vd_omni · AC.1999.0081 · 2000-05-29 · fr

VINCENT Carole et crts c/Bottens | Prévu sur des servitudes personnelles en faveur de la commune (servitude publique selon LR-1-2), le chemin litigieux est un projet routier selon LR-13. Qu'une des servitude n'existe pas encore n'empêchait pas la mise à l'enquête, préalable indispensable à son acquisition selon LR-14. La constitution de la servitude figurait à tort dans l'enquête. Recours transmis au DINF. Dépens à charge de la commune car elle n'a pas précisé le cadre légal de sa décision et indiqué une voie de droit erronée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.05.2000 AC.1999.0081

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 mai 2000
sur le recours interjeté par
Carole VINCENT
,
à Cugy, ainsi que par
Christine et Patrick OYON
, à Bottens, dont le
conseil commun est l'avocat Patrice Girardet à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Bottens
du 28 avril 1999 (communication du rejet de leur opposition par le conseil
communal - construction de cheminements piétonniers sur des servitudes
personnelles en faveur de la commune et constitution d'une servitude
personnelle de passage à pied sur la parcelle 63).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Renato Morandi et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les recourants sont
propriétaires à Bottens de parcelles situées dans un secteur délimité au
sud-est par le chemin de Chenalet. Ce secteur fait l'objet d'un plan de
quartier "Rebaton" approuvé par le Conseil d'Etat en 1984.
Pour autant qu'on
puisse en juger par la mauvaise copie partielle de ce plan de quartier qui
figure au dossier, le périmètre du plan de quartier est parcouru dans l'axe
sud-ouest nord-est par un chemin, d'une largeur apparemment carrossable, qui le
traverse selon un tracé sensiblement parallèle au chemin de Chenalet, qui forme
la limite sud-est du périmètre. Le plan de quartier fait également apparaître
le dessin d'un chemin plus étroit qui s'embranche perpendiculairement sur le
précédent en direction du sud-est et qui rejoint selon un tracé sinueux le
chemin de Chenalet qui délimite le périmètre du plan de quartier.
D'après le plan
cadastral reproduit sur le plan d'enquête litigieux en l'espèce, le chemin de
Chenalet appartient au domaine public. L'autre chemin carrossable qui traverse
le quartier fait l'objet d'une servitude de passage public à pied et pour tous
véhicules no 146'920 inscrite en faveur de la Commune de Bottens.
L'embranchement du chemin plus étroit décrit ci-dessus fait l'objet d'une
servitude de passage à pied no 117'697 inscrite en faveur de la Commune de
Bottens dont l'assiette grève une bande située à cheval sur la limite des
parcelles 623 (qui appartient aux recourants Patrick et Christine Oyon) et 624.
Cette servitude s'interrompt à la limite sud-est de ces deux parcelles, qui
sont séparées du chemin de Chenalet par la parcelle 63 de la recourante Carole
Vincent. Actuellement, aucune servitude (susceptible de relier le chemin de
Chenalet aux servitudes décrites plus haut) n'est inscrite au registre foncier
sur la parcelle 63 de la recourante Carole Vincent.
Pour autant qu'on
puisse en juger par le dossier, le chemin carrossable décrit ci-dessus est
construit. En revanche, l'assiette de la servitude 117'697 n'est pas aménagée.
Au contraire, une barrière est implantée le long de la limite des parcelles 623
et 624.
B.                    La municipalité a été
saisie d'interventions tendant à améliorer la circulation des piétons à
l'intérieur du plan de quartier. La question de l'aménagement d'un passage sur
la servitude existante ou selon différentes variantes de tracé a été examinée
dans différentes correspondances et réunions. Un rapport a été établi par le
géomètre Courdesse et le Conservateur du registre foncier d'Echallens le 12
janvier 1998.
Consulté par la
municipalité, qui lui avait soumis "pour enquête préalable, un plan des
servitudes que nous devons constituer et construire", le Département des
infrastructures, Service des routes, a déclaré qu'il n'avait pas de remarque
concernant ce projet et qu'il laissait la municipalité suivre à la procédure.
C.                    Du 6 novembre au 5
décembre 1998, la commune a mis à l'enquête, sous le titre, "Aménagement
de cheminements piétonniers en Rebaton" deux projets ainsi désignés :
"1. Constitution d'une servitude personnelle de passage à pied sur
la parcelle no 63 (fav. Commune de Bottens).
2.  Construction des cheminements piétonniers sur servitudes
personnelles de passage à pied (fav. Commune de Bottens) no 117'696, 117'697 et
à constituer".
Le plan d'enquête a
été approuvé par la Municipalité de Bottens le 28 septembre 1998. Il reproduit
le plan cadastral et l'on comprend à l'aide des couleurs utilisées et des
coupes que le projet consiste à aménager un chemin d'une largeur d'un mètre
comportant un collecteur d'eau de pluie en attente, un soubassement en grave
épais de 30 cm. ainsi qu'un revêtement de "HMT 11 N 5 cm", ce qui
désigne un tapis bitumineux de finition d'une épaisseur de 5 cm.
Pour ce qui concerne les parcelles des
recourants, le chemin à construire relierait le chemin de Chenalet au chemin
carrossable déjà décrit en empruntant l'assiette de la servitude 117'697 (à
cheval sur la limite des parcelles 623 et 624) puis, sur la parcelle 63 de la
recourante Vincent, en suivant le tracé sinueux d'une nouvelle servitude à
constituer. La clôture séparant les parcelles 623 et 624 serait, d'après l'une
des coupes type figurant sur le plan, déplacée.
L'enquête a suscité
notamment l'opposition des recourants qui, par lettre de leur conseil du 4
décembre 1998, se sont opposés aux deux projets (construction de chemin et
constitution de servitude) mis à l'enquête en invoquant en bref les différentes
nuisances qui en résulteraient et en contestant l'utilité du chemin prévu. Les
recourants faisaient aussi valoir que les besoins de passage dans le quartier
ont provoqué une demande de révision du plan de quartier sur laquelle il
conviendrait de statuer avant toute chose. Enfin, les recourants faisaient
valoir que l'art. 104 LATC n'est pas respecté.
D.                    Par lettre recommandée
avec accusé de réception du 28 avril 1999, la municipalité a communiqué ce qui
suit au conseil des recourants :
"Dans sa séance du 19 avril 1999, le
Conseil communal de Bottens a décidé de lever les oppositions que vous aviez
formulées le 4 décembre 1997 au nom de Christine et Patrick Oyon et de Carole
Vincent concernant la création d'un chemin piétonnier sur la servitude 117'697.
La décision du conseil communal peut faire
l'objet d'un recours au Tribunal administratif (...).
S'agissant de l'opposition de vos clients à la
constitution d'une servitude de passage à pied sur la parcelle no 63, nous nous
référons à l'extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal de
Bottens du 19 avril 1999 dont une copie est jointe à la présente."
L'extrait du
procès-verbal du conseil communal a la teneur suivante :
"Le Conseil communal de Bottens décide :
-    d'autoriser la Municipalité à entreprendre des démarches, y
compris cas échéant judiciaires, pour obtenir l'inscription de la servitude
personnelle de passage à pied sur la parcelle no 63 en faveur de la commune de
Bottens, puis la construction d'un chemin piétonnier sur cette parcelle,
-    de lever les oppositions formulées à l'encontre de la construction
des chemins piétonniers sur les parcelles sur lesquelles la servitude
personnelle de passage à pied en faveur de la commune de Bottens est déjà
inscrite."
E.                    Par mémoire de recours
du 20 mai 1999 adressé au Tribunal administratif, les recourants, reprenant les
moyens développés dans leur opposition, ont pris les conclusions suivantes :
"La décision rendue le 28 avril 1999 par
la Municipalité de Bottens est annulée, tout comme l'éventuel permis de
construire qui aurait été délivré pour la création de chemins piétonniers
traversant les parcelles n° 63 et 623 de la Commune de Bottens".
F.                     Le Tribunal
administratif a accusé réception du recours en observant en bref qu'à première
vue, le recours paraissait de la compétence d'un département cantonal mais que
ceux que désigne l'art. 13 al. 2 et 3 de la loi sur les routes n'existent plus.
Le tribunal a interpellé le Conseil d'Etat sur la compétence pour traiter de
recours. Le Service de justice a répondu le 9 juin 1999 qu'il assurait
l'instruction du recours pour le compte du Chef du Département des
infrastructures.
Le juge instructeur
ayant informé les parties que sauf avis contraire, la cause serait rayée du
rôle et le dossier transmis au Service de justice et législation, les
recourants ont fait valoir par lettre de leur conseil du 7 juillet 1999 qu'il
n'était pas certain que le projet soit exclusivement soumis à la loi sur les
routes dès lors que le cheminement piétonnier traverserait la parcelle 63 sur
laquelle aucune servitude n'existe; ils ont suggéré d'interpeller la
municipalité pour savoir si elle entendait rapporter sa décision en précisant
que subsidiairement, ils ne s'opposaient pas à la transmission du dossier au
Service de justice. La municipalité a demandé que le dossier soit transmis à ce
service par lettre de son conseil du 21 juillet 1999. Interpellé notamment sur
la question de savoir à quel titre il s'exprimait au nom du Conseil d'Etat et
sur quelles dispositions se fondait sa réponse, le Service de justice a répondu
le 28 juillet 1999 que le Tribunal administratif n'avait pas à déterminer quel
est le service ou le département compétent.
Observant que
l'absence de servitude sur la parcelle de la recourante ne semblait pas devoir
exclure la procédure de la loi sur les routes qui constitue précisément le
préalable à l'expropriation, le juge instructeur a informé les parties que le
dossier serait transmis au Service de justice sauf opposition motivée. Les recourants
ont fait valoir le 15 octobre 1999 que la décision communale n'indiquait aucune
disposition légale et qu'il était impossible de trancher la question de la
compétence avant que la commune se soit déterminée sur l'objet précis de sa
décision et les dispositions appliquées. Les recourants relevaient aussi que si
l'objet du litige était limité à la construction du chemin sur les servitudes
déjà existantes, la cause devrait être suspendue jusqu'à droit connu sur
l'action ouverte par la commune devant le Tribunal du district d'Echallens car
il n'y aurait aucun sens à statuer sur la légalité d'un chemin se terminant en
cul-de-sac,
G.                    Il faut préciser à cet
égard, en se fondant sur les pièces produites par les parties, que la commune a
ouvert action contre Carole Vincent par demande du 29 juillet 1999 adressée au
Tribunal du district d'Echallens. Elle conclut à l'attribution à la Commune de
Bottens de la titularité de la servitude personnelle de passage à pied sur la
parcelle 63 selon l'assiette qui ressort du plan de quartier
"Rebaton". Dans cette demande, la commune invoque une convention
qu'elle a passée le 23 novembre 1984 avec Marcel Bariatti, Bernard Reichert et
Louis Vincent (dont Carole Vincent a hérité la parcelle 63). Cette convention,
apparemment conclue à l'époque de l'adoption du plan de quartier dont les trois
cocontractants sont les auteurs, prévoit notamment que des servitudes seront
inscrites en faveur de la commune selon le tracé du plan.
H.                    Diverses correspondances
ont encore été échangées. En dernier lieu, la commune a demandé que le Tribunal
administratif statue sur sa compétence.
Le tribunal a délibéré
par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Le document mis à
l'enquête par la commune ne contient aucune indication quant aux dispositions
applicables aux deux objets de l'enquête, qui sont d'une part la constitution
d'une servitude en faveur de la commune et d'autre part la construction de
cheminements piétonniers. Apparemment, les recourants ont considéré qu'il
s'agissait d'un travail soumis à permis de construire au sens des art. 103 ss
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC) : ils invoquent la violation de l'art. 104 LATC qui prévoit
notamment que la municipalité ne peut accorder le permis de construire que
lorsque les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un
titre juridique. De même, devant le Tribunal administratif, les recourants
concluent à l'annulation de l'éventuel permis de construire qui aurait été délivré
pour la création des chemins piétonniers litigieux. La position des recourants
paraît en outre confortée par le fait que dans la communication qu'elle leur a
adressée, la municipalité a indiqué la voie du recours au Tribunal
administratif, qui est effectivement le moyen de droit ouvert contre des
décisions municipales en matière de permis de construire.
La construction d'un
chemin fait assurément partie des travaux pour lesquels un permis de construire
peut être accordé en application des art. 103 ss LATC. Il est aussi possible
que ce soit la commune qui fasse exécuter les travaux, auquel cas c'est la
municipalité qui s'adresse à elle-même la demande de permis de construire,
comme le prévoit l'art. 108 al. 1 LATC. Il arrive aussi que des projets analogues
à ceux que régit la loi sur les routes soient soumis à la procédure de permis
de construire. C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis qu'il n'y
avait pas lieu d'imposer l'application de la procédure d'adoption des plans
routiers lorsqu'une collectivité publique aménage un parking public sur un
terrain qui, déjà ouvert au public mais précédemment propriété d'un sujet de
droit privé, sera acquis par la corporation publique sans être transféré au
domaine public ni grevé d'une servitude publique (AC 95/0106 F. c/St-Sulpice du
25 février 1998, où le Service des routes avait relevé que les routes privées
n'entrent pas dans le champ d'application de la loi sur les routes même si
elles sont ouvertes à la circulation publique, comme en témoignent de nombreux
exemples dans le canton).
2.                     L'un des objets mis à
l'enquête étant la construction d'un cheminement piétonnier sur l'assiette
d'une servitude de passage public, les parties ont été interpellées sur
l'application de la loi sur les routes et de la procédure qu'elle prévoit.
Les art. 1 et 2 de la
loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LR) ont la teneur suivante:
"Article premier - Champ d'application
La présente loi régit tout ce qui a trait à la
construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et
qui font partie du domaine public, cantonal ou communal.
Sont également soumis à la présente loi les
servitudes de passage public et les sentiers publics.
Art. 2 - Définition
En règle générale, la route comprend, outre la
chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les pistes cyclables,
les talus, les murs qui ne font pas partie de la propriété privée, les ouvrages
de protection antibruit, les places rattachées au domaine public, les aires de
repos, de ravitaillement ou de stationnement, les baies d'arrêts des transports
publics, ainsi que toutes les installations accessoires nécessaires à son
entretien ou son exploitation. Les ouvrages nécessaires tels que les ponts ou
tunnels font également partie de la route, ainsi que les espaces libres
supérieurs ou inférieurs à la chaussée".
Art. 13 - Procédure
Les projets de construction sont mis à
l'enquête publique durant trente jours dans la ou les communes territoriales
intéressées.
Pour les plans communaux, l'autorité d'adoption
est le conseil général ou communal et le recours s'exerce auprès du Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports. Les articles 57 à 62
LATC sont applicables par analogie.
Pour les plans cantonaux, l'autorité d'adoption
est le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports et
le recours s'exerce auprès du Département de la justice, de la police et des
affaires militaires. Les articles 73 et 74 LATC sont applicables par analogie.
Art. 14 - Acquisition de terrains
Les terrains nécessaires à l'ouvrage peuvent
être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation.
Les expropriations nécessaires à la réalisation
de l'ouvrage font l'objet d'une procédure distincte. La loi sur l'expropriation
est applicable.
Il résulte de ces
dispositions que la procédure applicable aux projets de construction de route
(plan routier) est calquée sur celle qui régit l'adoption des plans
d'affectation (art. 57 à 62 LATC). Pour les plans communaux, l'autorité communale
compétente est le conseil général ou communal, dont la décision peut faire
l'objet d'un recours auprès d'un département cantonal, qui statue tant en
légalité qu'en opportunité avec un libre pouvoir d'examen (art. 60a al. 2
LATC). La décision du département cantonal peut ensuite faire l'objet d'un
recours au Tribunal administratif, dont le pouvoir d'examen est limité au
contrôle de la légalité (art. 61 LATC; art. 36 lit. c LJPA).
En l'espèce, l'un des
objets mis à l'enquête est la construction de cheminements piétonniers sur des
servitudes personnelles de passage à pied en faveur de la Commune de Bottens.
Une telle servitude est une servitude publique au sens de l'art. 1 al. 2 LR. On
se trouve donc bien en présence d'un projet routier au sens de l'art. 13 LR. La
décision attaquée a été prise non pas par la municipalité, comme l'indique
l'acte de recours, mais par le conseil communal, comme l'indique la
communication qu'en a faite la Municipalité de Bottens par lettre du 28 avril
1999. Le recours est donc de la compétence d'un département cantonal et il y a
donc lieu de transmettre le dossier au Service de justice, de l'intérieur et
des cultes qui déclare assurer l'instruction du recours pour le compte du chef
du département. Comme le relève le chef du Service de justice dans sa lettre du
28 juillet 1999, il n'y a pas lieu de déterminer celui des nouveaux
départements instaurés par le règlement du 12 novembre 1997 sur les
départements de l'administration qui est compétent à la place du Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports désigné par l'art. 13
LR. Cette question ne serait litigieuse devant le Tribunal administratif que
si, au sujet d'une décision rendue par un département, la compétence de ce
dernier était contestée.
3.                     Les recourants ont
objecté qu'il était douteux que le projet soit exclusivement soumis à la loi
sur les routes pour le motif que le chemin piétonnier envisagé traverserait la
parcelle 63 de la recourante, sur laquelle aucune servitude n'existe.
Cependant, l'absence de servitude publique n'empêche pas la mise à l'enquête
d'un projet routier. En effet, la procédure prévue par la loi sur les routes
est précisément le préalable indispensable à l'acquisition du terrain par la
collectivité publique en application de l'art. 14 LR. C'est d'ailleurs de façon
superfétatoire que la commune a fait porter l'enquête sur la "
constitution
d'une servitude personnelle de passage à pied sur la parcelle no 63
",
puisque l'acquisition du terrain ou des droits réels nécessaires est indissociable
du projet de chemin, et que, de plus, la commune se prétend déjà au bénéfice
d'un contrat constitutif de cette servitude et a entrepris une procédure civile
pour en obtenir l'inscription.
On observera au
passage que la construction d'une route peut être prévue dans le cadre d'un
plan d'affectation, notamment dans un plan de quartier qui fixe les aires de
circulation des piétons ainsi que les autres équipements (art. 69 al. 1 lit. e
et f LATC). En l'espèce cependant, la commune ne prétend pas que le plan de
quartier "Rebaton", même s'il indique graphiquement de manière
sommaire l'emplacement de ce qu'on peut reconnaître comme un passage
piétonnier, équivaudrait à la définition d'un périmètre destiné exclusivement à
l'aménagement de routes publiques au sens de l'art. 1 de la loi sur les routes
(voir sur ce point l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.317/1998 du 1er septembre
1998 concernant l'arrêt AC 97/0227, B. c/ Luins, publié dans RDAF 1999 I p.
250, spéc. consid. 3b/dd p. 252).
4.                     Vu ce qui précède, le Tribunal
administratif doit décliner sa compétence. Il convient de déclarer formellement
irrecevable le recours interjeté contre la décision du conseil communal et de
transmettre le dossier à l'autorité exécutive. L'arrêt sera cependant rendu
sans frais pour la recourante, qui a droit à des dépens pour le motif que c'est
la commune qui a provoqué la procédure en omettant d'indiquer le cadre légal de
l'enquête publique et en fournissant une indication erronée des voies de droit.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable; le dossier est transmis à l'autorité exécutive par l'intermédiaire
du Service de justice, de l'intérieur et des cultes.
II.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
III.                     La somme de
1'000 (mille) francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la charge
de la Commune de Bottens.
ft/Lausanne, le 29 mai 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint