vd_omni · AC.2016.0165 · 2017-06-29 · fr

A._________, B.________/Municipalité de Duillier, C.________, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Service du développement territorial | Recours d'opposants contre l'octroi d'une autorisation préalable d'implantation. Question laissée indécise de savoir si et dans quelle mesure une municipalité serait habilitée à refuser un permis de construire sollicité dans le délai de validité d'une autorisation préalable d'implantation - et pour un projet conforme aux éléments couverts par cette autorisation préalable - en présence d'un changement de réglementation ou de planification projeté, mis à l'enquête ou adopté dans l'intervalle. Il n'est donc pas nécessaire de trancher ici le point de savoir si la municipalité pourra - ou même devra - refuser le permis de construire en raison de la procédure d'aménagement de la zone réservée ou de celle de révision du PGA. Les griefs portant sur l'application des art. 77 et 79 LATC n'apparaissent toutefois pas d'emblée dénués de portée; il se justifie ainsi de les examiner sur le fond (c. 10c). Lorsqu'un recours est dirigé contre un permis de construire que la municipalité a délivré en renonçant à faire usage de l'art. 77 LATC, la mise à l'enquête du projet de planification après le dépôt du recours ne permet pas à la CDAP d'annuler le permis de construire en application de l'art. 79 LATC. Ce principe peut être appliqué à l'autorisation préalable d'implantation, dans la mesure où cette autorisation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les éléments qu'elle couvre, que le permis de construire. Demeure réservée la question de la portée d'un grief tiré de cette disposition pour contester une autorisation préalable d'implantation (c. 12).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2017 AC.2016.0165

-
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juin 2017
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Eric Brandt et Alex Dépraz, juges; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Duillier,
représentée
par Me Jacques Haldy, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service immeubles, patrimoine et
logistique (SIPAL),
à Lausanne,
2.
Service du développement territorial
(SDT),
à Lausanne,
Constructrice
C.________
à ********
représentée par Me
Laurent TRIVELLI, avocat, à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A.________
c/ décision de la Municipalité de Duillier du 25 avril 2016 levant son
opposition et délivrant une autorisation préalable d'implantation,
transformation d'un rural, construction d'un bâtiment nouveau avec garage
souterrain sur les parcelles 21 et 286 (CAMAC 157995) (AC.2016.0165);
Dossier joint: Recours B.________ c/ même décision
(AC.2016.0181)
Vu les faits suivants
A.
C.________ est propriétaire des parcelles 21 et 286 de Duillier. D'une
surface de 1'385 m
2
, le bien-fonds 21 supporte un bâtiment
d'habitation de 358 m
2
(ECA 77, avec dépendance). Selon la
fiche du recensement architectural cantonal, il s'agit d'une maison paysanne
bénéficiant d'une note *4* (objet bien intégré). Quant au bien-fonds 286, il
compte une surface de 161 m
2
et n'est pas bâti. Ces deux propriétés
sont colloquées en zone du village régie par les art. 3.1 à 3.9 du règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions
(ci-après: RPGA), approuvé par le département cantonal compétent le 4 octobre
2002.
Lesdits biens-fonds 21 et 286 sont bordés au Nord
par la rue des Trois-Fontaines (route communale), à l'Est par la route de
Genolier et au Sud par la rue du Château (ces deux dernières voies étant
intégrées à la route cantonale 24-C-S). La parcelle 21 enveloppe sur trois côtés
la parcelle 20, sur laquelle est érigée l'église réformée (ECA 76), dite le
Temple, évaluée en note *2* (monument d'intérêt régional) et inscrite à
l'inventaire cantonal des monuments historiques non classés. La maison paysanne
et l'arrière du Temple sont dans une situation de contiguïté, par les
maçonneries sinon par les toitures.
En image, les lieux
sont ainsi configurés (www.geoplanet.vd.ch):
B.
Le 29 février 2015, C.________ (ci-après: la constructrice) a déposé par
le bureau D.________ une première demande d'autorisation préalable
d'implantation sur les deux parcelles 21 et 286, dont la réunion était prévue.
Il s'agissait en substance de démolir la partie Nord de la maison paysanne ECA
77, de transformer la partie subsistante de ce bâtiment et d'ériger un nouvel
édifice au Nord-Est des parcelles réunies. Les deux bâtiments seraient affectés
à l'habitation. La constructrice prévoyait encore d'aménager un parking
souterrain, ainsi que quatre places de stationnement extérieures. Tant la rampe
du parking souterrain que les places extérieures déboucheraient directement sur
la rue des Trois-Fontaines, ce qui impliquerait la démolition du muret courant
le long de cette artère. Le projet a été mis à l'enquête publique du 30 juin au
30 juillet 2015 (CAMAC 155955). Il a suscité des oppositions, notamment de A.________
et B.________.
La synthèse CAMAC a été établie le 20 juillet 2015.
Le
Service immeubles, patrimoine et logistique (ci-après: SIPAL)
y émettait un préavis négatif, ainsi rédigé:
"[…]
Mesure de protection légale du
bâtiment:
Le bâtiment ECA 77*
[…]
a reçu la note *4*, qui désigne un
bâtiment bien intégré. Selon le Règlement du Plan communal des affectations,
art. 12.21 lettre b), les "bâtiments bien intégrés peuvent être
modifiés et, le cas échéant, démolis et reconstruits pour des besoins
objectivement fondés, pour autant que soient respectés le caractère spécifique
de leur intégration et l'harmonie des lieux". Le bâtiment ne jouit en tant
que tel d'aucune protection au titre de la loi cantonale sur la protection des
monuments et des sites.
Qualité de
l'objet et du site:
La parcelle 21 sur laquelle se
dresse le bâtiment ECA 77* enveloppe sur trois côtés la parcelle 20, sur
laquelle est érigé le bâtiment ECA 76, église réformée de Duillier, inscrit à
l'inventaire cantonal des monuments historiques non classés du 16 juillet 1993
au sens des articles 49 et suivants de la Loi sur la protection de la nature,
des monuments et des sites (LPNMS), note *2* au recensement architectural de la
commune de Duillier. Aucune atteinte ne doit lui être portée qui en altère le
caractère. Ceci concerne la parcelle sur laquelle se situe l'objet protégé,
ainsi que ses abords.
Les deux bâtiments sont d'ailleurs
dans une situation de contiguïté, par les maçonneries sinon par les toitures.
L'ensemble est également à proximité de l'ancien grenier du château, la dite
Dîme, ECA 95, également à l'Inventaire LPNMS, note *1* au recensement.
Examen du projet:
Le bâtiment neuf à ériger dans la
partie nord-est de la parcelle, sur la Rue des Trois-Fontaines, quoique
réglementaire du point de vue de l'altitude de la corniche et du faîte, est
relativement trop important en rapport avec le voisinage de l'église.
D'ailleurs, en adéquation avec l'article 3.4 RPGA (nombre d'étages), le comble
devrait rester inhabité et non isolé. Un traitement du deuxième étage sur rez
complètement ou partiellement mansardé permettrait une réduction du gabarit
d'au moins deux mètres, ce qui serait tout à fait avantageux pour son
intégration.
Le bâtiment existant ECA 77*
("rural à transformer") est représenté comme s'il ne s'agissait que
d'un simple volume sans matérialité ni structure. Le volume est subdivisé en
lots horizontaux de couleur différente, dans une logique d'immeuble de rapport
péri-urbain. Au nord-est le projet consiste à démolir une tranche arbitraire
(?) de 7,18 m.
De cette manière de procéder, et
de représenter le bâtiment existant, on peut déduire que le projet futur ne
tiendra pas compte de l'art. 12.21 lettre b) du RPGA.
Une intervention sur le bâtiment
77* ne peut être acceptée à priori que si le bâtiment, non seulement dans son
volume, mais dans sa matérialité est maintenu.
Conclusion
:
Le SIPAL-MS
constate que la réalisation de ce projet porterait atteinte à l'objet placé à
l'inventaire. Sur la base de ce qui a été énoncé ci-dessus, il émet un préavis
négatif. Le propriétaire et son mandataire ont la possibilité de corriger le
projet et de le soumettre une seconde fois pour décision finale
".
La constructrice a abandonné ce premier projet.
C.
Entre-temps, soit le 29 juin 2015, la Commune de Duillier a déposé son
Bilan des réserves en zone d'habitation et mixte, faisant état de facteurs de
croissance de 2,32 (taux 15%) de 2008 à 2023 et de 1,58 (taux 22%) de 2008 à
2030, soit bien supérieurs au taux admis selon le Plan directeur cantonal du 1
er
août 2008 (ci-après: PDCn) et selon l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700).
D.
Le 3 septembre 2015, C.________ a déposé une seconde demande
d'autorisation préalable d'implantation. A la différence du projet précédent,
les gabarits du nouvel immeuble seraient réduits, le volume de la maison
paysanne serait entièrement conservé et les places de parc seraient toutes
aménagées dans le garage souterrain. Le muret longeant la rue des
Trois-Fontaines ne serait ainsi démoli que dans les dimensions nécessaires à la
sortie de la rampe du garage. La surface bâtie passerait de 358 m
2
à 779 m
2
, soit une augmentation de 421 m
2
,
tandis que la surface brute de plancher utile (ci-après: SBPU) s'étendrait de
168 m
2
à 1'082 m
2
, soit un ajout de 914 m
2
.
La constructrice requérait une dérogation dans les termes suivants: "
Distance
à la limite du garage souterrain art. 3.2 du règlement communal, ceci pour
atteindre le nombre de places de parcs exigées par le règlement et ne pas
utiliser la cour du rural pour des places de parcs (accès sur la route
cantonale)
". Ce projet a été mis à l'enquête publique du 16 septembre
au 15 octobre 2015 (CAMAC 157995). Il a derechef entraîné l'opposition de A.________,
le 14 octobre 2015, et B.________, le 15 octobre 2015. Le premier regrettait
que le bâtiment ECA 77 fût maintenu dans ses volumes et requérait en substance
qu'aucun permis ne soit accordé dans le secteur du Temple, qu'il considérait
comme une zone sensible, jusqu'à l'aboutissement de la révision du plan général
d'affectation (ci-après: PGA) destinée à réduire la zone à bâtir de la commune.
Le second contestait le bien-fondé de la dérogation requise et exprimait
également des doutes sur la compatibilité de l'autorisation litigieuse avec la
nécessité de réduire la zone à bâtir.
Rédigée le 28 octobre 2015, la seconde synthèse
CAMAC a cette fois fait état d'un préavis positif du SIPAL, libellé dans les
termes suivants:
"[…]
Mesure de protection légale du
bâtiment:
[idem
préavis du 20 juillet 2015]
Qualité de
l'objet et du site:
[idem
préavis du 20 juillet 2015]
Examen du projet:
Le projet a subi des modifications
par rapport à la demande d'autorisation préalable d'implantation CAMAC 155955,
dont les défauts majeurs ont été corrigés (gabarit de la nouvelle construction
au nord, définition et intégrité du volume de la maison rurale ECA 77*).
Un soin particulier devra être
apporté au projet architectural de transformation du bâtiment (matériaux, teintes,
percements, superstructures, espaces extérieurs).
Conclusion:
Le SIPAL-MS
préavise favorablement à la présente demande d'implantation
".
E.
Par décisions du 25 avril 2016, la municipalité a levé les oppositions
et annoncé qu'elle délivrait l'autorisation préalable d'implantation.
La décision adressée à A.________ retenait en
particulier:
"[…]
1.    Nous notons avec satisfaction que toutes vos remarques faites
lors de la présentation du 1
er
projet ont trouvé réponses.
Concernant l'implantation du nouveau bâtiment, et la possibilité de diminuer la
mitoyenneté avec l'église, il est à relever que les services de l'Etat de Vaud
ont refusé de raccourcir le rural existant et que, de ce fait, les distances
aux limites devant être respectées, il n'est pas possible de modifier cette
implantation.
2.    Les parcelles 21 et 286 se situent au centre du tissu bâti
historique et ne sont pas identifiées dans le bilan des réserves comme des
terrains partiellement bâtis contenant une réserve. Par conséquent, elles ne
participent pas au surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune selon le
bilan des réserves. Dès lors, en délivrant ce permis, la municipalité ne met
pas en péril la réussite de la révision du PGA en vue de sa mise en conformité
à la LAT. L'élaboration d'un plan de quartier suit une procédure indépendante à
la démarche de révision du PGA. Son périmètre est uniquement reporté sur le PGA
sans autre indication. Cas échéant, il n'y aura nul besoin de le développer en
parallèle à la révision du PGA.
[…]".
En ce qui concernait B.________, le prononcé
indiquait:
"[…]
1.    Le règlement communal permet à la municipalité, à son article
12.23, d'accorder cette dérogation. L'intérêt public est clairement démontré en
évitant toute circulation depuis la cour existante sur le carrefour devant
l'église. Par ailleurs elle ne porte atteinte à aucun autre intérêt public ou
intérêt prépondérant de tiers. L'utilisation du COS/CUS sur une parcelle
localisée au sein du village historique est cohérente avec les objectifs de la
LAT qui stipule que le développement devra se faire en priorité vers
l'intérieur du milieu bâti, celui-ci devant être compact. Ce projet permet une
utilisation rationnelle ressource-sol en cohérence avec les objectifs des
planifications supérieures.
2.    [teneur similaire à celle du
ch. 2 de la décision adressée à A.________]
[…]".
Pour rédiger la motivation desdites décisions, la
municipalité s'est fondée en particulier sur un rapport du bureau E.________ du
19 novembre 2015, dont la teneur est la suivante:
"[…]
Motif 1: E.________ ne peut se
prononcer sur la question de la distance aux limites pour le garage par manque
d'informations relatives à ce dossier d'enquête. Cependant, la justification
développée par B.________ a retenu notre attention, car contradictoire avec la
LAT dont l'application relève d'un intérêt public prépondérant. L'utilisation
maximale du COS/CUS sur une parcelle localisée au sein du village historique de
Duillier est cohérente avec les objectifs de la LAT qui stipulent que le
développement de l'urbanisation devra se faire en priorité vers l'intérieur du
milieu bâti, celui-ci devant être compact. Le projet de Madame C.________
permet une utilisation rationnelle de la ressource-sol en cohérence avec les
objectifs des planifications supérieures.
Motif 2: Selon le bilan des
réserves en zone à bâtir, le facteur de croissance démographique entre 2008 et
2030 de la commune est de 1.58 correspondant à une croissance de 35%. Pour
rappel, une valeur de 1 correspondant à une croissance de population de 22% admise
par le PDCn. La commune de Duillier possédant un facteur supérieur à 1 présente
un surdimensionnement de sa zone à bâtir de 13% (35%-22%). Sa zone à bâtir
possède ainsi une surcapacité d'accueil équivalent à 130 habitants localisés
majoritairement sur des parcelles entièrement et partiellement bâties.
Dans le cas
du présent dossier d'enquête, les parcelles 21 et 286 se situent au centre du
tissu bâti historique et ne sont pas identifiées dans le bilan des réserves
comme des terrains partiellement bâtis contenant une réserve. Par conséquent,
elles ne participent pas au surdimensionnement de la zone à bâtir de Duillier
selon le Bilan des réserves (anciennement MADR). Dès lors, leur dézonage ne
permettra pas de participer quantitativement à la réduction du
surdimensionnement de la zone à bâtir selon les directives cantonales à suivre
en la matière. Dès lors, en délivrant ce permis, l'autorité communale ne met
pas en péril la réussite de la révision du PGA en vue de sa mise en conformité
à la LAT
".
F.
Agissant personnellement le 18 mai 2016, A.________ a déféré la décision
municipale du 25 avril 2016 devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: CDAP), concluant pour l'essentiel à ce que ce
prononcé soit réformé en ce sens que son opposition n'est pas levée et que la
requête d'autorisation préalable d'implantation est rejetée, en l'état et pour
la durée de la procédure d'établissement de la zone réservée entamée
entre-temps par la municipalité (cf. let. H
infra
). Le recours a été
enregistré sous la référence AC.2016.0165. En bref, A.________ soutenait que la
maison villageoise ECA 77 devait être intégralement démolie, afin de libérer
les abords immédiats du Temple d'une "verrue" particulièrement
disgracieuse. Par ailleurs, il répétait que la délivrance de l'autorisation
d'implantation litigieuse mettait gravement en péril la révision du PGA et
affirmait qu'elle ne respectait pas le principe de l'égalité de traitement des
propriétaires fonciers de la commune. A l'appui de son recours, il déposait une
série de pièces (n
os
1.1 à 22.1).
Le recourant A.________ s'est déterminé le 8 juin
2016 sur sa qualité pour recourir, en produisant un extrait du RPGA (pièce n°
23), qualité que la constructrice a contestée le 1
er
juillet 2016.
L'intéressé a spontanément répliqué le 12 juillet 2016, en déposant deux
annexes (pièces n
os
24 et 25, notamment une photographie du bâtiment
ECA 77 prise depuis son appartement) et en requérant la pose de gabarits. Il a
encore complété ses écritures le 15 août 2016 en transmettant de nouveaux
documents (pièces n
os
1.1 à 9, notamment procès-verbaux des séances
du Conseil communal des 18 juin 2015, 24 septembre 2015, 10 décembre 2015 et 21
mars 2016). La constructrice s'est exprimée le 22 août 2016, en communiquant
une orthophoto du secteur concerné. Le recourant A.________ a derechef expédié
un courrier spontané le 20 septembre 2016, avec des annexes (pièces A à E).
Par courrier du même jour, le SIPAL a renoncé à se
déterminer. La municipalité a déposé sa réponse le 29 septembre 2016, par le
truchement de son conseil de l'époque, concluant à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet. Elle a fourni un onglet de pièces sous bordereau
(pièces n
os
1 à 5).
G.
Agissant personnellement le 27 mai 2016, B.________ a également
interjeté recours devant la CDAP contre la décision municipale précitée du 25
avril 2016, concluant à la réforme de ce prononcé, en ce sens que son
opposition du
15 octobre 2015 est admise et que la demande d'autorisation préalable d'implantation
litigieuse est refusée, subsidiairement à l'annulation de la décision attaquée.
La cause a été enregistrée sous la référence AC.2016.0181. Le recourant
reprochait à la municipalité d'avoir rendu une décision insuffisamment motivée,
d'avoir violé les dispositions du règlement communal relatives aux distances à
la limite de propriété et d'avoir abusé de sa marge d'appréciation en renonçant
à faire usage de l'art. 77 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
Le 17 août 2016, le Service du développement
territorial (ci-après: SDT) a relevé qu'il n'était pas concerné par le recours,
dès lors que la procédure portait sur un permis de construire dont l'examen
incombait exclusivement à la municipalité. La constructrice a déposé ses
déterminations le 23 août 2016, concluant au rejet du recours tout en mettant
en doute la qualité pour agir du recourant B.________. La municipalité a
communiqué sa réponse le 29 septembre 2016, proposant le rejet du recours.
H.
Dans l'intervalle, la municipalité a entamé des démarches visant à
réduire l'étendue de sa zone à bâtir conformément aux exigences de la LAT, dans
sa version révisée entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, ainsi que du
PDCn, dans ses versions entrées en vigueur le 15 juin 2013 (adaptation 2
bis
)
puis le 1
er
janvier 2016 (adaptation 3). A la fin mai 2016, elle a
décidé d'entreprendre l'établissement d'une zone réservée sur l'ensemble de la
zone d'habitation et mixte de la commune, correspondant à la zone du village et
à la zone de villa. Lors d'une séance du 15 juin 2016, le SDT a entériné la
procédure de zone réservée sur l'entier du territoire communal.
Le 1
er
juillet 2016, la municipalité a
publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) un "Avis aux
propriétaires" ainsi libellé:
"
Aménagement du
territoire et police des constructions
Révision du Plan Général d'Affectation (PGA)
Afin de se mettre en
conformité avec le Plan Directeur Cantonal (PDCn) et la Loi fédérale sur
l'Aménagement du Territoire (LAT), la Municipalité de Duillier informe les
propriétaires fonciers que la révision du Plan Général d'Affectation (PGA) est
en cours.
La Municipalité fait part de son intention d'établir une zone réservée
selon l'article 46 de la Loi sur l'Aménagement du Territoire et des
Constructions (LATC), sur l'ensemble de territoire communal et de la mettre à
l'enquête publique prochainement, dans le but de procéder ensuite à une
révision de son Plan Général d'Affectation, afin d'être en conformité avec la
Loi fédérale sur l'Aménagement du territoire et aux directives cantonales en la
matière.
Dans l'intervalle, et afin d'éviter des frais aux propriétaires,
promoteurs, constructeurs, les intéressés sont priés de contacter la
Municipalité avant toute élaboration de projets de constructions de nouveaux
logements qui pourraient être contraires à la planification envisagée
".
Les 18 et 21 juillet 2016, dans le cadre d'autres
procédures de permis de construire, la municipalité a informé A.________
qu'elle avait décidé, au regard des démarches engagées en vue de la révision du
PGA et de l'instauration d'une zone réservée, de délivrer les permis de
construire pour les projets déposés avant le 15 juin 2016.
S'agissant de l'aménagement de la zone réservée, le
rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) a été établi par le bureau E.________ en septembre
2016. Ce document exposait que l'instauration de la zone réservée avait pour
objectif de geler les possibilités de développement urbain de la commune afin
d'éviter une péjoration de la situation de surdimensionnement en attendant
l'entrée en force du nouveau PDCn, 4
ème
adaptation, et de la
LATC révisée, tout en garantissant l'égalité de traitement pour l'ensemble des
propriétaires. Les terrains concernés seraient alors inconstructibles pendant
la durée de la zone réservée et ses effets seraient applicables dès la mise à
l'enquête publique du dossier d'affectation (i.e. de zone réservée) (ch. 1 et
3.2). Il s'agissait également d'assurer la faisabilité du redimensionnement de
la zone à bâtir dans le cadre de la prochaine révision du PGA (ch. 1). En
ce qui concernait le périmètre de la zone réservée, au vu du contexte légal
encore incertain, la municipalité avait décidé de l'élargir à l'ensemble de la
zone d'habitation et mixte. Cette stratégie comportait l'avantage d'éviter
d'éventuelles inégalités de traitement et tensions entre les différents
propriétaires, qui seraient dès lors tous logés à la même enseigne sans que
certains puissent bâtir alors que d'autres projets seraient bloqués. Le rapport
ajoutait que "
les permis d'ores et déjà délivrés sont toujours valables
"
(ch. 4.1.1). Le projet de règlement confirmait que la zone réservée selon
l'art. 46 LATC était destinée à rendre inconstructibles, provisoirement, toutes
les parcelles du cadastre de la commune comprises dans la zone définie par le
plan (art. 1
er
). L'art. 3 projeté était ainsi libellé:
"
Art. 3   Effets
Toute nouvelle
construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au
sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
Les rénovations et
transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les
limites des volumes existants, pour autant qu'elles n'augmentent pas les
surfaces
habitables de façon dispropor
tionnée.
De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes,
sas d'entrée, isolation périphérique, éléments
techniques, etc.
Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être
autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités
professionnelles ou d'utilité (para-) publique
".
Le projet de zone réservée a été mis à l'enquête
publique du 16 septembre au 17 octobre 2016.
A notamment formé opposition A.________, qui
soutenait pour l'essentiel que le ch. 4.1 du rapport 47 OAT devait être
modifié, en ce sens qu'il devait indiquer que "
seuls les permis de
construire déjà exécutoires à ce jour sont toujours valables
".
I.
Les parties ont été invitées à se déterminer sur la portée, dans les
présentes causes, de la mise à l'enquête publique du projet de zone réservée.
Le recourant A.________ s'est exprimé le 23 octobre
2016, en déposant des pièces (n
os
1-1 à 6-2). La constructrice a
communiqué des déterminations dans les deux causes le 7 novembre 2016. Sous la
plume de son mandataire de l'époque, la municipalité s'est exprimée le 21
novembre 2016 dans les deux causes également, requérant la suspension de la
procédure jusqu'à droit connu sur la zone réservée, et produisant un second
bordereau de pièces (pièce 6). Le recourant A.________ a derechef adressé un
courrier le 5 décembre 2016 en annexant des pièces (n
os
1 à 9). La
constructrice s'est opposée à la suspension requise les 6 et 8 décembre 2016.
Le recourant B.________ s'est exprimé le 8 décembre 2016, adhérant pour sa part
à la demande de suspension.
Par avis du 14 décembre 2016, la juge instructrice a
joint les causes AC.2016.0165 et AC.2016.0181 sous la première référence. Elle
a rejeté provisoirement la requête de suspension.
J.
La municipalité a mis à l'enquête publique, du 7 février au 8 mars 2017,
une modification de l'art. 3 du règlement projeté de la zone réservée. Cette
modification était ainsi libellée:
"
Nouveau libellé
Les modifications
figurent ci-dessous en
gras
.
Art. 3   Effets
Toute nouvelle
construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au
sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
Seuls
les rénovations, transformations
et agrandissements
de
bâtiments existants
ou futurs bénéficiant de permis de construire définitifs
et exécutoires
peuvent être autorisés
dans les limites des volumes
existants
pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces
habitables
autorisées affectées aux logements
de façon dispropor
tionnée.
De petits agrandissements du volume
peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique,
éléments
techniques, etc.
La construction
de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC est autorisée si
située à moins de 3 mètres du bâtiment principal.
Des
agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils
sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles ou
d'utilité (para-) publique.
Tout permis de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté
avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré
".
Selon le rapport 47 OAT du 1
er
février
2017, le dernier alinéa du projet a pour objectif de:
"
-     permettre, à l'autorité
communale de délivrer un permis de construire pour un projet qui a été initié
de bonne foi par le propriétaire et mis à l'enquête avant l'enquête publique de
la zone réservée;
-      rendre
possible l'exécution de projets de construction autorisés par la Municipalité
avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée et dont la réalisation
pourrait, de ce fait, être entravée pour de seules raisons procédurales
".
Le 15 février 2017, la constructrice s'est exprimée
sur la portée du dernier alinéa de la modification projetée. Le 6 mars 2017, le
recourant A.________ a communiqué au tribunal l'opposition qu'il formulait le
même jour à l'encontre de ladite modification. Le 3 avril 2017, le recourant B.________
s'est exprimé et a également déposé des pièces (n
os
1 à 4, notamment
sa propre opposition ainsi que le préavis n° 2/2017 de la municipalité au
Conseil communal, portant sur une demande crédit extrabudgétaire pour le volet
1 "Préparation à la révision" du PGA et de son règlement. Le même jour,
le recourant A.________ a communiqué de nouvelles déterminations, ainsi que des
pièces (n
os
1 à 7).
Le 12 mai 2017, le recourant B.________ a déposé des
observations complémentaires.
Le conseil de la municipalité a informé le tribunal
le 15 mai 2017 que son mandat avait pris fin. Le 7 juin 2017, l'avocat Jacques
Haldy a, en indiquant qu'il venait d'être consulté par la municipalité, requis
un délai pour consulter le dossier et se déterminer sur les observations complémentaires.
Le 13 juin 2017, A.________ a déposé le procès-verbal de la séance du Conseil
communal du 23 mars 2017. Il en encore communiqué, le 19 juin 2017, copie de
son courrier, avec ses annexes, adressé le même jour au Service juridique et
législatif.
K.
La cour a statué par voie de circulation. Par avis de ce jour, elle a
rejeté la requête du 7 juin 2017 du nouveau conseil de la commune.
La question de l'application de l'art 79 LATC en cas
de mise à l'enquête publique pendant la procédure de recours de la planification
envisagée (consid. 12), a fait l'objet d'une procédure de coordination au sens
de l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007
(ROTC; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1.
Il convient d'examiner en premier lieu la requête de suspension
présentée par la municipalité.
Selon l'art. 25
de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36)
,
l'autorité peut, d'office ou sur requête, suspendre la procédure pour de justes
motifs, notamment lorsque la décision à prendre dépend de l'issue d'une autre
procédure ou pourrait s'en trouver influencée d'une manière déterminante.
En l'occurrence, la municipalité expose que les
oppositions formées contre la zone réservée projetée ne pourront être traitées
que dans le cadre de cette procédure de planification, de sorte qu'elle ne
s'estime pas en mesure d'apprécier s'il se justifie de refuser le permis
d'implantation litigieux en application des art. 77 et 79 LATC. Ainsi, toujours
selon la municipalité, dans la mesure où la présente procédure pourrait se
trouver influencée d'une manière déterminante par l'instauration de la zone
réservée et ses conditions d'application, il y aurait lieu de la suspendre
jusqu'à droit connu sur cette planification.
Cette requête ne saurait être agréée. Suspendre la
présente cause jusqu'à droit connu sur la procédure d'aménagement d'une zone
réservée équivaudrait en effet à éluder les délais que ces dispositions
imposent aux autorités en faveur du constructeur (cf. consid. 9b
infra
).
2.
La constructrice conteste la qualité pour agir des recourants.
a) Applicable à la procédure de recours devant la
CDAP par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'art. 75 LPA-VD prévoit:
Art. 75 - Qualité pour agir
A qualité pour
former recours :
a.   toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée ;
b.   toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir.
L'art. 75 let. a LPA-VD exige ainsi un intérêt digne
de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée. Il
faut dès lors que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans
une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt de la loi ou d'un
tiers, dit "
action populaire
", est par conséquent irrecevable
(ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; ATF 137 II 40 consid. 2.3 p. 43; TF
2C_872/2015 du 1
er
août 2016 consid. 3.1 et les arrêts cités). En
matière de droit des constructions, le voisin a qualité pour agir lorsque son
terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à proximité immédiate de
celui-ci (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; TF 1C_476/2015 du 3 août 2016
consid. 1.2 et les arrêts cités). La qualité pour recourir du voisin est dans
la plupart des cas admise jusqu'à une distance de 100 m environ (TF 1C_204/2012 du 25 avril 2013 consid. 4 et les références citées). La proximité avec
l'objet du litige ne suffit pas à elle seule à conférer au voisin la qualité
pour recourir contre l'octroi d'une autorisation de construire. Celui-ci doit
en outre
retirer un avantage pratique
de
l'annulation ou de la modification de la décision contestée qui permette
d'admettre qu'il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement
de l'intérêt général des autres habitants de la collectivité concernée; il doit
ainsi invoquer des dispositions du droit public des constructions susceptibles
d'avoir une incidence sur sa situation de fait ou de droit; peu importe à cet
égard que ces dispositions ne soient pas destinées à protéger le recourant;
toutefois, de manière à endiguer l'action populaire, la seule poursuite d'un intérêt
général et abstrait à la correcte application du droit ne suffit pas (ATF 137
II 30 consid. 2.2.3 p. 33; TF 1C_266/2015 du 20 juin 2016 consid. 1.1 et les
arrêts cités).
b) En l'espèce, le recourant A.________ est
copropriétaire, avec son épouse, de trois unités de PPE sises sur la parcelle
16 de la Commune de Duillier, en zone du village. Selon le site
www.geoplanet.vd.ch, la distance séparant le périmètre de la parcelle 16 de
celui de la parcelle 21 est relativement courte, de l'ordre de 90 m. Un examen
de la photographie prise par le recourant depuis son appartement implanté au
milieu de la parcelle 16, dévoile toutefois que la vue qu'il dispose sur
l'emplacement du futur immeuble est obstruée de manière non négligeable par de
la végétation et des bâtiments existants. Surtout, expressément interrogé sur
la question de sa qualité pour agir, le recourant s'est d'abord limité, le 8
juin 2016, à indiquer ce qui suit: "
Le recourant a un intérêt digne de
protection dans la mesure où de toute évidence, il fait le boulot de la
Municipalité et de l'architecte-promoteur, dont la tâche élémentaire est
d'appliquer le règlement en vigueur
.
La municipalité de Duillier mettant
gravement et continuellement en danger la réussite de la révision du PGA en vue
de sa mise en conformité avec la LAT, tout citoyen de Duillier a par définition
un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la modification de projets
litigieux
". Ce n'est que dans un deuxième temps, le 12 juillet 2016,
que le recourant a affirmé qu'il disposait d'une vue "
particulièrement
exposée sur les emplacements, d'une part de la "verrue" mitoyenne au
Temple, du temple lui-même, ainsi que du futur immeuble, depuis mes
appartements
." Il n'est ainsi pas exclu que sa démarche s'apparente à
une action populaire. La question souffre néanmoins de rester indécise, dès
lors que son recours doit de toute façon être rejeté.
c) Quant au recourant B.________, il est
propriétaire de deux parcelles sises à proximité des parcelles 21 et 286
destinées au projet litigieux. Il s'agit de la parcelle 641 en zone du village,
comportant un bâtiment, dont le périmètre n'est séparé de celui de la parcelle
21 que par une douzaine de mètres, et de la parcelle 442 en zone agricole et
viticole, supportant trois bâtiments dont "********", éloigné de 25 m
de la parcelle 21. Par ailleurs, à examiner les orthophotos tirées du site
www.geoplanet.vd.ch, aucun obstacle n'entrave la vue entre les parcelles 641 et
442 d'une part et la parcelle 21 d'autre part. Dans ces conditions, le recourant
B.________ dispose de la qualité pour recourir.
3.
Le recourant A.________ requiert la pose de gabarits.
Selon l'art. 69 al. 3 LATC, la municipalité peut
exiger une maquette, un montage photographique ou la pose de gabarits. En
l’espèce, le tribunal s'estime en mesure de statuer sur la seule base du
dossier, une inspection locale n'apparaissant pas nécessaire. La pose de
gabarits s'avère a fortiori inutile, de sorte qu'il n'y a pas lieu de donner
suite à la requête formulée par le recourant.
4.
Le recourant B.________ dénonce une violation de son droit à une
décision motivée.
a)
Le droit d'être entendu implique
notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision (art. 29
de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.;
RS 101]
et 42 let. c
LPA-VD) afin que
l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que
l'autorité de recours puisse exercer son contrôle.
Il suffit que
l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se
rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause.
Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de
l'autorité, le droit à une
décision motivée
est
respecté même si la motivation présentée est erronée (ATF 141 V 557 consid.
3.2.1 p. 564;
TF 2C_341/2016 du 3 octobre 2016 consid. 3.1 et les
arrêts cités
; pour un considérant détaillé, voir AC.2016.0034 du 1
er
avril
2016 consid. 1a et les références citées).
b) En l'occurrence, le recourant reproche à la
municipalité de s'être contentée d'affirmer, sans nul calcul ni raisonnement,
que les parcelles 21 et 286 destinées au projet litigieux "
ne sont pas
identifiées dans le bilan des réserves comme des terrains partiellement bâtis
contenant une réserve
", alors qu'une analyse du projet – qui vise à
ajouter 421 m
2
à la surface bâtie et 914 m
2
à
la SBPU – permet de constater qu'il correspond bien à une densification. A ses
yeux, le rapport de E.________ du 19 novembre 2015 n'est d'aucune aide à ce
propos, dès lors qu'il ne contient pas d'argumentation plus détaillée.
c) D'une manière générale, le bilan des réserves en
zone d'habitation et mixte identifie trois types de parcelles. Les premières
sont les parcelles libres de constructions qui possèdent donc l'entier de leurs
droits à bâtir. Le second cas de figure correspond aux terrains partiellement
bâtis, qui permettent l'édification d'une ou plusieurs nouvelles constructions,
selon le plan d'affectation en vigueur. Enfin, il reste les parcelles bâties,
dont les droits à bâtir au niveau du sol sont tous utilisés, mais sur
lesquelles une densification est possible (cf. fiche 14 du SDT de janvier 2016,
intitulée "Cas particuliers: réserves dans les terrains partiellement
bâtis et potentiels de densification").
En l'espèce, l'on ne discerne pas d'emblée les
motifs pour lesquels aucun potentiel constructible n'a été attribué aux
parcelles 21 et 286, dès lors qu'il est manifestement possible, ainsi qu'en
atteste la présente procédure, d'y ériger un bâtiment d'habitation conséquent.
Peu importe toutefois. Comme il sera exposé ci-après (consid. 11), la
question de savoir si c'est à tort ou à raison que les parcelles en cause n'ont
pas été incluses dans le bilan des réserves s'avère sans influence sur le sort
de la présente cause.
Le grief de violation du droit d'être entendu doit
par conséquent être écarté.
5.
Sur le fond, le recourant A.________ considère en premier lieu que la
maison villageoise ECA 77 ne devrait pas être transformée, mais intégralement
démolie aux fins de libérer les abords immédiats de l'église réformée ECA 76
d'une verrue particulièrement disgracieuse. Le Temple de Duillier serait en
effet le seul à sa connaissance à "
être mitoyen à une horreur bâtie de
manière anarchique entre 1910 et 1920, env.
".
a) L'art. 46 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969
sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11)
instaure une protection générale des "
monuments historiques et des
antiquités
", incluant tous les monuments de la préhistoire, de
l'histoire, de l'art et de l'architecture et des antiquités immobilières et
mobilières, trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique,
historique, artistique, scientifique ou éducatif (al. 1). Sont également
protégés les terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2). Aucune
atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère (al. 3). La LPNMS
prévoit, par ailleurs, deux types de protection spéciale des "
monuments
historiques et des antiquités
". Il s'agit de l'inventaire (art. 49 à
51) et du classement (art. 52 à 54).
A Duillier, la protection du patrimoine bâti est
réglée par l'art. 12.21 RPGA
ainsi rédigé:
"
Art. 12.21:   Protection du patrimoine
bâti
[…]
La Municipalité
veille à ce que les principes suivants servent de base à l'élaboration des
projets:
a)    L
es bâtiments ou
parties de bâtiments remarquables ou intéressants du point de vue architectural
ou historique doivent en principe être conservés. Des transformations, de
modestes agrandissements, un changement d'affectation sont toutefois possibles
si ces modifications sont fondées et compatibles avec la conservation et la
mise en valeur du bâtiment;
b)    Les bâtiments bien
intégrés peuvent être modifiés et, le cas échéant démolis et reconstruits pour
des besoins objectivement fondés pour autant que soient respectés le caractère
spécifique de leur intégration et l'harmonie des lieux;
c)    La modification de
constructions, parties de construction ou ouvrages mal intégrés sera l'occasion
de supprimer ou d'atténuer leur défaut d'intégration.
Dans tous les cas, la Municipalité s'appuyant sur le recensement
architectural du Canton de Vaud, peut refuser tout projet qui compromettrait le
caractère architectural d'un bâtiment ou de son environnement extérieur
".
b) En l'occurrence, la maison villageoise ECA 77
destinée à la transformation se trouve dans une situation de contiguïté avec le
Temple de Duillier ECA 76, par les maçonneries, sinon par les toitures.
Le Temple est inscrit à l'inventaire cantonal des
monuments historiques non classés et bénéficie d'une note *2* au recensement
architectural. Selon la brochure "
Recensement architectural du canton
de Vaud
" (2
ème
éd., 2002), un édifice au bénéfice d'une telle
note est qualifié de "
monument d'importance régionale
" et
devrait être conservé dans sa forme et sa substance. Par ailleurs, conformément
à l'art. 46 LPNMS exposé ci-dessus, aucune atteinte ne doit lui être portée qui
en altère le caractère, y compris dans ses abords.
Il convient ainsi d'examiner si, comme le soutient
le recourant A.________, la maison paysanne érigée à l'arrière du Temple en
altère le caractère au point qu'elle devrait être démolie. Le SIPAL a attribué
à ce rural une note *4*. D'après la brochure précitée, cette note est conférée
à un bâtiment "
bien intégré
", par son volume, sa composition
et souvent sa fonction, et participant à la définition de l'identité de la
localité; un tel bâtiment nécessite un traitement approprié et soigné afin de
préserver l'image du site; sa sauvegarde et sa mise en valeur doivent être
garanties dans le cadre de la planification communale. Force est ainsi de
constater que le SIPAL a retenu que la maison paysanne s'avérait bien intégrée
et devait être préservée. Au demeurant, c'est bien parce que le premier projet
de la constructrice démolissait une "
tranche
" de la maison
paysanne en violation de l'art. 12.21 let. b RPGA que le SIPAL a émis un
préavis négatif, pour revenir sur sa position au vu du second projet, qui
préservait cette fois l'intégralité des volumes de ce bâtiment. Enfin, les
extraits de publication produits par le recourant, notamment les photographies
du Temple datant respectivement d'avant 1874, de 1910, de 1940, de 1960, de
1970 et de l'époque actuelle, ne conduisent pas le tribunal à s'écarter de
l'appréciation du SIPAL. Ni le style, ni les dimensions de la maison paysanne,
implantée à l'arrière du Temple, ne dénaturent de manière significative les
qualités de ce monument.
Dans ces conditions, le recourant dénonce en vain
une violation des règles de protection du patrimoine.
6.
Le recourant B.________ fait grief à la municipalité d'avoir accordé,
s'agissant du garage souterrain projeté, une dérogation relative à la distance
aux limites de propriété.
a) En ce qui concerne les constructions en ordre non
contigu, comme en l'espèce, l'art. 3.2 let. e RPGA fixe à 5 m au minimum
"
la distance entre les façades non implantées sur un alignement et la
limite de la propriété voisine
".
Il n'est pas contesté que le garage souterrain sera
implanté à 1,5 m seulement des limites Sud-Ouest, Nord-Est et Sud-Est de
la partie Nord des parcelles 21 et 286 réunies. A ce stade du raisonnement, le
projet d'implantation litigieux n'est dès lors pas conforme à l'art. 3.2 let. e
RPGA.
b) aa) La municipalité soutient néanmoins en premier
lieu que le garage souterrain projeté ne serait pas soumis aux exigences de
l'art. 3.2 let. e RPGA, compte tenu d'une part de l'art. 84 LATC et d'autre
part d'une interprétation restrictive de la disposition communale précitée, qui
ne concernerait que les façades à proprement parler à l'exclusion des murs
souterrains.
bb) Selon l'art. 84 LATC, le règlement communal peut
prévoir que les constructions souterraines ne sont pas prises en considération
dans le calcul de la distance aux limites (al. 1), à condition que le profil et
la nature du sol ne soient pas sensiblement modifiés et qu'il n'en résulte pas
d'inconvénient pour le voisinage (al. 2).
En principe, les constructions souterraines doivent
respecter les distances réglementaires entre bâtiments et limites de propriété
(CDAP AC.1992.0234 du 7 avril 1994 consid. 3). Selon la jurisprudence, à défaut
de dispositions communales, l'art. 84 LATC soumet les constructions
souterraines au même régime que les constructions hors sol, notamment en ce qui
concerne les règles d'implantation. C'est dire qu'il impose une base
réglementaire claire et précise pour que soit admissible l'aménagement d'un
garage souterrain dans les espaces constructibles qui séparent des bâtiments
sis sur une même parcelle. La même exigence peut être posée pour les
constructions souterraines réalisées en limite de propriété et à plus forte
raison pour celles qui s'implanteraient en empiétement sur deux ou plusieurs
biens-fonds
(CDAP AC.1993.0084 du 1
er
juin 1994 consid. 7).
En l'espèce, aucune disposition du règlement de
Duillier ne concrétise la faculté offerte par l'art. 84 LATC, de sorte que les
constructions souterraines demeurent soumises aux règles ordinaires régissant
la distance entre bâtiments et limites de propriété. La municipalité ne
convainc donc pas lorsqu'elle soutient que seules les façades seraient
subordonnées aux exigences de l'art. 3.2 let. e RPGA. Il convient ainsi de
confirmer que l'implantation du garage souterrain contrevient à cette dernière
disposition.
c) La municipalité affirme en second lieu avoir
accordé à juste titre une dérogation à l'art. 3.2 let. e RPGA.
aa) A teneur de l'art. 85 LATC, dans la mesure où le
règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à la réglementation
y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour autant que des
motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient. L'octroi
de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des
intérêts prépondérants de tiers (al. 1). Ces dérogations peuvent être accordées
à titre temporaire ou définitif et être assorties de conditions et charges
particulières (al. 2).
La Commune de Duillier a fait usage de cette
possibilité à l'art. 12.23 RPGA, ainsi libellé:
"
Art.
12.23:    Dérogations dans les zones à bâtir
A titre exceptionnel et dans les
limites des articles 85 et 85a LATC, la Municipalité peut accorder des
dérogations aux dispositions du présent document:
a)    lorsqu'il importe de tenir compte d'une situation existante et
de cas non prévus par la réglementation;
b)    lorsque la sauvegarde d'un bâtiment ou d'une partie de bâtiment
qui présente une valeur architecturale ou historique nécessite des dispositions
particulières;
c)    lorsqu'il importe de régler le cas d'un statut provisoire;
d)    lorsque l'application stricte d'une mesure d'aménagement empêche
la réalisation d'une solution architecturale intéressante à dire d'expert;
e)
[…]
f)
[…]".
bb) La municipalité et la constructrice expliquent
que l'obligation d'implanter le garage souterrain à 5 m au moins de la
limite de propriété réduirait largement les dimensions de cet ouvrage, au point
qu'il ne pourrait plus couvrir les besoins en stationnement exigés par les
futurs logements. Des cases devraient par conséquent être installées en
surface, à savoir au Nord le long de la rue des Trois-Fontaines, ce qui
entraînerait une démolition plus importante du muret, puis au Sud dans la cour
existante de la maison paysanne, ce qui imposerait l'aménagement d'une sortie
périlleuse sur la route cantonale.
cc) Le nombre de places privées de stationnement est
régi par l'art. 12.17 RPGA, qui prévoit:
"
Art.
12.17:    Places de parc
La Municipalité fixe le nombre de
places privées de stationnement ou garages pour voitures qui doivent être
aménagés par les propriétaires à leurs frais et sur leur terrain en rapport
avec l'importance et la destination des nouvelles constructions. Dans les cas
particuliers, la Municipalité se fonde sur les normes VSS ou sur des rapports
d'experts.
Pour les bâtiments d'habitation,
seront aménagées au minimum
a)    deux places de stationnement ou garages par logement pour les
résidents.
b)    1 place pour 3 logements, mais au minimum 2 places par bâtiment
pour les visiteurs.
La Municipalité
peut renoncer aux exigences ci-dessus ou les modifier lorsque l'aménagement de
garages ou de places de stationnement porte atteinte à la qualité d'un bâtiment
ou au caractère d'une rue ou lorsque l'exiguïté de la parcelle ne permet pas la
réalisation des ouvrages nécessaires. Dans tous ces cas, il sera versé à la
commune une contribution de remplacement par place manquante dont le montant,
fixé par le règlement ad hoc, est destiné à la réalisation d'un parking public
".
En d'autres termes, l'art. 12.17 RPGA impose pour
l'essentiel deux places de parc par logement, auxquelles s'ajoutent des places
visiteurs à raison d'une place pour trois logements mais au minimum deux
places.
La constructrice n'indique pas le nombre de
logements prévus. Il découle toutefois de sa demande d'autorisation préalable
d'implantation qu'elle entend aménager 24 places de stationnement. A lire
l'art. 12.17 RPGA, une telle quotité correspond à environ 10 logements (2
places par logements, soit 20 places, auxquelles s'ajoutent une place visiteurs
pour trois logements, soit 3 places). Or, la demande de permis d'implantation
annonce une SBPU de 1'082 m
2
(correspondant au maximum autorisé
par l'art. 3.8 RPGA), qui pourra aisément supporter au moins une dizaine
d'appartements de dimensions confortables, à raison de plus de 100 m
2
en moyenne. La quotité de places de stationnement prévues, soit 24 cases,
n'apparaît ainsi nullement excessive au regard des surfaces légitimement
envisagées et doit par conséquent être admise en l'état.
Il reste à examiner si l'aménagement de ces 24
places justifie de déroger aux exigences de l'art. 3.2 let. e RPGA et
d'autoriser l'implantation du garage souterrain à 1,5 m, au lieu de
5 m, des limites Sud-Ouest, Nord-Est et Sud-Est de la partie Nord des parcelles
21 et 286 réunies. La lecture des plans révèle que la forme du bien-fonds
nouvel état est relativement étroite et qu'elle comporte des angles, de sorte
que l'obligation de respecter une bande vierge de construction de 5 m
réduira de manière significative les dimensions du garage souterrain. Il
s'avère dès lors que ce sous-sol ne pourra pas accueillir la totalité des
places exigées, ce qui conduira à la création de places de stationnement en
surface. Or, ainsi que l'indiquent la municipalité et la constructrice de
manière convaincante, une telle solution aura pour conséquences dommageables
une démolition plus importante du muret longeant la rue des Trois-Fontaines
ainsi qu'une multiplication des voies de sortie sur ladite rue et sur la route
cantonale, sans compter qu'elle s'oppose à l'intérêt, non seulement privé comme
le soutient le recourant, mais également public à conserver vierges de
constructions les dégagements extérieurs d'un édifice (cf. CDAP AC.2010.0106 du
30 août 2011 consid. 3d/dd relatif aux objectifs poursuivis par la limitation
des surfaces et volumes bâtis, à savoir garantir la qualité du milieu bâti en
maintenant la proportion de surface de verdure, en permettant l'aménagement
d'espaces de détente communs tels que les places de jeux, ainsi qu'en assurant
l'aération et l'ensoleillement des bâtiments). Sur ce dernier point, s'il est
exact que les constructions souterraines entravent la libre croissance de la
végétation (CDAP AC.1995.0003 du 31 juillet 1996 consid. 3a et la référence), elles
permettent néanmoins une végétalisation non négligeable, dans tous les cas plus
favorable à l'environnement et au bien-être que des places de stationnement.
Dans ces circonstances, le choix d'implantation de la constructrice ne relève
pas de la simple commodité, comme le soutient le recourant, mais repose sur des
motifs objectifs. De surcroît, l'on ne discerne pas, et le recourant ne
l'allègue du reste pas, en quoi la dérogation requise porterait atteinte à un
intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers, notamment des voisins,
dès lors que le garage sera entièrement enterré sous le niveau du terrain
naturel, qui plus est non pas en bordure immédiate de propriété, mais à
1,5 m de celle-ci.
En conclusion, la municipalité n'a pas abusé de sa
marge d'appréciation en autorisant la constructrice, en application des art.
12.23 let. a RPGA et 85 LATC, à implanter le garage souterrain à 1,5 m des
limites de propriété, en dérogation aux exigences de l'art. 3.2 let. e RPGA.
7.
Le recourant B.________ soutient par ailleurs qu'"
au vu de
l'ampleur du projet, il y a lieu de douter que le CUS
[coefficient
d'utilisation du sol]
soit respecté
".
Comme exposé ci-dessus, la demande d'autorisation
préalable d'implantation fait état d'une SBPU de 1'082 m
2
.
Cette superficie annoncée respecte les exigences de l'art. 3.8 RPGA, de sorte
que l'on saisit mal le grief soulevé. Pour le surplus, l'autorisation préalable
d'implantation concerne les volumes et gabarits, ainsi que le nombre de
niveaux. C'est au moment de l'enquête publique tendant à l'obtention du permis
de construire que les plans détailleront le calcul du CUS et que le recourant
pourra s'y opposer s'il le souhaite.
8.
Enfin, les recourants reprochent à la municipalité de ne pas avoir fait
usage de l'art. 77 LATC pour refuser la délivrance de l'autorisation préalable
d'implantation en invoquant le projet de création d'une zone réservée au sens
de l'art. 46 LATC. Sur ce point, il convient d'aborder la portée des art.
77 ss LATC (consid. 9), puis d'examiner la nature d'une autorisation
préalable d'implantation et ses effets dans le temps (consid. 10), ensuite de
déterminer si la municipalité a abusé de sa marge d'appréciation en délivrant
l'autorisation préalable d'implantation litigeuse (consid. 11) et finalement
d'élucider la question de savoir si la CDAP doit faire usage de l'art. 79 LATC
(consid. 12).
9.
a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
"
Art. 77
Plans et règlements en voie d'élaboration
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut
renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer
dans les trente jours, après avoir consulté le département
".
L'art. 79 LATC dispose:
"
Art.
79   Plans et règlements soumis à l'enquête publique
1
Dès l'ouverture d'une
enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
2
L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des
alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus
".
b) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet
anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la
construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est
nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation
découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une
suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des
mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; TF
1P.421/2006 du 15 mai 2007 consid. 3.2 et les références citées). Une telle
mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre,
elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir
respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la
proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe
de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai.
Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais,
d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et
d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79
LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à
limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits
des requérants (CDAP AC.2016.0284 du 28 février 2017 consid. 2a; CDAP
AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 2a).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; TF 1C_22/2012 du
30 août 2012 consid. 7.1). Compte tenu des concepts juridiques largement
indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette
disposition jouit d'une grande latitude de jugement. Elle dispose donc d'un
pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de
construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future
envisagée (cf. CDAP AC.2016.0301 du 21 avril 2017 consid. 2c; AC.2016.0297 du
20 mars 2017 consid. 2c et la référence). Quant à l'art. 79 LATC, il s'applique
à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête
publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir
allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique
d'office (CDAP AC.2016.0339 du 17 mars 2017 consid. 2a; CDAP AC.2016.0284 du 28
février 2017 consid. 2a et les références; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
c) Selon une jurisprudence récente (AC.2015.0326 du
7 juin 2016 consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou
79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux
instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une
procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. CDAP AC.1995.0202 du 23
février 1996 consid. 2a, publié
in
: RDAF 1996 p. 476; voir aussi arrêt
CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014 consid. 2d). Dans le système du droit vaudois,
l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption
ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès
lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type
individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de
l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle
"de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque
de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du
plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
10.
L'art. 119 LATC traitant de l'autorisation préalable d'implantation
dispose:
"
Art.
119    Autorisation préalable d'implantation
1
Toute personne
envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de
construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110
et 113 à 116 sont applicables.
2
L'autorisation
préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa délivrance,
elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.
3
L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable
".
a) L'autorisation préalable d'implantation, dont de
nombreux cantons permettent la mise à l'enquête (p. ex. "sanction
préalable de construire" en droit neuchâtelois, "generelles
Baubegehren" en droit bâlois), a été créée pour garantir à la procédure
d'autorisation de construire un déroulement par étapes, expéditif et aussi
économique que possible. Cette autorisation empêche le renchérissement ou
l'allongement de la procédure d'autorisation. Elle permet surtout de garantir
la sécurité du droit et la transparence aussi bien pour les constructeurs que pour
les éventuels tiers intéressés (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.5; TF 1C_40/2012
du 14 février 2012 consid. 2.3; ces arrêts concernent les conditions auxquelles
le Tribunal fédéral accepte d'entrer en matière sur les recours contre ce type
de décision incidente; voir également TF 1C_504/2009 du 24 novembre 2009
consid. 2.3 et TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2; CDAP
AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 2a; CDAP AC.2014.0070 du 27 mai 2015
consid. 1d/aa). Il est parfois expédient d'obtenir de l'autorité municipale une
décision de principe, si l'on peut dire, sur un projet envisagé, surtout si ce
projet est complexe. Présenter des plans détaillés pour une telle construction,
afin de satisfaire aux exigences posées par la demande de permis de construire,
est très coûteux et il est plus sûr de soumettre à la municipalité, dans un
premier temps, un projet plus général (Benoît Bovay, Le permis de construire en
droit vaudois, 2
ème
éd., Lausanne 1988, p. 70; voir aussi Bulletin
du Grand Conseil, séance du 13 novembre 1985, ch. 4.4.8 p. 485).
L'autorisation préalable d'implantation se
différencie du permis de construire en ce sens qu'elle ne règle que les
éléments déterminants pour l'admission du projet. Les modifications de détail
peuvent être imposées ensuite au vu du projet définitif. Parmi ces aspects
principaux figurent le principe de la construction, l'implantation proprement
dite (position de l'ouvrage), le volume, la hauteur, la forme globale de la
toiture, voire l'affectation de l'ouvrage projeté. Le dossier doit indiquer
tous les travaux liés à l'implantation, soit en particulier les mouvements de
terre envisagés ou l'emplacement des arbres dont l'abattage serait nécessaire
(cf. ATF 101 Ia 213 consid. 3c; TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008 consid.
2.2.1; CDAP AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid. 2a; CDAP AC.2010.0158 du 6 mars
2012 consid. 2a; RDAF 1985 p. 496 et 1979 p. 362).
Dans cette mesure, l'octroi de l'autorisation
préalable d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les
éléments contenus dans cette autorisation, que celui du permis de construire.
Ce dernier doit donc être délivré si la demande en est faite dans le délai
légal de deux ans (cf. art. 119 al. 2 LATC) et si le projet de construction est
conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation (ATF 101 Ia 213
consid. 3a; voir aussi CDAP AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 2a; CDAP
AC.2001.0157 du 22 mai 2002 consid. 2a; CDAP AC.1995.0030 du 10 mai 1996
consid. 1a; RDAF 1979 p. 362). Les éléments du projet jugés conformes au plan
d'affectation ou à la réglementation cantonale et communale de police des
constructions ne peuvent plus être remis en cause par la suite par la
municipalité (cf. TF 1C_528/2013 du 5 juin 2013 consid. 2.2; TF 1C_504/2009 du
24 novembre 2009 consid. 2.3; voir aussi ATF 135 II 30 consid. 1.3.1; RDAF 1979
p. 362). La décision octroyant l'autorisation préalable d'implantation produit
les effets d'une décision définitive sur les points qu'elle tranche (Robert
Zimmermann, Le Tribunal fédéral et l'autorisation préalable de construire,
in
:
RDAF 1996 p. 281, spéc. p. 282). Ce caractère obligatoire du permis
préalable d'implantation donne une sécurité au constructeur (Bovay, op. cit.,
p. 74). Autrement dit, ce permis confère temporairement force de chose décidée
aux éléments qu'il contient, ce qui a pour effet d'empêcher que ces éléments
soient remis en cause à l'occasion de la délivrance du permis de construire.
C'est en cela qu'il contribue, comme le dit la jurisprudence fédérale, à la
sécurité du droit (CDAP AC.2013.0007 du 24 avril 2013 consid. 6a et CDAP
AC.2013.0005 du 24 avril 2013 consid. 3b; confirmés par CDAP AC.2016.0015 du 23
août 2016 consid. 2a).
b) En revanche, si le propriétaire laisse son permis
préalable d'implantation se périmer ou s'il présente un projet qui ne respecte
pas les conditions fixées par cette autorisation, l'autorité communale et, le
cas échéant, l'autorité de recours examinent librement toutes les questions que
soulève le projet, sans être liées par le permis d'implantation (ATF 101 Ia 213
consid. 3a; voir aussi CDAP AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 2a; CDAP
AC.2001.0157 du 22 mai 2002 consid. 2a; CDAP AC.1995.0030 du 10 mai 1996
consid. 1a; RDAF 1979 p. 362).
c) La question de savoir si et dans quelle mesure
des changements de réglementation ou de planification projetés ou intervenus
depuis l'entrée en force d'une autorisation préalable d'implantation permettent
à une municipalité de refuser un permis de construire sollicité en temps utile,
a fait l'objet de solutions diverses.
aa) Selon un prononcé du 1
er
février
1978, rendu par l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de
construction (ci-après: CCR) avant l'entrée en vigueur de la LAT le 1
er
janvier 1980, le permis préalable d'implantation avait pour effet que si le
constructeur présentait une demande d'autorisation de construire dans le délai
de validité du permis préalable en cause - alors de trois mois - et pour un
bâtiment conforme aux éléments autorisés par ce permis, ceux-ci ne pouvaient
pas être réexaminés par l'autorité, d'éventuels cas de révocation restant
réservés. Ainsi, la mise à l'enquête publique d'un nouveau règlement communal,
intervenue après l'entrée en force de l'autorisation préalable d'implantation,
ne permettait pas à l'autorité d'interdire le projet par l'application
anticipée du futur règlement communal. En effet, lorsque le permis de
construire était sollicité dans le bref délai de trois mois et pour un projet
conforme, son refus apparaissait en quelque sorte analogue à la révocation
d'une autorisation: une telle mesure n'était possible, en cas de changement de
réglementation, que si l'intérêt public à l'immédiate application du droit
matériel postérieur l'emportait manifestement sur l'intérêt du particulier
titulaire de l'autorisation à la sécurité du droit (RDAF 1979 p. 362).
L'ancien Tribunal administratif a également
considéré par la suite, alors que la durée de validité du permis préalable
d'implantation avait été prolongée à douze mois (art. 119 LATC dans sa version
initiale du 4 décembre 1985 entrée en vigueur le 1
er
janvier
1987), puis à deux ans (art. 119 LATC dans sa version modifiée le 22 juin 1993
entrée en vigueur le 27 août suivant) que les décisions administratives, tels
les permis préalables d'implantation, étaient au bénéfice de l'autorité de
chose décidée dès qu'elles étaient devenues définitives par la suite de
l'écoulement du délai de recours, de sorte qu'elles liaient l'ensemble des
autorités administratives et judiciaires, dans l'état de fait et de droit leur ayant
donné naissance, sauf motifs de révocation ou de nullité (AC.1993.0025 du 29
octobre 1993 consid. 1; voir aussi AC.2001.0059 du 21 décembre 2001 consid.
2d/aa).
La doctrine a pour sa part estimé que, sauf cas de
révocation, une modification législative ultérieure ne saurait avoir
d'influence sur les éléments déjà examinés lors de l'octroi de l'autorisation
préalable d'implantation, sous peine de diminuer très nettement l'intérêt et la
portée de cette autorisation préalable. L'autorité disposait d'ailleurs à
l'égard de la demande préalable d'implantation de la faculté de la refuser en
cas de conflits de projets, par analogie au refus d'une demande de permis de
construire (cf. Bovay, op. cit., p. 148 s., ég. p. 73 s. et
215 s.; voir aussi Marco Borghi, Il diritto amministrativo intertemporale,
in
: ZSR/RDS 1983 II p. 481, spéc. ch. 3.1.2.5.1.3 p. 489, selon lequel
l'autorisation préalable d'implantation a comme particularité que l'autorité
est liée, sauf disposition contraire expresse, par sa propre décision rendue
sur la base du
droit en vigueur, excluant ainsi, du moins pour
une certaine période, l'application éventuelle de nouvelles loi
s). Dans
un passage relatif au permis de construire, Bovay avait précisé que la
révocation pouvait être nécessaire notamment lorsque l'autorisation avait été
délivrée en conformité avec le droit alors en vigueur mais qu'elle était
devenue par la suite contraire aux dispositions légales ou réglementaires
(ayant changé dans cet intervalle). L'autorité devait alors procéder à une
pesée d'intérêts, en mettant en balance, d'un côté, l'intérêt à une application
correcte du droit objectif ainsi qu'au respect de celui-ci par les décisions de
l'administration et, de l'autre côté, l'intérêt à la sécurité du droit ainsi
qu'à la stabilité des relations juridiques sur laquelle les administrés
devaient pouvoir compter. L'intérêt à la sécurité du droit devait l'emporter
lorsque, notamment, les autorisations délivrées avaient déjà été utilisées par
l'administré, en particulier lorsque celui-ci avait, de bonne foi, commencé les
travaux ou avait investi des sommes considérables en vue de ces travaux (Bovay,
op. cit., p. 215 ss).
Toutefois, l'ancien Tribunal administratif a jugé
postérieurement que la municipalité n'était tenue par le permis préalable
d'implantation que dans la mesure où la situation de fait et de droit
déterminante qui avait conduit à son octroi restait pour l'essentiel inchangée
(AC.2001.0157 du 22 mai 2002 consid. 2b). Cette dernière jurisprudence a été
reprise telle quelle par la CDAP (AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 2a;
AC.2012.0180 du 12 décembre 2012 consid. 3b; AC.2009.0276 du 23 avril 2010
consid. 1b; AC.2004.0109 du 16 mars 2005 consid. 3a).
Précisons encore que la CDAP a néanmoins considéré
que dès lors qu'une autorisation préalable d'implantation déployait, pour les
éléments qu'elle couvrait, les mêmes effets juridiques qu'un permis de
construire, les exigences liées à l'application de l'art. 77 LATC devaient être
examinées, pour tous les aspects principaux du projet tels que définis par
l'autorisation préalable d'implantation, dès la décision d'octroi d'une telle
autorisation, non à l'occasion de la demande de permis de construire
subséquente seulement. L'autorité intimée ne pouvant invoquer à plusieurs
reprises l'art. 77 LATC pour s'opposer à un même projet, dans l'hypothèse où
l'autorisation litigieuse devait être octroyée, l'opposant ne pourrait se
prévaloir à nouveau de cette disposition pour s'opposer à la demande de permis
de construire y relative - pour peu que cette demande soit déposée dans le
délai prévu par l'art. 119 al. 2 LATC, et que le projet n'ait pas subi de
modification notable dans l'intervalle (AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid.
2b).
bb) Il découle de ce qui précède que de nombreuses
interrogations subsistent au sujet de la mesure dans laquelle une municipalité
serait habilitée à refuser un permis de construire sollicité dans le délai de
validité d'une autorisation préalable d'implantation - et pour un projet
conforme aux éléments couverts par ce permis préalable - en présence d'un
changement de réglementation ou de planification projeté, mis à l'enquête
publique ou adopté dans l'intervalle.
Ces interrogations souffrent de demeurer indécises
dans la présente procédure, dès lors que celle-ci porte uniquement sur la
validité de l'autorisation préalable d'implantation, à l'exclusion de la
validité du permis de construire subséquent, qui n'a pas encore été sollicité.
Il n'est donc pas nécessaire de trancher ici le point de savoir si la
municipalité de Duillier pourra - ou même devra - refuser le permis de
construire en raison de la procédure d'aménagement de la zone réservée ou de
celle de révision du PGA.
Il suffit de constater qu'il n'est pas exclu, en
l'état actuel de la jurisprudence, qu'une municipalité saisie d'une requête de
permis de construire déposée dans le délai de validité de l'autorisation
préalable d'implantation - et pour un projet conforme aux éléments couverts par
celui-ci - reste liée dans une certaine mesure par ledit permis préalable, en
dépit d'un changement de réglementation ou de planification projeté, mis à
l'enquête publique ou adopté dans l'intervalle. Il convient par conséquent de
retenir que les griefs des recourants portant sur l'application des art. 77 et
79 LATC n'apparaissent pas d'emblée dénués de portée, si bien qu'il se justifie
d'examiner sur le fond cette argumentation (cf. consid. 11 et 12
infra
).
11.
En l'espèce, l'autorité intimée a accordé l'autorisation préalable
d'implantation en renonçant à faire usage de l'art. 77 LATC. Il convient
d'examiner si elle a, ce faisant, abusé de son pouvoir d'appréciation.
a) Le recourant B.________ rappelle que le bilan
largement excessif de la Commune de Duillier doit la conduire à réviser son PGA
afin de redimensionner ses zones à bâtir. Or, à ses yeux, en délivrant de
nombreux permis de construire et autorisations préalables d'implantation avant
l'achèvement de ce processus de révision, la municipalité péjore la situation
actuelle, se prive de la marge de manœuvre nécessaire à déterminer les
parcelles qui auraient à "supporter le poids" dudit redimensionnement
et anticipe par conséquent le processus de révision du PGA. S'agissant plus
précisément des parcelles 21 et 286 litigieuses, le recourant estime,
contrairement à la municipalité, que ces terrains contiendraient des réserves
de droits à bâtir. La municipalité violerait donc le principe de l'égalité de
traitement entre propriétaires fonciers en écartant d'emblée ces parcelles du
redimensionnement de la zone à bâtir. A cela s'ajoute pour le recourant que la
demande d'autorisation préalable d'implantation ici litigieuse vise
expressément à "sauvegarder" des droits à bâtir avant l'entrée en
vigueur de la révision du PGA, procédé que les autorités cantonales entendent
précisément éviter.
Dans la même ligne, le recourant A.________ reproche
à la municipalité de s'être empressée de délivrer le permis d'implantation en
cause – ainsi que d'autres permis d'implantation ou de construire – afin de
soustraire les parcelles concernées aux rigueurs des projets de zone réservée
et de révision du PGA. De son avis de surcroît, une autorisation préalable
d'implantation ne constituerait qu'un moyen destiné à échapper plus facilement
encore aux effets des futures planifications. De tels procédés, visant à
favoriser certains propriétaires uniquement, seraient contraires au principe de
l'égalité de traitement.
b) Pour sa part, la municipalité confirme avoir
renoncé à juste titre à identifier les parcelles en cause, sises "
au
centre du tissu bâti historique
", dans le bilan des réserves comme des
terrains partiellement bâtis contenant une réserve. Il s'ensuit selon elle que
leur dézonage ne permettra pas de participer quantitativement à la réduction du
surdimensionnement de la zone à bâtir. Dès lors, en délivrant ce permis,
l'autorité communale ne mettrait pas en péril la réussite de la révision du PGA
en vue de sa mise en conformité à la LAT. De plus, il ne serait pas prévu, ni
possible d'imaginer que leur affectation future puisse être hors zone à bâtir.
Enfin, la promulgation annoncée d'une zone réservée ne changerait rien à cette
appréciation. En effet, elle avait bien précisé que cette mesure ne
s'appliquerait qu'aux projets déposés après le 15 juin 2016. S'il existait bien
un effet anticipé négatif de la future nouvelle planification, cet effet serait
limité rationae temporis par l'expression claire de la municipalité de sa
volonté de limiter cette mesures aux autorisations sollicitées après le 15 juin
2016. Le projet en cours ayant été déposé avant cette date, il ne serait pas
concerné.
c) On rappelle qu'aux termes de l'art. 77 LATC, le
permis de construire – ici une autorisation préalable d'implantation – peut
être refusé lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. En
l'occurrence, au moment où la municipalité a statué, le projet de zone réservée
envisagé prévoyait à son art. 3 que "
toute nouvelle construction est
interdite
", à l'exception des dépendances de peu d'importance (al. 1),
les transformations des bâtiments existants pouvant être autorisées dans les
limites des volumes existants, "
pour autant qu'elles n'augmentent pas
les surfaces habitables de façon disproportionnée
" (al. 2). Dès lors
que le projet faisant l'objet de la requête d'autorisation préalable
d'implantation portait non seulement sur une transformation impliquant l'ajout
de surfaces habitables non négligeables, mais encore sur l'édification d'un
nouveau bâtiment d'habitation, il n'était manifestement pas conforme au projet
de zone réservée.
Cela étant, la demande d'autorisation préalable
d'implantation a été déposée le 3 septembre 2015 déjà. La municipalité a statué
non pas dans le délai prévu de 40 jours (cf. art. 114 LATC), soit à la
mi-octobre 2015 mais le 25 avril 2016 seulement. Cette situation plaide déjà à
l'encontre d'une application de l'art. 77 LATC, qui reviendrait à péjorer la
situation de la constructrice en raison du retard de la municipalité. Il en va
d'autant plus que le projet de planification en cause porte sur une zone
réservée qui, à la différence de zones proprement dites, constitue une mesure
de blocage portant une atteinte sévère aux droits des propriétaires. Il n'y a
dès lors pas lieu d'appliquer l'art. 77 LATC de manière extensive, sous peine
d'anticiper excessivement les effets paralysants de la zone réservée et, de
fait, de prolonger sa durée de validité au-delà des limites légales fixées par
les art. 27 LAT et 46 al. 1 LATC. Pour le surplus, on ne distingue pas en quoi
la nécessité de redimensionner la zone à bâtir de Duillier conformément à
l'art. 15 LAT et au Plan directeur cantonal conduirait à une autre solution.
En effet, il convient de rappeler que l'art. 15 al.
2 LAT exigeant que les zones à bâtir surdimensionnées soient réduites, ne
contient pas d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les
communes concernées, contrairement à l'art. 75b Cst. associé à l'art. 197 ch. 9
al. 2 Cst. (cf. ATF 140 II 25 consid. 4.3
a contrario
). La CDAP a de
même déjà eu l'occasion de constater que la modification de la LAT du 15 juin
2012 ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un
permis de construire pour un projet conforme à un plan d'affectation en vigueur
(cf. CDAP AC.2014.0314 du 4 septembre 2015 consid. 10d; voir aussi CDAP
AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 1b et AC.2014.0013 du 2 novembre 2015
consid. 3d). Elle a également retenu qu'il n'y a pas lieu d'admettre que
l'entrée en vigueur du PDCn et de la nouvelle LAT constitue à elle seule, pour
les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une modification
sensible des circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC. Une autre
solution reviendrait largement à permettre le blocage de la totalité, ou peu
s'en faut, des surfaces en zone à bâtir non encore construites des communes
concernées. Toute personne voisine d'un terrain en zone à bâtir pourrait en
effet utilement tenter de faire échec à un projet de construction, actuel ou
envisagé, en requérant d'ores et déjà l'abandon ou la suspension de la
planification en vigueur, ce qui n'est pas concevable. La cour a par ailleurs
considéré qu'il n'y avait pas lieu de présumer des choix à venir du
planificateur communal quant à l'identification des surfaces qui devront être
déclassées cas échéant (cf. CDAP AC.2014.0354 du 21 juin 2016 consid. 5c;
confirmé par CDAP AC.2016.0297 du 20 mars 2017 consid. 3b; CDAP AC.2016.0027 du
10 mars 2017 consid. 15a; CDAP AC.2015.0321 du 31 août 2016 consid. 4e; CDAP
AC.2016.0232 du 14 mars 2017 consid. 2d/cc).
Encore doit-on préciser que la mesure A12 du PDCn
actuellement en vigueur (3
ème
adaptation) incite certes les communes
manifestement surdimensionnées telles que Duillier (i.e. dont les réserves
dépassent deux fois le taux admissible d'augmentation de la population de 1%
par année de 2008 à 2023) à réviser leur PGA. Ce redimensionnement doit
néanmoins s'effectuer par le déclassement des terrains menacés par des dangers
ou exposés à des nuisances graves pour la population, l'environnement ou les biens
de valeur; par le déclassement des terrains réservés à d'autres usages (ex.:
zones de détente ou de verdure); par le déclassement de terrains non équipés,
non construits depuis plus de 15 ans, qui ne font pas l'objet d'un projet à
court terme, situés loin des dessertes en transports publics, situés loin des
centres bâtis. Les terrains bien desservis en services et équipements, qui
permettraient de renforcer un centre ou un village, ne sont en principe pas
concernés. Par conséquent, si les communes surdimensionnées sont appelées à
faire usage de l'art. 77 LATC afin d'éviter de péjorer la situation existante
pendant le processus de redimensionnement de la zone à bâtir (révision du PGA,
précédée cas échéant de l'aménagement d'une zone réservée), cela ne signifie
pas qu'elles doivent appliquer sans discernement cette disposition à toute
demande de permis de construire. En l'espèce, les ouvrages projetés seront
réalisés en zone du village, dans un environnement largement bâti, le long de
rues déjà construites. Il n'apparaît dès lors pas d'emblée que la délivrance de
l'autorisation préalable d'implantation entraverait les projets de réduction de
la zone à bâtir de la commune. Peu importe ainsi que les parcelles en cause
n'aient pas été prises en considération dans le bilan des réserves à bâtir.
Quant au principe d'égalité de traitement, il n'a qu'une importance réduite
dans l'élaboration de la planification (cf. TF 1C_215/2015 du 7 mars 2016
consid. 4.1; CDAP AC.2016.0002 du 29 août 2016 consid. 2a), sans compter qu'il
ne s'agit pas, ici, de classer ou de déclasser un bien-fonds plutôt qu'un
autre, mais d'accorder un permis préalable d'implantation sur la base du droit
en vigueur.
Le projet de 4
ème
adaptation du PDCn ne
conduit pas à une autre conclusion. Selon ses fiches éditées en janvier 2016,
le SDT incite, dans l'optique de cette 4
ème
adaptation, à
dézoner en priorité les réserves excédentaires situées hors du territoire
urbanisé, le reste du territoire communal devant faire l'objet d'une analyse
fine du redimensionnement à réaliser à l'intérieur du territoire urbanisé
(fiche 9). Dans sa version du 29 septembre 2016 transmise au Grand Conseil le 7
octobre 2016, le projet de 4
ème
adaptation confirme que les
communes sont incitées à densifier le territoire urbanisé et à mettre en valeur
les réserves et les friches, notamment par la densification. Enfin, dans sa
version adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017, le projet modifie le
cadre du redimensionnement, puisqu'il fait passer l'année de référence à 2015,
l'horizon de planification à 2036 et, pour les communes hors centre, la
croissance annuelle admissible à 0,75 % par année.
Tout bien pesé, on ne discerne pas en quoi la
municipalité aurait abusé de sa marge d'appréciation en renonçant à faire
application de l'art. 77 LATC. Pour le surplus, il est relevé les réserves déjà
exprimées quant à la portée d'un grief tiré de cette disposition pour contester
une autorisation préalable d'implantation (cf. consid. 10
supra
).
12.
Le projet de zone réservée ayant été mis à l'enquête publique pendant la
présente procédure de recours, il reste à examiner si l'art. 79 LATC fait
désormais obstacle à la délivrance de l'autorisation préalable d'implantation
litigieuse.
a) On rappelle qu'aux termes de l'art. 79 LATC, dès
l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement
d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à
l'encontre du projet. Celui-ci doit être adopté dans les six mois dès le
dernier jour de l'enquête publique, le département pouvant prolonger ce délai
de six mois. Cette disposition est impérative et s'applique d'office.
Il reste à examiner si et dans quelle mesure
l'autorité de recours est, elle, tenue d'appliquer l'art. 79 LATC lorsqu'un
projet de plan d'affectation est mis à l'enquête publique après le dépôt d'un
recours dirigé contre la décision de la municipalité délivrant un permis
préalable d'implantation.
b) Il convient d'examiner l'historique de la
jurisprudence rendue au sujet de l'art. 79 LATC, étant précisé que celle-ci
porte uniquement sur les permis de construire, à l'exclusion des permis
préalables d'implantation.
La première décision a été prononcée le 13 juin 1989
par la Commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après:
CCR), saisie du recours d'un opposant contre une décision de la municipalité
délivrant un permis de construire (cf. RDAF 1990 p. 247). Dans cette
décision, la CCR a commencé par rappeler que selon une jurisprudence constante,
elle statuait en application du droit tel qu'il se présentait lorsqu'elle
rendait son prononcé. Elle a ensuite exposé la portée de l'art. 79 LATC,
notamment son caractère impératif, en relevant qu'à teneur de l'al. 2 de cette
disposition, le délai de six mois pendant lequel la nouvelle réglementation projetée
déploie des effets négatifs anticipés court dès la communication de la décision
municipale
de refus.
Ce système était parfaitement cohérent et ne posait
aucune difficulté d'application lorsqu'un permis de construite était sollicité
alors qu'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation
était déjà ouverte. La situation n'était toutefois pas aussi simple lorsque la
municipalité avait délivré le permis de construire avant que le projet de
planification soit mis à l'enquête, et que celle-ci intervenait pendant la
procédure de recours. Tout bien pesé, dans cette hypothèse, le délai de l'art.
79 al. 2 LATC devait courir dès le dernier jour de l'enquête publique. Plus
précisément, la CCR a considéré:
"[…]
Mais il se peut — c'est précisément le cas en l'espèce — que, la
municipalité ayant accordé un permis de construire avant l'ouverture d'une
enquête publique visée par l'article 79 LATC, sa décision soit attaquée par un
tiers opposant (ou par le constructeur lui-même, qui contesterait les
conditions assortissant le permis); et que, l'ouverture d'une telle enquête
survenant pendant le déroulement de la procédure de recours, le permis de
construire ne soit pas encore définitif et exécutoire. Or, dans une telle
hypothèse, que le législateur cantonal n'avait pas envisagée en édictant
l'article 79 alinéa 2 LATC, la municipalité n'a en principe aucune raison de
statuer à nouveau, quel que soit le contenu du plan ou de la réglementation en
voie d'élaboration.
Quelle sera alors la durée des effets
paralysants qu'engendre impérativement l'ouverture de cette nouvelle enquête en
vertu de l'article 79 alinéa 1 LATC?
On pourrait soutenir que, la
Commission de céans se substituant à l'autorité municipale et devant se
prononcer en fonction des critères qui auraient dû guider cette dernière à la
lumière de la situation de fait et de droit telle qu'elle se présente au jour
de son prononcé, le délai de six mois doit être calculé dès la notification de
la décision cantonale. A première vue séduisante, cette solution méconnaît
cependant l'une des composantes essentielles du système introduit par l'article
79 LATC, soit la protection des droits du propriétaire constructeur. En raison
de l'atteinte qu'ils engendrent, les effets négatifs anticipés que déploient le
plan ou le règlement d'affectation en voie d'élaboration sont, jusqu'à leur
adoption par l'organe délibérant communal, strictement limités dans le temps:
non seulement le propriétaire sait-il qu'une fois la décision municipale
notifiée, ces effets ne peuvent s'exercer au-delà des délais statués par
l'article 77 alinéa 3 et 4 LATC, appliqués par analogie; mais il sait également
que, pour sa part, la municipalité est préalablement tenue, en vertu de
l'article 114 LATC, de statuer sur la demande de permis dans un délai
déterminé. Or, pour des raisons évidentes, aucune disposition correspondant à
l'article 114 LATC n'est applicable à la décision de la Commission de céans et
ne lui impose de statuer dans un délai péremptoire. La complexité de
l'instruction de certaines causes, la survenance de circonstances imprévues
susceptibles, même à l'audience de jugement, d'entraîner une suspension de
l'instruction ou un report de la délibération, peuvent, dans certains cas,
prolonger dans une mesure non négligeable le délai — généralement de quelques
mois — qui s'écoule entre le jour où la Commission de céans est saisie d'un
pourvoi et celui où elle notifie son prononcé. Or, la garantie de la propriété
privée ne s'accommoderait pas, en l'absence d'une base légale expresse, d'une
solution selon laquelle la Commission de céans se substituant à la
municipalité, les facultés de bâtir du propriétaire constructeur seraient
paralysées pendant une période indéterminée et parfois prolongée, avant même
que les délais statués par l'article 79 alinéa 2 LATC (et 77 al. 3 et 4 LATC
appliqués par analogie) n'aient commencé à courir.
Dès lors, en présence d'une lacune
de la loi qu'il appartient au juge de combler
[…]
,
la Commission de céans considère que, dans l'hypothèse ici envisagée, le délai
de l'article 79 alinéa 2 LATC doit courir, comme le prévoit l'article 77 alinéa
3 LATC s'agissant des plans et règlements en voie d'élaboration, dès le dernier
jour de l'enquête publique. II apparaît en effet cohérent de fixer, dans ces
deux situations, un dies a quo identique, dès lors que l'article 77 LATC vise
lui aussi – mais expressément – l'hypothèse d'une décision municipale
antérieure à l'ouverture d'une enquête publique. Qui plus est, cette solution
est également satisfaisante au regard des exigences découlant tant de la
garantie de la propriété privée que du principe de la sécurité de droit.
Appliquée au
cas particulier, cette solution jurisprudentielle conduit ainsi à constater
qu'à la date du 7 février 1989, le délai de six mois, calculé dès le 11 juin
1988, était échu. En outre, la municipalité n'ayant pas requis la prolongation
de ce délai et son représentant ayant même précisé, à l'audience, qu'elle avait
délibérément renoncé à le faire, il s'ensuit que la réglementation nouvelle de la
zone du centre, telle que soumise à l'enquête publique du 26 avril au 10 juin
1988, ne déploie plus les effets paralysants négatifs que lui eût conférés,
pendant un temps limité, l'article 79 LATC
".
Par la suite, appelé à traiter d'un recours formé
par des opposants contre un permis de construire qu'une municipalité avait
délivré sans tenir compte d'un projet de planification en cours, le Tribunal
administratif a considéré que la mise à l'enquête de la planification projetée
durant la procédure de recours pendante devait être analogue à une modification
législative en cours d'instance. Or, le fait qu'un recours ait été déposé était
"
tout à fait contingent
" et ne dépendait d'ailleurs même pas
de l'autorité intimée. Le dépôt d'un recours et la durée de la procédure ne
devaient pas péjorer dans un tel cas la situation du bénéficiaire de
l'autorisation accordée. Enfin, dès lors que la décision attaquée avait été
rendue avant l'ouverture de l'enquête de la planification projetée, la règle
impérative de l'art. 79 LATC n'était pas applicable (cf. CDAP AC.1996.0158 du
16 janvier 1997 consid. 6). Quelques années plus tard, le Tribunal
administratif a été saisi d'un recours du département alors en charge des
travaux publics, dirigé contre une décision municipale délivrant un permis de
construire alors qu'une zone réservée cantonale était projetée. Constatant que
ladite zone réservée avait été mise à l'enquête publique pendant la procédure
de recours, le Tribunal administratif a fait application de l'art. 79 LATC en
retenant néanmoins que le délai de six mois pour adopter le projet dès le
dernier jour de l'enquête publique au sens de l'art. 77 al. 3 LATC était
désormais largement dépassé, si bien que le département ne pouvait plus se
fonder sur les art. 77 et 79 LATC pour s'opposer au permis de construire
litigieux (cf. CDAP AC.1997.0014 du 30 mars 2001 consid. 2b). Dans une affaire
encore ultérieure, où les recourants - opposants – reprochaient à la
municipalité intimée d'avoir délivré le permis de construire en violation de
l'art. 77 LATC, le Tribunal administratif a relevé que la planification
projetée avait été mise à l'enquête publique pendant la procédure de recours et
a implicitement fait application de l'art. 79 LATC en examinant si l'ouvrage
litigieux respectait les exigences de la future réglementation; tel n'étant pas
le cas, il a admis le recours et annulé le permis délivré (cf. CDAP
AC.2006.0251 du 28 juin 2007 consid. 3 et 11).
Appelée à traiter d'un recours similaire
d'opposants, la CDAP a d'abord constaté que l'art. 79 LATC n'avait pas trouvé
application au moment où la municipalité avait délivré le permis de construire,
puisque l'enquête publique de la planification projetée était intervenue après
le recours. Elle a ensuite exposé qu'en matière d'autorisation de police,
l'autorité de recours appliquait les règles en vigueur au moment où elle
statuait lorsque le droit s'était modifié en cours de procédure, y compris,
références à l'appui, l'art. 79 LATC en cas de nouveau plan ou règlement mis à
l'enquête pendant la procédure de recours (cf. CDAP AC.2011.0082 du 27 juillet
2012 consid. 4). Enfin, dans une affaire récente, la CDAP a de même appliqué
l'art 79 LATC dans des circonstances de fait analogues, en retenant, également
références à l'appui, que l
orsqu'un projet de plan d'affectation
est mis à l'enquête publique après le dépôt d'un recours dirigé contre la
décision de la municipalité statuant sur une demande de permis de construire,
l'incidence du plan d'affectation sur le permis de construire doit être examinée
au regard de l'art. 79 LATC (cf.
AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid.
2c et 3). Les références mentionnées par les arrêts AC.2011.0082 du 27 juillet
2012 et AC.2015.0192 du 9 février 2016 concernent cependant exclusivement des
cas où la municipalité avait, non pas délivré, mais refusé le permis de
construire en application de l'art. 77 LATC (cf. par exemple la référence à
l'arrêt
AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a),
de
sorte que le rejet du recours sur la base de l'art. 79 LATC ne faisait que
confirmer le refus municipal (
voir aussi décision de la CCR n°
2557 du 13 octobre 1971, résumée
in
: RDAF 1973 p. 295).
c) Il s'avère à la lecture des arrêts susmentionnés
qu'il est temps d'approfondir la réflexion entamée par le prononcé de la CCR du
13 juin 1989, d'autant plus que ce prononcé a suscité quelques réserves de la
doctrine (cf. Raymond Didisheim, Le permis de construire face à l'adaptation
des plans et règlements en droit vaudois de la construction, Quid novum sub
sole?,
in
:
RDAF 2010 I 1, spéc.
p. 13 s.).
Tout d'abord en effet, la décision initiale rendue
par la CCR, en 1989, reposait sur l'idée que ladite commission statuait en
application du droit en vigueur au moment où elle se prononçait. Or, la mise à
l'enquête publique d'un projet de planification pendant la procédure de recours
constitue uniquement l'une des étapes du changement de législation, le droit en
vigueur demeurant en l'état inchangé. De plus, la jurisprudence relative à la
portée d'une modification législative en instance de recours a évolué depuis
1989. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe serait désormais
l'examen par l'autorité de recours selon le droit en vigueur au jour où
l'autorité de première instance a statué, hormis les cas dans lesquels une application
immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant (cf. ATF 141
II 393 consid. 2.4 p. 398; ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259; ATF 135 II 384
consid. 2.3 p. 390; ATF 125 II 591 consid. 5e/aa p. 598; Pierre Moor,
Droit administratif, vol. I, 3
ème
éd., Berne 2012, ch. 2.4.2.4
p. 194; voir aussi CDAP AC.2005.0283 du 2 juin 2006 consid. 3a). En
troisième lieu, s'agissant du cas particulier des art. 77 et 79 LATC,
l'application d'office par la CDAP de l'art. 79 LATC alors que la municipalité
a, elle, refusé de faire application de l'art. 77 LATC, place le constructeur à
la merci d'un recours formé par un tiers, recours qui a automatiquement pour
effet, par le seul écoulement du temps, de rendre illicite une décision
pourtant conforme au droit lorsqu'elle a été rendue. Il est en outre douteux,
comme le relève Raymond Didisheim, qu'une telle extension du champ
d'application de l'art. 79 LATC, compte tenu de l'atteinte qu'elle porte au
droit de propriété du constructeur, soit admissible sans une base légale
claire, en l'état inexistante. Enfin, au vu de la durée des procédures de
recours, la probabilité est grande que le délai de six mois, courant selon la
décision de la CCR dès le dernier jour de l'enquête publique de la future
planification, soit échu avant même que la CDAP ne statue. Sur ce point, il est
hasardeux de compter sur la municipalité qui a délivré le permis et qui est
dessaisie du dossier, pour en requérir en temps utile la prolongation. Il
suffirait ainsi au constructeur d'attendre l'échéance du délai de six mois,
aisément atteint pendant la procédure de recours, ou peu de temps après, pour
renouveler sa demande de permis de construire sans que la municipalité, ni la
CDAP, ne puissent lui opposer l'application des art. 77 ou 79 LATC.
d) Dans ces conditions, il convient de revenir sur
la décision de la CCR de 1989. Ainsi, lorsqu'un recours est dirigé contre un
permis de construire que la municipalité a délivré en renonçant à faire usage
de l'art. 77 LATC, la mise à l'enquête publique du projet de
planification après le dépôt du recours ne permet pas à la CDAP d'annuler le
permis de construire en application de l'art. 79 LATC.
Ce principe peut être appliqué à l'autorisation
préalable d'implantation, dans la mesure où cette autorisation a les mêmes
effets juridiques, en ce qui concerne les éléments qu'elle couvre, que le
permis de construire. En l'espèce par conséquent, la mise à l'enquête de la
zone réservée après le dépôt du recours ne permet pas à la CDAP de se fonder
sur l'art. 79 LATC pour annuler le permis préalable d'implantation que la
municipalité avait délivré en renonçant à faire usage de l'art. 77 LATC. C'est
dès lors en vain que les recourants se prévalent de l'art. 79 LATC. Cela étant,
on rappellera encore une fois les réserves déjà exposées quant à la portée d'un
grief tiré de cette disposition pour contester une autorisation préalable
d'implantation (cf. consid. 10
supra
).
e) Encore faut-il préciser que la mise à l'enquête
publique en février 2017 de la modification de l'art. 3 du projet de zone
réservée selon lequel, désormais, "
tout permis de construire dont la
mise à l'enquête publique a débuté avant la mise à l'enquête publique de la
zone réservée peut être délivré
", ne conduit pas à une autre
conclusion. A supposer en effet que cette modification, dont il n'y a pas lieu
d'examiner ici la conformité au droit supérieur, concerne tant les permis
d'implantation que les permis de construire, elle ne peut que conduire à
confirmer la décision attaquée.
13.
Vu ce qui précède, le recours formé par A.________ doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable, le recours formé par B.________ doit être rejeté
et les décisions attaquées doivent être confirmées. Succombant, les recourants
assumeront un émolument judiciaire, ainsi que des dépens en faveur de la
commune et de la constructrice, qui ont procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel (cf. art. 49 al. 1 et 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de A.________ est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Le recours de B.________ est rejeté.
III.
Les décisions de la Municipalité de Duillier du 25 avril 2016 sont
confirmées.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est
mis à la charge du recourant A.________.
V.
Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs est
mis à la charge du recourant B.________.
VI.
Le recourant A.________ est débiteur de la Commune de Duillier d'un
montant de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre d'indemnité de
dépens.
VII.
Le recourant B.________ est débiteur de la Commune de Duillier d'un
montant de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre d'indemnité de
dépens.
VIII.
Le recourant A.________ est débiteur de la constructrice C.________ d'un
montant de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre d'indemnité de
dépens.
IX.
Le recourant B.________ est débiteur de la constructrice C.________ d'un
montant de 1'250 (mille deux cent cinquante) francs à titre d'indemnité de
dépens.
Lausanne, le 29 juin 2017
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.