vd_omni · GE.2005.0097 · 2005-12-21 · fr

Novalles, St-Prex, Coppet, Echichens, Penthalaz, Noville, Arzier-Le Muids, Vuiteboeuf, Villette, Ecublens, Pizy, Morges, St-Cergue, Lutry, Aigle, St-Légier-La Chiésaz, Montreux, Villeneuve, Blonay, Ormont-Dessus, Denges, Moudon, Constantine, Le Chenit, Château-d'Oex, Rossinière, Cully c/ DINF | Pour la délimitation des tronçons de route cantonale "en traversée de localité" qui sont à la charge des communes selon la loi sur les routes de 1991, l'autorité cantonale dispose, comme en matière de subventions, d'un large pouvoir d'appréciation qui lui permet de se fonder sur l'emplacement des panneaux d'entrée de localité même si cette solution avait été déclarée abandonnée dans un passage de l'exposé des motifs de 1991 qui traitait des subventions aux communes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.12.2005 GE.2005.0097

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
21 décembre 2005
Composition
Pierre Journot, président; MM. Jean-Daniel Henchoz et
Jean-Claude Favre, assesseurs
recourantes
Municipalités ou
communes de
Novalles                       (GE.2005.0097)
St-Prex                         (GE.2005.0099,
Me Benoît Bovay)
Coppet                         (GE.2005.0122)
Echichens                    (GE.2005.0124)
Penthalaz                     (GE.2005.0129)
Noville                           (GE.2005.0130)
Arzier-Le Muids            (GE.2005.0136,
Me Alain Thévenaz)
Vuiteboeuf                    (GE.2005.0137,
Me J.-E. Rossel)
Villette                           (GE.2005.0138,
Me Schlaeppi)
Ecublens                      (GE.2005.0139,
Me Bettems)
Pizy                              (GE.2005.0140,
Me Alain Thévenaz)
Morges                         (GE.2005.0141,
Me Alain Thévenaz)
St-Cergue                    (GE.2005.0142,
Me Alain Thévenaz)
Lutry                             (GE.2005.0143,
Me Christian Bacon)
Aigle                             (GE.2005.0146,
Me Denis Sulliger)
St-Légier-La
Chiésaz   (GE.2005.0147, Me Denis Sulliger)
Montreux                      (GE.2005.0148,
Me Denis Sulliger)
Villeneuve                     (GE.2005.0149,
Me Denis Sulliger)
Blonay                          (GE.2005.0150,
Me Denis Sulliger)
Ormont-Dessus           (GE.2005.0151,
Me Denis Sulliger)
Denges                        (GE.2005.0152,
Me J.-D. Théraulaz)
Moudon                        (GE.2005.0169,
Me O. Burnet)
Constantine                  (GE.2005.0170,
Me Haldy)
Le Chenit                      (GE.2005.0171)
Château-d'Oex             (GE.2005.0172,
Me Haldy)
Rossinière                    (GE.2005.0173,
Me Haldy)
Cully                             (GE.2005.0174,
Me Schlaeppi)
autorité intimée
Département des infrastructures,
dont le conseil est
l'avocat Jean-Jacques Schwaab, à Lausanne,
Objet
Décisions du Département des infrastructures des 15 juin,
10 août ou 14 septembre 2005 (délimitation de tronçons de routes cantonales
en traversée de localité)
Vu les faits suivants
A.
Par lettre du 16 février 2005, le Département des
Infrastructures a adressé aux municipalités du canton, dont celles énumérées
ci-dessus, une lettre dont la teneur est la suivante:
"Concerne       Mesures d’assainissement du budget de
l’Etat
Transfert des routes cantonales aux communes
Madame la Syndique, Monsieur le Syndic, Mesdames et Messieurs
les Conseillers municipaux,
Comme vous le savez certainement, le Grand Conseil a adopté
en troisième lecture, le 21 septembre 2004, un rapport de minorité de la
Commission chargée d’examiner l’exposé des motifs et projet de décret
concernant les mesures d’assainissement et, subséquemment, la modification de
la Loi sur les routes.
Cette décision a été suspendue suite au prononcé du Tribunal
fédéral relatif aux modalités du vote populaire exigé par l’art. 165 alinéa 2
de la Constitution. Observant que la Haute Cour n’a nullement remis en cause
l’obligation d’assainissement prévue par l’article 165 alinéa 1, le Conseil
d’Etat a pris les dispositions nécessaires visant à respecter la volonté
exprimée par le Parlement d’étendre les tronçons de routes en traversée de
localité. Pour ce faire, le Conseil d’Etat a modifié comme suit, le 24 décembre
2004, le Règlement d’application de la loi du 10 décembre sur les routes (RLRou).
Article 1 ancien
Art. 1 Limite des traversées
de localité (art. 3 LRou)
La délimitation des routes
cantonales en traversée de localité fait l’objet d’un procès-verbal comprenant
un plan d’ensemble et des extraits du plan cadastral. Ces limites de traversée
sont indépendantes de l’emplacement des signaux d’indication de début et de fin
de localité de l’ordonnance sur la signalisation routière.
La délimitation des
traversées de localité est révisée périodiquement suivant l’évolution de
l’urbanisation.
Article 1 nouveau
Abrogé
Article 6 (ancien)
Art. 6 Limite des
constructions (art. 36 LRou)
Pour les routes cantonales le
procès-verbal de traversée, établi selon les articles 3, alinéa 3, de la loi,
et du 1
er
du présent règlement, fixe les modalités d’application des
distances minima de l’article 36 de la loi à l’intérieur des localités.
Pour les routes communales,
la limite de localité est fixée en fonction des zones constructibles définies
par les plans d’affectation légalisés.
Article 6 nouveau
Art 6 Limite des constructions (art. 36 LRou)
Pour les routes cantonales, la limite de localité déterminant
les distances minima de l’article 36 de la loi est définie conformément à
l’article 3, alinéa 4, de celle-ci.
(Al. 2 : sans changement)
L’article 3 alinéa 4 de la loi sur les routes du 10 décembre
1991 (LRou) prévoit notamment que la municipalité administre les tronçons de
routes cantonales en traversée de localité délimités par le département après
consultation des communes. La modification du LRou a pour conséquence que les
procès-verbaux de traversée sont annulés.
Mon département prévoit qu’en principe la notion de traversée
de localité correspondra aux panneaux d’entrée et de sortie des localités tels
que définis par l’ordonnance fédérale sur la signalisation routière. Ce critère
apparaît logique, objectif et garantit l’égalité de traitement entre les
communes.
En clair et pour résumer :
-
Les communes reprennent à leur charge
l’exploitation et l’entretien des secteurs des routes cantonales compris entre
les limites de traversée existantes et les panneaux d’entrée des localités, à
leurs emplacements actuels. Ces tronçons sont transmis sans travaux de remise
en état.
-
Les trottoirs situés à l’extérieur des localités
restent entretenus par les communes (art. 20 et 22 LRou).
-
Les participations croisées Etat/Communes ne sont
en principe pas abrogées (articles 54 à 58 LRou). Cependant pour des travaux
hors traversées l’Etat répondra négativement aux demandes des communes, en
fondant son refus sur les conditions économiques défavorables du canton
(article 54 LRou). Pour les travaux en traversée de localité (art. 56 LRou), le
moratoire décidé par le Conseil d’Etat est toujours en vigueur.
Vous trouverez en annexe un tableau récapitulatif de votre
district mentionnant les extensions et les longueurs totales des routes
cantonales en traversée, dont l’entretien et l’exploitation incomberont aux
communes. Ces valeurs ont été calculées sous toute réserve d’après les éléments
à notre disposition, à savoir les longueurs actuelles des traversées et les
extensions aux panneaux d’entrée des localités en place. Ces valeurs vous
seront confirmées sur la base des mesures effectuées sur le terrain.
Ces transferts ne seront pas sans conséquence pour le Service
des routes qui devra adapter son budget et ses effectifs en fonction du nouveau
réseau cantonal. Les postes de travail ainsi libérés vous offrent l’opportunité
de compléter vos équipes ou service avec du personnel qualifié. Je vous engage
vivement à contacter le Service des routes dans le cas où vous seriez
intéressés par un transfert de main-d’œuvre en relation ou non avec les
nouvelles tâches qui vous incombent ou à lui confier tout ou partie de ces
travaux contre rémunération.
Conformément à ce que prévoit l’article 3 alinéa 4 LRou,
votre commune est consultée dans le cadre de la nouvelle délimitation envisagée
de la traversée de localité.
Un délai au 24 mars 2005 au plus tard
vous
est imparti pour faire part de vos déterminations
à l’intention du Service
des routes
. Passé ce délai une décision formelle vous sera notifiée après
examen de vos éventuelles déterminations.
(…) »
B.
Les décisions annoncées ont été rendues par le Département
des Infrastructures en date du 15 juin, du 10 août ou du 14 septembre 2005.
Chacune est accompagnée d'un plan et de l'indication qu'elle prend effet
(respectivement) le 15 juillet, le 15 septembre ou le 15 octobre 2005
Aux communes qui ne se sont pas
déterminées, la décision indique que le procès-verbal de traversée est annulé
et que les traversées de localité correspondent aux panneaux d'entrée et de
sortie de localité. Il en va en général de même pour les communes qui se sont
déterminées, sauf dans quelques cas où un déplacement des panneaux d'entrée de
localité est accepté (notamment Novalles, Ecublens, Pizy, Morges, St-Cergues et
Aigle). Dans certains cas, la décision relève que l'emplacement des panneaux a
été fixé à la demande de la commune (par exemple à Arzier-Le Muids, à Moudon,
dont la municipalité rappelle cette circonstance en relevant qu'elle se
retourne contre la commune, ou à St-Légier-La Chiésaz, qui a demandé de passer "en
traversée" entre Blonay et La Chiésaz pour modérer le trafic).
C.
Trente municipalités ou communes ont recouru contre la
décision les concernant. Elles en demandent l'annulation ou la remise en état
préalable de la route.
Deux recours ont été déclarés
irrecevables (GE.20055.0098, Mur, et GE.2005.0159, Avenches). L'effet suspensif
a été accordé à tous les autres.
Le département intimé s'est
déterminé sur un premier recours puis il a demandé plusieurs prolongations de
délai qui ont finalement été refusées: le Tribunal administratif a joint toutes
les causes (sauf celle de Concise en raison d'une demande de récusation
pendante) en annonçant qu'il statuerait d'abord sur les questions de principe
conformément à l'art. 21 ROTA, disposition qui régit la coordination des
questions juridiques de principe et dont le Tribunal fédéral a jugé récemment
qu'elle n'était pas critiquable (ATF du 30 juin 2005 dans la cause
FI.2003.0088),
Le département a déposé ses
déterminations le 2 décembre 2005 sous la plume de l'avocat Jean Jacques
Schwaab.
Le Tribunal s'est réuni le 15
décembre 2005 à cet effet. Ont participé à cette séance (s'agissant d'une cause
de la chambre des affaires générales) l'ensemble des juges et juges suppléants
en fonction à cette date (Mmes et MM. Berthoud, Brandt, de Haller, Favrod, Giroud,
Guisan, Journot, Kart, Marmier, Pelet, Revey, Zimmermann, Zumsteg) ainsi que
les assesseurs indiqués en tête du présent arrêt.
Plusieurs des avocats consultés
ont demandé l'organisation d'un second échange d'écritures mais le tribunal,
constatant que la cause était en état d'être jugée, a décidé de notifier le
présent arrêt.
Considérant en droit
I.      La notion de traversée de localité
La délimitation des traversées
de localités fait l'objet de l'alinéa 4 de l'art. 3 LRou. Cette dernière
disposition a la teneur est la suivante:
Art. 3 Compétences
1
Le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance
du réseau routier, sous réserve des compétences fédérales.
2
Le Département des infrastructures, ci-après :
le département administre le réseau des routes nationales situé sur le
territoire cantonal et le réseau des routes cantonales.
3
Le Service des routes procède à l'examen
préalable des projets de routes communales.
4
La municipalité administre les routes communales
et les tronçons de routes cantonales en traversée de localité délimités par le
département, après consultation des communes, sous réserve des mesures que peut
prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic.
La répartition de la charge de
l'entretien des routes est régie par le chapitre III de la loi vaudoise sur la
routes (LRou) du 10 décembre 1991 qui prévoit notamment ce qui suit:
Chapitre III - Entretien des routes
Art. 20 - Règle générale
L'entretien des routes incombe:
a.   à l'Etat pour les routes cantonales hors
traversée des localités;
b.  aux communes territoriales dans les autres cas.
L'art. 56 LRou confirme que les
communes entretiennent les traversées de localité en ajoutant des précisions
sur les subventions:
Art. 56 - Traversées de localités
1
Dans la traversée des localités, les dépenses de
construction, de correction et d'entretien des routes cantonales sont à la
charge des communes territoriales.
2
Ces travaux, à l'exclusion des travaux
d'entretien, peuvent être subventionnés à concurrence de 50 % au maximum de la
dépense.
3
Ce taux peut être augmenté pour les routes à
fort trafic, lorsque les nécessités de la circulation imposent aux communes
territoriales des frais excessifs par rapport à leurs possibilités financières.
4
Les travaux de renouvellement des revêtements de
chaussées peuvent en outre être mis au bénéfice d'une subvention à taux réduit.
II.     La compétence de fixer les règles de délimitation
des traversées de localité
La compétence de fixer les
règles permettant de délimiter la traversée de localité a évolué. L'exposé des
motifs du Conseil d'Etat relatif à l'actuelle loi sur les routes précisait que
celle-ci reprenait la répartition des compétences - et par conséquent celle des
charges - entre le département et les municipalités alors en vigueur (BGC
automne 1991 p. 749 et 751). La précédente loi sur les routes, du 25 mai 1964
(ROLV 1964 p. 149), contenait un art. 19 qui prévoyait déjà que les limites de
traversée de localité étaient fixées par le département sous réserve de recours
au Conseil d'Etat dans les trente jours "dès la notification du
procès-verbal à la municipalité". Dans l'exposé des motifs relatif à cette
loi-là, le Conseil d'Etat indiquait que le projet était conforme à la
disposition alors en vigueur. C'est ainsi que le texte proposé par le Conseil
d'Etat (art. 22 du projet) précisait que la délimitation des traversées de
localité par le département interviendrait "conformément aux principes
fixés par celui-ci" (BGC printemps 1964 p. 282). Toutefois, cette
compétence du département de fixer des "principes" a été supprimée
dans le texte amendé par la commission parlementaire, dont le rapport ne
contient cependant pas d'explications sur ce point (la commission a renoncé à
commenter les modifications "de forme", BGC printemps 1964 p.304).
L'art. 22 (devenu l'art. 20 dans le texte de la commission, BGC printemps 1964
p. 309) a été adoptée sans discussion dès le premier débat (BGC printemps 1964
p. 328).
Si l'on remonte à la précédente
loi sur les routes du 5 septembre 1933 (ROLV 1933 p. 169), on constate que
le Grand Conseil y a repris les dispositions de la loi du 25 janvier 1923 en
adaptant (sur d'autres points) le droit vaudois à la LCR fédérale de 1932 (BGC
printemps 1933 p. 1060, 1184 et 1203). Quant à la loi sur les routes du 25
janvier 1923, elle a modifié le droit antérieur en transférant du Conseil
d'Etat au département la compétence de délimiter les traversées de localité, ce
qui permettait d'ouvrir une voie de recours au Conseil d'Etat en cas de
contestation (exposé de motifs, p. 10, dans les annexes du BGC automne 1922).
Au projet d'art. 24 qui prévoyait que la délimitation des traversées par le
département interviendrait "conformément aux principes fixés par
celui-ci", la commission parlementaire, suivie par le Grand Conseil, a
ajouté que les autorités communales devaient être entendues (BGC automne 1922
p.841) et le texte n'a plus été discuté en deuxième débat (BGC automne 1922 p.
1094).
Il paraît inutile de remonter
aux lois précédentes de 1888, 1864, 1848 et 1811. On retiendra de ce qui
précède, quant à la répartition des compétences, que depuis 1923, la loi sur
les routes confère la compétence de délimiter les traversées de localités
(après audition de la commune) au département avec recours au Conseil d'Etat à
l'époque, puis au Tribunal administratif depuis 1991. Le département n'a plus
la compétence de fixer les "principes" de cette délimitation depuis l'abrogation
de la loi de 1933, ce qui paraît logique (cela explique probablement
l'amendement opéré par la commission parlementaire en 1964) car il se conçoit difficilement
que le Conseil d'Etat fonctionne comme autorité de recours (il l'a été de 1923
à 1991) tout en étant tenu d'appliquer des principes dont l'élaboration serait
(tel était le cas jusqu'en 1964) de la compétence de l'autorité inférieure
qu'est le département.
III.    Les règles sur la délimitation de la traversée de
localité
L'art. 3 de l'actuelle loi sur
les routes adoptée par le Grand Conseil le 10 décembre 1991 ne fixe pas les
règles selon lesquelles la délimitation de la traversée de localité doit être
opérée. C'est dans le règlement d'application de la loi sur les routes, adopté
par le Conseil d'Etat le 19 janvier 1994, que figurait précédemment la
disposition suivante:
"Art. 1
er
- Limites des traversées de
localité (art. 3 LR)
La délimitation des routes cantonales en traversée de
localité fait l'objet d'un procès-verbal comprenant un plan d'ensemble et des
extraits du plan cadastral. Ces limites de traversées sont indépendantes de
l'emplacement des signaux d'indication de début et de fin de localité de
l'ordonnance sur la signalisation routière.
La délimitation des traversées de localité est révisée
périodiquement suivant l'évolution de l'urbanisation."
Le règlement précédent, du 25
décembre 1964 (ROLV 1965 p. 439), indiquait déjà à son art. 7 que "les
limites de traversées sont indépendantes des signaux d'indication de début et
de fin de localité de l'ordonnance fédérale sur la signalisation routière".
Il s'agissait alors d'une règle nouvelle car ce règlement du 25 mai 1964
n'avait pas de prédécesseur comparable (il abrogeait un règlement du 3 novembre
1933 - ROLV 1933 p. 209 - dont le seul objet était de mettre en oeuvre la règle
légale sur la répartition des frais dans les cas où l'autorité cantonale
ordonnait d'office la construction, reconstruction ou correction de routes
communales selon l'art. 25 de la loi sur les routes de 1933).
IV.   Les limites de construction à l'intérieur et à
l'extérieur des localités
La loi sur les routes recourt
également à la notion de localité pour définir les limites de constructions,
qui imposent des distances minimales entre la route et les constructions. Ces
distances diffèrent selon qu'on se trouve à l'intérieur ou à l'extérieur des
localités (art. 36 LRou). Selon l'art. 6 RLRou, c'est la délimitation de la
localité opérée par le département (selon l'art. 3 al. 4 de la loi sur les
routes) qui est déterminante pour les distances minimales le long des routes
cantonales tandis que pour les routes communales, la limite de localité est
fonction des zones constructibles définies par les plans d'affectation
légalisés.
V.    La notion de début de localité en droit fédéral de
la circulation routière
Comme certains recours
invoquent la différence entre les panneaux d'entrée de localité et la
limitation générale de vitesse à 50 km/h., il faut rappeler ici la teneur des
règles correspondantes, qui relèvent du droit fédéral.
a)                L'ordonnance du Conseil fédéral sur la
signalisation routière régit les panneaux de localité (OSR 4.27 à 4.30) à son
art. 50. L'art. 50 al. 4 OSR prévoit ce qui suit:
Art. 50 OSR - Panneaux de localité
(…)
4
Les
signaux «Début de localité sur route principale» ou «Début de localité sur
route secondaire» seront placés là où commence la zone d’habitations
dispersées; ils ne doivent pas être placés après le signal indiquant le début
de la limitation générale de vitesse à l’intérieur des localités (art. 22, al.
3).
(…)
Les panneaux décrits ci-dessus
sont déterminants pour définir les expressions "à l'intérieur des
localités" et "à l'extérieur des localités" (art. 1 al. 4 OSR)
b)                Quant à la limitation de la vitesse à 50
km/h. (art. 4a al. 1 lit. a OCR), elle est régie par l'art. 4a al. 2 OCR et par
l'art. 22 al. 3 OSR dans les termes suivants:
Art. 4a al.2 OCR
2
La
limitation générale de vitesse à 50 km/h (al. 1, let. a) s’applique dans toute
la zone bâtie de façon compacte à l’intérieur de la localité; cette limitation
commence au signal «Vitesse maximale 50, Limite générale» (2.30.1) et se
termine au signal «Fin de la vitesse maximale 50, Limite générale» (2.53.1).
Pour les conducteurs qui entrent dans une localité par des routes secondaires
peu importantes (telles que routes qui ne relient pas directement entre eux des
localités ou des quartiers extérieurs, routes agricoles de desserte, chemins
forestiers, etc.), la limitation est aussi valable en l’absence de
signalisation, dès qu’il existe une zone bâtie de façon compacte.
Art. 22 al. 3 OSR:
3
Le début de la limitation générale de
vitesse à 50 km/h (art. 4
a
, al. 1, let.
a, OCR) sera annoncé par le signal «Vitesse maximale 50, Limite générale»
(2.30.1) dès qu’il existe une zone bâtie de façon compacte sur l’un des deux
côtés de la route. La fin de la limitation générale de vitesse à 50 km/h sera
indiquée par le signal «Fin de la vitesse maximale 50, Limite générale»
(2.53.1); ce signal sera placé à partir de l’endroit où ni l’un ni l’autre des
côtés de la route n’est bâti d’une façon compacte.
c)                Ainsi, le panneau d'entrée de localité
doit être placé là où commence la "zone d’habitations dispersées" ("locker
überbaute Ortsgebiet") tandis que le début de la limitation générale de
vitesse à 50 km/h doit être annoncé "dès qu’il existe une zone bâtie de
façon compacte sur l’un des deux côtés de la route " ("wo die dichte
Überbauung auf einer der beiden Strassenseiten beginnt"). On comprend
ainsi qu'il suffit d'une zone d’habitations dispersées pour constituer le début
de la localité tandis que le début de la limitation générale de vitesse à 50
km/h nécessite une zone bâtie de façon compacte sur l’un des deux côtés de la
route. Ainsi, à l'approche d'une localité, le panneau d'entrée de localité (qui
ne suffit pas pour signaler la limitation de vitesse, ATF 127 IV 229) est en
principe implanté avant celui qui annonce le début de la limitation générale de
vitesse à 50 km/h. Cet ordre ne peut pas être inversé car selon l'art. 50 al. 4
in fine OSR, les panneaux d'entrée de localité ne doivent pas être placés après
le signal indiquant le début de la limitation générale de vitesse à l’intérieur
des localités.
En revanche, il est fréquent
que leur emplacement concorde (v. un exemple dans GE.2001.0090 du 15 juillet
2002 concernant la commune recourante de Coppet). Il résulte d'ailleurs des
explications de certaines des communes recourantes (par exemple celles de
Moudon) que l'emplacement des signaux est souvent influencé par des
considérations relevant de la sécurité routière, parfois à la demande même de
la commune (ainsi à Arzier-Le Muids et St-Légier-La Chiésaz). La pratique tend
en effet à étendre le secteur soumis à la limitation de la vitesse à 50 km/h
dans le but de ralentir le trafic aux abords de la localité. Comme le panneau
d'entrée de localité ne doit pas être placé après le signal de limitation de
vitesse (art. 50 al. 4 in fine OSR), il en résulte en pratique une extension du
tronçon délimité par les panneaux d'entrée et de sortie de localité.
VI.   La notion de localité en droit vaudois de la
circulation routière
De son côté, la loi vaudoise du
25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR) utilise également la
distinction entre les tronçons situés "à l'intérieur des localités"
et "à l'extérieur des localités". Cette distinction est utilisée en
rapport avec la délégation de compétence aux communes en matière de
signalisation, ainsi qu'avec la compétence en matière de répression des
contraventions à certains signaux et aux règles de stationnement (art. 4, 14 et
24 LVCR).
L'art. 1 du règlement
d'application de la loi vaudoise sur la circulation routière (RLVCR), du 2
novembre 1977 contient une définition de la notion de localité. Cette
disposition, dont le texte a suivi fidèlement l'évolution de la numérotation
des panneaux selon l'OSR (ROLV 1982 p. 178), prévoit actuellement ce qui suit:
Art. 1 - Localité
Lorsqu'une route pénétrant dans une localité n'est pas
pourvue de l'un des signaux Nos 4.27 à 4.30 de l'annexe 2 de l'OSR, l'entrée de
la localité se situe au point où commencent les constructions en ordre compact
sur l'un des deux côtés de la route.
Ainsi, cette disposition, à
défaut de panneau fixant "l'entrée de la localité" au sens de l'OSR (au
début de la "zone d’habitations dispersées", art. 50 OSR), instaure
un critère subsidiaire qui correspond à la définition du début de la limitation
générale de vitesse à 50 km/h (dès la "zone bâtie de façon compacte sur l’un
des deux côtés de la route", art. 4a OCR et 22 al. 3 OSR).
S'agissant de la portée de
cette disposition, on précisera que dans son texte originel de 1977 (ROLV 1977
p. 381: v. ég. l'ALVCR du 12 décembre 1975, ROLV 1975 p. 413), l'art. 1 RLVCR
contenait un alinéa premier qui précisait ceci:
"Est considéré comme
localité au sens de la LVCR et du présent règlement le territoire délimité par
les signaux d'entrée et de sortie de localité (signaux Nos 331 à 334 de
l'annexe 2 de l'OSR) sauf dans le cas prévu à l'article 37, alinéa 5, OSR
"
(l'art. 37 al. 5 de l'OSR du 31 mai 1963 concernait le panneau au sommet des
cols, sans importance ici).
Le règlement d'application de
la loi vaudoise sur la circulation routière confère également, en utilisant la
distinction entre l'intérieur et l'extérieur des localités, certaines
compétences aux agents des polices municipales en matière de contrôles, de
constats et d'enlèvement des véhicules (art. 18 RLVCR).
Enfin, l'art. 23 RLVCR règle la
répartition des frais de signalisation routière en utilisant une double
distinction: les frais des signaux routiers sont répartis entre l'Etat et la
commune selon qu'ils se trouvent à l'intérieur ou en dehors des localités (soit
en fonction de l'art. 50 OSR), tandis que les frais des marques nécessaires au
trafic en mouvement incombent à l'Etat sur les routes cantonales hors des
traversées de localité (soit selon la délimitation de la traversée prévue à l'art.
3 al. 4 LRou; le texte de l'art. 23 RLVCR, qui date de 1977, se réfère à l'art.
19 de la loi sur les routes de 1964, qui est l'équivalent de l'actuel art. 3
al. 4 LRou).
VII.  La modification, non entrée en vigueur, de la loi
cantonale sur les routes
Dans la lettre circulaire qu'il
a adressée à toutes les communes concernées le 16 février 2005 pour leur
annoncer son intention de faire concorder la traversée de localité avec les
panneaux d'entrée et sortie de localité, le département a annoncé la
modification du règlement d'exécution de la loi sur les routes en se référant à
la modification de la loi sur les routes adoptée par le Grand Conseil le 21
septembre 2004.
Cette modification du 21
septembre 2004 n'est pas entrée en vigueur. Il faut rappeler à cet égard les
éléments suivants:
Le Grand Conseil a été saisi
d'un projet de modification de la loi sur les routes par l'Exposé des motifs et
projet de décret ordonnant la convocation des électeurs aux fins de se prononcer
sur les modifications législatives liées aux mesures d'assainissement prises
conformément à l'article 165 de la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de
Vaud (Cst-VD), suite au résultat des comptes 2003. Conformément à l'art. 165
al. 2 Cst-VD, les différentes mesures d'assainissement qui nécessitaient des modifications
de rang législatif devaient être soumises au référendum obligatoire dans le
cadre duquel elles seraient opposées à une augmentation du coefficient de
l'impôt cantonal direct d'effet équivalent (BGC 31 août 2004, p. 2925). Pour ce
qui concerne la loi sur les routes, l'exposé des motifs indiquait ceci (BGC 31
août 2004, p. 2942):
"L'actuel réseau des routes cantonales comprend de
nombreuses routes qui ne sont pas d'intérêt cantonal ou régional mais
uniquement local. Dans le cadre de l'assainissement financier imposé par
l'article 165 Cst-VD, il est proposé d'introduire dans la loi une définition
restrictive de la route cantonale et de transférer aux communes territoriales
les tronçons routiers de moindre importance. En contrepartie, le présent projet
propose la suppression du système actuel des traversées de localités, dans le
but de désenchevêtrer les compétences et les charges respectives de l'Etat et
des communes territoriales sur le réseau des routes cantonales."
C'est ainsi que 789 kilomètres
de routes cantonales devaient être transférés aux communes et qu'en revanche,
le canton devait reprendre 200 km de routes situées en traversée de localité
(BGC 31 août 2004, p. 2943). Sur ce dernier point, l'Exposé des motifs
précisait (BGC 31 août 2004, p. 2944):
"Suppression du système actuel des traversées de
localités
Spécialité vaudoise, les tronçons de routes cantonales en
traversée de localité sont, dans notre Canton, propriété des communes
territoriales. Ces tronçons sont délimités par le Département des
infrastructures, après consultation des communes, en fonction de l'étendue de
la zone d'habitation traversée par la route cantonale.
Dans le cadre du présent projet de loi, il est proposé de
transférer la propriété des tronçons de routes cantonales en traversée de
localité au Canton, afin de désenchevêtrer les compétences et les charges
respectives de l'Etat et des communes territoriales sur l'ensemble du réseau
des routes cantonales (…)"
Le texte proposé par le Conseil
d'Etat, mis en regard du texte en vigueur, concernait notamment les
dispositions suivantes, pour ce qui concerne les traversées de localité:
Texte en vigueur
Texte proposé par le Conseil d'Etat
Art. 3 al. 4
La municipalité administre les routes communales et les
tronçons de routes cantonales en traversée de localité délimités par le
département, après consultation des communes, sous réserve des mesures que
peut prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du
trafic.
La municipalité administre les routes communales, sous
réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer la sécurité
et la fluidité du trafic.
Art. 7
Les routes nationales et cantonales sont la propriété du
canton. Les routes communales ainsi que les routes cantonales en traversée de
localité sont la propriété des communes territoriales.
Les routes nationales et cantonales sont la propriété du
canton. Les routes communales sont la propriété des communes territoriales.
Art. 20
L'entretien des routes incombe:
a. à l'Etat pour les routes
cantonales hors traversée des localités;
b. aux communes territoriales dans
les autres cas.
L'entretien de la route incombe à son propriétaire, au sens
de l'article 7.
Une minorité de la commission
parlementaire a proposé de s'en tenir à la classification en vigueur des routes
cantonales mais en revanche d'étendre les traversées actuelles de localités à
charge des communes jusqu’aux panneaux d’entrée de localité. Elle relevait que
lors d'une précédente consultation, les communes s'étaient opposées au
transfert massif de routes cantonales mais se déclaraient favorable à une
extension des traversées de localité pour assurer une "gestion de
proximité" (rapport de minorité 4, amendement Moret, BGC 31 août 2004,
p.  3105 et 3108).
Rejeté au premier débat (BGC 7
septembre 2004, p. 3236), l'amendement Moret a été présenté à nouveau au
deuxième débat et adopté (BGC 14 septembre 2004, p. 3417). Son auteur
précisait notamment que la traversée de localité, au sens de la loi sur les
routes, est plus restreinte que celle déterminée par le panneau d’entrée de
localité qui, lui, se trouve à plusieurs centaines de mètres au-delà (BGC 14
septembre 2004, p. 3396). L'amendement Moret a été confirmé en troisième
débat (BGC 21 septembre 2005 p. 3744 s.).
La modification de la loi sur
les routes fait finalement l'objet, dans le décret du 21 septembre 2004 adopté
par le Grand Conseil (FAO du 28 septembre 2004), de l'article 2 qui a la teneur
suivante:
"Art. 2.- Les électeurs seront convoqués par un arrêté
du Conseil d'Etat afin de répondre à la question suivante :
Dans le cadre des mesures d'assainissement prises
conformément à l'article 165 de la Constitution cantonale suite au résultat des
comptes 2003 de l'Etat de Vaud, préférez-vous :
a)    la
modification suivante de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes :
LOI
du 21 septembre 2004
modifiant celle du 10 décembre 1991 sur les routes
LE
GRAND CONSEIL DU CANTON DE VAUD
vu
le projet de loi présenté par le Conseil d'Etat
décrète
Article
premier.- La loi du 10 décembre 1991 sur les routes est modifiée comme il suit
:
Art.
3. - Compétences
(Al.
1 : sans changement).
Le
Département en charge des routes (ci-après : le département) administre le
réseau des routes nationales situé sur le territoire cantonal et le réseau des
routes cantonales.
(Al.
3 : sans changement).
La
municipalité administre les routes communales et les tronçons de routes
cantonales en traversée de localité jusqu'au panneau d'entrée de localité tel
que défini par la législation fédérale sur la circulation routière, sous
réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer la sécurité et
la fluidité du trafic.
Art.
4a - Routes cantonales
Les
routes cantonales sont définies par le règlement du 25 mars 1998 sur la
classification des routes cantonales.
Art.
7 - Propriété
Les
routes nationales et cantonales sont la propriété du canton. Les routes
communales ainsi que les routes cantonales en traversée de localité jusqu'au
panneau d'entrée de localité tel que défini par la législation fédérale sur la
circulation routière sont la propriété des communes territoriales.
Art.
10  Concordance des réseaux
(Al.
1 : sans changement).
L'Etat
renseigne la municipalité sur les projets cantonaux et lui fait part de ses
observations sur les projets communaux dans le cadre de l'examen préalable du
service en charge des routes.
Art.
20.- Règle générale
L'entretien
de la route incombe à son propriétaire, au sens de l'article 7.
La
commune est compétente pour définir le standard d'entretien des routes dont
elle est propriétaire.
Art.
22.- Abrogé.
Art.
52a.- Principe
Les
dépenses de planification, de construction, d'entretien et d'exploitation de la
route sont à la charge de son propriétaire, au sens de l'article 7.
Art.
53.- Travaux à la charge de l'Etat
(Sans
changement).
Art.
54 à 58.- Abrogés.
Art.
2.- Le Conseil d'Etat est chargé de l'exécution de la présente loi. Il en
publiera le texte et en fixera, par voie d'arrêté, la date d'entrée en vigueur.
Donné,
sous le grand sceau de l'Etat, à Lausanne, le 21 septembre 2004
ou
b)    l'augmentation
de 0.41 point du coefficient de l'impôt cantonal, dans le cadre de la loi
annuelle d'impôt 2005 ?
On constate ainsi que selon le
texte de l'art. 4 al. 3 LR cité ci-dessus, la délimitation du tronçon de route
cantonale où s'exercerait la compétence de la municipalité devait dépendre exclusivement
de l'emplacement du
"panneau d'entrée de localité tel que défini par la
législation fédérale sur la circulation routière"
.
La votation populaire prévue
par le décret du 21 septembre 2004 n'a pas eu lieu. En effet, le Tribunal
fédéral a été saisi contre ce décret d'un recours de droit public auquel il a
accordé l'effet suspensif. Le Conseil d'Etat a alors annulé la convocation du
corps électoral prévue pour le 28 novembre 2004 (voir l'historique au BGC, 7
décembre 2004, p. 5393 ss). Par arrêt du 10 décembre 2004, le Tribunal fédéral
a annulé le décret du Grand Conseil du 21 septembre 2004. Dans cet arrêt, le
Tribunal fédéral a considéré que l'art. 165 al. 2 Cst./VD n'est pas
suffisamment clair pour imposer au citoyen de choisir entre une mesure
d'assainissement et l'augmentation correspondante du coefficient de l'impôt
cantonal. Selon le Tribunal fédéral, un processus de vote aussi particulier
doit au préalable être concrétisé dans une loi (ATF 131 I 126).
VIII. La modification du règlement d'application de la loi
sur les routes (RLRou)
Dès l'octroi de l'effet
suspensif par le Tribunal fédéral, le Conseil d'Etat, constatant que le décret
du Grand Conseil du 21 septembre 2004 ne pourrait pas sortir d'effet en 2005, a
présenté à nouveau au Grand Conseil les diverses modification légales
correspondantes comme "mesures législatives liées au budget", sous la
forme de décrets modifiant pour 2005 les lois concernées (BGC 7 décembre 2004
p. 5393 ss). Il a toutefois renoncé à le faire pour ce qui concerne la loi sur
les routes, pour les motifs suivants (BGC 7 décembre 2004 p. 5396):
« En revanche, la modification de la loi du 10 décembre
1991 sur les routes (LRou) n’est pas présentée ici, et ce pour deux
raisons :
-
la variante retenue par le Grand Conseil dans le
cadre du décret sur les mesures d’assainissement ne nécessite pas de
modification légale. L’article 3, 4
ème
alinéa LRou donne en effet au
département la compétence de déterminer les tronçons de routes cantonales en
traversée de localité qui sont mis à la charge des communes. De ce fait, seule
une modification du règlement d’application de la LRou est nécessaire pour
réaliser l’objectif fixé par le Grand Conseil ;
-
les travaux de mise en œuvre de la mesure votée par
le Grand Conseil seront entrepris dès le 1
er
janvier 2005. Le
transfert de tronçons de routes cantonales aux communes sera donc réalisé, mais
les effets financiers (économie de CHF. 9,6 mios, soit CHF. 8,2 mios relatifs à
la mise de 225 km de routes aux communes et CHF 1,4 mio pour la diminution des
standards d’entretien) ne seront atteints entièrement qu’à partir du 1
er
janvier 2006, car il suppose une réorganisation du service et une révision des
standards d’entretien. Le laps de temps écoulé entre le vote du Grand Conseil
du 21 septembre 2004 et la rédaction du présent EMPD n’ayant pas permis
d’établir une planification précise de ces travaux, il est impossible de
chiffrer les impacts financiers du transfert de routes envisagé sur le budget
2005. Dans ces conditions, aucun montant n’a été porté au budget 2005 du fait
du transfert de tronçons de routes cantonales aux communes. Seuls les CHF 2,8
mios d’économie réalisés par la réduction des frais d’entretien des routes
cantonales sont portés au présent budget. »
Comme il l'avait annoncé ci-dessus
au Grand Conseil, le Conseil d'Etat a modifié le règlement d'application de la
loi sur les routes (RLRou) dans un règlement du 23 décembre 2004 (FAO des 24,
28 et 31 décembre 2004, p. 11) dont l'art. 2 prévoit qu'il entre en vigueur le
24 décembre 2004. Il a abrogé purement et simplement l'art. 1 du règlement du
19 janvier 1994 consacré à la délimitation des traversées de localité.
IX.   Résumé de la situation
En résumé, on retiendra ce qui
suit:
a.      Depuis 1964, les traversées de
localité sont délimitées par le département suivant les principes arrêtés par
le Conseil d'Etat.
b.      Cette délimitation des
traversées
de localité était indépendante de l’emplacement des signaux d’indication de
début et de fin de localité et elle était révisée périodiquement suivant
l’évolution de l’urbanisation.
c.      Les panneaux de début de localité au
sens de l'OSR doivent être placés là où commence la zone d’habitations
dispersées.
Les signaux indiquant le début de la limitation à 50 km/h.,
censés placés au début de la
zone bâtie unilatéralement de façon
compacte, doivent être placés après les panneaux de début de localité ou au
même endroit que ceux-ci.
c.      Saisi d'une proposition de loi tendant
à transférer au canton la charge des traversées de localité (en échange d'une
transformation de certaines routes cantonales en routes communales), le Grand
Conseil a préféré une solution étendant les traversées de localité à charge des
communes jusqu'aux panneaux de début et de fin de localité au sens de l'OSR. Des
motifs d'ordre constitutionnels ont empêché l'entrée en vigueur de cette
modification légale.
d.      Le Conseil d'Etat a supprimé la
disposition réglementaire selon laquelle la traversée de localité était
indépendante
de l’emplacement des signaux d’indication de début et de fin de localité et révisée
périodiquement suivant l’évolution de l’urbanisation.
Aucune
règle nouvelle n'a remplacé ces dispositions. Subsiste en revanche l'art. 1
RLVCR dont il résulte que la localité est délimitée par les signaux d'entrée et
de sortie de localité ou, à défaut de tels panneaux,
par l'endroit où
commencent les constructions en ordre compact sur l'un des deux côtés de la
route
.
X.    Compétence de l'autorité cantonale et autonomie
communale
C'est en vain que certaines
recourantes contestent la compétence du département intimé pour rendre les
décisions attaquées, qui délimitent les traversées de localité. La loi attribue
au Conseil d'Etat, outre la haute surveillance prévue à l'art. 3 al. 1 LRou, la
compétence d'adopter les dispositions d'application de la loi (art. 63; les
communes peuvent régler la construction, l'entretien et l'utilisation des
routes communales) ainsi que la compétence de classifier les routes cantonales
par voie de règlement (art. 5 al. 2 LRou). C'est en revanche bien au
département que l'art. 3 al. 4 LRou confère la compétence de délimiter la
traversée de localité.
Le conseil du département fait
valoir dans ses déterminations du 2 décembre 2005 que malgré l’introduction
spécifique d’une garantie de l’autonomie communale dans la Constitution
fédérale, celle-ci reste limitée par le droit cantonal.
C
o
mme le Tribunal fédéral
l'a encore rappelé récemment (ATF 131 I 333, consid. 4.4.1 et 4.4.42, p. 341 s.),
la Constitution fédérale garantit l'autonomie communale dans les limites fixées
par le droit cantonal (art. 50 al. 1 Cst.). Selon la jurisprudence, une commune
est autonome dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon
exhaustive, mais laisse en tout ou en partie dans la sphère communale en
conférant aux autorités municipales une appréciable liberté de décision (ATF
126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223 consid. 2b p. 226 s. et les références
citées). L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une matière
concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la législation
cantonales, voire exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et
coutumier (ATF 122 I 279 consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115
Ia 42 consid. 3 p. 44 et les arrêts cités).
Plus précisément
(v. p. ex. l'ATF 1P.783/1999 du 24 février 2000), la commune est autonome dans
les domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive et dans
lesquels il lui laisse une liberté de décision importante, soit en lui
attribuant la compétence d'édicter et d'appliquer ses propres prescriptions,
soit en lui réservant une latitude équivalente dans l'application du droit
cantonal ou fédéral (ATF 124 I 223 consid. 2b p. 226/227 et les arrêts cités).
Il suffit que cette liberté puisse s'exercer, non pas dans un domaine
entièrement réservé à la commune, mais dans l'accomplissement des tâches
particulières qui sont en cause, quelle que soit leur base juridique. Il y a
autonomie lorsque la commune est libre de faire des choix, sous sa propre
responsabilité et en fonction d'options qu'elle définit elle-même (Auer,
Malinverni, Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, Berne 2000, p. 93
n° 267).
L
'art. 139
lit. a de la Constitution du Canton Vaud prévoit que les communes disposent
d'autonomie, en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine
communal. L'art. 3 al. 4 LRou confirme la compétence municipale d'administrer
les routes cantonales en traversées de localité, sous réserve des mesures que
peut prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic.
Quant à l'art. 7 LRou, il confère certes aux communes la propriété des routes
cantonales en traversée de localité mais
comme on vient de le
voir,
la délimitation même de la traversée de localité relève
exclusivement de la compétence du
département cantonal.
Le
droit cantonal ne réserve donc aucune part à
l'autonomie
communale dans cette délimitation
.
XI.   Le grief d'absence de base légale et le pouvoir
d'examen du Tribunal administratif
On a vu plus haut que la loi
vaudoise sur les routes laisse à l'autorité exécutive la compétence de définir
les principes et de délimiter les traversées de localité. On se trouve donc en
présence d'un concept juridique indéterminé. Ainsi, le législateur a voulu
réserver sur ce point à l’administration un pouvoir de décision. Dans un tel
cas, lorsque cette délégation est compatible avec la Constitution (ce n'est pas
contesté ici), le tribunal doit respecter la latitude de jugement et le pouvoir
d'appréciation de l'autorité exécutive (ATF 127 II 184 consid. 5a/aa p.
190/191, au sujet de la délimitation, par le Conseil fédéral, des sites
marécageux au sens de l'art. 78 al. 5 Cst et les références citées). Dans le
même sens, on rappellera que selon l'art. 36 LJPA, le recourant peut invoquer la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation, mais
qu'il ne peut invoquer l'inopportunité que si la loi spéciale le prévoit. Tel
n'est pas le cas en l'espèce.
L'avocat commun des communes
d'Aigle, Blonay, Montreux, Ormont-dessus et Villeneuve fait valoir que la
modification de la délimitation de la traversée de localité n'est pas due à une
modification des circonstances locales mais qu'elle a pour seul but de transférer
une charge financière de l'Etat aux communes. Il invoque l'art. 165 de la
Constitution cantonale selon lequel les mesures d'assainissement qui
nécessitent des modifications de rang législatif doivent être soumises au vote
du corps électoral. Rappelant (comme le conseil de St-Prex) que le Conseil
d'Etat avait d'abord considéré qu'il fallait modifier la loi sur les routes, il
conteste que le département puisse procéder au transfert de charge par une
simple modification réglementaire.
C'est à tort que les recourantes
font grief au Conseil d'Etat d'avoir d'abord proposé une modification de la
loi, puis de s'être rabattu par la suite sur une simple modification
réglementaire: la modification légale que le Conseil d'Etat a proposée au Grand
Conseil en automne 2004 tendait à supprimer totalement la notion de traversée
de localité, ce qui nécessitait effectivement une modification de rang
législatif (au sens de l'art. 165 Cst). Or les décisions attaquées sont
simplement fondées sur la compétence légale du département intimé de délimiter
les traversées de localité. Il n'y avait donc pas lieu de modifier la loi. Le
fait que le Grand Conseil ait pu adopter une modification légale (non entrée en
vigueur comme on l'a vu) allant dans le même sens n'y change rien car le législateur
peut évidemment décider de régler lui-même des questions qu'il avait
précédemment laissées dans la compétence de l'autorité exécutive.
La question qui se pose est en
réalité de savoir si le critère désormais retenu par le département intimé est
conforme à la loi. On reviendra plus loin sur la question de savoir si le
Conseil d'Etat pouvait se contenter de supprimer l'ancienne disposition
réglementaire de l'art. 1 RLRou ou s'il devait instaurer une nouvelle norme
pour la remplacer.
XII.  Le grief d'abus de pouvoir et la portée des travaux
préparatoires
L'avocat commun des communes
d'Aigle, Blonay, Montreux, Ormont-dessus et Villeneuve, comme l'avocat des
communes d'Arzier-Le Muids, Pizy, Morges et St-Cergues et celui d'Ecublens,
invoque l'exposé des motifs du Conseil d'Etat relatif à l'actuelle loi sur les
routes dont il déduit que le projet de loi - adopté en 1991 - ne modifiait pas
le système en vigueur et qu'on avait renoncé à faire coïncider les traversées
de localités des routes cantonales avec les panneaux d'entrée et de fin de
localité (BGC automne 1991 p. 747). Il fait valoir que le département, investi
de la compétence technique que la loi lui confère pour délimiter les traversées
de localités, abuse de son pouvoir en détournant cette compétence dans le but de
transférer des charges importantes de la collectivité supérieure aux
collectivités inférieures.
Conformément à la
jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant
des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux
du droit administratif (interdiction de l'arbitraire, égalité de traitement, bonne
foi et proportionnalité; ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; 108 Ib 205 cons. 4a).
Selon la jurisprudence récente, commet un abus ou un excès de son pouvoir
d'appréciation l'autorité qui retient des critères inappropriés, ne tient pas
compte de circonstances pertinentes ou rend une décision déraisonnable,
contraire au bon sens, arbitraire (ATF 129 III 403 citant ATF 123 III 274
consid. 1a/cc; 110 III 17). Il y a excès ou abus du pouvoir d'appréciation
lorsque la décision attaquée repose sur une appréciation insoutenable des
circonstances de fait, qu'elle est inconciliable avec les règles du droit et de
l'équité, qu'elle omet de tenir compte de tous les éléments de fait propres à
fonder la décision ou encore lorsqu'elle prend au contraire en considération des
circonstances qui ne sont pas pertinentes (ATF 128 III 156 citant ATF 109 Ia
107 consid. 2c p. 109 et les références).
Le passage des travaux
préparatoires invoqué par les recourantes est le dernier paragraphe d'un
chapitre de l'exposé des motifs que le Conseil d'Etat consacrait au traitement
d'une motion relative aux subventions accordées par le canton aux communes pour
l'entretien des tronçons de route cantonale en traversée de localité. Ce
chapitre a la teneur suivante (BGC automne 1991 p. 746 s.):
"a) La motion Jean-Philippe Chapuis et consorts,
développée le 16 février 1987, demande une modification de l’article 21 LR, de
manière à permettre l’octroi de subventions plus importantes s’agissant des
frais encourus par les communes pour les routes cantonales en traversée de
localités. Elle s’appuie principalement sur l’accroissement des charges
financières pesant sur les communes, qu’il provienne directement des frais
relatifs aux traversées de localités des routes cantonales ou d’autres causes,
tels que les frais résultant de la nouvelle loi scolaire.
S’agissant des subsides aux communes, il y a lieu de relever
premièrement que l’enveloppe budgétaire des articles 21 LR et 6 RLR a été
sensiblement augmentée, elle s’élève pour 1991 à 3,9 millions de francs. En
outre, suite au dépôt de la motion Chapuis, le Grand Conseil, par décret du 22
septembre 1987, pour la répartition des charges entre le canton et les
communes, a octroyé un subside d’une enveloppe déterminée, répartie entre les
communes à raison de la longueur de leur réseau. On notera au passage que le
calcul du subside, lié à la définition de la route de l’article premier LR a
donné lieu à une interpellation Jean-Claude Rosat ; sur ce point, le
projet, qui définit la route de manière plus large que la loi actuelle, répond
aux vœux de l’interpellateur.
Par décret du 12 septembre 1989 accordant une aide financière
aux communes pour l’entretien de leurs routes, le Grand Conseil a accordé une
enveloppe budgétaire annuelle de 6 millions de francs au Conseil d’Etat pour
une durée de 5 ans avec effet au 1
er
janvier 1990. L’avant-projet de
la loi prévoyait un article introduisant dans la législation ordinaire le
subside qui répondait en partie aux vœux des motionnaires. Cela étant, vu
l’état des finances cantonales et afin de répondre à la volonté du Grand
Conseil de réaliser des économies, le Conseil d’Etat a décidé de renoncer à
l’introduction dans la législation ordinaire des subsides aux communes pour
l’entretien de leurs routes.
Toutefois, de manière plus générale, l’Etat a consenti, sur
la base de la refonte du régime de la répartition des charges financières entre
l’Etat et les communes, un effort accru en faveur des communes financièrement
faibles.
En outre, s'agissant de la délimitation des traversées de localité,
le projet ne modifie pas le système actuel du procès-verbal de traversée, alors
que, dans une phase antérieure, il avait été envisagé de faire coïncider les
traversées de localités des routes cantonales avec les panneaux d'entrée et de
fin de localité de la circulation routière. Cette solution aurait désavantagé
les communes, dans la mesure où le procès-verbal de traversée tient compte,
dans une certaine mesure, des particularités locales"
On constate ainsi que la
délimitation des traversées de localité est un des éléments de l'appréciation à
laquelle le canton procède dans la répartition des charges relatives aux
routes. Le "procès-verbal de traversée" est censé tenir compte "dans
une certaine mesure, des particularités locales" tandis que les subventions
accordées aux communes constituent probablement la partie la plus importante de
cette répartition des charges. On observera à cet égard que l'art. 56 LRou
(cité au considérant 1) confère un large pouvoir d'appréciation à l'autorité
cantonale. En effet, la règle prévoyant une subvention cantonale pour les
traversées de localité est purement potestative ("Ces travaux, à
l'exclusion des travaux d'entretien, peuvent être subventionnés …",
art. 56 al. 1 LRou) et le subventionnement "à taux réduit" pour le
renouvellement des revêtements de chaussée est également purement potestatif
(art. 56 al. 4 LRou). La possibilité d'octroyer des subventions supplémentaires
présuppose aussi une appréciation ("frais excessifs" imposés aux
communes territoriales, art. 56 al. 3 LRou). L'autorité cantonale semble
d'ailleurs faire actuellement un usage particulièrement parcimonieux de sa
compétence si l'on s'en réfère à la lettre du département intimé du 16 février
2005 (citée au début du présent arrêt) qui fait état d'un moratoire décidé par
le Conseil d'Etat.
Ainsi, les communes recourantes
ne peuvent tirer aucun droit des travaux préparatoires de la loi sur les
routes. Pour qu'il en soit autrement, il aurait fallu que le Grand Conseil
limite le pouvoir d'appréciation du département en imposant des critères légaux
pour la délimitation des traversées de localité. Or la loi ne prévoit même pas
l'obligation formelle pour le Conseil d'Etat d'élaborer des normes
réglementaires à ce sujet, alors que par exemple elle astreint le Conseil
d'Etat à édicter un règlement sur la classification des routes cantonales (art.
5 al. 2 LRou). On ne peut donc pas considérer que l'autorité intimée, qui
dispose du pouvoir d'accorder des subventions avec plein pouvoir
d'appréciation, abuse de son pouvoir en se servant de la délimitation des
traversées de localité pour influencer la répartition des charges entre la
canton et les communes.
On observera au passage que contrairement
à ce que le département exposait dans sa lettre du 16 février 2005, la modification
du 21 septembre 2004 de la loi sur les routes n'est pas déterminante non plus.
En effet, l'entrée en vigueur de cette modification légale était subordonnée au
résultat du référendum obligatoire de l'art. 165 de la Constitution cantonale.
La modification légale était caduque si le corps électoral donnait la
préférence à une augmentation du coefficient de l'impôt cantonal direct d'effet
équivalent. Ainsi, en l'absence de vote populaire, la novelle du 21 septembre
2004 n'est pas l'expression de la volonté du souverain.
XIII. La légalité du critère de l'emplacement des panneaux
de début de localité
Il s'agit dès lors d'analyser
la loi sur les routes pour déterminer si elle est susceptible d'une
interprétation qui ferait concorder la délimitation des traversées de localités
avec l'emplacement des panneaux de début de localité au sens de l'OSR.
Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre.
Toutefois, si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations
de celui-ci sont possibles, il faut alors rechercher quelle est la véritable
portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit
notamment les travaux préparatoires, le but et l'esprit de la règle, les
valeurs sur lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d'autres
dispositions légales (ATF 131 I 74 consid. 4.1 p. 80/81; 131 V 59 consid. 5.3
p. 62, 90 consid. 4.1 p. 93, et les arrêts cités).
On a déjà vu que les travaux
préparatoires ne fournissent pas d'appui à la thèse selon laquelle la
délimitation de la traversée de localité ne devrait pas concorder avec
l'emplacement des panneaux d'entrée de localité.
En revanche, force est de
constater que la notion de localité n'est pas inconnue dans des domaines
connexes. C'est ainsi que le droit fédéral définit clairement ce qu'il faut
entendre par "à l'intérieur" ou "à l'extérieur des localités".
Le droit cantonal recourt d'ailleurs, comme on l'a vu plus haut, à la même
définition pour la répartition des compétences entre le canton et la commune en
matière de police routière et même en matière de répartition des frais de
signalisation routière. Il se sert aussi - mais à titre subsidiaire - du
critère des zones à bâtir légalisées pour ce qui concerne la distance à respecter
le long des routes communales, et parfois aussi -  à titre subsidiaire
également - du critère constitué par le début de la zone bâtie unilatéralement
de façon compacte.
On ne peut donc pas faire grief
au département intimé d'avoir choisi l'un des ces critères, ou plus exactement
de s'en référer à la manière dont il a été appliqué pour implanter le panneau
d'entrée de localité. Au reste, même sous le régime de l'art. 1 RLRou en
vigueur jusqu'au 23 décembre 2004, on peut se demander en quoi une délimitation
de la traversée de localité qui devait tenir compte de "l'évolution de
l'urbanisation" devait nécessairement se distinguer de l'endroit "où
commence la zone d'habitations dispersées" au sens de l'art. 50 OSR. Des
motifs impérieux d'y préférer la zone bâtie unilatéralement de façon compacte
déterminante pour la limitation à 50 km/h. n'apparaissent pas, encore qu'on ne
puisse l'exclure compte tenu du pouvoir d'appréciation que la loi confère à
l'autorité.
On constate ainsi que la notion
de localité est suffisamment connue dans d'autres règles de droit pour qu'il ne
soit pas nécessaire d'édicter des dispositions réglementaires spécifiques pour
la notion de traversée de localité au sens de la loi sur les routes. Ainsi, le choix
de l'emplacement des panneaux d'entrée de localité pour délimiter la
"traversée de localité" au sens de la loi sur les routes se tient
dans les limites du pouvoir d'appréciation conféré au département. Il a
l'avantage de se fonder sur un critère objectif consistant dans la présence
physique d'un tel panneau. Comme aucune des communes recourantes ne prétend que
la décision qui lui a été notifiée ne correspondrait pas à l'emplacement
effectif du panneau concerné (ou à celui où le département s'est déclaré
disposé à déplacer le panneaux), tous les recours doivent être rejetés.
XIV. Les griefs relatifs à l'inopportunité, à la
proportionnalité et à la remise en état des tronçons concernés
Certaines recourantes invoquent
l'arrêté du Conseil d'Etat du 25 février 1998 portant sur le transfert de routes
cantonales aux communes (ROLV 1998 p. 143, RS 725.01.3), mais on ne peut rien
en tirer car cet arrêté prévoyait que le règlement sur la classification des
routes cantonales serait modifié pour tenir compte de ces transferts (art. 2 de
l'arrêté): le Conseil d'Etat agissait dans le cadre de la compétence de l'art.
5 al. 2 LRou qui l'astreint à régler la classification des routes cantonales. Ce
transfert ne portait pas sur les traversées de localité litigieuses dans la
présente cause. Il faut d'ailleurs signaler que cet arrêté du 25 février 1998 avait
été précédé d'un décret du Grand Conseil du 23 septembre 1997 accordant un
crédit pour le réfection de routes cantonales à transférer aux communes (ROLV
1997 p. 520; on notera au passage que dans l'exposé des motifs du Conseil
d'Etat relatif audit décret, le Conseil d'Etat précisait que l'extension des
traversées de localité devait être envisagée et qu'elle interviendrait
"pour tenir compte de l'extension des secteurs construits", v. BGC
septembre 1997 p. 1835). C'est l'adoption de ce décret accordant un crédit qui
a permis au Conseil d'Etat, dans son arrêté du 25 février 1998, de prévoir
expressément que les secteurs à transférer seraient remis en état (art. 4 de
l'arrêté). Cependant, même si un député a pu exposer qu'il s'agissait du
transfert d'un bien "conformément au Code des obligations" (BGC
septembre 1997 p. 1858), il n'en est rien: la question de savoir si un tel
décret de financement doit être adopté à l'occasion de la nouvelle délimitation
des traversées de localité dépend de pures considérations d'opportunité
politique, dont le tribunal n'a pas à connaître. Pour les mêmes motifs, on ne
peut pas non plus appliquer à cet égard le principe de proportionnalité: en
l'absence d'une règle de droit public qui prévoirait la remise en état des
tronçons litigieux dans la présente cause, les communes ne peuvent pas y
prétendre.
Le moyen tiré de la loi
fédérale sur l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales est mal fondé
car cette loi ne donne pas de droit à des prestations de la part du canton.
XV. L'éventuel déplacement du panneau d'entrée de localité
Ce qui précède ne signifie pas
que la commune ne pourrait pas obtenir le déplacement du panneau d'entrée de
localité. Le département intimé l'a d'ailleurs fait dans certaines des
décisions attaquée où il s'est rallié aux objections des communes (voir par
exemple les décisions concernant Ecublens, Pizy, Morges, St-Cergue et Aigle).
Il est aussi entré en matière dans la réponse qu'il a fournie à certains recours
(v. par exemple sa réponse du 5 août 2005 au recours de la commune de Novalles,
où il constate que la panneau de début de localité est placé à environ 190 mètres
avant la premier bâtiment du village et déclare qu'il le fera déplacer d'environ
70 mètres pour réduire la longueur du tronçon en traversée de localité).
Interpellé au sujet de la
procédure qui régit l'implantation des panneaux d'entrée de localité, le
département intimé a indiqué que la procédure de l'art. 107 OSR n'est pas
appliquée car lesdits panneaux ne sont pas des signaux de réglementation ni de
restriction du trafic selon cette disposition. Cependant, il résulte de l'art.
106 OSR que les communes (comme les autres justiciables) peuvent en réclamer la
modification. En effet, l'art. 106 al. 1 OSR prévoit que les signalisations et
les marques qui ne sont pas conformes aux prescriptions peuvent faire l'objet
d'une requête. Il appartient ainsi aux communes qui contesteraient que le
panneau d'entrée de localité soit implanté conformément à l'art. 50 OSR de
formuler une telle requête, qui peut faire ensuite l'objet d'un recours comme
le prévoit l'art. 106 al. 2 OSR. Il s'agit là toutefois d'une procédure
distincte qui, une fois achevée, permettra à la commune de demander la
modification de délimitation de la traversée de localité. Il convient en effet
de modifier d'abord l'implantation du panneau d'entrée de localité avant qu'une
nouvelle décision du département délimite à nouveau la traversée de localité.
C'est la raison pour laquelle le tribunal rejettera indistinctement tous les
recours puisque comme on l'a vu plus haut, aucune des communes recourantes ne
prétend que la décision qui lui a été notifiée ne correspondrait pas à
l'emplacement effectif du panneau concerné, ou à celui où le département s'est
déclaré disposé à déplacer le panneaux).
XVI. Entrée en vigueur des décisions contestées
Les décisions attaquées
contenaient l'indication qu'elles prenaient effet (respectivement) le 15
juillet, le 15 septembre ou le 15 octobre 2005. Comme ces dates sont échues et
que l'effet suspensif a été accordé aux recours, il y a lieu de fixer à nouveau
l'entrée en vigueur des toutes les décisions au 1
er
janvier 2006.
XVII. Frais et dépens
L'art. 55 LJPA prévoit ce qui
suit:
"L
'arrêt règle le sort des frais
et dépens, qui sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent.
Le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes
et leur allouer des dé
pens.
Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais
entre les parties et compenser les dépens, ou laisser tout ou partie des frais
à la charge de l'Et
at."
Les recourantes succombent au
sens de cette disposition. L'émolument tiendra compte de la complexité de la
cause mais il sera réparti entre les vingt-sept recourantes. Celles qui ont
consulté un mandataire rémunéré n'ont pas droit à des dépens.
Le département intimé n'a pas
droit à des dépens. En effet, le Tribunal fédéral a jugé, en se basant sur les
travaux préparatoires de la teneur actuelle, que seule une interprétation a
contrario de l'art. 55 al. 2 LJPA est admissible. Il en résulte qu'à
l'exception des communes, les collectivités publiques du droit cantonal
agissant dans l'exercice de leurs attributions officielles, sans que leurs
intérêts pécuniaires ne soient en jeu, n'ont pas droit à des dépens (ATF 1P.755/2001
du 11 mars 2002 dans la cause cantonale AC.2001.0097). Agissant dans le cadre
de la compétence de l'art. 3 al. 4 LRou sans qu'on puisse lui reconnaître un
intérêt pécuniaire qui lui serait propre, le département n'a pas droit à des
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont rejetés
II.
Les décision attaquées sont maintenues. Leur entrée en
vigueur est fixée au 1
er
janvier 2006..
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge de chacune des communes de Novalles, St-Prex, Coppet, Echichens, Penthalaz,
Noville, Arzier-Le Muids, Vuiteboeuf, Villette, Ecublens, Pizy, Morges, St-Cergue,
Lutry, Aigle, St-Légier-La Chiésaz, Montreux, Villeneuve, Blonay, Ormont-Dessus,
Denges, Moudon, Constantine, Le Chenit, Château-d'Oex, Rossinière et Cully.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint