vd_omni · AC.2015.0227 · 2018-01-17 · fr

A.________, B.________, C.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Office fédéral du développement territorial ARE | Recours contre la révision du PGA de la commune de Montreux en tant qu’elle inclut les quatre parcelles des recourants dans un secteur exposé aux dangers naturels.En 2013, la commune et le canton ont élaboré une carte provisoire des dangers naturels qui situait les terrains des recourants en zone de danger élevé de chutes de pierres et blocs et en zone de danger faible de glissement de terrain spontané. Après la pose d'ouvrages de protection, en 2014, le danger de chutes de pierres et blocs a été requalifié de "résiduel" dans une nouvelle carte avec mesures de protection (carte définitive). La question des dangers est ainsi réglée à satisfaction dans les cartes existantes, sans qu’il y ait lieu de prévoir des mesures de protection supplémentaires dans le nPGA, ni de modifier l’affectation des parcelles des recourants, dont le déclassement est avant tout motivé par la volonté de préserver un monument classé voisin. Recours rejeté sur ce point (consid. 5). Pas de vice dans la procédure de planification du fait que le nPGA approuvé en 2015 se basait à l’époque sur la carte provisoire des dangers naturels. Pour éviter qu’un terrain classé en zone à bâtir soit exposé à un risque qui ne ressortait pas de cette carte, le département cantonal a subordonné sa décision à la transcription de la carte définitive des dangers naturels dans le plan dans un délai de deux ans ainsi qu’à l’examen de toute nouvelle demande de permis de construire sous l’angle de cette carte. Il n’en a donc pas fait abstraction (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.01.2018 AC.2015.0227

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 janvier 2018
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et M.
Georges Arthur Meylan, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________ et C.________,
à ********,
tous trois représentés par Me Benoît
BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Montreux,
représenté
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
2.
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté par le Service du développement territorial,
à Lausanne
,
Autorités concernées
1.
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement,
à Lausanne,
3.
Office fédéral du développement
territorial,
à
Berne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ ainsi que B.________ et C.________ c/
décision du Département du territoire et de l'environnement du 10 juin 2015 approuvant
préalablement le Plan général d’affectation de la Commune de Montreux, et c/ décision
du Conseil communal de Montreux du 4 septembre 2014 adoptant ce plan (AC.2015.0227)
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département
du territoire et de l’environnement du 10 janvier 2017 approuvant
préalablement les modifications apportées au Plan général d’affectation de la
Commune de Montreux, et c/ décision du Conseil communal de Montreux du 12
octobre 2016 adoptant ces modifications (AC 2017.0042)
Vu les faits suivants:
A.
Le lieu-dit "La Grotte", sur le territoire de la commune de
Montreux, se situe au sud-est du village des Planches, sur un coteau en forte
pente en direction du sud-ouest, au pied de la falaise de Glion. A cet endroit,
en contrebas des rails de la ligne de train Montreux - Glion - Rochers-de-Naye,
un compartiment de terrain en forme de "T" d’une surface de près de
5'000 m
2
, composé de parcelles appartenant à la commune (n
os
5013, 5078, 5079, 5080 et 5082) et à l’Etat de Vaud (n° 5077), supporte le site
du temple St‑Vincent, qui est délimité en amont par la rue du Temple et
en aval par l’avenue du Midi. Cet édifice est bâti sur une esplanade rocheuse (parcelle
n° 5080), qui surplombe la cure (parcelle n° 5077). Il est bordé par deux biens-fonds
en nature de vignes (parcelle n° 5013 au nord-ouest et parcelle n° 5082 au
sud-est), en dessous desquels se trouvent deux terrains sans lien avec le site
du temple, qui supportent chacun un petit immeuble d’habitation (parcelle n°
5012 au nord-ouest et parcelle n° 5081 au sud-est). D’une superficie totale de
1'719 m
2
(196 m
2
bâtis et 1’523 m
2
en
place-jardin), la parcelle n° 5081 offre un dégagement sur le temple
depuis l’avenue du Midi en contrebas.
Le temple St-Vincent figure au recensement
architectural du canton de Vaud avec la note *1* (monument d'importance
nationale à conserver dans sa forme et sa substance). L’ensemble de l’édifice a
été classé comme monument historique par arrêté de classement pris le 25 mai
1900 par le Conseil d’Etat.
Depuis le site du temple, une bande de terrain partiellement
bâtie s’étire sur le coteau en direction du sud-est, entre la rue du Temple,
qui se prolonge sur la route de Glion, et l’avenue du Midi, puis l’avenue de
Chantemerle. Directement attenant aux parcelles n
os
5081 et 5082, se
trouve un compartiment de terrain de forme carrée, qui est libre de
construction dans sa partie supérieure (parcelle n° 5238 d’une surface de 311 m
2
,
parcelle n° 5285 d’une surface de 7 m
2
et parcelle n° 5085 pour 669
m
2
) et qui supporte un groupe d’immeubles d’habitation dans sa
partie inférieure (parcelle n° 5085 comportant un bâtiment ECA n° 5286 de 166 m
2
et parcelles n
os
5083, 5236 et 5237). Les parcelles n
os
5085
et 5285 appartiennent à A.________. Elles bénéficient d'une servitude de
passage à pied depuis l’avenue de Chantemerle (********), grevant les parcelles
n
os
5237 et 5085. La parcelle n° 5238 appartient en outre à B.________,
qui est également copropriétaire de la parcelle n° 5236 avec son époux, C.________.
B.
La bande de terrain au sud-est du temple St-Vincent, comprenant la
parcelle n° 5081 et le compartiment de terrain carré susmentionné, est classée
en zone de faible densité par le plan d'affectation communal et le règlement
sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés
par le Conseil d’Etat le 15 décembre 1972 (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972). La
zone de faible densité, définie aux art. 33 ss RPGA 1972, tend à permettre la
création d’ensembles résidentiels selon des plans partiels d’affectation ou de
quartier, établis par secteurs au fur et à mesure des besoins (art. 33 RPGA
1972).
Le site du temple (compartiment de terrain en forme
de "T") est pour sa part régi par le plan partiel d’affectation
"La Grotte" (centre paroissial) (ci-après: PPA) et le règlement y
relatif (ci-après: RPPA), qui ont été approuvés par le Conseil d’Etat le
25 janvier 1995. Le PPA a pour but l’implantation et l’organisation d’un
centre paroissial en terrasse avec un escalier de distribution extérieur, en
complément de la cure existante, ainsi que d’une liaison piétonnière sous la
forme d’un escalier entre le centre paroissial et l’esplanade du temple (art. 1
RPPA). Ces constructions n’ont pas encore été réalisées à l’heure actuelle. Le
périmètre d’implantation du centre paroissial est figuré sur le plan au droit de
la cure, dans l’angle nord-ouest de la parcelle n° 5077, en bordure de l’avenue
du Midi. Le compartiment de territoire compris dans le périmètre du PPA est
soumis aux dispositions de la zone d’utilité publique selon le RPGA 1972, le
RPPA étant au surplus applicable au périmètre d’implantation du nouveau
bâtiment (art. 2 RPPA). Selon le règlement de 1972, en zone d’utilité publique,
seules sont autorisées les constructions destinées à un but d’intérêt public (art.
57 RPGA 1972).
C.
La localité de Montreux est inscrite à l’Inventaire fédéral des sites
construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ci-après: ISOS).
A l’origine, dans cet inventaire fédéral, le site du
temple St-Vincent figurait dans un périmètre environnant PE VIII ("ancien
coteau viticole en grande partie construit") avec les terrains situés plus
au sud-est, comprenant la parcelle n° 5238 et la partie supérieure de la
parcelle n° 5085. Le temple était désigné comme un ensemble construit E 0.1
("Eglise St-Vincent et ossuaire sur une plateforme dominant
l’agglomération"). Le bas de la parcelle n° 5085 et les parcelles n
os
5285, 5083, 5236 et 5237, ainsi que quelques terrains bâtis en dessous de
l’avenue du Midi, étaient dans un ensemble construit E 0.12
("Développement résidentiel restreint en contre-haut du quartier de Bon
Port, début 20e s.")
.
Dans les trois cas, l’inventaire indiquait un
objectif de sauvegarde "a" (préconisant la sauvegarde de la substance,
soit la conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du
site et de tous les espaces libres, et la suppression des interventions
parasites).
L’inventaire fédéral a ensuite fait l’objet d’une
révision, qui a été mise en vigueur par le Conseil fédéral le 1
er
octobre 2015 (cf. volume 6.1 "
Aigle et Riviera-Pays-d'Enhaut sites A-M
"
de la série consacrée au canton de Vaud). Selon la version de l’ISOS révisée,
le site du temple St-Vincent est intégré, avec une bande de terrain au sud-est
comprenant les parcelles n
os
5238, 5285 et la partie supérieure de
la parcelle n° 5085, dans un périmètre environnant PE III ("Coteau
viticole et vergers préservés, quelques habitations cossues dans les parties
septentrionales, 1
re
m. 20
e
s."), assorti d’un
objectif de sauvegarde "a". Le temple est décrit comme un élément
individuel EI 0.0.19 ("Eglise St-Vincent, avec clocher-porche et chœur
polygonal, reconstr. entre 1476 et 1525"), avec un objectif de sauvegarde
"a". La partie inférieure de la parcelle n° 5085 et les parcelles n
os
5083, 5236 et 5237 sont dans un périmètre P 9 ("Développement résidentiel
planifié sur deux terrasses superposées, locatifs de quatre à cinq niveaux de
styles classique et Art déco, dès 1906, partie supérieure de 1909, nombreux
arbres agrémentant la rue"), avec un objectif de sauvegarde "b"
(préconisant la sauvegarde de la structure, soit la conservation de la
disposition et de l’aspect des constructions et des espaces libres, et la
sauvegarde intégrale des éléments et des caractéristiques essentiels pour la
conservation du caractère). L’ISOS indique encore ce qui suit (cf. p. 29):
"
Sur
cette topographie remarquable, le bâti s’organise en lanières le long des
courbes de niveau, avec des cellules plus petites servant de liaison dans la
verticale ou en diagonale. Si l’on part du haut, le noyau villageois (1) forme
une cellule dense et cohérente datant d’avant le grand boom, avec, un peu à
l’écart, l’église Saint-Vincent (0.0.19). Depuis la fin du 19
e
siècle,
des résidences ont été construites à flanc de coteau, soit sous la forme de
villas espacées (3) soit sous celle d’immeubles sur plan orienté (9) descendant
vers le bord du lac. […]
"
D.
Dès la fin de l’année 2002, les autorités communales ont entrepris des
études en vue de réviser la planification en vigueur, pour la partie urbanisée
du territoire de Montreux. Après un premier examen préalable par le Service du
développement territorial (ci-après: SDT), le 22 décembre 2005, un projet de plan
général d'affectation et de règlement du plan général d'affectation entièrement
révisés (ci-après: nPGA et nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au
21 mai 2007. Il était alors prévu de maintenir le PPA régissant le site du
temple St-Vincent et de classer les terrains situés au sud-est de ce dernier dans
la zone de coteau B, qui était destinée aux bâtiments de faible densité (cf. art.
9.1 nRPGA dans sa version de 2007).
Ce premier projet de nPGA a suscité 88 oppositions
ou interventions. Les propriétaires A.________ et B.________ et C.________ ne
se sont pas manifestés. Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux
(ci-après: la municipalité) a établi à l’intention du Conseil communal de
Montreux (ci-après: le conseil communal) un rapport-préavis n° 03/2008, sur la
base duquel ce dernier a décidé, dans sa séance du 2 septembre 2009,
d'adopter le nPGA et le nRPGA avec certains amendements. Il a aussi adopté les
propositions de réponse aux oppositions telles qu'amendées et levé les
oppositions.
E.
En 2009, A.________ et B.________ ont déposé une demande de permis de
construire sur les parcelles n
os
5238 et 5285 et la partie
supérieure de la parcelle n° 5085, qu’elles envisageaient de réunir en un bien-fonds,
promis-vendu à l’architecte D.________. Leur projet consistait, après la
démolition du bâtiment existant (ECA n° 5286), à édifier un immeuble de trois logements
sur trois niveaux plus attique, avec un garage souterrain de huit places accessible
depuis la rue du Temple au moyen d'une rampe et d'un ascenseur à voitures.
Mis à l’enquête publique du 22 janvier au 22 février
2010, le projet a suscité une intervention et une opposition. Le 1
er
mars 2010, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures et
des ressources humaines (CAMAC) a communiqué sa synthèse comportant les
autorisations cantonales spéciales nécessaires. La municipalité a indiqué, le
30 mars 2010, qu’elle pourrait accorder le permis de construire sous réserve de
la production de plans complémentaires comprenant certaines adaptations et
précisions. Elle a ensuite informé le promettant-acquéreur, le 15 juin 2010, qu’elle
avait décidé de refuser l’autorisation requise. Elle a relevé que le projet
s’implantait à proximité immédiate du temple St-Vincent et entraînait une atteinte
au site, dès lors que l’ensemble constitué par le bâtiment et les importants
ouvrages et aménagements adjacents prévus engendrait une transformation complète
du coteau, dénaturant ses caractéristiques topographiques et identitaires. Par
ailleurs, différents points du règlement communal n’étaient pas respectés (implantation
dans la pente, raccordement à l’espace public, surface bâtie, assimilation de
certains murs et ouvrages à la notion de construction).
F.
Suite à la séance du conseil communal du 2 septembre 2009, le projet de
nPGA de la municipalité a été amendé sur plusieurs points. Parmi les
modifications entreprises, les parcelles n
os
5238 et 5285 et la
partie supérieure de la parcelle n° 5085 ont été soustraites de la zone de
coteau B et classées dans la zone de verdure, qui était notamment destinée à
sauvegarder les sites de qualité et le vignoble, et caractérisée par
l’interdiction de bâtir (cf. art. 17 al. 1 nRPGA dans sa version de 2007). Ce
changement faisait suite à la demande de permis de construire présentée par A.________
et B.________ en 2009. Les autres terrains présents sur le coteau au sud-est du
temple St-Vincent sont restés affectés à la zone de coteau B, notamment la
parcelle n° 5081 en aval du temple, ainsi que la partie inférieure de la
parcelle n° 5085 (bâtiment ECA n° 5286 et ses abords immédiats au sud-est) et les
parcelles n
os
5083, 5236 et 5237.
Le rapport justificatif selon l’art. 47 de
l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS
700.1), établi à l’intention du SDT, justifie le passage en zone de verdure des
parcelles susmentionnées par le fait que "
cette portion de territoire
fait partie des abords directs du Temple St-Vincent. Sa constructibilité ne
pourrait être effective que moyennant un accès depuis l’amont, soit la route de
Glion directement à côté du Temple, ce qui péjorerait tout-à-fait les abords de
cet édifice protégé
" (cf. annexe au ch. 4.3).
G.
En parallèle, le dossier de révision du nPGA a été complété pour prendre
en compte les dangers naturels, comme l’exige le plan directeur cantonal
(ci-après: PDCn), qui prévoit de restreindre, voire d’interdire la construction
dans les secteurs fortement exposés aux dangers (cf. mesure E13 du PDCn intitulée
"
Dangers naturels gravitaires
"). L'administration communale a élaboré
une carte des dangers naturels en collaboration avec les services concernés de
l’Etat. Cette carte indiquait que le secteur situé sous la falaise de Glion,
comprenant les parcelles n
os
5085, 5236, 5238 et 5285, était exposé
à un danger élevé (rouge) de chutes de pierres et blocs ainsi qu’à un danger
faible (jaune) de glissements de terrain spontané. Elle a été remise à la
municipalité au mois de mai 2013, puis intégrée dans le nPGA par le renvoi de
l’art. 73 nRPGA, qui disposait que "
[t]out projet de construction situé
sur un terrain compris dans un secteur de dangers naturels (cf. carte annexe)
doit être accompagné d’une expertise démontrant que le projet peut être réalisé
dans un niveau de risque acceptable pour les personnes et les biens.
L’expertise indiquera toutes les mesures de protection à prendre, notamment
constructives.
"
H.
Le SDT s’est prononcé sur les modifications apportées au nouveau PGA le
28 janvier 2011, puis le 23 avril 2013, dans le cadre de la procédure
d’examen préalable.
Une enquête publique complémentaire a été organisée,
du 4 septembre au 3 octobre 2013. Elle a suscité 44 oppositions. B.________
et C.________ ont formé opposition le 2 octobre 2013, en critiquant l’inclusion
de leur parcelle n° 5236 en zone de dangers géologiques élevés. En date du 3
octobre 2013, A.________ et B.________ ont contesté le déclassement des parcelles
n
os
5238 et 5285 et de la partie supérieure de la parcelle n° 5085 en
zone de verdure, ainsi que leur affectation en secteur de dangers géologiques
forts. Elles ont demandé que leurs terrains soient maintenus en zone de coteau
B. Sur le plan formel, elles ont mis en doute l’admissibilité de l’enquête
publique complémentaire, vu le temps écoulé depuis l’enquête publique principale.
Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013, la
municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions. Dans ce
cadre, elle a proposé au conseil communal de lever l'opposition d’A.________ et
de B.________, pour les motifs suivants:
"[…]
L’affectation des parcelles n
os
5238, 5085 en partie et 5285 à la zone de verdure a été décidée en 2010 par la municipalité
suite à la présentation d’un nouveau projet de construction. Ce projet mettait
clairement en péril les abords du temple St-Vincent par une rampe d’accès
envahissante et inadaptée au lieu. Ce projet n’était de plus qu’un nouvel
exemple, démontrant par là-même l’impossibilité de maintenir cette portion de
territoire en zone à bâtir, au risque de péjorer le temple.
Entre le temple St-Vincent et
l’av. de Collonge, la seule parcelle à être desservie depuis la route de Glion
est la parcelle n° 5242, qui ne présente aucun accès véhicule à l’intérieur de
la parcelle. Les autres propriétés de cette portion de territoire sont
desservies depuis l’av. de Chantermerle, ce qui crée une réelle différence
permettant de les maintenir sans autre en zone à bâtir. Il y a dès lors bien
une autre approche à observer sur cet état de fait, qui implique la différence
de traitement.
Les parcelles n
os
5238,
5085 en partie et 5285 ne sont pas accessibles par l’aval et raisonnablement
non plus par la route de Glion. Elles sont de ce fait non équipées et non
équipables sans frais disproportionnés, ce qui permet à l’autorité de les
exclure de la zone à bâtir. S’agissant de la première révision du PGA de
Montreux depuis l’entrée en vigueur de la LAT, il n’y a aucune expropriation
matérielle à envisager.
Pour le surplus, le bâtiment AI n°
5286 et ses abords sont maintenus quant à eux en zone de coteau B.
S’agissant de la dimension des
secteurs exposés aux dangers naturels et leur degré de danger, la municipalité
n’a aucune compétence en la matière et ne fait qu’appliquer les études
effectuées par l’Etat de Vaud, qui est en charge de l’élaboration des cartes de
dangers naturels.
Les récents événements du mois de
juin 2013 (glissements de terrain) et les mesures qui sont prises par la commune
(maîtrise des chutes de pierres) laissent à penser qu’il y a un réel danger sur
la route de Glion et ses abords.
"
La municipalité a aussi proposé de lever
l’opposition de B.________ et C.________ en renvoyant à l’exposé sur les
dangers naturels figurant dans la réponse à l’opposition d’A.________ et B.________,
qui est reproduite ci-dessus.
Le conseil communal a examiné le projet amendé de nouveau
PGA dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014. Il a accepté la proposition
municipale de lever les oppositions formulées au cours de l’enquête publique
complémentaire, y compris celles des propriétaires A.________ et B.________ et C.________,
et il a adopté les modifications apportées au nPGA telles qu’amendées.
I.
Dans le courant de l’année 2014, la commune de Montreux a confié au
bureau E.________ le mandat de mettre en place des mesures de protection contre
les glissements de terrain (mesures de soutènement) et les chutes de pierres et
de blocs (filets, treillis, murs, ancrages de rocher) le long des parois
rocheuses en amont de la route de Glion, afin d’assainir le versant de la
falaise qui domine le village des Planches et la rue du Temple. Les travaux
réalisés ont permis d’assurer une protection efficace contre le danger de chutes
de pierres et de blocs, qui a ainsi été requalifié de "résiduel" (hachuré
jaune et blanc) sur le territoire en dessous de la ligne Montreux - Glion -
Rochers-de-Naye, y compris les parcelles n
os
5236, 5238, 5085 et
5285. Ces dernières sont par ailleurs restées assujetties à un faible danger de
glissement de terrain spontané (jaune).
Dans ces circonstances, le bureau E.________ a
élaboré une nouvelle carte des dangers avec mesures de protection, permettant
de visualiser à la fois le danger initial et le nouvel état avec l’effet des
ouvrages de protection mis en place. Cette carte complète la carte des dangers naturels
(cf. supra, let. G). Elle a été validée par la Direction générale de
l'environnement (ci-après: DGE) au printemps 2017.
J.
En date du 10 juin 2015, le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nPGA tel qu’amendé,
à l’exception de la zone à bâtir de "l’Aire de Prélaz" (dans un autre
secteur du territoire communal). Dans sa décision, le DTE a relevé que le
nouveau plan se basait sur la carte des dangers naturels provisoire de 2013, alors
que cette dernière avait été substantiellement modifiée depuis et que sa
version définitive n’avait pas encore été transmise à la commune. Il a souligné
que le nRPGA ne mentionnait aucune restriction au droit de bâtir pour les
nouvelles zones à bâtir situées en secteur de danger, excepté l’exigence
d’expertise au stade du permis de construire, ce qui n’était pas conforme aux
directives du Conseil d’Etat du 18 juin 2014 intitulées "
Prévention des
dangers naturels
". Ne souhaitant pas retarder l’approbation préalable
du nPGA, le département a supprimé la référence de l’art. 73 nRPGA à la carte
annexe relative aux dangers naturels et il a posé comme condition que la
transcription des dangers naturels dans le nouveau plan soit mise à l’enquête
publique dans un délai de deux ans à partir de la réception de la carte des
dangers naturels définitive par la commune. Il a précisé que cette dernière carte
devrait être prise en considération par la commune dans l’intervalle lors de
l’examen des demandes de permis de construire, qui ne pourraient être délivrés
qu’en l’absence de risques liés aux dangers résultant des éléments naturels.
La décision du DTE, ainsi que les décisions du
conseil communal du 2 septembre 2009 et du 4 septembre 2014, ont été
notifiées aux opposants le 26 juin et le 2 juillet 2015.
Dans l’intervalle, la DGE a remis la carte
définitive des dangers naturels à la commune le 15 juin 2015.
K.
Agissant ensemble le 31 août 2015 par la voie du recours de droit
administratif (cause AC.2015.0227), A.________ ainsi que B.________ et C.________
ont demandé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:
le tribunal ou la CDAP) d’annuler les décisions du conseil communal et du DTE
adoptant, respectivement approuvant préalablement le nouveau PGA, subsidiairement
de les réformer en ce sens que les parcelles n
os
5085, 5238 et 5285
sont entièrement classées en zone de coteau B. Ils ont aussi demandé au
tribunal de constater que les parcelles n
os
5085, 5236, 5238 et 5285
ne sont pas incluses dans le secteur exposé aux dangers naturels et qu’aucune
restriction réglementaire ne leur est imposée.
Dans sa réponse du 10 novembre 2015, le SDT (pour le
DTE) a conclu au rejet du recours. Dans sa réponse du 1
er
mars 2016,
le conseil communal a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa
recevabilité.
Dans ses déterminations du 23 novembre 2015, le
Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, division Patrimoine (ci-après:
SIPAL) a conclu au rejet du recours.
La DGE a déposé ses observations sur le recours le 8
décembre 2015.
L.
Dans l’intervalle, les autorités de la commune de Montreux ont entamé
des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après:
ARE), qui avait aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du 10
juin 2015 au motif que la nouvelle affectation de terrains en zone à bâtir
n’était pas entièrement compensée par le déclassement d'une surface équivalente
sur le territoire communal, en violation de l'art. 38a al. 2 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du projet
de nPGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré,
conformément aux exigences de l’ARE. En conséquence, l’instruction de la
présente cause a été suspendue.
Les modifications apportées au projet de nPGA
consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de
"Maula Ferran" et de "La Saussaz", et également en la
distinction, au sein des zones de verdure, entre une zone de verdure urbaine, qui
assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère,
qui n’est pas considérée comme une zone à bâtir.
Dans ce cadre, les parcelles n
os
5238 et
5285 et la partie supérieure de la parcelle n° 5085 ont été affectées à la zone
de verdure paysagère. La possibilité offerte par l’art. 17 al. 3 nRPGA (dans sa
version de 2007, maintenue en 2013) de réaliser des constructions conformes aux
buts assignés à la zone de verdure initiale a été supprimée. La réglementation
de la zone de verdure paysagère est désormais la suivante:
"
Art.
17bis Zone de verdure paysagère
1
Cette zone est
destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver
la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi
que la silhouette de ses villages.
2
Considérée comme une
zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal
et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de
l’art. 120 LATC.
3
Les bâtiments
existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans
les limites du droit cantonal.
4
Le degré de sensibilité
au bruit 2 est attribué à l’ensemble de la zone de verdure paysagère.
"
Ces modifications du nPGA ont été soumises à un
examen préalable complémentaire du SDT le 2 juin 2016. Elles ont ensuite fait
l’objet d’une enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016, qui a suscité douze
oppositions. A.________ et B.________ ont formé opposition le 4 juillet 2016,
en demandant que leurs terrains soient maintenus en zone à bâtir.
Dans son préavis n° 33/2016 du 22 août 2016, la
municipalité a proposé au conseil communal d’adopter les modifications
apportées au nPGA et de répondre à l’opposition d’A.________ et de B.________ dans
les termes suivants:
"
Les
parcelles n
os
5085, 5238 et 5285 se situent dans un lieu du
territoire communal qualifié d’impropre à la construction, car non accessible.
Ceci a été démontré en 2010 par un projet de construction dont le permis de
construire a été refusé par la municipalité, ce qui, à l’époque, n’a pas été
contesté par les requérants.
Hormis la compétence qui revient
au département cantonal, le changement d’affectation de la zone de verdure à la
zone de verdure paysagère ne change rien à l’impossibilité de bâtir : la zone
de verdure était inconstructible et la zone de verdure paysagère reste
inconstructible ; il s’agit d’une modification de forme/compétence et non de
fond, la zone de verdure paysagère étant considérée [comme] une zone de non
bâtir.
L’affectation à la zone de verdure
paysagère des parcelles des opposantes permet de satisfaire l’exigence de la
compensation simultanée imposée par l’art. 52a OAT et, par là même, de produire
un plan général d’affectation conforme au droit fédéral, ce qui permettra sa
prochaine légalisation. L’affectation de ces parcelles à la zone de verdure
paysagère relève dès lors de l’intérêt général.
"
Les modifications du nouveau PGA ont été adoptées
par le conseil communal, le 12 octobre 2016, et approuvées préalablement par le
DTE, le 10 janvier 2017. Le conseil communal a aussi adopté la proposition de
réponse à l’opposition. La notification est intervenue le 10 janvier 2017.
M.
A.________ et B.________ ont recouru le 10 février 2017 contre les
décisions précitées du conseil communal et du DTE devant la CDAP (cause
AC.2017.0042) en concluant à leur annulation, subsidiairement à leur réforme en
ce sens que les parcelles n
os
5085, 5238 et 5285 sont entièrement
classées en zone de coteau B.
Le SDT (pour le DTE) a déposé sa réponse au recours
le 5 avril 2017, en concluant à son rejet. Dans sa réponse du 6 avril 2017, le
conseil communal a également conclu au rejet du recours. Le 6 avril 2017, la
DGE a déposé des déterminations complémentaires sur le recours.
Le 28 mars 2017, l’ARE a indiqué qu’il renonçait à
prendre position.
N.
Après le dépôt du recours AC.2017.0042, l’instruction de la cause
AC.2015.0227 a été reprise le 8 mars 2017 et les deux causes ont été jointes
par le juge instructeur à la même date.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 10 mai 2017, sur lequel les autorités intimées ont eu la possibilité de se
déterminer.
Le 31 mai 2017, la DGE a déposé des déterminations
complémentaires.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le 3
août 2017, en présence des parties. Un procès-verbal a été établi, sur lequel
les parties ont pu se déterminer.
O.
Le tribunal a délibéré puis statué le 17 janvier 2018. Le dispositif de
l’arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l’avis qu’une expédition
complète leur serait communiquée ultérieurement.
Considérant en droit:
1.
a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est
définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête
publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un
préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3
LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police
des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il
peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter
(art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce
dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase LATC).
b) Le premier recours (AC.2015.0227) a été déposé
dans le délai de l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), après la notification de la
première décision d'approbation préalable du DTE du 10 juin 2015, communiquée
avec les décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et 4 septembre
2014. Ces décisions peuvent, ensemble, faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC). Les
recourants sont propriétaires des parcelles n
os
5085, 5236, 5238 et
5285 du territoire communal, dont l’affectation est redéfinie par le nPGA, qui
inclut ces terrains dans un secteur exposé aux dangers naturels et déclasse en
zone de verdure les parcelles n
os
5085, 5238 et 5285. Les recourants
ont participé à la procédure précédente en formant opposition pendant l’enquête
publique complémentaire. Ils ont donc qualité pour recourir au sens de l’art.
75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, en tant
qu’ils contestent la collocation de leurs terrains en secteur de dangers naturels
forts et, pour A.________ et B.________, en tant qu’elles se plaignent du déclassement
en zone de verdure. Les autres conditions de recevabilité énoncées à l’art. 79
LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) étant remplies, il y a lieu d’entrer en
matière sur le premier recours.
c) Le second recours (AC.2017.0042) a également été
formé en temps utile (art. 95 LPA-VD), après la notification des décisions du
conseil communal du 12 octobre 2016 et du DTE du 10 janvier 2017, adoptant,
respectivement approuvant préalablement les dernières modifications apportées
au nouveau PGA, parmi lesquelles la distinction entre une zone de verdure
urbaine et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non-bâtir.
Les recourantes A.________ et B.________ ont participé à cette procédure
complémentaire en déposant une opposition lors de l’enquête ouverte en juin 2016.
Elles reprochent aux autorités de planification d’avoir, avec la création d’une
zone de verdure paysagère inconstructible, pris une mesure destinée uniquement à
satisfaire à l’obligation de compenser la création de nouvelles zones à bâtir
dans d’autres secteurs du territoire communal. Il n’est pas fréquent que, dans
le cadre de la révision d’un plan d’affectation, le département cantonal prenne
successivement deux décisions d’approbation préalable, la seconde complétant ou
corrigeant la première tandis qu’elle fait l’objet d’un recours au Tribunal
cantonal. Dans ces conditions particulières, vu les griefs des recourantes dans
leur second recours, il faut considérer que l’objet de la contestation est
toujours le même. La recevabilité du second recours, qui est effectivement
étroitement lié au premier recours, doit par conséquent être admise.
2.
Il n’est pas évident de déterminer la portée de la décision prise en
2017 par le DTE, approuvant préalablement les modifications apportées au nPGA en
2016. Elle pourrait laisser subsister la première décision d’approbation
préalable de 2015, légalisant la création d’une zone de verdure sur les
parcelles n
os
5085, 5238 et 5285 des recourantes, et la compléter en
restreignant les possibilités de construire sur ces terrains. Cette seconde
décision pourrait toutefois également corriger et remplacer la décision initiale,
en mettant en vigueur un nouveau régime d’affectation hors zone à bâtir. Dans
une telle situation, la décision
de 2015
serait caduque,
avec pour conséquence que le
recours
dirigé contre cette dernière (cause AC.2015.0227) aurait perdu son
objet.
Or le tribunal peut se dispenser d'examiner cette question
puisque, comme on le verra ci-après, le recours dirigé contre la décision du
DTE de 2017 (cause AC.2017.0042), qui déploie ses effets dans les deux cas de
figure, doit de toute façon être partiellement admis. Il en va dès lors de même
pour le recours dirigé contre la décision initiale du département, dans la
mesure où il a encore un objet.
3.
Dans un premier grief d’ordre formel, les recourants se prévalent d’un
vice dans la procédure d’établissement du nPGA, vu les six années écoulées
entre l’enquête publique principale (2007) et l’enquête publique complémentaire
(2013). Ils invoquent à cet égard le délai de péremption de quatre ans suivant
l’enquête principale, applicable à la procédure d’enquête complémentaire relative
au permis de construire en vertu du l’art. 72b al. 1 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). Les recourants relèvent
un problème de cohérence et de transparence pour les administrés, du fait que
l’enquête de 2013 portait seulement sur les modifications apportées au nouveau
plan.
La législation cantonale d’aménagement du territoire
(LATC et RLATC) ne prévoit cependant pas de délai particulier à l’expiration
duquel il ne serait plus possible de soumettre un plan d’affectation à une enquête
publique complémentaire, comme le relève à juste titre le conseil communal dans
sa réponse au recours. L'argument tendant à appliquer le délai de péremption de
quatre ans de l’art. 72b al. 1 RLATC par analogie dans ce cadre, ne convainc
pas. On ne voit du reste pas pour quel motif les recourants, dont les terrains
ont dans un premier temps été maintenus en zone constructible (zone de coteau
B), en 2007, seraient habilités à se plaindre de ce que seules les
modifications apportées par la suite au nouveau PGA ont fait l’objet de l’enquête
complémentaire de 2013. Ils ont du reste pu, grâce aux enquêtes publiques
successives, exercer à chaque étape leur droit d’être entendus et présenter
leurs objections aux normes de planification finalement adoptées dans une
procédure de révision du PGA qui, à cause de sa complexité, a duré plusieurs
années. Partant, ce grief est rejeté.
4.
S’agissant des mesures d’affectation selon les art. 14 ss LAT, les
recourantes contestent le classement des parcelles n
os
5238 et 5285
et de la partie supérieure de la parcelle n° 5085 dont elles sont propriétaires
en zone de verdure paysagère. Elles demandent l’annulation des décisions
entreprises, subsidiairement leur réforme en ce sens que leurs biens-fonds sont
entièrement classés en zone de coteau B.
Les recourantes font valoir que la volonté communale
de préserver les abords du temple St-Vincent ne justifie pas de déclasser leurs
terrains. Elles soulignent que le temple est déjà entouré d’immeubles et que
ses abords ne sont pas classés comme monuments historiques. A leur avis, il
serait possible de construire à proximité de cet édifice sans y porter atteinte
compte tenu de la topographie des lieux, des normes qualitatives de la zone de
coteau B et du pouvoir d’appréciation dont jouit la municipalité en matière
d’autorisation de construire. Les recourantes soutiennent aussi que leurs
biens-fonds doivent être maintenus en zone à bâtir puisqu’ils sont situés dans
le prolongement des bâtiments existants. Elles se plaignent d’une violation du
principe de la proportionnalité, du fait que le solde de la parcelle n° 5085
qui est maintenu en zone de coteau B ne serait que difficilement exploitable à
des fins de construction. Elles dénoncent une inégalité de traitement avec les
parcelles voisines, classées en zone de coteau B, et les terrains compris dans
le périmètre du PPA "La Grotte", qui restent en zone d’utilité
publique constructible. Elles relèvent que ces biens-fonds autour du temple
représentent une surface plus importante et permettraient eux aussi de
compenser le classement de nouveaux terrains en zone à bâtir sur le territoire
communal.
Le conseil communal estime que l’affectation des
parcelles des recourantes en zone de verdure paysagère se justifie en regard de
la proximité du temple et de la nécessité de préserver ses abords. Le SIPAL
partage cet avis et invoque les objectifs de sauvegarde de l’ISOS. Le conseil
communal fait aussi valoir que la nouvelle planification est conforme à la LAT,
ce que confirme le SDT, qui se réfère à la situation des terrains en bordure du
territoire urbanisé. Le conseil communal ajoute que les biens-fonds concernés
ne sont pas susceptibles d’être équipés sans frais disproportionnés. Il
justifie la différence de traitement avec les autres parcelles en contrebas par
le fait que ces dernières sont desservies, pour l'accès routier, depuis
l’avenue de Chantermerle.
a) Selon le PGA de 1972 en vigueur, les parcelles des
recourantes sont en zone à bâtir de faible densité. Le 1
er
janvier
1980 est entrée en vigueur la LAT. A compter de cette date, il incombait aux
cantons de veiller à ce que les anciens plans d'affectation soient adaptés aux
exigences du nouveau droit dans un délai de huit ans (art. 35 al. 1 let. b
LAT), soit jusqu’au 1
er
janvier 1988. Dans ce délai, la commune de
Montreux a révisé sa planification pour créer des zones agricoles et des zones
intermédiaires (modification du PGA 1972 approuvée par le Conseil d'Etat le 8
avril 1987); pour la partie urbanisée de son territoire, elle n'a entrepris
qu'à partir de 2002 de réviser sa planification.
Comme la contestation porte sur le déclassement de
terrains qui avaient été colloqués en 1972 dans une zone constructible, on pourrait
se demander si cette zone était conforme à l'ancien art. 15 LAT entré en
vigueur le 1
er
janvier 1980; selon cette disposition, pouvaient être
classés dans la zone à bâtir les terrains propres à la construction déjà
largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze
ans à venir. Il n'est cependant pas nécessaire, dans la présente affaire,
d'examiner plus avant la portée juridique du PGA 1972 car il suffit de
contrôler si la commune de Montreux a bien appliqué les normes actuelles du
droit fédéral de l'aménagement du territoire, en particulier celles relatives à
la zone à bâtir et à la zone protégée. Dans le cadre de ce contrôle, il faut
vérifier si le droit fédéral imposait plutôt un classement en zone à bâtir,
singulièrement en zone de coteau B, comme le requièrent les recourantes, ou si
la zone de verdure paysagère, inconstructible, doit être confirmée.
La zone de coteau est en effet une zone à bâtir. Au
moment où les autorités de planification ont adopté, respectivement approuvé le
nPGA, c'est l'art. 15 LAT dans sa nouvelle teneur - adoptée le 15 juin 2012 et
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 - qui était applicable. Cette
révision de la LAT visait à la fois à contenir la dispersion des constructions
et à mieux protéger les terres cultivables. Dans ce cadre, les conditions
permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir ont été renforcées
(cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision
partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch.
1.3.1 p. 966). L’art. 15 LAT est actuellement libellé comme il suit:
"
1
Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les
zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés
par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de
l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement
et préserver la nature et le paysage.
4
De
nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions
suivantes sont réunies:
a.  ils sont propres à la
construction;
b.  ils
seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines
années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir
réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette
échéance;
c.  les terres cultivables ne
sont pas morcelées;
d.  leur disponibilité est
garantie sur le plan juridique;
e.  ils permettent de mettre
en œuvre le plan directeur.
5
La
Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques
relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de
calculer la surface répondant aux besoins.
"
Montreux fait partie des centres cantonaux définis
par le PDCn et les quartiers urbanisés du bas de la commune sont dans le
périmètre compact de l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac (cf. mesures
B11 et R14 du PDCn), y compris les parcelles des recourantes. L’agglomération
Riviera - Veveyse - Haut-Lac est prise en compte par la mesure A11 du PDCn,
selon laquelle la révision des plans d’affectation doit garantir que les zones
à bâtir légalisées correspondent aux besoins prévus à quinze ans, conformément
à l’art. 15 LAT. Pour ce faire, les communes réaffectent d’abord les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement, puis densifient le
territoire urbanisé, et enfin mettent en valeur les réserves et les friches,
notamment par la densification. L’extension de la zone à bâtir n’est admise que
lorsque la capacité découlant de ces trois points est insuffisante pour
répondre aux besoins à quinze ans. Elle se fait en priorité dans les sites
stratégiques, puis dans les périmètres compacts d’agglomération ou de centre,
et enfin en continuité du territoire urbanisé.
b) Outre les zones à bâtir (art. 15 LAT), la LAT
définit les zones à protéger (art. 17 LAT), qui comprennent notamment "les
localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels"
(art. 17 al. 1 let. c LAT). L'art. 54 al. 1 LATC définit les "zones
protégées" comme des zones "destinées en particulier à la protection
des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de
cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure. Seules peuvent
y être autorisées les constructions et les installations conformes au but
assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du
territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose". De manière plus générale, l’art. 47 al. 2 ch.
2 LATC prévoit que les plans d'affectation communaux peuvent contenir des
dispositions relatives aux paysages, sites, rives de lacs et de cours d'eau, localités
et ensembles ou bâtiments méritant protection.
Le nPGA de Montreux comprend une zone à protéger
désignée comme "zone de verdure paysagère". Elle est définie de la
manière suivante dans le règlement:
"
Art.
17bis Zone de verdure paysagère
1
Cette zone est
destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver
la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi
que la silhouette de ses villages.
2
Considérée comme une
zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal
et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de
l’art. 120 LATC.
3
Les bâtiments
existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les
limites du droit cantonal.
4
Le degré de
sensibilité au bruit 2 est attribué à l’ensemble de la zone de verdure
paysagère.
"
Il n'est pas contesté que la zone de verdure paysagère
qui englobe les parcelles n
os
5238 et 5285 et la partie supérieure
de la parcelle n° 5085 n'est pas une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT.
Cela étant, il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral que le terme de
zone à "bâtir" ne doit pas faire croire, par opposition, qu'il est
impossible de construire dans les zones qui ne sont pas "à bâtir".
Dans ces dernières, les constructions ne sont pas exclues a priori, mais ne
sont admises que si elles sont conformes à l'affectation de la zone (cf. art.
22 LAT), ou que si leur implantation est imposée par leur destination, et encore
à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose selon le régime
dérogatoire des art. 24 ss LAT (cf. TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid.
3.2.2; 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3 in RDAF 2012 I p. 464; arrêt
AC.2015.0032 du 27 juillet 2016 consid. 3e).
c) Quand la contestation porte sur la modification
d'un plan d'affectation, le propriétaire foncier dont le fonds devient
partiellement ou totalement inconstructible peut invoquer la garantie de la
propriété (art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) en faisant valoir que la restriction n'est pas
fondée sur une base légale, justifiée par un intérêt public ou proportionnée au
but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige
qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle
de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis - principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I
76 consid. 3.5.1; TF 1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid. 2.1; 1C_451/2016 du
11 janvier 2017 consid. 5.1).
d) En l’espèce, le nPGA prévoit de déclasser en zone
de verdure paysagère un rectangle de terrain constitué par les parcelles n
os
5238 et 5285 et la partie supérieure de la parcelle n° 5085 appartenant aux recourantes.
Cette portion de territoire est actuellement vouée à la construction de faible
densité selon le PGA 1972 (zone de faible densité), statut qui avait dans un
premier temps été repris lors de l’enquête publique de 2007 (zone de coteau B).
D’une surface de 800 m
2
environ, la zone envisagée s’implante au
pied de la falaise de Glion, dans un secteur partiellement bâti que la nouvelle
planification maintient en grande partie en zone constructible (zones de coteau
A et B et zone urbaine). Elle jouxte le site du temple St-Vincent, qui est régi
par le PPA "La Grotte". Ce plan a pour but la construction d’un
centre paroissial, dont il fixe le périmètre d’implantation à l’ouest du
temple, sur la parcelle n° 5077 de l’Etat de Vaud. Les autres terrains compris
dans le périmètre du PPA appartiennent à la commune et sont soumis aux
dispositions de la zone d’utilité publique (art. 57 RPGA 1972 et art. 16 nRPGA).
Le déclassement fait suite au refus de la
municipalité d’autoriser, en 2010, la construction d’un immeuble de trois
niveaux avec attique sur les terrains des recourantes, car la rampe d’accès prévue
depuis la rue du Temple en amont était envahissante et inadaptée au lieu et mettait
en péril les abords du temple St-Vincent. La municipalité avait également relevé
que les biens-fonds étaient inaccessibles depuis l’amont, et donc impropres à
la construction, et que le coût de réalisation d’une rampe d’accès paraissait
disproportionné. Dans ces circonstances, et vu la proximité immédiate du
temple, elle avait jugé impossible de maintenir cette portion de territoire en
zone à bâtir, au risque de péjorer les abords de l’édifice (cf. préavis municipal
n° 31/2013; cf. aussi annexe au ch. 4.3 du rapport 47 OAT). En 2016, les parcelles
des recourantes sont passées de la zone de verdure à la zone de verdure
paysagère pour satisfaire l’exigence de la compensation simultanée au sens de l’art.
52a OAT (cf. préavis municipal n° 33/2016; cf. aussi supra, faits, let. L –
dans une période transitoire après la révision de la LAT, il faut en effet
veiller à ce qu'un classement en zone à bâtir soit compensé par un déclassement
équivalent).
e) On peut se demander s’il est admissible de
considérer, comme le conseil communal, que les parcelles des recourantes sont
impropres à la construction du fait qu’elles ne seraient pas accessibles depuis
l’amont. La question de l’équipement routier est déterminante au stade de
l’autorisation de construire. Cette dernière n'est délivrée que si le terrain
est équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il
est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès
(art. 19 al. 1 LAT). Les surfaces nécessaires pour la création des voies
d’accès doivent être délimitées prioritairement dans le cadre de la
planification. L’accès est suffisant lorsqu’il est garanti aussi bien pour les
utilisateurs des fonds riverains que pour les services publics. Il doit être
sûr et approprié aux possibilités de construction des parcelles selon le plan
de zones. L'étendue des installations et la détermination de l'accessibilité
suffisante relèvent du droit cantonal. Du point de vue du droit fédéral, il
n'est pas nécessaire que la route soit carrossable jusqu'au terrain à bâtir ou
même jusqu'à chaque bâtiment; il suffit que les usagers ou les visiteurs
puissent accéder avec un véhicule à moteur (ou un moyen de transport public) à
une proximité suffisante et qu'ils puissent ensuite accéder aux bâtiments ou
installations par un chemin (TF 1C_387/2014 du 20 juin 2016 consid. 7.2;
5A_931/2015 du 10 juin 2016 consid. 3.3.3; arrêt AC.2012.0054 du 6 mars 2013
consid. 13a).
Or l’accès aux biens-fonds des recourantes est
garanti depuis l’avenue de Chantemerle, en contrebas, grâce à la servitude de
passage à pied (********) existant au bénéfice des parcelles n
os
5085 et 5285 - et 5238 dans la mesure où les intéressées considèrent que leurs
terrains forment un tout -, constituée à charge des parcelles n
os
5085
et 5237. Il serait ainsi possible de stationner un véhicule à proximité et de
rejoindre ensuite le secteur à pied. En outre, il serait également envisageable
d’aménager un accès motorisé par l’amont (rue du Temple) au moyen d’une rampe
plus modeste que celle qui était prévue dans le cadre du projet de construction
de 2009, qui ne porterait pas atteinte au caractère des lieux; le contraire
n’est à tout le moins pas établi. Il n’est dès lors pas exclu que le
compartiment de terrain en cause soit suffisamment équipé, et donc propre à la
construction au sens de l’art. 15 al. 4 let. a LAT.
f) Le conseil communal justifie le déclassement par
la proximité du temple St‑Vincent et la volonté de préserver ses abords.
La création de la zone de verdure paysagère contestée constitue ainsi une
mesure de protection de cet édifice et de ses environs, en tant que site de
qualité (cf. art. 17bis al. 1 nRPGA). La mesure, qui rend inconstructible le
compartiment de terrain litigieux, va toutefois plus loin que les exigences de
protection des sites et des monuments existant dans le secteur, et elle ne
prend pas en considération les autres outils qui sont à disposition.
aa) On rappelle que le temple St-Vincent est un
monument classé, ce qui a pour effet qu'il doit être conservé dans sa forme et
sa substance, aucune atteinte ne pouvant lui être portée sans autorisation
préalable du département cantonal compétent (cf. art. 23 et 54 de la loi
vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature et des monuments et
des sites [LPNMS; RSV 450.11]). En revanche, les abords de l’édifice ne sont
pas classés et ne bénéficient donc pas de la protection spécifique de la LPNMS.
En outre, la localité de Montreux est inscrite à l’Inventaire
fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS).
Selon l’art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l’inscription d’un objet
d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que cet objet mérite
spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus
possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement
adéquates. Cette protection ne souffre aucune exception lorsqu'elle intervient
dans le cadre de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de
l'art. 2 LPN (cf. art. 6 al. 2 LPN). En cas de tâches cantonales ou
communales, la protection des sites construits est assurée par le droit
cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans
d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de
prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de
l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (ATF 135 II 209 consid. 2.1; TF
1C_398/2015 du 9 août 2016 consid. 5.3).
En l’occurrence, l’ISOS définit un périmètre
environnant PE III, comprenant notamment le temple et ses abords, les parcelles
n
os
5238 et 5285 et la partie haute de la parcelle n° 5085, auquel
il attribue un objectif de sauvegarde "a". Il décrit aussi un
périmètre P 9, incluant la partie inférieure de la parcelle n° 5085 et les
parcelles n
os
5083, 5236 et 5237, qui est assorti d’un objectif de
sauvegarde "b". La représentation graphique du plan de synthèse,
établi à l’échelle du 1:5'000, est quelque peu ambiguë s’agissant de la
délimitation entre ces deux périmètres, vu la largeur des traits utilisés. Il
existe aussi sur le plan un espace légèrement supérieur à 2 mm entre les bords
extérieurs des deux traits marquant la limite, au niveau de la parcelle n° 5085,
ce qui laisse une marge d’incertitude de plus de 10 m sur le terrain. On ne
sait donc pas exactement dans quelles proportions la parcelle n° 5085 est
comprise dans l’un ou l’autre de ces périmètres. Mais il est certain que sa
partie inférieure ne fait pas partie du périmètre environnant PE III.
Quoi qu’il en soit, on distingue bien en lisant le
plan que le périmètre environnant PE III englobe l’essentiel de la parcelle n° 5238
et une petite partie du haut de la parcelle n° 5085, sur une profondeur
d’environ 5 m mesurée depuis la route et jusqu’au bord extérieur du traitillé
délimitant ce périmètre. Par ailleurs, le bord extérieur du trait définissant
le périmètre P 9 débute clairement quelques mètres au-dessus du bâtiment
existant (ECA n° 5286), puis présente un décrochement au niveau de la limite
sud-est de la parcelle n° 5085. Or l’angle inférieur sud de la zone de verdure
paysagère est en tous les cas compris dans le périmètre P 9. On rappelle que ce
dernier est seulement assorti d’un objectif de sauvegarde "b", qui
préconise la sauvegarde de la structure des éléments répertoriés. Ainsi,
l’interprétation de la délimitation du périmètre P 9 à laquelle a procédé
la commune, qui a pour effet d’attribuer la totalité de la bande de 10 m située
au-dessus du bâtiment ECA n° 5286 à la zone de verdure paysagère, semble
contraire au principe de proportionnalité. En effet, selon la jurisprudence
fédérale, le choix des mesures de protection dépend des objectifs de
planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres à
chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de la proportionnalité:
lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité
applique celle qui lèse le moins les intéressés (cf. TF 1C_564/2008 du
23 avril 2009 consid. 3.3).
L’autorité de planification ne s’est pas limitée à
ce qui était nécessaire pour protéger le temple St-Vincent, mais a imposé des
restrictions excessives au droit de propriété des recourantes, qui dépassent les
objectifs de protection formulés dans l’ISOS. Il ne ressort en effet pas de la
délimitation des périmètres PE III et P 9 que toute construction doit être
interdite sur la parcelle n° 5085, en tous les cas dans la partie inférieure de
ce bien-fonds, et serait incompatible avec les impératifs de protection du temple
St-Vincent. On peut encore se poser la question de savoir si l'on doit déduire
de l’inventaire une obligation de laisser le périmètre environnant PE III libre
de construction à proximité du temple St-Vincent et, partant, s'il faut déclasser
la partie des terrains des recourantes comprise dans ce périmètre, car d'autres
parcelles déjà construites en font partie (parcelles n
os
5560 et
5242). Les autorités de planification ont mal apprécié la portée de l'ISOS, en
considérant qu’il préconisait l’inconstructibilité de la totalité des parcelles
n
os
5238 et 5085. En réalité, elles auraient dû étudier si et dans
quelle mesure le maintien des terrains des recourantes en zone à bâtir pourrait
ne pas porter une atteinte notable à la structure urbaine aux alentours du
temple, organisée en lanières le long des courbes de niveau.
bb) On relève aussi que le temple St-Vincent est situé
sur une esplanade, d’où il domine les terrains avoisinants et la baie de
Montreux. Il est délimité de chaque côté par des vignes et il surplombe au sud
la parcelle n° 5081, qui présente un vaste espace de place-jardin de 1'523 m
2
,
offrant un dégagement et une vue depuis le bas. Il n’est pas évident de
déterminer quels sont les points de vue, dans la commune, d'où l'on peut
spécialement observer le temple. Mais il n’est en tout cas pas certain que la
vue sur cet édifice serait compromise en cas de construction sur les biens-fonds
des recourantes. En outre, rien ne permet de penser que le site du temple et de
ses abords serait profondément modifié si les parcelles n
os
5085,
5238 et 5285 étaient bâties. Elles ne représentent en effet qu’une petite surface
de 800 m
2
environ, située à une quarantaine de mètres de l’édifice à
protéger, et elles ne constituent pas un espace de dégagement sur celui-ci depuis
la rue du Temple ou depuis l’avenue de Chantemerle en contrebas. La
réglementation de la zone de coteau B à laquelle les recourantes demandent qu’elles
soient affectées limite en outre les dimensions des bâtiments et leur impact
dans l’environnement, en prévoyant notamment une hauteur de 7 m sur la corniche
ou l’acrotère, une distance aux limites de 5 m, un indice d’utilisation du sol
de 0.60 et un indice d’occupation du sol de 0.17 (cf. art. 9.3, 9.5, 9.6 et 9.7
nRPGA). Associée aux règles générales sur l’esthétique et l’intégration (art.
86 LATC et art. 54 nRPGA), cette réglementation est propre à garantir la bonne
intégration des nouvelles constructions sur le coteau et diminue ainsi le
risque d’atteinte au temple et ses abords. Enfin, les autorités de
planification ne semblent pas avoir tenu compte dans leur raisonnement du fait
que la commune est propriétaire des terrains qui font partie du périmètre du
PPA "La Grotte" et constituent la zone d’utilité publique autour du
temple St-Vincent. Or il s’agit de biens-fonds en nature de place-jardin, de
forêt ou de vignes, que la commune aurait la possibilité de maintenir non bâtis.
Ce sont bien ces terrains-là qui devraient être préservés pour protéger les
abords directs du temple, les terrains des recourantes ne faisant pas
directement partie du site.
cc) Le conseil communal et le département cantonal ont
ainsi excédé leur pouvoir d'appréciation en considérant que le déclassement des
parcelles des recourantes s’imposait pour préserver le temple St-Vincent et ses
abords. Ils n’ont pas tenu compte des autres mesures à disposition, moins
incisives et tout de même propres à garantir, même accessoirement et
partiellement, la réalisation du but de protection envisagé, en violation de la
règle de la nécessité.
g) L’affectation envisagée constitue en outre une
restriction trop importante au droit de propriété des recourantes. Ces
dernières sont en effet privées de la possibilité de construire sur leurs
terrains classés en zone de verdure paysagère, et ne peuvent que très difficilement
exploiter le solde de la parcelle n° 5085 maintenu en zone de coteau B
(bâtiment ECA n° 5286 et ses abords) à des fins de construction. Il paraît en
effet difficilement concevable d’entretenir, de transformer ou d’agrandir le
bâtiment existant, ou de réaliser un nouvel immeuble à la place, vu les
dimensions du terrain laissé constructible (7,5 m à 9 m de large environ pour
un peu moins de 45 m de long) et les dispositions de la zone de coteau B
concernant notamment la distance aux limites de 5 m, l’indice d’utilisation du
sol de 0.60 et l’indice d’occupation du sol de 0.17 (art. 9.5, 9.6 et 9.7
nRPGA). Par ailleurs, on peut sérieusement douter que la différence de
traitement avec la parcelle n° 5081 voisine se justifie, s’agissant d’un
terrain de mêmes situation et nature, classé en zone de coteau B.
h) Il découle de ce qui précède que le déclassement
des parcelles n
os
5238 et 5285 et de la partie supérieure de la
parcelle n° 5085 en zone de verdure paysagère constitue une mesure
disproportionnée pour atteindre l’objectif de préservation du temple St-Vincent
et de ses abords. Une autre délimitation de la zone à bâtir, étendue pour
permettre de nouvelles constructions, serait en l’occurrence conforme à l’art.
15 LAT, mis en relation avec l’art. 17 LAT. Le recours doit donc être admis sur
ce point et les décisions attaquées annulées en tant qu'elles portent sur le
régime d’affectation des terrains des recourantes. Le dossier sera renvoyé aux
autorités communales pour qu’elles complètent l’instruction sur cette question.
Dans ce cadre, il leur incombera d’effectuer une analyse plus fine de la
situation de la propriété des recourantes par rapport au temple et au regard
des objectifs de protection de ce monument, pour le cas échéant redéfinir le
périmètre de la zone de verdure paysagère ou la supprimer au profit de
l’instauration d’un nouveau secteur de la zone de coteau B. Il appartiendra également
aux autorités communales d’examiner si l’éventuelle extension de la zone à bâtir
qui pourrait en résulter doit être compensée par le déclassement d’une surface
équivalente ailleurs sur le territoire communal, pour maintenir l’équilibre
général de réserves constructibles (étant relevé que la réglementation
transitoire des art. 38a al. 2 LAT et 52 OAT ne s'appliquera plus à la date de
cette nouvelle décision).
5.
Les recourants s’opposent par ailleurs à ce que leurs parcelles n
os
5085, 5236, 5238 et 5285 soient incluses dans un secteur exposé aux dangers
naturels. Ils affirment qu’elles sont préservées du risque de chute de pierres
grâce aux mesures d’assainissement de la falaise de Glion qui ont été mises en
place en 2014. Ils mettent en avant la localisation de leurs terrains, en dessous
de la forêt, de la parcelle n° 5560 de l’autre côté de la rue du Temple, et de
la voie publique. Ils soulignent que d’autres biens-fonds à proximité restent
en zone à bâtir et estiment que la mesure de déclassement litigieuse est
contraire au principe de la proportionnalité. Les recourants affirment encore que
la municipalité doit mener une expertise pour démontrer l’existence d’un danger
majeur.
Le conseil communal et le SDT considèrent que la
situation des terrains des recourantes du point de vue des dangers naturels
justifie de les déclasser en zone de verdure paysagère.
a) La LAT oblige les cantons à désigner, dans leurs
plans directeurs, les parties du territoire qui sont gravement menacées par des
forces naturelles ou par des nuisances (art. 6 al. 2 let. c LAT). En outre, selon
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) et son
ordonnance d’application du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01), les cantons
doivent assurer la sécurité des zones d'avalanches, de glissements de terrain,
d'érosion et de chutes de pierres là où la protection de la population ou des
biens d'une valeur notable l'exige, en établissant les documents de base pour
la protection contre les catastrophes naturelles, en particulier les cadastres
et cartes des dangers (art. 19 LFo et art. 15 OFo).
La Confédération a élaboré des directives ainsi que
des recommandations concernant les cartes des dangers, notamment la
Recommandation fédérale intitulée "
Aménagement du territoire et dangers
naturels
", établie en octobre 2005 par les Offices fédéraux du
développement territorial, des eaux et de la géologie, ainsi que de
l’environnement, des forêts et du paysage (disponible sur le site internet de
l’Office fédéral de l’environnement
https://www.bafu.admin.ch
:
Page d'accueil
>
Thèmes
>
Thème Dangers naturels
>
Publications et études
> Recommandation. Aménagement du
territoire et dangers naturels; site consulté en août 2018).
Ces
recommandations proposent une démarche progressive en trois étapes pour
l’établissement des cartes de danger; la première étape porte sur
l’identification et la description des dangers par l’établissement d’une
documentation objective, notamment la carte des phénomènes (qui répertorie et
reporte les phénomènes déjà constatés tels qu'avalanches, crues, laves
torrentielles, chutes de pierres). La seconde étape est l’évaluation des
dangers par l’établissement des cartes des dangers et la troisième
l’intégration des données des cartes des dangers dans les plans directeurs et
les plans d’affectation (mesures de réduction des dommages), la planification
des mesures de protection (réduction des dangers) et l’adoption de plans d’urgence.
Les recommandations distinguent aussi la carte
indicative des dangers de la carte des dangers: la carte indicative des dangers
donne une vue d’ensemble sur la situation des dangers potentiels et une
représentation des dangers existants; elle ne comporte pas une différenciation
des niveaux de danger. Il s’agit du document de base du plan directeur qui
permet de mettre en évidence les conflits potentiels avec des projets de
construction. La carte des dangers est beaucoup plus détaillée. Elle identifie et
délimite les dangers selon l’état des connaissances scientifiques du moment.
Elle doit être mise à jour lorsque la situation se modifie notablement, par
exemple à la suite de la construction d’un ouvrage de protection. Elle
détermine l’importance des dangers en trois degrés selon leur intensité
(faible, moyenne et forte) et leur probabilité (faible, moyenne et élevée).
Pour un danger élevé (rouge), les personnes sont en danger aussi bien à
l’intérieur qu’à l’extérieur des bâtiments et il faut s’attendre à une
destruction soudaine de ces derniers; la zone rouge correspond à une zone
d’interdiction de construire. Pour un danger moyen (bleu), les personnes sont
en danger à l’extérieur des bâtiments, mais peu ou pas à l’intérieur; les
bâtiments situés en zone bleue peuvent être exposés à de sévères dommages. Le
danger est faible (jaune) lorsque le danger pour les personnes est faible ou
absent; il faut s’attendre à de faibles dégâts aux bâtiments, mais à des
dommages considérables à l’intérieur de ceux-ci. Enfin, les zones de danger
résiduel (hachuré jaune blanc) localisent les zones dans lesquelles il existe
des dangers avec une très faible probabilité d’occurrence et une forte
intensité; il s’agit d’une zone de sensibilisation, mettant en évidence un
danger résiduel.
L’adoption de la carte des dangers implique une
information des autorités, des propriétaires et de la population (art. 4 LAT);
elle nécessite une modification du plan d’affectation lorsque la destination du
sol est incompatible avec le niveau de danger ou lorsque les règles de
construction ne tiennent pas compte des caractéristiques du danger répertorié,
ce qui peut impliquer une réduction des zones à bâtir mal localisées, situées
dans des territoires de danger (arrêt AC.2010.0356 du 27 octobre 2011 consid.
5a et les réf. cit.).
Au niveau cantonal, les normes relatives aux cartes
des dangers figurent dans la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies
et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11), dans la loi
du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP;
RSV 721.01), dans la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFo; RSV 921.01) et dans
son règlement d'application du 18 décembre 2013 (RLVLFo; RSV 921.01.1). Le PDCn
comporte en outre une mesure E13 sur les dangers, qui a la teneur suivante:
"
Le
Canton établit et tient à jour des cartes indicatives de dangers. Sur cette
base les communes élaborent en concertation avec le Canton les cartes de
dangers et les plans de mesures d'ici le délai fédéral de 2011. Les autorités
intègrent les cartes de dangers et les plans de mesures dans leurs
planifications, notamment dans les plans d'affectation. Ces cartes sont mises à
disposition du public.
La protection des secteurs
construits et des ouvrages importants est assurée en priorité. Des dispositions
techniques et organisationnelles empêchent l'apparition de nouveaux risques et
réduisent les risques existants. Les terrains fortement menacés par des dangers
doivent être rendus inconstructibles. Lorsqu'elles sont menacées par un risque
élevé ou moyen, les zones d'affectation spéciale (par exemple pour un camping)
font l'objet d'études de risques approfondies. En dehors des secteurs
construits et lorsque les terrains sont soumis à des dangers moyens, la
priorité est donnée au rétablissement des dynamiques naturelles. Le Canton
définit les conditions d’affectation à l’urbanisation.
"
Par ailleurs, le canton de Vaud a édicté en mai 2014
un vade-mecum intitulé "
Cartographie des dangers naturels
", le
18 juin 2014 des directives dénommées "
Prévention des dangers naturels
",
et en novembre 2014 un guide pratique libellé "
Prise en compte des
dangers naturels dans l’aménagement du territoire et les permis de construire
".
Les explications qui précèdent sont à mettre en lien
avec l’art. 15 al. 4 let. a LAT, qui prévoit qu’un nouveau terrain peut être
classé en zone à bâtir à condition qu’il soit propre à la construction.
b) En l’espèce, la carte des dangers naturels qui a
été remise à la municipalité en 2013 indiquait que les parcelles des recourants
étaient situées dans une zone de danger élevé (rouge) de chutes de pierres et
de blocs et dans une zone de danger faible (jaune) de glissement de terrain
spontané. Cette carte a dans un premier temps été intégrée dans le règlement
communal par le renvoi de l’art. 73 nRPGA, qui exigeait la réalisation d’une
expertise pour tout projet de construction situé sur un terrain exposé à des
dangers naturels. Cette disposition n’a toutefois pas été approuvée par le DTE
en 2015 et elle ne figure donc plus dans la version du nRPGA de janvier 2017.
Suite à la première étude des dangers ayant donné lieu à la carte provisoire de
2013, la commune a fait poser des ouvrages de protection sur les parois de la
falaise de Glion dans le courant de l’année 2014, afin d’éliminer les obstacles
à la construction sur les portions de territoire situées en contrebas. Cette
mesure s’est avérée efficace puisqu’elle a permis de requalifier le danger de
chutes de pierres et de blocs de "résiduel" dans le secteur considéré
(notamment en aval de la rue du Temple), qui reste par ailleurs soumis à un
danger de glissement de terrain spontané de degré faible. En d’autres termes,
les ouvrages de protection mis en place assurent une protection suffisante des
personnes et des biens (importants) dans le secteur, y compris sur les terrains
des recourants, qui peuvent désormais être considérés comme propres à la
construction au sens de l’art. 15 al. 4 let. a LAT. Ces changements sont
consignés dans la carte des dangers avec mesures de protection, approuvée par
la DGE en 2017, qui complète la carte des dangers naturels.
Il ressort des explications de la DGE et du projet
de réalisation des cartes de dangers naturels ("
méthodologie CDN-VD
")
que cette dernière a produit, que la prise en compte de l’effet d’une mesure de
protection n’est pertinente que si cette mesure peut être considérée comme
pérenne, ce qui implique qu’elle soit contrôlée et entretenue sur le long terme
et remplacée lorsqu’elle n’est plus à même de remplir sa fonction protectrice.
L’effet de l’ouvrage de protection et l’évolution du danger dépendent ainsi de
la qualité du suivi et de l’entretien effectués. Si l’effet de la mesure n’est
plus avéré, le danger doit être reclassé à son niveau initial. Il est donc
essentiel de garder en mémoire le niveau de danger qui prévalait avant
l’installation de la mesure de protection. Or en l’espèce, il n’y a aucune
raison de douter que la commune examinera et entretiendra à l’avenir les
filets, treillis, murs et ancrages de rocher dont a elle-même demandé la mise
en place sur la falaise de Glion, dans le but d’assurer la sécurité publique en
contrebas.
Il faut constater que l’amélioration de la
sécurisation du point de vue des dangers naturels, après la réalisation des
mesures de protection, n’a pas amené les autorités de planification à réviser
le nPGA pour augmenter les possibilités de construire en contrebas. Toutefois,
les restrictions aux droits à bâtir sur les parcelles n
os
5238 et
5285 et la partie supérieure de la parcelle n° 5085 des recourantes sont motivées
depuis l’origine par la volonté de préserver le temple St-Vincent et ses abords,
plutôt que par les contraintes ressortant de la carte des dangers naturels. En
outre, le danger résiduel de chutes de pierres et de blocs existant à l’heure
actuelle n’est pas incompatible avec les mesures d’affectation qui ont été prises,
même s’il ne justifie pas en lui-même un déclassement. En tout état de cause, la
question des dangers de chutes de pierres et de blocs et de glissements de
terrain spontané est réglée à satisfaction dans les cartes de dangers naturels,
que la commune a élaborées en collaboration avec le canton. Il n’y a donc pas
lieu de prévoir des mesures de protection supplémentaires dans le nPGA, ni
d’examiner les mesures d’affectation des parcelles des recourantes au regard du
danger existant. Dans ces circonstances, il n’est pas non plus nécessaire de
donner suite à la réquisition des recourants tendant à la mise en œuvre d’une
expertise portant sur l’état du danger existant sur leurs terrains.
6.
Les recourants estiment que la procédure de planification est viciée du
fait que le nPGA se basait sur une carte provisoire de dangers naturels quand a
été approuvé par le DTE en 2015. Ils affirment que l’exigence de mise en œuvre
d’une expertise au stade du permis de construire, prévue par l’art. 73 nRPGA
dans sa teneur de l’époque, ne constituait pas une précaution suffisante pour
créer de nouvelles zones à bâtir dans des secteurs exposés à des dangers. Les
recourants sont d’avis que le département aurait dû attendre que la carte
définitive de dangers naturels soit transcrite dans le nPGA avant de
l’approuver.
Il est vrai que le plan adopté par le conseil
communal en 2014 se référait à une première carte de dangers naturels
provisoire, élaborée par la commune en collaboration avec plusieurs services de
l’Etat. Cette cartographie ne tenait pas compte des ouvrages de protection qui
avaient été mis en place sur les parois de la falaise de Glion la même année.
Cela étant, le DTE a supprimé le renvoi de l’art. 73 nRPGA à cette carte en
2015. En outre, il a subordonné l’approbation préalable du nouveau PGA à la
transcription de la version définitive de la carte de dangers naturels dans le
plan dans un délai de deux ans dès sa réception par la commune, en précisant
que les demandes de permis de construire devraient être examinées dans
l’intervalle en prenant en compte la carte définitive. Il s’agissait là d’une
précaution suffisante pour s’assurer qu’un terrain classé en zone à bâtir ne
soit pas exposé à un risque qui ne ressortait pas de la carte de dangers
naturels provisoire. Aussi, la décision du département tenait compte de
l’intérêt des propriétaires fonciers à ce que la nouvelle planification, en
voie d’élaboration depuis de nombreuses années, puisse entrer en vigueur malgré
les changements en cours sur la question des dangers naturels, dont l’examen
avait commencé peu de temps auparavant. La carte définitive de dangers naturels
a été transmise à la commune le 15 juin 2015, d’après le SDT. Elle semble avoir
été mise à l’enquête publique dans les deux ans qui ont suivi; le contraire
n’est en tout cas pas établi, ni même invoqué par les recourants. La décision
d’approbation préalable du nPGA de 2015 ne fait donc pas abstraction de cette
carte, et ce grief des recourants doit aussi être rejeté. Pour le surplus, la
carte des dangers avec mesures de protection (ou carte définitive) requalifie
le danger de chutes de pierres - précédemment considéré comme élevé - de
"résiduel" sur les parcelles des recourants, si bien que le recours
paraît devenu sans objet dans cette mesure.
7.
Les recourantes font enfin valoir que le déclassement de leurs biens-fonds
en zone de verdure paysagère constitue un cas d’expropriation matérielle et
qu’elles ont le droit d’être indemnisées par la commune.
Ces questions n’ont pas à être examinées à ce stade,
une demande d’indemnité pouvant être présentée, dans une procédure distincte
(cf. art 5 al. 2 LAT, art. 76 LATC), après l’entrée en vigueur de la
mesure de restriction litigieuse.
8.
Il résulte de ce qui précède que les deux recours doivent être
partiellement admis (pour le premier: dans la mesure où il conserve un objet,
cf. supra consid. 2), ce qui entraîne l’annulation des décisions attaquées
portant sur l’adoption et l’approbation préalable du régime d’affectation des
parcelles n
os
5085, 5238 et 5285. Le dossier est renvoyé à la
commune pour qu’elle complète l’instruction, dans le sens des considérants
ci-dessus, et qu’elle rende une nouvelle décision (la nouvelle décision du
conseil communal devant ensuite être soumise au département cantonal pour
approbation).
Dans cette mesure, un émolument de justice réduit
est mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Comme les recourants et la commune obtiennent chacun partiellement gain de
cause, avec l'assistance d'un avocat, les dépens auxquels ils ont droit sont
compensés (art. 55 et 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
A.
Recours AC.2015.0227
I.
Le recours est partiellement admis dans la mesure où il a encore un
objet.
II.
Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014
levant les oppositions des recourants A.________ ainsi que B.________ et C.________
et adoptant le nouveau Plan général d’affectation de Montreux et la décision du
Département du territoire et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant
préalablement ce plan sont annulées en tant que de besoin en ce qu’elles
concernent les parcelles n° 5238, 5085 et 5285, le dossier étant renvoyé en
tant que de besoin à la Commune de Montreux pour compléter l’instruction dans
le sens des considérants et statuer à nouveau.
B.
Recours AC.2017.0042
III.
Le recours est partiellement admis.
La
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 levant les
oppositions des recourants A.________ ainsi que B.________ et adoptant les
modifications apportées au nouveau Plan général d’affectation de Montreux et la
décision du Département du territoire et de l’environnement du 10 janvier 2017
approuvant préalablement ces modifications sont annulées en ce qu’elles
concernent les parcelles n° 5238, 5085 et 5285, le dossier étant renvoyé à la
Commune de Montreux pour compléter l’instruction dans le sens des considérants
et statuer à nouveau.
C.
Frais et dépens
IV.
Un émolument de justice réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ ainsi que B.________ et C.________,
solidairement entre eux.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 17 janvier 2018
Le président:
La greffière:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 6
septembre 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.