vd_omni · AC.2004.0256 · 2006-06-23 · fr

HELVETIA NOSTRA, Annen, Croutaz, Croutaz, Maillard, Marmet, Nicole, Paquier, Pithon, Pithon, Rey, Cauderay/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité d'Allaman, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Service de l'environnement et de l'énergie, Service des eaux, sols et assa | Les recourants, propriétaires d'habitations situées à 100 mètres du périmètre d'exploitation d'une gravière ont un intérêt digne de protection à contester la décision autorisant l'exploitation de la gravière en raison des conséquences directes qui en résultent sur leur fonds (bruit, poussière, impact visuel, augmentation du trafic, etc.). Par ailleurs, lorsqu'un ou plusieurs recourants ont qualité pour recourir, le tribunal n'a pas à examiner si les autres recourants agissant en consorts par l'intermédiaire du même mandataire ont chacun individuellement la qualité pour recourir (confirmation de la jurisprudence du TF).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.06.2006 AC.2004.0256

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 juin 2006
Composition
M.
Eric Brandt, président;
M. Bernard Dufour et
M. Bertrand Dutoit, assesseurs. Greffière, Mme Valérie Michel
recourants
1.
HELVETIA NOSTRA,
à Montreux 1,
représentée par Rudolf SCHALLER, avocat à Genève, d’une part, et d’autre
part,
2.
Edith et Alain Annen, Madeline et
Emile Croutaz, Marie-Françoise et Olivier Croutaz
Christiane et
Stéphane Maillard, Guy Marmet, Pierre-André Nicole, Bernadette et
Marc-Antoine Paquier, Marianne Pithon, Rémy Pithon, Olivier Rey, Micheline
Cauderay,
tous à Allaman, et représentés par Me Jean-Claude PERROUD,
avocat à Lausanne.
autorité intimée
Département de la sécurité et de
l'environnement,
à Lausanne
autorités concernées
1.
Municipalité d'Allaman,
représentée par Olivier FREYMOND, avocat, à Lausanne,
2.
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
Section Monuments et Sites,
représenté par Yves
HOFSTETTER, avocat, à Lausanne,
3.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
à Epalinges,
4.
Service des eaux, sols et
assainissement,
à Lausanne,
5.
Service de l'aménagement du
territoire
, à Lausanne,
exploitante
Le Coultre SA, Entreprise de
transports,
à Gimel,
propriétaire
SFC-Foncière de la Côte,
à
représentée par François
LOGOZ, Avocat, à Lausanne,
Objet
Plan d’extraction
d’un projet de gravière
Recours HELVETIA NOSTRA, Edith et Alain Annen et consorts
c/ décision du 19 octobre 2004 du Chef du Département de la sécurité et de
l'environnement (plan d'extraction et demande de permis d'exploiter de la
Gravière "Au Château 7" à Allaman)
Vu les faits suivants
A.
a) La SFC-Foncière de la Côte est propriétaire de la
parcelle no 1 du cadastre de la Commune d’Allaman. Ce bien fonds, d’une
superficie de 303'236 m2, est limité au nord-ouest par la route cantonale 54d
reliant le village d’Allaman au secteur commercial IKEA et à l’échangeur de
l’autoroute N1, au sud et au sud-est par la route cantonale RC 1a, au nord par
la voie CFF Lausanne-Genève et à l’est par la route cantonale RC55b reliant le
village d’Aubonne à la RC 1a. La parcelle no 1 est enfin longée dans sa partie
ouest par le ruisseau l’Armory, qui prend sa source sur le bien-fonds, puis par
le front des constructions villageoises constituées notamment par les parcelles
no 20, propriété d’Alain et Edith Annen, et no 26 propriété d’Emile Croutaz.
b) La parcelle no 1 comprend le Château d’Allaman
et ses dépendances rurales dans le prolongement du village d’Allaman ainsi
qu’une forêt de 131'432 m2 sur la partie nord du bien fonds, une surface en
nature de pré-champs de 48'317 m2 dans le prolongement nord-est du château et
de ses dépendances et des vignes d’une surface de 121'504 m2 sur toute la
partie sud du bien fonds, longeant la route cantonale RC 1a. La parcelle no 1
est enfin limitée tout à l’est par la parcelle no 117, propriété de Rémy
Theintz.
c) La parcelle no 1 fait partie d’un important
gisement de gravier, désigné gisement de "La Fraisaire", qui prend
naissance depuis le centre de la surface boisée et qui s’étend jusqu’aux rives
du lac en longeant et suivant la direction de la rive ouest du cours de
l’Aubonne. Depuis 1962, les propriétaires du Château ont exploité le gisement
par étape successives depuis l’est du périmètre ; les exploitations qui se
sont déroulées entre 1963 et 1967 avaient toutefois pour but de réaménager le
profil du terrain en vue de lui donner la pente favorable pour la plantation
d’un vignoble et n’ont pas fait, dans le secteur ouest de la parcelle proche du
château, l’objet d’une exploitation en profondeur.
B.
a) Le Conseil d’Etat a approuvé le 2 juillet 1975 un
arrêté classant le Château d’Allaman et ses abords. Le plan de classement
annexé à l’arrêté de classement prévoit une zone protégée sur l’ensemble de la
parcelle no 1 ainsi que sur les anciennes parcelles nos 116, 118 et 119
(actuellement parcelle no 1) et sur la parcelle no 117 situées dans le
prolongement est de la parcelle no 1, le long de la route cantonale RC 1a. La
zone protégée est subdivisée en trois secteurs : le secteur A comprenant
le château, ses annexes et ses abords directs,  qui est classé comme "monument
historique"; le secteur B s’étend au solde de la parcelle no 1 en nature
de pré-champs et de vigne ainsi que sur les anciennes parcelles nos 116, 118 et
119 et sur la parcelle nos 117 et il est classé comme "site protégé";
le secteur C s’étend à l’ensemble de la surface forestière de la parcelle no 1
et de la parcelle no 115 et il est classé comme réserve naturelle.
b) L’art. 3 de l’arrêté de classement précise que
sur l’ensemble du périmètre de la zone protégée, les constructions ne sont pas
admises (let. a), toutes représentations graphiques, plastiques ou lumineuses
de quelque nature qu’elles soient, exposées à la vue du public, à des fons de
réclames sont interdites (let. b) et enfin que l’implantation nouvelle de
pylônes, lignes électriques ou téléphoniques aériennes, etc., camping,
stationnement de caravanes, dépôt divers est interdite (let. c).
c) L’art. 4 de l’arrêté de classement précise et
détaille encore les mesure applicable pour chacun des secteurs : Le
secteur A, soit le château, ses annexes et ses abords sont classés comme
monuments historiques. Toutes réparations, modification ou transformation des
parties classées sont soumise à l’approbation du département compétent (let.
a). Dans le secteur B, classé comme site protégé, l’exploitation (en voie
d’achèvement) et la remise en état de la gravière s’opéreront conformément aux
permis d’exploitation délivrés par le département des travaux publics (let. b).
Enfin, dans le secteur C, réserve naturelle, tous actes comme la cueillette et
l’arrachage de plantes, le prélèvement d’insectes, de reptiles ou de
batraciens, la circulation motorisée, l’ouverture de gravière, pouvant porter
atteinte à la forêt ainsi qu’à la flore et à la faune notamment sont interdits.
C.
a) Parallèlement à la procédure d’adoption de l’arrêté de
classement, le Département des travaux publics a autorisé le 4 avril 1975 les
propriétaires du domaine du château (Succession Gérard de Loriol) à étendre
l’exploitation de la gravière aux parcelle nos 116, 118 et 119, ainsi que sur
la parcelle no 117, propriété de François Theintz. Il s’agissait de reprendre
en profondeur l’aire de la troisième étape d’exploitation qui avait fait
l’objet d’un permis délivré au mois de septembre 1970. Le permis d’exploitation
du 4 avril 1975 précise que "la remise en état définitive des lieux dans
les profils donnés interviendra pour le 30 juin 1981 au plus tard".
b) La Société anonyme vinicole de Perroy
(ci-après : la société vinicole de Perroy) est devenue, dans l’intervalle,
propriétaire du domaine du château et a repris les droits et obligations
résultant du permis d’exploiter du 4 avril 1975. Elle a déposé une demande
d’extension du permis d’exploiter afin de poursuivre l’exploitation en
profondeur en direction du château. Le projet d’extension de la gravière a été
mis à l’enquête publique du 8 au 18 septembre 1981 et il a soulevé de
nombreuses oppositions, notamment de la Municipalité d’Allaman, de la Section
de la protection de la nature et des sites, du Service de l’aménagement du
territoire, du Service des forêts et de quelques particuliers.
c) Par décision du 8 mars 1982, le Département
des travaux publics a refusé le permis d’extension pour l’exploitation
envisagée et il a fixé à la société exploitante un délai au 31 décembre 1983
pour combler et remettre en état le secteur exploité. Il a fondé son refus sur
l’art. 4 let. b de l’arrêté de classement qui prévoit que la gravière en cours
d’exploitation sera remise en état conformément au permis délivré, qui prévoit
une remise en état des lieux au 30 juin 1981.
c) Le recours formé par la société vinicole de
Perroy contre cette décision a été rejeté le 12 novembre 1982 par le Conseil
d’Etat. Il a considéré en substance que la mention « en voie
d’achèvement » prévue par l’art. 4 let. b de l’arrêté de classement
signifiait que l’exploitation de la gravière devait cesser à brève
échéance ; dans ce but l’arrêté de classement renvoie au permis
d’exploiter délivré le 14 avril 1975 précisant que l’exploitation cessera au 30
juin 1981. Compte tenu de ces éléments, la société vinicole de Perroy, qui
avait acquis le domaine postérieurement à l’adoption de l’arrêté de classement
et à l’octroi du permis d’exploiter, ne pouvait envisager qu’une nouvelle
autorisation d’exploiter lui serait délivrée. Saisi d’un recours de droit
public le Tribunal fédéral a confirmé la décision cantonale par arrêt du 5
octobre 1983 ; il a considéré en substance que l’interdiction d’ouvrir une
nouvelle gravière dans le périmètre de l’arrêté de classement pouvait se fonder
sur l’art. 4 al. 1 let. b de l’arrêté et constituait une restriction admissible
au droit de propriété et compatible avec la garantie constitutionnelle.
D.
a) Le premier plan directeur des carrières adopté par le
Grand Conseil le 18 septembre 1991 (plan directeur de 1991), mentionne le
gisement de « La Frésaire » en première priorité. La carte du
gisement (Carte Rolle 1242 E et Aubonne 1242 F) ne prévoit toutefois aucune
exploitation possible dans le domaine du château en relevant que les terrains compris
dans le secteur B (site protégé) de l’arrêté de classement, sont déjà exploités
(secteur hachurés sur la carte) et que ceux qui sont situé dans l’aire forestière
soumise au secteur C (réserve naturelle) font partie des secteurs à exclure
(secteurs mentionnés en rouge sur la carte).
b) La société vinicole de Perroy a requis en 1995
l’autorisation d’exploiter en profondeur un périmètre situé au nord-est des dépendances
rurales du château, dans le secteur B de l’arrêté de classement. Le plan
d’extraction a été mis à l’enquête publique du 6 juin au 5 juillet 1995 pour un
nouveau projet d’extension de la gravière, désigné "Au Château 6".
Les oppositions soulevées, lors de l’enquête publique, ont été écartées par le
département qui a délivré le permis d’exploiter, le 10 janvier 1996.
c) La sixième étape (Château 6) a été entièrement
exploitée, à l’exception du remblai de la zone contiguë au périmètre
d’extraction d’une 7
ème
étape prévue par la société propriétaire. En
effet, une cavité vers l’extrémité sud de l’étape, comprenant une falaise aux
hirondelles, a été maintenue afin de faciliter l’éventuelle extension projetée
par le propriétaire.
E.
a) Le nouveau plan directeur des carrières adopté le 9
septembre 2003 par le Grand Conseil (plan directeur de 2003) comporte une
nouvelle évaluation du volume exploitable du gisement de la Frésaire en portant
le volume disponible ou exploitable de 700'000 m3 à 1'200'000 m3 pour
l’ensemble du gisement. En revanche, la carte des contraintes figurant dans le
plan directeur de 1991 n’a pas été modifiée et aucune surface d’exploitation
n’est prévue sur le domaine du château.
b) Dès 1998, la Société viticole de Perroy, en
collaboration avec l’entreprise Le Coultre SA, chargée de l’exploitation de la
gravière "Au château 6", ont entrepris des démarches auprès du
Département des travaux publics de l’aménagement et des transports en vue de poursuivre
l’exploitation de la gravière plus au sud, sur une nouvelle étape désignée "Au
château 7", directement devant le château. La Commission cantonale pour la
protection de la nature était entrée en matière sur le projet lors de sa séance
du 10 mars 1998, malgré le préavis négatif du Service de l’aménagement du
territoire qui avait relevé que le site ne figurait pas au plan directeur des
carrières et qu’il était grevé par les restrictions du secteur B de l’arrêté de
classement de 1975.
c) Le Département de la sécurité et de
l’environnement a publié le 26 mars 1999 l’avis de reconnaissance finale de la
gravière "Au château 6". L’avis précise qu’une cavité vers
l’extrémité sud de l’étape, ainsi que la falaise aux hirondelles sont
maintenues afin de ne pas compromettre l’extension projetée par le propriétaire.
La société Le Coultre SA a soumis ensuite aux différents services concernés de
l’administration cantonale un avant-projet de gravière "Au château 7"
qui a été soumis en consultation préalable auprès des différents services
concernés de l’administration cantonale, communiqué à l’exploitant le 22
décembre 1999.
F.
a) La Société SFC Foncière de la Côte SA (ci après :
société foncière) anciennement Société viticole de Perroy, et l’entreprise Le
Coultre SA ont déposé le 23 février 2000 une demande de permis d’exploiter
simultanée au plan d’extraction concernant le projet de gravière "Au
château 7". Le dossier comprend un rapport d’impact composé d’un rapport
hydrogéologique, (I. C. Impact-Concept S.A) d’un rapport d’étude
agro-pédologique (bureau d’études Hervé Detomasi) et du rapport sur
l’environnement (bruit, air, eau, faune et paysage) établi par le bureau
d’études Luc-Etienne Rossier.
b) Le périmètre du plan d’extraction s’étend sur
le vignoble situé directement au pied du château, dans le secteur B de l’arrêté
de classement ; il est limité au sud par la route cantonale RC 1a, à
l’ouest par la limite actuelle du vignoble en bordure du château, au nord par
la limite de l’exploitation "Au château 6" et à l’est par les limites
des secteurs exploités après 1967. Les habitations du village les plus proches
se trouvent à une septantaine de mètres du périmètre. Le site projeté s’étend
sur une superficie de 32'000 m2 et le projet comprend un volume de 520'000 m3
avec un rythme d’exploitation de 100'000 m3 de matériaux sur 220 jours par an.
La durée probable de l’exploitation est estimée à 5 ans environ, divisée en
trois étapes. L’exploitation débuterait au nord (butte existante) en direction
du sud (étapes 1 et 2) puis serait dirigée en direction de l’ouest (étape 3).
Selon le mémoire technique, la remise en état devrait rétablir la topographie
et la forme actuelle du terrain qui retrouverait son affectation en zone
viticole B et la vigne serait replantée. La demande de permis d’exploiter,
déposée simultanément au plan d’extraction, concerne les trois étapes.
c) Le dégrappage se ferait par bulldozer et
l’exploitation proprement dite à la pelle rétro, depuis le fond de la gravière.
La découverte serait entreposée, sur une hauteur maximale de 2,5 m, à l’est, au
sud et à l’ouest de l’exploitation afin de d’atténuer l’impact visuel et
sonore. L’exploitation serait conduite par la société Le Coultre SA. Le
traitement des matériaux est prévu au centre de traitement existant, situé au
sud de la RC 1a, à environ 300 m à vol d’oiseau du site d’extraction. Pour
rejoindre le centre de traitement des matériaux, les camions emprunteraient le
chemin de vigne privé nord-sud déjà existant, puis le chemin longeant la RC 1a,
jusqu’à l’accès à celle-ci, aménagé pour les besoins des précédentes
exploitations. Les matériaux de comblement seraient acheminés pour le 80% par
l’autoroute et pour le solde par la RC 1a. Aucun nouvel accès n’aurait besoin
d’être aménagé pour l’exploitation du gisement projeté. Aucun trafic ne
passerait par le village d’Allaman en dehors de la RC 1a.
d) Selon le mémoire technique, les impacts
principaux concernent le paysage, et les immissions sonores seraient minimisés
par la pose de buttes de terre et une répartition judicieuse des étapes.
L’exploitation de la gravière ne devrait pas créer une valeur d’immissions
sonore au niveau des habitations de plus de 60dB(A) (valeur de planification).
Il est précisé encore que la Commission cantonale consultative pour la
protection de la nature avait donné son préavis favorable au projet, à
condition que toutes les mesures soient prises afin de protéger les arbres au
sud-ouest du périmètre et qu’une étude soit faite pour limiter les impacts
paysagers. La Municipalité d’Allaman avait donné un préavis favorable quant au
périmètre d’extraction en 1997.
e) Le site est en secteur A de protection des
eaux, en bordure d’un secteur S protégeant des captages. Les forages de
reconnaissance ainsi que les puits exécutés ont mis en évidence des épaisseurs
de graviers secs importantes et la présence d’eaux souterraines. Les variations
observées dans ces matériaux ont montré que cet aquifère n’est pas uniforme.
Les sondages réalisés ont confirmé l’ancienne exploitation de graviers dans
cette zone au milieu des années soixante, qui a vu l’arasement d’un monticule
et le réaménagement de la surface topographique avec une pente régulière
jusqu’à la route cantonale. Deux puits privés sont situés dans le périmètre
d’un secteur "S" de protection des eaux situés en aval du périmètre
du plan d’extraction. Le plus récent a été foré dans les graviers aquifères, à
environ 12 m de profondeur, dans le but d’alimenter une station de lavage de
ces matériaux. Les débits y étant devenus insuffisants, ce puit a été abandonné
et aujourd’hui, on y pompe de l’eau pour l’arrosage des cultures. Le second
puits atteint la même profondeur et alimente l’entreprise Cornaz & Fils SA
pour la fabrication de produits en ciment, ainsi qu’une maison d’habitation non
reliée au réseau et située au-dessus de l’ancienne gravière.
G.
a) Le dossier du plan d’extraction comprenant la demande
d’autorisation d’exploiter "Au château 7" a été mis à l’enquête
publique du 10 mars au 8 avril 2000 auprès du greffe municipal de la commune
d’Allaman. L’enquête a suscité de nombreuses oppositions des propriétaires
situés dans le voisinage de l’exploitation et de l’association Helvetia Nostra.
b) Par décision du 19 octobre 2004, le
Département de la sécurité et de l’environnement a levé les oppositions et il a
adopté le plan d’extraction de la gravière "Au Château d’Allaman 7"
et son règlement d’application. La décision précise que les permis d’exploiter
seraient délivrés par étapes successives. La décision comporte une synthèse de
l’étude de l’impact sur l’environnement et reporte les différents préavis des
services concernés de l’administration cantonale. Parmi les services qui se
sont prononcés.
Le Service des eaux, sols et assainissement a
fixé les conditions suivantes concernant l’hydrogéologie :
"Les cotes
d’exploitation sont fixées 2 mètres au-dessus des plus hautes eaux mesurées sur
une longue période, ce qui est conforme à l’Ordonnance fédérale sur la
protection des eaux du 28 octobre 1998. Cependant, une surveillance
hydrogéologique et géométrique devra être mise en place tout au long de l’exploitation.
Les matériaux de remplissage devront exclusivement être des matériaux
d’excavation sains, non pollués. Moyennant la prise en compte de ce qui
précède, le préavis de la Division des eaux, sols et assainissement est
favorable."
Ensuite, la Section monuments historiques et
archéologie du Service des bâtiments du Département des infrastructures
(actuellement Section monuments et sites du Service Immeuble patrimoine et
logistique, ci-après : section monuments et sites) a posé les exigences
suivantes :
"Toutes
mesures devront être prises pour éviter que la stabilité du château ne soit
mise en danger par la creuse de la gravière. Un ingénieur sera mis en œuvre
pour définir les mesures adéquates. En cas de doute sur celles-ci, le SBMA se
réserve de demander une modification du plan de creuse de la carrière. Des
témoins seront en outre apposés contre les façades du château et surveillés
régulièrement. En cas de mouvements suspects, l’exploitation sera interrompue
immédiatement.
Les vues sur le château
seront préservées durant toute la durée de l’exploitation. Le terrain sera
reconstitué dans son aspect et sa géométrie originaire. Les cotes de niveaux de
la pièce 2 de la demande de permis d’exploiter simultané au plan d’extraction
font foi."
c) Une convention signée le 9 décembre 2004,
entre la société SFC Foncière de la Côte SA et la société Le Coultre SA,
confère à cette dernière le droit d’exploiter les graviers aux conditions
définies dans l’autorisation du 19 octobre 2004. L’échéance de la convention est
fixée au 31 décembre 2007, même s’il reste du gravier dans le sous-sol de la
parcelle à cette date, et quelle que soit la date d’entrée en force de
l’autorisation d’exploiter. La convention précise que le droit d’exploiter les
graviers ne sera ni reconduit, ni prolongé. La redevance pour l’exploitation
des graviers est fixée à Fr. 10.- par mètre cube de gravier.
Dans l’intervalle la société foncière dissoute le
6 juillet 2005 et en liquidation depuis lors, s’est déclarée disposée à
affecter Fr. 2'000'000.- des recettes de l’extraction des matériaux à
l’exécution des travaux de réfection du Château d’Allaman, pour autant que
l’exploitante garantisse des recettes d’au moins Fr. 4'000'000. Par lettre du 3
octobre 2003, Le Coultre SA a confirmé son engagement de garantir un minimum de
Fr. 4'000'000.- de recettes (400'000 m3 à Fr. 10.-/m3) destinés à permettre au
propriétaire du château d’en affecter environ la moitié aux travaux de
réfection engagés par l’Etat de Vaud. Les premiers travaux urgents de
restauration du château avaient été devisés à 2'757'150.- fr. (réfection et la
restauration de la façade et des toitures dudit château). Une subvention
cantonale pouvait être allouée pour la restauration de l’extérieur du Château.
(550'000.- fr.) et une subvention fédérale, de l’ordre de 330'000.- fr. était
aussi envisagée, de sorte que la part du propriétaire était limitée à
1'877'000.-.
H.
a) Helvetia Nostra a recouru contre la décision du
Département des infrastructures auprès du Tribunal administratif le 10 novembre
2004 en concluant à son annulation ainsi qu’à l’annulation du plan d’extraction
et du permis d’exploiter concernant la gravière "Au Château", Commune
d’Allaman. Le 10 novembre 2004 également, Edith et Alain Annen et consorts,
tous domiciliés à Allaman, ont également déposé un recours contre la décision
du Département en concluant à son annulation.
b) Par courrier du 9 décembre 2004, la
Municipalité d’Allaman a renoncé à se déterminer sur le recours en estimant
qu’elle n’avait aucun pouvoir pour accorder ou refuser un plan d’extraction
et/ou un permis d’exploiter. La Section monuments et sites a
conclut au
rejet des recours le 17 janvier 2005 et la possibilité a été donnée aux
recourants de déposer un mémoire complémentaire.
c) Le 22 septembre 2005, le Tribunal
administratif a tenu une audience sur place. Le compte-rendu résumé de
l’audience comporte les précisions suivantes :
"La question de
compatibilité du projet de gravière avec l'arrêté de classement du 2 juillet
1975 est examinée. Il est constaté que l'arrêt du Tribunal fédéral du 5 octobre
1983 a pour effet de confirmer les décisions du Département et du Conseil
d'Etat refusant l'autorisation d'exploiter qui avait été sollicitée par
l'ancienne société propriétaire du château. Les représentants du Service des
eaux, sols et assainissement n'ont pas retrouvé dans les archives le périmètre
concerné par l'arrêt du Tribunal fédéral. La sixième étape (Château 6) a été
autorisée sans opposition. L'exploitant a effectué une remise en état à
l'exception du remblai de la zone contiguë au périmètre d'extraction qui fait
l'objet du recours. Il est précisé que depuis les années 60, l'ensemble de la
parcelle no 1 a fait l'objet de permis d'exploiter. L'étape "Château
7", qui fait l'objet de la procédure, concerne le secteur qui est
directement au pied du château et qui avait déjà fait l'objet d'une excavation
partielle afin de transformer le terrain en une pente régulière jusqu'à la
route cantonale et qui a permis la plantation d'un vignoble. Mais la société
propriétaire ne l’a pas exploitée dans toute la profondeur utile.
Le représentant de la
section monuments et sites précise que l'autorisation a été délivrée afin de
permettre le financement des travaux de restauration du château. Le conseil des
recourants Edith et Alain Annen et consorts relève toutefois que la convention
qui lie la société propriétaire en liquidation à l'exploitant prend fin au 31
décembre 2007, ce qui limiterait les montants qu'il serait prévu d'attribuer à
la réfection du château. Le représentant de la société propriétaire précise
qu'il n'est pas prévu de modifier l'échéance de cette convention. Le conseil
des recourants Edith et Alain Annen produit les extraits d'un site internet
annonçant la transformation du château en résidences secondaires. Le représentant
de la société propriétaire précise qu'une promesse de vente a été effectivement
signée mais que les différentes conditions auxquelles elle est assortie ne
permettent pas d'affirmer que la vente sera réalisée. Le représentant de la
section monuments et sites précise qu'il n'a pas eu connaissance de la promesse
de vente et signale que la subvention de Fr. 800'000.-- qu'il était prévu
d'attribuer à la réfection du château n'a pas pu être accordée en raison de la
situation budgétaire du Canton. Le conseil de la section monuments et sites
insiste sur le fait que l'Etat ne sera pas en mesure d'assurer le financement
de la restauration du château dans la situation actuelle.
Les représentants de la
municipalité n'entendent pas prendre position concernant le projet de gravière.
Ils observent que la municipalité ne détient aucune compétence légale ou
réglementaire par rapport à l'adoption du plan d'extraction et qu'elle ne peut
intervenir à cet égard. Le conseil de la recourante Helvetia Nostra estime toutefois
que la municipalité aurait pu et dû prendre position par rapport à ce projet.
La question des nuisances
liées à l'exploitation est abordée et la représentante du Service de
l'environnement et de l'énergie signale que l'étude de bruit a fait l'objet
d'un examen et les conditions posées dans la décision finale sur l'étude
d'impact permettent d'assurer la conformité aux exigences applicables en
matière de protection contre le bruit. Les représentants de la société
exploitante précisent que le centre de traitement des matériaux se situe juste
à proximité de l'autre côté de la route cantonale et que le trafic lié à
l'exploitation du centre de traitement ne sera pas modifié dès lors que les
matériaux sont actuellement livrés depuis la France. Le tribunal procède
ensuite à l'audition du témoin Denise Zingg. Le témoin précise qu'elle est
domiciliée dans la ferme du château (bâtiment ECA 116), plus précisément dans
l'appartement situé au 1er étage de l'angle nord-est du bâtiment. La recourante
a subi les nuisances liées à l'exploitation de la gravière "Château
6". Le bruit des machines était nettement perceptible depuis les fenêtres
et la poussière venait en permanence dans l'appartement au point de créer des
troubles physiques. Elle précise que les nuisances liées à la proximité d'une
gravière sont spécialement difficiles à supporter en raison de la durée
d'exploitation. Pendant plus d'une année, elle a subi les inconvénients
concrets liés à l'exploitation de la gravière, que ce soit par le bruit ou les
poussières, même jusqu'au stade de la remise en état de la gravière. Elle
estime que l'intensité et la durée des nuisances entraînait une gêne notable
dans son bien-être.
Le tribunal examine ensuite
les problèmes hydrogéologiques, notamment ceux concernant la proximité de la
zone de protection des eaux en aval. L'hydrogéologue cantonal précise que la situation
n'est pas comparable à celle évoquée par le conseil des recourants Edith et
Alain Annen et consorts en raison de la direction d'écoulement de la nappe par rapport
aux sources captées.
Le tribunal procède ensuite
à une visite des lieux en se rendant tout d'abord au pied du château puis en
descendant le long du vignoble jusqu’à la route cantonale pour ensuite procéder
à la visite des habitations des recourants situées sur les parcelles nos 344
(bâtiment ECA 1), 54 (recourants Marc-Antoine et Bernadette Paquier, bâtiment
ECA 27), ainsi que 20 (bâtiment ECA 82, recourants Edith et Alain Annen).
Le
recourant Emile Croutaz produit au tribunal un historique de l'exploitation des
gravières dans le site concerné."
La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte-rendu résumé de l’audience.
La société
foncière en liquidation a précisé
qu’une vente conditionnelle avait
effectivement été signée, mais qu’elle était toujours inscrite en qualité de
propriétaire au registre foncier.
I.
a) Le Tribunal administratif a ordonné une expertise le 4
novembre 2005 aux fins de déterminer si les cotes d’exploitation ont été
arrêtées de manière conforme aux exigences de l’art. 44 LEaux et du chiffre 211
de l’annexe 4 OEaux et il a désigné à cette fin l’ingénieur Silvio Cuccodoro du
bureau CSD Ingénieurs Conseils SA à Carouge.
b) Le rapport d’expertise du 8 décembre 2005 mets
en évidence des lacunes de l’étude hydrogéologique. En particulier, le rapport
ne présente aucun profil géologique permettant de mettre en évidence la
répartition spatiale des différentes formations géologiques. En ce qui concerne
les niveaux des eaux souterraines, l’expert constate que l’auteur du rapport a
pris en considération les mesures de trois sondages seulement pour fixer le
niveau des plus hautes eaux ; il s’agit du sondage AI 2, situé directement
au pied
du château, le sondage AI 3,
à l’angle sud-est du périmètre et le sondage S3 situé à l’extrémité sud-ouest
du périmètre. Selon le rapport hydrogéologique, le niveau des plus hautes eaux
de ces trois points d’observation se situe à 383.60m., environ. Mais l’auteur
du rapport hydrogéologique n’a pas pris en considération les mesures du sondage
AI 1 situé en limite nord du périmètre, qui indique une cote du niveau des plus
hautes eaux de 390 m., soit 6 m au-dessus de la cote des hautes eaux commune
aux points S3, AI 2 et AI 3. L’auteur du rapport hydrogéologique estime que le
résultat du sondage AI 1 ne doit pas être pris en considération en raison de
son comportement isolé ; mais l’expert relève que c’est précisément le
manque de données géologiques qui ne permet pas de se prononcer sur ce point.
Ainsi, en l’absence de représentation des conditions géologiques et
hydrogéologiques du secteur, il n’est pas possible de se prononcer sur
l’origine du comportement atypique des mesures des eaux au point AI 1.
L’expert constate que le fond d’exploitation,
fixé à la cote de 386 m., est conforme aux mesures des sondages AI 2, AI 3 et
S3 pour la partie centrale et la partie sud du périmètre d’extraction. En
revanche, en raison du manque de données géologiques et hydrogéologiques
fiables sur le secteur du forage AI 1 (limites nord et est du projet) il n’est pas
possible de confirmer les conclusions du rapport hydrogéologique sur la cote du
fond de l’exploitation de la partie nord du gisement. Afin de répondre aux
incertitudes liées aux lacunes du rapport hydrogéologique, l’expert propose de
réaliser trois forages de reconnaissance de l’ordre de 30 à 35 m de profondeur
dans les secteurs du périmètre dépourvus d’information, soit dans la partie
nord et la partie est du périmètre du plan d’extraction.
c) La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le rapport d’expertise.
Considérant en droit
1.
a) Le Tribunal administratif examine d’office et avec un
plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53
de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre
1989 ; ci-après : LJPA, voir aussi les arrêts TA AC 2003/0256 du 7
septembre 2004, AC 2002/0208 du 11 juillet 2003, AC 2000/0044 du 26 octobre
2000, AC 1999/0086 du 15 juillet 2004, AC 1994/0062 du 9 janvier 1996, AC
1993/0092 du 28 octobre 1993, AC 1992/0345 du 30 septembre 1993 et AC 1991/0239
du 29 juillet 1993). La qualité pour recourir devant le Tribunal
administratif est régie par l’art. 37 LJPA, dont la teneur est la
suivante :
"Le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée.
Sont réservées :
a) Les dispositions des
lois spéciales légitimant d’autres personnes ou autorités à  recourir,
b) Les
dispositions du droit fédéral."
b
) La définition de la qualité pour recourir
donnée par l’art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l’art. 103 let. a de la
loi fédérale d’organisation judiciaire (ci-après : OJ) selon laquelle la
qualité pour recourir est reconnue à « quiconque est atteint par la
décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée
ou modifiée ». La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l’art. 103 lit. a
OJ est ainsi applicable à l’art. 37 al. 1 LJPA pour définir l’étendue du cercle
des administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une
décision susceptible de recours (voir arrêt TA AC 1995/0050 du 8 août 1996).
Selon la jurisprudence fédérale, l’intérêt digne de protection peut être de
fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu’il
est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre
par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de
dispositions de droit public qui n’ont pas pour but de protéger ses
intérêts ; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, il y a
lieu pour éviter l’action populaire, que le recourant soit
touché dans
une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale
et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d’intérêt et
particulièrement étroit avec l’objet du litige (ATF 121 II 174 consid.
2b ;120 Ib 51-52 consid. 2a ; 119 Ib 183-184 consid. 1c). Les
conditions de l’art. 103 let. a OJ sont en principe réalisées quand
le recours de droit administratif est formé par
le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de
l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en
l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible
sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (
ATF 121 II 171
consid.
2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La
distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un
intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que
l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,
vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situées
à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (
ATF 125 II 10
consid.
3a p. 15; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe
peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas
d'un aéroport par exemple (
ATF 124 II 293
consid.
3a p. 303). Il en va de même quand l'exploitation de l'installation comporte un
certain risque qui, s'il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large
rayon géographique (
ATF 121 II 176
consid.
2c-d p. 178 ss
; 120 Ib 379
consid. 4
p. 385 ss; cf. aussi la jurisprudence concernant la qualité pour recourir de
voisins d'une installation de téléphonie mobile:
ATF 128 II 168
).
c) En l’espèce, s'agissant des recourants Edith
et Alain Annen et consorts, il apparaît que plusieurs d’entre eux sont
propriétaires d’habitations situées à proximité du périmètre du plan
d’extraction. C’est ainsi que les recourants Alain et Edith Annen sont
propriétaires de la parcelle no 20 sur laquelle une ancienne maison village est
construite et dont la façade est distante de moins de 70 mètres du périmètre
d’extraction. Le recourant Emile Croutaz est propriétaire de la parcelle no 26
située à moins de 100 mètres du périmètre d’extraction. La recourante Micheline
Caudrex est propriétaire de la parcelle no 68 située en bordure de la route
cantonale RC, directement en face du périmètre du plan d’extraction et elle
habite dans l’habitation construite sur la parcelle voisine no 344 située à 40
mètres du périmètre. Le recourant Marc-Antoine Paquier est propriétaire de la
parcelle no 54 sur laquelle une maison villageoise est construite et dont les
fenêtres de l’habitation sont situées à moins de 100 mètre du périmètre du plan
d’extraction. La plupart des recourants ont ainsi une vue directe sur le site
d’exploitation et ils se plaignent des conséquences directes de l’exploitation
tels que le bruit, les poussières et l'impact visuel qui en résulteront. Il
n’est donc pas douteux qu’ils sont directement touchés dans leur situation de
fait par la décision attaquée et qu'ils possèdent, plus que quiconque, un
intérêt à la modification ou à l'annulation de cette décision. Dès lors que
l’un ou plusieurs recourants ont qualité pour recourir, il n’est pas nécessaire
de déterminer si les autres recourants agissant en consorts par l’intermédiaire
du même mandataire ont chacun individuellement la qualité pour recourir (voir
ATF non publié 1A.352/1996 du 30 octobre 1997 consid. 5d).
2.
La qualité pour recourir d’une association d’importance
nationale est régie par les art. 55 de la loi fédérale sur la protection de
l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE, RS 814.01) et 12 de la loi fédérale sur
la protection de la nature (LPN, RS 451).
a) L’art. 55 LPE accorde le droit de recours aux
organisations nationales de protection de l’environnement contre les décisions
des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification
d’installations fixes soumises à l’étude de l’impact sur l’environnement pour
autant qu’elles aient été fondées dix ans au moins avant l’introduction du
recours, et que la décision attaquée soit susceptible d’un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral (al. 1). Le Conseil fédéral est chargé de
désigner les organisations habilitées à recourir par voie d’ordonnance (al. 2)
lesquelles peuvent également user des moyens de recours prévus par le droit
cantonal (al. 3). En outre, l’art. 12 LPN prévoit que les communes et les
organisations d’importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix
ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à la protection du
paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables
ont qualité pour recourir contre les décisions du canton ou des autorités
fédérales si ces décisions peuvent, en dernière instance, faire l’objet d’un
recours au
Conseil fédéral ou d’un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral (al. 1). Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont
qualité pour recourir (al. 2) et qui sont en outre habilitées à faire usage des
voies de droit cantonales.
b) L’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du
paysage (ODO) mentionne au chiffre 9 de son annexe l’association Helvetia
Nostra comme une organisation habilitée à recourir à la fois en vertu de l’art.
55 LPE et de l’art. 12 LPN. Par ailleurs, la décision attaquée se rapporte à un
plan d’extraction qui permet l’ouverture et l’exploitation d’une gravière avec
un volume exploitable de plus de 500'000 m3. Selon le chiffre 80.3 de
l’ordonnance relative à l’étude de l’impact sur l’environnement du 19 octobre
1988 (OEIE, RS 814.011), les gravières, sablières, carrières et autres
exploitations d’extraction de matériaux non utilisés à des production
d’énergie, d’un volume global d’exploitation supérieur à 300’000 m3 sont
soumise à l’étude de l’impact sur l’environnement (art. 1
er
OEIE).
Par ailleurs, la décision du département applique le droit public fédéral au
sens de l’art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20
décembre 1968 (PA, RS 172.021) dès lors que les dispositions relatives à la
législation fédérale sur la protection des eaux ainsi que celles concernant la
protection contre le bruit sont en cause ; le recours de droit
administratif au Tribunal fédéral est donc ouvert en application de l’art. 97
al. 1 OJ. Le droit de recours doit ainsi être reconnu à l’association Helvetia
Nostra en vertu de l’art. 55 LPE.
c) Il se pose encore la question de savoir si la
qualité pour recourir peut également être reconnue à l’association Helvetia
Nostra en application de l’art. 12 LPN. En effet, la décision attaquée n’entre
pas directement dans le champ d’application de la législation fédérale sur la
protection de la nature et du paysage. En effet, l’arrêté de classement du
château d’Allaman n’est pas fondé sur le droit public fédéral et la décision ne
porte pas sur l’application des dispositions de la loi fédérale sur la
protection de la nature ; en particulier, les parties ne soutiennent pas
que le projet serait de nature à porter atteinte à un biotope au sens des art.
18 ss LPN et l’ autorisation prévue par l’art. 22 LPN pour la suppression de la
végétation des rives n’est pas en cause. Cependant, la jurisprudence fédérale a
précisé que la qualité pour recourir des organisations visées par l’art 12 LPN
est admise lorsque les impératifs de la protection de la nature visés par la
norme constitutionnelle (art. 78 Cst.) sont en cause (ATF 116 Ib 465 consid. 2a
p. 466-467 et les arrêts cités). En l’espèce, la décision en cause touche les
impératifs de protection des eaux souterraine visés par l’art. 44 al. 3 LEaux
et l’association recourante met aussi en cause la protection du paysage formé
par le château d’Allaman et son coteau viticole. La qualité pour recourir peut
donc également être reconnue à l’association Helvetia Nostra en application de
l’art. 12 LPN.
3.
a) L'exploitation d'une gravière est assimilée à une
construction ou une installation au sens des art. 22 et 24 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), qui implique un
important bouleversement temporaire de la topographie, du moins une
modification durable de celle-ci (ATF 108 I d 366 consid. 5b). L'exploitation
d'une gravière ne peut ainsi être autorisée que si elle est conforme à
l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 a LAT), condition qui est remplie
lorsque le terrain exploité se trouve dans une zone d'extraction ou
d'exploitation du sous-sol (ATF 101 I b 87). L'obligation d'établir des plans
d'aménagement au sens de l'art. 2 LAT impose d'ailleurs aux cantons de
délimiter par des plans contraignants les zones d'exploitation d'une certaine
étendue. En l'absence d'une planification communale ou cantonale,
l'autorisation d'ouvrir une gravière nécessite une dérogation à l'exigence de
conformité à l'affectation de la zone et ne peut être admise hors des zones à
bâtir que sur la base de l'art. 24 LAT exigeant que l'implantation de
l'installation hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination. La
jurisprudence fédérale a cependant précisé que pour déterminer si
l’exploitation d'une gravière est nécessaire à l'endroit prévu au sens de
l'art. 24 LAT, les cantons devaient disposer d'un inventaire précis des
réserves de graviers permettant de fixer l'ordre de priorité dans
l'exploitation des gisements en fonction des divers intérêts en jeu et des
contraintes liées à chaque gisement (ATF 112 I b 26 ss).
b) Par la suite le Tribunal fédéral a jugé que la
voie de l'autorisation exceptionnelle de l'art. 24 LAT n'était plus admissible
hors des zones à bâtir pour les constructions et les installations qui, en
raison de leur nature ou de leur importance, doivent être appréciées dans une
procédure de planification (ATF 115 Ib 148 consid. 5c p. 150, 114 Ib 312
consid. 3a p. 315, 114 Ib 180 consid. 3/cb p. 188). Cette jurisprudence a été
confirmée dans l'arrêt de principe concernant la commune d'Egg (ATF 116 Ib 50
ss). Le Tribunal fédéral a explicité ce principe de la manière suivante: selon
les art. 22 quater al. 1 aCst et 75 nCst, les cantons doivent établir des plans
d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol
ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans
d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de
planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout
judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est
dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33
LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les
plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al.
1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art.
1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6
ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir, sert seulement à
vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la
réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la
réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de
planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument
matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique
et de la participation de la population, à compléter ou à modifier le plan
d'affectation. Les dérogations de l'art. 24 LAT doivent aussi respecter le
principe de la planification par étapes, même si leur portée est plus large que
l'autorisation de bâtir car elles sont accordées pour des projets qui ne
répondent pas au but d'une zone à bâtir. Ainsi, les constructions et
installations qui, en raison de leur nature, ne peuvent être appréciées de
façon adéquate que dans le cadre d'une procédure de planification, ne peuvent
faire l'objet d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT. Pour
savoir
quand un projet non conforme à l'affectation de la zone est, en raison de ses
dimensions et de ses répercussions sur l'aménagement du territoire si important
qu'il ne peut être autorisé qu'après une modification d'un plan d'affectation
ou l'adoption d'un tel plan, il faut prendre en considération l'obligation
d'établir des plans (art. 2 LAT), les principes et les buts de l'aménagement du
territoire (art. 1
er
et 3 LAT), le plan directeur cantonal (art. 6
LAT) ainsi que l'importance du projet à la lumière des règles de procédure
fixées par les art. 4 et 33 LAT (ATF 116 Ib 50 consid. 3a p. 53).
c) Le Tribunal fédéral a ensuite posé les
principes applicables à la coordination de projets soumis à l'application de
différentes règles de droit matériel. Selon la jurisprudence fédérale,
lorsqu'un projet implique l'application de plusieurs dispositions de droit
matériel qui sont à ce point connexes, qu'elles ne peuvent être appliquées de
façon séparée et indépendante, il y a lieu d'assurer leur coordination. Il faut
que les différentes autorités cantonales et communales coordonnent d'abord
matériellement l'application du droit en première instance, et que, sur le plan
de la procédure, elles agissent de façon à ce que les différentes décisions et
autorisations puissent être notifiées de manière à ce qu'elles puissent être
attaquées ensembles par une même voie de recours auprès d'une autorité de
recours qui puisse effectuer la pesée complète des intérêts en présence (ATF
116 Ib 50 consid. 4b p. 54).
Ces principes ont ensuite été repris au nouvel
art. 25a LAT et s'appliquent aussi à la procédure de panification (art. 25a al.
4 LAT). Il résulte d'une part, de l'obligation spéciale de planifier les
projets qui ont des effets importants sur l'aménagement du territoire et la
protection de l'environnement, et d'autre part, de l'obligation de
coordination, que la procédure de planification doit permettre une pesée
complète de tous les intérêts pertinents et déterminants pour décider de la
planification de l'installation ou de la construction. Ainsi, pour
l'aménagement d'une zone de gravière, le plan d'affectation doit comporter
toutes les informations permettant de déterminer si les conditions du droit
fédéral de la protection de l'environnement seront respectées en ce qui
concerne notamment les aspects relevant de la protection contre le bruit et
ceux concernant la protection des eaux. Le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'est
alors pas possible de reporter l'examen de ces questions à la procédure
d'autorisation de construire car ce sont des éléments déterminants dans le
cadre de la pesée des intérêts requise par les art. 2 et 3 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT); en outre un plan
d'affectation fondé sur des éléments de fait insuffisants ne peut être complété
et validé au cours d'une procédure de contrôle judiciaire, car les questions
déterminantes en matière d'environnement sont à traiter lors de l'élaboration
du plan et non pas seulement à l'occasion de la demande de permis de construire
(ATF 123 II 88 consid. 2c et 2d, p. 94 et 95 voir aussi ATF 120 Ib 207 consid.
6 p. 214).
4.
a) Le Grand Conseil a adopté le 24 mai 1988 la loi sur les
carrières qui prévoit l'établissement d'un plan directeur des carrières (art. 4
et 5 LCar) destiné à fournir l'outil juridique adéquat pour la planification au
niveau communal et régional tout en complétant les connaissances sur les
gisements afin d'affiner le plan directeur cantonal en matière
d'approvisionnement en matériaux pierreux. L’exposé des motifs du Conseil
d’Etat précise que l’étude du plan directeur des carrières devait non seulement
mettre en évidence la probabilité de trouver des matériaux mais encore de définir
la limite des gisements et leur importance. Sur la base de ces résultats, il
était alors possible d'établir, à l'échelle cantonale, un plan directeur
montrant quels sont les gisements les plus intéressants et dont l'extraction se
heurte le moins à d'autres intérêts dignes de protection (BGC printemps 1988 p.
768-769).
b) La loi vaudoise sur les carrières subordonne
l'exploitation d'une carrière à l'adoption préalable d'un plan d'extraction qui
a la portée matérielle d'un plan d'affectation cantonal et qui définit toutes
les données générales de l'exploitation, le périmètre, les étapes
d'exploitation, les terrains à préserver, les mesures de protection générales
contre les nuisances et les conditions de remise en état (art. 6 à 14 LCar). La
loi prévoit enfin l'octroi d'un permis d'exploitation assimilable au permis de
construire, et nécessite une nouvelle enquête publique sauf dans les cas où
tous les éléments et toutes les conditions de l'exploitation ont déjà pu être
définis de manière précise dans le plan d'extraction (BGC printemps 1988 p.
774). Ainsi, l'exploitation des gravières s'intègre dans le système des
instruments d'aménagement du territoire comportant le plan directeur, le plan
d'affectation ainsi que la procédure d'autorisation de construire (voir ATF 116
Ia 50 ss).
c) L'adoption d'un plan d'extraction implique une
pesée générale de tous les intérêts en présence, comparable à celle requise
dans la procédure d'adoption des plans d'affectation (art. 2 et 3 OAT voir
aussi ATF 123 II 88ss).
L'autorité doit tout d'abord prendre en compte
les intérêts privés de l'exploitant, notamment les investissements effectués
pour les études liées à la procédure d'adoption du plan d'extraction, de même
que les intérêts publics à l'exploitation du gisement de graviers afin de
répondre aux besoins du secteur économique dépendant de cet approvisionnement.
Il s'agit aussi d'éviter autant que possible les longs transports de matériaux
à importer, source de nuisances, ainsi que les frais excessifs qui peuvent
résulter des difficultés particulières d'exploitation. Font aussi partie des
intérêts publics à prendre en considération la localisation judicieuse du
gisement de graviers par rapport à la localisation des besoins, aux
installations de traitement et aux facilités de mise en valeur. L'autorité doit
en outre examiner les intérêts publics fondés sur les art. 1 et 3 LAT. L'art. 1
er
al. 2 LAT mentionne, parmi les buts que doit poursuivre l'aménagement du
territoire, la protection du paysage (lettre a), la création et le maintien
d'un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat (lettre b) et
la nécessité de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes du pays
(lettre d). L'art. 3 LAT définit les principes que les autorités doivent
prendre en considération pour assurer un aménagement rationnel du territoire.
Il s'agit notamment de la préservation du paysage par une intégration optimale
des constructions et des installations (al. 2 lettre b) ; le maintien de
bonnes terres cultivables réservées à l'agriculture (al. 2 lettre a), ainsi que
la protection, aussi large que possible, des lieux d'habitation contre les
atteintes nuisibles ou incommodantes tels que la pollution de l'air, le bruit
et les trépidations (art. 3 lettre b). La protection de l'air et la protection
contre le bruit font l'objet d'une réglementation spécifique par le droit
fédéral de la protection de l'environnement. Enfin, l'autorité doit également
prendre en considération les exigences spécifiques en matière de protection des
eaux notamment celles qui résultent de la législation fédérale sur les eaux.
Il convient encore de relever que l'exploitation
d'un gisement de graviers de plus de 300'000 m3 doit faire l'objet d'une étude
de l'impact (voir consid. 2b ci-dessus). Les exigences formelles de l'étude
d'impact ne modifient toutefois pas le droit matériel applicable au projet mais
imposent seulement des exigences de procédure spécifique, telles que la
rédaction par le requérant d'un rapport d'impact afin de déterminer si le
projet est conforme aux prescriptions fédérales sur la protection de
l'environnement au sens large du terme (art. 3 OEIE). Le règlement vaudois
d'application de l’ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement du 25 avril 1990 prévoit que la procédure d'adoption du plan
d'extraction est la procédure décisive permettant de coordonner l'ensemble des
autorisations liées au projet dans le cadre de la décision finale sur l'étude
d'impact.
5.
a) Le plan directeur
cantonal (art. 8 LAT) adopté par décret du Grand Conseil du 20 mai 1987
comporte un chapitre sur l'approvisionnement en matériaux pierreux. En ce qui
concerne les données géologiques, le plan directeur précise que le matériau
produit dans le canton est constitué de graviers fluvio-glaciaires, vendus sous
forme de
"tout-venant"
ou de matériaux triés, lavés, calibrés, de pierres concassées extraites de
carrières et enfin de matériaux recyclés dans une proportion encore modeste.
Une partie des graviers, environ 300'000 m3 par an, est prise au fond de la partie
vaudoise des lacs Léman et de Neuchâtel. Les études géologiques ont montré que
les ressources potentielles des matériaux sont réparties très inégalement dans
le canton et qu'elles ne coïncident pas avec les principales régions
utilisatrices. Les réserves potentielles sont situées pour l'essentiel au pied
du Jura et dans la plaine du Rhône et celles de matériaux concassables sont
localisées dans le Jura, les Alpes et les Préalpes. (plan directeur cantonal p.
211). Les objectifs retenus pour l'approvisionnement futur, tiennent compte du
fait que les réserves de matériaux concassables sont importantes et pourraient
couvrir la consommation pendant de nombreuses années à condition d'admettre ses
impacts et les nuisances que peuvent engendrer leur exploitation. L'objectif
5.3.a du plan directeur cantonal vise à assurer l'approvisionnement du canton
en matériaux pierreux, en permettant une extraction ajustée aux besoins de
l'économie. L'objectif précise encore qu'il convient d'encourager une
utilisation parcimonieuse des matériaux et de favoriser leur recyclage.
S'agissant de la localisation des gisements, le plan directeur relève que, à
l'exception de quelques gisements situés en zone constructible non encore
bâtie, tous les autres gisements sont localisés en zone agricole, en forêt ou
dans des sites protégés ou dignes de protection. Les commentaires du plan
directeur cantonal précisent qu'il sera nécessaire dans chaque cas d'opérer une
pesée d'intérêts pour établir lequel des intérêts est prépondérant dans chaque
cas particulier, en tenant compte de l’ensemble des circonstances (conservation
du sol agricole, de la forêt, du site ou des eaux souterraines etc.). Ainsi, il
convient de choisir les sites les moins dommageables en définissant le mode et
le volume d'exploitation ainsi que les conditions de remise en état (objectif
5.3.b du plan directeur cantonal). Selon l'art. 2 du décret du 20 mai 1987
portant adoption du plan directeur cantonal, les objectifs du plan lient les
autorités, c’est-à-dire qu’
ils constituent des éléments d’appréciation à
prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts.
b) Le plan
directeur de 1991 a la portée d’un plan sectoriel du plan directeur
cantonal ; il a été adopté par le Grand Conseil le 18 septembre
1991 ; il complète de manière beaucoup plus détaillée les éléments du plan
directeur cantonal concernant l'approvisionnement du canton en matériaux
pierreux. Il a pour but essentiel d'assurer un approvisionnement continu du
canton en délimitant les territoires qui se prêtent à l'exploitation
commerciale et industrielle de matériaux (art. 4 et 5 LCar). Le plan directeur
des carrières est basé sur des études effectuées par les Instituts de géologie
et de géophysique de l'Université de Lausanne pour définir les endroits dans
lesquels les probabilités de trouver des gisements de graviers ou de matériaux
concassables étaient bonnes. Pour les matériaux d'origine fluvio-glaciaire, à
savoir les graviers, les résultats de
ces investigations ont permis
d'établir un inventaire de tous les gisements de graviers d'une certaine
importance avec les différentes contraintes à prendre en considération. Leur
situation géographique est identifiée avec une bonne précision comme leur
étendue maximale probable, leur volume présumé, la profondeur et l'épaisseur de
la proportion émergée du gisement lorsqu'il y a une nappe souterraine. Le plan
directeur des carrières a fait l'objet d'une consultation publique et il a été
soumis à l'approbation du Grand Conseil. En ce qui concerne l'estimation des besoins
du canton en matériaux, le plan directeur des carrières montre la consommation
annuelle de matériaux de 1982 à 1990 qui s'établit à une moyenne annuelle de
3'462'000 m3. Compte tenu de cette consommation, le plan directeur des
carrières retient en première priorité des gisements de graviers constituant un
potentiel de réserve de 50 millions à 60 millions de m3, qui devraient assurer
la couverture des besoins pendant les quinze prochaines années. Les sites
d'extraction retenus en seconde priorité se prêtent aussi à l’exploitation mais
devant offrir des réserves potentielles d'au moins 18 millions de m3 pour la
consommation courante et mis en réserve pour l’avenir. L’exploitation des
gisements qui figurent en seconde priorité ne pourra être envisagée que si ceux
de la même région placés en première priorité sont épuisés ou se révèlent
inexploitables, même temporairement quelle qu’en soit la raison. En ce qui
concerne l'occupation du sol, l'habitat et les nuisances, le plan directeur des
carrières fixe des priorités d'exploitation pour éviter un cumul des nuisances
au même moment dans un même lieu et des effets qui s'additionnent. C’est ainsi
que seuls les sites ou les parties de sites où une exploitation est possible
sans que les valeurs limites d’immission soient dépassées sont retenus par le
plan directeur des carrières. En ce qui concerne le trafic, le plan directeur
des carrières prévoit que les sites d’exploitation sont choisis de manière à
limiter la longueur des trajets entre les lieux de production et de
consommation des matériaux.
L’inventaire des gisements étudiés fait ainsi
apparaître un volume exploitable total d’un peu plus de 290 millions de m3 dont
environ 77 millions de m3 pour le district de Morges dans lequel est situé le
gisement litigieux. Pour la Commune d’Allaman, le plan directeur de 1991
prévoit l’extraction au lieu dit « Les Frésaires » d’une gravière pour un
volume disponible de 700’00 m3 (Carte 1'242 E+F, site n° 1’242/3 : Commune
d’Allaman, p. 72). Le site est répertorié en première priorité. Mais la carte
ne prévoit aucune exploitation sur le domaine du château qui est répertorié
soit comme un site déjà exploité, soit comme un secteur à exclure dans la zone
de la réserve naturelle (secteur C de l’arrêté de classement en forêt). Le
volume exploitable est localisé essentiellement dans des prairies et terrains
agricoles situés en aval de la route cantonale RC 1a. Par ailleurs, dans le
district de Morges, le plan directeur de 1991 prévoit une exploitation d’une
gravière au lieu dit « Les Ursins» sur les Communes de Montherod, Pizy,
Saubraz et Gimel pour un volume disponible de 6'000'000 m3 à exploiter en trois
secteurs classée en première et seconde priorités, provisoirement à raison
d’environ 3 mios de m3 en première priorité (site n° 1242/1);  sur le
territoire de la Commune de Saubraz au lieu-dit "Chaney", un gisement
disponible de 6'000'000 de m3 est prévu en première priorité (site n°
1242/11) ; sur la Commune de Féchy au lieu-dit "La Grande
Gordanne", une exploitation avec un volume disponible de 600'000 de m3 est
prévue en première priorité également (site n°1242/2) ; sur
le territoire de la Commune de Buchillon au lieu dit « Chanivaz »
une exploitation de 1'500'000 m3 est prévue en première priorité (site n°
1242/4) ; sur les Communes de Saint-Livres, Bière et Ballens au lieu-dit "Le
Sépey", un volume disponible de 25'000'000 m3 est prévu, son exploitation
devra comporter quelques fronts dont un ou deux en première priorité et le
solde en seconde priorité (site n° 1242/14), sur les territoires des Communes
de Ballens, Saint-Livres, Apples et Yens au lieu-dit "Les Bougeries",
un gisement disponible de 14'000'000 m3 dont quelques fronts (et notamment le
secteur nord-est des Délices) sont à exploiter en première priorité et le solde
en seconde priorité (site n° 1242/15) ; encore sur les Communes de
Montherod, Saubraz et Gimel au lieu-dit "La Fouly", un gisement de
2'000'000 m3 est prévu en première et seconde priorité (site n°1246/6) sur la
Commune de Saint-Livres au lieu-dit "Bois du Crépon", un gisement
disponible de 5'000'000 de m3 est prévu en seconde priorité (site n°
1242/13) ; sur la Commune d’Apples au lieu-dit "Bois de
Saint-Pierre", un gisement disponible de 6'000'000 m3 est prévu en seconde
priorité (site n° 1242/16) ; sur le territoire de la Commune de Yens au
lieu-dit "Sur Vuarne", une exploitation avec un volume disponible de
600'000 m3 est prévue en seconde priorité. Et sur le territoire de la
Commune de Bière au lieu-dit "Champagne", un volume disponible
de 9'500'000 m3 est prévu sur deux termes de priorité à condition d'obtenir
l’accord de Département militaire fédéral et l’éventuelle prolongation du
chemin de fer Bière-Apples-Morges (site n° 1242/12).
c) Le Grand Conseil a encore adopté le 9
septembre 2003 un nouveau plan directeur des carrières qui a permis de
réactualiser les données de base du plan de 1991 avec une adaptation des
besoins. Il est constaté qu’en 1991 l’estimation des besoins portait sur une
fourchette de 3 à 3,5 millions de m3 par année avec une faible importation de
matériaux français. Le nouveau plan révèle que la production de graviers
vaudois a baissé de quelques 55 % mais l’importation de matériaux français a
presque triplé en moyenne au cours des dix dernières années. La consommation
totale des graviers a dès lors baissé d’environ 38 % et s’établit en moyenne à
2'300'000 m3 pour la période allant de 1992 à 2001. Les principes du plan de
1991 sont pour l’essentiel maintenus et affinés. En ce qui concerne les
transports, il est prévu que les grands gisements dont la production peut être
transportée sur tout ou partie du trajet par le rail ou par un autre mode peu
polluant, doivent être admis en priorité. Les données de base du plan de 1991
ont été affinées par rapport aux connaissances nouvelles et c’est ainsi que
pour la gravière au lieu dit « Les Frésaires», le nouveau plan directeur
des carrières prévoit un volume disponible de 1'200'000 m3 à exploiter en
première priorité, sans toutefois modifier la carte du gisement qui ne prévoit
aucune exploitation dans le périmètre du domaine du château. Pour le district
de Morges, le nouveau plan directeur des carrières prévoit un potentiel de
gisements exploitables s’élevant à 73'350'000 m3 dont 8'250'000 à exploiter en
première priorité sur les Communes de Ballens, Bière, Buchillon, Féchy, Gimel,
Montherod, Pizy, Saubraz, Saint-Livres et Tolochenaz. Par rapport au plan de
1991, le volume exploitable estimé a été réduit de 77'050'000 m3 à 71'350'000
m3, notamment en raison d’une faute de frappe qui s’était glissée dans le PDACR
I pour le gisement situé sur le territoire de la Commune de Saubraz au lieu-dit
"Chaney" dont le gisement indiquait un volume disponible de 6'000'000
m3 au lieu de 600'000 m3. Enfin, la totalité des volumes de graviers retenus
pour l’ensemble du canton a été réduit de 153'000’000 à 130'000'000 de m3 de
1991 à 2003. Les réserves totales possibles, compte tenu des possibilités
d’exploitation des carrières et des gisements lacustres, s’élèvent pour le
canton à 275'968'000 m3.
6.
Il convient donc d’examiner si la décision finale concernant
l'étude de l'impact sur l'environnement résulte d'une pesée consciencieuse de
tous les intérêts en présence. A cet égard, les recourants contestent notamment
l’existence d’un besoin et invoquent des griefs en ce qui concerne la
protection des monuments historiques, la protection du paysage, la protection
des eaux souterraines et les nuisances sonores.
a) En ce qui concerne les intérêts privés de
l’exploitant, le tribunal constate que l’exploitant a investi des frais
importants dans la réalisation des études nécessaires à la préparation de la
demande d’adoption du plan d’extraction et du permis d’exploiter. Toutefois,
les frais engagés sont en rapport avec les enjeux économiques liés à
l’exploitation du gisement et font partie des investissements que l’exploitant
doit consentir afin d’apporter la preuve de la conformité de l’exploitation aux
dispositions fédérales en matière de protection de l’environnement. Aussi, les
dépenses engagées n’étaient pas fondées sur des assurances formelles quant à
l’octroi ultérieur du permis d’exploiter ou de l’approbation du plan
d’extraction. Ainsi, bien qu’il soit important, l’intérêt de l’exploitant n’est
pas à lui seul déterminant pour décider de l’ouverture de l’exploitation aux conditions
fixées par la décision attaquée.
b) L’exploitation du gisement de graviers répond
par ailleurs à un intérêt public important visant à assurer les sources
d’approvisionnement nécessaire à des secteurs de l’économie, en particulier
tout le domaine de la construction. Le canton consomme en moyenne environ 2,5
millions de m3 de matériaux terreux par année et dont 300’0000 m3 doivent être
importés de l’étranger. L’économie du canton doit ainsi pouvoir continuer à
disposer de l’approvisionnement nécessaire pour la réalisation de constructions
de logements, les constructions éducatives et sociales, l’achèvement et
l’amélioration du réseau des routes nationales et cantonales. Il est vrai que
l’exigence constitutionnelle du développement durable telle qu’elle est prévue
à l’art. 73 Cst. vise à garantir que les besoins des générations actuelles
soient satisfaites sans porter préjudice aux facultés des générations futures
de satisfaire leurs propres besoins (sur la définition du développement durable
voir notamment FF 1996 IIII p. 563). Cet impératif est toutefois déjà
partiellement pris en compte dans l’objectif 5.3. a du plan directeur cantonal
visant à encourager une utilisation parcimonieuse du matériau et favoriser le
recyclage. C’est en effet dans le cadre d’une politique cantonale liée à une
mise en œuvre des impératifs posés par le développement durable que l’Etat doit
promouvoir l’utilisation de matériaux renouvelables pour les travaux de
construction où cela est possible, économiquement supportable et judicieux du
point de vue de la technique et favorable pour l’environnement et la qualité de
vie. Les politiques du canton en matière de développement durable ne doivent
toutefois pas faire obstacle à l’exploitation du gisement qui répond pour
l’essentiel aux besoins en matériaux pour les travaux ne pouvant être exécutés
de manière conforme aux normes de sécurité avec d’autres matériaux. Au
demeurant, le plan directeur des carrières de 1991 comporte un examen détaillé
des différentes mesures envisagées pour diminuer la consommation, épargner les
matériaux dans la construction et procéder à la récupération d’autres
matériaux.
c) Par ailleurs, le plan directeur des carrières
du 9 septembre 2003 comporte un inventaire précis des ressources de la région
concernée constituée par le district de Morges. Le tribunal constate que le
secteur comporte les premières réserves les plus importantes du canton
totalisant 71'350'000 m3. Le district comporte des exploitations nettement plus
importantes que celle projetée sur le territoire de la Commune d’Allaman,
notamment sur les Communes de Ballens, Bière, Buchillon, Gimel, Montherod,
Pizy, Saubraz et Saint-Livres avec des gravières à exploiter en première
priorité et un volume disponible d’environ 6'000'000 de m3. Le plan directeur
des carrières ne comprend toutefois pas un état comparatif des différents
gisements exploitables du district permettant d’établir une priorité plus
affinée que celle mentionnée dans ce document. Le tribunal constate d’une part,
que l’importation annuel de 300'000 m3 de graviers étrangers montre l’existence
d’un besoin qui pourrait être notamment partiellement satisfait par
l’exploitation en cause à un rythme d’environ 100'000 m3 par année et d’autre
part, que ce site présente l’avantage d’avoir à proximité un centre de
traitement des matériaux déjà existant mais dont l’approvisionnement en
matériaux provient de la France. Toutefois, le potentiel des autres gisements
du district de Morges prévus en première priorité est nettement supérieur à
celui d’Allaman, c’est en définitive dans l’examen des autres intérêts à
prendre en considération qu’il convient de déterminer si et à quelles
conditions l’exploitation peut et doit être ouverte.
7.
Les intérêts à prendre en considération concernant les
conditions hydrogéologiques sont déterminés par la législation fédérale sur la
protection des eaux.
a) En votation populaire du 7 décembre 1975, le
peuple suisse et la majorité des cantons ont accepté une révision de la
Constitution dans le domaine de l’économie des eaux par 858'720 voix pour et
249'043 contre. La disposition constitutionnelle (art. 24bis de l’ancienne
Constitution fédérale) prévoit à son alinéa 1 que, pour assurer l’utilisation
rationnelle de l’eau et la protection des ressources en eau ainsi que pour lutter
contre l’action dommageable de l’eau, la Confédération, compte tenu de
l’ensemble de l’économie hydraulique, édicte, par voie législative, des
principes répondant à l'intérêt général, sur la conservation des eaux et leur
aménagement, en particulier pour l’approvisionnement en eau potable (let. a).
Ainsi, la Confédération a reçu la compétence d’édicter les dispositions sur la
protection des eaux superficielles souterraines contre la pollution et le
maintien de débits minima convenables. Il en allait de même en ce qui concerne
la recherche et la mise en valeur de données hydrogéologiques. L’ancien article
24 bis Cst. a été repris dans son contenu matériel par le nouvel article 76 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999. Cette nouvelle disposition attribue
à la Confédération la compétence de fixer les principes applicables à la
conservation et à la mise en valeur des ressources en eaux (al. 2) et de
légiférer sur la protection des eaux (al. 3). C'est ainsi que l’Assemblée
fédérale a adopté la loi fédérale sur la protection des eaux le 24 janvier 1991
(LEaux, RS 814.20).
Selon l’art. 1
er
LEaux, la loi
fédérale a pour but de protéger les eaux contre toute atteinte nuisible. Elle
vise notamment à préserver la santé des êtres humains (let. a), à garantir l’approvisionnement
du pays en eau potable (let. b) et à assurer le fonctionnement naturel du
régime hydrogéologique (let. h). La loi s’applique aussi bien aux eaux
superficielles qu’aux eaux souterraines (art. 2 LEaux). L’art. 44 LEaux fixe
les principes concernant l’exploitation de graviers, de sables ou d’autres
matériaux. Cette disposition soumet au régime de l’autorisation toute
exploitation de graviers (al. 1) et précise que ces exploitations ne sont pas
autorisées dans les zones de protection des eaux souterraines (let. a) et
au-dessous du niveau des nappes souterraines exploitées (let. b). L’art. 44 al.
3 LEaux pose en outre le principe suivant :
"L’exploitation de
matériaux peut être autorisée au-dessus de nappes souterraines exploitables à
condition qu’une couche protectrice de matériaux soit maintenue au-dessus du
niveau le plus élevé que la nappe puisse atteindre. L’épaisseur de cette couche
sera fixée en fonction des conditions locales."
Le message du Conseil fédéral concernant la
révision de la loi fédérale sur la protection des eaux du 29 avril 1987 relève
que les anciennes instructions pratiques de l’Office fédéral de la protection
de l’environnement admettait l’exploitation de graviers dans la zone de
protection S3, lorsque le point le plus haut de la nappe d’eaux souterraines était
recouvert d’une couche protectrice suffisante. Mais les expériences des
dernières années avaient démontré que cette exception ne se justifiait pas. En
effet, l’exploitation d’une partie de matériaux supérieurs nécessitait un
agrandissement de la zone de protection, ce qui, à son tour, portait
préjudice
à d’autres utilisations du territoire. Aussi le trafic lié à l'exploitation de
gravières de même que l’emploi et éventuellement l’entreposage de liquides de
nature à polluer les eaux entraînaient de trop grands risques pour les
captages. C’est la raison pour laquelle l’exploitation de matériaux dans
l’ensemble des zones de protection des eaux souterraines a été interdite (FF
1987 II p. 1171-1172).
b) L'art. 44 al. 3 LEaux fait clairement mention
du "niveau le plus élevé que la nappe peut atteindre", ce qui
signifie qu’il s’agit du niveau le plus élevé observé sur le site par les
mesures effectuées. Ultérieurement, l'annexe 4 chiffre 211 al. 3 de
l’ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux, RS 814 201)
a précisé qu’en cas d’extraction de graviers, de sables et d’autres matériaux
dans le secteur A de protection des eaux, il y a lieu de laisser une couche de
matériaux de protection d’au moins deux mètres au-dessus du niveau naturel
maximum décennal. L’ordonnance apporte deux précisions concernant l’obligation
déjà posée à l’art. 44 al. 3 LEaux en 1991. Il s’agit d’une part de mesurer le
niveau le plus élevé sur une période de dix ans et d’autre part de fixer la
couche protectrice de matériaux à deux mètres "au moins". Les
instructions pratiques de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du
paysage précisent qu'il faut retenir le plus haut niveau observé de la nappe
lorsque plus de dix années de mesures sont disponibles. La couche de protection
au-dessus de ce niveau doit alors correspondre à une tranche de terrain naturel
qui doit être maintenue entre la zone exploitée et la nappe. L’exploitation des
graviers doit ainsi rester toujours significativement au-dessus de la nappe.
Cette tranche de terrain permet une certaine filtration et atténuation d’une
éventuelle pollution pouvant notamment provenir du chantier d’exploitation ou
résulter d’activités diverses sur le site. Cette couche de terrain peut être en
outre rapidement excavée en cas de pollution afin d’en diminuer l’impact. Par
ailleurs, en cas de sous-estimation du niveau maximum pouvant être atteint par
la nappe, cette tranche pourrait éviter que le niveau d’eau s’approche trop de
la surface même si cela ne correspond pas à sa fonction première. Ainsi, le
maintien d’une couche de protection au-dessus du niveau des plus hautes eaux de
la nappe est un élément essentiel recherché par la norme constitutionnelle
visant à la protection des eaux et en particulier la protecti
on
des ressources et de l’approvisionnement en eau
potable afin de préserver la santé des êtres humains (art. 1er lettre a LEaux).
c) En l’espèce, le rapport d’impact comporte un
rapport hydrogéologique du 28 avril 1999. Le site se trouve en secteur A de
protection des eaux, en bordure d’un secteur S protégeant des captages. Les
forages de reconnaissance ainsi que les puits ont mis en évidence des graviers
secs présentant des épaisseurs importantes ainsi que la présence d’eaux souterraines.
Les sondages ont confirmé l’exploitation de graviers dans cette zone à la suite
de laquelle a eu lieu le réaménagement de la surface topographique avec une
pente régulière s’élevant progressivement vers le nord-ouest, accompagné d’un
remblaiement partiel. Le rapport relève qu’une influence des remblais, mis en
place dans les anciennes exploitations sur les écoulements souterrains, n’est
pas exclue. L’annexe au rapport d’impact comprend une carte (annexe n°193c-1)
qui indique le périmètre du projet, le secteur "S" de protection des
eaux, l’emplacement des piézomètres ainsi que les courbes piézométriques.
L’étude de l’hydrodynamique des eaux souterraines
se base sur l’analyse des données piézométriques fournies par les différents
forages réalisés : 3 forages gravière "En Frésaire 1" (P1, P2 et
P3), 3 autres forages gravière "En Frésaire 2", (S1, S2 et S3), 1
forage gravière « Au Château 6 » (AI1), 2 forages gravière « Au
Château 7 » (AI2 et AI3), deux puits (520-147/2 et 3) et le rapport
hydrogéologiques du Pr. A. Bersier du 12. octobre 1966. L’expert relève
toutefois que le nombre de piézomètres posé est insuffisant et qu’ils sont
placés hors du périmètre d’extraction alors qu’il serait nécessaire d’avoir des
données sur le périmètre. Le rapport Hydrogéologique fixe le niveau des plus
hautes eaux de la nappe en fonction des mesures effectuées sur les 3
piézomètres S3, AI2 et AI3 et c’est sur la base de ces trois forages qu’a été
déterminée la cote d’exploitation. De plus, selon la courbe piézométrique telle
qu’elle figure dans l’annexe au rapport (annexe n°193c-1), la nappe serait
constante, puisqu’elle est établie à 384 m sur tout le périmètre, ce qui
indiquerait la présence d’une nappe presque complètement horizontale. Cependant,
le forage AI1 qui n’a pas été retenu dans le rapport pour déterminer la cote et
qui est situé au nord du périmètre, mentionne le niveau des hautes eaux 6 m au
dessus du niveau retenu. Le motifs indiqués dans le rapport hydrogéologique
pour ne pas prendre en considération cette mesure n’apparaissent pas
scientifiquement fondés. L’expert met en évidence de manière convaincante que
c’est bien l’absence de données sur le profil géologique qui ne permet pas de
comprendre ou d’expliquer si la brusque remontée des eaux révélée par le forage
AI1 est significative. Le rapport hydrogéologique est lacunaire par manque de
données géologiques sur la partie nord et est du périmètre d’extraction. A ce
sujet, l’expert précise qu’il n’est pas possible ou à tout le moins difficile
de se prononcer sur l’origine du comportement atypique des eaux souterraines du
point
AI1 situé en amont du projet
(au nord) sans les compléments d’information que devraient fournir les sondages
complémentaires à réaliser.
Selon l’annexe 4 chiffre 211 al. 3 de
l’ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux, RS 814 201),
il y a lieu d’une part, de mesurer le niveau le plus élevé sur une période de
dix ans et, d’autre part, de fixer la couche protectrice de matériaux à deux
mètres "au moins". Les instructions pratiques de l’Office fédéral de
l’environnement, des forêts et du paysage précisent qu'il faut retenir le plus
haut niveau observé de la nappe lorsque plus de dix années de mesures sont
disponibles. Selon le rapport hydrogéologique, le fond d’exploitation a été
fixé à 2 m au-dessus du niveau des hautes eaux maximales. Toutefois, en
procédant à l’expertise en ce qui concerne les niveaux des eaux souterraines,
l’expert a constaté que le plus haut niveau observé de la nappe avait été
retenu sur la base de mesures réalisées sur une courte période d’une année
seulement et que le rapport ne tenait pas compte du forage AI1 pour déterminer
la cote d’exploitation en raison de ses valeurs élevées. En effet, le rapport
d’impact ne prend nullement en considération cet élément qui doit certainement
influer sur le comportement de la nappe située en aval. Si le niveau des plus
hautes eaux se situe bien à la cote 390 dans la partie nord du périmètre, le
fond d’exploitation serait alors immergé sur une profondeur quatre mètres dans
cette partie de l’exploitation, ce qui violerait gravement les exigences de
l’art. 44 al. 3 LEaux. Le dossier comporte clairement une incertitude sur le
comportement de la nappe quant à la manière dont elle remonte au niveau du
forage AI1. Ainsi, les cotes d’exploitation établies dans le rapport
hydrogéologique n’ont pas été déterminées conformément aux exigences légales de
la législation sur les eaux. Or, la cote du fonds d’exploitation est un élément
essentiel du plan d’extraction qui doit mentionner la profondeur maximale
prévue (art. 8 let. f LCar) qui ne peut être approuvé en l’absence de données
précises et fiables sur ce point (voir les arrêts TA AC 2001/0135 du 10 mars
2006 et AC 2000/0215 du 6 janvier 2006).
En définitive, un plan d’extraction fondé sur des
éléments de faits insuffisants ne saurait être validé au cours d’une procédure
de contrôle juridictionnel. Les questions topiques en matière de protection des
eaux notamment sont à traiter lors de l’élaboration du plan et ne peuvent être
complétées dans le cadre de l’instruction du recours ou au stade ultérieur de
permis d’exploiter. Ce principe s’applique aussi aux projets prévus, comme en
l’espèce, par un plan d’affectation de détail au sens de l’art. 5 al. 3 OEIE
(ATF 123 II 88 consid. 2d p. 95, JT 19
98 I 425ss).
8.
Il convient encore de déterminer si la décision attaquée
prend en compte, de manière adéquate, les intérêts de la protection des
monuments historiques, notamment l’arrêté adopté par le Conseil d’Etat en 1975
classant le Château et ses abords.
a) La préservation de la nature, des sites et des
monuments ressort des buts de l’aménagement du territoire et concourt à
réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement
harmonieux de l’ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). La LAT institue dans le
cadre de la planification d’affectation des zones à bâtir, des zones agricoles
mais également des zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L’art. 17 LAT vise en
particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien des
édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers.
Par cette disposition, le législateur a entendu mettre l’accent sur un point
essentiel de l’aménagement du territoire, à savoir qu’il existe dans le
territoire des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer
librement parce qu’il s’agit soit d’éléments naturels qui ne lui appartiennent
pas, soit d’éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire
collective (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L’application de
l’art. 17 LAT n’implique pas une protection absolue de ces objets mais au
contraire une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération. Les
art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d’intérêts
et notamment aussi ceux liés à la garantie de la propriété, en particulier
l’intérêt privé de celui dont les facultés d’utilisation de son bien-fonds sont
restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure
où il ne s’agit pas d’un intérêt strictement financier (MOOR, Commentaires LAT,
art. 17, no 7).
b) Aux termes de l’art. 17 LAT, les cantons
doivent prévoir des mesures de protection notamment pour « les localités
typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels »
(art. 1 let. c). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant
une zone à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir
encore d’autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu’il s’agit
de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments
naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). ). L'adoption
d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée
en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection,
son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les
autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du
territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection
par un zonage n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de
protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux
exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial
peut aménager un périmètre de manière à ce que, malgré l'utilisation prévue, un
site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de
protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (
Moor
, Commentaires LAT, art. 17, no 75).
c) En ce qui concerne les autres mesures
réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des
situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection
ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (
Moor
, Commentaires LAT, art. 17, no
80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de
protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan
de zones classique et de son règlement qui l'accompagne - nécessite d'imposer
une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment
protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son
développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81).
Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les
inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales
de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la
propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des
particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
9.
a) La législation vaudoise sur l’aménagement du territoire
et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) donne d’abord aux communes la
compétence d’adopter des zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT.
L'art. 47 LATC prévoit à cet effet que les plans d'affectation peuvent contenir
des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs
et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant
protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir
des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation
cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours
d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de
classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et
des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). La loi vaudoise sur la
protection de la nature et des monuments et des sites du 10 décembre 1969
(LPNMS) fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette
législation instaure une protection générale de la nature et des sites,
englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui
méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment
esthétique historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4
LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments historiques et des
antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de
l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières et immobilières
trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique,
artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit
l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la
nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la
protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss
LPNMS). Pour assurer la protection d’un objet digne d’intérêt au sens des art.
4 et 46 LPNMS, il peut être procédé à son classement par voie de décision,
assorti au besoin d’un plan de classement (art. 20 et 52 LPNMS). Pour la
protection spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement désigne
alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection
déjà prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa
restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas
échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai
convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les
faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection
spéciale des monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement
désigne aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de
protection déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de
restauration nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de
classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par
voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose
également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les
antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia 88, consid. 4a, p.
93-94).
b) En l’espèce, l’arrêté de classement adopté par
le Conseil d’Etat le 2 juillet 1975 a pour fonction d’assurer la protection du
château, de ses dépendances et des abords direct dans le secteur A ; il
s’agit d’un arrêté de classement pris en application de l’art. 52 LPNMS qui a
pour objet la protection d’un monument historique au sens de cette disposition.
L’art. 55 al. 1 LPNMS précise à cet égard que les monuments historiques doivent
être entretenus par leur propriétaire, l’Etat pouvant toutefois participer
financièrement à l’entretien et à la restauration des monuments historiques
(art. 56 LPNMS). Au besoin, le département compétent fixe un délai convenable
au propriétaire pour effectuer les travaux nécessaires ; s’il ne s’exécute
pas le département effectue les travaux aux frais de ce dernier (art. 29 al. 2
et 3 applicable par le renvoi de l’art. 55 al. 2 LPNMS), les frais étant
garanti par une hypothèque légale (art. 31 applicable par le renvoi de l’art.
55 al. 2 LPNMS). En revanche le secteur B de l’arrêté de classement est une
mesure de protection prise en application de l’art. 20 LPNMS, qui s’applique aux
paysages et sites qui méritent d’être préservés en raison de l’intérêt général
qu’ils présentent (art. 4 LPNMS). L’art. 4 de l’arrêté de classement précise
bien que le secteur B est un "site protégé" et que l’exploitation de
la gravière en voie d’achèvement et la remise en état s’opéreront conformément
aux permis d’exploitation. L’arrêté de classement règle donc la question des
atteintes qui peuvent être portées au site par l’exploitation d’une gravière et
admet seulement l’exploitation en cours au moment de l’adoption de l’arrêté. Il
résulte de cette disposition que les gravières ne peuvent être librement
autorisées dans le secteur B, qui admet seulement l’achèvement et la remise en
état de l’exploitation en cours. La question de savoir si l’atteinte portée au
site du château par l’exploitation d’une gravière est ainsi réglée de manière
exhaustive par l’art. 4 let. b de l’arrêté de classement. Cette disposition ne
permet pas ni ne prévoit une autre gravière que l’achèvement de l’exploitation
en cours. La pesée des intérêts concernant l’aspect de la protection du paysage
a été faite et résolue par la mesure de classement dont la fonction spécifique
est précisément d’assurer la protection des paysages et des sites dignes de
protection. Il s’agit d’une mesure de protection cantonale en force, qui lie le
tribunal et interdit toute nouvelle gravière dans le secteur B de l’arrêté de
classement. Seule une modification de l’art. 4 let. b de l’arrêté de classement
permettrait d’ouvrir une nouvelle gravière dans le secteur B.
c) Il est vrai que le Département des
infrastructures invoque les intérêts à la rénovation du château négligé depuis
40 ans par les propriétaires successifs pour justifier l’adoption du plan
d’extraction. Mais l’entretien d’un monument historique fait l’objet d’une
réglementation spécifique aux art. 55 et 29 à 31 LPNMS. Le département dispose
des bases légales nécessaires pour ordonner les travaux de restauration du
château, les exécuter directement, inscrire une hypothèque légale et, si les
circonstances le justifient, procéder à l’acquisition du domaine du château par
voie d’expropriation. Le tribunal constate que l’Etat a délivré aux différents
propriétaires successifs du château des autorisations pour exploiter le gravier
en sous sol du domaine du château depuis plus de 40 ans sans qu’aucun travail
de restauration n’ait été effectué. La dernière gravière autorisée en 1996 en
contradiction avec les dispositions de l’arrêté de classement n’a pas incité
non plus la société propriétaire à affecter une part des revenus de
l’exploitation à la restauration du château. Les conditions légales à
l’exploitation de la gravière ne sont pas liées aux travaux de restauration du
château qui peuvent être ordonnés depuis de nombreuses années par le
département compétent ou exécutés directement par celui-ci aux frais du
propriétaire. Au demeurant, le Tribunal fédéral a déjà constaté que le refus
d’un projet d’extraction est compatible avec la garantie de la propriété et
n’est pas contraire non plus au principe de la bonne foi (ATF non publié du 5
octobre 1983 rendu en la cause Société vinicole de x contre le Conseil d’Etat
du canton de Vaud (P 925/82)).
d) En résumé, l’arrêté de classement du Château
d’Allaman et ses abords a réglé la question de la pesée des intérêts concernant
la protection du site. Seule une procédure de modification de l’arrêté de
classement sur ce point permettrait de définir les conditions d'exploitation
d’une nouvelle gravière dans le secteur B de l’arrêté de classement. A cet
égard, le tribunal relève que la procédure de modification de l’arrêté de
classement est identique à celle du plan d’extraction car les deux procédures
sont régies par les dispositions concernant le plan d’affectation cantonal
(voir l’art. 24 LPNMS et 5 RPNMS pour l’arrêté de classement et art. 12 LCar
pour le plan d’extraction) ; les deux procédures peuvent donc et doivent
être menées parallèlement si le département envisage une modification de
l’arrêté de classement sur ce point. En l’état le projet de plan d’extraction
est clairement contraire à l'arrêté de classement de sorte qu’il ne peut être
approuvé pour ce motif également ; de plus le tribunal constate que la
carte du plan directeur des carrières de 1993 n’a pas été modifiée pour prévoir
une exploitation sur le domaine du château même si la capacité du gisement de
« La Frésaire » a été portée de 700'000 m3 à 1'200'000 m3 dans ce
but.
10.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours
doivent être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est renvoyé au Département
de la sécurité et de l’environnement afin qu’il complète l’instruction dans le
sens des considérants et statue à nouveau. Au vu de ce résultat, il y a lieu de
mettre les frais de justice, arrêtés à 2'500 fr, ainsi que les frais
d’expertise, arrêtés à 4'917.80 fr à la charge de la société propriétaire. La
recourante Helvetia Nostra d’une part, ainsi que les recourants Edith et Alain
Annen et consort d’autre part, obtiennent gain de cause avec l’aide d’un homme
de loi et ont droit aux dépens qu’ils ont requis, arrêtés à 2000 fr. chacun, à
charge de la société propriétaire également.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont admis
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 19 octobre 2004 est annulée et le dossier retourné à cette
autorité afin qu’elle complète l’instruction dans le sens des considérants du
présent arrêt et statue à nouveau.
III.
Un émolument de justice de 2500 fr. ainsi que les frais
d’expertise pour 4817.80 fr sont mis à charge de la société SFC-Foncière de la
Côte en liquidation.
IV.
La société SFC-Foncière de la Côte est débitrice de la
recourante Helvetia Nostra d’une indemnité de 2000 fr. à titre de dépens et des
recourants Edith et Alain Annen et consort d’une indemnité de 2000 fr. à titre
de dépens.
Lausanne, le 23 juin 2006
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique
le droit public fédéral, il peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa
notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)