vd_omni · AC.2020.0269 · 2021-08-02 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Lausanne | Recours contre le refus du permis de construire visant la création d'une galerie d'art dans des locaux situées au rez inférieur et supérieur de deux bâtiments en front de rue et dans deux bâtiments annexes situés à l'arrière des bâtiments principaux. Les bâtiments annexes, vu leurs dimensions et leur communication directe avec les bâtiments principaux, ne sont pas des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC. Ils ne sont actuellement pas règlementaires, mais la transformation de ces anciens locaux servant de dépôt en locaux d'exposition doit être autorisée conformément à l'art. 80 al. 2 LATC (consid.2). La municipalité a fait une mauvaise application de la clause d'esthétique en refusant l'autorisation de construire pour la création d'une double hauteur dans les locaux litigieux. En effet, la suppression du plancher dans les locaux concernés ne modifie pas l'aspect architectural des bâtiments depuis la rue (consid.3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.08.2021 AC.2020.0269

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 août 2021
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Philippe Grandgirard et
Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourantes
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________ ,
à ******** ,
toutes deux représentées par Me Jérôme BENEDICT,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée par Me Robert LEI RAVELLO, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 27 juillet 2020 (transformations intérieures en vue
du changement d'affectation de bureaux et dépôts en salles d'exposition
d'art, parcelles n
os
18000 et 5846, CAMAC n° 182868).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ et B._______ sont copropriétaires en ville de Lausanne de deux
parcelles contiguës, portant au registre foncier les numéros 5846 et 18000. Il
se trouve sur chacune de ces parcelles un bâtiment principal (n
os
ECA 139 et 142, respectivement ; désignation au RF : habitation avec
affectation mixte) et une annexe à l’arrière (n
os
ECA 13980b et 13980a,
respectivement ; désignation au RF : bâtiment commercial). Les
bâtiments principaux font partie d’une lignée de bâtiments construits selon l’ordre
contigu le long de l’avenue Louis-Ruchonnet. Les annexes ou bâtiments
secondaires font aussi partie d’une lignée de bâtiments implantés à l’arrière en
limite de propriété.
Les deux bâtiments principaux (avenue Ruchonnet 6-8)
ont été construits en 1904. A cette époque, des annexes avaient été édifiées à
l’arrière, sur un niveau (lessive, étendage). Ces annexes ont ultérieurement été
démolies et remplacées par des bâtiments de deux niveaux, destinés à servir de
dépôts; le permis de construire avait été délivré par la Municipalité de
Lausanne pour ce projet le 30 juillet 1959.
Actuellement, les parcelles n
os
5846 et
18000 sont classées dans la zone urbaine du plan général d’affectation de la
commune (PGA). Cette zone est affectée à l’habitation, au commerce, aux
bureaux, à l’artisanat, aux constructions et installations publiques, ainsi qu’aux
équipements destinés à l’enseignement, à la santé, à la culture, au sport, aux
loisirs, au tourisme et au délassement (art. 95 du règlement du PGA [RPGA]).
B.
Le 26 juin 2019, les deux sociétés propriétaires des parcelles précitées
ont adressé au Service de l’urbanisme de la ville de Lausanne une demande de
permis de construire pour un "
changement d’affectation de bureaux et dépôts
en salles d’exposition d’art
". Les locaux concernés se trouvent dans
les bâtiments principaux, au rez inférieur (au niveau de la rue) et au rez
supérieur, et dans les bâtiments secondaires des immeubles Ruchonnet 6-8. Il s’agit
de créer des locaux pour accueillir une galerie d’art, ce qui implique, d’après
les plans, la démolition d’une dalle dans les bâtiments principaux (création d’une
double hauteur, entre les deux niveaux) ainsi que dans un des bâtiments
secondaires.
Le projet a été mis à l’enquête publique du 17
janvier au 17 février 2020. Il n’y a pas eu d’oppositions.
C.
Par une décision datée du 27 juillet 2020, la municipalité a refusé d’accorder
le permis de construire requis, en se fondant sur l’art. 39 du règlement du 19
septembre 1986 d’application de la loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions (RLATC ; BLV 700.11.1) et sur l’art. 73 RPGA. La motivation
de cette décision est en substance la suivante :
Le bâtiment secondaire n° 13980b est implanté sur la
limite de propriété, sur trois côtés. Il comporte dès l’origine des surfaces
non habitables et il s’agit d’une dépendance au sens de l’art. 39 RLATC, ne pouvant
en aucun cas servir à l’habitation ou à l’activité professionnelle. Son changement
d’affectation, de local de dépôt/stockage (affectation conforme) en salle d’exposition
d’art (affectation non conforme), ne peut pas être autorisé, car une dépendance
au sens de l’art. 39 RLATC ne peut pas accueillir de surface utile (un local, dans
cette annexe, destiné à accueillir le public de la galerie d’art projetée dans
les bâtiments principaux est une surface utile). Quant aux transformations
intérieures des bâtiments principaux, elles ne peuvent pas non plus être autorisées
parce que la création d’une double hauteur, avec la démolition de la dalle,
porte une atteinte sensible à leur structure. Comme ces deux bâtiments ont
obtenu la note *3* lors du recensement architectural, de telles transformations
peuvent être interdites sur la base de l’art. 73 RPGA ; elles ont du reste
fait l’objet d’un préavis défavorable de la déléguée communale à la protection
du patrimoine.
La décision municipale indique en outre que les autorisations
cantonales spéciales nécessaires ont été délivrées (synthèse CAMAC n° 182868 du
11 mars 2020).
D.
Agissant le 14 septembre 2020 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) de réformer la décision de la
municipalité du 27 juillet 2020 en ce sens que les permis de construire et
autorisation de changement d'affectation requis sont délivrés, ordre étant
ainsi donné à la municipalité de les notifier immédiatement. A titre
subsidiaire, elles concluent à l'annulation de la décision de la municipalité
et au renvoi de la cause à cette autorité pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 10 décembre 2020, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Les recourantes ont répliqué le 26 avril 2021, en confirmant
leurs conclusions.
E.
La Cour a procédé à une inspection locale le 31 mai 2021.
F.
La CDAP avait par ailleurs rendu le 18 octobre 2018 un arrêt dans une cause
introduite par un recours des deux actuelles recourantes contre une décision de
la municipalité du 27 avril 2017 rejetant une demande d’autorisation pour un changement
d’affectation des bâtiments secondaires n° ECA 13980a-b (cause AC.2017.0205).
Cette demande portait sur la régularisation de l’exploitation d’un salon de
massage. Or, pour la municipalité, l’exercice d’une activité professionnelle
dans ces locaux (dépôts) n’aurait pu être autorisée que si des surfaces
habitables avaient existé depuis au moins 20 ans, ce qui n’avait pas été
démontré (faits, let. C). Par cet arrêt, la CDAP a rejeté le recours dans la
mesure où il n‘était pas devenu sans objet (ch. I du dispositif) et elle a
confirmé la décision de la municipalité (ch. II). La CDAP a considéré que le
recours était devenu sans objet parce que le projet d’exploiter un salon de
massage avait été abandonné en cours de procédure (consid. 1). Au consid. 2, il
a été retenu ce qui suit : "
il n’est pas contesté que les locaux compris
dans les bâtiments secondaires
[…]
peuvent être affectés en locaux
commerciaux (dépôts, caves, entrepôts etc.) en lien – ou non – avec les bâtiments
principaux et faire l’objet de baux commerciaux distincts ou non. En revanche,
en l’état, ces locaux ne sauraient servir à l’habitation ou au travail sédentaire
".
Le motif de cette restriction d'utilisation est le non-respect d’exigences de
salubrité (cf. art. 27 et 28 RLATC, hauteur et éclairage des locaux), comme
cela ressort du procès-verbal d’une inspection locale, reproduit dans l’arrêt
(let. F).
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui refuse un permis de
construire (cf. art. 114 et 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]), peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, au sens
des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). Les propriétaires des immeubles concernés ont qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les autres
conditions de recevabilité du recours sont remplies, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Les griefs des recourantes visent d’abord le refus d’autoriser les
transformations intérieures dans les bâtiments secondaires avec pour l'un d'eux,
d'après la décision attaquée, un changement d'affectation. Elles contestent que
ces annexes soient des dépendances au sens de l’art. 39 RLATC. Cela étant, les recourantes
font valoir que l’utilisation qu’elles veulent faire des bâtiments secondaires
est compatible avec l’art. 39 al. 2 RLATC. Il n’a jamais été question d’exercer
dans les bâtiments litigieux (à l’arrière) une activité professionnelle permanente,
au contraire de ce qui est prévu en front de rue. Ces locaux sont destinés
uniquement au stockage et à des expositions occasionnelles (pour le bâtiment n°
13980b). Les activités permanentes de la galerie (présentations d'œuvres en
dehors des expositions temporaires, bureaux, réception de clients) ne sont
prévues que dans les bâtiments principaux en front de rue.
a) Le projet litigieux consiste, d'après les plans,
à réaliser certains aménagements intérieurs dans les deux bâtiments secondaires:
dans le premier (n° 13980a), il s'agit de la création d'un réduit et d'un
local de dégagement au niveau inférieur, le solde demeurant un espace de
dépôt/stockage; dans le second (n° 13980b), il est prévu de créer un local WC
de 4 m
2
et de supprimer la dalle séparant les deux niveaux pour
créer un local d'exposition de 70 m
2
avec double hauteur.
Dans la décision attaquée, il est essentiellement
fait référence aux modifications prévues dans le bâtiment n° 13980b. La
municipalité expose que ce bâtiment secondaire est implanté sur la limite de
propriété sur trois côtés. En effet, à l'est et à l'ouest, il est contigu à
d'autres bâtiments secondaires de la même rangée; au nord, il est très proche de
la limite de la parcelle voisine n° 5843, où le niveau du terrain aménagé, avec
un mur de soutènement, correspond approximativement au niveau du toit du
bâtiment n° 13980b.
b) Dans la zone urbaine, l'ordre contigu est
obligatoire (art. 96 RPGA) mais les façades qui ne sont pas sur la limite des
constructions doivent être à une distance minimale de 6 m des limites de
propriété (art. 98 al. 1 RPGA). Vu l'implantation du bâtiment secondaire concerné
à moins de 6 m, sur trois côtés, des limites de la parcelle, la municipalité
estime qu'il n'est pas conforme à la règle de l'art. 98 RPGA. Ce bâtiment est
en d'autres termes implanté dans les "espaces réglementaires" entre
bâtiments et limites de propriété, ce qui implique qu'il ne pourrait être
autorisé, en fonction du droit actuellement en vigueur (LATC et RLATC applicables
dès 1987, RPGA dès 2006), que sur la base de l'art. 39 RLATC. Les alinéas 1 et 2
de cette disposition ont la teneur suivante:
"
1
A défaut
de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la
construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à
l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments
ou entre bâtiments et limites de propriété.
2
Par dépendances de peu d'importance, on entend
des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne
avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment
principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour
deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à
l'habitation ou à l'activité professionnelle.
"
L’arrêt AC.2017.0205 du 18 octobre 2018 ne traite pas
la question de savoir si les bâtiments secondaires litigieux sont ou non des dépendances
au sens de l’art. 39 RLATC, car cela n'était alors pas décisif. Dans la
présente affaire, il convient en revanche de traiter cette question.
En l'occurrence, on constate que le bâtiment n° 13980b
n'est pas une construction distincte du bâtiment principal n° 139 et sans
communication interne avec celui-ci. Cette communication interne existe actuellement
et elle était prévue sur les plans de 1959, les nouveaux dépôts à construire à
l'arrière des bâtiments principaux étant conçus pour être directement accessible.
Le volume du bâtiment secondaire litigieux est certes nettement moins important
que celui du bâtiment principal, qui a quatre étages et un attique au-dessus
des rez inférieur et supérieur; mais avec ses dimensions – une emprise au sol
d'environ 75 m
2
, avec une hauteur totale de plus de 5 m –, il est
sensiblement plus grand qu'un garage particulier pour deux voitures (35 à 40 m
2
au sol, sur un niveau) ou qu'un réduit de jardin. Au regard des exemples cités
à l'art. 39 al. 2 RLATC, ce bâtiment secondaire n'est pas un bâtiment de peu
d'importance. Il serait par ailleurs discutable de considérer que le bâtiment
n° 13980b est une dépendance à lui seul, en faisant abstraction du fait qu'il est
également lié au bâtiment n° 13980a. Ces deux bâtiments secondaires ne répondent
pas à la définition de la dépendance de peu d'importance selon l'art. 39 RLATC
dans sa teneur actuelle.
On peut relever que dans la première version du
RLATC (du 19 septembre 1986), la notion de dépendance était définie de manière plus
restrictive, excluant expressément les bâtiments de deux niveaux et dépassant
trois mètres de hauteur à la corniche. Cet élément de la définition de la dépendance
– n'ayant qu'un rez-de-chaussée, de trois mètres de hauteur à la corniche au maximum
– figurait expressément, avant 1987, dans la précédente disposition
réglementaire cantonale, à savoir l'art. 22 RCAT (règlement d'application de
l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire – cf. Jean-Luc
Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois,
Lausanne 1988, p. 59). Sous l'empire de cette réglementation, il fallait déjà
qu'il n'y ait pas de communication directe entre le bâtiment principal et la
dépendance (cf. Marti, op. cit., p. 61). Aussi le bâtiment secondaire
litigieux n'aurait-il pas pu être autorisé, à l'époque, en tant que dépendance
peu importante implantée dans les espaces réglementaires entre bâtiments et limites
de propriété voisines.
c) Cela étant, la construction de nouveaux dépôts a bel
et bien été autorisée par la municipalité en 1959 (avec une autorisation cantonale
spéciale, imposant des conditions fixées par l'Etablissement cantonal d'assurance).
Le dossier ne permet pas de savoir quelle était exactement la réglementation ou
la pratique communales pour les bâtiments secondaires à l'arrière des bâtiments
principaux formant un front de rue comme à l'avenue Louis-Ruchonnet, en
particulier quand, en raison de la déclivité du sol, il est possible de
construire dans les cours sans dépassement du niveau du terrain naturel sur la
parcelle voisine en amont et donc
a priori
sans inconvénient pour les voisins.
Quoi qu'il en soit, il faut présumer que le permis de construire de 1959 était
valable.
Le bâtiment secondaire litigieux a donc été construit
en conformité avec la réglementation applicable à l'époque. Actuellement, selon
ce que retient la municipalité, son implantation viole l'art. 98 RPGA. Il s'agit
donc d'un bâtiment existant non conforme aux règles de la zone à bâtir, depuis l'entrée
en vigueur du RPGA en 2006, voire éventuellement depuis une modification de réglementation
ou de pratique communales intervenues entre 1959 et 2006.
La transformation du bâtiment n° 13980b doit par
conséquent être examinée à la lumière de la règle de l'art. 80 al. 2 LATC. Pour
les bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir entrées en
force postérieurement, relatives notamment à la distance aux limites (cf. art.
80 al. 1 LATC), cette norme prévoit ce qui suit:
"
Leur
transformation dans les limites des volumes existants ou leur
agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en résulte pas une
atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la
zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation en
vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.
"
Cette norme est applicable quand bien même il n'est
pas formellement établi que le bâtiment secondaire était d'emblée
réglementaire, dès lors qu'il est depuis plus de soixante ans au bénéfice d'une
autorisation qu'il n'est pas question de révoquer (cf. AC.2007.0199 du 19
décembre 2008 consid. 4; AC.1996.0206 du 15 mai 1998 consid. 2; cf.
également Steve Favez, La garantie des situations acquises, thèse Lausanne
2013, p. 145). Selon la jurisprudence, l'art. 80 LATC règle de manière
exhaustive la question des transformations et agrandissements des bâtiments non
réglementaires, de sorte que les communes n'ont pas la possibilité d'adopter un
régime plus restrictif (cf. AC.2020.0124 du 13 avril 2021 consid. 4b).
d) En l'occurrence, les travaux de transformation, réalisés
dans les limites des volumes existants et sans emprise supplémentaire dans les
espaces réglementaires, ne sont pas de nature à aggraver l'atteinte à la
réglementation en vigueur, concernant les distances aux limites (cf. notamment AC.2020.0264
du 17 décembre 2020 consid. 2d). L'utilisation prévue pour les locaux
transformés, qui ont jusqu'ici été essentiellement utilisés comme dépôts, est
conforme à l'affectation de la zone (cf. art. 95 RPGA, qui admet les activités
commerciales et culturelles). Cet espace n'étant pas destiné à servir au
travail sédentaire, les exigences de l'art. 28 RLATC concernant la surface des
baies pour l'éclairage et la ventilation ne sont pas applicables. En outre, il
est évident que la transformation d'anciens dépôts en locaux d'exposition pour
une galerie d'art, dans un quartier urbain abritant de nombreux commerces et infrastructures
(gare, musée cantonal), ne provoque aucun inconvénient pour le voisinage. Dans
ce contexte, la question de savoir si le nouveau local d'exposition doit être
classé dans la surface utile (SU) des bâtiments existants sur la parcelle n°
5846, contrairement à la surface des anciens dépôts, est sans pertinence (à propos
de ces notions, voir la norme SIA 504 416, "Surfaces et volumes des
bâtiments"; la surface utile est la partie de la surface nette qui est
affectée aux fonctions répondant à la destination, au sens large, de l'immeuble).
En effet, la réglementation communale ne limite pas, par exemple par l'application
d'un indice d'utilisation, la surface de plancher pouvant être aménagée pour
des activités commerciales ou culturelles.
Le projet des recourantes pour ce bâtiment
secondaire respecte donc tant le droit cantonal, en particulier l'art. 80 al. 2
LATC, que le droit communal. Les griefs dirigés contre le refus du permis de
construire, sur cet aspect du projet, sont par conséquent bien fondés.
3.
Les recourantes contestent par ailleurs le refus d'autoriser les transformations
intérieures des bâtiments principaux (n
os
139 et 142). Elles
précisent que leur projet ne prévoit pas la destruction d'une véritable dalle,
la division horizontale du volume étant précédemment réalisée par un simple
plancher en bois reposant sur une structure métallique rapportée mise en place
dans les années 1970. La suppression de ce plancher serait sans incidence
aucune sur la structure des immeubles de front de rue.
a) Selon la décision attaquée, ces transformations
"
pourraient être en soi admises si celles-ci étaient compatibles avec
la note *3* du recensement décernée aux bâtiments
" (en d'autres
termes, le projet est pour le reste conforme au RPGA). Or la déléguée communale
à la protection du patrimoine a émis un préavis défavorable à propos de la
"
création d'un volume en double hauteur sur rue
", qui implique
"
la démolition de la dalle
" et porte donc "
une atteinte
sensible à la structure
". La décision retient en outre que ces
bâtiments sont situés dans le périmètre (P) 13 de la fiche "Lausanne"
de l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS), avec
un objectif de sauvegarde "A". D'après la publication de l'Office
fédéral de la culture qui donne des explications relatives à l'ISOS, "l'objectif
de sauvegarde "A" préconise la sauvegarde de la substance: conservation
intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les
espaces libres; suppression des interventions parasites". La municipalité
retient en définitive que le projet doit être refusé en vertu de l'art. 73
RPGA.
b)  Le refus d'autorisation, pour des motifs de
protection du patrimoine bâti est un cas d'application de la clause d'esthétique
ou d'intégration, qui est prévue en droit cantonal à l'art. 86 LATC, ainsi libellé:
"
1
La
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.
2
Elle refuse le permis pour les constructions ou
les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un
site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un
édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
3
Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.
"
Au niveau communal, la disposition correspondante est
l'art. 69 RPGA, qui prévoit ce qui suit sous le titre "intégration des
constructions":
"
1
Les constructions, transformations ou
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un
quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, culturel ou architectural sont interdites.
2
Les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés doivent présenter un
aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à l'environnement."
Quant à l'art. 73 RPGA, intitulé "objets
figurant dans un recensement", il a la teneur suivante:
"
1
La
direction des travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets,
des sites et des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement
des jardins d'intérêt historique et au recensement des ensembles bâtis.
2
Tous travaux les concernant font l'objet d'un
préavis du délégué communal à la protection du patrimoine bâti précisant ses
déterminations.
3
Sur la base de ce préavis, la Municipalité peut imposer
des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions,
transformations ou démolitions.
4
Elle peut, également, lorsqu'un ensemble bâti
est identifié et qu'il s'agit, notamment, d'éviter une rupture du tissu bâti existant,
préserver la volumétrie générale d'ensemble, le rythme du parcellaire, la
composition verticale et horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi
que les aménagements des espaces bâtis.
"
Les art. 86 LATC et 69 RPGA ont la même portée.
Quant à l'art. 73 RPGA, il prévoit l'établissement d'un préavis par un
spécialiste de l'administration lorsque les travaux concernent un bâtiment
figurant au recensement architectural (règle de procédure interne), mais il ne
fixe pas d'exigences matérielles supplémentaires; en particulier, l'art. 73
al. 3 RPGA, en tant qu'il mentionne les restrictions imposées par la municipalité,
se limite à concrétiser la clause d'esthétique prévue par l'art. 86 LATC. La
portée du droit communal ne va pas au-delà de la norme précitée du droit cantonal
(cf. arrêts AC.2020.0276 du 18 mars 2021 consid. 2b; AC.2019.0155 du 24
novembre 2020 consid. 3a/cc; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 consid. 3a/cc
et les arrêts cités; cf. également arrêt TF 1C_55/2019 du 16 mars 2020
consid. 5.1, où il n'est pas reconnu aux dispositions précitées du RPGA une
portée plus étendue que celle de la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC).
c) Le projet tend à réaménager les locaux en front
de rue dans les deux bâtiments principaux en créant une "double
hauteur" (environ 5.5 m entre le sol et la plafond). Les travaux consistent,
selon les indications de l'architecte sur les plans, à démolir une
"dalle" entre le rez inférieur et le rez supérieur. Il a été constaté,
lors de l'inspection locale, que ces travaux avaient déjà été effectués, l'autorisation
requise par les recourantes tendant donc à obtenir une régularisation.
La municipalité a produit des plans d'architecte de
1904 pour la rangée de six maisons dont font partie les bâtiments litigieux.
Selon ces plans, les locaux du rez-de-chaussée, en front de rue, étaient tous
destinés à des magasins. Les bâtiments des recourantes sont les bâtiments n
os
3 et 4 de ces plans; ils étaient conçus avec une hauteur sous plafond de
respectivement 5.78 m et 5.35 m, pour les locaux le long de la rue au rez-de-chaussée;
en d'autres termes, il n'était pas prévu d'entresol ni de rez supérieur, sous
la dalle du premier étage. Un plancher a ensuite été réalisé, à une date
indéterminée (il y a une cinquantaine d'années, d'après les recourantes), qui a
été démoli récemment. Selon toute vraisemblance, il ne s'agissait pas d'une
dalle, nonobstant le terme mentionné sur les plans, mais d'une structure plus
légère. On ne peut rien déduire, à propos de l'aménagement intérieur, de l'aspect
extérieur actuel de la façade donnant sur l'avenue; il existe une séparation
entre les vitrines au niveau du rez inférieur et les baies au niveau du rez
supérieur, mais cet élément architectural était déjà indiqué sur les plans de
1904. Il n'y a aucun indice qu'à l'origine, les bâtiments n'auraient pas été
réalisés conformément aux plans de l'architecte, et que l'on aurait créé un
entresol ou un rez supérieur en installant d'emblée un plancher intermédiaire.
d) Il ne se trouve pas au dossier de préavis écrit de
la déléguée communale à la protection du patrimoine bâti car, comme cela été
exposé à l'inspection locale, ce préavis a été donné sous la forme d'une
communication électronique interne, qui n'a pas été imprimée et dont il est
simplement fait état dans la décision attaquée. Puisque les bâtiments litigieux
ont obtenu la note *3* au recensement architectural cantonal (objet d'intérêt
local), la municipalité devait obtenir un tel préavis avant de statuer, en
vertu de l'art. 73 al. 2 RPGA. Mais cette disposition indique que le préavis doit
préciser les déterminations de la fonctionnaire spécialisée; en d'autres
termes, le droit communal exige – à tout le moins lorsqu'un refus
d'autorisation est proposé alors que le projet est conforme aux autres prescriptions
réglementaires – une analyse circonstanciée des aspects historiques et
architecturaux. On peut déduire de la formulation de l'art. 73 al. 2 RPGA que
lorsque l'appréciation n'est pas évidente, un préavis négatif qui ne préciserait
pas les déterminations de la déléguée devrait être d'emblée écarté par la
municipalité, à moins qu'il ne soit complété avant la décision sur la demande
de permis. En l'espèce, au vu de la décision attaquée, on déduit que dans sa
communication électronique, la déléguée a simplement exposé que la "
démolition
de la dalle
[...]
porte une atteinte sensible à la structure
".
Or une telle affirmation, sans autres précisions, ne constitue pas un préavis
précis au sens de l'art. 73 al. 2 RPGA et il ne permet pas à la municipalité de
procéder à une pesée des intérêts ou à une appréciation objective. Il est au
demeurant difficile de comprendre pourquoi la suppression d'un plancher, afin
de redonner aux locaux concernés leur aspect ou leur volume d'origine
(puisqu'il faut présumer que le projet de l'architecte a été réalisé selon ses
plans de 1904), porterait une atteinte sensible à la structure des bâtiments. On
ignore pourquoi cette question n'a pas fait l'objet d'une motivation plus
détaillée dans la décision attaquée, alors que la municipalité et tous ses
services disposaient des plans de 1904 et devaient percevoir qu'il s'agissait
d'un élément déterminant.
e) La suppression du plancher dans les locaux
concernés ne modifie pas l'aspect architectural des bâtiments, observés depuis
la rue. Dans sa réponse, la municipalité laisse entendre qu'au-delà de l'aspect,
le caractère d'un site protégé serait compromis (cf. art. 86 al. 2 LATC). Elle
se réfère à l'inscription de Lausanne, comme ville, à l'Inventaire fédéral des
sites construits à protéger en Suisse (ISOS – cf. annexe à l'ordonnance
concernant l'ISOS [OISOS; RS 451.12]). Comme l'octroi d'un permis de construire
dans la zone urbaine ne relève pas de l'accomplissement d'une tâche de la
Confédération (cf. art. 10 OISOS), la question se pose de savoir dans quelle
mesure les autorités communales doivent tenir compte en l'espèce de cet inventaire
(cf. art. 11 OISOS; arrêt AC.2020.0223 du 18 mars 2021 consid. 3b et les
références). Cette question n'a cependant pas à être examinée plus en détail
dans le présent arrêt car il est évident que le projet litigieux, qui se limite
à des travaux intérieurs en vue de l'exploitation d'une galerie d'art dans une
rue commerçante à proximité du musée cantonal des beaux-arts, ne porte aucune
atteinte à la substance urbaine dans le périmètre P 13 (secteur de la gare CFF).
En définitive, la municipalité a fait une mauvaise
application de la clause d'esthétique, telle qu'elle est définie à l'art. 86
LATC et dans les dispositions complémentaires communales, en refusant l'autorisation
de construire pour la création d'une double hauteur dans les locaux litigieux. Les
recourantes sont fondées à se plaindre d'une violation du droit cantonal.
4.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et que la décision attaquée
doit être annulée. La cause doit être renvoyée à la municipalité pour qu'elle
délivre le permis de construire requis (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD).
Les recourantes ont requis l'administration d'autres
preuves, après l'inspection locale (audition d'un témoin, expertise). Le présent
jugement rend ces requêtes sans objet.
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de renoncer à la
perception de frais de justice. Les recourantes, qui obtiennent gain de cause
avec l'assistance d'un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune
de Lausanne (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 27 juillet 2020 par la Municipalité de Lausanne
est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au
sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourantes A._______
et B._______, créancières solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge
de la Commune de Lausanne.
Lausanne, le 2 août 2021
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.