vd_omni · FI.2016.0086 · 2017-03-30 · fr

A.________, B.________, C.________/SIGE - Service intercommunal de gestion, SIGE - Service intercommunal de gestion | Rejet du recours ayant trait à la détermination de la part fixe de la taxe périodique réclamée aux recourants pour l’élimination de leurs eaux usées. Du moment que, en vertu du règlement et des directives auxquelles celui-ci renvoie, le débit nominal est déterminant et que cette notion correspond au débit permanent admissible, c'est à bon droit que les autorités précédentes ont recalculé le diamètre du compteur qui aurait dû être installé chez les recourants selon le système du débit permanent admissible, soit 25 mm, puis retenu le débit nominal correspondant, soit 3,5 m3/h, pour arrêter le montant de la taxe litigieuse.Il ne paraît pas illogique de retenir le nombre d’unités de raccordement que compte chaque immeuble raccordé pour déterminer cette valeur et chiffrer ainsi l’avantage que retirent les recourants de ce que les eaux usées produites par leur bâtiment soient éliminées.Le Tribunal relève cependant la complexité du mode de calcul, liée à la coexistence des deux systèmes (débit permanent admissible et débit maximum de courte durée) pour la détermination du calibre du compteur d'eau installé chez les recourants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.03.2017 FI.2016.0086

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 mars 2017
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; MM. Bertrand Dutoit et
Marc-Etienne Pache, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
A.________
à Blonay, représentés
par A.________.
Autorité intimée
Commission de recours du Service
intercommunal de gestion,
à Vevey, agissant par son secrétaire, M
e
Denis Sulliger, avocat à Vevey.
Autorité concernée
Service intercommunal de gestion,
Comité de direction
, à Vevey.
Objet
Elimination des
eaux usées – Taxe d'utilisation
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Commission de recours du Service intercommunal de gestion du 24 mai 2016 (taxe
définitive d'épuration pour l’année 2015).
Vu les faits suivants
A.
B.________, C.________ et A.________ sont propriétaires en mains communes
de la parcelle n°******** de la commune de Blonay, sise ********. Cette
parcelle, d’une surface de ******** m
2
, abrite notamment un bâtiment
d’habitation avec garage, de ******** m
2
. Elle est reliée aux
collecteurs publics de distribution d’eau claire et d’élimination des eaux
usées.
B.
Le 14 décembre 2015, le Service intercommunal de gestion (ci-après:
SIGE) a notifié à A.________ une décision de taxation définitive pour l’eau et
l’épuration, dont le contenu est le suivant:
Relevé du 31/03/2014 au 31/03/2015
Quantité
Prix
Consommation
101m
3
Epuration part fixe
12 mois
490,00
Epuration part variable
101m
3
131,30
8% sur 621,30
49,70
Total annuel
671.00
./. avoir en votre faveur enregistré au 13.12.15
-533,40
Montant restant à payer
137,60
Le 24 décembre 2015, A.________ a recouru contre
cette décision auprès de la Commission de recours du SIGE (ci-après: la
commission de recours). Il a contesté le calcul de la part fixe de la taxe
d’épuration des eaux usées, soit 490 francs. La commission de recours a tenu
audience le 7 avril 2016, au cours de laquelle elle a recueilli les
explications de A.________, ainsi que celles des représentants du SIGE. Par
décision du 24 mai 2016, la commission de recours a rejeté le recours de A.________
et confirmé la décision attaquée. Se référant à la détermination du Comité de
direction du SIGE sur le recours, du 18 avril 2016, elle a décrit le calcul de
la taxe litigieuse comme suit:
"- le SIGE applique les directives de la
norme W3 2000 de la SSIGE (pages 17 et 65) afin de déterminer, sur la base du
total des unités de raccordement, le débit volumique de pointe, de
l'installation puis de fixer le calibre du compteur, en tenant compte d'une
perte de charge admissible. C'est sur ce dernier point que l'application de la
norme W3 2000 diffère entre le SIGE et la Commune de Blonay. En effet, le SIGE
applique le système dit du «débit permanent admissible» alors que la Commune
de Blonay recourt au système du «débit maximum de courte durée».
- le diamètre du
compteur n'est pas l'élément déterminant dans la relation entre le débit et la
consommation d'eau. C'est bien davantage le nombre total de postes de puisage
(ou unités de raccordement) qui permet de dimensionner une installation et par
voie de conséquence de déterminer le diamètre du compteur d'eau. A titre
d'exemple, l'application par le SIGE de la norme W3 2000 conduit à attribuer un
compteur de 20 mm de diamètre aux installations comprenant jusqu'à 50 unités de
raccordement. Pour des installations comprenant 51 à 165 unités de
raccordement, un compteur de 25 mm de diamètre sera attribué.
- le bâtiment sis ********
à Blonay comprend 60 unités de raccordement, comme précisé par le Service des
finances de la Commune de Blonay le 2 mars 2016.
- selon les
directives précitées, la mise en relation entre le nombre d'unités de
raccordement, pour le poste de puisage le plus important (fixé par convention),
permet de déterminer le débit volumique de pointe de l'installation en
litres/seconde.
[diagramme p. 17
des directives précitées]
- dans
le cas d'espèce, l'application du diagramme ci-dessus donne le résultat suivant
: le
point
d'intersection entre l'abscisse correspondant à 60 unités de raccordement et la
diagonale cotée 5 correspondant au nombre d'unités du poste de puisage le plus
important permet de déterminer un débit volumique de pointe maximum de 1.05
litre/seconde.
- le résultat est
ensuite converti, pour entrer dans les critères du règlement sur la perception
de la taxe annuelle d'épuration, en m3/heure, ce qui détermine, en tenant
compte d'une perte de charge admissible de 0.5 bar fixée par le SIGE, la plage
de débit et par conséquent le diamètre du compteur (cf diagramme 2 ci-dessous)
[diagramme p. 65 des
directives précitées]
- en croisant le débit
volumique de pointe de 1.05 litre/seconde ou 3.78 m3/heure en abscisse et la
perte de charge de 0.5 bar en ordonnée, on obtient, en appliquant le diagramme
ci-dessus, la plage du débit volumique maximum admissible par le compteur,
située entre les diagonales 5 et 7.
-
selon les normes de la SSIGE et avec une perte de charge admissible maximale de
0.5 bar, un compteur de 20 mm n'est pas dimensionné pour supporter un débit
volumique de pointe supérieur à 1 litre/seconde, soit 3.6 m3/heure. Un compteur
de 25 mm de diamètre supporte un débit volumique de pointe de maximum 1.4
litre/seconde, soit 5.04 m3/heure.
Ainsi,
l'application de l'ensemble des critères prévus par l'article 5 alinéa 2 du
Règlement sur la perception de la taxe annuelle d'épuration conduit à constater
que la décision de taxe d'épuration 2015 rendue par  le SIGE le 14 décembre
2015 a été correctement établie".
C.
Le 20 juin 2016, A.________ s’est pourvu auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre cette
dernière décision, dont il demande la réforme en ce sens que la part fixe de la
taxe d’épuration des eaux usées ne dépasse pas un montant de 350 francs.
La commission de recours et le Comité de direction
du SIGE se réfèrent à la décision attaquée.
Déférant à l’invitation du juge instructeur, A.________
a fait ratifier son recours par B.________ et C.________.
Par courrier du 7 octobre 2016, le juge instructeur
a invité les autorités intimée et concernée à se déterminer sur la pertinence
dans le cas d'espèce des arrêts FI.1999.0050 et FI.1999.0060 du 31 mai 2006.
L'autorité intimée a répondu le 17 octobre 2016.
La Cour a tenu audience le 26 janvier 2017, en
présence du recourant, de Denis Sulliger, en qualité de secrétaire de
l'autorité intimée, ainsi que d'Alexandre Muller et Blaise Savoy comme
représentants de l'autorité concernée.
Les recourants ainsi que l'autorité concernée ont
adressé des observations concernant le procès-verbal d'audience.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l’art. 47a de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les
impôts communaux (LICom; RSV 650.11), les dispositions de la loi sur les impôts
directs cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au
recours contre les décisions de la commission communale de recours (1
ère
phrase). Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est applicable
(3
ème
phrase). La voie du recours au Tribunal cantonal est ouverte
contre la décision de la commission communale de recours, conformément à l’art.
92 al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36). Le recours interjeté contre la décision de la commission
de recours intimée ayant été interjeté dans la forme prescrite (art. 79 LPA-VD)
et le délai de trente jours (art. 95 LPA-VD), il y a lieu d’entrer en matière.
2.
a) aa) La loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(LEaux ; RS 814.20) consacre la prévention et la réparation des atteintes
nuisibles aux eaux, soit de toute pollution ou toute intervention susceptible
de nuire à l'aspect ou aux fonctions d'une eau (art. 4 lit. c LEaux). Le
principe du traitement des eaux polluées y est consacré à l'article 7 al. 1.
L'art. 10 al. 1 LEaux impose aux cantons la construction de réseaux d'égouts
publics et de stations centrales d'épuration des eaux usées provenant des zones
à bâtir (lit. a) et des groupes de bâtiments hors des zones à bâtir pour
lesquels des méthodes spéciales de traitement n'assurent pas une protection
suffisante des eaux ou ne sont pas économiques (lit. b). L'obligation de
raccordement et de prise en charge des eaux polluées est fixée à l'art. 11
LEaux; l'alinéa premier de cette disposition prévoit le déversement obligatoire
dans les égouts des eaux polluées produites dans le périmètre des égouts
publics, tandis que l'alinéa 2 détermine le champ d'application du périmètre
des égouts public, à savoir les zones à bâtir (lit. a), les autres zones, dès
qu'elles sont équipées d'égouts (lit. b) ou lorsque le raccordement est
opportun et peut être raisonnablement envisagé (lit. c).
bb) Le financement de ces tâches est prévu à l'art.
60a LEaux. Cette disposition, issue de la novelle du 20 juin 1997, prévoit à
son alinéa premier, 1
ère
phrase, que les cantons
"(...)veillent
à ce que les coûts de construction, d'exploitation, d'entretien,
d'assainissement et de remplacement des installations d'évacuation et
d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient mis,
par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui
sont à l'origine de la production d'eaux usées"
. Il s'agit là d'une
mise en œuvre du principe de causalité consacré par l'art. 2 de la loi fédérale
du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) dont
l'application et la concrétisation est confiée aux cantons (ATF 128 I 46,
consid. 1b) et une grande souplesse en la matière leur est conférée. Toutefois,
pour être conformes, ces taxes devront donner la priorité à la consommation
d'eau comme critère de fixation (v. Peter Karlen, Die Erhebung von
Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht,
in
: DEP 1999 p. 539 ss, not. 552,
557). Elles devront en outre s'inscrire dans les conditions-cadres énoncées à
l'art. 60a LEaux al. 1, 2
ème
phrase (v. Message du 4 septembre 1996
relatif à la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux,
in
:
FF 1996 IV 1213 ss [ci-après: le Message], p. 1219), lesquelles recoupent au
moins en partie les principes relevant de l'équivalence et la couverture des
coûts, inhérents à toute contribution causale (sur ce point, v. Pierre Moor,
Droit administratif, vol. III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; Danielle
Yersin, L'égalité de traitement en droit fiscal, rapport publié
in
: RDS
1992 II, p. 144 et ss, not. 217; références citées). Le législateur a précisé
que le principe de la causalité ne devait pas être appliqué trop rigoureusement
dans la pratique afin d'éviter des coûts administratifs démesurés découlant de
l'évaluation du type et de la quantité des eaux usées de chaque ménage. Equiper
chaque logement de compteurs séparés pour l'eau froide et chaude reviendrait
par exemple à dépasser les limites du raisonnable (Message, p. 1220).
b) Dans le canton de Vaud, les obligations de
raccordement et de traitement ont, à teneur de la loi vaudoise du 17 septembre
1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RSV 814.31), été
transférées aux communes; celles-ci ont l'obligation, d'une part, d'organiser
la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur territoire (art.
20 al. 1 LPEP) et, d'autre part, d'organiser l'épuration de ces dernières (art.
29 al. 1 LPEP).
De façon générale, le fondement des contributions
causales perçues par les communes est l'art. 4 LICom, base légale des
contributions prélevées en vertu d'un rapport de droit public. On rappelle le
contenu de cette disposition:
"
1
Indépendamment des impôts énumérés à
l’article premier et des taxes prévues par l’article 3 bis, les communes
peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou
avantages déterminés ou de dépenses particulières.
2
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du chef de département concerné.
3
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
4
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
En application de cette disposition, les communes
disposent, pour le financement de leurs tâches, des moyens mis en oeuvre par
l'art. 66 LPEP:
"
1
Les communes peuvent percevoir,
conformément à la loi sur les impôts communaux, un impôt spécial et des taxes
pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du réseau des
canalisations publiques et des installations d'épuration.
2
Elles peuvent également percevoir une taxe
d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires
dans le réseau des canalisations publiques. La redevance annuelle est
proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations."
L'alinéa premier de cette disposition permet aux
communes de percevoir deux taxes différentes. On rappelle en effet que
l'émolument, comme la charge de préférence, fait partie des contributions
causales liées à une prestation de l'Etat (v. sur cette question, Marc-Olivier
Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans le canton
de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 49; Blaise Knapp, Précis de droit
administratif, 4
ème
éd., Bâle et Francfort s./M. 1991, n° 2775). En
premier lieu, les communes peuvent exiger du propriétaire une taxe de
raccordement d'un bâtiment à un collecteur public d'évacuation des eaux usées.
En second lieu, elles peuvent percevoir une taxe annuelle couvrant les dépenses
d'exploitation et d'entretien des installations mises à contribution pour
l'évacuation et le traitement des eaux, usées notamment (v. TF 2P.45/2003 du 28
août 2003,
in
: DEP 2004, p. 111, consid. 5.1). Pour Buffat, cette taxe
annuelle constituerait le prix à payer par le propriétaire en échange du droit
de déverser ses eaux usées dans les canalisations publiques (op. cit., p. 171).
Il est généralement admis qu'il s'agit d'un émolument destiné à constituer la
contrepartie d'une activité publique fournissant une prestation individualisée
et dû par conséquent dès que cette activité s'est déroulée ou que la prestation
a été fournie (v. Moor, op. cit., ch. 7.2.4.1, p. 364, références citées; cf.
arrêt FI 1997.0012 du 12 mai 1997).
c) Le principe de la légalité (art. 5 al. 1 et 36
al. 1 Cst. féd.) revêt une importance particulière en droit fiscal où il est
érigé en droit constitutionnel indépendant à l'art. 127 al. 1 Cst. féd. Cette
norme – qui s'applique à toutes les contributions publiques, tant fédérales que
cantonales ou communales – prévoit que les principes généraux régissant le
régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l'objet de l'impôt et son
mode de calcul, doivent être définis par la loi (cf. aussi 164 al. 1 let. d
Cst.; ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140). Il importe en effet que les citoyens
puissent cerner les contours de la contribution qui pourra être prélevée sur
cette base (ATF 126 I 180 consid. 2a/bb p. 183). Ces exigences valent en
principe pour les impôts (cf. art. 127 al. 1 et 164 al. 1 let. d Cst.) comme
pour les contributions causales. Si la qualité de contribuable et l'objet de
l'impôt doivent toujours être définis dans une loi formelle (TF 2C_729/2008 du
3 mars 2009 consid. 4.6), la jurisprudence a cependant assoupli cette exigence
en ce qui concerne le mode de calcul de certaines de ces contributions. La
compétence d'en fixer le montant peut ainsi être déléguée à l'exécutif
lorsqu'il s'agit d'une contribution dont la quotité est limitée par des
principes constitutionnels contrôlables, tels que ceux de la couverture des
frais et de l'équivalence. Le principe de la légalité ne doit toutefois pas
être vidé de sa substance ni, inversement, être appliqué avec une exagération
telle qu'il entrerait en contradiction avec la réalité juridique et les
exigences de la pratique (ATF 135 I 130 consid. 7.2 p. 140; TF 2C_780/2015 du
29 mars 2016 consid. 3.1).
Comme toute contribution causale, la taxe doit
reposer sur une base légale et son montant doit respecter le principe
d'équivalence, lequel concrétise (v. art. 4 al. 4 LICom) ceux de
proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire (art. 5 al. 2 et 9 Cst.
féd.). Il en résulte que le montant réclamé doit être en rapport avec la valeur
objective de la prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La
valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit
à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce
qui n'exclut pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience.
Les contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs
et s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des
motifs pertinents (ATF 128 I 46 consid. 4a p. 52 et les arrêts cités; Adrian
Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine Übersicht über die
neuere Rechtsprechung und Doktrin,
in
: ZBl 104/2003, p. 522/523; Karlen,
op. cit., p. 557 ss; Marie-Claire Pont Veuthey, Les taxes de raccordement:
qualification et régime juridique,
in
: DC 2/97, p. 39).
Pour des motifs pratiques, la jurisprudence admet
cependant un certain schématisme dans le choix, par le législateur communal,
des critères permettant de cerner l'avantage que retire un propriétaire du
raccordement de son immeuble au réseau collectif; ceux-ci peuvent tenir compte
de normes fondées sur des situations moyennes (TF 2P.78/2003 du 1
er
septembre
2003 consid. 3; arrêt du 29 mai 1999 in RDAF 1999 I p. 94 consid. 3a p. 97 s.; ATF
122 I 61, consid. 3b p. 67 et les arrêts cités). Les contributions doivent
toutefois être établies selon des critères objectifs et s'abstenir de créer des
différences qui ne se justifieraient pas par des motifs pertinents (v. ATF 126
I 180 consid. 3a/bb; 122 I 279 consid. 6c; 121 II 183 consid. 4). La liberté
d'appréciation et l'autonomie laissées au législateur communal doivent ainsi
être préservées dans cette mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale
pour violation du principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un
résultat insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun
motif raisonnable (v., outre la jurisprudence précitée, Danielle Yersin, op.
cit., p. 210; ZBl 1985 p. 107).
Selon la jurisprudence, les cantons et, en cas de
délégation, les communes, disposent d'une grande liberté pour élaborer des
émoluments ou des taxes qui répondent aux exigences de l'art.
60a LEaux
, notamment au principe de causalité (cf. TF 2P.187/2006
du 26 mars 2007, consid. 2.4; v., en lien avec l'art. 32a LPE, ATF 137 I 257
consid. 6.1 p. 268s.). En particulier, il leur appartient de déterminer sous
quelle forme et dans quelle mesure ils entendent intégrer dans le calcul des
taxes les deux critères posés à l'art. 60a al. 1 let. a LEaux que sont le type
et la quantité des eaux usées produites (cf. TF 2P.266/2003 du 5 mars 2004,
consid. 3.2; Raphaël Mahaim, Financement de l'élimination des ordures ménagères
et principe de causalité: commentaire de l'arrêt du
7 octobre 2009 de la Cour constitutionnelle vaudoise,
in
: RDAF 2009, p.
334 ss, p. 342). Le principe de causalité n'impose toutefois pas que les coûts
soient répartis exclusivement en proportion des quantités d'eaux usées produites
(cf. ATF 128 I 46 consid. 5b/bb p. 55 s.; cf. Karlen, op. cit. p. 539 ss, p.
550; Mahaim, op. cit., p. 342). Il est loisible aux cantons de prévoir,
conformément à la volonté du législateur, "un système combinant des taxes
de base et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eaux usées à
évacuer" (Message, p. 1219). De telles taxes, lorsqu'elles sont destinées
à couvrir non seulement les frais de construction des installations mais aussi
leur entretien, sont qualifiées de taxes hybrides (sur cette notion, cf. ATF
128 I 46 consid. 4a p. 53).
Une partie des coûts peut en effet être mise à la
charge des utilisateurs sous la forme de taxes de base qui ne dépendent pas du
critère de la quantité, car les installations nécessaires à l'évacuation et
l'épuration des eaux usées doivent être entretenues et amorties indépendamment
de leur mise à contribution effective par les usagers (cf. arrêts précités
2P.187/2006, consid. 2.4; 2P.266/2003 du 5 mars 2004,
in
: DEP 2004, p.
197, consid. 3.1; ATF 129 I 290, consid. 3.2; 128 I 46, précité, consid. 5b/bb,
références citées; arrêts 2P.194/1994 du 20 novembre 1995, consid. 11b et
2P.402/1996 du 29 mai 1997,
in
: RDAF 1999 I p. 94 consid. 3b p. 98 s.;
Karlen, op. cit., p. 550). Ainsi, les coûts fixes correspondent aux investissements
et amortissements, y compris les intérêts bancaires pour la construction et,
pour la phase ultérieure, à leur rénovation (cf. Luc Jansen,
in
:
Commentaire de la loi sur la protection des eaux et de la loi sur l’aménagement
des cours d’eaux, Hettich/Jansen/Norer [éds], Zurich/Bâle/Genève 2016, n°19 ad
art. 60a LEaux).
La taxe de base, fixe, se fonde sur le coût du
maintien de la valeur de remplacement des infrastructures et sur le coût de
l'évacuation des eaux pluviales. Elle est indépendante de la quantité produite,
car l’infrastructure nécessaire à l’évacuation des eaux usées doit être
entretenue indépendamment de leur mise à contribution effective par les
différents biens-fonds (arrêt 2P.266/2003 précité, consid. 3.1). En tant que
taxe de mise à disposition, elle doit prendre en considération la quantité
supposée d’eaux résiduaires de l’immeuble raccordé susceptible d’être traitée
par le réseau collectif d’épuration (cf., outre Karlen, op. cit., p. 561,
Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch
kostendeckende und verursachergerechte Gebühren,
in
: DEP 1999 p. 54 ss.
not. 61). Il faut cependant garder à l'esprit que la charge maximale possible
pour le réseau, facteur qui détermine le dimensionnement des installations, est
déjà prise en compte par la contribution unique de raccordement due par le
propriétaire (cf. arrêt 2P.266/2003 précité, consid. 3.2 in fine; voir aussi TF
2C_1054/2013 du 20 septembre 2014 consid. 6.3 et réf.). Il est admis que cette
taxe de base puisse, en tant qu’elle couvre les frais fixes, reposer sur un
certain schématisme et être arrêtée de façon forfaitaire (Jansen, op. cit.,
n°63). Cette taxe de base devrait s'élever à environ 30-50% du total des frais
et être déterminée en fonction de la surface du bien-fonds raccordé. Dans l'arrêt
2P.266/2003, le Tribunal fédéral a considéré qu'il était à tout le moins
douteux qu'une taxe de base – calculée en fonction de la valeur
assurance-incendie du bâtiment – représentant plus de 90% du montant total fût
compatible avec le principe de causalité; il n'a toutefois pas tranché la
question, le recours devant être admis pour d'autres motifs (consid. 3.3). Dans
un arrêt ultérieur, le Tribunal fédéral a en revanche jugé que l'autorité
cantonale avait à bon droit limité à 70% au maximum la part de la taxe de base
(2C_995/2012 du 16 décembre 2013 consid. 6.5 et 8.1).
La taxe quantitative (également appelée taxe de
consommation), variable, subvient aux charges non couvertes par la taxe de
base; elle devrait représenter 50-70% du total des frais et dépendre de la
consommation effective (cf. Karlen, op. cit., p. 556; cf. en outre Message, p.
1219). Selon le Tribunal fédéral, une taxe annuelle hybride destinée à couvrir
non seulement le coût de construction de la canalisation mais aussi son
entretien doit inclure dans sa base de calcul la consommation effective de
l'immeuble (v. ATF 128 I 46, déjà cité, consid. 4a). Dans un arrêt du 20
novembre 1995, le Tribunal fédéral a exposé, en matière de taxes d'ordures ménagères,
qu'on ne pouvait pas déduire du principe de causalité de l'art. 2 LPE que seule
une répartition des frais en fonction de la quantité effective d'ordures
ménagères était admissible (v. DEP 1996 p. 829).
Il reste que le rapport entre la taxe de base et la
taxe quantitative devrait correspondre approximativement à la proportion
existant entre les frais fixes et les frais proportionnels (arrêt 2P.266/2003
précité, consid. 3.2). Elle est en moyenne de 30% pour la première et de 70%
pour la seconde (v. Office fédéral de l’environnement, des forêts et du
paysage, Informations concernant la protection des eaux n° 42, Coûts de
l’assainissement, 2003, ch. 2.4 et 5.1). La relative souplesse de telles
limites permet aux cantons d'éviter des coûts administratifs démesurés
découlant de l'évaluation du type et de la quantité d'eaux usées (cf. sur ce
point, Message, p. 1220; v. en outre, André Müller, Finanzierung der kommunalen
Abwasserentsorgung aus ökonomischer Sicht,
in
: DEP 1999 p. 509, p. 522).
En effet, l’effet incitatif de la taxe n’est possible que par le biais d’une
taxe variable selon la quantité et le type d’eaux produites (Jansen, op. cit.,
p. 69).
En matière d'évacuation et d'épuration des eaux
usées, en effet, une grande partie des coûts résulte de la construction des
infrastructures (réseau de canalisations, station d'épuration, etc.); des taxes
uniques relativement élevées sont prélevées pour financer ces coûts, sous la
forme de taxes de raccordement et/ou de charges de préférence; au final, grâce
à ces contributions uniques, la taxe de base devrait normalement représenter,
malgré les importants coûts (fixes) de mise en place des équipements, une part
moindre que la taxe variable dans les recettes totales des taxes périodiques
(cf. arrêt 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid. 4.3.1;  2P.266/2003, déjà
cité, consid. 3.2; v. ég. Karlen, op. cit., p. 556). Selon une publication de
l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), dans les
communes ayant opté pour un système de taxes combinées, la proportion était, au
début des années 2000, de 70 % pour la part variable des frais, contre 30 %
pour sa part fixe (Informations concernant la protection des eaux, Berne 2003,
cahier n° 42, Coûts de l'assainissement, p. 16; v. en outre Jansen, op. cit.,
n°55). L'objectif de répartition des coûts – selon lequel la partie fixe ne
devrait en principe pas dépasser la partie variable – doit toutefois se
comprendre comme une moyenne qui porte sur l'ensemble des taxes périodiques
prélevées par la collectivité publique, mais qui ne saurait valoir
individuellement pour chacun des contribuables (arrêt 2C_816/2009 précité,
consid. 4.3.2).
3.
Le 15 janvier 1998, le Comité de direction du SIGE a adopté un règlement
sur la perception de la taxe annuelle d'épuration, lequel a été adopté par le
Conseil intercommunal de dix communes du district Riviera-Pays-d'Enhaut
(Blonay, Chardonne, Corseaux, Corsier-sur-Vevey, Jongny, Montreux,
Saint-Légier-La Chiésaz, La Tour-de-Peilz, Vevey, Veytaux; cf. art. 1er dudit
règlement) et approuvé par le Conseil d'Etat le
11 février 1998 (ci-après: le règlement). Celui-ci a la teneur suivante:
«(…)
Article 5  Composition de la taxe
La taxe est composée d'une part fixe calculée sur le débit
nominal du compteur et d'une part variable calculée sur la consommation d'eau
annuelle.
Par débit nominal du compteur il faut entendre la capacité de
soutirage mesurée  en  mètres cubes par heure, suivant le calibre du compteur
et selon les directives de la Société suisse de l'industrie du gaz et des eaux
(ci-après: SSIGE).
En cas
d'absence de directives de la SSIGE, les données du fabricant du compteur font
foi.
(…)
Article 7  Montant de la taxe
Le montant de la part fixe est au maximum de CHF 165.-, hors
TVA, par mètre cube de capacité de soutirage du compteur.
Le montant de la part variable est au maximum de CHF 1.40,
hors TVA, par mètre cube d'eau mesuré au compteur.
Le Comité de direction, sous réserve des montants maximum
ci-dessus, est  compétent pour fixer chaque année la taxe en se fondant sur le
résultat des exercices précédents.
La fixation
de la taxe fait l'objet d'une information au Conseil intercommunal dans le
cadre du budget.
(…)
Article 9  Mode de perception
La taxe définie à l'article 5 est perçue en deux acomptes
(mai et septembre) et par un bordereau de la taxe annuelle définitive
(décembre).
Le bordereau
de la taxe définitive, payable selon les modalités prévues à l'article 10,
indique la période de taxation, les modalités de calcul des parts fixes et
variables, ainsi que les voies et délai de recours.
(…)
Définition
des critères
(…)
Assainissement: épuration
Part fixe annuelle épuration:
CHF 140.00 (HT) par m
3
au débit nominal du compteur (dès le 1
er
janvier 2009)
Part variable:
CHF 1.30 (HT) par m
3
consommé (dès le 1
er
janvier 2009).
Tarification de la taxe de base: eau et épuration
Compteur
Part
fixe en CHF (HT)
Calibre
Débit nominal
Eau
Epuration
20
2,5 m
3
/heure
200,00
350,00
25
3,5 m
3
/heure
280,00
490,00
(…).»
Selon le ch. 7.130 des directives de la SSIGE
(ci-après: les directives), intitulé "Détermination du dimensionnement du
compteur d'eau", la dimension du compteur d'eau peut être déterminée au
moyen des données contenues dans les tableaux de l'annexe.
L'annexe III comporte une rubrique "Compteur
d'eau" (p. 65 des directives). Celle-ci comprend un tableau ainsi qu'un
diagramme permettant de déterminer le diamètre du compteur en fonction du débit
volumique et de la perte de charge en bar.
4.
Dans les arrêts FI.1999.0050 du 31 mai 2006 (consid. 4) et FI.1999.0060 de
la même date (consid. 5) concernant la part fixe de la taxe annuelle
d'épuration des eaux de la commune de Corseaux (taxe régie par le même
règlement intercommunal qu'en l'espèce), le Tribunal administratif – auquel a
succédé la Cour de céans – a rejeté l'argument selon lequel le compteur avait
un diamètre excessif, au regard notamment du nombre d'unités de raccordement
(FI.1999.0050 précité, loc. cit.). Il a considéré que le montant de la taxe
fixe annuelle d'épuration avait été "calculé correctement, en tenant
compte du diamètre existant, conformément au règlement applicable". Le
fait que le compteur était prétendument inadapté appelait un changement de
compteur et non pas une application différente du règlement.
5.
a) Le litige a exclusivement trait à la part fixe de la taxe périodique
réclamée aux recourants pour l’élimination de leurs eaux usées. Les recourants
ne critiquent en revanche pas la part variable (ou quantitative) de cette taxe.
Ils rappellent que leur immeuble est équipé d’un compteur d’un calibre de 20 mm;
ils font dès lors valoir que la part fixe de la taxe d’épuration qui leur a été
notifiée pour l’année 2015 ne devrait pas dépasser 350 fr., vu l’art. 5 du
règlement. Ils se plaignent de ce qu’un montant de 490 fr., correspondant à un
calibre de 25 mm, leur a été facturé. Ils font en outre valoir que les
autorités précédentes ont calculé la taxe litigieuse en prenant en compte le
nombre d'unités de raccordement, notion qui ne figure pas dans le règlement.
b) Aux termes de l'art. 5 du règlement, qui
constitue la base légale de la taxe litigieuse, celle-ci est calculée "sur
le débit nominal du compteur" (par. 1). L'art. 5 par. 2 du règlement
définit ce qu'il faut entendre par là, à savoir "la capacité de soutirage
mesurée en mètres cubes par heure, suivant le calibre du compteur et selon les
directives" de la SSIGE. Il s'agit actuellement de la norme W3 édition
2000 (ci-après: les directives).
Les directives constituent des règles techniques
adoptées par une association professionnelle, qui sont en elles-mêmes non
contraignantes (en tout cas pour les tiers non-membres de ladite association),
mais qui deviennent obligatoires en vertu du renvoi de l'art. 5 du règlement
(cf. dans un contexte similaire arrêt du TAF A-5141/2011 du 29 janvier 2013
consid. 9.5.1).
Conformément à l'art. 5 du règlement, la
tarification reproduite ci-dessus (consid. 3) est fonction du débit nominal et
du diamètre du compteur, les valeurs indiquées (débit nominal de 2,5 m3/heure
et 3,5 m3/heure pour un calibre de respectivement 20 et 25 mm) étant celles qui
figurent à la page 65 des directives, en regard du débit nominal du compteur, correspondant
au débit permanent admissible.
Ainsi, au vu des directives (p. 65), le débit
nominal du compteur correspond au débit permanent admissible. Selon les
indications données dans les écritures de l'autorité intimée et lors de
l'audience, le diamètre du compteur peut être fixé selon son débit permanent
admissible ou selon son débit maximum de courte durée. Le système de
dimensionnement du compteur d'après le débit permanent admissible se caractérise
principalement par le fait qu'il est basé sur une perte de charge de 0.5 bar,
contre 1 bar pour le système du débit maximum de courte durée.
Or, s'agissant de déterminer le diamètre du
compteur, la commune de Blonay, qui se charge elle-même de la distribution de
l'eau (tâche qu'elle n'a donc pas déléguée au SIGE), applique le système du
débit maximum de courte durée. Dans le cas des recourants, cette dernière
méthode conduit à choisir un compteur de 20 mm, diamètre qui a effectivement
été installé chez eux. Le système du débit permanent admissible, en revanche,
amène à un compteur d'un diamètre de 25 mm, selon les indications reproduites
ci-dessus (partie "Faits" let. B), dont il n'y a pas lieu de
s'écarter, compte tenu aussi de la retenue dont la Cour de céans fait preuve
dans l'examen des questions techniques (ce qui est admissible, cf. ATF 141 II
103 consid. 4.2 p. 109).
Du moment que, en vertu de l'art. 5 du règlement et
des directives auxquelles celui-ci renvoie, le débit nominal est déterminant et
que cette notion correspond au débit permanent admissible, c'est à bon droit
que les autorités précédentes ont recalculé le diamètre du compteur qui aurait
dû être installé chez les recourants selon le système du débit permanent
admissible, soit 25 mm, puis retenu le débit nominal correspondant, soit 3,5
m3/h, pour arrêter le montant de la taxe litigieuse. Ce procédé a en outre le
mérite,
comme le font valoir les
autorités précédentes, d'instaurer une égalité de traitement, dans la mesure où
la taxe fixe est calculée sur les mêmes bases pour tous les contribuables.
Le grief tiré du fait que l'art. 5 du règlement ne
retient pas les unités de raccordement comme critère de calcul de la taxe est
mal fondé, du moment que cette disposition renvoie aux directives, lesquelles
prennent en compte le nombre d'unités de raccordement dans le calcul du débit
volumique de pointe (cf. not. diagramme 1, p. 17 des directives) comme facteur
de détermination du diamètre du compteur.
Au demeurant, les affaires FI.1999.0050 et
FI.1999.0060 concernaient la part fixe de la taxe annuelle d'épuration des eaux
de la commune de Corseaux, laquelle a chargé le SIGE de la distribution de
l'eau sur son territoire (voir art. 1er du règlement sur la distribution de
l'eau, adopté par le Comité de direction du SIGE le 15 janvier 1998 et approuvé
par le Conseil d'Etat le 11 février 1998), contrairement à celle de Blonay. Il
y a donc lieu d'admettre que, dans ces affaires, les compteurs avaient été
installés par le SIGE (cf. directives ch. 7.110: "L'installation de postes
de mesure [compteurs d'eau inclus] est de la compétence de la distribution d'eau
qui détermine l'emplacement et choisit le dispositif"; voir aussi art. 13
du règlement précité sur la distribution de l'eau), qui les avait dimensionnés
selon le système du débit permanent admissible. La question d'un nouveau calcul
pour tenir compte de l'application de deux systèmes différents ne se posait
donc pas dans ces affaires, qui ne sont, partant, pas directement pertinentes
pour le cas d'espèce.
6.
Les recourants expliquent que la taxe qui leur est réclamée reposerait
sur une consommation d’eau potentielle que le compteur d’eau du bâtiment ne
pourra jamais fournir à ses occupants. Ce faisant, ils se plaignent
implicitement d’une violation du principe d’équivalence.
On rappelle à cet égard que la
taxe de base
ne dépend pas de l'utilisation effective
des installations par l'usager, mais des seuls coûts fixes supportés par la
collectivité publique pour assurer ses prestations, plus précisément pour
maintenir la valeur des installations. La participation des recourants à ces
dépenses doit par conséquent être fixée au regard de la valeur que représente
pour eux la prestation de la collectivité publique, conformément à l’art. 4 al.
3 LICom. Or, il ne paraît pas illogique de retenir le nombre d’unités de
raccordement que compte chaque immeuble raccordé pour déterminer cette valeur
et chiffrer ainsi l’avantage que retirent les recourants de ce que les eaux
usées produites par leur bâtiment soient éliminées (v. dans ce sens arrêt
FI.2006.0049 du 1
er
mars 2007). Au surplus, on rappelle la liberté
qui est celle des législateurs communaux ou intercommunaux, lesquels peuvent
adopter en la matière une solution nécessairement schématique, comme en
l’occurrence.
7.
Lors de l'audience, la question de la compatibilité de la décision
attaquée avec l'art. 60a al. 4 LEaux a été soulevée.
a) Aux termes de cette disposition, les "bases
de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au
public". Cette disposition vise un double but, à savoir, d'une part,
garantir la transparence lors de la fixation des taxes et, d'autre part,
optimiser le système d'évacuation et de traitement des eaux. Il y a
transparence par le fait que le pollueur-payeur peut consulter non seulement
les données comptables sur les coûts et les rendements des installations (pour
autant que soit introduite la comptabilité analytique), mais tout élément qui a
contribué à fixer les taxes. Par ailleurs, c'est par cette espèce de contrôle
populaire que le détenteur exploitant sera incité à gérer au mieux ces
dernières, selon le principe de l'économie de marché. L'accès public aux bases
de calcul des taxes constitue un premier élément du droit à l'information
énoncé aux art. 50 et 52 LEaux (Jansen, op. cit., no 80 ad art. 60a LEaux).
b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que les
recourants ont eu accès aux bases de calcul de la taxe litigieuse, en tout cas
dans le cadre de la procédure devant la commission de recours. Cela étant, il
serait souhaitable que les contribuables puissent accéder aisément à ces bases
de calcul, qui pourraient notamment être publiées sur le site Internet du SIGE,
même si l'art. 60a al. 4 LEaux n'exige apparemment pas un accès direct par
Internet. Quoi qu'il en soit, le problème est encore davantage la complexité du
mode de calcul, complexité qui est liée à la coexistence des deux systèmes (débit
permanent admissible et débit maximum de courte durée) pour la détermination du
calibre du compteur. Il conviendrait, à terme, d'adopter l'un des deux systèmes
dans l'ensemble des communes auxquelles s'applique le règlement, non seulement
pour le calcul de la taxe litigieuse, mais aussi pour le dimensionnement du
compteur.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée.
Un émolument de 500 fr. est mis à la charge des
recourants qui succombent, solidairement entre eux (cf. art. 49 al. 1 et 51 al.
2 LPA-VD).
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission de recours du Service intercommunal de
gestion, du 24 mai 2016, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de B.________,
C.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 30 mars 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.