vd_omni · AC.2008.0104 · 2009-06-15 · fr

ORANGE COMMUNICATIONS SA/MASOTTI, Municipalité de St-Prex, Service de l'environnement et de l'énergie, BOSSY, TABKA, BUSSET, MERMOUD, GALMICHE, SALINA, ROCHAT, GERARDI, BORN, JAEGER, KREIS, BUTTET, PITTET, KOENIG, MARMIER, DIETSCHI, BLANC, ANNEN, PIGUET, SCHINDLE | Saint-Prex est inscrite à l'ISOS en tant que petite ville. En raison des qualités historico-architecturales du site, en particulier du bourg médiéval fortifié et du faubourg (cat. A selon l'inventaire), la municipalité pouvait accorder un poids plus important à la clause d'esthétique et aux objectifs de sauvegarde dans l'examen de la demande. L'installation litigieuse est toutefois prévue sur un bâtiment qui n'a obtenu que la note *4* au recensement architectural cantonal ("objet bien intégré") et qui, au plan communal, n'est pas répertorié comme un bâtiment "protégé", mais uniquement comme un bâtiment "maintenu". Le SIPAL-MS ne s'est pas opposé au projet et a seulement demandé que la partie visible soit aménagée le plus discrètement possible (couleur cheminée), que les travaux soient réversibles et ne portent pas atteinte au bâtiment existant, remarques dont la constructrice a tenu compte. Dès lors, en raison du faible impact visuel de l'installation, notamment depuis la rue, de sa taille modeste et de son caractère réversible, ainsi que de l'absence d'atteinte au bâtiment (antenne fixée par un cerclage), il n'y a pas atteinte inadmissible à un site protégé, notamment au regard de l'esthétique.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.06.2009 AC.2008.0104

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 juin
2009
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
M. François Despland et M. Bertrand Dutoit,
assesseurs;
Mme Christiane Schaffer, greffière.
.
Recourante
ORANGE
COMMUNICATIONS SA,
à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
St-Prex,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat,
à Lausanne,
Autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie,
à Lausanne
Opposants
Didier BLANC,
Margherita et
Roberto BORN,
Gudrun et
Jean-Marie BOSSY,
Anne-Claude BUSSET,
Prisca et Idriss
CROUSAZ,
Simone DIETSCHI,
Marguerite et
Charles-Henri FAVROD,
Maxime FAVROD,
Marie-Pierre
FOURNIER, Comme Chez Moi Coiffure,
Déborah GALMICHE,
Elisabeth GERSTER,
Francine et Michel
JECKER,
Anne et Alain
KREIS-ROCHAT,
Isabella et Didier
LOUAPRE,
Odile MARMIER,
Claudine MERMOUD,
MONNIER D.,
Mireille PIGUET,
Marcel PITTET,
Jean ROCHAT,
Jean-Marie SALINA,
Anne-Marie
SCHINDLER CHOPPING,
Ines TABKA,
Margaretha TANNER
,
Gisèle VIDOUDEZ
,
Yuan ZHAO
,
tous à Saint-Prex et représentés par
Me Yves NICOLE, avocat, à Yverdons-les-Bains
Rosemonde AUGUEUX,
Janine ANNEN,
Claire BARRAUD,
Hélène BATAILLARD,
Dominique P.A.
BOZZER,
Marianne et Jean
BUTTET,
Vanda et Massimo
CIOTTI,
Yannick DELEZ,
T. et
Jean-Christopohe EMERY,
Eric GALMICHE,
Anselme GENTON,
Claudine et Olivier
GERARDI,
Dominique GILLIARD,
Danielle GONIN,
André GOY,
Antoinette et
Eugène GRÜNENWALD,
Elia GUARDADO,
Josianne et Rémy
HÜGLI,
Patrick JABERG,
Bernard JAEGER,
Eliane KOENIG,
LA BELLE SUISSE, La
Galerie Fine Sàrl,
Pierre-Henri
LERESCHE,
Chloé LEVY,
Joël PITTET,
Violaine PREITNER,
Camille-Thérèse
ROBERT,
Yves SOEUR,
M. et Jörg STOLZ,
Catherine
TRAUTMANN,
Christine et Walter
WIELAND,
tous à Saint-Prex et
représentés par Pierre-Henri LERESCHE,
HELVETIA NOSTRA,
à Montreux 1,
représentée par Me Rudolf
SCHALLER, avocat, à Genève,
Propriétaire
Robert MASOTTI,
à St-Prex,
Objet
Permis de construire
Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA c/
décision de la Municipalité de St-Prex du 7 avril 2008 refusant de délivrer
le permis de construire pour une installation de téléphonie mobile à la
Grand'Rue 10 (parcelle no 23, propriété de Robert Masotti)
Vu les faits suivants
A.
Robert Masotti est propriétaire (ci-après : le
propriétaire) à la Grand'Rue 10, à Saint-Prex, de la parcelle n° 23 sur
laquelle est construite un immeuble de trois étages (ECA n° 128) qui a obtenu
la note *4* au recensement architectural du canton de Vaud. La parcelle est
située dans la zone de la vieille ville régie par les art. 5 à 10 du Règlement
communal sur la Plan général d'affectation et la Police des constructions
approuvé par le Conseil d'Etat le 15 juillet 1987 et par le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports le 12 juin 1997 (ci-après :
le RPGA) et soumise au plan partiel d'affectation "Vieille Ville" du
12 juin 1997 (ci-après : le PPA).
B.
Ayant appris que la société Orange
Communications SA, à Lausanne (ci-après: la constructrice ou Orange SA)
entreprenait des démarches auprès de certains propriétaires du bourg pour
étendre son réseau par l'installation d'antennes, la municipalité de Saint-Prex
(ci-après : la municipalité) lui a écrit le 15 mai 2007 qu'elle ne pourrait en aucun
cas admettre l'implantation de telles installations dans le bourg, recensé et
protégé au niveau fédéral
. Devant prendre toutes les
mesures nécessaires en matière d'esthétique et de qualité architecturale, elle
demandait à la constructrice d'étudier l'extension de son réseau en toute
connaissance de cause et lui conseillait de prendre contact avec elle au
préalable. Réunie le 29 septembre 2007, la Commission consultative d'Urbanisme
de la commune de Saint-Prex (ci-après : la CCU) a constaté ce qui suit "
Selon
les documents présentés et après un contrôle sur place, l'impact visuel depuis
la rue est nul, car tout est caché sous toit, sauf une petite partie technique
accolée à un canal de cheminée existant. Par conséquent la commission n'a pas
de remarque particulière à formuler
" (Rapport CCU N° 15/2007). Le 9
octobre 2007, la municipalité a informé la constructrice qu'après examen et
consultation de la commission précitée, elle avait décidé de préaviser
favorablement les travaux envisagés, sous réserve du résultat d'une enquête
publique et des droits des tiers.
C.
Le 15 novembre 2007, le propriétaire de
l'immeuble ECA n° 128 implanté sur la parcelle n° 23 et Orange SA, cette
dernière en tant bénéficiaire d'un droit distinct et permanent, ont présenté
une demande de permis de construire portant sur l'installation d'un site de
téléphonie mobile sur ledit immeuble sis à la Grand'Rue 10. Le projet consiste
en trois antennes de type K742 233 (UMTS), chacune ayant une hauteur de 57 cm et
une largeur de 32 cm, ainsi que les installations techniques (trois MHA - un
par secteur -, un col de cygne, une échelle à câbles, des armoires techniques,
un coffret M2L et un luminaire 36W). Les installations techniques sont prévues
à l'intérieur de l'immeuble, sous le toit, dans les combles. Le col de cygne
dépasserait du toit et les antennes seraient fixées contre la cheminée
existante au moyen d'un cerclage, ce qui exclut tout percement de la cheminée.
Afin qu'elles soient "camouflées", elles seraient peintes (décor
"cheminée"). La fiche de données spécifique au site concernant les
stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans fil (WLL) datée
du 29 octobre 2007 indique que le rayon du périmètre de l'installation est de
27 mètres et que la distance maximale pour former opposition atteint 266 mètres.
La puissance d'émission des antennes et de respectivement 260 W, 240 W et 260
W. Le lieu de séjour momentané (LSM) le plus chargé, sous le toit, près des
antennes, est exposé à un rayonnement de 11.69 V/m. Dans les trois lieux à
utilisation sensible (LUS) les plus chargés, soit trois habitations, la valeur
du rayonnement atteint respectivement 5.92 V/m (LUS n° 3), 5.75 V/m (LUS n° 7)
et 5 V/m (LUS n° 11). Dans les autres LUS (habitations), il varie entre 1.36
V/m (LUS n° 15) et 4.39 V/m (LUS n° 8).
Mis à l'enquête publique du 1
er
au 31 décembre 2007, le projet a suscité quarante-sept oppositions émanant de
personnes propriétaires et/ou habitant à proximité de l'emplacement prévu pour
l'installation.
La Centrale des autorisations CAMAC
a rendu sa synthèse (n° 86286) du 7 décembre 2008, annulant et remplaçant celle
du 7 décembre 2007, d'où il résulte que le Service de l'environnement et de
l'énergie, Division environnement (SEVEN) a préavisé favorablement au projet
dont l'exécution devra respecter les conditions impératives, dont on extrait
les passages suivants :
"(…)
En fonction des caractéristiques des
antennes, la valeur limite de l'installation est de 6.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées pour le
dernier étage du bâtiment supportant les antennes sont inférieures aux
exigences définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes. Il en est de
même pour les immissions calculées pour les bâtiments voisins les plus exposés.
Le projet respecte donc la valeur limite de
l'installation (LUS).
Les calculs ont également été faits pour des
expositions de courtes durées sous le toit du bâtiment supportant les antennes
au pied du mât.
Le projet respecte aussi la valeur limite
d'immissions (LSM).
Etant donné les résultats des évaluations du
rayonnement non ionisant présentés, le SEVEN demande que l'opérateur
responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de
contrôle dans le 6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations
dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique. Les
résultats de ces mesures devront être transmis au SEVEN pour contrôle et à la
commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et
certifié. Au cas où l'installation ne serait que partiellement réalisée, les
mesures de contrôle devraient être faites au plus tard 1 année après la mise en
service de l'installation.
Les mesures seront effectuées conformément
aux documents "Recommandation sur les mesures concernant les stations de
base GSM" (juin 2002) et "Recommandation sur les mesures : UMTS"
(Projet du 17 septembre 2003) présentés par le METAS et l'OFEV.
Si les mesures indiquent que la valeur
limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter
l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon
les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle
d'inclinaison ou du type d'antenne).
Dans ce cas, une nouvelle fiche de données
spécifique devra être fournie au SEVEN et à la commune. Si cela s'avère
nécessaire, le SEVEN fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.
En cas de création de nouveaux lieux à
utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur l'aménagement
du territoire en vigueur au moment de la date du permis de construire de la
présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra être astreint à
modifier son installation afin de respecter les valeurs limites définies par
l'ORNI. Toute réserve utile est émise dans ce sens.
Ainsi, sur la base des données fournies par
l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont respectées.
De plus, avec la convention qui a été signée
le 24 août 1999 entre les trois opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de
Vaud, une coordination entre opérateurs doit être assurée lorsque la distance
entre antennes est inférieure à 100 mètres dans la zone à bâtir.
En fonction des informations actuellement en
possession du SEVEN, il n'y a pas d'autres sites prévus à coordonner.
Le SEVEN demande que l'installation citée en
titre soit intégrée à un système d'assurance qualité (AQ), selon la circulaire
du 16 janvier 2006 de l'OFEV.
*******************************
Les arguments formulés dans les oppositions
n'apportent aucun élément nouveau par rapport au respect des exigences décrites
dans l'ORNI. Le SEVEN rappelle cependant que le principe de précaution décrit
dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE)
est déjà pris en compte dans le choix de la valeur limite de l'installation qui
est environ 10 fois plus sévère que la valeur limite prévue pour une situation
existante (valeur limite d'immissions)."
Quant au Conservateur cantonal de
la Section Monuments et Sites du Service cantonal Immeubles, Patrimoine et
Logistique (SIPAL-MS), il a formulé les remarques suivantes :
"L'ISOS 'inventaire des sites
construits à protéger en Suisse' relève que St-Prex est un bourg d'importance
nationale.
Dès lors, la Section monuments et sites
recommande que la partie visible de l'installation de téléphonie mobile soit
traitée de la même couleur que la cheminée existante afin d'être la plus
discrète possible.
De plus, les travaux devraient être
réversibles et ne pas porter atteinte au bâtiment existant."
D.
Le 20 mars 2008, le Médecin cantonal s'est
déterminé comme suit en réponse à la demande qui lui a été présentée par la
municipalité par courrier du 20 février 2008 :
"Votre courrier du 20 février 2008
concernant l'installation d'antenne de téléphonie mobile sur le territoire de
votre commune et les nombreuses oppositions que ce projet suscite nous sont
bien parvenus. Nous les avons lus avec attention. Nous vous en remercions.-
Les ondes émises par ces antennes suscitent
effectivement de très nombreuses réactions, souvent passionnelles. En terme de
santé publique, nous devons cependant être extrêmement clairs. Les normes
imposées par la Confédération aux sociétés de téléphonie mobile souhaitant
installer une telle antenne sont celles recommandées par l'OMS, en plus
sévères.
A ce jour, aucune étude scientifique validée
n'a pu démontrer d'effets néfastes sur l'être humain vivant à proximité de ces
antennes. Un syndrome "d'hyper sensibilité" a été décrit et est
aujourd'hui bien documenté. Si les symptômes présentés par les seules personnes
souffrant de cette "hyper sensibilité" sont bien réels, la relation
entre l'atteinte à la santé et l'existence d'ondes électromagnétiques n'a pu
être démontrée. A préciser dans ce contexte que de nombreuses études
scientifiques sont encore en cours afin de cerner au mieux les éventuels risques
de ces nouvelles technologies. Ces études sont suivies et coordonnées par
l'Organisation Mondiale de la Santé. La Suisse y participe par un projet
soutenu par le Fonds national suisse de la recherche.
Nous pouvons donc affirmer :
•     Que nous ne disposons
pas d'éléments scientifiques permettant de refuser pour motifs de santé
publique l'implantation d'une antenne de téléphonie mobile respectant les
normes fédérales.
•     Que ces normes tiennent
compte du principe de précaution. Toutefois, le peu de recul aujourd'hui
disponible ne nous permet pas d'exclure tout risque. Pour cette raison, des
études extensives se poursuivent. A signaler dans ce contexte que le seul
risque lié à la téléphonie mobile aujourd'hui objectivement démontré est celui
d'accident de circulation lié à l'usage du portable.
•     Que les questions
concernant les paramètres techniques des installations soumises à enquête
peuvent être adressées au Service de l'environnement et de l'énergie, dont vous
trouverez l'adresse ci-dessous.
•     Qu'en cas de doute
quant au respect des normes une fois les antennes installées, des analyses
peuvent être effectuées afin de déterminer le niveau d'immission de ces ondes
dans les différents lieux concernés.
En résumé, si nous comprenons les
inquiétudes associées à ces nouvelles technologies, nous devons rester
objectifs et scientifiques dans nos appréciations des risques liées à ces
innovations.
Concernant les aspects techniques de
l'installation de téléphonie mobile projetée, le Service de l'environnement et
de l'énergie s'est déterminé dans le cadre de la consultation organisée par la
centrale des autorisations de construire de l'Etat de Vaud (CAMAC) lors de la
procédure de mise à l'enquête.
(…)"
E.
Par décision du 7 avril 2008, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire sollicité aux motifs suivants :
"L'enquête publique, ouverte du 1
er
au 31 décembre 2007, a suscité quarante-sept oppositions (communes et
individuelles) formulées à l'encontre du projet, dont certaines établies par
des Docteurs.
Après examen de ces interventions et
renseignements pris auprès du Médecin cantonal, il s'avère que le peu de recul
que les scientifiques ont à ce jour ne permet pas d'exclure tout risque.
Ceci étant, la Municipalité se doit de
prendre toutes les mesures nécessaires, afin de garantir la santé de ses
habitants. Il en est de même pour les enfants se rendant à la garderie le
Ballon rouge située en face, à la Grand'Rue 11."
F.
Le 25 avril 2008, Orange SA a déféré la décision
de la municipalité du 7 avril 2008 auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) concluant avec suite de frais et dépens,
implicitement à son annulation et à l'octroi du permis de construire sollicité,
le dossier devant être renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision. Elle
relevait en substance que le bourg de Saint-Prex ne bénéficiait pas d'une
couverture UMTS adéquate. Elle précisait en outre que les antennes seraient
fixées à la cheminée à l'aide d'un cerclage, ce qui permettait de ne pas porter
atteinte à celle-ci (pas de percements). Quant au principe de précaution, il ne
pouvait être invoqué par l'autorité intimée, puisque le projet respectait les
valeurs limites imposées par l'ORNI.
Les opposants Jean-Marie et Gudrun
Bossy se sont déterminés le 23 mai 2008, le Dr. Pierre-Henri Leresche le 26 mai
2008, les opposants représentés par Me Yves Nicole le 4 juillet 2008 et l'opposante
Helvetia Nostra représentée par Me Rudolf Schaller le 7 juillet 2008.
Le SEVEN a écrit le 2 juin 2008
qu'à environ 200 mètres de l'antenne prévue, Swisscom possédait le site SPEC.
L'autorité intimée a déposé sa
réponse par la plume de Me Benoît Bovay le 12 juin 2008 concluant au rejet du
recours.
La constructrice a déposé un
mémoire complémentaire le 14 août 2008.
L'opposante Helvetia Nostra s'est
encore déterminée le 10 septembre 2008, les opposants représentés par Me Yves
Nicole le 15 septembre 2008. Le 12 septembre 2008, l'autorité intimée a
maintenu l'argumentation développée dans sa réponse du 12 juin 2008.
Le tribunal a procédé à une
inspection locale à Saint-Prex le 22 avril 2009 en présence des parties d'abord
à l'emplacement prévu pour l'installation litigieuse, suivie d'une audience
dans la salle mise à disposition par la municipalité. Le contenu du compte-rendu
de l'audience est reproduit ci-après :
"Le conseil des opposants produit une
copie couleur tirée le 21 avril 2009 du site internet de la constructrice,
document intitulé "coverage" qui indique au moyen de couleurs la
densité de la couverture réseau à Saint-Prex et dans les environs.
Les parties sont entendues dans leurs
explications.
Le tribunal et les parties se déplacent aux
alentours du bâtiment sur lequel est prévue l'installation litigieuse. La
cheminée destinée à supporter les trois antennes se situe sur la toiture, un
peu en retrait, à côté d'une autre cheminée. Elle est visible depuis une partie
de la Grand'Rue et depuis la rue du Vieux-Collège qui descend vers le lac. Le
quartier du Vieux Bourg présente des qualités esthétiques remarquables. Les
bâtiments ne portent ni antennes, ni superstructures, que ce soit sur les toits
et contre les façades.
L'audience est suspendue à 15 heures 30 et
reprend à 15 heures 35 dans la salle de la municipalité.
Les représentants de la municipalité
produisent une procuration.
Le conseil de la municipalité produit copie
de la lettre du 15 mai 2007 adressée par la municipalité à la constructrice.
Les parties sont entendues dans leurs
plaidoiries."
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la
loi cantonale 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant
pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La notion d'intérêt digne de
protection est la même que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours au
Tribunal fédéral, de sorte que la jurisprudence de ladite instance est
applicable à l'art. 75 LPA-VD. Constitue un intérêt digne de protection, au
sens de ces dispositions, tout intérêt pratique ou juridique à demander la
modification ou l'annulation de la décision attaquée que peut faire valoir une
personne atteinte par cette dernière. L'intérêt digne de protection consiste
ainsi en l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant
en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle
ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 133 II 400 consid.
2.2 p. 404, 409 consid. 1.3 p. 412; 131 II 365 consid. 1.2, 588 consid.
2.1, 651 consid. 3.1; 131 V 300 consid. 3, v. aussi ATF
1C_463/2007 du 29 février 2008 et 1C_133/2007 du 27 novembre 2007). De
façon générale, l'art. 89 al. 1 LTF reprend les exigences qui prévalaient sous
l'empire de l'art. 103 let. a OJ (v. Message du Conseil fédéral concernant la
révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF
2001 p. 4126-4127).
b) La municipalité et les opposants
laissent entendre que la recourante n'aurait pas qualité pour agir du fait que
le propriétaire de l'immeuble sur lequel est prévue l'installation litigieuse
n'a pas recouru contre la décision de l'autorité intimée refusant l'octroi du
permis. A tort. Certes, seule la recourante qui est constructrice et future
exploitante de l'installation litigieuse, titulaire d'un droit distinct et
permanent selon la demande précitée, a agi. Elle se prévaut, sans en apporter
la preuve, de sa qualité de locataire, au bénéfice d'un contrat de bail
l'autorisant à construire et à exploiter une installation de téléphonie mobile
sur le bâtiment propriété de Robert Masotti. Or, comme l'a rappelé le tribunal,
un propriétaire qui signe les documents d'enquête indique par là qu'il a
consenti au projet de construction; il n'y a a donc pas lieu de rechercher sur
la base de quel titre juridique repose ce consentement (AC.2004.0218 du 13 juin
2006 consid. 2c). En l'occurrence, il est établi que le propriétaire a signé
les plans de mise à l'enquête publique. Il autorise donc la constructrice à
effectuer les travaux envisagés. La recourante, au bénéfice d'une concession,
est la constructrice, respectivement la future exploitante de l'installation
litigieuse, dont elle restera à n'en pas douter propriétaire. Partant, la
recourante jouit sans conteste de la qualité pour recourir, comme l'a jugé le tribunal
dans un arrêt opposant, dans une autre commune, la même constructrice à la
municipalité, quand bien même le propriétaire n'avait pas recouru (v.
AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 3c).
2.
Les opposants reprochent à la recourante d'avoir
produit une fiche de données portant le sceau d'une entreprise tierce (Biacom
SA) et une signature illisible. Or, la recourante, en joignant elle-même ce
document aux pièces de l'enquête, a manifestement agréé son contenu. Exiger que
cette fiche soit en outre signée par l'un des représentants de la recourante
serait faire preuve de formalisme excessif. Ce grief doit être rejeté (AC.2007.0301
précité, consid. 4c).
3.
Les opposants relèvent le nombre important de
personnes qui ne souhaiteraient pas l'installation de l'antenne litigieuse,
soit près de trois cents si l'on compte toutes les personnes qui ont signé les
oppositions dans le cadre de la procédure de mise à l'enquête publique. Le
Tribunal administratif et la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal ont déjà eu l'occasion de se prononcer sur cette question, retenant
qu'à défaut d'incidence juridique, le nombre d'oppositions était un motif qui
ne pouvait pas être avancé pour justifier le refus d'un permis de construire (AC.2007.0301
consid. 5 et les arrêts cités). En l'espèce, l'argument relatif au nombre
d'oppositions ne saurait donc être retenu, si les conditions d'octroi de
l'autorisation sollicitée sont respectées.
4.
a) L'autorité intimée a motivé la décision querellée
par les risques liés à la santé des habitants du bourg, notamment celle des
enfants fréquentant la garderie le Ballon Rouge, à la Grand'Rue 11, dans le
bâtiment situé en face de celui prévu pour l'aménagement de l'installation
litigieuse. Elle a notamment fait référence aux renseignements donnés par le
médecin cantonal dans son avis daté du 20 mars 2008.
Helvetia Nostra a également soulevé
la question de la santé des riverains, en produisant deux extraits de presse.
Il s'agit d'une part de la copie d'un article paru le 28 mai 2008 dans la Neue
Zürcher Zeitung (NZZ) sous le titre
"Streit über zwei Studien zur Wirkung
von Handystrahlen"
, article qui mentionne en substance deux études
menées à l'Université de Vienne sur les dégâts liés aux ondes GSM et UMTS sur
le patrimoine génétique des cellules, études dont certaines données auraient
été falsifiées. D'autre part, un communiqué de presse non daté, relate l'exposé
du prof. Franz Adlkofer à l'Université allemande de Gelsenkirchen le 1
er
octobre 2007, exposé au cours duquel le professeur a notamment relevé les
dangers du rayonnement UMTS sur les cellules des êtres humains, dangers qui
seraient dix fois supérieurs à ceux du rayonnement GSM.
Le groupe des opposants représentés
par Me Yves Nicole a produit le rapport de la Commission de l'environnement, de
la santé publique et de la sécurité alimentaire sur "L'Evaluation à
mi-parcours du plan d'action européen en matière d'environnement et de santé
2004-2010" (2007/2252(INI)), publié par le Parlement Européen le 17 juin
2008 (A6-0260/2008) dont on extrait les passages suivants :
"(…)
page 8 :
21. est vivement interpellé
par le rapport international Bio-Initiative
[rapport publié le 31 août 2007 par
un groupe de scientifiques indépendants,
www.bioinitiative.org
]
sur les champs
électromagnétiques, qui fait la synthèse de plus de mille cinq cents études
consacrées à la question, et relève dans ses conclusions les dangers sur la
santé des émissions de type téléphonie mobile comme le téléphone portable, les
émissions UMTS-Wifi-Wimax-Bluetooth et le téléphone à base fixe
"DECT";
22. constate que les limites
d'exposition aux champs électromagnétiques fixées pour le public sont obsolètes
dès lors qu'elles n'ont pas été adaptées depuis la recommandation 1999/519/CE
du Conseil du 12 juillet 1999 relatives à la limitation d'exposition du public
aux champs électromagnétiques (0Hz à 300 GHz)
[JO L 199 du 30.7.1999, p. 59]
, que ces limites ne tiennent évidemment pas
compte de l'évolution des technologies de l'information et de la communication
ni, d'ailleurs, des recommandations préconisées par l'Agence européenne pour
l'environnement ou encore des normes d'émission plus exigeantes prises, par
exemple, par la Belgique, l'Italie ou l'Autriche et qu'elles ne tiennent pas
compte des groupes vulnérables comme les femmes enceintes, les nouveau-nés et
les enfants;
(…)
page 14 :
La menace émergente des
champs électromagnétiques
La dernière fois que le Parlement s'est saisi de cette
question en 1999, les réseaux locaux sans fil à haut débit tels le Wifi et le
Wimax faisaient à peine leur appartion en Europe. Et les ménages européens
n'étaient pas encore totalement encerclés par une pléthore d'appareils
électroniques et par différents systèmes de téléphonie sans fil.
Comme cela arrive parfois, le progrès
technique peut également, lorsqu'il est mal maîtrisé, présenter certains
risques pour la santé. C'est exactement ce qui se passe avec les ondes
électromagnétiques dont les limites d'exposition pour le public datent de 1999
et n'ont donc évidemment pas suivi les évolutions technologiques.
Le rapporteur sait pertinemment que les émissions radio
sont au centre des débats controversés depuis plus de vingt ans et qu'il
subsiste toujours un certain degré d'incertitude scientifique sur le sujet.
Cependant, il estime qu'il importe de tenir
compte du document le plus complet jamais réalisé à ce jour : le rapport
Bio-Initiative, porté par des scientifiques américains et européens de renom,
qui fait la synthèse de plus de mille cinq cents études consacrées à l'impact
sanitaire des champs électromagnétiques sur l'homme. Un document qui indique
dans ses conclusions qu'une exposition chronique et/ou trop importante aux
ondes électromagnétiques peut engendrer des risques de cancer (leucémies chez
les enfants en particulier), de maladie d'Alzheimer, des problèmes nerveux et
des troubles du sommeil.
C'est sur la base de cette étude qu'en
septembre 2007, l'Agence européenne pour l'environnement a recommandé au 27
Etats membres de prendre des mesures pour mieux protéger le public. Un
avertissement partagé par le rapporteur, qui estime que dans le domaine de la
santé environnementale, l'Union européenne doit faire mieux et plus!"
Ils ont aussi produit le résumé en
français du rapport publié par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) en
2007, intitulé "Hochfrequente Strahlung und Gesundheit, Bewertung von
wissenschaftlichen Studien im Niedrigdosisbereich. 2 aktualisierte
Auflage". Les opposants contestent en outre le bien-fondé des facteurs
d'atténuation retenus par le SEVEN dans la synthèse CAMAC (15 dB pour les
surfaces métalliques et 5 dB pour les surfaces de briques), étant notoire que
les maisons anciennes, comme celles du bourg, ont un effet d'atténuation
restreint.
b) Invoquant ainsi le principe de
précaution et la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, les opposants
remettent en cause le bien-fondé des limites fixées par l'ORNI, eu égard aux
connaissances scientifiques acquises récemment sur les effets de ces ondes en
matière de santé publique.
5.
a) Le Tribunal fédéral a rappelé récemment dans
deux arrêts (1A.191/2006 du 3 avril 2007 consid. 3; 1C_92/2008 du 16 décembre
2008 consid. 3.1) que la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) prévoit, pour la limitation des émissions, un
concept d'action à deux niveaux (art. 11 al. 2 et 3 LPE; cf. notamment, à
propos de ce concept, ATF 128 II 378 consid. 6.2 p. 384). Les art. 4 et 5 de
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS
814.710) reprennent ce concept, en prescrivant d'une part une limitation
préventive des émissions (titre de l'art. 4 ORNI; cf. art. 11 al. 2 LPE), et
d'autre part une limitation complémentaire et plus sévère des émissions (titre
de l'art. 5 ORNI; cf. art. 11 al. 3 LPE). Dans le domaine du rayonnement non
ionisant, la limitation dite préventive - qui doit être ordonnée en premier
lieu, indépendamment des nuisances existantes - fait l'objet d'une
réglementation détaillée à l'annexe 1 de l'ORNI (par renvoi de l'art. 4 al. 1
ORNI), laquelle fixe notamment, pour les "stations émettrices pour
téléphonie mobile et raccordements téléphoniques sans fils" (ch. 6 annexe
1 ORNI), des "valeurs limites de l'installation" (ch. 64 annexe 1
ORNI).
En l'espèce, la valeur limite de
l'installation à respecter dans les lieux à utilisation sensible du voisinage
(principalement les locaux dans lesquels des personnes séjournent régulièrement
- art. 3 al. 3 ORNI), compte tenu des gammes de fréquence utilisées, est de 6.0
V/m (ch. 64 let. b annexe 1 ORNI).
La jurisprudence a d'emblée retenu
que les principes de la limitation préventive des émissions (art. 11 al. 2 LPE,
art. 4 ORNI) étaient considérés comme observés en cas de respect de la valeur
limite de l'installation dans les lieux à utilisation sensible, où cette valeur
s'applique (ATF 126 II 399 consid. 3c p. 403; cf. également ATF 133 II 64
consid. 5.2). Par ailleurs, une limitation complémentaire ou plus sévère des
émissions doit, en vertu de l'art. 11 al. 3 LPE, être ordonnée s'il appert ou
s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de
l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes. L'art. 5 al. 1 ORNI exprime
cette règle de la manière suivante : "S'il est établi ou à prévoir qu'une
installation entraînera, à elle seule ou associée à d'autres installations, des
immissions dépassant une ou plusieurs valeurs limites d'immissions de l'annexe
2, l'autorité impose une limitation d'émissions complémentaire ou plus
sévère". Ces valeurs limites d'immissions sont très sensiblement
supérieures aux valeurs limites de l'installation (61 V/m pour l'UMTS, cf.
OFEV, Recommandation d'exécution de l'ORNI, Berne 2002, p. 22).
On mentionnera en outre que le
Tribunal fédéral a, dans un arrêt de principe rendu en 2000 (ATF 126 II 399), examiné
à titre préjudiciel la légalité des valeurs limites fixées dans l'ORNI et
considéré qu'elles étaient conformes à la loi fédérale sur la protection de
l'environnement. Il a néanmoins précisé qu'il se réservait de réexaminer la
jurisprudence - ce qui pourrait amener à considérer que des valeurs limites
plus sévères doivent être fixées - en cas de nouvelles connaissances
scientifiques au sujet des effets sur l'organisme du rayonnement non ionisant
(ATF 126 II 399 consid. 4c p. 408). Depuis lors, le Tribunal fédéral a retenu à
plusieurs reprises, sur la base notamment de rapports de l'OFEV - service
spécialisé de l'administration fédérale en la matière - que l'évolution de
l'état de la science ne justifiait pas une nouvelle solution (cf. notamment
arrêts non publiés 1A.60/2006 du 2 octobre 2006, consid. 2; 1A.142/2006 du 4
décembre 2006, consid. 6 et les arrêts cités). En particulier, dans un arrêt
rendu en 2001 (arrêt 1A.62/2001 du 24 octobre 2001, partiellement publié aux
ATF 128 I 59), il a considéré qu'il n'y avait pas lieu de tenir compte - à
propos de l'appréciation de l'état des connaissances scientifiques en vue d'un
éventuel réexamen de la légalité des valeurs limites de l'ORNI - d'expériences
menées à Salzburg où des valeurs préventives sensiblement plus faibles avaient
été arrêtées (0.6 V/m), notamment parce qu'il n'était pas démontré que des
valeurs si basses pouvaient effectivement être respectées (on parle à ce propos
du "Salzburger Modell", ou "modèle de Salzburg" - consid.
3b/bb de l'arrêt 1A.62/2001).
Dans un arrêt plus récent (ATF 133
II 321 consid. 4.3.4 p. 327), le Tribunal fédéral a encore rappelé que la
question de la protection contre les immissions en matière d'installations de
téléphonie mobile était réglée à satisfaction dans l'ORNI. Il s'est toutefois
penché par la suite, dans l'arrêt cité supra (1C_92/2008 consid. 3.5), sur la
question de l'évolution des connaissances scientifiques, qui serait propre à
justifier un réexamen de la légalité des valeurs limites de l'ORNI, afin de
garantir une protection adéquate de la population (de sensibilité ordinaire)
contre le rayonnement non ionisant. A propos de l'évolution des connaissances
scientifiques, en particulier du rapport Bio-Initiative du 31 août 2007, il a
constaté que les recourants ne citaient pas de passages précis de ce rapport
qui démontreraient une véritable évolution des connaissances scientifiques
depuis la date des derniers arrêts où cette question avait été examinée. Or,
selon les recommandations énoncées par les auteurs du rapport (Summary for the
Public, Recommended Actions, p. 21 ss), les valeurs préventives de l'ORNI
(valeurs limites de l'installation, à distinguer des valeurs limites
d'immissions fixées sur la base de recommandations internationales [cf. ATF 129
II 420 consid. 7.2-7.3 p. 435; 126 II 399 consid. 3b p. 403]) n'étaient pas
criticables. Quant à la valeur de 0.614 V/m, reprise du "modèle de
Salzburg" précité, elle était présentée comme une limite préventive
possible ("precautionary limit", p. 23, 26 du rapport). Le Tribunal
fédéral en a ainsi conclu qu'il n'y avait aucun motif de remettre en cause la
légalité des valeurs limites de l'ORNI. Il a relevé à cet égard que l'OFEV
avait exposé de manière claire l'état des connaissances scientifiques, dont il
ressortait qu'à l'heure actuelle l'appréciation faite dans l'arrêt de principe
ATF 126 II 399 était toujours valable.
b) S'agissant de la résolution du
Parlement européen du 4 septembre 2008, qui évoque le rapport Bio-Initiative,
la Cour de droit administratif et public a jugé qu'elle n’introduisait pas de
valeurs limites contraignantes inférieures à celles connues par le droit suisse,
puisqu'elle se contentait de demander au Conseil de l’Union de fixer des
valeurs d’exposition plus exigeantes pour l’ensemble des équipements émetteurs
d’ondes électromagnétiques dans les fréquences entre 0,1 MHz et 300 GHz compte
tenu des avancées scientifiques internationales dans un domaine où l’Union
européenne connaissait des valeurs limites encore dix fois supérieures à celles
de la Suisse (v. annexe III de la recommandation du Conseil de l’Union
européenne du 12 juillet 1999 [1999/519/CE]). (AC.2007.0301 consid. 9e in
fine).
c) Dans l'avis donné à la
municipalité, le Médecin cantonal s'est référé aux normes imposées par la
Confédération aux sociétés de téléphonie mobile, respectivement les normes ORNI,
rappelant qu'il s'agissait de celles recommandées par l'OMS, en plus sévères.
Il a précisé qu'à ce jour aucune étude scientifique validée n'avait pu démontrer
d'effets néfastes sur l'être humain vivant à proximité de telles antennes. Il a
relevé l'existence d'un syndrome "d'hyper sensibilité", les personnes
souffrant de cette "hyper sensibilité" ayant présenté des symptômes
bien réels, mais a mentionné que la relation entre l'atteinte à la santé et
l'existence d'ondes électromagnétiques n'avait pas pu être démontrée. Il a
conclu en affirmant en substance que l'implantation d'une antenne de téléphonie
mobile ne pouvait être refusée si elle respectait les normes fédérales,
celles-ci tenant compte du principe de précaution. Tout risque n'étant pas
exclu, des études se poursuivaient. Le seul risque objectivement démontré
aujourd'hui n'était toutefois que celui de l'accident de la circulation lié à
l'usage d'un téléphone portable au volant. Au surplus, le SEVEN était là pour
se prononcer sur les aspects techniques de l'installation.
d) En l'espèce, la recourante a
procédé à l'évaluation du rayonnement de l'installation litigieuse. Ses
calculs, contenus dans la fiche de données spécifique au site du 29 octobre
2007, ont été vérifiés par les ingénieurs du SEVEN. Le rayonnement dans le lieu
de séjour momentané (LSM) le plus chargé est de 11.69 V/m (point 01),
n'épuisant que 19 % de la valeur limite d'immissions qui sont de 61 V/m. Les
normes en vigueur sont donc respectées, étant rappelé que les valeurs limites
de l'installation sont plus sévères que les valeurs limites d'immissions. Pour
les lieux à utilisation sensible (LUS) des bâtiments les plus exposés
(habitation), les valeurs les plus élevées sont de 5.92 V/m (point 03), 5.75
V/m (point 07) et 5 V/m (point 11), valeurs qui sont inférieures aux limites
légales qui sont de 6 V/m. Les autres valeurs sont respectivement de 3.42 V/m
(point 02), 2.58 V/m (point 04), 2.53 V/m (point 05), 2.45 V/m (point 06), 4.39
V/m (point 08), 3.39 V/m (point 09), 2.03 V/m (point 10), 2.7 V/m (point 10'),
2.12 V/m (point 12), 2.88 V/m (point 12'), 4.16 V/m (point 13), 3.18 V/m (point
14), 1.36 V/m (point 15), 3.97 V/m (point 16), 2.14 V/m (point 17), donc
également inférieures aux limites légales.
En outre, pour ce qui est des
craintes liées à la Garderie le Ballon Rouge, la recourante a précisé que
celle-ci ne se trouvait pas dans l'axe de l'antenne.
S'agissant de l'effet
d'atténuation, il résulte des explications de la recourante et de la fiche de
données qu'une atténuation n'a été retenue que pour les LUS dans le bâtiment
sur lequel l'installation est prévue (points 02 et 17), chiffrée à 15 dB en
raison d'un blindage métallique du toit. Le grief des opposants qui porte sur
les valeurs des autres LUS ne saurait être retenu, car il est infondé.
Le projet respecte ainsi les normes
légales et comme l'a demandé le SEVEN à l'opérateur responsable de
l'installation, ce dernier devra faire procéder à des mesures de contrôle dans
les six mois qui suivent la mise en exploitation, condition qui devra, le cas
échéant, figurer dans le permis de construire, étant précisé que les mesures
sont effectuées par des sociétés assermentées et certifiées, chez les
particuliers voisins de l'installation. Les valeurs mesurées sont ensuite
corrigées par rapport à la puissance maximale autorisée. Il n'y aurait donc pas
lieu de craindre que l'opérateur ne baisse la puissance d'émission de
l'installation pour influencer les résultats des mesures.
Le bien-fondé des valeurs limites
fixées dans l’ORNI n'ayant été remis en cause ni par la résolution européenne
précitée, ni par le Tribunal fédéral, ni par le tribunal de céans, et leur
respect étant garanti notamment grâce aux mesures de contrôle imposées par
l'autorité cantonale, l'argument de l'autorité intimée et des opposants portant
sur les dangers du rayonnement de l'installation pour la santé des habitants doit
par conséquent être écarté.
e) Les opposants relèvent certes que
la règle jurisprudentielle selon laquelle, en cas de respect des valeurs
limites de l'installation telles que définies par l’ORNI, on ne peut pas exiger
une limitation supplémentaire des nuisances produites par une installation de
téléphonie mobile (ATF 126 II 399 invoqué par l'opérateur), serait contraire au
principe de précaution ancré à l'art. 1
er
LPE (et à l'art. 74 al. 2
Cst.). Il est vrai que selon l'art. 1 LPE, il importe, à titre préventif, de
limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et
les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable. Toutefois, dans l'arrêt récent cité par les opposants (ATF 133 II
169 qui concerne les immissions d'odeurs et de bruit de faible importance émanant
d'une station d'épuration), le Tribunal fédéral n'a pas remis en cause l’arrêt
publié aux ATF 126 II 399, mais a au contraire confirmé que lorsque des valeurs
limite sont fixées par la législation (par exemple l’ORNI qui concrétise le
principe de précaution) et que de telles valeurs sont respectées, il n’y a pas
lieu d’imposer à l’opérateur des mesures supplémentaires, même si celles-ci
permettraient d’aller encore au-dessous des valeurs limite, sous réserve de
nouvelles connaissances scientifiques (consid. 3.2). Or, comme cela a été
relevé ci-dessus, en l'état actuel des connaissances, la légalité des valeurs
limites de l'ORNI – qui sont respectées en l’espèce - doit être confirmée.
6.
Il est vrai que les opposants, suivis par
l'autorité intimée, relèvent que le système de l'assurance de qualité (système
AQ), mis en œuvre par la circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006, n'est pour
l'instant, de l'aveu même de la constructrice, pas efficient et doit être
corrigé, une étude étant en cours. Il convenait dès lors de prendre en compte
les valeurs maximales possibles de l'installation, puisque les puissances et angles
de tilts pouvaient être modifiés à distance par l'opérateur. Les opposants font
référence à un arrêt du Tribunal fédéral, arrêt dit "
Bolligen
"
(ATF 1A_160/2004 du 10 mars 2005). Il convient toutefois de relever que le Tribunal
fédéral a par la suite, comme il l'avait déjà fait auparavant (ATF 1A_116/2005
consid. 5; 1A_120/2005 consid. 5; 1A_142/2006), confirmé que ce système était
conforme aux exigences posées par la jurisprudence en matière de contrôle
effectif des immissions et qu'il constituait en principe une garantie
suffisante du respect des valeurs limites de l'ORNI (1A.191/2006 du 3 avril
2007 consid. 5). En l'espèce, la recourante a adhéré au système AQ. Son projet
ne saurait ¿re refusé en raison d'éventuelles imperfections du système AQ.
7.
Selon l'opposante Helvetia Nostra, la
législation fédérale en la matière violerait notamment l'art. 8 de la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH;
RS 0.101).
a) L'art. 8 CEDH protège le droit
de l'individu au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de
sa correspondance. La Cour européenne des droits de l'homme (ci-après : la cour
européenne) a rappelé que le domicile est normalement le lieu, l'espace
physiquement déterminé où se développe la vie privée et familiale. L'individu a
droit au respect de son domicile, conçu non seulement comme le droit à un
simple espace physique mais aussi comme celui à la jouissance, en toute
tranquillité, dudit espace. Des atteintes du droit au respect du domicile ne
visent pas seulement les atteintes matérielles ou corporelles, telles que
l'entrée dans le domicile d'une personne non autorisée, mais aussi les atteintes
immatérielles ou incorporelles, telles que les bruits, les émissions, les
odeurs et autres ingérences. Si les atteintes sont graves, elles peuvent priver
une personne de son droit au respect du domicile parce qu'elles l'empêchent de
jouir de son domicile (
Moreno Gòmez c/Espagne
, n° 4143/02, § 53, CEDH
2004.X,
Hatton et autres c/Royaume-Uni
[GC], n° 36022/97, § 96, CEDH
2003-VIII).
La Cour européenne a été saisie de
la demande d'une personne suisse sensible à des émissions dues au phénomène de
l'électrosmog, qui faisait valoir une atteinte à sa santé causée par le projet
d'une antenne de téléphonie mobile en Suisse et qui remettait notamment en
cause les dispositions prises par les autorités en la matière. La cour a
déclaré que l'incidence directe provenant du projet de construction prévu et
les craintes y liées portant sur l'augmentation des émissions prétendument
nocives sur le droit de la requérante au respect de sa vie privée et familiale
permettaient de conclure à l'applicabilité de l'art. 8 CEDH. La cour a examiné
si les autorités suisses avaient pris les mesures nécessaires pour assurer la
protection effective du droit au respect de la vie privée et familiale de la
requérante, dont la sensibilité au phénomène d'électrosmog avait été reconnue. Elle
a constaté que les autorités nationales avaient soigneusement pris en compte le
fait que la requérante était particulièrement sensible au phénomène
d'électrosmog et que, de surcroît, la législation nationale permettait de
prendre les mesures adéquates afin de protéger plus spécifiquement la santé de
la requérante, si les antennes de téléphonie mobile s'avéraient un jour
effectivement constituer un risque sérieux pour la santé de la population, tout
en relevant que la nocivité des antennes pour la santé de la population n'était
pas scientifiquement prouvée et que dès lors on ne pouvait imposer à la Suisse
l'obligation d'adopter des mesures plus amples (
Katharina Luginbühl c/Suisse
,
arrêt du 17 janvier 2006, JAAC 2006, N° 110, p. 1832 à 1843).
b) Dans le cadre de la présente
cause, les opposants n'ont d'une part pas invoqué leur électrosensibilité.
D'autre part, même si tel était le cas, il est établi que les autorités
compétentes, chargées de mettre en œuvre la politique de la téléphonie mobile,
ont dûment appliqué les dispositions pertinentes en la matière, tout en
respectant les valeurs limites en vigueur. Compte tenu du débat scientifique
actuel en la matière, elles n'ont pas dépassé leur marge d'appréciation
conférée par la législation. Etant rappelé que l'Etat jouit en la matière d'une
marge d'appréciation étendue et compte tenu de l'intérêt porté par la société
moderne pour un réseau de téléphonie mobile intégral, il ne saurait être exigé
de l'Etat et des intéressés qu'ils prennent, en l'état, de plus amples mesures
pour protéger les droits des opposants. Le grief tiré de l'art. 8 CEDH,
respectivement de l'art. 13 CEDH, doit par conséquent être écarté.
8.
Les opposants invoquent le non respect de
dispositions du RPGA de Saint-Prex, renvoyant sur certains points aux
développements de l'autorité intimée. Celle-ci relève que le projet ne serait notamment
pas conforme à l'art. 9 al. 3 RPGA, car il serait exclu de développer une
activité technique dépassant les besoins de l'immeuble dans les combles.
a) L'art. 5 RPGA est
libellé comme suit :
"La zone de la vieille ville est
réservée à l'habitation, aux activités de service et d'intérêt général et à
l'artisanat non gênant pour le voisinage.
Elle fait l'objet d'un plan partiel
d'affectation et d'un plan d'extension fixant la limite des constructions.
La Municipalité prend l'avis de la
commission consultative d'urbanisme pour toutes les constructions et
reconstructions projetées dans cette zone.
L'art. 9 al. 3 RPGA
précise :
"Les combles sont habitables sur un
niveau seulement; toutefois la Municipalité pourra admettre l'utilisation de
surcombles dans les bâtiments existants et ce en duplex avec le niveau
inférieur, et pour autant qu'ils satisfassent aux normes de salubrité."
b) Il n'est pas contesté que le
projet litigieux est prévu dans une zone à bâtir et qu'il n'y a pas de zone
expressément réservée à l'aménagement d'installations de téléphonie mobile. Le
tribunal de céans a déjà eu l'occasion de constater que les plans d'affectation
communaux ne contenaient généralement pas de zone prévue pour ce type
d'installation. Aussi a-t-il jugé qu'à défaut de règle particulière excluant ou
limitant les installations de téléphonie mobile dans certaines zones, leur
présence était en principe conforme à tous les types de zones à bâtir
(AC.2007.0081 du 16 juin 2008). Il a précisé que cette condition était remplie,
lorsque l'antenne avait pour but de desservir le village à l'intérieur duquel
elle était implantée, l'insuffisance de réseau dans le secteur ayant été
démontrée par l'opérateur. Il a rappelé que le Tribunal fédéral avait jugé que
dans les zones à bâtir les antennes de téléphonie mobile n'étaient conformes à
la zone que si elles avaient un rapport fonctionnel direct avec le lieu où
elles étaient implantées (AC.2007.0301 consid. 7c et ATF 133 II 321 consid.
4.3.2).
c) Dans le cas d'espèce, la
recourante a rendu vraisemblable, par la production d'une carte montrant la
couverture actuelle en UMTS sur le bourg de Saint-Prex, que celle-ci était
insuffisante. Lors de l'audience, elle a précisé que la densité de couverture
qui figurait sur son site internet destiné au public ne faisait référence qu'à
l'extérieur des bâtiments. Or, l'installation prévue était nécessaire pour
assurer également une qualité de couverture à l'intérieur des bâtiments,
essentiellement ceux de la zone du bourg. Elle a en outre relevé que sa
concession pour le GSM avait été renouvelée pour valoir jusqu'en 2013; il était
possible qu'au-delà de cette date on n'utilise plus que l'UMTS, ce qui
justifiait d'autant plus l'installation litigieuse, l'UMTS devant alors se
substituer au GSM est assurer une couverture de réseau également à l'intérieur
des habitations. Le rapport fonctionnel entre l'installation litigieuse et le
lieu prévu pour son implantation est dès lors établi.
9.
S'il est vrai que la municipalité n'a pas, du
moins dans la décision litigieuse, fondé le refus du permis de construire sur des
motifs d'esthétique et d'intégration de l'installation prévue, elle a toutefois
par la suite fait sien ce grief, largement soulevé par les opposants, notamment
par Helvetia Nostra, cette dernière intervenant en raison de la situation particulière
du bourg de Saint-Prex, inscrit à l'ISOS. Plusieurs dispositions du RPGA de
Saint-Prex, visant en particulier au maintien du caractère exceptionnel du bâti
existant dans le bourg, seraient violées. En outre, le RPGA contiendrait des
règles particulièrement strictes en matière de protection des toitures. Il est
rappelé que le SIPAL-MS ne s'est pas opposé à l'installation. Pour sa part, la
recourante conteste que son projet puisse porter atteinte à l'esthétique et à
l'harmonie des lieux, puisque les trois antennes placées contre la cheminée, seraient
revêtues d'un enduit de même couleur que celle-ci et de ce fait pratiquement invisibles
depuis la rue - conformément aux vœux du SIPAL-MS -, surtout à partir d'une
certaine distance.
a) L'art. 86 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV
700.1) relatif à l'esthétique prévoit ce qui suit :
"La municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement.
Elle refuse le permis pour les constructions
ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un
site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un
édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.
Les règlements communaux doivent contenir
des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs
abords."
Selon la
jurisprudence relative à l'art. 86 LATC, le soin de veiller à l'aspect
architectural des constructions appartient en première ligne aux autorités
locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (v.
AC.1999.0228 du 18 juillet 2000 et références citées, AC.1999.0112 du 29
septembre 2000). Cela ne vide toutefois pas le contrôle judiciaire de son sens,
le tribunal devant être à même de vérifier si l'autorité intimée s'est fondée
sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète
est correcte (AC.1996.0160 du 22 avril 1997 et les références citées). Dans ce
cadre, l'autorité doit notamment veiller à ne pas appliquer la clause
d'esthétique de telle sorte que cela viderait pratiquement de sa substance la
réglementation de la zone en vigueur (ATF 114 1a 345, RDAF 1996 p. 103 consid.
3b et les références citées). L'examen de l'esthétique interviendra sur la base
de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un
sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la
subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites
de principes éprouvés par référence à des notions communément admises (AC.1999.0002
du 25 juin 1999 et références citées; AC.1999.0112 du 29 septembre 2000).
Enfin, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC et ses
dispositions d'application ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant, notamment lorsqu'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un
ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font
défaut à l'ouvrage projeté ou que mettent en péril sa construction
(AC.1999.0228 du 18 juillet 2000; AC.1999.0112 du 29 septembre 2000).
b) La règle générale
exprimée à l'art. 86 LATC est complétée à Saint-Prex par l'art. 85 RPGA, dont
les règles sont applicables à toutes les zones du territoire communal, qui
prévoit notamment ce qui suit :
Art. 85 al. 1 RPGA :
"La Municipalité prendra toutes mesures
pour éviter l'enlaidissement du territoire communal. Elle peut, pour des
raisons d'orientation ou d'esthétique, imposer une autre implantation que celle
prévue par le constructeur."
Art. 85 al. 6 RPGA :
"Pour des raisons d'ordre esthétique,
la Municipalité peut exiger le déplacement ou l'enlèvement d'antennes
extérieures. D'autre part, dès le moment où un bâtiment est raccordé au
téléréseau, le propriétaire est tenu de faire disparaître toutes les anciennes
antennes de télévision extérieures devenues caduques."
L'art. 6 RPGA qui s'applique à la
zone de la vieille ville précise ce qui suit :
"Cette zone comprend des bâtiments dont
le recensement architectural a mis en évidence les qualités tant archéologiques
qu'architecturales. Ils constituent avec tout le domaine bâti du périmètre un
ensemble remarquable, témoin de l'évolution passée de la ville."
L'art. 7 let. b al. 1 RPGA prévoit
ce qui suit pour les bâtiments
"maintenus"
, comme celui sur lequel
l'installation est prévue, bâtiments qui n'entrent pas dans la catégorie des
bâtiments
"protégés"
:
"Dans la règle, ces constructions
doivent être maintenues car, d'une façon ou d'une autre, elles participent au
maintien de la cohérence de l'ensemble architectural du bourg. La Municipalité
peut, lors de transformations, admettre quelques modifications du gabarit
(pente du toit +/- 5 %), et de l'architecture (recomposition de la façade),
pour autant que ces mesures tendent à rapprocher l'immeuble de sa conception
originelle."
Aux termes de l'art. 8 al. 1 et 2
RPGA :
"L'architecture devra s'harmoniser avec
le caractère général du bourg et plus particulièrement des bâtiments voisins,
en ce qui concerne notamment les matériaux, les couleurs, les caractéristiques
de percements de façades, la modénature, les avant-toits, la hauteur des
étages, le genre et la dimension des éléments architecturaux.
Dans la mesure du possible, les adjonctions
inopportunes existantes doivent être supprimées ou modifiées."
c) En qualité de petite ville,
Saint-Prex est inscrite à l'inventaire (ci-après : ISOS) de l'Ordonnance
fédérale du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12). La fiche qui lui est
consacrée précise notamment que le site présente des qualités
historico-architecturales de tout premier plan, soulignées par une profusion
d'éléments individuels de valeur couvrant tout le Moyen Age, la période
bernoise et le 19
e
siècle, auxquels s'ajoute une série de maisons
bourgeoises présentant dans un milieu urbain une alternance d'habitations et de
ruraux d'un grand intérêt typologique. Le bourg médiéval fortifié et le
faubourg (19
e
-20
e
s.) figurent dans la catégorie A selon
l'inventaire, c'est-à-dire celle des objets qui doivent être sauvegardés. Le
bourg médiéval fortifié en particulier a fait l'objet de l'appréciation
suivante :
"Le site aujourd'hui
Le bourg (P 1) occupe une presqu'île
triangulaire bordée sur deux côtés par le lac et séparée de la terre ferme, sur
son troisième côté, par un fossé aujourd'hui comblé. La régularité géométrique
de la presqu'île révèle son origine artificielle et fait de Saint-Prex un
exemple remarquable de ville nouvelle dans laquelle la construction du site et
la conception de la forme urbaine sont conçues dans un parallélisme total.
A ce jour, le tissu intra muros de
Saint-Prex a gardé le circuit moyenâgeux de sa voirie et la quasi-totalité d'un
tissu remontant essentiellement aux 18
e
et 19
e
siècles.
Cette intégrité du tissu a valu à Saint-Prex depuis les années 1960 une
activité touristique croissante qui s'est traduite dans le domaine bâti par le
réaménagement pittoresque et faussement vernaculaire de plusieurs bâtiments
(1.0.7) et de quelque portions de voirie (piquage d'enduit, réaménagement de
places, décorations florales, etc.). Ce réaménagement, cependant, reste
superficiel et limité essentiellement à la rue principale (1.0.5), le reste du
tissu ayant conservé son activité mi-agricole mi-résidentielle et un
aménagement non apprêté.
(…)"
Saint-Prex a en outre reçu le Prix
Wakker décerné par le Patrimoine suisse.
La municipalité pouvait donc
accorder un poids plus important à la clause d'esthétique et aux objectifs de
sauvegarde dans l'examen de la demande de construire portant sur l'aménagement
d'une installation de téléphonie mobile dans un site inscrit à l'ISOS. On
relèvera toutefois à titre préalable que les contraintes juridiques de l'ISOS
s'appliquent avant tout à la Confédération, qui doit en tenir compte lors de la
réalisation de ses propres constructions et installations et qu'aucune
obligation directe ne peut lier les particuliers, les communes ou les cantons
en particulier.
Dans la zone concernée par
l'installation litigieuse, la plupart des constructions font l'objet d'une
protection (fiche ISOS "L" colonne "Obj. de sauvegarde"). Le
bâtiment sur lequel est prévue l'installation litigieuse n'a toutefois obtenu que
la note *4* au recensement architectural cantonal. Il s'agit par conséquent
d'un "
objet bien intégré
", avec une identité qui mérite d'être
sauvegardée, mais qui ne possède pas une authenticité, ni une qualité
architecturale justifiant une intervention systématique de la Section des
monuments historiques en cas de travaux (v. à ce sujet
"Recensement
architectural du canton de Vaud"
, plaquette éditée par la Section des
Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments [actuellement :
le SIPAL], novembre 1995, p. 17). Au surplus, il est rappelé que le SIPAL-MS,
consulté dans le cadre de la synthèse CAMAC, ne s'est pas opposé au projet de
la constructrice, se contentant de demander que la partie visible de
l'installation soit aménagée le plus discrètement possible, c'est-à-dire
traitée de la même couleur que la cheminée existante, et que les travaux soient
réversibles et ne portent pas atteinte au bâtiment existant. En outre, au plan
communal, le bâtiment en question n'est pas répertorié comme un bâtiment
"protégé" (art. 7 let. a RPGA), mais uniquement comme un bâtiment
"maintenu" (art. 7 let. b RPGA).
d) Il est vrai que compte tenu de
la qualité du site dans lequel est prévue l'installation litigieuse, il
convient de se montrer particulièrement attentif s'agissant de l'esthétique. L'inspection
des lieux a permis de constater que le secteur présente en effet des qualités
esthétiques remarquables et qu'un soin particulier avait été porté aux façades
et aux toitures, sur lesquelles il n'y a ni antennes, ni superstructures. La
municipalité applique en effet la règle de l'art. 85 al. 6 RPGA qui prévoit
l'enlèvement d'une antenne lorsque le bâtiment sur lequel elle se trouve est
raccordé au câble. La recourante a toutefois expliqué qu'elle n'avait trouvé à
proximité du lieu choisi aucun autre emplacement pouvant accueillir
l'installation litigieuse. Or, comme l'a rappelé le Tribunal fédéral, dès lors
que l'on se trouve dans une zone à bâtir, l’opérateur peut seul choisir
l'emplacement adéquat pour l'installation, car il ne doit pas établir un besoin
et une pesée des intérêts n'entre pas en considération (ATF 1A.202/2004 du 3
juin 2005 consid. 2.4 et les références citées).
Le bâtiment pour lequel la
recourante a opté ne bénéficie pas d'une protection aussi étendue que celle des
bâtiments dits "protégés", puisqu'il doit être seulement
"maintenu". Des transformations, des modifications du gabarit et des
façades sont possibles à certaines conditions, comme le prévoit l'art. 7 let. b
al. 1 RPGA. En l'espèce, il est rappelé que la CCU après avoir pris
connaissance des documents présentés par la recourante a effectué un contrôle
sur place, constatant que "
l'impact visuel depuis la rue est nul, car
tout est caché sous toit, sauf une petite partie technique accolée à un canal
de cheminée existant. Par conséquent la commission n'a pas de remarque
particulière à formuler
" (rapport N° 15/2007). Se fondant sur cet
avis, la municipalité avait d'ailleurs, dans un premier temps, donné un préavis
favorable au projet. L'installation des trois antennes sur le toit, contre la
cheminée, ne portera pas atteinte au bâtiment lui-même, respectivement à la
cheminée, en raison d'un système de fixation parfaitement réversible sous forme
d'un cerclage prévu. Quant à son aspect esthétique, il ne sera pas péjoré, ne
subissant qu'une atteinte de minime importance. Les trois antennes ne vont en
effet pas dépasser du gabarit de la cheminée, ni en hauteur, ni en largeur. De
par leur faible épaisseur et leur emplacement - accolées à trois des quatre
côtés de la cheminée - elles seront à peine visibles, comme l'a confirmé la CCU.
Le SIPAL-MS a également donné un préavis favorable au projet, tout en
recommandant que la partie visible de l'installation soit traitée de la même
couleur que la cheminée existante, afin d'être la plus discrète possible
(synthèse CAMAC n° 86286), observations dont la recourante a tenu compte. La
couleur de la peinture prévue étant la même que celle de la cheminée
("décor cheminée"), elles se confondront avec celle-ci. On relèvera
en outre qu'en raison de la contiguïté des maisons du quartier et de
l'étroitesse des rues, la cheminée destinée à supporter les antennes - qui se
trouve en plus en retrait de la corniche - n'est visible que depuis une partie
de la Grand'Rue et depuis la rue du Vieux-Collège et pour autant que le regard
se lève en direction des toits.
Certes, comme l'a rappelé le
Tribunal fédéral, la tâche d'intérêt public poursuivie par les opérateurs de
services de télécommunication ne constitue pas un critère objectif qui devrait
être pris en compte dans l'appréciation du caractère esthétique de la
construction et de son intégration dans le site. L'intérêt public à une
couverture optimale du territoire ne saurait en effet justifier une entorse aux
règles de droit relatives à la conformité de la zone, auxquelles les opérateurs
de services de télécommunications doivent aussi se soumettre (ATF 1P.778/2005
du 31 mars 2006 consid. 3 concernant la vieille ville d’Aubonne également
inscrite à l’inventaire ISOS). En l'espèce toutefois, l'impact visuel est
négligeable, voire inexistant, contrairement à l'installation de téléphonie mobile
qui a fait l’objet de l'arrêt précité où le Tribunal fédéral a confirmé le
refus de la Municipalité d’Aubonne de délivrer le permis de construire pour une
installation, qui prévoyait des antennes dans de fausses cheminées en fibre de verre
d'une hauteur de 2.20 m dépassant du faîte du toit. Force est dès lors de
constater qu'il n'y a pas ici atteinte inadmissible à un site protégé et que rien
ne s'oppose au projet, respectivement à son implantation au lieu prévu, pour
des motifs liés à l'esthétique.
10.
Faisant référence à la jurisprudence, les
opposants ont relevé que lorsqu'il s'agissait de l’accomplissement d’une tâche
de la Confédération, la règle suivant laquelle une objet d'importance nationale
devait être conservé intact dans la conditions fixées à l'inventaire ne
souffrait d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs
s'opposaient à cette conservation (ATF 131 II 545, v. aussi ATF 1A.142/2004 du
10 décembre 2004 consid. 4.2 et 4.3). A l'instar de l'autorité intimée dans son
mémoire de réponse, ils ont souligné que l'expertise prévue pour les
interventions sur les sites d'importance nationale, prévue à l'art. 7 de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451), faisait défaut en l'espèce, si bien qu’il fallait nécessairement
demander à la commission consultative fédérale d’établir une expertise avant la
délivrance d’un éventuel permis de construire.
a) Se fondant sur l'art. 5 LPN, le
Conseil fédéral a notamment adopté l'OISOS. Selon l'art. 6 LPN, l'inscription à
l'inventaire fédéral a pour conséquence que l'objet d’importance nationale
mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas ménagé le plus
possible (al. 1); dans l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, on ne
peut porter atteinte à un objet inscrit à l'inventaire que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d’importance nationale également, le commandent (al.
2). Si l’accomplissement d’une tâche de la Confédération peut altérer
sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral, une expertise par une
commission consultative fédérale (Commission fédérale pour la protection de la
nature et du paysage [CFNP] ou Commission fédérale des monuments historiques
[CFMH] - cf. art. 25 LPN et 23 al. 2 de l'ordonnance sur la protection de la
nature et du paysage [OPN; RS 451.1]) peut être ordonnée, cette expertise
indiquant si l'objet doit être conservé intact ou de quelle manière il doit
être ménagé (art. 7 al. 2 LPN).
L'art. 2 let. b LPN range notamment
dans l'accomplissement des tâches de la Confédération au sens de l'art. 24
sexies, al. 2, aCst., l'octroi de concessions et d'autorisations, par exemple
pour la construction et l'exploitation d'installations de transport et de
communications (y compris l'approbation de plans), d'ouvrages et
d'installations servant au transport d'énergie, de liquides ou de gaz, ou à la
transmission de messages, ainsi que l'octroi d'autorisation de défrichements. La
concession pour la téléphonie mobile n’est pas citée.
b) En l'espèce, quand bien même les
activités de l'opérateur relèvent d'une concession fédérale, il n’est pas
certain qu’il s’agisse à proprement parler de l’accomplissement d’une tâche de
la Confédération. Cette question peut toutefois demeurer indécise. En effet, il
apparaît, comme cela a déjà été relevé ci-dessus, que les travaux prévus -
installations techniques dans les combles du bâtiment et trois antennes posées
le long de trois des côtés de la cheminée sur le toit, au moyen d'un cerclage,
sans percements - sont modestes et ne portent pas atteinte au site, en
particulier au toit du bâtiment se trouvant à l'intérieur du périmètre du site
protégé. A cela s'ajoute que le bâtiment lui-même a obtenu la note *4* comme on
l’a vu plus haut, ce qui signifie qu'il ne bénéfice pas d'une protection
particulière. En outre l'autorité cantonale concernée (SIPAL-MS) a donné son
accord aux conditions prévues dans la synthèse CAMAC mentionnées supra. Exiger
une expertise apparaîtrait donc comme une mesure manifestement disproportionnée
au regard de l'atteinte vraiment minime, qui n’altère pas sensiblement un objet
inscrit à l’inventaire fédéral selon l’art. 7 al. 2 LPN.
11.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours est admis, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Les opposants qui n'obtiennent pas gain de cause supporteront les frais du
recours, solidairement entre eux. La recourante n'étant pas représentée par un
mandataire professionnel, elle n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Saint-Prex du
7 avril 2008 est annulée, le dossier lui étant retourné pour nouvelle décision
au sens des considérants.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge des opposants, représentés par Me Yves Nicole et Me
Rudolf Schaller, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 juin 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.