vd_omni · GE.1999.0102 · 2000-05-31 · fr

c/DIRE | Violation caractérisée du droit d'être entendu, garanti de manière spécifique ici par l'art. 136 LNo; guérison du vice admise ici à titre exceptionnel, les faits n'étant pas contestés, le TA disposant de plus d'un plein pouvoir d'appréciation de la peine.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.05.2000 GE.1999.0102

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 mai 2000
sur le recours interjeté par
A.________
,
à ********, dont le conseil est l'avocat Henri Baudraz, à Lausanne
contre
la décision rendue le 5 août 1999 par le chef
du
Département des institutions et des relations extérieures
(ci-après :
DIRE; suspension de l'intéressé dans son activité de notaire pour une durée de
deux mois).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Antoine Rochat et M. Edmond C. de Braun,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________, né en 1951,
détient une patente de notaire pour le district de Morges depuis 1981.
Dans le cadre d'une
procédure antérieure, la Chambre des notaires (ci-après : CNO) a prononcé
contre lui, le 16 mai 1995, une amende disciplinaire d'un montant de 10'000
fr., soit le maximum de sa compétence.
B.                    Lors d'une inspection
ordinaire effectuée le 5 mai 1998 par un membre de la Chambre des notaires
accompagné d'un expert comptable, il a été constaté l'existence d'irrégularités
concernant des fonds confiés au notaire précité par ses clients. La CNO a alors
décidé d'ouvrir une enquête disciplinaire contre l'intéressé, confiée à un
autre membre de la chambre (décision du 14 mai, notifiée le 8 juillet 1998 au notaire
A.________).
Le rapport de
l'enquêteur du 16 décembre 1998, auquel était joint celui de l'expert comptable
qui lui avait été adjoint, ont été notifiés au notaire A.________ le 21
décembre 1998. Dans sa détermination du 9 février 1999, A.________ a admis les
faits qui lui sont reprochés.
C.                    a) De 1995 à 1997, le
notaire A.________ a opéré des placements avec les fonds confiés par ses
clients sur son compte hypothécaire privé auprès de la B.________ devenue
C.________ SA.
Ces placements
n'étaient fondés ni sur des instructions écrites, ni sur mandat exprès des
clients. Le notaire A.________ a mis en place ce procédé dès juillet 1995. La
durée de ces placements sur son compte privé hypothécaire a varié de deux à
vingt-trois mois.
A la date de l'inspection
effectuée le 5 avril 1998, le notaire A.________ n'avait pas crédité en faveur
de ses clients les intérêts qu'il prétendait leur servir. Ce n'est que le
lendemain, soit le 6 mai 1998, qu'il a établi une première attestation
d'intérêts.
b) Par ailleurs, le
notaire A.________ a conservé durablement, pour une période variant de deux à
sept mois, sur son compte bancaire "Fonds de clients" des montants
supérieurs à 100'000 fr. confiés par ses clients. Il n'a pas placé ces montants
en banque sur un compte individualisé au nom du client ou sur le compte spécial
de l'Association des notaires vaudois prévu à cet effet.
c) On reviendra
ci-après plus en détail sur les griefs formulés à l'encontre de l'intéressé.
D.                    Dans sa détermination du
9 février 1999 précitée, le notaire A.________ a encore estimé à 21'000 fr. le
revenu provenant de ces placements illicites; le 4 mars 1999, il a annoncé à la
CNO avoir versé à D.________ le montant de 21'000 fr.
E.                    Poursuivant son enquête
sur la base du rapport précité, la CNO a entendu le notaire A.________,
accompagné de son avocat Henri Baudraz, le 16 juin 1999. Ce dernier a conclu à
ce que la chambre prononce une sanction dans sa compétence. A l'issue de cette
audition, la chambre a toutefois retenu qu'une peine excédant sa compétence
devait être prononcée, de sorte que le dossier devait être transmis au Conseil
d'Etat (art. 135 al. 1 de la loi du 10 décembre 1956 sur le notariat; ci-après
: LNo).
F.                     Cependant, compte tenu
de la jurisprudence la plus récente du Tribunal fédéral, qui qualifie le litige
relatif aux mesures de suspension ou de retrait de l'autorisation de pratiquer
une profession libérale de contestation sur un droit ou une obligation de
nature civile, au sens de l'art. 6 § 1 CDEH (ATF 123 I 87), litige qui doit dès
lors pouvoir être soumis à une autorité judiciaire avec un plein pouvoir
d'examen, le Conseil d'Etat a décidé, dans sa séance du 30 juin 1999, de
déléguer sa compétence au DIRE pour statuer sur la suspension de notaire
A.________. Cette manière de faire avait pour conséquence en effet d'ouvrir la
voie du recours au Tribunal administratif, conformément à la clause générale de
l'art. 4 al. 1 LJPA (à défaut de délégation, la décision du Conseil d'Etat
aurait pu faire l'objet uniquement d'un recours de droit public : art. 4 al. 2
LJPA, qui exclut expressément le recours au Tribunal administratif contre les
décisions du Conseil d'Etat).
Le recours de droit
public formé par A.________ le 27 août 1999 contre cette décision du Conseil
d'Etat a été rejeté par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 14 décembre
suivant.
Dans
sa séance du 4 août 1999, le Conseil d'Etat - anticipant quelque peu la
décision dont il sera question ci-dessous (lit. G) - a désigné le notaire
Claude Paquier comme suppléant pour la durée de la suspension du notaire
A.________.
G.                    Le
5 août 1999 le DIRE, statuant sur la base de la délégation précitée, a constaté
que le notaire A.________ avait violé les art. 9, 29 et 63 LNo; il a en
conséquence ordonné la suspension de ce dernier pour une durée de deux mois, à
compter du 10 août 1999 (il a encore ordonné la publication de cette mesure
dans la Feuille des Avis Officiels du canton de Vaud et mis à la charge de
l'intéressé les frais d'enquête, arrêtés à 2'500 fr.).
C'est cette décision
que A.________ a entreprise auprès du Tribunal administratif par acte de
recours du 6 août 1999, soit en temps utile, déposé par l'intermédiaire de son
conseil Henri Baudraz; il conclut avec dépens à la nullité, respectivement à
l'annulation de la décision attaquée (dans le souci d'être complet, on
signalera qu'il avait également recouru au Tribunal administratif contre la
décision du Conseil d'Etat déléguant sa compétence au DIRE, ce pourvoi étant
toutefois retiré par la suite; voir à ce propos la décision de classement du 9
septembre 1999).
A la demande du
recourant, le juge instructeur a au demeurant accordé l'effet suspensif au
recours; dans sa correspondance du 8 septembre 1999, le Département s'est
rallié à la solution du maintien de l'effet suspensif.
Les parties ont
complété leurs moyens sur les aspects formels du dossier dans deux écritures du
28 février 2000.
H.                    Le recourant a encore
déposé un mémoire portant sur les questions de fond, en date du 6 avril 2000; à
cette occasion, il a complété ses conclusions, en y adjoignant des conclusions
subsidiaires, prises à nouveau avec dépens; il demande à ce que la décision de
suspension de la patente soit révoquée, la sanction à prononcer n'excédant pas
l'amende et, plus subsidiairement, à la réduction de la durée de la suspension,
celle-ci ne faisant l'objet d'aucune publication.
Le département s'est
déterminé pour sa part sur les questions de fond dans une écriture du 20 avril
2000.
I.                      Le Tribunal
administratif a tenu audience le 10 mai 2000, en présence du recourant et de
son conseil, ainsi que de représentants du département. Il a en outre entendu
l'expert mandaté par la Chambre des notaires, E.________, ainsi que
M. F.________, Préfet du district de Morges, Mes G.________ et H.________,
notaires, en qualité de témoins.
E.________ a produit à
cette occasion une pièce tirée de la comptabilité du recourant, à savoir un
document intitulé "balance au 22 avril 1998". On note dans celui-ci
la présence d'un poste "I.________ "ANV", d'un montant de 593'760.27
fr. Ce document atteste donc que le notaire recourant, dans certains cas tout
au moins, faisait usage du compte de l'Association des notaires vaudois, comme
le prévoit l'art. 63 al. 2 LNo. Lors de l'audience, le notaire H.________ a par
ailleurs précisé qu'il avait également utilisé l'autre alternative ouverte par
l'art. 63 al. 2, 2ème phrase LNo, consistant à ouvrir un compte bancaire, au
nom du notaire "rubrique client" (à savoir, un compte, au nom du
notaire, mais comportant en référence le nom du client concerné); selon
celui-ci, cette solution n'a soulevé aucune difficulté pratique. Cette
affirmation, qui correspond d'ailleurs à l'expérience de l'assesseur spécialisé
du tribunal, apparaît au demeurant pleinement convaincante, contrairement à
l'allégation du recourant, qui se demandait même si cette solution était
réellement admise par les banques.
Par ailleurs, le
recourant a fourni quelques explications au sujet des montants extournés du
compte "fonds de clients" sur son compte hypothécaire privé.
S'agissant tout d'abord des cas J.________ et K.________ (v. aussi affaire
L.________), il s'agissait de bons clients de l'étude, auxquels il avait
proposé cette solution, afin de les faire bénéficier des taux d'intérêts
supérieurs bonifiés sur ledit compte hypothécaire; au demeurant, il s'était
engagé à leur décompter un intérêt de l'ordre de 3%, alors que le taux
hypothécaire s'élevait à 4,5% environ. En d'autres termes, il ménageait en sa
faveur une marge d'intérêts. S'agissant par ailleurs des autres cas, il a admis
avoir procédé de la sorte afin de bénéficier, lui-même, d'économies d'intérêts
sur son compte hypothécaire; il n'entendait pas décompter un intérêt
correspondant ou réduit en faveur de ses clients et il ne l'a d'ailleurs pas
fait, même après le contrôle.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant soulève en
premier lieu un moyen relatif à la violation des règles sur la récusation. Il
expose en effet que M. Claude Ruey, chef du DIRE, préside en cette qualité la
Chambre des notaires; par la suite, en raison même de la délégation arrêtée en
sa faveur par le Conseil d'Etat, c'est lui-même qui a prononcé la suspension du
notaire recourant. Il en découle ainsi que le chef du DIRE cumulait sa charge
de président de l'autorité de préavis et celle d'autorité de décision. Dans son
mémoire du 6 avril 2000 (p. 12), le recourant va même jusqu'à mettre en doute
l'impartialité de l'ensemble du Conseil d'Etat, pour lui avoir, par avance,
désigné un notaire suppléant.
a) A titre
préliminaire, il faut relever que les exigences de récusation ne sont pas
identiques, même si elles sont similaires, s'agissant d'une autorité judiciaire
ou au contraire d'une autorité exécutive (en particulier, les art. 6 § 1 CEDH
et 58 aCst, respectivement 30 al. 1 nCst ne concernent en effet que les autorités
judiciaires). Dans le premier cas, la faculté pour une partie de demander la
récusation d'un juge dans certaines conditions tend à protéger le droit garanti
par les règles constitutionnelles précitées à toute personne de voir sa cause
jugée par un tribunal indépendant et impartial. Ces dispositions visent à
empêcher que des circonstances étrangères au procès ne puissent avoir sur le
jugement un effet inadmissible en faveur ou en défaveur d'une partie. Selon la
jurisprudence, il y a prévention au sens indiqué ci-dessus lorsque certaines
circonstances sont de nature à faire naître le doute sur l'impartialité du
juge; ces circonstances peuvent consister en un comportement subjectif
déterminé de celui-ci, ou au contraire en certains faits objectifs de fonctionnement
ou d'organisation. Dans les deux cas une apparence de prévention ou de
partialité suffit, mais il faut que le doute apparaisse objectivement fondé
(sur tous ces points, v. ATF 116 Ia 485 = JT 1992 I 116, cons. 2 b, et les
références citées). Pour l'autorité exécutive, ces exigences découlent de
l'art. 4 aCst, respectivement 29 al. 1 nCst. En substance, l'on peut retenir en
première analyse que ces règles sont plus souples pour l'ordre exécutif que
pour l'ordre judiciaire (dans ce sens voir ATF 125 I 217 s. cons. 8a); l'arrêt
précité préconise au demeurant une appréciation spécifique de chaque situation
particulière.
Il complète la
jurisprudence récente rendue à ce propos par le Tribunal fédéral (v. entre
autres ATF 125 I 119, spéc. cons. 3 b-e; 122 II 471, qui concernait l'autorité
indépendante de plainte en matière de radio-télévision; 121 I 252; 107 Ia 135),
qui insiste sur les différences quant aux exigences d'impartialité et
d'indépendance découlant des règles constitutionnelles à l'égard des autorités
judiciaires d'une part, des autorités exécutives et administratives, d'autre
part. L'art. 4 aCst n'impose pas l'indépendance comme maxime d'organisation des
secondes; pour ces dernières, la répartition des fonctions et l'organisation
choisies par le législateur compétent font partie des critères dont il importe
de tenir compte pour apprécier si les membres de l'autorité satisfont, dans un
cas concret, à la garantie d'impartialité (ATF 125 II 119 précité, spéc. p.
124).
b) S'agissant de
situations voisines, soit de procédures disciplinaires, le Tribunal fédéral a
eu l'occasion de poser quelques principes en matière de récusation.
aa) Dans un premier
cas (ATF 125 I précité), le Tribunal fédéral avait à connaître d'un
avertissement prononcé par le Rectorat de l'Université de Neuchâtel à
l'encontre d'un chef de service de cette haute école; or, avant même cette
décision, le recteur s'était adressé au Département de l'instruction publique
en invoquant divers problèmes relatifs à l'intéressé et le fait que les
relations de confiance avec ce dernier étaient rompues, vraisemblablement de
manière définitive. L'arrêt n'a pas vu en cela une circonstance susceptible de
justifier la récusation des membres du rectorat, au motif que la lettre
adressée au département de tutelle de l'Université constituait une prise de
position entrant dans les attributions ordinaires de cette autorité, telles
qu'arrêtées par le législateur lui-même (cons. 3 g, p. 125 s).
Dans une autre espèce
(ATF 120 Ia 182), le Tribunal fédéral était saisi par un fonctionnaire des
poursuites, soumis de ce fait à la surveillance d'une commission du Tribunal
cantonal d'Obwald. Cette dernière avait dans un premier temps autorisé
l'ouverture d'une procédure pénale contre lui; elle a été amenée ensuite à
statuer sur l'opportunité de le soumettre en outre à une procédure
disciplinaire. L'intéressé avait fait valoir dans ce cadre les règles relatives
à la récusation, mais sans succès. Pour parvenir à cette conclusion, le
Tribunal fédéral a retenu que l'autorité cantonale avait à résoudre, dans ses
interventions successives, des questions de nature fondamentalement différente.
Dans la première, elle devait vérifier exclusivement s'il existait des soupçons
suffisants pour justifier l'ouverture d'une procédure pénale; elle n'avait donc
pas à se prononcer sur la culpabilité de l'intéressé. S'agissant de l'ouverture
de la procédure disciplinaire, elle devait se préoccuper plutôt de la bonne
marche du service et du respect par l'intéressé des devoirs de sa charge (même
arrêt, p. 188 s.).
bb) Dans un arrêt du 2
juin 1989 (RDAF 1989, 358), le Tribunal fédéral avait eu à connaître d'une
procédure disciplinaire concernant un notaire genevois. Le procureur général du
canton de Genève avait ouvert une information pénale, dans le cadre de laquelle
le notaire A. a été inculpé, le 28 mai 1986, de faux dans les titres; le 27
février précédent, le procureur général avait transmis à la Commission de
surveillance des notaires de ce canton diverses pièces, afin que celle-ci détermine
si le notaire concerné avait commis une violation des devoirs de sa charge, ce
qui avait entraîné l'ouverture d'une procédure disciplinaire à son encontre.
Constatant le double rôle du procureur général dans le cas d'espèce, savoir
celui de dénonciateur sur le plan pénal, puis de membre - actif au demeurant -
de l'autorité de surveillance, le Tribunal fédéral a considéré que les
conditions étaient remplies en l'espèce pour que le recourant ait des doutes
quant à l'objectivité et l'indépendance du procureur général, ce qui devait
conduire à sa récusation au sein de la commission précitée. L'arrêt retient
encore incidemment que la Commission de surveillance des notaires ne saurait en
l'occurrence être considérée simplement comme un organe de préavis, mais bien
comme l'organe d'instruction du Conseil d'Etat genevois; à ce titre, elle est
soumise aux mêmes obligations d'impartialité que lui.
cc) Le Tribunal
fédéral a ensuite retenu une solution semblable dans un arrêt ultérieur, rendu
en matière de surveillance des avocats, en l'occurrence dans le canton de
Glaris. Dans l'espèce citée (ZBl 1999, 74), la présidente du Tribunal cantonal
avait dénoncé à l'autorité de surveillance des avocats une violation par
l'avocat A. des obligations de sa charge. Peu après, la Commission de
surveillance des avocats, dans une correspondance signée par le juge précité,
qui présidait cette commission également, a décidé l'ouverture d'une enquête
disciplinaire contre cet avocat. Là aussi, le Tribunal fédéral a retenu que le
juge intimé ne pouvait assumer à la fois le rôle de dénonciateur et de membre
de l'autorité de surveillance chargé d'examiner la plainte et, partant, qu'il
aurait dû se récuser (voir encore pour un autre exemple similaire, dans lequel
le Tribunal fédéral n'a pas retenu une obligation de récusation ATF 120 Ia
184).
Cet arrêt (ZBl 1999,
74 cons. 2c) a en outre introduit quelques nuances. Selon ces dernières, la
situation jugée se distingue, même si elle s'en rapproche, de celle dans
laquelle la procédure disciplinaire est engagée, non pas à la suite d'une
dénonciation d'un tiers, mais d'office par l'autorité de surveillance, voire
par l'autorité de décision (statuant sans l'intervention préalable d'une
autorité de préavis) elle-même. Dans ces derniers cas de figure en effet, il
n'y aurait pas lieu, selon le Tribunal fédéral, à récusation.
b) Dans le cas
d'espèce, le problème ne concerne pas la première phase de la procédure
disciplinaire; autrement dit, il n'a pas trait à l'intervention du dénonciateur
au sein de la CNO. Au demeurant, les nuances apportées par la jurisprudence du
Tribunal fédéral permettent d'admettre que ni le notaire M.________, ni son
confrère N.________, n'avaient d'obligation de se récuser - cela n'a d'ailleurs
pas été demandé par le recourant -, quand bien même les observations du premier
lors d'une inspection ordinaire avaient déclenché l'enquête et que les
constatations du second avaient convaincu la CNO de poursuivre la procédure. Le
moyen soulevé se rapporte bien plutôt à la phase finale de celle-ci; le chef du
DIRE a en effet siégé au sein de l'organe d'instruction (selon la formulation
de l'arrêt paru à la RDAF 1989, 358) et de préavis, puis il a statué lui-même,
seul, sur la base du pouvoir de décision que lui a délégué le Conseil d'Etat.
Le législateur a voulu
confier à deux autorités distinctes, la CNO, d'une part, le Conseil d'Etat,
d'autre part, la tâche de procéder à l'instruction des cas disciplinaires et de
sanctionner les infractions mineures, respectivement celle de prononcer les
sanctions les plus importantes. Il a donc voulu assurer une certaine
indépendance, s'agissant des cas graves, entre deux autorités successives; il
ne pouvait lui échapper non plus que le chef du DIRE était amené, dans le cours
normal des choses à siéger, au sein de l'une et l'autre autorité. Ainsi, si le
Conseil d'Etat avait dû statuer, le chef du DIRE n'aurait sans doute pas eu
l'obligation de se récuser malgré sa participation au processus de décision
antérieur au sein de la Chambre des notaires.
Dans le cas présent,
la situation est quelque peu différente et la difficulté plus pointue, dans la
mesure où le Conseil d'Etat - dans sa décision du 30 juin 1999 - s'est écarté
du régime voulu par le législateur en déléguant son pouvoir de décision au Chef
du DIRE, soit à celui qui, parmi ses membres, avait déjà siégé au sein de la
Chambre de notaires. Cette formule tend à tout le moins à réduire
l'indépendance initialement souhaitée entre les autorités de préavis,
respectivement de décision; à vrai dire, le législateur vaudois, par le passé
dans des situations analogues (art. 13 al. 2 et 191 de la loi du 29 mai 1985
sur la santé publique, s'agissant des rôles respectifs du Conseil de santé et
du département en matière de discipline des professions de la santé; v. aussi
art. 43 à 44 ter de la loi du 22 novembre 1944 sur le barreau, laquelle prévoit
un régime qui s'apparente plutôt à celui de l'ancienne teneur de la LNo; le
Tribunal cantonal, lorsqu'il statue en ce domaine, a cependant pour pratique de
siéger dans une composition comportant l'ensemble des juges cantonaux, sauf
ceux qui sont membres de la Chambre des avocats; v. de même art. 68 et 69 de la
loi du 20 mai 1957 sur la profession d'agent d'affaires breveté) et aujourd'hui
avec l'adoption de la novelle du 2 novembre 1999, modifiant la LNo (dans le
même sens que celui expérimenté en l'espèce; FAO 1999, 4671), entrée en vigueur
au 14 janvier 2000, n'en a pas moins retenu à plusieurs reprises que cette
solution est suffisante au regard de la garantie d'impartialité découlant de
l'art. 4 aCst et 29 al. 1 nCst.
Comme on l'a vu
ci-dessus, l'art. 4 aCst n'impose pas l'indépendance comme maxime
d'organisation des autorités administratives, fussent-elles chargées de
pouvoirs de nature disciplinaire. S'agissant de ces autorités, le législateur
dispose d'un pouvoir étendu dans la répartition de leurs fonctions respectives
et de leur organisation. Le juge doit respecter les choix du pouvoir
législatif, sauf si la solution retenue apparaît dépourvue de sens. En d'autres
termes et sous réserve de cas très particuliers, il ne saurait conclure à une
violation de la garantie d'impartialité sur la seule base objective d'une
organisation des instances - conforme à la loi, mais - inadéquate; les motifs
de nature subjective sont bien évidemment réservés.
S'agissant de la
solution retenue par le législateur vaudois, elle n'apparaît bien évidemment
pas comme étant la seule possible, ni offrir une réponse idéale au problème
posé. A titre d'exemple, on pourrait imaginer que la compétence de décision
appartienne à la CNO elle-même, son prononcé étant ensuite susceptible d'un
recours direct au Tribunal administratif. Cependant, le législateur a pu
souhaiter que l'organe précité, de nature professionnelle, ne statue pas sans
contrôle, notamment dans les cas présentant une certaine gravité; il était
ainsi compréhensible de prévoir un processus dans lequel le préavis de
l'autorité composée de collègues du poursuivi serait soumis ensuite à un
réexamen complet de l'autorité exécutive, soit auparavant le Conseil d'Etat.
Même si la solution consistant à confier cette compétence au chef du
département chargé de la surveillance notariale peut, à cet égard, présenter
des garanties inférieures, elle offre néanmoins une possibilité de contrôle.
Cela étant, le tribunal ne saurait écarter la solution retenue par le
législateur comme étant dépourvue de sens.
Au-delà de cet aspect
objectif, on ne voit pas au dossier d'éléments subjectifs, dont on pourrait
inférer que le chef du département avait, sur la base d'éléments étrangers au
dossier, préjugé l'issue de la présente cause. Il en découle que la requête de
récusation, dirigée contre le chef du département ne peut qu'être écartée (dans
cette mesure, la demande de récusation concernant les autres membres du Conseil
d'Etat devient sans objet).
3.                     La décision attaquée du
DIRE est également critiquée sous l'angle de la garantie du droit d'être
entendu (art. 4 aCst, respectivement 29 al. 2 nCst; on doit cependant retenir
ici l'application des règles qui étaient en vigueur au moment de la décision
attaquée pour s'assurer de la correction de cette dernière au plan procédural);
outre la règle constitutionnelle précitée, il faut tenir compte au premier chef
des règles du droit cantonal qui aménagent concrètement ce droit.
a) S'agissant des
garanties minimales découlant du droit constitutionnel fédéral, il faut
rappeler que le droit d'être entendu a été reconnu non seulement en droit civil
et en droit pénal, mais également, il est vrai plus récemment, en matière
administrative. En particulier, l'administré doit avoir l'occasion de se
déterminer avant que l'autorité ne prenne à son égard une décision susceptible
de porter atteinte à sa situation juridique, cela sous réserve d'exceptions
(urgence, notamment) qui sont sans intérêt ici. La jurisprudence en a déduit
que cette garantie ne peut pas être invoquée devant une instance de simple
préavis ou de proposition (ATF 116 Ib 260; 105 Ia 271, cons. 3). En revanche,
l'intéressé doit pouvoir s'exprimer sur le contenu de préavis devant l'autorité
de décision à laquelle ils sont destinés (Pierre Moor, Droit administratif II
187); un tel document ne saurait en effet être considéré comme une pièce de
nature interne, mais au contraire comme un élément du dossier, lequel résume
fréquemment le résultat de l'administration des preuves (sur la portée de la
garantie du droit de consulter le dossier : voire ATF 115 V 303).
b) Selon l'art. 135
al. 1 LNo, lorsque la chambre estime qu'il y a lieu de prononcer une peine
excédant sa compétence, elle transmet le dossier au Conseil d'Etat, avec son
préavis; les parties sont avisées. Une fois saisi, le Conseil d'Etat peut,
d'office ou sur réquisition, procéder ou faire procéder à un complément
d'enquête (art. 136 al. 1); dans cette phase de la procédure, l'art. 132 al. 2,
qui régit notamment les offres de preuves et l'administration de celles-ci,
ainsi que le droit de déposer des écritures, est applicable par analogie, (136
al. 2), étant précisé encore que le préavis de la chambre ne lie pas le Conseil
d'Etat (al. 3). En revanche, la tenue d'une audience par le Conseil d'Etat
n'est pas prévue (il n'y a pas de renvoi de l'art. 136 al. 2 à l'art. 134 al. 1
et 2)
L'ordonnancement de la
procédure confirme la volonté du législateur de séparer - dans ce type
d'hypothèse - la phase de l'instruction de la phase de décision par le Conseil
d'Etat; ce dernier doit ainsi offrir au notaire concerné la faculté de se
déterminer sur le préavis de la CNO et de présenter de nouvelles offres de
preuve (le renvoi de l'art. 136 al. 2 à l'art. 132 al. 2 LNo est très clair à
ce sujet). Au demeurant cette solution du droit cantonal, qui coïncide en outre
avec les exigences découlant de la jurisprudence rendue à propos de la garantie
constitutionnelle du droit d'être entendu, s'inscrit dans la logique de la
succession des instances prévues par la législation vaudoise sur le notariat.
c) Dans le cas
d'espèce, il est constant que le préavis de la CNO est daté du 26 juillet 1999
et que ce dernier, qui proposait une mesure excédant sa compétence,  n'a pas
été porté à la connaissance du recourant. De surcroît le département, auquel
avait été déléguée la tâche de statuer, n'a pas donné l'occasion au recourant
de se déterminer, voire d'offrir de nouvelles preuves, conformément à l'art.
132 al. 2 LNo. Ce faisant, force est de constater que le département a violé
les règles précitées, lesquelles concrétisent en droit cantonal la garantie
constitutionnelle du droit d'être entendu.
d) On peut se demander
encore si cette violation est susceptible d'être guérie en l'occurrence, dans
la mesure où, s'agissant d'une contestation sur un droit ou une obligation de
nature civile, le Tribunal administratif dispose d'un plein pouvoir d'examen;
en d'autres termes, l'autorité de céans n'est pas liée - sous réserve de
l'interdiction de la reformatio in peius - par l'appréciation de la sanction
qui résulte de la décision attaquée, mais doit au contraire se forger elle-même
son opinion sur la sanction adéquate à retenir.
La jurisprudence admet
en effet que l'art. 36 LJPA confère au tribunal, en matière de droit pénal
administratif, le rôle d'une juridiction d'appel; dans ce cadre, sa tâche
consiste à revoir librement (art. 53 al. 2 de la loi sur les sentences
municipales, par analogie) la cause en fait et en droit, qu'il s'agisse du
principe ou de la quotité de la peine. Une telle solution est seule compatible
avec l'art. 6 CEDH (ATF 115 Ia 406). En effet, si la décision contestée devant
le tribunal n'était examinée que sous l'angle de l'abus ou de l'excès du
pouvoir d'appréciation, le principe de l'égalité des parties, garanti par
l'art. 6 § 1 CEDH, ne serait plus respecté (TA, arrêt du 19 octobre 1992, FI
92/0013, consid. 2 c; dans le même sens, arrêt du 10 juin 1996, 96/0030,
consid. 2). Les précédents cités ont trait, il est vrai, à la matière pénale.
Les exigences découlant du principe de l'égalité des parties, si elles sont
accrues dans le domaine pénal, ne sauraient pour autant être ignorées
s'agissant de contestations sur des droits ou obligations de caractère civil.
En d'autres termes, les considérations qui précèdent valent également ici, ce
d'autant que le domaine disciplinaire, s'il relève de la matière civile, n'en
présente pas moins certains aspects qui le rapproche de la juridiction pénale.
S'agissant de la
possibilité de guérir le vice lié à une violation du droit d'être entendu, la
jurisprudence est à cet égard fluctuante, certains arrêts admettant que le vice
puisse être guéri par devant l'autorité de recours (voir à ce propos ATF 111 Ia
274; il s'agissait d'un prononcé rendu en matière disciplinaire, mais la
sanction était bénigne puisqu'elle portait sur une amende de 50 fr.), alors que
d'autres arrêts sont beaucoup plus réticents (voir à ce propos ATF 105 Ia 197;
la guérison du vice par l'instance supérieure revient à priver la partie, dans
une certaine mesure tout au moins, du bénéfice des instances successives).
La violation du droit
d'être entendu mise en évidence ci-dessus apparaît manifeste. En d'autres
circonstances, le tribunal n'aurait sans doute guère hésité à annuler la
décision attaquée afin que le recourant puisse bénéficier utilement de la
garantie de son droit d'être entendu. Le cas d'espèce apparaît toutefois sous
un jour particulier, puisque aussi bien l'intéressé ne conteste nullement les
faits et qu'il s'en prend exclusivement à la nature, subsidiairement à la
quotité de la sanction; quant au département, il ne semble pas enclin à revenir
sur la position qu'il a exprimée dans la décision attaquée, de sorte qu'un renvoi
ne paraît guère présenter d'utilité sinon sur un plan purement formel. Le
tribunal renonce en conséquence à une annulation de la décision du 5 août 1999.
4.                     L'art. 63 LNo prévoit
ce qui suit :
"La contre-valeur des fonds
confiés au notaire à quelque titre que ce soit doit être constamment disponible
sous forme de liquidité (caisse, compte courant en banque ou compte de chèques
postaux).
Si des fonds appartenant à des clients sont
déposés en banque ou en compte de chèques postaux, ils doivent l'être sur un
compte non soumis à compensation, portant expressément la désignation “fonds de
clients”. Les montants revenant à un client qui excèdent la somme de 100'000
francs doivent être placés en banque au nom de l'intéressé, ou sur un compte
spécial ouvert par l'Association des notaires vaudois.
La restitution des fonds doit intervenir
d'office, sitôt l'affaire terminée, à défaut d'instructions précises et écrites
des intéressés."
On se souvient que
l'autorité intimée a retenu que le recourant s'était rendu coupable de
violation aussi bien de l'al. 1er, que de l'al. 2 de l'art. 63 LNo précité;
l'on examinera ci-après successivement ces griefs, en traitant en premier lieu
le reproche adressé au notaire précité d'avoir conservé sur son compte
"fonds de clients" des montants de plus de 100'000 francs, au-delà
d'une durée permettant d'admettre qu'il s'agissait de fonds en transit (cons. 5
ci-après); on abordera ensuite, dans un second temps, les cas où le recourant a
transféré des sommes du compte "fonds de clients" sur son compte
hypothécaire privé, lesquels relèvent de l'art. 63 al. 1er LNo (ci-après :
cons. 6). La décision attaquée retient encore à l'encontre du recourant des
violations des art. 9 al. 2 LNo, soit d'avoir traité avec ses clients des opérations
bancaires à son profit personnel; ce grief a également trait aux opérations qui
seront abordées ci-après au cons. 5. Le département a enfin considéré que le
notaire précité violait la teneur de son serment, telle que la prévoit l'art.
29 LNo; il n'est au demeurant pas explicite à ce sujet, mais il est sans doute
reproché au recourant de ne pas avoir acquitté les devoirs de sa charge avec
honnêteté. Une telle violation paraît avoir été retenue à titre complémentaire,
dans les deux cas de figure examinés, cela conjointement aux violations de
l'art. 63 LNo. Le magistrat instructeur a par ailleurs signalé aux parties, par
lettre du 12 avril 2000, qu'une violation de l'art. 64 LNo pourrait encore, cas
échéant, être retenue contre le recourant.
5.                     Le notaire recourant,
dans un certain nombre de cas, n'a en effet pas respecté la règle de l'art. 63
al. 2, 2ème phrase LNo, de placer les fonds provenant d'un client dépassant un
montant de 100'000 francs en banque au nom de l'intéressé ou sur un compte
spécial ouvert par l'Association des notaires vaudois.
Le rapport élaboré par
Me N.________, notaire enquêteur, précise que la pratique a quelque peu
assoupli l'exigence posée par la disposition précitée; en effet, il est admis
que, lorsque les fonds ne font que transiter chez le notaire, des sommes
supérieures à 100'000 francs peuvent être très temporairement déposées sur le
compte "fonds de clients" de ce notaire; tel est le cas notamment
lorsque, peu avant une vente, le notaire récolte les montants versés par
l'acheteur pour honorer le prix de vente, puis redistribue ces sommes sitôt
après l'instrumentation, au vendeur ou à ses créanciers hypothécaires. En
présence d'une telle opération de transit, le notaire n'a pas l'obligation de
transmettre les montants en question sur un compte bancaire individualisé ou
sur celui de l'Association des notaires vaudois (ci-après : ANV). Concrètement,
le notaire enquêteur admet que des montants, même supérieurs à 100'000 francs,
puissent rester, durant quinze à vingt jours au plus, sur le compte bancaire
"fonds de clients" du notaire.
S'agissant du compte
de l'ANV, il faut préciser qu'il s'agit d'un compte bancaire ouvert au nom de
l'association, le notaire concerné disposant d'une procuration pour l'exploiter
à concurrence des montants versés par son étude; les fonds provenant des
différents clients concernés ne sont toutefois pas individualisés. La voie du
versement sur un compte de l'ANV a été introduite lors des débats du Grand
Conseil; elle s'inspire de solutions françaises, appliquées notamment pour les
provisions des avocats (BGC précité, p. 1031 où le fonctionnement de ce compte
est en outre décrit; à ce sujet, v. également Sylvie d'Aumeries, La
responsabilité civile du notaire et son assurance, thèse Lausanne 1980, p.
129).
a) Le recourant ne
conteste pas les faits qui lui sont reprochés à cet égard. En revanche, il
soutient que les griefs qui lui sont adressés ici doivent être relativisés; il
va même jusqu'à dire que la manière dont il a procédé avec les fonds de ses
clients ne leur faisait pas courir un risque supplémentaire par rapport à celle
que préconise l'art. 63 al. 2, 2ème phrase, LNo.
b) A cet égard, on
rappelle néanmoins l'objectif poursuivi par l'introduction de cette règle, lors
de l'adoption de la novelle du 5 juin 1979. Celle-ci vise en effet non
seulement à augmenter la prévention contre le risque d'une éventuelle
insolvabilité du notaire, mais encore à offrir à son client le bénéfice de
l'art. 401 CO, par le jeu d'une véritable individualisation. Plus précisément,
le mandataire peut prétendre à la restitution des montants confiés au mandant,
lorsque ceux-ci sont placés dans un compte individualisé, partant clairement
séparé du solde du patrimoine du mandataire (sur ces questions, voir ATF 102 II
103 et 297; 99 II 393; voir plus récemment SJ 1990, 638; sur l'objectif
poursuivi par le législateur vaudois, BGC printemps 1979, p. 323, ainsi que les
débats p. 343 ss et 1024 ss).
Il va de soi que cet
objectif serait atteint dans l'hypothèse où le notaire, à réception d'un
montant dépassant 100'000 francs ouvre auprès d'une banque, en son nom, un
compte individualisé en faveur de son client (l'argumentation du recourant à
cet égard n'est pas probante, tant au vu de la jurisprudence du Tribunal
fédéral, rappelée ci-dessus que de la pratique bancaire évoquée en partie fait,
lit. I). En revanche, il n'est pas certain que l'objectif poursuivi puisse
également être réalisé par le biais d'un transfert du montant en question
auprès du compte de l'ANV. Il s'agit là en effet d'un compte de l'étude, que
l'on ne peut pas considérer comme individualisé en faveur d'un client
déterminé; dès lors, ce dernier ne sera pas en mesure, en cas de faillite du
notaire, de revendiquer avec succès la somme en question, en application de
l'art. 401 CO. En d'autres termes encore, la créance du notaire failli contre
l'ANV tombera alors dans la masse, sans que le client concerné puisse
revendiquer aucun privilège à cet égard (v. déjà les doutes émis à ce sujet par
le Conseiller d'Etat Leuba, BGC, printemps 1979, p. 1030 s.).
En conclusion sur ce
point, l'on doit admettre avec le recourant que l'objectif poursuivi par le
législateur, s'il est pleinement réalisable dans l'une des variantes de l'art.
63 al. 2, 2ème phrase LNo (ouverture d'un compte individualisé auprès d'une
banque, avec une sécurité maximale), ne paraît en revanche pas pouvoir être
atteint dans la seconde variante (transfert du montant auprès du compte de
l'ANV; la sécurité est ici réduite au regard du régime de l'art. 401 CO, mais
elle paraît néanmoins renforcée par rapport au maintien de ces montants sur un
simple compte "fonds de clients").
c) La règle qui
précède a été violée dans trois situations au moins, selon les constatations
concordantes des notaires M.________ et N.________ et de l'expert E.________;
il s'agit, dans deux cas, de successions (O.________ : le plafond de 100'000
francs était dépassé au 1er janvier 1997 et il en a été ainsi jusqu'au 9
juillet suivant, les montants en question dépassant 1'000'000 de francs entre
le 28 février et le 6 mai 1997; succession P.________ : situation comparable du
1er janvier au 28 juillet 1997, sous réserve de quelques intermèdes - le 16
avril, du 22 avril au 21 mai, notamment - où le niveau des fonds a baissé
brièvement au-dessous de la limite précitée; affaire Q.________ : présence
sur le "compte fonds de clients" pratiquement en permanence d'une
somme de l'ordre de 380'000 francs du 16 décembre 1997 au 5 mai 1998, date du
contrôle).
Le recourant fait
valoir à cet égard, s'agissant des successions, qu'il lui était difficile de
savoir, dans ce type d'affaires, à quel moment il pourrait avoir besoin de
liquidités pour acquitter son dû auprès de ses clients. Cette argumentation
n'emporte pas la conviction, dès l'instant où le compte ANV est un compte à
vue, de sorte qu'il peut être exploité sans difficulté comme le compte
"fonds de clients". On peut tout au plus évoquer le fait que
l'exploitation de ce compte peut engendrer quelque retard; le notaire
G.________, qui par ailleurs l'utilise régulièrement, a relevé à ce propos que
son compte "fonds de clients" était ouvert auprès de la I.________ à
********, alors que le compte ANV est localisé à la I.________ à ********, de
sorte que l'exécution d'ordres sur ce dernier compte implique des délais d'attente.
Il s'agit là cependant d'inconvénients à caractère mineur.
d)  Quoi qu'il en
soit, les entorses commises par le recourant à la réglementation de l'art. 63
al. 2 LNo n'ont pas un caractère de gravité marquée. La loi offre, on l'a vu,
trois solutions, comportant une gradation dans leur sécurité pour les clients
des notaires. Même si celle du compte ANV ne permet pas nécessairement
d'atteindre l'objectif visé par le législateur, elle offre incontestablement
une sécurité un peu plus grande que celle du compte "fonds de
clients". Au demeurant, si le recourant estime que cette garantie est en
définitive insuffisante, rien ne l'empêche d'utiliser la troisième possibilité
offerte par cette disposition; on note qu'il ne paraît guère avoir cherché à se
renseigner à ce sujet, puisqu'il déclare avoir pensé qu'elle n'était pas
praticable. Au surplus, l'intéressé ne s'est guère expliqué sur les motifs qui
l'ont poussé à ne pas respecter cette disposition légale; l'argumentation
relative aux difficultés pratiques ne résiste au demeurant guère à l'examen. Au
demeurant, il faut constater enfin que le recourant a en définitive tiré un
profit, certes modeste, des infractions précitées.
6.                     Dans d'autres cas, le
recourant a prélevé divers montants sur son compte "fonds de clients"
pour les placer sur son compte hypothécaire privé, ouvert auprès de la
B.________; à raison de ces faits, le département a retenu une violation de
l'art. 63 al. 1 LNo, dans la mesure où ceux-ci n'étaient plus disponibles sous
forme de liquidités.
a) On rappelle ici que
le recourant a pratiqué de la sorte dans deux types de cas. Dans une première
hypothèse, il a proposé à de bons clients de l'étude de les faire bénéficier
d'une rémunération des fonds durablement confiés. Il était convenu avec eux -
sans instructions écrites toutefois - de transférer certains de ces montants
sur son compte hypothécaire privé, ce qui lui occasionnait des économies dans
ses propres charges hypothécaires (lesquelles correspondaient à un taux
hypothécaire de l'ordre de 4,5 %); en échange, il devait leur bonifier un
intérêt de l'ordre de 3 %, se réservant ainsi pour lui-même une marge d'intérêt
(cas K.________, J.________; voir également affaire L.________, pour laquelle
un décompte d'intérêts a été établi pour l'année 1997, mais non pour l'année
1998). Dans une seconde série de cas (affaires R.________, S.________,
T.________, O.________, d'ailleurs antérieures pour certaines d'entre elles aux
cas relevant de la première hypothèse), le recourant a procédé de la même manière,
mais sans instructions de ses clients et sans leur offrir d'intérêts. Ce
faisant, le recourant n'a donc pas confirmé, en audience, l'indication donnée à
E.________ selon laquelle il avait probablement tenu compte, dans le cadre de
l'affaire S.________, des économies d'intérêts qu'il avait réalisées lors de
l'établissement de la note d'honoraires (au demeurant, la note d'honoraires en
question, versée au dossier, porte la date du 24 janvier 1996 et elle a été
payée le 7 mars suivant; or, le recourant a conservé sur son compte
hypothécaire un montant de 100'000 fr. au-delà de la date précitée, puisqu'il
n'a restitué cette somme à son client que le 30 août 1996).
b) Avant de procéder à
l'examen de ces faits, il faut préciser que, lorsque des fonds sont confiés au
notaire, ce dernier entretient avec son client une relation de dépôt irrégulier
(dans ce sens : ATF 118 I b 312), qui doit être distinguée d'une opération de
placement. En d'autres termes, les règles légales, notamment celles de l'art.
63 LNo, ont pour fonction de garantir la restitution des capitaux concernés à
leurs ayant-droit, cela en tout temps; il ne s'agit donc pas de permettre que
les fonds confiés fructifient (ni pour le client, ni pour le notaire
dépositaire). De plus, l'ensemble du compte "fonds de clients" est
censé servir de garantie de l'obligation précitée; en d'autres termes, si un
notaire réduit la masse de ses liquidités en les sortant de ce compte pour les
placer dans son patrimoine privé, il réduit ses facultés de remboursement à
l'égard de l'ensemble de ses clients et non pas seulement à l'endroit de ceux
qui sont concernés par ces opérations. La loi exige également, toujours dans
cet esprit, que les fonds de clients soient placés sur des comptes non soumis à
compensation; or, tel n'est plus le cas d'un compte hypothécaire privé. Par
ailleurs, conformément à l'art. 64 LNo, ainsi qu'aux art. 957 ss CO, la
comptabilité du notaire doit refléter de manière fidèle la situation réelle de
son patrimoine commercial. Tel n'est plus le cas si une partie des fonds
confiés par un client n'apparaissent plus, à un moment ou à un autre, dans la
fortune commerciale de l'intéressé. Le recourant lui-même n'en disconvient pas,
puisqu'il a admis avoir réintégré, en fin d'exercice, dans le compte "fonds
de clients" des montants qu'il avait transférés temporairement sur son
compte hypothécaire privé.
Dans le souci d'être
complet on relèvera encore que les exigences découlant de l'art. 63 LNo vont
au-delà de celles qui résultaient de l'art. 140 aCP; respectivement 138 nCP );
selon ces dispositions, l'abus de confiance n'est pas réalisé lorsque la
personne à qui la chose a été confiée peut justifier avoir eu à tout moment la
volonté et la possibilité de représenter l'équivalent des montants employés (ATF
105 IV 35 s.). Il ne suffit donc pas au notaire de rapporter cette preuve
libératoire pour respecter les exigences de l'art. 63 LNo, qui vont clairement
plus loin, cela dans le but, voulu par le législateur, de fournir une sécurité
accrue aux clients de ces officiers publics (sur l'ensemble de la question, v.
d'Aumeries, op. cit., p. 127 ss; v. également Denis Piotet, La responsabilité
patrimoniale des notaires et autres officiers publics, thèse Lausanne 1981, p.
125 s.).
c) S'agissant des
opérations de transfert sur son compte hypothécaire privé, le recourant a donc
violé diverses dispositions de la LNo, soit principalement de l'art. 63, al. 1,
2 (1ère phrase) et 64. Dans les cas où, avec l'accord de ses clients, il leur a
emprunté des fonds, en se réservant une marge d'intérêt, l'on doit également
admettre qu'il a réalisé à son profit une opération à caractère bancaire, au
sens de l'art. 9 al. 2 LNo. En définitive, il reste qu'il a surtout violé son
serment (art. 29 LNo), en particulier sa promesse de s'acquitter des devoirs de
sa charge avec honnêteté; en effet, il a cherché à tirer profit, à l'insu de
certains de ses clients, des fonds confiés par eux, cela sous la forme
d'économies de charges hypothécaires.
7.                     Il reste enfin à
vérifier, cela avec un libre pouvoir d'examen, si la sanction retenue par le
département intimé apparaît comme correcte.
a) Le recourant a tout
d'abord commis plusieurs violations de l'art. 63 al. 2, 2ème phrase LNo, en
conservant dans son compte "fonds de clients" des montants dépassant
100'000 fr., pour une période durable, supérieure à celle admise dans la
pratique pour les fonds en transit. Il a en outre transféré sur son compte
hypothécaire privé, pour réaliser des économies de charges hypothécaires, des
sommes qui lui avaient été confiées par ses clients. Les premières violations
apparaissent de gravité moyenne, alors que les secondes infractions revêtent
clairement une importance plus marquée.
b) A titre de
circonstance atténuante, le recourant fait valoir le versement qu'il a effectué
en faveur d'une institution de bienfaisance, circonstance dont l'autorité
intimée ne paraît pratiquement avoir tenu aucun compte. Cependant, il s'agit
là, d'une certaine manière, d'une marque de repentir sincère, au sens de l'art.
64 CP.
c) La décision
attaquée est assez peu explicite sur la détermination de la peine; l'autorité
intimée n'a pas été plus précise lors de l'audience. En substance, elle a
retenu essentiellement l'état de récidive du recourant, lequel, sanctionné par
décision rendue le 16 mai 1995 par la Chambre des notaires, a transféré, le 26
juillet 1995 déjà, sur son compte hypothécaire privé un montant de 300'000 fr.
reçu de l'un de ses clients (affaire Cramer). Le département rappelle que la
CNO avait auparavant prononcé une amende de 10'000 fr., soit la peine qui
correspond au maximum de sa compétence; dans ces conditions, relève la décision
attaquée,
"il est exclu de prononcer aujourd'hui [...] une nouvelle
peine d'amende."
On cherche en vain une autre motivation dans le
préavis de la CNO; quant aux extraits des délibérations de cet organe, ils sont
susceptibles d'apporter un éclairage complémentaire, encore que les avis de ses
membres apparaissent partagés. En substance, cependant, la CNO paraît avoir
attaché une importance primordiale à la récidive commise par l'intéressé, peu
après sa condamnation du 16 mai 1995; paraît avoir aussi prévalu le sentiment
qu'une nouvelle amende n'atteindrait sans doute pas l'effet escompté d'une
mesure disciplinaire.
A cet égard, il
convient de rappeler que le premier prononcé disciplinaire concernant le
recourant, daté du 16 mai 1995, avait trait à des prélèvements, effectués par
l'intéressé entre septembre 1989 et septembre 1993, sur les comptes "fonds
de clients" pour des placements sur des comptes à terme, bénéficiant
d'intérêts avantageux. Dite décision parle d'un profit pour un montant total de
254'988.80 fr., dont 165'742.70 fr. ont été perçus net, le solde bénéficiant au
notaire au titre d'imputation de l'impôt anticipé. Pour être tout à fait
précise, la détermination du bénéfice retiré de ces opérations aurait dû
procéder encore à une comparaison entre les montants précités et les
bonifications d'intérêts qui auraient normalement été obtenues sur les comptes
"fonds de clients"; la décision du 16 mai 1995 y a toutefois renoncé,
le bénéfice dégagé apparaissant de toute manière très important, celui-ci étant
au demeurant accumulé au terme de nombreuses opérations qui se sont déroulées
sur une longue période de quatre ans.
d) L'art. 131 LNo prévoit
les peines disciplinaires du blâme, de l'amende jusqu'à 10'000 fr., de la
suspension pour un an au maximum et enfin de la destitution. Il faut souligner
que l'art. 50 de la loi prescrit encore que les décisions relatives à la
suspension et à la destitution d'un notaire font l'objet d'une publication dans
la Feuille des avis officiels.
Le recourant s'en
prend tout particulièrement aux conséquences particulières d'une telle
publication. Les témoins entendus lors de l'audience (soit Mes H.________, G.________
et le Préfet F.________) ont insisté sur les conséquences très graves que
pourrait avoir une telle mesure sur la réputation du recourant, voire sur celle
de sa famille, ainsi que sur la marche des affaires de l'intéressé. Cet aspect
des choses a d'ailleurs été évoqué dans les délibérations de la CNO; celle-ci a
également constaté que l'échelonnement des sanctions prévues par la loi n'était
peut-être pas adéquat, compte tenu du saut entre l'amende maximum de 10'000 fr.
et la mesure de suspension. Le recourant, pour sa part, insiste sur le côté
stigmatisant de la publication d'une mesure de suspension. Par ailleurs, il
relève - à juste titre - que le fait que l'échelle des sanctions de l'art. 131
LNo ne soit pas adéquate ne constitue pas un motif suffisant pour justifier un
prononcé d'une sévérité excessive; au contraire, cela obligeait sans doute
plutôt le département à s'en tenir à une amende de 10'000 fr., soit le maximum
prévu, quand bien même celle-ci pourrait apparaître trop clémente.
On laissera au surplus
ouvertes les questions soulevées par le recourant en relation avec la
publication, compte tenu des considérations qui suivent (on observera tout au
plus que, s'agissant d'officiers publics, la publication d'une mesure de
suspension d'un notaire, qui repose sur une base légale expresse, paraît
répondre à un intérêt public suffisant, pour autant cependant que la mesure de
suspension elle-même respecte le principe de proportionnalité; pour vérifier si
ce principe est ou non violé, il faut bien évidemment prendre en considération
l'exigence de publication des mesures de suspension, selon l'art. 50 LNo).
e) Le tribunal, pour
sa part, prend tout d'abord en compte en l'espèce la gravité des infractions
commises. Revêt à cet égard une importance toute particulière le fait que le
notaire recourant a cherché, par divers moyens, à tirer un bénéfice des fonds
que lui avaient confiés ses clients. Il l'a fait à plusieurs reprises sans même
les en tenir informés, bénéficiant ainsi notamment d'économies d'intérêts
substantielles sur son compte hypothécaire privé; cette manière de faire
apparaît contraire aux exigences de l'honnêteté, qui découlent de l'art. 29
LNo. Un tel manquement de la part du recourant apparaît bien évidemment
d'autant plus lourd de conséquences qu'il est intervenu peu après la première
sanction disciplinaire qui lui a été infligée. Il reste que seules quatre
affaires de ce type sont établies et que les montants en jeu sont
considérablement inférieurs à ceux qui avaient donné lieu à la première
procédure disciplinaire. Le recourant s'est par ailleurs vu reprocher d'avoir
réalisé, avec l'accord des personnes concernées, savoir de bons clients, des
opérations génératrices d'intérêts (dans ce cadre, il bénéficiait d'un modeste
différentiel d'intérêts); la CNO a également établi par ailleurs une violation
de l'obligation de transférer les avoirs de clients dépassant un montant de
100'000 fr. au compte de l'ANV ou sur un compte bancaire à son nom
"rubrique client". Ces derniers griefs pèsent cependant moins lourds,
encore qu'ils dénotent chez l'intéressé une certaine insatisfaction en relation
avec le régime du contrat de dépôt irrégulier et la réglementation légale, qui
impliquent des rendements jugés insuffisants.
Dans l'ensemble
cependant, alors que la CNO, puis le département ont apparemment exclu un
pronostic favorable, le tribunal considère pour sa part comme étant
suffisamment vraisemblable l'amendement du recourant, pour le mettre une fois
encore au bénéfice d'une sanction sous la forme d'une amende, arrêtée au
maximum légal. Outre la gravité moindre des infractions les plus récentes, le
tribunal voit un appui à son appréciation dans le versement du montant du
bénéfice réalisé à une institution de bienfaisance (le montant du gain n'a, il
est vrai, jamais été computé de manière détaillée; la somme de 21'000 fr. n'a
cependant jamais été mise en doute par l'autorité intimée et elle apparaît dans
l'ensemble correcte). En outre, le recourant suggère spontanément d'être soumis
à un contrôle régulier, les frais de celui-ci étant mis à sa charge. Au
demeurant, cette proposition entre dans les dispositions de la LNo relatives à
la surveillance des notaires, plus précisément celles de l'art. 125 al. 1 et 2
de la loi; de telles inspections pourraient même avoir lieu à l'improviste
(art. 123 al. 1 LNo). Sans doute, le recourant ne déclare accepter ainsi que
des mesures qui sont d'ores et déjà prévues par la loi; cependant,
l'acceptation par avance de celles-ci indique néanmoins une prise de conscience
- qu'on souhaite à long terme - des finalités poursuivies par les dispositions
légales.
Ainsi et en
définitive, le tribunal se rallie à la solution d'une amende, arrêtée au
montant de 10'000 fr. (v., pour une sanction comparable, prononcée également
dans un cas de récidive : JAB 2000. 154).
8.                     Le recours doit en
conséquence être admis, la décision attaquée étant dès lors réformée quant à la
quotité de la peine (cela conduira également à l'annulation de l'ordre de
publication de la sanction). En revanche, les frais d'enquête et de la
procédure de première instance seront laissés à la charge de l'intéressé, qui a
en effet provoqué, par son comportement, l'intervention de la CNO.
Les frais de seconde
instance seront par ailleurs laissés à la charge de l'Etat, le recourant ayant
en outre droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     a)        La
décision rendue le 5 août 1999 par le Département des institutions et des
relations extérieures a l'endroit du notaire A.________ est réformée en ce sens
que les chiffres I à III de cette décision sont modifiés comme suit :
"I.        Constate que le notaire A.________ a violé les art. 9,
29, 63 et 64 LNo;
II.         Prononce à
l'égard du notaire A.________ une peine disciplinaire d'amende de 10'000 fr.
(dix mille francs);
III.        Annulé."
b)        Dite
décision est maintenue pour le surplus.
III.                     Il n'est pas
prélevé d'émolument.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par son Département des institutions et des relations extérieures (Service de
justice et de législation), doit au recourant un montant de 2'000 (deux mille
francs) à titre de dépens.
pe/Lausanne, le 31 mai 2000/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.