vd_omni · AC.2012.0195 · 2012-10-30 · fr

DUCLOS/Municipalité de La Sarraz | Décision municipale soumettant le changement d'affectation de locaux existants à une procédure d'autorisation et de mise à l'enquête publique. Seule une affectation effective et sans interruption notable de la construction à des activités non conformes à l'affectation de la zone peut le cas échéant permettre de bénéficier de la garantie de la situation acquise (rappel de jurisprudence). Le recourant ne saurait en l'espèce prétendre exploiter un atelier mécanique automobile indépendamment de toute autorisation dès lors que les locaux litigieux, bien qu'antérieurement exploités sous forme de garage, ont été affectés durant les huit dernières années à une galerie d'art. Les prescriptions techniques concernant l'exploitation des garages à titre professionnel sont en outre susceptibles d'avoir évoluées dans l'intervalle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2012 AC.2012.0195

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 octobre
2012
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Antoine Thélin et M. Jean-Daniel
Beuchat, assesseurs;
M. Félicien Frossard, greffier.
Recourant
Alain DUCLOS,
à Le Vaud, représenté par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de La
Sarraz,
représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Objet
Permis de construire
Recours Alain DUCLOS c/ décision de la
Municipalité de La Sarraz du 20 juin 2012 soumettant à l'enquête publique l'aménagement
et l'exploitation d'un atelier mécanique.
Vu les faits suivants
A.
Alain Duclos est propriétaire depuis le 4 avril
2003 de la parcelle n°18 du cadastre de la commune de La Sarraz sise à la
Grand-Rue 20. D'une surface de 406 m
2
, ce bien-fonds supporte le
bâtiment d’habitation avec affectation mixte ECA n°151. La parcelle est
colloquée en "Zone de la vieille ville A" au sens des art. 6 ss du
Règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions (ci-après: RPGA) dont les dernières modifications ont été approuvées
par le Conseil d’Etat le 6 août 1993.
Les locaux du rez-de-chaussée de ce
bâtiment ont été utilisés durant plusieurs décennies comme garage/atelier de
mécanique. Dès le 1
er
novembre 2004, soit après le rachat de
l’immeuble par Alain Duclos, ils ont ensuite accueilli une galerie d’art ainsi
qu’un atelier d’encadrement. Le 19 janvier 2012, le propriétaire a conclu un
nouveau contrat de bail à loyer avec ARteKa, entreprise individuelle dirigée
par Anne-Marie Moduli, qui envisageait d’y aménager et d’y exploiter un garage à
compter du 1
er
février 2012.
B.
Le 3 février 2012, l’entreprise ARteKa a informé
la Municipalité de La Sarraz (ci-après : la municipalité) qu’elle avait
loué les locaux précités en vue d’y aménager et d’exploiter un garage
(restauration et électricité) et sollicitait de sa part « une attestation
de conformité des locaux ». A la demande du greffe municipal, ARteKa a fourni
le 8 février 2012 la liste des prestations qu’elle entendait proposer, à
savoir : la restauration et l’entretien de véhicules anciens, la recherche
de pannes électriques, la petite mécanique, la préparation d’expertises, les
tests antipollution, le service de climatisation et autres petits services,
tout en précisant qu’il n’y aurait ni travaux de carrosserie/tôlerie ou de
peinture.
La municipalité a informé ARteKa le
16 février 2012 qu'elle ne pouvait pas entrer en matière sur sa demande au
motif que l'exploitation d'un garage était incompatible avec l'affectation de la
zone et l'implantation de l'immeuble en plein centre du bourg. Elle a en outre
fait part de sa volonté d'étudier un réaménagement du centre-ville entraînant
des restrictions importantes de circulation et de parcage ; l’entrée en
vigueur de ce nouveau dispositif étant prévu d'ici deux à trois ans.
Par lettre du 29 février 2012, ARteKa
a sollicité le réexamen de la décision précitée. Ce faisant, elle a indiqué que
les deux prestations principales qu'elle envisageait de proposer dans ce
qu'elle qualifie "d'atelier de mécanique artisanal" se résumaient à la
restauration de véhicules de collection et à la recherche de pannes électriques.
Elle a ainsi assuré que l’exploitation du garage n’engendrerait pas ou peu de
trafic de véhicules ou de travaux bruyants.
Relevant qu’un voisin s’était
plaint d’odeurs désagréables, la municipalité a confirmé par lettre du 14 mars
2012 sa décision de non-entrée en matière sur le projet d’aménagement et
d’exploitation d’un garage sur la parcelle litigieuse.
C.
Par lettre du 24 mars 2012, Alain Duclos a
indiqué à la municipalité ne pas accepter la décision concernant l’affectation
des locaux dont il est propriétaire dès lors qu’un garage avait été
précédemment exploité dans cet immeuble durant près de cinquante ans. Il a sollicité
une inspection locale en présence des autorités et des nouveaux locataires.
Par courrier du 9 mai 2010, la municipalité
a indiqué à Alain Duclos que, compte tenu des renseignements fournis et de la
visite des lieux effectuée le 24 avril 2012, elle serait finalement prête à
donner un préavis favorable au projet déposé par ARteKa. Estimant que l’aménagement
d’un garage dans ces locaux constituait une réaffectation, elle a toutefois
indiqué que celle-ci devrait être mise à l’enquête publique et a sollicité pour
ce faire la production d’un dossier complet de la part du propriétaire de
l’immeuble.
Le 12 juin 2012, Alain Duclos a
répondu que l’exploitation d’un garage dans son immeuble n’avait pas à faire
l’objet d’une autorisation de construire et ne nécessitait pas d’enquête
publique dès lors que le changement d’affectation envisagé n’était pas
significatif du point de vue de la planification ou de l’environnement.
Par décision du 20 juin 2012, la
municipalité a confirmé son intention de requérir une enquête publique dès lors
que ces locaux n’étaient plus affectés à un garage/atelier de mécanique depuis
près de huit ans et que, dans l’intervalle, les normes régissant cette activité
avaient pu évoluer. Elle a en outre souligné que cet atelier était situé en
plein milieu de la vieille ville, dans une zone sensible destinée à
l’habitation, aux commerces et à l’artisanat et que sa présence était
susceptible d’entraîner des inconvénients majeurs pour le voisinage (bruit, odeurs,
fumée, trafic, etc…).
D.
Par acte du 6 août 2012, Alain Duclos a formé
recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision précitée en concluant, sous suite de frais et dépens, à son
annulation et à sa réforme en ce sens que l’exploitation d’un atelier/garage
dans l’immeuble ECA n°151 de la parcelle n°18 de la Commune de La Sarraz ne
nécessite pas de nouvelle autorisation ni d’enquête publique. A titre de mesure
d’instruction, le constructeur a requis l’audition de Gilbert Tissot, ancien
propriétaire de l’immeuble et exploitant d’un garage dans les mêmes locaux durant
plusieurs années.
Dans sa réponse du 6 septembre
2012, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Dans son mémoire complémentaire du
4 octobre 2012, le recourant a quant à lui confirmé ses conclusions. Le 22
octobre 2012, le recourant a réitéré ses réquisitions de preuve.
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant requiert à titre de mesure
d’instruction l’audition de l’ancien propriétaire de l’immeuble, Gilbert
Tissot, lequel était lui-même exploitant d’un atelier de mécanique automobile
dans les locaux où le projet litigieux doit prendre place.
a) Tel qu'il est garanti par l'art.
29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour
l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 127 III 576 consid. 2c p. 578).
Il ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui
d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428 s.).
L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d’une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle
a la certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 130
II 425 consid. 2.1 p. 428 s. et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d p. 162).
b) En l'occurrence, le tribunal
s'estime suffisamment renseigné sur tous les faits pertinents au vu du dossier
pour juger en toute connaissance de cause. Il n'est pas contesté  que l’ancien
propriétaire de l’immeuble a exploité durant de nombreuses années un garage/atelier
de mécanique dans les mêmes locaux que ceux où ARteKa envisage de s’installer.
Il n'y a donc pas lieu de donner suite à la réquisition d'audition de Gilbert
Tissot portant sur des éléments de fait non contestés. Pour les mêmes raisons,  la
requête tendant à la production du dossier de la municipalité relatif à
l’exploitation du garage par Gilbert Tissot doit être rejetée.
2.
a) Selon l'art. 22 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1
er
). Cette disposition légale vise également les
changements d'affectation, même s'ils ne sont pas accompagnés de travaux de
construction (AC.2009.0117 du 2 novembre 2009; AC.2002.0039 du 5 octobre 2004
consid. 3 ; voir sur ce point également RDAF 2008 I, p. 258).
L'art. 103 al. 1
er
,
1
ère
phrase de la loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC ; RSV 700.11) précise qu'aucun
travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant
de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain
ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Si le
changement d'affectation n'est pas expressément mentionné par la loi comme
élément soumis à autorisation, l'art. 68 du règlement d'application du 19
septembre 1986
de la LATC
(RLATC
; RSV
700.11.1)
subordonne notamment à autorisation de la municipalité le changement de
destination des constructions existantes (let. b). De jurisprudence constante, il
n'y a pas lieu de donner une interprétation extensive de la notion de
changement d'affectation, qui doit rester limitée aux cas où l'on est en
présence d'un changement fondamental parce qu'une catégorie donnée
d'affectation (par exemple l'habitation) est totalement abandonnée au profit
d'une autre (par exemple l'activité artisanale). Il faut être particulièrement
attentif à ne pas étendre le champ d'application du permis de construire
(autorisant un changement d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en
cause: vu la garantie de la liberté individuelle, le permis de construire ne
doit pas devenir un moyen de contrôle systématique sur la présence et
l'activité des personnes ou sur l'utilisation des biens dans les constructions
existantes (RDAF 2000 I, p. 244; RDAF 2001 I, p. 248; AC.2007.0298 du
19 janvier 2009; AC.2008.0101 du 11 décembre 2008; AC.2007.0009 du 11 avril
2007; AC.2004.0147 du 23 décembre 2004; AC.2003.0178 du 27 avril 2004;
AC.2003.0095 du 6 janvier 2004; AC.2002.0060 du 31 octobre 2003; AC.2002.0127
du 23 avril 2003; AC.2000.0214 du 5 juin 2002; AC.2001.0029 du 8 octobre 2001).
En l'absence de travaux, on ne se trouve ainsi en présence d'un changement
d'affectation soumis à autorisation qu'en cas de changement significatif du
point de vue de la planification ou du point de vue de l'environnement (ATF 119
Ib 222 consid. 3a; 113 Ib 219 consid. 4d; voir en outre arrêts
AC.2009.0117 précité; AC.2009.0005 du 1
er
juillet 2009
consid. 3b; AC.2007.0298 du 19 janvier 2009; AC.2001.0029 du 8 octobre
2001; AC.1997.0044 et les arrêts cités).
C'est ainsi par exemple que
l'occupation par un centre de requérants d'asile d'une maison en zone
d'habitation collective ayant déjà fait l'objet d'un permis de construire ne
constitue pas un changement d'affectation nécessitant une autorisation
(AC.1992.0212 du 28 juin 1993). De même, en présence de volumes préexistants
figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation a été délivrée, il
n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée dans
l'utilisation qui en est faite; ainsi, on ne saurait voir un changement
d'affectation soumis à autorisation dans le fait qu'un exploitant puisse
renoncer à l'usage d'un garage pour son tracteur dans le but d'y entreposer des
sacs d'engrais (AC.1997.0104 du 30 mars 2005). Plus récemment, le tribunal a
retenu que la transformation d'un cabaret en discothèque n'entraînait pas de
changement significatif du point de vue de l'environnement, si bien que la
municipalité ne pouvait considérer qu'on se trouvait en présence d'un
changement d'affectation nécessitant une procédure d'autorisation avec mise à
l'enquête publique (AC.2009.0117 précité). Il est arrivé à la même conclusion
concernant l’organisation ponctuelle de soirées privées dans les locaux d’un
ancien centre d’exposition (AC.2009.0034 du 3 février 2010). A l’inverse, il a
été considéré que l’installation d’un atelier de réparation pour automobiles
dans les locaux d’une ancienne entreprise de transports où étaient effectués des
travaux d’entretien et de réparation, laquelle était toutefois désaffectée
depuis treize ans, constituait bien un changement d’affectation soumis à
autorisation municipale de même que le remplacement d’un garage (réparation et
vente de véhicules avec prépondérance des premières activités de nature
artisanale) par une commerce de vente et d’exposition de meubles (RDAF 1992, p.
219 et les références citées aux arrêts de l’ancienne commission cantonale de
recours en matière de constructions).
b) En droit vaudois, la procédure
de mise à l'enquête est régie notamment par l'art. 109 al. 1
LATC. L'enquête publique a un double but. D'une part, elle est destinée à
porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins,
associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large
du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds
ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet
angle, elle vise à garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, l’enquête
publique doit permettre à l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation
légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des éventuelles
interventions de tiers intéressés ou des autorités cantonales, le cas échéant,
de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions
(cf. AC.2010.0067 du 13 janvier 2011 consid. 1a/aa; AC.2009.0235 du 3
juin 2010 consid. 1a; AC.2009.0116 du 15 février 2010 consid. 1;
AC.2005.0278 du 31 mai 2006 consid. 1a). Seuls certains objets provisoires ou de
minime importance mentionnés à titre exemplatif à l’art. 72d RLARC peuvent être
dispensés d’enquête publique par la municipalité pour autant qu'aucun intérêt
public prépondérant ne soit touché et qu'ils ne soient pas susceptibles de
porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des
voisins.
3.
L'autorité intimée estime que l’exploitation
d’un atelier de mécanique automobile dans des locaux précédemment affectés à
une galerie d’art et à un atelier d’encadrement constitue un changement
d’affectation soumis à autorisation et à enquête publique dès lors que les
nuisances occasionnées par le projet sont susceptibles d’entraîner des
inconvénients majeurs pour le voisinage.
a) Il est vrai qu'en l'occurrence,
l’aménagement d’un atelier de mécanique automobile dans les locaux utilisés
pendant près de huit ans par une galerie d'art et  un atelier d'encadrement ne
constitue pas un changement fondamental de la catégorie d'affectation
(activités artisanales). Force est toutefois de reconnaître que l’exploitation
d’un atelier de mécanique automobile implique des nuisances notablement supérieures
à celles qui émanent d'une galerie d’art et d'un atelier d’encadrement. Même si
elle ne concerne que des véhicules anciens, l’exploitation d’un atelier de
mécanique et de réparation automobile implique par définition des travaux susceptibles
de porter atteinte à l'environnement. A cela s’ajoute que certains des services
proposés tels que la recherche de pannes, la petite mécanique, ou les tests
antipollution semblent se rapprocher de ceux offerts par les garages
traditionnels. Le fait qu’un atelier de mécanique ait été exploité auparavant dans
les mêmes locaux durant de nombreuses années avec l’autorisation de la
municipalité ne permet pas de parvenir à une autre conclusion. De jurisprudence
constante, on retient en effet que seule une affectation effective et sans
interruption notable de la construction litigieuse à des activités - même non conformes
à l’affectation de la zone - peut le cas échant permettre au recourant de
bénéficier de la garantie de la situation acquise (ATF 1C_160/2011 du 8
novembre 2011, consid. 3 et les références citées). Or, comme le relève
l’autorité intimée, tel n’est pas le cas en l’espèce puisque les locaux ont été
affectés durant près de sept ans et trois mois à une galerie d’art et à un
atelier d’encadrement.
b) Dans la mesure où l’aménagement
et l’exploitation d’un atelier de  mécanique automobile est susceptible
d'aggraver l'atteinte à des intérêts dignes de protection notamment des voisins
par rapport aux activités d'une galerie d'art et d'un atelier d'encadrement,
c'est à juste titre que l'autorité intimée a estimé que le changement
d'affectation était suffisamment important pour qu'il soit soumis à la
procédure d'autorisation sans dispense d'enquête publique. L’installation
projetée se trouve en effet dans un périmètre sensible; la municipalité a émis
certaines réserves quant à l’affectation prévue des locaux en raison des
nuisances générées par l’exploitation d’un atelier de mécanique en plein centre
historique de la localité. Il ne faut pas perdre de vue que le bâtiment
litigieux est classé dans la zone de la vieille ville A destinée avant tout à
l'habitation, le commerce et l'artisanat n'étant admissibles que dans la mesure
où ces activités n'entraînent pas d'inconvénients majeurs pour le voisinage
tels que le bruit, les odeurs, la fumée etc. (art. 6 RPGA).
Quand bien même les locaux sont
déjà équipés de certaines installations propres à la mécanique automobile datant
d'avant 2004, date de l'arrêt de l'exploitation de l'ancien garage,  rien ne
permet d’affirmer qu’une réaffectation des locaux à cet usage pourrait
intervenir dans les mêmes conditions près de huit ans après que le précédent
propriétaire de l’immeuble eut mis un terme à ses activités. Les prescriptions
techniques concernant l’exploitation de garages à titre professionnel sont en
effet susceptibles d’avoir évolué depuis lors. En outre et surtout, l'autorité
intimée semble interpréter l'art. 6 RPGA de manière plus restrictive
qu'auparavant. L’enquête publique est ainsi justifiée; elle doit permettre à
l'autorité intimée d'examiner, en l'état actuel des choses,  si le projet est
conforme aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu'aux plans
d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant compte des
éventuelles interventions de voisins et des préavis des différentes autorités
cantonales.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, le
recourant supportera un émolument judiciaire ainsi qu'une indemnité à verser à
la municipalité à titre de dépens, celle-ci ayant été représentée par un
mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RS 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de La Sarraz du
20 juin 2012 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge du recourant Alain Duclos.
IV.
Alain Duclos versera à la Commune de La Sarraz
la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2012
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.