vd_omni · CCST.2009.0004 · 2010-03-29 · fr

Résid'EMS c/Conseil d'Etat | La publication des lois, règlements et arrêtés est une condition nécessaire pour qu'ils soient applicables et juridiquement contraignants. Le citoyen doit en effet avoir la possibilité de connaître le droit pour s'y soumettre. Il s'agit d'un principe général rattaché à l'art. 5 al. 1 Cst d'après lequel le droit est la base et la limite de l'activité de l'Etat. Cette exigence s'impose non seulement aux actes émanant du Grand Conseil ou de Conseil d'Etat, mais aussi aux actes de droit public qui reposent sur une délégation de compétence et qui créent des droits et des obligations pour les individus, telle une convention passée entre un département et des associations d'établissements sanitaires reconnus d'intérêt public fixant des tarifs à la charge des résidents de ces établissements.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 29.03.2010 CCST.2009.0004

CANTON DE VAUD
Cour Constitutionnelle
Arrêt du
29 mars 2010
Composition
M. Jean-Luc
Colombini, vice-
président; MM. François Kart,
Pierre-Yves Bosshard
et
Pascal Langone, juges; M. Joël Krieger,
juge
suppléant.
Requérante
Résid’EMS,
association représentée par sa présidente, Marie Guignard, et son
secrétaire, Jean Nydegger, à Lausanne
Autorité intimée
Conseil d’Etat,
à Lausanne.
Tiers intéressé
AVDEMS,
association vaudoise d’établissements médico-sociaux, à Pully
Objet
Requête Résid’EMS c/ arrêté du Conseil
d’Etat fixant pour 2009 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des
résidents et des régimes sociaux, lors d’hébergement dans les établissements
médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des hôpitaux et des
centres de traitement et de réadaptation reconnus d’intérêt public, ainsi que
lors d’hébergement dans les homes non médicalisés.
Vu les faits suivants
A.
Le 22 avril 2009, le Conseil d’Etat du Canton de
Vaud a adopté un arrêté fixant pour l’année 2009 les tarifs socio-hôteliers mis
à la charge des résidents et des régimes sociaux, lors d’hébergement dans les
établissements médico-sociaux et les lits pour malades chroniques des hôpitaux
et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d’intérêt public ainsi
que lors d’hébergement de personnes nécessitant l’aide de l’Etat dans les homes
non médicalisés.
L’art. 3 de cet arrêté prévoit que
c’est une convention socio-hôtelière pour 2009, conclue entre le Département de
la santé et de l’action sociale, l’Association vaudoise d’établissements
médico-sociaux (AVDEMS), la Fédération patronale vaudoise des EMS vaudois
(FEDEREMS), la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et les Hospices cantonaux
– CHUV, qui fixe les tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les
conditions financières et administratives applicables aux résidents et aux
régimes sociaux lors d’hébergement dans les établissements qui y ont adhéré.
L’art. 4, pour les établissements qui ont signé un accord tarifaire avec le
département ou qui n’ont signé aucun accord, renvoie à une annexe de l’arrêté.
De même, l’art. 6, applicable aux résidents nécessitant une aide de l’Etat et
aux régimes sociaux lors d’hébergement dans les homes qui ont signé un accord
tarifaire avec le département, renvoie aux tarifs figurant en annexe à
l’arrêté. Enfin, l’art. 5 dispose qu’est applicable à l’ensemble des
établissements une directive administrative du service des assurances sociales
et de l’hébergement relative aux prestations socio-hôtelière comprises dans le
forfait SOHO et frais supplémentaires.
Cet arrêté a été publié dans la
Feuille des avis officiels des vendredi 1
er
mai et mardi 5 mai 2009,
y compris l’annexe SOHO 2009 arrêtant les tarifs pour les résidents des
établissements ayant signé un accord tarifaire, de l’établissement n’ayant pas
signé d’accord tarifaire et des homes non médicalisés ayant signé un accord
tarifaire.
B.
Le 11 mai 2009, la Présidente de Résid’EMS,
association pour le bien-être des Résidants en établissement médico-social, a
écrit au Conseil d’Etat une lettre dans laquelle elle relevait que cet arrêté
ne comportait ni les montants journaliers de la presque totalité des quelques
130 établissements reconnus d’intérêt public, seuls les prix de 4 EMS et de 13
homes non médicalisés étant indiqués, ni la convention socio-hôtelière pour
2009 mentionnée à l’art. 3 de l’arrêté, ni la directive administrative du
service des assurances sociales et de l’hébergement relative aux prestations
socio-hôtelières comprises dans le forfait SOHO et frais supplémentaires. Elle
soutenait que la non-publication de ces documents accompagnés de toutes leurs
annexes avait pour conséquence que cet arrêté n’était pas conforme aux
exigences du droit et priait le Conseil d’Etat d’une part de lui faire parvenir
les éléments manquants et d’autre part de procéder dans les plus brefs délais à
la publication complète des tarifs dans la Feuille des avis officiels.
C.
Le 20 mai 2009, Résid’EMS a saisi la Cour
constitutionnelle d’une requête concluant, avec suite de frais, à l’annulation
de l’arrêté du 22 avril 2009. Elle a produit avec sa requête un onglet de onze
pièces sous bordereau, comprenant notamment ses statuts, la convention
socio-hôtelière pour l’année 2009 signée par les différents partenaires le 12
mars 2009 ainsi que différentes pages du site internet de l’Etat de Vaud.
Dans sa réponse du 23 juin 2009, le
Conseil d’Etat a conclu au rejet de la requête. Il a relevé qu’à la suite d’une
omission, la publication de l’arrêté n’avait pas été accompagnée de l’avis
précisant où la convention et ses annexes pouvaient être accessibles, mais que
cet oubli avait été corrigé par la publication dans la Feuille des avis
officiels du 29 mai 2009 de la référence au site internet du Service des
assurances sociales et de l’hébergement (SASH) où étaient publiés les divers
documents ainsi que la possibilité de se les procurer par courrier auprès du
service. Il a aussi conclu, à titre provisionnel, de prononcer la levée de
l’effet suspensif. Il n’a pas été donné suite à cette demande que le présent
arrêt rend sans objet.
Le 7 juillet 2009, l’AVDMES,
association vaudoise d’établissements médico-sociaux a requis d’être intégrée
comme destinataire de la procédure, en sa qualité d’association faîtière
d’établissements médico-sociaux.
D.
La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer par
voie de circulation en application de l’art. 14 LJC.
Considérant en droit
1.
a) La Cour constitutionnelle examine d'office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 p. 88).
Selon l'art. 136 al. 2 de la Constitution
du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la loi
définissant la qualité pour agir (let. a); elle juge, sur recours et en
dernière instance cantonale, les litiges relatifs à l’exercice des droits
politiques en matière cantonale et communale (let. b) et tranche les conflits
de compétence entre autorités (let. c).
L’art. 136 de la Constitution
vaudoise ne comporte pas de règles directement applicables (CCST 2005.0001,
Conod c. Conseil d’Etat, 28 juin 2005, consid. 1b) et, pour que le contrôle
puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte une loi d’application,
savoir la loi sur la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV
173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la cour et
règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle (ATF 133 I
49 consid. 2.1).
b) Peuvent notamment faire l’objet
d’un contrôle de conformité au droit supérieur les règlements du Conseil d’Etat
(art. 3 al. 2 let. b LJC). La Cour constitutionnelle a été amenée à préciser
qu’étaient susceptibles de contrôle non seulement les actes adoptés par le
Conseil d’Etat intitulés règlements, soit ceux qui ont une portée générale ou
une durée de validité longue, voire indéterminée, mais aussi ceux intitulés
arrêtés, soit ceux ayant un objet particulier ou une durée de validité limitée,
pour autant qu’ils contiennent des règles de droit (CCST, Commune de Morges et
consorts c. Conseil d’Etat, 30 mai 2006, CCST.2006.0002; CCST, Résid’EMS et
consorts c. Conseil d’Etat, 27 octobre 2006, CCST.2006.0003; Bosshard, La Cour
constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d’une nouvelle institution, RDAF 2008
I 3 ss, pp. 9-10). L’arrêté du Conseil d’Etat contesté, comme celui pour
l’année 2006 ayant fait l’objet d’un arrêt de la cour du 27 octobre 2006 (CCST,
Résid’EMS c. Conseil d’Etat, 27 octobre 2006 précité, CCST.2006.0003), contient
des règles de droit, dans la mesure où il comprend des dispositions générales
et abstraites d’application directe qui créent des obligations à la charge des
résidents d’établissements médicaux-sociaux et confèrent des droits à ces
établissements (cf. art. 22 al. 4 LParl; ATF 132 I 229 consid. 4.2). Il peut
donc faire l’objet d’un tel contrôle.
La requête a été déposée le 20 mai
2009 alors que l’arrêté querellé a été publié officiellement le 5 mai 2009. Le
délai de vingt jours prévu par les art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et 5 al. 1 LJC
a ainsi été respecté.
c) Aux termes de l’art. 9 al. 1
LJC, a la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne
physique ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué
soit annulé.
Le requérant doit être touché dans
une mesure importante par la norme attaquée, parce qu’elle touche à ses
intérêts juridiques ou à une situation de fait particulière (BGC septembre 2004
p. 3665). Son intérêt doit être personnel et direct : il doit être touché
dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés et se trouver avec l’objet du litige dans un rapport spécial,
direct et digne d’être pris en considération. En revanche, le législateur, à
qui le constituant avait renvoyé cette question (cf. art. 136 al. let. a in
fine Cst-VD), a expressément refusé de limiter la qualité pour agir seulement à
celui qui dispose d’un intérêt juridiquement protégé, comme le proposait la
majorité de la commission parlementaire (BGC septembre 2004, pp. 3704, 3705,
3717 à 3719, 3907 à 3914 et 3980 à 3985). Ainsi, l’intérêt dont se prévaut le
requérant peut être de pur fait, sans qu’il y ait besoin qu’une norme juridique
protège cet intérêt (CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 consid. 1c et les
références citées). En outre, cet intérêt peut n’être que virtuel et n’a
pas besoin d’être actuel : il suffit que, avec un minimum de vraisemblance, le
requérant puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause
(Bosshard, op. cit., p. 12 et les références citées à la note infrapaginale n.
30; cf. aussi Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, commentaire, n. 3115, pp.
1169-1170 et les références citées à la note infrapaginale n. 7584; Wurzburger,
Commentaire de la LTF, n. 38 ad art. 89 LTF; ATF 133 I 286 consid. 2.2). Au
demeurant, on peut faire abstraction de l’exigence d’un intérêt actuel et
pratique dans les cas où cette exigence ferait obstacle au contrôle de
constitutionnalité d’un acte qui, comme en l’occurrence, peut se reproduire en
tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de sa brève
durée, échapperait à la censure de la cour (ATF 129 I 113 consid.
1.7,
rés. in JT 2004 I 735; ATF 127 I 164 consid. 1a, JT 2003 I 291).
Ainsi, bien que l’arrêté querellé concerne les tarifs pour l’année
2009, cela ne doit pas conduire à l’irrecevabilité du recours, puisque chaque
année le Conseil d’Etat prend un arrêté du même type.
La qualité pour agir devant la cour
est également reconnue aux personnes morales. Ainsi, une association, même non
touchée elle-même par la norme entreprise mais qui souhaite défendre les
intérêts de ses membres dont elle soutient que les droits seraient violés peut
le faire aux conditions posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral, savoir
être constituées corporativement, avoir notamment pour but statutaire la
défense des intérêts de ses membres, touchés majoritairement ou en nombre
important par les dispositions contestées, ces membres ayant de surcroît
personnellement qualité pour recourir (cf. Donzallaz, op. cit., n. 3052, p.
1151; Bellanger, Le recours en matière de droit public, in Les nouveaux recours
fédéraux en droit public, pp. 43 ss, p. 60; ATF 133 V 239 consid. 6.4; ATF 130
I 26 consid. 1.2, JT 2005 I 143; TF 8C_184/2008 du 3 octobre 2008 consid. 2.1
non publié in ATF 134 I 269 et les références citées). La jurisprudence de la
cour constitutionnelle a ainsi admis à plusieurs reprises la qualité pour
saisir la cour d’associations, notamment de la requérante (Bosshard, op. cit.,
p. 13 et les références citées aux notes infrapaginales nn. 31 à 33; CCST
2006.0011, Résid’EMS et consorts c. Grand Conseil, 14 août 2007; CCST
2006.0003, Résid’EMS et consorts c. Conseil d’Etat, 27 octobre 2006). La
requérante a ainsi incontestablement qualité pour saisir la cour aux fins de
contester l’arrêté querellé.
2.
a) D’une manière générale, la publication des
lois, règlements et arrêtés est une condition nécessaire pour qu’ils soient
applicables et juridiquement contraignants. Le citoyen doit en effet avoir la
possibilité de connaître le droit pour s’y soumettre. Il s’agit d’un principe
général qui se rattache à l’art. 5 al. 1 Cst d’après lequel le droit est la
base et la limite de l’activité de l’Etat et qui autrefois découlait de l’art.
4 aCst (TF 2D_136/2007 du 19 juin 2008 consid.
3.1; TF
2P.83/2002 du 24 juin 2003 consid. 2.3; ATF 120 Ia 1 consid. 4b, JT 1996 I 627;
Hangartner, Die schweizerische Bundesverfassung, Sankt-Galler Kommentar, 2
ème
éd., n. 16 ad art. 5 Cst).
En effet, dans un Etat de
droit démocratique, la publication d’un acte législatif est, sous réserve de
quelques exceptions, une condition indispensable à l’entrée en vigueur de
prescriptions légales, c’est-à-dire à leur application aux particuliers (ATF
104 Ia 67 consid. 2 in fine, JT 1980 I 54 et les références citées).
En droit vaudois, la Constitution
vaudoise prévoit aussi que le droit est le fondement et la limite de l’activité
étatique (art. 7 al. 1 Cst-VD), mais cette norme n’a pas de signification autre
que celle qui a cours en droit suisse (Piguet, Buts et principes, in La
Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Pierre Moor éd., pp. 63 ss, pp. 81-82).
b) La forme de la publication qui
est exigée dépend de la législation de l’entité publique concernée. Lorsqu’il
existe un mode de publication officielle, celui-ci détermine le moment où les
actes peuvent déployer des effets juridiques envers les particuliers. D’autres
formes de publication peuvent co-exister, mais elles ne seront pas dotées des
mêmes effets. Par exemple, en droit fédéral, la loi sur les recueils du droit
fédéral et de la Feuille fédérale (LPubl ; RS 170.512) prévoit que les
lois sont en principe publiées dans le Recueil officiel (RO; art. 2 à 4 LPubl).
Cette publication officielle est déterminante pour que les obligations figurant
dans les textes puissent prendre naissance (art. 8 LPubl). Si un acte est
publié dans le RO après son entrée en vigueur, les obligations qui y sont
inscrites ne naissent que le jour qui suit la publication (art. 8 al. 2 Lpubl).
Les textes en vigueur sont aussi publiés dans le Recueil systématique, sous
forme papier et électronique (cf. art. 11 et 16 Lpubl). Ces diverses formes de
publications complètent, mais ne remplacent pas la publication officielle au
RO. Lorsque aucun mode de publication n’est prévu, il faut tout de même, pour
que les obligations figurant dans un texte ayant force obligatoire puissent
être opposables aux intéressés que ceux-ci aient pu en avoir connaissance. Ce
moment doit être déterminé en fonction des moyens d’information mis en place
par l’autorité, car en l’absence de publication officielle il serait arbitraire
de faire primer une source d’information sur une autre (TF 2D_136/2007 du 19
juin 2008 précité consid. 3.1).
c) Dans le canton de Vaud, les
lois, décrets, arrêtés et tous autres actes publics émanant du Grand Conseil ou
du Conseil d’Etat sont exécutoires le même jour dans tout le canton, en vertu
de la promulgation ordonnée par le Conseil d’Etat (art. 1 de la loi du 28
novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés; LPLDA – RSV
170.53). Cette promulgation résulte de la publication dans la Feuille des avis
officiels du Canton de Vaud (art. 4 al. 1 let. a LPLDA) ou si, à raison de son
étendue, la loi ne peut être publiée dans la Feuille des avis officiels, du dépôt
au greffe municipal de chaque commune d’un exemplaire de la loi et de l’avis de
ce dépôt publié dans la Feuille des avis officiels (art. 4 al. 1 let. b LPLDA)
ou, enfin, éventuellement, de la publication au son du tambour ou de
l’affichage au pilier public (art. 4 al. 1 let. c LPLDA). Même si l’article 4
de cette loi ne mentionne expressément que la promulgation de la loi, il
résulte des travaux préparatoires que cette disposition concerne tous les actes
visés à l’article 1, puisque le but de cette loi était, en publiant tous les
actes législatifs dans la Feuille des avis officiels, de modifier le recueil
officiel des lois en supprimant de ce recueil tous les décrets et arrêtés
n’ayant qu’une portée restreinte ou une durée limitée (BGC automne 1922 pp. 12
ss, p. 13).
Dans un arrêt du 24 juin 2003,
également relatif aux tarifs mis à la charge des résidents et des régimes
sociaux lors d’hébergement dans les établissements médico-sociaux et les
divisions pour malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et
de réadaptation reconnus d’intérêt public, le Tribunal fédéral a rappelé que
cette législation ne saurait dispenser le Conseil d’Etat de promulguer certains
actes de droit public uniquement parce qu’ils n’émanent pas du Grand Conseil ou
du Conseil d’Etat  lorsque, comme en l’espèce, ils reposent sur une délégation
de compétence et qu’ils créent des droits et obligations pour les individus. Il
a certes mentionné que la jurisprudence admettait que la publication de tels
actes puisse être simplifiée, mais uniquement lorsqu’ils portent sur des sujets
d’importance moindre ou concernent un cercle très restreint de personnes (TF
2P.83/2002  du 24 juin 2003 consid. 2.3). Par questions de moindre importance,
on entend des sujets touchant à l’exploitation d’un établissement (par exemple
un règlement intérieur) (ATF 120 Ia 1 consid. 4e, JT 1996 I 627).
Dans un tel cas, en l’absence de
publication officielle, un règlement, comme  un règlement interne relatif aux
procédures d’opposition et de recours de l’Université, ne peut déployer
d’effets que s’il est porté à la connaissance de ses destinataires d’une autre
manière, notamment en le consultant sur le site internet de l’autorité (TF
2D_136/2007 du 19 juin 2008 précité, consid. 3.2).
Cependant, comme l’a clairement
laissé entendre le Tribunal fédéral, une convention arrêtant les tarifs mis à
la charge des résidents et des régimes sociaux lors d’hébergement dans les
établissements médico-sociaux et les divisions pour malades chroniques des
hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation reconnus d’intérêt
public ne saurait être assimilée à un objet de moindre importance ou concernant
un nombre restreint de personnes, car les résidents sont atteints de manière
importante par le régime adopté puisqu’il les astreint à payer des montants de
plusieurs milliers de francs par mois et que nombre d’entre eux, d’abord
financièrement indépendants, pourraient être réduits à demander le secours des
régimes sociaux (TF 2P.83/2002 du 24 juin 2003 précité consid. 2.3 in medio).
Ainsi, le seul avis que la convention pour l’année 2009 peut être consultée sur
internet ou être obtenue auprès du SASH ne permet pas de considérer que cette
convention a été publiée, car ce mode de publication n’est pas prévue par la
LPLDA.. Seule une modification de cette législation pourrait conférer la valeur
d’un acte réglementaire à une convention accessible de cette manière.
d) Les considérations qui précèdent
ne conduisent toutefois pas à l’admission de la requête. En effet, la
requérante s’en prend à un arrêté qui a été publié, avec des annexes, dans la
Feuille des avis officiels. Cet arrêté a donc en tant que tel force de loi et
n’est pas critiquable sous l’angle des exigences constitutionnelles en matière
de publication des lois.
En outre, dans un arrêt du 11
février 1994, le Tribunal fédéral avait considéré que même si une
réglementation ne respectait pas les exigences en matière de publication, cela
ne devait pas conduire à l’annulation de cette réglementation dans le cadre du
contrôle abstrait des normes; cela pourrait seulement entraîner un refus
d’appliquer cette réglementation dans un cas particulier, ces griefs devant
être invoqués à l’encontre d’une décision individuelle fondée sur cette norme
et le Conseil d’Etat pouvant alors remédier à ce vice par une publication
formelle ultérieure (ATF 120 Ia 1 précité consid. 4f, JT 1996 I 627).
3.
En définitive, la requête déposée le 20 mai 2009
doit être rejetée et l’arrêté contesté confirmé.
La requérante, qui succombe,
supportera les frais de la cause (art. 12 al. 2 LJC et art. 49 al. 1 LPA-VD).
L’émolument d’arrêt peut ainsi être fixé à 2'000 fr. (art. 1 al. 1 et 2 al. 1
TCCstelle).
Il n’y a pas lieu d’allouer de
dépens à l’autorité intimée, qui n’a pas recouru aux services d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 20 mai 2009 par Résid’EMS
est rejetée.
II.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la requérante.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 mars 2010
Pour
le vice-président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.