vd_omni · AC.2015.0104 · 2016-09-27 · fr

BALMAT/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Municipalité de Château-d'Oex, Service du développement territorial | Recours d'un propriétaire d'une parcelle située en zone agricole supportant des chalets contre la décision du Département du territoire et de l'environnement (DTE) rejetant son opposition et approuvant le Plan d'affectation cantonal n° 292A "Site marécageux Col des Mosses – La Lécherette" (PAC 292A). La parcelle litigieuse, située en bordure du périmètre d'un site marécageux d'importance nationale (objet n° 99 selon l'OSM), et comprenant trois bas-marais d'importance nationale et des bas-marais d'importance cantonale, a été incluse dans le périmètre du PAC 292A, point que le recourant ne conteste pas. Examen de la conformité au droit fédéral de l'art. 9 du règlement relatif au PAC 292A (RPAC), dans la mesure où cette disposition n'autorise pas que les constructions présentes sur la parcelle et incluses dans le périmètre du PAC 292A soient agrandies ou reconstruites, même lorsqu'elles sont situées à l'extérieur d'une zone tampon de marais. Le fait que l'art. 9 RPAC prévoie un régime plus strict que celui des art. 22 ss LAT relatifs aux constructions hors de la zone à bâtir n'est pas critiquable dès lors que la parcelle présente à la fois les caractéristiques d'une zone agricole et d'une zone protégée au sens des art. 17 LAT et 54 LATC. Les conditions prévues par l'art. 9 RPAC demeurent par ailleurs admissibles et proportionnées. Les restrictions apportées aux droits des recourants, en particulier sous l'angle de la garantie de la propriété, ne paraissent pas disproportionnées ou insoutenables.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.09.2016 AC.2015.0104

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 septembre 2016
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et
Mme Silvia Uehlinger, assesseurs; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourants
1.
Benjamin
BALMAT,
2.
Claude
BALMAT,
à
Le Châtelard-près-Romont,
tous deux
représentés par Me
Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement,
DGE-DIRNA,
représentée par Me Denis SULLIGER,
avocat à Vevey,
2.
Service du développement
territorial,
représenté
par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
3.
Municipalité de Château-d'Oex,
Objet
Plan d'affectation
Recours Benjamin et Claude BALMAT c/ décisions du
Département du territoire et de l’environnement du 25 mars 2015 rejetant leur
opposition, d'une part, et approuvant le Plan d'affectation cantonal n° 292A
"Site marécageux Col des Mosses - La Lécherette" sis sur les Communes d'Ormont-Dessous et de Château-d'Oex, d'autre part.
Vu les faits suivants
A.
Benjamin Balmat est propriétaire de la parcelle n° 2'364 de la Commune de Château-d'Oex dont Claude Balmat a l'usufruit viager. D'une surface de 731'010 m
2
, ce bien-fonds supporte deux chalets dans sa partie nord (au lieu-dit "Les
Mossettes") et un chalet dans sa partie sud (au lieu-dit “Entre deux
Cornets"). La parcelle n° 2'364 est colloquée en zone agricole pour
près de 600'000 m
2
, le solde étant en aire forestière, selon
le Plan de zone "La Lécherette" du 22 janvier 1986.
La parcelle n° 2'364 borde, sur près de l'ensemble
de sa limite ouest, le site marécageux "Col des Mosses/La Lécherette" (d'une surface de 1588 ha et s'étendant sur le territoire des communes de
Château-d'Oex et d'Ormont-Dessous) inscrit à l'inventaire fédéral des sites
marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale; il s'agit de l'objet
n° 99 énuméré dans l'annexe I de l'Ordonnance du 1
er
mai 1996 sur la
protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale (Ordonnance sur les sites marécageux, RS 451.35; ci-après: OSM). Bien
qu'étant exclue du périmètre du site marécageux n° 99, la parcelle
n° 2'364 comprend trois bas-marais d'importance nationale (ou portions de
ceux-ci), soit des objets inscrits à l'inventaire fédéral des bas-marais
énumérés dans l'annexe 1 de l'Ordonnance fédérale du 7 septembre 1994 sur
la protection des bas-marais d'importance nationale (Ordonnance sur les
bas-marais, RS 451.33; ci-après: OBM). Il s'agit des objets suivants :
- le bas-marais d'importance nationale n° 1'567
("La Mossette") dans la moitié nord de la parcelle n° 2'364; selon la
fiche descriptive correspondante de l'inventaire fédéral des bas-marais
d'importance nationale, ce bas-marais est composé d'un bas-marais alcalin et
d'une mégaphorbiaie/prairie humide, ainsi que d'éléments divers (agriculture
extensive et haies/bosquets),
- le bas-marais d'importance nationale n° 1'569
("Corne du Soere") dans la partie sud de la parcelle; selon la fiche
descriptive correspondante de l'inventaire fédéral des bas-marais d'importance
nationale, ce bas-marais est composé d'un bas-marais alcalin, d'un bas-marais
acide et d'une mégaphorbiaie/prairie humide, ainsi que d'éléments divers
(agriculture extensive, haies/bosquets ainsi que plans d'eau/cours
d'eau/sources) et
- le bas-marais d'importance nationale n° 1'566
("Communs des Mosses, est de la route") au sud, le long de la limite
ouest de la parcelle; selon la fiche descriptive correspondante de l'inventaire
fédéral des bas-marais d'importance nationale, ce bas-marais est composé d'un
bas-marais alcalin et d'une mégaphorbiaie/prairie humide, ainsi que d'éléments
divers (agriculture extensive, haies/bosquets ainsi que plans d'eau/cours
d'eau/sources).
La parcelle en cause accueille également des
bas-marais d'importance cantonale.
Le chalet situé dans la partie sud de la parcelle n°
2'364, au lieu-dit "Entre deux Cornets", se trouve à moins de
30 m à l'est du bas-marais d'importance nationale n° 1'569
("Corne du Soere"), alors que les deux chalets situés dans la partie
nord de la parcelle, au lieu-dit "Les Mossettes", se trouvent chacun
à près de 35 m du bas-marais d'importance nationale n° 1'567 ("La Mossette").
B.
Suite à l'acceptation d'une initiative populaire le 6 décembre 1987 (initiative "de Rothenthurm"), une disposition visant à la protection des
marais et des sites marécageux a été introduite dans la Constitution fédérale (Cst., RS 101; à l'époque, art. 24sexies aCst. et actuellement,
art. 78 al. 5 Cst.); le Canton de Vaud a alors décidé de placer les trois sites
marécageux les plus importants de son territoire (Vallée de Joux, région de
Noville-Grangettes et Col des Mosses - La Lécherette
)
en zone réservée, puis d'établir des plans d'affectation cantonaux (PAC). Le
Département des travaux publics et de l'aménagement du territoire (actuellement
le Département du territoire et de l'environnement, DTE) a ainsi mis à
l'enquête publique, du 20 décembre 1990 au 31 janvier 1991, une zone réservée pour le site marécageux "Col des Mosses - La Lécherette", conformément à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à l'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
Le périmètre de cette zone avait préalablement été défini par l'Office fédéral
de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP; actuellement Office
fédéral de l'environnement, OFEV), en vue d'établir les inventaires fédéraux
des sites marécageux d'importance nationale. Cette mise à l'enquête a suscité
de nombreuses oppositions et, en 1992, un groupe de travail formé de délégués
de la Confédération, du canton et des communes a été mis en place pour
redéfinir la zone protégée, afin de soustraire du périmètre les terrains les
moins sensibles, préalablement classés en zone à bâtir. Le Conseil d'Etat a
approuvé le 8 février 1995 la zone réservée pour le site marécageux
"Col des Mosses - La Lécherette"; cette zone réservée a été prolongée
pour une durée de trois ans par le Département de l'économie (actuellement
Département de l'économie et du sport, DECS) le 15 janvier 2008.
Pour remplacer les zones réservées, le Canton de
Vaud a créé trois plans d'affectation cantonaux. Pour le site marécageux
"Col des Mosses - La Lécherette", le Département de l'aménagement et
des transports (actuellement le DTE) a élaboré le Plan d'affectation cantonal
n° 292 (ci-après: le PAC 292). Le PAC 292 avait principalement pour but de
garantir la sauvegarde des biotopes et du paysage, tout en favorisant les
activités humaines compatibles avec les intérêts de la protection.
Compte tenu de l'urbanisation ou d'installations
sportives existant à certains endroits, trois secteurs bâtis (périmètres A, B,
et C), déjà soustraits du périmètre de la zone réservée "Col des Mosses - La Lécherette" en 1992, ont été sortis du PAC 292 pour être traités par le biais de plans
d'affectation communaux. Le périmètre A a été concrétisé par le PPA
"Terreaux - Plaine des Mosses", le périmètre B par le PPA
"L'Arsat" et le périmètre C par le PPA "Les Eraisis".
Le PAC 292 et les PPA "Terreaux - Plaine des
Mosses" et "L'Arsat" ont été mis à l'enquête publique du
7 novembre au 8 décembre 1997; les nombreuses oppositions qu'ils ont
soulevées ont été levées, pour le premier, par la décision d'approbation du PAC
292 par le Département des infrastructures (aujourd'hui Département des
infrastructures et des ressources humaines, DINF) le 23 février 1999, et pour les seconds, par les décisions d'adoption des PPA précités par le Conseil
communal d'Ormont-Dessous le 25 mars 1999. Le WWF (WWF Suisse et la
section vaudoise) ainsi que des particuliers ont recouru contre la décision
d'adoption du PAC 292 auprès du Département des institutions et des relations extérieures
(DIRE; actuellement le Département de l'intérieur, DINT) et contre les
décisions du Conseil communal d'Ormont-Dessous adoptant les PPA "Terreaux
- Plaine des Mosses" et "L'Arsat" auprès du DINF.
La Commune d'Ormont-Dessous a adopté le 30 septembre
2003 un PPA "Pic Chaussy", ayant pour objet la planification des
pistes de ski et la reconstruction des installations des remontées mécaniques,
et qui a fait l'objet le 3 novembre 2003 d'un recours formé par le WWF Vaud et
le WWF Suisse auprès du DINF.
Le 7 octobre 2004, considérant l'étroite imbrication des planifications litigieuses, les recours contre les PPA
"Terreaux - Plaine des Mosses", "L'Arsat" et "Pic
Chaussy", ainsi que contre le PAC 292, ont été joints. Estimant que le PAC
292 constituait la pièce centrale de la protection du site marécageux des
Mosses, l'instruction des recours joints a été confiée par attraction de
compétence au DIRE, initialement compétent pour instruire le recours contre le
PAC 292.
Par décision du 5 avril 2007, le DIRE a annulé la décision du DINF du 23 février 1999 adoptant le PAC 292. La
planification litigieuse a été annulée dans son entier; en effet, les problèmes
liés à la délimitation de la zone tampon, au caractère non contraignant de
l'inventaire des marais, du plan du paysage et des constructions, ainsi que les
problèmes de coordination étaient "
de nature à remettre en cause
l'économie même du plan
". Le DIRE a également annulé les décisions de la Commune d'Ormont-Dessous adoptant les PPA "Terreaux - Plaine des Mosses",
"L'Arsat" et "Pic Chaussy", ceux-ci étant privés de
fondement par l'annulation du PAC 292.
Par arrêt du 9 mars 2009, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé le PPA "Les
Eraisis" (cause AC.2006.0192). Elle considérait notamment que le PAC 292
constituait le fondement du PPA "Les Eraisis", les règles de
protection des marais s'en inspirant et le périmètre du PPA incluant une partie
du site marécageux que le PAC visait à protéger; le PAC 292 ayant été annulé,
le PPA "Les Eraisis" ne pouvait plus subsister en l'état.
C.
Un nouveau plan d'affectation cantonal n° 292A "Site marécageux
Col des Mosses - La Lécherette" (ci-après: le PAC 292A) a alors été
élaboré. Mis à l'enquête publique du 8 juin au 9 juillet 2012, il a soulevé une
centaine d'oppositions, dont celle de Benjamin Balmat et Claude Balmat.
Des modifications ont été apportées au PAC 292A et
une enquête publique complémentaire a eu lieu le 21 mai au 19 juin 2014, suscitant
à nouveau l'opposition de Benjamin Balmat et Claude Balmat.
D.
Le PAC 292A recouvre l'ensemble du périmètre du site marécageux
n° 99 "Col des Mosses - La Lécherette" de l'inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale – à quelques
exceptions près – ainsi que des marais et leurs zones tampon situés à la limite
mais en dehors du site marécageux; il a ainsi notamment englobé, à l'est, la
partie non forestière de la parcelle n° 2'364, soit notamment les trois
chalets ainsi que les secteurs comprenant les bas-marais d'importance fédérale
n
os
1'566, 1567, 1'569  et  d'importance cantonale. Sur ce point,
l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) a relevé, dans une prise de position
du 30 mars 2012 annexée au Rapport explicatif établi conformément à
l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT), ce qui suit:
"Par ailleurs, la vaste
extension de périmètre au SE de La Lécherette au lieu-dit Entre deux Cornets se
justifie par la volonté d'englober dans le PAC 292A l'ensemble des biotopes
marécageux et nous la soutenons; cependant, la modification du périmètre fédéral
dans cette région ne répond pas aux critères de délimitation des sites
marécageux et nous proposons de ne pas adapter le périmètre fédéral dans ce
secteur. L'inclusion de ces surfaces dans le PAC 292A est, par contre,
totalement justifiée".
Le rapport 47 OAT indique ce qui suit dans son
chapitre 4.4 relatif au maintien des sources d'approvisionnement (p. 30):
"a)
Zones agricoles
Le PAC N° 292 A concerne une
région à dominante agricole, comme l'atteste la part du territoire affectée en
zone agricole (76%).
Il a pour but de maintenir une
agriculture alpestre durable et adaptée à la conservation des valeurs
naturelles et paysagère. En raison de l'importance des biotopes d'importance
nationale ou cantonale présents dans le périmètre, des précisions sur les
conditions d'exploitation sont données à travers les différentes affectations
de la zone agricole protégée.
La différenciation des zones a
donc principalement trait à la nature des marais. Cette affectation dépend de
la sensibilité des types de marais à des utilisations, principalement
agricoles, plus ou moins intensives.
Les objectifs et mesures de
protection imposés par le règlement du présent PAC exigent un contrôle continu
de l'usage du sol (modes d'exploitation agricole et touristique). (…)"
Le règlement accompagnant le PAC 292A (ci-après: le
RPAC) règlemente les différentes zones comme il suit:
"
Art. 12 Principes
s'appliquant aux zones comprenant des marais ou leurs zones tampon
1
Les modifications du
terrain, ainsi que les travaux influençant le régime hydrique, notamment les
captages, les nouveaux fossés de drainage, l'entretien ou le remplacement des
drains existants ne peuvent être autorisés que s'ils ne portent pas atteinte au
but visé par la protection, notamment eu égard à l'approvisionnement en eau des
biotopes marécageux.
2
Les mesures suivantes
sont applicables à la zone naturelle protégée, ainsi qu'aux zones agricoles
protégées II, III et IV:
a)
Aucune construction ou installation nouvelle portant atteinte aux
marais, autres que celles figurant sur le plan du PAC, ne peut être autorisée.
b)
L'apport de substances ou de préparations au sens de l'ordonnance du 18
mai 2005 sur les produits chimiques ou encore de produits biocides au sens de
l'ordonnance du 18 mai 2005 sur les produits biocides est interdit.
3
Les pistes de ski
(alpin et fond) existantes qui traversent les marais des zones agricoles III et
IV ainsi que la zone naturelle protégée ne peuvent être préparées mécaniquement
que si le manteau neigeux offre une résistance appropriée et que les conditions
météorologiques garantissent une résistance du sol suffisante (sol gelé). Le
passage d'engins de damage pour la préparation des pistes est interdit à
travers les hauts-marais de la zone naturelle protégée sauf en cas
d'impossibilité avérée de trouver un tracé alternatif. Dans ce cas, la
préparation et l'entretien de la piste (vitesse adéquate, nombre de passage
limité, …) doivent être effectués de manière à réduire les impacts. En cas
d'impacts défavorables à la végétation imputable au ski et au damage, des
restrictions d'accès peuvent être ordonnées par le canton. Les prélèvements de
neige avec des engins mécaniques sont par ailleurs interdits sur les surfaces
abritant des marais.
Art. 13
Zone agricole protégée I
1
La zone agricole protégée I ne comprend pas de marais, mais peut contenir
d'autres biotopes protégés.
2
Cette zone fait l'objet d'une exploitation agricole soumise aux dispositions
des articles 7 et 8.
3
Dans les prairies et les pâturages secs d'importance nationale, aucune construction
ou installation nouvelle ne peut être autorisée. Les mesures d'entretien
doivent assurer le maintien et le développement des espèces animales et
végétales rares ou menacées. Des contrats sont passés avec les exploitants pour
préciser les prestations nécessaires à leur maintien.
Art. 14 Zone agricole protégée II
1
La zone agricole protégée II comprend les zones tampon de
marais situés dans la zone agricole protégée III.
2
Les
dispositions mentionnées à l'article 12 s'appliquent.
3
Cette zone peut faire l'objet d'une exploitation agricole peu intensive si ces
modalités de gestion sont compatibles avec la conservation de la végétation de
la zone agricole protégée III.
Art. 15
Zone agricole protégée III
1
La
zone agricole protégée III comprend les marais et les zones tampon des marais
de la zone agricole protégée IV.
2
Les
dispositions mentionnées à l'article 12 s'appliquent.
3
Cette zone fait l'objet d'une exploitation agricole de préférence extensive.
Une exploitation peu intensive peut être autorisée si cette modalité de gestion
est compatible avec la conservation de la végétation marécageuse de la zone
ainsi que de la zone agricole protégée IV.
4
La
pâture et le fauchage des surfaces agricoles doivent être assurés. Dans
certains cas, l'une des pratiques peut être préférée à l'autre.
Art. 16
Zone agricole protégée IV
1
La zone agricole protégée IV comprend des marais sensibles et les zones tampon
des marais de la zone naturelle protégée.
2
Les dispositions mentionnées à l'article 12 s'appliquent.
3
Cette zone fait l'objet d'une exploitation agricole extensive, notamment comme
pré à litière ou prairie de fauche.
4
La
pâture et le fauchage des surfaces agricoles doivent être assurés. Dans
certains cas, l'une des pratiques peut être préférée à l'autre.
Art. 17
Zone naturelle protégée
1
La zone naturelle protégée comprend des hauts-marais et des bas-marais
oligotrophes qui doivent être soustraits à toute forme d'exploitation.
2
Elle peut être clôturée au besoin pour protéger les marais contre des dégâts
durables dus à un pacage inadapté ou au piétinement.
3
Les cheminements divers, tels qu'itinéraire piétonnier, piste VTT, piste
équestre, piste de ski (alpin et nordique) la contournent, sauf si
l'emplacement est imposé par sa destination et sous réserve de mesures
d'aménagements compatibles avec la protection des marais. Dans le cas des
pistes de ski, les dispositions de l'article 12 alinéa 2 lettre c sont
réservées.
4
Seuls les travaux et aménagements servant à assurer la protection conformément
aux buts fixés à l'article 1 sont autorisés."
L'art. 9 RPAC, consacré aux constructions et
installations licites existantes et figurant dans le titre II "Mesures et
principes généraux applicables à toutes les zones", prévoit ce qui suit:
"
1
Dans la mesure
où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site, les
travaux suivants sont autorisés:
a)
les constructions et installations non agricoles ou ayant perdu leur
affectation initiale peuvent faire l'objet de travaux d'entretien et de rénovation
à l'exclusion de toute reconstruction sauf en cas de destruction par force
majeure;
b)
les constructions et installations nécessaires aux activités agricoles
ou forestières peuvent être entretenues, transformées ou reconstruites dans la
mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection;
c)
la transformation et la reconstruction d'ouvrages liés à
l'approvisionnement en eau des communes ainsi qu'à la gestion des eaux claires
et usées peuvent être autorisées dans la mesure où ils sont conformes aux objectifs
de protection;
d)
les constructions ou installations vétustes, menaçant ruine et portant
atteinte au site marécageux doivent être démolies;
e)
les constructions et installations à vocation touristique telles que
remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvettes d'alpage,
restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et
rénovées."
Sur cette question de la garantie de la situation
acquise, le rapport 47 OAT expose ce qui suit (p. 6):
"
1.1.4 Autres contraintes
légales importantes
Le PAC N° 292 A pose des problèmes
de légalité particuliers sous l'angle de la construction. En effet, l'article
24c LAT prévoit dans certaines conditions la possibilité de reconstruire un
bâtiment. Une reconstruction ne peut toutefois être autorisée que si les
conditions prévues par les articles 24c LAT et 42 alinéa 3 OAT, ainsi que la
jurisprudence y relative sont remplies. En ce sens, il n'y a pas de droit à la
reconstruction. Il n'y a donc pas lieu de procéder à une pesée des intérêts
lorsqu'une disposition de la législation fédérale ou cantonale interdit
d'emblée la reconstruction; dans ce cas, la pesée des intérêts a déjà été faite
par le législateur.
Or, en vertu de l'article 5 OSM,
les cantons doivent veiller à ce que les installations et constructions, autres
que celles relatives à l'aménagement et l'exploitation admissibles selon
l'article 23d, alinéa 2 LPN, qui ne servent ni à l'entretien des biotopes, ni
au maintien des habitats typiques, ne soient érigées ou agrandies que si elles
ont une importance nationale, ne puissent être réalisées qu'à l'endroit prévu
et n'entrent pas en contradiction avec les buts visés par la protection.
Par conséquent, de par la nature
du site soumis au PAC N° 292 A, la garantie de la situation acquise est limitée
à la conservation de la substance des bâtiments et installations réalisées
légalement, à travers leur entretien et rénovation. Il en découle qu'un plan de
protection relatif à un site marécageux ne peut prévoir des possibilités de
construire interdites par le droit fédéral.
Par ailleurs, aucune zone à bâtir
n'est prévue dans le site marécageux, excepté pour les besoins liés à la
protection et à la conservation du site et pour permettre le développement
soutenable d'activités en concordance avec les buts de protection."
Le PAC 292A prévoit de colloquer certaines parties
de la parcelle n° 2'364 (notamment le nord de la parcelle) en zone agricole
protégée IV (bas-marais n° 1'567), le solde se répartissant entre la zone
agricole protégée II (zone tampon où sont situés les deux chalets au lieu-dit
"Les Mossettes"), la zone agricole protégée III (zone tampon sise
entre lesdits chalets et le bas-marais n° 1'567) et la zone agricole protégée I
(chalet au lieu-dit “Entre deux Cornets").
E.
Par décisions du 25 mars 2015, le DTE a rejeté l'opposition de Benjamin Balmat et Claude Balmat, d'une part, et a approuvé le PAC 292A et son
règlement, d'autre part.
F.
Par acte du 11 mai 2015, Benjamin Balmat et Claude Balmat ont recouru
devant la CDAP contre ces décisions dont ils demandent principalement la
réforme, les secteurs de la parcelle n° 2'364 non directement colloqués en
zone de bas-marais d'importance nationale selon l'annexe à l'ordonnance sur les
bas-marais "(objet n° 1'562)" (sic) étant affectés à la zone
agricole protégée I, l'art. 9 RPAC étant en outre modifié en ce sens que les
bâtiments non compris dans le site marécageux défini par la réglementation
fédérale sont soumis au régime général des art. 22 ss LAT; subsidiairement, ils
demandent l'annulation des décisions attaquées.
Le même jour, un recours parallèle a été interjeté devant
la CDAP par Hermann Daenzer (cause AC.2015.0105).
Par courrier du 17 juin 2015, la Municipalité de Château-d'Oex a déclaré ne pas avoir de déterminations à déposer.
Dans leur réponse commune du 12 août 2015, le DTE (autorité intimée), la Direction générale de l'environnement (DGE) et le Service
du développement territorial (SDT) (autorités concernées) ont conclu au rejet
du recours. Ils ont également sollicité la levée de l'effet suspensif au
recours, sauf en ce qui concerne la parcelle dont les recourants sont
propriétaire, respectivement usufruitier.
Les recourants se sont déterminés le 1
er
octobre 2015, sans se prononcer sur la requête de levée de l'effet suspensif.
Par décisions incidentes du 24 novembre 2015 dans les causes AC.2015.0104 et AC.2015.0105, le juge instructeur a levé l'effet
suspensif aux deux recours sauf en ce qui concerne les parcelles n
os
2'034,
2'192 et 2'364 de la Commune de Château-d'Oex ainsi que les parcelles n
os
1'467,
1'650, 1'655, 1'656, 1'657 et 1'616 de la Commune d'Ormont-Dessous.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
En l'espèce, le PAC 292A affecte certaines parties de la parcelle n°
2'364 (notamment le nord de la parcelle) en zone agricole protégée IV
(bas-marais n° 1'567), le solde se répartissant entre la zone agricole protégée
II (zone tampon où sont situés les deux chalets au lieu-dit "Les
Mossettes"), la zone agricole protégée III (zone tampon sise entre lesdits
chalets et le bas-marais n° 1'567) et la zone agricole protégée I (chalet au lieu-dit
“Entre deux Cornets").  Les recourants ne  contestent pas, à juste titre,
l'inclusion d'une grande partie de leur parcelle dans le périmètre du PAC 292A.
Ils admettent donc implicitement que leur parcelle située en zone agricole mérite
une protection particulière et accrue du fait de sa proximité immédiate aux
bas-marais d'importance nationale ou cantonale ou d'un site marécageux. Cela
étant, ils font valoir que tous les secteurs doivent être colloqués en zone
agricole protégée I (qui impose aux exploitations agricoles des contraintes moins
élevées que celles résultant des zones agricoles protégées II, III et IV),  précisant
que par rapport au régime en vigueur, le PAC 292A et le RPAC entraînent des
restrictions importantes à la garantie de la propriété, qui ne seraient en
l'occurrence pas proportionnées, dans la mesure où l'essentiel de la parcelle
serait situé hors du site marécageux d'importance nationale du Col des Mosses -
La Lécherette (objet n° 99).
a)
Selon l'art. 78 al. 5
Cst.
, les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui
présentent un intérêt national sont protégés; il est interdit d'y aménager des
installations ou d'en modifier le terrain; font exception les installations qui
servent à la protection de ces espaces ou à la poursuite de leur exploitation à
des fins agricoles. Le législateur a concrétisé cette disposition par
l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Selon
ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux marais
d'importance nationale d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux
art. 18a, 18c et 18d LPN, qui concernent les biotopes, et les sites marécageux
d'importance nationale d'autre part, régis par les art. 23b à 23d LPN.
Ces
dispositions légales ont été complétées par l'adoption de l'ordonnance du 21 janvier 1991 sur la protection des hauts-marais et des marais de transition d’importance
nationale (ordonnance sur les hauts-marais, ci-après: OHM; RS 451.32), de l'OBM
du 7 septembre 1994 et de l'OSM du 1
er
mai 1996.
Selon les art. 18a et 23b al. 3 LPN, il appartient
au Conseil fédéral de désigner les biotopes d’importance nationale (dont les
bas-marais) et les sites marécageux d’importance nationale; il l'a fait
simultanément à l'adoption de l'OHM, de l'OSM et de l'OBM, en mentionnant les
objets d’importance nationale dans des annexes à ces ordonnances. L'annexe I
comporte la liste des objets protégés et l'annexe II leur description,
accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Il incombe ensuite aux
cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres
tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets, ainsi que de
délimiter des zones tampon suffisantes pour les marais (art. 3 OSM et 3 al. 1
OBM). Les cantons ne doivent en principe pas s'écarter du tracé établi par les
autorités fédérales. Cependant, la carte de l'annexe II, établie à une échelle
de 1:25'000, ne permet pas de délimiter les marais et sites marécageux avec la
précision nécessaire pour dresser les plans du registre foncier; du fait de
cette approximation, les cantons disposent nécessairement d'une certaine marge
d'appréciation pour fixer les limites exactes du périmètre en cause (ATF 127 II
184 consid. 3 c p. 189). Compte tenu de la description des biotopes contenue
aux annexes I et II de l'OBM et de l'OSM, le pouvoir d'appréciation est en
réalité limité (TF 1A.94/2005 du 8 février 2006 consid. 4.3 et 1A.14/1999 du 7
mars 2000 consid. 2c). Le fait de reporter le pourtour du biotope, tel qu'il
figure sur l'inventaire fédéral, sur le plan cantonal, à une échelle plus
détaillée, avec de petites variations tenant compte d'obstacles physiques ou de
données cadastrales, n'est en soi pas contraire au droit fédéral (TF 1A.94/2005
du 8 février 2006 consid. 4.3). Ce n'est que dans des cas très
particuliers que les cantons peuvent s'écarter des indications fédérales: d'une
part, le périmètre peut être étendu pour créer une zone tampon suffisante,
d'autre part, il est aussi possible de procéder à une petite réduction du
périmètre de protection; par exemple, lorsque la délimitation fédérale empiète
juste sur la limite externe d'un bien-fonds, il peut s'avérer nécessaire de
sortir toute la parcelle du périmètre (cf. arrêts AC.2014.0184 du 24 février
2015 consid. 3a et AC.2006.0192 du 9 mars 2009 consid. 3b). Au contraire du
pouvoir d'appréciation accordé par l'art.
15
LAT
pour déterminer l'emplacement des zones à bâtir, les cantons ne
peuvent pas déterminer la situation des biotopes, mais seulement en définir les
limites exactes (Bernhard Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften,
thèse Fribourg, Fribourg 1997, pp. 171-173).
Selon les art. 4 et 5 OBM, les bas-marais
d’importance nationale doivent être conservés intacts et les cantons doivent
prendre les mesures de protection et d’entretien adéquates pour atteindre ce
but; ils doivent notamment veiller à ce que toute installation ou construction
et toute modification de terrain, notamment les drainages, soient interdites,
seules pouvant faire exception les constructions ou installations servant à
assurer la protection conformément au but visé (art. 5 al. 2 lit. b OBM). De
même, ils doivent définir des zones tampon suffisantes du point de vue
écologique, dans lesquelles les installations et constructions ne sont
admissibles que pour autant qu'elles ne portent pas atteinte à ce même but (al.
3). Cette réglementation est rigoureusement conforme au texte de l'art. 78 al.
5 Cst. Le régime de protection des sites marécageux est plus souple, selon
l'art. 23d LPN et l'OSM. Ainsi, selon l'art. 23d al. 1 LPN, l'aménagement et
l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques de ceux-ci. Le Tribunal
fédéral, après avoir constaté que la disposition légale n'était pas conforme au
texte constitutionnel, a retenu qu'il convenait de donner la préférence à une
interprétation qui s'écarte le moins possible de la lettre et du sens de l'art.
78 al. 5 Cst (ATF 123 II 248 du 15 avril 1997 consid. 3 cc).
Ainsi, s'agissant des marais eux-mêmes, le
législateur, confirmant d'ailleurs la solution constitutionnelle, a prévu une
protection absolue; s'agissant des surfaces des sites marécageux d'importance
nationale, non comprises dans les marais et leurs zones tampon, l'interdiction
d'altération n'est absolue que pour les projets incompatibles avec les buts de
protection visés; en d'autres termes, pour ces dernières, l'art. 23d LPN ne
comporte pas une interdiction de construire complète (arrêt AC.1998.0067 du 10 décembre 1998 consid. 2c in fine et les références citées). Selon le Tribunal fédéral,
qui cite l'OFEV (Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage, inventaire
fédéral des sites marécageux: Guide d'application des dispositions de
protection, Berne 1996 p. 5), les espaces entre les marais, à l'intérieur du
site marécageux, peuvent porter des marques de civilisation, par exemple des
bâtiments, voies de communication, exploitation agricole ou forestière, etc. (TF
1A.14/1999 du 7 mars 2000, consid. 2 c).
Selon la jurisprudence fédérale, les cantons ont une
certaine liberté d'appréciation dans le choix des instruments mis à leur
disposition pour satisfaire aux exigences de l'art. 78 al. 5 Cst. et de ses
ordonnances d'exécution. En vertu des art. 18a al. 2 et 23c al. 2 LPN, le moyen
choisi doit cependant être approprié, c'est-à-dire garantir à long terme le but
de protection visé pour chaque objet protégé par l'OSM et l'OBM. Le choix du
moyen adéquat dépend de l'objet à protéger, des menaces potentielles, des
mesures de protection existantes et de la protection visée. Cependant, lorsque
le droit fédéral délègue aux cantons l'accomplissement d'une tâche de la Confédération dans ce domaine, les ordonnances et les plans de protection constituent le
moyen approprié pour assurer sa concrétisation. Tel est le cas en particulier
de la délimitation exacte des objets protégés et des zones tampon suffisantes
du point de vue écologique (ATF 124 II 19 consid. 3 b). Les plans de protection
cantonaux présentent l'avantage de garantir en même temps et la sécurité du
droit et l'égalité entre tous les propriétaires fonciers et les agriculteurs.
Cependant, le canton peut également déléguer aux communes la protection
des biotopes d'importance nationale, mais il en reste alors responsable et doit
prévoir les instruments nécessaires pour que les communes puissent accomplir
leur devoir de planification en respectant les exigences fédérales. Il peut
ainsi exhorter les communes à réviser leur plan d'affectation, en définissant
les domaines de protection dans le plan directeur cantonal (Bernhard Waldmann,
op. cit., pp. 186-187).
b) Le RPAC prévoit ce qui suit à ses art. 12 à 17
ainsi que 7 et 8:
"
Art. 12 Principes
s'appliquant aux zones comprenant des marais ou leurs zones tampon
1
Les modifications du
terrain, ainsi que les travaux influençant le régime hydrique, notamment les
captages, les nouveaux fossés de drainage, l'entretien ou le remplacement des
drains existants ne peuvent être autorisés que s'ils ne portent pas atteinte au
but visé par la protection, notamment eu égard à l'approvisionnement en eau des
biotopes marécageux.
2
Les mesures suivantes
sont applicables à la zone naturelle protégée, ainsi qu'aux zones agricoles
protégées II, III et IV:
a.
Aucune
construction ou installation nouvelle portant atteinte aux marais, autres que
celles figurant sur le plan du PAC, ne peut être autorisée.
b.
L'apport
de substances ou de préparations au sens de l'ordonnance du 18 mai 2005 sur les
produits chimiques ou encore de produits biocides au sens de l'ordonnance du 18
mai 2005 sur les produits biocides est interdit.
3
Les pistes de ski (alpin et fond) existantes qui traversent les marais des
zones agricoles III et IV ainsi que la zone naturelle protégée ne peuvent être
préparées mécaniquement que si le manteau neigeux offre une résistance
appropriée et que les conditions météorologiques garantissent une résistance du
sol suffisante (sol gelé). Le passage d'engins de damage pour la préparation
des pistes est interdit à travers les hauts-marais de la zone naturelle
protégée sauf en cas d'impossibilité avérée de trouver un tracé alternatif.
Dans ce cas, la préparation et l'entretien de la piste (vitesse adéquate,
nombre de passage limité, …) doivent être effectués de manière à réduire les
impacts. En cas d'impacts défavorables à la végétation imputable au ski et au
damage, des restrictions d'accès peuvent être ordonnées par le canton. Les
prélèvements de neige avec des engins mécaniques sont par ailleurs interdits
sur les surfaces abritant des marais.
Art. 13
Zone agricole protégée I
1
La zone agricole protégée I ne comprend pas de marais, mais peut contenir d'autres
biotopes protégés.
2
Cette zone fait l'objet d'une exploitation agricole soumise aux dispositions
des articles 7 et 8.
3
Dans les prairies et les pâturages secs d'importance nationale, aucune
construction ou installation nouvelle ne peut être autorisée. Les mesures
d'entretien doivent assurer le maintien et le développement des espèces
animales et végétales rares ou menacées. Des contrats sont passés avec les
exploitants pour préciser les prestations nécessaires à leur maintien.
Art. 14
Zone agricole protégée II
1
La
zone agricole protégée II comprend les zones tampon de marais situés dans la
zone agricole protégée III.
2
Les
dispositions mentionnées à l'article 12 s'appliquent.
3
Cette zone peut faire l'objet d'une exploitation agricole peu intensive si ces
modalités de gestion sont compatibles avec la conservation de la végétation de
la zone agricole protégée III.
Art. 15
Zone agricole protégée III
1
La
zone agricole protégée III comprend les marais et les zones tampon des marais
de la zone agricole protégée IV.
2
Les
dispositions mentionnées à l'article 12 s'appliquent.
3
Cette zone fait l'objet d'une exploitation agricole de préférence extensive.
Une exploitation peu intensive peut être autorisée si cette modalité de gestion
est compatible avec la conservation de la végétation marécageuse de la zone
ainsi que de la zone agricole protégée IV.
4
La
pâture et le fauchage des surfaces agricoles doivent être assurés. Dans
certains cas, l'une des pratiques peut être préférée à l'autre.
Art. 16 Zone
agricole protégée IV
1
La zone agricole protégée IV comprend des marais sensibles et les zones tampon
des marais de la zone naturelle protégée.
2
Les dispositions mentionnées à l'article 12 s'appliquent.
3
Cette zone fait l'objet d'une exploitation agricole extensive, notamment comme
pré à litière ou prairie de fauche.
4
La
pâture et le fauchage des surfaces agricoles doivent être assurés. Dans
certains cas, l'une des pratiques peut être préférée à l'autre.
Art. 17
Zone naturelle protégée
1
La zone naturelle protégée comprend des hauts-marais et des bas-marais
oligotrophes qui doivent être soustraits à toute forme d'exploitation.
2
Elle peut être clôturée au besoin pour protéger les marais contre des dégâts
durables dus à un pacage inadapté ou au piétinement.
3
Les cheminements divers, tels qu'itinéraire piétonnier, piste VTT, piste
équestre, piste de ski (alpin et nordique) la contournent, sauf si
l'emplacement est imposé par sa destination et sous réserve de mesures
d'aménagements compatibles avec la protection des marais. Dans le cas des
pistes de ski, les dispositions de l'article 12 alinéa 2 lettre c sont
réservées.
4
Seuls les travaux et aménagements servant à assurer la protection conformément
aux buts fixés à l'article 1 sont autorisés."
"
Art.
7 Protection du paysage
1
Les éléments et les structures caractéristiques du site marécageux doivent être
préservés, notamment les éléments géomorphologiques, les biotopes, les éléments
culturels ainsi que les constructions et les structures traditionnelles de
l'habitat liées à l'exploitation agricole ou sylvicole du site.
2
Toute exploitation, construction ou modification du sol respecte les principes
suivants:
a.
protéger
la configuration du paysage dans son ensemble;
b.
éviter
la banalisation ou la fermeture du paysage pouvant résulter d'une
surexploitation ou, inversement, d'une déprise agricole;
c.
assurer
l'intégration paysagère des bâtiments, des infrastructures et des installations
touristiques.
Art. 8 Protection des milieux
naturels et des espèces
1
Sont soumis à
protection:
a)
les
hauts-marais, les bas-marais, les prés et les pâturages secs, les cours d'eau
et leurs rives, les forêts, en particulier les forêts riveraines, les lisières
thermophiles, les cordons boisés, les haies, les bosquets, les forêts humides;
b)
les
espèces végétales et animales protégées par le droit fédéral et le droit
cantonal, ainsi que les espèces prioritaires au niveau national.
2
Les marais inventoriés, comme les prés et les pâturages secs d'importance
nationale, doivent être conservés intacts dans leurs surfaces, leurs diversités
et leurs valeurs écologiques. Les modalités d'entretien de ces milieux doivent
garantir leur conservation.
3
Pour les milieux naturels affectés en zone agricole, des contrats sont passés
avec les exploitants pour préciser les prestations nécessaires à leur
maintien."
c) Une restriction au droit fondamental que
constitue la garantie de la propriété ne peut être admise que si elle se fonde
sur une base légale suffisante, si elle est justifiée par un intérêt public et
est proportionnée au but visé (art. 36 Cst.). Le principe de proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 130 II 425 consid. 5.2 p.
483 s.; 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
d) En l'espèce, les recourants ne contestent pas
l'existence d'une base légale suffisante ni d'un intérêt public justifiant la
restriction à la garantie de la propriété qu'ils allèguent. Ils considèrent en
revanche que pareille restriction ne serait pas proportionnée au but visé, dès
lors que la protection offerte par la zone agricole protégée I serait
suffisante pour tous les secteurs non compris dans l'inventaire fédéral des
bas-marais d'importance nationale.
Il ressort du PAC 292A et des extraits du guichet
cartographique cantonal figurant au dossier que si les secteurs compris dans
des bas-marais d'importance nationale ou d'importance cantonale sont colloqués
dans les zones agricoles protégées III ou IV ainsi que, respectivement, en zone
naturelle protégée (au sud-ouest de la parcelle), les secteurs adjacents ont
été colloqués en zones agricoles protégées II, ceinturant ainsi les bas-marais,
le solde de la parcelle étant colloqué en zone agricole protégée I. Or, l'art.
3 OBM (droit fédéral) impose aux cantons de délimiter non seulement les limites
précises des objets inscrits dans cette ordonnance, mais également des zones
tampon suffisantes du point de vue écologique. Dès lors qu'aux termes du RPAC
la zone agricole protégée I ne peut pas comprendre de zone tampon (cf. art. 13
al. 1
a
contrario
, en relation avec l'art. 14 al. 1 RPAC), une
affectation des zones tampon en zone agricole protégée I serait contraire au
règlement applicable à l'ensemble du périmètre du PAC 292A, étant rappelé que les
recourants ne contestent pas l'inclusion de la parcelle n° 2'364 dans
ledit périmètre. Les secteurs servant de zone tampon doivent ainsi être
colloqués en zone agricole protégée II (zone tampon pour les marais situés dans
la zone agricole protégée III, cf. art. 14 al. 1 RPAC), en zone agricole
protégée III (zone tampon pour les marais situés dans la zone agricole protégée
IV, cf. art. 15 al. 1 RPAC), respectivement en zone agricole protégée IV (zone
tampon pour les marais situés dans la zone naturelle protégée, cf. art. 16 al.
1 RPAC).
Dans le cas d'espèce, il apparaît que les zones
tampon ont été effectivement établies en suivant schématiquement les limites
des bas-marais inscrits à l'inventaire fédéral et sont composées de tous les
secteurs exempts de marais proprement dits et non colloqués en zone agricole
protégée I. Comme l'explique l'autorité intimée, les limites ont été lissées
afin d'éviter des zones d'exploitation trop complexes; il ressort d'un extrait
du guichet cartographique cantonal du 13 juillet 2015 figurant au dossier que tel est principalement le cas là où des marais se font face à une distance
relativement peu élevée, dans la partie nord de la parcelle n° 2'364,
entre les deux bâtiments sis au lieu-dit "Les Mossettes" (bas-marais
n° 1'567) et où un découpage plus précis n'apparaît pas possible dès lors
que le secteur – ou zone tampon – sans marais colloqué en zone agricole protégée
II, entre les deux zones agricoles protégées III recouvrant une partie des
bas-marais, revêt à cet endroit la forme d'une bande dont la largeur est
insuffisante pour y insérer encore une zone agricole protégée I. Il en résulte
que les zones tampon telles que délimitées par les autorités compétentes – et
comprenant notamment les deux constructions situées dans la partie nord de la parcelle,
à près de 35 m de la limite du bas-marais n° 1'567 – n'apparaissent pas
disproportionnées et ce grief doit par conséquent être rejeté.
Point n'est cependant besoin d'examiner plus avant
ce grief, du moment que les recourants contestent en réalité uniquement le fait
que leurs constructions incluses dans le périmètre du PAC 292A ne puissent pas être
agrandies, ni être reconstruites sauf en cas de destruction par force majeure
(voir ci-après).
2.
Les recourants s'en prennent donc  au régime de l'art. 9 RPAC applicable
aux constructions érigées sur leur parcelle, considérant que rien ne justifie
de leur appliquer une réglementation reprenant les restrictions posées à l'art.
23d al. 2 LPN relatif à l'aménagement et à l'exploitation des sites marécageux,
soit un régime plus sévère que celui qui résulte de la LAT, et plus précisément
de ses art. 22 ss, alors que leur parcelle est située à l'extérieur du
périmètre du site marécageux n° 99. Les autorités intimées et concernées
soutiennent pour leur part que le fait que ces constructions se situent en zone
tampon des bas-marais d'importance nationale ou à proximité de ceux-ci justifie
qu'elles soient soumises au régime de l'art. 9 RPAC.
a) Selon l'art. 4 OBM, qui détermine le but visé par
la protection des bas-marais, les objets doivent être conservés intacts; dans
les zones marécageuses détériorées, la régénération sera encouragée dans la
mesure où elle est judicieuse. Font notamment partie de ce but la conservation
et le développement de la flore et de la faune indigènes et des éléments
écologiques indispensables à leur existence ainsi que la conservation des
particularités géomorphologiques. L'art. 5 al. 3 OBM dispose que les
installations, constructions et modifications de terrain sont admissibles dans
les zones tampon pour autant qu'elles ne portent pas atteinte au but visé par
la protection. C'est ainsi le but général de protection qui guide l'admissibilité
des interventions dans les zones tampon. Pour les biotopes d'importance
nationale (au rang desquels figurent les bas-marais d'importance nationale),
les interventions sont admises dans la mesure où elles ne portent pas atteinte
à ce but général de protection. La conformité des activités à cet objectif doit
être fixée de cas en cas, dans le plan de protection ou d'éventuels contrats
(cf. Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en droit suisse, thèse
Lausanne, Genève/Bâle/Zurich 2008, p. 190).
b) Conformément à l'art. 1 RPAC, le PAC 292A est
destiné à protéger le site marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale n° 99 (al. 1) et vise les buts suivants (al. 2): préserver le paysage
du site marécageux (let. a), assurer la conservation des éléments naturels de
valeur, en particulier les hauts-marais et les bas-marais (let. b), maintenir
une agriculture alpestre durable et adaptée à la conservation des valeurs
naturelles et paysagères (let. c), permettre le maintien d'activités touristiques
existantes et leur développement dans la mesure où il est compatible avec les
buts de protection (let. d) et veiller à la réparation des atteintes déjà
portées au site marécageux, en particulier aux marais (let. e). Les
constructions et installations licites existantes dans le périmètre du PAC 292A
sont soumises à l'art. 9 RPAC qui prévoit ce qui suit:
"
1
Dans la mesure
où ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site, les
travaux suivants sont autorisés:
a.
les
constructions et installations non agricoles ou ayant perdu leur affectation
initiale peuvent faire l'objet de travaux d'entretien et de rénovation à
l'exclusion de toute reconstruction sauf en cas de destruction par force
majeure;
b.
les
constructions et installations nécessaires aux activités agricoles ou
forestières peuvent être entretenues, transformées ou reconstruites dans la
mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection;
c.
la
transformation et la reconstruction d'ouvrages liés à l'approvisionnement en
eau des communes ainsi qu'à la gestion des eaux claires et usées peuvent être
autorisées dans la mesure où ils sont conformes aux objectifs de protection;
d.
les
constructions ou installations vétustes, menaçant ruine et portant atteinte au
site marécageux doivent être démolies;
e.
les
constructions et installations à vocation touristique telles que remontées
mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvettes d'alpage, restaurants
et parcs de stationnement peuvent être entretenues et rénovées."
c) L'art. 24c LAT dispose ce qui suit:
"
1
Hors de la zone
à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement.
3
Il en va de même des
bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui
leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences négatives pour l'agriculture.
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies."
3.
a) En l'occurrence, la parcelle litigieuse, bien qu'incluse dans le périmètre
du PAC 292A, se situe toutefois à l'extérieur du périmètre - quoi qu'en bordure
de celui-ci - du site marécageux d'importance nationale n° 99 qui englobe
les parcelles contigües à l'ouest. La législation relative à la protection des
sites marécageux ne trouve donc pas directement application et les recourants,
qui ne contestent pas l'inclusion de leur parcelle dans le périmètre du PAC
292A, font valoir que l'art. 9 RPAC doit être réformé en ce sens que seuls les
art. 22 ss LAT sont applicables aux parcelles qui, comme la leur, sont certes
incluses dans le PAC 292A mais se situent en dehors du site marécageux. Il
convient ainsi d'examiner la conformité de l'art. 9 RPAC à la LAT, plus précisément aux dispositions relatives aux constructions sises en dehors de la zone
à bâtir. Il n'est en effet pas contesté que la parcelle des recourants se situe
hors de la zone à bâtir.
A cet égard, il convient de distinguer selon que les
constructions concernées sont situées dans une zone tampon de marais ou à
l'extérieur de celle-ci.
b) S'agissant en premier lieu des constructions
situées dans la partie nord de la parcelle des recourants (lieu-dit "Les
Mossettes"), celles-ci se trouvent certes à l'extérieur du
site
marécageux
, mais toutefois dans la zone tampon des
bas-marais
d'importance nationale
qui les entourent au nord et au sud (bas-marais n°
1'567). Si la réglementation relative aux
sites marécageux
ne trouve
ainsi pas application, l'art. 5 al. 3 OBM est toutefois applicable, qui
prévoit que les installations, constructions et modifications de terrain sont
admissibles dans les zones tampon des
bas-marais
pour autant qu'elles ne
portent pas atteinte au but visé par la protection. L'art. 9 RPAC quant à lui
précise la conformité des activités à cet objectif, plus spécifiquement en ce
qui concerne les constructions et installations existantes. Que cette
disposition prévoie un régime légèrement plus strict que celui prévu par
l'art. 24c LAT, en particulier qu'elle ne permette pas l'agrandissement
mesuré des constructions et installations licites existantes et qu'elle n'en
autorise la reconstruction qu'en cas de destruction par force majeure,
n'apparaît ainsi pas critiquable au regard de l'art. 5 al. 3 OBM et de
l'objectif de protection des bas-marais d'importance nationale. S'agissant des
constructions situées dans une zone tampon, le grief des recourants doit
partant être rejeté.
c) S'agissant ensuite de la construction située dans
la partie sud de la parcelle (lieu-dit "Entre deux Cornets"), elle ne
se trouve ni dans le périmètre du site marécageux n° 99 (comme d'ailleurs
l'ensemble de la parcelle des recourants), ni dans un marais ou sa zone tampon.
Ni les dispositions relatives à la protection des sites marécageux, ni celles
relatives à la protection des marais ne sont ainsi applicables. Il est par
ailleurs vrai que l'art. 9 RPAC est plus restrictif que les art. 22 ss
LAT, en particulier que l'art. 24c al. 2 LAT s'agissant de l'agrandissement et
de la reconstruction des constructions et installations licites existantes; à
teneur de l'art. 9 let. a RPAC et contrairement à ce que prévoit
l'art. 24c LAT, celles-ci ne peuvent ainsi pas faire l'objet d'un
agrandissement, même mesuré; elles ne peuvent en outre être reconstruites que
dans les cas de destruction par force majeure.
Or, si la LAT offre aux cantons la possibilité de
prévoir des restrictions aux art. 16a al. 2, 24b, 24c al. 2 et 24d LAT en
édictant, pour ce faire, des dispositions relevant du droit matériel de
l'aménagement du territoire (art. 27a LAT; Christoph Jäger, n° 6 ad art.
27a LAT,
in
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch (édit.), Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Genève/Zurich/Bâle 2010), de telles
restrictions ne peuvent toutefois être introduites que par le législateur
cantonal ("
La législation cantonale peut prévoir des restrictions aux
art.
[…]
"), ce qui n'est pas le cas en l'espèce: le PAC 292A
constitue en effet un plan d'affectation cantonal et a partant été adopté par
le Département du territoire et de l'environnement, soit une autorité
exécutive. Il sied toutefois encore d'examiner si la parcelle n° 2'364 a uniquement les caractéristiques d'une zone agricole ou si elle ne doit pas être également considérée
comme une zone protégée au sens des art. 17 LAT et/ou 54 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
d) Conformément à l'art. 43 al. 1 LATC, le plan
d'affectation cantonal - et donc le PAC 292A - règle l'affectation, la
mesure de l'utilisation du sol et les conditions de construction dans les
diverses zones qu'il délimite (voir également art. 44 let. d LATC); un
plan d'affectation cantonal peut être établi par l'Etat notamment pour les
paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les
ensembles méritant protection (art. 45 al. 2 let. c LATC) au sens de l'art. 54
LATC, dont il ressort que ces zones sont destinées en particulier à la
protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs
et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure, seules
pouvant y être autorisées les constructions et installations conformes au but
assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du
territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (art. 54 al. 1 LATC). En l'occurrence, en vertu de
l'art. 6 al. 2 OSM et compte tenu de la complexité du site, le canton de Vaud
disposait d'un délai à 2002 pour délimiter précisément l'objet n° 99 de
l'inventaire fédéral des sites marécageux d'importance nationale; pour mener à
bien cette tâche, il a placé dans un premier temps le site marécageux en zone
réservée au sens de l'art. 46 LATC. Il a ensuite procédé à l'adoption du PAC
292A litigieux qui a été approuvé par l'autorité intimée le 25 mars 2015, incluant la parcelle litigieuse.
C'est le lieu de rappeler que, bien que n'étant pas
formellement partie du site marécageux n° 99 que le PAC 292A tend à
protéger, la parcelle des recourants a été incluse dans le périmètre de ce
dernier, inclusion que les recourants ne contestent pas et que l'OFEV a au
demeurant considéré comme "
totalement
justifiée
" (cf. prise de position du 30 mars 2012, p. 2, dans laquelle l'OFEV précise ce qui suit: "
la vaste
extension de périmètre au SE de La Lécherette au lieu-dit Entre deux Cornets se justifie par la volonté d'englober dans le PAC 292A l'ensemble des biotopes
marécageux de ce secteur et nous la soutenons
"); au demeurant, la
construction sise dans la partie sud de la parcelle, au lieu-dit "Entre
deux Cornets", se situe à une distance moyenne d'environ 20 m du
bas-marais n° 1'569 ("Corne du Soere") de l'inventaire fédéral
des bas-marais d'importance nationale et il apparaît qu'aucune zone tampon n'a
été prévue entre ce bas-marais et cette construction, colloquée en zone
agricole protégée I.
Il apparaît ainsi, et cela ressort également du
rapport 47 OAT, qu’en concrétisant la protection d'un site méritant protection
et jusque-là placé en zone réservée au sens de l'art. 46 LATC, le PAC 292A
répond non seulement aux exigences de l'art. 78 al. 5 Cst. (protection des
marais et des sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un
intérêt national) mais également à celles des art. 17 LAT (zones à protéger,
cf. rapport 47 OAT, ch. 1.1.2 p. 5) et 54 al. 1 LATC (zone protégée, cf.
rapport 47 OAT, ch. 1.1.2 p. 5). Le PAC 292A tend ainsi à modifier le régime
juridique d'un secteur ayant principalement les caractéristiques d'une zone
protégée au sens de l'art. 17 LAT ou de l'art. 54 LATC et accessoirement
celles d'une zone agricole au sens de l'art. 16 LAT (sur cette problématique,
voir ATF 132 II 408 spéc. consid. 4.1 p. 412 concernant un plan d’affectation
cantonal pour un parc d’éoliennes). C'est donc la protection que le PAC 292A vise
en premier lieu; la mise sous protection n'exclut toutefois pas certaines
utilisations, en particulier agricole, deux affectations étant alors
superposées au moyen par exemple d'une zone agricole protégée, ce qui est
précisément le cas en l'espèce avec les zones agricoles protégées I, II, III et
IV (cf. en ce qui concerne l'art. 17 LAT, Pierre Moor, n° 75 ad art. 17
LAT
in
Aemisegger et al., op. cit.).
Il en résulte que le principe même de soumettre les
constructions licites existantes à un régime différent (plus strict) du régime
ordinaire prévu par les art. 22 ss LAT hors de la zone à bâtir n'est pas
critiquable. Il apparaît par ailleurs que les conditions prévues par l'art. 9
RPAC, et plus particulièrement les restrictions que cette disposition apporte
par rapport au régime de la LAT hors de la zone à bâtir, demeurent admissibles
et proportionnées. En effet, bien que l'agrandissement, même mesuré, des
constructions et installations non agricoles ou ayant perdu leur affectation
initiale ne soit pas possible aux termes de l'art. 9 RPAC et que cette
disposition n'autorise par ailleurs la reconstruction de telles installations
qu'en cas de destruction par force majeure, contrairement à ce que prévoit
l'art. 24c LAT, des travaux d'entretien et de rénovation demeurent admissibles
(art. 9 let. a RPAC), alors que les constructions et installations nécessaires
aux activités agricoles ou forestières peuvent être entretenues, transformées
ou reconstruites (dans la mesure où elles sont conformes aux objectifs de protection,
cf. art. 9 let. b RPAC). On ne saurait donc considérer, au vu de l'objectif de
protection du paysage du site marécageux n° 99 de l'inventaire fédéral des
sites marécageux et des zones avoisinantes comportant des biotopes marécageux -
comme c'est le cas de la parcelle litigieuse -, que les restrictions aux droits
des recourants seraient disproportionnées ou insoutenables.
Partant, ce grief, mal fondé, doit également être
rejeté.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et les décisions
attaquées, confirmées. Succombant, les recourants supportent les frais de
procédure (art. 49, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Quant au département cantonal intimé,
bien que représenté par un mandataire professionnel, il n'a pas droit à des
dépens (art. 56 al. 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions rendues le 25 mars 2015 par le Département du territoire
et de l'environnement sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de Benjamin Balmat et Claude Balmat, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 septembre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV)
et à l'Office fédéral du développement territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.