vd_omni · AC.2004.0054 · 2004-06-28 · fr

VOLAND Yvon c/décision du Département de la sécurité et de l'environnement | La rétroactivité prévue à l'art. 2 du règlement du 28 avril 2004 modifiant les art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration n'obéit pas à des motifs pertinents. Elle n'a pas d'autre but que de réparer le vice dont est entachée la décision faisant l'objet du présent recours (incompétence de l'autorité intimée).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2004 AC.2004.0054

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 28 juin 2004
sur le recours déposé le 9 mars 2004 par
Yvon
VOLAND
, à Versoix, représenté par Me Marc-Etienne Favre, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département de la sécurité
et de l'environnement
du 18 février 2004 rejetant son recours contre la
décision du Conseil général de la
Commune de
Chavannes-des-Bois
,
représentée par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne, levant son opposition
et adoptant le plan général d'affectation, ainsi que le plan partiel
d'affectation "Pré Bouchin".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; Mme Emilia Antonioni et Mme Dina Charif Feller, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Dans sa séance du 30
septembre 2002, le Conseil général de la Commune de Chavannes-des-Bois a adopté
un plan général d'affectation,  un règlement général sur l'aménagement du
territoire et les constructions, un "Document formel de constatation de
nature forestière", un plan partiel d'affectation pour l'aménagement du
village, avec son règlement, ainsi que le plan partiel d'affectation "Pré
Bouchin", avec son règlement. Simultanément, il a adopté les réponses
proposées par la municipalité aux oppositions que ces différents objets avaient
suscitées lors de l'enquête publique ouverte du 25 janvier au 25 février 2002.
B.                    Yvon Voland, dont
l'opposition au plan général d'affectation et, plus spécialement, au plan
partiel d'affectation "Pré Bouchin", avait été levée, a recouru
contre cette décision auprès du Département des infrastructures le 29 octobre
2002. L'instruction de ce recours a été confiée par le chef du Département des
infrastructures au Service de justice, de l'intérieur et des cultes, comme le
permet l'art. 5 du règlement du 22 octobre 1997 fixant la procédure
de recours devant les autorités administratives inférieures (RSV 1.5 O). Cette
instruction a été clôturée le 11 juillet 2003. La décision sur recours n'a
toutefois pas pu être rendue avant la fin de l'année.
C.                    Dans sa séance du 18
décembre 2003, le Conseil d'Etat a décidé de remanier la composition des
départements, le Service de l'aménagement du territoire passant du Département
des infrastructures au Département de la sécurité et de l'environnement à
partir du 1
er
janvier 2004. Cette décision ne s'est toutefois pas
accompagnée immédiatement d'une modification du règlement du 12 novembre 1997
sur les départements de l'administration (qui fixe les attributions et les
domaines relevant de la compétence des différents départements), ni de l'arrêté
du 11 mars 1998 sur la composition des départements et les noms des services de
l'administration.
Selon l'annuaire
officiel 2003/2004, le Service de l'aménagement du territoire assure
l'exécution des lois, règlements et plans relatifs à l'aménagement du territoire
et à la police des constructions, sous réserve des tâches spéciales attribuées
à d'autres départements (que le Département des infrastructures) ou autorités.
Il est notamment responsable de
"l'examen de la conformité légale des
documents de planification émanant des communes, des régions et du
canton."
D.                    Par décision du 18
février 2004, le Département de la sécurité et de l'environnement a rejeté le
recours formé par Yvon Voland contre la décision du Conseil général de
Chavannes-des-Bois et mis à sa charge un émolument de 1'800 fr., ainsi qu'une
indemnité de 1'000 fr. à verser à titre de dépens à la Commune de
Chavannes-des-Bois et de 1'000 fr. également à Chantal et Danièle Mottier,
parties opposées à son recours.
Yvon Voland s'est
pourvu contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 9 mars 2004,
concluant à l'annulation de la décision du Département de la sécurité et de
l'environnement.
Invité à justifier sa
compétence pour rendre la décision attaquée, le Département de la sécurité et
de l'environnement s'est déterminé le 30 avril 2004, par l'entremise du Service
de l'aménagement du territoire.
Deux jours auparavant,
le 28 avril 2004, le Conseil d'Etat avait adopté un règlement modifiant les
art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de
l'administration. Ce texte, dont l'entrée en vigueur a été fixée avec effet
rétroactif au 1er janvier 2004 (v. art. 2), place l'aménagement du territoire
parmi les attributions et les domaines relevant de la compétence du Département
de la sécurité et de l'environnement. Le Conseil d'Etat a également adopté le
28 avril 2004 un arrêté modifiant celui du 11 mars 1998 sur la composition du
département et les noms des services de l'administration, qui range le Service
de l'aménagement du territoire parmi les services du Département de la sécurité
et de l'environnement. L'entrée en vigueur de cet arrêté a été fixé au 1er mai
2004 (sic). Cet arrêté, comme le règlement du 28 avril 2004, ont été publiés
dans la Feuille des avis officiels du 7 mai 2004 (no 37).
Les parties ont été
avisées que le tribunal se réservait de statuer préjudiciellement sur la
question de la compétence du Département de la sécurité et de l'environnement.
Considérant en droit:
1.                     a) Jusqu'au 31 décembre
2003, l'art. 10 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC) avait la teneur suivante :
"Département des        Art.
10
.-  Le Département des infrastructures a les
attributions
infrastructures
suivantes :
a)
il assure l'exécution des lois, des règlements et
des plans
relatifs à l'aménagement du territoire et à la police des
constructions, sous réserve des tâches spéciales attribuées à
d'autres départements
ou autorités;
b)    il
statue sur les recours de sa compétence;
c)    il
approuve les plans d'affectation communaux et cantonaux."
Dans le domaine de
l'établissement des plans d'affectation communaux l'art. 60 LATC prévoyait que
les décisions du Conseil communal ou général sur les oppositions qui s'étaient
manifestées durant l'enquête publique étaient notifiées à chaque opposant
"
en lui impartissant un délai de dix jours pour déposer, le cas
échéant, au Département des infrastructures, un recours motivé tendant au
réexamen de son opposition par le département.
" L'art. 60a al. 2
précisait que le Département des infrastructures statuait sur les recours tant
en légalité qu'en opportunité et qu'il jouissait d'un libre pouvoir d'examen.
Quant à l'art. 61, il prévoyait que le Département des infrastructures se
prononçait sur l'approbation du plan et du règlement en même temps, en règle
générale, que sur les recours (al. 1, 1
ère
phrase) et que ces
décisions étaient susceptibles d'un recours au Tribunal administratif (al. 2, 1
ère
phrase).
b) Ces dispositions
ont été modifiées par la loi du 4 mars 2003 modifiant la LATC (RLV 2003 152),
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2004. La voie du recours au
Département des infrastructures contre les décisions communales sur oppositions
a été supprimée, ce recours étant ouvert directement au Tribunal administratif.
L'art. 10 LATC a
désormais la teneur suivante :
"
Département des         Art.
10.-
Le Département des infrastructures, ci-après : le
infrastructures
département,
a les  attributions suivantes :
a)
il assure l'exécution des lois, des règlements et
des plans
relatifs
à l'aménagement du territoire et à la police des
constructions,
sous réserve des tâches spéciales attribuées à
d'autres
départements ou autorités;
b)
il procède à l’examen préalable des plans
directeurs régionaux,
communaux
et des plans directeurs localisés ;
c)
il approuve les plans d'affectation communaux en
limitant son
pouvoir
d'examen à la légalité;
d)
il approuve les plans
d’affectation cantonaux et statue sur les
oppositions formulées à leur encontre avec
plein pouvoir
d’examen."
La loi du 4 mars 2003
modifiant la LATC contient en outre une disposition transitoire ainsi libellée
:
"
Art. 3.-
Les
modifications liées à la procédure d'adoption et d'approbation des plans
d'affectation ne sont pas applicables aux plans qui ont déjà été adoptés par le
conseil de la commune, s'agissant des plans d'affectation communaux, ou qui ont
été approuvés par le département, s'agissant des plans d'affectation
cantonaux."
c) Compte tenu de
cette disposition, le Département des infrastructures restait donc compétent,
après le 31 décembre 2003, pour statuer sur le recours tendant au réexamen de
l'opposition d'Yvon Voland. Il est toujours compétent également, à la rigueur
du texte de l'art. 10 let. c LATC, pour approuver les plans d'affectation
communaux sur lesquels portait cette opposition.
2.                     Jusqu'au 29 mars 1998,
la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil d'Etat (LOCE) fixait
elle-même le nom des sept départements de l'administration (art. 61) et leurs
principales attributions (art. 71 à 77). La loi du 17 juin 1997 modifiant la
LOCE, entrée en vigueur le 30 mars 1998 (RLV 1997 258) a supprimé la
dénomination des départements et abrogé les dispositions fixant leurs
attributions. L'art. 61 dispose désormais :
"
Départements           Art. 61
. - Il y a
sept départements.
Un règlement du Conseil
d'Etat fixe le nom des départements, leur organisation et leur coordination.
Les lois spéciales sont réservées
.
Les
services sont groupés dans les départements selon des critères d'efficacité, de
cohérence et d'équilibre
.
Le
Conseil d'Etat renseigne le Grand Conseil sur les modifications d'organisation
qu'il décide en application de l'alinéa 2."
En application de
cette disposition, le Conseil d'Etat a édicté le 12 novembre 1997 un
règlement sur les départements de l'administration dont l'art. 10 mentionnait
l'aménagement du territoire parmi les attributions et les domaines relevant de
la compétence du Département des infrastructures. Il a également adopté le
11 mars 1998 un arrêté sur la composition des départements et les
noms des services de l'administration, lequel rangeait, avant sa modification
du 28 avril 2004, le Service de l'aménagement du territoire parmi les services
du Département des infrastructures (art. 6).
Les modifications
apportées à la LOCE le 17 juin 1997 visaient à donner au Conseil d'Etat les
compétences nécessaires à une "
complète réorganisation de
l'administration et une redéfinition fondamentale des attributions des
départements
" (BGC, juin 1997, p. 957). Quoique la rédaction de l'art.
61 al. 2 LOCE ne soit pas très précise (on y autorise le Conseil d'Etat à fixer
"
le nom des départements, leur organisation et leur coordination
",
mais pas leurs compétences ou leurs attributions), il s'agissait bel et bien
d'habiliter le Conseil d'Etat à prendre par voie de règlement les dispositions
qui, jusque-là, relevaient des art. 71 à 77 LOCE (cf. BGC, juin 1997, p. 970).
L'art. 61 al. 2 LOCE,
qui délègue au Conseil d'Etat la compétence de fixer par voie de règlement le
nom des départements, leur organisation et leur coordination, dispose
toutefois, à sa deuxième phrase : "
Les lois spéciales sont réservées.
"
Ceci impliquait que, consécutivement à la révision de la LOCE, les règles
d'organisation et de compétence contenues dans d'autres lois ou règlements soient
mises à jour (v. BGC, juin 1997, p. 981). Le Conseil d'Etat a ainsi
proposé, et le Grand Conseil adopté, une disposition transitoire ainsi libellée
:
"
Art. 85.
- Dès l'adoption
de la présente loi, les départements proposent (art. 65) les adaptations législatives
et réglementaires nécessitées par la présente loi. Ces adaptations seront
effectuées par le Conseil d'Etat, cas échéant proposées à la délibération du
Grand Conseil, dès le 30 mars 1998 et dans tous les cas avant fin
juin 1999.
Dans la mesure où il s'agit uniquement
d'attribuer compétence à un département ou à un service, le Conseil d'Etat est
autorisé à modifier le texte légal par voie d'arrêté. Il consulte préalablement
la commission de rédaction du Grand Conseil. Il peut procéder de même lorsque
la norme légale constitue uniquement une disposition d'organisation pour
laquelle le Conseil d'Etat est désormais compétent à teneur des articles 61 et
64 ci-dessus.
En l'absence d'une attribution
expresse de compétence, les principes résultant de l'Annuaire officiel font
règle. Sur requête d'un département, d'une personne ou d'un organisme
intéressé, le Conseil d'Etat tranche sur les éventuels conflits de
compétence."
Malgré cela, de
nombreux textes législatifs n'ont pas été adaptés à la réorganisation de
l'administration dans le délai fixé par l'art. 85 al. 1 LOCE (v. par exemple
art. 2 de l'ancienne loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de
boisson [RSV 8.6]; art. 3 à 6 de la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation
routière [RSV 7.6]; art. 3 de la loi du 19 septembre 1990 sur la formation
professionnelle [RSV 4.07]; art. 3 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé
publique [RSV 5.1 LSP]; art. 2 de la loi du 16 novembre 1993 sur les Hospices
cantonaux [RSV 5.2 A]; art. 1
er
de la loi du 29 novembre 1978 sur la
protection de la jeunesse [RSV 5.17]). Lorsque les modifications nécessaires
ont été apportées, c'est généralement à l'occasion de révisions législatives
ultérieures (v. par exemple loi du 11 février 2003 modifiant celle du 17 septembre
1974 sur la protection des eaux contre la pollution; loi du 3 juillet 2001
modifiant celle du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques; loi du 19
mars 2002 modifiant celle du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature,
des monuments et des sites; loi du 28 mai 2002 modifiant celle du 29 novembre
1961 sur les améliorations foncières). Il ne semble pas que le Conseil d'Etat
ait fait usage de la compétence que lui donnait l'art. 85 al. 2 LOCE de
modifier un texte légal par voie d'arrêté dans la mesure où il s'agissait
uniquement d'attribuer compétence à un département ou à un service. Il semble
qu’on ait simplement considéré que, lorsqu'une loi spéciale désignait comme
compétent un département selon l'ancienne organisation de l'administration, le
département désormais compétent serait celui que désigne le règlement du 12
novembre 1997 sur les départements de l'administration, selon le domaine dont
relève la loi en question.
3.                     Le problème se pose
toutefois en termes différents lorsque la loi spéciale désigne, comme en
l'espèce, non pas un ancien département, mais un nouveau, et que le Conseil
d'Etat prétend transférer cette compétence sans modifier la loi. En pareil cas,
le transfert de compétence par simple modification du règlement du 12 novembre
1997 sur les départements de l'administration se heurte assurément au principe
de la hiérarchie des normes (qui implique qu'une norme ne peut être modifiée ou
abrogée que par un acte de rang égal ou supérieur [ATF 94 I 36]; v. aussi, plus
généralement, sur cette notion : Auer/Malinverni/Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol. I, n. 1726 ss, p. 608 ss; Pierre Moor, Droit
administratif, vol. I, ch. 2.2, p. 80 ss), ainsi qu'à la réserve expresse de
l'art. 61 al. 2, 2
ème
phrase, LOCE.
Selon le Service de
l'aménagement du territoire, cette réserve en faveur des lois spéciales
n'aurait toutefois pas de portée, sauf "
lorsqu'il est de la volonté
explicite et absolument délibérée du législateur de désigner (…) une autorité
déterminée et bien précise dans une loi spéciale.
" Pour empêcher le
Conseil d'Etat de modifier les attributions des départements par la voie d'un
règlement, il ne suffirait donc pas qu'une loi spéciale désigne elle-même le
département compétent, il faudrait encore que les travaux préparatoires de la
norme attributive de compétence excluent expressément et sans ambiguïté la
possibilité d'y déroger par voie réglementaire.
Cette argumentation va
à l'encontre du principe selon lequel la loi s'interprète en premier lieu selon
sa lettre et qu'il ne convient de s'écarter d'un texte clair que lorsque des
raisons objectives permettent de penser qu'il ne restitue pas le sens véritable
de la norme, de telles raisons pouvant découler des travaux préparatoires, du
but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique de la loi (cf.
ATF 129 V 102, c.3.2, p. 103; 128 V 75, c.3a, p. 78, et les références citées).
Il est vrai que le
remplacement dans la LATC de la dénomination "Département des travaux
publics" par "Département des infrastructures" est intervenue de
façon incidente, par le biais d'une disposition accessoire de la loi du 5
décembre 2001 dont l'objet principal était de permettre au Conseil d'Etat de
déléguer aux communes la compétence de délivrer certaines autorisations spéciales
(v. loi du 5 décembre 2001 modifiant celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions [RLV 2001 p. 795]). Cette modification
terminologique n'a suscité aucune discussion (v. BGC décembre 2001, pp
6292 et 6391). On peut être certain que le Grand Conseil n'a vu dans l'art. 2
de la loi modificatrice qu'une simple adaptation à la nouvelle organisation de
l'administration, qui était déjà en vigueur depuis plus de trois ans. On ne
peut cependant pas déduire de ce silence des travaux préparatoires que lorsque
la LATC attribue des compétences au Département des infrastructures (ou à
d'autres départements nommément désignés) il faut implicitement ajouter :
"ou
tout autre département qu'il plaira au Conseil d'Etat de désigner"
,
sauf à vider de son sens la deuxième phrase de l'al. 2 de l'art. 61 LOCE. Si le
Grand Conseil avait voulu permettre au Conseil d'Etat de déroger aux règles
d'organisation contenues dans les lois spéciales, plutôt que de réserver ces
dernières, il aurait adopté la règle de l'art. 85 al. 2 LOCE non pas à titre de
mesure transitoire, avec des effets limités à la période du 30 mars 1998 au 30
juin 1999 (v. al. 1 de cette disposition), mais comme une règle ordinaire du
chapitre VI de la LOCE (pour un exemple de disposition semblable, v. l'art. 8
al. 1 LOGA [RS 172.010] qui autorise le Conseil fédéral à
"déroger à
des dispositions légales en matière d'organisation, à moins que l'Assemblée
fédérale ne restreigne expressément sa compétence en matière
d'organisation"
).
Il peut sans doute
paraître contradictoire d'avoir délégué au Conseil d'Etat la compétence de
fixer
"le nom des départements, leur organisation et leur
coordination"
,
tout en réservant les lois spéciales; mais la
contradiction ne réside pas tant dans la systématique de la LOCE révisée, que
dans la manière dont ont été adaptées les nombreuses lois spéciales désignant
nommément les départements chargés de leur application : rien n'obligeait en
effet à conserver dans la loi la désignation du département compétent; il était
tout à fait envisageable d'utiliser une formule qui renvoie au règlement sur
les départements de l'administration et, par là, préserve la liberté
d'organisation du Conseil d'Etat. Cela a d'ailleurs été fait pour la loi du 18
septembre 1973 sur l'exécution des condamnations pénales et de la détention
préventive, dont l'art. 5 al. 2, revisé le 21 mai 2002, dispose : "
Les
mesures d'exécution sont prises sur l'ordre du Département dont relève le
Service pénitentiaire (ci-après : le département) et contrôlées par lui.
"
4.                     Que le Conseil d'Etat
ait adopté le 28 avril 2004 un règlement modifiant notamment les art. 5 et 10
du règlement du 12 novembre 1997 sur les départements de l'administration,
faisant passer l'aménagement du territoire des attributions du Département des
infrastructures à celles du Département de la sécurité et de l'environnement,
ne change rien au fait que ce dernier n'était pas l'autorité compétente, au
regard des art. 60a al. 2 (en vigueur jusqu'au 31 mars 2003) et 61 al. 1 LATC,
pour statuer sur le recours d'Yvon Voland et pour approuver les plans
d'affectation contestés.
Le principe de la
hiérarchie des normes implique non seulement qu'une règle de niveau législatif
ne puisse être abrogée ou modifiée par une disposition réglementaire (sous
réserve d'une habilitation expresse donnée au gouvernement par le législateur
lui-même, sous certaines conditions), mais encore que l'acte de rang inférieur
soit conforme à l'acte supérieur (v. Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n
1727, p. 609).
On observera de
surcroît que, même s'il avait été autorisé à déroger par voie réglementaire aux
règles attributives de compétence contenues dans la LATC, le Conseil d'Etat ne
pouvait le faire de manière rétroactive. Contraire au principe de la sécurité
et de la prévisibilité du droit, la rétroactivité n'est en effet admise par la
jurisprudence qu'à des conditions strictes : il faut qu'elle soit expressément
prévue par la loi, qu'elle soit raisonnablement limitée dans le temps, qu'elle
ne conduise pas à des inégalités choquantes, qu'elle se justifie par des motifs
pertinents et, enfin, qu'elle respecte les droits acquis (ATF 125 I 186 c.2
b/bb; 119 Ia 258 c.3b et les arrêts cités). En l'occurrence la rétroactivité
est prévue à l'art. 2 du règlement du 28 avril 2004 modifiant les
art. 5 à 12 de celui du 12 novembre 1997 sur les départements de
l’administration. Elle est très limitée dans le temps, et l'on ne voit pas
qu'elle puisse conduire à des inégalités choquantes ni porter atteinte à des
droits acquis. En revanche on conçoit mal quelle urgence il pouvait y avoir à
faire entrer en vigueur la décision prise par le Conseil d'Etat dans sa séance
du 18
décembre 2003
avant que les modifications législatives et
réglementaires nécessaires aient été adoptées et publiées. La réorganisation en
question pouvait parfaitement s'accommoder d'une procédure normale.
Visiblement, la rétroactivité n'a en l'occurrence pas d'autre but que de
réparer le vice dont est entachée la décision faisant l'objet du présent
recours.
5.                     Les règles attributives
de compétences sont en principe impératives. En matière de décisions (au sens
technique), la répartition des compétences telle qu'elle est fixée par une loi
ou une ordonnance s'impose, sauf si une disposition spéciale ou une norme générale
prévoit la faculté d'y déroger (Pierre Moor, Droit administratif, vol. III
ch. 1.2.2.4, v. 18; dans le même sens, Blaise Knap, Précis de droit
administratif, 4
ème
éd., no 2545, p. 530). On a vu que tel
n'était pas le cas en l'espèce, puisque l'art. 85 al. 2 LOCE, qui autorisait le
Conseil d'Etat à modifier le texte légal par voie d'arrêté lorsqu'il s'agissait
uniquement d'attribuer compétence à un département ou à un service, est une
disposition transitoire qui a sorti tous ses effets. Le Conseil d'Etat n'a
d'ailleurs pas édicté d'arrêté pour modifier les dispositions de la LATC
attribuant des compétences au Département des infrastructures.
Il s'ensuit que la
décision attaquée a été rendue par une autorité incompétente et doit en
conséquence être annulée.
6.                     Conformément à l'art.
55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la partie qui
succombe. Le recours étant admis et la décision attaquée annulée, les frais
seront laissés à la charge de l'Etat. En revanche il n'y a pas lieu d'allouer des
dépens, dans la mesure où l'annulation de la décision attaquée repose sur un
motif qui n'était pas invoqué par le recourant et constitue une décision
incidente qui ne préjuge en rien du bien-fondé du recours sur le fond.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département de la sécurité et de l'environnement du 18 février 2004
rejetant le recours d'Yvon Voland contre la décision du Conseil général de la
Commune de Chavannes-des-Bois du 30 septembre 2002, est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument ni alloué de dépens.
np/san/Lausanne, le 28 juin 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint