vd_omni · AC.2021.0333 · 2022-09-09 · fr

A.________ /Municipalité de Lovatens, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale des immeubles et du patrimoine, B.________ à R.________ | Refus de permis de construire une halle d'engraissement de volailles, pour des motifs d'esthétique.L’inscription d'un site à l’ISOS ne constitue pas, à elle seule, une modification des circonstances qui doit être qualifiée de sensible au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (consid. 2).Conformité à la zone agricole. Les motifs esthétiques invoqués en application d'un règlement communal doivent être mis en balance avec les autres intérêts en présence (consid. 3).Admission du recours pour défaut de motivation. L'autorité municipale aurait dû fonder son refus sur des motifs spécifiques d'esthétique et en particulier préciser pour quelles raisons les diverses exigences formulées par la DGIP et intégrées dans le projet n'étaient pas suffisantes. La municipalité a également omis de mettre en balance l'esthétique avec la nécessité d'éviter le mitage du paysage (consid. 4b/aa). Elle n'a pas non plus examiné la question de la nécessité de la construction prévue pour l'exploitation du recourant, ni celle de la viabilité de l'entreprise (consid. 4b/bb).Examen, par souci d'économie de procédure, des objections en lien avec l'application de l'OPair et de l'OPB, qui se révèlent non pertinentes (consid.4c).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.09.2022 AC.2021.0333

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 septembre 2022
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
Mme
Fabienne Despot et
Mme Silvia Uehlinger,
assesseuses;
Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Municipalité de Lovatens
,
Autorités concernées
1.
Direction générale de l'environnement
DGE-DIREV
,
2.
Direction générale du territoire et
du logement
,
3.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine
,
Opposants
1.
B.________,
à
********,
2.
C.________,
à
********,
3.
D.________,
à
********,
représentée par C.________, à ********,
4.
E.________,
à
********,
5.
F.________,
à
********,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
6.
G.________,
à
********,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
7.
H.________,
à
********,
8.
I.________,
à
********,
9.
J.________,
à
********,
10.
K.________,
à
********,
11.
L.________,
à ********
12.
M.________,
à
********,
13.
N.________,
à
********,
14.
O.________,
à
********,
15.
P.________,
à
********,
Propriétaire
16.
Q.________,
à
********,
tous représentés par H.________, à ********,
R.________,
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lovatens du 23 septembre 2021 refusant le permis de construire une halle
d'engraissement de volailles avec fosse à purin, 3 silos et un bassin
d'infiltration (parcelle n° 75 propriété d'R.________ et dont A.________
est exploitant) (CAMAC n° 200358).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ exploite la parcelle n° 75 de la Commune de Lovatens,
sise route de la Forneyre et propriété d'R.________. La parcelle n° 75 est
classée en zone agricole selon les art. 19 ss du règlement communal sur le
plan d'extension et la police des constructions (ci-après: le RPE) du 2 juillet
1980, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa dernière version le 31 mai 1991.
En 2009, le village de Lovatens a été porté à
l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en
Suisse (cf. l'ordonnance fédérale du 13 novembre 2019 concernant l'Inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12], Annexe 1,
VD n° 4524) et a fait l'objet d'une fiche (fiche ISOS). La fiche ISOS
instaure un périmètre (P1), désigné comme une "
Structure linéaire
composée de maisons paysannes, établie sur le sommet d'une colline se terminant
par un promontoire, transf. 18
è
me
-19
è
me
s
", avec un objectif de sauvegarde A (maximum) préconisant la
sauvegarde de la substance. L'Inventaire ISOS délimite par ailleurs trois
périmètres d'échappée dans l'environnement (EE I, Il, III), dont la fiche
précise: "
Restés intacts, les environnements, d'une grande homogénéité,
se composent de prés et de champs et contribuent à mettre en valeur le site
construit"
(page 8). Les trois périmètres EE (I, Il, III)
présentent, selon la fiche ISOS, une signification "prépondérante",
et se voient attribuer un objectif de sauvegarde a (maximum), préconisant "
la
sauvegarde de l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre (...)
".
La parcelle n° 75 est sise à l'intérieur du
périmètre EE II (périmètre décrit comme "
Large palier avec marécage et
versant exposé au N
"). D'une surface de 75'570 m
2
(environ
370 m x 200 m), elle est limitée au nord par la route de Lucens (RC)
et à l'ouest par la route de la Forneyre; elle se prolonge jusqu'à environ 200
mètres de l'entrée nord du village. Dans sa partie nord, près du carrefour avec
la route de Lucens, la parcelle présente une dépression, tandis qu'au sud, côté
village, le terrain s'élève en une partie proéminente.
B.
Dès l'année 2016, divers échanges ont eu lieu entre A.________,
le bureau technique communal et les services de l'Etat pour préciser les
conditions auxquelles devrait répondre un projet de construction d'
une
halle d'engraissement de volailles sur la parcelle n° 80 de Lovatens, dont
A.________ est propriétaire.
Le 18 mai 2016, le Service du développement
territorial (
ci‑après: SDT
; devenu la Direction générale du
territoire et du logement, ci-après: DGTL
) a établi une fiche technique admettant
la conformité de principe de la halle. La fiche faisait notamment état du
préavis positif du Service de l'agriculture, dont il ressortait que le projet
envisagé répondait à des besoins agricoles objectivement fondés et entrait dans
le cadre du développement interne dans le domaine de la garde d'animaux de
rente.
Le projet a ensuite été déplacé sur la parcelle
n° 75, voisine à l'ouest de la parcelle n° 80, dans le but de
permettre une meilleure intégration de la construction à l'environnement, en
l'éloignant du village.
Dans le cadre de la demande préalable hors zone à
bâtir adressé au SDT en janvier 2020, la Municipalité de Lovatens (ci-après: la
municipalité), par l'intermédiaire du service technique intercommunal, a
préavisé favorablement le projet, sous réserve que diverses précautions soient
respectées, essentiellement afin d'éviter des problèmes de voisinage. Le
préavis se termine par cette phrase: "
[...]
la Municipalité
sollicite l'étude d'éventuelles autres alternatives d'implantations, afin de
limiter au mieux les désagréments et ainsi éviter de potentielles complications
".
Le 15 mars 2020, A.________ a informé le SDT que le
changement de parcelle avait été motivé par la demande de deux voisins (dont R.________),
qui craignaient les bruits et les odeurs générés par la nouvelle installation.
Il indiquait ce qui suit:
"- l'accès à la halle et le
réfectoire se trouveraient du côté Sud ce qui est plus adéquat.
- les ventilateurs, donc les
nuisances, se trouveraient du côté Nord soit à l'opposé des habitations.
- il m'importe de conserver un bon
voisinage quand bien même le fait d'échanger du terrain me contrarie."
Le 5 mai 2020, le SDT a établi une nouvelle fiche
technique préavisant favorablement le projet moyennant le respect de certaines
conditions (notamment des questions d'implantation, la pose d'un revêtement
extérieur en bois
ainsi que l'utilisation de certaines teintes en
toitures et façades)
. Dans ce cadre, il ressortait du préavis positif du
Service de l'agriculture que le projet envisagé répondait à des besoins
agricoles objectivement fondés et qu'il entrait dans le cadre du développement
interne dans le domaine de la garde d'animaux de rente.
C.
Au début de l'année 2021, A.________
a déposé une
demande de permis de construire une halle d'engraissement de volailles avec
fosse à purin, trois silos et un bassin d'infiltration. Le projet se situe à
l'extrémité sud de la parcelle n° 75, soit la partie la plus élevée et
proche du village.
Le dossier a été transmis pour examen au SDT; il
comportait un préavis positif de la municipalité, par l'intermédiaire du
Service technique intercommunal, du 23 mars 2021, sous réserve que diverses
précautions soient respectées en lien avec la ventilation, le purin et le
fumier, afin d'éviter des problèmes de voisinage. Le préavis se terminait par
cette phrase: "
[...
]
la Municipalité sollicite l'étude
d'éventuelles autres alternatives d'implantations, afin de limiter au mieux les
désagréments et ainsi éviter de potentielles complications
".
L'enquête publique a eu lieu du 14 avril au 13 mai
2021. Le projet a suscité six oppositions (pour un total de 20 signataires).
Dans son rapport du 15 juillet 2021, l'Association
intercommunale Service technique Broye vaudoise a recommandé à la municipalité de
délivrer le permis de construire requis, à certaines conditions.
Les services cantonaux concernés ont délivré les
autorisations requises, selon les termes de la synthèse CAMAC n° 200358 du
28 juillet 2021.
La Direction de l'agriculture, de la
viticulture et des améliorations foncières (ci-après: la DGAV) a préavisé
favorablement au projet, considérant notamment que le cadre du développement
interne était respecté et que la viabilité à long terme de l'entreprise était
confirmée.
La Direction générale du territoire et du logement,
Division Hors zone à bâtir (ci-après: la DGTL) a assorti son autorisation de
nombreuses conditions en lien avec l'intégration dans le paysage.
La Direction générale des immeubles et du
patrimoine, Direction de l'archéologie et du patrimoine, Division monuments et
sites (ci-après: la DGIP) a préavisé favorablement au présent projet, en
retenant qu'il intégrait
les remarques qu'elle avait
formulées en lien avec les aménagements extérieurs, l'intégration dans le site
de la construction et les matériaux et teintes des toitures et façades. Elle a ajouté
quelques recommandations supplémentaires en lien avec l'arborisation.
La Direction de l'environnement
industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques (ci-après:
la DGE) a préavisé favorablement au projet, pour ce qui concernait les
nuisances olfactives, en précisant que son exécution devrait respecter diverses
conditions impératives.
D.
Dans sa séance du 7 septembre 2021, la municipalité a décidé de refuser
le permis de construire requis; la décision a été datée du 23 septembre 2021. En
premier lieu, la municipalité a estimé que le projet mis à l'enquête porterait
une atteinte sensible à la silhouette du village, en raison de son implantation
sur la partie de la parcelle n° 75 la plus proéminente et la plus proche
des premiers bâtiment situés en zone du village B. A son avis, l'implantation
projetée mettrait en péril les qualités spatiales qui confèrent au village sa
silhouette exceptionnelle, dont la valeur est due au fait précisément que son
environnement alentour est demeuré intact et libre de constructions. La
municipalité a précisé qu'elle n'était pas opposée par principe à la
réalisation d'un tel projet et qu'elle préconisait ainsi l'étude d'une autre
implantation. En second lieu, sur le plan des nuisances olfactives, la municipalité
a relevé que le préavis positif de la DGE n'avait pas pris en compte
l'influence de vents dominants ou fréquents, question qui pourrait faire
l'objet d'une expertise météorologique. Vu toutefois le refus d'autorisation
pour d'autres motifs (intégration et préservation de la silhouette du village),
la municipalité a estimé qu'une telle expertise ne se justifiait pas. Pour le
cas où un nouveau projet serait déposé, cette expertise pourrait en revanche
être demandée.
E.
Par acte du 26 octobre 2021, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre la décision du 23 septembre 2021. Il conclut à l'admission du
recours, à l'annulation de la décision attaquée et à l'octroi du permis de construire
une halle d'engraissement de volailles avec fosse à purin, trois silos et un
bassin d'infiltration sur la parcelle n° 75. Pour ce qui concerne l'intégration
du projet et la préservation de la silhouette du village, il relève que,
d'entente avec les services cantonaux compétents qui ont préavisé favorablement
le projet, il a accepté de prendre un soin tout particulier pour intégrer son
projet à l'endroit exigé par la DGTL, alors même que cela représentait un
surcoût du projet de l'ordre de 70'000 fr. De plus, l'autorité communale a
permis la construction d'un atelier mécanique à l'entrée nord du village sur la
parcelle n° 20 sans qu'une attention particulière d'intégration ne
paraisse avoir été prise. Au vu de ces éléments, le recourant affirme que la
décision communale repose sur une appréciation des circonstances pertinentes
qui n'est pas objectivement soutenable. Concernant les nuisances olfactives, le
recourant met en doute l'affirmation selon laquelle la DGE n'aurait pas examiné
correctement la conformité du projet à la lumière des dispositions légales en
matière de protection de l'air. Il souligne en outre que la municipalité n'a
pas recouru contre la synthèse CAMAC sur ce point. Dès lors, cet aspect du
dossier ne saurait désormais être remis en cause. Enfin, le recourant demande
que le Tribunal mette en oeuvre une inspection locale, au cours de laquelle il
sera possible d'examiner la bonne intégration du bâtiment projeté dans le site.
La DGIP s'est déterminée le 2 décembre 2021. Elle
indique que, sur le plan de l'intégration fondée sur le critère d'esthétique et
sur la question des nuisances sonores, elle s'en remet à justice. Pour ce qui
concerne l'intégration fondée sur l'appréciation de l'ISOS, elle renvoie à son
préavis figurant dans la synthèse CAMAC. Elle rappelle que, dès lors que les
remarques
formulées lors de la demande préalable ont
été intégrées au projet, elle a estimé le projet recevable sous l'angle de
l'ISOS. Elle a de plus assorti son préavis de remarques complémentaires afin de
signifier certaines améliorations encore possibles. Par ailleurs, elle souligne
que ce projet n'est pas au bénéfice d'une mesure de protection au sens de la de
la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des
sites (LPNMS; BLV 450.11; depuis le 1
er
juin 2022: loi du 10
décembre 1969 sur la protection de la nature et des sites; LPNS; complétée par
la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine culturel immobilier;
LPrPCI; BLV 451.16) et qu'il est ainsi de la compétence et de la responsabilité
de la commune.
La DGE s'est déterminée le 10 décembre 2021 et a
maintenu son préavis positif au projet de halle d'engraissement. Elle rappelle
qu'elle a déterminé une distance minimale de 67 mètres avec les habitations
situées hors zone à bâtir et de 133 mètres avec les habitations situées en zone
constructible. La commune de Lovatens se situe sur le plateau. Les vents
dominants proviennent du sud-ouest. Des situations de bise (vent du nord-est),
moins fréquentes, peuvent également être observées. Cette situation est usuelle
sur le plateau et a pour effet de généralement bien disperser les odeurs. Dans
ces conditions, elle estime qu'il n'est pas nécessaire de prendre en compte de
facteur de correction pour la détermination de la distance minimale. Les
premières habitations, situées en zone village, se trouvent à environ 210
mètres au sud-ouest de la halle projetée dans le sens de la bise. Cette
distance présente suffisamment de sécurité pour qu'aucune expertise
météorologique ne soit exigée. Dans ces conditions, la DGE confirme que les
distances minimales au sens de l'ordonnance du 16 décembre 1985 sur la
protection de l'air (OPair; RS 14.318.142.1) sont respectées.
Les opposants C.________, D.________, E.________ et B.________
se sont déterminés le 13 décembre 2021 et ont indiqué qu'ils maintenaient leurs
oppositions au projet de construction. Ils exposent qu'ils ont de la peine à
croire que les mesures actives préconisées par la DGE seront respectées.
Le même jour, les opposants H.________, I.________
et J.________, L.________ et K.________, M.________, N.________, O.________, P.________
et Q.________ ont également indiqué qu'ils maintenaient leurs oppositions.
La municipalité (ci-après aussi: l'autorité intimée)
a répondu le 15 décembre 2021 et a conclu au rejet du recours, se référant pour
l'essentiel aux arguments de la décision attaquée. Elle conteste par ailleurs
toute inégalité de traitement. Elle invoque aussi l'art. 47 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (
LATC
; BLV 700.11) au motif que le règlement communal, en
cours de révision, ne tient pas encore compte de l'ISOS. Elle requiert enfin la
tenue d'une inspection locale.
La DGTL s'est déterminée le 15 décembre 2021. Elle
s'en remet à justice concernant tant la recevabilité du recours que les
éléments de compétence municipale. Pour le surplus, elle conclut à l'admission
du recours et à la confirmation de la décision de la DGTL. Concernant les
nuances olfactives, elle relève que la municipalité ne peut pas procéder à un
examen supplémentaire dès lors que ce domaine est de la compétence de la DGE.
Les opposants F.________ et G.________ se sont
déterminés le 26 janvier 2022 et ont conclu au rejet du recours, dans la mesure
de sa recevabilité. Tout d'abord, vu l'intérêt national du village au sens de
l'ISOS, ils estiment que la
Commission fédérale des monuments historiques
(CFMH) aurait dû être saisie afin de rendre un rapport d'expertise à
l'intention des autorités, avant que celles-ci ne statuent sur l'autorisation
de construire, comme l'imposerait l'art. 7 al. 2 de la loi fédérale
du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage
(LPN; RS 451). Les opposants estiment aussi que projet contrevient de manière
flagrante aux objectifs de sauvegarde prescrits par l'ISOS et n'est pas justifié
par un intérêt d'importance nationale au sens de l'art. 6 al. 2 LPN.
Ils rappellent aussi la jurisprudence selon laquelle l'inscription à l'ISOS
d'un bien postérieurement au plan d'affectation qui le régit est un élément qui
doit être pris en considération pour déterminer si les circonstances se sont
sensiblement modifiées, dans le cadre de l'examen des conditions d'un contrôle
préjudiciel. En l'espèce, le permis de construire ne saurait être octroyé sans
un examen préalable incident de la planification en vigueur. Le projet devrait
également être refusé sur la base de la clause générale d'esthétique de l'art. 86
LATC, qui donne un large pouvoir d'appréciation à la municipalité. Les
opposants contestent aussi l'évaluation faite par la DGE. La distance minimale
de 65 mètres figurant dans la synthèse CAMAC serait sous-évaluée. Le
calcul se fonderait sur des bases techniques qui ne sont plus d'actualité et
serait théorique. Enfin, ils relèvent qu'aucune vérification de la conformité
du projet aux exigences de l'art. 9 de l'ordonnance du 15 décembre 1986
sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) n'a été faite, alors même
que l'exploitation prévue générera un va-et-vient de camions pour amener les
poussins, respectivement emporter les volailles à l'abattoir, engendrant des
nuisances sonores.
Le recourant a remis des observations
complémentaires le 29 mars 2022. Sur la question de l'intégration, il souligne
qu'il serait inopportun de poursuivre l'instruction du recours tant que
l'exigence ou non d'une expertise préalable de la CFMH n'est pas réglée. Il
demande ainsi que la DGIP soit interpellée à ce propos. Sur la question des
odeurs, il relève que, même selon les dernières bases techniques (selon l'étude
d'Agroscope de 2018, mentionnée par les opposants), la distance minimale à la
zone habitée la plus proche est respectée. Si tel ne devait pas être le cas,
cela pourrait être déterminant pour la cause. Le recourant demande dès lors que
la DGE procède à un nouveau calcul de la distance minimale en se fondant sur
l'étude d'Agroscope 2018.
Par courrier du 13 avril 2022, la DGIP a rappelé que
la parcelle litigieuse n'était pas protégée au sens de la LPNMS et ne se
situait pas aux abords d'un bâtiment protégé. Elle estime dès lors qu'il
n'existe pas d'altération sensible d'un objet protégé au sens de l'art. 7
LPN et qu'une expertise de la CFMH n'est pas nécessaire.
Le 19 avril 2022, l'écriture de la DGE du 22 février
2022 a été transmise aux parties. La DGE y explique qu'elle évalue les projets qui
lui sont soumis en prenant en compte également les éléments nouveaux apportés
par le rapport Agroscope. Dans le cadre du projet litigieux, les installations
sont regroupées dans un seul bâtiment et leur configuration n'a donc pas
d'impact sur la distance. De plus, selon l'étude Agroscope, les situations
problématiques nécessitant une vérification supplémentaire se présentent
lorsque la source d'odeurs se situe en amont des habitations ou dans une vallée
étroite. Or, dans le projet en question, ce dernier se trouve sur la même
courbe de niveau que le village de Lovatens. Il n'y a ainsi pas de brise
descendante depuis l'endroit où la construction est projetée en direction du
village, ni de présence de brise de terre ou de lac, ni d'effets de
canalisation. Selon les explications de la DGE, l'évaluation du site ainsi
effectuée selon le rapport Agroscope (2018) ne nécessite pas d'adaptation
des distances minimales telles que calculées dans
le préavis figurant dans la synthèse CAMAC.
Le tribunal a délibéré et statué à huis clos.
Considérant en droit:
1.
La décision municipale refusant un permis de construire
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36).
a) Selon l'art. 95 LPA-VD, le délai de recours
au Tribunal cantonal est de 30 jours dès la notification de la décision
attaquée. Les délais fixés en jours commencent à courir le lendemain du jour de
leur communication ou de l'événement qui les déclenche (art. 19 al. 1
LPA-VD). En l'espèce, la décision est datée du 23 septembre 2021. Il résulte du
suivi des envois de La Poste que le recourant a retiré le pli recommandé
contenant la décision attaquée le 27 septembre 2021. Le délai de recours a donc
commencé à courir le lendemain 28 septembre 2021, si bien que le recours déposé
le 26 octobre 2021 l'a été en temps utile.
b)
Le recours respecte les exigences
légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Le recourant, destinataire de la décision attaquée, a qualité pour
recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière.
2.
Les opposants font valoir qu’un contrôle préjudiciel du plan d'extension
(plan d'affectation) communal serait rendu nécessaire par le fait que le
village de Lovatens a été inscrit à l’ISOS en 2009, soit largement postérieurement
à l’adoption du plan, qui date de 1980.
a) Selon la jurisprudence, le contrôle incident ou
préjudiciel d'un plan d'affectation dans le cadre d'une procédure relative à un
acte d'application est en principe exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis,
à titre exceptionnel, lorsque les conditions d'un réexamen des plans au sens
notamment de l'
art. 21 al. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700)
sont réunies
(ATF 145 II 83 consid. 5.1; 144 II 41 consid. 5.1; 121 II 317 consid. 12c).
Aux termes de cette disposition, lorsque les circonstances se sont sensiblement
modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires;
une modification sensible des circonstances au sens de l'
art. 21
al. 2 LAT
peut être purement factuelle, mais également d'ordre
juridique, comme une modification législative.
b) Les inventaires fédéraux prévus à l'
art. 5 LPN
– dont fait partie l'ISOS (art. 1
OISOS) – sont assimilés matériellement à des conceptions et à des plans
sectoriels au sens de l'
art. 13 al. 1 LAT
.
A ce titre, les cantons doivent en tenir compte, dans leur planification
directrice (art.
6 al. 4 LAT
). En raison de
la force obligatoire des plans directeurs pour les autorités (art.
9 LAT
), les conditions de protection figurant dans les
inventaires fédéraux se retrouvent dans les plans d'affectation (art.
14 ss LAT
). En principe, l'inventaire ISOS doit ainsi être
transcrit dans les plans directeurs cantonaux, puis dans la planification
locale au moyen des instruments prévus à l'
art. 17 LAT
.
Ces mesures lient ainsi non seulement les autorités dans l'exécution de leurs
tâches, mais également les particuliers (ATF 135 II 209 consid. 2.1;
arrêts TF 1C_334/2020 du 27 juillet 2021 consid. 4.1; 1C_180/2019 du 16
mars 2021 consid. 5.1;
1C_87/2019
du 11 juin
2020 consid. 3.1.2).
Selon l'
art. 6 al.
1 LPN
, l'inscription d'un objet d'importance nationale dans
un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé
intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au moyen de
mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. L'inventaire ISOS doit
être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce –
y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales
–, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral (Thierry Largey, La
protection du patrimoine,
in
RDAF 2012 I, p. 295). Une atteinte
demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé ni le
but assigné à sa protection; celui-ci découle du contenu de la protection
mentionné dans l'inventaire et les fiches qui l'accompagnent (ATF 145 II 176 consid. 3.1;
TF 1C_334/2020 du 27 juillet 2021 consid. 4.1;
1C_87/2019
du 11 juin 2020 consid. 3.1.2; Largey, op. cit., p. 292; Jörg
Leimbacher,
in
Commentaire LPN, 2
e
éd. 2019, n° 5 ss
ad
art.  6 LPN
).
Cela étant, l’inscription d'un site à l’ISOS ne
constitue pas, à elle seule, une modification des circonstances qui doit être
qualifiée, au stade de la première étape, de sensible au sens de l'
art. 21 al. 2 LAT
(cf. AC.2021.0328 du 21 avril
2022 consid. 3).
Si, dans un arrêt récent concernant un projet de
construction dans le village de Lignerolle, inscrit à l'inventaire ISOS, le
Tribunal fédéral a considéré qu'un examen incident du plan d'affectation
communal entré en vigueur en 1995 (avant l'inscription à l'ISOS) se justifiait,
cela était dû des circonstances particulières, à savoir que, sur le terrain
litigieux – un "
espace vert intérieur agrémenté de vergers
"
constituant une caractéristique essentielle du site, avec un objectif de
sauvegarde maximum –, "
toute délivrance d'autorisation de construire
altérera[it] inévitablement les caractéristiques du site
" (TF
1C_87/2019 du 11 juin 2020 consid. 3.1.2).
En l'espèce, comme cela a été reconnu par la DGIP,
le projet n'entraîne pas d'altération des caractéristiques du site et est
compatible avec l'objectif ISOS de sauvegarde du caractère du village. Cet
objectif peut être atteint par une application adéquate des règles de la LAT et
de la LATC, comme l'a expliqué en détail la DGIP dans le cadre de la présente
procédure. Il n'y a pas lieu que la CDAP revoie l'appréciation de la DGIP qui
est documentée. La situation n'est pas comparable avec le cas susmentionné et
les conditions pour un contrôle préjudiciel du plan d'affectation – lequel doit
rester exceptionnel, d'après la jurisprudence précitée – ne sont pas réunies.
c) Dans sa réponse du 15 décembre 2021, l'autorité
intimée a invoqué l'art. 47 LATC au motif que le règlement communal, en
cours de révision, ne tient pas encore compte de l'ISOS et que le projet
litigieux, bien que conforme, compromettrait les modifications envisagées, à
savoir notamment la protection de la silhouette du village par l'institution
d'une zone agricole protégée. L'autorité intimée n'a pas donné plus de détails
sur la procédure de révision en cours. Le recours devant être admis pour les
motifs exposés ci-après et le projet devant faire l'objet d'une nouvelle évaluation,
l'autorité intimée devra à ce moment se prononcer à nouveau sur l'applicabilité
de l'art. 47 LATC. Il n'y a pas lieu à ce stade d'examiner si c'est à
juste titre que l'autorité intimée s'est prévalue de ce grief.
3.
a)
Aux termes de l'art. 22 LAT, aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation
de l’autorité compétente (al. 1). L’autorisation est délivrée si (al. 2)
la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (let. a)
et si le terrain est équipé (let. b). Le droit fédéral et le droit
cantonal peuvent poser d’autres conditions (al. 3).
En vertu de l'art. 16a al. 1
LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole.
L'art. 34
al. 1 OAT amène les précisions suivantes:
"1
Sont
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au développement
interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole désignées à cet
effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT – nécessaires à une
exploitation excédant les limites d’un développement interne et qui sont
utilisées pour:
a.
la
production de denrées se prêtant à la consommation et à la transformation et
provenant de la culture de végétaux et de la garde d’animaux de rente;
b.
l’exploitation
de surfaces proches de leur état naturel.
2
Sont en outre
conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations qui
servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou
horticoles:
a.
si
ces derniers sont produits dans la région et que plus de la moitié d’entre eux
proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et
installations ou d’exploitations appartenant à une communauté de production;
b.
si
la préparation, le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel,
et
c.
si
l’exploitation où se trouve lesdites constructions et installations conserve
son caractère agricole ou horticole.
3
Sont enfin
conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement
indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la gé­nération
qui prend sa retraite.
4
Une autorisation
ne peut être délivrée que:
a.
si
la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question;
b.
si
aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou
de l’installation à l’endroit prévu, et
c.
s'il
est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme.
5
Les constructions et
installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont
pas réputés conformes à l'affectation de la zone agricole."
b) Il ressort de l'art. 16a LAT qu'en zone agricole
la conformité est liée à la nécessité. Il y a lieu, selon la jurisprudence, de
limiter les constructions nouvelles à celles qui sont réellement indispensables
à l'exploitation afin de garantir que la zone agricole demeure libre de
constructions (ATF 133 II 370 consid. 4.2; 129 II 413 consid. 3.2; TF
1C_496/2015 du 23 septembre 2016 consid. 3.1.1). La nécessité de nouvelles
constructions s'apprécie en fonction de critères objectifs. Elle dépend
notamment de la surface cultivée, du genre de cultures et de production
(dépendante ou indépendante du sol), ainsi que de la structure, de la taille et
des nécessités de l'exploitation (cf. ATF 133 II 370 consid. 4.2; 129 II
413 consid. 3.2 et les références citées;
121
II 67 consid. 3a; TF 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.1.1
;
AC.2017.0280 du 14 janvier 2019 consid. 3).
c) Pour tous les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). Dans le canton de
Vaud, cette compétence revient à la DGTL (art. 4 al. 3 let. a
LATC). La municipalité ne peut pas, sans autorisation spéciale de l'autorité
cantonale, octroyer un permis de construire. Ainsi, l
a commune et les
services cantonaux compétents disposent, en matière de constructions en zone
agricole conformes à une telle affectation, de compétences parallèles sur les
questions de police des constructions, de préservation du paysage,
d'intégration et d'esthétique. D'une part, les services cantonaux compétents
doivent tenir compte de ces points dans l'application des art. 34 al. 4
OAT et 3 al. 2 let. b LAT. D'autre part, même si l'autorisation
spéciale a été délivrée, l'autorité communale reste habilitée, au nom de
l'autonomie dont elle dispose dans ce domaine, à refuser un permis de
construire pour un motif fondé sur la clause générale d'esthétique de l'art. 86
LATC ou sur son droit communal reposant sur cette disposition, pour peu que sa
position repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes
et ne contrevienne pas au droit supérieur. Aussi, une autorité communale ne
saurait-elle priver de toute p
ortée les art. 16,
16a LAT et 34 OAT (cf. TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.3
i.f
.
et consid. 2.4.2
i.f.
; à l'intérieur de la zone à bâtir, cf. ATF
115 Ia 114 consid. 3). Partant, si des aspects d'ordre esthétique peuvent
certes conduire à l'annulation d'un projet, la municipalité ne peut s'abriter
derrière de tels motifs pour interdire systématiquement toute réalisation
similaire dans sa zone agricole, au préjudice des conditions fixées par le
droit fédéral, notamment s'agissant du caractère nécessaire à l'exploitation
agricole (art. 16a LAT et 34 OAT), et de la possibilité de prévoir des
mesures d'aménagement garantissant néanmoins une bonne intégration.
Les motifs esthétiques
invoqués en application d'un règlement communal à l'appui du refus d'un projet
doivent être mis en balance avec les autres intérêts en présence, en
application de l'art. 34 al. 4 OAT (TF
1C_401/2018 du 24
septembre 2019 consid. 2.1 et la référence
; 1C_96/2018
du 11 octobre 2018 consid. 3.4.1 et les arrêts cités; pour un exemple
récent de pesée des intérêts détaillée, cf. AC.2019.0113
du 4 février
2020
).
La pesée des intérêts comprend la
détermination de tous les intérêts, publics et privés, touchés par le projet,
et doit être motivée (cf. art. 3 al. 1 let. a et al. 2
OAT). Il s'agit en premier lieu des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (cf.
notamment la préservation des terres cultivables, l'intégration des
constructions dans le paysage, la protection des rives, des sites naturels et
des forêts). En particulier, vu l'important intérêt public à éviter la
dispersion des constructions, les bâtiments et installations doivent être
regroupés autant que possible (
Konzentrationsprinzip
; ATF 141 II 50
consid. 2.5;
TF 1C_58/2017 du 18 octobre 2018 consid. 5.4
et les références citées).
Il y a
également lieu de tenir compte de l'intérêt public visant à favoriser une
agriculture indigène suffisante et de qualité, l'un des buts de la loi sur
l'aménagement du territoire étant de garantir des sources d'approvisionnement
suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT; cf.
AC.2018.0398 du
29 septembre 2020 consid.
4).
La pesée des intérêts
doit en outre comprendre les autres intérêts protégés dans les lois spéciales,
telles que la loi sur la protection de l'environnement, la LPN, la loi sur les
forêts, l'OPB ou l'OPair (cf. ATF 134 II 97 consid. 3.1; 129 II 63 consid. 3.1;
TF 1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.3.1; AC.2018.0132 du 16 mai
2019 consid. 5; Alexander Ruch / Rudolf Muggli,
in
:
Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir, 2017, n° 56
ad
art. 16a LAT).
d) aa) Au niveau fédéral, l'art. 3 LAT prévoit
à titre de principes dont les autorités chargées de l'aménagement du territoire
doivent tenir compte (al. 1) notamment la préservation du paysage; en
particulier, il convient dans ce cadre de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent
dans le paysage (al. 2 let. b).
bb) Au niveau cantonal, il résulte de l'art. 86
LATC que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit
leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1).
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier
ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent
contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de
leurs abords (al. 3).
L'art. 83 RLATC dispose que les constructions
et installations agricoles doivent s'intégrer dans le paysage, la bonne
intégration dépendant notamment du choix de leur implantation, de leur volume,
des matériaux et des teintes utilisées (al. 1); en outre, un nouveau
bâtiment doit en principe être regroupé avec les bâtiments déjà existants et
former un ensemble architectural (al. 3).
cc) Au plan communal, l'art. 29 RPGA définit la
clause d'esthétique (dans le cadre du chapitre consacré aux règles applicable à
toutes les zones), comme suit:
"La Municipalité peut prendre
toute mesure pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.
Les entrepôts et dépôts, ouverts à
la vue du public, sont interdits.
La Municipalité peut exiger la
plantation d'arbres, de groupes d'arbres ou de haies, pour masquer les
installations existantes. Elle peut en fixer les essences.
Les constructions,
agrandissements, transformations de toutes espèces, les crépis et les
peintures, les affiches, etc.. de nature à nuire au bon aspect d'un lieu sont
interdits.
Sur l'ensemble du territoire
communal, principalement à proximité des routes, chemins et sentiers, les
installations et travaux non soumis à autorisation, doivent avoir un aspect
satisfaisant."
dd) Selon la jurisprudence, une construction ou une
installation s'intègre dans l'environnement lorsque son implantation et ses
dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et que,
par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité (TF 1C_520/2012
du 30 juillet 2013 consid. 2.2).
Pour qu'un projet puisse être refusé sur la base de
l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte grave à
un paysage d'une valeur particulière (TF 1C_643/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.1.1
et les références). L'application d'une clause d'esthétique ne doit en effet
pas aboutir à ce que, de façon générale, la réglementation sur les zones en
vigueur soit vidée de sa substance. Une interdiction de construire fondée sur
l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable; tel sera par exemple le cas s'il
s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant
des qualités esthétiques remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou
que mettrait en péril sa construction (TF 1C_521/2018 du 3 septembre 2019 consid. 4.1.2
et les références).
En matière d'esthétique des constructions,
l'autorité communale, qui apprécie les circonstances locales en vue de l'octroi
d'une autorisation de construire, bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2
al. 3 LAT). L'autorité de recours peut s'écarter de la solution communale
si elle procède d'un excès du pouvoir d'appréciation conféré à la commune par
les dispositions applicables. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il n'en va pas
uniquement ainsi lorsque la décision municipale n'est objectivement pas
justifiable et partant arbitraire: pour exercer son pouvoir d'appréciation de
manière conforme, l'autorité communale doit partir du sens et du but de la
réglementation applicable et, parallèlement à l'interdiction de l'arbitraire,
également respecter les principes d'égalité et de proportionnalité ainsi que le
droit supérieur, respectivement ne pas se laisser guider par des considérations
étrangères à la règlementation pertinente (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF
1C_360/2018 du 9 mai 2019 consid. 4.1.3 et les références).
4.
a) En l'espèce, l'autorité intimée fait valoir que le projet litigieux
contreviendrait aux exigences d'intégration et d'esthétique. Elle estime que le
projet mis à l'enquête porterait une atteinte sensible à la silhouette du
village, en raison de son implantation sur la partie de la parcelle n° 75
la plus proéminente et la plus proche des premiers bâtiments villageois. L'implantation
projetée mettrait en péril les qualités spatiales qui confèrent au village sa
silhouette exceptionnelle, dont la valeur est due précisément au fait que son
environnement alentour est demeuré intact et libre de constructions. Le lien
très fort entre le bâti et le non-bâti s'en trouverait notablement péjoré.
L'autorité intimée indique qu'elle n'est pas opposée par principe à la
réalisation d'un tel projet, mais elle préconise l'étude d'une autre
implantation, par exemple en partie nord de la parcelle° 75, plus éloignée
du village et où le terrain forme une dépression.
Cette motivation est critiquable à deux égards, qui
seront examinés ci-après.
b) aa) Tout d'abord, la motivation n'est pas
suffisamment étayée. Une argumentation solide était pourtant indispensable en
l'occurrence, sachant que la préservation du site de Lovatens avait été examinée
et validée au niveau cantonal sous l'angle de l'ISOS. Dans la synthèse CAMAC, la
DGIP indique en effet ce qui suit:
"(...)
Développement du
projet
:
Le présent projet a
été soumis pour préavis en mai 2020 à la DGIP-MS laquelle a formulé certaines
remarques pour assurer l'intégration de la nouvelle construction et des
aménagements extérieurs.
Examen du projet
:
Construction d'une
halle d'engraissement de volaille.
Il est tout d'abord
constaté que la parcelle n'est pas protégée au sens de la LPNMS, ni en abords
d'un bâtiment protégé. Les seuls aspects patrimoniaux pris en considération ici
sont l'application de l'ISOS. Comme le stipule l'art. 11 de l'OISOS, l'ISOS
doit être pris en compte par le canton et les communes dans l'établissement de
leur plan directeur et de leur planification.
Néanmoins, les
recommandations d'application de l'ISOS pour un site de protection (a) sont les
suivantes:
zone non constructible
prescriptions
strictes pour les constructions dont la destination impose l'implantation
prescriptions
particulières pour les transformations de constructions anciennes
Considérant que la
parcelle 75 est sise en zone agricole, la construction ressort donc d'une
construction dont la destination est imposée par son implantation. Elle devrait
donc être soumise à des conditions strictes.
Ces conditions ont
été transmises par la DGIP dans son analyse préalable en 2020. Les remarques
touchaient à la fois aux aménagements extérieurs, à l'intégration dans le site
de la construction et aux matériaux et teintes des toitures et façades.
En l'occurrence, il
est constaté que le présent projet déposé à l'enquête a répondu aux demandes
alors formulées par la DGIP. L'on peut cependant encore noter que:
l'implantation des
arbres au nord et à l'est diminue l'impact des vues hautes. Cependant, la
plantation de haies vives, de préférence d'essence indigène, calmerait
également la partie inférieure, soit la zone des troncs des arbres hautes
tiges, par exemple entre route et arbre au nord.
les vues sud-est
vers nord-ouest ne sont pas prises en compte dans les aménagements extérieurs.
Or, les différents chemins agricoles offrent une vue dégagée privilégiée vers
Lucens et la vallée de la Broye. Cet axe paysager pourrait également être
tempéré par une haie vive, de préférence d'essence indigène (ne serait-ce
qu'une rangée simple pour limiter l'emprise de celle-ci au sol et la
luminosité).
Concernant les
parties minéralisées, il est constaté que le projet en minimise l'étendue étant
donné son implantation, de même que les matériaux sont inspirés des teintes du
village de Lovatens (façade bois et couleur bois pour les parties non ligneuses
et toiture de teinte s'approchant des petites tuiles rouge naturel).
Conclusion
:
La DGIP-MS constate
que la réalisation de ce projet ne porterait pas atteinte au site ISOS pour
autant que soient observés les points ci-dessus. Elle préavise positivement à
sa réalisation et à la délivrance des autorisations requises. La protection de
ce patrimoine local relève cependant de la compétence et de la responsabilité
de l'autorité communale qui peut intégrer le présent préavis dans
l'autorisation de construire."
Interpellée dans le cadre de l'instruction du
présent recours, la DGIP a, dans sa détermination du 2 décembre 2021, souligné
qu'elle avait
estimé le projet recevable sous
-
l'angle de l'ISOS et qu'elle
avait assorti son préavis de remarques complémentaires afin de signifier
certaines améliorations encore possibles. Le 13 avril 2022, elle a répété
que
la parcelle litigieuse n'était pas protégée au sens de la LPNMS et ne se
situait pas aux abords d'un bâtiment protégé. Elle estimait dès lors qu'il
n'existait pas d'altération sensible d'un objet protégé au sens de l'art. 7
LPN et qu'une expertise de la CFMH n'était pas nécessaire.
Au vu de ces prises de position détaillées de
l'autorité cantonale, il aurait appartenu à l'autorité municipale de fonder son
refus sur des motifs spécifiques d'esthétique et en particulier de préciser
pour quelles raisons les diverses exigences formulées par la DGIP et intégrées
dans le projet n'étaient à son avis pas suffisantes. De plus, la DGIP a proposé
des recommandations supplémentaires que l'autorité municipale aurait pu imposer
au recourant. Or la décision attaquée ne se prononce aucunement sur ces
propositions, alors qu'elles auraient peut-être pu constituer une alternative
au refus de permis. L'autorité intimée aurait à tout le moins pu indiquer en
quoi ces propositions ne permettaient pas une intégration adéquate de la
construction dans son environnement.
Certes, en transmettant ses préavis à la DGTL, l'autorité
intimée a demandé que des variantes soient étudiées. Toutefois cette demande ne
s'accompagnait d'aucune explication, les précisions n'étant apparues qu'au
moment de la décision de refus. En particulier, la municipalité n'a jamais mentionné
qu'elle refuserait le permis en l'absence de variantes; au contraire, elle a
toujours préavisé favorablement le projet avant de transmettre le dossier à la
DGTL. On peut aussi se demander pourquoi la municipalité n'a jamais adressé
cette demande au constructeur. Enfin, il ressort du dossier que le constructeur
a déjà modifié son projet afin de préserver les intérêts de ses voisins, ce
dont l'autorité municipale n'a apparemment pas tenu compte.
En second lieu, l'autorité intimée a omis de mettre
en balance l'esthétique avec les autres intérêts en présence; elle n'a en
particulier pas pris en considération les impératifs de l'aménagement du territoire,
plus spécialement la nécessité d'éviter le mitage du paysage. Or la DGTL avait
procédé de manière détaillée à cet examen dans la synthèse CAMAC du 28 juillet
2021. Elle y relevait ce qui suit:
"Lors de tout
nouveau projet agricole, il convient de chercher à regrouper les constructions
et installations agricoles conformément aux dispositions légales (art. 83
RLATC). Il est également nécessaire d'éviter un mitage du territoire, au sens
des dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 1
et 3 LAT).
Dans le cas présent
et comme relevé en 2016, le centre d'exploitation étant situé au village (parcelle
n° 34 / route de Minerve 10), l'implantation d'une halle sur ce site n'est pas
possible. De sorte que l'implantation de cette halle à poulets hors des zones à
bâtir de la commune se justifie.
Dans le cas
d'espèce, il est prévu d'implanter la nouvelle halle sur la parcelle n° 75. Ce
bien-fonds se situe en prolongation du village à une distance d'environ 220
mètres des premiers bâtiments.
A relever que la
parcelle n° 80 initialement envisagée lors du projet de 2016, qui était plus
proche du village, a été abandonnée. En effet, le bâtiment aujourd'hui projeté
est d'une plus grande longueur. De sorte que la distance selon l'Ordonnance sur
la protection de l'air (OPair) - entre la future halle et les bâtiments
d'habitation les plus proches - serait aujourd'hui difficilement respectée.
Au vu de la
proximité relative de la zone à bâtir, on peut considérer que le site
d'implantation retenu permet d'éviter un mitage du territoire et un
dispersement trop important des constructions (art. 1 et 3 LAT). De sorte
que le site retenu est jugé comme satisfaisant.
Néanmoins et tenant
compte que la halle se situe proche de la route d'accès au village, il a été
exigé lors de l'analyse préalable du projet qu'un soin particulier soit porté à
l'orientation du bâtiment et à son intégration dans le paysage (cf. point 4).
En outre, la halle n'étant pas regroupée à des bâtiments d'exploitation et le
village de Lovatens étant d'intérêt national au sens de l'Inventaire fédéral
des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), une
mention sera inscrite au Registre foncier par notre direction (cf. points 5 et
7)."
L'autorité intimée, qui demande que l'étude d'une
variante plus éloignée du village soit étudiée, sans aucunement analyser la
problématique du mitage du paysage, ne peut pas être suivie. Il apparaît qu'à
cet égard elle n'a pas effectué correctement la balance des intérêts qui lui
incombait.
Il y a donc lieu d'annuler la décision pour ce motif
déjà.
bb) L'autorité intimée a également omis d'examiner
la question de la nécessité de la construction prévue pour l'exploitation
agricole du recourant. Force est de constater que, en l'occurrence, on ignore
la nature et l'étendue du besoin agricole objectif justifiant le projet
litigieux. La question de la viabilité de l'entreprise n'a pas non plus été
examinée, alors que cette question est déterminante (art.
34 al. 4 let. a et let
. c OAT; cf. Ruch / Muggli,
op. cit., n. 45
ad
art. 16a LAT
).
Le dossier de la cause ne contient à cet égard qu'un
préavis de la DGAV du 18 mai 2020, formulé comme suit et repris dans la
synthèse CAMAC:
"Sur la base des éléments
portés à sa connaissance, la DAGRI constate que:
1.
Projet:
Construction d'une halle de 16'500
poulets à l'engraissement sur la parcelle 75.
2.
Situation:
Le projet est lié à une
exploitation agricole reconnue au sens de l'OTerm (5674.0013) dont l'exploitant
est M. A.________ à Lovatens.
Cette exploitation, d'une surface
agricole utile totale de 32.32 hectares, se consacre aux grandes cultures et aux
cultures fourragères.
3.
Analyse
agronomique:
Les besoins sont justifiés pour la
halle à poulets. L'exploitant souhaite diversifier ses activités en développant
la production de poulets de chair.
Le potentiel de production
couvrira plus de 70% des besoins en matière sèche. Le cadre du développement
interne est donc respecté.
4.
Viabilité
à long terme:
Confirmée.
En conclusion, la DAGRI préavise
favorablement ce projet lié à une exploitation agricole."
Ce préavis confirme certes la nécessité de
l'installation, sans toutefois fournir d'indications étayées permettant d'en
examiner le bien-fondé. On ne trouve en particulier pas de rapport chiffré
confirmant la viabilité à long terme du projet, ce qui ne permet pas de
procéder à la pondération exigée par le droit fédéral (cf. ATF 133 II 370 consid. 5
p. 378; TF
1C_96/2018 du 11 octobre 2018 consid. 3.4.1;
1C_517/2014 du 9 mars 2016 consid. 4). En l'absence de ces
informations déterminantes, l'autorité ne pouvait pas procéder à l'examen
prescrit par le droit fédéral.
En définitive, au vu des considérants qui précèdent,
force est de constater que l'autorité intimée a statué sur la base d'un dossier
incomplet et qu'elle n'a pas réalisé une balance des intérêts conforme aux
exigences légales.
Il convient ainsi d'admettre le recours. L'admission
du recours entraîne l'annulation de la décision attaquée et le renvoi de la
cause à la municipalité pour nouvelle décision sur la demande de permis de
construire, après avoir requis de la DGAV qu'elle complète le préavis figurant
dans la synthèse CAMAC. Il appartiendra à l'autorité intimée de notifier aux opposants
le préavis complété de la DGAV en les invitant à se déterminer, puis de rendre
une nouvelle décision procédant à une pesée de l'ensemble des intérêts en
présence.
c) Bien que le recours doive être admis pour les
raisons exposées ci-avant, il convient encore, par souci d'économie de
procédure, d'examiner les objections soulevées par l'autorité intimée et les
opposants en lien avec l'application de l'OPair et de l'OPB.
aa) La Direction de l'environnement
industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques
(DGE/DIREV/ARC) a préavisé favorablement au projet, en précisant que son
exécution devra respecter notamment les conditions impératives ci-dessous:
"(...)
Installations destinées à la
détention d'animaux
Émissions d'odeurs
Pour toute nouvelle construction
ou transformation relativement importante, la Direction générale de
l'environnement, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV-ARC)
est l'autorité compétente pour ce qui concerne l'application de l'Ordonnance
fédérale sur la protection de l'air (OPair).
Une des dispositions importantes
de l'OPair est la protection du voisinage contre des atteintes nuisibles ou
incommodantes.
Les odeurs liées à la détention
d'animaux sont considérées comme incommodantes et à ce titre l'OPair contient
des dispositions spécifiques au chiffre 51 de l'annexe 2. Il s'agit
principalement de respecter une certaine distance (appelée distance minimale)
entre les animaux, leur zone de détention et les habitations ou zones
d'habitation les plus proches.
Le calcul de la distance minimale
requise pour le cas soumis à la présente procédure d'autorisation est basé sur
les recommandations fédérales intitulées "Distances minimales à observer
pour les installations d'élevage d'animaux / Recommandations pour de nouvelles
constructions et des exploitations existantes". Voir à ce sujet le rapport
FAT No 476 publié par la Station fédérale de recherches d'économie d'entreprise
et de génie rural, 8356 Tänikon (tél. 052 368 31 31).
Type d'installation: halle
d'engraissement de volailles (115.5UEO)
Distance minimale: 67 mètres des
habitations situées hors zone;
Point d'origine pour la mesure de
la distance minimale: ouvertures qui font face au voisinage ou limite de l'aire
de promenade.
A l'intérieur du périmètre ainsi
déterminé, il ne doit pas y avoir d'habitations autres que celles directement
liées à l'exploitation.
Autres mesures préventives pour
limiter la gêne au voisinage:
Assurer une bonne dispersion des
odeurs, soit une ventilation et une évacuation d'air vicié convenable;
Une bonne exploitation des volumes
de fosses à purin ou de fumières, pour pouvoir choisir un moment d'évacuation
favorable;
Le choix de conditions
météorologiques propices pour les vidanges et évacuations. Éviter les temps
lourds et les directions de vent défavorables;
Informer les voisins sis en
bordure de la zone d'épandage et choisir des jours de début de semaine, plutôt
que la veille de week-ends ou de jours fériés.
Le respect des mesures relevées
ci-dessus permet en règle générale d'éviter les problèmes de voisinage.
Toutefois, en cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourraient
être prescrites.
Le dossier qui fait l'objet de la
demande d'autorisation respecte les exigences constructives relevées ci-dessus,
le préavis pour ce qui concerne la protection de l'air est donc favorable.
Fosse à
purin fermée
Une fosse à purin est considérée
comme une installation, au sens de l'article 2 OPair et de ce fait elle ne doit
pas conduire à des immissions excessives. Pour cela, elle doit être
"fermée", soit couverte selon l'état actuel de la technique. La
Municipalité est chargée de vérifier si la fosse est bien munie d'une
couverture adéquate avant de délivrer le permis d'utiliser (LATC).
L'expérience montre que les fosses
à purin bien gérées ne conduisent en général pas à des plaintes qui indiquent
que les émissions d'odeurs sont excessives. La fréquence des soutirages et des
brassages, ainsi que l'aspect visuel sont d'une importance fondamentale dans
l'appréciation du problème. Lors de ces opérations, les émissions d'odeurs
peuvent être incommodantes. Pour éviter qu'elles ne soient jugées excessives,
il faut prendre à titre préventif un certain nombre de précautions.
Mesures passives:
Entretenir correctement un écran
de protection visuel (végétal ou fixe).
Mesures actives:
Choix de conditions
météorologiques propices pour les vidanges et évacuations. Éviter les temps
lourds et les directions de vent défavorables;
Bonne exploitation du volume des
fosses à purin ou des fumières, pour pouvoir choisir le moment d'évacuation
favorable;
Informer les voisins sis en
bordure de la zone d'épandage et choisir des jours de début de semaine, plutôt
que la veille de week-ends ou de jours fériés.
Le respect des mesures relevées
ci-dessus permet en règle générale d'éviter les problèmes de voisinage.
Toutefois, en cas de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourraient
être prescrites.
Oppositions
Notre préavis du 7 mai 2021 reste
inchangé malgré les oppositions reçues."
Dans la décision attaquée, l'autorité intimée
mentionne, sans lui donner de portée, la question du respect du droit de
l'environnement, en évoquant l'éventuelle mise en oeuvre d'une expertise
météorologique en lien avec l'influence de vents dominants ou fréquents, qui
pourraient conduire à augmenter la distance minimale aux premières habitations.
L'instruction de la présente cause a permis d'établir que les exigences posées
par l'OPair sont remplies et que le projet est conforme à la législation
environnementale, même selon les règles d'évaluation les plus récentes (à
savoir selon les recommandations d'Agroscope; voir au surplus l'écriture de la
DGE du 22 février 2022). Dans ces conditions, le risque de nuisances olfactives
ne saurait se voir reconnaître d'incidence dans le cadre de la pesée des
intérêts à laquelle il conviendra que l'autorité intimée procède en application
de l'art. 34 al. 4 let. b OAT, après avoir complété l'état de fait.
bb) Pour ce qui concerne les questions de bruit, les
opposants F.________ et G.________ estiment que l'exploitation prévue générera
un va-et-vient de camions pour amener les poussins, respectivement emporter les
volailles à l'abattoir, qui engendrera des nuisances sonores. Il y a lieu de
relever que les opposants ne documentent pas leur grief. On ne voit ainsi pas
sur quelle base ils envisagent plusieurs mouvements journaliers. Au demeurant,
même s'il s'agissait de dix mouvements journaliers, ce qui est peu probable
pour une seule halle d'élevage, ce serait non relevant, même pour une route à
faible trafic. Il ressort d'ailleurs de la synthèse CAMAC que les seuls bruits
analysés sont les bruits des installations techniques et les bruits de
chantier. Il apparaît ainsi que le trafic induit par la nouvelle construction
n'est
a priori
pas pertinent. Au vu de l'issue du recours, il n'y a toutefois
pas lieu d'examiner plus en détail cette question.
5.
Tant le recourant que l'autorité intimée ont sollicité la tenue d'une
inspection locale.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et à l'art. 27 al. 2 de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend
notamment le droit pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir
accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s.; 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52
s.). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170
s. et les arrêts cités; cf. aussi TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1;
1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) En l'espèce, le recours doit être admis en raison
de la motivation insuffisante de la décision attaquée et du caractère incomplet
du dossier. Une inspection locale tendant à évaluer la bonne intégration du
bâtiment projet dans le site s'avère ainsi inutile.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis,
la décision annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour nouvel examen.
Les frais et les dépens sont mis à la charge de la
partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque
la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs
autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en
principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité
publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et
dépens (cf. notamment AC.2020.0263 du 18 novembre 2021 consid. 10 et
les références citées). Ainsi, dans le cas d'espèce, les frais de justice
seront mis à la charge des opposants, qui succombent. Le recourant ayant
procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (ce qui est le cas de
la FRV, cf. en dernier lieu
AC.2021.0220 du 9 avril 2022)
,
il a droit à des dépens (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 du tarif
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015 [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]). Tel n'est pas le cas de la commune et des opposants qui
succombent.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Lovatens du 23 septembre 2021 est
annulée et la cause lui est renvoyée pour nouvelle instruction et décision au
sens des considérants.
III.
Un émolument de justice de 4'000 fr. (quatre mille francs) est mis à la
charge des opposants C.________, D.________, E.________, B.________, H.________,
I.________ et J.________, L.________ et K.________, M.________, N.________, O.________,
P.________, Q.________, F.________ et G.________ solidairement entre eux.
IV.
A.________ a droit à une indemnité de dépens de 3'000 fr. (trois mille
francs), à la charge des opposants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 9 septembre 2022
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.