vd_omni · GE.2002.0091 · 2004-04-14 · fr

NAEF Roger c/Municipalité de Prangins | Une autorisation d'amarrage ne peut pas être révoquée unilatéralement : l'autorité doit disposer de motifs déterminés et respecter le principe de la proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2004 GE.2002.0091

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Projet d'arrêt
du 14 avril 2004
sur le recours interjeté par
Roger NAEF
,
à 1197 Prangins, représenté par Me Denys Gilliéron, avocat à 1260 Nyon,
contre
la décision rendue le 26 septembre 2002 par la
Municipalité de Prangins
, représentée par Me Philippe-Edouard Journot,
avocat à 1003 Lausanne (résiliation d'une place d'amarrage).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Edmond C. de Braun et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Greffier: M. Jean-François Neu.
Vu les faits suivants:
A.                     Par décision du 2
février 1990, la Municipalité  de Prangins a attribué une place d'amarrage dans
le port des Abériaux à Roger Naef pour son bateau immatriculé VD 15666. A
l'époque, celui-ci était aussi utilisé par Marc Lustenberger, également inscrit
en qualité détenteur sur le permis de navigation. Roger Naef a été interpellé à
plusieurs reprises par la municipalité en 1998 et 1999 en raison du fait que sa
place d'amarrage était inoccupée. En février 2000, il adressa au Service des
automobiles, cycles et bateaux une demande d'immatriculation pour un voilier,
auparavant immatriculé GE 11165 au nom de Pierre-Yves Dubois; déposée aux noms
de ce dernier et de Roger Naef, cette demande faisait état du lieu de
stationnement du bateau à Prangins et comportait le visa de l'administration
portuaire de cette commune. Le voilier fut immatriculé VD 15298 en octobre
2000, le permis de navigation faisant mention de Roger Naef et de Pierre-Yves
Dubois en qualité de détenteurs et du port de Prangins comme lieu de
stationnement. Par décision des 7 et 28 mai 2002, la municipalité a signifié à
Roger Naef qu'elle résiliait son droit d'amarrage au motif que la taxe de
location n'avait pas été payée; l'autorité a toutefois rapporté cette décision
après qu'une transaction fut intervenue en cours de procédure devant le
Tribunal administratif.
B.                    Par décision du 26
septembre 2002, la municipalité signifia à Roger Naef qu'elle résiliait sa
place d'amarrage pour le 31 décembre suivant au motif qu'il n'était pas
l'utilisateur réel du voilier immatriculé VD 15298, mais avait conclu un pacte
de copropriété avec Pierre-Yves Dubois dans le but de mettre sa place
d'amarrage à disposition de celui-ci, contrevenant ainsi à l'art. 26 du
Règlement du port des Abériaux (ci-après: le règlement).
Par acte du 10 octobre
2002, Roger Naef a recouru contre cette décision devant le Tribunal
administratif. Contestant avoir contrevenu au règlement pour avoir autorisé son
ami et associé de longue date, le Dr Dubois, à utiliser son bateau dans la
mesure où lui-même n'avait pu en faire usage en raison de fréquents
déplacements professionnels à l'étranger, il fit valoir que la décision
litigieuse, qualifiée d'arbitraire, avait de surcroît été rendue en violation
de son droit d'être entendu.
C.                    Dans sa réponse au
recours du 28 novembre 2002, l'autorité intimée a conclu au rejet du pourvoi.
Faisant valoir qu'il lui aurait été possible de résilier la place, en principe
octroyée à l'année, sans invoquer d'autre motif que celui du non renouvellement
de l'autorisation, la municipalité admit avoir fondé son prononcé sur le
constat, dressé de longue date par le garde-port, que ce n'était pas le
titulaire de l'autorisation de la place d'amarrage qui profitait de celle-ci.
Requis par Roger Naef,
l'effet suspensif a été accordé au recours par décision du juge instructeur du
18 décembre 2002. Le recourant fit valoir d'ultimes observations par acte de
son conseil du 27 février 2003. Les arguments des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prévu à l'art. 31 LJPA, le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
2.                     a) Le stationnement
permanent d'un bateau dans un port constitue un usage privatif du domaine
public lacustre soumis, même sans base légale, non pas à une autorisation
révocable en tout temps mais à une concession (Bootsstegkonzession; Tribunal
administratif, arrêt GE 1994/0010 du 29 novembre 1994; ATF 95 I 249). En vertu
d'une concession délivrée par le Conseil d'Etat, la Commune de Prangins s'est
vu déléguer la compétence de réglementer l'usage du port de cette localité et
de conférer aux particuliers le droit d'en user conformément à la
réglementation applicable. Ces droits d'usage du domaine public aux
particuliers pouvant être qualifiés de "sous-concession du domaine
public" (JT 1986 III 36 et les références citées), l'octroi d'un usage
privatif du domaine public prend la forme d'une autorisation délivrée par la
commune concessionnaire et les relations entre la commune et les particuliers
dans ce domaine s'en trouvent régies exclusivement par le droit public.
L'autorité appelée à délivrer une telle autorisation dispose d'un large pouvoir
d'appréciation, mais reste tenue de respecter à cet égard les principes de
l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire (André Grisel,
Traité de droit administratif, p. 565).
De même, notamment
compte tenu des enjeux financiers qu'elle recouvre, une telle autorisation ne
saurait être révoquée sans motifs, respectivement sans que l'autorité opère
préalablement une pesée des intérêts en présence. Reconnaissant à celui qui
exerce un usage privatif et exclusif du domaine public (Sondernutzung einer
öffentlichen Sache) le besoin d'une situation juridique stable, doctrine et
jurisprudence ont précisément opté pour le régime juridique de la concession
afin de tenir compte de cette attente légitime de stabilité dans les rapports
juridiques ainsi noués (ATF 101 Ia 473; ZBl 1985 p. 498; Dominik Strub,
Wohlerworbene Rechte, Universitätsverlag Freiburg 2001, p. 94 ss, lit. b).
Même si, par définition, cet usage est limité dans le temps et si les règles
qui le régissent sont sujettes à modifications, l'on considère que l'autorité
concédante n'a pas le pouvoir de révocation dont une autorité administrative
dispose en principe s'agissant d'une autorisation ordinaire. L'aspect
contractuel de la concession - respectivement sa nature bilatérale, proche de
celle d'un contrat de droit privé - confère en effet à cet acte administratif
une stabilité qui ne peut être renversée unilatéralement que pour des motifs
déterminés, dans le respect des principes de la proportionnalité et de la
prohibition de l'arbitraire et pour autant que l'intérêt public - en
l'occurrence celui à une bonne gestion du domaine lacustre - l'emporte sur
l'intérêt du concessionnaire à la sécurité du droit (Thomas Poledna, Staatliche
Bewilligungen und Konzessionen, Stämpfli 1994, p. 242 ss, ch. V et les
références citées; Pierre Moor, Droit administratif, vol III, ch. 3.2.4;
ATF 109 Ib 252 consid. 4b, 107 Ia 197 consid. 3e).
b) Sur ce dernier
point, l'on se bornera à observer - dès lors qu'elle a formellement renoncé à
s'en prévaloir - que l'autorité soutient à tort, dans le cadre de sa réponse au
recours, qu'un motif de dénonciation de l'autorisation d'amarrage n'eût même
pas été nécessaire compte tenu de l'art. 25 RP, qui dispose ce qui suit: "
Les
places d'amarrage et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation
pour une durée d'une année. (…) Celle-ci est ensuite renouvelée tacitement
d'année en année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le bénéficiaire,
par lettre recommandée, au plus tard le 30 septembre. (…).
" Fondée sur
la lettre de cette disposition, une révocation de l'autorisation d'amarrage eût
en effet contrevenu aux principes énoncés ci-dessus, dont le respect est
garanti par la Constitution (art. 29 al. 1 et 2 Cst et 27 Cst-VD).
3.                     a) Cela étant, dans la
mesure où le fait de résilier le droit à une place de stationnement procède
d'un acte étatique individuel ayant pour but de régler de manière obligatoire
et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif,
l'autorité rend en pareil cas une décision administrative sujette à recours.
Ceci confère à l'intéressé la qualité de partie à une procédure contentieuse à
laquelle il doit pouvoir participer dans le respect de droits dont l'exercice
lui est garanti par la Constitution, notamment celui d'être entendu (art. 9 et
29 Cst; art. 27 al. 2 Cst-VD; Moor, op. cit., vol. II, ch. 2.2.7.1), dont le
recourant invoque précisément la violation. Grief de nature formelle, il
convient d'en éprouver d'entrée le bien-fondé.
b) En substance, le
droit d'être entendu garantit au justiciable de pouvoir s'expliquer avant
qu'une décision soit rendue à son détriment, fournir des preuves quant aux
faits de nature à influer sur le sort de la décision, participer à
l'administration des preuves, en prendre connaissance et se déterminer à leur
propos, se faire représenter et assister en procédure et obtenir enfin une
décision motivée (ATF 120 Ib 383; 119 Ib 12). Cette garantie étant de nature
formelle, l'intéressé n'a pas à prouver que s'il avait été entendu, la décision
eût été différente, mais il suffit qu'il établisse qu'il n'a pu exercer son
droit (ATF 122 II 464; 120 V 357; Moor, op. cit., ch. 2.2.7.4).
c) En l'espèce,
l'autorité intimée ne contredit pas le recourant lorsqu'il affirme que
l'occasion ne lui a pas été donnée de se prononcer au sujet des griefs retenus
à son encontre avant que la décision litigieuse lui soit parvenue. En outre,
aucune pièce du dossier produit à l'appui de la réponse au recours ne rend
compte du fait que la municipalité aurait recueilli les déterminations de l'intéressé
avant de rendre son prononcé. Au contraire, on constate que le rapport du
garde-port Groux, dont l'autorité admet qu'il constitue le moyen de preuve sur
lequel se fonde la décision litigieuse en tant qu'il atteste que le recourant
n'a plus été aperçu au port dès 1998, a été établi à l'attention de la
municipalité le 8 octobre 2002 et sans qu'il en ressorte que le recourant ait
été à un quelconque moment invité à faire valoir ses arguments. L'on en déduit
que l'intéressé n'a formellement pas pu être entendu au sujet de ce moyen de
preuve, dans sa teneur postérieure à la décision entreprise.
d) Ce qui précède
suffit pour conclure que le droit d'être entendu du recourant n'a pas été
respecté. La violation de cette garantie constitutionnelle de nature formelle
ne pouvant être guérie par l'autorité de recours que lorsque celle-ci dispose
d'un pouvoir d'examen au moins aussi étendu que celui de l'autorité de décision
(ATF 118 Ib 111; 116 Ia 94), force est de constater que tel n'est pas le cas du
tribunal de céans qui, à défaut de disposition légale expresse, dispose d'un
pouvoir d'examen restreint au contrôle de la légalité (art. 36 LJPA).
Il se justifie dès
lors d'annuler la décision attaquée sans qu'il soit nécessaire d'examiner si
l'audition du recourant aurait pour effet d'aboutir à une solution différente
au fond (ATF 117 Ia 5), respectivement sans analyser les chances de succès du
recours au fond (ATF 122 II 464). La cause sera renvoyée à l'autorité de
décision pour statuer à nouveau, après avoir interpellé le recourant.
4.                     Déboutée, l'autorité
intimée supportera les frais de la cause - arrêtés à 1'500 fr. pour tenir
compte des mesures provisionnelles rendues -, sans qu'il y ait lieu de lui
allouer de dépens (art. 55 LJPA). Obtenant gain de cause et représenté par un
mandataire professionnel, le recourant - auquel l'avance de frais sera
restituée - a quant à lui droit à des dépens, réduits à  500 fr. compte tenu du
fait que son conseil n'est intervenu qu'au stade de la réplique.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue le 26 septembre 2002 par la Municipalité de Prangins est annulée et la
cause renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III.                     La
Municipalité de Prangins versera à Roger Naef la somme de 500 (cinq cents)
francs à titre de dépens.
IV.                    Les frais de la
présente procédure, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs, sont mis à la
charge de la Municipalité de Prangins.
Lausanne, le 29 avril 2004.
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.