vd_omni · AC.2013.0290 · 2015-04-28 · fr

Société coopérative de construction et d'habitation DOMUS/Municipalité de Prilly, ECA | Refus de délivrer le permis d'habiter un bâtiment locatif, la municipalité exigeant préalablement la mise en conformité de plusieurs éléments de construction réalisés dans le bâtiment, soit trente-deux portes intérieures coupe-feu EI30, ainsi que le revêtement du plafond de la cage d’escalier et du garde-corps par des lames d’Epicéa. Recours contre cette décision admis; la municipalité ne pouvait refuser le permis d'habiter et exiger la remise en état des lieux avant de statuer sur la dérogation requise par le constructeur d'installer ces éléments de construction ou, à défaut, avant d'avoir ouvert une procédure d'homologation des portes coupe-feu et du revêtement du plafond de la cage d'escalier.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.2015 AC.2013.0290

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 avril 2015
Composition
M. Pierre Journot, président;
MM. Jean-Daniel Beuchat et
Christian-Jacques Golay, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
Société coopérative
de construction et d'habitation DOMUS,
à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de
Prilly,
représentée par Me Raymond Didisheim, avocat
à Lausanne
.
Autorité concernée
Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels
, à
Pully.
Objet
Décision de la Municipalité de Prilly du
3 juin 2013 (permis d'habiter - mise en conformité)
Vu les faits suivants
A.
La Société coopérative de construction et d’habitation
Domus, à Lausanne (ci-après: Domus) est propriétaire de la parcelle n°196 du
chapitre cadastral de la commune de Prilly. Sis rue de Neuchâtel 40, cet
immeuble a une surface totale de 758 m
2
. Le 18 octobre 2010, Domus,
alors promettant-acquéreur de cette parcelle, a obtenu l’autorisation de
démolir les bâtiments existants (nos ECA 600a, 600b, 600c, 192 et B20), de
défricher un espace de 140m
2
et d’y réaliser un bâtiment
d’habitation comportant quinze appartements et un garage. La Municipalité de
Prilly (ci-après: la municipalité) a assorti sa décision de plusieurs conditions
communales particulières, parmi lesquelles figurent les prescriptions suivantes:
«(…)
D. PREVENTION DES INCENDIES
Généralités
La construction doit être réalisée selon les prescriptions de
protection incendie de l’Association des établissements cantonaux d’assurance
contre les incendies (AEAI) édition 2003 (http://ppionline.vkf.ch) conformément
au règlement du 14 septembre 2005 concernant les prescriptions sur la
prévention des incendies.
(…)
Structure / compartimentage
Le système porteur des sous-sol du bâtiment doit être de résistance
au feu R 60 (icb).
Chaque gaine technique doit constituer un compartiment coupe-feu
dont la résistance au feu est identique à celle du système porteur, mais au
minimum El 30. Ses accès doivent être fermés par des portes ou des portillons
El 30 homologués. Elle doit être aérée directement à l’air libre ou être
cloisonnée horizontalement.
Le système porteur des planchers hors sol de la construction doit être
de résistance au feu R 60 (icb), à l’exception du dernier niveau.
Les appartements et autres locaux (à l’exception des locaux
techniques) doivent constituer des compartiments coupe-feu El 60, avec portes
El 30 / E30 homologuées par rapport aux locaux adjacents. Au dernier niveau,
une résistance au feu El 30 est suffisante.
(…)
Voies de fuite
Les passages et escaliers intérieurs des logements doivent avoir une
largeur minimale de 90 cm.
La largeur minimale des escaliers et couloirs doit être de 120 cm.
La largeur libre moyenne des portes doit être de 90 cm.
Les portes situées sur les voies de fuite doivent s’ouvrir dans le
sens de fuite: elles doivent être utilisables en tout temps, et être dotées de
cylindres à bouton tournant ou être ouvrables sans recours à des moyens
auxiliaires.
Les cages d’escalier servant de voie d’évacuation doivent constituer
des compartiments coupe-feu de résistance au feu REI 60 (icb). Elles doivent
être séparées de chaque niveau par des fermetures coupe-feu de résistance au feu
El 30 Les couloirs servant de voie d’évacuation doivent constituer des
compartiments coupe-feu dont la résistance au feu est identique à celle du
système porteur mais au minimum El 30 (icb). Ils doivent être séparés des
logements et autres locaux par des fermetures coupe-feu de résistance El 30.
Le désenfumage des cages d’escalier doit être assuré par un exutoire
de fumée (section ouverture égale à 5 % de la surface de la cage, mais au moins
0,5 m placé au niveau de la toiture avec commande manuelle située au niveau de
l’entrée ou d’intervention des sapeurs-pompiers. Cet exutoire n’est pas
nécessaire si la cage d’escalier bénéficie de volets d’aération suffisamment
grands et donnant sur l’extérieur à chaque niveau.
Les revêtements des parois et plafonds de cages d’escalier, de
couloirs et de vestibules servant de voies d’évacuation doivent être exécutés
en matériaux incombustibles.
Les revêtements de sol des cages d’escalier doivent présenter un
indice d’incendie de 5.2 minimum (bâtiment de plus de 3 niveaux).
(…)»
Cette autorisation, qui n’a pas été
contestée, est définitive. Les travaux qui en font l’objet, qui ont débuté en
janvier 2011, ont été réalisés par Truan Architectes SA, à Lausanne.
B.
Le 26 mars 2013, José-Louis Truan, qui préside à
la fois Domus et le conseil d’administration de Truan Architectes SA, a adressé
au Service communal de l’urbanisme et des constructions (ci-après: service de
l’urbanisme), par courrier électronique, un avis de contrôle, portant le n°10,
informant celle-ci de la fin des travaux le 25 mars 2013 et de l’occupation
prévisible du bâtiment à compter du 8 avril 2013. Le 27 mars 2013, ledit
service a informé Domus qu’une visite de conformité serait organisée dans le
courant du mois d’avril 2013 et que, dans l’intervalle, l’entrée des locataires
à compter du 8 avril 2013 n’était pas autorisée. Le 2 avril 2013, Domus a
requis la délivrance du permis d’habiter.
Le 11 avril 2013, la Commission
communale de salubrité a visité l’immeuble, en présence des architectes et des
services communaux. Dans son rapport du 19 avril 2013, elle a notamment relevé
qu’aucun certificat d’homologation n’avait été présenté pour les portes
intérieures et qu’il revenait à cet égard aux architectes d’obtenir une
homologation par élément auprès de l’Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels (ci-après: ECA). Le rapport fait en outre
état de ce que le plafond de la cage d’escalier avait été réalisé avec un
revêtement de lames d’épicéa, de même que la protection faisant office de
garde-corps latéral de l’escalier et du palier; la commission de salubrité a
relevé que ce dernier élément était combustible, de sorte que la conformité des
travaux devait être validée par l’ECA. Pour la commission de salubrité, le
permis d’habiter ne pouvait être délivré en l’état. Le 16 avril 2013, Domus a
fait parvenir au service de l’urbanisme plusieurs documents, dont une
attestation des composants des portes coupe-feu EI30 selon ATF menuiserie, à
Renens. Le 23 avril 2013, le service de l’urbanisme a accusé réception de ces
documents, en rappelant à José-Louis Truan qu’il manquait encore le certificat
d’homologation de ces portes, que la municipalité n’avait en aucun cas la
compétence de délivrer. Le même jour, José-Louis Truan a contesté ce qui précède;
on extrait de son courriel en réponse au service de l’urbanisme le passage
suivant:
« Le règlement applicable jusqu’au 31,12.2004, selon lequel en
Suisse les portes coupe-feu aussi pouvaient être fabriquées et montées sans
attestation d’essai, n’est plus en vigueur. Cela signifie que dans la règle,
seules peuvent encore être utilisées des portes coupe-feu certifiées et
homologuées.
Des dérogations à cette disposition peuvent
être décidées par les autorités de la protection contre les incendies, sur l’utilisation
de portes coupe-feu sans attestation d’essai ou de certificat, pour autant que
leur appropriation ait été prouvée par l’expérience et selon l’état actuel de
la technique, sur la base de résultats d’essais existants ou par une
détermination calculée au moyen d’une méthode reconnue par l’AEAI.
C’est donc dans ce sens que nous vous avons
présenté la correspondance du menuisier qui atteste que les produits utilisés
pour fabriquer les portes coupe-feu. Selon la liste, les produits pour
l’étanchéité (E) et l’isolation (I) sont tous homologués.
Selon ce dispositif AEAI, l’homologation en
soi n’est pas nécessaire mais nous devons démontrer que les produits utilisés
sont appropriés et prouvés par l’expérience.
Par ailleurs, nous nous sommes adressés à l’autorité communale comme
le prévoient les recommandations AEAI: Autorité compétente: la construction et
la transformation de bâtiments d’habitation sont de compétence municipale en
matière de prévention des incendies, à l’exception des bâtiments de plus de 3
niveaux avec revêtement combustible de paroi extérieure et des bâtiments de
plus de 4 niveaux avec système porteur combustible.
(…)»
Le 23 mai 2013, Domus s’est
adressée à Dominique Kittel, expert cantonal en prévention auprès de l’ECA et
lui a soumis son échange de courriels du même jour avec le service de
l’urbanisme. Dans sa réponse du même jour, Dominique Kittel a confirmé que
d’éventuelles dérogations pouvaient être accordées par l’autorité compétente,
en l’occurrence la municipalité. Il a cependant ajouté que la demande devait
parvenir à celle-ci avant l’exécution des travaux, ce qui rendait difficile
l’homologation dans le cas d’espèce, les portes ayant déjà été posées.
Le 7 mai 2013, Domus a répondu au
rapport du 19 avril 2013. S’agissant des portes intérieures, elle s’est référée
au contenu de la correspondance d’ATF menuiserie, confirmant l’homologation des
éléments utilisés dans la fabrication des portes coupe-feu. Quant à la cage
d’escalier et la voie d’évacuation, elle a rappelé que celles-ci étaient
construites en béton armé (dalles et murs) et briques-béton pleines, répondant
ainsi, selon elle, à la norme de sécurité EI60; elle a par ailleurs ajouté:
« (…)
Si les directives ECA accordent la dérogation pour le revêtement du
sol en bois et donc inflammable, nous ne voyons l’inconvénient que cette même
logique s’applique au plafond, d’autant plus que dans le cas particulier, le
revêtement du sol linoléum n’est pas inflammable et que le plafond n’est
couvert qu’à 50%.
Par ailleurs, les garde-corps en bois
lamellé ont été traités avec un vernis à 2 composants qui les rend coefficient
5.3 difficilement inflammables.»
Domus a requis de la municipalité
la délivrance du permis d’habiter.
C.
Le 3 juin 2013, la municipalité a pris position
sur la réponse de Domus aux observations de la commission de salubrité et la
demande de délivrance du permis d’habiter; on extrait de sa correspondance les
paragraphes suivants:
« (…)
Remarques générales du rapport sur la
construction:
Portes intérieures EI30
Les portes intérieures situées sur les voies d’évacuation et de
sauvetage, ainsi que celles des locaux du sous-sol, n’ont pas de certificat
d’homologation EI30 et ne répondent pas aux prescriptions de protection
incendie de l’AEAI. L’obtention d’une homologation par élément, comme le
propose l’architecte, n’est pas possible. De surcroît, les demandes
d’homologation doivent parvenir aux autorités communale et cantonale avant la
fabrication et la pose.
En cas d’incendie, la protection des voies d’évacuation et de sauvetage
du bâtiment n’est pas assurée, la Municipalité ne peut en aucun cas accepter
une telle dérogation.
Les portes doivent être remplacées par des portes homologuées:
Ø
Demande de dérogation refusée. Remplacement de toutes les portes EI30
non homologuées.
(…)
Remarques spécifiques du rapport selon
situation dans l’ouvrage:
(…)
Sous-sol
Portes EI30 non homologuées:
Ø
Voir remarque générale, les portes doivent être remplacées.
(…)
Chaufferie
(…)
Couverte sur porte de la chaufferie non conforme El30:
Ø
A inclure dans remarque générale sur les portes non homologuées, à
mettre en conformité.
Parking
Portes El30 parking et locaux individuelles non homologuées:
Ø
Voir remarque générale, les portes doivent être remplacées.
(…)
Cage d’escalier et coursives
Portes des locaux donnant dans la cage d’escalier, non homologuées:
Ø
Voir remarque générale, les portes doivent être remplacées.
La cage d’escalier contient comme revêtement au plafond, des lames
d’Epicéa qui représentent environ 50 % de la surface du plafond. La protection
faisant office de garde-corps (claustra) au niveau du jour de l’escalier est
également en Epicéa:
Ø
Le chapitre 3.5.6 Revêtement de la directive de protection incendie
de l’AEAI «Voies d’évacuation et de sauvetage» mentionne clairement que les
revêtements des parois et plafonds de cages d’escaliers, de couloirs et de
vestibules servant de voies d’évacuation doivent être exécutés en matériaux
incombustibles. Il est toléré pour les revêtements de sol et de marches
d’escaliers, des matériaux combustibles selon l’affectation des bâtiments,
ouvrages et installations. Ces points sont aussi indiqués clairement dans le
permis de construire attesté et signé par M. Truan en date du 9 novembre 2010;
Ø
Ces éléments combustibles doivent supprimés ou remplacés par des
matériaux incombustibles (indice 6).
A notre connaissance, et malgré le fait que le permis d’habiter
n’ait pas encore été délivré, certains appartements seraient déjà occupés. Ceci
n’est pas acceptable. Nous vous prions de prendre note que si ces modifications
et travaux ne sont pas effectués dans les trois semaines à compter de la
réception du présent recommandé, vous serez dénoncé à la préfecture pour
non-respect des règlements en vigueur, et nous demanderons l’évacuation de
l’immeuble.
(…)»
D.
Domus a recouru contre cette correspondance,
qu’elle a considérée comme une décision dont, principalement, elle demande
l’annulation et la délivrance du permis d’habiter; subsidiairement, elle
demande l’annulation de cette décision et le renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision.
La Municipalité de Prilly et l’ECA,
appelé à la procédure en qualité d’autorité concernée, proposent le rejet du
recours et la confirmation de la décision du 3 juin 2013.
Au terme du second échange
d’écritures ordonné par le juge instructeur, les parties ont maintenu leurs
conclusions respectives. Domus a requis la tenue d’une audience et l’audition du
Premier lieutenant Philippe Sandoz, du Service de protection et de sauvetage de
la ville de Lausanne, en qualité de témoin.
Domus a requis ultérieurement de se
déterminer une nouvelle fois. Elle a produit une écriture aux termes de
laquelle sa conclusion principale est modifiée en ce sens que le permis
d’habiter lui est accordé, sous réserve de la production dans un délai maximum
d’une année d’un certificat d’homologation des portes et de la voie de secours
du bâtiment.
Domus a spontanément produit une
dernière écriture, le 14 décembre 2014. Elle explique avoir posé les mêmes
portes dans le cadre de la construction d’un autre bâtiment locatif, sis avenue
des Bergières 33, à Lausanne. Elle se prévaut de ce que le Plt Philippe Sandoz
aurait répondu favorablement à sa demande d’homologation des portes coupe-feu
de qualité EI30, ainsi qu’à sa demande d’homologation du vernis pour le
revêtement bois des locaux communs. Domus estime avoir fourni la preuve que les
portes anti-feu EI30 posées dans les voies de secours de l’immeuble de Prilly
sont toutes reconnues par une autorité spécialiste en prévention incendie,
d’une part, et que la présence de lattes en bois traité dans la voie de secours
est possible, pour autant que celui-ci soit traité par un vernis homologué
anti-feu, coefficient 5.3. Dès lors, elle conclut à ce que le permis d’habiter
lui soit délivré.
La Municipalité
s’est déterminée sur cette
écriture; elle maintient ses conclusions. L’ECA a renoncé à se déterminer,
estimant que la problématique évoquée par Domus relevait de la compétence de
l’autorité communale.
Le 16 février 2015, l’ECA a informé
le Tribunal de ce que, suite à une échange intervenu entre l’un de ses
collaborateurs et le Plt Philippe Sandoz, le Service de protection et de
sauvetage de la ville de Lausanne aurait finalement retiré l’autorisation
individuelle concernant les portes anti-feu EI30 concernant l’immeuble sis avenue
des Bergières 33, précédemment octroyée à Domus.
Domus s’est déterminée en dernier
lieu le 23 février 2015 ; elle demande que l’Etat de Vaud «comme
responsable de l’application LATC, par l’intermédiaire de la CAMAC et donc des services de l’administration cantonale» se prononce ou qu’une expertise
indépendante soit commandée.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Sur le plan procédural, la constructrice a
requis du Tribunal la tenue d’une audience, aux fins de pouvoir faire entendre
le Plt Philippe Sandoz.
a) Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse, du 18 avril 1999
[
Cst.;
RS 101
]
et 27 al. 2 de la
Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003
[
Cst.-VD; RSV 101.01
]
).
Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration
des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF
133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid.
3.1 p. 370/371, et les arrêts cités). Le droit d'être entendu s'exerce
essentiellement en rapport avec les faits de la cause. Il n’implique pas que
les parties se voient réserver la faculté de s’exprimer sur l’appréciation des
faits ou sur l’argumentation juridique que l’autorité se propose de retenir à
l’appui de la décision à prendre (ATF 132 II 257 consid. 4.2 p. 267, 485
consid. 3.4 p. 495; 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). Il n’est fait exception à
cette règle que lorsque l'autorité envisage de fonder sa décision sur une norme
ou un motif juridique non évoqué dans la procédure antérieure et dont aucune
partie en présence ne s'est prévalue et ne pouvait supputer la pertinence, que
la situation juridique a changé ou que l'autorité dispose d'un pouvoir
d'appréciation particulièrement étendu (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505). En
outre, l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour
autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé
sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429;
124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités). Pour le surplus, les parties
à la procédure de recours ont le droit de recevoir toutes les écritures
déposées et disposent en principe du droit de répliquer aux arguments des
parties adverses (ATF 133 I 98, 100; ATF 2C_688/2007 du 11 février 2008).
Devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est en principe
écrite (art. 27 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative
[
LPA-VD; RSV
173.36
])
. Les parties
participent à l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). L’autorité
peut recourir à l’audition des parties, à l’inspection locale et aux
témoignages (art. 29 al. 1 let. a, b et f LPA-VD). Elle
n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par les
parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et de
droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas
d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et
27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant
la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement,
ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à
moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 122 II
464 consid. 4c p. 469/470).
b) En l’espèce, le Tribunal s’en
tiendra à une procédure exclusivement écrite. Le dossier de la cause est
complet et les éléments figurant au dossier, notamment les plans de situation,
de même que la correspondance échangée entre les parties, permettent aisément
au Tribunal de se faire une idée complète et précise des faits pertinents.
Ainsi, tous les éléments de fait déterminants ressortent du dossier. A cela
s’ajoute que le litige a trait à des questions d’ordre exclusivement juridique,
que le Tribunal examine avec un plein pouvoir d’examen (art. 76 LPA-VD). Dès
lors, par appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de
statuer en connaissance de cause et renoncera en conséquence à tenir une
audience, sans qu’il n’en résulte une violation du droit d’être entendu des
parties (dans le même sens, arrêts AC.2014.0108 du 21 octobre 2014; AC.2013.0366
du 25 mars 2014; AC.2010.0284 du 11 juillet 2012; v. également dans ce sens,
arrêts GE.2012.0105 du 29 octobre 2012; GE.2008.0109 du 29 avril 2009).
2.
Il ne fait guère de doute que la correspondance
de l’autorité intimée du 3 juin 2013, à laquelle la recourante s’en prend dans
la présente procédure doit être considérée comme une décision. On rappelle à
cet égard qu’est une décision aux termes de l’art. 3 al. 1 LPA-VD toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations
(let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let.
c). Or, en constatant que les conditions de sa délivrance n’étaient pas
remplies, l’autorité intimée a refusé de délivrer à la recourante le permis
d’habiter le bâtiment locatif construit. L’on se trouve aussi bien dans
l’hypothèse visée à l’art. 3 al. 1 let. b LPA-VD qu’à celle visée à la lettre c
de dite disposition. Dès lors, il importe d’entrer en matière sur le recours.
3.
Le recours a trait au refus de l’autorité
intimée de délivrer le permis d’habiter le bâtiment construit par la
recourante. Faisant suite au rapport de la Commission communale de salubrité,
l’autorité intimée exige, préalablement à cette délivrance, la mise en
conformité de plusieurs éléments de construction réalisés dans le bâtiment. La
recourante s’en prend à cette décision exclusivement en tant qu’elle refuse l’homologation
des trente-deux portes intérieures coupe-feu EI30 et du revêtement du plafond
de la cage d’escalier et du garde-corps par des lames d’Epicéa.
a) Aux termes de l'art. 128 al. 1
de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC; RSV 700.11):
1
Aucune construction nouvelle ou
transformée ne peut être occupée sans l'autorisation de la municipalité. Cette
autorisation, donnée sous la forme d'un permis, ne peut être délivrée que si
les conditions fixées par le permis de construire ont été respectées et si
l'exécution correspond aux plans mis à l'enquête. Le préavis de la commission
de salubrité est requis.
En outre, l'art. 79 al. 1 du
règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1)
prévoit ceci:
1
Le permis
d'habiter ou d'utiliser ne peut être délivré que:
a.       si les locaux satisfont aux conditions
fixées par la loi et les règlements;
b.       si la construction est conforme aux plans
approuvés et aux conditions posées dans le permis de construire;
c.       si les travaux extérieurs et intérieurs sont
suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des habitants ou des
utilisateurs;
d.       si l'équipement du terrain est réalisé.
L'institution
du permis d'habiter est uniquement destinée à permettre à la municipalité de
vérifier que la construction est conforme aux plans approuvés ainsi qu'aux
conditions posées dans le permis de construire et que les travaux extérieurs et
intérieurs sont suffisamment achevés pour assurer la sécurité et la santé des
habitants. Elle permet ainsi de sanctionner le propriétaire qui n'aurait pas
respecté les plans et les conditions posées dans le permis de construire. Le
permis d'habiter est lié à la procédure de permis de construire; il représente
un constat final de la conformité des travaux à la loi et aux règlements
(arrêts AC.2011.0305 du 20 novembre 2012 consid. 2a; AC.2010.0015 du 26 janvier
2011 consid. 1a; AC.2007.0308 du 27 août 2008 consid. 2a; AC.2007.0047 du
6 septembre 2007 consid. 1; AC.1997.0224 du 3 juin 1999 consid. 1b;
prononcé n° 3103 du 17 décembre 1975 dans la cause
Suzanne Musy et
consorts c. Municipalité de Noville
,
in RDAF 1978 p. 266, p. 267;
Benoît Bovay/Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des
constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2007 par le
Tribunal administratif du canton de Vaud,
in
: RDAF 2008 I p. 215,
n° 89 p. 282; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois,
Lausanne 1986, pp. 205 s.). Il ne s'agit toutefois pas de vérifier
une nouvelle fois si les dispositions réglementaires ont été respectées, cet
examen ayant déjà eu lieu lors de la délivrance du permis de construire (arrêt
AC.2010.0219 du 12 juin 2012).
b) Selon les art. 105 al. 1 et 130
al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en
droit de faire supprimer ou modifier, aux frais des propriétaires, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition
n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à
l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en
sont remplies (cf. arrêt AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a; Benoît Bovay,
Le permis de construire en droit vaudois, 2
ème
édition, Lausanne
1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition
proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état
des lieux (AC.2012.0034 précité consid. 3a et les références). La seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition
d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions
matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les
travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur
suppression. Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il soit
procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés (
principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts en présence; ATF 137 I 167 consid. 3.6; 136 I 87 consid. 3.2, 197
consid. 4.4.4, et les arrêts cités)
. Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité (AC.2012.0034 précité consid. 3a).
Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction illicite n'est en soi pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au
droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248
consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b et la jurisprudence citée). L'autorité doit
cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid.
3a/bb; 111 Ib
213 consid. 6b; 102 Ib 64 consid. 4).
c
) Dès lors que la municipalité
refuse la délivrance du permis d'habiter et exige la mise en conformité et le
remplacement des trente-deux portes intérieures coupe-feu, ainsi que du
revêtement du plafond de la cage d’escalier et du garde-corps, il convient de
déterminer dans quelle mesure ces travaux sont ou non réglementaires et, le cas
échéant, si une remise en état se justifie.
4.
a) Le permis de construire délivré le 18 octobre
2010 prévoit, au titre de condition particulière communale, que les directives
de protection incendie AEAI font intégralement parties dudit permis de
construire. A teneur de l’art. 11 de la loi du 27 mai 1970 sur la
prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN;
RSV 963.11) en effet, les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter
toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de
construction et d'exploitation ou d'utilisation. L’art. 2 al. 1 LPIEN désigne les
autorités chargées de l'application de la loi à savoir: le Conseil d'Etat (let.
a); l'ECA (let. b); les municipalités (let. c). L’art. 3 al. 1 du règlement
d’application de la LPIEN (RLPIEN; RSV 963.11.1) exige de la municipalité, avant
de délivrer le permis de construire, d'habiter ou d'utiliser, qu’elle s'assure
que la construction et ses aménagements ne présentent pas ou ne sont pas
exposés à des risques importants ou particuliers d'incendie ou de dommages
résultant de l'action des éléments naturels. En matière de protection contre
les incendies, l’art. 3 al. 2 LPIEN habilite le Conseil d’Etat à déclarer
applicable avec force de loi les normes techniques admises par les autorités
fédérales, la Caisse nationale suisse d’assurance en cas d’accident ou les
organisations professionnelles. En application de cette disposition, le Conseil
d’Etat a adopté un règlement du 14 septembre 2005 concernant les prescriptions
sur la prévention des incendies (RPPI). L’art. 1
er
de ce
règlement énumère les normes techniques applicables dans le canton de Vaud à
titre de mesures de prévention contre l’incendie. Celles-ci comprennent la
norme de protection incendie (26.03.2003 / 1-03f) de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI; ch. 1) et les
directives de protection incendie de l’AEAI (ch. 2), parmi lesquelles:
– Distances de sécurité - Compartiments coupe-feu (26.03.2003 /
15-03f)
– Voies d'évacuation et d'intervention
(26.03.2003 / 16-03f)
Ce règlement a été abrogé et
remplacé à compter du 1
er
janvier 2015 par le règlement homonyme du
17 décembre 2014 (RFPI; RSV 963.11.2), dont l’art. 1
er
a la teneur
suivante:
1
Les normes techniques suivantes sont
applicables dans le Canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre
l'incendie:
1. Norme de protection incendie (26.03.2003 / 1-03f) de
l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI).
2. Directives de protection incendie de l'Association des
établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI):
(…)
– Distances de sécurité - Compartiments coupe-feu (26.03.2003 /
15-03f)
– Voies d'évacuation et d'intervention (26.03.2003 / 16-03f)
(…)»
Faisant partie des directives
répertoriées aux 1
er
al. 1 ch. 2 RPPI et 1
er
al. 1 ch. 2
RFPI, la Directive de protection incendie relative aux distances de sécurité et
aux compartiments coupe-feu (15-03f) établie par l’AEAI (édition 2003;
ci-après: la directive AEAI) prévoit notamment ce qui suit:
3.5 Fermetures
coupe-feu
1 Dans les parties de construction formant
compartiment coupe-feu, les passages et autres ouvertures doivent être obturés
par des fermetures résistantes au feu.
2 Les fermetures coupe-feu doivent avoir une
résistance au feu EI 30 au minimum. Dans les murs coupe-feu, elles doivent
fermer automatiquement.
3 Dans les zones présentant une charge
thermique très faible (par exemple portes entre couloirs et cages d'escaliers),
les fermetures coupe-feu de résistance E 30 sont autorisées.
Il est à relever que cette
directive a été abrogée et remplacée au 1
er
janvier 2015 par une
directive homonyme (n° 15-15f) à teneur de laquelle:
3.4 Fermetures coupe-feu et étanches aux fumées
1 Les passages et autres ouvertures pratiqués dans des
éléments de construction formant compartiment coupe-feu doivent être obturés
par des fermetures résistant au feu.
2 Les fermetures coupe-feu doivent avoir une résistance au
feu EI 30 au minimum.
3 Dans les zones présentant une charge thermique très faible
(par exemple, portes entre les voies d'évacuation horizontales et verticales),
les fermetures coupe-feu de résistance E 30 sont autorisées.
4 Les fermetures étanches aux fumées de classe S sont autorisées
dans les zones où seule la propagation de la fumée doit être empêchée (par
exemple dans le cadre d'un concept de protection incendie reposant sur
l'extraction de fumée et de chaleur ou pour le cloisonnement de voies
d'évacuation verticales).
5 Les fermetures coupe-feu et étanches aux fumées qui doivent
être maintenues ouvertes pour des impératifs d'exploitation doivent être
équipées d'un dispositif de fermeture automatique en cas d'incendie.
6 Les portes des voies d'évacuation verticales doivent être pourvues
d'un ferme-porte, à l'exception des portes donnant accès à des appartements, à
des salles de classe, à des bureaux individuels ou à des locaux techniques.
(…)
4.3 Preuve
1 Sur demande de l'autorité de protection incendie, la
résistance au feu des systèmes porteurs et des éléments de construction formant
compartiment coupe-feu doit être attestée par des essais ou par le calcul.
2 Les preuves doivent être soumises à l'autorité de
protection incendie avant le début des travaux, accompagnées des documents
requis.
b) En l’espèce, l’autorité intimée
a constaté, suite à la visite de la Commission communale de l’urbanisme, que
les portes intérieures situées sur les voies d’évacuation et de sauvetage du
bâtiment, ainsi que celles des locaux du sous-sol, étaient dépourvues de
certificat d’homologation EI30 et ne répondaient dès lors pas aux prescriptions
de protection incendie de l’AEAI. Estimant que l’obtention d’une homologation
par élément, n’était pas possible, l’autorité intimée a refusé la demande de
dérogation et exigé le remplacement de toutes les portes EI30 non homologuées. A
cet égard, la Norme de protection incendie (1-03) de l’AEAI dispose:
Art. 11 Cas
ordinaire et cas particuliers
1 En principe, l'objectif de protection est
atteint par l'application des prescriptions ordinaires.
2 A la place des mesures de protection
incendie prescrites, des mesures de substitution peuvent être prévues comme
solution individuelle ou conceptuelle, pour autant qu'elles donnent une
sécurité équivalente pour l'objet concerné. C'est l'autorité de protection
incendie qui définit l'équivalence.
3 Si, dans un cas particulier, le danger
d'incendie s'écarte à tel point de l'ordinaire que les exigences prescrites
s'avèrent insuffisantes ou disproportionnées, les mesures à prendre seront
complétées ou réduites en conséquence.
(…)
Art. 14
Utilisation et homologation
a. généralités
1 L'autorité de protection incendie décide
de l'utilisation de produits de protection incendie et de
l'homologation des entreprises spécialisées en protection incendie.
2 Elle s'appuie, pour ce faire, sur le
Répertoire suisse de la protection incendie de l'AEAI, sur les rapports d'essai
et les certificats des organismes d'essais et de certification accrédités ou
sur les attestations de conformité.
Art. 15
b. marquage
Quand l'utilisation de produits de
protection incendie exige un rapport d'essai ou un certificat, un marquage
facilement reconnaissable et durable doit être apposé.
Art. 16
c
. utilisation sans
rapport d'essai ou certificat
L'autorité de protection incendie décide de
l'utilisation des produits de protection incendie sans rapport d'essai ou
certificat, pour autant que leur qualification soit démontrée par l'expérience,
l'état de la technique, des résultats d'essais ou des calculs selon des procédures
reconnues par l'AEAI.
Cette norme a été abrogée et
remplacée au 1
er
janvier 2015 par la nouvelle Norme de protection
incendie (1-15) qui dispose notamment:
Art. 11
Déviations par rapport au concept standard
1 Dans le cadre de concepts standards, il est possible
d'appliquer au cas par cas d'autres mesures de protection incendie au lieu des mesures
prescrites, pour autant que celles-ci offrent une sécurité équivalente pour
l'objet concerné. L'autorité de protection incendie statue sur cette équivalence.
2 Si, dans un cas particulier, le danger d'incendie s'écarte
à tel point du concept standard que les exigences prescrites s'avèrent
insuffisantes ou disproportionnées, les mesures à prendre seront complétées ou
réduites en conséquence.
(…)
Art. 14
Mise sur le marché et utilisation des produits de
protection incendie Entreprises et personnes spécialisées dans la protection
incendie
1 L’admission sur le marché des produits de construction et
leur mise à disposition conformément à la loi fédérale sur les produits de construction
et à ses dispositions d’application sont du ressort de la Confédération.
2 L'autorité de protection incendie statue sur l'aptitude à
l'emploi des produits de protection incendie dans les bâtiments et autres ouvrages,
sur les méthodes de preuves en protection incendie et sur la reconnaissance des
entreprises et des personnes spécialisées de la protection incendie.
3 Pour statuer sur l’utilisation des produits de protection
incendie, l'autorité de protection incendie s'appuie sur les preuves suivantes:
a pour les produits de construction recensés dans une norme européenne
harmonisée ou ayant fait l’objet d’une évaluation technique européenne :
déclarations de performance concernant les exigences fonctionnelles de la
«sécurité en cas d'incendie», conformément à la loi sur les produits de
construction;
b pour tous les autres produits attestations d’essai,
certificats et attestations de conformité d’organismes de contrôle et de
certification accrédités ainsi que le répertoire de la protection incendie de
l’AEAI.
4 Toute personne souhaitant faire procéder à la
reconnaissance AEAI ou au renseignement technique AEAI d’un produit de
protection incendie et à une inscription dans le répertoire de la protection
incendie de l’AEAI, peut en faire la demande auprès de l’AEAI.
Art. 15
Marquage des produits de protection incendie
Lorsque, selon l’article 14. al. 3b, l'utilisation de
produits de protection incendie reconnus par l'AEAI est soumise à l'obligation
d'y apposer un marquage, celui-ci doit être durable et facilement
reconnaissable même après leur montage ou leur installation.
Art. 16
Produits de protection incendie sans preuve ni
reconnaissance AEAI
L'autorité de protection incendie décide de l'utilisation des
produits de protection incendie sans preuves ou reconnaissance AEAI tant que
leur aptitude à l'emploi est démontrée par l'expérience, l'état de la
technique, des résultats d'essais ou des calculs selon des méthodes reconnues.
Au 1
er
janvier 2015 est
également entrée en vigueur la loi fédérale du 21 mars 2014 sur les produits de
constructions (LPCo; RS 933.0) qui, à son art. 1
er
al. 2, vise à
garantir la sécurité des produits de construction et à faciliter la libre
circulation des marchandises sur le plan international. On entend par produit
de construction: tout produit fabriqué et mis sur le marché en vue d'être
incorporé de façon durable à des ouvrages de construction ou des parties
d'ouvrages de construction et dont les performances influent sur celles des
ouvrages de construction en ce qui concerne les exigences fondamentales
applicables auxdits ouvrages (art. 2 ch. 1 LPCo). Aux termes de l’art. 3 LPCo:
1
Les
ouvrages de construction dans leur ensemble, de même que leurs parties, doivent
être aptes à leur usage prévu, compte tenu notamment de la santé et de la
sécurité des personnes tout au long du cycle de vie desdits ouvrages.
2
Sous réserve d'un entretien normal,
les ouvrages de construction doivent satisfaire aux exigences fondamentales
énumérées ci-dessous pendant une durée de vie raisonnable du point de vue
économique:
a.    résistance mécanique et stabilité;
b.    sécurité en cas d'incendie;
c.    hygiène, santé et protection de l'environnement;
d.    sécurité d'utilisation et accessibilité;
e.    protection contre le bruit;
f.     économie d'énergie et isolation thermique;
g.    utilisation durable des ressources
naturelles.
L’obligation générale de sécurité
est définie à l’art. 4 al. 1 et 2 LPCo, qui précise:
1
Les
produits de construction ne peuvent être mis sur le marché ou être mis à
disposition sur le marché que s'ils sont sûrs au sens de l'art. 3, al. 1,
LSPro, c'est-à-dire s'ils présentent un risque nul ou minime pour la santé ou
la sécurité des utilisateurs ou de tiers lorsqu'ils sont utilisés dans des
conditions normales ou raisonnablement prévisibles.
2
Les critères d'évaluation de la
sécurité sont:
a.   pour les produits de construction qui sont couverts par une
norme technique harmonisée désignée ou pour lesquels une ETE
(réd.:
évaluation technique européenne)
a été délivrée: les normes harmonisées ou les ETE applicables, ainsi
que les niveaux seuils ou les classes de performance fixés selon l'art. 8, al.
3, 2e phrase;
b.    pour les produits de construction qui
ne sont couverts par aucune norme technique harmonisée désignée ou pour
lesquels aucune ETE n'a été délivrée: la sécurité à laquelle les utilisateurs
peuvent raisonnablement s'attendre.
L’autorité de protection incendie
au sens des dispositions précitées est définie par la LPIEN, aux termes de
laquelle:
Art. 5
1
L'Etablissement
(réd.: l’ECA)
exerce les attributions qui sont conférées au département par la
loi sur les constructions et l'aménagement du territoire. Il assume de manière
générale l'exécution des lois et des règlements concernant la prévention des
incendies ou la limitation de leurs effets.
Art. 6
1
La
municipalité veille à l'application de la législation cantonale ou communale
sur les constructions et l'aménagement du territoire destinée à prévenir les
dangers d'incendie.
Art. 12
1
La loi
sur les constructions et l'aménagement du territoire fixe la procédure
d'autorisation pour tous les projets de constructions. Elle détermine notamment
les cas dans lesquels une autorisation cantonale est nécessaire.
Les art. 17 et 114 LATC confèrent à
la municipalité la compétence générale résiduelle de délivrer le permis de
construire. L’art. 120 al. 1 let. b LATC précise que les constructions et les
ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers
d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces
de la nature ne peuvent être construits sans autorisation spéciale. Les
départements désignés dans la liste des catégories d'établissements et de
constructions prévues par cette dernière disposition sont compétents, sous
réserve d'une délégation de compétence aux communes (cf. art. 121 al. 1 let. c
LATC). La liste des ouvrages, activités, équipements ou installations devant
faire l'objet d'une autorisation ou d'une approbation spéciale de l'autorité
cantonale est annexée au règlement dont elle fait partie intégrante (art. 89
RLATC). A teneur de l’annexe II au RLATC, la p
révention des incendies,
les bâtiments et installations selon des seuils définis relèvent de la compétence
du Département de la sécurité et de l’environnement, dont dépend l’ECA.
S’agissant des bâtiments d’habitation, seuls ceux comptant plus de huit niveaux
ou 22 m au dernier plancher doivent faire l’objet d’une autorisation spéciale
de l’ECA (cf. liste CAMAC, produite par l’ECA dans la présente procédure). Les
dimensions du bâtiment dont il est question dans le cas d’espèce se situent
clairement en deçà de ce seuil. Dès lors, il résulte de ce qui précède que
l’autorité intimée doit être considérée en l’occurrence comme l
’autorité de protection incendie, de sorte qu’il lui incombait de
statuer sur la demande d’homologation des portes coupe-feu EI30 au sens de
l’art. 14 de la Norme 1-03, respectivement sur la demande de dérogation au sens
des art. 11 et 16 de dite norme.
c) L’autorité intimée a estimé que
l’homologation des portes coupe-feu EI30 installées par la recourante n’était
plus possible, dès lors que celles-ci avaient déjà été posées, d’une part, et
que la procédure résultant des directives de l’AEAI n’avait pas été suivie en
l’occurrence, d’autre part. A cela s’ajoute, selon l’ECA, que cette demande
d’homologation serait de toute façon irrecevable, si l’on s’en tient aux
directives précitées.
A cet égard, l’ECA renvoie à la li
ste
des produits soumis à la procédure de reconnaissance, conditions et normes
d’essai applicables, édition juin 2013, dont on reprend l’extrait suivant:
Groupes du
rép.
Produits
Normes
européennes
Normes nationales et
autres normes
Remarques
241
Portes coupe-feu
EN 1634-1
242
Portes coupe-feu avec
vitrage
EN 1634-1
243
Portes de local à citerne
EN 1634-1
244
Portes coupe-feu
(coulissantes et roulantes)
EN 1634-1
245
Portes coupe-feu
(coulissantes et roulantes) avec vitrage
EN 1634-1
246
Fermetures coupe-feu pour
installations de transport
EN 1366-7
248
Portes de cage
d’ascenseur
EN 81-58, EN
1634-1
AEAI
1), 3)
1) Par norme d’essai AEAI, il faut entendre les Directives pour
les prescriptions sur la police du feu « Matériaux de construction, partie B :
conditions d’examen », édition 1988 (avec additifs 1990, 1994 et 1995 et 2005)
3) Conformément à la décision de la
commission technique de protection incendie CTPI du 03.07.2012, la validité des
attestations d'utilisation AEAI émises au niveau national est limitée au
31.12.2014.
La
procédure de reconnaissance des produits et matériaux de construction était,
jusqu’au 31 décembre 2014, soumise au règlement AEAI du 22 septembre
2010/4001-10fr., dont on cite les dispositions topiques suivantes:
2 Généralités
2.1 Définitions
1
Reconnaissance
AEAI:
acte de l’autorité de protection incendie par lequel celle-ci évalue
et reconnaît l'aptitude des produits de protection incendie et des entreprises
spécialisées en protection incendie sur la base des prescriptions suisses de
protection incendie AEAI (prescriptions de protection incendie).
(…)
2.3 Utilisation
1 Les décisions relatives à l’utilisation des produits de
protection incendie et à la reconnaissance des entreprises spécialisées en
protection incendie sont prises par les autorités de protection incendie.
2 Celles-ci s'appuient sur le Répertoire suisse de la
protection incendie de l'AEAI, sur les rapports d'essai et les certificats des
laboratoires d'essai et des organismes de certification accrédités ou sur les
attestations de conformité.
3 L’AEAI est chargée par les autorités de protection incendie
de mener la procédure de reconnaissance des produits de protection incendie et
des entreprises spécialisées en la matière.
3 Reconnaissance de produits de protection incendie
3.1 Conditions
(voir annexe)
1 Les produits pour lesquels il existe des normes européennes
harmonisées sont reconnus sur la base d’attestations de conformité et de
certificats émanant d’organismes d’évaluation de la conformité accrédités et
notifiés.
2 En l’absence de normes européennes harmonisées
correspondantes ou en cas de distribution limitée au marché suisse, les
produits peuvent être reconnus sur la base d’un rapport d’essai ou d’une
expertise établis par une institution reconnue par l’AEAI.
3 L’AEAI publie et tient à jour une liste des conditions
d’essais reconnues pour les différents groupes de produits.
3.2 Procédure
1 Le requérant soumet à l’AEAI une demande accompagnée d’une
attestation de conformité, d’un certificat, d’un rapport d’essai ou d’une
expertise émanant d’une institution reconnue. L’AEAI peut en plus demander une
documentation technique.
2 Avant de délivrer les attestations d’utilisation, l’AEAI
mène une procédure de consultation auprès des autorités de protection incendie.
Ce règlement a été remplacé le 1
er
janvier 2015 par une directive «Procédure de reconnaissance AEAI», n° 28-15,
dont on cite les dispositions suivantes:
2 Généralités
2.1 Mise sur le marché
L'admission sur le marché des produits de construction et
leur mise à disposition conformément à la loi fédérale sur les produits de
construction (no 933.0) sont du ressort de la Confédération. Le même principe
s’applique pour les équipements.
2.2
Utilisation
(voir annexe)
1 L'autorité de protection incendie statue sur l'aptitude à
l'emploi des produits de protection incendie dans les bâtiments et autres
ouvrages au regard de la protection incendie, sur les méthodes de preuves en
protection incendie et sur la reconnaissance des entreprises et des personnes
spécialisées en protection incendie.
2 Pour statuer sur l’utilisation des produits de protection
incendie, l'autorité de protection incendie s'appuie sur les preuves suivantes:
a pour les produits de construction recensés dans une norme
européenne harmonisée ou ayant fait l’objet d’une évaluation technique européenne:
déclarations de performance concernant les exigences fonctionnelles de la
«sécurité en cas d'incendie», conformément à la loi sur les produits de
construction;
b pour tous les autres produits: attestations d’essai, certificats
et attestations de conformité d’organismes de contrôle et de certification
accrédités ainsi que le répertoire de protection incendie de l’AEAI.
3 Toute personne souhaitant faire procéder à la
reconnaissance ou au renseignement technique d’un produit de protection
incendie par l’AEAI et à une inscription au répertoire de protection incendie
de l’AEAI peut en faire la demande auprès de l’AEAI.
3 Reconnaissance de produits de protection incendie
3.1 Conditions d'obtention
1 Sur demande, l’AEAI peut reconnaître des produits de
protection incendie conformément au chiffre 2.2, al. 2b.
2 La reconnaissance par l’AEAI est indispensable pour
l’inscription au répertoire de protection incendie de l’AEAI. La reconnaissance
donnée par l’AEAI confirme qu’un produit de protection incendie satisfait aux
exigences techniques de protection incendie et qu’il peut être utilisé
conformément aux dispositions des prescriptions de protection incendie, qui ont
un caractère obligatoire.
3 Pour obtenir une reconnaissance par l’AEAI, le demandeur
doit fournir la preuve que le produit de protection incendie satisfait aux
prescriptions de protection incendie, qui ont un caractère obligatoire. Pour
les produits qui ne sont pas recensés dans une norme harmonisée ou qui n’ont
pas fait l’objet d’une évaluation technique européenne (ETE), l’AEAI accepte
les preuves suivantes: rapports d’essai, certificats et attestations de
conformité d’organismes de contrôle et de certification accrédités. En
l’absence de tels documents, la preuve peut aussi être apportée en se basant
sur l’expérience et l’état de la technique, sur les résultats d’essai
existants, sur la détermination par le calcul selon des procédures validées ou
sur d’autres procédés de classification (à l’instar de CWFT, Classification
Without Further Testing).
4 Pour chaque catégorie de produits, l’AEAI publie
régulièrement la liste des normes européennes applicables, des spécifications
d’essais reconnues et des preuves nécessaires.
3.2 Procédure
1 Le demandeur dépose auprès de l’AEAI une demande
accompagnée d’une attestation de conformité, d'un certificat d’un rapport
d’essais ou d'expertise émanant d'un organisme reconnu. L’AEAI peut en plus
demander une documentation technique ainsi que des indications sur l'entretien
de l'objet en question.
2 Avant de délivrer une reconnaissance AEAI, l’AEAI mène une
procédure de consultation auprès des autorités de protection incendie.
Pour refuser d’entrer en matière sur l’homologation
des portes coupes-feu installées par la recourante, l’ECA invoque des
directives des corps de métier, notamment
de l’Association
suisse des maîtres menuisiers et fabricants de meubles (ci-après: VSSM)
.
Selon celles-ci,
la demande d'homologation individuelle serait
irrecevable lorsqu'il est possible de trouver sur le marché un produit ayant
réussi le test. Or, au vu des dimensions mesurées, la recourante peut
effectivement se procurer des portes coupe-feu homologuées (cf. liste des
produits). L’architecture et la configuration du bâtiment ne l’ont pas
contraint à faire poser des portes spécifiques en bois naturel, non homologuées;
il s’agit là d’un choix de sa part. On retire cependant des explications de
l’ECA qu’un autre menuisier aurait pu fabriquer les mêmes portes que celles
posées par la recourante, en parvenant à les faire homologuer pour le motif
qu'il disposait, quant à lui, de la licence requise; tel n’était en revanche
pas le cas de la recourante. Dès lors, la recourante, ou plus exactement son
fournisseur, aurait pu acquérir une licence contre paiement et fabriquer ainsi
un nombre illimité de portes, dans le respect de cette licence, sans devoir se
soumettre préalablement aux tests d’homologation. Ce ne sont par conséquent pas
uniquement des motifs liés à la prévention des incendies qui s’opposent à
l’ouverture d’une procédure d’homologation. Ces prescriptions tendent en
réalité à instaurer un véritable monopole de fait de fabrication des éléments
coupe-feu en faveur des membres de la VSSM. Elles pourraient à tout le moins empêcher
les constructeurs de se fournir auprès de non-membres de cette association et
par là même, instituer un monopole de droit au sens de l’art. 3 al. 1 de la loi
fédérale du 6 octobre 1995 sur les cartels et autres restrictions à la
concurrence (LCart; RS 251), en tant qu’il s’agit de prescriptions chargeant
certaines entreprises de l'exécution de tâches publiques en leur accordant des
droits spéciaux (let. b). Or, l’on ne se trouve pas ici dans un domaine où les
règles de concurrence sont incompatibles avec les prescriptions techniques (v.
Vincent Martenet/Benoît Carron,
in
: Droit de la concurrence,
Martenet/Bovet/Tercier
[
éds
]
, 2
ème
édition, Bâle 2013, ad
art. 3 LCart, nos 12 et 43). Ni la LATC, ni la LPIEN n’excluent en effet la
concurrence (v., par comparaison, Martenet/Carron, ibid., nos 45/46).
Dès lors, se pose sérieusement la
question de la compatibilité des prescriptions invoquées à l’appui du refus
d’ouvrir en l’espèce une procédure d’homologation, au regard du principe
constitutionnel de la liberté économique, laquelle est protégée par les
art.
27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst./VD. On rappelle à cet égard que l
es mesures restreignant l'activité économique peuvent notamment
viser à protéger la santé ou la sécurité publiques (ATF 131 I 223 consid. 4.2
p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335 consid. 2a p. 337, et les arrêts
cités).
Sont en revanche prohibées les mesures de
politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre
concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation (ATF 131 I 223 consid.
4.2
p. 231 s.; 130 I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322
consid.
3a p. 326 et les arrêts cités; cf. au surplus,
Andreas
Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, 2
ème
édition Berne 2006, p. 457 n° 976;
Klaus A. Vallender/Peter
Hettich/Jens Lehne, Wirtschaftsfreiheit und begrenzte Staatsverantwortung, 4
ème
édition, Berne 2006, § 5 N. 103 et ss). A cela s’ajoute que le
principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive
soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que
ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p.
91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
En
l’occurrence, l’on ne voit pas quelle raison de sécurité publique que l’autorité
intimée puisse invoquer pour ne pas entrer en matière sur la demande d’homologation
des portes coupe-feu posées par la recourante dans son immeuble. La
circonstance selon laquelle des portes homologuées seraient disponibles sur le
marché, qui a été opposée à la demande de la recourante, ne saurait entrer en
considération. On ne retrouve du reste cette règle ni dans les anciennes
directives AEAI, ni dans les nouvelles. Quant à l’acquisition préalable d’une licence,
elle a surtout pour but de protéger les intérêts économiques de la filière
professionnelle du bois. A tout le moins, il est excessif, sous l’angle de la
proportionnalité, d’exiger de la recourante le remplacement des portes
installées, sans lui avoir au préalable offert la faculté de soumettre
celles-ci à des tests de reconnaissance, comme le prévoient les art. 14 al. 1 de
la norme AEAI 1-03 et 14 al. 2 de la norme AEAI 1-15. En l’espèce, il est vrai
que la recourante a requis l’octroi d’une dérogation. Or, quoi que celle-ci ait
offert de démontrer la qualification des matériaux et des produits utilisés, ce
qu’exige depuis lors l’art. 4 LPCo, l’autorité intimée n’est pas entrée en
matière sur sa demande, pour des raisons purement formelles. Pourtant, les
prescriptions applicables en matière de prévention contre l’incendie ménagent
la liberté économique du constructeur puisqu’elles permettent l’emploi des
mesures de substitution comme solution individuelle ou conceptuelle. Là est
précisément le sens qu’il importe de donner aux art. 11 ch. 2 et 16 des normes
AEAI 1-03 et 1-15, dont il n’y a pas lieu de s’écarter. La portée restrictive
que semble vouloir conférer l’ECA à ces dispositions n’est guère compatible
avec le principe de proportionnalité. Ces dispositions semblent du reste avoir
été appliquées, à tout le moins dans un premier temps, par les autorités
lausannoises dans le précédent évoqué par la recourante à titre de comparaison,
dans ses écritures du 14 décembre 2014. Quoi qu’il en soit, l’autorisation
accordée par celles-ci à la recourante est exorbitante du présent litige. On ne
voit dès lors guère de motif que l’autorité intimée puisse valablement invoquer
pour se soustraire à l’examen des 32 portes coupe-feu au regard des normes
précitées.
Certes, il est regrettable que la
recourante n’ait pas entrepris de faire homologuer ces portes avant leur
installation. L’ECA elle-même paraît en convenir, reprochant à la recourante
d’être passée outre et d’avoir engagé des procédures de reconnaissance après
avoir installé ses produits. Ce motif, d’ordre purement formel, est cependant
insuffisant pour ne pas entrer en matière sur la demande et refuser d’ouvrir la
procédure de reconnaissance.
d) Il est du reste à relever que la nouvelle
directive de protection incendie de l’AEAI, matériaux et éléments de
construction, applicable depuis le 1
er
janvier 2015, précise
désormais ce qui suit:
4.3 Utilisation de produits de construction généralement
reconnus
Les matériaux généralement reconnus (par exemple le bois
naturel ou les constructions non résistantes au feu fabriquées selon des
spécifications reconnues) et les éléments (par exemple les constructions
résistantes au feu fabriquées selon des spécifications reconnues) qui peuvent
être utilisés conformément aux prescriptions de protection incendie sont indiqués
dans le répertoire des attestations d'utilisation AEAI.
4.4 Utilisation sans rapport d'essai
L'autorité de protection incendie décide de l'utilisation des
produits de construction sans attestation d'essai ou attestation de
reconnaissance AEAI tant que leur aptitude à l’emploi est démontrée par
l'expérience, l'état de la technique, des résultats d'essais ou des calculs
selon des procédures reconnues.
Ces nouvelles prescriptions
s’inscrivent en complément des art. 11 et 16 des normes AEAI 1-03 et 1-15. Elles
constituent un compromis équilibré entre les exigences de la prévention contre
les incendies et la liberté économique des constructeurs, en tant qu’elles sauvegardent
la concurrence et visent à permettre à ceux-ci d’utiliser, sans qu’une
procédure d’homologation soit ouverte, des éléments de construction
susceptibles d’être reconnus par une autorité
de protection incendie. Or, c’est bien sur ce terrain-ci que la
recourante s’est placée dans le cas d’espèce.
e) Ainsi, l’autorité intimée ne
pouvait pas refuser le permis d’habiter au motif qu’il appartenait
préalablement à la recourante de remplacer les 32 portes coupe-feu non
homologuées et sa décision sera annulée pour ce premier motif. Il lui
appartenait de vérifier préalablement s’il y avait lieu d’accueillir la
dérogation requise par la recourante et si ces éléments de construction pouvaient
être installés dans le cas d’espèce, compte tenu de
l'expérience, de l'état
de la technique, des résultats d'essais ou des calculs selon des procédures
reconnues. Dans le cas contraire, il appartenait à l’autorité intimée, avant de
refuser le permis d’habiter, d’ouvrir une procédure d’homologation de ces 32
portes, conformément à la directive AEAI, n° 28-15, ceci aux frais de la
recourante.
5.
D’autres constatations doivent être faites
s’agissant du revêtement du plafond des voies d’évacuation, soit la cage
d’escalier et le garde-corps; elles conduisent également à l’annulation de la
décision attaquée.
a) L’ECA oppose à la demande de la recourante
les articles 49 de la norme de protection incendie 1-03 et 3.5.6 de la
Directive AEAI Voies d’évacuation et de sauvetage (n° 16-03), dont le contenu
est similaire:
1 Les revêtements des parois et plafonds de
cages d'escaliers, de couloirs et de vestibules servant de voies d'évacuation
doivent être exécutés en matériaux incombustibles.
2 Pour les revêtements de sol et de marches
d'escaliers, des matériaux combustibles sont tolérés selon l'affectation des
bâtiments, ouvrages et installations.
La directive sur l’utilisation de
matériaux de construction combustibles (n° 13-03f) ajoute à son art. 2.2 que les matériaux de construction sont classés sur la base d'essais
normalisés ou d'autres procédures reconnues par l'AEAI, à savoir selon l’indice
suivant (cf. annexe):
Degrés de combustibilité
3 facilement combustible
4 moyennement combustible
5 difficilement combustible
5 (200°C) difficilement combustible à 200°C
6q quasi incombustible
6 incombustible
Or, cette directive a été abrogée
et remplacée au 1
er
janvier 2015 par une directive homonyme (n°
16-15), qui ne reprend pas l’art. 3.5.6 ancien, dans la mesure où les articles
3 et 4 LPCo l’ont rendu obsolète. Ainsi, le bois utilisé pour le revêtement du
plafond ne peut désormais être mis sur le marché ou être mis à disposition sur
le marché que s’il présente un risque nul ou minime pour la sécurité des
utilisateurs ou de tiers, lorsqu'il est utilisé dans des conditions normales ou
raisonnablement prévisibles. La nouvelle directive sur l’utilisation de
matériaux de construction (n° 14-15) précise du reste sur ce point, à son art.
2:
1 Les
matériaux combustibles ne peuvent être utilisés que s'ils ne conduisent pas à
une augmentation inadmissible des risques. Sont notamment déterminants:
a la réaction
au feu et la densité de fumée, la formation de gouttes en fusion et la chute
d'éléments incandescents, le dégagement de chaleur, la formation de gaz
d'incendie dangereux;
b le mode et
l'ampleur de l'utilisation;
c le nombre
d'occupants;
d la
géométrie du bâtiment;
e le type de construction, la situation, l'étendue et
l'affectation des bâtiments, des autres ouvrages ou des compartiments
coupe-feu.
Les matériaux de construction sont désormais classés
à l’art. 2.1 ch. 1 de la directive n° 13-15, dans les groupes suivants, selon
leur réaction au feu (RF):

RF1 (pas de contribution au feu);

RF2 (faible contribution au feu);

RF3 (contribution admissible au feu);

RF4 (contribution
inadmissible au feu).
L’art. 4.2 directive 14-15 contient diverses exigences
concernant la réaction au feu des matériaux de construction des voies
d'évacuation ou des autres espaces intérieurs; des distinctions sont opérées
selon qu’il s’agît d’un bâtiment de faible ou de moyenne hauteur, comme celui
de la recourante, ou d’un bâtiment élevé.
b) Dans ses observations, l’ECA rappelle que les
moyens actuels de traitement du bois ne permettraient pas d’atteindre le degré
6 d’incombustibilité au regard de
l’art. 2.2 de la directive
13-03f. Par conséquent, la solution proposée par la recourante, consistant à
traiter le bois de revêtement avec un vernis ignifuge, ce qui permettrait au
matériau choisi d’atteindre le degré 5 (difficilement combustible à 200°C), ne serait à cet égard pas suffisant.
On relève cependant que
les prescriptions invoquées par l’autorité intimée et l’ECA pour refuser
d’entrer en matière sur la demande de dérogation et la procédure d’homologation
requises, qui étaient en vigueur lors de l’examen des conditions du permis
d’habiter, sont désormais dépassées. Il appartiendra à l’autorité intimée de
reprendre l’instruction de la demande dont la recourante l’a saisie et dire si,
au regard des nouvelles directives et notamment les articles 2 et 4.2 directive
14-15, le traitement du bois de revêtement des voies d’évacuation avec un
vernis homologué conduit ou non à une augmentation inadmissible des risques, de
sorte que son utilisation se révelerait conforme aux art. 11 et 16 de la directive
AEAI 1-15 ou au contraire, aboutirait à un résultat contraire à l’art. 3 al. 1
LPCo, comme l’ECA paraît le soutenir.
6.
a) Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal
à admettre le recours et à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée
à l’autorité intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision,
conformément aux considérants 4 et 5 du présent arrêt.
b) Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 49
al. 1, 50, 52, 91 et 99 LPA-VD). Au surplus, il ne sera pas alloué de dépens
(55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Prilly, du 3
juin 2013, est annulée.
III.
La cause est renvoyée à la Municipalité de
Prilly pour complément d’instruction et nouvelle décision, conformément aux
considérants 4 et 5 du présent arrêt.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 avril 2015
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.