vd_omni · AF.1994.0016 · 1996-09-06 · fr

BONNY Roland c/SAF de Cudrefin | Après l'enquête sur la répartition des frais, litige quant au sort des versements anticipés entre le propriétaire d'une parcelle et le vendeur qui les lui avait cédés (sans notification au syndicat). Décision du comité établissant le décompte du recourant (LAF-43-2) sans lui imputer les versements anticipés du vendeur (déjà remboursés). Le comité n'a pas la compétence d'établir ce décompte par voie de décision. Décision annulée. Le comité peut fonder ses poursuites sur la répartition des frais exécutoire

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.09.1996 AF.1994.0016

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 6 septembre 1996
sur le recours interjeté par
Roland BONNY
,
à Cudrefin, dont le conseil est l'avocat Maurice von der Mühll, case postale
1509, 1001 Lausanne,
contre
la décision du 20 juillet 1994 du comité de direction
du
Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin
(paiement des frais).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Olivier Renaud et M. Etienne Rodieux, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Syndicat
d'améliorations foncières de Cudrefin a été constitué en 1963. Il a pour but le
remaniement parcellaire, la construction de chemin et la pose de canalisations
d'assainissement.
Le
recourant est propriétaire de diverses parcelles dans le périmètre du syndicat.
Par
acte d'échange notarié du 26 mai 1982, il a échangé diverses parcelles dont il
était propriétaire sur la commune de Chabrey contre les parcelles 679 et 1086
de Cudrefin, propriété de la Fédération suisse des sélectionneurs. Celle-ci
avait acheté les parcelles échangées par acte notarié du 25 janvier 1982 passé
avec Guy de Chambrier, qui les avait lui-même héritées de dame de Perrot.
L'acte
d'échange notarié du 26 mai 1982 précise que Roland Bonny reprend dans le
Syndicat d'améliorations foncières de Cudrefin les droits et obligations de la
Fédération suisse des sélectionneurs et qu'en conséquence, il devra participer
aux frais du syndicat et deviendra titulaire de la soulte. Il précise en outre:
"Les versements anticipés effectués à la
caisse du syndicat demeurent acquis à Roland Bonny".
L'acte notarié du 25
janvier 1982 passé entre la Fédération suisse des sélectionneurs et Guy de
Chambrier contenait, d'après l'ordonnance de non-lieu dont il sera question
plus loin, une clause identique.
B.                    En décembre 1985, le
syndicat a mis à l'enquête la répartition des frais et divers autres objets. Le
recourant a contesté la répartition des frais mise à sa charge pour les quatre
parcelles dont il est propriétaire. La répartition des frais mise à l'enquête
se présentait de la manière suivante:
Parcelle
633                    Fr.                  12'600.--
Parcelle 909                    Fr.               855.--
Parcelle 679                    Fr.                  22'860.--
Parcelle 1086                  Fr.                  29'127.--
Total                                Fr.                  65'442.--
La Commission centrale
des améliorations foncières a été saisie d'un recours qu'elle a partiellement
admis par prononcé du 3 février 1987. Elle a maintenu l'essentiel de la
répartition des frais mais elle a décidé de "réformer" la décision
attaquée en ce qui concerne la parcelle no 679, le dossier étant renvoyé à la
commission de classification pour nouvelle évaluation du poste
"collecteurs" relatif à cette parcelle, dans le sens des
considérants. Il résulte des considérants du prononcé du 3 février 1987 que la
commission de classification devait tenir compte de l'inconvénient constitué
par la présence de trois regards de collecteur à un mètre environ à l'intérieur
de la limite de la parcelle.
Le syndicat a versé au
dossier trois classeurs contenant la totalité des fiches de répartition des
frais. Ces fiches sont établies par "chapitres", chaque chapitre
comprenant une ou plusieurs parcelles d'un propriétaire. Toutes ces fiches sont
munies de la mention "titre exécutoire pour le paiement des frais, 30 juin
1989" apposée à l'aide d'un timbre humide mais ils ne sont pas signés, si
ce n'est sur la page de titre fixée au classeur. En réunissant les indications
résultant des trois fiches concernant le recourant, on obtient ce qui suit:
Chapitre
Parcelle
Frais
244
633
Fr.
12'600.--
336
909
Fr.
855.--
464B
679
Fr.
22'837.--
1086
Fr.
29'127.--
Total
Fr.
65'419.--
Au vu de ces chiffres, il ne semble pas que la
commission de classification ait rendu une nouvelle décision au sujet de la
parcelle 1086. Les parties s'accordent cependant pour admettre que les frais
mis à la charge du recourant se sont bien élevés finalement à 65'419 francs.
On note encore que le
chapitre 464 concerne Guy de Chambrier pour les parcelles 247, 250 et 681. Le
montant des frais à sa charge est de 42'085 francs.
C.                    a) L'assemblée générale
du syndicat du 9 décembre 1985 avait accepté les propositions qui lui étaient
soumises en vue de la répartition des frais, qui prévoyaient textuellement:
- d'envoyer les factures à fin juin 1986
- payables au 31 décembre 1986 sans intérêts
- délai de paiement au 30 juin 1988 avec un
intérêt de retard de 2 % supérieur à l'intérêt bancaire en cours
- l'intérêt bonifié sur les paiements
supplémentaires et les soultes actives serait calculé jusqu'au 30 juin
1986"
Dans une circulaire du
16 février 1987 adressée aux membres du syndicat, le comité de direction s'est
référé à cette décision, déclarant les rappeler dans les termes suivants:
"1)          sommes dues par les
propriétaires
délai de paiement (sans intérêt de retard)                le
31 mars 1987
2)            moyennant le paiement d'un
intérêt de retard
,
le dernier délai de paiement des frais est fixé
(dernier délai)                                                        au
31 décembre 1988
3)            intérêt de retard (dès le 1er
avril 1987)
2% en plus de l'intérêt bancaire en cours
actuellement: 5½% + 2% =                                    7½%
l'an".
Ces
dates ne correspondent pas à celles adoptées par l'assemblée générale. Le
syndicat explique à cet égard que diverses interventions ont retardé l'envoi
des décomptes d'intérêt et que ceux-ci n'ont couru que dès le 1er avril 1987 et
même, pour ce qui concerne le recourant, dès le 1er juillet 1987 en raison de
la contestation formulée par lui.
En annexe à cette
circulaire du 16 février 1987, le comité du syndicat a expédié aux
propriétaires des "factures pour la répartition des frais" présentant
le décompte de la répartition des frais et des versements anticipés qui leur
étaient imputés.
a)                     La facture adressée à
Guy de Chambrier se présentait comme suit:
répartition des frais agricoles
42'085.--
'
Versements anticipés obligatoires
70'599.--
Soulte active éventuelle
130.--
Différence à
recevoir                                                                          28'644
Le syndicat a payé le
solde de 28'644 francs à Guy de Chambrier par ordre bancaire du 30 mars 1987.
b)                     Chacune des parties a
versé au dossier un tirage de la facture du recourant. Aucune de ces deux
pièces n'est signée. Celle qu'a produite le recourant porte l'indication
manuscrite du 23 mai 1987, date à laquelle le recourant admet l'avoir reçue
(plainte pénale du 19 août 1993, p. 2). Celle qui émane du syndicat porte au
crayon la date du 16 février 1987, qui concorde avec celle de la circulaire
qu'elle accompagnait.
La facture adressée à
Roland Bonny se présentait comme suit:
répartition des
frais agricoles                    244
12'600
répartition des
frais "                                336
855
Versements
anticipés obligatoires            Roland
Girardet
Kanthak
4'392
7'760
1'194
répartition des
frais agricoles                    464 B
51'964
intérêts
débiteurs
949
66'368
13'346
Différence à payer                                                                              53'022
Cette facture
indiquait que les réclamations devaient être présentées par écrit au caissier
du syndicat dans les 10 jours.
D.                    Le
recourant a contesté cette facture par lettre du 1er juin 1987 adressée au
caissier du syndicat. Il demandait qu'on lui communique le décompte des
versements annuels effectués par les anciens propriétaires de ses parcelles. Il
contestait également les intérêts débiteurs qui lui étaient réclamés pour
1983-1985 à concurrence de 949 francs.
Le
recourant a été convoqué par le comité de direction à une séance du 22 juin
1987 à l'issue de laquelle, selon une indication manuscrite figurant sur une
pièce produite par le syndicat, il aurait accepté son décompte et décidé de
réclamer au propriétaire de Chambrier les versements anticipés effectués par
l'un des propriétaires.
E.                    Par
lettre du 23 mars 1988 (du moins si l'on en croit la date apposée au crayon sur
la copie non signée figurant au dossier), le comité de direction du syndicat a
réclamé à Roland Bonny le paiement suivant:
"Solde à payer selon décompte au 30 juin
1987                        Fr.         53'022.--
intérêts de retard 7½% dès le 1er juillet                                   Fr.           2'982.--
Total                                                                                     Fr.         56'004.--"
Cette lettre établie sur
une formule préimprimée indiquait que le délai de paiement au 30 juin 1987 sans
intérêts résultait de la décision prise lors de l'assemblée générale du 9
décembre 1985 mais on a vu plus haut pour quels motifs ce n'était pas exact.
F.                     Le 2 mars 1992, le syndicat
a fait notifier au recourant un commandement de payer la somme de 75'195 fr.
avec intérêt à 10% dès le 1er janvier 1992. Le recourant a formé opposition.
A la suite d'une
nouvelle séance avec le comité en date du 16 mars 1992, le recourant a demandé
au président du syndicat, par lettre du 21 mars 1992, de lui communiquer le
montant exact des versements anticipés effectués par Yvonne de Perrot et Guy de
Chambrier. Le syndicat lui a demandé des renseignements sur la date d'achat de
ses parcelles. Le recourant lui a communiqué des pièces mais il n'a finalement
pas obtenu de renseignements. Apparemment, le syndicat a soumis le problème au
Service des améliorations foncières qui lui a conseillé d'intenter une
poursuite.
Par lettre du 30 avril
1992, le comité, invoquant l'avis du Service des améliorations foncières, a
réclamé une nouvelle fois au recourant le paiement de 75'195 fr. plus les frais
de mise en poursuite. A cette lettre était jointe une liste des versements
anticipés "afin de vous faciliter la tâche de récupération" mais
cette liste n'indiquait que la date des décisions de l'assemblée générale sur
les versements anticipés et rien n'indiquait au recourant que le syndicat avait
déjà remboursé les versements anticipés à Guy de Chambrier.
G.                    Dans l'intervalle, par
lettre du 23 avril 1992, le recourant s'était adressé à Guy de Chambrier en lui
réclamant les versements anticipés qui auraient dû demeurer acquis au nouveau
propriétaire d'après l'acte notarié, mais qui avaient été restitués à Guy de Chambrier
par erreur. Guy de Chambrier a répondu le 28 mai 1992 qu'il n'avait retrouvé
aucune trace d'un tel paiement. Par la suite, sous la plume de l'avocat Liron
en date du 8 mars 1994, il a opposé l'exception de prescription à la prétention
du recourant fondée sur un enrichissement illégitime.
H.                    Le syndicat a fait
notifier au recourant, le 27 avril 1993, un commandement de payer la somme de
56'004 fr. avec intérêts à 10% dès le 1er janvier 1992, ainsi que la somme de
19'191 fr. sans intérêts plus divers frais.
L'opposition formée
par le recourant a été levée par prononcé du président du Tribunal de district
d'Avenches du 12 juillet 1993. Toutefois, saisie d'un recours, la Cour des
poursuites et faillites du Tribunal cantonal a réformé ce prononcé en ce sens
que l'opposition était maintenue. La Cour a considéré que le tableau établi par
la commission de classification fixant définitivement les sommes dues après
répartition des frais pouvait constituer un titre exécutoire mais qu'en
l'espèce, la facture pour la répartition des frais produite au dossier n'était
ni signée ni munie de l'attestation de sa conformité avec un document original.
I.                      Le 19 août 1993, le
recourant a déposé plainte pénale contre le caissier du syndicat, Paul Jaunin.
Le 18 février 1994, le
juge informateur de l'arrondissement de la Broye a rendu une ordonnance de
non-lieu en laissant les frais à la charge de l'Etat.
J.                     Par décision du 20
juillet 1994 munie de l'indication des voies de recours au Tribunal
administratif, le comité de direction du syndicat a notifié au recourant ce qui
suit:
L'enquête sur la répartition des frais a été
liquidée le 20 décembre 1985; les montants dus sont définitifs et la commission
de classification a fixé la date d'exigibilité des frais.
Lors de l'assemblée générale du 9 décembre
1985, les décisions suivantes ont été prises au sujet du paiement des frais:
Date à laquelle le paiement des frais est dû
:         le 31 mars 1987
Délai de paiement
:           31
décembre 1988
Sursis accordé
:               30
juin 1987, sans intérêt
Intérêt de retard
:              passé
ce délai, le propriétaire acquittera sur le solde dû un
intérêt de retard de 7,5% l'an dès
le 1er juillet 1987.
Ces montants dus, antérieurs à la date
d'exigibilité des frais (30 juin 1989), sont assimilés à des versements
anticipés.
Votre compte se présente comme suit:
Frais à payer
selon
le tableau d'enquête                                Fr.            53'022.--
versements anticipés
y compris les intérêts                           Fr.            0.--
Intérêts
(au 31
mars 1992)                                                    Fr.            19'220.--
Solde à payer
Fr.            72'242.--"
Par déclaration du 4
août 1994, étayée d'un mémoire de son conseil du 16 août 1994, le recourant
s'est pourvu contre cette décision devant le Tribunal administratif en
concluant à son annulation et au renvoi du dossier au syndicat pour qu'il
établisse "en bonne et due forme" une décision dûment documentée et
correspondant à la comptabilité du syndicat.
Par réponse du 22 mai
1995, le syndicat a conclu au rejet du recours, et à ce qu'il soit autorisé à
prélever les intérêts à 7,5% l'an sur la somme de 53'022 fr. dès le 1er juillet
1987.
Les parties ont été
interpellées sur la compétence du Tribunal administratif au regard de l'art. 1
al. 3 LJPA et invitées à produire diverses pièces.
Le Tribunal a informé
les parties qu'il avait encore versé au dossier diverses pièces concernant
l'avis de l'autorité de surveillance quant à l'interprétation de l'art. 9 RAF.
Considérant en droit:
1.                     Le Tribunal
administratif doit examiner d'office sa compétence (art. 6 al. 1 LJPA),
notamment eu égard à l'art. 1 al. 3 LJPA, au sujet duquel les parties ont été
invitées à se déterminer.
Le Tribunal
administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre
les décisions administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre
autorité n'a été expressément désignée par la loi pour en connaître (art. 4 al.
1er LJPA). Cette disposition doit être lue en relation avec l'art. 29 LJPA, qui
définit la notion de décision sujette à recours, et l'art. 1 al. 3 LJPA, qui
exclut du champ d'application de la LJPA "
les actions d'ordre
patrimonial intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de
droit public cantonal"
, notamment les "
contestations relatives
à l'exécution des contrats de droit administratif entre personnes morales de
droit public ou entre personnes morales de droit public et personnes de droit
privé".
Dans un premier temps,
la jurisprudence du Tribunal administratif a interprété cette disposition en se
référant à la distinction entre contentieux administratif objectif et subjectif
issue du droit français. Elle s'est fondée sur l'exposé des motifs de Conseil
d'Etat (BGC automne 1989 p. 531) et la jurisprudence antérieure. Elle a
considéré que la compétence du Tribunal administratif était limitée au
contentieux objectif, soit à celui qui naît d'une décision sujette à recours et
qui tend à rétablir la légalité d'une situation menacée par ladite décision, et
qu'en revanche, la contestation restait dans la compétence des autres autorités
judiciaires dans la mesure où il s'agissait de déterminer si un administré
disposait contre l'Etat d'un droit subjectif, notamment de nature pécuniaire
(contentieux administratif subjectif). Tout en rappelant que cette distinction
était contestée, la jurisprudence a déclaré s'y rallier dans divers arrêts (GE
91/0005 du 09/12/91, GE 92/0001 du 25/06/92, GE 92/0064 du 01/07/92, FI 91/0017
du 20/08/92, GE 92/0110 du 27/01/93).
Cette jurisprudence a
cependant été abandonnée pour le motif que la distinction entre contentieux
objectif et subjectif se prête mal à une utilisation en tant que règle de
conflit et qu'on ne pouvait guère en tirer plus que la constatation selon
laquelle les
actions
fondées sur le droit public cantonal étaient du
ressort des tribunaux ordinaires, à moins que la loi n'en dispose autrement,
tandis que les
recours
, sous la même réserve, relevaient des organes de
la juridiction administrative. La jurisprudence considère désormais qu'en
présence d'une contestation de droit administratif, il convient en premier lieu
de rechercher si la loi confère à une autorité administrative un pouvoir de
décision lui permettant de régler de manière définitive et exécutoire le
rapport juridique en cause. Si tel est le cas, les tribunaux civils ne sont pas
compétents (PS 91/0260 du 09/06/93; GE 92/0033 du 18/06/93, RDAF 1995 p. 486,
ainsi qu'une série d'arrêts analogues entre eux du 8 juillet 1993, GE 92/0033,
GE 93/0003, GE 93/0007, GE 93/0008, GE 93/0009, GE 93/0011, GE 93/0031 et GE
93/0040; on signalera cependant que l'arrêt GE 95/007 du 23 mars 1995, publié
dans RDAF 1995 p. 483, qui se réfère à l'ancienne jurisprudence sans
s'expliquer d'ailleurs de cet apparent revirement, procède d'une inadvertance).
Il faut s'en tenir au critère du pouvoir de décision, qui est seul à pouvoir
rendre compte du fait que divers contentieux patrimoniaux, ne serait-ce qu'en
matière d'améliorations foncières par exemple, sont sur recours de la
compétence du Tribunal administratif.
Il faut donc examiner
en l'espèce si le recours est dirigé contre une décision d'un organe du
syndicat investi à cet effet par la loi d'un pouvoir de décision (considérant
4). Il n'est pas inutile de rappeler au préalable les principales règles
relatives aux organes du syndicat et à leur compétence (considérant 2 et 3).
2.                     Qu'il soit constitué
volontairement par les propriétaires (art. 20 ss LAF) ou, comme en l'espèce,
créé d'office par le Conseil d'Etat (art. 27 s. LAF), le Syndicat
d'améliorations foncières est une corporation dotée de la personnalité de droit
public (art. 26 al. 1 et 28 al. 2 LAF). Il possède principalement trois organes
qui sont:
-   l'assemblée générale, composée de tous
les propriétaires de fonds englobés dans le périmètre. Cette appartenance fait
l'objet d'une mention au registre foncier en vertu de l'art. 117 LAF, ce qui la
rend opposable à tous les propriétaires. L'assemble générale est l'autorité
supérieure du syndicat et prend toutes les décisions que la loi, le règlement
ou les statuts ne mettent pas dans la compétence d'un autre organe (art. 30
LAF); en particulier, elle approuve le devis des travaux et ordonne leur mise
en oeuvre avec l'accord de l'autorité de surveillance (art. 30 al. 3 LAF).
-   le comité de direction, constitué en
majorité de membres du syndicat (art. 31 LAF); la loi le charge de faire
procéder à la vérification des travaux (art. 40 LAF), ainsi que de faire
inscrire la mention "améliorations foncières" (art. 117 LAF) et
l'éventuelle hypothèque légale garantissant le paiement des frais d'exécution
et des soultes (art. 115 LAF); il est consulté sur le revêtement des chemins
(art. 60 al. 3 LAF) et sur les modifications des travaux qui impliquent des
charges financières (art. 5 al. 6 et 53 al. 2 RAF). En général, les statuts
(dont l'art. 30 LAF réserve la teneur) font du comité l'autorité exécutive du
syndicat en le chargeant de la direction administrative et financière du
syndicat, de l'adjudication, de la mise en oeuvre et du contrôle de l'exécution
des travaux (voir en l'occurrence l'art. 15 des statuts du syndicat intimé).
L'un de ses membres fonctionne en général comme caissier (voir les art. 13 et
18 des statuts du syndicat intimé).
-   la commission de classification, composée
de membres extérieurs au syndicat et assistée d'un technicien (en général un
géomètre), chargée notamment des enquêtes (art. 33 al. 2 et art. 63 LAF)
nécessaires pour procéder à la nouvelle répartition des terres, préparer
l'exécution des travaux et en répartir les frais (art. 56 et 44 LAF, notamment;
v. en outre art. 4  RAF); elle statue sur les réclamations formulées pendant
les enquêtes et hors enquête (art. 33 al. 3 et art. 99 à 101 LAF).
On notera au passage
que le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, par son
Service des améliorations foncières, exerce la haute surveillance du
déroulement des opérations (art. 122 LAF). Nombre de décisions de l'assemblée
générale ou du comité de direction sont ainsi soumises à son approbation: il en
va ainsi notamment de la désignation du technicien et du contrat passé avec lui
(art. 25 ch. 4 et 34 al. 3 LAF), de l'adjudication des travaux et de leur mise
en chantier (art. 38 et 39 LAF), de la mise en culture et du transfert de
propriété (art. 67 et 68 LAF) et de la dissolution du syndicat (art. 49 et 50
LAF). Quant aux enquêtes préparées par la commission de classification, le
règlement prévoit qu'elles sont organisées par le département (art. 4 RAF) mais
les décisions prises par la commission sur les réclamations suscitées par
l'enquête sont sujettes à recours au Tribunal administratif.
3.                     Pour ce qui concerne
les points qui font l'objet du litige en l'espèce, à savoir la répartition des
frais, les versements anticipés et le sort de ceux-ci, la loi et son règlement
d'application contiennent les dispositions suivantes:
Art. 43 LAF (Versements anticipés)
Dès la constitution du syndicat, l'assemblée
générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser annuellement
une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur leurs
contributions aux frais de l'entreprise.
Un barème différencié peut être introduit en
fonction de la nature des terrains.
L'assemblée générale fixe les montants et les
modalités de paiement des versements anticipés.
Tant qu'ils restent membres du syndicat, les
propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès que le tableau
de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte de chacun est
établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants droit.
Art. 44 LAF (Travaux d'exécution)
Les propriétaires participent aux frais,
déduction faite des subventions, proportionnellement aux avantages procurés à
leurs fonds par les travaux collectifs et géométriques, suivant le tableau
dressé par la commission de classification. La commission de classification
peut répartir d'une manière distincte les frais provoqués par des travaux
réalisés sans subventions.
Pour les travaux privés, les frais sont
supportés en principe par les intéressés, déduction faite des subventions
éventuelles.
Les frais d'exécution sont exigibles dès que la
répartition des frais est définitive.
Il appartient à l'assemblée générale de fixer
les modalités de paiement, soit le délai de paiement, qui ne peut être
supérieur à cinq ans, et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité.
Art. 46 LAF (Exécution forcée des
contributions)
Les décisions définitives relatives aux
versements anticipés, aux frais d'exécution et aux charges d'entretien valent
titre exécutoire, au sens de l'article 80, alinéa 2, de la loi fédérale sur la
poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 9 RAF (Acte authentique lors de
mutations de la propriété)
Le notaire précise dans l'acte que, sous
réserve du sort des versements anticipés, le ou les acquéreurs reprennent dans
le syndicat les droits et obligations du vendeur, à savoir:
--   que l'acquéreur est responsable du paiement des frais du syndicat
tant que l'enquête sur la répartition des frais n'est pas liquidée;
--   que les soultes complémentaires, résultant des mutations
provoquées par l'exécution des travaux, sont calculées à la valeur d'estimation
d'enquête.
Lorsque la mutation porte sur un chapitre
cadastral entier, l'acte précise si les versements anticipés doivent être
remboursés au vendeur ou portés au compte de l'acquéreur. Sur la base d'une
pièce justificative remise par les parties au caissier du syndicat, celui-ci
rembourse les versements anticipés au vendeur ou les transfère sur le compte de
l'acquéreur.
Art. 59 RAF (paiement des frais)
Les frais sont exigibles le jour où les
observations et recours relatifs à l'enquête sont liquidés. Le tableau
d'enquête est complété par la date d'exigibilité et par l'inscription
"Titre exécutoire pour le paiement des frais", puis signé par la
c.cl.
a)                     Il résulte de
l'ensemble de ces dispositions que la commission de classification est investie
d'un pouvoir de décision expressément conféré par la loi pour statuer sur les
réclamations suscitées par les différentes enquêtes prévues par l'art. 63 LAF.
La commission de classification possède un pouvoir général de réaménagement des
droits réels qui résulte des art. 52 et 55 LAF et elle peut même, selon la
jurisprudence, statuer sur les prétentions foncières que les propriétaires
fondent, même après l'entrée en force du nouvel état, sur les règles du droit
civil et en particulier sur l'art. 694 CC relatif au passage nécessaire (arrêt
AF 95/029 du 15 avril 1996). Elle statue également sur des prétentions
pécuniaires lorsqu'il s'agit d'arrêter la répartition des frais (art. 44 al. 1
LAF) ou de fixer les soultes résultant de l'échange des terres (art. 73 LAF) ou
encore d'arrêter les diverses indemnités dues par le syndicat (art. 47 et 55
al. 1 lit. d LAF par exemple).
En matière de
versements anticipés, la loi ne confère expressément de compétence de décision
qu'à l'assemblée générale du syndicat, si l'on s'en réfère à la lettre de
l'art. 43 LAF. La pratique montre toutefois que cette dernière ne fixe que le
principe et les modalités des versements anticipés, par exemple en arrêtant un
certain nombre de centimes au mètre carré selon la règle générale de l'art. 43
LAF. Il s'agit là d'un barème, comme le dit l'art. 43 al. 2 LAF. C'est ensuite
le comité de direction qui, en exécution de la décision de l'assemblée
générale, applique les principes arrêtés par l'assemblée à chacun des
propriétaires individuels et leur réclame le montant qui leur incombe. On peut
se demander s'il s'agit là d'une décision sujette à recours. Il faut tenir compte
à cet égard de l'art. 46 LAF qui confère le caractère de titre exécutoire aux
décisions relatives aux versements anticipés. Or une décision administrative
n'est exécutoire en mainlevée d'opposition que si elle porte sur une somme
d'argent déterminée (Panchaud/Caprez, La mainlevée d'opposition, 1980, § 132 p.
349). Tel n'est pas le cas du barème qu'arrête l'assemblée générale. La règle
de l'art. 46 LAF n'aurait donc aucune portée si la force exécutoire que cette
disposition est censée conférer ne pouvait s'appliquer qu'à la décision de
l'assemblée générale. Il faut dès lors reconnaître que malgré l'absence d'une
règle légale lui attribuant expressément une compétence de décision, le comité
de direction qui applique le barème arrêté par l'assemblée générale au sujet
des versements anticipés - pour établir la somme due par chaque propriétaire -
rend bel et bien des décisions sujettes à recours (voir dans le même sens les
arrêts AF 93/026, AF 93/027, AF 94/016 et AF 94/018 du 6 septembre 1996).
c)                     La répartition des
frais d'exécution des travaux du syndicat est quant à elle du ressort de la
Commission de classification (art. 44 LAF). Elle fait l'objet de l'enquête
publique prévue par l'art. 63 al. 1 lit. f LAF. La Commission de classification
établit à cet effet un tableau de la répartition des frais (art. 44 al. 1 LAF;
ce tableau ne se confond pas avec celui des soultes et indemnités résultant de
l'échange des terres prévu par l'art. 73 LAF).
Les frais d'exécution
sont exigibles, d'après les termes de l'art. 44 al. 3 LAF, dès que la
répartition des frais est définitive, c'est à dire dès que les réclamations et
recours sont liquidés, respectivement par la Commission de classification et
par l'autorité de recours qu'est désormais le Tribunal administratif. Toutefois,
c'est à l'assemblée générale du syndicat qu'il appartient de fixer les
modalités de paiement, par quoi il faut comprendre le délai de paiement, qui ne
peut être supérieur à cinq ans, et le taux de l'intérêt dû dès l'exigibilité
(art. 44 al. 4 LAF).
Bien que les
versements anticipés constituent des avances sur la contribution de chaque
propriétaire aux frais de l'entreprise (art. 43 al. 1 LAF), ils n'apparaissent
pas dans le tableau de la répartition des frais dressé par la Commission de
classification. C'est donc pour le montant brut que la participation aux frais
mise à la charge de chaque propriétaire que les décisions relatives aux frais
d'exécution prennent le caractère de titre exécutoire au sens de l'art. 80 LP
(art. 46 LAF). Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé, le montant mis à
la charge des propriétaires en vertu de l'art. 44 LAF constitue une charge de
préférence au sens du droit fiscal (arrêt AF 95/014 du 24 novembre 1995; cet
arrêt en déduit qu'en cas de copropriété par étages, il s'agit d'une
contribution de droit public incombant à l'ensemble des copropriétaires au sens
de l'art. 712h al. 2 ch. 3 CC).
d)                     L'établissement du
décompte prévu par l'art. 43 al. 4 LAF nécessite la prise en compte des
versements anticipés et leur imputation sur les montants mis à la charge des
propriétaires lors de la répartition des frais. En cas de transfert de
propriété se pose la question du sort des versements anticipés effectués par
l'ancien propriétaire, que ce dernier demeure ou non membre du syndicat en
raison d'autres parcelles lui appartenant dans le périmètre. On se bornera sur
ce point à indiquer que dans un arrêt rendu ce jour au sujet du calcul des
versements anticipés restant à payer, le Tribunal a jugé que le principe qu'on
peut déduire de la norme réglementaire de l'art. 9 RAF est conforme à l'art. 43
al. 4 de la loi sur les améliorations foncières et qu'en conséquence,
l'acquéreur d'une parcelle ne bénéficie des versements anticipés effectués par
l'ancien propriétaire que s'il est au bénéfice d'une cession expresse de la
part de ce dernier (arrêt AF 93/027 du 6 septembre 1996).
4.                     En l'espèce, la
décision attaquée porte précisément sur le décompte de l'art. 43 al. 4 LAF et
le litige concerne le sort des versements anticipés effectués par les anciens
propriétaires d'une des parcelles du recourant. Il faut donc examiner si le
comité de direction avait le pouvoir de statuer à ce sujet par voie de
décision.
a)                     L'art. 43 al. 4 LAF
prévoit expressément l'établissement d'un décompte imputant les versements
anticipés effectués par chacun des propriétaires sur la participation aux frais
d'exécution des travaux mise à sa charge par la Commission de classification.
Cela pourrait constituer l'indice que le décompte en question pourrait revêtir
le caractère d'une décision administrative. Le fait que la loi ne désigne pas
celui des organes du syndicat qui devrait rendre cette décision n'est pas
nécessairement déterminant. On a vu par exemple plus haut que le système
instauré par la loi à l'art. 46 LAF nécessite qu'on reconnaisse au comité de
direction le pouvoir de rendre sur les versements anticipés des décisions que
les dispositions légales, qui n'évoquent qu'une décision de l'assemblée
générale, ne placent pas expressément dans sa compétence.
b)                     On peut cependant
hésiter à reconnaître au décompte prévu par l'art. 43 al. 4 LAF le caractère
d'une décision administrative sujette à recours. Il faut rappeler que le
législateur a modifié l'art. 46 LAF de manière à prévoir expressément que non
seulement les décisions relatives à la répartition des frais, mais également
celles qui concernent les versements anticipés, revêtent le caractère de titre
exécutoire au sens de l'art. 80 LP. L'adjonction des décisions relatives aux
versements anticipés à celles que mentionnait déjà l'art. 46 LAF avait pour but
de mettre fin aux ennuis que rencontrent les comités de direction pour
percevoir les versements anticipés et les intérêts sur des versements
insuffisants ou tardifs (BGC printemps 1987 p. 644; la modification a été adoptée
sans mention dans le rapport de la commission ni discussion lors des débats,
BGC précité p. 700 et 703). L'art. 46 LAF modifié ne mentionne pas, en
revanche, le décompte envisagé par l'art. 43 al. 4 LAF. Il est vrai que ce
décompte, à supposer qu'on le considère comme une décision administrative,
pourrait acquérir force exécutoire en application de la règle générale de
l'art. 76 LVLP. Il n'en reste pas moins que le législateur a jugé nécessaire
d'ajouter les décisions sur les versements anticipés à celles qu'énumérait déjà
l'art. 46 LAF, mais qu'il n'a pas jugé bon d'en faire autant pour le décompte
envisagé par l'art. 43 al. 4 LAF. On peut en déduire un indice sérieux que ce
décompte ne constitue pas une décision sujette à recours.
Ce sont également des
motifs pratiques qui justifient que les litiges pouvant s'élever au moment de
l'établissement du décompte de l'art. 43 al. 4 LAF échappent à la compétence
décisionnelle du syndicat. En effet, la question de la titularité des
versements effectués peut poser de délicates questions de droit civil même dans
le cas d'une simple vente si les parties ne règlent pas clairement la question
par convention, ce qui est fréquent en pratique. Il suffit au demeurant pour
s'en convaincre de considérer l'état de fait de la présente cause, où sont
litigieuses diverses questions de droit civil et de droit des obligations entre
les propriétaires successifs d'une parcelle et le syndicat. Il ne s'agit pas là
de litiges susceptibles d'être vidés par la voie d'une décision du comité de
direction d'un syndicat d'améliorations foncière.
c)                     Sans doute peut-il
paraître curieux que les décisions relatives aux versements anticipés, de même
que celles qui concernent la répartition des frais, soient considérés comme des
décisions alors qu'en revanche, on ne devrait pas considérer comme une décision
sujette à recours le seul acte - le décompte de l'art. 43 al. 4 LAF - qui
procède au calcul du montant pour lequel, en pratique, d'éventuelles poursuites
seront engagées contre le propriétaire récalcitrant. En d'autre terme, si ce
décompte n'est pas considéré comme une décision, aucun organe du syndicat n'a
le pouvoir d'arrêter le montant net que le propriétaire reste devoir au
syndicat ou l'excédent que ce dernier devrait ristourner au propriétaire. Le
système légal n'en devient pas incohérent pour autant. En effet, le syndicat
n'est pas privé de la possibilité de poursuivre l'exécution de sa créance. Il
peut fonder ses poursuites sur le tableau de la répartition des frais, déclaré
exécutoire par la commission de classification, et l'invoquer en corrélation
avec les décisions de l'assemblée générale qui fixent, aux termes de l'art. 44
LAF, le délai de paiement et le taux d'intérêt dû dès l'exigibilité. C'est
ensuite au propriétaire poursuivi qu'il appartient, si un litige s'élève quant
au montant qui doit lui être imputé en raison des versements anticipés qu'il
déclare lui revenir, d'invoquer la compensation dans le cadre de la procédure
de poursuite ou de l'action civile qui pourrait s'ensuivre. De même le
propriétaire qui prétend au remboursement d'un excédent contesté par le
syndicat devra-t-il faire trancher le différend non pas par une décision du
syndicat défendeur, mais par la voie de la juridiction civile ordinaire.
d)                     Pour les motifs qui
précèdent, le Tribunal administratif juge que la loi sur les améliorations
foncières ne confère pas au comité de direction du syndicat la compétence de
statuer par voie de décision en vue d'établir le décompte, prévu par l'art. 43
al. 4 LAF, consistant à prendre en compte les versements anticipés revenant à
un propriétaire et à les imputer sur le montant mis à la charge de ce dernier
dans le cadre de la répartition des frais du syndicat.
Il y a donc lieu de
constater d'office l'incompétence du syndicat pour rendre la décision attaquée,
ce qui justifie l'annulation de cette dernière.
On précisera que dans
un arrêt AF 94/018 rendu ce jour, le Tribunal, au bénéfice de considérants
analogues à ceux qui précèdent, déclare irrecevable le recours dirigé contre une
lettre du Comité de direction du Syndicat AF de Derrière Fontanivent refusant,
en raison d'un litige entre diverses parties, de déconsigner des fonds
représentant le solde provenant d'un décompte au sens de l'art. 43 al. 4 LAF.
5.                     Le recourant obtient partiellement
gain de cause en raison de l'annulation de la décision attaquée mais il est
débouté quant à sa conclusion tendant au renvoi du dossier à l'autorité
intimée. Il supportera un émolument réduit. Il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens car chacune des parties succombe sur ses conclusions tendant au maintien
de la décision attaquée ou à son remplacement par une nouvelle décision.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision la
décision du 20 juillet 1994 du comité de direction du Syndicat d'améliorations
foncières de Cudrefin est annulée purement et simplement.
III.                     Un émolument
de 500 francs est mis à la charge du recourant.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 6 septembre 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint