vd_omni · PS.2015.0003 · 2015-07-21 · fr

X.________ /Service de prévoyance et d'aide sociales, Centre social régional de l'Ouest-Lausannois | Refus du RI au propriétaire d'un immeuble à l'étranger. Exposé des normes CSIAS et des directives du SPAS en matière d'obligation pour les requérants de réaliser leur fortune immobilière (vente, location, cédule). Les nouvelles directives du SPAS en vigueur depuis juin 2014 permettent d'accorder le RI au propriétaire d'un immeuble à l'étranger en présence d'un "cas de rigueur"; le RI est alors accordé à titre d'avances remboursables pour six mois au maximum (prolongeable dans des circonstances exceptionnelles) et à condition que l'immeuble soit mis immédiatement en vente (c. 3 et 4). En l'espèce, l'aliénation de l'immeuble apparaît raisonnablement exigible (c. 7). L'autorité intimée n'était toutefois pas fondée à refuser le RI au recourant au motif qu'il refusait de vendre son immeuble. En effet, le recourant avait bénéficié auparavant du RI. Par conséquent, avant de lui signifier un refus pur et simple du RI fondé sur les nouvelles directives du SPAS, qui constituaient un changement de pratique, les autorités d'aide sociale devaient l'avertir des nouvelles conditions d'octroi et lui donner la possibilité de s'y conformer (c. 8 et 9). Recours admis et renvoi de la cause au CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.07.2015 PS.2015.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 juillet 2015
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Isabelle Perrin et M. Antoine
Thélin, assesseurs; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Janique TORCHIO, avocate à
Lausanne,
Autorité intimée
Service de
prévoyance et d'aide sociales
(SPAS),
à
Lausanne
Autorité
concernée
Centre social
régional de l'Ouest lausannois,
à Renens
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service
de prévoyance et d'aide sociales du 20 novembre 2014, confirmant la décision
du CSR de l'Ouest lausannois du 14 août 2014, qui lui refuse le revenu
d'insertion
Vu les faits suivants
A.
X.________, ressortissant espagnol né en 1961,
et son épouse Y.________ née en 1958, ont requis le revenu d'insertion (RI) en
juin 2012. Ils ont fait valoir que l'époux n'avait plus droit aux indemnités de
chômage, qu'il avait déposé une (nouvelle) demande d'assurance-invalidité
quelques mois auparavant et que l'épouse œuvrait quelques heures par semaine
comme nettoyeuse.
Les intéressés
ont en outre indiqué que l'époux possédait une maison en Espagne sise sur une
parcelle de 873 m
2
, à
2********
, province de
3********
.
Par courriers des
3 juillet et 2 septembre 2012, ils ont fourni au Centre social régional de
l'Ouest Lausannois (ci-après: CSR) des documents relatifs à ce bien, ainsi que
des photographies. Les extraits de registre foncier déposés indiquaient une
valeur cadastrale (et fiscale) de 14'228,78 euros, soit 13'779,16 euros pour le
bâtiment et 449,62 euros pour le terrain. Le second courrier précité avait la
teneur suivante:
"
Par ces lignes, je tiens à vous
expliquer les raisons pour lesquelles je ne suis ni disposé à louer ni à vendre
mon bien immobilier sis en Espagne.
Concernant la
location:
Vous pouvez vous
rendre compte par vous-mêmes  sur les photos que je vous remets en annexe, que
ce bien n'est pas habitable en l’état. Les travaux de rénovations seraient
beaucoup trop onéreux au vu de ma situation financière actuelle. Il m’est donc
impossible de la proposer à la location.
Concernant la
vente:
D’une part, ce
sont mes parents qui ont financé ce bien afin que je puisse en devenir
propriétaire. De leur vivant, ils espéraient que je puisse entreprendre les
travaux de rénovation afin de venir m’établir auprès d’eux. Ces derniers sont
décédés et en leur mémoire je ne peux me résigner à vendre ce bien.
D’autre part,
vous n’êtes pas sans savoir que l’Espagne vit actuellement une crise économique
mais également une grande crise immobilière. Vendre un bien dans de telles
conditions m’obligerait à accepter de faire une perte de l’ordre de 50% ou
plus.
J’espère, avec
ces explications, avoir répondu à vos questions et je reste à votre entière
disposition pour tout complément d’information que vous pourriez souhaiter.
[...]".
Interpellé par le
CSR, le Service de prévoyance et d'aide sociales (ci-après: SPAS) a indiqué à
cette autorité que si la valeur de l'immeuble à l'étranger dépassait la limite
d'octroi du RI, le demandeur devait le réaliser, car il n'était pas prévu de
demander des garanties immobilières pour des immeubles situés à l'étranger.
Cependant, si, pour des motifs dûment étayés, il n'était pas opportun d'exiger
la mise en vente, le bien devait être loué et le produit porté en déduction du
forfait. En l'espèce toutefois, l'état actuel de la maison, insalubre, et la
situation économique ne favorisaient ni la vente, ni la location de la maison.
De ce fait, le SPAS était d'avis qu'il n'était pas opportun d'entreprendre des
démarches pour la vendre ou la louer. Le SPAS ajoutait: "
Lors de la
fermeture d'un dossier dont la limite de fortune est dépassée par un bien
immobilier situé à l'étranger et que la vente n'a pas abouti, on tentera
d'obtenir le remboursement des aides (plan de paiement). En l'espèce, dès lors
que Monsieur ne remplit pas la condition de fortune pour bénéficier du RI, nous
vous demandons dès lors de suivre l'évolution de la situation.
"
Par décision du 5
octobre 2012, le CSR a accordé le RI aux intéressés, à titre remboursable, avec
effet rétroactif au 1
er
août 2012, en précisant:
"[...]
Cela étant, l’état actuel de votre maison et la situation économique du
pays, ne favorisent pas d’entreprendre les démarches ni pour une vente, ni pour
une location. Toutefois, nous vous informons que toute l’aide qui vous a été
octroyée et qui continuera à être faite, pour autant que vous répondiez toujours
à un besoin, sera remboursable à meilleure fortune. Les modalités de
remboursement seront étudiées le moment venu.
[...]"
B.
L'Office de l'assurance-invalidité pour le
canton de Vaud a accordé à X.________ des indemnités journalières du 26
novembre 2013 au 7 juillet 2014, de 4'347,75 fr. par mois. Le droit des époux
au RI a par conséquent pris fin.
C.
Le 25 juin 2014, X.________ et son épouse ont
demandé la reprise du RI en raison de la cessation des indemnités journalières
précitées. Par courrier du 4 août 2014, ils ont confirmé que la maison en
Espagne n'avait pas été louée ni vendue, pour les motifs exposés dans leur
lettre du 2 septembre 2012, à laquelle ils renvoyaient.
Par décision du
14 août 2014, le CSR a refusé d’accorder le revenu d'insertion aux intéressés,
au motif que leur propriété en Espagne représentait une fortune supérieure aux
normes admises. De plus, leur courrier du 4 août précédent indiquait clairement
leur refus à une quelconque vente ou location. Or, ils devaient réaliser cet
immeuble avant de recourir à l'assistance publique.
Agissant
eux-mêmes le 15 septembre 2014, X.________ et son épouse ont déféré cette
décision devant le SPAS. Ils répétaient que le bien immobilier, vétuste, ne
pouvait être loué. Tout au plus pourrait-il être vendu pour une bouchée de
pain, ne dépassant pas 10'000 fr. Aucun acheteur ne s'était présenté, malgré
une annonce publiée en Espagne. Ils demandaient ainsi à pouvoir bénéficier du
RI.
Par décision du
20 novembre 2014, le SPAS a rejeté le recours et confirmé la décision du CSR.
Il retenait que la valeur du bien immobilier – qui ne servait pas de logement
principal aux recourants – n'avait pas pu être clairement estimée. Les
recourants prétendaient que la maison ne valait pas plus de 10'000 fr., mais
elle était située non loin de 3********, ville importante de 4********, sur une
parcelle de 873 m
2
, et comportait plusieurs chambres et une salle
d'eau avec baignoire. Une brève recherche sur internet avait permis d'établir
que dans cette région d'Espagne, certes touchée par la crise immobilière, les
immeubles même vétustes se négociaient largement à plus de 10'000 fr. La valeur
était ainsi plutôt proche des 100'000 fr., et même s'il était difficile de
l'estimer précisément, on pouvait sans risque affirmer qu'elle était clairement
au-dessus des 10'000 fr. annoncés, partant dépassait la limite de fortune
admissible.
D.
Agissant le 5 janvier 2015 par l'intermédiaire
de son avocate, Me Janique Torchio, X.________ a déféré la décision du SPAS
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant à ce que la décision du 20 novembre 2014 soit réformée en ce sens que
le bénéfice du revenu d'insertion lui soit octroyé depuis le 1
er
juillet 2014, subsidiairement à ce que la décision attaquée soit annulée, la
cause étant renvoyée à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le
sens des considérants. Il dénonçait une violation du principe de l'interdiction
de l'arbitraire (art. 9 Cst.), des dispositions garantissant le minimum vital
d'existence (art. 12 et 115 Cst. féd. et art. 33 Cst. VD) et du principe de la
proportionnalité (art. 5 al. 2 Cst).
Le recourant produisait une
expertise du 3 décembre 2014 (pièces 13 et 13bis), établie par une société
immobilière espagnole, qui estimait l'immeuble en cause à 38'000 euros, et
indiquait notamment: "
La maison a un dépôt et une chaudière
[…]
lesquels, au moment de la visite, étaient déconnectés (chauffage et
électricité).
[...]
D'une manière générale, la demeure souffre de graves
problèmes de termites. Les combles ne sont pas aménagés, on y accède par un
escalier en bois et il manque l'isolation
." Le recourant affirmait
ainsi qu'il devrait, dans l'éventualité d'une location, entreprendre des
travaux de réfection de tout le circuit électrique et de l'alimentation en eau,
des traitements anti-termites et des travaux d'isolation. Le recourant relevait
qu'il ne refusait pas de vendre l'immeuble: c'était la situation actuelle du
marché qui empêchait un tel projet. Le village de 2******** comptait 3'000
âmes, se situait au milieu des terres et n'était pas un lieu touristique. Les
habitants étaient soit des villageois résidents permanents, soit des expatriés
qui revenaient dans leur village pour les vacances. Il était peu probable qu'un
acheteur se présente. Il avait, depuis un an, placé un panneau devant sa
propriété pour la mettre en vente, en vain. Une annonce postée sur le site
internet de la société immobilière susmentionnée (pièce 18) n'avait pas non
plus eu de succès. Les prix de l'immobilier ne cessaient de chuter depuis 2008,
pour atteindre -36,2% (pièces 22 à 26). Il devrait céder sa maison pour la
moitié de sa valeur, soit 19'000 euros, ce qui n'était pas admissible. La
maison n'avait ainsi aucune valeur réelle et n'était pas réalisable. Cela
étant, en considérant qu'il refusait d'emblée de vendre, le SPAS avait retenu
un fait erroné, qui l'avait empêché d'examiner de plus près si la vente était
opportune ou de prendre en considération une mesure moins incisive qu'une telle
aliénation.
Sur ce dernier
point, le recourant relevait que la nouvelle directive du SPAS sur la manière
de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI, en
vigueur depuis juin 2014, prévoyait à son ch. 4.b qu'en présence d’un cas de
rigueur, à savoir dans la mesure où le requérant ne disposait pas de liquidités
immédiatement disponibles pour couvrir son minimum vital, une décision
conditionnelle d’octroi du RI devait être rendue; le RI était alors alloué à
titre tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une
période de six mois au maximum, à condition que l'immeuble soit mis
immédiatement en vente, le délai pouvant être prolongé si le bénéficiaire
arrivait à établir qu’il n’avait pas été en mesure pour des motifs sérieux et
dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue des six mois. Dans ce
cadre, le recourant faisait valoir qu’il se trouvait précisément dans un tel cas
de rigueur. En effet, lui-même ne percevait aucun revenu et son épouse
travaillait en qualité de femme de ménage pour un taux d'occupation de 50%
environ, générant un salaire mensuel net d'environ 2'000 fr. Leurs charges
mensuelles fixes s'élevaient à 1'128,40 fr., de sorte qu'il leur restait pour
vivre la somme de 871,60 fr. par mois, qui ne couvrait pas leur minimum vital
(manco d'au moins 878,60 fr.). La décision querellée de refus du RI le
condamnait par conséquent à vivre dans la misère, en violation du droit
fondamental au minimum vital, alors qu'il avait accompli toutes les démarches
nécessaires en vue de vendre son immeuble et qu'une mesure moins incisive
aurait dû être prise au sens du ch. 4.b de la directive, sans contrevenir au
principe de la subsidiarité de l'aide de l'Etat.
A cela s'ajoutait, sous l'angle de
la proportionnalité, que le risque financier pour l'Etat était minime, dès lors
que les autorités pourraient selon toute vraisemblance obtenir le remboursement
d'une partie des prestations versées, par le produit de la vente et/ou par le
versement d'arriérés d'indemnités AI que le recourant devrait percevoir.
E.
L'assistance judiciaire a été accordée et Me Janique
Torchio a été nommée conseil d'office.
F.
Entre-temps, soit le 2 décembre 2014, le CSR a
rendu une décision de constatation d'un indu et de restitution. Il a rappelé
qu'une décision d'octroi du revenu d'insertion avait été rendue le 5 octobre
2012, avec effet à juillet 2012, laquelle précisait que les prestations
accordées seraient remboursables dès la fin de l'aide. Compte tenu de sa
nouvelle décision du 14 août 2014 confirmée le 20 novembre 2014 par le SPAS,
les montants perçus de juillet 2012 à novembre 2013, à hauteur de 18'974,15 fr.
constituaient un indu qui devait être remboursé.
G.
Le SPAS s'est déterminé le 5 février 2015, en
concluant au rejet du recours. Il affirmait que le recourant avait d'entrée de
cause refusé de mettre en vente ou de louer sa maison; il avait indiqué qu'il
s'agissait d'un bien financé par ses parents afin qu'il puisse en devenir
propriétaire, et qu'en leur mémoire, il ne pouvait se résigner à la vendre. Il
n'avait jamais produit de documents officiels permettant d'établir la valeur de
la maison. La décision de taxation du 23 avril 2014 produite à l'appui de son
recours (pièce 8) ne permettait pas non plus de connaître l'estimation qui
avait été faite de ce bien par les autorités fiscales vaudoises, pour autant
que celles-ci aient été informées de cette fortune.
H.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire
le 9 mars 2015 en répétant, en substance, qu'il avait d'emblée indiqué non
seulement son attachement à la maison, mais aussi les motifs objectifs (vétusté
de l'immeuble, marché immobilier inexistant) qui s'opposaient à la location ou
à la vente du bien.
Il rappelait au demeurant qu'il
n'était pas en mesure de trouver un acheteur et que, même si cela était le cas,
il devrait probablement brader son bien, ce qui n'était pas admissible. L'immense
crise financière qui avait touché l'Espagne en 2008 n'était pas encore
terminée. Le prix de l'immobilier continuait de chuter en Espagne avec -2,8% en
un an (pièces 28 et 29). Le panneau de vente placé sur sa propriété depuis plus
d'un an n'avait donné aucun résultat, ni les efforts de l'agence immobilière, ce
qui attestait qu'à ce jour, aucune proposition sérieuse n'avait été effectuée
(pièces 30 et 30 bis). De nombreuses maisons en meilleur état ne trouvaient pas
preneur (pièce 31, expertise à mettre en œuvre). Il avait ainsi prouvé qu'il
avait tout mis en œuvre pour se dessaisir de sa propriété, en vain, ce qui
devait suffire à annuler la décision attaquée.
Par ailleurs, il avait à suffisance
démontré la valeur de son bien, par l'extrait du registre foncier, soit la
valeur cadastrale, et par l'estimation de la valeur vénale par un expert.
Le recourant sollicitait ainsi la
mise en place d'une expertise tendant à: faire estimer la valeur fiscale et
vénale de sa propriété en Espagne; déterminer si, compte tenu de la demande du
marché en Espagne, il pouvait vendre sa propriété à l'heure actuelle; partant,
indiquer le prix de réalisation possible; indiquer si une amélioration rapide
du marché espagnol était attendue.
I.
Une audience a été aménagée le 15 avril 2015. On
extrait du compte-rendu ce qui suit:
"[...]
La présidente s'enquiert en premier lieu des
ressources financières actuelles du recourant.
Me Torchio indique qu'une demande AI a été déposée il
y a deux ans environ et que la procédure est toujours en cours, aucune décision
n'ayant encore été rendue par l'office compétent. Elle explique que son mandant
a participé il y a peu à des cours de réinsertion professionnelle, qui ne se
sont pas avérés concluants, et qu'il n'a plus touché d'indemnités journalières
depuis la fin du mois de juin 2014, raison pour laquelle il a redemandé le RI.
Elle ajoute que l'épouse de l'intéressé travaille toujours comme femme de
ménage, pour quelque 2'000 fr. par mois, et que le couple n'a pas d'autres
sources de revenus. Elle produit trois pièces sous bordereau, dont deux
rapports médicaux de l'hôpital Z.________ des 11 mars et 1
er
avril 2015, et précise enfin que le recourant a fait appel à une fiduciaire, qui
s'est occupée de déclarer la maison au fisc et l'a estimée à 31'000 francs.
Sur demande de l'assesseur Antoine Thélin, le
recourant et son conseil indiquent que l'estimation de la fiduciaire repose
essentiellement sur l'extrait du registre cadastral espagnol, l'expertise du
3 décembre 2014 et les photographies de la maison.
Interpellée à cet égard, la représentante du SPAS
estime que le montant de 38'000 euros évoqué à l'appui du recours était plus
proche de la réalité, mais qu'en tous les cas, la valeur est supérieure à 8'000
francs.
La présidente interroge ensuite le recourant au sujet
de l'immeuble.
L'intéressé explique que ses parents y ont vécu et que
depuis le décès de sa mère, en 2004, la maison n'est plus habitée. Il précise
qu'il a dû couper l'électricité, en raison des frais qu'elle impliquait, et
qu'il est nécessaire de remettre à neuf cette installation. Il affirme avoir
tenté de vendre la maison, en installant un panneau sur la propriété, il y a
déjà trois ans environ, et en publiant une annonce sur internet, mais que
personne ne s'y est intéressé jusqu'à présent. Interpellée par la présidente
sur la date de parution de l'annonce informatique, Me Torchio précise qu'elle
remonte plus ou moins à la même époque que l'expertise, soit au mois de décembre
2014.
A la remarque de la présidente selon laquelle
l'annonce ne mentionne pas de prix, Me Torchio répond que l'idée était de
laisser les options ouvertes et de ne pas effrayer d'emblée les acheteurs
potentiels. Elle soutient qu'il s'agit d'une situation un peu désespérée, dans
la mesure où son mandant souhaiterait vendre sa maison le plus vite possible
sans toutefois être obligé de la brader. Elle ajoute que, quand bien même le
prix est de 38'000 euros, son client n'est pas fermé à d'autres propositions.
La présidente procède ensuite à un bref rappel
historique du dossier. Elle évoque notamment la double argumentation économique
et affective du recourant pour s'opposer à la réalisation de son bien-fonds.
Elle rappelle également la prise de position du SPAS du 4 octobre 2012 à
l'intention du CSR, pour en déduire qu'il n'était pas question à cette époque
d'imposer au recourant de vendre son immeuble, ce à quoi les autorités intimée
et concernée acquiescent. La représentante du SPAS précise toutefois que ce
n'est plus la politique actuelle du service et que sa position s'est durcie à
cet égard.
La présidente attire l'attention des autorités intimée
et concernée sur les normes CSIAS 2015 (A.8.3 in fine, E.2.1 et E.2.2), les
recommandations "Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger"
élaborées par la commission Questions juridiques de la CSIAS et la Directive du DSAS sur la manière de prendre en considération la fortune
immobilière des bénéficiaires du RI (ch. 4b et 6), dont elle leur rappelle la
teneur.
La représentante du SPAS considère que le refus du
recourant de mettre sa maison en vente était clair, raison pour laquelle le RI
doit lui être refusé. Elle est d'avis que les efforts consentis à l'heure
actuelle par l'intéressé ne sont pas suffisants, vu l'absence de mention du
prix par exemple.
Me Torchio rétorque que son mandant ne s'est jamais
opposé à vendre son bien et qu'il le ferait s'il le pouvait. Elle soutient que
la maison est infestée de termites, qu'elle doit faire l'objet d'une rénovation
totale et qu'elle se situe dans un petit village mal desservi et peu attractif,
ce qui la rend d'autant moins intéressante. Elle ajoute que les banques et
investisseurs étrangers ne s'y intéressent pas, la villa ne correspondant pas à
leurs critères.
Pour la représentante du SPAS, le refus du recourant
ressort clairement de ses écrits adressés à l'autorité. Me Torchio répond que
son mandant s'est probablement mal exprimé et qu'il voulait simplement insister
sur son attachement à cette maison, mais qu'il ne s'opposerait pas à sa vente
si celle-ci était réalisable. Elle insiste sur le fait qu'il n'aurait pas subi
toutes ces difficultés administratives et financières si elles avaient pu être
évitées.
Répondant à l'assesseur Antoine Thélin, le recourant
indique qu'il est aide-monteur pour la pose de conduites d'eau et de gaz. Il
affirme ne pas avoir le projet de retourner dans sa maison pour le moment et
souhaite trouver le moyen de continuer à vivre en Suisse jusqu'à sa retraite.
Sur demande de la présidente, la représentante du SPAS
dit qu'en présence d'un bien immobilier en Suisse, l'autorité exige en principe
la constitution d'une cédule hypothécaire à titre de garantie. Elle ignore
toutefois quelles seraient les possibilités existant en Espagne, de sorte que la
situation présente est plus délicate, et indique que le SPAS n'est pas disposé
à entrer en matière sur un octroi conditionnel et remboursable du RI dans ces
circonstances.
Me Torchio fait observer au SPAS qu'à lecture des
directives applicables, les possibilités prévues sont plus larges. La
représentante du service répond qu'il ne s'agit pas pour lui d'un cas de
rigueur, au contraire d'une personne qui n'aurait absolument pas de revenus ou
des enfants en bas âge par exemple.
A la demande de Me Torchio, la représentante du SPAS
estime qu'il n'est pas suffisant d'afficher le prix de vente sur les annonces
ou de multiplier celles-ci. Elle considère que seul l'équivalent d'une cédule
hypothécaire serait de mise. Me Torchio se dit prête à solliciter un avis de droit
espagnol sur cette question, pour autant que le SPAS entre alors en matière.
L'autorité se montre dubitative.
[...]".
Ainsi que l'indique le compte-rendu
précité, le recourant a déposé un bordereau de pièces supplémentaires, à savoir
un avis récapitulatif de la déclaration d'impôt 2014 des époux, un rapport de
médecins du Centre A.________ (hôpital Z.________) du 11 mars 2015 et un
rapport de psychologues du même centre du 1
er
avril 2015, constatant
en substance que l'état du recourant s'était péjoré.
J.
Par courrier du 4 mai 2015, le recourant a
indiqué avoir pris contact avec l'Institut
suisse de
droit comparé (ISDC) afin d'obtenir un avis de droit concernant la possibilité
pour un Etat étranger d'inscrire une cédule hypothécaire sur un immeuble en
Espagne. Vu les frais d'études et de traduction requis par l’ISDC, qu'il ne
pouvait assumer, et compte tenu de la nécessité de l'avis de droit en cause, il
requérait la mise en œuvre d'une expertise à confier à l’ISDC, portant sur la
possibilité pour la Suisse de faire inscrire, sur un immeuble érigé en Espagne,
un gage immobilier similaire à une cédule hypothécaire, cas échéant sur les
conditions de dite inscription.
Le recourant a complété ses
déterminations sur le fond le 11 mai 2015, en répétant que l'échec des
démarches accomplies en vue de vendre l'immeuble ne lui était pas imputable à
faute. Il confirmait de surcroît qu'il se trouvait dans un cas de rigueur au sens
du ch. 4.b de la nouvelle directive du SPAS sur la manière de prendre en
considération la fortune immobilière des bénéficiaires du RI. Il ajoutait que
sa situation n'avait pas changé depuis 2012 et que ni la législation ni les
directives n'avaient été modifiées sur les points le concernant, de sorte que
rien n'autorisait les autorités à le traiter moins favorablement deux ans plus
tard. Enfin, il indiquait que selon ses informations, une décision AI serait
rendue prochainement.
L'autorité intimée s'est également exprimée
le 11 mai 2015, relevant qu'à entendre ses déclarations à l'audience, le recourant
semblait se laisser la possibilité de retourner vivre en Espagne une fois l'âge
de la retraite atteint, ce qui expliquerait qu'il ait tant tardé à mettre en
vente sa maison.
Le recourant a fourni ses ultimes
déterminations le 21 mai 2015.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
Les autorités d'aide sociale refusent au
recourant le bénéfice du RI, au motif qu'il est propriétaire d'une maison en
Espagne, qu'il lui appartient de vendre avant de recourir à l'aide sociale.
2.
a) La loi du 2 décembre 2003 sur l'action
sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes
ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la
satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme
à la dignité humaine. Elle règle l'action sociale cantonale qui comprend la
prévention, l'appui social et le revenu d'insertion (art. 1 al. 1 et 2 LASV).
Selon l'art. 3 al. 1 LASV, l'aide
financière aux personnes est subsidiaire à l'entretien prodigué par la famille
à ses membres, aux prestations des assurances sociales et aux autres
prestations sociales, fédérales, cantonales, communales ou privées; elle peut,
le cas échéant, être accordée en complément de revenu ou à titre d'avance sur
prestations sociales.
Le RI comprend une prestation
financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous
forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (art. 27 LASV). La
prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément
correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (art.
31 al. 1 LASV). La prestation financière est accordée dans les limites d'un
barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de
son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une
vie de couple avec lui et de ses enfants à charge (art. 31 al. 2 LASV). La
prestation financière est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des
moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins
personnels spécifiques importants (art. 34 LASV).
b) L'art. 18 du règlement
d'application de la LASV (RLASV; RSV 850.051.1) prévoit que le RI peut être
accordé lorsque le patrimoine du requérant, de son conjoint, de son partenaire
enregistré ou concubin comprend des actifs n'excédant pas les limites de
fortune prévues par la Conférence suisse des institutions d'action sociale (ci-après:
CSIAS), à savoir, en particulier, 8'000 fr. pour un couple marié sans enfant à
charge.
Selon l'art. 19 al. 1 let. a RLASV,
sont notamment considérés comme fortune les immeubles à leur valeur fiscale,
quel que soit le lieu de leur situation, après déduction des dettes
hypothécaires; lorsque la dette hypothécaire grevant l'immeuble est supérieure
à l'estimation fiscale, l'immeuble représente une fortune de zéro et il n'est
pas tenu compte du solde de cette dette dans le calcul des autres éventuels
éléments de fortune.
L'art. 37 al. 1
LASV prévoit pour sa part que le RI peut, exceptionnellement, être accordé à
une personne propriétaire d'un bien immobilier, si ce bien lui sert de demeure
permanente. L'immeuble peut alors être grevé d'un gage au profit de l'Etat.
Selon l'art. 20 al. 1 RLASV, lorsque les limites de fortune prévues à l'art. 18
RLASV sont dépassées en raison de l'existence dans le patrimoine du requérant,
de son conjoint, de son partenaire enregistré ou concubin d'un immeuble
constituant leur logement permanent, l'autorité d'application peut
exceptionnellement renoncer à exiger la réalisation de cet immeuble et accorder
néanmoins le RI lorsque l'une ou l'autre de quatre conditions sont réunies
(notamment lorsque le produit de la vente du bien immobilier serait trop peu
élevé en raison des conditions du marché, ou qu'il apparaît d'emblée que l'aide
sollicitée sera de faible importance et/ou délivrée pour un court ou moyen
terme). Par ailleurs, l'art. 20 al. 2 RLASV dispose que le SPAS détermine dans
chaque situation s'il y a lieu de grever l'immeuble d'un gage au profit de
l'Etat afin de garantir le remboursement des prestations avancées au titre du
RI.
S'agissant plus
particulièrement de l'obligation de rembourser des prestations RI, l'art. 41
al. 1 LASV prévoit que la personne qui, dès la majorité, a obtenu des
prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides exceptionnelles,
est tenue au remboursement, lorsqu'elle a obtenu une aide lui permettant de
subvenir à ses besoins dans l'attente de la réalisation de ses biens (let. b).
c) Il résulte de
ce qui précède que la personne qui dispose d'une fortune dépassant les limites
prévues à l'art. 18 al. 1 RLASV ne peut en principe pas obtenir une aide sous
forme de RI. Toutefois, pour éviter que le propriétaire d'un bien immobilier,
qui utilise ce bien comme logement, ne soit contraint de le vendre s'il doit
faire appel à l'aide de l'Etat en raison de difficultés financières, une aide
peut exceptionnellement lui être accordée sous forme de RI (art. 37 al. 1
LASV), sous réserve de la possibilité pour l'autorité d'exiger l'inscription d'un
gage en faveur de l'Etat (art. 20 al. 2 RLASV). L'inscription d'un tel gage est
destinée à garantir le remboursement des prestations d'aide sociale, ce qui
résulte des art. 37 et 41 al. 1 let. b LASV. L'aide exceptionnelle
accordée sous forme de RI en vertu de l'art. 37 LASV est ainsi remboursable.
A contrario, un
immeuble qui ne sert pas de logement doit être réalisé. Cette exigence s'impose
en application du principe selon lequel, avant de pouvoir obtenir des
prestations d'aide sociale, la personne dont les revenus ne lui permettent plus
de couvrir ses besoins vitaux et personnels indispensables, ou ceux des membres
de sa famille vivant avec elle, doit, le cas échéant, réaliser les avoirs dont
elle dispose, sous réserve d'un montant modique qui peut être laissé à
disposition (CDAP PS.2011.0001 du 20 avril 2010 consid. 2b; CDAP PS.2007.0025
du 10 décembre 2007 consid. 3a; CDAP PS.2006.0179 du 19 février 2007 consid.
4b/aa et les références citées).
Dans une affaire
PS.2011.0017 du 8 août 2011 (consid. 2), le tribunal a examiné la pratique
consistant à continuer à verser des prestations d’aide sociale à un
bénéficiaire qui n’y aurait normalement pas droit en raison de la valeur d’un
bien immobilier dont il était propriétaire, en considérant ces prestations
comme des avances remboursables dans l'attente de la réalisation de l’immeuble
et en exigeant la mise en vente immédiate de ce dernier. A ce sujet, le
tribunal a retenu que même si elle ne reposait pas véritablement sur une base
légale, cette pratique, qui évitait qu’un bénéficiaire du RI soit subitement
privé de tout revenu, pouvait notamment se justifier au regard du principe de
la proportionnalité.
3.
a) D'après les normes 2015 de la CSIAS, valant recommandations, les services d’aide sociale peuvent renoncer à la réalisation
de la fortune dans les cas où une telle mesure mettrait le bénéficiaire ou sa
famille dans une situation de rigueur excessive, ou serait d’un mauvais
rendement économique, ou encore lorsque la vente d’objets de valeur ne peut
être exigée pour d’autres raisons (E.2.1). S'agissant des biens immobiliers, il
n'existe fondamentalement aucun droit à la conservation de tels biens, qui sont
considérés comme des ressources propres des bénéficiaires. En ce qui concerne
les immeubles occupés par la personne soutenue, il convient de renoncer à
exiger la vente de l'immeuble si les conditions de maintien dans ce logement
sont équivalentes ou plus favorables que celles sur le marché. Les biens
immobiliers situés à l’étranger sont à traiter selon les mêmes principes que
ceux situés sur sol suisse. Si l’autorité compétente juge opportune la
conservation de l’immeuble, il est recommandé de convenir d’une obligation de
remboursement de l’aide assortie d’une garantie immobilière, exigible au moment
de l’aliénation de l’immeuble ou du décès du bénéficiaire (E.2.2 inchangé
depuis décembre 2008).
b) La commission "
Questions
juridiques
" de la CSIAS a élaboré en décembre 2012 des recommandations
plus précises, intitulées "
Biens immobiliers en Suisse et à l'étranger
".
La commission confirme que,
conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale, un bien
immobilier qui n'est pas occupé par le propriétaire lui-même doit par principe
être réalisé, y compris lorsque ce bien est à l'étranger. Si une personne
bénéficiaire dispose d'une fortune immobilière supérieure au montant de fortune
laissé à la libre disposition, qui ne peut être réalisée ou ne peut pas l'être
immédiatement, elle a en principe droit à l'aide sociale pour autant qu'elle se
trouve dans une situation de détresse. Autrement dit, elle a en principe droit
à l’aide sociale, lorsqu'une réalisation du bien immobilier peut certes être
raisonnablement demandée, mais que (comme c’est souvent le cas) il faut
attendre quelques mois avant que cette réalisation soit terminée et que la
personne bénéficiaire puisse disposer du produit ou de la rétribution et que,
pendant ce temps, elle se trouve dans une situation de détresse. Le soutien est
considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé sur la base
des lois cantonales d'aide sociale dès que la fortune est réalisée. Les
possibilités de réalisation sont l'aliénation, la mise en location et la mise
en gage hypothécaire au profit de l'aide sociale (hypothèque de sûreté) (ch.
2).
En ce qui concerne la première
possibilité, l'aliénation, il faut évaluer sous l'aspect de la
proportionnalité, si cette mesure, en tant qu'atteinte plus massive à la
propriété, peut raisonnablement être demandée. L'intérêt de l'Etat d'épuiser
les ressources privées, prioritaires par rapport à l'aide sociale, est alors
opposé à l'intérêt du particulier de conserver la fortune privée. Ainsi, il est
en principe raisonnablement admissible de faire aliéner les terrains non
construits ou les maisons pas encore achevées, non habitables ou non
utilisables ainsi que les maisons de vacances et les résidences secondaires non
indispensables. Les indices suivants (notamment) pourraient parler en faveur
d'une exception et entraîner un examen plus approfondi de la proportionnalité: la
personne bénéficiaire n'est soutenue que pour très peu de temps ou avec un
montant relativement modeste; en raison d'une demande insuffisante du marché,
le produit de l'aliénation serait dérisoire et l'on peut s'attendre à une
rapide amélioration de la situation sur le marché (examiner la possibilité
d'une hypothèque de sûreté); la mise en location ou une hypothèque de sûreté
présente un meilleur rapport coûts/avantages (ch. 3).
S'agissant de la deuxième
possibilité, la mise en location, les motifs qui peuvent parler en défaveur
d'une mise en location sont (notamment): l'immeuble n'est pas habitable; le
bien immobilier est destiné à la vente et les efforts correspondants sont
prouvés (ch. 4).
Enfin, quant à la troisième
possibilité, l'hypothèque de sûreté, ce gage est comparable à l'hypothèque
bancaire, la différence résidant notamment dans le fait que ce n'est pas la banque
qui est créditrice, mais l'aide sociale. Lorsque le remboursement devient
exigible, l'aide sociale réclame le remboursement des prestations d'aide
sociale effectivement fournies, selon le produit du bien immobilier. Lorsque la
propriété immobilière est à l'étranger, "
il faut déterminer, dans
chaque cas individuel, si dans le pays du site, une mise en gage est possible
et à quelles conditions
". En règle générale, la constitution d'une
hypothèque de sûreté respecte le principe de la proportionnalité. Les raisons
parlant en défaveur d'une hypothèque de sûreté peuvent être (notamment) les
suivantes: l
es biens immobiliers ne sont pas utilisés
par le propriétaire lui-même (ils doivent en règle générale
être vendus); l
e bien immobilier est sur le
point d'être vendu (ch. 5).
Pour le surplus, les
recommandations de la commission relèvent que les coûts considérables et
inévitables résultant de la détermination de la valeur du bien immobilier, de
la garantie de la créance (hypothèque de sûreté) ou de la vente du bien
immobilier (p. ex. frais de notaire, frais d'un extrait du registre
foncier) sont à imputer au compte du client à titre de prestations circonstancielles.
Si le bien immobilier est vendu, les dépenses faites sont soumises au
remboursement (ch. 7).
4.
a) Dans son ancienne version en vigueur du 1
er
juillet 2007 au 31 mai 2014, la directive du SPAS intitulée "
Directive
sur la manière de prendre en considération la fortune immobilière des bénéficiaires
du RI
", indiquait:
"
3. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER
•
[...]
•    Si la limite de fortune est dépassée, des aides
peuvent être octroyées dans l’attente de la réalisation. Les AA doivent alors
accompagner leur décision d’une annexe formalisant les obligations du
bénéficiaire (Annexe 1.2). Lors de chaque entretien, l’AA s’assurera que les
obligations sont bien respectées.
►
Si tel est le cas, l’aide peut se poursuivre. La Direction donnera néanmoins régulièrement son accord (au minimum tous les trois mois).
►
Dans le cas contraire, ce sont les articles 44 et 45 RLASV qui
s’appliquent (avertissement et sanctions). Au maximum après une année d’aides
assorties de sanctions, le dossier sera transmis au SPAS (section Ad-Fin) pour
avis.
•    Exceptionnellement, si pour des motifs dûment
étayés, il n’est pas opportun d’en exiger la réalisation, le bien immobilier
doit être mis en location et le produit porté en déduction du forfait.
•    Lors de la fermeture d’un dossier dont la limite
de fortune est dépassée par la présence d’un bien immobilier situé à l’étranger
et que la vente n’a pas abouti, l’AA tentera d’obtenir le remboursement des
aides (plan de paiement) et en cas d’échec, transmettra le dossier au SPAS
(section Ad-Fin) pour avis
".
L'annexe 1.2 à laquelle renvoie le
ch. 3 (3
ème
puce) de l'ancienne directive constitue un modèle de
lettre d'accompagnement d'une décision accordant le RI, confirmant expressément
que les avances sont remboursables et précisant:
"
Il vous incombe ainsi de mettre
immédiatement sur le marché votre immeuble dont le prix de vente servira à nous
rembourser. Vous voudrez bien nous informer régulièrement des démarches
entreprises pour obtenir la réalisation de votre immeuble (annonces dans les
journaux, mandat de vente confié à un courtier,...) et de nous aviser dès que
vous aurez trouvé un acquéreur
".
b) Dans sa nouvelle version en
vigueur dès le 1
er
juin 2014, ladite directive du SPAS indique
désormais:
"
4. BIENS IMMOBILIERS A L’ETRANGER
4.a)
[...]
4.b) Cas où la
limite de fortune est dépassée.
L’AA rend une
décision de refus de droit.
Cependant, si
l’AA considère qu’il s’agit d’un cas de rigueur dans la mesure où le requérant
et les autres membres éventuels de son ménage ne disposent pas de liquidités
immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum vital, elle rend une
décision conditionnelle d’octroi du droit assortie d’une annexe. Cette annexe
précise notamment que:
- le droit au RI
pourrait être refusé au requérant conformément à la loi et la jurisprudence;
- qu’il est
cependant admis, dans le cas particulier, que le RI puisse être alloué à titre
tout à fait exceptionnel et à titre d’avances remboursables pour une période de
six mois au maximum;
- que l’immeuble
doit être mis immédiatement en vente (Annexe 15).
On précise que si
le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a pas été en mesure pour des motifs
sérieux et dûment justifiés de réaliser son immeuble à l’issue du délai de six
mois, l’AA pourra, toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des
prestations du RI en lui impartissant un nouveau délai. Elle rendra alors une
nouvelle décision en ce sens.
5.
APPLICATION DE LA DIRECTIVE
• Cette directive
s’applique aux nouveaux dossiers.
• Les dossiers en
cours au jour de l’entrée en vigueur feront l’objet d’une mise à jour, au plus
tard dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle.
6.
SITUATIONS PARTICULIERES
Le SPAS peut
déroger à la présente directive pour tenir compte de situations particulièrement
pénibles ou dignes d’intérêt
".
L'annexe 15 à laquelle renvoie le
ch. 4.b de la nouvelle directive constitue un modèle de lettre d'accompagnement
d'une décision accordant le RI aux bénéficiaires dont la fortune dépasse la
limite maximale autorisée et possédant un immeuble, sis à l'étranger, qui ne
constitue pas leur propre logement. Elle est ainsi libellée:
"
Une telle situation, conformément à la
loi et à la jurisprudence de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal vaudois, implique que vous n’avez fondamentalement aucun
droit au RI et que votre demande devrait être rejetée, à charge pour vous de
trouver une solution par vos propres moyens.
Cependant, comme
vous vous trouvez dans une situation très difficile, assimilable à un cas de
rigueur, nous avons décidé à bien plaire et à titre tout à fait exceptionnel de
vous permettre tout de même de bénéficier du RI mais à certaines conditions qui
devront être impérativement remplies.
Notre
intervention sera ainsi soumise aux conditions suivantes
-    Vous devez mettre immédiatement en vente votre
immeuble;
-    Le RI pourra vous être versé pendant une
période de six mois au maximum;
-    II consistera en de simples avances
remboursables selon l’article 41 lettre b) LASV, à charge pour vous de nous
restituer lesdites avances lorsque votre immeuble sera réalisé
".
5.
En l'espèce, l'intéressé explique en bref que la
maison qu'il possède en Espagne est vétuste et nécessite des travaux, de sorte qu'elle
ne pourrait être louée en l'état. S'agissant de la vente, le recourant affirme qu'il
n'y est pas opposé et qu'il a accompli tous les efforts nécessaires à cette
fin, mais en vain (annonce internet sur le site d'une agence immobilière en
décembre 2014, installation auparavant d'un panneau de vente sur la propriété).
Un tel échec ne serait pas étonnant, compte tenu de la situation peu attractive
du village, éloigné des circuits touristiques, et de la situation immobilière
catastrophique en Espagne (-36% depuis 2008, sans compter la chute de l'euro de
20% intervenue pendant la procédure). Le recourant ajoute qu'il souhaiterait
vendre sa maison le plus vite possible sans toutefois être obligé de la brader.
Dans ces conditions, le recourant
requiert en substance que le RI lui soit alloué à titre remboursable et
conditionnel, conformément au ch. 4.b de la nouvelle directive du SPAS entrée
en vigueur en juin 2014, dès lors qu'il ne dispose pas des liquidités pour
assurer son minimum vital et que sa situation n'a pas changé depuis la décision
du 5 octobre 2012 lui accordant le RI remboursable sans condition.
6.
S'agissant de la valeur de l'immeuble, le
dossier ne contient pas de contrat de vente (on ignore du reste quand il a été
acquis par les parents du recourant). Le recourant a toutefois produit un
extrait du registre foncier espagnol fixant la valeur cadastrale à 14'200 euros
environ et une expertise établie sur son mandat, arrêtant la valeur vénale à
38'000 euros. A l'audience, il a encore produit un avis récapitulatif du 3 mars
2015 de sa déclaration d'impôt 2014 mentionnant à la rubrique fortune/immeubles
un montant de 31'000 fr. (l'immeuble n'avait pas été déclaré jusqu'à présent). Il
a expliqué à cet égard que ce montant avait été estimé par une fiduciaire,
essentiellement sur la base de l'extrait du registre foncier espagnol, de
l'expertise espagnole du 3 décembre 2014 et des photographies de la maison.
Il peut dès lors être retenu que
l'immeuble présente une valeur allant de 30'000 fr. à 40'000 fr. La limite de
fortune de 8'000 fr. (art. 32 LASV et 18 RLASV) est ainsi largement dépassée.
Dans ces conditions, du moment que
cet immeuble ne sert pas de logement au recourant, il doit en principe être
réalisé, conformément au principe de la subsidiarité de l'aide sociale.
Encore faut-il que l'exigence de
réalisation et ses modalités respectent le principe de la proportionnalité.
7.
a) En l'occurrence, l'aliénation de l'immeuble apparaît
raisonnablement exigible, que l'immeuble soit considéré comme non habitable
selon l'avis du recourant, ou comme une résidence secondaire non indispensable
(cf. ch. 3 des recommandations de la commission "
Questions juridiques
"
de la CSIAS). Les éléments susceptibles de parler en faveur d'une renonciation
à cette mesure sont minces.
En particulier, on ne
saurait affirmer que le recourant bénéficie du RI pour très peu de temps ou
avec un montant relativement modeste: il a émargé au RI de juillet 2012 à
novembre 2013 pour un montant de près de 19'000 fr., soit un peu plus de 1'000
fr. par mois, étant précisé que l'épouse ne travaille pas à temps complet. De
plus, s'il est vrai qu'en cas d'aliénation, le prix obtenu sera très bas, les
perspectives de sortie de la crise qui touche le marché espagnol depuis 2008 –
amélioration qui permettrait d'obtenir un prix supérieur, partant un
remboursement plus étendu du RI versé ou à verser – sont pour le moins ténues.
Enfin, les chances que la situation financière du recourant se rétablisse à
court ou moyen terme sont peu consistantes en l'état.
b) D'autres types de réalisation
moins incisifs ne sont pas envisageables.
Ainsi, la location paraît difficilement
exigible en l'état. Au vu du dossier, notamment des photographies, la maison semble
vétuste. L'expertise du 3 décembre 2014 (pièces 13 et 13bis) atteste qu'un
traitement anti-termites doit être opéré. Le recourant déclare de plus que le
circuit électrique et l'alimentation en eau doivent être refaits, et des
travaux d'isolation effectués.
Quant à la possibilité d'une cédule
hypothécaire en faveur de l'autorité intimée, l'Espagne connaît assurément un
droit de gage analogue, cas échéant au porteur. Cependant, et dans la mesure où
les autorités vaudoises d'aide sociale sont tenues par les normes CSIAS, l'inscription
d'une cédule ne peut de toute façon être envisagée que si elle répond au
principe de la proportionnalité, en tenant compte en particulier sous cet angle
des motifs justifiant de renoncer à l'aliénation ou de la reporter (cf. ch. 3
des recommandations précitées), ainsi que du coût et des difficultés des
démarches à accomplir pour constituer un tel gage sur un immeuble à l'étranger,
cas échéant pour faire réaliser ce bien. En l'espèce, et pour les motifs déjà
exposés au consid. 7a supra, l'inscription d'un gage sur l'immeuble en cause au
lieu d'une aliénation ne se justifie pas.
c) En conclusion, force est de
confirmer que les autorités d'aide sociale étaient légitimées, en l'espèce, à
ne pas déroger au principe consistant à subordonner l'octroi du RI à la
condition que le bénéficiaire vende l'immeuble dont il est propriétaire,
lorsque ce bâtiment ne lui sert pas de logement principal.
8.
Il reste à examiner si les autorités d'aide
sociale étaient fondées à refuser le revenu d'insertion au recourant tant que
la vente n'était pas réalisée.
a) Conformément au document de la
commission "
Questions juridiques
" de la CSIAS (cf. consid. 3b supra), lorsqu'un bénéficiaire doit réaliser son bien immobilier en application
du principe de la subsidiarité de l'aide sociale, mais que, comme c'est souvent
le cas, il faut attendre quelques mois avant que cette réalisation soit
terminée et que, pendant ce temps, le bénéficiaire se trouve dans une situation
de détresse, il a en principe droit à l'aide sociale. Toutefois, le soutien est
alors considéré comme une avance et son remboursement peut être demandé (ch.
2).
Dans la ligne de ce document, la
nouvelle directive de l'autorité intimée entrée en vigueur le 1
er
juin 2014 (cf. consid. 4b supra) prévoit, en dérogation au principe consistant
à refuser le RI aux personnes possédant un immeuble, que si l'autorité d'aide
sociale considère qu’il s’agit d’un "
cas de rigueur
" dans la
mesure où le requérant et les autres membres éventuels de son ménage ne
disposent pas de liquidités immédiatement disponibles pour couvrir leur minimum
vital, elle rend une décision conditionnelle d’octroi du droit. Cette décision retient
que le RI est alloué à titre tout à fait exceptionnel pour une durée de six
mois au maximum, à condition que l'immeuble soit mis immédiatement en vente,
que le RI consistera en de simples avances remboursables, à charge pour le
bénéficiaire de l'aide de restituer les avances lorsque l'immeuble sera
réalisé. La directive précise que si le bénéficiaire arrive à établir qu’il n’a
pas été en mesure pour des motifs sérieux et dûment justifiés de réaliser son
immeuble à l’issue du délai de six mois, l'autorité d'aide sociale pourra,
toujours à titre exceptionnel, prolonger le versement des prestations du RI en
lui impartissant un nouveau délai (ch. 4.b et annexe 15). Enfin, la directive
ajoute qu'elle s’applique aux nouveaux dossiers, les dossiers en cours au jour
de l’entrée en vigueur devant faire l’objet d’une mise à jour, au plus tard
dans les trois mois suivant la date de la révision annuelle (ch. 5).
Une comparaison de la directive
valable jusqu'en juin 2014 à celle entrée en vigueur à cette date révèle des
changements substantiels. En effet, l'autorité subordonne désormais l'octroi du
RI remboursable dans l'attente de la réalisation d'un immeuble à l'étranger à la
présence d'un cas de rigueur; elle limite de surcroît cette allocation à une
période de six mois, renouvelable à condition que le bénéficiaire démontre
qu'il n'a pas été en mesure, pour des motifs sérieux et dûment justifiés, de
réaliser son immeuble à l'issue du délai de six mois; enfin, elle ne prévoit
plus la possibilité de renoncer à la réalisation lorsqu'il n'est pas "
opportun
"
d'exiger cette mesure (cf. ch. 3 de l'ancienne directive, respectivement ch. 4
de la nouvelle).
b) En l'espèce, il n'est pour le
moins pas exclu que la situation du recourant et de son épouse soit, compte
tenu des liquidités et des revenus dont ils disposent, constitutive d'un cas de
rigueur au sens de la nouvelle directive précitée. En particulier, on ne
distingue pas en quoi seuls des cas tels qu'une absence totale de liquidités ou
la présence d'enfants en bas âge seraient excessivement rigoureux (cf.
déclarations du SPAS ténorisées dans le compte-rendu d'audience). Conformément
à l'art. 12 Cst. garantissant un droit à des conditions minimales d'existence,
il suffit que les ressources de l'intéressé ne lui permettent pas de subvenir à
ses besoins fondamentaux.
La question de savoir si le
recourant se trouvait dans un cas de rigueur au sens du ch. 4.b de la nouvelle directive
souffre toutefois de rester indécise.
En effet, le bénéfice du revenu
d'insertion remboursable et conditionnel prévu par le ch. 4.b de la directive
devait lui être accordé pour un autre motif (cf. consid. 9 infra).
9.
a) On rappelle que le CSR a rendu une décision
le 5 octobre 2012 – sous l'empire de l'ancienne directive du SPAS – qui
octroyait le RI à titre d'avances sur la réalisation de l'immeuble du recourant.
Cette situation a perduré pendant
plus d'un an, soit jusqu'en janvier 2014, date à laquelle le recourant est
brièvement sorti du RI, en raison du versement d'indemnités journalières AI. Le
versement de ces indemnités prenant fin au 30 juin 2014, le recourant a requis
la reprise du RI le 25 juin 2014.
Or, par décision du 14 août 2014,
la demande de revenu d'insertion a cette fois purement et simplement été
refusée, au motif que l'immeuble en cause représentait une fortune que le
requérant devait réaliser avant de recourir à l'assistance publique, alors
qu'il s'y refusait. Ainsi que l'a indiqué l'autorité intimée à l'audience,
cette décision, radicalement différente de celle rendue le 5 octobre 2012, se
fonde sur la nouvelle directive du SPAS entrée en vigueur entre-temps, en juin
2014.
En d'autres termes, l'autorité a
procédé à un changement de pratique. Il convient ainsi d'examiner si les
conditions auxquelles sont subordonnés les changements de pratiques étaient
réalisées, en se référant par analogie aux principes régissant les revirements
de jurisprudence, exposés ci-dessous.
b) En règle générale, une nouvelle
jurisprudence doit s'appliquer immédiatement et aux affaires pendantes au moment
où elle est adoptée (cf. ATF 135 II 153; ATF 122 I 57 consid. 3c/bb; ATF 111 V
161 consid. 5b), de même qu'aux décisions périodiques, selon les circonstances (ATF
111 V 81).
Selon Pierre Moor (Droit
administratif, vol. I, 2012, n. 2.1.3.2. p. 85 ss), il est des
domaines où la sécurité du droit et le droit à la protection de la bonne foi
(art. 9 Cst.) exigent toutefois qu'un revirement soit d'abord annoncé, avant
que, dans une espèce ultérieure seulement, il puisse devenir effectif: par
exemple, s'il porte sur la computation d'un délai, et qu'il a pour effet la
péremption d'un droit à invoquer dans ce délai (ATF 135 II 78), ou que ses
effets seraient excessivement rigoureux (ATF 111 Ia 108, condition non réalisée).
L'auteur précise que la position du Tribunal fédéral tient compte des principes
de la prévisibilité du droit et de la non-rétroactivité, "
puisqu'il
considère qu'un revirement doit être préalablement annoncé dans des hypothèses –
si on essaie de généraliser – où la perte d'un droit qui dépend directement
d'un acte de son titulaire est la conséquence même du changement, alors qu'il
est certain que l'intéressé, qui a agi sciemment en fonction de l'ancienne
règle, se serait conformé à la nouvelle. La doctrine propose un régime
différencié, dans lequel l'application immédiate serait décidée en fonction
d'une balance de valeurs, où entreraient en considération non seulement
l'intérêt à l'innovation, les inconvénients de la jurisprudence à abandonner,
mais aussi les conséquences préjudiciables que l'opération en tant que telle
ferait peser sur le justiciable concerné
" (Moor, loc. cit.).
c) En l'espèce, comme évoqué
ci-dessus, le recourant a bénéficié le 5 octobre 2012 d'une décision du CSR lui
octroyant le RI à titre d'avances sur la réalisation de son immeuble. Dans
cette décision, le CSR, qui connaissait le refus du recourant de vendre ou de
louer son immeuble, pour les motifs exposés dans ses lettres des 3 juillet et 2
septembre 2012, a renoncé à en demander la vente ou la location, en raison de
l'état actuel de la maison et de la situation économique du pays, et s'est
limité à indiquer que les avances seraient remboursables
"
à
meilleure fortune
"
.
Autrement dit, il n'a nullement subordonné
le versement du RI à la mise en œuvre de démarches de vente ou de location.
En conséquence d'une part, le
recourant n'était pas tenu de procéder à de telles démarches; son inaction ne
peut donc lui être reprochée. On rappelle du reste que le SPAS lui-même
considérait ces démarches comme inopportunes. D'autre part, le recourant pouvait
de bonne foi s'attendre, sa situation n'ayant pas changé, à ce qu'une décision
similaire à celle du 5 octobre 2012 et dont il avait bénéficié jusqu'à la fin
décembre 2013 soit rendue sur sa demande formulée quelques mois plus tard, en
juin 2014.
Dans ces circonstances, avant de signifier
au recourant un refus pur et simple du RI fondé sur les nouvelles directives du
SPAS, les autorités d'aide sociale devaient l'avertir du durcissement des
conditions d'octroi et lui donner la possibilité de se conformer à ces
nouvelles exigences. L'inaction du recourant, qui s'explique par la décision du
5 octobre 2012, ne permettait pas de tenir un tel avertissement pour inutile,
pas plus que le courrier du 2 septembre 2012. Il en va d'autant moins que les
démarches de vente désormais accomplies permettent de retenir avec une
vraisemblance suffisante qu'il aurait accepté d'aliéner sa maison si cette
mesure avait été exigée de lui sous peine de suppression – respectivement de
refus – du RI. A cela s'ajoute que la nouvelle pratique appliquée sans
avertissement au recourant pouvait lui causer un préjudice important, en
portant atteinte à son droit fondamental à des conditions minimales d'existence
garanti par l'art. 12 Cst.
Dans ces conditions, la décision du
14 août 2014 confirmée sur recours le 20 novembre 2014 viole le droit d'obtenir
de l'aide dans des situations de détresse (art. 12 Cst.), le principe de la
bonne foi (art. 9 Cst.) ainsi que le principe de la proportionnalité (art. 5
al. 2 et 36 al. 3 Cst.). Elle doit par conséquent être annulée en tant qu'elle
refuse purement et simplement le RI, même à titre remboursable, conditionnel et
pour une période déterminée.
Il appartiendra au CSR de rendre
une nouvelle décision conforme à ce qui précède, à savoir accordant le RI à
titre d'avances remboursables pendant une période déterminée qu'il lui
appartiendra de fixer, à condition que le recourant démontre à intervalles
réguliers qu'il poursuit sans désemparer ses efforts visant à vendre son
immeuble. A l'issue de la période fixée, le CSR examinera si l'octroi d'un RI
remboursable pourrait être exceptionnellement renouvelé, pour une nouvelle
période déterminée, aux conditions prévues par la nouvelle directive.
Dans l'appréciation des
circonstances exceptionnelles d'un tel renouvellement, fondé sur un cas de
rigueur, il sera loisible au CSR de tenir compte, cas échéant, des efforts accomplis
par les époux pour revenir à meilleure fortune, notamment en ce qui concerne la
situation professionnelle de l'épouse.
10.
Compte tenu du sort du recours, les mesures
d'instruction requises par le recourant (avis de droit de l'ISDC, expertise
immobilière) sont superflues et doivent par conséquent être refusées.
11.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et
les décisions attaquées doivent être annulées. La cause doit être renvoyée au
CSR pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
a) Le présent arrêt doit être
rendu sans frais (cf. art. 4 al. 3 du tarif du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1).
b) Compte tenu de
ses ressources, le recourant a été mis au bénéfice de l'assistance
judiciaire
. Pour l’indemnisation du mandataire d’office, les dispositions
régissant l’assistance judiciaire en matière civile sont applicables par
analogie (art. 18 al. 5 LPA-VD). Pour la fixation de l’indemnité, on retient le
taux horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement du Tribunal cantonal
du 7 décembre 2010 sur l’assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV
211.02.3]). Il sera retenu un montant d’honoraires de 5'564,80 fr.,
correspondant au temps indiqué par la mandataire d’office dans sa liste
d'opérations (environ 30 h), temps qui paraît approprié aux nécessités du
cas. A ce montant s’ajoute celui des débours,
chiffré à 366 fr.
Compte tenu de la TVA au taux de 8%, l’indemnité totale s’élèverait
ainsi à 6'405,25 fr.
Le recourant
ayant eu gain de cause, il a toutefois droit à l'allocation de dépens, à la
charge de l'autorité intimée (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de prévoyance et d'aide
sociales du 20 novembre 2014 et la décision du
Centre
social régional
de l'Ouest lausannois du 14 août 2014
sont annulées.
III.
La cause est renvoyée au
Centre social régional
de l'Ouest lausannois
pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
IV.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
V.
L'Etat de Vaud, par le
Service
de prévoyance et d'aide sociales
, versera à
X.________
un montant de 6'400 (six mille quatre
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 juillet 2015
La présidente:                                                                                               La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.