vd_omni · GE.2023.0011 · 2023-12-20 · fr

A.________/Municipalité de C.________, Direction générale du territoire et du logement | Dès l’instant où la recourante est établie sur le territoire de la commune où elle a son domicile, celle-ci doit être reconnue comme étant sa commune d’établissement. En refusant d’inscrire la recourante pour le motif que l’appartement qu’elle occupe aurait été aménagé par le propriétaire de l’immeuble en violation des règles de la police des constructions, l’autorité intimée a introduit une condition supplémentaire à celles prévues par le droit fédéral et le droit cantonal pour l’inscription au registre des habitants. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2023 GE.2023.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 décembre 2023
Composition
M. Raphaël Gani, président;
Mme Annick Borda et M. Alain Thévenaz, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de C.________,
à ********,
représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains.
Autorité concernée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de C.________
du 1er décembre 2022 refusant de l'inscrire au Registre du Contrôle des habitants
Vu les faits suivants:
A.
B.________ est propriétaire de la parcelle ******** de la commune de C.________,
dans la localité de ********, sur laquelle sont érigés une habitation et garage
n° ECA ******** de 445 m
2
. La parcelle est colloquée hors zone
à bâtir, plus précisément en zone équestre au sens des art. 55 ss du règlement
de 1993 sur le plan général d'affectation et la police des constructions (RPGA)
de l'ancienne commune de ********. L'art. 55 RPGA confirme que la zone équestre
est réservée à la pratique du sport équestre et aux activités en relation
étroite avec celle-ci. L'art. 56 RPGA précise que seuls sont autorisés les
bâtiments nécessaires à l'exploitation du centre équestre ainsi que
l'habitation pour l'exploitant et le personnel de l'exploitation.
En 2011, B.________ a requis l’autorisation de
construire sur ces bâtiments une maison d'habitation avec deux logements et des
locaux administratifs. La Direction générale du territoire et du logement
(DGTL, alors le Service du développement territorial) a délivré l'autorisation
spéciale pour une construction hors zone à bâtir, en considérant que le projet
était conforme à l'art. 56 du règlement de 1993 sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPGA) de l'ancienne commune de ********.
L'autorisation portait sur des locaux administratifs et, à raison d'une surface
brute de plancher utile de 285 m
2
, sur deux logements, destinés l'un
au chef de l'exploitation, l'autre à un employé. Les travaux ont été réalisés
et le permis d'habiter le bâtiment n° ECA ********, accordé par la
municipalité le 14 novembre 2013.
B.
Le 11 mars 2021, la Municipalité de C.________ a avisé B.________ qu'une
tierce personne avait requis d’être inscrite au Contrôle des habitants de la
commune, dans un logement sis dans le bâtiment n° ECA ********. Elle a
requis B.________ d'indiquer si des travaux avaient été effectués pour la
création d'un logement supplémentaire. La municipalité a visité le bâtiment n° ECA
******** le 27 octobre 2021 et y a constaté l'aménagement d'un troisième
appartement, prêt à être habité. Le 12 novembre 2021, un nouveau locataire
s'est adressé au Contrôle des habitants de la commune pour annoncer son arrivée
au 1
er
janvier 2022. La municipalité a refusé de donner suite à
cette demande, au motif que l’appartement dans lequel il venait d’emménager
avait été créé sans autorisation.
Le 23 novembre 2021, la municipalité a rendu une
décision aux termes de laquelle elle a, notamment, ordonné une réaffectation
initiale de la structure correspondant au troisième appartement en locaux
administratifs liés à l'exploitation équestre, conformément aux autorisations
délivrées et fait défense à B.________ de louer cet appartement à des tiers, en
application des art. 105 et 127 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). B.________ a recouru
contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). La juge instructrice a assorti ce recours de l’effet
suspensif. Le 25 janvier 2022, B.________ a également saisi la DGTL d’une
requête en vue de la régularisation de l’appartement nouvellement créé,
conformément à l’art. 24d de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire (LAT; RS 700).
C.
B.________ a conclu avec A.________, alors domiciliée à ********, un
nouveau contrat de bail portant sur la jouissance de l'appartement litigieux,
avec effet dès le 1
er
mars 2022. A.________ a entrepris des
démarches auprès de l’administration de la commune de C.________, qui a refusé
de l’inscrite au registre des habitants. Le 18 février 2022, B.________ est
intervenu auprès de la municipalité, par la plume de l’avocat Jean-Claude
Perroud, afin qu’elle inscrive A.________ au Contrôle des habitants de la
commune. Le 22 février 2022, la Municipalité a répondu à B.________ que le
Contrôle des habitants ne pouvait pas procéder à l'inscription de l’intéressée,
au motif que le bail à loyer ne mentionnait aucun numéro d’identificateur de
logement (Eidgenössischen Wohnungsidentifikator [EWID]) et qu'il lui était
impossible d'inscrire un nouvel habitant dans un logement non répertorié.
Le recours interjeté par B.________ contre la
décision de la municipalité du 23 novembre 2021 a partiellement été admis, par
arrêt de la CDAP AC.2022.0002 du 12 août 2022. Cette décision a été déclarée
nulle en tant qu'elle ordonne la réaffectation initiale de l'appartement créé
en locaux administratifs et annulée, en tant qu'elle interdit à B.________ de
louer cet appartement à des tiers.
Le 10 novembre 2022, B.________ est derechef
intervenu auprès de la municipalité, toujours par la plume de l’avocat Perroud,
afin qu’elle donne pour instruction à ses services d’inscrire A.________ au
contrôle des habitants de la commune. Par décision du 1
er
décembre
2022, la municipalité a confirmé son refus de donner suite à cette demande,
compte tenu de la prise de position négative de la DGTL dans le cadre de la
procédure de régularisation de l’appartement occupé par l’intéressée.
D.
Par acte du 17 janvier 2023, A.________ a saisi la CDAP d’un recours
contre cette dernière décision dont elle demande principalement la réforme, en
ce sens qu'ordre soit donné à la Municipalité de C.________ de l'inscrire sans
délai au registre des habitants, subsidiairement l’annulation.
A.________ a également requis à titre provisionnel
que son inscription à titre provisoire au registre des habitants de la Commune
de C.________ soit ordonnée. Par avis du 19 janvier 2023, le juge instructeur a
refusé de faire droit à cette requête à titre superprovisionnel.
Dans sa réponse, la municipalité propose le rejet du
recours et la confirmation de la décision attaquée.
Appelée à la procédure, la DGTL s’est déterminée;
elle a rappelé sa prise de position négative dans le cadre de la procédure de
régularisation de l’appartement occupé par l’intéressée. Par décision du 25 avril
2023, la DGTL a ordonné la réaffectation en locaux administratifs du logement
occupé actuellement par A.________. B.________ a recouru à la CDAP contre cette
décision (cause AC.2023.0171).
Dans sa réplique, A.________ a maintenu ses
conclusions, ainsi que sa requête de mesures provisionnelles.
Par décision du 6 octobre 2023, le juge instructeur
a refusé de faire droit à la requête de mesures provisionnelles.
Dans sa duplique, la municipalité maintient ses
conclusions.
A.________ s’est déterminée en dernier lieu.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l’art. 92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître.
b) Interjeté devant l’autorité judiciaire compétente
pour en connaître (v. dans ce sens arrêts CDAP GE.2020.0060 du 16 juin 2020
consid. 1a; GE.2019.0197 du 16 décembre 2019 consid. 1), dans la forme et le
délai prescrits par les art. 79, respectivement 95 al. 1 LPA-VD, le présent
recours est recevable. Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2.
La recourante s’en prend tout d’abord à la décision attaquée sous
l’angle du principe de légalité. Elle reproche à l’autorité intimée d’avoir
abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant de l’inscrire au contrôle
communal des habitants.
a) Aux termes de l'art. 24 al. 1 Cst., les Suisses et
les Suissesses ont le droit de s'établir en un lieu quelconque du pays. La
liberté d’établissement figure au nombre des droits inaliénables et
imprescriptibles reconnus par la jurisprudence (arrêt TF 1C_107/2014 du 1
er
avril 2014 consid. 3.3 réf. citées).
Cette liberté impose aux cantons et aux communes de
permettre à chaque citoyen suisse de s’établir sur son territoire, de
s’inscrire dans les registres communaux et de recevoir en dépôt, si nécessaire,
son acte d’origine et elle empêche en outre les communes et les cantons
d’entraver ou de rendre plus difficile le transfert de la résidence choisie
dans un autre canton, commune, ou pays étranger (ATF 135 I 233 consid. 5.2; ATF
128 I 280 consid. 4.1.1; ATF 127 I 97 consid. 4c; arrêt 2C_41/2021 du 5 août 2021
consid. 5.1). La notion d'établissement (au sens large), qui ne correspond pas
à la notion de domicile au sens des art. 23 et ss CC, est une notion de police,
qui désigne la résidence (ou établissement au sens étroit) ou le séjour,
policièrement réguliers, d'une personne dans un lieu déterminé (cf. arrêts TF 2C_649/2020
du 10 novembre 2020 consid. 6.1; 2C_581/2012 du 28 juin 2012 consid. 4.1; cf.
ég. Beat Rudin,
in
: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Waldmann/Belser/Epiney
[édit.], Bâle 2015, n°20 ad art. 24 Cst.; Jean-François Aubert/Pascal Mahon,
Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse,
Zurich 2003, n°6 ad art. 24 Cst.). La liberté d’établissement s’applique aussi
bien à l’intérieur d’un canton que dans les rapports entre cantons; elle
interdit à ceux-ci mais également aux communes d’entraver de manière
injustifiée l’établissement d’une personne sur leur territoire, par exemple en
imposant des conditions ou des taxes particulières (Aubert/Mahon, op. cit., n°7
ad art. 24 Cst., réf. citées). Selon la jurisprudence, l'établissement
présuppose l'existence de relations d'une durée et d'une intensité suffisantes
avec le lieu où la personne souhaite être considérée comme établie (cf. arrêts
TF 2C_579/2015 du 2 octobre 2015 consid. 2.1; 2C_20/2009 du 13 mars 2009
consid. 1.3; 2P.49/2007 du 3 août 2007 consid. 2.2). La liberté d'établissement
ne permet ainsi pas à une personne de désigner un lieu quelconque comme lieu
d'établissement sans que les conditions effectives pour ce faire soient
remplies (arrêt TF 2C_20/2009 précité consid. 1.2).
Comme tout droit fondamental, la liberté
d’établissement peut être restreinte aux conditions de l’art. 36 al. 1, 1
ère
et 2
e
phr., Cst., aux termes duquel toute restriction d’un droit
fondamental doit être fondée sur une base légale et les restrictions graves,
prévues par une loi. A cela s’ajoute que toute restriction d’un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d’un
droit fondamental d’autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3). Il en
va ainsi des restrictions affectant les personnes se trouvant dans des rapports
de droits spéciaux (v. Aubert/Mahon, op. cit., n°9 ad art. 24 Cst., plus
particulièrement note 35). Ainsi, l'exercice de mandats politiques supérieurs peut
être réservé aux habitants du canton, la puissance étatique devant être exercée
par les personnes qui lui sont soumises (ATF 128 I 280 consid. 4.4 p. 286; v.
ég. arrêt CCST.2008.0004 du 2 juin 2008, s’agissant d’un membre d’une
municipalité). En outre, le Code civil contient à cet égard un certain nombre
de règles fixant le domicile d’une personne physique.
b) Aux termes de l’art. 65 Cst., la Confédération
collecte les données statistiques nécessaires concernant l’état et l’évolution
de la population, de l’économie, de la société, de la formation, de la
recherche, du territoire et de l’environnement en Suisse (al. 1). Elle peut
légiférer sur l’harmonisation et la tenue des registres officiels afin de
rationaliser la collecte (al. 2). L’art. 65 al. 2 Cst. habilite la
Confédération à édicter des prescriptions relatives à la tenue des registres et
au système d’annonces et de mutations des habitants pour permettre à la
statistique fédérale de disposer de données homogènes et comparables (FF 2006
439s. p. 440).
L'établissement devant être
inscrit au registre des habitants, la matière est régie par la loi fédérale du
23 juin 2006 sur l'harmonisation des registres des habitants et d'autres
registres officiels de personnes (LHR; RS 431.02). Vu son art. 1
er
al. 1, cette loi
a pour objectif de simplifier
la collecte de données à des fins statistiques et l'échange de données
personnelles légalement requis entre les registres.
A son art. 3,
cette loi définit le registre des habitants, tenu de manière informatisée ou
manuelle par le canton ou la commune, dans lequel sont inscrites toutes les
personnes qui y sont établies ou en séjour (let. a); elle définit en outre la
commune d'établissement comme celle dans laquelle une personne réside, de façon
reconnaissable pour des tiers, avec l'intention d'y vivre durablement et d'y
avoir le centre de ses intérêts personnels. Une personne est réputée établie
dans la commune où elle a déposé le document requis; elle ne peut avoir qu'une
commune d'établissement (let. b). La commune de séjour est celle dans laquelle
une personne réside dans un but particulier sans intention d'y vivre
durablement, mais pour une durée d'au moins trois mois consécutifs ou répartis
sur une même année; il s'agit notamment de la commune dans laquelle une
personne séjourne pour y fréquenter les écoles ou se trouve placée dans un
établissement d'éducation, un hospice, un hôpital ou une maison de détention
(let. c). Selon l’art. 2 al. 2 de la loi fédérale du 20 mars 2015 sur les
résidences secondaires (LRS; RS 702) est une résidence principale au sens de la
présente loi un logement occupé par une personne au moins ayant comme commune
d’établissement au sens de l’art. 3 let. b LHR la commune dans
laquelle se trouve le logement.
La personne
doit donc avoir sa résidence principale dans la commune; peu importe qu’elle
soit propriétaire ou qu’elle utilise le bien d’une autre manière, par exemple
dans le cadre d’un contrat de location ou d’un droit de séjour (cf. Jonas Alig,
Das Zweitwohnungsgestz,
in
: ZBl 117/2016 p. 227s. not. 230).
Conformément au principe d'exhaustivité,
d'exactitude et d'actualité des données s'appliquant à tous les registres
fédéraux ainsi qu'aux registres cantonaux et communaux des habitants (Message
du 23 novembre 2005 concernant l'harmonisation des registres officiels,
in
:
FF 2006 439s. p. 470), lesdits registres doivent contenir des données
actuelles, exactes et complètes (
art. 5
LHR
) en rapport avec chaque personne établie ou en
séjour sur le territoire de la commune (cf.
art. 6
LHR
). Le registre des habitants est défini à l’art. 6
LHR; celui-ci doit contenir au minimum, pour chaque personne établie ou en
séjour, les données relatives aux identificateurs et aux caractères suivants:
"a.          numéro AVS au
sens de l’art. 50c de la loi fédérale du 20 décembre 1946                      sur
l’assurance-vieillesse et survivants (LAVS);
b.            numéro attribué par
l’office à la commune et nom officiel de la commune;
c.            identificateur de
bâtiment selon le Registre fédéral des bâtiments et des              logements
(RegBL) de l’office;
d.            identificateur de
logement selon le RegBL, ménage dont la personne est                       membre
et catégorie de ménage;
e.            nom officiel de la
personne et autres noms enregistrés à l’état civil;
f.            totalité des prénoms
cités dans l’ordre exact;
g.            adresse et adresse
postale, y compris le numéro postal d’acheminement et                   le
lieu;
h.            date de naissance et
lieu de naissance;
i.             lieux d’origine, si
la personne est de nationalité suisse;
j.             sexe;
k.            état civil;
l.             appartenance à une
communauté religieuse reconnue de droit public ou                        reconnue
d’une autre manière par le canton;
m.           nationalité;
n.            type d’autorisation,
si la personne est de nationalité étrangère;
o.            établissement ou
séjour dans la commune;
p.            commune d’établissement
ou commune de séjour;
q.            en cas d’arrivée:
date, commune ou Etat de provenance;
r.            en cas de départ:
date, commune ou Etat de destination;
s.            en cas de
déménagement dans la commune: date;
t.            droit de vote et
éligibilité aux niveaux fédéral, cantonal et communal;
u.            date de décès."
Cette disposition contient une liste exhaustive des
identificateurs et des caractères qui doivent figurer pour chaque personne dans
les registres des habitants. Cette liste a pour but d’assurer la clarté et la
transparence pour les services chargés de tenir les registres (FF 2006 p. 471).
Ainsi, dans le cadre de l'harmonisation des registres, tout personne inscrite
dans un registre des habitants se voit attribuer un identificateur fédéral de
bâtiment (EGID) et un identificateur fédéral de logement (EWID), correspondant
respectivement au bâtiment et au logement où elle réside. L'EGID et l'EWID sont
mis à disposition par le Registre fédéral des bâtiments et des logements
(RegBL). Ils permettent d’identifier clairement chaque bâtiment et chaque
logement en Suisse (Office fédéral de la statistique [OFS]; source: https://www.bfs.admin.ch/bfs/fr/home/registres/registre-personnes/harmonisation-registres/egid-ewid.html).
Le contenu du site en question fait également apparaître que les nos EWID
suivants sont autorisés par l’OFS:
"
(…)
Codage
Signification
EWID> 0, EWID tiré du RegBL
L’EWID du logement dans lequel vit la personne (cas
normal).
999
La personne ne réside pas dans un logement, il
s’agit:
·
des personnes dans les
ménages administratifs;
·
des personnes dans les
ménages collectifs qui n’habitent pas dans un logement enregistré dans le
RegBL (p. ex. hôpital, home);
·
des personnes logeant dans
des mansardes qui ne sont pas enregistrées dans le RegBL en tant que
logement;
·
des personnes logeant dans
une habitation provi­soire selon le RegBL.
vide
L’EWID est encore vide ou suite à des indications
insuffisantes concernant le logement, à une mise à jour encore non effectuée
du RegBL ou pour d’autres raisons, la personne n’a pas encore pu se voir
attribuer un EWID.
(…)
"
c) L'
art. 11 LHR
prévoit que les cantons édictent les dispositions nécessaires, afin que toute
personne physique qui déménage s'annonce au service du contrôle des habitants
dans les quatorze jours qui suivent l'événement (let. a); toute personne tenue
de s'annoncer communique, de façon conforme à la vérité, les données énumérées
à l'
art. 6 LHR
ainsi que, le cas échéant, les documents nécessaires (let. b). L'
art. 12 al.
1 let. b LHR
souligne par ailleurs que les cantons doivent
édicter les dispositions nécessaires afin que les bailleurs et gérants
d'immeuble, pour les locataires qui habitent leurs immeubles, qui y emménagent
ou qui les quittent, communiquent gratuitement aux services du contrôle des
habitants qui en font la demande les renseignements relatifs aux personnes
tenues de s'annoncer, si ces dernières ne s'acquittent pas de leur obligation
de s'annoncer au sens de l'
art. 11 LHR
.
Il s'agit à cet égard d'une obligation de renseigner des bailleurs subsidiaire
à l'obligation d'annonce de la population (FF 2006 p. 476). Conformément au
principe d'exhaustivité, d'exactitude et d'actualité des données s'appliquant à
tous les registres fédéraux ainsi qu'aux registres cantonaux et communaux des
habitants, lesdits registres doivent contenir des données actuelles, exactes et
complètes (art. 5 LHR) en rapport avec chaque personne établie ou en séjour sur
le territoire de la commune (cf. art. 6 LHR).
Dans le domaine du droit de domicile, les cantons
(et les communes) disposent de compétences réduites, essentiellement limitées
au contrôle et à l’enregistrement des habitants et aux normes y relatives (dans
le même sens voir Arnold Marti, Entwicklung und heutiger Stand des
Einwohnerkontroll- und - meldewesens in der Schweiz - weitreichende
Veränderungen durch das Registerharmonisierungsgesetz des Bundes,
in
:
ZBl 120/2019 p. 591 ss, p. 595s.; v. ég. arrêt TF 2C_919/2011 du 9 février 2012
consid. 2.3.2). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu’il
ne serait pas dans l'esprit du législateur fédéral qu’une autorité communale
bénéficie d’une marge de manœuvre en ce qui concerne les inscriptions et les
radiations dans le registre des habitants, car cela irait à l'encontre de
l'objectif d'une pratique harmonisée des registres dans toute la Suisse (arrêt
TF 2C_919/2011 du 9 février 2012 consid. 2.3.2).
En revanche,
aucune norme de droit positif fédéral ou cantonal ne soumet le séjour en un
lieu déterminé à un régime d’autorisation de police. L’obligation introduite
par la loi pour chaque citoyen de s’annoncer aux autorités de la commune dans
laquelle il s’établit sert à cette dernière à identifier le type de relation
qui s’instaure entre la personne et le territoire, et à qualifier par
conséquent le type de séjour dans la commune, dans le but de procéder ensuite à
une inscription correcte dans le registre des habitants (arrêt TF 2C_738/2018
du 2 novembre 2021,
in
: RDAF 2022 II 142s., consid. 3.3.1).
Dans le canton de Vaud, la loi cantonale du 9 mai
1983 sur le contrôle des habitants (LCH; BLV 142.01) dispose qu'il est tenu,
dans les communes, un registre communal des habitants (art. 1 al. 1, art. 2a
LCH). A teneur de l'art. 1
al. 1 LCH, le contrôle des habitants des
communes est destiné à fournir aux administrations publiques les renseignements
dont elles ont besoin sur l'identité, l'état civil et le lieu d'établissement
ou de séjour des personnes résidant plus de trois mois sur le territoire
communal. Cette loi prévoit, pour ceux qui résident dans une commune, des
"déclarations obligatoires" (art. 3 ss LCH), en particulier la déclaration
d'arrivée (art. 3 LCH) et la déclaration de départ (art. 6 LCH). Lorsqu'une
personne n'est plus établie de manière policièrement régulière sur le
territoire d'une commune, il convient que l'autorité compétente prononce
l'annulation de son inscription au registre des habitants (cf. GE.2019.0197 du
16 décembre 2019 consid. 3c; GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3). Aux
termes de l’art. 9 LCH, le bureau compétent enregistre les données suivantes
dans le registre des habitants au sens de la LHR (al. 1):
"a.          les données
fournies au sens de la présente loi ;
b.            le numéro attribué
par l'Office fédéral de la statistique (ci-après : OFS) à la          commune
et le nom officiel de la commune ;
c.            l'identificateur de
bâtiment (EGID) selon le Registre fédéral des bâtiments et                  des
logements de l'OFS ;
d.            l'identificateur de
logement (EWID) selon le Registre fédéral des bâtiments                    et
des logements de l'OFS, le ménage dont la personne est membre et la                       catégorie
de ménage ;
e.            le droit de vote et
d'éligibilité de la personne aux niveaux fédéral, cantonal et        communal ;
f.             la date du décès de la personne."
Le bureau indique en particulier si la personne est
établie dans la commune ou si elle ne fait qu'y séjourner (al. 2). Une personne
est réputée établie à l'endroit où le contrôle des habitants a procédé à son
inscription en résidence principale ; à défaut d'une telle inscription,
l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence principal)
est déterminant. Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement (al. 3). Chaque
commune est tenue d'avoir un bureau de contrôle des habitants (art. 15 LCH) qui
a notamment pour tâche, en fonction des déclarations d'arrivée et de départ, de
tenir à jour le registre de la population résidente (cf. art. 9 et art. 17
LCH).
Ces dispositions sont complétées par le règlement
d’application de la LCH, du 28 décembre 1983 (RLCH; BLV 142.01.1), dont l’art.
3 précise qu’à l'exception des détenus, toute personne, y compris les mineurs
et les personnes privées de leurs droits civils, doit être annoncée et inscrite
à son lieu de résidence effective, quel que soit le lieu de son domicile civil.
d) Selon la jurisprudence, ce sont le domicile civil
et les domiciles spéciaux qui continuent à déterminer si une personne est
établie dans une commune donnée au sens de l’art. 3 LHR et non l'inverse
(arrêts TF 2C_25/2023 du 5 mai 2023 consid. 5.1.3; 2C_341/2016 du 3 octobre
2016 consid. 4.2; 2C_791/2011 du 4 avril 2012 consid. 1.3). On rappelle à cet
égard qu’en droit civil, selon l'art. 23 al. 1 CC, le domicile de toute
personne est au lieu où elle réside avec l'intention de s'y établir. Ainsi, l'établissement
se définit, d'une part, par la volonté de s'installer définitivement dans un
lieu et, d'autre part, par l'expression de cette volonté par l'installation
effective de sa résidence dans ce lieu (Marti, op. cit., p. 603). Selon l'art.
24 CC, toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu’elle ne s’en est
pas créé un nouveau (al. 1); le lieu où elle réside est considéré comme son
domicile, lorsque l’existence d’un domicile antérieur ne peut être établie ou
lorsqu’elle a quitté son domicile à l’étranger et n’en a pas acquis un nouveau
en Suisse (al. 2). Il ne faut cependant pas perdre de vue que le Code civil et
la LHR poursuivent des buts différents (arrêt TF 2C_919/2011 du 9 février 2012
consid. 3.2).
Le rôle du contrôle des habitants est en effet de
localiser la population. Afin de fournir aux administrations cantonales et
communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines
tâches, il enregistre les personnes qui résident durablement sur le territoire
communal, en précisant si elles y sont "
établies
" ou "en
séjour
".
Bien qu'on ait souvent tendance à confondre ces termes, le domicile ne
s'identifie pas à l'établissement ou au séjour (arrêts CDAP GE.2019.0197 du 16
décembre 2019 consid. 3b; GE.2017.0010 du 10 juillet 2017 consid. 2;
GE.2011.0218 du 12 avril 2012 consid. 3; GE.2011.0036 du 18 octobre 2011
consid. 2d). Le domicile est un lien territorial qui a des conséquences
juridiques particulières sur le statut d'une personne. L'établissement (au sens
large) est quant à lui une notion de police qui désigne la résidence (ou
établissement au sens étroit, cf. arrêt TF 2C_478/2008 du 23 septembre 2008
consid. 4.4) ou le séjour, policièrement réguliers, d'une personne en un lieu
déterminé (arrêt TF 2C_599/2011 du 13 décembre 2011 consid. 2.4). Le Tribunal
cantonal du canton de Fribourg a dès lors jugé que lorsque les deux conditions
de la résidence durable et de l'intention de s'établir dans une commune étaient
réunies, elles impliquaient, pour cette dernière, de devoir accepter la demande
du requérant et de l’inscrire au registre de ses habitants, la commune ne
pouvant pas lier l'inscription litigieuse à des obligations de police des
constructions ou découlant du contrat de location, sauf à introduire des
conditions supplémentaires à celles prévues par le droit fédéral et le droit
cantonal (arrêt 601 2017 191 du 10 décembre 2018).
3.
Dans le cas d’espèce, la municipalité intimée justifie son refus
d’inscrire la recourante au contrôle des habitants, au motif que le bail à
loyer dont cette dernière se prévaut ne mentionne aucun numéro EWID, de sorte
qu'il lui serait impossible, selon elle, d'inscrire un nouvel habitant dans un
logement non répertorié. Selon ses explications, il lui appartiendrait de s'assurer
de l'existence de tels numéros d'identificateurs et, dans le cas où l'immeuble
indiqué par le déclarant ne serait pas répertorié dans le Registre fédéral des
bâtiments et des logements de l'OFS, de refuser l'inscription dans le registre
des habitants de la Commune, sous peine de violer l'art. 9 LCH.
a) Tout d’abord, il n’est pas contesté que la
recourante habite dans le troisième appartement aménagé à l’intérieur du
bâtiment n° ECA ******** et y a constitué, sur le plan du droit civil, son
domicile au sens de l’art. 23 CC. Force est par conséquent de retenir qu’elle
s’est établie dans la commune de C.________ à compter du 1
er
mars
2022, date de prise d’effet du bail conclu avec B.________. La question à
résoudre est de savoir si c’est à tort ou à juste titre que les autorités de cette
dernière commune ont refusé de l’inscrire au registre des habitants.
b) B.________ a obtenu en 2011 l’autorisation
d’aménager dans le bâtiment n° ECA ******** deux logements et des locaux
administratifs. Or, il s’est avéré qu’un troisième logement avait été aménagé,
à l’insu au demeurant des autorités. Dans un premier temps, la municipalité a,
par décision du 23 novembre 2021, ordonné la réaffectation de ce troisième
appartement en locaux administratifs liés à l'exploitation équestre,
conformément aux autorisations délivrées et fait défense à B.________ de louer
cet appartement à des tiers. Le recours dont B.________ a saisi la CDAP à
l’encontre de cette décision a été assorti de l’effet suspensif, de sorte que
ce dernier a pu conférer à la recourante la jouissance de cet appartement, à
compter du 1
er
mars 2022. La décision de la municipalité a été
déclarée nulle, par arrêt AC.2022.0002 du 12 août 2022, faute de compétence de
cette dernière en la matière. B.________ a tenté depuis lors d’obtenir la
régularisation de cet appartement; en vain, puisque par décision du 25 avril
2023, la DGTL a ordonné la réaffectation en locaux administratifs du logement
occupé actuellement par la recourante. B.________ a déféré cette dernière décision
à la CDAP, qui n’a pas encore statué sur ce recours. Sur le plan de la police
des constructions, la question de la licéité de l’aménagement de cet
appartement dans le bâtiment n° ECA ******** est par conséquent toujours
pendante. Cela explique qu’à ce jour, aucun numéro EWID n’ait été attribué à
celui-ci au Registre fédéral des bâtiments et des logements. Il n’est pas
certain toutefois que ces constatations soient déterminantes pour trancher le
sort du présent recours.
c) En effet, dès l’instant où, depuis le 1
er
mars 2022, la recourante est établie sur la commune de C.________ où elle a son
domicile, cette dernière doit être reconnue comme étant sa commune
d’établissement au sens des art. 3 let. b LHR et 9 al. 3 LCH. Par conséquent, dès
l’instant où la recourant avait annoncé son arrivée sur le territoire cantonal,
il appartenait aux autorités communales de contrôler que cette annonce
correspondait à la réalité. Dans l’affirmative, celles-ci n’avaient d’autre
possibilité que d’inscrire la recourante au registre des habitants de la
commune, conformément aux art. 6 LRH et 9 LCH. Il importe peu à cet égard que
l’appartement occupé par cette dernière ne se soit pas, compte tenu des doutes
que suscite la régularité de son aménagement dans le bâtiment n° ECA ********,
vu attribuer un numéro d’identification EWID. Comme on l’a vu plus haut, cette
situation est expressément prévue par les directives fédérales, à teneur
desquelles les autorités communales pouvaient en pareil cas inscrire, dans le
respect des art. 6 let. d LHR et 9 al. 1 let. d LCH, le n°999, voire même ne
rien indiquer du tout. En réalité, en refusant d’inscrire la recourante pour le
motif que l’appartement qu’elle occupe aurait été aménagé par le propriétaire
de l’immeuble en violation des règles de la police des constructions,
l’autorité intimée a introduit une condition supplémentaire à celles prévues
par le droit fédéral et le droit cantonal pour l’inscription au registre des
habitants. Force est ainsi d’admettre qu’en dépit de ses explications, elle a
abusé de son pouvoir d’appréciation en la matière.
4.
a) Il suit de ce qui précède que le recours sera accueilli. La décision
attaquée sera réformée (cf. art. 90 al. 1, 1
ère
phrase, LPA-VD), en
ce sens que la recourante est inscrite au registre des habitants de la commune
de C.________.
b) Les frais de procédure seront mis à la charge de
la commune succombant (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). En outre, cette
dernière devra verser à la recourante, qui obtient gain de cause avec
l’assistance d’un avocat, une indemnité à titre de dépens (cf. art. 55 al. 1,
91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de C.________, du 1
er
décembre
2022, est réformée, en ce sens qu’A.________ est inscrite au registre des
habitants de la commune de C.________.
III.
Les frais d’arrêt, par 800 (huit cents) francs, sont mis à la charge de
la Commune de C.________.
IV.
La Commune de C.________ doit à A.________ une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2023
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.