d'appartements à loyer modéré (arrêt AC.1999.0023
du 13 juin 2000). Saisi d'un recours contre cet arrêt, le Tribunal fédéral a
pour sa part considéré qu'un accroissement de l'offre de logements à louer ne
suffisait pas pour que l'autorisation de démolir soit accordée; encore
fallait-il que le niveau des loyers des nouveaux appartements soit raisonnable,
à défaut de quoi le but poursuivi par la loi, consistant à conserver des
logements à loyer modéré, ne serait pas atteint (ATF 1 P.457/2000 du 2 décembre
2000 consid. 3b/dd). Dès lors, le fait que le projet litigieux permette de
mettre sur le marché dix-sept appartements de grand standing au lieu des trois
appartements à loyer modéré qui seraient démolis ne saurait justifier
l'autorisation querellée.
bb) Le SLOG n'expose pas en quoi le fait que le
bâtiment n° ECA 2'149 est une ancienne gare reconvertie en habitation et qu'il
présente de ce fait un caractère "
atypique
par rapport à un bâtiment "standard" destiné au marché traditionnel
de la location
", constituerait un motif d'autoriser la démolition.
On ne voit pas pourquoi les appartements concernés ne devraient pas en
l'occurrence bénéficier de la même protection que ceux d'un immeuble locatif
traditionnel.
cc) Dans ses observations du 20 novembre 2006, le
SLOG expose que "
ce bâtiment nécessiterait
de toute façon l'exécution de travaux de modernisation intérieure ainsi qu'une
mise en séparatif du système d'épuration des eaux
". Il considère
que les travaux de réfection nécessiteraient un investissement de 535'000
francs, dont la rentabilisation aurait pour effet de porter les loyers à "
un niveau de prix qui, sans sortir des catégories
répondant, de manière générale, aux besoins prépondérants de la population, est
nettement supérieur à celui particulièrement - voire artificiellement - bas
pratiqué avant les travaux
".
Cette analyse sommaire peine à convaincre. Tout
d'abord, avant d'autoriser des travaux de transformations ou de rénovation, le SLOG
ne peut pas se contenter d'avaliser une enveloppe financière, mais doit d'abord
vérifier si les travaux prévus sont indispensables au sens de l'art. 4 LDTR
(AC.2006.0034 du 21 septembre 2007 consid. 2b et les arrêts cités). Il en va a
fortiori de même quand il s'agit d'autoriser une démolition pure et simple.
Celle-ci ne peut être justifiée que par une nécessité impérieuse de restaurer
le bâtiment et l'impossibilité de réaliser cette opération à un coût permettant
de conserver les appartements concernés dans une catégorie de prix répondant
aux besoins de la population. Ces conditions ne sont clairement pas réalisées
en l'espèce. La décision attaquée admet que le bâtiment en question est bien
entretenu, de sorte que l'on ne voit pas la nécessité d'une rénovation lourde
représentant plus de la moitié de la valeur à neuf théorique du bâtiment. Quant
aux travaux de raccordement du bâtiment au système séparatif d'évacuation des
eaux - que le précédent propriétaire s'était refusé d'entreprendre, selon le SLOG
- l'urgente nécessité n'en est pas non plus démontrée. Au demeurant, le SLOG admet
que, même avec ces travaux de rénovation, les loyers des trois appartements
concernés demeureraient dans des catégories répondant aux besoins de la
population. L'autorisation de démolir ne saurait par conséquent être octroyée
sans contrevenir aux objectifs de la LDTR.
La décision du SLOG autorisant la démolition du
bâtiment n° ECA 2'149 doit en conséquence être annulée, et avec elle la
décision de principe de la municipalité d'octroyer le permis de construire, ce
dernier ne pouvant être délivré avant l'octroi de l'autorisation cantonale
spéciale (v. art. 75 al. 1 RLATC).
12.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission
partielle du recours dirigé contre la décision du 29 août 2006 levant les
oppositions au projet de démolition et de constructions nouvelles sur la
parcelle n
° 8'089, dans la mesure où il est recevable, et à
l'irrecevabilité du recours contre la décision du même jour levant les
oppositions au projet de construction sur la parcelle n° 8'090. Aucune des
parties n'obtenant entièrement gain de cause, l'émolument de justice sera mis
pour moitié à la charge des recourants et pour l'autre moitié à la charge de la
constructrice. Les dépens que se devraient mutuellement les parties peuvent
être compensés.
Par
ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
En tant qu'il est dirigé contre la décision de la
Municipalité de Montreux du 29 août 2006 levant les oppositions au projet
de démolition des bâtiments n
os
ECA 2'149, 2'152, 2'153 et
2'154 et de construction de trois immeubles résidentiels, maison de gardien,
loge de sécurité et places de parc sur la parcelle n
o
8'089, le
recours est partiellement admis, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision susmentionnée est annulée, de même que la
décision du Service de l'économie, du logement et du tourisme du 17 juillet
2006 autorisant la démolition de l'immeuble sis au no 57 de la route de
Fontanivent (n
o
ECA 2'149).
III.
En tant qu'il est dirigé contre la décision de la
Municipalité de Montreux du 29 août 2006 levant les oppositions au projet
de construction de deux immeubles résidentiels avec places de parc sur la
parcelle n
o
8'090, le recours est irrecevable.
IV.
Un émolument de 5'000 (cinq mille) francs est mis, pour
moitié, à la charge des recourants solidairement, pour l'autre moitié, à la charge
de TFI Vaud SA.
V.
Les dépens sont compensés.
jc/Lausanne, le 13 mars 2008
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.