vd_omni · GE.2005.0162 · 2006-05-24 · fr

FACHEU-KAMAWA/Municipalité d'Ollon, Service de l'environnement et de l'énergie, GUMY, GUMY, NORMAND, CHASSOT, CROPT, BART, BART | Exploitation de boxes pour chiens hors de la zone à bâtir sans autorisation spéciale cantonale et au bénéfice d'un permis de construire communal délivré le 13 septembre 1990 qui prévoit que la détention de chiens de tiers n'est pas autorisée. Exploitation des boxes comme chenil (avec détention de chiens de tiers) au su et au vu de la municipalité. Suite aux plaintes de voisins, ordre municipal de respecter la condition figurant dans le permis de construire. Dès lors que la municipalité aurait pu exiger l'enlèvement des boxes litigieux (absence d'autorisation cantonale), elle peut, à titre de mesure moins sévère, restreindre l'utilisation des boxes en la limitant aux chiens propriétés de la recourante. Dès lors que l'illégalité de la situation provient de l'absence d'autorisation cantonale, la recourante ne peut pas invoquer le principe de la bonne foi en relation avec l'attitude de la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.05.2006 GE.2005.0162

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 mai 2006
Composition
M. François Kart, président; M. Bertrand Dutoit et M.
Antoine Thélin, assesseurs
.
recourante
Michèle FACHEU-KAMAWA,
à Ollon
VD, représentée par Philippe JATON, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité d'Ollon,
représentée
par Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
autorité concernée
Service de l'environnement et de
l'énergie,
tiers intéressés
1.
Serge GUMY,
à Ollon VD,
représenté par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,
2.
Catherine GUMY,
à Ollon VD,
représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,
3.
Marie NORMAND,
à Ollon VD,
représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,
4.
Marcelle CHASSOT,
à Ollon VD,
représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,
5.
Michel BART,
à Ollon VD,
représenté par Philippe ROSSY,
avocat à Lausanne,
6.
Denise BART,
à Ollon VD,
représentée par Philippe ROSSY, avocat à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Michèle FACHEU-KAMAWA c/ décision de la
Municipalité d'Ollon du 7 septembre 2005 (ordre de cesser immédiatement le
gardiennage de chiens ne lui appartenant pas)
Vu les faits suivants
A.
En date du 16 novembre 1989, Michèle Facheu-Kamawa (qui s'appelait
alors Michèle Chabloz), a requis de la Municipalité d’Ollon l’autorisation de
détenir un élevage de chiens de race et de garder quelques chiens en pension
sur la parcelle n° 547, sise à St-Triphon, qu’elle envisageait d’acquérir. Dans
un courrier du 22 novembre 1989, la municipalité a indiqué qu’elle lui
accordait l’autorisation d’élever quelques chiens de race et d’en garder
également en pension. Ce courrier précisait ce qui suit :
« Nous partons cependant de l’idée que vous veillerez à
ce que cette situation ne gêne pas le voisinage ».
B.
Le 7 février 1990, Michèle Facheu-Kamawa a informé la
municipalité qu’elle avait renoncé à acquérir la propriété sise à St-Triphon et
qu’elle entendait acquérir en lieu et place une propriété sise au lieu-dit
« Plan d’Essert », situé également sur le territoire de la Commune
d’Ollon.
C.
Le 22 février 1990, la municipalité a informé Michèle
Facheu-Kamawa qu’elle reconduisait pour Plan d’Essert l’autorisation délivrée
le 22 novembre 1989 pour élever des chiens à St-Triphon. La municipalité
précisait une nouvelle fois que cette autorisation était subordonnée au fait
que cette situation ne gêne pas le voisinage en réservant cas échéant une
reconsidération de son autorisation.
D.
En date du 25 avril 1990, Michèle Facheu-Kamawa a fait
l’acquisition de la parcelle 4246 de la Commune d’Ollon sise « En Plan
d’Essert ». Cette parcelle, d’une surface d’environ 15'000 m2, supporte un
bâtiment d’habitation ainsi que différents bâtiments annexes. Située sur le
haut de la Commune d’Ollon, elle est entourée par le hameau de Plan d'Essert en
contrebas, sis de part et d'autre de la route cantonale 717, et par une forêt
en amont. Elle est colloquée en zone agricole.
E.
Du 27 juillet 1990 au 16 août 1990, Michèle Facheu-Kamawa
a mis à l’enquête publique la construction de sept boxes pour chiens (5 boxes
de 3 mètres sur 2 mètres et 2 boxes de 4 mètres sur 2 mètres) sur la parcelle
4246 d’Ollon. L’avis d’enquête mentionnait la construction d’un
« chenil ».
La mise à l’enquête publique a suscité une dizaine
d’oppositions. Les opposants relevaient notamment que Michèle Facheu-Kamawa
détenait déjà entre 10 et 15 chiens dans sa propriété de Plan d’Essert, qui se
mettaient à aboyer à chaque passage de personnes ou de véhicules dans le
hameau, ce qui impliquait des dérangements continuels pour le voisinage,
notamment la nuit et les week-ends.
F.
En date du 22 août 1990, le Bureau d’architecte C. Nicole
et P. Dubois, mandaté par la constructrice pour s'occuper de la mise à
l'enquête publique du projet, a adressé à la municipalité un courrier, dont la
teneur, pour l’essentiel, était la suivante :
« Je me permets de vous écrire, à la suite de la mise à
l’enquête publique du projet susmentionné. En effet, j’ai appris auprès de
votre service technique que des oppositions avaient été déposées durant le
délai d’enquête.
Il me semble que ces oppositions sont essentiellement dues au
fait que, pour je ne sais quel motif, l’enquête a été faite en mentionnant chenil
au lieu de boxes pour chiens, ce qui est tout différent quant à la
nature de ce projet. En effet, chenil laisse entendre une multitude de chiens
alors qu’il ne s’agit en fait que des chiens propriétés de Mme Chabloz.
C’est pourquoi, vu que vous avez accordé à Mme Chabloz, au
début de cette année et avant l’achat de cette propriété, une autorisation de
s’installer avec ses chiens à cet endroit, il me semble que l’autorisation de
créer ces boxes devrait être accordée… »
G.
Le 13 septembre 1990, la municipalité a délivré le permis
de construire à Michèle Facheu-Kamawa. Ce dernier contenait notamment les
réserves suivantes :
« Les boxes autorisés par le présent permis de
construire ne sont destinés que pour des chiens propriétés de Mme Chabloz
Une haie vive destinée à masquer les phares des véhicules
empruntant la route de Panex devra être plantée au Nord du bâtiment
d'habitation".
H.
Par décision du 8 octobre 1990, le Service de
l’aménagement du territoire (ci-après : SAT) a refusé de délivrer
l’autorisation cantonale exigée pour les constructions hors de la zone à bâtir.
Dans un courrier du 19 octobre 1990 à la municipalité, dont une copie était adressée
à la propriétaire, le SAT a constaté que la décision relative à la délivrance
du permis de construire était nulle. Ce courrier, qui indiquait les voie et
délai de recours auprès de Commission cantonale de recours en matière de
constructions précisait ceci: "
La décision communale de délivrer un
permis de construire est, de ce fait, radicalement nulle et sans effet. Nous
déclarons la révoquer et, le cas échéant, exiger la remise en état des lieux,
ceci conformément aux articles 105 et 130 al. 2 LATC".
I.
Par la suite, la municipalité a mis en œuvre l'élaboration
d'un plan partiel d'affectation « Hameau de Plan d’Essert » destiné à
régulariser la situation. Dans un courrier adressé à la municipalité le 15 octobre
1991, le SAT a précisé que la délivrance de l’autorisation cantonale pour la
construction des boxes était subordonnée à l’adoption de ce plan partiel
d’affectation. A ce jour, ce plan n'a toujours pas été adopté.
J.
Malgré l'absence d'autorisation spéciale cantonale,
Michèle Facheu-Kamawa a installé les boxes sur sa propriété.
K.
Depuis l'origine, Michèle Facheu-Kamawa a accueilli en
pension des chiens appartenant à des tiers en plus des quelques chiens dont
elle est propriétaire, cette situation étant connue de la municipalité. Selon
la propriétaire, cinq chiens en moyenne sont détenus en pension. Cette
exploitation a suscité à plusieurs reprises des plaintes du voisinage en raison
des aboiements des chiens, notamment de la part d'une voisine à l'automne 1994.
Dans une réponse adressée à cette dernière le 19 juin 1995, la municipalité
précisait notamment ceci "
Pour ce qui relève du droit public inhérent
aux conditions du Permis de construire, il nous paraît que les mesures prises
par les propriétaires sont suffisantes même si elles ne correspondent pas
totalement aux réserves formulées lors de l'octroi du dit Permis de
Construire".
L.
Un voisin s'est à nouveau plaint du bruit des chiens
détenus par Michèle Facheu-Kamawa dans un courrier adressé à la municipalité le
12 mai 2004. Dans des courriers adressés à Michèle Facheu-Kamawa les 4 juin
2004 et 16 décembre 2004, la municipalité lui a demandé de se conformer à
l'exigence figurant dans le permis de construire délivré le 13 septembre 1990
relative à l'interdiction de détenir des chiens appartenant à des tiers, tout en
relevant que le SAT n’avait pas délivré l’autorisation spéciale cantonale
requise pour l’installation de son chenil hors de la zone à bâtir.
M.
En date du 10 janvier 2005, Michèle Facheu-Kamawa a adressé
des déterminations à la municipalité par l’intermédiaire de son conseil. A
cette occasion, elle a notamment indiqué ne pas avoir reçu le permis de
construire du 13 septembre 1990. Elle a en outre, de manière générale, mis en
cause la validité de la clause selon laquelle les boxes ne peuvent accueillir
que des chiens dont elle est propriétaire. Enfin, elle a fait valoir que les
nuisances invoquées par le voisinage seraient inexistantes.
N.
Dans le courant des mois de janvier et février 2005, des
discussions ont eu lieu entre le conseil de Michèle Facheu-Kamawa et le conseil
consulté par les voisins Gumy, Cropt, Normand, Bart et Chassot, tous domiciliés
dans le hameau de Plan d'Essert à quelques dizaines de mètres du chenil
litigieux, afin de trouver une solution amiable. Ces discussions n’ont pas
abouti.
O.
En date du 7 septembre 2005, la municipalité a adressé à Michèle
Facheu-Kamawa le courrier suivant :
« Devant donner suite à la réception de nouveaux
courriers de la part d’habitants du hameau de Plan d’Essert, nous avons été
amené à reprendre votre dossier cité en titre lors de notre dernière séance
hebdomadaire.
Considérant d’une part que la situation locale ne s’améliore
pas et d’autre part qu’aucun accord ne paraît pouvoir être concrétisé, nous
devons revenir sur le compte tenu de notre courrier du 26 janvier 2005 pour
ordonner
l’arrêt immédiat du gardiennage de chiens ne vous appartenant pas (v/les
conditions du permis de construire qui vous a été délivré le 13 septembre 1990
ainsi que les conclusions de notre lettre du 25 mai 2004)
.
A toutes fins utiles, nous sommes en mesure de vous informer
qu’à votre demande expresse, nous serions en mesure de reprendre les études
relatives à la légalisation du PA du hameau de Plan d’Essert. Compte tenu des
oppositions qui ne manqueront pas d’être formulées à l’encontre d’une
affectation susceptible de vous donner satisfaction, nous relevons que cette
procédure n’est pas prête d’aboutir.
… »
P.
En date du 28 septembre 2005, Michèle Facheu-Kamawa a
formé un recours auprès du Tribunal administratif dirigé contre le courrier
municipal du 7 septembre 2005 en prenant les conclusions suivantes :
1.
Le recours est admis.
2.
La décision de la Municipalité d’Ollon du 7 septembre 2005 enjoignant
la recourante de cesser immédiatement le gardiennage de chiens ne lui
appartenant pas est nulle, annulée et non avenue.
3.
Le permis de construire n° 114/90 du 13 septembre 1990 est modifié en
ce sens que la réserve dont il est assorti et selon laquelle « les boxes
autorisés par le présent permis de construire ne sont destinés que pour des
chiens propriétés de Mme Chabloz » est supprimée.
Q.
Le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN) a
déposé des observations le 11 octobre 2005. La Municipalité d’Ollon a déposé sa
réponse le 1
er
novembre 2005 en concluant au rejet du recours. La
recourante a déposé un mémoire complémentaire le 8 décembre 2005. Le groupe de
voisins opposants a, par l’intermédiaire de son conseil, déposé des
observations le 20 décembre 2005. La municipalité a déposé des observations finales
le 9 janvier 2006.
R.
Le tribunal a tenu audience le 1
er
mai 2006 en présence
de la recourante, assistée de son conseil, de représentants de la municipalité,
assistés de son conseil, de plusieurs représentants du groupe d'opposants,
assistés de son conseil, et d'une représentante du SEVEN. A cette occasion, le
tribunal a procédé à une visite des lieux et il a procédé à l'audition à titre
de témoins de Nicole et François Krebs et de Gilbert Meuwly, qui avait été
requise par la recourante. Le tribunal a également procédé à l'audition d'Alain
Zwygart, de la société vaudoise de protection des animaux, en qualité de témoin
amené de la recourante. La recourante a expliqué qu'elle était propriétaire de
trois chiens et qu'elle utilisait quatre boxes pour accueillir des chiens de
tiers, à raison de un à deux chiens par boxe. Elle a indiqué détenir en moyenne
cinq chiens en pension. Lors de l'audience, le groupe d'opposants a produit une
cassette sur laquelle sont enregistrés des aboiements sensés provenir du chenil
litigieux. La recourante a pris connaissance de cette cassette et a eu
l'occasion de se déterminer à son sujet.
Dès lors que la vision locale lui a permis de se
faire une idée suffisante de l'impact du chenil sur le voisinage, le tribunal a
renoncé à visionner la cassette et à mettre en œuvre l'expertise acoustique
requise par le groupe d'opposants.
Considérant en droit
1.
Les 7 boxes pour chiens litigieux son implantés en zone
agricole, soit hors de la zone à bâtir. Conformément à l’art. 25 al. 3 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT), tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir doivent faire l’objet
d’une autorisation cantonale qui, en l’occurrence, n’a pas été délivrée par le
service cantonal compétent. Dès lors que les boxes ne bénéficient pas de
l’autorisation spéciale cantonale requise, le permis de construire délivré par
la municipalité le 13 septembre 1990 est nul de plein droit (cf. ATF 111 Ib
213).
Compte tenu de ce qui précède, on relève qu'on ne se
trouve pas simplement en présence d'une décision exigeant le respect d'une clause
d'un permis de construire valablement délivré, ce qui constituerait une mesure
d'exécution d'une décision préalable, qui ne serait pas susceptible de recours
(cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 340 ss). Vu la nullité de ce
permis, on se trouve en présence d'une décision indépendante du permis de
construire délivré le 13 septembre 1990, soit une interdiction de détenir des
chiens de tiers, qui constitue une décision au sens de l'art. 29 al. 2 de la
loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA), qui est susceptible d'être attaquée devant le Tribunal administratif.
Il convient par conséquent d'examiner la validité de cette décision, notamment
sous l'angle des principes de la légalité, de la proportionnalité et de la bonne
foi.
2.
a) En application de l'art. 105 al. 1 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la
municipalité, à son défaut le Département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
En l'occurrence, on a vu que les boxes litigieux ont
été construits sans avoir été valablement autorisés puisque l'autorisation
spéciale cantonale exigée pour les constructions hors de la zone à bâtir n'a
pas été délivrée. On note à cet égard que le refus du SAT de délivrer cette
autorisation a fait l'objet d'une décision qui n'a pas été contestée et qui est
aujourd'hui définitive. Dans ces conditions, la municipalité aurait pu a priori
se fonder sur l'art. 105 LATC pour exiger la suppression pure et simple des
boxes.
b) aa) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir
une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne peut
être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations
à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit cependant
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au
droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 1A.1/2005,
1A.2/2005 et 1A.15/2005 du 11 novembre 2005 et références).
bb) En l'occurrence, on relève tout d'abord que le
caractère illégal des constructions litigieuses ne saurait être qualifié de
mineur dès lors que celles-ci ont été érigées hors de la zone à bâtir alors que
l'autorisation cantonale avait été refusée. On note à ce propos que la
séparation entre zone à bâtir et zone inconstructible est un principe essentiel
d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer
d'application stricte (ATF 1A.1/2005, 1A.2/2005 et 1A.15/2005 précité consid.
8.4). On relève également que l'illégalité des constructions ne saurait être
relativisée au motif qu'un plan partiel d'affectation a été envisagé afin de
colloquer en zone constructible le secteur litigieux. On constate en effet que
ce plan n'a toujours pas été adopté alors qu'il a été envisagé il y a plus de
quinze ans. On relève également que la recourante a installé les boxes en
sachant qu'elle n'avait pas le droit de le faire puisque le SAT lui avait
adressé en copie son courrier du 19 octobre 1990 à la municipalité informant
cette dernière que la décision communale de délivrer un permis de construire
était nulle et sans effet et que la remise en état des lieux serait exigée le cas
échéant conformément aux art. 105 et 130 al. 2 LATC.
Sous l'angle de la pesée des intérêts, le tribunal a
pu constater lors de la vision locale qu'il existe un intérêt du voisinage a
obtenir une réduction des nuisances liées à l'exploitation du chenil, compte
tenu de la proximité des habitations (notamment celle des opposants Chassot qui
se situe à environ 50 mètres) et de la configuration des lieux, qui est
susceptible d'augmenter l'impact des aboiements (notamment le fait qu'on se
trouve dans un secteur particulièrement calme et que la topographie en vallon
fermé de petite dimension favorise la réflexion du bruit). Même si l'intérêt
économique de la recourante a pouvoir continuer à recevoir des chiens de tiers
n'est pas négligeable (celle-ci a indiqué lors de l'audience en retirer un
revenu annuel d'environ 30'000 francs), cet intérêt ne saurait l'emporter sur
celui consistant à rétablir une situation plus conforme au droit en
restreignant une activité qui, en l'état, n'a pas été valablement autorisée et
provoque des nuisances pour le voisinage.
Sous l'angle du principe de la proportionnalité et
de la pesée des intérêts en présence, on relèvera encore que, comme on la vu
ci-dessus, la municipalité aurait pu exiger l'enlèvement des boxes litigieux.
Dans ce contexte, elle pouvait aussi, à titre de mesure moins sévère,
restreindre l'utilisation des boxes en la limitant aux chiens propriétés de la
recourante.
3.
Il reste à examiner si la bonne foi de la recourante doit
être protégée dès lors que cette dernière exerce son activité de gardiennage de
chiens de tiers depuis plus de 15 ans au su et au vu de la municipalité. Selon
la jurisprudence, un justiciable peut en effet invoquer le principe de la bonne
foi lorsqu'une autorité intervient alors qu'elle a toléré délibérément, et sur
une longue durée, une situation contraire au droit (ATF 1A.1/2005, 1A.2/2005 et
1A.15/2005 précité; ATF 107 1A 121 consid. 1c, p. 124).
En l'occurrence, dès lors que le caractère illégal
des boxes provient de l'absence de l'autorisation cantonale requise pour les
constructions hors de la zone à bâtir, la recourante ne peut pas se prévaloir
de l'attitude de la municipalité pour s'opposer à l'enlèvement des boxes
litigieux. A fortiori, celle-ci ne peut-elle pas invoquer l'attitude municipale
pour s'opposer à une simple restriction de l'usage de ces installations. On
relève à ce propos que rien n'indique que le SAT aurait finalement toléré la
présence des boxes et que la recourante puisse par conséquent également
invoquer le principe de la bonne foi vis-à-vis de l'autorité cantonale. Il
apparaît au surplus douteux que la recourante puisse se prévaloir de l'attitude
de la municipalité dès lors que la décision litigieuse tend à protéger le
voisinage contre des immiscions excessives. On relève à ce propos que, si elle
a toléré les activités de la recourante, la municipalité lui a toujours demandé
de les exercer de manière à ne pas importuner le voisinage, ce qui peut
justifier qu'elle soit finalement intervenue vu les plaintes réitérées des propriétaires
voisins.
4.
Il résulte des considérations qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les
frais sont mis à la charge de la recourante. Cette dernière versera en outre
des dépens à la Commune d'Ollon et au groupe d'opposants, qui ont procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Ollon du 7 septembre 2005
est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à
la charge de Michèle Facheu-Kamawa.
IV.
Michèle Facheu-Kamawa versera un montant de 1'500 (mille
cinq cents) francs à la Commune d'Ollon à titre de dépens.
V.
Michèle Facheu-Kamawa versera un montant de 1'500 (mille
cinq cents) francs à titre de dépens à Serge Gumy, Catherine Gumy, Marie
Normand, Marcelle Chassot, Michel Bart, Denise Bart, solidairement entre eux.
san/Lausanne, le 24 mai 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint