vd_omni · AC.2022.0325 · 2024-02-23 · fr

A._________/Municipalité de Montreux, B.________, C._________ | Rejet du recours contre le permis de construire 232 logements répartis dans 11 bâtiments, ainsi qu'un parking souterrain. Portée de l'acceptation d'une initiative populaire communale avant sa mise en oeuvre par le conseil communal (consid.2). Pas de motif d'appliquer l'art. 47 LATC, ni de procéder à un contrôle préjudiciel du PPA (consid.3). Décision suffisamment motivée (consid.4). Les griefs relatifs aux principes régissant l'aménagement (art. 3 LAT) visent le PPA (consid.5). Rejet des griefs relatifs aux nuisances provoquées par le trafic routier (consid.6) et au nombre de places de parc (consid.7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.02.2024 AC.2022.0325

p
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 février 2024
Composition
M. André Jomini, président;
M. Georges Arthur Meylan et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseurs; Mme
Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté
par Me Nicolas MATTENBERGER, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux, représentée par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne,
Constructrices
1.
2.
B.________,
à ********,
C.________,
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de
Montreux du 16 septembre 2022 levant son opposition et délivrant le permis de
construire 232 logements et locaux annexes répartis dans 11 bâtiments, ainsi qu'un
parking souterrain, sur la parcelle n° 2052 (CAMAC 190081 et 196428).
Vu les faits suivants:
A.
Le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté
le 8 novembre 2017 le plan partiel d'affectation (PPA) "Les Grands
Prés". Ce plan a été approuvé et mis en vigueur par le Département du
territoire et de l'environnement le 23 juillet 2018. Le périmètre du PPA –
actuellement une seule parcelle (n
o
2052 du registre foncier), de
2,5 ha – appartient à la commune de Montreux. Le régime applicable dans ce
périmètre est celui de la "zone mixte habitation de moyenne densité et
activités tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du PPA [RPPA]), sauf dans
un petit secteur, au nord, faisant partie de l'aire forestière (700 m
2
).
La parcelle n'est actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la
construction d'un nouveau quartier (art. 2 RPPA).
Avant de soumettre le projet de PPA au conseil
communal, la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) avait
présenté un "rapport justificatif selon l'article 47 OAT" (ci-après:
rapport 47 OAT) qui expose ce qui suit en introduction (p. 5) :
"
Le
périmètre du [
PPA]
se situe au-dessous
du village de Chailly, à l'Ouest du quartier d'habitation de Baugy et tout à
proximité de la campagne bâtie de Beau Regard, bordière de la Commune de La
Tour-de-Peilz.
Anciennement acquis par la Commune
de Montreux pour y réaliser l'Hôpital de zone, qui se situera finalement à
Rennaz, le lieu-dit "Les Grands Prés" est resté libre de
construction.
Idéalement localisé au sortir du
centre-ville en direction de l'autoroute A9, bordier d'une desserte collectrice
(route de Chailly – RC 734c) et à l'intérieur du périmètre d'agglomération
compact, le site présente toutes les caractéristiques requises à la réalisation
d'un nouveau quartier d'habitation.
Désireuse de trouver un concept
d'occupation du sol original et adapté, répondant à la fois aux attentes
communales et aux exigences de la politique cantonale d'aménagement du
territoire, la Municipalité de Montreux a soumis le site à la réflexion des
jeunes architectes européens dans le cadre du concours Europan 10. Le projet
lauréat du concours – Synapsiedlung – élaboré par le bureau italien D._______,
a trouvé bon accueil auprès de la Municipalité de Montreux et de son Conseil
communal, ce dernier octroyant un crédit d'étude pour vérifier la faisabilité
du concept du projet lauréat dans le cadre d'une étude d'avant-projet, ce qui a
été établi courant 2012.
"
Lors de l'élaboration du PPA, les autorités de
planification disposaient notamment d'une "notice d'impact sur
l'environnement" (rapport du bureau E._______) et d'une "étude
circulation et stationnement" (rapport du bureau F._______). La parcelle
n° 2052 est à environ 1 km des premiers périmètres à protéger, autour du
centre-ville, selon l'inventaire fédéral des sites construits d'importance
nationale à protéger en Suisse (inventaire ISOS).
B.
Avec le concours des promettants-acquéreurs de la parcelle n° 2052 (ou
d'un droit distinct et permanent sur cette parcelle), B._______ et la C._______,
l'administration communale de Montreux a constitué un dossier de demande
d'autorisation de construire pour un ensemble de 232 logements avec activités,
crèche et espace communautaire répartis dans 11 bâtiments, avec un parking
souterrain.
Le projet a été mis à l'enquête publique (enquête
principale) du 22 février au 22 mars 2020. A._______ a formé opposition le 23
mars 2020. Il est propriétaire de la parcelle voisine n
o
2055
(adjacente à la parcelle n° 2052), d'une surface de 1'248 m
2
, qui
supporte un bâtiment d'habitation avec un jardin. Elle est accessible par le
chemin des Crêtes. Elle fait partie du périmètre du plan d'extension partiel
"A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" (approuvé par le Conseil
d'Etat le 27 février 1981), étant classée dans la zone de villas II de ce plan.
Quelques modifications ont ensuite été apportées au
projet et des études complémentaires (circulation, mobilité) ont été réalisées.
Un dossier pour une mise à l'enquête complémentaire a été constitué. Cette
seconde enquête publique a eu lieu du 15 janvier au 14 février 2022. A._______
a déposé une opposition le 14 février 2022.
C.
Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les
autorisations spéciales requises (regroupées dans les synthèses CAMAC n° 190081
du 17 septembre 2020 et n° 196428 du 5 mai 2022).
D.
La municipalité a octroyé le permis de construire le 16 septembre 2022.
Le même jour, cette autorité a adressé à A._______ une décision motivée levant
son opposition.
E.
Agissant le 19 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) d'annuler la décision rendue le 16 septembre 2022 par
la municipalité.
Dans sa réponse du 28 février 2023, la municipalité
conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, sa décision
étant alors confirmée.
Le 28 février 2023, B._______ a déclaré qu'en
qualité de constructrice, elle s'en remettait à l'argumentation et aux
conclusions prises par la municipalité.
La C._______ ne s'est pas déterminée.
Dans le délai de réplique, le 27 juin 2023, le
recourant a déclaré qu'il se référait à son recours.
F.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans
d'affectation partiels ou détaillés. Adopté finalement le 4 septembre 2014 par
le conseil communal, ce nouveau PGA a été approuvé préalablement le 10 juin
2015 par le Département du territoire et de l'environnement (DTE). Les
décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait l'objet de plusieurs
recours à la CDAP. Après une suspension de la procédure de recours, le conseil
communal a adopté le 12 octobre 2016 différents amendements de ce PGA, lesquels
ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. Ces nouvelles
décisions d'adoption et d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de
plusieurs recours à la CDAP. La Cour a statué par différents arrêts rendus en
décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de certains aspects
ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif).
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les
autorités communales ont décidé d'adopter des mesures conservatoires. Un plan
des zones réservées, mis à l'enquête publique du 24 avril au 25 mai 2021, a été
adopté par le conseil communal le 22 mars 2022 puis il a été approuvé par le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) le 16 septembre
2022. La parcelle n
o
2055 de A._______ est incluse dans la zone
réservée 3. En revanche, le périmètre du PPA "Les Grands Prés" n'est
pas mis en zone réservée.
A._______, qui avait formé opposition au plan des
zones réservées, a recouru en vain devant la CDAP contre les décisions du
conseil communal et du département cantonal (AC.2022.0324 du 10 novembre 2023).
G.
Au mois de mai 2022, un comité d'initiative composé de citoyens de la
commune a soumis à la municipalité un projet de liste de signatures pour une
initiative populaire communale intitulée "Sauver les Grands-Prés".
Cette proposition est rédigée dans les termes suivants
:
"
1.
La parcelle 2052 est immédiatement et durablement colloquée en zone de verdure
(non constructible) destinée à la promotion de la biodiversité et à une aire de
loisirs pour le public.
2. Le plan partiel d'affectation
"Les Grands-Prés" et son règlement sont abrogés.
"
Le 9 septembre 2022, la municipalité a rendu une
décision admettant la validité de cette initiative. Elle a pris formellement
acte de son dépôt et a autorisé la récolte des signatures, conformément à ce
que prévoit l'art. 141 de la loi du 5 octobre 2021 sur l'exercice des droits
politiques (LEDP; BLV 160.01).
Agissant par la voie du recours en matière de droits
politiques, un électeur de Montreux a saisi la Cour constitutionnelle en
demandant que l'initiative soit invalidée. Ce recours a été rejeté par un arrêt
CCST.2022.0006 rendu le 2 décembre 2022.
Par un vote du 18 juin 2023, le corps électoral de
la commune de Montreux a accepté cette initiative populaire.
H.
Représenté par un autre avocat, A._______ a déposé, avec neuf consorts,
un autre recours contre la décision de la municipalité du 16 septembre 2022
(cf. supra, let. E). Cette cause a été enregistrée sous la référence
AC.2022.0332.
C'est parce qu'elle a constaté que le recourant
avait contesté la décision attaquée par deux recours distincts (AC.2022.0325 et
AC.2022.0332) que la municipalité a, dans sa réponse, conclu à l'irrecevabilité
du présent recours (cf. supra, let. E). Par son avocat dans l'autre cause, le
recourant a déclaré, dans une lettre au tribunal du 9 mai 2023, qu'il avait
déposé deux recours apparemment en raison d'un malentendu. Son unique avocat
est celui qu'il avait mandaté dans la cause AC.2022.0325, de sorte qu'il faut
le "retirer de la liste" des consorts dans la cause AC.2022.0332.
Le juge instructeur a pris acte, le 6 juin 2023, de
ce que le nom de l'actuel recourant avait été mentionné par erreur dans la
liste des recourants pour la cause AC.2022.0332.
I.
Le permis de construire du 16 septembre 2022 a fait l'objet d'autres
recours, instruits parallèlement, les causes n'ayant pas été jointes (causes
AC.2022.0323,  AC.2022.0331, AC.2022.0332, AC.2022.0349). Ces causes sont
jugées par un arrêt rendu ce jour. Le traitement de ces affaires a été
coordonné et on peut se référer, en tant que de besoin, à ces quatre autres
arrêts.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet et délivre le permis de construire (art. 103 ss de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11])
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, le recours a été déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD) et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne
ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte
par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (let. a). Le recourant, en sa qualité de propriétaire
d'un immeuble directement voisin des constructions prévues au sud du périmètre
du PPA, remplit ces conditions dans la mesure où il se plaint des nuisances
qu'il pourrait subir (nuisances provenant du trafic routier – cf. en
particulier, à propos de l'objet du litige, consid. 6 et 7 infra). Le recours
étant recevable, il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans sa réplique, le recourant invoque un fait nouveau, postérieur à la
décision attaquée. Il se réfère à la votation populaire communale du 18 juin
2023 et à un communiqué de la municipalité qui a déclaré prendre acte du
résultat, en s'engageant à mettre en œuvre le processus découlant de cette
décision. Le recourant en déduit que les constructions litigieuses ne pourront
pas être menées à bien.
a) Il incombe au tribunal d'examiner, sur la base du
dossier et de la motivation attaquée, si une constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents doit le cas échéant être retenue (art. 98 let.
b LPA-VD). Des faits non pertinents n'ont donc pas à être pris en
considération.
b) La portée juridique (et non pas politique) d'une
acceptation, par le corps électoral, de l'initiative communale "Sauver les
Grands-Prés" a été décrite dans l'arrêt de la Cour constitutionnelle du 2
décembre 2022 (CCST.2022.0006). Il convient de citer les considérants suivants
de cet arrêt:
"
3d)
L'élaboration d'un projet de plan d'affectation communal est normalement, dans
une première phase (cf. art. 34 LATC), un processus administratif interne: soit
au sein de l'administration communale elle-même, soit, sous sa direction, par
mandat à un bureau d'urbanisme. Cependant, là où l'initiative populaire existe
au niveau communal – ce qui n'est pas le cas dans tous les cantons –, les
citoyens peuvent demander par ce moyen l'adoption ou la modification d'un plan
[…]
.
Le droit cantonal de l'aménagement
du territoire confère parfois à des propriétaires concernés un droit
d'initiative analogue, qui ne relève alors pas des droits politiques. Jusqu'au
1
er
septembre 2018, la LATC reconnaissait ainsi un droit
d'initiative, pour l'établissement d'un plan de quartier, à la moitié au moins
des propriétaires du périmètre concerné, dont les immeubles représentent la
moitié au moins de l'estimation fiscale totale (ancien art. 67 al. 2 LATC).
Mais pour que la municipalité fût tenue d'établir un plan de quartier à l'initiative
des propriétaires, il fallait encore la réalisation de conditions matérielles,
en particulier une évolution sensible des circonstances depuis l'adoption du
plan d'affectation en vigueur. Lorsque le droit cantonal prévoit un tel droit
d'initiative, l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition des
propriétaires, mais non de la suivre
[…]
.
Par ailleurs, la question de
savoir si les propriétaires fonciers concernés disposent, en vertu du droit
fédéral, d'un droit d'initiative en matière de révision du plan a été traitée
par la jurisprudence. Lorsqu'une révision totale du plan d'affectation est
entreprise, les propriétaires fonciers sont fondés à demander le réexamen du
régime applicable à leur terrain, même lorsqu'il n'est a priori pas prévu de le
modifier. Le droit d'initiative des propriétaires existe cependant même
lorsqu'une procédure de révision totale n'est pas engagée d'office: à certaines
conditions, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature
formelle à un réexamen du plan d'affectation, en ce qui concerne son immeuble
ou des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des
circonstances, les mesures qu'il prévoit ne sont plus compatibles avec la
garantie de la propriété
[…]
. Cela
étant, selon la jurisprudence, ce droit d'initiative du propriétaire découlant
du droit fédéral, voire un droit d'initiative conféré par le droit cantonal à
des tiers, ne saurait supprimer ou affaiblir la présomption de validité du plan
d'affectation, car elle découle des principes matériels de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire
[…]
.
Lorsque l'initiative d'établir un
nouveau plan d'affectation, remplaçant un plan en vigueur, ne provient pas
d'une autorité en charge de l'aménagement du territoire, mais de tiers –
propriétaires concernés, citoyens utilisant l'instrument de l'initiative
populaire –, les mêmes règles matérielles sont applicables. L'autorité est
tenue, en premier lieu, de se prononcer sur la nécessité d'une révision, qui
dépend de la modification sensible des circonstances selon l'art. 21 al. 2 LAT
[…]
.
3e)
[…]
Si le peuple se prononce en faveur de l'initiative (dans l'hypothèse de l'art.
149 al. 1, 4
e
phrase, LEDP ou dans celle de l'art. 149 al. 2 LEDP),
le conseil communal a l'obligation de "prendre dans les quinze mois qui
suivent l'approbation les décisions utiles à sa mise en œuvre" (art. 149
al. 1, 2
e
phrase LEDP).
Si le processus s'arrête à cause
d'un vote négatif du peuple, on pourra en déduire que, du point de vue de
l'organe suprême de la commune, au terme de la première étape de l'examen
prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT, la garantie de la stabilité du plan
d'affectation en vigueur doit l'emporter. Si en revanche la mise en œuvre de
l'initiative est décidée par le conseil communal ou par le peuple, cela ne
signifie pas que le plan d'affectation devra en définitive être modifié; il
s'agit seulement d'une appréciation concernant la modification sensible des
circonstances depuis la mise en vigueur du plan actuel. Cette mise en œuvre
sera quoi qu'il en soit réalisée dans le respect des dispositions de procédure
de la LATC, y compris celles concernant les phases préparatoires (examens
préliminaire et préalable par le service cantonal, enquête publique
[art. 36 à 38 LATC]
[…]
).
L'acceptation de l'initiative
populaire peut donc amener la municipalité à établir un projet de plan (cf.
art. 34 LATC) mais les autorités de planification restent tenues d'appliquer
l'art. 21 al. 2 LAT, à savoir de procéder à la pesée des intérêts au terme de
laquelle on décide s'il faut effectivement réviser le plan d'affectation en
vigueur. Le processus de la LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative
communale, n'aboutit donc pas directement à une modification du plan
d'affectation communal. L'autorité cantonale, qui est chargée par la LATC
d'examiner les projets de plans communaux avant leur adoption (art. 36 et 37
LATC) et ensuite de les approuver (art. 43 LATC – l'approbation cantonale est
exigée par le droit fédéral, selon l'art. 26 LAT), doit quoi qu'il en soit elle
aussi se prononcer sur l'application des principes de l'aménagement du
territoire, notamment sur les exigences de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle a la
possibilité de le faire dans la procédure d'établissement du plan (art. 34 ss
LATC) qui suit l'acceptation de l'initiative populaire (ou la décision de la
mettre en œuvre, au sens de l'art. 149 LEDP). En d'autres termes, la décision
préalable des autorités communales dans la procédure de traitement de
l'initiative populaire, qui intervient dans la première étape ou lors de la
première pesée des intérêts prescrite par l'art. 21 al. 2 LAT – l'examen de la
question de savoir si les circonstances se sont sensiblement modifiées –, ne
lie pas les autorités chargées de l'aménagement du territoire pour la seconde
étape, où une pesée plus complète des intérêts doit être effectuée pour
déterminer si et dans quelle mesure, le cas échéant, une adaptation du plan
d'affectation est nécessaire
[…]
.
Il faut relever que l'initiative
populaire communale en matière de planification –  qui doit être conçue en
termes généraux
[…]
et qui a pour effet
de mettre en œuvre la procédure des art. 34 ss LATC –, comme elle n'entraîne
pas directement, en cas d'acceptation, une modification du plan d'affectation
concerné, n'a pas les mêmes effets qu'une initiative législative cantonale
visant la modification d'un plan d'affectation cantonal adopté sous la forme
d'une loi.
[…]
3f)
[…]
Cela étant, la décision de la municipalité fondée sur l'art. 140 al. 4 LEDP,
qui concerne l'exercice des droit politiques et intervient à un stade très
précoce, n'est pas une décision d'application de la LATC, prise dans le cadre
de la procédure d'établissement des plans d'affectation (art. 34 ss LATC).
[…]
4)
[…]
Tant que la mise en œuvre de l'initiative n'est pas décidée selon les règles de
l'art. 149 LEDP, on ne saurait en principe considérer que le projet du comité
d'initiative est un "plan en voie d'élaboration" au sens de l'art. 47
LATC. Cette disposition permet à la municipalité de "refuser un permis de
construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une
modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique"
(art. 47 al. 1 LATC). Cet effet anticipé négatif d'un projet de plan est une "mesure
conservatoire" (voir titre des art. 46 ss LATC) que la municipalité peut
appliquer ou non, la jurisprudence lui reconnaissant à ce propos une grande
latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres
termes, elle n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de
risque d'atteinte à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce
stade préalable, l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est
notamment permis de délivrer un permis de construire alors même que le projet
serait contraire à la réglementation future envisagée
[…]
. Néanmoins, pour que l'on puisse objecter à un propriétaire
foncier, requérant d'un permis de construire, l'effet anticipé d'un plan en
voie d'élaboration, il faut que la première étape de la procédure des art. 34
ss LATC soit franchie; en d'autres termes. la municipalité doit estimer qu'il y
a lieu d'engager la phase administrative interne qui permettra l'élaboration du
projet de plan. Si la municipalité ne prend pas d'office cette décision, mais
qu'elle doit le faire à l'initiative des propriétaires concernés ou de citoyens
exerçant leurs droits politiques, ce n'est que lorsqu'elle est tenue de mettre
en œuvre cette initiative que l'on pourra, en principe, admettre l'existence
d'un plan en voie d'élaboration susceptible de déployer un effet anticipé
négatif en vertu de l'art. 47 LATC.
"
c) Dans le cas particulier, l'acceptation de
l'initiative (conçue en termes généraux) par le peuple le 18 juin 2023 impose
en principe au conseil communal de prendre des décisions relatives à sa mise en
œuvre (art. 149 al. 1 et 6 LEDP). D'après le dossier, ces décisions n'ont pas
été prises en l'état mais le délai légal de quinze mois n'est pas échu. On ne
peut pas déduire de ce vote populaire que l'application des règles du droit de
l'aménagement du territoire (art. 15 ss, art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) imposera, à terme, l'abrogation
du PPA, puisque la pesée des intérêts prescrite par le droit fédéral n'a pas
encore été effectuée. En outre, comme cela ressort de l'arrêt précité, ce qui
est survenu jusqu'ici dans le processus politique n'a pas l'effet de mesures
conservatoires au sens des art. 46 ss LATC. Le contrôle judiciaire porte sur ce
qui a été décidé par la municipalité en application de la LATC.
d) L'aboutissement de l'initiative populaire
communale et le résultat de la votation du 18 juin 2023 ne sont donc pas des
éléments ou des faits nouveaux pertinents, dans la présente contestation.
3.
Il est par ailleurs évident qu'à la date de la décision attaquée, la
municipalité n'avait aucun motif d'appliquer l'art. 47 LATC. Cet article
confère à la municipalité une simple faculté. Elle peut faire obstacle à un
projet conforme au droit si l'intention de réviser la réglementation en vigueur
a fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires; la révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification. La municipalité qui applique cette mesure conservatoire jouit
d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important. La
jurisprudence retient néanmoins que l'autorité ne peut ni renoncer à exercer
son pouvoir d'appréciation ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment la légalité, la bonne foi,
l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (cf. AC.2020.0075 du
30 septembre 2020 consid. 4b, AC.2017.0223  du 27 juin 2018 consid. 2b). Or on
ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir mal exercé son pouvoir
d'appréciation en estimant, en septembre 2022, que le PPA "Les Grands
Prés" était une réglementation valable que la commune n'avait pas
l'intention de réviser. Le périmètre de ce PPA n'a du reste pas été inclus dans
le plan des zones réservées, la mesure conservatoire générale de l'art. 46 LATC
n'étant pas non plus nécessaire (cf. AC.2022.0324 du 10 novembre 2023 consid.
3b). Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du
nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement
l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à
l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute
construction nouvelle sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023
consid. 4, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes,
il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble
du territoire constructible de la commune. Dans le présent arrêt, vu
l'objet du litige et vu l'arrêt AC.2022.0324 du 10 novembre 2023 (cf. supra,
let. F), il n'y a pour le reste pas lieu de se prononcer au sujet du plan des
zones réservées.
Il est tout aussi évident que le PPA "Les
Grands Prés", qui est récent et qui règle l'urbanisation d'un secteur
central (périmètre compact) de l'agglomération, n'a pas à faire l'objet d'un
contrôle préjudiciel dans le cadre de la présente procédure de permis de
construire (à propos du principe excluant – sauf exceptions non réalisées en
l'espèce – le contrôle incident ou préjudiciel des plans d'affectation dans le
cadre d'une procédure relative à un acte d'application, cf. ATF 144 II 41
consid. 5.1; TF 1C_208/2022 du 2 août 2023 consid. 5.1 et les références).
4.
Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 116 LATC qui dispose
que "
les auteurs d'oppositions motivées ou d'observations sont avisés
de la décision accordant ou refusant le permis, avec l'indication des
dispositions légales et réglementaires invoquées, lorsque l'opposition est
écartée
" (al. 1). Il résume ainsi l'argumentation de ses deux
oppositions: ses critiques concernaient "
le non-respect du plan
directeur cantonal et des besoins prévisibles pour les quinze prochaines
années, les incertitudes liées au projet concernant notamment les routes
d'accès, la mobilité douce, les accès aux établissements publics ainsi que
l'intérêt privé du recourant
"; en outre, la municipalité se serait
"
fondée à tort sur le plan des zones réservées pour gérer son
territoire
".
La municipalité qui écarte une opposition à un
projet de construction n'est pas une autorité juridictionnelle tranchant une
contestation dont elle aurait été saisie à l'instar d'un tribunal. On ne
saurait exiger d'une municipalité une motivation correspondant à celle d'une
décision d'une autorité de recours. La motivation doit toutefois être
suffisante pour permettre à l'opposant d'apprécier correctement la portée de la
décision sur la demande de permis de construire et de l'attaquer à bon escient
(cf. notamment AC.2023.0351 du 30 novembre 2023 consid. 2, AC.2022.0389 du 22
juin 2023 consid. 2).
En l'occurrence, la décision attaquée est à
l'évidence suffisamment motivée. Elle explique pourquoi le PPA en vigueur est
déterminant, la municipalité n'ayant dès lors pas à se prononcer sur
l'application de principes de planification (des art. 14 ss LAT ou du plan
directeur cantonal). Elle se prononce sur des questions de circulation. On
déduit clairement de cette motivation qu'aucune mesure conservatoire au sens
des art. 46 ss LATC n'entre en considération; aussi est-il difficile de
comprendre ce que la municipalité aurait dû ajouter, à propos du plan des zones
réservées. Enfin, on voit mal quelles explications le recourant souhaitait
avoir au sujet de "
l'accès aux établissements publics
" pour
les habitants du quartier (dont il fait partie) et au sujet de son "
intérêt
privé
", qu'il est réputé connaître. Quoi qu'il en soit, il ne prétend
pas que la réponse à son opposition serait lacunaire s'agissant des dispositions
légales et réglementaires pertinentes – dont ne font manifestement pas partie
les principes régissant l'aménagement du territoire énoncés à l'art. 3 LAT, non
directement applicables ou n'ayant que des effets juridiques indirects et ne
pouvant pas constituer le fondement d'une décision (cf. Pierre Tschannen,
Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des
intérêts, Zurich 2019, Art. 3 N. 5-6). Le grief de violation de l'art. 116 LATC
ainsi que des garanties en matière de motivation doit être rejeté.
5.
Le recourant, qui se réfère à l'art. 15 LAT, expose que le projet de
construction litigieux "
ne répond aucunement aux besoins prévisibles
pour les quinze prochaines années, dans la mesure où un dépassement de la
limite autorisée par le canton est constaté
". A ce propos, il dénonce aussi
une violation du plan directeur cantonal (PDCn). Il soutient en outre que les
autorités communales auraient dû tenir compte, dans cette procédure
d'autorisation, des principes de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, concernant la
préservation du paysage ("
Il convient notamment de veiller à ce que les
constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage
"); de l'art. 3 al. 3, 1
ère
phrase LAT ("
Les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des
activités économiques seront aménagés selon les besoins de la population et
leur étendue limitée
"); de l'art. 3 al. 3 let. a LAT ("
Il
convient notamment de répartir judicieusement les lieux d'habitation et les
lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de
manière appropriée par les transports publics
"); de l'art. 3 al. 3
let. b LAT ("
Il convient notamment de préserver autant que possible les
lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes
[…]"); de
l'art. 3 al. 3 let. c LAT ("
Il convient notamment de
[…]
créer
des voies cyclables
"); de l'art. 3 al. 4 let. a LAT ("
Il
convient notamment de tenir compte des besoins spécifiques des régions
[…]");
et de l'art. 3 al. 4 let. c [recte: b] LAT ("
Il convient notamment de
faciliter l’accès de la population aux établissements tels qu’écoles, centres
de loisirs et services publics
").
Cette argumentation vise en réalité le PPA, et non
pas l'autorisation de construire délivrée sur la base de ce plan d'affectation.
Il est par là reproché aux autorités de planification – qui ont adopté,
respectivement approuvé ce plan spécial en 2017 et 2018 – d'avoir maintenu dans
la zone à bâtir, avec un régime d'utilisation du sol assez dense pour
l'habitation et des activités, un secteur faisant partie du périmètre central
de l'agglomération. Ces questions de planification n'avaient pas à être
réexaminées par la municipalité, chargée de se prononcer au sujet du respect de
la réglementation du PPA ainsi que des autres prescriptions applicables au
stade de l'autorisation de construire. En d'autres termes, il n'y a pas lieu de
se prononcer, dans la présente procédure relevant de l'application des art. 103
ss LATC, au sujet de la mise en œuvre des principes régissant l'aménagement du
territoire énoncés à l'art. 3 LAT puisque les autorités compétentes ont
précisément adopté récemment, pour le secteur concerné, un plan d'affectation
détaillé qui avait pour objectif la réalisation d'une planification conforme à
ces principes du droit fédéral. Les arguments du recourant ne sont donc pas
concluants et le grief doit être rejeté.
Cela étant, les griefs du recours seront examinés
dans la mesure où ils se rapportent à l'application de prescriptions topiques
pertinentes dans la procédure d'autorisation de construire (voir ci-après).
6.
Le recours contient quelques passages au sujet de la mobilité (routes
d'accès, mobilité douce). Il est notamment exposé que les parcelles voisines
"subiront des nuisances excessives à cause du bruit et des gaz
d'échappement émis par le nombre bien plus important de véhicules qui
emprunteront la voie d'accès". Le recourant invoque à ce propos les art.
11 et 12 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01).
Cette argumentation est présentée de manière très
sommaire, sans référence précise aux données du dossier ni discussion des
analyses effectuées par les experts des auteurs du projet, figurant en particulier
dans le rapport "Etude mobilité" du bureau F._______ (octobre 2021)
et dans le rapport "Notice d'impact sur l'environnement" du bureau E._______
(25 octobre 2021). Dans ces conditions, il n'y a pas lieu de chercher à
interpréter les griefs du recours pour déterminer quels aspects précis du
projet litigieux ils visent. Il convient bien plutôt de renvoyer à ces
rapports, qui concluent en substance que le quartier peut être réalisé en
respectant les prescriptions de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la
protection l'air (OPair; RS 814.318.142.1) et de l'ordonnance du 15 décembre
1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). Ces rapports
permettent de retenir que les principes généraux de l'art. 11 LPE, à propos des
limitations préventive et plus sévères des émissions, ont été correctement pris
en considération, le projet ayant été autorisé en application des prescriptions
topiques mentionnées de manière générale à l'art. 12 LPE. Dans sa réponse,
la municipalité relève du reste, en se référant aux rapports précisés, que
l'augmentation du trafic lié au projet sera négligeable, étant précisé que
l'essentiel de ce trafic sera reporté sur la route de Chailly, où il est déjà
important; par ailleurs, le service cantonal spécialisé (la Direction générale
de l'environnement [DGE]) a retenu, dans un préavis figurant dans la synthèse
CAMAC, que les exigences de l'OPB pouvaient être respectées, s'agissant du
bruit routier. La municipalité mentionne encore les mesures prévues sur le
réseau routier environnant (mise à 50 km/h du tronçon de la route cantonale RC
734 qui longe le site des Grands Prés; réalisation d'un giratoire au sud du
périmètre; pose de revêtement phonoabsorbant sur la route cantonale avant
l'octroi des permis d'habiter). Ces différentes mesures ne sont en définitive
pas critiquées par le recourant, qui a renoncé à tout argument supplémentaire à
ce propos dans sa réplique.
Il n'y a pas lieu d'examiner plus avant la situation
sur le chemin des Crêtes, qui n'est pas directement une route desservant le
quartier des Grands Prés (d'après les rapports d'experts précités, le trafic
journalier moyen sur cette route ne devrait pas augmenter et les valeurs
limites de l'OPB seraient respectées – cf. notamment rapport E._______, p. 17).
Le recourant, qui demande que l'usage de ce chemin soit réservé aux seuls
bordiers autorisés, a la possibilité d'adresser une requête à l'autorité
compétente en matière de signalisation routière. La municipalité n'avait pas à
traiter cette question dans sa décision sur la demande de permis de construire.
Cela étant, il est manifeste que la parcelle n° 2052
est suffisamment équipée, étant desservie d'une manière adaptée à l'utilisation
prévue par des voies d'accès (cf. art. 19 al. 1 LAT et art. 22 al. 2
let. b LAT; dans la jurisprudence, cf. notamment TF 1C_216/2021 du 21 avril
2022 consid. 4 et les références). Un important pouvoir d'appréciation doit
être reconnu aux autorités communales, sur ces aspects. Les critiques du recourant
concernant la conception et l'utilisation de ces voies d'accès doivent être
écartées.
7.
Le recourant soutient que le nombre de places de stationnement prévu
pour le quartier serait insuffisant. Il n'invoque cependant aucune règle de
droit à ce propos.
Dans sa réponse, la municipalité indique qu'elle a
appliqué l'art. 27 al. 2 RPPA, qui dispose que "le nombre de places de
stationnement véhicules et deux-roues se calcule conformément aux normes VSS en
vigueur lors de la demande de permis de construire. Les coefficients de
réduction peuvent également être appliqués au logement". Cette réponse
explique que les valeurs indicatives de la norme VSS 40281, offre en cases de
stationnement pour les voitures de tourisme, ont été prises en considération,
les calculs précis ayant été faits par le bureau F._______ (rapport d'octobre
2021; voir la synthèse p. 24). Au stade de l'autorisation, le nombre de places
de stationnement a été arrêté à 245, ce qui représente une "carence"
de 8 places par rapport à la valeur inférieure de la fourchette de la norme
précitée. Or ce "très léger sous-dimensionnement" est admis par la
municipalité, en fonction de certaines caractéristiques de cet éco-quartier et
de la disponibilité de véhicules Mobility.
Selon la jurisprudence, l'autorité communale dispose
d'une certaine latitude de jugement pour appliquer les prescriptions sur le
stationnement. Quand le règlement communal prévoit une formule de calcul
permettant en principe de déterminer le nombre (minimal ou maximal) de cases, le
cas échéant par un renvoi aux normes VSS, il faut reconnaître à la municipalité
un important pouvoir d'appréciation: les normes VSS, en soi non contraignantes,
doivent être appliquées en tenant compte des circonstances concrètes et en
accord avec les principes généraux du droit, notamment celui de la
proportionnalité (cf. TF 1C_347/2022 du 25 août 2023 consid. 3.1; AC.2023.0189
du 12 janvier 2024 consid. 5, AC.2018.0196 du 11 décembre 2020 consid. 9d
et les références). Dans le cas particulier, les critiques très sommaires du
recourant ne permettent pas de considérer que la municipalité aurait fait un
mauvais usage de son pouvoir d'appréciation. Ce grief, mal fondé, doit être
rejeté.
8.
Le recourant invoque enfin son "intérêt privé prépondérant"
parce qu'il subirait une "perte des droits dont il bénéficie, notamment en
vertu du droit à la vie privée". La construction d'un bâtiment à
l'intérieur du périmètre d'implantation du PPA le plus proche de sa parcelle,
exercerait des effets défavorables sur la population, dont il fait partie, et
cela engendrerait une moins-value de sa propriété, qu'il estime à 1'000'000 fr.
Ce moyen, présenté d'une manière confuse ou
maladroite dans le recours, n'est pas concluant. Il tend à remettre en cause la
délimitation des périmètres d'implantation, à savoir un élément du plan
d'affectation dont le contrôle préjudiciel n'est pas admissible (cf. supra,
consid. 3). Il est en outre évident que l'annonce de prétentions civiles d'un
propriétaire foncier à l'égard d'un voisin (cf. notamment art. 679 ss CC),
n'est pas un élément pertinent pour l'application des règles de droit public
d'aménagement du territoire ou de police des constructions.
9.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais
de justice (art. 49 LPA-VD). Etant donné que la municipalité est représentée
par un avocat pour cette procédure, la Commune de Montreux a droit à des dépens,
à la charge du recourant (art. 55 LPA-VD). Les sociétés constructrices,
qui n'ont pas déposé de réponse ou pas mandaté d'avocat, n'ont pas droit à des
dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 16 septembre 2022 par la Municipalité de Montreux
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A._______.
IV.
Une indemnité de 3'000 (trois mille) francs, à payer à la Commune de
Montreux à titre de dépens, est mise à la charge du recourant A._______.
Lausanne, le 23 février 2024
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.