vd_omni · GE.1995.0029 · 1995-06-29 · fr

c/Municipalité de Lausanne | La prescription de 3 mois prévue par l'art. 27 du statut du personnel communal lausannois est suspendue durant une procédure de recours devant le TA. Elle recommence à courir dès l'arrêt de celui-ci.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.1995 GE.1995.0029

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 29 juin 1995
sur le recours interjeté par
X.________
,
représenté par Me Rémy Wyler, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
du 20 mars 1995 (déplacement disciplinaire d'un fonctionnaire avec réduction de
traitement).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et M. V. Pelet, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant X.________
a été engagé en 1968 comme technicien-dentiste au 1.********. Il a travaillé en
cette qualité à la satisfaction de ses supérieurs jusqu'en 1992, obtenant
régulièrement de bonne qualifications.
B.                    En automne 1992, des
investigations menées à la suite d'une dénonciation ont permis d'établir que
X.________ exerçait, sans en avoir obtenu l'autorisation, une activité
accessoire rémunérée en travaillant pour des cabinets de dentistes privés. Pour
ces faits, et suivant le préavis de la Commission paritaire, la Municipalité de
Lausanne l'a révoqué pour le 30 avril 1993, par décision du 22 janvier 1993. Un
recours interjeté contre cette décision a été admis par le Tribunal
administratif le 21 juin 1993. En substance, le tribunal a considéré que les
faits reprochés au recourant étaient pour l'essentiel établis, qu'ils
constituaient une faute grave, mais que, s'agissant d'un employé travaillant
depuis longtemps de manière satisfaisante, une révocation sans avertissement
préalable constituait une sanction disproportionnée. La révocation a ainsi été
annulée, le dossier étant retourné à l'autorité municipale pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
C.                    Une demande de révision
présentée par la Municipalité de Lausanne a été écartée par le Tribunal
administratif le 24 septembre 1993. Parallèlement à cette démarche, l'autorité
intimée a introduit un recours de droit public auprès du Tribunal fédéral, invoquant
notamment la violation de l'autonomie communale. Ce pourvoi a été rejeté, par
arrêt du 30 mars 1994.
D.                    A la suite de l'arrêt du
Tribunal administratif, et compte tenu d'une part du fait qu'un remplaçant
avait déjà été engagé au service dentaire, et d'autre part que certains
employés de celui-ci avaient manifesté leur inquiétude à l'idée de voir le
recourant reprendre son travail, la Municipalité de Lausanne a décidé le 9
juillet 1993 d'affecter provisoirement le recourant à d'autres tâches au sein
de l'administration communale, avec maintien du droit au traitement. En
exécution de cette décision, X.________ a été déplacé comme maquettiste à la
direction des travaux, dès le 23 août 1993.
E.                    A la suite de la
notification, le 15 juin 1994, de l'arrêt du Tribunal fédéral, le recourant a
demandé le 5 juillet 1994 à être réintégré dans son poste de
technicien-dentiste, dès la rentrée scolaire du 22 août 1994. Le chef du
Service du personnel et des assurances lui a répondu que cette réintégration
était exclue. Dans cette lettre, rédigée par le Service juridique de la Commune
de Lausanne et datée du 15 juillet 1994, on peut relever notamment les passages
suivants :
"Contrairement à ce que vous semblez
croire, la réintégration de M. X.________ au sein du service dentaire est
exclue. Compte tenu de la gravité des fautes reconnues par les instances
judiciaires, on s'achemine ainsi vers une nouvelle procédure disciplinaire;
celle-ci devrait probablement déboucher sur le "déplacement dans une autre
fonction avec réduction de traitement" (art. 28, lettre f, RPAC). Bien que
cela paraisse possible, pour une faute lourde, cette mesure ne devrait pas être
assortie de la mise au provisoire (art. 28, lettre g, RPAC).
[...]
En conclusion, nous vous proposons avant que la
direction des écoles ouvre une nouvelle procédure disciplinaire, de nous faire
savoir si une solution transactionnelle est envisageable sur la base de ces
éléments."
Les pourparlers
relatifs à une éventuelle solution transactionnelle ayant échoué, la Direction
des écoles a convoqué le recourant pour procéder, le 26 octobre 1994, à son
audition. Cette dernière a donné lieu à un procès-verbal qui contient notamment
le préambule suivant :
"Etant donné que M. X.________ n'a pas
accepté la solution proposée par le Service du personnel par lettre du
15.07.1994, une nouvelle procédure disciplinaire doit être engagée.
En vertu des dispositions de l'art. 30 du
Règlement pour le personnel de l'administration communale, M. X.________ est
cité devant la directrice des écoles afin d'être entendu au sujet de l'activité
lucrative accessoire qu'il est accusé d'avoir exercé pendant son temps de
travail. Il lui est reproché d'avoir effectué des travaux de laboratoire pour
des praticiens privés."
Le recourant s'est opposé
à la mesure envisagée, qu'il estimait disproportionnée, et il a refusé de
signer le procès-verbal mentionné ci-dessus, pour le motif qu'il ne reflétait
qu'imparfaitement le contenu de l'audition.
F.                     Dans sa séance du 2
décembre 1994, la Municipalité de Lausanne a pris la décision de principe de
déplacer le recourant comme maquettiste spécialiste à la 2.********, avec
modification de la classification. Sur requête de X.________, la commission
paritaire a préavisé à l'unanimité en faveur de cette sanction, le 22 février
1995. La municipalité a dès lors confirmé le 2 mars 1995 sa décision de
principe, et en a fixé la date d'entrée en vigueur au 1er avril 1995. C'est
contre cette décision qu'est dirigé le présent pourvoi, déposé le 24 mars 1995,
et confirmé par un mémoire du 29 mars 1995.
L'autorité intimée
s'est déterminée en déposant des observations non datées, mais reçues au
Tribunal administratif le 26 mai 1995. Le recourant a encore déposé une
écriture le 8 juin 1995, se référant à la réponse de l'autorité intimée et
requérant son audition personnelle, qui a été refusée par décision du juge
instructeur du 9 juin 1995.
L'effet suspensif a
par ailleurs été refusé (décision du juge instructeur du 19 avril 1995).
Considérant en droit:
1.                     Le recourant fait
valoir divers griefs (violation du principe de la proportionnalité, abus du
pouvoir d'appréciation, violation du principe de la bonne foi, non respect de
décision judiciaire) qui concernent le fond du problème, soit le bien-fondé de
la sanction prononcée elle-même. Il soulève par ailleurs le moyen de la
prescription, qui doit être examiné préliminairement.
2.                     Le règlement pour le
personnel de l'administration communale de la ville de Lausanne, du 11 octobre
1977 (RPAC), prévoit la prescription de l'action disciplinaire à son art. 27
al. 3, dont la teneur est la suivante :
"La poursuite disciplinaire se prescrit
par trois mois dès le jour où les faits punissables ont été portés à la
connaissance de la Municipalité et en tout cas par cinq ans dès le jour où ils
ont été commis."
La réglementation
communale prévoit ainsi un système analogue à celui du droit pénal (art. 70 et
72 CP) en instituant un délai de prescription relative, susceptible d'être
interrompu par tout acte d'enquête, et un délai de prescription absolue qui ne
peut en aucun cas être prolongé, une éventuelle prescription pénale de plus
longue durée étant par ailleurs réservée (sur tous ces points, voir par exemple
une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du 24 février 1989, R9 891/88).
Le règlement communal
lausannois est certes muet sur les questions de l'interruption ou de la
suspension de la prescription. La doctrine admet toutefois, en droit fédéral,
que la prescription de la poursuite disciplinaire est suspendue jusqu'au
jugement des recours formés contre le prononcé (voir par Grisel, Traité
de droit administratif, 2ème édition, p. 516). On n'arriverait pas à un
résultat différent en recourant aux principes définis par le droit pénal,
l'analogie entre sanctions pénales et disciplinaires justifiant que l'on s'y
réfère (voir par exemple décision du Conseil d'Etat citée ci-dessus). Or, en
matière pénale, le point de savoir si la prescription continue à courir pendant
une procédure de recours dépend de la force de chose jugée - et non l'autorité
de la chose jugée - de la décision entreprise, avec la conséquence qu'il faut
admettre que la prescription a été suspendue lorsque l'instance de recours
admet le pourvoi, et annule la décision en cause. Dans un tel cas, l'action
pénale renaît et avec elle la prescription (sur tous ces points, voir un arrêt
récent de la Cour de cassation pénale de Genève, SJ 1995 p. 368 et les
références citées; voir également ATF 105 IV 98, cons. 2a).
En l'espèce, la
Municipalité de Lausanne a ouvert la procédure disciplinaire pratiquement
immédiatement après la découverte des faits en automne 1992, interrompant tout
à fait normalement la prescription. La décision de révocation prise à
l'encontre de X.________ le 22 janvier 1993 n'est jamais entrée en force,
puisqu'elle a été attaquée devant le Tribunal administratif et a été annulée
par cette autorité le 21 juin 1993. On doit admettre, dans ces conditions, que
la prescription recommençait à courir dès cette date, une nouvelle procédure
disciplinaire - ou à tout le moins la reprise de la procédure - étant
nécessaire pour l'interrompre. L'administration communale lausannoise ne s'y
est d'ailleurs pas trompée, comme le démontrent les termes qu'elle a utilisés
aussi bien dans la lettre du 15 juillet 1994 du Service du personnel au conseil
du recourant que dans le procès-verbal d'audition du 26 octobre 1994. Or cette
audience, qui constituait la première mesure d'instruction dans le cadre de la
nouvelle procédure disciplinaire, a eu lieu plus d'une année après l'arrêt du
Tribunal administratif, la prescription étant alors largement acquise.
Dans sa réponse au
recours, la municipalité intimée écarte l'argument de la prescription en
relevant que cette dernière a été suspendue jusqu'à réception de l'arrêt du
Tribunal fédéral, le 15 juin 1994, les actes d'instruction se succédant dès
lors à des intervalles inférieurs à trois mois dans le cadre de ce que
l'autorité lausannoise considère comme étant
"... la même procédure
disciplinaire"
.
Indépendamment du fait
que cette théorie contredit la position manifestée par la même autorité
communale antérieurement (voir ci-dessus litt E), elle ne résiste pas à
l'examen dans la mesure où elle considère que le point de départ d'une nouvelle
prescription remonte à la réception de l'arrêt du Tribunal fédéral. Il est vrai
qu'à la suite de l'arrêt du 21 juin 1993, la Municipalité de Lausanne a réagi
de deux manières, soit en demandant la révision de cet arrêt d'une part, et en
déposant un recours de droit public invoquant notamment la violation de la
garantie de l'autonomie communale, d'autre part. Mais une procédure de révision
est une voie de droit tout à fait exceptionnelle à laquelle on ne peut recourir
qu'à titre subsidiaire, en l'absence d'autres possibilités de recours (voir notamment
ATF 118 II 199 cons. 3). Quant à la procédure de recours de droit public, il
est de jurisprudence constante qu'il ne s'agit pas d'une voie de droit
ordinaire prolongeant une procédure antérieure, mais également d'un moyen
exceptionnel sans effet dévolutif, ouvrant une procédure nouvelle (voir
notamment Moor, Droit administratif, vol. II p. 28; ATF 99 Ia 255; 106
IV 145). Ni l'une ni l'autre ne peuvent être considérées comme des
prolongements de la procédure disciplinaire, qui s'est terminée, dans le cas
X.________, par l'arrêt du Tribunal administratif du 21 juin 1993. La sanction
prononcée à l'encontre de X.________ étant annulée à cette date, l'action
disciplinaire renaissait et avec elle la prescription, avec la conséquence que
l'instruction de la nouvelle procédure devait débuter au plus tard dans les
trois mois. Force est dès lors de constater que la prescription a été acquise
dès cette date, l'autorité municipale étant déchue du droit de prononcer une
sanction.
3.                     Sur le fond, le recours
aurait dû être rejeté parce que la décision attaquée résiste au grief de
violation du principe de la proportionnalité (qui se confond in casu avec celui
de l'abus du pouvoir d'appréciation). Le Tribunal administratif a déjà eu
l'occasion de dire, dans son arrêt du 21 juin 1993, que la faute commise était
grave et qu'elle justifiait une sanction importante. Ce n'est que parce que la
révocation prononcée alors concernait un employé au service de la Commune de
Lausanne depuis très longtemps, et dont les prestations étaient qualifiées
régulièrement d'excellentes par ses supérieurs, qu'une résiliation brutale,
sans avertissement préalable, des rapports de service a été considérée comme
excessivement sévère. Un tel reproche ne saurait être formulé à l'encontre de
la nouvelle sanction prise, même si elle touche durement le recourant, à la
fois dans ses intérêts patrimoniaux et dans sa pratique professionnelle. Si
l'on examine la liste des sanctions disciplinaires prévues par l'art. 28 RPAC,
on s'aperçoit que les quatre premières sanctions prévues, dans l'ordre de
gradation, sont le blâme, l'amende, la suspension jusqu'à sept jours avec
suppression de traitement, et la suppression d'une augmentation de traitement
pour ancienneté. Ces mesures ne peuvent clairement viser que les infractions
mineures ou relativement mineures et n'entrent pas en ligne de compte au vu de
la gravité des faits reprochés à X.________. La sanction la plus sévère (la
révocation) étant exclue, seules sont envisageables la réduction de traitement
(art. 28 lit. e), le déplacement dans une autre fonction avec réduction de
traitement (art. 28 lit. f) et la mise au provisoire avec ou sans déplacement
ou réduction de traitement (art. 28 lit. g). En s'en tenant à un déplacement
avec réduction de traitement, l'autorité communale n'a en aucun cas abusé de
son pouvoir d'appréciation (voir par exemple Grisel, op. cit., p. 515,
qui considère que le déplacement et la diminution du traitement sont des
"peines modérées".
4.                     Le recours devant être
admis pour des motifs tirés de la prescription, les frais d'instruction sont
laissés à la charge de l'Etat. Le recourant, qui a consulté avocat, a droit à
des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne du 20 mars 1995 est annulée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    La Municipalité
de Lausanne versera au recourant un montant de 1'000 fr. (mille francs) à titre
de dépens.
Lausanne, le 29 juin 1995/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint