vd_omni · GE.2023.0121 · 2023-07-04 · fr

A.________/Département de la santé et de l'action sociale | Procédure administrative (disciplinaire) menée devant le Conseil de santé, alors qu'une procédure pénale a été engagée. Confirmation de la décision par laquelle le Département de la santé et de l'action sociale a rejeté la demande de suspension de la procédure disciplinaire jusqu'à droit connu au pénal. Recevabilité du recours laissée indécise, l'existence d'un préjudice irréparable étant très douteuse. Le refus de suspendre se justifie par le fait que les deux procédures diffèrent sur de nombreux aspects, pour des motifs de célérité et du fait des connaissances spécifiques du Conseil de santé. La décision attaquée ne porte pas atteinte au droit du recourant de ne pas s'auto-incriminer, le recourant disposant dans la procédure disciplinaire de garanties équivalentes à celles de la procédure pénale. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.07.2023 GE.2023.0121

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 juillet 2023
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Antoine Rochat et
M. Christian Michel, assesseurs; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourant
A.________
à
******** représenté par Me Jérôme BENEDICT, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne.
Objet
Santé publique (EMS'  prof. médicales'  etc.)
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 11 mai 2023 rejetant la demande de suspension sur
la procédure administrative jusqu'à droit connu au pénal.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après également: l'intéressé), né le ******** 1971, est
titulaire d'un diplôme fédéral de pharmacien depuis le 10 novembre 1999 et est
autorisé à pratiquer à titre indépendant, dans le Canton de Vaud, depuis le 30
octobre 2001, date à laquelle il s'est vu délivrer une autorisation de
pratiquer en qualité de pharmacien par le Département de la santé et de
l'action sociale (ci-après: le DSAS).
A.________ a créé le 19 septembre 2006 la société B.________,
qui avait pour but la fabrication, la préparation et la commercialisation de
produits homéopathiques et de ses dérivés, l'exploitation d'une pharmacie et d'un
laboratoire ainsi que la création et l'exploitation d'un espace interactif de
la santé. L'intéressé en est l'unique administrateur avec signature
individuelle. La société exploitait notamment la pharmacie ********, sise rue ********,
à ********. Depuis le 10 février 2023, la société
a
pour but la vente de
produits nutritionnels, de
compléments alimentaires et de parfums
, le conseil dans le domaine de la
santé en lien avec la biologie fonctionnelle et proactive, ainsi que des
prestations de soins esthétiques.
B.
Par décision du 20 janvier 2023, le DSAS a saisi le Conseil de santé
pour instruction du dossier de A.________ sur le plan disciplinaire. Dans
l'attente de cette instruction, le DSAS a retiré l'autorisation de pratiquer de
A.________, à titre provisionnel, retirant l'effet suspensif à un éventuel
recours. En substance, le DSAS reproche à A.________ d'agir au-delà de ses
compétences de pharmacien (injections sans formation, en particulier de
médicaments de la catégorie de remise B remis sans prescription valable,
fabrication et mise sur le marché de préparations pharmaceutiques sans
autorisations selon une formule propre, utilisation de matières premières
périmées, importation illégale de médicaments dopants, pratique d'activités
annexes dans les locaux de la pharmacie, utilisation sans droit du titre FPH et
utilisation problématique du titre de "Dr").
Par décision du 20 janvier 2023 également, le DSAS a
retiré provisoirement à la société B.________ l'autorisation d'exploiter la
pharmacie ******** et a retiré à A.________ la qualité de responsable de la
pharmacie ********, dont il a ordonné la fermeture avec effet immédiat, l'effet
suspensif à un éventuel recours étant retiré.
Le 10 février 2023, le médecin cantonal et la
pharmacienne cantonale ont saisi le ministère public central d'une dénonciation
pénale à l'encontre de A.________ à raison des faits exposés ci-dessus.
Le 13 février 2023, le DSAS a informé A.________ de
l'ouverture d'une enquête administrative à son encontre.
Le 6 avril 2023, A.________ a requis du DSAS la
suspension de la procédure disciplinaire jusqu'à droit connu au pénal, en
invoquant notamment son droit de ne pas s'auto-incriminer.
Auditionné le 24 avril 2023 par le Conseil de Santé,
A.________ a refusé de s'exprimer jusqu'à droit connu au pénal.
C.
Par arrêt du 26 avril 2023, la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) a partiellement admis le recours de A.________ et a
réformé la décision du 20 janvier 2023 concernant l'autorisation de pratiquer
de A.________ en ce sens que celle-ci est temporairement retirée dans l'attente
de l'issue de l'instruction sur le plan disciplinaire, au plus tard jusqu'au 31
janvier 2024 (cause GE.2023.0036). Cette décision, qui n'a pas été contestée,
est désormais entrée en force.
D.
Par décision du 11 mai 2023, la cheffe du DSAS a rejeté la requête de A.________
tendant à la suspension de la procédure administrative jusqu'à droit connu au
pénal.
E.
Agissant par acte de son avocat du 15 juin 2023, A.________ (ci-après:
le recourant) a recouru à l'encontre de cette décision auprès de la CDAP,
concluant à titre de mesures superprovisionnelles et de mesures
provisionnelles, que la procédure disciplinaire menée par le Conseil de santé à
son encontre soit suspendue pendant la présente procédure de recours. Au fond,
le recourant conclut principalement à la réforme de la décision du 11 mai 2023,
en ce sens que la procédure disciplinaire est suspendue jusqu'à droit connu au
pénal. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de cette décision et au
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Le recourant a transmis le 30 juin 2023 un mandat de
comparution en tant que prévenu à l'audience du 7 août 2023 dans le cadre de la
procédure pénale ouverte à son encontre.
F.
Il n'y a pas eu d'échange d'écritures ni d'autre mesure d'instruction
(cf. art. 82 LPA-VD).
Considérant en droit:
1.
a) Le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître (art. 92 al. 1 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
La décision attaquée intervient dans le cadre
d'une procédure administrative susceptible d'aboutir à une sanction
disciplinaire en vertu de l'art. 191 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé
publique (LSP; BLV 800.01) et de l’art. 43 de la loi fédérale du 23 juin
2006 sur les professions médicales universitaires (LPMéd; RS 811.11). Elle
refuse
de suspendre la procédure disciplinaire jusqu'à droit connu au pénal.
En l'espèce, la décision attaquée
est de nature incidente puisqu’elle ne met pas un terme à la procédure, étant limitée
à la question de la suspension de la procédure devant l’autorité de première
instance (ATF 138 IV 258, consid. 1.1; 137 III 261 consid. 1.2; 134 IV 43
consid. 2).
b) L'art. 74 LPA-VD (applicable par analogie en
vertu de l'art. 99 LPA-VD) définit les conditions auxquelles les décisions
incidentes sont sujettes à recours. Aux termes de cette disposition, les
décisions incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de
récusation, de même que les décisions sur effet suspensif et sur mesures
provisionnelles sont séparément susceptibles de recours (al. 3). Les autres
décisions incidentes notifiées séparément le sont également, si elles peuvent
causer un préjudice irréparable au recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD) ou
si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let.
b LPA-VD). Dans les autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles
de recours que conjointement avec la décision finale (art. 74 al. 5 LPA-VD).
Selon la jurisprudence, le dommage
irréparable auquel se réfère l’art. 74 al. 4 let. a LPA-VD est, à l’instar de
la notion figurant à l’art. 46 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA; RS 172.021), un dommage de fait (ou dommage
matériel) et non un dommage juridique, comme l’exige l’art. 93 de la loi
fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110).
Conformément à la jurisprudence rendue en application de l’art. 46 al. 1 PA, le
caractère irréparable tient généralement au désavantage que subirait le
recourant s'il devait attendre la décision finale pour entreprendre la décision
incidente. Il suffit d'un préjudice de fait, même purement économique, pour
autant que celui-ci ne se résume pas à prévenir une prolongation ou une
augmentation des coûts de la procédure. Point n'est besoin d'ailleurs que le
dommage allégué soit à proprement parler ''irréparable''; il suffit qu'il soit
d'un certain poids. Autrement dit, il faut que le recourant ait un intérêt
digne de protection à ce que la décision incidente soit immédiatement annulée
ou modifiée, sans attendre le recours ouvert contre la décision finale. Il
appartient au recourant d'alléguer et d'établir les raisons pour lesquelles la
décision attaquée lui cause – ou menace de lui causer – un dommage au sens de
ce qui précède, à moins que celui-ci ne fasse d'emblée aucun doute (cf. arrêt
du TAF B-8639/2010 du 2 septembre 2011, consid. 2.2. et réf. citées; Cléa
Bouchat, L’effet suspensif en procédure administrative, thèse Lausanne, Bâle
2015, n. 546, p. 204; Martin Kayser, n. 11 ad art. 46 PA, in
Auer/Müller/Schindler, VwVG, Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren; arrêt GE.2016.0184 du 16 décembre 2016 consid. 1).
c) En l'espèce, le recourant soutient
que la conduite simultanée de deux procédures, l'une devant l'autorité
administrative, l'autre devant l'autorité pénale, est de nature à contrevenir
au principe
nemo tenetur
. Il relève que les déclarations faites dans le
cadre de la procédure administrative, en raison de son obligation de collaborer
(cf. art. 30 LPA-VD), seront nécessairement communiquées aux autorités pénales.
Il évoque également l'importance de coordonner les décisions à rendre, qui
portent sur les mêmes faits, afin d'éviter les prononcés contradictoires.
Le Tribunal fédéral a confirmé
récemment que la personne concernée par la transmission de documents dans le
cadre de l'entraide entre autorités administrative et pénale peut faire valoir
ses droits au cours de la procédure pénale, notamment en contestant
l'exploitabilité d'un moyen de preuve prétendument obtenu en violation de son
droit de ne pas s'auto-incriminer, en vertu de l'interdiction d'utiliser des
éléments de preuves prétendument obtenus de manière contraire aux
art. 140 et 141 CPP
(arrêts TF 1B_59/2020 du 19 juin 2020
consid. 7.2; 1B_268/2019 du 25 novembre 2019 consid. 2.1, 2.2 et 2.3 et les
références citées). Le refus de suspendre la cause en raison d'une procédure
pénale en cours n'est en général pas en lui-même de nature à causer un préjudice
irréparable au recourant (cf. arrêts FI.2020.0014 du 31 août 2020 consid. 2b;
GE.2016.0184 du 16 décembre 2016; Yvan Jeanneret, in: Jeanneret/Sträuli [éd],
Mélanges en l'honneur d'Ursula Cassani, Entre aide et entraide: comment trier
?, p.156; cf. également ATF 144 IV 127 consid. 1.3.1 p. 130s., qui retient que
les questions d'administration des preuves ne causent en principe aucun
préjudice irréparable).
En l'occurrence, il est très
douteux que la condition de l'existence d'un préjudice irréparable soit
réalisée, sur le vu de la jurisprudence précitée. Le recourant pourra en effet,
dans le cadre de la procédure pénale, requérir que les pièces prétendument obtenues
en violation de son droit de ne pas s'auto-incriminer ne soient pas versées au
dossier ou en soient retranchées. La question du préjudice irréparable peut
toutefois demeurer indécise, le recours devant être rejeté pour les motifs qui
suivent.
2.
Le recourant conteste le refus de l'autorité intimée de suspendre la
procédure administrative dans l'attente de l'issue du procès pénal.
Selon l'art. 25 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou
sur requête, suspendre la procédure pour justes motifs, notamment lorsque la
décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en
trouver influencée d'une manière déterminante.
La suspension de procédure
comporte le risque de retarder inutilement la procédure, de sorte qu'elle ne
doit intervenir qu'à titre exceptionnel, eu égard à l'exigence de célérité
posée par l'art. 29 al. 1 Cst. Le juge saisi dispose d'une certaine marge
d'appréciation, dont il doit faire usage en procédant à une pesée des intérêts
des parties (arrêt TFA B.143/2005 du 24 mai 2006, consid. 4.1; voir également
arrêts PE.2012.0394 du 11 décembre 2012 et PS.2008.0030 du 14 août 2008). Dans
les cas limites, l'exigence de célérité l'emporte (cf. ATF 119 II 386 consid.
1b p. 388).
3.
a) A l'appui de sa requête de suspension, le recourant invoque d'abord
le risque de décisions contradictoires entre la procédure pénale ouverte à son
encontre et la procédure administrative de nature disciplinaire.
En règle générale, s'agissant de la personne qui est
à la fois visée par une sanction
disciplinaire
et
par une peine pénale, le prononcé d'une sanction
disciplinaire
d'ordre administratif peut intervenir sans égard au prononcé d'une sanction
pénale, et inversement (cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général, 2014,
n. 239 p. 86; Moor//Flückiger/Martenet, Droit administratif, vol. I, 3e éd.,
2012, ch. 3.4.2.3 p. 569). Afin d'éviter dans la mesure du possible les
décisions contradictoires, la jurisprudence a admis, s'agissant de se prononcer
sur l'existence d'une infraction en matière de circulation routière, que
l'autorité administrative ne devait pas s'écarter sans raison sérieuse des
faits constatés par le juge pénal ni de ses appréciations juridiques qui
dépendent fortement de l'établissement des faits, en particulier lorsque le
jugement pénal a été rendu au terme d'une procédure publique ordinaire au cours
de laquelle les parties ont été entendues et des témoins interrogés (ATF 124 II
103 consid. 1c/bb p. 106; 123 II 97 consid. 3c/aa p. 100; 121 II 214 consid. 3a
p. 217; 119 Ib 158 consid. 3c/aa p. 164). Si l'intéressé fait ou va
probablement faire l'objet d'une dénonciation pénale, l'autorité administrative
doit en principe surseoir à statuer jusqu'à droit connu sur le plan pénal, dans
la mesure où l'état de fait ou la qualification juridique du comportement
litigieux est pertinent(e) dans le cadre de la procédure administrative (ATF
121 II 214 précité consid. 3a; ATF 119 Ib 158 précité consid. 2b). La sécurité
du droit commande d'éviter que l'indépendance du juge pénal et du juge
administratif ne conduise à des jugements opposés, rendus sur la base des mêmes
faits (arrêt TF 1C_181/2014 du 8 octobre 2014; ATF 139 II 95 consid. 3.2; ATF
137 I 363 consid. 2.3.2).
Il ressort de l'art. 191 LSP qu'une sanction peut
être prononcée, outre lorsque la personne fait l'objet d'une condamnation pour
un crime ou un délit, lorsqu'elle n'observe pas la LSP ou ses dispositions
d'application, lorsqu'elle est convaincue d'immoralité ou de procédés
frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve dans l'exercice de sa profession de
négligence, de résistance aux ordres de l'autorité ou d'incapacité. Le prononcé
d'une sanction pénale n'est ainsi pas requis pour que l'une des sanctions
administratives visées à l'art. 191 LSP puisse être prononcée. Ainsi, même si
la procédure pénale ouverte contre le recourant devait se terminer par un
classement ou un acquittement, la poursuite de la procédure disciplinaire
pourrait se justifier. Les deux procédures, si elles présentent certaines similitudes,
diffèrent sur de nombreux aspects, en particulier en ce qui concerne les
conditions subjectives (voir à ce sujet, Rachel Christinat/Dominique Sprumont,
in: Tanquerel/Bellanger [éd.], Le droit disciplinaire, Genève/Zurich/Bâle,
2018, p. 134ss). Au vu de la dénonciation pénale et des dispositions pénales
dont la violation potentielle est évoquée, les faits pertinents au pénal et au
disciplinaire ne se recoupent que partiellement. Certes, comme le relève le
recourant, il n'est pas exclu que certains faits faisant l'objet de la
procédure pénale puissent avoir une incidence pour déterminer l'éventuelle
sanction qui pourrait être prononcée à l'encontre du recourant. Cela ne
signifie toutefois pas encore que la suspension devant les autorités
administratives s'imposerait pour ce motif.
L'instruction sur le plan disciplinaire porte sur
l'établissement de faits susceptibles de mettre en danger la santé publique. Le
Conseil de santé, composé aussi bien de professionnels de la santé que de
personnes au bénéfice d'une formation juridique, paraît mieux à même d'instruire
les faits pertinents à l'analyse de l'éventuelle violation, par le recourant,
des dispositions légales destinées à protéger la santé publique.
Le refus de suspendre la procédure administrative
dans l'attente de l'issue pénale se justifie également pour des motifs de
célérité. La situation du recourant se distingue de celle qui prévaut en
matière de circulation routière ou de restitution de prestations indues,
l'effet suspensif légal faisant dans ces cas généralement obstacle à
l'exécution de la décision. La suspension de la procédure administrative dans
ce contexte a ainsi pour seule conséquence de différer le moment de l'exécution
de la décision. L'interdiction provisoire d'exercer en qualité de pharmacien empêche
au contraire le recourant d'exercer sa profession pendant la durée de l'enquête,
à tout le moins jusqu'à la fin du mois de janvier 2024. Ces circonstances
commandent d'investiguer sans délai, sur le plan administratif, les faits qui
sont reprochés au recourant.
Sur le vu de l'ensemble de ces circonstances, il ne
se justifie pas de suspendre la procédure administrative dans l'attente de
l'issue pénale.
b) Le recourant fait ensuite valoir qu'un refus de
suspendre la procédure conduite par le conseil de santé porterait atteinte à
son droit de ne pas s'auto-incriminer. Il fait valoir en substance que sa
position dans la procédure pénale pourrait être fragilisée s'il participe
activement à la procédure administrative pour défendre ses intérêts.
On relèvera d'abord que la procédure conduite par
l'autorité intimée n'est pas purement administrative, mais comporte également
un aspect pénal, puisqu'elle porte sur le prononcé d'une sanction
disciplinaire. En raison de la nature particulière de cette procédure, la
jurisprudence reconnaît au justiciable des droits équivalents à ceux prévalant
dans le cadre d'une procédure pénale (cf. arrêt TF 2C_845/2021 du 18 octobre
2022 consid. 5.1.2 non publié in ATF 148 II 465), si bien qu'une suspension de
la procédure devant l'autorité administrative ne se justifie pas au motif que
les droits de celui-ci seraient mieux  préservés dans la procédure pénale. Le
recourant peut en effet se prévaloir – comme il pourra le faire dans la
procédure pénale – du droit de ne pas s'auto-incriminer dans la procédure
disciplinaire engagée par le Conseil de santé (Yves Donzallaz, Traité de droit
médical, vol. II, Berne 2021, n°4942ss, p. 2375s.). De son côté, le Conseil de
santé ne paraît pas disposer, aux fins d'amener le recourant à collaborer, de
moyens (comme par exemple la compétence d'infliger des amendes) pouvant relever
d'une forme de coercition abusive, respectivement disproportionnée
("improper compulsion"), au sens de la jurisprudence de la Cour
européenne des droits de l'homme (cf. à ce sujet Jasmina Smokvina, Untersuchung
der FINMA und das Prinzip "nemo tenetur", Zurich/Bâle/Genève, 2021,
p. 72s. et les références citées). Le recourant pourra quoi qu'il en soit
demander que les éléments obtenus en violation éventuelle de son droit de ne
pas s'auto-incriminer ne soient pas versés au dossier pénal ou en soient
retranchés.
c) En conclusion, l'autorité intimée n'a pas violé
le large pouvoir d'appréciation qui doit lui être reconnu en refusant de
suspendre la procédure disciplinaire introduite contre le recourant jusqu'à
droit connu sur la procédure pénale. La demande du recourant tendant au
prononcé de mesures superprovisionnelles et provisionnelles pendant la présente
procédure de recours est sans objet.
4.
Mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est
recevable selon la procédure simplifiée (art. 82 LPA-VD). Le recourant, qui
succombe, doit supporter les frais (art. 49 al. 1 et 91 al. 1 LPA-VD). Il n'y a
pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 LPA-VD et 91 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du
recourant.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 juillet 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.