vd_omni · AC.2019.0110 · 2021-10-08 · fr

A.________ /Municipalité de Yens, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Confirmation de l'intégration dans une zone réservée communale d'une grande parcelle bâtie d'une villa. L'existence d'une servitude de non bâtir ne justifie pas de renoncer à la zone réservée. Inclusion du secteur en question dans une zone réservée justifiée dès lors qu'il s'agit d'un secteur excentré, situé en dehors du territoire urbanisé défini par la commune et disposant de réserves importantes, ceci quand bien même les parcelles sont bâties (consid. 3). Le fait qu'une zone réservée cantonale ait été légalisée postérieurement sur un important secteur non bâti ne justifie pas de renoncer à la zone réservée communale sur des parcelles déjà construites (consid. 5). Rejet du grief relatif à la disposition du règlement de la zone réservée qui prévoit que des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC ne peuvent être autorisées que si elles se situent à moins de 3 m du bâtiment principal. Une telle réglementation se justifie en raison du fait que le secteur en question pourrait être affecté à la zone agricole, ce qui implique que les possibilités de réaliser des dépendances seraient très réduites. A cela s'ajoute qu'elle permet d'éviter une dispersion supplémentaire des constructions dans un secteur excentré proche de la zone agricole qui se caractérise déjà par un mitage important (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.10.2021 AC.2019.0110

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 octobre 2021
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure
,
et M. André Jomini, juge.
Recourante
A.________
,
à
********,
représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE)
,
Autorité concernée
Municipalité de Yens,
représentée par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à
Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil communal de
Yens du 10 septembre 2018 et du Département du territoire et de
l’environnement (DTE) du 7 mars 2019 (zone réservée)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1484 du territoire de la commune
de Yens, qui supporte une villa avec une surface au sol de 292 m
2
. D'une
surface de 4'629 m
2
, la parcelle n° 1484 est colloquée dans la zone
de villa B du plan général d'affectation de la commune de Yens, approuvé par le
département compétent le 8 mars 2011.
Ce bien-fonds se situe à l'est du
village de Yens. Il fait partie d'un groupe de sept parcelles bâties de grandes
dimensions (quartier "Au Vieux Motty"), clairement distinct du
village et séparé par des terrains agricoles des autres secteurs bâtis de la
commune. La parcelle n° 1484 est fonds servant d'une servitude de restriction
de droit de bâtir et de hauteur des constructions inscrite le 30 novembre 1969
(servitude ID 010-2003/002800). Cette servitude prévoit qu'il ne pourra être
construit qu'une villa sur la parcelle.
B.
Une révision partielle de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a été adoptée le 15 juin 2012 et est
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation
de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les
autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation
du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le
20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une
mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"
Problématique
Les réserves légalisées de
terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article
15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins
prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies
par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation.
"
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"
Les
communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la
nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau
suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal
(...)
Périmètre des centres régionaux
(...)
Périmètre des centres locaux
(...)
Périmètre des localités à
densifier
(...)
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la
croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur
potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire
d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne
d’action A1.
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent
leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du
Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les communes
peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
(...)
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire
urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir n’est
admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans.
(...)"
Le SDT (actuellement: Direction générale du territoire
et du logement, DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue de la mise
en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application de juin 2021
intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes
excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur
le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction>Aménagement
du territoire>Plan d'affectation communal) définit la stratégie de
redimensionnement suivante:
"
–
Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont
identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune.
– Traiter les petites zones à bâtir
isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire
la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions
existantes et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de
maintenir le bâti en zone à bâtir..
– Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au milieu
du bâti.
– Mener une réflexion qualitative
sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les
secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de
planification.
– Assurer la disponibilité des
terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,
affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
"
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application
de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur
cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir
d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation
communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement
pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
"
La fiche d'application prévoit une première phase
dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les
explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis
situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non
bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne
doivent pas l'être.
(...)
Dans une démarche de
redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet
d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel
d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se
trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification.
"
C.
Yens fait partie des "villages et quartiers hors centre devant
réviser leur plan général d'affectation en raison du surdimensionnement des zones
à bâtir" (voir la liste établie en juillet 2017 par le SDT, publiée sur le
site www.vd.ch, rubrique Territoire et construction>Aménagement du
territoire>Zones à bâtir d'habitation et mixtes). La Commune a établi un
bilan de ses réserves en zone à bâtir
. Les réserves identifiées,
calculées selon ce que prévoit la 4
ème
révision du PDCn révèlent que
la commune présente une surcapacité d'accueil (surdimensionnement)
correspondant à 817 habitants (cf. extrait du guichet de simulation pour le
dimensionnement de la zone à bâtir [d'habitations et mixtes] produit le 15 mars
2021 par la DGTL). Dans ces conditions,
la Municipalité de Yens (ci-après:
la municipalité) a décidé, d'une part, d'établir rapidement une zone réservée
sur trois secteurs des zones constructibles de la commune et, d'autre part, d'entreprendre
la révision du plan d'affectation communal en vue de réduire le surdimensionnement
conformément aux exigences de la LAT, dans sa version révisée entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014. Le 9 décembre 2016, la municipalité a publié un
avis dans la Feuille des avis officiels (FAO) informant les propriétaires de
son intention de réviser le PGA et d'établir une zone réservée jusqu'à
l'aboutissement de la procédure de révision.
D.
Le 31 octobre 2017, la municipalité a soumis un projet de
zone réservée au SDT pour examen préalable. Elle proposait d'instaurer une
telle zone sur le périmètre du PEP
"En Oussin" et sur la zone de
villa B du plan général d'affectation (quartiers "Es Niclettes" et du
"Vieux Motty"). Les périmètres inclus dans le projet de zone réservée
se situent à l'extérieur du village de Yens, au nord-ouest et à l'est de
celui-ci. Les parcelles concernées ne sont pas bâties ou supportent des villas.
Il ressort d'un document établi par le bureau ******** le 14 mai 2018 que le
quartier Es Niclettes dispose de réserves constructibles correspondant à 251
habitants, le quartier En Oussin à 11 habitants (28 selon le SDT, différence
qui provient probablement du fait que ******** n'a pris en compte que 1/3 des
réserves de densification cf. document "Redimensionnement des zones à
bâtir p.15) et le quartier du Vieux Motty à 147 habitants.
Le SDT a établi son rapport de synthèse
d'examen préalable le 18 janvier 2018. Il relevait que la municipalité avait
sélectionné les secteurs qui étaient particulièrement excentrés et localisés
hors du territoire urbanisé défini par la commune. Il relevait ainsi que la majorité
des réserves en zone à bâtir étaient situées dans les périmètres identifiés,
exception faite du plan de quartier "En Muraz" situé au nord-est du
village. Le SDT indiquait être conscient que la commune allait avoir des difficultés
à atteindre les objectifs de redimensionnement définis par la mesure A11 du PDCn.
Relevant que la municipalité devait faire le maximum pour redimensionner
correctement sa zone à bâtir d'habitation et mixte, il l'encourageait à déposer
une zone réservée sur l'ensemble du territoire communal. Finalement, le SDT préavisait
favorablement le projet, sous réserve de certaines remarques concernant la
rédaction des articles du règlement.
E.
La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 7 mars au 5 avril 2018,
le projet précité de zone réservée communale au sens de l'art. 46 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). Le dossier comprend un plan au 1:5000 (incluant le règlement de la zone
réservée) et le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1, ci-après: le rapport 47
OAT). Il ressort du rapport 47 OAT que la surcapacité d'accueil correspond à
795 habitants et à une surface de plancher déterminante d'environ 39'750 m
2
.
Il ressort en outre de ce rapport que la mise en zone réservée des secteurs
concernées est justifiée par le fait que, d'une part, ils sont particulièrement
excentrés et localisés hors du territoire urbanisé de la commune et, d'autre part,
ils contiennent des réserves importantes en zone à bâtir, notamment les
parcelles non bâties ou partiellement bâties identifiées dans le bilan des
réserves. Le règlement de la zone réservée prévoit:
"
But
Art. 1
La
zone réservée, selon l'art. 46 LATC instituée par le présent règlement et le
plan y relatif, rend provisoirement inconstructible les surfaces contenues à
l'intérieur de la zone définie par le plan dans le but de permettre d'assurer
une utilisation rationnelle et cohérente du sol et d'adapter le dimensionnement
des zones à bâtir aux besoins à bâtir conformément à la LAT.
Périmètre
Art. 2
La
zone réservée déploie ses effets sur le périmètre figurant sur le plan de la
zone réservée.
Effets
Art. 3
Seuls
les rénovations, transformations et agrandissements de bâtiments existants ou
futurs bénéficiant de permis de construire définitifs et exécutoires peuvent
être autorisés, pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables
autorisées aux logements de façon disproportionnée.
La
construction de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC
est autorisée si située à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
Tout
permis de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise
à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré.
Mise en vigueur,
durée et abrogation
Art. 4
La
zone réservée est mise en vigueur par le Département compétent pour la
période prévue par l'art. 46 LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. Elle
abroge provisoirement toutes les dispositions antérieures, notamment celles
des règlements communaux, qui lui sont contraires.
"
A.________ a formé opposition le 5 avril 2018. Le 20
juin 2018, les opposants ont été reçus par la municipalité pour une séance
d'information et de conciliation.
F.
La municipalité a adopté le 6 août 2018 son préavis relatif à la zone
réservée mise à l'enquête publique (préavis n° 2018/04). Elle proposait au
Conseil communal de lever les oppositions et d'adopter la zone réservée.
Par décision du 10 septembre 2018, le Conseil communal
de Yens a adopté la proposition de réponse contenue dans le préavis municipal,
a levé les oppositions et a adopté la zone réservée et son règlement, tels que
mis à l'enquête.
Par décision du 7 mars 2019, le Département du
territoire et de l'environnement (actuellement Département des institutions et
du territoire [ci-après: le département]) a approuvé préalablement, sous
réserve des droits des tiers, la zone réservée de la commune de Yens selon
l'art. 46 LATC.
Rappelant que la commune était surdimensionnée,
il a souligné que la zone réservée est une mesure conservatoire qui garantit
temporairement la possibilité d'un dézonage ou de tout autre changement
d'affectation et qui est instaurée afin de permettre à la municipalité de
réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et de
mener à bien la révision de son plan d'affectation communal, conformément à la
législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire.
G.
Par acte du 10 avril 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru contre les décisions du département du 7 mars 2019 et du Conseil
communal du 10 septembre 2018 devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à l'annulation de ces décisions, respectivement
à leur réforme en ce sens que la zone réservée de Yens n'est pas mise en œuvre.
Le département a déposé sa réponse le 21 juin 2019,
par l'intermédiaire du SDT. Il conclut au rejet du recours. Le Conseil communal
de Yens a déposé sa réponse le 10 juillet 2019. Il conclut au rejet du recours.
Par la suite, la recourante et le SDT ont déposé des observations complémentaires.
Le 6 novembre 2019, la Commune de Yens a été
interpellée sur la question de savoir si le projet d'intention prévu par l'art.
36 al. 1 LATC avait d'ores et déjà été établi et transmis au SDT. Si tel était
le cas, elle était invitée à un transmettre un exemplaire au Tribunal cantonal.
Le 14 novembre, le conseil de la Commune a produit un document intitulé
"révision du plan d'affectation communal, Stratégie d'aménagement
communale, Dossier pour examen préliminaire" ("projet d'intention"
au sens de l'art. 36 LATC) établi par le bureau ********, dont il ressort
notamment que le quartier "Au Vieux Motty" ne fait pas partie du territoire
urbanisé et qu'il est prévu à cet endroit une "zone à constructibilité
réduite" (art. 80 LATC).
H.
Une nouvelle zone réservé cantonale, portant sur les parcelles n
os
652, 654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 (correspondant
au
plan de quartier "En Muraz")
a été mise à
l'enquête publique du 16 novembre au 15 décembre 2019.
Invitée à se déterminer sur la question de savoir si
elle maintenait son recours à la suite de la mise à l'enquête de la zone
réservée cantonale sur les parcelles correspondant au
plan de
quartier "En Muraz", la recourante a indiqué dans des déterminations
du 26 novembre 2019 qu'elle maintenait son recours.
Le 20 décembre 2019, la cause a été
suspendue dans l'attente des décisions relatives aux oppositions formulées à l'encontre
de
la zone réservée cantonale sur les parcelles correspondant au
plan de quartier "En Muraz".
Le 10 août 2020, la DGTL a informé le
tribunal du fait que la décision d'approbation de la
zone réservée
cantonale portant sur les parcelles du
plan de quartier "En
Muraz" et levant les oppositions avait été notifiée le 5 août 2020.
Invitée à informer le tribunal de l'état
d'avancement des travaux de révision de son plan d'affectation, la Commune de
Yens a indiqué le 26 octobre 2020 que les travaux de révision du PGA
avançaient, qu'une information de la municipalité serait communiquée au Conseil
communal au mois de novembre et que l'examen préalable prévu par l'art. 37 LATC
était envisagé pour le printemps 2021.
Le tribunal a tenu audience le 20 mai 2021. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"
L'audience débute à 10h30 devant la parcelle
n° 1484 à Yens. Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause.  Le président
informe les parties que les audiences en lien avec les trois procédures
relatives à la zone réservée communale (AC.2019.0112, AC.2019.0105 et AC.2019.0110)
et avec la procédure concernant la zone réservée cantonale (AC.2020.0237) seront
tenues successivement ce jour.
Après avoir procédé
à un bref rappel historique du dossier, le président renseigne les parties sur
l’état d’avancement de la procédure de révision du plan général d’affectation
communal (PGA) selon les explications données par les représentants de la
municipalité et de la DGTL, à savoir que le projet de nouveau plan d’affectation
communal sera soumis au plus tard à la fin du mois de juin 2021 aux services de
l’Etat pour examen préalable et ensuite probablement mis à l'enquête en décembre
2021, l'examen préalable par la DGTL pouvant nécessiter plusieurs mois.
Me Schlaeppi relève que
la zone réservée communale, qui ne comprend pratiquement que des parcelles déjà
bâties, n’est pas crédible au regard du principe de proportionnalité, ceci
étant dû au fait que l’on est initialement parti du principe que le projet envisagé
au lieu-dit
«
En Muraz
»
allait être mené à bien. Il fait valoir que le
SDT, qui préconisait à l’origine de ne pas inclure dans le périmètre de la zone
réservée le secteur correspondant au plan de quartier
«
En Muraz
»
, a subitement changé
d’avis, ce qui engendre une insécurité juridique. Il ajoute que la
planification aurait dû être menée de manière globale et que le
«
saucissonnage
»
auquel il a été procédé n’est pas justifié. Me Schlaeppi indique enfin
que la mesure conservatoire en cause ne se justifie quoi qu’il en soit pas, compte
tenu de la servitude de droit privé grevant la parcelle litigieuse qui empêche la
propriétaire de construire. Me Théraulaz explique que la commune doit se plier
aux décisions judiciaires et qu’en l’espèce la zone réservée ne change rien à
la situation de la parcelle litigieuse compte tenu de la servitude existante, ce
que conteste Me Schlaeppi en indiquant que la propriétaire pourrait néanmoins
réaliser des aménagements (par exemple une piscine) destinés à valoriser son
bien, tout du moins expliquer à de potentiels acheteurs que de tels
aménagements sont envisageables. Me Schlaeppi pose la question de savoir s’il
est possible de consulter le dossier du nouveau plan d’affectation communal pour
examiner le sort réservé à la parcelle de sa mandante, ce qui pourrait
éventuellement, selon le résultat, conduire à un retrait du recours. Me Théraulaz
répond tel pourra être le cas sitôt le dossier déposé auprès du canton pour
examen préalable, en soulignant que des séances d’informations ont été
organisées. Invité par le président à faire savoir ce qui est envisagé pour la
parcelle litigieuse, le Syndic explique que la densité dudit bien-fonds sera
très faible, en ce sens que la surface brute de plancher habitable existante sera
déterminante pour la suite. Il ajoute, en réponse à Me Schlaeppi, que la parcelle
demeurera en zone à bâtir, ce à quoi Mmes B.________ et C.________
[de la DGTL]
objectent
que la DGTL doit encore se prononcer sur la question.
La cour et les
parties se rendent au Sud du bâtiment d’habitation, devant la terrasse. Il est brièvement
discuté de la teneur de la servitude de droit privé grevant la parcelle
litigieuse. A la demande du président, Me Schlaeppi confirme qu’il conteste l’art.
3 al. 2 du règlement de la zone réservée, disposition prévoyant que la
construction
de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC est autorisée si
située à moins de 3 m du bâtiment principal.
Il indique que la recourante,
bientôt à la retraite, souhaiterait valoriser la partie Sud de sa parcelle en
vue d’une éventuelle vente. Relevant que la commune doit procéder à une réduction
de sa zone à bâtir, Mme B.________ observe qu’une partie importante de la
parcelle n’est pas bâtie et qu’une réflexion sur ce bien-fonds est justifiée. Me
Schlaeppi répond que les critères spécifiques sur lesquels reposait à l’origine
la zone réservée litigieuse n’existent plus, en se référant une nouvelle fois
aux premières écritures du SDT où ce dernier insistait sur le fait que le
secteur
«
En Muraz
»
devait se construire. Mme B.________ relève que
l’instauration d’une zone réservée se justifie tant pour le secteur
«
En Muraz
»
que pour la parcelle litigieuse. Me Schlaeppi pose la question de
savoir s’il est justifié de prévoir des mesures conservatoires pour des
endroits où elles se révèlent de toute manière inutiles. Il indique dans ce
contexte que la servitude de droit privé existante rend précaire tout projet de
construction. Me Théraulaz explique que la parcelle en cause joue un rôle quant
aux unités de logement que la commune souhaite récupérer et souligne que tout
le territoire communal aurait pu être placé en zone réservée. Il ajoute que des
procédures seront introduites quel que soit le nouveau plan d’affectation communal
mis à l’enquête publique, lesquelles rallongeront la durée de la zone réservée.
Mme B.________ précise que cette durée court, en cas de recours, dès la date de
l’arrêt du Tribunal cantonal. En réponse à Me Schlaeppli, Mme B.________ indique
que dans la mesure où la parcelle devrait être affectée en zone de verdure à l’issue
du processus de révision du PGA, c’est la commune qui sera compétente pour décider
quels aménagements pourront y être réalisés.
Invitée par le juge
André Jomini à faire savoir s’il est ici question d’une frange, Mme B.________ situe
sur le plan de la zone réservée cantonale divers secteurs qu’elle considère comme
des franges. Mme C.________ relève que l’appréciation doit se faire sur la base
de l’ensemble du secteur bâti et qu’en principe les franges flagrantes sont
celles qui sont en continuité avec la zone agricole ou viticole. Elle ajoute qu’au-delà
de cette notion de frange, qui ne constitue qu’un des critères à prendre en considération,
il existe également la notion de vide non bâti. En réponse au juge André Jomini
qui indique que la parcelle concernée est séparée de la zone agricole par une
route cantonale, Mme C.________ fait valoir que, sur le principe, une frange
manifeste pourrait tout de même être admise malgré cette séparation, mais qu’on
se trouve ici selon elle plutôt en présence d’un vide non bâti.
"
Le 15 juin 2021, la DGTL s'est déterminée comme suit
sur le procès-verbal de l'audience:
"
Dans
le délai imparti ce jour, la DGTL vous fait part de ses observations sur le compte
rendu de l’audience du 20 mai 2021 en ce sens qu’elle vous remercie d’apporter
les corrections suivantes qui correspondent aux allégations des représentantes
de la DGTL :
A la page 2 paragraphe 2
[…]. Il ajoute que des procédures
seront introduites quel que soit le nouveau plan d’affectation communal mis à l’enquête
publique, lesquelles rallongeront la durée de la zone réservée.
A la demande
du président
, Mme B.________ précise que
cette
la durée
de 5 ans
d’une zone réservée court dès sa mise en vigueur
.
Dans le cas d’espèce
,
en cas de recours, dès la date de l’arrêt du Tribunal cantonal.
En réponse
à la question du Président
,
à Me Schlaeppi, Mme B.________
Mme C.________
indique
que dans
la mesure où la parcelle devrait
que pour le cas où la partie de la
parcelle non bâtie venait à
être affectée en zone de verdure
(art. 15
LAT)
à l’issue du processus de révision du PGA, c’est la commune qui sera
compétente
pour décider
de définir, dans le règlement,
quels
aménagements pourront y être réalisés.
A la page 2 paragraphe 3
Invitée par le juge André Jomini à
faire savoir s’il est ici question d’une frange,
Mme B.________ situe sur le
plan de zone réservée cantonale divers secteurs qu’elle considère comme des
franges,
Mme C.________ relève que l’appréciation doit se faire sur la base
de l’ensemble du secteur bâti et qu’en principe les franges flagrantes sont
celles qui sont en continuité avec la zone agricole ou viticole. Elle ajoute qu’au-delà
de la notion de frange, qui ne constitue qu’un des critères à prendre en
considération, il existe également la notion de vide non bâti. En réponse au juge
André Jomini qui indique que la parcelle concernée est séparée de la zone
agricole par une route cantonale, Mme C.________ fait valoir que, sur le
principe, une frange manifeste peut tout de même être admise malgré cette
séparation, mais qu’on se trouve ici selon elle plutôt en présence d’un vide
non bâti.
Mme B.________ montre sur le
plan que la zone réservée ne s’étend pas jusqu’à la route sur les parcelles
voisines (parcelles n
os
645 et 1883) dès lors que ces portions sont
actuellement colloquées en zone de verdure selon le plan d’affectation et que
tel n’est pas le cas de la parcelle n° 1484 qui est entièrement en zone de
villas.
"
I.
Le 9 novembre 2017, le SDT a déposé une opposition concernant une demande
de permis de construire sur les parcelles n
os
694 et 771 de la
Commune de Yens. Une zone réservée cantonale sur ces parcelles a ensuite été
mise à l'enquête publique puis approuvée par le DTE le 2 août 2018. Le 5 juin
2020, la DGTL s'est opposée à la construction de sept villas mitoyennes sur la
parcelle n° 1431. Une zone réservée cantonale sur cette parcelle a ensuite
été mise à l'enquête publique puis approuvée par le DTE le 2 août 2018. Un
recours contre cette décision est actuellement pendant devant la CDAP.
Deux recours ont été formés à l'encontre des
décisions du Département des institutions et du territoire
approuvant
la
zone réservée cantonale portant sur les parcelles
du
plan de quartier "En Muraz"
et levant les
oppositions. Par arrêt du15 septembre 2021 (AC.2020.0237 et AC.2020.0251), la
CDAP a rejeté ces recours.
Considérant en droit:
1.                Est litigieuse l'inclusion de la parcelle
n° 1484 dans la zone réservée mise en place par la Commune de Yens en vue de la
mise en conformité de son plan d'affectation aux exigences découlant de la LAT (plus
précisément des nouvelles dispositions entrées en vigueur le 1
er
mai
2014) et du PDCn.
2.                Il convient d'examiner tout d'abord si la
zone réservée litigieuse est bien fondée dans son principe.
a)
aa) Les zones réservées
sont régies par les dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que
l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones
réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces
zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan
d'affectation.
2
Une zone réservée
ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger
ce délai.
"
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur dès
le 1
er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département
peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent
ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq
ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure
d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) La zone réservée est une mesure conservatoire (cf.
titre des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier
la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le
respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts
AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2a; AC.2019.0384 du 2 décembre
2020 consid. 2a; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les arrêts cités).
En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut
représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité
(cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst; RS 101])
exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres
délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se
justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire
exactement délimité
" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander
Ruch,
in
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,
n° 47
ad
art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni,
Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention
concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée
précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais
d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal.
Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
prévue à l'art. 15 al. 2 LAT. La mesure contestée constitue alors la première
étape de ce processus obligatoire (cf. arrêt AC.2020.0109 précité consid. 2b).
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au périmètre
concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces critères que
la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020 du 10
décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
Il convient encore de souligner qu'il découle de la
nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner
des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas
dézonées. Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à
la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir,
et des questions qui y sont liées (cf. arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019
consid. 4).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II
81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas
abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la
situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer
une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p.
242).
c)
Pour ce qui du contexte
dans lequel s'inscrit la mise en place de la zone réservée litigieuse, on peut
encore relever ce qui suit.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol
et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT
précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition,
dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit
que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les
efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la
vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a),
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de
créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement le lieu d'habitation et les lieux de travail et de les planifier
en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les transports
publics (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT) et de prendre les mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches,
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces
de l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15 Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre
2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La
création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision
2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles
règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de
mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant
déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir
(TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF
2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p.
988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de l'urbanisation,
le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension totale des
surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force
obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, le
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été
adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018. A cet égard, on relèvera que cette 4
ème
adaptation du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation
des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées,
qui doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal
dès son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi
fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à
bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25
septembre 2019 consid. 2b/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b; AC.2016.0354
du 20 décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur
du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche
d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure
A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes surdimensionnées
ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas
redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4
ème
adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement
maximal d'une commune hors centre, telle que la Commune de Yens, se calcule
désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre
d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21
ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans).
Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser
leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au
plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en
juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4, cette révision prend au moins en
compte les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics;
l'accès en mobilité douce aux services et équipements, la qualité des sols et
les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût
proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification. La fiche d'application du SDT de décembre 2019 intitulée
"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit que les
franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées, ces franges
étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il faut
affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500
m
2
situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces représentent
une surface suffisamment grande pour être sujette à un morcellement agricole
(fiche d'application, ch. 2).
d) En l'espèce
,
la recourante
ne conteste pas que les zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune
de Yens sont surdimensionnées et qu'elles doivent en conséquence être réduites.
Selon le guichet cantonal de simulation des réserves de la zone à bâtir
(d'habitation et mixte), la capacité d'accueil de la commune de Yens dépasse
les besoins à hauteur de 817 habitants. La recourante ne conteste ainsi pas que
la commune est tenue de modifier son plan d'affectation afin de répondre aux
exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai 2014,
démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à bâtir.
Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir
communale, il y a lieu de constater que la création d'une zone réservée est justifiée
de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements
ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le
cadre de la révision du plan d'affectation communal. L'instrument de la zone
réservée se justifie ainsi pour permettre aux autorités de bénéficier d'une marge
de manœuvre suffisante à l'adoption d'une planification conforme à la LAT. Dans
son principe, la zone réservée litigieuse s'avère par conséquent bien fondée. Il
reste à déterminer si, comme le soutient la recourante, il existe des motifs
justifiant d'exclure la parcelle n° 1484 du périmètre de la zone réservée. La
question à laquelle le tribunal doit répondre à ce stade est celle de savoir si
la possibilité d'un déclassement de cette parcelle peut raisonnablement être
prise en considération dans le cadre de la future révision du plan d'affectation.
Si tel est le cas, la zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2020.0006
du 1
er
décembre 2020 consid. 2a; AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9
décembre 2019 consid. 4a; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.0221
du 7 janvier 2019 consid. 2b). Ce n'est en effet que dans l'hypothèse où toute
modification de la planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et
manifestement contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone
réservée pourrait être considérée comme illicite (cf. arrêt TF 1C_394/2019 du
14 août 2020 consid. 4.2).
3.
En
l'occurrence, la recourante soutient que, s'agissant de la parcelle n° 1484, la
zone réservée est inutile et en conséquence disproportionnée. Elle fait valoir à
cet égard que cette parcelle est fonds servant d'une servitude de restriction
au droit de bâtir, qui empêche, à court voire à moyen terme, la réalisation
d'un 2
ème
bâtiment ainsi qu'un agrandissement du bâtiment existant
(restriction de hauteur). Elle relève que la servitude ne pourra être supprimée
ni à court, moyen ou long terme puisque la suppression implique l'accord de
trois propriétaires différents, ce qui rendrait une telle démarche impossible
dans des délais raisonnables. L'outil de la servitude serait ainsi tout aussi,
voire plus contraignant, que la zone réservée.
a) Le fait qu'il existe une servitude de non bâtir
n'entraîne aucune garantie qu'il n'y aura pas de construction dès lors qu'il
s'agit de relations de droit privé auxquelles les propriétaires peuvent mettre
un terme sans que l'autorité publique ne puisse intervenir. Certes, comme le
relève la recourante, plusieurs propriétaires sont fonds dominants de la
servitude et la suppression de cette dernière à brève échéance n'est guère envisageable.
Cela étant, il n'est pas certain que les bénéficiaires de la servitude feraient
valoir leurs droits en cas de projet de nouvelle construction sur la parcelle
n° 1484 ou d'agrandissement de la construction existante. Dans ces conditions,
l'existence de la servitude ne saurait faire échec à la zone réservée.
A cela s'ajoute que l'inclusion dans la zone
réservée de toutes les parcelles du quartier "Au vieux Motty" se
justifie dès lors qu'il s'agit d'un secteur excentré, hors du territoire urbanisé
défini par la Commune et disposant de réserves importantes, ceci quand bien
même les parcelles sont bâties.
En effet, il résulte de la jurisprudence
que même des parcelles équipées ou comportant déjà des constructions peuvent –
ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. arrêts
AC.2018.0361 précité consid. 4; AC.2018.0208 du 18 janvier 2019, citant l'ATF
113 Ia 362 consid. 2b). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que le fait que
l'ensemble d'un périmètre soit déjà bâti ne fait pas échec à l'instauration
d'une zone réservée (arrêt 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 3.2). Dans
ses lignes directrices de 2015 à l'intention des communes vaudoises relatives
au redimensionnement des zones à bâtir, le SDT relevait pour sa part que certaines
zones partiellement bâties étaient également concernées, par exemple les zones
de villas excentrées (p. 12).
De même des parcelles sans
vocation agricole peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une zone
de non bâtir (cf. arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid.3.3).
Dans ces conditions, il suffit de constater qu'en
raison de l'obligation légale de réduire les zones à bâtir surdimensionnées, et
compte tenu des démarches de la commune révélant une intention concrète de revoir
l'affectation des parcelles du quartier "Au vieux Motty", l'inclusion
de l'entier de ce secteur dans la zone réservée communale se justifie, sans
qu'il soit nécessaire, à ce stade, de procéder à une analyse fine des particularités
de chaque parcelle, cet examen ne devant se faire qu'au stade du plan d'affectation
communal.
4.
La recourante soutient que d'autres
parcelles auraient dû être intégrées dans la zone réservée, soit celles régies
par le plan de quartier "En Muraz".
Postérieurement au recours, une zone réservée cantonale
a été instaurée sur les parcelles correspondant au plan de quartier "En
Muraz". Par arrêt du 15 septembre 2021 (AC.2020.0237, 2020.0251), la CDAP
a confirmé la validité de cette zone réservée et rejeté les recours formés à
son encontre. Dans ces conditions, le grief de la recourante relatif à la non
inclusion des parcelles régies par le plan de quartier "En Muraz"
dans la zone réservée communale n'a plus d'objet.
5.
La
recourante soutient que l'instauration d'une zone réservée dans le secteur "En
Muraz" remet en cause la nécessité d'instaurer une zone réservée sur les
parcelles déjà construites.
Il convient de relever en premier lieu que, même
s'il est relativement important, le potentiel constructible du secteur "En
Muraz" est nettement insuffisant pour
atteindre les objectifs
de redimensionnement de la Commune
. L'inclusion de ce secteur dans une
zone réservée cantonale ne saurait par conséquent justifier une réduction de la
zone réservée communale.
A cela s'ajoute qu'il apparaît judicieux, notamment
pour des motifs d'égalité de traitement et compte tenu de l'importance du surdimensionnement,
d'inclure dans les zones réservées (communale ou cantonale) un maximum de parcelles
dont l'affectation est susceptible d'être modifiée dans le cadre du nouveau plan
d'affectation communal, ceci afin de permettre aux autorités de planification de
disposer d'une marge de manœuvre suffisante dans le cadre de la révision du
plan d'affectation.
Dans son rapport
d'examen préalable relatif au projet de zone réservée communale, le SDT indiquait
au demeurant être conscient que la commune allait avoir des difficultés à
atteindre les objectifs de redimensionnement définis par la mesure A11 du PDCn,
ce qui justifie d'autant plus de ne pas réduire les zones réservées mises en place.
6.
La
recourante semble également mettre en cause l'art. 3 RZR en tant qu'il limite
les possibilités de construire des dépendances de peu d'importance.
a) Pour ce qui est de l'art. 3 al. 2 RZR (exigence
selon laquelle des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC
ne peuvent être autorisées que si elles se situent à moins de 3 m du bâtiment
principal),
on a vu que la possibilité que la parcelle
n° 1484 soit sortie de la zone à bâtir dans le cadre de la future révision du
plan d'affectation ne saurait être exclue. La zone réservée a pour but d'éviter
que, avant la modification de la planification, des constructions soient
réalisés qui ne seraient pas conformes à cette futur affectation. Or, si le secteur
considéré devait être sorti de la zone à bâtir, les possibilités de réaliser
des dépendances seraient très réduites. Hors de la zone à bâtir, des
constructions ou installations ne peuvent en effet être autorisées que si elles
sont conformes à l'affectation de la zone (par exemple des constructions agricoles
en zone agricole) ou, si tel n'est pas le cas, à titre exceptionnel en
application des art. 24 ss LAT. Seules pourraient entrer en considération à cet
égard une autorisation fondée sur l'art. 24 LAT (constructions ou installations
dont l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination)
ou une autorisation fondée sur l'art. 24c al. 4 LAT pour les dépendances de
constructions bénéficiant de la garantie de la situation acquise (dépendances
ne pouvant être autorisées que si elles sont nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou visent à une meilleure intégration dans le paysage). On peut également
relever que selon la directive de la DGTL de décembre 2020 "Constructions
et installations hors de la zone à bâtir, Modification des bâtiments
érigés
selon l'ancien droit", un garage ne peut être autorisé que s'il est
intégré ou accolé au bâtiment principal et une piscine que si elle proche du
bâtiment.
A cela s'ajoute que, vu la taille souvent importante
des parcelles comprises dans la zone réservée litigieuse (2'000 m
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minimum pour la zone de villa B) et la très faible densité du bâti (généralement
une villa par parcelle), l'exigence selon laquelle des dépendances de peu
d'importance au sens de l'art. 39 RLATC ne peuvent être autorisées que si elles
se situent à moins de 3 m du bâtiment principal se justifie afin d'éviter une
dispersion supplémentaire des constructions dans un secteur excentré et proche de
la zone agricole qui se caractérise déjà par un mitage important.
On relève enfin que dans la fiche d'application de
juin 2021 intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et
mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement",
la DGTL prévoit que la stratégie de redimensionnement des communes
surdimensionnées implique de mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti
et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent
d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification. Dans le
cadre des réflexions relatives à la future réglementation communale, il
appartiendra ainsi aux autorités de planification communale et cantonale
d'examiner si la nécessité d'éviter la dispersion des constructions dans des secteurs
peu bâtis et excentrés justifie une réglementation spécifique des dépendances
de peu d'importance, ceci notamment pour des motifs paysagers (cf. art. 3 al. 2
LAT qui mentionne parmi les principes régissant l'aménagement la protection du
paysage et mesure A11 du PDCn qui mentionne le paysage parmi les aspects à
prendre en compte dans la révision des plans d'affectation des communes
surdimensionnées). On relève à cet égard que, lors de l'audience, le mandataire
de la recourante a notamment mentionné l'intérêt à pouvoir réaliser une piscine.
Or, la vision locale a permis de constater que la parcelle de la recourante
présentait des qualités paysagères, qualités auxquelles la
construction
d'une piscine (ou d'une autre dépendance de type garage) pourrait porter
atteinte suivant son positionnement dans le terrain. Une réflexion à ce sujet
apparaît ainsi nécessaire dans le cadre du nouveau plan d'affectation communal
et, dans cette attente, il apparaît judicieux de limiter les possibilités de réaliser
des dépendances en favorisant leur concentration avec le bâti existant.
b) Vu ce qui précède, le grief relatif à l'art. 3 RZR
doit également être écarté.
7.                Les considérants qui précèdent conduisent
au rejet du recours et au maintien des décisions attaquées. Vu le sort de la
cause, les frais sont mis à la charge de la recourante. Cette dernière versera
en outre dépens à la commune de Yens, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel
(art. 49, 55, 91 et 99 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Yens du 10 septembre 2018 et du
Département du territoire et de l'environnement du 7 mars 2019 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Yens une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 octobre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de
recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.