vd_omni · AC.2016.0103 · 2019-10-31 · fr

PRO NATURA - LIGUE SUISSE POUR LA PROTECTION DE LA NATURE, Pro Natura Vaud - Ligue vaudoise pour la protection de la nature, ASPO/BirdLife Suisse (Association Suisse pour la protection des, Association SOS Jura Vaud-Sud, FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE (FP), HELVETIA | Recours dirigés contre le PPA "Sur Grati - parc éolien". Au stade du PPA, le projet de parc éolien doit être confirmé. La performance énergétique pouvant raisonnablement être attendue du parc éolien suffit largement à qualifier ce projet d' "installation revêtant un intérêt national". Sa réalisation répond par conséquent à un intérêt public très important (c. 3). Le parc est conforme aux normes de protection contre le bruit (c. 4) et n'est pas soumis à de quelconques prescriptions relatives aux infrasons (c. 5). Les risques de projection ou de chute de la glace pouvant se former sur les pales font l'objet d'une analyse suffisante dans le cadre du PPA (c. 6). Les eaux de surface et souterraines ne sont pas susceptibles d'être contaminées compte tenu des précautions prises (c. 7). Les impacts sur l'avifaune, notamment la Bécasse des bois, et les chiroptères sont acceptables au vu des mesures de mitigation (en particulier grande hauteur des éoliennes, mesures de suivi avant et pendant l'exploitation, mesures d'arrêt des éoliennes, mesures de gestion sylvicoles) et de compensation prévues, compte tenu de l'intérêt public très important à la réalisation du parc éolien (c. 8 à 12). Il en va de même des atteintes au paysage, proche et éloigné, notamment au site de la Dent de Vaulion, aux sites ISOS de Romainmôtier et de Vallorbe, ainsi qu'à la localité de Ballaigues à l'aune des mesures de compensation prises et, encore une fois, de l'intérêt public à la réalisation du parc éolien (c. 13 à 17).Recours rejeté par le TF le 22 décembre 2021 (1C_628/2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2019 AC.2016.0103

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
31 octobre 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. André Jomini, juge, M. Bertrand Dutoit, assesseur; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourants
1.
Pro
Natura - Ligue suisse pour la protection de la nature,
à Bâle,
2.
Pro
Natura Vaud - Ligue vaudoise pour la protection de la nature,
à
Lausanne,
3.
ASPO/BirdLife
Suisse (Association suisse pour la protection des
oiseaux)
, à
Cudrefin,
toutes trois
représentées par Me
Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
4.
Fondation
suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FP)
,
à
Berne,
5.
Helvetia Nostra
,
à
Montreux
,
6.
Paysage
Libre Vaud
,
à
Bottens,
toutes trois
représentées par Me
Pierre Chiffelle, avocat à Vevey,
7.
Association
SOS Jura Vaud-Sud,
à Vallorbe,
8.
A.________,
à ******
,
9.
B.________,
à ******
,
10.
C.________,
à ******
,
11.
D.________,
à ******
,
12.
E.________,
à ******
,
13.
F.________,
à ******
,
14.
G.________,
à ******
,
15.
H.________,
à ******
,
16.
I.________,
à ******
,
17.
J.________,
à ******
,
18.
K.________,
à ******
,
19.
L.________,
à ******
,
20.
M.________,
à ******
,
21.
N.________,
à ******
,
22.
O.________,
à ******
,
23.
P.________,
à ******,
24.
Q.________,
à ******
,
25.
R.________,
à ******
,
26.
S.________,
à ******
,
27.
T.________,
à ******
,
28.
U.________,
à ******
,
29.
V.________,
à ******
,
30.
W.________,
à ******
,
31.
X.________,
à ******
,
32.
Y.________,
à ******
,
33.
Z.________,
à ******
,
34.
AA.________,
à ******,
tous vingt-huit
représentés par
Me Xavier Rubli, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial (SDT),
2.
Département des infrastructures et
des ressources humaines (DIRH),
représenté par la Direction générale de
la mobilité et des routes (DGMR)
,
3.
Direction générale de
l'environnement (DGE)
,
tous trois
représentés par Mes
Jean-Marc Reymond et Yasmine Sözerman, avocats à Lausanne,
4.
Conseil Général de Premier,
5.
Conseil Communal de Vallorbe,
6.
Conseil Communal de Vaulion,
tous trois
représentés par Me
Alain Thévenaz, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
VO Energies Eole SA
, c/o VO
Energies Holding SA, à Vallorbe, représentée par Me Alain Thévenaz, avocat à
Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours Pro Natura - Ligue
suisse pour la protection de la nature et crts c/ décisions du 21 avril 2015
des Conseils général et communaux de Premier, Vallorbe et Vaulion, du DTE du
23 février 2016, du DIRH du 23 février 2016 et de la DGE du 13 mai 2015 (plan
partiel d'affectation intercommunal "Sur Grati - parc éolien") -
AC.2016.0103
Recours Fondation suisse pour
la protection et l'aménagement du paysage (FP) et crts c/ décisions du 21
avril 2015 des Conseils général et communaux de Premier, Vallorbe et Vaulion,
du DTE du 23 février 2016, du DIRH du 23 février 2016, de la DGE du 13 mai
2015 (plan partiel d'affectation intercommunal "Sur Grati - parc
éolien"), du DTE du 23 février 2016 (conduite d'eau potable) et de
"la décision concernant l'approbation du plan de raccordement au réseau
de distribution de l'électricité" - AC.2016.0105 joint à AC.2016.0103
Recours Association SOS Jura Vaud-Sud et crts c/ décisions
du 21 avril 2015 des Conseils général et communaux de Premier, Vallorbe et
Vaulion, du DTE du 23 février 2016, du DIRH du 23 février 2016 et de la DGE
du 13 mai 2015 (plan partiel d'affectation intercommunal "Sur Grati -
parc éolien") - AC.2016.0106 joint à AC.2016.0103
Vu les faits suivants
A.
a) Dans le cadre du programme SuisseEnergie, les Offices fédéraux de
l'énergie, de l'environnement et du développement territorial ont établi en
2004 le Concept d'énergie éolienne pour la Suisse. Ce Concept national devait
identifier 40 sites prioritaires pour toute la Suisse. Sur le territoire
vaudois, quatre sites prioritaires ont été identifiés, notamment le site n° 114
appelé "Sur Grati", ainsi que onze sites possibles. Tous ces sites se
situent sur la chaîne jurassienne. Une analyse limitée et préliminaire a été
effectuée sur mandat de la Direction générale de l'environnement (DGE) sur les
sites déjà identifiés dans le Concept national afin d'en faire une évaluation
comparative (bureau KohleNusbaumer, "Potentiel éolien du Canton de
Vaud", Evaluation des sites vaudois du concept d'énergie éolienne pour la
Suisse, décembre 2007).
Le Plan directeur cantonal (PDCn) de 2008 contient
une mesure F51 intitulée "Ressources énergétiques et consommation
rationnelle de l'énergie". Le texte de cette mesure, dans sa teneur
actuellement en vigueur (4
e
adaptation du PDCn de 2008, approuvée
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018), est le suivant (mesure stricto
sensu, texte sur fond gris):
"
Le
canton favorise une utilisation rationnelle et économe de l’énergie et promeut
le recours aux énergies renouvelables et indigènes, pour diminuer la dépendance
face aux énergies fossiles et aux fluctuations des marchés mondiaux,
préjudiciable à la vitalité de l’économie et à la qualité du cadre de vie. Les
sites d’exploitation sont localisés de manière à optimiser la production
énergétique tout en minimisant l’impact sur l’homme, l’environnement et le
paysage. Le Canton concrétise ses objectifs dans la loi sur l’énergie.
Le canton
fixe les objectifs de réduction de la consommation des agents énergétiques non
renouvelables et en assure le suivi.
"
La mesure F51 est accompagnée des explications
suivantes, à propos de l'énergie éolienne (p. 346 ss):
"
Stratégie
cantonale pour l'énergie éolienne
La stratégie cantonale prévoit le
développement des éoliennes aux endroits les plus propices en évitant leur
dispersion sur le territoire. L'objectif de développement de l'énergie
éolienne, d’au moins 500 à 1000 GW/h par an, soit de 12 à 25 % de la consommation
d’électricité 2008 du canton (ou 2,5 à 5 % de la consommation finale d’énergie
2008), doit être atteint en préservant les sites protégés au niveau national et
international et sur la base de principes d'implantation permettant d'optimiser
la production électrique tout en minimisant l'impact sur l'homme, la nature et
le paysage. La concentration sur un nombre restreint de sites propices est
indispensable pour atténuer le mitage du territoire, éviter la banalisation du
paysage et réduire les impacts des installations nécessaires à la construction
et à l'exploitation.
La procédure définie pour
l'implantation d'éoliennes distingue les cas suivants:
- Les parcs éoliens et éoliennes
isolées dont la hauteur totale (somme de la hauteur du mat et du rayon du rotor)
est supérieure ou égale à 30 mètres font l'objet d'une planification cantonale
dans le Plan directeur cantonal (voir ci-dessous);
- Les éoliennes isolées dont la
hauteur totale est inférieure à 30 mètres font l'objet d'une directive du
département en charge de l'aménagement du territoire validée par le Conseil
d'Etat sur la base de la planification définie dans le Plan directeur cantonal.
Les parcs éoliens de machines dont
la hauteur totale est inférieure à 30 mètres ne sont pas admis.
Parcs éoliens et éoliennes
isolées dont la hauteur totale est supérieure ou égale à 30 mètres
A l'échelle régionale, le plan
directeur cantonal définit des secteurs d'exclusion, au sein desquels les parcs
éoliens ne peuvent prendre place. Ces secteurs accordent la priorité à d'autres
stratégies cantonales, notamment d'urbanisation aux abords des centres
cantonaux, de valorisation du paysage et du patrimoine naturel en ménageant
d'une part des échappées sur les rives des grands lacs et en préservant d'autre
part des éléments paysagers et naturels d'importance nationale.
A l'échelle locale, le plan directeur
cantonal définit des zones d'exclusion, soit les inventaires contraignants et
d'alerte décrits par la mesure E11. A noter que l'Inventaire des monuments
naturels et des sites (IMNS) n'est pas considéré comme justifiant
systématiquement l'exclusion, de même que les zones de protection des eaux. Ces
éléments peuvent impliquer la prise en compte de mesures particulières.
Pour être intégrés dans la
planification cantonale, les parcs doivent répondre à une procédure
d’identification des sites conduite, à des dates données, par un Comité de
pilotage interservices (COPEOL). La périodicité de cette démarche est dictée
par le degré d’atteinte des cibles énergétiques cantonales et la réalisation
effective ou non des projets déjà intégrés dans la planification.
L'identification d'un site pour un
projet d'éoliennes est le résultat d'une première évaluation basée sur une
série de critères quantitatifs et qualitatifs, notamment énergétiques,
environnementaux, paysagers et liés à la sécurité aérienne. Ces critères font
l’objet d’une description détaillée dans la Directive cantonale pour
l’installation d’éoliennes de hauteur totale supérieure à 30 mètres. Sur la
base du dossier présenté, le COPEOL conduit une pesée des intérêts avec les
services concernés. Il détermine si le projet est au bénéfice d’un potentiel de
réalisation suffisant justifiant son intégration dans le plan directeur
cantonal au titre de site potentiel d’implantation.
Les parcs dont la compatibilité
reste à vérifier avec les systèmes civils et militaires de communication, de
navigation et de surveillance aérienne, ainsi qu'avec les radars
météorologiques, sont indiqués dans la catégorie Site retenu sous condition(s).
Les parcs dont la compatibilité reste à vérifier avec l’Inventaire fédéral des paysages,
sites et monuments naturels d’importance nationale (IFP) sont indiqués dans la
catégorie Site intégré sous réserve de coordination relative à l’IFP.
Une fois
cette étape franchie, une demande d’affectation du sol comme zone de production
et de transport d'énergie (selon l'art. 18 LAT et l'art. 50a LATC) peut être
engagée et les études de détail poursuivies. Les exigences sur les critères à
respecter et données à produire dans le cadre de cette deuxième étape figurent
également dans la Directive cantonale susmentionnée.
"
Le texte de la mesure F51 est également accompagné
d'une carte du canton, où sont notamment figurés les sites éoliens intégrés à
la planification cantonale, un site intégré sous réserve de coordination
relative à l'IFP ainsi que des sites retenus sous conditions. La localisation
et les indications relatives à certains sites figuraient dans le PDCn déjà
avant la 4
e
adaptation; elles avaient été introduites à l'occasion
d'une adaptation de juin 2013 (adaptation 2
bis
; les adaptations du PDCn
précédant la 4
e
adaptation ont été approuvées le 30 novembre 2015
par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et
de la communication [DETEC]).
Le parc éolien Sur Grati, situé en dehors des
périmètres d'inventaires IFP et IMNS, a été reconnu d'emblée comme site éolien
intégré à la planification cantonale.
B.
Les municipalités des trois communes dont le territoire serait appelé à
supporter les installations et les accès du site de Sur Grati, à savoir
Premier, Vallorbe et Vaulion, ont mis en œuvre dès 2008 des études visant à y
établir, avec la société VO Energies Holding SA, puis avec la société VO
Energies Eole SA constituée en 2012, un parc éolien de neuf éoliennes, réduit
ensuite à six par la suppression des trois machines les plus à l'ouest.
Le plan partiel d'affectation intercommunal (PPA)
est localisé sur un anticlinal, d'une altitude d'environ 1150 m, séparant les
communes de Premier, Vallorbe et Vaulion. Il s'étend, sur un axe SO-NE, entre
le carrefour "route de la Provence - chemin de Grati" (pt 1107)
jusqu'à l'extrémité nord-est de la Combe au Clerc. Il occupe une surface de
3,46 hectares, sur les parcelles n
os
1 (Premier), 1141 (Vallorbe) et
15 (Vaulion), appartenant au domaine privé des communes et actuellement attribuées
à l'aire forestière. La crête est une alternance de forêt dense et de pâturage
boisé, avec des zones de pâturage très ouvertes. Le site compte deux chalets
d'alpage ainsi qu'une antenne d'une septantaine de mètres appartenant à
Swisscom Broadcast SA. Les éoliennes sont implantées sur des pâturages de la
crête, dans l'axe SO-NE, sur une distance d'environ 2,5 km, à une altitude
variant entre 1125 m et 1175 m. A ce jour, les deux types de machines prises en
considération, d'une puissance nominale de 3,05 MW, comptent un mât de 149 m et
un rotor de 101 m de diamètre (modèle Enercon E-101), respectivement de 115,7 m
de diamètre (modèle Enercon E-115). Quel que soit le choix, l'engin ne
dépassera donc pas une hauteur de 210 m, pales comprises.
Selon le rapport explicatif et rapport d'impact 47
OAT/RIE du 28 mai 2014 (cf. let. D/a infra), rédigé par le bureau Pierre
Honsberger, Environnement et planification (ci-après: le bureau Honsberger), le
potentiel de production annuelle du parc éolien est estimé à 44,5 GW/h avec le
premier modèle, respectivement à 49,2 GW/h avec le second, du reste privilégié.
C.
D'autres projets de parc éolien sont prévus ou en cours sur les crêtes
jurassiennes vaudoises. Il s'agit en particulier du projet
"Mollendruz" à environ 3 km à vol d'oiseau au sud, prévoyant douze
éoliennes sur la crête s'étendant entre le col du Mollendruz et Juriens (causes
AC.2018.0311-0325, pendantes) et du projet "Bel Coster" à environ 5
km à vol d'oiseau au nord, portant sur l'implantation de neuf éoliennes le long
de la crête courant au sud-ouest du Suchet. Il s'agit également, encore plus au
nord, du projet de Sainte-Croix Gittaz-Mont des Cerfs, comportant sept
éoliennes (arrêt AC.2017.0208-0217-0219 du 8 novembre 2018 admettant
partiellement le recours des opposants, contesté par un recours au Tribunal
fédéral, pendant).
D.
Le projet de parc éolien Sur Grati fait l'objet d'une série de
procédures, relatives à l'adoption d'un PPA, à l'adoption d'un plan routier, à
une autorisation de défrichement, à une autorisation d'aménager une conduite
principale d'eau potable, à une autorisation de raccordement au réseau
électrique, ainsi qu'à l'octroi de permis de construire. Ces procédures sont
exposées plus en détail ci-dessous.
a)
Plan partiel d'affectation
(
art.
57 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions [LATC; BLV 700.11] dans sa teneur en vigueur jusqu'au 30 août
2018)
Se rapportant au parc éolien proprement dit, le PPA
intitulé "Sur Grati-Parc éolien" a été soumis à enquête publique du 6
juin au 7 juillet 2014. Selon l'art. 1 de son règlement (RPPA), il est destiné
à l'aménagement et l'exploitation du parc éolien "Sur Grati" en tant
qu'installation d'intérêt public de production d'énergie renouvelable sur les
territoires des communes de Premier, Vallorbe et Vaulion. En application de
l'art. 18 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), son périmètre est affecté à la "zone spéciale selon l'art.
50a LATC, parc éolien". Il comprend toutes les constructions et
infrastructures nécessaires et se compose de deux aires, à savoir l'aire des
installations et l'aire des accès (art. 3 RPPA). L'aire des installations est
destinée à la construction, l'entretien et l'exploitation des éoliennes et à
leur raccordement au réseau électrique. Elle couvre les six plateformes des
éoliennes, comportant les mâts, les fondations, les places de montage (grue et
montage proprement dit), y compris les déblais et remblais de raccordement au
terrain naturel, ainsi que les équipements nécessaires aux raccordements
électriques. La hauteur maximale des éoliennes y compris les pales est de 210 m
sur sol (art. 4 RPPA). L'aire des accès est destinée aux chemins, aménagements,
constructions, infrastructures et équipements nécessaires au transport des
matériaux, des fournitures et machines nécessaires à l'aménagement des places
de montage, à la construction des éoliennes et à l'installation de lignes
électriques pour le raccordement des éoliennes au réseau électrique (art. 8
RPPA). Pour l'essentiel, l'aire des accès porte sur les routes d'accès reliant,
le long de la crête, le carrefour "route de la Provence - chemin de
Grati" (pt 1107) à l'éolienne EG6, en passant par les éoliennes EG1 à EG5.
Le périmètre du PPA comprend 26'035 m
2
en aire des installations et
8'626 m
2
en aire des accès (soit 3,46 ha au total).
Le droit fédéral soumettant à une étude de l'impact
sur l'environnement la construction d'installations d'exploitation de l'énergie
éolienne d'une puissance installée supérieure à 5 MW (cf. ch. 21.8 de l'annexe
à l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement [OEIE; RS 814.011]), un rapport d'impact sur l'environnement
(RIE), 1
ère
et 2
e
étapes, a été rédigé dans le cadre de la
procédure du PPA. Ce rapport constitue également le rapport explicatif au sens
de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
(OAT; RS 700.1) (rapport 47 OAT/RIE). Il contient des explications sur le choix
du site, tenant compte des mesures et caractéristiques des vents (p. 9 ss)
fondées sur deux rapports sectoriels, l'un du 11 février 2014 du bureau
KohleNusbaumer et l'autre du 21 octobre 2011 du bureau Wind&Regen. Il
traite également de la justification du PPA (p. 15 ss), notamment des questions
d'accessibilité aux sites dans le périmètre du PPA (p. 17 ss), du projet
routier hors du périmètre du PPA (p. 25 ss) et de la préservation des chemins
de randonnée pédestre (p. 27 s.). Le rapport comporte encore une
description du projet (p. 30 ss). Il examine de même, en s'appuyant sur
diverses études, les impacts du projet sur l'environnement
(p. 43 ss), relatifs à l'air et au climat, au bruit et aux
vibrations, aux rayonnements non ionisants, aux eaux souterraines, aux eaux de
surface, aux sols, aux sites pollués, aux déchets et substances dangereuses
pour l'environnement, à la prévention en cas d'accident majeur, aux forêts, à
la végétation, à l'avifaune, aux chiroptères, aux lépidoptères, au paysage, au
paysage construit et au patrimoine bâti, aux sites archéologiques, aux voies de
communication historiques, aux projections d'ombre ainsi qu'aux terrassements
et matériaux d'excavation. Enfin, il inclut une synthèse des impacts et des
mesures intégrées (p. 169 ss) et traite d'un concept de compensation (p. 175
ss). A ces égards, le
rapport prévoit un ensemble de plus de 80
mesures intégrées et d'une quinzaine de mesures de compensation visant la
prévention, la limitation et la compensation des impacts dans les différents
domaines de l'environnement, en vue de garantir la bonne intégration du projet
et sa compatibilité environnementale.
Le dossier du PPA
comporte encore, notamment, une autorisation de l'Office fédéral de l'aviation
civile (OFAC) du 4 septembre 2013, une autorisation de l'Office fédéral de
météorologie et de climatologie (MétéoSuisse) du 28 mai 2014 et un rapport
Skyguide du 17 juillet 2014.
Par décisions du 21 avril 2015, le Conseil général
de Premier, le Conseil communal de Vallorbe et le Conseil communal de Vaulion
ont adopté le PPA "Sur Grati-Parc éolien", avec conditions, et
répondu aux oppositions (procès-verbaux des séances des conseils du 21 avril
2015; décisions finales OEIE des conseils du même jour et leur annexe 2 [Résumé
des oppositions et propositions de réponses aux oppositions]; préavis
municipaux du 1
er
décembre 2014; rapports des commissions ad hoc des
conseils).
Quelques semaines avant les décisions des conseils
précités, la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
a rendu un arrêt sur des recours dirigés contre le plan d'affectation cantonal
n° 316 "Eoliennes de Sainte-Croix" (arrêt AC.2013.0263 du 2 mars
2015). A la suite de cet arrêt, le bureau Honsberger a établi une nouvelle note
technique du 25 janvier 2016 intitulée "Etat des lieux à fin 2015 en
matière de bruit et d'avifaune".
Par décision du 23 février 2016, le Département du
territoire et de l’environnement (DTE) a approuvé préalablement, sous réserve
du droit des tiers, le Plan partiel d'affectation "Sur Grati - Parc éolien",
à condition (conformément à la note technique du 25 janvier 2016) que de
nouveaux milieux favorables à la Bécasse des bois soient créés dans trois
secteurs d'intervention, qu'un système de surveillance des oiseaux migrateurs
soit mis en place et que des mesures de remplacement soient mises en œuvre en
cas de perte d'habitat pour le Pipit des arbres.
b)
Plan routier
(
art. 13 al. 3
de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes [LRou; BLV 725.01])
La réalisation du projet nécessite de transporter
jusqu'aux plateformes de montage les machines de chantier, les grues, le béton
pour les fondations et, surtout, les composants des éoliennes. A la suite d'une
"étude de faisabilité pour le transport d'éoliennes de la classe 2MW"
réalisée par le bureau KohleNusbaumer le 9 juillet 2009, les porteurs du projet
ont opté pour un accès par le sud-ouest, selon un tracé débutant au lieu-dit Pétra
Félix (sur la route du col du Mollendruz), puis passant par la route de la Dent
de Vaulion et par la Notariale, ensuite suivant le flanc de coteau pour
rejoindre la route reliant Le Plâne et La Mâche et pour aboutir au carrefour
"route de la Provence - chemin de Grati" (pt 1107) en bordure du
périmètre du PPA. Au vu des dimensions des installations à déplacer, ce transport
implique par endroit l'élargissement et le renforcement des voies, travaux
devant être soumis à une planification routière. Le dossier routier comporte
les plans d'aménagements et de profils des accès, le rapport technique ainsi
que les plans des emprises et servitudes. Le plan routier - hors périmètre du
PPA - a été mis à l'enquête publique simultanément au PPA.
Par décision du 23 février 2016, le Département des
infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé préalablement le
"projet d'aménagements des accès et projet des emprises et
servitudes" et a levé les oppositions.
c)
Approbation d'installation d'une conduite
principale d'eau potable
(art. 7b de la loi
cantonale du 30 novembre 1964 sur la distribution de l'eau [LDE; BLV 721.3])
A l'occasion du projet de parc éolien,
les trois communes concernées ont décidé de placer dans les fouilles une
conduite d'adduction d'eau permettant de connecter deux grands réseaux (source
de la Gerlette et
source Mercier), d'alimenter
en eau
potable le pâturage de Sur Grati et ses deux chalets, ainsi que d'offrir la
possibilité de raccorder à terme les habitations et exploitations situées au
nord-ouest du village de Vaulion. Le dossier d'installation inclut un plan de
conduite
d'eau potable, un plan de situation et des coupes-types. Le
projet de conduite a été mis à l'enquête publique simultanément au PPA.
Par décision du 23 février 2016, le DTE a approuvé
le projet de conduite principale d'eau potable et a levé les oppositions.
d)
Procédure de défrichement
(art.
4 à 9 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts [LFo; RS 921.0], art.
5 de l'ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts [OFo; RS 921.01])
Le périmètre du PPA est implanté dans
le pâturage boisé, c'est-à-dire en aire forestière. Les changements
d'affectation de ces surfaces nécessitent ainsi une procédure de défrichement.
Il en va de même de l'aménagement des accès selon le plan routier hors du
périmètre du PPA, permettant le passage des convois lors de la construction. Le
dossier de défrichement comporte notamment la demande selon l'art. 5 OFo (avec
le rapport technique
"dossier de demande de défrichement -
28.05.2014"
et les formulaires de l'Office fédéral de
l'environnement [OFEV]), le plan de situation, les plans des défrichements ainsi
que l'avis favorable de l'OFEV du 5 novembre 2014, délivré en application de
l'art. 6 al. 2 LFo.
Par une première décision du 13 mai 2015, la DGE a
autorisé le défrichement définitif de la surface de 3,46 ha destinée au PPA,
précisant qu'à un stade ultérieur, des défrichements temporaires
supplémentaires seraient encore autorisés dans la procédure de permis de
construire, aux fins de permettre la réalisation de surfaces de dépôts
temporaires à proximité des surfaces affectées. Par une deuxième décision du
même jour, la DGE a, s'agissant du plan routier, autorisé le défrichement
définitif d'une surface de 6'728 m
2
et le défrichement temporaire de
11'261 m
2
aux emplacements définis en page 2 du formulaire de
l'OFEV.
Les deux autorisations sont valables jusqu'au 31
décembre 2020 et subordonnées à des mesures de compensation, fixées de manière
globale pour le PPA et le plan routier sur la base de la "Directive
cantonale pour la compensation des défrichements engendrés par la réalisation
de parcs éoliens", du 28 janvier 2011, complétée en 2012. Figurant aux p.
23 ss du rapport technique du 28 mai 2014, ces mesures de compensation font
l'objet d'un délai de reconnaissance fixé au 31 décembre 2025.
e)
Procédure fédérale de raccordement au réseau
électrique
(art. 16 ss de la loi fédérale du 24 juin 1902
concernant les installations électriques à faible et à fort courant [loi sur
les installations électriques [LIE; RS 734.0])
Le raccordement du parc éolien au
réseau de distribution d'électricité exige encore une procédure fédérale
d'approbation des plans menée par l'Inspection fédérale des installations à
courant fort (ESTI). Dans le périmètre du PPA, ce raccordement sera réalisé par
des lignes enterrées dans les emprises des chemins d'accès et ne nécessite pas
d'autorisation de défrichement spécifique. Hors du périmètre, il sera opéré,
également en souterrain, en direction du poste de transformation du Day
(Vallorbe). Le dossier de raccordement compte un plan de raccordements
électriques souterrains, un plan de situation et des coupes-types. Il a été mis
à l'enquête publique simultanément au PPA.
f)
Permis de construire
Au nombre de six (une par éolienne),
les demandes de permis de construire, ont été mises à l'enquête publique
simultanément au PPA (CAMAC 148319, 148682, 148684, 148685, 148686 et 148688).
Selon les préavis municipaux adoptés par les conseils, les municipalités ne
traiteront toutefois ces demandes qu'après l'approbation du PPA. Lesdits permis
ne font donc pas l'objet des présents recours, qui seraient prématurés sous cet
angle.
E.
a) Agissant par l'intermédiaire de leur conseil par acte du 8 avril
2016, Pro Natura Suisse, Pro Natura Vaud et ASPO/BirdLife Suisse (ci-après: Pro
Natura et consorts) ont recouru auprès de la CDAP (AC.2016.0103) contre les décisions
du 21 avril 2015 des Conseils général et communaux de Premier, Vallorbe et
Vaulion adoptant le projet de PPA, contre la décision du DTE du 23 février 2016
approuvant préalablement le PPA, contre la décision du DIRH du 23 février 2016
approuvant préalablement le projet d'aménagements des accès et projet des
emprises et servitudes et contre les autorisations de défricher de la DGE du 13
mai 2015. Les recourantes concluent à l'annulation de ces décisions
.
Elles
ont déposé une série de pièces (n
os
1 à 24).
b) Agissant sous la plume de leur mandataire par
acte du 11 avril 2016, la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement
du paysage (FP), Helvetia Nostra et Paysage Libre Vaud (ci-après: FP et
consorts) ont recouru auprès de la CDAP (AC.2016.0105) à l'encontre des
décisions précitées des Conseils général et communaux de Premier, Vallorbe et
Vaulion du 21 avril 2015, du DTE du 23 février 2016, du DIRH du 23 février 2016
et de la DGE du 13 mai 2015. Elles recourent également à l'encontre de la
décision du DTE du 23 février 2016 approuvant le projet de conduite principale
d'eau potable ainsi qu'à l'encontre de "la décision concernant
l'approbation du plan de raccordement au réseau de distribution de
l'électricité". Elles concluent à l'annulation des décisions attaquées et
produisent des pièces (n
os
1 à 6).
c) Agissant par le truchement de leur avocat par
acte du 11 avril 2016, l'Association SOS Jura Vaud-Sud ainsi que 27 personnes
individuelles (ci-après: Association SOS Jura Vaud-Sud et consorts) ont recouru
auprès de la CDAP (AC.2016.0106) à l'encontre des décisions précitées des
Conseils général et communaux de Premier, Vallorbe et Vaulion du 21 avril 2015,
du DTE du 23 février 2016, du DIRH du 23 février 2016 et de la DGE du 13 mai
2015. Elles concluent à l'annulation des décisions attaquées et transmettent
une série de pièces (n
os
1 à 9). Le 13 avril 2016, elles ont
communiqué des oppositions qui ne figuraient pas dans l'onglet de pièces
accompagnant le recours.
d) Enfin, agissant par l'intermédiaire de leur
conseil par acte du 12 avril 2016, Swisscom Broadcast SA, Swisscom (Suisse) SA
et la Société suisse de radiodiffusion et télévision ont recouru auprès de la
CDAP (AC.2016.0114) à l'encontre des décisions précitées des Conseils général
et communaux de Premier, Vallorbe et Vaulion du 21 avril 2015 et du DTE du 23
février 2016, concluant à l'annulation de ces prononcés. D'abord suspendue en
raison de pourparlers, cette cause a été rayée du rôle par décision du 7
février 2018 ensuite du retrait du recours.
e) Par avis du 3 mai 2016, la juge instructrice a
joint les causes AC.2016.0103, 105 et 106 sous la première référence. Elle a
suspendu les causes jusqu'à connaissance du résultat de la votation
(référendum) des citoyens de Vallorbe sur la décision de leur Conseil communal
du 21 avril 2015.
Le 5 juin 2016, le corps électoral de la
Commune de Vallorbe a approuvé le plan d'affectation. La procédure de recours a
été reprise.
F.
Le 2 novembre 2016, les départements cantonaux concernés ont déposé une réponse
commune sous la plume de leurs mandataires, concluant au rejet des recours. Ils
ont annexé des pièces (n
os
101 à 115). Le même jour, les communes
ainsi que VO Energies Eole SA (ci-après: la constructrice) ont également déposé
une réponse commune par l'intermédiaire de leur mandataire, concluant au rejet
des recours dans la mesure de leur recevabilité.
Le 22 mars 2017, les communes et la constructrice
ont transmis un dossier, daté du 16 mars 2017, comportant cinq photomontages de
l'intérieur du site. Le 27 mars 2017, elles ont également communiqué une note
technique du 14 février 2017 (établie par le bureau Honsberger), intitulée
"Etat des lieux à fin 2016 en matière d'avifaune".
Le 3 avril 2017, les recourantes Pro Natura et
consorts ont déposé un mémoire complémentaire, ainsi que des pièces (n
os
26 à 44). Elles ont requis la suspension de la cause jusqu'à ce que la CDAP
soit saisie des recours concernant les éoliennes du Mollendruz et de Bel
Coster. De l'avis des recourantes, il était impératif de peser la problématique
d'ensemble des trois parcs, pratiquement contigus. Cette requête a été
confirmée par les recourantes FP et consorts ainsi que par les recourants
Association SOS Jura Vaud-Sud et consorts. Elle a été contestée par les
départements le 7 avril 2017.
La juge instructrice a refusé en l'état la
suspension de cause.
Le 1
er
mai 2017, les recourantes FP et
consorts ont déposé un mémoire complémentaire, ainsi qu'un bordereau de pièces
(n
os
7 à 22). Les recourants Association SOS Jura Vaud-Sud et
consorts ont agi pareillement le même jour, en déposant un onglet de pièces (n
os
10 à 12).
G.
Le tribunal a mené une première audience avec inspection locale le 18
mai 2017. Il s'est d'abord rendu au site de Sur Grati, où un gabarit sous forme
de ballons (un ballon rouge représentant la hauteur de la nacelle et un ballon
blanc la hauteur maximale de la pale dressée) a été installé à l'emplacement de
l'éolienne EG3, la plus haute des machines, puis sur le parking du restaurant
La Croix d'Or à Ballaigues, les ballons ayant toutefois été ôtés entre-temps.
L'audience et inspection locale a fait l'objet d'un compte-rendu, auquel il est
intégralement renvoyé.
Les communes et la constructrice ont déposé des
déterminations complémentaires le 12 juillet 2017 et produit un onglet de
pièces (n
os
201 à 211).
Les départements ont transmis de nouvelles
déterminations le 14 juillet 2017, ainsi que des documents (n
os
116
à 122).
Les recourantes Pro Natura et consorts ont
communiqué des déterminations sur dupliques le 7 septembre 2017, en y annexant
des pièces (n
os
45 à 54).
Les recourants Association Jura Vaud-Sud et consorts
ont remis leurs dernières déterminations le 9 octobre 2017. Ils demandent de
nouvelles mesures d'instruction, à savoir une nouvelle inspection locale, en
présence cette fois de drones placés en vol stationnaire représentant les
éoliennes. Ils requièrent en outre la production de l'entier du dossier relatif
au choix des 19 sites inscrits au Plan directeur cantonal.
Les recourantes FP et consorts ont déposé leurs
déterminations le 17 octobre 2017 en fournissant des pièces (n
os
23 à 30).
Le 6 novembre 2017, les recourantes FP et consorts,
appuyées par les recourants
Association SOS Jura Vaud-Sud
,
ont réitéré leur demande tendant à la production de la liste cantonale non
anonymisée identifiant les sites susceptibles d'accueillir des éoliennes. Elles
ont également renouvelé
une requête tendant notamment à ce que
l'OFAC soit invité, en substance, à confirmer son analyse antérieure en dépit
du temps écoulé.
H.
Entre-temps, soit le 28 juin 2017, le Conseil fédéral a adopté la
"Conception énergie éolienne" de la Confédération. Cette conception,
au sens de l'art. 13 LAT, "expose la position de la Confédération afin que
les cantons puissent tenir compte des intérêts fédéraux lors de la
planification d'installations éoliennes" (p. 6). Elle énonce des
"principes généraux de planification" (p. 10), notamment le principe
P2 ainsi libellé: "Dans les secteurs ou sites où le rendement énergétique
éolien estimé est sensiblement supérieur à la moyenne, l'intérêt pour
l'utilisation du potentiel éolien revêt une importance particulière". A
propos de la planification cantonale de la production d'énergie éolienne, ce
texte indique notamment ce qui suit (p. 25):
"
L’examen
des intérêts de protection et d’utilisation effectué par les cantons doit tenir
compte du fait que le lieu de production d’énergie éolienne est imposé par la
destination. Un tel site ne peut être implanté que là où le vent est disponible
en quantité suffisante et que là où la construction d’installations éoliennes
est techniquement possible. L’extrait de l’Atlas des vents de la Suisse (annexe
A-1) indique la répartition géographique de la ressource éolienne en Suisse.
L’Atlas des vents de la Suisse renseigne sur la moyenne annuelle modélisée de
la vitesse et de la direction du vent à cinq hauteurs différentes au-dessus du
niveau du sol.
"
L'Office fédéral de l'énergie (OFEN) établit en
effet un "Atlas des vents de la Suisse" qui renseigne sur la moyenne
annuelle modélisée de la vitesse et de la direction du vent à cinq hauteurs
différentes au-dessus du niveau du sol (50, 75, 100, 125 et 150 m) avec
une résolution spatiale de 100 m x 100 m, ainsi que sur les régions ou zones à
potentiel éolien (www.atlasdesvents.ch).
I.
Une deuxième audience a été aménagée le 14 novembre 2017 au Tribunal
cantonal, en présence des parties, des auteurs du rapport 47 OAT/RIE ainsi que
du mandataire scientifique des recourantes FP et consorts, AB.________. Un
compte-rendu a été établi à cette occasion, auquel il est intégralement
renvoyé, ainsi qu'aux remarques faites à son égard par les parties. Des pièces
ont été déposées, notamment un courrier du 6 mars 2017 de Skyguide attestant
qu'après un examen de l'emplacement des éoliennes, la société confirme la
validité de l'évaluation du parc éolien Sur Grati, en ce sens que ce parc ne
présente aucun impact sur les procédures de vol aux instruments et les
installations CNS, le certificat étant valable jusqu'au 6 mars 2021.
Les communes et la constructrice se sont exprimées
le 15 janvier 2018, en déposant les circulaires adressées les 15 octobre 2010
et 11 décembre 2017 par le Comité du Parc Jura vaudois aux communes
territoriales de celui-ci, s'agissant des projets de parcs éoliens situés dans
son périmètre.
Les départements ont communiqué leurs déterminations
le 7 février 2018, avec un document (n
o
123). Ils ont produit
d'autres pièces le 13 février suivant (n
os
11
bis
à 12
bis
).
Les recourantes Pro Natura et consorts ont transmis
leurs observations le 9 mai 2018. Elles ont requis la mise en œuvre de
nouvelles études sur l'impact réel des éoliennes sur l'avifaune, et confirmé
leur requête antérieure tendant à ce que de véritables mesures des vents, sur
plus d'une année, soient réalisées. Elles ont fourni des pièces (n
os
55 à 64).
Le 14 mai 2018, les recourants Association SOS Jura
Vaud-Sud et consorts ont également déposé leurs déterminations.
Le même jour, les recourantes FP et consorts se sont
déterminées et ont requis de la CDAP qu'elle ordonne un complément
d'instruction permettant d'obtenir des mesures de vent fiables.
Le 19 juillet 2018, l'Etat de Vaud a indiqué qu'il
renonçait à s'exprimer.
J.
Le 7 février 2019, l'administration fédérale a mis en ligne le nouvel
Atlas des vents 2019. Par rapport à l'édition 2016, l'Atlas des vents 2019
affiche des vitesses de vent légèrement inférieures dans la plupart des
régions; en revanche, la distribution géographique des ressources éoliennes
demeure quasiment inchangée (voir le communiqué de presse du 7 février 2019 de
l'OFEN).
Les 21 et 25 février 2019, l'ensemble des parties se
sont exprimées sur la portée à donner à l'Atlas des vents 2019.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
I.
Recevabilité des recours
1.
a) Les recours sont dirigés d'abord contre les décisions du 21 avril
2015 des Conseils général et communaux de Premier, Vallorbe et Vaulion adoptant
le PPA "Sur Grati - Parc éolien" et contre la décision du 23 février
2016 du DTE approuvant préalablement ce PPA. Ces décisions ont été notifiées
simultanément aux opposants déboutés, conformément à l'art. 60 LATC dans sa
teneur en vigueur avant le 1
er
septembre 2018. Elles peuvent
ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal
(anciens art. 60 et 61 al. 2 LATC [actuellement: art. 43 al. 2 LATC]; art. 92
ss de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]).
Les recours s'en prennent ensuite à la décision du
23 février 2016 du DIRH approuvant préalablement le projet d'aménagements des
accès et projet des emprises et servitudes, pour laquelle l'art. 13 al. 3 LRou
prévoit l'application de la procédure d'adoption des plans d'affectation,
décrite au paragraphe précédent, auquel il convient de renvoyer.
Les recours sont formés de surcroît contre les
décisions du 13 mai 2015 de la DGE autorisant les défrichements de surfaces
dans et hors du périmètre du PPA, lesquelles sont également susceptibles d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 103 de la loi
forestière cantonale du 8 mai 2012 [LVLFO; BLV 921.01] et art. 92 ss
LPA-VD).
Les recourantes FP et consorts contestent encore la
décision du 23 février 2016 du DTE approuvant le projet de conduite principale
d'eau potable selon l'art. 7b LDE, pouvant être déférée au Tribunal cantonal
par un recours de droit administratif (art. 18 LDE et 92 ss LPA-VD).
Lesdites recourantes attaquent enfin "la décision concernant l'approbation
du plan de raccordement au réseau d'électricité" (art. 16 ss LIE). Cette décision,
à rendre par l'autorité fédérale, échappe à la compétence du Tribunal cantonal
de sorte que le recours est d'emblée irrecevable sous cet angle.
b) Les recours ont été déposés en
temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences
légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD).
c) aa)
Les organisations nationales
Pro Natura (Suisse), ASPO/BirdLife Suisse (Association suisse pour la
protection des oiseaux), Helvetia Nostra et
Fondation suisse pour la
protection et l'aménagement du paysage (FP), qui avaient formé opposition,
ont qualité pour recourir en vertu de l'art. 12 al. 1 let. b de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et
du paysage (LPN; RS 451) en lien avec l'art. 2 al. 1 let. b LPN et de l'art. 55
de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE;
RS 814.01) en relation avec l'art. 1
er
et les ch. 4, 6, 9 et 13 de
l'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des
organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de
l'environnement ainsi que de la protection de la nature ou du paysage (ODO; RS
814.076), étant donné notamment que le projet est soumis aux dispositions sur
l'étude d'impact.
bb) Sur le plan cantonal, l'art. 90 de la loi
cantonale du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (LPNMS; BLV 450.11) attribue aux associations d'importance cantonale
qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des
monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en
application de cette loi. Le droit de recours des associations est ainsi soumis
à la triple condition que les décisions attaquées touchent aux domaines régis
par la LPNMS, que le but statutaire des associations embrasse de tels domaines
et que les associations recourantes soient d'importance cantonale (Laurent
Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de l'aménagement du territoire et
de l'environnement, thèse, 2013, p. 233; AC.2013.0382 du mars 2015 consid.
1a).
Sont considérées comme prises en application de la
LPNMS les décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de
construire qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de
cette législation (AC.2009.0001 du 26 février 2010 consid. 1c/aa; AC.2009.0260
du 4 février 2010 consid. 2f et les réf. citées).
Contrairement au droit fédéral, le droit vaudois ne
prévoit aucune liste, équivalente à celle figurant en annexe de l'ODO, des
associations habilitées à recourir en application de la LPNMS. Dès lors,
l'autorité cantonale de recours examine systématiquement les statuts des associations
recourantes afin de déterminer si elles poursuivent des buts de protection de
la nature, des monuments et des sites. Il faut en particulier que le but de
protection soit suffisamment précis (Pfeiffer, op. cit., p. 235).
La qualité pour recourir en vertu de
l'art. 90 LPNMS est réservée aux associations d'importance cantonale.
L'importance cantonale de l'association se détermine en fonction de ses
statuts, de sa dénomination, mais surtout au regard de l'objet qu'elle vise à
protéger. Celui-ci doit être d'importance cantonale ou, pour le moins, avoir un
impact cantonal non négligeable.
Une association qui poursuit un
objectif localement limité n’est généralement pas considérée comme étant
d’importance cantonale (Pfeiffer, op. cit., p. 236; AC.2009.0144 du 05
octobre 2010 consid.1c; AC.2007.0121 du 21 novembre 2008 consid. 1d et
AC.2004.0258 du 4 mai 2006 consid. 1b/bb s’agissant de l’Association pour la
sauvegarde du Pied du Jura; AC.2009.0260 du 4 février 2010 consid. 2g
s’agissant du Mouvement pour la défense de Lausanne).
En l'occurrence, la qualité pour recourir doit être
reconnue d'emblée à l'association cantonale
Pro Natura Vaud,
étant précisé que celle-ci avait formé opposition.
L'association cantonale Paysage Libre Vaud
(formellement Fédération vaudoise "Paysage libre"), fondée le 2
juillet 2013, a pour but de réunir dans le canton de Vaud les groupements et
les personnes qui s'engagent pour la préservation des zones du pays menacées
par les atteintes industrielles aux humains, à la nature, en particulier à la
faune et à la flore, ainsi qu'au paysage, de coordonner leurs activités et de
mener des actions au niveau cantonal (art. 2 des statuts). Sont membres de la
fédération les groupements locaux (communaux, intercommunaux, régionaux) visant
un but semblable ou analogue à celui de l'art. 2 et dont l'activité concerne en
tout ou partie le territoire vaudois, ainsi que toute personne individuelle,
physique ou morale, ayant une attache avec le canton de Vaud et acceptant les
statuts (art. 3 des statuts). Il s'agit d'une association faîtière qui comprend
actuellement treize organisations régionales vaudoises (notamment
Eoleresponsable, luttant contre le projet Eoljorat Sud, ainsi que SOS Jura, se
battant contre les projets de Mollendruz, Bel Coster et Sur Grati) et quatre
associations partenaires
des régions limitrophes. Paysage Libre Vaud est elle-même
membre de la faîtière Paysage-Libre Suisse (qui ne figure pas dans l'annexe de
l'ODO). Dans ces conditions, il n'est pas certain qu'une telle association, qui
vise à "réunir" des groupements et des personnes, dispose de la
qualité pour former un recours corporatif "idéal". Cette question,
ainsi que celle de la qualité pour déposer un recours corporatif
"égoïste" (cf. AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 1),
souffrent néanmoins de rester indécises compte tenu du sort du litige et du
fait que le recours de Paysage Libre Vaud a été déposé en commun avec la
Fondation FP et Helvetia Nostra.
Il est également douteux que l'Association SOS Jura
Vaud-Sud (aujourd'hui SOS Jura selon ses statuts du 15 février 2018) bénéficie
de la qualité pour recourir, d'autant moins qu'il s'agit d'une association à
vocation régionale. Cela étant, il apparaît d'emblée que plusieurs particuliers
ayant agi conjointement avec l'association remplissent personnellement les
conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD, à savoir qu'ils ont participé à la
procédure précédente en formant opposition, qu'ils sont atteints par les
décisions relatives au PPA et qu'ils disposent d'un intérêt digne de protection
à ce que cette mesure de planification soit annulée ou modifiée. Vu les
dimensions des éoliennes projetées (dont la hauteur pourrait dépasser 200 m),
il est en effet manifeste que les propriétaires de maisons d'habitation situées
à environ 2-3 km du site (Vallorbe et Vaulion) seraient particulièrement
touchés, en raison de l'impact visuel des machines à cette distance, dans un
paysage naturel dépourvu de constructions hautes. Cette situation est celle de
la plupart des recourants. Cela leur donne la possibilité de contester
l'ensemble du PPA, le parc éolien étant conçu comme un ensemble d'installations
interdépendantes (cf. ATF 140 II 214 consid. 2.3 et les réf. citées;
AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 1).
Dans cette mesure, sans examiner
plus en détail les qualités pour recourir des uns et des autres contre les
diverses décisions attaquées, il y a lieu d'entrer en matière.
II.
Mesures d'instruction
2.
a) Les recourants requièrent la suspension de la cause jusqu'à ce que la
CDAP soit saisie des recours contestant les parcs éoliens du Mollendruz (douze
éoliennes) et de Bel Coster (neuf éoliennes). De l'avis des recourants, il
serait impératif de procéder à une pesée des intérêts sur l'ensemble des trois
parcs, pratiquement contigus, étroitement liés quant à l'amplitude de leur
impact sur le paysage. Il n'y aurait pas lieu de donner la préférence au
premier projet arrivant à la CDAP en feignant d'ignorer les deux autres, ainsi
qu'en omettant les impacts cumulés des trois projets sur la perception du
paysage.
Selon l'art. 25 LPA-VD, l'autorité peut, d'office ou
sur requête, suspendre la procédure pour de justes motifs, notamment lorsque la
décision à prendre dépend de l'issue d'une autre procédure ou pourrait s'en
trouver influencée d'une manière déterminante.
A bien suivre les recourants, leur requête repose en
définitive sur l'idée qu'il appartiendrait au tribunal de traiter simultanément
les projets Sur Grati, Mollendruz et Bel Coster, situés à proximité les uns des
autres sur la chaîne du Jura-Nord vaudois, aux fins de déterminer si la
réalisation des trois parcs serait conforme à une saine pesée des intérêts et,
dans la négative, lequel d'entre eux devrait être privilégié. Cette demande
doit être rejetée. Le droit fédéral prévoit certes des planifications
coordonnées pour certains grands projets d'infrastructures (routes nationales,
nouvelles lignes ferroviaires), mais il ne règle pas la procédure
d'établissement des parcs éoliens. Aucune disposition du droit fédéral,
notamment de la législation sur l'énergie, n'impose de considérer les
différents parcs éoliens d'une même région comme des installations partielles
d'un projet unique. Au niveau cantonal, le PDCn n'a pas prévu de procédure de
planification supplémentaire coordonnée, au cours de laquelle seraient
réexaminés globalement et simultanément les effets sur l'environnement des
parcs éoliens d'une même région. Le droit cantonal, qui organise la
coordination globale dans le cadre du PDCn, et laisse ensuite les porteurs de
projet (sociétés électriques, communes) mener séparément les procédures de
planification et d'autorisation, est compatible avec le principe de
coordination. Dans ces conditions, la juridiction de recours n'est pas tenue de
procéder à des suspensions et à des jonctions de causes en vue de garantir, au
surplus, une coordination formelle (décision simultanée sur plusieurs parcs
éoliens). Il incombe donc au Tribunal cantonal de se prononcer exclusivement
sur les atteintes causées à l'environnement (au sens large) par le parc éolien
litigieux, qui est le premier à accéder à ce stade de la procédure dans le
secteur en cause, étant encore précisé que si le projet du Mollendruz est
pendant devant la CDAP, tel n'est pas le cas de celui de Bel Coster.
b) Les recourants requièrent des mesures
d'instruction supplémentaires.
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1;
138 III 374 consid. 4.3.2; TF 2C_605/2018 du 24 octobre 2018 consid. 2.1 et les
réf. citées).
En l'occurrence, il n'y a pas lieu de donner suite à
la requête des recourants tendant à la production d'une version non anonymisée
de la liste cantonale identifiant les sites susceptibles d'accueillir des
éoliennes, ni de l'entier du dossier relatif aux choix des 19 sites inscrits au
Plan directeur cantonal. Encore une fois, il n'appartient pas au tribunal de
revoir la sélection et le classement des sites retenus dans le Plan directeur
cantonal (cf. consid. 3c infra). Cette mesure n'apparaît ni nécessaire ni utile
à l'établissement des faits pertinents pour l'issue du litige.
Il n'en va pas autrement de la requête des
recourants Association Jura Vaud-Sud et consorts tendant à ce qu'il soit
procédé à une nouvelle inspection locale, en présence cette fois de drones
placés en vol stationnaire représentant les éoliennes. Ainsi qu'il a été noté
au compte-rendu de l'audience, les gabarits posés à cette occasion ont permis
au tribunal, in situ, de se rendre compte de l'impact sur le paysage des
éoliennes projetées. Il en est allé de même lors de l'inspection locale à
Ballaigues, bien que le gabarit ait été ôté entre-temps, la hauteur de
l'antenne Swisscom, de 70 m, permettant de concevoir à suffisance l'impact
visuel des futures éoliennes, trois fois plus hautes, le long de la crête.
Encore faut-il ajouter que les photomontages au dossier apportent les
informations nécessaires. Pour le même motif, il n'y a pas lieu de procéder, à
la demande des recourantes Pro Natura et consorts, à des vidéos simulant
l'impact des éoliennes avec différentes luminosités.
S'agissant de la requête des recourantes Pro Natura
et consorts visant la mise en œuvre de nouvelles études sur l'impact des
éoliennes sur l'avifaune, elle doit également être rejetée, les nombreuses
études figurant au dossier permettant à la CDAP de se forger une conviction.
C'est pareillement en vain que les recourantes Pro Natura et Fondation FP et
consorts demandent la mise en œuvre de nouvelles mesures de vent, les
incertitudes subsistant à ce sujet ne conduisant de toute façon pas à condamner
le projet, ainsi qu'on le verra ci-dessous (consid. 3 et 21). Quant aux
requêtes tendant à des investigations du réseau d'eaux souterraines ou du
sous-sol en vue de déterminer l'existence de grottes ou de cavités, elles
doivent être rejetées, de telles expertises étant disproportionnées ou
superflues au stade du plan d'affectation (cf. consid. 7b et 7d infra).
Enfin, il n'y a pas lieu d'interpeller l'OFAC
s'agissant de la validité à ce jour de son autorisation du 4 septembre 2013, le
texte de cette autorisation prévoyant expressément une échéance, prolongeable,
au 31 décembre 2040 (cf. art. 63 de l'ordonnance du 23 novembre 1994 sur
l'infrastructure aéronautique [OSIA; RS 748.131.1]). Il n'est pas davantage
nécessaire de questionner spécifiquement cet office sur l'impact des éoliennes
sur les planeurs (vol à voile), ces engins étant considérés comme des aéronefs,
inclus dans la notion de navigation aérienne (cf. art. 1 al. 2 de la loi
fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation [LA; RS 748.0] et annexe de
l'ordonnance du 14 novembre 1973 sur l'aviation [OSAv; RS 748.01]).
III.
Efficience énergétique et pesée des intérêts
3.
Les recourants critiquent la pesée des intérêts effectuée dans le cadre
de la procédure d'établissement du PPA. En substance, ils reprochent aux
autorités de planification d'avoir retenu à tort que la réalisation du parc
éolien répondait à un intérêt public prépondérant, compte tenu selon eux de sa
faible efficience énergétique. De leur avis, la production pouvant être
attendue serait largement inférieure à celle indiquée dans le rapport 47
OAT/RIE.
a) La politique énergétique en Suisse est une
politique publique dont les bases constitutionnelles et légales figurent dans
des normes fédérales et cantonales. Au niveau fédéral, l'art. 89 de la
Constitution du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) dispose que dans les limites de
leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s'emploient à
promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr,
économiquement optimal et respectueux de l'environnement, ainsi qu'une
consommation économe et rationnelle de l'énergie (al. 1). La Confédération fixe
les principes applicables à l'utilisation des énergies indigènes et des
énergies renouvelables et à la consommation économe et rationnelle de l'énergie
(al. 2); elle favorise le développement des techniques énergétiques, en
particulier dans les domaines des économies d'énergie et des énergies
renouvelables (al. 3).
Au niveau cantonal, l'art. 56 de la Constitution du
14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) prévoit que l'Etat et les communes veillent
à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié,
sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement (al. 2); ils
favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables (al.
3), en collaborant aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire (al.
4).
L'objectif exprimé à l'art. 56 al. 4 Cst-VD est
conforme à la Stratégie énergétique 2050 de la Confédération, revue à la suite
de la catastrophe nucléaire survenue le 11 mars 2011 à Fukushima (Japon), le
Conseil fédéral ayant pris le 25 mai 2011 une décision de principe en vue de
l'abandon progressif de l'énergie nucléaire. Dans ce contexte, le gouvernement
a soumis au Parlement, le 4 septembre 2013, un "premier paquet de mesures
de la Stratégie énergétique 2050 (Révision du droit de l'énergie)". Il a
notamment proposé une nouvelle loi sur l'énergie, qui a été adoptée par les
Chambres fédérales le 30 septembre 2016 (LEne; RS 730.0 - Message in FF 2013
6771). Après l'aboutissement d'une demande de référendum, la nouvelle loi sur
l'énergie a été acceptée par le peuple le 21 mai 2017 et est entrée en vigueur
le 1
er
janvier 2018.
La nouvelle loi sur l'énergie a notamment pour but
de "permettre le passage à un approvisionnement en énergie basé sur un
recours accru aux énergies renouvelables, en particulier aux énergies
renouvelables indigènes" (art. 1 al. 2 let. c LEne). A l'art. 2 LEne, le
législateur fédéral a fixé des "valeurs indicatives pour le développement
de l'électricité issue d'énergies renouvelables": pour la production
indigène moyenne d'électricité d'origine hydraulique, il convient de viser un
développement permettant d'atteindre au moins 37'400 GW/h en 2035 (al. 2); s'agissant
de la production indigène moyenne d'électricité issue des autres énergies
renouvelables, il convient de viser un développement permettant d'atteindre au
moins 4'400 GW/h en 2020 et au moins 11'400 GW/h en 2035 (al. 1). Ces derniers
objectifs ont été calculés en fonction des potentiels de développement pour
l'énergie solaire, la géothermie, l'énergie éolienne et la biomasse
(FF 2013 6873).
En vertu de l'art. 10 al. 1 LEne, il incombe aux
cantons de veiller à ce que leur plan directeur désigne les zones qui se
prêtent à l'exploitation de l'énergie éolienne (cette obligation figure
également à l'art. 8b LAT, "Contenu du plan directeur dans le domaine de
l'énergie", disposition introduite à l'occasion de l'entrée en vigueur de
la LEne). L'art. 12 al. 2 LEne prévoit que les installations destinées à
utiliser les énergies renouvelables (à savoir des installations de production
d'électricité) "revêtent, à partir d'une certaine taille et d'une certaine
importance, un intérêt national notamment au sens de l'art. 6, al. 2, de la loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN)". Cela vise à renforcer, dans le cadre de la pesée des
intérêts, la place de telles installations notamment dans le périmètre des
objets inscrits à l'Inventaire fédéral des paysages, sites et monuments
naturels d'importance nationale (inventaire IFP); cela doit en d'autres termes
"induire une focalisation accrue en faveur des énergies
renouvelables" et cela s'applique "d'autant plus aux zones qui
bénéficient d'une protection autre, mais plus faible que celle de la LPN […],
par exemple des objets inscrits dans un inventaire cantonal (cf. Message, FF
2013 6880 s.). Selon l'art. 12 al. 4 LEne, il appartient au Conseil fédéral de
fixer la taille et l'importance requises pour les éoliennes. L'art. 9 de
l'ordonnance sur l'énergie du 1
er
novembre 2017 (OEne; RS 730.01),
adopté sur cette base, prévoit ce qui suit:
"
Art. 9  Eoliennes présentant un intérêt national
1
S'agissant
de la détermination de l'intérêt national d'une éolienne, plusieurs installations
peuvent être prises en compte ensemble si elles sont disposées à proximité les
unes des autres sur un site commun (parc éolien). Tel est le cas:
a.  si
les installations se trouvent dans la même zone d'énergie éolienne définie dans
le plan directeur cantonal, ou
b.  si
un rapport d'impact sur l'environnement est établi globalement pour les
installations.
2
Les
nouveaux éoliennes et parcs éoliens revêtent un intérêt national s'ils
atteignent une production annuelle moyenne attendue d'au moins 20 GW/h.
3
Les
éoliennes et les parcs éoliens existants revêtent un intérêt national si leur
agrandissement ou leur rénovation permet d'atteindre une production moyenne
attendue d'au moins 20 GW/h par an.
"
Déjà avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi
fédérale sur l'énergie, la législation fédérale prônait une utilisation accrue
des énergies renouvelables (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.5.1, relatif au parc
éolien du Crêt-Meuron [NE] – cet arrêt cite notamment des articles de
l'ancienne loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie et il se réfère au
programme "SuisseEnergie", lancé en janvier 2001 et prévoyant une
augmentation de la part des autres énergies renouvelables, à distinguer de la
production hydroélectrique, dans la production de courant électrique et de
chaleur).
Dans la législation cantonale, la loi du 16 mai 2006
sur l'énergie (LVLEne; BLV 730.01) prévoit, à l'art. 17 al. 1, que l'Etat et
les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents
indigènes et renouvelables. Par une novelle du 29 octobre 2013, entrée en
vigueur le 1
er
juillet 2014, le Grand Conseil a adopté un nouvel
art. 16a LVLEne, ainsi libellé:
"
Art.
16a  Territoire et énergie
1
L'Etat et les
communes mènent une réflexion de planification énergétique territoriale au sens
de l'article 3.
2
Le Conseil d'Etat
veille à la coordination des questions énergétiques dans la démarche
d'aménagement du territoire en adoptant des directives internes; celles-ci
visent à doter les services concernés de procédures favorisant la réalisation
de projets qui valorisent les énergies renouvelables locales et l'efficacité
énergétique.
3
Les installations permettant la production d'énergie renouvelable et leur
développement revêtent un intérêt prépondérant.
"
Cette loi ne contient pas de dispositions
spécifiques sur l'énergie éolienne, sinon qu'elle prévoit que le service en
charge de l'énergie (la DGE) établit et tient à jour un cadastre public des
sites adaptés à l'énergie éolienne (art. 20 al. 1 LVLEne) (sur l'ensemble de ce
consid. 3a, AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2a).
b) Dans le cadre constitutionnel et légal que l'on
vient de décrire, les autorités cantonales ont mis en place une "stratégie
cantonale pour l'énergie éolienne" dont les éléments principaux sont
exposés dans le Plan directeur cantonal, à propos de la mesure F51 (cf. supra,
let. A). Cette stratégie prévoit un développement important de l'énergie
éolienne, avec l'objectif d'une production annuelle moyenne de 500 à 1000 GW/h
(une production vaudoise de 570 à 1170 GW/h est estimée par la Confédération
dans sa "Conception Energie Eolienne" 2017).
Le périmètre général du projet Sur Grati est
désigné, dans le Plan directeur cantonal, comme une région ou zone se prêtant à
l'utilisation d'énergies renouvelables, au sens de l'art. 8b LAT. La mesure F51
du PDCn ne se limite cependant pas à indiquer les régions favorables, de ce
point de vue, mais elle identifie des sites précis en fonction d'une première
évaluation basée notamment sur des critères énergétiques (cf. supra, let. A).
Elle a conduit, sur 37 sites étudiés, à en écarter 18 pour retenir 19. Pour le
site de Sur Grati, les autorités compétentes de la Confédération pour
l'approbation des plans directeurs cantonaux (cf. art. 11 LAT, art. 11 OAT) ont
retenu qu'il s'agissait d'un parc éolien intégré dans la planification
cantonale. Ce site a pu être approuvé "en coordination réglée", ce
qui signifie qu'aucune étape supplémentaire ne doit être franchie au stade de
la planification directrice et qu'aucune condition n'est imposée par la
Confédération (cf. art. 5 al. 2 let. a OAT). Cette approbation fédérale est
intervenue le 30 novembre 2015, dans le cadre de l'approbation des 2
e
et 3
e
adaptations du PDCn de 2008 (la décision du DETEC ainsi que le
rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial ARE, qui
énonce les motifs de cette approbation [cf. notamment p. 26 ss], sont publiés
sur le site internet de l'ARE, rubrique "plan directeurs cantonaux",
Vaud; l'approbation fédérale concerne également les sites du Mollendruz et de
Bel Coster). Le parc éolien Sur Grati, qui peut être considéré comme un projet
ayant des incidences importantes sur le territoire et l'environnement, est donc
"prévu dans le plan directeur", au sens de l'art. 8a al. 2 LAT et la règle
de la "réserve du plan directeur" ("Richtplanvorbehalt") a
bien été observée au moment de l'établissement du plan d'affectation spécial
(cf. arrêt TF 1C_346/2014 du 26 octobre 2016 consid. 2; AC.2016.0243-0249 du 30
septembre 2019 consid. 2b).
Par ailleurs, les indications relatives à
l'efficacité énergétique du projet figurent dans le rapport 47 OAT/RIE du 28
mai 2014, qui estime le potentiel de production annuelle du parc éolien à 44,5
GW/h avec six éoliennes du modèle Enercon E-101 (mât de 149 m et rotor de 101 m
de diamètre), respectivement à 49,2 GW/h avec le modèle Enercon E-115 (mât de
149 m et rotor de 115,7 m de diamètre), privilégié.
c) Dans le Plan directeur cantonal (mesure F51), à
propos de la stratégie cantonale pour l'énergie éolienne, il est fait référence
aux "Directives cantonales pour l'installation d'éoliennes d'une hauteur
supérieure à 30 mètres", élaborées par quatre services cantonaux
(Direction générale de l'environnement, Service du développement territorial,
anciens services des routes et de la mobilité). Ce document règle en premier
lieu la "procédure d'intégration des sites dans la planification
directrice sectorielle". Ensuite, il contient des indications sur la
"procédure d'affectation du sol", à savoir sur la création de zones
spéciales pour parc éolien. A propos de la vitesse du vent, les directives
prévoient que la vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux
doit être d’au moins 5 m/s pour chaque machine (p. 9).
On peut déduire de ces directives que l'intégration
d'un site éolien à la planification directrice cantonale – comme cela a été
fait pour le site de Sur Grati, figurant sur la carte de la mesure F51 – ne
signifie pas que les autorités compétentes n'ont plus à examiner la
justification du projet, en d'autres termes l'existence d'un potentiel
énergétique suffisant, au stade du plan d'affectation. Cela étant, le
"potentiel énergétique", dépendant en particulier de la vitesse
moyenne annualisée du vent, est un des critères appliqué dans le cadre de la planification
directrice; les autorités cantonales compétentes ont donc tenu compte de
l'existence d'un tel potentiel pour inscrire le parc éolien litigieux dans la
liste (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2b).
Il convient encore de souligner que dans l'arrêt
rendu dans la cause AC.2013.0263 du 2 mars 2015 (consid. 2b/dd, Sainte-Croix),
la CDAP avait traité de la question du processus de sélection des sites opéré
dans la planification cantonale, ainsi qu'il suit:
"
Avec certains des recourants, on peut certes
s'interroger sur la pertinence et le poids de certains critères (notamment les
sous-critères relatifs à la qualité des études énergétiques par opposition au
potentiel énergétique proprement dit utilisés en relation avec le critère
principal "potentiel énergétique" qui ont pour conséquence que 66% de
la note attribuée provient de la qualité des mesures et non pas de la qualité
du vent). On peut également s'étonner du fait que l'impact sur la forêt n'ait
pas été un critère directement pris en compte (il l'est de manière indirecte en
relation avec le critère "impact paysager"). Cela étant, sous réserve
de circonstances très particulières, il n'appartient pas au Tribunal cantonal
de discuter et de mettre en question à l'occasion d'un litige relatif à un projet
concret les critères utilisés pour choisir les sites qui ont été intégrés au
plan directeur cantonal dans le cadre de la planification positive des parcs
éoliens à laquelle il a été procédé. Comme le relève le Département de
l'intérieur dans ses dernières déterminations, les critères utilisés et
l'évaluation faite sur la base de ces critères font partie de la politique
menée par le Canton de Vaud en matière d'approvisionnement énergétique, soit
une tâche de planification dans laquelle l'autorité en charge de l'aménagement
du territoire bénéfice d'une importante liberté d'appréciation. Le Tribunal
cantonal ne pourrait dès lors intervenir que si les critères utilisés et leur
pondération étaient incompréhensibles ou clairement arbitraires, ce qui n'est pas
le cas en l'espèce.
"
Ce considérant conserve toute sa pertinence en
l'occurrence. On rappelle que les Directives cantonales (p. 5 ss), auxquelles
il est renvoyé, décrivent avec précision le processus de sélection à suivre,
ainsi que les critères principaux et leur pondération. Il n'est pas contesté
que ces directives ont été suivies dans le choix d'intégrer le site de Sur
Grati à la planification, y compris dans leurs éléments déjà critiqués, en
vain, dans la cause concernant le parc éolien de Sainte-Croix. Dans la présente
procédure de recours, il n'y a donc aucun motif de remettre en cause le contenu
du Plan directeur cantonal, ni le processus d'évaluation et de sélection des
sites (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2b). Les arguments développés
et les documents produits dans la présente procédure (Jean-Bernard Jeanneret,
Analyse de productivité du parc éolien Sur Grati, 15 mars 2017; Identification
des sites d'éoliennes: résultats finaux de la procédure d'évaluation, janvier
2013; Identification des sites d'éoliennes, résultat de la procédure
d'évaluation, approuvé par le Conseil d'Etat le 2 mai 2012; Evaluation des
projets éoliens - tableau récapitulatif; SEVEN, SDT, SFFN, Processus de
réalisation des projets dans le domaine éolien et adaptation de la
planification cantonale; SEVEN, SDT, SFFN, SIPAL, critères et barèmes
d'évaluation) ne conduisent pas à une autre conclusion.
Dans ces conditions, il n'appartient pas davantage
au tribunal de revoir le classement des 19 sites retenus dans le Plan directeur
cantonal selon le nombre de "points" obtenus dans la procédure
d'évaluation ni, plus spécifiquement, le "rang" attribué au parc Sur
Grati. Il faut préciser à cet égard que le processus de coordination, au stade
du plan directeur, exigeait une "planification positive",
c'est-à-dire l'identification de sites. Les critères adoptés ne tendaient pas à
établir un ordre de préférence, le site obtenant le plus de points devant être
réalisé prioritairement, mais à déterminer globalement quels sites se
prêteraient à cette utilisation. Ensuite, l'initiative d'élaborer un plan
d'affectation revient à des collectivités locales ou à des producteurs
d'électricité. Ce n'est donc pas l'autorité cantonale qui concrétise la
planification directrice en privilégiant tel ou tel site en fonction de
l'analyse multicritères. Enfin, il importe pour le canton que les projets
éoliens avancent sans classement quelconque au vu de l'urgence de la transition
énergétique et de la durée de mise en place des parcs éoliens.
d) Néanmoins, les directives cantonales prescrivent
une nouvelle appréciation au moment de l'établissement du plan d'une "zone
spéciale, parc éolien". Elles requièrent que soient effectuées des mesures
de la vitesse du vent ainsi qu'une analyse de la situation pour chaque machine.
Suivant les instruments de mesure – anémomètres ou appareils de télédétection
–, il faut que les résultats obtenus, le cas échéant par une modélisation,
permettent d'établir que la vitesse moyenne actualisée du vent est à chaque
emplacement d'au moins 5 m/s, respectivement de 5,5 m/s (cf. consid. 3d/bb
infra; Directives cantonales p. 9ss).
aa) Cette question a été traitée dans le rapport 47
OAT/RIE (p. 9 ss) ainsi que dans son annexe 11.1 "Gisements de vents"
comportant deux rapports sectoriels, à savoir celui du 11 février 2014 du
bureau KohleNusbaumer intitulé "Mesures de vent et prévision énergétique
pour le parc éolien Sur Grati" et celui du 21 octobre 2011 du bureau
Wind&Regen appelé "Windpark Sur Grati, Kanton Waadt, Schweiz, Ertragsberechnung".
A cet égard, il convient de rappeler d'emblée que le
spécialiste chargé de rédiger un chapitre du RIE n'est pas dans la même
position qu'un mandataire ordinaire du maître de l'ouvrage car le cadre de son
travail est aussi défini préalablement par l'administration dans le cahier des
charges prévu à l'art. 8 OEIE; l'objet du mandat implique ainsi une objectivité
et un devoir de diligence particuliers (cf. arrêt TF 1A.123/1999 du 1
er
mai 2000 consid. 2c; AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2b). En
d'autres termes, le rapport d'impact, en tant qu'il contient des informations
scientifiques ou techniques, a en quelque sorte valeur d'expertise, étant donné
qu'après son évaluation par le service spécialisé de la protection de
l'environnement (la DGE – cf. art. 13 OEIE), il a été reconnu comme complet et
exact (à propos de la portée de ces documents ou avis, cf. ATF 131 II 470
consid. 3.1 et 124 II 460 consid. 4b; arrêt TF 1C_429/2009 du 19 juillet 2010
consid. 2.2).
bb) S'agissant de la vitesse du vent, les directives
définissent les méthodes de mesures ainsi qu'il suit (p. 9 ss, version juillet
2013):
"
4.2.1
Vitesse du vent
La
vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux doit être d’au
moins 5 m/s pour chaque machine.
Il s’agit de démontrer le potentiel énergétique du projet
par une campagne complète conforme à la norme internationale Measnet
(Evaluation of site-specific wind conditions, Version 1, November 2009) et
respectant notamment les points suivants:
1.    La période de mesure est de 12 mois au minimum.
2.    En terrain plat, les données mesurées sont
utilisables dans un rayon de 10 km autour du point de mesure. Cette distance se
réduit à 2 km en terrain complexe.
3.    La mesure de la vitesse du vent est effectuée
avec des anémomètres à coupelles, la mesure de la direction du vent avec des
girouettes. L’utilisation d’instruments de type SODAR [appareil de
télédétection qui utilise les ondes sonores pour mesurer la vitesse et la
direction des vents], LIDAR [appareil de télédétection par laser], ou autre
technique reconnue, à la place d’anémomètres, est tolérée pour autant que la
vitesse moyenne annualisée des vents à la hauteur des moyeux soit d’au moins
5,5 m/s pour chaque machine.
4.    Les appareils de mesure (anémomètres) sont
installés au moins à 2/3 de la hauteur du moyeu de la future éolienne et à plus
de 20 mètres en dessous. Si la hauteur est i
nférieure, des mesures complémentaires avec des
instruments de type SODAR, LIDAR, ou autre technique reconnue, seront réalisées
sur une période de six semaines au moins.
5.    En terrain étendu et
complexe, des points de mesures supplémentaires ou une modélisation du vent
seront mises en œuvre.
"
En l'occurrence, il a été procédé à une mesure
anémométrique sur 941 jours utiles (du 31 octobre 2008 au 10 mai 2012),
dépassant largement les 12 mois prévus, par la pose d'un anémomètre à 70 m du
sol, sur le mât de télécommunication de Premier situé sur la crête à quelque
140 m au nord-est de l'éolienne EG6. Il a également été mené une première
mesure Sodar (Sodar 1) à l'emplacement de l'éolienne EG6 d'une durée de 116
jours (du 10 décembre 2010 au 4 avril 2011), ainsi qu'une deuxième mesure Sodar
(Sodar 2) au site de l'éolienne EG3 d'une durée de 169 jours (du 29 juillet
2011 au 16 janvier 2012) (rapport KohleNusbaumer du 11 février 2014 p. 3 ss).
Rien n'indique que ces campagnes de mesures ne seraient pas conformes aux
directives cantonales, y compris dans leur renvoi à la norme internationale
Measnet. En particulier, s'il est vrai que la mesure anémométrique n'a pas été
opérée aux 2/3 du mât de 149 m de la future éolienne (à savoir à 100 m), elle a
été complétée, conformément au ch. 4 des directives, par les deux mesures Sodar
réalisées sur des périodes largement supérieures à six semaines – de près de
quatre mois, respectivement de 5 mois et demi – pour permettre de définir la
répartition verticale des vents. Le critère visant à avoir une bonne
connaissance de la répartition annuelle du vent est ainsi respecté. Par
ailleurs, même en terrain complexe, l'extrapolation horizontale des mesures
demeure valide, dès lors que l'estimation a été opérée avec plusieurs stations
(anémométrique ou Sodar) sises à moins de 2 km des emplacements retenus pour
les éoliennes. La direction du vent a été consolidée par la corrélation avec
les mesures de la station de référence SwissMetNet de la Dôle et les mesures
SODAR (pour plus de précisions, voir rapport KohleNusbaumer du 11 février 2014
p. 4 ss et 19 ss).
Cela étant, la puissance fournie par une éolienne est
proportionnelle au cube de la vitesse du vent (cf., parmi d'autres, Etude de
base du Plan directeur cantonal valaisan, Etude spécifique pour la construction
d'installations d'éoliennes en Valais, rapport final, avril 2005, p. 20). En
d'autres termes, une petite variation de vent induit de grandes modifications
sur l'énergie fournie. Il est ainsi important de disposer de bonnes estimations
du vent. Dans la présente cause, si les mesures respectent les Directives
cantonales, comme exposé ci-dessus, la mesure anémométrique n'a pas été opérée
au moins à 2/3 de la hauteur du moyeu et ne dispose pas d’une mesure de la
direction du vent concomitante avec sa vitesse. De plus, l’antenne sur laquelle
a été placé l'anémomètre se situe à un peu plus de 2 km de l'éolienne EG1. Le
dossier souffre donc d’une certaine faiblesse sur ce point, qui a conduit du
reste le bureau KohleNusbaumer à recommander d'envisager, dès l'obtention des
permis de construire, une mesure de vent additionnelle sur mât d'une hauteur
minimale de 120 m à l'emplacement de l'éolienne EG1 pour un choix optimal des
machines (rapport KohleNusbaumer du 11 février 2014 p. 26).
Les vitesses du vent retenues sur la base des
mesures opérées par modélisation dans le rapport 47 OAT/RIE, qui ont permis
d'aboutir à une prévision de 49,2 GW/h/an, atteignent, selon les six
emplacements des éoliennes, une moyenne annualisée entre 6,8 et 7,6 m/s à une
hauteur de mât de 150 m (rapport 47 OAT/RIE p. 9 et rapport KohleNusbaumer du
11 février 2014 p. 19). Selon les données de l'Atlas des vents 2019 (cf. supra
let. J), la vitesse du vent à 150 m, aux emplacements des six éoliennes du PPA,
se situe entre 6 m/s et 6,5 m/s pour l'éolienne EG1, et entre 6,5 m/s et 7 m/s
pour les éoliennes EG2 à EG6. Elle est certes moindre que les valeurs annoncées
dans le rapport 47 OAT/RIE, mais demeure importante, et supérieure aux 5 m/s,
respectivement aux 5,5 m/s requis par les Directives cantonales.
Par conséquent, même si les mesures retenues par
modélisation dans le rapport 47 OAT/RIE sont sujettes à prudence, l'on peut
admettre que la région de Sur Grati présente dans tous les cas un "haut
potentiel éolien", ainsi que l'a du reste reconnu l'Atlas des vents dans
ses versions publiées tant en 2016 qu'en 2019.
e) Il faut encore, sous l'angle de l'efficience ou
du potentiel énergétique, examiner si la production prévisible d'électricité
est, globalement, suffisamment importante.
Selon le rapport 47 OAT/RIE du 28 mai 2014 (p. 9
s.), la production annuelle potentielle du parc éolien est estimée, avec six
éoliennes de 3 MW, à 44,5 GW/h (Enercon E-101, mât de 149 m et rotor de 101 m)
voire à 49,2 GW/h avec un autre modèle (Enercon E-115, mât de 149 m et rotor de
115,7 m) (cf. également rapport KohleNusbaumer p. 26).
Les recourants soutiennent cependant que la
production annuelle du parc éolien ne pourrait pas atteindre les 44,5 ou 49,2
GW/h annoncés. Ils font valoir non seulement l'absence de fiabilité des mesures
de vent, déjà traitée ci-dessus, mais encore une sous-estimation des pertes de charge
découlant des périodes d'arrêt des machines.
A supposer même que l'efficience énergétique réelle
n'atteigne pas les 49,2 GW/h annoncés en raison d'un mesurage excessivement
optimiste de la vitesse du vent (cf. consid. 3d/bb supra), des périodes d'arrêts
des machines destinées à éviter des projections de glace (réduction estimée à
3%, cf. consid. 6e infra) et à protéger l'avifaune (réduction estimée également
à 5% consid. 11b infra), voire à d'éventuels changements climatiques (cf.
rapport KohleNusbaumer p. 26), le parc éolien atteindra selon toute
vraisemblance, avec un choix adéquat des modèles, une performance située
raisonnablement entre 35 et 40 GW/h. Il convient par ailleurs de rappeler qu'il
ne s'agit pas, à ce stade-ci, d'examiner en détail quelle devrait être la
production électrique de chaque éolienne, en fonction de ses caractéristiques
techniques. Une telle appréciation n'est concevable qu'au stade de la procédure
de l'autorisation de construire, après que l'exploitant du parc éolien aura choisi
les machines qu'il entend installer, parmi celles qui seront disponibles sur le
marché à ce moment-là. Compte tenu de la durée des procédures de planification,
et par ailleurs des progrès technologiques réguliers dans le domaine des
énergies renouvelables, seule une évaluation provisoire peut être effectuée au
stade de la planification et de l'étude d'impact (ici conçue en une seule
étape).
Une production annuelle entre 35 et 40 GW/h est
pratiquement deux fois supérieure au seuil fixé à l'art. 9 al. 2 OEne (20 GW/h)
pour qu'un nouveau parc éolien soit considéré comme une installation revêtant
un intérêt national. En d'autres termes, le parc éolien litigieux a une réelle
efficience énergétique. Il y a un intérêt public à ce qu'il soit réalisé, au
regard des objectifs fédéraux et cantonaux en matière de production
d'électricité (cf. également à ce propos ATF 132 II 408 consid. 4.5.2). De ce
point de vue, il n'est pas déterminant que la production des parcs éoliens,
selon les prévisions cantonales, soit proportionnellement faible, en
comparaison avec la production des ouvrages hydroélectriques et celle des
centrales nucléaires (cf. ATF 132 II 408 consid. 4.5.2 – on peut toutefois
signaler que la production du parc éolien litigieux serait environ cinq à six fois
plus faible que celle de la centrale d'Hauterive [FR], qui produit de
l'électricité [230 GW/h/an] à partir de l'eau accumulée grâce au barrage de
Rossens, ouvrage ayant donné naissance au lac de la Gruyère qui s'étend sur une
longueur de 13 km [voir le site internet du Groupe e,
100.groupe-e.ch/barrages]). Il n'est pas non plus nécessaire de prendre
position sur l'argumentation des recourants selon laquelle, en substance,
l'éolien n'est ni pilotable ni réglable, qu'il est par nature aléatoire et intermittent,
qu'il n'est donc ni fiable ni prévisible, que la variation de la puissance
injectée est très rapide et de grande amplitude de sorte qu'elle difficile à
intégrer dans un réseau, qu'il n'assure aucune sécurité d'approvisionnement et
qu'il nécessite une puissance identique installée "à côté", pour
couvrir les périodes sans vent ou de vent faible, que le subventionnement de
cette technologie au détriment des autres ne peut aboutir qu'à une allocation
sous-optimale des ressources, contraire à l'intérêt public et qu'il
conviendrait de s'attacher plutôt à réduire la consommation énergétique, à
valoriser le potentiel énergétique des installations photovoltaïques,
hydrauliques et micro-hydrauliques. En effet, la politique énergétique de la
Confédération accorde une place certaine au développement de l'énergie éolienne
et le parc éolien litigieux pourrait représenter une contribution sensible à
ces objectifs (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2d).
Enfin, il faut rappeler que la société VO Energies
Eole SA est partie du groupe VO Energies Holding SA, appartenant
majoritairement aux communes de Vallorbe, Orbe, Ballaigues, Vaulion et
Montcherand, l'abréviation VO signifiant "Vallée de l'Orbe". Selon le
rapport 47 OAT/RIE, la propre production hydroélectrique actuelle de VO
Energies, de 15 GW/h, couvre de 20 à 25% de la consommation électrique
régionale, les 75% manquant étant achetés sur le marché de l'électricité. Le
but du projet est de réduire significativement la dépendance de VO Energies
face au marché de l'électricité en augmentant la production locale d'énergie
(rapport p. 7). Ainsi, avec une production supplémentaire estimée entre 35 et
40 GW/h, la société pourra plus que tripler sa production.
f) Ne changent rien à ce qui précède les pièces
déposées par les recourants (notamment www.wind-data.ch, onglet
"outils", puis "profil des vents"; article paru dans
24Heures du 16 avril 2018; extrait du site internet de Pierre Honsberger
Environnement et Planification; SI-REN SA, Prévisions de production pour le
parc éolien EolJorat Sud, 3 octobre 2017, et ses annexes; Jean-Bernard
Jeanneret, Analyse de productivité du parc éolien Sur Grati, 15 mars 2017;
SI-REN SA, Eoljorat Sud EJS8 Windfarm, Garrad Hasan Energy Assessment, 4
septembre 2017; Paysage Libre Suisse, communiqué de presse, 21 août 2017; RSC
GmbH, Energy Yield Assessment for Wind Turbines, Wind Farm EolJorat
Switzerland, 29 août 2017; Linnemann/Vallana, Windenergie in Deutschland und
Europa, VGB PowerTech 6/2017; SuisseEole, news, 13 octobre 2016; Energie
Zukunft Schweiz, Investitionen in Erneuerbare-Energie-Anlagen Schweizer
Energieversorger und institutionnelle Investoren, 7 septembre 2016; UBS, De
nouvelles énergies pour la Suisse, 2 mars 2016; Jeanneret, Parcs Eoliens
Suisses: Quelle productivité?, septembre 2015; BirdLife Suisse, éoliennes sans
pales, Info mars 2015; OFEN, statistique suisse de l'électricité, 2015; article
paru dans 24Heures des 2 et 3 novembre 2013; Enercon, Spezifikation, Zuwegung
und Kranstellfläche E-115, 21 février 2013; Organisation météorologique
mondiale, Guide des instruments et des méthodes d'observation météorologiques,
vol.
WMO-No. 8, 2010, p. I.5-14; Kaimal/Finnigan, Atmospheric
Boundary Layer Flows, Their structure and measurement, Oxford University Press,
1994, p. 10-13).
g) Il s'agit dès lors de déterminer si cet intérêt
public est prépondérant, par rapport aux autres intérêts publics en jeu – à
savoir la protection de l'environnement et des sites – la pesée des intérêts
n'ayant pas été effectuée de manière définitive dans le cadre du Plan directeur
cantonal. Il faut notamment vérifier concrètement, à ce stade, si les
prescriptions du droit fédéral et du droit cantonal dans ces domaines sont
respectées. La procédure du plan d'affectation spécial, avec une étude d'impact
sur l'environnement, permet précisément une appréciation globale et coordonnée,
prenant en considération l'ensemble des intérêts concernés (cf. art. 3 al. 1
OAT) (AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 2d). Dans le cas
particulier, il est manifeste que les principes de la coordination énoncés à
l'art. 25a LAT ont été observés par les autorités de planification. Il convient
donc encore d'examiner, en fonction des griefs des recourants, si les différents
intérêts ont, matériellement, été correctement appréciés.
IV.
Bruit
1.
Bruit
4.
a) Les éoliennes projetées sont des nouvelles installations fixes dont
l'exploitation produira du bruit. Elles sont donc soumises aux règles du droit
fédéral sur la protection contre le bruit (cf. art. 2 al. 1 de l'ordonnance du
15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41] en relation
avec l'art. 7 al. 7 LPE]). Le bruit doit d'abord être limité par des mesures
prises à la source (limitation des émissions; art. 11 al. 1 LPE). L'autorité
compétente doit veiller à ce que les émissions de bruit soient limitées, à
titre préventif et indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure que
permettent l'état de la technique ainsi que les conditions d'exploitation et
pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE et art.
7 al. 1 let. a OPB). Les émissions sont en outre limitées plus sévèrement s'il
appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge
actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3
LPE).
En vertu de l'art. 40 al. 1 OPB, les immissions de
bruit extérieur que les installations fixes produisent sont à évaluer sur la
base des valeurs limites d'exposition fixées par le Conseil fédéral (valeurs de
planification, d'immissions et d'alarme, cf. annexe 3 à 8 de l'OPB). Les
valeurs de planification sont les valeurs les plus basses; en vertu de l'art.
23 LPE, elles sont inférieures aux valeurs limites d'immissions – lesquelles représentent
le seuil au-delà duquel les immissions gênent de manière sensible la population
dans son bien-être (art. 15 LPE) – et elles visent à assurer la protection
contre le bruit causé par de nouvelles installations fixes (cf. aussi art. 25
al. 1 LPE: "De nouvelles installations fixes ne peuvent être construites
que si les immissions causées par le bruit de ces seules installations ne
dépassent pas les valeurs de planification dans le voisinage").
L'obligation de respecter les valeurs de planification va dans le sens du
principe de la prévention mais cela ne signifie pas qu'il est exclu d'imposer
des limitations supplémentaires sur la base de l'art. 11 al. 2 LPE; chaque
situation particulière doit être examinée spécialement de ce point de vue, en
tenant compte du principe de la proportionnalité (cf. ATF 141 II 476 consid.
3.2; 124 II 517 consid. 4b).
Pour le bruit des éoliennes, il faut se référer à
l'annexe 6 de l'OPB qui fixe les valeurs limites d'exposition au bruit de
l'industrie et des arts et métiers (ch. 2) et qui prescrit la manière de
déterminer le niveau d'évaluation Lr, afin de pouvoir examiner si les valeurs
de planification sont respectées (ch. 3). Le ch. 1 al. 2 de l'annexe 6 OPB
prévoit que les installations de production d'énergie exploitées régulièrement
durant une période prolongée sont assimilées aux installations industrielles et
artisanales, auxquelles l'annexe 6 s'applique directement (ch. 1 al. 1 let. a).
S'agissant de la détermination du niveau d'évaluation Lr, le ch. 3 de l'annexe
6 OPB prévoit un calcul séparément pour le jour (7 à 19 h) et pour la nuit (19
à 7 h). Il faut déterminer des niveaux d'évaluation partiels, sur la base de
calculs ou de mesures (cf. art. 38 al. 1 OPB), en fonction du niveau de bruit
moyen pondéré A pendant la phase de bruit (niveau Leq) et en appliquant des
facteurs de correction de niveau (correction K1, K2 et K3). L'évaluation du
bruit d'une nouvelle installation résulte de calculs, tandis que le bruit d'une
installation existante peut être mesuré in situ.
Il n'y a pas de motif de discuter l'application de
l'annexe 6 OPB aux parcs éoliens, ce qui correspond du reste à une pratique
constante (cf. arrêts TF 1C_178/2012 du 22 août 2012 consid. 2.2; 1C_33/2011 du
12 juillet 2011 consid. 2.7; AC.2016.0243-0249 du 30 septembre 2019 consid. 3a;
AC.2013.0263 du 2 mars 2015 consid. 4b et les réf. citées; cf. aussi OFEV,
Détermination et évaluation du bruit de l'industrie et de l'artisanat, Berne
2016, p. 36; voir également Jean-Baptiste Zufferey, Eoliennes: mesures économiquement
supportables de protection contre le bruit, DC 2/2013 p. 63 ss).
Pour le surplus, il découle du rapport 47 OAT/RIE
(p. 51 s.) que les auteurs ont appliqué la méthode EMPA (Eidgenössische
Materialprüfungs- und Versuchsanstalt für Industrie, Bauwesen und Gewerbe
[institut interdisciplinaire de recherche pour les sciences des matériaux et le
développement de technologies du Domaine des EPF], rapport 452 460) intitulée
"Evaluation des émissions de bruit et mesures de limitation des émissions
pour les installations éoliennes". Cette méthode est préconisée par l'OFEV
(Fiche d'information de l'OFEV sur le bruit des installations éoliennes,
version du 5 mai 2011, p. 2) et se fonde sur la norme internationale ISO 9613-2
(Atténuation du son lors de la propagation à l'air libre – méthode générale de
calcul).
A cet égard, on ne voit pas de motif, dans la
présente affaire, de remettre en question le mode de détermination du bruit
fixé par le Conseil fédéral dans l'OPB (avec à la base une méthode préconisée par
l'EMPA qui applique la norme internationale ISO 9613-2 modifiée sur quelques
points mineurs), ni de discuter le contenu de la norme ISO 9613-2, pas plus que
d'examiner si les valeurs de planification de l'annexe 6 OPB sont correctes,
compte tenu de la gêne provoquée par le bruit des installations auxquelles
cette annexe s'applique. En d'autres termes, il faut retenir sans plus ample
examen que l'ordonnance est conforme à la loi (AC.2016.0243-0249 du 30
septembre 2019 consid. 3a; ATF 126 II 399 consid. 4).
b) Dans le rapport 47 OAT/RIE (p. 54), les niveaux
sonores sont mentionnés avec un écart type allant de -6 dB(A) à +3 dB(A) dans
les premiers 1000 mètres (depuis chaque machine), afin de prendre en
considération l'incertitude inhérente aux paramètres utilisés dans le calcul de
propagation (données des émissions, spectre d'émission, caractéristiques des
vents, etc.), de sorte qu'en tenant compte d'une incertitude de 1 dB(A)
vis-à-vis des valeurs d'émission, l'écart type serait de -7 dB(A) à + 4 dB(A). Pour
les recourants, si la marge d'erreur de 4 dB(A) devait se confirmer, les
éoliennes ne pourraient tout simplement pas fonctionner au risque de
contraindre les voisins du projet à déménager et à quitter purement et
simplement la région. Cette argumentation est erronée; il faut rappeler ici que
le niveau Lr, déterminé selon l'annexe 6 OPB, est une valeur moyenne. En
principe, la détermination du niveau de bruit doit comporter des indications
sur le degré d'imprécision ou d'incertitude. Cette marge d'incertitude ne doit
cependant pas être interprétée comme une marge d'erreur qui impliquerait une
correction de la valeur moyenne. C'est bien, selon la jurisprudence, la valeur
moyenne (niveau Lr) est qui est déterminante pour apprécier le respect des
valeurs limites (ATF 126 II 480 consid. 6; arrêt TF 1C_161/2015 du 22 décembre
2015 consid. 4.1). Par conséquent, l'indication d'une marge d'imprécision de
-7/+4 dB(A) ne signifie pas, contrairement à ce que laissent entendre les
recourants, qu'il faudrait ajouter 4 dB(A) au niveau Lr, pour déterminer si les
valeurs limites sont respectées. Cette marge n'implique donc pas une correction
de la valeur moyenne à la hausse, seule cette dernière étant déterminante.
Les sites d'implantation des éoliennes, tous en aire
forestière, sont en degré de sensibilité III, de sorte que les valeurs de
planification à respecter (Lr en dB(A)) sont, pour les habitations, de 60 dB(A)
le jour et de 50 dB(A) la nuit, respectivement, pour les locaux d'exploitation,
de 65 dB(A) le jour et de 55 dB(A) la nuit (art. 42 al. 1 OPB). Le rapport 47
OAT/RIE rappelle toutefois que les éoliennes fonctionnent dès que le vent est
suffisamment important pour actionner les pales, sans distinction entre le jour
et la nuit. Les valeurs nocturnes (50 dB(A)) sont donc les plus
contraignantes, du moins pour les bâtiments d'habitation. En effet, les locaux
d'exploitation ne sont occupés que la journée, de sorte que ce sont les valeurs
diurnes (65 dB(A)) qui doivent être respectées à leur égard. Selon le rapport 47
OAT/RIE (voir cependant la note technique du 25 janvier 2016 citée au consid.
4c infra), ces exigences légales sont observées, les valeurs étant au maximum
de 48,1 dB(A) pour les habitations du lieu-dit Le Plâne et les habitations Le
Suchaux, Poimbeuf et Le Rosay, respectivement de 56,3 dB(A) pour les chalets
d'alpage (exploitations) de Sur Grati, Premier et Les Auges.
Le rapport 47 OAT/RIE indique avoir tenu compte
d'une valeur garantie du niveau de puissance sonore LwA de 106,5 dB(A) pour le
modèle Enercon E-115 à 3 MW de puissance nominale. Il précise que, sur la base
des informations fournies par le constructeur (janvier 2014), les valeurs LwA
sont connues pour différentes conditions de vent, mais que le spectre
d'émission pour la hauteur de moyeu considérée (149 m) n'est pas encore
disponible, si bien qu'il doit être "construit" à partir des données
existantes et des informations connues pour des éoliennes fabriquées par le
même constructeur Enercon (p. 49).
En tout état de cause, le rapport 47 OAT/RIE (p. 57)
préconise d'une part un suivi acoustique au niveau de différentes façades
exposées, après la réalisation du parc éolien. En cas de dépassement, des
mesures de réduction du bruit (bridage des éoliennes les plus nuisibles en
termes de pollution sonore [selon les porteurs du projet bridage pendant la
nuit ou lorsque certaines conditions venteuses se présentent, voire arrêt des
machines responsables des puissances maximales]) ou de protection des locaux
sensibles touchés (installation de bow-window) devront être étudiées
(dispositif faisant l'objet de la mesure intégrée Brui_04, annexe 11.15 [pièce
8.2] du rapport 47 OAT/RIE p. 72). Il relève d'autre part que les simulations
ayant été effectuées sur la base de données encore lacunaires provenant du constructeur,
des vérifications des résultats devront être menées une fois les informations
complémentaires reçues (p. 57).
c) Cela étant, dans son arrêt du 2 mars 2015 relatif
au projet éolien de Sainte-Croix, rendu après la rédaction du rapport 47
OAT/RIE, la CDAP a considéré, contrairement à ce qui avait été retenu dans ce
rapport, que l'on ne pouvait admettre de manière systématique que la somme des
corrections des niveaux K2 + K3 soit de 2 dB(A) au lieu de 4 dB(A). A la suite
de cet arrêt, le bureau Honsberger a établi une nouvelle note technique du 25
janvier 2016 intitulée "Etat des lieux à fin 2015 en matière de bruit et
d'avifaune", revoyant l'évaluation des nuisances sonores du parc éolien
Sur Grati en tenant compte d'une valeur de la somme des corrections de niveaux
K2 + K3 de l'ordre de 4 dB(A). La note, qui ajoute avoir déterminé les
émissions sonores sur la base des données fournies par la société Enercon
(février 2015), précise que le modèle d'éolienne préconisé pour le parc éolien
Sur Grati peut être équipé, au titre de mesure d'accompagnement, d'un profilé
dentelé sur le bord de fuite appelé "peigne de bord de fuite"
(système TES pour Trailing Edge Serration). Ce système permet de réduire les
turbulences en bout de pale et conséquemment de diminuer le niveau sonore
lorsque l'éolienne fonctionne (p. 5).
La note comprend, toujours en application du
principe de précaution, une nouvelle mesure intégrée Bruit_06, prévoyant que
lors du choix définitif du modèle d'éoliennes, le maître d'ouvrage portera une
attention particulière aux caractéristiques des machines en matière de
limitation des émissions sonores, en particulier s'agissant du profilage des
pales et de la réduction des bruits aérodynamiques tels que la présence de
"winglet" à l'extrémité des pales, le carénage aérodynamique
(revêtement) et le système TES, ces éléments devant être intégrés dans le
cahier des charges de l'appel d'offre des fournisseurs.
La note confirme que les valeurs limites légales
demeurent observées, les niveaux de bruit atteignant au maximum
49,9 dB(A), respectivement 48,9 dB(A) avec le système TES, pour les
habitations du lieu-dit Le Plâne et les habitations Le Suchaux, Poimbeuf et Le
Rosay. Ils atteignent 58,0 dB(A), respectivement 57,1 dB(A) avec le système
TES, pour les chalets d'alpage (exploitations) de Sur Grati, Premier et Les
Auges.
d) En définitive, il apparaît, sur la base des
pièces du dossier – le rapport 47 OAT/RIE et la note complémentaire du
mandataire spécialisé – que le PPA respecte les prescriptions de la législation
fédérale en matière de protection contre le bruit. La détermination du niveau
Lr, aux différents lieux d'immissions, est correcte. Le PPA ne viole en outre
pas le principe de la prévention (art. 11 al. 2 LPE), compte tenu du suivi et
des mesures de réduction (ajout de peignes de bord de fuite aux pales, etc.).
Les griefs des recourants relatifs au bruit du parc
éolien sont donc mal fondés.
V.
Infrasons
5.
Les recourants reprochent aux autorités intimées d'avoir ignoré ou
négligé les nuisances provoquées par les infrasons émis par les éoliennes.
Selon eux, dans la mesure où il n'est pas possible de déterminer si ces
infrasons provoqueront une gêne excessive pour la population, les éoliennes ne
devraient pas être autorisées.
a) La loi fédérale sur la protection de
l'environnement a pour but de protéger les hommes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE). Par atteintes, on entend
notamment le bruit, les vibrations et les rayons (art. 7 al. 1 LPE); les
infrasons et les ultrasons sont assimilés au bruit (art. 7 al. 4 LPE). Il
convient donc en principe d'appliquer la LPE à la limitation des émissions
d'infrasons d'une installation existante ou projetée. En l'état actuel de la
législation, l'OPB ne régit pas la protection contre les infrasons et les
ultrasons (cf. art. 1 al. 3 let. b OPB). Il n'existe dès lors pas de valeurs
limites d'exposition aux infrasons. Cela implique que les autorités doivent
apprécier les éventuelles atteintes causées par les infrasons dans un cas
particulier en se fondant directement sur les prescriptions de la loi (art. 11
à 14 et 16 à 18 LPE).
En effet, à la différence du bruit, les infrasons ne
sont pas perceptibles par notre ouïe, mais susceptibles néanmoins d'être
nuisibles, selon le niveau de décibels du bruit. L'oreille d'un être humain
d'âge moyen ne perçoit que les fréquences oscillant entre 20 Hz et 20'000 Hz,
les sons graves allant de 20 à 200 Hz. Les sons se situant en-dessous du seuil
des basses fréquences perceptibles ( Aménagement > Surfaces d'assolement) que le périmètre du PPA ne
comporte aucune surface d'assolement. Au demeurant, le secteur ne répond pas
aux critères requis à cet effet (art. 26 OAT; Directive de l'Office fédéral du
développement territorial, Plan sectoriel des surfaces d'assolement [SDA] –
Aide à la mise en œuvre 2006; mesure F12 du PDCn4).
XII.
Conclusion
20.
a) Il résulte de ce qui précède qu'au stade du PPA, le projet de parc
éolien Sur Grati doit être confirmé. En résumé, le parc est conforme aux normes
de protection contre le bruit (consid. 4) et n'est pas soumis à de quelconques
prescriptions relatives aux infrasons (consid. 5). Compte tenu de sa production
estimée raisonnablement entre 35 et 40 GW/h, il atteint pratiquement le double
du seuil de 20 GW/h au-delà duquel un parc éolien est considéré comme une
installation revêtant un intérêt national. Sa réalisation répond par conséquent
à un intérêt public très important (consid. 3). Les risques de projection ou de
chute de la glace pouvant se former sur les pales font l'objet d'une analyse
suffisante dans le cadre du PPA (consid. 6). Les eaux de surface et
souterraines ne sont pas susceptibles d'être contaminées compte tenu des
précautions prises (consid. 7). Les impacts sur l'avifaune, notamment la
Bécasse des bois, et les chiroptères sont acceptables au vu des mesures de
mitigation (notamment la grande hauteur des éoliennes, les mesures de suivi
avant et pendant l'exploitation, les mesures d'arrêt des éoliennes aux fins de
protection de la faune et les mesures de gestion sylvicoles) et de compensation
prévues, compte tenu de l'intérêt public très important à la réalisation du
parc éolien Sur Grati (consid. 8 à 12). Il en va de même des atteintes au
paysage, proche et éloigné, notamment au site de la Dent de Vaulion, aux sites
ISOS de Romainmôtier et de Vallorbe, ainsi qu'à la localité de Ballaigues à
l'aune des mesures de compensation prises et, encore une fois, de l'intérêt
public à la réalisation du parc en cause (consid. 11 à 15).
La pesée des intérêts en présence a ainsi été
effectuée correctement par les autorités qui ont adopté et approuvé le plan
partiel d'affectation; en particulier, les différentes prescriptions sur la
protection de l'environnement (au sens de l'art. 3 al. 1 OEIE) ont été bien
appliquées.
b) Cela étant, la concrétisation du parc éolien doit
encore passer par la procédure de permis de construire. On rappelle que les
demandes de permis ont été mises à l'enquête simultanément au PPA, à savoir du
6 juin au 7 juillet 2014, il y a plus de cinq ans, et sont depuis suspendues, l
es municipalités n'entendant les traiter qu'après l'approbation du PPA
(
cf. supra, let. D/f). Comme exposé ci-dessus, la procédure de permis de
construire devra inclure les exigences tenant en particulier à la modification
du tracé des chemins parcourant la crête Sur Grati (consid. 6d supra) ainsi
qu'à la validation du dispositif permettant de mettre hors service la ou les
éoliennes concernées en période de forte intensité migratoire de l'avifaune
(consid. 9b). Il sied enfin de relever la recommandation du bureau
KohleNusbaumer tendant à opérer, dès l'obtention des permis de construire, une
mesure de vent additionnelle pour un choix optimal des machines (consid.
3d/bb).
c) Dans ces conditions, les recours sont mal fondés
en tant qu'ils sont dirigés à l'encontre des décisions du 21 avril 2015 des
Conseils général et communaux des trois communes concernées adoptant le PPA
"Sur Grati - Parc éolien" ainsi qu'à l'encontre de la décision du 23
février 2016 approuvant préalablement ce PPA.
Pour le surplus, les recourants n'ont pas soulevé de
griefs dirigés spécifiquement contre les autres décisions attaquées, à savoir
la décision du 23 février 2016 du DIRH approuvant préalablement le projet
d'aménagements des accès et projet des emprises et servitudes, la décision du
23 février 2016 du DTE approuvant le projet de conduite principale d'eau
potable et les décisions du 13 mai 2015 de la DGE autorisant les défrichements
de surfaces dans et hors du périmètre du PPA. Dans la mesure où ces autres
décisions reposent sur le résultat de la pesée des intérêts effectuée dans le
cadre de la procédure du plan d'affectation, et dès lors que toutes les
décisions ont été prises de manière coordonnée, on ne voit pas en quoi elles
violeraient le droit fédéral. Les recours doivent ainsi également être écartés
sous cet angle.
21.
Le recours formé par Pro Natura et consorts doit par conséquent être
rejeté. Quant aux recours formés par la Fondation FP et consorts ainsi que par
l'Association SOS Jura Vaud-Sud (désormais SOS Jura) et consorts, ils doivent
être rejetés dans la mesure où ils sont recevables. Le rejet des recours
entraîne la confirmation des décisions attaquées.
Les frais de la
procédure de recours doivent être mis à la charge des recourants, qui
succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il en va de même des dépens, dus aux
Communes de Premier, de Vallorbe et de Vaulion, ainsi qu'à VO Energies Eole SA,
de même qu'à l'Etat de Vaud, par le DTE (art. 55 et 56 LPA-VD). Etant donné que
la quasi-totalité des écritures de l'avocat des départements sont antérieures à
la modification de l'art. 56 LPA-VD, selon la novelle entrée en vigueur le 1
er
avril 2018, il convient de n'allouer que des dépens réduits.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
a)      Le recours formé par Pro Natura et consorts est rejeté.
b)      Le
recours formé par la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du
paysage et consorts est rejeté dans la mesure où il est recevable.
c)      Le
recours formé par l'Association SOS Jura Vaud-sud (désormais SOS Jura) et
consorts est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.Sont confirmées:
a)      Les
décisions du 21 avril 2015 des Conseils général et communaux de Premier,
Vallorbe et Vaulion adoptant le PPA "Sur Grati - Parc éolien";
b)      La
décision du 23 février 2016 du Département du territoire et de l'environnement
approuvant préalablement le PPA "Sur Grati - Parc éolien";
c)      La
décision du 23 février 2016 du Département du territoire et de l'environnement
approuvant le projet de conduite principale d'eau potable;
d)      La
décision du 23 février 2016 du Département des infrastructures et des
ressources humaines approuvant préalablement le projet d'aménagements des accès
et projet des emprises et servitudes.
e)      Les
décisions du 13 mai 2015 de la Direction générale de l'environnement autorisant
les défrichements de surfaces dans et hors du périmètre du PPA "Sur Grati
- Parc éolien".
III.
a)      Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à
la charge        des recourantes Pro Natura et consorts, solidairement entre
elles.
b)      Un
émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des
recourantes Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage et
consorts, solidairement entre elles.
c)      Un
émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des
recourants Association SOS Jura Vaud-Sud et consorts, solidairement entre eux.
IV.
a)      Les recourantes Pro Natura et consorts sont débitrices,
solidairement   entre elles, d'un montant de 500 (cinq cents) francs en faveur
de l'Etat        de Vaud, à titre de dépens.
b)      Les
recourantes Pro Natura et consorts sont débitrices, solidairement entre elles,
d'un montant de 3'000 (trois mille) francs en faveur des Communes de Premier,
Vallorbe et Vaulion, ainsi que de VO Energies Eole SA, solidairement entre
elles, à titre de dépens.
c)      Les
recourantes Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage et
consorts sont débitrices, solidairement entre elles, d'un montant 500 (cinq
cents) francs en faveur de l'Etat de Vaud, à titre de dépens.
d)      Les
recourantes Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage et
consorts sont débitrices, solidairement entre elles, d'un montant de 3'000
(trois mille) francs en faveur des Communes de Premier, Vallorbe et Vaulion,
ainsi que de VO Energies Eole SA, solidairement entre elles, à titre de dépens.
e)      Les
recourants Association SOS Jura Vaud-Sud et consorts sont débiteurs,
solidairement entre eux, d'un montant 500 (cinq cents) francs en faveur de
l'Etat de Vaud.
f)       Les
recourants Association SOS Jura Vaud-Sud et consorts sont débiteurs,
solidairement entre eux, d'un montant de 3'000 (trois mille) francs en faveur
des Communes de Premier, Vallorbe et Vaulion, ainsi que de VO Energies Eole SA,
solidairement entre elles, à titre de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2019
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (ARE), à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et à l'Office
fédéral de l'énergie (OFEN).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.