vd_omni · FO.2019.0004 · 2019-11-20 · fr

Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS)/Commission foncière rurale Section I, A.________, Municipalité de Sévery | Recours du DEIS dirigé contre une décision de la CFR acceptant de désassujettir de la LDFR l'entier d'une parcelle de près de 27'000 m2, incluant des bâtiments ne servant plus à l'agriculture ainsi qu'une partie sous forme de pré d'environ 10'000 m2, également recensée à titre de SDA. Sont soumis à LDFR les immeubles sis hors zone à bâtir, "appropriés à un usage agricole ou horticole" et dont l'usage agricole est licite. Notion d'aptitude à un usage agricole ou horticole (c. 4). En l'occurrence, la zone de pré de la parcelle, dont l'emprise est largement supérieure à 2'500 m2, peut être licitement utilisée en mode agricole et se prête objectivement à un tel usage sans que des considérations d’ordre subjectif ne s'y opposent. La parcelle constitue par conséquent un immeuble agricole isolé, sis hors zone à bâtir (art. 2 al. 1 let. a et 6 al. 1 LDFR), dont l'utilisation agricole est licite (art. 2 al. 1 let. b LDFR). De surcroît, ce bien-fonds à usage mixte n'est pas partagé en une partie agricole et une partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR). En l'état, il doit demeurer ainsi dans son entier soumis à la LDFR. Recours admis.Recours au TF rejeté (arrêt 2C_14/2020 du 18 juin 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.11.2019 FO.2019.0004

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 novembre 2019
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Jean-Etienne Ducret et
M. Antoine Rochat, assesseurs.
Recourant
Département de
l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Secrétariat général,
à Lausanne
Autorité intimée
Commission foncière
rurale Section I,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de ********,
Tiers intéressé
A.________,
à ********
, représentée par Me Jean-Claude
MATHEY, avocat, à Lausanne,
Objet
Droit foncier rural
Recours Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS) c/ décision de la Commission foncière rurale
Section I du 25 janvier 2019 (constatant le non-assujettissement d'immeubles
agricoles à la loi fédérale sur le droit foncier rural)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° ********
de la commune de ********. Ce bien-fonds, d'une surface totale de 26'933 m
2
,
est composé de 695 m
2
en "accès, place privée", 11'124 m
2
en nature "champ, pré, pâturage ", 4'271 m
2
de forêt et
10'308 m
2
de jardin. La parcelle supporte plusieurs bâtiments qui
présentent une surface totale de 535 m
2
, soit un château (ECA n° 28),
une tour (ECA n° 29), une dépendance accolée au château (ECA n°27), tous érigés
vers 1610, une remise (ECA n° 111), érigée en 1905, ainsi qu'une piscine
aménagée vers 1995.
Le château et sa dépendance ont fait
l'objet de travaux de transformation entre 1993 et 1995.
D'après le plan général d'affectation
de la commune de ******** (ci-après: PGA), approuvé par le Conseil d'Etat le 5
juillet 2005, la parcelle est affectée en zone agricole, en aire forestière et,
pour sa partie ouest, en zone du château, devenue le Plan partiel d'affectation
"Le Château" (ci-après: PPA) en date du 3 mars 2016. La limite du PPA
a été fixée en tenant compte de la partie attenante au château aménagée en parc
et comprenant une végétation arborée. Ce plan englobe également la région
archéologique qui correspond à la surface de l'ancien château et de ses
murailles. Par ailleurs, la limite du PPA à l'est correspond à une légère rupture
de pente de la parcelle.
Le bien-fonds est délimité au nord et
à l'est par le cours de la rivière Combagnou (DP 100), qui s'écoule au milieu
d'un cordon boisé, à l'ouest par la route du Château (DP 10), et au sud par la
parcelle n° ******** qui est essentiellement en nature de champ et supporte une
importante exploitation agricole.
La parcelle n° ******** est portée au
recensement architectural du canton de Vaud à titre de jardin historique
certifié ICOMOS (International Council on Monuments and Sites).
Le château, la dépendance et la tour
figurent au recensement architectural des bâtiments du canton au sens de l'art.
30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS; BLV
450.11.1) avec la note *2*.
La partie est de la parcelle (près de
10'000 m
2
) est également recensée à titre de surface d'assolement
(SDA) de qualité I au sens de l'art. 26 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
B.
Par requête du 12 juillet 2018, A.________ a
sollicité auprès de la Commission foncière rurale (CFR), par l'intermédiaire de
son conseil, la soustraction à l'application de la Loi fédérale sur le droit
foncier rural (LDFR, RS 211.412.11), au sens de l'article 86 al. 1 let b LDFR,
de la parcelle n° ********.
La CFR a transmis le dossier de la
parcelle n° ******** au Service du développement territorial (SDT), en
application de la procédure de coordination régie par l'art. 4a de l'ordonnance
du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR; RS 211.412.110). Dans son
courrier du 16 juillet 2018 adressé au SDT, la CFR a précisé qu'au vu de la
surface potentiellement exploitable en la forme agricole et recensée comme
surface d'assolement, elle émettait des réserves quant à l'inscription d'une
mention sur l'entier de la parcelle. Elle a ainsi évoqué l'exigence d'un
fractionnement préalable.
Le 7 janvier 2019, le SDT a rendu une
décision autorisant a posteriori les travaux de transformation du château et de
la dépendance et l'aménagement d'une piscine (art. 24d al. 2 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et constatant la
légalité des constructions et installations présentes sur la parcelle n° ********
conformément à l'article 4a alinéa 2 ODFR.
Par lettre du 17 janvier 2019, le
conseil de la propriétaire s'est adressé à la CFR en indiquant qu'un
morcellement de la parcelle irait à l'encontre des buts du PPA qui tend
notamment à protéger l'ensemble architectural du Château de ********, son parc
et ses abords, tout en permettant la réalisation d'un nouveau logement en lien
avec le château (art. 2 PPA). Selon lui, la protection ne peut ainsi être
assurée que si la parcelle demeure une et indivisible.
C.
Par décision du 25 janvier 2019, la CFR a autorisé
la propriétaire à requérir auprès du Registre foncier l'inscription de la
mention de non-assujettissement sur la parcelle n° ********.
Le Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS) a recouru contre cette décision par acte du 22
février 2019 en concluant principalement à sa réforme et à ce que la demande de
mention requise soit refusée, et subsidiairement à ce que le dossier soit
renvoyé à la CFR pour complément d'instruction, respectivement nouvelle
décision dans le sens des considérants.
L'autorité intimée a conclu au rejet
du recours par lettre du 2 avril 2019.
A.________ s'est déterminée par
mémoire du 3 mai 2019 en concluant également au rejet du recours.
Une inspection locale a été diligentée
le 11 septembre 2019 sur la parcelle n° ******** en compagnie des parties
et de leurs représentants. On extrait notamment ce qui suit du procès-verbal
dressé à cette occasion:
"[Le tribunal] se déplace en premier lieu
au milieu de la parcelle, à la limite entre la partie ouest, périmètre du PPA,
et la partie est (terrain agricole en surface d’assolement).
Il est constaté que la limite sud de la
parcelle est clôturée par un treillis métallique et qu’en limites nord et est,
un cordon boisé borde le ruisseau du ********.
Quelques petits arbres ou arbustes sont
présents sur la limite sud de la parcelle. La partie est de la parcelle est
légèrement en pente, direction est.
A.________ indique que la parcelle a toujours
été utilisée de la même façon, soit comme un pré, régulièrement tondu. Aucun
agriculteur n’a exploité cette parcelle depuis qu’elle en est propriétaire,
soit en 1993. De même, cette parcelle n’a jamais été utilisée en tant que
pâturage.
Me Jean-Claude Mathey relève que la partie est
de cette parcelle n’a aucun accès à une voie publique; le seul accès se fait
par le portail d’entrée de la propriété, depuis la route du Château. Cette
partie est accessible par le sud, mais sans aucune voie publique aménagée.
B.________ demande si le propriétaire de la
parcelle n°********, au sud, a manifesté le souhait d’utiliser cette surface
dans le cadre de son exploitation agricole.
A.________ répond par la négative.
B.________ relève qu’il existe une possibilité
pour le propriétaire voisin d’exploiter cette surface, de sorte qu’elle doit
rester soumise à la LDFR.
Me Jean-Claude Mathey rappelle que la partie
est de la parcelle n’est plus exploitée depuis trente ans, que le terrain
restera agricole et que la surface d’assolement demeurera comme telle.
C.________, qui indique être né à ********, se
rappelle que deux ou trois chevaux y paissaient, il y a plus de trente ans,
lorsque lui-même était encore un enfant.
Le président interpelle les parties sur la
question d’un éventuel morcellement de la parcelle n°********.
Pour Me Jean-Claude Mathey, cela ne changerait
rien à la situation actuelle et apparaît comme inutilement complexe.
D.________ rappelle que cette question a été
évoquée par l’autorité intimée dans sa décision. A défaut, un terrain agricole
d’une surface conséquente pourrait être soustrait à la LDFR
Me Jean-Claude Mathey rappelle le but de la
LDFR; il constate qu’en l’espèce, aucun agriculteur n’exploite cette parcelle.
Pour D.________, la parcelle est, dans sa
partie est, objectivement exploitable, de sorte qu’elle demeure soumise à la
LDFR.
B.________ rappelle qu’il suffit à cet égard
qu’une possibilité pour le voisin d’exploiter la parcelle existe, même si ce
dernier ne l’envisage pas.
Me Jean-Claude Mathey compare cette situation à
une véritable contrainte économique.
A.________ rappelle qu’elle a acheté cette
parcelle il y a plus de vingt-cinq ans.
Me Jean-Claude Mathey relève que l’obligation
faite d’exploiter la partie est de la parcelle pourrait créer une gêne pour le
propriétaire, dont le dégagement sera obstrué par les cultures.
A.________ s’étonne de ce que la parcelle ait
été vendue par un exploitant agricole à des non exploitants et que, près de
trente ans plus tard, l’Etat exige l’exploitation de cette parcelle.
Me Jean-Claude Mathey se demande si la LDFR
était en vigueur lors de la vente de la parcelle.
Pour D.________, si tel était le cas, cela
signifie qu’aucun agriculteur n’a fait part de son intérêt lors de l’appel d’offres.
Il rappelle en outre que la Direction générale des immeubles et du patrimoine
(DGIP) ne verrait aucun inconvénient à ce que la parcelle soit morcelée.
Pour Me Jean-Claude Mathey, un morcellement ne
changerait rien à la situation; cette surface ne pourra pas être exploitée,
faute d’accès direct par un chemin public.
Le Tribunal se déplace à l’extrémité sud de la
parcelle.
B.________ relève que moyennant l’octroi d’un
droit de passage par le propriétaire de la parcelle n°********, la surface
d’assolement devient accessible.
Pour Me Jean-Claude Mathey, il ne s’agit que
d’une hypothèse et l’on ne saurait contraindre ce propriétaire à concéder un
tel droit de passage.
Le Tribunal se déplace en limite nord de la
parcelle, à proximité du cordon boisé.
C.________ rappelle qu’initialement, le projet
de PPA consistait à créer une zone à bâtir à cet endroit, accessible par un
pont aménagé au-dessous de la station d’épuration en aval. Ce projet a été
abandonné, les autorités cantonales s’y étant opposées au motif qu’il prendrait
place sur un terrain compris en zone agricole. Le PPA a été achevé dans le
courant de l’année 2016."
La Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) pour le
DEIS s'est déterminée par lettre du 23 septembre 2019 sur le procès-verbal en formulant
des remarques. Elle a également produit plusieurs clichés de la parcelle au fil
du temps issus du portail d'accès aux informations géolocalisées, données et
service mis à disposition par l'administration fédérale
(https://www.geo.admin.ch).
La propriétaire s'est également
déterminée sur le procès-verbal par lettre datée du 23 septembre 2019
également.
Par avis 26 septembre 2019, le juge
instructeur a informé les parties qu'il était pris note des remarques et
déterminations qu'elles avaient formulées sur le procès-verbal et que les douze
photographies prises par le greffier pendant la vision locale étaient versées
au dossier.
La propriétaire s'est encore déterminée
le 28 octobre 2019 en requérant notamment que les clichés produits par
l'autorité recourante à l'appui de ses déterminations du 23 septembre 2019
soient écartés du dossier dans la mesure où ils constituaient des données
personnelles.
Par lettre du 1
er
novembre
2019, le juge instructeur a considéré qu'il n'y avait pas matière à retirer du
dossier les clichés produits. Il a par ailleurs informé les parties que la
cause paraissait en état d'être jugée sans nouveau délai de déterminations.
Le tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Les décisions prises en application de la LDFR
peuvent être attaquées devant l'autorité cantonale de recours (art. 88 al. 1
er
LDFR). Est notamment habilitée à recourir, l'autorité cantonale de surveillance
(art. 83 al. 3 LDFR; Stalder, in Das bäuerliche Bodenrecht, 1995, n. 12 ad art.
83), à savoir dans le canton de Vaud, le DEIS (cf. art. 8 de la loi vaudoise
d'application de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural;
LVLDFR; BLV 911.11). En l'espèce, dirigé contre une décision prise en
application de la LDFR et déposé par l'autorité précitée dans le délai de 30
jours prévu à l'art. 88 LDFR, le recours est recevable à la forme.
2.
a) Aux termes de son art. 1
er
al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des
entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une
agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi
que d'améliorer les structures (let. a), de renforcer la position de
l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas
d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b) et de lutter
contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). Comme l'indique
expressément l'alinéa 2 du même article, la LDFR contient des dispositions sur l’acquisition des entreprises et des immeubles agricoles (let. a);
l’engagement des immeubles agricoles (let. b), le partage des entreprises
agricoles et le morcellement des immeubles agricoles (let. c).
b) Selon l'alinéa 1 de son art. 2, la
LDFR s'applique en première ligne aux immeubles agricoles isolés (d'au moins 2'500 m
2
) ou aux immeubles agricoles faisant partie d'une entreprise agricole, qui sont
situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (let. a) et dont
l'utilisation agricole est licite (let. b). D'après l'art. 6 al. 1 LDFR, est
agricole l'immeuble "
approprié à un usage agricole ou horticole
".
Autrement dit, sont en principe soumis à la LDFR les immeubles qui sont colloqués hors zone à bâtir, indépendamment de leur nature et de leurs usage réels,
et dont l'usage agricole est licite (champ d'application local). Encore
faut-il, pour que l'assujettissement à la LDFR ait un sens, qu'il s'agisse d'un immeuble "
agricole
", à savoir d'un immeuble approprié à un
usage agricole ou horticole (champ d'application matériel) (AC.2015.0026 du 23
décembre 2015 consid. 4a).
L'alinéa 2 de l'art. 2 LDFR prévoit
encore que le champ d'application de la LDFR s'étend à d'autres objets que les
immeubles et entreprises mentionnés à l'alinéa 1. En particulier, l'art. 2 al.
2 let. d LDFR dispose que la loi s'applique aux "
immeubles à usage
mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une partie non
agricole
". Ainsi, un immeuble isolé sis hors zone à bâtir et à usage
mixte est entièrement soumis à la LDFR, quelle que soit l'ampleur de sa surface
appropriée à un usage agricole (AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 4b).
c) A contrario, un immeuble isolé
situé hors zone à bâtir, notamment dans la zone agricole, mais qui n'est pas
approprié à un usage agricole ou horticole, n'est pas considéré comme un
immeuble "
agricole
" et peut être exclu du champ d'application
de la LDFR.
Une telle soustraction du champ d'application
de la LDFR, dite aussi "
désassujettissement
",
nécessite toutefois une décision constatatoire au sens de l'art. 84 LDFR.
Selon cette disposition, celui qui y a un intérêt légitime peut en particulier
faire constater par l'autorité compétente en matière d'autorisation LDFR si une
entreprise ou un immeuble agricole est soumis à l'interdiction de partage
matériel, à l'interdiction de morcellement, à la procédure d'autorisation ou au
régime de la charge maximale (let. a) ou si l'acquisition d'un immeuble
agricole peut être autorisée (let. b). L'art. 84 LDFR permet ainsi au
propriétaire de faire constater par l'autorité compétente - i.e. la CFR dans le
canton de Vaud - que l'immeuble considéré n'est pas soumis au champ
d'application de la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2; 125 III 175 consid.
2c).
La procédure de désassujettissement
permet dès lors de constater qu'un immeuble, bien que sis hors zone à bâtir,
n'est en réalité d'aucune utilité à l'agriculture, si bien qu'il n'y a pas de
raison de le soumettre aux mesures particulières prévues par la LDFR en faveur
de l'agriculture. La constatation du non-assujettissement a pour conséquence
que l'immeuble est définitivement exclu du champ d'application de la LDFR et
peut dès lors en particulier être aliéné sans restrictions quant à la personne
de l'acquéreur et au prix d'acquisition (ATF 132 III 515 consid. 3.5).
L'art. 86 al. 1 let. b LDFR prévoit
que les immeubles non agricoles situés en dehors de la zone à bâtir qui ne sont
pas régis par la LDFR doivent faire l'objet d'une mention au Registre foncier
(cf. néanmoins l'art. 3 ODFR pour les exceptions à l'obligation de mentionner).
Cette mesure a pour effet d'informer les tiers que l'immeuble en question, bien
que situé hors zone à bâtir, n'est pas assujetti à la LDFR (ATF 132 III 515 consid. 3.3.2). Ainsi, l'immeuble sis hors zone à bâtir bénéficiant de
la décision de constatation précitée de l'art. 84 LDFR doit faire l'objet d'une
telle mention (AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 5a).
d) En l'occurrence, la parcelle
litigieuse n° ********, d'une surface totale de près de de 27'000 m
2
,
comprenant un château, une piscine et des bâtiments n'ayant plus d'affectation
agricole, est entièrement soumise à la LDFR du moment qu'elle est sise hors
zone à bâtir (art. 2 al. 1 let. a LDFR) et qu'elle n'a pas été partagée en une
partie agricole et non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR).
Dès lors que la propriétaire demande
le "désassujettissement" de sa parcelle, soit dans son intégralité, on
est en présence d'une procédure tendant à constater qu'un immeuble situé en
dehors d'une zone à bâtir est exclu du champ d'application de la LDFR (et non
d'une procédure tendant à exclure du champ d'application de la LDFR la seule
partie non agricole d'un immeuble à usage mixte).
Il s'agit ainsi, cas échéant, de
constater qu'un immeuble, bien que sis hors d'une zone à bâtir, n'est en
réalité d'aucune utilité à l'agriculture, si bien qu'il n'y a pas de raison de
le soumettre aux mesures particulières prévues par la LDFR en faveur de
l'agriculture. En d'autres termes, il convient en l'espèce de déterminer, au
regard de son assujettissement à la LDFR, si une partie d'au moins des 25'703 m
2
de surfaces non bâties, et en particulier les 10'000 m
2
recensés
comme SDA dans la partie est de la parcelle, est appropriée à un usage agricole
ou horticole (licite) au sens des art. 2 al. 1 et 6 LDFR. L'autorité recourante
considère que cette dernière condition est réalisée, ce qui l'a conduite à contester
le désassujettissement de l'entier de la parcelle n° ******** requis par la
propriétaire.
En définitive, le litige porte sur
cette question, qu'il convient d'approfondir.
3.
a) L'art. 6 al. 1 LDFR se rattache à l’art. 16 al.
1 let. a LAT, aux termes duquel les zones agricoles comprennent les terrains
qui se prêtent à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et
sont nécessaires à l’accomplissement des différentes tâches dévolues à
l’agriculture; la notion de terrain qui se prête à l’exploitation agricole ou
horticole ou qui est approprié à un usage agricole ou horticole doit être
comprise de la même manière dans l’application de l’une et l’autre loi (cf. ATF
132 III 515 consid. 3.2; 125 III 175 consid. 2b).
Conformément à la jurisprudence et la
doctrine, est approprié, respectivement apte à un usage agricole ou horticole
(art. 6 al. 1 LDFR), l'immeuble qui, par sa situation et sa composition,
indépendamment de l’usage qui en est fait, peut être exploité sous la forme
agricole ou horticole (ATF 139 III 327 consid 2.1 p. 329; Eduard Hofer, Le
droit foncier rural, Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural
du 4 octobre 1991, 1998, n. 7 ss ad art. 6 LDFR). Concrètement, toutes les
surfaces qui ne sont pas boisées et qui disposent d’une couche de terre
suffisante pour la végétation se prêtent à un usage agricole (ATF 139 III 327
consid 2.1 p. 329 et les références citées; Yves Donzallaz, Pratique et
jurisprudence de droit foncier rural [1994-1998], 1999, n. 56 p. 49). La
caractéristique de l'aptitude est donc d'abord d'ordre objectif (ATF 139 III
327 consid. 2.1 p. 329).
b) Toutefois, ce concept objectif doit
être tempéré par des considérations d’ordre subjectif. L’usage qui a été fait
de l'immeuble, depuis de longues années, doit jouer un rôle dans l’appréciation
des autorités (ATF 139 III 327 consid. 2.2 p. 330 s. et les références citées).
Cette prise en compte de l’affectation subjective de l’immeuble peut ainsi
aboutir à soustraire au régime de la LDFR, entre autres éléments, un parc
attenant à une villa et qui, situé en zone agricole, se prêterait aussi, sur la
base de critères purement objectifs, à un usage agricole ou horticole (ATF 139
III 327 consid. 2.2 p. 331; TF 5A.14/2006 du 16 janvier 2007 et les références
citées; Donzallaz, Traité de droit agraire suisse: droit public et droit privé,
tome 2, 2006, n. 2035 p. 177 et les références citées). Dans la mesure où
le but de la loi n’est nullement de faire de tels bien-fonds des immeubles
agricoles, il est jugé raisonnable de les soustraire à ce régime (ATF 139 III 327
consid. 2.2 p. 331). La composante subjective, qui doit dès lors être prise en
compte, ne doit toutefois pas conduire à contourner la LDFR et ne peut ainsi
revêtir qu’une portée subsidiaire (ATF 139 III 327 consid. 3 p. 331 s.;
TF 5A.14/2006 du 16 janvier 2007 consid. 2.2.3). Dès lors qu'elle est de
nature à faire perdre au terrain sa nature agricole, elle ne peut être
déterminante qu'à des conditions strictes. Les critères objectifs priment en
principe sur le critère subjectif de l'utilisation effective (TF 5A.2/2007 du
15 juin 2007 consid. 3.4).
Selon la jurisprudence, trois
conditions cumulatives doivent être remplies pour que la composante subjective
soit déterminante (ATF 139 III 327 consid. 3 p. 332):
Dans un premier temps, l’usage non
agricole doit durer depuis de longues années (ATF 139 III 327 consid. 3.1 p.
332; TF 5A.4/2000 du 1
er
septembre 2000 consid. 2b; arrêt de la
Cour de justice de Genève ATA/388/2011 du 21 juin 2011; ATA/433/2008 du 27 août
2008; ATA/145/2005 du 15 mars 2005; ATA/564/2003 du 23 juillet 2003 et les
références citées; Message du 19 octobre 1988 du Conseil fédéral à l'appui des
projets de LDFR et de loi fédérale sur la révision partielle du CC et du CO, FF
1988 III 889 ss, spéc. n. 221.3 p. 917). Ce critère doit être appliqué de façon
stricte afin d’éviter tout comportement abusif. En effet, un usage non agricole
ayant persisté suffisamment longtemps permet d'éviter toute tentative de
contournement de la loi par une politique du fait accompli. Il n'y a,
toutefois, pas lieu de fixer cette durée de manière abstraite, dans la mesure
où les circonstances nécessitent de laisser une certaine marge d'appréciation
aux autorités; elle ne saurait cependant être inférieure à quelques dizaines
d'années (ATF 139 III 327 consid. 3.1 p. 332; TF 5A.4/2000 du 1
er
septembre 2000). Le Tribunal fédéral a précisé que si l'on doit dans certains
cas aussi tenir compte de l'utilisation effective durant de longues années, par
exemple dans le cas évoqué plus haut d'un parc attenant à une villa située en
zone agricole - où une telle utilisation du terrain non bâti n'est pas
incompatible avec la législation applicable en matière d'aménagement du
territoire -, il en va différemment lorsque le propriétaire a lui-même créé ou
a laissé s'établir une situation de fait qui ne correspond pas à la destination
de son terrain et qui est incompatible avec la législation applicable en
matière d'aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral a, ainsi, refusé de
soustraire du champ d'application de la LDFR un immeuble situé en zone agricole
et partiellement goudronné, affecté à des fins d'entreposage par une société de
travaux publics, au motif que "le propriétaire a lui-même créé ou, comme
en l'espèce, a laissé s'établir une situation de fait qui ne correspond pas à
la destination de son terrain et qui est incompatible avec la législation
applicable en matière d'aménagement du territoire" (RNRF 89 2008 224,
5A.14/2006 consid. 2.3.2).
Il faut, ensuite, que l’usage agricole
ne soit pas non plus envisageable pour l’avenir. L'approche doit, cependant,
être concrète et une telle possibilité doit reposer sur des éléments objectifs
autres que la seule nature agricole du sol. A défaut, les parcs en question
relèveraient toujours du champ d'application de la loi sur le droit foncier rural.
Le long usage non agricole passé permet d'ailleurs souvent de présumer, à
défaut d'éléments nouveaux, qu'il en sera de même pour l'avenir. Ainsi
suffit-il qu'un tel usage non agricole futur soit seulement vraisemblable (ATF
139 III 327 consid. 3.2 p. 332; TF 5A.4/2000 précité consid. 2b).
Finalement, les installations qui ont
été érigées sur le terrain doivent l’avoir été de manière légale, que ce soit
par le biais d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore
qu'elles aient été implantées avant l'entrée en force de cette loi,
respectivement lorsque l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible
(art. 24c LAT) (ATF 139 III 327 consid. 3.3 p. 332).
c) En l'espèce, la parcelle n° ********
compte une surface de
26'933 m
2
et comprend
plusieurs bâtiments, dont un château, une dépendance, une tour et une remise.
La partie non aménagée est constituée de 10'308 m2 de jardin, 4271 m2 de forêt
et 11'124 m2 de pré-champs.
D'après le
PGA la parcelle précitée est affectée en zone agricole, aire forestière et,
pour sa partie ouest, elle est soumis au PPA "Le Château". La limite
du PPA a été fixée en tenant compte de la partie aménagée en parc et comprenant
la végétation arborée et elle correspond à l'est à une rupture de pente de la
parcelle.
Comme exposé ci-dessus, il s'agit de déterminer
si une part - supérieure à 2'500 m
2
- de l'emprise de la parcelle n°
******** est appropriée à un usage (licite) agricole ou horticole. A cet égard,
il convient d'examiner en particulier si la partie est de la parcelle, - qui est
recensée à titre de SDA et qui entre en première ligne en considération -
satisfait à cette condition.
4.
a) Selon la propriétaire, la parcelle n° ********
de ******** n'a plus eu aucun usage agricole depuis son acquisition en 1993,
soit il y a plus de 25 ans, ni culture, ni prairies fauchées destinées à
produire du foin. Son usage agricole n'est plus non plus envisageable pour
l'avenir, le parc étant clôturé et arborisé et une éventuelle division de la
parcelle impliquant la création d'un bien-fonds totalement enclavé et
inaccessible. Selon elle, la parcelle est en effet bordée à l'est et au sud par
un cordon boisé et une rivière qui rendent tout accès impossible. A l'ouest,
une clôture et une arborisation empêchent également tout passage. A ses yeux,
le fait qu'une partie de la parcelle soit répertoriée en surface d'assolement
ne saurait être considéré comme un argument en faveur d'un fractionnement, la
soustraction à la LDFR d'une surface en SDA ne modifiant en rien cette
qualification, dite surface restant colloquée en zone agricole et répertoriée
comme SDA. La propriétaire relève encore que l'entier de la parcelle est
protégée par le PPA "Le Château" puisque l'art. 2 de son règlement
prévoit qu'il a pour but de "
protéger l'ensemble architectural du
Château de ********, son parc et ses abords, tout en permettant la réalisation
d'un nouveau logement en lien avec le Château
". Cette protection ne
pourrait ainsi être assurée que si la parcelle demeure une et indivisible. En
outre, et dans la mesure où le PPA réserve une aire constructible destinée à la
réalisation d'une construction (logement) pouvant inclure un garage pour deux
véhicules d'une surface de plancher de 300 m
2
étant autorisée, cela
justifie de maintenir un dégagement supplémentaire. S'agissant de la troisième
condition relative à la légalité des installations qui ont été érigées sur le
terrain, la propriétaire considère qu'elle est réalisée dans la mesure où le
Service du développement territorial (SDT) a constaté dans le cadre de sa
décision du 19 janvier 2019 la légalité des constructions et installations.
De son côté, l'autorité intimée, en se
fondant sur des éléments concrets du cas d'espèce et le caractère particulier
du château classé et de ses dégagements, considère que le seul classement en
SDA d'une partie de la surface de pré-champ ne suffit pas à lui seul à
considérer que cette fraction de la parcelle a concrètement et effectivement un
usage agricole, ne serait-ce qu'à l'avenir. Elle relève le caractère enclavé et
sans accès direct pour qu'un exploitant agricole puisse la travailler et y
accéder de manière rationnelle de la partie est de la parcelle. En outre, il
n'existe à ce jour aucun droit de passage constitué en faveur de dite parcelle
et la création d'un tel droit, au sens de l'art. 694 du Code civil suisse du 10
décembre 1907 (CC; RS 210), ne saurait être raisonnablement exigée en faveur
d'un propriétaire voisin qui peut déjà y accéder par ailleurs aux fins de
jouissance non agricole et d'entretien de l'immeuble concerné.
En définitive pour l'autorité intimée
et la propriétaire, la parcelle n° ******** ne remplirait ni les conditions
objectives, ni les conditions subjectives de l'art. 6 al. 1 LDFR de sorte
qu'elle ne pourrait être qualifiée d'immeuble agricole et devrait par
conséquent être soustraite du champ d'application de la LDFR.
b) Selon son art. 2 al. 1 let. a, la
LDFR s'applique aux immeubles situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de
l'art. 15 LAT. Le seul fait qu'une partie de l'immeuble ne soit pas colloqué en
zone agricole ne suffit donc pas à l'exclure du champ d'application de la LDFR.
Si l'immeuble agricole est défini à
l'art. 6 LDFR et à l'art. 16 al. 1 let. a LAT comme celui qui est approprié ou
qui se prête à l'usage ou à l'exploitation agricole, la notion d'agriculture
n'est elle-même pas définie; il faut donc se référer à ce sujet aux principes
généraux de la législation sur l'agriculture (Message du 22 mai 1996 du Conseil
fédéral relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, FF 1996 III 485 ss, spéc. ch. 202.1 p. 496; Hofer, op. cit., n.
5 ss ad art. 6-10 LDFR). Selon l'art. 3 de la loi fédérale du
29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1), l'agriculture
comprend non seulement la production de denrées se prêtant à la consommation et
à la transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde
d'animaux de rente (let. a), mais encore l'exploitation de surfaces proches de
leur état naturel (let. c). Ainsi, comme déjà exposé ci-dessus, pratiquement
toutes les surfaces de terrain qui ne sont pas en nature de forêt et qui
disposent d'une couche de terre suffisante pour la végétation sont appropriées
à un usage agricole. En font notamment partie les champs, les prés, les
pâturages - y compris les pâturages d'alpage destinés à l'estivage du bétail -
les vergers ainsi que les vignes (Hofer, op. cit., n. 7 ad art. 6 LDFR).
La prairie se prête, par nature, à l'agriculture (TF 5A.4/2000 du 1
er
septembre 2000 consid. 2c). Autrement dit, même lorsqu'elle ne présente
d'intérêt que pour le fauchage et le pacage, une parcelle est appropriée à
l'agriculture (FO.2000.0013 du 23 mai 2002). Peu importe encore que les
terrains ne soient ou pas colloqués dans les SDA,
dont le
maintien vise à assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante,
doivent répondre à des exigences particulières, tenant
aux
qualités physiques et biologiques des sols, à leurs caractéristiques, à leur
aptitude agronomique, à leur charge en polluants, ainsi qu'à la forme de la
parcelle (
Directive de l'Office fédéral du développement
territorial, Plan sectoriel des surfaces d'assolement SDA - Aide à la mise en
œuvre 2006).
Conformément à l'ordonnance sur la
terminologie agricole (OTerm ; RS 910.91), la surface agricole utile (SAU)
comprend [...] les surfaces sur lesquelles se trouvent des haies, des bosquets
et des berges boisées qui, conformément à la loi sur les forêts (LFo ; RS
921.0), ne font pas partie de celle-ci (art. 14, al. 1, let. f OTerm). Selon le
Commentaire de la loi fédérale sur le droit foncier rural du 4 octobre 1991
"Les immeubles dont une partie est utilisable et l'autre partie non
utilisable par l'agriculture sont toujours des immeubles agricoles" (page
127, chiffre 12).
c) En l'espèce, la qualité agricole ou
horticole objective de la parcelle concernée est indéniable. En effet,
contrairement à ce qu'affirment l'autorité intimée et la propriétaire, rien
n'empêche, en l'état et à court terme, l'exploitation de cette parcelle, et en
particulier de sa partie est, pour la production agricole. Hormis ses bordures
nord et est, elle ne peut être qualifiée de "boisée". La cour a pu
constater la présence de quelques arbres, mais qui ne gêneraient pas l'emploi
de machines agricoles. D'un point de vue topographique, elle n'est pas enclavée,
ni particulièrement "clôturée", la structure en place, soit une
barrière en bois complétée par un treillis, pouvant être qualifiée de légère et
facilement démontable. Concrètement, toutes les surfaces qui ne sont pas
boisées et qui disposent d’une couche de terre suffisante pour la végétation se
prêtent à un usage agricole. D'un point de vue objectif, l'aptitude de la
partie est de la parcelle n°******** - qui se présente sous la forme d'un pré
régulièrement tondu - à un usage agricole ne fait pas de doute.
d) Comme rappelé ci-dessus, ce concept
objectif doit être tempéré par des considérations d’ordre subjectif, l'autorité
intimée et la propriétaire évoquant à ce titre les trois conditions retenues
par la jurisprudence constante, à savoir l'usage non agricole doit durer depuis
de longues années, l'usage agricole ne doit pas être envisageable à l'avenir et
les bâtiments et installations érigées doivent l'avoir été de manière légale.
aa) L'autorité recourante ne remet pas
en cause la légalité des bâtiments et installations qui a été confirmée
a
posteriori
par décision du SDT le 7 janvier 2019 et qui ne saurait être
remise en question à ce stade.
bb) Ensuite, l'autorité intimée et la
propriétaire affirment que la parcelle concernée n'a eu aucun usage agricole
depuis plus de 25 ans, soit depuis qu'elle l'a acquise.
Rien au dossier ne permet de remettre
fondamentalement en doute ces déclarations. Lors de l'inspection locale, le
syndic de la commune les a confirmées. Il a ajouté qu'à son souvenir, il y a
une trentaine d'années, des chevaux paissaient sur la partie est de la
parcelle. Selon la propriétaire, il s'agissait de chevaux de loisirs.
Cela étant, l'examen des images de
cartographie produites par l'autorité recourante et disponibles sur le guichet "map.geo.admin.ch"
démontre que la partie est de la parcelle était exploitée par l'ancien
propriétaire tout au moins jusqu'aux années 1990 et qu'elle formait une unité
avec la parcelle n° ******** (photo 1990). Il apparaît également clairement sur
ces photos que des cultures étaient semées sur cette partie de parcelle avant son
achat en 1993. Il ressort encore des images que la barrière en bois n'a été
installée qu'à partir des années 2000 entre la partie de la parcelle en zone
agricole et la parcelle n°********. Par ailleurs, et jusqu'en 2011, une
barrière ou une séparation physique existait entre la partie est (zone
agricole) et la partie ouest (PPA) de la parcelle n° ********.
Par ailleurs, il convient de relever
que l'usage non agricole de la partie est de la parcelle n'est pas motivée par
une qualité défaillante de son sol ou par sa situation, Lors de l'inspection
locale la propriétaire a indiqué que la parcelle avait toujours été utilisée de
la même façon, soit comme un pré, régulièrement tondu et qu'aucun agriculteur
ne l'avait exploitée depuis qu’elle en était propriétaire. Le fait que cette
parcelle n’ait jamais été utilisée à des fins agricoles depuis 1993 pourrait
ainsi résulter de la simple et unique volonté de la propriétaire de ne pas la
mettre, sous une forme ou une autre, à disposition d'un exploitant agricole.
cc) S'agissant des possibilités
futures, il convient de constater que le bien-fonds se présente comme clôturé
et partiellement arborisé. Or, on ne saurait exclure tout usage agricole en raison
de la seule présence de quelques arbres et buissons sur la partie, répertoriée
en SDA, ainsi que d'une clôture en bois qui sépare cette partie du bien-fonds
en cause de la parcelle agricole voisine (parcelle n° ********). Lors de
l'inspection locale, la cour a pu constater que la parcelle est, côté est,
attenante à un champ, alors que les bâtiments habitables ou les installations
sont concentrées à l'ouest. Une très grande partie des parcelles limitrophes
sont également des parcelles soumises au régime de la LDFR et il n'y pas, côté
est, d'autres parcelle d'agrément. Sous réserve des habitations au nord de la
parcelle n° ********, l'environnement général est d'ailleurs agricole (à
l'ouest, au sud et à l'est).
Il a également été constaté que si la
partie ouest de la parcelle (PPA) constitue effectivement un jardin avec un
parc, elle se différencie de la partie est (zone agricole) par un changement de
déclivité sur le terrain qui devient légèrement en pente en direction de l'est.
Le côté est n'est que très partiellement arborisé avec comme évoqué quelques
arbres en bordures nord, sud et ouest. Il d'agit d'un pré régulièrement tondu.
Il est exact qu'en l'état actuelle de
la parcelle, sa partie est n'a pas d'accès direct sur la voie public si on la
considère indépendamment de la partie ouest soumise au PPA. Cela n'est
toutefois pas suffisant pour retenir que son usage agricole ne serait pas
envisageable pour l'avenir. Un passage par l'ouest de la parcelle et le chemin
d'accès existant reste en effet possible. On relèvera qu'une activité agricole
n'implique pas forcément l'utilisation de machines imposantes ou l'obligation
d'un accès nécessairement étendu.
Par ailleurs un accès serait aussi
envisageable sur toute la longueur sud de la parcelle. A ce titre, il est
rappelé que le propriétaire de la parcelle voisine n° ******** est lui-même
exploitant agricole et que son bien-fonds, utilisé à des fins agricoles, jouxte
la parcelle n° ******** sur près de 150 mètres au nord et y donne un accès
direct. Les deux parcelles s'inscrivent d'ailleurs en continuité. Il est ainsi
parfaitement envisageable que cet agriculteur exploite de façon efficiente
cette partie de terrain et on ne saurait inférer du fait que ce voisin est
celui qui a vendu, il y a plus de 25 ans à la propriétaire actuelle la parcelle
n° ********, qu'il n'aurait aucun intérêt à en exploiter aujourd'hui la partie est.
Le simple fait qu'il n'existe à ce
jour aucun droit de passage constitué en faveur de la parcelle n° ******** ne
saurait supprimer la possibilité d'un usage agricole pour l’avenir, la
constitution d'un tel droit en faveur d'un tiers étant parfaitement
envisageable et usuelle dans une telle configuration, si l'exploitant agricole
voisin ne s'avérait lui-même pas intéressé.
Si la situation du château et de ses
abords immédiats, composés d'un jardin d'agrément planté d'arbres d'ornement ne
portent pas à discussion, l'utilisation de la partie est comme parc ou jardin
d'agrément est discutable. D'ailleurs, jusqu'en 2011, les deux parties étaient
séparées par une barrière. En outre, bien que la propriétaire souhaite
maintenir un dégagement, ce qui est compréhensible pour une propriété de maître
avec jardin et piscine, et qu'il est important à maintenir dans des proportions
raisonnables l'utilisation de terres agricoles attenantes à une zone à bâtir
comme jardin d'agrément ou comme surface de dégagement (cf. arrêt 1A.36/2001), il
faut constater qu'il est en l'espèce très supérieur à la surface bâtie de la
parcelle, même en tenant compte des droits à bâtir qui existent. A l'instar de
la recourante, on peut constater que la parcelle n° ******** est bâtie à raison
de 4,6%. Une surface de 11'124 m
2
est répertoriée au registre
foncier en tant que "Champ, pré, pâturage" et environ 10'000 m
2
étant classés en SDA. Un éventuel morcellement en limite de PPA aboutirait à un
ratio surface aménagée / non aménagée de 7.3%, et à 11% en prenant en compte la
surface encore constructible, ce qui semble parfaitement acceptable.
La propriétaire considère que l'entier
de la parcelle est protégée par le PPA,  l'article 2 du règlement prévoyant que
le PPA a pour but de "
protéger l'ensemble architectural du Château de ********,
son parc et ses abords, tout en permettant la réalisation d'un nouveau logement
en lien avec le Château "
.
Or, le PPA n'englobe en réalité que la
partie ouest de la parcelle, à l'exclusion des près de 10'000 m
2
en
zone agricole qualifiés de SDA. Or, on ne voit pas en quoi le refus de
soustraction à la LDFR sur l'entier de ce bien-fonds mettrait en péril la protection
des abords du château. Il en est de même d'ailleurs, si un morcellement destiné
à soustraire la partie ouest, était opéré: la partie est demeurerait en zone
agricole sans qu'il ne soit possible d'y construire sans restriction. Un
éventuel morcellement ne compromettrait ainsi aucunement la protection de
l'ensemble architectural du Château de ******** et de ses abords ni n'empêcherait
la poursuite des buts du PPA. Cette conclusion est par ailleurs conforme au
préavis informel de la Direction générale des immeubles et du patrimoine
(DGIP), Section Monuments et sites, laquelle a déclaré qu'elle ne s'opposerait
pas au morcellement de la parcelle n° ******** en limite du PPA, pour autant
que la zone agricole qui serait détachée demeure inconstructible.
La propriétaire évoque encore le
dégagement dont elle serait privée. Là également, on ne voit pas en quoi une
éventuelle exploitation de la partie est du terrain priverait le château de son
dégagement. Compte tenu de la topographie du terrain en pente et de la
configuration de lieux, la gêne ne serait que très limitée, selon le type de
culture, et, par la force des choses, ponctuelle, étant également rappelé qu'à
ce stade, un refus de désassujettisement n'implique aucune obligation pour la
propriétaire de faire concrètement exploiter sa parcelle par un agriculteur.
Les abords du château et de son parc
ne sont ainsi pas mis en danger par un refus de désassujettisement. A
l'inverse, une soustraction de l'entier de la parcelle pourrait permettre
d'échapper à la loi et aux buts de la LDFR, dont en particulier l'accès au
foncier rural pour les exploitants à titre personnel et à des prix non
surfaits.
c) En conclusion, la zone est de la
parcelle, dont l'emprise est largement supérieure à 2'500 m
2
,
peut être licitement utilisée en mode agricole et se prête objectivement à un
tel usage sans que des considérations d’ordre subjectif ne s'y opposent. La
parcelle n° ******** constitue par conséquent un immeuble agricole isolé, sis
hors zone à bâtir (art. 2 al. 1 let. a et 6 al. 1 LDFR), dont l'utilisation
agricole est licite (art. 2 al. 1 let. b LDFR). De surcroît, ce bien-fonds à
usage mixte n'est pas partagé en une partie agricole et une partie non agricole
(art. 2 al. 2 let. d LDFR). En l'état, il doit demeurer ainsi dans son entier
soumis à la LDFR.
En acceptant de désassujettir de la
LDFR l'entier de la parcelle n° ********, l'autorité intimée a par conséquent
violé le droit. La décision attaquée s'avère ainsi mal fondée.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la
décision attaquée annulée. Conformément aux art. 45, 49, 55, 91 et 99 LPA-VD,
les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe. Lorsque la
procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou
plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant,
c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la
collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les
frais et dépens (AC.2008.0265 du 19 mai 2009; RDAF 1994 p. 324). Les frais
seront donc mis à la charge de la propriétaire, qui succombe. Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission foncière rurale I du 25
janvier 2019 est annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 novembre 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.