vd_omni · RE.2007.0015 · 2007-09-12 · fr

X.________ /le Juge instructeur (AZ) du recours au fond, Service de l'économie, du logement et du tourisme, Municipalité de Pully, Z.________ | Confirmation d'une décision révoquant l'effet suspensif accordé provisoirement à un recours contestant une décision ramenant de minuit à 22h les horaires d'exploitation d'une terrasse d'établissement public. L'intérêt public et privé à préserver dès 22h le repos des habitants des immeubles proches de la terrasse (moins de 20 m) l'emporte sur l'intérêt privé du recourant - qui n'a nullement chiffré son manque à gagner - à continuer l'exploitation de celle-ci jusqu'à minuit pendant la procédure de recours au fond.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.09.2007 RE.2007.0015

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
12 septembre 2007
Composition
Mme Danièle Revey, présidente;
M. Pascal Langone et
M. Robert Zimmermann, juges.
Recourant
A. X.________,
à Y.________,
représenté par Me Pierre MATHYER, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
le Juge instructeur (AZ) du recours
au fond,
Autorités concernées
1.
Service de l'économie, du logement
et du tourisme,
Police cantonale du commerce,
2.
Municipalité de Pully,
représentée
par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressés
C. et D. Z.________
, à Y.________,
représentés par Me Axelle PRIOR, avocate, à Lausanne,
Objet
effet suspensif
Recours A. X.________ c/ décision du Juge instructeur (AZ)
du recours au fond révoquant l'effet suspensif (AC.2006.0175) du 30 juillet
2007
Vu les faits suivants
A.
A. X.________ exploite le ********, à 1********. Il exerce
cette activité au bénéfice d'une licence délivrée le 24 septembre 2003 pour une
salle de consommation de 50 places et une terrasse de 30 places. Le café se
situe à proximité de la gare nord de Y.________, dans un quartier d'habitation
où le degré de sensibilité est fixé à II.
B.
Selon les pièces figurant en l'état du dossier, le nouvel
art. 117 du règlement de police de la Ville de Y.________ qui serait entré en
vigueur le 1er janvier (ou août) 2005 a élargi les horaires d'exploitation des
terrasses de 22h à minuit en disposant:
"Les terrasses des
établissements peuvent être ouvertes jusqu'à minuit, sans prolongation
possible. Cependant les tenanciers doivent faire en sorte que le bruit
occasionné par la clientèle ne gêne pas le voisinage à partir de 22h00.
La
Municipalité peut imposer en tout temps un horaire de fermeture plus restrictif
ou toute autre mesure nécessaire. "
C.
Le 2 juin 2006, C. et D. Z.________, domiciliés à 2********,
ont requis du Service de l'économie, du logement et du tourisme (ci-après:
SELT) qu'il intervienne auprès de la commune afin que des mesures soient prises
pour faire cesser les nuisances sonores provoquées par l'exploitation de la
terrasse en cause. Ils remettaient en annexe une lettre collective signée,
outre par eux-mêmes, par E.________, à la même adresse, et F. et G. H.________,
domiciliés à 3********. Voisins directs de ladite terrasse, parents de six
enfants au total, les auteurs de cette lettre déclaraient être fortement dérangés
et souffrir du bruit engendré par l'utilisation de la terrasse de mai à
septembre, en raison de l'augmentation de la surface de la terrasse et de l'élargissement
de l'horaire d'exploitation, passé de 22h à minuit.
Le 4 juillet 2006, le SELT a procédé à une visite
locale de la terrasse, en présence des époux X.________, des époux Z.________ ainsi
que de représentants de la Commune de Pully et du Service de l'environnement et
de l'énergie (ci-après: SEVEN).
D.
Par décision du 11 juillet 2006, le SELT a soumis l'exploitation
de la terrasse aux conditions suivantes:
"1.  le nombre de places doit y être maintenu à
30;
2.   aucune musique ne doit y être diffusée;
3.   l'exploitation maximale ne peut se faire que de 8h à 22h
(nettoyage et rangement inclus);
4.   l'exploitant
doit être attentif au maintien de la tranquillité, en particulier dès 19h."
Le SELT précisait fonder sa décision sur un préavis 6
juillet 2006 du SEVEN. D'après ce préavis, ces conditions répondaient aux exigences
légales en matière de protection contre le bruit, vu le degré de sensibilité II
fixé à tout le quartier, la faible distance de deux immeubles voisins par
rapport à la terrasse et le droit acquis concernant celle-ci. De surcroît, le
SELT indiquait que la visite du 4 juillet 2006 avait révélé que le nombre de
places de la terrasse, fixé à 30 sur la licence, avait été augmenté sans
autorisation à 44.
Agissant le 2 août 2006, A. X.________ a déféré la
décision précitée du SELT auprès du Tribunal administratif, concluant à son
annulation. Il dénonçait en premier lieu l'absence de base légale autorisant le
SELT à restreindre les horaires d'exploitation, en lieu et place de la
municipalité. En deuxième lieu, le recourant invoquait son droit d'être
entendu: l'autorité intimée avait violé l'art. 40 de l'ordonnance du 15
décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) en omettant de
procéder à un examen réel de la situation, tenant notamment compte des
nuisances provoquées par le chemin de fer à proximité. Enfin, il affirmait que
le principe de la proportionnalité n'avait pas été observé, dès lors que des
solutions telles qu'une fermeture de la terrasse à 23h ou la limitation de son
usage à un certain nombre de jours par saison n'avaient pas été envisagées.
Par avis du 7 août 2006, le juge instructeur a
accordé provisoirement l'effet suspensif au recours s'agissant des conditions
2, 3 et 4 imposées par la décision attaquée.
Le 23 août 2006, les époux Z.________ se sont
derechef plaints auprès du SELT de ce que le recourant laissait ses clients
"
chanter et applaudir à grand bruit jusqu'à minuit
"; ainsi le
21 août précédent, le bruit était tel que l'un de leurs enfants ne parvenait
pas à dormir.
Par attestations du 26 octobre 2006, d'autres voisins
du restaurant, soit L.________, ainsi que M.________, ont affirmé leur soutien au
recourant, en affirmant notamment que le bruit de la clientèle attablée sur la
terrasse n'était pas dérangeant.
Le SELT, la Municipalité de Pully ainsi que les
époux Z.________ ont conclu au rejet du recours.
Le SEVEN a également proposé le rejet du recours le
4 septembre 2006. Il a expliqué qu'une installation fixe "moyennant
gênante" (art. 43 al. 1 lettre c OPB) telle qu'un café-restaurant avec
terrasse n'était en principe pas acceptable en zone de degré de sensibilité II.
Il précisait que la fermeture de la terrasse à 22h (nettoyage et rangements
inclus) représentait la limite admissible dans une telle zone par rapport à sa
pratique. Enfin, il indiquait sur un plan annexé les distances séparant la terrasse
en cause des bâtiments sis aux n
os
3********, 2******** et 4********
de ******** (parcelles 1867, 1869 et 2079), soit respectivement 13 m, 17 m et
39 m.
E.
Entre-temps, soit le 23 juin 2006, la Municipalité de
Pully a ordonné la remise  en l'état des lieux, modifiés à la suite de travaux
de terrassement et de réaménagement du jardin attenant au restaurant. Le
14
juillet 2006, la communauté PPE 1******** ainsi que A. et B. X.________ ont
déféré cette décision devant le Tribunal administratif, concluant à son
annulation (AC.2006.0160). Dite procédure est pendante à ce jour.
F.
Le recourant a répliqué le 8 janvier 2007. Le SELT et le
SEVEN ont également formulé des déterminations complémentaires.
Dans leurs observations complémentaires du 26 avril
2007, C. et D. Z.________ ont déposé de nouvelles attestations de voisins du
restaurant, à savoir, outre ceux qui s'étaient déjà exprimés, I. et J.
K.________, alors domiciliés à 4********, qui ont indiqué être dérangés par
bruit et les rires des clients, attablés jusqu'à tard le soir; ils estimaient
avoir droit à la tranquillité après 22h.
G.
Au terme de leurs observations complémentaires précitées
du 26 avril 2007, C. et D. Z.________ ont requis la révocation de l'effet
suspensif accordé provisoirement par avis du 7 août 2006.
A. X.________ a conclu au rejet de cette requête le
1er mai 2007.
Par décision du 30 juillet 2007, le juge instructeur
a révoqué l'effet suspensif accordé provisoirement le 7 août 2006.
H.
Agissant le 9 août 2007, A. X.________ a recouru contre cette
décision, concluant à son annulation, l'effet suspensif octroyé le 7 août 2006
étant maintenu jusqu'à droit connu sur le fond du litige. Simultanément, il a
requis l'octroi de l'effet suspensif au recours incident.
Par avis du 15 août 2007, la juge instructeur du
recours incident a, à titre préprovisonnel, refusé l'effet suspensif au recours
incident, précisant qu'il serait statué sur ce recours à réception des observations
des parties intimée et concernées ainsi que de celles des tiers intéressés.
Le SELT et la municipalité se sont exprimés le 28
août et le 3 septembre 2007 respectivement, concluant au rejet du recours
incident. Les époux Z.________ ont déposé leurs observations le 3 septembre
2007, plaidant pour le rejet du recours incident.
Interpellée par la juge instructeur, la police de la
Ville de Y.________ a transmis des extraits de son Journal relatifs à la
terrasse en cause. Selon ces extraits, dite police a constaté le samedi 25 août
2007 à 22h15 la présence d'une cinquantaine de clients attablés sur la terrasse
extérieure; lors d'un second passage à 22h50, cinq à sept personnes étaient
encore présentes mais se trouvaient sur le point de partir. Il en est allé de
même le lundi 27 août 2007 à 22h39, la patrouille ayant remarqué que dix-neuf
personnes étaient encore attablées sur la terrasse, mais s'apprêtaient à
partir; à 22h55, il n'y avait plus de clients à l'extérieur.
La section des recours a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 45 de
la loi vaudoise
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA;
RSV 173.36)
, le dépôt du recours ne suspend pas l'exécution de la
décision attaquée, sauf décision contraire, prise, d'office ou sur requête, par
le magistrat instructeur.
b)
L'effet suspensif est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution
de la décision attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au
maintien de l'état de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et à la
sauvegarde des intérêts litigieux (art. 46 LJPA). En règle générale il convient
d'accorder l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été
exécutée, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne
commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent
pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994 p. 321). On veillera aussi bien à ce
que l'exécution immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la
protection juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la
suspension des effets de la décision attaquée durant la procédure empêche
ladite décision d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si
les raisons qui plaident pour l'exécution immédiate de cette décision
l'emportent sur celles qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans
ce sens, Gerold Steinmann, Vorläufiger Rechtsschutz im
Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993
p. 149 s.). C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de
l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à
éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la
proportionnalité, que doit dépendre le sort de la requête (dans ce sens,
Isabelle Häner, Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und
Verwaltungsprozess, RDS 1997 II p. 322 ss, spéc. ch. 92, p. 324).
c) L'effet suspensif peut être refusé lorsqu'un
intérêt public ou privé prépondérant commande l'exécution immédiate de la
décision (arrêt du Tribunal administratif et que les intérêts des parties ne
s'en trouvent pas irrémédiablement compromis (RDAF 1994 p. 321; RE.1992.0018 du
4 juin 1992, consid. 3). Tel est notamment le cas lorsque les mesures prescrites
sont nécessaires pour éviter une mise en danger concrète et immédiate de biens
de police comme la santé, la sécurité ou pour des motifs relevant de la
protection de l'environnement (arrêts TA RE.1998.0007 du 9 avril 1998; RE.2004.0047
du 15 avril 2005; RE.1997.0028 du 5 septembre 1997; RE.1997.0025 du 5 septembre
1997; RE.1996.0062 du 6 février 1997).
2.
La décision du 30 juillet 2007
révoquant
l'effet suspensif retenait:
"
que jusqu'au 30 avril 1990 la capacité de cette
terrasse était limitée à 20 places (v. notamment patente no 4'102 du 9 mars
1990 délivrée à M. Patrice Bungener),
qu'elle a été portée à 60 places à partir de cette date et jusqu'au 31
mars 2001 (v. patente no 4'251 délivrée le 2 mai 1990 à M. Patrice Bungener),
que cette modification des conditions d'exploitation constituait, à
première vue, une modification notable de l'installation ayant pour conséquence
que les immissions de bruit de l'ensemble de l'installation devaient au moins
être limitées à façon de ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (art.
8 al. 2 OPB),
que le contrôle du respect de cette prescription incombe à l'autorité
compétente pour autoriser la modification des conditions d'exploitation de la
terrasse, soit le SELT (art. 12 OPB; art. 2 al. 1 du règlement du 8 novembre
1989 d'application de la LF du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement [RVLPE; RSV 814.01.1]; art. 44 al. 1 de la loi du 26 mars 2002
sur les auberges et les débits de boissons [LADB; RSV 835.31]; art. 1er al. 2
du règlement du 15 janvier 2003 d'exécution de la LADB [RLADB; RSV 935.31.1]),
qu'en l'absence de valeurs limites définies par l'OPB s'agissant du
bruit produit par les établissements publics, l'autorité d'exécution doit
apprécier les immissions directement sur la base de l'art. 15 de la loi
fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01), qui prescrit de fixer ces valeurs limites de manière à ce que les
immissions qui leur sont inférieures "
ne
gênent pas de manière sensible la population dans son bien-être
"
,
que, selon la pratique du SEVEN, le respect de ces règles exige que les
terrasses d'établissements publics situées dans un quartier d'habitation classé
en degré de sensibilité II soient fermées à 22 heures au plus tard,
qu'au-delà de cette limite, on peut présumer, selon l'expérience
générale de la vie, qu'une terrasse située à moins de vingt mètres des
bâtiments voisins cause à leurs habitants une gêne sensible,
qu'il existe un intérêt public et privé important à préserver le repos
nocturne entre 22 et 23 heures, moment qui correspond à la période
d'endormissement particulièrement sensible au bruit (ATF 1A.86/1996 du 24 juin
1997, DEP 1997 p. 495, consid. 6b p. 503),
que de son côté le recourant fait valoir que l'exécution immédiate de
la décision attaquée lui causerait un "
dommage
économique grave
",
qu'il ne fournit toutefois à l'appui de cette allégation aucun élément
concret donnant à penser que le chiffre d'affaire réalisé sur la terrasse entre
22 heures et minuit tient une place importante dans l'équilibre économique de
son commerce,
qu'au demeurant une éventuelle baisse de chiffre d'affaire ne saurait
justifier un déplacement des valeurs limites d'immission, en dérogation de
l'art. 8 al. 2 OPB (dans ce sens, s'agissant du respect de l'art.
7 al. 1 let. b OPB, ATF 123 II 325, consid. 4
e/bb p.336),
qu'ainsi
l'intérêt public et l'intérêt privé des voisins l'emportent en l'occurrence sur
l'intérêt du recourant à poursuivre l'exploitation de sa terrasse dans des
conditions présumées contraire au droit,"
3.
a) Le recourant affirme que le nombre de places exploitées
sur la terrasse n'a pas changé depuis 1980. En particulier, ce nombre n'a pas
été augmenté, de son point de vue, par les travaux exécutés sans autorisation
préalable en 2006. Il n'y a donc pas eu de modification notable de
l'installation devant entraîner une limitation des immissions de bruit.
Le recourant relève que la terrasse est exploitée
au-delà de 22h depuis de très nombreuses années. Les époux Z.________ n'ont pas
prouvé que des nuisances particulières résulteraient de l'exploitation de la terrasse
depuis avril 2007. Au contraire, les relevés des interventions de la police
auprès du restaurant ou dans ce quartier précis de Y.________ montrent le
caractère excessif et abusif des plaintes de ces voisins-là (cf. bordereau de
la municipalité du 30 avril 2007, notamment pièce 1 ad intervention du 17 août
2006 et pièce 3). Il faut donc retenir l'absence de nuisances objectivement
insupportables pour le voisinage.
De surcroît, vouloir limiter l'exploitation à 22h,
nettoyage et rangement inclus, rend l'exploitation de la terrasse purement et
simplement impossible. Cela reviendrait en effet à interdire dès 20h de servir
des repas pendant les quelques belles soirées d'été. En effet, si la terrasse
doit être déserte, et les rangements terminés à 22h, le dernier client doit
avoir quitté l'établissement à 21h15. Or, il est notoire que l'on ne peut raisonnablement
imposer à des clients d'arriver dans l'établissement, s'installer, choisir leur
repas, manger, payer et quitter les lieux en 1h15 seulement. Il est tout aussi
notoire que si l'on accueille à 20h des clients sur une terrasse en leur
indiquant  qu'à 21h15 ils doivent se préparer à quitter les lieux, ils ne
resteront pas dans l'établissement.
Toujours selon le recourant, la révocation de
l'effet suspensif serait ainsi disproportionnée.
b) La question de savoir si la décision attaquée au
fond est justifiée doit être tranchée par la section compétente sur le fond. On
se bornera en l'espèce à retenir qu'elle n'apparaît tout au moins pas
manifestement mal fondée au vu des exigences de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01).
Pour le surplus, il sied d'examiner si, au moment où
elle a été prise, la décision incidente incriminée du 30 juillet 2007,
obligeant le recourant à fermer sa terrasse à 22h au plus tard, répondait à un
intérêt public ou privé prépondérant.
Conformément à la jurisprudence, il existe un intérêt
public et privé important à préserver le repos nocturne entre 22h et 23h,
moment qui correspond souvent à la phase d'endormissement particulièrement
sensible au bruit (ATF 1A.86/1996 du 24 juin 1997 consid. 5, in DEP 1997 p. 495
et RDAF 1998 I p. 626; 1A.232/2000 du 29 mars 2001 consid. 2, in DEP 2001 p.
462). La terrasse en cause se situe à moins de 20 m de deux immeubles (av.
3******** et 2********) et à moins de 40 m d'un troisième bâtiment (4********).
A cela s'ajoute que sa capacité d'exploitation n'est pas négligeable, puisqu'il
s'agit de 30 places, étant précisé que la vision locale effectuée par
l'autorité intimée a permis de constater la présence de 44 sièges. En l'état,
force est de retenir que le bruit susceptible d'être généré par la présence de
30, voire 44 personnes au-delà de 22h est propre à gêner l'endormissement, puis
le sommeil, des occupants des immeubles érigés à moins de 20 m. Du reste, il
est établi que les bruits d'exploitation de la terrasse du recourant ont donné
lieu à plusieurs plaintes, non seulement des époux Z.________ (habitant à 17
m), mais également de E.________ (même distance), des époux H.________
(habitant à 13 m) ainsi que des époux K.________ (habitant à 39 m). On
précisera que les auteurs des déclarations de soutien du 26 octobre 2006, soit L.________,
ainsi que M.________, sont domiciliés au ch. de ********, de l'autre côté de la
voie de chemin de fer, à plus de 45 m de la terrasse en cause (cf.
www.geoplanet.vd.ch).
Le recourant ne démontre pas que la décision
incidente incriminée lui causerait un préjudice économique significatif, au
point que son intérêt à poursuivre l'exploitation de sa terrasse de 22h à
minuit l'emporterait sur l'intérêt privé et public exposé ci-dessus. Il affirme
certes qu'il ne pourrait plus offrir une place sur la terrasse aux clients
entendant y manger après 20h, dès lors que ceux-ci devraient avoir quitté les
lieux dès 21h 15. Toutefois, d'une part, comme le relève à juste titre le SELT,
rien n'oblige le recourant à fermer sa terrasse aussi tôt; les nettoyages peuvent
être effectués le lendemain matin. D'autre part, le recourant ne chiffre en
aucune manière le manque à gagner qui pourrait résulter de la diminution de la
fréquentation de son établissement en raison des restrictions d'horaires
incriminées.
Dans ces conditions, l'intérêt public et privé à
préserver dès 22h le repos des habitants des immeubles proches de la terrasse
l'emporte sur l'intérêt privé du recourant à continuer l'exploitation de
celle-ci jusqu'à minuit pendant la procédure de recours au fond.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du
recours incident. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera mis à
la charge du recourant débouté, qui supportera également les dépens auxquels
peuvent prétendre la Municipalité de Pully, ainsi que les époux Z.________.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours incident est rejeté.
II.
La décision du juge instructeur du 30 juillet 2007 est
confirmée.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge du recourant.
IV.
Le recourant versera à la Municipalité de Pully une
indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
V.
Le recourant versera aux époux C. et D. Z.________ une
indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens, solidairement entre
eux.
Lausanne, le 12 septembre 2007
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.