vd_omni · AC.2016.0203 · 2018-03-15 · fr

A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Montreux | - Ordre donné par le SDT au recourant de procéder au démontage d'un garage construit en 1997 en zone agricole. C'est à tort qu'il a été indiqué sur le plan de situation alors établi par un géomètre officiel et qui se fondait très certainement sur le PGA établi en 1987, plan particulièrement imprécis et peu clair s'agissant de la délimitation sur la parcelle du recourant entre zones constructible et inconstructible, que le garage se trouverait en zone à bâtir. L'examen des extraits du PGA figurant au dossier et datant de 1972 et de 1998 ainsi que de l'extrait du guichet cartographique cantonal produit par le SDT permet en effet de constater que la partie de la parcelle sur laquelle se trouve le garage est et a toujours été colloquée en zone agricole. Le permis de construire délivré à l'époque par la municipalité, sans que l'autorité cantonale compétente ne se détermine, est donc radicalement nul (consid. 2). - C'est à tort que le recourant prétend que le dossier d'enquête relatif au garage aurait été valablement soumis à l'autorité compétente en matière d'autorisation de construire hors zone à bâtir et fait valoir le principe de la bonne foi à cet égard (consid. 3). - La compétence du SDT d'exiger le démolition du garage n'est pas périmée (consid. 5). - Compte tenu des circonstances exceptionnelles du cas, et en particulier du principe de la confiance selon lequel le recourant pouvait se fier aux indications authentifiées par un géomètre officiel, que la municipalité n'avait pas remises en question et dont l'inexactitude n'était pas manifeste pour les anciens et nouveau propriétaires, l'ordre de démolition du garage apparaît disproportionné (consid. 6).Recours admis. Recours au TF rejeté par arrêt du 22 juillet 2019 (1C_183/2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.03.2018 AC.2016.0203

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 mars 2018
Composition
M. Pascal Langone, président; MM. Raymond Durussel et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________
, à ********,
représenté par Me Léonard BRUCHEZ,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
Autorité concernée
Municipalité de Montreux,
représentée par Me Alain
THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Objet
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 10 mai 2016 ordonnant le démontage du garage situé sur la
parcelle n° 7399 de la Commune de Montreux (hors zone à bâtir)
Vu les faits suivants
A.
A.________ est propriétaire, au lieu-dit ********, de la parcelle
n° 7399 de la Commune de Montreux (ci-après: la commune) depuis 2011.
D'une surface de 1558 m
2
, ce bien-fonds comprend un bâtiment
d'habitation (n° ECA 4860) de 125 m
2
, un garage (n° ECA
8798) de 29 m
2
, une surface de champ, pré et pâturage de 1260 m
2
ainsi qu'une place privée de 173 m
2
. Cette parcelle est colloquée à
cheval sur deux zones, soit la zone de résidence d'agrément (zone à bâtir) dans
sa partie Est et la zone agricole dans sa partie Ouest, selon le Plan d'affectation
communal (PAC) et le Règlement sur le plan d'affectation et la police des
constructions (RPAPC), tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le 15 décembre
1972. Le PAC a en particulier fait l'objet d'une modification relative à la
création de zones agricoles et de zones intermédiaires approuvée par le Conseil
d'Etat le 8 avril 1987. Le RPAPC a pour sa part fait l'objet de modifications
les 14 janvier 1976, 8 avril 1987, 24 octobre 1990 et 19 avril 1995.
B.
Le 20 septembre 1996, les anciens propriétaires du bien-fonds
n° 7399, B.________ et C.________, avaient déposé une demande de permis de
construire un garage partiellement enterré d'une surface de 29 m
2
et d'une hauteur de 3 m environ. Cet ouvrage devait prendre place dans
la partie Ouest du bien-fonds en cause, qui était en forte pente. Du fait notamment
de cette pente, seule la façade Est, où se trouverait l'entrée, serait
entièrement visible, la façade Ouest ne l'étant pas du tout et les façades Sud
et Nord que très partiellement. Il était prévu que la façade Nord de ce garage
soit située à plus de 7 m au Sud-Ouest de la maison d'habitation (n° ECA 4860)
construite en 1971. Le dossier d’enquête contenait notamment le plan de
situation établi 18 septembre 1996 par D.________, ingénieur géomètre breveté
et géomètre officiel,  sur la  base des données cadastrales, qui indiquait que
la parcelle n° 7399 était classée "en zone de résidence d’agrément"
selon le plan de zones communal. Le formulaire de la demande de permis de
construire précisait également que le garage était situé dans la zone de résidence
d’agrément (ch.100) et qu’il ne s’agissait donc pas d’une construction hors
zone à bâtir (ch. 103).
Mis à l'enquête publique  du 8 au 28 octobre 1996,
le projet n’avait pas suscité d’opposition. Le 16 octobre 1996,  la Centrale
des autorisations CAMAC du Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (aujourd’hui : Département des infrastructures et des
ressources humaines) avait adressé à la Municipalité de Montreux (ci-après: la
municipalité) sa synthèse CAMAC n° ******** contenant les autorisation et
préavis délivrés par les services cantonaux consultés, soit le Service des eaux
et de la protection de l'environnement ainsi que le Voyer du 3
ème
arrondissement à Aigle. Le service cantonal compétent à l’époque pour autoriser
les constructions hors zone à bâtir (le Service de l’aménagement du territoire;
SAT, devenu le Service du développement territorial) n’avait pas été consulté,
étant donné que la demande de permis de construire ne mentionnait pas que
l’ouvrage incriminé se situait en zone agricole. Le 6 novembre 1996, la
municipalité avait octroyé le permis de construire le garage. Les travaux de
construction du garage (n° ECA 8798) se sont achevés en 1997.
C.
Le 21 août 2015, A.________ a déposé une demande de permis de construire
portant sur un changement d’affection d’un local de l’aile sud du bâtiment
d’habitation n° ECA 4860, érigé en 1971 et classé en zone de résidence
d’agrément.
A cette occasion,
le Service du développement territorial (SDT) a constaté
qu’un garage
semi-enterré (n° ECA 8798) construit en 1997 était situé hors de la zone à
bâtir, sans autorisation cantonale préalable.
D.
Par décision du 10 mai 2016, le SDT a ordonné à l'encontre de A.________
des travaux de remise en état, soit le démontage du garage et l'évacuation des
matériaux vers une installation
ad hoc
ainsi que le rétablissement et le
réensemencement du terrain naturel. Il a imparti à l'intéressé un délai au 30
septembre 2016 pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
Il a considéré, en bref, que le garage litigieux était situé hors de la zone à
bâtir et que le département cantonal en charge des constructions n’aurait pas
délivré l’autorisation spéciale s’il avait été consulté à l’époque.
E.
Par acte du 10 juin 2016, A.________ a interjeté recours contre la décision
du SDT du 10 mai 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), concluant, principalement, à la réforme de la
décision attaquée en ce sens que le garage et sa voie d'accès étaient tolérés
et, par conséquent, à l'annulation de l'ordre de démolition du garage, d'évacuation
de ses matériaux vers une installation
ad hoc
, et de l’ordre de rétablir
le terrain naturel et de réensemencer la parcelle n° 7399. Subsidiairement,
il a conclu à l'annulation de la décision entreprise, le dossier de la cause
étant renvoyé au SDT pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Le
recourant a produit différents documents à l'appui de son recours, dont des
photographies.
Le 3 août 2016, la municipalité a conclu à
l'admission du recours.
Le 25 août 2016, le SDT a conclu au rejet du
recours.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant a requis la fixation d'une inspection locale.
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 141 I 60 consid. 3.3; 140
I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 138 III 374 consid. 4.3.2 p. 376;
cf. aussi TF 4A_42/2017 du 29 janvier 2018 consid. 3.2; 6B_404/2017
du 20 décembre 2017 consid. 1.1; 2C_1172/2016 du 26 juillet 2017
consid. 2.1). Vu les pièces du dossier, en particulier les photographies
produites par le recourant, la mesure d'instruction requise n'apparaît ni
nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du
litige; elle ne pourrait amener la Cour de céans à modifier son opinion.
2.
La question se pose tout d'abord de savoir à quelle zone est affectée la
partie de la parcelle n° 7399 sur laquelle est sis le garage litigieux et
plus précisément quelle était cette affectation lorsque la demande de permis de
construire le garage a été déposée.
a) Les plans d'affectation au sens des art. 14 ss de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
règlent l'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT), déterminant pour chaque
parcelle, le mode, le lieu et la mesure de l'utilisation admissible du sol (ATF
138 I 131 consid.
4.2; 135 II 328 consid.
2.2; 123 II 91 consid. 1a/aa; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz – Bundesgesetz vom 22.
Juni 1979 über
die Raumplanung
[
RPG
]
, Handkommentar
, Berne, 2006, n° 3 ad art.
14 LAT; Pierre Moor, Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire [Commentaire LAT], 2010, art. 14 LAT, n° 1, et les références citées;
cf. également l'art. 43 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions, LATC; RSV 700.11); ils
délimitent les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger
(art. 14 al. 2 LAT). Rien n'empêche la municipalité de prévoir une
affectation des parcelles qui ne suive pas le tracé des limites de propriété et
de soumettre par exemple une parcelle à deux affectations différentes (cf.
arrêts CDAP AC.2014.0076 du 14 octobre 2014 consid. 1a; AC.2013.0153 du 20
décembre 2013 consid. 1b).
Une fois le plan d'affectation régulièrement adopté
par l'autorité compétente, seul celui-ci fait foi (arrêts CDAP AC.2014.0076 du
14 octobre 2014 consid. 1a; AC.2013.0153 du 20 décembre 2013 consid. 1a;
AC.2010.0293 du 27 mai 2011 consid. 2a). La force obligatoire générale des
plans d'affectation implique également que les autorités veillent à leur
respect par les particuliers (Thierry Tanquerel, Commentaire LAT, art. 21, n°
9). La représentation graphique du plan doit être dépourvue d'ambiguïté. Il
n'est pas admissible, par exemple, que la largeur des traits et/ou l'échelle employées
ne permette pas de déterminer la localisation exacte des limites (par ex. traits
d'une largeur de 5 mm sur un plan à l'échelle de 1:500) (arrêt TF du 18 mars
1981, publié in: ZBl 1981 534 consid. 2 p. 535; cf. aussi Eloi Jeannerat,
Pierre Moor, Commentaire pratique LAT, Planifier l'affectation, 2016, art. 14,
n° 21; Pierre Moor, Commentaire LAT, art. 14, n° 30). L'échelle utilisée
doit être adéquate. Si les propriétaires ont un doute quant à l'interprétation
à donner à un plan, ils doivent se renseigner (arrêt TF du 18 mars 1981, publié
in: ZBl 1981 534 consid. 2b p. 536/537; cf. aussi Eloi Jeannerat, Pierre
Moor, Commentaire pratique LAT, Planifier l'affectation, art. 14, n° 21;
Pierre Moor, Commentaire LAT, art. 14, n° 30). En cas d'ambiguïté, il n'existe
aucun principe d'interprétation prioritaire selon lequel les limites de zones
se calqueraient sur les limites parcellaires (Eloi Jeannerat, Pierre Moor,
Commentaire pratique LAT, Planifier l'affectation, art. 14, n° 22, et les
références citées à la note 36).
b) Selon l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets
de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée. L'art. 25 al. 2 LAT, dans sa version en vigueur
lors de la délivrance de l'autorisation de construire en 1996 (aLAT; RO 1979
1573), prévoyait déjà qu'hors de la zone à bâtir, l'autorisation ou
l'approbation d'une autorité cantonale était requise pour toute dérogation. Conformément
à l'art. 81 al. 1 LATC, pour tous les projets de construction ou de changement
de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante situés hors
de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée; cette
décision ne préjuge pas de celle des autorités communales. L'art. 81 al. 1
LATC, dans sa version en vigueur en 1996 (RA/FAO 1985 538), exigeait déjà la
délivrance d'une autorisation spéciale cantonale pour tout projet sis hors des zones
à bâtir. L'art. 120 al. 1 let. a LATC, dont le contenu était identique en
1996, prévoit expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne
peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées
dans leur destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant
le département cantonal (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT. Selon
l'art. 104 LATC, avant de délivrer le permis, la municipalité s'assure que le
projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires et aux plans
d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration (al. 1); elle vérifie si les
autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées
(al. 2).
Selon la jurisprudence, une autorisation délivrée en
dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est absolument nulle,
l'autorisation cantonale en étant un élément constitutif et indispensable; une
simple autorisation communale est donc insuffisante (ATF 111 Ib 213 traduit in
JdT 1987 I p. 564; TF 1C_500/2016 du 30 mai 2017 consid. 3.1; 1C_483/2012,
1C_485/2012 du 30 août 2013 consid. 4.1; 1C_265/2012 du 25 mars 2013
consid. 3; cf. aussi CDAP AC.2014.0398 du 7 décembre 2015 consid. 7b;
AC.2014.0240 du 14 juillet 2015 consid. 3a, et les références citées).
c) Lors de la procédure ayant abouti à l'octroi du
permis de construire le garage litigieux, soit fin 1996, était applicable le Plan
d'affectation communal (PAC) approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972
et qui avait fait l'objet d'une modification relative à la création de zones
agricoles et de zones intermédiaires approuvée par le Conseil d'Etat le 8 avril
1987. A cette date avait été établi un nouveau plan. Un extrait du plan établi
en 1972 ainsi qu'un extrait de celui établi en 1987 figurent au dossier. L'examen
du plan établi en 1972 montre clairement que la partie constructible de la
parcelle n° 7399 est délimitée au droit de la façade Ouest du bâtiment
n° ECA 4860, toute la partie Ouest du bien-fonds en cause, et en
particulier celle où a ensuite été construit le garage, se trouvant ainsi
colloquée en zone agricole. Le plan établi en 1987 en revanche, sur lequel la
municipalité indique que s'est probablement fondé l'ingénieur géomètre breveté
qui a établi le plan de situation du 18 septembre 1996 à l'occasion de la
demande de permis de construire le garage, est beaucoup plus imprécis,
s'agissant en particulier de la délimitation entre zones constructible et
inconstructible sur la parcelle n° 7399, compte tenu en particulier de
l'épaisseur du trait utilisé. Une telle imprécision ne permet pas de déterminer
avec certitude où se situe la limite entre les deux types de zones sur le
bien-fonds considéré, en particulier à l'endroit où se trouve le garage
litigieux. L'examen de l'exemplaire du PAC figurant dans le dossier de la
municipalité aux mains du tribunal et qui date d'avril 1998 permet de constater
que, sur la parcelle n° 7399, sachant que la distance sur le plan entre la
façade Ouest du bâtiment n° ECA 4860 et la limite entre zones
constructible et inconstructible est de 0,5 mm et que l'échelle du plan est de
1:10'000, la limite entre zone constructible et zone inconstructible se situe sur
le terrain à environ 5 m au droit de la façade Ouest du bâtiment n° ECA
4860, toute la partie Ouest du bien-fonds en cause se trouvant ainsi en zone
agricole. La comparaison entre ce plan d'avril 1998 et le plan de situation
établi par l'ingénieur géomètre breveté le 18 septembre 1996 en vue de
l'enquête publique montre que le garage se situe non pas, ainsi que le plan de
situation l'indique, en zone de résidence d'agrément, mais en zone agricole. Le
plan de situation précité indique en effet une distance de plus de 7 m, et non
pas de 5 m ou moins, entre la façade Ouest du bâtiment n° ECA 4860 et la
façade Nord du garage, sis au Sud-Ouest de ce dernier. Or, aucune modification
du PAC n'est intervenue entre 1996 et 1998 ni même actuellement pour ce qui
concerne la limite entre zones constructible et inconstructible sur la parcelle
en cause. Au vu de ce qui précède, compte notamment tenu des plans établis en
1972 et 1998 ainsi que de l'extrait du guichet cartographique cantonal produit
par le SDT duquel il découle que la partie de la parcelle n° 7399 sur
laquelle se trouve le garage est en zone agricole, l'on doit ainsi considérer que
cette portion de terrain est et a toujours été colloquée en zone agricole. La
superposition du plan de zone disponible en 1996 avec le cadastre numérisé
actuel à laquelle a procédé le recourant n'est, au vu des éléments précités et
des plans figurant au dossier, pas déterminant. L'on peut en outre relever
qu'une telle superposition laisse apparaître le fait qu'une partie du garage
litigieux à tout le moins se trouverait en zone agricole, ce qui implique qu'il
doit de toute manière satisfaire aux exigences des règles relatives à la zone
agricole (cf. CDAP AC.2017.0101 du 18 mai 2017 consid. 2a, et les
références citées, relatif à la réglementation applicable à un projet de
bâtiment à réaliser sur une parcelle s'étendant sur deux zones différentes).
Lorsqu'il a établi le plan de situation du 18
septembre 1996, où il a sans autre indiqué que la construction prendrait place
en zone de résidence d'agrément, l'ingénieur géomètre breveté s'est très
certainement fondé, comme le relève la municipalité, sur le plan établi en
1987. Or, ce plan, pour ce qui concerne en particulier la délimitation sur la
parcelle n° 7399 entre zones constructible et inconstructible est particulièrement
imprécis et peu clair, comme on vient de le voir. L'ingénieur géomètre breveté,
voire le second ingénieur ayant constitué le dossier d'enquête, auraient donc dû
se renseigner auprès des autorités compétentes, de manière à ce que la limite
entre ces deux types de zones sur le bien-fonds en cause puisse être clairement
établie. Le recourant indique certes dans son recours qu'il aurait été indiqué par
la commune à l'ingénieur ayant établi le dossier que la parcelle en cause se
trouvait en zone d'agrément. Il fait ainsi valoir le fait que les informations
relatives aux zones et aux alignements auraient été soumises au service de
l'urbanisme et à celui des travaux de la commune, qui auraient vérifié les
plans avant le début de l'enquête publique, et qu'aucune remarque concernant
spécifiquement la zone de construction n'aurait été formulée, une autorisation
de construire ayant par la suite été octroyée par la municipalité. Il ne
ressort toutefois d'aucun élément du dossier que l'un ou l'autre des ingénieurs
auraient spéficiquement soulevé ce problème de limite entre zones constructible
et inconstructible auprès des autorités communales. Ce point n'est toutefois
pas déterminant. S'agissant de la question de la délimitation entre zones
constructible et inconstructible et donc de la construction éventuelle d'un
garage hors zone à bâtir, on ne pouvait qu'attendre de l'un ou l'autre des
ingénieurs, sachant en particulier qu'une autorisation de construire hors de la
zone à bâtir délivrée uniquement par l'autorité communale est absolument nulle,
qu'il se renseigne également auprès de l'autorité cantonale compétente, soit
alors le Service de l'aménagement du territoire (SAT), ce qui n'a pas été fait.
C'est donc à tort que l'ingénieur géomètre breveté,
agissant comme géomètre officiel, a indiqué sur le plan de situation que la
construction projetée se trouverait en zone de résidence d'agrément et que la
municipalité a octroyé, sans que l’autorité cantonale compétente ne se
détermine, un permis de construire, qui est donc radicalement nul.
3.
Le recourant fait cependant valoir que le dossier de construction du
garage aurait été soumis à l'autorité cantonale compétente en 1996, dès lors
qu'il l'a été à la Centrale des autorisations CAMAC, rattachée au Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Cette autorité
n'aurait pas émis de réserve sur l'implantation du garage litigieux, ne jugeant
en particulier pas nécessaire d'interpeller l'organe chargé de rendre une
autorisation spéciale en matière de constructions hors de la zone à bâtir. Au
moment de la construction du garage litigieux, le service cantonal compétent
aurait ainsi été consulté et n'aurait pas estimé qu'il s'agissait d'une
construction hors de la zone à bâtir nécessitant une autorisation cantonale spéciale.
En exigeant la démolition du garage litigieux, le SDT violerait de ce fait en
outre le principe de la bonne foi.
a) Le principe de la coordination des procédures
vise en premier lieu à assurer, d'un point de vue matériel, une application
cohérente des normes sur la base desquelles des décisions administratives
doivent être prises (cf. ATF 120 Ib 400 consid. 5). Le moyen d'y parvenir,
lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une
installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités, relève de
la coordination formelle (cf. TF 1C_515/2014 du 22 juin 2016 consid. 3.1).
b) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377
consid. 3a, et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que le renseignement donné l'ait été sans réserve, que l'autorité soit
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées,
qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et
que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude
du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une
application correcte du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à
la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 137 II 182
consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1, et les références
citées).
c) C'est à tort que le recourant prétend que le
dossier d'enquête relatif au garage aurait été valablement soumis à l'autorité
compétente en matière d'autorisation de construire hors zone à bâtir. La CAMAC
dépendait alors certes du Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports. Il n'en demeure pas moins que la CAMAC n'est pas compétente
pour se prononcer sur les constructions hors zone à bâtir. Comme son nom
l'indique, et ainsi que cela ressort en particulier du site Internet officiel
de l'Etat de Vaud, elle est uniquement responsable de l'organisation et de la
gestion de la circulation des demandes de permis de construire auprès des
différents services concernés. La demande de permis de construire le garage
litigieux déposée en 1996 par les anciens propriétaires et leur ingénieur indiquait
que la construction se trouverait en zone de résidence d'agrément et qu'il ne
s'agissait ainsi pas d'une construction hors zone à bâtir (cf. ch. 100 et 103
p. 4 de la demande de permis). La CAMAC n'avait ainsi aucune raison de
transmettre cette demande au SAT, autorité alors seule habilitée à se prononcer
sur les projets prévus hors de la zone à bâtir.
Le recourant ne saurait en outre se prévaloir du
principe de la bonne foi. L'ingénieur qui a déposé avec les anciens
propriétaires la demande de permis de construire, soit un mandataire
professionnel, ne pouvait ignorer que seul le SAT, et non la CAMAC, était alors
habilité à se déterminer en matière de construction hors de la zone à bâtir. Les
griefs du recourant sont en conséquence mal fondés.
4.
Le recourant ne prétend pas, et ce à juste titre, que les conditions posées
par l'un ou l'autre des art. 24 ss LAT relatifs aux exceptions hors de la
zone à bâtir, tels qu'en vigueur en 1996 ou actuellement, seraient remplies.
5.
Le recourant fait également valoir que le temps écoulé entre la
construction du garage litigieux en 1996 et l'ordre de démolition rendu par le
SDT en 2016 serait opposable à ce dernier.
a) Selon la jurisprudence, la compétence d'exiger la
démolition d'une installation sise hors de la zone à bâtir pour rétablir une
situation conforme au droit est soumise, de par le droit fédéral, à un délai de
péremption de trente ans, que les cantons ne sont pas habilités à assouplir
(cf. arrêts TF 1C_249/2017 du 14 novembre 2017 consid. 4.1.1; 1C_150/2016
du 20 septembre 2016 consid. 10.4 et 10.5, et les arrêts et références cités).
Exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en
question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure.
Inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque
le principe de la confiance le commande (cf. ATF 136 II 359 consid. 7 p. 365
ss; 132 II 21 consid. 6.3 p. 39; arrêts TF 1C_249/2017 du 14 novembre 2017
consid. 4.1.1; 1C_412/2016 du 1
er
décembre 2016 consid. 2.5).
C'est notamment le cas lorsque l'autorité compétente a toléré pendant des
années un état dont elle connaissait ou aurait dû connaître l'illégalité;
cependant seul celui qui a agi de bonne foi peut y prétendre (cf. ATF 136
II 359 consid. 7 p. 365 ss; 132 II 21 consid. 6.3 p. 39).
b) Dans la mesure où la construction du garage
litigieux s'est achevée en 1997, le délai de trente ans n'était pas atteint lorsqu'en
2016, le SDT en a exigé la démolition. Le SDT ne saurait non plus, au vu de
l'ensemble des circonstances, être déchu de ce délai de péremption avant
l'écoulement des trente ans. Le SDT, et le SAT auparavant, qui n'a à tort pas
été consulté (cf.
supra
consid. 2 et 3), n'a pas toléré pendant des
années un état dont il connaissait ou aurait dû connaître l'illégalité. Les
informations relatives à la construction et à la situation exacte du garage ne
lui ont en effet pas été communiquées avant qu'il n'apprenne l'existence de ce
garage sis en zone agricole lors du dépôt par le recourant en 2015 d'une
demande de permis de construire portant sur le bâtiment n° ECA 4860. Le
fait que ce garage soit cadastré et parfaitement visible depuis le domaine
public n'est pas déterminant. Il ne peut être exigé du SDT qu'il examine spontanément
la légalité de tout bâtiment ou installation qui ne lui aurait à tort pas été
annoncé avant sa construction.
Le recourant invoque enfin le fait que la parcelle
n° 7399 se situerait en zone de glissement de terrain et que le garage
enterré jouerait un rôle de soutien du talus en forte pente. Outre que
l'intéressé n'atteste d'aucune manière que tel serait le cas, il est difficile
de croire qu'un garage partiellement enterré de 29 m
2
puisse servir
à prévenir un glissement de terrain, vu la configuration des lieux telle qu’elle
ressort des photographies produites par le recourant.
Le grief du recourant n'est dès lors pas fondé.
6.
Il reste à déterminer si l’ordre de démolition respecte le principe de
la proportionnalité.
a) Selon les art.
105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le
département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires.
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si
les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 132 II 21
consid.
6 p. 35; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1; 1C_29/2016
du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de
bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a p. 255;
111 Ib 213
consid. 6b
p. 224; cf. aussi arrêts TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1;
1C_418/2016 du 28 février 2017 consid. 5.1).
Il existe un intérêt public important, maintes fois
rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace
bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et
à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf.
ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; cf. aussi TF
1C_464/2015 du 14 juin 2016 consid. 2.2; 1C_61/2014 du 30 juin 2015
consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c,
in
ZBl 103/2002
p. 364).
b) Selon la jurisprudence, les acquéreurs ultérieurs
d'un immeuble en sont entrés en possession avec les droits et obligations qui
lui sont rattachés, en particulier ceux découlant du droit public des
constructions. A ce titre, ils doivent en principe également se laisser opposer
la mauvaise foi de leurs prédécesseurs (cf. arrêt TF 1C_122/2016 du 7
septembre 2016 consid. 6.2.3, et les références citées; cf. toutefois arrêt
TF 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.4).
c) Contrairement tout d'abord à ce que prétend le
recourant, c'est bien le SDT qui était compétent, sans avoir à interpeller
auparavant la commune, pour rendre l'ordre de remise en état litigieux. Le SDT,
comme autorité compétente pour l’octroi d’autorisations dérogatoires au sens
des art. 24ss LAT, est en effet en droit de faire supprimer, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (cf. CDAP AC.2015.0339 du 31 octobre 2017 consid. 10a; AC.2014.0178
du 6 juillet 2015 consid. 8a).
Force est toutefois d’admettre que le recourant,
ainsi que les anciens propriétaires de la parcelle n° 7399, pouvaient, selon le
principe de la confiance, croire que le garage en cause se trouvait bel et bien
en zone à bâtir et qu’une autorisation spéciale cantonale pour les constructions
hors zone n’était pas requise. En clair, ils pouvaient se fier aux indications
contenues dans le plan de situation établi le 18 septembre 1996 sur la base des
données cadastrales par D.________, ingénieur géomètre breveté agissant comme géomètre
officiel, qui indiquait que la parcelle n° 7399 était classée "en zone de
résidence d’agrément" selon le plan de zones communal. En effet, en vertu
de l’art. 69 al. 1 ch. 1
in fine
du Règlement d’application du 19 septembre
1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), "l’ingénieur géomètre breveté
authentifie la conformité du plan de situation au plan cadastral mis à jour et
les indications mentionnées". Il est en revanche incompréhensible qu’avant
de délivrer le permis de construire, la municipalité n’ait pas vérifié si le
projet était conforme aux plans d’affectation légalisés et si toutes les
autorisations cantonales préalables nécessaires avaient été délivrées, comme il
lui incombait de le faire en vertu de l’art. 104 al. 1 et 2 LATC. Si la
municipalité avait procédé aux vérifications usuelles, elle aurait pu déceler
l’erreur contenue dans le plan de situation malgré l’ambiguïté du plan des
zones de 1987 à propos de l’affectation de la portion de terrain où a pris
place le garage litigieux.
Compte tenu de ces
circonstances exceptionnelles, et en particulier du
principe de la
confiance selon lequel le recourant pouvait se fier aux indications authentifiées
par un géomètre officiel et dont l’inexactitude n’était pas manifeste pour les
anciens et nouveau propriétaires, l’ordre de démolition du garage apparaît
disproportionné, d’autant plus que le garage a été construit il y a plus de 20
ans et que la dérogation en cause est relativement mineure, sachant que le
garage implanté dans une pente à forte déclivité est partiellement enterré et
que son impact sur le paysage est donc faible. Même si le garage a été
construit sans l'autorisation spéciale cantonale en violation du principe,
central en aménagement du territoire, de la séparation entre les zones bâties
et non bâties, qui constitue ainsi un intérêt public très important, celui-ci
doit ici céder le pas à l’intérêt privé du recourant à ne pas démolir le garage
litigieux. On peut également prendre en considération – même si cet élément
n’est à lui seul pas décisif – les frais considérables qu'entraîneraient pour
le recourant la démolition et la remise en état exigées par le SDT.
En définitive, il y
a lieu d’annuler l'ordre de remise en état qui ne respecte pas
le
principe de la proportionnalité.
7.
Il résulte de ce précède que le recours doit être admis et la décision
entreprise annulée. Vu l'issue de la cause, il y a lieu de statuer sans frais (cf.
art. 49, 52, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Obtenant gain de cause, le recourant, qui
a agi par l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens (art. 55, 91 et 99
LPA-VD). Compte tenu des circonstances particulières du cas, la municipalité,
bien qu’ayant conclu à l’admission du recours et qu’étant assistée d’un avocat,
n’a pas droit à des dépens, car elle est à l’origine, avec le géomètre
officiel, de la procédure de recours, comme on l’a vu plus haut.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 10 mai 2016 est
annulée.
III.
Il n’est pas prélevé d’émolument de justice.
IV.
L’Etat de Vaud, par le Service du développement territorial (SDT),
versera au recourant A.________ une indemnité de 1'500 (mille cinq cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 mars 2018
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.