vd_omni · AC.2022.0250 · 2023-07-31 · fr

A.________ /Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil communal de l'Isle | Recours formé contre la décision du Conseil communal et du département compétent adoptant, respectivement approuvant le nouveau PACom, s'agissant notamment de l'affectation dans la "zone de verdure 15 LAT A" de la partie sud de la parcelle de la recourante, au lieu de la "zone centrale 15 LAT B". La recourante se plaint en vain d'une violation de son droit d'être entendue au motif qu'elle n'aurait pas été consultée avant la mise à l'enquête du PACom, respectivement qu'elle n'aurait pas eu accès aux échanges entre la commune et les autorités cantonales (c. 3). La municipalité n'a pas abusé de sa marge d'appréciation en refusant de corriger le plan mis à l'enquête publique, dans le sens d'une mention du permis de construire délivré pour la parcelle de la recourante (permis délivré pour sa partie nord uniquement, affectée en "zone centrale 15 LAT B") (c. 5). La mesure de planification contestée ne viole ni le principe de l'égalité de traitement ni la garantie de la propriété (c. 6 à 8). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.07.2023 AC.2022.0250

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 juillet
2023
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Georges Arthur Meylan et
Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Antonia MOTTIRONI, avocate à Genève,
Autorités intimées
1.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement (DGTL), à Lausanne,
2.
Conseil communal de l'Isle,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de
l'Isle du 30 mars 2021 et c/ décision du Département des institutions et du
territoire (DIT) du 23 mai 2022 (plan d'affectation communal; parcelle n° 578)
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de l'Isle est
actuellement régi par le plan des zones et le règlement communal sur le plan
général d'affectation et la police des constructions, approuvés par le Conseil
d'Etat les 9 juillet 1986 et 24 août 1994.
A.________ est propriétaire depuis le 21 décembre
2016 de la parcelle n° 578 de la commune de l'Isle, située dans le hameau de La
Coudre. D'une surface totale de 2'805 m
2
, cette parcelle supporte
une maison villageoise (ECA n° 24) de 381 m
2
et un garage (ECA n°
25) de 15 m
2
, le solde du terrain étant en accès, place privée pour
250 m
2
et en nature de jardin pour 2'159 m
2
. La parcelle
n° 578 est classée en zone des localités, entièrement constructible, selon le
plan des zones et son règlement.
B.
Le 7 septembre 2018, A.________ a déposé une demande de permis de
construire aux fins de transformer la maison villageoise, agrandir
l'appartement existant, refaire la toiture et créer trois places de parc
extérieures ainsi qu'une serre. On extrait du plan de situation de géomètre ce
qui suit:
Le 15 octobre 2018, la Municipalité de l'Isle
(ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire
n°
10/2018
. Les travaux ont été réalisés aussitôt après l'octroi du permis.
C.
Dès 2010, la commune de l'Isle a entrepris de réviser sa
planification générale. Les services cantonaux ont rendu un
premier
rapport d'examen préalable le 19 juillet 2013, suivi de rapports d'examen
préalable complémentaire des 22 avril 2016 et 9 mars 2018. Un ultime contrôle
est intervenu le 4 octobre 2019.
Le projet de nouveau plan
d'affectation communal (ci-après: le PACom) est composé du plan général
d'affectation de la commune, du plan d'affectation du village de l'Isle, du
plan d'affectation du hameau de La Coudre, du plan d'affectation du hameau de
Villars-Bozon, et de deux plans délimitant l'espace réservé aux eaux. Il est
accompagné du règlement général sur l'aménagement du territoire et les
constructions (ci-après: RGATC).
Un
rapport d'aménagement selon
l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire ([OAT; RS 700.1]; ci-après: le rapport 47 OAT) a été établi le 8 juillet
2020 (puis remanié les 30 mars 2021 et 9 juin 2022).
Le PACom a été mis à l'enquête
publique du 12 septembre au 11 octobre 2020. Il a suscité sept oppositions,
notamment celle formée par A.________. Celle-ci se plaignait du fait que le
projet de plan affectait le jardin situé dans la partie sud de sa parcelle
(représentant une surface de 587 m
2
) en zone agricole protégée au
sens de l'art. 16 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700). Le solde du terrain était par ailleurs classé en zone
centrale 15 LAT B.
A.________ et son époux ont été
conviés à une séance de conciliation, qui s'est tenue le 11 décembre 2020. A
cette occasion, la municipalité a proposé de classer la partie sud de la
parcelle n° 578 en zone de verdure 15 LAT A
pour
garantir une affectation plus en adéquation avec l'usage du sol et offrant
davantage de souplesse concernant les installations et les aménagements
autorisés.
A.________ a cependant demandé que l'intégralité de sa parcelle demeure
en zone à bâtir.
Une copie du compte-rendu de la séance
de conciliation a été transmis à l'intéressée, avec un délai pour déposer une
détermination écrite.
A.________ et son époux se sont
déterminés le 21 décembre 2020, ainsi que le 22 décembre 2020 par
l'intermédiaire d'une avocate. Affirmant que le compte-rendu ne retranscrivait
pas correctement les discussions du 11 décembre 2020, ils ont requis une
nouvelle séance de conciliation, que la municipalité a refusée par lettre du 5
janvier 2021. Les époux A.________ et B.________ se sont encore exprimés dans
un courrier du 12 janvier 2021, auquel ils ont joint une nouvelle version du
compte-rendu de la séance du 11 décembre 2020 rédigée par leurs soins. Ces
documents ont été annexés au premier compte-rendu établi par la municipalité.
Par courrier du 19 février 2021
adressé à la
Direction générale du territoire et du logement (ci-après:
la DGTL)
, les époux A.________ et B.________ ont fait valoir que le
plan du territoire urbanisé du hameau de La Coudre reproduit en page 7 du
rapport 47 OAT était erroné dès lors qu'il ne mentionnait pas que la parcelle
n° 578 avait fait l'objet d'un permis de construire délivré en 2018, alors que
ces indications figuraient précisément pour les autres terrains de la commune.
Le 16 mars 2021, la DGTL a reconnu que le plan était incomplet, faute de
représenter l'autorisation de construire litigieuse, tout en relevant que
ladite autorisation concernait la partie de la parcelle n° 578 qui était
maintenue en zone à bâtir dans le PACom et que la révision de la planification
générale était de compétence municipale. Le 18 mars 2021, les époux A.________
et B.________ ont écrit à la municipalité pour qu'elle corrige le dossier mis à
l'enquête en y faisant apparaître le permis de construire, en vain.
La proposition de la municipalité de
classer la partie sud de la parcelle n° 578 en zone de verdure 15 LAT A a été
intégrée dans le PACom sans enquête complémentaire.
D.
Dans son préavis n° 01/2021 du 1
er
février 2021, la municipalité
a demandé au
Conseil
communal de l'Isle (ci-après: le conseil communal) d'adopter le PACom avec les
amendements proposés, notamment l'affectation partielle de la parcelle n° 578
en zone de verdure 15 LAT A, et de lever les oppositions.
Le conseil communal a adopté les conclusions de la
municipalité dans sa séance
du 30 mars 2021.
Un examen préalable post-enquête
publique a encore été mené le 14 octobre 2021.
Dans un courrier du 24 janvier 2022
rédigé par sa mandataire, A.________ a une nouvelle fois requis de la
municipalité qu'elle corrige le dossier du PACom en indiquant, dans les
documents soumis à l'enquête publique, qu'un permis de construire avait été
délivré le bien-fonds n° 578 en 2018. Le 14 février 2022, la municipalité a
répondu qu'elle ne pouvait pas procéder aux corrections requises dès lors que
la révision de la planification générale avait été adoptée par le conseil
communal.
Par décision du 23 mai 2022, le
Département des institutions et du territoire:
(DIT [dès le 1
er
juillet 2022: Département des institutions, du territoire et du sport, DITS];
ci‑après: le département)
a suspendu l'approbation de la
révision du plan d'affectation à l'intérieur du périmètre régi par le plan
d'affectation cantonal de protection de la Venoge n° 284 (PAC Venoge)
et approuvé le PACom, en y apportant diverses
modifications sans lien avec la parcelle n° 578.
La décision du Conseil communal du 30 mars 2021 et
la décision du DIT du 23 mai 2022 ont été notifiées
le 21
juin 2022 à A.________
, par l'intermédiaire de la DGTL.
E.
Agissant le 22 août 2022 sous la plume de sa
mandataire, A.________ a recouru contre la décision du DIT du 23 mai 2022
auprès
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la
CDAP).
Elle conclut principalement à son annulation dans la
mesure relative à la parcelle n° 578, à la constatation que dite décision est
contraire au droit, à la modification du plan d'affectation du hameau de La
Coudre en y intégrant le permis de construire n° 10/2018, à la renonciation à
la révision du PACom relative à la parcelle n° 578, soit à son affectation en
zone de verdure 15 LAT A, et au maintien de ladite parcelle en zone
constructible. Subsidiairement, elle conclut à la constatation que la décision
attaquée, relative à la parcelle n° 578, est contraire au droit ainsi qu'au
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle
décision relative à la révision du PACom, s'agissant de sa parcelle n° 578,
dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé sa réponse le
30 novembre 2022, concluant au rejet du recours dans la mesure où il est
recevable. Elle a en outre requis le retrait partiel de l'effet suspensif pour
éviter que le recours dirigé contre le changement d'affectation d'une parcelle
dans le hameau de La Coudre paralyse l'entier du PACom.
La DGTL a déposé sa réponse le 2
décembre 2022, concluant au rejet du recours.
Par décision
du 5 janvier 2023, la juge instructrice a levé l'effet suspensif au recours,
hormis en ce qui concerne la parcelle n° 578.
La recourante a déposé un mémoire
complémentaire le 28 février 2023, ainsi que des pièces.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 42 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; BLV 700.11), pour
l'adoption d'un plan d'affectation communal, la municipalité transmet le
dossier au conseil communal ou général pour adoption, accompagné d'un préavis
avec les propositions de réponses aux oppositions (al. 1). Le conseil
statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se
prononce sur le plan (al. 2). En vertu de l'art. 43 LATC, le département
compétent approuve le plan adopté par le conseil communal sous l'angle de la
légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal (al. 1). La décision du
département et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par
écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont susceptibles d'un
recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen (al. 2).
Le recours est dirigé contre la décision du DIT
approuvant le PACom. On comprend cependant, à la lecture des conclusions, que
la recourante demande l'annulation, subsidiairement la modification des deux
décisions prises par les autorités de planification communale et cantonale,
soit également la décision du conseil communal du 30 mars 2021, dans la mesure
relative à la parcelle n° 578.
b) Déposé dans le délai de trente jours prévu par
l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile
compte tenu des féries d'été qui impliquent que les délais fixés en jours ne
courent pas du 15 juillet au 15 août inclusivement (cf. art. 96 al. 1 let. b
LPA-VD). La recourante a participé à la procédure devant l'autorité précédente
et dispose d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75 LPA-VD dès
lors qu'elle est propriétaire d'une parcelle qui fait l'objet d'un changement
d'affectation dans le cadre du nouveau PACom, objet de l'adoption communale et
de l'approbation cantonale litigieuses. Le recours satisfait en outre aux
autres conditions de recevabilité formelle (art. 79 LPA-VD), de sorte qu'il y a
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le classement de la partie sud de la parcelle n° 578
en zone de verdure 15 LAT A dans le nouveau plan d'affectation communal
(ou PACom) de l'Isle.
3.
A titre de mesures d'instruction, la recourante sollicite l'audition des
parties et de la commune.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour le justiciable de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1). Le droit d'être
entendu ne comprend pas le droit d'être entendu oralement ni celui d'obtenir
l'audition de témoins. En effet, l'autorité peut mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285
consid. 6.3.1).
b) En l'occurrence, la recourante a formé opposition
au PACom pendant l'enquête publique, puis elle a été conviée à une séance de
conciliation avec son mari et s'est déterminée à trois reprises sur le
compte-rendu établi à cette occasion. A l'examen du dossier, il n'apparaît pas
que la commune se soit contredite ou ait fait preuve d'incohérence dans les
renseignements fournis au sujet de la parcelle n° 578. La recourante s'est
encore exprimée par écrit dans son recours et son mémoire
complémentaire. Dès lors, il n'y a pas lieu de donner suite au complément
d'instruction requis, la cour s'estimant suffisamment renseignée sur la base du
dossier pour statuer en toute connaissance de cause.
4.
La recourante invoque une violation de son droit d'être entendue. Elle
se plaint de ne pas avoir été consultée avant la mise à l'enquête du PAcom.
Elle explique qu'elle n'a été informée de la procédure de révision de la
planification communale que le 28 août 2020, par pur hasard, alors que d'autres
propriétaires avaient été avisés en amont. La recourante conteste ainsi
l'affirmation ténorisée dans la présentation du PACom, selon laquelle les
propriétaires dont les parcelles sont soumises aux dispositions relatives à la
disponibilité des terrains (art. 52 LATC) ont été consultés avant l'enquête
publique. La recourante se plaint aussi de ne pas avoir eu accès à l'ensemble
du dossier, notamment aux échanges entre la commune et les autorités
cantonales.
a) aa) Le droit d'être entendu découlant de l'art.
29 al. 2 Cst. comporte le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments
pertinents avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique
(ATF 145 I 167 consid. 4.1).
En matière d'aménagement communal, l'art. 35 al. 1
LATC dispose qu'avant d'élaborer un plan d'affectation communal, la
municipalité invite et entend les propriétaires touchés, sauf s'il s'agit d'un
plan s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des fractions
importantes de celui-ci.
Les art. 38 et 40 LATC prévoient en outre ce qui
suit:
"
Art.
38 Enquête publique
1
Après réception
de l'avis du service et éventuelle adaptation, le plan est soumis à l'enquête
publique pendant 30 jours. Le dossier est tenu à disposition du public et, dans
la mesure du possible, publié en ligne. Avis de ce dépôt est donné par
affichage au pilier public et par insertion dans la Feuille des avis officiels
du Canton de Vaud.
2
Les propriétaires
touchés sont avisés par lettre recommandée, sauf s'il s'agit d'un plan
s'appliquant à tout le territoire de la commune ou à des fractions importantes
de celui‑ci.
3
Les oppositions et
les observations auxquelles donne lieu le projet sont déposées par écrit au
lieu de l'enquête ou postées à l'adresse du greffe municipal durant le délai
d'enquête.
Art. 40
Conciliation
Au terme de
l'enquête publique, la municipalité ou une délégation nommée par celle-ci
invite les opposants à une séance de conciliation.
"
bb) Le droit de consulter le dossier est un autre
aspect du droit d'être entendu (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). Il s'étend à
toutes les pièces décisives et garantit que les parties puissent prendre
connaissance des éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF
132 II 485 consid. 3.2; 129 I 85 consid. 4.1). Le justiciable ne peut cependant
pas exiger la consultation de documents internes à l'administration, à moins
que la loi le prévoie expressément (
ATF 125 II 473
consid.
4a;
122 I 153
consid. 6a).
Il s'agit des notes dans lesquelles l'administration consigne ses réflexions
sur l'affaire en cause, en général afin de préparer des interventions et
décisions nécessaires. Il peut également s'agir de communications entre les
fonctionnaires traitant le dossier. Cette restriction du droit de consulter le
dossier doit de manière normale empêcher que la formation interne de l'opinion
de l'administration sur les pièces déterminantes et sur les décisions à rendre
soit finalement ouverte au public. Il n'est en effet pas nécessaire à la
défense des droits des administrés que ceux-ci aient accès à toutes les étapes
de la réflexion interne de l'administration avant que celle-ci ait pris une
décision ou manifesté à l'extérieur le résultat de cette réflexion
(ATF 132 II 485 consid. 3.4; 129 IV 141 consid. 3.3.1).
b) En l'espèce, la municipalité n'était pas tenue de
consulter ou d'entendre la recourante avant l'élaboration du PACom, dès lors
que celui-ci s'applique à l'ensemble du territoire communal. Pour cette même raison,
la commune pouvait informer la population de la mise à l'enquête publique du
plan par une simple publication affichée au pilier public et insérée dans la
Feuille des avis officiels (cf. art. 38 al. 1 LATC), sans devoir aviser
personnellement les propriétaires touchés par lettre recommandée (cf. art. 38
al. 2 LATC). La recourante s'étant par ailleurs entretenue avec la municipalité
lors d'une séance de conciliation, conformément à l'art. 40 LATC, elle a pu
exercer valablement son droit d'être entendue, étant précisé qu'elle ne fait
pas partie
des propriétaires
visés par l'art. 52 LATC et
ne peut donc pas invoquer cette disposition, comme on le verra ci-après (cf.
consid. 6). Quant à savoir si la recourante aurait dû avoir accès aux échanges
intervenus entre la commune et les autorités cantonales, le tribunal relève que
la correspondance et les autres pièces concernées revêtent le caractère de
documents internes à l’administration, exclus du droit de consulter le dossier.
Il ne s'agit pas de moyens de preuve déterminants pour la prise de décision, dont
la recourante aurait dû pouvoir disposer pour la défense de ses intérêts. En
réalité, les pièces du dossier d'enquête publique étaient suffisantes pour que
l'intéressée puisse se prononcer en connaissance de cause sur le nouveau PACom.
Pour toutes ces raisons, le grief tiré de la
violation de l'art. 29 al. 2 Cst. doit être rejeté.
5.
La recourante soutient que les décisions entreprises reposent sur des
faits inexacts et incomplets, dès lors que le dossier du PACom ne mentionne ni le
permis de construire qui a été accordé sur sa parcelle en 2018, ni les travaux
qui ont été réalisés par la suite. La recourante souligne qu'au cours de la
séance de conciliation du 11 décembre 2020, le représentant du bureau auteur du
plan avait expliqué que la municipalité entendait "
réduire les réserves
surdimensionnées de manière égalitaire entre les propriétaires qui n'ont montré
aucune intention de bâtir
" (cf. compte-rendu de la séance de conciliation).
La recourante se plaint que le choix de déclasser une partie de son terrain
serait lié, à tort, à son absence de volonté de construire.
Il est exact que le plan du territoire urbanisé du
hameau de La Coudre reproduit à la page 7 du rapport 47 OAT ne mentionne pas le
permis de construire n° 10/2018 qui a été délivré le 15 octobre 2018 sur la
parcelle n° 578, et que ledit plan n'a pas été rectifié malgré les nombreuses
demandes formulées par la recourante après l'enquête publique. Ce point n'est
pas contesté par les autorités intimées. Cela n'a toutefois pas eu d'incidence
sur la nouvelle planification communale, dès lors que le permis de construire
se limitait à autoriser des travaux (transformation de la maison villageoise,
agrandissement de l'appartement existant, réfection de la toiture, et création
de trois places de parc extérieures et d'une serre) dans la partie nord de la
parcelle, partie précisément maintenue en zone à bâtir dans le PACom (zone
centrale 15 LAT B régie par le chapitre 8 du nouveau règlement), seule la
partie sud ayant fait l'objet d'un changement d'affectation. On ne voit donc
pas qn quoi la mention du permis de construire, requise par la recourante, aurait
pu influer d'une quelconque manière sur le choix des autorités communales de déclasser
la partie sud du bien-fonds. La configuration aurait pu selon les circonstances
être différente si la recourante avait obtenu une autorisation de construire
pour la partie réaffectée, mais tel n'est précisément pas le cas. C'est ainsi
sans abuser de sa marge d'appréciation, ni violé le principe de l'égalité de
traitement, que la municipalité a refusé de procéder à la rectification voulue
par la recourante.
Il
n'y a pas lieu de creuser plus avant ce grief, qui est rejeté.
6.
La recourante se plaint d'une violation des art. 15 LAT et 52 LATC. Elle
expose que le fait, pour la commune, de ne pas l'avoir consultée avant
l'enquête publique et de ne pas avoir tenu compte de l'autorisation de
construire délivrée en 2018, lui aurait permis de considérer sa parcelle comme
non bâtie et de justifier sa réaffectation en zone de verdure 15 LAT A. Dans ce
contexte, la recourante dénonce une violation du principe de l'égalité de
traitement (art. 8 al. 1 Cst.) et de la garantie de la propriété (art. 26 al. 1
Cst.).
a) Les autorités en charge de l'aménagement du
territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans
l'accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs
tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas
totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et aux
principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution
(art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en
considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la
protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes
implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT).
Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent
être réduites (al. 2). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise les
buts et principes de l'aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3 LAT
(TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023 consid. 3.1).
La mesure A11 de la 4
e
adaptation quater
du plan directeur cantonal approuvée le 11 novembre 2022 par le Conseil fédéral
(ci-après: PDCn) constate que, d'une manière générale, les réserves légalisées
de terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes, et que leur
localisation ne répond plus aux critères actuels. Hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Les communes sont donc tenues de
réviser leurs plans d'affectation dans les cinq ans suivant la 4
e
adaptation du PDCn. Un tableau fixe la croissance totale maximale de 2015 à
2030 pour les périmètres compacts d'agglomération et de centre cantonal. Pour
les cinq autres types d'espaces, le tableau définit la croissance annuelle
maximale: 1,7% pour les périmètres des centres régionaux, 1,5% pour les
périmètres des centres locaux et les périmètres des localités à densifier, et
0,75% pour les villages et quartiers hors centre
. La
densité minimale des nouvelles zones d'habitation est également fixée, pour les
mêmes périmètres (cf. mesure A11, p. 48 s.; TF 1C_129/2022 du 18 avril
2023 consid. 4.1.2).
b) Il n'est pas contesté, en l'espèce, que la zone à
bâtir de la commune de L'Isle est surdimensionnée. Selon les chiffres calculés
par la DGTL et mentionnés dans le rapport 47 OAT (cf. p. 12), la surcapacité
d'accueil hors centre est de 69 habitants à l'horizon 2036. Une révision de la
planification communale s'impose donc pour réduire la zone à bâtir,
conformément aux exigences de l'art. 15 al. 2 LAT et du PDCn.
Dans
le bilan des réserves, la parcelle n° 578 a été identifiée comme une réserve
permettant d'accueillir environ cinq habitants supplémentaires
(en
retenant 50 m
2
de surface nécessaire par habitant). Dans ces
circonstances, les autorités communales ont décidé de maintenir la partie nord
du terrain en zone à bâtir (zone centrale 15 LAT B) mais d'affecter la partie
sud, représentant une surface de 587 m
2
, en zone de verdure 15 LAT A
.
S'agissant des caractéristiques de la parcelle n°
578, le tribunal relève qu'elle se situe hors du périmètre de centre et hors du
territoire urbanisé (cf. rapport 47 OAT, p. 6 et 7). Elle est en frange de la
zone agricole et éloignée de quelque 2 km à vol d'oiseau du centre de L'Isle et
des infrastructures publiques. Les images tirées du site du guichet
cartographique cantonal (
www.geo.vd.ch
) et du site google maps
permettent de constater que sa partie sud n'est pas bâtie et s'apparente à un
jardin. Une telle configuration justifie son affectation en zone de verdure 15
LAT A.
Il apparaît en définitive que l'affectation de la
partie sud de la parcelle n° 578 en zone de verdure 15 LAT A est conforme à l'
art. 15 LAT
et au PDCn. Les griefs de la recourante à ce
sujet doivent donc être rejetés.
c) A teneur de l'art. 15a LAT, les cantons prennent
en collaboration avec les communes les mesures nécessaires pour que les zones à
bâtir soient utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant
des mesures d’amélioration foncières telles que le remembrement de terrains
(al. 1). Le droit cantonal prévoit que, si l’intérêt public le justifie,
l’autorité compétente peut imposer un délai à la construction et, en cas
d’inexécution, ordonner les mesures prévues par le droit cantonal (al. 2).
Selon l'art. 52 LATC, la commune détermine les
mesures permettant d'assurer la disponibilité des terrains affectés en zones à bâtir
(al. 1). Elle peut en particulier soumettre une nouvelle mise en zone à bâtir
liée spécifiquement à la réalisation d'un projet défini à la condition que la
demande de permis de construire soit déposée dans les trois ans (avec
prolongation possible de deux ans), sous peine de réaffectation du terrain à
son affectation initiale (al. 2 let. a), prévoir un délai de sept à douze ans
dans lequel les parcelles non bâties doivent être construites (al. 2 let. b) ou
conclure des contrats fixant les modalités de disponibilité (incluant des
délais de construction et les conséquences du non-respect de ce délai) avec les
propriétaires des parcelles (al. 2 let. c). L'art. 52 LATC, qui a une formule
potestative à son alinéa 2, laisse une importante marge de manœuvre aux
communes pour déterminer les mesures qu'elles peuvent prendre pour assurer la
disponibilité des terrains en zone à bâtir.
L'art. 3.9 RGATC impartit aux propriétaires des
parcelles identifiées sur les plans du PACom (à savoir le
plan
d'affectation du village de l'Isle et le plan d'affectation du hameau de
Villars-Bozon)
un délai de douze ans pour mettre en valeur leurs
biens-fonds par de nouvelles constructions. En cas de non-respect de ce délai,
qui court dès l'entrée en vigueur du PACom, les propriétaires s'exposent à un
changement d'affectation ou aux mesures fiscales prévues par l'art. 52 al. 4 à
10 LATC.
La parcelle n° 578 ne fait précisément pas partie des
terrains identifiés sur les plans précités. La commune, qui dispose d'une grande
marge de manœuvre à cet égard, a choisi de ne pas soumettre ce bien-fonds à un
délai de construction pour garantir sa disponibilité. La
recourante
ne peut donc se prévaloir de
l'art. 52 LATC pour faire annuler les
décisions attaquées, s'agissant de sa parcelle.
d) Reste à examiner si le PACom porte atteinte à la
garantie de la propriété (art. 26 al. 1 Cst.) et au principe
d'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst.), comme le soutient la recourante.
7.
a) L'art. 14.1 RGATC définit la zone de verdure 15 LAT A comme une surface
en nature de pré, de jardin et de parc affectée à la préservation d'espaces
verts sensibles d'un point de vue paysager, à savoir les terrains non bâtis
situés dans le prolongement direct des bâtiments et les îlots de verdure situés
au centre de la chaussée (al. 1). Les installations et aménagements qui peuvent
être autorisés sont des cheminements piétonniers pourvus d'un revêtement
perméable aux eaux météoriques et destinés à la fréquentation des espaces
verts, des dépendances de peu d'importance, ainsi que des aménagements
paysagers, des murs, du mobilier urbain et des plantations favorisant la
biodiversité (al. 2), les travaux étant subordonnés à une autorisation
préalable de la Direction générale des immeubles et du patrimoine, Division
monuments et sites (al. 3).
b) L'affectation d'une parcelle précédemment
constructible à une zone de verdure
pratiquement
inconstructible, comme en l'espèce pour la partie sud du bien-fonds de la
recourante,
représente une restriction à la garantie de la propriété,
qui n'est conforme à l'
art. 26 Cst.
que si elle
repose sur une base légale, se justifie par un intérêt public suffisant et
respecte le principe de la proportionnalité (
art. 36 Cst.
;
TF 1C_344/2018 du 14 mars 2019 consid. 3.1; CDAP AC.2018.0057 du 15 novembre
2019 consid. 7b; Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Genève 2016, n. 56 ad art. 21 LAT). Le principe de proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés et
que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive; en outre,
il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il impose un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; ATF 145 I 297 consid. 2.4.3.1; 143 I 403 consid. 5.6.3).
c) En l'espèce, l'
art. 15 al. 2
LAT
constitue une base légale suffisante pour procéder au classement de
la parcelle n° 578 en zone de verdure 15 LAT A.
Selon la
jurisprudence, la réduction de zones surdimensionnées relève d'un intérêt
public important, susceptible d'avoir, sur le principe, le pas sur l'intérêt
public à la stabilité des plans ainsi que sur les intérêts privés des
propriétaires concernés (ATF 144 II 41 consid. 5.2). Sous l'angle de la
proportionnalité, la mesure est apte à réduire la zone à bâtir excédentaire.
Elle est également nécessaire, en ce sens qu'elle se limite à la partie sud de
la parcelle n° 578, non bâtie, et qu'aucune autre mesure moins incisive n'entre
en ligne de compte. Du point de vue de la proportionnalité au sens strict, la
recourante se plaint d'être privée de la possibilité de construire dans la
partie sud de son bien-fonds. Elle ne démontre cependant pas de réelle
intention de développer cette surface. Le permis de construire qui a été
accordé en 2018 portait sur la rénovation et la transformation de la maison
villageoise existante ainsi que sur la création d'une serre et de places de
parc dans la partie nord de la parcelle. Les travaux ont été réalisés dans leur
intégralité après la délivrance du permis et la recourante n'invoque aucun
nouveau projet de construction sur son bien-fonds. Cela étant constaté, l'intérêt
public au redimensionnement de la zone à bâtir l'emporte manifestement sur
l'intérêt privé de la recourante à intégrer l'intégralité de sa parcelle dans
la zone centrale 15 LAT B, ce d'autant plus que le plan des zones remplacé par
le PACom est entré en vigueur il y a près de trente ans (ATF 144 II 41 consid.
5.2; CDAP AC.2018.0025 du 15 novembre 2019 consid. 4c).
Il s'ensuit que les décisions entreprises réunissent
les conditions nécessaires à une restriction de droit public au droit de
propriété (sous réserve du principe d'égalité de traitement traité ci-dessous)
et que la recourante ne peut se prévaloir d'un droit au maintien du caractère pleinement
constructible de l'intégralité de sa parcelle dans le cadre de la nouvelle planification
litigieuse.
Le grief tiré de la violation de l'art. 26 Cst. est
par conséquent rejeté.
8.
a) Une décision viole le droit à l'égalité de traitement ancré à l'art.
8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se justifient
par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou
lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances (ATF 147 V 312 consid. 6.3.2; 144 I 113 consid. 5.1.1).
L'égalité de traitement n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans
d'affectation et leur réglementation. Il est en effet dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2). Du point de vue
constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable,
c'est‑à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6e/bb;
arrêt 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.2).
b) Comme on l'a vu plus haut, l'affectation d'une
partie de la parcelle de la recourante dans la zone de verdure 15 LAT A repose
sur des critères objectifs et répond à des intérêts publics prépondérants.
Concernant la procédure d'établissement du PACom, la recourante ne démontre pas
que d'autres propriétaires auraient été spécialement consultés par la commune
avant l'enquête publique et auraient ainsi bénéficié d'une différence de
traitement. On rappelle à cet égard qu'une publication affichée au pilier
public et insérée dans la Feuille des avis officiels était suffisante pour
informer la population de la mise à l'enquête publique du plan (cf. art. 38 al.
1 LATC) et que la recourante ne fait pas partie des propriétaires visés par
l'art. 52 LATC. Quant aux modifications apportées au PACom dans le cadre de la
décision d'approbation de l'autorité cantonale intimée, elles servent à établir
une distinction entre la zone de desserte 15 LAT (située à l'intérieur de la
zone à bâtir) et la zone de desserte 18 LAT (située à l'extérieur de la zone à
bâtir), conformément à la Directive cantonale sur la normalisation des données
de l'aménagement du territoire (NORMAT 2; version 1.1 entrée en vigueur le 1
er
juin 2020). Il ne s'agit en aucun cas d'adaptations ayant été accordées à la
demande des propriétaires concernés, comme l'affirme la recourante, qui ne
saurait dès lors se prévaloir d'une inégalité de traitement sur ce point. Le
tribunal rappelle pour le surplus que le choix des parcelles concernées par le
redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir
d'appréciation des autorités locales de planification (cf.
art.
2 al. 3 LAT
et
art. 2 et 3 OAT;
ATF 144 II 41
consid. 5.2; TF 1C_653/2019 du 15 décembre 2020 consid. 4.1.2).
L'adoption, respectivement l'approbation du PACom
échappe dès lors au grief formulé en lien avec l'art. 8 al. 1 Cst.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et les décisions entreprises confirmées en tant qu'elles concernent la
parcelle de la recourante.
Succombant, la recourante devra supporter
l'émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD et art. 4 du tarif du 28 avril
2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]) ainsi que l'indemnité à titre de dépens à laquelle a droit
l'autorité communale, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat
(art. 55 LPA-VD et art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de l'Isle du 30 mars 2021 adoptant le
plan d'affectation communal et la décision du Département des institutions et
du territoire du 23 mai 2022 approuvant ce plan sont confirmées en tant
qu'elles concernent la parcelle n° 578.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de l'Isle une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 31 juillet 2023
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.