vd_omni · PS.2004.0274 · 2006-06-28 · fr

X./Caisse cantonale de chômage | Fixation du gain assuré dépendant de la production par l'assurée d'une attestation relative à une équivalence de diplôme. Omission de produire cette attestation. Gain assuré calculé sans en tenir compte. Décomptes d'indemnité de chômage non contestés par l'assurée. A un moment donné, renseignement erroné donné à l'assurée selon lequel l'omission de produire l'attestation serait sans incidence, le montant des indemnités devant être recalculé dès le moment où celle-ci aura été produite. Production de l'attestation plusieurs mois après la fin de l'indemnisation. Refus de la caisse de recalculer les indemnités chômage. Dès le moment où la caisse a fourni à l'assurée un renseignement erroné qui l'a dissuadée de produire rapidement l'équivalence, le principe de la bonne foi implique d'en tenir compte pour le calcul du gain assuré. Il n'y a en revanche pas lieu d'en tenir compte pour la période antérieure au moment où le renseignement erroné a été donné.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2006 PS.2004.0274

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 juin 2006
Composition
M. François Kart, président; MM. Antoine Thélin et
Marc-Henri Stoeckli, assesseurs.
Recourante
X.________,
à 1********,
Autorité
intimée
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique
,
à Lausanne.
Objet
Indemnité de chômage
Recours X.________ c/ décision sur opposition de la Caisse
cantonale de chômage du 5 novembre 2004
Vu les faits suivants
A.
X.________, née le 20 août 1961, a obtenu en décembre 1979
un diplôme commercial à La Plata en Argentine. En date du 3 septembre 1991,
l'Office fédéral de l'industrie, des arts et des métiers (OFIAMT) lui a délivré
une "équivalence de formation" attestant que cette formation était au
moins équivalente à celle exigée en Suisse pour obtenir un diplôme d'une école
de commerce reconnue par la Confédération.
B.
X.________ a vécu en Argentine de février 1996 à février
2002. Elle indique avoir enseigné durant cette période dans un centre de
formation professionnelle et un gymnase.
C.
De retour en Suisse, X.________ a revendiqué l’indemnité
de chômage. Lorsqu’elle a déposé sa demande auprès de la Caisse cantonale de
chômage (ci après: la Caisse) au début du mois d’avril 2002, X.________ a
mentionné la formation effectuée en Argentine et produit les diplômes y
afférent. Elle a également mentionné l'équivalence délivrée par l'OFIAMT. Dès
lors que ce document avait une incidence sur la manière de calculer le gain
assuré et, partant, sur le montant des indemnités chômages, il a été convenu
que celui-ci devrait être joint au dossier. X.________ a alors effectué des
investigations afin de retrouver cette équivalence, mais sans succès. Le SECO
(anciennement OFIAMT) lui a notamment indiqué que celle-ci ne figurait plus
dans ses archives. X.________ n'a par conséquent pas été en mesure de remettre
ce document à la Caisse.
D.
Un délai cadre d’indemnisation a été ouvert en faveur de X.________
dès le 6 mars 2002. En application des art. 23 al. 2 de la Loi fédérale du 25
juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité (LACI) et 41 al. 1 de l’Ordonnance du Conseil fédéral du 31
août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité (OACI), son gain assuré a été fixé de manière forfaitaire à 102
francs par jour. Ce gain s’applique aux personnes qui n’ont pas suivi une
formation complète au sein d’une haute école, qui ne disposent pas d’une
formation professionnelle supérieure ou d’une formation équivalente et n’ont
pas terminé d’apprentissage. A ce moment là, il n'a par conséquent pas été tenu
compte de l'équivalence délivrée par l'OFIAMT.
E.
Des indemnités chômage ont été versées à X.________ du
mois de mars au mois de juin 2002. Après une interruption entre les mois de
juillet 2002 et mars 2003, des indemnités lui ont à nouveau été versées à
partir du mois d'avril 2003. Au mois de janvier 2004, X.________ a épuisé son
droit aux indemnités chômage dans le cadre du délai cadre d’indemnisation
ouvert à partir du 6 mars 2002.
F.
Le 31 août 2004, X.________ a remis à la Caisse l'équivalence
délivrée par l'OFIAMT qu'elle avait retrouvée à l'occasion d'un voyage en
Argentine au mois d'août 2004.
G.
Par décision du 11 octobre 2004, la Caisse a refusé de
prendre en considération l'équivalence délivrée par l'OFIAMT et a refusé par conséquent
de reconsidérer le montant du gain assuré sur la base duquel les indemnités
chômage avaient été versées durant le délai-cadre d’indemnisation ouvert à
partir du 6 mars 2002.
H.
X.________ a formé une opposition à l’encontre de cette
décision, qui a été rejetée par la Caisse le 5 novembre 2004.
I.
X.________ s’est pourvue contre cette décision auprès du
Tribunal administratif le 4 décembre 2004 en concluant à son annulation et à ce
que le dossier soit renvoyé à la Caisse afin qu’elle se prononce à nouveau sur
le montant du gain assuré.
J.
La Caisse a déposé sa réponse et son dossier le 22
décembre 2004 en concluant au rejet du recours et au maintien de la décision
attaquée.
K.
Dans des observations déposées le 23 février 2006, la
recourante a précisé que, lors du dépôt de sa demande d'indemnité de chômage au
mois d'avril 2002, la Caisse n'avait pas mentionné le délai dans lequel
l'équivalence devait être produite. La recourante a également indiqué que,
notamment pour des raisons financières, elle avait été dans l'impossibilité de
retourner en Argentine avant le mois d'août 2004 pour remettre la main plus tôt
sur ce document. Elle a précisé en outre qu'elle avait pris contact avec des
personnes sur place, qui n'avaient pas été en mesure de retrouver le document.
Enfin, la recourante a indiqué que, lorsqu'elle s'est à nouveau retrouvée sans
emploi au mois de novembre 2003, la caisse l'aurait informée qu'il serait tenu
compte de son équivalence, même si celle-ci était produite après la fin du
versement des indemnités chômage.
L.
Dans des observations du 30 mars 2006, la Caisse a
confirmé que, lors du dépôt de sa demande d'indemnité chômage au mois d'avril
2002, il avait été indiqué à la recourante qu'elle devait fournir une
équivalence de ses diplômes argentin pour qu'il puisse en être tenu compte dans
le calcul du gain assuré, ceci sans qu'il lui soit précisé que cette
équivalence devait impérativement être remise dans un certain délai.
M.
Interpellée au sujet de l'affirmation de la recourante
selon laquelle il lui aurait été indiqué au mois de novembre 2003 qu'il serait
tenu compte de son équivalence, même si celle-ci était produite après la fin du
versement des indemnités chômage, et que le calcul de la différence se ferait
ultérieurement, la caisse a encore précisé le 1
er
mai 2006 qu'il
était tout à fait vraisemblable qu'une telle information ait été donnée.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l’art. 60
al. 1 de la Loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances
sociales du 6 octobre 2006 (LPGA), le recours est intervenu en temps utiles. Il
est au surplus recevable en la forme.
2.                a) L'exercice du droit à l'indemnité de
chômage est réglé par l'art. 29 OACI qui prévoit à son 1
er
alinéa
que, pour la première période de contrôle pendant le délai cadre et chaque fois
que l'assuré se retrouve en situation de chômage après une interruption de six
mois au moins, il fait valoir son droit en remettant à la caisse : sa demande
d'indemnité dûment remplie (let. a), le double de la demande d'emploi (formule
officielle) (let. b), les attestations de travail concernant les deux dernières
années (let. c), l'extrait du fichier
"Données de contrôle"
ou
la formule
"Indications de la personne assurée"
(let. d) et
tous les autres documents que la caisse exige pour juger de son droit aux
indemnités (let. e). Le 2
ème
alinéa de l'art. 29 OACI précise
qu'afin de faire valoir son droit à l'indemnité pour les périodes de contrôle
suivantes, l'assuré présente à la caisse: l'extrait du fichier
"Données
de contrôle"
ou la formule
"Indications de la personne
assurée"
(let. a), les attestations relatives au gain intermédiaire
(let. b) et tout autre document exigé par la caisse pour juger de son droit à
l'indemnité (let. c).
Aux termes
de l'art. 20 al. 3 LACI le droit à l'indemnité de chômage s'éteint s'il n'est
pas exercé dans les trois mois suivant la fin de la période de contrôle à
laquelle il se rapporte. Chaque mois civil constitue une période de contrôle
(art. 27a OACI). L'institution d'un délai de déchéance poursuit le but de
permettre à l'administration de se prononcer suffisamment tôt sur le bien-fondé
d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus (ATF 113 V 68
consid. 1b). Par ailleurs, cette exigence se justifie pour permettre à la
caisse de chômage d'être renseignée sur tous les éléments - ou en tous les cas
sur les éléments essentiels - qui lui sont nécessaires pour se prononcer en
connaissance de cause sur les prétentions de l'assuré. Il faut déduire de cette
réglementation que la caisse de chômage ne joue pas seulement le rôle d'un
office de paiement, mais également celui de contrôle du bien-fondé des droits à
l'indemnité, notamment par l'examen de la remise des documents nécessaires (DTA
2000 no 6 p. 30 consid. 1c; TA, arrêt PS.2004.0031 du 18 mars 2005).
b) Aux termes de l'art. 22 LACI, l'indemnité
journalière de chômage correspond à un pourcentage du gain assuré. Selon l'art
23 al. 2 LACI, pour les personnes qui, comme c'était le cas de la recourante,
sont libérées des conditions relatives à la période de cotisation, le Conseil
fédéral fixe des montants forfaitaires comme gain assuré. Le Conseil fédéral a
mis en œuvre cette disposition en édictant l'art 41 OACI, qui fixe des montants
forfaitaires en fonction du niveau de formation de l'assuré. Conformément à
l’art. 29 al. 1 litt. e OACI, il appartenait à la recourante de fournir avec sa
demande d’indemnité chômage les diplômes dont elle disposait. En l'occurrence,
il s'agissait pour elle d'apporter la preuve que le diplôme qu'elle avait
obtenu en Argentine en 1979 correspondait à une formation professionnelle
supérieure ou à une formation équivalente, ceci afin que son gain assuré
corresponde au montant forfaitaire maximum prévu par l'art. 41 al. 1 OACI.
S’agissant de son droit à l’indemnité à partir du mois de mars 2002, il lui
appartenait de fournir ces éléments dans un délai de trois mois, ceci
conformément à l’art. 20 al. 3 LACI. Dès lors qu’il n’est pas contesté que la
recourante n'a finalement été en mesure de fournir l’attestation d’équivalence
de l’OFIAMT que le 31 août 2004, soit sept mois après la fin du versement de
ses indemnités chômage, La Caisse a, sous réserve des considérations faites
ci-après, constaté à juste titre que la recourante n'avait pas remis ce
document en temps utile et qu'il ne pouvait par conséquent pas en être tenu
compte dans le calcul du gain assuré.
c) Outre la question du délai pour remettre à la Caisse
les éléments permettant de déterminer le droit aux indemnités, on relève que la
recourante a reçu depuis le mois d’avril 2002 des décomptes mensuels relatifs
au versement des indemnités chômage, décomptes qu'elle n'a jamais contestés.
aa) Selon la jurisprudence, le décompte de
l'indemnité de chômage constitue une décision matérielle susceptible d'être
attaquée (ATF 111 V 251, consid. 1b; TA, arrêts PS.2004.0057 du 5 août 2004, PS.2001.0008
du 25 avril 2001). Un délai de recours ne saurait toutefois courir à compter de
la communication du décompte, en l'absence d'une indication de la voie et du
délai pour le faire. En réalité, ce décompte ne constitue qu'une décision de
fait, qui doit inciter l'assuré mécontent à requérir de sa caisse de chômage
une décision formelle, dont la communication fera seule commencer un délai de recours
(TA, arrêts PS 2004.0057 et PS.2001.0008 précités; Gerhards, Kommentar zum
Arbeitslosenversicherungsgesetz, Bern 1988, nos 37 et 38 ad art. 100 LACI;
Thomas Locher, Grundriss des Sozialversicherungsrechts, 1994, p. 319, nos 11 et
ss). Un assuré ne saurait cependant attendre indéfiniment pour contester un
décompte : les principes de la bonne foi et de la sécurité du droit commandent
qu'il agisse dans un délai raisonnable (ATF 112 Ib 170; cf. en outre Pierre
Moor, Droit administratif, vol. II, Bern 1991, p. 200; Locher ibidem nos 12 et
18). Selon la jurisprudence, il s'agit de procéder à l'examen de toutes les
circonstances du cas d'espèce afin d'éprouver les motifs invoqués à l'appui du
temps pris pour contester les décomptes (v. TA, arrêts PS.2004.0057 et PS.2001.0008
précités et arrêt PS.2000.0069 du 15 septembre 2000). Dans un arrêt PS.1998.0283
du 2 février 1999, le tribunal a jugé que la contestation de décomptes
adressés à l'assuré sept mois auparavant était tardive. Dans l'arrêt PS.2000.0069
précité du 15 septembre 2000, le tribunal a en revanche considéré qu'un retard
de quatre mois et demi était admissible en raison des circonstances
particulières de l'affaire. Le tribunal a notamment retenu à cette occasion que
le fait d'avoir été absorbé durant quatre mois par des examens visant à
l'obtention d'un CFC particulièrement attendu justifiait l'absence de réaction
pendant cette période. Dans l'arrêt PS.2001.0008, le tribunal a examiné le cas
d'une assurée qui n'avait réagi que le 18 août 2000, après avoir consulté une
association d'aide aux chômeurs, alors que des indemnités chômage lui étaient
versées depuis le 1
er
janvier 1999 et que des décomptes lui
étaient adressés depuis le 3 février 1999. Le tribunal a considéré que sa
réaction était pour le moins tardive et a estimé qu'elle ne pouvait contester
valablement que les décomptes reçus dans les trois mois précédant sa première
contestation relative au gain assuré. Dans cette affaire, l'assurée invoquait
également le fait que la caisse de chômage, interpellée à cet égard, lui aurait
indiqué que le calcul de son gain assuré était correct, élément que le tribunal
a jugé non pertinent en objectant que ceci n'empêchait pas la recourante de
requérir formellement une décision de la caisse de chômage.
bb) Dans le cas d'espèce, il convient de distinguer
la première période durant laquelle des indemnités ont été versées à la
recourante (mars à juin 2002) de la période subséquente (avril 2003 à janvier
2004).
Pour ce qui est de la première période, on constate
que la recourante n'a pas contesté formellement les décomptes reçus. Même si
elle affirme dans son recours avoir manifesté d'emblée son désaccord avec le
calcul de son gain assuré, la recourante ne prétend pas avoir formellement
requis une décision lorsqu'elle a reçu les premiers décomptes à partir de la
fin du mois d'avril 2002. Sur la base de la jurisprudence mentionnée ci-dessus,
on constate ainsi qu'elle a agi tardivement en ne contestant ces décomptes qu'à
l'automne 2004.
Pour ce qui est de la période durant laquelle la
recourante s'est à nouveau retrouvée sans emploi (avril 2003 à janvier 2004),
la situation est différente. La recourante soutient en effet que, à ce moment
là, elle se serait inquiétée auprès de la Caisse des conséquences sur ses
indemnités chômage du fait qu'elle n'avait toujours pas été en mesure de
produire l'équivalence de son diplôme commercial argentin et qu'il lui aurait
alors été répondu que ceci ne soulevait pas de problème et qu'un calcul de la
différence serait effectué ultérieurement. Interpellée à ce propos, la Caisse a
admis qu'il était tout à fait vraisemblable qu'une telle information ait été
donnée à la recourante (cf. déterminations du 1
er
mai 2006). Il
convient par conséquent de retenir ce fait comme prouvé, ceci au degré de
preuve de la vraisemblance prépondérante applicable en droit des assurances
sociales. A partir de ce moment là, la recourante n'avait pas de raison de
contester les décomptes qui lui étaient adressés et, à cet égard, elle peut se
prévaloir du principe de la bonne foi. En vertu de ce principe, un
renseignement erroné donné par l'administration peut, à certaines conditions,
obliger cette dernière à consentir à un administré un avantage contraire à la
loi. De manière générale, ce principe impose à l'Etat et aux citoyens de se
comporter de manière loyale et, en particulier, l'autorité doit s'abstenir de
tout comportement propre à tromper le citoyen et elle ne saurait tirer aucun
avantage des conséquences d'une incorrection ou d'une insuffisance de sa part
(cf. ATFA C 282/03 du 12 mai 2004 et références).
cc) Vu ce qui précède, dès le moment où elle admet
avoir fourni un renseignement erroné à la recourante à l'époque où elle a
sollicité à nouveau le versement d'indemnités chômage (soit au mois d'avril
2003 et non pas au mois de novembre 2003 comme indiqué par erreur par la
recourante), la Caisse ne peut pas, pour la période courant d'avril 2003 à
janvier 2004, se prévaloir du fait que cette dernière n'avait pas encore
produit l'équivalence de son diplôme et qu'elle n'a pas contesté ultérieurement
les décomptes d'indemnités qui lui étaient adressés.
d) Pour ce qui est de la période d'avril 2003 à
janvier 2004, il convient pour les mêmes motifs de restituer à la recourante le
délai de trois mois pour faire valoir son droit à l'indemnité. On relève à cet
égard que, selon la jurisprudence antérieure à l’entrée en vigueur de la LPGA,
la violation du droit à la protection de la bonne foi constituait un des motifs
susceptibles d’entrer en considération pour justifier que l’on s’écarte de
l’art. 20 al. 3 LACI en ce qui concerne le délai de trois mois. (ATFA C 282/03
du 12 mai 2004). On aboutit au même résultat si on applique l'art. 41 LPGA, en
vigueur depuis le 1
er
janvier 2003, qui réglemente la restitution de
délai de la manière suivante : si le requérant ou son mandataire a été empêché,
sans faute de sa part, d'agir dans le délai fixé, le délai est restitué si la
demande en est présentée avec indication du motif dans les dix jours à compter
de celui où l'empêchement a cessé (al. 1). Si la restitution est accordée, le
délai pour l'accomplissement de l'acte omis court à compter de la notification
de la décision de restitution (al. 2). Sur la notion d'empêchement non fautif,
cette disposition a une portée comparable à l'art. 32 al. 2 de la loi vaudoise
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),
prévoyant que le délai de recours ne peut pas être prolongé, mais qu'il peut
être restitué à celui qui établit avoir été sans sa faute dans l'impossibilité
d'agir dans le délai (TA, arrêts PS.2005.0087 du 25 juillet 2005 et PS.2004.0031
précité). Par empêchement non fautif, il faut entendre non seulement
l'impossibilité objective, comme la force majeure, mais également
l'impossibilité subjective due à des circonstances personnelles ou à l'erreur.
Une restitution de délai est ainsi admise non seulement lorsque la partie se
trouve objectivement dans l'impossibilité de protéger ses droits, mais aussi
lorsque sa passivité paraît excusable, par exemple en raison d'un renseignement
erroné - ou de l’absence de renseignement - donné par l'autorité compétente
(cf. Jean-François Poudret, Commentaire de la loi fédérale d'organisation
judiciaire, vol. I, Berne 1990, n° 2.7 ad art. 35).
e) Vu ce qui précède, compte tenu du renseignement
erroné donné à la recourante au mois d'avril 2003, il appartient à la Caisse de
recalculer les indemnités dues pour la période d'avril 2003 à janvier 2004 en
tenant compte du diplôme attesté par l'équivalence produite ultérieurement et
de verser la différence. La prise en compte de ce diplôme ne saurait en
revanche entrer en considération pour la période antérieure (mars à juin 2002).
En effet, à ce moment là, seule peut être reproché à la Caisse le fait d'avoir
omis de renseigner la recourante sur la nécessité de produire l'équivalence
dans un délai de trois mois pour qu'il puisse en être tenu compte dans le
calcul des indemnités. Il n'est au surplus pas établi, ni allégué, que des
renseignements erronés auraient été fournis à ce moment là à la recourante. Or,
à cette époque, antérieure à l'entrée en vigueur de la LPGA, les organes de
l’assurance-chômage n’avaient pas l’obligation de fournir des renseignements de
leur propre chef, c’est-à-dire de manière spontanée, sans avoir été sollicités
par l’assuré. Pour le reste, le devoir d’information de l’office compétent
était limité à l’obligation prévue à l’art. 20 al. 4 a OACI (en vigueur du 1
er
janvier 1997 au 31 décembre 2002), aux termes duquel l’office compétent
rend l’assuré attentif à ses devoirs selon l’art. 17 LACI, en particulier à son
obligation de s’efforcer de trouver du travail (v. ATFA C 282/03 du 12 mai
2004 ; ATF 124 V 218 consid. 2 ; DTA 2004 no 15 p. 113). Aussi, le
grief de violation d’une obligation de renseigner plus générale s’avérait
infondé tant qu’il n’existait pas de circonstances particulières obligeant
l’administration à fournir des renseignements dans une mesure plus étendue que
celle découlant de la loi (v. ATFA C 282/03 précité ; ATF 124 V 220
consid. 2 b / 2 a). Or, telle n'était pas le cas en l'espèce et on ne saurait
ainsi faire grief à la Caisse de ne pas avoir spontanément attiré l'attention
de la recourante au mois d'avril 2002 sur la nécessité de produire
l'équivalence dans un délai de trois mois pour qu'il en soit tenu compte dans
le calcul du gain assuré.
5.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être partiellement admis et le dossier retourné à la Caisse
cantonale de chômage pour qu'elle statue à nouveau sur le montant du gain assuré
et, partant, des indemnités chômage dues à la recourante d'avril 2003 à janvier
2004. Vu le sort du recours, le présent arrêt est rendu sans frais. Il n'y a
pas lieu d'allouer de dépens à la recourante, dès lors que celle-ci n'a pas agi
par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue le 5 novembre 2004 par la Caisse
cantonale de chômage est annulée en tant qu'elle concerne le calcul du gain
assuré pour la période d'avril 2003 à janvier 2004, le dossier étant renvoyé à
la Caisse cantonale de chômage pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 28 juin 2006
Le
président:                                   :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.