vd_omni · AC.1998.0036 · 1999-10-20 · fr

CANTALUPPI Serge et crt c/Payerne | Le non-respect des conditions posées dans une convention passée, sous l'égide de la municipalité, entre le constructeur et son voisin n'entraîne pas ipso jure la caducité du permis de construire; celui-ci peut toutefois être retiré aux conditions de l'art. 118 al. 3 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.10.1999 AC.1998.0036

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 octobre 1999
sur les recours formés par
Serge et Evelyne
CANTALUPPI
, chemin des Fauvettes 3, à 1530 Payerne, dont le conseil est
l'avocat Pierre del Boca, Petit-Chêne 18, 1003 Lausanne
contre
1.       la
décision de la
Municipalité de Payerne
des 24 et 25 février 1998, levant
un ordre de suspension des travaux adressé à
Etienne Birbaum
, chemin des
Fauvettes 4, à 1530 Payerne.
et
2.       la
"décision" de la
Municipalité de Payerne
du 14 avril 1998,
représentée par l'avocat Philippe-Edouard Journot, Petit-Chêne 18, à 1003
Lausanne, refusant de retirer le permis de construire délivré le 5 août 1996 à
Etienne
Birbaum
.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Rolf Ernst et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Etienne Birbaum est
propriétaire, au territoire de la Commune de Payerne, de la parcelle 1162 d'une
surface de 1'079 m2, sise en zone de villas; ce bien-fonds accueillait, avant
les faits dont il sera question plus bas, une villa (ECA no 2157), ainsi qu'un
garage non cadastré pour deux véhicules. Au demeurant, dite villa comporte au
sous-sol un atelier et un garage pour bateau.
B.                    Du 7 au 28 mai 1996,
Etienne Birbaum a mis à l'enquête publique un projet de transformation,
d'agrandissement et de surélévation de cette villa sise au chemin des Fauvettes
4 à Payerne. Dans le délai de mise à l'enquête, les recourants ont fait
opposition. En date des 19 et 23 juillet 1996, un accord a été trouvé aux conditions
suivantes :
"Mme et M. Cantaluppi retirent leur
opposition à la seule condition que M. Etienne Birbaum respecte scrupuleusement
les différents points énumérés ci-dessous, à savoir :
1)  Une fois débutés, les travaux n'excéderont pas la durée de six mois
et ces derniers interviendront pendant les heures légales. Ils seront
poursuivis sans interruption jusqu'à l'achèvement des travaux par une
entreprise du bâtiment qualifiée.
2)  Un contrôle de la hauteur de la construction aura lieu et aucun
dépassement ne sera toléré à la cote réglementaire de 8,50 m au faîte.
3)  Le matériel entreposé devant et autour de la maison, principalement
côté route, devra être évacué.
4)  Un passage d'au moins trois mètres de largeur subsistera afin de
maintenir l'accès à la villa de Mme et M. Cantaluppi."
Le 5 août 1996, la
municipalité a délivré le permis de construire requis par Etienne Birbaum;
cette décision comporte la mention suivante :
"Les conditions figurant dans la
convention signée par les parties font partie intégrante du présent
permis."
C.                    Les époux Cantaluppi
affirment que les travaux ont débuté le 15 juin 1997 (v. au demeurant leur
lettre à la municipalité du 14 juillet 1997, qui paraît plausible); Etienne
Birbaum, pour sa part, indique qu'ils n'ont réellement commencé que le 30
juillet 1997, étant précisé que le dossier ne permet au surplus pas de trancher
cette question de manière sûre. Les époux Cantaluppi ont adressé des plaintes à
la municipalité au sujet de ce chantier dès le début des travaux. En outre, par
lettre du 15 décembre 1997 à cette autorité, ils ont fait valoir que le délai
de six mois prévu par la convention des 17 et 23 juillet 1996 était désormais
échu, de sorte que la municipalité devait ordonner la cessation immédiate des
travaux et le retrait du permis de construire.
La municipalité a
donné suite à cette intervention en ordonnant, le 7 janvier 1998, la suspension
des travaux; elle exigeait simultanément d'Etienne Birbaum qu'il lui remette
rapidement un calendrier d'exécution des travaux, étant précisé qu'à réception
de ce document elle réexaminerait sa position (cette décision ne comporte pas
d'indication des voies de droit).
Quoi qu'il en soit,
l'architecte Guy Righetti, par lettre du 22 janvier suivant, a transmis à la
municipalité un planning des travaux à réaliser sur la propriété Birbaum. Le
texte de ce courrier est le suivant :
"Après m'être rendu sur place je puis vous
exposer les points suivants :
-    Les travaux de gros oeuvre sont terminés pour sous-sol et
rez-de-chaussée.
-    Reste à réaliser la poutraison sur rez, les murs de l'étage, le
démontage et la reconstruction de la charpente, les crépis extérieurs.
-    M. E. Birbaum a engagé un entrepreneur, M. Guido Righetti de
Villars-Bramard.
-    Le matériel de charpente est sur place.
-    La fin des travaux extérieurs, y compris le crépis de façade peut
être programmé pour fin mai, avec un mois de marge à fin juin, en cas
d'intempéries ou conditions exceptionnelles.
-    Je ne m'occuperai pas du chantier."
Durant cette période,
les époux Cantaluppi se sont plaints du fait que l'ordre de suspension des
travaux n'était pas respecté; le constructeur, pour sa part, fait valoir qu'il
a dû, à cette époque, remettre en état le chantier mis à mal par deux ouragans.
D.                    Quoi qu'il en soit, une
convention a été conclue les 24 et 25 février 1998 entre la municipalité, le
constructeur et l'entrepreneur Guido Righetti, chargé des travaux; aux termes
de celle-ci, Etienne Birbaum s'engageait à exécuter les travaux avec l'aide de
l'entrepreneur précité, cela durant un horaire normal et sans désemparer;
ceux-ci devront être terminés pour le 30 juin 1998 au plus tard, sous réserve
d'un éventuel empêchement. En conséquence, la municipalité a levé son ordre
d'interruption des travaux, notifié le 7 janvier 1998.
C'est contre cette
dernière décision - contenue dans la convention précitée - que Serge et Evelyne
Cantaluppi ont recouru au Tribunal administratif, par acte du 5 mars 1998,
déposé en temps utile. Le pourvoi ne contient toutefois aucune conclusion
expresse tendant à l'annulation de cette décision; il se borne expressément à
inviter le Tribunal administratif à constater que la municipalité s'est rendue
coupable d'un déni de justice, que les travaux en cours sont exécutés en
violation des art. 42 et 43 du règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (ci-après RPGA), ainsi qu'à
ordonner le retrait du permis de construire délivré le 5 août 1996 et la
démolition des travaux exécutés. Ce n'est que dans le cadre de leur requête
d'effet suspensif que les recourants réclament le maintien de la décision du 7
janvier 1998 ordonnant l'interruption des travaux; ils formulent au surplus,
avec dépens, diverses conclusions au titre de mesures provisionnelles, tendant
notamment à ce que l'arrêt immédiat du chantier soit ordonné et qu'un expert
soit désigné pour vérifier la conformité des travaux en cours avec les plans
d'enquête.
Dans une décision du
20 mars 1998, le juge instructeur a toutefois écarté la requête précitée,
autorisant Etienne Birbaum à poursuivre les travaux faisant l'objet du permis
de construire du 5 août 1996, ce à ses risques et périls.
E.                    Le projet comporte, en
plan, une extension de l'aile ouest du bâtiment existant, avec adjonction d'une
terrasse. Par ailleurs, le corps existant doit faire l'objet d'une
surélévation, permettant l'adjonction d'un étage habitable (cette hauteur étant
réalisée également sur les éléments nouveaux de l'aile ouest).
Selon les recourants,
cette surélévation ne serait pas réglementaire; en outre, les travaux qui
concernent cet élément-là du projet auraient débuté précisément durant la
période de suspension des travaux.
F.                     Au vu des conclusions
des recourants tendant à la constatation d'un déni de justice de la part de la
municipalité, le juge instructeur a interpellé celle-ci, en l'invitant à
statuer sur les demandes des intéressés tendant à obtenir d'une manière ou
d'une autre la révocation au sens large du permis de construire délivré le 5
août 1996; par l'intermédiaire de son conseil, l'intimée a fait savoir qu'elle
n'entendait pas retirer le permis précité.
Agissant par acte du 4
mai 1998, déposé par l'avocat Del Boca, Serge et Evelyne Cantaluppi ont recouru
derechef contre cette décision; ils confirment les conclusions de leur premier
pourvoi, tout en précisant la conclusion III de la manière suivante  :
"Ordonner le retrait, subsidiairement la
révocation du permis de construire délivré le 5 août 1996."
La municipalité a
déposé sa réponse le 20 mai 1998; elle conclut avec dépens au rejet des
recours. Le constructeur, pour sa part, a pris position dans une lettre du 13
mai précédent; il conclut à ce qu'il soit autorisé à poursuivre sa
construction.
Les recourants se sont
par la suite déterminés à nouveau les 18 juin, 3 juillet, 6 août et 9 novembre
1998. Le constructeur en a fait de même les 30 juillet et 1er octobre 1998 tout
comme la municipalité les 7 août et 5 octobre suivant. Enfin, le 13 novembre
1998, le conseil de la municipalité informe le tribunal que celle-ci n'avait
pas délivré le permis d'habiter.
G.                    Le tribunal a tenu
audience à Payerne le 18 novembre 1998, en présence des parties et de leurs
conseils respectifs. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale et
il a dès lors pu constater que, si les travaux extérieurs de la villa elle-même
étaient à peu près terminés (on notait toutefois la présence d'un balcon
inachevé; quant aux portes de garages, le constructeur lui-même estimait devoir
les remplacer), alors que les aménagements intérieurs n'avaient pratiquement
pas commencé. Le tribunal a pu constater également que les abords de la villa
étaient occupés par divers dépôts de matériel, une partie de celui-ci devant
être réutilisé dans la construction en cours.
Le tribunal a constaté
encore que certains travaux ont été réalisés, alors qu'ils n'étaient pas prévus
par les plans. Tel est le cas notamment d'un accès à la terrasse, réalisé sous
forme de coursive. De même, le constructeur a réalisé deux places de parc, côté
chemin des Fauvettes, sur l'emprise de l'accès au garage à bateau; il s'agit
d'une surface horizontale qui remplace le cheminement dénivelé jusqu'au garage
précité.
A l'issue de
l'audience, durant laquelle la conciliation a été tentée, sans succès, le juge
instructeur a suspendu l'instruction pour permettre aux parties de mettre sur
pied cas échéant une solution transactionnelle.
H.                    A la demande des
recourants, l'instruction a néanmoins été reprise le 27 août 1999. La
municipalité s'est alors déterminée à nouveau le 2 septembre suivant, les
recourants en faisant de même le 16 septembre 1999.
Les recourants ont
encore écrit au tribunal le 14 octobre 1999, sans y avoir été invités; leur
courrier a été reçu le 18 octobre 1999, soit après circulation du dossier
auprès des membres de la section chargée de statuer. Il n'est dès lors pas
possible de tenir compte des réquisitions - pour partie implicites (celle
relative à la fixation éventuelle d'une seconde audience) - que comportait cet
envoi.
Considérant en droit:
1.                     Dans une première
conclusion de fond, les recourants entendent faire constater que la
municipalité s'est rendue coupable d'un déni de justice, notamment en ne
statuant pas sur diverses requêtes qu'ils ont formulées tendant au retrait ou à
la révocation du permis de construire délivré le 5 août 1996, voire au prononcé
d'un ordre de démolition. Or, à supposer que le tribunal fasse droit à ces
conclusions, il devrait en principe se borner à retourner la cause à l'autorité
intimée, afin qu'elle statue sans délai sur ces diverses questions (v. à ce
propos André Grisel, Traité de droit administratif I 369).
a) La présente
procédure, il est vrai, a trait à deux objets distincts, en apparence tout au
moins, à savoir la décision, à caractère provisionnel, relative à la levée de
l'ordre de suspension des travaux prononcée le 7 janvier 1998, d'une part, et
la "décision" du 14 avril 1998, d'autre part.
aa) Dans le cadre de
leur premier pourvoi du 5 mars 1998, les recourants ne s'en prennent toutefois
guère à la décision provisionnelle précitée; ils demandent plutôt que le tribunal
constate que la municipalité s'est rendue coupable d'un déni de justice. Ils
invitent également l'autorité de céans à constater que les travaux en cours
présentent un caractère non-réglementaire et à ordonner le retrait du permis de
construire délivré le 5 août 1996, puis la démolition des travaux exécutés en
violation du règlement, respectivement ceux exécutés depuis la sommation du 7
janvier 1998. En d'autres termes, les recourants demandent de manière générale
la révocation du permis de construire précité. Ces conclusions, on le voit,
vont au-delà de ce que l'autorité judiciaire arrête, en règle générale, dans le
dispositif d'un jugement constatant un déni de justice.
bb) Dans leur pourvoi
dirigé contre la "décision" du 14 avril 1998, les recourants ont pris
des conclusions similaires, puisqu'ils y demandent avec dépens le retrait,
subsidiairement la révocation du permis de construire précité.
cc) Les conclusions
des deux pourvois convergent donc, même s'ils ont, en apparence, un objet
distinct.
b) On peut relever
tout d'abord que la "décision" du 14 avril 1998 consiste en une
lettre de l'avocat Journot indiquant au tribunal que la municipalité n'entend
pas retirer le permis de construire, ni prononcer un ordre de démolition à
l'endroit du constructeur. On observe que le conseil de la municipalité
lui-même, dans la lettre qu'il a adressée au conseil des recourants le même
jour, paraît douter que son courrier au tribunal contienne une décision. Cette
question doit en définitive être résolue par la négative, dans la mesure où la
lettre en question ne présente aucune des caractéristiques formelles usuelles
des décisions municipales. En effet, une communication régulière aurait
impliqué un envoi expressément intitulé décision, comportant une motivation, un
dispositif, la signature du syndic et du secrétaire communal, ainsi que
l'indication de la voie et du délai de recours (v. à ce sujet ATF du 29 juin
1999, 1P.227/1999 en la cause Commune de B. c/ TA VD et A., lequel précise que
les décisions doivent être désignées comme telles; sur l'exigence de
l'indication des voies de droit, v. TA, arrêt du 1er juillet 1999, AF 99/001,
qui retient une telle obligation, sur la base de directives du Conseil d'Etat;
v. également art. 67 LC, au sujet des signatures exigées). En l'occurrence,
l'on ne s'arrêtera pas à chacune de ces exigences de forme, lesquelles n'ont
d'ailleurs pas toute la même portée (par exemple le seul fait qu'une décision,
adressée à un avocat, ne comporte pas l'indication des voies de recours ne devrait
pas porter à conséquence).
L'un de ces aspects
apparaît comme décisif ici; la lettre du 14 avril 1998 de Me Journot a été
rédigée sur papier à en-tête de l'étude ce dernier, de sorte qu'elle ne
présente pas les caractéristiques habituelles d'un document émanant d'une
autorité. Même si la municipalité a délivré un mandat à Me Journot, cela dans
le cadre de la présente procédure, on ne saurait retenir au surplus qu'elle lui
a délégué des tâches publiques. Ce qui exigerait une base légale spéciale (pour
un exemple présentant quelques similitudes où le Tribunal fédéral a retenu que
l'information donnée aux habitants d'un quartier par une entreprise de travaux
publics, mandatée par un syndicat d'améliorations foncières, ne pouvait être
considérée comme une décision de cette dernière autorité : ZBl 1998, 138,
consid. 1b in fine). De surcroît, c'est à l'autorité elle-même qu'il incombe de
communiquer ses décisions aux administrés; elle ne saurait le faire par le
canal d'un mandataire, faisant en quelque sorte office de porte-parole privé,
lequel se chargerait ainsi d'informer les administrés, cas échéant en
reformulant la décision qu'il doit transmettre. Il va de soi que des
considérations de sécurité dans les relations juridiques entre les
collectivités publiques et leurs citoyens s'opposent à une telle manière de
faire.
On citera encore à
titre d'exemple l'ATF, déjà évoqué plus haut, du 29 juin 1999 (1P.227/1999).
Dans cette affaire, un avocat, mandaté par une commune, avait annoncé à son
confrère, mandaté par un fonctionnaire, du fait que la municipalité avait mis
fin aux rapports de services; selon le Tribunal fédéral, la correspondance en
question pouvait être comprise de bonne foi par son destinataire, non pas comme
une décision sujette à recours dans le délai légal (lequel n'était d'ailleurs
pas indiqué), mais comme un refus de statuer, susceptible d'un recours en tout
temps (consid. 3).
Appliquée au cas
d'espèce, la solution de l'arrêt du Tribunal fédéral précité conduit à retenir
que la municipalité, en statuant le 14 avril 1998 par la voie de l'avocat
Journot, a commis un déni de justice à l'endroit des recourants. En d'autres
termes, cette "décision" ne change rien à la situation procédurale
antérieure.
c) Il reste que, sur
le plan matériel, la position de la municipalité est connue, à tout le moins
pour ce qui a trait à la situation de fait prévalant aux mois de février et
avril 1998 en tout cas; à ce moment-là en effet, il ne se justifiait pas aux
yeux de l'autorité intimée de prononcer le retrait ou la révocation du permis
de construire délivré le 5 août 1996. Cela étant, compte tenu du fait que
l'art. 30 al. 1 LJPA assimile dans une certaine mesure le refus de statuer à
une décision négative, vu également les conclusions expresses des recourants dirigées
contre une telle décision, prenant en considération enfin le principe
d'économie de la procédure, le Tribunal administratif ne se bornera pas à
constater l'existence d'un déni de justice et à inviter la municipalité à
statuer sans délai. Toutefois, il n'entrera en matière sur une telle décision
(réputée négative selon l'art. 30 al. 1 LJPA) que dans la mesure où l'état du
dossier lui permet de statuer sans nouveau complément d'instruction.
Il examinera ainsi le
moyen des recourants faisant valoir que le permis de construire délivré en 1996
serait désormais caduc, en raison du non-respect des conditions posées. Les
recourants invoquent également le fait que le permis de construire précité,
quand bien même il serait entré en force, n'aurait pas acquis la force
matérielle de chose jugée; ils semblent se référer ici à la possibilité, assez
largement ouverte en droit administratif, d'obtenir un nouvel examen de la
décision. Là aussi, le tribunal estime judicieux de se pencher sur ce point.
On verra en revanche
plus loin que le tribunal, au vu de l'état du dossier, n'est pas en mesure de
trancher d'autres questions, en relation avec la non-conformité de la
construction réalisée avec les plans mis à l'enquête, voire s'agissant de
l'application de l'art. 118 al. 3 LATC.
2.                     Le permis de construire
délivré le 5 août 1996 n'a pas fait l'objet d'un recours dans le délai utile,
de sorte qu'il est entré en force. Néanmoins, les recourants entendent d'abord
faire constater la non-réglementarité du projet autorisé par cette décision;
pour qu'un tel contrôle soit possible, force est aux recourants de contester
d'une manière ou d'une autre la validité actuelle du permis précité : ils le
font en affirmant que ce dernier est aujourd'hui caduc, pour non-respect des
conditions liées au retrait de l'opposition qu'ils avaient formée (p. 7 du
mémoire du 4 mai 1998).
S'agissant des
"conditions" intégrées au permis de construire du 5 août 1996,
découlant d'une conciliation entre les recourants, alors opposants, et le
constructeur, il faut ici en analyser la portée juridique. Au demeurant,
celles-ci résultent d'un procédé de nature transactionnelle et elles ont été
ratifiées par l'autorité (on s'apparente donc à une transaction judiciaire,
acte qui doit être qualifié de contrat de droit administratif : sur cette
question v. Ulrich Cavelti, Gütliche Verständigung vor Instanzen der
Verwaltungsrechtspflege, PJA 1995, 175 ss; Minh Son Nguyen, Le contrat de
collaboration en droit administratif, thèse Lausanne 1998, p. 303 ss).
Cependant, on peut ici, en première approche en tout cas, faire abstraction de
la nature transactionnelle de ces "conditions", dans la mesure en
tout cas où elles apparaissent en définitive comme des clauses accessoires du
permis de construire lui-même (on signale d'ailleurs que l'art. 6 al. 1 LATC
empêche les particuliers d'apporter des dérogations aux règles de construction
par voie conventionnelle).
a) Parmi les
"conditions" posées figure une exigence relative à la hauteur au
faîte de la construction projetée. A vrai dire, il ne s'agit-là que d'un rappel
de la disposition réglementaire de l'art. 41 RPGA; en ce sens, il ne s'agit pas
à proprement parler d'une clause accessoire du permis de construire, mais d'une
précision du contenu de cette autorisation, en relation avec les plans qui en
sont l'objet.
b) Parmi les clauses
accessoires des décisions administratives, on distingue traditionnellement de
diverses natures : le terme, la condition ou la charge, notamment. Par exemple,
l'autorisation pourrait être liée à un événement dont la survenance est
certaine, dès lequel elle ne sortit plus ses effets (terme résolutoire);
pratiquement, l'art. 118 al. 1 et 2 LATC fonctionne à la manière d'un terme
résolutoire. Par ailleurs, la condition, au sens étroit de ce terme, désigne un
événement dont la survenance est incertaine; dans le cas d'une condition
résolutoire, l'autorisation ne sortirait plus ses effets dès la survenance de
cet événement. Terme ou condition résolutoires pourraient entraîner, de manière
quasi automatique, la caducité d'un permis de construire. Par ailleurs, la
charge est une obligation que la décision impose à l'administré accessoirement
au droit ou à l'obligation qui en font son objet même; par exemple une
autorisation de construire des mazots est assortie de l'obligation de n'y
habiter que pour les besoins de l'exploitation du pâturage (ATF 102 Ib 64,
spéc. p. 73). Enfin, une décision pourrait être accompagnée d'une clause de
retrait, lui conférant dès lors un caractère précaire. Elle reste alors en force
jusqu'à une éventuelle révocation (sur tous les cas de figure évoqués
ci-dessus, v. Pierre Moor, Droit administratif II 47 ss et réf. citées).
On remarquera encore
que la LATC, si elle ne fait guère obstacle à l'introduction de charges
assortissant les décisions d'octroi de permis de construire, ne semble pas
admettre l'octroi de permis de construire à titre précaire; l'art. 118 al. 3
paraît en effet limiter le retrait de celui-ci à des conditions précises (v. au
surplus Droit vaudois de la construction annoté, note 7 ad art. 115 LATC; dans
le souci d'être complet, on signalera toutefois le cas des mentions de
précarité de l'art. 82 lit. b LATC; par ailleurs, il ne paraît pas exclu de
délivrer des autorisations limitées dans le temps pour des constructions mobilières),
priorité étant donnée au postulat de la sécurité du droit, en tous les cas
lorsque le permis délivré a fait l'objet d'un début d'exécution.
Quant à l'art. 117
LATC, il permet à la municipalité de délivrer un permis de construire moyennant
que des modifications mineures soient apportées au projet; là encore, même si
le texte de loi pourrait le suggérer, il ne s'agit pas là de conditions au sens
étroit défini ci-dessus, mais bien plutôt de précisions apportées au contenu du
projet autorisé.
c) Dans le cas
d'espèce, aucune des "conditions" résultant de la convention des
19/23 juillet 1996, intégrées au permis de construire, n'apparaît comme
instituant soit un terme, soit une condition, au sens étroit, à caractère
résolutoire; en particulier la clause prévoyant que les travaux n'excéderont
pas une durée de six mois ("condition" no 1) ne saurait être comprise
comme entraînant la caducité du permis de construire à l'échéance de ce délai.
Il s'agit bien plutôt d'une charge, le constructeur, en souscrivant cette
clause, s'engageant dans toute la mesure du possible à respecter une telle
durée du chantier. Outre la "condition" no 2, déjà évoquée ci-dessus
sous lit. a, les autres "conditions" doivent elles aussi être
qualifiées de charges.
Dans la mesure où la
convention précitée n'en dit rien, il convient dès lors d'examiner quelles sont
les sanctions qui doivent découler, cas échéant, du non-respect des charges en
question (sur cette problématique, v. à titre de comparaison, JAB 1999, 309,
rendu en application des dispositions bernoises, lesquelles divergent quelque
peu du droit vaudois en matière de révocation du permis de construire).
d) Compte tenu de
l'art. 6 al. 1 LATC et du fait que la "condition" relative à la durée
des travaux a été reprise à son compte par la municipalité, on doit partir de
l'idée que cette clause s'inscrit dans le cadre tracé par le droit positif ou,
en d'autres termes, que la municipalité était en mesure de l'imposer en
l'absence même d'une transaction entre les parties. Au demeurant, il apparaît
en effet possible à l'autorité municipale, dans le cadre de l'art. 118 al. 3
LATC, de fixer, ne serait-ce qu'à titre indicatif, la durée probable des
travaux que doit respecter le constructeur, sauf circonstances particulières;
une telle durée définirait en quelque sorte par avance la notion de délai usuel
d'exécution des travaux (pour reprendre la formulation de l'art. 118 al. 3
LATC). Dès lors, le non-respect d'une telle clause pourrait faire l'objet de la
sanction prévue par cette disposition; dans ce cadre, soit en cas de
non-respect des délais usuels d'exécution, la municipalité peut (ou à son
défaut le Département des infrastructures), ce à titre d'ultima ratio, exiger
la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol.
On parvient ainsi à un
premier résultat : la sanction de la "condition" liée à la durée du
chantier ne saurait être la caducité du permis de construire du 5 août 1996;
elle réside plutôt dans l'éventualité (la règle de l'art. 118 al. 3 LATC
constitue une "Kann-Vorschrift" d'un retrait de cette autorisation.
Au demeurant, que l'on raisonne caducité ou encore retrait du permis de
construire, il ne saurait être question, dans un tel débat, de procéder au
contrôle de la réglementarité du permis initialement délivré (ce point en
revanche pourrait être traité dans le cadre de l'art. 118 al. 2 LATC, soit
celui d'une demande de prolongation du permis de construire : RDAF 1993, 144).
Ainsi, les conclusions tendant à la constatation de la non-réglementarité du
projet autorisé en 1996 ne peuvent pas être accueillies pour le motif examiné
ici.
e) On l'a vu, les
recourants font valoir également que le permis délivré le 5 août 1996 ne
bénéficie pas de la force matérielle de chose jugée (sur la question de la
force de chose jugée des décisions de permis de construire, v. à titre de
comparaison JAB 1999, 309, précité, et 315). On comprend par là qu'ils estiment
être en droit d'en demander le réexamen, cela sans que leur argumentation à cet
égard soit extrêmement claire. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (v.
notamment ATF 120 Ib 42, spéc. p. 46), l'autorité est tenue d'entrer en matière
sur une demande de réexamen d'une décision entrée en force lorsque les
circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis cette décision
ou que le requérant invoque des faits ou des moyens de preuve importants qu'il
ne connaissait pas lorsque la décision a été rendue ou dont il ne pouvait pas
se prévaloir ou n'avait pas de raison de se prévaloir à cette époque. Il faut
donc distinguer, parmi les motifs justifiant une reconsidération, les
circonstances nouvelles, d'une part, et les motifs de révision au sens étroit,
d'autre part.
Les recourants ne font
valoir aucun moyen relevant de la voie de la révision; pour le surplus, ils
insistent surtout, non pas sur l'existence de faits nouveaux, mais sur le fait
que le projet autorisé en 1996 serait en définitive non réglementaire. Il va de
soi qu'il s'agit-là de moyens de droit et non pas de faits nouveaux au sens
large (vrais nova par opposition aux nova reperta); seul pourrait entrer en
considération à cet égard le retard dans l'exécution des travaux et l'évolution
chaotique du chantier. Ces éléments particuliers doivent toutefois être
examinés dans le cadre de la règle spéciale de l'art. 118 al. 3 LATC et non pas
dans celui d'un réexamen. Au demeurant, on peut se demander si les décisions
relatives à l'octroi d'un permis de construire peuvent réellement faire l'objet
d'un nouvel examen, en dehors des hypothèses expressément réglées par la loi
topique (ici l'art. 118 LATC précisément); on laissera cette question ouverte
en l'espèce, dans la mesure où le litige s'inscrit en définitive pour
l'essentiel dans le cadre de cette dernière disposition.
3.                     Lors de l'audience, les
recourants ont fait constater que le constructeur avait réalisé divers travaux
non conformes aux plans mis à l'enquête; ils ont également attiré l'attention
du tribunal sur la présence de nombreux dépôts sur la parcelle, ceux-ci n'étant
pas figurés sur le plan de situation joint au dossier d'enquête. Les recourants
- les représentants de la municipalité paraissaient d'ailleurs près d'admettre
ce point lors de l'audience - en concluaient au caractère non réglementaire de
la construction réalisée, au regard notamment des règles sur le coefficient
d'occupation du sol.
De manière générale,
la jurisprudence retient qu'il n'y a pas lieu d'ordonner la démolition d'un
ouvrage réalisé sans enquête publique ou de manière non conforme aux plans mis
précédemment à l'enquête, s'il s'avère qu'ils sont conformes à la
réglementation applicable. Aussi, dans ce type d'hypothèse, il convient
généralement d'inviter le constructeur a établir de nouveaux plans, où figure
la construction effectivement réalisée, pour permettre à la municipalité de statuer
en pleine connaissance de cause. Seule cette manière de procéder apparaît
conforme au principe de la proportionnalité; la municipalité intimée ne
pourrait en particulier pas prononcer d'emblée un retrait du permis délivré en
1996, au seul motif que les travaux réalisés ne sont pas conformes à ce
dernier. Dans la mesure où la municipalité elle-même ne dispose pas de tous les
éléments nécessaires pour statuer, tel est a fortiori le cas du Tribunal
administratif; ce dernier ne peut en effet pas constater, sans instruction et
de surcroît quasiment en première instance, que la construction réalisée viole
la réglementation payernoise et en conclure qu'elle doit de ce fait être
démolie.
Ainsi, sur cet aspect,
le tribunal se borne a constater un déni de justice de la municipalité et il
l'invite à statuer sans délai sur ce point, après un complément d'instruction.
4.                     Comme on l'a déjà
évoqué plus haut, il convient encore d'examiner le bien fondé des conclusions
des recourants tendant au retrait de l'autorisation de construire, au regard
cette fois de la règle de l'art. 118 al. 3 LATC.
a) La jurisprudence
rendue en application de cette disposition est plutôt éparse. Elle a néanmoins
précisé que le permis pouvait être révoqué, compte tenu du temps écoulé depuis
leur commencement, lorsque les travaux exécutés ne correspondent pas à un stade
d'avancement normal et que ce qui a été réalisé reste bien en-deçà de ce qui
eût été usuel dans un chantier ordinaire occupant la main-d'oeuvre minimum,
compte tenu de l'importance de l'ouvrage (RDAF 1974, 450; confirmé à la RDAF
1983, 383, prononcé Edouard Martin).
b) Le délai de six
mois, intégré comme charge à la décision du permis de construire, paraît avoir
été calculé de manière assez stricte; il serait dès lors excessivement
rigoureux de conclure du non-respect de celui-ci que le permis de construire
devait impérativement être retiré, en application de la disposition précitée.
Cette dernière, qui dispose à cet égard d'une certaine marge d'appréciation,
cela dans le but de veiller au respect de l'ordre public (ce sont en effet des
préoccupations de cette nature, spécialement des exigences de sécurité publique
et d'esthétique, qui président à la règle de l'art. 118 al. 3 LATC), a ainsi
accordé à bon droit au constructeur un délai supplémentaire pour réaliser les
travaux autorisés. Celui-ci a fait d'ailleurs valoir des circonstances
particulières (intempéries du début de l'année 1998), ainsi que certaines
difficultés avec les entreprises contactées pour justifier les retards.
Le refus municipal,
explicite ou non, de retirer le permis sur la base de l'art. 118 al. 3 LATC
apparaissait justifié, en février, voire en avril 1998 en tout cas.
c) Selon la
jurisprudence, la non-réglementarité du projet autorisé peut constituer une circonstance
de nature à renforcer la justification d'une décision de retrait de permis de
construire (RDAF 1974, 450 précité). Le constat de non-conformité d'un projet
ne peut en revanche pas à lui seul, entraîner une telle mesure (v. à ce propos
André Grisel, Traité de droit administratif I 434; Pierre Moor, Droit
administratif II 224 s. et réf. citées; v. également Droit vaudois de la
construction annoté, no 7 ad art. 115 LATC).
Il n'appartient donc
pas au tribunal, en l'absence - en l'état - d'un motif de retrait du permis
litigieux, d'examiner le caractère réglementaire ou non du projet autorisé en
1996.
d) L'écoulement du
temps apparaît comme un élément central dans le cadre de l'art. 118 al. 3 LATC.
Il se pourrait dès lors que la situation actuelle justifie désormais un retrait
du permis de construire, tout au moins partiel. Toutefois, le tribunal ignore
tout de l'évolution qu'a connu le chantier depuis son audience, en novembre
1998; il n'est pas exclu que les travaux aient avancés depuis lors et que le
chantier se présente désormais sous un jour plus favorable. Quoi qu'il en soit,
ces éléments de fait ne figurent pas au dossier et le tribunal n'en dispose pas
d'une autre manière.
Il se justifie dès
lors là aussi que le présent arrêt se borne à constater un déni de justice et
renvoie la cause à la Municipalité de Payerne pour qu'elle statue sans délai,
après avoir complété l'instruction. Cette solution respecte au demeurant le
principe de la succession ordinaire des instances; elle évite que le Tribunal
administratif soit amené, en quelque sorte en unique instance cantonale, à se
prononcer sur une éventuelle violation de l'art. 118 al. 3 LATC.
6.                     Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. Dans la mesure en
outre où les recourants l'emportent sur le principe, il sied de condamner la
Commune de Payerne au paiement de l'émolument d'arrêt ainsi que de dépens
(s'agissent en effet d'un déni de justice, le constructeur apparaît comme
devant être mis hors de cause; art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     Il est
constaté que la Municipalité de Payerne a commis un déni de justice, en
refusant de statuer formellement d'une part sur la demande de retrait du permis
de construire délivré le 5 août 1996, d'autre part sur la dénonciation des
recourants relative à la non-conformité de la construction réalisée par Etienne
Birbaum aux plans mis à l'enquête, voire à la non-réglementarité des
modifications apportées au projet initial.
III.                     L'émolument
d'arrêt, par 2'500 (deux mille cinq cents) francs, est mis à la charge de la
Commune de Payerne.
IV.                    Cette dernière
doit en outre à Serge et Evelyne Cantaluppi, solidairement entre eux, un
montant de 3'000 (trois mille) francs, à titre de dépens.
ft/peLausanne, le 20 octobre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.