vd_omni · AC.2024.0309 · 2025-04-30 · fr

A.________ /Municipalité d'Avenches, B.________ | Admission du recours et annulation de la décision de la municipalité d'exercer son droit de préemption fondé sur l'art. 38 LPrPCI sur une parcelle sur laquelle la recourante a exercé son droit de réméré, la commune n'ayant pas respecté les exigences constitutionnelles relatives à l'indemnisation (art. 26 al. 2 Cst, pleine indemnité). Lors de la vente de la parcelle en 2013, la recourante a accepté le paiement d'une partie du prix de la parcelle (environ la moitié), le versement du complément étant différé et soumis à une condition (obention d'un permis de construire); grâce au contrat avec droit de réméré, la recourante obtenait soit le complément du prix, soit le retransfert du terrain contre le paiement d'un montant correspondant environ à la moitié du prix. En offrant de payer le prix du réméré qui se situe bien en-dessous du prix du marché, la commune ne tient pas compte du fait que la contre-valeur du retransfert du terrain comprend également la renonciation de la recourante à sa créance envers l'acheteur correspondant au complément du prix à payer.Rejet du recours en matière de droit public, dans la mesure où il est recevable, par le TF (1C_300/2025 du 18 décembre 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2025 AC.2024.0309

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2025
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Danièle Revey et Mme Annick
Borda, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Municipalité d'Avenches,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à ********
, représentée par Me Pierre BUGNON, avocat à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité
d'Avenches du 26 septembre 2024 portant sur l'exercice du droit de préemption
sur la parcelle n° 10.
Vu les faits suivants:
A.
La société A._______, inscrite au registre du commerce du canton de Fribourg
le 19 juillet 2012, a pour but l'achat, la vente, l'exploitation et la gestion
d'immeubles. Peu après sa constitution, A._______ est devenue propriétaire des
parcelles n
os
10 et 2543 du registre foncier, sur le territoire de
la commune d'Avenches. La parcelle n
o
10 a une surface de 20'358 m
2
,
et la parcelle n
o
2543 une surface de 21'310 m
2
; en 2012,
elles n'étaient pas bâties. Ces biens-fonds font partie d'un compartiment de
terrain (parallélogramme) classé en zone industrielle B par le plan général
d'affectation (plan des zones) de la commune d'Avenches, entré en vigueur le 15
octobre 1986. Ce compartiment de terrain s'étend entre l'autoroute (à l'ouest)
et la voie de chemin de fer (à l'est). Au sud et au nord, il est délimité par
des routes communales (chemin du Milieu, route de l'Estivage). Le règlement
communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE) prévoit
que "cette zone est réservée aux établissements industriels: fabriques,
entrepôts, garages-ateliers ou industries, ainsi qu'aux entreprises artisanales
gênant l'habitation" (art. 40 RPE, par renvoi de l'art. 51 RPE). La
surface bâtie ne peut excéder le 60% de la surface totale de la parcelle (art.
52 RPE). Pour les établissements industriels et les fabriques, le volume
maximum autorisé est de 5 m
3
par m
2
de la surface totale
de la parcelle (art. 45 RPE par renvoi de l'art. 51 RPE).
Le 4 décembre 1987, le Conseil d'Etat avait adopté
un arrêté de classement concernant la protection du site de la ville romaine
d'Aventicum et de ses annexes, sur le territoire de la commune d'Avenches. Cet
arrêté, fondé sur l'ancienne loi cantonale sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS), classe certains monuments, vestiges ou objets,
notamment le mur d'enceinte romain (art. 2 ch. 3). Un plan de classement
figure les périmètres classés, l'intérieur des périmètres étant déclaré zone
protégée (art. 3 al. 1); il s'agit en particulier du périmètre de classement du
mur d'enceinte, l'arrêté précisant que "le périmètre s'étend à 15 mètres
de part et d'autre du tracé de l'enceinte" (art. 3 al. 2 let. c). Les
surfaces à l'intérieur des périmètres classés sont en principe inconstructibles
(art. 4).
A l'ouest de la ville romaine, un tronçon rectiligne
de l'ancien mur d'enceinte – dont certains éléments sont toujours visibles –
appartient à la Commune d'Avenches; il s'agit de la parcelle n
o
9 du
registre foncier, d'une largeur de 3 m, qui longe la limite ouest de la
parcelle n
o
10. Le plan de classement figure une zone à protéger qui
inclut cette parcelle n
o
9 et une bande de terrain sur la parcelle
adjacente n
o
10 (d'après A._______, la surface de la zone protégée
sur sa parcelle est de 3'346 m
2
).
B.
Par acte du 17 octobre 2013, A._______ a vendu à la société B._______ ses
parcelles n
os
10 et 2543. Les articles 2 et 3 de l'acte de vente ont
la teneur suivante:
"
2.
Le prix est fixé d'un commun
accord à la somme de cent soixante francs par mètre carré (fr. 160.--/m
2
),
soit pour une surface totale de quarante et un mille six cent soixante-huit
mètres carrés (41'668 m
2
), un montant de:
six millions six cent soixante-six
mille huit cent huitante francs (Fr. 6'666'880.-)
montant payé en cet instant, dont
quittance.
3.
Un complément de prix devra être
versé par l'acquéreuse à la venderesse en fonction de l'indice d'utilisation du
sol obtenu sur ces parcelles ensuite de l'entrée en vigueur du plan
partiel d'affectation.
– Si l'indice est de 0,9 ou plus,
le complément de prix sera de fr. 180.-/m
2
, soit un montant de fr.
7'500'240.00.
– Si l'indice est de 0,8, le
complément de prix sera de fr. 170.-/m
2
, soit un montant de fr.
7'083'560.00.
– Si l'indice est de 0,7, le
complément de prix sera de fr. 160.-/m
2
, soit un montant de fr.
6'666'880.00.
– Si l'indice est de 0,6, le
complément de prix sera de fr. 150.-/m
2
, soit un montant de fr.
6'250'200.00.
Le complément de prix devra être
payé dans un délai maximum de 2 ans dès ce jour. Le paiement du complément de
prix est toutefois conditionné à l'obtention par l'acquéreuse d'un permis de
construire définitif et exécutoire sur les parcelles objet du présent
acte.
En cas de non-obtention dudit
permis de construire dans un délai maximum de 2 ans dès ce jour ou si l'indice
est inférieur à 0,6, la venderesse bénéficiera d'un droit de réméré sur
les parcelles objets du présent acte. Ce droit de réméré sera annoté au
Registre foncier comme suit:
a)
Objet
: parcelles 10 et
2543 de la Commune d'Avenches.
b)
Bénéficiaire
: A._______,
dont le siège est à ********.
c)
Prix
: Ce droit de réméré
pourra s'exercer pour le prix de cent soixante-cinq francs le mètre carré (fr.
165.-/m
2
).
d)
Conditions
: Ce droit de
réméré permettra à A._______ de racheter les parcelles vendues dans le cas où
l'acquéreuse n'obtenait pas le permis de construire dans un délai maximum de 2
ans dès ce jour ou si l'indice est inférieur à 0,6.
e)
Procédure
: Si la
condition ci-dessus était réalisée, A._______ pourrait exercer son droit de
réméré, dans les 30 jours, moyennant simple avis recommandé adressé par le
notaire à l'acquéreuse et paiement du prix pour lequel le droit de réméré
pourrait s'exercer.
f)
Annotation
: Ce droit
sera annoté au Registre foncier en faveur de A._______ jusqu'au 31 décembre
2015.
Toutefois, si, sans faute de la
part de l'acquéreuse, le permis de construire n'est pas délivré en raison d'une
procédure en cours auprès des autorités communales ou cantonales, le délai de
paiement du complément de prix pourra être prolongé moyennant information par
l'acquéreuse à la venderesse dans un délai de 3 mois avant l'échéance du délai
de 2 ans.
Dans cette hypothèse, A._______ ne
pourra pas faire valoir son droit de réméré aussi longtemps que le délai de
paiement du montant complémentaire sera prolongé. L'annotation du droit de
réméré au Registre foncier sera également prolongée à une date à convenir.
"
C.
Par conventions du 22 septembre 2015 et du 22 décembre 2016, le droit de réméré
a été prolongé jusqu'au 31 août 2017. Ces conventions rappellent que pour le
surplus, l'article 3 de l'acte de vente demeure valable.
D.
Le 5 juillet 2017, A._______ et B._______ ont conclu une nouvelle
convention, devant notaire, par laquelle elles ont déclaré radier le droit de
réméré sur la parcelle n° 2543. Le droit de réméré était maintenu pour la
parcelle n° 10, aux conditions suivantes:
"III. Modification de l'acte
de vente objet de la minute 336 du notaire soussigné et du droit de réméré
ID.14/405
Article 1
Le délai imparti à B._______ pour
obtenir le permis de construire est désormais le 31 juillet 2022. En cas
d'obtention du permis de construire, B._______ devra verser à A._______ un
complément de prix fixé en fonction de l'indice d'utilisation du sol obtenu sur
la parcelle 10. Ce complément de prix sera fixé de la manière suivante:
– Si l'indice est de 0,9% ou plus,
le complément de prix sera de CHF 180/m
2
– Si l'indice est de 0,8%, le
complément de prix sera de CHF 170/m
2
– Si l'indice est de 0,7%, le
complément de prix sera de CHF 160/m
2
– Si l'indice est de 0,6%, le
complément de prix sera de CHF 150/m
2
.
Article 2
En cas de non obtention du permis
de construire dans le délai imparti ou si l'indice est inférieur à 0.6, A._______
bénéficiera du droit de réméré sur la parcelle 10. Le délai d'exercice du droit
de réméré sera de trois mois dès le 31 juillet 2022.
Article 3
Le droit de réméré ID.14/405
grevant la parcelle 10 d'Avenches est modifié et aura dorénavant la désignation
suivante.
a)
Objet
: parcelle 10 de la
Commune d'Avenches.
b)
Bénéficiaire
: A._______,
dont le siège est à ********.
c)
Prix
: Ce droit de réméré
pourra s'exercer pour le prix de cent soixante-cinq francs le mètre carré (fr.
165.-/m
2
).
d)
Conditions
: Ce droit de
réméré permettra à A._______ de racheter la parcelle 10 d'Avenches dans le cas
où l'acquéreuse n'obtenait pas le permis de construire d'ici au 31 juillet 2022
ou si l'indice d'utilisation du sol est inférieur à 0.6.
e)
Procédure
: Si l'une des
conditions ci-dessus étaient réalisées au 31 juillet 2022, A._______ pourra
exercer son droit de réméré, dans les 3 mois à partir du 31 juillet 2022,
moyennant simple avis recommandé adressé par le notaire à l'acquéreuse et
paiement du prix pour lequel le droit de réméré pourrait s'exercer.
f)
Annotation
: Ce droit
sera annoté au Registre foncier en faveur de A._______ jusqu'au 31 octobre 2022.
"
E.
Par acte notarié du 27 octobre 2022, A._______ et B._______ ont requis
du registre foncier l'inscription du transfert de la parcelle n
o
10
au chapitre de A._______ et la radiation de l'annotation du droit de réméré.
L'acte indiquait que le prix de vente convenu – 165 fr./m
2
,
soit un moment total de 3'359'070 fr. – était entièrement payé. Au registre
foncier, la "vente B._______ à A._______, radiation annotation ID
011-2014/405" a été inscrite le 11 novembre 2022. En l'état, la parcelle n
o
10 n'est toujours pas bâtie (elle est cultivée, en nature de pré-champ).
F.
A la fin du mois de juin 2024, le secrétaire municipal de la Commune
d'Avenches a écrit au notaire pour l'informer que les autorités communales
avaient été mises au courant de l'exercice du droit de réméré par A._______. La
commune entendait alors exercer son droit légal de préemption fondé sur la loi
du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier
(LPrPCI; BLV 451.16); une transmission de l'acte notarié précité était demandée.
L'avocat de la commune est par ailleurs intervenu ensuite dans le même sens
auprès de B._______. Finalement, l'acte du 27 octobre 2022 (réquisition de
transfert) a été communiqué à la commune.
La Municipalité d'Avenches (ci-après: la
municipalité) a reçu des représentants de A._______ le 21 août 2024, pour les
entendre au sujet de l'exercice du droit de préemption.
Dans sa séance du 26 août 2024, la municipalité a
adopté le préavis municipal n
o
83 relatif à l'achat de la parcelle n
o
10. Dans ce préavis, elle demande au conseil communal de l'autoriser "
à
effectuer l'achat de la parcelle RF 10, frais de notaire compris, pour un
montant de Fr. 3'400'000.-
". La municipalité explique, dans ce
document, que la parcelle concernée, située aux abords directs des transports
publics (gare CFF) et du parking de la zone sportive, fait partie des lieux
pressentis pour l'implantation du nouveau musée romain d'Avenches (NMRA).
Le préavis municipal indique par ailleurs que la
parcelle n
o
10 est comprise dans le périmètre de la zone réservée
"Secteur de la Plaine". Le plan de cette zone réservée communale, mis
à l'enquête publique du 18 octobre au 17 novembre 2022, a été adopté par le
conseil communal le 23 février 2023 et approuvé par le Département cantonal des
institutions, du territoire et du sport le 26 octobre 2023. Le rapport
explicatif (rapport selon art. 47 OAT, d'octobre 2022, disponible sous le lien
suivant: https://www.commune-avenches.ch/images/documents/Préavis/2023/33.03_-_Rapport.pdf)
justifie ainsi cette mesure conservatoire:
"
L’évolution
de la législation concernant l’aménagement du territoire, le statut de centre
régional conféré au centre de la commune d’Avenches par le plan directeur
cantonal et le statut de site stratégique de développement d’activités du
secteur de la Plaine reconnus par le Plan directeur cantonal et par la stratégie
régionale des zones d’activités du secteur de la Plaine induisent une meilleure
prise en compte des conditions de constructions dans les zones à bâtir.
La commune d’Avenches étudie un
plan directeur régional de la Broye avec les autres communes vaudoises et
fribourgeoises, en particulier sa partie stratégique pour les zones
d’activités, qui vise à définir les principes de mise en valeur des potentiels
d’accueil d’entreprises dans les zones d’activités dans un contexte de
développement et de densification des sites stratégiques.
Elle étudie également les
possibilités d’accueils d’habitants dans des zones mixtes (habitat – emplois).
Dans ce contexte, la Commune doit
entreprendre des démarches afin d’établir un nouveau plan d’affectation du
secteur de la zone d’activités économiques de la Plaine.
La Municipalité a décidé
d’instaurer une zone réservée sur un secteur bien déterminé avec pour objectif d’éviter
de rendre la mise en place de mesures d’aménagement qualitatives impossibles,
ou plus difficiles dans le cadre de la future planification.
[...]
Les statuts de Centre d’importance
régional et de site stratégique de développement d’activités conféré par le
Plan directeur cantonal impliquent de conduire une réflexion sur l’utilisation
du secteur de la Plaine.
Cette réflexion vise à mieux
définir les affectations en prenant en compte les pesées des différents
intérêts permettant de garantir une bonne utilisation des potentiels d’emplois,
voire d’habitat dans une zone mixte, assurant l’attractivité de la commune et
la conservation adéquate du patrimoine culturel. Elle prendra en compte les
risques liés à des dangers naturels et à des accidents majeurs. Elle impose la
réalisation d’un nouveau plan d’affectation.
Selon les informations de la
commune, des projets pourraient être déposés durant la période d’élaboration de
ce Plan d’affectation sur des parcelles ou des parties de parcelles non
construites.
L’instauration de la présente zone
réservée est ainsi justifiée par l’objectif d’éviter de rendre la mise en
place de mesures qualitatives d’aménagement impossible, ou plus difficile, dans
le cadre de la future planification.
"
Le conseil communal a adopté les conclusions du
préavis municipal n° 83 dans sa séance du 12 septembre 2024.
G.
Le 26 septembre 2024, la municipalité a adressé à A._______ une décision
d'exercice du droit de préemption sur la parcelle n° 10. Cette décision retient
qu'il est fait usage du droit de préemption légal au sens de l'art. 38 LPrPCI,
dans le délai absolu de deux ans dès l'inscription du transfert au
registre foncier (le 11 novembre 2022). Ce droit est exercé par la reprise, par
la Commune d'Avenches, de tous les termes et conditions de l'acte notarié.
La décision expose ceci en conclusion: "
La Commune a décidé de faire
usage dudit droit de préemption afin de préserver la parcelle RF 10 sur
laquelle se situe la muraille d'Avenches, et qui est située dans une zone
stratégique aux abords directs des transports publics. De plus, des études de
faisabilité ont démontré qu'une implantation sur cette parcelle du futur musée
romain est envisageable
."
H.
Agissant le 9 octobre 2024 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité du 26 septembre
2024.
Dans sa réponse du 8 janvier 2025, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Invitée à déposer des déterminations, B._______ a,
le 8 janvier 2025, demandé que la décision attaquée soit déclarée nulle,
subsidiairement qu'elle soit annulée.
La recourante a déposé une réplique le 29 janvier
2025, sans modifier ses conclusions.
La municipalité s'est déterminée le 31 janvier 2025
sur la réponse de B._______.
I.
La cour a procédé à une inspection locale le 25 mars 2025, en présence
des parties.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est fondée sur une norme du droit public cantonal,
l'art. 38 LPrPCI, qui confère un droit de préemption légal aux communes dans
certaines situations (cf.
infra
, consid. 2). Elle peut en principe faire
l'objet d'un recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Le droit de préemption est la faculté en vertu de
laquelle une personne (le préempteur) peut exiger d'une autre personne (le
promettant) le transfert de la propriété d'une chose, dans l'éventualité où le
promettant la vend à un tiers (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome
II 5
e
éd. Berne 2020, p. 182). Le préempteur qui a exercé son droit,
par une déclaration unilatérale de volonté, est dans la situation d'un
acheteur. Si, en tant que collectivité publique, le préempteur émet cette
déclaration unilatérale de volonté sous la forme d'une décision administrative
(au sens de l'art. 3 LPA-VD), l'acheteur évincé – celui auquel le promettant
voulait transférer la propriété – est directement atteint, en particulier
lorsque le transfert avait déjà été inscrit au registre foncier, et il a un
intérêt actuel et digne de protection à obtenir l'annulation de cette décision;
il a donc qualité pour recourir en vertu de l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD – cf. arrêt CDAP AC.2022.0337 du 15 mars 2024 consid. 1a). C'est
le cas de la recourante, en l'espèce. Le recours respecte les autres conditions
de recevabilité (art. 79 et 95 LPA-VD) de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
La recourante fait valoir que l'exercice par la commune du droit de
préemption légal de l'art. 38 LPrPCI, constituant une restriction grave du
droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale
(Cst.; RS 101), ne respecterait pas les exigences de l'art. 36 al. 1 à 3 Cst.
(base légale, intérêt public et proportionnalité). Elle expose en outre que la
commune ne pourrait en réalité pas invoquer ce droit de préemption, son droit
de réméré ayant été inscrit au registre foncier plusieurs années avant
l'entrée en vigueur de la LPrPCI. Elle soutient enfin que le droit de
préemption a été exercé tardivement.
a) La loi sur la protection du patrimoine culturel
immobilier (LPrPCI) a été adoptée par le Grand Conseil le 30 novembre 2021 et
elle est entrée en vigueur le 1
er
juin 2022. Le Grand Conseil a,
simultanément, abrogé les dispositions de la loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS) concernant la
protection des monuments historiques et des antiquités.
Les art. 25 ss LPrPCI règlent le classement des
objets – notamment des monuments historiques et des sites archéologiques (cf.
art. 3 LPrPCI) – nécessitant une mesure de protection particulière. On trouve,
dans cette section de la loi, les art. 37 et 38, ainsi libellés:
Art. 37
Acquisition par l'Etat
1
L'Etat peut procéder
par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition d'un objet
classé.
2
La loi cantonale du
25 novembre 1974 sur l'expropriation est applicable.
Art. 38
Droit de préemption
1
La commune dans
laquelle se situe l'objet classé a un droit de préemption légal sur celui-ci.
Les articles 681 à 682 du Code civil sont applicables.
2
L'Etat dispose d'un
même droit si la commune ne l'exerce pas.
3
Le droit de
préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et
mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint,
à son partenaire enregistré ou à son concubin.
Le droit de préemption de la commune (et non pas
seulement du canton) est une innovation de la LPrPCI. Les art. 64 et 65 de
l'ancienne LPNMS avaient en effet la teneur suivante:
Art. 64     Acquisition par l'Etat
L'Etat peut procéder par voie
contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition d'un monument
historique ou d'une antiquité.
La loi cantonale sur
l'expropriation est applicable.
Art. 65     Droit de préemption
L'Etat a un droit de préemption
légal sur les monuments historiques et antiquités classés.
En cas de mise en gage d'un objet
mobilier, l'Etat a le droit de se substituer aux créanciers gagistes aux
conditions de la mise en gage.
Ce droit doit s'exercer dans un
délai de trois mois.
b) La jurisprudence retient que l'exercice par une
collectivité publique d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue
une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst.
(cf. ATF 142 I 76 consid. 3.1, TF 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.1 – à
propos de droits de préemption conférés aux collectivités publiques par la
législation cantonale sur le logement). En 1962 déjà, le Tribunal fédéral a
considéré qu'en présence d'un intérêt public suffisamment important, un canton
pouvait, par un acte de portée générale (loi), décréter l'expropriation,
ou des mesures analogues à l'expropriation par leurs effets (droit de
préemption), dans le cadre de mesures d'intérêt général relevant de la
politique sociale ou économique, en l'occurrence pour la construction
d'habitations à loyer modéré (regest de l'ATF 88 I 248, Dafflon c. Genève). Le
Tribunal fédéral a en particulier considéré que lorsque le droit de préemption
est exercé, le propriétaire foncier visé est en fait privé de toute possibilité
de vendre son bien-fonds à une autre personne, et contraint de le céder à
l'Etat. L'exercice du droit de préemption équivaut donc, dans ses effets réels,
à une expropriation (ATF 88 I 248 consid. III.1). Dans des arrêts postérieurs,
le Tribunal fédéral a également retenu que le droit de préemption du droit
cantonal sur le logement équivalait par ses effets à une expropriation (cf. ATF
114 Ia 14 consid. 2c, arrêt TF du 22 mai 1991 in RDAF 1991 p. 51 consid. 3a).
Dans la doctrine, on mentionne les législations cantonales qui prévoient des droits
de préemption particuliers (visant des biens historiques protégés ou des
terrains réservés à la construction de logements), en relevant qu'il
s'agit d'un autre mode d'acquisition forcée, à côté de l'expropriation
formelle et du remaniement parcellaire; l'analogie avec l'expropriation
est évoquée (cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit
administratif, vol. III 2
e
éd. Berne 2018, p. 775: "
l'exercice
de ce droit de préemption sur des terrains peut conduire à une contestation
relative à l'exercice du droit qui est ensuite réglée par l'application des
règles sur l'expropriation
" [avec une référence à l'exercice d'un
droit de préemption par l'Etat de Genève, SJ 2014 I 129]).
La garantie constitutionnelle de la propriété privée
(art. 26 Cst.) a une dimension patrimoniale trouvant son expression à l'art. 26
al. 2 Cst., qui donne droit à une pleine indemnité "en cas d'expropriation
[formelle]" ou "de restriction de la propriété qui équivaut à une
expropriation". La garantie patrimoniale est le complément de la garantie
individuelle de la propriété: l'Etat doit s'abstenir d'y porter atteinte et ne
peut la restreindre qu'aux conditions de légalité, d'intérêt public, de
proportionnalité ou d'intangibilité posées par l'art. 36 Cst., auquel cas
le paiement d'une pleine indemnité fait office soit de condition supplémentaire
à la privation du droit en cause, soit de conséquence à sa restriction grave
(cf. Jacques Dubey, Commentaire romand Constitution fédérale, Bâle 2021, Art.
26, N. 34, 87).
c) Lorsqu'on prend en considération la situation
d'un propriétaire, prêt à aliéner son bien, qui reçoit de l'Etat le prix qu'il
souhaitait dans un cas de préemption ordinaire, l'atteinte au droit de
propriété subie par le vendeur, certes grave, est de moindre gravité qu'en cas
d'expropriation. Vu le prix payé, réputé être le prix du marché, la composante
patrimoniale est garantie (cf. à ce propos, Thierry Tanquerel, Le droit de
préemption légal des collectivités publiques, in: La maîtrise publique du sol:
expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, Genève
2009, p. 153). La situation de la recourante est toutefois sensiblement
différente, dans le cas particulier. Bénéficiaire d'un droit de réméré
conventionnel, elle a pu obtenir de sa cocontractante le transfert de la
propriété d'un immeuble à un prix qui avait été fixé, au moment de la
constitution du droit de réméré (lors de la vente en 2013 de la parcelle n°
10), à une fraction du véritable prix de vente (entre 47 et 52% du prix total,
après versement d'un complément dépendant d'un coefficient d'utilisation du sol
par les bâtiments autorisés au cas où un permis de construire aurait été
délivré). La prolongation de la validité du droit de réméré a été convenue par
les parties à l'acte originel sans modification des clauses relatives au prix
en cas d'exercice de ce droit, ou concernant le complément de prix dû si
l'immeuble n'était en définitive pas retransféré.
Le droit de réméré est la faculté en vertu de
laquelle une personne (le vendeur d'un bien) peut exiger d'une autre personne
(l'acheteur de ce bien, le promettant) qu'il lui retransfère la propriété du
bien moyennant paiement du prix. C'est en d'autres termes un droit de rachat.
Comme le droit d'emption, il ne représente pour son titulaire qu'une
prérogative, sans comporter pour lui d'engagement. Par contre, il lie le
promettant et permet au vendeur d'un bien de garder un certain contrôle sur
l'utilisation que l'acheteur entend faire de ce bien (exemple: vente d'un
terrain à bâtir avec possibilité d'exercer un droit de réméré si
l'acheteur n'entreprend pas la construction dans un certain délai – cf. Steinauer,
op. cit. p. 180). Comme le droit de réméré est un droit personnel en vertu
duquel le vendeur peut, moyennant déclaration unilatérale de sa part, exiger de
l'acheteur qu'il lui retransfère la chose (ATF 120 Ia 240 consid. 3b – ce droit
est qualifié de "personnel" parce que son bénéficiaire n'a, avant le
retransfert, aucune maîtrise directe sur la chose grevée: cf. José-Miguel
Rubido, L'acquisition immobilière, Genève 2022, p. 135), on peut se demander si
ce retransfert, qui n'est pas une vente immobilière ordinaire, constitue un cas
de préemption. Cette question peut cependant demeurer indécise, parce que
l'exercice par la commune du droit de préemption, en tant que restriction de la
propriété équivalant à une expropriation, ne respecte pas les exigences
constitutionnelles relatives à l'indemnisation.
d) La recourante, en tant que vendeur du bien en 2013,
avait reçu un montant de 160 fr./m
2
. Après avoir exigé de l'acheteur
qu'il lui retransfère le bien, elle a reversé un montant équivalent (165 fr./m
2
).
Si l'on admettait à ce stade que, par l'exercice du droit de préemption de
l'art. 38 LPrPCI, la commune intimée puisse priver la recourante de sa
prérogative (découlant du pacte de réméré) de se retrouver dans la situation
antérieure et de la possibilité de vendre à nouveau la parcelle à un tiers, au
prix du marché, la recourante serait victime d'une restriction à supporter sans
indemnité. En effet, la contrevaleur du retransfert du bien-fonds à la
recourante n'est pas uniquement le montant équivalant à 165 fr./m
2
, mais
également la renonciation par la recourante à sa créance envers l'acheteur
correspondant au complément de prix à verser. Il est clair que, même si le plan
d'affectation communal est en cours de révision, avec une zone réservée –
entrée en vigueur toutefois après l'exercice du droit de réméré et le
retransfert de la parcelle –, le prix du terrain reste élevé (bien supérieur à
165 fr./m
2
) car il n'est pas question d'un dézonage (en zone
agricole ou inconstructible) mais bien plutôt de la mise en place d'une mesure
d'aménagement "qualitative", tenant compte de l'emplacement favorable
du site dans l'agglomération et n'ayant pas pour effet de diminuer sensiblement
la valeur du terrain (voir
supra
les explications du rapport 47 OAT pour
la zone réservée).
En d'autres termes, l'exercice du droit de
préemption par la commune permettrait de désintéresser l'acheteur de 2013 (qui avait
payé 160 fr./m
2
à l'époque et, n'ayant pas obtenu de permis de
construire, a été tenu de retransférer le terrain en recevant 165 fr./m
2
),
mais priverait la recourante de toute indemnité ou de toute compensation pour
la perte de la possibilité d'exercer effectivement son droit de réméré. Cette
prérogative, ou ce droit personnel, était une composante de la vente
immobilière de 2013: la recourante acceptait le paiement d'une partie du prix
(environ la moitié), le versement du complément (l'autre moitié) étant différé
et soumis à une condition dont la réalisation dépendait principalement de
l'acheteur (des démarches pour l'obtention d'un permis de construire); grâce au
contrat avec droit de réméré, la recourante obtenait en définitive soit le
complément de prix, soit le retransfert du terrain contre le paiement d'un
montant correspondant environ à la moitié du prix.
La municipalité admet sans équivoque que le prix du
réméré se situe en dessous des prix du marché (voir ses déterminations du 31
janvier 2025, p. 4). Elle reconnaît ainsi que le montant qu'elle entend payer,
en reprenant "tous les termes et conditions de l'acte notarié" (décision
attaquée, p. 1
in fine
) – ce qui signifie le paiement du prix fixé
à l'art. 3 let. c de l'acte du 5 juillet 2017, soit 165 fr./m
2
– est
inférieur au montant correspondant à une "pleine indemnité" selon
l'art. 26 al. 2 Cst. (l'art. 22
ter
al. 3 de l'ancienne Constitution
fédérale utilisait la notion de "juste indemnité"). Le propriétaire
ne doit en principe subir aucun dommage, au sens d'aucune diminution
involontaire de son patrimoine; inversement, l'indemnité versée à ce dernier ne
doit lui procurer aucun enrichissement (cf. Dubey, op. cit., Art. 26 N. 136).
Dans le cas particulier, l'exercice du droit de préemption par la commune,
sans aucune indemnisation ou compensation pour la recourante – pour la perte
d'un terrain d'une valeur sensiblement supérieure au prix convenu pour
l'exercice du droit de réméré –, n'est pas compatible avec la garantie
patrimoniale de l'art. 26 Cst. Il n'est pas admissible que la collectivité
publique puisse, grâce à ces clauses contractuelles, procéder à l'acquisition
forcée d'un terrain à un prix nettement inférieur à sa "pleine"
valeur ou au prix du marché.
e) Le droit cantonal vaudois ne permet pas la mise
en œuvre d'une procédure d'expropriation pour fixer correctement le prix du
terrain en cas d'exercice du droit de préemption communal de l'art. 38
LPrPCI, de sorte que ce prix corresponde à une pleine ou juste indemnité (cette
possibilité existe en droit cantonal genevois: cf. Tanquerel, op. cit., p.
151). La commune ne dispose du reste pas, contrairement à l'Etat, du droit
d'expropriation pour acquérir un objet classé. Il s'ensuit que la décision
attaquée viole le droit constitutionnel fédéral (art. 26 al. 2 Cst.), en tant
qu'elle prononce l'exercice du droit de préemption au prix de 165 fr./m
2
,
versé à un tiers, sans aucune indemnité pour la recourante, titulaire du droit
de réméré aux conditions convenues dans les actes du 17 octobre 2013 et du 5
juillet 2017. Cela justifie l'annulation totale de cette décision.
Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner les
autres griefs de la recourante, à propos du respect du délai pour exercer le
droit de préemption légal (cf. art. 681a al. 2 CC, par renvoi de l'art. 38 al.
1 LPrPCI), du champ d'application spatial de l'art. 38 LPrPCI (savoir si les
abords de la muraille romaine font partie de l'objet classé au sens de cette
disposition), et de la proportionnalité de la restriction du droit de
propriété.
3.
Il résulte des considérants que le recours doit être admis, la décision
attaquée étant annulée.
Les frais de justice sont mis à la charge de la
Commune d'Avenches (art. 49 LPA-VD). Celle-ci aura à payer des dépens à la
recourante ainsi qu'à B._______, qui a conclu à l'admission du recours et qui
aurait également eu qualité pour recourir (cf. CDAP AC.2022.0337 du 15
mars 2024 consid 1a).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision prise le 26 septembre 2024 par la Municipalité d'Avenches
est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune d'Avenches.
IV.
Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à A._______
à titre de dépens, est mise à la charge de la Commune d'Avenches.
V.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à B._______ à
titre de dépens, est mise à la charge de la Commune d'Avenches.
Lausanne, le 30 avril 2025
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.