vd_omni · AC.2018.0305 · 2019-03-12 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________ /Municipalité de Savigny, E.________ | Confirmation, compte tenu du pouvoir d'appréciation de la municipalité, de l'interprétation de l'art. 67 al. 2 du règlement communal, qui prévoit que, "à l'exception des murs de piscines contigus aux fonds voisins, le terrain fini doit être en continuité avec les parcelles voisines": la municipalité peut distinguer les murs de soutènement construits le long du domaine public, qui ne sont pas concernés par l'art. 67 al. 2 RPGA, de ceux qui sont érigés en limite de propriété d'une parcelle privée voisine, qui ne peuvent pas être autorisés. Recours partiellement admis et décision réformée en ce sens que le tronçon de mur parallèle à la limite de propriété de la parcelle privée voisine doit être démoli et le terrain remis en état en continuité de cette dernière. La remise en état n'est pas disproportionnée car le préjudice, au demeurant non chiffré, que constitue pour le constructeur l'enlèvement du mur et d'une partie de la terre ne l'emporte pas sur l'intérêt des recourants à ne pas subir les inconvénients qui découlent de l'ouvrage litigieux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.03.2019 AC.2018.0305

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 mars 2019
Composition
M. Pierre Journot,
président
;
M. Jean-Marie Marlétaz et M. Jean-Claude
Pierrehumbert, assesseurs; Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourants
A.________, B.________, C.________
et D.________,
tous
à ******** et représentés par l'avocat Jean-Samuel
LEUBA, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Savigny,
représentée
par l'avocat Marc-Olivier BESSE, à Lausanne
Constructrice
E.________,
à ********
représentée par l'avocat Frank TIECHE,  à Lausanne
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Savigny du 16 août 2018 (aménagements extérieurs; lieu-dit
"Les Humbertes", route de la Roche à Savigny, parcelle n° 1848, propriété
de E.________, CAMAC n° 176765)
Vu les faits suivants:
A.
Du 29 mars au 28 avril 2016 a été mise à l'enquête publique la demande
d'autorisation de construire 4 villas mitoyennes et 24 places de parc sur la
parcelle 1848 de la commune de Savigny, située à la route de la Roche au
lieu-dit "Les Humbertes", propriété de E.________. Le projet n'a
suscité ni opposition ni observation et l'autorisation de construire a été
délivrée le 14 juin 2016 par la Municipalité de Savigny (la municipalité).
D'après les plans mis à l'enquête, le terrain de la
parcelle 1848 est raccordé à celui du domaine public et de la parcelle 1354 par
un talus végétal.
B.
B.________ est propriétaire de la parcelle 1354, qui jouxte au sud la
parcelle 1848. A.________ est propriétaire de la parcelle 304, voisine de la
parcelle 1848 par l'un de ses angles. A.________, C.________ et D.________ sont
copropriétaires de la parcelle 1796 qui est séparée de la parcelle 1848 par la
parcelle 1354. Toutes ces parcelles sont colloquées en zone de villas A selon
le Plan des zones et le règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions (RPGA) approuvés par le Conseil d'Etat le 27 février 1981.
C.
Les travaux de construction ont débuté en 2016 pour se poursuivre en
2017. Constatant qu'un mur qui ne figurait pas sur les plans mis à l'enquête se
construisait le long de la route de la Roche, les propriétaires des parcelles
1354, 304 et 1796 (les recourants) ont contacté le service technique de la commune
au mois de septembre 2017 pour être renseignés à ce sujet. Le 17 octobre 2017,
la municipalité a répondu aux recourants qu'elle avait dispensé d'enquête
publique et autorisé la modification demandée au mois de juillet 2017 par la
constructrice, visant à remplacer le talus végétal prévu le long de la route de
la Roche par deux murs de soutènement, considérant que cet ouvrage respectait
la réglementation communale puisqu'il était en continuité de la banquette et du
trottoir et qu'il ne lésait pas les droits des tiers. Les 2 et 30 novembre
2017, les recourants ont manifesté leur désaccord avec la construction de cet ouvrage
et ont demandé qu'une enquête publique soit organisée. Revenant sur la position
qu'elle avait précédemment exprimée, la municipalité a fait savoir aux
recourants, le 20 décembre 2017, qu'elle avait décidé de soumettre les travaux
à une enquête publique, la propriétaire étant invitée à fournir un dossier
complet à cet effet.
D.
Le mur et le remblai ont été finalement mis à l'enquête publique du 6
avril au 7 mai 2018. L'enquête, qui portait également sur la modification de
l'implantation de 4 places de parc, d'une part et de l'emplacement des places
pour les containers, d'autre part, mentionne l'existence d'une demande de dérogation
à l'art. 67 al. 2 RPGA, dont il sera question plus loin. En temps utile, les
recourants ont manifesté leur opposition, invoquant un dossier incomplet, ainsi
que la violation de la loi sur les routes et de dispositions réglementaires
relatives à la configuration du terrain fini et aux mouvements de terre par
rapport au terrain naturel. En conclusion, les recourants demandent que le
permis de construire ne soit pas délivré et que la parcelle soit remise en
état.
E.
Par décision du 16 août 2018, la municipalité a levé l'opposition et
délivré l'autorisation de construire le mur et une partie du remblai. Elle a
admis partiellement l'opposition s'agissant du caractère non réglementaire du
remblai appuyé contre le tronçon de mur longeant la limite du fonds 1354 mais
n'a pas exigé de remise en état.
F.
Par acte du 13 septembre 2018 de leur conseil commun, les recourants ont
recouru en temps utile devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal contre la décision du 16 août 2018, concluant à son
annulation, à la suppression du mur et des remblais ainsi qu'à la mise en
conformité du terrain dans un délai à fixer par la municipalité.
Au pied de la réponse de son avocat du 15 octobre
2018, la constructrice conclut principalement à l'irrecevabilité des recours
déposés par A.________, D.________ et C.________ et au rejet de celui déposé
par B.________. Subsidiairement, la constructrice conclut au rejet de tous les
recours.
Egalement représentée par un avocat, l'autorité
intimée a déposé une réponse le 29 octobre 2018, au terme de laquelle elle
conclut au rejet du recours.
Les recourants se sont encore exprimés par écrit le
15 novembre 2018.
G.
Le tribunal a tenu une audience le 9 janvier 2019 en présence des
recourants  A.________ et D.________, personnellement, assistés de l'avocat
Jean-Samuel Leuba, qui représentait les autres recourants; pour la Municipalité
de Savigny, de  F.________, syndique, assistée de l'avocat Marc-Olivier Besse
et pour la propriétaire de la parcelle 1848 E.________, de G.________,
administrateur président avec signature individuelle, assisté de l'avocat Frank
Tièche. Le procès-verbal d'audience résume les déclarations des parties comme
il suit :
" La qualité pour recourir de
B.________ n'est contestée ni par l'autorité intimée ni par la constructrice.
Les recourants reprochent au mur
litigieux de créer une rupture dans la continuité des parcelles qui se situent
le long de la route de la Roche, plus particulièrement de gêner la transition
avec la parcelle voisine, dont B.________ est propriétaire, et plus
généralement de constituer, le long de ce chemin, une rupture de style gênante.
Par ailleurs, l'esthétique du mur serait discutable.
Le président constate que le
règlement communal régit les mouvements de terre, remblais et mur de
soutènement à l'art. 67 et les murs et clôtures à l'art. 78 auquel un cinquième
alinéa a été ajouté en 1987. Interpellée, la syndique ignore l'historique de
cette modification. Elle précise que la dispense de mise à l'enquête publique
du mur en question, réalisé après coup, était une erreur de l'autorité. Cela
étant, pour la municipalité, la question de la légalité du mur ne se pose que
pour la partie qui sépare la parcelle 1848 de celle de B.________. En effet, la
municipalité n'applique pas l'art. 67 al. 2 RPGA aux murs qui sont construits
le long du domaine public mais à ceux qui sont érigés entre deux parcelles
privées, ces derniers pouvant être autorisés à titre dérogatoire.
Personne ne peut définir ce qu'est
le "terrain naturel initialement projeté avant travaux" dont la
mention figure sur le plan de situation de l'enquête publique. Me Besse précise
qu'à l'origine, un talus avait été prévu à cet endroit.
Le tribunal et les parties
examinent les coupes de l'aménagement querellé.
Les recourants sont d'avis que
l'art. 67 al. 2 RPGA poursuit un but d'harmonie paysagère tant entre les
parcelles privées qu'entre celles-ci et le domaine public. A leurs yeux, on ne
devrait pas pouvoir construire de mur le long du domaine public.
La municipalité a pour pratique
d'admettre les murs de soutènement en bordure du domaine public. Pour elle,
l'art. 67 al. 2 RPGA tendrait à éviter que le voisin se retrouve en face d'une
fortification, ce qui n'a pas de sens le long du domaine public, où personne ne
risque de se sentir écrasé par l'édification d'un mur.
Les recourants reviennent sur le
projet de construction qu'ils ont entrepris sur la parcelle 1796, rappelant
qu'ils avaient renoncé à l'édification d'un mur de soutènement le long du
domaine public, suite à une opposition des voisins qui invoquaient une
violation de l'art. 67 al. 2 RPGA, dans la crainte que la municipalité ne
refuse cet aménagement. Ils expliquent avoir compris des explications de
l'autorité que leur mur aurait dû faire l'objet d'une dérogation.
D'après la syndique, la
municipalité aurait admis un tel mur, mais comme les recourants y ont renoncé,
la question n'a pas dû être tranchée. Contrairement à ce que les recourants
semblent avoir compris, il ne se serait pas agi d'une dérogation, puisque le
mur était prévu le long du domaine public. Au demeurant, le projet des
recourants comportait bien une demande de dérogation, mais celle-ci avait trait
à la distance entre bâtiments.
Me Tièche relève que le recours
s'inscrit dans un contexte de contentieux familial. L'art. 67 al. 2 RPGA serait
une disposition relative à l'esthétique, que la municipalité serait la mieux à
même d'appliquer.
Les recourants sont d'avis que
l'application de l'art. 67 al. 2 RPGA ne laisse pas de place à une exception.
Cependant, si l'autorisation du mur litigieux est confirmée à l'issue du
recours, les recourants pourraient se prévaloir d'une telle décision pour en
faire construire un à leur tour sur la parcelle 1796, ce qui éviterait la nécessité
d'entretenir un talus et permettrait d'aménager une planie, même s'ils
déplorent le manque d'esthétique d'un tel aménagement.
Interpellée, la syndique explique
que la municipalité a pour pratique d'autoriser des murs de soutènement tant en
limite du domaine public qu'à titre dérogatoire entre parcelles privées. Elle
ne sait pas depuis quand la pratique existe. Depuis l'adoption du règlement
communal, en 1981, des murs ont cependant été érigés à plusieurs reprises sur
le territoire de la commune. D'après les recourants, il n'y en aurait pas en
zone de villas le long de la route de la Roche.
Interpellé, G.________ fait valoir
qu'il n'a pas chiffré les frais de démolition du mur, qui se compose d'éléments
de béton préfabriqués en "L", dont la partie inférieure est enterrée,
mais qu'à la perte de l'investissement initial et à l'enlèvement de
l'installation s'ajouteraient les coûts de l'aménagement d'un talus.
Me Besse fait remarquer que, pour
l'autorité intimée, si le mur de soutènement n'est pas admis, il deviendrait
alors un mur de clôture régularisable en toute hypothèse.
Les dossiers concernant le fonds
1796 sont restitués à l'autorité intimée, vu qu'ils ne paraissent pas être de
nature à permettre la résolution du présent litige.
Le tribunal et les parties se
rendent sur place pour l'inspection locale, qui commence sur la parcelle 1354
de B.________, au pied du mur litigieux. Celui-ci longe la limite de la
parcelle 1848 parallèlement au trottoir public de la rue de la Roche et se
poursuit à angle droit, le long de la limite entre les parcelles 1848 et 1354,
sur une distance d'environ 5 m. Sur la parcelle 1354, une haie de sapins est
plantée à un mètre environ le long de cette limite. Elle est taillée à une
hauteur dont le recourant A.________ précise qu'elle est limitée à 1,75 m par
une servitude. Le mur est surmonté d'une clôture en treillis bordée d'une haie
de jeunes thuyas.
Le tribunal et les participants
pénètrent sur la parcelle 1848 de E.________ et se rendent dans le jardin
aménagé en planie au sommet du mur. On y surplombe le trottoir de la route de
la Roche et, là où le mur se poursuit à angle droit en limite des parcelles
privées, l'angle correspondant de la parcelle 1354. Après l'extrémité du mur,
le terrain de la parcelle 1848 est raccordé à celui de la parcelle 1354 par un
talus.
Sur le chemin qu'il a parcouru
depuis l'Hôtel de Ville où l'audience a débuté et le lieu de l'inspection
locale, le tribunal n'a pas constaté la présence de murs semblables à la
construction litigieuse le long de la route de la Roche, à l'exception du mur
de jardin d'une ancienne ferme."
Dans le délai qui leur a été imparti pour se
prononcer au sujet de la conformité du procès-verbal au déroulement de
l'audience, les parties ont communiqué des remarques au tribunal. Les
recourants ont souhaité rappeler que le recourant A.________ était propriétaire
de la parcelle 304, voisine de la parcelle 1848 par l'un de ses angles et que
l'arrêt cité par le conseil de la municipalité concernant la Commune de Gryon
ne pouvait pas être repris dans le cas particulier. La constructrice dit avoir
constaté que, sur le trajet, il y avait 14 propriétés présentant des murs aux
abords immédiats de la voie publique et rappelle avoir invoqué le principe de
la bonne foi administrative. La municipalité a précisé que l'art. 67 al. 2 RPGA
ne vise pas les murs de clôture mais concerne les murs de soutènement, qu'elle
autorise notamment en limite du domaine public. La municipalité a aussi
souhaité rappeler que le mur litigieux était situé à une distance comprise
entre 88 et 194 cm du domaine public et que, sur les coupes examinées en
audience, le trait jaune, désigné comme "Terrain naturel initialement
projeté avant travaux" correspond au talus autorisé dans le projet
initial. Enfin, s'il n'y a pas de mur de soutènement le long de la route de la
Roche, c'est que les propriétaires n'ont pas souhaité en réaliser.
H.
Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Aux termes de l'art. 75 al. 1 de la loi sur la procédure administrative
du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ou toute autre personne ou autorité
qu'une loi autorise à recourir (let. b). Dans le cas particulier, la qualité
pour recourir de B.________ – au demeurant non contestée – est donnée puisque
cette dernière, qui a formé opposition à l'ouvrage lors de la mise à l'enquête
publique, est atteinte par une décision relative à un ouvrage édifié en partie
le long de la limite de la parcelle dont elle est propriétaire. Cette dernière a
un intérêt digne de protection à ce que la décision autorisant l'ouvrage, cas
échéant renonçant à sa suppression, soit annulée ou modifiée. Enfin, que la
qualité pour recourir soit donnée à l'un des recourants suffit au tribunal pour
entrer en matière sur le fond.
2.
Tandis que les plans initialement soumis à l'enquête publique et
autorisés le 14 juin 2016 prévoyaient que le terrain de la parcelle 1848 soit
raccordé à celui du domaine public et de la parcelle 1354 par un talus végétal,
la constructrice a construit un remblai et érigé un mur, surmonté d'une clôture
en treillis, parallèlement au trottoir public de la route de la Roche, en
retrait de celui-ci. L'ouvrage d'une longueur totale d'environ 30 m. est
interrompu pour permettre d'accéder aux deux villas situées au sud, dont la
construction a été autorisée le 14 juin 2016. Au sud-est, le mur se poursuit à
angle droit, le long de la limite entre les parcelles 1848 et 1354, sur une
distance de 5,93 m. C'est ce mur érigé sans autorisation qui fait l'objet
de la décision dont est recours. En audience, l'autorité intimée a reconnu
qu'elle n'aurait pas dû dispenser cet ouvrage de mise à l'enquête publique
comme elle avait commencé à le faire, avant de faire marche arrière.
La décision attaquée, qui traite de la régularité du
mur et qui renonce à en exiger la remise en état d'une partie, relève de
l'application de l'art. 105 al. 1 de la loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; BLV 700.11). Selon cette
disposition, la municipalité, à son défaut le département, est en droit de
faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires.
3.
Tout d'abord, les recourants se plaignent que le dossier d'enquête
publique serait incomplet : le plan de situation de l'ouvrage litigieux ne
comprendrait pas toutes les cotes du terrain permettant d'apprécier précisément
l'ensemble des mouvements de terre et les altitudes du terrain naturel.
a) Les art. 84 et 85 RPGA invoqués par les
recourants, prévoient ce qui suit :
"
Art. 84   Plan des
aménagements extérieurs
Chaque mise à l'enquête doit être
accompagnée d'un plan des aménagements extérieurs, indiquant les accès
voitures, les places de stationnement, les surfaces vertes, les murs et
clôtures, etc.
Art. 85    Plan de situation /
Début des travaux
Le plan de situation indique
clairement la surface du terrain servant de base de calcul du coefficient
d'utilisation ou du coefficient d'occupation au sol de la parcelle, ainsi que
les cotes d'altitude du terrain naturel aux angles de la construction.
Cette surface ne peut être
affectée ultérieurement à une autre construction que jusqu'à concurrence des coefficients
admis.
L'exactitude des indications
relatives aux surfaces et aux cotes d'altitude du terrain naturel dit être
attestée par un géomètre officiel.
La construction n'est dans la
règle réputée commencée au sens des dispositions de l'article 87 LATC, que
lorsque les fondations et travaux de maçonnerie ont atteint le niveau du sol à
la partie inférieure du bâtiment."
b) En l'espèce, un plan établi le 19 mars 2018 par
un géomètre a été soumis à l'enquête publique du 6 avril au 7 mai 2018. Outre
un plan de situation détaillé à l'échelle 1:250, le document comprend 4 profils
du mur litigieux à l'échelle 1:100 ainsi qu'une vue de la partie du mur
construite le long de la limite de la parcelle 1354. Outre les dimensions de
l'ouvrage et les cotes d'altitude de référence, sont représentés le "terrain
naturel avant travaux", le "terrain aménagé" et le "terrain
naturel initialement projeté avant travaux" (cette désignation ambigüe correspond,
selon toute vraisemblance. au talus autorisé dans le projet initial). Contrairement
à ce que les recourants soutiennent, ces indications permettent de se rendre
compte des mouvements de terre occasionnés par les travaux et des cotes du
terrain naturel. Mal fondé, le premier grief avancé par les recourants doit
être rejeté.
4.
a) Les recourants sont d'avis que l'ensemble du mur de soutènement,
érigé tant le long du domaine public que le long de la limite de la parcelle
1354, viole l'art. 67 al. 2 RPGA, disposition qui exige que le terrain
fini soit en continuité avec les parcelles voisines. L'art. 67 est rédigé
en ces termes :
"
Art. 67  Mouvement de
terre, remblais et mur de soutènement
Aucun mouvement de terre ne peut
être supérieur ou inférieur à 1,50 m par rapport au terrain naturel. Les
constructions souterraines seront conformes à l'article 65.
A l'exception des murs de piscines
contigus aux fonds voisins, le terrain fini doit être en continuité avec les
parcelles voisines.
Les piscines en plein air peuvent
être implantées en limite de parcelle moyennant accord écrit avec le propriétaire
du fonds voisin.
A défaut d'accord, la distance à
la limite est de 4 m au moins.
Les remblais ou murs de
soutènement aménagés autour des piscines ne dépassent pas de plus de 1 m le
terrain naturel."
D'après les recourants, le règlement a pour objectif
d'assurer un enchaînement harmonieux entre parcelles, sans construction, en
limite de parcelle, de mur de soutènement qui rompt avec l'harmonie du terrain
fini. La construction d'un mur dépassant les 1,50 m à certains endroits, le
long de la route de la Roche, ne permet pas non plus de considérer que la
continuité prévue par le règlement serait assurée. Les recourants invoquent par
ailleurs une pratique constante de l'autorité intimée, qui prohiberait la
construction de tout mur de soutènement en limite de propriété, notamment le
long des routes, plus particulièrement le long de la route de la Roche.
La décision attaquée déduit de l'art. 67 al. 2 RPGA
qu'il ne doit pas exister de différence de niveau significative entre un fonds
et le fonds contigu. L'autorité intimée considère que cette règle ne s'applique
toutefois qu'en limite de propriété, puisque les remblais ne sont pas interdits
par principe (art. 67 al. 1 RPGA). L'autorité intimée considère que les murs de
clôture en limite de propriété ne sont pas interdits non plus. Seules les
différences de hauteur du terrain fini en limite de propriété seraient
problématiques : en l'espèce, le remblai situé à la limite du fonds 1354 ne
respecterait pas l'art. 67 al. 2 RPGA et aucune dérogation ne pourrait être
accordée, faute de base légale dans le règlement communal.  Afin de respecter
l'art. 67 al. 2 RPGA, le remblai devrait s'achever, en direction du sud, par un
talus aboutissant, au pied du mur longeant le fonds 1354, à la hauteur du
terrain naturel. Un ordre de remise en état n'a toutefois pas été ordonné,
l'autorité intimée étant d'avis qu'il serait disproportionné. En procédure,
l'autorité intimée a plaidé qu'elle n'appliquait pas l'art. 67 al. 2 RPGA aux
murs qui sont construits le long du domaine public mais à ceux qui sont érigés
entre deux parcelles privées, étant précisé que par "murs", il faut
entendre les murs de soutènement, car les murs de clôture ne sont pas visés par
l'art. 67 al. 2 RPGA. Le tronçon de mur longeant le fonds 1354 pourrait être
régularisé comme mur de clôture. La municipalité cite plusieurs cas, à la route
de Pré la Pierre ou au chemin de la Vuétaz, où elle a autorisé la construction
de murs de soutènement le long du domaine public. La partie du mur, parallèle à
la route de la Roche, serait ainsi hors de cause.
Pour la constructrice, si la décision attaquée
retient que le remblai situé à la limite du fonds 1354 ne respecte pas l'art.
67 al. 2 RPGA, l'ouvrage pourrait être autorisé en application de l'art. 39
RLATC, qui traite des dépendances de peu d'importance. Subsidiairement, le
principe de la proportionnalité ferait obstacle à une remise en état.
b) Selon la jurisprudence constante, la municipalité
jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des
règlements communaux (AC.2017.0440, AC.2017.0444, AC.2017.0446 du 7 janvier
2019 consid. 4add; AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 3b/bb; AC.2015.0279 du
25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement
pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas
imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la
municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas
insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision
attaquée (AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la réf. cit.). Dans un arrêt
du 16 mars 2016 (1C_340/2015), le Tribunal fédéral a confirmé que la
municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour interpréter son
règlement, celle-ci découlant de l'autonomie communale garantie par l'art. 50
al. 1 Cst. Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est
toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition
réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci
repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de
la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (TF 1C_114/2016 du 9
juin 2016 consid. 5.4;  1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque
plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui
respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de
propriété issues du droit public (AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c; AC.2014.0151
du 30 juillet 2014 consid. 1a).
c) Selon l'art. 67 al. 2 RPGA, le terrain fini doit
être "en continuité avec les parcelles voisines". D'après l'autorité
intimée, il faut en déduire qu'il ne doit pas exister de différence de niveau
significative entre deux fonds privés. L'autorité distingue ainsi les ouvrages
qui sont prévus en limite du domaine public, qu'elle exclut de l'application de
l'art. 67 al. 2 RPGA, de ceux qui sont prévus en limite d'un bien-fonds privé et
qu'elle soumet à l'art. 67 al. 2 RPGA. Cette distinction repose sur le texte du
règlement, qui parle de "parcelles voisines", ce par quoi on désigne
généralement des biens-fonds privés. Que la disposition ne s'applique en
revanche pas en bordure du domaine public paraît soutenable. Le fait qu'il n'y
ait pas de murs de soutènement en bordure du domaine public dans les alentours
immédiats de la construction litigieuse, mis à part le mur de jardin d'une
ancienne ferme, ne témoigne par ailleurs pas d'une pratique constante de la
municipalité qui viserait à les interdire, cette autorité en ayant autorisé
ailleurs sur le territoire de la commune.
Partant, la distinction opérée par la municipalité
entre ouvrages situés en bordure du domaine public ou en limite d'une parcelle
privée n'excède pas le pouvoir d'appréciation dont la commune dispose dans
l'interprétation de son règlement et conduit à confirmer l'autorisation
délivrée pour la partie du mur de soutènement qui borde le domaine public. En
revanche, le tronçon de mur construit le long du fonds 1354 viole l'art. 67
al. 2 RPGA, qu'on le qualifie de mur de soutènement ou de clôture, en raison de
la différence de niveau significative entre parcelles que l'ouvrage consacre.
Il n'y a donc pas lieu de l'autoriser, l'autorité intimée ayant au demeurant reconnu
qu'aucune dérogation ne pouvait être accordée à ce sujet. Enfin, le mur ne
remplit pas non plus les conditions pour être autorisé en application de l'art.
39 RLATC, cette disposition réservant expressément les dispositions communales
contraires, qui, comme en l'espèce, empêchent la construction d'un tel ouvrage.
Quant à l'argument des recourants qui consiste à
dire que la municipalité leur aurait signifié qu'elle aurait refusé d'autoriser
l'édification du mur de soutènement qu'ils envisageaient de construire sur une
autre parcelle dont ils sont propriétaires, il est apparu en cours d'audience
que les recourants avaient renoncé à cet ouvrage, dans le cadre de la
négociation d'un retrait d'opposition mais que, d'après la syndique entendue en
audience, l'aménagement aurait été autorisé si la demande de permis avait été
maintenue à ce propos.
Il résulte de ce qui précède qu'une partie seulement
du mur viole l'art. 67 al. 2 RPGA.
5.
Les recourants reprochent à l'aménagement litigieux de contrevenir à l'art.
67 al. 1 RPGA précité, qui prévoit qu'aucun mouvement de terre ne peut être
supérieur ou inférieur à 1,50 m par rapport au terrain naturel. Or, d'après les
plans mis à l'enquête, établis par un géomètre officiel, les remblais
n'excèdent pas 1,50 m. par rapport au terrain naturel. Il s'ensuit que l'art.
67 al. 1 RPGA est respecté.
6.
Reste à déterminer s'il y a lieu d'ordonner une remise en état, qui
consisterait en la démolition du tronçon de mur parallèle à la limite de la
parcelle 1354 et la reconstitution d'un talus qui se raccorderait au terrain de
la parcelle 1354, comme cela avait été prévu sur les plans initialement
autorisés. L'art. 105 LATC prévoit en effet que la municipalité, à son défaut
le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer
ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
L'autorité intimée est d'avis qu'une remise en état serait
disproportionnée : elle n'apporterait aucun bénéfice aux recourants. En effet,
un talus ne serait pas plus beau qu'un muret. Un mur présenterait l'avantage
d'éviter des glissements de terrain en cas de fortes précipitations et une
réduction du remblai ne réduirait pas significativement le dégagement sur le
fonds 1354 depuis le fonds 1848. Les recourants plaident l'existence d'un
intérêt public au maintien de transitions harmonieuses entre parcelles et
invoquent la gêne que constitue la création, grâce au mur de soutènement, d'un
promontoire qui donne une vue améliorée sur la parcelle 1354. Les recourants
ajoutent que le mur constitue une gêne pour l'entretien de la haie située en
bordure de propriété.
a) Selon la jurisprudence, - rappelée par exemple à
l'ATF 1C_464/2015 du 14 juin 2016, consid. 2.1 -, lorsqu'une construction déjà
réalisée contrevient aux règles légales et ne peut par conséquent être
autorisée a posteriori, cela ne signifie pas encore qu'elle ne peut être
utilisée ni que l'état antérieur doit nécessairement être rétabli (ATF 132 II
21 consid. 6 p. 35). Il convient à ce stade d'examiner la situation au regard
des principes généraux du droit administratif, en particulier les principes de
la proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Aussi l'autorité
renonce-t-elle à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas
d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va
de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage
correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation
illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics (ATF 132 II 21
consid. 6 p. 35; 104 Ib 301 consid. 5b p. 303; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Dans
ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans le
pesée des intérêts (cf. ATF 123 II 248 consid. 4a p. 245; cf.
MOOR/FLÜCKIGER/MARTHENET, Droit administratif vol. I - Les fondements, ch.
6.4.3, p. 933), mais il n'est pas seul décisif, aucun intérêt public ni privé
ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit rendue conforme au droit
(ZEN-RUFFINEN/GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction
expropriation, n° 997, p. 429; arrêt 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid.
6.1). Cela étant, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224).
b) En l'espèce, la constructrice a réalisé des
travaux sans permis et sans qu'une partie d'entre eux puisse être autorisée a
posteriori. Elle se prévaut de sa bonne foi. Ce principe protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid.
8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377 consid. 3a,
et les arrêts cités; cf. aussi AC.2016.0373, AC.2016.0374 du 30 juin 2017
consid. 5b/aa). Il n'est cependant pas allégué, dans le cas particulier, que la
constructrice ait réalisé la construction litigieuse sur la base d'un renseignement
erroné de l'administration, comme l'exige la jurisprudence (cf. ATF 137 II 182
consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1; 122 II 113
consid. 3b/cc, et les références citées; cf. aussi AC.2016.0373, AC.2016.0374
du 30 juin 2017 consid. 5b/aa).
Sur place, le tribunal a pu constater que l'ouvrage
litigieux accentuait l'effet de promontoire que représente la terrasse
initialement autorisée sur le fonds 1354 voisin. Il a également constaté que le
mur ne permettait pas d'assurer la continuité entre les propriétés. Le mur peut
également constituer une gêne pour l'entretien de la haie du voisin. En regard
de ces éléments, le préjudice que constitue l'enlèvement du mur et d'une partie
de la terre, avec la création d'un talus qui se raccorderait au terrain du
voisin comme cela avait été initialement autorisé sur une distance de quelques
mètres et dont l'importance économique n'est du reste pas chiffrée, ne suffit
pas à l'emporter sur l'intérêt des recourants à ne pas subir les inconvénients
décrits ci-dessus. Il y a donc lieu d'ordonner la démolition du tronçon de mur
qui se trouve en limite de la parcelle 1354 et le réaménagement du terrain en
continuité avec celui-ci.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du
recours et à la réforme de la décision attaquée. Un émolument légèrement réduit
sera mis à la charge des recourants, qui succombent pour l'essentiel (art. 49
al. 1 LPA-VD). Ces derniers verseront des dépens réduits à la municipalité
intimée et à la constructrice, pour l'intervention de leur conseil respectif.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Savigny du 16 août 2018 est réformée
en ce sens qu'ordre est donné à E.________ de démolir le tronçon du mur
parallèle à la limite de propriété de la parcelle 1354 et de remettre en état
le terrain en continuité de celui de la parcelle 1354.
La décision attaquée est maintenue pour le surplus.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de A.________,
B.________, C.________ et D.________, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants verseront à la Commune de Savigny et à E.________ la
somme de 2'000 (deux mille) francs à chacun à titre de dépens.
Lausanne, le 12 mars 2019
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.