vd_omni · GE.2011.0040 · 2011-10-06 · fr

X.________ SA c/Service de la consommation et des affaires vétérinaires | Rejet du recours déposé par une fromagerie portant sur la modification du cahier des charges du Vacherin Mont-d'Or AOC. Un contrôle préjudiciel quant à la légalité du cahier des charges établi par un groupement de producteurs est possible. Les procédés de fabrication spécifiques au produit peuvent notamment être intégrés dans un cahier des charges s'ils constituent des méthodes locales, loyales et constantes respectées par une majorité de producteurs. On ne saurait conclure à une illégalité du seul fait que les prescriptions imposées sont plus contraignantes que ce que prévoit la législation sur les denrées alimentaires. Un régime ménageant des exceptions à ces procédés de fabrication est conforme à l'égalité de traitement dans la mesure où il repose sur des motifs objectifs, notamment s'ils reflètent des méthodes de production locales, et ne concerne qu'une minorité de producteurs. (Recours au TAF admis: arrêt B-6101/2011 du 1er juin 2012).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.10.2011 GE.2011.0040

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6
octobre 2011
Composition
M. Pierre-André Berthoud,
président
;
M. Jean-Luc Bezençon et M. Antoine Rochat,
assesseurs; M. Félicien Frossard, greffier.
Recourante
X.________ SA,
à 1********, représentée par Me Andreas JOST, avocat à Berne,
Autorité intimée
Service de la
consommation et des affaires vétérinaires,
Le
Chimiste cantonal,
à Epalinges,
Objet
Recours X.________ SA c/ décision du Chimiste cantonal du 26
janvier 2011 (refus d'utilisation de la mention AOC pour le Vacherin
Mont-d'Or)
Vu les faits suivants
A.
La fromagerie X.________ SA à 1******** (ci-après:
la recourante) est l'un des producteurs de Vacherin Mont-d'Or. Ce fromage
bénéficie d'une appellation d'origine protégée (ci-après: AOP) au sens de
l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (LAgr; RS
910.1), plus couramment connue sous le nom d'appellation d'origine contrôlée (ci-après:
AOC). Celle-ci a été enregistrée auprès de l'Office fédéral de l'agriculture avec
le cahier des charges correspondant par décision du 7 mai 2003. Dans sa version
actuelle, ce dernier prévoit notamment que les exploitations agricoles
produisant du lait pour la transformation en Vacherin Mont-d'Or doivent
respecter les règles d'affouragement sans ensilage et livrer leur produit deux
fois par jour à la fromagerie (art. 7 et 8).
B.
Par requête du 5 novembre 2009, la recourante a
déposé une requête visant à l'autoriser à continuer d'utiliser la mention AOC pour
le Vacherin Mont-d'Or fabriqué par elle quand bien même les exploitations
agricoles lui fournissant le lait pour la transformation livrent une seule fois
par jour et distribuent de l'ensilage de maïs de bonne qualité aux vaches.
Par décision du 26 janvier 2011, le
Chimiste cantonal a rejeté la demande de la recourante au motif que celle-ci
était en contradiction avec le cahier des charges établi par l'Interprofession
du Vacherin Mont-d'Or. Il a notamment retenu que l'AOC visait à protéger
l'origine d'un produit dans son sens large, ce qui comprend la localisation
géographique mais également certaines méthodes de production formalisées.
C.
Par acte du 28 février 2011, la recourante a
saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un
recours dirigé contre la décision du Chimiste cantonal du 26 janvier 2011 en
concluant, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à sa réforme en
ce sens qu'elle soit autorisée à continuer d'utiliser la mention AOC pour le
Vacherin Mont-d'Or qu'elle produit si les exploitants agricoles lui fournissant
le lait pour la transformation livrent une fois par jour et distribuent de
l'ensilage de maïs de bonne qualité aux vaches.
En substance, la fromagerie X.________
SA fait valoir à l'appui de son recours que la production du Vacherin Mont-d'Or
AOC ne ressort nullement d'un usage constant, mais qu'au contraire, des
changements majeurs sont intervenus dans le cadre de sa fabrication. Ce
faisant, elle souligne que la nature du produit découle davantage des ferments
lactiques que du type de fourrage utilisé, lequel est largement standardisé. La
recourante estime en outre que les deux restrictions en cause ne sont pas
pertinentes dès lors que ni la législation sur les denrées alimentaires, ni la
législation agricole n'exigent que le lait destiné à être transformé soit livré
deux fois par jour et que les vaches laitières soient affouragées avec du maïs
exempt d'ensilage. Preuve en est que certaines fromageries bénéficient d'un
régime d'exception leur permettant d'utiliser de l'ensilage de maïs pour
nourrir leur bétail et de livrer le lait une seule fois par jour sans que la
qualité du produit final n'en soit pour autant affectée. Se prévalant de la
liberté économique, elle juge ainsi le régime mis en place disproportionné par
rapport au but visé, soit la qualité du produit. Elle estime par ailleurs que
les différentes clauses d'exception prévues par le cahier des charges sont
sources d'inégalité de traitement dès lors qu'elles permettent au plus grand
producteur de Vacherin Mont-d'Or AOC, la fromagerie de 2********, de bénéficier
du cadre réglementaire moins strict auquel elle aspire également.
Dans sa réponse du 30 mars 2011, le
Chimiste cantonal a conclu au rejet du recours. Il souligne notamment que
l'établissement du cahier des charges inhérent à la procédure de certification
AOC résulte d'un large consensus au sein de la filière concernée dont il s'agit
de tenir compte dans le cadre du présent litige.
Dans son mémoire complémentaire du
1
er
juin 2011, la recourante reprend pour l'essentiel les arguments
développés dans le cadre de sa première écriture. Pour le reste, elle soutient
que l'établissement de cahiers des charges dans le domaine des AOC a pour but
d'assurer la qualité des produits. Dès lors que les restrictions en cause n'ont
aucune influence positive vérifiable sur la nature du fromage, la recourante
estime que celles-ci entravent inutilement l'activité économique du producteur.
De son point de vue, l'admission de ses conclusions permettrait une production
plus rationnelle, moins onéreuse et plus écologique du Vacherin Mont-d'Or AOC,
et ce sans entamer la qualité du produit.
Par courrier du 1
er
juillet 2011, le chimiste cantonal a renoncé à se déterminer sur le mémoire
complémentaire déposé par la recourante.
D.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours s'exerce dans les
30 jours dès la notification de la décision attaquée. En l'espèce, le recours a
été déposé en temps utile et satisfait de surcroît aux conditions formelles de
l'art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD. La Cour de
céans est par ailleurs compétente pour connaître du présent litige dès lors que
l'art. 29 de la loi relative à l'exécution de la loi fédérale du 9 octobre 1992
sur les denrées alimentaires et les objets usuels (LVLDAI; RSV 817.0) ne
prévoit aucune autre autorité pour en connaître (cf. art. 92 LPA-VD). En tant
que destinataire de la décision attaquée, le recourant bénéficie au demeurant
de la qualité pour recourir.
2.
Selon l'art. 14 al. 1 let. d LAgr, le Conseil
fédéral peut, pour garantir la crédibilité des désignations et pour promouvoir
la qualité et l’écoulement des produits agricoles et des produits agricoles
transformés, édicter des dispositions sur la désignation des produits qui sont
élaborés selon un mode de production particulier ou qui se distinguent par leur
origine. Il établit à cet effet un registre des appellations d’origine et des
indications géographiques et règlemente notamment les conditions de
l’enregistrement, en particulier les exigences du cahier des charges (art. 16 al.
1 et 2 LAgr). Il arrête à ce propos les dispositions d’exécution nécessaires
(cf. art. 177 LAgr). L'Ordonnance concernant la protection des appellations
d’origine et des indications géographiques des produits agricoles et des
produits agricoles transformés (ci-après: Ordonnance sur les AOP et les IGP; RS
910.12) se base sur ces dispositions.
Elle prévoit que tout groupement de
producteurs représentatif d’un produit puisse déposer à l’Office fédéral de
l’agriculture une demande d’enregistrement visant à reconnaître une appellation
d'origine contrôlée (art. 5 Ordonnance sur les AOP et les IGP). Celle-ci peut
être utilisée par tout opérateur commercialisant des produits agricoles ou des
produits agricoles transformés qui sont conformes au cahier des charges
correspondant (art. 1 al. 2 Ordonnance sur les AOP et les IGP). Celui-ci
comprend notamment la description du produit, ses matières premières et ses
principales caractéristiques physiques, chimiques, microbiologiques et
organoleptiques (art. 7 al. 1 let. c Ordonnance sur les AOP et les IGP) et
comprend également la description de la méthode d’obtention du produit (art. 7 al.
1 let. d Ordonnance sur les AOP et les IGP). Les modifications du cahier des
charges font l’objet de la même procédure que celle prévue pour les enregistrements
(art. 14 al. 1 Ordonnance sur les AOP et les IGP).
Selon les art. 16 ss de
l'Ordonnance sur les AOP et les IGP, la mention d'appellation d'origine
contrôlée ne peut notamment être utilisée pour les produits agricoles ou pour
les produits agricoles transformés dont la dénomination n’a pas été enregistrée
conformément à la présente ordonnance. L’utilisation commerciale directe ou
indirecte d’une dénomination protégée est également interdite pour tout produit
comparable non conforme au cahier des charges (art. 17 al. 1 let. a Ordonnance
sur les AOP et les IGP).
3.
L'objet du présent recours porte sur
l'application des art. 7 et 8 du Cahier des charges du Vacherin Mont-d'Or AOC,
modifié par les décisions du 5 janvier 2006 et du 1
er
avril 2008
(ci-après: le cahier des charges). Celui-ci prévoit actuellement la
réglementation suivante en matière d'affouragement et de livraison du lait à la
fromagerie:
Art. 7
Affouragement
1
Les
exploitations agricoles produisant du lait destiné à la production de Vacherin Mont-d'Or
doivent respecter les règles d'affouragement sans ensilage.
(…)
5
Les
exploitations agricoles qui livraient du lait d'ensilage pour la transformation
en Vacherin Mont-d'Or avant le 5 octobre 1998 peuvent poursuivre cette pratique
jusqu'au 30 avril 2013 aux conditions cumulatives suivantes:
a   seul l'ensilage
de maïs de bonne qualité peut être distribué;
b   le pH à 10 cm sous la coupe doit être inférieur à 4.5 et la
coupe ne doit pas présenter de moisissure ces deux critères étant contrôlés 2
fois par saison;
c   la teneur en
pore butyrique est contrôlée 2 fois par saison;
d   les coûts de contrôle des lettres a à c sont à la charge des
producteurs bénéficiant de cette exception.
Art. 8
Livraison
du lait à la fromagerie
Le lait doit être livré deux fois par jour, immédiatement
après la traite à la fromagerie. La livraison une fois par jour est exceptionnellement
autorisée pour les producteurs qui:
a   livraient une fois par jour avant le 5 octobre 1998 et dont le
lait était déjà transformé en Vacherin Mont-d'Or;
b   ne transportent pas de lait pendant une durée supérieure à 1h30
et stockent le lait à une température comprise entre 4 et 14 °C.
4.
La recourante demande implicitement à ce qu'il
soit procédé à un contrôle de la légalité de ces dispositions dès lors qu'elles
ne présentent selon elle aucun intérêt quant à la qualité du produit tant d'un
point de vue hygiénique que gustatif. Elle souligne à ce propos que ni la législation
sur les denrées alimentaires ni la législation agricole n'interdisent l'affouragement
des vaches laitières avec du maïs d'ensilage ou n'exigent que le lait à
transformer doive être livré deux fois par jour à la fromagerie. Partant, elle
estime que ces restrictions entravent de manière illicite sa liberté
économique.
a) Dans l'ATF 134 II 272, le
Tribunal fédéral a constaté que les cahiers des charges adoptés dans le cadre
d'une certification AOC constituaient des actes généraux et abstraits susceptibles
d'être soumis à un contrôle préjudiciel quant à leur conformité avec l'ordre
juridique et constitutionnel. La possibilité de remettre en cause un cahier des
charges n'est ainsi pas limitée à la seule procédure d'opposition prévue par
l'art. 10 de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP lors de l'enregistrement de
l'AOC (arrêt précité, consid. 3.4 et 3.5). La doctrine estime également qu'un
contrôle préjudiciel de la légalité du cahier des charges doit pouvoir être
opéré, notamment dans le cadre d'une procédure de sanction éventuelle (Simon
Holzer, Geschützte Ursprungbezeichnungen (GUB) und geschützte geographische Angaben
(GGA) landwirtschaflicher Erzeugnisse, Bern 2005, p. 316 et 335).
Le cahier des charges est l'élément
central de l'AOC puisqu'il sert de base au contrôle de production, de transformation
ou d'élaboration du produit par les bénéficiaires de l'AOC (art. 18 al. 1 de
l'ordonnance). Si l'on s'en tient au message du Conseil fédéral concernant le
paquet agricole 95, les critères établis dans le cahier des charges ne fixent
pas définitivement un mode de production, celui-ci pouvant toujours être adapté
en fonction de l'évolution technique (FF 1995 IV 651 ch. 212). Le simple fait
qu'un cahier des charges établisse des critères de qualité allant au-delà des
exigences minimales prévues par la législation sur les denrées alimentaires ne
conduit pas nécessairement à son illégalité d'un point de vue juridique. Les
dispositions retenues ne doivent toutefois pas apparaître comme absurdes et
inutiles sous peine de tomber dans l'arbitraire (ATF 134 II 272, consid. 4.4,
citant Holzer, op.cit, p. 322).
b) En l'espèce, le contrôle
préjudiciel des restrictions imposées à la recourante quant à l'affouragement du
bétail et à la livraison du lait ne saurait être effectué sans tenir compte de
la finalité inhérente à la certification d'un produit agricole au moyen d'une
AOC. Comme le relève à juste titre l'autorité intimée, la législation topique
se distingue en effet de celle sur les denrées alimentaires en ce sens qu'elle
ne vise pas à protéger la santé des consommateurs mais bien la typicité d'un
produit dans ses dimensions naturelles et humaines. Parmi celles-ci figurent
notamment les procédés de fabrication qui perpétuent le lien entre le produit
et son terroir. Rien ne s'oppose ainsi à ce qu'un cahier des charges contienne
des exigences plus strictes que celles qui prévalent usuellement dans la
branche concernée (ATF 134 II 272, consid. 4.4, p. 282). A cet égard, l'art. 6
al. 2 let. f de l'Ordonnance sur les AOP et les IGP dispose que la description
de méthodes locales, loyales et constantes puisse être intégrée dans un cahier
des charges si de telles pratiques existent. Il importe donc peu que tout ou
partie des procédés de fabrication du produit estampillé AOC ne soient pas
dictés par des considérations liées à l'hygiène des produits alimentaires dans
la mesure où les méthodes retenues sont observées de manière loyale et
constantes par les acteurs de la filière concernée.
Dénonçant le mythe de procédés
ancestraux dans le cadre de la fabrication de Vacherin Mont-d'Or AOC, la
recourante conteste vivement l'existence d'usages constants en la matière.
Cependant, elle ne démontre nullement que seule une minorité des acteurs de la
filière concernée se plierait encore aux exigences du cahier des charges
qu'elle entend contester. Dans la mesure où elles reflètent un usage constant
suivi par la majorité des producteurs de Vacherin Mont-d'Or, les prescriptions
litigieuses ne sauraient être qualifiées d'absurdes, inutiles ou arbitraires.
Il faut au contraire considérer qu'elles reflètent la typicité du produit estampillé
AOC, laquelle permet de distinguer le Vacherin Mont-d'Or AOC des autres marchandises
standardisées disponibles sur le marché. Ce faisant, il n'appartient pas à la
Cour de céans d'examiner si les prescriptions arrêtées dans le cahier des
charges sont pertinentes du point de vue de leur économicité ou de leur impact
sur l'environnement. Celles-ci résultent en effet d'une entente entre les différents
acteurs de la filière concernée, lesquels sont le mieux à même de déterminer
s'il existe des méthodes locales, loyales et constantes en ce qui à trait à la
production de Vacherin Mont-d'Or dans l'aire géographique bénéficiant de
l'appellation d'origine protégée.
La plus-value inhérente à la
certification d'un produit implique des producteurs intéressés qu'ils se
soumettent le cas échéant à des procédés de fabrication plus contraignants que ceux
prévalant usuellement dans le domaine agroalimentaire. Dans la mesure où
ceux-ci ont été jugés conformes à la tradition par l'ensemble de la filière
concernée et reflètent un usage constant, ils peuvent donc a priori être
intégrés dans un cahier des charges sans que la liberté économique ne soit
entravée de manière disproportionnée. Ce faisant, il s'agit néanmoins de
vérifier que les procédés en question sont bel et bien garants des
caractéristiques spécifiques du produit en lien avec son origine (cf. Holzer,
op. cit., p. 320). Tel est le cas en l'espèce si l'on s'en tient aux
explications fournies par l'Interprofession du Vacherin Mont-d'Or dans le cadre
de la procédure devant l'autorité intimée puisque tant la livraison
biquotidienne du lait que l'affouragement sans ensilage reflètent des pratiques
visant à assurer la qualité intrinsèque du produit final eu égard aux
spécificités de son lieu de production. A ce titre, il est notamment
intéressant de relever que l'affouragement sans ensilage est caractéristique de
l'alternance saisonnière entre la production de Vacherin et de Gruyère, fromage
à pâte dure pour lequel l'ensilage représente un risque majeur de contamination
par des bactéries butyriques. Quant à la livraison du lait deux fois par jour,
elle permet d'assurer une prématuration adéquate, laquelle a une influence
importante sur la qualité du produit fini (cf. déterminations de
l'Interprofession du Vacherin Mont-d'Or du 28 mai 2010).
5.
La recourante se prévaut en outre d'une
inégalité de traitement dès lors que, contrairement à elle, le plus grand
producteur de Vacherin Mont-d'Or AOC bénéficie des exceptions prévues par le
cahier des charges en ce qui concerne le rythme de livraison du lait servant à
la transformation ainsi que la qualité du fourrage distribué au bétail.
a) Une décision viole le principe
de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui
ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait
à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié
se rapporte à une situation de fait importante (ATF 2C_608/2007 du 30 mai 2008
consid. 4 et réf.).
L'inégalité
de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire,
consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière
semblable ou inversement (ATF 131 I 394 consid. 4.2 p. 399 et réf. citées;
GE.2009.0166 du 20 novembre 2009).
b) En l'espèce, on ne saurait
considérer que le régime d'exception prévu par les art. 7 et 8 du Cahier des
charges du Vacherin Mont-d'Or AOC fonde une inégalité de traitement qui soit
contraire à la jurisprudence précitée. La mise en œuvre dudit régime visait en
effet spécifiquement à éviter que ceux des éleveurs qui livraient déjà du lait
destiné à être transformé en Vacherin Mont-d'Or avant le 5 octobre 1998 ne
soient exclus de la chaîne de production ou doivent procéder à brève échéance à
des investissements conséquents suite à la certification du produit. Compte
tenu de la situation de fait à réglementer, il n'apparaît pas injustifié
d'avoir distingué entre plusieurs catégories de producteurs de lait de manière
à assurer la proportionnalité du cahier des charges adopté ainsi que son
acceptation par l'ensemble des acteurs de la branche. Ce d'autant plus que le
régime d'exception prévu n'a pas vocation à perdurer dans le temps. La règle
concernant l'ensilage consacre en effet un régime transitoire limité au 30
avril 2013 alors que la livraison journalière du lait n'est quant à elle
autorisée que pour un cercle défini de producteurs, lequel se réduit au fur et
à mesure que ces derniers cessent leur activité.
Le régime d'exception litigieux
ayant essentiellement trait aux conditions de production et de livraison du
lait, les transformateurs ne sont qu'indirectement concernés par sa mise en
oeuvre. La recourante serait néanmoins fondée à se plaindre d'une inégalité de
traitement si une majorité de fromageries pouvaient se fournir auprès de
producteurs au bénéficie du régime d'exception précité ou si la plus grande
partie du Vacherin Mont-d'Or AOC était produite avec du lait provenant de ce
type d'exploitations (ATF 134 II 272, consid. 4.5 et 4.7). Or, en l'espèce, la
recourante ne parvient pas à démontrer que tel serait le cas puisqu'elle
n'évoque que la situation de la fromagerie de 2********, laquelle ne serait -
selon ses propres allégations - qu'à l'origine de 35% de la production totale
de Vacherin Mont-d'Or AOC. Dans ces conditions, on voit mal en quoi le cahier
des charges adopté désavantagerait spécifiquement la recourante par rapport à
une majorité de producteurs de Vacherin Mont-d'Or. Contrairement à la situation
qui avait conduit le Tribunal fédéral a jugé qu'une livraison biquotidienne du
lait pour la fabrication du Gruyères AOC dans le canton de Berne n'était pas
acceptable sous l'angle de l'égalité de traitement (ATF 134 II 272, consid.
4.7), le régime prévu par le cahier des charges litigieux correspond quant à lui
un usage constant dans la fabrication du Vacherin Mont-d'Or AOC qu'il convient
de préserver.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Conformément à
l'art. 49 al. 1 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 1997 des frais de
justice en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV 173.36.5.1), un
émolument de justice sera mis à la charge de la recourante qui, succombant n'a
pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Chimiste cantonal du 26 janvier
2011 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la fromagerie  X.________ SA.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 octobre 2011
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.