vd_omni · GE.2013.0173 · 2014-02-27 · fr

Municipalité d'Arnex-sur-Nyon/Département de l'intérieur | Les contributions dues au titre de la péréquation intercommunale ont une influence directe sur les finances communales, dans la mesure où une commune peut être amenée à augmenter ses impôts et/ou à recourir à l'emprunt pour faire face à une hausse de la charge financière (rappel de jurisprudence arrêt du TF 2P.170/171/172/2006 du 7 novembre 2006). S'agissant d'un système en deux temps d'acomptes et de décompte prévu par la loi, les communes ne peuvent pas partir du principe qu'il y aura une exacte concordance entre les acomptes versés et leur contribution finale ni reprocher au département de ne pas tenir compte de leur situation financière effective.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.02.2014 GE.2013.0173

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 février
2014
Composition
M. Pierre Journot,
président
; M. François Kart et Mme Danièle Revey,
juges; Mme Estelle Cugny, greffière.
recourante
Municipalité
d'Arnex-sur-Nyon,
à Arnex-sur-Nyon,
autorité intimée
Département de
l'intérieur,
dès le 1
er
janvier 2014 Département des
institutions et de la sécurité, Château cantonal, à Lausanne,
Objet
Divers
Recours Municipalité d'Arnex-sur-Nyon c/
décision du Département de l'intérieur du 2 septembre 2013 (décompte
définitif de la péréquation 2012)
Vu les faits suivants
A.
L'art. 168 de la Constitution du canton de Vaud
du 14 avril 2003 (Cst.-VD; RSV 101.01) dispose que la charge fiscale ne doit
pas présenter des écarts excessifs entre les communes (al. 1) et que la
péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives
aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour
l'application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a
adopté, le 15 juin 2010, la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV
175.51), qui abroge la précédente loi du même nom, du 28 juin 2005. Un décret
fixant pour les années 2011 à 2018 les modalités d'application de la loi sur
les péréquations intercommunales (DLPIC ou Décret du 15 juin 2010; RSV 175.515)
a été adopté à la même date.
B.
Par décision du 2 septembre 2013, le Département
de l'intérieur – devenu le Département des institutions et de la sécurité dès
le 1
er
janvier 2014, ci-après : le département – a notifié à la
Commune d'Arnex-sur-Nyon le décompte définitif pour la péréquation
intercommunale, la facture sociale et la facture policière pour l'année 2012 (ci-après
: la péréquation 2012). Le décompte final présente un solde de 294'610 fr. pour
la péréquation intercommunale et la facture sociale, auquel s'ajoute un solde
de 12'327 fr. pour la réforme policière, représentant un montant total de
306'937 fr. en faveur du canton, à régler d'ici à mi-octobre.
C.
Le 1
er
octobre 2013, la Commune
d'Arnex-sur-Nyon, représentée par sa municipalité (ci-après : la commune) a
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : la CDAP) en ces termes :
"A la
lecture de la décision définitive de la péréquation 2012 concernant notre
commune, un montant de CHF 294'610.- pour la péréquation et un montant de
CHF 12'327.- pour la réforme policière sont dus pour solde de l'année
2012, soit un total de CHF 306'937.-.
Notre Conseil
Général a adopté les comptes de notre commune, dans sa séance du 25.06.2013,
conformément à la loi sur les communes (art. 93 et ss) et, ils ont été soumis à
l'examen et au visa du Préfet avant le 15 juillet 2013.
Les acomptes 2012
(voir annexe) de notre commune présentent un excédent de produit de CHF
78'122.46. Dans ce résultat, il y a la dissolution d'une réserve pour les
impôts de CHF 50'000.-. Cet excédent a été porté notre bilan en diminution de
l'excédent de charge de l'année 2011.
Dans sa séance du
24 septembre dernier, notre Conseil Général a augmenté l'impôt communal de 6
points, passant de 57 % à 63 % du point cantonal de base. Ce qui représente,
selon les données fournies par le canton, un montant d'environ CHF 76'000.-
pour l'année 2014.
Nous recourons
contre la décision du Département de l'intérieur pour les motifs suivants :
-
le décompte définitif nous est parvenu après que
nos comptes aient été adoptés par notre Conseil Général
-
le solde qui est dû est largement supérieur à
notre résultat d'exploitation
-
notre excédent de produits 2012 est comptabilisé
en diminution de notre excédent de charges 2011
-
la décision du département de l'intérieur ne
tient pas compte de la situation financière de notre commune
-
pour payer ce solde, notre commune sera obligée
de faire un emprunt. Quel organisme bancaire acceptera de prêter de l'argent à
une commune déficitaire ?
D'autre part,
nous nous interrogeons sur le rôle du Conseil d'Etat. Est-il de mettre les
communes dans une situation financière allant vers une faillite ?"
Le 30 octobre 2013, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision
attaquée.
Le 29 novembre 2013, la recourante
a déposé des déterminations complémentaires.
Le 12 décembre 2013, l'autorité
intimée s'est déterminée à son tour.
D.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Dans un premier moyen, la recourante reproche à
l'autorité intimée d'avoir tardé à lui remettre le décompte final de la
péréquation 2012.
Selon l'art. 13 LPIC, la
péréquation est calculée annuellement. Des acomptes sont perçus et versés sur
la base de la situation financière antérieure des communes. Un décompte final
des soldes dus ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de
l'exercice. Il suit de là que le décompte aurait dû être communiqué à la
commune recourante, pour l'exercice 2012, le 30 juin 2013 au plus tard. Ce
délai n'a pas été respecté en l'occurrence, puisque la décision attaquée a été
notifiée le 2 septembre 2013. Dans ses déterminations du 12 décembre 2013, le
département s'oppose à cette interprétation et fait valoir que le 30 juin
correspond à la date de clôture du calcul des décomptes de la péréquation et
non à la date de communication des décomptes aux communes. A première vue, l'interprétation
du département paraît contraire au texte clair de la loi qui parle d'un
décompte final à effectuer dans les "six mois suivant la fin de
l'exercice", mais peu importe en définitive. En effet, le délai de six
mois, qui était initialement prévu à l'art. 11 de la loi du 28 juin 2005,
abrogée par l'actuelle LPIC, doit être compris comme un délai d'ordre, de sorte
que le fait de ne pas le tenir n'entraîne pas de sanction (GE.2008.0189 du 1
er
mai 2009 consid. 5c bb). Le recours doit donc être rejeté sur ce point.
2.
Dans un deuxième moyen, la recourante se plaint
de l'écart, important et en sa défaveur, entre les acomptes et le décompte
définitif, tel qu'arrêté par la décision attaquée, lequel se trouve être
largement supérieur à son résultat d'exploitation. Elle reproche à l'autorité
intimée de ne pas tenir compte de sa situation financière.
En l'espèce, le décompte définitif
de la péréquation 2012 est effectivement parvenu à la commune après l'adoption
de ses comptes, dans sa séance du 25 juin 2013, par son conseil général. La loi
instaure un système d'acomptes, calculés avant le début d'un exercice comptable
sur la base des données effectives de l'année précédente. Un décompte final des
soldes dus ou à recevoir est ensuite effectué dans les six mois suivant la fin
de l'exercice (art. 13 LPIC précité). L'art. 15 LPIC précise que le rendement
des impôts communaux de l'année 2009 servira de base au calcul de la
péréquation provisoire des communes pour l'exercice 2011, le rendement 2010 au
calcul de la péréquation provisoire 2012, ainsi de suite jusqu'à l'échéance du
décret (al. 1), d'une part et que la péréquation définitive sera calculée sur
la base des résultats et des taux effectifs des exercices concernés,
conformément à l'art. 13 LPIC, d'autre part (al. 2). Le caractère en deux temps
du système de la péréquation découle ainsi clairement de la loi. Acomptes et
montant final dû ou à recevoir sont calculés sur des bases différentes.
A plusieurs reprises, la
jurisprudence a reconnu le caractère complexe et parfois difficilement
prévisible du système de la péréquation financière intercommunale mis en place
par le législateur, tout en soulignant qu'il était inhérent à la péréquation,
qu'il découlait de la loi, laquelle trouvait un appui suffisant dans la
Constitution. Dans l'arrêt 2P.170/171/172/2006 du 7 novembre 2006 consid. 3, le
Tribunal fédéral a en particulier considéré ce qui suit :
"Au
demeurant, quoi qu'en disent les recourantes, le fait que le montant des
contributions dues au titre de la péréquation intercommunale ne soit pas
d'emblée prévisible ne rend pas "quasiment impossible"
l'établissement d'un budget. D'autres postes budgétaires sont soumis à des
variations sensibles et souvent peu prévisibles; il en va ainsi notamment des
rentrées fiscales qui dépendent de la situation conjoncturelle. De plus,
l'incertitude dont se plaignent les (communes) recourantes est liée en bonne
partie à la nouveauté du système et se limitera, une fois celui-ci mis en
place, aux variations d'un exercice à l'autre. Quant au fait que les
recourantes ne puissent pas remédier aux écarts existants entre les montants
portés au budget et ceux effectivement dus en prenant des mesures pendant
l'exercice lui-même, mais seulement pendant les exercices suivants, il n'est
pas inhérent au mode de calcul sur une base actuelle: toute compensation d'un
surcroît de charges ou d'un manque de recettes par une augmentation du taux
d'impôt représente nécessairement un rattrapage a posteriori. Par ailleurs,
l'avantage de ce mode de calcul est que la contribution due au titre de la
péréquation pour une période donnée correspond exactement à la situation de la
commune durant cette période. Même si les montants définitifs ne sont pas
encore connus, l'introduction du nouveau système de péréquation peut du reste
conduire à une augmentation non négligeable des contributions dues par
certaines communes, dont la capacité contributive est relativement forte. Cela
pourra amener celles d'entre elles qui choisissent ce mode de financement à
relever dans une certaine mesure le taux des impôts communaux. En soi, un tel
effet est conforme à l'art. 168 al. 2 Cst./VD, selon lequel la péréquation
financière intercommunale doit atténuer les inégalités entre les communes."
En définitive, s'agissant d'un
système en deux temps prévu par la loi, la commune recourante ne pouvait pas
partir du principe qu'il y aurait une exacte concordance entre acomptes et
contribution finale et ne saurait reprocher à l'autorité intimée de ne tenir
aucun compte de sa situation financière effective.
La commune recourante reproche enfin
au département intimé de l'amener à une situation de faillite. Elle craint
qu'aucun organisme bancaire ne lui prête la somme mise à sa charge par la
décision attaquée. La somme est certes importante, mais la recourante ne
démontre pas avoir fait en vain des démarches auprès d'un organisme bancaire en
vue d'un emprunt.
La jurisprudence a reconnu que les
contributions dues au titre de la péréquation intercommunale avaient une
influence directe sur les finances communales, dans la mesure où une commune
pouvait être amenée à augmenter ses impôts et/ou à recourir à l'emprunt pour
faire face à une hausse de la charge financière (arrêt 2P.170/171/172/2006 du 7
novembre 2006 précité consid. 3). L'emprunt est donc une modalité envisagée par
la jurisprudence pour permettre aux communes de faire face à la contribution péréquative
qui est mise à sa charge, de même que le mécanisme de la hausse d'impôt.
L'autorité intimée relève dans ses déterminations du 12 décembre 2013 que
l'emprunt est un mode de financement utilisé par certaines communes, qui ne
remet pas pour autant en cause le système de la péréquation.
Enfin, contrairement aux lois
d'impôt (art. 167 al. 1 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt
fédéral direct – LIFD; RS 642.11; art. 231 al. 1 de la loi du 4 juillet 2000
sur les impôts directs cantonaux – LI; RSV 642.11 par exemple), la LPIC ne
prévoit pas de procédure de remise pour indigence.
Mal fondé, le recours doit également
être rejeté sur ce point.
3.
Au surplus, la commune recourante ne conteste
pas les calculs effectués par le département intimé.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée, aux frais de la
recourante, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 – LPA-VD; RSV 173.36). Il n'y a pas matière à
allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département de l'intérieur du 2
septembre 2013 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la Commune d'Arnex-sur-Nyon.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 27 février 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.