vd_omni · AC.2021.0126 · 2022-06-29 · fr

Commune d'Avenches/Direction générale du territoire et du logement, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Un arrêté de classement concernant la protection du site de la ville romaine d'Aventicum équivaut à un classement en zone à protéger au sens de l'art. 17 LAT, étant précisé qu'aucune autre affectation n'a été approuvée pour la parcelle en cause. L'installation d'une fontaine romaine extraite des fouilles d'Aventicum constitue une mise en valeur des monuments et vestiges conforme à cet arrêté et donc conforme à l'affectation de la zone au sens de l'art. 22 LAT. Une servitude de passage public instaurée dans le cadre d'un syndicat d'amélioration foncière est assimilable à une place rattachée au domaine public au sens de la LRou.Admission du recours et renvoi de la cause au département pour octroi de l'autorisation de construire hors zone à bâtir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2022 AC.2021.0126

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juin 2022
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Imogen Billotte et M. André Jomini, juges.
Recourante
Commune
d'Avenches,
représentée par la Municipalité d'Avenches, à Avenches,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Propriétaire
Etat
de Vaud, Direction générale des immeubles et du patrimoine,
à
Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours Commune d'Avenches c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement, Division hors zone à bâtir du 15 mars
2021 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise pour la création
d'une place et pose d'une fontaine romaine sur la parcelle n° 2764 (CAMAC n°
194206).
Vu les faits suivants:
A.
L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle no 2764 du registre
foncier de la commune d'Avenches. Elle est pour l'essentiel en nature de
pré-champ, avec un bâtiment (n° ECA 826), à savoir des anciens thermes romains.
Ce bien-fonds, d'une surface totale de 62562 m
2
,
est situé au nord-est de la vieille ville d'Avenches sur le périmètre couvert
par l'ancienne ville romaine d'Aventicum. Sur le plan général d'affectation
(plan des zones) adopté par le Conseil communal le 10 juillet 1985 et approuvé
par le Conseil d'Etat le 15 octobre 1986, la parcelle n° 2764 fait partie d'un
"secteur non approuvé par le Conseil d'Etat" (d'après les indications
du cadastre RDPPF). Le 4 décembre 1987, le Conseil d'Etat a toutefois adopté
l'arrêté de classement concernant la protection du site de la ville romaine
d'Aventicum et de ses annexes, sur le territoire de la commune d'Avenches
(ci-après: l'arrêté de classement). La parcelle n° 2764 est située dans le
périmètre de classement B (périmètre du Théâtre romain, du Temple du Cigognier,
du Temple de la Grange du Dîme et de la partie de la capitale romaine sise au
Sud-est de la RC 601). Le régime applicable à ce périmètre, selon l'art. 4 de
l'arrêté de classement, est le suivant:
"Les surfaces délimitées sont inconstructibles. Le Département
des travaux publics ne peut accorder des dérogations à cette règle que pour la
mise en valeur ou la protection des monuments ou vestiges, ou pour des constructions
de peu d'importance au sens de l'article 39 du règlement d'application de la
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, ou pour les
agrandissements modestes de constructions existantes, n'affectant pas les buts
définis à l'article premier.
Tout travail en surface ou en sous-sol est soumis à
autorisation spéciale du Département des travaux publics lorsqu'il excède
l'utilisation usuelle du sol pour les cultures agricoles ou sylvicoles.
[...]"¨
B.
Dans le cadre des travaux du syndicat d'améliorations foncières
Donatyre-Avenches (SAF), mais à l'impulsion du Site et musée romains d'Avenches
(SMRA), un chemin piétonnier long d'environ 230 m a été réalisé dès l’année
2003 en bordure nord-ouest de la parcelle no 2764 afin de permettre aux visiteurs
des Thermes de Perruet d'y accéder de façon sécurisée. Cet aménagement permet
également une liaison piétonnière entre divers sites touristiques antiques de
la commune. Ce chemin n'était originellement pas mentionné dans l'avant-projet
des travaux collectifs du SAF. En revanche, un chemin parallèle no 3 HE était
initialement prévu dans le plan des chemins AF à moins de 100 mètres du tracé
actuel. Le sentier aménagé ayant rendu le tracé no 3 HE inutile, celui-ci a donc
été supprimé. Le coût de réalisation de cet aménagement a, selon toute
vraisemblance, été pris en charge par moitié par le syndicat et par moitié par
la commune. Il s'agit d'un sentier en grave de 1.50 mètres de large et de près
de 200 mètres de long, bordé d'arbres sur tout son côté sud. Il était également
prévu que la pointe sud du sentier accueille deux bancs publics et une colonne
romaine agrémentée d'une plaque commémorative du SAF; ces éléments n'ont
toutefois pas vu le jour au moment de la réalisation du chemin en 2003. Le
tracé du sentier et de la rangée d'arbres fait l'objet d'une servitude de
passage public à pied en faveur de la Commune d'Avenches, dont l'assiette a une
largeur de 5 mètres, qui a été mise à l'enquête publique du 16 mai au 16 juin
2011 par le SAF, puis inscrite au registre foncier. Le département compétent
pour la délivrance des autorisations de construire hors zone à bâtir
(actuellement la Direction générale du territoire et du logement – DGTL) n'a, à
l'époque, pas été consulté pour la création de cette servitude.
C.
Entre le 6 février et le 7 mars 2021, la Municipalité d'Avenches a mis à
l'enquête publique, à la requête de l'Etat de Vaud, Direction générale des
immeubles et du patrimoine (DGIP) – le syndicat d'améliorations foncières étant
toutefois désigné comme le "maître d'ouvrage" –, un projet de
création d'une place et pose d’une fontaine romaine à l'angle est de la
parcelle no 2764 (place commémorative des travaux AF du remaniement parcellaire
de Donatyre-Avenches). Le projet consiste en la création d'une place
rectangulaire en grave de 3,10 sur 4,65 mètres (14,4 m
2
) au centre
de laquelle vient s'implanter un bassin romain de 2,20 sur 1,50 mètres.
L'emplacement retenu se situe dans l'angle du chemin du Milieu – longeant la parcelle
no 2764 (DP 212) au sud-est – et le sentier pédestre précité débutant à cet
endroit et menant aux Thermes de Perruet. Selon le projet, la fontaine ainsi
qu'une partie de la place en grave se situent dans l'assiette de la servitude
de passage public (9,35 m
2
); une bande de gravier de 2,25 m
2
est aménagée sur la parcelle n° 2764 hors de l'assiette de la servitude; le
solde est aménagé dans l'emprise du domaine public (2,8 m
2
). L'angle
de la parcelle devant accueillir la fontaine est actuellement planté d'un
poteau, agrémenté d'une poubelle, signalant la direction des objets d'intérêt
touristique. Cet élément serait déplacé en bordure de la place en grave.
Ce projet a été initialement élaboré d'entente entre
le SAF et le laboratoire de conservation-restauration du SMRA pour commémorer
les travaux d'améliorations foncières effectués sur la commune d'Avenches.
Selon une lettre du SMRA du 16 mai 2019,
"rétablir une fontaine de rue
en cet endroit précis prend tout son sens : le remaniement parcellaire ayant dans
ce secteur tenu compte du parcellaire antique, on se trouve là précisément à la
croisée de deux chaussées romaines dont le tracé a été repris par le chemin du
Milieu et le sentier pédestre aménagé fin 2003 pour donner accès aux thermes de
Perruet, et le long duquel ont été plantées diverses espèces rares de
noyers."
La CAMAC a rendu sa synthèse le 15 mars 2021, de
laquelle il ressort que la Direction générale du territoire et du logement,
Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB3) a refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise au motif que l'installation envisagée n'était pas conforme à
l'affectation de la zone agricole ni imposée par sa destination hors de la zone
à bâtir. Les autres services consultés ne se sont pas opposés au projet. En
particulier, la Direction de l’archéologie et du patrimoine, Division
Archéologie cantonale (DGIP/ARCHE) n'avait pas de remarque à formuler.
D.
Le 12 avril 2021, la Commune d'Avenches (ci-après : la recourante) a
déposé un recours contre la décision de refus de la DGTL auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu en
substance à l'octroi de l'autorisation spéciale requise.
La DGTL (ci-après aussi: l'autorité intimée) a
déposé sa réponse au recours le 25 mai 2021 et conclu au rejet du recours.
La recourante s'est encore déterminée le 21 avril
2022 et la DGTL le 26 avril 2022 s'agissant de la servitude de passage public.
La cour a statué par voir de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours émane d'une commune. Il convient en premier lieu de vérifier
sa qualité pour recourir.
a) Le tribunal examine d’office la recevabilité des
recours qui lui sont soumis (art. 6 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a qualité pour former
recours
toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Selon
la let. b, a qualité pour former recours toute autre personne ou autorité
qu'une loi autorise à recourir.
La décision attaquée est fondée sur la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). En vertu de l'art.
33 al. 3 let. a LAT, la qualité pour recourir devant les instances cantonales
contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la présente loi et
sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution doit être reconnue
dans les mêmes limites que pour le recours en matière de droit public devant le
Tribunal fédéral. Une exigence analogue ressort de manière générale de l'art. 111
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Il en résulte
que la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas
s'apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière
plus large (cf. ATF 135 II 145 consid. 5; arrêts du TF 1C_453/2014, 1C_454/2014
du 23 février 2015 consid. 3.1). En vertu de l'art. 34 al. 2 let. b et c LAT,
les cantons et les communes ont qualité pour recourir contre les décisions prises
par l'autorité cantonale de dernière instance et portant sur la reconnaissance
de la conformité à l'affectation de la zone de constructions et d'installations
sises hors de la zone à bâtir (let. b) et portant sur des autorisations visées
aux art. 24 à 24d et 37a LAT (let. c). Selon le Tribunal fédéral, sont susceptibles
de recours non seulement les décisions d'octroi d'une autorisation au sens des
art. 24 ss LAT, mais aussi celles qui refusent une telle autorisation (arrêt du
TF 1A.4/2000 du 21 février 2000 consid. 1a; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgesetz,
Handkommentar, 2006, N. 16 ad art. 24 LAT). La qualité des cantons et des
communes pour recourir au sens de l'art. 34 al. 2 LAT, en lien avec l'art. 89
al. 2 let. c et d LTF, est de nature abstraite. Le recourant n'a pas à démontrer
qu'il remplit les conditions de l'art. 89 al. 1 LTF, selon lesquelles il doit
notamment être particulièrement atteint par la décision et jouir d'un intérêt
digne de protection à recourir. Il doit néanmoins ici aussi se prévaloir d'un intérêt
à recourir en ce sens qu'il ne saurait se contenter d'invoquer le traitement de
questions abstraites relevant du droit objectif. Il faut au contraire que soient
en jeu des questions juridiques concrètes, soulevées par un cas particulier (ATF
129 II 1 consid. 1.1; Aemisegger, Commentaire pratique LAT, 2020, N. 118 ad
art. 24 LAT).
b) Le recours concerne la question de la conformité
de l'installation projetée avec la réglementation applicable hors de la zone à
bâtir. Sur la base de l'art. 34 al. 2 LAT précité, la commune a qualité pour
agir au niveau fédéral (ATF 133 II 409 consid. 1.3). Cette qualité devant lui
être reconnue au moins dans la même mesure devant les instances cantonales, la
commune d'Avenches dispose donc également de la qualité pour recourir dans le
cadre de la présente procédure ouverte devant la CDAP. De plus, il ne fait pas
de doute que le recours concerne des questions juridiques concrètes dans un cas
particulier.
c) Pour le surplus, le recours a été déposé dans le
délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD et satisfait aux autres exigences de
recevabilité énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il convient donc d'entrer en matière.
2.
Sur le fond, l'autorité intimée a refusé de délivrer l'autorisation spéciale
requise au motif que l'installation envisagée n'était pas conforme à
l'affectation de la zone agricole, ni imposée par sa destination hors de la
zone à bâtir. Selon cette autorité, l'installation n'induisait pas de nuisances
et n'était pas imposée par sa destination pour des motifs techniques. Le bassin
romain n'avait pas été découvert sur le lieu en question. Le projet pourrait trouver
place en zone à bâtir malgré le fait qu'il est en lien avec un syndicat de
remaniement de terrains agricoles. Même s'il est de faible ampleur, il empièterait
sur des surfaces d'assolement. L'emplacement projeté ne ferait par ailleurs pas
partie d’un concept touristique global. L'existence d'une servitude de passage
public à cet endroit n'aurait pas d'incidence sur l'admissibilité du projet, la
DGTL n'ayant pas été consultée au moment de la création de cette servitude.
La recourante soutient de son côté que l'emprise du
projet serait minime et se situerait à un endroit qui n'est pas exploitable
comme surface d'assolement. La fontaine en cause constituerait une importante
découverte historique. Son installation le long de la liaison piétonnière reliant
les divers points touristiques de la commune, à un endroit provoquant le moins
de gêne possible, s'imposerait dès lors comme un choix logique.
3.
Dans la décision attaquée, la DGTL retient que l'emplacement litigieux
se trouve à l'intérieur de la zone agricole A du plan général d'affectation. Or,
d'après le plan des zones en vigueur, le régime de la zone de la zone agricole
A du plan de 1986 (art. 56 ss du règlement communal sur le plan d'extension et
la police des constructions [RPE]) ne s'applique pas sur cette parcelle, à
défaut d'approbation par le Conseil d'Etat de cette mesure d'aménagement, dans
le secteur concerné (au sud-est de la route de Berne). La parcelle n° 2764 ne
fait pas pour autant partie d'un territoire non affecté ou dont l'affectation
aurait été différée, au sens de l'art. 18 al. 2 LAT. Le Conseil d'Etat a en
effet, peu après sa décision d'approbation partielle du plan des zones, adopté un
arrêté de classement, fondé sur la loi sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS; BLV 450.11 – désormais abrogée dès le 1
er
juin 2022 et remplacée par la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du
patrimoine culturel immobilier [LPrPCI; BLV 451.16]), qui règle le mode
d'utilisation du sol sur cette parcelle, en fonction des objectifs de
protection du site archéologique. L'art. 4 de cet arrêté (cf. supra, p. 2) rend
en principe ce périmètre inconstructible, tout en autorisant des dérogations
pour "la mise en valeur ou la protection des monuments et vestiges".
Cette mesure de protection équivaut au classement de la parcelle dans une zone
à protéger, hors de la zone à bâtir. Lorsque des motifs de protection des
monuments historiques ou des vestiges archéologiques justifient une telle
mesure, il n'est pas nécessaire d'établir, au surplus, une zone à protéger en
application de la LAT et de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11); le régime découlant de l'arrêté de classement
est une "autre mesure adéquate", expressément réservée par l'art. 17
al. 2 LAT.
L'octroi d'une autorisation de construire dans le
périmètre de classement B de l'arrêté n'est pas de la compétence exclusive de
la municipalité (cf. art. 103 ss LATC). Comme on se trouve hors de la zone à
bâtir, l'art. 25 al. 2 LAT exige qu'une autorité cantonale décide si le projet
est conforme à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être
accordée. Selon les dispositions de la LATC, il incombe en principe à la DGTL,
au nom du Département des institutions et du territoire (DIT), de délivrer cette
autorisation spéciale (art. 120 al. 1 let. a et art. 121 al. 1 let. a LATC).
L'installation litigieuse occupe une petite surface
(moins de 15 m
2
). Environ 2/3 de cette surface se trouvent dans
l'assiette d'une servitude de passage public, constituée dans le cadre des
travaux du syndicat d'améliorations foncières. Une voie d'accès faisant l'objet
d'une servitude de passage public en faveur de la commune peut être assimilée à
une route ou un chemin communal, faisant partie du domaine public (cf., à
propos du statut, en droit public cantonal, des sentiers publics et des
passages publics garantis par une servitude: art. 1 al. 2, art. 5 al. 3 let. b
et art. 6 al. 1 let. c de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes [LRou; BLV
725.01]). Par ailleurs, 1/5 de la surface de l'ouvrage litigieux est prévu sur
le domaine public communal (chemin du Milieu, DP 212); cela ne fait donc pas
partie de la parcelle n° 2764 et l'emprise du chemin est déjà affectée à la
circulation des véhicules autorisés et des piétons. Seule une surface de 2,25 m
2
(environ 1/6 de la place) est prévue hors des espaces déjà destinés à la
circulation. Dans sa dernière écriture, la DGTL fait valoir qu'elle n'a pas été
consultée lors de la constitution de la servitude de passage public en 2011.
Néanmoins, comme le fonds grevé est propriété de l'Etat de Vaud, un département
cantonal a nécessairement eu connaissance de ce projet et on ne saurait, en l'état,
mettre en doute la validité de cette servitude.
L'ouvrage litigieux est directement lié aux voies de
circulation utilisées par les piétons (chemin du Milieu, sentier des thermes); cet
aménagement à une intersection, avec un vestige de l'époque romaine, confère de
la valeur et de l'intérêt au cheminement. Dans l'emprise de la servitude de
passage public et du chemin DP 212, on peut considérer qu'il s'agit d'une place
rattachée au domaine public, au sens de l'art. 2 al. 1 LRou, qui fait donc
partie des voies de circulation.
Par ailleurs, l'aménagement de cette place, qui met
en valeur un bassin romain extrait des fouilles d'Aventicum, est conforme à
l'art. 4 de l'arrêté de classement. Le régime d'affectation du sol, pour la
parcelle n° 2764, n'est pas celui d'une simple zone agricole: la mesure adoptée
par le Conseil d'Etat en 1987 vise en effet à favoriser la mise en valeur des
monuments ou vestiges, ce qui est compatible avec la définition de la zone à
protéger (art. 17 LAT). Le projet litigieux peut donc être considéré comme
conforme à l'affectation de la zone, aussi bien dans l'assiette de la servitude
de passage public, sur le chemin public que sur les 2,25 m
2
soumis à
la réglementation ordinaire de l'arrêté de classement. L'autorisation spéciale
de la DGTL doit donc être délivrée dans le cadre de l'art. 22 al. 2 let. a LAT,
et non pas en application des art. 24 ss LAT (cf. notamment ATF 118 Ib 503
consid. 5; ATF 118 Ib 535 consid. 2).
Au surplus, l'emprise sur les surfaces d'assolement est
minime. Tout bien considéré, aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose donc
à la réalisation du projet.
4.
Par conséquent, les conditions d'une autorisation spéciale (art. 22 LAT)
sont respectées par le projet. Il convient donc d'annuler la décision attaquée
et de renvoyer la cause à la DGTL afin qu'elle délivre l'autorisation spéciale.
La municipalité pourra ensuite octroyer le permis de construire. Le présent
arrêt sera rendu sans frais, aucun émolument ne pouvant être exigé de l'Etat
(art. 52 al. 1 LPA-VD). Les parties n'étant pas assistées, il n'y a pas lieu à
des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 15
mars 2021 est annulée et la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 29 juin 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.