vd_omni · AC.2015.0204 · 2016-03-17 · fr

AUBERT/Municipalité de Lausanne, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Recours dirigé contre la décision de la DGE d'accorder l'autorisation spéciale requise (dérogation à l'obligation d'isoler une façade lors de transformations) et contre la décision de la municipalité refusant le permis de construire en raison du refus cantonal. Recours mal fondé en tant qu'il est dirigé contre la décision de la municipalité: celle-ci n'avait d'autre choix que de refuser le permis de construire; le grief dénonçant le défaut de motivation de la décision attaquée doit également être écarté, la municipalité pouvant se limiter, et pour cause, à mentionner le refus cantonal à l'appui de sa propre décision. Recours irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre la décision cantonale: intervenu deux ans et demi après celle-ci, il est tardif. Enfin, la requête tendant au réexamen de la décision cantonale est irrecevable: il n'appartient pas à la CDAP de statuer en première instance à cet égard.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2016 AC.2015.0204

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 mars 2016
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Renée-Laure Hitz et
M. Antoine Thélin, assesseurs.
Recourant
Henri AUBERT,
à Perroy,
représenté par Me Thibault BLANCHARD, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
représentée par la Direction des travaux, à Lausanne,
2.
Direction générale de l'environnement,
DGE-DIREN,
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Henri AUBERT c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 22 juillet 2015 (refusant de délivrer le permis de transformer le
bâtiment ECA 1033 a sur la parcelle 5179)
Vu les faits suivants
A.
Henri Aubert est propriétaire de la parcelle 5179 du territoire de la
commune de Lausanne, qui supporte un garage de 63 m² (ECA 1032) et deux
bâtiments d'habitation avec affectation mixte respectivement de 84 m² (ECA
1033a) et 190 m² (ECA 1033b).
En 2010, il a procédé à des travaux de réfection et
d'isolation des façades.
En décembre 2011, Henri Aubert a déposé, à des fins
de régularisation, sous sa signature et celle de son architecte, une demande
d'autorisation de procéder aux travaux précités comportant une requête de dérogation
à la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01).
La synthèse CAMAC (no 127052) a été établie le 12
mars 2012. Il en découle que l'ancien Service de l'environnement et de
l'énergie (SEVEN; depuis le 1
er
janvier 2013 la Direction générale
de l'environnement - DGE) a refusé d'accorder la dérogation requise. Il a
retenu que le caractère ancien du bâtiment ne constituait pas un motif
suffisant de dérogation. Le bâtiment n'était pas classé à l'inventaire et, de surcroît,
une isolation de 6 cm avait déjà été apposée sur les façades. La pose, dès le
début des travaux, d'une couche d'isolation suffisante satisfaisant aux
exigences de la législation sur l'énergie au lieu des 6 cm de "Gonon"
aurait été techniquement faisable et économiquement supportable sans prétériter
l'aspect du bâtiment ou compromettre les surfaces vitrées des pièces
d'habitation. En conséquence, le bâtiment devait être mis en conformité selon
les exigences précitées. La synthèse CAMAC indiquait en outre la voie et le
délai du recours ouvert devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions qu'elle contenait.
Par courrier du 20 avril 2012 adressé à l'architecte
de Henri Aubert avec copie à celui-ci, la Direction des travaux de la
Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a transmis la synthèse
précitée, en précisant que trois options restaient ouvertes, à savoir la mise
en conformité de la façade dans un délai au 19 juillet 2012, le dépôt d'un
recours contre la décision du SEVEN conformément aux indications figurant au
pied de la synthèse, ou l'inaction, qui entraînerait la dénonciation du cas à
la préfecture.
Ni Henri Aubert, ni son architecte n'ont réagi
pendant le délai de recours annoncé.
La municipalité a relancé l'architecte le 20 juin
2012, en le priant de bien vouloir l'informer de la décision prise par le
propriétaire.
B.
Par courrier daté du 5 mars 2012, expédié à une date indéterminée au
SEVEN et reçu par la municipalité le 25 juillet 2012, l'architecte a indiqué au
service cantonal que la décision de refus de dérogation avait rencontré une
totale incompréhension de la part du constructeur. Il a, en substance, réitéré
sa demande de dérogation et requis la tenue d'une inspection locale.
Le 22 janvier 2013, la DGE a informé la municipalité
par courriel qu'elle avait visité le bâtiment litigieux. Elle retenait de cette
inspection qu'une remise en conformité était techniquement tout à fait
possible. La rénovation du bâtiment aurait pu être réalisée d'emblée
conformément aux exigences légales en apposant une épaisseur d'isolation
suffisante sur les façades et la toiture. Aucune contrainte technique n'avait
par ailleurs été relevée lors de la visite pouvant justifier l'octroi a
posteriori de la dérogation demandée. Dès lors que le propriétaire et ses
architectes ne faisaient valoir aucun nouvel élément pour justifier le réexamen
du dossier, la DGE se devait de maintenir les termes de sa décision rendue dans
la synthèse CAMAC du 12 mars 2012, en particulier l'ordre de remise en
conformité du bâtiment.
Le 31 janvier 2013, la municipalité a communiqué le
courriel précité du 22 janvier 2013 à Henri Aubert et à son architecte, par pli
recommandé adressé à chacun d'eux. Elle constatait que la décision de refus du
12 mars 2012 était confirmée, de sorte que le bâtiment devrait être remis en
conformité, dans un délai supplémentaire fixé au 30 avril 2013. L'absence de
mesure à l'échéance de ce délai entraînerait une dénonciation à la préfecture.
L'architecte n'a pas retiré le pli recommandé
précité (une ordonnance pénale sera prononcée à son encontre, le 20 novembre
2013, pour avoir exécuté volontairement des travaux non conformes à la LVLEne).
C.
Le 30 avril 2013, le bureau d'études techniques Thorens et associés SA nouvellement
mandaté par Henri Aubert a derechef interpellé la municipalité. Ce bureau affirmait
que le propriétaire avait appliqué la seule isolation possible sur le type de
construction en cause, en profitant des échafaudages posés pour la réfection de
la toiture. A ses yeux de surcroît, les travaux opérés n'entraient de toute
façon pas dans le champ d'application de la législation sur l'énergie.
La municipalité a réagi le 21 janvier 2014, en
indiquant que les travaux en question avaient été effectués sans autorisation, que
la pose d'un nouveau crépi de façade était soumise à la LVLEne et que la remise
en conformité requise par la DGE consistait en l'ajout d'une couche
supplémentaire d'isolation. Enfin, la municipalité précisait que le dépôt d'une
demande de dérogation aux exigences de la LVLEne était possible auprès du
service cantonal compétent.
D.
Les 15 décembre 2014 et 9 janvier 2015, le bureau Thorens a déposé
devant la municipalité une nouvelle demande de permis de construire, visant à
régulariser la situation. Le bureau requérait derechef une dérogation aux
exigences de la LVLEne au motif, notamment, que l'isolation exigée par la DGE nécessiterait
l'arasement au nu de la maçonnerie des encadrements de fenêtres, des encadrements
des portes et des éléments décoratifs. L'isolation existante serait en outre
atteinte. Les pièces fournies comprenaient un plan de situation, un dossier de
photographies ainsi qu'un justificatif thermique.
La municipalité a transmis la nouvelle demande aux
services cantonaux les 11 mars et 3 juin 2015.
Par courriel du 11 juin 2015 adressé à la
municipalité, la DGE a rappelé que la demande de dérogation avait déjà été écartée
le 12 mars 2012 puis le 22 janvier 2013. Elle refusait ainsi d'entrer une troisième
fois en matière.
Par décision du 22 juillet 2015, expédiée sous pli
recommandé à Henri Aubert, la municipalité a refusé de délivrer le permis de
construire requis le 15 décembre 2014, dès lors que le SEVEN avait décidé de
refuser l'autorisation spéciale requise. Elle renvoyait expressément à la
synthèse CAMAC du 12 mars 2012, jointe, en mentionnant que celle-ci contenait
la décision précitée et les voie et délai de recours.
E.
Par recours du 29 juillet 2015 - adressé à la municipalité puis transmis
par celle-ci à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) comme objet de sa compétence - Henri Aubert a relevé que la décision du
SEVEN du 12 mars 2012 accompagnant la décision du 22 juillet 2015 ne tenait pas
compte du dossier que le bureau Thorens avait remis le 15 décembre 2014
conformément aux indications de la municipalité du 21 janvier 2014 selon
lesquelles une demande de dérogation restait possible. Il a informé la municipalité
qu'il entendait lui communiquer un devis estimatif pour la pose d'un complément
d'isolation.
Le 24 août 2015, le bureau Thorens a déposé le devis
annoncé.
La DGE s'est déterminée le 29 octobre 2015,
concluant à l'irrecevabilité du recours, sa décision du 12 mars 2012 étant
définitive et exécutoire. Pour le surplus, la DGE exposait, d'une manière
générale, les conditions auxquelles une demande de réexamen pouvait être
déposée.
La municipalité a transmis sa réponse les 4
septembre et 12 novembre 2015, en soulignant qu'à défaut d'autorisation
spéciale, elle ne pouvait que refuser la nouvelle demande de permis de
construire en notifiant une nouvelle fois la seule synthèse CAMAC (négative) en
sa possession - celle du 12 mars 2012.
Le recourant s'est encore exprimé le 15 septembre
2015. Le 15 janvier 2016, il a déposé un mémoire complet sous la plume de son
avocat nouvellement mandaté, concluant à l'admission du recours et à
l'annulation des décisions attaquées (à savoir la décision du 22 juillet 2015
de la municipalité et la décision de la DGE refusant la dérogation demandée),
le dossier étant renvoyé aux autorités intimées pour qu'elles accordent la
dérogation demandée et le permis de construire sollicité validant les travaux
exécutés. Le recourant a requis en outre une inspection locale. En substance,
le recourant a contesté en premier lieu que le recours serait tardif, dès lors
qu'il était dirigé contre la décision de la municipalité du 22 juillet 2015. Il
se prévalait en outre du principe de la bonne foi, faisant valoir d'une part que
sa demande de dérogation du 15 décembre 2014 se limitait à suivre les
informations données par la municipalité le 21 janvier 2014 et d'autre part que
les courriers que la municipalité lui avait adressés, notamment le 31 janvier
2013, lui avaient laissé croire que l'affaire n'était pas close et qu'un
recours aurait été prématuré. Au demeurant, la DGE avait maintenu sa position
le 11 juin 2015, à savoir rendu une nouvelle décision, en reconnaissant que le
dossier était encore ouvert auprès de la municipalité. Ce n'était donc qu'une
fois la décision du 11 juin 2015 notifiée que le recourant avait pu comprendre
que sa demande de dérogation était définitivement écartée, si bien qu'il était
légitimé à recourir à ce moment-là. En deuxième lieu, le recourant dénonçait l'absence
de motivation suffisante des décisions attaquées, dès lors que la municipalité
ne pouvait se borner à renvoyer à la synthèse CAMAC et que le SEVEN était tenu
par une obligation accrue de motiver, s'agissant d'une dérogation. Enfin, en
troisième lieu, le recourant se déterminait sur le fond. Il contestait d'abord
que les travaux opérés fussent soumis aux exigences de la législation sur
l'énergie, puis invoquait l'existence d'un nouvel élément (i.e. le bilan
thermique de son bâtiment) imposant à la DGE d'entrer en matière sur une
demande de réexamen, enfin soutenait subsidiairement qu'à supposer même que la
législation sur l'énergie soit applicable, une dérogation devrait lui être
accordée.
Le 8 février 2016, le recourant a réitéré sa requête
tendant à une inspection locale et informé la cour qu'il venait de confier à un
spécialiste lausannois le soin d'effectuer une expertise de l'histoire
architecturale du bâtiment en cause.
Le rapport annoncé, daté de mars 2016, a été déposé
auprès de la CDAP le 8 mars 2016.
Le tribunal a ensuite statué, par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 120 al. 1 let. d de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), ne
peuvent, sans autorisation spéciale, être construits, reconstruits, agrandis,
transformés ou modifiés dans leur destination, les constructions, les ouvrages,
les installations et les équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés
selon des dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales.
D'après l'art. 123 al. 3 LATC, les décisions cantonales comportant les délais
et les voies de recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie
selon les art. 114 à 116.
Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer un
permis de construire, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux
dispositions légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les
autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées
(al. 2) et transmet aux autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à
l'art. 120 LATC et dans tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la
demande d'autorisation, avant l'ouverture de l'enquête publique (art. 113
LATC). L’hypothèse du refus de permis de construire est régie par l’art. 115
LATC, qui prévoit que le refus du permis, avec référence aux dispositions
légales et réglementaires invoquées, est communiqué au requérant sous pli
recommandé. L'art. 75 al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de
la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le permis ne peut être délivré par la
municipalité avant l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale. Le permis
indique en effet les autorisations spéciales délivrées par l'Etat et reprend
les conditions particulières posées par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage
(art. 75 al. 2 RLATC).
Lorsqu'une autorisation spéciale est refusée par
l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge d'appréciation
et ne peut pas accorder le permis de construire. En pareil cas, un éventuel
permis de construire communal serait nul et de nul effet (cf. ATF 111 Ib 213
consid. 5; AC.2000.0109 du 21 mars 2007 consid. 1).
Les autorisations spéciales cantonales présentent un
caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande
de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une
procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses
autorités d'un seul et même projet de construction (AC.2010.0325 du 4 janvier
2012 consid. 2c et la référence citée). La jurisprudence considère ainsi que
les recours dirigés contre les décisions municipales refusant le permis de
construire portent également contre la décision cantonale relative à
l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent
des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa
décision spécifique (AC.2002.0023 du 21 janvier 2005 consid. 1).
b) La loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie
(LEne; RS 730) prévoit à son art. 9 que les cantons créent dans leur
législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et
rationnelle de l'énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables (al.
1). L
es cantons édictent des dispositions sur
l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie dans les bâtiments existants
et à construire et soutiennent l'application de normes
de consommation. Ils tiennent compte de l'état de
la technique et évitent de créer des
entraves
techniques au commerce non justifiées (al. 2).
La LVLEne dispose à son art. 28 al. 1 que les
mesures de planification et de construction permettant de réduire la
consommation d'énergie et de favoriser l'apport de sources d'énergies
renouvelables dans les bâtiments sont déterminées par le règlement d'exécution.
Selon l'art. 28 al. 2 let. c, ce règlement fixe les dispositions applicables à
l'isolation et à la protection thermique des bâtiments à construire, à rénover
dans les éléments importants de leur enveloppe ou dont le chauffage est
transformé dans son ensemble. L'art. 6 LVLEne prévoit encore, sous la note
marginale "proportionnalité", que
des mesures ne
peuvent être imposées que si elles sont techniquement réalisables et
exploitables, dans des limites économiquement supportables.
L'art. 3 al. 1 let. b du règlement d'application du
4 octobre 2006 de la LVLEne (RVLEne; RSV 730.01) (dans sa version actuelle entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2015) précise que le présent règlement
s'applique aux transformations et changements d'affectation des bâtiments
existants destinés à être chauffés, refroidis ou ventilés, avec ou sans
contrôle du taux d'humidité. L'art. 6 RVLEne prévoit que le service peut
accorder des dérogations aux exigences du présent règlement si elles sont
justifiées par des intérêts prépondérants et si d'autres mesures ne peuvent
être imposées au sens de l'art. 6 de la loi. Ces dérogations sont présentées
par un professionnel qualifié et sont accompagnées de justificatifs techniques
et financiers, en particulier d'un bilan énergétique.
Enfin, l'art. 2 al. 1 let. d RVLEne dispose que le département
concerné, par son service en charge de l'énergie (à ce jour la DGE), a
notamment pour compétence de statuer sur les dérogations au présent règlement.
2.
En l'espèce, le recours est dirigé à l'encontre tant de la décision de
la municipalité du 22 juillet 2015 refusant de délivrer le permis de construire
requis le 15 décembre 2014, que de la décision de l'autorité cantonale du 12
mars 2012 refusant une dérogation au sens de l'art. 6 RVLEne.
a) Dans la mesure où il est formé contre la décision
municipale, le recours a été déposé en temps utile et dans les formes requises,
de sorte qu'il est recevable.
Matériellement, le recours s'avère toutefois
manifestement mal fondé. La municipalité n'avait d'autre choix que de refuser
le permis de construire, l'autorisation spéciale nécessaire n'ayant pas été
délivrée (art. 75 al. 1 RLATC). En ce sens, le grief du recourant dénonçant le
défaut de motivation de la décision attaquée doit également être écarté, la municipalité
pouvant se limiter, et pour cause, à mentionner le refus cantonal à l'appui de
sa propre décision. Sur ce point, la présente affaire diffère du cas traité
dans l'arrêt du 23 août 2011 invoqué par le recourant (AC.2010.0305), où les
actes cantonaux mentionnés par la municipalité à l'appui de son refus constituaient
de simples préavis.
b) Dans la mesure où il est dirigé contre la
décision cantonale refusant une dérogation au sens de l'art. 6 RLVLEne, le
recours est irrecevable. En effet, la première décision rendue par le service
cantonal compétent sur ce point date du 12 mars 2012. La municipalité l'a
transmise à l'architecte du recourant le 20 avril 2012 avec copie au recourant
lui-même, en attirant expressément l'attention sur les trois options à
disposition, à savoir, outre la mise en conformité de la façade ou l'inaction,
le dépôt d'un recours contre la décision cantonale.
Le recourant n'a pas fait usage de la voie de
recours mentionnée au pied de la synthèse CAMAC, à savoir devant la CDAP dans
le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Force est ainsi de retenir que
la décision du 12 mars 2012 est entrée en force. Il importe peu que la décision
querellée de la municipalité du 22 juillet 2015 communique derechef au
recourant le prononcé cantonal du 12 mars 2012, dès lors que cette nouvelle
notification ne fait pas renaître le délai de recours, échu de longue date.
A une date indéterminée, le recourant a présenté par
l'intermédiaire de son architecte une nouvelle demande de dérogation, à
considérer comme une demande de réexamen. Les autorités cantonales sont
manifestement entrées en matière sur cette requête, dès lors qu'elles ont
procédé à une inspection locale, mais l'ont néanmoins rejetée par décision du
22 janvier 2013 communiquée par la municipalité le 31 janvier 2013 au recourant
et à son architecte sous plis recommandés. Cette décision n'a pas été attaquée
dans le délai de trente jours de l'art. 95 LPA-VD. Certes, elle ne mentionnait
pas les voie et délai de recours, omission qui ne doit en principe entraîner
aucun préjudice pour les parties au regard de l'art. 9 Cst. protégeant la bonne
foi du citoyen (cf. ATF 119 IV 330 consid. 1c; 117 Ia 297 consid. 2 et les arrêts
cités). Toutefois, le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la
négligence de l'administration relative à l'indication des voie et délai de
recours; il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et
de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en question à tout
moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances
concrètes du cas, le recourant n'est plus admis à s'en prévaloir (cf. ATF 104 V
162 consid. 3; 102 Ib 91 consid. 3). En l'espèce, le présent recours a été
déposé plus de deux ans et demi après la décision sur réexamen du 22 janvier
2013, à savoir hors de tout délai raisonnable. Il reste par conséquent tardif,
partant irrecevable.
Par ailleurs, même à examiner leur teneur au regard
du principe de la bonne foi, les courriers échangés après le 12 mars 2012 entre
la municipalité et le recourant, respectivement son mandataire, ne conduisent
pas à une autre conclusion. En particulier, l'autorité communale n'est pas
habilitée, l'aurait-elle voulu, à invalider le caractère exécutoire d'une
décision cantonale.
c) Dans la mesure où le recourant fait valoir le
dossier produit par le bureau Thorens en décembre 2014 pour réclamer une
deuxième fois le réexamen de la décision de la DGE refusant la dérogation en
cause, en application de l'art. 64 LPA-VD, cette demande est également
irrecevable. Il n'appartient pas à la CDAP de statuer en première instance à
cet égard, mais à la DGE. Il incombera ainsi à cette autorité de se prononcer
formellement sur la demande de réexamen présentée par le recourant les 15
décembre 2014 et 9 janvier 2015, compte tenu de l'intégralité du dossier établi
par le bureau Thorens, ainsi que de l'expertise récente de mars 2016. On
précisera à cet égard que le courriel adressé par la DGE à la municipalité le
11 juin 2015, lequel ne fait aucune mention du dossier précité, ne saurait être
apparenté à une telle décision.
3.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté dans la mesure où il est
recevable. La décision attaquée de la municipalité et celle de la DGE doivent
être confirmées. Succombant, le recourant doit assumer un émolument judiciaire -
réduit au vu des circonstances - et n'a pas droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la municipalité du 22 juillet 2015 et celle de la DGE du
12 mars 2012 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant
Henri Aubert.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 mars 2016
La présidente
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.