vd_omni · AC.2017.0408 · 2019-04-24 · fr

A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil Communal d'Ormont-Dessous | Recours de propriétaires contre la restitution de leur parcelle constructible, qui supporte déjà un bâtiment, à la zone agricole à l'occasion du redimensionnement de la zone à bâtir communale. C'est à bon droit que les autorités intimées ont pris en compte le risque de dangers naturels comme critère, parmi d'autres, dans le processus de redimensionnement. Par ailleurs, les caractéristiques de la parcelle des recourants (située hors du territoire urbanisé, éloignée du village et des autres habitations, à la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole, partiellement exploitée à des fins agricoles) justifiaient son exclusion de la zone à bâtir. Le refus des autorités intimées de prévoir un "statut particulier" pour l'habitation existante sur la parcelle ne viole pas le principe de proportionnalité, ce bâtiment bénéficiera du régime légal de la garantie de la situation acquise pour les constructions hors zone à bâtir. Enfin, pas d'inégalité de traitement en lien avec le sort réservé à deux parcelles voisines. D'une part, ce principe constitutionnel n'a qu'une portée réduite en matière de planification et, d'autre part, les parcelles en question ne sont pas dans une situation identique à celle des recourants. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.04.2019 AC.2017.0408

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 avril 201
9
Composition
M. Stéphane Parrone, président; Mme Renée-Laure Hitz et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseures; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourants
1.
A.________
à Bussigny,
2.
B.________
à Bursinel,
tous deux représentés par Me
Jean-Michel Henny, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le
Service du développement territorial, à Lausanne,
2.
Conseil Communal d'Ormont-Dessous,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ les décisions du
Conseil communal d'Ormont-Dessous du 6 octobre 2016 d'adopter la modification
du plan général d'affectation et de lever les oppositions et du Département
du territoire et de l'environnement (DTE) du 12 octobre 2017 approuvant
préalablement cette modification (parcelles n
os
1353 et 1361)
Vu les faits suivants:
A.
En 1962, C.________ a hérité des parcelles n
os
1353, qui
s'étend sur 43'292 m
2
, et 1361, d'une surface de 3'338 m
2
,
du territoire communal de la Commune d'Ormont-Dessous (ci-après: la commune). Sises
au lieu-dit "********", les parcelles sont situées de part et d'autre
de la route cantonale qui relie le village du Sépey à celui des Mosses.
B.
Selon le plan général d'affectation (PGA) et le règlement y relatif
(RPGA), tous deux du 17 avril 1996, la partie adjacente à la route cantonale de
la parcelle n
o
1353 est colloquée pour environ 5'400 m
2
en zone chalets. Le solde est classé en zone agricole ou appartient à l'aire
forestière. Cette parcelle en nature champ, pré, pâturage (34'915 m
2
),
forêt (8'026 m
2
) et jardin (200 m
2
), supporte un
bâtiment agricole de 33 m
2
(ECA n
o
762) ainsi
qu'un bâtiment d'habitation et rural de 118 m
2
(ECA n
o
760) recensé en note *4*. Il s'agit d'une maison paysanne, raccordée au réseau
d'eau et actuellement utilisée comme résidence secondaire.
La consultation du guichet cartographique
Geocommunes (https://ormont-dessous.geocommunes.ch/) révèle que la partie
constructible de la parcelle n
o
1353 se situe dans une zone soumise
à un faible degré d'avalanche. Elle est également exposée à un danger de chutes
de pierres et de blocs qualifié de faible à élevé, ainsi qu'à un faible risque
de glissements de terrain spontanés et à un risque imprévisible (résiduel)
d'inondations.
C.
Suite à l'acceptation par le peuple de la Lex Weber le 11 mars 2012,
l'entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016 de la loi fédérale du 20
mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702), ainsi que la
modification de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, la commune a
décidé de réexaminer sa planification pour la rendre conforme aux nouvelles exigences
applicables en la matière.
D.
Dans le but d'encourager le redimensionnement des zones à bâtir, l'Etat
de Vaud a, par l'entremise de la cheffe du DTE, proposé une convention aux
communes de Château-d'Oex, Gryon, Leysin, Ollon, Ormont-Dessous, Rossinière et
Rougemont, "
concernant le versement d'un bonus LAT au bénéfice des
projets 'enneigement et remontées mécaniques Alpes vaudoises 2020'
".
En substance, cette convention prévoyait une augmentation comprise entre 10% et
20% de la subvention étatique pour les projets précités pour autant que les
communes entreprennent immédiatement les démarches nécessaires au
redimensionnement de leur zone à bâtir. Elles devaient en outre s'engager à adopter,
dans un délai échéant le 15 novembre 2016, un plan d'affectation restituant à
la zone agricole des parcelles représentant au minimum 30% – soit 11,4 ha pour
la Commune d'Ormont-Dessous – de leurs surdimensionnements respectifs hors
périmètre de centre. Les surfaces ainsi restituées à la zone agricole
permettraient au canton de compenser des nouvelles zones à bâtir pour des
projets d'importance cantonale.
La démarche prévue dans la convention était divisée
en deux étapes majeures: la modification partielle de la planification
communale afin d'assurer le respect des conditions précitées et garantir ainsi
l'acquisition du bonus LAT (1); la révision complète de la planification
communale pour assurer sa compatibilité avec le droit supérieur s'agissant du dimensionnement
de la zone à bâtir (2).
Dans sa séance du 30 mars 2016, le Conseil communal
d'Ormont-Dessous (ci-après: le conseil communal) a autorisé la municipalité à
conclure la convention.
E.
Sur la base du document intitulé "
Lignes directrices à l'intention
des communes vaudoises – Redimensionnement des zones à bâtir – Pour une
meilleure qualité de vie
" (ci-après: les lignes directrices), élaboré
par le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE) en
octobre 2015, la municipalité a développé une "
Vision communale
"
en vue du redimensionnement de sa zone à bâtir largement surdimensionnée.
Le 19 avril 2016, la municipalité a transmis au
Service du développement territorial (SDT) son projet de zone réservée, ainsi
que le projet de modification du PGA et du RPGA pour examen préalable. Ces
documents étaient accompagnés de la "
Vision communale
".
Le 20 mai 2016, le SDT s'est déterminé favorablement
concernant les projets de redimensionnement de la zone à bâtir et de zone
réservée et a autorisé la poursuite de ces procédures. Il a par ailleurs
confirmé que la "
Vision communale
" répondait aux exigences
posées.
Mandaté par la municipalité, le bureau D.________ a
rendu le rapport explicatif relatif à la "
Vision communale
" le
31 mai 2016. La feuille de route prévoyait la révision de l'ensemble du PGA en
2019. Dans l'intervalle, soit en 2016, une modification du PGA serait d'ores et
déjà réalisée afin de dézoner les parcelles manifestement destinées à être
exclues de la zone à bâtir selon le nouveau droit ("
dézonage rapide
").
En 2016 également, une zone réservée serait adoptée, qui inclurait les
parcelles dont l'éventuel dézonage nécessiterait un examen détaillé à
l'occasion de la révision totale du PGA en 2019.
Ce document délimitait par ailleurs le territoire
urbanisé sur la base de la "
Carte du territoire urbanisé
",
étape décrite comme indispensable au redimensionnement de la zone à bâtir dans
la mesure où le nouveau droit imposait d'orienter l'urbanisation vers
l'intérieur et de créer un milieu bâti compact. Il était encore mentionné qu'en
l'absence de définition légale exacte du territoire urbanisé, une liste de
critères pertinents dégagés par la jurisprudence avait été utilisée (notamment
ensemble de plus de dix bâtiments majoritairement non agricoles; bâtiments
distants de moins de 50 m; petites brèches ni bâties ni aménagées enclavées
dans le territoire urbanisé à l'inverse des grandes brèches qui doivent en être
exclues; délimitation correspondant au mieux au obstacles naturels ou aux
limites parcellaires ou voies de circulation). Les parcelles n
os
1353
et 1361 étaient exclues du territoire urbanisé.
La "
Vision communale
" a été mise en
consultation publique du 15 juin 2016 au 14 juillet 2016 inclus. Durant la même
période, la zone réservée et la modification du PGA et du RPGA ont été mises à
l'enquête publique, accompagnées de leurs rapports respectifs à l'intention de
l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT;
RS 700.1]).
Le rapport 47 OAT relatif à la modification du PGA soulignait
que la zone à bâtir était largement surdimensionnée et justifiait l'approche
communale articulée en deux étapes (dézonage immédiat et révision totale du
PGA). Cette manière de procéder était motivée par la volonté de la commune de
bénéficier du bonus LAT cantonal. Elle s'avérait par ailleurs nécessaire dès
lors que le PGA entièrement révisé ne pourrait être approuvé avant 2020, bien
que la procédure y relative fut d'ores et déjà initiée.
Toujours selon ce rapport, la première étape
consistait en l'identification des "
parcelles pour lesquelles un dézonage
complet s'impos
[ait]
immédiatement sans hésitation
" (p. 10 du
rapport 47 OAT). Etaient en particulier concernées les parcelles non bâties ou
comportant des constructions isolées situées à la périphérie du tissu urbain
(p. 11 du rapport). Par ailleurs, l'exposition de certains périmètres à
des dangers naturels justifiait en partie la volonté de la commune de les
dézoner. En ce sens, le dézonage immédiat constituerait une "
mesure
passive de protection découlant d'une pesée globale des intérêts
" (p.
17 du rapport).
En définitive, le projet de modification du PGA dézonait
11,4 ha dont les surfaces constructibles des parcelles n
os
1353
et 1361 classées en zone agricole.
F.
Trente oppositions ont été formées durant l'enquête publique, dont celle
de C.________.
G.
Le 6 octobre 2016, le conseil communal a adopté la modification du PGA, levé
les oppositions formées et approuvé les réponses proposées par la municipalité.
Le 12 octobre 2017, le SDT a approuvé préalablement, sous réserve des
droits des tiers, la modification du PGA et du RPGA. Ces décisions ont notifiées
à C.________ le 16 octobre 2017.
H.
Le 3 novembre 2017, B.________ et A.________ sont devenus propriétaires
des parcelles précitées par voie de succession. Par acte du 15 novembre 2017, ils
ont interjeté recours contre les décisions précitées auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
En substance, s'ils admettent le dézonage de la
parcelle n
o
1361 – sous réserve d'éventuelles prétentions en
expropriation matérielle – ils contestent le dézonage de la surface
constructible sise sur la parcelle n
o
1353. A cet égard, ils
exposent que ce terrain est situé au bord d'une voie publique cantonale
importante et se trouverait dans un secteur déjà bâti, de sorte qu'elle ne se
prêterait pas au dézonage. Les décisions entreprises ne reposeraient au surplus
pas sur une base légale suffisante et violeraient le principe de
proportionnalité puisque d'autres mesures moins incisives, en particulier l'élaboration
d'un statut particulier du bâtiment ECA n
o
760, auraient permis
d'arriver au même résultat en évitant de soumettre le bâtiment existant au
régime strict de la zone agricole et du droit foncier rural. En définitive, B.________
et A.________ exposent que leurs "
griefs
[…]
portent sur le
caractère excessif du dézonage qui ne prévoit aucune mesure correctrice
s'agissant des bâtiments existants
". Ces éléments justifieraient l'annulation
des actes attaqués et le renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
Dans sa réponse du 28 février 2018, le SDT a conclu
au rejet du recours. Il expose que la parcelle n
o
1353 se
trouve dans un secteur qui n'est pas densément bâti et soumis à des dangers
naturels élevés, raison pour laquelle il n'aurait pas été possible de maintenir
son affectation à la zone à bâtir. Quant au bâtiment ECA n
o
760 qui
y est érigé, il bénéficierait de la garantie de la situation acquise prévue par
le droit fédéral ensuite du classement de la parcelle en zone agricole.
L'aménagement d'un statut particulier pour cette construction dans la
réglementation communale tel que souhaité par les intéressés n'aurait pas été
possible. Au vu de sa situation, la parcelle ne remplirait en tout état de
cause pas les conditions pour être intégrée au futur territoire urbanisé, de
sorte que c'est à bon droit que le classement en zone agricole aurait été
ordonné.
I.
Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a approuvé la 4
ème
adaptation
du Plan directeur cantonal (ci-après: PDCn4) entrée en vigueur le 1
er
octobre 2017.
J.
Le 7 mai 2018, B.________ et A.________ ont déposé un mémoire
complémentaire et persisté dans leurs conclusions. Dans ce cadre, ils ont
ajouté qu'une parcelle voisine avait été intégrée à la zone réservée et que le
même sort aurait dû être réservé à la parcelle n
o
1353 en vertu du principe
d'égalité de traitement.
Une inspection locale a été diligentée le 13
septembre 2018 sur la parcelle n
o
1353. Il ressort notamment ce
qui suit du procès-verbal dressé à cette occasion:
"
[…]
Il est constaté que la parcelle n
o
1353
est, dans sa partie sud-est à tout le moins, fortement en pente. L'accès
reliant l'habitation n
o
ECA 760 à la route en aval est en chemin
de terre également en pente.
Me Henny
[pour les recourants]
confirme que la parcelle n
o
1361
n'est pas concernée par le recours.
Interrogé par le président, M. B.________
[recourant]
indique que le chalet n
o
ECA 760
est actuellement utilisé comme résidence secondaire. Il y a très longtemps,
soit environ 75 à 80 ans, il était utilisé dans le cadre d'une exploitation
agricole. Actuellement, le terrain est loué à une personne pour faire pâturer
du bétail.
M. E.________
[pour la municipalité]
expose les critères
ayant déterminé le dézonage de certaines parcelles, se référant au document
présentant la vision communale. La commune a examiné la présence de groupes de
bâtiments voués à l'habitation et distants de moins de 50 m les uns des autres.
La parcelle en question ne se trouve pas dans un tel groupe, ainsi que le
montre la carte établie. M. E.________ souligne également le surdimensionnement
très important de la zone à bâtir de la commune. Il indique par ailleurs que la
vision communale comprend plusieurs étapes et que, après le premier dézonage
rapide, qui ne permet de réduire qu'un tiers du surdimensionnement, d'autres
auront encore lieu.
Mme F.________
[pour la municipalité]
relève que la zone à
bâtir de la commune permettrait actuellement l'installation de 2'500 habitants
supplémentaires, ce qui dépasse largement le potentiel alloué à la commune.
Me Henny fait valoir que
l'objectif des recourants n'est pas de construire plus sur leur parcelle. Mais
il serait nécessaire de donner au bâtiment existant un statut particulier. En
l'occurrence, il a été procédé à un dézonage rapide sans prévoir un tel régime
spécial. Le bâtiment sera soumis aux restrictions découlant de la loi fédérale
sur le droit foncier rural (LDFR). Il faudrait le cas échéant inclure ce
bâtiment dans la zone réservée et prévoir un statut particulier dans le
règlement de la zone réservée puis dans le règlement du nouveau plan général
d'affectation (PGA).
Me G.________
[pour le DTE]
répond que les art. 24 ss de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT) offrent certaines
possibilités pour les bâtiments en zone agricole et que le droit communal ne
peut pas déroger au droit fédéral réglant ces questions.
M. E.________ ajoute que la
commune n'a pas le droit de créer de petites zones à bâtir isolées, mais sans
possibilités de constructions supplémentaires.
Me Henny soutient qu'il serait
nécessaire, non pas de créer une zone à bâtir, mais de désigner le bâtiment
dans le règlement du PGA et de prévoir son statut.
M. H.________
[pour le DTE]
conteste que la commune puisse
créer un statut spécial pour un bâtiment en zone agricole, laquelle est régie
par le droit fédéral.
Me Henny estime qu'il faut
raisonner au niveau du bâtiment et non de la zone. Il rappelle qu'il s'agit
d'appliquer l'art. 15 LAT, dont l'objectif serait respecté en donn
[ant]
un statut particulier au bâtiment.
M. E.________ relève que le choix
d'une distance de 50 m entre les bâtiments découle de l'art. 135 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC).
M. H.________
[relève que les parcelles n
os
1353 et
1361 se trouvent dans le périmètre des constructions traditionnellement
dispersées et]
ajoute que le PGA permettra
[it]
d'identifier des bâtiments dignes de protection, qui pourraient bénéficier, en
vertu de la LAT, de dérogations.
Me Henny répond que dans ce cas il
faut d'abord mettre cette portion de parcelle en zone réservée pour faire cette
réflexion. Le dézonage immédiat viole le principe de la proportionnalité.
Après vérification, M. I.________
[pour la municipalité]
signale que le bâtiment
en question n
o
ECA 760 est inscrit au recensement architectural du
canton de Vaud avec la note 5
[en réalité la
note 4]
.
Me Henny compare la situation de
la parcelle n
o
1353 avec celle de la parcelle n
o
1354
placé
[e]
en zone réservée.
Interrogée par le président au
sujet du futur de la zone réservée en question, Mme F.________
[pour la municipalité]
répond qu'il est
possible que la portion de la parcelle comprenant l'habitation n
o
ECA
759 reste en zone à bâtir; elle mentionne que ce bâtiment est habité à l'année.
Me Henny relève que les personnes
habitant la commune en résidence secondaire semblent donc traitées différemment
que les habitants à l'année.
Mme F.________ et M. E.________ le
contestent et indiquent que la décision se fonde sur d'autres critères,
notamment la position de cette habitation et son accès direct à la route.
Me Henny signale que le bâtiment
sur la parcelle des recourants dispose d'un raccordement aux eaux claires et
usées; il souligne aussi la présence d'habitations sur la parcelle n
o
1372
en aval (de l'autre côté de la route).
M. J.________
[pour la municipalité]
observe que ces
bâtiments ont été construits avant 1972 et sont situés en zone agricole.
[…]
.
"
Ce procès-verbal a été transmis aux parties le 18
septembre 2018 qui se sont déterminées sur son contenu et ont requis plusieurs
modifications.
K.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi de l'art. 99
LPA-VD.
2.
B.________ et A.________ (ci-après: les recourants) ne contestent pas le
surdimensionnement de la zone à bâtir communale par rapport aux besoins
prévisibles à quinze ans ni, partant, la nécessité d'en réduire l'étendue,
conformément à l'art. 15 al. 2 LAT. De même, ils ne critiquent pas la régularité
formelle de la procédure suivie ayant abouti à la décision querellée.
3.
En revanche et dans un premier grief, les recourants s'en prennent aux
critères retenus par le conseil communal et le SDT (ci-après: les autorités
intimées) pour justifier le changement d'affectation, de même que l'application
de ces critères au cas d'espèce. La modification partielle du PGA ayant été
entreprise pour garantir la mise en œuvre des nouvelles dispositions de la LAT,
la problématique des dangers naturels serait totalement étrangère à celle de la
réduction des zones à bâtir surdimensionnées. Partant, l'existence de dangers
naturels n'aurait pas dû être prise en compte par les autorités intimées, ce
d'autant plus que les plans des dangers n'auraient pas encore de force
obligatoire. En outre, la parcelle ne serait pas isolée en pleine nature mais
située "
à proximité de la route cantonale et de l'église
",
"
dans un secteur déjà bâti
". Sur ce dernier point, les
recourants ne contestent en réalité pas la pertinence des critères utilisés par
les autorités intimées, mais leur reprochent d'avoir établi les faits de
manière inexacte.
a) Le pouvoir de
cognitio
du tribunal de
céans est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En matière de planification,
il s'étend cependant à l'examen de l'opportunité du projet litigieux (
cf
.
art. 33 al. 3 let. b LAT; arrêts AC.2018.0067 du 27 novembre 2018 consid. 3; AC.2016.0238
du 15 octobre 2018 consid. 4a; AC.2017.0386 du 27 septembre 2018 consid. 3).
Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle
de l’opportunité agisse comme autorité supérieure de planification ou de
surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6; ég. arrêt précité AC.2018.0067 consid.
3). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé de
son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant des
circonstances locales ou des questions de pure appréciation (
cf
. art. 2
al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6). En particulier, le choix des parcelles
concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large
mesure du pouvoir d'appréciation des autorités locales de planification (ATF
144 II 41 consid. 5.2 et en dernier lieu arrêt TF 1C_73/2018 du 7 janvier
2019 consid. 3.1). Ainsi, une mesure de planification doit être maintenue
lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité de recours
n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout aussi
appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa et arrêts précités AC.2016.0238
consid. 4a et AC.2017.0386 consid. 3). En revanche, selon la jurisprudence
fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127
II 238 consid. 3b/aa; arrêt TF 1P.320/2003 du 22 août 2003 consid. 2; arrêt AC.2017.0272
du 20 juin 2018 consid. 2a et les références citées).
Dans le cadre de son contrôle, l'autorité de recours
examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1;
arrêts précités AC.2018.0067 consid. 3 et AC.2017.0272 consid. 2a). Il s'agit
notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT
sont respectés (
Ibidem
et arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC
2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité
d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte
(art. 2 al. 1 let. b OAT) ou les possibilités permettant de garantir une
utilisation mesurée du sol, de réduire à un minimum les atteintes à
l'environnement et de réaliser une occupation plus rationnelle du territoire
(art. 2 al. 1 let. d OAT). De même, tous les intérêts concernés, qu'ils soient
publics ou privés, doivent être pris en considération dans le respect du
principe de la proportionnalité (art. 3 OAT).
b) Une mesure d'aménagement du territoire, telle le
classement d'un bien-fonds dans une zone agricole, représente une restriction de
droit public au droit de propriété qui n'est compatible avec l'art. 26 Cst. que
pour autant qu'elle repose sur une base légale, se justifie par un intérêt
public suffisant et respecte les principes de la proportionnalité et de
l'égalité devant la loi (art. 36 Cst.;
cf
. ATF 138 I 131
consid. 6.2; arrêt TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 3.1 et
arrêt AC.2018.0208 du 18 janvier 2019 consid. 2c).
4.
a) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS
101) prévoit que la Confédération fixe les principes applicables à
l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une
utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise que la Confédération, les
cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à réaliser
une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de
l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du
territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti en maintenant une qualité de l'habitat
appropriée (let. a bis) et de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3
al. 2 LAT dispose les principes d'aménagement qui imposent notamment de
préserver le paysage, de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres
cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (let. a) et de veiller à
ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (let. b). S'agissant des territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques, l'art. 3 al. 3
LAT impose qu'ils soient aménagés selon les besoins de la population et leur
étendue limitée.
b) En vertu de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1); les zones à bâtir surdimensionnées doivent
être réduites (al. 2). L'art. 8
a
LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur doit définir notamment la dimension totale
des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur cantonal
(PDCn) a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
A cet égard, on relèvera encore que l'entrée en vigueur de la 4
ème
adaptation du PDCn le 1
er
octobre 2017, approuvée le 31 janvier 2018
par le Conseil fédéral, pose des principes directement applicables à la
délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir
surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le
Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles
dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la
délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts
AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre 2018
consid. 1c).
c) Au niveau cantonal, la mesure A11 du plan
directeur cantonal (PDCn), dans sa teneur actuelle (4
ème
adaptation
du PDCn), expose notamment ce qui suit:
"
Les communes qui doivent redimensionner
leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur
projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan
directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes
peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants:
·
la qualité de la desserte en transports publics;
·
l'accès en mobilité douce aux services et équipements;
·
la qualité des sols et les ressources, dont les surfaces
d'assolement;
·
l'environnement, notamment
la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
·
la capacité des équipements et des infrastructures;
·
la possibilité d'équiper à un coût proportionné;
·
la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes, dans
l'ordre:
1.
réaffectent
les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2.
densifient
le
territoire urbanisé
;
3.
mettent en
valeur les
réserves
et les
friches
notamment par la densification.
[…]"
La prise en compte des dangers naturels dans le
rapport 47 OAT se fonde donc sur la mesure A11 de la 2
ème
adaptation
du PDCn (respectivement A12 dans la 3
ème
adaptation du PDCn) qui
impose expressément aux autorités de planification de tenir compte de l'environnement
et de la maîtrise d'éventuels risques et nuisances. Il s'agit en réalité d'une
obligation légale, puisque l'art. 6 al. 2 let. c LAT dispose que les cantons
doivent désigner dans leurs plans directeurs, les parties du territoire qui
sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances. La
mesure E13 du PDCn concrétise cette obligation en prévoyant notamment
l'élaboration de cartes des dangers (
cf
. ég. art. 15 de l'ordonnance du
30 novembre 1992 sur les forêts [OFo; RS 921.01] et art. 27 de l'ordonnance du
2 novembre 1994 sur l'aménagement des cours d'eau [OACE; RS 721.100.1]). La
mesure E13 prévoit en outre que les "
terrains fortement menacés par des
dangers doivent être rendus inconstructibles
" et qu'"[e]
n
dehors des secteurs construits et lorsque les terrains sont soumis à des
dangers moyens, la priorité est donnée au rétablissement des dynamiques
naturelles
". Il convient par conséquent de prendre en compte les
risques naturels lors de la réduction d'une zone à bâtir surdimensionnée,
puisque seuls les terrains "
propres à la construction
" peuvent
être classés en zone à bâtir selon l'art. 15 al. 4 let. a LAT, soit en
principe ceux qui ne sont pas menacés par des dangers naturels (Heinz
Aemisegger / Samuel Kissling, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Genève / Zurich / Bâle 2016, art. 15 LAT n
o
92). Au niveau cantonal, l'art. 89 al. 1 LATC (dont la teneur est identique à
celle de l'art. 89 al. 1 aLATC) précise d'ailleurs que toute construction sur
un terrain soumis à des dangers spéciaux tels que l'avalanche, l'éboulement,
l'inondation, les glissements de terrain, est interdite avant l'exécution de
travaux propres, à dire d'experts, à le consolider ou à écarter ces dangers.
d) Selon le Tribunal fédéral, la réduction des zones
à bâtir surdimensionnées relève d'un intérêt public important susceptible
d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt public à la stabilité des plans
ainsi que sur les intérêts privés des propriétaires concernés (ATF 144 II 41
consid. 5.2). En cas de déclassement d'une parcelle constructible pour des
motifs de surdimensionnement de la zone à bâtir, la possibilité d'une
exploitation effective à des fins agricoles n'est pas déterminante. Un intérêt
général au classement en zone agricole est en effet établi si, d'une part, le
classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'
art. 15
LAT
, et si d'autre part un classement dans la zone à protéger au sens de
l'
art. 17 LAT
, voire dans une autre zone
inconstructible selon l'
art. 18 LAT
, ne s'impose pas
(arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.6). Le fait que la
parcelle soit déjà équipée n'est pas un élément pertinent (arrêt TF 1C_378/2016
précité consid. 3.5 et 1C_54/2015 du 2 novembre 2015 consid. 4.2). La
décision de déclassement doit en tout état de cause reposer sur des critères objectifs
(arrêt TF 1C_378/2016 précité consid. 3.7).
En application des
principes qui précèdent, le Tribunal fédéral a déjà confirmé le déclassement
d'une parcelle située en bordure d'une zone résidentielle à faible densité,
nettement séparée de la zone de village et qui ne remplissait pas les
conditions de l'art. 15 LAT relatives au classement en zone à bâtir (arrêt
TF 1C_378/2016 précité consid. 3.5 et 3.6).
5.
a) Il suit de ce qui précède que, contrairement à ce que soutiennent les
recourants, les autorités intimées étaient fondées, dans le cadre de leur
analyse, à prendre en compte les risques naturels auxquels est soumise la
parcelle litigieuse. Le fait de savoir si les plans des dangers ont d'ores et
déjà valeur contraignante n'est de plus pas déterminant dès lors que les
recourants ne contestent pas l'existence et la réalité des risques en question,
si bien qu'il ne saurait être reproché aux autorités intimées d'en avoir tenu
compte lors de la modification de la planification. Cela est d'autant plus vrai
qu'il ne s'agissait que d'un critère parmi ceux utilisés pour décider de
l'affectation agricole de la parcelle (
cf
. consid. 5b ci-dessous).
Partant, le grief doit être écarté.
b) S'agissant des autres critères utilisés par les
autorités intimées pour justifier le classement en zone agricole,
l'argumentation des recourants ne peut être suivie. En effet et contrairement à
ce qu'ils allèguent, la cour de céans ne discerne aucun motif de s'écarter des
constatations factuelles faites par les autorités intimées relativement à la
situation de la parcelle n
o
1353, qui ont conduit à l'exclure du
territoire urbanisé sur la base des critères mentionnés dans la "
Vision
communale
". Elles doivent au contraire être confirmées pour les motifs
qui suivent.
aa) A l'instar d'un certain nombre de parcelles
environnantes, la propriété des recourants supporte un bâtiment d'habitation.
On ne saurait pour autant en déduire que le secteur serait "
déjà bâti
"
au point de justifier le maintien de la parcelle en zone à bâtir. En réalité,
l'examen du dossier et l'analyse des plans et orthophotographies sur le guichet
cartographique Geocommunes et sur le guichet cartographique cantonal
(www.geo.vd.ch) révèlent que l'habitation la plus proche est distante de
70 m du bâtiment ECA n
o
760. Environ un tiers des parcelles
constructibles situées à proximité demeurent actuellement libres de toute construction.
A cela s'ajoute le fait que la parcelle n
o
1353 marque la limite
entre la zone à bâtir et la zone agricole à cet endroit et se situe à environ
500 m du centre du village, soit à l'extrémité du village des Mosses. L'inspection
locale a de plus révélé que la parcelle était fortement en pente, tout comme le
chemin de terre servant d'accès à l'habitation ECA n
o
760. A cette
occasion, il est en outre apparu que le terrain non construit sis en zone à
bâtir était loué à un tiers pour y faire pâturer du bétail.
bb) Sur cette base, c'est à bon droit que les
autorités intimées ont considéré la maison d'habitation de la parcelle n
o
1353 comme une construction isolée, typique de l'habitat traditionnellement
dispersé (
cf.
mesure C23 du PDCn) et n'appartenant pas à un secteur déjà
bâti. Le seul fait que le terrain concerné jouxte la route cantonale et se
situe non loin d'une église n'est pas de nature à modifier l'appréciation qui
précède.
c) Eu égard aux risques qui menacent la parcelle n
o
1353, à son éloignement du village et des autres habitations, à sa situation actuelle
à la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole, ainsi qu'à l'utilisation
partielle de la surface colloquée en zone à bâtir à des fins agricoles, son
classement en zone agricole repose sur des critères objectifs. Cette décision
s'avère de plus conforme aux buts de la LAT rappelés ci-dessus (
cf
. consid. 4a
et 4b), en particulier à l'objectif de densification et de concentration. Elle
sert également l'intérêt public important que constitue la réduction des zones
à bâtir surdimensionnées.
En définitive, les griefs des recourants concernant
le critère des dangers naturels utilisé par les autorités intimées et les
constatations de fait relatives à la situation de la parcelle n
o
1353
tombent à faux.
6.
Dans un second grief, les recourants font valoir que la restriction à
leur droit de propriété serait disproportionnée et consacrerait une inégalité
de traitement.
a) Le classement en zone agricole du bâtiment ECA n
o
760
aurait pour conséquence de le soumettre aux réglementations restrictives de cette
zone et de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural
(LDFR; RS 211.412.11). En l'absence de "
mesures correctrices s'agissant
des bâtiments existants
[en l'espèce le bâtiment ECA n
o
760]
dans
la réglementation accompagnant le dézonage
", l'atteinte au droit de
propriété des recourants serait grave et disproportionnée. En d'autres termes,
ils requièrent qu'un "
statut particulier
" différent de celui
de la zone agricole soit spécifiquement prévu dans le RPGA pour le bâtiment ECA
n
o
760. Quant à l'inégalité de traitement, elle proviendrait du
traitement réservé aux parcelles voisines n
os
1355 et 1354 dont les
situations seraient pourtant identiques à celle des recourants. La première,
colloquée en zone de constructions et d'aménagements publics, n'est pas touchée
par la modification du PGA. Quant à la seconde, elle serait incluse dans la zone
réservée et non pas immédiatement restituées à la zone agricole, contrairement
à la parcelle n
o
1353. En d'autres termes, cette dernière aurait dû
être intégrée à la zone réservée et non pas immédiatement dézonée.
b) D'emblée, on rappellera qu'en cas d'adaptation
d'un plan, le propriétaire ne peut tirer de la garantie de la propriété un
droit acquis au maintien du régime applicable à son bien-fonds (Thierry
Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève 2016, n.
56 ad art. 21 LAT). Par ailleurs et comme déjà exposé (
cf
. consid. 3b),
le classement d'une surface constructible en zone agricole doit non seulement
reposer sur une base légale et être justifié par un intérêt public suffisant – ce
qui est le cas en l'espèce (
cf
. consid. 4d) –, mais également respecter
les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement (art. 36 Cst.).
aa) De manière générale, le principe de
proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les
résultats escomptés et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but
visé et il impose un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics
ou privés compromis (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 et les références citées; ég.
arrêts TF 1C_549/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.1.1 et 1P.229/2000 du
12 septembre 2000 consid. 1a).
Alors qu'il incombe aux législateurs cantonaux de
régler la garantie de la situation acquise dans les zone à bâtir, le
législateur fédéral a créé pour le territoire situé hors zone à bâtir, un cadre
juridique exhaustif avec les art. 24
a
à 24
e
et 37
a
LAT;
les cantons ne peuvent l'étendre mais sont habilités à le restreindre dans
certains cas (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à
bâtir, Genève / Zurich / Bâle 2017, ad art. 24
c
LAT,
n
o
7). L'art. 24
c
LAT prévoit en particulier le régime de la
garantie de la situation acquise pour les constructions et installations
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la
zone. Lors du classement d'une parcelle constructible en zone agricole, cette
disposition est de nature à relativiser les effets de l'atteinte portée à la
propriété (arrêt AC.2017.0272 précité consid. 2e).
De la même manière, le législateur fédéral n'a pas
ignoré que l'assujettissement d'un immeuble à la LDFR pouvait avoir des
conséquences drastiques pour les propriétaires (arrêt AC.2015.0026 du 24
décembre 2015 consid. 3). Désireux de limiter les atteintes à la garantie constitutionnelle
du droit à la propriété (art. 26 Cst.), il a mis en place différents correctifs
destinés à les contenir dans les limites de ce qui est nécessaire pour
atteindre les objectifs législatifs énoncés à l'art. 1 LDFR (ATF 139 III 327
consid. 2.2 et 3.3 et arrêt AC.2015.0026 précité consid. 3). Ainsi en va-t-il
de toute une série de situations prévues par les
art. 59 et
60 LDFR
(exception à l'interdiction de partage matériel et de
morcellement des entreprises et immeubles agricoles, en particulier s'agissant
d'immeubles à usage mixte), 64 LDFR (exceptions au principe de l'exploitation à
titre personnel (ATF 139 III 327 consid. 2.2 et ATF 132 III 515 consid. 3.3.3).
En effet, certains biens-fonds situés hors des zones à bâtir ne sont en réalité
d'aucune utilité à l'agriculture: ainsi, par exemple, un restaurant de montagne
ou une maison d'habitation sans rapport avec une exploitation agricole ne
justifient nullement des mesures particulières en faveur de l'agriculture (ATF
132 III 515 consid. 3.3.2). L'intéressé peut, dans un tel cas, introduire une
procédure tendant à constater qu'un immeuble situé en dehors d'une zone à bâtir
est exclu du champ d'application de la LDFR (art. 84 LDFR; ATF 139 III 327
consid. 2 et ATF 132 III 515 consid. 3.3.2). Ce système permet notamment de
tenir compte de la garantie de la situation acquise lorsqu'une construction bénéficie
de l'art. 24
c
LAT (ATF 139 III 327 consid. 3.3).
bb) En l'espèce, on observe que le critère de
l'aptitude est rempli dans la mesure où la décision entreprise conduit à
réduire l'ampleur du surdimensionnement de la zone à bâtir. Par ailleurs, les
autorités intimées ne sont pas compétentes pour prévoir des dérogations supplémentaires
hors zone à bâtir. L'adoption d'un "
statut
particulier
"
afin que le bâtiment ECA n
o
760 dispose d'une règlementation
dérogatoire une fois la parcelle classé en zone agricole serait ainsi contraire
au droit fédéral. Les recourants ne proposent aucune – et le tribunal n'en
discerne pas – autre mesure moins incisive admissible dans ce cadre. En
l'absence de mesure moins incisive, le principe de nécessité est respecté. Cela
est d'autant plus vrai que le législateur fédéral a prévu des mécanismes qui
visent à tempérer la rigueur de la LDFR et de la réglementation applicable à la
zone agricole, dont les recourants pourront bénéficier s'ils en remplissent les
conditions. S'agissant enfin de la proportionnalité au sens strict, l'atteinte
portée aux intérêts privés des recourants s'avère raisonnable eu égard à
l'importance que revêt l'intérêt public à la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées (
cf
. consid. 4d ci-dessus), appréciation d'autant plus justifiée
vu les circonstances du cas d'espèce et les caractéristiques de la parcelle
litigieuse.
cc) Pour ces motifs, le grief de violation du
principe de la proportionnalité s'avère mal fondé.
c) Quant à l'art. 8 al. 1 Cst. qui consacre le
principe d'égalité de traitement, il est violé lorsqu'une décision établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer, ou qu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est
dissemblable
ne l'est pas de manière différente (ATF
144 I 113 consid. 5.1.1; ATF 143 I 361 consid. 5.1 et ATF 142 I 195 consid.
6.1). Le droit à l'
égalité de traitement
n'a
cependant qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il
est en effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des
zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature
puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à
une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la
planification
soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF
142 I 162 consid. 3.7.2; ATF 121 I 245 consid. 6e/bb et arrêt TF 1C_180/2017 du
12 mars 2018 consid. 5).
En l'espèce, la parcelle n
o
1355, qui s'étend
sur une surface de 170 m
2
et supporte une chapelle, était et demeure
colloquée en zone de construction et d'aménagements publics. Sa situation est
clairement différente de celle de la parcelle n
o
1353 raison
pour laquelle elles n'avaient pas à être traitées de manière semblable. Quant à
la parcelle voisine n
o
1354, sa situation ne se distingue certes pas
radicalement de celle des recourants, sous réserve d'un accès aménagé et direct
à la route et du fait qu'elle est un peu moins éloignée du centre du village que
la parcelle n
o
1353 située à l'extrémité de la zone constructible. En
tout état de cause, la planification litigieuse n'apparaît pas insoutenable. Le
classement immédiat en zone agricole de la parcelle n
o
1353 repose
sur l'examen complet de la situation de la parcelle conformément au droit (
cf
.
consid. 3 à 7 ci-dessus), ce qui n'a pas encore été effectué pour la parcelle
voisine n
o
1354. C'est la raison pour laquelle cette dernière a
été incluse dans la zone réservée dans l'attente de la révision totale du PGA,
ce qui constitue une mesure provisoire ne préjugeant pas de son maintien
ultérieur en zone à bâtir. Il s'ensuit que la parcelle n
o
1353
n'avait pas, sous l'angle de l'égalité de traitement, à être incluse dans la
zone réservée plutôt qu'immédiatement dézonée.
7.
Mal fondé, le recours doit être rejeté et les décisions entreprises
confirmées. Succombant, les recourants supporteront les frais de justice. Les
autorités intimées n'ayant pas procédé par l'entremise d'un mandataire
professionnel, elles n'ont pas droit à des dépens (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessous du 6 octobre 2016 et
du Département du territoire et de l'environnement du 12 octobre 2017 sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 avril 2019
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.