vd_omni · AC.2020.0007 · 2021-03-15 · fr

A.________/Municipalité de Lutry | Refus de la municipalité de Lutry d'autoriser le remplacement des balustrades de balcon (barreaudage métallique) par des garde-corps en verre tansparent, en se fondant uniquement sur le préavis négatif de la Commission consultative de Lavaux. La décision ne cite aucune disposition réglementaire ou légale pour justifier son refus; alors que la municipalité considérait que le projet était conforme au règlement communal vu le faible impact paysager du projet, elle n'a pas expliqué pourquoi elle avait suivi le préavis négatif de la commission, préavis qui est nécessaire mais non contraignant. Recours admis et dossier renvoyé pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.03.2021 AC.2020.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mars 2021
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et Mme
Christina Zoumboulakis, assesseures; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lutry,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Lutry
du 12 décembre 2019 refusant de lui délivrer l'autorisation relative au
projet de modification des balustrades extérieures de sa villa sise sur la
parcelle n° 5726 (CAMAC n° 174436).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 5726 de la commune de
Lutry. D'une surface de 754 m
2
, ce bien-fonds, qui supporte une
villa, est classé en zone d'habitation II par le plan d'affection (zones) de la
commune de Lutry, approuvé par le Conseil d'Etat le 24 septembre 1987; la zone
en question est régie par le Règlement sur les constructions et l'aménagement
du territoire approuvé préalablement par le département compétent le 1
er
juin 2005 (ci-après: le RCAT). Cette parcelle se situe en outre dans le
périmètre du plan de protection de Lavaux.
La villa sise sur la parcelle n° 5726, qui
compte deux niveaux et un sous-sol, comporte une terrasse à l'étage bordée d'un
garde-corps en verre. Quant à la terrasse située au niveau du rez-de-chaussée,
elle est munie de garde-corps métalliques à barreaudage vertical. La Commission
consultative de Lavaux avait rendu un préavis favorable à ce projet le 17
février 2014. Cette construction a fait l'objet d'un permis de construire n°
5971 délivré le 14 juillet 2014 et entré en force.
B.
Le 24 septembre 2019, A.________ a déposé auprès de la Municipalité de Lutry
une demande de permis relative à une modification des balustrades extérieures
installées au rez-de-chaussée de la villa en ce sens que les garde-corps,
initialement prévus en barreaudage métallique, seraient remplacés par des
garde-corps en verre transparent.
Dans ce cadre, l'architecte de A.________ a adressé
le 26 août 2019 le courriel suivant au service Aménagement du territoire
communal:
"Je fais suite à notre
conversation téléphonique du 21.08 à 9:30. Pouvez-vous me confirmer que nous
n'avons pas besoin de faire d'enquête complémentaire pour l'installation de
barrières en verre anti-chute à la place de barrière en inox prévues dans le
permis de construire?"
Par courriel du 13 septembre 2019, ledit service a
répondu ce qui suit:
"Le dossier E-5971 étant
situé dans la zone de protection Lavaux le changement de matériau pour les
barrières et garde-corps en verre serait admissible d'un point de vue
réglementaire et une demande de permis de construire complémentaire, pas
fondée.
Toutefois, il est nécessaire au vu
de l'impact paysager que ces modifications peuvent engendrer, de consulter la
Commission Lavaux avec un dossier de plans et/ou un photomontage.
(..)"
Le 7 octobre 2019, la Commune de Lutry a adressé un
formulaire à la Commission consultative de Lavaux en soulignant qu'elle était
favorable au projet, qui était conforme au règlement communal.
Le 4 novembre 2019, la Commission consultative de
Lavaux a rendu le préavis n° 36/2019 suivant :
"La Commission formule la
remarque suivante:
1. Elle tient à rappeler qu'elle
est opposée aux garde-corps en verre qui ont un impact trop conséquent sur le
paysage. D'autres solutions permettant une meilleure intégration doivent alors
être trouvées."
C.
Par décision du 12 décembre 2019, la municipalité a refusé de délivrer
l'autorisation sollicitée relative au projet de modification des balustrades
extérieures de la villa de A.________, en se fondant uniquement sur la remarque
contenue dans le préavis négatif rendu par la Commission consultative de
Lavaux.
D.
Par acte du 8 janvier 2020, A.________ a recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision dont
elle demande principalement la réforme, l'autorisation étant délivrée, et
subsidiairement l'annulation, la cause étant renvoyée à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2020, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
Le 29 novembre 2020, la recourante a encore produit
une photographie d'une villa sise route ******** à Lutry.
A la requête du tribunal, l'autorité intimée s'est
déterminée le
4 décembre 2020 sur toutes les photographies produites par la recourante
illustrant l'existence de balustrades extérieures en verre dans les environs de
la parcelle n° 5726. Elle a ainsi exposé ce qui suit:
"-
Pièce n° 3
– Photos
villa 1 (parcelle n° 4127, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 29 août 2016 (n° 6101)
présentent des garde-corps à barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution
ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 2 (parcelle n° 4124, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyées les 21 juillet 1993 (n° 4593:
construction villa + garage enterré) et 3 octobre 2011 (n° 5818:
transformations intérieures + véranda) ne présentent pas de garde-corps en
verre. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée.
Pour la bonne forme, nous
rappelons toutefois que cette villa a été construite antérieurement à l'entrée
en vigueur le 1
er
juillet 2012 de la modification de la loi sur le
plan de protection de Lavaux, modification ayant institué la création de
Commission consultative de Lavaux (CCL).
-
Pièce n° 3
– Photos villa 3 (parcelle n° 4115, route ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyés les 24 novembre 2008 (n° 5621:
démolition partielle, transformation et agrandissement bâtiment + création
garage enterré) et 18 septembre 2009 (n° 5621 B): enquête complémentaire pour
modification du projet) présentent effectivement des garde-corps en verre.
Les autorisations de construire
ayant été délivrées antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la
CCL n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), la villa bénéficie de la
garantie des droits acquis.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 4 (parcelle n° 32, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyés les 13 avril 2015 (n° 6012:
construction villa), 25 juillet 2016 (n° 6012 B: enquête complémentaire pour
aménagement logement + cabinet médical), 29 janvier 2018 (n° 6012 C: enquête
complémentaire pour modification implantation + nombre logements) et 29 octobre
2018 (n° 6012 D: enquête complémentaire piscine) présentent des garde-corps à
barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette
solution.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 5 (parcelle n° 5677, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 23 août 2004 (n° 5336)
présentent effectivement des garde-corps en verre.
L'autorisation de construire ayant
été délivrée antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la CCL
n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), la villa bénéficie de la
garantie des droits acquis.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 6 (parcelle n° 4117, route ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 8 juin 2009 (n° 5657)
présentent des garde-corps en matériau non précisé (mais pouvant être en
verre).
L'autorisation de construire ayant
été délivrée antérieurement à la modification de la LLavaux précitée (la CCL
n'a donc pas été appelée à émettre un préavis), les villas bénéficient de la
garantie des droits acquis.
-
Pièce n° 3
– Photos villa 7 (parcelle n° 5867, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante du permis de construire octroyé le 14 juillet 2014 (n° 5971)
présentent, au niveau de la
grande
terrasse du rez, des garde-corps à
barreaux verticaux. Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette
situation.
La photo annexée au recours
illustre un garde-corps en verre protégeant une terrasse de
moindre ampleur
,
à l'étage, ayant reçu l'aval de la CCL (séance du 14 février 2014).
-
Pièce n° 3
- Photos villa 8 (parcelle n° 5866, chemin
********)
La modification des garde-corps
fait l'objet du recours de B.________ et C.________ (AC.2020.0009 PL/[…]), en
cours d'instruction.
-
Pièce n° 15
(nouvelle parcelle n° 5856, chemin ********)
Les plans faisant partie
intégrante des permis de construire octroyés les 11 juillet 2016 (n° 6068:
construction villa) et 22 octobre 2018  (n° 6068 B: enquête complémentaire
pour modification hauteur) présentent des garde-corps à barreaux verticaux.
Aucun plan d'exécution ultérieur n'a modifié cette situation.
La pose éventuelle de garde-corps
en verre n'a dès lors jamais été autorisée par notre autorité. Au besoin, une
régularisation sera exigée."
La parcelle n° 5726 est contigüe, au nord-est,
à la parcelle n° 5866, propriété de B.________ et sur laquelle est érigée
une villa qui a été autorisée par permis de construire n° 6065 délivré le
8 février 2016. Cette villa comporte, à l'étage ainsi qu'au rez-de-chaussée, des
garde-corps métalliques à barreaudage vertical réalisé conformément au permis
de construire; le refus d'autoriser leur remplacement par des garde-corps en
verre transparent fait l'objet de la procédure parallèle AC.2020.0009.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
La recourante conteste le bien-fondé de la décision entreprise.
a) D'après l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente.
Sur le plan cantonal, l'art. 103 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) dispose qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface
ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l’apparence ou
l’affectation d’un terrain ou d’un bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir
été autorisé.
Selon l'art. 68a al. 1 du règlement du 19 septembre
1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), tout projet de
construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité qui avant de
décider s'il nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime
importance au sens de l'art. 68a al. 2 RLATC, s'ils ne portent pas atteinte à
un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage,
des régions archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments
historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins
et enfin s'ils n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement.
b) L'art. 109 al. 1 LATC, précisé par les art. 72 à
72c RLATC, dispose qu'une demande de permis doit être mise à l'enquête publique
par la municipalité pendant trente jours. Selon l'art. 111 LATC toutefois, la
municipalité peut dispenser de l'enquête publique les projets de minime
importance, notamment ceux qui sont mentionnés dans le règlement cantonal.
Fondé sur cette dernière disposition, l'art. 72d al. 1 RLATC dresse une liste
exemplative de tels objets, soit notamment les constructions et installations
de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité
professionnelle, telles que clôture fixe ou mur de clôture. Encore faut-il
cependant, toujours à teneur de l'art. 72d al. 1 RLATC "
qu'aucun
intérêt public prépondérant ne soit touché et que [les objets] ne soient pas
susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en
particulier à ceux des voisins
". L'art. 72d al. 4 RLATC précise encore
que sous réserve des objets non soumis à autorisation selon l'art. 68a du
règlement, les objets dispensés d'enquête publique sont soumis à permis de
construire.
c) En l'espèce, il n'est pas contesté que
l'installation litigieuse est soumise à autorisation de construire, mais
qu'elle peut être dispensée d'enquête publique. La recourante fait cependant
valoir que le remplacement du matériau (barreaudage métallique) du garde-corps
de la terrasse du rez-de-chaussée par du verre transparent doit être autorisé dès
lors qu'aucune disposition communale n'en prohibe la réalisation. En
particulier, l'autorité intimée ne serait pas liée par le préavis négatif rendu
par la Commission consultative de Lavaux.
L'autorité intimée confirme que l'ouvrage litigieux
n'est pas contraire au règlement communal. Cela étant, comme il est situé à
l'intérieur du périmètre régi par la loi du 12 février 1979 sur le plan de
protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43), cette installation devait à ce titre
être soumis à l'examen de la Commission consultative de Lavaux, son aspect
étant susceptible d'altérer le site.
2.
a) La Commission consultative de Lavaux a été instaurée par la
modification du 29 novembre 2011, entrée en vigueur le 1
er
juillet
2012, de la LLavaux. Le nouvel art. 5a al. 3 LLavaux prévoit ce qui suit:
"Préalablement à leur mise à
l'enquête publique, la municipalité ou les départements compétents soumettent à
l'examen de la commission tous projets de construction, de reconstruction et de
transformation, à l'exception des objets de minime importance qui n'altèrent
pas le site."
L'exposé des motifs et projet de loi du Conseil
d'État précise ce qui suit à ce sujet (Bulletin de Grand Conseil, législature
2007–2012, Tome 22 Conseil d'État, page 325) :
"L'avis de la commission ne
lie ni l'administré, ni l'administration. Il ne constitue pas une décision
susceptible de recours et les parties n'ont pas droit à être entendues par la
commission. L'avis de la commission doit faire partie du dossier pouvant être
consulté par les intéressés dans le cadre des procédures d'enquête publique des
projets. L'avis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision
doit en tenir compte dans la pesée des intérêts en présence et expliquer
pourquoi elle s'en écarte ou le suit."
La délivrance d'un permis de construire sans que la
Commission consultative ait été préalablement saisie constitue une violation de
l’art. 5a LLavaux qui justifie l'annulation du permis de construire (arrêt
AC.2012.0364 du 10 février 2014, consid. 3).
b) En l'espèce, la Commission consultative de Lavaux
a été consultée conformément à l'exigence posée à l'art. 5a LLavaux et a rendu
le préavis négatif suivant:
"La Commission formule la
remarque suivante:
1. Elle tient à rappeler qu'elle
est opposée aux garde-corps en verre qui ont un impact trop conséquent sur le
paysage. D'autres solutions permettant une meilleure intégration doivent alors
être trouvées."
Selon la décision attaquée, l'autorité intimée a
refusé de délivrer l'autorisation sollicitée en se référant – exclusivement – à
la remarque de la Commission consultative de Lavaux. Il se pose dès lors la
question de savoir si elle était fondée à rendre cette décision négative, sans
plus ample motivation.
3.
a) La contestation d'une décision suppose que celle-ci comporte une
motivation prenant en compte tous les éléments déterminants. L'art. 42 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36)
dispose que la décision doit notamment indiquer les règles juridiques et les
motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c). Ce devoir de motivation est
également déduit du droit d'être entendu ancré à l'art. 29 al. 2 Cst. La
jurisprudence impose ainsi à l'autorité de motiver sa décision, afin que le justiciable
puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit
de recours à bon escient. Pour répondre à ces exigences, l'autorité doit
mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il
a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de
la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (ATF 143 III 65
consid. 5.2 p. 70). Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé
la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté (ATF
141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565).
b) Or, en l'occurrence, la décision municipale ne
cite aucune disposition réglementaire ou légale pour justifier le refus
d'octroyer l'autorisation requise. La municipalité n'a en tout cas pas retenu
que la construction litigieuse était de nature à compromettre l'aspect ou le
caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue au sens de l'art
24. RCAT ou de l'art. 86 LATC. Au contraire, elle a même émis un préavis favorable
au projet à l'intention de la Commission consultative de Lavaux. Tout en
reconnaissant que le projet litigieux était conforme au règlement communal, la
municipalité a rendu une décision négative en se limitant à se référer à la
remarque contenue dans le préavis de la Commission consultative de Lavaux, sans
toutefois expliquer pourquoi elle suivait ce préavis. L'autorité intimée est
partie de l'idée – fausse – que ce préavis était juridiquement contraignant et
qu'elle n'avait aucune marge de manoeuvre. Comme on l'a vu plus haut, si le
préavis a un poids certain dans la mesure où l'autorité de décision doit en
tenir compte dans la pesée des intérêts en présence, la municipalité doit
néanmoins expliquer pourquoi elle le suit. Elle ne peut pas faire l'économie de
procéder à une appréciation complète des circonstances. En particulier, la
municipalité n'explique pas pourquoi des garde-corps en verre ont été autorisés
au premier étage de la villa de la recourante, mais pas au niveau du
rez-de-chaussée. Certes, il n'est pas contesté que les garde-corps en verre
constituent des objets de minime importance susceptibles d'avoir un impact sur
le paysage. Mais encore faut-il qu'ils altèrent le site pour qu'ils soient
interdits. La municipalité n'indique pas quelle est la surface vitrée maximale des
garde-corps extérieurs pouvant être autorisée, ni à quels endroits du bâtiment
ils peuvent être installés. Il ne faut pas perdre de vue que la villa de la recourante
se trouve dans le "territoire d'agglomération II" au sens de l'art.
21 LLavaux qui, contrairement à l'art. 19 LLavaux régissant "le territoire
de centre ancien de bourgs", ne pose pas d'exigences particulières en
matière de style des façades, ornementations, harmonie des teintes et nature
des matériaux mis en oeuvre. D'ailleurs, il résulte des photographies versées
au dossier que l'environnement bâti est composée de plusieurs bâtiments
modernes déjà munis de garde-corps en verre, parfois importants. Contrairement
à ce qui a été suggéré par la Commission consultative de Lavaux, la
municipalité n'a pas proposé à la recourante d'autres solutions (par exemple,
la pose de plaques en verre non réfléchissant ou teinté) permettant une
meilleure intégration dans le site.
4.
Au vu de ce qui précède, il y a lieu d'admettre le recours, d'annuler la
décision attaquée et de renvoyer le dossier à la municipalité pour qu'elle
rende une nouvelle décision, après avoir procédé à une pesée des intérêts en
présence et à une appréciation complète des circonstances locales, au regard  notamment
de l'art. 86 LATC et de l'art. 24 RCAT.
Vu l'issue du litige, il se justifie de statuer sans
frais ni dépens (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 12 décembre 2019 par la Municipalité de Lutry est
annulée et la cause est lui est renvoyée pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
III.
Il est statué sans frais ni dépens.
Lausanne, le 15 mars 2021
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.