vd_omni · AC.2015.0212 · 2017-12-28 · fr

A.________, B.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Office fédéral du développement territorial ARE | Révision du PGA de Montreux. Recours contre le déclassement d'une parcelle sur laquelle se trouvent des biotopes, de zone de constructions de villas en zone agricole combinée avec une mesure de conservation découlant du plan des valeurs naturelles et paysagères. Recours partiellement admis. La parcelle en cause ne répond pas à la définition de la zone agricole au sens de l'art. 16 al. 1 let. a LAT. De petite taille, très pentue et presque entièrement encerclée de forêt, elle ne dépend pas d'un domaine agricole et n'est pas proche de terrains cultivés par des agriculteurs. De surcroit, les biotopes dignes de protection (d'importance locale) qui s'y trouvent ne sont pas suffisamment protégés par l'affectation prévue. Une mesure de planification fondée sur l'art. 17 al. 1 let. d LAT s'imposant, le dossier doit être renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction sur la question de la protection du biotope, qui doit être prise en compte au stade de la planification déjà.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.12.2017 AC.2015.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 décembre 2017
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Virginie Favre et Mme
Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à
********,
tous deux représentés par Me Denis SULLIGER,
avocat à Vevey,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
représenté
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
2.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA,
à Lausanne,
2.
Office fédéral du développement
territorial ARE,
à Berne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du 10 juin
2015 du Département du territoire et de l’environnement approuvant
préalablement le PGA de la Commune de Montreux, et c/ décision du 4 septembre
2014 du Conseil communal de Montreux adoptant ce PGA
Vu les faits suivants:
A.
a) Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le Plan
d'affectation communal et le Règlement sur le plan d'affectation et la police
des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat le
15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA
1972). Des plans d'affectation spéciaux (ou plans d'extension partiels) ont été
adoptés ultérieurement pour certains secteurs.
b) Après l'aboutissement de la procédure
d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), qui a été
approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a
entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études de révision de sa
planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier
examen préalable par les services concernés de l’Etat, le 22 décembre 2005, un
projet de Plan général d'affectation et de Règlement du plan général d'affectation
entièrement révisés (ci-après: le projet de PGA et son règlement, ou le nPGA et
le nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007, en même
temps qu'un addenda au PDCom relatif aux éléments du patrimoine à sauvegarder.
Ce projet a suscité 88 oppositions ou interventions. En date du 9 janvier 2008,
le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a rendu un rapport
d’examen préalable complémentaire.
c) Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux
(ci-après: la municipalité) a présenté un rapport-préavis n° 03/2008, sur la
base duquel le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a
décidé, dans sa séance du 2 septembre 2009, d'adopter le projet de PGA et son
règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux
oppositions telles qu'amendées. Il a également adopté l’addenda au PDCom -
fiches "Eléments du patrimoine" telles qu’amendées.
d) Le projet de PGA et son règlement ont subi
diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des
amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le SDT
dans son deuxième rapport d’examen préalable complémentaire du 28 janvier 2011,
en lien avec l’entrée en vigueur du PDCom, le 1er août 2008. Ces modifications
ont fait l’objet d’un troisième rapport d’examen préalable complémentaire du
SDT, le 23 avril 2013. Elles ont ensuite été soumises, du 4 septembre au 3
octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44
oppositions.
e) Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013,
la municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions ainsi que
d'amendements formulés par sa commission. Dans ses séances des 3 et 4 septembre
2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les
oppositions formulées au cours de l’enquête publique. Il a également décidé
d’adopter les modifications apportées au PGA telles qu’amendées et à l’addenda
au PDCom.
f) Outre le Plan des zones et le Plan fixant les
limites des constructions, le nPGA est composé du Plan des valeurs naturelles
et paysagères, qui "identifie les éléments naturels qui contribuent à la
qualité du territoire urbanisé de Montreux et à sa diversité biologique"
(art. 38 al. 2 nRPGA).
B.
a) A.________ et B.________ sont copropriétaires, pour moitié chacun,
des parcelles n
os
9030 et 3526 du registre foncier, sur le
territoire de la Commune de Montreux. D'une surface de 2'523 m
2
, la
parcelle n° 9030 présente une forte pente en direction du sud-ouest; elle est
libre de toute construction. D'après le registre foncier, elle est en nature de
forêt pour 883 m
2
(partie nord), le solde étant en nature de pré,
champ, pâturage. Les parcelles n
os
3524 et 3527, qui entourent la
parcelle n° 9030 sur ses côtés nord, est et sud-est sont presque entièrement
recouvertes de forêt. Au sud-ouest, la parcelle n° 9030 jouxte la parcelle n°
4273, qui comporte une maison d'habitation.
La parcelle n° 3526, de forme triangulaire et d'une
surface de 504 m
2
, est d'après le registre foncier en nature de
pré-champ-pâturage pour 326 m
2
, en nature de forêt pour 55 m
2
et en nature de route-chemin pour 123 m
2
. Ce terrain, qui n'est pas
adjacent à la parcelle n° 9030 mais se trouve au sud de la parcelle n° 4'273
(propriété d'un tiers), est au carrefour de trois routes communales (chemins de
la Traversaire, de Chamby et des Marais).  L'espace entre ces trois routes
n'est pas bâti.
Peu après l'adoption du plan d'affectation de 1972,
les autorités communales ont adopté le plan d'extension partiel "
Balcon
de la Riviera
", qui a été approuvé le 1
er
juin 1973. Les
parcelles n
os
9030 et 3526 sont dans le périmètre de ce plan
spécial, en zones de construction de villas ou maisons familiales, sous réserve
de la partie affectée à l'aire forestière. La plupart des parcelles de ce
quartier, qui se trouve sous la gare de Chamby, ont été bâties.
b) Lors de l'établissement du premier projet de nPGA
(cf. supra let. A.b), il était prévu que les parcelles n
os
9030 et 3526
soient classées en zone de coteau B, destinée aux bâtiments de faible densité
tels que villas individuelles ou groupées, qui s’échelonnent sur le coteau
(art. 9.1 nRPGA), sous réserve des surfaces soumises au régime de l'aire
forestière.
Le Plan des valeurs naturelles et paysagères (élément
du nPGA) indique toutefois la présence de "marais, zone humide", recouvrant
la plus grande partie des parcelles n
os
9030 et 3526. Ces éléments
sont répertoriés sous la cotation "a", signifiant qu'il s'agit
d'éléments à conserver qui sont protégés (cf. art. 39 al. 2 nRPGA).
c) Le 12 mai 2007, A.________ et B.________ se sont
opposés au projet de PGA contestant la délimitation de l'aire forestière et les
restrictions découlant du Plan des valeurs naturelles et paysagères concernant
les parcelles n
os
9030 et 3526.
d) Dans son rapport-préavis n° 03/2008 (cf. supra
let. A.c), la municipalité a  proposé de lever l'opposition. En substance, elle
renvoyait la question de la délimitation de l'aire forestière au Service
cantonal des forêts et soulignait le fait que la protection des valeurs naturelles
découlait de l'application du droit fédéral (marais et zone humide).
Pour sa part, la commission ad hoc du conseil
communal, dans son rapport du 21 novembre 2008 concernant le préavis municipal
précité, a estimé, après s'être rendue sur place, que la parcelle n° 9030
devait être colloquée en zone de verdure, et non pas en zone de coteau B.
Dans sa séance du 11 décembre 2008, le conseil
communal a suivi sa commission et a accepté cet amendement au projet de PGA.
Par voie de conséquence, dans sa séance du 21 avril 2009, le conseil communal a
refusé la réponse de la municipalité à l'opposition de A.________ et B.________.
e) Dans son troisième rapport d'examen préalable
complémentaire du 23 avril 2013, le SDT a préavisé favorablement le fait
d'extraire le secteur en cause de la zone à bâtir. Il a toutefois relevé que la
création d'une zone de verdure nécessitait une réflexion et qu'il pourrait être
plus pertinent de classer ledit secteur en zone agricole, ou en zone naturelle
protégée.
f) Le projet de PGA mis à l'enquête publique
complémentaire en 2013 prévoit que, sous réserve de l'aire forestière, la
parcelle n
os
9030 est affectée en zone agricole, la parcelle n° 3526
étant maintenue en zone de coteau B.
Le 1
er
octobre 2013, A.________ et B.________
ont déposé une nouvelle opposition au projet de PGA, contestant l'affectation
en zone agricole de la parcelle n° 9030.
e) Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le
conseil communal a levé l’opposition de A.________ et B.________ et adopté les
modifications apportées au PGA telles qu’amendé, sur la base du préavis n°
31/2013 de la municipalité, qui relevait que l'enquête publique complémentaire
affectait les parcelles n
os
9030 et 3526 à la zone agricole et non à
la zone de verdure, dès lors que la zone de verdure amendée par le conseil
communal n'avait que peu de sens en bordure de forêt. En outre, cette portion
de territoire était impropre à la construction et par conséquent, une
affectation à la zone agricole se justifiait.
C.
Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le PGA tel
qu’amendé, à l’exception de la zone à bâtir de "l’Aire de Prélaz" et
de la référence à la carte annexe relative aux dangers naturels, et à la condition
que la transcription des dangers naturels dans le plan soit soumise à l’enquête
publique dans un certain délai. Sa décision, ainsi que la décision du conseil
communal du 4 septembre 2014, ont été notifiées à A.________ et B.________ le
26 juin 2015.
D.
Par acte du 26 août 2015, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants) ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal. Ils ont conclu à ce que les
décisions attaquées soient réformées en ce sens que les parcelles n
os
9030 et 3526 sont colloquées en zone de coteau B, le Plan des valeurs
naturelles et paysagères étant amendé selon la stratégie de préservation
définie par le rapport d'expertise privé du 30 avril 2008, réalisé par le
bureau ******** et produit en annexe du recours. En substance, les recourants
faisaient valoir que leurs parcelles ne répondaient pas aux critères de la zone
agricole. Par ailleurs, le rapport d'expertise précité proposait une stratégie
de préservation des valeurs naturelles sises sur les parcelles des recourants,
laquelle permettait de laisser la partie centrale de la parcelle n° 9030
disponible pour l'implantation d'une habitation.
Dans ses déterminations du 4 novembre 2015, le SDT a
conclu au rejet du recours. En substance, il a considéré que le déclassement de
la parcelle n° 9030 était conforme aux dispositions légales, et notamment à la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il
a en outre relevé que le déclassement était situé en marge du territoire
urbanisé, hors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac et qu'il
présentait d'importantes contraintes en matière de milieux naturels. Par
ailleurs, la carte synthétique des dangers naturels indiquait que la parcelle
était concernée par des dangers naturels. Il n'y avait donc pas d'intérêt
public justifiant de refuser le dézonage de cette parcelle.
Le 30 novembre 2015, la Direction générale de
l'environnement (DGE) s'est déterminée sur le recours. Elle a relevé être
favorable à une affectation en zone agricole de la parcelle n° 9030, étant
précisé que la zone agricole préservait mieux les valeurs naturelles qu'une
zone à bâtir superposée d'un plan des valeurs naturelles et paysagères.
Dans ses observations du 8 janvier 2016, la municipalité
a conclu au rejet du recours. Elle a relevé que les parcelles des recourants
faisaient l'objet de contraintes environnementales importantes, découlant du
droit fédéral (marais et zones humides). En outre, compte tenu de sa forte
déclivité, la parcelle n° 9030 ne pouvait être considérée comme étant équipée
d'un accès pour les véhicules. Au vu de ces différents éléments, il n'était pas
adéquat d'affecter les surfaces non forestières des parcelles des recourants en
zone constructible.
E.
a) Dans l’intervalle, la Commune de Montreux a entamé des négociations
avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), qui avait
aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du DTE du 10 juin
2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du
projet de PGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir
équilibré, conformément aux exigences de l’ARE.
Par voie de conséquence, l’instruction de la
présente cause a été suspendue.
b) Les modifications apportées au projet de PGA
consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula
Ferran et de La Saussaz et en la distinction entre deux catégories de zone de
verdure, à savoir une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de
respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme
une zone de non bâtir.
Les parcelles des recourants n'ont pas été affectées
par ces modifications.
F.
L'instruction de la cause a été reprise en date du 9 mars 2017.
Le 8 août 2017, le tribunal a procédé à une
inspection locale en présence des parties. Le procès-verbal d'inspection locale
et les photographies prises à cette occasion ont été transmis aux parties, qui
ont eu la possibilité de se déterminer sur ces documents. Il a notamment été constaté,
lors de l'inspection locale, que sur la parcelle n° 9030, le terrain était très
en pente; enclavé entre la forêt et la zone bâtie, et de petite taille (environ
seize ares hors forêt); il ne se prêtait donc pas à une exploitation agricole.
De plus, ce terrain n'est pas voisin ni proche de terrains agricoles. Il est
difficilement accessible (pour y amener des machines, du bétail, etc).
G.
Le rapport d'expertise ******** décrit en résumé comme il suit les
milieux naturels présents en 2008 sur la parcelle n° 9030, proposant une
subdivision en cinq secteurs distincts:
- secteur 1: zone forestière, constituée d'un
boisement sur forte pente de type hêtraie mésophile de basse altitude avec
tapis d'ails des ours et d'anémones;
- secteur 2: zone de lisière forestière, présentant
de nombreuses souches de buissons (troènes, viornes, aubépines, genêts, etc.)
attestant du développement d'une lisière buissonnante thermophile de type
"
berbéridion
" faisant la transition vers diverses prairies
humides;
- secteur 3: zone sourcière et bord de ruisseau,
caractérisée par une végétation fontinale de type "
Cratoneurion
"
avec plaque de mousse et encroutement calcaire sur sol détrempé comprenant
plusieurs sources temporaires;
- secteur 4: zone prairies humides et roselière de
pente, dans laquelle on trouve une mosaïque de plusieurs petites surfaces de
prairies très humides;
- secteur 5: zone de diverses prairies à humidité
variable, constituée d'un ensemble de prairies humides non fumées se terminant
par un bourrelet de mousse incrustantes gorgées d'eau en pieds de pente et un
fossé collectant les eaux du ruisseau.
Ces différents secteurs sont répartis de la manière
suivante sur la parcelle: les secteurs de forêt et de lisière forestière
recouvrent la partie nord de la parcelle, la zone sourcière et de ruisseau
s'étend le long de la bordure ouest, les secteurs de prairies humides couvrant
le solde de la parcelle, soit principalement sa partie centrale et sud.
Aux termes du rapport d'expertise, la protection
d'éléments naturels sur la partie non boisée de la parcelle se justifie dès
lors que cette surface réunit une mosaïque d'habitats naturels diversifiés liés
à des facteurs écologiques particuliers, à savoir des milieux ouverts exposés
au sud-ouest sur une zone de ruissellements prolongés. Le rapport précise que
pris séparément, chaque type de végétation observé présente une bonne diversité
floristique et faunistique, mais pas de surfaces d'habitats, ni de populations
remarquables, dignes de protection selon les critères habituels des inventaires
fédéraux et cantonaux. Cela dit, l'ensemble local de milieux "lisière
forestière – prairies maigres humides – sources et ruisseaux" serait
remarquablement bien conservé et constituerait logiquement un enjeu de
conservation. Enfin, le rapport propose une stratégie de préservation de ces
valeurs naturelles, compatible avec l'implantation d'une habitation sur la
parcelle n° 9030; à cet effet, il délimite une zone constructible sise dans la
partie centrale et sud de la parcelle.
A la demande du juge instructeur, le responsable du
bureau ******** a communiqué les précisions suivantes (lettre du 1
er
août 2017):
"La parcelle est située dans une zone d'ourlet forestier
de forte dynamique évolutive avec des prairies maigres en concurrence avec les buissons
de lisière ainsi qu'une zone sourcière.
Selon terminologie Delarze et al (2015) on obtient les
correspondances suivantes :
Secteur 4 [sis sur la parcelle n° 9030] : prairies humides et
roselière de pente = Molinion caerulea (2.3.1) avec roseaux (plante
envahissante fréquente)
Secteur 5 [sis sur la parcelle n° 9030] : Prairies à humidité
variable = Mésobromion (4.2.4) sans plantes d'ourlets.
Secteur 6 [sis sur la parcelle n° 3526] : îlots de prairies
maigres à humidité variable = Mésobromion (4./4) avec plantes d'ourlets.
[…]
La définition des milieux a été faite uniquement par la
recherche des plantes indicatrices. L'époque des relevés (fin avril) est idéale
pour le développement des dites plantes indicatrices."
H.
Le tribunal a délibéré puis statué le 28 décembre 2017. Le dispositif de
l'arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l'avis qu'une expédition
complète leur serait communiquée ultérieurement.
Considérant en droit:
1.
a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est
définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête
publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un
préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3
LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police
des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il
peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter
(art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier
(art. 60 al. 1, 3ème phrase LATC). Cette procédure a été suivie dans le cas
présent. Les décisions communale et cantonale ont été notifiées par le DTE
simultanément et peuvent toutes deux faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC).
Le recours est dirigé contre la décision du DTE
approuvant préalablement le nPGA et contre la décision du conseil communal
levant l'opposition formée par les recourants.
b) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recours
satisfaisant en outre aux autres conditions formelles énoncées à l'art. 79
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, il convient d'entrer en
matière.
2.
Les recourants contestent le déclassement de leurs parcelles n
os
9030 et 3526 de zone de construction de villas ou maisons familiales en zone
agricole. Ils demandent la réforme des décisions attaquées, en ce sens que
leurs parcelles sont affectées à la zone de coteau B, le plan des valeurs
paysagères étant amendé pour prendre en compte la stratégie de préservation
définie par le rapport d'expertise privé du 30 avril 2008.
a) A titre préalable, il convient de délimiter
l'objet du litige. Il ressort en effet de l'acte de recours, et en particulier
de ses conclusions, que la contestation porte sur l'affectation des parcelles n
os
9030 et 3526 en zone agricole plutôt qu'en zone de coteau B. Si le préavis n°
31/2013 de la municipalité au conseil communal indique que ces deux parcelles
doivent être colloquées en zone agricole, il ressort toutefois du nPGA (dans sa
version mise à l'enquête publique en 2013), du rapport de la commission ad hoc
du conseil communal et des procès-verbaux de séances du conseil communal que le
déclassement - c'est-à-dire le passage de la zone à bâtir à une zone
inconstructible (zone agricole) - ne concerne que la parcelle n° 9030, la
parcelle n° 3526 demeurant en zone constructible (affectation en zone de coteau
B prévue dans le premier projet de nPGA et pas modifiée ultérieurement).
Dans cette mesure, il faut comprendre que le recours
ne porte que sur l'affectation de la parcelle n° 9030 en zone agricole.
b) Selon la planification de 1973 (plan d'extension
partiel "Balcon de la Riviera") formellement encore applicable
jusqu'à l'approbation définitive du nPGA, la parcelle n° 9030 est en zone de
construction de villas ou maisons familiales. Le 1er janvier 1980 est entrée en
vigueur la LAT. A compter de cette date, il incombait aux cantons de veiller à
ce que les anciens plans d'affectation soient adaptés aux exigences du nouveau
droit dans un délai de huit ans (art. 35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1er
janvier 1988. Mais la Commune de Montreux n'a entrepris qu'à partir de 2002 de
réviser sa planification pour la partie de son territoire urbanisée, en vue de
l’adapter aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans
la LAT.
Selon l’art. 35 al. 3 LAT, les plans d'affectation
adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT conservaient leur validité jusqu’au
1er janvier 1988. Ensuite, tant que le nouveau plan d'affectation n'a pas
délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de
l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du
droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT; ATF 127 I 103 consid. 6; TF 1C_361/2011 du
28 juin 2012 consid. 5.1; 1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; arrêts
AC.2016.0162 du 1er mai 2017 consid. 3b; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016
consid. 2a). Dans un arrêt 1C_361/2011 du 28 juin 2012, le Tribunal fédéral a
précisé que les parties du RPGA 1972 de la Commune de Montreux qui n'étaient
pas conformes aux dispositions de la LAT, concernant notamment la délimitation
des zones à bâtir (art. 15 LAT), étaient devenues caduques le 1er janvier 1988
et que les parties largement bâties étaient réputées zones à bâtir provisoires
au sens de l'art. 36 al. 3 LAT (cf. consid. 5.1).
c) Dans cette situation, lorsque la contestation
porte sur le déclassement d'un terrain qui avait été colloqué avant 1980 dans
une zone constructible, il faut en principe se demander si cette zone était
conforme à l'art. 15 LAT entré en vigueur le 1er janvier 1980. Selon cette
disposition, pouvaient être classés dans la zone à bâtir les terrains propres à
la construction déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir.
Or, il n'est pas nécessaire, dans la présente
affaire, d'examiner plus avant la portée juridique de l'ancien plan
d'affectation car il suffit de contrôler si les autorités de planification ont
bien appliqué les normes fédérales de planification, en particulier celles
relatives à la zone agricole et à la protection des biotopes.
3.
Les recourants, qui avaient critiqué dans la procédure d'opposition la
délimitation de l'aire forestière sur leur parcelle, ne le font plus dans leur
recours au Tribunal cantonal. Lors de la révision d'un plan général
d'affectation, dans une telle situation, il incombe en principe à l'autorité de
planification de faire une constatation de la nature forestière (art. 10 al. 2
LFo). Le résultat de cette constatation, ou la fixation de lisière, ne sont
donc pas contestés. Seule l'affectation du solde de la parcelle, hors aire
forestière (cf. art. 18 al. 3 LAT) est litigieuse.
4.
a) Conformément à l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à
garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le
paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique;
elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et
comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des
différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans
l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Il
importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une
certaine étendue (al. 2). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent
compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (al. 3).
Il apparaît clairement que le terrain concerné ne se
prête pas à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette
petite surface (moins de 2'000 m
2
), qui ne dépend pas d'un domaine
agricole, qui n'est pas proche de terrains cultivés par des agriculteurs et
pour laquelle les recourants n'ont trouvé aucun exploitant (pas même pour le
fourrage ou la pâture du bétail) ne répond pas à la définition de l'art. 16
al.1 let. a LAT.
On pourrait dès lors se demander si ce terrain doit
être classé en zone agricole parce que, dans l'intérêt général, il devrait être
exploité par l'agriculture, conformément à l'art. 16 al. 1 let. b LAT. Cette
disposition ne vise cependant pas cette hypothèse. En effet, selon la
jurisprudence, l'intérêt général au classement en zone agricole est établi si,
d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT
et si, d'autre part, un classement dans une zone à protéger au sens de l'art.
17 LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne
s'impose pas (cf. arrêts 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.4, 1C_15/2008
du 10 juin 2008 consid. 2.2.3 et les références citées). En l'occurrence, comme
on le verra ci-après, une mesure de planification selon l'art. 17 LAT s'impose
concernant la parcelle n° 9030, de sorte qu'on ne peut considérer que, dans
l'intérêt général, elle doit être exploitée par l'agriculture. Les conditions
de l'art. 16  al. 1 LAT n'étant pas réunies, il convient de retenir que
l'affectation de la parcelle n° 9030 en zone agricole ne se justifie pas.
b) En réalité, les autorités communales ont décidé
l'affectation en zone agricole, plutôt qu'en zone à bâtir, à cause des
caractéristiques naturelles de la parcelle et d'objectifs de protection des
biotopes. En effet, il semble en l'état que les conditions de l'art. 15 LAT,
relatif aux zones à bâtir, ne sont pas remplies pour ce terrain au regard de sa
configuration et de sa situation. L'affectation en zone agricole, décidée par
les autorités communales, est combinée avec une autre mesure du nPGA, prévue
par le Plan des valeurs naturelles et paysagères qui indique l'existence de
marais et zone humide recouvrant la quasi intégralité de la parcelle n° 9030,
hors aire forestière. Cet espace fait l'objet d'une mesure de protection
"a" selon ce même plan, signifiant qu'il présente des éléments à
conserver. Les recourants ne contestent du reste pas l'existence de valeurs
naturelles sur la parcelle, ni les exigences de conservation qui en découlent. A
cet égard, l'art. 39 al. 2 nRPGA prévoit ce qui suit: "
Le Plan des
valeurs naturelles et paysagères identifie les éléments à conserver ou dignes
d'intérêt. Les éléments à conserver sont protégés. Les propriétaires prennent
les mesures adéquates pour assurer leur préservation".
En vertu du droit fédéral de l'aménagement du
territoire, les zones à protéger comprennent notamment les biotopes des animaux
et des plantes dignes d'être protégés (art. 17 al. 1 let. d LAT). Au lieu de
délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres
mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT).
En l'occurrence, comme on le verra en détail
ci-après, le rapport ******** fait état de la présence de biotopes dignes de
protection sur la parcelle n° 9030. Cette protection est prescrite en
particulier par le droit fédéral, à l'art. 18
b
de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) qui
prévoit que les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes
d'importance régionale et locale. L'art. 14 de l'ordonnance du 16 janvier 1991
sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) précise que la
protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation
écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces
(art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes (al. 1). La
protection des biotopes est notamment assurée par des mesures d'aménagement
permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts
existants et d'éviter des dégâts futurs (let. c). Les biotopes sont désignés comme
étant dignes de protection sur la base, entre autres, de la liste des milieux
naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1 de l'OPN, caractérisés
notamment par des espèces indicatrices (al. 3 let. a).
Selon l'annexe 1 à l'OPN, figurent parmi les milieux
naturels dignes de protection les prairies à molinie (de nom scientifique
"
Molinion
"), les prairies mi-sèche médio-européenne (de nom
scientifique "
Mesobromion
"), ainsi que la végétation des
sources alcalines (de nom scientifique "
Cratoneurion
").
c) En l'espèce, selon le responsable du bureau ********,
la définition des milieux naturels présents sur la parcelle n° 9030 a été faite
par la recherche de plantes indicatrices. A cet égard, il ressort du rapport
d'expertise que les secteurs 3, 4 et 5 (selon la subdivision adoptée) - qui
s'étendent principalement sur la partie centrale et sud de la parcelle -
comportent respectivement une végétation fontinale de type
Cratoneurio
n,
des prairies humides et roselière de pente, ainsi que des prairies à humidité
variable. Conformément aux précisions apportées par l'expert privé, ces deux
derniers types de végétation correspondent aux milieux naturels "
Molinion
caerulea
avec roseaux" et "
Mesobromion
sans plantes
d'ourlets", selon la terminologie "Delarze et al (2015)", qui
est actuellement usuelle. Or, en application de l'art. 14 al. 3 let. a OPN et
de l'annexe 1 à l'OPN, ces différentes espèces (à savoir "
Cratoneurion"
,
"
Molinion" et
"
Mesobromion"
) sont
indicatrices de milieux naturels qui doivent être désignés comme étant des
biotopes dignes de protection. Sur ce point, le rapport précise que les valeurs
naturelles observées ne sont pas dignes de protection selon les critères des
inventaires fédéraux et cantonaux. En d'autres termes, la parcelle n° 9030
comporte des biotopes dignes de protection, d'importance locale, qui s'étendent
d'ailleurs également sur la partie centrale de la parcelle, où le rapport ********
préconisait la délimitation d'un secteur constructible.
Dans ces circonstances, il convient de retenir
qu'une mesure de planification fondée sur l'art. 17 al. 1 let. d LAT s'impose.
d) En l'occurrence, comme on l'a vu, l'affectation
de la parcelle n° 9030 en zone agricole ne se justifie pas, les conditions de
l'art. 16 al. 1 LAT n'étant pas réunies. De surcroît, les caractéristiques
mêmes de la parcelle (de petite taille, pentue, enclavée, à l'écart d'autres
terrains agricoles) rendent son entretien par l'agriculture illusoire, preuve
en est qu'aucun exploitant n'a accepté de s'en occuper. Il s'ensuit que
l'affectation de la parcelle n° 9030, telle que prévue par le nPGA, ne permet
pas d'assurer la protection des biotopes en cause.
Quant à la mesure de conservation telle que prévue
par le Plan des valeurs naturelles et le RPGA, on constate qu'elle n'est pas
suffisamment précise. L'art. 39 RPGA se contente en effet d'indiquer que les
éléments à conserver sont protégés et qu'il appartient aux propriétaires de
prendre les mesures adéquates pour assurer leur conservation. Or, on ne saurait
laisser la définition des mesures en question à l'entière appréciation et
charge des propriétaires, étant précisé qu'elles peuvent se révéler
particulièrement coûteuses.
Le Plan des valeurs naturelles et paysagères, avec
l'art. 39 RPGA, ne constitue pas une mesure de planification équivalant au
classement en zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. d LAT. Cette
mesure n'est pas suffisante, au regard de l'objectif poursuivi par la commune.
Une définition complète du statut d'une petite zone à protéger, comme celle qui
se trouve sur la parcelle litigieuse, implique une analyse par la commune, dans
le cadre de l'établissement du plan d'affectation, des mesures concrètes qui
seront nécessaires pour garantir l'entretien et la conservation du biotope.
Peut-être des mesures devront-elles être prévues en dehors du cadre strict de
la définition, dans le RPGA, du mode d'utilisation du sol, parce que les
modalités devront être réglées dans d'autres instruments, en collaboration avec
les propriétaires fonciers concernés. L'analyse de la commune devra également
porter sur la question d'une éventuelle indemnisation des recourants visant à
couvrir les frais liés à la préservation du biotope. L'art. 18
c
LPN,
intitulé "
Situation des propriétaires fonciers et des exploitants
",
prévoit en effet à son al. 2 que les propriétaires fonciers ou les exploitants
qui, par souci de garantir la protection des biotopes, limitent leur
exploitation actuelle ou assurent une prestation sans avantage lucratif
correspondant, ont droit à une juste indemnité. Cette disposition s'appliquent
à tous les biotopes, y compris aux biotopes d'importance locale, comme c'est le
cas en l'espèce. L'indemnité peut être ponctuelle ou périodique. L'objet de
l'indemnisation n'est pas tout ce qui sert la protection du biotope, mais bien
la moins-value au regard de l'utilisation actuelle ou de la prestation fournie.
S'agissant de cette dernière, il suffit de déterminer si la prestation est
nécessaire à la préservation ou la création du biotope, auquel cas elle doit
être indemnisée quels que soient le type de biotope, la zone d'affectation, les
utilisations interdites et les éventuelles utilisations possibles qui
subsisteraient (Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en droit suisse -
Etude de droit matériel, thèse Lausanne 2008, p. 237).
Dès lors que la commune a expressément prévu la
conservation du biotope situé sur la parcelle des recourants dans son Plan des
valeurs naturelles et paysagères, il lui incombe également d'étudier avec soin
la question d'une éventuelle juste indemnité, au sens de l'art. 18
c
al.
2 LPN. A cet égard, il conviendra de prendre en considération le fait que
l'entretien du biotope concerné (lequel impliquera vraisemblablement des
interventions liées au débroussaillage, à la coupe, à l'évacuation du matériel
coupé, etc.) pourrait se révéler relativement onéreux au regard des
caractéristiques spécifiques de la parcelle (très pentue, enclavée, difficile
d'accès), ce d'autant plus que les recourants ne sont pas agriculteurs
eux-mêmes. Dans ce cadre, la possibilité d'une indemnité en nature ne saurait
être exclue, quand bien même elle n'est pas expressément prévue par la loi.
Ce sont précisément ces questions qu'il incombe à
l'autorité communale de revoir avant de décider d'une mesure de planification
adéquate, en collaboration avec les services spécialisés du canton (DGE). Tout
bien pesé, l'affectation en zone agricole avec une mesure de conservation telle
que prévue par le Plan des valeurs naturelles et l'art. 39  RPGA n'est pas
adéquate et ne permet pas d'assurer, à satisfaction, la protection du biotope
situé sur la parcelle n° 9030. Partant, il convient d'annuler les décisions
attaquées en tant qu'elles concernent cette parcelle et de renvoyer le dossier
à l'autorité intimée pour complément d'instruction sur la question de la
protection du biotope, qui doit être prise en compte au stade de la
planification déjà. En d'autres termes, le classement en zone agricole étant
annulé, il incombera au conseil communal de se prononcer à nouveau sur
l'adoption d'une mesure de planification appropriée pour la parcelle n° 9030,
après que la municipalité aura étudié cette question de manière globale et
consulté le SDT dans le cadre d'un examen préalable complémentaire (cf. art. 56
LATC), ce service devant veiller à ce que la Division Biodiversité et paysage
de la DGE, spécialisée en matière de préservation de la nature et des espèces,
puisse se prononcer.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
partiellement admis. Les décisions du conseil communal et du département
cantonal, portant sur l'adoption et l'approbation préalable du régime
d'affectation de la parcelle n° 9030, doivent être annulée et la cause doit
être renvoyée à la commune pour complément d'instruction, dans le sens des
considérants ci-dessus, et nouvelle décision (la nouvelle décision du conseil
communal devant ensuite être soumise à l'autorité cantonale pour approbation).
Dans cette mesure, un émolument de justice réduit est mis à la charge des
recourants et les dépens sont compensés (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014
levant les oppositions de A.________ et B.________ et adoptant le nouveau Plan
général d’affectation de Montreux, et la décision du Département du territoire
et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan sont
annulées en ce qu’elles concernent la parcelle n° 9030.
III.
La cause est renvoyée au Conseil communal de Montreux pour complément
d’instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.
IV.
Un émolument de justice réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la
charge des recourants.
V.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 28 décembre 2017
Le
président:
La greffière:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 3
août 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.