vd_omni · GE.2014.0041 · 2014-05-27 · fr

X.________ c/Municipalité de Montreux, Conseil de fondation de la fondation de la saison culturelle | Blocage temporaire de la progression salariale. Les rapports de travail qui lient le recourant à son employeur relèvent exclusivement du droit privé. L'acte attaqué ne constitue ainsi pas une décision administrative rendue dans le cadre de prérogatives de puissance publique au sens de l'art. 3 LPA-VD, mais s'inscrit dans l'exercice d'un droit contractuel. De plus, il est douteux qu'une fondation de droit privé puisse être considérée comme une autorité administrative au sens de l'art. 4 LPA-VD. Recours irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.05.2014 GE.2014.0041

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mai
2014
Composition
M. Eric Kaltenrieder,
président
; Mme Isabelle Guisan et
M. Pascal Langone, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Estelle CHANSON, avocate à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de
Montreux,
2.
Conseil de
fondation de la fondation de la saison culturelle,
de Montreux,
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ "décisions"
du Conseil de fondation de la Fondation de la saison culturelle de Montreux
et de la Municipalité de Montreux du 24 janvier 2014 (blocage temporaire de
la progression salariale et maintien du traitement)
Vu les faits suivants
A.
Inscrite le 8 décembre 2005 au registre du
commerce, la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux, dont le siège se
trouve à Montreux, est une fondation de droit privé dont le but est la gérance
et l'administration artistique de la saison culturelle de Montreux.
B.
Par contrat de travail de droit privé du 26 mars
2010, le Conseil de fondation de la Fondation de la Saison Culturelle de
Montreux (ci-après: le Conseil de fondation) a engagé X.________ en qualité de
directeur, avec effet au 1
er
juin 2010. Le contrat comportait la
précision suivante:
"Pendant la durée de votre engagement
par contrat de droit privé, vous serez soumis aux dispositions du statut des
fonctionnaires de la Commune de Montreux (chapitre X) ainsi qu'à celles du Code
des obligations et de la législation fédérale sur le travail."
C.
Le 24 janvier 2014, le Conseil de fondation a
adressé à X.________ une lettre ainsi libellée:
"
Salaire bloqué temporairement
Monsieur,
Suite aux résultats de votre dernière
évaluation, il a été constaté que vous avez certains points à améliorer, ainsi
qu'un critère en insuffisant.
En conséquence, le Conseil de Fondation a
décidé, en application des articles 47 du règlement sur le statut du personnel
communal et 26 du règlement d'application, de bloquer temporairement votre
progression salariale pour 2014.
[...]
Veuillez agréer, Monsieur, nos salutations
distinguées."
Etait annexée à cette lettre une
correspondance du Service des Finances et des Ressources humaines de la Commune
de Montreux précisant à X.________ quelles seraient ses conditions salariales
pour l'année 2014.
D.
Le 27 février 2014, X.________ a saisi la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours contre
ces deux lettres qu'il qualifie de "
décisions
". Il conteste le
blocage temporaire de son traitement. Il estime que les conditions prévues par
le statut du personnel communal ne sont pas réalisées.
Par avis du 3 mars 2014, le juge
instructeur a informé les parties que la CDAP ne paraissait pas compétente pour
connaître du recours déposé et les a invitées à se déterminer sur cette
question de recevabilité.
Le Conseil de fondation et la
Municipalité de Montreux se sont déterminés le 7 avril 2014, en concluant à
l'irrecevabilité du recours. La municipalité a relevé qu'elle n'était pas
l'employeur du recourant, mais qu'elle avait agi uniquement dans le cadre de la
convention de gestion qui la lie à la fondation. Elle a produit une copie de
cette convention, dont on extrait les passages suivants:
"III. Organisation
Par la présente convention, la Fondation
mandate la Municipalité de Montreux, par son service des finances, pour
exécuter la gestion financière et comptable de ses activités.
La Fondation s'engage à fournir toutes les
informations ainsi que toute la documentation nécessaire à l'accomplissement de
cette tâche.
(...)
IV. Gestion
Le mandat couvre les tâches suivantes:
- (...);
- comptabilité auxiliaire des salaires,
préparation des paiements;
(...)
IV. Mesures complémentaires
En plus des éléments
mentionnés supra, la Municipalité de Montreux, par son service des finances,
s'engage à prendre toutes les mesures utiles et nécessaires au parfait
accomplissement de son mandat, notamment:
- (...)
- gestion et suivi
des paiements relatifs aux salaires;
(...)"
Le recourant s'est déterminé le 22
avril 2014, en concluant à la recevabilité du recours.
La cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et
librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) A teneur de l'art. 92 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
L'art. 3 al. 1 LPA-VD définit la
décision en ces termes:
"
1
Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b.  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits
et obligations;
c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à
créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont également des décisions les
décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur recours, les
décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue
que si une décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de
souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier, et qui règle de
manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un
rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 135 II 38
consid.
4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid.
2a p. 372). En d'autres termes, elle constitue un acte
étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.
1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174).
N'y sont
pas assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de
position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation
juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre l'administration
et le citoyen, ni ne lui imposent une situation passive ou active (ATF 1C_197/2008
du 22 août 2008 consid. 2.2; 2P.350/2005 du 24 janvier 2006 consid. 2.1; arrêt GE.2008.0229
du 14 octobre 2009 consid. 2a).
b) En l'espèce, le premier des deux
actes attaqués est la lettre du Conseil de fondation du 24 janvier 2014, par
lequel celui-ci informe le recourant qu'il avait décidé de bloquer
temporairement sa progression salariale.
La Fondation de la Saison
Culturelle de Montreux étant une fondation de droit privé, il est douteux
qu'elle puisse être considérée comme une autorité administrative. En effet,
sauf habilitation légale, un sujet de droit privé ne peut pas rendre de
décisions (voir art. 4 LPA-VD qui définit les autorités administratives; ég.
arrêts GE.2011.0191 du 15 février 2012 et GE.2001.0068 du 6 novembre 2001). Or,
le règlement sur le statut du personnel de la Commune de Montreux n'attribue
pas une telle compétence à la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux,
respectivement à son Conseil de fondation. Point n'est besoin toutefois de
trancher définitivement cette question, dès lors que le recours doit de toute
manière être déclaré irrecevable pour un autre motif.
Il ressort en effet des pièces du
dossier que le recourant a été engagé par contrat de droit privé. Les rapports
de travail qui le lient à la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux
relèvent ainsi exclusivement du droit privé. Le fait que le contrat renvoie aux
art. 82 à 84 du règlement sur le statut du personnel de la Commune de Montreux
ne modifie pas la nature de cet acte. Du reste, l'art. 82 du règlement prévoit
expressément que les normes générales du statut du personnel communal ne
s'appliquent qu'à titre de "
clauses contractuelles de droit privé
".
Le blocage temporaire de la progession salariale du recourant décidé par le
Conseil de fondation ne constitue dès lors pas une décision administrative
rendue dans le cadre de prérogatives de puissance publique au sens de l'art. 3
LPA-VD, mais s'inscrit dans l'exercice d'un droit contractuel (voir arrêts
GE.2012.0140 du 19 février 2013, GE.2010.0029 du 16 juillet 2010 et
GE.2008.0172 du 11 décembre 2008 qui concernaient des cas de résiliation des
rapports de travail).
Le recours en tant qu'il est dirigé
contre la lettre du Conseil de fondation du 24 janvier 2014 échappe par
conséquent à la compétence de la CDAP.
c) Le second acte attaqué est la
lettre du Service des Finances et des Ressources humaines de la Commune de
Montreux du 24 janvier 2014, par laquelle celui-ci précise au recourant ses
conditions salariales pour l'année 2014.
Cet acte ne modifie pas la
situation juridique du recourant. Il ne fait que le renseigner sur ses
conditions salariales. Le blocage temporaire de la progression salariale du
recourant a en effet été décidé par le seul Conseil de fondation. La municipalité
n'est pas intervenue dans cette prise de décision. Elle n'est pas l'employeur
du recourant. Elle n'a agi que dans le cadre de son mandat de gestion qui le
lie à la Fondation de la Saison Culturelle de Montreux.
Le recours en tant qu'il est dirigé
contre la lettre du Service des Finances et des Ressources humaines de la
Commune de Montreux du 24 janvier 2014 doit par conséquent également être
déclaré irrecevable, faute de décision attaquable au sens de l'art. 3 LPA-VD.
2.
En conséquence, le recours doit être déclaré
irrecevable. Compte tenu des circonstances, il est renoncé à la perception d'un
émolument de justice. Les autorités intimées, qui ont agi seules sans être
assistées par un mandataire professionnelle, n'ont pas droit à l'allocation de
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
L'arrêt est rendu sans frais ni allocation de
dépens.
Lausanne, le 27 mai 2014
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.