vd_omni · FI.1991.0023 · 1992-04-22 · fr

GETAZ c/ CCR LAUSANNE | La commune peut percevoir une taxe pour l'exploitation des dancings mais, dans la mesure où ces derniers sont autorisés à ouvrir jusqu'à 4 heures du matin par une disposition générale applicable à l'ensemble des établissements de ce type, elle ne saurait prélever une taxe supplémentaire correspondant aux heures d'ouvertures postérieures à minuit, faute de pouvoir le justifier par un service rendu ou un avantage particulier.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.04.1992 FI.1991.0023

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
-  A R R E T  -
du 22 avril 1992
__________
sur le recours interjeté par
Jean-Claude
GETAZ
, Hôtel Continental, Pl. de la Gare 2, 1001 Lausanne,
contre
le prononcé du 25 mars 1991 de la Commission
communale de recours de la ville de Lausanne en matière d'impôts et de taxes
spéciales.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-C. de Haller, président
A. Schneebeli, assesseur
R. Lavanchy, assesseur
Greffier :J.-C. Perroud
constate en fait   :
______________
A.                            Le recourant,
Jean-Claude Gétaz, s'est vu délivrer par le Département de la justice, de la
police et des affaires militaires, pour la période du 1er janvier 1988 au 31
décembre 1991, une patente de dancing pour l'établissement le
"Birdwatcher's Club", à Lausanne, pl. de la Gare 2. Le prix de la
patente a été fixé à Fr. 3'750.-- par an.
B.                            Le 27 décembre
1988, le recourant a écrit à la Direction des finances de la ville de Lausanne
pour demander des explications à propos d'une facture réclamant une taxe de Fr.
10.-- par heure d'ouverture après minuit de l'établissement précité. Il a
obtenu une réponse en date du 12 janvier 1989, émanant de la Direction de
police, qui lui indiquait les références aux dispositions légales ou
réglementaires applicables en la matière.
C.                            Le 17 février
1989, la Direction de police a de nouveau adressé une facture d'un montant de
Fr. 960.--, correspondant "aux prolongations d'ouvertures dues pour le
mois de février 1989". A réception de cette facture, le recourant a déposé
un recours en date du 23 février 1989 auprès de la Commission communale de
recours en matière d'impôts. Ce recours a été partiellement admis par prononcé
du 25 mars 1991, notifié le 17 avril 1991. C'est contre ce prononcé qu'est
dirigé le présent recours, interjeté le 5 mai 1991 et enregistré à la
Commission cantonale de recours en matière d'impôt le 8 mai 1991. Interpellés,
la Municipalité de Lausanne et le Service de l'Intérieur se sont déterminés.
Leurs arguments seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Le dossier a
été transmis au Tribunal administratif dès l'entrée en fonction de cette
autorité, le 1er juillet 1991. Le Tribunal a délibéré en l'absence des parties,
qui n'ont pas demandé leur audition personnelle, dans sa séance du 24 mars
1992.
D.                            La Commune de
Lausanne est dotée d'un règlement général de police (RGP), du 3 avril 1962,
approuvé par le Conseil d'Etat le 27 avril 1962. L'art. 141 de ce règlement
prévoit la fermeture à minuit des établissements publics, réservant d'une part
l'autorisation préalable de la Direction de police et d'autre part la
possibilité pour la municipalité d'accorder des dérogations à certaines
catégories d'établissement publics, en particulier aux dancings et aux cabarets.
L'art. 9 RGP, qui reprend le principe énoncé par l'art. 4 ch. 13 de la loi sur
les communes (LC), du 28 février 1956, donne notamment à la municipalité la
compétence d'établir les tarifs, taxes et émoluments perçu pour les
autorisations et permis prévus par le règlement. On se trouve là aussi en
présence d'une réglementation qui ne prête pas le flanc à la critique.
E.                            La
Municipalité de Lausanne a adopté le 20 septembre 1985 des prescriptions
municipales concernant les heures de fermeture des établissements publics, qui
prévoient notamment que les dancings peuvent être ouverts chaque nuit jusqu'à 4
heures du matin (art. 3). Ces prescriptions, qui ont été approuvées par le
Conseil d'Etat le 8 janvier 1986, renvoient l'adoption des taxes à une décision
séparée de la municipalité (art. 5).
F.                            Le 27 janvier
1961, le Conseil d'Etat a approuvé les taxes arrêtées par la Municipalité de
Lausanne en application de la loi du 9 décembre 1956 sur les impôts communaux
(LIC), des règlements de police de la Commune de Lausanne, des 9 mars et 12
novembre 1912, et du règlement du 23 novembre 1885 pour la police des bals et
spectacles dans la Commune de Lausanne. Le tarif adopté prévoit pour les
dancings un taxe de matinée (15 h. à 19 h.) de Fr. 15.-- et une taxe de soirée (20
h. à 24 h.) de Fr. 15.--. Il est également stipulé que dès trois autorisations
par semaine, la taxe est ramenée à Fr. 10.-- par matinée ou par soirée et que
chaque heure de prolongation d'ouverture dès 24 heures autorise la perception
d'une taxe supplémentaire de Fr. 8.--.
G.                            Le 5 septembre
1975, la Municipalité de Lausanne a adopté une modification des différentes
taxes perçues par la commune, et en particulier celles relatives aux ouvertures
d'établissements publics. En ce qui concerne les dancings, les permissions
individuelles étaient portées à Fr. 20.-- par matinée ou par soirée, l'heure de
prolongation d'ouverture étant quant à elle taxée à Fr. 10.--. Cette
modification n'a jamais été approuvée par le Conseil d'Etat.
et considère en droit :
_________________
1.                             Est mis en
cause dans la présente procédure le droit pour la Commune de Lausanne de
percevoir une contribution publique, c'est à dire une prestation en argent
autre qu'une amende que la collectivité publique prélève des particuliers sur
la base de la souveraineté qu'il lui est reconnue de par la Constitution ou de
par la loi (v. notamment Oberson, Les taxes d'orientation, nature
juridique et constitutionnalité, Genève 1991 p. 11, et les références citées).
S'agissant d'une imposition liée à une prestation ou à un avantage particulier
accordé par cette même collectivité publique, on a clairement affaire à une
contribution causale, plus précisément à un émolument (v. Oberson, op.
cit. p. 17). Comme il l'a fait en première instance, le recourant met en cause
la base légale de cette perception, et il convient d'examiner ce moyen en
priorité.
2.                             Conformément
à la jurisprudence, les contributions publiques doivent reposer sur une base
légale au sens formel, c'est-à-dire être prévues dans un acte contenant des
normes générales et abstraites et soumis au référendum. Cette exigence de la
légalité n'est pas satisfaite lorsque les éléments essentiels de la
contribution ne sont pas fixés par le législateur lui même. Celui-ci peut en
revanche déléguer à l'autorité d'exécution la compétence de fixer le montant
exigible, pour autant que le contribuable, l'objet et les modalités de la
contribution soient définis dans une loi au sens formel (sur tous ces points,
v. ATF 112 Ia 39, cons. 2a). En résumé, une base légale matérielle,
c'est-à-dire consistant dans un acte de nature réglementaire, suffit dans la
mesure où la compétence d'édicter de telles règles résulte soit directement de
la Constitution, soit d'une délégation de compétence législative remplissant
les conditions posées par la jurisprudence (ATF 109 Ia 285, cons. 4b; Grisel,
Traité de droit administratif, p. 314; Knapp, Précis de droit
administratif, 4ème édition, n° 318; Moor, Droit administratif, vol. I
n° 4.2.2.2). En particulier, la clause dite de délégation ne doit pas être un
blanc-seing mais doit énoncer les règles primaires, c'est-à-dire poser les
fondements de la réglementation que le délégataire est appelé à parachever (Grisel,
op. cit., p. 325 et les référence citées).
3.                             a) Selon la
Constitution vaudoise du 1er mars 1985, les communes ne sont autorisées à
percevoir des impôts que dans la mesure où la loi le prévoit (art. 19 et 82).
La question de savoir si ce texte concerne uniquement les impôts au sens strict
ou toutes les contributions publiques que peut percevoir une collectivité
publique peut rester ouverte en l'espèce, pour les motifs qui suivent.
b) L'art. 45
de la loi sur les auberges et débits de boissons (LADB), du 11 novembre 1984,
autorise les communes à percevoir une taxe sur les établissements soumis à
patente et l'art. 2 al. 2 lit. h LC donne aux autorités communales la
compétence de fixer des contributions et taxes communales. S'agissant plus
précisément de contributions causales, c'est à dire liées à une prestation ou à
un avantage déterminé, le législateur vaudois a précisé cette compétence à
l'art. 4 LIC. En précisant la personne du contribuable (al. 3), en rappelant
les principes de calcul (al. 4), en posant enfin une exigence de nature
formelle (règlement soumis à l'approbation du Conseil d'Etat, al. 2), cette
disposition est conforme aux exigences rappelées ci-dessus, sous chiffre 2.
4.                             Il résulte de
ce qui précède que la Commune de Lausanne est sans conteste autorisée à
percevoir des taxes ou émoluments administratifs en ce qui concerne les heures
d'ouverture des établissements publics, et notamment des dancings. Reste donc à
examiner la question de la forme, puisque la loi exige l'adoption d'un
règlement approuvé par le Conseil d'Etat.
a) La taxe
litigieuse exigée du recourant par la Commune de Lausanne se fonde sur le
montant de Fr. 10.-- par heure supplémentaire (c'est-à-dire au-delà de 24
heures) décidé par la municipalité en 1975. Comme on l'a vu, cette modification
n'a pas été approuvée par le Conseil d'Etat, et c'est dès lors à juste titre
que la Commission communale de recours a refusé d'en tenir compte.
b) La
Commission a toutefois considéré que, faute de pouvoir appliquer le tarif
adopté en 1975, l'autorité communale était en droit de se fonder sur les
montants prévus par la décision de 1961, dûment approuvée par l'autorité
cantonale. Le recourant le conteste, en soulignant qu'il s'agit d'une
réglementation dépassée et "tacitement abandonnée". A tort. Sans
doute le règlement général de police de 1912, en application duquel le tarif a
été édicté, a-t-il été abrogé par celui de 1962. Mais dans la mesure où
celui-ci attribue également la compétence de fixer le montant des taxes à la
municipalité, celle-ci est restée compétente, même si elle a manifesté la
volonté de modifier le montant des taxes et émoluments prévus par le tarifs de
1961. On ne voit pas pourquoi une collectivité publique serait privée du droit
d'appliquer une réglementation en vigueur, reposant sur une base légale
indiscutable, en attendant que les modifications décidées entrent en vigueur
(ce qui n'a jamais été le cas en l'espèce, on l'a vu, faute d'approbation de
l'autorité cantonale). Conformément à la doctrine et à la jurisprudence,
lorsqu'une ordonnance ou un règlement a un fondement suffisant dans la réglementation
actuelle, même s'ils sont  formellement fondés sur un texte antérieur et
abrogé, elle peut conserver sa validité sauf dispositions expresses contraires
(v. notamment Grisel, Traité de droit administratif, 2ème édition, p.
156, et les références citées). On peut signaler, en passant, qu'en droit
cantonal la situation est réglée par l'art. 2 al. 3 lit. f de la loi du 18 mai
1977 sur la législation vaudoise, l'élimination du répertoire d'actes
implicitement abrogés par une législation fédérale ou cantonale subséquente
supposant, formellement, l'adoption d'un décret du Grand Conseil ou d'un arrêté
du Conseil d'Etat.
Il en
résulte que la Direction de police, et après elle la Commission communale de
recours, étaient en droit de se fonder sur le tarif de 1961.
5.                             La
contribution litigieuse se caractérise comme un émolument, c'est à dire comme
le prix de droit public imposé unilatéralement à un administré pour un certain
recours à l'administration publique ou à un service public. Il s'agit,
autrement dit, d'une contribution qu'une collectivité exige en échange d'un
service rendu, l'émolument devant respecter le principe de la couverture des
frais, ce qui signifie que son montant global ne doit pas dépasser les charges
totales du Service administratif intéressé, une certaine compensation étant par
ailleurs possible entre les différents cas en fonction de l'importance des
intérêts en jeux, de la capacité financière des redevables et de leur intérêts
à la prestation en cause (sur tous ces points, v. ATF 103 I a 80 cons. 2).
En l'espèce,
le recourant est titulaire d'une patente de dancing, c'est-à-dire d'une
autorisation de police qui implique la constatation qu'aucun empêchement de
droit public ne s'oppose à l'exploitation de l'établissement (ATF 109 Ia 128 =
JT 1985 I 42) et qui lui permet d'exercer l'activité concernée, librement, mais
sans doute dans les limites de la réglementation applicable. Fait partie de
celle-ci la limitation des heures d'ouverture, que la loi vaudoise met dans la
compétence des autorités communales (art. 62 LADB). Dans la mesure où
celles-ci, par une disposition générale, délivrent une autorisation d'ouverture
jusqu'à 4 heures du matin à tous les titulaires d'une patente de ce type, on ne
voit pas où se trouve la prestation pouvant justifier le prélèvement de la taxe
litigieuse. Sans doute, sur un plan global, la police des établissements
publics met à contribution les services de police de la commune, qui doivent
notamment contrôler les heures de fermeture et intervenir pendant celles-ci, en
cas d'incident. Mais il s'agit d'une prestation qui n'est pas propre aux
dancings, et encore moins à tel ou tel établissement déterminé. On n'est pas en
présence ici d'une autorisation exceptionnelle, dérogeant à la réglementation
applicable à l'ensemble des établissements du même type (v. Moor, Droit
administratif, Vol. I, n° 4.1.3.3). Il est probable que l'ouverture tardive
d'établissements tels que les dancings comporte des risques plus élevés
d'incident et par conséquent d'obligation d'intervention de la police. Mais,
comme le fait remarquer le Département de l'Intérieur (déterminations du
24.7.1991), on reste dans le cadre des prestations générales que doit assurer
une collectivité publique responsable du maintien de l'ordre et qui, dans le
domaine particulier des établissements publics, permet la perception de la taxe
annuelle prévue par l'art. 45 LADB dont le montant peut, évidemment, tenir
compte des heures d'ouverture et par conséquent du chiffre d'affaire qu'elle
permet de réaliser.
En résumé,
la commune peut certainement percevoir une taxe pour l'exploitation des
dancings mais, dans la mesure où ces derniers sont autorisés à ouvrir jusqu'à 4
heures du matin par une disposition générale applicable à l'ensemble des
établissements de ce type, elle ne saurait prélever une taxe supplémentaire
correspondant aux heures d'ouvertures postérieures à minuit, faute de pouvoir
le justifier par un service rendu ou un avantage particulier.
6.                             Le recours
doit dès lors être admis et la décision entreprise annulée. Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat, l'autorité communale ayant agi dans le cadre de
ses responsabilités de droit public et non dans la défense d'intérêts
ressortant à son domaine privé. Il n'est pas alloué de dépens au recourant, qui
n'était pas assisté.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis;
II.                      Le prononcé de la
Commission communale de recours de la Commune de Lausanne est annulé;
III.                     Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 22 avril 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, Jean-Claude Gétaz,
Hôtel Continental, Pl. de la Gare 2, 1001 Lausanne, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à Lausanne;
- à la Commission communale de
recours en matière d'impôt de la Commune de Lausanne;
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur.