vd_omni · AF.2020.0003 · 2021-11-01 · fr

A.________ /Syndicat intercom. AF des Fourches Commission de classification, Municipalité de Noville, Direction générale de la mobilité et des routes, B.________, Comité de direction du SAF des Fourches | Recours contre le rejet d'une réclamation devant une commission de classification AF refusant la création d'une servitude de passage pour tous véhicules pour une parcelle du périmètre AF dans le cadre de l'enquête portant sur des modifications de limites et de droits résultant de l'exécution de travaux AF. Accès en sortie de la parcelle impossible pour des motifs de sécurité dictés par la DGMR. Autre accès en sortie impraticable vu l'absence de servitude sur la parcelle voisine. L'art. 62 LAF ne permet pas de créer des servitudes de passage indépendamment d'un nouvel état de propriété. Seule une disposition légale peut autoriser une modification du nouvel état après son entrée en force. L'art. 54 RLAF permet uniquement à la commission d'adapter des servitudes ou limites existantes à l'emprise définitive des travaux, soit après leur exécution. Elle ne donne pas le pouvoir à la commission de créer à ce stade une (nouvelle) servitude, hormis le cas où les propriétaires concernés y auraient consenti moyennant convention. Ce n'est pas le cas en l'espèce. Il faut reconnaître à la commission la compétence de statuer sur les prétentions que les propriétaires fondent, même après l'entrée en force du nouvel état, sur les règles du droit civil et en particulier sur l'art. 694 CC (passage nécessaire). L'art. 694 CC est destiné à sauvegarder des intérêts privés. Si l'insuffisance de l'issue est due au droit public en considération de l'intérêt public, il appartient au seul droit public d'y remédier. En l'occurence, la sortie a été prohibée pour des raisons de droit public (sécurité). Selon les art. 32 et 33 LRou, le propriétaire peut obtenir le maintien de l'accès au domaine public, compte tenu des besoins de la parcelle en matière d'équipement. Cette possiblité relève toutefois de la compétence de la commune qui a entrepris les travaux de modification de la RC en question. L'art. 93a LAF n'entre pas non plus en considération. Rejet du recours

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.2021 AF.2020.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
novembre
2021
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Serge Segura, Juge et M. Jean-Marie
Marlétaz, assesseur.
Recourant
A.________
,
à
Clarens,
représenté par Me Alain VUITHIER, avocat à Pully,
Autorité intimée
Syndicat intercommunal d'améliorations
foncières des Fourches, Commission de classification,
p.a. DHB Géomètres
et Ingénieurs SA, représenté par Me Cyrille BUGNON, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de Noville,
à
Noville,
2.
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Division planification,
à Lausanne,
3.
J.________,
Comité de direction
du SAF des Fourches,
à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________,
à
Schwarzenbach SG,
représentée par Me Marc VUILLEUMIER, avocat à Lausanne.
Objet
Décision de syndicats d'améliorations foncières
Recours A.________ c/ décision du Syndicat AF des Fourches,
Commission de classification, du 14 juillet 2020
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis 2006 de la parcelle n
o
1241
du cadastre de la commune de Noville (ci-après: la commune). D'une surface de 2'014
m
2
, ce bien-fonds est en nature de champ, pré et pâturage. Il
comporte toutefois sur environ la moitié de sa surface une place en dur
(goudron) utilisée comme lieu de stockage ou de stationnement de véhicules
automobiles.
La parcelle est colloquée en zone mixte (activités-habitation)
selon le Plan partiel d'affectation intercommunal "Les Fourches" des
communes de Noville, Rennaz et Villeneuve (ci-après: le PPA "Les
Fourches" ou le PPA), approuvé par le Département compétent le 1
er
mars 2006.
D'une forme hexagonale, la parcelle n
o
1241
est bordée à l'est par la route cantonale du Simplon (DP 57/RC780 [ci-après
aussi: RC 780]) et au sud par un chemin privé sis sur la parcelle voisine n
o
1149, un accès à ce chemin étant aménagé en pointe sud du bien-fonds. D'une
surface de 10'194m
2
, la parcelle n
o
1149 est propriété de
la société B.________ (ci-après: B.________) et supporte notamment un supermarché
ainsi qu'un parking desservis par le chemin précité qui débouche à l'est sur la
route du Simplon. Au nord, la parcelle n
o
1241 est contigüe avec la
parcelle n
o
1509 qui supporte une station-service. Ces deux
parcelles sont reliées par un accès en bordure de la route du Simplon. Sur ses
côtés nord et ouest, la parcelle n
o
1241 est entourée de parcelles construites
supportant des bâtiments d'habitation collective.
Ces biens-fonds se trouvent à proximité des entrées
et sorties autoroutières de Villeneuve, que l'on peut atteindre, respectivement
d'où l'on peut venir, en empruntant, au sud, la route du Simplon.
La configuration des lieux est la suivante:
B.
La parcelle n
o
1241, comme ses parcelles voisines, est
comprise dans le périmètre du syndicat d'améliorations foncières des Fourches (n
o
VD 2685, ci-après: le syndicat AF, le syndicat ou le SAF) qui compte environ
130 hectares répartis sur le territoire des communes de Villeneuve, Noville et
Rennaz.
Le syndicat a été créé par arrêté du Conseil d'État
du 11 juin 1993. Selon l'art. 2 de cet arrêté et l'art. 3 des statuts du
syndicat, ce dernier a pour buts:
"
le
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle et en corrélation avec l'adoption
par le Conseil d'État d'un ou de plan(s) partiel(s) d'affectation;
l'étude d'un ou de plan(s)
partiel(s) d'affectation à soumettre aux communes;
la réalisation des infrastructures
principales;
la réalisation d'aménagements d'intérêt
général.
"
Les opérations du syndicat AF ont fait l'objet
d'enquêtes publiques successives.
Ainsi, en 1994 a eu lieu l'enquête sur le périmètre
du syndicat. En 1995, le SAF a mis à l'enquête la première estimation des terres
de l'ancien état. Cette enquête avait également pour objet la constatation de
nature forestière à l'intérieur du périmètre. La commission de classification
du syndicat a récolté les voeux des propriétaires en vue du nouvel état (art.
32 du règlement d'application de la loi du 29 novembre 1961 sur les
améliorations foncières; RLAF; BLV 913.11.1) une première fois en 1996, puis
une seconde fois en 1999. Le PPA "Les Fourches", sur le territoire
des communes de Noville, Rennaz et Villeneuve, a été mis à l'enquête du 6 juin
au 6 juillet 2000. L'art. 81 du règlement du PPA prévoit qu'il entre en vigueur
"
dès son approbation par le Département compétent au moment du
transfert de propriété intervenant dans le cadre du remaniement parcellaire
".
Du 10 juin au 10 juillet 2002, le syndicat a mis à l'enquête l'extension du
périmètre, les sous périmètres non soumis à la péréquation réelle, ainsi que
les estimations et le nouvel état (estimation des terres et des valeurs
passagères, répartition des nouvelles parcelles, servitude, soultes). Du 10 janvier
au 10 février 2005, le syndicat a mis à l'enquête l'avant-projet des travaux
collectifs et privés. La commission de classification a notifié simultanément,
le 22 avril 2005, les décisions liquidant l'enquête sur le nouvel état ainsi
que celles sur l'enquête de l'avant-projet des travaux collectifs. Le transfert
de propriété des nouvelles parcelles a eu lieu le 1
er
mars 2006. Le
PPA est entré en vigueur à la même date. Du 3 septembre au 3 octobre 2007, le
syndicat a mis à l'enquête une première fois la clé de répartition des frais et
du 19 octobre 2009 au 19 novembre 2009 une enquête sur la modification de
l'avant-projet des travaux collectifs et le projet d'exécution. Par deux arrêts
du 3 janvier 2013 (AF.2009.0002 et AF.2009.0003), la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) a annulé les décisions prévoyant la clé
de répartition des frais et prononcé l'annulation de l'enquête en application
de l'art. 66 de la loi cantonale du 29 novembre 1961 sur les améliorations
foncières (LAF; BLV 913.11).
C.
Au cours de l'année 2019, A.________ a déposé une demande de permis de construire
un restaurant avec
drive-in
(CAMAC n
o
183631) sur sa parcelle
n
o
1241. Le projet prévoit deux entrées sur la parcelle, respectivement
au nord par la parcelle n
o
1509 et au sud par la parcelle n
o
1149, et une sortie au sud par la parcelle n
o
1149.
Le projet a été mis à l’enquête publique du 5
juillet 2019 au 4 août 2019. Il a suscité plusieurs oppositions, dont celle d'B.________.
En parallèle, le dossier a été soumis à la Centrale des autorisations en
matière de construction CAMAC, qui a rendu une première synthèse positive le 4
novembre 2019.
Par courrier du 26 novembre 2019, la commune, sous
la plume de son syndic, s'est adressée à la centrale des autorisations CAMAC,
aux fins de s'opposer au contenu de la synthèse du 4 novembre 2019 de la façon
suivante:
"
Nous
avons pris connaissance de votre synthèse datée du 04 novembre 2019 dans laquelle
vous prétendez avoir consulté toutes les instances cantonales concernées. Or,
il apparaît qu'il n'est jamais fait mention du parking nettement
sous-dimensionné (36 places) pour un restaurant censé accueillir 136 personnes
en salles de consommation et 56 personnes en terrasse à ciel ouvert.
Nous souhaitons une détermination
claire, nette et précise des services concernés sur ce sujet car le commerce
voisin B.________ craint une occupation accrue, voire sauvage de son propre
parking et l'a mentionné dans son opposition.
L'ECA précise juste, sous point
17, que la capacité totale du restaurant est limitée à max.200 personnes (max.
100 personnes à l'étage et max. 100 personnes au rez).
La DGMR, Division finances et
support, se rallie courageusement aux déterminations du voyer.
La DGMR, VA3, rappelle que toutes
les conditions de circulation prérequises par la DGMR doivent être confirmées
sur un plan de signalisation qui précise :
· Sens de circulation unique selon
l'accord préalable de la DGMR
· Déclassement du débouché de la parcelle
sur l'accès B.________
· Mise à ban éventuelle du parking
· Marquage à prévoir en accord avec
l'inspecteur de la signalisation
Ainsi donc, en l'état, cette
parcelle N° 1241 n'aurait qu'une entrée et pas de sortie, ce qui ne va pas
manquer de rendre la circulation assez difficile aux abords de ce restaurant.
Face à l'indigence de cette
analyse, le Voyer a complété sa prise de position par un courrier adressé au
Syndicat d'améliorations foncières des Fourches. Ledit courrier daté du 15
novembre 2019, que nous mettons à votre disposition, rappelle que la DGMR
n'agit désormais qu'en tant qu'autorité de surveillance de la sécurité et de la
fluidité du trafic sur cet axe, même si le tronçon concerné est maintenant
placé sous responsabilité communale. Vu la configuration du site, des problèmes
de sécurité et surtout de fluidité du trafic vont immanquablement surgir et de
réelles inquiétudes sont effectivement partagées tant par la DGMR que par la
Municipalité.
Ainsi donc, la DGMR réitère son
préavis négatif, ce qui n'apparaissait pas clairement dans la synthèse, rédigée
de manière par trop synthétique. Vous voudrez donc bien compléter votre
synthèse dans ce sens.
Le Service de la promotion
économique et du commerce, n'a visiblement pas pris la mesure des inquiétudes
des opposants du quartier résidentiel qui s'inquiètent tous du bruit et des
odeurs dégagées par les souffleries. A ce sujet, la DGE a fait preuve d'un
grand laxisme en se, contentant de mesurettes par rapport à la proximité des
balcons et terrasses voisines des appartements de haut standing.
Ainsi donc, la Direction de l'environnement
industriel, urbain et rural, Air, climat et risques technologiques a
malheureusement totalement sous-estimé les normes relatives à la lutte contre
le bruit. Cette analyse complaisante dénote une méconnaissance crasse de la configuration
du site.
Enfin, il a déjà été signalé au
propriétaire ainsi qu'à l'architecte qu'un drive-in dans ce secteur ne saurait
être exploité au-delà de 22 heures, en application du droit à la tranquillité publique.
Cette mesure est corroborée par le dernier paragraphe de la rubrique Etablissement
public.
En conclusion, nous attendons donc
de nouvelles prises de positions plus fermes et plus courageuses car en l'état,
il ne saurait être question de délivrer un permis de construire sur des considérations
où l'ambigüité ne le dispute qu'au laxisme. [...]
"
Suite à ce courrier, le dossier a été retransmis à
la Direction générale de la mobilité et des routes, Voyer de l'arrondissement
Est (DIRH/DGMR/VA3) et à la Direction générale de la mobilité et des routes,
Division finances et support (DIRH/DGMR/FS) afin qu'elles en prennent connaissance
et puissent se déterminer.
Une seconde synthèse CAMAC a été établie en date du
7 janvier 2020. La DIRH/DGMR/VA3 a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise
en retenant ce qui suit:
"
Conformément
à l’art. 3 de la loi vaudoise sur les routes (LRou; RSV 725.01), la DGMR, en sa
qualité d’autorité exerçant la haute surveillance du réseau routier, peut prendre
des mesures pour assurer la sécurité du trafic. En l’espèce, la sortie « côté C.________
» ne permettrait de garantir la sécurité des véhicules quittant le Drive In
projeté. Seule une sortie « côté B.________ » offrirait les garanties nécessaires
à un tel débouché. Au vu de ce qui précède, la DGMR impose donc un regroupement
des accès dès lors que la sécurité l’exige (art. 33 b LRou).
"
La DIRH/DGMR/FS s'est déterminée comme le voyer.
A ce jour, la municipalité n'a pas rendu de décision
sur la demande de permis de construire suite au refus de la DGMR de délivrer une
autorisation spéciale. Par acte du 17 mai 2021, A.________ a déposé auprès de
la CDAP un recours pour déni de justice concernant la construction du
restaurant avec
drive-in
à Noville, ainsi qu'une demande de récusation de
l'ensemble de la municipalité. Cette cause, instruite sous la référence AC.2021.0157,
est toujours pendante auprès de la CDAP.
D.
Du 17 janvier au 17 février 2020, le syndicat AF a mis à l'enquête,
outre une nouvelle clé de répartition et de répartition finale des frais et les
plans des ouvrages exécutés collectifs et privés, un dossier de modification
des limites et des droits résultant de l'exécution des travaux comprenant
notamment les plans des servitudes radiées, modifiées et nouvelles. Il en ressort
qu'une "
servitude de passage public à pied et pour mobilité douce
"
au bénéfice notamment de la parcelle n
o
1241 est projetée sur le chemin
privé sis sur la parcelle n
o
1149 et à la charge de sa propriétaire
(Servitude AF J) figurée à hauteur des parcelles concernées ainsi:
L'enquête prévoit également au nord-est de la
parcelle n
o
1241 deux "servitudes de passage à pied et pour
tous véhicules" à la charge de la parcelle n
o
1509 et au
bénéfice notamment de la parcelle n
o
1241 (Servitude AF K et Servitude
AF L) figurées à hauteur des parcelles concernées respectivement ainsi:
Par lettre du 14 février 2020 de son conseil
adressée à la Commission de classification du Syndicat (ci-après: la Ccl, la commission
de classification ou la commission), A.________ a fait valoir ses griefs à l'encontre
du projet mis à l'enquête. Il exposait que la commune, sur préavis de la Direction
générale de la mobilité et des routes (DGMR), avait notamment exigé de lui,
dans le cadre de son projet de restaurant
drive-in
, de séparer l'entrée
de la sortie des véhicules automobiles entrant et sortant de sa parcelle en
situant l'entrée des véhicules sur le bien-fonds du côté route du Simplon, à
cheval sur la parcelle n
o
1509, et la sortie du côté de la parcelle n
o
1149. L'intéressé constatait ensuite qu'il ressortait du dossier de l'enquête
que le syndicat AF projetait un passage public à pied et pour tous véhicules du
côté de la parcelle n
o
1509 et un passage public exclusivement dédié
aux piétons et à la mobilité douce du côté de la parcelle n
o
1149. Le
propriétaire estimait ainsi que le syndicat aurait dû prendre en compte les exigences
qui lui avait été imposées par la DGMR et s'est prévalu du manque de
coordination entre les positions des différentes autorités. Il sollicitait la création
d'une servitude de passage public à pied et pour tous véhicules sur la parcelle
n
o
1149 destinée à lui permettre d'avoir une sortie et un débouché
sur la route du Simplon nécessaire à l'exploitation qu'il envisageait sur sa
parcelle.
La servitude requise a été esquissée par l'intéressé
de la façon suivante:
E.
Par décision du 14 juillet 2020, la commission de classification a
rejeté la réclamation de A.________ en retenant qu'elle ne saurait exiger
l'inscription d'une servitude de passage à pied et pour tous véhicules en faveur
de la parcelle n
o
1241 à charge de la parcelle n
o
1149.
Elle relève que les exigences imposées à l'intéressé (entrée sur son bien-fonds
par la parcelle n
o
1509 et sortie par la parcelle n
o
1149)
n’émanent pas de la Ccl, mais de la DGMR qui refuse une sortie par la parcelle n
o
1509. La commission estime qu'elle ne saurait être tenue pour responsable de
cet état de fait, la DGMR ayant par ailleurs admis que la problématique de
l'accès à la parcelle n
o
1241 ne concernait pas directement le
syndicat et qu’il ne devait pas retarder ses opérations. Du point de vue du
droit privé, la Ccl estime que la parcelle n
o
1241 est suffisamment
accessible car elle est contiguë avec le domaine public et elle a prévu l'inscription
de servitudes
ad hoc
pour passer sur la parcelle n
o
1509 (nouvelles
servitudes AF K et AF L de passages à pied et pour tous véhicules) sans
limitation de sens d'usage.
Par acte du 14 septembre 2020, A.________ (ci-après:
le recourant) a interjeté recours auprès de la CDAP contre la décision de la commission
du 14 juillet 2020, concluant à sa réforme en ce sens que la réclamation du
recourant est admise et qu'un plan des servitudes comportant la création d'une
servitude de passage pour tous véhicules en faveur de la parcelle n
o
1241 (dont le recourant est propriétaire), traversant la parcelle n
o
1149, soit mis à l'enquête publique, subsidiairement que la décision attaquée
soit annulée et la cause renvoyée à la commission pour nouvelle décision dans le
sens des considérants à intervenir.
Par lettre du 8 octobre 2020, la DGMR, interpellée
comme autorité concernée, a rappelé que l'accès en question débouchait sur une
route cantonale en traversée de localité pour lequel l'octroi d'une
autorisation relève de la compétence de la municipalité (art. 3 al. 4 de la loi
du 10 décembre 1991 sur les routes [LRou; BLV 725.01]). Néanmoins, en tant qu'autorité
exerçant la haute surveillance du réseau routier, la DGMR peut prendre des
mesures pour assurer la sécurité du trafic et, en l'espèce, imposer un regroupement
des accès dès lors que la sécurité l'exige (art. 33 al. 2 LRou).
La commission de classification, par l'entremise de
son délégué, l’avocat Cyrille Bugnon, a produit le 13 octobre 2020 une partie
des pièces du dossier d'enquête en précisant que le dossier physique était très
volumineux et que toutes les pièces de ce dossier ne concernaient pas la
parcelle du recourant. Dans ces conditions, la commission souhaitait pouvoir se
limiter à produire les pièces pertinentes, à savoir celles où il était question
de la parcelle n
o
1241, propriété du recourant, le reste du dossier
demeurant à disposition des parties auprès du secrétariat de la commission.
Par avis du 14 octobre 2020, le juge instructeur a
confirmé que la production du dossier pouvait à ce stade se limiter aux pièces
concernant la parcelle n
o
1241.
Le 14 octobre 2020, B.________ s'est déterminée en
indiquant qu'elle ne consentait pas à la servitude requise, du moins pas sans
une convention privée négociée entre parties réglant les incidences pratiques
du passage souhaité. Elle indiquait avoir listé ces points pratiques dans le
cadre de son opposition formulée le 10 juillet 2019 dans l'enquête du projet de
construction du recourant (construction d'un
drive-in
). Elle estimait
ensuite que la réalisation d'un accès privé sur fonds d'autrui pour desservir
un projet individuel ne répondait pas au but du syndicat et que l'art. 62 LAF ne
permettait pas de créer des servitudes de passage indépendamment d'un nouvel
état de propriété. Elle considérait en outre que l'opposition du recourant à la
mise à l'enquête ne pouvait pas avoir d'effet constitutif d'une telle
servitude.
La commission de classification a déposé sa réponse
le 21 décembre 2020 et conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du
recours dans la mesure où il est recevable. Après avoir exposé l’historique de
l'aménagement routier de la RC 780 et précisé qu'il était étranger au but du syndicat
même s'il traversait son périmètre, la commission considère qu’elle ne pouvait
pas instituer une servitude d'accès à la parcelle n
o
1241 au travers
de la parcelle n
o
1149 car l'art. 62 LAF ne le permet pas et B.________
s'y oppose. Pour elle, seul l'art. 33 LRou pourrait trouver application, le
principe de la péréquation réelle n'entrant pas en considération.
La municipalité a déposé sa réponse le 22 décembre
2020. De son point de vue, le projet d'implantation du recourant d'un
restaurant de type
drive-in
, ne peut être admis compte tenu de l'exiguïté
de la parcelle n
o
1241 et en regard de l'intensité du trafic sur la RC
780. Elle évoque aussi la constitution d'une zone réservée, sur celle-ci afin
d'étudier un nouveau plan de quartier excluant clairement ce type
d'exploitation à forte fréquentation routière.
Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 15 mars 2021, dans le cadre desquelles il a étayé son argumentation
et persisté dans ses conclusions.
B.________ en a fait de même 17 mars 2021.
F.
Une inspection locale a été diligentée le 3 juin 2021 en présence des
parties et de leurs conseils. Il ressort en particulier ce qui suit du procès-verbal
dressé à cette occasion:
"
[…]
Le président situe la parcelle dans l’espace,
ainsi que les deux accès litigieux, à savoir celui situé à l’est (côté C.________)
permettant uniquement d’entrer sur la parcelle, et celui situé au sud (côté B.________
[ci-après: B.________]) pour quitter la parcelle, apparemment aménagé sans
droit.
A la demande du président, M. D.________
indique que les accès actuels de la parcelle sur la route cantonale (DP 57) sont
sécurisés. S’agissant de l’accès (entrée) à l’est du bien-fonds, il ne pourrait
être utilisé comme sortie afin de s’engager sur la route cantonale depuis la
parcelle n
o
1241 car cela induirait un risque pour la sécurité du
trafic. Il rappelle que la DGMR a examiné la situation à l’aune du projet de drive-in
déposé par le recourant (CAMAC n
o
183631).
Interrogé par le président sur la
possibilité d’éventuelles modifications des accès, M. D.________ répond
que la DGMR ne peut se déterminer que sur des projets concrets et n’est pas en
mesure d’indiquer, abstraitement et théoriquement quelles autres solutions seraient
envisageables. Cela est d’autant plus vrai que d’éventuelles modifications
impliqueraient une analyse complète des tenants et aboutissants qui ne peut
être réalisée séance tenante. Il rappelle les compétences de la DGMR en la
matière, fondées en particulier sur l’art. 33 LRou.
Me Kasmi souligne que son mandant
dispose d’une parcelle qui est en quelque sorte enclavée, sans possibilité de
sortie, alors qu’il s’agit d’une obligation, raison pour laquelle il a demandé
au SAF la création d’une sortie par le biais d’une servitude, ce que les
représentants du SAF contestent.
A la demande du président, M. D.________
indique une nouvelle fois que la DGMR ne peut pas se prononcer sur une
éventuelle sortie de la parcelle litigieuse en empruntant le parking B.________
pour rejoindre la route cantonale plus au sud. Il souligne que la DGMR s’est
prononcée sur la demande de permis relative à la construction d’un drive-in,
mais que si la parcelle devait accueillir un ou deux logements, alors la
solution serait peut-être différente car le trafic induit ne serait pas le
même, ni les dangers ou risques qui en résulteraient.
Le président souligne que le
recours ne concerne pas l’autorisation de construire un drive-in mais fait suite
à la mise à l’enquête des plans des ouvrages exécutés, de la modification des
limites et des droits résultant de l’exécution des travaux, ainsi que de la clé
des frais et répartition finale des frais par le SAF.
A la demande du président, M. A.________
explique que son projet de fast-food est en cours depuis quatre ans et qu’il
n’entend en l’état pas y renoncer. De son côté, il précise avoir toujours
favorisé le réaménagement du secteur et donné son accord lorsque sa parcelle
était concernée (p. ex. nouvelles canalisations; réseau de gaz; place d’attente
pour les bus; modification des entrée et sortie sur sa parcelle). Dans ces
conditions, il ne comprend pas que la servitude de sortie au droit de la
parcelle d’B.________, qui avait été discutée et acceptée, n’ait pas été
inscrite au bénéfice de sa parcelle. A cet égard, Me Kasmi rappelle que la
séparation des accès (entrée et sortie) sur la parcelle a été imposée à son
mandant, puisqu'initialement un seul accès situé à l'est du bien-fonds
permettait aux véhicules d’y entrer et d’en sortir.
Me Bugnon rappelle que c’est
l’art. 62 LAF qui régit la question des servitudes s’agissant du SAF et qu’il
convient de s’inspirer du droit civil, c’est-à-dire de l’art. 694 CC. Il ajoute
qu’il n’est certainement pas possible d’imposer la servitude voulue par le
recourant sur la base de l’art. 62 LAF. Elle devrait être octroyée dans le
cadre de la procédure d’autorisation de construire relative au restaurant avec
drive-in. Selon Me Bugnon, le recourant se trompe de procédure.
Les représentants de l’autorité
intimée font encore remarquer qu’au niveau de la procédure, la sortie et
l’entrée de la parcelle ont été mises à l’enquête sans convention. Or, c’est au
moment de la mise à l’enquête publique de la modification du plan routier que
les accès auraient dû être assurés. Il en a été de même pour le drive-in qui a
été mis à l’enquête publique sans qu’une convention n’ait été signée avec B.________
pour sortir au sud de la parcelle.
A la demande du président, M. A.________
confirme qu’un seul accès permettait initialement d’entrer et de sortir de sa
parcelle. Il était situé environ au milieu de la limite de parcelle est qui
longe actuellement la route cantonale et a été remplacé par les accès actuellement
litigieux.
M. D.________ rappelle la teneur
de l’art. 33 LRou et précise que son refus est fondé sur des motifs de
sécurité. A la demande du juge Segura, il confirme que la position de la DGMR
est exclusivement basée sur la demande de permis de construire déposée par le
recourant. Mme E.________ confirme que le principe de la suppression et du remplacement
de l’accès à la parcelle a eu lieu avant cette mise à l'enquête publique, soit
lors de la modification du plan routier. Ils indiquent tous deux qu'ils devront
vérifier quelle a été la procédure suivie pour modifier les accès de la
parcelle du recourant et la conformité au droit de cette procédure.
Le président souligne que toutes
les parties considéraient qu’un accord avec B.________ permettrait au recourant
de bénéficier d’un accès au sud de la parcelle n
o
1241, mais que cet
accord n’est finalement jamais intervenu.
Les représentants de l’autorité
intimée soulignent que le projet initial du SAF prévoyait des voies de débord
le long de la route cantonale, qui devaient permettre de desservir les
parcelles. Le projet a ensuite été modifié lors de la requalification comme
route en «traversée de localité». Il prévoyait la suppression de la voie de
débord et son remplacement par un trottoir élargi pour la mobilité douce et par
une voie réservée aux bus. Lors de la mise à l’enquête publique, la
modification de l’aménagement routier n’a pas prévu de convention entre les
différents propriétaires pour garantir les accès alors que les accès de la parcelle
n
o
1241 étaient modifiés. C’est à ce moment qu’il y a eu une carence
dans la procédure. Dans la présente procédure, seul le projet de modification
des servitudes et des droits est en cause et rien d’autre. La sortie de la
parcelle n
o
1241 n’a pas été prise en considération car la DGMR n’a
pas donné son accord. Ce n’est donc pas la commission de classification qui
aurait fait une erreur.
Mme E.________ et M. D.________
confirment qu’ils vont examiner la manière dont les accès à la parcelle ont été
modifiés. Ils précisent ne pas pouvoir s’exprimer à ce sujet en l’état car ils
ont examiné la question des accès en relation avec le projet de restaurant
drive-in uniquement. Me D.________ ajoute qu’une sortie de la parcelle n
o
1241 par l’accès situé à l'est et actuellement réservée à l'entrée sur le
bien-fonds présenterait de grands risques d’accident car il impliquerait que
les véhicules s'engagent sur la route cantonale. Il y aurait un véritable
problème d’accès cet endroit, en raison notamment de la présence de la voie de
bus.
M. F.________ indique que quatre projets
ont déjà été élaborés avec la même voie de desserte.
M. G.________ souligne que s’il
est nécessaire de grouper les accès, il serait plus judicieux de grouper ceux
de la parcelle du recourant avec ceux de la parcelle adjacente n
o
1509
(C.________), plutôt qu’avec ceux d’B.________. Il confirme néanmoins qu’il serait
éventuellement possible de modifier la sortie au sud de la parcelle B.________
en permettant aux véhicules de tourner à l’ouest mais également à l’est (en
direction du giratoire) pour fluidifier le trafic à cet endroit et éviter des
surcharges.
M. H.________ explique que la
Commune de Rennaz s’y était opposée. Il précise que la parcelle B.________ est
bien sur le territoire communal de Noville, mais que le DP situé à la sortie sud
de la parcelle se trouve en revanche sur le territoire communal de Rennaz. M. H.________
rappelle encore que le recourant a déposé deux projets de construction d’un
atelier/garage avec deux logements de fonctions, qui ont été successivement autorisés
mais n’ont pas été réalisés. B.________ aurait été d’accord de signer une
convention pour garantir la sortie de la parcelle pour un tel projet. Le
recourant a par la suite modifié son projet en restaurant avec drive-in, ce qui
impliquerait évidemment des files d’attente de véhicules et divers problèmes de
trafic.
M. A.________ explique que les voisins
se sont opposés cas ils craignent que le projet ne leur porte préjudice.
Pourtant, il ferait écran entre les maisons d’habitation situées à l’ouest et
la route cantonale. Il s’intégrera par ailleurs très bien dans les environs
puisque plusieurs restaurants avec drive-in existent déjà. Quant au traitement
des odeurs, des système adéquats sont disponibles qui éviteront tout problème.
De son point de vue, le projet est réglementaire et il n’y renoncera pas.
Me Vuilleumier fait observer que
le trafic sur la route cantonale s’écoule actuellement à vitesse réduite en
raison du nombre de véhicules, alors que l’on se trouve dans les heures
creuses. A fortiori en va-t-il de même lors des heures pleines. Dès lors, il
n’y aurait aucun problème à grouper les accès de la parcelle n
o
1509
et de celle du recourant, ce qui permettrait aux usagers de cette dernière de
s’engager directement sur la route cantonale à l’est, sans emprunter la parcelle
d’B.________, qui pourrait d’ailleurs choisir d’empêcher l’accès à son fond avec
une barrière.
M. D.________ relève au contraire
que la remarque qui précède atteste des problèmes de surcharge et de fluidité
du trafic dans le secteur.
Me Kasmi remarque que la route
située au nord de la parcelle d’B.________ n’accueille presque pas de trafic. M.
G.________ répond que c’est exact, mais qu’elle est également surchargée durant
les heures pleines.
A la demande du président, M. G.________
confirme qu’une servitude pourrait être négociée si une autre activité était
envisagée sur la parcelle du recourant.
M. Bugnon souligne que ce n’est
pas la bonne procédure pour en discuter. Les représentants du SAF relèvent par
ailleurs que la servitude d’accès à la charge de la parcelle n
o
1509
ne précise pas qu’elle serait uniquement destinée à permettre l’entrée sur la parcelle
et qu’elle serait pas unidirectionnelle, seule la signalisation en place
l'indique. A la demande du président, ils expliquent que M. I.________ a
légalisé la signalisation qui a ensuite été posée par B+C Ingénieurs.
M. D.________ confirme que M. I.________
valide les signalisations, mais qu’il le fait à la demande d’une commune ou du
canton. Ici c’est la commune qui doit avoir demandé la légalisation. Les panneaux
sont ensuite effectivement posés par une entreprise privée.
Les représentants du SAF précisent
que la modification des accès et de la signalisation a eu lieu dans le cadre de
la mise à l’enquête complémentaire relative à la route cantonale, sans l’accord
des propriétaires concernés qui ont été mis devant le fait accompli.
Le président rappelle qu’à ce stade
le recourant ne dispose d’aucune sortie formellement autorisée de sa parcelle.
Une fois encore, M. D.________
confirme que la DGMR reprendra le dossier depuis le début afin de comprendre ce
qui s’est passé et vérifier la conformité de l’ensemble des procédures relatives
aux accès, à la signalisation et à sa légalisation. Il requiert qu’un délai
d’un mois soit imparti à la DGMR pour y procéder.
A la demande du tiers intéressé,
M. D.________ explique qu’une modification de la sortie au sud de la parcelle d’B.________
pourrait être demandée par un simple courrier décrivant la nature exacte de la
demande, éventuellement accompagné d’un comptage des véhicules. Les
problématiques de sécurité, de vitesse et de visibilité seront ensuite examinées
sur cette base par la DGMR.
Me Bugnon sollicite la levée
partielle de l’effet suspensif, soit pour tous les éléments de la décision non
concernés par le recours qui est circonscrit à la problématique d’accès de la
parcelle du recourant. Le président l'informe qu'il lui incombera, cas échéant,
d'en faire la demande formelle par écrit.
La cour et les parties se rendent
sur l’accès permettant d’entrer sur la parcelle et situé à l’ouest, afin de situer
précisément l’assiette de la servitude. Il est observé que la bordure existante
pourrait être modifiée sans difficulté.
A la demande du président, les
parties confirment que la route d’accès située au sud de la parcelle du recourant
reliée, à l’est, à la route cantonale est sans issue et ne dispose pas d’un
giratoire à son extrémité ouest.
La parole n’étant plus demandée,
ni aucune constatation requise, les parties sont informées qu’elles recevront
prochainement une copie du présent procès-verbal. Un délai sera par ailleurs
imparti à la DGMR pour se déterminer sur la procédure de modification des accès
de la parcelle du recourant, ainsi que sur celles relatives à la signalisation
existante. L’occasion sera ensuite donnée aux autres parties de s’exprimer à ce
sujet […]
."
Suite à l'audience, la DGMR s'est déterminée le 30
juin 2021 en concluant que le syndicat AF, porteur du projet routier dès son
origine et maître de l'ouvrage, aurait dû prévoir la création d'une servitude
au bénéfice de la parcelle n
o
1241, ceci, indifféremment que le tronçon
de RC 780 se situe en ou hors localité. Au surplus, la DGMR n'a pas formulé de
commentaire sur le procès-verbal de l'inspection locale du 3 juin 2021.
Par lettre du 1
er
juillet 2021, le
syndicat AF s'est déterminé sur le procès-verbal et a formulé les remarques et
demandes de modifications suivantes:
"
Page
2, 6ème paragraphe:
1
ère
phrase
: Il
convient de préciser à quelle enquête l'autorité intimée faisait ici allusion;
en l'occurrence, c'était l'enquête complémentaire sur la modification de la RC 780
publiée en avril 2017. En effet, dans le projet contre lequel M. A.________
recourt, la commission a mis à l'enquête une servitude sur la base d'une
convention, d'une part, et qui, d'autre part, sur le plan du droit civil, permet
l'entrée et la sortie au travers de la parcelle 1509. Aussi, la première phrase
doit être
modifiée
en précisant: «…
sortie
et l'entrée de la parcelle ont été mises à l'enquête
(enquête complémentaire
en 2017 portant sur la modification de la RC 780
)
, sans
convention (...)
»
2
ème
phrase
: Les
représentants de l'autorité intimée ont précisé qu'au moment de la mise à
l'enquête complémentaire concernant la modification de la RC 780, les accès
auraient dû être assurés conformément à l'art. 33 LRou. Il convient dès lors
d'ajouter: « (...)
que les accès auraient dû
être assurés,
en application de l'art. 33 LRou
.
»
3
ème
phrase
: Les
représentants de l'autorité intimée ont mentionné que cette mise à l'enquête
était lacunaire (en raison de l'absence de convention avec B.________) au
regard des articles 104 al. 3 et 108 al. 1
er
LATC: c'est le projet
du recourant lui-même qui était donc lacunaire, puisque l'accès prévu au
drive-in n'était au bénéfice ni d'un titre juridique (art. 104 al. 3 LATC) et
ni de l'accord d'B.________ (art. 108 al. 1
er
LATC). Il conviendrait
par conséquent de modifier et compléter la phrase comme suit: «
Il en a été de même pour le drive-in,
que le recourant
a mis à l'enquête sans qu'une convention n'ait été signée avec B.________ pour
sortir au sud de la parcelle,
c'est-à-dire sans pouvoir se prévaloir d'un
accès au sens des articles 104 al. 3 et 108 al. 1
er
LATC
.
»
Page 2, 8
ème
parapraphe:
3
ème
phrase
:
Sauf erreur, Mme E.________ (DGMR) a déclaré que, dans le cadre de la mise à
l'enquête complémentaire de la RC 780, la suppression et le remplacement de
l'accès n'avaient été indiqués que dans leur principe.
Telle qu'elle est
formulée, la phrase prête à confusion
: il conviendrait de préciser,
respectivement de faire préciser par Mme E.________, qu'elle parlait «
de la mise à l'enquête du projet de drive-in
».
Page 2, dernier paragraphe:
1
ème
phrase
: Les
représentants de l'autorité intimée n'ont pas dit que c'était le projet du SAF
qui prévoyait les voies de débord, mais que c'était le projet initial de la
DGMR: remplacer « SAF » par « DGMR ».
7
ème
phrase (page 2
et 3)
: J'ai expliqué que la commission de classification avait institué une
servitude moyennant une convention, servitude qui, sur
le plan du droit civil
, ne limite pas le sens d'utilisation et
permet donc l'entrée et la sortie de la parcelle 1241 par la parcelle 1509 (l'assiette
de cette servitude est en effet en « patte d'oie » et son exercice n'est pas
limité dans un sens ou dans un autre), mais que, en application de la LRou, la
DGMR n'autorisait pas la sortie à cet endroit. La phrase doit par conséquent
être rectifiée en ce sens: «
La sortie de la parcelle
1241
a été prise en considération par l'autorité intimée dans l'assiette et
l'exercice de la servitude mise à l'enquête, mais la DGMR n'a pas donné son
accord à la sortie
. »
Page 3, troisième paragraphe
avant la fin
:
2
ème
phrase
: Une
fois encore, j'ai bien précisé que la servitude instituée par la commission intimée
n'instituait pas un sens d'utilisation
et qu'elle est ainsi «
bidirectionnelle
». Comme elle est tournée, cette phrase pourrait être comprise en ce sens que
la servitude d'accès serait «
uniquement destinée
à permettre l'entrée sur la parcelle
», mais qu'elle ne le précise pas.
Or, c'est tout l'inverse. Le second terme de phrase («
et qu'elle n'est pas unidirectionnelle
») est lacunaire: la
phrase est-elle négative ou affirmative ? De fait, dès lors que la servitude
permet une utilisation dans les deux sens, il convient de modifier la phrase de
la manière suivante: «
Les
représentants du SAF relèvent par ailleurs que la servitude d'accès à la charge
de la parcelle 1509 est bidirectionnelle et qu'elle ne limite pas son utilisation
à l'entrée sur la parcelle, seule la signalisation impose cette limitation
».
Page 3, dernier paragraphe
:
Les représentants du SAF n'ont pas
dit que les propriétaires auraient « été mis devant le fait accompli ». Ils
ont souligné que ni l'un ni l'autre des propriétaires concernés (M. A.________
ou B.________) n'avaient formé opposition au projet de modification de la RC
780 mise à l'enquête complémentaire. Il convient donc de remplacer le membre de
phrase «
sans l'accord des propriétaires
concernés qui ont été mis devant le fait accompli
» par la phrase: «
(...)
sans que des conventions aient été
passées au préalable avec les propriétaires concernés. Ceux-ci n'ont pas formé
opposition à ces modifications
. »
Page 4, 5
ème
paragraphe
:
A l'occasion de l'inspection de
l'accès situé au sud de la parcelle, les représentants de l'autorité intimée
ont expressément fait constater que les aménagements réalisés ne correspondaient
pas à l'assiette de la servitude mise à l'enquête (en forme de « patte d'oie »)
et qu'ils pourraient être modifiés aisément pour correspondre à cette assiette
et permettre la sortie sur la RC 780. Il conviendrait tout au moins de
compléter la dernière phrase en ce sens: «
Il
est observé que la bordure existante pourrait être modifiée sans difficulté
pour
correspondre à la servitude et permettre la sortie sur la RC 780
».
"
Le syndicat s'est en outre prononcé le 16 août 2021
sur les déterminations de la DGMR du 30 juin 2021 en maintenant sa position et
en considérant qu'il n'avait pas la compétence d'imposer à la propriétaire de la
parcelle n
o
1149 la servitude de passage requise par le recourant.
Le recourant s'est encore déterminé le 6 septembre
2021 en maintenant ses conclusions en ce sens qu'il appartient au syndicat de
mettre en œuvre la servitude qu'il requiert.
G.
La présente procédure est étroitement liée à l'aménagement de la route
RC 780 qui longe les parcelles en cause.
Il ressort du dossier que pour aménager la zone
commerciale des Fourches, le syndicat a sollicité la DGMR pour un projet routier
prévoyant l'aménagement de la RC 780, qui était alors un tronçon de route
cantonale hors localité. Le projet prévoyait en particulier l'aménagement de la
RC 780 et la création de voies de débord permettant de mutualiser les accès de
toutes les parcelles riveraines sur la route cantonale par des "contre-allées".
Le projet cantonal pour la RC a été mis à l'enquête entre le 20 octobre et le
20 novembre 2009, simultanément au projet du syndicat pour l'aménagement des "contre-allées"
dans son périmètre. Il a été approuvé préalablement le 13 avril 2010 par le Département
des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) et est devenu définitif
et exécutoire le 2 septembre 2010.
Dans ce projet, les accès en entrée et sortie de la
parcelle n
o
1241 étaient prévus dans les "contre-allées". Les
accords entre propriétaires privés pour ces accès n'ont toutefois pas tous été formalisés.
Par demande du 24 janvier 2014, la commune a requis
que la RC 780 soit requalifiée "en traversée de localité" avec une
prescription de la vitesse à 60km/h. Par courrier du 17 avril 2014, la DGMR a
placé le tronçon où se situe les accès litigieux en localité passant sous compétence
des communes territoriales, soit la commune de Noville à cet endroit (cf. art. 2,
7 et 22 LRou).
En 2016, les communes de Noville, Rennaz et Villeneuve
ont demandé de renoncer à la mise en place des "contre-allées" sur la
section en question et ont proposé, un nouvel aménagement à la DGMR.
Par courrier du 3 février 2016, la DGMR a accusé réception
de la demande de modifications du projet d'aménagement de la RC 780 et accepté
d'entrer en matière "
à condition que le nombre d'accès directs sur la
route cantonale soit limité au minimum
" et en précisant que "
la
parcelle 1241 doit se raccrocher à la sortie d'B.________
".
Le 8 décembre 2016, la DGMR a donné un préavis
favorable aux communes pour la modification des "contre-allées" et la
modification du projet routier initial.
En avril 2017, les communes territoriales (Noville,
Rennaz et Villeneuve) et la DGMR ont formellement mis à l'enquête
complémentaire selon la LRou une modification de la RC 780, prévoyant la
suppression de la voie de débord, et son remplacement par un trottoir élargi pour
la mobilité douce et par une voie réservée aux bus.
L'enquête publique complémentaire a eu lieu du 18
mars au 16 avril 2017 et a soulevé une opposition et suscité deux
remarques. Suite à une séance de conciliation le 11 mai 2017, l'opposition a
été retirée le 2 juin 2017.
Compte tenu du trafic prévu pour desservir le futur
hôpital Riviera-Chablais, le plan prévoyait que la voie de bus, au droit de la
parcelle du recourant, serait une zone d'attente, avant l'arrêt situé après le
passage piéton. Le plan d'enquête indique que les accès aux parcelles n
o
1241 et n
o
1149 sont réunis en un seul, l'accès (entrée/sortie) à la
parcelle n
o
1241 devant se pratiquer au travers de la parcelle n
o
1149. Il se présentait au niveau des parcelles en question ainsi:
Ni le recourant ni B.________ n'ont formé opposition
à ce projet. La commune et la DGMR n'ont pas recueilli le consentement de l'un
ou l'autre des propriétaires, par la signature préalable de conventions avant
de mettre ce projet à l'enquête.
Dans un rapport du syndicat publié lors de l'enquête
complémentaire et daté du 15 mars 2017, élaboré par le bureau p, il est indiqué
en page 5, point 3, sous l'intitulé "Emprises, remarque n° 6" qu'
"
une servitude de passage doit être créée sur la parcelle 1149, propriété
d'B.________ au profit de la parcelle 1241, propriété de M. A.________, afin de
créer un accès pour cette parcelle 1241. L'accès direct depuis la RC 780 est
impossible
". Le rapport d'enquête complémentaire indique en outre que
le projet d'aménagement de la RC 780 est un des éléments des travaux collectifs
du syndicat AF qui en est le maître de l'ouvrage. Il faut également constater
que tous les plans déposés pour l'enquête ont été présentés par le syndicat et
sous sa signature.
Une séance s'est tenue sur place le 2 août 2017, en
présence notamment du Syndic de la commune et des représentants d'B.________.
Lors de cette séance, le projet routier a été expliqué. Il a été notamment
précisé à cette occasion que la DGMR s'opposait à un accès direct de la
parcelle n
o
1241 vers la RC 780 pour des raisons de sécurité. L'accès
devrait se faire "sur la propriété B.________ (parcelle n
o
1149)
à environ 10 m du passage piéton". Une nouvelle séance s'est tenue sur
place le 29 septembre 2017, en présence du recourant, lors de laquelle la
question des accès a été discutée avec les propriétaires. Il résulte en
substance du procès-verbal de cette séance que le recourant était opposé à un
accès à la parcelle n
o
1241 au travers de la parcelle n
o
1149
et demandait la création d'un accès direct, au nord, au travers de la parcelle n
o
1135 (parcelle n
o
1509 après division). B.________ n'était pas
opposée à un accès par sa parcelle, préférant toutefois un accès direct depuis
la RC 780, et demandait qu'une servitude soit prévue dans le cadre du syndicat AF.
Le syndicat, par son comité et par son mandataire technique,
est intervenu entre les propriétaires concernés en vue que ceux-ci négocient
les servitudes de passages nécessaires pour l'accès à la parcelle n
o
1241 depuis la RC 780, en indiquant aux divers intervenants (propriétaires, commune,
DGMR, etc.) que la mise à l'enquête d'un accès à la parcelle n
o
1241
(entrée et/ou sortie) "dans le cadre du syndicat" nécessiterait la
signature préalable de conventions.
Le DIRH a approuvé les plans de l'enquête complémentaire
le 16 janvier 2018. La cheffe du DIRH a déclaré le projet d'aménagement de la
RC 780 définitif et exécutoire le 27 mars 2018.
Les travaux de la RC 780 se sont poursuivis et l'accès
vers la parcelle n
o
1241 au travers de la parcelle n
o
1135
(aujourd'hui n
o
1509) ont été entrepris, ce qui a provoqué une
interpellation des propriétaires de cette dernière parcelle, par l'entremise de
leur conseil. En fin de compte, les propriétaires de la parcelle n
o
1509
ont consenti à une servitude de passage au profit de la parcelle n
o
1241,
servitude qui a été mise à l'enquête du 12 janvier au 12 février 2020 dans le
cadre des modifications des limites et des droits résultant de l'exécution des
travaux du syndicat, sous la dénomination "Servitude AF-K, passage à pied
et pour tous véhicules".
En revanche, B.________ s'est opposé à ce qu'une
servitude de passage à pied et pour tous véhicules soit inscrite sur son fonds.
H.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision entreprise a été rendue par la commission de classification
du Syndicat d'améliorations foncières des Fourches et a pour objet le rejet
d'une réclamation formulée le 14 février 2020 par le recourant dans le cadre
l'enquête publique qui s'est déroulée du 17 janvier 2020 au 17 février 2020 ne
prenant pas en compte la création d'une servitude de passage sollicitée par le
recourant. Le recourant, qui a participé à la procédure d'enquête publique au
travers d'une réclamation écrite et motivée, dispose d'un intérêt digne de
protection pour contester la décision attaquée. Compte tenu des féries
judiciaires (art. 97 LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile. Signé par
le conseil du recourant au bénéfice d'une procuration, il est recevable à la
forme.
2.
Le recourant considère que la décision attaquée n’est pas motivée et invoque
une violation de son droit d’être entendu.
a) Le droit d’être entendu, tel qu’il est garanti à
l’art. 29 al. 2 Cst., confère à toute personne le droit d’exiger, en principe,
qu’un jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie
tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations
subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une
décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépend
de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins,
en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les
motifs qui l’ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). L’autorité peut se
limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit
que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et l’attaquer
à bon escient et que l’autorité de recours puisse exercer son contrôle (ATF 133
I 270 consid. 3.1 p. 277).
b) La décision rendue par la commission de
classification le 14 juillet 2020 ne comporte pas de motivation juridique.
Toutefois, elle énonce les faits pris en considération et expose les motifs
pour lesquels elle n’entendait pas entrer en matière s'agissant de l'inscription
d'une servitude de passage. Le recourant connaissait par conséquent les raisons
pour lesquelles sa réclamation a été écartée et il a pu s’exprimer en
connaissance de cause à ce sujet dans le recours déposé au Tribunal cantonal.
On relèvera également que l’autorité intimée et les différentes autorités concernées
se sont déterminées de manière circonstanciée dans la procédure devant le
Tribunal cantonal et que le recourant a pu s'exprimer sur ces différentes
prises de position, puis lors de l'audience du 3 juin 2021, ainsi qu'après
celle-ci. Dans ces conditions, le grief relatif à une violation du droit d’être
entendu doit être écarté.
3.
En préambule, il convient d'examiner la situation de la parcelle n
o
1241 suite aux opérations et aux travaux menés par le syndicat.
Alors que la parcelle propriété du recourant
bénéficiait d'un accès direct en sortie et en entrée sur la RC 780 sur son côté
est, la modification de l'aménagement de la RC proposé à la DGMR en 2016 par
les municipalités de Noville, Rennaz et Villeneuve à l'initiative du syndicat, a
supprimé cet accès pour permettre le passage du bus et l'aménagement d'une
piste cyclable.
Cette modification du plan routier, qui tendait
notamment à la suppression des voies de débords entre les giratoires du Pré de
la Croix et des Fourches, a été proposée fin 2016.
La DGMR est entrée en matière pour autant que le
nombre d'accès directs sur la route cantonale soit limité au minimum et en
évoquant que la parcelle n
o
1241 devait "
se raccrocher
"
à la sortie sur la parcelle n
o
1149.
Le projet mis à l'enquête complémentaire, du 18 mars
2017 au 16 avril 2017, a dès lors prévu un accès au sud, côté B.________, en
passant par la parcelle de cette dernière.
Suite à l'intervention du recourant et à l'occasion
d'une séance de chantier, un accès au nord en passant par la parcelle n
o
1509 a été envisagé.
Après la réalisation des travaux et l'aménagement
sur le terrain de ces deux accès, l'utilisation de l'accès nord en sortie de parcelle
s'est avérée concrètement impossible pour des motifs de sécurité dictés par la
DGMR et l'accès sud prévu en entrée et sortie de parcelle impraticable compte
tenu de l'absence de servitude au bénéfice de la parcelle n
o
1241 sur
la parcelle n
o
1149. Cette impossibilité s'est matérialisée par le refus
de la DGMR, dans le cadre de l'enquête sur le projet de construction d'un
drive-in
envisagé par le recourant sur sa parcelle, de délivrer une autorisation
spéciale et d'autoriser la sortie sur la RC 780 par le nord. Cette impossibilité
s'est également concrétisée sur le terrain par la pose d'un panneau de
signalisation avec un sens interdit au nord, dont on ne sait dans quelles circonstances
exactes elle a été opérée, mais qui correspond à la réalité juridique de la
parcelle. Au sud, l'impossibilité s'est matérialisée par un refus d'B.________
de signer une servitude pour autoriser le passage de véhicules en sortie de la
parcelle n
o
1241 sur sa parcelle et d'autoriser le passage alors
même qu'une signalisation régulant ce passage a été mise en place.
Ainsi, même si les servitudes AF K et AF L mises à
l'enquête dans le cadre de la présente procédure ont une emprise assez large
pour permettre un trafic bidirectionnel et permettre, en théorie, l'entrée et
la sortie de véhicules par et sur la RC 780, force est de constater que, juridiquement,
le propriétaire ne peut sortir en véhicule de sa parcelle par cet accès pour
des motifs de sécurité imposés par la DGMR dans le cadre de sa compétence de
surveillance des routes en traversée de localité (cf. art. 3 al. 4, 7 et 33 al.
2 LRou). De même, le recourant ne peut utiliser l'accès aménagé au sud de sa
parcelle pour en sortir en l'absence d'une autorisation d'B.________ ou d'une
servitude, alors même qu'une signalisation et un marquage ont été mis en place.
4.
Il convient en premier lieu de déterminer l’objet du litige.
a) En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à
propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans
cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être
déféré en justice par la voie d'un recours. L'objet du litige dans la procédure
de recours est le rapport juridique réglé dans la décision attaquée, dans la
mesure où - d'après les conclusions du recours - il est remis en question par
la partie recourante. L'objet du litige peut être réduit par rapport à l'objet
de la contestation. Il ne peut en revanche s'étendre au-delà de celui-ci (ATF
144 II 359 consid. 4.3 et les réf. cit.; CDAP AC.2019.0251 du 18 novembre
2020).
b) Aux termes de l'art. 52 LAF, le remaniement parcellaire
consiste en une répartition rationnelle, entre les mêmes propriétaires, de tous
les immeubles compris dans un périmètre formant un tout économique ou
géographique en vue d'une meilleure utilisation du sol, conformément aux règles
de la présente loi (al. 1). Il peut comporter l'exécution des travaux
nécessaires tels que chemins, ouvrages d'assainissement et conduites (al. 2).
Dans ce cadre, l'art. 4 al. 1 LAF prévoit que les mesures d'aménagement du
territoire et les mesures de remaniement parcellaire doivent être coordonnées.
Lorsque, comme en l'espèce, un syndicat d'améliorations
foncières (cf. art. 19a ss LAF) a été constitué, c'est à la commission de
classification, en vertu de l'art. 33 LAF, qu'il appartient de prendre les
mesures permettant d'atteindre le but du syndicat, en préparant l'exécution des
travaux; les projets de cette commission sont soumis à l'enquête publique dans
les formes et délais prévus par la présente loi (al. 2). La commission de
classification statue, en première instance, sur les réclamations formulées
lors des enquêtes et d'une manière générale, sur tous les objets dont l'examen
relève de sa compétence en vertu de la loi, du règlement ou des statuts (al. 3).
c) En l'occurrence, il résulte de l'art.
3 de ses statuts que le syndicat AF a pour but le remaniement parcellaire,
l'étude du plan partiel d'affectation, la réalisation des infrastructures
principales et la réalisation d'aménagements d'intérêts publics.
La mise à l'enquête du 17 janvier 2020 concerne des "
modifications
des limites et des droits résultant de l'exécution des travaux
"; dans
ce cadre, le recourant a formulé une réclamation le 14 février 2020 tendant en particulier
à la création d'une servitude de passage sur la parcelle n
o
1149
propriété d'B.________, destinée à lui permettre d'avoir un débouché sur la RC
780.
Estimant que la parcelle n
o
1241 était suffisamment
accessible car contiguë avec le domaine public et au bénéfice d'une servitude pour
passer sur la parcelle n
o
1509, la Ccl a retenu qu'elle ne saurait,
en plus, exiger l'inscription d'une servitude de passage en faveur de la
parcelle n
o
1241 à charge de la parcelle n
o
1149, en
conséquence de quoi, elle a décidé de rejeter la réclamation en conseillant au
recourant de s'adresser à a DGMR pour trouver une solution.
Le recours porte dès lors sur la décision de
l'autorité intimée refusant de mettre à l'enquête publique un plan des
servitudes comportant la création d'une servitude de passage pour tous
véhicules en faveur de la parcelle n
o
1241 de la commune, traversant
la parcelle n
o
1149.
Le recourant ne conteste pas la décision ou
l'enquête publique en ce qu'elles concernent le plan des ouvrages exécutés, la
répartition des frais ou les servitudes AF H à AF L. Il ne prétend en particulier
pas que ces servitudes seraient en elles-mêmes insuffisantes ou inappropriées,
si bien que la décision attaquée, en tant qu'elle institue en particulier les servitude
AF K et AF L, ne prête pas le flanc à la critique.
5.
Les parties sont divisées sur la compétence de la commission de classification:
le recourant soutient que le syndicat, respectivement la commission, qui,
à de multiples occasions, lui a donné l'assurance que la question de
l'accès via la parcelle B.________ allait se réaliser dans le cadre du syndicat,
a la compétence de statuer sur cette question en application de l'art. 54 RLAF,
respectivement 62 LAF, compétence qu'elle a du reste utilisé pour instituer les
autres servitudes dans le cadre du dossier de mise à l'enquête. La commission
considère quant à elle qu'elle n'a pas la compétence d'imposer au propriétaire
de la parcelle
n
o
1149 (B.________) la servitude
de passage souhaitée par le recourant.
Il faut examiner d'abord le principe de la
compétence de la commission.
a) Selon l'art. 60 LAF le remaniement parcellaire a
notamment pour but la création d'un réseau de chemins et de collecteurs ou d'autres
ouvrages de manière que le nouvel état de propriété soit rationnellement
exploitable (al. 1). Les chemins peuvent, suivant leur usage, passer au domaine
public, être constitués en servitudes publiques ou privées (al. 2). Il est de
jurisprudence constante que la localisation des terres dans l'ancien état n'est
pas déterminante pour l'attribution dans le nouvel état, l'objectif du
remaniement étant le regroupement des terres exigé par l'art. 55 al. 1 lit. b
LAF (arrêts AF 1999/0025 du 1er mai 2000; AF 1998/0022 du 20 avril 2000; AF 1998/0011
du 25 mars 1999). Les parcelles peuvent être totalement refondues, de telle
sorte que la question de savoir si des servitudes existaient à tel ou tel
endroit n'a aucune importance, d'autant plus si l'on recrée de nouvelles parcelles
plus vastes regroupant les anciennes.
L'art. 63 LAF prévoit ce qui suit :
"
Art. 63 LAF - Objet
[des enquêtes]
1
Sont soumis à l'enquête publique, en principe dans
l'ordre suivant:
a. le périmètre général de l'entreprise et les sous-périmètres;
b. l'avant-projet des travaux collectifs et privés,
les aires de colonisation éventuelles;
c. l'estimation des immeubles et des valeurs passagères,
la répartition des nouveaux immeubles et l'adaptation des servitudes et des
autres droits, les contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau
des soultes;
d. le projet d'exécution des travaux collectifs et
privés;
e. la répartition des frais d'exécution;
f.   le plan des ouvrages exécutés, collectifs et
privés;
g. la répartition des frais d'entretien, lorsque
celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien.
2
Dans toute la mesure du possible, plusieurs objets
seront regroupés dans le cadre d'une même enquête.
3
Des enquêtes sont également ouvertes sur des objets
spéciaux lorsque la présente loi le prescrit, ou lorsque la nécessité en est
reconnue par le département. Il en va ainsi notamment pour les taxes-types
visées à l'article 57 et la clé de répartition des frais. Ce département peut
exceptionnellement autoriser une enquête séparée sur les arbres échangés.
"
Selon la jurisprudence
constante de l'autorité cantonale de recours (v. p. ex. Commission centrale des
améliorations foncières, AF.1991.0001 du 14 août 1991;
Tribunal
administratif, AF.1994.0017 du 11 septembre 1995; AF.1997.0011 du 7 novembre
1997, publié dans RDAF 1998 I 215;
AF.2000.0007 du 5 juin 2001;
AF.2003.0008 du 24 juin 2004; CDAP AF.2006.0001
du 2 septembre 2008
),
la procédure de remaniement parcellaire se caractérise par une succession
d'opérations soumises à enquêtes publiques, dans un ordre énuméré à l'art. 63
al. 1 LAF qui n'est pas impératif, mais logique. Le résultat de chacune de
s
phases de la procédure de remaniement peut être attaqué par la voie de
l'opposition, puis du recours. Si le délai de recours n'est pas utilisé ou si le
recours est rejeté, le résultat de la phase en question acquiert force de chose
jugée; en règle générale, il ne peut plus être attaqué dans les phases
suivantes de la procédure (ATF 94 I 602 - JT 1970 I 3). Inversement, les
propriétaires ne peuvent pas mettre en cause des objets autres que ceux de l'enquête
en cours, mais ils doivent attendre la succession normale des opérations (RDAF
1982 p.314).
b) S'agissant plus spécialement des servitudes de
passage, l'art. 62 al. 1 LAF prévoit ce qui suit:
"
La
commission de classification supprime, maintient, modifie ou crée les
servitudes de passage en fonction du nouvel état de propriété. Elle peut
également adapter au nouvel état de propriété, sous réserve d'indemnités
éventuelles, d'autres droits réels restreints ou des droits personnels annotés,
dans la mesure où leur maintien est incompatible avec le but poursuivi par le
syndicat. Pour chaque droit maintenu, modifié ou créé, elle doit indiquer quels
sont les biens-fonds dominants et servants dans le nouvel état de propriété.
Elle supprime, en outre, les droits réels restreints ou les droits personnels
annotés qui perdent toute utilité dans le nouvel état de propriét.[...].
"
Selon la jurisprudence, l'enquête sur le nouvel état
et les autres éléments mentionnés par l'art. 63 al. 1 lit. d LAF doit permettre
au propriétaire d'apprécier de manière globale les termes de l'échange que
constitue la nouvelle répartition des biens-fonds. En conséquence, il n'est pas
possible de revenir sur les termes de cet échange lors de l'enquête sur la répartition
des frais (voir les arrêts AF 95/009, AF 95/022 et AF 95/023 du 24 novembre
1995, où le Tribunal a, en bref, annulé des décisions du Syndicat AR 18
prélevant, postérieurement à l'enquête sur le nouvel état, une participation aux
frais en fonction de l'augmentation de la surface des chapitres cadastraux).
Seule une disposition légale spéciale peut autoriser une modification du nouvel
état après son entrée en force. Tel est le cas, toujours réservé par l'art. 55
LAF, de l'art 36 de l'ancienne loi sur le registre foncier du 23 mai 1972 abrogée
le 9 octobre 2012 (aLRF; BLV 211.61), relatif aux rectifications ou
modifications de limites ou d'inscriptions de minime importance, qui sont
d'ailleurs subordonnées à l'accord de tous les intéressés. Tel est aussi le
cas, de l'art. 41 al. 3 LAF qui permet de tenir compte des changements liés à
l'exécution des travaux du syndicat (voir les art. 42, 53 et 54 RLAF). On peut
raisonner par analogie lorsqu'est en cause une prétention en passage nécessaire
au sens de l'art. 694 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210): la
commission de classification doit pouvoir s'en saisir, sur la base de cette
disposition légale, même après l'entrée en force du nouvel état (AF.95.029 du
15 avril 1996).
c) En l'occurrence, la commission de classification
a notifié simultanément, le 22 avril 2005, les décisions liquidant l'enquête
sur le nouvel état ainsi que celles sur l'enquête de l'avant-projet des travaux
collectifs. Le transfert de propriété des nouvelles parcelles a eu lieu le 1
er
mars 2006. Le PPA Les Fourches est entré en vigueur à la même date. Le nouvel
état est ainsi entré en force. Il n'y a pas lieu d'y revenir. Or, l'article 62 LAF
ne permet pas de créer des servitudes de passage indépendamment d'un nouvel
état de propriété et ne trouve application que dans le cadre du remaniement parcellaire
proprement dit. Dans la mesure où le nouvel état est entré en force, la commission
ne peut créer une servitude sur la base de l'art. 62 LAF à ce stade de la procédure,
étant pour le surplus rappelé, que selon la jurisprudence constante, le
remaniement parcellaire doit en principe conduire à une épuration stricte des
servitudes et qu'il y a en principe lieu de se montrer restrictif quant à la
création de nouvelles servitudes dans ce cadre (AF.1998.0006 du 8 décembre 1998
c. 1b).
d) Comme évoqué, seule une disposition légale spéciale
peut autoriser une modification du nouvel état après son entrée en force (AF.1995.0029
du 15 avril 1096 c. 4).
Tel était le cas de l'art 36 aLRF, abrogé le 9
octobre 2012, toujours réservé par l'art. 55 RLAF, relatif aux rectifications
ou modifications de limites ou d'inscriptions de minime importance, qui étaient
toutefois subordonnées à l'accord de tous les intéressés. Or, en l'espèce, B.________
ne veut pas péjorer l'accès à sa parcelle et s'oppose à la création d'une
entrée ou d'une sortie à la parcelle du recourant par sa parcelle.
e) Tel est également le cas de l'art. 41 al. 3 LAF qui
permet de tenir compte des changements liés à l'exécution des travaux du syndicat
et autorise également une modification du nouvel état après son entrée en
force.
Cette disposition, qui régit le transfert de
propriété des ouvrages, prévoit cette adaptation à son alinéa 3. Elle a la
teneur suivante :
"
Art. 41
1
La commission de classification
opère graphiquement sur un plan la distinction entre les ouvrages collectifs et
les ouvrages privés exécutés; d'entente avec le département en charge de la
police des eaux, elle détermine également sur ce plan le statut juridique des canaux
à ciel ouvert au sens de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine
public.
2
Dès réception des ouvrages
collectifs, ceux-ci passent en mains de la commune territoriale à l'exception
des canaux à ciel ouvert, qui passent au domaine public cantonal. Les ouvrages
collectifs souterrains, tels que les collecteurs de drainages ou les conduites
industrielles, font l'objet d'une servitude légale dispensée d'inscription,
comportant le droit de fouille et d'entretien en faveur de la commune territoriale.
Le syndicat conserve toutefois les droits et obligations du maître de l'ouvrage
jusqu'à la fin du contrat d'entreprise.
3
Les limites de
propriétés et les servitudes sont susceptibles d'adaptation en fonction des
ouvrages réalisés. Les modifications de surfaces provoquées par ces adaptations
font l'objet d'une compensation en argent qui se traite à la valeur d'estimation.
Ces soultes sont exigibles le jour du dépôt du dossier au registre foncier.
"
L'alinéa 3 ci-dessus a été introduit en 1987 pour tenir
compte des difficultés qui peuvent survenir en cas de divergence entre le
nouvel état mis à l'enquête et la situation sur le terrain après l'exécution
des travaux collectifs. L'exposé des motifs du Conseil d'Etat précise que cette
disposition permet l'adaptation des limites et des servitudes après l'exécution
des travaux mais qu'il ne doit s'agir que des adaptations directement liées aux
modifications de l'ouvrage (BGC, printemps 1987, page 642).
L'art. 54 RLAF prévoit ce qui suit :
"
Art.
54 - Modifications des limites et des servitudes résultant de l'exécution des
travaux
1
Les modifications de
surfaces, qui peuvent notamment provenir des changements aux limites ou aux
servitudes suite à l'exécution des travaux, font l'objet d'un tableau des soultes
complémentaires établi par la commission de classification. Les soultes sont
calculées à la valeur moyenne de l'immeuble ou à la valeur d'estimation
d'enquête et basées sur la différence entre la nouvelle et l'ancienne surface,
la nouvelle pouvant être issue de la mensuration combinée aux travaux géométriques
de remaniement parcellaire. La commission de classification envoie ce tableau à
chaque propriétaire concerné en les invitant par lettre signature à faire part
d'éventuelles observations dans les 30 jours.
2
Elle convoque les
propriétaires qui ont formulé une observation, celle-ci devant être liquidée
conformément à l'article 5.
"
Les dispositions ci-dessus permettent de tenir
compte des difficultés concrètes qui peuvent résulter de l'exécution des travaux
collectifs. Elles sont distinctes des règles qui président à l'élaboration du
nouvel état.
L'art. 54 RLAF ne s'applique que dans le cadre du
processus dits des "mini-mutations". Il ressort du texte même de
cette disposition qu'elle permet uniquement à la commission de classification
d'adapter des servitudes ou limites existantes à l'emprise définitive des
travaux, à savoir après leur exécution. En revanche, elle ne donne pas le
pouvoir à la commission de classification d'instituer ou de créer à ce stade une
(nouvelle) servitude, hormis le cas où les propriétaires concernés y auraient
consenti, c'est-à-dire moyennant convention. En l'occurrence, l'hoirie
propriétaire de la parcelle n
o
1509 a finalement consenti à la création
des servitudes AF K et AF L, si bien qu'elles ont pu être mises à l'enquête
dans le cadre des modifications des limites et des droits résultants de l'exécution
des travaux en regard de l'art. 54 RLAF. En revanche, B.________ s'oppose à concéder
une servitude au recourant au travers de sa parcelle n
o
1149. Une
telle servitude ne pouvait dès lors être mise à l'enquête sur la base de l'art.
54 RLAF. Il ressort en outre du dossier qu'en l'occurrence la création de la
servitude et les modifications requises sont induites par la correction de la
RC 780 qui a suivi une procédure distincte, hors des travaux d'améliorations
foncières proprement dits entrepris par le syndicat AF. Il ne s'agit ainsi pas d'aménagements
directement liés aux modifications de l'ouvrage. Ils ne résultent
qu'indirectement de l'exécution des travaux du syndicat. La commission ne
saurait ainsi imposer sur cette base une servitude aux propriétaires qui s'y
opposeraient.
f) La jurisprudence (AF.1995.0029 précité, c. 4,
AF.1997.0001 du 3 juillet 1997, c. 1) retient qu'en dehors des compétences que
la LAF confère à la commission de classification pour modifier les droits réels
lors de l'élaboration du nouvel état (art. 52, 55 et 62 LAF notamment), il faut
encore reconnaître à la commission de classification la compétence de statuer
sur les prétentions foncières que les propriétaires fondent, même après
l'entrée en force du nouvel état, sur les règles du droit civil et en
particulier sur l'art. 694 CC relatif au passage nécessaire. En d'autres
termes, la commission de classification doit pouvoir se saisir d'une prétention
en passage nécessaire au sens de l'art. 694 CC, même après l'entrée en force du
nouvel état.
Or, en l'occurrence, le recourant, en requérant la constitution
d'une nouvelle servitude, fait précisément valoir la nécessité d'un accès à sa parcelle
via la parcelle n
o
1149
aa) L'action en passage nécessaire de l'art. 694 CC relève
de la compétence du juge civil, plus précisément de celle du Président du Tribunal
d'arrondissement (art. 6 ch. 41 du Code de droit privé judiciaire vaudois (CDPJ;
BLV 211.02). Tant la LAF que la jurisprudence confèrent à la commission de
classification des compétences analogues et partiellement concurrentes à celles
du juge civil. La jurisprudence du Tribunal fédéral retient que le droit civil
fédéral n'interdit pas aux cantons d'instaurer, dans leur législation sur les
constructions et l'aménagement du territoire, un droit de passage nécessaire relevant
du droit public (ATF 121 I 65, consid. 5 au début). La jurisprudence précise
d'ailleurs que le terrain nécessaire aux équipements doit d'abord être procuré
à l'aide de moyens relevant de la planification (même arrêt, consid. 4). Il n'y
a donc rien de contraire au droit fédéral à ce que l'autorité administrative
que constitue la commission de classification d'un syndicat d'améliorations foncières
soit investie du pouvoir de statuer sur une question de passage nécessaire,
surtout s'il s'agit de le faire comme en l'espèce en application de l'art. 694
CC.
L'art. 694 CC relatif au passage
nécessaire a la teneur suivante:
"
1
Le propriétaire qui n'a qu'une issue insuffisante sur la voie publique peut
exiger de ses voisins qu'ils lui cèdent le passage nécessaire, moyennant pleine
indemnité.
2
Ce droit s'exerce en
premier lieu contre le voisin à qui le passage peut être le plus naturellement
réclamé en raison de l'état antérieur des propriétés et des voies d'accès, et,
au besoin, contre celui sur le fonds duquel le passage est le moins dommageable.
3
Le passage nécessaire
sera fixé en ayant égard aux intérêts des deux parties.
"
Cette disposition introduit une restriction légale
de droit privé à la propriété foncière et fonde un droit à l'obtention d'une
servitude dite "
légale
" ou "
nécessaire
". Dite
servitude a pour but de permettre l'utilisation rationnelle d'un immeuble
jusqu'alors privé d'issue suffisante sur la voie publique.
La jurisprudence du Tribunal féd.al admet depuis
longtemps déjà que d'après les conceptions actuelles, l'accès d'un fonds
construit à la voie publique est insuffisant au sens de l'art. 694 al. 1 CC s'il
ne dispose pas d'un chemin utilisable par des véhicules à moteur (cette
jurisprudence remonte à 1965, v. notamment ATF 107 II 323, qui se réfère entre
autre à ATF 93 II 167 et à un arrêt encore antérieur). Le droit au passage
nécessaire pour des véhicules est ainsi garanti par la jurisprudence, du moins
lorsqu'on se trouve en zone d'habitation (ATF 107 II 327).
La jurisprudence a aussi précisé que le passage
nécessaire au sens de l'art. 694 CC doit être refusé quand un immeuble a été acquis
en vue d'être bâti, sans qu'il y ait un accès suffisant pour la construction
projetée et que, en vertu de prescriptions de droit public, le fonds ne peut
pas, dans un avenir peu éloigné, être bâti et qu'il est suffisamment accessible
pour l'usage actuel (ATF 110 II 125). Cette jurisprudence procède de la
constatation que lorsqu'il s'agit de raccorder un terrain nouvellement voué à
la construction, un droit de passage nécessaire peut être la condition de
l'obtention d'un permis de construire. C'est notamment le cas lorsque l'autorité
en matière de police des constructions fait dépendre ce permis de la régularisation
des droits de passage et que les voisins refusent de concéder une servitude par
voie contractuelle.
bb) En l'espèce, la parcelle n
o
1241 se
trouve en zone mixte (activités-habitation) au sens du PPA "Les
Fourches". Elle est constructible et disposait d'un accès à la route
cantonale lors de son acquisition. Il y a donc un intérêt actuel du
propriétaire à bénéficier d'un accès à la voie publique que constitue la RC 780
en sens de l'art. 694 CC.
cc) Une issue peut s'avérer insuffisante en vertu de
causes diverses et multiples (
cf.
Irène Martin-Rivara, La servitude de
passage nécessaire, Schulthess Editions Romandes, Genève/Zürich, 2021, ch. 106ss).
L'insuffisance peut découler par exemple des seules particularités
topographiques d'un immeuble, de la modification de la situation de fait (évènements
naturels, changement de comportement d'un voisin ou d'un tiers) de la modification
de la situation juridique de droit privé (parcellisation ou d'une modification de
l'état des propriétés, changement de propriétaire, extinction des droits du propriétaire
de l'immeuble au bénéfice du passage, aggravation de la charge d'une servitude)
ou de la modification de la situation juridique de droit public.
Lorsque l'insuffisance de l'issue trouve sa cause
dans le droit public, la jurisprudence du Tribunal fédéral a introduit une
importante distinction selon la nature des intérêts protégés (ATF 120 II 185).
Le raisonnement du Tribunal fédéral peut se résumer comme suit: le passage
nécessaire de l'art. 694 CC est destiné à sauvegarder des intérêts privés. L'utilisation
d'un immeuble conformément à sa destination, déterminée par le droit public,
touche les intérêts privés du propriétaire. Dès lors, si l'insuffisance de
l'issue est due au droit public en considération de l'intérêt privé, les moyens
de droit privé sont ouverts pour y remédier. A l'inverse, si l'insuffisance de
l'issue est due au droit public en considération de l'intérêt public, il
appartient au seul droit public d'y remédier.
Ainsi, lorsque qu'une issue doit être améliorée en
raison d'un changement de destination ou d'utilisation de l'immeuble
(partiellement) enclavé, le recours à l'art. 694 CC est ouvert. Le changement
dans la manière dont l'immeuble est utilisé repose alors sur des causes
objectives et répond à un réel besoin économique de l'immeuble. L'on pense
typiquement à un changement d'affectation: un immeuble constructible n'a de
toute évidence pas les mêmes besoins en terme de desserte qu'un immeuble situé hors
de la zone à bâtir. Il en va de même lorsqu'une modification législative ouvre
de nouvelles perspectives d'utilisation d'immeubles situés dans une zone
définie par le droit cantonal (par exemple, une augmentation des indices de densité
autorisés).
En revanche, lorsque l'insuffisance d'une issue
résulte d'un changement du régime de circulation, le recours à l'art. 694 CC
est
a priori
exclu. L'on pense ici aux situations où l'enclavement est dû
à la suppression d'une voie publique ou à une interdiction d'accès affectant
l'issue existante pour des motifs de sécurité, ce quand bien même l'immeuble
serait contigu à la voie publique. Dans ces cas, l'insuffisance serait purement
juridique – c'est-à-dire causée par des éléments de droit et non de fait – et
la jurisprudence exclut alors le droit au passage nécessaire (
Irène Martin-Rivara, op. cit., n
o
114
et
la jurisprudence citée, cf. notamment l'ATF 110 II 17, où l'immeuble du recourant
était situé en bordure d'une route, mais où toute sortie sur cette route était
interdite pour des motifs de sécurité du trafic). Une partie de la doctrine critique
cette jurisprudence en préconisant de parler d'une subsidiarité du droit privé
par rapport au droit public lorsque l'insuffisance de l'issue tire sa source
dans une modification du régime de circulation. Le propriétaire privé d'une issue
suffisante doit alors apporter la preuve qu'il a entrepris ce que l'on pouvait
raisonnablement exiger de lui pour obtenir un accès suffisant selon les moyens
de droit public à sa disposition. S'il fournit cette preuve, la prétention en
octroi du passage nécessaire doit lui être ouverte (Irène Martin-Rivara, op.
cit., n
o
123, CR CC II-Piottet, art. 694 CC, n
o
29)
dd) En l'espèce, la parcelle n
o
1241
dispose d'un accès à la voie publique, puisqu'elle est située immédiatement en
bordure de la RC 780, dont elle n'est séparée que par un trottoir. Si l'accès direct
dont elle disposait avant le réaménagement de la route cantonale a été
supprimé, une liaison entre le fonds et dite route existe et a été aménagée sur
la parcelle n
o
1509 (réalisation de bordures, pose d'un revêtement
en goudron et abaissement du trottoir), ce que le tribunal a pu constater lors
de l'inspection locale. La situation juridique de droit privé permet également
le passage de véhicules à cet endroit, les servitudes idoines ayant été finalement
signées avec la propriétaire de la parcelle n
o
1509. Une sortie sur
la route du Simplon est toutefois interdite pour des motifs de droit public
tenant à la sécurité du trafic, qui ont amené la DGMR à imposer que la sortie
se fasse par une autre voie. Il s'agit donc en l'occurrence de parer aux conséquences
du fait que, pour des raisons de droit public, la sortie sur la RC 780 par la
parcelle n
o
1509 a été prohibée. D'après les principes rappelés
ci-dessus, il appartient au droit public de régler les conséquences d'une telle
situation, à laquelle il ne peut ainsi être remédié par le biais de l'art. 694
CC.
En application de ces principes, il convient de
constater que la commission n'est pas à même d'entrer en matière sur la
prétention en passage nécessaire du recourant, les conditions auxquelles est
subordonnée l'action en passage nécessaire de l'art. 694 CC n'étant en l'occurrence
pas remplies.
g) A ce stade, il convient d'examiner si le recourant
est à même d'obtenir un accès suffisant selon les moyens de droit public à sa
disposition.
aa) Le droit public prévoit des moyens pour remédier
aux situations susmentionnées. Un riverain peut ainsi invoquer la garantie de
la propriété pour s'opposer à un régime de circulation l'entravant dans
l'utilisation de sa propriété: la protection de la garantie de la propriété
s'étend en effet à certaines conditions pratiques relatives à son exercice. Le
riverain d'une route n'est cependant pas protégé contre toutes les modifications
du régime de circulation, mais uniquement contre celles rendant impossible une
utilisation de sa propriété immobilière conformément à son but (RDAF 2006 I p.
699, c. 1.3.3).
Les lois cantonales codifient ce principe et
prévoient généralement des moyens de désenclavement si un accès est supprimé ou
interdit pour des raisons sécuritaires. Parmi ces moyens figurent notamment le
regroupement des accès privés, l'expropriation de droits de tiers,
l'aménagement de nouveaux débouchés privés aux frais de l'autorité ou encore
l'obligation pour le propriétaire de la voie publique de rétablir un accès
suffisant au réseau routier.
bb) En droit vaudois, la LRou envisage en particulier
de tels moyens.
Ainsi, sur la création et le maintien des accès, les
art. 32 et 33 LRou ont la teneur suivante:
"
Accès:
Art. 32    a) Règle générale
1
L'aménagement d'un accès privé aux routes cantonales est soumis à autorisation
du département; pour les routes communales, l'autorisation est délivrée par la municipalité.
2
L'autorisation n'est
donnée que si l'accès est indispensable pour les besoins du fonds, s'il correspond
à l'usage commun de la route, en particulier s'il n'en résulte pas d'inconvénient
pour la fluidité ou la sécurité du trafic, et si l'accès envisagé s'intègre à
l'aménagement du territoire et à l'environnement.
3
Les frais de l'ouvrage incombent au propriétaire
intéressé.
4
L'autorité compétente
peut, notamment dans le but d'améliorer la visibilité de l'accès d'un fonds riverain,
prendre les mesures nécessaires à l'égard des propriétaires des fonds voisins;
une participation aux frais de ces mesures peut alors être exigée du bénéficiaire
de celles-ci.
"
"
Art.
33   b) Accès existants
1
Il incombe à la
collectivité publique qui entreprend des travaux entraînant la modification ou
l'aménagement d'accès existants de les rétablir à ses frais, à moins que le
propriétaire intéressé ne dispose d'un autre accès suffisant.
2
Lorsque la sécurité
l'exige, notamment à proximité de carrefours, l'autorité ordonne l'amélioration,
le déplacement, le changement de niveau des accès privés; elle peut également
supprimer des accès latéraux à la voie publique, à condition de maintenir un accès
indirect, et imposer un regroupement des accès privés. Les droits de tiers peuvent
être expropriés à cet effet."
On peut déduire de cette dernière disposition que le
propriétaire a le droit d'obtenir le maintien de l'accès au domaine public, compte
tenu des besoins de la parcelle en matière d'équipement au sens des art. 19 et
22 al. 2 let. b LAT et 104 al. 3 LATC (cf. arrêts AC.2010.0092 du 20
janvier 2011; GE.1997.0187 du 1
er
décembre 1998; GE.1996.0080 du 14
février 1997).
Ainsi, le maintien des accès à la parcelle du
recourant peut, dans son principe, se fonder sur la disposition précitée.
cc) L'aménagement et la modification de la RC 780 ont
eu comme conséquence de modifier le profil des abords de la parcelle n
o
1241 et de supprimer l'accès direct à la chaussée par rapport à la
configuration qui existait. La DGMR a ensuite imposé pour des raisons de
sécurité une entrée et une sortie différente, rendant l'utilisation de l'accès
nord en sortie impossible. Les aménagements dont il est question pour permettre
une sortie via la parcelle B.________ ne se situent pas sur le domaine public,
mais sur la parcelle n°1149. A ce stade, il semble peu probable que l'accès
nécessaire pourra être aménagé sur la base d'une entente avec le propriétaire
voisin. Il pourrait s'avérer ainsi nécessaire de résoudre ce conflit en
recourant à la possibilité qu'a instaurée le législateur de procéder à une expropriation.
On rappelle sur ce point que l'art. 33 al. 2 LRou prévoit que les droits de
tiers peuvent être expropriés à cet effet (
cf.
aussi la loi cantonale du
25 novembre 1974 sur l’expropriation [LE; BLV 710.01]).
Or, en l'occurrence, la compétence de réaliser de
tels aménagements sur la parcelle B.________ ne relève manifestement pas de la
commission ou du syndicat, mais bien de la commune, qui a formellement entrepris
les travaux de modification de la RC entraînant la modification de
l'aménagement existants et puisque l'accès en question débouche sur une route
cantonale en traversée de localité pour lequel l'octroi d'une autorisation relève
de la compétence de la municipalité (cf. art. 3 al. 4, 7 et 33 al. 2 LRou). Partant,
ils ne sauraient être exigés dans le cadre de la présente procédure.
6.
Il convient également d'évoquer l'article 93a LAF, adopté dans le cadre
d'une modification de la LAF et de la LATC intervenue en 1997 et qui peut être appliqué
dans le but d'assurer à une parcelle à construire un accès suffisant à la voie
publique. L'article 93a al. 1 LAF prévoit en effet qu'une correction de limites
et des servitudes peut avoir lieu à l'invitation de la municipalité "
dans
un but d'intérêt public prépondérant en vue d'assurer notamment une utilisation
rationnelle du sol en relation avec la densité de la zone constructible
ou
la mise en œuvre des pôles de développement économiques ou de logement
cantonaux inscrits au plan directeur cantonal
". A défaut d'entente
entre les intéressés, selon l'alinéa 2, le département statue sur le principe
de la correction de limites et le cercle de propriétaires touchés. Si, par une
telle procédure, on permet à la collectivité intéressée de faire, en sorte qu'une
zone à bâtir soit équipée en temps utile en voies d'accès adaptées,
conformément à ce que prévoit l'article 19 LAT, il existe un intérêt public à prendre
de telles mesures favorisant effectivement une utilisation judicieuse du sol
ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire (ATF 121 I 65, consid. 4a, p.
69). Cela étant, pour être compatible avec la garantie constitutionnelle de la
propriété, ces mesures – représentant une restriction pour des propriétaires
fonciers touchés – doivent encore être proportionnées au but visé. L'autorité
doit donc effectuer une pesée des intérêts ou selon les termes de l'article 93a
LAF, examiner si l'intérêt public à une correction de limites est prépondérant (BGC
novembre 1997, p. 4046 ss; ci-après: EMPL, p. 4135 et 4150).
La jurisprudence a aussi précisé que
la règle de l'art. 93a LAF concernant la procédure simplifiée de correction de
limites et des servitudes était une disposition du droit cantonal mettant en œuvre
les règles du droit fédéral contenues dans la loi fédérale du 4 octobre 1974
encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements (LCAP;
RS 843) qui précise que l'équipement général, ainsi que l’équipement de
raccordement des zones destinées à la construction de logements doivent être réalisés
par étapes adéquates dans un délai maximum de dix à quinze ans; le droit
cantonal désignant les collectivités de droit public responsables de
l'équipement (art. 5 LCAP). L'art. 10 LCAP précise encore que si la dimension
des parcelles et le tracé des limites rendent difficile l'équipement d'une zone
destinée à la construction de logements et à l'implantation rationnelle de bâtiments
sur cette zone ou la rénovation de quartier d'habitations, il importe de
remanier les fonds quant à leurs formes, leurs dimensions et leurs groupements
ou de rectifier les limites (al. 1). Les cantons doivent ainsi prendre en
collaboration avec les communes les mesures nécessaires pour que les zones à
bâtir soient utilisées conformément à leur affectation, notamment en ordonnant
des mesures d'améliorations foncières telles que le remembrement de terrains LCAP.
Ces règles sont notamment applicables lorsque les droits de passage indispensables
à l'équipement selon l'art. 19 LAT ne peuvent être constitués sur une base
contractuelle. Ainsi, la procédure de rectification de limites de l'art. 93a
LAF est une procédure d'application des art. 7 et 10 LCAP et reprend dans cette
mesure une obligation de droit fédéral, renforcée par l'entrée en vigueur, le 1
er
mai 2014, du nouvel art. 15a al. 1 LAT (voir notamment l'arrêt AF.2011.0003 du
12 octobre 2012 consid. 1; voir aussi l'ATF 1C_90/2007 du 9 janvier 2008 consid.
3.2, l'ATF 1P_464/2002 du 15 mai 2003 consid. 1.2, ainsi que l'arrêt
AF.1998.0097 du 30 septembre 1998 publié à la RDAF 1999 I 219).
En l'occurrence, et pour autant que l'art.
93a LAT permette la création de nouvelles servitudes, il faut constater que le
recourant ne destine pas sa parcelle à la création de logement. En outre, le législateur
a prévu (à l’al. 3) de scinder la procédure en deux étapes successives, soit
tout d’abord une décision portant sur le principe même de la correction de
limites et la définition du cercle des propriétaires touchés, par le Département,
puis la correction de limites et des servitudes proprement dites confiées à une
commission de classification. Il en découle que ce n'est manifestement pas dans
le cadre de la présente procédure d'enquête que la servitude souhaitée par le
recourant pourrait être imposée à B.________ sur la base de cette disposition, pour
autant que cette dernière puisse en l'occurrence trouver application.
7.
Il suit de ce qui précède que le recours ne peut qu’être rejeté et la
décision attaquée, confirmée. Le sort de la cause commande que le recourant en
supporte les frais (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Toutefois, ces frais seront
fortement réduits pour tenir compte du fait qu'il n'est pas directement responsable
de la situation dans laquelle se trouve sa parcelle et qu'il pouvait légitimement
compter qu'une sortie sur la voie publique de sa parcelle soit assurée dans le
cadre de la procédure du projet routier menée par la commune ou dans la
procédure de remaniement conduit par le syndicat.
Pour les mêmes motifs, il n'est pas alloué de
dépens, qui seront, en équité, compensés (art. 55, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD),
en tenant compte aussi, s'agissant d'B.________, d'une part de responsabilité
dans le quiproquo juridique qui prévaut dans la mesure où elle ne s'est pas
manifestée dans la procédure du projet routier qui prévoyait pourtant un accès
via sa parcelle et n'a pas précisé directement ses exigences pour concéder une
servitude sur sa parcelle.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision sur réclamation de la Commission de classification du
Syndicat AF des Fourches du 14 juillet 2020 est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
novembre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.