vd_omni · AF.1994.0009 · 1995-09-28 · fr

JACCARD Jeanne-Marie c/ccl du Syndicat AF d'Essertines-sur-Rolle | répartition des terres dans le nouvel état

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.09.1995 AF.1994.0009

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 septembre 1995
sur le recours formé par
Jeanne-Marie
JACCARD
, domiciliée Les Croix-Blanches, à 1164 Buchillon, représentée par
Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Commission de classification
du Syndicat d'améliorations foncières d'Essertines-sur-Rolle
du 20 avril
1994 relative à sa réclamation concernant l'attribution du nouvel état de
propriété.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. O. Renaud et M. M. Emery, assesseurs. Greffière: Mme M.-C.
Etégny, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Désireux
de regrouper leurs terres et d'améliorer leurs conditions d'exploitation, les
agriculteurs de la Commune d'Essertines-sur-Rolle se sont constitués en un
syndicat d'améliorations foncières volontaire le 20 avril 1983. Le syndicat a
notamment pour but le remaniement parcellaire; il est destiné à permettre une
mise en valeur des exploitations par un regroupement des terres, par une
amélioration des formes et des accès des parcelles ainsi que par la réalisation
d'un réseau de chemins et de collecteurs pour résoudre les problèmes d'érosion
et d'inondations, particulièrement importants à la fonte des neiges et pendant
les périodes de fortes pluies.
Le
périmètre général du syndicat comprend les terres agricoles entourant le
village d'Essertines-sur-Rolle jusqu'aux crêtes de la Côte, dominées par le
hameau de Châtel, avec une extension à l'ouest sur le territoire de la Commune
de St-Oyens et à l'est sur le territoire des communes de Pisy, Bougy-Villars et
de Mont-sur-Rolle. Il a été divisé en cinq sous-périmètres correspondant à la
destination des zones définies par le plan général d'affectation approuvé par
le Conseil d'Etat le 14 mars 1980; à savoir, le sous-périmètre agricole, le
sous-périmètre viticole, le sous-périmètre forestier, le sous-périmètre des
terrains à bâtir et le sous-périmètre des terrains industriels.
Après
la constitution du syndicat, la Commune d'Essertines-sur-Rolle a modifié son
plan général d'affectation par une réduction des surfaces classées en zone de
village et en zone artisanale, qui ont été affectées à la zone intermédiaire,
ainsi que par la création d'une nouvelle zone intermédiaire sise au sud du
village; cette zone serait affectée ultérieurement en zone à bâtir pour assurer
une compensation réelle aux propriétaires dont les terrains en zone de village
et en zone artisanale ont été déclassés en une zone intermédiaire, laquelle
serait alors affectée en zone agricole. Le nouveau plan général d'affectation
mis à l'enquête publique du 24 juin au 23 juillet 1988 et adopté par le conseil
général le 29 novembre 1988, a été approuvé par le Conseil d'Etat le 21
septembre 1990.
La
commission de classification a procédé à l'estimation des terres par
sous-périmètre, en fonction de la nature, de la qualité du sol (valeur
agronomique), de la situation topographique (pentes et irrégularités locales)
et des conditions microclimatiques (zones exposées à l'érosion, les zones
humides, etc.). Les terrains affectés en zone intermédiaire ont été inclus dans
le sous-périmètre agricole et le sous-périmètre viticole a été supprimé.
La
commission de classification a étudié le nouvel état de propriété en attribuant
tout d'abord les parcelles en zone intermédiaire pour assurer la compensation
réelle aux propriétaires dont les terrains en zone village étaient déclassés;
ensuite elle a mis en place les parcelles des propriétaires ayant leur centre
d'exploitation en dehors du syndicat, puis elle a procédé au groupement
intensif des exploitations autour des fermes foraines comprises dans le
syndicat; elle a enfin réparti les terres des agriculteurs du village par
rapport aux bâtiments d'exploitation pour éviter la traversée du village par le
bétail ou l'utilisation des routes cantonales et, dans la mesure du possible,
pour assurer le rapprochement des parcelles de leur centre d'exploitation.
B.                    Jeanne-Marie Jaccard est
propriétaire de la parcelle 508 de l'ancien état (AE) sise à proximité de
l'entrée sud du village d'Essertines-sur-Rolle. Ce terrain, d'une superficie de
3000 m², a été classé en zone agricole selon le plan des zones approuvé le 14
mars 1980 par le Conseil d'Etat; le secteur a ensuite été transféré dans la
zone intermédiaire destinée à la compensation des propriétaires dézonés au
village par la modification du plan général d'affectation entrée en vigueur le
21 septembre 1990. Le projet de nouvel état mis à l'enquête publique du 5
juillet au 13 août 1993 par la commission de classification prévoit de déplacer
ce terrain d'une centaine de mètres en direction de l'ouest en zone agricole
(parcelle 112.1 du nouvel état, NE).
Agissant par
l'intermédiaire de son conseil, Jeanne-Marie Jaccard s'est opposée à cette
nouvelle attribution par lettre du 13 août 1993.
La commission de
classification a rejeté cette opposition par une décision du 20 avril 1994 en
invoquant les motifs suivants :
"La commission de classification a
attribué dans ce secteur des parcelles aux propriétaires qui ont accepté d'être
dézonés autour du village. Cette attribution est liée à la modification du plan
des zones et aux conventions que la commune a passées avec les propriétaires
concernés. Elle a procédé à cette attribution à la demande de la Commune
d'Essertines et ne peut donc pas modifier le nouvel état mis à l'enquête."
C.                    Jeanne-Marie Jaccard a
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 2
mai 1994, recours qu'elle a validé par le dépôt d'un mémoire motivé le 10 mai
1994. Elle relève que la zone intermédiaire serait destinée à être classée en
zone à bâtir et elle demande en conséquence le maintien de son bien-fonds à
l'endroit de l'ancien état; le transfert ne serait pas donc justifié par une
amélioration des conditions d'exploitation mais résulterait uniquement des
conventions passées entre la commune d'Essertines-sur-Rolle et certains
propriétaires au moment de la modification du plan des zones. N'ayant jamais
été consultée au sujet de ces conventions elle n'avait pu en approuver la
teneur. Il n'y aurait donc aucun motif pour contraindre la recourante à
échanger le lieu d'exploitation de l'unique parcelle dont elle est propriétaire
à Essertines-sur-Rolle et de lui faire subir ainsi une moins-value résultant de
la différence entre le prix d'un terrain en zone agricole et le prix d'un
terrain en zone intermédiaire.
La commission de
classification s'est déterminée sur le recours. Elle rappelle qu'entre 1988 et
1991, la Commune d'Essertines-sur-Rolle a procédé à la modification de son plan
des zones par une réduction sensible la zone de village. Afin d'assurer la
compensation réelle avec les propriétaires concernés, la municipalité a passé
une convention leur garantissant que les surfaces dézonées au village leur
serait intégralement compensées dans une zone à créer à un autre endroit. Le
secteur de la zone village trop vaste a été classé en zone intermédiaire et une
nouvelle zone intermédiaire de surface équivalente a été créée au sud-est et au
sud-ouest du village. Dans les opérations du remaniement parcellaire, les
surfaces des propriétaires dont les terrains étaient compris dans la zone
village déclassée en zone intermédiaire ont été transférés dans la nouvelle
zone intermédiaire créée à cet effet au sud du village. Une fois que le nouvel
état sera entré en force, la commune procédera alors au transfert de la zone
intermédiaire au nord du village en zone agricole et au transfert de la
nouvelle zone intermédiaire au sud du village en zone à occuper par plan de
quartier. Cette procédure impliquait le déplacement des parcelles situées dans
la  zone intermédiaire au sud du village dont les propriétaires n'avaient pas
droit à la compensation. Ces parcelles étant classées en zone agricole lors de
la constitution du syndicat, leur propriétaire ne pouvait prétendre bénéficier
d'un statut plus favorable dans le nouvel état.
La Commune
d'Essertines-sur-Rolle s'est déterminée sur le recours; elle confirme pour
l'essentiel les explications données par la commission de classification en
précisant que le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports avait donné son accord à ce mode de procéder.
Le Service de
l'aménagement du territoire s'est également déterminé sur le recours de la
manière suivante :
"A titre de préambule, il y a lieu de
rappeler que les opérations du syndicat AF et la révision du plan général
d'affectation faite en parallèle, s'inscrivent dans le cadre d'une opération
que l'on doit qualifier d'exemplaire au niveau de l'aménagement du territoire.
En effet, dans le cadre des travaux susmentionnés, la Municipalité
d'Essertines-sur-Rolle a mis sur pied l'opération que nous décrivons
succinctement ci-dessous.
a) Situation d'origine
La zone du village comprenant entre autre le
village d'Essertines-sur-Rolle est généreusement dimensionnée. Une couronne de
bâtiments peut être édifiée autour de la localité. La concrétisation des
possibilités de bâtir peuvent ainsi asphyxier les exploitations agricoles sises
dans la zone du village. Les centres d'exploitation agricoles sont condamnés à
sortir de la localité. Le village se transforme en un village résidentiel.
b) Situation actuelle
Le pourtour du village, autrefois affecté en
zone de village, est actuellement colloqué en zone intermédiaire. Une nouvelle
surface équivalente est affectée en zone intermédiaire. Elle est destinée au
développement de la localité. Les propriétaires dépossédés de leur droit à
bâtir sur le pourtour du village, doivent se voir attribuer de nouveaux fonds
au prorata des surfaces déclassées, ce dans la nouvelle zone intermédiaire.
c) Situation future
La nouvelle zone intermédiaire sera
progressivement affectée à la construction par l'intermédiaire de PPA ou de PQ.
Parallèlement et simultanément, la zone intermédiaire dite du village sera
affectée en zone agricole.
(...)
La nouvelle zone intermédiaire, objet de la
modification du PGA du 21 septembre 1990 a été définie dans un but bien précis.
Elle ne peut être dissociée de la zone intermédiaire du village. L'objectif de
cette modification est tout à fait précis. Il ne s'agit en aucun cas de donner
de nouvelles possibilités de bâtir à des propriétaires dont le fonds était
antérieurement affecté en zone agricole, mais bien plutôt de compenser des
droits à bâtir qui seront supprimés sur le pourtour du village."
D.                    Le tribunal a tenu une
audience le 2 juin 1995 en présence des parties, des représentants de la
Municipalité d'Essertines-sur-Rolle et du Service de l'aménagement du
territoire. Lors de la visite des lieux, le tribunal a constaté que la parcelle
112.1 NE attribuée à la recourante se trouvait à une centaine de mètres de la
parcelle 508 AE de l'autre côté du chemin communal desservant ce secteur; la
parcelle 112.1 NE d'une surface supérieure à la parcelle 508 AE est un terrain
plat délimité au sud-ouest par la rive boisée du ruisseau des Chaux. Ce terrain
est voisin de la parcelle 30.1 NE attribuée au propriétaire exploitant la
parcelle de la recourante.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans les forme
et délais prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la procédure
administrative du 18 décembre 1989 le recours est recevable. Il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.                     a) La jurisprudence
fédérale a dégagé de la garantie de la propriété le principe de la compensation
réelle - ou de l'équivalence - qui régit la confection du nouvel état de
propriété dans le remaniement parcellaire. Selon ce principe, les propriétaires
intéressés à une telle entreprise ont une prétention à recevoir dans la
nouvelle répartition des terrains équivalents, en quantité et en qualité, à ce
qu'ils ont cédé, pour autant, naturellement, que le but du remaniement et les
nécessités techniques le permettent (ATF 101 Ia 227 consid. 3a; 99 Ia 495
consid. 3; 95 I 372 consid. 4 et les arrêts cités). S'agissant d'un remaniement
agricole qui touche aux bases mêmes de l'existence d'une exploitation,
l'autorité doit tenir compte non seulement de l'emplacement des terres, de leur
nature et de leur qualité, mais aussi de l'organisation de l'entreprise et des
ses particularités (ATF 95 I 524 consid. 4). Les autorités chargées de la
confection du nouvel état doivent rechercher toutes les solutions objectivement
concevables pour résoudre les difficultés techniques susceptibles de
compromettre la mise en oeuvre du principe de la compensation réelle. Ce n'est
que lorsqu'elle se heurte à des difficultés insurmontables dans un cas
particulier qu'il y a lieu de résoudre le problème par le versement d'une
indemnité en argent, qui doit être calculée non pas à la valeur d'échange
adoptée pour la réalisation de l'ouvrage, mais à la valeur vénale car on se
trouve en présence d'une restriction à la propriété équivalent à une
expropriation (ATF 116 Ia 109 consid. 2; 105 Ia 327 consid. 2 d et les arrêts
cités).
b) L'art. 55 al. 1 de
la loi du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (LAF) reprend pour
l'essentiel les exigences constitutionnelles précitées selon la formulation
suivante :
"a) Chaque propriétaire peut recevoir,
autant que possible, en échange des biens-fonds qu'il doit abandonner, des
terrains de même nature et de même valeur. Si un propriétaire ne reçoit pas
l'équivalent du terrain cédé, la différence en plus ou en moins est compensée
par une soulte en argent.
b) Les terres doivent être regroupées d'une
manière intensive.
c) Les nouveaux biens-fonds doivent, autant que
possible, être de forme régulière et avoir accès à un chemin au moins.
d) Si, exceptionnellement, après remaniement
parcellaire, un domaine subit une moins-value, la commission de classification
offre à son propriétaire une compensation en terrain ou alloue à celui-ci une
indemnité équitable en argent."
La commission de
classification doit ainsi veiller à une répartition équitable entre les membres
du syndicat, dans la mesure du possible, des bénéfices et des risques de
l'opération de remaniement : c'est là une exigence qui découle du principe
constitutionnel de l'égalité de traitement. Ce principe, qui n'a en général
qu'une portée relative en matière d'aménagement du territoire (ATF 116 Ia 195
consid. 3 b), a un poids plus important dans le domaine des améliorations
foncières, où les investissements des collectivités publiques créent des
plus-values substantielles (ATF 105 Ia 326 consid. 2 c; 95 I 524 consid. 4). Le
droit à l'égalité est cependant relativisé en tant que, selon le cours ordinaire
des choses, il est rarement possible d'assurer à chacun des propriétaires
englobés dans le périmètre une participation proportionnellement identique à
l'enrichissement collectif. S'il apparaît que la situation faite à un
propriétaire dans le nouvel état n'est pas totalement insoutenable, mais
qu'elle est pourtant clairement insatisfaisante, parce que les autorités
cantonales ont omis des éléments essentiels lors de la confection du nouvel
état (par exemple les particularités de l'exploitation) ou parce qu'elles ont
négligé d'utiliser tous les moyens techniques à disposition pour améliorer
cette situation, la décision doit alors être annulée (ATF 119 Ia 26 consid. 1
c).
c) En l'espèce,
l'attribution faite à la recourante est conforme au critère fixé par l'art. 55
al. 1 LAF. Le nouveau bien-fonds, situé dans le même secteur, légèrement plus
éloigné du village, présente une forme régulière et il est regroupé de manière
intensive avec la parcelle du propriétaire exploitant ce terrain. La recourante
ne le conteste d'ailleurs pas mais soutient qu'elle devrait bénéficier du
statut de la nouvelle zone intermédiaire introduite en 1990 au sud du village.
Cependant, la création de la zone intermédiaire est liée aux opérations du
remaniement qui doivent assurer la compensation réelle aux propriétaires des
terrains de la zone de village, déclassés en zone intermédiaire. En effet,
selon le principe de l'équivalence (v. consid. 2a ci-dessus), ces propriétaires
ont une prétention à recevoir dans le nouvel état des terrains équivalents à ce
qu'ils ont cédé. Or, la recourante ne saurait invoquer une violation du
principe de l'égalité de traitement par rapport à ces propriétaires puisqu'elle
a cédé un terrain qui était classé en zone agricole, avant la modification du
plan des zones de 1990 instaurant la nouvelle zone intermédiaire, et non pas un
terrain qui était classé en zone de village.
3.                     Il résulte du
considérant qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Conformément à l'art. 55 al. 2 LJPA, il y a lieu de compenser les
dépens et de laisser les frais à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières
d'Essertines-sur-Rolle du 20 avril 1994 relative à la réclamation de la
recourante est maintenue.
III.                     Il n'est pas
perçu de frais et les dépens sont compensés.
fo/Lausanne, le 28 septembre 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint