vd_omni · PS.2004.0221 · 2005-09-14 · fr

X. c/Centre social d'intégration des réfugiés (CSIR) | Le montant de l'aide sociale allouée à un réfugié en complément à une bourse d'études qui lui est accordée par le canton de Fribourg doit tenir compte des prestations (de la bourse) qui ne peuvent être cumulées avec les prestations de l'aide sociale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.09.2005 PS.2004.0221

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
14 septembre 2005
Composition
M. Eric Brandt, président; Mme Dina Charif Feller et
M. Marc‑Henri Stoeckli, assesseurs
recourant
A.________,
à 1********,
autorité intimée
Centre social d'intégration des
réfugiés (CSIR),
Bâtiment de la Pontaise,
à Lausanne
Objet
Aide sociale en complément à une bourse d'études
Recours A.________ c/ décision du Centre social
d'intégration des réfugiés (CSIR) du 16 septembre 2004 (aide sociale)
Vu les faits suivants
A.
A.________ a bénéficié des prestations de l’aide sociale
depuis le mois de décembre 2000 jusqu’au mois d’août 2004 pour un montant total
de plus de 70'000 fr. Parallèlement, il a touché les prestations allouées par
la Commission des subsides de formation du canton de Fribourg afin de suivre
des cours auprès de l’Ecole polytechnique fédérale à Lausanne. Le montant de la
bourse mise à disposition de l’intéressé s’élevait à 6'408 fr. pour l'année de
formation 2002-2003, à 7'482 fr. pour l’année 2003-2004 et enfin à 11'202 fr.
pour l'année de formation 2004-2005.
B.
Par décision du 16 septembre 2004, le Centre social
d’intégration des réfugiés a déduit des prestations de l’aide sociale les
sources de revenus admises par la décision de la Commission des subsides de
formation, à savoir, 53 fr. pour les frais de transport, 100 fr. pour les frais
de repas à l’extérieur, 408.30 fr. pour le financement assuré par les parents
et 168.65 fr. pour le financement qui doit être assuré par le bénéficiaire de
la bourse lui-même, soit un total de 727.95 fr. Le montant des prestations de
l’aide sociale versées au recourant était réduit ainsi de 1'630 fr. à 902.05 fr.
A.________ a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le
22 octobre 2004 en demandant pour l’essentiel le maintien des prestations qui
lui ont été versées jusqu’au mois d’août 2004. Il demandait par ailleurs aussi
l’octroi de l’assistance judiciaire.
C.
Le Centre social d’intégration des réfugiés s’est
déterminé sur le recours le 29 novembre 2004 en concluant à son rejet. La
possibilité a été donnée au recourant de déposer un mémoire complémentaire. Le
Centre social d’intégration des réfugiés a modifié la décision attaquée le 7
mars 2005 en fixant le montant mensuel à verser à 1'045.05 fr. et en restituant
au recourant le montant de 928 fr. correspondant aux prestations de l’aide
sociale pour les mois de septembre 2004 à février 2005. A la suite de cette
nouvelle décision, A.________ a déclaré maintenir son recours dès lors que
l’autorité avait maintenu sa position concernant la participation de ses
parents aux frais d’études à 408.30 fr.
Considérant en droit
1.
Le recours est interjeté dans le délai de 30 jours fixé à
l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociales (ci-après :
LPAS) et il satisfait aux autres conditions de forme requises par l'art. 31
LJPA.
2.
L'art. 19 Cst. garantit un droit à un enseignement
de base suffisant et gratuit, lequel ne s'étend toutefois pas à l'enseignement
supérieur et universitaire (ATF 103 Ia 369, spécialement p. 377). Le Tribunal
fédéral a refusé de déduire ce droit d'autres droits fondamentaux, comme la
liberté personnelle (ATF 114 Ia 216; 121 I 22) ou la liberté économique (ATF
125 I 173). La Suisse n'a pas ratifié le Protocole additionnel n° 1 à la CEDH,
dont l'art. 2 garantit le droit à l'instruction. On ne peut déduire d'autres
bases constitutionnelles ou conventionnelles un droit à la formation allant
au-delà de celui garanti par l'art. 19 Cst. Les buts mentionnés à l'article 13
du Pacte international relatif aux droits sociaux, économiques et culturels,
entré en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992 (RS 0.103.1), se
limitent à prévoir que les parties reconnaissent le droit de toute personne à
l'éducation (§1) en précisant que l'enseignement est obligatoire et accessible
gratuitement à tous (§2). L'art. 41 al. 1 lit. f Cst. ne définit que les
différents buts sociaux poursuivis par la Confédération et les cantons,
lesquels s'engagent, en complément de la responsabilité individuelle et de
l'initiative privée, à ce que les enfants et les jeunes ainsi que les personnes
en âge de travailler puissent bénéficier d'une formation initiale et d'une
formation continue correspondant à leurs aptitudes; mais on ne saurait déduire
de cette disposition un droit à l'enseignement supérieur (
Andréas Auer/ Malinverni/ Michel Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol.
II, Les droits
fondamentaux, p. 695;
Kathrin Amstutz
,
Das Grundrecht auf Existenzsicherung, Stämpfli 2002, p. 115 et 147).
b) La nouvelle Constitution fédérale consacre un
droit à l'aide sociale  comme un droit fondamental. Entré en vigueur le 1er
janvier 2000, l'art. 12 Cst a la teneur suivante "quiconque est dans une
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le
droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour
mener une existence conforme à la dignité humaine". La jurisprudence avait
porté auparavant le droit à des conditions minimales d'existence au rang d'un
droit constitutionnel non écrit obligeant les cantons et les communes à
assister les personnes se trouvant dans le besoin (ATF 121 I 367 consid. 2b p.
371). L'art. 12 Cst pose maintenant le principe du droit à des conditions
minimales d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à
ses besoins et fonde une prétention du justiciable à des prestations positives
de la part de l'Etat. Ce droit traduit ainsi une nouvelle responsabilité qui
incombe à l'Etat et non à la société civile, la constitution ne garantissant
pas de mener une vie décente mais un minimum d'assistance sociale de la part
des collectivités publiques compétentes. Ce droit est garanti à toute personne
physique dans le besoin, indépendamment de sa nationalité ou de son statut au
regard de la police des étrangers. Concrètement, le droit à des conditions
minimales d'existence n'est violé que lorsque l'Etat refuse toute aide à une
personne dans le besoin ou lorsque l'aide fournie n'atteint pas le minimum
nécessaire à la satisfaction des besoins humains élémentaires. Le contenu de ce
droit est défini par le législateur - fédéral, cantonal et communal - à qui il
incombe d'adopter les règles en matière de sécurité sociale définissant le
minimum nécessaire et posant les conditions auxquelles cette aide est fournie,
en quoi elle consiste et quel est le montant des prestations pécuniaires (ATF
122 II 193 consid. 2;
Andreas
Auer/Giorgio Malinverni/ Michel Hottelier
, Droit constitutionnel suisse,
vol.
II, Les droits fondamentaux, p. 685 ss;
Kathrin Amstutz
, Das Grundrecht auf
Existenzsicherung, Stämpfli 2002, notamment. p. 17 ss et 157 ss).
c) Dans le canton de Vaud, l'aide sociale est
destinée à venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales,
notamment par des prestations financières (art. 3 al. 1er LPAS). Celles-ci sont
subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er
LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à
celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en
complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui se
trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et
personnels indispensables et doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille
de vivre dignement (art. 17 LPAS). D'une part, elle doit couvrir les besoins en
nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre
part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers
tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, in BGC, printemps
1977, p. 758 ss). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont
déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé et des
circonstances locales; l'aide doit s'adapter aux changements de circonstances
et être allouée dans les cas et dans les limites prévus par le Département de
la prévoyance sociale et des assurances (devenu Département de la santé et de
l'action sociale), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS
et 10 RPAS).
Ces dispositions sont édictées sous forme de
directives dans le "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise"
(ci-après: le recueil d'application); ces dispositions sont comparables à
celles éditées par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après:
CSIAS; respectivement: normes CSIAS), qui tendent à assurer aux bénéficiaires
de l'aide, non seulement le minimum vital, soit la couverture des besoins
fondamentaux englobant toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien
d'un ménage, mais aussi le minimum social visant à leur donner la possibilité
de participer à la vie active et sociale en favorisant la responsabilité et
l'effort personnels. Ainsi, à teneur du recueil, en complément au forfait 1
correspondant au minimum vital, le forfait 2 est-il destiné à préserver ou
restaurer l'intégration sociale, permettant aux bénéficiaires d'acquérir ou
d'assurer une marge de manoeuvre dans l'acquisition de biens et de services,
par exemple en matière d'activités sportives et culturelles, de déplacements ou
également de formation (recueil, ch. II-3.4 et II-3.6). Le recueil précise que
les prestations de l'aide sociale sont subsidiaires par rapport à l'aide
privée, ainsi qu'aux autres prestations sociales fédérales (AVS, AI et
prestations complémentaires, assurance-chômage, prévoyance professionnelle,
etc.), mais également cantonales (par exemple le revenu minimum de
réinsertion), dont pourrait bénéficier la personne qui ne peut pourvoir à son
entretien par ses propres moyens (cf. art. 3 al. 2 LPAS et normes CSIAS 12/2000,
A.4).
3.
Il convient de déterminer si le droit cantonal prévoit en
faveur de la personne qui poursuit des études ou une formation un droit à des
prestations de l'aide sociale.
a) S'il est admis que le droit constitutionnel à
l'aide sociale comprend la couverture des frais de formation (Félix Wolffers,
Grundriss des Sozialhilferechts, 2ème édition, 1999, p. 148;
Jörg Paul Müller
, Grundrechte in der
Schweiz, 3ème éd., 1999, p. 436 ss; Exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la LPAS, BGC printemps 1977, p. 758; directives CSIAS
H.6), il ne faut pas perdre de vue que l'aide sociale reste, comme exposé
ci-dessus, fondée sur le principe de la subsidiarité. Il faut en déduire non
seulement qu'il incombe à la personne désireuse d'entreprendre ou de poursuivre
des études de chercher à financer sa formation ou son perfectionnement
professionnels par d'autres sources, telles que contributions des parents,
bourses d'études, prestations de l'assurance-chômage ou de
l'assurance-invalidité (cf. directives CSIAS, H.6), mais également qu'elle
fasse tout ce qui est en son pouvoir pour subvenir elle-même à ses besoins
("Selbsthilfe"; voir Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, éd.
1995, p. 71) -, ce qui implique de tenir compte de la capacité de gain de
l'intéressé.
b) Dans le canton de Vaud, l'allocation d'une aide à
la formation doit être décidée sur la base de la réglementation en matière de
bourses, l'aide sociale n'ayant pas à corriger des règles insatisfaisantes en
matière de prise en charge des frais de formation (recueil, ch. II-7.1;
Tribunal administratif, arrêt PS 2001/0098 du 11 septembre 2001; dans
ce même sens, Wolffers, éd. 1995, op. cit., note 106, p. 148). Les autorités
d'application et la jurisprudence du Tribunal de céans en ont déduit que le
soutien financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou
des études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter
les frais, est régi de manière exhaustive par la loi du 11 septembre 1973 sur
l'aide aux études et à la formation professionnelle (LAE; RSV 4.1.F). En
d'autres termes, il n'y a d'aide étatique à la formation que par le biais de
l'octroi d'une bourse, celle-ci étant réputée, lorsque les conditions de son
octroi sont remplies, assurer un soutien suffisant pour supprimer tout obstacle
financier à la poursuite des études et à la formation professionnelle (art. 2
LAE; Tribunal administratif, arrêts BO 1998/0172 du 11 octobre 1999, BO
1999/0112 du 16 février 2000). L'aide sociale ne pouvant se substituer à
une décision de refus de l'Office cantonal des bourses, le requérant est dès
lors renvoyé, à teneur du recueil d'application (ch. II-7.2), à présenter une
demande à des fonds publics ou privés, tels ceux répertoriés dans le Registre
des fonds édité par la Société vaudoise d'utilité publique. De manière
constante, la jurisprudence a donc retenu qu'une bourse d'études tenue pour
insuffisante ne pouvait être complétée par des prestations d'aide sociale
(Tribunal administratif, arrêts PS 1993/0325 du 28 juin 1994, 1994/0136 du
12 septembre 1994, 1994/0385 du 5 décembre 1994, 1996/0176 du 16 janvier
1997, 1997/0094 du 11 novembre 1997, 1998/0036 du 8 mai 1998, 1998/0057 du
8 mai 1998, 2001/0098 du 11 septembre 2001). Ces principes s’imposent
également lorsque le requérant bénéficie d’une bourse d’études versée par un
autre canton.
c) Selon l'art. 18 LPAS, l'aide sociale peut
comporter exceptionnellement et lorsque les circonstances le justifient, pour
un temps déterminé, les moyens propres à permettre à l'intéressé de recouvrer
son indépendance économique. Les travaux préparatoires ne délimitent pas le
champ d'application de cette norme, se bornant à préciser qu'une telle aide
exceptionnelle a pour but de permettre le traitement de cas particuliers dans
un but de prévention, afin d'éviter, par un appui adéquat et en temps opportun,
qu'une personne ne devienne ultérieurement un "cas social" (Exposé
des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la LPAS, in BGC, printemps
1977, p. 758). Le tribunal a d'abord rattaché exclusivement cette disposition
au cas des indépendants (arrêt PS 1996/0340 du 4 mars 1977), puis il a estimé
qu'une telle restriction n'apparaissait pas exacte dès lors que les termes
"indépendance économique" n'avaient pas le même sens que ceux
"d'activité indépendante", mais désignent plutôt l'un des buts mêmes
de l'aide sociale qui est de restaurer l'indépendance économique dans un sens
général (arrêt PS 1999/0066 du 9 septembre 1999, et les références
citées). En tout état de cause, dans le domaine de l'aide à la formation -
seule en cause en l'espèce -, il ne saurait en principe s'agir pour le
requérant de "recouvrer" une indépendance économique, au sens de
l'art. 18 LPAS, mais bien plutôt d'en "acquérir" une, au terme d'une
formation propre à assurer son insertion professionnelle. Ainsi, cette
disposition n'est pas applicable au cas de l'étudiant, et elle ne peut prendre
le pas sur les règles déduites du seul principe de subsidiarité.
d) Le recourant poursuit une formation
post-obligatoire et ne saurait invoquer la garantie constitutionnelle de
l'enseignement de base de l'art. 19 Cst. Il ne peut non plus se prévaloir de
l'art. 41 al. 1 let. f Cst. qui ne prévoit qu'un engagement général de la
Confédération et des cantons à ce que soient fournies des formations initiales
et continues correspondant aux aptitudes des intéressés. Or, le seul fait que
l'aide à la formation s'opère, en vertu du principe de la subsidiarité, par le
renvoi à la procédure de bourses d'études, ne fait pas échec à cet objectif, ni
même le fait que les cantons subordonnent l'octroi de ces bourses à des
conditions particulières et n'en assurent donc l'octroi que dans une mesure
restreinte. Cela étant précisé, le tribunal constate que le recourant a
bénéficié d'une mesure exceptionnelle lui permettant de poursuivre une
formation conçue comme un moyen d’intégration. Mais cette exception ne saurait le
faire bénéficier à la fois des prestations complètes de l’aide sociale vaudoise
et de celles de l’aide à la formation accordées par le canton de Fribourg. En
déduisant les sources de revenus admises par la Commission des subsides de
formation du canton de Fribourg, l'autorité intimée assure la coordination des
deux aides en évitant ainsi le cumul de prestations injustifiées. Il est vrai
que la décision attaquée comporte une réduction de 408.30 fr. par mois correspondant
à la participation financière des parents du recourant aux frais d'études et
que cette participation n'a pas été retenue pour l'année de formation
2004-2005. Mais l'absence de participation des parents du recourant aux frais
d'études a précisément été compensée par la Commission des subsides de
formation qui a augmenté le montant de la bourse de 7'482 fr. à 11'202 fr. En
définitive, le recourant bénéficie de prestations de l'aide sociale vaudoise de
12'540 fr. (1045.05 x 12) et des prestations des bourses d'études de 11'202 fr.,
soit un total de 23'742 fr. correspondant à des ressources mensuelles de
1'978.50 fr. Le tribunal estime que le complément qui lui est alloué par l’aide
sociale lui permet d’assurer le financement de ses études.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
est mal fondé et que la décision attaquée doit être maintenue. Le recourant a
sollicité l’octroi de l’assistance judiciaire. Toutefois, compte tenu du
résultat de la procédure, le recours apparaissait manifestement mal fondé. Au
demeurant, la complexité de la cause ne nécessite nullement l’aide d’un homme
de loi dès lors que le recourant a pu formuler de manière claire les griefs
qu’il avait à faire valoir à l’encontre de la décision attaquée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Centre social d’intégration des réfugiés du
16 septembre 2004, modifiée le 7 mars 2005, est maintenue.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice ni alloué de
dépens.
IV.
La demande d’assistance judiciaire est rejetée.
san/jc/Lausanne, le 14 septembre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.