vd_omni · AC.2016.0396 · 2018-12-18 · fr

A.________, B.________/Service du développement territorial, Municipalité de Savigny | Droit applicable à la procédure de rétablissement de la situation réglementaire. Les dispositions les plus favorables à l’intéressé sont applicables.L’exploitation d’un élevage de chevaux de compétition telle que pratiquée par le recourant ne peut être admise dans le cadre de l’art. 16abis LAT, car elle n’est pas liée à une entreprise agricole. Elle ne peut pas non plus être autorisée au bénéfice des dispositions de l’art. 24e LAT qui réglemente la détention d’animaux à titre de loisir, car l’élevage s’inscrit dans le cadre d’une exploitation commerciale visant un but lucratif.En revanche, l’application du principe de proportionnalité permet de tolérer les légères adaptations réalisées sur l’aire de sortie, déjà autorisée par l’autorité cantonale, et consistant en un agrandissement de la surface d’environ 66 m2 et en l’installation de deux mats d’éclairage.Recours au TF partiellement admis (1C_76/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.12.2018 AC.2016.0396

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 décembre 2018
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Jean-Etienne Ducret, assesseur, et Mme Silvia
Uehlinger, assesseur; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********, représenté
par Me Laurent Schuler, avocat à Lausanne,
2.
B.________,
à ********, représentée
par Me Dominique HAHN, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Savigny.
Objet
Divers
Recours A.________ et A.________ c/ décision du Service du
développement territorial du 17 octobre 2016 (remise en état de l'aire de
sortie pour chevaux située sur la parcelle n° 570)
Vu les faits suivants:
A.
a) A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 570
du cadastre de la Commune de Savigny. D'une superficie totale de 18'811 m
2
,
ce terrain est compris dans la zone agricole du plan communal des zones
approuvé par le Conseil d'Etat le 24 février 1981. Le bien-fonds comporte deux
bâtiments (ECA n
os
286 et 1458), qui ont fait l'objet de travaux
autorisés dans les circonstances suivantes:
b) La parcelle n° 570, propriété de C.________, a
été vendue à D.________ en 1981; elle comportait une ancienne ferme (ECA n° 286).
D.________ a réalisé des travaux de transformation du logement existant.
L'autorisation spéciale cantonale pour les constructions hors des zones à bâtir
a été délivrée le 22 janvier 1981 et le permis de construire accordé par la
Municipalité de Savigny (ci-après: la municipalité) le 19 mars 1981. Les
travaux comprenaient la création d'une mare à canards avec des remblais
arborisés. Par la suite, D.________ a demandé l'autorisation de construire un
hangar accolé à la façade est du bâtiment existant. Il se consacrait à
l'élevage et à l'exploitation d'une cinquantaine de moutons de race mohair; la
rentabilité élevée de cette production lui permettait d'envisager que celle-ci
devienne la partie prépondérante de son activité. Il disposait des surfaces
fourragères nécessaires aux besoins du troupeau.
c) Par décision du 2 octobre 1991, le Service de
l'aménagement du territoire (SAT) a subordonné l'autorisation requise à l'inscription
d'une charge foncière garantissant l'usage strictement agricole des bâtiments;
la valeur de la charge était fixée à 50'000 fr. et sa durée à 25 ans. Le permis
de construire a été délivré par la municipalité le 26 novembre 1991, après la
signature de la charge foncière inscrite au registre foncier. D.________ a
construit le hangar agricole (ECA n° 1458), mais sa situation financière l'a
contraint à vendre sa propriété aux époux A.________ et B.________. Dans le
cadre des discussions menées avec les époux A.________ et B.________ et afin de
régler de manière globale l'avenir des bâtiments sis sur la parcelle concernée,
le SAT a admis un certain nombre de travaux. A la place du hangar, qui ne se
prêtait pas à la garde des chevaux, un nouveau rural et une fumière ont été
envisagés. L'étang existant allait être remblayé et remplacé par
l'agrandissement d'un second étang. A l'ouest de la parcelle, une place
couverte de 40 m
2
(ECA n° 1468) était prévue. Les surfaces
habitables dans le bâtiment principal étaient agrandies pour permettre la
création de deux pièces supplémentaires. L'autorisation spéciale délivrée le 17
juillet 1996 a imposé l'inscription d'une charge foncière destinée à garantir
le maintien de l'usage agricole du bien-fonds et des bâtiments ruraux. La
municipalité a accordé le permis de construire le 22 juillet 1996. Une enquête
complémentaire a porté sur l'ouverture d'une fenêtre en toiture et les
modifications liées à l'étang (réduction de la surface et déplacement); un
nouveau permis de construire a été délivré le 21 avril 1997.
B.
a) Le 9 juin 1999, A.________ et B.________ ont déposé une demande de
permis de construire en vue de la création d'un couvert à bétail et d'une place
de détente toutes saisons pour chevaux avec un accès en gravier. L'abri à
bétail a été prévu dans le prolongement du rural existant. La place toutes
saisons projetée, d'une surface de 875 m
2
(25 x 35 mètres), serait
située à proximité de la limite nord-est de la parcelle. Un soubassement en
matériaux filtrants serait couvert de copeaux de bois. La demande de permis de
construire a été mise à l'enquête publique du 25 juin au 14 juillet 1999. Le
dossier a été transmis à la Centrale des autorisations (CAMAC), qui a informé
la municipalité le 4 août 1999 que le département avait refusé d'accorder
l'autorisation spéciale requise. Le SAT estimait que les travaux de
transformation autorisés le 17 juillet 1996 étaient suffisamment importants et
propres à satisfaire l'ensemble des besoins, la construction de bâtiments ou
équipements supplémentaires ne répondant pas à un besoin objectif. La
municipalité a été invitée à donner l'ordre aux propriétaires de supprimer les
éléments du projet déjà exécutés sans autorisation. Le 26 août 1999, la
municipalité a notifié la décision de la CAMAC au conseil de A.________ et B.________,
qui ont recouru le 21 septembre 1999 auprès du Tribunal administratif.
b) Par arrêt du 24 décembre 2002, le Tribunal
administratif a admis le recours. Le 22 avril 2003, le Tribunal fédéral a
annulé cet arrêt à la suite d’un recours déposé par l’Office fédéral du
développement territorial (ci-après: l’office fédéral ou OFDT). La demande
d’autorisation de construire un parc de détente toutes saisons et son chemin
d’accès a été rejetée. Le Tribunal fédéral a considéré en substance qu’une aire
de détente pour chevaux n’était pas conforme à l’affectation de la zone
agricole et qu’une dérogation ne pouvait être accordée, car l’installation
existante d’élevage de chevaux pratiqué à titre de hobby par un non-agriculteur
aurait également dû trouver place dans la zone à bâtir. Une extension de
l’exploitation existante n’était donc pas justifiée, car le seul fait que cette
installation bénéficie d’une situation acquise ne suffisait pas pour admettre
qu’elle était imposée par sa destination hors de la zone à bâtir et qu’il
conviendrait d’autoriser toutes les autres constructions et installations
servant à l’exploitation.
C.
a) Du 4 au 24 août 2000, un projet d’adjonction d’une pergola en façade
ouest, d’une terrasse et d’un barbecue sur la parcelle propriété des époux A.________
et B.________ a été mis à l’enquête publique, et n’a suscité ni oppositions ni
observations. Le dossier a été transmis à la CAMAC, qui a informé la
municipalité le 31 août 2000 que le département, en particulier son service
concerné, avait refusé d'accorder l'autorisation spéciale requise. Le SAT
estimait que le projet contribuait à aggraver la non-conformité du complexe
bâti à la zone agricole. La demande de permis de construire a en définitive été
retirée par A.________ le 10 octobre 2000.
b) Le 11 octobre 2001, donnant suite à une demande
de renseignements de l’administration communale au sujet de travaux qu’il avait
réalisés, A.________ a fourni les précisions suivantes:
"
•
Côté nord-est de l’écurie-grange, j’ai enlevé le talus et aménagé une place
goudronnée.
• Côté nord-est, longeant
l’écurie, j’ai aménagé un accès goudronné afin de joindre l’emplacement
goudronné préexistant.
• Devant l’écurie, j’ai agrandi
l’enclos des chevaux, aplani le terrain, remblayé le talus et assaini les
drainages.
• L’enclos des chevaux, présentant
une situation sanitaire précaire pour les animaux, sera recouvert avec des
copeaux de bois
".
c) Par décision du 7 novembre 2001, après avoir
constaté que A.________ avait entrepris des travaux sans autorisation, la
municipalité lui a imparti un délai au 15 décembre 2001 pour présenter un
dossier d’enquête publique complet portant sur les aménagements décrits dans le
courrier de l’intéressé du 11 octobre 2001. La démolition de la prolongation
d’une terrasse préexistante sous forme de passerelle sur un étang et d’un
foyer-cheminée extérieur a en outre été exigée au 31 décembre 2001. La
municipalité a rappelé que la demande de permis de construire de tels
aménagements s’était soldée par un refus du SAT de délivrer l’autorisation
spéciale requise à cet effet.
d) A la suite d’une demande du conseil de A.________
du 23 novembre 2001, la municipalité a suspendu le 7 décembre 2001 sa décision
tendant à la présentation d’un dossier d’enquête publique complet relatif aux
aménagements décrits dans le courrier de l’intéressé du 11 octobre 2001 jusqu’à
droit connu sur le sort de la procédure pendante à l’époque devant le Tribunal
administratif concernant l’aire de détente pour chevaux. L’exigence de la
démolition du prolongement de la terrasse et du foyer-cheminée extérieur a en
revanche été maintenue.
e) Par courrier du 1
er
février 2002, la
municipalité a constaté que sa décision du 7 novembre 2001 n’avait pas fait
l’objet d’un recours et elle a imparti un délai au 15 février 2002 à A.________
pour communiquer la suite donnée à cette décision. Le 5 février 2002,
l’intéressé a sollicité une mise en conformité de la prolongation de la
terrasse sous forme de passerelle et du foyer-cheminée extérieur, par la voie
d’une procédure sans enquête publique. Selon lui, il s’agirait d’installations
de minime importance et non pas de constructions.
f) Le 2 avril 2002, la municipalité a indiqué que A.________
pouvait en définitive opter entre deux voies: soit mettre à l’enquête la
prolongation de la terrasse et le foyer-cheminée extérieur, en vue notamment
d’une décision du SAT, moyennant fourniture d’un dossier d’enquête complet;
soit démolir les ouvrages en question au 31 mai 2002. Le délai imparti à
l’intéressé pour s’exécuter a été prolongé à plusieurs reprises. Le 27 août
2002, un dernier délai a été accordé pour produire divers documents manquants
dans le but de compléter le dossier en vue d’une mise à l’enquête publique.
Aucune suite n’ayant été donnée à ce courrier, la municipalité a dénoncé A.________
le 9 octobre 2002 au Préfet du district de ********. En définitive, les
documents sollicités ont été reçus par la municipalité le 14 octobre 2002 par
un courrier daté du 27 septembre 2002 adressé par l’architecte de l’intéressé.
Toutefois, constatant que les sept exemplaires du plan de situation n’étaient
pas signés, la municipalité les a retournés le 24 octobre 2002 à
l’architecte précité, en invitant ce dernier à les faire signer par les
propriétaires M. et Mme A.________ et B.________. Par courrier du 7 novembre
2002, l’architecte a retourné les sept plans de situation, revêtus uniquement
de la signature de l’intéressé. Sur appel dirigé contre le prononcé préfectoral
condamnant A.________ à une amende, le Tribunal de police du district de ********
a acquitté ce dernier par jugement du 19 juin 2003, considérant que la sanction
infligée relevait du formalisme excessif.
D.
A la suite de nombreuses correspondances entre A.________, la
municipalité et le SAT, tendant à la régularisation de la plate-forme et du
barbecue, ce dernier a rendu la décision suivante le 12 août 2005, adressée au
conseil de l’intéressé:
"
[…]
S’agissant des faits, et sur la
base des informations reçues, nous devons tout d’abord constater que,
postérieurement à l’arrêt du Tribunal fédéral du 22 avril 2003, votre mandant a
notamment :
-
édifié un barbecue et une plate-forme (« passerelle »)
aux abords immédiats de l’étang ;
-
réalisé une aire de sortie pour chevaux (carré de dressage)
d’environ 540 m2, qu’il a ensuite agrandie de 60 m2 supplémentaires, soit un
total de 600 m2, ces travaux ayant impliqué notamment un terrassement afin
d’aplanir la surface nécessaire ;
-
équipé cette place d’éclairage artificiel.
Aucun permis de construire n’a été
requis ni obtenu par les propriétaires, pour tout ou partie des travaux décrits
ci-dessus.
Sous l’angle juridique, le
Tribunal fédéral a déjà constaté dans son arrêt du 22 avril 2003 que A.________
n’est pas agriculteur de profession, et que ses activités d’élevage relèvent du
loisir. Ses projets de constructions et installations ne sont donc pas
conformes à la zone agricole (arrêt précité, consid. 3).
Le Tribunal fédéral a également
déjà relevé que la réalisation d’une aire de sortie pour chevaux (ou « parc
de détente toutes saisons ») projetée hors de la zone à bâtir est soumise
à autorisation, dès lors notamment qu’elle implique une modification du terrain
naturel (arrêt précité, consid. 4.3). A.________ et B.________ devaient
logiquement considérer qu’il en serait de même de la réalisation, entièrement
nouvelle, du barbecue et de la plate-forme attenante.
Pour avoir entrepris ces travaux
sans autorisation préalable, A.________ et B.________ seront dénoncés au Préfet
du district de ********, en application de l’article 130 alinéa 1 LATC.
Les constructions et aménagements
susdécrits ayant déjà été réalisés, il convient d’examiner les mesures à
prendre en vue de rendre la situation conforme au droit.
S’agissant de l’aire de sortie
pour chevaux, le Tribunal fédéral, dans son arrêt du 22 avril 2003, a déjà
clairement indiqué qu’elle ne pouvait pas être autorisée dans le cas d’espèce
(consid. 5 et 6). Le fait que l’aire réalisée (600 m2) soit finalement
légèrement réduite par rapport à celle envisagée jusqu’en 2003 (875 m2) ne
vient pas modifier cette appréciation, dès lors notamment que cette surface est
de l’ordre du triple de ce qui pourrait être admis en application de la
directive du Conseil d’Etat du 16 avril 2003, complétée le 26 mai 2004. Dès lors,
n’étant ni conforme à l’affectation de la zone agricole ni admissible en
application du droit dérogatoire, l’aménagement réalisé illicitement ne peut
pas bénéficier d’une autorisation a posteriori.
En conséquence, l’aire de sortie
pour chevaux doit être supprimée, et la surface correspondante remise en état.
S’agissant de la réalisation de la
plate-forme et du barbecue attenant, il est considéré que ces installations ne
procurent pas de surfaces habitables ou annexes devant être prises en compte
dans l’application des articles 24c LAT et 42 OAT. De plus, dans la mesure où
ces réalisations ne représentent qu’une importance réduite par rapport au
bâtiment principal et aux autres aménagements autorisés, notre service estime
qu’elles ne modifient pas pour l’essentiel l’identité de l’ensemble bâti (ferme
et rural). A première vue, elles semblent dès lors pouvoir être autorisées en
application des articles 24c LAT et 42 OAT. Par ailleurs, l’étang existant
remplace un aménagement similaire préexistant, situé à un autre endroit. Dans
ces conditions, il est demandé à A.________ de déposer une demande de permis de
construire portant sur ces éléments (plate-forme « passerelle »
au-dessus de l’étang, barbecue), de façon à ce que l’autorité communale, ainsi
que les autres services cantonaux intéressés, puissent se déterminer sur leur
caractère admissible.
La décision finale sur ce point,
qui dépend notamment des prises de position des administrations concernées, est
expressément réservée.
Conclusions
Vu ce qui précède, le Service de
l’aménagement du territoire, au nom du Département des institutions et des
relations extérieures :
1.
constate que la création de la plate-forme et du barbecue et
l’aménagement de l’aire de sortie pour chevaux ont été réalisés sans
autorisation préalable, contrairement à l’article 103 de la loi sur
l’aménagement du territoire et les constructions, du 4 décembre 1985
(LATC) ;
2.
constate que l’aménagement de l’aire de sortie pour chevaux, d’une
surface d’environ 600 m2, est illégal, et ne peut être autorisé ;
3.
ordonne aux propriétaires de la parcelle n° 570 de la commune de Savigny
de supprimer l’aire de sortie pour chevaux, de supprimer les installations
d’éclairage de la place, et de remettre en état la surface correspondante
(suppression du terrassement, évacuation du nouveau revêtement, rétablissement
de la terre végétale, notamment), dans un délai échéant au 30 septembre
2005 ;
4.
précise que l’ordre qui précède est pris sous la commination de
l’article 292 du Code pénal suisse, qui dispose que « celui qui ne se sera
pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine prévue
au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni
des arrêts et de l’amende » ;
5.
ordonne aux mêmes propriétaires, d’ici au 30 septembre 2005, de déposer
une demande de permis de construire portant sur la réalisation de la
plate-forme et du barbecue attenant à l’étang, et de fournir aux
administrations concernées toutes les pièces, documents et plans utiles à une
prise de décision concernant cette demande
[…]
"
E.
a) Le 5 septembre 2005, A.________ a recouru auprès du Tribunal
administratif contre cette décision. S’agissant du barbecue et de la
passerelle, l’intéressé avait déposé à deux reprises des demandes
d’autorisation, de sorte qu’il appartiendrait dorénavant à la municipalité de
délivrer un permis de construire sur la base du préavis du SAT qui apparaîtrait
favorable. Concernant l’aire de sortie pour chevaux, il ne s’agirait que d’une
extension de 60 m
2
de l’aire de sortie préexistante, dont la
création résultait du remblayage de l’étang et qui avait fait l’objet d’une
mise à l’enquête publique en 1996. A.________ a en outre produit divers
documents pour attester du fait que son activité d’élevage ne s’apparentait pas
à du loisir. Il a indiqué que le but social de la société E.________, dont il
est l'administrateur, consiste à élever des chevaux de sport et de loisirs, à
sélectionner des juments et des étalons par insémination naturelle ou
artificielle, ainsi qu’à importer des chevaux. Au bilan au 31 décembre 2004,
les chevaux représentaient un montant de l’ordre de 584'000 fr. sur 620'000 fr.
d’actifs immobilisés.
b) Le SAT s’est déterminé sur le recours le 4
novembre 2005 en concluant à son rejet et la municipalité a déposé ses observations
le 6 octobre 2005 en s’en remettant à justice. Le 8 décembre 2005, A.________ a
déposé un mémoire complémentaire, sur lequel le SAT s’est déterminé le 13
janvier 2006. L’intéressé a adressé au tribunal le 14 mars 2006 une copie
du jugement rendu par le Tribunal de police de l’arrondissement de ******** le
9 mars 2006 à la suite de l’appel dirigé contre un prononcé préfectoral le
condamnant à une amende de 4'000 fr. et au paiement d’une créance compensatrice
de 12'000 fr., pour contravention à l’article 130 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11). Le Tribunal de police a libéré A.________ des fins de la poursuite
pénale, considérant au bénéfice du doute que l’aire de sortie des chevaux avait
été réalisée à l’origine, lors des transformations autorisées en 1996.
F.
Par décision du 10 juillet 2006, le Département de l'économie, Service
de l'agriculture (SAgr) a reconnu que l'entreprise E.________, qui appartient à
A.________, est une exploitation au sens de l'art. 6 de l'ordonnance fédérale
du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la reconnaissance des formes
d'exploitation (OTerm; RS 910.91), avec effet au 1
er
avril 2006.
G.
Par arrêt du 25 octobre 2006, le Tribunal administratif a admis
partiellement le recours. Il a annulé les chiffres 2 à 4 de la décision du SAT
et réformé le chiffre 5 en ce sens que le recourant a été invité à présenter un
dossier complet de demande de permis de construire pour les travaux de
réaménagement et d'assainissement de l'enclos. Les dispositions annulées par le
Tribunal administratif concernaient le refus d'aménager une aire de sortie pour
chevaux, d'une surface de 600 m
2
environ, la suppression de l'aire
de sortie ainsi que les installations d'éclairage de la place et la remise en
état de la surface correspondante, le tout sous la condamnation de l'art. 292 du
Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP; RS 311.0).
H.
Le 20 avril 2007, les copropriétaires ont déposé une demande de permis
portant notamment sur les éléments précités. La municipalité l'a préavisée
favorablement le 27 mai 2007. La mise à l'enquête n'a suscité aucune
opposition. Le dossier a ensuite été mis en circulation auprès des services
concernés (CAMAC 80655). Le Service des eaux, sols et assainissement a préavisé
favorablement le projet, en précisant toutefois que "
[c]oncernant
l'aire de sortie des chevaux, il convient que les déjections chevalines soient
périodiquement ramassées et déposées sur l'aire à fumier
".
I.
Le 9 octobre 2013, le mandataire du Service du développement territorial
(anciennement le SAT, ci-après: le SDT) a prié le conseil des copropriétaires
de lui fournir les derniers comptes disponibles de la société E.________ afin
de pouvoir déterminer si l'activité déployée par cette dernière doit être
considérée comme du loisir ou une activité procurant un véritable revenu. Le
conseil des copropriétaires a répondu que ses mandants estimaient avoir fourni
toutes les indications nécessaires et qu'ils n'entendaient pas se justifier une
nouvelle fois, le dossier étant, selon eux, parfaitement clair.
Par lettre du 23 mars 2015, Me Dominique Hahn,
agissant au nom de A.________, a indiqué que sa mandante et l'époux de celle-ci
étaient en instance de divorce, tout en précisant que A.________ avait quitté
le fonds en cause depuis dix ans et que les époux avaient prévu, dans le cadre
de la liquidation du régime matrimonial, que la part de copropriété sur le
fonds en cause serait cédée à A.________.
Le 30 juin 2015, Me Philippe-Edouard Journot,
agissant au nom de A.________, a relevé que son mandant se consacrait de
manière plus soutenue à l'activité d'élevage menée par la société E.________,
en appui du personnel actuel, ce qui correspondait à un équivalent plein-temps.
Il a également indiqué que l'entier du fourrage était produit sur le site,
grâce à l'exploitation des parcelles n
os
570, 588 et 1822, et fait
valoir que l'aire de sortie et l'installation d'éclairage étaient conformes à
ce qu'autorisait l'art. 34b de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (constructions et installations
conformes à l'affectation de la zone agricole).
J.
Le 16 novembre 2015, le SDT a imparti à A.________ un délai pour, le cas
échéant, faire reconnaître son exploitation comme une entreprise agricole au
sens de la
loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier
rural (LDFR; RS 211.412.11)
par la Commission foncière rurale,
compétente en la matière.
K.
Le 17 octobre 2016, le SDT a rendu la décision suivante:
"
III.
DECIDE
1.           Peuvent être
régularisés:
- l'aménagement du rural dans le bâtiment ECA n° 1458. Les
installations devront être conformes aux exigences de l'Ordonnance sur la
protection des animaux ainsi qu'aux directives de l'Office vétérinaire fédéral;
les dispositions relatives à la lumière (minimum 15 lux) et à la ventilation
devront être respectées; les valeurs des gaz nocifs (bioxyde de carbone,
ammoniac, hydrogène sulfuré) ne devront pas être dépassées;
- la plateforme et
le barbecue;
- les travaux
d'assainissement de l'aire de sortie toutes saisons.
2.           Ne peuvent ni être
régularisés ni tolérés:
- l'agrandissement de 66 m
2
de l'aire de sortie toutes
saisons. Cette extension doit être supprimée. Les copropriétaires devront
enlever les barrières qui la constituent ainsi que les matériaux déposés sur le
sol, lesquels seront acheminés vers un lieu approprié. La surface ainsi libérée
devra ensuite être revégétalisée et réensemencée;
- Les deux candélabres destinés à éclairer l'aire de sortie pour
chevaux. Ils devront être ôtés, ainsi que le socle de ciment qui fait office de
fondation.
3.            Un délai au
31 mars 2017
est imparti aux
copropriétaires pour procéder aux mesures de remise en état mentionnées sous
chiffre 2 ci-dessus.
Une séance de constat
est d'ores et déjà fixée sur place,
le 6 avril 2017 à 9h00,
en présence
des copropriétaires, de l'autorité communale et d'un représentant du SDT
"
.
L.
Le 15 novembre 2016, A.________ et B.________ ont, par le biais de leurs
mandataires respectifs qui ont agi en leur nom, recouru contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:
le tribunal ou la CDAP). Ils ont pris les conclusions suivantes:
"
Fondés sur ce qui précède, les
recourants A.________ et B.________ ont l'honneur de conclure, avec suite de
frais et dépens, à l'annulation des chiffres 2 et 3 du dispositif de la
décision entreprise et par conséquent à la délivrance du permis de construire
les objets ayant fait l'objet de la demande de permis de construire le 20 avril
2007 et portant notamment sur les éléments ayant fait l'objet de la décision
entreprise aux chiffres 1 à 3 de son dispositif
"
.
Dans sa réponse du 16 décembre 2016, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours.
La municipalité (ci-après: l'autorité concernée) a
fait part de ses observations le 17 janvier 2017 dans les termes suivants:
"
- Vu la décision du SDT
du 17 octobre 2016, nous pouvons valablement délivrer le permis de construire
pour les travaux d'assainissement de l'aire de sortie toutes saisons de dimensions
20.5 m x 26.75 m.
-    Les documents de référence seront les plans et documents faisant
partie de la mise à l'enquête publique sous la référence communale n°1809 et la
décision du SDT du 17 octobre 2016
"
.
Le recourant s'est déterminé le 13 mars 2017, sous
la plume de son conseil, sur la réponse de l'autorité intimée et les
observations de l'autorité concernée. Il a requis la tenue d'une inspection
locale.
L'autorité intimée a déposé des déterminations
complémentaires le 30 mars 2017, en concluant au rejet du recours formé le 15
novembre 2016.
Le tribunal a tenu une audience à Savigny, le 5
octobre 2017, en procédant à une visite des lieux. Il ressort notamment ce qui
suit du compte-rendu d’audience:
"
(...).
F.________ expose que le recourant
exerce à titre de loisir une activité sur la parcelle n° 570, ce qu'il
conteste. Ce dernier explique être à la retraite et avoir cessé son activité de
chirurgien ********, en précisant qu'il pratique encore quelques opérations
auprès de ********. Actuellement, sa principale activité consiste à élever des
chevaux de sport. Il possède six hectares en qualité d'exploitant. Le recourant
indique avoir un collaborateur à 80 % (à 100 % durant l'été) qui s'occupe des
travaux de nettoyage et des chevaux; le reste du travail lié à l'élevage des
chevaux est effectué par le recourant, ce qui représente une activité à 50 % (à
60 % durant l'été).
Le recourant explique que la
société E.________ est active dans le domaine de l’élevage de chevaux de sport
et de loisir, sélection de juments et d’étalons par insémination naturelle ou
artificielle et dans l’importation de chevaux. Il indique que certains de ses
étalons se trouvent en France car il ne dispose pas de la place suffisante pour
pouvoir les garder ici en Suisse.
(...).
Le recourant indique posséder
actuellement six chevaux. Le prix de vente de ceux-ci est établi dans une
fourchette comprise entre 5'000 fr. et 400'000 fr. Le recourant précise que le
nombre de chevaux qu’il détient varie, mais qu’il oscille généralement entre six
à huit.
Il est procédé à l’examen des
griefs soulevés par le recourant.
1)
L’agrandissement de 66 m
2
de l’aire de sortie pour chevaux
Les représentants du SDT relèvent
que l’aire de sortie est située sur des surfaces recensées en surfaces
d’assolement, ce qui empêche toute extension de l’aire de sortie, laquelle
excède déjà largement les surfaces minimales prévues par l’OPAn. Le recourant
fait valoir qu’il n’y aurait rien de bétonné, de sorte que la surface qui
serait agrandie pourrait facilement être remise en surface d’assolement.
F.________ souligne que quand bien
même il est simple dans le cas d’espèce de procéder à une remise en état
végétalisée, on ne pourrait plus se permettre de prendre sur les surfaces
d’assolement pour des aires de sorties de chevaux. Dans le canton de Vaud, les
surfaces d’assolement comprennent les routes, les bâtiments et autres
installations (parcs, etc.) que l’on trouve en zone agricole. Il s’agit donc de
surfaces brutes. Pour tenir compte de ces différents éléments construits qui ne
font pas partie des surfaces cultivables, une déduction forfaitaire de 3.5 %
est calculée sur le total des surfaces d’assolement du canton. Le recourant
souligne le caractère réversible de l’aménagement. F.________ réitère que
l’aire de sortie du recourant a une surface de 614 m
2
, ce qui serait
supérieur au cadre maximal fixé par le droit fédéral, lequel prévoit une
surface minimale de l’aire de sortie de 24 m
2
par cheval.
Me Journot expose que si le SDT
considère que l’activité menée par le recourant ne peut être qualifiée
d’entreprise agricole, il doit alors appliquer les art. 5 et 7 LDFR.
2)
La pose de deux candélabres
destinés à éclairer l’aire de sortie
Le recourant fait valoir que
l’aire de sortie doit être nettoyée régulièrement ; en automne et en
hiver, lorsque les chevaux rentrent dans leurs box il fait déjà nuit. Il
précise que les candélabres sont utilisés surtout l’hiver, deux fois par jour,
le matin de 07h00-07h30 jusqu’au lever du jour et de 17h00 à 18h00 environ. Le
recourant relève qu’il arrive parfois que l’aire de sortie soit également
utilisée lorsque l’un des chevaux a des coliques (maladie fréquente chez les
chevaux) et si cela se produit de nuit, les candélabres doivent être allumés.
F.________ relève que le droit
dérogatoire n’autoriserait pas ce type d’éclairage et qu’en l’espèce il serait
très imposant (5 mètres de hauteur). Elle précise que les installations
d’éclairage ne peuvent être réalisées qu’en lien avec les terrains d’équitation
ou les installations analogues, mais pas pour éclairer une aire de sortie. Elle
relève encore que les travaux de nettoyage peuvent être effectués durant la
journée. Le recourant fait remarquer que les chevaux sortent tous les jours, si
la météo le permet, vers 07h30-07h45, mais qu’ils ne peuvent pas sortir tous en
même temps. Selon le recourant, l’aire de sortie est très sollicitée et elle
serait actuellement trop petite ; le nettoyage doit se faire une fois les
chevaux rentrés dans leurs box. Il précise que ce sont d’ailleurs les services
de l’Etat (DGE) qui ont demandé un nettoyage régulier de l’aire de sortie.
Le recourant indique que l’un des
candélabres est caché par un arbre et qu’ils ne sauraient être considérés comme
imposants, même avec une hauteur de 5 mètres; aucun voisin ne s’est plaint, ce
que confirme la Syndique G.________. Le recourant ajoute encore que les travaux
de nettoyage ne peuvent pas être effectués uniquement durant la journée,
contrairement à ce que soutient le SDT, en raison de la présence des chevaux.
F.________ relève que selon le
dernier relevé des données agricoles, le recourant n’a déclaré aucune surface
en lien avec l’élevage de chevaux ; ce que celui-ci conteste. Le recourant
affirme avoir un numéro d’exploitation. Me Journot souligne que son client va
produire les pièces nécessaires.
(...).
L’audience est suspendue à 10h25
afin d’aller procéder à l’inspection locale. Elle est reprise à 10h35, en
présence des mêmes parties, sur la parcelle n° 570.
La cour et les parties se dirigent
vers l’aire de sortie pour chevaux. Il est constaté la présence de trois
chevaux (dont une jument), deux poulains et deux poneys (qui tiennent compagnie
aux poulains). Le recourant explique que quatre juments porteuses, qui se
trouvent actuellement en France, vont venir rejoindre l’exploitation. Deux
candélabres ont été installés aux angles immédiats de l’aire de sortie. L’un
d’entre eux est dissimulé par un arbre.
La cour et les parties se rendent
à l’intérieur du bâtiment dans lequel se trouvent les box. Il est constaté que
six box y ont été aménagés. Ce sont de grands box, d’une surface de 12 m
2
au minimum. Pour trois d’entre eux, dont la surface est supérieure (15 m
2
),
il est possible d’accueillir une jument et son poulain avant sevrage. Un grand
foehn a été installé entre les box pour sécher les chevaux après une sortie
sous la pluie.
(...).
La cour et les parties se
déplacent à l’est de la parcelle. Le recourant explique avoir des vaches en
pension de mi-septembre à début novembre sur la parcelle voisine n° 1822,
dont il est aussi propriétaire et qui sert ainsi de pâturage. La présence d’un
étalon est constatée sur la parcelle n° 570, sur l’aire située à côté du
pâturage. Du fumier de cheval est stocké à côté de l’aire de sortie, à même le
sol, pour en faire du compost. Selon le recourant, il s’agit d’une aire de
compostage qui n’est pas préjudiciable à l’environnement puisqu’il s’agit de
fumier de cheval. Au bout d’une année, le compost ainsi obtenu est épandu sur
les champs. Le recourant indique que le compostage est entièrement utilisé pour
les chevaux, il sert ainsi en quelque sorte d’engrais pour les terrains
produisant le fourrage nécessaire à l’élevage (parcelles n
os
568,
570 et 1822).
(...)".
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le compte-rendu de l'audience. Le recourant a produit, à cette occasion, le
dernier relevé des données agricoles, horticoles et des animaux 2017; y
figurent notamment le numéro cantonal d'exploitation, le numéro cantonal
d'exploitant et la référence d'exploitation.
M.
Par acte du 3 octobre 2017, la recourante B.________ a déclaré retirer
purement et simplement son recours interjeté le 15 novembre 2016.
N.
Suite au départ à la retraite de Me Journot, la présente affaire a été
reprise par Me Laurent Schuler, avocat à Lausanne.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 75 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), a qualité pour former recours
toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant
l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui
est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
En l'espèce, la qualité pour recourir doit être
reconnue à A.________, qui a signé le recours et agit pour lui-même.
Copropriétaire de la parcelle n° 570 du cadastre de la commune de Savigny, il
est touché par la décision attaquée et dispose d'un intérêt digne de protection
à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
A.________ n'est certes pas seul propriétaire de la
parcelle n° 570. Celle-ci n'est toutefois pas soumise au régime de la
propriétaire commune dans lequel les propriétaires en main commune doivent nécessairement
agir ensemble (principe de l'action commune, art. 653 al. 2 du Code civil
suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]: ATF 116 Ib 447). La parcelle n° 570
est soumise au régime de la copropriété simple (A.________ et B.________ sont
chacun copropriétaires pour une demie). Selon l'art. 646 al. 3 CC, chacun des
copropriétaires a les droits et les charges du propriétaire en raison de sa
part, qu'il peut aliéner ou engager et que ses créanciers peuvent saisir.
D'après le Tribunal fédéral, les décisions rendues par les autorités au sujet
de l'objet en copropriété affectent chaque copropriétaire dans sa propre
situation juridique; ces derniers peuvent donc recourir seuls contre de telles
décisions (arrêt 1P.142/1993 du 8 juin 1993 consid. 1b).
2.
Le recours porte sur l’ordre de remise en état prononcé par l’autorité
intimée à l’encontre du recourant au sujet de deux réalisations effectuées par
celui-ci sur la parcelle n° 570 du registre foncier, située en zone agricole,
sans autorisation cantonale correspondante.
a) Selon la jurisprudence relative au droit
applicable en matière d'ordre de remise en état ou de procédure de
régularisation, la légalité de la construction s'examine en principe au moment
où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en vigueur au
moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au recourant
(cf. art. 52 al. 2 OAT; ATF 127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248
consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi TF 1C_397/2015 du 9
août 2016 consid. 3.3; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2).
b) Au 1
er
mai 2014 l’entrée en vigueur de
l’art. 16a
bis
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (RS 700; LAT) a permis les constructions et
installations pour la détention de chevaux en zone agricole dans une entreprise
agricole existante et celle de l’art. 24e LAT a permis la détention de chevaux
à titre de loisir. Ces dispositions permettent
a priori
la détention en
zone agricole de chevaux de sport ou de loisirs de manière plus large que ce
qu'autorisaient les dispositions précédemment applicables (TF 1C_144/2013 du 29
septembre 2014 consid. 2).
3.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la construction ou l'installation
doit être conforme à l'affectation de la zone dans laquelle est prévu son
aménagement. Aux termes de l'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase LAT, sont
conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice. Les notions d’exploitation agricole et
d’horticulture productrice sont précisées à l’art. 34 al. 1 à 3 OAT. Sont ainsi
conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui servent notamment à l'exploitation tributaire du sol ou au
développement interne, et qui sont utilisées pour la production de denrées se
prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de
végétaux et/ou de la garde d'animaux de rente (art. 34 al. 1 let. a OAT) ainsi
que l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel (art. 34 al. 1 let.
b OAT). Il en va de même pour les constructions et installations qui servent à
la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles
s’ils sont produits dans la région et que plus de la moitié d'entre eux
proviennent de l'exploitation (art. 34 al. 2 let. a OAT) et si la préparation,
le stockage ou la vente ne revêt pas un caractère industriel (art. 34 al. 2
let. b OAT). Or, l’élevage de chevaux de compétition "haut niveau"
que pratique le recourant ne répond à aucune de ces définitions. L’activité
d’élevage pour le sport n’est pas conforme à l’affectation de la zone agricole
telle qu’elle est définie par l’art. 16a al. 1 LAT et telle qu’elle est
précisée à l’art. 34 al. 1 à 3 OAT. Il ne s’agit ni d’une exploitation agricole
ni de l’horticulture productrice et l’activité ne répond pas non plus au
critère de l’exploitation de surfaces proches de leur état naturel et encore
moins à la préparation, la vente ou le stockage de produits agricole ou horticoles.
b) Cette définition correspond à celle que la
jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les
constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol
peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT
précité. Le sol devait être le facteur de production primaire et indispensable
et les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel
ne sont pas agricoles (cf. ATF 129 II 413 consid. 3.1; 125 II 278 consid. 3a p.
281, et les arrêts cités; arrêts CDAP AC.2014.0169 du 3 novembre 2014 consid. 3c;
AC.2007.0034 du 22 janvier 2009 consid. 3a; AC.2007.0037 du 11 janvier 2008
consid. 6a). Une autorisation ne pouvait être délivrée que si la construction
ou l'installation étaient nécessaire à l'exploitation en question, si aucun
intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de
l'installation à l'endroit prévu et s'il est prévisible que l'exploitation pouvait
subsister à long terme.
c) Le nouvel art. 16a
bis
LAT, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014, autorise toutefois la détention de chevaux
en zone agricole, si elle est liée à une entreprise agricole. Les constructions
et installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à l'affectation
de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante au sens de la LDFR
et si l'entreprise dispose de pâturages et d'une base fourragère provenant
majoritairement de l'exploitation (al. 1). Des places à sol ferme peuvent être
autorisées pour l'utilisation des chevaux détenus dans l'exploitation (al. 2)
et les installations directement liées à l'utilisation des chevaux telles que
les selleries ou les vestiaires sont autorisées (al. 3). Le rapport du 24 avril
2012 de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de
l'énergie du Conseil national (CEATE-N) relatif à l'initiative parlementaire
"Garde de chevaux en zone agricole" retient en particulier ce qui
suit au sujet de l'art. 16a
bis
al. 1 LAT (
in
FF 2012 6120
s.):
"
3.1
[...]
L’ouverture proposée inclut le
risque que des personnes étrangères à l’agriculture créent des «exploitations
agricoles» dans le seul but de construire des habitations et des écuries en
zone agricole. Pour prévenir ce risque, il est prévu que seules les
exploitations existantes remplissant en outre les exigences posées aux
entreprises agricoles conformément à la LDFR doivent pouvoir jouir des
nouvelles possibilités. Une exploitation souhaitant détenir des chevaux devra
donc d’une part attester d’une certaine taille minimale et d’autre part
disposer de bâtiments d’exploitation existants, dont fait expressément partie
une habitation, nécessaire pour garantir la surveillance des chevaux. La
détention de chevaux ne doit pas conduire à l’établissement d’un nouvel espace
d’habitation dans la zone agricole. Les chevaux doivent être détenus en premier
lieu dans des constructions et installations existantes. Si la construction
d’une nouvelle écurie se révèle indispensable, elle doit se faire en priorité
en lieu et place d’un bâtiment ancien, devenu inutile. Si c’est impossible, il
faudra examiner si la surface utilisée à cette fin pourrait être réduite par le
démantèlement d’autres constructions ou installations devenues inutiles. Il
découle de la limitation au besoin objectif (art. 34, al. 4, let. a OAT) que
l’ensemble des bâtiments existants doit correspondre au besoin attesté en
surfaces et en volumes.
Un autre élément vient encore
étayer l’exigence de l’existence d’une entreprise agricole au sens de la LDFR.
En effet, la détention de chevaux en pension ne fait pas partie de l’activité
agricole principale mais constitue seulement une activité para-agricole.
Conformément au droit en vigueur, les activités para-agricoles ne peuvent être
exercées que par les entreprises agricoles. Pour respecter l’égalité de
traitement entre les différentes activités para-agricoles, il faut donc que
l’exploitation remplisse les exigences posées à l’existence d’une entreprise
agricole.
Les exploitations agricoles qui
n’atteignent pas le seuil nécessaire peuvent détenir des chevaux dans le cadre
prévu par l’art. 24e [LAT] (détention d’animaux à titre de loisir, voir
ci-dessous le ch. 3.2). [...]
3.2          La détention
d’animaux à titre de loisir est réglée jusqu’à présent à l’art. 24d LAT. Cette
disposition est mentionnée à l’art. 16b, al. 1, 1
re
phrase LAT. Il
est proposé dorénavant de régler la détention d’animaux à titre de loisir dans
un article propre (art. 24e LAT). Pour rester en phase avec le droit en
vigueur, l’art. 16b, al. 1, 1
re
phrase LAT doit être adapté en
conséquence.
"
d) Selon l'art. 34b al. 1 OAT, sont considérées
comme des entreprises agricoles les entreprises au sens des art. 5 ou 7 LDFR.
Selon ces dispositions, on entend par entreprise agricole, une unité composée d'immeubles,
de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de base à la production
agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation usuelles dans le
pays, au moins une unité de main-d’œuvre standard (UMOS); le Conseil fédéral
fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les valeurs servant au
calcul de l'UMOS (art. 7 al. 1 LDFR). En l’espèce, l’élevage pratiqué pour le
recourant ne peut être assimilé à une entreprise agricole, puisqu’il faut que
l’élevage soit autorisé dans le cadre d’une entreprise agricole préexistante.
Or l’activité d’élevage du recourant est l’activité principale de son
exploitation. Il n’y a pas d’activité agricole et donc pas d’entreprises
agricole car il n’existe aucune activité agricole préexistante lorsque l’élevage
a été autorisé. Il en résulte que l’exception prévue par l’art. 16 a
bis
LAT n’est pas applicable au recourant.
4.
a) Il convient d’examiner encore si l’élevage du recourant peut être mis
au bénéfice des dispositions autorisant la détention d’animaux à titre de
loisir. L’art. 24e LAT réglemente la détention d'animaux à titre de loisir en
prévoyant que des travaux de transformation sont autorisés dans les bâtiments
et les parties de bâtiments inhabités et conservés dans leur substance s'ils
permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à
titre de loisir dans des conditions respectueuses (al. 1).
b) Il y a détention d’animaux à titre de loisir
lorsqu’elle est pratiquée pour le plaisir et ne vise pas un but lucratif. C’est
ce qui la différencie de la détention de chevaux dans le cadre d’une
exploitation agricole à des fins commerciales (voir la publication de l’OFDT/ARE:
"
Comment l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au
cheval
", version actualisée 2015, p. 15). La jurisprudence relative à
l’ancien art. 24d al. 1
bis
, 1
ère
phrase LAT (alinéa
abrogé et remplacé par l’actuel art. 24e LAT), qui autorisait des travaux de
transformation dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s'ils
permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à
titre de loisir, a précisé que la garde d'animaux à titre de loisir ne doit pas
poursuivre de but lucratif (TF
1C_314/2009 du 12 juillet 2010
consid. 6.2.1). La détention d’animaux doit donc être
pratiquée
pour le plaisir par les propriétaires des animaux pendant leur temps libre (cf.
Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la LAT, FF 2005
6645 ch. 2.3).
c) En l’espèce, le recourant est bien propriétaire
d’une entreprise commerciale, la société E.________, qui a pour but l’élevage
de chevaux de sport et de loisirs; la sélection de juments et d'étalons par
insémination naturelle ou artificielle et importation de chevaux. Cette société
est dotée d’un capital de 850'000 fr. et le recourant en est le seul
administrateur avec signature individuelle (voir l’extrait du registre du
commerce n° féd. ********). Le recourant admet d’ailleurs lui-même dans son
recours, qu’il ne s’agit pas d’une activité de loisir, mais bien d’un élevage
de chevaux en relation avec le but social de la société E.________ (p. 5 du
recours). L’exception prévue par le nouvel art. 24e LAT ne peut donc entrer en
ligne de compte.
5.
On peut encore se poser la question de savoir si les anciennes
dispositions en vigueur avant l’adoption des nouveaux art. 16 a
bis
LAT et 24e LAT n’étaient pas finalement plus favorables au recourant.
a) Avant l’entrée en vigueur de l’art. 16a
bis
LAT, la jurisprudence du Tribunal fédéral exigeait que l’élevage ou la garde
d’animaux soit tributaire du sol et assure les moyens d’existences à long terme
de l’exploitant :
L'élevage ou la garde d'animaux était considéré
comme tributaire du sol lorsque les animaux sont nourris de façon prépondérante
par des fourrages produits sur l'exploitation (ATF 133 II 370 consid. 4.2 p.
375; 117 Ib 270 consid. 3a p. 279 et les références citées). La conformité d'un
projet ou d'une installation à la zone agricole dépend d'une appréciation
globale à long terme du système d'exploitation et des moyens mis en œuvre pour
sa réalisation (ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504). S'agissant en particulier de
la garde de chevaux, la jurisprudence considère que lorsque l'appréciation
globale à long terme du système d'exploitation révèle que l'élevage de ces
animaux est devenu une activité commerciale qui ne correspond pas à
l'engraissement du bétail ou à une autre activité accessoire usuelle et
nécessaire à une exploitation agricole traditionnelle, la conformité des
installations litigieuses à la destination de la zone agricole ne peut être
admise (ATF 122 II 160 consid. 3b p. 162; arrêts 1C_24/2008 du 17 février 2009
consid. 4.1, in RtiD 2009 II p. 168; 1A.210/2000 du 1
er
mai 2001
consid. 4c/aa et les références citées).
b) L’OFDT avait publié une première version de 2011
de la brochure intitulée: "
Comment l’aménagement du territoire
appréhende les activités liées au cheval
". Cette publication,
précisait que la détention de chevaux dans le cadre d’une exploitation agricole
avait pour objectif principal l’élevage. La production de viande ou de lait de
jument ainsi que la détention de chevaux utilisés pour des travaux agricoles ne
jouaient qu’un rôle secondaire. En raison de la libéralisation des importations
et en raison de la faible demande de chevaux de l’armée, les exploitations agricoles
élevant des chevaux ont été confrontées, ces dernières années, à des
changements structurels considérables. De nos jours, le marché exige des
chevaux de selle et d’attelage convenablement débourrés pour le sport et les
loisirs. Pour répondre à cette demande, l’éleveur agriculteur a besoin d’une
infrastructure qui lui permette d’assurer un dressage de base convenable de ses
animaux (brochure OFDT - ARE de 2011, p. 7). Selon cette brochure, l’élevage de
chevaux admis conforme à l’affectation de la zone agricole pouvait se présenter
sous deux formes:
-    Détention
de juments poulinières (et le cas échéant d’étalon reproducteur) et élevage des
poulains nés sur place. L’élevage se fait avec des animaux reproducteurs
reconnus (les juments poulinières doivent en principe avoir un certificat
d’ascendance et figurer sur le livre des origines de leur race. Les étalons
reproducteurs doivent être au bénéfice d’une reconnaissance).
-    Elevage
de poulains appartenant à des tiers, mis en pension en zone agricole.
L’élevage peut également inclure le débourrage des
jeunes chevaux. Les spécialisations qui vont au-delà du débourrage n’en font
pas partie (ATF 1A.84/2006 du 26 janvier 2007). Le débourrage englobe la
formation de base des jeunes chevaux à la selle ou à l’attelage, par exemple
jusqu’au "test en terrain" qui peut être pratiqué par des chevaux
âgés de trois à quatre ans (brochure OFDT - ARE de 2011, p. 7). La brochure de
l’office fédéral précise encore qu’un élevage d’animaux de rente est tributaire
du sol si la base fourragère produite par l’exploitation agricole est
suffisante et que les animaux ne sont pas nourris de façon prépondérante avec
du fourrage acheté. L’exploitant doit en outre disposer de connaissances
suffisantes en matière d’élevage de chevaux et il doit présenter un plan de
gestion. L’autorité peut en outre fixer des conditions résolutoires auxquelles
l’autorisation est soumise, comme l’obligation de rétablir l’état conforme au
droit en cas de retrait de l’autorisation, qui sont inscrite au registre foncier
(brochure OFDT - ARE de 2011, p. 8).
La brochure de l’office fédéral apportait encore des
précisions en ce qui concerne l’agriculture pratiquée à titre de loisir et la
viabilité à long terme de l’exploitation. Il était précisé que selon
l’expérience, l’élevage de chevaux ne génère pas d’importantes recettes. Ainsi,
lorsqu’un requérant entend se lancer dans une telle activité, il convient de
vérifier s’il ne s’agit pas d’agriculture pratiquée à titre de loisir (art. 34
al. 5 OAT) et s’il est prévisible que l’exploitation puisse subsister à long
terme (art. 34 al. 4 let. c OAT). Certains critères d’appréciation concernant
l’agriculture de loisir et la viabilité peuvent se recouper. Ainsi une
évaluation détaillée portant sur les éléments suivants est nécessaire. Pour
être considérée comme viable à long terme, l’exploitation doit pouvoir prouver
un revenu substantiel. Ce dernier ne doit pas nécessairement représenter le
revenu principal - sinon les exploitations accessoires ne seraient par
définition pas viables à long terme - mais ne doit pas être inférieur à un
montant donné. Par exemple, le Tribunal fédéral a jugé que la détention de
daims pratiquée à titre d’activité accessoire, assurant un revenu moyen de
l’ordre de 1350 fr. par mois, n’assurait pas la viabilité à long terme de
l’exploitation. Le montant des investissements effectués dans l’élevage de
chevaux doit être en adéquation avec le revenu que l’on peut raisonnablement
attendre de ce secteur de l’exploitation agricole. En outre, plus les répercussions
territoriales d’un projet de construction sont importantes, plus les exigences
concernant la viabilité à long terme et le revenu sont strictes. Aussi, le
constat de viabilité à long terme doit se baser sur des faits avérés et une
analyse approfondie de la rentabilité. Il incombe à cet égard au requérant de
fournir des données vérifiables. L’obtention de paiements directs ne prouve pas
à elle seule l’existence d’une exploitation à titre professionnel (par
opposition à l’exploitation pratiquée à titre de loisir) ni que l’exploitation
soit viable à long terme. Les besoins en travail ou en temps constituent un
critère important, mais non exclusif. Enfin, les compétences professionnelles
de l’exploitant sont des conditions nécessaires mais pas suffisantes (brochure
OFDT - ARE de 2011, p. 9).
c) Le Tribunal fédéral s’est prononcé à plusieurs
reprises sur la question de la viabilité d’un élevage de chevaux avant l’entrée
en vigueur de l’art. 16 a
bis
LAT. Dans un arrêt 1A.256/2005 du 10
mars 2006, le Tribunal fédéral a annulé un arrêt du Tribunal administratif
vaudois (AC.2004.0211 du 19 août 2005) qualifiant d’exploitation agricole un
élevage de chevaux. La cour cantonale avait retenu que l’exploitant avait
abandonné sa profession de consultant pour se consacrer entièrement à l'élevage
de chevaux, qu’une part prépondérante des fourrages provenait de la production
propre à l'exploitation et enfin que la viabilité de l'exploitation paraissait
assurée "
étant donné sa réputation, ses antécédents, l’expérience de l’exploitant
et de son épouse et le fait qu'ils se consacrent maintenant entièrement à leur
tâche d'éleveurs
". Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que ces
éléments ne sont pas suffisants pour pouvoir qualifier l'activité de l'intimé
d'exploitation agricole au sens de la LAT. En effet, ils ne permettaient pas de
déterminer si cette activité pourra subsister à long terme, ni si des capitaux
et des forces de travail ont été engagés dans ce projet de manière durable,
structurée et dans une mesure économiquement significative. Les quelques
éléments recueillis par les autorités cantonales ne permettent pas non plus de
se prononcer sur la rentabilité de cet élevage de chevaux. A cet égard, le seul
fait que le recourant se consacre pleinement à cette activité n'est pas
déterminant, dans la mesure où il n'est pas impossible que celui-ci engage sa
fortune dans une occupation dont les revenus ne couvriraient pas ses frais et
qu'il exercerait ainsi à titre de loisir. La décision du Service cantonal de
l'agriculture du 11 avril 2005 reconnaissant son élevage comme une exploitation
au sens de l'art. 6 OTerm n'y changeait rien, dès lors que la portée de cette
reconnaissance se limite au champ d'application de la loi fédérale du 29 avril
1998 sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) et des ordonnances qui en découlent
(art. 1 al. 1
er
OTerm), la notion d'exploitation agricole au sens de
la LAT répondant à des critères différents. Dans ces circonstances, faute
d'éléments de fait suffisants, le Tribunal administratif ne pouvait qualifier
l'élevage de l'intimé d'exploitation agricole (arrêt 1A.256/2005 du 10 mars
2006, consid. 2).
Dans un arrêt 1A.312/2005, le Tribunal fédéral a
examiné la comptabilité d’une exploitation d’élevage qui présentait pour
l’année 2001 des recettes pour 39'472 fr. et des dépenses de 80'074 fr. (soit
une perte de 40'601 fr.) et pour l’année 2002, des recettes de 94'798 fr. et
des dépenses pour 71'237 fr. (soit un bénéfice de 23'560 fr.). Il a constaté
que les deux années se soldaient par une perte cumulée de 17'041 fr. sans
compter l’amortissement des bâtiments, l’assurance immobilière, les taxes
concernant les eaux et l’intérêt de la dette notamment. La subsistance de
l’exploitation était assurée uniquement par les revenus d’une entreprise de
construction que les exploitants possédaient. Le Tribunal fédéral a aussi
constaté que l’instance cantonale s’était fondée sur les éditions 2003 et 2004
du catalogue des marges brutes, publié par la Centrale de vulgarisation de
Lindau (LBL), le Service romand de vulgarisation agricole (SRVA) et l’Institut
de recherche de l’agriculture biologique (IRAB) selon lequel la marge brute est
en général négative dans le secteur de l’élevage des chevaux, même si l’on
inclut les éventuelles contributions de l’Etat. Ces prévisions concordaient
avec le constat général fondé sur l’expérience, qui montrait que l’élevage de
chevaux, à lui seul, ne permettait pas de générer un bénéfice régulier (ATF
1A.312/2005 du 27 septembre 2006 consid. 5).
d) Le tribunal s’est encore prononcé sur la viabilité
d’un élevage à long terme dans l’arrêt AC.2010.0255 du 28 août 2013. Dans cette
affaire, le recourant répondait à plusieurs critères permettant de qualifier
son exploitation comme dépendante du sol. Tout d’abord, l’élevage était
tributaire du sol en ce sens que les animaux étaient nourris de façon
prépondérante par des fourrages produits sur l'exploitation. En outre, le
concept d’élevage répondait à l’une des formes jugée conforme à la destination
de la zone agricole par la brochure de l’OFDT - ARE de 2011, à savoir, la
détention de juments poulinières (et le cas échéant d’étalon reproducteur) et
l’élevage des poulains nés sur place. L’élevage du recourant était en effet
prévu avec des animaux reproducteurs reconnus (les juments poulinières sont
acquise auprès d’un éleveur reconnu qui livre les chevaux avec certificats
d’ascendance et l’étalon reproducteur du recourant est vraisemblablement aussi
au bénéfice d’une reconnaissance). En outre, l’élevage prévu par le recourant
incluait le débourrage des jeunes chevaux qui englobe la formation de base des
jeunes chevaux à la selle ou à l’attelage, par exemple jusqu’au "test en
terrain" qui peut être pratiqué par des chevaux âgés de trois à quatre ans
(brochure de l’OFDT - ARE de 2011, p. 7).
Il convenait de vérifier encore si l’exploitation
d’élevage correspondait à une exploitation qui peut subsister à long terme et
si elle procurait un revenu substantiel. Ce revenu ne devait pas nécessairement
représenter le revenu principal - sinon les exploitations accessoires ne
seraient par définition pas viables à long terme - mais ne doit pas être
inférieur à un montant donné. Le "concept d’exploitation" produit par
le recourant laissait apparaître un excédent brut d’exploitation de 70'300 fr.
qui correspond aux marges de viabilité des exploitations agricoles. Le Service
de l’agriculture a signalé toutefois que la variation du prix de vente des
poulains, est importante (entre 20'000 fr. et plus de 150'000 fr.) et fluctuait
selon des facteurs plus ou moins aléatoires, difficile de prévoir à l’avance. D’autre
part, le revenu provenant de l’élevage ne représente pas le seul revenu de
l’exploitant. On pouvait parler d’un exploitant qui pratique l’agriculture
professionnelle à temps partiel au sens du droit foncier rural. En outre, les
charges de structure mentionnées dans le budget d’exploitation présenté par le
recourant ne comprenaient pas les intérêts ni les amortissements. Le recourant
n’a pas donné d’indication concernant les fonds propres investis dans
l’exploitation, qui comprenaient les coûts d’acquisition du domaine agricole
avec l’habitation de l’exploitant, les travaux de rénovation de l’habitation,
la transformation des écuries et l’aménagement des différentes installations
nécessaires à l’élevage. Le Service de l’agriculture ne semblait toutefois pas
exclure la possibilité, même pour un agriculteur, que des fonds propres soient
investis dans l’exploitation à fonds perdus, sans que ce capital ne constitue
un prêt à l’exploitation et ne soit à ce titre rémunéré. Mais le tribunal s’est
posé la question de savoir si la notion de viabilité à long terme de
l’exploitation ne devrait pas s’apprécier de manière objective, c’est-à-dire
indépendamment de la fortune et des sources de revenus du recourant, mais en
examinant si l’exploitation peut être reprise par un autre exploitant qui ne
bénéficierait pas des mêmes possibilités financières.
Compte tenu de la volatilité du marché des chevaux,
le tribunal a considéré que l'excédent brut d'exploitation de 70'300 fr., qui
ressort du "concept d'exploitation" produit par le recourant,
constituait une valeur maximale, favorable au recourant. On pouvait ainsi
douter que la viabilité de l'exploitation soit assurée à long terme. A cela
s'ajoute que le confort et la taille du logement qu'occupe le recourant ne
correspondait pas aux revenus qu'il pouvait espérer tirer de son activité.
Aussi, la majorité du travail agricole semblait être effectué par du personnel
employé par le recourant. Le recourant n'était pas parvenu à établir qu'il
déployait une activité agricole de manière substantielle de sorte que l'élevage
de chevaux pratiqué par le recourant n’a pas été considéré comme viable à long
terme et relevait d'une exploitation pratiquée comme une passion indépendamment
des revenus que cette activité peut lui procurer (AC.2010.0255 du 28 août
2013 consid. 1d).
e) En l’espèce, la situation du recourant est
comparable en ce sens que son exploitation n’est clairement pas viable à long
terme. Il ressort en effet du compte de pertes et profits de la société E.________
pour l’année 2015, que le déficit d’exploitation s’élevait à 191'822.47 fr. au
31 décembre 2014 et à 261'575.90 fr. au 31 décembre 2015. Il ressort de cette
situation que l’exploitation ne peut subsister que par des apports de la
fortune personnelle du recourant; l’élevage est pratiqué aussi comme une
passion et indépendamment des revenus qu’il peut lui apporter. Ainsi, même en
appliquant les principes de la jurisprudence fédérale antérieure à l’entrée en
vigueur du nouveau droit, il n’apparaît pas que l’exploitation puisse être
considérée comme conforme à la destination de la zone agricole.
6.
Il donc convient d’examiner si l’ordre de rétablissement de la situation
réglementaire est encore conforme au principe de proportionnalité.
a) Lorsque des constructions ou des installations
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion
d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101; cf. TF 1C_482/2017 du
26 février 2018 consid. 2.2 et les références citées). Cette séparation doit
par conséquent, en dehors des exceptions prévues par la loi, demeurer
d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; arrêt 1A.301/2000 du 28
mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 p. 364). Si des constructions illégales,
contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées
en dehors de la zone constructible, le principe de la séparation du bâti et du
non-bâti est remis en question et un comportement contraire au droit s'en
trouve récompensé (TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1). S'ajoute à cela
que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts publics, à savoir la
limitation du nombre et des dimensions des constructions en zone agricole (cf.
ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; arrêt
1A.301/2000 précité consid. 6c) ainsi que le respect du principe de l'égalité
devant la loi (TF 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).
L'autorité renonce cependant à une telle mesure,
conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle
sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le
dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait
de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132
II 21 consid. 6 p. 35; TF 1C_61/2018 précité consid. 3.1).
b) Il convient donc d’examiner si ces différentes
conditions sont réalisées:
aa)
Si les dérogations à la règle sont mineures
.
Pour l’aire de sortie, la dérogation concerne une surface d’un peu plus de 10 %
de l’aire de sortie autorisée par le SDT. Cette légère extension n’a pas
d’impact significatif sur le paysage et ne modifie pas sensiblement la
configuration des lieux. Cet agrandissement modeste de l’aire de sortie
correspond aux exigences de l’art. 61 al. 3 de l’ordonnance fédérale du 23
avril 2008 sur la protection des animaux (OPAn; RS 455.1). Cette disposition
prévoit en effet que l'aire de sortie doit avoir les dimensions minimales
fixées à l'annexe 1, tableau 7, ch. 3. Il faut, dans la mesure du possible,
mettre à la disposition des équidés les surfaces de sortie recommandées
figurant à l'annexe 1, tableau 7, ch. 4, à savoir 150 m
2
par équidé
mais 800 m
2
au plus. L’extension contestée de 66 m
2
va
dans le sens de ce qui est demandé à l’art. 61 al. 3 OPAn, car l’aire de sortie
de 548 m
2
autorisée par le SDT ne répond pas à ces recommandations.
L’art. 34b al. 2 OAT prévoit pour les exploitations
qui ne remplissent pas les conditions fixées aux art. 5 ou 7 LDFR relatives aux
unités de main-d’œuvre standard, des travaux de transformation destinés à la
détention de chevaux dans des constructions et installations existantes et les
installations extérieures nécessaires pour une détention convenable des animaux
peuvent être autorisés lorsqu'une base fourragère provenant majoritairement de
l'exploitation et des pâturages pour la détention des chevaux est disponible.
Cette condition n’est pas directement applicable au recourant, car on ne peut
pas dire qu’il détient une entreprise agricole ne remplissant pas les
conditions relatives aux unités de main d’œuvre prévues par les art. 5 et 7
LDFR. Mais l’autorité cantonale a tout de même autorisé l’élevage du recourant
en considérant qu’il était issu d’une entreprise agricole sur le terrain
concerné. Les critères de l’art. 34b OAT peuvent alors servir de référence pour
apprécier la proportionnalité de l’ordre de démolition, en particulier pour
déterminer si la dérogation est ou non mineure; l’ordre de remise en état
serait en effet d’autant plus justifié et la dérogation plus importante si les
travaux ne respecteraient pas les conditions fixées par cette disposition.
Selon la Directive OFDT/ARE de 2015 "
Comment
l’aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval
"
(ci-après: Directives OFDT - ARE de 2015): "
Pour couvrir le besoin en
fourrage grossier d’un cheval adulte normal, il faut une surface d’environ 0,35
ha de fourrage grossier en zone de plaine. 70 % de 0,35 ha équivaut à 0,245 ha.
Une exploitation de plaine avec 10 chevaux doit donc disposer d’au moins 2,45
ha de fourrage grossier provenant de l’exploitation
" (p. 7). En
l’espèce, l’exploitation du recourant bénéficie d’un potentiel de 6 chevaux, de
sorte que la base d’affouragement doit correspondre à une surface de 1,47 ha,
soit 14'700 m
2
(6 x 0.35 ha x 70 %).
En l’espèce, le recourant dispose des surfaces
suivantes:
N° de parcelle
Surface
Nature
568
28'640 m
2
Pré-champ
1702
7’955 m
2
Champ, pré, pâturage
1822
11'486 m
2
Champ, pré, pâturage
Total
48'081 m
2
4,8 ha
La base d’affouragement
respecte donc largement l’exigence de l’art. 34b al. 2 OAT. Par ailleurs,
l’art. 34b al. 3 let. b OAT prévoit que dans la mesure où l'aire de sortie
toutes saisons excède la surface minimale prévue par la législation sur la
protection des animaux, la consolidation du sol doit pouvoir être éliminée sans
grands efforts; cette condition est remplie lorsque l’aire de sortie n’est recouverte
de matériaux durs comme le béton, ce qui est le cas d’un revêtement en copeaux
de bois.
L’art. 34b al. 6 OAT rappelle que les conditions de
l’art. 34 OAT doivent au surplus être remplies. Il s’agit en particulier de la
condition prévue par l’art. 34 al. 4 let. b OAT prévoyant que l’autorisation
est délivrée si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la
construction ou de l'installation à l'endroit prévu. Les directives mentionnent
à cet égard les exigences relatives aux surfaces d’assolement et celles
concernant la protection du paysage (Directives OFDT ARE de 2015, p. 9). En ce
qui concerne les surfaces d’assolement, le tribunal constate que la surface de
l’ensemble de l’aire de sortie est comprise dans les surfaces d’assolement.
L’exigence selon laquelle la consolidation du sol doit pouvoir être éliminée
sans grands efforts a précisément pour but de restituer la surface agricole aux
surfaces d’assolement en cas de besoin. Ainsi, l’extension de 66 m
2
n’a
pas pour effet de soustraire la surface considérée aux surfaces d’assolement.
L’ensemble de la parcelle reste comprise dans les surfaces d’assolement du
canton, mais son utilisation agricole sera soumise à une remise en état à
effectuer par le propriétaire en cas de besoin. Au surplus, le SDT ne mentionne
pas un impératif de protection du paysage qui s’opposerait à l’extension de 66 m
2
.
En ce qui concerne les éclairages, l’art. 34b al. 4
let. f OAT permet l’aménagement d’une installation d’éclairage appropriée sur
les aires de sortie. Le SDT ne prétend pas que l’installation en cause ne
répondrait pas aux exigences de l’art. 34b al. 4 let. f OAT. Pratiquement
toutes les aires de sortie sont équipées d’une installation d’éclairage
utilisée essentiellement l’hiver et c’est la raison pour laquelle l’art. 34b
al. 4 let. f OAT autorise de telles installations.
Il ressort de ces différentes considérations que
l’on est très vraisemblablement en présence d’une dérogation mineure des règles
concernant les constructions situées hors des zones à bâtir. En tous les cas,
on ne peut pas parler d’une violation grave des dispositions concernant les
constructions situées hors des zones à bâtir. Il s’agit de travaux
d’aménagement de peu d’importance d’une aire de sortie déjà autorisée,
comprenant un léger agrandissement conforme aux dispositions de l’OPAn et à
celles de l’art. 34b OAT.
bb) La seconde condition est celles de savoir si
l'intérêt
public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition
causerait au maître de l'ouvrage
. La séparation entre le territoire bâti et
non bâti, soit entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas, présente
une grande importance dans les enjeux de l’aménagement du territoire. Il ne
sert à rien effectivement de délimiter strictement des zones à bâtir de manière
conforme à l’art. 15 LAT et au plan directeur cantonal au besoin, en renduisant
les zones à bâtir surdimensionnées, s’il est possible de construire
relativement facilement des bâtiments et des installations non conformes à la
destination de la zone hors de la zone à bâtir. Ce sont les enjeux même de
l’aménagement du territoire qui sont en cause et cette séparation entre les
zones à bâtir et celles qui ne le sont pas présente une importance telle que ce
principe peut se déduire de la norme constitutionnelle sur l’aménagement du
territoire (Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones
constructibles et non constructibles, in RDAF 1995 p. 197 ss).
Mais l’intérêt public lié à la séparation des zones
à bâtir et de non bâtir ne doit pas être pris en compte seulement dans
l’abstrait et en théorie, il convient encore d’examiner concrètement, dans le
cas particulier, l’importance des intérêts en jeux. En l’espèce, l’extension
d’une aire de sortie pour chevaux de 66 m
2
sur une surface agricole
déjà utilisée comme pâturage pour le pacage des chevaux, à proximité d’une
ancienne ferme et située dans le prolongement naturel des écuries pour chevaux
qui ont été, valablement autorisées par l’autorité cantonale compétente ne met
pas en péril les enjeux principaux de l’aménagement du territoire. Il s’agit en
effet d’un aménagement mineur sans incidence sur les enjeux principaux de
l’aménagement du territoire sur le territoire de la commune de Savigny. Dans le
cas particulier, en tenant compte de ces circonstances, l’intérêt public au
rétablissement de la situation réglementaire est relativement faible car il n’a
pas de conséquences importantes sur le mode d’utilisation du sol dans le
secteur concerné.
Quant au dommage que causerait la démolition au
maître de l’ouvrage, il est peu important, car les frais de remise en état de
la surface de 66 m
2
tout comme l’enlèvement des deux mats
d’éclairage n’entraine que des coûts modestes. Le préjudice qui en résulte pour
l’exploitant concerne avant tout le confort des animaux, qui ne peuvent plus
bénéficier d’une aire de sortie dont la surface actuelle, inférieure à celles
des recommandations de l’OPAn (annexe I, tableau 7, chiffre 4) serait plus
importante et apporterait une meilleures qualité de vie des chevaux utilisant
l’aire de sortie. Quant à la surpression des mats d’éclairage, elle empêcherait
une utilisation adéquate de l’aire de sortie pendant les périodes hivernales et
compliquerait le travail de nettoyage de la place. L’éclairage d’une aire de sortie
fait partie des aménagements habituels liés à une utilisation normale de l’aire
de sortie selon ce que prévoit l’art. 34 al. 4 let. f OAT. Dès lors que le SDT
a autorisé l’aménagement de la sortie, les mats d’éclairage font en quelque
sorte partie intégrante de l’installation et sont nécessaires à son
utilisation, comme le chemin d’accès à l’aire de sortie et les clôtures
l’entourant.
cc) Pour décider si le principe de la
proportionnalité fait obstacle ou non à l’ordre de remise en état, il y a encore
lieu d’examiner
si le recourant pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ces aménagements de peu d’importance ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
.
A cet égard, il n’est pas certain que le recourant
ait pu se croire de bonne foi autorisé à réaliser les aménagements litigieux. La
jurisprudence précise à ce sujet que le constructeur qui n'est pas de bonne foi
peut de toute manière invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois,
celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle
se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111
Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée). Mais la question de la
bonne foi peut rester ouverte car il existe des chances de faire reconnaître
ces aménagements comme conformes au droit.
En effet, la ferme acquise par le recourant a été
considérée comme une exploitation agricole à l’époque des premiers travaux de
transformation autorisés, raison pour laquelle une charge foncière avait été
inscrite au registre foncier pour en garantir l’usage agricole. C’est pour
cette raison que les travaux de transformation et de construction des écuries
ont été autorisés comme un changement d’affectation partiel et une
transformation partielle qui a permis de construire les bâtiments nécessaires à
un élevage de chevaux destiné au sport équestre, tout d’abord à titre de loisir,
puis à des fins commerciales. En principe, de tels élevages doivent faire
l’objet d’une planification spéciale au sens de l’art. 18 LAT s’ils ne sont pas
prévus en zone à bâtir (Directives OFDT ARE de 2015, pp. 20 et 22).
Le Tribunal fédéral a en effet admis la création
d’une zone spéciale pour un projet concret d’un agrandissement mesuré d’une
installation équestre érigée légalement pour un élevage existant (voir
l’exemple cité en p. 22 des Directives OFDT - ARE, à savoir l’arrêt 1C_153/2007
du 6 décembre 2007). A cet égard, l’extension de 66 m
2
et
l’installation des deux mats d’éclairage semblent entrer dans le cadre d’un
agrandissement mesuré d’une installation équestre existante et érigée
légalement, ce qui peut justifier la création d’une zone destinée à un projet
concret selon la jurisprudence fédérale (TF 1C_153/2007 précité).
c) Compte tenu de l’ensemble de ces circonstances,
le tribunal arrive à la conclusion que les conditions permettant de tolérer les
aménagements litigieux en application du principe de proportionnalité sont
remplies. Le recours doit donc être admis pour ce motif.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision attaquée réformée en ce sens que l’agrandissement de l’aire de
sortie de 66 m
2
est toléré, de même que les deux mats d’éclairage
aux conditions d’utilisation permettant une exploitation sans porter préjudice
au voisinage, soit de 7h00-7h30 jusqu'au lever du jour et de 17h00 à 19h00,
ainsi qu'à titre exceptionnel lorsqu'un cheval doit être soigné durant la nuit,
avec une orientation du faisceau de manière à éclairer exclusivement la zone
concernée et une puissance d’éclairage proportionnée aux besoins.
Compte tenu du fait que le recourant a provoqué
lui-même la situation ayant justifié l’intervention de l’autorité cantonale, il
convient de mettre les frais de justice à sa charge (art. 49 al. 2 LPA-VD). Il
n’y a pas lieu d’allouer de dépens (art. 56 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Il est pris acte du retrait du recours déposé par B.________.
II.
Le recours interjeté par A.________ est admis.
III.
Le chiffre 2 du dispositif de la décision du Service du développement
territorial du 17 octobre 2016 est réformé dans le sens suivant:
"2.
Sont tolérés :
- l'agrandissement
de 66 m² de l'aire de sortie pour chevaux;
- les
deux candélabres destinés à éclairer l'aire de sortie pour chevaux. Ces
éclairages sont toutefois réduits au minimum nécessaire aux besoins de
l'activité de l'entreprise du recourant. Ils doivent être limités dans le temps
(de 7h00-7h30 jusqu'au lever du jour et de 17h00 à 19h00, ainsi qu'à titre
exceptionnel lorsqu'un cheval doit être soigné durant la nuit), dans l'espace
(orientation du faisceau de manière à éclairer exclusivement la zone concernée)
et en intensité (choix d'une puissance proportionnée aux besoins)."
Le chiffre 1 du dispositif de la
décision du Service du développement territorial du 17 octobre 2016 est
maintenu et le chiffre 3 de la même décision annulé.
IV.
Un émolument judiciaire de 4’000 (quatre mille) francs est mis à la
charge du recourant A.________.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 décembre 2018
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint, à l'Office fédéral du développement territorial et à l'Office
fédéral de l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.