vd_omni · AC.2019.0114 · 2020-01-20 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Saint-Cergue | Recours d'un propriétaire foncier contre l'inclusion de sa parcelle dans une zone réservée cantonale à Saint-Cergue. - La création d'une zone réservée est justifiée vu le surdimensionnement important de la zone à bâtir communale. (consid. 1). - Adéquation et proportionnalité de la mesure. Le fait que la parcelle soit équipée n'est pas déterminant. La parcelle litigieuse est entourée de parcelles constructibles, mais se trouve en bordure de zone construite. Il existe un rapport raisonnable entre le sacrifice financier demandé au recourant et l'intérêt public primordial qu'est le maintien de la liberté de planification et de décision des autorités communales. (consid. 2)- Bonne foi et garantie de la propriété. Il ne ressort pas du dossier que le recourant aurait reçu des assurances de l'autorité intimée quant au maintien de sa parcelle en zone constructible. C'est dans le cadre de la révision de la planification communale que le recourant pourra faire valoir le grief relatif à l'équipement déjà réalisé de ses parcelles. (consid. 3)- Portée réduite du principe de l'égalité de traitement en matière de planification. Dès lors que la zone réservée respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC, elle doit être confirmée, même si d'autres parcelles proches ont bénéficié d'une autorisation de construire. (consid. 4)Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.01.2020 AC.2019.0114

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 janvier 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, juge; Mme Renée-Laure Hitz, assesseur;
Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Service du développement
territorial, à Lausanne Adm cant,
Autorité concernée
Municipalité de Saint-Cergue,
représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat, à
Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE), du 13 mars 2019, approuvant la zone
réservée cantonale sur la parcelle n°2352 de Saint-Cergue
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de plusieurs parcelles sur le territoire
communal de Saint-Cergue, en particulier des parcelles n
os
2352,
2353, 2354 et 2355. Ces parcelles, non construites, sont issues d'une division de
la parcelle n
o
170, ainsi que de la parcelle n° 189 s'agissant de la
parcelle n° 2355. Elles sont colloquées en zone villas-chalets selon le Plan
général d'affectation de Saint-Cergue de juin 1994 (PGA) et le règlement
communal sur le PGA et la police des constructions, de juin 1995 (RPGA),
approuvés par le Conseil d'Etat le 9 août 1995. Elles sont sises au nord-est de
la commune, en bordure d'une zone intermédiaire au sud qui se prolonge par la
zone agricole et d'une zone de verdure au nord-ouest.
A.________ est également propriétaire des parcelles
n
os
246 et 267 de la commune de Saint-Cergue. La parcelle n° 267 est
contiguë à la parcelle n° 2351.
B.
Le 1
er
juillet 2015, la Municipalité de Saint-Cergue
(ci-après: la Municipalité) a délivré un permis de construire pour l'équipement
des parcelles n
os
170, 189 et 267 avec nouveau chemin d'accès,
canalisations eaux usées, eau potable et divers services. Le 13 juin 2016, la
Municipalité a délivré un deuxième permis de construire pour l'aménagement sur
les parcelles n
os
170 et 267 d'un cheminement piétonnier en tout
venant avec nouvelle servitude de passage public.
Le 2 novembre 2016, la Municipalité a délivré à A.________
un permis de construire sur la parcelle n° 170 portant sur deux villas individuelles
avec garages. Après la division parcellaire précitée, ces constructions ont été
réalisées sur la parcelle n° 170, nouvel état, et la parcelle n° 2351.
C.
Dans le cadre d'un projet de construction prévu sur la parcelle n° 246
(CAMAC n°172943), contesté par le Service du développement territorial (SDT),
la Municipalité de Saint-Cergue (ci-après: la Municipalité) et A.________ ont conclu
une convention, formalisée dans deux lettres de la Municipalité, du 21 février
2018, selon laquelle le prénommé acceptait de déclasser une partie de ses
parcelles n
os
246 et 267. La parcelle n° 246, d'une surface totale
de 4'801 m
2
serait divisée en deux zones, soit 1760 m
2
resteraient constructibles et 3'041 m
2
seraient déclassés en zone
non constructible. Quant à la parcelle n° 267, d'une surface de 2'000 m
2
,
elle serait divisée en trois zones, soit 1'128 m
2
en zone forêt, 600
m
2
resteraient constructibles et 272 m
2
en zone non
constructible. Le 10 avril 2018, la Municipalité a informé le SDT de cet accord
de déclassement, en conséquence de quoi elle délivrait le permis de construire
sur la parcelle n° 246. Elle annexait à cette lettre deux plans illustant les
surfaces à déclasser. S'agissant du plan illustrant la surface à déclasser sur
la parcelle n° 267, il indique encore que la parcelle contiguë n° 268,
propriété de la commune, serait également déclassée.
Le 14 mai 2018, le SDT a accusé réception de cette
lettre et a pris acte de la délivrance du permis de construire CAMAC n°172943.
Cette autorité a également pris note que la Municipalité avait débuté la
révision de son plan général d'affectation (PGA) au sein duquel les
affectations futures des parcelles précitées devraient être confirmées.
D.
Le 18 juillet 2018, A.________ a déposé une demande de permis de
construire une villa individuelle et un couvert à voitures sur la parcelle n°
2352. Cette parcelle borde le sud de la parcelle n° 170 nouvel état. Cette
demande a été mise à l'enquête publique du 1
er
au 30 septembre 2018.
Le Service du développement territorial (SDT) a fait opposition à ce projet, le
1
er
octobre 2018.
E.
Vu le surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Saint-Cergue
et vu le projet de construction précité, le SDT a élaboré un projet de zone
réservée cantonale dont le périmètre est limité à la parcelle n° 2352. Le 29
octobre 2018, il a rédigé un rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [(OAT; RS
700.1) ci-après: rapport 47 OAT]. Aux termes de ce rapport 47 OAT, le but de la
zone réservée est d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
difficiles à réaliser et d'inciter la commune à engager la révision de son PGA.
Selon le règlement de cette zone réservée, toute nouvelle construction,
installation ou tout nouvel équipement sont interdits dans le périmètre de la
zone. Cette zone réservée cantonale a été mise à l'enquête publique du 3
novembre au 2 décembre 2018.
A.________ a fait opposition à ce projet de zone
réservée cantonale, le 14 novembre 2018. Il rappelait notamment qu'il avait
reçu l'autorisation d'équiper ses parcelles n
os
170, 2351, 2352,
2353, 2354, 2355 et 267. Ces parcelles jouxtent la zone villas déjà construite.
Ces travaux d'équipement s'élevaient à ce jour à 355'000 francs. Il avait en
outre déjà accepté de déclasser 3'313 m
2
de terrain sur ses
parcelles n
os
267 et 246. Il s'engageait d'ores et déjà à ne plus
commercialiser ses parcelles n
os
267, 2354 et 2355, tant que la
Municipalité n'avait pas statué sur la révision du PGA.
F.
Par décision du 13 mars 2019, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) a levé l'opposition d'A.________ et a approuvé, sous
réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur la parcelle n°
2352 de Saint-Cergue.
G.
A.________ a recouru contre cette décision, le 12 avril 2019, devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), sous la
plume de son conseil. Il conclut, sous suite de dépens, à l'admission de son
recours et à la réforme de la décision contestée en ce sens que son opposition
est admise et que la zone réservée cantonale n'est pas approuvée.
Subsidiairement il conclut à l'annulation de la décision. Il requiert la
production du dossier complet des autorités cantonale et communale, ainsi
qu'une audience de débats publics et une inspection locale.
Le DTE, par le SDT, s'est déterminé sur le recours,
le 15 mai 2019 en concluant à son rejet.
Le 14 juin 2019, le conseil de la Municipalité s'est
remis à justice quant au sort du recours.
Le 8 juillet 2019, le recourant s'est brièvement
déterminé sur la réponse du DTE/SDT. Il a renouvelé sa requête tendant à la
tenue d'une audience.
Le Tribunal a tenu audience le 31 octobre 2019. A
cette occasion il a procédé à une vision locale en présence des parties qui ont
été entendues dans leurs explications. Les parties ont disposé de la faculté de
se déterminer sur le compte-rendu d'audience. Le dossier a encore été complété
par la production des échanges de correspondance précitées entre le SDT et la
Municipalité concernant les parcelles n
os
246 et 267 du recourant
(cf. ci-dessus lettre C).
Le Tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 2352 de la commune de
Saint-Cergue dans une zone réservée cantonale.
Il convient d'examiner, en premier lieu, si cette
zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "
zones réservées
",
prévoit:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai".
Sous la note marginale "
zone réservée
",
l'art. 46 LATC, dispose ce qui suit:
"
1
Les communes ou
le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces
zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une
période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La procédure d'approbation
est celle des plans d'affectation."
b) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2018.0176
du 28 août 2019; AC.2017.0424 du 1
er
avril 2019).
Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2019.0035
du 9 décembre 2019; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27
septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017,
AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose
réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la
planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le
périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,
voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté
–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan
d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999; Cst.: RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité
d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit.,
n° 22
ad
art. 27).
c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que
pour l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242).
d) L'autorité intimée invoque, à l'appui de sa
décision d'instaurer une zone réservée cantonale sur la parcelle n° 2352, le
surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette
disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b).
L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient
notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins
de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié
in
FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, l'art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2019.0035; AC.2018.0176;
AC.2017.0457; AC.2017.0424 et AC.2017.0078 précités).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur cantonal
(PDCn). Entré en vigueur le 1
er
août 2008, l'actuel PDCn a fait
l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée par le
Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral
le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2019.0035 et AC.2017.0424 précités).
e) Dans le cas présent, il n'est pas contesté que la
zone à bâtir de la commune de Saint-Cergue est surdimensionnée. Comme le relève
l'autorité intimée dans sa réponse du 15 mai 2019, cette surcapacité d'accueil
est estimée à 2'342 habitants hors centre et à 738 habitants en centre, ce qui devrait
obliger la Commune a procéder à une réaffectation importante de parcelles
actuellement colloquées en zone à bâtir. L'autorité intimée estime ainsi
indispensable de prendre des mesures afin de garantir le bon déroulement de ce
processus. Le recourant ne conteste au demeurant pas ce surdimensionnement, ni
la nécessité de prendre des mesures à cet égard. Il convient ainsi de
constater, avec l'autorité intimée que, vu le surdimensionnement important de
la zone à bâtir communale, la création d'une zone réservée cantonale est
justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de
futurs déclassements et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans
le cadre de la révision du plan d'affectation communal. La zone réservée doit
par conséquent être confirmée dans son principe. Reste à déterminer si cette
zone est correctement délimitée et respecte le principe de proportionnalité. La
question à laquelle le Tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir si
la possibilité d'un déclassement de la parcelle en cause peut raisonnablement
être prise en considération dans le cadre de la future révision du PGA. Si tel
est le cas, la zone réservée doit être confirmée (AC.2019.0035 et AC.2017.0457
précités).
2.
Le recourant se plaint en substance de l'incohérence de la zone réservée
par rapport à la configuration des lieux: la parcelle n° 2352 serait proche de
la zone bâtie et située à moins de 500 m de la gare. Elle n'est pas attenante à
la zone agricole voisine qui se trouve de l'autre côté du chemin d'accès
autorisé en 2015, ce chemin marquant une césure entre la zone de villas et la
zone agricole. Ainsi les parcelles n
os
2353 à 2355 qui bordent la
parcelle n° 2352 au sud constituent un compartiment de terrain bien délimité
par ce chemin d'accès au quartier qui longe la zone agricole. D'un point de vue
topographique, les parcelles n
os
170 et 2351 au nord ne se trouvent
pas dans une situation plus favorable que la parcelle n° 2352. Or elles sont
bâties. Le but poursuivi par la zone, soit d'inciter la commune à réviser sa
planification serait choquante et ne justifie pas le blocage de sa parcelle.
La décision contestée relève que la parcelle
litigieuse est constituée de champ, pré et pâturage. Elle est sise à
l'extrémité est du village où la zone construite forme une sorte de rectangle
qui apparaît comme une avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole. La
parcelle n° 2352 est située en continuité directe de parcelles non bâties (n
os
2353 et 2354), au-delà desquelles se trouve une zone agricole et une zone
intermédiaire également libre de constructions. Elle rappelle que la proximité
des équipements n'est pas déterminante. Cette appréciation peut être confirmée
au regard du PGA et des constatations faites en audience: la parcelle
litigieuse se trouve certes dans une zone à bâtir et elle est entourée de
parcelles constructibles. Plusieurs de ces parcelles (n
os
2353, 2354
et 2355) ne sont toutefois pas bâties et se trouvent en bordure de la zone
agricole. La parcelle litigieuse est sise en bordure des habitations
existantes. Il apparaît ainsi qu'un déclassement de la parcelle litigieuse peut
raisonnablement être pris en considération dans le cadre de la future révision
de la planification communale. Quant au fait que la parcelle est équipée, cet
élément n'apparaît pas déterminant puisque, par définition, la zone réservée
concerne une parcelle constructible, ce qui présuppose d'ailleurs un équipement
au sens de l'art. 19 LAT (cf. AC.2017.0457 précité; AC.2016.0420 du 6 juin 2017).
Enfin, la zone réservée litigieuse est destinée à
bloquer provisoirement toute nouvelle construction sur la parcelle litigieuse,
dans une commune surdimensionnée qui semble tarder à revoir sa planification. Le
Tribunal a déjà précisé que l'art. 46 LATC consitue à lui seul une base légale
suffisante pour autoriser le département à établir une zone réservée cantonale
sur une parcelle lorsqu'une commune refuse ou tarde à le faire alors qu'elle y
est tenue pour ne pas compromettre la révision de sa planification communale
(AC.2017.0364 du 25 septembre 2019 consid. 4). La zone réservée litigieuse
répond à un intérêt public primordial, à savoir maintenir la liberté de
planification et de décision des autorités communales, ainsi qu'à éviter le
risque de faire obstruction et de rendre plus difficile une future réduction de
la zone à bâtir (AC.2017.0457 précité). Il existe ainsi un rapport raisonnable
entre le sacrifice financier demandé au recourant et l'intérêt public en jeu.
En conclusion, le Tribunal ne voit pas de raison de
s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle cette mesure
provisoire que constitue la zone réservée est adéquate et proportionnée.
3.
Le recourant fait valoir sa bonne foi et la garantie de la propriété,
dès lors qu'il a récemment reçu l'autorisation d'équiper plusieurs de ses
parcelles dont la parcelle litigieuse. La zone réservée lui causerait en
conséquence des difficultés financières conséquentes, dès lors qu'il comptait
sur la réalisation de la construction sur la parcelle n° 2352 pour financer une
partie de l'équipement autorisé, ce financement étant réparti sur ses
différentes propriétés. Il se réfère aux discussions avec le SDT dans le cadre
de son projet de construction sur sa parcelle n° 246 et de son acceptation de
déclasser une partie de ses parcelles. Il estime ainsi avoir légitimement
consenti des sacrifices suffisants et ne s'attendait pas une opposition
concernant sa parcelle n° 2352.
a) L'art. 5 al. 3 Cst. prévoit que les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la
confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection
de la confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2 et la référence, 137 II 182 consid.
3.6.2; TF 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1; AC.2018.0176 du 28 août
2019; FI.2018.0095 du 5 juin 2019; AC.2017.0417 du 23 juillet 2018
consid. 4a).
b) En l'occurrence, il ressort du dossier que le
recourant a convenu, avec la Municipalité et l'autorité intimée qu'une partie
de ses parcelles n
os
246 et 267 serait déclassée dans le cadre de la
révision du PGA. En échange de ce déclassement, il a bénéficié d'un permis de
construire sur une partie de sa parcelle n° 246. Il ne ressort en revanche pas
de cet accord, ni des plans annexés, que des assurances auraient été données
quant au maintien en zone constructible des autres parcelles du recourant. Si,
comme évoqué en audience, des discussions ont pu avoir lieu entre les
autorités, aucun élément au dossier ne permet de retenir que le SDT aurait
consenti à l'occasion des échanges précités, au développement des autres
parcelles du recourant, dont la parcelle litigieuse. Le recourant ne saurait en
conséquence se prévaloir d'assurances reçues de l'autorité intimée à cet égard.
Le recourant estime encore que sa bonne foi et la garantie
à la propriété auraient été violées dès lors qu'il a été autorisé à équiper la
parcelle litigieuse, sur laquelle toute construction serait interdite compte
tenu de la zone réservée. Comme indiqué ci-dessus, l'équipement d'une parcelle
n'apparaît pas déterminant puisque, par définition, la zone réservée concerne
une parcelle constructible, ce qui présuppose d'ailleurs un équipement au sens
de l'art. 19 LAT. Quoi qu'il en soit, l'équipement pour lequel le recourant a
obtenu une autorisation est destiné à desservir plusieurs parcelles, dont
certaines ont été construites dans l'intervalle. On ne saurait en conséquence
retenir une violation des garanties constitutionnelles du recourant en raison
du fait que d'autres parcelles aujourd'hui équipées ne seraient provisoirement
pas constructibles. Cela étant, le Tribunal a déjà jugé que c'est dans le cadre
de la révision de la planification communale que le recourant pourra faire
valoir le grief relatif à l'équipement déjà réalisé de ses parcelles
(AC.2017.0457 précité).
4.
Le recourant se plaint d'une inégalité de traitement avec la situation
des parcelles n
os
170 et 2351 qui ont bénéficié d'autorisations de
construire.
a) Selon la jurisprudence, une décision ou une norme
viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid.
3.4; 136 II 120 consid. 3.3.2). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans
l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249;
TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1;
AC.2018.0176 précité; AC.2017.0078 précité consid. 4b).
b) Comme l'a relevé l'autorité intimée, le recourant
ne peut se prévaloir de la situation d'autres parcelles voisines qui ont obtenu
une autorisation de construire, le principe de l'égalité de traitement n'ayant
qu'une portée réduite en matière de planification. Or comme on l'a vu, la zone
réservée litigieuse respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC. Elle
doit être confirmée même si d'autres parcelles proches ont bénéficié d'une
autorisation de construire.
Ce grief est rejeté.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le recourant supportera
l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD et art. 4 du du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1) et
n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). La Municipalité, qui s'en
est remise à justice, n'a pas non plus droit à des dépens (art. 55 al. 1
LPA-VD). Il en va même pour le département intimé, qui n'a pas agi par
l'intermédiaire d'un avocat professionnel (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département du territoire et de l'environnement, du 13
mars 2019, est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge d'A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 janvier 2020
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.