vd_omni · PS.2005.0003 · 2005-04-21 · fr

X c/Caisse cantonale de chômage Division technique et juridique, Office régional de placement d'Yverdon-Grandson | Refus de la caisse, en application de la jurisprudence du TFA, d'indemniser l'assuré pendant la durée d'un "contrat de stage", en raison de la part de formation importante qu'il comporte. Annulation de cette décision, le conseiller ORP ayant omis de renseigner l'intéressé avant l'accomplissemnet du stage sur le fait que celui-ci entraînerait le refus des indemnités.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.04.2005 PS.2005.0003

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
21 avril 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président; M. Charles-Henri Delisle
et Mme Isabelle Perrin., assesseurs
recourant
A.________,
à 1********,
autorité intimée
Caisse cantonale de chômage Division
technique et juridique,
à Lausanne
autorité concernée
Office régional de placement
d'Yverdon-Grandson,
à
Yverdon-les-Bains
Objet
Indemnité de chômage
Recours A.________ c/ décision sur opposition de la Caisse
cantonale de chômage Division technique et juridique du 6 décembre 2004
(refus d'indemnités pour une période de 6 mois à compter du 1er octobre 2003)
Vu les faits suivants
A.
Né en 1972, célibataire, A.________ est au bénéfice d'une
licence en lettre de l'Université de Neuchâtel (ethnologie, psychologie,
sociologie, obtenue en 2000). Il a exercé différents emplois depuis lors,
notamment auprès de X.________.
B.
Il s'est inscrit comme demandeur d'emploi le 12 juin 2003
et il a déposé une demande d'indemnité à compter de cette date (voir le formulaire
de demande signé le 24 juin suivant). Il y relève qu'il est en recherche
d'emploi depuis octobre 2002.
A noter encore qu'il a conclu auparavant, soit en
date du 9 avril 2003 un contrat avec Y.________, à Zurich, lequel devait
débuter à mi-novembre 2003 et couvrir une durée de six mois; il s'agit d'un
contrat de travail, l'employé y étant désigné comme stagiaire ("Praktikant").
Cependant, ce contrat ne prévoit pas de prestation
particulière de formation à la charge de l'employeur. La rémunération mensuelle
était fixée à un montant brut de 1'200 francs.
A lire les procès-verbaux d'entretiens, des 23 et 25
juin 2003, ce contrat n'a pas été évoqué par l'assuré avec son conseiller à
l'Office régional de placement (ci‑après : ORP). Il l'a été en
revanche le 25 juillet suivant; on lit ce qui suit dans ce procès-verbal :
"L'assuré continue à chercher dans le domaine de l'art,
mais comme il va partir sur Zurich dans une galerie d'art au mois de novembre
03, il cherche pour quelques mois du travail en tant que traducteur, prof. de
langues, etc. Je lui ai proposé de faire ses offres dans des écoles de langues
ou à la Migros (Ecole-Club).
Autrement, il n'a pas de question particulière".
Dans le procès-verbal relatif à l'entretien du 26
septembre suivant, on lit que l'assuré a confirmé son départ en stage à Zurich;
dans le compte-rendu de l'entretien du 27 octobre 2003, il est indiqué que
l'intéressé a débuté son stage à Zurich (il en est encore question lors de
l'entretien du 30 janvier puis du 10 mars). L'assuré a en effet fait valoir
qu'il lui était difficile d'effectuer des recherches d'emploi durant son stage,
mais son conseiller a maintenu ses exigences à cet égard.
C.
a) Avant d'arrêter les indemnités éventuellement dues à A.________,
la caisse a demandé diverses informations à l'assuré et notamment la production
du contrat de travail conclu par lui avec la galerie d'art zurichoise. Sur la
base de ces éléments, la caisse a rendu le 6 avril 2004 une décision par laquelle
elle refuse l'octroi d'indemnités pendant toute la durée du stage accompli à
Zurich; elle a considéré en effet que l'accomplissement d'un stage formatif ne
pouvait pas être considéré comme un gain intermédiaire, de sorte qu'il ne
donnait pas droit au versement d'indemnités compensatoires. A.________ a formé
opposition à l'encontre de cette décision par une lettre reçue de la caisse le
7 mai suivant; selon l'intéressé, ce stage fait partie des mesures actives à la
recherche d'un emploi et il aurait été discuté avec le conseiller ORP, lequel
lui aurait donné son accord formel à cet égard.
b) Par décision du 6 décembre 2004, la Caisse
cantonale de chômage a rejeté l'opposition, en se fondant notamment sur la
circulaire du Secrétariat d'Etat à l'économie (ci-après : seco) relative à
l'indemnité de chômage (ci-après : Circulaire IC) C 91, selon laquelle les
activités faisant partie d'une formation ou d'un perfectionnement professionnel
ne sont pas réputées gain intermédiaire (ainsi un stage d'avocat ou de
conseiller social).
D.
a) Agissant par acte daté du 2 janvier 2005, mais remis à
la caisse (à Lausanne) le 6 janvier suivant, soit néanmoins en temps utile, A.________
a contesté la décision précitée; son acte a été transmis au Tribunal
administratif pour valoir recours.
La caisse conclut au rejet de celui-ci dans sa
réponse du 2 février 2005.
Dans le cadre de l'instruction du pourvoi, le juge
instructeur a constaté que la caisse s'était adressée par téléphone au
conseiller ORP ayant suivi le dossier et que, de surcroît, elle n'avait pas
communiqué à ce dernier le résultat de ses investigations. L'ORP a d'ailleurs
été interpellé sur les affirmations du recourant selon lesquelles le conseiller
précité lui aurait assuré qu'il bénéficierait des indemnités durant son stage à
Zurich. Dans une lettre du 14 mars 2005, l'ORP a précisé qu'il n'avait pas
validé le stage par une décision formelle (aucune demande formelle n'ayant
d'ailleurs été déposée). L'ORP précise d'ailleurs que, en présence d'une
demande à cet effet, sa décision aurait été négative.
A.________ a complété ses moyens dans une lettre du
21 mars suivant.
Considérant en droit
1.
La caisse a évoqué, sous lettre E de sa décision sur
opposition du 6 décembre 2004, divers points de faits qu'elle a considérés
comme établis sur la base d'un entretien téléphonique avec le conseiller ORP de
l'assuré. Elle n'en a pas donné connaissance à l'intéressé avant de statuer. Ce
faisant, elle a clairement violé le droit d'être entendu du recourant, garanti
notamment par l'art. 29 al. 2 Cst. et 42 de la loi fédérale du
6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances
sociales (ci-après : LPGA; RS 830.1).
La garantie du droit d'être entendu est de nature
formelle, de sorte que la violation de celle-ci devrait conduire sans autre à
l'admission du recours et au renvoi du dossier à la caisse pour nouvelle
décision. La jurisprudence reconnaît toutefois à cet égard des exceptions,
lorsque le vice peut être guéri dans le cadre de la procédure devant l'autorité
de recours (notamment lorsque celle-ci dispose d'un plein pouvoir d'examen, ce
qui est le cas en matière d'assurances sociales). Le tribunal n'en a pas
nécessairement l'obligation, par exemple si l'autorité de première instance
tend régulièrement à ne pas respecter ses obligations de procédure.
Dans le cas d'espèce, on admettra que le vice peut
être réparé, le recourant ayant eu l'occasion de se déterminer sur les éléments
avancés par la caisse pour fonder sa décision.
2.
a) Selon l'art. 24 al. 1 LACI, est réputé intermédiaire
tout gain que le chômeur retire d'une activité salariée ou indépendante durant
une période de contrôle. L'assuré a droit, dans les limites du délai-cadre
applicable à la période d'indemnisation, à une compensation de la différence
entre le gain assuré et le gain intermédiaire réalisé, ce dernier devant être conforme,
pour le travail effectué, aux usages professionnels et locaux (art. 24 al. 2 et
3 LACI ; v. à ce propos art. 72 al. 2 aLACI et 64 a s. LACI, concernant
les stages professionnels).
Il n'existe cependant pas de droit à une compensation
de la perte de gain, au sens de ces dispositions, en faveur d'un assuré qui
poursuit une formation.
Dans un tel cas, le but de formation
et l'acquisition de connaissances professionnelles prédominent par rapport à
l'obtention du revenu d'une activité lucrative (DTA 1998 no 7 p. 36;
Nussbaumer, Arbeitslosenversicherung, in : Schweizerisches Bundesver-
waltungsrecht, no 340 p. 128; Gerhards, Arbeitslosenversicherung :
«Stempelferien», Zwischenverdienst und Kurzarbeitsentschädigung für öffentliche
Betriebe und Verwaltungen - Drei Streitfragen, in RSAS 1994, p. 350).
b) On relève par ailleurs que certains stages
peuvent également être assimilés à des cours et, à ce titre, faire l'objet
d'une décision (d'assignation ou d'approbation) par l'ORP comme mesure du
marché du travail (au sens des art. 59 ss LACI).
c) Si le stage est considéré comme un gain
intermédiaire, il peut déboucher sur l'octroi d'indemnités compensatoires au
sens de l'art. 24 LACI; s'il est validé comme cours, il permettra alors à l'assuré
d'obtenir les indemnités spécifiques de l'art. 59b LACI.
3.
a) La caisse constate que l'ORP n'a pas rendu de décision
formelle portant sur la validation du stage comme mesure du marché du travail;
cela ressort d'ailleurs du dossier où ne figure aucune décision de ce type. Le
recourant déplore ce fait, en relevant que son conseiller ORP ne lui a jamais
remis le formulaire de demande de cours, pour qu'il puisse déposer une demande
formelle. Cela paraît plausible; cependant, le conseiller ORP est sans doute parti
de l'idée que le stage en question ne pouvait guère être qualifié de cours.
Pour le surplus, les parties s'accordent
à considérer l'engagement de l'assuré à Zurich durant six mois comme un stage;
cela montre que le contrat comportait un élément de formation important,
confirmé par une rémunération modeste et par le fait que l'activité en question
ne s'inscrivait pas dans la ligne de la profession qu'il avait acquise
(ethnologue). C'est donc à juste titre que le contrat en question a été
considéré comme comportant une part importante de formation et, partant, qu'il
ne pouvait être rémunéré en gain intermédiaire, comme l'a admis la
jurisprudence précitée.
b) Selon l'art. 27 al. 1 LPGA, les assureurs et les
organes d'exécution des diverses assurances sociales, dans les limites de leur
domaine de compétence, sont tenues de renseigner les personnes intéressées sur
leurs droits et obligations (alinéa 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être
conseillé, en principe gratuitement, sur ses droits et obligations; sont
compétents pour cela les assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent
faire valoir leurs droits ou remplir leurs obligations (alinéa 2).
Dans le domaine de l'assurance-chômage, ces
principes sont concrétisés à l'art. 19a OACI, également entré en vigueur le 1
er
janvier 2003, en vertu duquel les organes d’exécution renseignent les assurés
sur leurs droits et obligations, notamment sur la procédure d’inscription et
leur obligation de prévenir et d’abréger le chômage.
Sous l'empire de l'ancien droit, le Tribunal fédéral
des assurances a eu l'occasion de considérer que l'on ne pouvait déduire du
principe constitutionnel de la protection de la bonne foi un devoir étendu des
autorités de renseigner, de conseiller ou d'instruire, sous peine de rendre l'exercice
de l'activité administrative pratiquement impossible. Il n'était dérogé à ce
principe que si la loi prévoyait une obligation formelle de renseigner (DTA
2000 n° 20 p. 98; ATF 113 V 66 cons. 2). A la lumière de ce principe, il a jugé
que les organes de l'assurance-chômage n'avaient pas l'obligation de fournir
des renseignements de leur propre chef, c'est-à-dire de manière spontanée, sans
avoir été sollicités par l'assuré. Il a ainsi nié le grief de violation d'une
obligation de renseigner générale, en l'absence de circonstances particulières
qui obligeraient l'administration à fournir des renseignements dans une mesure
plus étendue que celle qui découle de la loi (ATF C 282/03 du 12 mai 2004 cons.
4.1). En réalité, il n'existait aucune disposition qui, par son caractère
général, s'apparentait à l'art. 27 LPGA (R. Spira, Du droit d'être renseigné et
conseillé par les assureurs et les organes d'exécution des assurances sociales,
in SZS 2001, p. 524, spéc. p. 529). Pour le surplus, la jurisprudence du Tribunal
fédéral des assurances rappelait le principe selon lequel nul ne saurait tirer
avantage de sa propre ignorance du droit (ATF 111 V 402 cons. 3; 110 V 334
cons. 4).
Le devoir d'information institué par l'art. 27 al. 1
LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées. Il doit leur
permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux.
(U.
Kieser, ATSG-Kommentar, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 7-9, ad art. 27, p. 317).
Cette
disposition peut être comprise comme une obligation générale et permanente de
renseigner indépendante de la formulation d'une demande par les personnes
intéressées. Elle sera notamment satisfaite par le biais de brochures, fiches
ou instructions (FF1999 II/2 p. 4229). Quant aux conseils prévus par l'art. 27
al. 2 LPGA, ils pourront être dispensés oralement ou par écrit, l'assuré étant
en droit d'exiger un compte-rendu écrit de l'entretien (U. Kieser, op. cit., §
19 ad art. 27, p. 321). Les principes qui sont à l'origine de cette disposition
ont tout d'abord trait aux intérêts en jeu, car il s'agit fréquemment de
préserver l'existence matérielle d'individus après la survenance du risque
assuré. On peut également y voir la volonté de limiter le phénomène de
l'exclusion dont les composantes tiennent à la fois à l'ignorance par l'assuré
de ses droits et à la complexité croissante des formalités administratives (v.
U. Kieser, op. cit., § 7 ad art. 27, p. 317; T. Locher, Grundriss des
Sozialversicherungsrechts, Berne 2003, p. 430). Ainsi, le devoir d'informer
l'assuré lorsque celui-ci est manifestement incapable de comprendre seul la
loi, voire en ignore l'existence, ressortirait du principe de la confiance (B.
Knapp, Précis de droit administratif, 4
ème
éd., 1991, § 524). Pour
R. Spira, l'adaptation de la pratique ancienne à l'entrée en vigueur de l'art.
27 LPGA aura pour effet de renverser la présomption selon laquelle "nul
n'est censé ignorer la loi" (op. cit., pp. 530-531 et, s'agissant de
l'art. 8 LAVI, la référence à l'ATF 123 II 244 cons. 3e).
L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit un droit individuel à
être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant le pendant de
l'obligation générale de renseigner instituée par l'art. 27 al. 1 LPGA, il doit
permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux questions concernant
sa situation particulière. Outre les cas où le devoir de conseil est
expressément prévu par la loi (v. art. 21 al. 4, 23 al. 3, 43 al. 3 LPGA), son
application peut s'étendre à différentes situations. Il s'agit par exemple de
faire en sorte que l'assuré puisse avoir connaissance d'une diminution ou d'une
suppression de ses prestations. Il devrait également être rendu attentif au
fait que les prestations pourraient être frappées par la prescription (SVR 1999
ALV n° 6). Dans le cadre d'une procédure portant sur le retrait de prestations,
l'assureur pourrait encore être amené à rendre le recourant attentif au fait
qu'il continue à devoir satisfaire aux prescriptions de contrôle, de façon à ce
qu'il ne soit pas forclos en cas de succès du recours. De manière générale, le
devoir de conseiller peut porter sur la possibilité de solliciter une décision,
de la contester, de réclamer le versement d'une provision ou une prolongation
de délai (sur ces questions, v. U. Kieser, op. cit., § 13-17 ad art. 27, pp.
319-320).
b) Dans le cas d'espèce, le conseiller ORP déclare
avoir renoncé à prendre une décision formelle au sujet du stage suivi à Zurich;
de surcroît, il a affirmé (décision de la caisse, lettre E de la partie faits)
n'avoir jamais dit que le salaire réalisé durant le stage pourrait compter
comme gain intermédiaire.
On peut ici déplorer tout d'abord que le conseiller
ORP n'ait pas rendu de décision au sujet du stage (même s'il relève que sa
décision aurait alors été négative); en effet, selon ce qui vient d'être
évoqué, il découle de l'art. 27 al. 2 LPGA que le conseiller ORP aurait
vraisemblablement dû informer le recourant qu'il avait la faculté de demander
une décision formelle. Il est cependant peu probable que ce défaut
d'information ait emporté des conséquences concrètes dans le cas d'espèce. Par
ailleurs et surtout, il est regrettable que le conseiller ORP n'ait précisément
pas abordé d’office la question du gain intermédiaire, ne serait-ce que pour
attirer l'attention du recourant sur le fait qu'il était douteux que la
rémunération obtenue durant le stage à Zurich pourrait constituer ou non un
gain intermédiaire; cela paraît d'autant plus nécessaire que la réglementation
du gain intermédiaire est particulièrement complexe (v. à titre d’exemple ATFA
du 21 décembre 2000, rendu dans le cadre de la cause PS 2000.0033 : ce
jugement opère la distinction entre un emploi comportant une part prépondérante
de formation et un emploi payé à un niveau inférieur à celui des usages
professionnels et locaux). A supposer d'ailleurs que le conseiller ORP n'ait
pas été en mesure de conseiller utilement l'intéressé à ce sujet, il lui
appartenait alors de le diriger vers la caisse. Cette dernière aurait alors pu
éclaircir cette question avant l'accomplissement du stage, soit avant que l'assuré
ne prenne des mesures irréversibles et préjudiciables à ses intérêts.
La sanction d'une violation par l'autorité de son
obligation de renseigner en application de l'art. 27 LPGA est similaire à celle
de la protection de la bonne foi de l'administré dans les assurances reçues de
l'administration; concrètement, l'assuré doit être placé dans la situation qui
serait la sienne s'il avait été correctement renseigné ou, en l'espèce, comme
s'il avait reçu l'assurance d'une indemnisation en gain intermédiaire. Cela
conduit à l'admission du recours et à l'annulation de la décision de la caisse,
la cause devant lui être renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
4.
L'arrêt est rendu sans frais (art. 61 let. a LPGA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue sur opposition par la Caisse cantonale
de chômage le 6 décembre 2004 est annulée; le dossier lui est renvoyé
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument.
jc/Lausanne, le 21 avril 2005
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.