vd_omni · GE.2014.0064 · 2015-09-17 · fr

A. X.________/Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Sondages ordonnés par le SIPAL sur une parcelle située pour partie à l’intérieur du périmètre d'une zone archéologique, lors de la délivrance du permis de construire un ensemble d’appartements et de commerces. Subvention octroyée à la propriétaire à hauteur de 40% du montant du coût des sondages, fondée sur l'art. 56 LPNMS. Cette disposition constitue une base légale à l'octroi de la subvention litigieuse. De par sa formulation potestative, cette norme laisse à l’appréciation de l’autorité de déterminer dans chaque cas si une subvention est ou non allouée. Pas d'excès ou d'abus du pouvoir d'appréciation dans le cas d'espèce, ceci d'autant moins que la LPNMS n'ayant pas été adaptée à la LSubv, cette participation n'aurait pas dû être accordée à la propriétaire (consid. 4).Pas de violation du principe d'égalité de traitement, la décision correspondant à la pratique constante de l'autorité intimée (consid. 5).Aucune atteinte au principe de la bonne foi; le SIPAL a pour pratique de se limiter à subventionner les travaux archéologiques à proprement parler, à l'exclusion des travaux mécaniques de type maçonnerie, même ceux en relation avec les travaux archéologiques (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.09.2015 GE.2014.0064

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17
septembre 2015
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Danièle Revey et
M. André Jomini, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A. X.________,
à 1********, représentée par M
e
Isabelle Jaques, avocate
à Lausanne.
Autorité intimée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
Division Patrimoine,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A. X.________ c/ décision du
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique du 20 février 2014 (subvention
pour travaux archéologiques)
Vu les faits suivants
A.
A. X.________ est propriétaire de la parcelle n°2********
de la commune de 1********. Sur cet immeuble, d’une surface de 45’149m
2
,
elle a requis, par la plume du bureau d’architectes Y.________ S.àr.l., à 3********,
l’autorisation de réaliser un ensemble d’appartements et de commerces. Prenant
place à l’intérieur du périmètre de la zone archéologique n°4******** de la
commune de 1********, ce projet a été soumis au Département des finances et des
relations extérieures (DFIRE), Service Immeubles, Patrimoine et Logistique
(SIPAL), aux fins d’autorisation spéciale, conformément à l’art. 67 de la loi
cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (LPNMS; RSV 450.11). Ce service a délivré une autorisation spéciale
consignée dans la synthèse de la Centrale des autorisations CAMAC n°5********
du 31 janvier 2013 (ci-après la "synthèse CAMAC"), aux conditions
impératives suivantes:
«Le projet touche la région archéologique n° 4******** de la commune
de 1******** au sens de l’article 67 LPNMS. Il s’agit du périmètre qui protège
le bourg médiéval de 1********, dont plusieurs éléments encore visible sont
classés monuments historiques. D’autres vestiges encore méconnus pourraient en
outre être découverts.
Vu ce qui précède, l’autorisation spéciale
est délivrée par la Section d’archéologie cantonale aux conditions impératives
suivantes:
- la Section d’archéologie cantonale requiert qu’un diagnostic archéologique par sondages soit exécuté avant tous
travaux, ceci afin d’évaluer la nature et l’importance des vestiges dans le
sous-sol.
- Les sondages à effectuer au moyen d’une
pelle rétro munie d’un godet lisse, seront à la charge du propriétaire en ce
qui concerne l’excavation (pelle mécanique, main d’œuvre éventuelle, etc...) et
les prestations d’archéologie (observations, relevés et rapport) selon art. 38
RPNMS.
- En cas de mise au jour de vestiges, le
temps nécessaire sera laissé aux archéologues pour dégager lesdits vestiges et
les documenter. Les art. 68 et suivants LPNMS restent réservés
- Les intervenants de ce terrassement et du
suivi archéologique devront bénéficier de l’autorisation de fouilles requise
par l’art. 72 LPNMS.
- L’éventualité d’investigations étant
réservée dans la présente autorisation, les interventions archéologiques ne
pourront donner lieu à indemnisation, selon l’art.724 CCS.
Le maître de l’ouvrage ou son représentant avertira la Section d’archéologie cantonale (Département des Finances et des relations extérieures DFIRE,
SIPAL-AC, Place de la Riponne 10, 1014 Lausanne, Y. Dellea,
yannick.dellea@vd.ch, 0213167492) le plus rapidement possible mais au moins un
mois à l’avance de la date du début des travaux y compris démolition.»
Le 14 février 2013, la Municipalité de 1******** a délivré à A. X.________ l’autorisation de construire requise.
B.
Le mandat d’entreprendre le sondage
archéologique du terrain situé dans le périmètre de la zone concernée a été
confié à Z.________ SA, à 6********, à laquelle le SIPAL a délivré une
autorisation spéciale, le 7 mars 2013, se fondant sur un devis du 19 février
2013. Z.________ SA a établi ce premier devis, le 19 février 2013, pour un
montant de 9'066 fr.17. Lors d’une séance sur place, le représentant du SIPAL a
informé le bureau Y.________ S.àr.l. qu’une subvention à hauteur de 40% du coût
des travaux de fouille archéologique pourrait être versée à A. X.________. Par
message électronique du 29 mars 2013, Y.________ S.àr.l., a pris acte de ce qui
précède et informé le SIPAL de ce que les sondages allaient débuter; il a joint
à son message l’offre de l’entreprise de maçonnerie pour ses travaux. Le 9
avril 2013, le SIPAL a confirmé à Y.________ S.àr.l. que les travaux
archéologiques étaient
«(…) effectivement suvbentionnables à hauteur de 40%(…)»
et qu’une demande en ce sens devait être adressée à l’archéologue cantonale,
accompagnée des devis. Le représentant de l’autorité a ajouté que seuls les
devis des travaux proprement dits de fouilles pouvaient faire l’objet d’une
subvention, à l’exception du coût des moyens mécaniques, qui restait à la
charge de la propriétaire.
Le 12 avril 2013, Y.________
S.àr.l. a invité le SIPAL à verser à A. X.________ une subvention à concurrence
de 40% du montant du premier devis, soit 9'066 fr.17. Le 8 janvier 2014, Y.________
S.àr.l. a transmis au SIPAL les deux devis de Z.________ SA, totalisant 24'807
fr.17 (9'066 fr.17 + 15'741 fr.), afin que celui-ci communique le montant de la
subvention due à A. X.________.
C.
Par décision du 20 février 2014, le SIPAL a
décidé d’octroyer à cette dernière une subvention de 9'923 fr., correspondant à
40% du montant total figurant dans les deux devis précités. Ce montant était à
verser à la fin des travaux,
«(…) après que le montant définitif aura été
fixé et sous réserve des disponibilités budgétaires (…)»
.
D.
A. X.________ a recouru contre cette décision,
le 31 mars 2014, devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). Elle conclut à son annulation et au renvoi au SIPAL pour
instruction complémentaire. Elle a notamment produit, à l’appui de son recours,
une facture de l’entreprise B.________ SA, à 7********, d’un montant de 2'510
fr.15, intitulé "
Sondage pour archéologue, Grand Rue, 1********
."
Le détail de cette facture précise en page 2: "
Travaux de maçonnerie,
Exécution de sondages dans cour, sur ordre des Archéologues, Fouille env.
13.00/1.50m
."
Le SIPAL propose le rejet du
recours et la confirmation de la décision attaquée.
La juge instructrice a ordonné un
second échange d’écritures, à l’issue duquel chaque partie a maintenu ses
conclusions.
A. X.________ s’est spontanément
déterminée une ultime fois.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Aux termes de son art. 92 al. 1, la loi
cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36) prévoit que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les
décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives,
lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Interjeté en
temps utile auprès de l’autorité compétente, le recours satisfait par ailleurs
aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière
sur le fond.
2.
La recourante se plaint de ce que la décision
attaquée serait insuffisamment motivée.
a) L
e droit d'être entendu
implique notamment pour le juge, respectivement l'autorité, l'obligation de
motiver sa décision (cf. art. 42 let. c LPA-VD), afin que l'intéressé puisse la
comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours
puisse exercer son contrôle. Aussi, l'autorité doit mentionner, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 138 I 232 consid. 5.1
p. 237, 137 II 266 consid. 3.2 p. 270 et les arrêts cités). La
violation du droit d'être entendu commise en première instance peut être guérie
si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la procédure de recours,
pour autant que l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en
fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285, 133 I 201 consid.
2.2 p. 204 s.; cf. art. 98 LPA-VD).
b) En l'occurrence, la décision
attaquée indique les dispositions légales sur lesquelles l'autorité intimée
entend se fonder, ainsi que le montant de la subvention accordée, de sorte que
la recourante était en mesure de comprendre la décision et de l'attaquer
utilement. On ne saurait ainsi retenir un défaut de motivation. Au demeurant,
vu l'échange antérieur à la décision entre l'autorité intimée et le bureau
d’architectes mandaté par la recourante, on peut se demander si, en accordant
la subvention demandée, l’autorité intimée n’était pas fondée à faire
application en l’espèce de l’art. 43 al. 1 LPA-VD, aux termes duquel l'autorité
peut renoncer à la motivation lorsque la décision fait entièrement droit aux
conclusions du requérant et qu'aucune partie ne réclame une motivation.
Ce grief est en conséquence rejeté.
3.
Sur le fond, la recourante soutient que
l’autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d’appréciation, dès lors
qu’aucune base légale ne lui permettait de rendre une décision en la présente
espèce et de limiter son versement à la somme de 9'923 fr. qui lui a été allouée
et qu’elle estime insuffisante. Elle invoque à cet égard une inégalité de
traitement et la violation du principe constitutionnel de la bonne foi.
a) La décision attaquée se fonde
sur la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Au chapitre IV de la loi, intitulé
"
Protection générale des monuments historiques et des antiquités
",
l'art. 46 LPNMS dispose que sont protégés conformément à la présente loi tous
les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture
et les antiquités immobilières situés dans le canton, qui présentent un intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (al. 1). Sont
également protégés les terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2).
Aucune atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère (al. 3). Lorsqu'un
danger imminent menace un tel objet, le département en charge des monuments,
sites et archéologie prend les mesures nécessaires à sa sauvegarde (art. 47 al.
1 LPNMS). Pour assurer la protection d'un monument historique ou d'une
antiquité au sens de l'article 46 de la présente loi, il peut être procédé à
son classement par voie de décision assorti au besoin d'un plan de classement
(art. 52 al. 1 LPNMS figurant dans le chapitre V, section II: "
Protection
spéciale des monuments historiques et des antiquités, Classement
"). Sous
réserve des dispositions de l'article 56 LPNMS, les monuments historiques et
les antiquités classés doivent être entretenus par leur propriétaire (art. 55
al. 1 LPNMS). L'Etat peut participer financièrement aux fouilles ainsi qu'à
l'entretien et à la restauration des monuments historiques et antiquités
classés (art. 56 LPNMS). Le sort des trouvailles et fouilles est régi par le
chapitre VI de la loi, aux art. 67 à 73 LPNMS. Le département en charge des
monuments, sites et archéologie (soit actuellement le Département des finances
et des relations extérieures: DFIRE) détermine les régions archéologiques dans
lesquelles tous travaux dans le sol ou sous les eaux doivent faire l'objet
d'une autorisation (art. 67 LPNMS). Le propriétaire d'un fonds dans lequel se
trouvent des curiosités naturelles ou des antiquités offrant un intérêt
scientifique est tenu de permettre les fouilles nécessaires (art. 73 al. 1
LPNMS). De telles fouilles peuvent donner droit à une indemnité au sens de
l'article 724 al. 2 CC (al. 2).
Ces dispositions sont complétées
par le règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.1). Le Département compétent (DFIRE) veille à ce que le
propriétaire entretienne l'objet protégé. Il peut fixer des délais ou
conditions d'exécution. Au besoin, il se substitue au propriétaire pour la
demande de permis et pour les travaux nécessaires qu'il exécute aux frais de
celui-ci (art. 33 al. 1 RLPNMS). Il fixe de cas en cas, soit le montant de
subventionnement, soit le pourcentage pris en charge qu'il calcule sur le
montant des travaux particuliers nécessités pour la conservation du caractère
de l'objet classé (art. 34 RLPNMS). La demande de subvention est adressée au
Département avant le début des travaux (art. 36 al. 1 RLPNMS). Celui-ci statue
dans les limites de sa compétence. Pour des subventions plus importantes, la
décision du Conseil d'Etat ou du Grand Conseil est réservée (al. 2). En ce qui
concerne les trouvailles et fouilles, le Département compétent tient à jour la
liste des régions archéologiques (art. 38 al. 1 RLPNMS). Les communes et les
services cantonaux ou fédéraux communiquent au Département tous projets ou
travaux susceptibles de porter atteinte au sous-sol des régions archéologiques
(art. 38 al. 2 RLPNMS). Celui-ci délivre l'autorisation spéciale pour les
travaux. Il arrête les conditions nécessaires pour assurer la protection du
site archéologique. Pour apprécier l'atteinte que le projet est susceptible de
porter au site archéologique et pour définir les mesures à prendre, il peut
entreprendre ou requérir l'exécution de sondages préalables. L'analyse
archéologique des sondages incombe au Département (art. 38 al. 3 RLPNMS). L'autorisation
spéciale précise les délais nécessaires, les modalités de l'intervention de
sauvetage ou les mesures à prendre pour ménager les vestiges archéologiques
lors de l'exécution du projet (art. 38 al. 4 RLPNMS). L'autorisation
d'entreprendre une fouille archéologique n'est en principe accordée qu'à des
personnes ou institutions dont les compétences sont reconnues par le Département
(art. 40 al. 1 RLPNMS).
Le Conseil d'Etat exerce la haute
surveillance en matière de protection de la nature, des monuments et des sites
(art. 77 LPNMS). Indépendamment des autres compétences qui peuvent lui être
attribuées par la présente loi ou son règlement d'application, le Conseil
d'Etat statue sur les demandes de subventions supérieures à 200'000 fr. (art.
78 ch. 6 LPNMS). En ce qui concerne la compétence du SIPAL, elle résulte d'une
délégation de compétence, approuvée par le Conseil d'Etat le 9 janvier 2008,
aux termes de laquelle le pouvoir d'octroyer des subventions jusqu'à 35'000 fr.
est de la compétence de cette autorité. Cette délégation de compétence du
Conseil d'Etat prévoit encore que l'archéologue cantonal est compétent pour
délivrer les autorisations et prendre les décisions relevant de travaux dans
les régions archéologiques au sens des art. 67, 68 et 72 LPNMS ainsi que de l'art.
42 RLPNMS. En l'occurrence, les montants litigieux restent en-deça de la limite
de 35'000 fr., de sorte que la compétence du SIPAL peut être confirmée.
b) La trouvaille d'objets ayant une
valeur scientifique est en outre régie par l'art. 724 du Code civil (CC), qui
s'inscrit dans une série de dispositions relatives aux choses trouvées. Cette
disposition règle le cas des curiosités naturelles ou des antiquités,
n'appartenant à personne et offrant un intérêt scientifique considérable;
celles-ci deviennent la propriété du canton sur le territoire duquel elles ont
été trouvées. Cette disposition vise des choses mobilières (Ivo Schwander,
Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch II, 4. Aufl., Basel 2011, N. 2 ad Art. 724
ZGB). En vertu de l'art. 724 al. 2 CC, le propriétaire dans le fonds duquel
sont trouvées des choses semblables est obligé de permettre les fouilles
nécessaires, moyennant qu'il soit indemnisé du préjudice causé par ces travaux.
Selon la doctrine, cette disposition n'autorise pas le canton à procéder à des
fouilles destinées à découvrir des objets présentant un intérêt scientifique.
Il faut que ces objets aient déjà été trouvés, par exemple à l'occasion de
travaux de construction. Les fouilles ont alors pour but de dégager de façon
appropriée les objets découverts et de mettre au jour les objets semblables qui
très vraisemblablement se trouvent dans le voisinage (Paul-Henri Steinauer, Les
droits réels, Tome II, 4
ème
éd., Berne 2012, n. 2115h et réf.). Quant
à l'indemnisation, elle doit couvrir tout le préjudice causé (Schwander, op.
cit., N. 6 ad Art. 724 ZGB). Tous les autres cas de fouilles non visés par
cette disposition, notamment les fouilles occasionnées par la découvertes de
biens immobiliers, sont régis par le droit cantonal (Marianne Jungo, Droits et
obligations du propriétaire en cas de fouilles archéologiques, Droit de la
construction 1990, p. 87 ss). Au plan cantonal, l'art. 73 LPNMS reprend
d'ailleurs, en le paraphrasant, la teneur de l'art. 724 al. 2 CC (cf.
AC.1998.0214 du 30 juin 1999).
c) En l'occurrence, la parcelle de
la recourante est située pour partie à l’intérieur du périmètre de la zone
archéologique n°4******** de la commune de 1********.  L'autorisation spéciale
délivrée par le SIPAL dans le cadre de la procédure de permis de construire
prévoyait en conséquence un diagnostic archéologique par sondages avant le
début des travaux de construction, au sens des art. 67 LPNMS et 38 al. 3 RLPNMS.
Il ne s'agit ainsi pas de fouilles suite à la trouvaille d'objets ayant une valeur
scientifique au sens des art. 724 al. 2 CC et 73 LPNMS qui justifieraient une
indemnisation du préjudice subi, mais de mesures relevant du droit cantonal et
destinées à assurer la protection du site archéologique. Selon la jurisprudence
du Tribunal administratif, auquel a succédé la CDAP (AC.1998.0214 précité, consid. 2c), une telle intervention de sauvetage incombe en principe au maître de
l'ouvrage, soit en l'occurrence la recourante. Ce nonobstant, le SIPAL avait,
déjà dans cette affaire, pour pratique d'accorder une subvention en application
de l'art. 56 LPNMS, à un taux n'excédant pas 50% des coûts. Cette disposition
est libellée comme suit.
"Art. 56 Participation financière de
l'Etat
L'Etat peut participer financièrement aux
fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des monuments historiques
et antiquités classés."
On peut certes se demander, à
teneur de la systématique de la loi, si l'art. 56 LPNMS, qui figure sous le
chapitre relatif aux objets classés, est susceptible de fonder une
participation financière du canton dans le cas de travaux de fouilles au sens
des art. 67 ss LPNMS (cf. à ce sujet GE.1994.0117 du 23 mai 1997, consid. 3; le
principe d'une telle participation ne semble toutefois pas avoir été remis en
question par la suite: cf. AC.1998.0214 précité). Le texte de l'art. 56 LPNMS
se réfère toutefois expressément à des fouilles. Or les fouilles sont régies
par les art. 67 ss LPNMS. Une interprétation restrictive fondée sur la
systématique de la loi aurait pour conséquence l'absence de toute participation
de l'Etat à des fouilles pourtant ordonnées sur la base des art. 67 ss LPNMS,
ce qui n'apparaît pas conforme à la volonté du législateur, telle qu'exprimée à
l'art. 56 LPNMS. L'interprétation retenue par le SIPAL de cette disposition consistant
à admettre des participations de l'Etat pour les travaux de sondage
archéologique imposés à des tiers apparaît ainsi parfaitement soutenable. De
par son caractère potestatif, cette disposition accorde en outre une marge de
manoeuvre à l'autorité. L'art. 56 LPNMS prévoit enfin une simple participation,
ce qui ne saurait fonder une pleine indemnisation de la recourante.
4.
La recourante fait grief à la décision de ne pas
être conforme à la législation en matière de subventions.
a) La loi cantonale du 22 février
2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15) est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006. Cette loi a pour but de définir les règles applicables aux
subventions accordées par l'Etat et s'applique à toutes les subventions
octroyées directement ou indirectement par l'Etat (art. 1 LSubv). L'art. 2
LSubv précise qu'il n'existe pas, sauf disposition contraire expresse, de droit
à l'octroi d'une subvention. L'art. 4 LSubv prévoit encore que les subventions
doivent reposer sur une base légale (voir aussi art. 10 LSubv). Une subvention
doit aussi respecter les principes de l'opportunité et de la subsidiarité (art.
3, 5 et 6 LSubv). Une subvention peut consister en des indemnités ou des aides
financières (art. 7 al. 1 LSubv). Les indemnités sont des prestations
pécuniaires ou des avantages économiques, accordés à des bénéficiaires externes
à l'administration cantonale, ayant pour but d'atténuer ou de compenser les
charges financières résultant de l'accomplissement de tâches publique déléguées
par l'Etat (art. 7 al. 2 LSubv). Au titre des dispositions transitoires, la loi
prévoit que les dispositions légales régissant les subventions seront adaptées
à la présente loi dans les 5 ans qui suivent son entrée en vigueur (art. 36 al.
3 LSubv). A l'expiration de ce délai, les subventions qui ne reposent pas sur
une base légale conforme à la présente loi ne pourront plus être octroyées
(art. 36 al. 3 LSubv).
En tant que loi cadre, la LSubv s'adresse au législateur en fixant des principes qui favoriseront la création d'une
législation cohérente et harmonisée en matière de subventions (cf. Exposé des
motifs du Conseil d'État, in BGC janvier-février 2005 p. 7391). En particulier,
l'art. 10 LSubv impose aux autorités cantonales de se conformer au principe de
la légalité. A ce sujet, l'exposé des motifs précise que le principe de la
légalité découle de l’art. 161 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (RSV 101.01), aux termes duquel toute dépense repose sur une base légale.
Par base légale, il faut entendre une base légale au sens formel, c’est-à-dire
les lois et les décrets, soumis au référendum. Il est en effet admis par la
doctrine unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral que le principe de la
légalité ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit
fondamental, mais aussi à l’administration de prestations. Cette exigence
repose sur des considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit. Le
principe de la base légale signifie, premièrement, que la matière doit être
réglée par des normes juridiques d’une densité normative suffisante par rapport
à l’objet. En particulier, les principes de l’égalité de traitement et de la
prévisibilité du droit doivent être respectés. L’administration ne saurait
fournir ou refuser des avantages à des tiers selon son bon vouloir; elle doit
se conformer à des critères objectifs, définis par une norme. Le principe de la
base légale signifie deuxièmement que, si les normes juridiques relatives aux
subventions sont de niveau réglementaire, ces normes doivent reposer sur une
délégation légale adéquate. Bien qu’il soit parfois admis que les subventions
sont soumises au contrôle budgétaire effectué par le Parlement et que, de ce
fait, il conviendrait de ne pas se montrer trop strict, le Conseil d’Etat
estimait (toujours selon l'exposé des motifs) que la base légale doit être
aussi précise que possible; la loi énumère ainsi le contenu des dispositions
légales régissant les subventions à l'art. 11 LSubv, lequel a la teneur
suivante:
1
Les dispositions légales régissant les
subventions doivent notamment contenir des règles relatives à:
a.    la définition des objectifs visés;
b.    la description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent
être accordées;
c.    les catégories des bénéficiaires;
d.    les types et les formes des subventions;
e.    les conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de
révocation;
f.     les bases et les modalités de calcul des subventions;
g.    l'autorité compétente pour l'octroi, le suivi et le contrôle des
subventions;
h.    la procédure de suivi et de contrôle des subventions;
i.     les charges ou conditions auxquelles les subventions sont
subordonnées;
j.     la durée d'octroi de la subvention;
k.    l'obligation de renseigner du bénéficiaire;
l.     la forme juridique du bénéficiaire;
m.   les
sanctions prévues en cas de non-respect des obligations incombant au bénéficiaire,
y compris la restitution.
Ainsi, on relève en particulier que
les dispositions légales régissant les subventions doivent contenir des règles
relatives aux conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation
des subventions, ainsi qu'aux bases et aux modalités de leur calcul.
L'exposé des motifs précise encore que
pour que la législation confère un droit à l’octroi d’une subvention, il faut
que cela soit expressément prévu et que les conditions dont dépend l’octroi de
la subvention soient définies de manière exhaustive. Il ajoute que l'octroi
d'un droit devrait rester l'exception (BGC précité p. 7395). Ainsi, en
l'absence d'un droit expressément prévu par la loi, la subvention pourrait être
refusée malgré la réalisation des conditions légales de son octroi. En effet, l'art.
32 LSubv prévoit que les subventions sont accordées dans les limites des
crédits accordés par le Grand Conseil. L'exposé des motifs précise qu'en cas
d'insuffisance des ressources disponibles, il ne sera fait droit à la demande
que si les bénéficiaires disposent d’un droit à la subvention (BGC précité, p.
7413). Comme l'a expliqué le représentant du Conseil d'Etat lors des débats,
"il
n'y a pas de droit automatique à la subvention (...): quand il n'y a plus
d'argent, il n'y a plus d'automatisme"
(BGC précité p. 7539).
b)
Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, il importe, pour prétendre à une subvention
particulière, que la loi en détermine le principe et les conditions d'octroi
spécifiques (ATF 138 II 191 consid. 4.2.4 p. 200). En d'autres termes, la loi
ne donne pas à l'administré un droit à une subvention, à moins que les
conditions d'octroi des subventions ne soient fixées par la loi elle-même, sans
marge d'appréciation pour l'administration (ATF 116 Ib 309 consid. 1b p.
312; ATF 116 V 318 consid. 1c p. 319; 110 Ib 148 consid. 1b p. 152; v.
également arrêts AC.2009.0160 du 23 novembre 2012; AC.2007.0210 du 17 mars
2008). Le Tribunal fédéral admet qu'il existe un droit aussi dans le cas où la
norme juridique concernée est formulée de manière potestative (ATF 118 V 16
consid. 3a p. 19).
D’une façon générale, on entend par
subventions des prestations découlant du droit public accordées à d’autres
sujets de droit dans un certain but, sans que cela ne conduise à l’existence
d’une contrepartie directe pour l’auteur de la subvention (cf. Karl Stengel,
Zur Problematik der rechtlichen Ordnung der Subventionen, in ZBl 89/1988, p.
289, références citées). Pour le Tribunal fédéral, les subventions sont des
versements des pouvoirs publics qui visent à inciter leur bénéficiaire à
adopter une certaine attitude ou à effectuer certaines tâches dans un but
d'intérêt public. Hormis le comportement attendu de leur bénéficiaire, ces
montants sont alloués gratuitement, c'est-à-dire sans contrepartie économique
équivalente en faveur de la collectivité qui les verse (TF 2C_647/2007 du 7 mai
2008; 2A.273/2004, in RF 61/2006 p. 239, consid. 2.3; ATF 126 II 443 consid. 6c
p. 452). La notion de subvention est donc de nature essentiellement économique;
le subventionnement de l'économie de marché s’entend sans contrepartie pour le
bailleur de subvention, mais suppose que le bénéficiaire de la subvention remplisse
une tâche d’intérêt public (TF 2A.501/2001 du 27 mai 2002, consid. 3.2).
c) Dans le cas présent, on a vu que
l'autorité intimée a fondé sa participation aux frais des sondages
archéologiques demandés à la recourante sur l'art. 56 LPNMS. Il existe ainsi
une base légale à l'octroi de la subvention litigieuse. On relève d’emblée que
cette
norme
, de par sa formulation potestative, laisse à
l’appréciation de l’autorité, que la Cour de céans ne revoit que sous l'angle
restreint de l’excès ou de l’abus (cf. art. 98 let. a LPA-VD), de déterminer
dans chaque cas si une subvention est ou non allouée. Il y a abus du pouvoir
d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur des considérations dénuées de
pertinence, étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou
viole des principes généraux du droit tels que la prohibition de l’arbitraire
et de l’inégalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 137 V
71 consid. 5.1 p. 73; 123 V 150 consid. 2 p. 152).
A cela s’ajoute que le contenu de
l’art. 56 LPNMS, dont on retire avant tout la nature potestative de la
prestation de l’Etat, ne répond pas aux conditions de la LSubv, entre-temps entrée en vigueur, notamment de son article 11. Or, la LPNMS n’a pas été adaptée sur ce point dans le délai de cinq ans à compter du 1
er
janvier 2006. En effet, l’art. 56 LPNMS n’a pas été modifié depuis l'entrée en
vigueur de la LSubv. A teneur de l'art. 36 al. 3 LSubv, cette participation
n'aurait donc pas dû être accordée. On peine ainsi à comprendre l'argumentaire
de la recourante qui met en doute la conformité de la subvention qui lui a tout
de même été accordée.
5.
La recourante se plaint en particulier de ce que
la décision attaquée, en tant qu’elle limite à 40% du coût des travaux de
fouille la quotité de la subvention allouée, consacrerait une inégalité de
traitement.
a)
Une
décision ou un arrêté viole le principe de l'égalité de traitement consacré à
l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou qu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de
manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68;
136 I 297 consid. 6.1 p. 304; 134 I 23 consid. 9.1 p. 42 et la jurisprudence citée).
b) L’autorité intimée explique s’être
référée dans le cas d’espèce à sa pratique constante en la matière. Elle se
fonde à cet égard sur l’art. 5 al. 1 du règlement d’application de la LSubv, du 22 novembre 2006 (RLSubv; RSV 610.15.1), à teneur duquel le requérant doit, en
règle générale et dans la mesure de ses moyens, participer au financement de
l'objet ou de la tâche pour lequel la subvention est requise. Pour permettre la
mise en œuvre de cette disposition, l’autorité intimée a indiqué allouer de
manière systématique des subventions limitées à 40% du coût des travaux
archéologiques entrepris par les propriétaires fonciers.
Certes, l'art. 34 RLPNMS prévoit que le montant de la subvention ou
le pourcentage pris en charge est fixé de cas en cas. Cela n'exclut toutefois
pas un certain schématisme pour des travaux semblables, dans un souci
précisément d'assurer une égalité de traitement. Partant, la décision
consistant à allouer une subvention à hauteur de 40% du coût des travaux de
fouille, correspondant à la pratique constante de l'autorité intimée apparaît
conforme au principe de l'égalité de traitement et reste dans les limites du
pouvoir d'appréciation du SIPAL.
La recourante ne
prétend d'ailleurs nullement que l’autorité intimée se serait montrée plus
généreuse avec un autre propriétaire contraint à faire exécuter des travaux de
fouille avant la réalisation de son projet de construction. Un tel schématisme
n'exclut en outre pas que l’autorité intimée puisse s’écarter de sa pratique et
allouer des subventions plus importantes, lorsque l’ampleur des travaux
archéologiques entrepris ou la situation du propriétaire concerné le
justifieraient. La recourante n'indique pas en quoi, dans le cas d’espèce, il
se justifierait que l’autorité se montre plus généreuse avec elle et lui alloue
davantage qu’une participation de 40% au montant des travaux. Le grief
d’inégalité de traitement doit par conséquent être écarté.
6.
Enfin, la recourante se prévaut de la protection
de sa bonne foi et explique avoir suivi les instructions qui lui ont été
données par l’autorité intimée pour sa demande de subvention.
a) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que
l'administration et les administrés se comportent réciproquement de manière
loyale. A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité
qu'elle se conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne
trompe pas la confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci.
L'administration doit être intervenue à l'égard de l'administré dans une
situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses
ou le comportement de l'administration, des dispositions qu'il ne saurait
modifier sans subir de préjudice (
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 636/637;
129 II 361
consid. 7.1
p. 381).
b) En l’occurrence, c’est en vain
que la recourante prétend déduire un droit sur ce point du courrier électronique
adressé le 9 avril 2013 par l’autorité intimée à son architecte. Dans ce
message, il a été confirmé à la recourante qu’une subvention à hauteur de 40%
du coût des travaux archéologiques entrepris pourrait lui être versée, à
condition que celle-ci en fasse la demande auprès de l’archéologue cantonale,
accompagnée des devis des travaux proprement dits de fouilles, à l’exception du
coût des moyens mécaniques, ceux-ci restant à la charge de la propriétaire. L'exclusion
de la prise en charge des moyens mécaniques résulte encore de l'autorisation
spéciale contenue dans la synthèse CAMAC. Selon ses explications, la recourante
se serait fiée à ces indications et n’a produit que les deux devis de Z.________
SA, totalisant 24'807 fr.17, alors qu'elle allègue avoir encouru des frais
supplémentaires en raison de travaux de maçonnerie pour les sondages
archéologiques, attestés par la facture de l’entreprise B.________ SA, d’un
montant de 2'510 fr.15. Dans sa réponse du 27 janvier 2015, l'autorité intimée a certes précisé que les terrassements effectués par la société B.________
SA seraient de toute manière indispensables au chantier de construction
planifié par la recourante, de sorte qu'il n'y aurait pas lieu de les prendre
en considération. La recourante conteste ce fait. Si cette affirmation du SIPAL
ne peut être confirmée en l'état du dossier, cet argument demeure sans
pertinence ici, puisqu'il apparaît en définitive que l'autorité intimée a pour
pratique de se limiter à subventionner les travaux archéologiques à proprement
parler (surveillance et analyse par un archéologue), à l'exclusion des travaux
mécaniques de type maçonnerie, même ceux en relation avec les travaux
archéologiques (en l'occurrence, creuse pendant le chantier). Une telle
pratique apparaît conforme aux art. 34 et 38 RLPNMS et relève manifestement du
pouvoir d'appréciation de l'autorité intimée. Elle peut en conséquence être
confirmée. Il n'y a pas de violation du principe de la bonne foi dans le cas
présent.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée. Succombant, la recourante
supportera un émolument judiciaire
(art. 48, 49 al. 1, 91 et
99 LPA-VD) et l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55
al. 1, a contrario, 56 al. 3, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique, du 20 février 2014, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs,
sont mis à la charge de A. X.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 septembre 2015
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.