vd_omni · FI.2024.0092 · 2024-11-08 · fr

A.________/Commission de recours en matière d'impôt communal et de taxes spéciales | Recours contre une facture d'amarrage à différents emplacements visiteurs des ports de Vidy et d'Ouchy. La facturation litigieuse ne repose pas sur une base légale suffisante dès lors que le règlement de la Ville de Lausanne sur les ports et le louage des bateaux n'a pas été adopté par le pouvoir législatif. Au surplus, même si les taxes prévues pour l'amarrage des bateaux dans les ports lausannois reposaient sur une base légale suffisante, aucune disposition légale ne permet de taxer à double un bateau occupant un emplacement visiteur au motif qu'il serait trop large. Le recours est admis et la décision est réformée en ce sens que le bordereau litigieux est annulé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.11.2024 FI.2024.0092

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 novembre 2024
Composition
M. Raphaël Gani, président;
Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges; M.
Jérôme Sieber, greffier.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Commission permanente de recours en
matière d'impôt communal et de taxes spéciales,
à Lausanne.
Objet
Taxe ou émolument
communal (sauf épuration ou ordure)
Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours
en matière d'impôt communal et de taxes spéciales du 31 mai 2024 rejetant son
recours et confirmant le bordereau n° 221.66494.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire d'un bateau à moteur immatriculé ********, habituellement
amarré au port de ********. Durant la période de navigation, A.________ amarre
régulièrement son bateau également à Lausanne, aux ports d'Ouchy et de Vidy.
B.
Sur la base des relevés effectués par les inspecteurs du bureau du lac
de la Ville de Lausanne, le Service de l'économie de la Ville de Lausanne a
notifié, le 20 octobre 2022, un bordereau n° 221.66494 à A.________. Cette
taxation couvrait la période d'amarrage de son bateau sur différents
emplacements visiteurs des ports de Vidy et d'Ouchy entre le 11 juin et le 5
septembre 2022. Certains jours, deux emplacements étaient facturés à A.________
en raison de la largeur de son bateau.
A.________ a contesté ce bordereau le 24 novembre
2022 auprès de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux
et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne (ci-après: la CCRI). La Ville de
Lausanne s'est déterminée sur ce recours le 22 avril 2023 et a notamment annexé
un extrait du registre "Infocar" concernant le bateau d'A.________. Une
audience s'est tenue auprès de la CCRI le 11 mai 2023, en présence de l'intéressé
ainsi que de représentants de la Ville de Lausanne.
C.
Par décision notifiée à A.________ le 31 mai 2024, la CCRI a rejeté son
recours formé contre le bordereau n° 221.66494.
D.
A.________ (ci-après: le recourant) a recouru contre cette dernière
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal) le 17 juin 2024. En substance, il a
contesté que la taille de son bateau justifiait la facturation de deux
emplacements.
Le 27 juin 2024, la
CCRI a indiqué n'avoir pas de remarques à formuler sur le recours et a déclaré
maintenir les développements et la conclusion de sa décision attaquée.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile.
Il respecte au surplus les conditions formelles énoncées à
l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 47
a
de
la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux [LICom; BLV 650.11]), de
sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant a requis, comme mesure
d'instruction, que les inspecteurs du bureau du lac soient interpellés pour
qu'ils renseignent sur leur pratique concernant le contrôle des dimensions des
bateaux s'amarrant aux emplacements visiteurs.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est
garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01), comprend
notamment le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne
soit prise à son détriment, celui d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir
qu'il y soit donné suite et de participer à l'administration des preuves essentielles
ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 146 IV 218 consid. 3.1.1; 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1).
Aux termes de l'art. 34 LPA-VD, les parties
participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois
pas liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28
al. 2 et 34 al. 3 LPA-VD). En effet, de jurisprudence constante, le
droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1; 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références; TF
2C_954/2018 du 3 décembre 2018 consid. 5). Par ailleurs, le droit d'être
entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir
l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1; TF 8C_718/2022 du 14
novembre 2023 consid. 6.1). Au surplus, selon l'art. 27 al. 1
LPA-VD, la procédure est en principe écrite.
b) En l'espèce, les éléments figurant au dossier
permettent au tribunal de se faire une idée suffisamment claire et précise de
la situation. On ne voit pas en quoi l'interpellation des inspecteurs du bureau
du lac serait nécessaire pour répondre à la question juridique qui se pose en
l'espèce. Ce d'autant moins que lors de l'audience devant l'autorité intimée,
les représentants de la Ville de Lausanne ont déjà expliqué que les agents sur
place faisaient des relevés et appréciaient si le bateau occupait deux places
ou non.
Dès lors, par appréciation anticipée des preuves, la
cour s'estime en mesure de statuer en connaissance de cause et renoncera à
l'interpellation des inspecteurs du bureau du lac.
3.
Sous l'intitulé d'une constatation fausse et arbitraire des faits, le
recourant fait grief à la décision attaquée d'avoir considéré que son bateau
mesurait 3,50 m de largeur et qu'il empiétait ainsi sur la seconde place
visiteur. Selon le recourant, l'information quant aux dimensions de son bateau
contenue dans le registre "Infocar" est une donnée fournie à titre
indicatif, à laquelle l'autorité intimée se réfère sans l'avoir contrôlée. En
outre, il conteste que son bateau occupait deux emplacements visiteurs car ces
derniers ne sont pas délimités comme des places de parc pour voitures.
En l'occurrence, il n'y a aucune raison de s'écarter
des données contenues dans le registre "Infocar" quant aux dimensions
du bateau du recourant. Ce dernier se contente d'ailleurs d'affirmer que cette
donnée est indicative mais il ne précise pas qu'elle serait la largeur réelle
de son bateau et ne produit aucune pièce à ce propos. De toute manière, cette
question, de même que celle de savoir si le bateau du recourant occupait
effectivement deux emplacements visiteurs souffre de rester ouverte en l'état,
le recours devant de toute manière être admis pour les motifs qui suivent.
4.
Dans sa décision attaquée, l'autorité intimée a confirmé la facturation
de l'amarrage du bateau du recourant sur les places visiteurs à hauteur de deux
emplacements. Selon elle, les ports d'Ouchy et de Vidy sont équipés de deux
systèmes d'amarrage pour les places visiteurs, soit d'un système de bouées et d'un
système de bras d'amarrage. En ce qui concerne ce second système, il existe une
largeur disponible entre deux bras d'amarrage de 5,20 m dans le port d'Ouchy et
de 5,60 m dans le port de Vidy Selon l'autorité intimée, cet espace peut
accueillir deux bateaux. Dès lors que celui du recourant mesure 3,50 m de
largeur, l'autorité intimée a considéré qu'il occupait deux emplacements les
jours où il était amarré aux bras d'amarrage. Pour l'autorité intimée, il était
alors impossible pour un second bateau de stationner à côté. L'autorité intimée
a estimé que la règlementation de la Ville de Lausanne l'autorisait à percevoir
une taxe auprès des propriétaires de bateau lors d'un amarrage sur les places
visiteurs et que rien ne permettait de soutenir que cette taxe soit prélevée
uniquement par bateau, indépendamment de sa taille effective. La Ville de
Lausanne était ainsi fondée à facturer une double taxe lorsqu'un bateau
occupait deux emplacements.
Le recourant a principalement fait grief à la
décision attaquée d'avoir confirmé le bien-fondé de la facturation de deux
emplacements. Selon lui, la législation de la Ville de Lausanne ne contient
aucun élément relatif à la taille des bateaux et il ne serait donc pas possible
de taxer un bateau un peu plus large au prix de deux bateaux visiteurs.
a) Parmi les contributions publiques, la
jurisprudence et la doctrine distinguent traditionnellement entre les impôts et
les contributions causales (ATF 143 I 220 consid. 4.1; 138 II 70
consid. 5.1). Les impôts représentent la participation des citoyens aux
charges de la collectivité; ils sont dus indépendamment de toute
contre-prestation spécifique de la part de l'autorité publique. Les
contributions causales, en revanche, constituent la contrepartie d'une
prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement
accordé par la collectivité. Elles reposent ainsi sur une contre-prestation
publique qui en constitue la cause (ATF 135 I 130 consid.
2; TF, 2C_239/2014 du 22 décembre 2014 consid. 6.1; Michael
Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer Berücksichtigung von
Lenkungsgebühren, in: Häner/Waldmann [édit.], Kausalabgaben, 2015, p. 47).
Les taxes causales se subdivisent à leur tour en plusieurs catégories,
dont les taxes (ou émoluments) d'utilisation (
Benutzungsgebühren
), qui
constituent la contrepartie financière de l'utilisation d'un bien public
(Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, 2014, n.
1834). Une catégorie voisine est celle des taxes (ou émoluments) de concession
(
Konzessionsgebühren
), qui sont dues par les bénéficiaires d'une
concession, lorsqu'ils exercent une activité qui est en principe réservée à la
collectivité ou sont autorisés à faire un usage privatif du domaine public
(Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1835).
On distingue en effet trois formes d'usage du
domaine public: l’usage commun, l'usage accru et l'usage privatif (ou
exclusif). L’usage commun, conforme à l’affectation du bien et compatible avec
les autres usagers du domaine public, implique en règle générale sa gratuité
(cf. Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1515 et 1517; Moor/Bellanger/Tanquerel,
Droit administratif, vol. III: L'organisation des activités administratives/Les
biens de l'Etat, 2e éd., 2018, n. 8.4.3.3), respectivement sa prise en charge
par le biais des impôts ordinaires. Un usage est en revanche considéré comme
accru lorsqu’il reste conforme à l’affectation ou la nature du bien en
question, mais qu’il n’est pas simultanément possible à un nombre indéterminé
de personnes (Moor/Bellanger/Tanquerel, op. cit., n. 8.4.2.1). Il a pour
conséquence que la collectivité publique concernée a le droit de le soumettre à
un régime d’autorisation préalable et d'exiger en contrepartie le paiement
d’une taxe qui constitue un émolument domanial (Moor/Bellanger/Tanquerel,
op. cit., n. 8.4.4.2 et 8.4.4.7; Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1518 et
1524). L’usage privatif du domaine public exclut totalement et durablement que
son usage commun soit exercé; il est fréquemment soumis à la délivrance par la
collectivité d’une concession, laquelle est subordonnée au paiement d’une
redevance (Dubey/Zufferey, op. cit., n. 1525 s.). La taxe d'occupation ou
d'empiètement du domaine public est qualifiée soit de taxe d'utilisation (TF
2C_439/2014 du 22 décembre 2014 consid.
6.1; Dubey/Zufferey,
op. cit., n. 1834), soit de taxe de concession (ainsi Ernst
Blumenstein/Peter Locher, System des schweizerischen Steuerrechts, 8
ème
éd., 2023, p. 10).
La classification des taxes pour usage privatif
du domaine public, sur la base d'une concession, est d'ailleurs controversée:
alors que la jurisprudence plus ancienne les qualifiait de taxes d'utilisation,
la jurisprudence récente y voit des taxes de concession. La distinction n'a
toutefois guère de portée pratique (Isabelle Häner, Kausalabgaben – Eine
Einführung, in: Häner/Waldmann [édit.], Kausalabgaben, op. cit.,
p. 6). En effet, au-delà de la courte durée du stationnement (en principe,
au maximum trente minutes dans les zones urbaines) pour laquelle seul un
émolument de contrôle peut être perçu, la jurisprudence fédérale admet que le
stationnement de plus longue durée puisse donner lieu à la perception de taxes
d'utilisation ou d'orientation (ATF 122 I 279 consid. 2b; ég. TF
2C_770/2012 du 9 mai 2013 consid. 3.4).
Selon la jurisprudence, la taxe d'amarrage constitue
une contribution causale, plus spécifiquement une redevance d'utilisation du
domaine public, à savoir une somme que le bénéficiaire acquitte en contrepartie
du droit exclusif ou spécial d'utiliser certains biens publics (cf. arrêt
FI.2020.0102 du 19 novembre 2021 consid. 3b, FI.2015.0084 du 18 mai 2016
consid. 3c; ég. TF 2C_553/2016 du 5 décembre 2016 consid. 4.3 et les références
citées). Il en va de même s'agissant d'un amarrage temporaire sur un emplacement
visiteur dès lors qu'il est en principe prévu pour une durée supérieure à
trente minutes.
b)
Le principe de la légalité gouverne
l'ensemble de l'activité de l'Etat (cf.
art. 5 al. 1 Cst.
).
Il revêt une importance particulière en droit fiscal où il est érigé en droit
constitutionnel indépendant à l'
art. 127 al. 1 Cst. Cette
norme
– qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant
fédérales que cantonales ou communales – prévoit en effet que les principes
généraux du régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de
l'impôt et son mode de calcul ou sa quotité, doivent être définis par la loi au
sens formel. Si la loi formelle délègue à l'organe exécutif la compétence
d'établir une contribution, la norme de délégation ne peut constituer un
blanc-seing en faveur de cette autorité; elle doit indiquer, au moins dans les
grandes lignes, le cercle des contribuables, l'objet et la base de calcul de la
contribution (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1 et les
références citées).
La contribution doit ainsi être définie dans une
norme générale et abstraite de manière suffisamment précise – exigence de la
densité normative (
Erfordernis der Normdichte
) – pour que les autorités
d'application ne disposent pas d'une latitude excessive et afin de garantir que
les obligations fiscales soient prévisibles et égales (ATF 146 II 97
consid. 2.2.4), ce qui exclut que sa réglementation soit fondée uniquement
dans une ordonnance (ATF 136 I 142 consid. 3.1; René Wiederkehr, Das
Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht, recht 2018, p. 40). S'agissant du
mode de calcul, la loi au sens formel doit en principe prévoir un cadre
(montants minimal et maximal) ou un mode de calcul basé sur des facteurs
déterminables ou encore des critères de calcul (Wiederkehr, op. cit.,
p. 46).
Sur le plan communal, seuls les règlements adoptés
par l'organe législatif ont valeur de lois au sens formel, à l'exclusion des
règlements édictés par l'organe exécutif (Wiederkehr, op. cit., p. 47
et la jurisprudence citée). Dans le canton de Vaud, seuls les règlements
adoptés par le conseil communal ou le conseil général, pour les communes qui
connaissent ce dernier organe, constituent ainsi des "lois" au sens
formel, à l'exclusion des règlements adoptés par la municipalité.
Ces exigences valent en principe pour
les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme pour les
contributions causales. La jurisprudence les a cependant assouplies en ce qui
concerne la fixation de certaines de ces contributions. La compétence d'en
fixer le montant peut être déléguée plus facilement à l'exécutif, lorsqu'il
s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des principes
constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des frais et de
l'équivalence (ATF 143 I 220 consid. 5.1; 136 I 142 consid. 3.1; 135 I 130
consid. 7.2 et les références citées; ég. Daniela Wyss, Kausalabgaben:
Begriff, Bemessung, Gesetzmässigkeit, thèse, Berne 2009, p. 169 ss).
Il
en va de même lorsque la valeur de la prestation – dont la contribution
constitue la contrepartie – peut être comparée avec des prestations similaires
offertes sur le marché par des particuliers (Wiederkehr, op. cit.
p. 44 avec renvoi not. à ATF 125 I 182 consid. 4f).
L'assouplissement concerne le mode de calcul de la
taxe – qui peut ainsi être prévu dans une ordonnance –, mais pas le cercle des
contribuables, ni l'objet de la taxe (Wiederkehr, op. cit., p. 47
avec renvoi à ATF 143 II 283 consid. 3.5; TF 2C_761/2019 du 4 février 2020
consid. 5.2 avec renvoi à ATF 125 I 173 consid. 9a). Le sujet et
l'objet de l'impôt peuvent toutefois découler de l'interprétation du texte
légal (Beusch, op. cit., p. 46; Wiederkehr, op. cit., p. 46
note de bas de page 39).
c) Selon l'art. 1 de la loi vaudoise sur
l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public (LLC; BLV
731.01), le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à
l'Etat. Sont en particulier dépendants du domaine public les lacs, les cours
d'eaux et leurs lits, de même que les ports, les enrochements, les grèves,
ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que
définies par la loi sur le registre foncier, le cadastre et le système
d'information du territoire (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé
judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). Nul ne peut
détourner les eaux du domaine public, ni les utiliser, sans l'autorisation
préalable du département en charge de la gestion des eaux du domaine public
(art. 2 al. 1 LLC). L'autorisation du département est accordée sous la forme
d'une concession; sa durée est de huitante ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). L'autorisation
est donnée sous forme de concession dont la durée n'excède pas cinquante ans,
s'il s'agit d'installations communales, et trente ans, s'il s'agit
d'installations privées (art. 84 al. 1 du règlement d'application du 17 juillet
1953 de la LLC et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et
l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal [RLLC;
RSV 731.01.1]).
La Ville de Lausanne est au bénéfice d'une
concession pour usage d'eau du 17 mai 2002 accordée par le Conseil d'Etat du
canton de Vaud, ce qui lui permet d'accorder elle-même des droits d'usage du
domaine public aux particuliers (dans le même sens, cf. CDAP GE.2015.0087 du 5
février 2016 consid. 4b). Les autorités concernée et intimée ne prétendent
cependant pas – à juste titre – que cette concession fonderait un droit à la
perception d'une taxe pour le particulier qui bénéficie d'un droit d'amarrage.
L’art. 4 LICom, intitulé "taxes
spéciales" (pour la genèse de cette disposition, v. Bulletin du Grand
Conseil, automne 1956 p. 577 not. 581
in fine
), dispose
qu’indépendamment des impôts énumérés à l'article premier (divers impôts
communaux) et des taxes prévues par l'article 3
bis
(taxes
communales), les communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie
de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières
(al. 1). Ces taxes doivent faire l'objet de règlements soumis à
l'approbation du chef de département concerné (al. 2). Elles ne peuvent
être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou
ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie
(al. 3). Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages
ou dépenses (al. 4).
Dans les limites de l'autonomie que leur accordent
la Constitution et les lois cantonales, les communes disposent d'un pouvoir
normatif et peuvent réglementer les matières qui rentrent dans leurs
attributions, soit celles qui ne font l'objet d'aucune règle cantonale et
fédérale, soit celles dont le droit cantonal ou fédéral confie la mise en œuvre
à la commune en lui laissant une certaine responsabilité (CDAP GE.2022.0002 du
25 août 2022 consid. 2b). Les communes vaudoises disposent d'autonomie (art.
139 Cst.-VD) dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal (let.
a), l'administration de la commune (let. b); la fixation, le prélèvement et
l'affectation des taxes et impôts communaux (let. c); l'aménagement local du
territoire (let. d); l'ordre public (let. e); les relations intercommunales
(let. f).
L'art. 42 al. 1 ch. 2 de la loi vaudoise du 28
février 1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) prévoit notamment que les
attributions des municipalités concernent l'administration du domaine public.
En outre, les règlements communaux imposés par la législation cantonale de même
que les règlements ou dispositions de règlements qui confèrent des droits ou
des obligations aux autorités ou aux particuliers les uns à l'égard des autres
n'ont force de loi qu'après avoir été approuvés par le chef de département
concerné (art. 94 al. 2 LC).
d) Les art. 80 et 82 du règlement général de police
de la Commune de Lausanne, adopté par le Conseil communal le 27 novembre 2001
(RGP; RSDC 500.1) ont la teneur suivante:
"
Art. 80 –
La Municipalité peut édicter les dispositions réglementaires
sur l'utilisation des installations portuaires du lac et sur le louage des
bateaux.
Art. 82 –
1 Toute utilisation du domaine public de nature à restreindre
de quelque manière que ce soit, temporairement ou durablement, ce commun usage
est soumise à l'autorisation préalable de la Municipalité ou de la direction
municipale que désigne la Municipalité, à moins qu'elle ne soit déjà soumise à
l'autorisation d'une autre autorité, en vertu de dispositions particulières.
2 La Municipalité peut édicter des dispositions
réglementaires relatives aux anticipations sur le domaine public, dans la
mesure où celles-ci ne relèvent pas de normes spéciales."
Le règlement municipal de la Ville de Lausanne du 31
mars 1971 sur les ports et le louage des bateaux (RPLB; RSDC 530.1) a été adopté
par la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) le 31 mars 1971 et approuvé
par le Conseil d'Etat dans sa séance du 7 mai 1971. Il prévoit notamment ce qui
suit:
"
Art. 17 –
Aucun bateau ne peut séjourner dans les ports ou aux abords
immédiats de ceux-ci sans une autorisation du chef du port ou de la police.
Art. 18 –
1 Les détenteurs de bateaux doivent s'annoncer dans les 24
heures. Un emplacement déterminé de mouillage et d'amarrage peut leur être
assigné.
2 Seul sera admis le bateau muni d'un permis de navigation.
[...]
Art. 20 –
La police peut s'assurer en tout temps que les bateaux qui
stationnent dans les eaux soumises au contrôle de la police municipale
satisfont aux exigences et conditions posées par les règles légales et
réglementaires de la navigation.
Art. 21 –
Les places d'amarrage et d'entreposage temporaires ou à
demeure sont accordées par la Direction de police.
[...]
Art. 47 –
La Municipalité arrête les taxes dictées par l'application du
présent règlement."
La Municipalité de Lausanne a adopté le Tarif
municipal du 27 juin 2013 relatif aux infrastructures portuaires et aux rives
du lac, approuvé par la cheffe du Département de la sécurité et de
l'environnement le 2 juillet 2013 (Tarif; RSDC 530.3). S'agissant des places
visiteurs, la taxe est fixée de la manière suivante:
"
Art. 13 – Places «visiteurs»
1 La taxe est due dès la 1ère nuit d'utilisation. Dès la
11ème nuit consécutive, elle est augmentée.
Par
nuit:
Tarif
unique
dès
la 1
ère
nuit:
20.-
dès
la 11
ème
nuit:
40.-
2 La durée et le nombre de séjours
par bateau et par année sont fixés par la direction."
Enfin, la Municipalité de Lausanne a édicté, le 23
février 2011, des Directives des places d’amarrage des ports lausannois
(ci-après: Directives 2011; RSDC 530.2), dont on cite ici la disposition
topique:
"
14 – «VISITEURS»
14.1 –
Toute personne qui n'est pas au bénéfice d'une autorisation
dans les ports lausannois et qui souhaite y séjourner, doit s'annoncer auprès
du bureau du lac à son arrivée. Le numéro de téléphone du bureau est indiqué
sur les panneaux à l'entrée des ports. Le cas échéant, le visiteur doit laisser
un message clair sur le répondeur téléphonique.
14.2 –
Le «visiteur» peut prendre place sur les emplacements
désignés par un panneau «places visiteurs» et/ou une bouée rouge. La taxe
«visiteurs» est perçue conformément au tarif municipal relatif aux
infrastructures portuaires et aux rives du lac.
14.3 –
Le cas échéant, si toutes les places «visiteurs» sont
occupées, le bureau du lac peut désigner un autre emplacement. Dans ce cas, la
taxe «visiteurs» est également perçue, même si l'emplacement fait par ailleurs
l'objet d'une taxation par le biais d'une autorisation annuelle.
14.4 –
La durée et le nombre de séjours par bateau et par année sont
fixés par la direction de la sécurité publique et des sports."
5.
Il convient dès lors de contrôler que le principe de la légalité tel que
rappelé ci‑dessus (cf. consid. 4b
supra
) a été respecté en
l'espèce, compte tenu des dispositions légales existantes, lorsque la
Municipalité de Lausanne a facturé deux emplacements visiteurs au recourant.
Au préalable, il sied d'examiner si la perception
des taxes d'amarrage par la commune de Lausanne repose sur une base légale
suffisante.
En l'espèce, on peine à trouver dans la législation
communale rappelée précédemment une norme générale et abstraite prévoyant de
manière suffisamment précise une taxe pour l'utilisation d'un emplacement
visiteur dans les ports lausannois. En particulier, les art. 80 et 82 du RGP –
qui a valeur de loi formelle – ne prévoient ni l'objet d'une telle taxe, ni le
cercle des contribuables. Ces éléments n'y sont pas même indiqués dans les
grandes lignes, de sorte qu'il n'apparaît pas non plus que la compétence
d'établir cette taxe ait été déléguée à l'organe exécutif. Les indications de
l'art. 80 RGP selon lesquelles la municipalité peut prendre des
dispositions
réglementaires "sur l'utilisation des installations portuaires du lac et
sur le louage des bateaux" n'est clairement pas une base suffisamment
dense pour que l'on puisse admettre qu'elle fonde la perception d'une taxe
d'amarrage. Il en va de même du fait que la municipalité ait la compétence de
soumettre à autorisation l'usage d'une place d'amarrage ou qu'elle puisse
édicter des réglementations sur les anticipations au domaine public. Quand bien
même doctrine et jurisprudence (cf.
supra
consid. 4b) admettent que le
sujet et l'objet de l'impôt peuvent découler de l'interprétation du texte
légal, cela ne saurait conduire à admettre en l'espèce que la délégation de la
compétence de réglementer le domaine public ou l'utilisation de celui-ci inclut
de jure une base légale permettant de soumettre son utilisation à un émolument
ou une taxe. Force est ainsi de constater que le RGP, qui comme on le verra
encore, constitue l'unique base légale formelle du corpus régissant
l'utilisation des ports lausannois n'est pas suffisant pour fonder la
perception d'une taxe d'amarrage.
Au surplus, le RPLB – adopté par la
municipalité – ne contient pas non plus de disposition prévoyant spécifiquement
la perception d'une taxe
pour les visiteurs
. Certes, l'art. 47 RPLB
délègue à la municipalité, d'une manière générale, la compétence d'édicter les
taxes dictées par l'application de ce règlement. C'est bien sur cette base
notamment, que la municipalité a adopté le Tarif. Il est cependant douteux
qu'une telle délégation de compétence (blanc-seing) soit suffisante pour
respecter le principe de la légalité. Toutefois, même si on admettait qu'il
s'agit d'une base légale permettant la délégation de compétence, elle ne serait
de toute façon pas suffisante dès lors qu'il s'agit d'un texte de niveau
règlementaire, qui n'a jamais été soumis à l'organe législatif. L'art. 17 RPLB
dispose en outre seulement que, pour séjourner dans les ports, les bateaux
doivent être au bénéfice d'une autorisation du chef du port ou de la police. Quant
à l'art. 18 RPLB, il indique uniquement que les détenteurs de bateaux doivent
s'annoncer dans les 24 heures et qu'un emplacement déterminé peut leur être
assigné.
C'est donc à tort que l'autorité intimée a conclu
que la facturation litigieuse en l'espèce reposait sur une base légale
suffisante, indépendamment de savoir s'il s'agit d'une facturation à double –
comme le recourant le fait valoir spécifiquement – ou une facturation simple –
ce à quoi il conclut. Il appartiendra à la commune concernée si elle entend
percevoir les taxes précitées de faire adopter une base légale conforme aux
règles constitutionnelles, par exemple en soumettant le règlement municipal de
la Ville de Lausanne du 31 mars 1971 sur les ports et le louage des bateaux
précité à la validation du Conseil communal.
Pour ce motif déjà, le recours soit être admis.
6.
Par surabondance compte tenu de ce qui précède, il
faut voir que même si les taxes prévues pour l'amarrage des bateaux dans les
ports lausannois reposaient sur une base légale suffisante, ce qui n'est pas le
cas, il faudrait constater que la densité normative du tarif adopté par l'autorité
concernée n'est pas suffisante pour permettre
une facturation à double des
places visiteurs
, et ce pour les motifs qui suivent.
Certes, conformément à la
jurisprudence précitée
le mode de calcul et la quotité d'une taxe pour
l'utilisation d'une place d'amarrage visiteur
ne doivent pas
nécessairement être définis dans une loi au sens formel mais peuvent être fixés
par l'exécutif. En ce sens, l'art. 47 RPLB délègue à la municipalité, d'une
manière générale, la compétence d'édicter les taxes dictées par l'application
de ce règlement.
Sur cette base, encore une fois insuffisante compte
tenu du principe de la légalité, la municipalité a adopté le Tarif. S'agissant
des places visiteurs, l'art. 13 du Tarif prévoit que la taxe est due par nuit.
Contrairement à ce qu'a retenu la CCRI, rien dans ce Tarif ne permet toutefois de
déduire que la Ville de Lausanne serait fondée à facturer une double taxe pour
un seul bateau, même si celui-ci devait occuper deux emplacements. Tout
d'abord, ni le Tarif, ni d'ailleurs aucune autre disposition communale, ne
prévoit cette possibilité. En particulier, il n'est pas fait mention de la taille
des bateaux ou des dimensions des emplacements disponibles dans les ports de
Vidy et d'Ouchy. A titre de comparaison, l'art. 9 al. 1 du Tarif prévoit des
taxes d'un montant différent en fonction de la largeur des bateaux pour
l'amarrage à l'année, selon cinq catégories. Le texte de cette disposition est
reproduit ci‑dessous:
"
Art. 9 – Amarrages et bouées
1 Les taxes sont perçues par amarrage et par an:
L
HL
2,50
m de large:
500.-
750.-
2,75
m de large:
1'000.-
1'500.-
3,00
m de large:
1'330.-
1'995.-
3,50
m de large:
1'830.-
2'745.-
4,25
m de large:
2'500.-
3'750.-
Ces mêmes catégories sont
reprises aux art. 11 et 12 du Tarif s'agissant des dépôts à terre,
respectivement à l'eau, et des tarifs différents sont également prévus par
place en fonction de la largeur des bateaux. En outre, l'art. 10 al. 1 du Tarif,
qui concerne les places à terre à ciel ouvert ou couvertes, prévoit des taxes
différentes en fonction de la taille de la place, qui peut être
"petite" (4 m sur 2 m), "moyenne" (6 m sur 2 m),
"grande" (6 m sur 3 m) ou "surdimensionnée (9 m sur 6 m).
A l'inverse de ces exemples, l'art. 13 du Tarif ne
prévoit qu'un "tarif unique" par nuit de 20 fr. dès la première nuit
et de 40 fr. dès la onzième nuit. Ainsi, le texte très clair de l'art. 13 du
Tarif ne permet pas de taxer deux fois un bateau qui occuperait une place trop
importante entre les bras d'amarrage. Lors de l'audience du 11 mai 2023 auprès
de la CCRI, les représentants de la Ville de Lausanne ont d'ailleurs reconnu
que le Tarif ne prévoyait la facturation que d'une seule place et ont précisé
que la Ville en percevait une deuxième pour les gros bateaux (cf. procès-verbal
de l'audience du 11 mai 2023, p. 2). Selon une correspondance du 12 août 2022
destinée au recourant et figurant dans le dossier de l'autorité intimée, la
cheffe du Service de l'économie de la Ville de Lausanne a expliqué que la
facturation de deux places avait été décidée en août 2021 à cause de
l'augmentation de la présence de bateaux de gros gabarits occupant les places
visiteurs du port d'Ouchy.
Cette manière de taxer apparaît d'autant plus
problématique que l'occupation de deux places est appréciée par des agents sur
place, comme cela ressort du procès-verbal de l'audience du 11 mai 2023 auprès
de la CCRI, mais n'est pas fondée sur des données concrètes. Or, en l'espèce,
l'appréciation que le bateau du recourant occupait deux places semble contredite
par la photographie produite à l'appui du recours. On y voit en effet qu'un
voilier est amarré à côté du bateau à moteur du recourant entre deux bras
d'amarrage dans le port de Vidy. Dans le cadre de la procédure devant
l'autorité concernée d'ailleurs, cette dernière a indiqué que l'amarrage du
bateau du recourant à une bouée d'amarrage ne déclencherait pas de double
facturation, à l'inverse d'un amarrage à un "catway". Or, une telle
distinction ne repose pas non plus sur le texte du Tarif.
Il apparaît donc nécessaire pour ces raisons
également que le mode de calcul soit précisé dans la législation communale afin
qu'elle respecte le principe de la légalité et la densité normative qui en
découle, dans la taxation des bateaux "visiteurs".
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à la constatation d'une
absence de base légale formelle pour la perception de la taxe litigieuse, de
sorte que la commission communale de recours devait annuler la taxation
attaquée devant elle.
Il découle des considérations qui précèdent que le
recours doit être admis; la décision de la commission communale de recours doit
en conséquence être réformée en ce sens que la facture notifiée au recourant
est annulée.
L'annulation de la facture dans le cas d'espèce ne
remet cependant pas en cause l'ensemble des taxes d'amarrage qui sont entrées
en force à ce jour, puisque seule celle du recourant fait l'objet de la
présente procédure. En outre, le présent arrêt ne saurait constituer un fait
justifiant la révision des décisions déjà entrées en force. Enfin, il faut ici
souligner que l'absence de base légale constatée dans le présent arrêt ne
saurait conduire à la nullité des décisions déjà entrées en force. En effet,
sur ce dernier point, seuls de graves vices de procédure, ainsi que
l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, sont des motifs
de nullité (ATF 150 II 244 consid. 4.2.1; 148 II 564 consid. 7.2; IV 445
consid. 1.4.2; 139 II 243 consid. 11.2). La nullité ne frappe en outre que les
décisions affectées des vices les plus graves et des vices de fond n'entraînent
que rarement cette sanction (ATF 146 I 172 consid. 7.6; 130 II 249 consid.
2.4).
8.
Un émolument de 200 fr. est mis à la charge de l'autorité intimée, qui
succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu pour le reste d'octroyer
d'indemnité à titre de dépens, le recourant ayant procédé seul (cf. art. 55 al.
1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 31 mai 2024 par la commission communale de recours
en matière d’impôts communaux et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne
confirmant le bordereau n°221.66494 émis au titre de taxe d'amarrage est
réformée en ce sens que ce bordereau est annulé.
III.
L’émolument d’arrêt, par 200 (
deux cents
) francs, est mis à la
charge de l'autorité intimée.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 novembre 2024.
Le
président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, Schweizerhofquai
6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.