vd_omni · AC.1990.7398 · 1993-10-18 · fr

Villarepos et cts d/DTPAT et DJPAM | Art. 24/1 LAT applicable à un stand de tir. Dossier jugé incomplet sur le choix de l'emplacement sur les besoins des utilisateurs, et sur l'impact prévisible sur le paysage, la faune et la flore.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.10.1993 AC.1990.7398

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 18 octobre 1993
__________
I.                              Sur les
recours formés par:
1.                             la
Commune
de Villarepos
, Fribourg (AC 7358), représentée par Me Robert Liron, avocat
à Yverdon-les-Bains,
2.
Katharina
Weiss
(AC 7377), à 1583 Villarepos,
3.
Roland
Zbinden
(AC 7378), à 1583 Villarepos,
4.
Ernest
Schaer, Michel Schafroth, Eliane Probst, Catherine et René Mory, André et
Johana Frauchiger, René Pittet, Patrick Schouwey, Gérard Humbert, Henri
Allemand, Michel Burgisser
(AC 7398), tous représentés par Me Jacques
Matile, avocat à Lausanne,
5.                             La
Fondation
suisse pour la protection et l'aménagement du paysage
(FSPAP; AC 7399),
représentée par Me Jacques-H. Meylan, avocat à Lausanne,
contre
la décision
du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
Service de l'aménagement du territoire
(ci-après DTPAT), publiée le 16
novembre 1990 dans la Feuille des Avis Officiels et notifiée le 17 décembre
1990 par la municipalité, accordant l'autorisation spéciale requise par la
Commune d'Avenches pour l'implantation d'un stand de tir au lieu-dit "Es
Combes", à Avenches,
II.                             sur les
recours formés par:
1.
la Commune
de Villarepos
(AC 93/009),
2.
Katharina
Weiss, Roland Zbinden, Kurt et Marianne Mäder, Serge Junod et Jean-Claude
Charraz, Eliane Folly, Daniel et Christine Winkler
(AC 93/005), tous
représentés par Me Raphaël Dallèves, avocat à Sion,
3.
Ernest
Schaer et consorts
(AC 93/007) (soit tous les consorts initiaux d'Ernest
Schaer, sauf Michel Burgisser)
4.                             La
FSPAP
(AC 93/008),
5.                             La
Société
suisse pour la protection de l'environnement
(SPE; AC 93/004), à Zurich,
contre
la décision du
DTPAT
, du 14 décembre
1992, confirmant l'autorisation spéciale requise pour l'implantation du stand
de tir précité,
III.                            sur les recours
déposés par:
1.                             la
Commune
de Villarepos
(AC 93/103),
2.
Katharina
Weiss et consorts
(AC 93/104),
3.
Ernest
Schaer et consorts
(AC 93/094),
4.                             La
FSPAP
(AC 93/098),
5.                             La
SPE
(AC 93/095),
contre
la décision rendue le 15 mars 1993 par la
Municipalité
d'Avenches
s'accordant un permis d'implantation pour la réalisation du
stand de tir précité,
et
enfin
IV.                           sur les
recours formés par:
1.
Katharina
Weiss et consorts
(AC 93/132),
2.
Ernest
Schaer et consorts
(AC 93/130),
contre
la décision du
Département de la justice,
de la police et des affaires militaires, Service de l'administration militaire
(ci-après
DJPAM),
du 22 avril 1993, approuvant l'implantation de la ligne de tir
au lieu-dit "Es Combes".
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, président
G. Monay, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait :
______________
A.                            Le stand de
tir communal d'Avenches est exploité actuellement sur deux parcelles (nos 8 et
389 dedite commune), propriété de la société de tir des Bourgeois d'Avenches.
Le tracé de l'autoroute N1 traverse la parcelle no 389 dans son secteur nord,
où se trouvent les cibleries. Suivant les indications figurant dans une
convention du 14 novembre 1984, conclue entre la société de tir précitée, la
Commune d'Avenches et la SA des domaines agricoles de la Société des
raffineries d'Aarberg, la solution du maintien du stand à l'emplacement précité
aurait pu être retenue techniquement parlant; le déplacement de ce stand a
néanmoins été envisagé dès cette période, la division des routes nationales du
Service cantonal des routes et des autoroutes s'étant d'ailleurs engagée à
verser une participation financière pour la réalisation du nouveau stand.
B.                            Dès 1986, il a
été projeté en effet de réaliser un nouveau stand de tir, entre les lieux-dits
"Ouillon" et "Overesses" (plus exactement que "Es
Combes"); ce site se trouve dans une boucle du Chandon, à 1,2 kilomètre au
nord du village de Villarepos; il est compris à l'intérieur du périmètre du
syndicat d'autoroute AR 42. Dans un rapport du 24 mars 1986, le colonel Corboz,
officier fédéral de tir de l'arrondissement 2, a constaté qu'il était
incontestablement possible de prendre ce site en considération, de façon très
favorable, même en tenant compte de certains éléments négatifs. Donnant suite à
ce rapport, la municipalité a demandé au Laboratoire cantonal, section lutte
contre les nuisances, un rapport sur les nuisances de bruit que pourrait
entraîner un stand à cet endroit, notamment sur le territoire des communes
voisines. Dans un rapport du 2 décembre 1986, le Laboratoire cantonal, section
lutte contre les nuisances, admet la faisabilité du projet de stand de tir à
cet endroit, les valeurs limites de planification prescrites en degré de
sensibilité II pouvant aisément être respectées sur tous les points ayant fait
l'objet de mesures (notamment en des points sensibles de la Commune de
Villarepos); ce rapport table sur 49 demi-journées pondérées de tir et 12'000
cartouches par année.
C.                            Interpellée
par le secrétaire de la commission de classification du Syndicat AR 42, la
municipalité a jugé nécessaire de s'assurer de la faisabilité du stand de tir
au lieu-dit "Es Combes". A cet effet, elle a soumis son projet de
stand de tir intercommunal à une enquête publique d'implantation, du 17 juillet
au 17 août 1990.
Le
questionnaire joint à cette enquête a été perdu, de sorte qu'il est difficile
de déterminer a posteriori le contenu exact du dossier mis à l'enquête.
Cependant, selon le plan de situation, il devait y avoir un stand de tir à 300
mètres, avec ciblerie, ainsi qu'une ligne de tir au petit calibre, avec les
cibles correspondantes. Le projet comportait en outre la réalisation d'une aire
de stationnement. Au surplus, à teneur d'une étude réalisée par ARAC SA en mars
1989 dont on ignore si elle se trouvait au dossier d'enquête, le stand en
question aurait dû être destiné aux tireurs des communes d'Avenches, Domdidier
et Faoug; cependant, à une date indéterminée, la Commune de Faoug a renoncé à
sa participation, préférant procéder à la rénovation de son propre stand
existant. Enfin, selon les plans établis par ARAC SA, le bâtiment du stand,
conçu sur deux niveaux, aurait comporté une buvette de 50 places au rez-de-chaussée
et les locaux de tir proprement dits au premier étage; ces derniers auraient
consisté en 10 lignes de tir à 300 mètres et 4 lignes de tir au petit calibre.
Cette
enquête publique a donné lieu au dépôt de 86 oppositions.
D.                            Par lettre du
8 novembre 1990, le DTPAT a indiqué à la Municipalité d'Avenches qu'il pouvait
entrer en matière et délivrer l'autorisation requise à forme de l'art. 81 al. 2
LATC pour l'implantation du stand de tir précité; cette décision était
accompagnée d'un préavis du Service de lutte contre les nuisances, daté du 25
octobre 1990, qui évoquait l'hypothèse d'un dépassement possible des valeurs
limites de planification prescrites en zone d'habitation, soit 55 dB(A), pour
deux points de mesure; cependant, il était possible d'éviter un tel
dépassement, soit par une réduction du nombre des demi-journées de tir (ou du
nombre des cartouches tirées), soit par des mesures constructives.
Cette
décision a fait l'objet de divers recours, déposés par la Commune de
Villarepos, par Katharina Weiss, Roland Zbinden, tous deux à titre individuel,
par Ernest Schaer et divers consorts, et enfin par la FSPAP.
Par lettre
du 4 janvier 1991, le magistrat instructeur de la Commission cantonale de
recours en matière de constructions a déclaré suspendre l'instruction des
pourvois jusqu'à notification de la ou des décisions qui étaient encore à
intervenir concernant le projet litigieux. Ces dossiers ont en outre été
transmis à l'autorité de céans le 1er juillet 1991, en application de l'art. 62
al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après: LJPA).
E.                            Le 3 septembre
1991, le Service de lutte contre les nuisances a déposé un rapport
complémentaire au sujet du stand intercommunal d'Avenches. Ce rapport reposait
sur des mesures effectuées dans le terrain, à l'occasion de tirs effectués sur
une ligne de tir provisoire, correspondant à celle du projet, ce en présence
d'un représentant de l'Office de la protection de l'environnement du canton de
Fribourg. Ce rapport évaluait simultanément les nuisances qu'entraînerait
l'exploitation d'un stand de tir au lieu-dit "Creux de la Vigne", sis
à proximité de la Porte de l'Est, approximativement au sud de celle-ci. Ce
rapport table dorénavant sur une exploitation à raison de 56 demi-journées
pondérées et 38'000 cartouches par année. Il aboutit une nouvelle fois à la
conclusion que le stand de tir projeté au lieu-dit "Es Combes" serait
en tous points conforme aux valeurs-limites de planification fixées pour le
degré de sensibilité II; il parvient d'ailleurs au même résultat s'agissant du
site "Creux de la Vigne". Il souligne cependant que le premier projet
serait plus défavorable, dans la mesure où l'ensemble du village de Villarepos
devrait subir de ce fait des nuisances sonores dont le niveau d'évaluation
serait de l'ordre de 45 à 53 dB. En revanche, le projet "Creux de la
Vigne" entraînerait des nuisances sonores, pour le village de Donatyre
surtout, n'atteignant dans ce cas qu'un niveau d'évaluation de l'ordre de 35 à
40 dB; à quoi il faudrait ajouter quelques villas sises sur la colline à
l'ouest de Villarepos, exposées à des niveaux de l'ordre de 40 à 47 dB.
Sur la base
de ce rapport, le Service de lutte contre les nuisances a fourni au DTPAT un
nouveau préavis dans lequel il demande, en application du principe de
prévention, qu'une étude complémentaire soit faite lors de la demande de permis
de construire du stand, cela afin d'obtenir, par des mesures constructives, une
diminution du bruit de bouche dans tout le secteur sud, soit le village de
Villarepos. C'est ce préavis que reprend la décision complémentaire du DTPAT,
du 14 décembre 1992. Cette décision autorise une nouvelle fois l'implantation
du stand de tir intercommunal projeté, selon plan de situation du 4 juillet
1990; cette décision souligne qu'elle ne s'applique qu'aux installations en
relation directe avec le tir sportif et militaire, à l'exclusion de toute
buvette. Elle exige également, avant la mise à l'enquête du projet de
construction, que les degrés de sensibilité au bruit du secteur en cause soient
établis. Dite décision regroupe encore les préavis d'autres services; on notera
en particulier le préavis du Service des eaux et de la protection de
l'environnement, à teneur duquel le problème de l'épuration des eaux devra être
résolu lors de la mise à l'enquête du projet de construction.
Cette
décision a derechef fait l'objet de divers recours, déposés par la Commune de
Villarepos, Katharina Weiss et consorts, Ernest Schaer et consorts, la FSPAP et
enfin la SPE. Les recourants concluent tous, cas échéant avec dépens, à
l'annulation de la décision attaquée.
F.                            En cours de
procédure, la Municipalité d'Avenches, statuant dans le cadre de l'art. 119 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(ci-après: LATC), s'est accordé un permis d'implantation pour le projet
litigieux.
Là encore,
cette décison a fait l'objet de divers recours, déposés par les mêmes
intervenants que contre la décision du DTPAT précitée. Les recourants concluent,
cas échéant avec dépens, à l'annulation de la décision municipale.
G.                            Le 22 avril
1993, le Département de la justice, de la police et des affaires militaires,
Service de l'administration militaire, statuant en application des art. 120
let. c LATC, 89 du règlement d'application de cette loi, du 19 décembre 1986
(ci-après: RATC) et 22 de l'arrêté cantonal du 17 mai 1946 sur les tirs, a
approuvé la ligne de tir au lieu-dit "Es Combes". Cette décision se
réfère, pour l'essentiel de sa motivation, au rapport établi le 24 mars 1986
par le colonel Corboz, officier fédéral de tir de l'arrondissement 2. Cette
décision a fait l'objet d'un recours déposé le 3 mai 1993 par Katharina Weiss
et consorts, respectivement par Ernest Schaer et consorts. Ceux-ci concluent à
nouveau, avec dépens, à l'annulation de cette décision.
H.                            Il ressort en
outre de l'instruction que le Conseil d'Etat du canton de Fribourg a approuvé,
par décision du 6 avril 1993, la détermination des degrés de sensibilité pour
la Commune de Villarepos. A lire ces documents, il semble que les points de
mesure M1 et M4 évoqués dans les rapports du Service vaudois de lutte contre
les nuisances se situent désormais en degré de sensibilité III, et non pas II
comme présupposé par ce service.
Le 3 mai 1993,
la commission de classification du Syndicat AR 42 a accordé l'autorisation
nécessaire à forme de l'art. 54 de la loi du 29 novembre 1961 sur les
améliorations foncières (ci-après: LAF), ce selon plan d'implantation du 4
juillet 1990. Par ailleurs, l'enquête sur le nouvel état du syndicat précité a
été définitivement liquidée, à la suite d'un arrêt du Tribunal administratif
statuant sur le seul recours déposé dans ce cadre (arrêt du 22 juillet 1993, AC
92/206); il est ainsi entré en force.
Enfin, le
major R. Falcy, nouvel officier fédéral de tir de l'arrondissement 2, par
lettre du 26 juin 1993, a estimé qu'une procédure d'implantation ne devait pas
être soumise à son approbation, seule la procédure de permis de construire
proprement dite devant l'être à ses yeux.
I.                              En cours
d'instruction, le tribunal a recueilli les déterminations des autorités
intimées ou concernées, savoir la Municipalité d'Avenches, le DTPAT (écritures
des 17 mars et 22 avril), et le Service de lutte contre les nuisances
(détermination du 26 avril 1993). Ces autorités concluent au rejet des recours.
Quant au Service de l'administration militaire, il n'a pas déposé de réponse à
l'encontre du recours dirigé contre sa décision.
J.                             Le magistrat
instructeur a procédé, en date du 10 mai 1993, à une séance d'audition
préalable, ce en présence des parties, de leurs représentants ou mandataires. A
cette occasion, la Municipalité d'Avenches a souligné qu'elle avait renoncé non
seulement à la buvette initialement projetée mais aussi au stand de tir au
petit calibre, et qu'elle envisageait en outre une réduction éventuelle du
nombre des cibles à 300 mètres. Quant aux parties recourantes, elles ont
insisté sur l'insuffisance du dossier, notamment quant au programme
d'exploitation envisagé, ainsi qu'en raison de l'absence d'une véritable étude
de variantes.
K.                            Le tribunal a
délibéré sans avoir fixé d'audience de débats (art. 44 al. 1 LJPA).
Considère en droit :
________________
1.                             Les décisions
rendues par le DTPAT en 1990, puis en 1992, sont fondées sur l'art. 24 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (ci-après: LAT).
Compte tenu des art. 33 et 34 LAT, la qualité pour recourir doit être admise de
manière au moins aussi large que dans le cadre de l'art. 103 OJF.
a) S'agissant
tout d'abord des propriétaires recourants, il est incontestable que ceux-ci
sont touchés par les décisions précitées et qu'ils peuvent faire valoir un
intérêt digne de protection à leur annulation. Leurs pourvois successifs sont
ainsi assurément recevables.
b) La
Commune de Villarepos allègue être propriétaire de plusieurs parcelles; elle se
trouve ainsi dans la même situation que les propriétaires précités et elle a
donc également vocation à agir. En outre, le Tribunal fédéral a admis qu'une
commune pouvait agir à l'encontre de mesures d'aménagement prises par une
commune voisine ou contre les décisions d'approbation de ces mesures par le
gouvernement cantonal (ATF 114 Ia 466); on doit reconnaître le même droit à une
commune à l'encontre d'un projet de construction, lorsqu'il entraîne des
conséquences similaires sur des mesures d'aménagement envisagées par une
commune voisine (dans ce sens, v. Tribunal administratif, arrêt du 30 septembre
1993, AC 92/345). Le pourvoi de la Commune de Villarepos est ainsi également
recevable.
c) La FSPAP,
ainsi que la SPE, qui seraient fondées à déposer un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral en application des art. 103 let. c OJF et 12
LPN (pour le cas de la FSPAP, v. notamment ATF des 16 décembre 1991 et 21
janvier 1993, non publiés, sur recours de cette fondation c/Conseil d'Etat du
canton des Grisons, où le Tribunal fédéral est entré en matière sur le recours
de droit administratif), ont elles aussi qualité pour agir devant le Tribunal
administratif.
2.                             Les
recourants soulèvent tous divers griefs de procédure. Hormis les vices de la
procédure d'enquête proprement dite, Katharina Weiss et consorts, ainsi que la
FSPAP et la SPE font valoir qu'un tel projet ne saurait être autorisé par la
voie de l'autorisation exceptionnelle de construire hors des zones à bâtir
(art. 24 LAT), mais postule l'adoption préalable d'un plan d'affectation. En
outre, selon Katharina Weiss et consorts, à supposer que la procédure de l'art.
24 LAT soit ouverte dans le cas d'espèce, la voie de l'autorisation préalable
d'implantation était en tous les cas exclue; en effet, à leurs yeux,
l'application de l'art. 24 LAT implique une pesée globale des intérêts, que la
procédure préalable d'implantation ne permettait pas. Enfin, tous les recourants
soutiennent que les autorités intimées ont largement méconnu le principe de
coordination.
Dans ses
déterminations, le DTPAT estime pour sa part que les vices de cet ordre sont
susceptibles d'être réparés, notamment dans le cadre de la présente procédure
de recours, voire ultérieurement dans le cadre de la procédure de permis de
construire proprement dite. Quant à la Municipalité d'Avenches, elle insiste
pour que le Tribunal administratif se prononce plutôt sur les questions de fond
et détermine si le stand de tir projeté est juridiquement admissible ou non à
l'emplacement prévu.
3.                             Jusqu'ici, le
Tribunal fédéral a toujours admis que les stands de tir pouvaient faire l'objet
d'une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT (ATF 112 Ib 48, consid.
5; 114 Ib 130 consid. 4c; 114 Ia 124 consid. 3fc; dans le même sens, arrêt du
TA précité, AC 92/345). Il n'y a pas lieu de s'écarter de cette jurisprudence
même si, dans certains cas, il peut s'avérer judicieux de suivre la procédure
de plan d'affectation pour la réalisation de stands de tir; il en va d'ailleurs
souvent ainsi dans la pratique. Cependant, une telle procédure ne saurait être
exigée pour tous les types de stands de tir. En effet, il apparaît ici
déterminant de constater que les stands de tir, de par les nuisances qu'ils
créent, doivent être éloignés dans toute la mesure du possible des zones à
bâtir; dans une telle hypothèse, où le lien entre l'implantation hors de la
zone à bâtir et la destination de la construction est négatif, le recours à
l'autorisation exceptionnelle hors des zones à bâtir est logique. Elle paraît
même plus conforme à un usage mesuré de la zone agricole, tant il est vrai que
les stands de tir - en l'espèce, si tout se passe comme prévu, le stand ne
serait utilisé que durant 56 demi-journées pondérées par an -  n'empêchent
nullement une exploitation agricole du sol sur toute l'emprise de la ligne de
tir.
Cela étant,
le premier moyen de nature procédurale des recourants doit être écarté.
4.                             La
municipalité intimée a choisi de soumettre son projet, apparemment pour des
motifs financiers, à la procédure préalable d'implantation (art. 119 LATC).
Suivant la jurisprudence, celle-ci tend à procurer au constructeur une
autorisation réglant en principe non seulement la question de l'implantation
proprement dite, mais aussi celle du volume, de la hauteur, voire de
l'affectation de l'ouvrage projeté (RDAF 1979, 362; ATF 101 Ia 213 = JT 1977 I
92). Le dossier, en cas d'enquête d'implantation, doit indiquer tous les
travaux liés à l'implantation, soit en particulier les mouvements de terre
envisagés ou l'emplacement des arbres dont l'abattage serait nécessaire (RDAF
1985, 496). La jurisprudence de l'autorité de céans va dans le même sens et
précise que les autorisations spéciales cantonales, sous réserve de celles qui
ne soulèvent que des difficultés techniques, doivent être accordées dans le
cadre de la procédure d'implantation déjà (TA, arrêts du 13 février 1992, AC
7459, et du 26 mars 1993, AC 92/092 et réf. citées).
a) Dans le
cas d'espèce, force est de constater que l'implantation concrète du stand de
tir projeté "Es Combes" reste encore très vague. On l'a vu, le stand
de tir au petit calibre a été abandonné, de même que la buvette; une réduction
du nombre des cibles à 300 mètres est en outre envisagée. C'est dire que le
projet litigieux va être revu à la baisse, tant dans son emprise au sol
(bâtiment du stand proprement dit, voire parking; suppression des cibles à 50
mètres, réduction éventuelle des cibles à 300 mètres), que dans son volume. Or,
l'autorisation d'implantation, selon l'art. 119 al. 3 LATC,
"ne couvre
que les éléments soumis à l'enquête publique préalable"
. Dans la
mesure où la municipalité entend réaliser non pas le projet litigieux, mais une
installation plus modeste et fortement remaniée, l'autorisation d'implantation,
fût-elle confirmée par le Tribunal administratif, n'aurait juridiquement qu'une
force exécutoire limitée, voire nulle dans le cadre de la procédure subséquente
de permis de construire.
L'autorité
de céans estime dès lors qu'il n'est pas opportun de compléter encore
l'instruction sur les nombreux points demeurant incertains sachant que, malgré
de tels efforts, la portée de sa décision ne pourrait être, dans le meilleur
des cas, qu'extrêmement réduite. Le principe de l'économie de la procédure
s'oppose en effet à une telle manière de faire; comme on va le voir plus bas,
le dossier établi par la commune constructrice présente en effet de trop
nombreuses lacunes encore au regard des problèmes à résoudre pour s'assurer du
respect des dispositions de droit matériel applicables. Il n'est toutefois pas
inutile d'examiner ci-après les points sur lesquels la municipalité devrait
compléter son étude en vue de la mise à l'enquête d'un nouveau projet.
b)
L'implantation d'un bâtiment à l'usage d'un stand de tir hors des zones à bâtir
soulève diverses questions étroitement liées à l'emplacement choisi. Suivant la
ligne tracée par la jurisprudence citée plus haut, ces questions doivent toutes
être résolues, tout au moins si elles sont susceptibles de remettre en cause le
principe même de l'implantation retenue. La jurisprudence du Tribunal fédéral,
en posant le principe de coordination, n'exige d'ailleurs pas autre chose (v.
dans ce sens, Tribunal administratif, arrêt du 3 octobre 1991, RDAF 1992, 124,
spéc. consid. 2e). Cela implique de déterminer suffisamment tôt les différentes
décisions qui doivent être liées à la procédure d'implantation; on définira par
là-même les éléments de fait qui devront être préalablement réunis pour que ces
décisions puissent être rendues en pleine connaissance de cause.
Cependant,
contrairement à ce que soutiennent les recourants Katharina Weiss et consorts,
il n'en résulte nullement que la voie de l'autorisation d'implantation soit
exclue dans le cadre de l'art. 24 LAT. Rien n'empêche en effet de traiter une
telle procédure en deux étapes, la première étant censée régler les questions
liées au choix de l'emplacement, la seconde devant porter plutôt sur des
aspects de détail de la réalisation projetée. Au demeurant, le principe de
coordination lui-même (qui se rapproche aussi par certains aspects du principe
d'économie de la procédure) n'exclut nullement une démarche en deux étapes,
comme le démontre l'exemple-type de l'ordonnance du 19 octobre 1988 sur l'étude
d'impact, qui prévoit cette possibilité à son article 6.
Quoi qu'il
en soit, la municipalité n'a pas poussé son étude suffisamment loin dans le cas
d'espèce pour que toutes les questions liées au choix de l'implantation
puissent être résolues à satisfaction.
aa) Dans le
cas d'un projet de stand de tir soumis à la procédure de l'art. 24 al. 1 LAT,
l'autorité constructrice se doit de procéder à une étude de variantes au stade
de l'autorisation d'implantation déjà (dans ce sens, v. notamment ATF 114 Ia
124s). Le dossier apparaît à cet égard insuffisant, le choix de l'emplacement
retenu en définitive par la municipalité ne semblant guère convaincant en
l'état. L'abandon du stand de tir actuel paraît en effet reposer, en l'état du
dossier, sur des motifs essentiellement financiers. Par ailleurs, le Service de
lutte contre les nuisances a démontré clairement que le site du "Creux de
la Vigne" (apparemment colloqué en zone de verdure et de constructions
d'utilité publique) est plus favorable que celui du projet au regard des
nuisances sonores; la municipalité rétorque, il est vrai, que le premier se
trouve à proximité de la Porte de l'Est et se heurterait dès lors à des
impératifs liés à la protection des monuments historiques, mais ces affirmations,
en l'état, n'emportent pas la conviction. De même, les autres variantes
consistant dans le maintien du stand de Domdidier ou le choix du site du
"Bois de Châtel" ne paraissent guère avoir été examinées
sérieusement; toutefois, un obstacle de taille pourrait s'opposer à cette
dernière solution si la nature forestière de la surface correspondant à
l'ancienne gravière, alléguée en procédure, était confirmée. En revanche, la
création d'un stand intercommunal à Courlevon n'apparaît pas d'emblée susceptible
de remplacer les installations existantes d'Avenches et Domdidier.
On
rappellera encore que le Tribunal fédéral ne donne pas un caractère absolu à
l'exigence de localisation forcée posée par l'art. 24 al. 1 LAT. Il suffit que
des motifs particulièrement importants fassent apparaître l'implantation comme
objectivement conditionnée par la destination de l'ouvrage et sensiblement plus
avantageuse que d'autres emplacements (ATF 115 Ib 484 consid. d). Le dossier
devra donc être complété dans le sens évoqué ci-dessus, sans qu'il soit
nécessaire de différer la présentation d'un nouveau projet jusqu'à ce que soit
mise sur pied une planification régionale, voire cantonale des stands de tir;
la jurisprudence qui vient d'être citée ne saurait en effet être comprise comme
exigeant le choix du meilleur site possible pour un tel stand, comme paraissent
le souhaiter certains recourants.
bb)
S'agissant du bruit, se pose la question préalable de l'attribution des degrés
de sensibilité dans le périmètre des émissions sonores du projet. A cet égard,
on peut comprendre que le Service de lutte contre les nuisances ait hésité à
déterminer "cas par cas" le degré afférant à des parcelles sises sur
le territoire d'un autre canton; toutefois au vu de la décision du Conseil
d'Etat du canton de Fribourg sur ce point, on ne peut que constater que le
grief des recourants, critiquant le fait que les degrés de sensibilité
n'avaient pas été arrêtés, n'a aujourd'hui plus d'objet. La détermination du
degré de sensibilité reste bien sûr nécessaire sur territoire vaudois et elle
doit être opérée au stade de l'autoristion d'implantation déjà.
Les
recourants ont souligné à plusieurs reprises le caractère peu fiable des
prévisions relatives à l'ampleur des tirs qui auront lieu dans le stand projeté.
Leur perplexité s'explique dans une certaine mesure, puisque le Service de
lutte contre les nuisances, dans ses rapports de 1986 et 1991, a dû se fonder
successivement sur des chiffres annuels de 12'000 cartouches sur 49
demi-journées pondérées, puis de 38'000 cartouches sur 56 demi-journées
pondérées; enfin, la Municipalité d'Avenches a annoncé, le 4 août 1992, 27'500
cartouches environ pour 1992, sans toutefois fournir de pièces ou
d'explications à ce propos. Il n'est au demeurant pas exclu que ces derniers
chiffres soient en fin de compte exacts, malgré les doutes émis à ce sujet.
Pour le
surplus, quoi qu'en disent certains recourants, les calculs et les pronostics
établis par le Service de lutte contre les nuisances dans son rapport de 1991
apparaissent pleinement convaincants; ils le sont d'autant plus que les points
de mesure choisis se trouvent en réalité en degré de sensibilité III et que les
habitations sises dans un secteur bénéficiant du degré II, notamment dans le
quartier de la Fayaulaz, sont en définitive plus éloignés de la ligne de tir
que le point retenu comme déterminant dans ce rapport.
On peut
néanmoins relever qu'il eût été judicieux de fixer par voie de décision, déjà
dans le cadre de l'autorisation fondée sur l'art. 24 LAT liée à l'implantation,
le programme d'exploitation du stand (nombre de demi-journées pondérées,
principalement; nombre de cartouches); c'est en effet ce programme qui
constitue le principal facteur déterminant pour évaluer les nuisances que doit
subir le voisinage. La jurisprudence, même si elle n'a pas formellement tranché
ce point, paraît bien suggérer cette voie (ATF 117 Ib 20).
cc) La
création de stands de tir doit répondre à des exigences de sécurité publique;
c'est là un des aspects importants qui doivent être examinés au stade du choix
de l'emplacement du stand déjà. En d'autres termes, la décision incombant au
DJPAM, en application des art. 20 ss de l'arrêté du 17 mai 1946 sur les tirs,
doit intervenir elle aussi, de manière coordonnée, dans le cadre de la procédure
d'implantation (dans le même sens, ATF 114 Ib déjà cité). Le Tribunal
administratif relève à cet égard que contrairement à ce que soutient le DTPAT,
rien n'indique que l'exigence d'une telle autorisation soit tombée en désuétude
(elle a en particulier été délivrée dans l'affaire déjà citée AC 92/345, ce à
une date récente; v. aussi la liste figurant en annexe II du RATC dans sa
teneur du 27 août 1990). De même, on ne saurait non plus déduire des art. 32 de
la loi fédérale du 12 avril 1907 sur l'organisation militaire (OM) et 2 de
l'ordonnance du Conseil fédéral du 27 mars 1991 sur les installations de tir
pour le tir hors du service (qui chargent les communes de la tâche d'aménager
des installations de tir à 300 mètres servant aux exercices fédéraux et aux
exercices volontaires des sociétés de tir) que les règles prévues par les art.
20 ss de l'arrêté cantonal sur les tirs seraient désormais contraires au droit
fédéral, notamment en tant qu'elles prévoient que le DJPAM autorise la ligne de
tir. Au surplus, il apparaît à première vue judicieux que, au stade de
l'autorisation d'implantation déjà, le département précité statue après avoir
procédé à une concertation avec l'officier fédéral de tir compétent, notamment
sur les questions de sécurité et de délimitation des zones dangereuses.
Dans le cas
d'espèce, l'autorité de céans constate que la décision incombant au DJPAM a
finalement été rendue le 22 avril 1993. Les recourants Schaer et consorts et
Weiss et consorts la contestent pour divers motifs, formels notamment; on ne
s'y attardera pas, dans la mesure où les recours doivent être admis. On
relèvera seulement ici que dite décision a été prise après une enquête publique
de 30 jours, conformément à ce que prévoit sur ce point l'art. 25 al. 1 de
l'arrêté cantonal sur les tirs (dans le cadre de l'art. 109 LATC, le délai
n'est que de 20 jours); cette solution apparaît comme adéquate, dans son
principe, dès lors qu'elle postule le déroulement d'une enquête unique au terme
de laquelle les décisions nécessaires sont rendues de manière coordonnée, ce
qui n'a que très imparfaitement été le cas en l'occurrence.
dd) La FSPAP
et la SPE insistent particulièrement sur la valeur du paysage dans lequel
prendrait place le stand de tir projeté et, à un moindre degré, sur l'intérêt
de ce secteur sur le plan de la faune et de la flore; elles font notamment
valoir le plan directeur cantonal, qui le qualifie de "grande entité
paysagère". Certes, le SAT relativise cet aspect en relevant que ce
paysage sera coupé prochainement par l'autoroute N1. Il reste que ces aspects
du dossier ne paraissent pas avoir fait l'objet d'une attention soigneuse; ils
doivent notamment être complétés, sinon par des décisions, tout au moins par
des déterminations expresses de la Conservation de la faune et de la Section
protection de la nature (Service des eaux et de la protection de
l'environnement).
ee) L'examen
du problème de l'épuration des eaux usées a été reporté à plus tard, soit à la
phase du permis de construire. Cette solution n'est peut-être pas idéale, mais
elle est conforme à la jurisprudence publiée du Tribunal fédéral (ATF 112 Ib
39, spéc. consid. 3), tout au moins pour un projet de cette nature et pour
autant qu'il ne se heurte pas à des difficultés particulières en matière de
traitement des eaux usées.
Les griefs
soulevés à cet égard par Katharina Weiss et consorts ne sont dès lors pas
fondés.
ff) Ces
recourants critiquent enfin le fait que les plans mis à l'enquête n'ont pas été
signés par les propriétaires des parcelles sur lesquelles doivent prendre place
le stand lui-même et son parking, ainsi que les cibleries; ils y voient une
violation de l'art. 108 al. 1 LATC. On peut toutefois se demander si une telle
exigence de forme se justifie lorsque les parcelles en question sont comprises
dans le périmètre d'un syndicat ayant pour but le remaniement parcellaire et
que, de surcroît, ces parcelles sont attribuées à la constructrice dans le
cadre du nouvel état; il est possible, dans une telle hypothèse, que l'art. 54
LAF, qui prévoit une interdiction de bâtir dans le périmètre du syndicat
(jusqu'à la réception des travaux) sauf autorisation de la commission de
classification, remplace les exigences posées par l'art. 108 al. 1 LATC quant à
la signature des plans par les propriétaires des biens-fonds à l'ancien état.
Dans ce cas, le moyen devrait être écarté, dès lors que la commission de
classification a statué, tardivement il est vrai, en accordant l'autorisation
prévue par l'art. 54 LAF. Vu l'issue des recours, cette question peut cependant
demeurer ouverte, étant précisé qu'une autorisation à forme de l'art. 54 LAF
reste nécessaire, dans le cadre d'une procédure d'implantation ou
d'autorisation de construire; il y a d'ailleurs d'autant moins de raisons de la
trancher que le nouvel état est aujourd'hui entré en force, de sorte que la
récolte des signatures des propriétaires des parcelles touchées par le projet
ne présentera plus guère de difficultés.
c) Il
résulte des considérants qui précèdent que les décisions attaquées reposent sur
une base insuffisante; il manque au dossier principalement une étude de
variantes, un rapport fiable sur les besoins des sociétés de tir - exprimés en
particulier en demi-journées de tir pondérées - et un examen des incidences du
projet sur le paysage, la faune et la flore. De tels vices conduisent au
premier chef à l'annulation des deux décisions rendues par le DTPAT sur la base
de l'art. 24 LAT; liées à celles-ci, la décision municipale du 15 mars 1993 et
la décision du DJPAM ne peuvent qu'être annulées elles aussi. Le dossier sera
donc renvoyé aux autorités intimées pour complément d'instruction dans le sens
du présent considérant et nouvelles décisions. Au demeurant, au cas où la
municipalité choisirait plutôt la voie d'une procédure de permis de construire,
elle devrait alors veiller également à présenter un dossier répondant aux
exigences évoquées ci-dessus, comme aussi à celles qui auraient pu être
renvoyées à la phase du permis de construire.
5.                             Les
recourants obtiennent ainsi gain de cause. En outre, même si certains de leurs
arguments doivent être écartés, cela tient au fait que des vices qu'ils avaient
dénoncés ont été réparés - souvent partiellement seulement - dans le cadre de
la procédure de recours; aucun émolument ne doit dès lors être mis à leur charge
et ils ont droit, dans la mesure où ils ont mandaté un représentant
professionnel, à de pleins dépens.
S'agissant
des frais, on relèvera que les autorités intimées ont toutes statué dans le
cadre de leurs attributions de droit public; conformément à sa pratique,
l'autorité de céans renonce dès lors à mettre à leur charge un émolument de
justice.
Les
différents groupes de recourants qui ont été représentés par un avocat durant
toute la procédure, à savoir la Commune de Villarepos, Ernest Schaer et consorts,
Katharina Weiss et consorts ont tous droit à l'allocation de dépens, fixés,
compte tenu de l'ampleur de celle-ci, à Fr. 2'000.--; quant à la FSPAP, elle se
verra allouer un montant de Fr. 1'000.-- à ce titre.
En outre,
compte tenu des circonstances de l'espèce, les dépens ne seront pas mis à la
charge du DJPAM, qui n'est intervenu que très tardivement dans la procédure.
Ils seront supportés à raison d'un quart par le DTPAT (Service de l'aménagement
du territoire) et de trois quarts par la commune constructrice; c'est en effet
cette dernière qui assume au premier chef la responsabilité du caractère
lacunaire du dossier.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I.                       Les recours sont
admis.
II.                      Les décisions
rendues le 8 novembre 1990 et le 14 décembre 1992 par le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports,Service de l'aménagement du
territoire, le 15 mars 1993 par la Municipalité d'Avenches et le 22 avril 1993
par le Département de la justice, de la police et des affaires militaires,
Service de l'administration militaire, sont annulées, le dossier étant retourné
à la municipalité pour complément d'instruction au sens du considérant 4 et
nouvelles décisions.
III.                     Il n'est pas prélevé
d'émolument.
IV.                    La Commune d'Avenches
versera un montant de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) et l'Etat de Vaud
un montant de Fr. 500.-- (cinq cents francs) à la Commune de Villarepos à titre
de dépens.
V.                     La Commune d'Avenches
versera un montant de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) et l'Etat de Vaud
un montant de Fr. 500.-- (cinq cents francs) à Ernest Schaer et ses consorts,
solidairement entre eux, à titre de dépens.
VI.                    La Commune d'Avenches
versera un montant de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) et l'Etat de Vaud
un montant de Fr. 500.-- (cinq cents francs) à Katharina Weiss et ses consorts,
solidairement entre eux, à titre de dépens.
VII.                   La Commune d'Avenches
versera un montant de Fr. 750.-- (sept cent cinquante francs) et l'Etat de Vaud
un montant de Fr. 250.-- (deux cent cinquante francs) à la FSPAP, à titre de
dépens.
mp/Lausanne, le 18 octobre 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié
aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours
suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de
la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).