vd_omni · AC.2015.0244 · 2017-01-19 · fr

A.________ /Service des communes et du logement, Service du logement et des gérances de la Commune de Lausanne | Autorisation LDTR délivrée pour la rénovation de trois logements moyennant fixation d'un loyer maximal mensuel de 902 fr. contrôlé pendant 5 ans. L'autorité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en considérant que les travaux litigieux étaient soumis à autorisation. La méthode qui consiste, lorsque les travaux ne concernent que certains logements, à rapporter, par ratio des surfaces/cubages, le montant des travaux propres à chacun d'eux aux 20 % de leur valeur ECA individuelle pour établir si les travaux sont soumis à autorisation ne prête pas le flanc à la critique. Ne prête également pas le flanc à la critique le fait de prendre en considération les parties communes. Cette méthode est notamment conforme aux buts de la LDTR. Rapporter la valeur des travaux effectués sur un ou plusieurs logements isolés d'un immeuble à la valeur ECA de l'ensemble de l'immeuble comme le voudrait la recourante risque d'entraîner la soustraction de certains logements à pénurie à la surveillance de l'autorité LDTR. La pratique de l'autorité est connue et décrite sur son site internet. Le fait que les directives mentionnées à l'art. 1 al. 3 RLDTR n'existent pas ne sufit pas à rendre cette pratique inapplicable (consid. 2).Recours au TF rejeté par arrêt du 29.05.2018 (1C_110/2017).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.01.2017 AC.2015.0244

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19
janvier 2017
Composition
M. François Kart,
président
; MM. Antoine Thélin et Georges
Arthur Meylan, assesseurs.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Jérôme BENEDICT, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service des communes et du logement,
Division logement,
Autorité concernée
Service du logement et des gérances,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service des communes et
du logement du 2 juillet 2015 (réfection de trois logements de 2 pièces
vacants dans l'immeuble avenue de ******** à Lausanne)
Vu les faits suivants
A.
B.________ a, le 21 janvier 2005, acquis la parcelle n°1657 du cadastre
de la commune de Lausanne, sur laquelle est édifié un immeuble d'habitation dont
l'adresse est ********, pour le prix de 3'100'000 francs. Cet achat a été
financé par des fonds propres à hauteur de 640'000 fr. et un emprunt auprès de
la banque Coop de 2'460'000 francs. Les droits de mutation se sont élevés
à 102'300 fr. et 13'494 fr. 55. Ils ont été acquittés par B.________ au moyen
de fonds propres. Des amortissements ont été opérés à concurrence de 450'000
francs.
Dans le cadre d'une restructuration, B.________ a
intégré ses actifs immobiliers, par apport, dans la société A.________
(ci-après: la société). Celle-ci est ainsi, depuis le 12 janvier 2012, propriétaire
de l'immeuble susmentionné. La valeur comptable de celui-ci a été arrêtée à
3'215'794 fr. 55, sous déduction des dettes afférentes, totalisant 3'325'000
francs. Sa valeur d'assurance ECA était de 4'803'240 francs en 2015. Cette
même année, le service de la dette a représenté un montant annuel d'intérêts de
106'462 fr. 50; pour la période allant de 2012 au 31 août 2015, les charges
courantes et d'entretien se sont en moyenne élevées à 138'640 francs.
La surface au sol du bâtiment est de 422 m
2
,
dont un garage de 74 m
2
. Son cubage totalise 6'388 m
3
et
celui des vingt-et-un appartements qu'il comporte est de 4'795 m
3
.
Entre 2005 et 2013, dix logements ont fait l'objet de travaux pour un montant
de 537'675 fr. 50. Aucune autorisation ou dispense d'autorisation n'a été
sollicitée dans ce cadre auprès du Service des communes et du logement (ci-après:
SCL).
B.
Par courrier du 15 janvier 2015, la société a informé le SCL que des
travaux d'entretien et de rénovation (dont une réfection comprenant les
colonnes de chute communes) de trois appartements vacants de 2 pièces d'une surface
de 63 m
2
allaient être entrepris pour un montant d'environ 123'000
francs. Elle a formulé une demande de dispense d'autorisation, la justifiant
par le fait que le coût des transformations ne représentait que 2.66 % de la
valeur ECA (soit 4'611'110 francs en 2014).
Le 3 mars 2015, le SCL a répondu à la société qu'une
dispense d'autorisation ne pouvait être délivrée compte tenu du coût des
travaux, supérieur à la valeur ECA rapportée par ratio à chacun des
appartements. Il a expliqué que le loyer mensuel moyen net admissible après
travaux serait calculé sur la base de la méthode dite "de la valeur
objective", appliquée de manière constante dans le cadre de la LDTR, sur
la base d'un taux de rendement de 4% (base: taux hypothécaire OFL de 2%),
généralement renté dans une fourchette entre 70 % et 100%. Il a également
demandé diverses informations relativement aux travaux entrepris entre 2005 et
2013, sur les caractéristiques des appartements loués et sur les loyers
pratiqués, réservant une décision ordonnant un correctif des loyers.
Le 13 avril 2015, la commune de Lausanne, Direction
du logement et de la santé publique, service du logement et des gérances
(ci-après: la commune de Lausanne), a préavisé favorablement l'exécution des
travaux à la condition "
que le coût total des travaux pour ces trois
logements de 2 pièces (aux 1
er
et 3
ème
étages) soumis à
la loi ne soit pas supérieur à CHF 123'000.-
" et "
que le loyer
mensuel consécutif aux travaux de remise à neuf de ces trois appartements ne
soit pas supérieur en moyenne à CHF 172.-/m
2
/an maximum.
".
La commune de Lausanne a également demandé que les loyers soient contrôlés
durant dix ans après la rénovation, compte tenu de la forte pénurie de
logements dans cette catégorie de prix.
Le 2 juillet 2015, le SCL a rendu la décision
suivante:
"
Considérant,
que la commune de Lausanne figure dans la liste des communes
où sévit la pénurie de logements;
qu'en conséquence, la rénovation de locaux d'habitation est
soumise à autorisation;
que les logements concernés par les travaux sont trois
appartements de 2 pièces de 63 m2 (aux 1
er
et 3
ème
étages) aux derniers loyers mensuels nets respectifs de CHF 576.-,  CHF 578.-
et CHF 850.-, soit un loyer moyen de
CHF 668.-/mois
net, actuellement
vacants, qui entrent manifestement dans des catégories "à pénurie"
sur le territoire de la commune de Lausanne, comme cette dernière le confirme
dans son préavis;
que dans un tel cas, l'autorisation sera refusée (art. 3
LDTR), sauf si les circonstances justifient la délivrance d'une autorisation
(art. 4 al. 1 LDTR);
que la Division logement ne peut donc pas exercer la faculté
de délivrer une dispense d'autorisation au sens de l'art. 1 a[l]l. 2 RLDTR pour
l'exécution des travaux envisagés, mais qu'elle se doit de statuer sous la forme
d'une décision au sens de la LDTR;
que les travaux consistent en le ponçage et la vitrification
des parquets, la peinture des murs, des plafonds et des boiseries, la
rénovation des carrelages dans les cuisines et les salles de bains, la
fourniture et la pose d'un nouvel agencement de cuisine ainsi que d'une
nouvelle salle[s] de bains (y compris les appareils sanitaires), la réfection
des colonnes de chute et la mise en conformité de l'électricité;
que sur la base du dossier qui lui a été transmis et après
avoir procédé à une inspection locale en collaboration avec le Service du
logement et des gérances de Lausanne, la Division logement du Service des
communes et du logement ne conteste pas la nécessité de ces travaux, ni leur
coût;
que, selon le Service des communes et du logement, le loyer
mensuel moyen net après travaux de ces trois appartement ne devra pas excéder
CHF
902.-/mois
net;
que pour autant que ce montant soit respecté, l'autorisation requise
peut être accordée dans le cadre de l'art. 4 al. 1 LDTR;
qu'appelée à préaviser cette requête, la commune de Lausanne
a préavisé favorablement, "à condition que le coût total des travaux pour
ces trois logements ne soit pas supérieur à CHF 123000.- (CHF 41'000.- par
logement) et que leur loyer mensuel moyen net consécutif aux travaux de remise
à neuf ne dépasse pas CHF 902.-/mois net ou CHF 172.- le m2/an au maximum et
que le Service des communes et du logement contrôle les loyers durant dix ans
après rénovation en raison de la forte pénurie de logements dans cette catégorie
de prix, en application de l'art. 15 du Règlement d'application du 6 mai
1988";
que pour sa part, la Division logement estime qu'un contrôle
des loyers d'une durée de cinq ans paraît suffisante, en l'espèce, à assurer
l'objectif de préservation du parc locatif vaudois assigné à la LDTR;
que la commune a préavisé favorablement;
par ces motifs,
le Service des communes et du logement autorise la rénovation
de ces trois appartements de 2 pièces,
à la condition suivante
:
Le loyer mensuel moyen net de ces trois logements sera
contrôlé pour une durée de cinq ans après travaux. Il ne devra pas excéder
CHF
902.-/mois net
en moyenne lors de leurs mise en location après travaux
(valeur 2015, taux hypothécaire de référence OFL de 2 % en vigueur au moment de
la requête), sous réserve d'éventuels dépassements justifiés à communiquer au
Service des communes et du logement avec le décompte final, avant ou en
parallèle à la signature de tout nouveau bail.
Les baux à loyers lors de la remise en location de ces
logements devront être transmis, pour contrôle, à la Division logement du
Service des communes et du logement.
Ce dossier nécessitant une décision complémentaire sur
d'autres travaux déjà réalisés dans l'immeuble sans autorisation de la Division
logement, la question de l'inscription ou non  d'une mention au registre
foncier pour garantir l'effectivité de ces contrôles sera traitée de manière
séparée.
[…] "
Par courrier séparé du même jour, le SCL a réitéré
sa demande d'informations complémentaires du 3 mars 2015. Par écriture du 10
juillet 2015, elle a transmis à la société copie du dossier, sans toutefois lui
indiquer les détails du calcul ayant abouti à un loyer mensuel de 902 francs
nets, tel que cette dernière l'avait requis par écriture du 6 juillet
2015.
C.
Par acte du 7 septembre 2015, la société a, sous la plume de son avocat,
recouru contre la décision précitée devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP, le Tribunal). Elle a conclu,
sous suite de frais et dépens, principalement, à la réforme de la décision
entreprise en ce sens que les loyers relatifs aux trois appartements en cause
ne sont soumis à aucun contrôle étatique, subsidiairement, à son annulation et,
très subsidiairement, à sa réforme en ce sens que les loyers relatifs aux trois
appartements en cause ne pourront excéder 271 fr. 04 par m
2
et par
an (valeur 2015, taux hypothécaire de référence OFL de 2 %), ce contrôle étant
limité à la première mise en location après travaux.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 13
novembre 2015, concluant en substance au rejet du recours
.
La recourante
a répliqué le 18 avril 2016 et l'autorité intimée a dupliqué le 30 juin 2016.
La recourante a encore déposé des déterminations le 16 août 2016, le 21
septembre 2016 et le 17 octobre 2016. L'autorité intimée en a fait de même le 2
septembre 2016 et le 5 octobre 2016. Invitée à se déterminer sur les taux
appliqués pour calculer le loyer objectif avant travaux et le loyer objectif
après travaux, l'autorité intimée s'est déterminée sur cette question le 10
novembre 2016. La recourante ne s'est pas déterminée sur cette dernière
écriture dans le délai imparti à cet effet.
Les arguments des parties seront pris ci-après dans
la mesure de leur pertinence.
Considérant en droit
1.
a) La réglementation de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition,
la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que
l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR; RSV 840.15) répond
à un but d'intérêt public, à savoir conserver sur le marché des logements dont
le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des familles. Le but
de la LDTR est de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré,
que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est
en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et
notamment les personnes les plus défavorisées. Il s'agit ainsi de combattre la
pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (voir
ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b; 116 Ia 401; 113
Ia 132 consid. 7). La loi tend à enrayer la diminution du nombre des logements
à pénurie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir Bulletin du
Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426).
Les mesures cantonales visent non seulement à éviter
la disparition de logements à la suite de démolition et de changement
d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers
résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie
qualitative) (cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016
du 30 octobre 2009 consid. 2).
b) Dans les communes où sévit la pénurie de
logements, la démolition, la transformation, ainsi que la rénovation, totales
ou partielles, de maisons d'habitation, sont ainsi soumises à une autorisation
spéciale (art. 1
er
al. 1, 1
ère
phrase, LDTR). Le Conseil
d'Etat arrête la liste des communes ou fractions de communes où sévit la
pénurie (art. 2 LDTR).
En règle générale, l'autorisation est refusée
lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la
pénurie (art. 3 LDTR).
L'autorisation est accordée lorsque la démolition,
la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent
indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général,
en particulier dans les cas visés par l'art. 39 de la loi vaudoise du 16 mai
2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01); elle peut l'être à titre exceptionnel
si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 4 al. 1 LDTR). Le
département peut alors subordonner l'octroi de l'autorisation à certaines
conditions, notamment celles fixées aux al. 3 et 4 (art. 4 al. 2 LDTR). Ainsi,
il peut soumettre pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre
opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à une
autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie
où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui
remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés,
afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la
présente loi (art. 4 al. 3 LDTR).
c) L'autorité cantonale doit tenir compte du niveau
des loyers avant et après transformation mais aussi de l'importance des travaux
envisagés, de l'équipement et du confort des appartements transformés (ATF du
29 septembre 1982 [Pensionskasse Eternit et crts] reproduit à la RDAF 1983 p.
251 consid. 2b p. 254). Elle ne peut se contenter d’avaliser une enveloppe
financière, mais elle doit vérifier si les travaux prévus sont indispensables
au sens de l’art. 4 LDTR (cf. arrêts AC.2006.0034 du 21 septembre 2007;
AC.2002.0066 du 11 février 2003 consid. 3; voir aussi AC.2000.0082 du 13 décembre
2000). Elle est ainsi amenée à définir les travaux admissibles et nécessaires
pour assurer la réalisation du but d'intérêt public recherché par le
législateur cantonal, à savoir le maintien de logements dont le loyer est en
rapport avec les ressources de la majorité des familles (ATF 89 I 182; voir
également ATF 101 Ia 507). L’autorité cantonale doit d'abord déterminer les
travaux qui sont nécessaires au sens de l’art. 4 LDTR pour arrêter ensuite le
revenu locatif admissible (cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2003.0014
du 11 août 2004, voir aussi arrêts FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 et
FO.2003.0013 du 24 février 2005). Le contrôle des loyers est seulement destiné
à éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les
soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées
pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF
du 29 septembre 1982 publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3; arrêt AC.2014.0414
du 29 juillet 2016 consid. 2b).
2.
L'autorité intimée ne remet pas en cause le fait qu'on est en présence
de travaux "indispensables" au sens de l'art. 4 al. 1 LDTR. Pour sa
part, la recourante ne conteste pas que les 21 logements de son immeuble appartiennent
à "une catégorie où sévit la pénurie" au sens de l'art. 3 LDTR. Celle-ci
fait valoir en revanche que les travaux litigieux ne sont pas soumis à une
autorisation fondée sur la LDTR. Elle soutient à cet égard avoir droit à une
dispense d'autorisation au sens de l'art. 1
er
al. 2 du règlement du
6 mai 1988 appliquant la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1) dans la mesure où la
valeur des travaux réalisés et annoncés est, selon elle, inférieure aux 20% de
la valeur à neuf de l'assurance incendie de l'immeuble dans son ensemble.
a) L’art. 1 RLDTR a la teneur suivante :
1 En règle générale, les travaux de rénovation qui ne
s'inscrivent pas dans le cadre de l'entretien courant du bâtiment sont soumis à
autorisation.
2 Le Département de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce  (ci-après : le département) peut toutefois dispenser le propriétaire
de présenter une demande lorsque les travaux envisagés représentent un coût
inférieur aux 20 % de la valeur à neuf de l'assurance-incendie de l'immeuble .
Si le bâtiment n'est pas taxé en valeur à neuf, la valeur de référence est
déterminée par le volume du bâtiment retenu par l'ECA, multiplié par un prix au
m3 de 525.-, correspondant à 105 points à l'indice ECA (100,0 en janvier 1990).
3 Lorsque les travaux ne concernent qu'une partie du
bâtiment, le calcul de la valeur de référence est établi selon les directives
du département.
b) La recourante fait valoir que la valeur des
travaux réalisés et annoncés pour les trois logements est inférieure aux 20% de
la valeur à neuf de l'assurance incendie de l'immeuble dans son ensemble.
Partant, en application de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR, ces travaux ne
seraient pas soumis à autorisation.
Il ressort de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR et
de la jurisprudence (cf. arrêt FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 2b et 6)
que l'autorité a la faculté et non l'obligation d'octroyer une dispense d'autorisation.
La jurisprudence a ainsi précisé que l'autorité dispose d'une marge
d'appréciation étendue pour refuser de dispenser des travaux d'autorisation
(cf. FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 6b).
Cela étant, il convient de vérifier si on est dans
le cas d'espèce en présence d'un abus du pouvoir d'appréciation conféré à
l'autorité par l'art. 1 al. 2 RLDTR (cf. art. 98 let.a de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36] qui prévoit que, dans le
cadre du recours de droit administratif devant la CDAP, le recourant peut
invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation). Il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsqu’une autorité,
usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par
des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu’elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif que sont l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de
traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307
consid. 2 p. 310; 110 V 365 consid. 3b
in fine
; 108 Ib 205
consid. 4a).
c) aa) La recourante fait valoir que les directives
mentionnées à l’al. 3 de l’art. 1 RLDTR n’existent pas. Elle en déduit que,
également lorsque les travaux ne concernent qu'une partie du bâtiment, il y a
lieu de s’en tenir à la méthode de calcul prévue à l’al. 2. Selon elle, la
pratique de l'autorité intimée - qui consiste, lorsque les travaux ne
concernent que certains logements, à rapporter, par ratio des surfaces/cubages,
le montant des travaux propres à chacun d’eux aux 20 % de leur valeur ECA
individuelle pour établir si les travaux peuvent ou non être dispensés
d’autorisation - est par conséquent dépourvue de fondement.
bb) Les directives de l'administration, dans la
mesure où elles sont destinées à assurer l'application uniforme des
prescriptions légales, n'ont pas force de loi et, par voie de conséquence, ne
lient ni les administrés ni les tribunaux; elles n'ont pas à être suivies par
le juge. Elles servent tout au plus à créer une
pratique
administrative
uniforme et présentent à ce titre une certaine utilité;
elles ne peuvent en revanche sortir du cadre fixé par la norme supérieure
qu'elles sont censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune, les
directives ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la législation
ou de la jurisprudence (cf.
ATF 141 II 338 consid. 6.1 p.
346; 133 V 346
consid. 5.4.2 p. 352 et les références).
cc) En l’espèce, la pratique administrative de
l’autorité intimée, appliquée depuis une quinzaine d’année, est exposée,
notamment, sur le site internet www-.vd.ch/logement, rubrique "parc
locatif", puis "rénovation simple". La recourante ne le conteste
pas. La pratique en question concrétise l’art. 1 al. 3 RLDR, soit une
disposition légale de laquelle il découle que la valeur de référence doit - ou
à tout le moins peut - être calculée différemment de ce qui est prévu à son al.
2 lorsque les travaux ne portent pas sur l’ensemble du bâtiment. Dans ces
conditions, le fait que la pratique de l'autorité intimée ne soit pas
formalisée dans une "directive" au sens strict ne suffit pas à la rendre
inapplicable.
d) aa) Sur le fond, la recourante fait valoir à
titre principal que la pratique de l'autorité intimée la pénaliserait par
rapport à un propriétaire rénovant l'ensemble de son immeuble en une fois. Elle
soutient qu’il serait plus adéquat, à la place de la pratique de l'autorité
intimée, de rapporter le coût de l’ensemble des travaux réalisés et annoncés au
cours des dix années précédant la demande de dispense d’autorisation à la
valeur ECA de l'ensemble du bâtiment, y compris lorsque les travaux ne concernent
que des appartements isolés. Elle relève à cet égard que le coût des travaux
réalisés dans l'immeuble ******** durant les 10 dernières années précédant la
demande de dispense d’autorisation se montent au total  à 660'675 fr. 50, soit
un montant correspondant à 13,75% de la valeur ECA de l'ensemble du bâtiment.
bb) Il échappe à la recourante que dans le cas
qu'elle évoque
(soit celle du propriétaire rénovant l'ensemble de
son immeuble en une fois), la rénovation est en principe de même ampleur pour
tous les appartements concernés, de sorte que les coûts se répartissent de
manière à la fois égale et proportionnelle sur l'ensemble des appartements.
Ceci signifie que lorsque le coût des travaux ne dépasse pas le 20 % de la valeur
à neuf de l'assurance-incendie (ci après: valeur ECA) de l'immeuble, la part de
ce coût, imputée à chaque appartement individuel au prorata de sa surface/son
cubage, n'excède usuellement pas sa valeur ECA individuelle. En d'autres
termes, si le coût de la rénovation d'un appartement d'un immeuble excède le 20
% de la valeur ECA de cet appartement, le coût de la rénovation de tous les
appartements de l'immeuble dépassera également le 20 % de la valeur ECA de
l'immeuble dans sa totalité. S'agissant de l'immeuble ********, on peut ainsi
partir de l'idée que si tous les appartements avaient été rénovés au moment de
son acquisition par B.________ en 2005 dans une proportion identique à la rénovation
des appartements déjà réalisée ou à réaliser, le coût total de la rénovation
aurait dépassé le 20 % de la valeur ECA
de l'immeuble, ce qui implique
que l'opération aurait été soumise à la procédure d'autorisation LDTR. La
recourante ne le conteste pas. C'est par conséquent à tort qu'elle soutient que
la pratique de l'autorité intimée la pénalise par rapport à un propriétaire
rénovant l'ensemble de son immeuble en une fois.
Pour déterminer si le raisonnement de l'autorité
intimée est correct lorsque des travaux portent sur des appartements
individualisés, il convient également de prendre en considération le but de la
LDTR. On rappelle à cet égard qu'on est en présence d'un dispositif de droit
public visant la préservation du parc locatif existant et à combattre la
pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population (cf.
ATF 101 Ia 507 consid. 2c). Comme le relève l'autorité intimée dans sa réponse
au recours, la LDTR vise notamment à éviter le renchérissement des loyers
résultant de transformations architecturales trop importantes. Il s'agit de
maintenir une substance d'appartements susceptibles de répondre aux besoins de
la population. Le régime d'autorisation a ainsi pour but d'éviter des hausses
de loyer allant à l'encontre de ce maintien d'un parc locatif "abordable",
accessible au plus grand nombre.
L'expérience (et le cas d'espèce) montre que lorsque
des appartements individualisés sont rénovés, les loyers sont aussi adaptés en
conséquence de manière individuelle. L'objectif de préservation du parc locatif
poursuivi par la LDTR implique dès lors que chaque rénovation d'appartement
individualisé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les travaux sont d'une
certaine importance et risquent d'entraîner des hausses de loyers susceptibles
de faire sortir les logements concernés des objets répondant aux besoins
prépondérants de la population. La nécessité de soumettre ce type d'opérations
à la procédure LDTR est clairement démontrée dans le cas d'espèce puisque les
rénovations des appartements de l'immeuble ******** qui n'y ont pas été soumis ont
entraîné des hausses de loyer massives (les loyers des logements rénovés se
montent à 292 fr. le m2 en moyenne), qui ont fait sortir les appartements
concernés du parc locatif répondant aux besoins prépondérants de la
population.
Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que la
méthode utilisée par l'autorité intimée (soit soumettre les travaux à la
procédure LDTR dès que leur coût est égal ou supérieur à 20% de la valeur à
neuf incendie du logement concerné) permet de garantir le respect des objectifs
visés par la LDTR. Rapporter la valeur des travaux effectués sur un ou
plusieurs logements isolés d'un immeuble à la valeur ECA de l'ensemble de
l'immeuble comme le voudrait la recourante risque au contraire d'entraîner la
soustraction de certains logements à pénurie à la surveillance de l'autorité
LDTR et, partant, d'engendrer des hausses de loyer contraires aux buts de cette
loi.
d) La recourante soutient encore que lorsque
l'autorité intimée calcule la valeur au m
3
d'un logement isolé, elle
devrait exclusivement tenir compte de la surface/du cubage du logement en
question, et non pas des parties communes ou des caves. A défaut, une cave ou
un appartement aurait la même valeur au m
3
, ce qui constituerait une
erreur méthodologique.
Les parties communes et les caves sont essentielles
à la viabilité du logement, à son utilisation ou, à tout le moins, contribuent
à sa valeur. Il en est d’ailleurs tenu compte lors de la détermination du prix
de vente/d'achat d’un appartement. Dans ces conditions, le calcul de l'autorité
intimée, qui se présente comme suit (cf. p. 3 s. de la détermination du 2
septembre 2016), n’est pas critiquable:
"Dans un premier temps, la Division logement a pris pour
base la valeur ECA de l'immeuble de CHF 4'803'240.-, pour un  cube total de
6'338 m3, soit un prix au m3 ECA de CHF 757.85. Avec une surface totale de
logements de 1'502 m2, le ratio m3/m2 moyen est de 4.22 (ou 6'338 m3 : 1'502
m2).
La Division logement a ensuite appliqué ce ratio à la surface
des trois appartements concernés, soit 189 m2 pour obtenir le cube ECA de la
seule partie relative à ces trois appartements, soit un m3 ECA de 797,52 (189
m2 x 4,22).
Elle a ensuite multiplié ce volume ECA de 797 m3 par le prix
au m3 ECA de l'immeuble pour obtenir la valeur ECA de la seule partie
concernée, soit 604'402.- (ou 797, 52 m3 x CHF 757,85 m3 ECA)."
e) Il découle de ce qui précède que l'autorité
intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant à la recourante
une dispense au sens de l'art. 1
er
al. 2 RLDTR. On relèvera à toutes
fins utiles que, compte tenu de la marge d'appréciation étendue dont dispose
l'autorité, la conclusion serait la même si on devait suivre l'argument de la
recourante selon lequel on ne doit pas prendre en compte les autres parties de
l'immeuble pour déterminer le prix au m
3
. Dans cette hypothèse, on
aboutirait en effet à coût réel des travaux correspondant à 18,94% de la valeur
ECA des appartements, ce qui resterait très près du seuil de 20%.
3.
La recourante soutient que le loyer mensuel moyen de 902 fr. net  (soit
172 fr./m2 par an) arrêté par l'autorité intimée dans la décision attaquée
viole le droit fédéral du bail dès lors que ce montant ne couvre pas le
rendement que le propriétaire serait en droit d'obtenir en vertu de ce dernier,
soit 263 fr. 15/m
2
par an, ce indépendamment de l'exécution de
quelconques travaux.
a) Selon le document intitulé "
Vacance des
logements à louer et à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne
",
dans son état au mois de juin 2015, établi par le Service communal, sont
considérés comme logements de deux pièces à loyers abordables (soit
correspondant aux revenus de la majorité de la population) ceux dont le loyer
mensuel est inférieur à 1'000 fr., à loyers intermédiaires (loyers situés
entre ceux correspondant aux revenus de la majorité des ménages lausannois et
le prix estimé des loyers de logements ordinaires, rénovés ou neufs) ceux dont
le loyer mensuel est compris entre 1'000 et 1'400 fr., et à loyers
supérieurs (loyers supérieurs aux prix des logements ordinaires et logements
neufs) ceux dont le loyer mensuel est de 1'400 francs. Ces seuils ont été
fixés sur la base du revenu des habitants à partir de leur déclaration d'impôt
et de la part de celui-ci, estimée à 25%, qui est attribuée aux loyers en ville
de Lausanne (cf. ATF 1C_504/2010 du 18 juillet 2011 consid. 2.2 et la
référence citée; AC.2015.0205 du 19 avril 2016 consid. 3b).
b) Le loyer effectif moyen des trois appartements
litigieux atteignait, avant résiliation des contrats de bail en vue de la
réalisation des travaux,  668 fr. (576 + 850 + 578) : 3 = 668 fr.) par
mois et par appartement, ce qui les place, du moins sous cet angle, dans la
catégorie correspondant selon les statistiques au dossier, aux revenus de la
majorité de la population.
c) En présence de travaux à
caractère mixte d'entretien courant et de rénovation, l'autorité LDTR doit, pour
fixer le loyer net admissible après travaux, recourir à une méthode dite "de
la valeur objective". Cette méthode vise notamment à déterminer la part
des travaux correspondant à une rénovation, qui peut seule être mise à la
charge des locataires, à l'exclusion de la part des travaux correspondant à
l'entretien (cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5; FO.2006.0013 du
27 octobre 2008 consid. 3a).
aa) Pour ce faire, l'autorité LDTR
détermine en premier lieu le loyer objectif.
Elle fixe d'abord la valeur objective de l'immeuble,
en prenant en considération la valeur à neuf du bâtiment sur la base du cube
ECA, en y ajoutant la valeur du terrain et celle des aménagements extérieurs
(plus taxes et divers) et en tenant compte d'une déduction de vétusté.
Pour déterminer le loyer objectif, l'autorité LDTR
considère ensuite qu'il correspond au rendement admis, au taux de référence des
loyers, de la valeur objective de l'immeuble.
bb) L'autorité LDTR calcule en second lieu le loyer
admissible après travaux.
A cet effet, elle détermine d'abord le pourcentage
admissible du coût des travaux pouvant être répercuté sur les locataires. Pour
calculer ce pourcentage, elle considère que le 30% du loyer objectif correspond
à une part d'entretien, alors que le 70% permet au propriétaire de rentabiliser
ses frais financiers et peut être répercutée sur les loyers. Ainsi, la part du
loyer effectif dépassant le 70% du loyer objectif est celle qui peut
effectivement être affectée à l'entretien de l'immeuble et ne peut être
répercutée sur les loyers. Il déduit cette part du 100% des travaux pour
arrêter le pourcentage du montant total des travaux qui peut être répercuté sur
les loyers. De manière générale, en pratique et sous réserve de cas
exceptionnels où les loyers sont manifestement et de longue date
particulièrement excessifs, le SCL ne descend pas en dessous de 50% afin de
garantir un minimum de rentabilité au propriétaire.
Puis, elle fixe le loyer admissible après travaux en
ajoutant au loyer effectif le rendement admissible des travaux, renté au taux
de référence des loyers. Les travaux réellement à plus-value (création d'un
élément qui n'existait pas) ou qui s'inscrivent dans une perspective de
développement durable ou d'économies d'énergie (cf. art. 39 LVLEne) sont
rentabilisés à 100%, toujours au taux de référence des loyers.
cc) L’autorité intimée a en l'espèce fait siens les
résultats des calculs de la commune. Celle-ci a fixé la valeur objective des
trois appartements concernés (selon une valeur ECA) à 718'309 francs. Compte
tenu de cette valeur objective et d'un rendement (au taux de référence des
loyers) de 4,%, le revenu locatif objectif atteignait ainsi 152 fr. 02/m
2
/an,
arrondis à 152 fr./m2/an. Cela portait le loyer objectif moyen par mois et par
appartement à 798 fr. (28'732 fr. : 3 : 12).
Elle a ensuite arrêté la valeur des travaux de
rénovation standard à 98'400 fr. et celle de ceux liés à des plus values à
24'600 francs. Elle les a rentés au taux de référence des loyers de 4 %, 70 %
des premiers et 100 % des seconds pouvant être répercutés sur les loyers. Elle
y a jouté le revenu locatif actuel et ainsi abouti à un montant annuel de
32'471 fr. (2'755 fr. + 948 fr. + 28'732 fr.), équivalant à un loyer mensuel de
902 fr. (32'471 : 12 : 3  = 901 fr. 97) et à un loyer arrondi à 172
fr./m
2
/an (32'471 : 189 = 171 fr. 80).
dd) Ces calculs et leurs résultats sont conformes à
la méthode dite de la valeur objective. Des loyers de 902 fr. permettent aux
appartements concernés d'être maintenus dans la catégorie de ceux répondant aux
besoins de la majorité de la population.
d) Selon le calcul de la valeur de rendement opéré
par la recourante - non contesté par l'autorité intimée -, des loyers mensuels
de 1381 fr. 53 ([263 fr. 15 * 189] : 3 : 12) - soit un montant se trouvant à
peine au-dessous de la limite des loyers excédant les loyers de logements
ordinaires ou neufs - seraient admissibles au regard du droit privé fédéral. La
recourante estime que la législation cantonale ne peut limiter cette
possibilité de fixer les loyers prévue par le droit fédéral du bail, soit  la faculté
d'un propriétaire de fixer le loyer de son choix pour autant qu'il soit
conforme à l'art. 269 CO.
aa) Dans un arrêt 1C_184/2013 du 8 janvier 2014 relatif
à la loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de
maisons d'habitation (consid. 2.1), le Tribunal fédéral a rappelé que selon
l'art. 49 al. 1 Cst., le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est
contraire. Ce principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait
obstacle à l'application de règles cantonales qui éludent des prescriptions de
droit fédéral ou qui en contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur
but ou par les moyens qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des
matières que le législateur fédéral a réglementées de façon exhaustive (
ATF 137 I 167
consid.
3.4 p. 174). La jurisprudence admet qu'il est interdit aux cantons d'intervenir
dans les rapports directs entre les parties au contrat de bail, réglés
exhaustivement par le droit fédéral (
ATF 131 I 333
consid.
2.2 p. 335). Les cantons demeurent cependant libres d'édicter des mesures
destinées à combattre la pénurie sur le marché locatif, par exemple en
soumettant à autorisation la démolition, la transformation et la rénovation de
maisons d'habitation (
ATF 101 Ia 502
;
99 Ia 604
;
89 I 178
). Si
l'institution d'un contrôle permanent et général des loyers est incompatible
avec le droit fédéral (
ATF 116 Ia 401
consid.
4b/aa p. 408), il est possible en revanche de conditionner l'autorisation de
rénover des logements à un contrôle des loyers pendant une durée de dix ans (
ATF 101 Ia 502
). Le
Tribunal fédéral a ainsi rappelé à de multiples reprises que les dispositions
cantonales qui soumettent à une autorisation les transformations de maisons
d'habitation et qui imposent un contrôle des loyers ne sont en principe pas
contraires aux règles du droit civil fédéral qui régissent les rapports entre
bailleurs et locataires (
ATF 116 Ia 401
;
101 Ia 502
;
99 Ia 604
). Il a ainsi
confirmé que les règles de contrôle temporaire des loyers prévues par la loi
genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons
d'habitation respectaient le principe de primauté du droit fédéral (arrêt
1P.20/2005 du 18 mars 2005). Ces réglementations cantonales portent une
atteinte évidente à la liberté contractuelle énoncée à l'art. 19 CO. Le droit
public peut en effet interdire, ou au contraire imposer, la conclusion de
contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit
fédéral. La liberté contractuelle bénéficie certes de la protection assurée par
le principe de primauté du droit fédéral (
ATF 131 I 333
consid.
2.3 p. 337). Elle n'est toutefois pas illimitée: elle est notamment soumise aux
restrictions qui sont réservées à l'art. 19 al. 1 et 2 CO ainsi qu'à l'art. 20
CO. Certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment
dans le domaine du logement (
ATF 113 Ia 126
consid.
8c p. 139). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que l'inscription, dans le
contrat de bail et pour la durée du contrôle, du loyer arrêté en application
des critères de la LDTR concourt à l'objectif de politique sociale de maintien
d'un certain parc locatif. Cette intervention étatique, à l'instar du contrôle
du loyer, est limitée dans le temps, les parties demeurant libres de modifier
le contrat de bail à l'issue de la période de contrôle.
bb) Il résulte de ce qui précède que, dans le cadre
de sa politique sociale du logement, la collectivité publique cantonale peut contrôler
les loyers dans le but de garantir la maintien de logements avec des loyers
correspondant aux ressources de la majorité des familles. La LDTR instaure
ainsi un contrôle des loyers alors que le CO prévoit un système de surveillance
de loyers convenus librement, le locataire étant en mesure de les contester. En
cas de contrôle des loyers par la collectivité publique, il existe, d'une part,
un rapport de droit public entre la collectivité et le propriétaire qui impose
à ce dernier certaines charges et, d'autre part, un contrat de bail entre le
propriétaire et le locataire, lequel relève en principe du droit privé. L'art.
269 CO vise le rendement net des fonds propres investis. Ce rendement
correspond au rapport entre les revenus nets que la chose louée procure au
bailleur, après déduction de toutes les charges, et les fonds propres investis.
Le
loyer
doit d'une part offrir un rendement
raisonnable par rapport aux fonds propres investis et d'autre part couvrir les
charges immobilières. Le calcul du rendement net relève de la méthode absolue,
où le
loyer
est contrôlé sur la base de la
situation financière de l'immeuble à un moment donné, sans égard aux accords
antérieurs (cf. arrêt du TF 4A_147/2016 du 12 septembre 2016 consid. 2.1). La
méthode utilisée dans le cadre de  LDTR, agréée par la jurisprudence, prévoit
en revanche que les loyers sont fixés en fonction de la valeur
d'assurance-incendie, soit une valeur objective découlant du marché et non des
coûts concrets liés à l'acquisition de l'immeuble. Cette différence dans la
manière de calculer le loyer est de nature à induire des contradictions.
Quoiqu'il en soit, on relève que les mécanismes du droit du bail ne permettent
pas de garantir le maintien des logements dans la catégorie de ceux répondant
aux besoins prépondérants de la population. En d'autres termes, ils peuvent se
révéler inefficaces ou insuffisants sous l'angle des buts poursuivis par la
LDTR. Les législations cantonales qui tendent à combattre la pénurie de
logements répondant aux besoins prépondérants de la population peuvent dès lors
imposer aux propriétaires des loyers inférieurs au loyer maximal admissible
selon le CO. Ceci n'est pas en soi contraire au droit fédéral et à la garantie
de la propriété. Il convient toutefois de procéder au cas par cas à une
pondération des intérêts en présence et d'examiner si la garantie de la
propriété est respectée (cf. arrêt du TF 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 relatif
à la législation voisine sur l'aliénation d'appartements loués qui tend
également à la protection du parc locatif répondant aux besoins prépondérants
de la population).
e) aa) La garantie de la propriété ancrée à
l'art. 26 al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut
être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit
ainsi respecter le principe de la proportionnalité, qui exige notamment que le
but visé ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante (
ATF 140 I 168
consid.
4.2.1 p. 173;
135 I 233
consid. 3.1
p. 246; TF 1C_16/2015 précité consid. 5.1).
bb) En l'occurrence, il est vrai que le loyer
maximal imposé à la propriétaire pour les trois logements concernés est a
priori inférieur à celui qui serait considéré comme non-abusif en application
de l'art. 269 CO.
Dans le cadre du respect du principe de la
proportionnalité en relation avec la garantie de la propriété, il convient
toutefois de prendre en considération le fait que l'autorité intimée a limité
la mesure à cinq ans alors que l'art. 4 al. 3 LDTR aurait permis un
contrôle des loyers sur une durée de dix ans. Il convient également de prendre
en compte le fait que la propriétaire des appartements concernés est une
société immobilière qui a d'ores et déjà procédé - dans le même immeuble et
sans solliciter d'autorisation - à des travaux ayant débouché sur des loyers de
l'ordre de 292 fr. le m2/an pour les logements rénovés, soit une augmentation
de 112% aboutissant à des loyers qui dépassent largement ceux correspondant aux
besoins prépondérants de la population lausannoise (et qui sont même a priori
abusif au sens de l'art. 269 CO si l'on s'en tient aux calculs de la valeur de
rendement présentés  la recourante). Ceci démontre que, en ce qui concerne
l'immeuble de la recourante, l'objectif de protection du parc locatif répondant
aux besoins prépondérants de la population visé par la LDTR ne peut être
garanti que si des mesure de contrôle des loyers sont imposées en relation avec
les travaux successifs de rénovation des logements, ceci dans la mesure où ces
travaux sont susceptibles d'être autorisés comme indispensables au sens de
l'art. 4 al. 1 LDTR. On se trouve par conséquent dans l'hypothèse visée par
l'art. 15 al. 1 RLDTR dans laquelle un contrôle du loyer sur une certaine durée
s'impose au motif que les dispositions du droit du bail concernant la
protection contre les loyers abusifs ou d'autres prétentions abusives du bailleur
en matière de baux d'habitations et de locaux commerciaux ne peuvent pas
empêcher des hausses contraires aux buts poursuivis par la loi. En l'espèce,
cette situation justifie notamment de ne pas de limiter le contrôle à la
première mise en location, comme le demandent les recourants.
cc) Vu ce qui précède, le loyer mensuel de 902 fr.,
fixé en application de la méthode usuelle appliquée par l'autorité LDTR, est
conforme à la garantie de la propriété, notamment au regard du principe de
proportionnalité. Il en va de même du contrôle des loyers d'une durée de 5 ans
après travaux qui est prévu.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté. Compte tenu du sort du recours, les frais de la cause sont mis à la
charge de la recourante et cette dernière n'a pas droit aux dépens requis.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service des communes et du logement du 2 juillet 2015 est
confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à charge de A.________.
IV.
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Lausanne, le 19 janvier 2017
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.