vd_omni · GE.2018.0096 · 2018-12-17 · fr

Municipalité de Pully/Direction générale de la mobilité et des routes DGMR | Recours contre une décision de la DGMR refusant le marquage d'un passage pour piétons en zone 30. Eventuelle violation du droit d'être entendue de la recourante réparée dans le cadre de la procédure de recours. Délégation de compétence en matière de signalisation routière en faveur de la municipalité, la DGMR étant compétente pour ordonner la suppression, respectivement refuser le marquage, d'un passage pour piétons non conforme aux prescriptions réglementaires. Conditions dérogatoires fixées à l'art. 4 al. 2 de l'ordonnance sur les zones 30 pour aménager un passage pour piétons non remplies en l'espèce, la fréquentation minimale du passage et le volume du trafic étant insuffisants. Absence par ailleurs de besoin particulier en matière de priorité des piétons, s'agissant d'un passage situé à proximité immédiate du cimetière et fréquenté notamment par des élèves, dès lors qu'il n'est pas situé aux abords de l'école, ni sur un trajet scolaire très fréquenté. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.12.2018 GE.2018.0096

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 décembre 2018
Composition
M. Alex Dépraz, président; M. Bertrand Dutoit, assesseur, et Mme Renée-Laure Hitz, assesseuse; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________
représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction
générale de la mobilité et des routes DGMR,
Objet
Signalisation
routière
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
la mobilité et des routes DGMR du 26 mars 2018 refusant un passage pour
piétons dans zone 30 - Chemin ********
Vu les faits suivants:
A.
En 2015, A.________ a entrepris des travaux d’aménagements routiers, de renouvellement
des conduites industrielles et des collecteurs d’évacuation des eaux à l’avenue
******** et aux chemins ********, ********, ********, ********, ******** et ********.
A cette occasion, la zone 30 du secteur ******** a été étendue en direction de
l’est et les chemins ******** et ******** ont été inclus en zone 30.
Avec la mise en œuvre de cette mesure, le passage
pour piétons qui se trouvait au chemin ********, au niveau de la sortie sud-ouest
du cimetière, a été supprimé.
B.
Cette suppression a suscité des réactions de citoyens, lesquels ont
demandé le rétablissement d’un passage pour piétons à cet endroit. Ils
invoquaient en particulier le fait qu’un certain nombre d’écoliers et de
personnes âgées ou à mobilité réduite traversent quotidiennement le chemin ********
pour se rendre à l’école ou au cimetière.
Suite à ces réactions, A.________ a décidé de
réexaminer la situation. Après avoir consulté la Direction des Travaux et des Services
Industriels et la Police de ********, elle a approuvé la création d’un passage
pour piétons au chemin ********, à la hauteur de la sortie sud-ouest du
cimetière, et elle a chargé la Police de ******** de procéder à sa mise à
l’enquête publique.
Le 16 mars 2018, la Police de ******** a adressé à
la Direction générale de la mobilité et des routes (ci-après: DGMR) le dossier
relatif à la création du passage pour piétons précité, pour approbation et
insertion dans la Feuille des avis officiels.
Par décision du 26 mars 2018, la DGMR a refusé le
marquage d’un passage pour piétons au chemin ********. Elle a retenu que les
critères dérogatoires de l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance du 28 septembre 2001
sur les zones 30 et les zones de rencontre (ordonnance sur les zones 30; RS
741.213.3) n’étaient pas remplis.
C.
Le 23 avril 2018, A.________ a déféré cette décision à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal, concluant à son annulation et à
ce que la création d’un passage pour piétons au chemin ******** soit admise et
publiée selon le règlement sur la signalisation routière.
Dans sa réponse du 5 juin 2018, la DGMR a conclu au
rejet du recours.
A.________ s’est encore déterminée le 5 juillet
2018.
D.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le 20 septembre 2018; ses
observations seront reprises ci-après en tant que besoin.
Les parties se sont déterminées sur le contenu du procès-verbal
de l'inspection locale par des écritures des 25 septembre et 8 octobre 2018.
Considérant en droit:
1.
La décision de la DGMR peut faire l’objet d’un recours de droit
administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). La recourante dispose de la
qualité pour agir (art. 75 al. 1 let. b LPA-VD; art. 3 al. 4 in fine de la loi
fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]). Le
recours a été formé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il
satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 et 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d’entrer en matière.
2.
La recourante reproche à l’autorité intimée de n’avoir quasiment pas
motivé sa décision.
a) D’après l'art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision
contient notamment l'indication des faits, des règles juridiques et des motifs
sur lesquels elle s'appuie (let. c).
Le droit d’être entendu implique pour l'autorité
l'obligation de motiver sa décision. Il suffit que l'autorité mentionne, au
moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée
de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties; elle peut se limiter à ceux qui, sans
arbitraire, lui paraissent pertinents (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 138 I 232
consid. 5.1; 136 I 184 consid. 2.2.1).
Une violation du droit d’être entendu est considérée
comme réparée lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer
librement devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que
l'autorité inférieure, qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les
considérations juridiques de la décision attaquée, à condition que l'atteinte
aux droits procéduraux de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave
(ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2; 132 V 387 consid. 5.1).
b) En l’occurrence, la motivation de la décision
attaquée est très succincte. Cette décision contient la mention des
dispositions légales sur lesquelles elle se fonde ainsi que l’indication que
les critères dérogatoires figurant à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les
zones 30 ne sont pas remplis. Elle ne mentionne en revanche pas les motifs pour
lesquels le passage pour piétons en cause ne serait pas conforme à la
disposition précitée.
Cela étant, la recourante a été en mesure
d’apprécier correctement la portée de la décision litigieuse et de la contester
en connaissance de cause. Dans sa réponse au recours, l’autorité intimée a
exposé en détail les motifs pour lesquelles elle considère que les critères
dérogatoires de l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 ne sont pas
remplis, et la recourante a ensuite pu se déterminer sur ces éléments. Les
parties ont par la suite encore eu l’occasion de s’exprimer lors de l’audience
tenue par le tribunal, lequel dispose d’un plein pouvoir d’examen en fait et en
droit (art. 98 LAP-VD), identique à celui de la DGMR puisque cette autorité ne
peut intervenir pour des motifs d’opportunité (cf. consid. 3a infra in fine et
la référence). Une éventuelle violation du droit d’être entendue de la
recourante a par conséquent été réparée dans le cadre de la présente procédure
de recours.
3.
La recourante fait par ailleurs valoir que la décision attaquée ne
respecte pas la délégation de compétence dont elle dispose en matière de
signalisation routière. Selon elle, la DGMR devait autoriser le marquage d’un
passage pour piétons au chemin ********.
a) Aux termes de l’art. 3 LCR, la souveraineté
cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (al.
1). Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la
circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux
communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2). Selon l’art.
104 al. 2 de l’ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière
(OSR; RS 741.21), les cantons peuvent déléguer aux communes les tâches
concernant la signalisation mais ils sont tenus d'exercer une surveillance. Il
est en outre prévu à l’art. 105 OSR que l’autorité
cantonale exerce
la surveillance en matière de signalisation routière. Elle contrôle également
les signaux placés par des communes en vertu de l'art. 104 al. 2 (al. 1). Elle fait
enlever les signaux inutiles, remplacer ceux qui sont endommagés et veille à
faire renouveler à temps les marques. Les signaux placés sans autorisation sont
enlevés aux frais de la personne responsable (al. 2).
En vertu de l’art. 4 al. 1 de la loi vaudoise du 25
novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) et de l’art. 10
al. 1 du règlement du 5 juillet 2017 sur les département de l’administration (RdéA;
BLV 172.215.1), le Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH)
est compétent en matière de signalisation routière. Cette compétence a été
déléguée à la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR; art. 67 de
la loi du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat [LOCE; BLV
172.115]). Selon l’art. 4 al. 2 LVCR, pour la signalisation à l’intérieur des
localités, le DIRH peut déléguer sa compétence aux municipalités ou à certaines
d'entre elles; il peut limiter cette délégation à certaines catégories de
signaux ou de marques et à certains tronçons de route. En l'absence d'une telle
délégation, la municipalité est préalablement consultée. Le département fixe
les conditions auxquelles la délégation de compétence est accordée (art. 22 al.
2 du règlement d’application du 2 novembre 1977 de la LVCR (RLVCR; BLV
741.01.1).
A.________ bénéficie d’une délégation de compétence
en matière de signalisation routière, fondée sur les décisions du chef du
Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports (DTPAT) des
28 mars 1979 et 14 mars 1995. Le DTPAT (actuellement DIRH) a en outre édictée
des directives, le 6 mars 1995, fixant les conditions d’octroi de délégations
de compétence en matière de signalisation routière. Selon ces directives, en
application de l’art. 105 OSR, il exerce la surveillance du canton en matière
de signalisation routière. Cas échéant, il ordonne qu’une signalisation
défectueuse ou erronée soit remise en conformité aux prescriptions légales
(art. 6). En vertu de cette disposition, le DIRH, respectivement la DGMR ne peut
intervenir dans la gestion municipale pour des motifs d’opportunité, mais uniquement
en présence de signalisations non conformes (arrêt GE.2009.0083 du 16 novembre
2009 consid. 5, confirmé par arrêt du TF 1C_537/2009 du 8 juillet 2010).
b) Dès lors que la DGMR est compétente pour ordonner
la suppression d’un passage pour piétons qui ne serait pas conforme aux
prescriptions réglementaires, en application des art. 104 al. 2 et 105 OSR, 22
al. 2 RLVCR et des directives adoptées par le département conformément à cette
dernière disposition, il y a lieu de considérer que, par parallélisme, elle est
également compétente pour refuser un marquage de passage pour piétons qui
n'apparaîtrait pas conforme au droit.
La compétence de la DGMR pour rendre la décision
attaquée doit dès lors être confirmée.
4.
Sur le fond, le litige porte sur le point de savoir si les conditions
dérogatoires fixées à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 pour
aménager un passage pour piétons au chemin ******** à ******** sont remplies.
a) Selon l’art. 4a al. 1 let. a de l’ordonnance du
13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11), lorsque
les conditions de la route, de la circulation et de visibilité sont favorables,
la vitesse maximale générale des véhicules peut atteindre 50 km/h dans les
localités. D’après l’art. 108 OSR, pour éviter ou atténuer des dangers
particuliers de la circulation routière, pour réduire les atteintes excessives
à l'environnement ou pour améliorer la fluidité du trafic, l'autorité peut ordonner
des dérogations aux limitations générales de vitesse sur certains tronçons de
route (al. 1). Les dérogations suivantes aux limitations générales de vitesse
sont autorisées à l’intérieur des localités, sur les routes désignées au moyen
d’une signalisation par zones: 30 km/h selon l’art. 22a ou 20 km/h selon l’art.
22 b (al. 5 let. e). D’après l’art. 22a OSR, le signal "zone 30"
désigne des routes, situées dans des quartiers ou des lotissements, sur
lesquelles les conducteurs sont tenus de circuler d'une manière
particulièrement prudente et prévenante. La vitesse maximale est fixée à 30
km/h.
En application de l’art. 108 al. 6 OSR, le DETEC
(Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la
communication) règle les détails quant à la manière de fixer les dérogations
aux limitations de vitesse. Il fixe les exigences requises concernant
l'aménagement, la signalisation et le marquage des zones 30 et des zones de
rencontre. Sur cette base, le DETEC a adopté l’ordonnance sur les zones 30,
dont l’art. 4 al. 2 est libellé de la manière suivante:
"L'aménagement de passages pour piétons n'est pas admis.
Dans les zones 30, il est toutefois permis d'aménager des passages pour piétons
lorsque des besoins spéciaux en matière de priorité pour les piétons l'exigent,
notamment aux abords des écoles et des homes."
Selon l’art. 115 al. 1 OSR, le DETEC peut en outre édicter
des instructions concernant l'exécution, l'aspect et la mise en place des
signaux, marques, dispositifs de balisage, réclames routières et autres
installations similaires et conférer un caractère obligatoire aux normes
techniques. En vertu de l’art. 4 al. 1 let. a de l’ordonnance du 12 juin 2017
du DETEC concernant les normes applicables à la signalisation des routes, des
chemins pour piétons et des chemins de randonnée pédestre (RS 741.211.5), la
norme SN 640 241 de l’Association suisse des professionnels de la route et des
transports VSS, dans sa version éditée en septembre 2000, à l'exclusion du
chapitre C "Equipement", est applicable aux marques routières. Cette
norme a valeur de directive du DETEC (arrêt du TF 1C_537/2009 du 8 juillet 2010
consid. 2.1). Elle contient des détails relatifs à l’aménagement des passages
pour piétons qui doivent aussi être appliqués dans les zones 30. Elle prévoit
notamment que les passages pour piétons ne doivent être disposés dans les zones
30 que s’il existe des besoins particuliers de protection des piétons et que
ces passages peuvent les satisfaire. Elle retient par ailleurs le critère de 50
piétons à l’heure de pointe pour marquer un passage pour piétons.
Cette norme est désormais remplacée par la norme SN
640 241 éditée en mars 2016, qui mentionne le critère d’une demande en
traversée régulière, à savoir si au moins 100 piétons traversent durant les 5
heures les plus fréquentées d’une journée. En présence de besoins particuliers
par rapport à la priorité (arrêts des transports publics, écoles, homes pour
personnes âgées ou handicapées), on peut envisager le marquage d’un passage
pour piétons même pour des fréquences moindres. Selon la norme précitée, on
devrait par ailleurs prévoir la mise en œuvre d’un passage pour piétons si le
trafic journalier moyen est égal ou supérieur à 3'000 véhicules.
b) L'aménagement de passages pour piétons n'est en
principe pas autorisé à l'endroit litigieux, situé dans une zone 30, ce dont
les parties ne disconviennent pas. Celles-ci divergent en revanche sur la
question de savoir si les conditions posées pour une dérogation sont en
l'espèce remplies.
A.________ considère que les conditions dérogatoires
fixées à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance sur les zones 30 sont remplies et permettent
l’aménagement d’un passage pour piétons au chemin ********. Elle fait valoir
que ce passage se trouve sur un axe de cheminement conduisant au cimetière et à
l’école, fréquenté par des enfants et des personnes âgées, soit des personnes
ayant un besoin de protection particulier. Elle se réfère par ailleurs à une "
Prise
de position sur la question des passages pour piétons dans les zones à 30 km/h
et les zones de rencontre
" de la Commission suisse pour la construction
adaptée aux aveugles et malvoyants, ainsi qu’à une brochure technique du Bureau
de prévention des accidents relative aux zones 30. Elle signale également
l’existence d’autres passages pour piétons en zone 30 sur le territoire
communal.
Quant à elle, l’autorité intimée, se référant à la
norme VSS 640 241 actuellement en vigueur, soutient que les conditions relatives
à la fréquentation minimale d’un passage pour piétons et au trafic journalier
moyen ne sont pas remplies. Elle ajoute que le passage pour piétons ne se situe
pas à proximité de l’école et que l’itinéraire de pédibus ne passe pas à cet
endroit.
c) Selon les chiffres fournis par la recourante dans
ses déterminations complémentaires s’agissant de la circulation au chemin ********,
le nombre moyen de véhicules par jour ouvrable s’élève à 1'850 selon un
comptage effectué en janvier 2018; à l’heure de pointe le trafic représente
10 % de ce chiffre. La recourante fait par ailleurs valoir que l’endroit
où elle souhaite aménager le passage pour piétons litigieux est fréquenté par
de nombreux élèves, avec en tous les cas un nombre de passages d’élèves
supérieur à 50 par jour selon les calculs effectués par la Direction de la
jeunesse de la Ville. Ces chiffres relatifs au nombre de piétons et au volume de
trafic sont toutefois largement inférieurs à ceux résultant la norme SN 640
241, que l’on se réfère à son ancienne version ou à sa teneur actuellement en
vigueur. Ces chiffres sont également inférieurs aux critères de fréquentation à
remplir pour la réalisation d’un passage pour piétons dans une zone 30 préconisés
par le Bureau de prévention des accidents dans sa brochure technique relative
aux zones 30, produite par la recourante. Celle-ci l’admet d’ailleurs. Ces
chiffres sont en outre corroborés par les constats faits par la cour lors de
l'inspection locale dans la mesure où seuls quelques piétons ont passé pendant
la durée de celle-ci.
Cela étant, il convient encore d’examiner si des
besoins particuliers en matière de priorité pour les piétons, en l’occurrence
le fait que le passage se trouve sur un axe de cheminement conduisant à l’école
et à proximité immédiate du cimetière, justifient l’aménagement du passage pour
piétons litigieux. En premier lieu, on ne saurait déduire de la proximité du
cimetière que l’endroit serait fréquenté, plus qu’ailleurs, par des personnes
âgées. Cela n’est pas établi. Par ailleurs, si l’affluence au cimetière peut
être importante à l’occasion de certaines commémorations, il s’agit
d’événements isolés, pour lesquels des mesures particulières de circulation
peuvent être prises en cas de besoin. Quant au citoyen malvoyant auquel la
recourante fait référence, il demeure partout prioritaire s’il manifeste son
intention de traverser la chaussée en levant sa canne blanche (cf. art. 6 al. 4
OCR).
S’agissant de l’utilisation du passage en cause par
des élèves, les représentants de la municipalité ont précisé que ceux-ci
fréquentent l’école primaire et ont jusqu’à dix ans. Le passage pour piétons
litigieux ne se situe toutefois pas directement "
aux abords
"
de l’école. Par ailleurs, quand bien même la recourante allègue une
fréquentation correspondant au passage de 50 élèves par jours, il s’agit, selon
les explications fournies, d’une estimation effectuée sur la base du lieu
d’enclassement des élèves, non d’un comptage. Les représentants de la
municipalité ont de surcroît confirmé en audience que les itinéraires de
pédibus passent par les chemins ******** et ******** et qu’aucun itinéraire de
pédibus ne traverse le cimetière. Dans ces circonstances, on ne saurait retenir
que le chemin ********, là où la municipalité souhaite l’aménagement d’un
passage pour piétons, correspond à un trajet scolaire très fréquenté.
Autrement dit, il n'existe en l'espèce pas de
besoins spéciaux justifiant l'aménagement exceptionnel d'un passage pour
piétons dans une zone 30. La simple insatisfaction manifestée par les personnes
habitant les alentours, si elle est compréhensible, ne saurait suffire pour
déroger au principe du non aménagement des passages pour piétons dans les zones
30, qui risquerait sinon de devenir lettre morte. Les usagers des zones 30 –
conducteurs comme piétons – doivent partir de l'idée que ceux-ci peuvent en
principe traverser la chaussée à l'endroit qu'ils choisissent pour autant que
la voie soit libre (art. 47 al. 5 OCR). Le risque que des piétons puissent
traverser à tout endroit et non seulement aux passages pour piétons, ce qui est
la règle lorsque ceux-ci existent (art. 47 al. 1 OCR), favorise également le
respect par les automobilistes de la vitesse maximale. La cour a pu d'ailleurs
constater lors de l'inspection locale que la limitation de vitesse paraissait
plutôt bien respectée par les véhicules.
Peu importe au surplus qu’il existe d’autres
passages pour piétons en zone 30 sur le territoire communal, les conditions
pour admettre l'égalité dans l'illégalité n'étant manifestement pas remplies.
On relèvera enfin que, dans le cadre de l’autonomie
dont elle dispose en matière de signalisation routière, A.________ a la
possibilité de recourir à des mesures alternatives ou d’autres marquages
(couleurs ou empreintes de pied), tels que ceux préconisés dans l’aide-mémoire
2014/01 "
Alternatives aux passages piétons dans les zones 30
",
édité par l’Association suisse des ingénieurs et experts en transport.
d) Au vu de ces éléments, la DGMR a retenu a juste
titre que les conditions dérogatoires fixées à l’art. 4 al. 2 de l’ordonnance
sur les zones 30 ne sont en l’espèce pas remplies s’agissant de l’aménagement
d’un passage pour piétons au chemin ********.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision de la Direction générale de la mobilité et des
routes du 26 mars 2018.
Vu l’issue du litige, l’émolument judiciaire est mis
à la charge de la A.________ (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’est par ailleurs pas
alloué de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de la mobilité et des routes du 26
mars 2018 est confirmée.
III.
L’émolument judiciaire, arrêté à 1'000 (mille) francs, est mis à la
charge de la A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 décembre 2018
Le
président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.