vd_omni · FO.2008.0020 · 2009-08-05 · fr

Département de l'économie/Commission foncière rurale Section I, X.________, Y.________ | En l'occurrence, l'acquéreur de terrains agricoles, propriété d'un vigneron, est industriel: la condition de l'exploitation à titre personnel (art. 9 LDFR) n'est dès lors remplie. Les circonstances permettant de déroger exceptionnellement à cette règle, selon l'art. 64 LDFR, doivent se trouver réunies chez l'acquéreur et non chez l'aliénateur. En l'occurrence, ces circonstances n'existent pas, tant au regard de l'art. 64 al. 1 let. a LDFR, que de la let. f de cette même disposition. En particulier, l'achat d'une parcelle agricole dans la perspective d'une location à un exploitant déjà locataire du domaine, ne constitue pas un motif d'arrondissement au sens de l'art. 64 al. 1 let. a LDFR. Il existe en outre des indices laissant subodorer une opération immobilière sous couvert de l'intention d'éviter la vente forcée du domaine.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.08.2009 FO.2008.0020

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 août
2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; Mme Silvia Uehlinger et M. Jean-Luc
Bezençon, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
Département de
l'économie, Secrétariat général,
à Lausanne Adm
cant VD,
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
Tiers intéressés
1.
X.________,
à ********, représenté par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
2.
Y.________,
à ********,
représenté
par Jean-Michel HENNY, Avocat, à Lausanne,
Objet
droit foncier rural
Recours Département de l'économie c/
décision de la Commission foncière rurale Section I du 4 juillet 2008
(acquisition d'immeubles agricoles)
Vu les faits suivants
A.
X.________, viticulteur et encaveur, est
propriétaire des parcelles n°1********, 2********, 3********, 4********, 5********,
6********, 7********, 8********, 9********, 10********, 11********, 12********,
13******** et 14******** du Registre foncier d’********. Ces bien-fonds se
répartissent en quatre groupes. Le premier est composé des parcelles n°1********,
13******** et 14********, d’une surface de 1'314, 418  et 118 m2, sises au lieu-dit
«15********», qui supportent deux maisons d’habitation, ainsi que divers
bâtiments servant à l’exploitation du domaine; elles sont classées dans la zone
de l’ancienne ville et des ensembles à conserver, selon l’annexe n°1 au
règlement sur le plan d’extension et la police des constructions de la commune
d’Aubonne (RPE), adopté par le Conseil communal les 1
er
juillet 2003
et 28 juin 2005, et approuvé par le Conseil d’Etat le 28 juin 2006. Le deuxième
groupe de terrains est formé de ceux classés dans la zone agricole régie par
les art. 92 à 96 RPE; il s’agit des parcelles n°2********, d’une surface de
1'485 m2, et n°3********, d’une surface de 4'815 m2, sises au lieu-dit «16********»
et de la parcelle n°5********, sise au lieu-dit «17********», d’une surface de
8'111 m2. Le troisième groupe de terrains est formé de ceux classés dans la
zone viticole régie par les art. 97 à 101 RPE; il s’agit des parcelles n°6********
et 9********, sises au lieu-dit «18********», d’une surface de 4'965 et 832 m2;
de la parcelle n°8********, sise au lieu-dit «19********», d’une surface de
6'668 m2; de la parcelle n°7********, sise au lieu-dit «20********», d’une
surface de 3'783 m2; des parcelles n°10******** et 12********, sises au
lieu-dit «21********», d’une surface de 4'519 et 7'703 m2; de la parcelle n°11********,
sise au lieu-dit «22********», d’une surface de 33'410 m2, et qui supporte un
bâtiment agricole, d’une emprise au sol de 5 m2. Le quatrième groupe de
terrains est formé de la parcelle n°4********, sise au lieu-dit «23********»,
d’une surface de 13'504 m2, classée dans la zone intermédiaire au sens de
l’art. 91 RPE. La surface totale du domaine est de 91'837 m2 (dont  27'915 de
prés-champs et 61'871 m2 de vignes). L’exploitation était lourdement grevée: X.________
était débiteur de la Banque Z.________ (Z.________) pour un montant de plus de
trois millions de francs.
B.
Le 2 septembre 2005, la Commission foncière
rurale, section I (ci-après: la Commission) a constaté que la parcelle n°4********
ne faisait plus partie de l’entreprise agricole exploitée par X.________. Le 11
octobre 2007, elle a autorisé X.________ à vendre la parcelle n°24********
(procédure Aut n°5969) et, le 25 janvier 2008, la parcelle n°14********
(procédure Aut n°6072). Ces décisions sont entrées en force.
C.
Y.________, économiste de formation, est administrateur
de plusieurs sociétés du groupe industriel A.________, soit A.________ S.A., A.________
Holding S.A., A.________ Management S.A., A.________ Product Security S.A. et A.________
Security Solutions S.A, dont le siège est à Prilly. La direction de ces
sociétés l’accapare à plein temps. Il n’envisage pas de quitter son activité
pour s’adonner exclusivement à l’agriculture. Domicilié à ********, Y.________
est propriétaire du domaine de 25********, comprenant des terrains agricoles
d’une surface totale de 217'443 m2 (soit 36'871 m2 de bâtiments, places et
jardins, 162'099 m2 de prés et de champs, 16'000 m2 de bois et 2'473 m2 de
vignes). Il exploite une part de 95'000 m2 environ de ces terrains, y cultivant
des champs, des fruits et des légumes, sans toutefois en vendre les produits.
Le solde du domaine est remis à bail au fermier B.________.
D.
Le 9 mai 2008, Y.________ a payé à la Z.________
un montant de 3'356'074,85 fr. correspondant à la dette de X.________. La Z.________
a annulé la poursuite en réalisation de gage immobilier, qui était sur le point
d’aboutir à la vente du domaine. Par acte notarié du 23 mai 2008, X.________ et
Y.________ ont conclu une promesse d’achat et de vente. Cet acte portait sur la
vente, par X.________ à Y.________, des parcelles n°1********, 2********, 3********,
4********, 5********, 6********, 7********, 8********, 9********, 10********, 11********,
12********, 13******** et 14********, pour le prix de 3'356'047,85 fr. Le
paiement est intervenu par le virement de cette somme sur le compte débiteur
ouvert au nom de X.________ auprès de la Z.________. Y.________ s’est engagé à
prêter gratuitement à X.________ le logement que celui-ci occupe avec son
épouse sur la parcelle n°1********, ainsi que tous les locaux et terres
agricoles. L’échéance du prêt est prévue au 19 août 2021, époque à laquelle X.________
atteindra l’âge de soixante-cinq ans. Le prêt pourra ensuite être renouvelé
tacitement, d’année en année. Est réservée l’obtention de l’autorisation
nécessaire au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier
rural (LDFR; RS 211.412.11).
E.
Le 27 mai 2008, X.________ a requis la
Commission d’autoriser la vente à Y.________ des parcelles n°1********, 2********,
3********, 4********, 5********, 6********, 7********, 8********, 9********, 10********,
11********, 12********, 13******** et 14********. Le 4 juillet 2008, la
Commission a admis la requête et délivré l’autorisation, sous condition de la
conclusion effective du contrat de prêt à usage gratuit du logement de X.________,
ainsi que des locaux et terres agricoles.
F.
Le Département de l’économie (ci-après: le
Département) a recouru contre cette décision, dont il demande l’annulation. La
Commission, ainsi que X.________ et Y.________, proposent le rejet du recours.
Dans le cadre d’un second échange d’écritures, les parties ont maintenu leurs
conclusions.
G.
La cause a été reprise par le nouveau juge
instructeur le 20 janvier 2009.
H.
Le Tribunal a tenu une audience à Aubonne le 6
juillet 2009. X.________, en voyage à l’étranger, a fait excuser son absence.
Outre les parties et le mandataire des tiers intéressés, étaient également
présents M. C.________, Syndic d’********, et Me Elio Civitillo, notaire qui a
instrumenté l’acte du 23 mai 2008.
I.
Le 13 juillet 2009, le juge instructeur a rejeté
la demande d’expertise présentée par les tiers intéressés.
J.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) L’ensemble des bien-fonds litigieux forme une
entreprise agricole au sens de l’art. 7 LDFR. Toutes les parties en
conviennent, de même qu’elles s’accordent sur le fait que Y.________ n’est pas
exploitant à titre personnel au sens de l’art. 9 LDFR, comme mentionné dans la
requête du 27 mai 2008; que l’acte du 23 mai 2008 porte sur le transfert de la
propriété du domaine de X.________ à Y.________; que cette opération est
soumise à autorisation (art. 61 al. 1 et 3 LDFR).
Le but de l’assujettissement à
autorisation est de garantir que le transfert de propriété corresponde aux
objectifs du droit foncier rural, au premier rang desquels figure le principe
de l’exploitation à titre personnel (ATF 133 III 562 consid. 4.3 p. 564/565;
132 III 658 consid. 3.3.1 p. 659). L’autorisation est accordée s’il n’existe
aucun motif de refus (art. 61 al. 2 LDFR). La demande d’acquisition d’une
entreprise agricole est notamment rejetée, selon l’art. 63 al. 1 let. a LDFR,
lorsque l’acquéreur n’est pas exploitant à titre personnel. Une dérogation à
cette règle est permise, selon l’art. 64 al. 1 LDFR, lorsque l’acquéreur prouve
qu’il y a un juste motif pour le faire. Cette disposition énumère des
situations (désignées sous les let. a à g), où ces cas dérogatoires sont
notamment réalisés. Ce catalogue n’est toutefois pas exhaustif: l’art. 64 al. 1
LDFR contient une clause générale fondant l’octroi de l’autorisation. La notion
de justes motifs qu’évoque cette disposition est juridiquement indéterminée;
elle doit être concrétisée en tenant compte des circonstances du cas et des objectifs
de politique agricole du droit foncier rural. Le juste motif peut être réalisé
dans la personne de l’acquéreur ou dans les circonstances du cas, considérées
objectivement. La LDFR a pour but principal de renforcer la position de
l’exploitant à titre personnel lors des transferts de propriété. La procédure
d’autorisation doit faciliter l’acquisition d’immeubles agricoles par des
agriculteurs, sous réserve d’exceptions justifiées (ATF 133 III 562 consid.
4.4.1 p. 565; 122 III 287 consid. 3a et b p. 288-290; arrêt FO.2008.0002 du 28
août 2008, consid. 2). Comme c’est l’acquisition, et non l’aliénation, qui est
soumise à autorisation, les justes motifs au sens de l’art. 64 LDFR doivent
être réalisés dans la personne de l’acquéreur, et non point de l’aliénateur
(Christoph Bandli/Beat Stalder, N. 5 ad art. 64, in: Christoph Bandli et
al., Le droit foncier rural, Brugg, 1998). Que le transfert de propriété ne
soustraie rien à l’agriculture, ni ne modifie l’affectation des bien-fonds
vendus, ne constitue pas ipso facto un juste motif; seul celui qui peut
démontrer matériellement l’existence d’un tel motif à se voir attribuer des
terres agricoles alors qu’il n’est pas exploitant à titre personnel peut
obtenir une dérogation selon l’art. 64 LDFR  (ATF 133 III 562 consid. 4.4.2 p.
565/566).
b) Pour déroger au principe de
l’acquisition par un exploitant personnel, la Commission a pris en compte la
situation de X.________. Elle a relevé que celui-ci ne pourrait transmettre le
domaine à un successeur apte à reprendre le domaine, dès lors que son fils
unique a embrassé la profession d’éducateur. La Commission a également souligné
que la solution retenue dans l’acte du 23 mai 2008, combinant une vente avec
une promesse de prêt à usage gratuit selon les modalités convenues, présentait
pour X.________ l’avantage de poursuivre son activité au moins jusqu’à l’âge de
retraite. Cela lui ménageait la possibilité de se constituer, d’ici à 2021, le
capital de prévoyance nécessaire pour ses vieux jours. Il n’y a rien à redire à
ces considérations, frappées au coin du bon sens, si ce n’est qu’elles
concernent l’aliénateur, et non point l’acquéreur, contrairement à ce qu’exige
la jurisprudence qui vient d’être rappelée. Il n’y a dès lors pas lieu de les
prendre en compte.
c) La perspective de maintenir
l’entreprise agricole de X.________ a  pesé lourd dans la décision de la
Commission. Les modalités arrêtées dans l’acte du 23 mai 2008 auraient pour
effet de préserver l’affectation agricole des terrains litigieux, au moins jusqu’en
2021, puisque Y.________ s’est engagé à prêter gratuitement les locaux et les
terres du domaine à X.________ jusqu’à ce terme, voire au-delà. Il ne s’agit
pas là toutefois d’un juste motif au sens de l’art. 64 al. 1 LDFR. Dans
l’appréciation à faire, n’entre pas en considération, comme le font les
intimés, ce qui se serait passé si Y.________ n’avait pas effacé la créance de
la Z.________, ni les représentations que l’on peut se faire au sujet d’une
éventuelle réalisation forcée. En  désintéressant la Z.________ comme il l’a
fait, Y.________ a d’ores et déjà payé le prix d’acquisition, et les terrains
litigieux ne sont plus grevés comme ils l’étaient avant le 9 mai 2008.
d) La Commission se fonde également
sur l’art. 64 al. 1 let. f LDTR, à teneur duquel un juste motif est réalisé
lorsque malgré une offre publique à un prix non surfait, aucune demande n’a été
faite par un exploitant à titre personnel. Pour la Commission, aucun exploitant
ne serait intéressé à acquérir un domaine grevé d’un prêt de longue durée. Or,
ce prêt est lié à l’acte du 23 mai 2008, lequel est soumis à la condition de
l’octroi de l’autorisation au sens de la LDFR. Si celle-ci n’est pas octroyée,
la vente n’aura pas lieu et la promesse de prêt à usage gratuit plus d’objet.
e) Dans la requête du 27 mai 2008, Y.________
a fait valoir qu’une dérogation à la condition de l’exploitant personnel
devrait être accordée selon l’art. 64 al. 1 let. a LDFR, point que la
Commission n’a pas examiné dès lors qu’elle a estimé que l’autorisation pouvait
être fondée sur l’art. 64 al. 1 let. f LDFR.
A teneur de l’art. 64 al. 1 let. a
LDFR, une dérogation à l’exigence que l’acquéreur soit exploitant à titre
personnel est possible lorsque l’acquisition sert à maintenir l’affermage d’une
entreprise affermée en totalité depuis longtemps, à améliorer la structure
d’une entreprise affermée, ou à créer ou maintenir un centre de recherches ou
un établissement scolaire. La première de ces trois hypothèses n’est pas
réalisée en l’espèce, puisque le domaine de 25******** n’est pas affermé dans
sa totalité, pas davantage que la troisième, puisqu’on ne se trouve pas en
présence d’une acquisition visant à maintenir un centre de recherches ou un
établissement scolaire. Seule reste en discussion la deuxième hypothèse visée à
l’art. 64 al. 1 let. a LDFR, soit l’amélioration d’une structure affermée (soit
celle exploitée par le fermier B.________). Or, l’achat d’une parcelle agricole
par une personne exploitant à titre personnel, dans la perspective d’une
location à un exploitant déjà locataire d’un domaine, ne constitue pas un motif
d’arrondissement au sens de l’art. 64 al. 1 let. a LDFR (arrêts FO.1996.0006 du
26 mars 1997; FO.1996.0004 du 13 septembre 1996; FO.1994.0008 du 19 avril 1995,
et les références citées). Le Tribunal n’a pas de raison de se départir de
cette jurisprudence, au regard de laquelle la demande d’expertise, présentée
par les intimés dans leur écriture du 8 avril 2009, réitérée lors de l’audience
du 6 juillet 2009 et soutenue par les autres parties, doit être rejetée, selon
la décision incidente du 13 juillet 2009.
Comme indiqué lors de l’audience
du 6 juillet 2009, Y.________ est mû par le projet de reconstituer le domaine
de 25******** dans ses limites initiales, ainsi que le puissant ressort de l’amitié
qui le lie à X.________ et la perpétuation de la tradition, héritée de son père
et de son grand-père, d’aider la population locale, jusqu’à la munificence. Pour
nobles que soient ces raisons, elles n’entrent pas dans les prévisions  de l’art.
64 al. 1 LDFR. En effet, la LDFR vise à maintenir une population agricole qui
reste propriétaire de ses terres, et non point à favoriser l’acquisition de
terrains agricoles par des citadins louant leurs domaines à des fermiers, dans
un rapport de sujétion. Partant, une exception à l’exigence de l’exploitation à
titre personnel ne peut être accordée en l’occurrence.
f) La parcelle n°4******** est
classée dans la zone intermédiaire. Selon l’art. 91 RPE, cette zone est
réservée au développement futur de la localité. Sise dans la partie méridionale
du territoire communal, elle pourrait être à moyen terme déclassée dans la zone
à bâtir. Lors de l’audience du 6 juillet 2009, M. C.________, Syndic d’********,
a expliqué qu’******** est un centre régional au sens du plan directeur
cantonal, que 20'000 nouveaux habitants sont attendus sur La Côte au cours des
prochaines années, et que la commune est à la recherche de terrains pour la
construction de logements. Si la parcelle n°4******** était rangée dans la zone
à bâtir, par exemple pour y édifier des maisons individuelles, le prix du terrain
pourrait atteindre 500 fr/m2. Me Civitillo a précisé que le prix du terrain
dans la zone de Littoral Parc, proche au Sud, oscille entre 600 et 700 fr/m2,
et que dans la région, le terrain pour les villas est offert à environ 800
fr/m2. Ces valeurs sont à mettre en relation avec le procès-verbal d’estimation
du gage immobilier, établi le 20 avril 2005 par l’expert mandaté par l’Office
des poursuites et faillites de l’arrondissement de Morges-Aubonne, selon lequel
la valeur des 13'501 m2 de la parcelle n°4******** est de 50 fr./m2, soit
676'500 fr. Ainsi, même s’il convient de donner acte à Y.________ qu’il
ignorait la valeur future potentielle de la parcelle n°4******** au moment de
passer l’acte du 23 mai 2008 et que la demande litigieuse ne vise pas à
réaliser une opération immobilière, il n’en demeure pas moins qu’existe pour
lui la perspective de rentrer largement dans ses fonds, s’il devenait
propriétaire de la parcelle n°4******** et si le projet de déclassement dans la
zone à bâtir de ce bien-fonds devait se réaliser conformément aux vœux des
autorités communales. Lors de l’audience du 6 juillet 2009, Y.________ a écarté
expressément l’hypothèse d’acquérir la seule parcelle n°4********, réitérant
son souhait de devenir propriétaire de l’entier du domaine de X.________.
g) Eu égard à l’issue de la cause,
il est superflu d’examiner, de surcroît, si la Commission aurait dû examiner la
licéité du prix de vente convenu entre les parties à l’acte du 23 mai 2008.
2.
Le recours doit ainsi être admis et la décision
attaquée annulée. Les frais sont mis à la charge des intimés X.________ et Y.________,
solidairement entre eux; l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte
(art. 49 et 55 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative –
LPA-VD; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 4 juillet 2008 par la Commission
foncière rurale (section I) est annulée.
III.
Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge
des intimés X.________ et Y.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 5 août 2009
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.