vd_omni · GE.2005.0125 · 2005-12-28 · fr

X c/Municipalité de Lausanne | Le droit d'être entendu dont bénéficient les fonctionnaires ou employés communaux avant qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne soit prise à leur encontre, s'impose également, mutatis mutandis, en cas de refus de nomination d'un fonctionnaire nommé provisoirement et, a fortiori, dans l'hypothèse de la résiliation de l'engagement à titre provisoire. Au demeurant une collectivité publique doit respecter les principes constitutionnels qui régissent toute activité administrative (art. 5 et 29 Cst féd.), quand bien même elle soumettrait les rapports de travail de son personnel au droit privé directement applicable (et pas seulement à titre de droit public supplétif; v. ATF 2P.137/2005 du 17 octobre 2005).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.12.2005 GE.2005.0125

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
28 décembre 2005
Composition
M. Alain Zumsteg,
président ;
Mme Dina Charif Feller et M. Patrice Girardet,
assesseurs.
Recourant
X.________,
à Y.________,
représenté par Me Philippe CHAULMONTET, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Y.________,
Recours X.________ c/ décision de la Municipalité de Y.________
du 21 juillet 2005
(licenciement au 31 octobre 2005)
Vu les faits suivants
A.
M. X.________, né le ********, a été engagé à titre
provisoire par la Commune de Y.________ à partir du 1
er
mai 2000 en
tant qu’ouvrier au Centre de ramassage des ordures ménagères (CROM). Au terme
de sa première année d’activité, malgré un bilan faisant état d’insuffisances
dans les «
relations avec l’équipe
», ainsi que dans
l’ «
adaptation et flexibilité par rapport aux interlocuteurs en
certaines circonstances
», il a été nommé à titre définitif dans cette
fonction dès le 1
er
mai 2001. L’engagement provisoire, puis la
nomination, sont intervenus conformément au règlement du 11 octobre 1977 pour
le personnel de l’administration communale (ci-après : RPAC).
B.
Le 20 septembre 2002 un avertissement formel a été adressé
à M. X.________ en raison de ses difficultés relationnelles persistantes, tant
vis-à-vis de ses supérieurs qu’à l’égard de ses collègues et du public. La
situation s’étant dégradée malgré cet avertissement, une procédure
disciplinaire a été ouverte contre lui le 10 novembre 2003. En bref, il lui était
reproché un comportement rendant de plus en plus difficile la collaboration
avec ses collègues (attitude provocatrice, caractère difficile, attitude
occasionnellement agressive), ainsi que des prestations de travail globalement
insuffisantes. A l’issue de cette procédure, la municipalité a prononcé le 11
décembre 2003 la mise au provisoire de M. X.________ pour une durée de deux
ans, assortissant cette mesure d’une menace de révocation en cas de récidive.
Cette décision n’a pas fait l’objet de recours.
C.
Le 27 juin 2005 une violente altercation est intervenue
entre M. X.________ et l’un de ses collègues, M. Z.________, sur leur lieu de
travail, après une tournée de ramassage. Des insultes ont été échangées. Après
avoir esquivé un jet de bouteille, M. X.________ a craché au visage de son
adversaire, qui a répliqué en lui assénant un coup avec le casque de moto qu’il
tenait à la main, lui ouvrant l’arcade sourcilière. Le lendemain, 28 juin 2005,
M. A.________, adjoint au chef du service d’assainissement, et M. B.________,
sous-chef d’usine, ont procédé aux auditions successives de MM. C.________,
témoin de l’altercation (ainsi que d’une autre dispute violente survenue quinze
jours auparavant entre Z.________ et D.________, ami de X.________), Z.________,
X.________ et D.________. Les versions partiellement divergentes des uns et des
autres ne permettent pas de retracer précisément les faits ; elles
concordent néanmoins sur l’essentiel, à savoir l’échange d’injures, le jet de
bouteille, le crachat au visage puis le coup de casque.
D.
Dans une note du 8 juillet 2005 adressée à la
municipalité, le chef du service d’assainissement et le directeur des travaux
ont résumé le résultat de cette audition dans les termes suivants :
« Dans les faits, une relation de provocations et de
menaces s’était instaurée entre trois ouvriers depuis plusieurs semaines, sans
que cela soit parvenu à la connaissance de la hiérarchie, M. X.________,
accompagné en cela par M. D.________, également ouvrier OM, matricule ********,
a entretenu avec M. Z.________ des relations de pouvoir, tout d’abord amicales,
mais qui se sont dégradées lorsque ce dernier a refusé de leur rendre un
service à un certain moment. Dès cet instant, ce sont des remarques
désobligeantes, des regards haineux, des menaces qui ont été proférées à son
égard à plusieurs reprises. Selon les dires de M. Z.________ et d’un témoin (M.
C.________, ouvrier OM, matricule ********), le 15 juin dernier, suite à une
altercation à la sortie du travail, MM. D.________ et X.________ ont pris à
partie M. Z.________ et ce dernier lui a donné un coup de tête sur le front.
Le 27 juin, à l’issue de la tournée, M. X.________ agresse
verbalement M. Z.________ alors qu’il se dirigeait vers le vestiaire, et
l’attend à la sortie. S’ensuit une dispute. M. X.________ crache au visage de
M. Z.________ qui prend une bouteille de verre et la lance au sol. M. X.________
lui vient contre et M. Z.________ lui donne deux coups avec son casque de moto,
ce qui provoque une blessure à l’arcade sourcilière de M. X.________. »
Après avoir rappelé la mise au provisoire dont avait
fait l’objet M. X.________, la note se termine dans les termes suivants :
« Certes M. X.________ a été la victime de l’agression
le 27 juin dernier. Toutefois, son attitude a contribué sans aucun doute à
conduire M. Z.________ à cette extrémité. Nous constatons que la mise au
provisoire n’a pas suffi à lui permettre d’adopter un comportement
irréprochable. Son statut actuel ne nécessite pas d’audition. Par contre, le
directeur des travaux recevra en audition, le 15 juillet prochain, MM. D.________
et Z.________ dans le cadre d’une procédure disciplinaire, même si M. Z.________
est au bénéfice d’un contrat de droit privé.
Au vu de ce qui précède, nous proposons le licenciement dans
le terme légal de trois mois de M. X.________, ouvrier OM (…) ».
La municipalité a admis cette proposition dans sa
séance du 21 juillet 2005, licenciant M. X.________ pour le 31 octobre 2005.
Cette décision a été communiquée à l’intéressé par lettre signature du 27
juillet 2005.
E.
M. X.________ a recouru au Tribunal administratif le 19
août 2005, concluant à l’annulation de la décision municipale. Il fait
principalement valoir une violation de son droit d’être entendu.
La municipalité a déposé sa réponse le 22 septembre
2005, concluant au rejet du recours, dans la mesure où il est recevable.
F.
L’effet suspensif a été accordé au recours par décision du
juge instructeur du 3 novembre 2005. La municipalité a déposé un recours
incident contre cette décision le 14 novembre 2005, concluant au refus de
l’effet suspensif. Cette procédure est pendante devant la section des recours
du Tribunal administratif.
Considérant en droit
1.
Suivant l’art. 8 al. 1, 2
ème
phrase, RPAC,
l’engagement provisoire peut être librement résilié de part et d’autre un mois
à l’avance pour la fin d’un mois. Le délai de résiliation est porté à trois
mois lorsque l’engagement provisoire a duré plus d’un an (art. 8 al. 3 RPAC).
Selon la municipalité, l’emploi du terme « résiliation », emprunté au
Code des obligations, signifierait que lorsqu’elle met fin aux rapports de
service de ses collaborateurs soumis au régime de la nomination provisoire, la
municipalité «
ne prend pas une décision unilatérale en exerçant ses
prérogatives de droit public mais exerce un droit formateur résolutoire.
»
Le congé signifié au recourant le 27 juillet 2005 ne constituerait donc pas une
décision administrative au sens de l’art. 29 de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives (LJPA), ce qui exclurait la
compétence du Tribunal administratif pour juger du bien-fondé du licenciement.
Le tribunal de céans a déjà jugé que si l’engagement
d’un collaborateur de l’administration lausannoise nommé à titre provisoire
pouvait être résilié «
librement
» dans un délai d’un ou trois
mois (art. 8 al. 1 et 3 RPAC), alors qu’un fonctionnaire nommé à titre
définitif ne pouvait être licencié que pour de «
justes motifs
»,
moyennant un délai de «
trois mois au moins, si la nature des motifs ou
de la fonction n’exige pas un départ immédiat
» (art. 70 RPAC), la
réglementation communale n’instaurait pas d’autre distinction entre les deux
régimes et ne comportait en particulier pas de disposition soustrayant l’agent
public nommé à titre provisoire du statut de fonctionnaire (arrêt GE.2005.0050
du 1
er
septembre 2005, consid. 2 c). Ainsi, le retour au régime de
la nomination provisoire n’a pas fait perdre au recourant son statut de
fonctionnaire, de sorte que son licenciement ne constitue pas un acte formateur
résolutoire, comme ce serait le cas dans une relation de travail soumise au
droit privé, mais une décision administrative mettant unilatéralement fin à des
rapports de service régis par le droit public. Elle peut par conséquent faire
l’objet d’un recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 1 et 29 LJPA ;
art. 77 RPAC).
2.
L’art. 8 RPAC ne prévoit pas l’audition préalable du
fonctionnaire en cas de résiliation de l’engagement provisoire ; le
règlement ne l’exige expressément qu’en cas de sanctions disciplinaires (art.
30 al. 1 RPAC) ou de renvoi pour justes motifs (art. 71 al. 1 RPAC). Les
fonctionnaires nommés à titre provisoire n’en bénéficient pas moins des
garanties générales de procédure conférées par la Constitution, en particulier
du droit d’être entendu (art. 29 al. 2 Cst. féd. ; art. 27 al. 2 Cst VD).
Le droit d’être entendu comprend le droit pour l'intéressé de s'expliquer avant
qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves
quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir
accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles et
de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 127 I 56 consid. 2b ; 126 I 15 consid. 2a/aa;
TA, arrêt GE.1999.0051 du 21 novembre 2000). Il s'agit d'un droit de nature
formelle dont la violation impose l'annulation de la décision attaquée, sans
qu'il y ait lieu d'examiner les griefs soulevés par le recourant sur le fond
(ATF 124 I 49 consid. 3a; 118 Ia 104 consid. 3c; arrêt TA GE.1999.0051
précité).
S'agissant des procédures de licenciement de
fonctionnaires ou d'employés communaux, le tribunal de céans a précisé à
plusieurs reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait être
prise avant que l'intéressé ait été dûment informé des faits qui lui étaient
reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait
été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la
portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de
modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (arrêts GE.1999.0051
précité; GE.1996.0061 du 31 octobre 1996, publié in RDAF 1997 I 79). Ces
exigences s’appliquent aussi, mutatis mutandis, en cas de refus de nomination
d’un fonctionnaire nommé provisoirement (arrêt GE.2002.0090 du 17 janvier 2003,
consid. 5 , et GE.2001.0083 du 6 novembre 2001, consid. 2 c) et a fortiori
dans l’hypothèse de la résiliation de l’engagement à titre provisoire. Au
demeurant le Tribunal fédéral a récemment jugé qu’une collectivité publique
devait respecter les principes constitutionnels qui régissent toute activité
administrative (art. 5 et 29 Cst féd.), quand bien même elle soumettrait les
rapports de travail de son personnel au droit privé directement applicable (ATF
2P.137/2005 du 17 octobre 2005).
3.
En l’occurrence la municipalité n’a pas procédé à
l’audition du recourant avant de décider de son licenciement. Sans doute, comme
elle le relève dans son recours incident du 14 novembre 2005, n’était-elle pas
tenue en l’occurrence de procéder elle-même ou par l’intermédiaire d’un de ses
membres à l’audition du recourant, ni même d’entendre celui-ci oralement. Mais
elle ne lui a pas non plus donné l’occasion de se déterminer d’une autre
manière sur les reproches qui lui étaient faits. Lorsque l’autorité de décision
n’entend pas elle-même l’intéressé, mais procède par délégation, elle doit être
nantie d’un rapport sur lequel l’intéressé aura pu s’exprimer (ATF 110 Ia 81,
consid. 5 c p. 82; 98 Ia 129 consid. 3 p. 133). Tel n’a pas été le cas ici. La
note du 8 juillet 2005 accompagnant la proposition faite à la municipalité de
licencier le recourant n’a pas été portée à la connaissance de ce dernier, qui
n’a ainsi pas eu la possibilité de se déterminer sur les faits qui y sont
rapportés ni sur les appréciations portées sur son comportement et sur la
mesure proposée à son encontre. Cette note mentionne d’ailleurs que le statut
du recourant ne nécessitait pas d’audition.
La municipalité objecte en vain que le recourant a
été auditionné le 28 juin 2005 par son supérieur direct et par l’adjoint direct
du chef du service d’assainissement, «
répondant des ressources
humaines
». Les auditions auxquelles ces deux fonctionnaires ont
procédé constituaient manifestement une mesure d’enquête, visant à établir les
circonstances exactes de l’altercation qui avait eu lieu la veille, ainsi que de
l’incident du même type qui s’était déjà produit une quinzaine de jours avant.
Le compte rendu qui en a été dressé relate les déclarations – en partie
divergentes – des protagonistes ; il n’établit pas les responsabilités
respectives de ceux-ci et n’évoque pas précisément les suites qui seront
données à l’incident. Qu’à cette occasion le recourant ait «
été
clairement informé des comportements qui lui étaient reprochés et du fait que
ces nouveaux débordements conduiraient à son licenciement s’ils s’étaient
avérés
» ne ressort nullement du compte rendu de la séance du 28 juin
2005. On cherche en vain dans ce document une synthèse des éléments retenus à
la charge du recourant, tels qu’ils apparaissent dans la note à la municipalité
du 8 juillet 2005, et une menace explicite de licenciement, sur lesquels le
recourant aurait pu exprimer son point de vue. Il ne résulte d’ailleurs pas du
dossier que le compte-rendu de la séance du 28 juin ait été communiqué aux
intéressés et que ceux-ci aient ainsi eu l’occasion de s’exprimer à son sujet.
Il s‘en suit que le droit d’être entendu du
recourant n’a pas été respecté.
4.
Le droit d’être entendu est de nature formelle. Sa
violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée, indépendamment
des chances de succès sur le fond. En d'autres termes, peu importe que, dans le
cas concret, le respect du droit d'être entendu influence le sort de la
décision litigieuse sur le fond, c'est-à-dire qu'il puisse ou non conduire
l'autorité à modifier sa décision (ATF 126 V 132; 122 II 469 et les arrêts
cités). La jurisprudence admet certes que ce vice de procédure peut être
réparé, conformément à la théorie dite "
de la guérison
",
lorsque le recourant a eu la possibilité de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen, revoyant toutes les questions
qui auraient pu être soumises à l'autorité inférieure si celle-ci avait
normalement entendu la partie (v. notamment ATF 126 I 72 consid. 2; 124 II 138
consid. 2d et les arrêts cités). La réparation en seconde instance doit
toutefois demeurer l'exception, lorsque le vice n'est pas particulièrement
grave et peut être pleinement réparé devant l'autorité de recours ou que l'administré
y a intérêt, par économie de procédure (ATF 126 V 132 consid. 2b; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. II, ch. 2.2.7.4, p. 284 et les références citées).
Ces conditions ne sont en l’occurrence pas réunies.
Comme le rappelle la municipalité, l’art. 8 RPAC, qui lui permet de résilier
librement l’engagement provisoire, lui donne une très grande marge de manœuvre
et restreint le pouvoir d’examen du Tribunal administratif (sur le pouvoir
d’examen limité du Tribunal administratif en matière de contentieux de la
fonction publique communale, v. notamment GE.1999.0064 du 18 août 1999 consid.
2 b). Le vice de procédure dont est entaché la décision attaquée n’est ainsi
pas réparable en seconde instance (pour une situation analogue, v. arrêt
GE.2004.0082 du 11 avril 2005). La sauvegarde du droit d’être entendu du
recourant exige que la décision attaquée soit annulée, de manière à ce que la
municipalité puisse se prononcer à nouveau, en toute connaissance de cause,
après que le recourant aura eu l’occasion de présenter son point de vue.
5.
Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux
de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d’émolument (décision de la
Cour plénière du 30 juin 2000). En revanche le recourant, qui a procédé par
l’intermédiaire d’un avocat, a droit à des dépens, à la charge de la Commune de
Y.________ (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Y.________ du 21 juillet
2005 mettant fin aux fonctions de X.________ pour le 31 octobre 2005, est
annulée.
III.
La Commune de Y.________ versera à X.________ la somme de
1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 décembre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint