vd_omni · AC.2020.0287 · 2021-12-10 · fr

A.________ c/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Forel (Lavaux) | Recours de propriétaires d'une parcelle en zone agricole contre une décision de la DGTL leur ordonnant, d'une part, la cessation de toute activité commerciale sur leur parcelle, et d'autre part, la réalisation de travaux de remise en état portant sur des aménagements réalisés sans autorisation sur leur parcelle au début des années 2000 (la zone de dallage autour de leur piscine ainsi que l'imposant cabanon servant de local technique à cette piscine).Admission très partielle du recours et réforme de la décision attaquée en ce sens que, s'agissant du local technique de la piscine, l'aménagement existant doit être réduit à l'espace strictement nécessaire aux installations techniques actuelles de la piscine, étant précisé qu'un cabanon d'une surface de 8 m2 au maximum est réalisable sans autorisation. Confirmation de la décision attaquée pour le surplus.Recours au TF rejeté par arrêt du 15 mai 2023 (1C_53/2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.2021 AC.2020.0287

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 décembre 2021
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Bénédicte Tornay Schaller,
assesseure; M. Georges Arthur Meylan, assesseur; M. Daniel Perret, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********, représenté
par Me Adrienne FAVRE, avocate à Lausanne,
2.
B.________,
à ********, représenté
par Me Adrienne FAVRE, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Forel (Lavaux),
à
Forel (Lavaux).
Objet
Remise en état
Recours A.________ et consort c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 24 août 2020 (remise en état de
travaux illicites sur la parcelle n° 1203 de Forel [Lavaux]).
Vu les faits suivants:
A.
Sise au lieu-dit "
Aux Planches à Michoud
", la parcelle
n° 1203 du cadastre de la commune de Forel (Lavaux) est située en zone agricole
selon le plan général d'affectation communal approuvé par le département cantonal
compétent le 4 décembre 2003. Elle est entourée sur l'ensemble de ses côtés de parcelles
de même nature.
Sur ce bien-fonds d'une surface de 5'132 m
2
est érigé un bâtiment d'habitation avec affectation mixte de 304 m
2
portant
le n° ECA 85. Le reste de la surface de la parcelle est en nature de jardin (3'570
m
2
) ainsi que d'accès et place privée (1'258 m
2
).
B.
La parcelle précitée a été acquise en octobre 1974 par C.________, épouse
de D.________. Le 3 septembre 1986, A.________ et B.________ en sont devenus propriétaires
communs par voie de succession.
Le bâtiment existant sur la parcelle a fait l'objet
de travaux de rénovation et transformation en 1972. D'autres travaux de
transformation et agrandissement de ce bâtiment ont été effectués par la suite;
plusieurs permis de construire ont ainsi été délivrés à cet effet de 1977 à 1991.
C.
La société E.________ S.A., dont le siège social était à Forel (Lavaux),
a été inscrite au Registre du commerce le ******** 1990. Selon son but social,
il s'agissait d'une entreprise de travaux publics, transport, terrassement,
location de machines de chantier et service de voirie. La direction de la société
était composée de A.________, administrateur président, et B.________, administrateur
secrétaire, chacun avec signature individuelle, ainsi que de F.________ et G.________,
toutes deux administratrices avec signature collective à deux.
Par décision du Tribunal de l'arrondissement de l'Est
vaudois du 30 mai 2013, la société a été déclarée en faillite par défaut des
parties avec effet à partir de cette même date. La procédure de faillite ayant été
clôturée le 8 août 2014, la société a été radiée d'office du Registre du
commerce le 13 août 2014.
D.
Le 23 août 2018, l'Office des poursuites du district de Lavaux-Oron (ci-après
: l'Office des poursuites), représentant A.________ et B.________ (ci-après :
les propriétaires), a adressé à la Commission foncière rurale (section I) une
requête de soustraction à la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4
octobre 1991 (LDFR; RS 211.412.11) concernant la parcelle n° 1203. Il précisait
ce qui suit : "
le créancier gagiste poursuivant ayant requis la
réalisation de la parcelle ci-dessus, notre office doit procéder prochainement
à la vente aux enchères et établir, entre autres, les conditions de vente. Un
doute subsiste quant à l'assujettissement ou non de la parcelle à la LDFR
".
Le 28 août 2018, la Commission foncière rurale
(section I) a transmis cette requête au Service du développement territorial (ci-après
: SDT).
Le 18 septembre 2018, le SDT a indiqué à l'Office
des poursuites qu'à la suite de l'analyse du bien-fonds en cause ainsi que de divers
documents, il avait pu constater que plusieurs constructions avaient été
implantées sur la parcelle concernée, apparemment sans autorisation cantonale. Il
demandait par conséquent la transmission de divers documents et informations, notamment
: date de construction des différentes installations ainsi que la copie des
éventuelles autorisations y relatives; dossier photographique des différentes
installations ainsi que leur affectation actuelle (rangement, etc.); renseignement
sur la nature de l'activité de stockage de véhicules pratiquée sur cette
parcelle.
Par courrier du 22 novembre 2018, l'Office des
poursuites indiquait au SDT que malgré diverses demandes par courrier et
téléphone, les propriétaires n'avaient pas daigné fournir les pièces et renseignements
requis.
Le 4 décembre 2018, le SDT a adressé le courrier suivant
à l'Office des poursuites :
"
[...]
Pour rappel, dans le cadre d'une
demande de soustraction à la LDFR, il incombe au SDT de s'assurer que la situation
prévalant sur ce bien-fonds, sis hors de la zone à bâtir, soit licite en termes
de la législation sur l'aménagement du territoire et de la police des
constructions (art. 4a al. 2 ODFR).
[...]
Or conformément à notre courrier
du 18 septembre 2018, il apparaît que plusieurs constructions (serre,
dépendance) semblent avoir été réalisées sans les autorisations cantonales
requises. S'agissant d'un bâtiment non conforme avec l'affectation de la zone car
sans lien avec l'agricole, les dispositions du droit dérogatoire et plus particulièrement
les art. 24c
[LAT]
et 42 OAT s'appliquent
à cette propriété.
Ces dispositions n'offrent pas la
possibilité de réaliser des nouvelles constructions. Seul peut être admis, en
regard des dispositions cantonales (art. 68a RLATC), la pose d'un cabanon de jardin
ou serre d'une surface de 8 m
2
au maximum.
De plus, il apparaît également que
plusieurs véhicules en lien avec une entreprise de transport sont stockés sur
la propriété. Or, nous n'avons trouvé dans nos archives aucun document en lien
avec une activité commerciale ayant lieu sur cette parcelle.
Ces constructions ne pouvant pas
être régularisées par notre service, nous sommes d'avis qu'elles devraient être
démontées et
[les]
lieux remis en état.
Ainsi, nous vous demandons de nous informer des intentions des propriétaires.
[...]
"
E.
Par courrier du 2 avril 2019, la Banque H.________ a écrit ce qui suit
au SDT :
"
[...]
Nous avons
[...]
rencontré les clients précités
[réd. : les propriétaires]
sur place en date du 06.03.2019 et
leur avons fait part de vos remarques concernant les divers points soulevés
dans votre courrier du 04.12.2018
[...]
.
Après avoir effectué une visite
minutieuse des lieux, nous avons pu constater que la serre incriminée est de
constitution légère et modulable, en kit, de faible valeur, de sorte qu'elle n'a
servi qu'à une activité de jardinage (loisir) privé et peut être enlevée à
mains nues sans difficultés.
Concernant les véhicules stockés
sur la parcelle, les clients nous ont transmis l'autorisation délivrée selon
courriers datés du 10 mai 1994 du service des eaux et de la protection de l'environnement
de l'Etat de Vaud
[...]
, respectivement
courrier du 25 mai 1994 du syndic adressé à ce même département ainsi que
le courrier du 22.11.1995 comprenant le plan d'aménagement des places sécurisées.
Vous trouverez également en annexe
l'autorisation de construire du 12 décembre 2000 pour une piscine avec son
local technique et son permis d'utiliser du 26.09.2001, faisant référence au cabanon
de jardin (dépendance) qui abrite ledit local technique.
[...]
Au vu des éléments incriminés et
en fonction des éléments précités, nous sommes d'avis qu'ils ne sauraient
remettre en question une demande de soustraction LDFR, ce d'autant que l'objet
en question va très prochainement faire l'objet d'une vente aux enchères qui,
dans le cadre de cette procédure, peut inclure des frais de déblaiements usuels
requis par l'office des poursuites afin de rendre le bien libre de toute
entrave propre à sa destination.
En conséquence,
nous vous saurions gré de bien vouloir prendre en compte les éléments précités
afin de poursuivre la demande de soustraction LDFR en cours, ceci dans le but
de pouvoir poursuivre la procédure engagée en réalisation forcée."
Le 27 mai 2019, le SDT a adressé à la Banque H.________
le courrier ci-après :
"Nous accusons réception de
votre courrier du 2 avril 2019 qui a retenu toute notre attention.
Nous prenons note que la serre peut
être enlevée «à mains nues sans difficultés» et que dès lors les propriétaires
sont disposés à la supprimer.
En ce qui concerne les nombreux
véhicules stationnés, nous constatons que notre service n'a jamais été consulté
et n'a délivré aucune autorisation. En conséquence, nous demandons à ce que
ceux-ci soient évacués dans un lieu ad'hoc.
Pour ce qui est de la piscine, nous
prenons note qu'une autorisation de notre service a bien été délivrée, toutefois,
sur les plans mis à l'enquête et qui nous ont été soumis, le pourtour n'était
pas indiqué. Or, selon la pratique de notre service, les aménagements qui
bordent le plan d'eau (dallettes, plancher, etc.) doivent être limités au strict
minimum. Force est de constater que tel n'est pas le cas en l'espèce.
En conséquence, la zone de dallage
doit, à l'exception d'une rangée autour de la piscine, être supprimée et le terrain
naturel doit être rétabli et ensemencé.
S'agissant de l'activité commerciale,
nous vous renvoyons à l'extrait du Registre du commerce annexé à la présente.
Vous constaterez que l'entreprise I.________ Sàrl, inscrite depuis le ********
2013, au nom de Mme et M. J.________ et K.________, a son siège aux
Planches-à-Michoud
[...]
, 1072 Forel
(Lavaux).
Les dispositions des articles 37a
LAT et 43 OAT ne trouvent pas application en l'espèce car celles-ci ne
concernent que les entreprises créées licitement hors des zones à bâtir avant l'entrée
en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, soit le 1
er
janvier 1980.
En conséquence, aucune activité
commerciale ne doit avoir lieu sur cette parcelle.
En conclusion, nous demandons aux
propriétaires, qui nous lisent ici en copie, de procéder aux mesures de remise
en état demandées ci-dessus d'ici le 30 septembre 2019 et de nous adresser des
photos attestant de la bonne exécution desdites mesures et un document
indiquant le nouveau siège de la société I.________ Sàrl.
Passé ce
délai, notre service rendra une décision en bonne et due forme assortie d'un
émolument de Fr. 500.- à Fr. 10'000.- en application de l'article 11a du
règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative."
Par courrier du 28 mai 2019, adressé à la Banque H.________
dans le prolongement du courrier du 27 mai 2019, le SDT a également précisé que
"
le local technique attenant à la piscine ne correspond
[ait]
pas
à la construction réalisée selon les plans du dossier CAMAC n° 42784 et devra
[it]
être supprimé
".
F.
Le 30 septembre 2019, Me Adrienne Favre, avocate à Lausanne, a adressé au
SDT un courrier dont le contenu était le suivant :
"Par la présente, je vous
informe que M. A.________ me consulte conformément à la procuration ci-jointe.
Dans ce cadre, je me permets de
donner suite à la lettre que vous avez adressée à la Banque H.________ le 27
mai 2019
[...]
et me détermine comme
suit :
a)
[...]
b)  L'entreprise E.________ SA, constituée en 1990 et maintenant
liquidée avait son siège sur cette parcelle
[réd
: n° 1203]
. Le but de cette entreprise était le suivant : entreprise de
travaux publics, transport, terrassement, location de machines de chantier et service
de voirie. Dans le cadre de l'exploitation de cette entreprise, Messieurs A.________
et B.________ avaient sécurisé les places de stationnement des véhicules et
machines de chantier c/o E.________ SA. Cette mise en conformité a été effectuée
en mai 1994. Ainsi et par conséquent, il apparaît que cette parcelle peut être
utilisée pour stationner des véhicules et machines de chantier en vertu de la protection
des droits acquis. On relève à cet égard que la société I.________ Sàrl a un
but quasi-similaire à celui de E.________ SA, elle doit donc pouvoir bénéficier
desdits droits acquis et pouvoir stationner ses véhicules sur la parcelle et
avoir son siège à cette adresse.
c)  S'agissant de la remarque concernant le siège de la société I.________
Sàrl, on indique que la parcelle n° 1203 a accueilli licitement l'entreprise E.________
SA, il n'y a donc pas lieu d'interdire maintenant à une entreprise dont le but
est presque identique d'avoir son siège à cette adresse.
d)  Enfin, la piscine a été dûment autorisée par les autorités compétentes,
contrairement à ce que vous indiquez le dallage n'est pas excessif et n'a pas à
être réduit.
Au vu de ce qui précède, M. A.________
requiert que votre service confirme qu'aucune remise en état n'est nécessaire
en l'espèce.
[...]
"
Par courrier du 11 novembre 2019, le SDT a répondu en
ces termes :
"
[...]
Concernant l'entreprise E.________
SA, comme vous l'indiquez, celle-ci a été constituée en 1990, puis radiée le 13
août 2014.
Or, selon l'art. 37a LAT «le
Conseil fédéral définit les conditions auxquelles sont autorisés les
changements d'affectation de constructions et d'installations à usage commercial
qui ont été érigées avant le 1
er
janvier 1980 ou qui sont devenues
contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation».
Au vu de ce qui précède, cette entreprise a donc été implantée de manière
illicite sur la parcelle n° 1203.
En conséquence, la nouvelle
entreprise I.________ Sàrl ne peut donc pas bénéficier des droits acquis et le
siège de celle-ci devra donc être déplacé et tous les véhicules et machines de
chantier doivent être évacués.
En ce qui concerne la zone de dallage
autour de la piscine, nous maintenons notre demande de réduction de celle-ci,
conformément à notre courrier du 27 mai 2019.
Nous vous rappelons également que
le local technique attenant à la piscine ne correspond pas à la construction
réalisée selon les plans du dossier CAMAC n° 42784 et devra être supprimé.
Au vu de ce qui précède, nous
impartissons aux propriétaires un ultime délai au 31 mars 2020 pour procéder
aux mesures de remise en état exigées ci-dessus.
Passé ce
délai, notre service rendra une décision en bonne et due forme assortie d'un
émolument de Fr. 500.- à Fr. 10'000.- en application de l'art. 11a du règlement
du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en matière administrative".
Les propriétaires n'ont pas donné suite à cet envoi.
G.
Par décision du 24 août 2020, la Direction générale du territoire et du
logement (ci-après : DGTL, qui a succédé au SDT à partir du mois de mai 2020) a
ordonné la réalisation des travaux de remise en état suivants sur la parcelle n°
1203 de la commune de Forel (Lavaux) :
"1)   La zone de dallage doit, à l'exception d'une rangée autour
de la piscine, être supprimée et le terrain naturel doit être rétabli et ensemencé.
2)    Les matériaux (dallettes) devront être évacués dans un dépôt agréé
par la Direction générale de l'environnement, Division géologie, sols et
déchets (DGE-DIRNA-GEODE).
3)    Le cabanon doit correspondre à ce qui a été autorisé dans le dossier
CAMAC n° 42784.
4)    Aucune
activité commerciale ne peut être admise sur la parcelle n° 1203 de la commune
de Forel (Lavaux)."
La DGTL a imparti aux propriétaires de la parcelle un
délai au 31 janvier 2021 pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées
ci-dessus (5). Elle a encore ordonné les mesures suivantes :
"6) Une séance de constat
sera fixée ultérieurement. Les propriétaires devront être présents ou se faire
représenter.
7) Cette
séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL
de ce qu'elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. La
DGTL ne sera pas représentée lors de cette séance de constat."
Finalement, la DGTL a fixé l'émolument de décision,
facturé aux propriétaires, à 1'280 fr., en précisant les critères de calcul : 8
h de travail à 160 fr./heure pour étude du dossier (2h), rédaction (5h) et
gestion du dossier (1h).
En substance, s'agissant d'abord de la piscine litigieuse,
la DGTL s'est référée à la pratique cantonale applicable avant 2012, selon laquelle
les aménagements d'une piscine réalisée hors zone à bâtir devaient respecter l'identité
des abords du bâtiment existant, notamment en veillant à limiter au minimum la
pose de dallettes. Constatant que le pourtour de la piscine n'était pas indiqué
sur le plan mis à l'enquête publique pour l'obtention du permis de construire à
l'époque, la DGTL a considéré que seul un rang de dallettes aurait pu être
autorisé dans ce cadre. Dès lors, elle a retenu que la piscine telle que
réalisée ne pouvait être assimilée à une transformation partielle au sens des
art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) et 42 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1), de sorte qu'elle ne pouvait pas être régularisée
a
posteriori
, une seule rangée de dallettes autour de la piscine pouvant être
autorisée. La DGTL a en outre relevé que le cabanon servant de local technique
pour la piscine devait correspondre à la construction prévue selon le plan du
dossier mis à l'enquête publique, sur la base duquel le permis de construire
avait été délivré. Par ailleurs, en ce qui concerne l'activité commerciale exercée
sur la parcelle, la DGTL a considéré que l'entreprise I.________ Sàrl, qui avait
son siège sur dite parcelle depuis le ******** 2013, ne pouvait pas bénéficier
des dispositions des art. 37a LAT et 43 OAT, car celles-ci ne concernaient
que les entreprises créées licitement hors des zones à bâtir avant l'entrée en
vigueur de la LAT le 1
er
janvier 1980. Enfin, la DGTL a retenu que
les conditions posées par le droit cantonal pour ordonner la suppression ou la modification
de tous travaux non conformes aux prescriptions légales et réglementaires, en particulier
le respect du principe de la proportionnalité, étaient réalisées en l'espèce, l'intérêt
public au rétablissement d'une situation conforme au droit en zone agricole
apparaissant prépondérant par rapport à l'intérêt privé des propriétaires au maintien
des aménagements litigieux, lesquels devaient dès lors faire l'objet d'une
remise en état dans le sens indiqué.
H.
Par acte du 24 septembre 2020, A.________ et B.________ ont interjeté recours
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après
: CDAP) contre la décision précitée, concluant, avec suite de frais et dépens, principalement
à ce que celle-ci soit réformée en ce sens qu'aucun travail de remise en état
ne doit être effectué, soit : la zone de dallage autour de la piscine peut
demeurer telle qu'elle est à ce jour; le cabanon correspond à ce qui a été
autorisé dans le dossier CAMAC n° 42784; l'activité commerciale est admise sur
la parcelle n° 1203 de la commune de Forel. A titre subsidiaire, les recourants
ont conclu à l'annulation de la décision attaquée, en ce sens que la cause est
renvoyée à la DGTL pour nouvelle décision dans le sens des considérants, subsidiairement
pour complément d'instruction et nouvelle décision dans le sens des considérants.
Les recourants ont en outre produit un bordereau de pièces.
Le 15 décembre 2020, la DGTL a produit son dossier
et déposé sa réponse, concluant au rejet du recours.
Le 15 décembre 2020, la Municipalité de Forel (Lavaux)
a déposé des déterminations accompagnées d'un bordereau de pièces.
Le 28 janvier 2021, les recourants ont produit un
second bordereau de pièces et déposé des déterminations, au terme desquelles
ils ont maintenu intégralement les conclusions prises dans leur recours. Copie
de cette écriture a été transmise aux autres parties pour information le 1
er
février suivant.
Par avis du 14 juin 2021, le juge instructeur a invité
la DGTL à préciser, dans un délai au 29 juin suivant, si le "
cabanon
"
mentionné au chiffre 3 du dispositif de la décision attaquée doit être compris
comme le "
local technique
" autorisé conformément au permis de
construire portant sur "
une piscine avec local technique
" délivré
le 12 décembre 2000, et en particulier au plan du 4 octobre 2000 mis à l'enquête
publique dans le cadre de la demande relative audit permis de construire; il a également
invité la DGTL à préciser dans quelle mesure l'aménagement qui apparaît dans le
prolongement de la piscine au Nord-Est pourrait être régularisé. Le juge
instructeur a par ailleurs invité les recourants à produire dans le même délai une
ou plusieurs photographies de l'aménagement précité.
Répondant par lettre du 24 juin 2021, la DGTL a confirmé
que le "
cabanon
" mentionné dans la décision attaquée doit être
compris comme s'agissant du "
local technique
" autorisé conformément
au permis de construire; elle a toutefois relevé que selon le plan dressé pour
l'enquête publique en 2000, le local technique devait être situé dans le bâtiment
ECA n° 85. La DGTL a en outre précisé que le cabanon situé au Nord-Est et qui abrite
le local technique, d'une surface d'environ 40 m
2
, n'avait jamais
été autorisé et ne pourrait pas être régularisé.
Le 19 juillet 2021, dans le délai imparti pour procéder,
prolongé à leur demande, les recourants ont produit plusieurs photographies du
local technique de leur piscine.
A la demande de l'Office des poursuites du district
de Lavaux-Oron, le juge instructeur a ponctuellement renseigné cet Office sur l'état
d'avancement de la présente procédure de recours.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation. Les arguments des parties et
les pièces produites sont repris ci-après, dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Propriétaires des ouvrages dont la remise en état est ordonnée par la
décision querellée, les recourants disposent par conséquent de la qualité pour
recourir au sens de l'art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai légal de 30
jours fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il
satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD
(applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent la mise en œuvre
d'une inspection locale de leur parcelle, ainsi que leur audition par la Cour
de céans. Ils demandent également la production de l'intégralité du dossier de l'autorité
intimée et des autres services du canton de Vaud ayant autorisé les
constructions litigeuses et leur utilisation.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend
le droit pour l'intéressé de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur le sort de la décision, de participer à l'administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV
33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les réf. cit.). Ce droit suppose notamment
que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte
et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu ne comprend toutefois pas
le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins
(ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; 134 I 140 consid. 5.3; 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité
peut donc mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui
ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude
qu'elles ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid.
6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3;
130 II 425 consid. 2.1 et les réf. cit.). La procédure administrative est en principe
écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Toutefois, lorsque les besoins de l'instruction
l'exigent, le Tribunal peut tenir une audience (art. 27 al. 2 LPA-VD), recourir
à une inspection locale et aux expertises (art. 29 al. 1 let. b et c LPA-VD).
b) En l'occurrence, l'autorité intimée a produit son
dossier, lequel contient notamment le rapport de synthèse CAMAC n° 42784 du 4 décembre
2000 relatif au projet des recourants de construction d'une piscine avec local
technique sur leur parcelle, le plan de construction présenté par ceux-ci dans le
cadre de l'enquête publique à laquelle a été soumis ce projet, ainsi que les
permis de construire et d'utiliser délivrés ultérieurement par l'autorité communale
en rapport avec ces constructions. La Municipalité de Forel (Lavaux) a quant à
elle produit, outre plusieurs permis de construire délivrés pour différents
travaux effectués sur le bâtiment d'habitation présent sur la parcelle des
recourants, un plan de construction des places sécurisées réalisées en 1994 pour
le stationnement de véhicules et machines de chantier sur une partie de dite
parcelle, avec les courriers échangés sur cet objet entre les autorités
communale et cantonale. Au regard du contenu de ces pièces, il n'apparaît pas
nécessaire d'ordonner encore la production d'éventuels documents
supplémentaires auprès d'autres services de l'administration cantonale.
Pour ce qui est de la tenue d'une inspection locale,
il convient de relever que le dossier de la cause comprend, outre les pièces et
documents précités, des photographies aériennes de la parcelle des recourants prises
à différentes époques, ainsi que plusieurs photographies du cabanon litigieux
produites par les recourants à la demande du juge instructeur, de sorte que, sur
la base de l'ensemble de ces éléments, une représentation suffisamment précise des
circonstances locales déterminantes et des faits pertinents peut être établie. Pour
le surplus, les lieux peuvent également être observés sur les images
disponibles sur les sites internet de l'Etat de Vaud (guichet cartographique
cantonal) et de Google Maps.
Partant, la Cour s'estime suffisamment renseignée
sur la base des pièces du dossier pour statuer en toute connaissance de cause. Procédant
à une appréciation anticipée des preuves, elle considère dès lors qu'il n'y a
pas lieu de donner suite aux réquisitions des recourants, lesquels ont au demeurant
pu s'exprimer par écrit sur l'ensemble des faits de la cause ainsi que développer
leurs moyens juridiques et produire des pièces, faculté dont ils ont fait usage
par le dépôt de deux écritures dans le cadre de l'instruction du présent
recours. On ne voit pas quels renseignements supplémentaires déterminants leur
audition pourrait apporter.
3.
a) Est litigieux tout d'abord l'ordre de réaliser des travaux de remise
en état portant sur la zone de dallage autour de la piscine des recourants ainsi
que sur le cabanon sis sur leur parcelle (chiffres 1 à 3 du dispositif de la
décision attaquée).
Les recourants contestent également le chiffre 4 du dispositif
de la décision attaquée, au terme duquel "
Aucune activité commerciale
ne peut être admise sur la parcelle n° 1203 de la commune de Forel (Lavaux)
".
Cette injonction doit être comprise comme un ordre de remise en état imposant
la cessation de toute activité commerciale sur la parcelle précitée.
b) En premier lieu, il sied de rappeler le cadre
légal dans lequel s'inscrit le litige.
La décision attaquée fait référence aux art. 105 al.
1 et 130 al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions (LATC; BLV 700.11). Ces normes disposent que la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Contrairement à ce que leur formulation peut laisser
entendre, ces dispositions n'accordent pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui imposent une obligation
quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut entendre non
seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais
aussi la remise en état des lieux. La seule violation des dispositions de forme
relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre,
la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (CDAP, arrêts AC.2018.0159 du 9
avril 2019 consid. 5a; AC.2016.0434 du 5 mai 2017 consid. 4a; AC.2015.0063 du 21
avril 2016 consid. 6a; AC.2013.0424 du 3 novembre 2014 consid. 5; AC.2011.0066
du 17 décembre 2013 consid. 17a et les références).
Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en
état présuppose donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, même s'ils
ont été réalisés sans autorisation. S'il apparaît que les ouvrages concernés ne
sont pas autorisables, alors se pose la question de la proportionnalité de la
remise en état.
c) Il n'est pas contesté que la parcelle sur laquelle
se trouvent tous les aménagements, constructions ou installations visés par la
décision litigieuse, est implantée en zone agricole, à savoir hors de la zone à
bâtir. Il est par ailleurs admis par les parties que la parcelle n'a plus d'usage
agricole depuis le 1
er
juillet 1972 au moins.
Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation
ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente
(al. 1); l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est
conforme à l'affectation de la zone et si le terrain est équipé (al. 2).
Conformément à l'art. 25 al. 2 LAT, les autorités cantonales sont compétentes
pour décider si les projets situés hors zone à bâtir sont conformes à l'affectation
de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud,
cette compétence appartient formellement au service en charge de l'aménagement
du territoire (cf. art. 4 al. 3 let. a, 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121 let.
a LATC), soit actuellement la DGTL (anciennement SDT).
Aux termes de l'art. 16 al. 1 LAT, les zones
agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme,
à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre
écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole; elles
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture
productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches
dévolues à l'agriculture (let. a), ainsi que les terrains qui, dans l'intérêt
général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b).
Vu l'intérêt à ce que les zones agricoles ne soient pas
occupées par d'autres bâtiments que ceux qui sont strictement nécessaires à l'exploitation
agricole du sol – afin que la séparation entre le territoire bâti et le
territoire non bâti soit effectivement préservée –, le droit fédéral
impose en principe que les constructions non conformes réalisées sans
autorisation soient démolies, sauf si l'ordre de remise en état viole le
principe de la proportionnalité, ou encore si le propriétaire peut se prévaloir
de sa bonne foi (ATF 136 II 359 consid. 6).
d) Les art. 24 ss LAT et les art. 39 ss de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) définissent les
constructions et installations qui peuvent, à titre exceptionnel, être édifiées
hors de la zone à bâtir. Ces dispositions, en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000, ont été modifiées par novelles du 23 décembre 2011,
respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le
1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).
Dans une procédure de régularisation de travaux effectués
sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est
pas matériellement illégale, cette question s'examinant en principe selon le
droit applicable au moment où les travaux ont été effectués. Le droit postérieur
n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le
constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper
au droit futur plus restrictif (arrêts du Tribunal fédéral [TF] 1C_486/2015 du
24 mai 2016 consid. 3.2, 1C_139/2014 du 17 mars 2015 et 1C_179/2013 du 15
août 2013 consid. 1.2, concernant précisément l'art. 24c LAT; ATF 127 II 209
consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a/bb; 102 Ib 64 consid. 4).
La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur
le 1
er
novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les
possibilités de modifications des aspects extérieurs des bâtiments et d'agrandissement
hors volume existant (CDAP AC.2017.0312 du 20 juin 2018 consid. 2b;
AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 2b; cf. aussi Rapport explicatif de
la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale "
Constructions
hors des zones à bâtir
",
in
FF 2011 6533, p. 6539). Les
modifications entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012 n'instaurent
ainsi pas un régime plus favorable à l'égard des recourants.
e) S'agissant du droit à la protection de la bonne
foi, il découle directement de l'art. 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité
étatique; il préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions,
des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence,
un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que le renseignement donné l'ait été sans réserve, que
l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes
déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses
compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de
l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que l'administré se soit
fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, que la
réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée et
que l'intérêt à une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant
sur la protection de la confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530
consid. 6.2; 138 I 49 consid. 8.3.1; TF 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1
et les références; CDAP AC.2017.0349 du 29 novembre 2018 consid. 4b/aa).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un
principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports
juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect
de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3
Cst.), ce qui implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; 136 I 254 consid. 5.2; TF
1C_229/2015 du 9 mars 2016 consid. 2.1 et les références; CDAP AC.2017.0349
précité consid. 4b/aa).
f) Selon la jurisprudence, la compétence d'exiger la
démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme au droit est
soumise en principe à un délai de péremption de trente ans. Exceptionnellement,
cette compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs
de police au sens strict imposent une telle mesure. Inversement, l'autorité
peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la
confiance le commande. C'est notamment le cas lorsque l'autorité compétente a
toléré pendant des années un état dont elle connaissait ou aurait dû connaître
l'illégalité; cependant seul celui qui a agi de bonne foi peut y prétendre (ATF
136 II 359 consid. 7; 132 II 21 consid. 6.3; TF 1C_249/2017 du 14 novembre 2017
consid. 4.1.1; 1C_726/2013 du 24 novembre 2014 consid. 4; 1C_318/2013 du 10 décembre
2013 consid. 4.1.2 publié in SJ 2014 I 280 et les références citées).
Toutefois, contrairement aux constructions illégales
en zone à bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme au droit d'installations
sises hors de la zone à bâtir ne s'éteint pas après trente ans. Les autorités
peuvent ainsi ordonner la démolition des bâtiments et installations érigés
illégalement en dehors de la zone à bâtir, quelle que soit leur date de construction,
contrairement aux constructions illégales implantées dans la zone à bâtir (cf.
TF 1C_469/2019 du 28 avril 2021 consid. 4 et 5, destiné à publication).
4.
Piscine et local technique
a) Il n'est pas contesté que les transformations et les
réalisations actuelles, qui ne sont pas liées à une exploitation agricole, ne
sont pas conformes à la zone, de sorte qu'une autorisation fondée sur l'art. 22
LAT n'entre pas en ligne de compte. Il convient dès lors d'examiner si elles
peuvent bénéficier des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT.
En l'espèce, il ressort du dossier que les travaux
litigieux portant sur la piscine et son local technique ont été effectués après
le 1
er
septembre 2000 (le permis de construire en rapport ayant été
délivré le 12 décembre 2000), mais avant le 31 octobre 2012, ce qui n'est pas
contesté par les parties. Il s'ensuit que leur admissibilité doit être examinée
au regard de la législation applicable jusqu'à cette date (ci-après : aLAT et
aOAT).
b) L'art. 24 aLAT, dans sa version en vigueur du 1
er
septembre 2000 au 31 octobre 2012 (RO 2000 2042), dispose que des autorisations
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour
tout changement d'affectation si leur implantation hors de la zone à bâtir est
imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose (let. b). En l'occurrence, il est constant que la destination d'une
piscine et des aménagements qui lui sont liés n'impose pas son implantation hors
de la zone à bâtir.
Parmi les différentes exceptions énumérées aux articles
suivants 24a à 24d aLAT, il n'est pas contesté que seul entre en considération
dans le présent cas l'art. 24c aLAT relatif aux constructions et installations
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la
zone. Dans sa version en vigueur du 1
er
septembre 2000 au 31 octobre
2012 (RO 2000 2042), cette disposition prévoit que les constructions et
installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément
à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1); l'autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations,
leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur
reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés
légalement; dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du
territoire doivent être satisfaites (al. 2).
Le champ d'application de l'art. 24c aLAT est restreint
aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui ne sont
plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de
réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux
constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en
vigueur à l'époque (art. 41 aOAT; ATF 129 II 396 consid. 4.2.1), soit avant le
1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du
8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit
expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF
129 II 396 consid. 4.2.1).
Selon l'art. 42 aOAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au
31 octobre 2012 (RO 2000 2061), les constructions et installations pour
lesquelles l'art. 24c
aLAT est applicable peuvent faire l'objet de
modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de ses
abords est respectée pour l'essentiel; sont admises les améliorations de nature
esthétique (al. 1); le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité
est l'état de la construction ou de l'installation au moment de la modification
de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2); la question de savoir si
l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel
est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances (al. 3, première
phrase).
La transformation partielle et l'agrandissement
mesuré, au sens de l'art. 24c aLAT, regroupent les travaux n'équivalant pas à
un changement complet d'affectation (selon l'art. 24 aLAT). Concrètement, l'agrandissement
mesuré n'est qu'une transformation partielle, au même titre que le changement
partiel d'affectation (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, constructions, expropriation, Berne 2001, ch. 601 p.
281). Ils supposent tous deux le respect de l'identité de la construction ou de
l'installation. D'après la jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue
lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et
l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du
point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b; 123 II 246 consid. 4; 118
Ib 497 consid. 3a et les arrêts cités).
L'identité de la construction se rapporte au volume,
à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être
à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d'affectation,
les équipements et l'environnement (Office fédéral du développement territorial
[ODT], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, chapitre I,
Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, ch. 2.4.4
p. 44). Pour déterminer si l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel,
on considèrera notamment l'agrandissement de la surface utilisée, les
modifications du volume construit, les changements d'affectation et les transformations
à l'intérieur du volume construit, les modifications de l'aspect extérieur, les
extensions des équipements, mais aussi les améliorations du confort et les
frais de transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que
tel (ODT,
op. cit.
, chapitre I, ch. 2.4.4 p. 45). Ainsi, pour que l'identité
de la construction soit respectée, il faut que son volume, son aspect extérieur
et sa destination restent largement identiques et qu'aucun nouvel impact
important ne soit généré sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement.
Il n'est donc pas exigé que le nouvel état soit tout à fait semblable à l'ancien
état car l'identité du bâtiment se réfère aux traits essentiels de la
construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques qui revêtent une certaine
importance pour l'aménagement du territoire (Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2
e
éd. 2009, n° 22
ad
art. 24c LAT; cf. aussi Muggli
in
Commentaire
pratique LAT : construire hors zone à bâtir, Berne 2017, n° 27
ad
art. 24c LAT).
Le but du respect de l'identité du bâtiment, ou l'amélioration
esthétique de ce dernier, ne tend pas à assurer une harmonie avec les
constructions voisines mais se rapporte avant tout aux éléments d'architecture
essentiels qui caractérisent l'ouvrage en cause (TF 1C_335/2012 du 19 mars 2013
consid. 5.2).
L'art. 24c al. 2 aLAT dispose en outre que, dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent être
définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1
et 3 aLAT :
il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement
des constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (CDAP AC.2007.0257
du 8 mai 2009 consid. 6b et les réf. citées).
c) La construction de la piscine des recourants sur
leur parcelle a été autorisée par permis de construire délivré aux intéressés
le 12 décembre 2000, après que les diverses instances cantonales compétentes,
parmi lesquelles le SDT, aient octroyé leurs autorisations spéciales (cf.
synthèse CAMAC du 4 décembre 2000). Est d'abord litigieuse la question de la
remise en état du dallage construit autour de la piscine, en tant que celui-ci
excède la première rangée.
aa) Dans la décision attaquée, l'autorité intimée a exposé
que la pratique cantonale en matière de piscine hors des zones à bâtir applicable
avant 2012 tendait à admettre la réalisation d'une piscine en annexe au
logement existant, ceci pour les personnes exerçant ou non une activité
agricole. La piscine devait se situer à proximité du bâtiment d'habitation et
elle ne devait pas avoir une surface dépassant 40 m
2
. D'autre part,
ses aménagements devaient respecter l'identité des abords du bâtiment existant.
A cet égard, le SDT veillait à limiter au minimum les aménagements, tels que la
pose de dallettes, et à éviter les murs de soutènement ou les mouvements de terre
trop importants qui modifieraient de manière considérable les abords du
bâtiment existant.
On retrouve ces exigences dans le document établi après
2012 par le SDT intitulé "
Constructions et installations hors zone à
bâtir – Modifications des abords de bâtiments érigés selon l'ancien droit
",
dont la teneur était la suivante (version d'août 2017) :
"
[...]
5. PLANS D'EAU, PISCINES ET
JACUZZIS
Les plans d'eau, piscines et
jacuzzis sont interdits dans les zones agricoles et viticoles protégées, les
forêts, les inventaires IFP et IMNS, les sites protégés par l'UNESCO ainsi que
dans les sites ISOS d'importance nationale.
Ailleurs, un
plan d'eau, une piscine ou un jacuzzi peut être admis aux conditions suivantes
:
·
l'objet doit s'intégrer harmonieusement dans les abords du
bâtiment principal;
·
[...];
·
le plan d'eau utile et son local technique enterré ne doivent pas
dépasser 40 m
2
;
·
l'objet ne doit pas générer des mouvements de terre supérieurs à
50 cm en amont et en aval;
·
l'objet doit être localisé à proximité du bâtiment principal
(distance maximale d'environ 10 m);
·
[...];
·
les aménagements qui bordent le plan d'eau (dallettes, plancher,
etc.) doivent être limités au strict minimum;
·
[...].
"
On peut encore préciser que, dans sa version
actuelle (décembre 2020) disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch),
la fiche ne tolère dorénavant plus que les piscines amovibles de petite taille
jusqu'à 10 m
3
proches du bâtiment. Les piscines plus grandes, les
étangs et les jacuzzis sont exclus (cf. ch. 3.5).
Ne constituant pas une règle de droit, la directive
du SDT ne lie pas le juge. Comme pour les autres ordonnances administratives,
il convient de la prendre en considération, surtout si elle concerne des
questions d'ordre technique, mais il faudra s'en écarter si l'interprétation qu'elle
donne n'est pas conforme à la loi ou à des principes généraux (voir par exemple
ATF 133 V 394 consid.
3.3; 132 V 321 consid. 3.3; 130 V 163
consid. 4.3.1; 129 V 200 consid.
3.2).
bb) Dans le cas présent, sur le plan de construction
soumis par les recourants à l'enquête publique à l'époque, la piscine projetée
représente une surface de 4.5 m sur 8.6 m, soit 38.7 m
2
, ce qui entre
dans le cadre quantitatif susmentionné. On n'y voit par contre aucune représentation
d'une zone de dallage autour de la piscine. L'autorité intimée retient qu'un
seul rang de dallettes aurait pu être autorisé conformément à la pratique en
vigueur à l'époque.
Si l'appréciation du respect de l'identité du
bâtiment doit tenir compte du fait que la maison n'a plus d'usage agricole
depuis 1972, on ne saurait toutefois admettre que des travaux d'agrandissement
ou de transformation en soulignent ou accentuent excessivement le caractère
résidentiel, en rupture avec l'affectation de la zone. Cela étant, ainsi que
les photographies aériennes de la parcelle des recourants présentes au dossier permettent
de le constater, la zone de dallage litigieuse couvre une surface qui est loin
d'être négligeable. En effet, en se référant à l'échelle de mesure indiquée sur
le cliché le plus récent, celle-ci représente une surface de 90 m
2
environ,
soit plus du double de celle de la piscine, si bien que l'emprise au sol de l'installation
s'en trouve pour le moins triplée. En outre, au regard des photographies
précitées, cette zone constituée de dalles en pierre de couleur jaune pâle ‒
qui est un matériau typique des zones villas ou résidentielles ‒, contribue
à conférer un caractère résidentiel aux abords du bâtiment, partant s'écarte
des caractéristiques d'aménagements extérieurs tels qu'ils existaient selon
toute vraisemblance en 1972, ou tels qu'ils pourraient s'harmoniser à la zone
agricole actuelle (cf. CDAP AC.2014.0240 du 14 juillet 2015 consid. 7;
AC.2010.0217 du 11 avril 2011 relatif à un chemin dallé et à des places de stationnement
engazonnées; cf. dans un autre sens AC.2011.0333 du 4 juillet 2013). L'on ne
saurait ainsi considérer que, par son caractère visuellement imposant, cet
aménagement extérieur respecte l'identité des abords du bâtiment existant, contrairement
à ce que prescrit l'art. 42 al. 1 aOAT. On rappellera du reste qu'à l'occasion
de l'autorisation de la piscine, il n'avait été fait aucune mention de l'installation
d'un pourtour de ce type et de cette importance. A cet égard, les recourants,
qui ont mis l'autorité cantonale devant le fait accompli, ne sauraient se
prévaloir à présent de leur bonne foi pour justifier la régularisation de l'ouvrage.
Partant, c'est à bon droit que l'autorité intimée a considéré
que la zone de dallage litigieuse ne pouvait être régularisée, à l'exception d'une
rangée autour de la piscine.
d) Est aussi litigieuse la question de la remise en
état du cabanon sis sur la parcelle des recourants, dont l'autorité intimée a
ordonné qu'il "corresponde à ce qui avait été autorisé dans le dossier
CAMAC n° 42784", c'est-à-dire au permis de construire délivré aux recourants
le 12 décembre 2000 pour la construction d'une "
piscine avec local
technique
".
aa) Les recourants exposent que le cabanon en cause
sert de local technique pour la piscine et qu'il est donc nécessaire à celle-ci.
Ils soutiennent qu'il correspond au permis de construire délivré, ou, si tel n'était
pas le cas, qu'il pourrait à tout le moins être régularisé.
En l'occurrence, au regard du plan de construction soumis
par les recourants à l'enquête publique ainsi que du permis de construire qui
leur a été délivré, l'ouvrage qui a été autorisé est un petit local technique.
Sur le plan, il est représenté sous la forme d'un petit carré de dimension réduite
situé à plus de dix mètres au Nord de la piscine, à l'intérieur du corps du
bâtiment d'habitation, relié à la piscine par des canalisations d'eaux claires
et d'eaux usées. Ses dimensions ne sont pas indiquées, mais on retire clairement
du plan l'idée générale que ce local est limité à une taille minimale, correspondant
à la surface strictement nécessaire pour abriter les installations techniques
qu'il renferme. Pour le reste, le permis de construire délivré n'autorise pas la
construction d'un cabanon en particulier.
Il ressort de la photographie aérienne la plus
récente de la parcelle des recourants, complétée par la consultation des images
disponibles sur le site internet de l'Etat de Vaud (guichet cartographique
cantonal, à l'adresse www.geo.vd.ch), qu'un cabanon rectangulaire d'une surface
d'environ 40 m
2
a été aménagé dans le prolongement de la piscine au
Nord-Est. Sur les photographies produites par les recourants dans le cadre de l'instruction,
on constate que ce cabanon d'apparence vétuste, muni d'un toit en plaques de tôle
et de murs en planches de bois de couleur très foncée, abrite le local
technique de la piscine. Implanté au niveau de la surface de la piscine, le
cabanon est en fait posé au-dessus des installations techniques reliées à cette
dernière, lesquelles sont aménagées dans une sorte de tranchée bétonnée dont le
niveau du sol se trouve à plus d'un mètre au-dessous du niveau de la surface de
la piscine. L'espace intérieur du cabanon apparaît également servir à entreposer
des objets, notamment des vélos.
Il est manifeste que la construction décrite
ci-dessus ne correspond pas au local technique autorisé par le permis de
construire. Elle en diffère par son emplacement, ses dimensions bien plus
importantes ainsi que sa forme rectangulaire et allongée. L'utilisation qui en
est faite paraît également aller au-delà de celle ordinairement réservée à un
simple abri pour installations techniques en rapport avec une piscine. Il sied
dès lors d'examiner si cette construction pourrait néanmoins faire l'objet d'une
régularisation, et dans quelle mesure le cas échéant.
bb) En droit vaudois, la question de l'assujettissement
des constructions à l'autorisation de construire est régie par l'art. 103 LATC,
dont la teneur est notamment la suivante :
"
1
Aucun travail
de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a,
alinéa 1, et 72a, alinéa 2, sont réservés.
2
Ne
sont pas soumis à autorisation :
a.  les
constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne
servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation
est liée à l'occupation du bâtiment principal;
b.  les aménagements
extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance;
c.  les
constructions et les installations mises en place pour une durée limitée.
Le règlement cantonal mentionne
les objets non assujettis à autorisation.
3
Les
travaux décrits sous les lettres a à c de l'alinéa 2 doivent respecter les
conditions cumulatives suivantes :
a.  ils ne doivent
pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la
nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés
dignes de protection tels ceux des voisins;
b.  ils
ne doivent pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement.
4
[...]
"
Depuis le 1
er
mars 2008, le règlement du
19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), auquel renvoie
l'art. 103 al. 2
in fine
LATC, contient à son art. 68a al. 2 une
énumération des constructions qui peuvent ne pas être soumises à autorisation;
celles-ci sont notamment (let. a) :
"a. les
constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation
ou à l'activité professionnelle dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que :
–
bûchers, cabanes de jardin ou serres d'une surface maximale de 8
m² à raison d'une installation par bâtiment ou unité de maisons jumelles ou
groupées;
–
pergolas non couvertes d'une surface maximale de 12 m²;
–
abris pour vélos, non fermés, d'une surface maximale de 6 m²;
–
fontaines, sculptures, cheminées de jardin autonomes;
–
sentiers piétonniers privés;
–
panneaux solaires aménagés au sol ou en façade d'une surface
maximale de 8 m²;"
Dans tous les cas cependant, pour ne pas être soumis
à autorisation, l'ouvrage doit respecter les conditions de l'art. 103 al. 3 LATC
exposées ci-dessus, c'est-à-dire qu'il ne doit pas porter atteinte à un intérêt
public prépondérant ou à des intérêts privés, comme ceux des voisins, et ne pas
avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement (CDAP AC.2019.0250 du 13
juillet 2020 consid. 3b/bb; AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 2;
voir égal. Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd. Bâle 2010, rem. ad art. 68a RLATC).
Dans la fiche "
Constructions
et installations hors zone à bâtir – Modifications des abords de bâtiments
érigés selon l'ancien droit
" déjà citée plus haut, le SDT indiquait ce
qui suit au sujet des constructions et installations non soumises à
autorisation (version d'août 2017) :
"
[...]
3. CONSTRUCTIONS ET
INSTALLATIONS
Les nouvelles constructions et installations
indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction ou installation
érigée selon l'ancien droit.
[...]
Par bâtiment
principal, indépendamment du nombre de logements qu'il contient, un seul objet
par type (1 à 6) non soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le
nombre total d'objets peut être limité en fonction de leur intégration aux
abords du bâtiment principal :
1.     une pergola de 12 m
2
;
2.     un cabanon de jardin de 8 m
2
ou une serre de 8 m
2
;
3.     un abri à vélo de 6 m
2
;
4.     une fontaine, un barbecue ou une
installation de jeu;
5.     un sentier piétonnier privé;
6.     des
panneaux solaires au sol de 8 m
2
.
Outre ces objets, des éléments
mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent
être admis si l'aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n'est pas modifié.
Les objets susmentionnés ne
doivent pas avoir une surface cumulative supérieure à 30% de la surface au sol
de la construction principale.
Ils doivent être localisés à
proximité du bâtiment principal (distance d'environ 10 m).
[…]
"
La version actuelle (décembre 2020) de cette fiche n'a
pas fondamentalement modifié la liste des objets non soumis à autorisation (cf.
ch. 3.5).
cc) En l'occurrence, il convient de distinguer les installations
techniques de la piscine et le cabanon. Il s'agit en effet d'éléments séparés
et qui ont une existence indépendante l'un de l'autre, le cabanon venant recouvrir
les installations techniques, qui se trouvent en-dessous du niveau du sol sur
lequel le cabanon est posé. Ces éléments doivent par conséquent être traités
séparément.
Les installations techniques constituent un
équipement indispensable à la piscine. Elles ne sont pas implantées à l'endroit
où elles figurent sur le plan sur la base duquel l'autorisation de construire a
été accordée aux recourants. Il n'existe toutefois pas d'intérêt prépondérant à
ordonner leur démontage, après vingt ans d'existence environ, pour les reconstruire
à l'endroit initialement autorisé. Elles peuvent donc demeurer à l'endroit
actuel, étant précisé que la surface qu'elles occupent doit correspondre au
strict minimum nécessaire pour les abriter. Il est rappelé à cet égard que la
fiche du SDT citée plus haut pose comme condition à l'autorisation d'une
piscine hors zone à bâtir notamment le fait que le plan d'eau utile et son
local technique enterré ne doivent pas dépasser 40 m
2
(cf. consid.
4c/aa ci-dessus). Il ressort d'ailleurs clairement du plan sur la base duquel l'autorisation
de construire a été délivrée que le local technique est limité à une taille
minimale. Les installations techniques actuelles de la piscine peuvent donc être
régularisées dans cette mesure.
Quant au cabanon, comme indiqué plus haut, il
ressort des photographies au dossier que celui-ci se présente sous la forme d'un
rectangle allongé d'une surface d'environ 40 m
2
. Dans ses dimensions
imposantes actuelles, cet ouvrage ne bénéficie d'aucune autorisation de
construire. Les recourants, qui avaient requis l'autorisation de construire une
piscine avec petit local technique, ne sauraient donc se prévaloir de leur
bonne foi à cet égard. Au regard des photographies, il s'impose de constater
que le cabanon litigieux, par son apparence massive et par ses dimensions qui
permettent un usage qui excède largement celui d'une cabane de jardin ordinaire,
porte atteinte à l'identité du bâtiment d'habitation présent sur la parcelle
des recourants et de ses abords, contrairement à ce que prescrit l'art. 42 al.
1 aOAT. Cet ouvrage ne saurait par conséquent être régularisé dans sa forme
présente. Cependant, il y a lieu de relever que, selon l'art. 68a al. 2 let. a
RLATC, la pose d'un cabanon de jardin d'une surface de 8 m
2
au
maximum est possible sans autorisation. Cela étant, le cabanon litigieux est régularisable
dans cette limite.
En définitive, il apparaît que l'aménagement existant
doit être réduit à l'espace strictement nécessaire aux installations techniques
actuelles de la piscine, étant précisé qu'un cabanon d'une surface de 8 m
2
au maximum est réalisable sans autorisation.
5.
Activité commerciale
Les recourants contestent également le chiffre 4 du
dispositif de la décision attaquée, au terme duquel "
Aucune activité commerciale
ne peut être admise sur la parcelle n° 1203 de la commune de Forel (Lavaux)
".
Ils soutiennent que l'ordre de remise en état (cessation de toute activité
commerciale sur la parcelle précitée) est contraire aux art. 37a et 24c LAT, et
qu'il n'est en outre pas conforme au principe de la proportionnalité. Ils
invoquent aussi leur bonne foi et les conséquences de cet ordre de remise en
état sur la survie de l'entreprise I.________ Sàrl.
a) On peut d'emblée s'interroger sur l'existence d'un
intérêt actuel des recourants (qui est une des conditions de la qualité pour
agir [art. 75 LPA-VD; ATF 137 I 296 consid. 4.2; 137 II 40 consid. 2.1; CDAP GE.2021.0001
du 2 septembre 2021 consid. 1a et les références citées.; GE.2020.0236 du 25
août 2021 consid. 1d/aa; AC.2019.0389 du 31 mars 2021 consid. 2c et les références;
AC.2019.0096 du 25 février 2020 consid. 1a]) à contester ce point particulier
de la décision, dès lors qu'ils ne prétendent pas qu'ils exerceraient encore
personnellement une activité commerciale sur la parcelle dont ils sont propriétaires,
après que leur société E.________ S.A. ait été radiée du Registre du commerce en
2014. Cela étant, dans la mesure où les recourants autorisent des personnes tierces
à exercer actuellement une activité commerciale sur leur parcelle, on admettra
à ce stade leur intérêt à faire annuler l'ordre imposant la cessation de toute
activité commerciale.
b) Depuis son inscription au Registre du commerce le
******** 1990 jusqu'à sa radiation d'office par suite de faillite le 13 août
2014, la société E.________ S.A. a exercé sur la parcelle des recourants l'activité
d'entreprise de travaux publics, de transport, de terrassement, de location de
machines de chantier et de service de voirie. Dans le cadre de l'exploitation
de leur entreprise, les recourants ont fait aménager en 1994 sur leur parcelle des
places de stationnement sécurisées pour les véhicules et les machines de chantier.
La société I.________ Sàrl, dont le siège et
l'adresse correspondent à la parcelle des recourants, a été inscrite au
Registre du commerce le ******** 2013. Elle est active dans les domaines du transport
de matériaux et de déchets, du déneigement, ainsi que de la location tant de
machines de chantier que de personnel.
Il est constant que l'activité commerciale exercée par
les sociétés précitées et les constructions et installations qui s'y rapportent
ne sont pas conformes à la zone agricole dans laquelle est colloquée la
parcelle des recourants. Partant, une autorisation fondée sur l'art. 22 LAT n'est
pas envisageable. Il convient dès lors d'examiner si elle pourrait néanmoins
être délivrée sur la base des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT, en
particulier des art. 37a ou 24c LAT.
c) aa) Entré en vigueur le 1
er
septembre
2000, l'art. 37a LAT, qui se rapporte aux constructions et installations à
usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la
zone, habilite le Conseil fédéral à définir les conditions auxquelles sont
autorisés les changements d'affectation de telles constructions et
installations érigées avant le 1
er
janvier 1980 ou qui sont devenues
contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du plan d'affectation.
Faisant usage de cette faculté, le Conseil fédéral a
prévu ce qui suit à l'art. 43 OAT :
"
Constructions
et installations à usage commercial érigées selon l'ancien droit (art. 37a LAT)
1
Les changements d'affectation
et les agrandissements de constructions et installations artisanales ou
commerciales devenues contraires à l'affectation de la zone peuvent être
autorisés:
a.    si la
construction ou l'installation a été érigée ou transformée légalement;
b.    s'il n'en résulte
aucun nouvel impact important sur le territoire et l'environ-nement;
c.    si la nouvelle
utilisation ne contrevient à aucune autre loi fédérale;
d. à f.   ...
2
La surface utilisée
pour un usage non conforme à l'affectation de la zone peut être agrandie de 30%,
les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour
moitié.
3
Si
l'agrandissement de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation
de la zone en dehors du volume bâti existant excède 100 m
2
, il ne pourra
être autorisé que s'il est indispensable au maintien de l'entreprise
."
Les art. 37a LAT et 43 OAT ont pour objectif de
permettre aux entreprises commerciales sises hors de la zone à bâtir de
maintenir leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin de
préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation. Il s'agit d'une
extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) en faveur des
constructions à usage commercial. Ni l'ordonnance ni la loi ne posent
expressément d'exigence quant à la continuité de l'activité commerciale.
Celle-ci découle toutefois clairement des buts de la réglementation, qui est d'accorder
aux entreprises commerciales ou artisanales existantes la flexibilité dont elles
peuvent avoir besoin en termes d'augmentation de capacité et d'adaptation des
processus de production, pour pouvoir demeurer compétitives. Il ne s'agit donc
en aucun cas d'ouvrir des bâtiments commerciaux ou artisanaux désaffectés à des
usages tout différents ou de permettre l'installation en zone agricole d'entreprises
entièrement nouvelles (ATF 140 II 509 consid. 2.2; TF 1C_176/2010 du 30 juillet
2010 consid. 2.2 et les références citées; CDAP AC.2020.0140 du 17 août 2021
consid. 5d; AC.2019.0169 du 6 janvier 2020 consid. 5; AC.2015.0148 du 6 octobre
2016 consid. 3d). Avec cette réglementation spéciale, le législateur fédéral entendait
donner aux autorités cantonales une marge de manœuvre plus importante que celle
octroyée à l'art. 24c LAT pour toutes les autres constructions (Rudolf Muggli,
in
Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre Tschannen [éds], Commentaire
pratique LAT : Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 1 ad art. 37a LAT).
bb) En l'espèce, les art. 37a LAT et 43 OAT ne trouvent
pas à s'appliquer. En effet, d'une part, la société des recourants E.________ S.A.
a été inscrite au Registre du commerce au mois de ******** 1990, de sorte qu'elle
a débuté son activité commerciale sur la parcelle des intéressés bien après le
1
er
janvier 1980; il en va de même pour la société I.________ Sàrl,
qui a été inscrite au Registre du commerce au mois de ******** 2013. D'autre
part, les constructions et installations à usage commercial en cause ne sont pas
devenues contraires à l'affectation de la zone en raison d'une modification du
plan d'affectation intervenue ultérieurement.
Les recourants n'établissent pas que leur parcelle
aurait été le siège d'une construction ou installation à usage commercial érigée
légalement avant le 1
er
janvier 1980. En particulier, dans leurs déterminations
du 28 janvier 2021, ils soutiennent que la parcelle aurait accueilli avant 1971
une halle d'engraissement de bétail, soit une activité commerciale non agricole
au sens de la LAT. Ils ne fournissent toutefois aucun élément de preuve à l'appui
de leurs allégations, de sorte qu'on ne peut prendre en considération ces
dernières.
d) Comme il a été exposé au consid. 4b ci-dessus, l'art.
24c LAT, entré en vigueur le 1
er
septembre 2000, reconnaît en
principe le bénéfice de la garantie de la situation acquise aux constructions et
installations sises hors de la zone à bâtir qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone, lorsque celles-ci ont été érigées ou transformées de manière
conforme au droit matériel en vigueur avant le 1
er
juillet 1972.
En l'occurrence, les constructions et installations
en rapport avec l'activité commerciale exercée sur la parcelle des recourants,
en particulier les aménagements sécurisés réalisés en 1994 pour stationner des
véhicules et des machines de chantier, ne peuvent pas bénéficier de la garantie
étendue de la situation acquise conférée par cette disposition, dans la mesure
où elles ont été érigées après le 1
er
juillet 1972.
e) aa) Selon l'art. 24 LAT (dont le texte du premier
alinéa n'a pas connu de modification depuis son entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980), en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour
tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)
et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions
sont cumulatives (ATF 113 Ib 141 consid. 5).
Dans le cas présent, les recourants ne prétendent pas,
à juste titre, que l'activité commerciale d'entreprise de travaux publics, de transport
de matériaux et déchets, de terrassement, de service de voirie et de déneigement,
ainsi que de location de machines de chantier et de personnel exercée sur leur parcelle
ne pourrait l'être en zone à bâtir, en d'autres termes qu'elle serait imposée
par sa destination en zone agricole. Partant, l'art. 24 LAT ne trouve pas
application en l'espèce.
bb) Dans sa version initiale entrée en vigueur le 1
er
janvier 1980, l'art. 24 LAT comprenait un second alinéa, qui a été abrogé le 1
er
septembre 2000. Cette disposition prévoyait que "
Le droit cantonal peut
autoriser la rénovation de constructions ou d'installations, leur transformation
partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles
avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire
". Le législateur
vaudois avait fait usage de cette faculté en édictant l'art. 81 al. 4 aLATC
(Recueil annuel 1985 538), qui conférait ainsi au département cantonal la
compétence d'autoriser les rénovations, transformations partielles ou
reconstructions à des conditions matériellement identiques à celles énoncées à l'art.
24 al. 2 aLAT (TF 1A.244/1992 du 26 octobre 1993 consid. 3a).
Le droit fédéral fixait toutefois impérativement le genre de travaux
auxquels s'appliquaient les conditions plus souples prévues à l'al. 2. Les
travaux plus importants tombaient sous le coup de l'al. 1 de l'art. 24 LAT.
Aussi, les notions de rénovation, de transformation partielle et de
reconstruction étaient-elles inhérentes au droit fédéral; elles constituaient
la ligne de partage entre les al. 1 et 2, de sorte que la compétence législative
cantonale en cette matière n'était pas illimitée (
DFJP/OFAT, Etude
relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Berne 1981, n. 32
ad art. 24 LAT
).
La jurisprudence du Tribunal fédéral à
propos de l'art. 24 al. 2 aLAT avait adopté les principes suivants : la
transformation pouvait consister en un agrandissement, une modification intérieure
ou un changement d'affectation. Elle était partielle lorsque le volume,
l'apparence extérieure et la destination du bâtiment restaient largement
identiques et que la transformation ne générait pas d'effet important sur
l'affectation de la zone, l'équipement ainsi que l'environnement (ATF 127 II
215 consid. 3a;
Jacques Matile et al., Droit vaudois de la construction,
2
ème
éd. 1994 Lausanne, n. 8.3.1.1 ad art. 24 LAT et les références
citées
).
Par ailleurs, la nouvelle utilisation ne devait
pas diverger fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une destination
économique entièrement nouvelle (TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.2;
1A.247/1997 du 15 janvier 1998 consid. 2 in RDAF 1998 I 158 et les arrêts
cités; cf. également DFJP/OFAT, Etude précitée, nn. 35 à 42 ad art. 24 LAT). Quant
aux "
exigences majeures de l'aménagement du territoire
" au sens
de l'art. 24 al. 2 LAT, elles devaient être définies, d'une façon générale, à
la lumière des art. 1 et 3 LAT : il s'agissait le plus souvent de la protection
du paysage et de l'environnement, de la lutte contre la dispersion des
constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (arrêt du Tribunal
administratif cantonal [TA] AC.1990.7562 du 15 octobre 1992 consid. 3b; Jacques
Matile et al., op. cit., n. 9 ad art. 24 LAT et les références citées).
Dans le cas présent, l'activité commerciale exercée
par les recourants sur leur parcelle à la suite de l'inscription de leur
société E.________ S.A. au Registre du commerce au mois de ******** 1990 ne saurait
être considérée comme un changement de moindre ampleur relevant de l'al. 2 de l'art.
24 aLAT et non de son al. 1. D'une part, les services de travaux publics,
transport, terrassement, voirie et location de machines de chantier proposés
par les intéressés impliquaient une destination économique entièrement nouvelle
(étant rappelé que l'existence avant 1971 d'une activité commerciale non
agricole sur la parcelle n'est pas établie; cf. consid. 5c/bb ci-dessus). D'autre
part, comme il ressort des photographies aériennes prises en 1991 et 1995 figurant
au dossier, l'activité commerciale développée a eu pour effet d'altérer
radicalement le caractère des lieux, la concentration de véhicules, de machines
de chantier ainsi que de dépôts de matériaux divers sur une surface importante
de la parcelle tranchant fortement avec le milieu agricole environnant et constituant
dès lors une modification dont la portée dépassait le cadre limité de l'art. 24
al. 2 aLAT.
f) Les recourants font valoir que l'interdiction prononcée
par l'autorité intimée d'exercer une activité commerciale sur leur parcelle viole
le principe de la bonne foi (cf. consid. 3e ci-dessus). Ils relèvent ainsi que
l'exploitation de la parcelle dans le cadre de l'activité de leur société E.________
S.A. était connue de l'autorité cantonale, cette dernière ayant approuvé en
1995 un permis de construire relatif à la sécurisation de places de parc pour
des véhicules et des machines de chantier sur la parcelle. Ils considèrent par
conséquent que l'autorité cantonale a toléré l'activité commerciale non
conforme à l'affectation de la zone qui était exercée, de sorte que l'autorité
intimée ne saurait à présent en ordonner la cessation.
En l'occurrence, il ressort des pièces au dossier qu'au
cours de l'année 1994, l'Etat de Vaud, par son Service des eaux et de la
protection de l'environnement, a ordonné à la société des recourants de
réaliser des travaux de sécurisation des places de stationnement des véhicules
et machines de chantier sur leur parcelle. Après avoir procédé à une inspection
locale du site le 3 mai 1994 en compagnie de représentants de la Municipalité
de Forel (Lavaux), l'autorité cantonale a imparti aux recourants par lettre du
10 mai 1994 un ultime délai au 20 mai suivant pour procéder aux travaux (cf. pièce
n° 6 produite par les recourants). Le 25 mai suivant, la Municipalité a
confirmé à l'autorité cantonale la bonne réalisation des travaux (cf. pièce n° 5
produite par les recourants); elle lui a transmis le 22 novembre 1995 le plan
des aménagements réalisés (places sécurisées, décanteur-séparateur d'huile et
d'essence, tracé des canalisations; cf. pièce n° 4 produite par les recourants
et plan en question au dossier de l'autorité intimée).
Au vu des circonstances relatées ci-dessus, il est manifeste
que l'autorité cantonale avait non seulement connaissance de l'activité non
conforme à l'affectation de la zone développée par les recourants sur leur
parcelle, mais encore qu'elle a toléré l'exercice de celle-ci moyennant la
réalisation par les intéressés d'ouvrages de protection de l'environnement (sols
et eaux), et ceci depuis 1994 au moins. Par contre, l'autorité cantonale en
charge de l'aménagement du territoire n'a jamais délivré aux recourants de
permis de construire en rapport avec l'activité commerciale de leur société ni autorisé
un changement d'affectation de leur parcelle. D'ailleurs, tant lorsqu'ils ont
fondé leur société en 1990 que par la suite, les recourants n'ont pas sollicité
auprès de l'autorité cantonale compétente une telle autorisation, quand bien
même les art. 22 LAT et 103 LATC leur en faisait déjà l'obligation, de sorte que
l'activité commerciale exercée sur leur parcelle, bien que tolérée, est demeurée
illicite.
Dans les faits, les recourants ont pu exercer
l'activité en cause jusqu'au moment où leur société E.________ S.A. a été radiée
du Registre du commerce pour cause de faillite le 13 août 2014. Ils n'allèguent
pas qu'ils auraient personnellement poursuivi l'exercice d'une activité
commerciale sur leur parcelle par la suite, ni qu'ils auraient l'intention d'en
reprendre une. Selon la jurisprudence, si des constructions illégales,
contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées
en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du
non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en
trouve récompensé (TF 1C_143/2015 du 13 novembre 2015 consid. 2.4). C'est
pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en zone
agricole doivent être supprimées, à moins que ‒ à titre exceptionnel ‒
il puisse y être renoncé en vertu des principes généraux du droit public (TF
1C_76/2019 du 28 février 2020 consid. 7.1). Cela étant, à supposer que la
protection de la bonne foi puisse être reconnue aux recourants en raison du
comportement de l'autorité cantonale, ceux-ci ne sauraient cependant en
bénéficier encore après une interruption durable de l'activité concernée pendant
une période significative. En l'occurrence, au moment de la décision attaquée, les
intéressés avaient cessé d'exercer une activité commerciale sur leur parcelle depuis
six ans; or, l'écoulement d'une telle durée ne permet plus de faire prévaloir leur
intérêt privé à la poursuite d'une activité illicite seulement tolérée sur
l'intérêt public au rétablissement d'un état conforme au droit.
Le fait que la société I.________ Sàrl exerce une
activité commerciale sur la parcelle des recourants ne change rien à ce qui
précède. En effet, il s'agit d'une société nouvelle fondée le ******** 2013, indépendante
de la société des recourants E.________ S.A., qui a existé parallèlement à
cette dernière jusqu'à la radiation de celle-ci en 2014, et qui n'a pas de
liens avec elle. Elle n'a pas repris la société des recourants, et ces derniers
n'allèguent pas qu'ils travailleraient en son sein; ils ne font pas non plus
partie de sa direction, selon les indications figurant sur l'extrait du Registre
du commerce relatif à cette nouvelle entreprise. Par ailleurs, il n'est pas
déterminant que les gérants de la société I.________ Sàrl soient "
les
enfants d'un des recourants
" (cf. mémoire de recours, p. 4), dès lors que
ceux-ci n'ont pas de droits personnels sur la parcelle dont seuls les recourants
sont propriétaires en l'état. Dans ces conditions, on ne voit pas sur quelle
base l'exercice d'une activité commerciale par la société I.________ Sàrl sur
leur parcelle permettrait aux recourants d'invoquer le bénéfice de la
protection de la bonne foi.
g) Les recourants soutiennent également que
l'autorité intimée serait déchue du droit d'exiger la cessation de l'activité commerciale,
en raison de l'écoulement du délai de péremption de 30 ans instauré par la
jurisprudence.
En l'occurrence, s'il est exact que la compétence
d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme
au droit est soumise en principe à un délai de péremption de 30 ans, voire même
moins, notamment lorsque l'autorité compétente a toléré pendant des années un
état dont elle connaissait l'illégalité, il y a toutefois lieu de rappeler que
le Tribunal fédéral a récemment jugé, dans un arrêt de principe rendu le 28 avril
2021, que, contrairement aux constructions illégales en zone à bâtir, l'obligation
de rétablir un état conforme au droit d'installations sises hors de la zone à
bâtir ne s'éteint pas après 30 ans. Les autorités peuvent ainsi ordonner la
démolition des bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la
zone à bâtir, quelle que soit leur date de construction (cf. consid. 3f
ci-dessus et la référence à l'arrêt cité, destiné à la publication). Dans le
cas présent, il ne se justifie pas de déroger à cette nouvelle jurisprudence.
6.
Dès lors que les travaux litigieux ne peuvent être régularisés
a
posteriori
ni admis en application du principe de la bonne foi, il reste à
examiner l'ordre de remise en état sous l'angle de la proportionnalité.
a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte
aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi notamment être
justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.
Ce principe exige que les mesures mises en œuvre soient propres à atteindre le
but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une
mesure moins contraignante (règle de la nécessité); il doit en outre y avoir un
rapport raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts) (ATF 140 I
168 consid. 4.2.1; 135 I 233 consid. 3.1; TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid.
7.1).
Lorsque des constructions ou des installations
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation
de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de
rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée
du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. Message du Conseil fédéral du
20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la LAT, FF 2010 964
ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; TF 1C_162/2019 du 25 novembre 2019 consid. 3.2;
1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1; 1C_482/2017 du 26 février 2018
consid. 2.2 et les références citées). Cette séparation doit par conséquent, en
dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (ATF
132 II 21 consid. 6.4; TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c). Si des
constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la
séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement contraire
au droit s'en trouve récompensé (TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1; 1C_143/2015
du 13 novembre 2015 consid. 2.4). S'ajoute à cela que la remise en état
poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la limitation du nombre et
des dimensions des constructions en zone agricole (ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111
Ib 213 consid. 6b; TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c) ainsi que le
respect du principe de l'égalité devant la loi (TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid.
3.3). Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère
que l'application du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être
rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de son application puissent le
faire de manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la
sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité
renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle
sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne
foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans
l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; 132 II 21 consid. 6; 123 II 248
consid. 3a/bb; TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1; 1C_1C_292/2016 du 23
février 2017 consid. 5.1; 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1). Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité.
Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à
ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter
les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_292/2016
du 23 février 2017 consid. 5.1; 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid.
7.1).
b) aa) En l'espèce, l'aménagement de la piscine et
du cabanon ainsi que leur maintien relèvent d'une pure question de convenance.
L'intérêt privé à l'annulation de l'ordre de remise en état se limite à conserver
l'usage de ces objets et, s'agissant de la zone de dallage, il consiste en une
utilisation accrue de la piscine, installation d'agrément qui ne serait au
demeurant certainement plus autorisée, en application du droit actuel, hors
zone à bâtir. Or, de jurisprudence constante, un tel motif ne saurait en soi faire
échec à l'inconstructibilité de principe de la zone agricole (ATF 129 II 63
consid. 3.1; 123 II 256 consid. 5a, 499 consid. 3b/cc et les arrêts cités; TF
1C_6/2009 du 24 août 2009 consid. 5.2).
En l'occurrence, on ne saurait dire que la
dérogation à la règle serait mineure; les constructions litigieuses dépassent
largement la mesure d'un agrandissement respectant l'identité du bâtiment et de
ses abords, sis en zone agricole.
Les recourants n'évoquent pas le coût des mesures de
remise en état ordonnées. Les travaux qu'elles impliquent (suppression de
l'essentiel de la zone de dallage, rétablissement et ensemencement du terrain
naturel, évacuation des dallettes dans un dépôt agréé; enlèvement du cabanon) ne
devraient toutefois pas entraîner de frais excessifs. Au demeurant, ces frais ne
seront pas disproportionnés au regard de l'importance des intérêts publics en
cause. Il est notamment rappelé sur ce point que le Tribunal fédéral a confirmé
des ordres de démolition, respectivement de remise en état, donnés à des constructeurs
(qui ne pouvaient certes se prévaloir de leur bonne foi) qui alléguaient à
titre de préjudice des montants de 100'000 francs (TF 1C_167/2007 du 7 décembre
2007 consid. 6.2), voire de 300'000 francs (TF 1C_170/2008 consid. 3.2 du 22 août
2008; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid. 6.2) et qu'il n'est habituellement
pas accordé de poids particulier à l'aspect financier de la remise en état (cf.
notamment ATF 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid.
4.2; 1C_404/2009 du 12 mai 2010 consid. 4.3).
L'intérêt public l'emporte ainsi sur l'intérêt privé
des propriétaires à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au
droit. Il n'est pas déterminant à cet égard que la surface de terrain ainsi
libérée ne soit finalement pas vouée à l'agriculture proprement dite, que les
installations en cause se trouvent dans le jardin des recourants à proximité
directe d'un bâtiment résidentiel, ou qu'elles soient masquées à la vue par la
disposition du jardin et les aménagements l'entourant. Ces arguments ne sont
pas pertinents dans la mesure où ces installations contreviennent néanmoins à
la législation hors zone à bâtir et que l'intérêt public à appliquer strictement
la séparation entre territoire bâti et non bâti est déterminant.
On relèvera que l'autorité intimée n'a d'ailleurs
pas méconnu le principe de la proportionnalité puisqu'elle a accepté la régularisation
d'une rangée de dallettes autour de la piscine conformément à sa pratique. Ce
principe est également respecté s'agissant du cabanon litigieux, puisqu'il est
loisible aux recourants de maintenir cette construction dans les limites
prévues par les dispositions légales citées au consid. 4d/bb ci-dessus.
bb) S'agissant de l'ordre de remise en état imposant
la cessation de toute activité commerciale sur la parcelle des recourants,
celui-ci poursuit des intérêts publics importants, à savoir le respect de la
séparation de l'espace bâti et non-bâti ainsi que la limitation des
constructions et l'exclusion des activités commerciales en zone agricole. Les
recourants ont pu bénéficier pendant de nombreuses années d'une utilisation de leur
parcelle non conforme à l'affectation de la zone, et il ne s'impose pas de
permettre à cette situation contraire à la loi de se poursuivre. Les intéressés
font valoir que la cessation de l'activité commerciale sur leur parcelle
plongerait leur famille "
dans la plus grande précarité
". Ils n'offrent
toutefois aucun élément concret pour étayer cette affirmation, qui peine
d'ailleurs à convaincre. En effet, comme il a été relevé plus haut, les recourants
n'exercent plus d'activité commerciale sur leur parcelle depuis plusieurs années.
Quant à l'entreprise I.________ Sàrl, rien ne permet de retenir qu'il lui
serait impossible d'aller s'installer dans une zone à l'affectation appropriée pour
exercer son activité. Les recourants échouent dès lors à démontrer que leur intérêt
privé à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au droit l'emporte
sur les intérêts publics poursuivis.
cc) Ainsi, l'autorité intimée ne pouvait, sauf à violer
le droit fédéral, renoncer au rétablissement d'une situation conforme au droit
et, dans ces circonstances, les ordres de remise en état, conformes au principe
de la proportionnalité, doivent être confirmés.
7.
a) Dès lors que les mesures de remise en état ordonnées par l'autorité
intimée sont confirmées, la tenue d'une séance de constat ultérieure conduite par
l'autorité communale en présence des recourants ou de leur représentant pour en
contrôler l'exécution et en rendre compte à la DGTL, conformément aux chiffres
6 et 7 du dispositif de la décision attaquée, est adéquate et échappe à la
critique.
b) L'autorité intimée a en outre mis à la charge des
recourants un émolument de décision de 1'280 francs.
La perception d'un émolument par l'autorité intimée
se fonde sur l'art. 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en
matière administrative (RE-Adm; BLV 172.55.1), en vertu duquel un émolument
allant de 500 fr. à 10'000 fr. est perçu pour les décisions de suspension de travaux,
de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à une
construction illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de gestion du
dossier.
En l'occurrence, l'autorité intimée a détaillé les postes
de l'émolument requis (pour 8 heures de travail, subdivisées en trois catégories,
à 160 fr./heure, soit 1'280 fr. au total). Ce montant n'apparaît pas excessif compte
tenu de la nature de la cause. Du reste, les principes applicables à la fixation
des émoluments administratifs n'ont pas été violés, de sorte que l'émolument
mis à la charge des recourants peut être confirmé.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être très
partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que, s'agissant
du local technique de la piscine des recourants, l'aménagement existant doit
être réduit à l'espace strictement nécessaire aux installations techniques
actuelles de la piscine, étant précisé qu'un cabanon d'une surface de 8 m
2
au maximum est réalisable sans autorisation. Pour le reste, la décision attaquée
est confirmée. L'autorité intimée fixera un nouveau délai aux recourants pour
procéder à l'exécution des travaux.
Les recourants, qui obtiennent très partiellement
gain de cause, supportent des frais de justice réduits en conséquence, qu'il y
a lieu d'arrêter à 2'500 francs (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1
du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Pour les mêmes motifs, les recourants ont droit à des
dépens réduits, arrêtés à 500 francs. En outre, il n'y a pas lieu d'allouer de
dépens à l'autorité intimée et la commune, celles-ci ayant procédé sans l'assistance
d'un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 24
août 2020 est réformée dans le sens exposé au considérant 8 du présent arrêt.
Elle est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument de justice réduit de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
est mis à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement
entre eux.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale du territoire et
du logement, versera aux recourants A.________ et B.________, créanciers solidaires,
un montant de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens réduits.
Il n'est pas alloué de dépens aux autres parties.
Lausanne, le 10 décembre 2021
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.