vd_omni · FI.2018.0146 · 2019-03-11 · fr

A.________/Commission de recours en matière d'impôts et taxes communaux, Municipalité de Bercher | Le calcul du montant des taxes dues en matière d'eau pour la période du 1er au 31 décembre 2017 ne viole pas le principe de la légalité en se fondant sur la période de consommation de novembre 2016 à novembre 2017. Pas plus le droit fédéral ou cantonal que le droit communal ne règlent le moment auquel un compteur doit être relevé. Les textes légaux applicables ne disposent pas non plus expressément que la période de facturation et la période de consommation doivent être identiques. Au vu des circonstances, l’absence de dispositions précises dans la loi ne pose pas un problème de prévisibilité, ni de rétroactivité.Recours au Tribunal fédéral déclaré irrecevable par arrêt 2C_363/2019 du 17 avril 2019.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.03.2019 FI.2018.0146

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 mars 2019
Composition
Mme Mélanie Pasche,
présidente
;
Mme Mihaela Amoos Piguet, juge; M. Cédric Stucker, assesseur
;
Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Commission de recours en matière
d'impôts et taxes communaux
, à Bercher,
Autorité concernée
Municipalité de Bercher,
représentée par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat,
à Lausanne.
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Commission de recours
en matière d'impôts et taxes communaux du 12 juin 2018 (facture n° ********
du 28 décembre 2017 - décompte final eau, taxes et impôts)
Vu les faits suivants:
A.
Le 28 décembre 2017, la Commune de Bercher a adressé à A.________ une
facture portant le n° ******** intitulée "Décompte final 2017 eau,
taxes et impôts" d’un montant de 1'025 francs.
B.
Le 7 février 2018, A.________ a déposé un recours contre la facture
précitée auprès de la Commission de recours en matière d'impôts et taxes
communaux de la Commune de Bercher (ci-après: la commission de recours).
Celle-ci a rejeté son recours par décision rendue le
7 mars 2018.
Le 4 avril 2018, A.________ a attaqué cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:
la CDAP ou le tribunal).
Le 5 avril 2018, la juge instructrice de la CDAP a
informé les parties qu’il ressortait à première vue du recours que la
commission de recours n'aurait pas respecté l'art. 47 de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; BLV 650.11) puisqu’elle semblait ne pas
avoir convoqué le recourant à son audience. Un bref délai était imparti à
l'autorité pour se déterminer sur la question de la violation du droit d'être
entendu, ou pour reconsidérer sa décision.
La commission de recours a auditionné le recourant en
date du 29 mai 2018 et a rendu une nouvelle décision en date du 12 juin 2018.
Le 22 juin 2018, la juge instructrice a rendu une
décision de radiation, considérant que la nouvelle décision avait pour
conséquence de rendre la procédure relative à la décision du 7 mars 2018 sans
objet. Elle relevait que cela ne privait cependant pas le recourant de la
possibilité de faire contrôler, s'il le souhaitait, la validité de la nouvelle
décision du 12 juin 2018 en interjetant un nouveau recours conformément aux
voies de droit figurant en dernière page de dite décision.
C.
Le 12 juillet 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a attaqué devant
la CDAP la décision du 12 juin 2018, en concluant à l’annulation de la facture
n° ********. Il soutient tout d’abord que la décision du 12 juin 2018 n’a
pas de validité dès lors qu’elle lui a été envoyée sous pli simple. Sur le
fond, le recourant estime que la commune ne pouvait pas retenir le chiffre de
6527 comme état du compteur au 1
er
janvier 2017 vu que ce chiffre
avait été relevé sur son compteur le 11 novembre 2016. Ceci signifiait en effet
que la commune avait facturé pour l’année 2017 des prestations de 2016, à
hauteur de 50 jours. Ceci n’était pas admissible vu que les tarifs 2017
n’étaient pas valables en 2016. Il y avait ainsi une surfacturation, qui ne se
comptait pas en centimes mais en francs.
D.
La Municipalité de Bercher (ci-après: l’autorité concernée) s’est
déterminée le 28 août 2018 et a conclu au rejet du recours. Elle expose
notamment qu’elle ne peut pas procéder au relevé de tous les compteurs le 31
décembre, raison pour laquelle les relevés sont effectués au courant du mois de
novembre, afin que les factures puissent être adressées aux administrés à la
fin de l’année. Il n’en demeure pas moins que la période de facturation
correspond à celle du 1
er
janvier au 31 décembre 2017. Elle ajoute
que la consommation d’eau peut s’apprécier sous forme de moyenne et que la
moyenne consommée par le recourant durant le mois de décembre 2017 doit être
plus ou moins identique à la moyenne du mois de décembre 2016. Le mois de
décembre 2017 fera l’objet du décompte de la facture 2018 et si, par hypothèse,
le tarif baissait, ledit mois de décembre serait facturé à la baisse, même si
l’entrée en vigueur du tarif plus bas n’avait lieu que le 1
er
janvier suivant.
E.
La commission de recours (ci-après: l’autorité intimée) s’est déterminée
le 5 septembre 2018 et s’est référée aux explications contenues dans sa
décision du 12 juin 2018, qui répondait de son point de vue entièrement aux
arguments du recourant.
F.
Le 2 octobre 2018, les parties ont été informées que suite au départ à
la retraite de la juge Isabelle Guisan, l’instruction de la cause était reprise
par la juge Mélanie Pasche.
A la requête du conseil de l'autorité concernée, les
parties ont été informées qu'un arrêt devrait pouvoir être rendu dans le
courant du premier semestre 2019.
Considérant en droit:
1.
a) Aux termes de l’art. 47a LICom, les dispositions de la loi sur
les impôts directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par
analogie au recours contre les décisions de la commission communale de recours
(1
ère
phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure
administrative est applicable (3
ème
phrase).
Aux termes de l'art. 75 de la loi cantonale du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité
pour former recours notamment toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(let. a).
b) En l'occurrence, le recourant a la qualité pour
contester la décision attaquée. Pour le surplus, l'acte de recours a été déposé
dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95 LPA-VD). Il y a donc lieu
d'entrer en matière.
2.
Les décisions sont en principe notifiées à leurs destinataires sous pli
recommandé ou par acte judiciaire (art. 44 al. 1 LPA-VD). Si les circonstances
l'exigent, notamment lors de décisions rendues en grand nombre, l'autorité peut
notifier ses décisions sous pli simple ou sous une autre forme. La notification
doit dans les tous les cas intervenir par écrit (art. 44 al. 2 LPA-VD).
Selon la jurisprudence, le fardeau de la preuve de
la notification d'un acte et de la date de celle-ci incombe en principe à
l'autorité qui entend en tirer une conséquence juridique. L'autorité qui veut
se prémunir contre le risque d'échec de la preuve de la notification doit
communiquer ses décisions sous pli recommandé (
ATF 142 IV
125 consid.
4.3). L'envoi sous pli simple, contrairement à l'envoi sous pli recommandé, ne
fait pas preuve, mais la notification peut résulter de l'ensemble des
circonstances. L'autorité supporte les conséquences de l'absence de preuve en
ce sens que si la notification ou sa date sont contestées et qu'il existe
effectivement un doute à ce sujet, il y a lieu de se fonder sur les
déclarations du destinataire de l'envoi (
ATF
142 IV 125 consid. 4.3; TF 1C_634/2015 du
26 avril 2016 consid. 2.1).
En l'absence de notification ou en présence d'une
notification irrégulière, la décision concernée n'est pas nulle, mais
simplement inopposable à ceux qui auraient dû en être les destinataires et qui
soutiennent ne pas l’avoir reçue, sous réserve du respect des règles de la
bonne foi (TF 1C_174/2016 du 24 août 2016 consid. 2.3; TFA du
27 janvier 2004 dans la cause C 44/03).
En l’occurrence, il est vrai que l’autorité intimée
n’a pas notifié sa décision selon les règles prévues par la loi. La décision
est néanmoins parvenue au recourant, qui n’a jamais allégué que la décision ne
lui avait pas été notifiée et qui a pu la contester en temps utile. Le
recourant n’a ainsi pas subi de préjudice résultant de la notification
irrégulière et peut se voir opposer la décision attaquée (cf. pour comparaison
CDAP PE.2013.0274 du 30 juillet 2014). Il y a par conséquent lieu d'examiner le
fond de l'affaire.
3.
a) L'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des
eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine d'une mesure en
supporte les frais. L'art. 60a LEaux précise cette exigence en posant les
principes suivants concernant le financement des installations d'évacuation et
d'épuration des eaux:
"1
Les cantons
veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation d'entretien,
d'assainissement et de remplacement des installation d'évacuation et
d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis, par
l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à
l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est fixé en
particulier en fonction:
a. du type et de la quantité
d'eaux usées produites;
b. des amortissements nécessaires
pour maintenir la valeur du capital de ces installations;
c. des intérêts;
d. des investissements planifiés
pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations,
pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations
relatives à leur exploitation.
2
Si l'instauration de
taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait
compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes de la protection
de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.
3
Les détenteurs
d'installation d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les provisions
nécessaires.
4
Les bases de calcul
qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public".
b) Dans le canton de Vaud, les principes des art. 3a
et 60a LEaux ont été concrétisés dans la loi du 17 septembre 1974 sur la
protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV 814.31) et dans la loi du 30
novembre 1964 sur la distribution de l’eau (LDE; BLV 721.31). L'art. 66 LPEP
dispose ainsi que les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes
pour couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau des
canalisations publiques et des installations d’épuration (al. 1); elles peuvent
également percevoir une taxe d’introduction et une redevance annuelle pour
l’évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques (al.
2).
L'art. 14 al. 1 let. a LDE prévoit pour sa part que
la commune peut exiger en outre du propriétaire pour la livraison d'eau le
paiement d’une taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect
au réseau. Ces dispositions renvoient pour le surplus à la LICom. L’art. 4
LICom autorise les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou d’avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces
taxes font l’objet de règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être
perçues qu’auprès des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou
ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3);
leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses
(al. 4).
c) Sur le plan communal, la matière est régie en
l'espèce par deux règlements:
-
le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux,
adopté par le conseil communal de Bercher le 5 décembre 2012, qui comprend une
annexe qui fixe les taxes uniques de raccordement ainsi que les taxes
annuelles, approuvé par la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement
le 26 février 2015;
-
le règlement communal sur la distribution de l'eau adopté par le conseil
communal de Bercher le 5 décembre 2012, qui comprend une annexe qui fixe les
taxes uniques de raccordement ainsi que les taxes de consommation, approuvé par
la Cheffe du Département du territoire et de l'environnement le 13 juillet
2016.
La municipalité a soumis au conseil communal un
préavis n° 2016-10 daté du 7 décembre 2016 concernant le budget 2017. En
pages 4 et 5 de ce préavis, la municipalité expliquait notamment qu'en raison
du principe de la causalité et du déficit structurel des services concernés, il
était nécessaire de faire passer la taxe sur la consommation d'eau de fr.
1.60/m
3
à fr. 2.50/m
3
et la taxe annuelle liée à l'épuration
de
fr. 2.50/m
3
à fr. 4.00/m
3
.
Le budget 2017 a été adopté par le conseil communal le
7 décembre 2016. Le 8 décembre 2016, la municipalité a fait afficher au pilier
public les nouveaux tarifs votés par le conseil communal, pour le règlement
communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux ainsi que pour le règlement
communal sur la distribution de l'eau. Les affiches indiquaient que les
nouveaux tarifs entreraient en vigueur au 15 janvier 2017 avec effet rétroactif
au 1
er
janvier 2017.
d) Le recourant met en cause le fait que pour la
période de facturation du
1
er
au 31 décembre 2017, la Commune de Bercher se soit fondée sur la
période de consommation de novembre 2016 à novembre 2017. Le recourant ne
précise toutefois pas quelle règle de droit serait violée par cette manière de
procéder.
Il apparaît en premier lieu que cette manière de
faire ne viole pas le principe de la légalité. En effet, pas plus le droit
fédéral ou cantonal que le droit communal ne règlent le moment auquel un
compteur doit être relevé. L’art. 8 al. 3 du règlement communal sur la
distribution de l'eau se limite à préciser que "
Le compteur est relevé
annuellement
". Sous cet angle, la pratique communale ne prête pas le
flanc à la critique. On soulignera aussi que les textes légaux applicables ne
disposent pas expressément que la période de facturation et la période de consommation
doivent être identiques.
Dans ce contexte, on pourrait se demander si l’absence
de dispositions précises dans la loi pose un problème de prévisibilité, en
permettant l’application d’un tarif donné à des faits antérieurs à son entrée
en vigueur. A cet égard, il faut toutefois rappeler l'exigence de prévisibilité
de la loi n'est pas absolue. Le législateur ne peut pas renoncer à utiliser des
normes générales ou vagues, dont l'interprétation et l'application doivent être
laissées à la pratique. Le degré de précision nécessaire n'est pas fixé de
manière abstraite; il dépend de la pluralité des états de fait, de la
complexité de la norme, de l'intensité de l'atteinte aux droits
constitutionnels et de l'appréciation que l'on ne peut faire objectivement
qu'au moment où se présente un cas concret d'application (ATF 131 II 13 consid.
6.5.1).
Liée au principe de prévisibilité, l'interdiction de
la rétroactivité des lois (fiscales) fait obstacle à l'application d'une norme
à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur. Sous certaines
conditions, il est toutefois possible d'y déroger: il faut dans ce cadre que la
rétroactivité soit expressément prévue par la loi ou ressorte clairement de son
esprit, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle ne conduise
pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs pertinents
et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 182 consid. 2b/cc; TF
2C_797/2009 du 20 juillet 2010 consid. 4.1, 2P.215/2000 du 12 mars 2001 consid.
6b). En droit fiscal, l’on s’attache à une notion restrictive de la
non-rétroactivité. La créance fiscale ne naît qu’avec la taxation, même si elle
se fonde sur des faits générateurs antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi.
Il n'y a pas de rétroactivité proprement dite lorsque des faits antérieurs à
l'entrée en vigueur de nouvelles dispositions fiscales sont pris en
considération en tant qu'éléments servant au calcul de l'impôt, à moins qu'ils
ne constituent eux-mêmes l'objet fiscal (par exemple: un gain en capital)
frappé après coup d'un impôt spécial (v.
ATF 144 I 81 consid. 4.1, 119
V 200
consid. 5 c/dd,
104 Ib 205
consid. 6,
102 Ia 31
consid.
3a; Ernst Blumenstein / Peter Locher, System des
schweizerischen Steuerrechts, 7
e
éd., Zurich 2016, p. 193
et les références citées).
De même, la loi fiscale peut, sans
rétroagir, déterminer l’impôt dû à partir de son entrée en vigueur,
relativement aux revenus obtenus avant celle-ci; les revenus ne sont pas
réellement imposés, mais servent de base de calcul (ATF 104 Ib 205 consid. 6a, 102
Ia 31 consid. 3a, 101 Ia 82 consid. 2; cf. André Grisel, L’application du droit
public dans le temps,
in
: ZBl 1974 p. 233 ss, spéc. 242/243).
En l’occurrence, comme exposé ci-dessus, il n'y a pas
de rétroactivité proprement dite, vu que l'on est en présence de tarifs qui
s’appliquent à un état de chose durable et non à un fait entièrement révolu
dans le temps. Le Tribunal fédéral a en outre expressément admis cette manière
de faire en matière fiscale. Quant à l’atteinte portée au principe de
prévisibilité, elle est minime, d’une part, car elle porte uniquement sur un
mois de consommation et, d’autre part, car le dossier ne fait pas état de
circonstances particulières qui feraient que la consommation moyenne varie
grandement d’une année à l’autre. Cette atteinte se justifie de plus par des
raisons pratiques, le relevé de l’ensemble des compteurs au 31 décembre étant
impossible. On ajoutera que les autorités communales disposent d'une grande autonomie
dans l'organisation de leurs activités quotidiennes. Enfin, cette pratique ne
porte pas atteinte à des droits acquis et ne conduit pas à un résultat
choquant, sachant qu’elle peut jouer aussi bien en faveur qu’en défaveur de l'administré,
en fonction des variations de tarifs (cf. pour comparaison concernant une taxe
liée au ramassage des déchets avec effet rétroactif, CDAP FI.2014.005 du 16
juin 2015 consid. 8).
4.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à
rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours
commande que le recourant en supporte les frais (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99
LPA-VD). La Municipalité de Bercher, qui obtient gain de cause avec
l’assistance d’un mandataire, a droit à des dépens (cf. art. 55 al. 1, 91 et 99
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission de recours en matière d'impôts et taxes
communaux du 12 juin 2018 est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 400 (quatre cents) francs, sont mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Municipalité de Bercher des dépens, arrêtés à
1'000 (mille) francs.
Lausanne, le 11 mars 2019
La
présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.