vd_omni · AC.2020.0077 · 2022-01-03 · fr

A.________/Municipalité de Lavey-Morcles, Office de la consommation (OFCO), Direction générale de l'environnement (DGE), Etat de Vaud | Autorisation d'agrandissement d'un centre thermal, dont l'approvisionnement en eau potable (consommation et défense incendie) est jusqu'à présent essentiellement assuré au moyen de canalisations privées. Préavis favorable de l'OFCO à condition que la situation relative à la distribution de l’eau potable sur le site soit régularisée définitivement, au plus tard lors de la délivrance du permis d’utiliser les ouvrages projetés; autorisation spéciale de l'ECA délivrée avec la précision suivante: "à ce jour, la situation concernant le réseau de distribution d'eau et de défense incendie n'est pas conforme. Au plus tard à la fin des travaux (lors de la délivrance du permis d'utiliser/exploiter), cette situation doit être régularisée définitivement". Recours du centre thermal. La condition ligieuse dépasse l'objet du permis de construire: les travaux ne portent pas sur le réseau d'eau, il n'apparaît pas que cet élément s'opposerait à la réalisation du projet, d'un point de vue technique et il n'est pas allégué que le projet serait sur tout autre point non conforme à la législation en la matière. Décision annulée sur ce point et confirmée pour le surplus à charge pour l'autorité intimée d'interpeller l'ECA afin que cette autorité précise les normes techniques de défense incendie que doit respecter le projet litigieux avant la délivrance du permis d'habiter ou d'exploiter.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.01.2022 AC.2020.0077

23
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 janvier 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; Mme Imogen Billotte et
M. Serge Segura,
juges; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Daniel Peregrina, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Lavey-Morcles,
représentée
par Me Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Office de la consommation (OFCO),
à
Epalinges,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
Division de support stratégique,
à
Lausanne,
Propriétaire
B.________
à ********
représenté par la Direction des constructions, ingénierie,
technique et sécurité, à Lausanne
.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lavey-Morcles du 13 février 2020 (agrandissement et modernisation du complexe
thermal – création d'un bâtiment d'accueil avec wellness, de deux pavillons
et d'un nouveau bassin extérieur sur les parcelles n
os
197, 448,
450 et 463, propriété de l'Etat de Vaud – CAMAC n
o
183542).
Vu les faits suivants:
A.
Fondée en 1999, la société A.________ (ci-après: la constructrice), dont
le siège est à Lavey-Morcles, a pour but l'exploitation d'un hôtel et d'un
centre thermal, ainsi que toutes prestations accessoires, sportives ou de
santé. A cette fin, elle est propriétaire de la parcelle n
o
448 de
la Commune de Lavey-Morcles et titulaire de plusieurs droits distincts et permanents
(DDP) grevant des parcelles de cette même commune, dont l'Etat de Vaud est
propriétaire. Les DDP suivants ont ainsi été constitués par acte du 14 avril
1999 conclu entre l’Etat de Vaud et la société A.________:
-
DDP 1007:
droit de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la
parcelle n° 490 de la commune de Lavey-Morcles;
-
DDP 1008: droit
de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la parcelle n° 463;
-
DDP 1009: droit
de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la parcelle
n° 449 ;
-
DDP 1010: droit
de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la parcelle
n° 450 ;
-
DDP 1011: droit
de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la parcelle
n° 491 ;
-
DDP 1012: droit
de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la parcelle
n° 429 ;
-
DDP 1014: droit
de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la parcelle
n° 197 ;
-
DDP 1015: droit
de superficie immatriculé comme droit distinct et permanent sur la parcelle
n° 195.
S’agissant de la parcelle n° 195, sur laquelle
a été constitué le DDP 1015, il était précisé que celle-ci groupait les trois
anciennes parcelles n
os
195, 274 et 279 en un seul bien-fonds n° 195
et que les servitudes intéressant les anciennes parcelles n
os
195,
274 et 279 étaient épurées comme suit:
-
Numéro 201'096:
canalisation d’eau (grève la parcelle 195 et favorise la parcelle 274); cette servitude
devait être maintenue comme passive sur le bien-fonds résultant du groupement;
-
Numéro 201'096:
source (favorise la parcelle 274, désormais englobée dans la nouvelle parcelle
n° 274); cette servitude était maintenue telle quelle sur le bien-fonds
résultant du groupement;
-
Numéro 237'440:
canal de purge souterrain (favorise la Commune de Lausanne, grève la parcelle
n° 195); cette servitude devait être maintenue comme passive sur le
bien-fonds résultant du groupement;
-
Numéro 168'364:
superficie, favorise la Confédération suisse (grève la parcelle 195); cette
servitude était maintenue telle quelle sur le bien-fonds résultant du
groupement.
Il était en outre précisé dans l’acte constitutif
que ce droit de superficie était accordé pour une durée de cinquante ans dès la
date de l’inscription au Registre foncier (acte constitutif, ch. 3). Pendant toute
la durée du droit de superficie, la superficiaire s'engageait à entretenir
convenablement les constructions précitées et ses (sic) parties intégrantes (acte
constitutif, ch. 6 let. b). S'agissant de la responsabilité de la superficiaire,
il était convenu que celle-ci prenne à sa charge toutes les obligations de
droit privé ainsi que toutes les responsabilités de droit privé découlant pour
elle des constructions objet des présents droits de superficie, de leurs
parties intégrantes et de leurs accessoires (acte constitutif, ch. 13). Tous
impôts, taxes et contributions de droit public périodiques dus en raison de
droits réels sur les constructions étaient à la charge de la superficiaire (acte
constitutif, ch. 15). Une clause d’arbitrage était enfin contenue dans cet
acte, prévoyant que tous les litiges pouvant résulter de l’interprétation ou de
l’application de cet acte seraient soumis à un tribunal arbitral constitué
conformément au Concordat suisse sur l’arbitrage, auquel le Canton de Vaud avait
adhéré le 30 juin 1979; le for était fixé à Aigle (acte constitutif, ch. 17).
Les parcelles précitées n
os
195,
197, 429, 448, 449, 450, 463, 490 et 491 sont colloquées en zone d'installations
(para-)publiques s'agissant des parcelles n
os
197 (partiellement,
pour les parties concernées par l'établissement des bains thermaux), 491
(partiellement) et 450 qui accueillent les bâtiments et places de stationnement
des bains thermaux; en zone du village, secteur B (l'autre partie de la
parcelle n° 491); en zone intermédiaire (parcelles n
os
449
et 463, non construites); en zone de camping (parcelle n° 490, non
construite); et enfin en zone forestière s'agissant des parties non construites
des parcelles n
os
195 et 429.
B.
Une servitude de source ID 001-1999/004682 a été créée le 4 janvier 1912
(concernant l'affaire n° 001-201096), le fonds grevé étant la parcelle
n° 260 (propriété de la commune de Lavey-Morcles) et les fonds dominants
étant les parcelles n
os
195, 197, 429, 450 et 491 de
Lavey-Morcles, propriété de l'Etat de Vaud; l'exercice des droits est réglé
comme suit:
"Il est concédé, pour
l'exploitation des hôtels et eaux thermales de Lavey-les-Bains, les sources qui
jaillissent à Morcles, l'une dite "des Rosaires", et l'autre "des
Ruvinaux".
Cette concession est consentie à
perpétuité, sans indemnité pécunière [sic].
En compensation de cette
concession, la Commune de Lavey-Morcles se réserve le droit de prendre, sans rétribution,
au dessus des Bains de Lavey, à l'endroit de la canalisation qui lui
conviendra, le 1/3 de l'eau de ces sources qui entrera dans la canalisation.
Tous frais de captage des sources,
de l'établissement de la canalisation principale, ainsi que l'entretien, sont à
la charge de la concessionnaire.
La Commune de Lavey-Morcles prend
à sa charge tous les frais relatifs à sa prise d'eau et 1/3 du coût de l'appareil
de partage et leur entretien.
La Commune de Lavey-Morcles accorde,
gratuitement, le passage de l'eau sur le terrain communal.
La Commune de Lavey-Morcles
réserve, en faveur du hameau de "Es Lex", pour le cas où il viendrait
à manquer d'eau en hiver, de pouvoir prendre l'eau des sources concédées et lâcher
dans le torrent la quantité d'eau nécessaire à l'alimentation de ce hameau,
sans toutefois que cette prise d'eau puisse jamais priver le réservoir de la
société concessionnaire d'une alimentation suffisante."
Une servitude de canalisation d'eau ID
001-1999/004681 a été créée également le 4 janvier 1912 (concernant l'affaire
n° 001-201096 également), le fonds grevé étant la parcelle n° 260 (propriété
de la commune de Lavey-Morcles) et les fonds dominants étant les parcelles n
os
197,
429, 450 et 491 de Lavey-Morcles, propriété de l'Etat de Vaud; l'exercice des
droits est réglé comme suit:
"La Commune de Lavey-Morcles
se réserve le droit de prendre, sans rétribution, au dessus des ********, à
l'endroit de la canalisation qui lui conviendra, le 1/3 de l'eau de ces sources
qui entrera dans la canalisation.
Tous frais de captage des sources,
de l'établissement de la canalisation principale, ainsi que l'entretien, sont à
la charge de la concessionnaire.
La Commune de Lavey-Morcles prend
à sa charge tous les frais relatifs à sa prise d'eau et 1/3 du coût de l'appareil
de partage et leur entretien.
La Commune de Lavey-Morcles accorde,
gratuitement, le passage de l'eau sur le terrain communal.
Assiette selon tracé en bleu du
plan annexé à l'onglet II."
C.
Pour sa part, la société C.________, anciennement ********, de siège à Lavey-Morcles,
a pour but l'acquisition, la mise en location et l'exploitation de
l'établissement thermal ********, ainsi que de toute autre établissement
sanitaire spécialisé. Elle est au bénéfice d'un droit de superficie immatriculé
comme droit distinct et permanent sur la parcelle n° 197 (DDP 1013),
propriété de la commune de Lavey-Morcles, qui a également été constitué par acte
du 14 avril 1999. Ce droit de superficie a été accordé pour une durée de cinquante
ans dès la date de l'inscription au Registre foncier (acte constitutif, ch. 3).
Une clause d’arbitrage était également contenue dans cet acte, prévoyant que tous
les litiges pouvant résulter de l’interprétation ou de l’application de cet
acte seraient soumis à un tribunal arbitral constitué conformément au Concordat
suisse sur l’arbitrage, auquel le Canton de Vaud avait adhéré le 30 juin 1979;
le for était fixé à Aigle (acte constitutif, ch. 17).
D.
La fourniture d'eau potable de l'établissement géré par la société A.________
est ainsi principalement assurée par les sources des Rosaires et des Ruvinaux
(cf. servitude de source ID 001-1999/004682 précitée), dont l'eau est acheminée
jusqu'à une chambre de partage dite "des Ruvines" située sur la
parcelle n° 195 propriété de l'Etat de Vaud, à partir de laquelle la
commune de Lavey-Morcles perçoit un tiers des eaux, le solde, soit les deux
tiers restants, étant ensuite acheminé par des canalisations, des chambres
coupe-pression et des réservoirs jusqu'à l'établissement thermal. Elle est alors
répartie par des canalisations sur les terrains occupés par la société A.________
et y assure la fourniture d'eau potable à l'hôtel, au centre thermal
(s'agissant des sanitaires et douches), au restaurant ainsi qu'aux bâtiments médicaux;
elle fournit également les différents hydrants situés sur les terrains exploités
par la société A.________. Ce réseau d'eau est complété par des canalisations
fournissant de l'eau provenant de la commune de Lavey-Morcles permettant de compléter
si nécessaire l'alimentation en eau de consommation et de défense incendie.
E.
S'agissant de la fourniture d'eau thermale, la société D.________ et
l'ancienne ******** (devenue A.________) ont conclu le 5 septembre 2000 une convention
portant sur la fourniture d'eau thermale dont on extrait ce qui suit:
"
Mise à disposition de l'eau
thermale
La Société D.________ assure à A.________
la mise à disposition de l'eau thermale nécessaire à son exploitation et à celle
du ********.
La fourniture est assurée pour autant
que les ressources géothermales le permettent.
Construction et entretien des
ouvrages
L'installation de pompage et les
conduites sont réalisées et entretenues par la Société D.________ jusqu'aux
compteurs situés à l'entrée des bâtiments de A.________., en fonction des
débits nécessaires aux besoins de celle-ci et à ceux du ********.
L'ouvrage de rejet sera réalisé et
entretenu par A.________.
(…)
Durée de la Convention
La présente convention est établie
pour une durée de cinquante ans, échéant le 14 avril 2043 (cf. acte constitutif
de droit de superficie du 14 avril 1999 en faveur de A.________).
For et droit applicable,
arbitrage:
Les contestations relatives à la présente
convention sont soumises au droit suisse et au for d'Aigle.
Les contestations de nature technique
seront réglées par voie d'arbitrage."
Le 11 janvier 2001, a été inscrite au Registre
foncier une servitude foncière constituée entre l'Etat de Vaud et la société A.________
et instituant un droit d'usage des installations de pompage ID 001-2001/000030
dont sont fonds dominant la parcelle 1014 de Lavey-Morcles (DDP 1014) et fonds
servant la parcelle n° 197 propriété de l'Etat de Vaud et qui supporte notamment
le bâtiment ECA n° 309. A teneur de l'acte constitutif, cette servitude
permet aux propriétaires du fonds dominant d'user des installations de pompage
aménagées dans le bâtiment ECA n° 309 pendant toute la durée de fourniture
des eaux, conformément à la convention signée entre les sociétés D.________ et A.________
le 5 septembre 2000. Cette servitude doit permettre l'utilisation de pompage pour
assurer la fourniture des quantités d'eau prévues par la convention pendant
toute la durée de celle-ci; les frais qui découlent de cette convention seront
supportés par la propriétaire du fonds dominant.
En décembre 2013, D.________ et A.________ ont
encore conclu une convention complétant celle du 5 septembre 2000, sans la
remplacer (
cf
. p. 3 de la convention complémentaire). Cette
nouvelle convention portait sur la fourniture d'eau géothermale durant les
phases de forage et d'exploitation d'un puits géothermique à créer et pouvant notamment
servir de source d'appoint ou de source de secours pour l'approvisionnement en
eau géothermale des A.________ (
cf
. p. 2 de la convention complémentaire);
cette convention complémentaire réglait notamment les questions de la turbidité
pendant le forage, de la turbidité durant l'exploitation du puits, de la
température de l'eau et du volume d'approvisionnement en eau thermale durant
les phases de forage et d'exploitation.
F.
Dans le cadre de l'établissement de son Plan directeur de la distribution
de l'eau (PDDE), la commune de Lavey-Morcles a fait établir en mai 2012 une
étude par le bureau d'ingénieurs E.________, qui a été remise pour examen à
l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels
(ci-après: l'ECA) ainsi qu'à l'ancien Service de la consommation et des affaires
vétérinaires, Section distribution de l'eau (SCAV; désormais Office de la consommation,
ci-après: l'OFCO).
Par lettre du 26 juillet 2012 adressée à la Commune
de Lavey-Morcles ne figurant pas au dossier mais citée dans un rapport technique
établi ultérieurement (cf. ci-après note technique présentée le 17 juin 2015
par la Commune de Lavey-Morcles), l'ECA relevait notamment que le réservoir de
Lavey-les-Bains devait être assaini et que le volume incendie était
insuffisant, et posait par conséquent la question de savoir si des synergies
avec la commune et l'établissement ******** étaient possibles.
Par lettre du 6 février 2013, l'OFCO soulevait
notamment ce qui suit:
"Le statut du réseau de ********
doit être clarifié. En effet, un organisme externe à la commune ne peut être propriétaire
d'installations principales de distribution de l'eau que s'il est au bénéfice
d'une concession octroyée par la commune (art. 6 de la loi sur la distribution
de l'eau). La mission première de ce genre d'institution n'étant pas d'assurer
la distribution de l'eau ni la défense incendie, nous vous proposons de mener
des discussions en vue de l'intégration formelle de ce réseau dans le réseau communal,
plutôt que d'envisager l'octroi d'une concession. La question du but lucratif
devra également être étudiée dans cette dernière hypothèse."
La Commune de Lavey-Morcles a présenté le 17 juin 2015
une note technique dont il ressort notamment que les ouvrages sont vétustes,
obsolètes et difficiles d'accès, en particulier les réservoirs, que l'alimentation
en eau des A.________ est insuffisante (réserve d'alimentation insuffisante:
100 m
3
au lieu de 250) et qu'il en va de même de la défense incendie
(réserve incendie insuffisante: 150 m
3
au lieu de 350; capacités
hydrauliques limitées: 2.6 à 5.4 bars pour 3'000 l/min; connexion avec le
réseau communal insuffisante).
A ce jour, le PDDE n'a pas été adopté.
G.
Le 30 janvier 2019, la société A.________ a déposé une demande d'autorisation
de construire dont l'objet était l'agrandissement et la modernisation du complexe
thermal ********, ainsi que la création d'un bâtiment d'accueil avec wellness,
de deux pavillons et d'un nouveau bassin extérieur sur les parcelles n
os
197,
448, 450 et 463. La demande de permis de construire était accompagnée d'une
lettre, datée du 7 février 2019, adressée à la municipalité par l'architecte du
projet et sur laquelle figurait notamment le passage suivant: "
En
outre, la réhabilitation du Centre thermal existant permettra la mise en
conformité des infrastructures techniques, des mesures de protection incendie,
ainsi que l'assainissement de l'enveloppe thermique extérieure
".
Le projet a été mis à l'enquête publique du 22 février
au 24 mars 2019. La Centrale des autorisations en matière de construction
(CAMAC) a rendu une synthèse positive le 6 décembre 2019 (synthèse CAMAC n
o
183542). Ce document comportait en particulier le préavis favorable de l'Office
de la consommation, Inspection des denrées alimentaires et des piscines publiques
(DEIS/SPEI/OFCO/IDAP) sous réserve du respect de certaines conditions
impératives:
"
Préavis
OFCO, section Distribution de l’eau (OFCO-DE),
La distribution de l’eau ainsi que
la défense incendie sur
le site
[de]
A.________ est effectuée via un réseau ad
hoc de sources, réservoirs, conduites principales et bornes-hydrantes géré par
les BLSA. Un appui hydraulique via le réseau communal est également possible en
cas de besoin pour l’eau potable et pour la défense incendie.
A noter que la
distribution de l’eau précitée est compl
[è]
tement
distincte de celle relative à l’eau thermale, qui ne relève quant à elle pas de
la loi sur la distribution de l'eau
(LDE).
L’OFCO-DE a
rendu la commune
attentive au problème de non-conformité
de
cette distribution de l’eau
au sens de l’art. 1 al. 1 LDE sur le site des A.________ dans le cadre de
l’examen préalable du Plan directeur de la distribution de l’eau (PDDE) communal.
Une séance a eu lieu en juin 2015 entre la commune, les A.________ et l’OFCO
lors de laquelle le bureau d’ingénieurs mandaté par la commune a présenté le
projet de modification de
l’alimentation en eau potable
nécessaire pour
être en conformité avec la LDE sur le site des A.________. Depuis lors et à
notre connaissance, le dossier n’a pas avancé et la situation non-conforme sur
le site l’est toujours à ce jour.
L’OFCO-DE préavise favorablement
le dossier soumis
à condition que la situation relative à la distribution de
l’eau potable sur le site des A.________ soit régularisée définitivement, au
plus tard lors de la délivrance du permis d’utiliser / exploiter les ouvrages
projetés.
L’OFCO-DE est à disposition de la
commune et des A.________ pour coordonner la suite des discussions nécessaires
à la régularisation de la distribution de l’eau sur le site des A.________.
"
La synthèse CAMAC comportait en outre l'autorisation
spéciale délivrée par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et
les éléments naturels (ECA) qui l'assortissait de conditions impératives parmi lesquelles
figurait ce qui suit:
"MESURES PARTICULIERES ET COMPLEMENTAIRES
(…)
8. La défense incendie des
bâtiments sur le site de l'établissement thermal doit être garantie par bornes
hydrantes. A ce jour, la situation concernant le réseau de distribution d'eau
et de défense incendie n'est pas conforme. Au plus tard à la fin des travaux
(lors de la délivrance du permis d'utiliser / exploiter), cette situation doit être
régularisée définitivement".
H.
Par décision du 13 février 2020, la Municipalité de Lavey-Morcles
(ci-après: la municipalité) a délivré l'autorisation de construire sollicitée, qui
rappelait que les conditions fixées dans la synthèse CAMAC n
o
183542
et ses annexes faisaient partie du permis de construire et devraient être respectées.
La municipalité précisait relever particulièrement le point suivant, notamment:
"
OFCO, section
distribution de l'eau (page 13 de la synthèse CAMAC)
Le dossier est préavisé favorablement
à condition que la situation relative à la distribution de l'eau potable sur le
site des A.________ soit régularisée définitivement,
au plus tard lors de la
délivrance du permis d'utiliser/exploiter
les ouvrages projetés."
I.
Par acte du 16 mars 2020, la société A.________ a recouru devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette
décision dont elle demande l'annulation en ce sens qu'est annulée "
l'obligation
prévue dans le permis de construire N° 513/2019 (N° CAMAC 183542) de
régulariser définitivement, au plus tard lors de la délivrance du permis d'utiliser/exploiter
les ouvrages projetés, la situation relative à la distribution de l'eau potable
sur le site des ********
", le permis de construire étant confirmé pour
le surplus.
Dans sa réponse du 8 juin 2020, l'autorité intimée a
conclu à l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.
Dans ses déterminations du 12 juin 2020, l'OFCO a
conclu au rejet du recours et a notamment relevé les éléments suivants:
"En premier lieu, ce recours
concerne l'eau potable distribuée sur le site de la société "A.________"
(ci-après: la recourante) et non l'eau thermale des bains. C'est lors de
l'examen préalable de l'étude du Plan directeur de la distribution de l'eau
(PDDE) de la commune de Lavey-Morcles que nous avons noté la présence d'un réseau
d'eau potable et défense incendie privé dessiné sur les plans pour le site de
la recourante (pièces 1a et 1b). Le rapport technique du PDDE mentionnait
également ce réseau au chapitre "Interactions avec des distributeurs tiers"
(pièce 1c, page 10). Nous avons ainsi demandé à la commune de clarifier cette
situation par courrier du 6 février 2013 (pièce 2) (…).
L'ampleur de ce réseau de distribution
d'eau et défense incendie privé est ainsi importante. Sa présence est
historique. Il date probablement de la création et de l'aménagement des constructions
pour les curistes des Hospices cantonaux sur le site des bains, à savoir d'avant
l'instauration de la loi sur la distribution de l'eau de 1964 (LDE, BLV
721.31).
(…)
Les installations sont ainsi en fin
de vie. Une reconstruction à l'identique n'a pas de logique technique et serait
de plus difficilement envisageable au vu des conditions topographiques entre les
sources et le site de la recourante et du manque général d'accès, d'où l'idée
des synergies proposées par l'ECA. A noter qu'une liaison sur le réseau
communal existe depuis longtemps, mais via une conduite de calibre trop petit
pour assurer la défense incendie (Ø 100 mm). Cette liaison sur le réseau
communal fournit ~20 % de la consommation en eau du site.
Formellement, le site de la recourante
est propriété de l'Etat de Vaud. Un droit distinct et permanent (DDP) de superficie
a été octroyé par l'Etat en avril 1999 à la recourante pour gérer tout le site.
Il est valable jusqu'en avril 2049. L'OFCO n'a pas été consulté lors de
l'octroi de ce DDP pour ce qui relève du mode de distribution d'eau potable sur
le site. Les conditions du DDP indiquent, entre autres, que la recourante en
tant que superficiaire doit:
·
Pendant toute la durée du droit
de superficie, la superficiaire s'engage à entretenir convenablement les
constructions précitées et ses parties intégrantes.
·
La superficiaire prend à sa charge
toutes les obligations de droit privé ainsi que toutes les responsabilités de
droit privé découlant pour elle des constructions objet des présents droits de
superficie, de leurs parties intégrantes et de leurs accessoires.
·
En vertu du CCS art. 642 al. 2, sont
considérés comme parties intégrantes les objets qui sont unis matériellement de
façon durable aux constructions et qui ne peuvent en être séparés ou enlevés
sans que ces constructions soient détériorées ou altérées.
Au vu de ceci, le propriétaires superficiant
(soit l'Etat de Vaud) n'est ainsi pas responsable du site, la recourante
reprenant toutes ses obligations et installations, dont le réseau d'eau potable
et pour la défense incendie.
(…)
II.
En droit
7.)
Cadre légal de la distribution
de l'eau
Du point de vue de l'aménagement du
territoire, le site est colloqué en zone d'installations (para-)publiques. Il entre
ainsi dans la définition des zones soumises à l'obligation légale communale de
distribution de l'eau et de défense incendie, au sens de l'art. 1 LDE, qui stipule
que "les communes sont tenues de fournir l'eau nécessaire à la
consommation (eau potable) et à la lutte contre le feu dans les zones à bâtir
et les zones spéciales qui autorisent la construction de bâtiments, conformément
à la législation sur l'aménagement du territoire et les constructions".
Comme dit dans notre détermination
du 6 février 2013 et au sens de l'art. 6 LDE, "la commune peut confier la
distribution de l'eau sur son territoire à une personne morale à but non lucratif,
de droit privé ou de droit public et offrant des garanties suffisantes. Elle lui
accorde une concession régissant les conditions de la distribution et qui n'entre
en force qu'après avoir été approuvée par le conseil communal ou général et le
chef de département."
Vu la nature lucrative de la société
(que la recourante confirme en page 13 de son mémoire du 16 mars 2020),
elle
ne peut pas être mise au bénéfice d'une concession de distribution d'eau
qui serait octroyée par la commune pour ce secteur soumis aux obligations
légales communales. Seule
la reprise du réseau principal de la recourante
par la commune
est donc envisageable pour légaliser la situation.
8.)
Statut de distributeur
Contrairement à son évaluation, la
recourante est, dans la situation actuelle, un distributeur d'eau au sens de
l'art. 2 de l'Ordonnance du DFI sur l'eau potable et les installations de baignade
et de douche accessibles au public (OPBD, RS 817.022.11). En effet, la recourante
capte, fait transiter, stocke et distribue de l'eau à des tiers, hors d'un
cadre familial. De ce fait, la recourante est soumise au droit alimentaire,
tenu notamment au devoir d'autocontrôle selon l'art. 26 de la loi fédérale sur
les denrées alimentaires (LDAl RS 817.0) et au respect des exigences de l'OPBD.
Les installations servant à la
distribution de l'eau doivent être conçues et exploitées en respectant les
règles de la technique (directives SSIGE) conformément à l'art. 4 OPBD. Le
concept d'autocontrôle doit répondre aux exigences du guide des bonnes pratiques
de la branche de l'eau potable validé par l'Office fédéral de la sécurité
alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV).
Selon le rapport E.________, les ouvrages
sont vétustes et obsolètes, en particulier les réservoirs, et ne respectent
donc en rien les règles de la technique. A cet effet, la qualité de l'eau peut
difficilement être garantie en tout temps. Le rapport fait part d'un risque de
stagnation de l'eau dans le réseau de distribution, propice donc au développement
microbien.
Selon les informations données par
la recourante lors de la séance du 17 juin 2015, un traitement par rayonnement
UV a été mis en place. Celui-ci doit non seulement répondre aux règles de la technique
mais constitue également un point de contrôle critique dont la maîtrise doit pouvoir
être démontrée et documentée.
Dans le cadre d'un contrôle officiel,
les éventuels manquements observés conduisent en principe à des mesures ordonnées
contraignantes. A titre d'exemple, concernant un réservoir vétuste, ayant dépassé
sa durée d'amortissement (66 ans), la construction d'un nouvel ouvrage serait
exigée. La recourante ne s'est à ce jour pas annoncée en tant que distributeur
comme le requière l'art. 4, al. 1 de l'OPBD en exigeant que quiconque entend
construire ou modifier une installation servant à la distribution d'eau, doit
l'annoncer préalablement à l'autorité cantonale d'exécution compétente.
9.)
Coordination avec les
travaux projetés par la recourante
Le projet faisant l'objet de la demande
de permis de construire de la recourante prévoit explicitement la mise en
conformité des infrastructures techniques et de la protection incendie du site,
selon la demande de permis du 7 février 2019. Ainsi, la demande de mise en conformité
émise tant par l'ECA que l'OFCO se justifie parfaitement dans le contexte des
travaux projetés."
Dans ses déterminations du 15 juin 2020, la
Direction générale de l'environnement (DGE) a notamment relevé ce qui suit:
"Les eaux souterraines captées
aux captages n° 569/117-1, 569/117-2, 569/117-3, 569/117-4 inscrits à l'inventaire
cantonal des sources (
pièce 1
) sont dévolues à la production d'eau
potable. Selon la carte de protection des eaux du canton de Vaud (
pièce 2
),
le site est en effet colloqué en périmètre de protection PP, qui confère à ce
site, par décision du Conseil d'Etat, une importance particulière pour la production
d'eau potable et l'utilisation de l'eau dans le sens de l'intérêt public.
A ce jour, seule la commune de Lavey-Morcles
s'est approchée de la DGE (section HG) afin de procéder à la délimitation des zones
S de protection des eaux souterraines. La procédure demeure en cours. A.________
(A.________) ne s'est, à notre connaissance, pas manifestée sur ces questions, alors
qu'elle se présente dans ses écrits comme "distributeur d'eau" (cf. Recours,
chiffre I. let. C., titre en particulier).
A la lecture du recours, il est
impossible de se forger une image détaillée et complète de la propriété des
captages. Il apparaît notamment que l'allégué 18 du recours ne concorde pas
entièrement avec les informations en notre possession, qui font ressortir ce
qui est indiqué dans les deux paragraphes suivants.
La recourante affirme que l'usage
de la source ID 199-4682 est "consenti à perpétuité" par la Commune
en faveur des Bains. En réalité, selon le Registre foncier, qui coïncide avec
les indications qui nous ont été fournies par l'Unité des opérations foncières
de l'Etat de Vaud, il apparaît plutôt que les 2/3 du débit de captage 569/117-3
"Les Roseires", sis sur la parcelle n°260 appartenant à la commune,
ait été transférée en 1912, par le biais d'une servitude foncière, en faveur de
l'Etat (pièce 3).
L'Etat, ancien propriétaire des
Bains, a ensuite concédé, en 1999, l'usage de l'eau au superficiaire, la
société A.________, jusqu'en 2049 (pièce à produire en mains du CHUV ou du Registre
foncier).
L'Etat de Vaud est ainsi encore
concerné par la propriété et la distribution des 2/3 du débit de cette source et
la société A.________ ne se substitue pas entièrement à l'ancien propriétaire
quant au bénéfice de ces sources, contrairement à ce qui est évoqué à plusieurs
reprises dans les écrits de la recourante.
III. Droit
(…)
Diverses questions demeurent sur
des aspects de faits en lien avec la situation de l'appartenance et du bénéfice
de l'eau. Elles mériteraient d'être clarifiées. Cela dépasse cependant, à notre
sens, le cadre de la présente procédure et ces clarifications devraient par
conséquent intervenir dans un autre cadre, entre autorités et tiers concernés. Il
est toutefois souligné qu'il est question de ressource d'intérêt public (eau
potable) et que c'est cet intérêt qui doit l'emporter sur toute considération
d'ordre privé.
Enfin, il est relevé qu'un arrêt
du Tribunal fédéral du 29 mars 2019 (1C_631/2017, ATF 145 II 140) a mis à mal les
anciens droits d'eau immémoriaux, dont la durée est considérée comme contraire
à la Constitution. Bien que concernant une exploitation hydraulique, cette jurisprudence
a une incidence certaine sur l'ensemble des concessions et droits d'eau illimités.
Outre que les faits qui établiraient
"une concession à perpétuité" ne sont, en l'état, pas démontrés par
la recourante et au vu de la jurisprudence précitée, A.________ ne saurait prétendre
à pouvoir disposer pour une durée indéfinie, de droits sur la ressource en eau
potable."
Dans ses déterminations du 15 juin 2020, la
Direction des constructions, ingénierie, technique et sécurité, agissant pour
l'Etat de Vaud, propriétaire des parcelles concernées, a conclu au rejet du recours
s'agissant d'une part de l'existence supposée d'une concession concernant l'eau
potable en faveur de la recourante et d'autre part de la question du droit
garanti par une concession octroyée à perpétuité. Elle a en particulier exposé ce
qui suit:
"Il n'est fait nulle part
mention d'une servitude en faveur de la recourante pour des eaux potables qui
jailliraient de la source identifiée par la recourante sous Numéro ID 1999-4682.
Or à notre connaissance la faculté
offerte par l'article 779 CC, et qui consacre le droit pour le superficiaire
d'avoir ou de faire ériger des constructions sur un fond qui ne lui appartient
pas, ne peut pas être sans autre étendu, comme le prétend la recourante dans le
cas d'espèce, à la source évoquée plus haut et aux eaux qui en jaillissent, à
tout le moins sans servitude distincte sur ce droit.
Ce qui précède met en échec l'affirmation
de la recourante, notamment à son allégué 17, selon laquelle cette dernière
voit son droit en approvisionnement en eau potable garanti par l'octroi des DDP
évoqués ci-dessus."
Dans sa réplique du 31 août 2020, la recourante a précisé
son argumentaire relatif à la validité de la servitude de source accordée par
la commune à perpétuité en faveur de l'Etat de Vaud pour l'exploitation des ********,
respectivement l'inclusion de ce droit de source dans le DDP accordé par l'Etat
de Vaud à la recourante; elle a encore souligné qu'elle considérait que le
projet de construction objet du permis de construire était totalement indépendant
de la question plus générale du plan directeur de distribution d'eau de la commune
et de la prétendue "régularisation" exigée dans le permis de
construire. Elle a également requis l'audition des représentants du canton de
Vaud ayant négocié les DDP, respectivement celle de son président, ainsi que de
l'ECA.
Le 10 septembre 2020, la DGE a encore déposé des déterminations
complémentaires dans lesquelles elle a exposé que s'il était exact qu'elle
n'était pas compétente en ce qui concernait précisément "
la situation relative
à la distribution d'eau portable sur le site ********
", elle était
évidemment concernée en tant qu'il s'agissait de ressources en eau (appartenant
ou ayant appartenu à l'Etat). En effet, elle intervenait comme spécialiste représentant
les intérêts de l'Etat - et donc de la collectivité - dans la gestion de ses
ressources en eau souterraine. Elle avait également pour mission d'assurer la
protection de l'eau captée et pouvait édicter les prescriptions utiles et nécessaires
à cette fin. Le périmètre de protection PP autour de la ressource concernée dans
la présente cause avait été délimité de manière provisoire et préventive par l'Etat
dans l'attente des études requises. Il demeurait contraignant au sens de l'annexe
4 ch. 13 et 23 de l'ordonnance du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux
(OEaux; RS 814.201) mais ne permettait pas d'assurer une protection adéquate et
définitive de la ressource captée pour l'eau potable. Conformément aux art. 20
de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20)
et 63 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
(LPEP; BLV 814.31), le propriétaire d'un captage était tenu d'effectuer les études
hydrogéologiques nécessaires pour délimiter les zones de protection S1, S2 et
S3. Or, il était constant que la société A.________ n'avait entrepris aucune
démarche en ce sens. Elle n'avait en particulier produit aucune étude de délimitation
des zones S. Partant, si elle se positionnait en tant que propriétaire et exploitante
d'un captage, elle aurait dû - ou devrait, le cas échéant - en assumer les
charges qui en découlent.
La recourante s'est encore déterminée le 16 septembre
2020.
J.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La recourante conclut au pied de son recours à l'annulation du permis de
construire en ce sens qu'est annulée "
l'obligation prévue dans le
permis de construire N° 513/2019 (N° CAMAC 183542) de régulariser
définitivement, au plus tard lors de la délivrance du permis d'utiliser/exploiter
les ouvrages projetés, la situation relative à la distribution de l'eau potable
sur le site ********
", le permis de construire étant confirmé pour le
surplus. Celui-ci renvoie aux conditions impératives déterminées par les
autorités cantonales concernées et reproduites dans la synthèse CAMAC, qui font
partie intégrante du permis de construire, et comporte l'indication selon
laquelle l'autorité intimée précisait relever particulièrement le point suivant,
notamment:
"
OFCO, section
distribution de l'eau (page 13 de la synthèse CAMAC)
Le dossier est préavisé
favorablement à condition que la situation relative à la distribution de l'eau
potable sur le site des A.________ soit régularisée définitivement,
au plus tard
lors de la délivrance du permis d'utiliser/exploiter
les ouvrages projetés.
Le préavis de l'OFCO auquel il est fait référence
est rédigé en ces termes:
"Préavis OFCO, section
Distribution de l’eau (OFCO-DE),
La distribution de l’eau ainsi que
la défense incendie sur le site [de] l’établissement thermal des A.________ (A.________)
est effectuée via un réseau ad hoc de sources, réservoirs, conduites principales
et bornes-hydrantes géré par les A.________. Un appui hydraulique via le réseau
communal est également possible en cas de besoin pour l’eau potable et pour la
défense incendie.
A noter que la distribution de l’eau précitée est compl[è]tement
distincte de celle relative à l’eau thermale, qui ne relève quant à elle pas de
la loi sur la distribution de l'eau
(LDE).
L’OFCO-DE a
rendu la commune
attentive au problème de non-conformité
de
cette distribution de l’eau
au sens de l’art. 1 al. 1 LDE sur le site des A.________ dans le cadre de
l’examen préalable du Plan directeur de la distribution de l’eau (PDDE)
communal. Une séance a eu lieu en juin 2015 entre la commune, les A.________ et
l’OFCO lors de laquelle le bureau d’ingénieurs mandaté par la commune a
présenté le projet de modification de
l’alimentation en eau potable
nécessaire pour être en conformité avec la LDE sur le site des A.________. Depuis
lors et à notre connaissance, le dossier n’a pas avancé et la situation
non-conforme sur le site l’est toujours à ce jour.
L’OFCO-DE préavise favorablement
le dossier soumis
à condition que la situation relative à la distribution de
l’eau potable sur le site des A.________ soit régularisée définitivement, au
plus tard lors de la délivrance du permis d’utiliser / exploiter les ouvrages
projetés.
L’OFCO-DE est à disposition de la
commune et des A.________ pour coordonner la suite des discussions nécessaires
à la régularisation de la distribution de l’eau sur le site des A.________"
a) L'autorité intimée met en doute la recevabilité du
recours pour le motif que si la recourante a bien contesté la condition énoncée
par l'OFCO dans son préavis reproduit dans le permis de construire, elle n'a en
revanche pas contesté la condition posée par l'ECA dans son autorisation spéciale
en ces termes:
"8. La défense incendie des
bâtiments sur le site de l'établissement thermal doit être garantie par bornes
hydrantes. A ce jour, la situation concernant le réseau de distribution d'eau et
de défense incendie n'est pas conforme. Au plus tard à la fin des travaux (lors
de la délivrance du permis d'utiliser / exploiter), cette situation doit être
régularisée définitivement."
Or, l'autorité intimée fait valoir que dès lors que
cette condition n'a pas été contestée, elle devrait quelle que soit l'issue du
recours être respectée; il en découle que la situation concernant le réseau de
distribution d'eau et de défense incendie devra quoi qu'il en soit être régularisée.
La condition posée par l'OFCO et ici contestée ayant apparemment un contenu
matériel similaire, la recourante devra de toute manière s'y conformer et elle
n'aurait ainsi pas d'intérêt digne de protection à l'admission de sa conclusion.
b) Selon la jurisprudence,
les
conclusions doivent être interprétées, selon le principe de la confiance
,
à la lumière de la motivation, et l'interdiction du formalisme excessif commande
de ne pas se montrer trop strict dans la formulation si, à la lecture du
mémoire, on comprend clairement ce que veut le recourant (TF 2C_986/2013 du 15
septembre 2014 consid. 2.2; 4A_375/2012 du 20 novembre 2012 consid. 1.2 non
publié in ATF 139 III 24; 4A_688/2011 du 5 décembre 2011 consid. 2 non publié
in ATF 138 III 425).
c) En l'espèce, il ressort clairement du recours,
malgré le fait qu'il ne conteste formellement que la seule condition de régularisation
posée par l'OFCO dans son préavis, à l'exclusion de la même condition posée par
l'ECA dans la synthèse CAMAC, qu'est visée précisément cette obligation de régularisation;
qu'elle soit posée par l'une ou l'autre des autorités n'importe pas dans
l'objectif poursuivi par la recourante et ce serait faire preuve d'un formalisme
excessif de déclarer le recours irrecevable faute d'intérêt digne de protection
de la recourante à l'admission de sa conclusion telle que formulée au pied de son
acte de recours.
Par ailleurs, il convient encore de préciser que si
la recourante n'a formellement contesté que le contenu du préavis de l'OFCO - préavis
qui ne constitue pas une décision et n'est ainsi pas en tant que tel sujet à recours
(cf. TF 1C_361/2019 du 7 janvier 2020 consid. 3.1.2) -, celui-ci a été intégré
dans le permis de construire par l'autorité intimée qui a ainsi faite sienne la
condition litigieuse posée par l'OFCO. Dès lors que la recourante s'en prend au
permis de construire en tant qu'il reproduit cette condition, son recours est
dirigé contre une décision et est partant recevable.
d) Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours.
2.
Il convient d'examiner si la condition attaquée, posée par l'OFCO et
concernant l'eau potable distribuée à des fins de consommation et de défense
incendie, pouvait être intégrée dans le permis de construire ou si elle n'excède
pas l'objet du permis de construire de telle manière qu'elle devait faire l'objet
d'une décision distincte.
a) Il est au préalable précisé que le litige ne concerne
que la distribution de l'eau potable à des fins de consommation et de défense
incendie, et non la distribution de l'eau thermale qui ne fait pas l'objet de
la contestation et qui est réglementée par des dispositions spécifiques.
b) En statuant sur la demande de permis de construire,
l'autorité doit s'assurer que les règles du droit public des constructions sont
respectées, en particulier si le bien-fonds est équipé pour la construction et
que les équipements empruntant la propriété d'autrui (notamment les accès) sont
au bénéfice d'un titre juridique (art. 104 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Comme le
rappelle régulièrement la jurisprudence, le permis de construire est une
autorisation de police qui doit être délivrée lorsque les conditions formelles
et matérielles posées par le droit public sont réunies (arrêts AC.2020.0078 du
25 mars 2021 consid. 1b/bb;
AC.2018.0244 du 13
juin 2019 consid. 6b; AC.2018.0256 du 22 février 2019 consid. 1a; AC.2017.0335
du 12 avril 2018 consid. 5a).
c) En l'espèce, le projet ayant fait l'objet d'une
demande de permis de construire porte sur l'agrandissement et la modernisation
du complexe thermal exploité par la recourante, ainsi que la création d'un bâtiment
d'accueil avec wellness, de deux pavillons et d'un nouveau bassin extérieur. Dans
ce cadre, la recourante a présenté un dossier de mise à l'enquête qui était accompagné
d'une lettre, datée du 7 février 2019, adressée à la municipalité par l'architecte
du projet et sur laquelle figurait notamment le passage suivant: "
En
outre, la réhabilitation du Centre thermal existant permettra la mise en conformité
des infrastructures techniques, des mesures de protection incendie, ainsi que
l'assainissement de l'enveloppe thermique extérieure
". Ont ainsi été révisées
les mesures de protection incendie internes aux bâtiments; un "Concept de
sécurité incendie et évacuation pour D.E.S." (ci-après: le concept de
sécurité incendie) a été joint à la demande de permis de construire, portant
sur la prévention et l'organisation, l'utilisation des matériaux de
construction, la distance de sécurité, le système porteur, le compartimentage,
les voies d'évacuation et de sauvetage, la signalisation évacuation et
l'éclairage de sécurité, les dispositifs d'extinction, les installations sprinkler,
l'installation de détection incendie, l'installation d'extraction de fumée et
de chaleur, le système de protection contre la foudre, les installations de transport,
thermique, aéraulique et photovoltaïque ainsi que les matières dangereuses.
L'alimentation en eau (pour la défense incendie) n'est
en revanche pas concernée par le projet litigieux. Elle est certes marginalement
évoquée, le concept de sécurité incendie se référant s'agissant des bornes
hydrantes à un "
réseau bouclé existant
" avec la précision
qu'un "
projet communal relatif au réseau d'eau est en cours depuis 2008.
Son évolution se fera en coordination avec le projet des bains. Voir PV No 01.1
du 18 février 2019 établi par le bureau E.________
"; il ne ressort
toutefois pas de ce concept de sécurité incendie que le réseau précité serait
insuffisant en termes de sécurité incendie.
Quant à la distribution d'eau potable à des fins de
consommation, elle n'apparaît pas davantage concernée par le projet de la recourante.
d) aa) Or, la condition posée par l'OFCO dans son
préavis favorable reporté dans la synthèse CAMAC, à laquelle se réfère
expressément l'autorité intimée dans la décision attaquée et que conteste la
recourante, est formulée comme suit:
"L’OFCO-DE a
rendu la commune
attentive au problème de non-conformité
de
cette distribution de l’eau
au sens de l’art. 1 al. 1 LDE sur le site des A.________ dans le cadre de
l’examen préalable du Plan directeur de la distribution de l’eau (PDDE)
communal. Une séance a eu lieu en juin 2015 entre la commune, les A.________ et
l’OFCO lors de laquelle le bureau d’ingénieurs mandaté par la commune a présenté
le projet de modification de
l’alimentation en eau potable
nécessaire
pour être en conformité avec la LDE sur le site des A.________. Depuis lors et à
notre connaissance, le dossier n’a pas avancé et la situation non-conforme sur
le site l’est toujours à ce jour.
L’OFCO-DE préavise favorablement
le dossier soumis
à condition que la situation relative à la distribution de
l’eau potable sur le site des A.________ soit régularisée définitivement, au plus
tard lors de la délivrance du permis d’utiliser / exploiter les ouvrages
projetés.
L’OFCO-DE est à disposition de la
commune et des A.________ pour coordonner la suite des discussions nécessaires
à la régularisation de la distribution de l’eau sur le site des A.________."
On peut en outre se référer à une lettre du 6 février
2013 adressée par l'OFCO à la commune de Lavey-Morcles et dans laquelle figurait
ce qui suit:
"Le statut du réseau de ********
doit être clarifié. En effet, un organisme externe à la commune ne peut être propriétaire
d'installations principales de distribution de l'eau que s'il est au bénéfice
d'une concession octroyée par la commune (art. 6 de la loi sur la distribution
de l'eau). La mission première de ce genre d'institution n'étant pas d'assurer
la distribution de l'eau ni la défense incendie, nous vous proposons de mener
des discussions en vue de l'intégration formelle de ce réseau dans le réseau communal,
plutôt que d'envisager l'octroi d'une concession. La question du but lucratif
devra également être étudiée dans cette dernière hypothèse."
Enfin, la condition posée par l'ECA dans son autorisation
spéciale est la suivante:
"MESURES PARTICULIERES ET COMPLEMENTAIRES
(…)
8. La défense incendie des
bâtiments sur le site de l'établissement thermal doit être garantie par bornes
hydrantes. A ce jour, la situation concernant le réseau de distribution d'eau
et de défense incendie n'est pas conforme. Au plus tard à la fin des travaux (lors
de la délivrance du permis d'utiliser / exploiter), cette situation doit être
régularisée définitivement".
bb) Il ressort ainsi tant du préavis de l'OFCO que
de sa lettre de 2013 qu'il y a lieu de clarifier le statut juridique du réseau
de distribution de l'eau potable et de défense incendie, ce statut juridique
n'étant selon cette autorité pas conforme à la LDE; quant à l'ECA, cette
autorité a exigé la régularisation de la situation concernant le réseau de distribution
d'eau et de défense incendie, qui ne serait pas conforme.
L'art. 1 LDE auquel il est fait expressément
référence dans la condition de l'OFCO prévoit ce qui suit:
Art. 1      Obligations et facultés
des communes
1
Les communes sont
tenues de fournir l'eau nécessaire à la consommation (eau potable) et à la
lutte contre le feu dans les zones à bâtir et les zones spéciales qui
autorisent la construction de bâtiments, conformément à la législation sur
l'aménagement du territoire et les constructions.
2
Les communes sont
libres de fournir l'eau dans une mesure plus étendue (par ex. bâtiments isolés,
piscines, activités industrielles ou installations nécessitant des besoins exceptionnels)
si elles peuvent le faire sans que l'exécution de leurs obligations en souffre.
3
Les dispositions de
la législation sur le service de défense contre l'incendie et de secours sont réservées.
Dans sa lettre de 2013, l'OFCO mentionnait encore l'art.
6 LDE dont la teneur est la suivante:
Art. 6
c) par un distributeur
1
La commune peut
confier la distribution de l'eau sur son territoire à une personne morale à but
non lucratif, de droit privé ou de droit public et offrant des garanties suffisantes.
Elle lui accorde une concession régissant les conditions de la distribution et
qui n'entre en force qu'après avoir été approuvée par le conseil communal ou général
et le chef de département.
2
La commune est tenue
de surveiller avec diligence la manière dont le concessionnaire s'acquitte de
ses obligations. Elle prend immédiatement les mesures nécessaires, d'office ou sur
requête, lorsque la fourniture de l'eau n'est pas assurée de la manière exigée
par l'article premier, alinéa premier, et par l'article 2.
Il ressort ainsi de ces deux dispositions que la distribution
de l'eau à des fins de consommation (eau potable) et de défense incendie dans
les zones à bâtir et les zones spéciales qui autorisent la construction de
bâtiments incombe aux communes (art. 1 LDE), qui peuvent soit exécuter
elles-mêmes cette obligation soit confier cette tâche à une personne morale tierce
- de droit public ou privé, qui doit impérativement poursuivre un but non lucratif
(art. 6 al. 1, 1
ère
phrase, LDE); dans ce dernier cas de figure, elle
doit procéder au moyen d'une concession qui devra régir les conditions de la
distribution et qui n'entre en force qu'après avoir été approuvée par le
conseil communal ou général et le chef de département (art. 6 al. 2, 2
ème
phrase, LDE).
Est ainsi ici uniquement litigieuse, selon la condition
posée par l'OFCO et apparemment par l'ECA, la question du statut juridique du
réseau de distribution de l'eau. Il n'est pas mentionné que l'alimentation en
eau serait insuffisante en quantité (protection incendie et consommation) ou
problématique s'agissant de sa qualité (consommation). Or, d'une part, il n'apparaît
pas que cet élément s'opposerait à la réalisation du projet, d'un point de vue
technique; d'autre part, il n'est pas allégué que le projet litigieux serait
sur tout autre point non conforme à la législation en la matière. Qui plus est,
le projet contesté ne touche pas au réseau de distribution d'eau, alors que la
condition posée par l'OFCO a trait exclusivement à la régularisation de celui-ci
au sens de l'art. 1 LDE.
Il en découle qu'en tant que la décision entreprise
exige la régularisation ou la mise en conformité du statut juridique du réseau
de distribution d'eau eu égard aux exigences posées par la LDE, elle dépasse
l'objet de la demande de permis de construire.
d) A cela s'ajoute que la procédure de permis de
construire n'apparaît pas être la procédure adéquate pour clarifier le statut
du réseau de distribution de l'eau. En effet, la LDE prévoit ce qui suit dans
sa version actuelle entrée en vigueur le 1
er
août 2013:
Art. 2      Qualité de l'eau
Les communes veillent à ce que la
qualité de l'eau potable fournie sur leur territoire satisfasse aux exigences
de la législation fédérale sur les denrées alimentaires.
Art. 3      Approvisionnement
Les communes se procurent l'eau qu'elles
sont tenues de fournir en utilisant soit leurs propres sources, soit des eaux
publiques dont l'utilisation leur a été concédée, soit des eaux qu'elles acquièrent
le droit d'utiliser par la voie de l'expropriation ou en passant des contrats
de droit privé avec leurs propriétaires, personnes publiques ou privées.
Art. 4      Fourniture de l'eau
a) Par la
commune
1
En règle générale,
l'eau est fournie par la commune.
2
Les communes peuvent
collaborer dans les formes prévues par la législation sur les communes.
Art. 5
1
La distribution de
l'eau fait l'objet d'un règlement communal qui n'entre en force qu'après son
approbation par le chef du département en charge du domaine de la distribution de
l'eau potable (ci-après: le département).
2
La distribution de
l'eau dans une mesure excédant les obligations légales de la commune au sens de
l'article premier, alinéa premier, peut faire l'objet de conventions
particulières.
Art. 7      Installations
1
Toutes les installations
seront conformes aux normes techniques généralement admises.
2
Elles peuvent être
établies sur le domaine public en vertu d'une concession délivrée par la municipalité
pour le domaine public communal ou par le voyer de l'arrondissement pour le
domaine public cantonal.
3
L'Etat et la commune
peuvent exiger une taxe pour l'utilisation du domaine public relevant de leur
souveraineté.
Art. 7a    b) Plan directeur de
la distribution de l'eau
1
Le fournisseur
établit en collaboration avec la ou les communes concernées un plan directeur
comportant les options possibles d'amélioration et de développement des
installations principales.
2
Ce plan est soumis à
l'approbation du département.
Art. 7b    c) Procédure
d'enquête et d'approbation des installations principales
1
Tout projet de création
ou de transformation d'installations principales est soumis à l'approbation du
département, après enquête publique de trente jours dans les communes territoriales.
2
A l'issue de l'enquête,
la ou les municipalités concernées transmettent les observations et les oppositions
au département qui approuve le projet en même temps, en règle générale, qu'il
se prononce sur les oppositions.
3
Moyennant accord préalable
du département, les communes peuvent dispenser d'enquête les objets de moindre importance.
Art. 8      d) Construction et
entretien quand l'eau est fournie
da) par la commune
1
La commune fait
construire et entretenir les installations principales (ouvrages de captage, de
traitement, de pompage, d'adduction, de stockage et réseau principal de distribution
en principe jusqu'aux bornes-hydrantes) soit par ses propres services, soit par
un entrepreneur qualifié choisi par elle.
2
Elle fait construire
et entretenir les installations extérieures (de la conduite principale à l'appareil
de mesure ou à la vanne d'arrêt) soit par ses propres services, soit par des
entrepreneurs qualifiés au bénéfice d'une concession délivrée par elle.
3
Elle confie la
construction et l'entretien des installations intérieures (à partir de l'appareil
de mesure ou de la vanne d'arrêt) soit à des entrepreneurs qualifiés au bénéfice
d'une concession délivrée par elle, soit à des entrepreneurs qualifiés choisis
librement par le propriétaire.
Art. 9      db) par un
distributeur
1
Lorsque la commune
confie la distribution de l'eau à un distributeur, la concession fixe les conditions
relatives à la construction et l'entretien des diverses installations.
Art. 13    g) Responsabilité en
cas de dommage
1
Les dommages causés
par les installations principales, les installations extérieures ou intérieures
sont à la charge de leur propriétaires dans les limites de l'article 58 du Code
des obligations.
Art. 20    Droit d'expropriation
1
Les communes, ainsi que
les entreprises intercommunales ou privées chargées de la distribution de l'eau,
peuvent demander à être mises au bénéfice des dispositions de la loi cantonale
sur l'expropriation pour cause d'intérêt public en vue de l'établissement du
réseau d'eau et de ses installations accessoires.
"
Art. 21   Dispositions
finales et transitoires
1 Les communes ont un délai de
deux ans dès l'entrée en vigueur de la présente loi pour se conformer aux
dispositions de celle-ci, notamment pour élaborer leurs règlements.
(…)
Art. 21a  Dispositions transitoires
de la loi du 05.03.2013
1 Les règlements communaux, ainsi
que les concessions, doivent être adaptés aux exigences de la présente loi dans
un délai de trois ans dès son entrée en vigueur.
(…)
Aux fins de mettre en œuvre la LDE, celle-ci prévoit
ainsi la réalisation ou la mise à jour de plusieurs instruments. A teneur de
l'art. 21 al. 1 LDE, les communes ont un délai de deux ans dès l'entrée en
vigueur de cette loi - cette disposition figurait déjà dans la version de la
LDE entrée en vigueur le 1
er
août 2013 - pour notamment élaborer leurs
règlements sur la distribution de l'eau. En outre, la LDE prévoit à son art. 7a
la réalisation par le fournisseur - en collaboration avec la ou les communes concernées
- d'un plan directeur de la distribution de l'eau comportant les options possibles
d'amélioration et de développement des installations principales, ce plan étant
soumis à l'approbation du département en charge de la distribution de l'eau
potable. En outre, la dernière modification de la LDE, du 5 mars 2013, a introduit,
dans un nouvel art. 21a al. 1, la disposition transitoire suivante: les règlements
communaux, ainsi que les concessions, doivent être adaptés aux exigences de la
présente loi dans un délai de trois ans dès son entrée en vigueur.
La commune a ainsi mis en œuvre une procédure de réalisation
d'un plan directeur de distribution de l'eau dans le cadre de laquelle ont été
notamment établis un schéma hydraulique le 7 décembre 2011, un plan des situations
actuelle et projetée le 31 mai 2012 et un rapport technique le 31 mai 2012. Celui-ci
a été remis pour examen à l'ECA ainsi qu'à l'ancien Service de la consommation
et des affaires vétérinaires, Section distribution de l'eau (désormais OFCO),
conformément à l'art. 2 du règlement du 25 février 1998 sur l'approbation
des plans directeurs et des installations de distribution d'eau et sur l'approvisionnement
en eau potable en temps de crise (RAPD; BLV 721.31.1). Par lettre du 26 juillet
2012 adressée à la commune de Lavey-Morcles, l'ECA relevait ainsi notamment que
le réservoir de ******** devait être assaini et que le volume incendie était
insuffisant, et posait par conséquent la question de savoir si des synergies
avec la commune et l'établissement ******** étaient possibles. Par lettre du 6
février 2013, l'OFCO soulevait notamment ce qui suit:
"Le statut du réseau de ********
doit être clarifié. En effet, un organisme externe à la commune ne peut être propriétaire
d'installations principales de distribution de l'eau que s'il est au bénéfice
d'une concession octroyée par la commune (art. 6 de la loi sur la distribution
de l'eau). La mission première de ce genre d'institution n'étant pas d'assurer
la distribution de l'eau ni la défense incendie, nous vous proposons de mener
des discussions en vue de l'intégration formelle de ce réseau dans le réseau communal,
plutôt que d'envisager l'octroi d'une concession. La question du but lucratif
devra également être étudiée dans cette dernière hypothèse."
A ce jour, le PDDE n'a pas été adopté et aucune
concession n'a été délivrée pour la distribution de l'eau potable (consommation
et défense incendie).
e) Il ressort ainsi de ce qui précède qu'une
procédure d'adoption d'un plan directeur spécifique à la distribution de l'eau pour
la consommation et la défense incendie doit être suivie, dans le cadre de
laquelle est notamment dressé l'inventaire des installations principales
existantes et de leurs caractéristiques et sont proposées les options possibles
d'amélioration et de développement de ces installations (art. 1 al. 1,
deux premiers tirets, LDE). Or, il apparaît que c'est dans le cadre de cette procédure
que l'éventuelle régularisation de la situation de la recourante, au sens de la
LDE - et pour autant que celle-ci lui soit applicable -, pourrait, voire devrait
être réalisée, étant par ailleurs précisé qu'aux termes de l'art. 20 LDE, la
commune peut demander à être mise au bénéfice des dispositions de la loi cantonale
sur l'expropriation pour cause d'intérêt public en vue de l'établissement du
réseau d'eau et de ses installations accessoires.
C'est dans le cadre de ces procédures qu'il siéra
d'examiner notamment si la recourante présente un statut de distributeur, comme
le font valoir les autorités intimée et concernées et que conteste la
recourante, et qu'il y aura lieu d'en tirer les conclusions nécessaires. Il s'agira
également de déterminer le destinataire de l'obligation de régulariser, dès lors
que le propriétaire des canalisations apportant l'eau jusqu'à l'établissement
des bains thermaux apparaît être l'Etat de Vaud, éventuellement la commune de
Lavey-Morcles, et non la recourante; au vu de ce dernier élément, la question
de savoir si l'obligation de régulariser la situation au sens de la LDE incombe
à la recourante souffre ici de demeurer indécise vu l'issue du recours.
f) Le recours doit donc être admis en tant qu'il
conteste la condition posée par l'OFCO dans la synthèse CAMAC et qui fait
partie intégrante du permis de construire délivré.
3.
Cela étant, l'ECA a également assorti son autorisation spéciale d'une condition
dont on rappelle ici la teneur:
"MESURES PARTICULIERES ET COMPLEMENTAIRES
(…)
8. La défense incendie des
bâtiments sur le site de l'établissement thermal doit être garantie par bornes
hydrantes. A ce jour, la situation concernant le réseau de distribution d'eau et
de défense incendie n'est pas conforme. Au plus tard à la fin des travaux (lors
de la délivrance du permis d'utiliser / exploiter), cette situation doit être
régularisée définitivement".
a) A teneur de ce texte, il ne ressort pas clairement
si l'ECA entend se référer uniquement à la question du statut juridique du réseau
de distribution de l'eau, ou si cette autorité considère que certaines normes de
défense incendie en lien avec le réseau de distribution de l'eau ne sont pas
respectées par la recourante - ce qui paraît ressortir d'une lettre adressée le
26 juillet 2012 à l'autorité intimée, et donc déjà ancienne, et dans laquelle
l'ECA relevait notamment que le réservoir de ******** devait être assaini et
que le volume d'incendie était insuffisant, et posait par conséquent la
question de savoir si des synergies avec la commune et la recourante étaient
possibles.
Cela étant, l'ECA n'a pas relevé ce point dans son
autorisation spéciale, dont on extrait par ailleurs les éléments suivants:
"CONDITIONS GENERALES
2. Les prescriptions de protection
incendie de l'Association des établissements cantonaux d'assurance contre les
incendies (AEAI) édition 2015 doivent être appliquées.
(…)
INCENDIE
4. Les exigences sont basées sur les
critères suivants: agrandissement et transformations d'un centre thermal existant,
de faible hauteur, sans locaux à grand nombre d'occupants, au sens des prescriptions
de protection incendie.
5. Les plans et concept de protection
incendie ([…], version du 18 juillet 2019) sont acceptés et doivent être
appliqués, sous réserve des points correctifs et complémentaires suivants.
(…)
MESURES PARTICULIERES ET
COMPLEMENTAIRES
7. AVANT le début des travaux:
(…)
12. Les points suivants doivent
être définis en collaboration avec l'Inspectorat cantonal de la Division de
Défense Incendie et de Secours (DDIS), (…) avant la mise en service du
bâtiment:
- Emplacement et nombre de bornes
hydrantes
(…)"
Cette autorité s'est ainsi certes référée aux
prescriptions de l'Association des établissements cantonaux d'assurance contre
les incendies (AEAI) sans toutefois relever que l'une ou l'autre de ces
prescriptions ne serait pas respectée par le projet concerné; qui plus est,
l'ECA a expressément accepté les plans et concept de protection incendie
accompagnant la demande de permis de construire, sous réserve de points
correctifs et complémentaires au rang desquels figure la condition n° 8 relevée
plus haut. Quant à la question de l'emplacement et du nombre de bornes
hydrantes, elle devra être définie en collaboration avec l'Inspectorat cantonal
avant la mise en service du bâtiment, conformément à la mesure n° 12,
premier tiret, reproduite ci-dessus et non contestée par la recourante, mais
n'apparaît pas être d'emblée problématique.
Il découle de ce qui précède que le projet autorisé
ne paraît pas poser de problèmes d'ordre sécuritaire en matière de défense
incendie. Il est toutefois rappelé ici, pour autant que nécessaire, qu'il
appartiendra à l'autorité intimée d'examiner, lors de la délivrance du permis d'habiter
ou d'exploiter, que les conditions posées par l'ECA dans son autorisation spéciale
sont respectées, et en particulier que les prescriptions de l'AEAI sont appliquées.
4.
Au vu de ce qui précède, il n'est pas nécessaire de donner suite à la requête
de la recourante tendant à l'audition des représentants du canton de Vaud ayant
négocié les DDP, respectivement celle de son président, ainsi que de l'ECA.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation de la condition posée par l'OFCO, section Distribution de l'eau,
intégrée dans le permis de construire, ainsi que de la condition n° 8
posée par l'ECA dans la synthèse CAMAC. Vu l'issue du recours, les frais de
justice seront mis à la charge de l'autorité intimée qui versera par ailleurs des
dépens à la recourante qui a agi avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 55, 91
et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 13 février 2020 par la Municipalité de
Lavey-Morcles est annulée en tant qu'elle se réfère à la condition posée par
l'OFCO, section Distribution de l'eau, dans la synthèse CAMAC, et en tant
qu'elle renvoie à la condition n° 8 posée par l'ECA dans cette même
synthèse CAMAC; elle est confirmée pour le surplus, à charge pour l'autorité
intimée d'interpeller l'ECA afin que cette autorité précise les normes techniques
de défense incendie que doit respecter le projet litigieux avant la délivrance
du permis d'habiter ou d'exploiter.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la commune de Lavey-Morcles.
IV.
La commune de Lavey-Morcles versera à la société A.________ une
indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 janvier 2022
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.