vd_omni · PS.2010.0092 · 2011-05-02 · fr

X.________ /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de Lausanne | Bénéficiaire du RI qui doit suivre un régime alimentaire et qui a droit à ce titre à un montant mensuel de 175 fr. Est litigieux le versement de ce montant mensuel pour les mois précédant la demande du recourant. Celui-ci soutient n'avoir été informé que tardivement de son droit à un montant pour ses frais de régime. L'aide sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un bénéficiaire ne peut pas exiger des prestations rétroactivement, même s'il répondait aux conditions de leur octroi (sous réserve de cas exceptionnels non réalisés en l'espèce). De telles revendications devraient cas échéant être invoquées dans le cadre d'une action en responsabilité contre l'Etat. Le tribunal n'a dès lors pas à trancher la question de savoir si le recourant a été correctement informé par le CSR. Cela étant, la version de l'autorité apparaît vraisemblable. De manière générale, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.05.2011 PS.2010.0092

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 mai 2011
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Isabelle Perrin et M. Antoine
Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
X.________,
à Lausanne
Autorité intimée
Service de prévoyance
et d'aide sociales
Autorité concernée
Centre social régional
de Lausanne
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de
prévoyance et d'aide sociales du 23 novembre 2010 (remboursement de frais de
régime alimentaire)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le 14 novembre 1970, a obtenu des
prestations au titre du revenu d'insertion (RI) depuis le 1
er
août
2007. Il a apparemment perçu le RI jusqu'au mois de juin 2008 puis, à nouveau,
à partir du mois de décembre 2008 jusqu'à la fin du mois de février 2009 et
enfin à partir du mois de juin 2009.
B.
Au mois d'août, septembre et octobre 2009, X.________
a, dans le cadre du RI,  perçu un montant mensuel de 175 fr. au titre de frais
de régime, sur la base d'un certificat daté du 7 août 2008 (transmis au CSR en
août 2009). Il a à nouveau perçu ce montant de 175 fr. pour frais de régime à
partir du mois de janvier 2010, ceci sur la base d'un certificat médical du 15
janvier 2010.
C.
Le 28 janvier 2010, X.________ a requis du Centre
social régional (CSR) de Lausanne le bénéfice de l'aide pour frais de régime
avec effet rétroactif pour toute la période de son inscription au RI. Il indiquait
que, depuis qu'il bénéficiait de cette prestation, personne ne l'avait informé
du fait que ses frais de régime pouvaient être pris en charge alors que son
allergie au lactose existait depuis 1995.
Par décision du 3 février 2010, le CSR
a refusé d'entrer en matière sur cette requête au motif que le RI n'intervenait
pas de façon rétroactive. La décision mentionnait également que la liste des
frais circonstanciels avait été remise au requérant en même temps que la
décision RI et qu’il lui incombait de solliciter le remboursement de ce type de
frais.
D.
X.________ s'est pourvu contre cette décision
auprès du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS) le 5 février 2010. A
l'appui de ce recours, il faisait valoir que les frais de régime n'étaient pas mentionnés
dans la liste des frais circonstanciels qui lui avait été remise en même temps
que la décision RI et qu'il n'avait donc pas été informé de ses droits en la
matière. Dans sa réponse déposée le 2 mars 2010, le CSR a contesté
l'affirmation de X.________ selon lequel ce dernier n'avait pas été informé au
moment de la décision d'octroi du RI de la possibilité d'obtenir le
remboursement de ses frais de régime. Le CSR confirmait que, lors de l'envoi de
la décision d'octroi du RI, une liste des frais particuliers pouvant être pris
en charge était toujours jointe. X.________ a déposé des observations
complémentaires le 23 novembre 2010. A cette occasion, il a joint une liste des
frais particuliers pouvant être pris en charge durant la période RI qui lui aurait
été adressée en même temps que la décision RI et qui ne mentionnait pas les
frais de régime.
E.
Par décision du 23 novembre 2010, le SPAS a très
partiellement admis le recours formé par X.________ contre la décision du
Centre social régional de Lausanne du 3 février 2010 et a réformé la décision
attaquée en ce sens que X.________ a droit à la prise en charge de ses frais de
régime pour les mois de novembre et décembre 2009, dès lors que le médecin
avait déjà attesté auparavant que cette intolérance durerait toute sa vie, même
si le certificat fourni sur demande du CSR ne datait que de janvier 2010 et que
les mois de novembre et décembre 2009 n’étaient pas couverts par le certificat
du 7 août 2009.
F.
X.________ (ci-après: le recourant) s'est pourvu
contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal le 9 décembre 2010 en concluant implicitement à la réforme de
cette dernière en ce sens que ses frais de régime lui soient remboursés depuis
son inscription au RI. Il fait à nouveau valoir que la liste de frais
particuliers remise lors de son inscription au RI au mois de juillet 2007 ne
mentionnait pas les frais de régime alimentaire et qu'aucune information ne lui
a été donnée à ce sujet. Le SPAS a déposé sa réponse et son dossier le 20
décembre 2010 en concluant au rejet du recours. Le 3 janvier 2011, le CSR a
indiqué qu'il n'avait pas d'élément nouveau à apporter. Le recourant n'a pas
déposé d'observation complémentaire dans le délai imparti à cet effet au 31
janvier 2011. Interpellé par le juge instructeur, le CSR a expliqué, par
courrier du 14 février 2011, que les normes RI étaient disponibles sur le site
officiel de l’Etat de Vaud et qu’en 2007 la liste des frais pouvant être pris
en charge par le RI était jointe systématiquement à la décision RI lors de
l’envoi aux bénéficiaires. Le recourant et le CSR se sont encore déterminés le
24 février 2011.
Considérant en droit
1.
Le recourant voit un vice de procédure dans le fait
qu’il n’a pas été invité par le SPAS à se déterminer sur la prise de position
du CSR du 2 mars 2010, que celle-ci ne lui a été transmise que le 18 novembre
2010 et que le SPAS a statué déjà le 23 novembre 2010.
L’art. 81 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36) règle comme suit les
échanges d’écritures: premièrement, l'autorité notifie le recours à l'autorité
intimée et aux autres parties à la procédure, et leur impartit un délai pour se
déterminer (al. 1). Ensuite, l'autorité intimée remet son dossier, en principe
avec ses déterminations (al. 2). Ce n’est qu’exceptionnellement que l'autorité
ordonne un second échange d'écritures, notamment lorsque l'autorité intimée ou
une autre partie à la procédure apporte des éléments nouveaux dans ses
déterminations.
Il résulte de ce qui précède que le
SPAS n’était aucunement obligé d’inviter le recourant à se déterminer sur la prise
de position du CSR. Le premier échange d’écritures s’était clos par le dépôt de
la réponse du CSR, qui ne contenait pas d’éléments nouveaux. Le SPAS n’était
donc pas tenu de procéder à un second échange d’écriture. Certes, le temps
écoulé entre la réception des déterminations du CSR par le SPAS et leur envoi
au recourant apparaît particulièrement long. Cette manière de procéder n’est
pour autant pas illégale.
2.
a) Au terme de son art. 1
er
, la loi du 2
décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de
venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des
moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener
une existence conforme à la dignité humaine (al. 1). Elle règle l'action
sociale cantonale qui comprend la prévention, l'appui social et le revenu
d'insertion (al. 2). Selon l'art. 27 LASV, le revenu d'insertion (RI) comprend une
prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des
prestations sous forme de mesures d'insertion sociales ou professionnelles. Aux
termes de l'art. 31 al. 1 LASV, la prestation financière du RI est composée
d'un montant forfaitaire et d'un supplément correspondant au loyer effectif
dans les limites fixées par le règlement. Selon l'art. 33 LASV, selon les cas,
certaines charges peuvent être déduites du revenu et des frais particuliers
peuvent être payés en raison de problèmes en relation, notamment, avec l'état
de santé, la situation économique, professionnelle et familiale du
bénéficiaire. L'art. 23 du règlement du 26 octobre 2005 d'application de la
LASV (RLASV; RSV 850.051.1) précise à cet égard que, outre la prestation
financière couvrant les besoins fondamentaux du ménage, le RI peut encore
comprendre des frais particuliers versés en raison de problèmes spécifiques en
rapport avec l'état de santé, la situation économique ou familiale du
bénéficiaire (al. 1). Le département fixe par voie de directive la liste de ces
frais particuliers et les limites dans lesquels ils sont alloués par les
autorités d'application (al. 2). Ces directives sont regroupées dans un
document intitulé "
Normes RI
" et sont revues chaque année.
En ce qui concerne les frais de
régime, les Normes RI 2007, 2008, 2009, 2010 et 2011 mentionnent qu'un montant
maximum de 175 fr. par mois est admis si ces frais dûment établis sont
occasionnés par un régime alimentaire prescrit par un médecin. L'intéressé doit
fournir cas échéant un certificat médical.
b) Selon la Conférence suisse des
institutions d'action sociale (CSIAS), le principe de la couverture des besoins
veut que l'aide sociale remédie à une situation de carence individuelle,
concrète et actuelle, indépendamment de ses causes. Les prestations de l'aide
sociale ne sont fournies que pour faire face à la situation actuelle et future
(pour autant que le besoin perdure) et non pour la situation passée (Aide
sociale: concepts et normes de calcul, A4-2). Par principe, l'aide sociale ne
s'étend par conséquent pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien
qu'un bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement, même
s'il répondait aux conditions de leur octroi (cf. TA, arrêt PS.2003.0112 du 27
janvier 2005, dans lequel le requérant, qui était parvenu à l'échéance de son
droit au RMR à la fin du mois de février, avait attendu le mois d'avril pour
reprendre contact avec son assistant social et avait ensuite demandé des
prestations d'aide sociale à titre rétroactif pour le mois de mars 2003; Félix
Wolffers, Grundriss des Sozialhilferechts, Berne 1993, p. 74). Concrètement,
cette pratique implique notamment que l'aide sociale n'intervient en principe
pas pour éponger des dettes du requérant (TA, arrêts PS.2003.0008 du 27 mai
2003, PS.1998.0176 du 30 mai 2001). De même, l'aide sociale n'est pas versée
lorsque, de fait, un proche (parent, concubin, ami), a effectivement fourni une
prestation; dans ce genre d'hypothèse, les organes de l'aide sociale considèrent
que les besoins fondamentaux de l'intéressé ont été satisfaits par de telles
prestations, de sorte que l'aide sociale, subsidiaire, n'a plus à être servie
(dans ce sens Wolffers, op. cit., qui n'excepte, à certaines conditions, que
des prestations gracieuses d'ampleur modeste; TA, arrêts PS.2007.0240
du
23 septembre 2008
;
PS.2007.0102
dans lequel l'autorité intimée a refusé de rembourser des frais de garderie de
l'enfant de la recourante car ceux-ci avaient déjà été payés grâce à l'aide de
la mère de la recourante; PS.2005.0326 du 27 juillet 2006; PS.2004.0156 du
3 mai 2006;
PS.2003.0008 précité, dans lequel le
TA avait considéré que l'aide sociale n'était pas due pour des frais médicaux
car l'intervention de sa mère avait permis à l'intéressé de faire face au paiement
de la franchise et de la participation aux frais de l'assurance-maladie et
qu'on serait tout au plus en présence d'une dette du requérant vis-à-vis de sa
mère qu'il n'appartenait pas à l'aide sociale de prendre en charge; v. aussi
TA, arrêt PS.2002.0178 du 20 mars 2003, lequel est plus rigoureux que Wolffers).
Toutefois, dans cadre d’une demande
initiale de RI, la jurisprudence a admis que, lorsque les prestations sont dues
pour une période postérieure, si les besoins vitaux et personnels du requérant
l’imposent et si les délais qui ont provoqué un retard en ce qui concerne la
décision d’aide sociale ne sont pas imputables au requérant, l’aide peut être
octroyée à titre rétroactif. Tel est le cas notamment si l’intéressé a emprunté
de l’argent à un tiers pour pallier les carences de l’autorité qui n’a pas été
diligente dans le traitement de sa demande (PS.2005.0310 du 22 mai 2006). Cette
jurisprudence a été développée pour les demandes initiales de RI. Dans les
autres hypothèses, même si l’on admet que les prestations versées sont
inférieures à celles auxquelles les intéressés auraient eu droit, il ne peut
pas y avoir de versement rétroactif. Des revendications y relatives doivent
être invoquées dans le cadre d’une action en responsabilité contre l’Etat
devant les autorités civiles pour en obtenir la réparation (art. 14 de la loi
vaudoise du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de
leurs agents
[
LRECA; RSV 170.11
], cf. entre autres
PS.2007.0063 du 3 octobre 2008).
3.
En l'occurrence, le fait que le recourant doive
suivre un régime alimentaire et qu'il ait par conséquent droit à ce titre à un
montant mensuel de 175 fr. n'est pas contesté. Est litigieux le versement de ce
montant mensuel pour les mois précédant la demande du recourant. On a vu que l'aide
sociale ne s'étend pas aux situations de carence déjà surmontées, si bien qu'un
bénéficiaire ne pourrait exiger des prestations rétroactivement, même s'il
répondait aux conditions de leur octroi. L’aide sociale a en effet pour but de
permettre de mener une existence conforme à la dignité humaine. En
l’occurrence, le recourant a perçu – pour la période litigieuse - des
prestations grâce auxquelles il a couvert ses besoins essentiels. Admettre
qu’il a droit à des remboursements rétroactifs reviendrait à lui octroyer des
prestations allant au-delà de ce qui est prévu par la loi.
Vu ce qui précède, il ne revient pas à
la cour de céans de vérifier si les prestations versées sont effectivement
inférieures à celles auxquelles le recourant aurait eu droit, puisqu’il ne peut
pas y avoir de versement rétroactif. De telles revendications devraient cas
échéant être invoquées dans le cadre d’une action en responsabilité contre
l’Etat devant les autorités civiles pour en obtenir la réparation (art. 14
LRECA). Le tribunal n’a dès lors pas à trancher la question de savoir si le
recourant a – ou n’a pas – en 2007 reçu du CSR une « liste des frais
particuliers pouvant être pris en charge » qui mentionnait les frais liés
à un régime alimentaire.
Cela étant, on relève que figure au
dossier un formulaire officiel du CSR « Frais de régime » établi au
nom du recourant et que celui-ci a apparemment fait remplir par son médecin –
qui mentionne une intolérance au lactose – le 7 août 2008, mais qu’il n’a remis
à l’autorité qu’au mois d’août 2009. On pourrait déduire de ce document que le
recourant était déjà au courant de la prise possible des frais de régime au
moins dès le mois d’août
2008 et qu’il a tardé à remettre
à l’autorité les éléments justificatifs nécessaires à la prise en charge de ses
frais de régime. Au vu des ces éléments, la version de l’autorité qui soutient
avoir remis en 2007 au recourant la liste des frais particuliers pouvant être
pris en charge comprenant les frais liés à un régime alimentaire apparaît
vraisemblable. De manière générale, on relève en outre que la jurisprudence a
déjà eu l’occasion de préciser qu'il n'appartient pas à l'autorité saisie d'une
demande d'aide sociale d'établir un tel besoin d'aide pour les frais
particuliers (PS.2010.0019 du 18 novembre 2010, concernant la prise en charge
par le RI d'un arriéré de loyers de cave). Si la procédure administrative fait
prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que l'autorité est tenue de se
fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de rechercher, ce principe n'est
pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande à l'autorité dans son propre
intérêt, l'administré, libre de la présenter ou d'y renoncer, doit la motiver
et apporter les éléments établissant l'intensité de son besoin ainsi que son
concours à l'établissement de faits ayant trait à sa situation personnelle,
qu'il est mieux à même de connaître.
4.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et
la décision entreprise confirmée. Il y a lieu de statuer sans frais, en vertu
de l’art. 91 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36) et de l’art. 4 al.2 du tarif des frais
judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV
173.36.1.1).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de prévoyance et d'aide
sociales du 23 novembre 2010 est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 2 mai 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.
Autre
version: Contrairement à ce que le CSR a soutenu dans la procédure devant le
SPAS, la décision attaquée ne considère pas comme établi le fait que le
recourant aurait été informé, oralement ou par écrit, de ce qu'il avait droit à
cette prestation. Dans la décision attaquée, l'autorité intimée soutient qu'on
ne saurait exiger des CSR qu'ils soient exhaustifs et indiquent à chaque
bénéficiaire au moment du dépôt de la demande tous les frais particuliers
pouvant être pris en charge et qui peuvent par conséquence se contenter des
frais qui arrivent fréquemment à tout bénéficiaire du RI. En outre, il
appartiendrait au bénéficiaire d'informer le CSR et de ne pas attendre que les
bonnes questions lui soient posées, en particulier lorsqu'il s'agit du domaine
de la santé, sujet tout particulièrement personnel et couvert par le secret
médical (cf. décision attaquée p. 4).
A
cet égard, la jurisprudence a déjà eu l’occasion de préciser qu'il n'appartient
pas à l'autorité saisie d'une demande d'aide sociale d'établir un tel besoin
d'aide pour les frais particuliers (PS.2010.0019 du 18 novembre 2010,
concernant la prise en charge par le RI d'un arriéré de loyers de cave). Si la
procédure administrative fait prévaloir la maxime inquisitoriale impliquant que
l'autorité est tenue de se fonder sur des faits réels qu'elle est tenue de
rechercher, ce principe n'est pas absolu. Ainsi, lorsqu'il adresse une demande
à l'autorité dans son propre intérêt, l'administré, libre de la présenter ou
d'y renoncer, doit la motiver et apporter les éléments établissant l'intensité
de son besoin ainsi que son concours à l'établissement de faits ayant trait à
sa situation personnelle, qu'il est mieux à même de connaître. La sanction pour
un tel défaut de collaboration consiste en ce que l'autorité statue en l'état
du dossier constitué, ne tenant – par la force des choses – pas compte du fait
non allégué ou considérant, cas échéant, que le fait en cause n'a pas été
prouvé (art. 30 LPA-VD; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, Berne
2002, ch. 2.2.6.3 p. 260 et les références; PS.2003.0033 du 15 mai 2003 consid.
2b; PS.2001.0117 du 25 juin 2001, confirmé par TFA C219/01 du 19 février 2002).
De manière générale, lorsque les preuves font défaut, ou si l'on ne peut
raisonnablement exiger de l'autorité qu'elle les recueille, la règle de l'art.
8 CC est applicable par analogie en matière administrative (voir PS.2009.0076
du 11 février 2011 et les références citées). En d’autres termes, pour les
faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe au requérant.
Au
vu des considérations qui précède, il faut considérer que l’autorité a
satisfait à ses obligations lorsque le bénéficiaire RI reçoit la liste des
frais particuliers pouvant être pris en charge, sans qu’il soit nécessaire que
l’autorité attire son attention spécifiquement sur chacun de ces frais. En
l’occurrence, l’autorité intimée soutient avoir remis en 2007 au recourant la
liste des frais particuliers pouvant être pris en charge et elle produit un
document qui mentionne les frais les frais liés à un régime alimentaire. Le
recourant soutient pour sa part avoir reçu une liste incomplète et produit un
document intitulé « liste des frais particuliers pouvant être pris en
charge » qui ne mentionne pas les frais liés à un régime alimentaire. En
l’espèce, on voit mal pour quelle raison l’autorité aurait remis au recourant
un document ne mentionnant pas les frais de régime dès lors que les Normes RI
2007, 2008, 2009, 2010 et 2011 admettent la prise en charge de ces frais. On
relève en outre que figure au dossier un formulaire « Frais de
régime » établi au nom du recourant et que celui-ci a apparemment fait
remplir par son médecin – qui mentionne une intolérance au lactose – le 7 août
2008, mais qu’il n’a remis à l’autorité qu’au mois d’août 2009. On peut déduire
avec certitude de ce document que le recourant était déjà au courant de la
prise possible des frais de régime au moins dès le mois d’août 2008 et qu’il a
tardé à remettre à l’autorité les éléments justificatifs nécessaires à la prise
en charge de ses frais de régime. Au vu des ces éléments, la version de
l’autorité qui soutient avoir remis en 2007 au recourant la liste des frais
particuliers pouvant être pris en charge comprenant les frais liés à un régime
alimentaire apparaît plus vraisemblable que celle du recourant qui n’a pas
produit qu’on lui a remis une liste incomplète.