vd_omni · GE.2005.0166 · 2006-07-05 · fr

X. /Municipalité de 1******** | Le Conseil communal n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en estimant qu'un candidat dont le comportement dénote une propension à se départir de l'obéissance que le citoyen suisse doit aux lois et aux Droits, qui tient des propos menaçants devant les membres de l'autorité et traite ces derniers avec condescendance, n'était pas suffisamment intégré à la communauté suisse.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.07.2006 GE.2005.0166

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 5 juillet 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président; M. Charles-Henri
Delisle et M. Patrice Girardet, assesseurs ; M. Patrick Gigante,
greffier.
recourant
A.X._______, B.X._______, C.X._______
et D.X._______,
à 1._______, représentés par Minh Son Nguyen, avocat à Vevey,
autorité intimée
Municipalité de 1._______,
représentée par
Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne,
Objet
naturalisation
na
Recours A.X._______ et B.X._______ c/ décision du Conseil
communal de 1._______ du 23 août 2005 (refus d'accorder la bourgeoisie de la
commune)
Vu les faits suivants
A.
Les époux A.X._______ et B.X._______, de nationalité macédonienne,
habitent 1._______ depuis le 15 décembre 1995, date de leur mariage.
B.X._______ est née Y._______, à Podares (Macédoine,
ex-République fédérale de Yougoslavie) le 8 avril 1969 ; elle est arrivée
en Suisse en 1990. Elle est titulaire d’un permis d’établissement (C) depuis le
5 mars 2001.
A.X._______ est né à Paris le 18 janvier 1968 ;
il vit en Suisse depuis le 23 octobre 1995 et un permis B lui a été octroyé et
renouvelé chaque année.
Les époux X._______ ont deux enfants, C.X._______ et
D.X._______, nées en 1997 et  1999.
B.
B.X._______ a comme serveuse au Café E._______, à 1._______,
puis chez F._______, à 2._______. Elle a repris une activité à compter du 1er
avril 2001, comme opératrice chez G._______ Sàrl, à 3._______.
A.X._______ est employé en qualité de peintre auprès
de la société H._______ S.A., à 4._______, depuis le 11 mai 1998.
C.X._______ et D.X._______ fréquentent l’établissement
scolaire d’5._______-1._______.
C.
Le 23 octobre 2001, B.X._______ et A.X._______ ont
présenté une demande de naturalisation pour eux-mêmes et leurs filles.
Lors de leur audition du 7 décembre 2002 devant la
Commission communale des naturalisations, ils ont produit une impression positive,
tant en ce qui concerne leur intégration professionnelle que leurs
connaissances historiques et géographiques de la Suisse.
D.
Les époux X._______ ont, le 2 mai 2002, demandé l’autorisation
de transformer le bâtiment qu’ils avaient acquis à 1._______, en vue d’en faire
leur logement principal. La Municipalité a octroyé le permis de construire et
levé les oppositions, le 30 juillet 2002.
Saisie de dénonciations des opposants, la
Municipalité a dû intervenir à deux reprises pour que les époux X._______ mettent
à l’enquête complémentaire des travaux non conformes à ceux autorisés. La
Municipalité n’a pas dénoncé les époux X._______ pour inobservation des
prescriptions de la LATC. Elle a organisé plusieurs séances de conciliation
avec les voisins; le Préfet du district d’2._______, I._______, a participé à
l’une d’elles, le 15 septembre 2003. Le permis d’habiter a été délivré le 23
mai 2005.
E.
Le 23 février 2005, le Service cantonal de la population a
accordé aux époux X._______ l’autorisation de se faire naturaliser dans le
canton.
Le 27 juin 2005, la Municipalité de 1._______ a rendu
un préavis négatif à la demande de bourgeoisie des époux X._______ à
l’attention du Conseil communal, ce qu’elle a justifié par les motifs suivants:
« La municipalité déplore toutefois les relations très
tendues qu’elle a entretenues avec les époux B.X._______ et A.X._______ lors de
la transformation de leur immeuble de la route des 6._______. Leur non respect
délibéré de nos lois a provoqué à maintes reprises des situations
inadmissibles. De graves menaces ont été proférées au bureau communal par
Monsieur A.X._______, devant témoins, à l’encontre d’un citoyen de la Commune
de 1._______. De plus, Monsieur X._______ a désavoué la municipalité in
corpore, estimant ne pas avoir de compte à rendre à l’autorité, dont il a mis
en doute les compétences. Pour toutes ces raisons, la Municipalité estime cette
demande de bourgeoisie prématurée et vous recommande de ne pas
l’accepter. »
Ce préavis n’a pas été communiqué aux époux X._______,
ni par la Municipalité, ni par le Conseil communal, auquel les époux X._______ ont
été présentés, lors de la séance du 23 août 2005, avant le vote. A l’issue de
celui-ci, le Conseil communal a, par 25 voix contre 15, rejeté la demande de bourgeoisie
communale. Le 7 septembre 2005, la Municipalité a communiqué cette décision aux
époux X._______, de la manière suivante:
« Les motifs invoqués pour le refus de vous accorder la
bourgeoisie de la Commune de 1._______ sont en rapport avec les relations
tendues entretenues lors de la transformation de votre immeuble de la route des
6._______. Votre non respect délibéré de nos lois, les graves menaces proférées
à l’encontre d’un citoyen birolan, le fait d’avoir désavoué la municipalité in
corpore, en estimant ne pas avoir de compte à rendre à l’autorité, dont les
compétences ont été mises en doute ont abouti à la décision que votre demande
de bourgeoisie était prématurée.»
A leur demande, les époux X._______ ont été reçus
par le syndic J._______ le 26 septembre 2005. Ils ont fait valoir leur point de
vue et exposé les raisons pour lesquelles cette décision leur paraissait
injustifiée.
F.
A._______, B._______, C._______ et D.X._______ ont recouru
contre la décision du 23 août 2005, en concluant à sa réforme, en ce sens que
la bourgeoisie communale leur soit accordée.
La Municipalité de 1._______ propose le rejet du
recours et la confirmation de la décision attaquée.
A l’invitation du magistrat instructeur, la
Municipalité de 1._______ a produit le dossier de la procédure d’autorisation
de construire relative à l’immeuble des époux X._______.
G.
Le Tribunal administratif a tenu audience en ses locaux,
le 8 juin 2006, au cours de laquelle il a entendu les parties et leurs
représentants. B._______ et A.X._______ était assistés de l’avocat Minh Son
Nguyen ; le syndic de 1._______, J._______, la municipale chargée des
travaux, K._______, et le secrétaire communal L._______ étaient pour leur part
assistés de l’avocat Jean-Michel Henny.
a) K._______ a confirmé que A.X._______ s’était
présenté à la Maison de commune alors qu’il venait de recevoir une demande de
régularisation des travaux entrepris ; il avait alors menacé de régler
cette affaire
« à la balkanique »
. La municipale, qui s’est
faite expliquer par A.X._______ le sens de cette phrase, ne s’est pas sentie
elle-même visée, mais bien la municipalité dans son ensemble. A.X._______ a
réitéré ces propos devant L._______ qui, entre-temps, était arrivé sur les
lieux ; ce dernier ne s’est plus rappelé des termes exactement employés. J._______,
syndic, dit avoir pris ces menaces très au sérieux ; pour lui, cet
incident est postérieur à la séance du 15 septembre 2003. K._______ a ajouté
que A.X._______ n’avait jamais présenté ses excuses pour avoir tenu de tels
propos.
K._______ a confirmé en outre que A.X._______, à une
autre reprise, s’était adressé à la municipalité en ces termes, excédé par les
aléas de la procédure d’autorisation de construire :
« ce n’est
pas deux paysans, un ancien militaire de carrière, un pharmacien et une femme
qui allaient lui dire comment construire ma maison »
; sans se sentir
injuriée, elle n’a pas apprécié ces propos, et ses collègues non plus.
b) A.X._______ a tenu à rappeler le contexte dans
lequel ces propos avaient été tenus. Alors qu’il venait de surprendre deux
voisins opposants en train de prendre des mesures dans le rural qu’il avait
entrepris de transformer, il s’est rendu au bureau communal pour exiger que
tous les intervenants soient convoqués, ajoutant, à l’adresse de K._______,
excédé :
« On ne va pas en arriver à régler les problèmes à la
balkanique »
. K._______ lui a demandé ce que cela signifiait et A.X._______
a répondu : soit on entrait dans la problématique de la corruption, soit
il fallait payer quelqu’un pour éliminer une ou plusieurs personnes. Il a
répété ces propos peu après au secrétaire L._______. A.X._______ a par ailleurs
confirmé qu’il avait mis en doute à une reprise les compétences de la
municipalité car celle-ci ne comportait aucun professionnel de la construction
dans ses rangs. Il a réitéré du reste ces propos durant l’audience.
c) Le Tribunal a en outre procédé à l’audition des
témoins I._______ et M._______, respectivement Préfet honoraire et Préfet du
district d’2._______, N._______, architecte, O._______, gendarme retraité, et P._______,
inspecteur des chantiers.
I._______ a confirmé que, s’agissant de la
transformation de son rural, A.X._______ était allé
« plus vite que la
musique »,
mais que la Municipalité de 1._______, par souci
d’apaisement, ne l’avait pas dénoncé pour contravention à l’art. 130 LATC.
S’agissant de la séance du 15 septembre 2003, I._______ a expliqué que les
récriminations des voisins opposants lui avaient semblé quelque peu excessives
et que les époux X._______, s’ils n’affectaient pas de mépris à l’égard des
autorités, étaient  en colère contre celles-ci. I._______ s’est rappelé de ce
que K._______ lui avait téléphoné pour lui faire part de son inquiétude à la
suite des menaces proférées par A.X._______; il a eu le sentiment que la
municipale en était très affectée, même si elle ne se sentait pas visée
personnellement.
M._______ a expliqué que les époux X._______ avaient
été blessés dans leur amour-propre de se faire désavouer en public lors de la
séance du Conseil communal.
N._______ a expliqué que son mandat s’était limité à
établir les plans et à contrôler les travaux que A.X._______ a réalisés
lui-même. Il a confirmé que les plans de façade n’étaient, certes, plus
d’actualité par rapport à ce qui avait été réalisé par A.X._______, mais que
cette difficulté avait pris de l’ampleur en raison de l’attitude
oppositionnelle des voisins, lequels convoitaient initialement le bâtiment. Le
témoin a confirmé avoir requis l’aide de la Municipalité, non du fait de
l’attitude des époux X._______, mais bien en raison des oppositions
systématiques du voisinage. N._______ a confirmé que les époux X._______
étaient sans doute fâchés contre la Municipalité, sans toutefois afficher de
mépris à l’endroit de l’autorité et de ses membres.
O._______, à l’époque affecté au poste de 1._______,
a expliqué qu’à l’issue de la décision du Conseil communal de ne pas octroyer
la bourgeoisie aux époux X._______, les discussions allaient bon train dans le
village. Certains citoyens, dont lui, n’ont pas trouvé cela normal, car cette
décision étaient la résultante de petites jalousies. Il était encore en
fonction lorsque les époux X._______ ont réalisé les travaux et a confirmé que la
dénonciation qui lui était parvenue pour infraction à la LSEE n’était pas du
fait de la Municipalité.
P._______, technicien indépendant, a confirmé que la
Municipalité, avait toujours, nonobstant les oppositions, défendu le projet des
époux X._______. Il n’avait jamais été témoin d’incidents entre la Municipalité
et les époux X._______, mais s’était rendu compte de la charge émotionnelle que
le dossier a fait peser sur ces derniers. L’incident au cours duquel A.X._______
aurait menacé de faire le ménage s’il n’arrivait pas à ses fins lui a été
rapporté; tel n’était pas le cas en revanche de propos au cours duquel ce
dernier aurait décrié la Municipalité comme incompétente. Pour P._______, la Municipalité
aurait pu dénoncer les époux X._______ pour contravention à l’art. 130 LATC, ce
dont elle s’était abstenue en fin de compte.
H.
A l’issue de l’audience, les recourants ont persisté dans
leurs conclusions. Le Tribunal a délibéré à huis clos, puis par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Jusqu’au 30 avril 2005, la naturalisation des étrangers
était régie par la loi sur le droit de cité vaudois du 29 novembre 1955
(ci-après : aLDCV). Cette loi, révisée à cinq reprises entre 1988 et 1999,
a été remplacée, dès le 1
er
mai 2005, par la loi homonyme du 28 septembre
2004 (ci-après: LDCV). Cette novelle a transféré à la municipalité et au
Conseil d’Etat la compétence de statuer sur l’acquisition de la bourgeoisie et
du droit de cité communal et cantonal de manière à permettre l’élaboration
d’une décision motivée (art. 2 al. 1 let. c et d, art. 4 LDCV). La disposition
transitoire de l’art. 53 al. 1 LDCV a la teneur suivante:
« Les demandes de naturalisation d'étrangers déjà
transmises au département, de même que les demandes de réintégration ou de
libération déposées avant l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées
conformément à la législation ancienne. »
b) La décision attaquée a été rendue après le 1
er
mai 2005. Toutefois, la demande des recourants a été transmise au Département
des institutions avant cette dernière date et le Service de la population a
délivré l’autorisation de se faire naturaliser dans le canton le 23 février
2005. Dès lors, la LDCV dans son ancienne teneur est applicable aux questions
de fond que pose le présent recours. En revanche, le droit procédural nouveau (titre
XI LDCV) est applicable dès son entrée en vigueur (arrêt GE.2006.0038 du 24
avril 2006).
2.
L’art. 52 LDCV dispose ce qui suit :
"1.          Les décisions rendues en application de la
présente loi par les autorités             cantonales et communales sont
susceptibles de recours auprès du Tribunal                   administratif.
2.           En cas d’admission du recours, le Tribunal
administratif annule la décision                      attaquée et renvoie
l’affaire à l’autorité intimée pour nouvelle décision."
Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du
Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), à la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (let. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi
spéciale le prévoit (let. c). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation
l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une
faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution
différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter
l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au
lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir
notamment André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, vol. I,
p. 333).
L'abus de pouvoir vise deux cas: le détournement de
pouvoir (soit l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses
attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer);
le comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains
droits ou principes constitutionnels (voir notamment arrêts AC.1999.0199 du 26
mai 2000, AC.1999.0047 du 29 août 2000, AC.1999.0172 du 16 novembre 2000 et AC.2001.0086
du 15 octobre 2001). Même s'il faut admettre que l'autorité municipale, dans le
cadre d'une procédure de naturalisation, doit disposer d'un très large pouvoir
d'appréciation pour s'assurer que les conditions fixées par la loi sont
réunies, il ne s'agit toutefois pas d'un pouvoir discrétionnaire (arrêts GE.2006.0038
du 24 avril 2006 et GE 2005.0115 du 21 octobre 2005). Selon l’art. 52 al. 2
LDCV le pouvoir de décision du Tribunal se limite à la cassation; eu égard au
pouvoir d’appréciation laissé à l’autorité communale, il ne peut réformer la
décision attaquée et octroyer la bourgeoisie communale, comme le demandent les
recourants. La conclusion subsidiaire du recours doit ainsi être rejetée
d’emblée.
3.
Pour la première fois lors de l’audience du 8 juin 2006,
les recourants se sont plaints de la violation de leur droit d’être entendus,
en exposant n’avoir pas reçu le préavis du 27 juin 2005, ni avoir eu l’occasion
de s’exprimer sur les reproches qu’il contenait avant le prononcé de la décision
attaquée.
a) Les parties ont le droit d’être entendues (art.
29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 129 I 85 consid. 4.1 p.
88/89; 129 II 497 consid. 2.2 p. 504/505; 127 I 54 consid. 2b p. 56, et les
arrêts cités). Le droit d’être entendu ne s’exerce que par rapport à la
décision à prendre, mais non point en relation avec un préavis ou une
proposition de décision, à moins qu’une disposition spéciale ne le prévoie (ATF
131 II 13 consid. 4.2 p. 21 ; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505 ; 117 Ia
90 consid. 5b p. 96 ; 116 Ib 260 consid. 1d p. 265). En matière d’examens,
les garanties minimales du droit d’être entendu n’imposent pas que le candidat
puisse s’exprimer sur ses prestations avant qu’une décision négative soit prise
à son sujet, prenne connaissance du rapport de la commission d’examen avant la
décision négative (ATF 113 Ia 286 consid. 2d p. 288).
b) La LDVC ne contient pas de disposition spéciale
régissant le droit d’être entendu des personnes demandant la naturalisation.
Quant au règlement sur l’acquisition et la perte de la bourgeoisie de la
Commune de 1._______ (ci-après: le Règlement), il contient notamment les
dispositions suivantes :
« (…)
Art. 7 - Dès que l’émolument est réglé, le candidat est convoqué pour
être entendu sur son aptitude à la naturalisation. Cette audition a lieu devant
la Commission du Conseil communal chargée de l’examen des demandes de
bourgeoisie et une délégation de la Municipalité.
Art. 8 - Après l’audition, la Municipalité établit un
préavis sur demande et elle le transmet au Département de l’Intérieur. A la
demande d’un membre de la Municipalité, la décision doit être ajournée à une
prochaine séance.
Art. 9 - A réception de l’avis de l’octroi de
l’autorisation fédérale de naturalisation, la Municipalité présente la demande
au Conseil communal avec, cas échéant, le préavis de la Commission chargée de
l’examen des demandes de bourgeoisie.
Art. 10 - La Commission du conseil communal chargée de
l’examen des demandes de bourgeoisie ne procède pas à une nouvelle audition du
candidat. Exceptionnellement, une nouvelle audition que si la majorité de ses
membres a changé depuis la première audition, ou si, dans l’intervalle, des
changements importants sont survenus dans la situation du candidat (mariage
avec une étrangère, plainte pénale, poursuite, etc.). »
La commission du Conseil communal a entendu les
recourants pour évaluer leur aptitude à la naturalisation, le 7 décembre 2002.
Au regard de l’art. 10 du Règlement, elle avait la faculté – mais non
l’obligation – de les entendre à nouveau, après avoir reçu le préavis
municipal. Ainsi, les recourants ne pouvaient déduire ni de la Constitution, ni
de la loi, ni du règlement le droit d’être entendus au sujet du préavis du 27
juin 2005, avant que le Conseil communal ne statue. Pour le surplus, le droit
d’être entendu ne confère pas au citoyen le droit de pouvoir se déterminer sur
l’appréciation juridique des faits que l’autorité s’apprête à retenir pour
fonder sa décision. Soutenir le contraire équivaudrait à obliger les autorités
à présenter systématiquement un projet de décision aux parties avant de
trancher.
4.
Les conditions d’obtention de la naturalisation cantonale
étaient en l’occurrence les suivantes, aux termes de l’art. 5 aLDCV, dans sa
teneur en vigueur depuis l’adoption de la novelle du 15 juin 1999:
«(…)
1.           remplir les conditions d’acquisition de l’autorisation fédérale
(art. 12 et                             suivants LN) et de la bourgeoisie ;
2.           avoir résidé cinq ans dans le canton, dont un an au cours des deux
années                     précédant la demande et être domicilié ou résider en
Suisse durant la                           procédure ;
(…)
4.           être prêt à remplir ses obligations publiques ;
5.           n’avoir pas subi de condamnation pour délit grave et intentionnel,
être d’une                     probité avérée et jouir d’une bonne
réputation ;
(…)
7.           être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa
connaissance de                    la langue française ; manifester par
son comportement son attachement à la                       Suisse et à ses
institutions et son respect de l’ordre juridique suisse. »
a) L’obligation de motiver les décisions de
naturalisation découle non seulement du nouveau droit (art. 14 al. 4 LDCV),
mais aussi de la jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l’entrée en
vigueur des nouveaux textes. Ainsi, le 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral a
rendu deux arrêts, l'un concernant la validité d'une initiative populaire
demandant que pour la ville de Zurich les décisions de naturalisation soient soumises
au vote populaire (ATF 129 I 232), l'autre concernant une décision du Conseil
d'Etat lucernois rejetant un recours interjeté par des étrangers auxquels les
citoyens de la commune d'Emmen avaient refusé la naturalisation, en votation
populaire (ATF 129 I 217). Dans les deux affaires, le Tribunal fédéral a jugé
qu'un refus de naturalisation devait être motivé, et que le système de la
votation populaire en lui-même ne permettait pas de satisfaire à cette exigence
et se révélait ainsi contraire à la Constitution (cette jurisprudence a été
rappelée dans un arrêt ultérieur, ATF 130 I 140). Le Tribunal fédéral a rappelé
que l'exigence de la motivation devait être comprise comme ayant un caractère
individuel, le manque d'intégration du mari ne pouvant, s'agissant de la
naturalisation d'un couple, être opposé à l'épouse (arrêt 1P.468/2004 du 4
janvier 2005). Dès lors, si la loi et la jurisprudence imposent une décision
motivée, cela signifie que l'autorité doit statuer de manière objective et en
se fondant sur des éléments établis à satisfaction de droit (v. arrêt GE
2005.0115 du 31 octobre 2005; Minh Son Nguyen, Droit public des étrangers,
Berne 2003, pp. 717-718).
En l’occurrence, les motifs de la décision négative,
prise en application de l’art. 11a aLDCV, reposent sur l’art. 5 ch. 7 de dite
loi. En substance, il est reproché aux recourants de ne pas être suffisamment
intégrés à la communauté vaudoise.
b) Le texte définitif de l’art. 5 ch. 7 aLDCV
résulte de la novelle du 4 mars 1991 (v. Bulletin du Grand Conseil, février
1991, p. 1682 et ss). La notion d'intégration à la communauté vaudoise a du
reste été reprise à l'art. 8 ch. 5 LDCV.
Même si sa formulation a évolué au cours des
diverses modifications légales successives, la notion d'intégration à la
communauté vaudoise, reprise de l’art. 14 lit. a de la loi fédérale du 29
septembre 1952 sur l’acquisition et la perte de la nationalité suisse (LN; RS 142.0),
traduit néanmoins toujours le même concept, soit celui de l'assimilation tel
qu'il est ressenti dans le canton de Vaud (voir à ce sujet, BGC, ibid., p.
1688 ; v. en outre, Dominique Fasel, La naturalisation des étrangers,
thèse, Lausanne, 1989, sp. p. 194 et p. 239 ss). Cette notion d'assimilation
comprend un aspect purement objectif, soit celui de la connaissance de la
langue française, qui est relativement aisé à vérifier, et un aspect subjectif,
soit la manifestation par le requérant de son attachement à la Suisse et à ses
institutions. Cette manifestation signifie que l’étranger s’est accoutumé au
mode de vie de la Suisse et familiarisé avec ses institutions qu’il ne peut
méconnaître (BGC ibid., p. 1688). Ce critère doit être apprécié de cas en cas
et ne doit pas seulement se fonder sur les connaissances scolaires d'un
candidat, ou sur la durée de sa présence dans notre pays (Fasel, op. cit., p.
240-241 ; v. arrêt GE 2005.0085 du 31 octobre 2005). En outre, le candidat
à la naturalisation doit respecter l’ordre juridique suisse, c’est-à-dire
« accepter
le système démocratique dont nous jouissons et les obligations qu’il implique »
(BGC, ibid., p. 1688). Cette notion a été reprise de l’art. 14 lit. c LN (v. FF
1987 III 285 et ss, not. 296-297).
c) Les motifs de la commune pour rejeter la demande
la famille X._______ ont varié. Le préavis du 27 juin 2005, qui a fourni la
base de la décision attaquée, ainsi que le courrier du 7 septembre 2005 qui en
explicite les raisons, se réfère notamment aux incidents qui ont émaillé la
procédure d’autorisation de construire. Dans sa réponse au recours, la
Municipalité a cependant précisé que seul le comportement de A.X._______ était
à l’origine de la décision attaquée. Il en résulte, a contrario, que les
autorités communales n’ont rien à reprocher à B._______, C._______ et D.X._______
qui justifierait de leur refuser la bourgeoisie. La Municipalité a confirmé ce
point à l’audience. Il suit de là que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée pour ce qui concerne ces personnes.
d) Le Conseil communal, suivant le préavis
municipal, a estimé que A.X._______ était insuffisamment intégré à la Suisse, parce
qu’il ne s’en tiendrait pas à l’ordre juridique établi. Ont été évoqués dans ce
contexte le non respect délibéré des lois, des menaces proférées à l’encontre de
tiers et les critiques adressées à la Municipalité.
aa) En premier lieu - et bien qu’elle ait relativisé
cet élément dans la réponse au recours -, la Municipalité a relevé qu’à deux
reprises, elle a dû imposer aux recourants de mettre à l’enquête complémentaire
des travaux de transformation de l’immeuble, effectués alors qu’ils n’étaient
pas conformes à l’autorisation délivrée. A chaque fois, la Municipalité est
intervenue après l’intervention des voisins opposants. Ces difficultés
s’expliquent en partie par le fait que A.X._______ a réalisé la plupart des travaux
lui-même, sans toujours s’en tenir aux plans établis par son mandataire. Lors
de l’audience du 8 juin 2006, celui-ci a expliqué qu’en Macédoine, il suffit de
présenter un croquis au président de commune pour construire, et qu’il avait
dû, à plusieurs reprises, expliquer à son mandant que tel n’était pas le cas en
Suisse. N._______ a souligné l’incompréhension de A.X._______ face aux règles,
ressenties comme inutilement tatillonnes, de la police des constructions. Le
Préfet I._______ a confirmé ce point, en soulignant que A.X._______, avait
tendance à «aller plus vite que la musique». Cette image illustre bien la
nature du conflit qui a opposé les époux X._______ aux opposants, qui ont
souvent eu l’impression que les recourants se moquaient de la loi. La Municipalité
a tenté d’apaiser les tensions en organisant des séances de conciliation. Les autorisations
requises par les recourants leur ont été délivrées et ceux-ci ont reçu le
permis d’habiter leur maison. En outre, A.X._______ n’a jamais été dénoncé au
Préfet à raison de violations de la LATC, alors même que P._______ a indiqué
qu’une dénonciation aurait pu entrer en ligne de compte, au regard de l’art.
103 LATC, mis en relation avec l’art. 130 de la même loi. En effet, il ne
s’agissait pas en l’occurrence de travaux de peu d’importance ;
l’affectation d’une partie du bâtiment - initialement destinée à un atelier
pour A.X._______ - a même été modifiée. La Municipalité - qui a insisté sur le
point que cette procédure d’autorisation de construire a été la plus difficile
qui lui ait été donné à conduire aux cours de dernières années et qu’elle avait
renoncé à toute dénonciation pour ne pas attiser le conflit opposant les époux X._______
à leur voisinage – pouvait ainsi retenir que le comportement de A.X._______
dénotait une propension à se départir de l’obéissance que le citoyen suisse
doit aux lois et aux autorités.
bb) Lors de la rencontre du 26 septembre 2005 et
dans la réponse au recours, ont été évoqués les propos tenus par A.X._______
durant la procédure ayant trait au permis de construire. Après avoir fait
déguerpir les opposants qu’il avait surpris en train de procéder à des
mensurations sur le chantier, A.X._______ s’est rendu dans les bureaux de
l’administration communale. Il s’est plaint auprès de K._______ de l’incapacité
de la Municipalité à contenir les opposants; il a demandé à ce que l’autorité
intervienne auprès d’eux pour les amener à résipiscence. A partir de là, les
versions divergent quant au contenu exact de ce qui a été dit. K._______ a
compris que A.X._______, excédé, s’était exclamé que si cela continuait, il
allait régler le problème «à la balkanique». Elle a demandé à A.X._______ de
répéter ces paroles devant L._______, ce qu’il a fait – du moins L._______,
sans se souvenir du détail, a confirmé à l’audience que tel était bien le sens
de ce qu’il avait entendu. Lors de l’audience, A.X._______ a précisé qu’il
avait en réalité dit ceci: «On ne va pas en arriver là, par régler le problème
à la balkanique». Interrogé sur le sens de cette dernière expression, A.X._______
a précisé qu’il avait entendu par là procéder soit par le moyen de la
corruption, soit par l’engagement de nervis chargés d’agir par l’intimidation
ou par la force. De tels propos sont indubitablement menaçants; ils laissent
supposer que celui qui les tient est prêt à recourir à la violence privée pour
régler ses différends. K._______, sans se sentir elle-même menacée, en a été
très choquée, ainsi que tous ses collègues de la Municipalité auxquels elle a
rapporté l’incident. Il importe peu, à cet égard, qu’aucune plainte pénale
n’ait été déposée, ou que les éléments constitutifs de l’art. 180 CP ne soient
pas réunis, comme le soutiennent les recourants. La notion de respect de
l’ordre juridique, au sens de l’art. 5 ch. 7 aLDCV, est plus large que la
commission d’une infraction pénale – visée au ch. 5 de la même disposition. De
même, il est indifférent que K._______ ait relaté les propos tenus par A.X._______
au Préfet I._______, mais parmi d’autres affaires. Enfin, lorsque A.X._______ insiste
sur la différence entre sa version et celle de K._______ et de L._______, il
joue sur les mots. Dire que si la situation continue de se détériorer par la
faute des opposants, on va devoir recourir à la méthode forte ou simplement
déplorer qu’il faille en arriver là, revient au même. On peut même se demander
si la formule que A.X._______ dit avoir employée n’est pas encore plus grave
que celle relatée par K._______ et L._______. En effet, A.X._______ a laissé
entendre que si la Municipalité n’intervenait pas pour mettre fin aux
tracasseries qu’il subissait de la part de ses voisins, au point qu’il serait
acculé à devoir régler l’affaire «à la balkanique», ce serait elle – et non lui
– qui serait responsable de ce qui adviendrait. En agissant de cette manière
culpabilisante à l’égard de la Municipalité – alors même que celle-ci a
constamment répondu favorablement aux demandes des recourants et qu’elle n’est
pour rien dans le conflit les opposant à leurs voisins – A.X._______ a exercé
sur elle une pression aussi injuste qu’inadmissible. A cela s’ajoute qu’il n’a pas
regretté ses propos, ni présenté ses excuses à K._______.
En outre, A.X._______ a mis en cause les compétences
de la municipalité. Parlant des membres composant celle-ci, il a fait savoir
que
« ce n’était pas deux paysans, un ancien militaire de carrière, un
pharmacien et une femme qui allaient lui dire comment construire sa maison »
.
A.X._______ a réitéré à l’audience qu’il tenait la Municipalité pour
incompétente (au sens d’incapable) pour statuer sur des demandes d’autorisation
de construire. Cette critique, que les recourants mettent sur le compte de la
déception et de la colère, démontre néanmoins que A.X._______ n’a pas compris
le système de milice sur lequel repose une bonne part de l’édifice de la
démocratie directe en Suisse ni, en particulier, le principe de la LATC qui
place entre les mains de la municipalité la charge d’octroyer le permis de
bâtir (cf. art. 114 LATC). En outre, le reproche est mal fondé. Lorsque la nécessité
s’en fait ressentir, comme en l’espèce, la Municipalité requiert l’avis de son
mandataire – en l’occurrence, P._______ – avant de statuer. Elle s’entoure
ainsi d’un avis d’expert. La remarque de A.X._______, inutilement blessante à
l’égard de personnes qui se dévouent au bien public, était ainsi
particulièrement malvenue.
cc) Sur le vu de l’ensemble des circonstances, le
Conseil communal pouvait, sans mésuser ou abuser de son pouvoir d’appréciation,
estimer que A.X._______ n’était pas suffisamment intégré à la communauté
suisse, au motif qu’il avait concrètement manqué de respect à l’égard des
institutions et des lois, au sens de l’art. 5 ch. 5 aLDCV et partant lui
refuser, pour ce motif, la bourgeoisie communale.
e) Pour la Municipalité, cette situation ne serait
que provisoire. Si elle a tenu la demande pour prématurée s’agissant de A.X._______,
elle a indiqué être prête à revoir sa position après l’écoulement d’un délai,
qu’elle a estimé à deux ans environ. Elle émet ainsi un pronostic favorable
quant à l’aptitude du recourant de comprendre la situation et de modifier son
comportement en conséquence.
5.
Le recours doit ainsi être admis partiellement, en ce sens
que la décision attaquée est annulée en ce qu’elle a trait à B._______, C._______
et D.X._______. La cause est renvoyée au Conseil communal pour nouvelle
décision. Le recours est rejeté s’agissant de A.X._______ et la décision
attaquée confirmée pour ce qui le concerne. En tant qu’ils ont demandé
l’annulation de la décision attaquée, les recourants obtiennent gain de cause
sur les trois quarts de cette conclusion; en revanche, leur conclusion tendant
à l’octroi de la bourgeoisie communale ne peut être adjugée, eu égard au
pouvoir d’appréciation réservé au Conseil communal dans ce domaine. Il se
justifie de leur allouer des dépens, d’un montant réduit, à la charge de la
commune (art. 55 al. 2 LJPA). Il convient de laisser les frais, qui comprennent
une indemnité de 300 francs au témoin N._______, à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement.
II.
La décision du Conseil communal de 1._______ du 23 août
2005 est annulée en ce qu’elle a trait à B._______, C._______ et D.X._______; la
cause est renvoyée sur ce point au Conseil communal pour nouvelle décision.
III.
Le recours est rejeté pour le surplus et la décision
attaquée confirmée en tant qu’elle concerne A.X._______.
IV.
Il est statué sans frais.
V.
La commune de 1._______ versera aux recourants une
indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
san/Lausanne, le 5 juillet 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.