vd_omni · PS.2014.0016 · 2014-11-04 · fr

A.X.________ /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre Social d'Intégration des Réfugiés (CSIR) | Obligation de rembourser des prestations sociales obtenues indûment; remise de l'obligation de restituer, en raison de la bonne foi de la bénéficiaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.11.2014 PS.2014.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 novembre 2014
Composition
M. André Jomini, président; Mme Isabelle Perrin et M. Marcel‑David Yersin, assesseurs; Mme Murielle Saghbini, greffière.
Recourante
A.X.________,
à Clarens,
représentée par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide
sociales (SPAS),
à Lausanne
,
Autorité concernée
Centre social d'intégration des réfugiés
(CSIR),
à Lausanne.
Objet
aide sociale
Recours A.X.________ c/ décision du Service de prévoyance
et d'aide sociales du 21 janvier 2014 (restitution de prestations RI indûment
perçues et réduction du forfait RI)
Vu les faits suivants :
A.
A.X.________, née le 5 juin 1971, et B.X.________, né le
29 novembre 1970, ressortissants yéménites, se sont mariés au Yémen le
15 mai 1992. Cinq enfants sont issus de leur union: C.X.________ né le
15 mai 1993, D.X.________ née le 22 avril 1994, E.X.________ né le
27 novembre 1996, F.X.________ née 11 septembre 1998 et G.X.________
né le 4 octobre 2005.
Arrivée en Suisse en mars 1995, la famille a obtenu
l'asile le 28 novembre 2008. A ce titre
,
tous
ses membres ont acquis le statut de réfugiés statutaires et sont titulaires,
depuis le 4 décembre 2008, d'une
autorisation (de séjour, puis d’établissement).
B.
Dès le 1
er
novembre 2008, A.X.________, son époux et
leurs cinq enfants, ont bénéficié de prestations de l'aide sociale sous la forme
du revenu d'insertion (ci-après: RI) auprès du Centre social d’intégration des
réfugiés (ci-après: CSIR).
Ces prestations étaient versées sur le compte du
mari B.X.________ jusqu'au 28 février 2011. A partir du 1
er
mars
2011, les versements ont été effectués sur le compte de l'épouse A.X.________.
Dès le 1
er
septembre 2011, en raison
de la séparation du couple, le dossier des intéressés auprès du CSIR a été
scindé; les prestations du RI ont continué d’être accordées à A.X.________ et à
ses enfants. B.X.________ a, pour sa part, touché les prestations de l’aide
sociale, à titre individuel, ensuite du dépôt de sa demande de RI le
24 octobre 2011.
C.
Il ressort du dossier en particulier les éléments suivants:
Dans son pays d’origine, A.X.________ n’est jamais
allée à l’école et est illettrée; en Suisse, elle a suivi des cours de français
auprès de l’association Appartenances, mais a les plus grandes peines à
s’exprimer dans cette langue. Lors des entretiens avec l’assistant social
qu’elle a eus sans la présence de son mari, elle était accompagnée d’un
interprète. B.X.________ a, quant à lui, effectué dans son pays d’origine douze
ans d’école obligatoire, ainsi que l’équivalent du gymnase en voie commerciale.
Il a travaillé comme aide comptable pendant trois ans dans l’administration de
l’armée yéménite (cf. journal social, notamment pp. 1, 3, 4, 5, 8, 19, 22 et
24).
S’agissant de la vie au
sein de la famille,
c’est B.X.________ qui avait le monopole de la
gestion des affaires familiales et financières. A.X.________ se consacrait à
l’éducation des enfants et à la tenue du foyer. Elle recevait de son mari
environ 400 fr. par mois pour ses propres besoins et pour ses sorties avec les
enfants. Même si elle souhaitait participer plus et comprendre la gestion des factures,
son époux ne voulait pas le lui expliquer ; ce dernier était fréquemment
hors du domicile, sans que A.X.________
n'
ait
connaissance de ses déplacements. Elle apparaissait complètement dépassée et ne
comprenait pas le système social en Suisse. C’est principalement B.X.________
qui intervenait pour la famille (cf. journal social, pp. 4, 5, 8, 16 et 18).
A.X.________
et
B.X.________
signaient
en outre le "questionnaire mensuel
et déclaration de revenus" destiné au CSIR. Toutefois, il ressort de ces documents
que certains étaient signés par
B.X.________
uniquement, voire comportaient la signature de ce dernier à la place de celle
de l’épouse. Par cette déclaration mensuelle, les intéressés certifiaient en
substance avoir fait état de tous leurs revenus ou du fait qu’ils n’avaient pas
eu d'activité lucrative.
Enfin, des problèmes au sein de leur couple ont été
signalés par A.X.________ et B.X.________ dès l’année 2009 à leur assistant
social. Dans le courant du mois de mai 2011, B.X.________ a annoncé au
CSIR sa séparation d'avec son épouse, requérant le 25 mai 2011 d'avoir son
propre dossier de prestations sociales, ce que l’autorité administrative a
refusé en l’informant qu’il devait présenter le prononcé de divorce ou une
attestation du contrôle des habitants faisant état de sa nouvelle adresse.
C’est le 30 août 2011 que B.X.________ a déposé une demande en divorce auprès
du Tribunal d’arrondissement de l’Est vaudois.
D.
En raison de suspicions quant à l'exercice d'une éventuelle activité
lucrative par B.X.________, lui procurant des revenus dissimulés, et dans
l'optique de clarifier la question du domicile compte tenu du projet de
séparation du couple, le CSIR a ordonné l'ouverture d'une enquête
administrative, le 9 mars 2011. En particulier, il apparaissait que si B.X.________
n’avait pas d’activité officiellement annoncée au CSIR, il avait toutefois déjà
parlé à maintes reprises avec son assistant social de se mettre à son compte et
le journal social mentionnait quelques activités susceptibles de générer des
revenus (cf. journal social, pp. 2 et 3 desquelles il ressort que
B.X.________
faisait quelques fois par année des
visites touristiques et qu’il avait travaillé pour ********SA s’occupant de la
vente de carte SIM et de crédits mobile et recevrait une commission de 10% sur
les transactions).
E.
Le 1
er
septembre 2011, le rapport final de l'enquête
administrative à laquelle avait fait procéder le CSIR a été rendu. Il en ressort
que le domicile de B.X.________ annoncé chez sa mère, à Clarens, pouvait être
considéré comme plausible, même s'il était admis que l’intéressé passait encore
quelques nuits par mois au domicile familial à Clarens chez A.X.________, ce
afin d’être proche de ses enfants.
Des investigations ont également été menées à
l’encontre de A.X.________ puisqu’elle faisait ménage commun avec B.X.________
au moment des suspicions de revenus non déclarés. Durant cette procédure
d’enquête, elle a collaboré, notamment en fournissant les documents requis dans
la mesure où elle les avait.
Ainsi, les recherches administratives ont notamment
permis de découvrir que les époux faisaient l’objet de nombreuses poursuites et
actes de défaut de bien,
ce qui tendait à prouver
que
B.X.________
ne s’acquittait pas de
toutes les factures (cf. rapport d’enquête du 1
er
septembre
2011, pts 2.1.2 et 2.1.4).
Il ressort ensuite du rapport que B.X.________ avait
été entendu par la police le 30 novembre 2010. Dans ce cadre, interrogé
sur sa situation personnelle, il avait indiqué travailler en qualité de
chauffeur privé pour une princesse du Qatar, ainsi que pour des clients du Golfe
et des Emirats Arabes Unis, ceci depuis treize ans, et avait annoncé gagner
pour ce travail un montant de 300 fr. par jour, précisant encore qu’il pouvait
gagner 9'000 fr. par mois, mais que certains mois, il n’avait aucun revenu. Le
rapport de police retenait ainsi des revenus mensuels d’environ 2'000 fr. par
mois (cf. rapport d’enquête précité, pt. 2.1.5).
De plus, B.X.________ disposait de plusieurs comptes
non déclarés sur lesquels il avait reçu plusieurs montants non justifiés. Ces
montants n’avaient pas été annoncés au CSIR et n’avaient de ce fait pas été
pris en considération dans le calcul du droit au RI de la famille E.X.________
Taleb. Ces versements avaient été effectués sur des comptes BCV, UBS, Credit
Suisse, Raiffeisen et Postfinance de B.X.________, de A.X.________ ou de l’aîné
des enfants, comptes pour certains connus du CSIR alors que d’autres étaient
inconnus de l’autorité administrative
(cf. rapport
d’enquête précité, pt. 2.1.9)
.
B.X.________ a été interrogé par l'enquêteur le 5
juillet 2011 au sujet de la totalité de ses comptes. Il a expliqué que les
versements litigieux avaient été effectués par lui-même et qu’il s’agissait
uniquement de mouvements de compte à compte. Il a toutefois admis avoir
travaillé pour un ressortissant du Qatar entre mi-septembre et mi-octobre 2008,
puis pour un tiers inconnu entre le 17 octobre et le 5 novembre 2008.
Les explications données par B.X.________ sur la
provenance des sommes suspectes ont toutefois été considérées comme peu
crédibles. En particulier, l’enquêteur a relevé qu’il était anormal de prélever
une somme importante de son compte pour la reverser tout en partie sur le même
compte le jour même ou le lendemain, qu’il y avait une suspicion élevée d’un
travail rémunéré, que du point de vue des retraits d’argent, ceux-ci étaient
effectués souvent par grosses sommes et très peu de temps après les versements,
laissant supposer que B.X.________ gardait son argent en espèces ou le
dépensait très rapidement, et que les retraits s’effectuaient sur l’ensemble
des comptes, ce qui était sur le fond contradictoire avec le versement de gros
montants en espèces sur ses comptes.
L’enquêteur a
indiqué qu’à ce stade, il assimilait la justification d’un tel comportement
pratiqué dans "le dessein de brouiller les pistes, voire permettre de
justifier dans un premier temps la provenance de l’argent détenu" (cf.
rapport d’enquête précité, pt. 2.1.9/d). Il ressort encore du rapport
qu’entre la fin février 2009 et le début mars 2010, le total des
sommes litigieuses visibles sur le compte Raffeisen n° 1********, inconnu
du CSIR, était égale à 18'870 fr., soit une moyenne de 1'500 fr. par mois.
L’enquêteur
a donc retenu que "
B.X.________
a/avait
probablement une activité accessoire lui procurant des revenus
irréguliers" (c
f. rapport d’enquête précité,
pt. 2.2).
S’agissant des déclarations faites à la police le 30
novembre 2010 concernant une activité lucrative régulière d’indépendant, B.X.________
a précisé à l’enquêteur que ce qu’il avait dit à la police « n’était pas
faux » et qu’il n’avait « plus travaillé comme chauffeur depuis le
mois d’octobre 2008 » (cf. procès verbal d’audition du 5 juillet 2011, p.
5).
Les relevés bancaires et postaux ont également mis
en évidence que B.X.________ s’était rendu avec toute sa famille dans la région
parisienne du 26 au 29 décembre 2008, retirant sur son compte durant son séjour
plus de 1'800 fr. ainsi que 1'000 euros prélevés peu avant le départ. A la fin
du mois de janvier, B.X.________ a effectué un déplacement de deux jours à
Annecy, dépensant environ 400 fr. en frais d’hôtel et de restaurant. Entre le
25 mai et le 6 juin 2009, il s’est rendu seul au Maroc, investissant plus de
9'400 fr. dans des frais de voyage.
Le rapport d'enquête fait état des conclusions
suivantes
:
"Nos investigations
tendent
à démontrer que B.X.________ cache des revenus à l'AA. Toutefois ceux-ci étant
à notre niveau invérifiables et peut-être même de provenance illégale, nous ne
sommes pas en mesure de les chiffrer précisément
. De notre point de vue
et en tenant compte des informations que
B.X.________
a fournies à la police de sûreté, il est très probable que son revenu net moyen
mensuel soit effectivement d’environ CHF 2'000.-- et ceci depuis le début de
l’aide (novembre 2008) à ce jour. Ses salaires étant selon toutes
vraisemblances versés de mains à mains et irréguliers, la prise en compte d’un
revenu moyen nous semble être la meilleure situation dans le cas présent.
[…]
En tenant compte de la complexité de la situation, du train
de vie de
B.X.________
, [de ses]
déclarations contradictoires et mensongères […], de ses antécédents judicaires
et des informations recueillies difficilement vérifiables à notre niveau, nous
estimons que le dépôt d’une plainte pénale est souhaitable.
"
[pt. 3]
F.
A.X.________ n’a pas été entendue ni n’a été amenée à s’exprimer sur les
résultats de l’enquête. Lors d’un entretien le 24 octobre 2011 avec son
assistant social, B.X.________ a, quant à lui, plusieurs fois été informé que
le CSIR devait tenir compte de ses revenus mensuels, ensuite des informations
de l’enquête. B.X.________ a répondu ne pas avoir de revenus.
Il a été invité à fournir les preuves écrites, précisant
les dates depuis lesquelles il n’avait pas de revenus; il n’a toutefois fourni
aucun de ces justificatifs, notamment l’attestation de fin d’emploi demandée.
En raison du défaut de collaboration de B.X.________,
l’assistant social
s’est adressé à
A.X.________
pour obtenir des
renseignements, laquelle a signé
l’autorisation de renseigner complémentaire couples, concubins, partenaires
enregistré, le 4 mai 2011.
G.
Par décision du 7 mars 2012, le CSIR a ordonné à A.X.________ de
rembourser la somme de 35'874 fr. 30, correspondant à des prestations
du RI indûment perçues durant la période comprise entre novembre 2008 et
juin 2010. Cette autorité a considéré que l’intéressée avait touché des
revenus non déclarés, dont la provenance n’avait pas pu être justifiée,
annexant à sa décision un tableau récapitulatif des indus. Ce document
indiquait notamment pour les mois concernés le montant de l'aide versée, les
ressources non déclarées, le montant de l'aide auquel les époux avaient en
réalité droit et le montant à restituer (700 fr. pour novembre 2008; 3'000 fr.
pour décembre 2008; 4'850 fr. pour janvier 2009; 5'225 fr. pour février 2009;
5'924 fr. 30 pour mars 2009; 5'225 fr. pour avril 2009; 1'550 fr. pour juillet
2009; 500 fr. pour août 2009; 4'000 fr. pour septembre 2009; 1'400 fr. pour
décembre 2009; 2'000 fr. pour mars 2010; 1'500 fr. pour juin 2010).
Le CSIR
a en
outre prononcé une sanction à l'encontre de A.X.________ en la forme d'une
réduction des prestations délivrées à titre de RI, le forfait étant réduit de
25% pendant quatre mois à compter du 1
er
avril 2012, sauf la part
des enfants à charge.
S’agissant des modalités de remboursement du montant
indûment perçu, le CSIR a indiqué que le remboursement de la dette serait
effectué par le prélèvement chaque mois, à compter de la fin de la sanction
prononcée, d’un montant équivalent à 15% du forfait RI.
Enfin, il était indiqué qu’une décision identique
était notifiée à B.X.________.
H.
Par acte du 4 avril 2012 rédigé par son avocat Me Mattenberger, A.X.________
a recouru auprès du Service de prévoyance et d'aide sociale (ci-après: le SPAS)
contre la décision du CSIR du 7 mars 2012, en concluant à son annulation. Elle
a fait valoir qu’elle n’avait pas bénéficié pour son entretien et celui de ses
enfants de moyens supérieurs à ceux qui lui avaient été octroyés à titre de RI;
elle ignorait tout des sommes que son époux avait perçues, n’ayant même aucune
connaissance de la majorité des comptes bancaires et postaux en question. Avant
sa séparation d’avec son époux, elle ne disposait même pas de la carte bancaire
du compte enregistré à son nom. Elle a également invoqué le fait qu’en raison
de son illettrisme, il était très aisé à son mari de lui cacher d’éventuels
revenus. Enfin, elle a précisé qu’elle avait toujours collaboré avec le CSIR,
de sorte qu’elle n’avait pas violé son obligation de renseigner et était de
bonne foi. La recourante a par ailleurs déposé une demande d'assistance
judiciaire.
Dans ses déterminations du 4 mai 2012, le CSIR
a indiqué qu’il avait pris connaissance des éléments à décharge figurant dans
le recours et qu’il n’était pas en mesure de les contester, laissant le soin au
SPAS de tirer les conclusions qui lui semblaient pertinentes.
Ces déterminations ont été communiquées à la
recourante. Il n'y a pas eu d'autre mesure d'instruction.
I.
Par décision du 21 janvier 2014, le SPAS a très partiellement admis
le recours formé par A.X.________ (ch. I du dispositif) et a réformé la
décision du CSIR du 7 mars 2012 en ce sens que la sanction a été ramenée à
la réduction du forfait de 25% pour une durée de deux mois; la décision
attaquée a été confirmée pour le surplus (ch. II du dispositif). Cette autorité
a considéré en substance que l’enquête administrative avait permis d’établir
que des montants importants, non annoncés au CSIR, avaient été crédités sur les
comptes bancaires et postaux de l’époux de la recourante, que celui-ci avait
admis avoir eu des activités lucratives en automne 2008, que si l’on
pouvait à la rigueur reconnaître que A.X.________ ne connaissait pas la
situation financière exacte de son mari, on ne pouvait admettre qu’elle n’avait
eu aucune connaissance de ses activités et de ses voyages à l’étranger. Il a
ainsi estimé que la bonne foi de l’intéressée ne pouvait pas être retenue,
confirmant que A.X.________ était tenue solidairement avec
B.X.________
de rembourser le montant reçu
indûment. S'agissant de la sanction, le SPAS a pris en compte la situation
particulière de la recourante, qui ne parle ni ne lit le français, et en a
réduit la durée à deux mois.
La décision du SPAS rejette la demande d'assistance
judiciaire (ch. III du dispositif) et dit que le CSIR doit payer à Me
Mattenberger 200 fr. à titre de dépens (ch. IV du dispositif). Enfin, le SPAS a
dit que sa décision était rendue sans frais (ch. V du dispositif).
J.
Par acte du 21 février 2014, A.X.________ a recouru auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision
du SPAS du 21 janvier 2014. Elle conclut à la réforme de cette décision en
ce sens que la décision prise par le CSIR à son encontre, le 7 mars 2012, est
annulée, et à ce que le CSIR lui rembourse les montants retenus sur le forfait
RI, à titre de sanction ou de remboursement, depuis le 1
er
avril
2012. Elle demande en outre que la décision du SPAS soit réformée en ce sens
que sa demande d'assistance judiciaire est admise.
La recourante estime pour l'essentiel que sa bonne
foi ne pouvait pas être remise en cause et que l’on ne pouvait raisonnablement
lui imputer une quelconque responsabilité sur la base de documents que son
époux lui avait fait signer et auxquels elle n’avait manifestement rien
compris, dès lors qu’elle est illettrée et ne parle pas le français. Elle
invoque une situation particulière, dans la mesure où elle était isolée et
n’avait que peu de contacts avec l’extérieur, les seules informations dont elle
disposait étant celles que son mari voulait bien lui donner. De plus, au vu de
sa situation financière extrêmement précaire, elle ne saurait être amenée à
rembourser les montants litigieux. S’agissant de la sanction, elle soutient que
les circonstances prises en compte par le SPAS pour diminuer la durée de la
sanction auraient dû conduire cette autorité à n’en prononcer aucune, relevant
qu’elle n’avait commis aucune faute et avait collaboré avec les autorités.
Dans sa réponse du 26 mars 2014, le SPAS conclut
au rejet du recours, en se référant à sa décision. Le CSIR a renoncé à se
déterminer.
Dans sa réplique du 27 mars 2014, la recourante a
confirmé ses conclusions.
K.
Par décision incidente du 25 février 2014, le juge instructeur a octroyé
l’assistance judiciaire à la recourante et il lui a désigné Me Mattenberger
comme avocat d'office.
Considérant en droit :
1.
Le recours a été interjeté dans les formes prescrites (art. 79 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36],
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD et de l’art. 74 al. 2, 2e phrase, de
la loi du 2 décembre 2003 sur l’aide sociale vaudoise [LASV; RSV 850.051]) et
dans le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD), de sorte qu’il y a lieu
d’entrer en matière.
2.
Le litige porte sur la rétrocession de prestations d'aide sociale,
versées indûment de novembre 2008 à juin 2010 sous la forme du RI. La
recourante invoque sa bonne foi, faisant valoir qu’elle se trouvait dans une
situation particulière et que le rapport d’enquête ne permettait pas de retenir
une quelconque dissimulation de sa part.
a) La LASV, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2006, a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés
sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs
besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine
(cf. art. 1). L'aide financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien
prodigué par la famille à ses membres, aux prestations des assurances sociales
et aux autres prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou
privées; elle peut, le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à
titre d'avance sur prestations sociales (art. 3 al. 1 LASV). Le principe
de la subsidiarité de l'aide sociale implique, pour les requérants,
l'obligation d'entreprendre toutes démarches utiles auprès des personnes ou
organismes concernés pour éviter ou limiter leur prise en charge financière
(art. 3 al. 2 LASV).
L'action sociale comporte notamment l'octroi d'un
revenu d'insertion (RI) comprenant une prestation financière et pouvant
consister également en mesures d'insertion sociale ou professionnelle. La
prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi par le
règlement (règlement d'application du 28 octobre 2005 de la LASV [RLASV; RSV
850.051.1]), après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou
concubin faisant ménage commun avec lui, et de ses enfants à charge. Selon
l'art. 36 LASV, la prestation financière, dont l'importance et la durée
dépendent de la situation particulière du bénéficiaire, est versée complètement
ou en complément de revenus, ou encore, à titre d'avance remboursable sur des
prestations d'assurances sociales ou privées et d'avances sur pensions
alimentaires.
L'art. 38 al. 1 LASV dispose que la personne qui
sollicite une aide est tenue de fournir des renseignements complets sur sa
situation personnelle et financière et d'autoriser l'autorité compétente à
prendre des informations à son sujet. Elle doit signaler sans retard tout
changement de sa situation pouvant entraîner la réduction ou la suppression des
prestations. Cette disposition est précisée par l'art. 29 RLASV qui prévoit que
chaque membre du ménage aidé ou son représentant légal doit déclarer sans délai
à l'autorité d'application tout fait nouveau de nature à modifier le montant
des prestations allouées ou à justifier leur suppression.
b) Les prestations de l'aide sociale sont en
principe non remboursables (art. 60 de la Constitution du Canton de Vaud du
14 avril 2003 [Cst.-VD; RSV 101.01]). La loi précise toutefois la portée
de ce principe. Ainsi, l’art. 41 al. 1 let. a LASV dispose que la personne qui,
dès la majorité, a obtenu des prestations du RI, y compris les frais
particuliers ou aides exceptionnelles, est tenue au remboursement lorsqu’elle
les a obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n’est tenu à restitution,
totale ou partielle, que dans la mesure où il n’est pas mis de ce fait dans une
situation difficile. L'autorité compétente réclame, par voie de décision, le
remboursement des prestations (art. 43 al. 1 LASV).
La dispense totale ou partielle d'obligation de
restituer, pour le bénéficiaire de bonne foi, correspond à la remise prévue par
le droit fédéral, en matière d'assurances sociales – notamment
l'assurance-chômage (cf. art. 25 de la loi fédérale du 6 octobre 2000  sur la
partie générale du droit des assurances sociales [LPGA; RS 830.1] et 4 de
l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances
sociales [OPGA; RS 830.11]). Selon la jurisprudence à ce propos, l'ignorance
par l'assuré du fait qu'il n'avait pas droit aux prestations d'assurance ne
suffit pas pour admettre qu'il était de bonne foi. Il faut bien plutôt que le
bénéficiaire des prestations ne se soit rendu coupable, non seulement d'aucune
intention malicieuse, mais aussi d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la
bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d'emblée lorsque les
faits qui conduisent à l'obligation de restituer (violation du devoir
d'annoncer ou de renseigner) sont imputables à un comportement dolosif ou à une
négligence grave. En revanche, l'intéressé peut invoquer sa bonne foi lorsque
l'acte ou l'omission fautifs ne constituent qu'une violation légère de
l'obligation d'annoncer ou de renseigner (ATF 138 V 218 consid. 4; cf. aussi
ATF 112 V 103 consid. 2c et les références).
c) En l’espèce, l’autorité intimée a considéré en
substance que la recourante devait être tenue solidairement avec son époux de rembourser
le montant indûment perçu, dans la mesure où sa bonne foi ne pouvait être
retenue parce qu'elle avait violé son devoir de renseigner les autorités.
Toutefois, plusieurs éléments ressortant du dossier
conduisent à retenir la bonne foi de la recourante. Il s’agit en premier lieu
du contexte culturel, familial et social, dans lequel vivait la recourante et
de sa position au sein de la famille. En effet, il apparaît suffisamment
clairement que le rôle de celle-ci était limité à s’occuper du ménage et des
enfants. Elle ne participait pas aux décisions de gestion des avoirs de la
famille dès lors que c’était son époux qui intervenait vis-à-vis des tiers et
qui se chargeait seul de la gestion des affaires financières. Celui-ci refusait
de donner à la recourante des explications, que ce soit tant au sujet du
traitement des factures que sur ses nombreux déplacements. Isolée, la
recourante ne disposait pas d’informations autres que celles que voulait bien
lui donner son époux. Au vu de ces éléments, il apparaît donc vraisemblable que
la recourante était sous l’autorité de son époux, sans véritable autonomie.
Dans cette mesure, ses allégations selon lesquelles elle n’avait pas accès au
compte sur lequel les prestations sociales étaient versées pour la famille,
partant qu’il lui était impossible de gérer cet argent, ni d’obtenir des
informations à ce sujet, sont crédibles, étant rappelé qu’elle disposait
seulement de l’argent que lui donnait son mari. On peut ainsi également tenir
pour avéré le fait qu’elle n’avait aucune connaissance des mouvements de fonds
sur d'autres comptes de son époux, provenant du revenu d'activités lucratives.
Il convient de rappeler que les relations entre les époux n'étaient pas
harmonieuses, déjà en 2009.
Ensuite, il est constant que la recourante est
illettrée, qu’elle ne dispose que d’un bas niveau d’instruction et qu’elle ne
parle pas – ou alors très peu – le français. Il ressort en outre du dossier
qu’elle comprend très mal le système d’assistance publique suisse, quand bien
même son fonctionnement lui a été expliqué à plusieurs occasions, ainsi que l’a
relevé l’assistant social dans son journal. Ainsi, on ne saurait déduire que,
du fait qu’elle a suivi des cours de français, a participé à plusieurs
entretiens avec l’assistant social et a elle-même pris contact avec lui pour
demander de l’argent supplémentaire, la recourante a compris ce que l'on
exigeait des bénéficiaires du RI, en particulier le fait que la réalisation occasionnelle
d'un revenu par un membre de la famille avait une incidence sur le montant de
l'aide sociale et que le bénéficiaire était en conséquence tenu d'en informer
l'autorité concernée. On relèvera à ce titre qu’elle n’a pas signé tous les
formulaires mensuels, ce qui tend à confirmer qu’elle signait les documents à
la demande de son époux, sans en comprendre le contenu et l’importance. Dans
ses conditions, on ne peut reprocher à la recourante d’avoir failli à son
obligation de renseigner ou d’avoir commis une faute. Au demeurant, eu égard à
l’incompréhension manifeste de la recourante du système d’assistance publique
suisse, le fait qu’elle ait éventuellement eu connaissance de voyages et
d’activités lucratives de son époux, ne suffit toutefois pas pour en conclure
d’emblée qu’elle a agi avec une intention malicieuse ou par négligence grave,
dans la mesure où l’on doit admettre qu’en raison de sa situation, elle pouvait
ignorer les implications de tels éléments.
A cela s’ajoute encore le fait que le rapport
d’enquête du 1
er
septembre 2011 ne mentionne aucun élément à
charge de la recourante, ni ne se prononce sur une éventuelle participation de
celle-ci à des démarches de dissimulation de revenus. Au contraire, même si
l’enquête administrative a été effectuée pour analyser la situation des deux
époux, les conclusions du rapport se rapportent uniquement à B.X.________. De
plus, lors de l’enquête, la recourante n’a pas été entendue par l’enquêteur, ce
qui tend encore une fois à confirmer le rôle restreint de celle-ci en ce qui
concernait la gestion des affaires de la famille. Ce n’est qu’à la suite de
l’enquête, et faute de collaboration de la part de B.X.________, que les
autorités administratives se sont adressés à la recourante pour obtenir des
renseignements. A cet égard, on soulignera que la recourante a collaboré. Dès
lors, le seul fait d’avoir fait ménage commun avec B.X.________ n’est donc pas
suffisant pour tirer les conclusions que l’autorité intimée a retenues à
l’appui de la décision attaquée.
Il résulte de ce qui précède que la recourante, si
elle n'a pas donné d’information sur les activités de son époux, n’a pas
contrevenu à son devoir de renseigner l'autorité administrative. Elle peut donc
valablement se prévaloir de sa bonne foi pour demander une remise de
l'obligation de restituer les prestations sociales indues.
d) La condition de la bonne foi étant remplie, il
convient d’examiner si la recourante serait placée dans une situation difficile
par la restitution. Même si le service cantonal a rendu une décision de
restitution à l'encontre de chacun des deux époux, en prévoyant donc qu'ils
sont des débiteurs solidaires, il faut examiner quelle serait la conséquence,
pour la recourante prise individuellement, de l'obligation de payer plus de
35'000 fr. Il est constant qu'elle n'a aucun patrimoine. Séparée, mère de cinq
enfants dont trois sont encore mineurs, elle ne travaille pas. Elle ne perçoit
que le forfait de base du RI. Sa situation financière est incontestablement
précaire, de sorte que la restitution des prestations la mettrait dans une
situation difficile. L'autorité intimée ne prétend du reste pas le contraire.
La double condition posée par l'art. 41 al. 1 let. a
LASV pour accorder une remise de l'obligation de restituer est ainsi remplie.
C’est donc à tort que l’autorité intimée a rendu une décision de restitution
(ou, plus précisément, a confirmé la décision du CSIR en tant qu'elle imposait
une obligation de restituer 35'874 fr. 30). Le recours est fondé sur ce point.
3.
La sanction prononcée par ailleurs à l'encontre de la recourante, à une
réduction du forfait RI de 25 % pour une durée de deux mois, est fondée
uniquement sur une violation de l'obligation de renseigner. Il est en effet
reproché à la recourante de n'avoir pas déclaré les ressources de son couple.
Il découle du considérant précédent que les
ressources en question – les revenus de l'époux, pour certaines affaires ou
travaux occasionnels – n'étaient pas connues de la recourante. Aucun manquement
significatif ne peut lui être imputé, pour les raisons que l'on vient d'exposer
à propos de sa bonne foi. Il n'y a donc pas lieu de lui infliger une des sanctions
prévues par les art. 42 ss RLASV, en cas notamment de dissimulation d'activités
lucratives ou de revenus. Le recours est également fondé sur ce point.
4.
Il s'ensuit que les ch. I et II du dispositif de la décision attaquée
doivent être réformés en ce sens que la décision du CSIR du 7 mars 2012, prise
à l'encontre de la recourante, est annulée. Cette annulation n'a aucun effet
sur la "décision identique" rendue le même jour par le CSIR à l'encontre
de B.X.________.
L'annulation d'une part de la décision ordonnant la
restitution de 35'874 fr. 30, et d'autre part de la sanction consistant en une
réduction du forfait RI pendant deux mois, a pour conséquence que les montants
d'ores et déjà retenus, le cas échéant, sur le forfait RI de la recourante, en
application des décisions du CSIR et du SPAS – dans la mesure où elles ont déjà
été partiellement exécutées, devront lui être remboursés. L'affaire doit être
renvoyée au SPAS pour qu'il rende une nouvelle décision sur ce point.
5.
La recourante conteste la décision de l'autorité intimée de refuser
l'assistance d'un avocat dans le cadre de la procédure de recours administratif
contre la décision du CSIR. Elle soutient que cela était objectivement nécessaire
en raison de l’enjeu financier important, elle-même étant incapable de faire
valoir seule ses droits dans cette affaire.
a) L'art. 18 al. 1 LPA-VD, applicable notamment dans
la procédure devant l'administration cantonale, dispose que l'assistance
judiciaire est accordée, sur requête, à toute partie à la procédure dont les
ressources ne suffisent pas à subvenir aux frais de procédure sans la priver du
nécessaire, elle et sa famille, partie dont les prétentions ou les moyens de
défense ne sont pas manifestement mal fondés. Selon l'art. 18 al. 2 LPA-VD, si
les circonstances de la cause le justifient, l'autorité peut désigner un avocat
d'office pour assister la partie au bénéfice de l'assistance judiciaire. Ces
conditions de la loi vaudoise correspondent à la garantie constitutionnelle de
l'art. 29 al. 3 Cst.
En l'occurrence, il est manifeste que la condition
de l'indigence est remplie. En outre, les chances de succès du recours contre
la décision du CSIR n'apparaissaient pas d'emblée inexistantes. On peut du
reste relever à ce propos que dans ses déterminations adressées au SPAS, le
CSIR avait exposé qu'il n'était pas en mesure de contester les allégués et
arguments de la recourante; au demeurant, le SPAS a partiellement admis le
recours qui lui était soumis. Il reste à examiner la condition de la nécessité
de l'assistance par un avocat.
b) Selon la jurisprudence, il se justifie en
principe de désigner un avocat d'office à l'indigent lorsque la situation
juridique de celui-ci est susceptible d'être affectée de manière
particulièrement grave. Lorsque, sans être d'une portée aussi capitale, la
procédure en question met sérieusement en cause les intérêts de l'indigent, il
faut en sus que l'affaire présente des difficultés en fait et en droit que le
requérant ne peut surmonter seul (ATF 134 I 92 consid. 3.2.1; ATF 130 I 180
consid. 2.2; ATF 128 I 225 consid. 2.5.2 et les arrêts cités; arrêt
RE.2004.0012 du 20 août 2004). Le point décisif est toujours de savoir si la
désignation d'un avocat d'office est objectivement nécessaire dans le cas
d'espèce. A cet égard, il faut tenir compte des circonstances concrètes de
l'affaire, de la complexité des questions de fait et de droit, des
particularités que présentent les règles de procédure applicables, des
connaissances juridiques du requérant ou de son représentant, du fait que la
partie adverse est assistée d'un avocat, et de la portée qu'a pour le requérant
la décision à prendre, avec une certaine réserve lorsque sont en cause
principalement ses intérêts financiers (ATF 123 I 145 consid.
2b/cc;
ATF 122 I 49 consid. 2c/bb; ATF 118 Ia 264 consid.
3b). Le fait que la
procédure soit, comme en l'espèce, régie par la maxime d'office, n'exclut pas,
ipso facto, le droit à l'assistance d'un mandataire (ATF 130 I 180 consid. 3.2;
125 V 32 consid. 4b et les arrêts cités).Enfin, l'assistance d'un mandataire
peut aider à ce que toutes les offres de preuve nécessaires à l'éclaircissement
des faits soient soumises à l'autorité (ATF 130 I 180 consid. 3.2). Dans le
domaine de l'aide sociale, où il s'agit généralement de prendre en
considération avant tout des situations personnelles, la nécessité de désigner
un avocat d'office doit être examinée avec retenue (TF 8C_292/2012 du 19
juillet 2012 consid. 8.2 et 8.6; TF 8C_778/2008 du 12 décembre 2008
consid. 3.2.2).
c) L'autorité intimée soutient que la condition
relative à la complexité de la cause, et en conséquence à la nécessité de se
faire assister par un avocat, ne serait pas réalisée au motif que la question à
trancher n’impliquait pas la construction d’un raisonnement juridique complexe.
Il apparaît cependant que l'enjeu de la procédure
était important pour la recourante, vu les montants en jeu et la précarité de
sa situation financière. L'examen des conditions pour imposer une obligation de
restituer des prestations indues, voire pour obtenir une remise de cette
obligation, n'est pas évident. Ne disposant pas des connaissances linguistiques
et techniques de base pour comprendre les enjeux de cette procédure, mise en
œuvre à cause de son époux qui ne la renseignait pas, la recourante avait
objectivement besoin de l'assistance d'un avocat, pour accomplir les démarches
indispensables pour que le SPAS réexamine, en tant qu'autorité de recours
hiérarchique, la décision du CSIR. L'avocat consulté par la recourante a
précisément effectué ces démarches, en déposant un mémoire de recours exposant
les faits essentiels et les arguments propres à justifier une annulation de la
décision attaquée. Le SPAS aurait donc dû admettre la demande fondée sur l'art.
18 LPA-VD, désigner Me Mattenberger comme avocat d'office de la recourante et
lui octroyer une indemnité complémentaire, en plus des dépens (de 200 fr.) qui
lui ont été alloués.
La recourante se plaint donc à juste titre d'une
violation des règles sur l'assistance judiciaire. Le ch. III du dispositif de
la décision attaquée doit être annulé. Il convient de fixer, dans le présent
jugement, l'indemnité complémentaire due à ce titre et, par mesure de
simplification, de l'inclure dans les dépens alloués à la recourante (cf.
infra, consid. 7).
6.
En définitive, les ch. I, II et III du dispositif de la décision
attaquée doivent être réformés ou annulés, et l'affaire doit être renvoyée au
SPAS pour nouvelle décision sur le remboursement à la recourante des montants
d'ores et déjà retenus, le cas échéant, sur son forfait RI, en exécution des
décisions du CSIR du 7 mars 2012 et du SPAS du 21 janvier 2014.
7.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 4 al. 2 du tarif des frais
judiciaires en matière de droit administratif et public du 11 décembre 2007 [TFJAP;
RSV 173.36.5.1]). La recourante, qui obtient gain de cause en ayant procédé par
l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre
de dépens (art. 55 LPA-VD), à la charge du Centre social d'intégration des
réfugiés. Cette indemnité, fixée globalement à 2000 fr. comporte un montant
pour les opérations de l'avocat d'office dans le cadre de la procédure de
recours hiérarchique (cf. supra, consid. 5c). Vu l'octroi de dépens, il n'y a
pas lieu de fixer une indemnité au titre de l'assistance judiciaire.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les ch. I et II du dispositif de la décision du 21 janvier 2014 du
Service de prévoyance et d'aide sociales sont réformés en ce sens que la
décision du Centre social d'intégration des réfugiés du 7 mars 2012, prise à
l'encontre de la recourante, est annulée.
III.
L'affaire est renvoyée au Service de prévoyance et d'aide sociales pour
nouvelle décision sur le remboursement à la recourante des montants d'ores et
déjà retenus, le cas échéant, sur son forfait RI, en exécution des décisions du
Centre social d'intégration des réfugiés du 7 mars 2012 et du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 21 janvier 2014.
IV.
Le ch. III du dispositif de la décision du Service de prévoyance et
d'aide sociales du 21 janvier 2014 est annulé.
V.
Les ch. IV et V du dispositif de la décision du Service de prévoyance et
d'aide sociales du 21 janvier 2014 sont confirmés.
VI.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
VII.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la recourante à
titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud (Centre social
d'intégration des réfugiés).
Lausanne, le 4 novembre 2014
Le président:                                                   La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.