vd_omni · GE.2016.0057 · 2017-11-22 · fr

A.________/Département de l'économie de l'innovation et du sport (DEIS), Service de l'agriculture et de la viticulture | Recours contre la décision refusant de reconnaître l'existence d'une exploitation agricole composée de trois unités de production. Concernant la première unité, le recourant ne conteste pas l'état de fait retenu par l'autorité intimée selon lequel les parcelles en cause ne constituent pas une unité d'élevage (utilisation à des fins équestres et absence d'étables et d'installations destinées à la garde d'animaux). La décision est donc confirmée sur ce point (consid. 5). S'agissant de la deuxième unité, l'autorité intimée s'est fondée sur des constatations de fait antérieures de plusieurs années au prononcé de sa décision pour conclure qu'il ne s'agit pas d'une unité de production, ce qui n'est pas admissible. Si les parcelles ont, par le passé, été utilisées à des fins non agricoles, cela ne dispensait pas l'autorité intimée de vérifier si les conditions de la reconnaissance de cette unité étaient remplies au moment où elle a statué (consid. 6). Concernant la troisième unité, c'est à tort que l'autorité intimée a considéré que les nombreux travaux réalisés sans autorisations devaient conduire à dénier toute existence valable au regard du droit à l'ensemble des bâtiments et installations de cette unité. Le refus de prendre en considération des constructions non autorisées n'est pas critiquable. Il revenait en revanche à l'autorité intimée de vérifier si les constructions et installations de l'unité conformes au droit remplissaient les conditions prévues pour la reconnaissance d'une unité de production (consid. 7). Partant, le recours est partiellement admis concernant les deuxième et troisième unités. Renvoi à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle décision.Recours au TF transmis au TAF (2C_/1072/2017 du 21 décembre 2017).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.11.2017 GE.2016.0057

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 22 novembre 2017
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Virginie Favre et M. Antoine Rochat, assesseurs; Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourant
A.________,
à, représenté par Me
Yves Hofstetter, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'économie et du
sport (DECS),
Secrétariat général
,
Autorité concernée
Service de l'agriculture et de la viticulture
,
Objet
Recours A.________ c/ décision du Département de
l'économie et du sport du 22 mars 2016 (confirmation de la révocation d'une
reconnaissance d'exploitation)
Vu les faits suivants
A.
A.________ (ci-après: le propriétaire ou le recourant) est propriétaire
de nombreuses parcelles dans le canton de Vaud, dont une grande partie est
située en zone agricole.
B.
En 1999, l'intéressé a demandé au Service de l'agriculture et de la
viticulture (ci-après: SAGR) de reconnaître son domaine en tant qu’exploitation
agricole au sens de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr;
RS 910.1) et de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie
agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91).
Par décision du 19 novembre 1999, le SAGR refusé la
reconnaissance de l'exploitation, exposant notamment que A.________ ne
disposait alors pas de la capacité et de la formation professionnelle adéquates
pour gérer et diriger l'entreprise en question de manière véritablement autonome.
C.
En date du 1
er
mai 2000, l'intéressé à présenté une nouvelle
demande en ce sens, qui portait sur une unité de production sise à
Colombier-sur-Morges.
Par décision du 3 juillet 2001, le SAGR a rendu une
décision favorable et reconnu qu'il s'agissait d'une exploitation agricole au
sens de la réglementation précitée, étant précisé qu'un régisseur chef de
culture avait été engagé pour diriger l'entreprise.
D.
Entre 2001 et 2006, A.________ a requis le bénéfice des paiements
directs prévus par la LAgr. Les montants annuels qui lui ont été alloués à ce
titre ont été régulièrement réduits en raison du dépassement de la limite de
revenus de l'exploitation et du non respect de diverses législations. A compter
de 2007, le recourant n'a plus sollicité de paiements directs.
E.
A la requête de plusieurs services cantonaux en litige avec l'intéressé,
une perquisition a été réalisée par le Ministère public sur le site de
Colombier-sur-Morges le 17 octobre 2013. Ayant constaté qu’un certain nombre de
constructions avaient été érigées sans autorisation préalable, une procédure de
régularisation a été entamée par le Service du développement territorial
(ci-après: le SDT). Elle a donné lieu à une décision du 1
er
septembre 2016 relative à la régularisation et à la remise en état de travaux
illicites réalisée sur les parcelles n
os
1236 et 1237 situées au
lieu-dit "********" sur la commune d'Echichens (anciennement commune
de Colombier). Dite décision a été portée devant le Tribunal de céans (cause
AC.2016.0351). La procédure est toujours pendante.
F.
La limite de revenu et/ou de fortune limitant le montant des paiements
directs étant supprimée à compter du 1
er
janvier 2014, le recourant
a, durant l’année 2013, adressé diverses correspondances et documents au SAGR,
afin d’en obtenir le versement.
Par courrier du 9 octobre 2013, le SAGR a requis du
recourant la communication d’un certain nombre d'informations supplémentaires
pour être en mesure de procéder "
à un réexamen complet de l'ensemble
des éléments composants
[ses]
multiples domaines agricoles
[…]
avant
de statuer sur l'OTerm et l'OPD
".
G.
En conséquence, A.________ a déposé une demande formelle de réexamen en
date du 31 mars 2014.
La demande portait sur trois unités de production
sises à Colombier-sur-Morges, Montherod et Palézieux.
La première de ces unités constitue le centre de
l'exploitation. Elle comprend plus d'une dizaine de parcelles sises à
Echichens, Apples, Etoy, Bussy-Chardonney, Denens et Cottens, couvrant une
surface agricole utile de 31,76 ha. Cette unité se consacre à l'engraissement
de vaches de réforme, à la production de viande et à l'élevage de bovins, à la
détention de chevaux, ainsi qu'aux grandes cultures (céréales, maïs, colza) et
à la production de baies annuelles selon les déclarations du recourant.
L'unité de production de Montherod est constituée de
plus de 30 parcelles situées à Aubonne (forêt, prairies extensives, cultures),
Gimel (forêt, prairies extensives, cultures), Montherod (forêt, prairies
extensives), Bursins (pâturages, prairies extensives), Gilly (vignes, forêts,
cultures), Signy-Avenex (cultures horticoles et cultures), Allaman (cultures) et
Essertines-sur-Rolle (cultures).
Enfin, l'unité de Palézieux se compose des parcelles
n
os
178 (pré-champ; habitation et rural), 199 (pré-champ), 205
(pré-champ) et 238 (pré-champ) du territoire communal de Palézieux, qui
s'étendent sur une surface en zone agricole de 14,10 ha. A cela s'ajoute la
parcelle n
o
85 (pré-champ) de la commune de Corcelles-le-Jorat
d'une surface de 7,13 ha.
Le 30 janvier 2015, la Commission consultative pour
la reconnaissance et l'examen des exploitations et des communautés a rendu un
préavis négatif quant à la reconnaissance de l'exploitation du recourant.
H.
Par décision du 2 février 2015, le SAGR a "
révoqu
[é]
sa
décision du 3 juillet 2001 et
[…]
refus
[é]
la reconnaissance des
unités de production de Colombier-sur-Morges, Montherod et Palézieux avec effet
au 31 mars 2014
".
Le propriétaire a formé recours contre cette
décision auprès du Chef du Département de l'économie et du sport (ci-après: le
chef du département).
I.
Par jugement du Tribunal de police du 29 juin 2015, le recourant a par
ailleurs été reconnu coupable d'infraction à la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) par négligence, de contravention
à la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE;
RS 814.01), de contravention à la loi fédérale sur les épizooties, de
contravention à la loi fédérale du 15 décembre 2000 sur les médicaments et
les dispositifs médicaux (LPTh; RS 812.21), de contravention à la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC;
RSV 700.11) et de contravention à la loi forestière vaudoise du 8 mai 2012
(LVLFo; RSV 921.01).
Les appels formés à l'encontre de ce jugement ont
été rejetés le 17 novembre 2015 par la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal
(CAPE). Par arrêt du 2 juin 2016, le Tribunal fédéral a partiellement admis  le
recours en ce sens qu'il a réduit le montant du jour-amende infligé à A.________
et confirmé le jugement de la CAPE pour le surplus.
J.
Le 22 mars 2016, le chef du département a rejeté le recours et confirmé
la décision du SAGR du 2 février 2015.
Par acte du 14 avril 2016, le recourant a porté
cette nouvelle décision devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son annulation, à la reconnaissance de
son exploitation agricole et au versement des paiements directs en sa faveur.
Le 12 mai 2016, le chef du département a renoncé à
se déterminer, se référant aux considérants de la décision attaquée. Le SAGR,
devenue le Service de l'agriculture et de la viticulture (ci-après: le SAVI) au
1
er
janvier 2016, s'est pour sa part déterminé en date du 17 mai
2016 et a conclu au rejet du recours.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le
12 juillet 2016 et persisté dans ses conclusions.
Le 19 décembre 2016, le greffe du tribunal a informé
les parties que le dossier du
Service de l'agriculture et de la
viticulture avait été versé à la procédure. Par courrier du 25 juillet 2017,
soit après consultation dudit dossier, le recourant a informé le tribunal qu'il
maintenait son recours. Il ajoutait craindre que la production du dossier du
Service du développement territorial (SDT) qu'il avait sollicitée ne retarde la
procédure et requérait la convocation d'une "
audience de jugement
"
dans l'hypothèse où la cause serait en état d'être jugée. Par courrier du 3
août 2017, le juge instructeur a informé les parties que la cause paraissait en
état d'être jugée et qu'il se réservait de statuer par voie de circulation, la
convocation d'une audience ne s'avérant pas nécessaire.
K.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD. En sa qualité de destinataire de la décision attaquée, le recourant dispose
manifestement de la qualité pour recourir. Partant, le recours est recevable en
la forme.
2.
Le recourant a demandé que le dossier du SDT le
concernant soit versé à la procédure et a requis la convocation d'une inspection
locale, respectivement d'une audience de jugement.
a) Le droit d’être entendu tel que
garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de
s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505;
124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire
administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent
et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait.
Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne
comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition
de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1).
L’autorité
peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui
ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la
certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 130
II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf. citées).
b) En l'espèce, le recourant a renoncé
à sa requête de production du dossier du SDT. S'agissant par ailleurs de la
requête de convocation d'une audience de jugement ou d'une inspection locale
des trois unités de production, le Tribunal relève que les parties ont largement
eu l'occasion de s'exprimer et que le dossier de la cause est suffisamment complet
pour permettre au tribunal de statuer en toute connaissance de cause. D'une
part, les constatations de fait pertinentes justifiant la confirmation
partielle de la décision sont incontestées (
cf
. consid. 5c ci-dessous).
D'autre part, la décision litigieuse doit pour le surplus être annulée et le
dossier renvoyé à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle
décision (
cf
. consid. 6 et 7 ci-dessous). Dans ces conditions, il y a
lieu de rejeter les requêtes de mesures d'instruction complémentaires du recourant.
3.
Avant d'entrer en matière sur le fond, il convient de souligner que le
recourant conclut non seulement à la reconnaissance des trois unités de
production litigieuses, mais également au versement de paiements directs. Dans
la mesure où la reconnaissance de l'exploitation est un préalable au versement
de paiements directs, il n'y a pas lieu de statuer sur le droit du recourant
aux paiements directs vu le sort du recours (confirmation partielle de la
révocation et renvoi pour le surplus).
4.
S'agissant de la reconnaissance de son exploitation, le recourant fait
valoir que l'autorité intimée aurait versé dans l'arbitraire en refusant de
reconnaître qu'il s'agit d'une exploitation au sens de l'OTerm, dès lors que
toutes les conditions y relatives seraient réunies.
a) La notion d'exploitation agricole se trouve à
l'art. 6 al. 1 OTerm qui la définit comme une entreprise qui se consacre à la
production végétale ou à la garde d'animaux ou aux deux activités à la fois
(let. a), comprend une ou plusieurs unités de production (let. b), est autonome
sur les plans juridique, économique, organisationnel et financier et est
indépendante d'autres exploitations (let. c), dispose de son propre résultat
d'exploitation (let. d) et est exploitée tout l'année (let. e).
L'art. 6 al. 2 OTerm définit pour sa part la notion
d'unité de production comme un ensemble de terres, de bâtiments et
d'installations que les limites désignent visiblement comme tel et qui est
séparé d'autres unités de production (let. a), dans lequel sont occupés une ou
plusieurs personnes (let. b) et qui comprend une ou plusieurs unités d'élevage
au sens de l'art. 11 (let. c). A cet égard, le document intitulé "
Commentaire
et instructions 2015 relatifs à l'ordonnance sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation
" (version de janvier 2015)
élaboré par l'Office fédéral de l'agriculture (ci-après: OFAG) expose ce qui
suit:
"
[Art. 6]
Al.2:
L'exploitation doit
disposer des bâtiments nécessaires à son fonctionnement. Le parc agricole doit
comprendre les machines et les appareils indispensables aux travaux quotidiens.
Le cheptel mort et les bâtiments doivent être proportionnels à la dimension de
l’exploitation et aux modes de production utilisés. L’exploitation doit pouvoir
disposer de sa propre main-d’œuvre, dont la main-d’œuvre familiale et les
employés. Le décompte salaire ou AVS sert de preuve.
[…]"
Par ailleurs, l'exploitation d'estivage est quant à
elle définie à l'art. 9 OTerm comme une entreprise agricole qui sert à
l'estivage d'animaux (let. a), est séparée des exploitations du propriétaire du
bétail estivé (let. b), comprend des pâturages d'estivage (let. c), comprend
des bâtiments ou des installations nécessaires à l'estivage (let. d), est
exploitée durant l'estivage (let. e) et, enfin, ne dépend pas d'autres
exploitations d'estivage (let. f).
Quant à l'unité d'élevage, l'art. 11 al. 1 OTerm
dispose qu'elle se définit comme des étables et des installations (sans les
abris dans les pâturages) destinées à la garde régulière d'animaux sur l'unité
de production ainsi que dans l'exploitation d'estivage ou de pâturages
communautaires. L'al. 2 précise qu'une unité d'élevage comprend pour les unités
de production, le centre d'une unité d'élevage, ainsi que d'autres étables et
installations situées à une distances maximale de 3 km du bâtiment principal
(let. a) et, pour les exploitations d'estivage et de pâturages communautaires,
les étables et les installations des exploitations, indépendamment de la
distance les séparant du centre (let. b).
En vertu de l'art. 2 al. 2 OTerm, lorsqu'un
exploitant gère plusieurs unités de production, celles-ci sont considérées
comme une exploitation. Il n’en reste pas moins que pour être considérées comme
des unités de production, elles doivent réunir les conditions de l’art. 6 al. 2
OTerm. Partant, il se justifie d'examiner séparément chacune des unités dont le
recourant demande la reconnaissance, à savoir l'unité de Palézieux, celle de
Colombier-sur-Morges et celle de Montherod.
b) Du point de vue procédural, l'art. 30 al. 1 OTerm
impose à l'autorité de vérifier si les conditions énoncées aux art. 6 à 12
"
sont remplies
" afin de statuer sur une demande de
reconnaissance. Dans le même sens, l'art. 30
a
al. 1 OTerm dispose que
l'autorité doit périodiquement vérifier si les exploitations "
satisfont
"
aux conditions requises. A défaut, elle peut révoquer sa décision de
reconnaissance antérieure. Il suit de ce qui précède que l'autorité examine si
les conditions sont remplies au moment où elle statue. Elle doit en conséquence
établir les faits en procédant au besoin à des mesures d'instruction.
L'autorité n'est de ce fait pas autorisée à fonder uniquement sa décision sur
des faits ou sur une situation antérieure ne correspondant, par hypothèse, plus
à celle actuelle.
5.
a) Concernant l'unité de Palézieux, l'autorité intimée a retenu qu'elle
comprend cinq parcelles, dont une seule (parcelle n
o
178 de la
Commune de Palézieux) supporte une habitation et un rural, ce que ne conteste
pas le recourant. Les autres parcelles, libres de constructions, sont en nature
de pré-champ et forêt. L'autorité intimée a rappelé que le recourant avait
sollicité en 2009 l'autorisation d'installer un centre équestre sur la parcelle
n
o
178, ce qui lui avait été refusé (
cf.
n
o
CAMAC ********). Pour le surplus, elle a retenu que nonobstant le refus
d'autorisation, le recourant aurait "
réalisé un terrain d'entraînement
équestre, transformé l'écurie à bovins en huit box à chevaux et loué le
bâtiment d'habitation à une famille sans aucun lien ni avec l'agriculture en
général ni avec l'exploitation
". Elle en a déduit que "
cette
unité de production ne comprend aucun bâtiment ni installation à vocation
agricole
[et que le]
recourant ne dispose pas non plus sur place des
outils nécessaires à une utilisation agricole (machines, véhicules, appareils
indispensables aux travaux quotidiens, etc.) et
[que]
les travaux sont
vraisemblablement réalisés par des tiers.
" Sur cette base, elle a
refusé de considérer qu’il s’agissait d’une unité de production au sens de
l’OTerm.
b) A cet égard, le recourant fait uniquement valoir
qu'il serait manifeste que les parcelles seraient utilisées pour l'estivage du
bétail. Cela ressortirait d'ailleurs clairement du dossier. Partant, il serait
erroné de retenir qu'il s'agirait d'un centre d'entraînement équestre et la
présence de "
quelques chevaux
" ne changerait pas le caractère
agricole de cette unité de production.
c) En l'espèce, les différentes parcelles dont il
est question ne sauraient être considérées comme une unité d'élevage (art. 11
OTerm) appartenant à l'exploitation agricole (art. 6 al. 2 let. c). Pour être
reconnue comme telle, une unité d'élevage suppose l'existence d'étables et
d'installations destinées à la garde régulière d'animaux. Or si le recourant
allègue que les terrains litigieux sont utilisé à des fins d'estivage, il ne
conteste pas les constatations de l'autorité intimée selon lesquelles les
bâtiments existants ne sont pas affectés à des activités agricoles
(transformation de l'écurie à bovins en box à chevaux et location de
l'habitation à une famille sans lien avec l'agriculture). Il en résulte qu'en
l'absence d'étables et d'installations destinées à la garde d'animaux, cette
unité ne saurait être qualifiée d'unité d'élevage. Pour les mêmes motifs, elle ne
pourrait, en tout état de cause, être considérée comme une exploitation
d'estivage indépendante, laquelle doit également nécessairement comprendre des
bâtiments ou installations nécessaires à l'estivage (art. 9 al. 1 let. d
OTerm). Partant, c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé de
reconnaître l'unité litigieuse. La décision attaquée doit être confirmée sur ce
point.
6.
a) Pour ce qui est de l'unité de Montherod, l'autorité intimée a rappelé
qu'elle est constituée de plusieurs parcelles en nature de prairies extensives,
cultures, cultures horticoles, vignes et forêt. Concernant les terrains et
bâtiments, elle a cependant relevé qu'ils avaient fait l'objet de plusieurs
procédures de la part des services de l'administration. Le recourant avait notamment
constitué et exploité "
durant environ un an, un chantier de tri et de
dépôt de matériaux pierreux et terreux sans autorisation sur des parcelles
d'Aubonne, de Gimel et de Montherod (arrêt de la CDAP du 13 juillet 2012,
AC.2011.0338)
", déposé "
toujours sans autorisation et pendant
plusieurs mois, des conteneurs remplis d'anciennes machines à laver et d'autres
appareils ménagers sur la parcelle RF 434 de Gimel (arrêt de la CDAP du 7
octobre 2013, AC.2013.0273)
". Enfin, un bâtiment avait fait l'objet de
travaux non conformes au permis de construire délivré (arrêt AC.2013.0436 du 25
août 2014). Pour toutes ces raisons, l'unité en question "
sembl
[ait]
donc être utilisée pour des activités
[n'ayant]
rien à voir avec
l'agriculture
", ce qui aurait justifié d'en refuser la reconnaissance.
b) Du point de vue du recourant, l'autorité intimée
a reconnu que les terrains concernés étaient constitués de cultures, vignes et
prairies, de sorte que leur exploitation à des fins agricoles serait
indéniable. Il conteste par ailleurs avoir installé et exploité un chantier de
tri et de dépôt de matériaux pierreux et terreux. Il indique enfin que le seul
entreposage de deux containers sur le parking de l'une de parcelles de l'unité
n'aurait pas dû conduire l'autorité intimée à refuser la reconnaissance de
l'unité, à peine d'arbitraire.
c) C'est en vain que le recourant conteste
l'existence d'un chantier de tri et de dépôt de matériaux pierreux et terreux
sur l'une de ses parcelles. Le tribunal de céans a en effet déjà statué sur cette
question retenant que tel avait bien été le cas (
cf.
arrêt
AC.2011.0338 du 13 juillet 2012; confirmation par arrêt TF 1C_374/2012 du 19
octobre 2012). Malgré les dénégations du recourant, il ne se justifie nullement
de s'écarter des faits retenus à cet égard dans un arrêt du tribunal ayant
force de chose jugée.
Pour le reste, le recourant a requis le versement de
paiements directs pour l'année 2014, soit à compter de la suppression par le
législateur de la limite de revenu et/ou de fortune. Dans ce cadre, il a déposé
une nouvelle demande imposant d'examiner s'il remplissait les conditions y
relatives pour l'année en question. Au vu des changements intervenus dans son
exploitation au cours des années précédentes, l'autorité intimée a exigé qu'il
dépose une demande de réexamen, ce qu'il a fait en date du 31 mars 2014.
Dans sa décision de refus, l'autorité intimée a
rappelé – ce qui est exact au vu des arrêts de 2012 précités – que le recourant
"
avait
" constitué et exploité un chantier de tri ainsi qu'un dépôt
"
durant environ une année
". De même, elle a rappelé qu'il
"
avait
" également déposé "
pendant plusieurs mois
"
des conteneurs remplis d'appareils ménagers usagers. Ce constat a donné lieu à
la décision du SDT du 6 mai 2013 ordonnant l'évacuation de ces conteneurs,
laquelle a été confirmée par le tribunal de céans le 7 octobre 2013 (arrêt
AC.2013.0273 précité, entré en force en l'absence de recours au Tribunal
fédéral). En conséquence, l'autorité intimée a considéré que les surfaces de
cette unité "
sembl
[ai]
ent
" être utilisées à des
fins-non agricoles. Ce faisant, elle s'est toutefois basée sur un état de fait
manifestement antérieur à l'année 2014 – les arrêts y relatifs datant de 2012
et 2013 –, sans vérifier s'il perdurait pour la période considérée, ce qui ne
ressort pas non plus de la décision attaquée. Partant, l'autorité intimée s'est
uniquement fondée sur des constats antérieurs à sa décision pour refuser la
reconnaissance de cette unité et semble avoir ainsi cherché à sanctionner le
recourant pour des faits passés. Cette manière de procéder n'est pas admissible
puisque la révocation de la reconnaissance n'a pas de caractère punitif. De
plus, il incombait aux autorités concernée et intimée d'examiner, au moment de
statuer, si l'unité en cause remplissait les conditions justifiant sa
reconnaissance, ce qu'elles n'ont pourtant pas fait.
Quant aux travaux non conformes exécutés par le
recourant sur le bâtiment sis sur la parcelle n
o
282 de Montherod,
également invoqués au soutien du refus de la reconnaissance, ils ne
dispensaient pas l'autorité intimée de vérifier si les constructions existantes
érigées conformément au droit permettaient de conclure qu'il existait un
ensemble de bâtiments et d'installations caractéristique d'une unité de
production au sens de l'art. 6 al. 2 OTerm (sur la question de l'absence de
prise en compte des constructions ou parties de constructions illicites ou
faisant l'objet d'une procédure de régularisation,
cf
. consid. 7c
ci-dessous).
En tant qu’elle porte sur l’unité de Montherod, la
décision doit être annulée et le dossier renvoyé à l'autorité de première
instance pour complément d’instruction et nouvelle décision.
7.
a) Enfin, en ce qui concerne le centre d'exploitation de l'entreprise du
recourant, à savoir l'unité de Colombier-sur-Morges sise sur le territoire
communal d'Echichens, l'autorité intimée a indiqué dans sa décision qu'elle
comprend une surface agricole utile de 31,76 ha. Elle a également mentionné que
selon les déclarations du recourant lors du recensement des données agricoles,
elle est consacrée à l'engraissement de vaches de réforme, à la production de
viande et à l'élevage bovin, à la détention de chevaux, ainsi qu'aux grandes
cultures et à la production de baies. Cependant, elle a rappelé que de
nombreuses constructions illicites avaient été réalisées sur divers bâtiments,
dont la démolition ou la remise en état était exigée. Il s'agissait des
éléments suivants:
-
Bâtiment
ECA n
o
1157 (habitation): agrandissement du bâtiment ayant pour
conséquence l'augmentation de la surface brute de plancher dépassant le
potentiel admissible, ainsi que diminution de la surface du jardin par la
construction d'un mur de soutènement (planie, rampe d'accès et mur à détruire);
-
Bâtiment
ECA n
o
1158 (bâtiment agricole): transformation du pont de grange ne
répondant pas aux besoins de l'exploitation; deux excavations bétonnées et
trois locaux équipés de lumières et de prises électriques; démolition de deux
murs de la nouvelle étable pour agrandir l'espace pour le bétail bien que
l'exploitation ne puisse pas en détenir plus; dépôt de stockage transformé en
laboratoire de boucherie avec frigo; agrandissement du local à citerne et
excavation du terrain naturel pour créer une aire sur laquelle est installée
une machinerie sans rapport avec une utilisation agricole;
-
Bâtiment
ECA n
o
1161 (bâtiment): surélévation de la toiture de plus d'un
mètre;
-
Bâtiment
ECA n
o
1178 (bâtiment agricole): réalisation d'un escalier sous le
couvert et prolongement de l'avant-toit; agrandissement du sous-sol; changement
d'affectation de l'ancienne porcherie en étable;
-
Bâtiment
ECA n
o
1230 (bâtiment agricole): transformation de l'ancienne
porcherie en box à chevaux avec aire de sortie.
Par ailleurs, divers aménagements extérieurs
empiétant sur les terres agricoles productives, l'agrandissement de chemins, le
dépôt de terre, de matériaux, de machines et de Portakabins devraient également
être supprimés. L'autorité intimée a en revanche indiqué que plusieurs autres
travaux non autorisés pourraient être autorisés au terme d'une procédure de
régularisation. Enfin, elle a confirmé la régularité des bâtiments ECA n
os
1211
(garage), 1229 (bâtiment agricole) et 1237 (couvert). Sur la base de ce
constat, elle a exposé ce qui suit: "[l]
es irrégularités constatées ne
concernent
pas des points mineurs des normes de constructions mais le
fondement même de ces bâtiments et installations. Ces derniers ne sont
conformes ni à la zone agricole ni aux dispositions applicables en matière de
construction. Le non-respect est
tellement massif qu'il est justifié de
leur dénier toute existence valable au regard du droit.
" Elle ajoutait
encore que les activités du centre d'exploitation ne seraient pas vraiment de
nature agricole mais qu'il s'agirait plutôt d'activités de concassage et de
boucherie industrielle. Enfin, le chef d'entreprise n'habiterait pas sur place,
les locaux d'habitation seraient loués à des tiers qui n'auraient pour la
plupart pas de lien avec l'exploitation et de nombreuses surfaces seraient
utilisées à d'autres fins que la production agricole. Pour ces motifs,
l'autorité intimée a encore indiqué ce qui suit: "
ll appartient dès
lors au recourant de mettre ses bâtiments et installations en conformité,
conformément à la décision qui sera rendue par le SDT, et de pratiquer des
activités conformes à la zone agricole. Une fois ces conditions respectées, il
sera alors en mesure de présenter une nouvelle demande de reconnaissance au
service.
"
b) De son côté, le recourant conteste de manière
succincte ces éléments. En substance, il fait valoir que cette unité est
consacrée à l'élevage et qu'aucune autre activité non agricole ne s'y déroule,
le refus de reconnaissance n'étant que la preuve de "
l'acharnement
"
de l'autorité intimée dont il serait victime.
c) Comme déjà exposé, l'art. 6 al. 2 OTerm dispose
que par unité de production, on entend un ensemble de terres, de bâtiments et
d'installations. La question du statut des bâtiments et installations qui
peuvent ou doivent être pris en considération dans ce cadre n'est pas réglée
par l'OTerm.
Cela étant, la pratique de l'autorité intimée
consistant à refuser de prendre en compte les constructions non autorisées ou
illicites pour déterminer s'il existe un ensemble de bâtiments et
d'installations au sens de l'art. 6 OTerm ne prête pas le flanc à la critique. En
effet, le système de la LATC impose, sauf exception, l'obtention d'un permis de
construire préalablement à la réalisation de travaux de construction ou de
démolition (art. 103 al. 1 LATC). De même, un permis d'habiter ou
d'utiliser doit être délivré avant que les constructions ou installations visées
par le permis de construire ne puissent être occupées ou utilisées
(art. 128 al. 1 LATC; concernant l'applicabilité de cette disposition à
des constructions agricoles sises hors de la zone à bâtir,
cf
. arrêt
AC.2015.0081 du 24 octobre 2016 consid. 2a). Une construction érigée en
l'absence de permis de construire est illicite et occupée sans droit en
l'absence de permis d'habiter ou d'utiliser. Or il serait choquant que de
telles constructions puissent fonder – à elles seules ou en présence d'autres
constructions licites – la reconnaissance d'une unité de production au sens de
l'art. 6 OTerm, qui ouvre la voie à d'éventuels paiements directs. Cela
reviendrait à allouer à l'administré des montants sur la base d'une
exploitation en tout ou partie illicite et, partant, à récompenser le
non-respect de la règlementation contrairement au principe de la bonne foi.
Il est certes vrai que l'absence d'autorisation de
construire délivrée préalablement à la réalisation d'une construction ne
conduit pas nécessairement à sa démolition. Ce n'est qu'à l'issue de la
procédure de remise en état ou de régularisation que son statut, de même que
son sort (régularisation ou démolition) seront connus. Or si le caractère illicite
d'une construction doit,
in fine
, être confirmé et sa démolition
ordonnée, cette construction n'aura jamais existé conformément au droit. Dans
cette mesure, il serait inadmissible que son propriétaire puisse, dans
l'intervalle, obtenir des paiements directs, sur la base d'un état de fait illicite.
Il ne doit au demeurant pas en aller différemment dans l'hypothèse où les
constructions litigieuses seraient finalement régularisées. Il revient en effet
à l'administré, qui s'est soustrait à la procédure d'autorisation préalable,
d'assumer l'incertitude liée au statut des constructions érigées et utilisées sans
être au bénéfice des autorisations idoines. En d'autres termes, tant et aussi
longtemps qu'une construction réalisée et utilisée sans les autorisations y
relatives n'a pas été formellement régularisée, elle n'a pas à être prise en considération
par l'autorité pour déterminer si l'on est en présence d'une exploitation ou
d'une unité de production au sens de l'art. 6 OTerm.
d) En revanche, l'autorité intimée ne peut être
suivie lorsqu'elle allègue de manière lapidaire que "[l]
e non-respect est
tellement massif qu'il est justifié de leur
[les bâtiments de l'unité en
cause]
dénier toute existence valable au regard du droit.
" Ce
faisant, l'autorité intimée se prévaut d'une sorte d'effet de "contamination"
des éléments illicites à l'ensemble des constructions. Cela est inadmissible
dans la mesure où elle ne soutient pas ni ne démontre que les bâtiments
litigieux sont tous illicites. Au contraire, on peut légitimement penser qu'il
existe un certain nombre de constructions licites puisque cette unité avait,
par le passé, été reconnue comme unité d'exploitation au sens de l'OTerm. Par
ailleurs, au vu de la liste des constructions non autorisées dressée par
l'autorité intimée et rappelée ci-dessus, force est de constater que les
travaux illicites sont constitués d'agrandissements, de transformations, d'une
surélévation de toiture ou encore d'aménagements extérieurs. Sous cet angle
également, il n'apparaît pas que tous les bâtiments en cause seraient illicites
ou, à tout le moins, pas dans leur totalité.
Pour cette raison, il appartenait à l'autorité de
première instance de considérer les bâtiments et installations licites – et non
pas ceux illicites – pour déterminer s'ils suffisaient pour conclure à
l'existence d'un "
ensemble de bâtiments et d'installations
" au
sens de l'art. 6 al. 2 OTerm. Quant aux constructions réalisées sans
autorisation, la procédure de régularisation suit son cours puisque la décision
rendue à cet égard le 1
er
septembre 2016 par le SDT a été portée
devant le tribunal de céans (cause AC.2016.0351). Cette procédure étant
toujours pendante, le sort des travaux effectués sans autorisation n'est pas
encore définitivement connu. Les constructions ou parties de constructions
réalisées dans ce cadre n'ont ainsi pas à être prises en considération pour les
motifs exposés ci-dessus (
cf
. consid. 7c).
Ici encore, la décision doit être annulée en ce
qu’elle concerne l’unité de Colombier-sur-Morges et le dossier renvoyé à
l'autorité de première instance pour complément d’instruction et nouvelle
décision dans le sens des considérants.
8.
Au vu des éléments qui précèdent, l'état de fait sur lequel se sont
fondées les autorités concernée puis intimée se révèle incomplet concernant les
unités de Palézieux et Colombier-sur-Morges, de sorte que le recours doit être
partiellement admis. Partant, la décision doit être annulée en tant qu'elle
concerne ces deux unités et confirmée pour le surplus ; le dossier sera
renvoyé à l'autorité de première instance pour complément d'instruction et
nouvelle décision dans le sens des considérants. De jurisprudence constante, il
n'appartient en effet pas au tribunal de céans de reconstituer, comme s’il
était l’instance précédente, l’état de fait ou la motivation qu'aurait dû
comporter la décision attaquée (arrêts AC.2017.0019 du 6 février 2017
consid. 1a; GE.2016.0088 du 21 juillet 2016 consid. 3b et AC.2014.0293 du 3
novembre 2014 consid. 1a).
9.
Le recourant obtenant partiellement gain de cause, l'émolument
judiciaire mis à sa charge sera réduit en conséquence (art. 49 al. 1, 91 et 99
LPA-VD et art. 4 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et
des dépens en matière administrative [TFJDA ; RSV 173.36.5.1]). Pour les
mêmes raisons, des dépens réduits lui seront alloués (art. 55, 56 al. 2, 91 et
99 LPA-VD, ainsi que 10 et 11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis, dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision du 22 mars 2016 du Chef du Département de l'économie et du
sport est annulée en tant qu'elle concerne les unités de Montherod et
Colombier-sur-Morges et confirmée pour le surplus.
III.
Le dossier est renvoyé au Service de l'agriculture et de la viticulture pour
nouvelle décision concernant les unités de Montherod et Colombier-sur-Morges
conformément aux considérants du présent arrêt.
IV.
Un émolument judiciaire réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la
charge de A.________.
V.
L'Etat de Vaud, par le Département de l'économie et du sport, est
débiteur de A.________ d'un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 22 novembre 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.