vd_omni · PS.2024.0028 · 2024-09-24 · fr

A.________ /Direction de l'autorité cantonale de l'emploi, Office régional de placement de Lausanne, Centre social régional de Lausanne Service social Lausanne | Sanction infligée à une bénéficiaire du RI (réduction de 15% du forfait RI pour 2 mois) ayant remis tardivement à l'ORP un certificat médical attestant de son incapacité de travailler. Constat qu'à l'époque des faits l'intéressée se trouvait dans un état psychique qui ne lui permettait ni de travailler ni de gérer ses affaires administratives ou de charger un tiers de s'en occuper à sa place. L'annonce tardive de l'incapacité de travail n'est ainsi pas imputable à une faute de l'intéressée et ce manquement doit être considéré comme étant excusable au sens de l'art. 42 al. 2 OACI. Injustifiée, la sanction litigieuse doit partant être annulée. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.09.2024 PS.2024.0028

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 septembre 2024
Composition
M. François Kart, président; M. Guy
Dutoit et M. Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée par B.________, à Poliez-le-Grand,
Autorité intimée
Direction générale de
l'emploi et du marché du travail,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Office régional de
placement de Lausanne,
2.
Centre social régional
de Lausanne.
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision sur recours de la Direction
générale de l'emploi et du marché du travail du 18 mars 2024 prononçant à son
encontre une réduction de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une
durée de deux mois
Vu les faits suivants :
A.
Au bénéfice du revenu d'insertion (RI), A.________ a été
assistée par l'Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l'ORP) du 30
mars 2022 au 20 mars 2023.
Le 26 juillet 2022, la prénommée a fait l'objet
d'une décision de l'ORP de réduction de son forfait mensuel d'entretien RI de
15% pour une période de trois mois, au motif qu'elle n'avait pas remis dans le
délai ses recherches d'emploi relatives au mois de juin 2022.
Il ressort du procès-verbal de
l'entretien de conseil du 7 octobre 2022 entre A.________ et sa conseillère ORP
ce qui suit: "
Madame a eu plusieurs arrêts de travail mais ne savait
pas quel était le protocole dans ce domaine. Un point a été fait. Madame me dit
qu'une demande à l'AI a été faite par son médecin.
"
On extrait en outre du procès-verbal
de l'entretien du 4 novembre 2022 entre A.________ et sa conseillère ORP ceci:
"Madame doit voir son médecin la semaine prochaine afin de baisser son
taux d'employabilité
(...)
Fait point de nouveau
quant au protocole
(...)
Madame a besoin du soutien d'un/e AS
[assistant-e
social-e]
car elle est bien embêtée avec l'administratif etc....
une demande d'APSO
[appui social]
sera
faite ce jour".
Par courriel du 20 décembre 2022, A.________
a transmis à sa conseillère ORP un certificat médical daté du 1
er
décembre 2022 établi par la doctoresse C.________, spécialiste en psychiatrie
et psychothérapie, dont il ressortait que A.________ présentait "pour des
raisons de santé" une incapacité de travail à 100% du 1
er
décembre 2022 au 31 décembre 2022. A.________ a indiqué ce qui suit à sa
conseillère ORP:
"je suis vraiment désolée de vous le rendre si tard,
en espérant que cela n'est pas trop tard, car je n'avais justement pas effectué
la recherche d'emploi pour le mois de décembre.
"
B.
Par décision du 13 février 2023, l'ORP a signifié à
A.________ une réduction de son forfait mensuel d'entretien RI de 25% pour une
période de quatre mois, au motif qu'elle n'avait pas remis dans le délai ses
recherches d'emploi relatives au mois de novembre 2022.
Le 10 mars 2023, A.________ a recouru
contre la décision du 13 février 2023 devant la Direction générale de l'emploi
et du marché du travail (DGEM), en joignant un certificat médical daté du 30
août 2022 établi par la doctoresse C.________ dont il ressortait qu'elle
présentait "pour des raisons de santé" une incapacité de travail à
100% du 1
er
septembre 2022 au 30 novembre 2022. A.________ a exposé
qu'un grave épisode de troubles psychiques avait eu d'importantes conséquences
sur la gestion de son quotidien et de ses affaires administratives durant
l'année 2022 et qu'elle n'avait de ce fait pas pu envoyer son certificat
médical concernant le mois de novembre 2022.
C.
Par décision du 5 avril 2023, l'ORP a réduit le
forfait mensuel d'entretien RI de A.________ de 25% pour une période de quatre
mois au motif qu'elle n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives au
mois de janvier 2023 dans le délai.
D.
Par décision du 19 juin 2023, la DGEM (Pôle juridique) a annulé la
décision de l'ORP du 13 février 2023 sanctionnant A.________ pour une absence
de recherches d'emploi au mois de novembre 2022, compte tenu du certificat
médical qu'elle avait produit le 10 mars 2023 et qui attestait d'une incapacité
de travail à 100% couvrant ce mois-là.
Par une seconde décision également datée du 19 juin
2023 et intitulée "
Annonce tardive d'une incapacité de travail
",
la DGEM (Pôle Suspension du droit) a prononcé à l'encontre de A.________ une réduction
de son forfait mensuel RI de 15% pendant deux mois au motif que, pour ce qui
concernait les recherches d'emploi manquantes de novembre 2022, elle n'avait
pas annoncé son incapacité de travail du 1
er
septembre au 30
novembre 2022 et remis son certificat médical dans le délai légal de sept jours
à compter du début de cette incapacité.
Par courrier daté du 21 juillet 2023,
adressé au Service Social de Lausanne (SSL) et reçu par celui-ci le même jour,
A
.________
a recouru contre la décision du 19 juin 2023 "
Annonce
tardive d'une incapacité de travail
". Elle a exposé que le retard dans
la remise de son certificat médical résultait de troubles psychiques qui lui
posaient de gros problèmes dans la gestion de son quotidien et de ses
rendez-vous administratifs.
Elle a joint un certificat de suivi établi
le 3 juillet 2023 par sa psychiatre C.________ dont le contenu est le suivant:
"
Je
m'occupe du suivi de Madame A.________ depuis le 12 mars 2019.
A.________ présente une pathologie
psychique complexe. Une demande de rente à l'Office de l'Assurance Invalidité
est en cours. Elle bénéficie d'un suivi ergothérapeutique à domicile en raison
des conséquences sur son quotidien de la désorganisation psychique.
J'appuie sa demande auprès du
Service Social de Lausanne, de tenir en compte ces éléments cliniques afin de
lui éviter d'être pénalisée financièrement.
"
Le SSL n'a pas transmis ce recours à la DGEM mais l'a
retourné à A.________, laquelle l'a ensuite envoyé à la DGEM qui l'a réceptionné
le 21 août 2023.
Le 25 août 2023, estimant que ce
recours avait été déposé tardivement,
la DGEM
a imparti à A.________
un
délai pour justifier ce retard.
Dans un courrier du 1
er
septembre 2023, A.________
a fait état de problèmes
psychiques qui avaient entraîné de grandes difficultés sur son organisation
quotidienne. Elle a exposé que ce n'était qu'en mars 2023, lorsqu'elle avait
enfin bénéficié de l'aide d'une ergothérapeute, qu'il avait été pris conscience
de l'ampleur des dégâts que sa maladie avait causés durant toute l'année 2022, notamment
de nombreux retards et oublis d'ordre administratif. Elle a joint une lettre
rédigée par son ergothérapeute dans laquelle cette dernière expliquait avoir
constaté chez A.________ une importante désorganisation et d'importants troubles
de la concentration et de la mémoire qui venaient impacter ses activités
quotidiennes. La praticienne faisait valoir que le non respect des délais
reproché à A.________ pouvait être attribué à ses troubles psychiques qui
réduisaient ses capacités d'action.
Par décision du 13 septembre 2023, la DGEM (Pôle
juridique) a déclaré irrecevable, car tardif, le recours formé par A.________
"le 21 août 2023" contre la décision du 19 juin 2023. Elle a retenu
que les problèmes de santé que l'intéressée avait rencontrés dans son passé ne
permettaient pas de retenir qu'il lui était impossible de faire parvenir son
acte de recours dans le délai légal, cas échéant en requérant l'aide d'un
tiers. Faute d'explication probante sur le retard dans le dépôt de son recours,
une restitution de délai ne pouvait pas être accordée.
Le 13 octobre 2023, A.________ a recouru contre la
décision du 13 septembre 2023 devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP), en réitérant que des motifs liés à sa santé
psychique l'avaient empêchée d'effectuer des démarches administratives dans
tous les domaines. Elle a en outre précisé qu'à sa demande une requête de
curatelle concernant ses tâches administratives avait été déposée et qu'une
demande de rente AI était par ailleurs en cours.
Par arrêt du 11 mars 2024 (cause PS.2023.0070), la
CDAP a admis ce recours, a annulé la décision du 13 septembre 2023 et a renvoyé
le dossier à la DGEM afin qu'elle entre en matière sur le recours formé le 21
juillet 2023 par A.________ contre la décision du 19 juin 2023. Le tribunal a
retenu que le recours déposé le 21 juillet 2023 était intervenu en temps utile,
même s'il avait tout d'abord été adressé à une autorité incompétente, soit le
SSL, qui aurait dû le transmettre à la DGEM.
E.
Par décision du 18 mars 2024, la DGEM (Pôle juridique) a rejeté le
recours formé par A.________ le 21 juillet 2023 et a confirmé la décision du 19
juin 2023.
F.
Dans l'intervalle, suite à sa requête du 11 octobre 2023, A.________ a
été mise au bénéfice d'une mesure de curatelle de représentation et de gestion à
forme des art. 394 al. 1 et 395 al. 1 du Code civil suisse du 10 décembre 1907
(CC; RS 210) par décision de la Justice de Paix du district de Lausanne du 7
février 2024. Il a été retenu qu'en raison de ses troubles psychiques,
l'intéressée n'était pas en mesure d'assurer seule la gestion de ses affaires
administratives et financières conformément à ses intérêts. B.________ a été
nommé en tant que curateur.
G.
Par acte daté du 22 avril 2024, contresigné par elle-même et par son
curateur B.________, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru devant la
CDAP contre la décision du 18 mars 2024, en concluant à son annulation. Elle a notamment
joint un certificat médical établi le 11 avril 2024 par sa psychiatre.
La DGEM a déposé sa réponse le 13 mai 2024 et a
conclu au rejet du recours, en indiquant que les arguments présentés dans celui-ci
n'étaient pas susceptibles de modifier sa décision.
L'ORP et le Centre social régional (CSR) ne se sont
pas déterminés dans le délai imparti pour ce faire.
Considérant en droit :
1.
Les décisions sur recours de la DGEM peuvent faire l’objet d’un recours
de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
Déposé dans le délai légal (art. 95 et 96 al. 1
let. a LPA-VD) auprès de l'autorité compétente et signé tant par la recourante,
destinataire de la décision attaquée, que par son curateur, le recours
satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité
(art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), de sorte qu'il convient d’entrer en matière.
2.
Le litige porte sur la réduction du forfait mensuel d'entretien RI de la
recourante à hauteur de 15% sur une période de deux mois, au motif qu'elle n'a
pas annoncé à l'ORP son incapacité de travail du 1
er
septembre au 30
novembre 2022 dans le délai d'une semaine à compter du début de cette
incapacité.
3.
a)
aa)
La loi sur l'emploi
du 5 juillet
2005 (LEmp; BLV 822.11)
a notamment
pour but de prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion
professionnelle des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c LEmp). Elle
institue des mesures cantonales relatives à l'insertion professionnelle,
conformément au RI prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action
sociale (LASV; BLV 850.051) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).
L'art. 13 al. 1 LEmp prévoit que les ORP sont à la
disposition des personnes qui recherchent un emploi et des entreprises qui
souhaitent engager des collaborateurs. Selon l'al. 2 de cette même disposition,
les ORP exercent les compétences suivantes conformément à la loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (LACI; RS 837.0): conseiller et placer les chômeurs
(let. a), déterminer le caractère convenable des emplois proposés (let.
b), décider de l'octroi des mesures relatives au marché du travail (let. c),
vérifier l'aptitude des chômeurs à être placés et transmettre au Service, pour
examen et décision, les cas dans lesquels l'aptitude au placement n'est pas
clairement établie (let. d), exécuter les prescriptions de contrôle édictées
par le Conseil fédéral (let. e) et suspendre l'exercice du droit à
l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (let. f). Selon
l'art. 13 al. 3 let. b LEmp, les ORP assurent également la prise en charge des
demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions
sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.
L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les demandeurs
d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP, tout mettre
en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi; en leur qualité de demandeurs
d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en
charge par la LACI. En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches
d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi
convenable qui leur est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont
l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur
sont octroyées (art. 23a al. 2 let. a LEmp), de participer aux entretiens de
conseil et de contrôle, ainsi qu'aux réunions d'information (art. 23a al. 2
let. b LEmp) et de fournir les renseignements et documents permettant de juger
s'ils sont aptes au placement ou si le travail proposé est convenable (art. 23a
al. 2 let. c LEmp).
bb) D'après l'art. 26 de l'ordonnance fédérale du 31
août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), relatif aux recherches personnelles,
l'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale selon les
méthodes de postulation ordinaires (al. 1); il doit remettre la preuve de ses
recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du
mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date; à l'expiration de
ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont
plus prises en considération (al. 2); l'office compétent contrôle chaque mois
les recherches d'emploi de l'assuré (al. 3).
L'obligation
de rechercher un emploi est supprimée en cas d'incapacité de travail dûment
établie (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage,
Genève/Zurich/Bâle 2014, n. 23 ad art. 17 LACI, p. 202;
CDAP PS.2022.0020 du 13 juillet 2022 consid. 2a).
A teneur de l'art. 28 LACI, les assurés qui,
passagèrement, ne sont aptes ni à travailler ni à être placés ou ne le sont que
partiellement en raison d’une maladie, d’un accident ou d’une grossesse et qui,
de ce fait, ne peuvent satisfaire aux prescriptions de contrôle, ont droit à la
pleine indemnité journalière s’ils remplissent les autres conditions dont
dépend le droit à l’indemnité (al. 1).
Le Conseil fédéral règle
les détails en fixant en particulier le délai dans lequel l'assuré doit faire
valoir le droit à l'indemnité et les effets qu'exerce l'inobservation de ce
délai (al. 3).
Le chômeur doit apporter la preuve de son incapacité ou
de sa capacité de travail en produisant un certificat médical (al. 5).
Selon l'art. 42 al. 1 OACI, les assurés sont tenus d'annoncer
leur incapacité de travail à l'ORP, dans un délai d'une semaine à compter du
début de celle-ci. C'est également un devoir du demandeur d'emploi au bénéfice
du RI (cf. CDAP PS.2023.0058 du 19 mars 2024 consid. 2c; PS.2023.0077 du 1
er
décembre 2023 consid. 2a). Si l'assuré annonce son incapacité de travail après
ce délai sans excuse valable et qu'il ne l'a pas non plus indiquée sur le
formulaire "Indications de la personne assurée", il perd son droit à l'indemnité
journalière pour les jours d'incapacité précédant sa communication (art. 42 al.
2 OACI).
bb) En application de l'art. 23b LEmp, le
non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise
en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations
financières au sens de la LASV. L'art. 12b RLEmp est ainsi formulé:
"
Art.
12b Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1
Les prestations
financières du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable en cas
de:
a. rendez-vous non respecté (y
compris à la séance d'information);
b. absence ou insuffisance de
recherches de travail;
c. refus, abandon ou renvoi d'une
mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi convenable;
e. violation de l'obligation de
renseigner.
2
Le refus d'observer
d'autres instructions entraîne une diminution des prestations financières après
un avertissement.
3
Le montant et la
durée de la réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la
répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait, pour une durée de 2
à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part affectée aux enfants à
charge.
4
La décision de
réduction des prestations est appliquée sans délai. L'exécution de la réduction
est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24 mois suivant la date de la
décision.
"
4.
En l'espèce, la recourante a été sanctionnée pour ne pas avoir annoncé,
sans motif excusable, son incapacité de travail à 100% du 1
er
septembre au 30 novembre 2022 dans le délai légal de sept jours fixé par l'art.
42 al. 1 OACI, soit au plus tard le 8 septembre 2022, violant ainsi son
obligation de renseigner au sens de l'art. 12b al. 1 let. e RLEmp. Ce n'est en
effet que le 10 mars 2023 – après avoir reçu la décision de l'ORP du 13 février
2023 réduisant son forfait RI pour ne pas avoir remis ses recherches d'emploi
relatives au mois de novembre 2022 – qu'elle a informé la DGEM de cette
incapacité de travail, en produisant un certificat médical daté du 30 août
2022.
a) Pour expliquer le retard pris dans l'annonce de
son incapacité de travail et la remise de son certificat médical, la recourante
invoque les problèmes psychiques dont elle souffre depuis de nombreuses années
et qui se sont aggravés en 2022, année durant laquelle elle a été incapable de
gérer ses affaires administratives, en particulier les indications à
transmettre à l'ORP, en ne parvenant plus à identifier les informations
importantes et en commettant beaucoup d'oublis.
L'autorité intimée relève que ce n'est que lors de
l'entretien de conseil du 7 octobre 2022 que la recourante a mentionné pour la
première fois son incapacité de travail et que ce n'est qu'à l'occasion de son
recours du 10 mars 2023 qu'elle a transmis un certificat médical attestant de
cette incapacité. Elle retient que les explications présentées par l'intéressée
ne permettent pas d'excuser son manquement, en indiquant qu'aucun élément au
dossier ne permet de considérer qu'elle s'est trouvée, en raison de son état de
santé ou d'un autre motif, objectivement ou subjectivement dans l'impossibilité
d'annoncer son incapacité de travail à l'ORP dans le délai légal ou d'en
charger un tiers. A cet égard, elle allègue que l'attestation médicale du 3
juillet 2023 ne peut pas être prise en compte dès lors que ce document ne fait
mention d'aucune limitation médicale précise permettant de retenir que la
recourante n'était pas en mesure d'annoncer son incapacité de travail en temps utile.
b) aa) S'agissant de situations d'empêchement non
fautif pour cause de maladie, la CDAP a considéré dans une affaire PS.2013.0003
du 13 mars 2013 que la sanction consistant en une réduction du forfait d'entretien
de 15% pendant deux mois infligée à une bénéficiaire du RI pour avoir remis
tardivement à l'ORP des certificats médicaux attestant de son incapacité totale
de travailler était disproportionnée et devait être annulée. Elle a retenu
qu'il ressortait d'un rapport médical que l'intéressée était atteinte au moment
des faits d'une symptomatologie anxio-dépressive et de tensions psychiques en
lien avec un conflit conjugal et qu'elle présentait également un état
d'épuisement sévère, ce qui ne lui permettait pas d'organiser ses affaires
administratives de manière structurée et adéquate. La CDAP a ajouté qu'un tel
état impliquait aussi qu'elle se trouvait dans l'impossibilité de charger un
tiers de faire des démarches à sa place. De surcroît, les difficultés
rencontrées par cette bénéficiaire étaient connues de l'ORP, qui en avait fait
état dans ses procès-verbaux.
De même, la CDAP a considéré dans une affaire
PS.2013.0087 du 16 septembre 2014, concernant un bénéficiaire du RI sanctionné
d'une réduction de son forfait d'entretien de 25% pour une période de quatre
mois pour avoir transmis tardivement les preuves de recherches d'emploi pour un
mois, que ce dépôt tardif n'était pas imputable à une faute du recourant, mais
s'expliquait par les problèmes psychiques et les difficultés personnelles que
ce dernier avait rencontrés durant cette période, lesquels étaient attestés
tant sur le plan médical que par les pièces du dossier.
Plus récemment, dans un arrêt PS.2021.0045 du 6
octobre 2021, la CDAP a annulé la sanction infligée à une bénéficiaire du RI
portant sur la réduction de son forfait d'entretien de 15% pendant trois mois
relative à une absence de recherches d'emploi pendant un mois. Elle a là aussi considéré
que le manquement reproché n'était pas imputable à une faute, mais s'expliquait
par les problèmes psychiques et les difficultés personnelles rencontrées par
l'intéressée depuis des mois et qui s'étaient accentués au point de conduire à
son hospitalisation et à l'institution d'une curatelle.
En revanche, dans une affaire PS.2018.0001 du 17
avril 2018 où une bénéficiaire du RI avait été sanctionnée d'une réduction de
son forfait d'entretien de 15% pendant trois mois pour ne pas avoir remis la
preuve de ses recherches d'emploi à l'ORP dans le délai légal, la CDAP a
considéré que les certificats médicaux produits, qui ne décrivaient pas
précisément les empêchements résultant de l'état de santé, ne suffisaient pas à
établir que la recourante, qui avait été en mesure de faire une postulation
pendant la période litigieuse, était tellement atteinte dans sa santé qu'il lui
était impossible de faire parvenir ses recherches d'emploi dans le délai légal,
soit par ses propres moyens soit en demandant de l'aide à un tiers. C'était
ainsi à juste titre que l'autorité intimée avait retenu qu'elle avait remis
tardivement, sans motif valable, la preuve de ses recherches d'emploi.
Pareillement, dans l'arrêt PS.2022.0020 précité qui
portait sur une réduction de 25% du forfait d'entretien d'un bénéficiaire RI
n'ayant pas remis ses recherches d'emploi à temps, la CDAP a retenu que le
certificat médical produit, établi
a posteriori
et qui n'indiquait pas
les motifs ayant permis au médecin du recourant d'attester rétroactivement de
l'incapacité de travail de son patient, ne permettait pas de prouver au degré
de vraisemblance prépondérante requis cette incapacité de travail, ni partant
de justifier l'absence de recherches d'emploi.
Dans un arrêt PS.2012.0045 du 25 octobre 2012, qui
concernait une sanction entraînant la réduction de 25% pour quatre mois du
forfait d'entretien d'un bénéficiaire du RI qui ne s'était pas présenté à un
entretien de conseil, la CDAP a estimé que la production de certificats
médicaux postérieurement aux faits reprochés ne sauraient justifier les
manquements de l'intéressé car ces documents étaient truffés d’erreurs et de
contradictions, de sorte que, sans nécessairement être des faux, il existait un
fort soupçon qu’ils relevaient de la complaisance.
bb) S'agissant d'apprécier la valeur probante d'un
certificat médical, l'on peut s'inspirer des règles valant dans le domaine des
assurances sociales. Le principe est celui de la libre appréciation des
preuves. Compte tenu de l'importance de l'appréciation des moyens de preuve
médicaux dans le domaine des assurances sociales, le Tribunal fédéral a
développé une vaste jurisprudence en la matière. Celle-ci pose comme principe
de base qu'un assureur ne saurait se départir d'un rapport médical lorsqu'il
est établi par des spécialistes reconnus sur la base d'observations
approfondies et d'investigations complètes, en pleine connaissance du dossier
et lorsqu'aucun indice concret ne permet de douter de son bien-fondé. Avant de
reconnaître une pleine valeur probante à un rapport médical, l'assureur doit
toutefois vérifier que celui-ci répond à un certain nombre d'exigences,
notamment sous l'angle de la motivation (CDAP FI.2022.0044 du 28 septembre 2022
consid. 3b et les réf. citées; GE.2020.0059 du 17 septembre 2020 consid.
4a/bb). Un assuré qui fait valoir son droit à l'indemnité au sens de l'art. 28
LACI doit fournir un certificat médical circonstancié, reposant sur une analyse
clinique et technique. En principe, le certificat médical ne doit pas avoir été
établi trop longtemps après la survenance de l'empêchement (Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, ad art. 28 n° 25 p. 286). En
outre, de jurisprudence constante, l'avis d'un médecin traitant – à l'instar de
celui d'un expert privé (cf. ATF 141 IV 369 consid. 6.2 p. 373 ss) – doit être
apprécié avec retenue (voir p. ex. TF 1C_106/2016 du 9 juin 2016 consid. 3.3;
ATF 125 V 351 consid. 3b/cc p. 353; CDAP FI.2022.0044 précité consid. 3b).
c) En l'espèce, dans le courrier explicatif du 1
er
septembre 2023 qu'elle a adressé à l'autorité intimée, la recourante a invoqué
les troubles psychiques dont elle souffrait, en indiquant être suivie depuis
2019 par une psychiatre. Elle a expliqué que l'atteinte à sa santé psychique trouvait
son origine dans des événements survenus dans le cadre de son travail en 2018
(harcèlement et agression sexuelle), qui faisaient actuellement l'objet d'une
procédure pénale. Elle a relevé avoir subi en janvier 2022 une grave crise
hypomaniaque et psychotique, qui a entraîné une grosse problématique sur son
organisation quotidienne. Malgré un traitement médicamenteux débuté en mai
2022, elle avait ensuite traversé des phases maniaques et dépressives et son
état psychique s'était considérablement détérioré dès le mois de septembre 2022,
avec plusieurs crises (l'une l'ayant même menée aux urgences psychiatriques) ayant
fortement impacté son organisation quotidienne. Compte tenu de son importante
désorganisation tant sur le plan administratif qu'au niveau de l'hygiène, sa
psychiatre l'avait alors orientée vers une ergothérapeute qui l'a suivie dès le
mois de mars 2023. C'était uniquement à ce moment-là qu'il avait été pris
conscience des dégâts que sa maladie avait causés durant toute l'année 2022,
avec de nombreux retards et oublis d'ordre administratif (déclaration d'impôt
en 2022 non remplie; divers paiements non réglés à temps; recherches d'emploi
envoyées tardivement).
Les explications de la recourante
quant à son état de santé sont corroborées et étayées par diverses pièces au
dossier. Ainsi, dans le certificat de suivi qu'elle a rédigé le 3 juillet 2023,
la psychiatre de la recourante a indiqué qu'elle la suivait depuis le 12 mars
2019 pour une pathologie psychique complexe, qu'elle bénéficiait de surcroît
d'un suivi ergothérapeutique à domicile en raison des conséquences de sa
désorganisation psychique sur son quotidien et qu'une demande de rente AI était
en cours.
A la demande du curateur de la recourante, cette psychiatre a en
outre établi le 11 avril 2024 un nouveau certificat médical attestant que dès
le printemps 2022, en raison d'une péjoration de son état psychique,
l'intéressée n'avait notamment pas pu s'occuper de ses affaires
administratives, ni demander l'aide nécessaire.
De même, l'ergothérapeute qui a suivi la
recourante dès le mois de mars 2023 a fait état chez celle-ci d'une importante
désorganisation, avec d'importants troubles de la concentration et de la
mémoire, des troubles de l'évidence naturelle ainsi que des épisodes de
dissociation venant impacter ses activités quotidiennes. Après avoir constaté
le désordre régnant dans son logement, la praticienne s'était inquiétée des
conséquences administratives et sanitaires pour la recourante. Elle a ainsi
affirmé que le non respect des délais reproché à l'intéressée pouvait être
attribué à ses troubles psychiques qui réduisaient ses capacités d'action (cf. lettre
non datée accompagnant le courrier de la recourante du 1
er
septembre
2023).
On peut également se référer à
la
décision du 7 février 2024 instaurant une curatelle de représentation et de
gestion en faveur de la recourante. Il en ressort que, dans le cadre de cette
procédure, la Justice de Paix s'est notamment fondée sur un certificat médical
établi le 11 octobre 2023 par la psychiatre de la recourante dans lequel elle a
exposé que cette dernière présentait sur une longue période des changements
d'humeur, des comportements désorganisés, des difficultés cognitives de mémoire
et attentionnelles, des troubles du sommeil ainsi qu'une grande anxiété,
symptômes se manifestant de manière périodique et fluctuante. Elle a ajouté que
la recourante avait régulièrement manqué des rendez-vous médicaux, en se
trompant d'heure ou de jour, et qu'elle n'avait pas été en mesure, vu ses
troubles, de s'occuper correctement de ses affaires administratives.
Au vu des développements
circonstanciés et concordants qui précèdent – lesquels émanent notamment d'une psychiatre,
spécialiste du domaine concerné –, il apparaît établi qu'à l'époque des faits
reprochés, soit en septembre 2022, la recourante se trouvait non seulement dans
l'incapacité de travailler mais n'était également plus en mesure de gérer son
quotidien, notamment sur le plan administratif, en raison de l'aggravation des
troubles psychiques qui l'affectaient depuis plusieurs années. Ses capacités à
faire face à ses obligations administratives étaient ainsi fortement et
durablement limitées, tout comme ses facultés de saisir les conséquences que
pouvaient entraîner d'éventuels manquements à ces impératifs, spécialement
s'agissant de ses devoirs d'annonces envers l'ORP. L'état de confusion dans
lequel elle se trouvait alors, attesté médicalement, peut à cet égard expliquer
qu'elle n'ait pas été à même de satisfaire aux exigences de l'art. 42 al. 1
OACI et d'annoncer dans un délai d'une semaine son incapacité de travail à
l'ORP, en lui transmettant le certificat médical daté du 30 août 2022, ou de
charger une tierce personne d'accomplir pour elle cette formalité
administrative.
On ne saurait sur ce point suivre l'autorité
intimée lorsqu'elle prétend que l'attestation médicale rédigée le 3 juillet
2023 par la psychiatre de la recourante ne ferait mention d'aucune limitation
médicale précise
permettant de retenir que la recourante n'était pas en
mesure d'annoncer son incapacité de travail en temps utile. Ce document, établi
par une spécialiste connaissant bien l'évolution de l'état de santé psychique
de la recourante (puisqu'elle la suit depuis 2019), évoque en effet clairement
une "désorganisation psychique" affectant la recourante, diagnostic
clinique qui doit de surcroît être mis en relation avec les autres éléments
figurant au dossier, notamment les explications ampliatives fournies par
l'ergothérapeute de la recourante (cf. lettre non datée jointe au courrier de
la recourante du 1
er
septembre 2023).
On doit enfin relever que l'ampleur des difficultés
organisationnelles rencontrées par la recourante et leur conséquence sur sa vie
quotidienne ont non seulement nécessité la mise en place d'un suivi
ergothérapeutique à domicile, mais ont également conduit la recourante à devoir
solliciter l'institution d'une curatelle de représentation et de gestion en sa
faveur, démarche dont l'aboutissement témoigne d'un besoin d'assistance avéré pour
le suivi de ses affaires administratives. En cela, la situation de la
recourante n'apparaît pas comparable à celle de demandeurs d'emploi ayant fait
preuve de négligence ou d'un manque de rigueur à l'égard de leurs obligations
envers l'ORP, comportements que la jurisprudence ne considère précisément pas
comme des motifs excusables.
Au vu de ce qui précède et des circonstances
particulières du cas d'espèce, le tribunal parvient à la conclusion que le fait
pour la recourante de ne pas avoir annoncé dans le délai légal de sept jours
son incapacité de travail courant du 1
er
septembre au 30 novembre
2022 (art. 42 al. 1 OACI) n'est pas imputable à une faute de l'intéressée, mais
s'explique par les troubles psychiques importants dont elle souffrait à cette
époque – attestés tant par sa psychiatre que son ergothérapeute – qui ont
considérablement impacté ses capacités d'organiser son quotidien et en
particulier de gérer ses affaires administratives. Le manquement reproché à la
recourante doit ainsi être considéré comme étant excusable au sens de l'art. 42
al. 2 OACI. Il s'ensuit que la sanction réduisant son forfait mensuel RI de 15%
pour une période de deux mois, fondée sur une violation du devoir de renseigner
au sens de l'art. 12b al. 1 let. e RLEmp, est injustifiée et doit partant être
annulée.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
l'annulation des décisions de l'autorité intimée des 16 mars 2024 (Pôle
juridique) et 19 juin 2023 (Pôle suspension du droit). L'arrêt est rendu sans
frais, la procédure dans les affaires de prestations sociales étant gratuite
(art. 4 al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]). La recourante,
représentée par un curateur de représentation désigné par la Justice de paix et
rémunéré dans ce cadre, n'a pas droit à une indemnité à titre de dépens (cf.
CDAP GE.2022.0093 du 31 août 2022 consid. 3).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions de la Direction générale de l'emploi et du marché du
travail du 16 mars 2024 (Pôle juridique) et du 19 juin 2023 (Pôle suspension du
droit) sont annulées.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le 24 septembre 2024
Le président:                                                                                      La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la décision
attaquée.