vd_omni · GE.2003.0115 · 2006-01-30 · fr

INFOTRAK SA/Municipalité de Renens | La municipalité est en droit de fixer une limite à la prolifération des panneaux d'affichage sur son territoire et de fixer cette limite en fonction de la densité des panneaux existants, conformément à son "concept global d'affichage". Pas d'inégalité de traitement par rapport à la Société générale d'affichage.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.01.2006 GE.2003.0115

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 30 janvier 2006
Composition
Pierre Journot, président
;
Jean-Daniel Henchoz et Pierre-Paul Duchoud, assesseurs. Greffière :
Annick Blanc Imesch.
recourante
INFOTRAK SA,
à Lausanne
,
autorité intimée
Municipalité de Renens,
à Renens.
Objet
Recours INFOTRAK SA contre décisions de la Commune de Renens
du 6 novembre 2003 (refus d'autoriser la pose d’un panneau d’affichage à la
rue de Cossonay 157) et du 10 décembre 2003 (refus d’autoriser la pose d’un
panneau d’affichage à la rue du Bugnon 55 et à la rue du Simplon 32)
Vu les faits suivants :
A.
Le 5 août 2003, INFOTRAK S.A. (ci-après la recourante) a
déposé auprès de la Municipalité de Renens (ci-après la municipalité) une
demande d’autorisation pour la pose d’un panneau d’affichage au format R12, au
nord-est de la parcelle sise à la rue de Cossonay 157, le long de la route
cantonale. Il ressort de la demande d’autorisation remplie par la recourante et
du photomontage figurant au dossier que le panneau, de 275 cm sur 130 cm,
serait fixé à des piliers, à 1,20 m du sol, de sorte qu’il serait placé
perpendiculairement à la rue de Cossonay.
B.
Par décision du 6 novembre 2003, la municipalité a refusé
d’octroyer l’autorisation demandée par la recourante, expliquant qu’elle
n’autorisait plus, depuis 1990, la pose de panneaux publicitaires contre les
façades d’immeubles ou propriétés privées, sauf cas exceptionnels, notamment
lorsque la présence des panneaux était de nature à améliorer le paysage urbain
en raison de la vétusté du bâtiment concerné. Par ailleurs, la municipalité
s’est ralliée à la position du Voyer qui a refusé à plusieurs reprises
l’implantation d’ouvrages susceptibles de détourner l’attention des
automobilistes sur la route de Cossonay, à l’approche des carrefours.
C.
Le 12 novembre 2003, la recourante a déposé auprès de la
municipalité une nouvelle demande d’autorisation pour la pose d’un panneau au
format R12 à la rue du Simplon 32 et d’un panneau de même format à la rue du
Bugnon 51, à Renens. Il ressort des demandes d’autorisation et des
photomontages figurant au dossier que les panneaux seraient fixés sur des
piliers, à 70 cm du sol, perpendiculairement à la rue du Bugnon et à la rue du
Simplon.
Par lettre du 21 novembre 2003, le propriétaire de
la parcelle sise à la rue de Cossonay 157 a demandé à la municipalité de
réexaminer la demande d’autorisation d’affichage. Par lettre du 10 décembre
2003, la municipalité a répondu au propriétaire qu’elle se montrait très
restrictive dans l’octroi de nouvelles autorisations afin d’éviter la
prolifération des surfaces publicitaires sur le territoire communal et que,
dans le cas présent, le refus était de plus motivé par des raisons de sécurité
routière.
D.
Par décision du 10 décembre 2003, la municipalité a refusé
d’accorder les autorisations d’implanter deux panneaux à la rue du Bugnon 55 et
à la rue du Simplon 32 pour les mêmes motifs que ceux invoqués dans la décision
du 6 novembre 2003. Elle a ajouté que le panneau à la rue du Bugnon 55 posait
des problèmes de sécurité routière (visibilité à la sortie d’un parking privé)
et qu’il y avait déjà 22 panneaux publicitaires dans un rayon de 250 mètres
autour de la rue du Simplon 32 et 26 panneaux dans le même rayon autour de la
rue du Bugnon.
E.
Contre la décision du 6 novembre 2003, la recourante a
déposé un recours le 2 décembre 2003. Elle trouve choquant que la municipalité
utilise l’argument de la sécurité routière pour motiver son refus alors que
plusieurs emplacements d’affichage ont été autorisés à proximité de carrefours
sur la rue de Cossonay.
F.
Contre la décision du 10 décembre 2003, la recourante a
déposé un recours le 30 décembre 2003. Elle explique que le problème de
visibilité posé par l’emplacement projeté à la rue du Bugnon 55 pourrait être
résolu en déplaçant le panneau sur la droite. Elle relève que les autres
emplacements d’affichages mentionnés dans la décision sont tous exploités par
la société d’affichage à qui la municipalité a confié l’exclusivité du domaine
public et privé communal. La recourante demande dès lors que la municipalité
communique au tribunal l’inventaire des surfaces d’affichages exploitées sur le
domaine public et privé communal par la société qu’elle a mandaté, ainsi que
l’inventaire des surfaces d’affichage des autres sociétés qui exploitent le
domaine privé de tiers. Elle conclut à la délivrance des trois autorisations
d’affichage sollicitées.
La recourante a effectué une avance de frais de
1'500 francs dans la cause GE.2003.0115 et une autre du même montant dans la
cause GE.2003.0131.
La municipalité a répondu aux recours en relevant
qu’elle avait décidé, dans sa séance du 5 mars 1998, de mettre en place un
concept global d’affichage publicitaire visant à réduire légèrement le nombre
d’adresses publicitaires, à uniformiser les systèmes de supports d’affiches et
à introduire des règles précises quant au mode d’implantation des supports. La
municipalité a indiqué que son refus pour l’emplacement à la rue de Cossonay
était justifié principalement pour des motifs d’esthétique. Quant à son refus
pour les emplacements à la rue du Bugnon et à la rue du Simplon, il est
justifié par le fait que la densité d’adresses publicitaires dans le secteur
avait atteint un maximum.
Par lettre du 16 février 2004, le tribunal a informé
les parties qu’il instruirait conjointement les causes GE.2003.0115 et
GE.2003.0131 au cours d’une audience commune.
G.
Le tribunal a tenu audience le 7 avril 2004 en présence de
Claude Ziehli pour la recourante et de Raymond Bovier, municipal et Bernard
Bovard, chef de service, pour la commune. Les représentants de la commune ont
expliqué que la commune avait passé en 1997 avec la SGA une convention
exclusive sur l’affichage sur le domaine public et privé communal. Ils ont
indiqué que le concept global d’affichage avait été élaboré avec la SGA en 1997
et qu’il ne s’appliquait qu’au domaine communal privé et public, mais pas sur
le domaine privé des particuliers ; ils ont indiqué qu’il y avait environ
400 emplacements pour la SGA sur le territoire communal public et privé et 20 emplacements
pour les autres sociétés. Ils ont déclaré qu’ils avaient accordé des nouvelles autorisations
pour des panneaux sur le parking du centre commercial OBI à la rue du Simplon,
car la société Plakanda avait été la première à les demander. Ils ont expliqué
qu’à l’échéance de la convention d’exclusivité avec la SGA, vers 2007, la
municipalité allait faire une nouvelle offre publique pour les emplacements
d’affichage sur le domaine communal privé et public. Ils ont précisé que la
commune ne voulait plus augmenter l’affichage à Renens pour des motifs
d’esthétique. Ils ont indiqué qu’ils suivaient comme règle celle de la densité
des emplacements publicitaires et qu’ils examinaient le nombre de panneaux existants
dans un rayon de 250 mètres.
Lors de l’inspection locale, le tribunal a constaté qu’il
y avait déjà 3 panneaux R12 à la rue de Cossonay en face de l’emplacement projeté,
un R200 sur le recto du plan de Renens à la rue de Cossonay et 3 panneaux R200
plus à l’ouest sur la même rue. A la rue du Bugnon, le tribunal a constaté
qu’il y avait 3 panneaux en face de l’emplacement prévu et une série de
panneaux double-faces le long de la rue en descendant. A la rue du Simplon, bordée
d’arbres, il y a 4 panneaux R12 en dessous de l’emplacement projeté et 3 panneaux
R12 en dessus, de l’autre côté de la route.
Le représentant de la recourante a demandé au
tribunal de faire établir un inventaire des emplacements publicitaires sur le
territoire communal. Le président a informé les parties que cette réquisition
serait soumise à la section du tribunal qui déciderait soit de passer au
jugement soit de donner suite à cette mesure d’instruction.
Le tribunal a délibéré à huis clos à l’issue de
l’audience ; il a décidé de passer directement au jugement et de rendre le
présent arrêt.
Par lettre du 8 avril 2004, la recourante a encore
renouvelé sa requête tendant à la production par la municipalité d’un
inventaire des surfaces d’affichages exploitées à Renens.
Considérant en droit :
1.
L’art. 10 de la Loi du 6 décembre
1988 sur les procédés de réclame distingue deux types de procédés de
réclame : les procédés de réclame pour compte propre qui présentent un
rapport de lieu et de connexité entre leur emplacement et les firmes, les
entreprises, les produits, les prestations de services, les manifestations ou
les idées pour lesquels ils font de la réclame (al. 1). Lorsque ce rapport de
lieu et de connexité n’est pas établi, les procédés de réclame sont réputés
réclames pour compte de tiers (al. 2).
Les procédés de réclame pour compte de
tiers sont en revanche régis par les art. 16 LPR et 17 LPR. Aux termes de
l'art. 17 de la LPR, les affiches ne sont autorisées que sur les emplacements
et les supports spécialement désignés à cet effet, de façon permanente ou
temporaire, par l'autorité compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser
un ou plusieurs emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). La
municipalité est chargée de l'application de la loi et de ses dispositions
d'exécution sur tout le territoire communal (art. 23 LPR). Pour déterminer les
emplacements admissibles, l'autorité doit prendre en considération le but
poursuivi par la loi, qui est, au regard de l'art. 1 LPR, d'assurer la
protection des sites, le repos public et la sécurité de la circulation des
piétons et des véhicules.
S'agissant de la protection des sites,
l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame qui, par
leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des sujets
représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon aspect ou
à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un quartier,
d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est directement
inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit l'esthétique des
bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les exigences posées par
ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité chargée de vérifier
leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de règles dont
l'application relève avant tout des circonstances locales (voir notamment ATF
115 Ia 367; RDAF 2000 I, p. 288; voir aussi Droit fédéral et vaudois de la
construction, Payot Lausanne 2002, note 3 ad art. 86 LATC ; arrêt
GE.2002.0019). Seul peut donc être censuré par le Tribunal administratif un
abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal
administratif, arrêt AC.1992.0101 du 7 avril 1993). L'étendue de la base légale
et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne
peuvent toutefois justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale
large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la
pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la
limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (ATF 118
Ia 366 et les références). Il faut donc examiner concrètement la situation au
regard de l'ensembles des circonstances, en prenant notamment en considération
l'affectation de la zone, la proximité des habitations, la nature de la vue
qu'elles ont sur l'objet, mais également la valeur du site ou de
l'environnement bâti et le degré d'urbanisation du secteur touché.
L'application de la clause d'esthétique interviendra sur la base de critères
objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens
esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité,
inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes
éprouvés et par références à des notions communément admises (Tribunal
administratif, arrêt AC1993.0257 du 10 mai 1994 et les références citées; RDAF
1976, p. 268).
2.
Selon l’art. 18 al. 1 LPR, les
communes peuvent édicter un règlement communal d’application de la LPR ;
la Commune de Renens a ainsi édicté un Règlement sur les procédés de réclame le
31 octobre 1994 , approuvé par le Conseil d'Etat le 28 juin 1995. L'art. 2 al.
2 de ce règlement dispose que la municipalité peut notamment édicter les
prescriptions nécessaires à l'exécution du présent règlement. Dans ce cadre, la
commune a élaboré en 1997 un concept global d'affichage en collaboration avec
la SGA, concrétisé par des Directives pour l’affichage conforme au concept
global du 21 décembre 1998 (ci-après les directives). Ces directives établissent
des critères régissant l'implantation, la conception et l'agencement des
surfaces de publicité extérieure. Contrairement à ce qui a été évoqué en
audience, ces directives ne sont pas applicables qu’au domaine communal privé
et public, mais à tout le territoire de la commune. En effet, sous la rubrique
Champ d’application (page 2), les directives précisent qu’elles sont
applicables aussi bien au domaine public qu’au domaine privé, le concept global
imposant partout les mêmes critères car les affiches se trouvant sur le domaine
privé sont orientées vers l’espace public.
Dans ces directives figure également
un plan de la ville délimitant des secteurs à densité d'affichages variable
(page 11). Outre trois zones exemptes d'affiches, on y trouve des secteurs à
affichage modéré, qui ne tolèrent aucune affiche en format R 200, R 12 ou GF,
sauf cas particulier s'imposant de lui-même et les autres secteurs où tous les
formats et types d'affiches sont envisageables à condition que leur densité
soit adaptée à l'environnement. L'affichage doit alors respecter les
dispositions légales et s'intégrer harmonieusement au contexte (page 10).
3.
En l’espèce, même si les trois
emplacements litigieux se situent à proximité immédiate d’un secteur à
affichage modéré, ils se trouvent chacun dans un secteur où l’affichage est
envisageable. Comme le précisent les directives, ce secteur permet un affichage
s’il répond à quatre critères : supports d'affichage (p. 4), disposition des
affiches (p. 6), choix des emplacements (p. 8) et densité de l'affichage (p. 9).
C'est précisément l'interprétation de la notion de densité de l’affichage qui
est litigieuse en l’espèce. En effet, la municipalité considère qu’il y a déjà
suffisamment de panneaux installés dans les secteurs où la recourante souhaite
implanter ses panneaux. Comme le tribunal a pu le constater lors de
l’inspection locale, il y a effectivement un nombre élevé de panneaux à
proximité immédiate des trois emplacements projetés : sept panneaux à la
rue de Cossonay, trois panneaux, ainsi qu’une série de double-faces à la rue du
Bugnon et sept panneaux à la rue du Simplon.
Dans l’arrêt GE.2002.0019 précité, le
Tribunal administratif a jugé que l’approche de la Commune de Renens selon
laquelle un des critères de base du concept global d’affichage était la densité
de panneaux dans certaines zones afin de laisser d’autres zones plus dégagées
n’était pas en soi critiquable, à tout le moins pas contraire au droit. Le
tribunal a également relevé que le but recherché par le concept global
d'affichage consistait à éviter une prolifération de panneaux d'affichage et
que les principes de ce concept ne sauraient être remis en cause.
En l’espèce, le tribunal considère que
la municipalité, qui dispose d’une certaine marge d’appréciation, est en droit
de fixer une limite à la prolifération des panneaux d’affichage sur son
territoire et de fixer cette limite en fonction de la densité des panneaux dans
certains secteurs ; la municipalité n’abuse pas de sa marge d’appréciation
en considérant que les panneaux d’affichage déjà installés sur le territoire
communal sont suffisants et que leur nombre ne doit pas augmenter.
4.
La recourante invoque également une
inégalité de traitement par rapport aux autres sociétés d’affichage qui ont
obtenu des autorisations d’affichage à Renens, en particulier la SGA. Afin de
connaître la situation de ses concurrents, la recourante demande dès lors au
tribunal de faire établir un inventaire des emplacements des panneaux d’affichage
sur le territoire communal.
L'existence d'un pouvoir
discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité soit libre d'agir comme bon lui
semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des
principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels ceux de la
légalité, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité ou de la
prohibition de l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème
édition, N° 161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est
notamment liée par les critères qui découlent du sens et du but de la
réglementation applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF
107 I a 204; 104 I a 212 et les références).
En l’espèce, il ressort du dossier et
des déclarations des parties en audience que depuis l'introduction du concept
global d'affichage, la pratique de l'autorité intimée en matière d’octroi
d’autorisation d’affichage est très restrictive, mais constante. En 2000 et
2001, elle a ainsi refusé à une autre société d'affichage plusieurs
autorisations d'implantation de panneaux publicitaires dans la rue de Lausanne
(arrêt AC.2000.0097 du 22 avril 2004) ; en 2002, elle a refusé à une autre
entreprise une autorisation d’implanter un panneau à la rue de Lausanne 47
(GE.2002.0019). Aucun élément ne permet de conclure que la municipalité a
traité différemment les demandes présentées par la recourante en l’espèce. Concernant
les nouveaux emplacements autorisés sur le parking du centre OBI, la
municipalité a expliqué que la situation était différente, car il s’agissait
d’une construction nouvelle qui avait créé de nouveaux emplacements ; elle
avait donc donné les autorisations à la première société qui lui en avait fait
la demande, précisant qu’elle les aurait données à la recourante, si elle les
lui avaient demandées.
A cet égard, le Tribunal de céans a d’ailleurs déjà jugé
qu’une autorité qui refuse la demande d’une société d’affichage désirant
installer de nouveaux panneaux d’affichage au motif qu’il y a déjà tellement de
panneaux que la situation est devenue insupportable ne commet pas une inégalité
de traitement par rapport aux autres sociétés qui bénéficient déjà
d’emplacements d’affichage (arrêt GE. 2003.0084). Or, comme on l’a vu, c’est
bien le principal motif invoqué par la municipalité à l’appui de ses refus.
Enfin, il ne faut pas perdre de vue que les
emplacements réservés à la SGA par convention seront remis sur le marché à
l’échéance de la convention et feront alors l’objet d’un appel d’offres ouvert
aux autres sociétés d’affichage.
Pour toutes ces raisons, il apparaît que la
municipalité n’a pas commis d’inégalité de traitement en refusant les
autorisations demandées à la recourante. Il n’y a donc pas lieu de donner suite
à la requête de la recourante tendant à l’établissement d’un inventaire des
emplacements des panneaux d’affichage installés à Renens.
5.
Au vu de ce qui précède, les décisions attaquées doivent
être confirmées et les recours rejetés aux frais de la recourante qui n’a pas
droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions de la Municipalité de Renens des 6 novembre
et 10 décembre 2003 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la
charge de la recourante INFOTRAK S.A.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 janvier 2006/san
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.