vd_omni · AC.2023.0128 · 2023-10-30 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Municipalité de Mies | L'instauration d'une zone réservée cantonale sur deux parcelles partiellement bâties comprenant d'importantes réserves (+ de 24'000 m2 de surface non bâtie) répond à un intérêt public suffisant compte tenu de la nécessité de réduire l'important surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation de la Commune de Mies.Une telle mesure est conforme au principe de la proportionnalité, notamment en raison du fait que l'affectation future des parcelles en cause est discutée dans le cadre de la révision du PACom, que celles-ci ne sont probablement pas dans le périmètre de centre à densifier envisagé par la commune et qu'elles se trouvent en limite de la zone agricole.Rejet du recours au TF, dans la mesure de sa recevabilité (1C_644/2023 du 3 mars 2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.10.2023 AC.2023.0128

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 octobre 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
;
Mme
Dominique Von der Mühll et M. Philippe Grandgirard, assesseurs;
Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourante
A.________,
à
********, représentée par Me Laurent PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Me Me
Autorité intimée
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Mies,
représentée par Me Patrick MICHOD, avocat à Lausanne
.
Objet
Zone réservée
Recours A.________ c/ décision du Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) du 24 mars 2023 levant
son opposition et approuvant la zone réservée cantonale sur les parcelles n
os
229 et 862 de la Commune de Mies.
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Mies est régi par le Plan général
d’affectation de la commune (PGA) et le règlement sur le plan général
d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés par le
département compétent le 22 septembre 2006 et mis en vigueur les 16
janvier 2007 et 2 mai 2007 pour les art. 13 et 19. Le PGA prévoit des plans de
détail qui fixent les exigences particulières à respecter sur certaines parties
du territoire communal et qui font partie intégrante du PGA (art. 2 let. b
RPGA).
B.
La commune a entamé une procédure de révision de son plan d’affectation
communal (PACom), notamment en vue de réduire ses zones à bâtir, largement
surdimensionnées, ce dont elle a avisé les propriétaires de son territoire, le
19 septembre 2019. Selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), les
possibilités de développement accordées à la Commune de Mies s’élèvent à 309
habitants à l’horizon 2036, par rapport à l’état de la population au 31
décembre 2015. Selon la pré-estimation des réserves constructibles générée
automatiquement par le guichet de simulation pour le dimensionnement de la zone
à bâtir, la capacité des réserves en zones d’habitation et mixte est de 1'256 habitants.
En comparant la capacité d’accueil au moment du bilan (31 décembre 2021, 1'256
habitants) et le besoin au moment du bilan selon le potentiel de croissance
alloué à la commune par la mesure A11 (76 habitants), la zone à bâtir
d’habitation et mixte présente un surdimensionnement de 1'180 habitants.
C.
A.________ est propriétaire des parcelles contiguës n
os
229,
861 et 862 du registre foncier de la Commune de Mies, situées dans le secteur
des Pénys, à quelques mètres de la limite avec la Commune de Versoix, qui fait
partie du Canton de Genève. La parcelle n° 229, d’une surface totale de 17'018
m
2
est construite d’une habitation (de 280 m
2
), d’un
garage (de 99 m
2
) et d’un petit bâtiment de 9 m
2
, de même
que d’un accès, place privée de 764 m
2
. Le chemin d’accès, qui relie
la villa à la Route des Pénys au sud-est, passe par la parcelle n° 862. Ce
bien-fonds est en nature de chemin pour 375 m
2
et de jardin
pour 7'729 m
2
, ce qui représente une surface totale de 8'104 m
2
.
Au nord-est, les parcelles de l’intéressée sont bordées par un quartier de
villas construit au nord de la Route des Pénys selon des bandes d’implantation
perpendiculaires à celle-ci. La Route des Pénys, parallèle à la voie CFF
Lausanne-Genève et au Lac Léman, relie le secteur des Pénys au centre du
village, plus à l’est. Elle est bordée au sud par quelques constructions
entrecoupées de percées paysagères qui offrent un dégagement en direction du
lac. Au nord-ouest, la parcelle n° 229 est en limite de la parcelle n° 861 – en
nature de forêt – qui donne à l’ouest sur une vaste aire forestière. Au sud de
la parcelle n° 861 se trouvent en outre trois villas. Au sud-ouest des
parcelles n
os
229 et 862, se trouve une bande de terrain classée en
zone agricole. Cette zone agricole se prolonge sur le territoire de la Commune
de Versoix d’après les guichets cartographiques vaudois et genevois.
D.
Les parcelles n
os
229 et 862 sont colloquées en zone
résidentielle des Pénys, selon le plan de détail III. Les dispositions
régissant la zone résidentielle du lac leur sont applicables, à l’exception de
quelques articles (par renvoi de l’art. 20.1 al. 1 RPGA), et sous réserve de
prescriptions particulières (art. 20.1 al. 2 RPGA). La zone est destinée aux
maisons individuelles, les maisons jumelées n’étant pas autorisées (art. 19.3
let. a RPGA). Les habitations individuelles comptent au maximum deux logements
répartis horizontalement ou verticalement (art. 21.1 let. a RPGA). Pour les
parcelles dont la surface constructible est supérieure à 3'500 m
2
,
les droits à bâtir sont plafonnés à 910 m
2
de SBP par unité
d’habitation, quelle que soit la taille de la parcelle et chaque unité
d’habitation de 910 m
2
de SBP peut comprendre au maximum deux
logements, soit une habitation principale individuelle d’un seul logement et
une habitation secondaire (maison d’hôte, logement de service d’au maximum 120
m
2
de SBP) ou une habitation individuelle de 2 logements
(art. 19.4 let. c et d RPGA).
E.
La Commune de Mies est comprise dans le périmètre du projet d’agglomération
franco-valdo-genevoise du Grand Genève. Elle dispose d’un statut de localité à
densifier, reconnu par le Plan directeur cantonal (PDCn), en raison de sa
proximité avec le Grand Genève et de sa desserte ferroviaire. Elle doit
proposer aux autorités cantonales, depuis 2016, un périmètre de localité à
densifier et formuler des propositions concrètes de densification à l’intérieur
de ce périmètre. La délimitation du périmètre de localité à densifier a fait
l’objet de discussions. Il ressort d’un document intitulé "Révision du
plan d’affectation communal – Séance de coordination Services cantonaux"
établi en août 2021 que la commune n’avait d’abord pas inclu les parcelles n
os
862 et 229 dans son projet de territoire urbanisé (p. 19). La DGTL n’est pas
entrée en matière sur la stratégie de redimensionnement proposée. Les autorités
cantonales ont alors instauré des zones réservées sur plusieurs parcelles du
territoire communal, conformément à leur mandat de surveillance des permis de
construire.
Ensuite, dans un projet d’intention intitulé
"Périmètre de localité à densifier; Rapport justificatif" du mois de
mars 2022 destiné à la DGTL, la commune a proposé de délimiter un périmètre de
localité à densifier basé sur l’aire d’accessibilité de la gare de Mies (rayon
de 500 m. depuis celle-ci). Ce projet d’intention prévoit, comme stratégie
d’aménagement et de densification dans le périmètre de localité à densifier, de
concentrer la constructibilité du secteur le long de la Route des Pénys en
continuité avec le cœur du village au nord, tandis que la partie sud de la
Route serait affectée en aire forestière ou zone de verdure d’après ce qu’on
distingue sur la figure n° 10 (p. 24). La partie déjà construite de la parcelle
n° 862, comme le nord du secteur des Pénys situés dans un rayon de 500 m depuis
la gare, sont compris dans le périmètre de localité à densifier, au contraire
de la parcelle n° 229 et du solde de la parcelle n° 862, en dehors du
rayon en question (pp. 19-20). Le projet de détermination du périmètre de
localité à densifier a été présenté aux propriétaires, le 17 mars 2022.
F.
Le 17 décembre 2021, A.________ a déposé, par l’intermédiaire d’un
architecte, une demande d’autorisation préalable d’implanter trois nouvelles
unités d’habitation sur les parcelles n
os
229 et 862. Cette demande
a été mise à l’enquête publique du 11 février au 14 mars 2022. Le 16 février
2022, la DGTL a formé opposition, en indiquant qu’elle allait mettre à
l’enquête publique une zone réservée sur les parcelles n
os
229 et
862.
G.
La DGTL a ensuite élaboré un projet de zone réservée cantonale au sens
de l’art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et
les constructions
[LATC; BLV 700.11],
sur les parcelles n
os
229 et 862. Selon l’art. 1 du règlement (RZR), "
la zone réservée est
destinée à rendre, provisoirement, inconstructible la surface des parcelles n°
229 et n° 862 comprises dans le périmètre défini sur le plan
". La
durée de la zone réservée est de cinq ans à compter de son approbation, une
prolongation de trois ans étant possible (art. 4 RZR). Le projet est accompagné
d’un "Rapport d'aménagement (selon article 47 OAT)", du 2 mars 2022,
qui décrit notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait
référence à l'art. 15 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT; RS 700). A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il
expose ce qui suit (p. 1):
"La Commune de Mies dispose
d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de
réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée
cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles et d'inciter la Municipalité de Mies à poursuivre la révision
de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et
cantonale en matière d'aménagement du territoire."
Il est précisé que l'objectif de l'instauration
d'une zone réservée cantonale sur la parcelle précitée est "
de
permettre à la Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa
zone d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages
impossibles ou plus difficiles
" (rapport 47 OAT, p. 5).
Le projet de plan de zone réservée a été mis à
l'enquête publique du 12 mars au 10 avril 2022. Le 6 avril 2022, A.________,
représentée par son avocat, a formé opposition au projet de zone réservée de la
DGTL. Le 7 avril 2021 (recte: 2022), la Municipalité de Mies (la municipalité)
s’est également opposée au projet de zone réservée, au motif qu’il était prévu
que les parcelles visées par la zone réservée seraient maintenues en zone
constructible au vu de leur situation privilégiée par rapport à la gare et de
leur appartenance au tissu bâti de la commune. Une séance de conciliation a été
fixée au 13 octobre 2022. Dans l’intervalle, une séance de coordination entre
la DGTL et la commune s’est tenue pour le PACom, le 5 juillet 2022. Il résulte
notamment du procès-verbal de cette séance qu’un surdimensionnement de la
commune en lien avec sa situation spécifique et en particulier la présence de
la nouvelle gare était admis. Par ailleurs, il était prévu que le périmètre de
centre soit limité aux parcelles situées au sud de la Route des Pénys et que
les parcelles situées côté Jura de cette route (soit au nord) restent en zone
villas et gardent leurs droits actuels, sauf les franges non bâties (par
exemple la parcelle n° 862). La parcelle n° 229 pourrait ainsi accueillir
un nouveau bâtiment de logements et la parcelle n° 862 serait affectée en zone
agricole ou en zone de verdure en fonction de l’utilisation actuelle du
terrain. La propriétaire a demandé une modification de cette solution, sur la
base d’un report en zone de verdure de la totalité de la surface de la parcelle
n° 862 du côté de la frontière genevoise et en partie sur la parcelle n° 229,
de sorte qu’une seule unité de logement serait construite sur la parcelle n°
862, la parcelle n° 229 conservant les mêmes droits à bâtir qu’à ce jour (soit
deux unités de logement). Cette proposition n’a pas rencontré l’assentiment de
la DGTL, qui estime qu’elle devrait faire l’objet d’une analyse dans le cadre
de la procédure d’approbation du PACom. Sur demande de A.________, la procédure
d’approbation de la zone réservée a été suspendue quelques mois.
H.
Par décision du 24 mars 2023, la Cheffe du Département des institutions,
du territoire et du sport (DITS) a levé les oppositions de A.________ et de la
commune et approuvé la zone réservée sur les parcelles n
os
229 et
862, estimant, en particulier, qu’il s’agissait du seul moyen efficace pour ne
pas entraver le redimensionnement des zones à bâtir dans la commune.
I.
Par acte du 4 mai 2023 de son avocat, A.________ a recouru devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision du 24 mars 2023, concluant à son annulation, les parcelles en question
n’étant soumises à aucune zone réservée. A titre subsidiaire, la recourante
conclut à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à
l’autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les
autorités communales n’ont pas recouru contre cette décision.
Dans sa réponse du 22 juin 2023, la DGTL, au nom de
l’autorité intimée, a conclu au rejet du recours.
La Municipalité de Mies s’est déterminée, le 5
juillet 2023, par l’intermédiaire de son conseil et a conclu à la suspension de
la procédure jusqu’à l’issue de la procédure d’examen préalable du PACom, étant
d’avis que le sort de la présente procédure est directement lié au résultat des
travaux en cours dans la mesure où celle-ci concerne des parcelles incluses
dans le périmètre de localité à densifier du nouveau PACom. La recourante a
adhéré à cette réquisition. Le juge instructeur l’a rejetée, le 22 août 2023.
Le 6 septembre 2023, la recourante a déposé des
observations complémentaires et maintenu les conclusions de son recours. Elle a
en outre requis la production du projet de PACom révisé destiné à l’examen
préalable. La recourante a renouvelé cette réquisition les 5 et 27 octobre
2023.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision du
département cantonal en charge de l'aménagement du territoire portant sur l’adoption
d'un plan de zone réservée (art. 46 LATC), qui équivaut à un plan
d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC. Cette décision, par
laquelle il est également statué sur les oppositions, est susceptible d'un
recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC). Il s'agit du recours de droit
administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps
utile, compte tenu des féries de Pâques (cf. art. 95 et 96 al. 1 let.
a LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76 et
79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La propriétaire touchée, qui a
formé opposition, a qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 let. a
LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
Il n’est pas opportun de suspendre la
présente cause jusqu’au résultat de l’examen préalable du projet de nouveau
PACom, comme l’ont requis la municipalité et la recourante, la zone réservée
ayant précisément pour objectif de maintenir l’état existant pendant la
procédure de légalisation d’un nouveau plan d’affectation.
La production du projet de PACom,
soumis à l’examen préalable, n’est pas nécessaire, en raison des considérants
qui suivent. Il s’agit de surcroît d’un document provisoire, devant être encore
mis au point par l’autorité municipale avec le concours de ses mandataires et
des services cantonaux. Communiquer à ce stade ce projet inabouti à la
recourante créerait une inégalité de traitement entre les propriétaires
concernés par cette révision et pourrait perturber le processus de révision de
cette planification (voir arrêt GE.2022.0150 du 23 mars 2023).
2.
La recourante conteste l’existence d’un intérêt public à l’adoption
d’une zone réservée sur ses parcelles et se plaint d’une violation du principe
de la proportionnalité.
a) La zone réservée est une mesure
définie à l'art. 27 LAT. Selon cette disposition, s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités; à l'intérieur
de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement
du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être prévue que pour
cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). En droit
cantonal, l'art. 46 al. 1 LATC prévoit que la commune ou le département
cantonal peuvent établir des zones réservées pour une durée de cinq ans pouvant
être prolongée de trois ans au maximum.
La zone réservée au sens de l’art. 46 LATC ou au
sens de l’art. 27 LAT auquel il renvoie, est une mesure conservatoire.
Elle équivaut à un plan d’affectation et entraîne des restrictions à la
propriété; elle permet notamment d’interdire temporairement toute construction
(cf. arrêt TF 1C_142/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.2.2 et les réf. citées).
Elle
vise à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a
pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir
à l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau
droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). Outre que l'adaptation du plan
d'affectation en vigueur s'impose, la loi ne pose pas de condition particulière
à l'adoption d'une zone réservée (cf. arrêt TF 1C_204/2022 du 21 mars 2023
consid. 3.1).
L'instauration d'une zone réservée suppose réunies
trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification,
une délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de
la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêt CDAP AC.2020.0109 du 1
er
avril 2021 consid. 2a et les références citées).
La
CDAP
doit ainsi examiner si la zone réservée est conforme au droit fédéral (art. 27
LAT) et au droit cantonal (art. 46 LATC, qui reprend le principe du droit
fédéral et fixe la durée, dans le cadre de l'art. 27 LAT). Si ces
conditions du droit fédéral de l'aménagement du territoire sont remplies, le
propriétaire concerné ne peut pas dénoncer au surplus une violation de la
garantie de la propriété (art. 26 Cst.). En effet, les conditions légales
pour approuver une zone réservée se confondent avec les conditions de
l'art. 36 Cst. pour une restriction de la garantie de la propriété
(cf. arrêt CDAP AC.2021.0149 du 20 janvier 2022 consid. 2a).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre
2022 consid. 4.1; 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.1; 1C_518/2019
du 8 juillet 2020 consid. 5.1; ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n. 31 ad art. 27). Il s'agit en particulier de
garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de
planifier et de décider, et d'éviter que des projets de construction ne
viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier,
assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que
l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir
la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple
intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou
du plan directeur cantonal (RUCH, op. cit., n. 32 ad art. 27). Tel est le cas
de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à l'art.
15 al. 2 LAT (arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020 consid. 3.1).
Le Tribunal fédéral a précisé
que la réflexion sur le sort définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie
au stade de la zone réservée, celle-ci servant précisément à suspendre toute
intervention sur l'état existant dans l'attente d'une planification élaborée
dans le détail et selon une vue d'ensemble de tout le territoire communal,
voire au-delà. Aussi, ce n'est que dans l'hypothèse où toute modification de la
planification sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement
contraire à la loi ou à la planification directrice que la zone réservée
pourrait être considérée comme illicite (arrêts TF 1C_623/2021 du 24 novembre
2022 consid. 4.2; 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.6; 1C_576/2020
du 1er avril 2021 consid. 4.4.3).  Cela revient à limiter à la vraisemblance  l'examen
du bien-fondé d'une modification de l'affectation des terrains litigieux (arrêt
TF
1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2
).
b) Les zones à bâtir sont définies de
telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes (art. 15 al. 1 LAT). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites (art. 15 al. 2 LAT). Le redimensionnement des zones à bâtir concrétise
les buts et principes de l’aménagement du territoire exposés aux art. 1 et 3
LAT.
Dans le Canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes, au
sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan
directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur le 1
er
août
2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations. La 4
ème
adaptation
quater, actuellement en vigueur, a été approuvée le 11 novembre 2022 par la
Confédération. Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en substance que
les réserves légalisées de terrains à bâtir étaient souvent excédentaires par
rapport aux besoins prévisibles à 15 ans, horizon temporel déterminé par l’art.
15 LAT, et a enjoint aux communes d’évaluer la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l’adéquation entre leur capacité d’accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par le type d’espace
du projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs
zones à bâtir devaient réviser leurs plans d’affectation et soumettre leur
projet à l’approbation du Canton, au plus tard cinq ans après l’adoption du
PDCn par le Grand Conseil, soit avant le 21 juin 2022. Jusqu’à cette date, les
communes pouvaient utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
Le taux de croissance a été fixé à 0.75 %/an pour les villages et les quartiers
hors centre (Mesure A11). La fiche d'application de la DGTL de février 2019
intitulée "Périmètre compact et de centre" indique que le
développement de l'urbanisation à 15 ans doit se faire prioritairement à
l'intérieur du périmètre compact d'agglomération ou de centre afin de
bénéficier de son offre en transports publics et en services et de renforcer sa
vitalité (fiche d'application, ch. 1). Un périmètre de centre comprend en
principe les quartiers, construits ou projetés, à partir desquels les
principaux équipements, services et arrêts de transports publics (train ou bus)
sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population (fiche
d'application, ch. 2). La fiche d'application de la DGTL de juin 2021 intitulée
"Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes" prévoit pour sa
part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent être dézonées,
ces franges étant identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et
des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit également qu'il
faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus
de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti dès lors que ces espaces
représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un
morcellement agricole et mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et
les espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (fiche
d'application, ch. 2).
c)
Une zone réservée adoptée en
relation avec une révision du plan général d'affectation d'une commune destinée
à mettre en œuvre l'obligation de l'art. 15 al. 2 LAT ("
Les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites
") dans le cadre prévu par
la mesure A11 du PDCn peut être une zone réservée communale (décidée par le
conseil de la commune et approuvée par le département cantonal); cette mesure
conservatoire peut alors viser certains secteurs de la zone à bâtir, voire
l'ensemble des zones d'habitation et zones mixtes du territoire communal (cf.
arrêt TF 1C_94/2020 du 10 décembre 2020). Une zone réservée cantonale, décidée
par le département cantonal (sous la forme d'un plan d'affectation cantonal –
cf. art. 46 al. 2 LATC en relation avec les art. 11 ss LATC), est également
admissible, le cas échéant en complément à une zone réservée communale, ou
encore lorsque la commune n'entend pas prendre elle-même une telle mesure
conservatoire. Aussi une zone réservée cantonale peut-elle être instaurée sur
des parcelles que la commune entend maintenir en zone à bâtir,
la question de l'ampleur du redimensionnement requis devant
être examinée ultérieurement dans la procédure de révision du plan général
d'affectatio
n (cf. arrêts CDAP AC.2021.0109 du 1
er
avril 2021
consid. 2e; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2d et les arrêts cités).
d) En l’espèce, il n’est pas contesté que les zones
à bâtir de la Commune de Mies (permettant la construction de logements) sont
manifestement surdimensionnées. La zone à bâtir d’habitation et mixte présente
en effet un surdimensionnement de 1'180 habitants comme vu dans la partie « faits »
du présent arrêt. Elle doit en conséquence être réduite. Dans ces
circonstances, la commune est tenue de modifier son plan d’affectation afin de
répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir. Il s’ensuit que l’on se trouve dans une situation où une
adaptation de la planification s’impose, au sens de l’art. 27 al. 1 LAT. Des
démarches en vue de la révision du PACom sont du reste en cours. Même si elles
en sont au stade de l’examen préalable, elles ne sont pas encore abouties.
L’autorité intimée était légitimée dans ces conditions à estimer qu’une zone
réservée se justifiait pour continuer de préserver les possibilités de
redimensionner les réserves de zones à bâtir d’habitation et mixte, dans le
respect du droit supérieur (art. 15 LAT, mesure A11 PDCant., etc.).
La recourante fait valoir qu’il ne fait aucun doute
que ses terrains, équipés et partiellement construits, resteront en zone
constructible au terme de la révision du PACom, notamment en raison de leur
localisation au sein d’un milieu bâti et de la qualité de leur desserte en
transports publics. Toutefois, d’après la jurisprudence, il est prématuré de se
plaindre qu’une parcelle a été englobée dans la zone réservée alors qu'elle répondrait
aux caractéristiques de la zone à bâtir définies par l'art. 15 LAT. En effet,
les réflexions sur l'affectation définitive de la parcelle et, plus largement,
sur le sort du secteur concerné, devront être menées séparément, dans le cadre
de la révision du PGA (arrêt TF 1C_576/2020 du 1er avril 2021 consid. 4.4.1).
On ne se trouve pas ici dans l’hypothèse, réservée par la jurisprudence
précitée, où la zone réservée litigieuse pourrait être considérée comme
illicite car la modification de la planification sur les parcelles de la
recourante serait d’emblée et manifestement contraire à la loi ou à la
planification directrice puisqu’il est établi que l’affectation des parcelles
de la recourante sera modifiée à tout le moins en partie avec le nouveau PACom,
sans qu’il y ait toutefois besoin d’ordonner la production de la version du
plan soumis à l’examen préalable. Ainsi, il est possible qu’au moins une partie
des parcelles n
os
229 et 862 sera affectée en une zone
inconstructible, la délimitation du terrain restant éventuellement constructible
n’étant à ce stade pas encore définie. Contrairement à ce que soutient la
recourante, ses terrains se prêtent en effet à un dézonage, à tout le moins
partiel, en raison de l’importante surface non construite qu’ils représentent,
en limite d’une zone agricole qui se poursuit sur le territoire de la commune
voisine. La réflexion sur le sort définitif à donner aux parcelles de la
recourante n’est pas aboutie dans le détail et nécessite de prendre en
considération également l’ensemble du territoire communal et même au-delà
puisque l’on se trouve dans un périmètre d’agglomération. Dans ces conditions,
il se justifie de garantir aux autorités communales la liberté de planifier et
de décider, en évitant que des projets de construction ne viennent entraver celle-ci,
la révision du PACom n’en étant qu’au stade de l’examen préalable et des divergences
paraissant exister entre la municipalité et l’administration cantonale. Le
tribunal a déjà eu l’occasion de juger que le fait qu’une demande
d’autorisation préalable d’implantation ait été déposée avant l’instauration de
la zone réservée contestée, tout comme le fait que la commune ait manifesté son
intention de maintenir la parcelle concernée dans la zone à bâtir dans le cadre
de la révision du PACom, ne s’opposent pas à l’instauration d’une zone réservée
cantonale. Cette mesure conservatoire n’exclut pas le maintien de la parcelle
en question, ou d’une partie de celle-ci, dans une zone constructible, si au terme
de la procédure de révision du PGA il apparaît qu’un déclassement n’est pas
nécessaire à cet endroit, mais ces considérations sont prématurées, et par
conséquent non pertinentes au stade de l’adoption de la zone réservée (arrêt
CDAP 2022.0149 du 20 janvier 2022 précité consid. 3b). Il en va de même dans la
présente espèce, ce d’autant plus qu’il y a un important surdimensionnement des
réserves de zone à bâtir permettant de l’habitation, ce qui pourrait impliquer
de réduire l’étendue de celles-ci de manière plus importante que ne le
souhaitent la municipalité ou la recourante.
Le tribunal conclut de ce qui précède que la zone
réservée répond à un intérêt public suffisant à son adoption.
e) La recourante se plaint aussi de la violation du
principe de la proportionnalité.
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au
périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêts TF 1C_530/2021 du 23
août 2022 consid. 5.4; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1; 1C_94/2020 du
10 décembre 2020 consid. 3.1 et 3.4; cf. RUCH, op cit, n. 36 ss ad art. 27
LAT). Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de la durée de la
zone réservée lie les cantons. Il doit être mis fin à la zone réservée même
avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle
n'est plus nécessaire (arrêt CDAP AC.2016.0420 du 6 juin 2017 consid. 2b et les
références citées).
En l’espèce, la zone réservée permet de surseoir à
l’application du droit applicable en vue de l’entrée en vigueur du nouveau plan
d’affectation communal, ainsi que de préserver la mise en œuvre de l’art. 15
al. 2 LAT et la liberté de planification de l’autorité compétente, ce qui est
justifié dans le cas particulier, au vu de la nécessité de réviser le PGA
communal en raison d’un surdimensionnement des zones à bâtir d’habitation et
mixte. L’exigence d’aptitude découlant du principe de la proportionnalité est
en conséquence satisfaite. Ensuite, la zone réservée correspond au périmètre
concerné par l’obligation de planifier: les parcelles litigieuses, partiellement
bâties, comprennent d’importantes réserves. Leur affectation future nécessite
d’être examinée avec soin, en particulier du fait qu’elles ne sont probablement
pas dans le périmètre de centre à densifier (cf. procès-verbal de la séance du
5 juillet 2022) et qu’elles se trouvent en limite d’une zone agricole. La règle
de la nécessité est également respectée.
Enfin, il existe des motifs légitimes et objectifs
d’instaurer une zone réservée sur les parcelles n
os
229 et 862.
Comme dit précédemment, ces biens-fonds ne se situent pas dans le périmètre de
centre à densifier envisagé par la commune, puisqu’ils se trouvent au nord de
la Route des Pénys. S’il n’est pas exclu que les parcelles situées au nord de
cette route restent à tout le moins en partie en zone constructible, l’affectation
des franges non bâties devra probablement être revue. Or, les parcelles de la
recourante se trouvent pour l’essentiel précisément dans la frange non bâtie en
question. Leur surface libre de construction est particulièrement importante,
puisqu’elle représente plus de 24'000 m
2
. Les parcelles offrent un
dégagement sur la zone agricole qui se poursuit sur le territoire du Canton de
Genève et sont proches d’une aire forestière. Plusieurs options pour
l’affectation future des parcelles litigieuses ont été examinées dans le cadre
de la révision du PACom mais le sort des parcelles n’a pas encore été
définitivement arrêté. Le principe de la proportionnalité est donc respecté. La
mesure attaquée étant en définitive appropriée à la situation; elle est
opportune et conforme au droit supérieur. Elle doit donc être confirmée.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, aux frais
de la recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le département intimé,
qui n’a pas procédé avec l’aide d’un mandataire professionnel, n’a pas droit à
des dépens. Il en va de même pour la Commune de Mies, qui s’était opposée à la
zone réservée litigieuse durant l’enquête publique et qui s’est limitée, dans
le cadre de la procédure de recours, à en requérir la suspension.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 24 mars 2023 par le Département des institutions,
du territoire et du sport est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 octobre 2023
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.