vd_omni · AC.2016.0178 · 2017-08-30 · fr

A.________/Municipalité de Gryon, Service du développement territorial | Une municipalité peut invoquer l'art. 77 LATC pour refuser de délivrer une autorisation préalable d'implantation assimilable à un permis de construire (confirmation de la jurisprudence).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.08.2017 AC.2016.0178

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 août 2017
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Imogen Billotte et M. Alex
Dépraz, juges.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Philippe RICHARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Gryon,
Autorité concernée
Service du développement
territorial,
à
Lausanne,
Objet
Permis de
construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Gryon
du 26 avril 2016 (refus de délivrer un permis préalable d'implantation sur la
parcelle n° 3399, CAMAC 160748)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 3399 du cadastre de la
Commune de Gryon. Ce bien-fonds est issu du fractionnement  intervenu en mars
2015 de l'ancienne parcelle n° 1706, ayant appartenu à feu B.________ décédé en
1995, puis aux quatre membres de l'hoirie, dont A.________. La parcelle n° 3399,
de 800 m
2
, est classée en zone de chalets A, selon le Plan des
zones approuvé par le Conseil d'Etat le 8 mai 1983 et le Règlement communal sur
le plan d'extension et la Police des constructions approuvé par le Conseil
d'Etat le 20 mars 1987.
B.
Le 2 février 2016, A.________ a déposé une demande d'autorisation préalable
d'implantation d'un bâtiment d'habitation sur la parcelle n° 3399 (CAMAC
160748). Par courrier du 17 février 2016, la Municipalité de Gryon (ci-après:
la municipalité) a informé A.________ de son intention de refuser
l'autorisation sollicitée en invoquant le projet de révision de la
planification communale en cours visant à réduire les zones à bâtir largement
surdimensionnées, tout en précisant que la parcelle en question, non équipée et
située en dehors du périmètre de centre, était "susceptible de revenir en
zone agricole". Tout en contestant l'appréciation de la municipalité, la
constructrice a indiqué vouloir poursuivre ses démarches.
C.
Mis à l'enquête publique du 22 mars au 22 avril 2016, le projet a fait
l'objet  le 20 avril 2016 d'une opposition du Service du développement
territorial (SDT) pour le motif que la commune de Gryon disposait de zones à
bâtir manifestement surdimensionnées et qu'il s'agissait d'éviter de rendre de
futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.
D.
Par décision du 26 avril 2016, la municipalité a refusé de délivrer l'autorisation
préalable d'implantation afin de ne pas compromettre la révision de son plan
général d'affectation, en exposant, en bref, que l'ancienne parcelle n° 1706
faisait partie d'une aire générale appelée à être déclassée.
E.
Par acte du 26 mai 2016, A.________ a recouru contre la décision
précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) en concluant à son annulation et subsidiairement à sa réforme
en ce sens que le permis de construire sollicité lui soit délivré et
l'opposition levée.
F.
Par avis publié dans la Feuille des avis officiels du 1er juillet 2016,
le projet de modification partielle du Plan d'extension communal et du Plan
d'extension partiel "les Verneys" (incluant le dézonage de la
parcelle n° 3399) a été mis à l'enquête publique du 1
er
juillet au 2
août 2016 par la municipalité, à la suite du rapport d'examen préalable
favorable établi le 30 mai 2016 par le SDT.
Dans sa réponse du 14 juillet 2016, la municipalité
a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Dans ses déterminations du 18 août 2016, le Service
du développement territorial a conclu au rejet du recours.
G.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
Rendue par la municipalité en application de l'art.
115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de
recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal est dès lors compétente.
Dès lors qu'elle est directement touchée par la
décision attaquée en tant que constructrice et propriétaire, la recourante
dispose manifestement de la qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75
LPA-VD).
Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de
l'autorité compétente le 26 mai 2016, soit dans le délai légal de 30 jours
dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été
déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles
posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien
qu’il convient d’entrer en matière.
2.
La décision litigieuse – qui porte sur un refus d'octroyer une
autorisation préalable d'implantation –  se fonde principalement sur l'art. 77
LATC.
a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut
renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans
les trente jours, après avoir consulté le département.
L'art. 79 LATC dispose:
1
Dès l'ouverture d'une
enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des
alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.
Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé
négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un
ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette
mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature
juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou
à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles
(arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1P.421/2006 du 15 mai
2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la
garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées
ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de
l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas,
en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps
au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC
par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la
planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les
délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais
impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions
futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a;
AC.2007.0204 du 31 janvier 2008,
AC.2005.0283 du 2 juin 2016
consid.
2a/cc; RDAF 1990 p. 251).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012
du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement
indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette
disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP
AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016
consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27
février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation
qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le
projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP
AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015
consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).
Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus
d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et
règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP
AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016
consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12
juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
b) A titre préalable, il y a lieu de déterminer si
l'art. 77 LATC s'applique aussi à la demande d'autorisation préalable
d'implantation alors que le texte de la disposition se réfère au "permis
de construire". Dans un arrêt (AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid. 2 b),
la CDAP a considéré que, dès lors qu'une autorisation préalable d'implantation
déployait, pour les éléments qu'elle couvrait, les mêmes effets juridiques
qu'un permis de construire, les exigences liées à l'application de l'art. 77
LATC devaient être examinées, pour tous les aspects principaux du projet tels
que définis par l'autorisation préalable d'implantation, dès la décision
d'octroi d'une telle autorisation, non à l'occasion de la demande de permis de
construire subséquente seulement (jurisprudence confirmée tout récemment par
l'arrêt AC.2016.0423 du 22 août 1017 consid. 6). Pour le surplus, il n'y a pas
lieu d'examiner ici la question de savoir dans quelle mesure une municipalité
est liée par une autorisation préalable d'implantation au moment où elle statue
sur une demande de permis de construire (AC.2016.0165 du 29 juin 2017, consid.
10c).
3.
a) Cela étant, la recourante ne conteste pas à juste titre que les zones
à bâtir de la commune de Gryon sont manifestement surdimensionnées et qu'elles
doivent donc être réduites. Dans sa teneur modifiée le 15 juin 2012, entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014 (RO 2014 p. 899 ss),  l'art. 15 al. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
exige en effet que les zones à bâtir surdimensionnées soient réduites. La
recourante prétend toutefois que sa parcelle ne se prêterait pas au
déclassement, si bien que l'application de l'art. 77 LATC serait arbitraire.
Or il résulte du dossier que l'intention de
l'autorité intimée de réviser la planification générale avait déjà fait l'objet
d'une concrétisation au moment où la décision attaquée a été rendue. Ainsi, la
municipalité a informé la recourante de cette intention au moment où elle a
déposé sa demande de permis de construire. Contrairement à l'avis de la
recourante, il apparaît à tout le moins vraisemblable que le projet litigieux compromettrait
la réalisation des objectifs de la planification envisagée par la commune. Comme
le relèvent à juste titre l'autorité intimée et le SDT, la parcelle en question
est située en dehors du périmètre de centre, soit en marge de la partie déjà
construite et attenante à une grande zone forestière, ce qui justifie qu'elle
soit rendue à la zone agricole.  Dans la mesure où la commune doit réduire l'étendue
de ses zones à bâtir, il n'est à tout le moins pas exclu que, compte tenu de sa
situation, la parcelle de la recourante ne soit à l'avenir plus classée dans la
zone à bâtir (peu importe que la parcelle n° 3339 soit ou non équipée au sens
de l'art. 19 LAT.)
b) La recourante fait valoir qu'elle entendait
"valoriser" son bien-fonds depuis de nombreuses années, mais qu'elle
n'avait pas été en mesure de déposer une autorisation préalable d'implantation sur
la parcelle n° 3399 avant le début de l'année 2016  en raison de "multiples
blocages résultant de l'indivision de l'hoirie". Mais on ne voit pas en
quoi la mésentente entre les membres de l'hoirie  – circonstance étrangère à la
procédure de permis de construire – est déterminante pour l'issue du litige. Il
suffit de constater qu'aucune demande de permis de construire sur l'ancienne
parcelle n° 1706 n'a été déposée par les anciens propriétaires.
c) Compte tenu de l'importante marge d'appréciation
qui doit être reconnue à l'autorité communale dans l'application de l'art. 77
LATC, il résulte de ce qui précède que celle-ci n'a pas excédé son pouvoir
d'appréciation en refusant l'autorisation préalable sollicité au motif que
cellle-ci était contraire au projet de révision du plan général d'affectation
envisagée. Vu les pièces du dossier, il n'apparaît nullement nécessaire de
faire droit aux mesures d'instruction requises, dont la tenue d'une inspection
locale.
4.
Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et la décision entreprise
confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de la cause (art.
49 LPA-VD). N'ayant pas agir par l'intermédiaire d'un avocat, l'autorité
intimée n'a droit à une indemnité à titre de dépens (a contrario, art. 55
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Gryon du 26 avril 2016 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 août 2017
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.