vd_omni · AC.2012.0167 · 2014-01-24 · fr

MEULI, IYNEDJIAN, BALAGUER, REY BALAGUER, BRAILLARD, FLAMBERT, THONNEY HELLWEG, REYMOND, L'ASSOCIATION SILENCE! CHUV, THONNEY VIANI/Département de l'intérieur, Municipalité de Lausanne, CHUV, Direction générale de l'environnement (DGE) | Rejet du recours contre un plan d'affectation cantonal (zone d'installations publiques destinée aux activités hospitalières et autres activités comparables).- Selon l'art. 5 al. 2 OEIE, l'EIE est effectuée dans le cadre d'une procédure donnée (procédure décisive). La procédure décisive pour l'EIE d'un héliport avec plus de 1'000 mouvements par an est, en vertu du ch. 14.3 annexe OEIE, la procédure d'approbation des plans selon l'art. 37 al. 1 LA, voire celle d'approbation du règlement d'exploitation selon les art. 36c al. 1 et 36d al. 1 LA. Ainsi, une procédure de droit fédéral est directement désignée, ce qui signifie qu'il n'appartient pas au droit cantonal de déterminer la procédure décisive (consid. 2c/cc).- Le droit fédéral prévoit un régime spécial pour les places d'atterrissage pour hélicoptères à proximité des hôpitaux qui est a priori applicable indépendamment du nombre de mouvements, c'est-à-dire même si l'utilisation de la place n'est pas occasionnelle mais régulière et importante. De telles installations sont non seulement dispensées de la procédure d'approbation des plans selon l'art. 37 LA mais encore de la procédure spéciale selon l'art. 8 al. 2 LA. Elles ne sont donc pas soumises à l'EIE (consid. 2d).Il faut en principe examiner séparément pour chaque installation quelles sont les exigences formelles applicables en vertu des art. 10a ss LPE. Le plan d'affectation cantonal n'est en effet pas, en tant que tel, soumis à étude d'impact: un hôpital n'est pas une installation mentionnée dans la liste de l'annexe OEIE et le droit fédéral n'exige en principe pas une étude d'impact au stade de la création d'une zone d'installations publiques destinée aux activités hospitalières (consid. La révision ou l'adaptation d'un plan d'affection, pour une zone à bâtir existante destinée à différentes installations publiques, est une mesure de planification qui n'est en soi pas soumise à

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.01.2014 AC.2012.0167

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 janvier 2014
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart, juge et M. Victor
Desarnaulds, assesseur; Mme Cécile Favre, greffière.
R
ecourants
1.
Christian MEULI,
à La Chaux-de-Fonds, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne,
2.
Patrick IYNEDJIAN,
à Lausanne, représenté par Me Mathieu BLANC, avocat à Lausanne,
3.
Jean-Francis
BALAGUER
et
Pascale
REY BALAGUER,
à Lausanne,
Pierre-André BRAILLARD,
à Lausanne,
Jacqueline FLAMBERT,
à Lausanne,
Francine THONNEY HELLWEG,
à Lausanne,
Olivier REYMOND,
à Saxon,
L'ASSOCIATION SILENCE! CHUV,
à
Lausanne, tous représentés par Me Michel CHAVANNE, avocat à Lausanne,
4.
Michèle THONNEY
VIANI,
à Corseaux, représentée par Me Michel
CHAVANNE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département de
l'intérieur
(actuellement: Département du
territoire et de l'environnement), représenté par Me Yves NICOLE, avocat à
Yverdon-les-Bains,
Autorités concernées
1.
Service de
l'environnement et de l'énergie,
(actuellement:
Direction générale de l'environnement),
2.
Municipalité de
Lausanne,
3.
Direction générale
du CHUV,
représentée par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey,
Objet
plan d'affectation
Recours Christian MEULI, Patrick
IYNEDJIAN, Michèle THONNEY VIANI et Jean-Francis BALAGUER et crts c/ décision
du Département de l'intérieur du 31 mai 2012 approuvant le plan d'affectation
cantonal n° 315 "CHUV"
Vu les faits suivants :
A.
Le 3 octobre 1961, le Conseil d'Etat du canton
de Vaud a adopté le plan d'extension cantonal n° 159 intitulé "zone des
hôpitaux" (ci-après: PEC 159). Son périmètre, en ville de Lausanne,
représente une superficie totale de 19.9 ha, comprenant pour l'essentiel les
terrains où étaient construits les bâtiments de l'hôpital cantonal et d'autres
institutions qui y étaient liées. L'ensemble du périmètre du PEC 159 était
soumis à la même réglementation, ainsi libellée dans la rubrique
"Légende" du plan:
"Zone destinée exclusivement à la
construction d'établissements hospitaliers d'intérêt public.
Les dimensions de ces bâtiments ne sont pas
limitées.
Toutefois, les propriétés non destinées aux
établissements hospitaliers, qui sont comprises dans le périmètre, sont
toujours régies par les dispositions de l'ordre non contigu et de la zone
périphérique."
B.
Les bâtiments du nouveau Centre Hospitalier
Universitaire Vaudois (CHUV) ont ensuite été construits dans la partie est de
ce périmètre, et ils ont été inaugurés en 1982. Le plus grand bâtiment de cette
"cité hospitalière", le bâtiment hospitalier principal (BH –
usuellement appelé le CHUV), se trouve au sud de ce sous-périmètre, longé par
la rue du Bugnon, à l'ouest, et par l'avenue Montagibert, au sud.
Au bord de la rue du Bugnon, à
proximité de l'intersection avec l'avenue Montagibert, a été construit il y a
quelques années le nouveau bâtiment de la Policlinique Médicale Universitaire
(PMU). C'est par ce bâtiment que les patients se rendant de façon indépendante
au CHUV (c'est-à-dire sans être transportés en ambulance ni en hélicoptère)
arrivent au service des urgences. Actuellement, la place d'atterrissage pour
les hélicoptères qui amènent des patients au CHUV se situe sur le toit du
bâtiment de la PMU. Auparavant, cette place d'atterrissage était aménagée sur
le toit d'une des parties du BH, au bord de l'avenue Montagibert. Les blocs
opératoires et services de soins intensifs se trouvent dans les étages inférieurs
du BH.
C.
Lors de la révision en 2006 du plan général
d'affectation de la Ville de Lausanne, l'affectation du sol dans le périmètre
du PEC 159 n'a pas été modifiée (ce périmètre a été indiqué comme "secteur
soumis à plan spécial d'affectation").
D.
La Direction générale du CHUV, service de l'Etat
de Vaud rattaché au Département de la santé et de l'action sociale (cf. art. 2
de la loi du 16 novembre 1993 sur les Hospices cantonaux [LHC; RSV 810.11]), a
établi, avec l'aide d'un bureau d'urbanisme, un projet de plan d'affectation
cantonal n° 315 "CHUV" (PAC 315). Le périmètre général du PAC 315
correspond à celui du PEC 159.
Le PAC 315 est composé d'un
document cartographique – avec un "plan d'affectation" à l'échelle
1:4000, un plan plus détaillé à l'échelle 1:1000, des coupes et élévations à
l'échelle 1:1000 et un plan de situation à l'échelle 1:25000 – et d'un
règlement (RPAC).
Selon le "plan
d'affectation", la majeure partie du périmètre est classée dans la zone
d'installations publiques, ainsi définie à l'art. 2 RPAC:
1. La zone d'installations publiques est
destinée aux activités hospitalières et autres activités compatibles.
2. Elle se compose des 4 secteurs suivants:
- secteur A (divisé en 2 sous-secteurs: A1
et A2),
- secteur B (divisé en 2 sous-secteurs: B1
et B2),
- secteur C (divisé en 6 sous-secteurs: C1,
C2, C3, C4, C5 et C6)
- secteur D.
Les terrains situés au sud-ouest du
périmètre général, où se trouvent des bâtiments sans rapport avec les activités
hospitalières (établissement scolaire, etc.), sont classés dans des zones
régies par le plan général d'affectation de la commune. Aussi les
"dispositions constructives" du RPAC ne s'appliquent-elles qu'à la
zone d'installations publiques (art. 9 RPAC). Ces "dispositions constructives"
règlent l'implantation, l'ordre et la hauteur des constructions, la mesure
d'utilisation du sol, l'aménagement des espaces entre les bâtiments, etc. (art.
10 ss RPAC pour les constructions nouvelles, art. 20 ss RPAC pour les
constructions existantes, art. 23 ss RPAC pour les aménagements extérieurs,
art. 27 ss RPAC pour les secteurs identitaires et espaces de transition, art.
31 ss RPAC pour la circulation et le stationnement). Les coupes montrent les
gabarits maximaux des constructions admises dans chaque secteur.
Le bâtiment hospitalier principal
et la PMU se trouvent dans le secteur C. Selon l'art. 13 al. 2 RPAC, la
capacité constructible du secteur C (hors droits à bâtir employés avant le 1
er
janvier 2011) est fixée à 78'000 m
²
. La partie du secteur C située au sud-ouest, à l'angle Bugnon/Montagibert,
constitue le sous-secteur C5, pour lequel le plan au 1:1000 fixe une altitude
maximale à la corniche de 582 m.
Sur le plan au 1:1000 figurent tous
les bâtiments existants, notamment celui de la PMU, avec sur le toit deux
cercles correspondant à la place d'atterrissage pour hélicoptères existante
(également dans le sous-secteur C5). Le plan ne définit pas de secteur ou
sous-secteur particulier pour cette place d'atterrissage ni pour une nouvelle
place d'atterrissage. Aucun des articles du règlement ne concerne
spécifiquement la place d'atterrissage pour les hélicoptères. En particulier,
l'art. 32 RPAC consacré au stationnement vise uniquement les places de
stationnement pour automobiles (et éventuellement cycles).
L'avant-dernier titre du RPAC,
intitulé "dispositions environnementales", règle l'attribution du
degré de sensibilité au bruit (art. 33 al. 1 et 2 RPAC) et l'obligation
d'établir une étude acoustique au stade de la demande du permis de construire,
pour les bâtiments, à édifier dans le périmètre, qui contiendraient des locaux
à usage sensible au bruit (art. 33 al. 3 RPAC). Il n'y a pas de dispositions
spéciales sur le bruit des hélicoptères.
E.
Le bureau d'urbanisme qui a établi le projet de
PAC 315 a aussi rédigé un "rapport justificatif selon l'article 47
OAT", daté du 9 mai 2011 (ci-après: rapport 47 OAT). Ce rapport donne des
indications sur la genèse de la révision du PEC 159:
p. 1: "[Le
PEC 159] et son règlement ne sont plus conformes aux dispositions légales
actuelles de l'aménagement du territoire. Les responsables de la Direction du
CHUV ont donc entrepris la révision du PEC et de son règlement en 2002. Par sa
situation très urbaine, sa vocation, ses fonctions, la Cité hospitalière
concentre de nombreux enjeux. La révision du PEC devra, entre autres, chercher
à mettre en place un outil légal permettant la plus grande souplesse lors des
futures réalisations."
p. 5: "C'est
à la suite d'un recours déposé à l'encontre d'un programme de développement
(2001) que la pertinence du PEC 159 a été remise en cause. En effet, ce
document juridique ne répond pas aux exigences légales en la matière. La mesure
d'utilisation du sol étant jusqu'à présent libre, le PAC 315 doit définir cette
notion, afin de garantir le développement de la Cité hospitalière d'une part,
son intégration au tissu urbain d'autre part."
Le rapport 47 OAT mentionne (p. 1)
que le CHUV a élaboré parallèlement avec un bureau d'architecte un "schéma
directeur […] mettant en perspective les besoins de développement de la Cité
hospitalière à un horizon 2025-2030". Les objectifs stratégiques du schéma
directeur ont été "relayés techniquement par le PAC". Des plans (p.
39) et des illustrations (perspectives, p. 40, pp. 58-61) provenant de ce
schéma directeur figurent dans le rapport 47 OAT.
Les plans du schéma directeur
montrent un nouveau bâtiment à l'angle Bugnon/Montagibert, sur le toit duquel
sont dessinées deux plates-formes d'atterrissage pour hélicoptères. Cette
"2
ème
étape Bugnon-Est et extension de plateaux
techniques" sont prévues comme quatrième élément du programme du schéma
directeur.
Dans le rapport 47 OAT, la seule
mention expresse de la place d'atterrissage pour hélicoptères se trouve à la p.
11, à propos de l'examen de la conformité du PAC 315 aux objectifs du plan
directeur cantonal:
"Infrastructures
aéronautiques: L'héliport du CHUV n'est pas qualifié d'aérodrome civil. Des
mesures sont toutefois prises dans le cadre du développement de la Cité
hospitalière pour minimiser les déplacements héliportés et améliorer les
mesures anti-bruit sur les habitations voisines (aspect traité dans le cadre du
RIE)".
F.
La Direction du CHUV a par ailleurs fait
établir, par deux bureaux d'ingénieurs (Ecoscan et Transitec), un rapport
d'impact sur l'environnement (RIE), qui a été déposé le 20 avril 2011.
L'introduction du RIE indique ce qui suit (p. 5):
"Dans le cadre de l'examen préalable du
PAC 315 […], les services cantonaux ont conclu à la nécessité d'établir un
rapport d'impact sur l'environnement.
Le projet est soumis à la procédure de
l'étude de l'impact sur l'environnement au sens de [l'OEIE] en raison des
critères suivants:
- nombre de places de parc autorisées par le PAC, supérieur à 300 places (ch.
11.4 de l'annexe de l'OEIE);
- nombre de mouvements d'hélicoptères supérieur à 1000 mouvements par an (ch.
14.3 de l'annexe de l'OEIE);
- entreprise dans laquelle une activité impliquant l'utilisation d'organismes
génétiquement modifiés ou pathogènes des classes 3 ou 4 au sens de l'OUC est
planifiée (ch. 80.8 de l'annexe de l'OEIE)."
Il ressort en effet d'un rapport
d'examen préalable du projet de PAC 315 établi le 4 avril 2008 par le Service
du développement territorial (SDT) que, dans un premier temps, il avait été
décidé que ce plan ne serait pas assujetti à un étude de l'impact sur
l'environnement (EIE) car il n'était pas prévu d'augmentation du nombre de
places de stationnement pour automobiles. Ce rapport indique alors ceci (p. 9):
"Or, lors de
la consultation du présent dossier, le Service de l'environnement et de
l'énergie (SEVEN) a fait remarquer que, en vue du nombre par an de vols
d'hélicoptère (3'000 mouvements), il s'agit d'une modification d'une
installation sujette à EIE, selon l'ordonnance fédérale sur les études d'impact
sur l'environnement (OEIE). Le SEVEN a donc demandé la consultation de
l'autorité compétente afin de déterminer si une EIE (1
ère
étape)
était nécessaire.
La CIPE
[commission de coordination interdépartementale pour la protection de
l'environnement] a été consultée et est arrivée à la conclusion que la
procédure décisive est celle de la planification."
G.
Le chapitre 7.5 du RIE (pp. 58 à 62) est
intitulé "nuisances des vols hélicoptères".
Le RIE retient, en fonction de
données recueillies par le CHUV depuis quelques années (les chiffres reproduits
concernent les années 2002 à 2007), que le nombre total d'atterrissages/décollages
sur la plate-forme peut être estimé à 2'150 à 2'200 par année, soit environ 6
mouvements par jour. 21 % des mouvements, durant ces années, correspondaient à
des trajets pour chercher/ramener le médecin urgentiste (ce médecin étant en
service de piquet au CHUV durant la semaine, l'hélicoptère quittant la base
REGA de l'aérodrome de Lausanne devait le prendre au passage avant de se
diriger vers le lieu de l'intervention).
A propos des nuisances de bruit
dans la situation actuelle, le RIE indique qu'une campagne de mesures a été
réalisée afin de déterminer les niveaux sonores en façade des bâtiments
directement exposés au bruit des hélicoptères, à l'avenue de Montagibert. Il
retient ce qui suit (p. 58):
"Sur les
deux points de mesures, on constate que les dépassements des valeurs limites Lmax
sont en moyenne de +4 à +7 dB(A) suivant le DS considéré (DS II: Lmax de 80
dB(A); DS III: Lmax de 85 dB(A))."
Pour la situation future, le RIE
contient les explications suivantes sur la "justification de la nouvelle
plate-forme" (p. 59):
"Le schéma
directeur de développement de la Cité hospitalière prévoit le déplacement des
plates-formes d'atterrissage des hélicoptères. La future plate-forme projetée
se situera sur le toit de l'extension de Bugnon-Est 2
ème
étape au
carrefour entre l'avenue de Montagibert et la rue du Bugnon. Elle se trouvera
donc plus proche des habitations existantes. Cette position et dictée par le
fait que, pour pouvoir accueillir tout type d'hélicoptère (notamment le Super
Puma qui ne peut pas actuellement être accueilli au CHUV), la réglementation
impose un diamètre de la plate-forme de 25 m. En outre, cette situation
permettra de réduire considérablement le temps de transfert des patients entre
l'hélicoptère et les blocs opératoires".
Le RIE retient (p. 60) que "
l'augmentation des
nuisances, consécutive à ce rapprochement, est estimée à + 7.5 dB(A) pour le
bâtiment sis Montagibert 4 [au sud du carrefour Montagibert/Bugnon, à moins de
40 m de la nouvelle plate-forme ouest] et de + 2.1 dB(A) pour le bâtiment sis
Montagibert 8 [à environ 80 m de la nouvelle plate-forme]
.
"
Pour le premier bâtiment, avec l'utilisation de la nouvelle plate-forme, le
niveau Lmax est estimé à 100.7 dB(A) (91.8 dans la situation actuelle); pour le
second bâtiment, le niveau Lmax est estimé à 94.6 dB(A) (92.5 dans la situation
actuelle).
Le RIE précise encore ce qui suit
(p. 61-62):
"Dès
l'automne 2009, le CHUV a passé un accord avec la REGA afin que les
hélicoptères n'aient plus à venir chercher et ramener les médecins sur le site
de la Cité hospitalière lors des interventions. Cet accord entre en vigueur au
1
er
octobre 2009. En 2008, ces mouvements représentaient 21 % des
mouvements annuels. Cette mesure a un impact positif sur la diminution de la
gêne, par la diminution de la fréquence des mouvements de jour, mais ne sera toutefois
pas suffisante; des mesures de remplacement de fenêtres pour les habitations
touchées sont nécessaires. […] Cela fait un nombre total de fenêtres estimé à
environ 101 fenêtres, avec un coût unitaire de 2'000 fr. Soit un coût de
remplacement estimé à 202'000 fr. environ.
L'augmentation
annuelle des vols d'hélicoptère en relation avec le CHUV est estimée à 1.5-2 %
par an. Cela signifie que les mesures de diminution des mouvements d'hélicoptères
offrent une marge de 10-15 ans avant de retrouver la fréquence des passages au
CHUV de 2008."
H.
Le Service de l'environnement et de l'énergie
(SEVEN) a pris position sur le RIE dans un préavis communiqué par le SDT à la
Direction du CHUV le 6 avril 2011. Au sujet de l'exposition au bruit des
hélicoptères, son évaluation est la suivante:
"Le SEVEN
approuve l'analyse relative au bruit des vols d'hélicoptère, figurant dans le
rapport d'impact sur l'environnement du 18 février 2011 des bureaux Ecoscan et
Transitec, et ses conclusions:
Les places
d'atterrissage liées aux hôpitaux ne sont pas considérées comme des aérodromes
civils au sens de l'ordonnance sur l'infrastructure aéronautique (OSIA) et ne
sont pas soumises aux exigences de l'annexe 5 de l'OPB. Le principe de
précaution de la LPE impose toutefois de limiter au maximum les nuisances.
Les résultats des
mesurages effectués pour les plates-formes d'atterrissage actuelles sont
comparés avec les valeurs limites Lmax de l'annexe 5 OPB et montrent des
dépassements, si celles-ci étaient applicables.
Bien que le
rapprochement du projet de plate-forme d'atterrissage induit des niveaux
sonores plus importants pour les logements de l'avenue Montagibert, un accord
passé entre le CHUV et la REGA a permis de réduire fortement la fréquence des
vols.
Des mesures de
remplacement de fenêtres pour les habitations exposées sont toutefois
nécessaires. Le rapport fournit une estimation du nombre de fenêtres
concernées. Lors de la mise à l'enquête de la nouvelle plate-forme
d'atterrissage, une analyse acoustique détaillée devra définir les locaux
concernés par cette mesure."
I.
Dans le RIE, la synthèse du chapitre
"concept de mobilité", qui traite notamment de la question des parcs
de stationnement, a la teneur suivante (p. 35):
"Le projet
de développement des hospices cantonaux (PAC 315) prévoit la construction de
100'000 m
²
de surfaces brutes
supplémentaires et accueillera environ 2'000 emplois supplémentaires.
En se basant sur
la fourchette basse de la norme VSS 640'281 relative à l'offre en
stationnement, 230 nouvelles places de stationnement sont nécessaires sur le
site hospitalier (la part modale des employés se rendant en voiture diminue
alors de 15-17 % par rapport à la situation actuelle). La répartition de ces
places est de 130 places supplémentaires pour les visiteurs et de 100 places
supplémentaires pour les employés. Une réorganisation du stationnement employés
(transfert de places en surface vers de nouveaux parkings souterrains) est
envisageable, si le nombre total de places sur le site du PAC n'excède pas le
plafond de 2'250 (2'020 places existantes + 230 nouvelles places).
La limitation de
l'offre en stationnement permet ainsi de favoriser l'accessibilité au site du
CHUV par les transports publics (métro M2).
La génération de
trafic par l'extension du CHUV (PAC 315) est de 1'850 véhicules supplémentaires
par jour ouvrable, dont 60 % en lien avec le Nord (notamment l'autoroute). Avec
l'extension de la cité hospitalière, le site du PAC 315 générera, au total,
15'100 véh./jour (TJO).
Les effets sur le
réseau routier environnant sont faibles, sauf sur l'esplanade du CHUV (+ 60 %
de trafic, + 950 véh./jour), sur l'avenue Pierre-Decker (+ 19 % de trafic, +
350 véh./jour) et sur le chemin du Muveran (+ 11 % de trafic, + 300 véh./jour).
"
J.
Le chapitre 11.2 du RIE (p. 70-71) se rapporte
aux "risques biologiques", compte tenu en particulier des activités
de l'institut de microbiologie IMUL et des laboratoires de l'hôpital Beaumont
(recherches sur le virus VIH). Il y est mentionné que le CHUV a mis en place un
responsable de la sécurité biologique, et que la réalisation de nouvelles
infrastructures destinées à des activités visées par la réglementation de
l'ordonnance fédérale sur l'utilisation des organismes en milieu confiné
(actuellement: ordonnance du 9 mai 2012 sur l'utilisation confinée [OUC; RS
814.912]), de même que la modification des installations existantes, sont
soumises à étude d'impact.
K.
Le Département de l'intérieur a chargé la
Commune de Lausanne de mettre le projet de PAC 315 à l'enquête publique, du 28
juin au 28 juillet 2011.
Le 5 juillet 2011, une opposition
collective a été déposée par "les propriétaires des immeubles sis à
Jolimont 4, 6, 7, 9, 10, 11 et 12, les représentants des propriétaires des
immeubles sis à Montagibert 2-4, Jolimont 1 et Montagibert 6, Jolimont
3-5".
L'opposition est signée notamment
par Jean-Francis Balaguer et Pascale Rey Balaguer, propriétaires en commun du
bâtiment d'habitation à l'avenue Jolimont 8 (parcelle n° 3191 du registre
foncier); par Pierre-André Braillard, propriétaire du bâtiment d'habitation à
l'avenue Jolimont 6 (parcelle n° 3050 du registre foncier); par Jacqueline
Flambert, propriétaire du bâtiment d'habitation à l'avenue Jolimont 7 (parcelle
n° 3190 du registre foncier); par Olivier Reymond, propriétaire du bâtiment
d'habitation à l'avenue Jolimont 4 (parcelle n° 3049 du registre foncier); par
Michèle Thonney Viani, propriétaire en commun avec Francine Thonney du bâtiment
d'habitation à l'avenue Jolimont 12 (parcelle n° 3053 du registre foncier –
l'opposition est formée au nom des deux propriétaires).
Le propriétaire des bâtiments d'habitation
sis à l'avenue Montagibert  6 et à l'avenue Jolimont 3 et 5, Christian Meuli,
n'a pas signé lui-même l'opposition collective; celle-ci était signée par
Christian Meylan, de la société Domicim Régie MK SA, chargé de la gérance de
l'immeuble.
Le propriétaire du bâtiment d'habitation
sis à l'avenue Montagibert 2-4 (parcelle n° 3040 du registre foncier), Patrick
Iynedjian, n'a pas signé lui-même l'opposition collective; celle-ci était signée
par Christian Meylan, de la société Domicim Régie MK SA, chargé de la gérance
de l'immeuble.
Tous ces bâtiments sont directement
voisins de la partie sud du bâtiment hospitalier, l'avenue Montagibert et
l'avenue Jolimont délimitant une bande de terrain où sont construits des
bâtiments d'habitation relativement anciens.
Les auteurs de l'opposition collective
déclarent ne pas remettre en question "le bien-fondé de ce projet
d'utilité publique"; ils se plaignent des nuisances sonores des
hélicoptères, en se disant "inquiets de l'augmentation du trafic héliporté
que ne manquera d'impliquer l'agrandissement de la capacité du CHUV". Les
opposants demandent des mesures "pour garder le bruit à l'intérieur de la
Cité hospitalière pendant les phases d'atterrissage, de décollage et d'approche
ou pour déplacer les héliports vers des zones non limitrophes des habitations".
Ils concluent en demandant "que les nuisances actuelles soient réduites
dès maintenant par l'application stricte des manœuvres d'approche (par poser et
décollage vertical plutôt que survol à basse altitude des habitations
riveraines)".
Par ailleurs, le 12 juillet 2011,
Michèle Thonney Viani a formé opposition en demandant de rétablir dans le
quartier du CHUV "une desserte par des transports publics d'une portée
plus courte et à une fréquence raisonnable". Elle fait référence à la
situation prévalant avant la mise en service du métro M2: "plusieurs
lignes de bus s'arrêtaient non seulement au CHUV mais aussi avant et après
l'arrêt CHUV, à Montagibert et Pierre-de-Plan". Ce serait, pour les
habitants du quartier, une contrepartie au développement de la cité
hospitalière.
Une autre opposition a été formée
par des tiers.
Une séance de conciliation a été
organisée avec les opposants le 16 mars 2012.
L.
Le Département de l'intérieur a rendu, le 31 mai
2012, une décision finale levant les oppositions et approuvant le PAC 315
"aux conditions et charges définies par les services cantonaux".
Cette décision comporte les passages suivants:
"A. […] Dans
la mesure où le projet concerne un nombre de places de parc supérieur à 500
[…], que le nombre de mouvements d'hélicoptères est supérieur à 1'000 par année
[…] et que l'on a affaire à une entreprise dans laquelle est prévue une
activité impliquant des organismes génétiquement modifiés ou pathogènes […],
une étude de l'impact sur l'environnement (EIE) au sens des art. 10a ss LPE a
dû être effectuée. […]
B. 5 Conformément
à l'art. 3 al. 1 du règlement du 25 avril 1990 d'application de l'Ordonnance
fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (RVOEIE), lorsque
la réalisation d'une installation soumise à l'EIE est prévue par un plan
partiel d'affectation communal, un plan de quartier ou, comme en l'espèce, un
plan d'affectation cantonal en sens de l'art. 44 let. b, c et d LATC, l'EIE est
mise en œuvre dès l'élaboration du plan, si celui-ci comporte des mesures
détaillées applicables à un projet dont il est possible de définir l'ampleur et
la nature de l'impact sur l'environnement. En application de l'art. 2 RVOEIE,
l'EIE est effectuée par l'autorité qui, dans le cadre de la procédure décisive,
est compétente pour décider de la réalisation du projet. […]
C. 1.2. Ainsi que
l'a souligné à juste titre le SEVEN dans le rapport d'examen préalable, les
places d'atterrissage liées aux hôpitaux ne sont pas considérées comme des
aérodromes civils au sens de l'ordonnance sur l'infrastructure aéronautique
(OSIA). Elles ne sont dès lors pas soumises aux exigences de l'annexe 5 de
l'OPB. Selon l'art. 56 al. 2 OSIA, "les terrains d'atterrissage à
proximité des hôpitaux sont considérés comme des places d'atterrissage en
campagne destinées aux opérations de secours". Il n'en demeure pas moins,
comme le rappelle le service précité, que les principes généraux de la LPE,
dont en particulier le principe de la prévention (art. 1 al. 2 LPE),
s'appliquent néanmoins à ce type d'installations et que les nuisances doivent
être réduites "dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable", selon la formulation de l'art. 11 al. 2 LPE.
1.3. En l'espèce,
la localisation des places d'atterrissage est conditionnée par la localisation
des urgences, qui dépend elle-même de la configuration des principales voies
d'accès à la Cité hospitalière. Le porteur du projet a fait valoir de manière
convaincante qu'il n'est notamment pas envisageable de déplacer sur plusieurs
étages des patients des urgences (ce qu'impliquerait l'aménagement de places
d'atterrissage sur le toit du bâtiment principal du CHUV). A ces contraintes
s'ajoutent celles qui découlent de l'ordonnance sur la navigation aérienne. Les
conditions d'exploitation évoquées à l'art. 11 al. 2 LPE précité imposent par
conséquent l'emplacement des places d'atterrissage en cause, même si d'autres
emplacements seraient peut-être plus favorables du point de vue de la lutte
contre le bruit et même si, comme l'a constaté le service spécialisé du canton dans
le rapport d'examen préalable, les résultats des mesures effectuées sur les
plates-formes d'atterrissage actuelles montrent que, si on appliquait les
valeurs limites de l'annexe 5 OPB, des dépassements seraient constatés; la
situation ne sera par ailleurs pas améliorée avec la localisation pour les
places d'atterrissage telle qu'elle est prévue par le PAC 315, au contraire.
Il est cependant
à noter que, dans le but de satisfaire au principe de prévention évoqué plus
haut, des mesures ont d'ores et déjà été prises en vue d'une réduction notable
des mouvements d'hélicoptères. Il s'agit en particulier d'un accord passé entre
le CHUV et la REGA (qui assure actuellement plus de 90 % des vols), qui
supprime la prise en charge au CHUV du médecin urgentiste, ce dernier étant
désormais positionné à la base de la REGA. Par ailleurs, comme le rappelle le
SEVEN dans le rapport précité: "Des mesures de remplacement de fenêtres pour
les habitations exposées sont toutefois nécessaires. Le rapport fournit une
estimation du nombre de fenêtres concernées. Lors de la mise à l'enquête de la
nouvelle plate-forme d'atterrissage, une analyse acoustique détaillée devra
définir les locaux concernés par cette mesure".
En définitive, il
apparaît que la localisation des places d'atterrissage prévues par le PAC 315
répond aux exigences de la législation sur la protection de l'environnement.
2.1. Certains
opposants se plaignent de l'insuffisance de l'offre en transports publics, en
faisant valoir que le métro devrait être complété par des liaisons en bus.
2.2. Aux termes
de l'art. 47a al. 1 LATC, dans l'élaboration et l'application des plans
d'affectation, il y a lieu de favoriser le recours aux transports publics. Pour
les installations à forte fréquentation, l'accessibilité par les transports
publics doit impérativement être garantie (art. 47a al. 2 LATC).
2.3. En l'espèce,
la mise en œuvre du métro M2, qui traverse le périmètre du PAC 315 et qui
assure une desserte rapide et à fréquence élevée de la Cité hospitalière, en
liaison avec les autres systèmes de transports publics de l'agglomération,
permet de remplir à l'évidence les exigences découlant des dispositions
précitées, sans qu'il s'impose de réintroduire, en parallèle, une desserte par
des bus qui ferait en grande partie double emploi avec le métro.".
M.
Christian Meuli a formé le 4 juillet 2012 un
recours contre la décision finale du Département de l'intérieur. Il conclut
principalement à l'annulation de cette décision, et subsidiairement à sa
réforme, ainsi qu'à la modification du PAC 315 dans le sens qu'aucune nouvelle
piste d'héliport ne sera admise dans le périmètre C5.
N.
Patrick Iynedjian a formé le 4 juillet 2012 un
recours contre la décision finale du Département de l'intérieur. Il conclut à
l'annulation de cette décision et au renvoi de l'affaire au département
précité, pour nouvelle décision.
O.
Michèle Thonney Viani a formé le 5 juillet 2012
un recours contre la décision finale du Département de l'intérieur. Elle
conclut à l'annulation de cette décision et au renvoi de l'affaire au
département précité, pour nouvelle décision.
P.
Agissant conjointement (par l'intermédiaire du
même avocat), Jean-Francis et Pascale Rey Balaguer, Pierre-André Braillard,
Jacqueline Flambert, Francine Thonney Hellweg, Olivier Reymond et l'association
Silence ! CHUV – laquelle affirme avoir pour membres les six recourants
précités, avec comme but statutaire la lutte contre les nuisances actuelles et
à venir découlant du PAC 315 – ont formé le 5 juillet 2012 un recours contre la
décision finale du Département de l'intérieur. Ils concluent à l'annulation de
cette décision et au renvoi de l'affaire au département précité, pour nouvelle
décision.
Q.
Les quatre recours ont été joints pour
l'instruction.
Dans sa réponse, le Département de
l'intérieur conclut au rejet des recours, dans la mesure où ils sont
recevables, et à la confirmation de la décision attaquée.
Le Centre hospitalier universitaire
vaudois conclut au rejet du recours.
La Municipalité de Lausanne s'en
remet à justice.
Le Service cantonal de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN) a déposé des observations.
Les recourants ont eu la
possibilité de déposer un mémoire complémentaire. Ils ont communiqué quelques
explications, requises par le juge instructeur. Ils ont par ailleurs demandé
une inspection locale et une audience de débats. L'inspection locale a également
été requise par le Département de l'intérieur. Le juge instructeur a averti les
parties qu'il renonçait à ordonner une inspection des lieux. La Cour a en
revanche entendu les parties à l'audience de jugement du 3 octobre 2013. A
cette occasion, des explications complémentaires ont été données par les
représentants de la direction du CHUV et de la base REGA au sujet de
l'exploitation de la place d'atterrissage pour hélicoptères. Les parties ont
confirmé leurs conclusions.
Après l'audience, la direction du
CHUV a encore produit des renseignements statistiques relatifs aux mouvements
des hélicoptères. Il en ressort notamment ce qui suit: de 2008 à 2012, la REGA
a effectué 94 à 96 % des vols sur les héliports du CHUV. Au total (vols REGA et
autres), les nombres de mouvements annuels sont les suivants:
2008: 1764
2009: 1831
2010: 1972
2011: 1716
2012: 1814
2013: 1697 (extrapolation sur la base de 3
trimestres).
Les recourants ont pu se déterminer
à propos de ces données.
R.
Par une décision incidente du 27 décembre 2012,
le juge instructeur, à la requête du Département de l'intérieur et du CHUV, a
levé l'effet suspensif des recours pour tous les points du PAC 315 et du RPAC
qui ne concernent pas les places d'atterrissage pour hélicoptères de secours.
Les recourants précités ont formé
contre cette décision incidente un recours (recours incident), qui a été rejeté
le 9 avril 2013 par la Cour de droit administratif et public (arrêt
RE.2013.0002).
Considérant en droit :
1.
Les recours sont dirigés contre une décision
d'adoption d'un plan d'affectation cantonal, avec une décision finale au sens
de la réglementation sur l'étude de l'impact sur l'environnement.
a) Le plan d'affectation cantonal
est un type de plan d'affectation (art. 44 let. d de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]).
L'autorité compétente pour adopter un plan d'affectation cantonal est le
département en charge de l'aménagement du territoire, à savoir en 2012 le
Département de l'intérieur (art. 73 al. 3 LATC – cette compétence appartient
actuellement au Département du territoire et de l'environnement). La décision
d'adoption du plan, qui comporte une motivation au sujet des oppositions
déposées durant l'enquête publique, est directement susceptible de recours au
Tribunal cantonal (art. 73 al. 3 et 4 LATC). Cette décision confère force obligatoire
du plan d'affectation cantonal (art. 73 al. 4bis LATC – cela correspond à
l'approbation cantonale prescrite par l'art. 26 al. 3 LAT).
La décision du Département de
l'intérieur est en outre une "décision finale" dans le cadre de
l'étude de l'impact sur l'environnement (EIE) effectuée lors de l'adoption du
PAC 315. L'étude de l'impact sur l'environnement est une procédure à laquelle
sont soumises, en vertu de l'art. 10a al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre
1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01), "les
installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, au point
que le respect des dispositions en matière d'environnement ne pourra
probablement être garanti que par des mesures spécifiques au projet ou au site".
Les art. 10b, 10c et 10d LPE règlent les modalités principales de cette
procédure. Les types d'installations qui doivent faire l'objet d'une étude
d'impact sont désignés par le Conseil fédéral (art. 10a al. 3 LPE). Celui-ci a
adopté le 19 octobre 1988 l'Ordonnance relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement (OEIE; RS 814.011) qui comporte, en annexe, une liste des
installations soumises à étude d'impact (art. 1 OEIE).
En
l'occurrence, il est retenu dans la décision finale qu'à l'intérieur du
périmètre du PAC 315, se trouvent trois installations susceptibles d'affecter
sensiblement l'environnement, installations qu'il est prévu de modifier en
fonction du développement de la cité hospitalière: un parc
de stationnement pour plus de 500 voitures (ch. 11.4 annexe OEIE);
un héliport avec plus de 1'000 mouvements par an (ch. 14.3 annexe OEIE); des
laboratoires pour des activités impliquant des organismes génétiquement
modifiés, pathogènes ou exotiques des classes 3 ou 4 au sens de l'ordonnance du
9 mai 2012 sur l'utilisation confinée (ch.80.8 annexe OEIE).
Dans le cas particulier, il a été
décidé d'effectuer l'étude d'impact dans la procédure d'établissement du plan
d'affectation cantonal. C'est pourquoi la décision d'adoption du PAC 315, prise
en application de l'art. 73 al. 3 LATC, est matériellement aussi la décision
finale de l'EIE. Il s'agit en réalité d'une seule décision et il n'y a pas de
possibilité de recours distincte contre la décision finale.
b) Les quatre recours, dirigés contre
la décision d'adoption du PAC 315, ont été formés en temps utile (cf. art. 95
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV
173.36]). Ils respectent les conditions de forme et de motivation de l'art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie
à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let.
a LPA-VD). En règle générale, le propriétaire d'un bien-fonds directement
voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a qualité pour
recourir contre la décision d'adoption ou d'approbation du plan d'affectation,
lorsqu'il critique les effets sur son propre fonds des constructions ou
installations prévues. En l'espèce, il apparaît que les particuliers recourants
sont propriétaires de maisons d'habitation dans le quartier directement voisin
du bâtiment hospitalier, et qu'ils ont formé opposition lors de l'enquête
publique, le cas échéant par l'intermédiaire d'une personne agissant en leur
nom (ils ont ainsi participé à la procédure antérieure - cf. AC.2013.0076 du 27
mars 2013, consid. 1). Les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD sont à
l'évidence remplies, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière, sans examiner
au surplus la question de la qualité pour recourir de l'association créée par
certains recourants.
Les causes ayant été jointes
d'emblée, il convient de statuer en un seul arrêt.
2.
Les griefs des recourants se rapportent, pour
l'essentiel, à l'application du droit fédéral de la protection de
l'environnement, en relation avec les nuisances sonores causées par les vols
d'hélicoptères. Il convient donc d'examiner si, dans le cadre de l'adoption du
plan d'affectation cantonal, les dispositions nécessaires ont été prises pour
garantir une application correcte des normes en matière d'aménagement du
territoire et de protection contre les immissions, à propos des places
d'atterrissage pour hélicoptères.
a) Selon la définition du droit
fédéral, les plans d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (art. 14
al. 1 LAT); ils fixent de manière impérative les possibilités d'utilisation des
biens-fonds dans un périmètre déterminé (volume, implantation, dimensions,
style, but des constructions, notamment – voir, à l'art. 47 LATC, l'énumération
des différents points qui peuvent être réglés de manière impérative dans un
plan d'affectation).
Il faut d'emblée relever que le PAC
315 n'a pas été adopté pour créer une nouvelle zone à bâtir, ni pour modifier
l'affectation d'une zone à bâtir existante. L'ancien plan d'extension cantonal
n° 159 avait défini une "zone des hôpitaux", dans le périmètre de
laquelle les nouveaux bâtiments du CHUV ont été construits. Le PAC 315
s'inscrit dans la continuité du PEC 159, en réglant de manière plus précise le
mode d'utilisation du sol à l'intérieur du même périmètre. Il s'agit de terrains
déjà largement bâtis, au sens de l'art. 15 let. a LAT, dont le maintien à long
terme en zone à bâtir n'est pas discutable. L'établissement du PAC 315 a été
décidé d'une part pour que le contenu du plan corresponde à ce qui est prescrit
depuis 1980 par la loi fédérale puis la loi cantonale sur l'aménagement du
territoire (si les plans d'affectation doivent régler le mode d'utilisation du
sol, ils ne peuvent en effet pas être dépourvus, dans la zone à bâtir, de
véritables prescriptions sur les dimensions ou l'implantation des
constructions); d'autre part, cela tient compte de l'évolution des
circonstances et des besoins de développement du CHUV, propre à justifier une
adaptation du plan d'affectation (cf. art. 21 al. 2 LAT). Ainsi, le PAC 315
définit le statut d'une assez grande zone d'installations publiques, dans un
secteur déjà affecté auparavant aux activités hospitalières, sans régler pour
autant dans le détail l'emplacement, les dimensions, l'aspect, la fonction de
chacun des bâtiments existants et futurs de la cité hospitalière. Le PAC 315 ne
définit donc pas, même s'il est relativement précis sur certains points, les
éléments essentiels de toutes les autorisations de construire qui pourront être
délivrées dans son périmètre. En d'autres termes, il n'est pas comparable à un
plan d'affectation détaillé, établi en vue de la réalisation d'une installation
déterminée (un centre commercial, une installation de traitement des déchets,
par exemple). Quoi qu'il en soit, pour chaque projet de construction ou de
transformation, une procédure d'autorisation de construire est encore requise
(art. 22 LAT, art. 103 ss LATC – permis de construire communal, avec le cas
échéant une autorisation spéciale de l'administration cantonale).
Contrairement à ce qu'affirme le
recourant Meuli, l'adoption du PAC 315 ne crée aucune incertitude quant à la
durée de l'affectation des terrains concernés en zone à bâtir pour des
installations publiques hospitalières. Il n'y a pas d'atteinte à la sécurité du
droit ni au principe de la stabilité des plans.
b) Dans la décision finale du
Département de l'intérieur, il est toutefois indiqué que le PAC 315 prévoit une
localisation pour les places d'atterrissage d'hélicoptères, cette localisation
étant conditionnée par la localisation des urgences, qui dépend elle-même de la
configuration des principales voies d'accès à la cité hospitalière (ch. 1.3 p.
6). Mais les cartes du PAC 315, en particulier la plus détaillée (à l'échelle
1:1000), ne délimitent pas un sous-périmètre pour un héliport ou des
plates-formes d'atterrissage. Il ne se trouve pas, dans le règlement (RPAC), de
dispositions relatives à ce type d'installation. Si la place d'atterrissage
existante est figurée sur la carte, comme élément des bâtiments existants (sans
indication plus précise ni mention dans la légende), les futures plates-formes,
visées par les griefs des recourants, ne sont pas dessinées.
Le schéma directeur élaboré par le
CHUV, qui mentionne un nouveau bâtiment avec sur le toit deux plateformes
d'atterrissage pour hélicoptères, n'est pas un élément du PAC 315. C'est un
document de l'administration qui donne des indications sur les objectifs de
développement de la cité hospitalière, et donc sur les caractéristiques des
bâtiments à construire ou à transformer dans le périmètre du PAC 315, selon des
prévisions faites au moment de son élaboration. Mais la réglementation du plan
d'affectation cantonal n'exige pas que les projets soient, au surplus,
conformes au schéma directeur. Le rapport 47 OAT n'est pas non plus un élément
du PAC 315 et il n'est pas censé compléter ni préciser la réglementation de
l'utilisation du sol dans le périmètre. Selon l'art. 47 al. 1 OAT, ce rapport
est fourni à l'autorité cantonale chargée d'approuver les plans d'affectation
par l'autorité qui établit ces plans; il contient des indications permettant à
l'autorité d'approbation de vérifier que les exigences du droit fédéral, en
matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement, sont
respectées. Or la rédaction de ce rapport a un sens, d'après la réglementation
du droit fédéral, avant tout lorsqu'un plan d'affectation est adopté par une
commune, l'art. 26 LAT exigeant une approbation subséquente par une autorité
cantonale. Dans le cas particulier, comme le plan d'affectation litigieux est
un plan cantonal, adopté par le département en charge de l'aménagement du
territoire, il n'est a priori pas nécessaire de donner des explications dans un
rapport selon l'art. 47 OAT (cf. arrêts du TF 1C_568/2008 du 6 juillet 2009,
consid. 6; 1C_17/2008 du 13 août 2008, in SJ 2008 I 471, consid. 2.2). Le
contenu de ce rapport n'est quoi qu'il en soit pas juridiquement contraignant
et il ne complète pas la réglementation du PAC 315.
Le PAC 315 ne prévoit en réalité
pas, dans ses éléments ayant force obligatoire (cartes et règlement), la
localisation des plateformes pour hélicoptères et il ne contient aucune mesure
de planification à ce propos. Dans la mesure où il s'agit d'une installation
directement liée à l'exploitation de l'hôpital, elle était compatible avec la
réglementation de l'ancien PEC 159 et elle pourrait en principe être réalisée
dans n'importe quel secteur constructible de la zone d'installations publiques
destinée aux activités hospitalières (art. 2 RPAC). Une place d'atterrissage
pour hélicoptères étant un élément indispensable à un hôpital tel que le CHUV,
il faut en effet considérer qu'elle doit pouvoir être aménagée à un endroit
adéquat de cette zone de constructions publiques, endroit qui pourra être
déterminé ultérieurement si cette installation doit être déplacée, vu l'absence
d'indication impérative du PAC 315 à ce propos. Quoi qu'il en soit, le plan
d'affectation cantonal n'exclut pas non plus le maintien pendant plusieurs
années de la place d'atterrissage à son endroit actuel.
c) Il faut encore examiner si, à
cause de l'étude d'impact (EIE), le PAC 315 contient en réalité une décision
préalable sur la localisation ou le déplacement de la place d'atterrissage pour
hélicoptères.
aa) Sur le plan formel, la décision
finale retient qu'une étude de l'impact sur l'environnement (étude d'impact,
EIE) au sens des art. 10a ss LPE a dû être effectuée au stade de l'adoption du
plan d'affectation, notamment parce que le projet concerne des plates-formes
d'atterrissage où le nombre de mouvements d'hélicoptères est supérieur à 1'000
par année (l'étude d'impact est aussi exigée à cause de deux autres
installations – cf. infra, consid. 2c-aa). La décision attaquée retient encore
que "lorsque la réalisation d'une installation soumise à l'EIE est prévue
par […] un plan d'affectation cantonal […], l'EIE est mise en œuvre dès
l'élaboration du plan, si celui-ci comporte des mesures détaillées applicables
à un projet dont il est possible de définir l'ampleur et la nature de l'impact
sur l'environnement". Il faudra examiner dans le présent arrêt si, à cause
de l'existence d'une place d'atterrissage pour hélicoptères sur le site du
CHUV, voire à cause d'un projet de déplacement de ces plates-formes, une étude
d'impact est effectivement requise, et si le droit fédéral exige que la
conformité d'une telle installation aux règles matérielles sur la protection de
l'environnement soit vérifiée par l'autorité qui adopte le plan d'affectation
cantonal.
Cela étant, la décision finale
expose également que "les places d'atterrissage liées aux hôpitaux ne sont
pas considérées comme des aérodromes civils au sens de l'ordonnance sur
l'infrastructure aéronautique (OSIA)". Il apparaît ainsi que, du point de
vue du département cantonal, le PAC 315 permet l'exploitation et la
modification d'une installation faisant partie de l'infrastructure aéronautique
(installation de navigation aérienne), pour laquelle une étude d'impact serait
exigée, mais que cette installation n'est pourtant pas soumise aux règles
ordinaires du droit fédéral applicables à l'infrastructure aéronautique. Cette
position peut paraître contradictoire. Il y a donc lieu d'examiner plus avant
si une étude d'impact est exigée par le droit fédéral au stade de l'adoption du
PAC 315.
bb) L'étude de l'impact sur
l'environnement est une procédure à laquelle sont soumises, en vertu de l'art.
10a al. 2 et 3 LPE, certaines installations susceptibles d'affecter
sensiblement l'environnement, qui sont mentionnées dans une liste établie par
le Conseil fédéral (liste annexe à l'OEIE – cf. supra, consid. 1a). Les
installations qui ne sont pas mentionnées dans cette liste ne doivent pas être
soumises à EIE. Les cantons ne peuvent en effet pas étendre le champ
d'application ni le domaine de l'étude d'impact au sens des art. 10a ss LPE (cf.
ATF 124 II 219 consid.
6a; 118 Ia 299 consid.3b/aa).
En l'occurrence, il est retenu dans la
décision finale qu'à l'intérieur du périmètre du PAC 315, se trouvent trois
installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement, installations
qu'il est prévu de modifier en fonction du développement de la cité
hospitalière. D'après cette décision, ces installations font partie des
catégories suivantes d'installations soumises à étude d'impact:
les parcs de stationnement (terrain ou bâtiment) pour plus de 500
voitures (ch. 11.4 annexe OEIE); les héliports avec plus de 1'000 mouvements
par an (ch. 14.3 annexe OEIE); les entreprises dans lesquelles doit être
réalisée une activité impliquant des organismes génétiquement modifiés, pathogènes
ou exotiques des classes 3 ou 4 au sens de l'ordonnance du 9 mai 2012 sur
l'utilisation confinée (ch.80.8 annexe OEIE).
Il faut en principe examiner
séparément pour chaque installation quelles sont les exigences formelles
applicables en vertu des art. 10a ss LPE. Le plan d'affectation cantonal n'est
en effet pas, en tant que tel, soumis à étude d'impact : un hôpital n'est pas
une installation mentionnée dans la liste de l'annexe OEIE et le droit fédéral
n'exige en principe pas une étude d'impact au stade de la création d'une zone
d'installations publiques destinée aux activités hospitalières (cf. art. 2 al.
1 RPAC). La révision ou l'adaptation d'un plan d'affection, pour une zone à
bâtir existante destinée à différentes installations publiques, est une mesure
de planification qui n'est en soi pas soumise à EIE (cf. ATF 120 Ib 70 consid.
2, à propos de l'ancien art. 9 LPE, remplacé dès le 1
er
juillet 2007
par les art. 10a ss LPE). En outre, ce n'est que si différentes installations
ont entre elles un lien fonctionnel et spatial étroit qu'elles doivent faire
l'objet ensemble d'une EIE (cf. arrêt du TF 1C_3801/2012 du 4 juin 2013,
consid. 2.1; Christoph Jäger, Rechtsprechungsbericht, URP/DEP 2012 p. 423): or
il n'existe pas un tel lien entre la place d'atterrissage pour hélicoptères,
d'une part, et le parking du CHUV ou les laboratoires, d'autre part. La
nécessité d'une EIE pour la place d'atterrissage pour hélicoptères, dans le
cadre du PAC 315, ne saurait donc dépendre de l'obligation d'effectuer une EIE
pour d'autres installations.
cc)
Aux termes
de l'art. 5 al. 2 OEIE, l'EIE est effectuée dans le cadre d'une procédure
donnée ("procédure décisive"). Pour certaines installations, cette
procédure est désignée dans l'annexe à l'ordonnance fédérale; pour d'autres,
l'annexe renvoie au droit cantonal (cf. art. 5 al. 3 OEIE).
La procédure décisive pour l'EIE
d'un héliport avec plus de 1'000 mouvements par an est, en vertu du ch. 14.3
annexe OEIE, la procédure d'approbation des plans selon l'art. 37 al. 1 de la
loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA; RS 748.0) voire celle
d'approbation du règlement d'exploitation selon les art. 36c al. 1 et 36d al. 1
LA. Ainsi, une procédure de droit fédéral est directement désignée, ce qui
signifie qu'il n'appartient pas au droit cantonal de déterminer la procédure
décisive (art. 5 al. 3 OEIE
a contrario
).
Outre les héliports avec plus de
1'000 mouvements par an, deux autres types d'installations de navigation
aérienne sont soumis à EIE en vertu du droit fédéral (ch. 14 annexe OEIE): les
aéroports (ch. 14.1 annexe OEIE) et les champs d'aviation, héliports exceptés,
avec plus de 15'000 mouvements par an (ch. 14.2 annexe OEIE). Dans les trois
cas, la même procédure décisive est désignée, qui est réglée par la loi fédérale
sur l'aviation (procédure d'approbation des plans ou du règlement
d'exploitation).
Les notions d'aéroport, de champ
d'aviation et d'héliport sont des notions du droit fédéral. Ces éléments de
l'infrastructure aéronautique font partie des aérodromes (en allemand:
Flugplätze) au sens de l'art. 36 LA. Les aérodromes ouverts à l'aviation
publique sont des aéroports, qui doivent bénéficier d'une concession
(Flughäfen, art. 36a al. 1 LA), tandis que les autres aérodromes sont des
champs d'aviation (Flugfelder, art. 36b al. 1 LA). La loi fédérale sur
l'aviation ne règle pas directement le statut des héliports, qui font donc
généralement partie de la catégorie des champs d'aviation. L'OEIE fait
toutefois une distinction entre deux types de champs d'aviation, selon le genre
d'aéronefs et le type de bruit qu'ils produisent: les champs d'aviation non
réservés aux hélicoptères (ch. 14.2), d'une part, et les héliports (ch. 14.3),
d'autre part.
Celui qui entend exploiter un champ
d'aviation – y compris un héliport – doit, en vertu de l'art. 36b LA, obtenir
une autorisation d'exploitation, délivrée par l'Office fédéral de l'aviation
civile (OFAC). L'exploitant doit édicter un règlement d'exploitation, soumis à
l'approbation de l'OFAC (art. 36c al. 1 et 3 LA). Ce règlement doit notamment
définir les procédures d'approche et de départ ainsi que les prescriptions
particulières pour l'utilisation de l'aérodrome (art. 36c al. 2 let. b LA). Par
ailleurs, en vertu de l'art. 37 al. 1 LA, les constructions et installations
servant exclusivement ou principalement à l'exploitation d'un aérodrome
(installations d'aérodrome) ne peuvent être mises en place ou modifiées que si
les plans du projet ont été approuvés par l'autorité compétente – à savoir,
pour les champs d'aviation, l'OFAC (art. 37 al. 2 let. b LA). L'art. 37 al. 3
LA dispose que l'approbation des plans couvre toutes les autorisations requises
par le droit fédéral, et l'art. 37 al. 4 LA précise qu'aucune autorisation ni
aucun plan relevant du droit cantonal ne sont requis.
Il résulte de cette réglementation
qu'au cas où la construction d'un héliport avec plus de 1'000 mouvements par an
– à savoir un champ d'aviation réservé aux hélicoptères, soumis à la procédure
d'approbation des plans selon l'art. 37 LA et à l'exigence d'un règlement
d'exploitation selon l'art. 36c LA – serait prévue sur le site du CHUV (dans le
périmètre du PAC 315), seule une autorité fédérale, l'OFAC, serait compétente
pour décider des mesures d'aménagement du territoire (plan de l'installation,
autorisation de construire) et d'exploitation (procédures d'approche et de
départ, horaires,  notamment). En vertu du principe de la primauté du droit
fédéral (art. 49 al. 1 Cst.), l'autorité cantonale ne pourrait pas adopter un
plan d'affectation créant une zone d'héliport, ni créer un règlement
d'exploitation cantonal. Vu la réglementation détaillée des art. 36 ss LA,
toutes les décisions requises pour une telle installation faisant partie de
l'infrastructure aéronautique nationale sont régies par le droit administratif
fédéral.
Il n'est donc pas prévu par le
droit fédéral qu'une étude d'impact pour un héliport (ou un autre champ
d'aviation) puisse être effectuée, de manière exhaustive ou en première étape,
dans le cadre d'une procédure cantonale d'aménagement du territoire (lorsque la
procédure décisive pour l'EIE doit être définie par le droit cantonal, selon
l'art. 5 al. 3, 1
ère
phrase OEIE, il est en effet possible que l'EIE
soit effectuée dans le cadre de la procédure d'adoption d'un plan d'affectation
spécial détaillé prévu pour l'installation en cause - cf. ATF 120 Ib 207
consid. 6;  arrêt du TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008, consid. 4.1). Le ch. 14
annexe OEIE ne laisse pas au droit cantonal le soin de déterminer la procédure
décisive, puisqu'il s'agit soit de la procédure fédérale d'approbation des
plans (art. 37 LA), soit de la procédure d'approbation du règlement
d'exploitation (art. 36c et 36d LA, quand les conditions d'exploitation sont
modifiées sans construction d'une nouvelle installation). En d'autres termes,
si les plates-formes d'atterrissage des hélicoptères du CHUV devaient être
qualifiées de champ d'aviation (au sens de la LA) ou d'héliport (au sens du ch.
14.3 annexe OEIE), la procédure décisive pour l'EIE ne pourrait être qu'une
procédure fédérale.
D'après le dossier, la place
d'atterrissage pour hélicoptères du CHUV est exploitée depuis plusieurs années
– d'abord à proximité de l'avenue Montagibert, puis sur le toit de la nouvelle
PMU – sans mesures fédérales de planification (cf. art. 37 LA) ni autorisation
fédérale d'exploitation (cf. art. 36b LA), ni règlement d'exploitation approuvé
par l'OFAC (cf. art. 36c LA). Il n'y a pas eu d'EIE, dans le cadre prévu par le
ch. 14.3 annexe OEIE, lors du déplacement des plates-formes sur le toit de la PMU
il y a quelques années. En l'état, l'OFAC n'est pas intervenu pour faire valoir
qu'un nouvel aménagement des plates-formes d'atterrissage du CHUV équivaudrait
à la création ou à la modification d'un héliport au sens de l'art. 14.3 annexe
OEIE.
Comme cela sera exposé plus bas
(cf. infra, consid. 2d-aa), la législation fédérale sur l'aviation prévoit en
réalité d'autres règles pour la construction et l'utilisation des places
d'atterrissages pour hélicoptères à proximité des hôpitaux. Il est donc exclu,
pour les autorités cantonales, de considérer qu'une telle installation est
soumise à EIE et que l'EIE doit être effectuée dans la procédure
d'établissement du plan d'affectation cantonal litigieux. En l'occurrence, la
réglementation de l'art. 10a LPE ne s'applique pas lors de l'adoption du PAC
315 et ce plan d'affectation ne contient pas, en vertu des dispositions du
droit fédéral sur l'étude d'impact, une décision préalable sur la localisation
de la place d'atterrissage pour hélicoptères et la compatibilité de cette
installation avec les prescriptions en matière d'environnement.
dd) Dès lors qu'il n'y a pas à
effectuer d'EIE dans le cadre de la procédure d'adoption du PAC 315, il n'est
pas nécessaire d'examiner si le rapport d'impact correspond aux exigences des
art. 10b LPE et 9 OEIE. Il n'y a donc pas lieu de se prononcer sur les
critiques de certains recourants, qui estiment que le rapport d'impact est
incomplet ou erroné à certains égards, en invoquant une analyse effectuée par
un acousticien, Robert D. Hellweg Jr. – lequel ne saurait au demeurant être
considéré comme un expert neutre, étant l'époux d'une des recourantes.
d) La décision finale retient que
les places d'atterrissage liées aux hôpitaux ne sont pas considérées comme des
aérodromes civils au sens de l'ordonnance du 23 novembre 1994 sur
l'infrastructure aéronautique (OSIA; RS 748.131.1).
aa) L'art. 8 LA, sous le titre
"Obligation d'utiliser un aérodrome, atterrissages en campagne",
énonce les règles suivantes à ses alinéas 1 et 2:
1 Sous réserve
des exceptions fixées par le Conseil fédéral, les aéronefs ne peuvent décoller
ou atterrir que sur des aérodromes.
2 Pour les
atterrissages d'aéronefs à moteur hors des aérodromes autorisés, une
autorisation spéciale, donnée dans chaque cas particulier ou pour un temps
déterminé, est nécessaire.
Le Conseil fédéral a fixé les
exceptions réservées par l'art. 8 al. 1 LA dans l'ordonnance précitée. Ainsi,
les art. 50 ss OSIA règlent les atterrissages en campagne (en allemand:
"Aussenlandungen"). D'après la définition de l'art. 2 let. q OSIA, la
notion d'"atterrissage en campagne" signifie: un atterrissage et un
décollage en dehors d'un aérodrome (un "terrain d'atterrissage", au
sens de l'OSIA, étant un terrain utilisé pour les atterrissages en campagne -
art. 2 let. p OSIA). L'art. 50 al. 1 OSIA dispose ce qui suit:
Sous réserve des
articles 54 à 57, les atterrissages en campagne d'aéronefs nécessitent une
autorisation, qui est accordée dans chaque cas particulier ou pour une durée
déterminée. L'autorisation est délivrée par l'OFAC.
Une des exceptions à ce régime
d'autorisation est prévue à l'art. 56 OSIA, sous le titre "Opérations de
secours":
1 Les
atterrissages en campagne pour des opérations de secours, notamment à des fins
de recherches et de sauvetage, peuvent être effectués sans autorisation de
l'OFAC.
2 Les terrains
d'atterrissage à proximité des hôpitaux sont considérés comme des places
d'atterrissage en campagne destinées aux opérations de secours. Ils peuvent
être aménagés et utilisés sans autorisation de l'OFAC. Celui-ci peut édicter
des directives sur la construction et l'utilisation de tels terrains.
Pour le département cantonal, les
places pour hélicoptères du CHUV sont donc des places d'atterrissage en
campagne destinées aux opérations de secours, au sens de l'art. 56 al. 2 OSIA.
Elles sont dispensées non seulement de la procédure d'approbation des plans
selon l'art. 37 LA, mais encore de la procédure d'autorisation spéciale de
l'OFAC selon l'art. 8 al. 2 LA.
Le régime spécial du droit fédéral
pour les places d'atterrissage pour hélicoptères à proximité des hôpitaux est
a
priori
applicable indépendamment du nombre de mouvements, c'est-à-dire même
si l'utilisation de la place n'est pas occasionnelle mais régulière et
importante (au CHUV, environ 2'000 mouvements par année). Ce régime spécial est
mentionné dans le Plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (PSIA),
adopté par le Conseil fédéral le 18 octobre 2000 (cf. art. 36c al. 2 LA, art.
37 al. 5 LA, art. 3a OSIA). Il y est précisé (partie III, chapitre B6b) que le
PSIA "ne fixe pas de réseau pour les places d'atterrissage
d'hôpitaux" et que "l'OFAC élaborera des directives applicables à
l'installation et l'utilisation des places d'atterrissage d'hôpitaux, à
l'attention des administrations hospitalières, des entreprises de sauvetage par
hélicoptère ainsi que des autorités cantonales et communales concernées (police
des constructions)". Le PSIA indique que 258 hôpitaux en Suisse disposent
(en octobre 2000) d'une place d'atterrissage servant aux opérations de secours.
En définitive, la Confédération n'a pas renoncé à réglementer les places
d'atterrissage d'hôpitaux, mais elle a prévu un régime où l'OFAC adresse des
directives aux autorités cantonales et communales.
bb) Il n'existe pas, en l'état, de
directives formelles de l'OFAC sur l'utilisation de la place d'atterrissage
actuelle du CHUV. La base REGA de Lausanne a en revanche élaboré des
instructions destinées aux pilotes, à propos des trajectoires d'approche et de
départ des hélicoptères, qui tiennent compte de différents paramètres relatifs
à la sécurité et aux nuisances.
Lorsque le CHUV décidera d'aménager
une nouvelle place d'atterrissage ou de transformer la place existante, il
devra le cas échéant respecter les directives de l'OFAC relatives à la
construction d'une telle installation (cf. art. 56 al. 2 OSIA). L'ordonnance du
Conseil fédéral n'est pas très précise à ce propos; on peut toutefois en
déduire qu'une autorisation de construire doit être délivrée par une autorité
cantonale (ou communale), sur la base du droit cantonal des constructions et
des dispositions topiques du droit fédéral (cf. Message relatif à la révision
partielle 1 de la loi sur l'aviation, FF 2009 p. 4439). Comme il n'y a pas de
procédure de planification selon la loi fédérale sur l'aviation, une
autorisation de construire relevant du droit cantonal est admissible (art. 37
al. 4 LA
a contrario
). C'est notamment en fonction des directives de
l'OFAC que l'autorité cantonale pourra vérifier que la place d'atterrissage soit
adaptée aux exigences de la navigation aérienne.
cc) En résumé, en cas de
déplacement des plates-formes d'atterrissage sur le toit d'un autre bâtiment du
CHUV, la législation fédérale sur l'aviation prévoit le régime suivant: quand
bien même il s'agit d'une installation aéronautique, elle n'est pas soumise à
une procédure de planification selon l'art. 37 LA, et par conséquent pas à une
EIE; il n'y a pas d'autorisation d'exploiter (art. 36b LA), ni d'autorisation
fédérale fondée sur l'art. 8 al. 2 LA (régime subsidiaire lorsqu'une place
d'atterrissage n'est pas un aérodrome). Les travaux d'aménagement doivent faire
l'objet d'une autorisation de construire selon le droit cantonal et des
directives de l'OFAC pourront régler des aspects relatifs à la construction et
à l'utilisation. L'autorité compétente pour délivrer l'autorisation de
construire pourra se prononcer sur les modalités d'exploitation et la
limitation des nuisances, sans toutefois fixer des exigences incompatibles avec
les nécessités de l'aviation, question qui devra faire l'objet soit d'une
directive, soit d'une appréciation de l'OFAC.
On ne saurait imposer, avant la
modification des plates-formes du CHUV, l'établissement préalable d'une plan
d'affectation détaillé, fondé sur le droit cantonal et qui définirait les
caractéristiques d'une nouvelle place d'atterrissage (plan d'affectation
spécial ou zone spéciale pour héliport). La législation fédérale sur l'aviation
a précisément, pour une telle installation, renoncé à imposer une procédure de
planification. Comme composante nécessaire d'un hôpital, la place pour
hélicoptères peut être autorisée sans adaptation préalable du plan
d'affectation, dans la mesure où elle est conforme à la destination de la zone
à bâtir pour installations publiques hospitalières. Comme tout plan
d'affectation, le PAC 315 est un instrument de coordination pour l'application
du droit de l'aménagement du territoire et du droit de la protection de
l'environnement. Même si la coordination doit intervenir en principe le plus tôt
possible, il faut en pratique examiner dans chaque cas, en fonction du contenu
du plan d'affectation et de son degré de précision, quelles sont les questions
qui se prêtent bien à la coordination à ce stade, et quelles sont celles qui ne
peuvent être correctement appréhendées que dans la procédure d'autorisation de
construire (cf. Marc-Olivier Besse, Le régime des plans d'affectation, Genève
2010, p. 150). On ne saurait déduire du droit fédéral ou des principes de la
coordination matérielle une obligation d'adopter dans tous les cas, pour les
projets d'installations à l'origine de nuisances, un plan d'affectation spécial
ou une mesure de planification particulière. S'ils sont conformes à
l'affectation et à la réglementation de la zone à bâtir, ces projets peuvent
faire directement l'objet d'une autorisation de construire, et la conformité au
droit de la protection de l'environnement devra être examinée dans le cadre de
la procédure d'autorisation de construire.
En définitive, il n'y a donc pas,
dans le PAC 315, de décision préalable sur la localisation d'une nouvelle place
d'atterrissage pour hélicoptères, et la procédure de planification cantonale
n'a pas été le cadre d'une étude d'impact pour une telle installation,
puisqu'elle n'est pas soumise à EIE.
3.
Il convient encore d'examiner si l'obligation
générale d'appliquer de manière coordonnée toutes les normes juridiques
pertinentes, lors de l'adoption d'un plan d'affectation, implique néanmoins des
prescriptions ou des restrictions spécifiques pour la place d'atterrissage des
hélicoptères, étant donné qu'il s'agit d'un élément de l'hôpital régi par le
PAC 315.
a) La loi fédérale sur la
protection de l'environnement contient des règles sur la limitation des
émissions produites par les installations, notamment le bruit. Une place
d'atterrissage pour hélicoptères, qui est un ouvrage fixe, est une installation
au sens de la LPE (cf. art. 7 al. 7 LPE). Les émissions doivent en principe
être limitées par des mesures prises à la source (art. 11 al. 1 LPE). La loi exige
en premier lieu une limitation préventive: aux termes de l'art. 11 al. 2 LPE,
"indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre préventif,
de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique
et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable". La loi prévoit ensuite, à l'art. 11 al. 3 LPE, une
limitation plus sévère des émissions "s'il appert ou s'il y a lieu de
présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement,
seront nuisibles ou incommodantes".
b) Comme cela a déjà été exposé, il
est indiqué dans la décision finale du Département de l'intérieur que le PAC
315 prévoit une localisation pour les places d'atterrissage, cette localisation
étant conditionnée par la localisation des urgences, qui dépend elle-même de la
configuration des principales voies d'accès à la cité hospitalière (ch. 1.3 p.
6). Or, il ne se trouve ni sur les cartes du PAC 315 ni dans le règlement
(RPAC) de dispositions relatives à ce type d'installation. Si la place
d'atterrissage existante est figurée sur la carte, comme élément des bâtiments
existants (sans indication plus précise ni mention dans la légende), les
futures plates-formes, visées par les griefs des recourants, ne sont pas
dessinées (cf. supra, consid. 2b). Dans la mesure où il s'agit d'une
installation directement liée à l'exploitation de l'hôpital, elle était
compatible avec la réglementation de l'ancien PEC 159 et elle pourrait en
principe être réalisée dans n'importe quel secteur constructible de la zone d'installations
publiques destinée aux activités hospitalières (art. 2 RPAC). Une place
d'atterrissage pour hélicoptères étant un élément indispensable à un hôpital
tel que le CHUV, il faut en effet considérer qu'elle doit pouvoir être aménagée
à un endroit adéquat de cette zone d'installations publiques, endroit qui
pourra être déterminé ultérieurement si la place actuelle doit être déplacée,
vu l'absence d'indication impérative du PAC 315 à ce propos.
La décision attaquée retient déjà
qu'une analyse acoustique détaillée devra être effectuée lors de la mise à
l'enquête de la nouvelle plate-forme d'atterrissage. Il apparaît donc qu'au
stade de l'adoption du PAC 315, ce projet d'installation ne fait pas l'objet de
mesures d'aménagement contraignantes, décidées en coordination avec l'autorité
fédérale compétente en matière d'aviation (l'OFAC), qui lieraient directement
l'autorité compétente dans la future procédure d'autorisation. Aussi y a-t-il
lieu, au stade de l'adoption du PAC 315, de ne procéder qu'à un examen
prima
facie
de la conformité au droit fédéral de la protection de l'environnement
du projet de nouvelle place d'atterrissage, à l'endroit mentionné dans la
décision attaquée (cf. ATF 129 II 276, à propos d'une évaluation des nuisances
prima
facie
, au stade de la planification préalable). En d'autres termes, il faut
examiner si le développement envisagé de l'hôpital, que doit permettre le PAC
315, et singulièrement le déplacement projeté des plates-formes d'atterrissage
est à première vue concevable, compte tenu des nuisances provoquées par les
vols d'hélicoptères – sachant qu'une analyse détaillée des nuisances et des
mesures de limitation (mesures constructives ou prescriptions d'utilisation)
devra intervenir dans la procédure d'autorisation de construire.
C'est dans cette procédure
subséquente d'autorisation que les directives de l'OFAC, concernant la
construction et l'utilisation de la place d'atterrissage, pourront être mises
en œuvre efficacement. Il est évident que ce sont les prescriptions en matière
de vol (trajectoires, etc.), destinées aux pilotes ou aux entreprises de
sauvetage, qui sont le mieux à même de garantir une limitation préventive des
nuisances (art. 11 al. 2 LPE), pour toutes les personnes exposées au bruit des
hélicoptères (patients et personnel de l'hôpital, voisins). Or ces mesures ne
peuvent pas être incluses dans le plan d'affectation cantonal. Dans ses
observations sur les recours, le service spécialisé cantonal (SEVEN) a au
demeurant précisé que, dans l'étude détaillée qui devra être effectuée lors de
l'aménagement du nouvel héliport, les paramètres d'exploitation prévisibles de
l'installation seraient analysés "en recherchant dans un premier temps
quelles sont les approches les moins dérangeantes pour les riverains les plus
exposés", et que ces questions seraient traitées avant l'octroi de
l'autorisation de construire. Il incombera donc à ce service spécialisé de
veiller, en collaboration avec l'administration fédérale, à ce que les mesures
adéquates soient prises.
Certains recourants font valoir que
le nombre de mouvements d'hélicoptères pourraient augmenter à cause de
transports non indispensables de patients (transports "de confort")
ou à cause du transfert d'organes à greffer. La définition des types de
transport admissibles ne relève pas de l'autorité de planification, dans le
cadre de mesures d'aménagement du territoire. Cela doit être réglé soit par
l'autorité fédérale compétente en matière aéronautique (directives de l'OFAC),
soit par l'autorité cantonale compétente en matière de santé publique. A ce
propos, il faut relever que le Conseil d'Etat a adopté le 26 janvier 2011 un
règlement sur les urgences préhospitalières et le transport des patients (RUPH;
RSV 810.81.1) qui fixe les modalités d'organisation et d'exploitation des
services assurant le transport des patients, notamment par hélicoptère (art. 9
et 10 RUPH). Les modalités d'engagement, sur le lieu des accidents
(interventions primaires) ou pour des transports d'un établissement de soins à
un autre (interventions secondaires), sont réglées par les autorités sanitaires
(art. 6 al. 3 RUPH). En l'état, il n'y a aucun indice que les critères
d'engagement puissent être modifiés de façon à augmenter sensiblement le nombre
de transports de patients par hélicoptère.
b)  L'examen de la nécessité de prendre,
pour la limitation du bruit, d'autres mesures que des mesures préventives
(mesures de limitation plus sévère des émissions – art. 11 al. 3 LPE) devra lui
aussi être effectué en détail dans la procédure d'autorisation de construire,
en fonction des caractéristiques précises de la place d'atterrissage et des
hélicoptères. En principe, l'autorité compétente doit statuer sur ce point en
contrôlant le respect de valeurs limites (valeurs limites d'immissions, valeurs
d'alarme) fixées par le Conseil fédéral (cf. art. 13 al. 1, art. 15, art. 19
LPE).
Pour les nuisances sonores, ces
valeurs figurent dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB; RS
814.41). Selon l'art. 40 al. 1 OPB, "l'autorité d'exécution évalue les
immissions de bruit extérieur produites par les installations fixes sur la base
des valeurs limites d'exposition selon les annexes 3 et suivantes".
S'agissant du bruit du trafic aérien, l'annexe 5 de l'OPB arrête les "valeurs
limites d'exposition au bruit des aérodromes civils" titre de l'annexe 5),
la notion d'aérodrome civil visant les aéroports nationaux de Bâle, Genève et
Zurich, les autres aérodromes concessionnaires et les champs d'aviation (ch. 1
al. 2 annexe 5 OPB).
L'annexe 5 fixe des méthodes de
détermination du niveau de bruit ainsi que des valeurs limites d'exposition
(valeur de planification, valeur limite d'immissions et valeur d'alarme)
différentes selon le type d'aérodrome. Pour le bruit causé par le trafic de
petits aéronefs (aéronefs dont la masse maximale au décollage est inférieure ou
égale à 8618 kg – ch. 1 al. 3 annexe 5 OPB), le niveau d'évaluation Lr
k
est la somme du niveau moyen Leq
k
pondéré A, et de la correction de
niveau K; le niveau moyen Leq
k
est déterminé pour le nombre moyen de mouvements horaires d'un jour
avec trafic de pointe moyen, et le facteur de correction K dépend du nombre de
mouvements annuels (ch. 3 annexe 5 OPB). Sur les aérodromes civils où circulent
de grands avions, d'autres règles s'appliquent à la détermination du niveau
d'évaluation Lr: il est tenu compte d'une part du bruit des petits aéronefs, et
d'autre part du bruit des grands avions, en fonction du trafic moyen durant la
journée, puis aux premières heures de la nuit (ch. 4 annexe 5 OPB). L'annexe 5
OPB fixe différentes valeurs limites d'exposition, en Lr (ou Lr
k
), suivant que l'aérodrome est ouvert
ou non au trafic des grands avions, et aussi en fonction du degré de
sensibilité de la zone où se produisent les immissions (ch. 21 et 22 annexe 5
OPB). A titre d'exemple, où le degré de sensibilité III est applicable, la
valeur limite d'immissions au bruit causé par le trafic des petits aéronefs, en
Lr
k
, est de 65
dB(A).
L'annexe 5 OPB prévoit un régime
particulier pour les hélistations, à savoir les "aérodromes civils
utilisés exclusivement par des hélicoptères". D'après le ch. 23 de cette
annexe, des valeurs limites d'exposition en Lmax sont applicables en plus des
valeurs limites d'exposition en Lr
k
. Le niveau moyen Lmax est la moyenne énergétique du niveau de bruit
maximum d'un nombre représentatif de survols ou de passages (ch. 5 annexe 5
OPB). A titre d'exemple, où le degré de sensibilité III est applicable, la
valeur limite d'immissions au bruit causé par le trafic des hélicoptères, en Lmax,
est de 85 dB(A).
L'annexe 5 OPB s'applique aux
"aérodromes civils" ("zivilen Flugplätze"), à l'exclusion
des "aérodromes militaires", pour lesquels une autre annexe de l'OPB
fixe des valeurs limites d'exposition (annexe 8). La notion d'aérodrome, dans
cette ordonnance, est celle de la législation sur l'aviation (cf. supra,
consid. 2c/cc). Selon l'art. 2 let. a OSIA, un aérodrome est "une
installation, définie dans un plan sectoriel, servant au décollage, à
l'atterrissage, à l'entretien et au stationnement d'aéronefs, au trafic de
passagers et au transbordement de marchandises". La notion d'aérodrome
inclut les champs d'aviation (art. 2 let. b OSIA), mais pas les terrains
d'atterrissage utilisés pour les atterrissage en campagne ("Landestelle",
"für Aussenlandungen") puisque, précisément, ces atterrissages ont
lieu "en dehors d'un aérodrome" (art. 2 let. p et q OSIA). Dès lors
que, dans le système de la législation fédérale sur l'aviation, les places
d'atterrissage des hôpitaux sont considérées comme des places d'atterrissage en
campagne et non pas comme des aérodromes (art. 56 al. 2 OSIA, cf. supra,
consid. 2d-aa), les valeurs limites d'exposition de l'annexe 5 OPB ne s'y
appliquent pas directement. Cela signifie que pour ces installations, les
valeurs limites d'exposition font défaut et que, conformément à l'art. 40 al. 3
OPB, il incombe à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions de bruit en
fonction des principes généraux de la LPE (évaluation selon l'art. 15 LPE, en
tenant compte également des art. 19 et 23 LPE).
En d'autres termes, pour la place
d'atterrissage du CHUV – dans sa situation actuelle ou après le déplacement
envisagé –, on ne peut pas évaluer les immissions de bruit en appliquant sans
autre les critères de l'annexe 5 OPB. Les niveaux d'évaluation Lr et Lmax,
prévus pour les hélistations selon cette norme, ne tiennent
a priori
pas
compte de la fonction spécifique de places d'atterrissage pour les opérations
de secours, qui font partie d'hôpitaux souvent construits dans des quartiers urbains
mixtes ou résidentiels: ces places ne peuvent pas être trop éloignées des
locaux où sont traités les patients admis en urgence; elles sont nécessairement
proches de chambres d'hôpital. Ces éléments pourraient le cas échéant justifier
d'introduire dans le calcul un facteur de correction supplémentaire, pour tenir
compte de ces particularités.
En l'espèce, le département
cantonal a donc retenu à juste titre que les places d'atterrissage du CHUV
n'étaient pas soumises aux exigences de l'annexe 5 OPB. Il faut dès lors
déterminer si cette autorité était fondée à retenir en conclusion que, pour ces
places d'atterrissage, les exigences de la législation sur la protection de
l'environnement n'imposaient pas d'autres mesures au stade de l'adoption du PAC
315.
c) Le déplacement des plates-formes
situées actuellement sur le toit de la PMU, en direction de l'Est, sur le toit
d'un bâtiment à transformer (selon le projet décrit dans le rapport d'impact),
pourrait être considéré comme une modification d'une installation fixe
existante (la place d'atterrissage du CHUV), auquel cas il y aurait lieu
d'appliquer l'art. 8 OPB (titre: "limitation des émissions d'installations
fixes modifiées"). Le nombre de mouvements d'hélicoptères au CHUV étant
globalement stable depuis quelques années (notamment depuis que le médecin
urgentiste se trouve sur la base REGA de l'aérodrome de la Blécherette), un
déplacement de l'infrastructure dans le même secteur de l'hôpital ne devrait
pas provoquer une  augmentation du nombre de mouvements; aussi ce déplacement
pourrait ne pas être considéré comme la réalisation d'une nouvelle installation.
L'art. 8 al. 1 OPB rappelle le principe de la limitation préventive, consacré à
l'art. 11 al. 2 LPE. Puis l'art. 8 al. 2 OPB dispose que lorsque l'installation
est notablement modifiée – c'est-à-dire lorsqu'il faut s'attendre à la
perception d'immissions de bruit plus élevées (art. 8 al. 3 OPB) –, les
émissions de bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être
limitées de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immissions.
Toutefois, l'art. 10 al. 1 OPB (titre: isolation acoustique des bâtiments
existants) prévoit que "lorsque pour les installations fixes nouvelles ou
notablement modifiées, publiques ou concessionnaires, il n'est pas possible de
respecter les exigences requises aux art. 7 al. 2, et 8 al. 2 […], l'autorité
d'exécution oblige les propriétaires des bâtiments existants exposés au bruit à
insonoriser, au sens de l'annexe 1, les fenêtres des locaux à usage sensible au
bruit". Cette norme de l'ordonnance reprend ou précise une règle énoncée,
au niveau légal, à l'art. 20 al. 1 LPE ("Lorsque les mesures à la source
ne permettent pas de ramener à un niveau inférieur à la valeur d'alarme les
immissions provoquées par le bruit sur des immeubles déjà construits dans le
voisinage de routes, d'aéroports, d'installations ferroviaires ou d'autres
installations fixes publiques ou concessionnées existants, les propriétaires
des immeubles touchés sont tenus de protéger les locaux destinés au séjour
prolongé des personnes au moyen de fenêtres antibruit ou par d'autres
aménagements similaires"). Comme la place d'atterrissage pour hélicoptères
du CHUV est une installation publique, le droit fédéral admet donc, à
l'occasion d'une transformation, que les valeurs limites d'immissions, voire
les valeurs d'alarme (plus élevées), soient dépassées.
Des règles analogues sont
applicables si l'on examine la question de l'assainissement de l'installation
actuelle, que la procédure d'assainissement soit introduite indépendamment
d'une transformation (cf. art. 16 LPE, art. 13 OPB) ou que l'assainissement
soit réalisé à l'occasion de la transformation (art. 18 LPE). Le droit fédéral
permet aux autorités d'accorder des allégements lorsque l'assainissement ne
répond pas au principe de la proportionnalité (art. 17 al. 1 LPE), ou lorsque
des intérêts prépondérants s'opposent à l'assainissement (art. 14 al. 1 OPB).
En principe, lorsqu'il y a lieu d'accorder des allégements, les valeurs
d'alarme des immissions causées par le bruit ne peuvent pas être dépassées
(art. 17 al. 2 LPE). L'art. 14 al. 2 OPB précise toutefois que cette limite ne
vaut que pour l'assainissement d'installations privées, non concessionnaires –
ce qui découle de la règle de l'art. 20 al. 1 LPE (cf. ATF 137 II 58 consid.
5.1). Des pareils allégements (au-delà des valeurs d'alarme) sont aussi prévus
par le droit fédéral en cas de construction d'une nouvelle installation fixe
présentant un intérêt public prépondérant, et qui au surplus est une
installation publique ou concessionnaire (art. 25 al. 2 LPE, art. 7 al. 2 OPB,
art. 8 al. 4 OPB). Cela étant, la procédure d'établissement du PAC 315 n'est
pas une procédure d'assainissement de la place d'atterrissage existante et il
n'incombait pas au département cantonal, dans ce cadre, de se prononcer sur
l'application des dispositions précitées du droit fédéral.
d) A propos du projet de
modification ou de déplacement des plates-formes d'atterrissage, le département
cantonal a bel et bien procédé dans sa décision finale à un examen
prima
facie
de la conformité de ce projet aux normes du droit fédéral sur la
protection contre le bruit. L'évaluation du bruit dans le rapport d'impact est
effectuée sur la base d'une détermination du niveau Lmax et elle révèle une
augmentation sensible de ce niveau, là où habitent les plus proches voisins.
Cela étant, les valeurs limites d'exposition
faisant défaut dans l'OPB, l'évaluation des immissions de bruit selon les
principes de la LPE - en tenant compte du genre de bruit, du moment où il se
produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de bruit ambiant,
etc. (cf. ATF 130 II 32 consid. 2.2) – ne peut pas simplement se référer au
niveau de bruit maximum (Lmax, selon le ch. 5 de l'annexe 5 OPB) mais elle doit
également tenir compte d'un niveau moyen, en fonction du trafic de jour et de
nuit (niveau d'évaluation Lr, cf. art. 38 OPB et ch. 3 de l'annexe  5 OPB). Du
reste, lorsque l'annexe 5 OPB est applicable, elle prévoit pour les
hélistations une évaluation du bruit en se fondant à la fois sur le niveau Lmax
et sur le niveau Lr (ch. 23 annexe 5 OPB). La combinaison de ces deux méthodes
devrait permettre une appréciation globale des immissions de bruit, tenant
compte non seulement des nuisances causées par les hélicoptères utilisés pour
les transports de patients, dans le cadre de l'exploitation ordinaire de la
place d'atterrissage, soit principalement des hélicoptères de la REGA, mais
également de celles des autres mouvements d'hélicoptères (transport d'organes à
greffer, par exemple). La possibilité est évoquée, dans le dossier, que des
appareils Super Puma des forces aériennes déposent des blessés au CHUV, en cas
d'engagement de l'armée dans des opérations de sauvetage; cette hypothèse n'est
toutefois susceptible de se réaliser qu'exceptionnellement, de sorte qu'un
pronostic de bruit pour une exploitation en temps normal peut en faire
abstraction. Dès lors,
prima facie,
une augmentation du niveau Lmax en
cas de déplacement de la place d'atterrissage le long de l'avenue Montagibert –
localisation envisagée par le CHUV mais pas imposée par le PAC 315 – ne
signifie pas que cette modification serait contraire au droit fédéral, vu
l'intérêt public évident à ce qu'un important hôpital universitaire dispose de
plates-formes pour hélicoptères, sans restrictions du nombre de vols autorisés
pour amener des patients en urgence.
En définitive, pour la
transformation et l'assainissement d'une place d'atterrissage d'un hôpital
public – dont l'emplacement doit être choisi avec l'objectif prioritaire de
garantir la qualité des soins donnés aux blessés (facilité d'accès, proximité
par rapport aux salles d'opération, etc.) –, les règles de la LPE, en
autorisant des dépassements des valeurs limites d'immissions et d'alarme, tendent
essentiellement, dans une procédure cantonale aboutissant à l'octroi d'une autorisation
de construire, à ce que des mesures d'isolation acoustique des immeubles
voisins touchés soient ordonnées et réalisées (art. 20 al. 1 LPE), les mesures
préventives relevant plutôt des autorités compétentes en matière aéronautique
(pour le choix des trajectoires). Dans le cadre de l'examen
prima facie
qui doit être fait au stade de l'adoption du PAC 315, il n'est pas nécessaire
d'examiner plus en détail quelles fenêtres antibruit ou quels autres
aménagements similaires devraient être prévus dans le voisinage. Les recourants
ne prétendent du reste pas que des mesures d'isolation acoustique seraient
inefficaces, dans leurs bâtiments. Comme cela est indiqué dans la décision
attaquée, l'analyse acoustique détaillée qui devra être réalisée au stade de
l'autorisation de construire pour la nouvelle place d'atterrissage (voire dans
une procédure d'assainissement mise en œuvre indépendamment de ce projet) permettra
à l'autorité compétente de se prononcer sur ce point.
Il s'ensuit que le département
cantonal n'a pas violé les normes du droit fédéral sur la protection contre le
bruit provenant des mouvements d'hélicoptères, en approuvant le PAC 315 sans
imposer directement à ce stade des mesures de limitation des émissions ni des
mesures d'isolation acoustique.
e) Etant donné que le PAC 315 ne
fixe pas, par des prescriptions d'aménagement du territoire, l'emplacement de
la nouvelle place d'atterrissage, qu'il n'exclut pas le maintien de la place
d'atterrissage actuelle, et qu'il n'a pas été ordonné d'assainissement dans le
cadre de cette procédure de planification, il n'est pas nécessaire de compléter
l'instruction par une inspection locale, les questions décisives à ce stade pouvant
être résolues sur la base du dossier.
f)  Il résulte des considérants
précédents que les griefs des différents recours visant le contenu du plan
d'affectation cantonal, à propos de la place d'atterrissage pour hélicoptères
du CHUV (actuelle ou future), sont mal fondés.
4.
La recourante Michèle Thonney Viani présente
encore des griefs au sujet de la mobilité. Elle reproche au PAC 315 de ne pas
favoriser et soutenir de manière effective le recours aux transports publics,
alors que la situation actuelle ne serait pas satisfaisante. Les impacts du PAC
315 sur le trafic routier seraient minimisés. Il faudrait prévoir un véritable
plan de mobilité, avec la mise en place d'un réseau de mobilité douce
(transport à vélo). Or la seule modification par rapport à la situation
actuelle, en ce qui concerne les transports, est l'ajout de 230 places de parc.
La recourante se réfère à l'art.
47a LATC qui impose aux autorités de favoriser le recours aux transports
publics, dans l'élaboration et l'application des plans d'affectation (al. 1).
En l'occurrence, la zone du CHUV, déjà destinée depuis 1961 en vertu d'un plan
d'affectation cantonal aux constructions et installations hospitalières, est
une zone à bâtir du centre de Lausanne qui est bien desservie par les transports
publics (métro à l'ouest du périmètre, bus à l'est). En remplaçant le PEC 159
par le PAC 315, le département cantonal n'a pris aucune mesure d'aménagement
susceptible de compromettre la desserte actuelle par les transports publics. Il
n'y a au demeurant aucun motif de considérer – comme le prétend la recourante –
que depuis la mise en service du métro, l'offre des transports publics serait
réduite dans ce quartier. Des mesures d'amélioration, ou d'augmentation de la
capacité des transports publics devront le cas échéant être prises par les
autorités compétentes au fur et à mesure du développement de la zone
hospitalière et des zones à bâtir voisines. On ne voit toutefois pas quelle
mesure concrète le département cantonal aurait dû inclure dans le PAC au titre
de "plan de mobilité", la recourante ne précisant au demeurant pas ce
qu'elle entend par là. En particulier, les éventuelles lacunes de l'équipement
routier pour les cyclistes, qu'elle dénonce, ne sont pas décrites. Cela étant,
les données du rapport d'impact au sujet du trafic (p. 33 ss) ne sont pas
critiquées par la recourante, qui ne se plaint pas, dans ce contexte, de
nuisances excessives ni de violation de la loi sur la protection de
l'environnement. La conclusion de la décision finale à propos des transports
publics (ch. 2.3) n'est pas critiquable. Il n'y a donc pas lieu, sur la base de
ces derniers griefs, de considérer que le PAC 315 serait en contradiction avec
des normes d'aménagement du territoire, en matière de transports, devant être
mises en œuvre au niveau du plan d'affectation.
5.
Il résulte des considérants que les quatre
recours, entièrement mal fondés, doivent être rejetés, ce qui entraîne la
confirmation de la décision du département cantonal.
6.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens aux autorités cantonales, qui en l'occurrence n'agissent pas pour
défendre leurs intérêts patrimoniaux (art. 56 al. 3 LPA-VD). La commune de
Lausanne, qui n'a pas pris de conclusions et qui n'est pas représentée par un
avocat, n'a pas non plus droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Département de l'intérieur du 31
mai 2012 approuvant le plan d'affectation cantonal n° 315 "CHUV", est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de Christian Meuli.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de Patrick Iynedjian.
V.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de Jean-Francis Balaguer, Pascale Rey
Balaguer, Pierre-André Braillard, Jacqueline Flambert, Francine Thonney
Hellweg, Olivier Reymond et l'Association Silence ! CHUV, solidairement entre
eux.
VI.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de Michèle Thonney Viani.
VII.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 janvier 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.