vd_omni · GE.1996.0068 · 1997-01-13 · fr

FRANCISCO Alvaro c/Municipalité de Nyon | Celui qui veut faire un usage accru du domaine public peut invoquer l'art. 31 Cst. Une autorisation d'exploiter un service de taxis avec permis de stationnement sur le domaine public doit respecter les principes généraux de l'intérêt public, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire. Conditions non remplies en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.01.1997 GE.1996.0068

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 13 janvier 1997
sur le recours interjeté par
Alvaro
FRANCISCO
, né le 28 mai 1960, domicilié à Nyon, représenté par Claude
Paschoud, licencié en droit, à Lausanne
contre
la décision de
la Municipalité de Nyon
du 16 juillet 1996 (refus d'autoriser le stationnement devant la gare pendant
le Paléo Festival et refus d'accorder une autorisation de taxi A).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme D.-A. Thalmann et M. G. Henriod, assesseurs.
Greffière: Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A.                     M. Alvaro Francisco est
un exploitant de taxis de la Commune de Nyon, titulaire d'une autorisation de
type B (autorisation d'exploiter publiquement un service de taxis sur le
territoire de la Commune de Nyon, mais sans permis de stationnement sur le
domaine public) depuis le 20 avril 1994. A partir du mois de novembre de cette
même année, il a présenté à diverses reprises des demandes en vue d'obtenir une
autorisation de type A lui permettant de stationner sur le domaine public.
Jusqu'à ce jour il n'a pas reçu de réponse positive de la Municipalité de la
Commune de Nyon (ci-après la municipalité).
B.                    Le 5 juin 1996, M.
Alvaro Francisco a demandé à la Direction de police de la ville de Nyon de lui
accorder, à l'occasion du Paléo Festival, une permission limitée de
stationnement devant la gare, en invoquant notamment que l'année précédente
l'emplacement qui lui avait été attribué aux alentours du Paléo ne lui avait
pas permis de travailler.
C.                    Par courrier du 20 juin
1996, la Direction de police de la Commune de Nyon a refusé l'autorisation
requise. Elle justifie sa décision par le fait que l'emplacement de la gare
"...est relativement étriqué et ne permet pas d'augmenter encore le nombre
de taxis qui y ont accès, ce qui causerait fatalement des débordements.."
et qu'elle doit veiller "à ce que les bus puissent accéder à leurs places
pendant cette période de très fort trafic et que des surfaces soient maintenues
pour les très nombreux voyageurs qui attendent les navettes du NstCM".
D.                    Dans une lettre datée du
2 juillet 1996, l'intéressé a adressé à l'autorité précitée une demande tendant
à la délivrance d'une autorisation de type A. Il invoque notamment que la
profession de chauffeur de taxi bénéficie de la liberté du commerce et de
l'industrie et qu'une large répartition des concessions A répond mieux aux
exigences de l'art. 31 Cst. qu'une concentration de ces concessions
dans une seule main. Il fait en outre remarquer que la pratique des autorités
de la commune implique une concentration excessive de ce type d'activités dans
les mains de deux entreprises détenues en fait par le même entrepreneur et rend
impossible toute concurrence.
E.                    Par décision du 16
juillet 1996, la municipalité a refusé les deux permissions requises par
l'intéressé (permission limitée de stationnement devant la gare durant le
déroulement du Paléo Festival et délivrance d'une autorisation de type A) en
invoquant, d'une part, le fait que l'emplacement de la Gare était étriqué et
fortement embouteillé pendant le Paléo et qu'il était nécessaire que les bus
publics puissent accéder à leurs places pendant cette période et que des
surfaces fussent maintenues pour les nombreux voyageurs du NStCM, le recourant
disposant d'ailleurs d'une place à l'Asse et, d'autre part, que les arguments
de M. Francisco concernant l'octroi d'une autorisation de type A avaient déjà
été examinés par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 14 juillet 1995.
F.                     Le 20 juillet 1996, M.
Francisco a informé le Commissaire de police de la Commune de Nyon qu'il
disposait d'une place à la route de St-Cergue 310 et qu'il occuperait cette
place pendant le Paléo.
G.                    Le 29 juillet 1996, M.
Alvaro Francisco a recouru au Tribunal administratif contre la décision du 16
juillet 1996. Il conclut à l'annulation de la décision municipale pour
violation des art. 4 et 31 Cst. et à ce que les frais judiciaires
soient mis à la charge de la Commune de Nyon.
Dans son mémoire, le
recourant fait valoir en substance que sa situation personnelle a changé en ce
sens qu'il est actuellement domicilié à Nyon. Il invoque notamment les refus
systématiques opposés par la municipalité à toutes ses demandes (demande du 18
mars 1992 sollicitant l'octroi d'une autorisation A refusée le 25 mars 1992,
requête du 27 mars 1992 tendant à la délivrance d'une autorisation B, nouveau
refus du 6 avril 1992, nouvelle demande d'octroi d'une autorisation A le 2
février 1994 aboutissant, après un premier refus, à l'octroi par la
municipalité d'une autorisation B le 12 avril 1994, nouvelle demande le 5 juin
1996 tendant à l'octroi d'une permission limitée de stationnement devant la
gare pendant le Paléo, refusée une première fois par la Direction de police et
confirmée par la municipalité dans la décision attaquée, cette dernière
refusant également la délivrance d'une autorisation A et que, mis à part les
art. 4 et 31 Cst., la municipalité ne respecte pas l'art. 6 du Règlement
communal concernant le service des taxis.
H.                    La municipalité s'est
déterminée le 27 août 1996 en concluant au rejet du recours. Elle précise
notamment que donner raison à l'intéressé ouvrirait la porte à d'autres
demandes d'autorisations de type A, principalement de chauffeurs de taxis en
exercice depuis de nombreuses années ou d'autres petites entreprises de taxis.
I.                      Le 11 septembre 1996,
M. Francisco a déposé un mémoire complémentaire.
J.                     Sur requête du juge
instructeur, la municipalité a encore précisé, par lettre du 24 septembre 1996,
que la Paléo Festival s'était déroulé du 23 au 28 juillet 1996.
K.                    Le tribunal a tenu une
audience le 4 novembre 1996. A cette occasion, le représentant de la
municipalité a notamment déclaré que M. René Cochet, exploitant de l'entreprise
ABC Taxis Cochet, était le père de M. Rémy Cochet, exploitant de la société
Taxis Arc-en-Ciel, qu'il n'existait actuellement pas de liste d'attente des
candidats à la délivrance d'une autorisation de type A ou B et que la
population de la Commune de Nyon s'élevait actuellement à 16'500 habitants. Il
a en outre produit, à la demande du juge instructeur, la liste des
autorisations A et B délivrées aux entreprises de taxis exerçant sur le
territoire communal. Cette liste se présente de la manière suivante :
"A ce jour,  notre Service de police a
attribué 13 concessions "A" et 18 concessions "B", pour les
entreprises de taxis exerçant en notre Ville.
Ces concessions se répartissent de la façon
suivante par entreprise :
Taxis A.B.C.,              Oldsmobile,
grise, imm. VD 114, concess. "A" délivrée le 30.04.1964.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
260 E, grise, imm. VD 461, concess. "A" délivrée le 04.11.1966.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
280 TE, verte, imm. VD 368 concess. "A" délivrée le 11.11.1966.
Taxis A.B.C.,              Ford
Scorpio, blanche, imm. VD 130, concess. "A" délivrée le 09.02.1967.
Taxis A.B.C.,              Ford
Tournéo, grise, imm. VD 838, concess. "A" délivrée le 13.05.1970.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
280 TE, bleue, imm. VD 447, concess. "A" délivrée le 11.11.1982.
Taxis A.B.C.,              Peugeot
505, grise, imm. VD 300, concess. "A" délivrée le 19.03.1991.
Taxis A.B.C.,              Rover
825, verte, imm. VD 685, concess. "B" délivrée le 30.04.1964.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
190 E, beige, imm. VD 994, concess. "B" délivrée le 30.04.1964.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
E 230, bleue, imm. VD 819, concess. "B" délivrée le 04.07.1982.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
280 E, blanche, imm. VD 154, concess. "B" délivrée le 02.11.1984.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
230 TE, blanche, imm. VD 471, concess. "B" délivrée le 10.12.1986.
Taxis A.B.C.,              Ford
Scorpio, blanche, imm. VD 726, concess. "B" délivrée le 30.10.1989.
Taxis A.B.C.,              Ford
Galaxy, blanche, imm. VD 157, concess. "B" délivrée le 19.09.1991.
Taxis A.B.C.,              Mercedes
280 SE, bleue, imm. VD 527, concess. "B" délivrée le 25.01.1993.
Taxis Arc-en-Ciel,       Mercedes
300 TD, beige, imm. VD 803, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel,       Mercedes
300 TD, grise, imm. VD 560, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel,       Mercedes
300 E, blanche, imm. VD 822, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel,       Mercedes
280 E, bleue, imm. VD 623, concess. "A" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel,       Ford
Scorpio, blanche, imm. VD 124, concess. "B" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Arc-en-Ciel,       Chrysler
Voyager, grise, imm. VD 845, concess. "B" délivrée le 01.06.1992.
Taxis Tino,                 Mercedes
230 E, grise, imm. VD 867, concess. "A" délivrée le 04.05.1975.
Taxis Tino,                 Mercedes,
beige, imm. VD 724, concess. "B" délivrée le
18.03.1990.
Taxis Grenat,              Mercedes
230 E, grise, imm. VD 365, concess. "A" délivrée le 24.09.1983.
Taxis Grenat,              Mercedes,
bleue, imm. VD 306, concess. "B" délivrée le 05.12.1989.
Taxis Antonio,            Mercedes
300 TD, beige, imm. VD 554, concess. "B" délivrée le 25.06.1993.
Taxis Antonio,            Mercedes
300 TE, verte, imm. VD 758, concess. "B" délivrée le 01.03.1994.
Taxis Antonio,            Mercedes
200, jaune et Mercedes mini-bus, blanc et rouge, imm. en plaques
interchangeables. VD 308, concess. "B" délivrée le 29.09.1994.
Taxis Antonio,            Mercedes,
bleue, imm. VD 681, concess. "B" délivrée le 24.07.1995.
Taxis A.A.A.,              Toyota
Corolla, bleue et Mercedes 500 SEL, grise, imm. en plaques interchangeables. VD
911, concess. "B" délivrée le 10.06.1994.
Taxis Les Fontaines,   Nissan
Laurel, blanche, imm. VD 556, concess. "B" délivrée le 21.06.1996.
Toutes ces concessions annuelles ont été
renouvelées le 11 janvier 1996 par la Municipalité.
Liste des concessionnaires exploitant sur le
territoire de la commune de Nyon.
Taxis A.B.C.
= René
Cochet, domicilié à 1260 - Nyon, chemin de l'Argillière 1.
Taxis Arc-en-ciel
=
Rémy Cochet, domicilié à 1260 - Nyon, chemin de l'Argillière 1, dès le 1er juin
1992, entreprise fondée le 1er mars 1989.
Taxis Grenat
= Rosa
Salvo, domiciliée à 1197 - Prangins, Sous-le-Bois 11.
Taxis Tino
= Otino
Iacoviello, domicilié à 1197 - Prangins, chemin de la Clé-des-Champs 6.
Taxis Antonio
=
Antonio Ruscitto, domicilié à 1197 - Prangins, chemin du Curson 20.
Taxis A.A.A.
=
Maria et Alvaro Francisco, domiciliés à 1260 - Nyon, route des Tattes-d'Oie 85.
Taxis Les Fontaines
= Juan Parra, domicilié à 1196 - Gland, chemin du Bochet 8 b.
Nombre et dates des demandes d'autorisations
du type "A" présentées à la Municipalité d'octorbre 1992 à 1996.
En date du 28.02.1992, M. Jean Meyer, domicilié
à 1260 - Nyon, place de la Gare 5, a demandé à la Municipalité de Nyon une
concession de type "A", qui lui a été refusée par lettre du
12.03.1992.
En date du 17.09.1996, M. Juan Parra, domicilié
à 1196 - Gland, chemin du Bochet 8 b, a demandé à la Municipalité de Nyon, une
concession de type "A", qui lui a été refusée par lettre du
17.10.1996."
Il a encore produit des
décisions de refus notifiées à M. Jean Meyer le 12 mars 1992 et à M. Juan Parra
le 17 octobre 1996, en précisant que ce dernier avait interjeté recours auprès
du Tribunal administratif. De son côté, le recourant a produit copie d'une
lettre que lui a adressée la municipalité le 24 octobre 1996, dont il ressort
notamment ce qui suit :
"...
Par ailleurs de nombreuses autorisations B ont
été accordées aux divers entrepreneurs de taxis de façon à leur permettre
d'effectuer des courses par téléphone, et pour l'entreprise de taxis ABC, de
pouvoir transporter des enfants handicapés dans les écoles spécialisées de la
région.
Jusqu'en 1992, seuls les véhicules au bénéfice
de la concession A étaient autorisés à s'arrêter devant la Gare CFF, soit sur
le domaine public. Lorsque l'un de ces véhicules était en panne ou
indisponible, le Service de police tolérait qu'un taxi B prenne sa place à
condition que les plaques du véhicule au bénéfice de la concession se trouvent
dans le coffre. Dès 1993, un nouveau système a été mis en place : il a été
attribué des cartons plastifiés portant la lettre A correspondant aux nombres
de concession A de manière à faciliter le contrôle policier des passages sur la
Place de la Gare. De ce fait, chaque entreprise a reçu un nombre de cartes
portant le A, plastifiées et signées, équivalent aux nombres de concessions A,
ce qui permet de s'assurer en passant sur la place de la Gare que les
véhicules, qui sont arrêtés en attente, sont bien au bénéfice des concessions
A, ceci sans exiger que ce soient les véhicules réellement inscrits sur les
autorisations qui soient présents.
Il faut relever qu'il est également possible
avec un seul taxi de travailler 24 heures sur 24, tout en changeant de
conducteur.
..."
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (ci-après LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il
est au surplus recevable en la forme.
2.                  Le droit cantonal ne règle
pas expressément le service des taxis. La compétence de la commune en la
matière est fondée sur les art. 2 al. 2 lit. c et 94 de la loi du 28 février
1956 sur les communes (arrêt du TA, GE 93/0128 du 6 décembre 1994), ainsi que
sur l'art. 8 al. 1 de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur la circulation
routière (ci-après LVCR).
En l'espèce, le
Règlement concernant le service des taxis de la Commune de Nyon (ci-après le
Règlement) a été adopté par le conseil communal les 11 mai 1959, 14 décembre
1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982. Il a été approuvé par le Conseil d'Etat les
17 juillet 1959, 20 mars 1965, 15 octobre 1975 et 12 novembre 1982 et approuvé
par la Division fédérale de la police, à Berne, les 11 novembre 1975 et 5
octobre 1982. Les art. 45 et 46 Règlement prévoient deux types d'autorisations
pour exploiter une entreprise de taxis : soit l'autorisation de type A, avec
permis de stationnement aux emplacements désignés par le Service de police, qui
n'est délivrée que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la
place disponible et des besoins du public le permettent, et l'autorisation de
type B, sans permis de stationnement sur le domaine public, qui est accordée
sans limitation quant au nombre. Selon l'art. 43 Règlement, pour obtenir
l'autorisation d'exploiter un service de taxis, il faut avoir une bonne
réputation, établir que les conducteurs et les véhicules répondent aux
exigences du Règlement, être propriétaire des voitures utilisées, disposer de
locaux suffisants pour garer les véhicules et les entretenir et offrir aux conducteurs
des conditions de travail garantissant la sécurité du service, notamment en ce
qui concerne le repos et les vacances. Les bénéficiaires des autorisations de
type A ont le droit de faire stationner leurs véhicules aux emplacements qui
leur sont assignés par le Service de police. Le stationnement de ces véhicules
ailleurs qu'à ces emplacements est interdit (art. 4 al. 1 Règlement). Les
bénéficiaires des autorisations de type B n'ont pas le droit de faire
stationner leurs véhicules sur le domaine public (art. 5 Règlement). Le Service
de police peut accorder des permissions limitées de stationnement valables pour
les deux catégories d'autorisation, notamment lors de manifestations
importantes. Il détermine la durée et l'étendue de ces permissions spéciales
(art. 6 Règlement). Le requérant adresse sa demande à la municipalité en
produisant un acte de moeurs ainsi qu'un extrait de casier judiciaire récent.
Il précise quel genre d'autorisation il entend obtenir (art. 44 Règlement). Les
autorisations de types A et B peuvent être délivrées à une société dont le
représentant légal remplit les conditions prévues (art. 47 Règlement). Les
autorisations sont valables du 1er janvier au 31 décembre. Elles doivent être
renouvelées à la fin de l'année (art. 48 Règlement). Les autorisations sont
personnelles et intransmissibles. En cas de décès ou de renonciation du
bénéficiaire, l'autorisation pourra être délivrée au nouveau titulaire de
l'entreprise s'il remplit les conditions du règlement et sous réserve de la
disposition de l'art. 45 (art. 55 Règlement).
3.                     Dans la décision
attaquée, la municipalité a refusé de délivrer au recourant les autorisations
demandées dans la correspondance de ce dernier du 5 juin et du 2 juillet 1996,
soit respectivement une autorisation de type A limitée à la durée du Paléo
Festival (art. 6 Règlement) et une autorisation générale de type A (art. 45
Règlement).
Conformément à l'art.
37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou
morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit ainsi avoir
un intérêt actuel à l'admission de son recours, non seulement au moment où le
recours est déposé, mais encore lors du prononcé de la décision sur recours (P.
Moor, Droit administratif, volume II, p. 419; B. Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème éd., p. 408 et réf. cit.; ATF 98 Ib 57). La condition de
l'existence d'un intérêt actuel est cependant abandonnée lorsqu'elle
empêcherait le contrôle de la constitutionnalité ou de la légalité d'un acte
qui peut se reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou
analogues et qui, en raison de sa nature, échapperait à la censure avant de
perdre son actualité, ou s'il existe, en raison de la portée de principe que
revêt la contestation, un intérêt public suffisamment important à la solution
des questions litigieuses (P. Moor, op. cit., p. 420; ATF 97 I 839; ATF 109 Ia
169). Dans la pratique, le Tribunal fédéral est notamment entré en matière dans
le cas du refus d'autoriser la vente de marchandises à bas prix pendant
quelques jours ou d'une manifestation devant se dérouler à une période précise
(ATF 96 I 415; ATF 100 Ia 392).
En l'espèce, à la date
du dépôt du recours, soit le 29 juillet 1996, le Paléo Festival avait déjà pris
fin, puisqu'il s'est déroulé cette année du 23 au 28 juillet. Le recourant ne
peut dès lors se prévaloir d'un intérêt actuel au sens décrit ci-dessus.
Cependant, de par la nature du litige, la décision attaquée fait manifestement
partie de celles qui sont susceptibles de se reproduire en tout temps, ou à
tout le moins chaque année, de telle sorte que si le tribunal de céans ne se
contentait pas d'un intérêt virtuel, la question de son bien-fondé ne pourrait
pratiquement jamais être tranchée en temps utile. Cette question peut néanmoins
être laissée en suspens vu l'issue du recours en tant qu'il concerne l'octroi
d'une autorisation de type A.
4.                     La municipalité a
refusé d'accorder à M. Francisco une autorisation de type A au sens de l'art.
45 Règlement pour des motifs qui ont trait aux exigences de la circulation, de
la place disponible et des besoins du public. Les conditions personnelles du
recourant énumérées à l'art. 43 Règlement ne sont en revanche pas en cause.
L'usage de places de
parc officielles par des taxis constitue une utilisation accrue du domaine
public (B. Knapp, op. cit., p. 620; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Tout usage
du domaine public qui dépasse en intensité l'usage commun peut être soumis à
autorisation, notamment lorsque, comme en l'occurrence, il entrave l'usage
commun par des tiers ou implique un usage accru valablement autorisé pour des
tiers (B. Knapp, op. cit., p. 619). Selon une jurisprudence constante jusqu'en
1975, le Tribunal fédéral a considéré que celui qui faisait un usage accru du
domaine public à des fins commerciales ne pouvait invoquer l'art. 31 Cst.,
cette disposition constitutionnelle ne donnant aucun droit à une telle
utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973 I 196; ATF 73 I 209, JT
1948 I 123; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). A la suite de nombreuses critiques
formulées à l'égard de cette jurisprudence, la Haute Cour a réexaminé la
question et admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du domaine
public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle pouvait
invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le but du
domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199; ATF 101 Ia 473, JT
1977 I 379). Il en résulte que le régime d'autorisation d'usage accru du
domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des libertés
publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou normal
de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620). L'autorité doit agir selon
des critères objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur
de pures considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). La
jurisprudence retient que relèvent de la politique économique les mesures qui
interviennent, dans la libre concurrence, pour favoriser certains administrés
ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique
selon un plan déterminé. A l'inverse, des motifs de police tel que notamment la
nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le manque de
place peuvent être pris en considération pour statuer sur une demande
d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT 1987 I 37 et réf. cit.). L'autorisation doit
respecter les principes généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement,
la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984
I 2).
Il y a lieu d'examiner
dès lors si, dans le cas présent, la décision attaquée respecte les exigences
énumérées ci-dessus.
a) S'agissant tout
d'abord de la condition relative à l'exigence d'un intérêt public, il y a lieu
de préciser que ce dernier doit être prépondérant. Une restriction de la
liberté du commerce et de l'industrie n'est dès lors conforme à la Cst que
lorsque l'intérêt qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts privés
qui lui sont contraires, étant précisé que ce n'est pas la nature de l'intérêt
public, mais son importance qui détermine principalement la légitimité de
l'atteinte. "Plus grave est l'atteinte portée à la concurrence, plus rigoureuses
seront les exigences auxquelles doit satisfaire l'intérêt protégé par cette
restriction" (Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse, t. II, ad art. 31, n. 206, p. 68).
En l'espèce, les
intérêts en présence sont, d'une part, l'intérêt public à l'existence d'un
service de taxis bien réglé et, d'autre part, l'intérêt privé du recourant à
pouvoir obtenir une autorisation de type A et exercer ainsi sans restriction
son activité de chauffeur de taxi. Certes, il paraît évident qu'on ne saurait
exiger de la municipalité qu'elle accorde un nombre illimité d'autorisations de
type A eu égard aux risques d'embouteillage et de circulation inutile autour de
la Place de la Gare qu'une telle augmentation des autorisations en cause entraînerait.
La place réservée au stationnement des taxis à la Place de la Gare permet à
neuf véhicules environ d'attendre simultanément les clients et, selon les
déclarations de l'autorité intimée, l'emplacement étriqué de cette place, ainsi
que son caractère fortement embouteillé à certains moments de la journée
empêchent d'accorder des autorisations supplémentaires de type A, qui
accroîtraient les allées et venues des taxis. Ces affirmations ne sont
toutefois nullement établies et la municipalité n'a pas été en mesure de
prouver que les treize autorisations de type A délivrées à ce jour étaient
amplement suffisantes pour satisfaire les besoins en taxis de la population
nyonnaise. On relèvera à cet égard que si cinq autorisations de type A ont été
délivrées au cours des cinq dernières années (une autorisation délivrée aux
Taxis ABC le 19 mars 1991 et quatre autorisations délivrées aux Taxis-Arc-en
Ciel le 1er juin 1992), celles attribuées aux Taxis Arc-en-Ciel étaient
consécutives à la vente de l'entreprise et constituaient en réalité le
transfert d'autorisations accordées antérieurement déjà. Exception faite de
l'autorisation délivrée à Taxis ABC le 19 mars 1991, le nombre d'autorisations
de type A n'a pas varié depuis le 24 septembre 1983, date d'octroi d'une autorisation
de ce type aux Taxis Grenat. Or, il est incontestable que la population
communale a fortement augmenté depuis cette date (12'500 personnes environ
établies en 1980). Elle s'élève aujourd'hui à un total de 16'500 habitants et
il est par conséquent surprenant que la demande de taxis n'ait pas suivi une
augmentation proportionnelle à celle du nombre d'habitants sur le territoire
communal. De même, la municipalité n'a pas établi être dans l'impossibilité
d'agrandir la place réservée au stationnement des taxis sur le domaine public,
se limitant à affirmer que l'emplacement actuel, devant la gare CFF, était
limité.
Au surplus, depuis
1993, la municipalité a mis en place un nouveau système consistant à attribuer
aux entreprises titulaires d'autorisations de type A un nombre de cartons
portant la lettre A équivalant au nombre d'autorisations délivrées dans le but
de permettre de contrôler que les véhicules arrêtés dans l'attente de clients à
la Place de la Gare sont bien au bénéfice de ce type d'autorisation. Cependant,
la municipalité n'exige pas que les véhicules en stationnement soient ceux pour
lesquels l'autorisation de type A a été délivrée. Non seulement ce mode de
procéder contrevient aux art. 51 et 55 Règlement, selon lesquels d'une part
toute modification relative aux véhicules utilisés doit être immédiatement
annoncée et, d'autre part, les autorisations sont personnelles et
intransmissibles, mais il démontre encore clairement que le nombre
d'autorisations de type A délivrées à ce jour est insuffisant. En effet, le
système susmentionné permet à tout le moins de doubler le nombre de véhicules
autorisés à stationner à la Place de la Gare pour les entreprises titulaires
d'autant d'autorisations de type B que d'autorisations de type A. Tel est le cas
des Taxis ABC (sept autorisations A et huit autorisations B), des Taxis
Arc-en-Ciel (quatre autorisations A et deux autorisations B), des Taxis Tino
(une autorisation A et une autorisation B) et des Taxis Grenat (une
autorisation A et une autorisation B). En d'autres termes, dès qu'un taxi
titulaire d'une autorisation de type A stationnant à la Place de la Gare prend
en charge un client, il peut remettre à l'un de ses collègues au sein de la
même entreprise mais titulaire d'une autorisation de type B son carton portant
la lettre A, l'autorisant ainsi à venir stationner à son tour à la Place de la
Gare réservée pour les taxis. Lorsqu'un client se présente, le chauffeur de
taxi précité remet à son tour le carton portant la lettre A à un autre de ses
collègues au sein de la même entreprise titulaire d'une autorisation de type B,
qui vient à son tour stationner à la Place de la Gare, et ainsi de suite. Si la
municipalité a institué ce système, que l'on pourrait qualifier
d'"autorisations volantes", c'est bien dans le but d'augmenter le
nombre de taxis autorisés à stationner sur le domaine public et de faire
correspondre ainsi de manière plus appropriée l'offre des taxis aux besoins du
public.
Cela étant, force est
de constater que l'intérêt public invoqué par l'autorité intimée n'est
manifestement pas prépondérant au point de justifier l'atteinte subie par le
recourant à sa liberté du commerce et de l'industrie. Bien au contraire, les
arguments invoqués par la municipalité à cet égard sont contredits par le système
des "autorisations volantes" mis en place. On relèvera encore que la
crainte de la Municipalité de devoir délivrer un nombre illimité
d'autorisations de type A est totalement infondée. Mis à part celle du
recourant, seules deux demandes de ce genre ont été présentées au cours des
quatre dernières années (MM. Jean Meyer et Juan Parra). Si une multiplication
de nouvelles demandes devait effectivement se présenter, l'autorité intimée
aurait toujours la possibilité de revoir sa politique dans ce domaine en réglementant
de manière plus adéquate les conditions d'octroi de telles autorisations.
b) En ce qui concerne
ensuite le principe de l'égalité de traitement, il implique que la loi et les
décisions d'application de la loi traitent de façon égale des choses égales et
de façon différente des choses différentes (B. Knapp, op. cit., p. 103).
Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne peut être tranché que
dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne peuvent se justifier
que par des différences de faits pertinentes et importantes, le critère de
différenciation devant être raisonnable et soutenable, c'est-à-dire ne pas être
arbitraire (B. Knapp, op. cit., p. 103; P. Moor, op. cit., p. 376 ss; ATF 114
Ia 223 et ATF 114 Ia 323; ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 2). En matière d'usage
commun accru du domaine public, la jurisprudence a précisé que les principes
applicables à l'égalité de traitement des concurrents économiques devaient
également être pris en considération (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I 6) et que
lorsque, pour une activité donnée, il y avait de nombreux candidats et qu'on ne
pouvait envisager de délivrer des autorisations à différents endroits, la
collectivité devait assurer l'égalité de traitement la plus large possible (ATF
119 Ia 445, JT 1995 I 317). En l'occurrence, le recourant est incontestablement
en concurrence directe avec les autres entreprises de taxis travaillant sur le
territoire communal dans la mesure où il s'adresse avec la même offre au même
public pour satisfaire les mêmes besoins (ATF 106 Ia 274).
De plus, la
jurisprudence a refusé à plusieurs reprises de considérer les autorisations de
taxi A comme des droits acquis (ATF 102 Ia 448 et réf. cit.). Dans l'arrêt cité
par les parties (ATF 108 Ia 235, JT 1984 I 2), qui concernait l'octroi de
concessions pour le Service des taxis donnant droit de stationner sur le
domaine public, le Tribunal fédéral a jugé que le renouvellement des
concessions à leurs titulaires actuels ne devait pas "conduire à ce qu'une
situation discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour
un temps indéterminé par l'autorité concédante, du fait qu'année après année
toutes les autorisations A sont accordées à une seule société anonyme ou à un
petit nombre de personnes physiques, à l'exclusion de tout nouveau
titulaire". Il n'a certes pas exclu que l'autorité tienne compte, après
l'expiration de la durée - généralement courte - des concessions de taxi, de ce
que les investissements doivent être normalement envisagés à longue échéance et
qu'en conséquence, le titulaire d'une autorisation doit pouvoir bénéficier
pendant un temps relativement long des avantages qui en découlent (JT 1984 I 6
et 7).
En fait, l'essentiel
est que le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert
pour offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à
leur tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels.
Or, cette condition n'est manifestement pas respectée en l'espèce dès lors que,
exception faite de l'autorisation délivrée à Taxis ABC le 19 mars 1991, le
nombre d'autorisations de type A n'a pas varié depuis le 24 septembre 1983,
date d'octroi d'une autorisation de ce type aux Taxis Grenat, soit depuis plus
de treize ans. Bien qu'il n'appartienne pas au tribunal de céans, dans le
présent arrêt, de suggérer ou d'indiquer à l'autorité communale selon quels
critères de répartition des autorisations de type A doivent être délivrées, on
pourrait néanmoins envisager que la municipalité ne renouvelle pas une autorisation
de type A (par exemple à l'entreprise bénéficiant actuellement du plus grand
nombre d'autorisations de type A ou à l'entreprise bénéficiant depuis le plus
longtemps d'une telle autorisation) pour offrir ainsi l'opportunité de délivrer
une autorisation à un nouveau requérant. Pourrait également entrer en ligne de
compte, parce que respectant finalement mieux le principe de l'égalité de
traitement, un système accueillant les demandes dans l'ordre de leur
présentation, les candidats écartés prenant place sur une liste d'attente avec
priorité pour l'année suivante ou pour la prochaine délivrance d'autorisation
de ce type (voir par analogie le droit d'antériorité de l'ancien art. 28 du
Règlement du 31 juillet 1985 d'exécution de la loi du 11 décembre 1984 sur les
auberges et les débits de boissons, RSV 8.6A). Un tel système présenterait non
seulement un avantage pour les candidats intéressés puisqu'ils sauraient où ils
se trouvent sur la liste d'attente et pourraient organiser leur avenir
professionnel en conséquence, mais également un avantage pour la municipalité,
qui disposerait ainsi d'un mode de renouvellement des autorisations fondé sur
le droit d'antériorité et parfaitement égalitaire.
De surcroît, le
système en vigueur dans la Commune de Nyon laisse apparaître une concentration
importante des autorisations de type A en mains de deux sociétés, soit les
entreprises Taxis ABC, d'une part, et Taxis Arc-en-Ciel, d'autre part. A elles
deux, ces entreprises bénéficient au total de onze autorisations de type A sur
les treize autorisations de ce type délivrées. De même, elles totalisent dix
autorisations de type B sur les dix-sept autorisations de ce type délivrées.
Ces entreprises sont exploitées respectivement par MM. Rémy Cochet et René
Cochet dont le lien de parenté est très étroit, M. René Cochet étant le père de
M. Rémy Cochet. C'est dire si cette concentration au sein d'une même famille
est excessive et le refus d'accorder à M. Francisco l'autorisation requise n'en
apparaît que plus contraire au principe de l'égalité de traitement.
c) Il reste encore à
déterminer si la décision entreprise est conforme au principe de la
proportionnalité. Pris dans son sens large, le principe de la proportionnalité
demande d'examiner quelle mesure est propre et nécessaire à la réalisation du
but proposé. "Parmi les moyens propres à atteindre le but recherché, il
convient de choisir le plus doux, c'est à dire celui qui permet de ménager le
mieux les droits fondamentaux en cause" (Commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, t. I, ad art. 31, n. 211, p. 69 + réf.
cit.).
Comme exposé
ci-dessus, les motifs d'intérêt public allégués par la municipalité sont
dépourvus de pertinence, puisque l'existence des prétendues exigences de la
circulation, de la place disponible et des besoins du public n'est non
seulement pas établie mais encore contredite par le système des
"autorisations volantes". Le refus de délivrer l'autorisation requise
par M. A. Francisco est dès lors nettement disproportionné par rapport aux
motifs d'ordre public invoqués. A supposer toutefois que de tels motifs soient
établis, la décision entreprise resterait encore disproportionnée dans la
mesure où la municipalité disposerait d'autres moyens, moins lourds de
conséquences pour l'intéressé, d'atteindre son but. Elle pourrait en effet -
comme suggéré ci-dessus - ne pas renouveler une autorisation de type A à l'un
des deux bénéficiaires majoritaires. Ces derniers resteraient encore fortement
majoritaires et pourraient selon toute vraisemblance continuer à travailler de
manière convenable avec une autorisation de type A en moins, ce d'autant que
les effets d'une telle réduction seraient amoindris en raison du système des
"concessions volantes".
d) La décision
attaquée devant être annulée pour violation des principes de l'exigence d'un
intérêt public, de l'égalité de traitement et de la proportionnalité, le
tribunal pourrait se dispenser d'examiner si elle a été rendue également en
contradiction avec le principe de l'interdiction de l'arbitraire. On relèvera
néanmoins que tel paraît bien être le cas dans la mesure où elle se fonde sur
l'art. 45 Règlement alors que, pour les raisons exposées ci-dessus, les
conditions de cette disposition ne sont pas réalisées. Or, selon la
jurisprudence, une décision est précisément arbitraire lorsqu'elle méconnaît
gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou encore
heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF 120
Ia 369). Il ne suffit pas que la motivation de la décision attaquée soit
insoutenable; encore faut-il que la décision apparaisse arbitraire dans son
résultat (ATF 120 Ia 369; ATF 118 Ia 118), ce qui est bien le cas en l'espèce.
5.                     En résumé, le refus de
délivrer l'autorisation requise n'est pas justifié et ne repose sur aucun
argument pertinent. En tant qu'elle favorise indirectement certains
administrés, soit ceux déjà titulaires d'une majorité prépondérante
d'autorisations de type A, la décision critiquée intervient dans la libre
concurrence en privant M. Franciso d'exercer librement sa profession sur le
territoire communal. Le système des "autorisations volantes", mis en
place par l'autorité intimée, démontre que tant les exigences de la
circulation, de la place disponible et des besoins du public (art. 45
règlement) permettraient facilement d'accorder à l'intéressé une autorisation
de type A avec permis de stationnement aux endroits réservés à cet effet.
6.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée
annulée, le dossier étant retourné à l'autorité intimée pour nouvelle décision
dans le sens des considérants, soit pour l'octroi d'une autorisation de type A
à M. Francisco.
L'instruction du
recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au
recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en
principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA).
Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai dernier, de la loi du 26 février 1996
modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de
ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la
municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui
lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en
cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le
tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer
des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de
mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation
de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour
procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la
vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les
communes en matière de frais de procédure (cf. Exposé des motifs et projet de
loi du 13.12.1995 modifiant la LJPA, p. 17 et 18).
Vu l'issue du recours,
il convient en conséquence de mettre un émolument de justice à la charge de la
Commune de Nyon, ainsi que les dépens à verser au recourant, qui obtient gain
de cause avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 55, al. 1 LJPA).
Ce dernier n'étant toutefois intervenu que quelques jours avant l'audience du 4
novembre 1996, il se justifie de lui allouer des dépens réduits.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Nyon du 16 juillet 1996 est annulée. La Municipalité est
invitée à délivrer à M. Alvaro Francisco une autorisation de taxi A, avec
permis de stationnement sur le domaine privé.
IV.                    Un émolument de
1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
V.                     La Commune de
Nyon versera à Alvaro Francisco une indemnité de 400 (quatre cents) francs à
titre de dépens.
fo/Lausanne, le 13 janvier 1997/gz
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.