vd_omni · GE.1993.0122 · 1996-04-16 · fr

COMMISSION INTERCOMMUNALE DE PROTECTION CIVILE c/Sce de la protection civile et Centre cantonal d'instruction de Gollion | Le droit fédéral n'oblige pas les cantons à subventionner les exercices de protection civile en laissant au droit cantonal la compétence de régler cette question; dans le canton de Vaud, l'art. 6 LvPCi introduit l'obligation de subventionner les exercices pouvant bénéficier de l'aide fédérale, mais fixe des limites en ce sens que seule la moitié de la dépense admise est subventionnée et dans la mesure où les crédits ouverts à cet effet le permettent.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.04.1996 GE.1993.0122

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 16 avril 1996
sur le recours interjeté par les communes de
Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens, représentées par la
Commission
intercommunale de Protection civile
de l'organisme intercommunal de
Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens,
contre
la décision du
Service de la protection
civile
du 19 octobre 1993 et la lettre du 30 novembre 1993 du
Centre
cantonal d'instruction
de Gollion (refus de subventions cantonales pour un
exercice de protection civile).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section : M. E. Brandt,
président; Mme D.-A. Thalmann et M. Ed. de Braun, assesseurs. Greffière : Mlle.
F. Coppe, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     L'organisme
intercommunal de Protection civile de Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens
et Renens a annoncé au début de l'année 1992 au Service cantonal de la
protection civile l'organisation d'un exercice de protection civile du 26 au 28
octobre 1993.
Lors de la session du
mois de décembre 1992, le Grand Conseil a amputé de 480'000 fr. le budget
alloué pour les cours et exercices communaux de protection civile, ce qui
correspondait à une réduction de plus de 40%. Par lettre du 15 janvier 1993, le
Département de la Prévoyance sociale et des assurances (ci-après: le
département) a informé les municipalités vaudoises qu'à la suite de cette
réduction du budget, les exercices prévus dans les communes en 1993 et ne
figurant pas dans "l' Extrait du tableau des services d'instruction 1993"
étaient annulés; les communes pouvaient toutefois maintenir les exercices
prévus à leurs frais.
Le 22 avril 1993, la
Commission intercommunale de l'organisme intercommunal de Protection civile de
Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens (ci-après: la Commission
intercommunale) s'est adressée au département; elle a estimé que la décision du
15 janvier 1993 portait atteinte aux compétences énoncées à l'art. 10 de la loi
fédérale sur la protection civile du 23 mars 1962 (LPCi). En outre, la décision
empêchait les communes d'exécuter leur tâche d'instruction des personnes
astreintes, qui ressortait clairement des art. 52 et suivants LPCi. Elle a fait
valoir que l'art. 52 LPCi réservait à la Confédération seulement le droit
d'émettre des prescriptions en matière de cours, d'exercices et de rapports;
elle a estimé que les éventuelles prescriptions cantonales réservées par l'art.
54 LPCi ne pouvaient être contraires à l'art. 52 LPCi. Sans remettre en cause
la décision du Grand Conseil, elle relevait aussi que le Parlement n'avait pas
décidé de supprimer une partie des services d'instruction; le problème pouvait
être résolu à son avis par l'application de l'art. 6 al. 2 de la loi vaudoise
du 28 mai 1985 d'exécution de la législation fédérale sur la protection civile
(LvPCi). Elle a considéré que l'octroi des subventions légales était un droit
acquis et intangible; l'art. 69 a LPCi fixait le droit à la subvention fédérale
et l'art. 6 al. 1 de la loi vaudoise d'exécution garantissait la subvention
cantonale dès lors qu'il existait un droit à la subvention fédérale.
Par lettre du 25 mai
1993, le département a répondu que l'exercice en question ne constituait pas un
exercice ou un cours obligatoire en relevant que selon l'art. 54 ch. 1 LPCi,
les personnes incorporées dans l'organisation de protection civile d'une
commune "peuvent être convoquées" chaque année. En outre, il a estimé
que l'art. 6 al. 2 LvPCi ne pouvait être respecté que dans la mesure où les
crédits sont ouverts pour le dû restant à payer en 1992 et pour les années
futures, ce qui n'était pas le cas. Il a encore rappelé que l'organisation de
cours était soumise à l'approbation du Service cantonal de la protection
civile.
Par courrier du 14
octobre 1993, la Commission intercommunale a demandé auprès du Service cantonal
de la protection civile l'autorisations d'effectuer les services d'instructions
envisagés et l'octroi de subventions cantonales.
B.                    Par décision du 19
octobre 1993, le Service cantonal de la protection civile a refusé l'octroi des
subventions cantonales pour l'exercice de protection civile prévu du 26 au 28
octobre 1993 à Ecublens. Il a informé la Commission intercommunale que
l'autorisation écrite pour l'organisation du rapport préparatoire sans
subvention cantonale lui serait délivrée si elle confirmait qu'elle renonçait à
la subvention. Il a précisé qu'il ne pouvait aller à l'encontre des directives
du département, d'autant plus qu'il avait du retard dans le paiement des
subventions.
La Commission
intercommunale n'a pas déclaré renoncer à la subvention et le service
d'instruction a eu lieu du 26 au 28 octobre 1993, sans l'autorisation de
l'autorité cantonale.
C.                    Par acte du 26 octobre
1993, la Commission intercommunale a recouru contre la décision du 19 octobre
1993 du Service cantonal de la protection civile auprès du Tribunal
administratif. Elle a invoqué l'art. 10 de la LPCi, qui désigne les communes
comme principales responsables de la protection civile, et l'art. 54 LPCi; elle
a considéré qu'en conséquence, les communes avaient droit à la subvention
fédérale, aux prestations du régime de l'allocation pour perte de gain et de
l'assurance militaire; en outre, les communes avaient droit aux subventions
cantonales en vertu de l'art. 6 al. 1 LvPCi, dans la mesure où le droit aux
subventions fédérales était ouvert. Ainsi, seule l'exclusion du droit aux
subventions fédérales pouvait autoriser le canton à refuser l'octroi des
subventions cantonales; la décision litigieuse violait donc le principe de la
légalité. Elle a encore fait valoir que l'art. 6 LvPCi permettait de différer
le versement des subventions. Elle a estimé que le département avait interprété
l'art. 54 LPCi d'une manière erronée, que le canton violait son devoir de
surveillance dans l'application de la législation fédérale et qu'il
compromettait la capacité des organismes de la protection civile à remplir
leurs tâches, car l'état de préparation à l'intervention était très largement
subordonné au maintien du niveau d'instruction. Elle conclut à l'admission du
recours, subsidiairement, à ce que la décision litigieuse soit rapportée.
D.                    Par lettre du 30
novembre 1993, le Centre cantonal d'instruction a retourné la comptabilité du
service d'instruction à la Commission intercommunale et il l'a informée qu'en
raison de la décision du département, il ne pouvait donner suite à sa requête.
Le 10 décembre 1993, la Commission intercommunale a contesté cet acte auprès du
Tribunal administratif, par un nouveau recours en complément à celui interjeté
le 26 octobre 1993.
E.                    Le 11 janvier 1994, le Service
cantonal de la protection civile s'est déterminé sur le recours du 26 octobre
1993. En premier lieu, il a fait valoir que la Commission intercommunale
n'avait pas qualité pour agir en justice, faute d'avoir la personnalité
juridique ou l'autorisation du conseil communal ou général des communes
concernées; de plus, il a estimé qu'elle ne pouvait se prévaloir d'aucun
intérêt juridiquement protégé parce qu'il n'y avait aucune obligation
d'organiser le cours litigieux, ce qui rendait le recours de toute manière
irrecevable. Sur le fond, il a précisé que l'art. 52 LPCi stipulait que des
cours, des exercices et des rapports sont organisés conformément aux
prescriptions fédérales pour instruire les membres de l'organisation de
protection civile de la commune et les maintenir en état d'accomplir leurs
tâches; l'Office fédéral de la protection civile avait édicté diverses
prescriptions et directives sur cette base. Parmi celles-ci figuraient les
"directives pour la préparation et le déroulement des services d'instruction
mis sur pied par les organisations de protection civile des communes selon
l'art. 54 LPCi"; l'art. 2.2 de ces directives précisait que la commune
était responsable des services que devait organiser son organisation de
protection civile, mais dans les limites des prescriptions cantonales. Ainsi,
les cantons devaient organiser, planifier et coordonner la protection civile
sur leur territoire; il a fait valoir que le droit fédéral et le droit cantonal
applicables n'obligeaient pas les cantons à subventionner tous les cours
proposés par les communes et que les cantons pouvaient refuser de financer un
cours ou un exercice ainsi que s'opposer à son organisation. Il a encore
expliqué que le canton de Vaud avait élaboré sa planification pour l'année 1993;
elle avait été modifiée à la suite de la décision du Grand Conseil de décembre
1992 et le cours litigieux avait été supprimé. Il a estimé qu'il n'avait violé
ni le droit fédéral ni le droit cantonal qui n'obligeaient pas les cantons à
subventionner tous les cours proposés par les communes. Il a encore ajouté que
sa décision était donc conforme au principe de la légalité et qu'il avait de
plus agi conformément au principe de la bonne foi; il avait en effet clairement
informé la recourante de cette situation avant la date prévue pour l'exercice.
Quant au "recours complémentaire" déposé le 10 décembre 1993, il a
estimé que celui-ci ne concernait pas une décision distincte de celle du 19
octobre 1993 et qu'il était irrecevable. Il a ainsi conclu à l'irrecevabilité
du recours, subsidiairement au rejet du recours.
Le 7 avril 1994, la
Commission intercommunale a déposé un mémoire complémentaire au recours déposé
le 26 octobre 1993. Elle a estimé que les déterminations du Service cantonal de
la protection civile au sujet de la qualité pour agir relevaient d'un
formalisme excessif et que la procédure décrite aurait concrètement pour effet
d'empêcher purement et simplement les communes de recourir. Bien qu'elle
n'était pas dotée de la personnalité juridique, elle agissait sur délégation
des communes et sur la base de la convention intercommunale; le règlement
interne donnait notamment pour compétences à la Commission intercommunale de
diriger l'organisme, de le gérer financièrement et administrativement (art. 2
règlement interne). Par ailleurs, le cours avait effectivement eu lieu et le
préjudice financier subi par l'organisme s'élevait à 2'325 fr. 55. Elle a
estimé que l'autorisation de mettre sur pied l'exercice litigieux sans droit
aux subventions légales était juridiquement indéfendable et que la restriction
budgétaire décidée par le Grand Conseil ne constituait qu'une difficulté
pratique de mise en oeuvre et non un motif légitime d'inapplication du droit.
En outre, elle a relevé que les "Directives pour la préparation et le
déroulement des services d'instruction mis sur pied par les organisations de
protection civile des communes selon l'art. 54 de la LPCi" avaient un
poids juridique inférieur aux prescriptions en droit fédéral. La Commission
intercommunale a encore fait valoir qu'il n'existait aucune disposition légale
autorisant le canton à s'opposer à l'organisation d'un service d'instruction
communal dans la mesure où celui-ci était conforme aux principes et à la
doctrine de la protection civile.
Considérant en droit:
1.                     Selon l'art. 29 de la
loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), la décision peut
faire l'objet d'un recours (al.1). Est une décision toute mesure prise par une
autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits ou des obligations; de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (al.2). Par contre, les mesures relatives à
l'exécution des décisions ne sont pas sujettes à recours (voir André Grisel,
Traité de droit administratif II, p. 994).
En l'espèce, l'acte du
19 octobre 1993 rejette une demande d'octroi de subvention qui tend à constater
l'existence d'un droit au subventionnement; il s'agit donc d'une décision au
sens de l'art. 29 al. 2 LJPA qui peut faire l'objet d'un recours. En revanche,
la lettre du 30 novembre 1995 est une mesure d'exécution de la première
décision du 19 octobre 1993; le recours du 10 décembre 1993 formé par la
Commission intercommunale contre l'acte du 30 novembre 1993 n'est en
conséquence pas recevable.
2.                     a) Le Service cantonal
de la protection civile estime que le recours formé contre la décision du 19
octobre 1993 serait aussi irrecevable parce que l'organisme intercommunal et à
plus forte raison la Commission intercommunale n'ont pas la personnalité
juridique et ne peuvent se prévaloir d'un intérêt protégé par la loi. Pour sa
part, la Commission intercommunale admet qu'elle n'a pas la personnalité
juridique; cependant, elle fait valoir qu'elle agit valablement sur délégation
des communes et qu'elle peut se prévaloir d'un intérêt juridiquement protégé.
b) Selon l'art. 37
LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui
justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. L'art. 109 la loi vaudoise
du 28 février 1956 sur les communes (LC) stipule que deux ou plusieurs communes
peuvent s'entendre pour exploiter en commun un service public sans personnalité
juridique, ou pour utiliser en commun un bien mobilier ou immobilier affecté à
un service public et propriété personnelle d'une des communes ou propriété
collective de ces communes ou de certaines d'entre elles. L'art. 110 al. 1 de
cette loi précise que l'entente prévue notamment à l'art. 109 doit délimiter
d'une manière précise les compétences et les responsabilités réciproques de
l'administration du service commun et celles des administrations communales
intéressées et prévoir une faculté de résiliation.
c) En l'espèce,
l'organisme de protection civile formé par les communes de
Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens et Renens est une entente au sens de
l'art. 109 LC; il n'est donc pas une personne morale et n'a pas qualité pour
agir.
Cependant, il y a lieu
d'examiner si la Commission intercommunale a un pouvoir de représentation des
communes lui permettant d'agir pour faire valoir leur droit aux subventions.
Selon l'art. 2 de la convention du 27 avril 1967 relative à la création de
l'organisme en question, celui-ci est placé sous la direction d'une Commission
intercommunale formée de trois délégués par commune, désignés par les
municipalités; l'art. 3 de la convention précise que les attributions et
compétences de la Commission intercommunale sont régies par un règlement
interne approuvé par les municipalités. Par ailleurs, la convention stipule à
son art. 7 qu'il appartient à chaque commune de faire les démarches nécessaires
pour obtenir les subventions auxquelles elle a droit, par l'intermédiaire de la
Commission intercommunale. Parmi les compétences données à la Commission
intercommunale par l'art. 2 du règlement interne, figurent la direction et la
surveillance de l'office de la protection civile ainsi que la gestion administrative
et financière. La Commission intercommunale est également compétente pour les
dépenses prévues au budget ordinaire (art. 15); elle fonctionne en outre comme
intermédiaire entre les municipalités et les commissions de gestion des
conseils communaux pour tout contrôle de celles-ci au sein de l'organisme (art.
36). Le règlement a été approuvé par les municipalités concernées, qui
bénéficient de l'autorisation générale de plaider au sens de l'art. 4 al. 2 LC.
La Commission intercommunale ne bénéficie pas d'une autorisation expresse de
plaider, mais on peut déduire de l'art. 7 de la convention qu'elle peut
valablement intervenir en qualité de représentante des communes faisant partie
de l'organisme intercommunal pour faire valoir leur droit aux subventions,
également dans le cadre de la procédure de recours en cas de refus.
Par ailleurs, il
ressort de la jurisprudence fédérale qu'il existe un droit à l'octroi de
subventions fédérales en matière de protection civile (voir ATF 99 Ib 62).
S'agissant des subventions cantonales, la législation vaudoise prévoit - dans
le cas où la législation fédérale accorde une subvention - une subvention égale
à la moitié de la dépense admise, après déduction de la subvention fédérale.
Comme le droit fédéral, cette disposition introduit en faveur des communes un
droit au subventionnement lorsque les conditions requises sont remplies. Ainsi,
les communes que représente la Commission intercommunale peuvent se prévaloir
d'un intérêt juridiquement protégé. Au demeurant, la question de savoir si
l'autorité intimée était tenue ou non de subventionner l'exercice en cause
relève de l'examen au fond du recours.
3.                     a) L'ancienne loi
fédérale du 23 mars 1962 sur la protection civile (aLPCi), modifiée le 7
octobre 1977, a fait l'objet d'une révision totale ayant abouti à la nouvelle
loi qui est entrée en vigueur le 17 juin 1994 (LPCi), soit après le dépôt du
recours. L'ancienne loi vaudoise du 28 mai 1985 d'exécution de la législation
fédérale sur la protection civile (aLvPCi) a également été révisée; la nouvelle
loi du 11 septembre 1995 d'exécution de la législation fédérale sur la
protection civile (LvPCi) est entrée en vigueur le 1er décembre 1995.
b) Selon la
jurisprudence fédérale, la validité d'une décision doit en principe être examinée
selon le droit applicable au moment où elle a été prise (ATF 119 Ib 177). Le
nouveau droit est appliqué aux procédures en cours lors de son adoption
lorsqu'un motif d'ordre public le commande. Le Tribunal fédéral a précisé que
constituait un besoin de l'ordre public notamment la protection du milieu vital
de l'homme; ainsi, il a considéré que la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la
protection des eaux contre la pollution, de même que la loi fédérale sur la
protection de l'environnement du 7 octobre 1983 tendaient à un renforcement des
mesures de protection et à une réduction aussi rapide que possible de la
pollution des eaux et qu'il se justifiait dès lors d'appliquer les nouvelles
dispositions à toutes les procédures pendantes dès leur entrée en vigueur; en
revanche, il a jugé que la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22
juin 1979 n'avait pas renforcé des mesures provisoires prises antérieurement et
qu'il n'y avait pas de motif d'ordre public justifiant l'application des
nouvelles dispositions aux procédures en cours (ATF 119 Ib 177 consid.3; ATF
112 Ib 42 consid.1c; ATF 107 Ib 112 ss; ATF 99 Ia consid.9).
c) En l'espèce, la
révision de la loi fédérale sur la protection civile a pour objectifs de
préciser la mission de la protection civile à la lumière des nouveaux dangers
qui menacent la population, de mettre sur un pied d'égalité l'aide en cas de
catastrophes et des secours urgents avec la protection de la population face
aux conflits armés, d'intégrer systématiquement la protection des biens
culturels dans les structures des organisations de protection civile des
communes et de promouvoir la coopération transfrontalière en matière de secours
urgents (Message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi fédérale
sur la protection civile, FF 1993 III 785). Il découle des buts de la révision
que ceux-ci ne commandent pas l'application des nouvelles dispositions du 17
juin 1994 aux procédures concernant le subventionnement de cours, faute de
motif d'ordre public suffisant; la validité de la décison litigieuse doit en
conséquence être examinée à la lumière des dispositions de l'ancienne loi
fédérale de 1962 et de l'ancienne loi cantonale de 1985. Il y a lieu de relever
que la solution du litige ne serait de toute manière pas différente, comme on
le verra ci-dessous, si la loi révisée lui était appliquée.
4.                     a) L'art. 9 al. 1 aLPCi
dispose que les cantons répondent de l'exécution des prescriptions fédérales
les concernant; ils exercent sur leur territoire la surveillance et la
direction, surveillent l'exécution des mesures ordonnées et la préparation des
moyens et, au besoin, les assurent. Selon l'art. 10 al.1 aLPCi, les communes,
principales responsables de la protection civile, exécutent sur leurs
territoires les mesures ordonnées par la Confédération et les cantons,
contrôlent l'exécution de celles qui incombent aux établissements, aux
propriétaires d'immeubles et aux particuliers et prennent, le cas échéant, des
dispositions pour assurer cette exécution et la préparation des moyens.
b) Selon l'art. 52 al.
1 première phrase aLPCi, des cours, des exercices et des rapports seront
organisés conformément aux prescriptions fédérales pour instruire les membres
de l'organisation de protection civile de la commune et les maintenir en l'état
d'accomplir leur tâche. L'art. 54 al. 1 aLPCi prévoit des exercices annuels en
ces termes: "les personnes incorporées dans l'organisation de protection
civile d'une commune peuvent être convoquées chaque année, selon les
prescriptions de la Confédération et du canton, à des exercices et rapports
d'une durée totale de deux jours au plus". Ainsi, l'objectif défini par
l'art. 52 al. 1 aLPCi est de maintenir les membres de l'organisation de
protection civile de la commune en l'état d'accomplir leur tâche; les exercices
prévus à l'art. 54 aLPCi doivent donc être organisés dans la mesure où ils sont
nécessaires à ce but. Les "directives pour la préparation et le
déroulement des services d'instruction mis sur pied par les organisations de
protection civile des communes selon l'art. 54 de la loi sur la protection
civile" ont été édictées par l'Office fédéral de la protection civile le
31 décembre 1984. Selon l'art. 2.1 de ces directives, les cantons fixent
l'étendue, les thèmes ainsi que les buts des services d'instruction mis sur
pied par les organisations de protection civile des communes selon l'art. 54
aLPCi; ils édictent en outre leurs propres directives quant à leur préparation
et déroulement et surveillent l'exécution. L'art. 2.2 dispose que dans les
limites cantonales, c'est la commune qui est responsable des services (y
compris les organismes de protection d'établissement) que doit organiser son
organisation de protection civile. Ces directives ont été adoptées en
application de l'art. 73 al. 1 de l'ordonnance sur la protection civile, qui
délègue à l'office fédéral la compétence d'édicter les prescriptions
s'appliquant aux services de l'instruction (cours, exercices et rapports)
organisés par la Confédération, les cantons, communes et établissements. De
telles directives administratives s'adressent aux organes de l'administration
au sens large. Elles ont des effets internes; elles ne confèrent donc pas de
droits aux personnes étrangères à l'administration ni ne créent des obligations
à leur charge (voir André Grisel, Traité de droit administratif I, p.
89). Elles précisent cependant de manière suffisamment détaillée la répartition
des compétences entre le canton et les communes dans l'organisation des cours
et des exercices de protection civile.
c) Il en résulte que
les communes sont responsables au premier chef des exercices de protection
civile qu'elles doivent mettre sur pied en fixant le but annuel à atteindre, la
durée, les dates des exercices ainsi que les participants. Quant aux cantons,
ils fixent l'étendue, les thèmes et les buts des services au sens de l'art. 54
aLPCi; ils ont donc un pouvoir d'organisation, de planification et de
coordination dans la mise sur pied des cours et exercices nécessaires à
l'instruction et au maintien de l'état de préparation. Ainsi, c'est la commune
qui a la compétence de décider de l'organisation de l'exercice, mais dans les
limites fixées par les prescriptions cantonales. Il convient donc de déterminer
si le canton est en droit de refuser le subventionnement d'un exercice de protection
civile organisé par les communes en cause conformément aux thèmes et buts
d'instructions fixés par le canton et pouvant bénéficier de subventions
fédérales.
5.                     a) Selon l'art. 69 al.
1 aLPCi, la Confédération supporte les frais de la protection civile, dans la
mesure où l'exécution et l'administration de celle-ci lui incombent, notamment
les frais des organismes de protection de ses établissements, des services
d'instruction organisés par elle, ainsi que du matériel technique
d'instruction. Au terme de l'art. 69a al. 1 lettre a aLPCi, la Confédération
verse, compte tenu de la capacité financière des cantons, des subventions de 30
à 40 % des frais des cours, exercices et rapports organisés selon les
prescriptions fédérales, ainsi que des frais des services d'instruction
réservés aux hommes astreints à servir dans la protection civile, qui sont mis
à la disposition des communes et des cantons pour renforcer les états-majors
civils de conduite et la police. Les subventions fédérales ne sont accordées et
versées que dans la mesure où les crédits ouverts le permettent (art. 69a al. 4
aLPCi). L'art. 96a al. 6 aLPCi précise en outre que le canton répartit le
crédit qui lui revient entre les communes, selon leurs besoins en matière de
protection civile. Selon l'art. 70 aLPCi, les cantons supportent la totalité
des frais d'exécution et d'administration de leur protection civile, ainsi que
ceux des engagements d'organismes de la protection civile qu'ils ordonnent pour
porter des secours urgents (al. 1); ils supportent en outre les frais restants
après déduction des subventions fédérales (al. 2). Quant aux communes, elles
supportent la totalité des frais d'exécution et d'administration de leur
protection civile, ainsi que ceux d'engagements d'organismes locaux de
protection qu'elles ordonnent pour porter des secours urgents (art. 71 al. 1
aLPCi) ainsi que les frais restants après déduction des subventions cantonales
et fédérales (art. 71 al. 2 aLPCi). Selon l'art. 72 aLPCi, le droit cantonal
prescrit dans quelle mesure le canton subventionne les frais des communes et
des établissements; le droit fédéral n'oblige donc pas les cantons à
subventionner les exercices de protection civile en laissant au droit cantonal
la compétence de régler cette question.
b) Ainsi, les coûts
engendrés par la protection civile sont supportés par la Confédération, le
canton, les communes, les établissements et les particuliers pour les abris
privés. En règle générale, la Confédération verse les subventions pour les
mesures qu'elle prescrit. Le droit fédéral règle en détail le régime financier
de chaque dépense et prévoit un pourcentage minimum et maximum des subventions;
celles-ci sont à la fois fonction de la nature de la dépense prévue et de la
capacité contributive du canton (BGC Printemps 1985, p. 761). Edicté en
application de l'art. 72 aLPCi, l'art. 6 aLvCPi dispose que dans le cas où la
législation fédérale prévoit une subvention, le canton alloue une subvention
égale à la moitié de la dépense admise, après déduction de la subvention
fédérale; la subvention cantonale est du quart de la dépense admise si elle est
destinée à un organisme de protection d'établissement (al. 1); le versement des
subventions cantonales accordées peut être échelonné dans les limites des
crédits annuels ouverts à cet effet (al. 2). Il ressort de cette disposition
que le canton peut refuser des subventions qui dépasseraient les limites des
crédits accordés par le Grand Conseil, même si une subvention fédérale était
accordée; cette clause a été introduite afin de permettre le maintien de
l'équilibre des finances cantonales (voir BGC Printemps 1985, p. 762). Ainsi,
dans le canton de Vaud, l'art. 6 aLvPCi introduit l'obligation de subventionner
les exercices pouvant bénéficier de l'aide fédérale mais fixe des limites en ce
sens que seule la moitié de la dépense admise est subventionnée et dans la
mesure où les crédits ouverts à cet effet le permettent.
c) En l'espèce, le
cours litigieux entre dans la catégorie des exercices prévus à l'art. 54 al. 1
aLPCi; il n'a donc un caractère obligatoire que dans la mesure où il est
nécessaire au maintien de la formation. Le droit à la subvention fédérale
n'oblige pas le canton à accorder la subvention cantonale; celui-ci peut en
effet refuser l'octroi d'une subvention dès lors qu'il estime qu'un exercice ne
constitue pas une mesure nécessaire au maintien de la formation au sens de
l'art. 52 aLPCi et que la dépense n'entre pas dans les limites de crédits
fixées par le Grand Conseil. Suite à la réduction budgétaire, le Département de
la prévoyance sociale et des assurances, en vertu de son pouvoir d'organisation
(art. 4 aLvPCi), a dû opérer des choix et des priorités dont l'opportunité ne
peut être revue par le tribunal, compte tenu de son pouvoir d'examen limité à
la légalité (art. 36 LJPA); ainsi, il a valablement décidé de ne pas
subventionner l'exercice en question. En conséquence, dès lors que le refus de
la subvention concerne un exercice non obligatoire au sens de l'art. 52 aLPCi
et qu'il est dicté par des contraintes budgétaires, il ne met pas en cause
l'exécution d'une tâche essentielle en matière de protection civile et ne viole
pas l'art. 6 aLvPCi. Les mesures commandées par le département sont donc
justifiées et la décision du Service cantonal de protection civile est dès lors
fondée.
6.                     Il convient de relever
que les dispositions de la loi révisée du 17 juin 1994 ne conduisent pas à une
issue du recours différente que celles de la loi de 1962. En effet, la
répartition des compétences entre communes et cantons est pour l'essentiel
maintenue; ainsi, comme l'art. 9 aLPCi, l'art. 6 al. 1 LPCi prévoit que le
canton répond de l'exécution des prescriptions fédérales. L'art. 7 de la loi
révisée, charge aussi les communes d'exécuter les mesures prescrites par la
Confédération et le canton (al.1) en précisant qu'elles créent une organisation
de protection civile et qu'elles doivent répondre de leur capacité d'engagement
en matière d'organisation, d'instruction, de matériel et de constructions
(al.2). La loi révisée prévoit que la formation et le perfectionnement des
personnes astreintes sont assurés lors de services d'instruction, tels que
rapports d'incorporation et cours, organisés conformément aux prescriptions
fédérales et cantonales (art. 32 LPCi) et elles peuvent être convoquées chaque
année à des cours de répétition de deux jours (art. 36 al.1 LPCi). Il résulte
ainsi du nouveau droit que la commune reste responsable des exercices de
protection civile qu'elle doit mettre sur pied dans les limites fixées par les
prescriptions cantonales mais qu'elle n'a pas non plus l'obligation d'organiser
des cours annuels.
S'agissant des
subventions, l'art. 55 al. 1 lettre a de la loi révisée maintient également
l'octroi de subventions fédérales couvrant 30 à 40 % des frais relatifs aux
services d'instruction, et les subventions que le canton verse aux communes
demeurent fixées par le droit cantonal (art. 56 al.3 LPCi). La loi révisée
n'oblige donc pas non plus les cantons à subventionner les exercices de
protection civile en leur laissant la compétence de régler cette question. Sur
ce point, la nouvelle loi vaudoise a repris à son art. 19 le même principe que
celui de l'art. 6 aLvCPi dans les termes suivants: lorsque la législation
fédérale prévoit des subventions en faveur des mesures prises par les communes
en matière de protection civile, le canton verse une subvention au moins égale
à la moitié du solde après déduction des subventions fédérales (al.1); les
subventions cantonales sont versées dans les limites des crédits ouverts
(al.2). Ainsi, avec le nouveau droit en vigueur, le refus de la subvention
reste justifié par des contraintes budgétaires et concerne toujours un exercice
non obligatoire au sens de l' art. 36 al.1 LPCi. Il est donc conforme à l'art.
19 al. 2 LvPCi et ne met pas en cause l'exécution d'une tâche essentielle en
matière de protection civile. Ainsi, la décision attaquée devrait également
être confirmée sous l'empire du nouveau droit.
7.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours du 30 novembre 1993 est irrecevable
et que le recours du 19 octobre 1993 doit être rejeté. Un émolument arrêté à
500 francs est mis à la charge des communes recourantes, solidairement entre
elles.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours du
30 novembre 1993 est irrecevable.
II.                     Le recours du
19 octobre 1993 est rejeté.
III.                     La décision
du Service de la protection civile du 19 octobre 1993 est confirmée.
IV.                    Un émolument de
justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge des communes
recourantes, solidairement entre elles.
Lausanne, le 16 avril 1996/fc/gz
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)