vd_omni · GE.2002.0107 · 2005-01-28 · fr

NATALI & consorts/Commission administrative des taxis, Conférence des directeurs de police de l'arrondissement de Lausanne | Lorsque la décision attaquée est insuffisamment motivée, ou que l'autorité intimée n'a pas effectué l'appréciation à laquelle elle était tenue de procéder, ou qu'elle n'a pas constitué un dossier complet, il n'appartient pas au Tribunal administratif, dont le pouvoir d'appréciation est limité au contrôle de la légalité (art. 36 lit. a LJPA), de procéder lui-même à cette appréciation ou de rechercher quelle aurait pu être la motivation correcte de la décision attaquée. Renvoi de la cause à l'autorité de première instance sur la base des considérants du précédent arrêt qui a jugé que le régime juridique en vigueur pour les taxis A (autorisation de stationner sur le domaine public) ne respecte pas le principe de l'égalité de traitement et que, comme le dit le Tribunal fédéral, " le système litigieux peut sembler à première vue insatisfaisant s'agissant en particulier du taux de rotation des autorisations A ".

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.2005 GE.2002.0107

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T   du 28 janvier 2005
Composition
Pierre Journot, président;  M.
Jean-Claude Favre et M. Jean-Daniel Henchoz
recourant
Ezio
NATALI
,
Tuan Kiet
VO
, Misenga
KASHAMA
, Ignac
BURKA
, Pierre
TELESE
,
Domenico
CATALANO
, Ricardo
AMAYA
, Stama
VASIC
, Ajet
ZILJI
,
A.
DEMIRKIAN
, Solange
JEDDI
, dont le conseil est l'avocat Yves
Hofstetter,
autorité intimée
Conférence des
directeurs de police de l'arrondissement de Lausanne
I
autorité concernée
Commission administrative
des taxis
Objet
Recours Ezio NATALI et consorts contre déni
de justice de la Conférence des directeurs de police et c/ décision de la
Conférence des directeurs de police du 9 novembre 2000
(droit de stationner sur les emplacements du
domaine public réservés aux taxis, autorisation A)
Vu les faits suivants
A.
La présente cause fait suite à
l’arrêt GE.2000.0110 rendu le 3 janvier 2002 par le Tribunal administratif
ainsi qu’à l’arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 28 octobre 2002 (2P.39/2002).
Dans la cause GE.2000.0110, le
Tribunal administratif avait à connaître, outre d'un premier recours pour
retard injustifié, du recours interjeté contre la décision rendue le 9 novembre
2000 par la Délégation de la conférence des directeurs de police instaurée par
le règlement intercommunal sur le service des taxis de l’arrondissement de
Lausanne (RIT). Cette décision confirmait une décision de la Commission
administrative instaurée par ledit règlement intercommunal qui rejetait une
requête des recourants qui, titulaires d’une autorisation B d’exploiter une
entreprise de taxis, demandaient à être autorisés à stationner sur les
emplacements du domaine public réservés aux taxis (régime des autorisations A,
qui ne peuvent s'affilier qu'au central d'appel des taxis de place). Dans
l’arrêt GE.2000.0110 du 3 janvier 2002, le Tribunal administratif a
partiellement admis le recours et renvoyé le dossier à l’autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants. On extrait le passage suivant
de cet arrêt du Tribunal administratif:
Vu ce
qui précède, le régime des transferts d'autorisations A prévu par la
réglementation en vigueur, notamment à l'art. 19 RIT, ne respecte pas le
principe de l'égalité de traitement. Il implique en effet un régime différent
pour les taxis indépendants, qui n'obtiennent d'autorisation A qu'au terme
d'une longue attente, sont tenus de conduire eux-mêmes et dont l'autorisation
est en principe remise en circulation au terme de leur activité, tandis que les
autorisations A accordées aux entreprises n'impliquent aucune obligation de
conduire pour la personne responsable et sont librement transmissibles avec
l'entreprise elle-même sans que le nouvel ayant droit économique ait à
s'inscrire sur une liste d'attente.
6.
Les considérants qui précèdent montrent que la décision attaquée, en
tant qu'elle refuse aux recourants l'usage du domaine public en raison du
numerus clausus en vigueur, ne peut pas être maintenue. L'autorité n'a pas
examiné la question décisive de la justification du principe du numerus clausus
et, à supposer que celui-ci soit admis, du nombre d'autorisations A qui
seraient justifiées. Il y aurait en principe lieu d'annuler la décision
attaquée pour insuffisance de l'état de fait et renvoyer la cause à l'autorité
intimée pour qu'elle procède aux mesures d'instruction nécessaires et mette en
place un régime nouveau exempt des griefs retenus ci-dessus. Cependant, en
considération de la durée de la procédure qui a permis finalement aux
recourants d'obtenir gain de cause sur les prétentions qu'ils avaient formulées
en juin 1998, le Tribunal juge qu'il n'y pas lieu de renvoyer la cause à
l'autorité intimée. Il ne convient pas plus d'accorder sans réserve aux
recourants le droit de stationner sur le domaine public car ce serait en l'état
leur accorder un avantage sur les actuels titulaires d'autorisations A qui sont
soumis à diverses obligations. Il convient donc de réformer la décision
attaquée en ce sens que la Commission administrative, compétente en vertu de
l'art. 10 RIT, doit accorder aux recourants une autorisation A sans délai, sous
la seule réserve de vérifier qu'ils remplissent les conditions d'octroi d'une
autorisation B, étant précisé qu'ils ne seront pas tenus de s'affilier au
central téléphonique dont la Municipalité de Lausanne vient de se dessaisir et
auquel l'autorité intimée déclare d'ores et déjà qu'elle n'exigera plus que les
titulaires d'autorisations de stationner sur le domaine public soient affiliés."
B.
Les Municipalités de Bussigny,
Chavannes, Crissier, Ecublens, Epalinges, Lausanne, Mont-sur-Lausanne, Paudex,
Prilly, Pully et Renens ont contesté cet arrêt cantonal devant le Tribunal
fédéral, qui a admis le recours et annulé l’arrêt cantonal dans un arrêt
2P.39/2002 du 28 octobre 2002 dont on extrait le passage suivant :
"3. Invoquant leur autonomie, les recourantes reprochent
au Tribunal administratif de contraindre la Commission administrative à
octroyer des autorisations de type A aux intimés, sous la seule réserve de
vérifier qu'ils remplissent les conditions d'octroi d'une autorisation de type
B, en violation de l'art. 42 LC. Elles contestent l'inconstitutionnalité de
leur réglementation sur le service des taxis. En outre, à leur avis, elles
pouvaient choisir de multiples solutions pour remédier à la prétendue
inconstitutionnalité constatée par le Tribunal administratif; elles pouvaient,
par exemple, modifier le système d'attribution des autorisations ou les
obligations imposées aux exploitants, voire prendre d'autres dispositions qui
n'ont pas encore été examinées. La violation serait d'autant plus flagrante
qu'elles auraient expliqué que la réglementation sur les taxis allait être
profondément modifiée.
3.1 (...)
Devant la diversité des réglementations également admissibles
au regard des exigences constitutionnelles, le Tribunal fédéral a jugé qu'entre
également dans la sphère d'autonomie de la commune le droit de remplacer un
système contraire à la Constitution par un système permettant de répartir
équitablement les autorisations entre les différents concurrents, dans la
mesure où il s'avère, après un examen approfondi de la situation, qu'il n'est
pas possible d'augmenter le nombre des autorisations de type A (arrêt du
Tribunal fédéral 2P.77/2001 du 28 juin 2001, consid. 2b).
3.2 En l'espèce, le Tribunal administratif a constaté que
l'autorité inférieure n'avait pas examiné la question décisive de la
justification du numerus clausus et, le cas échéant, du nombre d'autorisations
justifiées et que la décision de cette dernière n'établissait pas suffisamment les
faits. Il n'a toutefois pas renvoyé la cause pour complément d'instruction,
mais jugé fondés les griefs des recourants à l'encontre du régime litigieux et
ordonné l'octroi des autorisations sollicitées, sans toutefois annuler la
décision du 9 novembre 2000.
Les considérations du Tribunal administratif n'échappent pas
à une certaine contradiction. En effet, durant la procédure cantonale, les
recourantes avaient allégué que l'augmentation du nombre d'autorisations A,
voire la suppression du numerus clausus desdites autorisations, pouvaient
mettre en danger l'utilisation du domaine public et perturber la circulation;
les intimés, pour leur part, avaient affirmé le contraire; aucune preuve n'est
toutefois venue étayer l'une ou l'autre des positions. L'ayant à juste titre
constaté, le Tribunal administratif ne pouvait pas renoncer à un complément
d'instruction et décréter l'inconstitutionnalité de la réglementation
intercommunale sur les taxis en se fondant sur un état de fait incomplet. En
procédant de la sorte, le Tribunal administratif a préjugé de la question qu'il
devait précisément examiner tout en reconnaissant ne pas disposer des éléments
de faits l'y autorisant.
Sur le fond, quand bien même le système litigieux peut
sembler à première vue insatisfaisant s'agissant en particulier du taux de
rotation des autorisations A, le Tribunal administratif ne pouvait pas choisir
de rétablir la constitutionnalité du système en adoptant lui-même une solution
permissive et en l'imposant aux communes intéressées au mépris de leur liberté
de choix; cela lui était d'autant plus interdit que les communes concernées
avaient annoncé une modification du régime légal d'octroi des autorisations A.
A fortiori, il ne pouvait pas non plus ordonner à l'organe
intercommunal, dont se sont dotées les communes membres de l'entente, l'octroi
des autorisations A pour le seul motif de la longueur de la procédure. Ce
faisant, il usurpait le droit des communes vaudoises de choisir parmi les
multiples solutions examinées par la jurisprudence du Tribunal fédéral dans
l'aménagement du système de numerus clausus."
C.
La cause se trouvant à nouveau
pendante devant le Tribunal administratif, ce dernier a interpellé les parties
sur la suite de la procédure en exposant qu’à première vue, le complément d’instruction
qu’appelait l’arrêt du Tribunal fédéral devrait probablement être le fait de
l’autorité intimée, et non celui du Tribunal administratif, autorité judiciaire
dont le pouvoir d’examen est limité à la légalité par l’art. 36 LJPA. Le
juge instructeur envisageait donc que le tribunal administratif annule la
décision de la Conférence des directeurs de police du 9 novembre 2000 et lui renvoie
le dossier pour complément d’instruction.
Faisant valoir notamment que
l’autorité intimée n’était que l’émanation du Service intercommunal des taxis
et non une véritable autorité judiciaire, les recourants ont requis le 14
janvier 2003 que la Conférence des directeurs de police soit invitée à
justifier le numerus clausus et le nombre d’autorisations A délivrées.
Par courrier du 16 janvier 2003, le
Service intercommunal des taxis a suggéré au contraire que ce soit les
recourants, dont il doute qu'ils possèdent un intérêt digne de protection faute
de figurer sur la liste d'attente, qui soient invités à dire s’ils maintenaient
leur recours; il rappelait que la réforme des structures intercommunales
avançait.
Interpellés à nouveau, les recourants,
par lettre du 20 février 2003, ont requis derechef que la Conférence des
directeurs de police soit invitée à déposer un mémoire justifiant des atteintes
à leur droit constitutionnel reconnues par le Tribunal fédéral.
D.
On précisera ici que dans
l'intervalle et par la suite, le statut des taxis de la région lausannoise a
fait l’objet de nouvelles procédures.
Le 16 mai 2002, la Direction de la
sécurité publique de la Commune de Lausanne a notifié à la Coopérative des
exploitants de taxis de la région lausannoise une "décision" selon
laquelle la société Intertaxis SA, obtenant l’autorisation d’exploiter un
central d’appels au sens de l'art. 23 bis RIT, se voyait confier l'exploitation
du futur central d'appel des taxis de place au sens de l'art. 69 RIT, étant
précisé que la Coopérative pouvait à bien plaire continuer d'exploiter le
central d’appels actuel jusqu’au 31 décembre 2002. La coopérative a contesté
cette mesure mais le Tribunal administratif a considéré qu’il ne s’agissait pas
d’une décision administrative sujette à recours et il a décliné sa compétence
(arrêt GE.2002.0048 du 1
er
novembre 2002). Dans cet arrêt, le
tribunal administratif a constaté que la "décision" attaquée était
fondée sur l'art. 69 RIT, dont l'alinéa 1 permet à la municipalité de Lausanne
de confier à un organisme privé l'exploitation du central téléphonique des
taxis de place. Relevant que la municipalité avait choisi de régler de manière
conventionnelle les modalités de la cession de l'exploitation du central
d'appel dont elle était propriétaire, le tribunal administratif a considéré que
le "retrait" de l'exploitation du service d'appel ou de radio des
taxis de place apparaissait non pas comme une décision sujette à recours
réservée par le RIT, mais bien comme un acte juridique, fondé sur une clause de
la convention, manifestant la volonté de la direction de la sécurité publique
de la commune de mettre un terme à dite convention et de confier la gestion du
central à une société anonyme tierce. Comme on était en présence non pas d'une
décision d'une autorité usant de ses prérogatives de puissance publique, mais
de la prise de position d'une partie à un contrat quant à l'application de
celui-ci, contestée par l'autre partie, le tribunal administratif à jugé que le
litige tombait bel et bien sous le coup de la clause exclusive de compétence
prévue par l'art. 1er al. 3 lit. d LJPA.
Par la suite, la coopérative a obtenu
du Tribunal des baux et de la Cour civile du Tribunal cantonal des mesures
provisionnelles tendant à lui permettre de poursuivre l’exploitation du central
d’appels des taxis A au-delà du 31 décembre 2002, mais la Chambre des recours
du Tribunal cantonal a admis les recours déposés par la Commune de Lausanne et
réformé ces ordonnances en ce sens que le déclinatoire était admis et la
Société coopérative des exploitants de taxis de la région lausannoise éconduite
d’instance (arrêts de la Chambre des recours No 62 et 63, du 11 février 2004).
Le conflit négatif de compétence résultant
des décisions ci-dessus a été soumis au Tribunal neutre prévu par la loi du 26
janvier 1832 sur les conflits de compétence. Par décision du 6 septembre 2004,
le Tribunal neutre a considéré que puisque la Coopérative exploitait depuis
plusieurs années un central d’appel, elle était "nécessairement titulaire
d’une autorisation selon l’art. 23bis RIT, autorisation conçue pour
l’exploitation du central visé à l’art. 69 RIT". Compte tenu de l’octroi
d’une telle autorisation à un tiers (Intertaxis), la lettre du 16 mai 2002
devait être interprétée comme un retrait ou une révocation de l’autorisation de
la Coopérative. Le Tribunal neutre a donc prononcé que le Tribunal
administratif était compétent pour statuer sur le recours contre cette décision
et il a annulé l’arrêt du Tribunal administratif du 1
er
novembre 2002
dans la cause GE.2002.0048. La cause est à nouveau pendante devant le Tribunal
administratif (GE.2004.0055)
E.
Interpellés à nouveau au vu des
dernières procédures judiciaires concernant le statut des taxis, les recourants
ont finalement renoncé à requérir un nouvel échange d’écritures et le tribunal
a annoncé qu’il statuerait sur la question de savoir s’il y avait lieu de renvoyer
la cause à l’autorité intimée pour complément d’instruction.
Considérant en droit
1.                Il résulte des considérants
de l’arrêt du Tribunal fédéral 2P.39/2002 du 28 octobre 2002 que c’est en
choisissant de rétablir la constitutionnalité du système en adoptant lui-même
une solution permissive et en l'imposant aux communes intéressées que le
Tribunal administratif a violé la liberté de choix des communes recourantes
c’est-à-dire un élément de leur autonomie communale. Pour le reste, il y a lieu
de s’en tenir à l’arrêt GE.2000.0110 du 3 janvier 2002 qui constate que le
régime juridique sous lequel la décision attaquée a été rendue ne respecte pas
le principe de l’égalité de traitement et que, comme le dit le Tribunal
fédéral, «
le système litigieux peut sembler à première vue
insatisfaisant s’agissant en particulier du taux de rotation des autorisations
A
».
Le Tribunal administratif
a eu à de nombreuses reprises l’occasion de constater que lorsque la décision
attaquée est insuffisamment motivée, ou que l’autorité intimée n’a pas effectué
l’appréciation à laquelle elle était tenue de procéder, il n’appartient pas au
Tribunal administratif, dont le pouvoir d’appréciation est limité au contrôle
de la légalité (art. 36 lit. a LJPA), de procéder lui-même à cette
appréciation ou de rechercher quelle aurait pu être la motivation correcte de
la décision attaquée (AC.2002.0138 du 25 octobre 2004; AC.1997.0068 du 2 mars
1998; GE.1998.0102 du 7 juin 2000; AC.2003.0098 du 31 octobre 2003, selon
lequel il n’appartient pas non plus au tribunal de constituer le dossier
destiné à permettre à l’autorité de statuer; AC.2004.0079 du 29 septembre 2004,
selon lequel la tâche d’examiner diverses variantes appartient à l’autorité
intimée investie d’un pouvoir d’examen étendu à l’opportunité; voir aussi dans
le même sens, s’agissant de toucher à une réglementation communale
éventuellement insatisfaisante en matière de cabanons de jardin, AC.2002.0154
du 12 novembre 2004 et AC.2004.0081 du même jour; en outre AC.2000.0186 du 2
décembre 2004 s’agissant de l’appréciation de paramètres techniques ou
financiers non examinés par l’autorité intimée en matière de raccordement aux
égouts).
En l’espèce, il résulte
des explications des parties que le statut réglementaire des taxis à Lausanne
est en cours de modification. Dans de telles conditions, le Tribunal
administratif qui constate que le régime actuel ne respecte pas les principes
constitutionnels ne peut, au vu de l’arrêt du Tribunal fédéral déjà évoqué,
qu’annuler la décision attaquée et renvoyer le dossier à l’autorité intimée
pour nouvelle décision, le Tribunal administratif renonçant à formuler dans ses
considérants l’esquisse d’une solution qui s’imposerait à l’autorité intimée.
2.                Vu ce qui précède, le
présent arrêt doit prononcer le même dispositif que l’arrêt GE.2000.0110 du 3
janvier 2002, sous la seule réserve que la nouvelle décision de l’autorité
intimée ne sera pas à prendre « dans le sens des considérants ». Il
se justifie également de confirmer le dispositif sur les frais et dépens
précédemment arrêtés par le Tribunal administratif.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours déposé le 4 septembre 2000 pour déni de justice
est sans objet.
II.
Le recours interjeté contre la décision rendue le 9
novembre 2000 par la délégation de la Conférence des directeurs de police est
partiellement admis. Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle
décision.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 3'500 (trois mille cinq cents) francs
est allouée aux recourants à titre de dépens à la charge de la Municipalité de
Lausanne.
Lausanne, le 28 janvier 2005/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.