vd_omni · AC.2001.0104 · 2002-01-31 · fr

WASSMER Josiane c/SAT/Bassins | L'ordre de remise en état querellé vise à enlever à la construction illicite son caractère habitable et à lui restituer sa vocation de dépôt agricole; il est ainsi conforme au principe de proportionnalité (ici dans son aspect d'aptitude).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.01.2002 AC.2001.0104

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 janvier 2002
sur le recours interjeté par
Josiane
WASSMER
, domiciliée chemin des Groubeaux 4, à 1246 Corsier,
contre
la décision du
Département des
infrastructures
,
Service de l'aménagement du territoire
, du 15 mai
2001, ordonnant la remise en état d'un hangar sis sur la parcelle no 645 du
cadastre de la
Commune de Bassins
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Renato Morandi et M. Jean W. Nicole, assesseurs.
Greffier: M. Pierre-Yves Brandt.
Vu les faits suivants:
A.                     La parcelle no 645 du
cadastre de la Commune de Bassins a été acquise par Willy Sauer le 13 juin
1962. A cette époque cette parcelle de 3'000 m² était soumise au règlement
communal sur la police des constructions en zone agricole, à en croire un
courrier que la municipalité avait adressé à l'intéressé le 10 mai 1963. Le 3
mai de cette année, Willy Sauer avait adressé à la municipalité un courrier
dans lequel il exposait son intention de construire une maison à caractère
résidentiel. Dans un courrier du 22 décembre 1973, la municipalité lui
rappelait que son fonds se trouvait dans une zone "non affectée".
Le 12 mai 1976, Willy
Sauer a déposé auprès de la municipalité, par l'intermédiaire de son
architecte, une demande d'autorisation de construire sur sa parcelle une cave à
légumes surmontée d'un hangar, précisant que la construction ne serait pas
habitable. Les plans ont été mis à l'enquête du 13 au 23 juillet 1976: le
projet prévoyait une "construction rurale non habitable" avec cave,
rez et grenier, composée de trois volumes, soit un couvert au sud-ouest, un
corps central et un hangar fermé au nord-est, d'une longueur de 20 mètres sur
12,30 mètres, en comptant le bûcher au sous-sol et le couvert.
Par décision du 3 août
1976, le Service de l'aménagement du territoire (ci-après : le SAT) a considéré
que le projet soumis par Willy Sauer était situé dans une zone de protection du
plan instauré par l'arrêté fédéral instituant des mesures urgentes en matière
d'aménagement du territoire du 17 mars 1972. Il a néanmoins approuvé les plans
relatifs à l'autorisation de construire sollicitée, dès lors que le projet
n'allait pas à l'encontre des mesures de protection pour le secteur en cause.
Il a cependant exigé que le permis de construire mentionne que la "
construction
ne pourra en aucun cas servir ou être transformée en habitation.
" Le
16 février 1977, la municipalité a accordé à Willy Sauer le permis de
construire.
A la suite de l'entrée
en vigueur du règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de
la commune approuvé par le Conseil d'Etat en 1979, la parcelle no 645 a été
colloquée en zone agricole.
Suite à une requête de
Willy Sauer ne figurant pas au dossier, la commune lui a octroyé, le 4 mai
1982, un permis de construire pour "transformation du chalet": les
pièces relatives à cette demande semblent avoir disparu en grande partie. Du
moins ne trouve-t-on au dossier qu'un seul plan (en deux exemplaires, l'un
produit par le recourant et l'autre par la commune), établi par le même
architecte qu'en 1976, prévoyant l'adjonction d'un auvent et de trois fenêtres
au rez sur la façade sud-est et de trois autres fenêtres au rez sur la façade
nord-est. On constate que le couvert prévu au sud-ouest sur les plans de 1976,
qui était ouvert sur les côtés, est entièrement fermé sur le nouveau plan et
que le bâtiment n'est plus formé que d'un seul volume fermé. L'examen attentif
des rares cotes figurant sur le plan de 1982 montre que le bâtiment était en
réalité plus court dans l'axe sud-ouest - nord-est que le hangar prévu en 1976.
Sur le permis du 4 mai 1982 a été apposé un timbre humide indiquant "
Il
est interdit d'habiter ou d'utiliser sans avoir demandé le permis d'habiter ou
d'utiliser
". La commune a dispensé ce projet d'enquête publique, de
sorte que le SAT n'a pas été informé de cette procédure. En 1986, l'inscription
au registre foncier a été modifiée en ce sens que la désignation du bâtiment
comme "hangar" est devenue "habitation".
En date du 16 juillet
1991, la commune a accepté la demande de Willy Sauer du 3 juillet 1991 tendant
au raccordement des eaux usées de sa parcelle au réseau communal. Les taxes de
raccordement ont été prélevées le 15 septembre 1992.
Après avoir obtenu de
l'intéressé le dossier d'enquête qu'elle avait exigé par courrier du 14 février
1997, la municipalité a adressé au SAT, en date du 23 avril 1997, la demande de
changement d'affectation, en y joignant un préavis favorable.
Par lettre du 5 août
1997, le SAT a informé la commune que le changement d'affectation demandé était
exclu et que le bâtiment devrait être remis en l'état. Par courrier du 12
septembre 1997, la municipalité a demandé au SAT de prendre une décision
formelle et de se charger de son application.
B.                    Par décision du 6
novembre 1997, le SAT a ordonné aux époux Sauer de rétablir l'état des lieux
conformément aux plans soumis à l'enquête publique du 13 au 23 juillet 1976,
qui avaient fait l'objet du permis de construire délivré le 7 décembre 1976 et
de rétablir les destinations du bâtiment à un usage de hangar ou dépôt,
l'habitation y étant exclue à quelque titre que ce soit, de même que toute
activité professionnelle, dans un délai échéant le 31 janvier 1998.
Contre cette décision,
les époux Sauer ont déposé un recours en date du 18 novembre 1997. Invoquant
leur bonne foi et se fondant sur le permis de construire délivré par la commune
en 1982, ils ont conclu à l'annulation de la décision attaquée et à la
délivrance du permis d'habiter relatif à la construction litigieuse.
Dans son arrêt du 22
septembre 1998, le Tribunal administratif a notamment considéré que la parcelle
litigieuse avait été colloquée en zone agricole. Il a relevé que la demande de
changement d'affectation du hangar en habitation familiale devait être soumise
à l'autorité cantonale, compte tenu du fait que les recourants n'étaient pas
exploitants agricoles. Il a considéré qu'à défaut d'avoir été approuvée par
l'autorité cantonale, l'autorisation communale ne pouvait déployer d'effet. Il
a jugé que l'intérêt public l'emportait sur l'intérêt privé des recourants.
Cela étant, le SAT était en droit de faire supprimer ou modifier les travaux
non conformes aux prescriptions légales. Il a cependant admis que l'ordre de
remise en état devait tenir compte du fait que la décision ne pouvait être
appliquée telle quelle sous peine d'entraîner la démolition pure et simple du
bâtiment, eu égard aux différences existant entre les plans approuvés en 1976
et l'état du bâtiment. Il a donc rejeté le recours sur le principe et admis
très partiellement celui-ci sur la question des modalités de la remise en état,
raison pour laquelle il a annulé la décision précitée du 6 novembre 1997.
Cet arrêt n'a pas fait
l'objet d'un recours au Tribunal fédéral.
C.                    Le 13 novembre 1998,
Willy Sauer est décédé sur le territoire du canton de Genève. Sa succession a
été dévolue à son épouse Sylvie Sauer, à son fils Jean-Pierre Sauer, ainsi qu'à
sa fille Josiane Wassmer. On relèvera en particulier que les soussignés ont
requis, par acte notarié Pierre-Alphonse Pillet le 16 mai 2000, du conservateur
du registre foncier de Nyon, le transfert à leur chapitre, de la parcelle
litigieuse, en propriété commune, communauté héréditaire.
Le 29 janvier 1999, le
conservateur du registre foncier de Nyon a procédé à l'inscription d'une
mention au sens de l'art. 25a OAT sur le feuillet de la parcelle litigieuse,
garantissant l'obligation de rétablir l'état du bâtiment en conformité avec le
droit.
D.                    Le 1er mai 1997, les
époux Sauer ont remis à bail le hangar sis sur la parcelle no 645 du cadastre
de la Commune de Bassins à la famille Mayeux. Il y a lieu de relever que les
termes utilisés dans cet accord se réfèrent exclusivement à un
"chalet", les locaux étant destinés à "l'habitation". Il
était convenu que le contrat prendrait fin au moment de la vente de l'immeuble
aux locataires.
Le 28 juin 2001, la
recourante a fait notifier une résiliation de bail à ses locataires pour le 30
avril 2002. Par requête du 16 juillet 2001, les époux Mayeux ont saisi la
Commission de conciliation en matière de baux à loyer du district de Nyon d'une
demande de prolongation du bail d'une année.
E.                    Par décision du 15 mai
2001, le SAT a ordonné la remise en état des lieux en ces termes:
"1.          La construction doit être rendue
à son usage originel (hangar); elle ne pourra       pas servir à l'habitation.
2.            Les installations sanitaires et
de cuisine doivent être démontées, à         l'exception d'un wc qui peut
subsister.
3.            Sur la façade d'entrée (sud-est),
les deux fenêtres latérales doivent être   murées et boisées; le jour situé au
sous-sol et éclairant le local électrique             doit être muré.
4.            Les quatre fenêtres situées sur
les façades latérales (nord-est et sud-ouest)        doivent être murées et
boisées ou crépies en fonction du revêtement de la           façade concernée.
5.            Sur la façade nord-ouest, seules
sont admises les deux ouvertures du rez           sises à l'ouest. Les deux
autres seront murées et, respectivement, boisées             pour la fenêtre du
premier, crépie pour la fenêtre du rez."
Aucun délai n'a été
fixé aux intéressés pour la remise en conformité du bâtiment. Dite décision a
respectivement été notifiée à Jean-Pierre Sauer le 16 mai 2001, à Josiane
Wassmer le 18 mai 2001 ainsi qu'à Sylvie Sauer le 21 mai 2001.
F.                     Par courrier adressé au
SAT le 17 mai 2001, Jean-Pierre Sauer a notamment déclaré que sa mère aurait
hérité de la totalité de la succession disponible de feu Willy Sauer, tout en
précisant qu'il n'avait reçu qu'une "
infime part sur le terrain et sa
construction, uniquement dans l'obligation de la loi.
" Il a encore
laissé entendre que "
le texte et la menace
" de la lettre le
laissaient "
parfaitement indifférent
".
Par courrier adressé
au SAT le 30 mai 2001, Sylvie Sauer a regretté que la législation ne lui
permette de jouir de l'immeuble qu'elle avait acquis avec son époux dans la
perspective de leurs vieux jours. Elle a finalement déclaré s'en remettre à
l'autorité.
Par acte du 4 juin
2001, Josiane Wassmer a déféré au Tribunal administratif la décision rendue par
le SAT le 15 mai 2001. A l'appui de son recours, elle a notamment fait valoir
qu'il était implicite que la construction litigieuse servait de résidence
secondaire à la famille du défunt. Selon elle, le fait de ramener cette
construction à un usage purement agricole ne serait d'aucune utilité pour
quiconque, ce qui aurait pour conséquence de mener à un délabrement des lieux
faute d'entretien. En outre, elle a requis la possibilité de maintenir une
fenêtre d'aération, un vestiaire, ainsi qu'un coin-cuisine. Elle a encore
relevé que les héritiers de feu Willy Sauer avaient l'intention de conserver
cette propriété dans leur patrimoine et de pouvoir en faire usage en
l'entretenant dans le respect de l'environnement.
Dans ses
déterminations du 27 juillet 2001, l'autorité intimée a principalement conclu à
l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son rejet. Elle a ensuite mis
en cause la recevabilité du recours, au regard des règles relatives à la
consorité nécessaire des membres d'une hoirie. Elle s'est prévalue de
l'autorité de la chose jugée attachée à l'arrêt rendu par le Tribunal
administratif le 22 septembre 1998. Elle a encore fait valoir que la recourante
ne saurait se prévaloir de son ignorance quant à la situation juridique du
bâtiment en raison notamment de la mention figurant au registre foncier depuis
le 29 janvier 1999. Elle s'est finalement prévalue du défaut de motivation du
recours, en tant qu'il portait sur les modalités de la remise en état. Pour sa
part, la commune n'a pas expressément pris position sur le recours.
Par courrier du 3 août
2001, le juge instructeur a interpellé la recourante sur les questions
soulevées par l'autorité intimée quant à la recevabilité du recours et quant à
la mise en oeuvre d'une audience avec inspection locale. Par lettre du 13 août
2001, le juge instructeur a invité la recourante à préciser quels étaient ses
droits sur la parcelle litigieuse. Dans un pli du 21 août 2001, la recourante
s'est notamment déterminée sur la réponse de l'autorité intimée. Elle a
également produit un lot de pièces relatives à la succession de Willy Sauer et
au contrat de bail à loyer conclu avec les époux Mayeux, actuellement
domiciliés sur la parcelle litigieuse. De ces dernières pièces, il ressort
notamment qu'une convention a été signée le 16 octobre 2001 entre la recourante
et les locataires sous l'autorité de la Commission de conciliation en matière
de baux à loyer, aux termes de laquelle les parties sont convenues de ce qui
suit:
"1.          La résiliation du bail est
confirmée pour le 30 avril 2002.
2.            Une première prolongation d'une année est accordée aux
locataires, soit au         30 avril 2003.
3.            Les locataires pourront partir en tous temps, moyennant un
préavis d'un mois pour la fin d'un mois, et dès ce jour."
Par courrier du 22
août 2001, le juge instructeur a invité l'autorité intimée et la municipalité à
se déterminer sur les observations de la recourante ainsi que sur la
possibilité de procéder à des aménagements en application des art. 24ss nLAT.
Dans ses
déterminations du 24 août 2001, l'autorité intimée a maintenu ses conclusions.
Elle s'est néanmoins montrée ouverte à la possibilité d'un changement
d'affectation du bâtiment pour autant qu'il puisse se faire sans travaux, le
résultat d'une enquête publique étant néanmoins réservé. Pour le surplus, elle
a considéré que les conditions d'application des art. 24, 24b, 24c et 24d LAT
n'étaient pas remplies, sous réserve du cas où les intéressés présenteraient un
projet de transformation du bâtiment à des fins particulières, dont la
localisation hors zone à bâtir s'imposerait.
La recourante n'a pas
fait usage de la possibilité de déposer des déterminations complémentaires dans
le délai qui lui a été imparti à cet effet par le juge instructeur, en date du
29 août 2001.
Une vision locale a
été organisée sur la parcelle litigieuse en présence de la recourante, qui
était accompagnée de son époux, et des représentants de l'autorité intimée.
Etaient également présents le syndic de la Commune de Bassins ainsi que la
locataire du logement sis dans l'immeuble. Au cours de cette audience, le SAT a
requis du tribunal qu'il fixe un délai à la recourante pour la remise en
conformité du bâtiment, tout en admettant que ce délai puisse être fixé au 31
mai 2003, pour tenir compte de la prolongation de bail conclue en faveur des locataires
devant la Commission de conciliation en matière de baux à loyer dans sa séance
du 16 octobre 2001. Sans prendre de conclusion formelle à ce sujet, la
locataire a cependant manifesté sa volonté de pouvoir demeurer sur place le
plus longtemps possible. Pour sa part, le représentant de la municipalité a
insisté sur les inconvénients que pourrait engendrer l'ordre de remise en
conformité pour la collectivité publique: n'étant plus habitable, le bâtiment
serait voué à l'abandon, ce qui aurait notamment pour effet d'attirer des
personnes indésirables sur la parcelle.
Considérant en droit:
1.                     Saisi d'un recours, le
tribunal examine d'office si les conditions de recevabilité sont remplies (ATF
110 V 347; Moor, Droit administratif, vol II, Berne 1991, n. 5.3.1.2, p. 347).
Dans ses déterminations, l'autorité intimée a remis en question la recevabilité
du recours, au motif que la recourante n'avait pas agi en consorité avec les
autres membres de l'hoirie. Elle a considéré que les conditions permettant à un
membre d'une communauté héréditaire d'agir seul n'étaient pas réunies en
l'espèce.
a) Sur le vu du
dossier, il n'y a pas lieu de douter de la capacité d'ester en justice de la
recourante, qui n'a d'ailleurs pas été contestée. En revanche, il convient de
se demander si elle a la qualité pour agir. Le recours porte en effet sur un
immeuble qui appartient à la succession de feu Willy Sauer.
b) S'ils sont
plusieurs, les héritiers forment une indivision. Comme l'a récemment rappelé le
Tribunal fédéral (ATF 125 III 219 = JT 2000 I 259, 260), ils sont propriétaires
et disposent en commun de biens qui dépendent de la succession, sauf les droits
de représentation et d'administration réservé par contrat ou par la loi (art.
602 al. 1er et 2 CC). C'est pourquoi ils ne sauraient en principe agir
séparément pour la succession. Ils ne peuvent procéder en règle générale que
tous ensemble ou, sinon, par l'intermédiaire d'un représentant (art. 602 al. 3
CC), d'un exécuteur testamentaire (art. 518 CC) ou d'un administrateur officiel
(Art. 554 CC). La communauté héréditaire comme telle n'a pas la personnalité
juridique et n'a point qualité pour ester en justice. Seul l'ensemble des
héritiers ou leur représentant est donc en droit de faire valoir les droits
appartenant à la communauté (Tuor/Picenoni, Commentaire bernois, n. 32 ad art.
602 CC). Les héritiers doivent agir en commun pour obtenir une prestation ou
pour faire constater un droit (ATF 119 Ib 56 cons. 1a; 54 II 243). Par
ailleurs, l'action qui a pour objet une prétention dépendant d'une succession
non partagée ne peut aboutir qu'à une condamnation en faveur des héritiers en
commun ou, le cas échéant, en faveur d'un représentant ou d'un administrateur
de la succession (ATF 50 II 216).
Le principe de
l'action commune souffre toutefois certaines exceptions. Ainsi, un héritier qui
est au bénéfice d'une renonciation des autres héritiers peut agir contre un
tiers au nom de la communauté héréditaire; certains héritiers peuvent en effet
se désolidariser de la communauté successorale par la voie d'une liquidation
partielle et renoncer à leurs droits au profit de leurs cohéritiers (ATF 54 II
197). En outre, en cas d'urgence, un héritier a la compétence d'agir seul pour
sauvegarder provisoirement les intérêts de la communauté (ATF 93 II 14; 58 II
200). Une exception au principe de l'action commune est encore admise par la
jurisprudence lorsqu'un ou plusieurs héritiers sont l'objet d'une réclamation
relative à la succession de la part de tous les autres héritiers (ATF 102 Ia
432). La doctrine et la jurisprudence s'accordent pour reconnaître aux membres
d'une communauté héréditaire la qualité, au sens de l'art. 103 litt. a OJF,
pour recourir séparément lorsque le recours vise à combattre une mesure
imposant des charges ou créant des obligations (ATF 119 Ib 56 cons. 1a; 116 Ib
447 cons. 2b; RDAF 1999 I 82, cons. 1 et les références citées; JAB 2001 p.
431); au même titre qu'en droit civil, chaque membre de la communauté peut
alors former un recours individuel à caractère défensif (RDAF 1999 I 567, 568).
La question est en revanche controversée s'agissant du recours intenté pour
faire valoir un droit à des prestations (ATF 116 cité, loc. cit.). Le
consentement de l'ensemble des héritiers ou de leurs représentants est ainsi
nécessaire lorsqu'il apparaît que le recours est susceptible de léser ou de
simplement menacer les intérêts de la communauté et des autres coïndivis. A
défaut d'accord de tous les héritiers, le recours doit dans ce cas être déclaré
irrecevable.
c) En l'espèce, les
pièces produites par la recourante en cours de procédure montrent que
l'immeuble litigieux appartient, en propriété commune, aux héritiers légaux de
feu Willy Sauer, dont la succession n'a pas été partagée. La recourante est
cependant la seule à avoir attaqué la décision de l'autorité intimée. Le
courrier que l'épouse du défunt a adressé à l'autorité intimée ne saurait être
assimilé à un acte de recours, dès lors qu'elle a déclaré s'en remettre à
l'autorité. Il n'en va pas différemment s'agissant du courrier que le fils du
défunt a adressé à l'autorité intimée. Si l'on peut admettre qu'ils ne se sont
pas formellement opposés au principe du recours, force est cependant de
constater qu'ils ne l'ont nullement ratifié. En contestant la décision de
l'autorité intimée, la recourante tente d'éviter une mesure ordonnant aux
copropriétaires la remise en conformité des lieux, ce qui a manifestement pour
effet de leur imposer des obligations. Au vu de la jurisprudence mentionnée
ci-dessus, force est de constater que la recourante a la qualité pour agir sans
le consentement des autres propriétaires en main commune, s'agissant d'un
pourvoi qui doit être considéré comme présentant un caractère défensif.
Il suit de là que le
tribunal peut entrer en matière sur les moyens soulevés à l'appui du présent
recours.
2.                     Un jugement d'un
Tribunal administratif qui n'est pas la dernière instance de recours acquiert
force et autorité de la chose jugée par la péremption du droit de recours
auprès de l'instance supérieure (cf. notamment B. Knapp, "Précis de droit
administratif", 3e éd., nos 1113, 1116, 1118 et 1123). La force de la
chose jugée a pour conséquence que l'affaire litigieuse ne peut plus être
remise en cause devant une autorité judiciaire par une voie de recours
ordinaire (B. Knapp, op. cit., no 1113); l'autorité de la chose jugée consiste
quant à elle en ce qu'un jugement en force lie définitivement les parties, les
juges et les autorités, même dans d'autres affaires entre les mêmes parties
dont la solution dépend des points tranchés dans le jugement (B. Knapp, op.
cit., no 1114). L'autorité de la chose jugée ne se rapporte cependant qu'au
dispositif du jugement et ne vaut que pour les moyens que le tribunal pouvait
examiner (B. Knapp, op. cit., no 1131). Toutefois, elle s'étend également aux
motifs d'une décision de renvoi, pour autant que le dispositif s'y réfère et
qu'ils se rapportent à la question litigieuse (ATF 113 V 159s).
Au vu de ce qui
précède, il ne se justifie pas de revenir ni sur l'interdiction de
l'affectation à l'habitation (non agricole; cons. 1), ni sur le principe de la
remise en état des lieux qui ont d'ores et déjà été arrêtés par le Tribunal
administratif dans son arrêt du 22 septembre 1998; l'autorité de céans est donc
assurément liée sur ces points par le jugement précité et la recourante en est
elle-même consciente. On rappellera qu'à cette occasion, la légalité de la
décision entreprise avait été examinée à la lumière de l'art. 24 LAT, de même
que les moyens tirés du principe de la bonne foi; le tribunal avait également
estimé que l'intérêt public au respect des règles relatives à la prohibition de
construire hors des zones à bâtir l'emportait sur l'intérêt privé des
recourants à conserver leur construction dans son état actuel.
3.                     En revanche, il
convient d'entrer en matière sur les modalités de la remise en état du
bâtiment, telles qu'elles ont été arrêtées par l'autorité intimée ensuite de
l'arrêt de renvoi rendu le 22 septembre 1998.
A cet égard, la
recourante fait grief à l'autorité intimée de ne pas tenir compte des règles
d'hygiène les plus élémentaires qui imposent un vestiaire et une fenêtre
d'aération. Elle lui fait grief de refuser le maintien d'un coin cuisine pour
chauffer un repas durant la saison froide. Cela étant, elle aboutit à la
conclusion qu'un minimum de viabilité est nécessaire pour maintenir l'intérêt
de l'utilisation de la parcelle, laquelle se trouverait en parfaite harmonie
avec l'environnement construit.
a) Dans son arrêt du
22 septembre 1998, le Tribunal administratif avait constaté que, faute d'avoir
été approuvée ou autorisée par l'autorité cantonale, les transformations
réalisées en 1982 étaient illégales; c'est au surplus à juste titre que
l'autorité cantonale a refusé l'autorisation de changement d'affectation, qui
eût été susceptible de déboucher sur une régularisation de l'ouvrage utilisé
comme habitation. Dans ces conditions, l'article 105 LATC permettait à
l'autorité cantonale de faire supprimer ou modifier les travaux non conformes
aux prescriptions légales.
Le Tribunal administratif
a ensuite examiné la décision de remise en état à la lumière des principes
généraux du droit administratif. Constatant que la décision de remise en état
ne pourrait être appliquée telle quelle sous peine d'entraîner la démolition
pure et simple du bâtiment et sa reconstruction, le tribunal a renvoyé le
dossier de la cause à l'autorité intimée afin qu'elle précise les modalités de
la remise en l'état, compte tenu des différences constatées entre les plans
approuvés en 1976 et l'état effectif du bâtiment.
b) Il convient
maintenant de se demander si les mesures ordonnées par l'autorité intimée
respectent le principe de la proportionnalité.
aa) Selon la
recourante, l'autorité intimée avait toute latitude d'ordonner des mesures
moins contraignantes, qui permettraient au propriétaire d'user de sa parcelle
et du bâtiment, sans y habiter. Elle lui reproche de ne pas avoir autorisé
l'installation ou le maintien d'un coin-cuisine, une fenêtre d'aération et un
vestiaire, ce qui a pour effet de contrevenir aux règles les plus élémentaires
d'hygiène. Cette attitude serait d'autant moins logique que la présence d'un WC
et le raccordement avaient été autorisés en 1976 déjà.
L'autorité intimée est
d'avis que les transformations demandées sont les seules qui permettraient, en
évitant des travaux disproportionnés, de supprimer l'usage abusif, à des fins
d'habitation, qui est actuellement fait du bâtiment. Elle fait valoir que
l'utilisation du bâtiment à titre de résidence secondaire ou à des fins
temporaires constituerait de toute manière un changement de destination par
rapport à l'usage du hangar, seul autorisé. Elle relève encore que la présence
de WC n'est pas incompatible avec la destination du bâtiment et que leur
éclairage peut être amélioré sans qu'il ne soit besoin de conserver une fenêtre
d'aération, cela par la suppression d'un galandage.
bb) Lorsque la loi
laisse à l'autorité le choix entre diverses mesures pour lesquelles elle est
également compétente dans une situation individuelle concrète, sa liberté est
restreinte, en sens que la sélection est orientée par l'exigence d'une
adéquation à la fin d'intérêt public qui est poursuivie (Moor, Droit
administratif, vol II, Berne 1988, n. 5.2.1.1, p. 350). La mesure prise doit
être propre à atteindre le but recherché tout en respectant le plus possible la
liberté de l'individu, d'une part, et un rapport raisonnable doit exister entre
le résultat recherché et les limites à la liberté nécessaires pour atteindre ce
résultat, d'autre part (ATF 102 Ia 522; Knapp, Précis de droit administratif,
Bâle et Francfort-sur-le-Main, 4ème édition, n. 533, p. 113). En dépassant une
trop stricte dichotomie entre le contrôle de la légalité et celui de
l'opportunité, le principe de la proportionnalité a pour effet de structurer juridiquement
le champ de la liberté d'appréciation laissé à l'administration (Moor, op.
cit., n. 5.2.1.1, p. 351).
Traditionnellement, le
principe de la proportionnalité se compose des règles d'aptitude - qui exige
que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé (il s'agit ici de la
suppression de l'habitation, usage actuel non conforme) -, de nécessité - qui
impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, on choisisse celui qui porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens
étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de
l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF
125 I 474, 482 et les références citées; ATF 1P.269/2001 non publié du 7 juin
2001 dans la cause D).
cc) En l'espèce, la
première décision de remise en état de l'autorité intimée tendait à la remise
en conformité du bâtiment à l'affectation de la zone, ce qui impliquait,
pratiquement la destruction de l'immeuble. Le tribunal a renoncé à cette exigence
et renvoyé le dossier de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle détermine
les travaux à exécuter. Ainsi, en s'écartant de la règle d'aptitude, qui
impliquait en principe une démolition complète de bâtiment pour respecter la
loi, que les recourants avaient violée, le tribunal a fait usage du principe de
la proportionnalité au sens étroit, qui commandait de parvenir au but d'intérêt
public recherché, sans porter une atteinte excessive aux intérêts privés des
recourants, tout en donnant plus de poids au rétablissement de l'état de droit
(ATF 1P.269/2001 cité, cons. 2d).
Il convient maintenant
d'examiner si les travaux exigés par l'autorité intimée respectent bien le
principe de la proportionnalité au sens étroit. Pour que cette condition soit
remplie, il faut que les aménagements demandés rendent la construction conforme
à son usage originel. Du point de vue de la recourante, on doit se demander si
les installations dont le maintien est sollicité sont compatibles avec la
destination du bâtiment. Il n'y a pas lieu de revenir sur la présence d'un WC,
cette question n'étant pas contestée par l'autorité intimée. La recourante
sollicite le maintien "
d'un coin-cuisine pour chauffer un repas en
saison froide.
" Il est douteux qu'une telle installation se justifie
dans une construction devant servir de dépôt ou de hangar. En l'espèce, la
vision locale a cependant clairement permis de voir que le
"coin-cuisine"
,
dont la recourante demande le maintien, est en réalité une véritable cuisine
entièrement équipée et suffisamment vaste pour répondre aux besoins d'une
famille. Ces aménagements ne sont manifestement pas compatibles avec
l'affectation de la zone. La recourante sollicite également le maintien d'une
fenêtre d'aération dans les WC. A cet égard, le tribunal a pu se convaincre que
l'éclairage et l'aération de cette pièce - laquelle constitue en réalité une
salle de bain habitable - peuvent être assurés en supprimant le galandage qui
la sépare de l'espace adjacent, lui-même doté d'une fenêtre, dont la présence est
admise par l'autorité intimée. Les motifs invoqués par la recourante ne
sauraient donc faire obstacle à la mesure ordonnée par l'autorité intimée.
4.                     Dans le courant de
l'année 1997, l'autorité intimée avait refusé un changement d'affectation du
bâtiment litigieux. Compte tenu de l'entrée en vigueur du nouveau droit, on
doit se demander si une telle mesure pourrait conduire l'autorité intimée à
renoncer à l'ordre de remise en état du bâtiment.
a) Les Chambres
fédérales ont adopté, le 20 mars 1998, de nouvelles dispositions modifiant et
complétant l'art. 24 LAT; ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le
1er septembre 2000, simultanément à la nouvelle ordonnance du Conseil fédéral
sur l'aménagement du territoire, du 28 juin 2000 (ci-après : OAT).
Selon l'art. 52 OAT,
les procédures en cours au moment de l'entrée en vigueur de cette ordonnance et
de la nLAT sont soumises au nouveau droit (al. 1); toutefois, s'agissant de
procédures de recours pendantes, ces dernières sont régies par l'ancien droit,
sauf si le nouveau droit est plus favorable au requérant (al. 2).
En l'occurrence, la
décision attaquée a été rendue après l'entrée en vigueur de ces nouveaux
textes. C'est donc à la lumière du nouveau droit qu'elle pourra être examinée
(art. 52 al. 1 OAT).
b) La novelle avait
notamment pour objet d'assouplir les conditions auxquelles les changements
d'affectation de bâtiments existants pouvaient être admis (v. F. Meyer
Stauffer, La zone agricole, in Journées suisses du droit de la construction,
Fribourg 2001, p. 40). Dans cette perspective, la révision a notamment institué
de nouvelles possibilités d'aménager dans des bâtiments existants un logement
pour y habiter toute l'année, sans que les locataires ou propriétaires
appartiennent à la population paysanne (ASPAN, Lexique des constructions hors
de la zone à bâtir, Territoire et environnement, août 2000, p. 50).
En substance, l'art.
24 nLAT reprend la réglementation contenue précédemment à l'art. 24 al. 1 aLAT.
Au surplus, le nouveau droit comporte diverses règles susceptibles de saisir
l'hypothèse d'un changement d'affectation et de travaux réalisés dans un
bâtiment existant sis hors des zones à bâtir. Selon l'art. 24a nLAT, le
changement d'affectation d'un tel bâtiment, pour autant qu'il ne nécessite pas
de travaux de transformation au sens de l'art. 22, doit être autorisé lorsqu'il
n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (al. 1
litt. a), ni ne contrevient à aucune autre loi fédérale (litt. b). Cette
décision peut faire l'objet d'un réexamen en cas de modification des
circonstances (al. 2), ce réexamen pouvant déboucher sur une révocation.
c) Le changement
d'affectation d'un bâtiment sis hors des zones à bâtir doit être autorisé,
moyennant le respect de certaines conditions, lorsque celui-ci ne nécessite
aucun travaux, au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Cette disposition-cadre
correspond au demeurant dans ses grandes lignes à celle de l'art. 103 LATC (et
non à celle de l'art. 111 LATC, qui prévoit la délivrance d'une autorisation,
cela sans enquête publique; pour un commentaire de cette disposition, v.
Alexander Ruch in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, Commentaire de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire, no 31 ss ad 22 LAT). On relève encore à cet
égard que l'art. 42 OAT, dans le cadre de l'application de l'art. 24c nLAT, se
réfère à l'augmentation de la surface brute de plancher utile, notamment, pour
déterminer si l'on se trouve ou non encore en présence d'une transformation
partielle; les travaux intérieurs réalisés dans un bâtiment existant sont donc
pris en compte, tout au moins s'ils impliquent une telle extension (v. art. 42
al. 3 litt. a et b OAT, qui le dit expressément). En d'autres termes, même des
travaux intérieurs de cette nature, dans la mesure où ils sont susceptibles
d'être pris en considération, doivent être considérés comme des travaux au sens
des art. 22 et 24a nLAT.
d) L'art. 24a nLAT
s'applique à toutes les constructions sises hors de la zone à bâtir, qu'elles
aient été ou non conformes à l'affectation de la zone non constructible,
lorsqu'elles ont été autorisées. En d'autres termes, ce changement ne peut
concerner que des constructions légales (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 585, p. 275). La
construction ou l'installation est formellement et matériellement illégale
lorsqu'elle a été créée et transformée sans autorisation ou en violation du
droit matériel, en particulier lorsque les travaux entrepris ne sont pas
conformes à l'autorisation de construire (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,
n. 977-982, pp. 423-4).
En l'espèce,
l'autorité intimée n'a jamais autorisé les modifications que les propriétaires
du bâtiment ont apportées à ce qui devait demeurer un hangar. Il n'y a pas lieu
de remettre en cause leur caractère illégal, la question ayant été tranchée
dans l'arrêt rendu par le Tribunal administratif le 22 septembre 1998. Cela
étant, la recourante ne serait pas légitimée à requérir un changement
d'affectation de l'immeuble sur la base de l'art. 24a LAT. Certes,
l'autorisation devrait être délivrée dans l'hypothèse où une telle mesure ne
nécessiterait pas de travaux de transformation et serait conforme aux autres
conditions posées par cette disposition.
L'hypothèse d'un
changement d'affectation du bâtiment ne pourrait être examinée qu'après remise
en conformité des lieux (ou à tout le moins par rapport à un bâtiment supposé
rétabli dans un état conforme au droit). C'est à ce moment là qu'il y aura lieu
de se demander si le hangar pourrait être affecté au séjour, même occasionnel,
de la recourante et des siens. La question de savoir si une telle possibilité
est envisageable une fois le hangar remis en conformité, sans qu'il ne soit
nécessaire de procéder à des travaux d'aménagement intérieur, peut au surplus
demeurer ouverte (on peut tout au plus relever que le SAT a émis des doutes à
ce sujet). La recourante n'a d'ailleurs pas pris de conclusion en ce sens; si
telle est son intention, il lui appartiendrait de déposer une demande dans ce
sens.
5.                     Au cours de l'audience,
l'autorité intimée a requis que la décision entreprise soit complétée en ce
sens qu'un délai soit imparti à la recourante pour la remise en conformité des
lieux; tout en rappelant que sa pratique était généralement plus restrictive et
que les accords de nature privée ne lui étaient pas opposables, elle a
néanmoins admis que ce délai pouvait exceptionnellement être adapté pour tenir
compte de la date à laquelle la prolongation de bail, conclue devant la
Commission de conciliation en matière de baux à loyer, devait venir à échéance;
estimant qu'un délai d'un mois était nécessaire une fois les locataires partis,
elle a accepté que l'ordre de remise en état prenne effet le 31 mai 2003. La
locataire présente a fait valoir qu'elle ne souhaitait pas quitter cet endroit
et qu'elle entendait y demeurer aussi longtemps que possible. Cela étant, force
est de constater que les accords conclus entre les parties au contrat de bail à
loyer ne sont pas opposables à l'autorité chargée de faire respecter les règles
impératives du droit public. A plus forte raison si l'on considère que la
prolongation de bail a été acceptée par la recourante alors que la présente
procédure était déjà pendante. Dans la mesure où l'autorité intimée admet la fixation
d'un délai échéant le 31 mai 2003, le tribunal peut toutefois faire sienne la
solution proposée qui paraît tenir compte des intérêts en présence de manière
judicieuse; il lui apparaît qu'un répit de 30 jours supplémentaires pour
réaliser les travaux est néanmoins adéquat.
6.                     Les considérants qui
précèdent conduisent le tribunal à rejeter le recours. La décision entreprise
doit être maintenue, celle-ci étant toutefois complétée par la fixation d'un
délai de remise en état. Un émolument judiciaire, fixé à 2'000 francs, est mis
à la charge de la recourante qui succombe. Il n'y a pas lieu à l'allocation de
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, du 15
mai 2001, ordonnant la remise en état d'un hangar sis sur la parcelle no 645 du
cadastre de la Commune de Bassins est confirmée.
III.                     Un délai au
30 juin 2003 est fixé aux propriétaires de la parcelle no 645 du cadastre de la
Commune de Bassins pour procéder à la remise en conformité du bâtiment.
IV.                    Un émolument de
2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la recourante Josiane Wassmer.
V.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 31 janvier 2002
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)