vd_omni · GE.2020.0189 · 2021-07-12 · fr

A.________/Ville de Lausanne Conseil juridique | Confirmation de la résiliation des rapports de service du recourant, fonctionnaire communal engagé à titre provisoire. Educateur de la petite enfance, le recourant a, durant la brève période de trois mois et une semaine durant laquelle il a exercé son activité, fait l’objet d’une plainte de la part d'un parent d'une élève, à l'encontre de laquelle il a fait usage de la force physique pour obtenir le comportement souhaité, et d’une dénonciation émanant d'agents de la propreté urbaine, à l'égard desquels il a adopté une attitude de défiance empreinte de provocation. Le recourant a clairement violé les obligations du fonctionnaire, violation intervenue durant sa nomination provisoire, soit pendant une période probatoire durant laquelle il devait démontrer ses aptitudes et ses capacités, ainsi que faire preuve d'exemplarité afin d'établir les rapports de confiance indispensables aux relations de travail. L’autorité n’a donc pas abusé de la liberté d’appréciation qui lui est reconnue en la matière en parvenant à la conclusion que cette violation avait eu pour conséquence que le lien de confiance avec le recourant était rompu.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.07.2021 GE.2020.0189

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 juillet 2021
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; M. Bertrand Dutoit et M.
Jean-Etienne Ducret; M. Patrick Gigante, greffier
Recourant
A.________,
à
********, représenté par Me Rachid Hussein, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Muncipalité de Lausanne,
à
Lausanne.
Objet
Fonctionnaires
communaux
Recours A.________ c/ décision de la Ville de Lausanne du
25 septembre 2020 (résiliation de la nomination provisoire)
Vu les faits suivants:
A.
Educateur de l’enfance diplômé ES, A.________ a été engagé par la Ville
de Lausanne à compter du 1
er
mars 2020, à titre provisoire, en
qualité de
«Personnel éducatif B APEMS»
, à 67,6923%. Il a été affecté à
l’Accueil pour enfants en milieu scolaire (APEMS) ********.
B.
Le vendredi 19 juin 2020, pendant la pause de midi, le recourant a dû
intervenir auprès d'une élève de l'APEMS,B.________. Il a utilisé la force
physique afin d’empêcher l'élève en question de mener à bout son action, soit
«d'exploser
une compote»
. Le 22 juin suivant, le père de B.________ a adressé au Service
d'accueil de jour de l'enfance (SAJE), domaine parascolaire, un courrier électronique
pour se plaindre de l'intervention de l’intéressé auprès de sa fille. A la
suite de cet évènement, B.________ n’a plus fréquenté l'APEMS ********.
Le 30 juin 2020, A.________ a été convoqué à un entretien
de
«recadrage»
en présenceC.________, responsable de l'APEMS ********,
et de D.________, directrice du site. L’intéressé a informé ses supérieures
qu'il regrettait son acte et a admis qu'il aurait dû agir autrement; il a
également évoqué la présence de stress au moment de l'acte, celui-ci étant dû à
plusieurs facteurs, dont la sécurité de l’enfant en question, mais aussi la
difficulté de répondre à l'exigence de la description du poste, qui précise que
le personnel éducatif assure la sécurité physique et affective de tous les
enfants. A l'issue de cet entretien, les objectifs suivants, consignés dans le
procès-verbal de séance, ont été fixés à A.________, avec des échéances à
mi-septembre et fin septembre 2020:
"(…)
1)       « M. A.________
mènera une réflexion personnelle en lien avec les situations de stress et l'exigence
de gérer le groupe et l'Individu. A l'acte d'apport théorique, il dégagera des
actions et démarches pédagogiques et éducatives qui lui permettront une
meilleure gestion du stress. M. A.________ inclura dans ce travail les notions
d'autorité face aux enfants. Ce travail (dactylographié) sera à soumettre à sa
responsable d'ici le 15 septembre 2020. Dans un 2ème temps, M. A.________ partagera
ses réflexions avec l'ensemble de l'équipe éducative lors d'un colloque dans le
but de se partager ses réflexions avec ses collègues. Ce colloque sera à mener
d'ici fin septembre 2020.
2)       D'ici
fin septembre 2020, M. A.________ développera des stratégies pour faire face
aux enfants qui ne respectent pas le cadre. Ces stratégies seront communiquées
à sa supérieure hiérarchique.
3)       ll a
été constaté que M. A.________ éprouve de la difficulté à se rappeler des
prénoms des enfants et a fait part de manière claire et cohérente d'une
situation vécue. D'ici fin septembre, M. A.________ se trouvera un moyen lui permettant
de connaître tous les enfants et de ce fait être en mesure de faire un retour
du soir à l'ensemble des parents".
Dans le procès-verbal, il a également été mentionné que
si A.________ devait de nouveau avoir recours à la force physique ou crier sur
un enfant et que s’il ne répondait pas aux objectifs posés dans les délais impartis,
le contrat de travail le liant à la Ville de Lausanne serait
«mis en demeure»
.
C.
Le 19 août 2020, une semaine avant la rentrée scolaire, C.________
a convié l'équipe de l'APEMS ******** pour réaménager les locaux suite aux
nettoyages effectués durant les vacances d'été. V
ers 10h30, un incident opposant
une collaboratrice de l'APEMS, E.________, à trois agents du service de la
propreté urbaine, est survenu. Cette dernière, qui avait déposé un chevalet en
bois sur le trottoir avant l'heure d'ouverture de la déchèterie mobile, s'est vu
infliger une amende par les trois agents qui se trouvaient sur place en tenue
civile pour surveiller les dépôts en dehors des horaires autorisés.
Peu après, alors qu’un autre incident similaire au
précédent venait d’opposer un tiers aux trois agents, A.________ est sorti des
locaux de l'APEMS. Il a procédé, avec une craie rose, à l’inscription suivante
sur le domaine public
«Amende si dépose avant l'heure»
, en dépit de l’injonction
qui lui a été faite par l’un d’entre eux de cesser. Après qu’il a été invité à présenter
sa pièce d'identité, l’intéressé a refusé de le faire, en arguant que
«c'est
la police qui devait la lui demander»
. Trois options lui ont été proposées :
présenter sa carte d'identité spontanément, déplacer une patrouille de police ou
nettoyer sur le champ le marquage qu'il venait de faire sur le domaine public.
Après avoir répondu, sur un ton
«très provocateur»
, selon les agents,
«qu'il
se donnait un temps de réflexion»
, A.________ a finalement nettoyé l’inscription
faite sur le domaine public.
Le 20 août 2020, A.________ a été dénoncé à sa hiérarchie
par les trois agents. Le 25 août 2020, la supérieure directe de l’intéressé, C.________
, l’a informé de l’ouverture d’une procédure en vue de la résiliation
de sa nomination provisoire et l’a libéré de l’obligation de fournir sa
prestation de travail durant la procédure.
D.
Le 31 août 2020, A.________ a été convoqué pour le 16 septembre 2020 à
16h00 par le Directeur du SAJE, le municipal ********, à une audition
«en
vue de la résiliation de
(sa)
nomination provisoire»
, pouvant
déboucher sur la résiliation de son engagement provisoire. La convocation fait
état des événements qui se sont successivement produits les 19 juin et 19 août
2020.
Lors de son audition, A.________, assisté par un
représentant du syndicat Unia, est revenu sur l'évènement du 19 juin 2020,
arguant que son intervention était justifiée et qu'il aurait porté la fillette
dans la position
«de la mariée»
, contrairement à ce qu'a allégué le père
de l'enfant. S'agissant de l'incident du 19 août 2020, il a admis avoir procédé
à l'inscription précitée sur le domaine public. L'audition a été suspendue, puis
décision a été prise de proposer le licenciement de l’intéressé à la
Municipalité. Après avoir reçu communication de ce qui précède, A.________ a
requis de pouvoir se déterminer sur le procès-verbal de son audition. Dans le
délai qui lui a été imparti, prolongé au 22 septembre 2020, il s'est déterminé
sur le déroulement de l'entretien du 16 septembre 2020, sur le procès-verbal
tenu à cette occasion, ainsi que sur le résumé de la situation et l'analyse
faite par la Ville de Lausanne.
Par décision du 25 septembre 2020, la Municipalité a
résilié la nomination provisoire de A.________, avec effet au 31 octobre 2020.
L’intéressé a été libéré de l’obligation de fournir sa prestation de travail jusqu’à
la fin des rapports de service. L'effet suspensif à un éventuel recours a été
retiré.
E.
Par acte du 26 octobre 2020, A.________ a recouru auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette dernière
décision. Il a pris les conclusions suivantes
"(…)
Préliminairement :
I.             Restituer l'effet suspensif au présent
recours.
Au fond, principalement :
II.           Annuler
la décision de résiliation de la nomination provisoire rendue le 25 septembre
2020 par la Municipalité de Lausanne.
Au fond, subsidiairement :
III.          Annuler
la décision de résiliation de la nomination provisoire rendue le 25 septembre
2020 par la Municipalité de Lausanne et renvoyer le dossier à cette autorité
pour nouvelle instruction et nouvelle décision.
Au fond, plus subsidiairement :
IV.          Constater
le caractère abusif de la résiliation de le nomination provisoire décidée le 25
septembre 2020 par la Municipalité de Lausanne.
(…)"
A titre de mesures d’instruction, A.________ a
requis la tenue d'une audience publique, afin de pouvoir s’expliquer et de
faire recueillir la déposition de témoins.
La Municipalité s’est opposée à la restitution de l’effet
suspensif.
Par décision du 19 novembre 2020, le juge
instructeur a rejeté la requête de A.________ en ce sens et maintenu le
caractère exécutoire de la décision attaquée, nonobstant recours.
La Municipalité a produit son dossier; dans sa
réponse, elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée. Elle requiert l’audition en qualité de témoins des trois agents ayant
dénoncé A.________ le 20 août 2020.
A.________ a répliqué; il maintient ses conclusions.
Il a requis, à titre de mesure d’instruction complémentaire, la production par
la Municipalité du dossier constitué par le SAJE au sujet de B.________.
La Municipalité a dupliqué; elle maintient les
siennes.
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Conformément à l’art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009 (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal examine d'office s’il
est compétent. Selon l'art. l'art. 92 al. 1 LPA-VD, la CDAP connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Aux termes de l'art. 3 al. 1 LPA-VD, est une décision toute mesure
prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et
ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations
(a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
d'obligations (b) ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (c).
b) Aux termes de l’art. 77 du règlement pour le
personnel de l’administration communale, du 11 octobre 1977 (RPAC),
«toute
décision prise par la Municipalité concernant la situation d’un fonctionnaire
peut faire l’objet d’un recours au Tribunal cantonal dans les trente jours dès
la communication de la décision, conformément à l’article 95 de la Loi sur la
procédure administrative»
. Cette dernière disposition prescrit que le
recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les 30 jours dès la notification
de la décision ou du jugement attaqués. Le recours déposé devant la CDAP, dans
le délai et les formes prescrits, doit ainsi être considéré comme recevable. Il
y a donc lieu d’entrer en matière sur le fond.
2.
a) Le recourant invoque une violation du droit d’être entendu.
Il reproche à l'autorité intimée de n'avoir pas tenu
compte de manière appropriée du rapport établi avec son collègueF.________,
assistant socio-éducatif, au sujet des événements du 19 juin 2020. Selon ses
explications, il n’aurait pu se défendre valablement face aux reproches
formulés par un parent d'élève à son encontre, et n'a été ni entendu ni soutenu
par sa hiérarchie dans le cadre de cette situation, bien que le SAJE ait déjà
eu affaire à ce parent d'élève par le passé, lequel était prompt à se plaindre
du comportement du personnel de l'APEMS. S’agissant des événements du 19 août
2020, le recourant se plaint de n'avoir pas été entendu directement sur ces
faits jusqu'à son audition le 16 septembre 2020, alors même qu'il était
reconnaissable, en lisant le rapport établi par C.________, qu’il n'était
concerné que par une partie des faits relatés par les agents, aux côtés
d'autres collègues et d'autres usagers de la déchèterie mobile. Le seul comportement
qui pourrait lui être reproché est l’inscription à la craie sur le domaine
public, mais les autres reproches qui lui ont été faits n'avaient pas lieu
d'être. Il fait valoir qu'au moment de l'envoi de la convocation du 31 août
2020, qui comportait l'annonce d'une éventuelle résiliation, la décision de
résilier la nomination provisoire avait en réalité déjà été prise. Il se plaint
de n’avoir pas pu exercer valablement son droit d'être entendu avant que la
décision litigieuse ne soit prise et estime ne pas avoir bénéficié d'un traitement
équitable dans la procédure de résiliation de sa nomination provisoire. Il
invoque enfin un défaut de motivation de la décision attaquée, l’autorité intimée
ne se prononçant pas sur les éléments soulevés dans ses déterminations du 22
septembre 2020.
Le recourant demande la tenue d'une audience
publique, afin de pouvoir s’expliquer et de faire recueillir la déposition de
témoins. En outre, il requiert la production du dossier constitué par le SAJE
au sujet de B.________. L’autorité intimée a en outre requis l’audition de
témoins pour le cas où une audience était convoquée.
b) aa) Le droit d'être entendu découlant des art. 29
al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD comprend notamment le droit pour l'intéressé de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir
les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision (ATF
125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au dossier (ATF 126 I 7
consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer à l'administration des
preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos lorsque
celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre (ATF 137 II 266
consid. 3.2 p. 270; 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 135 I 279 consid. 2.3 p.
282). Le droit d'être entendu se rapporte surtout à la constatation des faits
et ne porte en principe pas sur la décision projetée; l'autorité n'a donc pas à
soumettre par avance aux parties, pour prise de position, le raisonnement
qu'elle entend tenir (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 171 et les références citées).
A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le
droit d'être entendu oralement. Le droit d'être entendu n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à
modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299, 68 consid. 9.6.1 p.
76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429).
Le
droit d'être entendu
est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond. Par exception au principe de la nature formelle du droit
d'être entendu, une violation de ce dernier est considérée comme réparée
lorsque l'intéressé jouit de la possibilité de s'exprimer librement devant une
autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité
inférieure, et qui peut ainsi contrôler librement l'état de fait et les
considérations juridiques de la décision attaquée (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1
p. 226 s.; 138 II 77 consid. 4 p. 84; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197s.; Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n°1988).
Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester
l'exception (ATF
126 V 130
consid. 2b
p. 132) et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas
particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. C’est
seulement si l'atteinte est particulièrement importante qu’il n'est pas
possible de remédier à la violation (
ATF 124 V 180
consid.
4b). Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se
justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait
une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (cf.
ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; 133 I 201 consid. 2.2 et les références;
arrêt TF 2C_980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3).
En matière de rapports de travail de droit public,
des occasions relativement informelles de s'exprimer avant le licenciement
peuvent remplir les exigences du droit constitutionnel d'être entendu, pour
autant que la personne concernée ait compris qu'une telle mesure pouvait entrer
en ligne de compte à son encontre (ATF 144 I 11 consid. 5.3 p. 17; arrêts TF 8C_301/2017
du 1
er
mars 2018 consid. 3.2; 8C_817/2015 du 6 juillet 2016 consid.
4.3.1; 8C_243/2015 du 17 mars 2016 consid. 5.5 et les arrêts cités). La personne
concernée ne doit pas seulement connaître les faits qui lui sont reprochés ou
plus généralement les faits qui justifient un congé, mais doit également savoir
qu'une décision allant dans une certaine direction est envisagée à son égard (ATF
144 I 11 consid. 5.3 déjà cité; arrêt TF 8C_158/2009 du 2 septembre 2009
consid. 5.2, non publié in ATF 136 I 39). Le droit d'être entendu doit par
principe s'exercer avant le prononcé de la décision (ATF 142 II 218 consid. 2.3
p. 222). Le droit d'être entendu est cependant violé lorsque le licenciement
est dans les faits déjà certain et établi avant même d'entendre l'employé
concerné (cf. arrêts TF 8C_340/2014 du 15 octobre 2014 consid. 5.2, non publié
à l'ATF 140 I 320, et 8C_187/2011 du 14 septembre 2011 consid. 6.2). La doctrine
tient cependant pour normal que, lors de l’annonce par l’autorité compétente à
l’employé qu’elle envisage une résiliation du rapport de travail et de son
invitation à exercer son droit d’être entendu, l’employeur ait en principe déjà
l’intention de dissoudre les rapports de travail; à défaut, elle n’aurait
aucune raison d’entendre l’employé (cf. Rémy Wyler/Matthieu Briguet, La fin des
rapports de travail dans la fonction publique, Berne 2017, p. 26). Il ne peut
pas non plus être évité que l'employeur conserve le plus souvent son avis
initial. Il est néanmoins crucial que la décision de résiliation des rapports de
travail ne soit pas déjà définitive au moment de donner la possibilité à
l'employé d'exercer son droit d'être entendu et, partant, qu'il ne soit pas
exclu que l'employeur revienne sur son projet (arrêts du Tribu­nal
administratif fédéral A-4319 du 16 mars 2016 consid. 5.2.2; A_-4054 du 15
février 2016 consid. 5.2.2).
bb) Les art. 33 et ss LPA-VD concrétisent dans la loi
les garanties consacrées aux art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD. D’après
l’art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment l'indication des faits,
des règles juridiques et des motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c).
Le droit d’être entendu implique en particulier pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la
comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours
puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement,
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de
manière que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et
l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer
et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,
mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I
232 consid. 5.1; 137 II 266 consid. 3.2). La motivation peut être implicite et
résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557 consid.
3.2.1; arrêt TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).
cc) Le
droit
d
'être
entendu
découlant
de l’art. 29 al. 2 Cst. comprend notamment le
droit
pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes,
d
'obtenir
qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer
sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48 consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29
al. 2 Cst. ne confère pas le
droit
d
'être
entendu
oralement,
ni celui
d
'obtenir l'audition de témoins.
A teneur de l’art. 27 LPA-VD, la procédure est en
principe écrite (al. 1). Lorsque les besoins de l'instruction l'exigent,
l'autorité peut tenir audience (al. 2). Lorsque les circonstances l'exigent, le
Tribunal cantonal peut ordonner des débats (al. 3). Vu l’art. 28 LPA-VD,
l'autorité établit les faits d'office (al. 1). Elle n'est pas liée par les
offres de preuves formulées par les parties (al. 2). Enfin, l’art. 29 al. 1
LPA-VD confère à l'autorité la faculté de recourir aux moyens de preuve suivants:
audition des parties (let. a); inspection locale (let. b); expertises (let. c);
documents, titres et rapports officiels (let. d); renseignements fournis par les
parties, des autorités ou des tiers (let. e); témoignages (let. f). Vu l’art.
23 LPA-VD, ces règles s’appliquent également à la procédure devant la CDAP.
Les parties participent à l'administration des
preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A ce titre, elles peuvent notamment présenter
des offres de preuve au plus tard jusqu’à la clôture de l’instruction (art. 34
al. 2 let. e LPA-VD). L’autorité n’est toutefois pas liée par les offres de
preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD). Elle doit examiner
les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces
moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD).
c) aa) En l’occurrence, le dossier de l’autorité
intimée comprend un rapport, non daté et non signé, établi au demeurant par le
recourant et F.________, au sujet des événements du 19 juin 2020. L’autorité intimée
explique à cet égard qu’après avoir reçu la plainte du père de B.________, ces
derniers ont effectivement souhaité procéder à l'établissement d'un rapport en
lien avec les évènements du 19 juin 2020. Or, une fois le rapport établi, leur supérieure
hiérarchique, C.________, l'a soumis pour validation et signature aux deux intéressés,
lesquels n'ont toutefois donné aucune suite, ce que le recourant ne conteste pas.
Sans doute, ce dernier déplore surtout que la version des faits relatée dans ce
rapport n'ait pas été prise en compte, que ce soit lors de l'entretien du 30
juin 2020 ou dans le cadre de la convocation du 31 août 2020 et de l'audition du
16 septembre 2020. On relève cependant que le recourant a été convié à un
entretien de service le 30 juin 2020, afin d'être entendu sur les événements;
l'occasion lui a ainsi été donnée de s’expliquer. En outre, la teneur de ce
rapport n’est guère de nature à influer sur la décision attaquée, afin de lui
conférer une teneur différente. En effet, il est évoqué, aussi bien dans ce rapport
que dans le compte-rendu de la séance du 30 juin 2020, la présence de stress à
ce moment précis, celui-ci étant dû à plusieurs facteurs. Du reste, il est bien
noté dans ce rapport que le recourant a pris l’enfant dans ses bras, en
position de «mariée», avec force pour éviter qu’elle ne tombe. Les rédacteurs
du rapport admettent en outre que l’enfant était en pleurs. Par ailleurs, le
recourant a également admis, lors de la séance précitée, que l’une des causes
du stress évoqué plus haut était la difficulté qu’il éprouvait
«(…)à
répondre à l'exigence de la description de poste qui stipule que le personnel
éducatif assure la sécurité physique et affective de tous les enfants (…)»
.
Comme le relève l’autorité intimée, à aucun moment il ne s’est référé à ce rapport
lors de cette séance. Il a du reste déclaré qu’il regrettait son geste et a
admis qu'il aurait dû agir autrement. A aucun moment, le recourant ne remet en
cause les objectifs qui lui ont été assignés à l’issue de cette séance.
Quant aux événements du 19 août 2020, on relève au
préalable que si la convocation du 31 août 2020 reproche injustement au recourant
de s'être présenté comme le responsable d’E.________, ce fait n’est toutefois pas
retenu dans la décision attaquée, qui ne retient pas non plus que le recourant aurait
fait preuve d'agressivité à l’égard des agents du service de la propreté
urbaine. Il n’y a donc pas lieu d’y revenir. Du reste, c’est parce que le recourant,
assisté, a pu s’exprimer sur ces événements lors de l'audition du 16 septembre
2020 et exercer son droit d'être entendu, que ces faits n’ont finalement pas
été retenus à son encontre. Ses explications ont été protocolées et le
recourant a admis avoir procédé à une inscription à la craie sur le domaine public,
malgré l’injonction des agents ne pas le faire, tout comme il a admis son refus
de présenter à ces derniers une pièce d’identité. En outre, il a pu présenter
des déterminations complémentaires à l’issue de son audition.
On ne voit pas, dans ces conditions, que la procédure
suivie par l’autorité intimée serait entachée d’une violation quelconque du
droit d’être entendu du recourant, ni que la décision attaquée souffrirait d’un
défaut de motivation. Du reste, le recourant a parfaitement compris quels étaient
les motifs à l’appui desquels l’autorité intimée a mis un terme à sa nomination
provisoire, puisqu’il les a contestés à l’appui de son recours. Quant au grief
que la décision attaquée aurait en réalité déjà été prise avant qu’il ne soit
entendu le 16 septembre 2020, le recourant perd de vue que seule la
Municipalité est compétente pour procéder à la résiliation de la nomination
provisoire, vu l'art. 8 al. 2 RPAC. Or, cette dernière n’a pas statué avant la
décision du 25 septembre 2020. Le licenciement du recourant n’était donc pas certain
avant que ce dernier n’ait été auditionné par sa hiérarchie; il importe peu à
cet égard qu’il ait été provisoirement dispensé de l’obligation de fournir sa
prestation de travail. Comme la convocation du 31 août 2020 le précise sans
ambiguïté, l’audition du 16 septembre 2020 avait pour seul but de l’entendre
avant qu’une décision ne soit prise à son encontre. Il connaissait les faits qui
lui étaient reprochés, puisqu’il a pu contester avec succès certains d’entre
eux. Surtout, le recourant n’ignorait nullement que sa hiérarchie envisageait de
proposer à la Municipalité de le licencier. Or, il ressort du procès-verbal d’audition
que le recourant n’est, malgré ses explications, pas parvenu à convaincre la
direction du SAJE d’y renoncer, de sorte qu’à l’issue d'un examen complet des
éléments au dossier, sa hiérarchie a finalement décidé de proposer à la
Municipalité de mettre un terme aux rapports de service.
C’est par conséquent en vain que le recourant se plaint
d’une violation de son droit d’être entendu.
bb) S’agissant de la procédure de recours, le dossier
de la cause est suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en
toute connaissance de cause. En outre, le recourant s’est exprimé à deux
reprises, puisqu’il a pu répliquer à la réponse de l’autorité intimée. Le
litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre
principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un
plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Dès lors, par appréciation anticipée
des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer en connaissance de
cause, en se dispensant de tenir une audience. De même, il ne s’impose pas de
donner suite aux autres réquisitions formulées par le recourant.
3.
L'organisation de l'administration fait partie des tâches propres des
autorités communales (art. 2 de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les
communes [LC; BLV 175.11]). Selon cette loi, il incombe au Conseil général ou
communal de définir le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur
rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9 LC), la municipalité ayant la compétence de
nommer les fonctionnaires et employés de la commune, de fixer leur traitement
et d'exercer le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch. 3 LC). La commune est ainsi
habilitée à réglementer de manière autonome les rapports de travail qu'elle
noue avec ses fonctionnaires et employés. Dans ce cas, la municipalité dispose d'une
grande liberté d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier
s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports
de service nécessaires à son bon fonctionnement (cf. arrêt GE.2011.0198 du 20
février 2012 consid. 1). L'exercice de ce pouvoir est limité par les
principes constitutionnels régissant le droit administratif, tels que la
légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la proportionnalité,
l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ib 209; voir aussi arrêt GE.1997.0037
du 29 mai 1997).
Force est ainsi de constater que, dans les litiges
relatifs aux licenciements de fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne
dispose pas du même pouvoir d’appréciation que l’autorité qui a rendu la décision.
Le tribunal ne peut notamment pas revoir l'opportunité de la décision attaquée
(cf. art. 98 LPA-VD) et doit, s’agissant des faits, exercer son pouvoir
d'examen avec beaucoup de retenue (dans ce sens, arrêt GE.2014.0040 du 18 juin
2015 consid. 2). En revanche, comme on l’a dit plus haut, son pouvoir d’appréciation
sur les questions juridiques soulevées par les parties n’est pas limité.
4.
a) La décision attaquée a été prise en application du RPAC, dont on cite
ici les dispositions régissant la nomination des fonctionnaires communaux:
"(…)
CHAPITRE II –NOMINATION ET PROMOTION
Art. 4 – Autorité de nomination
La nomination des fonctionnaires,
à titre provisoire ou définitif, est du ressort de la Municipalité.
(…)
Art. 7 – Décision de nomination
1
La
nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit indiquant la
fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le traitement
initial et le taux d'indexation. Il sera également fait mention des déductions
obligatoires.
2
Elle
ne porte effet qu'une fois acceptée; le fonctionnaire est censé l'accepter s'il
ne manifeste pas son refus dans les huit jours dès réception de l'acte de
nomination.
3
Le
fonctionnaire reçoit, avec l'acte de nomination, un exemplaire du présent statut
et des règlements relatifs à sa fonction.
4
Les
modifications et adjonctions au présent règlement sont adressées à chaque fonctionnaire.
Art. 8 – Nomination
à titre provisoire
1
Sauf
cas exceptionnel, le fonctionnaire est d'abord nommé à titre provisoire.
L'engagement provisoire peut être librement résilié de part et d'autre un mois
à l'avance pour la fin d'un mois.
2
Après une année d'engagement provisoire, la Municipalité doit procéder à la
nomination définitive ou résilier l'engagement en observant le délai de congé.
3
Dans
des cas exceptionnels, l'engagement provisoire peut être prolongé d'une année au
maximum. Au-delà d'un an, le délai de résiliation de l'engagement est porté à
trois mois."
(…)
A plusieurs reprises, le Tribunal administratif puis
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal ont examiné la
question de savoir si le dépassement de la durée maximum fixée par le statut du
personnel communal pour un engagement par contrat de droit privé impliquait que
la personne devait être considérée comme nommée en qualité de fonctionnaire. De
manière constante, il a été jugé que tel n’était pas le cas (cf. arrêts GE.2008.0108
du 7 novembre 2008 consid. 5; GE.2006.0172 du 14 mai 2007 consid. 3b; GE.1996.0112
du 5 septembre 1997 consid. 2d/aa; GE.1994.0034 du 13 juillet 1994). Cette
conclusion repose sur le fait que la nomination d’un fonctionnaire doit
intervenir à l’issue d’une procédure, revêtir une certaine forme et être
acceptée par son destinataire. L’acte de nomination doit notamment revêtir la
forme écrite (cf. arrêt GE.2008.0108 précité consid 4b et les références).
Il n’existe pas de raison de raisonner différemment
lorsque se pose la question de la nomination d’un fonctionnaire à titre
définitif après sa nomination à titre provisoire. Une nomination à titre
définitif implique également une décision formelle et ne saurait dès lors intervenir
par le simple écoulement du temps. On ne saurait ainsi considérer qu’un employé
communal est nommé à titre définitif au seul motif qu’une résiliation de
l’engagement à titre provisoire n’est pas intervenue à l’échéance du délai d’une
année de l’art. 8 al. 2 RPAC (arrêt GE.2012.0102 du 6 novembre 2012).
b) On extrait du RPAC les dispositions prescrivant
les obligations des fonctionnaires communaux:
CHAPITRE III –
OBLIGATIONS DU FONCTIONNAIRE
Art. 10 – Exercice
de la fonction – a) en général
1
Le
fonctionnaire doit exercer sa fonction personnellement, avec diligence,
conscience et fidélité.
2
Sauf
disposition contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des
prescriptions sur la durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu.
Art. 11 – b)
conduite pendant le travail
Le fonctionnaire s'abstient de
faire quoi que ce soit qui pourrait entraver la bonne marche du service.
(…)
Art. 22 – Devoir de fidélité – a) en général
1
Le
fonctionnaire doit en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la
Commune et s’abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.
2
Par
son attitude il doit se montrer digne de la considération et de la confiance que
sa situation officielle exige.
(…)"
Cette dernière disposition exprime un devoir général
de fidélité qui, de façon comparable à ce qui est demandé aux travailleurs du
secteur privé (cf.
art. 321a CO
), impose au
fonctionnaire de faire tout ce qui est conforme aux intérêts de son employeur
et de s'abstenir de tout ce qui lui porte préjudice (voir Peter Hänni, Droits
et devoirs des collaborateurs: Droits fondamentaux, loi sur l'égalité, in: RFJ
2004 p. 153). Aussi bien dans l’exercice de leur tâche qu’au-dehors, ces
derniers doivent se montrer dignes de la considération et de la confiance que
leur fonction officielle exige et doivent avoir un comportement tel que la
population puisse avoir confiance dans l’appareil administratif à qui est
confiée la gestion des affaires publiques (cf. Pierre Moor/François
Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2
e
éd.,
Berne 2018, pp. 600/601, réf. citées). Le fait d'exercer la fonction qui a été
confiée dans le respect des conditions qui la régissent figure assurément parmi
les obligations principales qui en découlent (arrêt TF 8C_548/2012 du 18
juillet 2013 consid. 4.4).
5.
Le recourant soutient que les reproches qui sont formulés à son encontre
ne seraient pas suffisants pour justifier la résiliation de son engagement à
titre provisoire. Il reproche à l'autorité intimée d'avoir, en le licenciant,
abusé du pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en la matière et ainsi
violé le principe de proportionnalité.
a) aa) La
"libre"
résiliation prévue
par l'art. 8 RPAC ne doit pas nécessairement se fonder sur de
"justes
motifs"
autorisant, à teneur de l'art. 70 RPAC, le licenciement d'un
fonctionnaire nommé à titre définitif. Cela étant, l’art. 8 RPAC ne confère pas
à la Municipalité le droit de mettre fin aux rapports de service à la seule
condition de respecter un certain délai, comme le permettent les art. 335s. CO
régissant la résiliation du contrat de travail de durée indéterminée (le
Tribunal fédéral se montre à cet égard plus strict; durant la période probatoire,
l'autorité de nomination est en principe libre de renoncer à maintenir les
rapports de service pour peu qu'elle respecte le délai de résiliation; cf. arrêt
TF 8C_774/2011 du 28 novembre 2012 consid. 2.4). En effet, même lorsque l'agent
public est soumis au régime provisoire défini par l'art. 8 RPAC, le congé
signifié par la Municipalité doit, pour être valable, reposer sur un motif
plausible ou objectivement fondé, sans qu’il ne soit nécessairement grave; la
résiliation doit se tenir dans les limites du pouvoir d’appréciation de
l’administration et apparaître comme une mesure raisonnable au vu des prestations
et du comportement de l’employé et compte tenu des composantes personnelles
ainsi que des données particulières au service en cause (cf. arrêt GE.2005.0050
du 1
er
septembre 2005 consid 2 et les références). On peut ainsi renoncer
à nommer un fonctionnaire à l’issue de la période de nomination provisoire
lorsque, au vu des constatations faites par les supérieurs, la preuve de ses
aptitudes et de ses capacités n'est pas apportée et ne le sera pas non plus à
l'avenir selon toute vraisemblance, et cela indépendamment de l'existence d'une
faute, des motifs d'ordre objectif étant suffisants. Tel est le cas notamment,
par exemple, lorsque la personne en cause ne répond pas au profil du poste,
lorsque pour des raisons personnelles les rapports de confiance indispensables
ne peuvent pas être établis, ou encore lorsqu'il existe des motifs permettant
objectivement de croire qu'une collaboration sans heurt et un traitement
efficace des affaires risquent d'être mis en péril (arrêt GE.2001.0126 du 9
avril 2002 consid. 3). Lorsque le droit applicable ne fait pas dépendre le
licenciement de conditions matérielles, l'autorité dispose dans ce cadre d'un
très large pouvoir d'appréciation, la cour cantonale n'étant fondée à
intervenir qu'en cas de violation des principes constitutionnels tels que
l'égalité de traitement et l'interdiction de l'arbitraire (arrêt TF 8C_774/2011
déjà cité, consid. 2.4).
bb) Une mesure viole le principe de la
proportionnalité notamment si elle excède le but visé et qu'elle ne se trouve
pas dans un rapport raisonnable avec celui-ci et les intérêts, en l'espèce
publics, compromis (ATF 142 I 49 consid. 9.1 p. 69; 135 I 233 consid. 3.1 p.
246 et les arrêts cités). Le principe de la proportionnalité, bien que de rang
constitutionnel, ne constitue pas un droit constitutionnel avec une portée
propre (ATF 136 I 241 consid. 3.1 p. 251 et les arrêts cités). Aussi, lorsque,
comme en l'espèce, ce principe est invoqué en relation avec l'application du
droit cantonal (en dehors du domaine de protection d'un droit fondamental
spécial), le Tribunal fédéral n'intervient-il, en cas de violation du principe
de la proportionnalité, que si la mesure de droit cantonal est manifestement
disproportionnée et qu'elle viole simultanément l'interdiction de l'arbitraire;
autrement dit le grief se confond avec celui de l'arbitraire (ATF 141 I 1
consid. 5.3.2 p. 7 ss et les arrêts cités; 135 III 578 consid. 6.1 p. 580; cf.
en outre Wyler/Briguet, op. cit.,
p. 21).
b) Comme l’indique l’autorité intimée dans ses
écritures, sans être contredite, le recourant a été engagé à titre provisoire
le 1
er
mars 2020. Toutefois, c’est seulement à compter du 11 mai
2020 qu’il a pu prendre ses fonctions de manière ordinaire. En effet, pendant
le semi-confinement prononcé par les autorités fédérales du 16 mars au 11 mai
2020, il n'a travaillé qu'un jour par semaine avec des petits groupes
d'enfants. Or, durant la brève période, où il a travaillé ensuite, qui s’étend
sur trois mois et une semaine, le recourant a fait l’objet d’une plainte et d’une
dénonciation.
aa) Quoi qu’en dise le recourant, il n’a pas fait
preuve du comportement adéquat que l’on est en droit d’attendre d’un éducateur
de la petite enfance à l’égard de B.________, le 19 juin 2020. Il lui a en
effet été reproché d’avoir utilisé la force physique pour obtenir le
comportement souhaité de cette dernière, ce qu’il a du reste reconnu. Si l’on s’en
tient au rapport qu’il a établi avec son collègue, le recourant a sans doute dû
intervenir dans des circonstances particulières, lesquelles ont généré un état
de stress chez lui. En effet, B.________ s’apprêtait, malgré l’injonction qui
lui a été faite d’y renoncer, à mettre le pied sur une compote pour la faire «exploser»
devant d’autres élèves. Toutefois, ce n’est pas à ce moment mais à l’instant
suivant, lorsque B.________ partait en direction de la cour, sous la pluie, que
le recourant l’aurait attrapée par le bras avant de tirer l’enfant, agitée, vers
lui et de la porter. Le recourant admet avoir dû y mettre de la force pour
éviter que cette dernière ne tombe, avant de la poser en un lieu plus calme, au
demeurant. Malgré les explications du recourant, un tel comportement n’est pas
acceptable de la part d’un professionnel de la petite enfance. On était en
droit d’attendre de ce dernier qu’il fasse usage d’un moyen de persuasion plus
efficace que la force physique pour arriver à ses fins; ceci d’autant plus que
d’autres enfants ont assisté aux événements. B.________, choquée, n’est plus retournée
à l’APEMS depuis lors. Le recourant a regretté son acte et a admis qu'il aurait
dû agir autrement; il ne s’est pas opposé aux objectifs qui lui ont été
assignés à l’issue de la séance de
«recadrage»
du 30 juin 2020 avec ses
supérieures. Son attention a cependant été attirée sur le fait que si ceux-ci n’étaient
pas atteints, la poursuite des rapports de service pourrait être – malgré la
formule maladroite utilisée – remise en cause.
bb) Les événements du 19 août 2020 ont toutefois démontré
à l’autorité intimée que les rapports de confiance ne pouvaient pas être
établis avec le recourant. Comme le rappelle l’autorité intimée, on doit attendre
à cet égard du fonctionnaire qu’il fasse preuve, aussi bien pendant qu'en
dehors de son travail, d’un comportement qui inspire le respect et qui soit
digne de confiance; sa position exige qu'il s'abstienne de tout ce qui peut
porter atteinte aux intérêts de l'Etat, ce qui constitue l’un des aspects du
devoir de fidélité, comme on l’a vu plus haut. En l’espèce, le recourant, qui n’était
nullement concerné par les événements, est pourtant intervenu, sans aucun
motif, alors que sa collègue E.________ venait de se faire amender pour avoir déposé
des objets sur le domaine public en dehors des horaires autorisés et que cet
incident était clos. Agacé par le comportement des agents du Service de la
propreté urbaine, qui ne faisaient pourtant que leur devoir, le recourant est
sorti pour inscrire à la craie sur le domaine public
«Amende si dépose avant
l'heure»
et ce, en dépit de l’injonction qui lui a été faite par l’un des
agents de cesser son comportement. A cela s’ajoute que le recourant n’a guère
tenu compte de son devoir d’exemplarité en la circonstance, puisqu’il n’a pris
en considération ni la présence des collègues, ni celle des autres usagers du
site qui ont assisté aux événements. Selon ses explications, le recourant n’avait
aucune intention de provoquer les agents, mais aurait agi uniquement à titre
informatif. Comme l’a retenu l’autorité intimée, cette explication est d’autant
moins convaincante que l’information en question figurait déjà sur les panneaux
présents sur place. En outre, sa hiérarchie était en droit d’attendre de sa part
que, pendant les heures de travail, il accomplisse sa fonction d’éducateur de
la petite enfance, ce qui ne requiert pas de sa part qu’il mette en garde les
usagers du domaine public en cas de non-respect des horaires de la déchèterie mobile.
Du reste, lorsqu’il a été requis ensuite de se légitimer par les agents, le
recourant a refusé de le faire, avant de demander un temps de réflexion, persistant
dans l’attitude de défiance qu’il avait adoptée à l’égard de ces derniers. Ce
comportement, fort peu compatible avec ses obligations de fonctionnaire communal,
est contraire au devoir de fidélité. Il l’est d’autant moins que, un mois et
demi auparavant, des objectifs avaient précisément été assignés au recourant pour
lui permettre de mieux gérer les situations de stress et de démontrer ainsi ses
aptitudes pour le poste.
cc) Il appert ainsi que dans les deux circonstances évoquées
ci-dessus, le recourant a clairement violé les obligations du fonctionnaire, telles
qu’elles sont consacrées aux articles 10, 11, et 22 RPAC. En outre, cette
violation est intervenue durant sa nomination provisoire (art. 8 al. 1 RPAC), c’est-à-dire
pendant une période probatoire durant laquelle il devait démontrer ses
aptitudes et ses capacités, ainsi que faire preuve d'exemplarité afin d'établir
les rapports de confiance indispensables aux relations de travail. L’autorité
intimée n’a donc pas abusé de la liberté d’appréciation qui lui est reconnue en
la matière en parvenant à la conclusion que cette violation avait eu pour
conséquence que le lien de confiance avec le recourant, élément indispensable à
la poursuite de tout rapport de service, avait été rompu. Conformément à l’art.
8 al. 2 RPAC, elle était par conséquent fondée à résilier l’engagement en
observant le délai de congé prescrit par l’al 1, soit le 31 octobre 2020. Dans
ces conditions, sa décision n’apparaît pas comme étant contraire au principe de
proportionnalité.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à
rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Bien que le recourant
succombe, aucun émolument de justice ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. en outre arrêts GE.2015.0081 précité consid. 7;
GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4; GE.2010.0227 du 1
er
septembre
2011 consid. 4; GE.2006.0180 du 28 juin 2007 consid. 5). L’allocation de dépens
n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Ville de Lausanne du 25 septembre 2020 est confirmée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 12 juillet 2021
Le
président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit social,
Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.