vd_omni · AC.2024.0226 · 2025-02-25 · fr

A.________/Municipalité de Bercher | Recours du propriétaire constructeur contre une condition spéciale intégrée au permis de construire complémentaire que lui a délivré la municipalité, à savoir l'inscription au registre foncier d'une restriction de droit public à la propriété foncière au sens des art. 962 CC et 129 al. 1 ORF de telle façon que les places de parc réalisées sur sa parcelle soient à l'usage exclusif des habitants des appartements de l'immeuble sis sur la parcelle, à raison de 2 places par appartement. Rejet du grief de tardiveté du recours invoqué par la municipalité (consid. 1). L'art. 151 du RPGA communal, qui impose la réalisation d'un certain nombre de places de stationnement lors de la construction d'un nouveau bâtiment ou l'agrandissement d'un bâtiment existant, ne constitue pas une base légale suffisante pour permettre à l'autorité communale d'interdire aux propriétaires de biens-fonds de disposer des places de parc que leurs locataires renonceraient volontairement à utiliser durablement (consid. 2). En conséquence, admission du recours et réforme de la décision attaquée en ce sens que la condition litigieuse est supprimée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.02.2025 AC.2024.0226

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 février 2025
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Annick Borda, juge;
Mme
Bénédicte Tornay Schaller,
assesseure; M. Daniel Perret, greffier.
Recourant
A.________,
à ********, représenté par Me Lionel ZEITER, avocat
à Prilly,
Autorité intimée
Municipalité de Bercher,
représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Bercher du 31 octobre 2023 (conditions figurant sur le permis de construire
n° ********, CAMAC n° 220500)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire des parcelles n
os
801 et 132 du
registre foncier, sur le territoire de la Commune de Bercher. Il s'agit de deux
biens-fonds contigus sis dans la partie nord-est de la localité éponyme, le
long de la route d'Ogens. D'une superficie respective de 2'200 m² et 2'620 m²,
ces terrains sont colloqués en zone à bâtir.
Ces deux parcelles n'en formaient qu'une auparavant,
sous le n° 132.
B.
La parcelle n° 132 actuelle supporte un bâtiment d'habitation à
affectation mixte (ECA n° 485) et un second bâtiment à caractère de dépendances
(ECA n° 190). Le reste de la surface est aménagé en dépôt à ciel ouvert, avec
des places de parc éparses. A.________ y exploite, par la société B.________
SA, une entreprise de maçonnerie, d'aménagements extérieurs et de création de
jardins.
C.
Le 16 octobre 2017, la Municipalité de Bercher (ci-après: la
Municipalité) a délivré à A.________ un permis de construire pour la réalisation,
sur la parcelle n° 801, d'un nouvel immeuble de six appartements ainsi que
l'aménagement de trois appartements dans le bâtiment existant ECA n° 485b et
d'un parking dans un dépôt existant, ainsi que pour la démolition, sur la
parcelle n° 132, du bâtiment ECA n° 190 et la construction de deux couverts à
voitures.
Après réalisation des travaux, la parcelle n° 801 supporte
à présent deux bâtiments d'habitation (ECA n
os
658a et 674a) avec
garages souterrains (ECA n
os
658b et 674b), jardins et deux rangées
de places de parc extérieures. Sur la parcelle n° 132, le bâtiment ECA n° 190
n'a finalement pas été démoli.
D.
Par lettres du 14 avril 2021, puis du 13 mai 2022 et du 26 septembre
2022, la Municipalité a mis en demeure A.________ de lui transmettre divers
documents ainsi que de procéder à des travaux de réaménagement de certaines
places de parc réalisées afin qu'elles soient conformes au projet pour lequel
le permis de construire avait été délivré.
En décembre 2022, le prénommé a déposé auprès de la
Municipalité une demande de permis de construire complémentaire. Le projet prévoyait
la non-démolition du bâtiment ECA n° 190 sur la parcelle n° 132, ainsi que
l'ajout d'un abri vélos, la mise en conformité des places de parc et le
remplacement du chauffage au gaz par deux pompes à chaleur air/eau sur la
parcelle n° 801.
Mis à l'enquête publique du 17 juin au 16 juillet
2023, le projet n'a pas suscité d'opposition.
La Centrale des autorisations en matière de
construction (CAMAC) a établi sa synthèse (n° 220500) le 27 juillet 2023. Les
services concernés de l'administration cantonale ont accordé les autorisations
spéciales requises.
Par décision du 31 octobre 2023, la Municipalité a
délivré le permis de construire requis, assorti des conditions fixées dans la
synthèse CAMAC n° 220500, ainsi que de conditions particulières communales.
Parmi ces dernières figurait notamment la condition suivante: "
Avant le
début des travaux, la Municipalité demande l'inscription d'une restriction de
droit public à la propriété foncière au sens des articles 962 CCS et 129 al. 1 ORF,
que les places de parc réalisées sont à l'usage exclusif des habitants des
appartements, à raison de deux places par appartement. Art. 151 RCPGA
".
Le permis de construire n'a pas été immédiatement adressé
à A.________.
E.
Sans nouvelles de la Municipalité, l'avocat représentant A.________ a
interpellé celle-ci par lettre du 21 mars 2024 pour savoir dans quel délai il
pourrait être statué sur la demande de permis de construire complémentaire.
Le 28 mars 2024, la Municipalité lui a répondu que
le permis de construire avait été délivré le 31 octobre précédent, et qu'il
serait envoyé à A.________ après paiement du décompte y relatif.
Le 10 avril 2024, l'avocat a écrit à la Municipalité
notamment ce qui suit:
"Je fais suite au courrier
que vous avez adressé à A.________ le 26 mars 2024, ainsi qu'à celui que vous
m'avez envoyé le 28 mars 2024.
Tout d'abord, je note qu'il y a
apparemment un blocage au niveau d'une de vos factures.
Afin que je puisse renseigner au
mieux mon client, je vous invite à me faire parvenir la facture en question, y
compris la lettre d'accompagnement que vous aviez envoyée à A.________
apparemment en octobre 2023.
La situation était effectivement
bloquée car A.________ attendait de vos nouvelles avant de terminer les
travaux.
A cet égard, je vous confirme que A.________
appelle de ses vœux l'achèvement de ce dossier. Je dois toutefois vous informer
qu'il sera indisponible très vraisemblablement jusqu'à la fin du mois de mai
2024. Je dois par conséquent vous demander de faire preuve de patience avant
que l'on puisse vous communiquer des informations précises au sujet des ultimes
étapes.
J'ai pris note que vous vous
inquiétez du fait que le bâtiment érigé sur la parcelle n° 801 est déjà occupé
alors que le permis d'habiter n'a pas été délivré.
[...]
.
Il m'apparaît ainsi qu'il n'y a
pas d'urgence à terminer ce dossier dans les prochaines semaines, même si A.________
est lui également très intéressé à achever la construction.
Il sera au
demeurant important de clarifier la question de la facture pour le permis
relatif à l'enquête complémentaire. Je me permets d'attendre votre retour à ce
sujet."
La facture en cause ayant été payée le 15 avril
2024, la Municipalité a adressé le 2 mai 2024 directement à A.________ un
courrier recommandé contenant le permis de construire du 31 octobre 2023. Elle
a envoyé le même jour sous pli simple à l'avocat du prénommé une copie de la
lettre accompagnant son envoi précité à A.________, mais sans le permis de
construire.
Non réclamé, l'envoi recommandé adressé à A.________
a été retourné à son expéditrice par les services postaux le 10 mai 2024.
Le 22 mai 2024, la Municipalité a renvoyé
directement au prénommé, en courrier "A Plus", l'ensemble de l'envoi
recommandé du 2 mai précédent, accompagné d'une courte lettre de transmission. Le
même jour, elle a transmis par courriel à l'avocat de l'intéressé copie de
cette dernière lettre, en indiquant que l'envoi recommandé du 2 mai précédent lui
était venu en retour avec la mention "
non réclamé
". Le permis
de construire du 31 octobre 2023 n'était pas joint à ce courriel.
Selon le suivi de l'envoi établi par les services
postaux, l'envoi adressé à A.________ a été distribué dans sa boîte aux lettres
le 23 mai 2024.
F.
Le 27 juin 2024, l'avocat de A.________ a écrit à la Municipalité en
l'informant "
former opposition
" contre la condition spéciale faisant
partie du permis de construire complémentaire délivré le 31 octobre 2023, par
laquelle la Municipalité demande l'inscription au registre foncier d'une
restriction de droit public à la propriété foncière de telle façon que les
places de parc réalisées soient à l'usage exclusif des habitants des
appartements, à raison de deux places par appartement. Il demandait à la
Municipalité de retirer cette condition, en ajoutant que dans le cas contraire,
sa lettre devait être considérée comme un recours, qu'il invitait la
Municipalité à transmettre à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (
ci-après: la CDAP)
. Il précisait que
les conclusions du recours seraient alors les suivantes:
"
Sous suite de frais et
dépens:
I.
Admettre le recours.
II.
Annuler
la condition relative à l'inscription au registre foncier d'une restriction
d'usage des places de parc dont le permis de construire n° ******** de la
Commune de Bercher est assortie."
Le 17 juillet 2024, la Municipalité a transmis le
recours du 27 juin précédent à la
CDAP (ci-après aussi:
le
Tribunal) comme objet de sa compétence.
Le 16 août 2024, le recourant a spontanément produit
deux pièces à l'appui du recours.
Le 7 octobre 2024, la Municipalité a produit son
dossier et déposé sa réponse au recours, concluant, sous suite de frais et
dépens, principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son
rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 19 novembre 2024, le recourant a déposé des
observations complémentaires, au pied desquelles il a maintenu les conclusions
prises dans son recours. Il a également produit un bordereau de pièces.
Le 28 novembre 2024, la Municipalité a déposé des
déterminations, dont copie a été transmise au recourant pour information le
lendemain.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le Tribunal
cantonal examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont
soumis.
a) La Municipalité conclut principalement à l'irrecevabilité
du recours, en faisant valoir que celui-ci aurait été déposé tardivement. Pour
sa part, le recourant soutient en substance que l'autorité intimée n'aurait pas
communiqué valablement sa décision, en envoyant celle-ci à lui directement et
pas à l'avocat qui le représentait.
aa) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans
les 30 jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art.
95 LPA-VD).
Selon l'art. 44 LPA-VD, les décisions sont en
principe notifiées à leurs destinataires sous pli recommandé ou par acte
judiciaire (al. 1). Si les circonstances l'exigent, notamment lors de décisions
rendues en grand nombre, l'autorité peut notifier ses décisions sous pli simple
ou sous une autre forme. La notification doit dans tous les cas intervenir par
écrit (al. 2).
Les délais fixés en jours commencent à courir le
lendemain du jour de leur communication ou de l'événement qui les déclenche
(art. 19 al. 1 LPA-VD). Lorsqu'un délai échoit un samedi, un dimanche ou un
jour férié, son échéance est reportée au jour ouvrable suivant (art. 19 al. 2
LPA-VD). Le délai est réputé observé lorsque l'écrit est remis à l'autorité, à
un bureau de poste suisse ou à une représentation diplomatique ou consulaire
suisse, au plus tard le dernier jour du délai (art. 20 al. 1 LPA-VD).
bb) De jurisprudence constante, le fardeau de la
preuve de la notification d'un acte et de la date de celle
‑
ci incombe en principe à
l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité supporte
donc les conséquences de l'absence de preuve en ce sens que si la notification
ou sa date sont contestées et qu'il existe effectivement un doute à ce sujet,
il y a lieu de se fonder sur les déclarations du destinataire de l'envoi. La
preuve de la notification peut néanmoins résulter d'autres indices ou de l'ensemble
des circonstances, par exemple d'un échange de correspondances ultérieur ou du
comportement du destinataire (ATF 142 IV 125 consid. 4.3 et les arrêts cités).
L'autorité qui entend se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la
notification doit ainsi communiquer ses actes judiciaires sous pli recommandé
avec accusé de réception (Tribunal fédéral [TF], arrêt 2C_761/2021 du 14
juillet 2022 consid. 2.2 et les arrêts cités).
Suivant un principe général du droit administratif
déduit de l'art. 9 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen dans ses relations avec l'Etat, l'absence
de notification ou la notification irrégulière d'une décision ne peut entraîner
aucun préjudice pour les parties (TF 1C_268/2021 du 26 novembre 2021
consid. 2.1;
1D_16/2016 du 14 novembre 2016 consid. 3.1;
1C_15/2016
du 1
er
septembre 2016 consid. 2.2 et 1C_316/2010 du 7 décembre
2010).
Une telle décision ne lie en principe pas les parties dont
la protection est toutefois suffisamment garantie lorsque la notification
irrégulière atteint son but malgré l'irrégularité (TF 8C_130/2014 du 22 janvier
2015 consid. 2.3.2 publié
in
SJ 2015 I 293).
En l'absence de
notification ou en présence d'une notification irrégulière, la décision
concernée n'est pas nulle, mais simplement inopposable à ceux qui auraient dû
en être les destinataires, sous réserve du respect des règles de la bonne foi
(ATF 132 I 249 consid. 6; TF 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid. 2.3 et les références
citées). Il y a lieu d'examiner, d'après les circonstances du cas concret, si
les parties intéressées ont réellement été induites en erreur par l'irrégularité
de la notification et ont, de ce fait, subi un préjudice. Il convient à cet
égard de s'en tenir aux règles de la bonne foi qui imposent une limite à l'invocation
du vice de forme (ATF 122 I 97 consid. 3a/aa; TF 2C_1010/2020 du 26 février
2021 consid. 4.3).
cc) En l'espèce, il ressort des pièces au dossier
que l'avocat du recourant ‒ qui avait déjà représenté ce dernier auprès
de l'autorité intimée dans le cadre de la demande initiale de permis de
construire (cf. dossier n° ******** produit par la Municipalité) ‒, avait
rappelé à l'autorité intimée dans une lettre du 21 mars 2024 qu'il agissait en
qualité de représentant de l'intéressé, et l'avait en outre informée dans une
lettre du 10 avril suivant que le recourant "
sera
[it]
indisponible
très vraisemblablement jusqu'à la fin du mois de mai 2024
" (pièces
figurant au dossier ******** produit par la Municipalité, ci-après: le dossier
de la Municipalité). Or, il n'est pas contesté que, le 2 mai 2024, l'autorité
intimée a adressé par courrier recommandé directement au recourant la décision
du 31 octobre 2023 attaquée avec une lettre d'accompagnement, et qu'elle a
envoyé parallèlement à l'avocat du recourant sous pli simple une copie de cette
lettre d'accompagnement, mais sans la décision elle-même. Non réclamé, l'envoi
recommandé adressé au recourant a ensuite été retourné à l'autorité intimée par
les services postaux.
Au vu des circonstances décrites ci-dessus, force
est de constater que la décision du 31 octobre 2023 n'a pas été valablement
notifiée à son destinataire. Tout d'abord, elle n'a pas été transmise à l'avocat
du recourant, alors qu'elle aurait dû lui être principalement adressée en sa
qualité de représentant officiel de l'intéressé. Ensuite, elle a été envoyée uniquement
au recourant, alors que l'autorité intimée avait été dûment informée de l'indisponibilité
de celui-ci à cette période, ce qui contrevient au principe de la bonne foi que
les organes de l'Etat sont tenus de respecter dans l'exercice de leur activité
et dans leurs rapports avec les administrés (art. 5 al. 3 Cst.). On ne saurait
dès lors prétendre faire commencer à courir le délai de recours à partir de ce
premier envoi.
Le 22 mai 2024, l'autorité intimée a renvoyé
directement au recourant, en courrier "A Plus", l'envoi recommandé du
2 mai précédent ‒ contenant la décision et sa lettre d'accompagnement ‒,
accompagné d'une courte lettre de transmission du même jour. Parallèlement, par
courriel du 22 mai 2024, elle a transmis à l'avocat de l'intéressé copie de cette
dernière lettre, mais à nouveau sans copie de la décision du 31 octobre 2023
(pièces produites au dossier de la Municipalité). Or, ce second envoi ne
constitue pas une nouvelle notification de la décision en cause conforme aux
règles de procédure. En effet, il n'a pas été adressé sous pli recommandé (art.
44 al. 1 LPA-VD) au recourant qui n'avait pas pu prendre connaissance de l'envoi
précédent dans les circonstances décrites ci-dessus. En outre, la décision elle-même
n'a toujours pas été notifiée par écrit à l'avocat du recourant, contrairement
à la règle de l'art. 44 al. 2
in fine
LPA-VD.
L'autorité intimée n'est ainsi pas en mesure de se
prévaloir d'une notification régulière de sa décision. Il convient dès lors de
se fonder sur les déclarations du recourant pour établir à quel moment celui-ci
a eu connaissance de la décision qui lui avait été envoyée. Si l'intéressé ne
fait pas état d'une date précise à laquelle il a effectivement pris
connaissance de cette décision, il a toutefois indiqué être indisponible jusqu'à
la fin du mois de mai. Il y a dès lors lieu de retenir qu'il était en mesure de
prendre connaissance au plus tôt à partir de ce moment-là de la décision qui se
trouvait dans sa sphère d'influence (le courrier "A Plus" n'étant pas
retourné au terme du délai de garde postal comme le courrier recommandé, mais
demeurant à la disposition de son destinataire), ce qu'il ne conteste pas. Par
conséquent, remis à la poste le 27 juin 2024, l'acte de recours respecte le
délai de 30 jours prévu par la loi pour exercer recours.
b) Le recourant, propriétaire des parcelles
concernées et destinataire de la décision attaquée, a manifestement la qualité
pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD (applicable par renvoi de l'art.
99 LPA-VD). Son recours satisfait en outre aux conditions formelles énoncées par
l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Le recours étant ainsi recevable, il y a lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
Le recourant conteste uniquement une des conditions spéciales intégrées
au permis de construire complémentaire délivré le 31 octobre 2023, à savoir
celle par laquelle la Municipalité demande l'inscription au registre foncier d'une
restriction de droit public à la propriété foncière au sens des art. 962 du
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) et 129 al. 1 de l'ordonnance
fédérale du 23 septembre 2011 sur le registre foncier (ORF; RS 211.432.1) de
telle façon que les places de parc réalisées soient à l'usage exclusif des
habitants des appartements, à raison de deux places par appartement.
a) Il convient d'examiner si la condition litigieuse
est conforme à la garantie de la propriété dont peut se prévaloir le recourant.
aa) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être
restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi
reposer sur une base légale, soit une loi au sens formel si la restriction est
grave (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le
principe de la proportionnalité (al. 3). Ce dernier exige que la mesure mise en
œuvre soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude), que
celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité), et qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les
intérêts publics ou privés compromis (règle de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 146 I 157 consid. 5.4; 143 I 403
consid. 5.6.3; 141 I 20 consid. 6.2.1).
bb) En droit public des constructions, comme le
rappelle régulièrement la jurisprudence, le permis de construire constitue une
autorisation de police qui doit être délivrée lorsque les conditions formelles
et matérielles posées par le droit public sont réunies (CDAP, arrêts AC.2022.0387
du 4 septembre 2023 consid. 2a; AC.2018.0256 du 22 février 2019 consid. 1a;
AC.2017.0335 du 12 avril 2018 consid. 5a). Il n'appartient dès lors pas à l'autorité
municipale d'élaborer des variantes qu'elle proposerait ou imposerait au
constructeur, ni de subordonner l'octroi de l'autorisation à des conditions
accessoires non prévues par la loi (CDAP AC.2020.0326 du 27 janvier 2022
consid. 4d; AC.2018.0414 du 16 juillet 2019 consid. 9c/bb; AC.2015.0110 du 27
novembre 2015 consid. 2e; AC.2015.0008 du 26 juin 2015 consid. 2a et les
références citées). Cela étant, comme toute décision créant des droits ou des
obligations, un permis de construire peut être affecté de diverses modalités
(terme, condition, charge), fixées dans des clauses accessoires (Benoît Bovay,
Le permis de construire en droit vaudois, 2
ème
éd., Lausanne 1988,
p. 182 ss). Ce régime demeure toutefois soumis au principe de la légalité; une
autorité ne peut ainsi pas joindre à sa décision des clauses accessoires que la
loi ne prévoit pas (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II,
3
ème
éd., Berne 2011, p. 93). Lorsque la charge a pour but de
préciser le contenu de l'obligation principale telle qu'elle est posée par la
loi, il n'est cependant pas nécessaire que la base légale soit explicite
(Moor/Poltier, op. cit., p. 93; CDAP AC.2015.0008 précité consid. 2a).
La décision de la municipalité doit à cet égard
obéir à deux principes. Les conditions ou clauses accessoires auxquelles l'octroi
d'une autorisation est soumis doivent être conformes au principe de
proportionnalité (CDAP AC.2010.0153 du 8 mars 2011 consid. 3 et les arrêts cités
rendus par l'ancien Tribunal administratif AC.2007.0033 du 9 novembre 2007,
AC.2002.0152 du 2 avril 2003, AC.1999.0196 du 7 février 2000, et AC.1997.0139
du 18 décembre 1998). L'autorité ne saurait ainsi notamment assortir le permis de
conditions manifestement irréalisables ou disproportionnées par rapport au
projet initial. Par ailleurs, conditions et charges doivent présenter un
rapport de connexité relativement étroit avec le projet. Un tel rapport de
connexité existera si l'obligation en question détermine directement l'objet à
construire ‒ par exemple l'obligation de ne poser sur un toit que des
tuiles d'un type particulier ‒ mais non pas si elle concerne un objet
distinct ‒ par exemple un échange de parcelles à effectuer en application
du droit privé ‒ (CDAP AC.2015.0008 précité consid. 2a et les références
citées; AC.2010.0153 précité consid. 3 et les arrêts cités). Les clauses
accessoires ne peuvent pas être étrangères aux dispositions visées par la
procédure de permis de construire et au but d'intérêt public du droit de la
police des constructions (CDAP AC.2012.0139 du 2 septembre 2013 consid. 3b et
les références citées).
b) aa) En l'espèce, l'autorité intimée expose qu'elle
a constaté que la société B.________ SA occupait différentes places de parc sur
la parcelle qui, selon la réglementation communale, doivent être affectées aux
habitations. Elle fait valoir qu'il existe un intérêt public à ce que les
places de parc soient exclusivement destinées aux occupants des appartements et
ne soient pas utilisées par des véhicules liés à l'exploitation du recourant ou
à des machines de chantier et des véhicules liés à cette dernière.
L'autorité intimée se prévaut de l'art. 151 du Règlement
communal de Bercher sur le plan général d'affectation et la police des
constructions approuvé par le département cantonal compétent le 23 décembre
1997 (ci-après: le RPGA), qui prévoit ce qui suit:
"Places
de stationnement et garages
1
Le nombre de places de parc est au minimum de deux par appartement et de trois
par maison individuelle ou jumelle, dont au moins une à l'intérieur et une à l'extérieur.
2
Pour les immeubles commerciaux, artisanaux et les exploitations agricoles, le
nombre de places sera proportionnel à la quantité probable de véhicules,
conformément aux normes de l'USPR
[réd.: Union
suisse des professionnels de la route]
."
Elle se fonde en outre sur l'art. 962 CC et l'art.
129 al. 1 ORF. Le contenu de ces dispositions est notamment le suivant:
"
Art.
962
1
La
collectivité publique ou une autre entité qui accomplit une tâche d'intérêt
public est tenue de faire mentionner au registre foncier la restriction, fondée
sur le droit public, de la propriété d'un immeuble déterminé qu'elle a décidée
et qui a pour effet d'en entraver durablement l'utilisation, de restreindre
durablement le pouvoir du propriétaire d'en disposer ou de créer une obligation
déterminée durable à sa charge en relation avec l'immeuble.
2
[...]
3
Le Conseil fédéral
fixe les domaines du droit cantonal dans lesquels les restrictions de la
propriété doivent être mentionnées au registre foncier. Les cantons peuvent
prévoir d'autres mentions. Ils établissent une liste des catégories de mentions
concernées et la communiquent à la Confédération."
"
Art.
129
1
Une
restriction de la propriété fondée sur le droit public cantonal ayant des
effets durables sur un immeuble particulier qui a été ordonnée dans une
décision administrative par une personne chargée d'une tâche publique ou qui
résulte d'un contrat de droit administratif est mentionnée au registre foncier
lorsqu'elle concerne les domaines juridiques suivants:
[...]
g.     le droit des constructions;
[...]
"
bb) Le recourant dénonce le fait qu'une condition
nouvelle lui soit imposée dans le cadre d'une mise à l'enquête complémentaire
ne portant pas sur la question de l'usage des places de parc. Il affirme avoir
la volonté de louer ses places de parc à ses locataires, mais relève que, dans
le cas où certains locataires ne sont pas intéressés à louer les places à
disposition, il doit pouvoir alors faire un autre usage de celles-ci. Il
soutient dès lors que la décision attaquée ne respecte pas les principes d'intérêt
public et de proportionnalité. Ainsi, il fait valoir que, s'il est important
que les habitants de la commune disposent de suffisamment de places de
stationnement pour garer leurs véhicules, on ne perçoit toutefois pas où se
situe l'intérêt public dans l'interdiction qui lui serait faite d'utiliser des
places qui ne servent pas à ses locataires. Lui imposer de laisser celles-ci
sans aucune affectation constituerait une atteinte directe à son droit de
propriété et sa liberté économique. Dans le cadre d'une pesée des intérêts en
présence, son intérêt privé à disposer des places vacantes dépasserait
manifestement l'intérêt public invoqué par l'autorité intimée. Selon lui, on ne
conçoit pas en effet que l'autorité intimée rencontrerait des problèmes en lien
avec le parcage des véhicules de ses locataires, étant précisé à cet égard qu'il
y a suffisamment de places de parc et que les locataires n'en demandent pas
davantage.
c) L'art. 962 al. 1 CC, mis en relation avec l'art.
129 al. 1 let. g ORF, fournit la base légale à la mention litigieuse. Celle-ci
est imposée par la Municipalité, comme autorité administrative chargée d'octroyer
le permis de construire (art. 4 al. 4 et 104 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]). Toutefois,
l'effet d'une mention au registre foncier n'est ni constitutif, ni déclaratif;
il consiste uniquement à informer sur l'existence du rapport juridique
concerné; l'existence et le contenu de celui-ci sont indépendants de la mention
(ATF 124 III 211 consid. 1a; CDAP AC.2012.0085 du 22 octobre 2012 consid. 2a).
Il convient dès lors de déterminer sur quelle base légale de droit public est
fondé ce rapport juridique dans le cas présent.
En l'occurrence, l'autorité intimée invoque l'art.
151 RPGA comme fondement à la condition litigieuse imposant au recourant une
restriction d'usage des places de parc réalisées en ce sens que celles-ci sont
réservées à l'usage exclusif des habitants des appartements, à raison de deux
places par appartement.
Selon l'art. 24 al. 3 LATC, les plans d'affectation
communaux prévoient en particulier des références aux normes professionnelles
en matière de stationnement. Aux termes de l'art. 40a du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1), la
réglementation communale fixe le nombre de places de stationnement pour les
véhicules à moteur et les deux-roues légers non motorisés, dans le respect des
normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports
et en fonction de l'importance et de la destination de la construction (al. 1);
à défaut de réglementation communale conforme aux normes en vigueur, celles-ci
sont applicables aux véhicules motorisés et aux deux-roues légers non motorisés
(al. 2). La jurisprudence considère toutefois que l'art.
24 al. 3 LATC ne constitue pas une base
légale suffisante pour l'art. 40a RLATC, lequel ne l'emporte dès lors pas sur
la réglementation communale contraire
(CDAP AC.2023.0019 du 13 octobre
2023 consid. 5b; AC.2021.0296 du 4 août 2022 consid. 4 et les nombreuses
références citées). L'art. 151 RPGA, déjà cité, est ainsi une norme communale
qui s'inscrit dans le cadre fixé par le droit cantonal
.
En application de celle-ci, il appartient à la
municipalité, lors de l'examen des demandes de permis de construire pour un
nouveau bâtiment ou l'agrandissement d'un bâtiment existant, de déterminer
concrètement, dans chaque cas, le nombre de places de stationnement admissible
et leur implantation.
Selon une jurisprudence constante, le Tribunal
cantonal considère que la municipalité jouit d'un certain pouvoir
d'appréciation dans l'interprétation qu'elle fait des règlements communaux (cf.
par exemple CDAP AC.2020.0059 du 2 février 2021 consid. 2c
in fine
;
AC.2019.0196 du 18 août 2020 consid. 4c; AC.2017.0448 du 2 décembre 2019
consid. 7b/bb; AC.2017.0060 du 23 mai 2018 consid. 6a; AC.2016.0023 du 21 mars
2017 consid. 3b/bb; AC.2015.0279 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose
notamment d'une latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques
indéterminés dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi,
dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions du
règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra
de sanctionner la décision attaquée (CDAP AC.2019.0262 du 19 février 2021
consid. 5b; AC.2019.0150 du 10 décembre 2020 consid. 3a; AC.2019.0196 précité
consid. 4c; AC.2017.0264 du 20 avril 2018 consid. 4b). Dans un arrêt du 16 mars
2016 (1C_340/2015), le Tribunal fédéral a confirmé que la municipalité dispose
d'une importante latitude de jugement pour interpréter son règlement, celle-ci
découlant de l'autonomie communale garantie par l'art. 50 al. 1 Cst. Selon le
Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas
définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition réglementaire
communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des
motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique
de la norme, de sa genèse ou de son but (TF 1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid.
5.4; 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque plusieurs
interprétations sont envisageables, il faut s'en tenir à celle qui respecte
l'exigence d'une base légale précise pour les restrictions du droit de
propriété issues du droit public (CDAP AC.2019.0150 précité consid. 3a;
AC.2017.0448 précité consid. 7b/bb; AC.2017.0060 précité consid. 6a;
AC.2016.0450 du 17 octobre 2017 consid. 3c; AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid.
3c/aa; AC.2014.0151 du 30 juillet 2014 consid. 1a).
En l'espèce, l'art. 151 RPGA fait partie des règles
générales applicables à toutes les zones du plan d'affectation communal. Son
texte est relativement court. Il fixe le nombre minimum de places de
stationnement exigées par appartement et par maison individuelle ou jumelle, à
réaliser à l'intérieur et à l'extérieur, et indique comment déterminer le
nombre de places de stationnement à réaliser dans le cas des immeubles
commerciaux, artisanaux et des exploitations agricoles. Son contenu est
semblable, sur le fond et sur la forme, aux dispositions de même type figurant usuellement
en la matière dans les règlements communaux d'aménagement du territoire et de
police des constructions. Cet article vise ainsi à répondre aux besoins en
matière de parcage sur le territoire communal, en imposant la réalisation d'un
certain nombre de places de stationnement lors de la construction d'un nouveau
bâtiment ou l'agrandissement d'un bâtiment existant. Bien qu'elle ne le dise
pas expressément, on peut déduire de cette disposition que les places de
stationnement concernées sont destinées sur le principe à servir à l'usage des
habitants des logements auxquels elles se rapportent, de même qu'à celui des
exploitants, du personnel et des clients des entreprises et exploitations
agricoles concernées. On ne saurait toutefois aller au-delà en inférant qu'elle
exclut toute possibilité d'utilisation des places par d'autres personnes. Comme
relevé plus haut, une restriction du droit de propriété issue du droit public
nécessite en effet une base légale précise. On ne voit dès lors pas que l'art.
151 RPGA constitue une base légale suffisante à cet égard pour permettre à
l'autorité communale d'interdire aux propriétaires de biens-fonds de disposer
des places de parc que leurs locataires renonceraient volontairement
durablement à utiliser.
Il peut arriver que les occupants d'un logement ne
souhaitent pas utiliser des places de parc (par exemple des locataires qui ne
veulent pas louer de place de parc dès lors qu'ils n'ont pas de permis de
conduire et ne disposent pas d'un véhicule). Dans cette hypothèse, une
condition telle que celle qui est ici litigieuse implique que les places de
parc en question ne seront pas utilisées, ce qui ne répond à aucun intérêt
public et n'est pas conforme au principe de la proportionnalité. Dans la
présente affaire, si on peut entendre l'intérêt public invoqué par l'autorité
intimée à ce que les habitants de la commune disposent de suffisamment de
places de stationnement pour garer leurs véhicules, il ne ressort toutefois pas
du dossier qu'il existerait en l'état des difficultés concrètes en lien avec le
parcage des véhicules sur les places de stationnement des parcelles appartenant
au recourant. On ne voit au demeurant pas quel problème serait engendré si les
véhicules de l'entreprise exploitée par le recourant venaient éventuellement à
occuper les places de stationnement auxquelles les locataires des appartements
auraient renoncé, dans la mesure où tous les locataires qui ont besoin de place(s)
de stationnement s'en voient mise(s) à disposition à raison de deux par
appartement, étant relevé que les places de parc sont fondamentalement destinées
à être occupées.
d) Il ressort de ce qui précède que l'autorité
intimé ne pouvait pas, en vertu des principes de la légalité et de la
proportionnalité en relation avec la garantie de la propriété, imposer au
recourant la condition litigieuse dans le permis de construire complémentaire
délivré le 31 octobre 2023. Celle-ci doit en conséquence être supprimée.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à la
réforme de la décision attaquée en ce sens que la condition relative à l'inscription
au registre foncier d'une restriction d'usage des places de parc réalisées à l'usage
exclusif des habitants des appartements, à raison de deux places par
appartement, est supprimée. La décision est confirmée pour le surplus.
Au vu de l'issue du litige, les frais de la cause
sont mis à la charge de la Commune de Bercher, qui succombe (art. 49 al. 1, 91
et 99 LPA-VD). En outre, la commune versera des dépens au recourant, qui a
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2,
91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires
et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Bercher du 31 octobre 2023 délivrant
le permis de construire complémentaire n° ******** est réformée en ce sens que
la condition relative à l'inscription au registre foncier d'une restriction d'usage
des places de parc réalisées à l'usage exclusif des habitants des appartements,
à raison de deux places par appartement, est supprimée. La décision est
confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la Commune de Bercher.
IV.
La Commune de Bercher versera au recourant A.________ une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 février 2025
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.