vd_omni · GE.2024.0170 · 2025-03-14 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Perroy, C.________, D.________ | Demande d'accès à un dossier de police des constructions. Refus de la municipalité en raison de l'opposition des propriétaires concernés. Dans le cadre de la pesée des intérêts en présence que l'art. 15 al. 1 let. c LPrD (lex specialis réservée par l'art. 15 LInfo), l'intérêt des recourants à pouvoir s'assurer de la légalité des constructions présentes sur le territoire communal l'emporte sur l'atteinte limitée à la sphère privée des propriétaires, étant rappelé que les documents visés ont déjà joui d'une certaine publicité dans le cadre de l'enquête publique mise en oeuvre. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2025 GE.2024.0170

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 mars 2025
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet, présidente;
M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges; M. Christophe Baeriswyl,
greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Perroy,
représentée
par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
C.________,
à ********,
2.
D.________,
à ********
.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Perroy du 9 avril 2024, refusant leur demande d'accès au
dossier de construction "********".
Vu les faits suivants:
A.
Se prévalant des droits garantis par la loi vaudoise du 24 septembre
2002 sur l'information (LInfo; BLV 170.21), la loi vaudoise du 11 septembre
2007 sur la protection des données personnelles (LPrD; BLV 172.55) et leurs
règlements d'application, les époux A.________ et B.________ ont adressé le 5
juin 2022 à la Municipalité de Perroy (ci-après: la municipalité) une requête
de consultation portant sur divers documents en lien notamment avec leur projet
de construction.
Le 28 juin 2022, les intéressés ont sollicité de la
municipalité l'accès à plusieurs dossiers de police des constructions, dont
celui de l'ascenseur extérieur de C.________ et D.________, propriétaires de la
parcelle n
o
********.
Le 29 juin 2022, ils ont encore complété leurs
demandes et demandé l'accès à un nouveau dossier de police des constructions.
B.
Le 3 octobre 2022, la municipalité a informé les époux A.________ et
B.________ qu'elle se devait d'interpeller les tiers concernés par leurs
différentes demandes pour solliciter préalablement leur accord avant la
transmission des pièces requises afin de respecter la loi sur la protection des
données et que leurs demandes nécessitaient la perception d'un émolument. Elle
estimait à 32 heures le travail pour répondre à l'ensemble des documents
requis, rémunération qui sera facturée à la baisse ou à la hausse selon les
heures effectives consacrées sur une base de 60 fr. de l'heure. Elle les
invitait, par retour de courrier, à lui confirmer leur accord écrit pour la
prise en charge des frais du travail de recherche et d'organisation généré par
leur demande.
Les intéressés n'ont pas donné suite directement à
ce courrier. Dans le cadre de la procédure de recours pour déni de justice
qu'ils ont introduite s'agissant de leur demande de consultation du 5 juin 2022
(cause GE.2022.0140), ils ont toutefois relevé que, s'ils étaient disposés à
couvrir d'éventuels frais administratifs pour obtenir l'accès aux dossiers
requis, ils étaient dans l'impossibilité de donner leur accord définitif quant
à l'émolument chiffré, vu l'absence d'explications sur l'estimation du travail
prétendument nécessaire au traitement de leurs demandes. Ils ont indiqué par
ailleurs expressément qu'ils attendaient une ou des décisions de la part de la
municipalité.
Interpellés par la municipalité, C.________ et D.________
se sont opposés à la consultation demandée.
C.
Par arrêt rendu le 27 février 2023 dans la cause GE.2022.0140 évoquée
ci-dessus, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
a rejeté le recours pour déni de justice déposé par les époux A.________ et
B.________. Elle a toutefois invité la municipalité à statuer dans les
meilleurs délais sur la demande des intéressés du 5 juin 2022 en rendant une
décision motivée indiquant les voies et délais de recours. Elle l'a priée d'en
faire de même s'agissant des demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022,
sous peine de s'exposer à un nouveau recours pour déni de justice (cf. consid.
2b
in fine
).
Par décisions des 21 mars et 24 avril 2023, la
municipalité a statué sur la demande de consultation initiale des époux A.________
et B.________ du 5 juin 2022.
Par arrêt du 14 septembre 2023 (cause 1C_181/2023),
le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable, dans la mesure où il n'était pas
sans objet, le recours formé par les intéressés contre l'arrêt de la CDAP du 27
février 2023.
D.
Le 9 avril 2024, la municipalité a statué par décisions séparées (une
par dossier) sur les autres demandes de consultation des époux A.________ et
B.________, à savoir celles des 28 et 29 juin 2022. En ce qui concerne le
dossier de police des constructions de C.________ et D.________, elle a refusé
l'accès demandé pour les motifs suivants:
"En l'espèce,
[...]
ont renoncé à leur demande d'accès au
dossier de construction
de l'ascenseur extérieur de Mme et M. C.________ et
D.________ dès lors qu'ils n'ont pas donné suite au courrier de la Municipalité
du 3 octobre 2022
.
En tout état de cause, l'intérêt
de Mme et M. C.________ et D.________ à la protection de leurs données
personnelles apparaît manifestement prépondérant. Une anonymisation
occasionnerait en outre un travail manifestement disproportionné."
E.
a) Par acte du 10 mai 2024, les époux A.________ et B.________ ont
contesté devant la CDAP les décisions de la municipalité du 9 avril 2024. En ce
qui concerne le dossier de police des constructions de C.________ et D.________,
ils ont conclu à la réforme de la décision concernée, en ce sens qu'il est
donné accès sans restriction au dossier demandé.
Le recours en tant qu'il porte sur le droit d'accès
au dossier "********" a été enregistré sous la référence GE.2024.0170.
Dans sa réponse du 11 juin 2024, l'autorité intimée
a conclu au rejet du recours. Les tiers intéressés n'ont pas procédé.
b) Par arrêt du 17 juillet 2024, la Cour
administrative du Tribunal cantonal (CA) a rejeté la requête de récusation
formée par les recourants à l'encontre de la juge instructrice.
c) Les recourants ont déposé le 17 septembre 2024 un
mémoire complémentaire commun aux différentes causes, dans lequel ils ont
requis notamment la jonction de celles-ci.
Par décision incidente du 15 octobre 2024, la juge
instructrice a rejeté cette requête de jonction de causes, de même qu'une
requête de suspension de la procédure.
Les recourants se sont encore exprimés dans une
écriture du 5 novembre 2024.
Considérant en droit:
1.
Les décisions des autorités communales sur les demandes fondées sur la
LInfo concernant leurs activités, comme en l'occurrence, peuvent faire l'objet
d'un recours auprès du Tribunal cantonal (cf. art. 27 al. 1 LInfo). Le recours
a par ailleurs été interjeté dans le délai de trente jours de l'art. 95 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD),
applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo. Il satisfait en outre aux
exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner aux
recourants l'accès à un dossier de police des constructions.
3.
Avant d'examiner les griefs du recourant, il convient de rappeler au
préalable quelques considérations générales.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les
autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2
let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs
administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al.
1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits
au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
"document officiel" tout document achevé, quel que soit son support,
qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement
d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces
conditions sont cumulatives (cf. arrêts GE.2022.0019 du 9 juin 2022 consid. 5b;
GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020
consid. 2b et les références; ég. Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur
l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647
ad art. 9). Les documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade
définitif d'élaboration. Cette réserve du caractère achevé d'un document doit
permettre à l'administration de travailler et de faire évoluer ses projets avec
toute la latitude nécessaire à cette fin (cf. arrêts précités GE.2022.0019
consid. 5b; GE.2020.0066 consid. 2b/aa; GE.2019.0019 consid. 2). En revanche,
les documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les
membres d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs
collaborateurs, sont exclus du droit à l'information garanti par la LInfo (art.
9 al. 2 LInfo).
c) S'agissant des "limites" à
l'accessibilité des renseignements, informations et documents officiels
réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo, le chapitre IV de la LInfo (art. 15 à 17)
prévoit en particulier ce qui suit:
"Art. 15    Autres lois
applicables
1
Les dispositions
d'autres lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou
l'accès à des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions
protégeant le droit d'auteur.
Art. 16     Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent
à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des informations,
de le faire partiellement ou différer cette publication ou transmission si des
intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent.
2
Des intérêts publics
prépondérants sont en cause lorsque :
a.     la
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités;
b.     une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c.     le
travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d.     les
relations avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure
sensible.
3
Sont réputés intérêts
privés prépondérants :
a.     la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concernée;
b.     la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les
autorités;
c.     le
secret commercial, le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la
loi.
4
Une personne
déterminée sur laquelle un renseignement est communiqué de manière non
anonymisée doit en être informée préalablement.
5
Elle dispose d'un
délai de dix jours dès notification de l'information pour s'opposer à la
communication au sens de l'article 31 de la loi sur la protection des données
ou pour faire valoir les droits prévus aux articles 32 et suivants de cette
même loi.
Art. 17     Refus partiel
1
Le refus de
communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article 16 ne vaut
le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document concerné par
cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant existe.
2
L'organisme sollicité
s'efforce de répondre au moins partiellement à la demande, au besoin en ne
communiquant pas ou en masquant les renseignements ou les parties d'un document
concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant."
d) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo
n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, en particulier à
l'existence d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de
consultation ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo). Le
Tribunal fédéral a toutefois confirmé que, selon l'art. 16 al. 3 let. a LInfo,
le respect de la sphère privée peut constituer un intérêt prépondérant faisant
échec à la consultation. La sphère privée et les données personnelles sont en
effet protégées par l'art. 13 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), et il ne peut donc y être
porté atteinte par l'autorité qu'aux conditions de l'art. 36 Cst., soit
notamment au terme d'une pesée d'intérêts et dans le respect du principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) (cf. TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019
consid. 2.4). Dans le cadre de cette pesée d'intérêts, il y a lieu de prendre
en compte, d'une part, la motivation de la demande de consultation et, d'autre
part, la gravité de l'atteinte aux droits de la personnalité qu'elle est
susceptible d'occasionner (cf. TF 1C_584/2022 du 20 juin 2023 consid 5.3; TF
1C_225/2019 du 27 juin 2019 consid. 5.2).
4.
Les recourants reprochent tout d'abord à l'autorité intimée d'avoir
considéré qu'ils avaient renoncé à leur demande.
Il est vrai, comme le relève la municipalité, que
les intéressés n'ont pas donné suite à sa lettre du 3 octobre 2022, dans
laquelle elle les informait qu'un émolument estimé à près de 2'000 fr. leur
serait facturé compte tenu du travail conséquent à effectuer et leur demandait
de confirmer qu'ils prendraient ces frais à leur charge. Dans le cadre de la
procédure de recours pour déni de justice GE.2022.0140, ils se sont toutefois
opposés à ce procédé, soulignant que, s'ils étaient disposés à couvrir d'éventuels
frais administratifs pour obtenir l'accès aux dossiers requis, ils étaient dans
l'impossibilité de donner leur accord définitif quant à l'émolument chiffré, vu
l'absence d'explications sur l'estimation du travail prétendument nécessaire au
traitement de leurs demandes. Ils ont indiqué par ailleurs expressément qu'ils
attendaient une ou des décisions de la part de la municipalité. La cour de
céans l'avait déjà relevé dans son arrêt GE.2022.0140 du 27 février 2023 (cf.
consid. 2b), invitant l'autorité intimée à statuer dans les meilleurs délais
non seulement sur la demande initiale des intéressés du 5 juin 2022, mais
également sur leurs demandes complémentaires des 28 et 29 juin 2022.
La municipalité ne pouvait dans ces conditions pas
se fonder sur le seul motif que les recourants n'avaient pas directement
répondu à sa lettre du 3 octobre 2022 et n'avaient pas confirmé qu'ils
prendraient en charge les frais de recherche générés par leurs demandes pour
retenir qu'ils renonçaient à l'accès aux dossiers demandés.
5.
Les recourants critiquent en outre la pesée des intérêts à laquelle
l'autorité intimée a procédé. Ils lui font grief d'avoir retenu que l'intérêt des
tiers intéressés à la protection de leurs données personnelles l'emportait sur
leur intérêt à avoir accès au dossier réclamé.
a) Par donnée personnelle, on entend toute
information qui se rapporte à une personne identifiée ou identifiable (cf. art.
4 al. 1 ch. 1 de la loi vaudoise du 11 septembre 2007 sur la protection des
données personnelles [LPrD; BLV 172.65]).
L'art. 15 LPrD, qui constitue une
lex specialis
réservée par l'art. 15 LInfo, traite de la question de la communication de
données personnelles. Il a la teneur suivante:
"
1
Les données
personnelles peuvent être communiquées par les entités soumises à la présente
loi lorsque:
a.
une
disposition légale au sens de l'article 5 le prévoit;
b.
le
requérant établit qu'il en a besoin pour accomplir ses tâches légales;
c.
le
requérant privé justifie d'un intérêt prépondérant à la communication primant
celui de la personne concernée à ce que les données ne soient pas communiquées;
d.
la
personne concernée a expressément donné son consentement ou les circonstances
permettent de présumer ledit consentement;
e.
la
personne concernée a rendu les données personnelles accessibles à tout un
chacun et ne s'est pas formellement opposée à leur communication; ou
f.
le
requérant rend vraisemblable que la personne concernée ne refuse son accord que
dans le but de l'empêcher de se prévaloir de prétentions juridiques ou de faire
valoir d'autres intérêts légitimes; dans ce cas, la personne concernée est
invitée, dans la mesure du possible, à se prononcer, préalablement à la
communication des données.
2
L'alinéa 1 est
également applicable aux informations transmises sur demande en vertu de la loi
sur l'information.
3
Les autorités peuvent
communiquer spontanément des données personnelles dans le cadre de
l'information au public, en vertu de la loi sur l'information, à condition que
la communication réponde à un intérêt public ou privé prévalant sur celui de la
personne concernée."
Les conditions énumérées à l'art. 15 al. 1 LPrD ne
sont pas exhaustives; il suffit que l'une de ces conditions soit réalisée pour
que la communication soit permise (cf. exposé des motifs et projet de loi
[EMPL], BGC législature 2007-2012, Conseil d'Etat, Tome I, p. 155 s.).
b) En l'espèce, la demande d'accès litigieuse porte
sur un dossier de construction. Il n'est pas contesté que ce dossier contient
des données personnelles sur les tiers intéressés, qui sont les propriétaires
de la parcelle concernée et qui sont nommément désignés dans les documents. Sa
communication ne peut dès lors intervenir qu'aux conditions de l'art. 15 al. 1
LPrD. Dans le cas particulier, seule l'hypothèse prévue par l'art. 15 al.
1 let. c LPrD est susceptible d'entrer en considération. Cette disposition
implique de procéder à une pesée des intérêts en présence et de comparer
l'intérêt des recourants à l'accès au dossier demandé à celui des tiers
intéressés à ce que ce dossier ou à tout le moins les données personnelles
qu'il comporte ne soient pas transmis.
Les recourants ne sont pas particulièrement clairs
dans leurs écritures sur leur motivation. On comprend néanmoins à la lecture
des pièces du dossier qu'ils souhaitent s'assurer de la légalité des
constructions présentes sur le territoire communal, ainsi que de
l'accomplissement par la municipalité de sa tâche d'autorité compétente en
matière de police des constructions. Cet intérêt est légitime. Il se confond
par ailleurs avec l'intérêt public à la transparence des activités de l'Etat et
des communes que la LInfo poursuit (cf. art. 1 al. 1 LInfo). Le fait que
les démarches entreprises par les intéressés s'inscrivent dans le cadre d'un
conflit avec les autorités communales et qu'elles pourraient conduire à
l'introduction d'actions en justice – civiles et pénales – à leur encontre ne
modifie pas cette appréciation (cf., dans ce sens, arrêt GE.2024.0217 du 19
août 2024 consid. 3).
A cela s'ajoute que les documents visés par la
demande des recourants ont déjà joui d'une certaine publicité dans le cadre de
l'enquête publique qui a été mise en oeuvre à l'époque, ce qui permet de
relativiser l'intérêt des tiers intéressés à s'opposer à leur communication.
Cette publicité est expressément prévue par l'art. 109 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11), qui – comme la cour de céans a déjà eu l'occasion de le relever – constitue
une disposition au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LPrD autorisant la
communication de données personnelles et qui est la manifestation de
l'importance que le législateur attribue aux droits des voisins et du public
dans le cadre de l'aménagement du territoire et des constructions (cf. arrêt
GE.2024.0217 précité consid. 3).
On ne voit en outre pas quelles conséquences
négatives l'accès au dossier de police des constructions demandé pourrait
entraîner pour les tiers intéressés, qui sont tenus d'aménager leur parcelle
dans le respect du droit de la construction et des décisions municipales
rendues dans ce cadre.
Au regard de ces éléments, il convient d'admettre
avec les recourants que leur intérêt à avoir accès au dossier de police des
constructions demandé l'emporte sur l'atteinte limitée à la sphère privée des
tiers intéressés (cf., pour un cas comparable, arrêt GE.2024.0217 déjà
mentionné ci-dessus).
6.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et la
réforme de la décision attaquée en ce sens que l'accès au dossier de
construction de l'ascenseur extérieur de C.________ et D.________ est accordé
aux recourants. Il appartiendra aux intéressés de prendre contact avec le
greffe municipal pour convenir d'un rendez-vous pour consulter les documents
demandés. La question de la perception d'un éventuel émolument pour cette
consultation devra faire l'objet d'une nouvelle décision (cf. arrêt GE.2024.0174
du 6 février 2025 consid. 3b).
Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument, la
procédure judiciaire en la matière étant gratuite (cf. art. 21a LInfo).
L'allocation de dépens n'entre pas en considération
(cf. art. 55 al. 1 LPA-VD
a contrario
).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Perroy du 9 avril 2024 est réformée,
en ce sens que l'accès au dossier de police des constructions de l'ascenseur
extérieur de C.________ et D.________ est autorisé à A.________ et B.________.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de dépens.
Lausanne, le  14 mars 2025
La
présidente:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.