vd_omni · AC.2023.0270 · 2024-08-20 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité d'Eysins, D.________ | Droit de préemption communal.Pas de violation du droit d'être entendu des recourantes au vu des circonstances (très longues vacances des représentants des recourantes et attitude problématique; court délai à disposition de l'autorité) (c.3).La décision de préemption est un acte formateur. L'obligation de motivation doit être interprétée souplement (c.4).Respect de l'art. 31 al. 2 LPPPL. Le tribunal prend acte de l'engagement de l'autorité à créer au moins 75% de LUP. On ne peut se montrer trop exigeant quant au degré de précision d'un projet au moment où l'autorité manifeste sa volonté d'acquérir (c.5a).L'examen de la rentabilité du projet ne fait pas partie des conditions de l'art. 31 LPPPL (c.5b).Une clause relative au dépôt d’un dossier de mise à l’enquête avant une certaine date ne peut pas constituer une condition d’achat valablement opposable à la commune. Rappel des conséquences de l'effet suspensif (c.5c).Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.08.2024 AC.2023.0270

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 août 2024
Composition
M. François Kart, président;
Mme Annick Borda et Mme Imogen Billotte, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourantes
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
3.
C.________
à ********,
représentées par Me Jacques HALDY, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Eysins,
représentée
par Me Denys GILLIERON, avocat à Nyon,
Propriétaire
D.________
à
********.
Objet
droit public du logement
Recours A.________, B.________ et C.________ c/ décision de
la Municipalité d'Eysins du 3 août 2023 (parcelle n° 71 d'Eysins, droit
de préemption légal)
Vu les faits suivants:
A.
Par lettre du 26 juin 2023, Me E.________, notaire, a informé la
Municipalité d'Eysins (ci-après: la municipalité) qu'il était mandaté par D.________
(ci-après: la venderesse ou la propriétaire) en vue de procéder à la vente de
la parcelle n° 71 de la commune d'Eysins, au prix de 9'600'000 fr. Le
projet d'acte de vente était annexé à ce courrier. Me E.________ a prié la commune
d'Eysins de le contacter en cas d'intérêt à l'acquisition de la parcelle
concernée par le biais du droit de préemption découlant de la
loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la préservation et la
promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15)
. Une renonciation au droit de
préemption légal, à retourner dûment signée en l'absence d'intérêt à
l'acquisition de l'immeuble, était également jointe au courrier.
B.
En date du 3 juillet 2023, les sociétés A.________, B.________ et C.________
(ci-après aussi: les acheteuses) ont signé, par devant Me E.________, une vente
à terme conditionnelle et droit d'emption portant sur la parcelle n° 71 de
la commune d'Eysins. Le prix de vente convenu était fixé à 9'600'000 fr.
Un acompte de 2'000'000
fr.
a été versé sur le compte bancaire de Me E.________.
Le restant du prix était à verser le jour de
l'échéance de la vente. L'exécution de la vente était notamment conditionnée à
l'obtention par les sociétés A.________, B.________ et C.________ d'un permis
de construire définitif et exécutoire d'un ou plusieurs bâtiments d'une surface
brute de plancher d'au minimum 3'650 m
2
, conforme au règlement communal
sur la police des constructions, sur la parcelle vendue (art. 6 § 1).
Il était prévu que la vente arriverait à échéance dans un délai maximum de 90
jours dès la réalisation de cette condition, mais au plus tard le 30 juin 2026
(art. 6 § 5). Cette échéance était prolongeable si le permis de
construire n'était pas délivré en raison d'une procédure en cours auprès de
l'autorité communale ou de l'autorité de recours (art. 6 § 7). En
outre, aux termes de l'acte de vente, les acheteuses se sont engagées à déposer
un dossier de mise à l'enquête auprès de la commune d'Eysins d'ici au 31
décembre 2023 (art. 6 § 8).
C.
Par courrier du 3 juillet 2023, la municipalité a demandé à Me E.________
la confirmation de la date exacte de l'échéance du délai légal de 40 jours
concernant l'exercice du droit de préemption légal. Elle lui a également
demandé de lui faire connaître le montant des frais d'ores et déjà engagés par
les sociétés A.________, B.________ et C.________.
Par courrier électronique du 5 juillet 2023, Me E.________
a informé la municipalité qu'il n'avait pas connaissance des frais engagés par
les sociétés concernées, mais qu'à sa connaissance elles avaient déjà réalisé
une étude préalable.
Par lettre du 6 juillet 2023, la municipalité a
réitéré auprès de Me E.________ sa demande relative aux frais engagés tant par
les acheteuses que par la venderesse, invoquant le fait que le Conseil communal
d'Eysins pourrait demander à connaître rapidement le coût global de
l'opération. La municipalité a également demandé que lui soient communiquées
les coordonnées des acheteuses, afin d'être en mesure de les contacter et de
les rencontrer rapidement.
Par courrier électronique du 7 juillet 2023, Me E.________
a informé les acheteuses des demandes de la municipalité. Dans ce même courrier,
Me E.________ rapportait, par ailleurs, avoir eu un contact avec le syndic
d'Eysins qui lui aurait indiqué "
que la Commune envisageait d'exercer
son droit de préemption dès lors qu'il craignait que la vente n'entraine une
trop grande densification de la parcelle 71
".
Par courrier électronique du 10 juillet 2023, la
collaboratrice de Me E.________ a communiqué à la municipalité les adresses
postales des sociétés A.________, B.________ et C.________, avec un courriel de
contact. Dans ce message, elle précisait: "
Au surplus, il est prévu que
les sociétés acquéreuses prennent contact avec vous dès le 17 juillet, à leur
retour de vacances
".
Le 13 juillet 2023, la municipalité a écrit sous pli
recommandé aux sociétés A.________, B.________ et C.________, ainsi qu'à la
venderesse dans les termes suivants:
"Nous nous référons au
courrier daté du 26 juin dernier et reçu le 27 juin de l'étude des notaires E.________
concernant le droit de préemption sur la parcelle 71, propriété de  D.________.
Conformément à l'article 32 alinéa
3 de la L3PL du 10 mai 2016, il est stipulé que nous devons entendre
préalablement la propriétaire (la venderesse) ainsi que le tiers acquéreur (les
acquéreuses).
Compte tenu de ce qui précède,
nous vous convions à une séance de Municipalité le mercredi 19 juillet 2023 à
13h30 dans les locaux de l'Administration communale, sise Rue du Vieux-Collège
1, 1262 Eysins."
Le 13 juillet 2024, la municipalité a rédigé un préavis
n° 17/32, recommandant au Conseil communal de l'autoriser à faire valoir
son droit de préemption sur la parcelle n° 71, d'accorder un crédit
immédiat de 2'000'000 fr. et de l'autoriser à contracter un crédit de 7'600'000
fr. pour finaliser l'achat de la parcelle. Une commission
ad hoc
s'est
réunie le 14 juillet 2023 et, par rapport du 19 juillet 2023, a recommandé au
Conseil communal d'accepter le préavis municipal. La Commission des finances du
Conseil communal a reçu le préavis municipal le 14 juillet 2023, en a discuté
le 17 juillet 2023 et a proposé son adoption.
Par lettre recommandée du 17 juillet 2023, les acheteuses
ont sollicité un report au-delà du 14 août de la séance prévue le 19 juillet,
en raison de l'absence de F.________ et de G.________, administrateurs de A.________
et de B.________.
Le 19 juillet 2023, la municipalité a répondu comme
suit, par courrier recommandé adressée aux acheteuses:
"Nous nous référons à votre
courrier recommandé daté du 17 juillet dernier et reçu le 19 courant.
Concernant une invitation à une séance de Municipalité ce jour à 13h30, afin
d'entendre « la venderesse » ainsi que « les acquéreuses » conformément à
l'article 32 al. 3 de L3PL, et qui a retenu toute notre attention.
Cette invitation conforme à la loi
vous a été faite en tenant compte des indications que nous a transmis Me E.________
en date du 10 juillet par courriel et qui mentionnait « il est prévu que les
sociétés acquéreuses prennent contact avec vous dès le 17 juillet, à leur
retour de vacances », nous sommes dès lors surpris et heureux de constater que
deux des acquéreuses prolongent leur vacances jusqu'au 14 août 2023, soit
au-delà du délai légal de 40 jours imposé à la Municipalité et regrettons donc
de ne pas pouvoir les entendre."
La séance prévue a eu lieu le 19 juillet 2023 en
présence de la venderesse, de Me E.________ et des représentants de l'autorité municipale.
Par courriel du 20 juillet 2023, une collaboratrice
de H.________ (entreprise pour laquelle G.________ a la signature individuelle
et F.________ et I.________ ont la signature collective à deux, ce dernier
étant aussi l'unique associé gérant de C.________) a écrit à la municipalité
dans les termes suivants:
"Monsieur le Syndic,
Nous accusons réception de votre
courrier recommandé de ce jour.
Nous pensons qu'il y a eu un
quiproquo.
En effet, I.________ est bien
rentré de vacances le 17 juillet.
Toutefois, G.________ est parti le
10 juillet et F.________ le 27 juin et ils seront de retour le 14 août 2023.
Il ne s'agit donc pas d'une
prolongation de vacances comme cela est sous-entendu dans votre courrier.
Nous vous prions de prendre bonne
note de ce qui précède et restons à votre disposition pour tout complément
d'information."
Aucune nouvelle séance n'a été proposée et aucun
délai n'a été imparti aux acheteuses pour déposer des déterminations écrites.
Par lettre du 3 août 2023, la municipalité a informé
les acheteuses que le Conseil communal d'Eysins, réuni en séance extraordinaire
le 2 août 2023, avait validé le préavis présenté par la municipalité et par
conséquent l'exercice du droit de préemption pour l'acquisition de la parcelle n° 71
de la commune.
Un extrait du procès-verbal de la séance
extraordinaire du conseil communal du 2 août 2023 autorisant la municipalité à
exercer son droit de préemption était joint à cette décision, mais pas le préavis
municipal n° 17/23 relatif à l'exercice du droit de préemption
.
D.
Le 6 septembre 2023, un recours a été formé
auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois (CDAP)
à l’encontre de la décision du 3 août 2023
par les sociétés A.________, B.________
et C.________ (ci-après: les recourantes). Elles concluent à l'admission du
recours et à l'annulation de la décision de la municipalité du 3 août 2023
d'exercer le droit de préemption légal pour acquérir la parcelle n° 71 de
la commune d'Eysins. Elles se prévalent d'une violation de leur droit d'être
entendues ainsi que de la violation des conditions posées par l'art. 31
al. 2 LPPPL, à préciser lorsqu'elles auront eu accès au dossier de la
cause.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a
répondu le 31 octobre 2023; elle a conclu principalement à l'irrecevabilité du
recours, subsidiairement à son rejet. A son avis, le recours serait irrecevable
car la décision du Conseil communal du 2 août 2023 ne serait pas susceptible de
recours. L'autorité conteste en outre toute violation du droit d'être entendues
des recourantes, dès lors que celles-ci y auraient renoncé, ainsi qu'une
quelconque violation de l'art. 31 LPPPL.
Les recourantes se sont déterminées le 16 novembre
2023. Elles rappellent que le recours a été déposé contre la décision de la
municipalité du 3 août 2023, qui est susceptible de recours. Elles contestent
formellement avoir renoncé à l'exercice de leur droit d'être entendues. Sur le
fond, elles relèvent que l'autorité intimée n'a pas produit le préavis
municipal n° 17/23 dont production avait été demandée (et est à nouveau
requise). Par ailleurs, les documents produits ne permettraient pas de
discerner un projet communal de création de logements d'utilité publique (LUP).
L'autorité intimée s'est déterminée le 12 décembre
2023 et a confirmé les conclusions prises dans sa réponse. Elle a produit
divers documents dont le préavis municipal n° 17/23.
L'autorité intimée s'est déterminée spontanément le
3 janvier 2024.
Les recourantes ont remis des observations
complémentaires le 29 janvier 2024 et ont confirmé les conclusions prises dans
leur recours. Elles exposent notamment qu'après consultation du dossier, il
n'apparaît pas qu'il existerait un projet communal de création de LUP. Au
surplus, le projet ne serait pas réalisable dans les délais légaux pour des
raisons financières. Enfin, l'autorité intimée ne serait plus en mesure
d'acquérir le bien-fonds aux conditions prévues dans l'acte de vente à terme
conditionnelle. Les recourantes précisent aussi qu'elles ont déposé une demande
de permis de construire.
L'autorité intimée a pris position par écriture du
15 février 2024 et a confirmé les conclusions prises dans sa réponse. Sur le
fond, elle admet qu'il n'y a pas de projet communal, mais estime disposer en
tout cas d'un délai de trois ans pour préparer un tel projet. Elle ajoute
qu'elle est en mesure d'acheter directement la parcelle concernée.
Les recourantes se sont déterminées le 6 mars 2024
et ont confirmé les conclusions prises dans leur recours.
L'autorité intimée s'est déterminée le 8 avril 2024
et a confirmé les conclusions prises dans sa réponse.
Les recourantes se sont encore déterminées le 10
avril 2024.
Le 7 juin 2024, le juge instructeur a invité les
parties à se déterminer sur la conformité à l'art. 34 al. 2 du
règlement d'application du 25 octobre 2017 de la loi du 10 mai 2016 sur la
préservation et la promotion du parc locatif (RLPPPL; BLV 840.15.1) du projet
présenté dans le préavis municipal n° 17/23. L’autorité intimée a
également été invitée à produire tout document de nature à renseigner sur son
projet de construction, en particulier d’éventuels plans d’architecte.
Les recourantes se sont déterminées le 21 juin 2024,
relevant qu'il était essentiel que le projet fût conforme aux critères légaux,
au stade de l'exercice du droit de préemption, ce qui n'était pas le cas en
l'espèce.
L'autorité intimée a remis ses déterminations le 5
juillet 2024. Reprenant et explicitant le préavis municipal, elle souligne son
engagement à respecter les conditions posées par l'art. 34 al. 2
RLPPPL. Elle mentionne aussi qu'elle ne dispose pas, à ce stade, d’un projet de
construction et de plans d'architecte.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL,
en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi.
Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des
art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36; voir la jurisprudence constante de la CDAP AC.2022.0337/AC.2022.0346
du 15 mars 2024 consid. 1a; AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 1;
AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 1). Les conditions de recevabilité du
recours sont manifestement remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
a) Il convient tout d’abord de rappeler le cadre légal entourant
l’exercice du droit de préemption.
L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:
"
1
Les communes
bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité
un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2
Le droit de
préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:
-  il doit viser la création de
LUP;
-  il doit répondre à une pénurie
au sens de l'article 2 dans le district concerné;
-  la surface de la parcelle visée
doit être d'au moins 1'500 m
2
, sauf si elle se trouve dans un
périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le
plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la
commune.
3
Le droit de
préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et
mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint,
à son partenaire enregistré ou à son concubin."
L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui
suit:
"
1
Le propriétaire
qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31 est
tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors du
dépôt de l'acte de vente au registre foncier.
2
Le propriétaire doit
également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.
3
Lorsque la commune
envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le
propriétaire et le tiers acquéreur."
Quant à l'art. 33 LPPPL, il prescrit que la
commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le
bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de 40
jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32 LPPPL.
Les conséquences de cette décision sont traitées à l'art. 35
LPPPL, dont la teneur est la suivante:
"
1
Le bien-fonds
acquis est voué sans retard à la construction.
2
Si le préempteur ne
réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie
d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne
permettant que la réalisation de LUP.
3
Lorsque les
circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité
couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier
rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition
du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du
registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts
courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le
préempteur.
5
Les intérêts courus
sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par
l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur,
au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
Le droit de réméré est réglé par l'art. 37
LPPPL, qui dispose ce qui suit:
"1
Le propriétaire
contre qui un droit de préemption aura été exercé par l'Etat ou la commune
dispose d'un droit de réméré si l'autorité compétente n'a pas mis à disposition
d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de construire
dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen préalable
dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan d'affectation.
2
Le droit de réméré
s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3
Le droit de réméré
est mentionné au registre foncier."
Pour ce qui concerne le droit d'emption de
l'acquéreur évincé, il convient de se référer à l'art. 38 LPPPL:
"1
L'acquéreur
évincé dispose d'un droit d'emption si l'autorité compétente n'a pas mis à
disposition d'un tiers le bien-fonds ou n'a pas déposé une demande de permis de
construire dans un délai de trois ans, ou n'a pas déposé de projet à l'examen
préalable dans les cinq ans si la demande nécessite une adaptation du plan
d'affectation.
2
Le droit d'emption
s'exerce au prix de vente payé par l'Etat ou la commune.
3
Le droit de réméré du
vendeur l'emporte sur le droit d'emption de l'acquéreur évincé à moins qu'ils
en aient convenu autrement dans le contrat de vente initial.
4
Ce droit d'emption
est mentionné au registre foncier."
Ces dispositions ont été introduites dans le cadre
des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du
parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie
(LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas
de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les
débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin
du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17 Conseil d'Etat, p. 409
ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au
Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "
Stop à la pénurie
de logements
" et notamment également sur la motion Jérôme Christen et
consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de
préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités
publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16,
Conseil d'Etat, p. 406 ss pour le préavis et les projets de modifications
législatives).
b) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de dire que
lorsque le droit public cantonal ne définit pas un aspect du droit de
préemption, il convient de se référer au droit civil fédéral à titre de droit
cantonal supplétif (cf. Thierry Tanquerel, Le droit de préemption,
in
:
Tanquerel/Bellanger, La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et
matérielle, préemption, contrôle des prix, Genève, 2009, p. 155 s.;
cet auteur cite notamment l'arrêt non publié du TF 1P.767/1991 du 22 avril
1993, qui portait sur la définition des actes soumis au droit de préemption
public cantonal). Il y a donc lieu de se référer au mécanisme des art. 681
ss du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) qui portent sur les
droits de préemption légaux de droit privé (cf. CDAP AC.2023.0140 / AC.2023.0143
du 14 décembre 2023 consid. 3; AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 9b);
il convient toutefois de préciser à ce propos, s’agissant de droits de
préemption légaux fondés sur le droit public cantonal, comme en l’espèce, que
les art. 681 ss CC ne s’appliquent alors qu’à titre de droit public
supplétif (Pichonnaz/Foëx/Piotet, édit., Commentaire romand du Code civil II,
Bâle 2016, Piotet – art. 681 N 5), ce qui suppose de prendre en compte cas
échéant l’intérêt public en cause.
L'art. 681 al. 1 CC prévoit notamment que
les droits de préemption légaux (soit ceux prévus par le droit civil, le Code
civil, notamment) peuvent être invoqués aux conditions applicables aux droits
de préemption conventionnels. Il renvoie ainsi aux dispositions des art. 216
ss de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (CO; RS
220) qui concernent ces droits conventionnels. L'art. 216
d
al. 3 CO prévoit en particulier que, sauf clause contraire du pacte de
préemption, le titulaire du droit de préemption peut acquérir l’immeuble aux
conditions dont le vendeur est convenu avec le tiers.
La
teneur de cette disposition est similaire à celle de l'art. 33 LPPPL et
fait également référence aux conditions convenues entre le vendeur et le tiers
préempté. Le législateur cantonal ayant voulu se référer à une définition
usuelle du droit de préemption, on doit admettre que les art. 216
d
al. 3 CO et 33 LPPPL ont un contenu identique. Ainsi, la jurisprudence
rendue en application de l'art. 216
d
al. 3 CO est pertinente
pour évaluer la portée de l'art. 33 LPPPL. Tel est également le cas de la
doctrine y relative. Examinant la question des conditions convenues et de leur
potentielle inexécutabilité, José-Miguel Rubido soutient que
le risque
qu'une clause ne soit pas exécutable doit être supporté par le vendeur, qui l'a
convenue avec l'acquéreur, et non pas par le préempteur. Admettre le contraire
reviendrait à accepter que le vendeur puisse, en stipulant une clause
inexécutable, empêcher l'exercice du droit, alors même que l'opération
constituerait un cas de préemption (cf. L'exercice du
droit de préemption
immobilier au regard du droit privé, Genève 2012, p. 118 s).
3.
Les recourantes font grief à l'autorité intimée d'avoir violé leur droit
d'être entendues.
a) Garanti par l'art.
29
al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.
; RS 101),
le
droit d'être entendu
comprend notamment le
droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision
ne soit prise touchant sa
situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 145 I 73 consid. 7.2.2.1;
145 I 167
consid. 4.1).
L'art. 29 al. 2 Cst. ne fixe pas les modalités concrètes du droit
d'être entendu. Celles-ci dépendent surtout de la procédure et de la nature de
la cause (Jacques Dubey, Droits fondamentaux – Libertés, garanties de l'Etat de
droit, droits sociaux et politiques, volume II, Bâle 2018, n° 4068). L'art. 32
al. 3 LPPPL, qui dispose que, lorsque la commune envisage d'exercer son
droit de préemption, elle entend préalablement le propriétaire et le tiers
acquéreur, ne prévoit pas non plus de modalités spécifiques.
b) En l'espèce, les recourantes
relèvent qu'il n'est pas contesté par l'autorité intimée qu'elles n'ont pas été
entendues
,
de quelque manière que ce soit. Or, s'agissant d'une
condition légale impérative, la commune ne pouvait se dispenser d'entendre le
tiers acquéreur préalablement à l'exercice de son droit de préemption découlant
des art. 31 ss LPPPL. Le fait que les recourantes n'aient eu aucune
opportunité de s'exprimer préalablement à la décision d'exercice du droit de
préemption communal constituerait une violation grave de leurs droits
procéduraux et entraînerait ainsi l'annulation de la décision attaquée, sans
qu'une réparation devant l'autorité de recours de la violation du droit d'être
entendu ne soit admissible.
Il est vrai, et non contesté par l'autorité intimée,
que, après que les recourantes ont indiqué qu'elles n'étaient pas disponibles
pour participer au rendez-vous fixé le 19 juillet 2023, aucune autre date de
rendez-vous ne leur a été proposée et aucun délai ne leur a été imparti pour se
déterminer.
Cela étant, en ne fixant pas de délai aux acheteuses,
l'autorité n'a pas violé leur droit d'être entendues. Il faut en effet
souligner que si un rendez-vous a été fixé le 19 juillet 2023, c'est parce que
, par courrier électronique du 10
juillet 2023, la collaboratrice de Me E.________ avait indiqué à l'autorité
intimée: "
Au surplus, il est prévu que les sociétés acquéreuses
prennent contact avec vous dès le 17 juillet, à leur retour de vacances
".
Le 13 juillet 2023, l'autorité intimée a dès lors convié les parties à une
séance de municipalité le mercredi 19 juillet 2023.
Lorsque les recourantes ont demandé le report de
cette séance, par lettre du 17 juillet 2023, elles ont sollicité un report au-delà
du 14 août de la séance prévue le 19 juillet, en raison de l'absence de F.________et
de G.________, administrateurs de A.________ et de B.________. On peut
s'interroger sur la bonne foi de cette demande, sachant que s'il était compté
indépendamment des féries le délai imparti à la commune pour faire valoir son
droit de préemption aurait déjà été échu le 14 août 2023. De plus, on peut
attendre de personnes gérant des entreprises actives dans l'immobilier qu'elles
ne soient pas inatteignables durant plus d'un mois, voire durant près de deux
mois (G.________ étant parti le 10 juillet et F.________ le 27 juin et les deux
n'étant de retour que le 14 août 2023). Il est à cet égard pour le moins surprenant
que les administrateurs précités n'aient pris aucune disposition pour être
présents ou représentés à l'occasion d'une séance qu'ils savaient devoir être
fixée par la municipalité.  Enfin, il faut souligner que I.________ était
rentré de vacances le 17 juillet 2023. Rien ne l'empêchait de participer à la
séance organisée par la municipalité le 19 juillet 2023, en représentant au
moins l'une des acheteuses (à savoir C.________). En outre, par le biais d'une
procuration, celui-ci aurait pu être valablement autorisé à représenter les
sociétés A.________ et B.________, en lien avec l'exercice de son droit de
préemption par la Commune d'Eysins. Quoiqu'il en soit, rompues aux affaires,
les recourantes auraient aussi pu prendre l'initiative de se déterminer
spontanément par écrit, une fois informées du fait que la municipalité
n'entendait pas fixer de nouveau rendez-vous (soit le 20 juillet 2023), ceci
avant que la question ne soit soumise au Conseil communal le 2 août 2023. En
application du principe de la bonne foi, on aurait pu alternativement attendre
des recourantes qu’elles proposent à la municipalité une nouvelle date pour la
tenue d’une séance compatible avec le délai de 40 jours de l’art. 33
LPPPL, ce qu’elles n’ont pas fait.
Au vu des circonstances du cas d'espèce, le grief de
violation du droit d'être entendu doit être rejeté.
4.
a) D’après l'art. 42 LPA-VD, la décision contient notamment les indications,
exprimées en termes clairs et précis, des faits, des règles juridiques et des
motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c) et l'indication des voies de
droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser et de
l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Les exigences relatives
aux indications que la décision administrative doit obligatoirement contenir
découlent du droit d’être entendu.
Le droit d’être entendu garanti à l'art. 29
al. 2 Cst.
implique en particulier pour l'autorité
l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre
et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse
exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à
ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et
l'attaquer en connaissance de cause (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1;
138 I 232 consid.
5.1; 137 II 266 consid. 3.2
).
b) En l'espèce, les recourantes soulignent que la
décision du 3 août 2023 est dépourvue de toute motivation. L'autorité se borne
à se référer à un préavis municipal dont les recourantes n'ont pas connaissance
et qui n'est pas librement accessible sur le site internet de la commune.
L'indication des voies de recours fait, par ailleurs, également défaut.
Les constatations des recourantes sont exactes.
Cela étant, il convient de prendre note qu'il ne s'agit
pas d'une situation dans laquelle une autorité doit préciser à un administré
les raisons pour lesquelles elle a pris une décision, mais d'une configuration
dans laquelle l'autorité exerce un droit de préemption selon des conditions
précises fixées par la loi; il s'agit d'une déclaration unilatérale de volonté.
Cette
déclaration est un acte formateur qui déploie ses effets dès que le
droit est exercé, sans être soumis à aucune condition (cf. entre autres
Rubido
José-Miguel, Le droit de préemption immobilier en droit privé et le Registre
foncier: Questions choisies,
Revue Suisse du Notariat et du
Registre foncier
[RNRF
]
2015
, p. 1
ss, spéc. p. 4). Il en découle que l'obligation de motivation peut être
interprétée plus souplement. En effet, compte tenu des règles précises et
limitatives posées par la loi à l'exercice du droit de préemption, l'administré
n'a pas besoin d'explications complémentaires pour comprendre l'appréciation
faite par l'autorité intimée de la situation concrète (cf. CDAP AC.2023.0344 du
24 juillet 2024).
En d'autres termes, la déclaration unilatérale de
volonté de l'autorité est suffisante sans qu'une motivation complémentaire ne
soit nécessaire.
En outre, en dépit de l'absence d'indication des
voies de recours, les recourantes ont pu attaquer la décision litigieuse.
Il y a lieu de rejeter le grief lié à l'absence de
motivation et de voies de droit.
5.
Sur le fond, les recourantes estiment que la décision attaquée serait
viciée pour divers motifs.
a) aa) Les recourantes estiment que le projet
communal ne serait pas compatible avec toutes les conditions de l'art. 31
al. 2 LPPPL, dès lors que l'acquisition d'un bien-fonds par une commune
par le biais du droit de préemption ne permettrait que la réalisation exclusive
de logements d'utilité publique à court terme. Or le projet présenté par la municipalité
aux commissions et au Conseil communal, en vue d'obtenir l'autorisation
d'exercer le droit de préemption ne satisferait pas strictement à cette
condition. En effet, le projet municipal ne prévoirait pas exclusivement la
création de LUP, mais également des surfaces d'activités pour accueillir des
prestataires, tels qu'un centre médico-social (CMS), un cabinet de
physiothérapie ou une structure d'accueil de la petite enfance. Le Conseil
communal d'Eysins se serait donc prononcé sur la base d'un projet qui ne
satisfait pas aux exigences légales. Ceci serait illustré par le rapport de la commission
ad hoc
du 19 juillet 2023 qui précise que les premières études
envisagent la réalisation de 30 à 35 appartements dont 70% sous forme de LUP et
que le projet pourrait offrir ces différents services, tels que
physiothérapeute, antenne CMS, crèche, etc.
Dans la mesure où le
projet présenté dans le préavis municipal n° 17/23 du 13 juillet 2023 ne
respecterait pas la première condition posée à l'art. 31 al. 2 LPPPL,
il conviendrait d'annuler la décision attaquée.
bb) Il n'est pas contestable que, au
stade de l'exercice du droit de préemption, bien qu'il ne soit pas nécessaire
que le projet municipal soit complètement abouti, il est nécessaire que ledit
projet soit conforme aux critères légaux (cf. CDAP AC.2022.0066 du 28 novembre
2022 consid. 4c). Aux yeux du tribunal, tel est le cas en l'espèce. En
effet, l'interprétation que les recourantes font du préavis municipal et du
rapport
de la commission ne peut pas être suivie. Certes, ces documents ne sont pas toujours
précis ni concordants. Il n'en ressort toutefois pas la volonté de s'écarter de
la loi. Même si le préavis municipal n° 17/23 pourrait laisser entendre
que seule une partie des 30 à 35 appartements à réaliser le seront sous forme
de LUP (p.10 pt 6), ce n'est pas une interprétation qui s'impose clairement. Le
préavis peut aussi être interprété en ce sens que tous les logements prévus
seront des LUP (p. 8 pt 4.3). Il faut aussi remarquer qu'il évoque la
possibilité d'accueillir des surfaces d'activités en lien avec les LUP à titre
d'éventualité uniquement, sans que cela ne soit décidé définitivement. De plus,
bien qu'en page 9 (pt 5.3), le préavis mentionne que la loi impose 70% de
LUP (à tort, la loi parlant de 75%), on ne peut pas encore en déduire que la
commune entend s'en tenir à un pourcentage aussi bas. En page 10 (pt 6),
il est de nouveau fait mention de la possibilité de réaliser au moins 75% de
LUP sans qu'il ne soit décidé que ce sera le pourcentage finalement choisi. Il
est vrai que la commission
ad hoc
semble avoir interprété ce préavis en
ce sens que seuls 70% des logements seront des LUP. En résumé, sur la base du
préavis municipal et du
rapport de la commission
ad hoc
,
la situation n’est pas des plus claires. L'écriture de l'autorité intimée du 5
juillet 2024 permet cependant de clarifier la situation, si l'on lit les
extraits suivants (p. 4 s.):
"2. Il est également clair
que, par ce préavis extraordinaire n° 17/23 du 13 juillet 2023 la
Municipalité de la Commune d'Eysins a pris l'engagement, face à son Conseil
communal de, « garantir des logements accessibles à la population d'Eysins dans
le futur. » (pièce 114 chapitre 1 page 3).
(…)
4. La municipalité le répète, au
chapitre 6 page 10 de la pièce 114, qu'elle voit ici une occasion unique de
développer le logement pour ses citoyens notamment les jeunes et les séniors.
5. Elle y prend, au même chapitre,
l'engagement de réaliser au moins 75% de logements d'utilité publique ce
qu'elle rappelle au chapitre 7 page 11 du préavis municipal."
Le tribunal prend acte de l'engagement de l'autorité
intimée et peut ainsi confirmer la conformité de la décision attaquée à la
LPPPL dans la mesure où celle-ci prévoit la création d'au moins 75% de LUP.
On ajoute que, selon l'art. 35 al. 2
LPPPL, si le préempteur ne réalise pas lui-même la construction, il le met
à disposition, par voie d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un
droit de superficie ne permettant que la réalisation de LUP. En l'occurrence,
si la commune décidait de ne pas réaliser elle-même la construction, dite
construction ne pourrait, selon les termes de l'art. 35 al. 2 LPPPL,
concerner que des LUP. Il n'y a toutefois pas lieu de trancher cette question à
ce stade, dès lors que l'autorité intimée n'a encore pris aucune décision
formelle à ce sujet.
Il convient de rappeler que, au vu de la brièveté du
délai dans lequel la municipalité doit exercer son droit de préemption et dans
la mesure où les critères d'évaluation définis par la jurisprudence fédérale
sont nombreux (cf. ATF 142 I 76 consid. 3.4.1), on ne peut se montrer trop
exigeant quant au degré de précision d'un projet au moment où l'autorité
manifeste sa volonté d'acquérir. Il convient cependant que celle-ci puisse
exposer le besoin qu'elle entend satisfaire et les éléments permettant
d'évaluer l'adéquation du projet aux critères légaux. C'est à l'échéance du
délai de trois ans (prolongeable de deux ans) pour créer des LUP fixé notamment
à l'art. 34 al. 3 RLPPPL (cf. également art. 37 et 38 LPPPL) qu'il
devra être déterminé si la commune a correctement fait usage de son droit de
préemption (TF 1C_247/2021 du 20 juin 2022 consid. 3.4.2, qui rejette le
recours dirigé contre l'arrêt AC.2020.0080 du 22 mars 2021; AC.2022.0066 du 28
novembre 2022 consid. 4c).
En l'état, il apparaît que la commune entend faire
correctement usage de son droit de préemption.
b) aa) Selon les recourantes, le projet communal ne
serait pas réalisable.
Elles estiment
que le plan financier présenté par la municipalité, dans le cadre du préavis
n° 17/23, présente de grossières lacunes. Elles relèvent que les
honoraires d'architecte, de direction des travaux, d'ingénieurs et d'autres
mandataires n'ont pas été comptabilisés, tout comme les frais de démolition des
constructions existantes, ainsi que les frais intercalaires; que les prix de
construction sont largement sous-évalués et que le taux de la TVA ne tient pas
compte de la hausse entrée en vigueur au 1
er
janvier 2024; ainsi,
les coûts d'investissement estimés à 25'405'894 fr. seraient largement
sous-évalués. A leur avis, en tenant compte des postes omis dans le bilan
présenté par la municipalité, la réalisation du projet nécessiterait un
investissement d'au moins 6 millions de francs supplémentaires, soit environ
31,5 millions au total. Les recourantes mentionnent aussi, s'agissant du
rendement escompté, tel que présenté dans le préavis municipal, que celui-ci ne
tient compte ni des frais intercalaires, ni du moindre amortissement. De plus,
les revenus locatifs attendus, soit 260 fr./m
2
, seraient basés sur
des loyers dépassant le plafond fixé par l'art. 28 al. 2 RLPPPL (pour
des logements de 2 pièces ou plus, bonus de 5% des al. 5 à 7 compris) pour
les logements à loyer abordable dans la zone géographique concernée (zone V,
selon la classification en vigueur). Ainsi, force serait de constater que le
rendement du projet présenté ne pourrait être que négatif. Le projet présenté
par la municipalité ne serait, dans tous les cas, pas réalisable dans les
délais légaux, dans la mesure où il ne pourrait être financé sans dépassement
du plafond d'endettement communal (22,5 millions pour la législature en cours).
Par ailleurs, la perspective d'un rendement négatif rendrait illusoire
l'hypothèse de développement du projet par une entité tierce par le biais de
l'attribution d'un droit de superficie.
bb)
S'agissant de la
réalisation des LUP exigés par la loi, la jurisprudence a indiqué que le tribunal
doit s'en tenir à un examen de faisabilité
prima facie
. Il n'y a pas
lieu de se prononcer sur l'ensemble des éléments du projet potentiel (arrêt
CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5b). En particulier, l'examen de
la rentabilité du projet ne fait pas partie des conditions de l'art. 31
LPPPL (
idem
, consid. 5c; CDAP AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 11b).
Cet examen appartient aux autorités compétentes pour le contrôle de la gestion
de l'autorité préemptrice et non au tribunal. En effet, cet examen comprend un
volet politique, relatif à la manière dont la commune dispose de son
patrimoine, qui ne saurait faire l'objet d'un contrôle judiciaire (CDAP AC.2021.0167
du 2 juin 2022 consid. 11c/cc).
Pour ce qui concerne la faisabilité du projet, seul
élément à examiner en l'espèce, il ne ressort pas du dossier qu'il ne serait
pas possible de construire des LUP sur la parcelle en cause, en dépit des
imprécisions de calcul figurant dans le préavis, liées à l'absence d'un projet
précis.
c) aa) Selon les recourantes,
l'autorité intimée serait dans l'impossibilité d'acquérir le bien-fonds aux
conditions
fixées par l'acte de vente.
En
effet, l'acte de vente à terme conditionnelle et droit d'emption du 3 juillet
2023 prévoit en son art. 6 la condition suivante:
"
Les acquéreuses s'engagent à déposer un dossier de mise à l'enquête
auprès de la Commune d'Eysins d'ici au 31 décembre 2023
"
. Aux termes de l'acte, ce délai n'est pas
prolongeable. Force serait ainsi de constater que la Commune d'Eysins ne serait
plus en mesure d'acquérir le bien-fonds aux conditions prévues dans l'acte de
vente à terme conditionnelle, en conformité avec l'art. 33 al. 1
LPPPL. Les recourantes précisent encore qu'elles ont pour leur part déposé un
dossier de demande de permis de construire, en date du 20 décembre 2023, et que
la municipalité a accusé réception dudit dossier, par courrier du 21 décembre
2023.
bb) L’art. 33 LPPL, qui prévoit
que la commune acquiert le bien-fonds aux prix et conditions fixés par l’acte
de vente, doit être lu en relation avec les art. 37 et 38 LPPL. La loi
prévoit à ces deux derniers articles les conséquences juridiques attachées à
l’exercice du droit de préemption communal s’agissant du délai de dépôt d’une
demande de permis de construire imposé à la commune, soit un délai de trois ans
(ou de cinq ans si une modification du plan d’affectation est nécessaire). Dans
ces conditions, toute clause contraire de l’acte de vente, telle qu’en espèce
la clause relative au dépôt d’un dossier de mise à l’enquête d’ici le 31
décembre 2023, ne peut constituer une condition d’achat valablement opposable à
la commune.
A cela s’ajoute que si on devait
admettre ce grief des recourantes, il suffirait d’inclure une clause de ce type
dans les contrats de vente immobilière pour faire systématiquement échec à
l’exercice du droit de préemption par les communes. Par ailleurs, lorsqu’une
commune décide d’exercer son droit de préemption et que cette décision fait
l’objet d’un recours à la CDAP, le recours a effet suspensif de par la loi (cf.
art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99
LPA-VD). Ceci implique que ce n’est qu’à l’issue de la procédure devant la CDAP
(voire devant le Tribunal fédéral), en cas de rejet du recours devenu définitif
et exécutoire, que le droit de préemption est formellement exercé, la commune
se substituant à ce moment-là aux acheteurs. Dans le cas d’espèce, c’est ainsi
au plus tôt après un délai de 30 jours
suivant la réception du présent
arrêt par les parties que la commune se substituera aux recourantes dans l’acte
conclu avec la venderesse. Ceci confirme que le respect de la clause relative
au dépôt d’un dossier de mise à l’enquête d’ici le 31 décembre 2023 ne saurait
être exigé de la commune.
dd) Vu ce qui précède, ce grief doit
également être écarté.
6.
Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la
charge des recourantes qui succombent, solidairement entre elles (art. 49
LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a
procédé par l'intermédiaire d'un conseil professionnel, a droit à des dépens
(art. 55 LPA-VD, 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Eysins, du 3 août 2023, valant
déclaration d’exercice du droit de préemption dont bénéficie la Commune d'Eysins
sur la parcelle n° 71 de dite commune est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________, B.________ et C.________, solidairement entre elles.
IV.
A.________, B.________ et C.________, solidairement entre elles, verseront
à la Commune d'Eysins une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 20 août 2024
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.