vd_omni · AC.1999.0218 · 2004-05-07 · fr

FANKHAUSER Anne-Marie c/Chardonne, SAT et SFFN | Pour appliquer le régime de la zone à bâtir à une parcelle classée en aire forestière par le plan des zones communal, antérieur à 1991, il faut d'une part une constatation de nature forestière définitive et exécutoire, qui constate que la parcelle n'est plus soumise au régime forestier, et d'autre part une procédure de modification formelle du plan des zones menée à bien avec une nouvelle affectation en zone constructible. Pas de possibilité de retenir une affectation en zone constructrible en se basant sur l'art. 135 LATC ou une volonté historique du législateur.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.05.2004 AC.1999.0218

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 7 mai 2004
sur le recours interjeté par
Anne - Marie
Fankhauser
, à Chardonne, dont le conseil est l’avocat Thierry Thonney, à
Lausanne,
contre
la décision rendue le 23 novembre 1999 par la
Municipalité
de Chardonne
, lui refusant la délivrance d'un permis de construire pour
l’agrandissement et la transformation d’un chalet sur la parcelle no 3562 du
cadastre communal,
la décision du
Service de l’aménagement du
territoire
, contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999,  refusant
de lui délivrer une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 let.a de la loi
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC),
la décision du
Service des forêts, de la
faune et de la nature
, contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre
1999,  refusant de lui délivrer une autorisation spéciale au sens de l'art. 120
let. c pour les constructions situées dans la forêt.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Guy Berthoud et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière :
Mme Sophie Yenni Guignard.
Vu les faits suivants:
A.
Anne-Marie Fankhauser est propriétaire depuis 1999
de la parcelle no 3562 du cadastre de la commune de Chardonne. Située dans
un terrain en forte pente, cette parcelle de 704 m2 est incluse dans un groupe
de trois parcelles sensiblement de même forme et de mêmes dimensions, qui
s’étendent du nord au sud selon trois rectangles parallèles, partiellement
couverts depuis leur extrémité nord par de la forêt, et portant chacun une
construction dans leur partie sud. Le plan des zones communal, approuvé par le
Conseil d’Etat le 8 juin 1984, inclut ces parcelles dans l’aire forestière qui
figure à titre indicatif sur le plan, à l’exception de l’accès de la parcelle
no 3562, longue bande située à l’extrémité sud de cette parcelle, aménagée en
escaliers qui relient le bien-fonds au chemin public du Retet. La petite zone
de forêt à laquelle appartiennent ces trois parcelles est bordée à l’est et au
sud par des terrains situés en zone constructible de faible densité B au sens
du règlement communal sur le plan d’extension et la police des constructions du
8 juin 1984, et à l’ouest par un espace assez vaste, portant plusieurs
constructions éparses, classé en zone intermédiaire par le plan des zones
communal. Enfin, l’ensemble des terrains situés en aval est inclus dans le
périmètre du plan de protection de Lavaux au sens de la loi cantonale du 12
février 1979.
Construit en 1968 sur
une surface de 35 m2, le bâtiment sur pilotis type chalet porté par la parcelle
no 3562 a été agrandi une première fois en 1990. La création d’une véranda
sur toute la longueur de la façade nord, fermant un couvert existant, a permis
d’augmenter à ce moment-là la surface au sol à 50 m2. Ces travaux ont été
autorisés au bénéfice d'une dérogation délivrée par le service des forêts  le
20 avril 1990.
En 1999, la recourante
a fait procéder à un levé de la lisière forestière. Selon les indications de
l'inspecteur forestier, le tracé de la lisière a été inscrit à environ 8 mètres
en amont du chalet et reporté sur un plan de situation par un géomètre
officiel.
B.
Anne-Marie Fankhauser a déposé une demande de
permis de construire  le 17 juin 1999 tendant à réaliser sous le chalet
existant un rez-de-chaussée inférieur et un sous-sol et à créer une galerie
dans les combles. Sans modifier de façon substantielle l’emprise au sol du
bâtiment existant, ces travaux prévoient de porter la surface habitable de 50
m2 à 115 m2. A la requête de l’autorité communale, la demande de permis a été
complétée le 19 juillet 1999 par un formulaire spécifique aux demandes
concernant les constructions hors zone à bâtir.
Le projet a été mis à
l’enquête publique du 14 septembre au 3 octobre 1999 et a suscité une
opposition.
Dans les décisions
figurant dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999, le Service de
l’aménagement du territoire (SAT) a refusé de délivré l’autorisation spéciale
requise pour les constructions situées en dehors des zones à bâtir en
application de l’article 120 let. a LATC et le Service des forêts, de la faune
et de la nature (SFFN) a refusé de délivrer l'autorisation spéciale exigée par
l'art. 120 let. c LATC pour les constructions situées dans la forêt ou à moins
de 10 mètres de la lisière (cf. annexe II du règlement du 19 septembre
1986 d'application de la LATC – RATC). En conséquence, par décision du 23
novembre 1999, la Municipalité de Chardonne a refusé de délivrer le permis de
construire sollicité.
C.
Le 14 décembre 1999, Anne-Marie Fankhauser a recouru
contre ces décisions au Tribunal administratif.
La municipalité a
répondu le 5 janvier 2000 qu’elle avait pour sa part préavisé favorablement le
projet et qu’au surplus, elle avait appliqué la décision des services cantonaux
compétents au regard l’article 120 LATC en refusant le permis de construire. Le
SFFN s’est déterminé le 17 janvier 2000 en concluant au rejet du recours.
En parallèle, la
commune de Chardonne a entamé la révision du plan général d’affectation
communal (ci après: PGA). Le projet propose le classement de la parcelle no
3562 pour partie dans l'aire forestière et pour partie en zone verte (zone
verte A). Le chalet se trouverait dans la partie sise en zone verte.
Le 5 octobre 2001, le
SAT s’est déterminé sur le recours en confirmant l’analyse à la base de sa
décision du 15 novembre 1999 refusant l’autorisation spéciale requise
sur la base de l’article 120 LATC et en indiquant pour le surplus qu’il n’avait
pas de remarques quant à l’affectation de la parcelle de la recourante à la
zone verte A prévue par le projet de nouveau PGA.
Le projet de nouveau
PGA et son règlement ont été mis à l’enquête publique du 17 janvier au 17
février 2003. La délimitation de l’aire forestière effectuée dans ce cadre a
fait l’objet d’une enquête publique simultanée. Anne-Marie Fankhauser a fait
opposition dans le délai d’enquête publique en contestant à la fois la
délimitation de l’aire forestière et l’affectation du solde de sa parcelle en
zone verte A, dont le projet de règlement prévoit qu’elle est inconstructible.
Par la suite, selon les explications fournies lors de l'audience, Anne-Marie
Fankhauser a  retiré son opposition relative à la délimitation de l’aire
forestière tout en maintenant celle relative à l'affectation de sa parcelle en
zone verte A.
Le Tribunal
administratif a tenu audience le 5 avril 2004 à Chardonne. A cette occasion, il
a entendu les parties et a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit:
1.
La recourante soutient que c’est à tort que le SAT
et le SFFN ont considéré que la partie de sa parcelle dans laquelle se situe le
chalet litigieux est soumise au régime forestier et que, par conséquent, une
autorisation spéciale au sens de l’art. 120 let. a LATC pour les constructions
hors de la zone à bâtir n’était pas requise. Elle se fonde sur le levé de la
lisière forestière effectué à sa demande par l’inspecteur forestier le
5 juillet 1999, qui mentionne la lisière de la forêt non plus à
l’endroit indiqué au registre foncier mais à 8 mètres environ en amont du
chalet. En conséquence, elle soutient que la partie de sa parcelle portant le
bâtiment doit être considérée comme colloquée en zone à bâtir. Selon son
interprétation, le déplacement de la lisière commande en effet de redéfinir
l’affectation de la partie inférieure de la parcelle, soit en considérant la
zone immédiatement adjacente, c’est-à-dire en l’occurrence la zone à bâtir de
faible densité B, soit en partant du principe que le terrain soustrait à la
législation forestière n’a pas été formellement affecté. On se trouverait alors
dans le champ d’application de l’article 135 LATC, lequel commanderait
d’admettre, compte tenu des constructions avoisinantes, que l’on se situe à
l’intérieur des zones à bâtir.
a)
Selon la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), on entend
par forêts toutes les surfaces couvertes d’arbres ou d’arbustes forestiers à
même d’exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode
d’exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents (art. 2
al.1 LFo). N’est pas non plus déterminante l’affectation de la zone dans
laquelle se situe une aire boisée (arrêt AC R5 498/90 du 23 novembre 1993
et les références citées). Il découle de cette définition que la notion de
forêt se distingue par le fait qu’elle repose sur des critères qualitatifs et
ne comprend aucune délimitation territoriale.
La loi fédérale sur
les forêts de 1991 tend à assurer une meilleure coordination entre la
législation forestière et la législation en matière d’aménagement du
territoire. L’art. 10 LFo prévoit qu’une constatation de la nature forestière
doit être ordonnée là où les zones à bâtir confinent et confineront à la forêt
lors de l’édiction et de la révision des plans d’affectation (art. 10 al. 2
LFo). En outre, quiconque prouve un intérêt digne d’être protégé peut demander
au canton de décider si un bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non
(art. 10 LFo). La décision de constatation de la nature forestière indique si
une surface boisée ou non boisée est considérée comme une forêt et en donne les
coordonnées. Elle indique sur un plan la situation, les dimensions de la forêt
ainsi que la situation des immeubles touchés (art. 12 OFo). L’art. 3 lit. a de
la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVFo) prévoit qu’outre les cas
prévus par la législation forestière, le Département de la sécurité et de
l’environnement peut ordonner une procédure de constatation de nature en cas de
demande de permis de construire à proximité d’une lisière qui n’a pas encore
été délimitée.
La loi fédérale sur
les forêts de 1991 a pour effet de permettre une claire définition des limites
de la forêt à un moment donné dans les zones à bâtir qui contiennent de la
forêt comme dans celles qui la confinent, pour autant que la constatation ait
lieu de façon officielle sur les plans d’affectation communaux. Tant que le
relevé n’a pas été effectué de façon officielle, l’ancienne définition de la
forêt, qui se fonde sur son extension réelle, conserve force de loi, et les
surfaces répertoriées comme forêt restent soumises à la loi forestière (ASPAN,
DATE 12/92). Les limites doivent donc être fixées lors de la révision des plans
d’affectation et selon une procédure en constatation de la nature forestière là
où les zones à bâtir au sens de l’art. 15 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT)
jouxtent directement la forêt.
b)
En l’espèce, la parcelle litigieuse a été considérée comme forestière
lors de l'adoption du plan des zones actuellement en vigueur et elle figure au
registre foncier en nature de forêt. Pour qu'on puisse lui appliquer le régime
de la zone à bâtir, il faut, d'une part, une constatation de nature forestière
définitive et exécutoire et, d'autre part, une procédure de modification
formelle du plan des zones  menée à bien avec une nouvelle affectation en zone
constructible. Il est ainsi possible que, dans le cadre de la procédure en
cours de modification du plan des zones communal, tout ou partie de la parcelle
soit finalement affectée en zone à bâtir, ceci notamment sur la base de la constatation
de nature effectuée à cette occasion. A lui seul, le levé de lisière effectué
en 1999 par l'inspecteur forestier ne suffit en revanche pas pour considérer
que le secteur dans lequel se trouve le chalet n'est plus soumis au régime
forestier. On note à cet égard que, dans l’esprit du service cantonal, ce levé
des lisières devait tout au plus servir à engager la discussion auprès des
autorités communales, en vue de la délimitation de l’ensemble des limites de la
forêt dans le cadre de la révision du plan général d’affectation de la commune,
alors à l’étude (cf. décision du SFFN figurant dans la synthèse CAMAC).
On relèvera par
surabondance que, contrairement à ce que soutient la recourante, il n'y a pas
de place pour une "interprétation historique de la volonté du
planificateur" sur la base de laquelle on pourrait considérer d'office,
par analogie avec les parcelles avoisinantes, que la parcelle litigieuse est
d'ores et déjà constructible. On l'a vu, la modification de l'affectation d'une
parcelle ne saurait en effet intervenir en dehors de toute procédure. Il en va
notamment du respect du droit d'être entendu des propriétaires voisins et des
principes démocratiques régissant l'adoption et la modification des plans
d'affectation.  De même, on ne saurait arriver à ce résultat sur la base de
l'art. 135 LATC. Selon son texte clair, cette dernière disposition ne
s'applique en effet qu'aux communes ne disposant pas encore de plan
d'affectation, ce qui n'est pas le cas de la commune de Chardonne.
Pour ce qui est de
l'affectation de la parcelle 3562 à prendre en considération dans le cadre du
présent litige, force est ainsi de constater que, bien qu'une procédure de
modification du plan général d'affectation soit en cours, le plan des zones de
1984 est toujours en vigueur et c'est le régime prévu par ce plan qui
s'applique. Actuellement, cette parcelle ne saurait par conséquent être
considérée comme constructible. Partant, c'est  à juste titre que le SAT a
estimé que le projet de la recourante devait faire l'objet d'une autorisation
pour les constructions hors de la zone à bâtir en application de l'art. 81 LATC
et devait, par conséquent, être examiné sur la base des art. 24 et suivants
LAT.
2.                     a) aa) Jusqu'à la
modification des dispositions de la LAT relatives aux constructions hors de la
zone à bâtir, celles-ci étaient régies par l'art. 24 LAT. L'alinéa 2 de cette
disposition régissait plus précisément les transformations, agrandissements et
changements d'affectation partiels (pour autant qu'ils n'interviennent pas dans
des constructions nouvelles au sens de l'alinéa 1er); cette disposition
supposait en outre des règles d'application cantonales (en l'occurrence, la
matière était réglée en droit vaudois à l'art. 81 al. 4 LATC).         Les
Chambres fédérales ont adopté, le 20 mars 1998, de nouvelles dispositions
modifiant et complétant l'art. 24 LAT précité; ces nouvelles dispositions sont
entrées en vigueur le 1er septembre 2000, simultanément à la nouvelle
Ordonnance du Conseil fédéral sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000
(ci-après : OAT). Selon l'art. 52 OAT, les procédures en cours au moment de
l'entrée en vigueur de cette ordonnance et des modifications de la LAT sont
soumises au nouveau droit (al. 1); toutefois, s'agissant de procédures de
recours pendantes, ces dernières sont régies par l'ancien droit, sauf si le
nouveau droit est plus favorable au requérant (al. 2).
bb) En l'espèce, les
décisions attaquées ont été rendues avant l'entrée en vigueur du nouveau droit.
Il convient par conséquent d'examiner si ce dernier est plus favorable pour la
recourante. La novelle du 1er septembre 2000 visait notamment à assouplir les
conditions auxquelles les changements d'affectation de bâtiments existants hors
des zones à bâtir peuvent être admis (Meyer Stauffer, La zone agricole, in
Journées suisses du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 40 et 48).
Dans cette perspective, la révision a notamment institué de nouvelles
possibilités d'aménager dans des bâtiments existants un logement pour y habiter
toute l'année, sans que les locataires ou propriétaires appartiennent à la
population paysanne (ASPAN, Lexique des constructions hors de la zone à bâtir,
Territoire et environnement, août 2000, p. 50; Arrêt AC 2001/0189). On
constate ainsi que le nouveau droit est, en toute hypothèse, plus favorable à
la recourante et il convient par conséquent d'examiner le projet litigieux sur
la base des art 24 et suivants LAT entrés en vigueur le 1
er
septembre 2000.
b) aa) L’art. 24c al.
1
er
LAT concerne les bâtiments devenus non conformes à la zone mais
érigés conformément au droit matériel en vigueur au moment de leur construction
et concrétise par conséquent la garantie des droits acquis. La date de
référence pour savoir si une construction a été érigée en conformité du droit
en vigueur est en principe la mise en application de la loi fédérale sur la
protection des eaux contre la pollution le 1
er
juillet 1972 (OFAT,
nouveau droit de l’aménagement du territoire, Berne, février 2001, V ch. 2.1).
Construit en 1968, le bâtiment litigieux a selon toute vraisemblance été érigé
conformément au droit en vigueur à ce moment-là et il entre par conséquent dans
le champ d'application de l'art. 24 c LAT. En application de cette disposition,
les constructions qui ont été édifiées légalement mais qui sont devenues
contraires à la zone à la suite d’un changement de législation ou d’une
modification du régime des zones dans laquelle elles sont implantées peuvent
être maintenues et rénovées (Meyer Stauffer, La zone agricole, in Journées
suisses du droit de la construction, Fribourg 2001). L’art. 24c al. 2 LAT
prévoit ainsi que l’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction.
La portée de l’art.
24c LAT est précisée à l’art. 42 al. 1
er
OAT. Selon cette
disposition, des modifications sont autorisées pour autant que l’identité de la
construction ou de l’installation et de ses abords soit respectée pour
l’essentiel, les améliorations esthétiques étant admises. Cette disposition
vise non seulement un changement partiel d’affectation, mais également des
travaux de transformations et d’agrandissement. Le moment déterminant pour
l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de
l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans
d’aménagement (art. 42 al.2 OAT). Pour savoir si l’identité de la construction
est respectée, on devra se fonder sur l’ensemble des circonstances (art. 42
al.3 OAT). Son volume et son apparence devront notamment être préservés dans
leur aspect essentiel. L’art. 42 al. 3 OAT recourt aussi à des critères d’ordre
quantitatif pour définir les limites à partir desquelles on doit considérer que
l’identité de la construction n’est plus respectée, et précise notamment que
tel n’est plus le cas lorsque la surface utilisée pour un usage non conforme à
l’affectation de la zone est agrandie de plus de 30%, les agrandissements
effectués à l’intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié (art. 42
al. 3 let a OAT). L’art. 42 al. 3 OAT se réfère à l’augmentation de la surface
brute de plancher utile.
La jurisprudence
rendue sous l’empire de l’ancien droit avait eu l’occasion de préciser que la
possibilité d’agrandir une construction ou une installation non conforme à
l’affectation de la zone ne peut être utilisée qu’une seule fois, étant précisé
qu’il est possible d’obtenir plusieurs changements d’affectation répartis dans
le temps, à condition que les autorisations ne dépassent pas, dans l’ensemble,
la mesure autorisée par cette disposition (in Droit fédéral et vaudois de la
construction, note 2.3 ad art 24c LAT, et la jurisprudence citée).
bb) En l’espèce, le
bâtiment, qui comprenait à l’origine une surface habitable de 35 m2, a déjà été
agrandi en 1990 par la création d’une véranda de 15 m2, portant la surface au
sol à 50 m2, sur un seul niveau. Le projet litigieux prévoit la réalisation
d’une galerie dans les combles et la création d’un niveau supplémentaire, ce
qui porterait la surface habitable totale à 114 m2. A l’évidence, la proportion
de 30% maximum prévue par l’art. 42 al. 3 OAT est largement dépassée par
rapport à la situation existant en 1972, et l’agrandissement de 15 m2 effectué
en 1990 correspond déjà au maximum de 30% supplémentaire par rapport à une
surface de 35 m2. L’importance des travaux envisagés dépasse ainsi
largement les notions de transformation partielle ou d’agrandissement mesuré
telles qu’elles ressortent de la loi et de l’ordonnance. La décision de refuser
d'autoriser  les travaux litigieux ne peut dès lors qu'être confirmée.
3.                     Il résulte de ce qui
précède que le recours doit être rejeté aux frais de la recourante, et que les
décisions attaquées doivent être confirmées. La commune de Chardonne ayant
procédé sans l’assistance d’un mandataire professionnel, il n’y a pas lieu
d’allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.
La décision rendue le 23 novembre 1999 par la
Municipalité de Chardonne est confirmée.
III.
La décision  du Service de l’aménagement du
territoire contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999 est confirmée.
IV.
La décision du Service des forêts, de la faune et
de la nature contenue dans la synthèse CAMAC du 15 novembre 1999 est confirmée.
V.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la recourante Anne-Marie Fankhauser.
VI.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 mai 2004.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)