vd_omni · AC.2019.0314 · 2020-05-11 · fr

A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Faoug | Le recourant qui a obtenu l'autorisation de rénover le ponton au droit de sa parcelle, recourt contre l'art. 8 de l'acte de concession qui prévoit qu'un passage public à pied de 2 m de large le long de la rive est réservé. Rejet du recours, cette contrepartie étant exigée par l'art. 26 LLC. Pas de violation de la garantie de la propriété. Il n'y a actuellement pas de projet de créer un chemin public qui passerait directement au bord du lac; la question de l'indemnisation, pour expropriation d'une servitude de passage public, ne se pose pas en l'état.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.05.2020 AC.2019.0314

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
11 mai 2020
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Serge Segura, juge et M.
Philippe Grandgirard, assesseur; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE – actuellement: Département de l'environnement et de la
sécurité, DES),
représenté par la Direction générale de l'environnement
(DGE), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Faoug,
à Faoug,
Objet
Divers
Recours A._______ c/ article 8 de l'acte de concession
pour usage d'eau n° 40/502 accordée le 27 août 2019 par le Département du
territoire et de l'environnement.
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire de la parcelle n
o
345 du registre
foncier, sur le territoire de la commune de Faoug. Cette parcelle, où se trouve
une maison d'habitation, est, sur son côté nord, riveraine du lac de Morat, sur
une longueur d'environ 25 m. Un ponton et un rail de mise à l'eau pour un
bateau ont été installés à l'angle nord-ouest de la parcelle, au bénéfice de
l'autorisation à bien plaire n
o
40/15 d'usage du domaine public du
lac, du 25 mai 2007.
B.
En 2017, A._______ a demandé à la Direction générale de l'environnement (DGE)
l'autorisation de remplacer le ponton en l'agrandissant légèrement (sa longueur
passe de 7.5 à 10 m) et d'installer une échelle.
Mis à l'enquête publique du 2 février au 3 mars
2018, ce projet n'a suscité aucune opposition et la Municipalité de Faoug
(ci-après: la municipalité) a donné un préavis favorable.
Le 3 mai 2018, la DGE a délivré l'autorisation, au
sens de l'art. 12
de la loi du 3
décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; BLV
721.01)
, pour la réalisation du projet de remplacement du ponton
existant et l'installation d'une échelle. Selon le ch. V du dispositif de cette
décision, "
l'autorisation à bien-plaire n
o
40/15 sera
modifiée en conséquence et transformée en une concession
".
Cette autorisation n'a pas fait l'objet d'un recours
et les travaux ont été réalisés.
C.
Le 17 septembre 2019, la DGE a écrit à A._______ en expliquant qu'elle
donnait suite à son courrier du 3 mai 2018 concernant le résultat de la mise à
l'enquête publique et la décision. Elle a exposé ce qui suit:
"Conformément à la législation vaudoise, l'autorisation
existante d'usage du domaine public n
o
40/15 doit être remplacée par
une concession à durée limitée. Dès lors, nous avons établi la concession n°
40/502 dont nous vous remettons un exemplaire en annexe accompagné d'un plan de
situation, d'un plan d'enquête et de coupes. L'autorisation est radiée de
suite.
En contrepartie de l'octroi de la présente concession, un
passage public à pied de 2 mètres de large est réservé côté lac sur la parcelle
concernée (art. 16 LML). Ce tracé réservé est théorique, si la commune voulait
réaliser un passage public, une étude de détail devrait être réalisée."
D.
L'acte de concession pour usage d'eau n
o
40/502 a été signé
le 27 août 2019 par la Cheffe du Département du territoire et de
l'environnement (DTE).
Il est d'abord indiqué que le DTE autorise A._______
à maintenir sur le domaine public du lac de Morat, au droit de sa parcelle n° 345,
les ouvrages suivants: un ponton, un rail de mise à l'eau, une échelle. Cette
concession énonce ensuite diverses conditions ou prescriptions dans 17 articles,
qui se rapportent notamment à sa durée (30 ans – art. 2), au caractère
personnel, à la redevance annuelle, etc. Les art. 7, 8, 14 et 16 de la
concession ont la teneur suivante:
"Article 7  - Autorisations et préavis
Les services de l'Etat concernés ont délivré leurs
autorisations spéciales et leurs préavis liants. Le résultat de la mise à l'enquête
publique et la décision a fait l'objet du courrier daté du 3 mai 2018.
Le rail de mise à l'eau est existant et le ponton a été
remplacé. La concession est établie en remplacement de l'autorisation à
bien-plaire n° 40/15 dans le cadre du transfert.
Article 8 – Passage public
En contrepartie de l'octroi de la présente concession, un
passage public à pied de 2 mètres de large est réservé le long de la rive sur
la parcelle concernée (art. 16 LML). Ce tracé est reporté en vert sur le plan
de situation du 2 juillet 2019 annexé.
Article 14 – Échéance de la concession
A l'échéance de la présente concession, et si celle-ci n'est
pas renouvelée, le concessionnaire évacue totalement les ouvrages autorisés,
tout en remettant les lieux en l'état, ceci à ses frais et conformément aux
instructions de la DGE.
Après l'inspection des lieux par la DGE et sous réserve d'un
préavis favorable, le concessionnaire est libéré de ses obligations découlant
de la présente concession.
Article 16 – Divers
La présente concession annule et remplace l'autorisation à
bien-plaire n° 40/15 délivrée le 25 mai 2007."
Sur le plan du 2 juillet 2019, le passage public de
l'art. 8 de la concession est figuré par un tracé vert le long de la limite nord
de la parcelle. La légende le désigne comme "
restriction de droit
public sans inscription au RF pour le passage public à pied (Art. 16 LML)
".
Le plan n'indique ni passage public, ni servitude de passage public à pied
inscrite au RF sur les deux parcelles riveraines directement voisines (n° 344 et
n° 346).
E.
Le 4 octobre 2019, A._______ a recouru contre l'acte de concession n
o
40/502
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, en
demandant la suppression de l'art. 8. Il fait valoir qu'il n'a pas demandé
l'autorisation d'installer un nouveau ponton, mais uniquement de remplacer
celui qui existait en l'agrandissant légèrement, de sorte qu'il serait, selon
lui, disproportionné de lui imposer un droit de passage public à pied sur sa
parcelle, ce d'autant plus qu'il serait de durée illimitée alors que la
concession est octroyée pour une durée de 30 ans. Il estime que cette mesure
est une atteinte à la garantie de la propriété privée. Il ajoute que le chemin
du lac qui passe au sud de sa parcelle est à disposition du public et que lui
imposer un passage public au nord de sa parcelle n'a aucun sens dans la mesure
où ni la commune ni les associations de protection de la nature ne souhaitent
la création d'un chemin à cet endroit. Il relève enfin qu'en cas de réalisation
de ce chemin, il devrait être indemnisé en raison de l'expropriation d'une
partie de son terrain.
Dans sa réponse du 18 novembre 2019, la DGE conclut au
nom du DTE au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité. Elle relève
que dans le cadre de la révision de son plan général d'affectation, la commune
de Faoug avait entrepris des démarches pour créer un cheminement public passant
par le "chemin du Lac", lequel longe le côté sud des parcelles
riveraines du lac, mais que ce projet, mis à l'enquête publique entre septembre
et octobre 2018, a fait l'objet de plusieurs oppositions, de nombreux
propriétaires concernés refusant de concéder une double servitude, une fois au
nord le long de la rive, et une fois au sud, en bordure du premier front de
parcelles bordant le lac. Elle produit un extrait du plan riverain de la
commune de Faoug du 12 avril 2017 qui montre qu'il existe actuellement le long
du lac de Morat, sur la portion du territoire de la commune figurant sur ce
plan, une restriction de droit public pour le passage public à pied sur la
parcelle n
o
306 et deux servitudes de passage public à pied sur
les parcelles n
os
304 et 343.
Dans ses déterminations du 7 novembre 2019, la
municipalité se prononce dans le sens d'un rejet du recours.
Il ressort de la réponse de la DGE et d'une lettre
du 3 décembre 2019 de la municipalité que la commune de Faoug avait prévu de créer
un cheminement public passant non pas directement au bord du lac mais à
l'arrière de la parcelle n° 345 et des parcelles voisines (par le chemin du Lac).
Ce projet n'a pas abouti en l'état et le conseil communal a demandé la
réalisation d'une nouvelle étude pour la création d'un chemin des rives. Par
ailleurs, la DGE a produit un plan montrant que, dans le secteur dont fait
partie la parcelle du recourant (de part et d'autre de la plage et du débarcadère),
il existe peu de tronçons de passages publics ou de servitudes de passage
public directement le long du lac.
Ces écritures ont été transmises au recourant. Il
n'a pas fait usage de son droit de répliquer dans le délai imparti.
Considérant en droit:
1.
L'octroi d'une concession par le département cantonal compétent, pour
une installation utilisant le domaine public lacustre, peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé dans le délai
de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile.
Le recourant a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours respecte
au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant refuse qu'un droit de passage public à pied soit réservé
sur sa parcelle en contrepartie de l'octroi de la concession, alors qu'il n'a
pas demandé l'autorisation de créer un nouveau ponton, mais uniquement de
rénover celui qui existait. Le recourant invoque une violation de la garantie
de sa propriété.
a) Dans le canton de Vaud, les lacs, les cours d'eau
et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les
rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont dépendants du domaine
public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois du
12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). La législation spéciale, de droit public,
règle les conditions d'utilisation des lacs (cf. art. 65 al. 1 CDPJ). Il s'agit
en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur
l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public (LLC; BLV
731.01) qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux
dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC
prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser
sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux
et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme
d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). L'art.
84 du règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation
des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant
l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine
public cantonal (RLLC; BLV 731.01.1) précise que la durée de la concession n’excède
pas trente ans s'il s'agit d'installations privées.
D'après la jurisprudence, la concession est un acte
juridique par lequel l'autorité (le concédant) confère à une personne morale ou
physique (le concessionnaire) le droit d'exercer une activité dans un domaine
juridiquement réservé à la collectivité publique, autrement dit faisant l'objet
d'un monopole étatique de droit ou de fait ou entrant dans les tâches de
l'Etat. La concession revêt une certaine stabilité, dont le fondement réside
dans sa nature partiellement bilatérale, par opposition à la décision
d'autorisation exclusivement unilatérale (ATF 145 II 252 consid. 5.1). En
principe, pour les installations nautiques sur un lac – donc sur le domaine public
cantonal -, le droit cantonal exige une concession (art. 4 al. 1 LCC) mais il
prévoit aussi un régime plus précaire, celui de l'autorisation à bien plaire,
révocable en tout temps, pour des installations provisoires ou de très faible
importance (art. 4 al. 2 LLC).
En pratique, le régime de l'autorisation à bien
plaire a été largement utilisé, même pour des ouvrages d'une certaine
importance. Progressivement, certaines de ces autorisations ont été remplacées
par des concessions. Dans un premier temps, ce nouveau régime a été appliqué
aux ports et à d'autres installations importantes mais il y a quelques années
le législateur a voulu que les pontons, les lifts à bateaux et les rails soient
eux aussi considérés comme des installations ne pouvant pas bénéficier d'une
simple autorisation à bien plaire. C'est dans ce but que, par une loi du 13 mai
2014 entrée en vigueur le 1
er
septembre 2014, le Grand Conseil a
modifié l'art. 26 LLC. Avant cette novelle, l'art. 26 LLC avait la teneur
suivante:
"Art. 26   Ports, jetées et enrochements
Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées et
enrochements seront retirées et remplacées par des concessions à durée limitée,
dans les délais qui seront fixés par le département."
Depuis le 1
er
septembre 2014, l'art. 26
LLC est ainsi libellé:
"Art. 26   Ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à
bateaux et rails
Toutes les autorisations à bien plaire pour ports, jetées,
enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront retirées et
remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de propriété
de la parcelle à laquelle est lié l'ouvrage."
Lorsqu'une concession est octroyée selon la LLC pour
un ouvrage riverain d'un lac, une autre loi spéciale pose une exigence quant au
contenu de cet acte. Il s'agit la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied le long
des lacs et sur les plans riverains (LML; BLV 721.09), dont l'art. 16 a la
teneur suivante (depuis le 1
er
septembre 2014, cette disposition
ayant été modifiée en même temps que l'art. 26 LLC):
"
1
Il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions.
2
Sous réserve des dispositions de la loi fédérale
sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées
pour l'établissement de port, de jetée, d'ouvrage de défense contre l'érosion,
de ponton, de rails à bateaux et de lift à bateaux, moyennant qu'un passage
public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage soit
sauvegardée.
3
La règle posée au premier alinéa ne s'applique
pas aux constructions pour des œuvres d'utilité publique (quais publics,
débarcadères publics, bains publics, etc.).
4
Les actes de concession devront contenir les
prescriptions nécessaires pour éviter que les ouvrages ou constructions
autorisés déparent le paysage.
"
Ainsi, depuis 2014, la législation cantonale exige
qu'un ponton ou un rail à bateaux installé sur une rive de lac soit au bénéfice
d'une concession et que cette concession prévoie qu'un passage public soit
réservé le long de la rive (c'est-à-dire sur le fonds privé jouxtant le domaine
public – à propos de cette révision législative, cf.
AC.2015.0203
du 7 octobre 2016 consid. 1b
). La largeur de ce passage public peut être
déterminée en fonction de la largeur du marchepied défini à l'art. 1 al. 1 LML,
à savoir 2 mètres ("
Sur tous les fonds riverains du lac Léman, des lacs
de Neuchâtel et de Morat, des lacs de Joux et Brenet, et du lac de Bret, il
doit être laissé, le long de la rive et sur une largeur de 2 mètres, un espace
libre de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage
des barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs
aides, soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la
pêche
" – cf.
AC.2013.0426
du 23 novembre 2015 consid. 7b
).
b) En l'occurrence, le recourant ne conteste pas que
son nouveau ponton nécessite, selon l'art. 4 al. 1 LLC, une autorisation sous
la forme d'une concession.
La
construction d’un ponton doit également être autorisée en application de l’art.
12 LPDP, qui dispose qu'est subordonné à l'autorisation préalable du
département tout ouvrage (construction, remblai, excavation, anticipation,
consolidation, déversement, dépôt, etc.) dans les lacs et sur leurs grèves.
Cette autorisation spéciale a déjà été délivrée le 3 mai 2018 par la DGE (pour
le DTE). Elle annonçait le retrait de l'autorisation à bien plaire de 2007 et
sa prochaine "transformation" en concession, valant pour le ponton,
le rail de mise à l'eau et l'échelle. Le propriétaire du bien-fonds concerné,
qui aurait pu recourir à ce moment-là, n'a formulé aucune critique ni réserve à
l'égard de cette autorisation spéciale.
Le
recourant se prévaut cependant du principe de la proportionnalité, étant donné
qu'un ponton existait auparavant. En l'état, le recourant ne peut déduire aucun
droit acquis ni aucune garantie de l'autorisation à bien plaire, que le
département pouvait révoquer en tout temps, même en l'absence d'un projet de
reconstruction du ponton (cf. art. 4 al. 2 LLC). Quoi qu'il en soit, le droit
cantonal ne reconnaît pas aux propriétaires riverains un droit subjectif à
l'attribution d'un point d'amarrage sur le lac ou à l'installation d'un ouvrage
nautique; l'autorité jouit d'une très grande liberté d'appréciation à ce propos
(cf. notamment GE.2015.0170 du 30 août 2016 consid. 1c). En l'espèce, puisque
le département était requis de délivrer une nouvelle autorisation, il pouvait à
cette occasion remplacer l'autorisation à bien plaire par une concession. Il
est vrai que l'art. 26 LLC prévoit certes ce remplacement lors d'un transfert
de propriété mais il ne l'exclut pas dans d'autres circonstances, notamment à
l'occasion de travaux de transformation d'un ponton.
En
définitive, la contestation ne porte que sur l'art. 8 de la concession, qui
prévoit une contrepartie en faveur de la collectivité sous la forme d'un
passage public le long de la rive.
c) Cette contrepartie est prévue directement par la
loi cantonale (art. 16 al. 2 LML), qui ne laisse aucune marge d'appréciation au
département cantonal. La concession, octroyée sur demande du propriétaire
riverain, lui impose de par la loi une restriction de droit public à la
propriété, qui existe sans inscription au registre foncier et qui n'implique
pas directement la constitution d'une servitude de droit civil pour assurer le
passage du public à pied le long du lac (cf. TF 1P.799/1993 du 29 décembre 1994;
cf. également AC.2010.0203 du 17 janvier 2012 consid. 12a). Cette restriction
ou obligation est liée à la concession; le concessionnaire en est donc libéré
si la concession prend fin (cf. art. 14 al. 2 de la concession). Le recourant
n'est donc pas fondé à invoquer une "dissymétrie" temporelle entre le
passage public et la concession.
Pour le reste, le recourant n'invoque aucun élément
objectif qui justifierait de rédiger l'acte de concession en faisant
abstraction de l'obligation de l'art. 16 al. 2 LML. Son grief de violation de
la garantie de la propriété (art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 [Cst.; RS 101]) est mal fondé car la restriction respecte les conditions
posées par le droit constitutionnel (art. 36 Cst.). Le droit de passage est,
comme cela vient d'être exposé, fondé sur une loi (art. 36 al. 1 Cst.). De
façon générale, il est admis qu'il existe un intérêt public à tenir libres les
bords des lacs et des cours d'eau et à faciliter au public l'accès aux rives et
le passage le long de celles-ci: c'est un des principes régissant l'aménagement
du territoire (art. 3 al. 2 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]).
A priori
, une restriction
telle que celle prévue par l'art. 16 al. 2 LML peut être justifiée selon l'art.
36 al. 2 Cst., la création d'un véritable chemin ou d'un passage effectivement
accessible au public nécessitant encore une pesée des intérêts (cf. ATF 145 II
70 consid. 3.3). Précisément, dans le cas particulier, le département cantonal
a indiqué, dans sa lettre d'accompagnement de la concession, que l'art. 8
litigieux n'entraînait pas directement la possibilité pour quiconque d'accéder au
bien-fonds du recourant, puisque le "tracé réservé est théorique".
Cela est déterminant du point de vue du principe de la proportionnalité (art.
36 al. 3 Cst.). Il ressort effectivement du dossier qu'il n'y a pas
actuellement de projet de créer – le cas échéant par le biais d'un plan fondé
sur la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; BLV 725.01; art. 8 et ss
LRou) – un chemin public dans ce quartier, qui passerait directement au bord du
lac; la question de l'indemnisation, pour l'expropriation d'une servitude de
passage public, ne se pose donc pas en l'état. En outre, les parcelles voisines
ne sont pas déjà grevées d'un droit de passage public qui permettrait d'accéder
à la parcelle du recourant depuis le bord du lac. Enfin, il ne saurait être question
de déplacer le passage public de l'art. 16 al. 2 LML au sud de la parcelle, sur
le chemin du Lac car cette restriction, même si elle doit rester
"théorique" en fonction de la configuration des lieux, ne peut pas
grever un autre terrain que la rive lacustre. Les griefs du recourant sont en
définitive mal fondés.
3.
Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté, ce qui
entraîne la confirmation de la clause litigieuse de la concession, qui
constituait le seul objet du litige. Le recourant, qui succombe, supporte les
frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens au
département cantonal ni à la commune, qui n'ont pas mandaté un avocat (art. 55
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
L'article 8 de la concession octroyée le 27 août 2019 par le Département
du territoire et de l'environnement est confirmé.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge du
recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 11 mai 2020
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.