vd_omni · AC.2000.0107 · 2001-01-08 · fr

GRISEL Jean c/ DINF/St-Saphorin | Le seul fait que les zones à bâtir existantes soient saturées ne permet pas encore de conclure à l'existence de circonstances sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2 LAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.01.2001 AC.2000.0107

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 8 janvier 2001
sur le recours formé par
Jean GRISEL
,
représenté par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne
contre
la décision rendue sur recours le 21 juin 2000
par le
Département des infrastructures
(ci-après : DINF), confirmant une
décision de la
Municipalité de St-Saphorin-sur-Morges
, représentée par
Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, refusant d'entrer en matière sur une
demande de révision et d'adaptation du plan communal des zones en tant qu'elle
concerne la parcelle no 498 de dite commune, dont le recourant est
propriétaire.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier , président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     a) Le territoire de la
Commune de St-Saphorin-sur-Morges est régi par un plan des zones adopté par le
Conseil général le 13 décembre 1985 et approuvé par le Conseil d'Etat le 22
avril 1987. Ce plan a fait l'objet de modifications approuvées par le Conseil
d'Etat le 10 octobre 1990.
b) Le plan des zones
prévoit une zone village, située à l'est de la route cantonale 75e, ainsi
qu'une zone agricole et de protection des sites le long de cette même route
cantonale, également du côté est. Une zone villas A est prévue au lieu-dit
"Au Jordil", au sud de la zone village. La zone intermédiaire englobe
quant à elle les parcelles nos 498, 305, 187 et 188, ainsi que quelques
parcelles au lieu-dit "Sus Prélaz". On trouve également une petite
zone de construction d'utilité publique accolée au périmètre de la zone
village. Quant au solde du territoire de la commune, il est affecté en majeure
partie en zone agricole et en zone de verdure et aire forestière.
c) Jean Grisel est
propriétaire de la parcelle 498 déjà citée ci-dessus. Cette parcelle se trouve
à proximité du territoire de la Commune de Colombier, en dehors du village et à
l'ouest de celui-ci, elle en est séparée par la route cantonale 75e. Cette
parcelle de forme allongée, orientée perpendiculairement à la route cantonale
précitée accueille un bâtiment d'habitation de trois appartements.
d) Sur le plan
historique, on remarquera que les autorités communales avaient le projet de
colloquer une partie de la parcelle de Jean Grisel en zone de villas B (v. le
projet de plan des zones au dossier où la parcelle en question porte le no 49;
on remarque que la zone de villas ne s'étendait pas jusqu'en bordure de la
route cantonale précitée). En raison des réticences émises le 5 juillet 1985
par le Service de l'aménagement du territoire (SAT) (
suivies sans doute du
refus d'approuver l'affectation prévue par cette parcelle
), la commune a
engagé une procédure tendant à l'adoption de modifications par rapport au plan
initial (
non approuvé
). Jean Grisel s'était ainsi adressé en vain au SAT
par lettre du 8 janvier 1987. Dans cette missive, il indiquait que la parcelle
en question n'était plus exploitée à des fins agricoles depuis qu'il en avait
fait l'acquisition en 1970; par ailleurs, il relevait que l'affectation prévue
en zone villas B n'autorisait que de manière très restrictive de nouvelles
constructions, puisqu'elle ne permettait la création que d'un seul logement
supplémentaire, ce qui ne devrait guère changer la configuration de ce quartier
déjà construit et contigu au village. Il remarquait également que la commune
avait déjà réalisé un chemin d'accès goudronné, contenant en outre les
équipements nécessaires (égout en séparatif, amenée d'eau potable et
électricité). Il concluait en indiquant qu'il espérait, avec cette nouvelle affectation,
pouvoir ainsi loger ses deux enfants à proximité immédiate.
Le 7 mars 1990, soit
au cours de l'enquête relative à l'adoption des modifications du plan des zones
précité, Jean Grisel a informé la municipalité qu'il prenait bonne note de
l'affectation de son bien-fonds en zone intermédiaire; il n'a donc pas contesté
cette mesure, qui est dès lors entrée en vigueur avec l'approbation du Conseil
d'Etat délivrée le 10 octobre 1990.
B.                    Jean Grisel s'est enquis
auprès du syndic d'une nouvelle modification éventuelle du plan des zones; il
souhaitait en effet que son bien-fonds soit colloqué en zone à bâtir. A la
demande subséquente de la municipalité, le SAT a informé cette dernière, par
lettre du 26 janvier 1999, sur divers éléments, notamment sur la portée du
statut de zone intermédiaire; selon le service précité, l'affectation de ces
zones comme zones à bâtir est en principe différée jusqu'au moment où les zones
à bâtir existantes sont saturées, ce qui permet un échelonnement dans
l'occupation du sol. Le service précité ajoute que, dans le cas de
St-Saphorin-sur-Morges, cette commune possède encore une grande réserve de
zones à bâtir légalisées; le SAT se réfère à cet égard à l'aperçu de l'état de
l'équipement établi le 8 juin 1993 par le bureau d'études Gueissaz et Biner SA,
approuvé par le département le 17 février 1994. La municipalité a repris ces
divers éléments dans une lettre adressée à Jean Grisel le 11 février 1999.
C.                    Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Raymond Didisheim, Jean Grisel a renouvelé sa
démarche auprès de la municipalité; il a ainsi invité cette dernière à entrer
en matière sur sa demande tendant à ce que son bien-fonds soit colloqué en zone
constructible. Il fait valoir à ce propos que les zones constructibles seraient
aujourd'hui quasiment saturées.
Après s'être à nouveau
renseignée auprès du SAT, la municipalité a derechef écarté la demande formée
par Jean Grisel, ce par décision du 17 août 1999.
Par acte du 7
septembre suivant, Jean Grisel a recouru au Tribunal administratif contre cette
décision; il concluait à la réforme de la décision municipale en ce sens que la
requête de Jean Grisel tendant à la révision du régime applicable à son
bien-fonds soit admise, la municipalité étant invitée à procéder conformément
aux dispositions des chapitres I à IV du titre V LATC. Vu l'accord des parties
à ce sujet, le pourvoi a été transmis au DINF pour raison de compétence.
D.                    Statuant sur ce pourvoi,
le DINF l'a rejeté par décision du 21 juin 2000. C'est cette dernière que Jean
Grisel a entreprise auprès du Tribunal administratif, toujours par
l'intermédiaire de son conseil; dans ce cadre, il reprend avec dépens la
conclusion qu'il avait formée en première instance (l'intéressé conclut en
outre à l'allocation de dépens de première instance, l'avance de frais
effectuée auprès du DINF lui étant au surplus restituée).
Dans un premier temps,
le DINF, le SAT et la municipalité ont renoncé à se déterminer, tout en
concluant au rejet du recours.
Par la suite, la
municipalité a produit, par l'intermédiaire de l'avocat Alexandre Bonnard,
différents documents, dont un inventaire des possibilités de construction sur
le territoire communal, du 19 octobre 2000. Le recourant a pour sa part eu
l'occasion de se déterminer sur ces nouvelles productions, par lettre de son
conseil du 10 novembre 2000.
E.                    On retient du dossier
les données suivantes, au terme de l'instruction :
a) La population
résidente de la Commune de St-Saphorin-sur-Morges a passé entre le 31 décembre
1987 et le 31 décembre 1999 de 216 à 369 habitants (le nombre d'enfants, pour
sa part a évolué de 37 à 100).
b) Par ailleurs
l'effectif scolaire, durant la même période, a lui aussi évolué de manière très
sensible au sein du Groupement scolaire de Colombier, St-Saphorin-sur-Morges,
Vullierens; de 48 en 1987, il s'élève en l'an 2000 à 129 (soit, pour la commune
intimée seulement, de 8 à 43 élèves).
c) L'inventaire des
possibilités de construction révèle par ailleurs que quatre parcelles sont
encore disponibles en zone villas (l'une d'entre elles pouvant accueillir
d'ailleurs deux villas). Quinze parcelles sises en zone de village peuvent en
outre recevoir encore de nouvelles constructions (l'une d'entre elles fait
d'ailleurs l'objet d'un projet de construction de deux immeubles de six appartements
chacun).
d) La municipalité
remarque en définitive que la Commune de St-Saphorin-sur-Morges a connu un
développement démographique extrêmement rapide durant la dernière décennie, ce
qui a entraîné pour elle des dépenses considérables, notamment sur le plan
scolaire; par ailleurs, la commune, qui connaissait un degré d'autofinancement
de 10 % dans son compte d'exploitation 1997, serait à zéro selon le budget
2001. Ces différents éléments confortent la municipalité dans son choix de
ralentir ce développement dans l'avenir proche.
F.                     On remarque enfin que
le recourant, auquel la faculté a été donnée de requérir la fixation d'une
audience, n'en a finalement pas demandé (v. lettre du juge instructeur du 26
septembre 2000).
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée,
datée du 21 juin 2000, n'a cependant été confiée à la poste que le lendemain;
celle-ci a donc été délivrée au conseil du recourant le 23 juin 2000 au plus
tôt. Cela étant, le recours déposé le 13 juillet suivant a été formé en temps
utile.
2.                     Le recourant demande en
substance l'adaptation du plan des zones, entré en vigueur par son approbation
par le Conseil d'Etat le 10 octobre 1990; il suggère en substance de colloquer
son bien-fonds no 498 en zone constructible.
a) La révision du plan
d'affectation fait l'objet de diverses dispositions du droit fédéral,
respectivement du droit cantonal. L'art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (ci-après : LAT) prévoit ainsi à son alinéa 2
que les plans d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires, lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 63 de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(ci-après LATC) comporte une règle similaire; il renvoie au surplus à la
procédure prévue aux art. 56 à 62 pour d'éventuelles modifications. Au surplus,
l'art. 75 al. 2 LATC prévoit que tout intéressé peut demander l'abandon ou la
révision d'un plan quinze ans au moins après son entrée en vigueur.
Au demeurant, le Tribunal
fédéral a eu l'occasion de faire l'exégèse de ces différentes dispositions dans
un arrêt récent (ATF 120 I 227, concernant la Commune de Pully).
On peut encore
signaler une autre voie encore pour la révision d'un plan d'affectation, à
savoir celle du plan de quartier, les propriétaires du périmètre intéressé
pouvant présenter une demande tendant à l'adoption d'un tel plan conformément à
l'art. 67 al. 2 LATC.
b) La décision
attaquée se fonde en premier lieu sur l'art. 75 al. 2 LATC; elle remarque que
le délai de quinze ans, courant dès l'année 1990, n'est aujourd'hui pas échu,
ce qui conduit, selon elle, au rejet de la démarche du recourant. Le recourant
conteste cette manière de voir, estimant que la cause relève au contraire des
art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC.
L'arrêt du Tribunal
fédéral précité montre bien la portée des diverses règles ici en cause, en
particulier la divergence entre les art. 63 et 75 al. 2 LATC. Cette dernière
disposition ouvre en effet à tous les intéressés, à savoir même à celui,
propriétaire ou non, qui invoquerait uniquement un intérêt général à adapter
les mesures d'aménagement du territoire à l'évolution des circonstances ou se
prévaudrait d'autres motifs sans rapport direct avec les possibilités
d'utilisation de sa propriété, un droit d'initiative, moyennant le respect d'un
délai de quinze ans (ce délai était auparavant, soit dans la version qu'avait à
examiner le Tribunal fédéral, de dix ans) dès l'entrée en vigueur du plan
d'affectation. En d'autres termes et sous réserve du délai précité, les
exigences formelles pour l'exercice de ce droit d'initiative sont moins
strictes dans le cadre de l'art. 75 al. 2 LATC que celles auxquelles une
requête en réexamen du plan fondée sur les art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC est
soumise. S'agissant de ces dernières règles, elles confèrent uniquement aux
propriétaires fonciers, faisant valoir des circonstances nouvelles, le droit de
requérir une modification de l'affectation de leur propre bien-fonds ou de
parcelles voisines (le Tribunal fédéral écarte ainsi la position exprimée
précédemment à ce sujet par André Grisel, Traité de droit administratif, II
697, reprise par Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal,
thèse Lausanne 1990, 130 s. pour qui les propriétaires privés ne disposaient
d'aucun droit d'initiative en cette matière).
c) Dans le cas
d'espèce, le recourant n'intervient pas uniquement en qualité d'intéressé, au
sens de l'art. 75 al. 2 LATC, mais bien plutôt en tant que propriétaire foncier
visant à obtenir le réexamen du statut de son propre bien-fonds. Ce faisant, il
exerce un droit de nature formelle que lui confère l'art. 21 al. 2 LAT
(confirmé par l'art. 63 LATC en droit vaudois), que le législateur cantonal
n'avait pas la faculté de rendre plus difficile, par exemple en le soumettant à
un délai de quinze ans à compter de l'entrée en vigueur des dispositions à
réviser.
L'autorité intimée
s'est donc fondée à tort sur l'art. 75 al. 2 LATC, la présente espèce devant
s'examiner plutôt au regard des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC.
3.                     a) On a déjà rappelé
ci-dessus la teneur de l'art. 21 al. 2 LAT. Au demeurant, même si le texte
légal ne le laisse pas apparaître d'emblée, celui-ci suppose deux pesées
d'intérêts successives. En premier lieu, il s'agit en effet d'examiner la
nécessité ou non d'entrer en matière quant à une révision du plan
d'affectation; il faut à ce stade vérifier s'il existe effectivement des
circonstances nouvelles importantes pour la planification. Dans un second
temps, l'autorité, après avoir apprécié ces éléments nouveaux, examinera si
ceux-ci conduisent à abandonner l'affectation en vigueur pour lui préférer un
nouveau régime (v. sur ce point Thierry Tanquerel in
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, éditeurs, Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, no 28 ss ad art. 21 LAT). L'auteur précité relève
toutefois que cette distinction ne doit pas être comprise de manière trop
absolue, dès lors qu'il est difficile d'opérer la première pesée d'intérêts
sans avoir une idée des modifications envisagées, lesquelles devront reposer
sur la seconde étape du raisonnement; en d'autres termes, s'il est utile de
décrire ces deux paliers du processus de révision, il ne faut pas perdre de vue
qu'ils sont étroitement imbriqués, sinon indissociables.
b) L'art. 63 LATC ne
comporte aucune précision quant aux compétences respectives de la municipalité
et du conseil général ou communal dans le processus de révision. L'art. 63,
2ème phrase renvoie il est vrai aux art. 56 à 62 LATC. Le recourant en déduit
que sa demande aurait dû être traitée, non pas par la municipalité, mais par le
conseil de la commune intimée.
A vues humaines
toutefois, il paraît à première vue judicieux d'admettre ici l'application par
analogie des règles de procédure de l'art. 75 al. 2, voire celle de l'art. 67
al. 2 LATC. Il en résulterait une attribution uniforme de compétence dans le
processus de révision des plans d'affectation : la municipalité serait alors
compétente, dans un premier temps tout au moins, pour examiner l'opportunité de
l'adaptation du plan, lorsque celle-ci fait suite à l'exercice d'un droit
d'initiative par les propriétaires fonciers intéressés; ce n'est que dans un
second temps, une fois le principe de la révision tranché de manière positive,
que le conseil de la commune serait saisi.
c) Cette question peut
toutefois demeurer indécise, dans la mesure où la municipalité est assurément
compétente pour examiner seule l'existence ou non de circonstances sensiblement
modifiées, justifiant une révision du plan, au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63
LATC - ce qui correspond à la première pesée d'intérêts décrite plus haut. Or,
en l'occurrence, même si elle l'a fait parfois de manière quelque peu
maladroite et tardivement, c'est à juste titre que la municipalité a considéré
que de telles circonstances n'étaient pas réunies en l'espèce.
aa) Le recourant a
affirmé à plusieurs reprises que les zones à bâtir de la commune étaient
quasiment saturées. Or, à lire le document établi par la municipalité le 19
octobre 2000 (v. ci-dessus partie Faits E/c), tel n'est pas le cas, quand bien
même le territoire communal a connu une activité très forte dans le domaine de
la construction.
bb) Par ailleurs, le
transfert d'un bien-fonds sis en zone intermédiaire dans un territoire à bâtir
suppose que soit réunies les conditions posées à l'art. 15 LAT. Selon cette
disposition, les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui sont déjà largement bâtis (lit. a) ou seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et seront équipés
dans ce laps de temps (lit. b). Dans le cas d'espèce, seule cette seconde
hypothèse doit être examinée.
On rappellera à cet
égard que cette règle vise à éviter la création et le maintien de zones à bâtir
trop vastes qui conduisent à un développement anarchique des constructions et à
un suréquipement; elle permet aux autorités chargées de l'aménagement de
choisir les parcelles qu'elles affecteront à la construction et vise également
à garantir une offre suffisante en terrains à bâtir. Ce dernier aspect ne
constitue toutefois qu'un élément parmi d'autres à prendre en considération
(sur ces questions, v. Alexandre Flückiger, in Aemisegger et al., Commentaire
précité, no 69 ss ad art. 15 LAT). Ainsi, parmi les différents éléments significatifs
pour déterminer le besoin en terrains à bâtir, l'on peut mentionner les
suivants : réserve en terrains disponibles dans les zones à bâtir actuelles,
utilisation passée et future des terrains à bâtir, volonté communale de
maîtriser la croissance, développement démographique, développement économique,
développement régional, état et développement du réseau des transports publics,
possibilités financières et techniques de la commune en matière d'équipements
notamment (Flückiger, op. cit., no 81 ad art. 15 LAT). L'énumération même qui
précède démontre que la jurisprudence a relativisé dans une très large mesure
le critère du besoin de terrains à bâtir face aux autres exigences de
l'aménagement du territoire (Flückiger, op. cit., no 87 s. ad art. 15 LAT et
références citées); en d'autres termes, le fait que l'offre de surfaces
constructibles soit insuffisante ne conduit pas déjà à rendre nécessaire une
extension des zones à bâtir; une conception restrictive par rapport à la
demande de tels terrains est ainsi admissible. De même, les collectivités
locales qui souhaitent maîtriser leur développement, voire freiner leur
croissance en ont la possibilité, cela sans violer l'art. 15 LAT (v. à cet
égard notamment ATF 118 Ia 151, spéc. consid. 4d, p. 158; 117 Ia 430, spéc. p.
432; 434, consid. 3f, p. 439; 116 Ia 328 consid. 4c; 339, spéc. p. 341; 114 Ia
364, consid. 4, spéc. p. 370).
S'agissant par
ailleurs de la question plus spécifique à résoudre ici, savoir celle de
l'existence ou non de circonstances sensiblement modifiées, l'ATF 120 I 227
fournit également quelques précisions (lesquelles vont d'ailleurs dans le sens
de la jurisprudence précitée). Il rappelle en effet la tension entre deux
postulats, à savoir le principe de la stabilité des plans d'une part, respectivement
la nécessité d'adapter les plans aux circonstances nouvelles; il évoque à cet
égard notamment l'hypothèse dans laquelle les prévisions sur lesquelles étaient
fondées l'adoption du plan se sont révélées par la suite inexactes, notamment
quant à la surface des terrains nécessaires pour la construction dans les
quinze ans à venir. De telles constatations pourraient en théorie justifier une
adaptation périodique fréquente du plan d'affectation, si l'on faisait
abstraction de l'exigence opposée d'une certaine stabilité des plans
d'affectation. Cela étant, le Tribunal fédéral exige que le propriétaire qui
demande le classement de son bien-fonds dans une zone à bâtir - comme en
l'espèce - démontre non seulement que les besoins pour les quinze années suivant
l'adoption du plan ont été mal ou sous-estimés, mais encore que, sur les autres
points déterminants, les circonstances se sont sensiblement modifiées (ATF 120
I 231 à 233).
Or, en l'espèce, à
supposer même que l'on tienne pour démontré que les zones à bâtir légalisées de
la commune sont aujourd'hui saturées, force est de constater que le recourant
n'a, pour le surplus, apporté aucune démonstration d'une évolution sensible sur
les autres éléments déterminants à prendre en considération dans la planification;
il n'établit notamment pas que celle-ci serait aujourd'hui inadaptée, ni que la
volonté communale de maîtriser la croissance des constructions sur son
territoire est aujourd'hui dépourvue de fondement.
c) Le recourant
n'ayant pas établi de manière suffisante l'existence de circonstances
sensiblement modifiées au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, la municipalité était
dès lors fondée à refuser d'entrer en matière sur la demande du recourant. Cela
conduit au rejet du recours.
4.                     Vu l'issue du pourvoi,
le recourant supportera l'émolument d'arrêt; il n'aura au surplus pas droit à
l'allocation de dépens. Quant à la municipalité, elle n'en a pas requis, à
juste titre; son mandataire n'est en effet intervenu qu'en fin de procédure,
sans déposer de véritables écritures; on renoncera dès lors à lui en allouer
(sur tous ces points : v. art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue sur recours le 21 juin 2000 par le Département des infrastructures est
maintenue.
III.                     L'émolument
d'arrêt mis à la charge de Jean Grisel est fixé à 1'500 (mille cinq cents)
francs.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 8 janvier 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint