vd_omni · AC.2012.0106 · 2013-02-11 · fr

ANEX/Municipalité d'Aigle, Service du développement territorial | Le recourant demande la révision partielle d'un plan d'affectation, en vue de classer en zone à bâtir une portion de sa parcelle sise en zone viticole. Le plan d'affectation en vigueur consiste en un plan général au 1:5000 et, pour le secteur en cause, en un plan détaillé au 1:2000. Le choix de la municipalité de privilégier le plan détaillé - où la limite entre les zones est tracée sur la parcelle de 15 à 20 m plus en amont que sur le plan général - n'est pas critiquable (c. 4a). Hormis certains cas d'erreur, la procédure de révision d'un plan ne sert pas à faire valoir des arguments qui auraient pu et dû être soulevés au moment de son adoption (c. 4b). On ne voit pas de changement de circonstances imposant une révision du plan dans le sens voulu par le recourant. Ni la construction de bâtiments dans les zones à bâtir alentours, ni un risque d'inondation allégué ne constituent un tel changement. Du reste, le propriétaire dont la parcelle jusque-là librement constructible ferait l'objet d'une restriction ou d'une interdiction de construire en raison d'un danger naturel, ne peut exiger en compensation le classement en zone à bâtir d'une autre surface lui appartenant. Portée des "périmètres de centre" (c. 5). Pas d'inégalité de traitement par rapport aux parcelles adjacentes (c. 6).Recours au Tribunal fédéral rejeté (1C_268/2013 du 25 septembre 2013).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.02.2013 AC.2012.0106

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 février 2013
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Renée-Laure Hitz
et M.   Raymond Durussel, assesseurs; Mme Nathalie
Neuschwander, greffière.
Recourant
Jean ANEX,
à Aigle,
Autorité intimée
Municipalité
d'Aigle,
représentée par  Me Jacques HALDY, avocat,
à Lausanne,
Autorité concernée
Service du
développement territorial,
Objet
Recours Jean ANEX c/ décision de la
Municipalité d'Aigle du 27 mars 2012 rejetant sa demande de modification de
la limite des périmètres du plan des zones (1
ère
partie) et de la
zone viticole A selon le PEP 3-01 légalisé le 3 avril 1985 sur la parcelle
1668
Vu les faits suivants
A.
Jean Anex est propriétaire de la parcelle 1668
du territoire de la Commune d'Aigle, au chemin des Noyers, au pied du coteau. D'une
surface de 12'438 m
2
, ce bien-fonds comporte des vignes pour 7'057 m
2
,
une place-jardin de 4'972 m
2
, une maison de maître, un dépôt et une
fontaine. Le parc, la maison de maître et le dépôt sont tous en note *2* au
recensement architectural. La fontaine est en note *3*.
B.
Historiquement, la détermination des zones s'est
ainsi déroulée:
Le 28 avril 1961, le plan d'extension
communal a été approuvé par le Conseil d'Etat.
Une modification du plan d'extension
partiel (PEP 3-01, 1
ère
partie portant en substance sur les zones
destinées à l'agriculture, à la viticulture et aux forêts) a été adoptée par le
Conseil communal le 20 octobre 1982 et approuvée par le canton le 3 avril 1985.
Elle se fonde sur un plan des zones du 30 octobre 1981, qui consiste en un plan
général au 1:5000 et, pour certains secteurs, en des extraits de plan détaillé au
1:2000. Sur le plan général, le périmètre du plan des zones est délimité par un
trait rouge, alors que les périmètres des secteurs faisant l'objet d'un extrait
de plan détaillé sont délimités par un trait jaune. Les plans prévoient
notamment une zone viticole, teintée en brun.
S'agissant de la parcelle 1668, seule
sa partie amont a été intégrée dans le PEP de 1985, en zone viticole. Sa partie
aval est restée dans le plan d'extension communal de 1961, en zone à bâtir. Sa
partie amont intégrée dans le PEP est en outre incluse dans l'un des secteurs
faisant l'objet d'un plan détaillé au 1:2000.
Ainsi, pour la parcelle 1668, sur
le plan général au 1:5000, la teinte brune désignant la zone viticole est bordée
en aval à la fois par le trait rouge marquant la limite du PEP et par le trait
jaune marquant la limite de plan détaillé. Le bord de la teinte brune (et le
trait rouge) passe sur le mur supportant la deuxième raisse (terrasse de vigne
soutenue par un mur). Selon le plan général au 1:5000, la première raisse, en
aval, est par conséquent en zone à bâtir, alors que la seconde, en amont, est
en zone viticole.
En revanche, sur le plan détaillé
au 1:2000, le trait jaune, marquant dans ce secteur non seulement la limite de
plan détaillé, mais encore la limite séparant la zone viticole de la zone à
bâtir, passe sur le mur soutenant la première raisse de la parcelle 1668. La
limite de la zone viticole est ainsi tracée plus en aval, de quinze à vingt
mètres, que sur le plan général au 1:5000. Elle colloque par conséquent la première
raisse en zone viticole. Pour les parcelles adjacentes, de part et d'autre de
la parcelle 1668, le trait jaune marquant la limite séparant la zone viticole
de la zone à bâtir passe plus en amont, toujours en suivant les murs de vignes.
Cette limite connaît ainsi, sur la parcelle 1668, un décrochement vers l'aval.
C.
Le 7 décembre 2011, Jean Anex a requis de la
municipalité la modification de la limite de la zone viticole instituée en 1985
sur sa parcelle 1668, selon une ligne rouge qu'il avait tracée sur un croquis
annexé, reliant de manière rectiligne (sans le décrochement), les limites de la
zone viticole figurant sur les parcelles adjacentes, de part et d'autre de son
bien-fonds. Il s'agissait ainsi de repousser vers l'amont, soit plus haut
encore que le prévoit le plan général au 1:5000, la limite de la zone viticole
tracée sur sa parcelle, de manière à y étendre la portion de zone à bâtir.
Celle-ci engloberait dès lors la première raisse de vigne, ainsi qu'une partie
non négligeable de la seconde. Se prévalant des art. 53, 63 et 75 LATC,
ainsi que de l'art. 21 LAT, Jean Anex affirmait que sa parcelle était la seule
où la zone viticole - inconstructible - avait été abaissée jusque tout en bas
du coteau viticole, à la limite du terrain naturel plat. L'égalité de
traitement exigeait de réparer, après trente ans, cette anomalie.
D.
Interpellé par la municipalité, le SDT (ci-après:
Service du développement territorial) a rendu un préavis négatif le 25 janvier
2012, en suggérant de plus à la municipalité de mener une évaluation de la zone
à bâtir actuellement en secteur viticole, ceci de manière générale dans le
cadre de la révision du plan général d'affectation. A l'appui, il relevait que
la limite de la zone viticole, définie dans le plan des zones, se calait sur un
mur figurant sur le plan détaillé à l'échelle 1:2000. Le SDT ne constatait
ainsi pas d'anomalie dans la délimitation de la zone viticole sur la parcelle
1668. Le tracé des zones se basait sur des éléments du site qui avaient été
jugés cohérents en 1985 et qui avaient mené à l'approbation du plan à cette
époque. De plus, il n'y avait pas de nouvelles justifications aujourd'hui qui
nécessiteraient une modification de cette limite aux dépens de la zone
viticole. Le plan directeur cantonal adopté en 2008 demandait au contraire une
concentration de l'urbanisation à l'intérieur des périmètres bâtis et pas
au-delà. La délimitation correspondait au tracé du "
périmètre du centre
"
adopté par la municipalité et approuvé par le SDT respectivement le 28 mars 2011
et le 16 mars 2011. Le secteur avait fait l'objet d'un plan partiel
d'affectation en 1985, qui rendait à la zone viticole des zones initialement en
zone à bâtir.
E.
Le 29 février 2012, Jean Anex a demandé à la
municipalité une décision motivée et la remise en copie de toutes les pièces fondant
cette décision.
En réponse, la municipalité a, par décision
du 27 mars 2012, formellement refusé, sans communiquer de pièces, la requête de
Jean Anex tendant à la modification de la limite de la zone viticole. Se référant
au préavis du SDT, ainsi qu'à une visite sur place qu'elle avait elle-même
effectuée, elle a relevé que la topographie des lieux confirmait l'appréciation
portée en 1985, notamment la présence des murs de vignes et la déclivité. Elle répétait,
à l'instar du SDT, qu'il n'y avait pas de nouvelles justifications aujourd'hui
qui nécessiteraient une modification de cette limite aux dépens de la zone
viticole. De part et d'autre de la zone concernée, aucune nouvelle construction
n'avait été exécutée. La délimitation du périmètre du centre concordait avec le
changement de zones approuvé en 1985.
F.
Agissant le 26 avril 2012 devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), Jean Anex a recouru
contre le prononcé de la municipalité du 27 mars 2012, concluant à ce que la
nullité de la décision soit constatée, respectivement que la décision soit
annulée, que la limite de la zone viticole A soit modifiée selon sa demande du
7 décembre 2011 (limite à quelques mètres en amont du mur soutenant la 2
ème
raisse), en tout état de cause à ce qu'il soit constaté que la limite est celle
indiquée sur le plan au 1:5000 (limite sur le mur soutenant la 2
ème
raisse), non sur le plan au 1:2000 (limite sur le mur soutenant la 1
ère
raisse).
De son avis, sur le plan formel, la
décision incriminée est "
radicalement nulle
", dès lors que la
municipalité se réfère à des prises de positions du SDT et à un "
périmètre
du centre
" sans lui avoir fourni de copie, alors qu'il l'avait invitée
à le faire le 29 février 2012. Le prononcé en cause n'est pas rendu dans le
respect des règles procédurales LAT/LATC. En outre, s'il y a eu visite des
autorités, elle aurait dû faire l'objet d'une information au recourant.
Par ailleurs, toujours selon le
recourant, près de trente ans après le plan adopté en 1985, il est grand temps
de supprimer l'inégalité de traitement dont lui seul pâtit. La limite de la
zone constructible ne doit pas être ponctuellement et artificiellement, soit
arbitrairement, abaissée sur la parcelle 1668, elle doit suivre la ligne
générale de la courbe de niveau qui est la sienne sur les parcelles voisines le
long du coteau s'étendant de Vers-Pousaz à La Fontaine. Contrairement à ce que
soutient la municipalité, de nouvelles constructions ont été érigées dans le secteur
depuis 1985. La référence à la présence des murs de vigne et la déclivité est
hors de propos d'une part par rapport à la situation des parcelles voisines et
d'autre part par rapport à l'état et à l'aspect du seul mur concerné implanté
dans la vigne sur la parcelle 1668, qui ne présente aucun intérêt. En outre, la
lecture du plan général au 1:5000 (limite sur le mur soutenant la 1
ère
raisse) doit être préférée à celle de l'extrait au 1:2000 (limite sur le mur
soutenant la 2
ème
raisse). C'est en effet le premier qui a été mis
en l'enquête, adopté et légalisé. Et cela gomme en majeure partie
l'irrégularité et l'inégalité de traitement incriminées, réduisant de manière
non négligeable l'écart entre la proposition faite le 7 décembre 2011, à l'aide
d'un croquis, et la décision attaquée.
G.
Le 11 mai 2012, le SDT a renoncé à se
déterminer, dès lors que le recours était dirigé contre une décision de la
municipalité.
La municipalité a déposé sa réponse
le 13 juin 2012, en concluant au rejet du recours, sous suite de frais et
dépens, et en déposant le plan du "
périmètre de centre cantonal Agglo
Chablais Aigle Ollon
"
adopté par la municipalité le 28 mars
2011 avec l'approbation du SDT du 16 mars 2011. De son avis, la délimitation entre
la zone viticole et la zone à bâtir ne souffre pas d’une inégalité de
traitement. La limite a été fixée en 1985 en tenant compte de la configuration
des lieux, en particulier de la vigne et de la topographie du terrain, ainsi
que des aménagements et des murs. Il n'existe aucun motif d'intégrer une partie
de la vigne du recourant dans la zone constructible. Le tracé du périmètre de
centre, datant de 2011, qui certes ne vaut pas plan d'affectation, a confirmé
la délimitation résultant du plan. Par ailleurs, le plan de détail du PEP au 1:2000
a été établi précisément pour expliciter le plan général au 1:5000, celui-ci
ayant une échelle ne permettant pas la précision requise. C'est donc bien le
plan de détail qui sert de référence.
Par avis du 27 juin 2012, la juge
instructrice a transmis au recourant, à toutes fins utiles, le document
intitulé "
Méthode pour délimiter le périmètre des centres
",
édité par le SDT et l'ancien Département de l'économie (DEC).
H.
Le 13 septembre 2012, le recourant a déposé un
mémoire complémentaire, maintenant ses conclusions.
Pour le recourant, le refus de la
municipalité de lui transmettre les pièces qu'il avait requises le 29 février
2012 constitue une violation du droit d'être entendu qui ne peut être réparée
dans la présente procédure de recours.
Par ailleurs, le recourant soutient
que les photographies déposées par la commune, pratiquement toutes prises
depuis le côté Sud de la parcelle 1668, ne montrent pas la majeure partie de la
bande de terrain concernée, au Nord-Ouest du bâtiment. Seule une vue aérienne
serait décisive. Selon l’ancien plan adopté en 1961, dont le recourant requiert
la production complète, la limite de la "
zone rurale
"
et
de la "
zone
ordre non contigu deux sur rez
" était à peu
près rectiligne et au même niveau, donc égalitaire pour tous, depuis l'entrée
du quartier de Vers-Pousaz jusqu'à l'extrémité orientale de celui de la
Fontaine. Toute la partie inférieure du coteau de vignes était colloquée en
zone constructible, également pour chacun. Le plan de 1985 a de manière
générale rétréci la zone constructible, mais l’a maintenue pour tout le ruban
au bas des vignes, ainsi que l’atteste le plan général au 1:5000. Sur celui-ci,
la limite passe sur le mur soutenant la deuxième raisse. Elle part en droite
ligne vers le Nord-Ouest non pas depuis la partie inférieure de la maison au
niveau du verger, mais depuis la partie Nord de la construction (local de
sulfatage). Bref, il n'y a d'après le plan général aucune rupture de
ligne/limite entre la parcelle 1668 et les parcelles adjacentes. Cela correspond
du reste à l'état de la planification antérieure de 1961. Par conséquent, dans
la mesure où il est différent, l'extrait de plan est le résultat d'une erreur.
Toujours selon le recourant, les
risques de débordement de la Grande Eau selon un rapport Stucky du 26 janvier
2012 - dont le recourant demande la production - justifient pleinement ces
conclusions: une construction éventuelle sur la partie constructible de la
parcelle 1668 doit, au titre de prévention des inondations, pouvoir se faire
dans le bas de la pente (actuelle raisse inférieure) et non dans le fond du
verger, sans préjudice de l'intérêt à la sauvegarde de l'ensemble de l'ancienne
demeure et du jardin.
Enfin, le recourant relève que la
prétendue décision des 16 et 28 mars 2011 définissant le "
périmètre de
centre
" est sans validité juridique, dès lors qu'elle n'a pas été
prise selon les règles régissant l'adoption des plans d'affectation, exigeant
notamment la participation de la population.
I.
Une audience suivie d'une inspection locale a
été aménagée le 7 novembre 2012. On extrait du compte-rendu ce qui suit:
"
Les parties sont entendues
dans leurs explications respectives.
Il est fait
référence à un rapport Stucky du 26 janvier 2012, déposé dans le cadre d'un
dossier d'enquête concernant une autre parcelle et relatif à un risque de
débordement de la Grande Eau. Le recourant produit le magazine de la
municipalité (Aigle infos) du 4 octobre 2012, comportant une article intitulé
"La Grande eau sous contrôle", relatif à un plan d'alerte et d'intervention
établi en attendant la réalisation - en 2015 - de travaux de correction.
L'article atteste des crues survenues, souligne le danger potentiel pendant les
travaux et comporte une carte de la zone inondable, en y distinguant les crues
trentennales des crues centennales. Selon le recourant, il en résulte que la
Grande Eau est susceptible de déborder sur sa parcelle, ce qui restreint les
possibilités de construction sur celle-ci.
La municipalité
distribue aux parties une photographie aérienne sur laquelle figurent un tracé
jaune correspondant à la limite existante (selon le plan du périmètre du
secteur du lieu-dit "La Fontaine"de 1985 au 1:2000) séparant la zone
constructible de la zone viticole, et un tracé rouge représentant la limite
demandée par le recourant. Elle explique que le père du recourant avait à
l'époque fait opposition au plan d'affectation dans un sens contraire à la
requête actuelle, à savoir afin de déplacer la limite en aval, de manière à
colloquer davantage de zone viticole dans la parcelle 1668.
Le recourant expose
qu'il se considère victime d'une inégalité de traitement dès lors qu'il est le
seul propriétaire dont la limite viticole borde le verger, pratiquement au pied
du coteau; d'après lui, tous ses voisins ont vu la partie inférieure de leurs
parcelles être affectée dans une proportion plus importante en zone
constructible.
Le plan d'extension
de la Commune d'Aigle approuvé par le Conseil d'Etat le 3 avril 1985 est
déployé. Il est constaté que la limite de la zone viticole sur le plan général
à l'échelle 1:5000, correspondant à l'extrémité de l'aire teinte en brun, est
implantée plus en amont que celle tracée sur le plan de périmètre à l'échelle
1:2000. L'assesseur Raymond Durussel, qui est géomètre, fait remarquer aux
parties que le plan du périmètre à l'échelle 1:2000 est deux fois et demie plus
précis que le plan général à l'échelle 1:5000. Il souligne, exemples à l'appui,
que le plan du périmètre s'écarte à plusieurs endroits, non pas seulement sur
la parcelle du recourant, et dans les deux sens, des limites fixées par le plan
général.
La municipalité
relève que le plan à l'échelle 1:2000 est incorporé dans le plan d'extension à
l'échelle 1:5000. Il a donc nécessairement suivi la même procédure d'adoption
que le plan général et a la même valeur contraignante.
Le recourant est
d'avis, quant à lui, que les divergences existant entre le plan général et le
plan de détails ne relèvent pas de la précision, mais d'évidentes
contradictions.
Ensuite est abordée
la question de l'existence de circonstances nouvelles qui justifieraient de
modifier la limite actuelle de la zone viticole sur la parcelle 1668.
Le recourant
explique que de nouvelles maisons ont été construites. La municipalité objecte
que ces nouvelles constructions ont été érigées dans la zone constructible si
bien qu'il n'y a aucune raison objective de revoir le plan d'extension de 1985.
Le recourant affirme
qu'il convient, après plus de vingt-cinq ans, de corriger la différence de
traitement entre sa parcelle et celle contiguë au Nord-Est. Le SDT rappelle que
son examen a porté sur les périmètres entre la zone à bâtir et la zone non
constructible. Il relève qu'une extension de la zone à bâtir sur la parcelle
1668, aux dépens de la zone viticole, ne se justifie pas selon le plan directeur
cantonal.
Le recourant déclare
que les projets d'agglomération qui comportent
[...]
un élément intercantonal,
tel l'Agglo Chablais Aigle Ollon, sont inconstitutionnels car ils portent
atteinte à la souveraineté cantonale.
Le recourant produit
une attestation du 30 octobre 2012 d'Henry Badoux SA, selon laquelle cette
maison, vigneron tâcheron et acheteur de la récolte, atteste que la "raisse"
inférieure, jouxtant le verger sur la partie Nord-Ouest de la parcelle 1668,
est régulièrement la moins bonne du domaine de M. Anex, tant par la qualité que
par le sondage de la marchandise récoltée.
L'audience en salle
est levée à 15h 12.
L'audience est
reprise sur la parcelle 1668 où les parties poursuivent leurs explications à
l'occasion de la visite des lieux.
Il est constaté que
sur la parcelle 1609 voisine de celle du recourant au Nord-Est, la limite de la
zone viticole n'est pas fixée au droit de la façade du bâtiment, mais suit le
mur soutenant la deuxième raisse. Elle correspond à la limite de propriété.
Plus à l'Est, sur la parcelle 1617, la limite de la zone viticole passe
également, suivant la limite de propriété, au large du bâtiment.
Le tribunal poursuit
l'inspection locale dans la partie aval Nord-Ouest de la parcelle 1668 qui
abrite des arbres, dont certains de très grande taille et qui sont de ce fait
protégés. Il s'agit en partie d'un parc d'agrément et en partie d'un verger.
[…]
Le recourant
explique qu'il voudrait densifier sa parcelle, non pas dans la partie aval
arborisée et exposée aux inondations, mais au bas du coteau, sur la vigne qui
délivre de toute façon un raisin de moindre qualité.
Le SDT rappelle la
double fonction des murs de vignes: ils soutiennent les parchets et marquent
simultanément la limite de la zone viticole. Il explique que dans la situation
actuelle, la présence d'éléments nouveaux irait dans le sens d'une protection
accrue des terrains viticoles et non l'inverse (mesure F11 du plan directeur
cantonal, visant à préserver les terres les plus favorables pour l'agriculture,
y compris celles situées en zone à bâtir).
Le tribunal poursuit
sa visite dans la partie viticole Nord-Ouest de la parcelle 1668. Il est
constaté que sur la parcelle 1665, la limite de la zone viticole se trouve
nettement en amont. Elle suit le mur supportant la deuxième raisse. Il aurait
été concevable qu'elle suive le mur soutenant la première raisse, mais une
portion non négligeable de celle-ci (soit une bande d'une trentaine de mètres
de largeur) se trouve dans la plaine, sous la rupture de pente. La présence de
nouvelles constructions est constatée dans le secteur, mais il s'agit de
bâtiments se trouvant en zone à bâtir.
Le recourant
rappelle les difficultés des vignerons qui peinent à vendre leur production si
bien que c'est à se demander s'il faut véritablement protéger les zones
viticoles, voire les agrandir. Dans ces circonstances, le recourant discute du
"périmètre du centre" Agglo Chablais Aigle Ollon adopté par la
municipalité et calqué, dans le secteur de sa parcelle, sur la limite de la
zone viticole.
Le SDT explique que
le plan directeur cantonal veut consolider le réseau de centres dans les
régions, plus particulièrement par une mesure B11. Selon cette mesure, le
canton définit les centres cantonaux et régionaux, qui forment la structure de base
du réseau. Parmi les centres cantonaux figure Aigle - Monthey. Le périmètre des
centres ne se recouvre pas nécessairement avec la zone à bâtir. Il comporte les
quartiers à partir desquels les principaux équipements, services et arrêts de
transports publics sont aisément accessibles pour l'ensemble de la population.
Les projets d'agglomération - tel l'Agglo Chablais Aigle Ollon - définissent le
périmètre à considérer comme un centre cantonal (périmètre compact). Ces
périmètres servent uniquement d'instrument de planification aux autorités. Ils
sont destinés à être intégrés, suivant la procédure prévue par la LATC, dans
les plans directeurs communaux et les plans d'affectation. Ils ne lient pas les
particuliers tant qu'ils n'ont pas été reportés dans un plan d'affectation.
"
J.
Le recourant a déposé ses ultimes observations
le 13 janvier 2013, maintenant ses conclusions. En substance, il relève que les
possibles crues de la Grande Eau et les possibles difficultés/restrictions de
construction sur la partie inférieure de sa parcelle résultent clairement du
tous-ménages "Aigle Info" produit à l'audience. Il précise qu'il n'a
pas trouvé trace, ni souvenir de l'opposition prétendument formée par son père;
celle-ci est de toute façon sans incidence. Quant au plan au 1:2000, il n'est
nullement plus précis que le plan au 1:5000, mais tout au plus mieux détaillé.
Par ailleurs, la partie inférieure de sa parcelle 1668 répond manifestement aux
critères présidant à la définition du périmètre de centre selon les mesures B1
et B11 du plan directeur cantonal. Enfin, le recourant dénonce le non respect
des règles formelles et matérielles LAT/LATC dans la détermination du périmètre
de centre.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
Le recourant dénonce des violations du droit
d'être entendu. Il reproche à la municipalité de ne pas l'avoir informé de
l'inspection locale menée et de ne pas lui avoir transmis les pièces relatives
au "
périmètre de centre
" adopté.
La municipalité a mené une
inspection locale en vue de rendre la décision attaquée, sans la présence du
recourant. Elle n'a pas davantage transmis au recourant le plan du périmètre de
centre adopté, alors qu'elle entendait s'y référer dans la décision querellée. Il
n'est donc pas exclu que le droit d'être entendu du recourant, garanti par
l'art. 29 al. 2 Cst., ait été violé.
Cas échéant, cette violation ne
conduit pas toutefois pas à l'annulation de la décision attaquée ni, a
fortiori, à la constatation de sa nullité. En effet, le grief relatif à
l'absence de participation du recourant à l'inspection locale a été guéri à
suffisance devant la présente instance, la CDAP ayant procédé elle-même à une
telle inspection, en présence de toutes les parties (ATF 135 I 279 consid. 2.6;
133 I 201 consid. 2.2 et les réf. citées). De même, la municipalité a produit
pendant la présente procédure (n° 12 du bordereau du 13 juin 2012) le plan de
périmètre de centre
Agglo Chablais Aigle Ollon, pièce sur
laquelle le recourant a pu s'exprimer.
2.
Le recourant demande la production du plan
d'affectation de 1961, antérieur à celui adopté en 1985, ainsi que celle du
"rapport Stucky" relatif aux risques de débordement de la Grande Eau.
Le droit de faire administrer des
preuves découlant du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. suppose
que le fait à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit
nécessaire pour constater ce fait et que la demande soit présentée selon les
formes et délais prescrits par le droit cantonal. Cette garantie
constitutionnelle n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (
ATF 134 I 140
consid.
5.3 p. 148).
En l'espèce, les pièces demandées ne
sont pas susceptibles d'influencer le sort de la cause, comme cela résulte des
motifs qui suivent (cf. consid. 4b et 5b infra), de sorte que leur réquisition
est rejetée.
3.
Le recourant demande la révision du plan
d'affectation adopté en 1985, en ce sens que la limite séparant sur sa parcelle
la zone à bâtir de la zone viticole soit repoussée quelques mètres au-delà du
mur soutenant la deuxième raisse. Subsidiairement, il requiert que la limite
soit reportée directement sur le mur précité.
a) D'après l’art. 21 al. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 du l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les
plans d’affectation font l’objet des adaptations nécessaires lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées.
Selon l’art. 75 al. 2 de la loi
cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), tout intéressé peut demander l'abandon ou la
révision d'un plan tous les quinze ans au moins après son entrée en vigueur,
une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la
précédente. L'autorité saisie de la demande, à savoir la municipalité pour les
plans communaux et le département pour les plans cantonaux, doit se déterminer
dans les trois mois dès réception de la demande.
Lorsque la demande de révision
porte, comme en l'espèce, sur un transfert d'une portion de terrain de la zone
agricole à la zone à bâtir, entre également en considération l'art. 53 al. 3 LATC.
Selon cette disposition, les zones agricoles et viticoles ne peuvent être
modifiées avant un délai de 25 ans dès leur approbation par le département,
sauf dérogations exceptionnelles accordées par celui-ci. Pour les zones
agricoles et viticoles conformes à la présente loi et approuvées avant son
entrée en vigueur, le délai part de cette approbation. L’octroi d’une dérogation
peut être subordonné à la condition que la commune impose une péréquation
réelle au sens de l’al. 2. En l'occurrence, le plan dont la révision est
demandée a été approuvé en 1985, de sorte que le délai de 25 ans est largement
écoulé. Seul entre ainsi en ligne de compte l'art. 21 al. 2 LAT.
b) La modification d’un plan selon
l'art. 21 al. 2 LAT suppose que les circonstances aient changé depuis son
adoption, que ce changement porte sur des éléments déterminants pour la
planification et qu’il soit important au point qu’une adaptation du plan
paraisse nécessaire.
Le droit cantonal vaudois
connaît une règle similaire à l’art. 63 LATC: les plans d’affectation sont
réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé. L’art.
21 al. 2 LAT concrétise le principe de la sécurité juridique en garantissant
une certaine stabilité des plans. Mais les plans doivent pouvoir être adaptés à
l’évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique. Par
modification de la situation juridique, il faut entendre non seulement la
modification des textes législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan
directeur cantonal. Quant à l’évolution des circonstances de fait, elle peut
consister en une modification de données purement factuelles du type
modifications topographiques, mouvements démographiques, développement
économique, mode de vie, ou encore situation financière des collectivités
(Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne
1990, p. 135 s., citant l’ancien Office fédéral de l’aménagement du
territoire [OFAT]).
Dans ce sens, une pesée globale de
l’ensemble des intérêts publics et privés en présence doit être opérée (ATF 1A.56/1999
du 31 mars 2000; 123 I 175 consid. 3a p. 182/183 et les références citées).
Même si le texte légal ne le laisse pas apparaître d'emblée, celui-ci suppose
ainsi deux pesées d'intérêts successives. En premier lieu, il s'agit en effet
d'examiner la nécessité ou non d'entrer en matière quant à une révision du plan
d'affectation; il faut à ce stade vérifier s'il existe effectivement des
circonstances nouvelles importantes pour la planification. Dans un second
temps, l'autorité, après avoir apprécié ces éléments nouveaux, examinera si
ceux-ci conduisent à abandonner l'affectation en vigueur pour lui préférer un
nouveau régime (v. sur ce point Thierry Tanquerel, in
Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch [éd.], Commentaire de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, n° 28 ss ad art. 21 LAT). L'auteur précité relève
toutefois que cette distinction ne doit pas être comprise de manière trop
absolue, dès lors qu'il est difficile d'opérer la première pesée d'intérêts
sans avoir une idée des modifications envisagées, lesquelles devront reposer
sur la seconde étape du raisonnement; en d'autres termes, s'il est utile de
décrire ces deux paliers du processus de révision, il ne faut pas perdre de vue
qu'ils sont étroitement imbriqués, sinon indissociables (AC.2006.0253 du 26
juillet 2007 consid. 2b).
c) S'agissant de la pesée des
intérêts nécessaire à apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité
d’adapter un plan d’affectation au regard de l’art. 21 al. 2 LAT, l’intérêt à
la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans
certaines circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l’adoption
d’un nouveau régime d’affectation qui peut, lui aussi, être protégé par la
garantie de la propriété. Selon les cas, les intérêts publics pourront
également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc
à l’autorité appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en
vigueur d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité
d’intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413 et la jurisprudence citée). Plus
un plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus
les exigences permettant une modification seront élevées (
ATF 128 I 190
consid.
4.2 p. 198;
120 Ia 227
consid. 2c
p. 233;
113 Ia 444
consid. 5b
p. 455; 1C_202/2009 du 12 octobre 2009 consid. 3.3). Dans l'appréciation des
motifs de modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux
exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante.
Ainsi, la modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des
immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures. En
revanche, un simple changement d'avis de la population ou une modification du
rapport de force politique ne constituent pas une modification sensible des
circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (
ATF 128 I 190
consid.
4.2 p. 199 et les références citées). L'adaptation de la planification à la
situation effective permet également de corriger des erreurs d'aménagement,
même récentes, pour autant que la nouvelle mesure à prendre s'inscrive dans le
cadre du plan directeur (
ATF 121 I 245
consid.
6 p. 247 ss et les arrêts cités; 1A.56/1999 du 31 mars 2000 consid. 4b;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, p. 512). Quoi qu'il en
soit, l'art. 21 al. 2 ne trouve pas application si les circonstances ne se sont
pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient déjà connues lors de la
première planification (
ATF 123 I 175
consid.
3g p. 191;
119 Ib 480
consid. 5c
p. 485 s.; Waldmann/Hänni, op. cit., n. 16 ad art. 21 LAT et les références
citées).
Lorsque la contestation porte sur
le transfert de terrains de la zone agricole à la zone à bâtir, la modification
sensible des circonstances peut être établie lorsque, après une certaine durée
d’application, le plan général d’affectation d’une commune n’offre plus
suffisamment de terrains constructibles pour faire face aux besoins. Il
convient d’examiner cette question au regard de l’art. 15 LAT qui prévoit que
les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont
déjà largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de
temps (let. b). Comme l’art. 15 LAT relatif aux zones à bâtir prescrit
d’évaluer les besoins pour les quinze années à venir (let. b), une adaptation
d’un plan d’affectation quinze ans après son entrée en vigueur n’est pas
insolite (ATF 1A.315/2005 du 13 mars 2008 précité consid. 5.2.3 p. 10). Pour ce
qui est de la modification d’un plan général d’affectation dans le sens d’une
extension des zones à bâtir, le critère du besoin prévisible dans les quinze
ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 let. b LAT a été relativisé par la
jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans
la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 339 consid. 3b/aa; 114 Ia 364 consid.
4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes
s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction
de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en
considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains agricoles
et du paysage (ATF 118 Ia 151 consid. 4d p. 158; 116 Ia 339 consid. 3a; 115 Ia 358
consid. 3f/bb).
4.
Il sied d'abord d'examiner si, comme l'affirme
le recourant, la limite séparant sur sa parcelle la zone à bâtir en aval de la
zone viticole en amont, se fonde sur une erreur qui entache depuis son adoption
le plan d'extension partiel actuellement en vigueur (PEP), au point que cette méprise
devrait maintenant être corrigée.
a) On rappelle que le PEP, approuvé
en 1985, comporte un plan général au 1:5000 et, pour certains secteurs, des
extraits de plan détaillé au 1:2000. S'agissant de la parcelle 1668,
sur le
plan général
, la limite entre la zone à bâtir et la zone viticole passe sur
le mur soutenant la deuxième raisse. La première raisse, en aval, est ainsi en
zone à bâtir, alors que la deuxième, en amont, est en zone viticole. En
revanche,
sur le plan détaillé
, la limite séparant la zone à bâtir de la
zone viticole est abaissée vers l'aval, et passe sur le mur soutenant la
première raisse. La première raisse est ainsi en zone viticole.
Il est par conséquent exact que le plan
détaillé au 1:2000 a retranscrit le plan général au 1:5000 en abaissant la
limite viticole, soit en la faisant passer du mur soutenant la deuxième raisse
au mur soutenant la première raisse, à raison de quinze à vingt mètres en aval.
Toutefois, le plan détaillé, figurant sur la même planche que le plan général,
a suivi la même procédure d'adoption que celui-ci, partant a la même valeur
contraignante. Le plan détaillé au 1:2000 constitue de surcroît, par
définition, une représentation deux fois et demie plus grande que le plan
général au 1:5000. Il permet ainsi une précision deux fois et demie plus
élevée. S'agissant de la parcelle 1668, la différence entre les deux plans est
indubitable, mais elle n'est pas grossière et peut s'expliquer par l'épaisseur des
traits dessinés sur le plan général, ainsi que par le but poursuivi par
celui-ci, qui visait à donner une vision d'ensemble, non pas à fixer les
limites de zones pour chaque parcelle, cette tâche étant justement attribuée
aux plans détaillés. Au demeurant, les constatations faites à l'audience selon
lesquelles
le plan détaillé s'écarte à plusieurs endroits,
pas seulement sur la parcelle du recourant, et dans les deux sens, des limites
fixées par le plan général, n'ont pas été contestées.
Dans ces conditions, le choix de la
municipalité d'interpréter le plan d'affectation adopté en 1985 en privilégiant
le plan détaillé, plutôt que le plan général, ne résulte pas d'une erreur et ne
prête pas le flanc à la critique.
b) Pour le surplus, hors de
certains cas d'erreur, la procédure de révision d'un plan d'affectation ne sert
pas à faire valoir des arguments qui auraient pu et dû être soulevés au moment
de son adoption. En ce sens, il n'y a pas lieu de remettre en cause, sous
réserve d'un changement de circonstances, les choix du planificateur de 1985 transcrits
dans le plan détaillé. Les arguments du recourant visant à démontrer qu'une
inégalité de traitement avait été commise à cette époque sont dès lors vains. La
teneur du plan antérieur de 1961 est ainsi sans portée pour la présente
procédure, d'autant plus que la volonté du planificateur communal de 1985 était
précisément de le modifier.
5.
La seule question qui demeure est ainsi de
savoir si, depuis l'adoption du plan de 1985, les circonstances ont changé, cas
échéant si ce changement porte sur des éléments déterminants pour la
planification et s'il est important au point qu’une adaptation du plan paraisse
nécessaire. On rappelle à cet égard que les conclusions du recourant reviennent
à étendre la zone à bâtir sur sa parcelle 1668, aux dépens de la zone viticole.
a) Le fait que de nombreux
bâtiments aient été érigés dans les secteurs sis de part et d'autre de la
parcelle 1668, ne constitue pas une modification décisive. Ces constructions
ont en effet été effectuées dans les zones à bâtir délimitées en 1985, ainsi
que l'avait voulu et prévu le planificateur de cette époque.
b) Le risque d'inondation allégué,
fondé sur un "
rapport Stucky
" de 2012 ainsi que sur les informations
et le plan du tous-ménages distribué par les services communaux sous la
rubrique "
La Grande Eau sous contrôle
", n'est pas davantage
déterminant.
Une carte des dangers naturels n'a
pas été encore été établie pour le secteur de la parcelle 1668, de sorte que
sous cet angle, les possibilités de bâtir sur la parcelle 1668 ne sont pas
compromises en l'état (cf. AC.2011.0270 du 31 mai 2012 consid. 5; AC.2010.0356
du 27 octobre 2011 consid. 5). Pour le surplus, il n'est certes pas exclu que,
selon les circonstances, une révision de la planification communale soit
nécessaire lorsqu'il s'avère que certains secteurs sont soumis à des dangers
naturels élevés. Cela ne signifie toutefois pas que le propriétaire dont la
parcelle jusque-là librement constructible ferait, pour ce motif, l'objet d'une
restriction ou d'une interdiction de construire puisse exiger en compensation
le classement en zone à bâtir d'une autre surface lui appartenant, colloquée en
zone agricole. Du reste, à lire le tous-ménages produit par le recourant, il
est prévu que des travaux de correction de la Grande Eau soient réalisés en
2015.
La production du rapport Stucky est
par conséquent superflue.
c) La décision attaquée relève dans
ses motifs que la municipalité a adopté dans sa séance du 28 mars 2011 et après
approbation par le SDT le 16 mars 2011, un plan intitulé "
Agglo
Chablais Aigle Ollon - Centre cantonal, Commune d'Aigle
". Elle précise
que dans le secteur de la parcelle 1668 la délimitation du "
périmètre de
centre
"
suit la zone à bâtir existante.
La notion de "
périmètre de
centre
"
découle du Plan directeur cantonal (PDCn) en vigueur.
Selon la ligne directrice A1 du PDCn, un développement judicieux des centres
est nécessaire afin de remédier à une offre foncière surabondante. Est un
centre au sens du PDCn un quartier, construit ou projeté, duquel les principaux
équipements et services, ainsi que les stations de transports publics (gares,
arrêts de bus ou de car postal), sont facilement accessibles à pied (environ
500 mètres). Le développement des centres doit s'appuyer en particulier sur la
valorisation du potentiel inutilisé dans les zones à bâtir et/ou sur une
densification sélective, qui favorise la mixité et la flexibilité des usages
(surélévation de bâtiments existants, réduction des distances aux limites,
utilisation des combles et des toitures-terrasses, etc.). Dans les centres,
toujours selon la ligne directrice A1, la création de nouvelles zones à bâtir
et la densification des zones à bâtir existantes sont encouragées, sans seuil
maximal prédéfini, dans le respect du droit en vigueur. La mesure B1 du PDCn distingue
ainsi les centres cantonaux, notamment Aigle-Monthey, et les centres régionaux.
Selon le document intitulé "
Méthode pour délimiter le périmètre des
centres
", édité par DEC/SDT et communiqué au recourant, le canton et
les autorités communales parviennent à un accord sur le tracé du périmètre. Le
dossier fait l’objet d’une validation technique en étant approuvé par la
municipalité et le chef du SDT qui y apposent leur signature. Les périmètres
sont reportés sur la carte du PDCn (mesures B11 et B12) et sont formellement
adoptés par le Conseil d’Etat lors de la révision régulière de celui-ci. L'élaboration
ou la mise à jour des périmètres est intégrée aux planifications communales
lors de la révision du plan directeur communal ou lors de l'élaboration d'un
plan d'affectation (PGA ou PPA).
Il résulte de ce qui précède que
ces périmètres de centre découlent du PDCn. Les travaux menant à leurs
délimitations ne font pas l'objet d'une participation du citoyen. Seule leur
intégration dans le PDCn, dans les plans directeurs communaux et dans les plans
d'affectation suivent les procédures prévues par la LAT et la LATC.
Quoi qu'il en soit en l'espèce, la
municipalité s'est référée au périmètre de centre qu'elle a tracé avec le SDT pour
se borner à confirmer qu'il n'existe à ce jour aucun changement de circonstance
devant conduire à modifier la planification en vigueur sur la parcelle du
recourant. On relèvera pour le surplus qu'en l'état, le périmètre de centre n'a
aucune valeur contraignante sur la parcelle du recourant et ne déploie pas
d'effet anticipé sur celle-ci, ni positif, ni négatif.
d) En conclusion, l'instruction n'a
pas permis de déceler un changement décisif de circonstances, qui justifierait non
seulement d'étendre la zone à bâtir du PEP, mais encore de procéder à cet
agrandissement, hors de toute révision globale, sur la parcelle 1668 du
recourant.
6.
Sous l'angle du principe d'égalité de traitement
invoqué par le recourant, on relèvera encore à toutes fins utiles ce qui suit.
a) Selon la jurisprudence fédérale,
une décision viole le droit à l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances (
ATF 125 I 166
consid.
2a in fine p. 168 et les arrêts cités). Ce principe n'a qu'une portée réduite
dans l'élaboration des plans d'affectation, parce que l'analyse comparative des
parcelles considérées isolément est remplacée par un examen plus large, celui
des motifs justifiant des différences de classement dans la cohérence du plan
dans son ensemble et dans la concrétisation qu'il donne sur le terrain aux
buts, principaux et objectifs, de l'aménagement du territoire (Pierre Moor,
Commentaire LAT, n. 42 ad art. 14;
ATF 118 Ia 151
consid.
6c p. 162
; 116 Ia 193
consid.
3b p. 195
; 114 Ia 254
consid.
4a p. 257 et les arrêts cités). Il est en effet dans la nature même de
l'aménagement local que la délimitation des zones créent des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation (
ATF 121 I 245
consid. 6e/bb
p. 249 et les arrêts cités).
b) Il est vrai que sur la parcelle
1668, la séparation entre zone à bâtir et zone viticole est tracée plus en aval
que sur les parcelles adjacentes. Le décrochement est particulièrement bien
marqué par rapport à la parcelle 1665, au Nord-Ouest. Toutefois, même ce tracé
largement en amont sur la parcelle 1665 ne constitue pas une inégalité de traitement
au sens exposé au consid. 6a supra Comme cela a effet été constaté en audience
(cf. procès-verbal), le planificateur communal, qui entendait à juste titre se
caler sur les murs de vigne pour tracer la limite, pouvait opter s'agissant de
la parcelle 1665 soit pour le mur supportant la première raisse, soit pour
celui supportant la deuxième raisse. Or, la première solution aurait conduit à
classer en zone viticole l'intégralité de la première raisse de la parcelle
1665, alors qu'une portion non négligeable de celle-ci (soit une bande d'une
trentaine de mètre de largeur) se trouve dans la plaine, sous la rupture de
pente. Le planificateur communal pouvait ainsi
choisir
la seconde solution, sans que cela ne crée pour la parcelle 1665 un privilège
illicite
par rapport à la parcelle 1668.
7.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et la décision attaquée confirmée, aux frais du recourant qui succombe. La
municipalité a droit à des dépens, à charge du recourant.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Aigle du 27
mars 2012 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Le recourant est débiteur d'un montant de 2'000
(deux mille) francs en faveur de la Commune d'Aigle, à titre d'indemnité de
dépens.
Lausanne, le 11 février 2013
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.