vd_omni · AC.2003.0078 · 2004-05-26 · fr

Orange Communications SA c/Blonay | La construction d'une antenne de téléphonie mobile sur le toit d'un bâtiment qui enfreint une limite de construction fixée par l'art. 36 LR ne constitue pas une aggravation de l'atteinte à la réglementation au sens des art. 80 al. 2 et 82 LATC et 38 LR (cf. consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.05.2004 AC.2003.0078

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 mai 2004
sur le recours interjeté par
ORANGE
Communications SA
, représentée par Me Minh Son Nguyen, avocat à Vevey,
contre
la décision rendue le 9 avril 2003 par la
Municipalité
de Blonay
, représentée par Me Anne-Christine Favre, avocate à Lausanne,
refusant d'autoriser la construction d'une installation de téléphonie mobile.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. François
Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M. Pascal Langone, assesseurs. Greffier:
M. Cyrille Bugnon.
Vu les faits suivants:
A.                     La parcelle 1669 du
cadastre de la Commune de Blonay est construite d'une maison ancienne, abritant
des locaux d'habitation et un rural (ECA 426). Elle est colloquée en zone du
village et des hameaux par le règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions, légalisé le 7 novembre 1990 (RPE). Son propriétaire,
Christophe Schneiter, a concédé un droit distinct et permanent à ORANGE
Communications SA,  afin de permettre à cette entreprise d'aménager une
installation de téléphonie mobile sur le toit de ce bâtiment.
B.                    L'opérateur a mis son
projet d'installation à l'enquête publique du 12 juillet au
5 août 2002. Il consiste en la pose de deux mâts, chacun haut de 2
mètres et porteur d'une antenne de type Kathrein 742'234, combinant les
fréquences GSM (1800 MHz) et UMTS (2100 MHz). Ces mâts sont prévus sur chacune
des deux croupes que comporte la toiture. Le projet prévoit également la
création, à l'intérieur du bâtiment, des locaux techniques nécessaires à cette
installation, ainsi que des aménagements permettant d'accéder aux antennes.
Des calculs
d'évaluation des immissions concernant deux lieux à utilisation sensible (LUS)
supplémentaires ont été mis à l'enquête publique complémentaire du 10 au 30
janvier 2003. Ces deux LUS revêtent un caractère fictif, dans la mesure où ils
seraient situés dans des bâtiments qui n'ont pas été encore mis à l'enquête,
sis sur la parcelle 1668 contiguë. Cette parcelle est comprise dans le plan partiel
d'affectation Praz-Simon, en cours de procédure d'adoption.
Par la suite,
Christophe Schneiter a entrepris de transformer sa grange afin d'y créer un
appartement. Ce projet, mis à l'enquête du 4 au 24 avril 2003, a eu pour
conséquence la création d'un LUS au troisième niveau du bâtiment. Pour en tenir
compte, ORANGE Communications SA a fait effectuer une évaluation complémentaire
des immissions prévisibles à l'intérieur du nouveau logement, désigné comme LUS
8 dans la dernière fiche de données spécifique au site, datée du 5 mars 2003.
Cette fiche a été adressée à la municipalité en annexe à un courrier du 19 mars
2003, dans lequel la société constructrice déclarait
"garantir la pose
d'un maillage de protection sous la charpente lors de la construction"
,
soit entre les antennes envisagées et les nouveaux locaux d'habitation. La
fiche complémentaire relative au LUS 8 révèle une intensité de champ électrique
de 2 V/m pour ce LUS, compte tenu d'une atténuation de –15 dB due au maillage.
Cette évaluation spécifique au site n'a pas été mise à l'enquête publique.
C.                    Le Service de
l'environnement et de l'énergie, Division environnement (ci-après SEVEN) a
préavisé favorablement au projet d'installation mis à l'enquête par ORANGE
Communications SA. Ses préavis successifs ont été intégrés dans les synthèses
CAMAC des 6 août 2002, 30 janvier et 8 mai 2003. Dans son dernier préavis, le
SEVEN prend en considération la pose du maillage sous la toiture du bâtiment
ECA 426 et admet une atténuation consécutive de –15 dB.
D.                    Le projet d'ORANGE
Communications SA a suscité près de cinq cents oppositions, dont celles
notamment de Bernard Lukey, Jeanine Cojonnex, André Regamey, Gilbert Chabloz,
Viviane Fourel, Lucette Rauschert, Helly Gaillard, Pierre Schluep, Anna
Vuadens, Hélène Vuadens, Eusebio Lopez, Serge Regamey, Raymond Henne, Olivier
Perreaud, Eric Sandoz, Pascal Josserond, Michel Wicky, ainsi que l'opposition
de la PPE Praz-Simon 1.
E.                    Par décision du 9 avril
2003, la Municipalité de Blonay a refusé de délivrer le permis de construire
sollicité. Elle a motivé son refus en ces termes:
"La
Municipalité se réfère aux deux dossiers précités qui ont fait l'objet, pour la
première
(sic)
, de 5 oppositions, dont une contresignée par 478 personnes et, pour la
deuxième
(sic)
, de 6 oppositions, dont une contresignée par 7 personnes.
Les questions
soulevées par les opposants ont fait l'objet d'un examen attentif des
autorités. De plus, la Municipalité a également tenu compte de la séance
d'information du lundi 10 mars 2003, afin d'avoir une vue la plus générale
possible en fonction de tous les éléments avancés.
A l'examen dudit
dossier, la Municipalité constate que les éléments relatifs à l'intégration des
antennes ont été résolus de manière acceptable et ceci préalablement aux enquêtes;
elle constate que les autorisations cantonales ont été délivrées.
Néanmoins, une
Municipalité est tout de même obligée de tenir compte de l'avis d'une frange
aussi importante de la population sur un sujet aussi sensible, dans un domaine
où l'état actuel des connaissances scientifiques est en pleine évolution.
On ne peut pas
exclure que des perturbations importantes du bien-être puissent survenir à
l'avenir dans des secteurs tels que celui qui nous occupe.
La Municipalité a
donc procédé à une pesée des intérêts entre la protection de la population et
les avantages de l'exploitation des installations.
Dès lors, notre
autorité a décidé, lors de sa séance du 31 mars 2003, de
refuser
les
permis de construire que vous avez sollicités au nom de la Société ORANGE
Communications SA."
F.                     Par acte du 29 avril
2003, ORANGE Communications SA a formé recours contre cette décision.
L'opérateur conclut, avec suite de frais et dépens, à la réforme de la décision
municipale en ce sens que le permis sollicité est délivré.
La Municipalité de
Blonay conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Les
opposants Lukey et consorts ont consulté un avocat et pris part à la procédure.
Ils concluent au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Le SEVEN
maintient ses préavis et conclut par conséquent à l'admission du recours, bien
qu'il ait conclu dans ses écritures, manifestement à la suite d'une
inadvertance, à son rejet.
G.                    Le tribunal a ordonné
deux échanges d'écriture et convoqué les parties à son audience du 15 mars
2004, lors de laquelle il a entendu leurs explications et effectué une visite
des lieux. A l'issue de cette audience, celles-ci ont maintenu leurs
conclusions. Leurs moyens seront examinés dans les considérants ci-après en
tant que de besoin.
Le tribunal a par
ailleurs ordonné la production du dossier d'enquête relatif aux transformations
de la grange du bâtiment ECA 426 en habitation, ainsi que l'évaluation des
immissions d'un LUS constitué par un terrain de jeu situé à une cinquantaine de
mètres au sud de l'installation. Ces pièces ont été produites en temps utile et
adressées aux parties, qui ont eu l'occasion de se déterminer par écrit sur
leur contenu.
Considérant en droit:
1.                     A l'appui de la
décision attaquée, la municipalité  fait valoir que l'installation litigieuse
ne serait pas  conforme à la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l'environnement (LPE) et à l'Ordonnance du Conseil fédéral sur la protection
contre le rayonnement non ionisant du 23 décembre 1999 (ORNI) en contestant à
cet égard l'appréciation formulée dans ses préavis par le service cantonal
spécialisé. La municipalité et les opposants considèrent notamment que le
rayonnement provenant de la ligne de chemin de fer Blonay-Chamby bordant la
parcelle 1669 et celui de l'antenne Swisscom sise à une distance d'environ 280
mètres du projet auraient dû être pris en compte pour vérifier le respect des
valeurs limites d'immission et de l'installation. Ils soutiennent également que
les valeurs limites de l'installation ne seraient pas respectées dans le LUS 8
sans la pose du maillage prévu dans les combles du bâtiment ECA 426. Or, selon
eux, ce dispositif n'est pas admissible puisqu'il ne consiste pas en une mesure
prise à la source et n'a pas été mis à l'enquête. Se référant à différents
rapports et études versés au dossier, ils font enfin valoir que le tribunal de
céans devrait constater que, en raison de l'évolution des connaissances
scientifiques, les valeurs limites des installations fixées par l'ORNI ne sont
plus adéquates pour assurer le respect du principe de précaution déduit des
art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE.
a) La question des
nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être
examinée au regard de la LPE et de ses dispositions d'application. Cette loi a
notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al.
1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou
incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs
d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI. Pour
qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs
limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe
de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que
les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient
le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2
LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions
soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit
économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de
prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur
lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une
marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long
terme des nuisances sur l'environnement.
b) S'agissant des
rayons non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement des forêts et du
paysage (OFEFP) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes
scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme.
Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au
projet d'ORNI (ci après: le rapport explicatif), le concept suivant a été
finalement mis en place pour respecter les exigences de la LPE :
- des valeurs limites
d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la
Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant
(ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur
des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits
de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent
d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent
en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les
valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science,
mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard rapport explicatif, p. 6
et 7);
- une limitation
préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des
installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs
limites d'immission évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en
ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques
d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore
prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à
assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la
valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement
supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions
de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer,
par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des
installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de
recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout,
mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible
(voir à cet égard rapport explicatif p. 7 et 8).
Dans un arrêt de
principe du 30 août 2000 (ATF 126 II 399), le Tribunal fédéral a jugé qu'avec
l'instauration des valeurs limites de l'installation, l'ORNI tenait compte du
principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE) et concrétisait les
mesures de prévention nécessaires. L'argument des opposants selon lequel le principe
de prévention exigerait d'examiner en toute hypothèse une variante
"zéro" (soit la renonciation à l'installation de toute antenne) en
examinant si l'installation répond à un besoin ne saurait par conséquent être
suivi. Comme on le verra ci-dessous, cet argument se heurte d'ailleurs à une
jurisprudence subséquente du Tribunal fédéral dans laquelle ce dernier a jugé
qu'une installation de téléphonie mobile n'a pas à répondre à un besoin dès
lors que les exigences du droit cantonal et fédéral (plus particulièrement la
LPE et l'ORNI) sont respectées (ATF 128 II 378).
c) L'argument de la
municipalité et des opposants selon lequel les rayonnements émanant de la ligne
de chemin de fer et de l'antenne de Swisscom auraient dû être pris en
considération doit également être rejeté. Les dispositions de l'ORNI sont
claires sur ce point. L'art. 3 al. 6 ORNI prévoit que la valeur limite de
l'installation est une limitation des émissions concernant le rayonnement émis
par une installation donnée, par quoi il faut entendre, selon le ch. 62 de
l'Annexe 1, toutes les antennes émettrices de radiocommunication (au sens du
ch. 61 Annexe 1) fixées sur un mât ou se trouvant à proximité les unes des
autres, notamment sur le toit d'un même bâtiment. A contrario, ces dispositions
signifient que l'installation propre au chemin de fer ne fait pas partie de
l'installation de téléphonie mobile et, partant, que son rayonnement n'entre
pas en considération dans le calcul du rayonnement de l'installation
litigieuse. Il en va de même en ce qui concerne l'antenne Swisscom. On ne
saurait en effet considérer que deux antennes distantes de 280 mètres se
situent "à proximité l'une de l'autre" au sens du ch. 62 de l'Annexe
1 ORNI.
d) En ce qui concerne
l'admissibilité de la pose d'un maillage entre les antennes litigieuses et le
LUS 8, il y a lieu de relever ce qui suit.
aa) Le tribunal
constate tout d'abord que la valeur limite de l'installation (6 V/m) sera
respectée pour le LUS 8 avec la pose d'un maillage adéquat. Cette valeur est
respectée même si, comme le soutiennent les opposants, on devait tenir compte
d'un facteur d'atténuation de -10 dB au lieu de  ‑15 dB. L'intensité
de champ électrique serait en effet dans ce cas de 3,5 V/m, selon les calculs
effectués par l'assesseur spécialisé du tribunal. L'on constate en outre que
les éléments figurant au dossier sont suffisants pour garantir que, parmi les
différents modèles  de maillage existants, celui mis en place par l'opérateur
permettra de respecter les valeurs limites pour le LUS 8. On relèvera à cet
égard que, dans son préavis figurant dans la synthèse CAMAC du 8 mai 2003
relatif à la transformation de la grange, le SEVEN a expressément requis que
l'efficacité du maillage soit contrôlée lors des mesures qui seront effectuées
après la mise en exploitation, mesures qui seront ensuite transmises au SEVEN
pour contrôle. Il appartiendra ainsi au SEVEN de vérifier le moment venu que ce
dispositif permet d'obtenir l'atténuation requise. Contrairement à ce que
soutiennent les opposants, cette manière de procéder, avec un contrôle a
posteriori du respect des valeurs limites par le service cantonal spécialisé,
est adéquate et donne toutes garanties que ces valeurs seront respectées. Il
n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête des opposants tendant à ce
qu'un plan et des indications techniques relatives au maillage qui sera mis en
place soient encore produits par l'opérateur.
bb) Les opposants
soutiennent que, nonobstant ce qui précède, les valeurs de l'ORNI ne sont pas
respectées dès lors que, en application de l'art. 11 al. 1 LPE, les rayons
doivent être limités par des mesures prises à la source, soit en limitant les
émissions. Par conséquent, selon eux,  la réduction du rayonnement due au seul
maillage ne devrait pas être prise en compte, dans la mesure où ce dispositif
n'agit pas directement sur la source des émissions.
La municipalité a
produit un document du 16 février 1999, intitulé "Ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI) rapport explicatif",
émanant apparemment de l'OFEFP, qui mentionne effectivement que, par principe,
les mesures de réduction des immissions doivent être prises à la source et non
pas sur le lieu de l'effet par l'introduction de blindage. On relève cependant
que le document produit par la municipalité n'apparaît être qu'un projet. Pour
sa part, le rapport explicatif définitif de l'OFEFP, daté du 19 décembre 1999,
se contente  de préconiser que le rayonnement soit limité à la source et que
les nouvelles installations ne soient pas construites trop près des lieux à
utilisation sensibles, sans prohiber l'installation de blindages (rapport de
l'OFEFP du 19 décembre 1999 p. 9).  On relève en outre que le principe selon
lequel les rayons doivent être limités par des mesures prises à la source
n'implique pas nécessairement que l'installation soit déplacée ou que sa
puissance de rayonnement soit réduite. On note à cet égard que, selon l'art. 12
al. 1 let. b LPE, les émissions peuvent être limitées notamment par
l'application de prescriptions en matière de construction ou d'équipement. Dans
le cas d'espèce,  le rayonnement est réduit par un grillage installé près de
l'antenne litigieuse, qui limite les émissions dans une direction donnée, soit
vers le bas en direction du LUS situé dans le bâtiment supportant l'antenne. On
peut ainsi  admettre que ce grillage fait en quelque sorte partie de
l'installation elle-même et qu'on est par conséquent en présence d'une forme de
limitation des émissions à la source. On pourrait également se demander si, de manière
générale, on ne devrait pas admettre que les émissions en matière de
rayonnement non ionisant peuvent être limitées par des mesures prises sur le
chemin de propagation du rayonnement. Un tel raisonnement pourrait cas échéant
se fonder sur une application par analogie l'art. 2 al. 3 de l'Ordonnance du
Conseil fédéral du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB) qui
prévoit que les limitations d'émissions peuvent notamment résulter de mesures
constructives réalisées sur le chemin de propagation des émissions.
Tout bien considéré,
le tribunal estime que, dans le cas d'espèce, la réduction des immissions au
moyen d'un maillage séparant le LUS 8 de l'antenne est admissible et répond aux
exigences de l'art. 11 al. 1 LPE
e) Il résulte de ce qui
précède que les valeurs limites de l'installation seront respectées pour tous
les LUS, y compris dans  le nouveau logement récemment créé dans le bâtiment
destiné à supporter l'antenne litigieuse.
Dans leur dernière
écriture, les opposants relèvent que le comble de ce bâtiment est habitable
dans son entier et qu'il appartient par conséquent à l'opérateur de démontrer
que les valeurs limites sont également respectées dans la partie du comble sise
en dessus de l'appartement nouvellement créé, ce qui ne serait pas démontré.
Cette argument se heurte cependant à la jurisprudence du Tribunal fédéral selon
laquelle, dans le cas de surfaces partiellement bâties, il ne faut pas, en
principe, tenir compte des réserves d'utilisation futures pour déterminer les LUS.
Selon le Tribunal fédéral, au moment de l'octroi de l'autorisation de
construire relative à l'installation de téléphonie mobile, il convient en
principe de se fonder, conformément au principe de la proportionnalité, sur
l'utilisation existante des biens-fonds voisins et d'obliger, par une réserve
en ce sens dans l'autorisation de construire, à modifier ou supprimer
l'installation en vue de respecter les valeurs limites lorsque les réserves
d'utilisation seront effectivement utilisées (ATF 128 II 340, RDAF 2003 531).
Dans le cas d'espèce, il appartiendra à la municipalité, préalablement à
l'octroi du permis de construire, de vérifier s'il existe effectivement des
réserves d'utilisation dans le bâtiment litigieux et, cas échéant, de prévoir
la réserve nécessaire dans le permis de construire.
f) Dans son arrêt de
principe du 30 août 2000, le Tribunal fédéral a jugé qu'en cas de respect des
valeurs de l'ORNI, et notamment des valeurs limites de l'installation,
l'autorité ne peut pas exiger une limitation supplémentaire des nuisances
produites par une installation de téléphonie mobile (ATF 126 II 399 cons. 3
let.c). En se référant aux explications figurant dans le rapport explicatif
relatif à l'ORNI, le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil fédéral, en édictant
l'ORNI, avait suffisamment pris en considération les effets non thermiques du
rayonnement non ionisant puisqu'il avait fixé des valeurs limites d'émission
préventives destinées à maintenir les effets nuisibles au plus bas niveau
possible, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles (cons. 3 let.
b). Il a ainsi jugé que la limitation préventive des émissions, au sens de
l'art. 4 et de l'annexe 1 ch. 7 de l'ORNI, s'avérait conforme au droit fédéral
et que le Conseil fédéral n'avait pas outrepassé le pouvoir d'appréciation que
lui confère la LPE en édictant ces valeurs limites. Le Tribunal fédéral a
précisé que, lorsqu'on disposerait de nouvelles connaissances fiables et
adéquates permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement non
ionisant, les valeurs limites d'immission et de l'installation devraient être
revues et adaptées en conséquence (cons. 4 let. c).
La question de la
conformité de l'ORNI à la LPE  au regard du principe de prévention a été
réexaminée ultérieurement par le Tribunal fédéral, notamment dans un arrêt du
24 octobre 2003 (arrêt 1A.251/2002 publié in DEP 2003 p. 823 et suivantes). A
cette occasion, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence en indiquant
qu'il appartenait essentiellement à l'OFEFP et à l'Office fédéral de la santé
publique (OFSP) de suivre l'évolution des connaissances techniques et
scientifiques en matière de téléphonie mobile, y compris les expériences faites
à l'étranger, le Conseil fédéral disposant d'un large pouvoir d'appréciation pour
modifier les valeurs limites de l'ORNI sur cette base. Le Tribunal fédéral a
précisé qu'il ne peut pour sa part intervenir que si les autorités compétentes
négligeaient cette obligation ou abusaient de leur pouvoir d'appréciation, ce
qui n'était pas le cas au moment où l'arrêt a été rendu (fin octobre 2003).
Comme les opposants
l'ont relevé, le tribunal de céans est compétent pour, cas échéant, constater
que les valeurs limites de l'installation de l'ORNI ne sont plus conformes au
principe de prévention résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE et que cette
ordonnance n'est par conséquent plus conforme à la loi sur laquelle elle se
fonde.  Comme l'a relevé le Tribunal fédéral dans l'arrêt mentionné ci-dessus,
ceci impliquerait de constater que les offices fédéraux compétents ne
respectent manifestement pas leurs obligations pour ce qui est du suivi des
connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile.
Comme cette question a été réexaminée de manière exhaustive par le Tribunal fédéral
dans son arrêt du 24 octobre 2003, ceci impliquerait au surplus de constater
que, depuis cette date, les connaissances ont évolué de manière telle que
l'analyse du Tribunal fédéral et les conclusions qu'il en a tirées
s'avéreraient déjà dépassée. Or, tel n'est manifestement pas le cas. On
constate à cet égard que l'essentiel des études mentionnées dans les documents
produits par les opposants et par la municipalité sont antérieures à 2003
(c'est notamment le cas des études mentionnées dans le rapport
"CSIF-CEFM" produit par la municipalité le 15 mars 2004, le document
du Parlement européen produit par les opposants datant pour sa part de mars
2001).
Au surplus,
contrairement à ce que soutiennent les opposants et la municipalité, les
documents et études versés au dossier ne sont, de l'avis du tribunal, pas
suffisants pour établir un avis majoritaire de la communauté scientifique dont
il résulterait clairement la démonstration que les valeurs limites de l'ORNI
relatives aux installations de téléphonie mobile sont désormais insuffisantes.
On relèvera notamment à cet égard que l'étude réalisée par le département de
neurochirurgie de l'Université de Lund, mentionnée par les opposants dans leur
dernière écriture du 8 avril 2004, a porté sur les effets des téléphones
eux-mêmes et non pas des installations. Le tribunal constate ainsi que les
éléments fournis par les opposants et la municipalité, même s'ils tendent à
démontrer une évolution dans les connaissances des effets non thermiques du
rayonnement non ionisant, ne sont pas suffisamment probants pour établir que le
Conseil fédéral abuse de son pouvoir d'appréciation en refusant, en l'état des
connaissances techniques et scientifiques, de modifier les valeurs limites de
l'ORNI, et notamment les valeurs limites de l'installation.
2.                     Selon la municipalité
et les opposants, le projet mis à l'enquête viole les buts et  principes
régissant l'aménagement du territoire, énoncés aux article 1 et 3 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), à savoir en
particulier le principe d'une utilisation mesurée du sol et celui de la
coordination. Ils soutiennent également que l'intérêt public ne serait pas
démontré, ce qui impliquerait que l'installation  ne serait pas conforme à
l'affectation de la zone où elle serait implantée.
a) aa) L'installation
litigieuse ne soulève pas de problème relevant de l'aménagement du territoire
au sens strict. Dès lors qu'elle est prévue sur le toit d'un bâtiment existant,
elle n'implique en effet aucune emprise supplémentaire sur le territoire et ne
soulève par conséquent pas de problème d'utilisation judicieuse et mesurée du
sol au sens des articles 75 de la Constitution fédérale et 1 LAT. Par ailleurs,
l'on ne peut adhérer à l'argumentation selon laquelle le développement de ce
secteur du territoire communal, qui fait l'objet d'un plan partiel
d'affectation en voie d'adoption, serait menacé par le projet. Même si la
présence d'antennes de téléphonie mobile pourrait susciter certaines craintes
chez les personnes intéressées, celles-ci ne sauraient être prises en
considération dès lors qu'il est démontré que le projet respecte les exigences
de la LPE et de l'ORNI et que la constructibilité du secteur environnant n'est
en aucune manière remise en cause. On rappellera à cet égard que le respect des
valeurs limites d'immission garantit en principe que les nuisances pour le
voisinage ne seront ni nuisibles ni incommodantes (art. 13 LPE). Enfin, on ne
saurait suivre les opposants lorsque ceux-ci soutiennent, si l'on a bien
compris, que les buts et principes régissant l'aménagement du territoire
interdisent d'autoriser une installation qui est proche des valeurs limites de
l'installation pour certains LUS, dès lors que ceci implique nécessairement la
mise en place d'une nouvelle installation en cas de développement de la
couverture du secteur. Un tel raisonnement a en effet pour conséquence de
remettre en question le principe voulu par le législateur, et confirmé par la
jurisprudence du Tribunal fédéral, consistant à examiner chaque installation
pour elle-même sur la base des valeurs limites de l'installation, le respect de
ces valeurs constituant le critère déterminant.
bb) La municipalité et
les opposants soutiennent que la densification du réseau de téléphonie mobile
devrait être coordonnée et, partant, que l'opérateur devrait rapporter dans
chaque cas la preuve d'un besoin avéré de construire une installation à un
endroit déterminé.
Cette argumentation
revient  à exiger que les projets tels que celui qui est ici litigieux fassent
l'objet d'une planification au sens de la législation fédérale sur
l'aménagement du territoire, tenant notamment compte des besoins de couverture.
Le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de trancher la question de savoir si
un réseau de téléphonie mobile devait faire l'objet d'une planification (ATF
128 II 378 ss du 24 septembre 2002, DEP 2002, 769, résumé et traduit in
RDAF 2003, p. 532; cf. note critique par Alain Griffel RDAF 2003, p. 533). Il a
répondu par la négative en considérant que la législation tant fédérale que
cantonale sur l'aménagement du territoire et les constructions ainsi que l'ORNI
réglementent l'installation d'antennes individuelles sur un site donné et non
pas l'ensemble du réseau de téléphonie mobile d'un opérateur. Il n'est ainsi
pas nécessaire de prévoir des plans sectoriels et des plans directeurs
comprenant des dispositions spécifiques concrètes dans ce domaine, car il
incombe en principe aux opérateurs privés et non pas à la collectivité publique
de planifier leur réseau et de délimiter les emplacements des antennes. Même si
les considérants de l'arrêt mentionné ci-dessus apparaissent relativement
contradictoires, dès lors que celui-ci mentionne également que l'aménagement de
nouveaux réseaux de télécommunication est une tâche complexe, avec un impact
important sur le territoire, qui implique de la part de la Confédération et des
cantons un effort au niveau de la coordination et de l'optimalisation des
réseaux, le Tribunal fédéral a jugé, que, en zone à bâtir, il existe en
principe un droit à l'autorisation de construire pour l'implantation
d'antennes, pour autant que l'installation soit conforme à l'affectation de la
zone, qu'elle respecte les exigences du droit cantonal (notamment de la police
des constructions) et celles du droit fédéral (notamment de l'ORNI). Selon le
Tribunal fédéral, une pesée globale des intérêts telle que prévue à l'article
24 LAT n'a pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire
d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des lieux d'implantation
alternatifs (ATF 128 II précité, cons. 9).
Cela étant, on peut
relever que le canton de Vaud a mis en place une forme de coordination des
installations de téléphonie mobile puisque, aux termes d'une convention signée
au mois d'août 1999 entre, d'une part, les différents opérateurs et, d'autre
part, le département de la sécurité et de l'environnement et le département des
infrastructures, tous les emplacements situé à 100 mètres ou moins l'un de
l'autre doivent faire l'objet d'une coordination (v. FAO Nos 75-76 des 17 et 21
septembre 1999 p. 2703).
Il résulte de ce qui
précède que, selon la jurisprudence claire du Tribunal fédéral, la
démonstration de l'existence  d'un besoin n'est pas nécessaire. Partant, il n'y
a pas lieu d'examiner si, comme le soutient la municipalité, la Commune de
Blonay est déjà suffisamment desservie par des fournisseurs de réseau de
téléphonie mobile ou si, comme le soutiennent les opposants, la couverture du
territoire communal par l'opérateur Orange est assurée même sans l'installation
litigieuse. On constate au surplus que le projet respecte largement la
convention mentionnée ci-dessus puisque l'installation la plus proche (antenne
Swisscom) se situe à plus de 200 mètres. Les exigences en matière de coordination
sont par conséquent également respectées.
b) L'affectation de la
zone du village et des hameaux dans laquelle l'installation est prévue est
ainsi définie à l'article 5 RPE:
"Cette zone est réservée à
l'habitation, aux commerces, à l'artisanat, aux hôtels, aux installations
sportives et de loisirs, aux exploitations agricoles et viticoles; de caractère
artisanal et aux constructions d'utilité publique"
.
Pour ce qui est de la
conformité de l'installation avec cette zone, on relève que les plans d'affectation
des communes ne contiennent généralement pas de zones prévues expressément pour
ce type d'installation. Le seul principe en la matière étant que les antennes
doivent autant que possibles être installées en zone à bâtir, on ne voit pas
pour quel motif l'installation litigieuse ne pourrait pas trouver place dans la
zone du village et des hameaux prévue par le plan des zones communal. Cette
zone n'étant pas réservée aux seules installations d'intérêt public, mais
destinée à un large éventail d'activités, il n'est au surplus pas nécessaire de
trancher la question de savoir si l'antenne querellée doit être considérée
comme une installation d'intérêt public. Au demeurant, si l'on devait
considérer que installation n'est pas conforme à l'affectation de cette zone,
on voit mal quelle autre zone du territoire communal pourrait l'accueillir.
3.                     La municipalité
soutient que l'installation litigieuse enfreint l'art. 70 RPE, en particulier
son alinéa 2 dès lors que l'installation mise à l'enquête comporte plus d'une
antenne.
a) L'art. 70 RPE a la
teneur suivante:
"
Antennes
L'installation d'antennes est soumise à
l'autorisation préalable de la Municipalité qui peut en imposer l'emplacement
et la couleur.
N'est admise qu'une seule antenne de radio et
de télévision par bâtiment ou groupe de bâtiments édifiés simultanément.
La Municipalité peut cependant autoriser
l'installation d'antennes supplémentaires (par exemple d'antennes paraboliques
de télévision) pour autant que celles-ci ne portent pas préjudice au voisinage,
notamment du point de vue de l'esthétique.
Dans tous les cas, la Municipalité est en droit
d'imposer l'ouverture d'une enquête publique.
b) L'art. 70 RPE vise
manifestement à éviter la prolifération d'antennes de radio et de télévision
sur les toits et les balcons.  Cette disposition, qui est bien antérieure au
développement du réseau de téléphonie mobile (sa version actuelle date de 1993)
poursuit par conséquent essentiellement un objectif esthétique. Elle doit ainsi
être lue en relation avec l'art. 46 RPE, relatif à l'esthétique des
constructions, et rapprochée de l'art. 86 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), relatif à
l'esthétique et à l'intégration des constructions. Il sied par conséquent de se
référer en premier lieu à la jurisprudence, abondante et constante, relative à
la disposition cantonale.
aa) Selon cette
jurisprudence, le soin de veiller à l'aspect architectural des constructions
appartient en première ligne aux autorités locales qui disposent à cet égard
d'un large pouvoir d'appréciation (v. arrêts TA AC 1999/0228 du 18 juillet 2000
et références citées, AC 1999/0112 du 29 septembre 2000). Cela ne vide
toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens, le tribunal devant être à
même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents
et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (TA, arrêt
AC 1996/0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce cadre,
l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de
telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la réglementation de
la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les
références citées). Un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC
ou de ses dérivés quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les
dispositions cantonales et communales en matière de construction. Lorsque la
réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume
peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les
constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 1a 114; 114
1a 345; 100 1a 223 ss). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base de
critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens
esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité,
inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes
éprouvés par référence à des notions communément admises (TA, arrêts
AC 1999/0002 du 25 juin 1999 et références citées; AC 1999/0112 du
29 septembre 2000). Enfin, une interdiction de construire fondée sur
l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que
par un intérêt public prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un
site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en
péril sa construction (TA, arrêts AC 1999/0228 du 18 juillet 2000;
AC 1999/0112 du 29 septembre 2000).
bb) En l'espèce, ni la
municipalité, ni les opposants ne se sont véritablement attachés à critiquer
sérieusement le projet mis à l'enquête sous l'angle esthétique. Le bâtiment
choisi a reçu la note 4 au recensement architectural et il ne présente par
conséquent pas d'intérêt particulier. On note au surplus que le projet affecte
essentiellement la toiture du bâtiment. Or, le tribunal a pu constater lors de
la vision locale que celle-ci a été rénovée au moindre coût et qu'elle est
aujourd'hui constituée d'éternit. Force est ainsi d'admettre que les antennes
prévues, en raison de leur dimension modeste, n'affecteront pas les éléments
d'architecture ayant subsisté. Cette constatation n'est d'ailleurs pas
contredite, loin s'en faut, par les termes de la décision entreprise, puisque
la municipalité y relevait que:
"A l'examen du(dit) dossier, la
Municipalité constate que les éléments relatifs à l'intégration des antennes
ont été résolus de manière acceptable et ceci préalablement aux enquêtes"
.
c) Il résulte de ce
qui précède que la municipalité ne saurait se fonder sur une clause
d'esthétique telle que l'art. 70 RPE pour refuser d'autoriser l'antenne
litigieuse. Ceci a d'ailleurs été reconnu lors de l'audience finale puisque le
syndic de Blonay a admis que la décision municipale avait été prise en raison
des craintes de la population en ce qui concerne les effets du rayonnement de
l'installation, à l'exclusion de tout autre motif.
d) On ajoutera  que la
municipalité ne saurait se fonder sur la notion de "préjudice au
voisinage" figurant à l'art. 70 al. 3 RPE pour refuser le projet. Il
convient de rappeler à ce titre la jurisprudence constante du Tribunal fédéral,
aux termes de laquelle, depuis l'entrée en vigueur de la LPE et de ses ordonnances
d'application, la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou
incommodantes est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur
les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les
nuisances, telles que les dispositions des plans et règlements d'affectation
(art. 65 LPE; ATF 118 Ib 590ss, consid. 3a; 116 Ib 175ss consid. 1b/bb; 115 Ib
456ss, consid. 1c; 114 Ib 214ss, consid. 5). Les dispositions de droit cantonal
gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant
notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition
les règles d'affectation du sol destinées à définir certains types d'activités
gênantes, pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur
les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss,
consid 1a; 117 Ib 147 ss, consid. 5a; 116 Ia 491 ss, consid. 1a).
En l'espèce, la
question du rayonnement de l'installation et du préjudice subi par le voisinage
à cet égard doit être examinée exclusivement au regard des dispositions de la
LPE et de l'ORNI. Or, on l'a vu, celles- ci sont respectées.
4.                     Les opposants invoquent
encore une violation des art. 80 et 82 LATC. Le projet constituerait  une
aggravation de l'atteinte à la réglementation au sens de l'art. 80 LATC,
applicable par le renvoi des art. 38 LR et 82 LATC. En effet, selon eux, le
bâtiment ECA 426 serait non réglementaire, dès lors qu'il s'avance à une
distance inférieure à celle prescrite par l'art. 36 let. c de la loi sur les
routes du 10 décembre 1991 (LR), soit à moins de 7 mètres de l'axe de la
chaussée. Cette circonstance serait de nature à en proscrire toute
modification.
La question de savoir
si le bâtiment ECA 426 enfreint la limite des constructions fixée par l'art. 36
LR n'est pas litigieuse.
a) L'art. 38 LR a la
teneur suivante:
"S'agissant de la transformation ou de
l'agrandissement de bâtiments frappés d'une limite de construction découlant de
la présente loi, l'art. 82 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions est applicable par analogie. L'autorisation nécessaire est
notamment refusée lorsque la transformation ou l'agrandissement projeté sont de
nature à diminuer la sécurité du trafic."
L'art. 82 LATC prévoit
que l'art. 80 LATC est applicable par analogie aux bâtiments frappés d'une
limite de construction, sous certaines réserves relatives aux conventions de
précarité. Aux termes de l'art. 80 al. 2 LATC, la transformation des bâtiments
non conformes dans les limites des volumes existants ou leur agrandissement
peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte
sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Les
travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou
les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
b) Pour déterminer si
une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur résulte ou non du
projet, au sens de la disposition précitée, il faut rechercher le but que
poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314; arrêt AC 7462 du
13 mai 1992 et 1991/0139 du 1er juin 1992). Les distances aux limites, par
exemple, tendent principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de
soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et
rationnel (Marti, op. cit., p. 87). Elles visent également à garantir un
minimum de tranquillité aux habitants (arrêt AC 1991/0129 du 4 novembre
1992). En revanche, les limites de constructions fixées par l'art. 36 LR ont
pour objectif essentiel la sécurité et la fluidité du trafic.
c) En l'espèce, point
n'est besoin de longs développements pour conclure que le projet n'aggrave en
aucune manière la sécurité du trafic à cet endroit, et, par conséquent, ne
contrevient pas aux dispositions précitées.
5.                     Il résulte de ce qui
précède que la municipalité a refusé à tort de délivrer le permis sollicité par
ORANGE Communications SA. Le recours doit par conséquent être admis et le
dossier renvoyé à la municipalité afin qu'elle délivre le permis de construire.
La délivrance du permis est cependant subordonnée à la mise en place du
maillage de protection entre l'antenne et le LUS 8, ainsi qu'à la vérification
par le SEVEN que ce maillage permet de respecter les valeurs limites de
l'installation dans le LUS 8.
Vu le sort du recours,
les frais de la cause doivent être mis pour moitié à la charge de la Commune de
Blonay et pour moitié à la charge des opposants. La recourante ayant consulté
un avocat, elle a droit à des dépens, arrêtés à deux mille francs, qui seront
également pris en charge pour moitié par la commune et pour moitié par les
opposants.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis
II.                     La décision de
la Municipalité de Blonay du 9 avril 2003 est annulée, le dossier étant renvoyé
à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.                     Un émolument
de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge de la Commune
de Blonay.
IV.                    Un émolument de
1'250 (mille deux cent cinquante) francs est mis à la charge des opposants
Bernard Lukey et consorts, solidairement entre eux.
V.                     La Commune de
Blonay versera la somme de 1'000 (mille) francs à la recourante ORANGE
Communications SA au titre de dépens.
VI.                    Les opposants
Bernard Lukey et consorts, solidairement entre eux, verseront la somme de 1'000
(mille) francs à la recourante ORANGE Communications SA au titre de dépens.
Lausanne, le 26 mai 2004.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)