vd_omni · AC.2013.0231 · 2013-12-23 · fr

HELVETIA NOSTRA/Municipalité de Montreux, LE VALMONTIN SA | Recours partiellement admis; Réformation de la décision de la Municipalité; qualité pour recourir d'Helvetia Nostra (ATF 139 II 271); applicabilité directe de l'art. 75b Cst. (en relation avec l'art. 197 ch.9 al. 2 Cst.) dès son entrée en vigueur le 11 mars 2012; autorisation de construire portant sur la rénovation d'appartements existants et sur la transformation de locaux artisanaux ou commerciaux en appartements sur le territoire d'une commune où la proportion de résidences secondaires est supérieure à 20%. Si l'autorisation de construire pour la rénovation de résidences principales existantes sans changement d'affectation est soumise à la LAT et la LATC à l'exclusion du régime d'interdiction provisoire de l'art. 75b Cst., il en va différemment de la transformation de locaux artisanaux ou commerciaux en appartements. En effet, il s'agit de la création d'une nouvelle résidence et l'autorisation de construire y relative doit comporter une clause obligeant l'utilisation du nouvel appartement comme résidence principale conformément aux art. 6 al. 1 et 4 let. a de l'ordonnance sur les résidences secondaires et ordonnant au registre foncier d'inscrire sur le feuillet de l'immeuble une mention "résidence principale" au sens de l'art. 6 al. 2 de l'ordonnance sur les résidences secondaires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.12.2013 AC.2013.0231

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 décembre 2013
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Christian-Jacques Golay et
M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Carole Godat, greffière.
recourante
HELVETIA NOSTRA,
à Montreux, représentée par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey,
autorité intimée
Municipalité de
Montreux,
constructrice
LE VALMONTIN SA,
à Genève,
représentée
par Me Dan BALLY, avocat à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours HELVETIA NOSTRA c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 9 avril 2013 - transformations intérieures,
changement d'affectation du rez-de-chaussée, aménagement d'un appartement en
lieu et place du tea-room sur la parcelle n° 5690 à Glion, propriété de
LE VALMONTIN SA
Vu les faits suivants :
A.
La société Le Valmontin SA est propriétaire de
la parcelle n° 5690 à Glion, sur le territoire de la commune de Montreux. Selon
le registre foncier, il se trouve sur cette parcelle de 595 m2 une habitation
avec affectation mixte de 163 m2. Ce bâtiment est situé au centre du village, à
côté du temple. Il est classé dans la zone à restructurer du plan général
d'affectation de la commune (RPA 1972).
Ce bâtiment, construit en 1931,
comporte cinq niveaux. A cause de la pente du terrain, l'accès depuis la rue
s'effectue au niveau médian (niveau 3). Dans l'état actuel, les locaux ont la
destination suivante:
Niveau 1 (rez inférieur) - Partie nord: laboratoire
de boulangerie désaffecté. Partie sud: appartement de trois pièces, non occupé,
avec accès au jardin.
Niveau 2 – Partie nord: chambres, non
occupées, couloir et sanitaires, ainsi que les w.-c. pour les clients du
tea-room. Partie sud: appartement de trois pièces, non occupé.
Niveau 3 – Sur toute la surface, tea-room
et boulangerie, désaffectés, avec terrasse extérieure
Niveau 4 – Sur toute la surface,
appartement non occupé.
Niveau 5 (combles) – Chambres non occupées
et sanitaires.
B.
Le 16 mai 2012, Le Valmontin SA a déposé une
demande de permis de construire pour des travaux de transformation et de
rénovation de son bâtiment, décrits ainsi: "transformation intérieure,
changement d'affectation du rez-de-chaussée, aménagement d'un appartement en lieu
et place d'un tea-room". Il s'agit de rénover les appartements existants,
en modifiant certains éléments intérieurs (salles de bains, w.-c. notamment) et
d'affecter à l'habitation les locaux qui avaient auparavant une utilisation
commerciale (boulangerie, tea-room), en créant par ailleurs de nouveaux accès
depuis l'extérieur et en réduisant la surface de la terrasse du niveau 3. Après
travaux, le bâtiment devrait comprendre deux logements de 1,5 à 2 pièces, trois
logements de 3 pièces et un appartement de 3,5 à 4 pièces en duplex. En somme,
il serait créé un petit logement dans la partie nord des niveaux 1 et 2, un
logement sur la totalité du niveau 3, et un duplex aux niveaux 4 et 5, les deux
logements de 3 pièces dans la partie sud des niveaux 1 et 2 étant simplement
rénovés. .
Le projet a été mis à l'enquête
publique du 26 septembre au 25 octobre 2012. Helvetia Nostra a formé
opposition.
L'Unité logement du Département de
l'intérieur a délivré l'autorisation spéciale requise en vertu de la loi du 4 mars
1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons
d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que
l'habitation (LDTR; RSV 840.15). Cet organe a fixé comme condition que "
les
deux logements de 3 pièces rénovés/transformés des niveaux 1 et 2 et le 3,5/4
pièces en duplex des niveaux 4 et 5 sont soumis à un contrôle [des loyers]
d'une durée de trois ans à compter la première mise en location; […] en
revanche, les deux appartements de 1,5/2 pièces et le 3 pièces créés dans les
surfaces commerciales sont libres de tout contrôle administratif fondé sur la
LDTR
". Le contrôle administratif des loyers a été imposé "
compte
tenu de la pénurie qui sévit […] à Montreux (0.64 % de vacance, soit 93
logements vacants sur 14'510 logements selon les chiffres disponibles)
".
Cette autorisation spéciale figure dans la "synthèse CAMAC" du 16
novembre 2012.
La Municipalité de Montreux
(ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis le 9 avril
2013 (permis n° 10139). Simultanément, elle a rejeté l'opposition de Helvetia
Nostra.
C.
Le 6 mai 2013, Helvetia Nostra a recouru au
Tribunal cantonal contre l'octroi du permis de construire par la municipalité.
Elle conclut à l'annulation de la décision du 9 avril 2013. Elle se plaint
d'une violation de l'art. 75b Cst., qui restreint la construction de résidences
secondaires et elle invoque cette disposition constitutionnelle dans la mesure
où elle vise à "assurer une meilleure protection du paysage sur les
territoires concernés" et à "éviter que le paysage continue d'être
défiguré par des constructions érigées aux fins de servir de résidences
secondaires".
Dans sa réponse du 27 mai 2013, Le Valmontin
SA conclut au rejet du recours. Dans sa réponse du 13 août 2013, la municipalité
expose que la société propriétaire "entre en matière pour inscrire une
mention au registre foncier au sens de l'art. 6 de l'ordonnance du 22 août 2012
sur les résidences secondaires [RS 702] afin d'assurer que seuls des logements
en résidences principales seront aménagés dans le cadre du permis de construire
délivré le 9 avril 2013". Helvetia Nostra a fait valoir, le 20 août 2013,
que l'autorisation de construire ne comportait pas expressément la condition
impérative obligeant à utiliser la nouvelle résidence en tant que résidence
principale.
La municipalité a précisé, le 30
août 2013, qu'elle serait prête à compléter sa décision du 9 avril 2013 par
l'adjonction prévue par l'ordonnance sur les résidences secondaires si une entente
pouvait être trouvée sur ce point entre la recourante et la constructrice. La
recourante a fait valoir, le 2 octobre 2013, que le projet ne satisfaisait pas
selon elle aux exigences de l'ordonnance précitée du Conseil fédéral.
D.
La Cour de droit administratif et public a procédé
à une inspection locale le 2 décembre 2013, en présence des parties.
Considérant en droit :
1.
La décision d’octroi du permis de construire, prise
par la municipalité, et donc de rejet des oppositions, est une décision
susceptible de recours au sens de l’art. 74 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi de l’art. 99
LPA-VD. La qualité pour agir est définie à l’art. 75 LPA-VD (par renvoi de
l’art. 99 LPA-VD); elle est reconnue à une personne qu'une loi autorise à
recourir (let. b). C'est le cas des organisations reconnues de protection de la
nature et du paysage, au sens de l'art. 12 al. 1 let. b de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), dont
Helvetia Nostra fait partie, lorsque la contestation porte sur une autorisation
de construire une résidence secondaire dans le champ d'application de l'art.
75b Cst. (cf. ATF 139 II 271). Le recours a été déposé en temps utile, selon
les formes prescrites (art. 76, 77 et 79 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Le projet litigieux porte sur la rénovation et
la création de locaux résidentiels, sur le territoire d'une commune où
s'applique en principe le régime de l'art. 75b Cst., entré en vigueur le 11
mars 2012 (selon le premier alinéa de cette norme, "
les résidences
secondaires constituent au maximum 20 % du parc des logements et de la
surface brute au sol habitable de chaque commune
"), parce que la
proportion de résidences secondaires dans la commune est supérieure à 20 % (cf.
art. 1 al. 2 et annexe de l'ordonnance sur les résidences secondaires).
L'autorisation de construire n'impose pas l'utilisation des appartements comme
lieux de résidence principale et la clause qui figure dans le permis à propos
de la limitation des résidences secondaires ("
Le présent permis de
construire est délivré sous réserve de l'application des dispositions
d'exécution de l'art. 75b Cst."
) n'a pas de véritable portée
juridique.
a) D'après la jurisprudence, l'art.
75b al. 1 Cst., en relation avec la disposition transitoire de l'art. 197 ch. 9
al. 2 Cst., contient une interdiction de construire immédiatement applicable
pour les résidences secondaires dans les communes où la proportion de 20 % est
déjà atteinte ou dépassée; les permis de construire délivrés dès le 1
er
janvier 2013 sont en principe nuls, tandis que ceux délivrés entre le 11 mars
et le 31 décembre 2012 étaient annulables sur ce recours (ATF 139 II 243).
Dans le cas particulier, la distinction entre la nullité et l'annulabilité n'a
pas de portée pratique puisque le permis de construire en cause, du 9 avril
2013, fait l'objet d'un recours, recevable, auprès de la juridiction cantonale.
Cela étant, les art. 75b Cst. et 197 ch. 9 al. 2 Cst. n'instituent qu'une interdiction
provisoire de délivrer des autorisations de construire ("ein vorsorgliches
Baubewilligungsverbot") jusqu'à l'entrée en vigueur de la législation
d'exécution ou, si elle n'a pas été adoptée d'ici au 11 mars 2014, de
l'ordonnance du Conseil fédéral contenant les dispositions d'exécution
nécessaires, conformément à ce que prévoit l'art. 197 ch. 9 al. 1 Cst. L'art.
75b Cst. doit en effet, en vertu du principe de la légalité, être concrétisé
sur de nombreux aspects par des normes d'exécution, notamment à propos du
changement d'affectation d'appartements existants, ou de l'agrandissement de
résidences secondaires existantes (ATF 139 II 243 consid. 10.5).
b) Il n'a jamais été prétendu, ni
dans les pièces du dossier, ni lors de l'inspection locale, que cet immeuble du
centre de Glion, proche de la gare, dans une commune où les logements sont
rares, aurait une autre vocation que celle d'abriter des locaux de résidence
principale (en plus des locaux commerciaux ou artisanaux actuellement
désaffectés). Les appartements disponibles étaient auparavant habités par des
locataires et ils sont destinés à rester sur le marché locatif (cf.
autorisation spéciale de l'Unité logement de l'administration cantonale); ils
n'avaient pas été conçus ni utilisés comme des résidences secondaires ou
logements de vacances.
Dans la mesure où le projet
litigieux porte sur la rénovation d'appartements existants (modernisation des
cuisines, salles de bain et w.-c., isolation, modification des cloisons
intérieures, regroupement de pièces de deux appartements en un seul, création
de nouveaux accès aux portes d'entrée des appartements), il nécessite certes un
permis ou une autorisation de construire au sens de l'art. 22 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et de
l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11); il ne s'agit toutefois pas de construire de
nouveaux appartements, ni de changer l'affectation de locaux existants. Le
projet de la société propriétaire, pour ces locaux, n'est au demeurant pas d'en
faire des résidences secondaires.
Ainsi, pour l'appartement de la
partie sud du niveau 1, pour l'appartement et les chambres du niveau 2, pour
l'appartement du niveau 4 et pour les chambres et annexes du niveau 5, comme
les travaux ne consistent pas à créer de nouveaux locaux résidentiels ni à
changer le type d'affectation résidentielle des locaux existants, la question
de l'application des restrictions découlant de l'art. 75b Cst., à savoir de
l'interdiction provisoire de délivrer des autorisations de construire, ne se
pose pas. En d'autres termes, on ne se trouve pas dans le champ d'application
du régime provisoire défini par la jurisprudence du Tribunal fédéral. Il en
irait sans doute différemment si le projet consistait à rénover les
appartements existants pour les convertir en résidences secondaires; dans cette
hypothèse, il faudrait examiner si l'art. 3 de l'ordonnance sur les résidences
secondaires, qui vise les cas de changement d'affectation (al. 1: "
passer
de résidence principale à résidence secondaire et inversement
"), fixe
des conditions ou des restrictions, et également si des conditions ou
restrictions découlent directement de la Constitution. Vu la nature du projet,
ces questions peuvent rester indécise.
c) Il reste donc à examiner si la
transformation de locaux artisanaux ou commerciaux – le laboratoire de
boulangerie de la partie nord du niveau 1, le commerce et tea-room du niveau 3
– en appartements, selon le permis de construire litigieux, peut être autorisée
sans autre. La société propriétaire affirme qu'elle ne s'oppose pas à ce qu'une
affectation comme locaux de résidence principale soit formellement imposée.
Autoriser la création de ces deux
appartements, qui peuvent l'un et l'autre être considérés comme une
"nouvelle résidence", sans fixer dans l'autorisation de construire
l'obligation de les utiliser comme résidence principale serait en contradiction
avec la règle de l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance sur les résidences secondaires.
Selon cette disposition, "
dans l'autorisation de construire une
nouvelle résidence, l'autorité compétente fixe l'obligation de l'utiliser
conformément à l'art. 4, let. a ou b [de l'ordonnance]
". Selon l'art.
4  de ladite ordonnance, dans les communes concernées, des autorisations ne
peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront
utilisées comme résidence principale (let. a) ou qui seront mises à la
disposition d'hôtes toute l'année en principe dans le cadre d'une structure
d'hébergement organisée (let. b). En l'occurrence, c'est l'hypothèse de l'art.
4 let. a de l'ordonnance qu'il faut retenir. En conséquence, la municipalité
aurait dû fixer, dans l'autorisation de construire du 9 avril 2013,
l'obligation d'utiliser l'appartement de la partie nord du niveau 1 et
l'appartement du niveau 3 comme résidence principale.
Avec cette clause de l'autorisation
de construire, il est pris acte que la création des appartements litigieux est
autorisable nonobstant l'interdiction provisoire de délivrer des autorisations
de construire pour des résidences secondaires, découlant directement de l'art.
75b Cst. L'exigence de l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance sur les résidences
secondaires n'est, en tant que telle, pas contraire à l'art. 75b Cst. et la
recourante ne prétend pas que d'autres clauses devraient figurer dans le permis
de construire, en vue de garantir l'utilisation des deux nouveaux appartements
comme résidence principale.
d) Cela étant, la recourante
dénonce à juste titre une violation du droit fédéral, dans la mesure où le
permis de construire litigieux ne comporte pas la clause précitée. Ses griefs
doivent être admis dans cette mesure. En conséquence, la décision attaquée doit
être réformée (cf. art. 90 LPA-VD) en ce sens que la condition suivante est
ajoutée aux conditions du permis de construire:
"Le présent permis est délivré avec
l'obligation d'utiliser l'appartement de la partie nord du niveau 1 (niveau
inférieur, selon les plans mis à l'enquête)  et l'appartement du niveau 3
(niveau médian) comme résidence principale".
e) L'art. 6 al. 2
de l'ordonnance sur les résidences secondaires prévoit que, dans l'autorisation
de construire, l'autorité compétente "
ordonne à l'office du registre
foncier d'inscrire la mention "résidence principale" ou
"résidence affectée à l'hébergement touristique qualifié" sur le
feuillet de l'immeuble
".
La mention au
registre foncier ("Anmerkung" en allemand) est celle d'une
restriction de droit public de la propriété. L'art. 962 al. 1 CC dispose ce qui
suit à propos de telles mentions:
"La collectivité publique ou une autre
entité qui accomplit une tâche d'intérêt public est tenue de faire mentionner
au registre foncier la restriction, fondée sur le droit public, de la propriété
d'un immeuble déterminé qu'elle a décidée et qui a pour effet d'en entraver
durablement l'utilisation, de restreindre durablement le pouvoir du
propriétaire d'en disposer ou de créer une obligation déterminée durable à sa
charge en relation avec l'immeuble".
La restriction résulte d'une
décision concrète et individuelle, affectant le propriétaire de l'immeuble (cf.
Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome II, 4
e
édition, Berne
2012, p. 282). Elle n'a qu'un effet informatif (ibid, p. 283). L'existence et
le contenu du rapport juridique en question sont donc indépendants de la
mention (cf. Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5
e
édition, Berne 2012, p. 299). En l'occurrence, la mention prévue est celle
d'une restriction fondée sur le droit public fédéral; il n'y a donc pas lieu de
se référer au surplus à l'art. 129 de l'ordonnance du 23 septembre 2011 sur le
registre foncier (ORF; RS 211.432.1), comme le fait le Conseil fédéral dans son
Rapport explicatif relatif à l'ordonnance sur les résidences secondaires d'août
2012 (p. 15); cela concerne en effet les restrictions fondées sur le droit
public cantonal.
Dans le cas particulier, la
décision concrète pour laquelle il y a lieu de prévoir une information par le
biais d'une mention selon l'art. 962 al. 1 CC est la décision d'autoriser les
travaux de transformation du bâtiment concerné avec l'obligation d'utiliser
l'appartement de la partie nord du niveau 1 et l'appartement du niveau 3 comme
résidence principale (cf. supra, consid. 2d). Comme le permis de construire délivré
le 9 avril 2013 ne contient pas l'ordre, donné au registre foncier, de faire
mentionner cette restriction, les griefs de la recourante sont également admis
partiellement dans cette mesure, et la décision attaquée doit être réformée par
l'adjonction de la clause suivante: il est ordonné au registre foncier
d'inscrire, sur le feuillet de l'immeuble n° 5690 de Montreux, la mention
suivante: "
Conformément au permis de construire n° 10139 du 9 avril
2013: appartement de la partie nord du niveau 1 (niveau inférieur du bâtiment)
et appartement du niveau 3 (niveau médian): résidence principale
".
Il convient de préciser que, dès
lors que l'obligation d'utiliser comme résidence principale ne vise que
certaines parties du bâtiment, la mention "résidence principale" ne
peut pas concerner l'ensemble du bâtiment ou de l'immeuble. En pareil cas, elle
n'informerait pas de manière fiable quant au contenu de la décision
administrative.
Il appartiendra à la municipalité,
en tant qu'autorité compétente au sens de l'art. 6 al. 1 et 2 de l'ordonnance
sur les résidences secondaires, de communiquer au registre foncier l'ordre
ci-dessus.
f) Moyennant la réforme de la
décision attaquée sur les deux points précités, le permis de construire
respecte les exigences découlant de l'art. 75b Cst. La recourante n'est donc
pas fondée à demander l'annulation totale de ce permis.
3.
Le recours est en définitive partiellement
admis, la décision attaquée devant être réformée dans la mesure décrite aux
consid. 2d et 2e ci-dessus, puis confirmée pour le surplus. Dans ces
conditions, les frais de justice doivent être répartis à parts égales entre la
recourante, d'une part, et la société propriétaire et constructrice, d'autre
part (art. 49, 51 LPA-VD). Comme ces deux parties ont chacune consulté un avocat,
elles ont en principe droit à des dépens réduits mais ceux-ci sont compensés
(art. 55, 57 LPA-VD). La municipalité, qui n'a pas mandaté d'avocat, n'a pas
droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision prise le 9 avril 2013 par la
Municipalité de Montreux, accordant un permis de construire à Le Valmontin SA,
est réformée en ce sens que:
-
est ajoutée aux conditions du permis de
construire la condition selon laquelle le présent permis est délivré avec
l'obligation d'utiliser l'appartement de la partie nord du niveau 1 (niveau
inférieur, selon les plans mis à l'enquête)  et l'appartement du niveau 3
(niveau médian) comme résidence principale.
-
il est ordonné au registre foncier d'inscrire, sur
le feuillet de l'immeuble n° 5690 de Montreux, la mention suivante: "
Conformément
au permis de construire n° 10139 du 9 avril 2013: appartement de la partie nord
du niveau 1 (niveau inférieur du bâtiment) et appartement du niveau 3 (niveau
médian): résidence principale
".
La décision
précitée est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux
cent cinquante) francs est mis à la charge de Helvetia Nostra.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux
cent cinquante) francs est mis à la charge de Le Valmontin SA.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 décembre 2013
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.