vd_omni · AC.2012.0353 · 2013-07-15 · fr

SÄGESSER/Municipalité de Gryon, MEMBREZ, RUCHET, BOURDET, HELVETIA NOSTRA, Direction générale de l'environnement | La compétence pour octroyer des dérogations selon l'art. 5 al. 2 LVLFo appartient au département cantonal. Le refus de dérogation, qui équivaut à un refus d'autorisation cantonale préalable au sens de l'art. 104 al. 2 LATC (cf. aussi art. 113 LATC), est une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Elle est communiquée par la municipalité (art. 123 al. 3 LATC). En l'espèce,la municipalité qui a refusé le permis de construire sur la base de la décision de l'autorité cantonale, n'est pas fondée à affirmer dans sa réponse au recours qu'elle n'a pas statué formellement sur l'octroi du permis de construire litigieux (consid. 1).Pas de violation du droit d'être entendu du recourant (29 al. 2 Cst.). La demande de dérogation déposée par le recourant n'était elle-même pas motivée et le recourant ne peut pas dans ces conditions reprocher à l'autorité compétente d'avoir écarté sa demande sans examen sérieux (consid. 2).Sur le fond, les conditions cumulatives à l'octroi d'une dérogation à l'interdiction d'implanter des constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt ne sont pas remplies (art. 5 al. 2 LVLFo).Pas d'inégalité de traitement avec le propriétaire du fonds voisin qui a reçu de l'autorité compétente une promesse de dérogation de la distance à la lisière et qui, dans ces circonstances particulières, pouvait se prévaloir du principe de la bonne foi (consid 4).Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.07.2013 AC.2012.0353

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 juillet
2013
Composition
M. André Jomini,
président
; Mmes Christina Zoumboulakis et
Virginie Favre, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
Stéphane SAEGESSER,
à Grandvaux, représenté par Me Christophe PIGUET,
avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de
Gryon,
2.
Département de la
sécurité et de l'environnement, Direction générale de l'environnement,
Opposants
1.
Francis et Ruth
MEMBREZ,
à Gryon,
2.
Jean-François et
Michèle RUCHET, Christian CLOQUETTE et Anne-Marie ETZRODT,
tous représentés par Jean-François Ruchet, à Gryon,
3.
Jean-Hervé BOURDET,
à Gryon,
4.
HELVETIA NOSTRA,
à Montreux,
Objet
permis de construire
Recours Stéphane SAEGESSER c/ décisions
du Département de la sécurité et de l'environnement, Service des forêts, de
la faune et de la nature du 18 octobre 2012 refusant de délivrer une
autorisation spéciale, et de la Municipalité de Gryon du 23 octobre
2012, refusant le permis de construire pour un projet d'habitation avec
garage enterré et places de stationnement sur la parcelle n° 1089
Vu les faits suivants :
A.
Stéphane Sägesser est propriétaire de la
parcelle n° 1089 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Gryon.
D'après les données cadastrales, ce bien-fonds a une surface totale de 5'204 m
²
, dont 563 m
²
de forêt. Il est classé dans la zone de chalets du plan général
d'affectation de la commune, zone destinée aux bâtiments d'habitation ainsi
qu'aux bâtiments liés aux exploitations agricoles, à l'artisanat, au commerce
et au tourisme (art. 14 du règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions).
Le 8 juillet 2010, à la requête de
Stéphane Sägesser, le Service cantonal des forêts, de la faune et de la nature
(SFFN) a rendu une décision de constatation de nature forestière sur la
parcelle n° 1089 ainsi que sur la parcelle voisine n° 18, propriété de
Christiane Ast-Anex. En substance, cette décision a confirmé une décision
précédente de délimitation de lisière, prise le 8 juin 2006 par l'inspectorat
forestier du 2
ème
arrondissement, mais révoqué une décision
ultérieure du 11 décembre 2009 du même inspectorat (concernant la parcelle n°
18). Sur la base d'une nouvelle analyse de la situation, le SFFN a prononcé que
"le boisement d'une surface de 326 m
²
situé pour 301 m
²
sur
la parcelle n° 18 et pour 25 m
²
sur la parcelle n° 1089, faisant partie intégrante d'un massif plus étendu
totalisant 717 m
²
, remplit des
fonctions forestières de protection contre les dangers naturels, paysagère et
de protection biologique particulièrement importantes, il répond ainsi aux
critères de l'art. 1 al. 2 OFo et doit être considéré comme forêt au sens de la
législation cantonale et fédérale" (ch. 3 du dispositif). L'emplacement
des lisières a été fixé sur un plan annexé à la décision.
B.
En été 2012, Stéphane Sägesser a adressé à la
Municipalité de Gryon une demande de permis de construire pour un chalet de
trois appartements. Le projet comporte, à côté du bâtiment principal, un garage
souterrain (semi enterré) accessible par une voie privée sur laquelle seraient
aménagées en outre de places de stationnement extérieures, avec des
terrassements vu la pente du terrain. Un couvert serait créé le long de la
façade inférieure du garage souterrain. D'après le plan de situation du
géomètre, qui reproduit le tracé de la lisière de la forêt fixée par la
décision précitée du SFFN, le garage souterrain serait édifié à 6 m environ de
la lisière, et les nouvelles places de stationnement extérieures à 2,5 m
environ, en bordure d'un chemin existant qui longe la lisière (chemin du
Revers). La demande de permis de construire est assortie d'une demande de
dérogation à l'art. 5 de la loi forestière du 19 juin 1996 (LVLFo; RSV 921.01),
qui dispose que "l'implantation de constructions à moins de 10 m de la
lisière de la forêt est interdite".
Le projet a été mis à l'enquête
publique du 31 juillet au 31 août 2012. Plusieurs oppositions ont été
enregistrées: celle de Ruth et Francis Membrez, celle de Jean-François et
Michèle Ruchet avec deux consorts, celle de Jean-Hervé Bourdet et celle de
l'association Helvetia Nostra.
C.
Le 18 octobre 2012, la Centrale des
autorisations CAMAC a transmis à la municipalité une décision du SFFN, refusant
de délivrer une autorisation spéciale pour le projet de Stéphane Sägesser, avec
la motivation suivante: "L'implantation du projet, à mois de 10 m de la lisière
légale, ne respecte par l'art. 5 LVLFo (construction à proximité de la forêt)".
Le SFFN a ajouté: "Les travaux de terrassement et les aménagements à
réaliser empiètent sur la zone inconstructible des 10 m à la lisière
forestière. Cet espace inconstructible est une zone tampon à préserver entre la
lisière forestière et les constructions. Il assure le rôle de corridor
biologique pour la petite faune et les insectes, les chauves-souris et
agrémente le paysage".
Le 23 octobre 2012, la municipalité
a communiqué à Stéphane Sägesser la "synthèse CAMAC", avec cette
décision négative du SFFN. La teneur de la lettre de la municipalité est
in
extenso
la suivante:
"Votre
projet de construction mentionne une dérogation à l'art. 5 LVLFo concernant la
distance à la lisière forestière et vous constaterez que le SFFN refuse de
délivrer l'autorisation spéciale requise. En conséquence, nous ne sommes pas
habilités à vous délivrer le permis de construire sollicité que nous devons
refuser selon les conclusions contenues dans la synthèse CAMAC, qui mentionne
également les voies de recours.
Trois oppositions
ont en outre été déposées durant le délai d'enquête, portant sur divers griefs,
dont nous vous remettons également copies, pour information. Le permis ne
pouvant être délivré, la municipalité n'a en effet pas à se prononcer sur ces
oppositions."
La municipalité a par ailleurs
envoyé aux opposants, le 23 octobre 2012, une lettre au contenu analogue.
D.
Par acte du 26 novembre 2012, Stéphane Sägesser
a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal contre la décision du SFFN refusant de lui délivrer une autorisation
spéciale. Il conclut à la réforme de cette décision en ce sens que
l'autorisation spéciale est octroyée, la commune étant en outre invitée à
statuer sur la demande de permis de construire dans les meilleurs délais. Subsidiairement,
il demande l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la cause à
l'autorité intimée pour nouvelle décision. Il se plaint d'une violation du
droit d'être entendu et d'une mauvaise application de l'art. 5 LVLFo. A titre
de mesures d'instructions, il requiert une inspection locale ainsi que
l'audition de son architecte.
Dans sa réponse du 4 décembre 2012,
la municipalité fait valoir que seule la décision de l'administration cantonale
fait formellement l'objet du recours, elle-même n'ayant pas statué formellement
sur la délivrance du permis ni traité sur le fond les oppositions des tiers.
Dans sa réponse du 22 janvier 2013,
la Direction générale de l'environnement (DGE, organe ayant repris les
attributions de l'ancien SFFN) propose le rejet du recours, le recourant
n'ayant pas établi l'existence de circonstances particulières permettant
l'octroi d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 5 al. 2 LVLFo.
Les opposants ont été interpellés.
Seuls Jean-François et Michèle Ruchet ont réagi en adressant, le 11 février
2013, des observations au Tribunal cantonal. Ils se prononcent dans le sens
d'un refus de la dérogation.
Le recourant a déposé un mémoire
complémentaire le 19 avril 2013. Il confirme ses conclusions. La DGE a ensuite
présenté, le 28 mai 2013, de brèves observations au sujet de l'application de
l'art. 75b Cst.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée par le recourant, selon
l'acte de recours et ses conclusions, est une décision prise par un service du
Département de la sécurité et de l'environnement (DSE), soit le SFFN
(actuellement: la DGE) au nom de ce département. Le recourant ne demande pas
l'annulation d'une décision municipale.
Le recourant a demandé un permis de
construire en présentant à la municipalité un projet de chalet avec des locaux
et ouvrages annexes (garage, places de stationnement, notamment). Après
l'enquête publique et avant de statuer sur cette demande, il incombe à la municipalité,
conformément à l'art. 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), de s'assurer "que le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans
d'affectation" (al. 1); elle doit par ailleurs vérifier "si les
autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été
délivrées" (al. 2).
En l'occurrence, comme
l'implantation de certains éléments du projet était prévue à une distance
inférieure à 10 m de la lisière de la forêt située sur la parcelle, le
recourant a d'emblée demandé une dérogation fondée sur l'art. 5 LVLFo. Cette
disposition, intitulée "Construction à proximité de la forêt (Art. 17 LFo)",
est ainsi libellée:
1 L'implantation
de constructions à moins de 10 m de la lisière de la forêt est interdite.
2 Le département
ou la commune par délégation peut toutefois autoriser des dérogations lorsque
les conditions suivantes sont réunies :
a. la
construction ne peut être édifiée ailleurs qu'à l'endroit prévu;
b l'intérêt de sa
réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière;
c. il n'en
résulte pas de sérieux danger pour l'environnement;
d. l'aménagement
des zones limitrophes répond aux conditions de l'article 6 de la présente loi.
A Gryon, la compétence pour
octroyer des dérogations selon l'art. 5 al. 2 LVLFo appartient au département
cantonal. Le refus de dérogation, qui équivaut à un refus d'autorisation
cantonale préalable au sens de l'art. 104 al. 2 LATC (cf. aussi art. 113 LATC),
est une décision administrative qui peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Elle n'est cependant pas
communiquée directement au requérant de l'autorisation car la notification des
décisions cantonales est effectuée par la municipalité (art. 123 al. 3 LATC).
Lorsque le refus d'une dérogation ou autorisation cantonale préalable implique
nécessairement le refus du permis de construire, la municipalité doit en
principe prendre une décision de refus de permis, au sens de l'art. 115 LATC et
communiquer simultanément au requérant sa propre décision et la décision
cantonale (cf. art. 25a al. 2 let. d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]).
En l'occurrence, la municipalité a
effectivement refusé le permis de construire le 23 octobre 2012, ce qu'elle a
expressément écrit dans sa lettre, qui est une décision au sens de l'art. 115
LATC. La municipalité n'est donc pas fondée à affirmer, dans sa réponse au
recours, qu'elle n'a pas statué formellement sur la délivrance du permis.
Les deux décisions négatives, du
département cantonal et de la municipalité, ont été rendues de manière
coordonnée, matériellement et formellement (cf. art. 25a LAT). Elles font
ensemble l'objet du recours, quand bien même les conclusions du recourant ne
visent que la décision cantonale.
Le recours a été formé en temps
utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD,
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Le recourant a manifestement qualité pour
recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours
est ainsi recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant se plaint d'une motivation insuffisante
de la décision du département cantonal, qui n'indique pas les motifs pour
lesquels la dérogation n'a pas été octroyée. Selon lui, rendre une décision
exempte de toute motivation viole le droit d'être entendu.
Le droit d'être entendu garanti par
l'art. 29 al. 2 Cst. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver
sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que soient mentionnés, au moins
brièvement, les motifs sur lesquels la décision est fondée, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause (ATF 138 I 232 consid. 5.1 et les arrêts cités).
Dans le cas particulier, il est
vrai que le SFFN s'est borné à invoquer la règle de l'art. 5 al. 1 LVLFo, sans
discuter des différentes hypothèses dans lesquelles une dérogation à cette
règle peut être octroyée, conformément à l'art. 5 al. 2 LVLFo. En d'autres
termes, il a d'emblée exclu une dérogation. Il convient de relever à ce propos
que si la demande de permis de construire comportait une demande de dérogation
à la règle de l'art. 5 al. 1 LVLFo, le recourant lui-même n'avait pas motivé
cette demande et il n'avait pas allégué de faits particuliers ni présenté une
argumentation propre à démontrer que chacune des conditions cumulatives de
l'art. 5 al. 2 LVLFo était remplie. Le recourant ne peut pas reprocher au SFFN
d'avoir écarté sans examen sérieux un de ses arguments. Au demeurant, il a été
en mesure de recourir au Tribunal cantonal en sachant qu'aucune des conditions
de l'art. 5 al. 2 LVLFo n'était considérée comme remplie et qu'il lui incombait,
dans son recours, d'établir que son projet justifiait l'octroi d'une
dérogation. Il a ainsi pu contester la décision attaquée en connaissance de
cause.
Cela étant, une violation du droit
d'être entendu peut être guérie si l'autorité justifie ou explique sa décision
dans sa réponse au recours, si l'administré dispose de la faculté de se
déterminer dans la procédure de recours, et si l'autorité de recours dispose d’un
plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1; 132 V
387 consid. 5.1 et les arrêts cités). Dans le cas particulier, après le dépôt
de la réponse de la DGE, le recourant a pu déposer un mémoire complémentaire et
il a pu discuter l'argumentation relative à l'application de l'art. 5 al. 2
LVLFo. En d'autres termes, le recourant a pu en définitive exercer son droit
d'être entendu d'une manière conforme aux garanties de l'art. 29 al. 2 Cst. Son
premier grief doit donc être rejeté.
3.
Le recourant reproche à l'autorité cantonale un
excès négatif du pouvoir d'appréciation car elle aurait considéré que la règle
de l'art. 5 al. 1 LVLFo la liait de façon impérative. Il prétend en outre que
son projet mérite une dérogation.
La loi fédérale du 4 octobre 1991
sur les forêts (LFo; RS 921.0) prévoit, à son art. 17 al. 2, que "les
cantons fixent la distance minimale appropriée qui doit séparer les
constructions et les installations de la lisière de la forêt". D'après le
message du Conseil fédéral relatif à cette loi, il a été renoncé à régler cette
question directement au niveau fédéral, avec la précision suivante: "En
règle générale, cette distance ne devrait toutefois pas être inférieure à 15 m,
quelle que soit l'exposition et la hauteur prévisible du peuplement" (FF
1988 III 183). Le canton de Vaud a adopté une règle plus souple, puisqu'il
admet des constructions à moins de 15 m de la lisière. C'est un élément qui
doit être pris en considération dans la pesée des intérêts lorsqu'une
dérogation à l'art. 5 al. 1 LVLFo est demandée.
D'après la jurisprudence cantonale,
l'intérêt public à la protection de la forêt – qui est garantie notamment par
le respect de la distance minimale prévue par l'art. 17 LFo, à cause de la
valeur paysagère, esthétique et biologique des lisières – l'emporte en principe
sur les intérêts de convenance personnelle des propriétaires (arrêt
AC.2011.0192 du 14 mars 2012 consid. 3b et la jurisprudence citée; cf. aussi
arrêt TF 1C_119/2008 du 11 novembre 2008, consid. 2.4). Dans la pesée des intérêts,
il faut donc d'abord déterminer si l'emplacement de la construction litigieuse
est imposé à l'endroit prévu (art. 5 al. 2 let. a LVLFo), en examinant le
projet qui a été mis à l'enquête publique – et non pas des projets alternatifs
susceptibles de porter une atteinte moindre à la forêt. Cela étant, le
recourant prétend n'avoir pas le choix car il n'y aurait pas d'autre variante
de construction possible en raison de la déclivité du terrain. Or le recourant
n'explique pas pourquoi un chalet à construire sur sa parcelle devrait
nécessairement compter trois appartements (pour des résidents principaux) et six
places de stationnement, deux par appartement. Il n'explique pas non plus pour
quelle raison il s'impose de créer un bâtiment annexe, pour trois garages et
d'autres locaux, plutôt que d'aménager à cet effet le niveau inférieur du
bâtiment principal. A l'instar des règles de police des constructions  sur les
distances aux limites de propriété, les art. 17 LFo et 5 LVLFo restreignent les
possibilités de construire sur une parcelle et il incombe au propriétaire de
définir l'implantation et le volume (nombre d'appartements, de garages, etc.)
du bâtiment projeté en fonction de ces contraintes. A cela s'ajoute, dans le
cas particulier, que la valeur du massif forestier concerné, dont les contours
ont été récemment définis sans que le recourant ne les conteste, n'est pas sérieusement
discutée. D'après la DGE (réponse du 22 janvier 2013, p. 2), il s'agit d'un
boisement constitué d'essences indigènes qui remplit de par sa taille (au total
717 m
²
) une fonction
relativement importante de refuge pour la faune locale, en particulier pour les
oiseaux; par sa situation le long du coteau, il remplit un rôle de liaison
biologique particulièrement important entre les massifs situés de part et
d'autre sur des parcelles voisines. L'intérêt à la protection de l'aire
forestière est prépondérant. La présence d'un chemin existant le long de la
lisière ne justifie pas une aggravation de l'atteinte, avec de nouvelles
constructions à une distance inférieure à 10 m. Il s'ensuit que le
département cantonal n'a pas violé le droit forestier fédéral et cantonal en
refusant une dérogation parce que les conditions restrictives de l'art. 5 al. 2
LVLFo n'étaient pas remplies. Le résultat de la pesée des intérêts peut au
demeurant être contrôlé par le Tribunal cantonal sans qu'il y ait lieu de
procéder à une inspection locale, car ce ne sont pas les caractéristiques
concrètes de la lisière ou de la forêt, à l'emplacement litigieux, qui sont décisives,
mais bien la valeur globale du massif forestier, que les règles sur les
distances des art. 17 LFo et 5 LVLFo visent à protéger. Au surplus, l'audition
de l'architecte du recourant n'est pas une mesure d'instruction nécessaire car
il est évident qu'un projet de construction différent (avec le cas échéant
moins d'appartements et de places de stationnement) aurait pu être implanté à
moins de 10 m de la lisière.
4.
Dans son mémoire complémentaire, le recourant se
plaint d'une inégalité de traitement par rapport à sa voisine Christiane Ast, propriétaire
de la parcelle voisine n° 18, qui a obtenu du SFFN une promesse de dérogation à
la distance à la lisière. Or, comme cela ressort clairement de la réponse de la
DGE, cette promesse découle d'une révocation, en 2010, d'une décision de
constatation de nature forestière prise une année plus tôt. Dans cette
situation, le principe de la bonne foi peut le cas échéant justifier qu'un
propriétaire puisse se prévaloir d'assurances qui lui auraient été données par
l'administration, à l'occasion de la décision ultérieurement révoquée (à propos
du droit à la protection de la bonne foi dans un contexte analogue, cf. ATF 108
Ib 377). Quoi qu'il en soit, le recourant ne peut pas se prévaloir de telles
circonstances particulières, et il n'est à l'évidence pas victime d'une
inégalité prohibée par l'art. 8 Cst.
5.
Il résulte des considérants précédents que le
département cantonal était fondé à appliquer sans réserve l'art. 5 al. 1 LVLFo
et à refuser la dérogation requise. Dans ces conditions, la municipalité était
tenue de refuser le permis de construire. Ni le département cantonal, ni la
municipalité n'avaient donc à examiner si le projet du recourant visait à
réaliser des résidences secondaires et non pas principales. La question de
l'application de l'art. 75b Cst. (interdiction de construire des résidences
secondaires dans certaines communes) n'est en d'autres termes pas décisive.
Le recours doit en conséquence être
rejeté, ce qui entraîne la confirmation des deux décisions attaquées.
6.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les
frais de la procédure (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens, ni à la commune ni aux opposants Ruchet, qui ont procédé sans
l'assistance d'un avocat (cf. art. 55 LPA-VD). Le département cantonal n'a par
principe pas droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD). Les autres opposants,
qui n'ont pas participé à la procédure de recours, n'ont pas non plus droit à
des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions prises le 18 octobre 2012 par le
Département de la sécurité et de l'environnement, Service des forêts, de la faune
et de la nature, et le 23 octobre 2012 par la Municipalité de Gryon, sont
confirmées.
III.
Les frais de la procédure, arrêtés à 2'500 (deux
mille cinq cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 juillet 2013
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les
motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les
pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.