vd_omni · AC.2019.0245 · 2020-09-01 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Commune de Missy | Recours d'un propriétaire dirigé contre une décision du DTE approuvant partiellement la modification du PGA de la commune de Missy et n'approuvant pas la modification du PGA pour quatre parcelles. Qualité pour recourir reconnue alors même que le recourant n'a pas pris part à la procédure devant l'autorité précédente: il est atteint pour la première fois par la décision attaquée, le projet mis à l'enquête ne modifiant alors pas l'affectation de sa parcelle (consid. 2). Pas de violation du droit d'être entendu (consid. 3). Le plan d'affectation litigieux a été valablement adopté par le conseil général de la commune (consid. 4-5). L’approbation partielle du DTE exclut l’affectation en zone intermédiaire de 3 parcelles prévue par le projet et exclut également la parcelle du recourant, dont l'affectation devrait selon le DTE être modifiée. Des extensions de la zone à bâtir sont par ailleurs approuvées sur d'autres parcelles. Or, il en résulte que la situation concrète de la zone à bâtir de la commune demeure incertaine sur des éléments essentiels. Il découle des principes directeurs généraux de la LAT que la planification doit être appréhendée de façon complète et circonstanciée et que les intérêts touchés doivent être appréciés de façon globale. Les plans d'affectation doivent procéder d'une idée d'ensemble. Il n'existe en l'occurrence aucun intérêt public ou privé déterminant justifiant de traiter les parcelles concernées de façon distincte matériellement ou temporellement des autres surfaces constructibles. Une approbation partielle d'un plan d'affectation devrait être réservée aux cas et aux circonstances exceptionnelles, non réalisés en l'espèce. Recours admis et renvoi de la cause au département pour qu'il réexamine la surface constructible de la commune dans sa globalité (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.09.2020 AC.2019.0245

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
septembre 2020
Composition
M. Stéphane Parrone, président; MM Pascal Langone et André Jomini, juges.
Recourant
A.________********
représenté
par Me Julien GUIGNARD, avocat à Givisiez,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement
(DTE
,
actuellement Département des institutions
et du territoire [DIT]), représenté par le Service du développement
territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du
logement [DGTL]), à Lausanne
,
2.
Commune de Missy,
représentée
par Me Aurore ESTOPPEY, avocate, à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 19 juin 2019 approuvant
partiellement la modification du plan général d'affectation de la Commune de
Missy
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Missy (ci-après: la commune) est régi par
un le plan général d'affectation (PGA) et un Règlement sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPGA), tous deux approuvés par le
Département du territoire et de l’environnement (DTE, actuellement Département
des institutions et du territoire [DIT]), le 20 mai 1997.
B.
Après l'approbation de ce PGA, et suite à la construction de l'autoroute
A1, des remaniements parcellaires importants sont intervenus dans la commune
ayant notamment comme conséquence que la limite des zones et celle des
parcelles ne correspondent plus. Dès 2010, la Municipalité de Missy (ci-après:
la municipalité) a entrepris de modifier partiellement son PGA dans le but en
particulier de faire coïncider les zones d'affectation aux limites de parcelles.
Cette opération n'avait pas d'incidences sur le RPGA. Un dossier comprenant
notamment un premier projet du plan général d'affectation et un rapport
d'aménagement au sens de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), a été soumis au Service du
développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire
et du logement [DGTL]) pour examen préalable en novembre 2009. Le SDT a rendu
un rapport d'examen préalable le 12 octobre 2010 en requérant deux
modifications. L'ultime contrôle du SDT le 17 décembre 2010 a approuvé la mise
à l'enquête publique du dossier.
Ce projet de révision du PGA a été mis à l'enquête
publique du 18 février au 21 mars 2011. Une séance d'information publique est
intervenue le 17 février 2011.
L'enquête publique a suscité 10 oppositions. Les
opposants ont été entendus lors de séances organisées le 14 juin 2011 et le 8
mai 2012. A la suite de ces séances, la municipalité, dans un préavis
n° 4/2012 du 4 septembre 2012, a proposé au Conseil général de Missy
(ci-après: le conseil général) d'accepter la modification partielle du PGA
telle que mise à l'enquête publique du 18 février 2011 au 21 mars 2011, avec
des modifications devant par la suite être soumises à une enquête publique
complémentaire, et d'accepter les réponses de la municipalité aux oppositions.
Sur cette base, le 25 septembre 2012, le conseil
général a adopté le préavis n° 4/2012 amendé qui autorisait "la
modification partielle du PGA telle que mise à l'enquête publique du 18.02.2011
au 21.03.2011, avec les modifications apportées après l'enquête publique
(…)" et "les réponses de la Municipalité aux oppositions".
C.
A.________ est propriétaire depuis le 15 avril 2013 de la parcelle n° 86
de la commune, située dans la zone de village selon le PGA de 1997. D'une
surface totale de 3'728 m
2
, ce bien-fonds, non bâti, est en nature
de champ, pré et pâturage. La parcelle est bordée sur son côté nord-ouest par la
route de Carignan, prolongée par la route de Missy en direction du nord-est,
qui constitue l'artère principale du village, bordée de part et d'autre par des
habitations. Le côté est de la parcelle n° 86, de forme arrondie, jouxte le
croisement entre la route de Carignan et la route des Vernettes qui borde la
parcelle au sud-ouest. Le bien-fonds est entouré de terrains bâtis en direction
du nord est et du sud et il présente un dégagement en direction de l'est vers
des terrains affectés en partie en zone agricole et partiellement construits.
Le ruisseau des Vaux longe la limite
sud-est de la parcelle n° 86. Sur ce tronçon, il est canalisé. Un risque de
crue a toutefois été identifié par les autorités, si bien que pour une large
partie de sa surface, la parcelle n° 86 se situe en zone de dangers moyens de
faible intensité d'inondations par les crues dont les causes proviendraient de ce
ruisseau dans sa partie à ciel ouvert, au nord. Une bande d'environ 8m de large
sur 80m de long, à l'est de la parcelle, se situe en zone de danger faible. Ces
risques d'inondations ne rendent pas le terrain inconstructible
D.
Dans le courant de l'année 2013, la municipalité a entrepris de modifier
son règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, ce
qui impliquait notamment une augmentation du CUS (nouvellement: indice
d'utilisation du sol - IUS) de la zone village de 0,4 à 0,6 (art. 10). Cette
procédure s'est poursuivie en 2014.
E.
En date du 6 janvier 2015, la commune a établi un bilan de ses réserves
de zone à bâtir (d'habitation et mixte) qui a été approuvé par le SDT le 6
février 2015.
Suite à la modification de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, le PGA modifié n'a pas été proposé à l'approbation du DTE en raison
du surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune.
La municipalité a décidé de préparer un nouveau projet de révision de son PGA
soumis à un premier examen préalable du SDT le 23 avril 2015 qui a conclu
notamment à ce que le projet soit rendu conforme à la mesure A11 du plan
directeur cantonal (PDCn). Un deuxième examen préalable a été opéré par le SDT
le 18 décembre 2015.
La modification partielle du PGA, le règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, et
le plan de limites des constructions de la commune ont été mis à l'enquête
publique du 30 avril au 30 mai 2016.
Cette nouvelle enquête publique a suscité des
oppositions provenant des mêmes propriétaires touchés et portaient en
particulier sur le déclassement de tout ou partie de terrains en zone agricole
ou sur le fait que des demandes d'extension de la zone à bâtir n'avaient pas
été prises en compte.
Des séances de conciliation avec les opposants, des
représentants de la municipalité et l'urbaniste en charge du projet ont été
tenues le 7 septembre 2016.
Le 8 mars 2017, le président du conseil général a
adressé aux membres de celui-ci une convocation qui avait la teneur suivante:
"
Convocation
SEANCE DU
CONSEIL GENERAL
À la salle du bâtiment
communal
Mardi 21 mars 2017
à 20h15
ORDRE DU JOUR
1.
PV de la dernière séance
2.
Préavis n° 08/2016: Demande de lever toutes les oppositions concernant
le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
3.
[…]"
Cette convocation  était accompagnée
d'un préavis de la municipalité n° 08/2016 daté du 31 octobre 2016, dont
la teneur était la suivante:
"
Demande de
lever toutes les oppositions concernant le PGA (plan général d'affectation) et
mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
PRÉAVIS MUNICIPAL N°
08/2016
Monsieur le Président,
Mesdames et Messieurs les membres
du conseil général.
La mise à l'enquête publique
complémentaire du 30.04.2016 au 30.05.2016 a suscité 7 nouvelles oppositions.
Les anciennes oppositions non levées restant valables.
La Municipalité et son urbaniste
conseil ont convoqué sans obligation, et à titre d'information, les 7 opposants
afin d'éclaircir et de donner les plus justes informations concernant la
nouvelle LAT (loi sur l'aménagement du territoire).
Le but était également d'essayer
de faire lever leurs oppositions aux opposants.
Un procès-verbal a été rédigé pour
chaque entretien individuel.
Ceux-ci sont annexés avec le
présent préavis.
Il en ressort en règle générale
toujours les mêmes points de vue, à savoir le maintien de ces oppositions.
Comme nous le savons tous, on ne
peut pas faire d'omelette sans casser d'œufs. Il est très clair que la
Municipalité à fait tout ce qu'elle pouvait pour péjorer le moins possible de
personnes touchées par cette nouvelle loi. Nous vous rappelons que la mise en
réserve des terrains pour l'élaboration de notre PGA nous a été imposée par le
Canton.
Sur le nombre de mètres carrés mis
en réserve et par rapport à celui que nous devons utiliser pour aboutir à notre
PGA, il n'y a que peu de marge de manœuvre.
Pour rappel le Canton de Vaud a
fixé la date ultime de mise en œuvre de la LAT (votée par le peuple Suisse) à
fin 2021.
A cette date toutes les communes
devront être à jour avec leur PGA. Passée celle-ci, c'est le Canton lui-même
qui prendra les mesures de mise en œuvre pour les communes et ceci sans état
d'âme.
Actuellement et tant que notre PGA
n'est pas appliqué, toutes nos constructions concernées par celui-ci sont
gelées par le Canton, et notre village ne peut plus se développer.
Il faut également savoir que ce
n'est pas l'ancien règlement qui reste en vigueur pendant ce temps mais que le
SDT choisit les mesures les plus contraignantes des deux règlements, soit
l'ancien et le nouveau à venir. C'est pour cette raison que le nouveau règlement
des constructions est lié au PGA.
Si le Conseil général désire ne
pas accepter notre PGA par la levée des oppositions, celui-ci repartira à la
case départ et tous les investissements financiers estimés à plus de CHF
98'000.- n'auront servi à rien.
Par contre si notre PGA est
accepté, les opposants ont 20 jours pour faire recours auprès du Canton qui les
traitera par le biais du Tribunal Arbitral (TA).
Au vu de ce qui précède, nous vous
prions Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les conseillers de bien
vouloir voter les conclusions suivantes:
Vu -                    Préavis de
la municipalité
Ouï -                   Le rapport
de la commission chargée d'étudier cette affaire
Considérant -       que cet objet
a été porté à l'ordre du jour
Décide :
D'accepter de lever les
oppositions concernant le PGA et de mettre en vigueur le nouveau règlement sur
les constructions […]".
Le 21 mars 2017, le conseil général s'est réuni. Le
PGA et son règlement ont été débattus et on extrait du procès-verbal de la
séance ce qui suit:
"
PROCES-VERBAL
Séance du conseil
général du 21 mars 2017
Présidence : Monsieur
B .________, président.
ORDRE DU JOUR
1.
PV de la dernière séance
2.
Préavis n° 08/2016 : Demande de lever toutes les oppositions
concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
3.
[…]
1.
PV de la dernière séance
B.________
, président,
passe à la consultation du procès-verbal du 13 décembre 2016 et ouvre la
discussion.
C.________
pose une
question concernant l'intervention de M. Georges Gallaz, demandant si la levée
des oppositions au PGA serait faite de manière globale (p. 120). Il remarque
que personne n'avait répondu clairement à cette question
B.________
, président, lui
répond que le but de la séance d'aujourd'hui est de lever toutes les
oppositions au PGA, globalement.
D.________
, revient sur
l'intervention de E.________, qui mentionnait un délai de 8 mois octroyé à la
commune après l'enquête publique pour se prononcer sur le PGA (selon Art. 58 de
la LAT). Il souhaite savoir ce qu'il en est étant donné que ce délai est dépassé.
F.________, syndic
, répond
que les autorités cantonales ont été averties de ce dépassement et qu'elles en
ont pris acte, bien que ce ne soit pas l'idéal. Ce délai n'a malheureusement
pas été respecté pour diverses raisons, notamment le report de la votation.
La discussion n'étant pas
demandée, le procès-verbal du 13 décembre 2016 est accepté à l'unanimité des
membres présents.
2.
Préavis n° 08/2016: Demande de lever toutes les oppositions
concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
B.________, président,
introduit le sujet avec une présentation expliquant les divers aspects de la
récusation. Les points suivants sont relevés :
·
La récusation entraine la non-participation en séance de
commission, à la discussion au conseil ainsi qu'au vote.
·
Un membre du conseil ne peut prendre part à une décision ou à une
discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter.
·
Il doit exister un lien particulièrement évident et direct entre
les intérêts du conseiller et l'objet soumis aux délibérations.
En règle générale, la récusation
concerne les personnes opposantes, ayant à ce jour une opposition en cours. Si
ces points ne sont pas respectés, une personne peut faire recours au vote du
PGA et l'annuler, si cela s'avère justifié.
B.________, président
,
donne lecture d'une demande d'amendement au préavis municipal reçu de M.
Charles Thévoz. Il consisterait à séparer le vote en 2 objets distincts:
1.
Demande
de lever toutes les oppositions concernant le PGA
2.
Mise
en vigueur du nouveau règlement sur les constructions
Cela permettrait ainsi aux
personnes ayant des oppositions en cours et devant se récuser pour la première
partie de pouvoir quand même participer au vote concernant la mise en vigueur
du nouveau règlement.
C.________
, n'est pas sûr
de savoir s'il doit se récuser ou non, étant donné qu'il a deux oppositions en
cours mais qui, selon lui, sont d'intérêt général et non personnel.
B.________, président
,
répond avec l'exemple fourni par le service des communes et du logement (SCL)
au sujet de la Loi sur les communes (LC 175.11), article 40j au sujet de la
récusation. «Un conseiller ne peut lever sa propre opposition». En
l'occurrence, bien que l'opposition de Pierre Quillet ne concerne pas
directement ses intérêts privés, il doit se récuser pour assurer la réussite de
ce projet.
C.________
, est déçu de
cette manière de faire. Etant donné qu'il ne peut pas défendre ses oppositions,
il ne voit pas d'utilité à rester et prend congé de l'assemblée.
G.________
, ne souhaite pas
voter dans ces conditions, il s'abstient également.
La parole n'étant plus demandée,
l'amendement proposé par M. Charles Thévoz est soumis au vote. Il est accepté
par 20 voix, 5 avis contraires et 6 abstentions.
B.________, président
, cède
la parole à la commission ad'hoc formée de
H.________, I.________
(rapporteuse) et J.________, K.________ et L.________
, laquelle émet
quelques remarques tout en proposant d'accepter le préavis n° 08/2016 et de
lever ainsi toutes les oppositions, tout en validant dans un même temps le
nouveau règlement des constructions.
M.________
ainsi que
N.________
et
O.________
se récusent spontanément.
P.________
souhaite
connaître la liste des opposants à jour.
B.________, président,
donne lecture de cette liste et constate que tous les membres du conseil ayant
une opposition ouverte et devant se récuser l'ont fait.
Q.________
trouve que tous
les membres du conseil auraient dû recevoir de la documentation au sujet des
récusations afin d'en être mieux informés.
D.________
fait part de
diverses questions et remarques tant d'ordre privé que d'intérêt public,
restées sans réponses de la municipalité suite aux séances de conciliation des
oppositions au PGA. Il soulève le fait que la commune de Villarzel vient de
valider son nouveau PGA et qu'il n'y avait aucune opposition au moment du vote.
E.________, municipal
,
répond que depuis qu'il a commencé la municipalité il y a un peu plus de deux
ans, beaucoup de choses ont changé. Tous les «nouveaux» opposants ont été
entendus par la municipalité avec un expert en la matière, mandaté pour
répondre aux questions plus techniques. Les oppositions plus anciennes étaient
difficiles à traiter, certaines d'entre elles n'étant plus valables
actuellement ou n'ayant pas été formulées officiellement auprès de la nouvelle
municipalité.
Le plan général des réserves
(zones oranges) a été mis au point par le canton, il nécessitait beaucoup de
calculs compliqués. L'ancienne municipalité avait pu se prononcer sur ce plan
et l'avait accepté. Il avait été fait ainsi car il n'y avait que peu de
possibilités. Un CUS de 0.6 avait été proposé et la municipalité actuelle s'est
battue pour qu'il soit maintenu à 0.4. Sans quoi, encore plus de terrains
auraient dû être dézonés avec probablement à la clé un nombre supérieur
d'oppositions. Selon les quotas établis par le canton, le nombre d'habitants de
la commune de Missy peut croitre de 2,5 par année. Si l'on reprend
l'augmentation depuis l'année 2011, ces quotas ont largement été dépassés.
C'est pour cette raison que certains projets de construction sont en attente.
L'objectif serait de négocier une augmentation de ces quotas pour pouvoir
débloquer la situation.
En conclusion, ce projet ayant
débuté il y a 15 ans, il était difficile pour la nouvelle municipalité de bien
comprendre toutes les oppositions de l'époque.
R.________, municipal
, pour
répondre à D.________, ajoute concernant la parcelle n°110, que sa proposition
avait été soutenue par la commune mais que c'est le canton qui l'avait
finalement refusée.
Concernant le chemin d'accès à la
parcelle en dessus de la maison des régents, il avait à la base été créé pour
limiter le trafic sur la route pendant les travaux de constructions des 3
maisons et devait être ensuite le chemin d'accès principal aux maisons afin
d'éviter la sortie dangereuse du côté de l'église.
P.________
demande que le
vote soit fait à bulletin secret. Comme plus de 5 personnes appuient cette
proposition, elle est acceptée.
D.________
demande le vote
à l'appel nominal.
B.________, président,
répond que selon l'art. 69 du règlement du conseil général, c'est le vote à
bulletin secret qui est prioritaire sur le vote à l'appel nominal, si les deux
sont demandés.
La discussion n'étant plus
demandée, il est alors procédé au vote à bulletins secrets.
Première partie: Demande de lever
toutes les oppositions concernant le PGA
Bulletins délivrés : 32
Bulletins rentrés : 32
Bulletins blancs : 6
Bulletins nuls : 1
Bulletins valables : 25                             Majorité
absolue : 13
La première partie du préavis no
08/2016, demande de lever toutes les oppositions concernant le PGA est acceptée
par 21 voix, 4 avis contraires et 6 abstentions.
B.________, président
,
ouvre la discussion au sujet de la mise en vigueur du nouveau règlement sur les
constructions.
D.________
demande si dans le
cas où il y aurait un recours, tout le PGA serait remis en cause ou uniquement
l'opposition et la parcelle concernée.
E.________, municipal
,
répond que cela dépend du tribunal. Selon lui, uniquement l'opposition et la
parcelle concernée ferait l'objet du recours, mais cela reste incertain car
c'est un des premiers PGA a être mis en vigueur.
La parole n'étant plus demandée,
la deuxième partie du préavis no 08/2016, mise en vigueur du nouveau règlement
sur les constructions est soumise au vote. Elle est acceptée par 27 voix, aucun
avis contraire et 4 abstentions.
L.________,
au vu du
résultat du vote, demande que les opposants soient informés par écrit de leur
droit de recours vis-à-vis du canton.
E.________
, municipal,
répond que la municipalité prend acte de cette demande et va faire le
nécessaire.[…]"
Un extrait du procès-verbal a également été établi
et se présente comme suit:
"
EXTRAIT
DE PROCES-VERBAL
Concerne :
Préavis n° 08/2016
:
Demande de lever toutes les oppositions concernant le PGA et mise en vigueur du
nouveau règlement sur les constructions
Lors de la séance du 21 mars 2017,
le Conseil général de Missy a accepté et approuvé à la forte majorité des
membres présents avec 5 avis contraires et 6 abstentions le préavis municipal
No 08/2016, amendé comme suit :
Préavis n° 08/2016 :
a.           Demande de lever
toutes les oppositions concernant le PGA
Accepté à la forte majorité des
membres présents avec 5 avis contraires et 6 abstentions.
b.           Mise en vigueur du
nouveau règlement sur les constructions
Accepté à la forte majorité des
membres présents, sans avis contraires et avec 4 abstentions.
Dans la séance du 21 mars 2017, 36
conseillères et conseillers étaient présents sur un total de 41."
F.
En date du 8 juin 2017, le bureau d'architectes-urbanistes en charge du
projet a adressé à la municipalité 6 exemplaires du plan de modification
partielle du PGA et du plan de limites des constructions authentifiés par le
géomètre pour signature. Le bureau précisait notamment ce qui suit:
"Concernant la problématique de la signature des
documents qui a été soulevée par votre président du Conseil, et après
vérification avec le SDT, il est correct lors d'une longue procédure de faire
figurer dans le cartouche la mention "l'attestent" qui permet aux
autorités en place d'apposer leur signature sans aller chercher celle des
anciens syndics, présidents ou secrétaires en fonction lors des différentes
phases ultérieures du projet".
G.
La municipalité a transmis au DTE son dossier pour approbation le 10
juillet 2017. Le dossier transmis comprenait le préavis municipal du 31 octobre
2016 et l'extrait du procès-verbal du Conseil du 21 mars 2017.
Par lettre du 21 décembre 2017, le SDT a informé la
municipalité qu'il n'avait pas pu soumettre le PGA à la cheffe du DTE car il
n'était pas conforme à la mesure A11 du PDCn adopté par le Grand Conseil le 20
juin 2017, et le potentiel d'accueil en nouveaux habitants de la commune était
largement supérieur au potentiel admis.
Le SDT a invité la municipalité à une séance qui
s'est tenue le 23 janvier 2018.
Par courriel du 1
er
février 2018, la
commune a informé le SDT que dans sa séance du 8 janvier 2018, la municipalité
avait pris la décision de poursuivre la procédure engagée de son PGA en
invitant le SDT à transmettre le dossier "à qui de droit".
Des discussions ont ensuite eu lieu entre la
municipalité et le SDT, en raison de la persistance de problèmes de conformité
entre le projet de PGA et le PDCn entre temps approuvé par le Conseil fédéral
le 31 janvier 2018: en particulier, le SDT a souligné que malgré la réduction
globale de la zone à bâtir opérée, la capacité d'accueil des réserves en zone à
bâtir d'habitation et mixte restait trop importante par rapport à celle
autorisée par le PDCn à l'horizon de planification 2036, le surdimensionnement
de la commune étant estimé à 41 habitants dans ce contexte.
H.
Par décision du 2 mai 2018, la cheffe du DTE a décidé de ne pas
approuver préalablement le PGA de Missy et son règlement, ainsi que le plan des
limites de construction. En substance, le DTE a retenu que si globalement la
zone à bâtir de la commune avait été diminuée, elle avait été étendue sur
certaines parcelles. Le rapport 47 OAT ne renseigne pas sur le potentiel
supplémentaire créé par ces extensions de la zone à bâtir qui augmentent la
constructibilité de certaines parcelles (potentiel de densification), voire
permettent des constructions nouvelles. La décision retient que la procédure a
été menée jusqu'à la seconde mise à l'enquête publique, avant l'approbation de
la quatrième adaptation du PDCn par le Conseil fédéral et qu'en 2016; le bilan
des réserves à bâtir a été donc calculé sur la base de la version antérieure du
PDCn. Selon le PDCn en vigueur, le potentiel de surfaces brutes de plancher
(SBP) réalisable passe de 2'498 m
2
à 3'122 m
2
. Il faut ajouter
le potentiel des extensions de la zone à bâtir qui n'a pas été pris en compte.
En estimant grossièrement ce potentiel supplémentaire à 450 m
2
, le
nouveau PGA permet la construction d'environ 3'570 m
2
de SBP
supplémentaires. Cela représente un potentiel de 71 habitants auquel il faut
ajouter un potentiel de densification des autres parcelles de 14 habitants. Au
total, le nouveau PGA permet l'accueil de 85 habitants. Avec 350 habitants au
31 décembre 2015, la population maximale à l'horizon de planification 2036 est
de 405 habitants (croissance admissible de 55 habitants). Le 31 décembre 2016,
la population s'élevait à 361 habitants, soit une croissance de 11 habitants.
Les besoins au 31 décembre 2016 sont donc de 44 habitants (55-11). Le
surdimensionnernent du nouveau PGA est donc de 41 habitants. Il ne peut pas
être admis que de la zone à bâtir soit créée alors que le potentiel existant
reste surdimensionné et que les possibilités de le réduire n'ont pas été
étudiées jusqu'au bout.
I.
La municipalité a recouru auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP ou le tribunal) contre cette
décision par acte du 7 juin 2018 en concluant notamment à son annulation et à
ce que le PGA de Missy, son règlement, ainsi que le plan des limites de
construction adoptés le 21 mars 2017 soient approuvés. Cette cause a été
ouverte auprès de la CDAP sous la référence AC.2018.0188.
Le 22 novembre 2018, le tribunal a tenu une audience
d'instruction à Missy, au cours de laquelle il a été proposé de négocier une
solution entre les parties, sur la base d'une suppression de la zone
intermédiaire prévue sur des parcelles au profit de la zone agricole et d'une
réduction de la constructibilité de la parcelle n° 86.
Par courriel du 4 décembre 2018, la municipalité a
transmis au SDT une proposition de modification du plan consistant à supprimer
la zone intermédiaire prévue sur les parcelles n° 5, 19, 27 et 30 et à réduire
la constructibilité de la parcelle n° 86 en créant une zone de jardin d'une surface
de 875 m
2
(zone de verdure inconstructible en zone à bâtir selon
l'article 15 LAT).
Divers échanges sont ensuite intervenus entre la
municipalité et le propriétaire de la parcelle n° 86 notamment, A.________.
Par e-mail du 5 décembre 2018, ce dernier a indiqué
à la municipalité s'opposer à la mesure concernant sa parcelle, proposant de
rechercher une solution à l'amiable. A cette occasion, il a notamment précisé
que d'autres terrains plus éloignés du centre devraient selon lui clairement
être dézonés avant le sien.
Par courriel du 14 janvier 2019, la municipalité a
notamment répondu au recourant que selon le SDT, la LAT exigeait de réduire la
surface à bâtir que comprenait la parcelle n° 86, étant donné que celle-ci
présentait un dégagement important en direction de terrains agricoles. Elle a
encore précisé que la commune était surdimensionnée et qu'il n'était pas
possible de maintenir l'entier de la surface en zone à bâtir.
Lors d'une séance tenue le 15 février 2019, la
proposition de modification du plan évoquée ci-dessus a été discutée avec le
SDT. La réduction du potentiel constructible de la parcelle n° 86 par la
création d'une zone de verdure de 875 m
2
a été jugée insuffisante et
il était suggéré à la municipalité de tenir compte du tracé du ruisseau des
Veaux, dont le cours est enterré sous la parcelle, pour délimiter une zone
inconstructible. La parcelle n° 86 est en effet située en zone de dangers
moyens d'inondations dont les causes peuvent être un encombrement du lit du
ruisseau des Veaux dans sa partie à ciel ouvert, des matériaux venant boucher
l'entrée du canal, à la limite des parcelles n
os
52 et 53, ou le
diamètre du voûtage. Ces risques d'inondations ne rendent pas le terrain
inconstructible mais des restrictions seront probablement exigées par
l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)
lors de demandes d'autorisation de construire. Il était donc proposé de tenir
compte de cette donnée pour que la partie constructible de la parcelle soit
soumise au moins de restrictions possibles et de réserver la partie
inconstructible pour d'éventuels aménagements permettant de protéger les
constructions existantes et futures des dangers de crue.
Par courrier du 10 mai 2019 adressé à la
municipalité, A.________, par l'entremise de son conseil a fait part à celle-ci
de plusieurs arguments à l'encontre d'un dézonage de sa parcelle en répétant
son opposition à tout projet allant dans ce sens si une telle demande devait à
nouveau être formulée par le SDT.
J.
Le 19 juin 2019, la Cheffe du DTE, a décidé d'approuver partiellement la
modification du plan général d'affection de la commune de Missy et de ne pas
l'approuver sur la partie affectée à la zone intermédiaire des parcelles n° 19,
27 et 30, ainsi que sur la parcelle n° 86, l'affectation antérieure étant
maintenue sur lesdites parcelles. Le DTE précise que son approbation exclut
l'affectation en zone intermédiaire de la partie des parcelles n
os
19, 27 et 30 prévue. Elle exclut également la parcelle n° 86, dont
l'affectation doit être modifiée. Le règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions n'est pas modifié par sa décision
et devra être modifié par la suppression des dispositions relatives à la zone
intermédiaire et adapté, le cas échéant, à l'affectation future de la parcelle
n° 86. Le potentiel constructible de la partie du plan proposée à l'approbation
est, selon la décision, de 64 habitants supplémentaires dont 29 sur des
parcelles construites (potentiel de densification). Le surdimensionnement est
donc de neuf habitants par rapport au potentiel admissible de 55 habitants.
L'affectation de la parcelle n° 86 doit être modifiée et la zone intermédiaire
supprimée sur les parcelles n
os
19, 27 et 30. La modification du
plan sur la parcelle n° 86 devra viser à réduire significativement son
potentiel d'accueil par la création d'une zone de verdure inconstructible sur
une partie de celle-ci. Un surdimensionnement résiduel minime de la zone à
bâtir de la commune est donc admis compte tenu de la situation des réserves
restantes. Sur les parcelles, ou parties de parcelles, exclues de
l'approbation, l'affectation du PGA approuvé le 20 mai 1997 reste en vigueur.
La parcelle n° 30 reste affectée à la zone du village et à la zone agricole,
les parcelles n
os
19 et 27 à la zone agricole, et la parcelle n
o
86 à la zone du village.
K.
Suite à cette décision approuvant partiellement le PGA, le juge
instructeur dans la cause AC.2018.0188, a par décision du 19 août 2019,
constaté que le recours de la municipalité à l'encontre de la décision du DTE
du 2 mai 2018 était devenu sans objet et rayé la cause du rôle.
L.
Par acte du 21 août 2019,  A.________ (ci-après: le recourant) a recouru
contre la décision de la cheffe du DTE du 19 juin 2019. Il conclut notamment,
avec suite de frais et dépens, principalement à la réforme de la décision attaquée
en ce sens que la modification du plan général d'affectation de la commune de
Missy est approuvée concernant la parcelle n° 86, et subsidiairement à l'annulation
de la décision du DTE du 19 juin 2019 et au renvoi de la cause à l'autorité
inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance,
le recourant soutient que ni le PGA, ni son règlement n'ont été valablement
approuvés par le conseil général, seule la levée des oppositions et
l'approbation d'une partie du règlement ayant eu lieu, et que le DTE ne pouvait
dès lors pas l'approuver. Le recourant estime ensuite que l'autorité intimée
n'a pas examiné la situation de la parcelle n° 86 et la pertinence d'en modifier
l'affectation par préférence à d'autres parcelles de la localité. Le recourant
invoque aussi  une violation de son droit d'être entendu, ainsi qu'une
violation de la LAT. Il estime que "l'exigence de densification du milieu
bâti (...) n'a pas été prise en compte". Dans un ultime moyen, le
recourant invoque le principe de stabilité des plans. En substance, il soutient
que son intérêt privé à la stabilité du PGA doit primer l'intérêt public à la
révision.
M.
Le SDT, pour le DTE, et la municipalité (ci-après: les autorités
intimées) ont déposé leurs réponses les 14 octobre 2019, respectivement 24
octobre 2019, concluant au rejet du recours et à la confirmation de la décision
entreprise. Ils estiment notamment que la décision prise par le conseil général
le 21 mars 2017 doit également être considérée comme une décision approuvant
simultanément la levée des oppositions, le PGA et son règlement et que le DTE
n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation, sa décision n'étant pour le surplus
pas inopportune.
Après des discussions transactionnelles avec la
municipalité, le recourant a déposé une réplique le 18 juin 2020. Il maintient
ses conclusions.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Le recourant a requis une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer
avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid.
9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit
de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit
pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver
ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant
d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées,
elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision
(ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1;
130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les références citées).
En l'occurrence, la section du tribunal appelée à
statuer comporte deux membres qui ont procédé à une audience d'instruction dans
les locaux de la commune dans le cadre de la procédure AC.2018.0188. A cette
occasion, le tribunal avait procédé à une inspection locale de la parcelle n°
86, voisine du bâtiment communal, et connaît les lieux. Il s'estime ainsi
suffisamment renseigné, compte tenu également du dossier et des prises de vues
disponibles sur le guichet cartographique du Canton de Vaud (www.geo.vd.ch)
ainsi que sur map.search.ch respectivement sur Google Street View, sans qu'il
ne soit nécessaire de procéder à une nouvelle visite des lieux et sans qu'il
n'en résulte une violation du droit d'être entendu du recourant. Il n'est en
conséquence pas donné suite à la mesure d'instruction requise.
2.
a) Dans la procédure de recours contre les plans d’affectation, la
qualité pour recourir est reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le
recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3
let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT;
RS 700]). Cela signifie, en l’occurrence, que la qualité pour recourir, réglée
en droit cantonal à l'art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), doit être définie au moins aussi largement
qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier des critères de l’atteinte et de
l’intérêt digne de protection. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, la
partie recourante doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne
d'être prise en considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en
outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la
décision contestée, ce qui implique qu'elle soit touchée dans une mesure et
avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés (ATF 143 II
506 consid. 5.1; ATF 138 II 162 consid. 2.1.2). En d'autres termes, la personne
qui souhaite former un recours doit être potentiellement directement touchée
par l'acte qu'elle attaque. En effet, afin d'exclure l'action populaire, la
seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte application du
droit ne suffit pas (ATF 144 I 43 consid. 2.1; ATF 139 II 499 consid. 2.2; ATF
137 II 30 consid. 2.2.3).
L’art. 75 al. 1
er
let. a LPA-VD
subordonne la qualité pour recourir à la condition que le recourant ait
participé à la procédure antérieure, à savoir, notamment en matière de permis
de construire, qu'il ait déposé une opposition en temps utile (AC.2010.0019 du
12 novembre 2010; AC.2009.0251 du 17 septembre 2010 consid. 1b ; AC.2009.0216
du 22 juillet 2010 consid. 1). Cette condition est calquée sur l'art. 89 al. 1
let. a LTF. La jurisprudence de cette dernière autorité retient que sauf fait
justificatif valable, celui qui n'a pas participé à la procédure devant
l'autorité précédente n'a pas qualité pour recourir, indépendamment de
l'intérêt qu'il peut avoir à l'annulation ou à la modification du jugement entrepris.
Des faits justificatifs se présentent notamment quand l'autorité précédente,
pour un motif procédural, dénie à tort à la personne concernée la qualité de
partie ou en cas d'erreur ou d'omission de cette même autorité (ATF 134 V 306
consid. 3.3.1 et 4 p. 311 ss et les réf citées). Une exception à l'exigence
d'une lésion formelle ("formelle Beschwer") au sens de l'art. 89 al.
1 let. a LTF existe également lorsque la personne concernée est atteinte pour
la première fois par l'arrêt attaqué (p. ex. 1C_134/2010 du 28 septembre 2010).
Tel peut être le cas si un plan d'affectation dont la teneur d'enquête donnait
satisfaction aux propriétaires concernés est modifié par le conseil communal
sans que soit ensuite organisée une nouvelle enquête (sur ce genre d'hypothèse
v. p. ex. arrêt AC.2008.0322 du 28 décembre 2009).
b) En l'occurrence, le recourant est propriétaire de
la parcelle n° 86 de la commune, située en zone du village selon le PGA
approuvé le 20 mai 1997. Sa parcelle est actuellement située en zone à bâtir et
entièrement constructible. La décision attaquée ne modifie pas l'affectation
actuelle de cette parcelle, mais souligne que le secteur doit être révisé et la
nécessité pour la commune de réduire significativement le potentiel d'accueil
de celle-ci. Le recourant n'a certes pas pris part à la procédure devant
l'autorité précédente dans la mesure où il n'a pas fait opposition à la
modification du PGA soumise à l'enquête publique du 30 avril au 30 mai 2016 et
adoptée le 23 mars 2017 par le conseil général. Or, cette modification du PGA
prévoyait alors un maintien de sa parcelle en zone du village, sans aucune
restriction de constructibilité. Ce n'est ainsi que lorsque le DTE a refusé
l'approbation du projet s'agissant de cette parcelle qu'il a été atteint pour
la première fois sans que soit ensuite organisée une nouvelle enquête et la
décision attaquée, qui refuse d'approuver le projet de PGA s'agissant de sa
parcelle et donc son maintien complet en zone à bâtir, l'atteint directement dans
ses intérêts. Le cas particulier ne peut dès lors pas être assimilé à celui où
la personne concernée avait volontairement renoncé à participer à la procédure
devant l'autorité précédente parce qu'une autre avait agi à sa place dans le
sens qu'elle souhaitait (cf. arrêt 8C_982/2008 du 2 avril 2009 consid. 1 et les
références). Avant l'issue du processus d'approbation, le recourant n'avait
manifestement pas d'intérêt à agir; d'autre part, comme la commune ne l'a pas
interpellé avant, et notamment après la 1
ère
décision du DTE du 2
mai 2018 qui ne lui a pas été notifiée puisqu'il n'était pas opposant, on ne
saurait considérer qu'il a volontairement renoncé à participer à la procédure,
aucune faute ne pouvant lui être reprochée à cet égard.
La décision entreprise indique clairement qu'en
dépit du maintien de l'affectation de la parcelle n° 86 à la zone du village,
"le Département se réserv[ait] le droit de s'opposer à toutes demandes
d'autorisation de construire [la] concernant" et que ce secteur, comme
celui des parcelles n
os
19, 27 et 30, devra être révisé. De ce
fait, il est indiscutable que ces parcelles devront, d'une façon ou d'une
autre, supporter la charge de réduire le surdimensionnement résiduel de la commune.
La décision entreprise a ainsi un impact sur l'ampleur des restrictions qui
pourraient être imposées aux parcelles exclues de l'approbation, en particulier
à la parcelle n° 86. Le recourant est donc bien particulièrement atteint par la
décision attaquée, qui a un effet direct sur l'utilisation de son bien-fonds,
et il a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification.
3.
Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Il
reproche aux autorités intimées de ne pas avoir été associé aux discussions
entre la municipalité et le SDT qui ont précédé la décision entreprise, ni
n'avoir pu faire valoir son point de vue devant l'autorité intimée.
a) Comme mentionné ci-dessus (cf. consid. 1a), le
droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend
notamment le droit pour les parties à une procédure d'être informées et de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant leur situation juridique (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485
consid. 3.2 p. 494; 127 I 54 consid. 2b p. 56).
b) Il est exact que le
recourant n'a pas pris part à la procédure devant l'autorité précédente dans la
mesure où il n'avait pas fait opposition à la modification du PGA de la commune
soumise à l'enquête publique du 30 avril au 30 mai 2016 et adoptée le 23 mars
2017 par le conseil général, qui prévoyait alors un maintien de sa parcelle en
zone village, sans aucune restriction de constructibilité (cf. consid 2 b ci-dessus).
Il ressort toutefois du dossier que lorsque le DTE a refusé l'approbation du
projet s'agissant de cette parcelle et après que la municipalité avait déposé
un recours dans la cause AC. 2018.0188, le recourant a été informé du fait que
le SDT entendait réexaminer la situation de sa parcelle. Il a alors adressé
plusieurs courriers et courriels à la commune à ce sujet et a pu faire valoir
ses arguments, à tout le moins auprès de la commune. Des discussions sont
également intervenues avant la décision du 19 juin 2019 qui lui a d'ailleurs
été d'ailleurs notifiée.
c) Selon la jurisprudence, le
droit d'être entendu étant un droit de nature formelle, sa violation conduit en
principe à l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé
matériel de celle-ci. La jurisprudence admet toutefois que la violation du
droit d’être entendu peut être réparée, conformément à la théorie dite de la
guérison, lorsque le recourant a eu la possibilité de s’exprimer devant une
autorité de recours jouissant d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit,
revoyant toutes les questions qui auraient pu être soumises à l’autorité
inférieure si celle-ci avait normalement entendu la partie; même en présence
d’une grave violation du droit d’être entendu, il est exceptionnellement
possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité précédente lorsqu’une
telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait inutilement la procédure, au
détriment de l’intérêt des parties à recevoir une décision dans un délai
raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les références citées).
Le pouvoir
de cognitio
de la cour de céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y
compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En
matière de planification, il s'étend cependant à l'examen de l'opportunité du
projet litigieux (cf. art. 33 al. 3 let. b LAT et art. 43 al. 2 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11]).
Ainsi, même si l'on devait retenir que les autorités
intimées avaient violé le droit d'être entendu du recourant, le vice devrait
être considéré comme réparé dans le cadre de la présente procédure de recours
devant le tribunal, qui dispose d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit
et devant lequel le recourant s'est amplement exprimé, de sorte que son droit
d’être entendu a été respecté et qu’il n’en résulte aucun préjudice pour lui.
d) On soulignera encore sur ce point, que la
décision attaquée exclut la parcelle n° 86, propriété du recourant, de son
approbation. Le recourant pourra ultérieurement faire valoir ses droits,
lorsqu'une décision sera prise concernant sa parcelle.
Le grief doit donc être donc rejeté.
4.
Le recourant soutient que le PGA n'a pas valablement été adopté par le
conseil général. Il considère que seule une levée des oppositions et
l'approbation d'une partie du règlement ont eu lieu. En d'autres termes, le
recourant considère que le département ne pouvait pas approuver le plan qui lui
a été soumis dans la mesure où il n'aurait pas été valablement adopté par le
conseil général au motif que les règles formelles de prise de position des
décisions du conseil général n'auraient pas été respectées.
a) L'art art. 145 al. 1 de la loi sur les communes
du 26 février 1956 (LC, BLV 175.11), entré en vigueur le 1
er
juillet
2013, dispose que "
les décisions prises par le conseil communal ou
général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique
prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure
ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil ou
de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au Conseil
d'Etat
". Se pose dès lors en préambule la question de la compétence
ratione
materiae
de la CDAP.
Saisie d'un recours sur une question de
récusation d'un membre d'un conseil général, la CDAP a déjà eu l'occasion
d'examiner la portée de l'art. 145 LC qui a donné lieu à une procédure de
coordination selon l'art. 34 ROTC, ainsi qu'un échange de vues avec le Conseil
d'Etat (AC.2016.0045 du 11 avril 2017 consid. 2c). A cette occasion, le Conseil
d'Etat a notamment expliqué que la mention, à l'art. 145 LC, des vices de
procédure et autres irrégularités constitue une codification d'une pratique née
antérieurement au Tribunal administratif (qui était entré en fonction le 1
er
juillet 1991 et auquel a succédé la CDAP en 2008) qui avait principalement pour
but d'éviter que des actes communaux qui ne pouvaient faire l'objet d'un
recours au fond, notamment parce qu'ils ne constituaient pas des décisions au
sens de l'actuel art. 3 LPA-VD, et dont l'adoption était entachée de vices
essentiels de procédure ou d'autres irrégularités affectant la formation de la
volonté du législatif communal, ne puissent pas être revus par une autorité de
recours. Cette pratique a perduré sous l'empire de l'ancienne loi sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), essentiellement en raison
du fait qu'un certain nombre d'actes adoptés par les législatifs communaux
n'étaient pas sujets à recours, par exemple les règlements communaux qui ne
pouvaient alors faire l'objet d'un contrôle, du moins avant l'institution de la
Cour constitutionnelle en 2005. Depuis lors, cette pratique a perdu une grande
partie de sa justification. Selon le Conseil d'Etat, le législateur n'a pas
voulu créer deux voies de droit concurrentes à l'encontre d'une seule et même
décision. Par ailleurs, la solution consistant à suspendre la procédure au fond
devant le Tribunal cantonal, en attendant une décision du Conseil d'Etat sur la
récusation serait contraire à la célérité de la procédure. Il conclut que
l'art. 145 al. 1 LC ne doit dès lors s'appliquer qu'à titre subsidiaire,
lorsqu'aucune autre voie de recours n'est ouverte à l'encontre de l'acte
supposé entaché de vices de procédure ou d'autres irrégularités.
Il convient encore de rappeler que la LTF exige des
cantons qu'ils instituent des tribunaux supérieurs chargés de statuer en
dernière instance cantonale, sous réserve de quelques exceptions, dont font
partie les décisions à caractère politique prépondérant (cf. art. 86 LTF). L'art.
92 al. 2 LPA-VD exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du
Conseil d'Etat. Cette exigence fédérale justifie ainsi une interprétation
restrictive de l'art. 145 LC, s'agissant des recours pour vice de procédure ou
autres irrégularités de procédure, sous peine d'empêcher un contrôle judiciaire
de dernière instance cantonale sur ces griefs.
b) Le présent litige porte sur la modification d'une
planification communale et son approbation par l'autorité cantonale compétente.
Il ne fait guère de doute que les décisions rendues par le DTE et par le
conseil général s'agissant d'une modification du plan général d'affectation
adoptée, puis approuvée en partie peuvent faire l'objet d'un recours au
Tribunal cantonal, et non au Conseil d'Etat, la compétence du premier sur
recours en matière d'approbation préalable de plans d'affectation communaux
étant expressément prévue par l'art. 43 al. 2 LATC.
En présence d'une voie de droit ordinaire ouverte à
l'encontre des actes communaux litigieux auprès du Tribunal cantonal, la
compétence
ratione materiae
de l'autorité doit être jugée à l'aune de
l'objet de la contestation, soit de la décision attaquée, et non en fonction
des griefs soulevés par le recourant. Dans cette mesure, le principe d'économie
de procédure justifie que le tribunal se saisisse de l'ensemble des griefs,
même ceux relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de
compétence (
cf
. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème éd., Berne
2015, p. 118-119; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II,
3ème éd., Berne 2011, p. 270). Cette solution correspond d'ailleurs à sa
pratique constante jusqu'à ce jour.
Il convient en conséquence d'entrer en matière sur
le grief de la validité de la décision du conseil général du 21 mars 2017.
5.
Le 1
er
septembre 2018 – soit entre la décision du conseil
général litigieuse du 21 mai 2017 et la décision du DTE attaquée du 19 juin
2019 – est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la
partie "aménagement" de la LATC. Par ailleurs, la 4
ème
adaptation du PDCn, entrée en vigueur le 1
er
octobre 2017, a été
approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, étant précisé qu'une
adaptation 4bis du PDCn, qui concerne des adaptations mineures de compétence du
Conseil d’Etat liées aux projets d’agglomération sans influence sur la présente
cause, a depuis encore été adoptée par le Conseil d’Etat le 30 janvier 2019 et
approuvée par la Confédération le 20 décembre 2019.
Il convient donc en premier lieu de déterminer le
droit applicable.
a) La légalité d'un acte administratif, y compris
une autorisation de construire ou un plan d'affectation, doit en principe être
examinée en fonction du droit en vigueur au moment de son prononcé, sous
réserve de l'existence de dispositions transitoires contraires; en conséquence,
l'autorité de recours applique en principe le droit en vigueur au jour où
l'autorité a statué (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les
réf. cit.; voir aussi arrêt TF 1C_238/2017 du 24 mai 2018 destiné à la publication,
consid. 2.1.1). Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et en
l'absence de disposition transitoire expresse, la légalité d'une décision
concernant un plan d'affectation doit en principe être examinée selon le droit
applicable au moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe
lorsqu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs
impératifs (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591
consid. 5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les réf. cit.; arrêts TF 1C_36/2011 du 8
février 2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1
er
février 2012 consid.
3.1 et les réf. cit.). Un changement de loi intervenu durant une procédure de
recours n'a donc pas à être pris en considération, à moins qu'une application
immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs, par exemple
pour des raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la sauvegarde
d'intérêts publics prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).
En l'espèce, la novelle du 17 avril 2018
qui a modifié la LATC prend en compte la révision de la LAT, entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014, en introduisant de nouvelles dispositions destinées
à favoriser et à garantir la disponibilité des terrains à bâtir, à réglementer
la compensation des plus-values liées aux mesures d'aménagement du territoire,
ainsi qu'à l'expropriation matérielle. L'application de ces nouvelles
dispositions ne répond toutefois pas à un impératif justifiant une application
immédiate aux procédures pendantes devant la dernière instance de recours
cantonale. Elle n'entraîne pas non plus une modification fondamentale des
règles de procédure concernant l'élaboration et l'adoption des plans directeurs
et des plans d'affectation. Le Tribunal de céans doit par conséquent appliquer
le droit en vigueur au moment où l'autorité a statué.
b) La décision entreprise étant une décision du DTE
du 19 juin 2019, l'analyse juridique la concernant devra être effectuée sur la
base du droit actuel.
Cependant, compte tenu du fait que la
décision entreprise est notamment contestée par référence à la décision du
conseil général de la commune de Missy du 21 mars 2017, la validité de cette
dernière décision devra être examinée selon le droit applicable à cette date,
soit selon les art. 56 ss LATC dans leur teneur en vigueur avant le 1
er
septembre 2018 (aLATC; actuellement aux art. 34 ss LATC). La modification de la
LATC intervenue n'a pas d'effet rétroactif sur cette décision.
c) La procédure d'établissement d'un plan
d'affectation communal était ainsi réglée aux art. 56 aLATC. Après la fin de
l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la
municipalité ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de conciliation
(art. 58 al. 1 aLATC). La municipalité transmet au département pour information
les procès-verbaux de la séance de conciliation et les déterminations des opposants
au sujet de ceux-ci. La municipalité établit à l'intention du conseil de la
commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations,
ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al.
2 aLATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux
oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du
règlement (art. 58 al. 3 aLATC). Le département en charge de l'aménagement du
territoire et de la police des constructions (soit le DTE) notifie à chaque
opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 al. 1 aLATC). Il
décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver
partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 aLATC). La décision communale sur les
oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont
notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase
aLATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent. Les décisions
communale et cantonale ont été notifiées par le DTE simultanément et peuvent
toutes deux faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 aLATC).
d) Le conseil communal est compétent pour adopter
les plans directeurs régionaux, communaux et localisés et les plans
d'affectation (art. 17a et 58 al. 3 aLATC, cf. CCST. 2007.0002 du 6 juillet
2007, consid. 5b in fine).
L'art. 13 LC a la teneur suivante:
"
Convocation
1
Le conseil général ne peut s'assembler que
lorsqu'il a été légalement convoqué.
2
La convocation doit contenir l'ordre du jour.
Celui-ci est établi d'entente entre la municipalité et le bureau du conseil
(président et syndic).
3
La municipalité avise le préfet de la séance et
lui en communique l'ordre du jour.
4
Aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un
objet non porté à l'ordre du jour."
En outre, conformément à l'article 35 al. 2 LC, le
préavis municipal doit comporter les éléments nécessaires permettant au conseil
de prendre une décision en pleine connaissance de cause (considérants) et
contenir des conclusions, en principe une par objet soumis à la discussion et
au vote. Quant au règlement du Conseil général de Missy de 2011 (en vigueur
lorsque le conseil général a voté), il prévoit, à son art. 20, que le président
convoque le conseil par écrit. La convocation doit mentionner l'ordre du jour
établi d'entente entre le bureau et la municipalité. Aucun vote sur le fond ne
peut avoir lieu sur un objet non porté à l'ordre du jour. En outre, le
président fait connaître à l'assemblée la série des objets dont elle doit
s'occuper. Il ouvre la discussion, la dirige et la ferme. Il pose la question
et la soumet à la votation (art. 21).
e) Le recourant considère, en se référant au préavis
08/2016 et au procès-verbal de la séance du conseil général du 21 mars 2017,
que le PGA n'a jamais été soumis au vote du conseil général et, qu'en
conséquence, le DTE ne pouvait approuver - même partiellement - le plan d'affectation
en question. Selon lui, le vote n'a eu que deux objets, soit (i) la levée des
oppositions et (ii) l'approbation de la mise en vigueur du règlement sur les
constructions, l'adoption du PGA par le conseil général faisant ainsi défaut.
L'ordre du jour du 8 mars 2017 mentionne sous
chiffre 2 la mise en votation du préavis 08/2016 intitulé: "
Demande de
lever toutes les oppositions concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau
règlement sur les constructions
". La lecture du préavis municipal en
question permet de constater que la municipalité évoque expressément que le
conseil général devra se prononcer sur l'acceptation du PGA en expliquant que
"
Si le Conseil général désire ne pas accepter [le] PGA par la levée des
oppositions, celui-ci repartira à la case départ et tous les investissements
financiers estimés à plus de CHF 98'000.- n'auront servi à rien. Par contre si
[le] PGA est accepté, les opposants [peuvent] faire recours
". Le
préavis évoque également les séances de conciliation qui se sont tenues avec
les opposants dont les procès-verbaux étaient annexés. Le préavis annonce
encore la mise en votation du règlement lié au PGA (RPGA). Ce document est
certes désigné comme "
le nouveau règlement sur les constructions
"
et non par son intitulé complet, à savoir "
règlement communal sur le
plan général d'affectation et la police des constructions
". Toutefois,
en l'absence d'un autre règlement mis à l'enquête et en discussion, aucune
confusion n'apparaît possible. D'ailleurs, les dispositions du RPGA ne sont pas
séparées en deux parties, mais en plusieurs chapitres mélangeant les règles
d'aménagement et de police des constructions. On ne voit dès lors pas pourquoi
une partie du règlement concernant la police des constructions, dont on ne voit
pas comment elle aurait été définie, aurait été soumise seule au vote du
conseil général et adoptée à l'exclusion d'autres dispositions ne visant pas la
police des constructions.
Force est ainsi de constater que la municipalité a
suivi la procédure en vigueur pour réviser son PGA, en soumettant son projet au
SDT pour examen préalable (art. 56 aLATC), en le mettant à l'enquête (art. 57
aLATC), puis en mettant sur pied des séances de conciliation avec les opposants
(art. 58 al. 1 aLATC). Elle a ensuite établit à l'intention du conseil de la
commune son préavis et, nonobstant une formulation peu précise, entendait bien
soumettre au vote du conseil général les réponses aux oppositions non retirées,
et leur levée, en même temps qu'il se prononçait sur l'adoption du PGA et du
RPGA.
Le préavis municipal est certes rédigé de manière
très générale, mais il évoque les oppositions déposées, souvent formulées de
façon très large également, et fait référence aux séances de conciliation, dont
les procès-verbaux ont été annexés. On peut constater en particulier que les
opposants contestent en substance le choix des parcelles en vue de réduire la
zone à bâtir du village. Or, il ressort du préavis litigieux que la
municipalité n'estime ne pas avoir le choix face aux nouvelles dispositions de
la LAT concernant la délimitation des zones à bâtir, en particulier celles
visant à réduire les zones à bâtir surdimensionnées, ainsi qu'aux impératifs
temporelles liés à la mise en œuvre de ces principes et que c'est dans ce sens
que les oppositions devaient être levée.
La LC prévoit que le préavis municipal doit
comporter les éléments nécessaires permettant au conseil de prendre une
décision en pleine connaissance de cause (art. 35 al. 2 LC); il n'y a en
l'espèce aucun motif de considérer que le conseil aurait été empêché de le
faire et l'on ne saurait considérer que le préavis souffrait d'un défaut
manifeste de renseignements sur des éléments essentiels de la problématique
soumise au conseil général. En définitive, l'ordre du jour et le préavis
satisfont ainsi aux exigences légales.
f) En ce qui concerne la séance du 21 mars 2017 et
la décision du même jour, la lecture du procès-verbal tenu à cette occasion
permet de retenir que le conseil général a discuté et statué sur la levée des
oppositions, l'adoption du PGA et du règlement y relatif et que ledit conseil a
parfaitement compris que le PGA lui était soumis.
S'il est exact que la décision rendue n'indique pas
de manière distincte que les oppositions sont levées, que le PGA est adopté et
que le RPGA est adopté, on a vu ci-dessus que la municipalité a suivi la
procédure d'établissement d'un plan d'affectation communal et qu'après avoir
transmis son préavis le conseil de la commune doit statuer sur les réponses
motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan
et du règlement (art. 58 al. 3 aLATC). Il en va de même sous l'égide du nouveau
droit (art. 24 et 42 LATC).
Come évoqué, la municipalité dans son préavis a
étroitement lié la levée des oppositions à l'acceptation du PGA en exposant que
la levée des oppositions impliquait l'approbation du PGA. Les discussions qui
ont eu lieu confirment que le conseil général avait compris ce lien entre levée
des oppositions et approbation du PGA avec son règlement. Le président du
conseil a expressément indiqué que l'objet discuté était le "vote du
PGA". Comme cela ressort du préavis municipal, pour les différents
intervenants, la levée des oppositions impliquait l'approbation du PGA. La
municipalité a proposé la prise d'une seule décision portant sur l'ensemble des
points. Or, c'est sur demande d'un conseiller général que les points à traiter
ont été scindés en deux, à savoir la levée des oppositions, puis l'adoption
"du nouveau règlement", afin de permettre aux opposants de participer
au vote sur le second objet. A aucun moment, il ne ressort du procès-verbal
qu'une distinction entre la partie du règlement portant sur l'affectation du
territoire et celle portant sur la police des constructions aurait été opérée
ni même envisagée par la municipalité ou le conseil général. C'est "la
mise en vigueur du nouveau règlement" qui a été discutée on ne voit pas
pourquoi à ce stade du processus d'adoption de la révision du PGA une
distinction entre des parties du règlement aurait été opérée conduisant à ce
que seules les dispositions qui concernent la police des constructions auraient
été adoptées à l'exclusion d'autres dispositions ou sujets. De la même façon,
on comprend mal pourquoi le conseil général ou la municipalité auraient
souhaité se prononcer uniquement sur la levée des oppositions, sans approuver
le PGA, ni pourquoi il aurait statué uniquement sur une partie du règlement.
Les échanges qui ont eu lieu lors du conseil général du 21 mars 2017
n'indiquent aucune intention en ce sens et il ne ressort ni du préavis ni du
procès-verbal qu'il sera statué ultérieurement sur le PGA et une seconde partie
du règlement. On rappellera aussi que les articles du RGPA forment un tout avec
les modifications du plan d'affectation. Ils le formalisent par des mots et en
précisent certains éléments, nécessaires à son application. Les modifications
réglementaires étant nécessaires à la mise en œuvre de la modification du plan
lui-même, l'adoption de la modification du PGA sans adoption des modifications
du RPGA est inopérante.
Le Président et la Secrétaire du Conseil ont signé
le PGA et le RPGA avec la mention "adopté par le Conseil général le
21.03.2017", respectivement "adopté par le Conseil général dans sa
séance du 21 mars 2017", plans qui ont été soumis pour approbation au DTE.
Le DTE a reçu copie du préavis de la municipalité et
de la décision du conseil général. Le département, qui doit décider s'il peut
approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter, son
pouvoir d'examen étant limité à la légalité (art. 61 aLATC ou 43 LATC), a en
l'occurrence compris que les oppositions avaient été levées et le PGA approuvé
avec son règlement puisqu'il est entré en matière. S'il a dans un premier temps
décidé de ne pas approuver préalablement le PGA et son règlement (décision du 2
mai 2018) pour des questions de fond, il n'a jamais remis en question la
procédure suivie par les autorités communales ou la validité la validité de la
décision du conseil général: en d'autres termes, il n'a pas estimé que cette décision
serait entachée d'une informalité justifiant son annulation.
Il ressort des éléments qui précèdent que le conseil
général a parfaitement compris que la modification du PGA lui était soumis. La
décision prise par le conseil général le 21 mars 2017, nonobstant une rédaction
encore une fois peu précise, voire maladroite, doit également être considérée
comme une décision adoptant simultanément la levée des oppositions, le PGA et
son règlement.
Les griefs à ce sujet doivent dès lors être rejetés.
6.
Sur le fond, le recourant considère que de par sa situation (au centre
de la localité, bordée sur ses flancs sud-ouest et nord-ouest par des routes
d'une certaine importance, équipée), la parcelle n° 86 aurait dû être incluse
dans l'approbation partielle du PGA par l'autorité intimée, dans son
affectation initialement prévue par le projet et ceci en priorité par rapport à
des extensions de la zone à bâtir approuvées par ailleurs dans la décision
attaquée. Ensuite, le recourant invoque une violation de la LAT. Il estime en
particulier que "l'exigence de densification du milieu bâti [...] n'a pas
été pris en compte". Le recourant reproche également aux autorités
intimées d'avoir adopté, respectivement approuvé un PGA augmentant les droits à
bâtir de la commune, alors que sa zone à bâtir devrait au contraire être
réduite pour respecter la LAT. Dans ce contexte, le SDT aurait violé les
principes de l'aménagement du territoire privilégiant une extension de la zone
à bâtir prévue sur les parcelles n
os
7, 21, 23, 24, 26, 57, 75, 95,
297, 137, 111, 144 et 155 par rapport au maintien de la parcelle n° 86 en zone
village sans aucune restriction de constructibilité. Enfin, le recourant
invoque le principe de stabilité des plans. En substance, il soutient que son
intérêt privé à la stabilité du PGA doit primer l'intérêt public à la révision.
Il invoque dans ce cadre ses relations avec la commune ainsi que les frais
engagés.
a) Les zones à bâtir communales sont
surdimensionnées pour les besoins des quinze prochaines années et doivent être
réduites selon l'art. 15 al. 2 LAT. Il n'est pas nécessaire de déterminer la
mesure exacte du surdimensionnement de la zone à bâtir de Missy, dès lors qu'il
suffit de constater que ce surdimensionnement n'est pas contesté dans son
principe (arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017 précité, consid. 5c).
En l'espèce, la municipalité a présenté un (second)
projet de révision globale de son PGA au SDT en 2017.
Appelé à se prononcer sur le projet présenté, le
DTE, par décision du 2 mai 2018, a décidé de ne pas l'approuver. A cette
occasion, il a constaté que si globalement la zone à bâtir était diminuée, elle
était aussi étendue sur certaines parcelles sans que le rapport 47 OAT ne
renseigne sur le potentiel supplémentaire créé par ces extensions qui augmentent
la constructibilité de certaines parcelles (potentiel de densification), voire
permettent des constructions nouvelles. Il retenait aussi que selon le PDCn en
vigueur, le potentiel de surfaces brutes de plancher réalisable passait de
2'498 m
2
à 3'122 m
2
, auquel s'ajoute le potentiel des
extensions de la zone à bâtir estimé à 450 m
2
. Cela représentait un
potentiel de 71 habitants auquel il faut ajouter un potentiel de densification
des autres parcelles de 14 habitants. Au total, le nouveau PGA permettait ainsi
l'accueil de 85 habitants. Avec 350 habitants au 31 décembre 2015, la
population maximale à l'horizon de planification 2036 est de 405 habitants
(croissance admissible de 55 habitants). Le 31 décembre 2016, la population
s'élevait à 361 habitants, soit une croissance de 11 habitants. Les besoins au
31 décembre 2016 étaient donc de 44 habitants (55-11) et le surdimensionnement
du nouveau PGA de 41 habitants. Bien que le projet diminue globalement la zone
à bâtir, il maintenait un potentiel constructible important sur des parcelles
libres de construction, tout en augmentant la zone à bâtir sur d'autres. Il ne
pouvait alors être admis pour le DTE que de la zone à bâtir soit créée alors
que le potentiel existant restait surdimensionné et que les possibilités de le
réduire n'avaient pas été étudiées jusqu'au bout.
A l’issue de la première consultation
du projet au DTE et au refus d’approbation notifié par le département le 2 mai
2018, des discussions sont intervenues entre le SDT et la commune afin
d'étudier les possibilités de réduire le surdimensionnement. En particulier, la
parcelle n° 86 présentait un potentiel considéré par le DTE comme excessif et
son maintien en zone à bâtir a été exclu par le DTE vu sa situation en bordure
de zone agricole et en zone de danger moyen en raison du ruisseau des Veaux
situé à proximité. La Cour de céans avait d'ailleurs relevé (à l'occasion de
l'inspection locale intervenue dans le dossier
AC.2018.0188) que ce terrain présentait effectivement "un
dégagement en direction de l'Est vers des terrains non bâtis (zone
agricole)". S'agissant des parcelles n
os
19, 27 et 30, situées
au nord de la commune, le projet de PGA prévoyait qu'elles seraient en partie
affectées à la "zone intermédiaire". Or, une telle zone (art. 51
aLATC) n'étant pas prévue par le législateur leur affectation doit être revue,
une affectation en zone inconstructible semblant probable.
En l'occurrence, les discussions et négociations
menées entre le SDT et la commune ont conduit le DTE à rendre la décision attaquée
qui approuve partiellement le PGA à l'exception de l'affectation de ces
parcelles n
os
19, 27, 30 et 86. Cette décision a pour conséquence
que les parcelles en question continuent d'être régies par le PGA en vigueur à
défaut d'une réglementation nouvelle les remplaçant, laquelle ne peut être
adoptée qu'après nouvelle enquête publique. La décision indique que le
potentiel constructible de la partie du plan proposée à l'approbation est de 64
habitants supplémentaires, dont 29 sur des parcelles construites (potentiel de
densification). Le surdimensionnement est donc de 9 habitants par rapport au
potentiel admissible de 55 habitants.
b) L’approbation partielle du DTE mentionne qu'elle
exclut l’affectation en zone intermédiaire de la partie des parcelles n
os
19, 27 et 30 prévue par le projet. Elle exclut également la parcelle n° 86,
dont l'affectation devrait selon l’autorité intimée être modifiée. Le RPGA
n'est à ce stade pas modifié, mais devra l’être par la suppression des
dispositions relatives à la zone intermédiaire et l’adaptation de l'affectation
future de la parcelle n° 86.
A l'examen de la décision attaquée et du dossier,
force est ainsi de constater que la situation concrète de la zone à bâtir de la
commune demeure incertaine sur des éléments essentiels, alors qu'il appartient
au DTE, comme autorité chargée de l'approbation du plan (art. 26 LAT), de
régler clairement la situation et de veiller en particulier à l'application des
critères posés par le PDCn.
La parcelle n° 86 se trouve de fait, par la décision
attaquée et son dispositif, maintenue dans la zone du village; son propriétaire
est toutefois averti que s'il tente de construire, il sera confronté à une
opposition du département qui considère qu'une partie au moins du terrain doit
être inconstructible. Le DTE n'indique cependant pas clairement le potentiel
constructible admissible pour cette parcelle, alors même que compte tenu des
critères quantitatifs appliqués un léger surdimensionnement des zones à bâtir
subsisterait dans la commune. A ce titre, on relèvera qu'en décembre 2018, la
municipalité a transmis au SDT une proposition de modification du plan
consistant à supprimer la zone intermédiaire et à réduire la constructibilité
de la parcelle n° 86 en créant une zone de verdure inconstructible. Cette
proposition a été discutée, mais jugée insuffisante par le SDT sans que l'on ne
connaisse précisément ses exigences. Le DTE mentionne qu'une partie de la
parcelle n° 86 pourrait rester constructible, cas échéant avec des
restrictions, tout en retenant que le potentiel constructible de la partie du
plan approuvé dépasse de neuf habitants le potentiel admissible et alors même
que le projet implique une extension de la zone à bâtir sur des parcelles (n
os
7, 21, 23, 24, 26, 57, 75, 95, 297, 137, 111, 144 et 155). Certes, il ressort
de la position du DTE et de la commune dans le dossier que ces extensions de la
zone à bâtir visent principalement à s'adapter aux limites des parcelles et aux
aménagements existants et n'auraient pratiquement pas d'incidences sur le
potentiel de densification et d'accueil en nouveaux habitants de zone à bâtir.
Toutefois, la décision attaquée semble sur ce point contradictoire puisqu'elle
retient aussi que ces parcelles sont susceptibles d'être concernées par la taxe
sur la plus-value et devront faire l'objet d'une évaluation de l'éventuelle
augmentation de leur valeur. On peut également relever que l'extension sur la
parcelle n° 95 intègre une habitation existante.
c) Il découle des principes directeurs généraux de
la LAT que la planification doit être appréhendée de façon complète et
circonstanciée et que les intérêts touchés doivent être appréciés de façon
globale. Les plans d'affectation doivent procéder d'une idée d'ensemble.
Or, en l'espèce, aucun impératif n'imposait d'approuver
une partie du plan d'affectation soumis en laissant le sort de certains
territoires en suspens. Il importe en effet que l'autorité d'approbation, et
cas échéant l'autorité judiciaire à sa suite, considère la situation dans sa
globalité dans la mesure où l'approbation sur certaines parcelles a une
incidence sur le reste du PGA, tout comme la décision qui sera prise concernant
les parcelles exclues de l'approbation, dans le cadre en particulier de la
réduction des zones à bâtir surdimensionnées conformément à l'art. 15 al. 2
LAT. Il n'est pas imaginable de procéder à une analyse globale de la situation
de la commune alors que le sort d'une partie de son territoire, pourtant
déterminante dans la mise en œuvre de l'article 15 LAT, demeure incertain. Il n'existe
en l'occurrence aucun intérêt public ou privé déterminant justifiant de traiter
les parcelles concernées de façon distincte matériellement ou temporellement
des autres surfaces constructibles, étant rappelé que les communes appelées à
redimensionner leurs zones à bâtir ont jusqu'au mois de juin 2022 pour réviser
leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton
(au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil, mesure
A11 du PDCn).
Une approbation partielle d'un plan d'affectation
devrait être réservée aux cas et aux circonstances exceptionnelles, dont on
peine à concevoir qu'ils seraient réalisés en l'espèce. Elle n'est envisageable
que lorsqu'il n'existe aucun lien entre les dispositions approuvées et celles
qui sont refusées. Or en l'espèce, l'approbation partielle opérée empêche une
appréciation complète et globale du processus de redimensionnement de la zone à
bâtir de la commune. Pour que l'approbation du PGA révisé puisse résulter d'une
analyse globale de la situation et d'une pesée générale des intérêts, il faut
que l'ensemble des données, notamment s'agissant de la capacité des zones
constructibles, soit connu.
A ce stade du processus et alors qu'un projet global
lui avait été présenté, il appartenait à l'autorité en charge de l'approbation,
en désaccord avec ce projet, de ne pas approuver le PGA ou de laisser en
suspens son approbation, d'effectuer un véritable contrôle de l'application des
critères qu'elle a fixés dans la mise en œuvre de l'art. 15 LAT sur l'ensemble
du territoire visé et de rendre une décision motivée précisément sur ces
points. Il lui appartenait en particulier de donner à la commune des
instructions sur l'affectation des terrains maintenus en zone intermédiaire et,
pour la parcelle n° 86, d'indiquer clairement son affectation et le potentielle
de constructibilité admissible.
Il faut que le département indique
clairement à la commune ce qu'elle doit corriger, en l'avertissant qu'à défaut,
les corrections seront apportées directement dans la décision d'approbation.
On
rappellera à ce titre qu'une décision d'approbation des plans d'affectation
peut être assortie de réserves et de charges; de même, en cas de refus
d'approbation et de renvoi à l'autorité chargée d'adopter les plans, la décision
peut être assortie de considérations relatives à une nouvelle mouture des plans
(Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 24
ad art. 26 LAT). Le département doit veiller à pouvoir se prononcer, au stade
de l'approbation, sur un résultat complet du processus de réduction du
surdimensionnement. Avec la décision attaquée, il se prive de cette possibilité
puisqu'il approuve déjà des réductions de zone à bâtir, mais aussi des
extensions de zone à bâtir, sans savoir quelle sera la situation finale.
7.
Il résulte des considérants que la décision DTE du 19 juin 2019
approuvant partiellement la modification du plan général d'affectation de la
commune de Missy est annulée et la cause est renvoyée au département pour qu'il
réexamine la surface constructible de la commune dans sa globalité, ce qui
conduit à l'admission du recours.
Quant aux critiques du recourant relatives à la
situation concrète de sa parcelle, elles s'avèrent prématurées tant que le sort
de la globalité de la surface constructible de la commune ne sera pas
déterminé.
Le recourant, qui obtient gain de cause et qui a
consulté un avocat, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 2’000 francs.
S’agissant des frais de justice, le tribunal
constate que la municipalité n'a pas suivi un processus de planification
erroné. Pour cette raison, les frais de justice doivent être laissés à la
charge de l’Etat.
Par
ces motifs
la
Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du
19 juin 2019 approuvant partiellement la modification du plan général
d'affectation de la commune de Missy est annulée et la cause renvoyée au
département pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse, du Département des institutions et du
territoire (DIT), est débiteur du recourant d'un montant de 2'000 (mille)
francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 1
er
septembre 2020
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.