vd_omni · PS.2016.0086 · 2017-07-17 · fr

A.________/Service de prévoyance et d'aide sociales | Le SPAS ne pouvait pas se limiter à déclarer irrecevable la demande de la recourante tendant à la fixation de son domicile d'assistance et à la fourniture de prestations d'assistance. Si l'autorité intimée s'estimait incompétente, elle devait transmettre le dossier à l'autorité compétente pour statuer sur les conditions d'octroi de telle prestation, ce qui implique de fixer préalablement un domicile d'assistance dans le Canton de Vaud. Examen de l'existence d'un tel domicile par économie de procédure, dans la mesure où le SPAS a également, à titre subsidiaire, nié son existence au regard des dispositions de la LAS. La recourante, dont le domicile se trouvait à Vevey, a été placée durant toute sa minorité dans un autre canton sans qu'il n'en résulte une modification de son domicile d'assistance. Le litige porte sur la fixation du domicile d'un jeune adulte, après son accession à la majorité. Dans la situation de la recourante, qui est intégrée à une institution en vue de terminer sa formation scolaire de base, l'art. 9 al. 3 LAS fait obstacle à la création d'un nouveau domicile. Le domicile de la recourante se trouve par conséquent toujours dans le Canton de Vaud. Recours admis et renvoi du dossier au SPAS pour nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.07.2017 PS.2016.0086

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 juillet 2017
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; Mme Isabelle Guisan et
M. Alex Dépraz, juges; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________
représentée par Me François CONTINI, avocat à Bienne,
Autorité intimée
Service de prévoyance
et d'aide sociales,
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 18 novembre 2016 (domicile d'assistance)
Vu les faits suivants
A.
A.________ est née à ******** le ******** 1998.
Elle a vécu à ******** avec son père, qui détenait sur elle l'autorité
parentale exclusive, jusqu'en 2005. A.________ a ensuite été placée auprès de
ses grands-parents maternels, qui séjournent dans le Canton d'Appenzell
Rhodes-Extérieures. A compter du 1
er
octobre 2013, elle a été placée
auprès de diverses institutions, lorsque le droit du père de déterminer son
lieu de résidence lui a été retiré. Le Service de protection de la jeunesse
vaudois a assumé les coûts de l'entretien de A.________ jusqu'à sa majorité, le
******** 2016.
B.
Le 9 juin 2016, l'autorité de protection de
l'adulte et de l'enfant de Herisau (Appenzell Rhodes-Extérieures) a levé la
curatelle d'assistance éducative prononcée en faveur de A.________ et la mesure
de retrait du droit de déterminer le lieu de résidence. Elle a instauré en sa
faveur une curatelle d'accompagnement et une curatelle de représentation ayant
pour objet la gestion de son patrimoine. B.________ a été nommée en tant que
curatrice.
C.
A.________ a intégré, à compter du 1
er
juillet 2016, l'institution spécialisée ********, à ******** (Thurgovie). La
fréquentation de cette institution doit lui permettre d'effectuer une dixième
année scolaire.
D.
Le 8 juillet 2016, le Service social de la Commune
d'Herisau s'est adressé au Service de la protection de la jeunesse vaudois,
pour lui demander de prendre en charge les frais pour l'année scolaire 2016/2017.
Il en a fait de même le 23 septembre 2016 auprès du Service de prévoyance et
d'aides sociales (ci-après: le SPAS).
E.
Le 11 octobre 2016, le SPAS a informé le Service
social de la Commune d'Herisau qu'il entendait, faute de domicile vaudois de A.________,
refuser d'intervenir financièrement en sa faveur, s'agissant des coûts de la
fréquentation de l'institution ********.
F.
A.________, agissant avec le concours de sa
curatrice, a demandé au SPAS de rendre une décision formelle au sujet de la
prise en charge, par le Canton de Vaud, de ses frais d'assistance.
G.
Le 18 novembre 2016, le SPAS a déclaré la demande
de A.________ irrecevable. Il l'a subsidiairement rejetée.
H.
A.________ a recouru à l'encontre de la décision du
SPAS du 18 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal, en concluant à son annulation, ainsi qu'à la
condamnation du SPAS à accorder à A.________ des prestations d'aide sociale
rétroactivement dès le mois de juillet 2016. A.________ a demandé à être mise
au bénéfice de l'assistance judiciaire.
Le SPAS a conclu au rejet du recours.
Invitée à répliquer, A.________ ne
s'est pas déterminée.
I.
Le 5 janvier 2017, le juge instructeur a mis A.________
au bénéfice de l'assistance judiciaire.
J.
A.________ a communiqué au Tribunal une décision du
11 novembre 2016 rendue par la Justice de paix du district de la Riviera –
Pays-d'enhaut. Cette autorité judiciaire a accepté, à la demande de l'autorité
de protection de l'enfant et de l'adulte du Canton d'Appenzell Rhodes-Extérieures,
de transférer en son for la curatelle combinée d'accompagnement, de
représentation et de gestion instituée en faveur de A.________. Elle a nommé C.________
en qualité de curateur.
Invité à se déterminer au sujet de
cette nouvelle pièce, le SPAS a maintenu ses conclusions.
K.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) L’objet du litige est défini par trois éléments:
la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci.
Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et
jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous
forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de
recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le
juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà
de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125
V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées).
b) L'autorité intimée a déclaré
irrecevable, subsidiairement a rejeté la demande de la recourante tendant à ce
que le Canton de Vaud soit reconnu comme domicile d'assistance et prenne en
charge ses frais d'assistance. Elle a considéré que la loi fédérale sur la
compétence en matière d’assistance des personnes dans le besoin du 24 juin 1977
(LAS; RS 851.1), s'adressant exclusivement aux cantons, ne permettait pas à un
particulier de réclamer directement sa prise en charge financière à un canton. La
recourante a conclu à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à sa
réforme, en ce sens que des prestations sociales lui sont octroyées
rétroactivement au mois de juillet 2016. Cette dernière conclusion sort du
cadre du litige, l'autorité intimée ayant limité son examen à la problématique
du domicile d'assistance de la recourante. Elle est par conséquent irrecevable.
c) Dans le cadre de la délimitation de
l'objet du litige, se pose également la question de savoir si l'autorité
intimée pouvait déclarer irrecevable la demande de la recourante.
L'autorité intimée a retenu à juste
titre que la LAS ne s'adressait pas directement aux particuliers. Cette loi
fédérale a en effet pour but principal d'établir des règles de conflit
applicables à d'éventuels litiges survenant entre les cantons, en lien avec
l'assistance de personnes dans le besoin. La LAS détermine ainsi le canton
compétent pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse
(art. 1
er
al. 1). Elle règle le remboursement des frais d’assistance
entre les cantons (al. 2). En principe, il incombe au canton de domicile
d'assister les citoyens suisses (art. 12 al. 1 LAS).
En l'occurrence, trois cantons sont
susceptibles d'être compétents pour l'assistance de la recourante, dont il
n'est pas contesté qu'elle se trouve dans le besoin. La recourante avait un
domicile d'assistance indépendant dans le Canton de Vaud jusqu'à sa majorité.
Elle séjourne actuellement dans une institution se trouvant dans le Canton de
Thurgovie. Enfin, le Canton de Vaud soutient que le centre des relations de la
recourante se trouve, depuis son accès à la majorité, dans le Canton
d'Appenzell Rhodes-Extérieures. Dès lors qu'aucun des trois cantons précités
n'a encore accepté de couvrir les frais d'assistance de la recourante, on se
trouve en présence d'un potentiel conflit négatif de compétence. La LAS ne
connaît pas de procédure spéciale destinée à régler ces conflits (Notice du 18
janvier 2016 de la Conférence suisse des institutions d'action sociale [CSIAS],
La compétence territoriale dans l'aide sociale, ch. 2). C'est la raison pour
laquelle la commission Questions juridiques de la CSIAS a publié en 2012 une
recommandation relative à la manière de gérer les conflits négatifs de
compétence entre les cantons (CSIAS, Conflits négatifs de compétence dans le
domaine intercantonal: Qui est compétent en matière d'assistance ?, janvier
2012). Constatant une lacune de la loi, la recommandation préconise
l'application (par analogie) des instruments mis à disposition par la LAS,
notamment lorsque les cantons ne sont pas d'accord sur le lieu du domicile
d'assistance.
Dans le cas présent, le litige ne
concerne pas deux cantons, qui seraient en désaccord sur la prise en charge des
frais d'assistance de la recourante. Ni le Canton d'Appenzell
Rhodes-Extérieures, ni celui de Thurgovie n'ont en effet à ce stade rendu une
décision de refus de prestations. L'autorité intimée ne saurait pour autant
refuser de statuer sur la demande de prestation de la recourante, pour le seul
motif que la LAS s'adresse seulement aux cantons, et déclarer une telle requête
purement et simplement irrecevable. Si elle s'estimait incompétente pour
statuer sur l'attribution de prestations sociales, l'autorité intimée devait
transmettre la demande de la recourante à l'autorité compétente pour examiner
les conditions d'octroi de prestations d'assistance, ce qui implique de fixer
préalablement l'existence d'un "domicile d'assistance" dans le Canton
de Vaud. Dans la mesure où l'autorité intimée s'est déjà prononcée à ce sujet,
en rejetant de manière subsidiaire la requête de la recourante, il se justifie,
par économie de procédure, d'examiner si la recourante dispose d'un
"domicile d'assistance" dans le Canton de Vaud. A cet égard, il y a
encore lieu de préciser que la recourante, qui se retrouve confrontée à
l'inaction des différentes autorités potentiellement compétentes et qui ne peut
de ce fait obtenir les prestations d'assistance nécessaires à son entretien,
dispose d'un intérêt évident à contester la décision rendue par le SPAS. Sa
qualité pour recourir doit dès lors être admise.
2.
L'autorité intimée conteste l'existence, dans le
Canton de Vaud, d'un domicile d'assistance de la recourante. Est en particulier
litigieux le domicile d'assistance de la recourante durant l'année scolaire
2016/2017, après sa majorité.
a) Selon l’art. 4 LAS, qui recouvre la
même notion de domicile que celle prévue à l'art. 4 de la loi du 2 décembre
2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051 - cf. arrêt PS.2010.0081
du 11 mars 2011 consid. 1a), la personne dans le besoin a son domicile
(domicile d’assistance) dans le canton où elle réside avec l’intention de s’y
établir; ce canton est appelé canton de domicile (al. 1). Le domicile
s’acquiert par la déclaration d’arrivée à la police des habitants et, pour les
étrangers, par la délivrance d’une autorisation de résidence, à moins qu’il ne
soit prouvé que le séjour a commencé plus tôt ou plus tard ou encore qu’il
n’est que provisoire (al. 2). Le séjour dans un home, un hôpital ou toute autre
institution et, s'il s'agit d'une personne majeure, le placement dans une
famille décidé par une autorité, ne constituent pas un domicile d'assistance
(art. 5 LAS).
La situation des enfants mineurs est
régie par l'art. 7 LAS, dont la teneur est la suivante:
"
Art. 7
Enfants mineurs
1
Quel que soit son lieu de séjour, l’enfant mineur partage le domicile
d’assistance de ses parents.
2
Si les parents n’ont pas de domicile civil commun, l'enfant mineur a
un domicile d'assistance indépendant au lieu de domicile du parent avec lequel
il vit de manière prépondérante.
3
Il a un domicile d’assistance indépendant:
a.   au siège de l’autorité de protection de l'enfant qui
exerce la tutelle;
b.   au lieu fixé à l’art. 4, lorsqu’il exerce une
activité lucrative et qu’il est normalement capable de pourvoir à son
entretien;
c.   au dernier domicile d’assistance fixé aux al. 1 et 2, lorsqu’il ne
vit pas avec ses parents ou avec l’un d’eux de façon durable;
d.   à son lieu de séjour
dans les autres cas."
L'art. 9 al. 3 LAS, intégré dans la
Section 4 "Fin du domicile", constitue le pendant de l'art. 5 LAS. Il
prévoit que l'entrée dans un home, un hôpital ou toute autre institution et,
s'il s'agit d'une personne majeure, le placement dans une famille, décidé par
une autorité ne mettent pas fin au domicile d'assistance.
b) Le présent litige porte sur la
problématique de la fixation du domicile d'un jeune adulte, après son accession
à la majorité.
La notice CSIAS sur la compétence
territoriale dans l'aide sociale dispose de ce qui suit, à ce sujet (ch. 8.3):
" Au moment où
l'enfant atteint la majorité, son domicile d'assistance n'est en principe plus
déterminé en vertu de l'art. 7 LAS. Cela ne signifie toutefois pas que le domicile
d'assistance déterminé pendant l'enfance en vertu de l'art. 7 LAS soit supprimé
automatiquement et dans tous les cas au moment où l'enfant atteint la majorité.
Lorsqu'une personne auparavant mineure vivait durablement séparée de ses
parents et que le séjour (volontaire ou involontaire) dans un home persiste
après la survenue de la majorité, l'art. 4, al. 1 LAS n'est pas applicable. En
effet, dans un tel cas, il est par principe exclu tant de constituer un
domicile au lieu du home que de mettre fin à l'ancien domicile d'assistance en
vertu de l'art. 5 en association avec l'art. 9, al. 3 LAS. Le domicile
d'assistance constitué pendant l'enfance sur la base de l'art. 7, al. 3, lettre
c LAS est maintenu jusqu'à la sortie du home (domicile appelé perpétué). Ceci
vaut également dans les cas où un enfant a été placé dans une famille
nourricière à la demande de l'APEA ou d'une autre autorité. Que le placement
ait été décidé formellement ou simplement réalisé dans les faits est sans
importance.
En revanche, lorsque
l'enfant devenu majeur reste de son plein gré dans la famille nourricière,
qu'il n'a plus besoin d'être pris en charge, que la continuation de son séjour
chez les parents nourriciers n'est pas lié à une fin particulière (telle que p.
ex. la fin d'un apprentissage) et qu'il a l'intention d'y rester durablement,
il est possible de constituer à cet endroit un domicile d'assistance selon
l'art. 4, al. 1 LAS. Ceci vaut également pour les enfants qui ne sont pas
durablement placés en milieu extra-familial et qui séjournent en dehors de leur
canton de domicile (à des fins particulières). Au moment où ceux-ci atteignent
la majorité, il s'agit d'examiner si cette fin particulière existe toujours."
Les normes CSIAS s'apparentent à des
circulaires. Celles-ci s'adressent aux organes d'exécution et n'ont pas d'effet
contraignant pour le juge. Toutefois, dès lors qu'elles tendent à une
application uniforme et égale du droit, il convient d'en tenir compte et en
particulier de ne pas s'en écarter sans motifs valables lorsqu'elles permettent
une application correcte des dispositions légales dans un cas d'espèce et
traduisent une concrétisation convaincante de celles-ci. En revanche, une
circulaire ne saurait sortir du cadre fixé par une norme supérieure qu'elle est
censée concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, un tel acte ne peut
prévoir autre chose que ce qui découle de la législation ou de la jurisprudence
(ATF 140 V 343 consid. 5.2 p. 346, 543 consid. 3.2.2.1 p. 547/548, et les
arrêts cités).
Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de
préciser la portée des normes CSIAS établies pour le calcul de l'aide sociale.
Il a relevé que, b
ien que
ces normes ne présentent
pas le caractère de normes juridiques, elles jouent un rôle important en
pratique. Elles constituent des normes de référence adéquates pour la
détermination de l'aide sociale qui est nécessaire pour assurer le minimum
social. Elles visent à garantir la sécurité juridique et l'égalité de
traitement entre justiciables. Elles évitent que les personnes soutenues
déplacent leur domicile en fonction de considérations liées aux divergences de
réglementations en ce domaine ou que certaines communes tentent de se décharger
de leurs obligations en incitant indirectement les personnes assistées à
déménager dans des communes réputées plus avantageuses pour les intéressés. Une
interprétation du droit cantonal fondée sur ces normes ne saurait donc sans
plus être taxée d'arbitraire. Eu égard au principe de l'individualisation de
l'aide sociale, elles n'ont cependant pas de portée contraignante (ATF 136 I
129 consid. 6.4 p. 135/136 et les références citées). La notice CSIAS sur la
compétence territoriale dans l'aide sociale répond à des objectifs similaires,
de sorte que la jurisprudence précitée du Tribunal fédéral trouve application,
par analogie.
c) En l'occurrence, il est constant
que la recourante avait, durant sa minorité, un domicile d'assistance
indépendant au sens de l'art. 7 al. 3 let. c  LAS, dans la mesure où elle a été
durablement placée auprès de tiers ou d'institutions, après avoir partagé,
durant plusieurs années, le domicile de son père, qui en détenait l'autorité parentale
exclusive. Le domicile d'assistance d'un enfant mineur de l'art. 7 al. 3 let. c
LAS reste en effet, ensuite du renvoi de l'art. 7 al. 3 let. c LAS aux al. 1 et
2 de cette disposition, à l'endroit du domicile d'assistance partagé en dernier
lieu avec le parent qui détient l'autorité parentale ou avec lequel il vit (cf.
ATF 139 V 433 consid. 4.2.1 p. 438). A compter du 1
er
octobre 2013, la
recourante a été placée dans diverses institutions. A compter du mois de
juillet 2016, soit environ deux semaines après sa majorité, elle a intégré une
institution dans le Canton de Thurgovie, en vue d'effectuer une dixième année
scolaire. Ce projet s'inscrit dans le cadre de la formation scolaire de base de
la recourante et doit lui permettre d'entamer un apprentissage. On ne se trouve
ainsi pas dans la situation où le séjour de la recourante ne serait plus lié à
une finalité particulière. L'art. 9 al. 3 LAS fait ainsi obstacle à la création
d'un nouveau domicile au sens de l'art. 4 LAS. Cela a pour conséquence que le
domicile d'assistance de la recourante se trouve toujours dans le Canton de
Vaud. Cette solution a de surcroît l'avantage d'être cohérente avec la décision
de la Justice de paix du district de la Riviera – Pays-d'Enhaut du 11 novembre
2016, qui a accepté le transfert en son for de la mesure de curatelle instituée
en faveur de la recourante, sur la base de l'existence d'un domicile dans le Canton
de Vaud.
3.
Le recours doit ainsi être admis et la décision
attaquée annulée. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée, pour nouvelle
décision au sens des considérants. Conformément à l'art. 4 al. 4 du Tarif des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015
(TFJDA; RSV 173.36.5.1), la procédure dans les affaires de prestations sociales
est gratuite. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un
avocat, a droit à des dépens. Les dépens sont fixés en fonction des opérations
accomplies par son avocat d'office, opérations énumérées dans une liste du
5 mai 2017. Le montant des dépens alloués en l'espèce n'étant pas
inférieur à l'indemnité qui aurait été fixée sur la base
du
règlement du Tribunal cantonal du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire
en matière civile (RAJ; RSV 211.02.3), applicable par analogie (art. 18 al. 5
LPA-VD), il n'y a pas lieu d'allouer à l'avocat d'office une indemnité
complémentaire au titre de l'assistance judiciaire.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de prévoyance et d'aide
sociales du 18 novembre 2016 est annulée, le dossier lui étant renvoyé pour
nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Il est statué sans frais.
IV.
Une indemnité de 1'400 francs, à payer à la
recourante à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par la
caisse du Service de prévoyance et d'aide sociales.
Lausanne, le 17 juillet 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.