vd_omni · AC.2021.0241 · 2022-07-06 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Chavannes-près-Renens | Travaux de transformation et rénovation; contrôle des loyers. Pas de motif de s'écarter du calcul du loyer après travaux (méthode objective) (consid. 4). Durée du contrôle des loyers (5 ans) confirmée (consid. 5). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.07.2022 AC.2021.0241

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
6 juillet 2022
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant, et M. Stéphane Parrone, juge; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Chavannes-près-Renens,
à Chavannes-près-Renens,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 4 juin 2021 (autorisant la rénovation complète
de l'immeuble sis sur la parcelle n° 234, à certaines conditions impératives)
CAMAC 200335, telle que modifiée le 10 février 2022
Vu les faits suivants:
A.
La A.________ est propriétaire de la parcelle n° 234 de la Commune
de Chavannes-près-Renens depuis 1983. D'une surface de 4'080 m
2
,
cette parcelle abrite un bâtiment d'habitation (ECA n° 631), sis route de
la Maladière 18-20. Ce bâtiment a été construit en 1969 et comporte 48
appartements (et un parking), répartis sur deux entrées et cinq niveaux
habitables; on dénombre 10 logements de 1 pièce, 2 logements de 1,5 pièces, 6
logements de 2 pièces, 10 logements de 2,5 pièces, 2 logements de 3 pièces, 14
logements de 3,5 pièces, 2 logements de 4 pièces et 2 logements de 4,5 pièces.
La A.________ a réalisé divers travaux d’entretien
et de rénovation en 2001 (isolation périphérique posée en façade et
remplacement des fenêtres).
Le loyer mensuel moyen net des logements précités
s’élève, en l'état, à 206 fr. par m
2
et par an.
B.
a) La A.________ envisage des travaux de rénovation complète du
bâtiment, ainsi que des transformations consistant en l’assainissement des
installations techniques, la suppression des barrières architecturales, la
modification de la toiture (en vue d’aménager une terrasse pour les habitants),
ainsi que la modification des entrées du bâtiment et l’aménagement de locaux
communs au rez-de-chaussée. Ces dernières modifications entraîneraient la
suppression de trois appartements de 1 pièce.
Le coût total de ces travaux est devisé à 6'461'741
fr. par le maître de l’ouvrage.
b) La A.________ a déposé une demande de permis de
construire en vue de réaliser les travaux précités; elle y a joint le
formulaire 53, destiné à la Division générale du territoire et du logement
(DGTL), Section logement, relatif à une demande d’autorisation spéciale,
nécessaire pour les rénovations excédant les 20 % de la valeur ECA de
l’immeuble, objet des transformations.
Conformément à la procédure prévue à cet effet, par
courrier du 11 mai 2021, la DGTL a transmis cette demande, accompagnée d’un
rapport technique et du calcul des loyers après transformations, au Service de
l’urbanisme de la Commune de Chavannes-près-Renens.
Dite commune a délivré un préavis favorable,
notamment s’agissant du calcul des loyers dressé par la DGTL.
La centrale des autorisations (CAMAC) a délivré une
synthèse positive le 4 juin 2021. Dans ce cadre, la DGTL a délivré
l’autorisation spéciale requise pour les travaux de transformation et
rénovation projetés; ladite autorisation arrête le montant de loyer après
travaux à 250 fr. par m
2
et par an et la durée du contrôle des
loyers à dix ans.
C.
Le 24 juin 2021, la Municipalité de Chavannes-près-Renens (ci-après: la
municipalité) a délivré le permis de construire n° 1268/234, relatif à la
rénovation de l’immeuble en cause; cet envoi comportait en annexe la synthèse
de la CAMAC précitée.
D.
a) Par acte du 20 juillet 2021, la A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru contre la décision rendue par la DGTL, en relation avec le projet de
rénovation et de transformation de l’immeuble concerné. La recourante conclut,
principalement, à la réforme de cette décision en ce sens que l’autorisation
est délivrée sans condition et, subsidiairement, à sa réforme en ce sens que le
contrôle des loyers est limité à une durée de trois ans dès la première mise en
location après travaux, le montant du revenu locatif après travaux admissible
étant fixé à 263 fr. par m
2
et par an. Plus subsidiairement, elle
conclut à l’annulation de la décision précitée et au renvoi de la cause à la
DGTL pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
La municipalité a déposé sa réponse le 17 août 2021.
En substance, elle a relevé que, de son point de vue, le projet était
réglementaire et que le permis de construire avait été délivré. Elle précisait
que, la problématique de calcul du montant des futurs loyers n'étant pas de son
ressort, elle s'en tiendrait aux déterminations que proposerait la DGTL.
La DGTL a, quant à elle, déposé sa réponse le 10
septembre 2021, en concluant au rejet du recours. Cette écriture comporte une
présentation circonstanciée du régime de la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la
préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15) et notamment
de la méthode objective de fixation du loyer après travaux; elle indique
également comment le loyer figurant dans la décision attaquée a été arrêté. On peut
en extraire le passage suivant:
"
[...]
Pour rappel, le postulat général
de la méthode réside dans le fait que les 70 % du loyer objectif permettent de
rentabiliser l’investissement et les frais bancaires et financiers, tandis que
30 % dudit loyer objectif permettent en principe d’assurer les travaux
d’entretien de l’immeuble. Le loyer objectif est ensuite comparé avec le loyer
réel. Ainsi, si le loyer réel représente 100 % du loyer objectif calculé par la
Direction du logement, le propriétaire dispose d’une « réserve
d’entretien » de 30 % qui sera déduite du rendement des travaux. A
l’inverse, si le loyer réel représente le 70 % du loyer objectif, le
propriétaire ne dispose d’aucune réserve d’entretien et les travaux seront
rentés à 100 %.
Suivant le ratio obtenu, ce
montant est rajouté aux loyers existants. Ainsi, schématiquement, si le loyer
effectif représente 80 % du loyer objectif, il y a une réserve de 10 %, soit la
part qui excède le 70 % du loyer objectif ; les travaux sont donc rentés à
90 % (100% - 10 %).
[...]
A noter que, dans son approche
technique, la Direction du logement n’applique cette méthode qu’aux travaux
« d’entretien » (ou d’entretien différé) proprement dits. En effet,
les travaux « à plus-value » qui s’inscrivent dans une perspective de
développement durable ou d’économies d’énergie (pose de panneaux solaires ou
d’une pompe à chaleur ou encore création d’une isolation périphérique, par
exemple) ou ceux qui visent l’ajout admissible d’un élément qui n’existait pas
(pose justifiée d’un ascenseur, par exemple) sont rentabilisés à 100 %, au taux
technique LPPPL. Comme mentionné ci-dessus, il n’y a pas lieu pour l’autorité
de rechercher la solution selon laquelle les locataires n’auraient pas à subir
la moindre augmentation de loyer suite aux travaux, car ce n’est ni le sens ni
le but du droit public cantonal de la rénovation (LDTR, puis LPPPL) et c’est
encore moins ce que prévoit le droit du bail, mais au contraire de procéder à
une analyse neutre des loyers perçus par rapport à la valeur objective du bien-fonds,
l’objectif restant, au travers du droit public, de soustraire dans une large
mesure les loyers aux seuls mécanismes du marché (voir les arrêts FO.2007.0004
du 22 février 2008 Cons.4b ; FO.2002.0024 du 8 juillet 2003, Cons. 5).
En matière d’analyse du revenu
locatif actuel, la Direction du logement relève, qu’en l’espèce, les loyers
avant travaux sont de CHF 512'940.- ou CHF 206.-, alors que le revenu locatif
objectif desdits logements est de CHF 290'194.-/an ou CHF 119.- le m2/an (voir
lettre E du calcul du 11 mai 2021), ce qui démontre que le maître de l’ouvrage
dispose d’une « réserve d’entretien » importante qui doivent lui
permettre de financer les travaux d’entretien de cet immeuble dont la construction
date de 1969, qu’il possède depuis 1983.
En effet, si l'on compare le
revenu locatif réel avec celui objectif tel que résultant de l'analyse de la
Direction du logement, le revenu locatif réel représente les 177 % du revenu
locatif objectif, de sorte que la part qui excède le 70 % du revenu locatif est
de 107 %. A la lettre, une application stricte et rigide de la méthode de la
valeur objective devrait aboutir au résultat que les travaux d'entretien ou
d'entretien différé n'auraient pas dû être renté.
La Direction du logement a
toutefois usé en l'espèce de la marge de manœuvre que lui concède la
jurisprudence, selon laquelle le rendement ne devrait en principe pas être
inférieur à 50 %, sous réserve de cas manifestement abusifs ou « spéculatifs »
où les derniers loyers sont en totale déconnection avec la réalité du bien, ou
à tout le moins devrait permettre de consentir un rendement minimum du
propriétaire.
En l'espèce la Direction du
logement a estimé qu'elle pouvait partir d'un rendement théorique de 50 %,
pourcentage dont elle a toutefois déduit le pourcentage qui excédait le 100 %
de la valeur dite « de réserve », qui était in casu de 107 % (soit la différence
entre les 177 % de différence entre le revenu locatif réel et le 70 % du revenu
locatif théorique qui aurait dû être celui de l'immeuble en tenant compte des
paramètres actuels, notamment le taux hypothécaire de référence OFL actuel (ou
valeur juin 2021) de 1,25 %. Elle a donc appliqué en l'espèce un rendement de
43 % (50 % moins les 7 %) sur la part des travaux d'entretien, qui représentent
80 % des travaux (voir les lettres H et I du calcul de la Direction du
logement).
En l'espèce, la Direction du
logement a donc retenu que, sur un montant de travaux de CHF 6'461'741.-, ces
derniers se décomposaient à raison de 20 % de travaux à plus-value ou de
développement durable (CHF 1'292'348.-) rentés à 100 % au taux LPPPL de 3,25 %,
d'une part, le solde des travaux d'entretien, de rénovation et d'entretien
différés représentant les 80 % de l'investissement ou CHF 5'169'393.- étant
rentés à 43 %, au même taux LPPPL de 3,25 %.
En partant du revenu locatif avant
travaux de CHF 512'940.-, ces rendements des travaux aboutissent à un revenu
locatif admissible après travaux de CHF 627'498.-/an net ou CHF 250.- le m2/an
(voir la lettre I du calcul de la Direction du logement et le chiffre 1 de la
décision querellée du 4 juin 2021).
[...]
"
La recourante n’a pas déposé de réplique dans le
délai qui lui était imparti à cet effet.
b) Par avis du 24 janvier 2022, le juge instructeur
a informé les parties du fait que, selon l'arrêté du 19 janvier 2022 fixant pour
l’année 2022 la liste des districts touchés par la pénurie au sens de l'art. 2
LPPPL, le taux de logements vacants pour le district de l'Ouest lausannois
était de 1,5 % pour l'année 2021 (1,23 % de moyenne 2019-2021) et, qu'en
conséquence, la LPPPL s'appliquait désormais de manière allégée dans le
district en question (durée maximale du contrôle réduite de 10 ans à 5 ans).
Dans cette mesure, le juge instructeur a imparti un délai à la DGTL pour
indiquer au tribunal si elle entendait modifier la décision attaquée en ce sens
que la durée du contrôle serait réduite de 10 ans à 5 ans, ce qui rendrait le
recours - en tout cas partiellement - sans objet.
Dans ses déterminations du 10 février 2022, la DGTL
a indiqué modifier sa décision du 4 juin 2021, en réduisant la durée du
contrôle des loyers de dix à cinq ans.
Par courrier du 31 mars 2022, la recourante a indiqué
maintenir son recours.
La DGTL et la recourante se sont encore exprimées
par courriers des 13 et 25 mai 2022.
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La recourante est propriétaire de la parcelle n° 234 de
Chavannes-près-Renens et de l’immeuble qui s’y trouve; dans la mesure où la
décision attaquée soumet à diverses restrictions la rénovation et la
transformation de ce bâtiment, il va de soi que la recourante bénéficie d’un
intérêt digne de protection à en obtenir la modification (art. 75 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36] applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours satisfait en outre aux autres
conditions formelles posées par la loi, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond (art. 79, 92, 95 et 99 LPA-VD).
2.
A titre préalable, il convient de circonscrire l'objet du litige.
a) aa) En procédure de recours, l'art. 83 LPA-VD
autorise l'autorité intimée à rendre, en lieu et place de ses déterminations,
une nouvelle décision partiellement ou totalement à l'avantage du recourant
(al. 1). Dans un tel cas, l'autorité de recours poursuit l'instruction de
celui-ci, dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet (al. 2).
Cette règle tempère le principe de l'effet dévolutif
du recours, selon lequel l'autorité de recours hérite de toutes les compétences
de l’instance précédente relative à la cause, ce qui devrait notamment avoir
pour conséquence de faire perdre la maîtrise du litige à l'autorité précédente,
qui ne devrait plus être habilitée à modifier ou révoquer la décision
entreprise (ATF 136 V 2 consid. 2.5 p. 5; CDAP PS.2015.0097 du 18 février 2016
consid. 7a; PS.2014.0048 du 11 février 2015 consid. 1b; FI.2012.0004 du 6 juin
2012 consid. 2b). Une telle exception répond à l’intérêt lié à l’économie de la
procédure: si, sur le vu du recours, l’autorité administrative découvre des
faits nouveaux ou s’aperçoit qu’elle s’est trompée dans l’application du droit,
il se justifie qu’elle se ravise et change son fusil d’épaule, plutôt que de
persister dans une position qu’elle-même considère comme erronée ou, du moins,
contraire à la loi (ATF 127 V 228 consid. 2b/bb p. 232s, et les arrêts cités et
Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative, Bulletin du
Grand Conseil 2008 p. 43 s.).
Le réexamen de la décision attaquée par l’autorité
intimée peut avoir pour conséquence de priver le recours de son objet (Regina
Kiener, n. 19
ad
art. 54 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la
procédure administrative [PA; RS 172.021],
in
: Christoph Auer/Markus
Müller/Benjamin Schindler (ed), Kommentar zum Bundesgesetz über das
Verwaltungsverfahren, Zurich/St Gall, 2008). Tel est le cas lorsque la nouvelle
décision donne satisfaction au recourant, notamment lorsque l’autorité intimée
adhère aux conclusions du recours. Lorsque la nouvelle décision ne donne que
partiellement gain de cause au recourant, le recours n’est privé de son objet
que dans la même mesure: pour les points encore litigieux, la décision initiale
n’entre pas en force; l’instruction se poursuit (Kiener, op. cit., n. 19 et 20
ad art. 54 PA). C’est ce principe qu’exprime l’al. 2 de l’art. 83 LPA-VD (CDAP PS.2014.0048
précité consid. 1).
bb) Une modification de la décision attaquée est
possible également après le dépôt de la réponse, soit en cours de procédure,
comme en l’espèce. Telle est du moins la pratique vaudoise, appliquant l’art.
83 al. 1 LPA-VD, confirmée par le Tribunal fédéral
(CDAP AC.2018.0196,
AC.2020.0038 du 11 décembre 2020 consid. 4; arrêt du Tribunal fédéral [TF]
1C_53/2021 du 17 mars 2022 consid. 7).
b) Dans le cas d’espèce, la décision
initiale a été modifiée dans une écriture du 10 février 2022, en lien avec
l’adoption de l’arrêté du Conseil d’Etat fixant les régions à pénurie pour
2022; elle réduit la durée du contrôle des loyers après travaux de dix à cinq
ans, la décision d’origine étant confirmée pour le surplus. La décision
modifiée, dans la mesure où elle ne donne pas entièrement satisfaction à la
recourante (cette dernière maintenant d’ailleurs son pourvoi), constitue ainsi
le nouvel objet de la présente procédure (art. 83 al. 2 LPA-VD).
3.
Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante invoque une
violation de son droit d'être entendue en ce sens que la décision attaquée
serait insuffisamment motivée.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti
par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), implique pour l'autorité
l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre
et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse
exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à
ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et
l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués
par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des
questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157;
139 IV 179 consid. 2.2 p. 183 et les références citées). La motivation peut en
outre être implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF
141 V 557 consid. 3.2.1 p. 565 et la référence; arrêt TF 2C_382/2017 du 13
décembre 2018 consid. 4.1).
Le droit d'être entendu étant un droit de nature
formelle, sa violation conduit en principe à l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de celle-ci. La jurisprudence
admet toutefois que la violation du droit d’être entendu peut être réparée,
conformément à la théorie dite de la guérison, lorsque le recourant a eu la
possibilité de s’exprimer devant une autorité de recours jouissant d’un plein
pouvoir d’examen en fait et en droit, revoyant toutes les questions qui auraient
pu être soumises à l’autorité inférieure si celle-ci avait normalement entendu
la partie; même en présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il
est exceptionnellement possible de renoncer au renvoi de la cause à l’autorité
précédente lorsqu’une telle mesure apparaît vide de sens et prolongerait
inutilement la procédure, au détriment de l’intérêt des parties à recevoir une
décision dans un délai raisonnable (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226 et les
références citées).
b) En substance, la recourante fait valoir que la
décision attaquée arrête un montant de loyer après travaux fixé à 250 fr. par m
2
et par an, sans que le calcul y relatif ne soit explicité dans tous ses
détails.
En l'espèce, la motivation contenue dans la décision
attaquée est certes succincte sur le point en cause. Cela étant, on observe que
le calcul litigieux figure dans le dossier produit par l'autorité intimée (sous
pièce 3c du bordereau de la DGTL) et qu'il a en outre été expliqué de manière
approfondie dans la réponse au recours déposée le 10 septembre 2021 (sous point
5). On relève par ailleurs que la recourante a été invitée à s'exprimer à
plusieurs reprises au cours de la présente procédure; elle n'a toutefois pas
déposé de réplique dans le délai qui lui était imparti à cet effet et s’est
bornée, à la suite de la modification de la décision attaquée par l'autorité
intimée (intervenue le 10 février 2022), de confirmer ses conclusions
initiales.
Dans ces circonstances et compte tenu du plein
pouvoir d’examen en fait et en droit de la CDAP, on retiendra que l'éventuelle
violation du droit d’être entendu de la recourante doit être considérée comme
réparée. Mal fondé, ce premier grief doit être rejeté.
4.
Sur le fond, la recourante s’en prend en premier lieu au loyer fixé
après travaux; elle ne soulève toutefois pas de critique particulière à cet
égard dans son recours, se réservant plutôt de le faire dans un mémoire
complémentaire, qu’elle n’a finalement pas déposé.
a) L'art. 14 al. 1 LPPPL dispose que, hormis les
travaux d'assainissement énergétique, le département peut limiter la
répercussion des coûts des travaux de démolitions, de transformation ou de
rénovation sur le revenu locatif. En application de cette norme, l'art. 18 du
règlement d’application de la LPPPL du 25 octobre 2017 (RLPPPL; BLV 840.15.1)
prévoit ce qui suit:
"
1
Les travaux
d'assainissement énergétique ou favorisant l'utilisation d'énergies
renouvelables (apport de matériaux d'isolation, pose de panneaux solaires ou de
panneaux photovoltaïques, remplacement d'une énergie fossile par une énergie
renouvelable par exemple) sont répercutés à 100%, au taux technique appliqué
par le département.
2
Le solde des
travaux est répercuté selon un pourcentage résultant de l'application de la
méthode de la valeur objective. Cette méthode tient compte notamment de la
valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa situation, de son
environnement et de sa vétusté. Elle tient compte aussi du niveau de l'état
locatif pratiqué avant travaux.
3
Le département
peut limiter la répercussion des coûts de l'opération sur le revenu locatif net
de l'immeuble (sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les
taxes d'épuration et d'évacuation des déchets). Ce sera le cas, notamment,
lorsqu'un immeuble aura été acquis à un prix manifestement surfait ou que les
loyers avant travaux sont excessifs en regard de la valeur objective de
l'immeuble."
La méthode objective évoquée dans cette disposition
est pratiquée de longue date par la DGTL et elle a été confirmée par la CDAP
sous l’empire de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la
transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que
l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR); elle vise à
déterminer, en cas de travaux mixtes, comme en l’espèce, la part des travaux
correspondant à une rénovation, qui peuvent seuls être mis à la charge des
locataires, à l’exclusion de la part des travaux correspondant à l’entretien
(CDAP AC.2015.0244 du 19 janvier 2017 consid. 3c/bb, confirmé par le Tribunal
fédéral dans l'arrêt 1C_110/2017 du 29 mai 2018; AC.2019.0085, AC.2019.0085 du
14 août 2020 consid. 6b/aa et bb, confirmé par le Tribunal fédéral dans l'arrêt
1C_512/2020 du 28 octobre 2021).
b) Comme on l'a vu ci-avant, la réponse de
l’autorité intimée fournit le détail du calcul opéré. En l'occurrence, la
recourante n'expliquant pas en quoi ledit calcul serait critiquable, la cour ne
voit pas de motif de s’en écarter. Partant, le grief est rejeté.
5.
La recourante conteste par ailleurs la durée du contrôle des loyers
arrêtée par la décision attaquée.
a) Il n'est pas contestable que la décision
entreprise est de nature à porter atteinte à la garantie de la propriété dont
bénéficie la recourante. Cette garantie protège en premier lieu les droits
patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa faculté de conserver sa propriété,
d'en jouir et de l'aliéner. Elle
n'est toutefois pas
absolue, d
es restrictions étant admises à condition qu'elles reposent
sur une base légale, soient justifiées par un intérêt public suffisant et
respectent le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.
et 38 al. 1 à 3 Cst-VD; ATF 130 I 360 consid. 14.2; 129 I 337
consid. 4.1; 126 I 219 consid. 2a et les arrêts cités). Il convient dès
lors d'examiner le respect de chacune de ces trois conditions.
b) aa) De jurisprudence constante, la réglementation
instaurant un contrôle des loyers après transformations (y compris la
détermination du loyer admis, examinée au consid. 4) ou restreignant
l'aliénation de maisons d'habitation n'est en soi pas contraire au droit
fédéral et à la garantie de la propriété puisqu'elle procède d'un intérêt
public important (ATF
131 I 333, 128 I 206
consid. 5.2.4, 113 Ia 126 consid. 7b/aa; arrêts TF 1C_441/2018 du 14 novembre
2019 consid. 5.2.3; 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 4.2 et 1C_428/2017
du 1er mars 2018 consid. 2.1). Ainsi, la condition liée à l'intérêt public
est manifestement remplie, la recourante ne contestant au demeurant pas
l'existence d'un intérêt public.
bb) Pour ce qui a trait à la base légale, il
convient de rappeler qu'elle doit être de nature formelle, claire et précise
lorsque l'atteinte est grave; tel est le cas lorsque la propriété foncière est
enlevée de force ou lorsque des interdictions ou des prescriptions positives
rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle
ou future conforme à sa destination (ATF 140 I 168 consid. 4; 135 III 633
consid. 4.3 et 119 Ia 362 consid. 3a). Sous l'empire de la LDTR, le Tribunal fédéral
avait jugé qu'un contrôle des loyers imposé par l'autorité intimée ne
constituait pas une atteinte grave au droit de propriété du recourant, au motif
que "[l]
a restriction n'
[était]
opérée que sur cinq ans, soit -
à l'échelle d'un investissement immobilier - sur du très court terme
"
(arrêt TF 1C_110/2017 du 29 mai 2018 consid. 4.1.1). Dans ce même arrêt (consid.
4.1.2), le Tribunal fédéral avait en outre jugé ce qui suit:
"[L]a restriction aux droits
fondamentaux de la recourante est prévue dans une base légale au sens formel,
l'art. 4 al. 3 LDTR prévoyant que le département peut contrôler pendant dix ans
les loyers des logements des immeubles rénovés afin d'éviter des augmentations
qui iraient à l'encontre du but visé par la loi. Certes, ni la loi ni le
règlement d'application ne donnent d'indication supplémentaire sur la manière
de calculer les loyers qui seront fixés. Cela étant, vu le caractère hautement
technique du calcul du loyer il est admissible que seul le principe d'un
contrôle limité dans le temps soit arrêté dans la loi au sens formel, les
modalités de fixation n'étant adoptées qu'en la forme de directives rendues
accessibles à la propriétaire. La mesure de contrôle des loyers repose ainsi en
l'espèce sur une base légale suffisante."
Désormais, l’art. 14 al. 2 et 3 (ce dernier en lien
avec l’art. 2 al. 4) LPPPL prévoit la possibilité d’imposer un contrôle des
loyers après transformation, pour une durée respectivement de cinq ans et,
lorsque la pénurie est prononcée, dix ans. Une base légale formelle est ainsi
donnée.
cc) aaa) En définitive, les critiques de la
recourante portent essentiellement sur la question de la proportionnalité. Or, en
2021, le district de l’Ouest lausannois figurait (sur la base des données
statistiques et des arrêtés fixant la liste des districts à pénurie) parmi les
districts présentant une pénurie prononcée de logements. Au moment où la
décision attaquée a été rendue, le district en question entrait ainsi dans le
champ d’application de l’art. 14 al. 3 LPPPL, ce qui permettait de porter la
durée du contrôle à dix ans.
Toutefois, à teneur de l’arrêté du Conseil d’Etat
pour l’année 2022, le district de l’Ouest lausannois, avec un taux de vacance
de 1,23 %, ne se trouve plus dans cette situation, tout en présentant encore
une pénurie au sens de l’art. 2 al. 1 LPPPL. Tenant compte de cette évolution,
l’autorité intimée a modifié sa décision au cours de la procédure devant le
tribunal (cf. déterminations du 10 février 2022), en réduisant la durée du
contrôle à cinq ans. Bien que cette modification de la décision soit favorable
à la recourante, celle-ci n’en a pas moins maintenu son recours, estimant
notamment que la durée du contrôle ne devrait pas excéder trois ans.
bbb) Il faut constater tout d'abord que la
disposition de l’art. 14 al. 2 LPPPL (l’al. 3 n’étant plus pertinent en
l’espèce), relative au contrôle des loyers, est de nature potestative et donne
ainsi une liberté d’appréciation à l’autorité compétente pour son application.
Selon les principes usuels, l’autorité doit, dans une telle hypothèse, exercer
cette liberté d’appréciation de manière consciencieuse, soit en prenant en
considération l’ensemble des circonstances pertinentes, en l'occurrence en lien
avec le marché du logement.
ccc) Le premier élément à prendre en considération a
trait à l’ampleur de la pénurie. Le cadre est fixé à cet égard par l’art. 2 al.
1 et 4 LPPPL, concrétisé par les arrêtés annuels du Conseil d’Etat. Le taux de
logements vacants est calculé sur la base des statistiques des trois ans
écoulés. Concrètement, pour l’Ouest lausannois, la moyenne 2019-2021 correspond
à un taux de logements vacants de 1,23 % pour cette période, soit une pénurie
au sens de l’art. 2 al. 1 LPPPL. Cette situation fait d'ailleurs suite à une
période de pénurie prononcée, de sorte qu’il s’agit d’un district "durablement"
à pénurie au sens de cette disposition. Dans ces circonstances, c’est à juste
titre que la décision attaquée retient la possibilité d’appliquer l’art. 14 al.
2 LPPPL, prévoyant un contrôle des loyers d’une durée maximale de cinq ans.
Néanmoins, la recourante critiquait, dans son
pourvoi, la décision initiale en relevant que le taux de logements vacants,
dans l’Ouest lausannois et plus spécialement à Chavannes-près-Renens, était sur
le point d’atteindre des niveaux plus élevés, marquant dès lors une baisse de
la pénurie. Or, la décision précitée a été modifiée pour fixer désormais la
durée du contrôle à cinq ans, de sorte que ce grief n’est plus d’actualité.
La recourante ajoutait que la différence entre le
loyer prévu par elle après travaux (263 fr./m
2
par an) et le loyer
admis par l’autorité intimée (250 fr./m
2
par an) était très faible;
ce point devait être pris en considération pour fixer la durée du contrôle à trois
ans. Elle n’a toutefois pas complété sa motivation à cet égard après la
modification de la décision attaquée, relevant simplement que cette nouvelle
décision ne donnait pas pleinement suite à ses conclusions.
ddd) L’autorité intimée, dans l’application de l’art.
14 al. 2 et 3 LPPPL retient, outre la pénurie, divers éléments d’appréciation,
ainsi l’ampleur des travaux projetés et l’importance de l’augmentation du
niveau des loyers, telles qu’admises par la décision. Sur le premier élément,
la décision constate que le projet recouvre une rénovation pratiquement totale
de l’immeuble en cause, puisque la valeur des travaux, que la décision ne remet
pas en cause, correspond à plus de 80 % de la valeur d’assurance incendie à
neuf de cet immeuble. On peut relever, dans la même ligne, que l’immeuble en
cause comporte de très nombreux appartements (48 logements avant travaux, 45
après réalisation du projet), de sorte qu’il revêt une importance significative
sur le marché du logement compte tenu de la pénurie constatée. En outre, s'agissant
des loyers, la hausse admise par la décision attaquée correspond à une
augmentation de plus de 20 % par rapport au niveau des loyers avant travaux; là
aussi, une telle hausse apparaît importante et il est cohérent que l’autorité,
par le biais de la mise en place d’un contrôle, s’assure que le niveau des
loyers ne soit pas augmenté rapidement à nouveau au-delà de la hausse admise.
On observe du reste que la jurisprudence va dans le même sens s’agissant
d’appliquer une autre disposition conférant une liberté d’appréciation à
l’autorité compétente, à savoir celle relative à la possibilité d’octroyer une
dispense d’autorisation pour les travaux de moindre importance, en l’occurrence
sur la base d’une disposition de l’ancien droit (CDAP FO.2014.0012 du 25
juin 2015 consid. 6; dans cet arrêt, il est en effet tenu compte de l’ampleur
de l’augmentation des loyers prévue). D’ailleurs, malgré la différence
apparemment modeste, le loyer prévisionnel de la recourante après travaux (soit
263 fr./m
2
par an) impliquerait une hausse de loyer, par rapport à
la situation avant travaux, de près de 30 % (plus précisément 28,41 %); or
celle-ci serait possible dès la fin de la période de contrôle (dans ce sens, arrêt
TF 1C_250/2010 du 26 août 2010 consid. 3.3).
En définitive, il apparaît pleinement justifié de
garantir, dans toute la mesure du possible, la disponibilité de logements à
loyers modérés sur une période relativement longue. La cour ne voit pas de
motif, en l’occurrence, de substituer son appréciation à celle de la DGTL sur
cet aspect et de réduire la durée du contrôle de 5 à 3 ans.
dd) En conclusion, la décision attaquée doit également
être confirmée s'agissant de la durée du contrôle des loyers.
6.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice et n’a pas
droit à des dépens (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement,
Division logement, du 4 juin 2021, telle que modifiée par cette autorité dans
son écriture du 10 février 2022 (réduction de la durée du contrôle des loyers
de 10 à cinq ans), relative à la rénovation/transformation de l’immeuble sis
route de la Maladière 18-20 à Chavannes-près-Renens, est confirmée.
III.
Les frais de justice, fixés à 3'000 (trois mille) francs, sont mis à la
charge de la A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 juillet 2022
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.