vd_omni · GE.2007.0091 · 2007-11-19 · fr

L'Association des Commerçants de la Rue Louis-de-Savoie, L'Association des Commerçants de la Grand-Rue, PILE OU FACE, Au Barbier de Séville, Au Comptoir du Jouet, Caravela Café-restaurant, D-Mode SA, Histoire de Cigares SA, Tea-Room L'Arlequin, François Sport, Tea-room Le Monaco, Au Tastevin, Chauss | Les décisions de la Municipalité, portant sur la suppression de places de stationnement en vue de la création d'une voie réservée aux bus sur la voie publique, répondent aux exigences de la planification supérieure (plan directeur cantonal; plan d'agglomération Lausanne-Morges; plan de mesures OPair; projet de plan directeur communal). Ces mesures ne sont en outre pas disproportionnées, sur le vu des circonstances locales. La production, après le prononcé des décisions, d'une étude justificative n'est pas adéquate, car elle aurait dû précéder les mesures prises, et non les justifier postérieurement. Cela ne conduit toutefois pas à l'admission du recours (consid. 4-6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.11.2007 GE.2007.0091

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 novembre 2007
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Dominique von der
Mühll et M. François Gillard, assesseurs ; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
L'Association des Commerçants de la
Rue Louis-de-Savoie, p.a. Cécile Hussain Khan,
à Bussy-Chardonney,
représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges 1,
2.
L'Association des Commerçants de la
Grand-Rue, p.a. Béatrice Fornerod,
à Bremblens, représentée par Dominique-Anne
KIRCHHOFER, Avocate, à Morges 1,
3.
PILE OU FACE, Claudia Guénat et
Christine Knobel,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate,
à Morges 1,
4.
Au Barbier de Séville, Giuseppe San
Clemente,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à
Morges 1,
5.
Au Comptoir du Jouet, Pajalunga
Sàrl,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges
1,
6.
Caravela Café-restaurant, Antonio
Manuel Costa Marques,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER,
Avocate, à Morges 1,
7.
D-Mode SA,
à Morges, représentée
par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges 1,
8.
Histoire de Cigares SA,
à
Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges 1,
9.
Tea-Room L'Arlequin, Béatrice et
Gérard Fornerod,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate,
à Morges 1,
10.
François Sport, François Cruchon,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges 1,
11.
Tea-room Le Monaco, Pierre-Henri
Borel,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges
1,
12.
Au Tastevin, Olivier Cruchet,
à
Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges 1,
13.
Chaussures Ariane, Ariane Blotin,
à Morges, représentée par Dominique-Anne KIRCHHOFER, Avocate, à Morges 1,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
représentée par Alain
THEVENAZ, Avocat, à Lausanne,
Objet
Signalisation
routière
Recours L'Association des Commerçants de la Rue
Louis-de-Savoie et consorts c/ décisions de la Municipalité de Morges des 12
mars et 2 avril 2007 publiées dans la Feuille des Avis Officiels du 8 juin
2007
Vu les faits suivants
A.
La Municipalité de Morges a, les 12 mars et 2 avril 2007, modifié
le régime du stationnement des véhicules automobiles dans le secteur oriental
de la rue Louis-de-Savoie (depuis le n°46 jusqu’à la place de l’Eglise), d’une
part, et à la place de l’Eglise (à la hauteur du n°3), d’autre part. La première
de ces mesures porte sur la suppression de dix-huit places payantes pour le
stationnement des véhicules automobiles, et leur remplacement par une voie
réservée aux transports publics, ainsi que la création de deux places de
stationnement réservées aux livreurs. La deuxième de ces mesures porte sur la
suppression de deux places de stationnement payantes et leur remplacement par
une place de stationnement réservée aux livreurs. Les décisions des 12 mars et
2 avril 2007 ont été publiées dans la Feuille des avis officiels du 8 juin
2007.
B.
L’Association des commerçants de la rue Louis-de-Savoie et
l’Association des commerçants de la Grand’Rue, ainsi que onze consorts, ont
recouru, en concluant à l’annulation des décisions des 12 mars et 2 avril 2007.
La Municipalité propose le rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité.
Dans le cadre d’un deuxième échange d’écritures, les parties ont maintenu leurs
conclusions.
C.
Le juge instructeur a, le 16 juillet 2007, admis la
demande d’effet suspensif présentée par les recourants. Il a rejeté, le 27 août
2007, la demande de levée de cette mesure, présentée par la Municipalité. Il a
rejeté, le 1
er
octobre 2007, la requête de mesures provisionnelles
présentée par les recourants.
D.
Le 26 octobre 2007, la Municipalité a produit un document
de quinze pages, intitulé «Examen d’opportunité», établi le 25 octobre 2007 par
l’ingénieur Pedro de Aragao (ci-après: rapport de Aragao). Ce document a été
transmis le jour même aux recourants, par les moyens de la télécopie.
E.
Le Tribunal a tenu audience le 30 octobre 2007 à Morges.
Il a entendu les parties, ainsi que M. Jean-Luc Planchamp, directeur du grand
magasin «Manor», comme témoin. Le Tribunal a ensuite procédé à une inspection
locale; les parties ont plaidé. Les recourants ont expressément renoncé à
compléter par écrit leurs moyens relativement au rapport de Aragao. Ils ont
produit des pièces relatives à un sondage effectué auprès des commerçants du
centre-ville de Morges.
F.
Le Tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
Les décisions des 12 mars et 2 avril 2007 forment l’objet
du litige, sous le double aspect de la suppression des places de stationnement
et de la création d’une voie réservée aux bus. Lors de l’audience du 30 octobre
2007, il est apparu que seraient supprimées vingt-cinq places de stationnement (et
non vingt, comme cela ressort des  décisions attaquées). Seraient supprimées quinze
places le long du trottoir Nord de la rue Louis-de-Savoie (les n°38, 39, 47 à
51, les n°6 à 12, ainsi que sept places dans le secteur sis à l’Est de la
fontaine), sept places le long du trottoir Sud de cette rue (les n°59 et 60,
ainsi que n°64 à 68), et trois à la place de l’Eglise (à la hauteur du n°3).
Les places réservées aux livreurs remplaceraient les n°39, 50, 59 et 60, ainsi
que deux des trois places supprimées à la place de l’Eglise. Quant à la voie
réservée aux bus, elle serait créée dans la partie orientale (la plus étroite)
de la rue Louis-de-Savoie, entre l’arrêt dit «Casino» et celui de la place de
l‘Eglise.
2.
a) Aux termes de l’art. 3 de la loi fédérale sur la
circulation routière (LCR; RS 741.01), les cantons sont souverains en matière
de routes, dans les limites du droit fédéral (al. 1); ils sont habilités à
interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes; ils
peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une
autorité cantonale (al. 2); en outre, des limitations ou prescriptions peuvent
être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou
d’autres personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la
pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes
handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation, pour
préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences
imposées par les conditions locales; pour de telles raisons, la circulation
peut être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans
les quartiers d’habitation (al. 4). Selon l’art. 34 al. 1 de l’ordonnance
fédérale du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21), le
signal « Chaussée réservée au bus » (2.64) annonce une chaussée
réservée aux bus publics en trafic de ligne, qui ne doit pas être empruntée par
les autres véhicules, sous réserve d’exceptions mentionnées sur des plaques
complémentaires (cf. également art. 74 al. 4 OSR et la signalisation prévue au
ch. 6.08 de l’Annexe 2 à l’OSR). Le signal «Parcage contre paiement» (4.20)
désigne les endroits où les véhicules automobiles ne peuvent être parqués que
contre paiement d’une taxe et selon les prescriptions figurant sur les
parcomètres. Le parcage du véhicule est un stationnement qui ne sert pas uniquement
à monter ou à descendre du véhicule, ou à charger ou décharger des marchandises;
il est interdit de parquer partout où l’arrêt n’est pas permis (art. 19 al. 1
et al. 2 let. a de l’ordonnance fédérale du 13 novembre 1962 sur les règles de
la circulation routière - OCR; RS 741.11). Ces lieux sont notamment indiqués,
selon l’art. 30 al. 1 OSR, par les signaux «Interdiction de parquer» (2.50),
dont font partie ceux réservant le parcage à certaines catégories de véhicules
et l’interdisant aux autres (art. 79 al. 4 OSR et le signalisation prévue au
ch. 6.23 de l’Annexe 2 à cette ordonnance).
b) Les prescriptions relatives au parcage des
véhicules automobiles et les restrictions y relatives entrent dans le champ
d’application de l’art. 3 al. 4 LCR (arrêts GE.2006.0155 du 21 décembre 2006;
GE.2001.0120 du 20 novembre 2003; GE.2000.0146 du 21 mai 2001). Il en va de
même de la création d’une voie réservée aux bus.
c) A teneur de l’art. 4 de la loi cantonale sur la
circulation routière, du 22 novembre 1974 (LVCR; RS 741.01), le Département des
infrastructures est compétent en matière de signalisation routière (al. 1);
pour la signalisation à l’intérieur des localités, il peut déléguer cette
compétence aux municipalités (al. 2). Cette règle est répétée à l’art. 22 du
règlement d’application de la LVCR, du 2 novembre 1977 (RLVCR; RS 741.01.1). En
l’occurrence, le Département a délégué sa compétence à la Municipalité les 7
septembre 1998 et 19 juin 1995.
d) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV 173.36), le
droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est
atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à
ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de
l'art. 103 let. a de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du
16 décembre 1943 (aOJ), ainsi qu'à l'art. 89 al. 1 let. c de la nouvelle loi
sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007 (LTF; RS 173.110); elle peut être interprétée à la lumière de la
jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces dispositions (
voir
par exemple arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007, et les arrêts cités
). L’intérêt
digne de protection, fondant la qualité pour agir, peut être juridique ou de
fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme
invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou
la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa
situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection
existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être
influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure
un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 V 239 consid.
6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514
consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et
concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport
suffisamment étroit avec la décision, laquelle doit lui causer un préjudice
immédiat et direct (ATF 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 130 V 196 consid. 3 p.
202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le
seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b
p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les
arrêts cités).
Les recourants contestent la suppression des places
de parcage à la rue Louis-de-Savoie et à la place de l’Eglise. Ils s’opposent en
outre à la création de la voie réservée aux bus.
aa) Claudia Guénat et Christine Knobel, dont le
magasin «Pile ou Face» se trouve au n°42 de la rue Louis-de-Savoie, ainsi
qu’Antonio Manuel Costa Marques, exploitant du café-restaurant à l’enseigne de
la «Caravela», au n°32 de la même rue, ont qualité pour agir, car leurs
commerces sont à proximité immédiate des places supprimées (cf. arrêt
GE.2006.0155, précité, consid. 1d). Dès lors qu’il y a lieu d’entrer en matière
pour ce qui concerne ces recourants, souffre de rester indécise la qualité pour
agir des commerçants de la Grand’Rue, pris collectivement ou individuellement,
ainsi que celle de l’Association des commerçants de la rue Louis-de-Savoie.
bb) Les recourants n’ont pas qualité pour s’opposer
à la création d’une voie réservée aux bus, car les moyens qu’ils invoquent
relèvent de considérations générales, relatives à la gestion du trafic au
centre-ville; ils ne sont pas touchés plus que la généralité des citoyens par
la restriction à la circulation qui découle du fait qu’une partie de la
chaussée de la rue Louis-de-Savoie serait réservée aux bus. Les arguments que
développent les recourants touchent en effet à la politique générale des
transports, et non point à des restrictions qui les frappent individuellement. Peu
importe, au demeurant, puisque les griefs des recourants doivent de toute
manière être rejetés au fond.
3.
L’usage commun du domaine public pour le
trafic et le stationnement des véhicules automobiles est garanti (cf. art. 82
al. 3 Cst.; ATF 122 I 279 consid. 2b p. 283, 2e/aa p. 285, et les références
citées). La question de savoir si une surface déterminée est destinée ou non au
trafic et au stationnement, relève de l’appréciation de la collectivité
publique compétente en la matière; le citoyen ne dispose pas d’un droit, opposable
à l’Etat, à ce qu’une surface déterminée soit affectée au trafic ou au
stationnement; de même la collectivité publique n’est pas tenue de maintenir
ouverte au trafic ou au stationnement des surfaces déterminées, dans la même
mesure qu’auparavant (ATF 122 I 279 consid. 2c p. 284, et les références
citées; cf. arrêts GE.2006.0155 et GE.2000.0146, précités). Dans cette matière,
le droit à l’égalité de traitement, garanti par les art. 8 al. 1 Cst. et 10 al.
1 Cst./VD, ne vaut que dans une mesure  restreinte; il se confond pratiquement
avec la prohibition de l’arbitraire (ATF 122 I 279 consid. 5a p. 288, consid. 8
e/aa p. 291, et les références citées). Cela signifie qu’il n’y a lieu pour le
Tribunal d’intervenir que si la solution retenue par la Municipalité doit être
tenue pour
insoutenable, manifestement contradictoire avec la
situation effective, dénuée de motifs objectifs et violant un droit certain
(cf. ATF 133 I 149 consid. 3.1 p. 153; 132 I 13 consid. 5.1 p. 17/18, 175
consid. 1.2 p. 177, et les arrêts cités).
4.
a) Les communes de Morges et Lausanne, ainsi que
vingt-cinq autres communes du Nord, de l’Est et de l’Ouest lausannois, ont
élaboré le projet d’agglomération Lausanne Morges (ci-après: PALM), lequel vise
à assurer, de manière coordonnée et harmonieuse, le développement futur de la
région. Un rapport final a été établi en février 2007. Tablant sur un accroissement
de l’effectif de la population, dans le secteur considéré, de 35'000 à 40'000
habitants à l’horizon 2020, ainsi que sur la création, dans le même délai, de 30'000
à 50'000 places de travail supplémentaires, et retenant que l’agglomération de
Lausanne-Morges est celle de Suisse où l’on se déplace le plus en automobile,
le rapport recommande un transfert modal en faveur des transports publics et
des mobilités douces. Ce transfert est rendu indispensable par la  pollution de
l’air et des nuisances sonores, qui atteignent des niveaux alarmants, ainsi par
les  pressions que l’urbanisation exerce sur la nature et les paysages. Les
normes de protection contre la pollution de l’air et les nuisances sonores sont
en effet largement dépassées au centre-ville de Morges (rapport p. 18). Le PALM
repose sur cinq orientations stratégiques, soit: le développement de
l’agglomération vers l’intérieur; la création de sites moteurs de
développement; la densification des zones à bâtir; l’aménagement d’un réseau
d’espaces verts; le développement de l’offre de transports publics. Sous ce
dernier aspect, le PALM prévoit notamment de faire en sorte que l’augmentation
des besoins de mobilité soit absorbée par les transports publics (cf. ch. 3.2.3
du rapport) et les mobilités douces; à cet effet, le PALM prévoit de développer
une politique de stationnement cohérente au niveau de l’agglomération (rapport,
p. 25). La fiche de synthèse H1, concernant le secteur de Morges Est, Lonay,
Préverenges et Denges, indique qu’il faut notamment améliorer l’offre et la
qualité du service des transports publics urbains, par un accroissement des
fréquences, sur la base d’une cadence minimale de 30 minutes; cela implique
notamment d’aménager des couloirs réservés aux bus au centre-ville de Morges et
de revoir le plan de circulation (rapport p. 81 et 87). En matière de
stationnement, la fiche de synthèse prévoit de créer des «poches de parcage» au
Nord (La Prairie/L’Eglantine), à l’Ouest (Parc des Sports) et à l’Est
(Blancherie). Le 22 février 2007, les collectivités publiques intéressées, dont
la Municipalité de Morges, ont passé une convention pour la mise en œuvre du
PALM. Les partenaires se sont engagés notamment à tenir compte des objectifs du
PALM dans l’exécution de leurs tâches.
Le plan directeur cantonal (ci-après: PDCn), dont le
Grand Conseil a, le 5 juin 2007, adopté le volet stratégique, se réfère au PALM
(fiche régionale R01). Il prévoit en outre de développer la mobilité
multimodale et de renforcer les transports publics (cf. Ligne d’action A2,
mesures A23, A24 et A25). Le PDCn vise également à une réduction de la
pollution de l’air, essentiellement dans les agglomérations, en coordination
avec les plans de mesures au sens des art. 31ss de l’ordonnance fédérale du 16
décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair; RS 814.318.142.1). Le Conseil
d’Etat a adopté, le 11 janvier 2006, le plan des mesures OPair 2005 de
l’agglomération Lausanne-Morges (ci-après: le plan OPair). Ce document indique
que les normes fixées par l’OPair sont dépassées dans le centre-ville de
Morges, notamment pour ce qui concerne la charge de dioxyde d’azote (p. 11) et
d’oxyde d’azote (p. 17). Ce secteur constitue l’une des zones où les efforts
d’assainissement doivent se concentrer (p. 18). Cela implique de réduire la
part du trafic automobile privé et le report vers les transports publics. Les
mesures y relatives portent notamment sur l’augmentation de l’offre et de
l’attractivité des transports publics, la réduction de trafic motorisé
individuel, le développement de la mobilité douce, la maîtrise du stationnement
et l’incitation au transfert modal (p. 28).
C’est dans ce contexte que s’inscrit le futur plan
directeur communal (ci-après: PDCom). La Municipalité a produit des fiches
élaborées dans le cadre de la préparation de cet instrument. Afin de réduire le
transit au centre-ville, il est prévu de limiter et modérer le trafic dans les
rues de la Gare et Louis-de-Savoie. La limitation de l’offre de stationnement
dispersée dans le centre-ville doit être compensée par la création d’aires de
stationnement publiques, notamment au Parc des Sports et dans le secteur des
Charpentiers, soit aux extrémités orientale et occidentale du centre-ville
proprement dit (Grand’Rue). Pour accroître significativement le transfert modal
vers les transports publics, il est également prévu de créer un véritable
réseau de transports publics intégré, la gestion du trafic reposant sur le principe
d’accorder systématiquement la priorité aux bus, par la création de voies
réservées et l’aménagement d’un axe de bus à double sens sur l’avenue de la
Gare et la rue Louis-de-Savoie. La limitation du trafic automobile sur cette
dernière voie poursuit également des objectifs de renforcement de
l’attractivité touristique.
Bien que le PALM n’a pas été adopté formellement et
qu’il constitue, de par sa nature, un plan directeur, et que le PDCom est
encore à l’étude, rien n’empêche la Municipalité de tenir compte, dans
l’exercice de ses compétences propres, de modifier le régime de stationnement
public et de créer des voies réservées aux bus dans un sens conforme aux
objectifs de la planification en cours. La Municipalité est même tenue d’agir
ainsi, selon l’engagement qu’elle a pris en ratifiant la convention du 22
février 2007. La mesure litigieuse, consistant à supprimer des places de
stationnement et de créer une voie de bus à la rue Louis-de-Savoie, va ainsi dans
le sens préconisé par le PALM, le plan OPair et les travaux préparatoires du PDCom.
b) Les recourants reprochent à la Municipalité
d’avoir agi sans étude préalable. Ils se réfèrent sur ce point à l’arrêt rendu
le 3 février 1995 (cause GE.1993.0038). Dans cette affaire concernant la
modification profonde du régime de stationnement dans le vieux bourg de
Cossonay, le Tribunal a jugé qu’une telle réglementation doit se fonder sur une
étude sérieuse, comprenant une analyse de la situation existante (avec
identification des problèmes et justification de changement de l’état actuel),
la définition des objectifs recherchés, compte tenu de l’ensemble des intérêts
à prendre en considération, et l’étude de solutions alternatives.
En l’espèce, le PALM, le plan OPair et les travaux
préparatoires du PDCcom constituent des éléments de réflexion pertinents pour étayer
la décision attaquée. Sans doute, la commune devra-t-elle procéder à un
réexamen du plan de circulation au centre-ville, comme l’exige le PALM. La
confection du PDComm et sa concrétisation ultérieure en fourniront l’occasion.
Dans l’intervalle, la Municipalité peut (et doit) prendre sans attendre les
mesures qui vont dans le sens recherché. Elle y est contrainte, au demeurant,
sur le vu de la convention du 22 février 2007. Sans doute ne s’agit-il en l’occurrence
que de mesures partielles et d’envergure somme toute réduite, mais qui
s’inscrivent dans le cadre plus large de la mise en place d’un réseau intégré
de transports publics. L’on ne saurait en tout cas prétendre que la décision
attaquée relèverait d’une action irréfléchie ou prématurée, compte tenu de
l’urgence à remédier aux difficultés de l’organisation du trafic dans le
centre-ville de Morges - que les recourants dénoncent par ailleurs. Outre les
instruments de planification, la Municipalité s’appuie sur le rapport de Aragao,
auquel elle souscrit intégralement. Bien que postérieur aux décisions attaquées
et produit in extremis par la Municipalité, ce document contient de nombreuses
données et expose les tenants et aboutissants des décisions attaquées. Il
répond ainsi, du point de vue matériel, aux exigences de la jurisprudence qui
vient d’être rappelée. Les recourants ne s’y sont au demeurant pas trompés,
puisqu’ils ont critiqué ce document de manière détaillée, lors de l’audience du
30 octobre 2007, nonobstant le bref laps de temps laissé à leur disposition.
Cela étant, la démarche adoptée par la Municipalité
suscite une certaine perplexité. On aurait pu s’attendre à ce qu’elle procède à
une étude d’ensemble relative au développement des transports publics, induit
par l’accroissement de l’offre (cf. consid. 5 ci-dessous), ainsi qu’aux autres
modes de mobilité douce, notamment les transports à pied et en vélo. Cette
étude, d’un champ plus large que le rapport de Aragao, aurait permis de se
faire une vue plus générale du dispositif que la Municipalité entend développer
d’ici à l’entrée en vigueur du PDComm. Le déroulement de la procédure éveille
l’impression que la Municipalité a saisi l’occasion de travaux de réfection de
la chaussée à la rue Louis-de-Savoie pour réaliser sans plus attendre un
maillon isolé d’un projet plus vaste, s’inscrivant dans le sillage de la
planification en cours d’adoption. Même si ce mode de faire prête le flanc à la
critique, la législation fédérale et cantonale sur la circulation routière
habilite directement la Municipalité à prendre seule des mesures en matière de
gestion du trafic, telles que la suppression de places de stationnement et la
création de voies réservées aux bus. On ne saurait dès lors borner cette
compétence propre de l’exécutif communal, en imposant à la Municipalité de
n’agir que dans les limites de la planification en vigueur. Une telle
conception reviendrait en outre à vider de sa substance la convention du 22
février 2007, relative à la mise en œuvre du PALM. A cela s’ajoute qu’il ne
serait pas opportun de retarder des mesures dont on peut penser qu’elles
devront nécessairement être réalisées dans le cadre de l’exécution du futur
PDCom. Au stade actuel des études, celui-ci comprend en effet l’objectif de
créer un «tronc commun» de circulation des bus sur le tronçon reliant l’avenue
de la Gare à la rue Louis-de-Savoie (cf. fiche n°10 du concept directeur de la
mobilité).
Ainsi, malgré les réserves que suscite la procédure
suivie en l’occurrence, et compte tenu de l’ensemble des circonstances de la
cause, les exigences de la jurisprudence qui vient d’être rappelée, ont été
respectées, du moins pour l’essentiel: la Municipalité a ordonné les mesures
contestées sur la base d’études terminées ou en cours, et dont le rapport de
Aragao exprime la synthèse et l’application au cas d’espèce. Les critiques que
les recourants adressent à ce rapport se rapportent au fond de l’affaire; elles
ne changent rien au fait que la Municipalité n’a pas agi de manière inopinée.
Savoir si son appréciation était correcte, sur la base des éléments en sa possession,
est une autre question.
5.
Sur le fond, les recourants font valoir divers moyens, en
relation avec le principe de la proportionnalité. Celui-ci veut qu’une mesure restrictive
soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que
ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction
allant au-delà du but visé; il exige un rapport raisonnable entre ce but et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 133 I 77 consid.
4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I 49 consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3
p. 246, et les arrêts cités). Pour les recourants, les mesures litigieuses
seraient inadéquates et excessivement nuisibles à leurs intérêts, que la
Municipalité aurait en outre insuffisamment pris en compte dans son appréciation.
a) Selon les recourants, la création de la voie
réservée aux bus, entre l’arrêt «Casino» et la place de l’Eglise (soit sur une
distance de 200m environ) serait inutile. Ils font valoir que le trafic
s’écoulerait sans difficultés particulières dans la rue Louis-de-Savoie, hormis
des bouchons ponctuels aux heures de pointe et de stationnements occasionnels
en double file. Le volume de trafic serait resté stable durant la période
allant de 1991 à 2005, soit un trafic journalier moyen de 10'500 véhicules par
jour (v/j). La circulation des bus ne serait pas entravée, de sorte que la
création d’une voie réservée aux transports publics serait injustifiée; les
Transports publics morgiens (ci-après: TPM) n’auraient de surcroît allégué
aucune difficulté à tenir la cadence et les horaires des bus.
Lors de l’inspection locale, qui a eu lieu un mardi
vers 11h, le Tribunal a pu vérifier que la rue Louis-de-Savoie est bien
fréquentée par les véhicules, même à une heure qui n’est pas de pointe, les
manœuvres de parcage fréquentes, ainsi que le stationnement en double file. La
voie de bus projetée serait aménagée dans la partie orientale de la rue
Louis-de-Savoie, soit à l’endroit où cette rue devient plus étroite,
compliquant la circulation concomitante des bus et des autres véhicules. La Municipalité,
s’appuyant sur le rapport de Aragao, a expliqué qu’il fallait prendre en compte
non seulement le trafic existant, mais l’accroissement qui en résultera de la
restructuration à court terme du réseau des TPM. 86 bus circulent actuellement
sur la rue Louis-de-Savoie 86 bus (dont 81 entre 6h et 20h, soit une fréquence
moyenne d’un bus par 10,4 minutes pendant la période de temps commune aux
lignes n°12 et 57; aux heures de pointe, soit de 5h59 à 7h59 et 17h05 et 19h05,
la fréquence moyenne est d’un bus par 7,5 minutes). Une telle offre est
insuffisante pour favoriser le transfert modal, qui est l’objectif assigné par
le PDCn, le PALM et le projet de PDCom. C’est la raison pour laquelle, elle sera
étoffée dans le cadre d’une restructuration, dont la première étape est le
changement d’horaire fixé au 9 décembre 2007. A cette date, sera instauré un
service en soirée, du lundi au dimanche, de 20h à minuit, avec une fréquence de
30 minutes sur la ligne n°1 et d’une heure sur la ligne n°2; le service sur ces
lignes sera renforcé le dimanche et l’exploitation de la ligne n°3 étendue à
toute la journée. Ces mesures auront pour effet d’augmenter de quatre unités le
nombre de bus empruntant quotidiennement la rue Louis-de-Savoie (soit un total
de 90). En outre, dès l’été 2008, la ligne n°57 desservira l’agglomération et
empruntera de façon accrue la rue Louis-de-Savoie; chaque jour dès cette époque,
105 bus circuleront quotidiennement dans cette rue, dont une centaine entre 6h
et 20h, avec une fréquence d’un bus par 6,5 minutes aux heures de pointe du
matin et 5 minutes aux heures de pointe du soir. Enfin, le car postal reliant
Morges à Cossonay empruntera également la rue Louis-de-Savoie, à raison de
douze passages par jour. Au total, 117 bus circuleront quotidiennement dans
cette rue dès l’été 2008. Il s’agit là d’un accroissement important par rapport
à la situation actuelle (de l’ordre de 38%), qui va sensiblement accroître le
trafic, notamment aux heures de pointe. Pour les recourants, le gain de
fréquence induit par ces mesures, d’environ une minute aux heures de pointe,
resterait marginal et ne justifierait pas la création de la voie de bus. Il
s’agit là toutefois d’une question d’appréciation, réservée à l’autorité
communale agissant sur la base d’avis de spécialistes, et sur laquelle il n’y a
pas lieu pour le Tribunal de revenir.
De l’avis des recourants, le rapport de Aragao
contredirait sur certains points l’avis du bureau Transitec, tel qu’il ressort
du procès-verbal d’une séance de préparation du PDCom, tenue le 26 juin 2006
(ci-après: rapport Transitec). Alors que le rapport de Aragao prévoit que la
suppression des places de stationnement allégera les charges à la rue
Louis-de-Savoie dans une mesure de 240 v/j, correspondant au déplacement de 290
personnes, le rapport Transitec indique que le schéma de circulation au
centre-ville, présenté par M. de Aragao, tablerait sur un allègement de charges
de 900 v/j. Les recourants se méprennent toutefois sur la portée de cette
indication, car elle se rapporte à un schéma de circulation portant sur une
portion plus grande du centre-ville, et ne se limite pas aux seules places
supprimées selon les décisions attaquées. De même, le rapport Transitec ne
prohibe pas la création d’une voie réservée aux bus à la rue Louis-de-Savoie;
si les auteurs de ce rapport déploreraient une telle solution, si elle devait
être adoptée, ils y voient néanmoins un avantage pour le tronçon prévu.
Comme alternative à la création de la voie de bus,
les recourants ont suggéré deux mesures. La première consisterait à inverser
l’ordre de priorité entre la rue Louis-de-Savoie et la rue de Lausanne. En
l’état, les véhicules débouchant de la rue Louis-de-Savoie, à hauteur de la
place de l’Eglise, et qui s’engagent au Nord dans la place St-Louis en
direction du centre ville, doivent céder le passage aux véhicules venant de
l’Est par la rue de Lausanne; le ralentissement qui s’ensuit est à l’origine
des bouchons obstruant la rue Louis-de-Savoie, du moins à certaines heures de
pointe. L’inversion de l’ordre des priorités est une mesure que la Municipalité
est disposée à envisager, selon les déclarations faites à l’audience du 30
octobre 2007 par ses représentants (cf. également la fiche n°8 («Concept TIM»),
du concept mobilité du projet de PDCom, du 15 septembre 2007, joint au dossier
par la Municipalité). Il convient toutefois de tenir compte du fait que ce
changement n’aura pas d’effet déterminant sur le trafic, ni sur la circulation
des bus, lesquels empruntent la rue de Lausanne et ne s’engagent pas sur la
place St-Louis. La deuxième mesure préconisée par les recourants consisterait à
mettre la circulation à double sens sur la rue des Charpentiers. Interrogés sur
ce point lors de l’audience du 30 octobre 2007, les représentants de la
Municipalité ont expliqué que cette mesure était à l’étude, mais ne pouvait
être réalisée que dans le cadre d’une révision générale du plan de circulation.
Sa mise en œuvre immédiate, indépendamment d’un projet global, créerait des
difficultés considérables. Le Tribunal n’a pas de motifs de s’écarter de cette
appréciation.
Pour les recourants, la voie de bus projetée ne
permettrait pas d’atteindre le but escompté, parce que sa longueur (de l’ordre
de 200m) serait trop courte. L’argument pourrait paraître paradoxal, s’il
fallait comprendre que les recourants déplorent que la voie litigieuse ne soit
pas plus longue. Quoi qu’il en soit, le choix de la Municipalité de n’aménager
la voie réservée aux bus que dans la partie la plus étroite de la rue
Louis-de-Savoie répond à la configuration des lieux; il n’est de surcroît pas
exclu que, dans le cadre de la mise en ouvre du PDCom, cette voie soit étendue
à toute la rue Louis-de-Savoie (cf. dans ce sens la fiche n°10 («Tronc commun
bus») du concept directeur de la mobilité).
En conclusion sur ce point, il apparaît que la
création d’une voie réservée aux bus dans la rue Louis-de-Savoie est conforme
aux objectifs du PDCn, du PALM, et des travaux préparatoires du PDCom. Cette
mesure facilite la circulation des bus et concourt ainsi à l’amélioration de
l’offre globale de transports publics, notamment pour ce qui est de la
fréquence des passages de bus. Elle s’inscrit dans le cadre plus large de la
mise en place d’un réseau urbain intégré des transports publics, afin de faciliter
la circulation des bus dans l’ensemble du centre-ville ainsi que leur cadences
de passage, de manière aussi à permettre aux automobilistes abandonnant leurs
véhicules dans les «poches de parcage» mentionnées dans les travaux
préparatoires du futur PDCom, de disposer de moyens de déplacement rapides et
efficaces pour gagner le centre-ville. Enfin, on ne voit guère comment il
serait possible de créer une voie réservée aux bus que ceux-ci ne pourraient
emprunter que pendant certaines périodes de la journée ou de la semaine, comme
le suggèrent les recourants.
b) Ceux-ci tiennent la suppression des places de
stationnement pour excessive. On peut se demander si ce grief a encore un
objet, dès lors que la création de la voie réservée aux bus est justifiée; il
est admis en effet que pour faire la place nécessaire à cette voie réservée, il
est nécessaire de supprimer les places litigieuses. Supposés recevables, les
moyens soulevés par les recourants à ce propos devraient de toute manière être
écartés.
Les recourants font valoir que la mesure contestée
aurait pour effet de supprimer vingt-quatre (recte: vingt-cinq) des
soixante-trois places de parcage disponibles à la rue Louis-de-Savoie. Or, leur
clientèle aurait besoin de disposer de places à proximité immédiate de leurs
commerces, pour une durée de stationnement relativement brève, le temps de
faire quelques emplettes. A défaut, ils renonceraient à ces achats rapides. La
diminution des places de stationnement induirait une perte de clientèle, et par
voie de conséquence, du chiffre d’affaires. S’il ne fait guère de doute que la
suppression des places de stationnement compliquera l’accès aux commerces de la
rue Louis-de-Savoie et de la Grand’Rue, l’atteinte dont se plaignent les
recourants doit être doublement relativisée. Premièrement, le litige porte sur
la suppression d’une vingtaine de places de stationnement uniquement, par
rapport auxquelles la qualité pour agir des recourants ne peut être reconnue que
dans une mesure partielle (cf. consid. 2d/aa ci-dessus). Deuxièmement, il
existe, dans le secteur du centre-ville de Morges, 359 places de parcage en
surface sur le domaine public (dans les voies publiques suivantes: rue de la
Gare, passage de la Couronne, rue des Fossés, rue des Jardins, rue du Château,
place de la Navigation, quai du Mont-Blanc, quai Lochmann, place du Port, place
du Casino, rue des Tanneurs, place de l’Eglise, rue du Bluard et place
St-Louis), auxquelles s’ajoutent 591 places de parc payantes dans le garage
souterrain dit des Charpentiers. Replacée dans ce contexte, la suppression
contestée ne concerne que 2% du parc existant. Celui-ci se trouve de surcroît concentré
dans un périmètre réduit, parcourable en quelques minutes à pied. Il ne paraît
dès lors pas excessif d’exiger du chaland de faire un tel trajet, nonobstant
l’effort physique, voire le coût supplémentaire en frais de stationnement, que
ce déplacement lui imposerait de consentir (cf. arrêt GE.2006.0155, précité,
consid. 2c)
Le concept directeur de la mobilité, lié au projet
de PDCom, souligne que pour réduire le trafic au centre-ville, il est
nécessaire de modérer le trafic notamment dans la rue Louis-de-Savoie (y
compris par la suppression de places de stationnement) et d’accroître, en
compensation, la capacité d’accueil des aires de stationnement publiques,
notamment au Parc des Sports et dans le secteur des Charpentiers. Lors de
l’audience du 30 octobre 2007, les représentants de la Municipalité ont
confirmé cette intention. Actuellement, l’aire du Parc des Sports et le parking
des Charpentiers sont saturés à certaines période des la semaine (notamment le
mercredi et le samedi matin, jours de marché). La Municipalité envisage
d’agrandir l’aire du Parc des Sports. Il en ira de même, dans un proche avenir,
du parking des Charpentiers, par l’adjonction de deux étages supplémentaires,
soit 200 places de stationnement. Il sera également envisageable, dans le cadre
de la réalisation de nouveaux logements dans le secteur méridional de la gare,
d’accroître cette offre d’une centaine d’unités.
c) Le recourants reprochent à la Municipalité de
n’avoir pas suffisamment tenu compte de leurs intérêts, lors de la pesée à
laquelle elle a procédé.
Lors de l’audience du 30 octobre 2007, les
recourants ont produit les réponses à un questionnaire qu’ils ont adressé aux
commerçants de la rue Louis-de-Savoie et de la Grand’Rue. Des quatre-vingt-quatre
réponses reçues, il ressort que quarante-six commerçants ont déclaré avoir
constaté une baisse de leur clientèle après la suppression des places de
parcage litigieuses, ce qui aurait eu pour conséquence la baisse du chiffre
d’affaires et les réclamations des clients; dix-sept n’auraient pas connu une
telle baisse et vingt-et-un n’ont pas répondu à cette question. La valeur
probante de ce sondage est sujette à caution, du point de vue de sa conception
et du choix des questions. Il ne permet pas, en outre, d’établir un lien direct
de causalité entre les décisions attaquées et l’effet ressenti. Entendu comme
témoin lors de l’audience du 30 octobre 2007, M. Jean-Luc Planchamp, directeur
du centre commercial à l’enseigne «Manor», sis à la Grand’Rue, a fait état des
enquêtes internes menées auprès des clients de ce magasin en 2000, 2003, 2005
et 2007. Il en ressort que les clients, habitant la ville de Morges, mais aussi
des localités avoisinantes (Préverenges, St-Sulpice, St-Prex, Tolochenaz,
Echichens), se déplacent, au moins pour la moitié d’entre eux, en véhicule
automobile privé. La part régulière de ces clients (soit ceux qui fréquentent
le magasin au moins trois fois par semaine) n’a cessé de décroître, passant de
25% à 12% (soit une réduction de moitié) entre 2003 et 2007. Or, il s’agirait
là d’une clientèle indispensable au développement des affaires. Là aussi, il
n’est pas sûr que cette évolution, certes préoccupante, trouve sa source dans
la suppression de vingt-cinq places de  stationnement à la rue Louis-de-Savoie.
Il semble plutôt, et le témoin en a convenu, que les grands magasins du centre
des villes souffrent de la concurrence des centres commerciaux installés à la
périphérie, lesquelles disposent en général de places de stationnement
abondantes et souvent gratuites. Ce déplacement de la clientèle provoque aussi
des changements d’habitudes de consommation, avec la diminution des achats
petits mais fréquents qui sont traditionnellement l’apanage des commerces
urbains (selon les indications fournies par le témoin, la moyenne des achats
dans un grand magasin sis en ville est de l’ordre de 30 fr., contre 75 fr. pour
un centre commercial périphérique). Il apparaît ainsi que la suppression de
vingt-cinq places de stationnement à la rue Louis-de-Savoie ne va certes pas
favoriser les commerces avoisinants, déjà exposés à la concurrence des centres
commerciaux périphériques. Cette atteinte sera cependant réduite par l’accroissement
de l’offre de stationnement, soit au centre-ville (parking des Charpentiers),
soit aux alentours immédiats (Parc des Sports). Il convient enfin de relever
que selon M. Planchamp, la part des clients de Manor utilisant les transports
publics passé de 8% en 2003 à 13% en 2005. Même si cette croissance est légère,
il faut y voir un signe encourageant en faveur du transfert modal que
souhaitent les autorités.
En conclusion sur ce point, l’intérêt public lié à
la réalisation des objectifs de la planification supérieure (PDCn, PALM, plan
OPair, projet de PDCom) l’emporte sur les intérêts privés opposés des
recourants.
6.
Les recourants contestent à la Municipalité le droit de
prendre la mesure contestée, dès lors que le Conseil communal a, le 5 juin 2002,
refusé de prendre en considération une motion allant dans le même sens. Aucun
fait nouveau intervenu depuis lors ne justifierait de s’écarter de la volonté
ainsi exprimée du législatif communal. Cette argumentation ne peut être
partagée, et cela pour deux raisons au moins. Premièrement, les études du PALM,
notamment le rapport final de février 2007, n’étaient pas connues du Conseil
communal en juin 2002. Deuxièmement, la décision du Conseil communal n’est pas
opposable à la Municipalité, qui dispose du pouvoir d’adopter les mesures
contestées, au regard des art. 3 al. 4 et 4 LCR, selon la compétence déléguée
par le Département.
7.
Le recours doit ainsi être rejeté, en tant qu’il est
recevable. Les frais en sont mis à la charge des recourants, ainsi qu’une indemnité
en faveur de la Municipalité, qui a agi par l’entremise d’un mandataire (cf.
art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté, en tant qu’il est recevable.
II.
Les décisions rendues les 12 mars et 2 avril 2007 par la
Municipalité de Morges sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge des recourants.
IV.
Les recourants, pris solidairement entre eux, verseront à
la Municipalité de Morges une indemnité de 1'500 francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 novembre 2007/san
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant
sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de
droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.