vd_omni · AC.2012.0030 · 2013-07-01 · fr

SWISSCOM (Suisse) SA/Service de l'environnement et de l'énergie, OFFICE FEDERAL DE LA COMMUNICATION, Municipalité de Lonay | Recommandations de l'OFEV et du METAS (Office fédéral de métrologie et d'accréditation) sur les mesures des stations de base pour téléphonies mobiles de 2002 (GSM) et projet de recommandations de l'OFEV et du METAS sur les mesures des stations de base pour téléphonies mobiles de 2003 (UMTS-SSD). Les recommandations distinguent les mesures de réception, qui servent à vérifier si les pronostics résultant de la fiche de données spécifiques (conditions de l'autorisation) sont respectés, et les mesures de contrôle. La mesure de réception retient la valeur qui correspond à la valeur effective mesurée lors du contrôle, et qui est ensuite extrapolée à la puissance maximale autorisée, alors que la mesure de contrôle retient la simple valeur mesurée dans des conditions réelles d'exploitation. La mesure effectuée par le SEVEN à la suite de laquelle un abaissement de la puissance de l'installation a été ordonné, n'est pas une simple mesure de contrôle, mais une deuxième mesure de réception. Le dépassement de la valeur limite constatée s'élève à plus de 34%. Ce résultat doit être apprécié sans tenir compte de la marge d'incertitude de 40% environ, s'agissant d'une mesure de réception et non d'une simple mesure de contrôle; le dépassement est relativement important et justifie une correction de la puissance de l'installation permettant ainsi le respect des valeurs limites.Recours au TF admis par l'arrêt 1C_653/2013 du 12 août 2014

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.07.2013 AC.2012.0030

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
juillet 2013
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Bertrand Dutoit, assesseur
et M. Claude Bonnard, assesseur
; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourante
SWISSCOM (Suisse)
SA,
à représentée par Me Amédée KASSER, avocat, à
Lausanne,
Autorité intimée
Service de
l'environnement et de l'énergie,
à Epalinges
Autorités concernées
1.
Office fédéral de la
Communication,
à Berne
2.
Municipalité de
Lonay,
Objet
Divers
Recours SWISSCOM (Suisse) SA c/ décision
du Service de l'environnement et de l'énergie du 6 janvier 2012 (ordonnant de
prendre les mesures de correction de manière à permettre le respect de la
valeur limite de l'installation pour l'ensemble du voisinage de la station de
base, sise route de Denges 2 à Lonay)
Vu les faits suivants
A.
La Municipalité de Lonay (ci-après: la
municipalité) a autorisé le 11 septembre 1997 l’implantation d'une installation
de téléphonie mobile sur la toiture du bâtiment construit sur la parcelle 770
au lieu-dit "Dessous le Motty", à la route de Denges 2.
L'installation a fait l'objet d'une dispense d'enquête publique. Par la suite,
la société Swisscom (Suisse) SA (ci-après: Swisscom) a demandé une modification
de l'installation existante en déposant auprès du Service de l'environnement et
de l'énergie (ci-après: SEVEN) une fiche de données spécifiques au site. La
modification du projet consistait à ajouter l'UMTS sur la station existante. Il
ressortait de la fiche des données spécifiques au site que l'intensité des
champs électriques respectait les valeurs limites de l'installation pour les
lieux à utilisation sensible (ci-après LUS) les plus chargés à savoir:
LUS 2
4.35 V/m
LUS 4
4.95 V/m
LUS 5
4.82 V/m
LUS 6
4.16 V/m
LUS 7.
4.91 V/m
B.
Le SEVEN a donné un préavis favorable dans la
synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) n° 83117 en constatant que le
projet respectait la valeur limite de l'installation ainsi que la valeur limite
d'émission. Le préavis comporte encore les précisions suivantes:
« Etant donné les résultats des évaluations du
rayonnement non ionisant présentés, le SEVEN demande que l’opérateur
responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des mesures de
contrôles dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des installations
dans la configuration définie dans la fiche de données spécifiques. Les
résultats de ces mesures devront être transmis au SEVEN pour contrôle et à la
commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme indépendant et
certifié. Au cas où l'installation ne serait que partiellement réalisée, les
mesures de contrôle devraient être faites au plus tard 1 année après la mise en
service de l'installation.
Les mesures seront effectuées conformément aux
documents "Recommandation sur les mesures concernant les stations de base
GSM" (juin 2002 et "Recommandation sur les mesures : UMTS"
(Projet du 17.09.2003) présentée par le METAS et l'OFEV.
Si les mesures indiquent que la valeur limite de
l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter l'installation de
manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon les normes en
vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle d'inclinaison ou
du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données spécifique devra
être fournie au SEVEN et à la commune. Si cela s'avère nécessaire, le SEVEN
fixera de nouveaux paramètres d'exploitation.»
C.
Après la mise en exploitation de l'antenne,
Swisscom a fait procéder le 10 mai 2010 à des mesures de réception qui ont
révélé que les valeurs limites de l'installation n'étaient pas respectées dans
deux lieux à utilisation sensible, soit les LUS 2 et 5. Swisscom a informé le SEVEN
de cette situation en date du 23 juin 2010. Pour respecter la valeur limite
définie par le droit fédéral, la société exploitante a proposé de réduire la
puissance maximale des cellules 1G et 2G ainsi que la plage de "TILT"
de cellule 1G. De cette manière, les valeurs du champ électrique suite à cette
limitation devaient être réduites de 5.39 V/m à 4.95 V/m pour le LUS 2 et de
6.11 V/m à 4.95 V/m pour le LUS 5. Swisscom transmettait également au SEVEN le
rapport de mesure de réception effectué sur la station de base par l'entreprise
Enkom Inventis AG à Zürich, ainsi qu'une nouvelle fiche de données spécifiques
au site prenant en considération les éléments modifiés.
En date du 30
juin 2010, le SEVEN a pris note des modifications apportées à l'installation et
qui faisaient ainsi partie des nouvelles caractéristiques maximales autorisées
de l'antenne. Il résultait de la nouvelle fiche de données spécifiques que
l'installation était conforme aux exigences requises en particulier aux lieux à
utilisation sensible n° 2 et 5. Dans ces conditions, le SEVEN a accepté la
nouvelle fiche de données spécifiques du 10 juin 2010.
D.
Le SEVEN a fait effectuer des mesures par
l'entreprise Schaffner ENV AG à Lutherbach pour l'installation litigieuse. Lors
du contrôle, effectué le 13 décembre 2011, l'entreprise a mesuré pour le lieu à
utilisation sensible (LUS) n° 5 un rayonnement non ionisant de 6.74 V/m
résultant des réglages actuels de la station. Le 6 janvier 2012, le SEVEN a
notifié la décision suivante à Swisscom:
« Dès lors, cette situation n'est pas acceptable
et nous vous demandons de prendre les mesures immédiates de correction de
manière à permettre le respect de la valeur limite de l'installation pour
l'ensemble du voisinage de cette station de base.
Ces réglages devront être opérés pour le 12 janvier
2012.
Le SEVEN demande:
·
d'être informé dès
que la correction de puissance et/ou du tilt des antennes sera effective;
·
d'obtenir une
nouvelle fiche de données spécifiques;
·
d'obtenir une mesure
de contrôle dans un délai de 3 mois, par une entreprise certifiée, montrant que
le rayonnement non ionisant est effectivement inférieur aux normes pour le LUS
5 dans les conditions d'exploitation actuelle ainsi que pour un réglage
critique des antennes pour ce LUS. »
E.
a) Swisscom a recouru contre cette décision
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: le tribunal) le 6 février 2012; et elle conclut à l'admission du
recours et à l'annulation de la décision du SEVEN. La recourante se plaint
essentiellement d'une mauvaise application des recommandations de l'Office
fédéral de l'environnement sur les mesures des rayonnements non ionisants en
reprochant à l'autorité intimée de n'avoir pas tenu compte de la marge
d'incertitude. Elle relève que les recommandations de l'Office fédéral de
l'environnement précisent que les mesures sont entachées d'une certaine
incertitude, de sorte que des mesures répétées de contrôle par des entreprises
différentes au moyen d'équipements également différents donneraient nécessairement
des résultats divergents qui entreraient dans la marge d’incertitude sans
nécessiter une adaptation de l’installation.
b) Le SEVEN s'est
déterminé sur le recours le 9 mars 2012 en concluant à son rejet. L'Office
fédéral de la communication s'est déterminé le 9 mars 2012 et il relève que
l'interprétation du résultat des mesures de contrôle demande un éclaircissement
compte tenu de la marge d'erreur qui est de l'ordre de plus ou moins 40 %.
Swisscom a déposé un mémoire complémentaire le 16 avril 2012 en reprochant
essentiellement au SEVEN de ne pas faire de différence entre une mesure de
réception et une mesure de contrôle.
c) Le tribunal a
tenu une audience à Lonay le 10 mai 2012. Le procès-verbal de l'audience
comporte les précisions suivantes:
La recourante confirme que des mesures de réception
ont révélé que les valeurs limites de l'installation n'étaient pas respectées à
deux emplacements (LUS nos 2 et 5). Elle indique avoir effectué les adaptations
nécessaires, en modifiant les puissances et les angles des antennes dans le
sens de la direction la plus critique. La recourante qualifie cette première
mesure d'intensité comme étant la "mesure de réception", qui selon
elle doit être considérée comme la mesure de référence, avec une marge d’erreur
de l’ordre de 40%.
Le SEVEN explique qu'une deuxième mesure (contenue
dans le rapport Schaffner) a été effectuée, qu'il qualifie de "mesure de
contrôle". Celle-ci révèle un dépassement de la valeur limite de
l'installation pour le LUS no 5, à savoir 5.42 V/m, pour une exploitation en
régime actuel, tous les services pris globalement, et à 6.74 V/m pour une
exploitation au régime autorisé, tous les services pris globalement. La marge
d’erreur de la mesure de contrôle a été estimée à 39.2% pour les antennes GSM
et à 37.82% pour les antennes UMTS. Il rappelle que la valeur limite
d’installation est de 5 V/m.
Il précise que la différence entre la mesure de
réception et la mesure de contrôle réside dans le fait que lors de la première
mesure, on prend également en considération l’orientation de l’antenne. Dans
les deux mesures, on extrapole le résultat de la mesure sur le terrain en
tenant compte du potentiel autorisé.
La recourante estime que la mesure de réception fixe
le cadre dans lequel doivent s’apprécier les mesures ultérieures de contrôle. A
son avis, si la mesure de contrôle, hors incertitudes, entre dans la fourchette
de la marge d’erreur de ± 40% de la mesure de réception, cela voudrait dire que
l’installation est conforme et qu’il n’y a pas d’adaptation à faire. En
revanche, si le résultat de la mesure de contrôle dépasse la limite supérieure
de la marge d’erreur de 40% de la mesure de réception, il serait alors
nécessaire d’imposer une adaptation de l’installation (réduction de la
puissance par exemple).
La recourante explique que dans ces deux modes de
calcul il existe une marge d'erreur d’environ 40%. Mais ce qui est déterminant
à son avis, c’est la marge d’erreur de la mesure de réception qui fixe le cadre
qui doit être respecté par les mesures de contrôle ultérieures.
Le SEVEN relève que nulle part dans les
recommandations de l'ORNI, il n'est fait de distinction entre la "mesure
de réception" et la "mesure de contrôle". On y définit seulement
ce qu'est une "mesure de réception" et une "mesure de contrôle",
tout en précisant comment elles s'opèrent. A son avis, si la mesure de
contrôle, hors incertitudes, révèle un dépassement de la valeur limite,
l’installation devrait être adaptée pour respecter la valeur limite de l’ORNI .
La recourante conteste cette argumentation. Selon
elle, la "mesure de réception" sert à vérifier si la valeur limite de
l'installation est respectée dans le mode d'exploitation déterminant. Elle peut
être ultérieurement vérifiée par des "mesures de contrôle".
La recourante souhaite clarifier la question en
contestant la décision du SEVEN et obtenir si possible une jurisprudence qui
précise les méthodes d'appréciation respectives des "mesures de
réception" et des "mesures de contrôle".
Selon la recourante, si la "mesure de contrôle"
est dans la marge d'erreur de la "mesure de réception", mais qu’elle
devait tout de même baisser la puissance de l'antenne et produire une nouvelle
fiche de données spécifiques au site, cela aboutirait dans les faits à imposer
une valeur limite d’installation plus basse que celle autorisée lors de la
"mesure de réception".
Les parties sont d'accord pour dire que le système
actuel fonctionne. Le SEVEN souligne qu'il convient de regarder le taux de
contestation des mesures de contrôle. Il relève que moins de 2% des mesures
montrent un dépassement des valeurs limites. Si l'on extrapole, on arrive à
5.6%. Il n’y aurait, en outre, pratiquement aucune contestation lorsque des
dépassements sont constatés, car les opérateurs procèdent en général aux
abaissements qui leur sont demandés. Il explique d’ailleurs à ce sujet que les
exploitants limitent bien souvent eux-mêmes la puissance des installations au
50% voire au 60% de la puissance autorisée. Ce qui explique ce très faible taux
de dépassement dans le canton.
La recourante admet que la marge d'erreur est grande.
Elle estime que cette situation est admissible car il ne s’agit pas d’une
valeur d’immission qui mettrait en danger la population si elle était dépassée,
mais uniquement d'une valeur d’installation, qui est dix fois inférieure à la
valeur limite d’immission de 50 V/m et au-delà de laquelle les premiers effets
thermiques des rayons non ionisants peuvent se faire sentir et entraîner un
danger pour la santé. La valeur limite d’installation de 5 V/m a été fixée pour
tenir compte du principe de prévention. La recourante ne remet pas en cause les
mesures effectuées, mais l'interprétation qui en est faite.
Elle souligne que le résultat d’une mesure, donné
avec sa marge d’incertitude, signifie seulement que la valeur réelle est
quelque part dans cet intervalle, avec une probabilité de 95%. Si la mesure
était effectuée plusieurs fois, elle donnerait des valeurs différentes avec des
domaines d’incertitudes se chevauchant.
Les parties estiment qu'il convient de demander à ce
sujet des précisions à l'Office fédéral de l'environnement.
Selon le SEVEN, il faut comparer les puissances
effectives et autorisées. En l'occurrence, les résultats obtenus lors de la
"mesure de réception" sont plus bas que ceux obtenus lors de la
"mesure de contrôle". La puissance de l’installation doit donc être
adaptée en fonction de la mesure qui est la plus élevée pour respecter la
valeur limite d’installation.
Le représentant de la Municipalité de Lonay souligne
que l'installation de nouvelles antennes suscite toujours de nombreuses
oppositions. Il y a une crainte irrationnelle auprès de la population lors de
l’installation de nouvelles antennes. Mais une fois que les antennes sont
installées, il n’y a en général plus de problèmes.
Le SEVEN maintient sa position et confirme la demande
visant à interpeller l'Office fédéral de l'environnement.
F.
La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur le compte-rendu de l'audience et le tribunal a sollicité l'avis
de l'Office fédéral de l'environnement qui s'est déterminé en date du 6 juillet
2012 dans les termes suivants:
1. Une mesure de contrôle permet de constater la
charge de rayonnement non ionisant (RNI) dans les conditions réelles
momentanées de l’exploitation de l’installation (cf « Stations de base pour
téléphonie mobile (GSM) — Recommandation sur les mesures », OFEFP et METAS 2002
[ sur les mesures], p. 9)
2. Une mesure de réception a un autre but et livre une
autre conclusion qu’une mesure de contrôle. Elle sert à vérifier officiellement
si la valeur limite de l’installation (VLI) est respectée lorsque
l’installation fonctionne dans le mode d’exploitation déterminant (ibid. p. 9).
Elle doit être effectuée selon les exigences de la recommandation sur les
mesures et doit remplir les conditions suivantes:
•    Tant l’équipement de mesure que
l’entreprise effectuant les mesures doivent satisfaire à des exigences de
qualité, comme par ex. accréditation du laboratoire; utilisation d’équipement
de mesure à sélection de fréquence ou de code; étalonnage de l’équipement de
mesure;
•    A l’emplacement de la mesure
l’intensité de champ électrique la plus élevée du local doit être déterminé
avec la méthode par balayage;
•    Lors d’une mesure, les antennes de
l’installation doivent être dirigées dans la direction la moins favorable pour
le lieu dans lequel la mesure est effectuée, si la contribution d’une antenne
atteint 10 % de la VLI selon le calcul de prévision, et
•    La valeur mesurée doit être extrapolée
à la puissance maximale autorisée (valeur d’appréciation) lorsque la mesure
n’est pas effectuée à la puissance maximale de l’installation.
La VLI est considérée comme respectée, si la valeur
d’appréciation ne la dépasse pas. Chaque mesure, qui remplit les critères
applicables à une mesure de réception énumérés ci- dessus, doit être considéré
comme telle, quelle que soit la date à laquelle elle est effectuée.
3. En raison de l’incertitude de mesure, il faut
s’attendre à ce que plusieurs mesures de réception pour une installation
conduisent à des résultats différents même avec une situation d’immissions
inchangée. Pour évaluer ceux-ci, il faut à notre avis considérer ce qui suit:
Les mesures de réception sont destinées à démontrer le
respect de la VLI qui est une limitation préventive des émissions et non une valeur
de danger.
Selon la pratique du Tribunal fédéral (arrêt
IC_132/2007, consid. 4.4-4.6), dans le domaine des limitations préventives des
émissions, il faut se fonder sur la valeur mesurée - sans ajout ou déduction de
l’incertitude de mesure. L’incertitude de mesure n’est pas une erreur de mesure
qui justifierait un ajustement du résultat de mesure.
La non prise en considération de l’incertitude de
mesure signifie que l’intensité de champ électrique effective à l’emplacement
de la mesure dans le mode d’exploitation déterminant se situe avec une
probabilité de 50 % au-dessous respectivement au-dessus de la valeur
d’appréciation qui résulte d’une mesure unique. S’il résulte de la première
mesure de réception une valeur d’appréciation juste au-dessous de la VLI, la
prochaine mesure de réception donnera ainsi un dépassement de la VLI avec une
probabilité de près de 50 % sans que la situation d’immissions ait en fait
changé.
Le seul fait qu’une deuxième mesure de réception ait
donné une valeur d’appréciation au- dessus de la VLI ne justifie pas encore
d’ordonner des adaptations sur l’installation. De petites différences entre les
résultats de différentes mesures ne peuvent représenter que des fluctuations
statistiques dues à l’incertitude de mesure, sans que les immissions aient en
fait changé. Imposer un devoir d’assainissement ne serait dans ce cas
objectivement pas justifié. En revanche, plus les différences constatées entre
les résultats de différentes mesures sont grandes, plus il est probable qu’une
différence effective des immissions en soit la base. Pour pouvoir déterminer la
limite entre les fluctuations aléatoires dues à l’incertitude méthodologique et
un réel changement des immissions, il faut que les incertitudes de mesure des
deux mesures de réception soient mises en rapport l’une avec l’autre. Pour ce
faire la certitude statistique que le Tribunal fédéral considère comme
suffisante pour démontrer le respect de la VLI lors de la première mesure de
réception doit également servir de guide lors des mesures supplémentaires.
Lors d’une première mesure de réception, la VLI est
considérée comme respectée si la valeur d’appréciation ne la dépasse pas. Dans
le cas limite dans lequel la valeur d’appréciation at
teint justement la VLI, cela signifie que
l’intensité de champ électrique effective dans le mode d’exploitation
déterminant est avec une probabilité de 50 % inférieure à la VLI. La VLI est
respectée dans ce cas avec une certitude statistique de 50 %. Lors d’une
deuxième mesure de réception, il doit être évalué si l’intensité du champ
électrique a effectivement changé depuis la première mesure. Une méthode de
test statistique pour déterminer la limite entre la variation aléatoire et une
modification réelle doit encore être élaborée en tenant également compte d’une
certitude statistique de 50 %. Ceci est fait par notre office dans le cadre de
la révision de la recommandation sur les mesures des stations de base pour
téléphonie mobile. La recommandation sur les mesures actualisée devrait être
publiée au début de l’année prochaine.
Le SEVEN s'est
déterminé le 25 juillet 2012. Il estime que le statut des mesures de contrôles
n'a pas été éclairci et considère que la procédure qui l'a suivi ne permet pas
de garantir une protection adéquate de la population vivant à proximité des
stations de téléphonies mobiles. Swisscom a précisé le 26 juillet 2012 qu'elle
n'avait pas de remarques à formuler sur les déterminations de l'Office fédéral
de l'environnement.
Considérant en droit
1.
a) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (ci-après : LPE) a pour but de protéger les
hommes - notamment - des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1
LPE), en particulier des pollutions atmosphériques et du bruit (art. 7 al. 1
LPE), que l'on désigne par "émissions" au sortir des installations et
"immissions" au lieu de leur effet (art. 7 al. 2 LPE).
b) L'art. 11 al.
1 LPE – qui concrétise le principe de prévention formulé à l’art. 1er LPE -
dispose que les pollutions atmosphériques et les bruits doivent être limités
par des mesures prises à la source, étant précisé que l'on s'efforcera de
réduire à titre préventif et assez tôt les atteintes qui pourraient devenir
nuisibles (art. 1er al. 2 LPE). Indépendamment des nuisances existantes, il
importe, à titre préventif, de limiter les émissions dans la mesure que
permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant
que ce soit économiquement supportable (1ère étape de limitation des émissions
: art. 11 al. 2 LPE). Mais s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les
atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement, restent nuisibles
ou incommodantes malgré les mesures de limitation prises à la source
conformément à l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions seront limitées plus sévèrement.
Ainsi, la loi fédérale sur la protection de l'environnement prévoit, pour la
limitation des émissions, un concept d'action à deux niveaux (sur le concept de
limitation des émissions en deux étapes, voir
ATF
128 II 378
consid. 6.2 p. 384, voir aussi les
ATF
119 Ib 480
consid. 5a, 118 Ib 26 consid. 5d ainsi que l'ATF 1A.45/2006 du
10 janvier 2007).
c) Les mesures
que les autorités compétentes sont appelées à prendre, en vue de limiter les
émissions dans la première étape de limitation, conformément à l'art. 11 al. 2
LPE, sont énumérées - de façon exhaustive, pour celles qui sont fondées
directement sur la loi fédérale sur la protection de l'environnement (ATF 120
Ib 436, cons. 2a/aa; 119 Ib 480 cons. 5a) - à l'art. 12 LPE; cette disposition
prévoit notamment l'application des valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let.
a LPE), des prescriptions en matière de construction ou d'équipement (art. 12
al. 1 let. b LPE) ou des prescriptions en matière de trafic ou d'exploitation
(art. 12 al. 1 let. c LPE); par ailleurs, l'art. 12 al. 2 LPE renvoie aux
ordonnances du Conseil fédéral ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas visés,
aux décisions fondées directement sur cette loi fédérale.
Les prescriptions
des art. 11 et ss LPE sur la limitation des émissions doivent être appliquées à
l'occasion de la planification et de la construction de nouvelles
installations, par quoi on entend notamment les bâtiments, les voies de
communications, ainsi que d'autres ouvrages fixes (art. 7 al. 7 LPE), sans
égard au fait qu'elles soient de nature publique ou privée. Ces règles
s'appliquent aussi aux installations existantes qui, lorsqu'elles ne satisfont
pas aux prescriptions sur la protection de l'environnement, doivent en principe
être assainies (art. 16 al. 1 LPE).
2.
a) L'ordonnance fédérale sur la protection
contre les rayonnements non ionisants du 23 décembre 1999 (ORNI; RS 814.710) a
pour but de protéger l'homme contre le rayonnant non ionisant nuisible ou
incommodant (art. 1). Elle régit en particulier la limitation des émissions des
champs électriques et magnétiques générés par des installations stationnaires
dans une gamme de fréquences allant de 0 Hz à 300 GHz (rayonnement), ainsi que
la détermination et l'évaluation des immissions de rayonnement (art. 2 al. 1
let. a et b). L'ordonnance reprend aux art. 4 et 5 les principes de limitation
préventive des émissions de l’art. 11 LPE. Ainsi, les installations doivent
être construites et exploitées de telle façon que la limitation préventive des
émissions définies à l'annexe 1 ne soit pas dépassée (art. 4 al. 1). S'il est
établi ou à prévoir qu'une installation entraînera, à elle seule ou associée à
d'autres installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs
limites d'émissions de l'annexe 2, l'autorité impose alors une limitation
d'émissions complémentaires ou plus sévères (art. 5 al. 1). Avant qu'une
installation pour laquelle des limitations d'émissions figurent à l'annexe 1
soit construite ou modifiée, le détenteur doit remettre à l'autorité compétente
une fiche des données spécifiques au site qui renseigne notamment sur les données
relatives à la technique et l'exploitation, le mode d'exploitation déterminant
et des informations concernant le rayonnement émis par l'installation sur le
lieu accessible où ce rayonnement est le plus fort, sur les trois lieux à
utilisation sensible où se rayonnement est le plus fort et sur tous les lieux à
utilisation sensible où la valeur limite de l'installation au sens de l'annexe
1 est dépassée (art. 11).
b) L'art. 12 ORNI
règlemente le contrôle des installations de la manière suivante:
« Art. 12 Contrôle
1
L'autorité veille au respect des limitations des émissions.
2
Pour vérifier si la valeur limite de l'installation, au sens de
l'annexe 1, n'est pas dépassée, elle procède ou fait procéder à des mesures ou
à des calculs, ou elle se base sur des données provenant de tiers. L'Office
fédéral de l'environnement (OFEV)
1
recommande des méthodes de mesure et de
calcul appropriées. (…) »
L'Office fédéral
de l'environnement (OFEV) ainsi que l'Office fédéral de métrologie et d'accréditation
(METAS) ont établi en 2002 des recommandations sur les mesures des stations de
base pour téléphonies mobiles (GSM). Les mêmes offices fédéraux ont ensuite
élaboré un projet de recommandation sur les mesures des stations de base pour
téléphonies mobiles (UMST-SDD) du 17 septembre 2003. Ces recommandations
concernent les mesures de réception des installations qui sont effectuées à la
demande de l'autorité chaque fois que la charge du rayonnement non ionisant
atteint, selon le pronostic, au moins 80 % de la valeur limite de
l'installation. Selon les recommandations, la mesure de réception sert à
vérifier officiellement si la valeur limite de l'installation est respectée
lorsque l'installation fonctionne dans le mode d'exploitation déterminant. Les
recommandations précisent encore que les mesures de réception peuvent être
ultérieurement complétées par des mesures de contrôles. Celles-ci ont alors un
autre objectif et livrent une autre conclusion que les mesures de réception,
lesquelles permettent de constater si la valeur limite de l'installation est
respectée dans les conditions les moins favorables admises par l'autorisation.
La mesure de contrôle permet en revanche de constater la charge du rayonnement
non ionisant dans les conditions réelles d'exploitation de l'installation.
c) Les
recommandations précisent que les exigences de l’ORNI applicables aux stations
de base (GSM et UMTS) se trouvent au ch. 6 de l'annexe 1 de l'ORNI, prévoyant
que la valeur limite pour les installations qui émettent à la fois dans la
gamme de fréquence de 900 MHz (GSM) ainsi que dans la gamme de fréquence de
1800 MHz (UMTS) s'élève à 5.0 V/m. Les recommandations précisent que le mode
d'exploitation déterminant pour la mesure de contrôle - qui inclut le transfert
maximal de communications vocales et de données au maximum de la puissance
d'émission - est plutôt rarement en fonction; la mesure est donc en général
effectuée dans les modes d'exploitation effectifs de l'installation pour être
ensuite extrapolée au mode d'exploitation déterminant; elle est alors désignée:
«
valeur d'appréciation
». La valeur limite doit alors être
respectée dans les lieux à utilisation sensibles au bruit au (LUS) tels qu'ils
sont définis à l'art. 3 al. 3 ORI, à savoir:
«(…)
a. les locaux situés à l'intérieur
d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement durant une
période prolongée;
b.  les places de jeux publiques ou
privées, définies dans un plan d'aménagement;
c. les parties de terrains non bâtis sur
lesquelles des activités au sens des let. a et  b sont permises. ».
Les
recommandations précisent que le rayonnement varie nettement d'un endroit à
l'autre dans les locaux à utilisation sensible. C'est pourquoi l'évaluation du
rayonnement non ionisant est fondée sur l'intensité locale maximum subie dans
le lieu déterminé. La recommandation apporte encore la précision suivante :
"Les mesures sont toujours entachées d'une
incertitude qui s'avère notable dans le cas du rayonnement de la téléphonie
mobile. La charge réelle peut donc être supérieure ou inférieure à la valeur
mesurée. La valeur la plus probable est toutefois celle qui est affichée par
l'appareil de mesure. Elle constitue le fondement de l'évaluation du RNI;
l'incertitude de mesures n'est ni ajoutée, ni soustraite. (…) "
Le chapitre 4 des
recommandations concerne les exigences à respecter pour réaliser les mesures de
réception. Ces exigences concernent notamment les entreprises et personnes
agréées effectuant les mesures, les renseignements à fournir par le mandataire et
l'opérateur du réseau, l'emplacement et le moment des mesures, les méthodes de
mesures ainsi que la manière de déterminer l'incertitude et l'étalonnage. Des
exigences sont aussi données concernant l'élaboration du rapport de mesure.
3.
a) En l'espèce, la fiche de données spécifiques
au site qui a été  remise au SEVEN en 2007 pour la modification de la station
de téléphonie mobile existante mentionnait pour le LUS 5 une intensité du champ
électrique de l'installation de 4.82 V/m. Lors de la mesure de réception
réalisée par l'entreprise ENKOM Investis AG en 2010, la valeur d'appréciation
pour le LUS 5 était mesurée à 6.11 V/m. Pour cette raison notamment, une
réduction de puissance de deux des antennes UMST (cellules 1G et 2G) a été
proposée afin de tendre vers une valeur d'appréciation de 4.95 V/m pour le LUS
5. Le SEVEN a autorisé le 30 juin 2010 la réduction de la puissance d'émissions
des deux antennes UMTS (cellule 1G et cellule 2G) et acceptait ainsi la
nouvelle fiche de données spécifiques de l'installation du 10 juin 2010
élaborée à la suite de la mesure de réception.
b) Le SEVEN a
ordonné, à la fin de l'année 2011, une nouvelle mesure réalisée par
l'entreprise Schaffner EMV AG à Luterbach. La mesure effectuée par l’entreprise
accréditée répond à tous les critères du chapitre 4 des recommandations pour
les mesures de réception; il s’agit des exigences applicables à l’emplacement
et au moment de la mesure, ainsi que celles concernant les méthodes de mesure
et l'incertitude des mesures et l'étalonnage et celles concernant la rédaction
du rapport de mesure.
Il ressort des
déterminations de l’OFEV du 6 juillet 2012 que chaque mesure qui remplit
les critères applicables à une mesure de réception doit être considérée comme
telle quelque soit la date à laquelle elle est effectuée. Cela s’explique par
le fait que la mesure de réception retient la valeur d’appréciation qui
correspond à la valeur effective mesurée extrapolée à la puissance maximale
autorisée  et non pas la simple valeur mesurée dans les conditions réelles
d’exploitation de l’installation à l’occasion d’un simple contrôle.
Contrairement à ce que soutient la société recourante, les mesures réalisées
par l'entreprise Schaffner EMV AG en décembre 2011 ne sont pas des mesures de
contrôle mais bien une mesure de réception ce que confirme l'avis de l’OFEV du
6 juillet 2012. Il résulte de la mesure de réception réalisée par l'entreprise
Schaffner EMV AG que la valeur d'appréciation au LUS 5 s'élève à 6.74 V/m et
dépasse ainsi de 1.74 V/m la valeur limite de l'installation de 5.0 V/m définie
par le ch. 64 de l'annexe 1 à l'ORNI.
c) L'OFEV
rappelle que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant la
limitation préventive des émissions, il faut se fonder sur la valeur mesurée,
sans ajouter ou déduire l'incertitude de mesure (ATF 1C_132/2007, consid. 4.4,
4.6), car l’incertitude de mesure n’est pas en elle même une erreur de mesure
qui justifierait un ajustement du résultat de la mesure. Selon l'OFEV, la non
prise en considération de l'incertitude de mesure lors de la mesure de
réception signifie que l'intensité du champ électrique effective à
l'emplacement de la mesure, dans le mode d'exploitation déterminant, se situe
avec une probabilité de 50 % au-dessous respectivement au-dessus de la valeur
d'appréciation qui résulte d'une mesure unique. Ainsi, s'il résulte de la
première mesure de réception une valeur d'appréciation juste en-dessous de la
valeur limite, la prochaine mesure de réception pourrait donner un dépassement
de la valeur limite avec une probabilité de 50 % sans que la situation
d'immissions ait en fait changé. L'OFEV arrive ainsi à la conclusion que le
seul fait qu'une deuxième mesure de réception ait donné une valeur
d'appréciation au-dessus de la valeur limite ne justifie pas encore d'ordonner
des adaptations de l'installation. Selon l’OFEV, de petites différences entre
les résultats de différentes mesures ne peuvent représenter que des
fluctuations statistiques dues à l'incertitude de mesures sans que les
émissions aient en fait changé. Imposer une modification ou un assainissement
de l'installation ne serait alors objectivement pas justifié. En revanche, plus
les différences constatées entre les résultats des mesures sont grandes, plus
il est probable qu'une différence effective des immisions en soit la base. Pour
pouvoir déterminer la limite entre les fluctuations aléatoires liées à
l'incertitude méthodologique et un réel changement des émissions, il faut que
les incertitudes de mesures des deux mesures de réception soient mises en
rapport l'une avec l'autre. Selon l’OFEV, la certitude statistique que le
Tribunal fédéral considère comme suffisante pour démontrer le respect de la
valeur limite lors de la première mesure de réception doit servir de guide lors
d’autres mesures de réception ultérieures.
d) En l'espèce le
tribunal constate que la première mesure de réception de l'installation
relevait une valeur d'appréciation de 6.11 V/m pour le LUS 5 et que seule une
extrapolation de cette mesure avec une réduction de la puissance de deux des antennes
UMTS de l'installation permettrait d'admettre une valeur d'appréciation à 4.95
V/m. La deuxième mesure de réception pour le même LUS 5, après que l’opérateur
ait procédé à une réduction de puissance, s'élève encore à 6.74 V/m et dépasse
de plus de 34 % la valeur limite d'immission. Comme le relève l'OFEV dans ses
déterminations du 6 juillet 2012, pour apprécier la seconde mesure de
réception, il faut de se référer également aux critères retenus par le Tribunal
fédéral selon lesquels il convient de se fonder sur la valeur mesurée sans
ajouter ou déduire la proportion liée à l'incertitude de la mesure. La valeur
d'appréciation mesurée lors de la première mesure de réception s'élevait à 6.11
V/m et la nouvelle valeur retenue pour admettre le respect de la valeur limite
d'immission résulte d'une extrapolation par une réduction de la puissance de
deux des antennes UMTS et pas d'une mesure effective. Même si, comme le soutien
l’opérateur, une hypothétique succession de mesures atteindraient une fois ou
l’autre la partie supérieure de l’intervalle d’incertitude donc une valeur ~40%
en dessus de la moyenne statistique, ayant pour conséquence la nécessité d’une
réduction d’autant de la puissance rayonnée de l’installation, le tribunal doit
considérer la seconde mesure de l'entreprise Schaffner EMV AG comme une
nouvelle mesure de réception qui a constaté pour le même LUS un dépassement de
la valeur limite d'immissions et partant se fonder sur la valeur mesurée sans
ajouter ou déduire la proportion liée à l'incertitude de la mesure. La
situation serait différente avec les seules mesures de contrôle, car la
probabilité d’une mesure se situant au dessus de la moyenne statistique est
réelle; mais en l’espèce, comme l’a relevé l’OFEV, on n’est pas en présence
d’une mesure de contrôle mais d’une deuxième mesure de réception avec une
puissance réduite de l’installation et qui relève encore une différence
importante par rapport à la valeur limite et au pronostic ou à la prédiction
résultant de la nouvelle fiche de données spécifiques élaborée après la
première mesure de réception et ratifiée par le SEVEN.
C'est donc à
juste titre que le SEVEN a demandé dans la décision attaquée du 6 janvier 2012
de corriger la puissance de l'installation de manière à permettre le respect de
la valeur limite de l'installation pour l'ensemble du voisinage de la station
de base sise à la route de Denges 2 à Lonay.
4.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce
résultat, les frais de justice, arrêtés à 1'500 (mille cinq cents) francs
seront mis à la charge de la société recourante, qui n'a pas droit à
l'allocation de dépens (voir art. 49 al. 1 et 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de l'environnement et de
l'énergie du 6 janvier 2012 est maintenue.
III.
Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs
est mis à la charge de la société recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens
Lausanne, le 1
er
juillet 2013
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.