vd_omni · GE.2018.0176 · 2020-02-12 · fr

Municipalité de Lausanne Administration générale/Commission de recours individuel, A.________ | Recours de la Municipalité contre une décision de la Commission de recours individuel admettant le recours d'une fonctionnaire communale et modifiant la décision de classification rendue par la Municipalité. En s'écartant d'une application littérale de la formule de l'art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC, en particulier la notion d'âge de référence d'entrée dans la fonction, et en lui substituant la notion d'années d'expérience professionnelle utile pour déterminer l'échelon, la Commission de recours individuel a interprété de manière arbitraire l'art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC. La Commission de recours individuel a retenu à tort que l'application du critère de l'âge de référence d'entrée dans la fonction conduisait à une inégalité de traitement entre la fonctionnaire en cause et une collaboratrice occupant un poste identique. Pour le surplus, pas de droits acquis s'agissant de prétentions salariales. Recours admis et réforme de la décision de la Commission de recours individuel dans le sens d'une confirmation de la décision de la Municipalité.Recours au TF rejeté (8C_199/2020 du 6 janvier 2021).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.02.2020 GE.2018.0176

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 février 2020
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Mélanie Pasche et M. Guillaume Vianin, juges; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
Municipalité de Lausanne, Service du
personnel,
à Lausanne,
Autorité intimée
Commission de recours individuel,
à Lausanne,
Tierce intéressée
A.________
à ********
représentée par B.________, à ********
.
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours Municipalité de Lausanne c/ décision de la
Commission de recours individuel du 7 mai 2018 (rémunération des
fonctionnaires communaux)
Vu les faits suivants:
A.
A.________, née le ******** 1988, a été engagée dès le 1
er
juin 2015 par la Ville de Lausanne en qualité de ******** à la direction du
logement et de la sécurité publique, corps de police, police judiciaire. Son
poste était alors colloqué en classe 11.
B.
Le 7 juin 2016, le Conseil communal de Lausanne a adopté le
rapport-préavis n° 2016/14 relatif au nouveau système de rémunération des
fonctionnaires communaux (ci-après: rapport-préavis n° 2016/14). Le Conseil
communal a adopté le même jour les modifications des art. 9, 20, 34, 35, 36, 38
et 39 du Règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration
communale (RPAC), ainsi que les dispositions transitoires déterminant les
modalités de mise en œuvre du nouveau système de rémunération et les
dispositions relatives à la Commission de recours individuel. Ces modifications
du RPAC ont été approuvées par la Cheffe du Département des institutions et de
la sécurité le 13 septembre 2016.
C.
Sur cette base, la Municipalité de Lausanne (ci-après également: la Municipalité)
a transmis une fiche d’information personnelle aux employés afin qu’ils aient
connaissance de la chaîne et du niveau de fonction qui leur seraient attribués
dans le nouveau système, soit dès le 1
er
janvier 2017. Cette fiche a
été communiquée à A.________ en octobre 2016. A cette occasion, celle-ci a été
informée du positionnement de son poste dans le nouveau système de
rémunération, que son échelon salarial calculé était l’échelon 1 et que lors de
l’introduction du nouveau système de rémunération elle se trouverait dans une
situation de rattrapage salarial.
La Municipalité a modifié la classification du poste
occupé par A.________ comme il suit par décision du 14 décembre 2016, prenant
effet le 1
er
janvier 2017:
Branche :     Administration, conseils et finances                        Niveau :
11
Domaine :    Administration et conseil                                        Classe :
11
Chaîne :       503 Spécialiste II                                                   Echelon :
2
D.
Le 9 janvier 2017, A.________ a saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après également: CDAP) d’une "demande
d’ouverture d’une procédure administrative". Elle a notamment conclu au
positionnement de son poste à l’"échelon-cible 5 du nouveau système de
rémunération des fonctionnaires communaux au 1
er
janvier 2017".
Par arrêt du 24 février 2017 (GE.2017.0006), la CDAP
a considéré qu’elle n’était pas compétente pour statuer sur la "demande"
déposée le 9 janvier 2017 et elle a transmis la cause à la Commission de
recours individuel de la Ville de Lausanne (ci-après également: la Commission
de recours). Elle a retenu que l’art. 1 des dispositions du RPAC relatives à la
Commission de recours individuel devait être interprété en ce sens que dite commission
est compétente tant pour les litiges portant sur la détermination de la classe
salariale que pour ceux ayant également ou uniquement trait à la détermination de
la position - soit de l’échelon - au sein d’une classe salariale.
E.
Le 26 juin 2017, la Commission de recours individuel a informé A.________
que son recours du 9 janvier 2017 serait transmis au Service du personnel de la
Ville de Lausanne (ci-après également: le Service du personnel) pour
détermination, ce qui a été fait le 13 novembre 2017.
Le Service du personnel s’est déterminé le 12
janvier 2018 sur le recours de A.________, concluant à son rejet et à la
confirmation de la décision de classification du 14 décembre 2016.
A.________ a répliqué le 21 février 2018, confirmant
les conclusions prises le 9 janvier 2017.
Le Service du personnel a dupliqué le 26 mars 2018,
confirmant ses conclusions.
A.________ s’est encore déterminée le 2 avril 2018.
Par décision du 7 mai 2018, la Commission de recours
individuel a admis le recours déposé par A.________ le 9 janvier 2017 et elle a
modifié la décision de classification rendue le 14 décembre 2016 par la
Municipalité de la manière suivante:
"Branche :    Administration, conseils et finances
Domaine :    Administration et conseil
Chaîne :       503 - Travaux professionnels –
Spécialiste II
Niveau :       11
Classe :       11
Echelon :     5 dès le 1
er
janvier 2017"
Le 18 mai 2018, la Municipalité a sollicité la motivation
de cette décision.
Le 18 juin 2018, la Commission de recours individuel
a adressé aux parties les considérants de sa décision du 7 mai 2018. Elle a
rappelé la teneur de l’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC
applicables au personnel en poste lors de la transition dans le nouveau système
salarial, en particulier la formule mathématique de calcul de l’échelon
figurant à l’al. 3 de cette disposition, à savoir: [(âge du collaborateur - âge
de référence d’entrée dans la fonction) * facteur de compression] - 1 = échelon.
Elle a retenu que la méthode choisie ne permettait pas d’obtenir un résultat satisfaisant
si l’âge de référence d’entrée dans la fonction s’avérait supérieur à celui du
collaborateur. Elle a considéré que l’échelon tend à reconnaître l’expérience professionnelle
du collaborateur par un positionnement correspondant au sein de la classe
salariale elle-même, compte tenu du facteur de compression et que, "plus
que l’échelon, c’est bien les années d’expérience utile du collaborateur qui
sont calculées auxquelles est attribué un échelon". Elle a estimé que si
l’expérience professionnelle était un critère objectif et pertinent pour fixer
le traitement salarial d’un collaborateur, tel n’était en revanche pas le cas
de la formule de calcul de celle-ci, en particulier du critère de l’âge de
référence d’entrée dans la fonction, qui ne correspond en l’espèce pas à l’âge
minimum à partir duquel il est possible d’avoir acquis les compétences
nécessaires à l’exercice de la fonction en cause. Elle a ajouté que l’âge de référence
avait été fixé non pas pour chaque fonction, mais uniquement pour chacun des 16
niveaux de la grille des fonctions, ce qui conduisait à un niveau d’abstraction
important et potentiellement à la non prise en compte d’une situation de fait, ce
qui était le cas pour la recourante qui avait débuté son activité
professionnelle pour la Ville de Lausanne en étant plus jeune que l’âge de
référence. Elle a pour le surplus écarté l'argumentation de la Municipalité au
motif que le calcul du niveau et celui de l’échelon s’effectuaient selon des
processus distincts, l’échelon étant fixé sur la base de critères propres au
collaborateur, qui ne dépendent pas de son poste, mais de son expérience. La
Commission de recours a finalement retenu que la titulaire d’un poste identique
à celui de A.________ s’était vue reconnaître l’entier de son expérience utile au
moment de la fixation de l’échelon, soit dix ans d’expérience, dont huit retenus
comme utiles après application du facteur de compression, alors que l’expérience
professionnelle de A.________ de cinq ans, correspondant à son expérience
utile, se trouvait insuffisamment reconnue. Elle en a déduit l’existence d’une
inégalité de traitement.
F.
Le 20 août 2018, la Municipalité a déféré la décision précitée de la Commission
de recours individuel (ci-après également: l’autorité intimée) à la CDAP. Elle
a conclu, avec suite de frais judiciaires et dépens, à titre principal, à la
réforme de la décision rendue le 7 mai 2018 par la Commission de recours
individuel en ce sens que le recours de A.________ est rejeté et que sa
décision du 14 décembre 2016 est confirmée et, à titre subsidiaire, à
l’annulation de la décision de la Commission de recours individuel et au renvoi
de la cause à cette autorité afin qu’elle rende une nouvelle décision.
Le 27 août 2018, la Commission de recours individuel
a indiqué ne pas avoir de remarque à formuler et elle s’est référée à sa
décision. Elle a produit son dossier.
Dans sa réponse du 11 septembre 2018, A.________ a
conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision de la Commission
de recours individuel du 7 mai 2018.
L'autorité recourante a répliqué le 12 octobre 2018,
confirmant ses conclusions.
Le 18 octobre 2018, A.________ a indiqué renoncer à
se déterminer, se référant à sa réponse au recours.
G.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 5 al. 1 des dispositions du RPAC relatives à la Commission
de recours individuel, la décision rendue par cette autorité peut faire l'objet
d'un recours  de droit administratif auprès du Tribunal cantonal dans les
trente jours suivant la communication de la décision motivée, conformément à la
loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). A teneur de l’art. 92 al. 1 LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
En l'espèce, le recours a été déposé en temps utile
(art. 5 al. 1 RPAC et art. 96 al. 1 let. b LPA-VD applicable par renvoi de
l’art. 5 al. 1 RPAC) et il satisfait aux autres conditions formelles de
recevabilité (art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD applicables par renvoi de l'art. 5 al.
1 RPAC). La Commune de Lausanne, qui agit par sa Municipalité, a qualité pour
recourir (cf. CDAP GE.2018.0175 du 1
er
juillet 2019 consid. 1b). Il
convient donc d’entrer en matière.
2.
Sur le fond, la Municipalité conteste la modification de l’échelon
salarial attribué à A.________ par décision de la Commission de recours
individuel, à savoir l’attribution de l’échelon 5 à partir du 1
er
janvier 2017 au lieu de l’échelon 2 dès cette date.
a) L'organisation de l'administration fait partie
des tâches propres des autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28
février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au
Conseil général ou communal de définir le statut des collaborateurs communaux
et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant
la compétence de nommer les collaborateurs et employés de la commune, de fixer
leur traitement et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 al. 1 ch. 3 LC).
En sa qualité de fonctionnaire lausannoise, A.________
est soumise au RPAC (cf. art 1
er
).
Conformément à l'art. 33 al. 1 RPAC, le traitement
du fonctionnaire comprend le traitement de base (let. a), les allocations
complémentaires (let. b), l'allocation spéciale sous la forme d'un treizième
salaire prorata temporis (let. c) ainsi que l'allocation de résidence versée
aux seuls fonctionnaires ayant leur domicile fiscal principal sur le territoire
communal (let. d). L'art. 34 RPAC prévoit que le traitement de base est fixé
par rapport à l'échelle ordinaire figurant à l'alinéa 1. Le classement des
fonctions est régi par l’art. 35 RPAC. Selon l'art. 35 al. 1 RPAC, la
Municipalité colloque chaque fonction dans une des classes de l'art. 34 RPAC,
d'après les compétences, les sollicitations et les conditions de travail
qu'elle implique. L’art. 36 RPAC régit en particulier le traitement initial et
les augmentations ordinaires. A teneur de l'art. 36 al. 1 RPAC, la Municipalité
fixe le traitement initial dans les limites de la classe correspondant à la
fonction en tenant compte de l'activité antérieure, des connaissances spéciales
et de l'âge du candidat. D’après l’art. 36 al. 2 RPAC, dans l'échelle
ordinaire, une classe de traitement comporte 27 échelons et son maximum est
atteint par des augmentations ordinaires (annuités) accordées au début de
chaque année pour autant que l'activité ait débuté depuis plus de six mois.
Les dispositions de droit transitoire du RPAC
déterminent au surplus les modalités de mise en œuvre du nouveau système de
rémunération de la Commune de Lausanne (art. 1). Pour le personnel en poste
avant l’entrée en vigueur du nouveau droit, l’art. 2 al. 1 des dispositions de
droit transitoire du RPAC prévoit que l'ensemble du personnel de
l'administration communale est soumis à la nouvelle échelle des salaires et au
nouveau système de rémunération dès son entrée en vigueur, sous réserve
d’exceptions qui ne trouvent toutefois pas application en l’espèce. D’après
l’art. 2 al. 2 de ces dispositions, le personnel précité est soumis au régime
transitoire fixé par les articles 3 à 8 des dispositions de droit transitoire
du RPAC. L’art. 4 des dispositions de droit transitoire du RPAC, qui régit le salaire
cible et le traitement salarial, a la teneur suivante:
"1
La Municipalité détermine la classe de
traitement et l’échelon de chaque collaborateur conformément à l’article 36
RPAC. Ce calcul fixe le nouveau traitement, appelé salaire cible.
2
Le calcul de l’échelon tient compte de l’âge du
collaborateur, de l’âge de référence d’entrée dans la fonction et d’un facteur
de compression.
3
L’échelon est déterminé par la Municipalité en
application de la formule suivante:
[(Age du collaborateur – âge de référence d’entrée dans la
fonction) * facteur de compression] - 1 = échelon
4
La Municipalité fixe et publie les âges de
référence d’entrée dans les fonctions, de même que le facteur de compression."
b) Le nouveau système de classification des
fonctions adopté par la Ville de Lausanne a été créé selon la méthode GFO, soit
une méthode qui s'appuie sur un catalogue de critères pour évaluer les fonctions
(cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 5). La grille des fonctions regroupe
l’ensemble des fonctions de la Ville dans un seul et unique document sous forme
matricielle. Les postes sont rattachés à des fonctions évaluées de manière
uniforme selon les compétences et sollicitations nécessaires à leur exercice
(cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 6; guide de la grille des fonctions de
la Ville de Lausanne de novembre 2016, p.4). La grille des fonctions est
composée de deux axes: l'axe vertical "métiers" se découpe en 6 branches
d'activités et 25 domaines professionnels recouvrant les missions et responsabilités
de la Ville, chaque domaine étant composé de plusieurs chaînes; l'axe
horizontal correspond à la valorisation du travail et se découpe en 16 niveaux
d'exigence qui préfigurent les classes salariales (cf. rapport-préavis
n° 2016/14, p. 7; guide précité, p. 5). Le niveau est décrit comme "l'unité
de mesure du degré d'exigences en termes de compétences et de sollicitations";
la grille des fonctions compte 16 niveaux, le niveau 16 étant le plus exigeant (cf.
rapport-préavis n° 2016/14, p. 7; guide précité, p. 7).
Pour définir le salaire cible, soit la rémunération
de base telle que calculée dans le nouveau système de rémunération, il s’agit
de déterminer la position de chaque collaborateur présent lors de la transition
salariale sur la courbe de progression de la nouvelle classe salariale, soit
son échelon. Le salaire cible est déterminé par la conjonction du niveau
d’exigence du poste et de l’échelon, lequel indique la position au sein d’une
classe salariale qui en compte 27 (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 17
et 45). S’agissant du calcul de l’échelon, la formule figurant à l’art. 4 al. 3
des dispositions de droit transitoire du RPAC a été retenue dans la mesure où,
pour assurer la transition salariale de plus de 5'000 collaborateurs dans le
nouveau système, il n’était pas possible de traiter chaque dossier de manière
individualisée, en raison notamment de la qualité et/ou de la disponibilité des
données dans les dossiers. Il a donc été décidé de tenir compte de l’âge du
collaborateur, considéré comme une donnée disponible, stable et pertinente pour
la fixation du salaire initial, de l’âge de référence d’entrée dans la fonction
et d’un facteur de compression. L’âge du collaborateur correspond à son âge révolu
au 31 décembre 2016. L’âge de référence d’entrée dans la fonction correspond à
l’estimation de l’âge le plus bas à partir duquel on peut exercer la fonction
correspondante, compte tenu de la formation et des connaissances nécessaires
pour ladite fonction. Quant au facteur de compression, il permet de pondérer
les années d’expérience afin que ces dernières ne soient pas automatiquement
comptabilisées à 100 % (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 17).
Le tableau des âges de référence retenus pour
l’ensemble des 16 niveaux de la grille des fonctions et le tableau
récapitulatif des facteurs de compression sont annexés au rapport-préavis n°
2016/14 (annexes 4 et 5). Les donnés suivantes résultent du premier de ces
tableaux:
Annexe 4 – Tableau des âges de référence d’entrée dans la
fonction par niveau d’exigence
Niveau
Age de référence
1
18
2
18
3
18
4
19
5
20
6
21
7
22
8
23
9
24
10
26
11
28
12
30
13
32
14
34
15
36
16
38
La soustraction "-1"
de la formule mathématique de calcul de l’échelon figurant à l’art. 4 al. 3 des
dispositions de droit transitoire du RPAC n’a par ailleurs, de facto, pas été
appliquée par la Municipalité après l’adoption du rapport-préavis n° 2016/14
et des modifications du RPAC par le Conseil communal, lors de la transition dans
le nouveau système salarial. Selon les explications fournies par cette autorité,
le système informatique ne permettait pas de gérer un échelon 0 et la gradation
initiale des échelons a dès lors été décalée, sans modification sur les
salaires cibles associés. Ce mode de faire et son application généralisée à l’ensemble
du personnel ne sont pas contestés par les parties. Le tableau récapitulatif
des facteurs de compression se présente donc désormais comme il suit:
Annexe 5 – Tableau récapitulatif des facteurs de
compression
Age
collaborateur/trice
-
âge
de référence
fonction
Facteur
de
compression
Echelon salarial
0
0.00000
1
1
1.00000
1
2
1.00000
2
3
1.00000
3
4
1.00000
4
5
1.00000
5
6
1.00000
6
7
1.00000
7
8
0.87500
7
9
0.88889
8
10
0.80000
8
11
0.81818
9
12
0.75000
9
[...]
[...]
[...]
53
0.50943
27
3.
Appelés à se prononcer en appel sur des décisions rendues par le
Tribunal de prud'hommes de l'Administration cantonale (TRIPAC) dans le cadre du
nouveau système de classification des fonctions adopté par l'Etat de Vaud, le
Tribunal cantonal a rappelé que l’employeur jouit d’une importante marge
d’appréciation en matière de rémunération des fonctions et que le tribunal doit
faire preuve d’une grande retenue s’agissant d’une contestation portant sur un
système de rémunération, sous peine d’opérer de nouvelles inégalités. Il
n'appartient dès lors pas au juge saisi d'un recours en matière de
classification des fonctions de substituer son appréciation à celle de l'employeur,
mais uniquement de vérifier que le résultat du système respecte l'égalité de
traitement, la proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (CACI 16 août
2017/367 consid. 3.1.3; CACI 29 juin 2015/334 consid. 3b; CACI 13 mars
2015/126; CACI 22 mars 2013/166, publié in JdT 2013 III 104 consid. 5e; CREC I
7 février 2019/1 consid. 4.2.2; CREC I 27 avril 2017/1). Il a été jugé dans ce
cadre qu'il n'appartenait pas au TRIPAC, autorité judiciaire qui est saisie sur
recours, de substituer son appréciation à celle de la Commission de recours
DECFO-SYSREM, intervenue en qualité d’autorité hiérarchiquement supérieure et
soumise aux règles gouvernant le recours administratif. Le Tribunal cantonal a
en particulier relevé que ladite Commission bénéficiait d'une compétence
exclusive qui lui assurait une vision d'ensemble des problématiques touchant
l'adéquation entre les activités prévues par le cahier des charges et le niveau
de poste lors de transitions semi-directes et indirectes et que sa
spécialisation assurait aux collaborateurs concernés l'intervention d'une
autorité de proximité spécialement conçue pour connaître des litiges qui lui
étaient soumis (arrêt CACI 16 août 2017 précité consid. 3.1.3).
La Cour de céans a déjà jugé qu’il n'y a pas lieu de
s'écarter de cette jurisprudence pour définir le pouvoir d’examen dont elle
dispose lorsqu'elle est saisie d'un recours concernant la classification d'un
poste dans le nouveau système de rémunération des fonctionnaires lausannois (GE.2018.0061
du 17 janvier 2019 consid. 2c). On rappelle à cet égard que la Cour de céans ne
peut pas revoir l'opportunité de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD a
contrario). Lorsque l'autorité précédente dispose d'un pouvoir d'appréciation,
cela exclut que la CDAP substitue son appréciation à celle de l'autorité
intimée (voir ATF 141 II 353 consid. 3 dans le domaine des marchés publics).
Procédant à un examen de la légalité, la Cour de céans se limite à vérifier que
l'autorité précédente a exercé son pouvoir d'appréciation de manière conforme
au droit et ne peut ainsi intervenir qu'en cas d'abus ou d'excès de ce pouvoir (cf.
art. 98 let. a LPA-VD), ce qui, en pratique, peut s'assimiler à un contrôle
restreint à l'arbitraire (cf. ATF 141 précité consid. 3).
De jurisprudence constante, une décision est
arbitraire lorsqu'elle contredit clairement la situation de fait, qu'elle viole
gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté, ou qu'elle
heurte d'une manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité (ATF
144 I 318 consid. 5.4; 144 IV 136 consid. 5.8). En outre, il n’y a pas
arbitraire du seul fait qu’une autre solution que celle de l’autorité intimée
paraît concevable, voire préférable (ATF 145 II 32 consid. 5.1; 144 I 113
consid. 7.1, 170 consid. 7.3).
4.
a) En l’occurrence, la Municipalité invoque un abus du pouvoir d’examen
de l’autorité intimée qui se serait écartée de manière arbitraire de la teneur
du règlement adopté par le législateur communal. Elle fait valoir que la
décision attaquée ne respecte ni la méthode d’évaluation des fonctions GFO ni le
cadre légal associé. Elle relève que l’échelon salarial et l’expérience
professionnelle ne sont pas des notions directement superposables et que
l’autorité intimée a retenu à tort que l’expérience professionnelle fondait
l’attribution de l’échelon, remettant ainsi en cause la notion d’âge de
référence d’entrée dans la fonction, pourtant inhérente au calcul de l’échelon.
Elle considère qu’en substituant à la formule de calcul de l’échelon salarial -
y compris à l’âge de référence d’entrée dans la fonction - la prise en compte
de l’expérience professionnelle, l’autorité intimée a manifestement outrepassé
son pouvoir d’examen et fait preuve d’arbitraire dans l'interprétation de la
législation communale.
A.________ soutient pour sa part qu'il existerait
deux manières d'interpréter les dispositions précitées s'agissant de la
fixation de l'échelon d'un collaborateur pour définir la rémunération de
celui-ci dans le nouveau système salarial. Il y aurait lieu soit de se référer
à l'âge de référence d'entrée dans la fonction selon une interprétation
littérale de la formule figurant à l'art. 4 al. 3 des dispositions transitoires
soit de tenir compte des années d'expérience professionnelle. Selon elle, la
notion d’expérience professionnelle serait liée à celle d’échelon; elle se
réfère notamment à cet égard à la définition du facteur de compression, qui mentionne
l’expérience professionnelle. Elle ajoute qu’aucune expérience préalable n’est
requise pour occuper le poste de ********, de sorte que l’âge de référence
d’entrée dans la fonction pour ce poste serait supposé correspondre à l’âge
auquel le collaborateur a débuté sa carrière professionnelle. Elle considère que
dans sa situation il devrait être intégralement tenu compte de ses années
d’expérience professionnelle, à défaut de quoi elle subirait une inégalité de
traitement par rapport à la seule personne qui occupe un poste identique au
sien.
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre (ATF 144 II 121 consid. 3.4; 143 II 685 consid. 4; 140 V 458 consid. 5.1).
Lorsque le texte légal est clair, l'autorité qui applique le droit ne peut s'en
écarter que s'il existe des motifs sérieux de penser que ce texte ne correspond
pas en tous points au sens véritable de la disposition visée et conduit à des
résultats que le législateur ne peut avoir voulus (ATF 143 II 685 consid. 4) et
qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de
traitement (ATF 143 I 109 consid. 6; 140 V 458 consid. 5.1). Selon la jurisprudence,
en effet, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie
d'interprétation que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce
texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en cause (ATF 143 I
109 consid. 6; 140 V 449 consid. 4.2). De tels motifs peuvent découler des
travaux préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la
systématique de la loi (ATF 144 II 121 consid. 3.4; 143 I 109 consid. 6; 140 V
458 consid. 5.1).
c) aa) Il convient de relever en premier lieu que
l’art. 36 al. 1 RPAC fixe les modalités de calcul du salaire initial des
collaborateurs de la Ville de Lausanne lors de leur engagement, alors que la
transition dans le nouveau système de rémunération avec effet au 1
er
janvier 2017 pour le personnel qui était déjà en poste au moment de l’entrée en
vigueur du nouveau droit a spécifiquement fait l’objet de dispositions de droit
transitoire dans le RPAC. L’art. 4 de ces dispositions permet de fixer le
nouveau salaire nominal, déterminé notamment par l’échelon, lequel est calculé
en application de la formule de l’al. 3 de cette disposition. Il n'y a
donc en principe pas lieu de se référer aux critères de l'art. 36 al. 1 RPAC
pour fixer le nouveau salaire des collaborateurs qui doivent faire l'objet
d'une transition dans le nouveau système.
bb) Le texte de l’art. 4 des dispositions de droit
transitoire du RPAC, en particulier celui de la formule mathématique permettant
de déterminer l’échelon, est clair. L’âge du collaborateur correspond à son âge
révolu au 31 décembre 2016 (cf. rapport-préavis n° 2016/14, note de bas de
page n° 20, p. 17), à savoir 28 ans en l’occurrence pour A.________, laquelle
est née en 1988. L’âge de référence d’entrée dans la fonction correspond à 28
ans pour le niveau 11, respectivement la classe salariale 11 (cf. consid. 2c supra;
annexe 4 au rapport-préavis n° 2016/14). Quant au facteur de compression, découlant
du résultat de la soustraction [âge du collaborateur - âge de référence
d’entrée dans la fonction], il est en l’occurrence de 0.00000 (cf. consid. 2c
supra; annexe 5 au rapport-préavis n° 2016/14; pièce n° 5 produite par la
Municipalité à l’appui de son recours). Le résultat auquel la Municipalité
était parvenue correspond donc à l'application du texte du règlement communal.
cc) Contrairement à ce qu'a considéré l'autorité
intimée, aucune raison objective ne permet de déroger en l'espèce au texte
clair de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC. A cet
égard, l’interprétation qu’a faite l’autorité intimée de cette disposition
réglementaire, considérant que l’échelon tendrait à reconnaître les années d’expérience
professionnelle du collaborateur par un positionnement correspondant au sein de
la classe salariale, compte tenu du facteur de compression, de sorte que ce
seraient les années d’expérience utile du collaborateur qui seraient calculées et
auxquelles serait attribué un échelon, ne peut être suivie.
Tout d’abord, l’art. 4 des dispositions de droit
transitoire du RPAC ne fait pas directement référence aux années d’expérience
professionnelle pour les collaborateurs faisant l'objet d'une transition dans
le nouveau système. La notion d’expérience professionnelle n’est certes pas
totalement étrangère au calcul de l’échelon, si l’on se réfère à la définition de
la notion de facteur de compression (cf. consid. 2c supra; rapport-préavis n°
2016/14, p. 17). Il est en outre tout à fait possible que dans certaines
situations (en début de carrière en particulier compte tenu de l’application
d’un facteur de compression), l’échelon calculé selon la formule de l’art. 4
al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC corresponde effectivement
aux années d’expérience professionnelle du collaborateur. On ne saurait pour
autant en déduire que les années d’expérience professionnelle utile et
l’échelon seraient des notions superposables, si l’on considère notamment que
le nombre d’échelons est limité à 27 par classe de traitement (art. 36 al. 2
RPAC) et que dans certaines circonstances l’annuité peut être supprimée (cf.
art. 36 al. 4 RPAC) ou des augmentations extraordinaires accordées (cf. art. 37
al. 1 RPAC).
L’autorité intimée a retenu à tort également que le
calcul de l’échelon était distinct de celui du niveau et que l’échelon était
déterminé sur la base de critères propres au collaborateur. Si l’âge du
collaborateur au 31 décembre 2016 est effectivement une donnée propre à
celui-ci, ce n’est pas le cas de l’âge de référence d’entrée dans la fonction,
qui correspond à l’estimation de l’âge le plus bas à partir duquel on peut
exercer la fonction correspondante compte tenu de la formation et des
connaissances nécessaires. En d’autres termes, l’âge de référence d’entrée dans
la fonction est déterminé par le niveau d’exigences de la fonction, soit une notion
globale applicable à tout fonctionnaire, non un critère individualisé. Cela
étant, l’âge d’entrée dans la fonction correspond à une "estimation",
laquelle comporte immanquablement un certain degré d’approximation, ce qui n’exclut
donc pas que dans certains cas un collaborateur puisse occuper une fonction
sans avoir pour autant atteint cet âge, ce qui induit une forme de schématisme.
Le calcul de l’échelon dépend de surcroît de la
détermination préalable du niveau, puisqu’à chaque niveau est attribué un âge
de référence d’entrée dans la fonction, ce critère entrant ensuite dans le
calcul de l’échelon. Une correction du niveau modifie donc l’âge de référence d’entrée
dans la fonction (sauf pour les niveaux 1 à 3 dont l’âge de référence est
identique) et influence le calcul de l’échelon.
Le fait que l’âge de référence ait été fixé non pas pour
chaque fonction mais pour chacun des 16 niveaux de la grille des fonctions
conduit certes à un certain schématisme du système de rémunération. Ce mode de
faire a été adopté par le législateur communal compte tenu notamment du nombre
élevé de collaborateurs dont la transition salariale dans le nouveau système de
rémunération devait être assurée (cf. consid. 2c supra; rapport-préavis n°
2016/14, p. 17). A cet égard, la jurisprudence admet un certain schématisme
dans le système de rémunération pour des raisons pratiques (cf. ATF 139 I 161
consid. 5.3.1 et les arrêts cités; TF 8C_5/2012 du 16 avril 2013 consid. 4;
8C_572/2012 du 11 janvier 2013 consid. 3.4.1; CDAP GE.2019.0043 du 28 novembre
2019 consid. 7b; GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 4a; CACI 16 août
2017/367 consid. 3.3.2), pour autant que cela n’engendre pas une inégalité de
traitement (cf. consid. 5 infra s’agissant de l’examen de la cause sous cet
angle) ou que cela n’aboutisse pas dans un cas particulier à un résultat qui
heurterait de manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité.
Tel n’est pas le cas en l’occurrence. L’application
de la même formule mathématique pour déterminer l’échelon à l’ensemble des
collaborateurs lors de la transition dans le nouveau système de rémunération de
la Ville de Lausanne n’est pas insoutenable, même si elle aboutit concrètement
à des collocations plus ou moins avantageuses selon les cas, et la méthode
choisie n’apparaît pas discriminatoire en tant que telle. Il semble au
contraire qu’elle permette de pallier le report de certains biais de l’ancien système
de rémunération dans le nouveau système de rémunération (cf. rapport-préavis n°
2016/14, p. 18) et que la méthode de transition retenue, basée sur l’âge de
référence, soit de manière générale la plus équitable pour l’équilibre salarial
entre femmes et hommes (cf. rapport-préavis n° 2016/14, p. 23). A cet égard,
l'autorité pouvait également - sous réserve du respect des principes rappelés
ci-dessus - fixer d'autres critères pour déterminer l'échelon des
collaborateurs qui devaient faire l'objet d'une transition dans le nouveau
système (art. 4 al. 1 des dispositions transitoires) et pour les collaborateurs
dont le salaire doit être d'emblée fixé selon les règles du nouveau système de
rémunération (art. 36 al. 1 RPAC qui indique que l'on doit tenir compte outre
de l'âge du collaborateur, de l'activité antérieure ainsi que des connaissances
spéciales de celui-ci, ce qui correspond à l'expérience professionnelle).
Lors de l’introduction du nouveau système de
rémunération, A.________ se trouvait du reste dans une situation de rattrapage
salarial (cf. fiche informative relative à sa situation salariale, d’octobre
2016).
On relèvera encore, si tant est que cela soit
nécessaire, que la Commission de recours individuel n’a pas la compétence de
modifier la méthode de calcul de l’échelon.
dd) En s’écartant en l’espèce d’une application
littérale de la formule de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire
du RPAC (sous réserve de la soustraction "-1" qui n’a pas été
appliquée par la municipalité sans que cela soit contesté par les parties;
cf. consid. 2c supra), en particulier de la notion d’âge de référence d’entrée
dans la fonction, et en lui substituant la notion d’années d’expérience
professionnelle utile pour déterminer l’échelon, la Commission de recours
individuel a procédé à une interprétation arbitraire de  l’art. 4 des
dispositions de droit transitoire du RPAC et elle a, partant, violé cette
disposition.
5.
L'autorité intimée a également motivé sa décision en soutenant que
l'application du critère de l'âge de référence d'entrée dans la fonction
conduisait en l'espèce à une inégalité de traitement entre A.________ et une
collaboratrice occupant le même poste. Cette collaboratrice était en effet
classée à l'échelon 8 du niveau 11 alors qu'elle ne bénéficiait que de trois
ans d'expérience professionnelle utile de plus que A.________ au moment de son
engagement. La différence entre les deux collaboratrices devrait donc être de
trois échelons et non de six échelons.
a) La Municipalité fait valoir qu’en tant qu’elle
retient une prétendue inégalité de traitement, la décision attaquée procède
d’une mauvaise appréciation des faits. Elle relève que contrairement à ce qu’a
retenu l’autorité intimée, l’employée occupant une fonction identique à celle
de A.________ ne s’est pas vue reconnaître l’entier de son expérience utile,
puisqu’elle a été affectée non seulement par le facteur de compression mais
aussi par l’âge d’entrée dans la fonction. Selon la Municipalité, la décision
attaquée contrevient non seulement à la décision du Conseil communal mais porte
également atteinte à la méthode GFO et génère une nouvelle inégalité de traitement
avec la titulaire prise en comparaison, ainsi qu’avec l’ensemble des
collaborateurs concernés par la transition salariale, de même que ceux qui ont
été engagés depuis le 1
er
janvier 2017.
En revanche, selon la décision de la Commission de
recours, et de l’avis aussi de A.________, la seule autre personne occupant un
poste de ******** se serait vue reconnaître l’intégralité de son expérience
professionnelle utile lors de la fixation de l’échelon.
b) De la garantie générale de l'égalité de
traitement de l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) découle l'obligation de l'employeur
public de rémunérer un même travail avec un même salaire. Dans les limites de
l'interdiction de l'arbitraire, les autorités disposent d'une grande marge
d'appréciation, particulièrement en ce qui concerne les questions
d'organisation et de rémunération. La juridiction saisie doit observer une
retenue particulière lorsqu'il s'agit non seulement de comparer deux catégories
d'ayants droit mais de juger tout un système de rémunération; elle risque en
effet de créer de nouvelles inégalités (ATF 143 I 65 consid. 5.2 et les
références citées; cf. aussi CDAP GE.2019.0043 du 28 novembre 2019 consid. 7b;
GE.2018.0061 du 17 janvier 2019 consid. 4a; CACI 16 août 2017/367 consid. 3.3.2).
La question de savoir si des activités doivent être
considérées comme identiques dépend d'appréciations qui peuvent se révéler
différentes. Dans les limites de l'interdiction de l'arbitraire et du principe
de l'égalité de traitement, les autorités sont habilitées à choisir, parmi les
multiples éléments pouvant entrer en considération, les critères qui doivent
être considérés comme déterminants pour la rémunération des fonctionnaires. Le
droit constitutionnel n'exige pas que la rémunération soit fixée uniquement
selon la qualité du travail fourni, voire selon des exigences effectivement
posées. Les inégalités de traitement doivent cependant être raisonnablement
motivées, et donc apparaître objectivement défendables. Ainsi le Tribunal
fédéral a reconnu que l'art. 8 Cst. n'était pas violé lorsque les différences
de rémunération reposaient sur des motifs objectifs tels que l'âge,
l'ancienneté, l'expérience, les charges familiales, les qualifications, le genre
et la durée de la formation requise pour le poste, le temps de travail, les
horaires, le cahier des charges, l'étendue des responsabilités ou les
prestations (ATF 143 I 65 consid. 5.2 et les références citées; TF
8C_634/2016 du 3 août 2017 consid. 10.2; cf. aussi CREC I 7 février 2019/1
consid. 4.2.3).
D'après la jurisprudence, des modifications dans le
plan de classement des fonctions publiques peuvent avoir pour effet que des
fonctionnaires exerçant la même activité bénéficient d'une rémunération supérieure
en fonction de la date de leur engagement. Une telle conséquence est admissible
à la condition que la différence de traitement reste dans des limites
acceptables (ATF 118 Ia 245 consid. 5d). Le Tribunal fédéral a ainsi par
exemple confirmé l'arrêt de la Chambre des recours du Tribunal cantonal vaudois
selon lequel n'était pas insoutenable la différence de traitement résultant
d'une valorisation de l'expérience professionnelle à raison de 50%,
respectivement de 66% pour d'autres collaborateurs, en fonction de leur date
d'engagement (TF 8C_732/2015 du 14 septembre 2016 consid. 4). Une différence de
salaire de l'ordre de 1 et 7,5% pendant plusieurs années entre des enseignants
déjà engagés et enseignants nouvellement engagés en raison de la suppression de
paliers d'attente a également été jugée compatible avec l'égalité de traitement
(TF 2P.70/2004 du 17 janvier 2005; voir également les autres références citées
in arrêt 8C_732/2015 précité consid. 4).
c) aa) Lors de la transition dans le nouveau système
de rémunération de la Ville de Lausanne, l’échelon a été calculé au 31 décembre
2016 hors annuités à venir.
Au 31 décembre 2016, A.________ était âgée de 28 ans
et elle disposait selon les parties d’une expérience professionnelle de 4 ans
et 3 mois. Le calcul de son échelon à cette date, en application de la formule
mathématique de l’art. 4 al. 3 des dispositions de droit transitoire du RPAC,
abstraction faite de la soustraction "-1", donne le résultat suivant:
[28 (âge de la collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)]
* 0 (facteur de compression) = 0. L’échelon 0 n’existant pas (cf. explications
de la Municipalité), l’intéressée s’est vue attribuée l’échelon 1 calculé au 31
décembre 2016, augmenté d’une annuité, à l’échelon 2, dès le 1
er
janvier 2017. L’échelon 1 calculé au 31 décembre 2016 ne reflète ainsi pas les
années d’expérience professionnelle de A.________.
La seule collaboratrice occupant un poste identique
à celui de A.________ était quant à elle âgée de 36 ans au 31 décembre 2016 et
elle avait une expérience professionnelle de 9 ans et 3 mois selon les parties.
Le calcul de son échelon au 31 décembre 2016 donne le résultat suivant: [36
(âge de la collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)] *
0.87500 (facteur de compression) = 7. Cet échelon a été augmenté d’une annuité,
à l’échelon 8, à partir du 1
er
janvier 2017. Si l’on décompose la
formule de calcul de l’échelon, on constate que la soustraction [36 (âge de la
collaboratrice) - 28 (âge de référence d’entrée dans la fonction)] donne 8. Ce
résultat ne correspond déjà plus à l’expérience professionnelle de
l’intéressée. Ensuite, en multipliant 8 par le facteur de compression 0.87500 on
obtient l’échelon 7. Ainsi, la collaboratrice occupant un poste identique à
celui de A.________ ne s’est pas vue non plus accorder, lors de la transition
salariale dans le nouveau système de rémunération, un échelon qui
correspondrait à l’intégralité de son expérience professionnelle utile,
contrairement à ce qui ressort de la décision attaquée. La différence entre l’échelon 7
et l’expérience professionnelle de l’intéressée ne résulte effectivement pas
uniquement de l’application d’un facteur de compression, mais aussi de la soustraction
[âge du collaborateur - âge de référence d’entrée dans la fonction],
spécifiquement de l’application du critère de l’âge de référence d’entrée dans
la fonction, tout comme pour A.________.
Autrement dit, le même système a été appliqué aux
deux collaboratrices, ce qui est logique, puisqu'elles ont toutes deux fait
l'objet d'une transition dans le nouveau système.
Pour le surplus, la Municipalité a exposé de manière
convaincante que la méthode de calcul de l’échelon autorise l’accès à des
fonctions dont l’âge de référence d’entrée dans la fonction est supérieur à
l’âge du titulaire et qu’aucune pénalisation - fixation d’un salaire inférieur
au minimum de la fonction, blocage de la progression jusqu’à atteindre l’âge de
référence d’entrée dans la fonction ou collocation dans une fonction
"junior" d’un niveau inférieur - n’est appliquée. La seule incidence d’un
âge de référence d’entrée dans la fonction supérieur à celui du collaborateur
réside dans le fait que l’échelon 1, correspondant au minimum de la classe, lui
est octroyé. Cette situation constitue plutôt un avantage pour le titulaire qui
n’a pas atteint l’âge de référence d’entrée dans une fonction d’y être colloqué,
puisqu’il jouit du minimum salarial qui y est associé, sans pour autant
satisfaire aux prérequis résultant de l’évaluation globale de la fonction.
bb) On ajoutera encore que le montant de la
rémunération du niveau 11, échelon 2 est de 95'468 francs annuels tandis que le
montant de la rémunération du niveau 11, échelon 5 est de 101'359 francs. La
différence de rémunération selon que l'on tient compte de l'âge de référence
d'entrée dans la fonction ou de l'expérience professionnelle est donc de 6.1 %.
Autrement dit, l'application du critère abstrait figurant à l'art. 4 al. 3 des
dispositions de droit transitoire du RPAC ne conduit de toute manière pas à une
différence de salaire suffisamment significative au sens de la jurisprudence
précitée pour qu'elle soit constitutive d'une inégalité de traitement dans le
cadre d'une modification du système de rémunération.
Pour le surplus, la recourante ne fait pas valoir
une inégalité de traitement avec un collaborateur qui serait engagé d'emblée
selon le nouveau système de rémunération et dont l'échelon serait fixé en
application de l'art. 36 al. 1 RPAC.
cc) Il découle de ce qui précède que la Commission
de recours individuel a retenu à tort l’existence d’une inégalité de traitement
entre A.________ et la titulaire prise en comparaison.
6.
Il y a lieu de relever encore que le fait qu’un échelon 4 ait été
attribué à A.________ lors de son engagement, ce qui correspondrait à la prise
en compte de son activité professionnelle, n’est pas déterminant. En effet, les
échelons de l’ancien système de rémunération ne correspondent pas à ceux du
système actuel. Quoi qu’il en soit, les
prétentions
salariales des agents de la fonction publique n'ont en règle générale pas le
caractère de droits acquis. Les rapports de services sont régis par la
législation en vigueur au moment considéré. L'Etat est en effet libre de revoir
en tout temps sa politique en matière de salaire et d'emploi et les personnes
qui entrent à son service doivent compter avec le fait que les dispositions
réglant leur statut puissent faire l'objet ultérieurement de modifications (ATF
143 I 65 consid. 6.2 ; 134 I 23 consid. 7.5). Des droits acquis ne naissent
dès lors en faveur des agents de la fonction publique que si la loi fixe une
fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets des
modifications légales ou lorsque des assurances précises ont été données à
l'occasion d'un engagement individuel (ATF 143 I 65 consid. 6.2; 134 I 23
consid. 7.1).
Tel n’est pas le cas en l’occurrence, puisque A.________
a expressément été rendue attentive, lors de son engagement, que toutes les
fonctions et leur collocation respective seraient réévaluées dans le cadre du
projet Equitas. La prénommée s’est par ailleurs trouvée dans une situation de rattrapage
salarial à l’introduction du nouveau système de rémunération.
7.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours, bien fondé,
doit être admis. Il n'est pas nécessaire de renvoyer la cause à l'autorité
intimée puisque la Cour de céans est en mesure de rectifier le dispositif de la
décision attaquée en ce sens que le recours de A.________ doit être rejeté et
la décision de classification rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité
confirmée tant s'agissant de l'échelon que des autres aspects qui n'étaient pas
contestés.
Les frais de la procédure sont laissés à la charge
de l’Etat (art. 50, 91 et 99 LPA-VD). Il n’est pas alloué de dépens (art. 55
al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission de recours individuel du 7 mai 2018 est
réformée en ce sens que le recours de A.________ est rejeté et que la décision
rendue le 14 décembre 2016 par la Municipalité de Lausanne est confirmée.
III.
Les frais de la procédure sont laissés à la charge de l’Etat.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 février 2020
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (
Cours de droit social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne
).
Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110)
.
Il doit être rédigé
dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens
de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi
l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée
.