vd_omni · FO.2012.0016 · 2012-11-12 · fr

MEYER/Commission foncière rurale Section I, VETSCH | Confirmation du refus de l'autorisation d'aliéner un bien-fonds agricole à un exploitant agricole, lorsque l'entreprise agricole de ce dernier se trouve à plus de 100km du bien convoité. Pas de lacune de la LDFR relativement à la position du créancier gagiste, selon qu'il est exploitant agricole ou non (art. 64 al. 1 let. g LDFR).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.11.2012 FO.2012.0016

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 novembre 2012
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
MM. Pierre Journot et Pascal Langone,
juges.
Recourant
Claude-André MEYER,
à Athenaz (Avusy), représenté par Me Malek Buffat
Reymond, avocate à Lausanne
Autori
té intimée
Commission foncière
rurale Section I
Tiers intéressés
1.
Michael VETSCH, pour
notification: Greffe de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal
2.
Danielle VETSCH, pour
notification: Greffe de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal
Objet
D
roit
foncier rural
Recours Claude-André MEYER c/ décision de
la Commission foncière rurale Section I du 4 avril 2012 (refus d'autorisation
d'acquérir la parcelle n° 62 de la commune de Sassel - actuellement parcelle
n° 5062 de Valbroye)
Vu les faits suivants
A.
Claude-André Meyer, né en 1960, est propriétaire
de plusieurs parcelles vouées à l’agriculture et à la viticulture, sises sur le
territoire des communes genevoises de Bernex, Avusy, Soral, Bardonnex, Céligny,
Avully, Vernier et Cartigny, ainsi que sur le territoire de la commune
française de Saint-Julien-en-Genevois. Ces terrains, d’une  surface totale de
328'337 m2, forment une exploitation agricole au sens de l’art. 7 de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11),
que Claude-André Meyer exploite personnellement (cf. art. 9 LDFR).
B.
Michael et Danielle Vetsch sont copropriétaires
de la parcelle n°62 de Sassel (devenue la parcelle n° 5062 de la nouvelle
commune de Valbroye). Sur ce bien-fonds d’une surface de 13'480 m2 sont érigés
une maison d’habitation (ECA n°94) et un bâtiment (ECA n°173). Selon un rapport
d’expertise immobilière établi le 4 novembre 2010 par l’ingénieur Nicolas
Pouly, la parcelle n°5062 se trouve dans la zone de village de Sassel, pour une
surface de 3'200 m2; le solde est rangé dans la zone agricole. Le bâtiment n°94
est une ferme construite en 1807 et rénovée en 1999. Le bâtiment n°173,
construit en 2003, abrite une écurie à chevaux. Selon ce rapport, la valeur
vénale de la parcelle n°5062, avec les bâtiments n°64 et 173, est de 1'350'000
francs.
C.
La parcelle n°5062 est grevée en premier rang
d’une cédule hypothécaire d’une valeur nominale de 750'000 fr. en faveur de la
Banque cantonale vaudoise (BCV). Le montant total des créances dues à la BCV se
monte à 800'109,30 francs. Le 15 avril 2011, l’Office des poursuites du
district de la Broye-Vully a fait vendre la parcelle n°5062 aux enchères,
ensuite de poursuite en réalisation des gages immobiliers grevant cet immeuble.
Claude-André Meyer a emporté la mise, pour un prix de 820'000 fr., alors que la
BCV avait offert 810'000 francs. Le 20 avril 2011, Claude-André Meyer a présenté
à la Commission foncière rurale I (ci-après: la Commission foncière) une
demande d’autorisation d’acquérir la parcelle n°5062. La Commission foncière a
ordonné une expertise, confiée à EstimaPro Sàrl. Le 30 septembre 2011, l’expert
Daniel Millioud a donné un préavis négatif à l’autorisation, compte tenu de la
distance séparant l’exploitation de Claude-André Meyer à Genève et la parcelle
n°5062, d’une part, et de l’absence d’un projet agricole, d’autre part.
L’expert a complété son rapport le 22 février 2012. Le 4 avril 2012, la
Commission foncière a rejeté la demande du 21 (recte: 20) avril 2011.
D.
Claude-André Meyer a recouru, en concluant
principalement à l’annulation de la décision du 4 avril 2012, avec
l’autorisation d’acquérir la parcelle n°5062, subsidiairement au renvoi de la
cause à la Commission foncière pour instruction complémentaire dans le sens des
considérants. La Commission foncière propose le rejet du recours. Invité à
répliquer, le recourant a maintenu ses conclusions.
E.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l’art. 61 LDFR, celui qui
entend acquérir une entreprise ou un immeuble agricole doit obtenir une
autorisation (al. 1), laquelle est accordée lorsqu’il n’existe aucun motif de
refus (al. 2). Est notamment refusée l’acquisition d’une entreprise ou d’un
immeuble agricole lorsque l’immeuble à acquérir est situé en dehors du rayon
d’exploitation de l’entreprise, usuel dans la localité (art. 63 al. 1 let. d
LDFR). La notion de «rayon usuel d’exploitation» est juridiquement
indéterminée. La jurisprudence, se référant notamment à l’art. 7 al. 2 de
l’ordonnance fédérale sur les paiements directs (OPD; RS 910.3), retient le
critère de la distance de 15 km au centre d’exploitation (arrêt FO.2009.0001 du
24 avril 2009). A aussi été admise l’acquisition d’un alpage, pour l’estivage
du bétail, distant de l’exploitation de 24 km à vol d’oiseau et 40 à 50 km par
la route (décision de la Direction de l’économie du canton de Berne du 22 mai
1995, citée par Roland Pfäffli, Streifzug durch die Rechtsprechung zum
bäuerlichen Bodenrecht, RNRF 1998 p. 81ss, 90). A été refusée en revanche
l’acquisition d’un terrain agricole distant de 75 km de l’exploitation de
l’acquéreur (décision de la Direction de l’économie du canton de Berne du 28
juin 1996, citée par Roland Pfäffli, op. cit., p. 90).
b) Le recourant est un exploitant
personnel au sens de l’art. 9 LDFR, et son domaine genevois constitue une
entreprise agricole, selon l’art. 7 LDFR. Ce domaine est éloigné de Sassel
d’environ 100 km. Une telle distance exclut l’octroi de l’autorisation au
regard de l’art. 63 al. 1 let. d LDFR. Cette solution s’impose également par le
fait qu’il n’existe aucun lien fonctionnel entre les terrains que le recourant
possède à Genève et la parcelle n°5062. Selon les indications fournies à
l’expert Millioud, le recourant n’envisage pas de s’installer à Sassel, mais
d’y créer une deuxième exploitation agricole. Celle-ci, que le recourant a
déclaré vouloir agrandir par l’acquisition ou l’affermage d’autres terrains
dans les environs, axée sur la garde de vaches allaitantes, serait conduite par
sa fille Claire Meyer, née en 1991, qui ne dispose pas d’une formation
agricole. Le bâtiment n°173 serait transformé en étable pour les vaches, et la
ferme servirait également à la vente de produits de l’exploitation genevoise.
L’expert Millioud a tenu ces projets pour insuffisamment concrets. La
Commission foncière a fait sienne cette appréciation. Dans sa réplique, le
recourant affirme vouloir désormais s’établir à Sassel. Cette intention n’est
toutefois pas étayée par un projet d’exploitation précis et crédible.
2.
Le recourant se place sur un autre terrain, qui
est celui de l’art. 64 al. 1 let. g LDFR. Aux termes de cette disposition,
lorsque l’acquéreur n’est pas personnellement exploitant, l’autorisation lui
est accordée s’il prouve qu’il y a un juste motif pour le faire; tel est
notamment le cas lorsqu’un créancier qui détient un droit de gage sur
l’entreprise ou l’immeuble acquiert celui-ci dans une procédure d’exécution
forcée.
a) Le recourant n’entre pas dans
les prévisions de l’art. 64 al. 1 let. g LDFR, pour deux raisons. Premièrement,
l’art. 64 LDFR pose des exceptions au principe de l’exploitation à titre
personnel, comme l’indique son texte clair (
«Lorsque l’acquéreur n’est pas
personnellement exploitant.. »
). Deuxièmement, l’exception de l’art.
64 al. 1 let. g LDFR ne vaut que pour le créancier gagiste. Or, le recourant,
exploitant à titre personnel, n'est pas créancier gagiste.
b) Le recourant soutient toutefois que
la LDFR présenterait sur ce point une lacune, qu’il conviendrait de compléter
par une application analogique de l’art. 64 al. 1 let. g LDFR.
La loi s'interprète en premier lieu
selon sa lettre. Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si
plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher
quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les
éléments à considérer, soit notamment les travaux préparatoires, le but et
l'esprit de la règle, les valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa
relation avec d'autres dispositions légales (ATF 138 II 105 consid. 5.2 p.
107/108, 217 consid. 4.1 p. 224; 138 IV 65 consid. 4.3.1 p. 68
, et les arrêts cités).
Les dispositions qui
créent des exceptions ne doivent être interprétées ni restrictivement, ni
extensivement, mais selon les méthodes usuelles (ATF 137 V 167 consid. 3.4  p.
171; 136 I 297 consid. 4.1 p. 300).
L’interprétation de la loi peut
conduire à la constatation d’une lacune. Tel est le cas lorsque l
a loi ne répond pas à une question qui se pose, ou donne une
réponse i
nsoutenable (ATF 138 II 1 consid. 4.2 p.
3; 135 III 385 consid. 2.1 p. 386; 135 V 279 consid. 5.1 p. 284).
Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur
s’est abstenu de régler un point alors qu’il aurait dû le faire et qu’
au
une solution ne se dégage du texte ou de
l’interprétation de la loi. Si le législateur a renoncé volontairement à
codifier une situation qui n’appelait pas nécessairement une intervention de sa
part, son inaction équivaut à un silence qualifié (138 II 1 consid. 4.2 p. 3;
134 V 15 consid. 2.3.1 p. 16, 131 consid. 5.2 p. 134/135, 182 consid. 4.1 p.
185, et les arrêts cités; ATAF 2010/63 consid. 4.2.3; 2010/46 consid. 3.4.1).
Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi
offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. Seule une
lacune proprement dite peut être comblée par le juge
(cf.
par exemple ATF 137 IV 99 consid. 1.2 p. 100/101; 135 II 1 consid. 3.5 p. 7)
; il lui est interdit, en revanche, de remédier à une lacune
improprement dite, à moins que le fait d’invoquer le sens réputé déterminant de
la norme ne constitue un abus de droit ou viole la Constitution (138 II 1
consid. 4.2 p. 3/4; 131 II 562 consid. 3.5 p. 567/568; 129 III 656 consid. 4.1
p. 658; 128 I 34 consid. 3b p. 42, et les arrêts cités; ATAF
2011/4 consid. 5.2; 20
10/63 consid. 4.2.3; 2010/46
consid. 3.4.1).
c
) Selon le
recourant, la LDFR présenterait une lacune proprement dite, car l’application
stricte à son cas des art. 63 et 64 LDFR le discriminerait notamment par
rapport au créancier gagiste.
Lorsque c
elui-ci,
sans être
exploitant
à titre personnel,  acqu
iert
un
immeuble agricole en application de l’art. 64 al. 1 let. g LDFR,
il
n’est
pas soumis à la
condition (
imposée
aux exploitants à
titre personnel) de la proximité, visée à l’art. 63 al. 1 let. d LDFR.
Cela aboutirait à défavoriser
le recourant
, exploitant à titre personnel, par rapport au créancier gagiste
, car il ne peut bénéficier de la règle spéciale de l’art. 64 al. 1 lt.
g LDFR
.
Si le recourant
n’avait
pas
surenchéri lors
de la vente du 15 avril 2011, la BCV aurait acquis la parcelle n°5062, et aurait
reçu une autorisation d’acquérir
, distrayant ainsi un
immeuble agricole du cercle des paysans
. Un tel résultat
irait
à l’encontre des objectifs de la LDFR, de
renforcer la position de l’exploitant à titre personnel, en cas d’acquisition
d’entreprises et d’immeubles agricoles (cf. art. 1 let b LDFR).
d) L’art. 64 al. 1 let. g LDFR a
été introduit lors de la révision partielle de la LDFR du 26 juin 1998, entrée
en vigueur le 1
er
janvier 1999 (RO 1998, p. 3009; sur la genèse de
cette novelle, cf. ATF 132 III 212 consid. 3.1.2 p. 215/216). Sous l’empire de
l’ancien droit, les personnes qui n’étaient pas exploitantes à titre personnel
pouvaient acquérir un immeuble agricole dans le cadre d’une réalisation forcée,
ce qui leur ouvrait le droit à une autorisation d’acquérir (ATF 132 III 212
consid. 3.1.3 p. 216/217). Pour sauvegarder les droits des créanciers gagistes,
le nouveau droit prévoit que le créancier qui détient un droit de gage sur
l’entreprise ou l’immeuble agricole a également droit à l’octroi d’une
autorisation en cas d’acquisition dans le cadre d’une procédure d’exécution
forcée; tel est la finalité de l’art. 64 al. 1 let. g LDFR, dans sa teneur
actuelle (ATF 132 III 212 consid. 3.1.4 p. 217). La révision du 26 juin 1998
vise à faire prévaloir, dans le cadre de la réalisation forcée, les intérêts
des créanciers sur l’intérêt public à la réalisation des objectifs du droit
foncier rural, à savoir de lutter contre les prix surfaits des terrains
agricoles (ATF 132 III 212 consid. 3.1.5 p. 217/218). Cet intérêt reste
sauvegardé dans la mesure où le créancier gagiste acquéreur ne pourra lui-même
aliéner l’immeuble qu’à un exploitant à titre personnel, aux conditions prévues
par les art. 62 à 64 LDFR (ATF 132 III 212 consid. 3.1.5 p. 218).
La doctrine et la jurisprudence que cite le recourant à l’appui de sa
thèse (
Beat Stalder, ad art. 63 LDFR, in: Christoph Bandli
et autres, Le droit foncier rural, Brugg, 1998;
ATF 122
III 287, dans sa version traduite au JdT 1998 I p.
147ss),
ne sont pas déterminants, car antérieurs à l’adoption de l’art. 64 al. 1 let. g
LDFR.
Il suit de là que c’est à dessein
que le législateur s’est écarté, dans une certaine mesure, des objectifs
assignés à la LDFR pour protéger la situation du créancier gagiste dans la
réalisation forcée d’immeubles agricoles. L’art. 64 al. 1 let. g LDFR, lu à la
lumière des travaux préparatoires, est clair sur ce point. A supposer que ce
résultat puisse être considéré comme insatisfaisant, on se trouverait de toute
manière en  présence d’une lacune improprement dite, que le juge ne peut
combler, au regard de la jurisprudence qui vient d’être rappelée. On ne saurait
pour le surplus soutenir que la solution retenue en l’espèce protégerait un
abus de droit ou violerait la Constitution. Le recourant ne le prétend pas, au
demeurant.
e) Le moyen tiré de l’art. 64 al. 1
let. g LDFR doit être écarté.
3.
Le recours doit ainsi être rejeté, et la
décision attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge du recourant; il
n’y a pas lieu d’allouer des dépens (art. 49, 52, 55 et 56 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 4 avril 2012 par la
Commission foncière rurale I est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est
mis à la charge du recourant.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 novembre 2012
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.