vd_omni · FI.1992.0055 · 1993-03-26 · fr

WENGER c/Roche | Taxe d'inspection des viandes au lieu de destination ne constitue pas une double imposition avec la taxe au lieu d'abattage si a pour objet de couvrir frais du contrôle effectif des viandes;syst taxe forfaitaire illégal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.03.1993 FI.1992.0055

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 26 mars 1993
__________
sur le recours interjeté par
Eric WENGER
,
à Roche,
contre
la décision rendue le 12 mars 1992 par la
Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes de la Commune
de Roche, concernant la taxe sur le contrôle des viandes.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, président
J. Koelliker, assesseur
V. Pelet, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Depuis le 1er
juin 1984, Eric Wenger exploite à Roche une boucherie de campagne et utilise le
local d'abattage communal pour y préparer les viandes. Ce local ne disposant
pas des installations requises pour être reconnu au sens de la législation sur
le commerce des denrées alimentaires, le recourant se rend aux abattoirs de
Montreux-Vevey, à Clarens, pour procéder aux abattages professionnels. Il paie
à cette occasion une taxe d'abattage et une taxe d'inspection sanitaire des
viandes abattues.
La Commune
de Roche prélève également une taxe d'inspection des viandes abattues importées
sur son territoire; le recourant s'en est régulièrement acquitté pour les
années 1985 à 1988.
B.                            a) Le 13
décembre 1989, le Boursier de la Commune de Roche a notifié au recourant un
bordereau de taxe d'inspection des viandes pour l'année 1989 d'un montant de
Fr. 400.--, en application de l'art. 4 du règlement communal sur les tarifs des
émoluments d'abattage et d'inspection sanitaire des viandes adopté par la
Municipalité de Roche le 16 mai 1978 et approuvé par le Conseil d'Etat le 19
juillet 1978. Constatant que le nombre de pièces déclarées avait fortement
diminué par rapport aux années précédentes, la Municipalité de Roche a fixé le montant
de la taxe de manière forfaitaire.
Eric Wenger
n'a accepté de payer qu'un montant limité à Fr. 150.-- après avoir contesté la
compétence de la Commune de Roche de procéder à un second contrôle des viandes
qu'il abat à Clarens et de prélever une taxe pour cette activité; il faisait
valoir la non-conformité des locaux de Roche pour l'abattage professionnel, ce
qui le contraint à faire abattre les bêtes dans une autre commune.
b) La
Municipalité de Roche s'est alors adressée au Vétérinaire cantonal qui a
confirmé le bien-fondé des contrôles à l'importation des viandes effectués par
la Commune de Roche et l'assujettissement du recourant à la taxe. Elle a dès
lors maintenu sa position par décision du 3 septembre 1990, après avoir précisé
que les taxes perçues sur la totalité de la viande à destination de la commune
étaient affectées à la couverture des frais relatifs aux contrôles et autres
opérations nécessitées par la post-inspection.
c) Eric
Wenger a déféré cette décision auprès de la Commission communale de recours en
matière d'impôts et de taxes de la Commune de Roche (ci-après, la Commission)
en concluant à l'annulation du bordereau de taxe et à son exonération. La
Municipalité de Roche a estimé cette dernière incompétente en tant que le
recours portait également sur d'autres objets que la taxe et l'a priée de
transmettre le recours au Service vétérinaire cantonal.
d) Après un
échange de vue entre la Commission cantonale de recours en matière d'impôt et
le Conseil d'Etat et la circonscription du litige au seul problème de la taxe,
le dossier a été restitué à la Commission comme objet de sa compétence. Cette
dernière s'est réunie à plusieurs reprises pour examiner le recours. Elle a
finalement communiqué sa décision définitive au recourant par pli du 12 mars
1992 libellé en ces termes :
"Nous avons considéré :
1                Le fait que la Commune est
tenue d'effectuer un contrôle des viandes, qu'elle s'acquitte de cette tâche en
conformité aux divers règlements en la matière, en particulier le règlement
communal sur les tarifs des émoluments d'abattage, et sur l'inspection
sanitaire des viandes approuvé par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 19
juillet 1978.
2                Le fait que le compte du
contrôle des viandes est actuellement déficitaire, c'est-à-dire qu'une partie
des coûts inhérents à ce contrôle n'est pas couverte par les taxes et les
émoluments perçus.
3                Le fait que vous ayez
délibérément retenu des bulletins d'accompagnement, en conséquence de quoi la
Commune s'est vue contrainte de vous taxer de manière forfaitaire.
A votre décharge, nous avons considéré
4                Le fait que les viandes
abattues et contrôlées à Clarens et qui, compte tenu du règlement en vigueur,
sont à nouveau taxées à Roche, constitue de notre point de vue une taxation
redondante, donc superflue.
5                Le fait que le mode de calcul
actuel de ces taxes pose certains problèmes, entre autre du fait que les
assujettis peuvent retenir à leur gré certains bulletins d'accompagnement.
Eu égard aux deux points précédents, il ne
nous appartient pas de proposer des solutions, nous ne pouvons ici, que
suggérer à la Municipalité d'envisager une révision du règlement.
En conséquence, la commission a décidé à
l'unanimité de
rejeter
votre recours."
Cette
décision a été complétée le 18 mars 1992 par l'indication des voie et délai de
recours auprès du Tribunal administratif.
C.                            Eric Wenger a
recouru le 13 avril 1992 contre cette décision en concluant principalement à la
constatation de son non-assujettissement à la taxe d'inspection des viandes et
à l'annulation du bordereau de taxe de Fr. 400.--. Il conclut subsidiairement à
la réforme de la décision attaquée en ce sens que la taxe est calculée sur la
base des bulletins d'accompagnement des viandes remis au préposé au contrôle
des viandes lors des contrôles épisodiques effectués par celui-ci.
D.                            Le Service
Vétérinaire cantonal a versé au dossier ses déterminations en date du 19 juin
1992. Il estime la taxation forfaitaire justifiée dans la mesure où Eric Wenger
n'a pas annoncé les envois de viande et préparations de viande importés sur le
territoire de la commune de Roche en contravention à l'art. 99 de l'Ordonnance
fédérale sur le contrôle des viandes du 11 octobre 1957 (OCV).
Dans ses
observations du 22 mai 1992, la Municipalité de Roche a précisé que le produit
des taxes est affecté dans sa totalité à la couverture des frais relatifs à la
post-inspection des viandes sous la forme de salaires et de frais divers tels
que fournitures et matériel, cours, vacations, frais de port et de téléphone.
Selon ses indications, le temps consacré à l'inspection des viandes se
départage entre le préposé au contrôle des viandes, à raison d'un jour par mois
pour l'inspection et de deux jours par an pour le contrôle de l'abattoir, le
personnel administratif, à raison de deux jours par an pour le contrôle des
bulletins et l'établissement des factures, et le municipal responsable à raison
de deux jours par an comme accompagnant du préposé. Elle a également produit un
extrait des comptes 1989 - 1990 - 1991 qui enregistre pour l'année en cause des
charges d'un montant de Fr. 528.35 sous rubrique "Inspectorat des denrées
alimentaires" et des revenus de Fr. 9'350.-- sous la forme d'émoluments
divers pour le poste "Police sanitaire" et les bulletins
d'accompagnement remis en 1989 par Eric Wenger au préposé au contrôle des
viandes.
E.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 25 août 1992 en présence du recourant et des
représentants de la Municipalité de Roche. Bien que dûment convoqué, le Service
vétérinaire cantonal n'était pas représenté.
Dans le
cadre d'un complément d'instruction, les parties et services intéressés ont
procédé à divers échanges d'écriture, dont le contenu sera repris en droit dans
la mesure utile.
Considère en droit :
_______________
1.                             Le recourant
admet devoir une taxe d'inspection pour la viande achetée directement à des
grossistes lors de son entrée sur la commune de Roche et effectivement
contrôlée par le préposé au contrôle des viandes. En revanche, il conteste son
assujettissement à la taxe d'inspection des viandes au lieu de destination pour
les viandes qu'il abat lui-même aux abattoirs de Clarens. Il voit dans le
prélèvement de cette taxe une double imposition constitutive d'une inégalité de
traitement avec les bouchers disposant d'un local d'abattage conforme sur leur
lieu de travail en raison de la taxe d'inspection des viandes perçue par les
abattoirs de Clarens au moment de l'abattage des viandes qu'il importe.
a) Il n'est
pas contesté que l'abattoir que la Commune de Roche met à disposition du
recourant ne dispose pas de toutes les installations requises par la
législation sur le commerce des denrées alimentaires pour que le recourant
puisse y exercer l'abattage professionnel. A cet effet, Eric Wenger se rend aux
abattoirs de Montreux-Vevey, à Clarens, qui prélèvent une taxe dite d'abattage
(location des locaux et installations d'abattage) ainsi qu'une taxe de 15
centimes par kilo pour l'inspection et le contrôle d'hygiène des animaux
abattus. Lorsqu'Eric Wenger ramène à Roche les bêtes qu'il a abattues pour les
préparer à la vente, la Commune de Roche procède au contrôle des viandes
importées et prélève à raison de cette activité la taxe qui fait l'objet du
présent recours.
b)
L'inspection des viandes au lieu de destination, ou post-inspection, est un
contrôle organisé par les autorités des viandes et des produits carnés importés
dans une commune pour la consommation ou l'utilisation ultérieure (art. 100 al.
1 OCV; ATF 92 I 170, JT 1968 I 126). Elle est postérieure au contrôle ordinaire
des viandes effectué lors de l'abattage et constitue l'une des étapes du
contrôle alimentaire de la viande et des produits carnés au cours de leur
acheminement du producteur au consommateur.
La
législation fédérale n'oblige toutefois pas les cantons et les communes à
pratiquer ce contrôle postérieur des viandes. Cependant, s'ils introduisent
cette obligation, le contrôle au lieu de destination doit être conforme aux
exigences fédérales minimales requises aux art. 100 et ss OCV. Le Canton de
Vaud a fait usage de cette faculté à l'art. 25 de l'arrêté du 30 septembre 1966
sur le contrôle des viandes (ACV; RSV 5.14); cette disposition instaure le
principe de la post-inspection au lieu de destination des produits carnés
importés d'une commune dans une autre, sous réserve de la possibilité d'y
renoncer pour les communes sans abattoir public et sans inspection permanente
ou dans les cas visés à l'art. 27 ACV.
La
post-inspection des viandes importées sur son territoire à laquelle procède la
Commune de Roche est donc conforme au droit fédéral. Elle ne consacre pas une
double taxation constitutive d'une inégalité de traitement dans la mesure où
elle correspond effectivement à un double contrôle sanitaire des viandes au
moment de l'abattage, puis après leur transport au lieu de destination. Le
prélèvement d'une taxe au titre de la post-inspection serait en revanche
illégal dans la mesure où aucun contrôle effectif de la viande importée n'est
effectué (ACE Suter Viandes SA c/ Payerne, du 18 mai 1990; voir également
l'art. 25 al. 3 ACV qui précise que l'examen de la marchandise se fait dans
l'entreprise du destinataire).
c) Reste à
examiner si la taxe qui est prélevée à raison de cette activité repose sur une
base légale suffisante dans la mesure où son assiette est prévue par un
règlement communal adopté par la Municipalité de Roche et approuvé par le
Conseil d'Etat.
Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral sur le droit fiscal cantonal, toute
contribution publique (impôt, taxe, émolument) doit être prévue dans une loi au
sens formel, laquelle ne peut pas accorder une délégation générale au pouvoir
exécutif, mais doit fixer elle-même au moins les conditions et la mesure de
l'impôt (ATF 97 I 202, JT 1972 I 608). Seul le montant de la taxe peut être
laissé à l'appréciation de l'exécutif.
Le Tribunal
fédéral a admis une exception à ce principe pour les émoluments de chancellerie
et pour certaines taxes d'utilisation d'installations publiques, admettant que
l'on peut se montrer moins exigeant chaque fois que le citoyen peut contrôler
la conformité de la taxe aux principes constitutionnels de la couverture des
coûts et de l'équivalence (ATF 112 Ia 39, JT 1987 I 387). Le Tribunal fédéral a
également assoupli l'exigence d'une base légale pour les émoluments à caractère
technique prononcé et en particulier pour les émoluments perçus en matière
d'inspection des viandes au motif qu'il était difficile d'exprimer en règles
générales les éléments à prendre en considération pour la fixation du tarif
(genre d'animaux, nombre des animaux à inspecter, activités diverses des
contrôleurs des viandes, etc), du fait de leur diversité et de leur caractère
très technique (ATF 99 Ia 697, résumé dans JT 1975 I 604). Il a considéré que
l'art. 8 al. 1 de la loi fédérale sur le commerce des denrées alimentaires
(LCDA; RS 817.0) constituait une base légale au plan fédéral pour le
prélèvement de taxes pour le contrôle de l'inspection des viandes, que bon
nombre de cantons connaissaient une réglementation infra-légale et que les
dispositions cantonales d'application étaient soumises à l'approbation du
Conseil fédéral.
Dans le cas
particulier, le prélèvement par la Commune de Roche d'un émolument d'inspection
des viandes et préparations de viande importées sur son territoire est organisé
à l'art. 4 du règlement sur les tarifs des émoluments d'abattage et
d'inspection sanitaire des viandes approuvé par le Conseil d'Etat le 19 juillet
1978. Sans doute, la loi vaudoise d'exécution de la loi et des ordonnances
fédérales sur le commerce des denrées alimentaires du 16 novembre 1909, pas
plus que l'arrêté cantonal sur le contrôle des viandes, ne prévoient le
prélèvement d'une telle taxe. La difficulté d'exprimer en règles générales les
éléments à prendre en considération et le caractère technique prononcé des
émoluments perçus permettent une telle manière de faire conformément à l'ATF 99
Ia 697 précité, dont on ne voit pas ce qui empêcherait sa transposition au
niveau cantonal l'approbation du Conseil d'Etat étant requise.
d) Dès lors
que le recourant ne conteste pas importer de la viande abattue sur la commune
de Roche et qu'il ne remplit aucune des exceptions prévues aux art. 103 OCV et
27 ACV, son assujettissement à la taxe de post-inspection des viandes doit être
confirmé.
2.                             Le recourant
conteste à titre subsidiaire la taxation forfaitaire dont il a fait l'objet et
demande à être taxé sur la base des bulletins d'accompagnement des viandes
remis au préposé au contrôle des viandes lors des contrôles épisodiques
effectués par celui-ci. Il a d'ailleurs produit les bulletins d'accompagnement
pour la période en cause dans le cadre de l'instruction du recours qui
permettraient selon lui à l'autorité de le taxer sur une base objective.
L'autorité intimée a toutefois refusé de taxer le recourant sur cette base
faute pour elle d'avoir la preuve que l'entier des bulletins lui avait été
remis.
a) L'art. 25
ACV, on l'a vu, organise sur le plan cantonal la post-inspection au lieu de
destination en instituant à la charge des bouchers et des commerçants en viande
et en préparations de viande une obligation générale d'annoncer tout envoi de
viande et préparation de viande dès leur entrée sur le territoire communal au
service de contrôle de l'inspection des viandes de la commune (al. 1), avec un
examen de la marchandise et un contrôle des certificats d'inspection ou des
bulletins d'accompagnement dans l'entreprise du destinataire (al. 2). La loi
cantonale habilite toutefois les communes à désigner des postes de contrôle
spéciaux où les importateurs peuvent présenter toutes les viandes et
préparations de viande importées sur la commune (al. 3). Enfin, les communes
peuvent renoncer à la post-inspection des viandes au lieu de destination,
notamment par l'octroi d'un permis d'importation renouvelable aux commerçants
en viande et en préparations de viande qui en réunissent les conditions
d'octroi (art. 103 OCV et 27 ACV).
b) Dans le
cas particulier, la Municipalité de Roche n'a pas désigné de postes de contrôle
spéciaux où le recourant serait habilité à présenter toutes les viandes ou
préparations de viandes qu'il importe. De même, Eric Wenger n'est pas titulaire
d'un permis d'importation qui le dispenserait de la post-inspection, même si la
Municipalité de Roche ne s'est pas d'emblée opposée à cette solution pour
autant qu'il en remplisse les conditions d'octroi. Cette question reste
toutefois sans influence sur la taxe pour l'année 1989, l'octroi d'un tel
permis avec effet rétroactif n'étant guère concevable. Lors de la période en
cause, le recourant était donc soumis à l'obligation générale d'annoncer les
envois de viande et de préparation de viande dès leur entrée sur la commune de
Roche conformément aux art. 99 OCV et 25 al. 1 et 2 ACV.
La
Municipalité de Roche admet toutefois pratiquer un système de taxe forfaitaire
à l'ensemble des commerçants en viandes de la Commune dans la mesure où la
majorité d'entre eux n'annonce pas spontanément au préposé au contrôle des
viandes les envois de viandes et préparation de viandes importés dans la
commune contrairement à l'obligation qui leur est faite.
c) Le
"contrôle de l'inspection" au sens de l'art. 100 OCV consiste à
vérifier l'état des envois de viandes et de préparations de viande au moment de
leur introduction dans une commune. Il fait partie intégrante du contrôle des
denrées alimentaires et doit être conçu comme un "examen des viandes et
charcuteries" au sens de l'art. 7 al. 7 LCDA (voir Commentaire de
l'Ordonnance sur le contrôle des viandes des 11 octobre 1957 et 26 mai 1959, ad
art. 100 OCV, p. 154). Un contrôle qui se limiterait à l'examen des certificats
d'inspection et des bulletins d'accompagnement va donc à l'encontre du but de
police sanitaire de la post-inspection et de la taxe qui en découle (ACE Suter
Viandes SA c/ Payerne, déjà cité). En tant qu'il frappe des envois de viandes
et préparations de viande qui n'ont fait l'objet d'aucun contrôle sanitaire, le
système de la taxe forfaitaire pratiqué par la Commune de Roche contrevient à
la nature de la taxe qui ne se conçoit que comme un moyen de couvrir les frais
liés au contrôle des viandes. Le défaut d'annonce spontanée et le fait que
certaines viandes aient été mises sur le marché sans avoir au préalable été
contrôlées ne sauraient justifier le prélèvement d'une taxe forfaitaire; les
contraventions aux obligations imposées par la loi sont sanctionnées par les
dispositions pénales prévues aussi bien par l'OCV (art. 117) que par l'ACV
(art. 53) et ne relèvent pas de la compétence du tribunal.
Contraire à
la nature même de la taxe et au règlement communal du 19 juillet 1978, le
système de taxe forfaitaire mis en oeuvre par la Commune de Roche doit être
prohibé. Il convient en conséquence d'annuler le bordereau de contribution pour
l'année 1989 et de renvoyer le dossier à la Commune de Roche pour nouvelle
décision; elle taxera le recourant pour les viandes et préparations de viande
effectivement contrôlées par le préposé au contrôle des viandes durant cette
période, sur la base des certificats d'inspection et des bulletins
d'accompagnement qui lui ont été remis lors de ces contrôles.
3.                             Les
considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours formé
par Eric Wenger. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument réduit de
Fr. 250.-- doit être mis à la charge du recourant; cette somme sera imputée sur
l'avance de frais que ce dernier a versée en procédure, le solde lui étant
restitué par Fr. 250.--. Eric Wenger a conclu à l'allocation de dépens en
raison des frais occasionnés par la procédure de recours. Vu l'issue de ce
dernier et le fait que l'intéressé a contribué par le défaut d'annonce
spontanée des viandes importées à la décision attaquée, il ne se justifie pas
de lui allouer de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                 Le recours est
partiellement admis.
II.                La décision de la
Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes du 12 mars 1992
est annulée, de même que le bordereau de taxe du 13 décembre 1989. Le dossier
lui est renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.               Un émolument de Fr.
250.-- est mis à la charge du recourant Eric Wenger.
IV.               Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 26 mars 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                       Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant Eric Wenger, à Roche,
sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à 1852
Roche, sous pli recommandé;
- à la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la Commune de Roche, sous pli recommandé;
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur;
- au Service vétérinaire cantonal.
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral, dans les trente jours dès
sa notification (art. 97 ss OJF).