vd_omni · GE.1991.0016 · 1991-06-20 · fr

BERNS Sylvie | l'interdiction complète d'organiser des concerts est disproportionnée. Admission partielle, dossier renvoyé à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.02.1992 GE.1991.0016

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T  D U  7 F E V R I E R  1 9 9 2 -
__________
sur le recours interjeté par
Sylvie
BERNS
, Café de la Croix St-André, à 1446 Baulmes,
contre
la décision du 20 juin 1991 (confirmée le 4
septembre 1991) de la Municipalité de Baulmes lui interdisant l'organisation de
concerts au Café de la Croix St-André, à Baulmes.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.     J.-C. de Haller, président
R. Lavanchy, assesseur
M. Sandoz, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait  :
______________
A.                     Sylvie Berns, née en
1962, est titulaire de la patente pour l'exploitation du Café de la Croix
St-André, à Baulmes, depuis le 1er juillet 1986. Cet établissement compte une
salle à boire de 36 places et une salle de banquet au premier étage. Depuis
octobre 1986, au bénéfice d'autorisations spéciales accordées par la
Municipalité sur la base de l'art. 119 du règlement de police de la commune de
Baulmes, elle a organisé des concerts, principalement de blues, rock et jazz,
dans son établissement. Ces concerts ont provoqué des plaintes émanant de
personnes habitant dans le voisinage du Café de la Croix St-André, à cause du
bruit provoqué par la clientèle fréquentant ces manifestations. Aussi, en
septembre 1988, la Municipalité a interdit à la recourante d'organiser des
concerts dans son établissement jusqu'à la fin de l'année. La recourante n'en a
toutefois pas tenu compte; certains voisins se sont en effet plaint de la
musique qui pouvait s'entendre bien au-delà des heures autorisées, soit jusqu'à
deux, trois ou quatre du matin, notamment les vendredis 7, 14 et 21 octobre
ainsi que les samedis 22 et 29 octobre 1988.
B.                     Par lettre du 28
janvier 1989, la Municipalité de Baulmes a demandé au Préfet du district d'Orbe
de fermer l'établissement de la recourante dans les plus brefs délais.
Le 26 mai 1989, le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires, Service de
la police administrative, a adressé un avertissement à la recourante,
l'informant qu'elle risquait le retrait de sa patente et la fermeture immédiate
de son établissement si elle ne prenait pas toutes les mesures nécessaires afin
qu'il ne fasse plus l'objet de plaintes pour bruit excessif ou autre motif de
nature à troubler la tranquillité et l'ordre public.
De nouvelles
plaintes étant parvenues à la Municipalité, le Service de la police
administrative lui a adressé un deuxième avertissement le 14 septembre 1989.
C.                    En octobre 1990, la
recourante a réorganisé des animations musicales, cette fois-ci dans la salle à
boire de l'établissement, après l'avoir insonorisée à l'aide de matelas de crin
apposés contre les fenêtres. En novembre 1990, de nouvelles plaintes ont émané
de certains voisins.
D.                    Le 23 novembre 1990,
le Service de la police administrative a adressé un nouvel avertissement à la
recourante.
E.                     Par courrier daté du
4 janvier 1991, la Municipalité de Baulmes a autorisé la recourante à organiser
un concert le samedi 5 janvier 1991 pour autant qu'aucun son, musique ou autres
bruits ne soient perceptibles de l'extérieur dès 22 heures. Cette
correspondance précisait en outre que si l'intéressée n'avait pas encore
utilisé son autorisation de prolongation d'ouverture pour la semaine du 31
décembre 1990 au 6 janvier 1991, la Municipalité l'autorisait à fermer à 2
heures.
Par courrier adressé
le 8 janvier 1991 à la recourante, la Municipalité a fait part à cette dernière
du fait qu'elle avait constaté que les conditions posées dans sa lettre du 4
janvier dernier n'avaient pas été respectées.
Par lettre du 23
janvier 1991, la Municipalité de Baulmes a refusé de délivrer à la recourante
une autorisation spéciale selon l'art. 119 du règlement communal et l'a
informée que le concert prévu le 25 janvier 1991 devait être terminé à 22
heures.
Par lettre du 25
janvier 1991, Sylvie Berns a répondu à la Municipalité de Baulmes que le
concert du soir-même aurait lieu de 18 à 22 heures. Elle demandait également
l'autorisation de pouvoir réorganiser des concerts se terminant après 22
heures.
F.                     Suite à de nouvelles
plaintes pour tapages nocturnes formulées par le voisinage, la Municipalité de
Baulmes a demandé à nouveau au Préfet du district d'Orbe, par lettre du 26 mars
1991, la fermeture du Café de la Croix St-André, pour le motif que les concerts
qui y sont régulièrement organisés continuaient de troubler la tranquillité
publique. En date du 2 avril 1991, le préfet a transmis cette demande au
Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après :
le département) comme objet de sa compétence.
G.                    Le 5 avril 1991, un
rapport établi par la Gendarmerie d'Orbe dénonçait la recourante pour avoir
organisé un concert le Vendredi Saint alors que la Municipalité de Baulmes le
lui avait interdit.
H.                     A la suite d'un
entretien entre la recourante et le Service de la police administrative (art.
84 LADB), le département a adressé à l'intéressée un courrier daté du 4 juin
1991 en lui fixant certaines conditions à respecter lors des concerts,
notamment celle d'informer la Municipalité de Baulmes et la Gendarmerie d'Orbe
au moins dix jours à l'avance des manifestations organisées au Café de la Croix
St-André. En outre, aux termes de cette correspondance, les concerts et
manifestations musicales devaient prendre fin au plus tard à 22 heures, sauf
autorisation spéciale de la Municipalité de Baulmes.
Par décision du 14
juin 1991, le service précité a autorisé la recourante à organiser des
manifestations artistiques, avec finance d'entrée ou majoration du prix des
consommations jusqu'à Fr. 5.- au maximum, en précisant que cette autorisation
était valable du 1er janvier au 31 décembre 1991.
I.                      Par lettre du 12
juin 1991, la Municipalité a refusé les autorisations demandées pour les
concerts organisés les 14 juin 1991 parce que la demande était tardive;
l'autorité intimée a également refusé celles pour les 28 et 29 juin parce que
les concerts prévus auraient eu lieu en même temps que des manifestations du
ski-club, mais elle a cependant délivré des autorisations pour les 20 et 21
juillet 1991. Par lettre recommandée du 13 juin 1991, la recourante alors
informé la Municipalité que, financièrement, il était trop tard pour qu'elle
puisse annuler les concerts prévus.
J.                     Par décision du 20
juin 1991, la Municipalité de Baulmes a interdit à Sylvie Berns d'organiser
tout concert, avec effet immédiat; cette décision ne comportait ni voie ni
délai de recours. Par acte daté du 30 juin 1991, l'intéressée s'est opposée à
cette décision, que la Municipalité a toutefois confirmée en date du 15 juillet
1991.
K.                     Le 20 août 1991, le
département a procédé à une inspection du Café de la Croix St-André. Puis il a
demandé à l'ECA d'en faire de même.
Par courrier du 12
septembre 1991, l'ECA a précisé quelles étaient les mesures préventives à
prendre dans l'établissement, avant de pouvoir organiser à nouveau des
concerts, en fixant, pour ce faire, un délai au 30 octobre 1991.
L.                     Par lettre
recommandée du 4 septembre 1991, la Municipalité de Baulmes a confirmé sa
décision du 20 juin 1991, en indiquant cette fois les voies et délais de
recours. C'est contre cette décision qu'est interjeté le présent recours.
L'intéressée a
déposé le 26 septembre 1991 un mémoire complémentaire dont les moyens seront
repris plus loin dans la mesure utile. Elle demande à être autorisée à
organiser à nouveau des concerts et des animations culturelles de 18 à 22
heures.
M.                    Par décision du 8
octobre 1991, le Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours,
de sorte que la recourante a été autorisée, jusqu'à droit connu sur l'issue de
la procédure cantonale de recours, à continuer à organiser des concerts en
respectant les conditions fixées par la lettre du 4 juin 1991 du Service de la
police administrative.
Par ailleurs, la
recourante a effectué le 14 octobre 1991 l'avance de frais requise de Fr.
800.-.
N.                     La Municipalité de
Baulmes a déposé des déterminations datées du 24 octobre 1991.
Le 24 octobre 1991
également, le Service de la police administrative en a fait de même. Il estime
en substance, qu'il serait disproportionné de retirer la patente de la
recourante. Hormis lors des concerts, l'exploitation du Café de la Croix
St-André est en effet conforme aux dispositions de la LADB. Le service précité
a déposé le 27 novembre 1991 des observations complémentaires, dans lesquelles
il rappelle notamment que l'autorisation cantonale annuelle délivrée le 14 juin
1991 à la recourante, en application de la loi sur la police du commerce, ne la
dispensait pas d'obtenir de cas en cas de la Municipalité de Baulmes les
autorisation nécessaires pour organiser ses concerts.
La recourante a
déposé des observations datées du 14 novembre et la Municipalité intimée s'est
encore déterminée par courrier daté du 10 décembre 1991.
O.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 13 janvier 1992 dans la salle de la
Municipalité de l'Hôtel de Ville, à Baulmes, en présence de la recourante. La
Municipalité était représentée par MM. Jacques Pilloud et Christophe Hohl,
conseillers municipaux, et le Service de la police administrative par M. E.
Schiesser. MM. Alain Gautrand et Roger Lambelet ont été entendus en qualité de
témoins. Le premier cité est un voisin de la recourante et a déclaré ne pas
être gêné par le bruit causé par les manifestations litigieuses. M. Lambelet,
pour sa part, qui joue souvent au billard dans une salle située au premier
étage de l'établissement (mais qui n'en fait pas partie), a affirmé n'avoir
jamais rien remarqué de répréhensible dans le déroulement des soirées
organisées par l'intéressée; les concerts se terminent vers 22 heures et quand
il s'en va vers 1 ou 2 heures du matin, il n'y a plus personne.
Quant à la
recourante, elle a notamment expliqué qu'elle avait fait des efforts pour
limiter les désagréments causés par l'organisations des soirées litigieuses,
entre autres par la pose de matelas de crin contre les fenêtres. Elle a
également distribué des gobelets en plastic à ses clients afin d'éviter que
ceux-ci ne brisent des bouteilles en sortant de son établissement. Elle a en
outre exposé que les manifestations litigieuses étaient nécessaires à la
rentabilité de son exploitation. Elle a par ailleurs précisé qu'elle avait fait
effectuer les modifications nécessaires et que son établissement était
désormais conforme aux normes ECA.
Les représentants de
la Municipalité ont précisé que les plaintes n'émanaient que de trois ou quatre
voisins. Ils ont expliqué avoir pris une mesure aussi extrême que celle
aujourd'hui litigieuse après avoir constaté que la recourante n'était pas
capable d'assurer un bon déroulement des concerts jusqu'à leur terme, les
heures de fermeture autorisées n'étant par ailleurs pas respectées.
M. Pilloud a en
outre précisé que M. Gautrand, en raison de la localisation de son appartement,
devait être moins dérangé par le bruit que d'autres voisins.
Le représentant de
la police administrative, pour son compte, a déclaré que, dans l'attente de la
décision du Tribunal de céans, aucune nouvelle autorisation annuelle n'avait
été délivrée à la recourante.
Le Tribunal
administratif a procédé à l'inspection du Café de la Croix St-André, situé sur
une place au centre du village.
et considère en droit :
________________
1.                     Aux termes de l'art.
57 de la Loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons
(ci-après LADB), la police des établissements publics et analogues est exercée
par les municipalités, sous la surveillance des préfets et du département. En
outre, le contenu de l'art. 60 de la même loi est le suivant :
" Les règlements communaux prescrivent
les mesures de police nécessaires pour empêcher, dans les établissements
publics analogues, tous actes de nature à troubler le voisinage
La municipalité fixe les heures durant
lesquelles les jeux bruyants, ainsi que l'utilisation d'appareils de radio ou
de télévision, de tourne-disques et d'autres appareils ou instruments de
musique sont interdits dans les établissements publics et analogues ou leurs
dépendances."
Quant à l'art. 62
al. 1 LADB, il précise ce qui suit :
"Les règlements communaux fixent les
heures d'ouverture et de fermeture des établissements publics et analogues et
règlent la question des permissions spéciales et la situation, après l'heure de
police, des clients de passage dans les hôtels. Ils peuvent instituer un régime
spécial pour certaines catégories d'établissements."
Le règlement de
police de la Commune de Baulmes contient ainsi les dispositions suivantes :
"Art. 114  Les établissements
publics doivent être fermés au public :
- les vendredis et samedis à 24.00 heures
- les autres jours à 23.00 heures
[...].
Art. 115  Les tenanciers
d'établissements publics ont la possibilité d'obtenir une autorisation de
prolongation d'ouverture de deux heures, par le système des carnets de
permissions. La fiche ad hoc du carnet doit être remplie dans le dernier quart
d'heure avant l'heure de fermeture.
[...].
La Municipalité peut refuser des permissions
ou en limiter le nombre.
Les demandes dépassant le cadre de deux
heures doivent être faites à la Municipalité 72 heures à l'avance.
Il ne pourra être accordé d'autorisation
au-delà de 03.00 heures.
[...].
Art. 119  Les jeux bruyants, ainsi que
l'utilisation d'instruments de musique ou de diffuseurs de sons, sont interdits
de 22.00 heures à 7.00 heures, sauf autorisation spéciale de la Municipalité.
[...].
Art. 122  Le titulaire de la patente
ou son remplaçant doit maintenir l'ordre dans son établissement et procéder à
la fermeture. S'il ne peut y parvenir ou faire observer les heures de
fermeture, il est tenu d'en aviser immédiatement la police."
2.                     Il résulte de
l'instruction que, faisant usage de ses compétences, la Municipalité, après
avoir, dans un premier temps, autorisé la recourante à organiser un certain
nombre de manifestations musicales, a pris la décision d'interdiction contestée
en constatant que les heures fixées pour la fin des concerts n'étaient que
rarement respectées et qu'il en résultait des nuisances, notamment sonores,
pour le voisinage.
La recourante, si
elle admet n'avoir pas toujours réussi à faire respecter les horaires,
considère que la mesure dont elle est l'objet est excessive. Implicitement,
elle fait valoir la violation du principe de la proportionnalité.
3.                     Dans l'exercice de
ses compétences, la municipalité, si elle veut s'en prendre au perturbateur,
est tenue de respecter le principe de la proportionnalité (sur ce point, v
.
arrêt
du Conseil d'Etat A.-M. Ro., du 3.11.1982, R9 358/82). Pour que ce principe
soit respecté, il faut d'une part que le moyen utilisé soit propre à atteindre
la fin d'intérêt public visée et ménager le plus possible les libertés
individuelles; d'autre part, le résultat recherché doit se relier
raisonnablement aux limitations de liberté qu'il nécessite (A. Grisel, Traité
de Droit administratif, 1984, p. 349, et les références citées, cf. également
R. Rhinow, Commentaire de la Constitution fédérale, ad art. 31, note 209 ss).
Autrement dit, il s'agit en l'espèce d'examiner si l'interdiction de concert
signifiée à la recourante est le seul moyen de faire respecter la tranquillité
publique.
La Municipalité de
Baulmes a à plusieurs reprises averti la recourante des difficultés résultant
des dépassements d'horaire des concerts avant, finalement, d'interdire purement
et simplement ceux-ci. Mais elle n'a pas tenté, avant de prendre une mesure
aussi extrême, de limiter l'organisation des concerts à certains jours ou de
n'autoriser qu'un certain nombre de concerts. Or, le Tribunal constate que des
concerts ont parfois été organisés à des dates très rapprochées, voire deux
soirs de suite et que, dans ces circonstances on peut comprendre que les
nuisances inhérentes à ce genre de manifestations aient été de moins en moins
bien supportées et qu'elles aient engendré des plaintes de la part de la
population villageoise. D'ailleurs, il résulte effectivement du dossier que
c'est essentiellement après des séries de concerts que ces plaintes ont été
formulées. Le Tribunal relève au demeurant que, d'après les déclarations des
conseillers municipaux en audience, ce ne sont pas plus de quatre personnes qui
se sont plaintes. En outre, la recourante n'est pas demeurée inactive à la
suite des reproches qui lui ont été faits et elle a pris différentes mesures
pour remédier aux inconvénients liés aux soirées musicales qu'elle organise.
Ainsi, elle a notamment mis des matelas de crin contre les fenêtres pour les
isoler du bruit; elle a également distribué des verres en plastic à ses clients
pour limiter les bris de verre.
4.                     Dans ces
circonstances, l'autorité de céans juge que la mesure prise à l'encontre de
l'intéressée, qui l'entrave dans sa liberté du commerce et de l'industrie, est
disproportionnée par rapport au but qu'elle cherche à atteindre, savoir faire
respecter la tranquillité publique, ce d'autant plus que ces concerts sont
nécessaires à la rentabilité de l'exploitation (sur les critères permettant de
soumettre une activité à la liberté du commerce et de l'industrie plutôt qu'à
la liberté de l'art, cf. J.-P. Müller, Commentaire de la Constitution fédérale,
volume II, la Liberté de l'art, note 14).
Il apparaît ainsi
qu'il suffirait probablement de limiter le nombre des concerts à une fréquence
de l'ordre d'une dizaine par année. En outre, à l'instar de ce que prévoyait le
département dans sa correspondance du 14 juin 1991, les autorisations
pourraient être assorties d'un certain nombre de conditions comme celles
d'informer la Municipalité de Baulmes et la Gendarmerie d'Orbe au moins dix
jours  à l'avance et de fixer la fin des concerts à 22 heures au plus tard. Il
n'est certes pas exclu que, même limitées, ces manifestations apportent quelques
nuisances pour le voisinage, mais le Tribunal juge alors qu'elles feront
parties des désagréments que chaque individu qui vit en société doit être à
même de supporter. En tout état de cause, de telles restrictions seraient
compatibles avec liberté de la recourante d'organiser des concerts, tout en
ménageant la tranquillité publique.
Il faut préciser également qu'en vertu de ses
compétences, et sans qu'une telle restriction ne soit contraire au principe de
la proportionnalité, la Municipalité pourrait aussi exiger de la recourante
qu'elle n'organise pas les concerts litigieux les soirs où ont déjà lieu des
manifestations locales.
5.                     Pour ce qui est de la
compatibilité de l'établissement de la recourante avec les normes ECA, le
Tribunal de céans constate qu'il n'est pas compétent pour en juger dans le
cadre de la présente procédure. Il ne peut que prendre acte du fait que Sylvie
Berns affirme qu'elle a fait effectuer les transformations nécessaires.
6.                     Le recours est ainsi
partiellement admis, la décision intimée étant annulée et renvoyée à la
Municipalité de Baulmes pour qu'elle prenne une nouvelle décision dans le sens
des considérants. Le sort du recours justifie qu'un émolument partiel, de Fr.
300.-, soit mis à la charge de la recourante (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                 Le recours est
partiellement admis.
II.                 La décision rendue le 20
juin 1991, et confirmée le 4 septembre suivant par la Municipalité de Baulmes,
est annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour qu'elle prenne une
nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.                Un émolument de Fr. 300.-
est mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée par le dépôt
de garantie déjà effectué, dont le solde lui est restitué par Fr. 500.-.
Lausanne, le
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                  Le
greffier :
- à la recourante personnellement,
sous pli recommandé;
- au Département de la justice, de la
police et des affaires militaires, Service de la police administrative, en deux
exemplaires;
- à la Municipalité de Baulmes;
- à la Préfecture du district d'Orbe.
Annexe :
- à la Municipalité de Baulmes : le
dossier en retour.