vd_omni · AC.2011.0228 · 2012-08-23 · fr

HOUMARD/Service du développement territorial, Municipalité de Lausanne | Ordre de remise en état d'une maison sise en zone agricole. Du fait que les recourants ont acquis la parcelle postérieurement à la décision attaquée, c'est la bonne foi de la précédente propriétaire, à qui la décision a été notifiée, qui est déterminante: or, les travaux ont excédé le permis de construire délivré à cette dernière, qui avait été informée de ce qu'elle était autorisée à faire. L'ordre de remise en état est proportionné s'agissant des constructions extérieures (couvert, garage et bow-window), mais non s'agissant d'un mur intérieur, qui constitue une dérogation mineure. Recours partiellement admis sur ce point.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.08.2012 AC.2011.0228

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 août 2012
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Christina Zoumboulakis et M.
François Gillard, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourants
1.
Claude Marcel
HOUMARD,
à Cugy VD,
2.
Esther Nadine
HOUMARD,
à Cugy VD,
tous deux représentés
par Me Dan BALLY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
Autorité concernée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours Claude Marcel HOUMARD et consort
c/ décision du Service du développement territorial du 10 août 2011 fixant un
délai au 30 septembre 2011 pour procéder à diverses mesures de remise en état
ordonnées en zone agricole (parcelle n° 15'562, Commune de Lausanne).
Vu les faits suivants
A.
Claude et Esther Houmard sont copropriétaires depuis
le 18 août 2011 de la parcelle n° 15'562 du cadastre de la Commune de Lausanne,
sise à la route de Montheron, précédemment propriété de Cristina La Gattuta. D'une
surface de 530 m
2
, ce bien-fonds supporte une habitation avec
affectation mixe pour 67 m
2
(ECA n° 14'254) et un garage pour 13 m
2
(ECA n° 15'011), le solde étant en nature d'accès - place privée pour 177 m
2
et de jardin pour 273 m
2
. Il est colloqué en zone agricole selon le
plan d'extension (PE) n° 600 concernant les régions périphériques et
foraines de Lausanne approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980 et le
plan général d'affectation communal (ci-après le "PGA") et son
règlement (ci-après le "RPGA"), approuvés par le département
compétent le 4 mai 2006.
Le bâtiment ECA n° 14'254 a été
construit suite à la délivrance d'un permis de construire en 1962. Ce bâtiment
comportait un atelier de mécanique de précision au rez-de-chaussée et un
logement à l'étage. Entre 1965 et 1967, ont été réalisés sans autorisation un
balcon fermé et non chauffé d'une surface de 3 m
2
en façade pignon
Sud-Est, un sas d'entrée de 2 m
2
sur le palier de l'escalier, un
couvert et un garage d'une surface totale de 29.50 m
2
. Le garage ECA
n° 15'011 d'une surface de 13 m
2
a été autorisé le 16 août 1984. Une
citerne enterrée de 6 m
3
a été autorisée le 17 décembre 1984.
B.
Le 2 mai 2007, Cristina La Gattuta a soumis au
Service de l'aménagement du territoire (SAT, devenu le Service du développement
territorial - SDT), pour préavis, un dossier de plans relatifs à
l'agrandissement de l'habitation sur sa parcelle et la construction d'un
couvert pour une voiture.
Par lettre du 23 mai 2007, le Service
d'urbanisme de la Ville de Lausanne (ci-après le "Service
d'urbanisme") a indiqué que la surface habitable, calculée sur la base de
documents d'archives, s'élevait à 121.94 m
2
, ce qui autoriserait un
agrandissement de 30.48 m
2
(1/4 de 121.94 m
2
); cependant un
agrandissement hors du gabarit existant ne pourrait être admis en dérogation
aux limites de propriété et il ne pouvait dès lors être entré en matière sur
les agrandissements projetés. En revanche, le couvert pourrait être autorisé en
application de l'art. 52 RPGA, la décision du SAT/SDT étant expressément
réservée.
Par lettre du 26 juillet 2007, le
SDT a émis un préavis négatif, les travaux envisagés ne pouvant, en l'état, pas
être considérés comme une transformation partielle au sens des dispositions des
art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1); en outre, ils ne pourraient faire l'objet d'une autorisation
spéciale s'ils devaient être soumis à une enquête publique. Il précisait notamment
ce qui suit:
"Notre
préavis serait toutefois favorable si le projet devait être modifié selon les
directives que nous avons émises ci-dessus et que nous résumons ici:
·
Diminution du projet d'extension de la SBPH au
rez-de-chaussée de 1,80 m.
·
Suppression de la porte-fenêtre prévue comme
accès à la nouvelle cave atelier aménagement soit d'un accès par une porte
extérieur pleine de 1m de large, soit d'une porte d'accès intérieur avec
diminution conséquente de la surface de jour existante.
·
Aménagement d'une seule terrasse en dallage au
droit de la façade sud-ouest.
De plus, il convient de fournir la preuve, ou tout au moins des
éléments tangibles, nous indiquant la date à laquelle les constructions
illicites ont été réalisées."
C.
Mis à l'enquête publique du 26 octobre au 26
novembre 2007, le projet n'a pas suscité d'opposition. Selon la synthèse de la
Centrale des autorisations CAMAC n° 84689 du 19 décembre 2007, les autorités
cantonales compétentes ont délivré les autorisations spéciales requises, le cas
échéant moyennant conditions impératives. En particulier, le SDT précisait ce
qui suit:
"Des
constructions existantes sur la parcelle, quatre n'ont pas été réalisées de
manière licite. Cependant, celles-ci ayant été réalisées il y a 40 ans, il
serait disproportionné de demander aujourd'hui leur démolition, considérant
pour le surplus que leur incidence sur l'équipement et l'environnement est
faible.
Dès lors, nous
tolérons trois de ces constructions (garage, couvert et balcon fermé), le sas
d'entrée étant démoli dans le cadre du projet. Leur surface ne peut par contre
pas être prise en compte pour le calcul du potentiel d'extension admissible au
sens des dispositions précitées.
Dans ce contexte,
la surface brute de plancher habitable (SBPH) existante à la date de référence
[est] de 68.30m
2
. Elle offre un potentiel d'extension
hors du volume de 20.50 m
2
et de 41.00 m
2
à l'intérieur
de celui-ci. La surface annexe existante, constituée par le local existant sous
l'escalier et le garage, d'une surface de 17.90 m
2
permet la
réalisation d'un potentiel d'agrandissement hors du volume de 5.4 m
2
.
Il est relevé à ce sujet que l'atelier de mécanique existant ayant servi à une
activité artisanale après la date du 1
er
juillet 1972, il ne peut
pas être considéré comme une surface annexe directement liée au logement
existant. Cependant la transformation de la partie artisanale pour de
l'habitation laisse subsister une surface qui ne peut changer d'affectation que
[si elle] ne fait pas l'objet de travaux.
Conformément à
notre courrier susmentionné, on peut considérer que l'occupation de ce local en
une surface annexe au logement n'occasionne pas de travaux si ceux-ci se
limitent au strict minimum et ne permettent en aucun cas l'utilisation de cette
surface pour de l'habitation. Il était notamment proposé que l'unique accès à
ce local soit réalisé depuis la façade Sud-Ouest par la transformation de
l'ouverture existante en une porte pleine, d'une largeur de 1 m, avec une
petite ouverture dans sa partie supérieure et que le sol et les murs ne soient
pas revêtus, mais reste[nt] bruts (chape lissée, crépi ciment). Le projet qui nous
est soumis tient compte de ces directives.
Par ailleurs, les
travaux d'entretien du garage existant autorisés en 1968 nécessitent la
reconstruction de celui-ci. Le projet de reconstruction dudit garage au même
emplacement avec la même surface (13.50m
2
), mais avec d'autres
dimensions peut être admis. Ces travaux ont cependant pour effet d'utiliser
l'entier de son potentiel d'extension hors du volume de ce garage.
Dès lors, il est
constaté que les travaux projetés procurent, par l'extension du volume du local
de chauffage existant sous l'escalier extérieur, un agrandissement hors du
volume de 2.00 m
2
de la surface annexe. Les travaux d'extension de
la SBPH existante à l'intérieur du volume donnent quant à eux une surface de
41.00 m
2
qui est comptabilisée pour moitié (20.50m
2
).
Ces travaux
entrent dans le cadre quantitatif défini ci-dessus et ils ne modifient pas pour
l'essentiel l'identité du bâtiment.
[…]
CONCLUSION
Vu ce qui précède
les travaux envisagés peuvent être assimilés à une transformation partielle au
sens des dispositions des articles 24c LAT et 42 alinéa 3 lettre b OAT.
[…]
Les travaux
autorisés dans le cadre de la présente détermination ont pour effet d'épuiser
l'entier du potentiel offert par le droit dérogatoire fédéral.
[…]
CONDITIONS ET
CHARGES
Les travaux
effectués sans droit et qui sont tolérés, à bien plaire ne pourront en aucun
cas être reconstruits s'ils devaient être démolis ou détruits volontairement ou
accidentellement. Seuls de stricts travaux d'entretien à l'exclusion de tous
travaux de transformation et de changement d'affectation, pourront être admis.
Le local atelier
et cave ne pourra en aucun cas être affecté à de l'habitation ou à toute
[s]
autre
[s]
activités commerciales ou artisanales. Les murs et le sol doivent
rester bruts".
Le 24 janvier 2008, la Municipalité
de Lausanne (ci-après la "municipalité") a délivré le permis de
construire, moyennant les conditions contenues dans la synthèse CAMAC.
D.
Le 16 octobre 2008, le Service d'urbanisme a ordonné
à Cristina La Gattuta la suspension immédiate de travaux de maçonnerie en cours
sur la parcelle n° 15'562 relatifs à la "
reconstruction d'un couvert
", celle-ci n'ayant pas sollicité l'autorisation de construire
nécessaire, et l'a invitée à lui remettre un dossier d'enquête.
Par lettre du 8 décembre 2008, le
Service d'urbanisme a indiqué à Cristina La Gattuta ce qui suit:
"Nous avons
pris note que vous avez renoncé aux travaux de maçonnerie. Toutefois, l'ouvrage
de maçonnerie côté jardin devra être supprimé d'ici le 27 février 2009. Pour
les autres travaux, ils sont considérés comme des travaux de réfection et nous
précisons qu'ils ne sont pas soumis à une procédure de demande de permis de
construire, au sens de l'article 103 de la Loi sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC). Ceux-ci peuvent dès lors être entrepris sans autre
formalité".
Le 19 septembre 2008, la
municipalité a délivré le permis d'habiter, sous réserve des aménagements
extérieurs qui devraient être approuvés par le Service des parcs et promenades.
E.
Avant le 28 juillet 2010, des travaux ont été
réalisés sans autorisation sur la parcelle n° 15'562, consistant notamment en
la création de locaux habitables en lieu et place de surfaces annexes, soit une
chambre dans un local-atelier, l'agrandissement de la cuisine-salle à manger
par le déplacement du mur du local-atelier ainsi que la création d'un séjour
dans le garage avec accès direct à la cuisine-salle à manger. En outre, des
agrandissements hors du volume de la bâtisse ont été effectués, au rez-de-chaussée
(liaison entre la cuisine et le garage) ainsi qu'à l'étage (balcon couvert ou loggia
ou bow-window). Enfin, le couvert au sud a été démoli et reconstruit.
Par décision du 28 juillet 2010, le
Service d'urbanisme a fixé à Cristina La Gattuta un délai au 30 novembre 2010
pour procéder à la démolition et à la remise en état de l'"
atelier/cave
", du garage et de la loggia.
Par lettre du 14 septembre 2010,
Cristina La Gattuta a indiqué au Service d'urbanisme qu'elle "
ne souhait[ait] pas faire opposition de [la] demande
de démolition et de remise en état des travaux effectués dans [sa] villa
" et a précisé qu'elle n'avait pas effectué de travaux
supplémentaires dans le garage et la véranda mais uniquement remis le cabanon
en état comme le Service d'urbanisme le lui avait indiqué lors de la visite des
lieux
. Elle a requis une prolongation du délai de
remise en état.
Par lettre du 1
er
avril
2011, le SDT a convoqué Cristina La Gattuta à une séance sur la parcelle n°
15'562 et lui a imparti un délai au 29 avril 2011 pour produire des plans
établis par un architecte démontrant l'état actuel des aménagements réalisés
sur les bâtiments sis sur cette parcelle.
Le 28 avril 2011, Cristina La
Gattuta a produit les plans requis par le SDT.
Par lettre du 2 août 2011, la
municipalité a donné son accord pour dispenser d'enquête publique les travaux
pouvant être régularisés.
F.
Par décision du 10 août 2011, le SDT a ordonné ce
qui suit:
"1. Les
objets suivants doivent être supprimés:
·
le couvert;
·
le bow window en façade pignon Sud-Est;
·
la liaison entre la cuisine - salle à manger. La
surface servant actuellement au séjour doit être utilisée comme surface annexe
et ne doit être ni chauffée ni isolée. Le seul accès se fera par la porte
existante à l'extérieur.
2. Le mur séparant l'actuelle cuisine - salle à manger du local -
atelier devra être démoli et reconstruit selon les plans approuvés lors de la
mise à l'enquête en 2007.
3. Le local atelier ne doit plus être utilisé pour de l'habitation
et comme proposé en 2007, l'unique accès à ce local doit être réalisé depuis la
façade Sud-Ouest par la transformation de l'ouverture existante en une porte
pleine, d'une largeur de 1 m avec une petite ouverture dans sa partie
supérieure. Le carrelage peut être maintenu.
4. Les aménagements extérieurs peuvent être maintenus.
5. Le présent ordre de remise en état et les exigences émises feront
l'objet d'une mention inscrite par notre service au Registre foncier en
application de l'article 44, alinéa 1 lettre c, OAT.
6. a) Un délai au
30 septembre 2011
est imparti à la
propriétaire pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
b) Une séance de constat est d'ores et déjà fixée,
[…]"
G.
Par acte du 15 septembre 2011, Cristina La
Gattuta, Claude Houmard et Esther Houmard ont recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision dont ils
demandent l'annulation avec suite de frais et dépens.
Dans ses déterminations du 14
novembre 2011, la municipalité a conclu, avec suite de dépens, à l'admission
partielle du recours; elle a précisé approuver le ch. 1, point 3, et le ch. 3
de la décision de l'autorité intimée.
Dans sa réponse du 20 octobre 2011,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Par lettre du 28 novembre 2011, Cristina
La Gattuta a indiqué qu'elle n'avait pas donné son accord au recours.
Par décision du 30 novembre 2011,
le juge instructrice a rayé du rôle le recours de Cristina La Gattuta.
Le 12 décembre 2012, l'autorité
intimée a clarifié certains points de la décision attaquée. En particulier,
elle a apporté les précisions suivantes quant à ce qui devait être remis en
état:
"Il s'agit
bel et bien de la liaison entre la cuisine - salle à manger et le garage devenu
un séjour qu'il conviendra également de supprimer.
Le mur séparant
l'actuelle cuisine - salle à manger de l'atelier n'a, selon les plans du 26
avril 2011, pas été construit à l'emplacement tel que prévu dans les plans
approuvés datés du 24 août 2007. Cette modification a entraîné une augmentation
des surfaces habitables. Le mur, par conséquent, doit être démoli et
reconstruit selon les plans approuvés lors de la mise à l'enquête en
2007".
Le 13 janvier 2012, la municipalité
s'est déterminée sur la réponse de l'autorité intimée.
Le tribunal a tenu audience le 18
juin 2012. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et les parties
ont été entendues dans leurs explications.
A l'issue de l'audience, les
parties ont bénéficié de la faculté de se déterminer sur le compte-rendu
d'audience, dont il convient d'extraire ce qui suit :
"S'agissant
du bow-window, les recourants ne contestent pas une remise en état selon ce qui
avait été autorisé en 2008. Le SDT explique que la décision attaquée n'exige
toutefois pas une remise en état mais une démolition totale, le bow-window
ayant en effet uniquement été toléré à bien plaire; dès lors qu'il a été
entièrement transformé, il doit être supprimé. L'état originel n'est cependant
pas connu.
Le couvert quant
à lui, non habitable, a aussi été autorisé à bien plaire. La municipalité
explique que, constitué auparavant de panneaux en plastique ou translucides, il
présentait des problèmes de venue d'eau; il a ainsi fait l'objet d'un
assainissement et a été entièrement rénové, sans agrandissement de la surface.
Me Pache expose que l'état actuel du couvert est préférable à son état
antérieur et que la Municipalité considère que les travaux dont il a fait
l'objet constituent un "entretien". Le SDT conteste cette dernière
appréciation. Le tribunal constate à l'intérieur que les parois d'origine
n'existent plus et ont été entièrement remplacées par un mur en briques et des
parois boisées.
Quant au garage,
les recourants ne contestent pas l'ordre de remise en état, dont ils indiquent
avoir eu connaissance à l'achat de la parcelle.
A l'intérieur du
bâtiment, est également litigieux l'emplacement du mur d'un
"atelier"; la décision attaquée ordonne ainsi son déplacement vers
l'intérieur du salon ainsi que la désaffectation de l'atelier rendu habitable.
Selon les recourants, un tel mur n'existait pas en 2007 (mise à l'enquête des
plans ayant fait l'objet de la décision du 24 janvier 2008). Ils expliquent que
le déplacement du mur existant rendrait l'espace invivable, vu l'impossibilité
d'y aménager un salon et une salle à manger.
Interpellé par la
présidente, le SDT confirme que le potentiel d'agrandissement est épuisé, tant
à l'intérieur qu'à l'extérieur, quand bien même le garage et le couvert
seraient désaffectés, respectivement démolis."
A la requête du tribunal, le SDT a
produit, le 4 juillet 2012, une fiche de calcul et des plans relatifs au
potentiel de surface brute de plancher habitable à l'intérieur du volume ainsi
qu'au bow-window.
Le tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties seront
repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La parcelle est située en zone agricole. Il
n'est pas contesté que les recourants ne sont pas exploitants agricoles.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a
LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b). L'art. 103 al. 1 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de
démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté sans avoir été autorisé. Quant à la compétence pour autoriser
une installation ou une construction en zone agricole, elle appartient à
l'autorité cantonale, et non à la municipalité (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et
120 LATC).
Selon l'annexe II au règlement du 19 septembre
1986 d’application de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire
et les constructions (RLATC), l'autorité compétente pour délivrer les
autorisations s'agissant des constructions hors zone à bâtir est le Département
de l'économie, soit pour lui le SDT.
Par constructions et installations
au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, il faut entendre tous les aménagements durables
créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence
sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur,
soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de
porter atteinte à l'environnement de l'homme (ATF 123 II 259). Cette définition
comprend ainsi quatre éléments cumulatifs, soit la création par la main de
l'homme, la durabilité de l'aménagement, la fixation au sol et l'incidence sur
l'affectation du sol, qui peut se manifester de trois manières, alternatives ou
cumulatives, soit l'impact esthétique sur le paysage, les effets sur
l'équipement et l'atteinte à l'environnement au sens large (protection des
eaux, de la forêt, de la faune, de la nature et du paysage; voir Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, p. 214ss). Par installation on entend notamment les
altérations sensibles apportées au terrain et au paysage; sont soumises à
autorisation, en raison de l'impact esthétique sur le paysage, les
modifications de terrain, pour autant qu'elles soient importantes
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 217 et références;
AC.2007.0246 du 1
er
décembre 2008).
b) Doivent ainsi être autorisées
préalablement toutes les opérations, même provisoires (RDAF 1990, p. 241),
modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds
libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante,
soit encore par le changement de nature ou d'affectation, de volume ou d'aspect
de celle-ci (AC.2000.0079
du 29 décembre 2000;
RDAF 1988 p. 369).
c) En l'espèce, les travaux
litigieux ont consisté, au rez-de-chaussée, en (i) la suppression du mur
séparant la cuisine-salle à manger du garage et en la création dans celui-ci
d'un séjour, (ii) le déplacement du mur séparant l'atelier non habitable de la
cuisine-salle à manger afin d'agrandir celle-ci, (iii) la création d'une
ouverture entre les deux pièces précitées et (iv) la reconstruction du couvert
en façade sud; (v) à l'étage, en la reconstruction et l'agrandissement du
balcon couvert (ou loggia ou bow-window).
2.
a) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et
installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
Le champ d'application de l'art.
24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La
date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) - abrogée par la
loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) -
qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et
non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398; 127 II 209 consid. 2c p.
212; Zen-Ruffinen, Guy-Ecabert, op. cit., p. 280 n° 599; v. aussi TF
1C_250/2009 du 13 juillet 2010 consid. 2.1).
b) En l'espèce, il n'est pas
contesté que les bâtiments concernés n'ont jamais eu d'usage agricole, ou n'en
avaient plus au 1
er
juillet 1972, et qu'ils sont affectés pour
partie à l'habitation, si bien que l'art. 24c LAT trouve application.
c) L'art. 42 OAT précise ce qui
suit :
"
1
Les constructions et
installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire
l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation
et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations
de nature esthétique.
2
Le moment déterminant pour l'appréciation du respect
de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de
la modification de la législation ou des plans d'aménagement.
3
La question de savoir si l'identité de la construction
ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction
de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées :
a.   à l'intérieur du volume bâti existant,
la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60
%;
b.  lorsqu'un agrandissement n'est pas
possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, il
peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement total ne peut alors excéder
ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non-conforme à l'affectation de la
zone ni 100 m
2
; les agrandissements effectués à l'intérieur du
volume bâti existant ne comptent que pour moitié.
4
Ne peut être reconstruite que la construction ou
l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au
moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond
toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la
mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let.
a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de
la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer
de celle de la construction ou de l’installation antérieure."
L'identité de la construction se
rapporte au volume, à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications
ne doivent pas être à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le
régime d'affectation, les équipements et l'environnement (Office fédéral du
développement territorial [ARE], Nouveau droit de l'aménagement du territoire,
Berne 2001, chap. I, Explications relatives à l'OAT, ch. 2.4.4 p. 44). Pour
répondre à la question de savoir si l'identité de la construction est respectée
pour l'essentiel, on considérera notamment l'agrandissement de la surface
utilisée, les modifications du volume construit, les changements d'affectation
et les transformations à l'intérieur du volume construit, les modifications de
l'aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les
améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la
valeur du bâtiment en tant que tel (ARE, op. cit., chap. I, ch. 2.4.4 p. 45).
Il est tout à fait admissible de procéder à un agrandissement en plusieurs
étapes, échelonnées dans le temps. Mais, on ne peut tirer parti qu'une seule
fois de l'agrandissement maximum autorisé. Lorsque plusieurs transformations
ont été échelonnées dans le temps, il est désormais prévu, conformément à la
jurisprudence du Tribunal fédéral, d'effectuer le calcul sur la base de l'état
(conforme au droit) de la construction au moment de l'entrée en vigueur de la
modification de la loi ou du plan d'affectation, à savoir en principe le 1
er
juillet 1972. Toutes les modifications touchant un même objet sont considérées
comme formant un tout et sont comparées au chiffre de l'agrandissement maximal
autorisé (ARE, op. cit., chap. I, ch. 2.4.4 p. 45 s.).
Plus précisément, pour que
l'identité de la construction soit respectée, il faut que son volume, son
aspect extérieur et sa destination restent largement identiques, et qu’aucun
nouvel impact important ne soit généré sur l'affectation du sol, l'équipement
et l'environnement. Il n'est donc pas exigé que le nouvel état soit tout à fait
semblable à l'ancien état car l'identité du bâtiment se réfère aux traits
essentiels de la construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques
qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire (Muggli,
Commentaire LAT, 2
ème
éd. 2009, n° 22 ad art. 24c). Pour déterminer
si l'identité, ainsi définie, est respectée, il convient de considérer
l'ensemble des circonstances en particulier, tous les aspects déterminants du
point de vue de l'aménagement du territoire. Cet examen global doit notamment
prendre en compte l'aspect extérieur de la construction, la nature et l'ampleur
de son utilisation, le nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa
vocation économique, les incidences de la transformation sur l'organisation du
territoire et l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète
souvent l'ampleur de l'intervention (Muggli, op. cit., n° 22 ad art. 24c).
3.
Les recourants ne contestent pas que les travaux
litigieux excèdent le potentiel d'agrandissement admissible au sens de l'art.
24c LAT, ce qui est confirmé par les pièces au dossier. Il ressort notamment des
pièces produites le 4 juillet 2012 par l'autorité intimée que la surface habitable
existante au 13 mars 2007 était de 68.30 m
2
, ce qui autorisait un
potentiel d'extension de 20.50 m
2
(68.30 x 30%) hors du volume et de
41 m
2
(68.30 x 60%) à l'intérieur de celui-ci. Or, les travaux
d'extension ont porté sur une surface de 46.49 m
2
à l'intérieur du
volume (soit 36.36 m
2
pour la cuisine-salle à manger, 10.41 m
2
pour le hall d'entrée, 3.35 m
2
pour l'escalier menant à l'étage,
sous déduction de 3.63 m
2
pour l'escalier intérieur), ce qui
implique un dépassement du potentiel d'extension à l'intérieur du volume de
5.49 m
2
(41-46.49). A cela s'ajoute une surface de 14,10 m
2
correspondant à la transformation du
local "atelier" en une pièce habitable.
a) Les recourants ont expressément admis,
tant dans leurs écritures que lors de l'audience, l'ordre de remise en état
relatif au garage. Cet élément n'est dès lors plus litigieux et la décision
attaquée doit être confirmée sur ce point.
b) Quant au couvert, les recourants
font valoir que celui-ci aurait fait l'objet de travaux de rénovation uniquement
alors que l'autorité intimée considère qu'il s'agit d'une démolition et
reconstruction. L'inspection locale a permis au tribunal de constater que le
couvert a été entièrement reconstruit avec de nouveaux matériaux; on ne saurait
ainsi considérer que les travaux constitueraient une simple rénovation et il
convient de retenir, avec l'autorité intimée, que le couvert a fait l'objet
d'une démolition et nouvelle construction. Or, comme indiqué dans la synthèse
CAMAC du 19 décembre 2007, ce couvert n'ayant pas été érigé de manière licite,
il ne pouvait bénéficier que d'une tolérance. A cet égard, le SDT a
expressément précisé que les travaux effectués sans droit et tolérés ne
pourraient être reconstruits s'ils devaient être démolis ou détruits
volontairement ou accidentellement. Il en découle que ce couvert, tel que
reconstruit, n'est pas conforme aux art. 24c LAT et 42 OAT.
c) S'agissant du bow-window,
l'autorité intimée a expliqué qu'à l'instar du couvert, il avait  été toléré à
bien plaire, dès lors qu'il avait été construit avant 1972, toutefois sans
autorisation. Auparavant, seule existait une fenêtre d'une largeur de 1.20 m
(v. plans de 1962 produits par l'autorité intimée). Un balcon-galerie semble ainsi
avoir été construit vers 1965-1967 puis avoir été entièrement transformé lors
des travaux litigieux; à l'heure actuelle, il constitue ainsi une extension de
la chambre adjacente à l'intérieur. A nouveau, il n'est pas contesté que cette
extension excède le potentiel d'agrandissement admissible et qu'elle est de ce
fait contraire aux art. 24c LAT et 42 OAT.
d) Enfin, les aménagements
intérieurs - soit l'affectation de l'ancien atelier en salle à manger et le
déplacement de la cloison atelier-salon au rez-de-chaussée - excèdent le
potentiel d'extension admissible, de sorte que sur ce point également ces
travaux ne sont pas conformes aux art. 24c LAT et 42 OAT.
4.
Les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans
l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne pouvant pas
être régularisés a posteriori, il reste à examiner l'ordre de remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130
al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en
droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. L’ordre de rétablir
l’état antérieur vise à assurer l’application conforme du droit de
l’aménagement du territoire. Les constructions illégales, contraires à la LAT,
doivent être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire
bâti et non-bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée
(ATF 136 II 359 consid. 6 p. 364). Le SDT, comme autorité compétente pour
l’octroi d’autorisations dérogatoires au sens des art. 24ss LAT, est en droit
de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires (art. 130 al. 2 LATC).
Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition
n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à
l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en
sont remplies (cf., en dernier lieu, arrêts
AC.2011.0276
du 9 mai 2012,
AC.2011.0065 du 27 janvier 2012, consid.
3a). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement
dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux
(cf., en dernier lieu, arrêt AC.2011.0065, précité; AC.2010.0270 du 27 octobre
2011, consid. 5a, et les arrêts cités; Benoît Bovay, Le permis de construire en
droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). La seule violation des dispositions de
forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre,
la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature
et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une
pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et
donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et
l'intérêt privé au maintien de celui-ci (voir arrêt AC.2008.0178 précité et les
références citées, notamment RDAF 1982 p. 448).
L’ordre de démolir une construction
ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a p. 255
; 111 Ib 213
consid. 6
p. 221 et les arrêts cités). Les mesures de remise en état doivent toutefois
être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but
recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 136 II 359 consid. 7.1 p.
365; 123 II 248
consid. 4b p. 255; arrêts précités AC.2011.0065 et
AC.2010.270, et les arrêts cités; AC.2011.0276 précité).
En principe, le constructeur qui
n'a pas agi de bonne foi peut également se prévaloir du principe de la
proportionnalité à l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il
doit cependant s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de
principe, à savoir pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la
réglementation sur les constructions, accorde une importance prépondérante au
rétablissement d'une situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en
considération les inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage
(ATF 123 II 248 consid. 4b p. 255; 111 Ib 213 consid. 6  p. 224; 108 Ia 216
consid. 4b p. 218; cf., AC.2011.0276 précité et réf.).
b) Les recourants font valoir leur
bonne foi, s'étant fondés sur le permis d'habiter délivré à la précédente
propriétaire. En l'espèce, les travaux litigieux excèdent ce qui a été autorisé
par le permis de construire délivré en 2008. Ces travaux ont été réalisés par
la précédente propriétaire de la parcelle n° 15'562; la décision attaquée est
également antérieure à l'acquisition de la parcelle par les recourants. Partant,
c'est la bonne foi de la précédente propriétaire qui est déterminante. Or, lors
de l'octroi de l'autorisation spéciale en 2007, la précédente propriétaire a
été informée de ce qu'elle était autorisée à faire; c'est également contre elle
que la décision attaquée était dirigée. Sa bonne foi ne peut manifestement pas être
retenue. Quant à leur propre bonne foi, il est douteux que les recourants puissent
s'en prévaloir dès lors qu'aux termes du contrat de vente à terme, de juillet
2011, ils étaient informés de ce que la parcelle était colloquée en zone
agricole et ont reconnu être suffisamment renseignés sur les possibilités de construction,
de rénovation et de transformation sur la parcelle en question. En procédure,
ils ont également admis avoir eu connaissance de certaines irrégularités,
notamment en ce qui concerne l'aménagement du garage. Il paraît dès lors
douteux qu'ils aient pu ignorer la situation. Mais même en l'admettant, on ne
saurait protéger leur bonne foi en l'occurrence dans la mesure où les travaux
ont été manifestement exécutés par la précédente propriétaire de manière
contraire à la bonne foi et la violation du potentiel maximal d'agrandissement
est conséquente. Le cas échéant, les recourants devront agir devant les
juridictions civiles pour toute question relative au contrat de vente
immobilière.
c) Les recourants font enfin valoir
que l'ordre de remise en état serait disproportionné, dans la mesure où il
concerne des modifications intérieures qui ne relèveraient pas de la
conservation de l'identité de la bâtisse. Or, les constructions litigieuses ont
été érigées sans autorisation et la bonne foi des recourants ne saurait être
retenue, si bien que l'on ne peut renoncer à la remise en état que si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage ou encore si ce dernier a des chances sérieuses de faire reconnaître
la construction comme conforme au droit au aurait changé dans l'intervalle. S'agissant
du couvert, du garage et du bow-window, on ne saurait considérer que la
dérogation à la règle serait mineure; ces constructions extérieures, et donc
visibles, modifient en effet particulièrement la perception et l'identité du
bâtiment. On parvient à la même conclusion s'agissant de l'atelier du
rez-de-chaussée transformé en salle à manger: s'il n'est certes pas visible de
l'extérieur, il n'en demeure pas moins qu'il concerne une surface de 14.10 m
2
,
ce qui est relativement important au regard de l'extension de surface brute de
plancher autorisée (41 m
2
). Les ch. III/1 et 3 de la décision
attaquée doivent donc être confirmés.
En revanche, le tribunal considère
que la démolition et reconstruction du mur séparant l'actuelle cuisine-salle à
manger du local-atelier selon les plans approuvés lors de la mise à l'enquête
en 2007 (ch. III/2 de la décision) constitue une dérogation mineure  d'environ
5.49 m
2
dont la remise en état paraît disproportionnée; dans la
mesure où les autres constructions illicites doivent être supprimées, le rétablissement
de l'état antérieur paraît suffisant. Il s'ensuit que le chiffre III/ 2 de la
décision attaquée doit être annulé.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être partiellement admis et la décision attaquée annulée s'agissant de son ch. III/2.
La décision attaquée est confirmée pour le surplus. Succombant pour
l'essentiel, les recourants supporteront les frais de justice. Dans la mesure
où ils obtiennent partiellement gain de cause, de même que la municipalité qui
avait également conclu à une admission partielle du recours, il se justifie de
compenser les dépens (art. 49, 56, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Service du développement territorial
du 10 août 2011 est annulée s'agissant de son chiffre III/2; elle est confirmée
pour le surplus, sous réserve du délai d'exécution qui doit être reporté au 15
octobre 2012.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de Claude et Esther Houmard, débiteurs
solidaires.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 23 août 2012
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.