vd_omni · FI.2006.0069 · 2008-07-28 · fr

LODOVAL SA c/Commission de recours en matière de taxes et impôts, Municipalité de Blonay | La distribution d'eau et le traitement des eaux usées sont considérés comme des activités imposables au sens de la LTVA. Le taux réduit de 2.4% vaut pour les taxes de raccordement au réseau d'eau. C'est en revanche le taux général de 7.6% qui s'applique aux taxes de raccordement aux égouts.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.07.2008 FI.2006.0069

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 juillet 2008
Composition
M. Vincent Pelet, président; MM. Alain
Maillard et Dino Venezia, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
LODOVAL SA,
à Bâle,
Autorité intimée
Commission communale
de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Blonay,
Autorité concernée
Municipalité de
Blonay,
représentée par l'avocat Daniel DUMUSC, à Montreux,
Objet
Contributions causales
Recours LODOVAL SA c/ décision de la
Commission de recours en matière de taxes et impôts du 30 juin 2006
(transformation de la villa "Julia", parcelle no 1'363, taxes de
raccordement au réseau d'eau et au collecteur d'égouts)
Vu les faits suivants
A.
La société Lodoval SA, à Bâle, est
propriétaire de la parcelle n° 1363, sise sur le territoire de la Commune de
Blonay, au chemin du Dévin 4. D’une surface totale de 2'597 m
2
, ce
bien-fonds supporte une maison d’habitation de trois niveaux (rez inférieur,
rez supérieur et combles), ainsi qu'une piscine.
Au mois de janvier 2002, Lodoval SA
a sollicité de la Municipalité de Blonay (ci-après: la municipalité)
l'autorisation de créer deux lucarnes et deux velux et d'effectuer des
transformations intérieures notamment dans les combles (aménagement de nouvelles
chambres). Le projet a été mis à l'enquête publique du 1
er
au 21
février 2002. Il n'a pas suscité d'opposition.
Le 4 mars 2002, la municipalité a
délivré à Lodoval SA le permis de construire sollicité. Elle a précisé que
"les
taxes de raccordement uniques dues concernant l'eau potable, les eaux claires
et usées,
[seront]
calculées en fonction de la nouvelle valeur ECA
définie par l'établissement cantonal d'assurances à l'achèvement des
travaux".
B.
Le 21 juin 2004, la municipalité a
notifié à Lodoval SA deux bordereaux, l'un fixant la taxe complémentaire de
raccordement au réseau d'eau communal à 14'292 fr. 50, TVA comprise, et l'autre
arrêtant la taxe complémentaire de raccordement au collecteur public des eaux
usées à 5'002 fr. 35, TVA comprise. Les calculs s'établissaient comme il suit:
Taxe de raccordement de votre bâtiment au
réseau d'eau communal
10 o/oo de la valeur incendie à
l'indice de base de 1'395'748
Taxe de raccordement                                                                  Fr.
13'957.50
Nouvel indice: 3'017'090
Ancien indice: 1'621'342
+ TVA 2.4% de                                                                            Fr.               335.00
Fr.           14'292.50
Taxe de raccordement de votre bâtiment au
collecteur communal
3.5 o/oo de la valeur incendie à
l'indice de base de 1'395'748
Taxe de raccordement                                                                  Fr.             4'885.10
Nouvel indice: 3'017'090
Ancien indice: 1'621'342
+ TVA 2.4% de                                                                            Fr.               117.25
Fr.             5'002.35
C.
Lodoval SA a recouru le 28 juin
2004 contre ces bordereaux, dont elle a demandé implicitement leur annulation.
Elle a fait valoir que le permis de construire ne portait que sur des travaux
ne nécessitant aucun raccordement aux réseaux d’eau ou d’égouts et qu’aucune
demande n’avait été faite dans ce sens.
La municipalité a transmis le
recours à la Commission communale de recours en matière de taxes et impôts
(ci-après: la commission). Par décision du 12 octobre 2004, la commission a
rejeté le recours, en se fondant sur les dispositions communales applicables en
la matière. Elle a ajouté qu’il ne lui avait pas paru nécessaire d’entendre le
représentant de Lodoval SA, lequel était cependant libre de réclamer un
entretien s’il l’estimait utile.
D.
Lodoval SA a recouru le 29 octobre
2004 devant le Tribunal administratif contre cette décision. La cause a été
enregistrée sous la référence FI.2004.0122.
Par arrêt du 15 décembre 2005, le
Tribunal administratif, sans se prononcer sur le fond, a annulé la décision
attaquée et renvoyé la cause à la commission pour nouvelle décision. Il a
estimé que la commission avait violé le droit d'être entendu de la recourante
et que le vice ne pouvait pas être guéri.
Le 14 janvier 2006, la commission a
tenu audience et entendu le représentant de Lodoval SA. Le 30 juin 2006, elle a
rendu une nouvelle décision, rejetant le recours du 28 juin 2004 et confirmant
les bordereaux du 21 juin 2004.
E.
Lodoval SA a recouru le 28 juillet
2006 devant le Tribunal administratif (devenu le 1
er
janvier 2008 la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal) contre cette
nouvelle décision. Elle fait valoir que la réglementation de la Commune de
Blonay n'est pas conforme à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Elle rappelle
en outre qu'elle n'a pas fait de demande de raccordement au réseau de
distribution d'eau et au collecteur public des eaux usées. Elle se prévaut
enfin d'une violation du principe d'équivalence.
L'autorité intimée a conclu au
rejet du recours dans sa réponse du 20 août 2006. La municipalité, par
l'intermédiaire de son conseil, a également conclu au rejet du recours dans ses
observations des 1
er
et 14 septembre 2006. Elle a produit par
ailleurs le tableau des dépenses d'investissement et des recettes des réseaux
de distribution d'eau potable et d'évacuation des eaux usées qu'elle avait
établi pour les années 2000 à 2005:
Année
Dépenses d'investissement eaux
potables
Taxes de raccordement eaux potables
Dépenses d'investissement eaux usées
Taxes de raccordement eaux usées
2000
348'004.20
389'623.90
421'071.60
126'984.45
2001
149'247.45
270'130.45
632'253.55
139'309.90
2002
325'980.20
256'492.25
495'792.55
140'414.60
2003
489'687.70
597'678.95
397'436.45
284'370.50
2004
831'929.70
308'241.70
721'519.10
110'994.65
2005
1'256'400.45
582'366.20
623'286.60
285'957.85
Totaux
3'401'249.70
2'404'533.45
3'291'305.85
1'088'031.95
Les montants qui figurent dans les
dépenses d'investissement (colonnes 2 et 4) ne comprennent pas les frais
d'extension des réseaux des eaux potables (451'328 fr. 20 au total pour les
années 2000 à 2005) et des eaux usées (580'857 fr. 35 pour les mêmes années).
La recourante a déposé des
observations complémentaires le 19 septembre 2006 et la municipalité le 2
octobre 2006.
Interpellé par le juge instructeur
sur la part de l'augmentation de valeur liée aux seuls travaux de plus-value
réalisés par la recourante, l'Etablissement Cantonal d'Assurance (ci-après:
l'ECA) a répondu en ces termes dans une lettre du 3 décembre 2007:
"Votre requête […] nous est bien
parvenue; elle a nécessité quelques recherches.
Tout d'abord, il est utile de préciser que
les sommes communiquées à la Commune de Blonay sont ramenées à l'indice 100.
L'estimation ECA du 11 novembre 2003 a
débouché sur la somme totale de 3'318'800 francs (indice 110).
La situation est donc la suivante:
Indice
108                     Indice 100
Ancienne somme d'assurance                   1'751'055.-                     1'621'342.-
Nouvelle somme d'assurance                    3'318'800.-                     3'017'090.-
Différence de somme entre 2003 et
2001 à l'indice 100                                                                        1'395'758.-
Transformation                                         1'235'323.-                     1'123'021.-
Il faut lire en avant-dernière
ligne une différence de 1'395'748 fr. (et non de 1'395'758 fr.)
La municipalité s'est exprimée le
12 décembre 2007 sur la réponse de l'ECA.
Par avis du 26 juin 2008, le juge
instructeur a informé la recourante que le dossier de la cause avait été soumis
à l'ensemble des juges de la 2
ème
Cour de droit administratif et
public, conformément à la procédure de coordination instituée par l'art. 34 du
règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV
173.31.1). Il l'a en outre rendue attentive au fait que le montant réclamé pour
le raccordement au collecteur des égouts était frappé d'une taxe à la valeur
ajoutée (TVA) calculée au taux de 2,4% et que le tribunal, s'il venait à
confirmer le montant de base de la taxe de raccordement, pourrait néanmoins
réformer la décision attaquée pour y ajouter une TVA calculée au taux usuel de
7,6%. Le juge instructeur a donné à la recourante la possibilité de se déterminer
sur cette question de TVA ou de retirer son recours.
La recourante n'a pas réagi dans le
délai imparti.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente
jours prévu par l'art. 47a de la loi du  5 décembre 1956 sur les impôts
communaux (LICom; RSV 650.11), le recours est intervenu en temps utile. Il est
au surplus recevable en la forme.
2.
Le litige porte sur le prélèvement
de taxes complémentaires de raccordement au réseau de distribution d'eau potable
et au collecteur public des eaux usées.
a) La loi cantonale du 30 novembre
1964 sur la distribution de l'eau (LDE; RSV 721.31) prévoit que les communes
sont tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte
contre le feu. L'art. 10 LDE distingue les installations principales, établies
et entretenues aux frais du fournisseur, des installations extérieures ou
intérieures, établies et entretenues aux frais du propriétaire. On entend par
la première de ces deux notions, d'une part, les conduites d'approvisionnement
faisant partie de l'équipement de raccordement, d'autre part, les conduites
principales appartenant à l'équipement général du réseau de distribution
(Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété foncière, en particulier dans
le canton de Vaud, thèse, Lausanne 1989, p. 223). L'art. 14 LDE a la teneur
suivante:
"Pour la livraison de l'eau, la
commune peut exiger du propriétaire :
a)
une taxe unique au moment du raccordement direct ou
indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le
montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal.
(...)."
L'art. 4 LICom, auquel renvoie
l'art. 14 LDE, traite des taxes spéciales. Il prévoit que les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières (art. 4 al. 1 LICom). Ces taxes doivent
faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (art. 4
al. 2 LICom). Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des
prestations ou avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent
la contrepartie (art. 4 al. 3 LICom). Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses (art. 4 al. 4 LICom). Quant à l'art. 4a
LICom, relatif à la base de calcul, il précise que, lorsque les communes
utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des taxes
de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution et
d'évacuation d'eau, la valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au
moment du raccordement.
b) En application de ces
dispositions, la Commune de Blonay a adopté le 29 février 2000 un règlement sur
la distribution de l'eau (approuvé par le Conseil d'Etat le 15 mai 2000). Les
art. 40 et 41 de ce règlement ont la teneur suivante:
Art. 40 - Taxe unique de raccordement
En contrepartie du raccordement direct ou
indirect d'un bâtiment au réseau communal de distribution d'eau, il est perçu
du propriétaire une taxe unique de raccordement aux conditions de l'annexe.
Tout bâtiment reconstruit après démolition
complète et volontaire assimilé à un nouveau raccordement est assujetti à la
taxe de raccordement.
[…]
Le produit de la taxe unique de raccordement
est destiné à la couverture partielle des investissements du réseau de
distribution d'eau.
Art. 41 - Complément de taxe unique de
raccordement
Lorsqu'un bâtiment déjà raccordé au réseau
de distribution d'eau est l'objet d'une transformation soumise à l'octroi d'un
permis de construire, il est perçu du propriétaire un complément de taxe unique
aux conditions de l'annexe.
L'annexe au règlement (adoptée et
approuvée aux mêmes dates) prévoit ce qui suit:
Taxe unique de raccordement
(article 40)
La taxe unique de raccordement au réseau
principal est fixée au taux de 15
‰
de la valeur incendie (valeur ECA) du bâtiment rapportée à l'indice
100 de 1990, hors TVA.
[…]
Complément de taxe unique de raccordement
(article 41)
Le complément de taxe unique est fixé aux
taux de 10
‰
de la différence
entre la valeur incendie (valeur ECA) du bâtiment après et avant travaux,
toutes deux rapportée à l'indice 100 de 1990, hors TVA.
Ce complément est perçu dès réception de la
valeur d'assurance incendie communiquée par l'ECA.
Ce complément de taxe n'est pas perçu:
1) en cas de révision pure et simple de la
police d'assurance incendie non accompagnée de travaux ou lors de travaux non
soumis à permis de construire.
2) lorsque, en cas de travaux soumis à
permis de construire, il résulte une différence n'excédant pas Fr. 20'000.-
entre les valeurs ECA du bâtiment avant et après les travaux, préalablement
rapportées à l'indice 100 de 1990.
3.
a) La loi fédérale du 24 janvier
1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose à son art. 60a:
1
Les
cantons veillent à ce que les coûts de construction, d'exploitation
d'entretien, d'assainissement et de remplacement des installation d'évacuation
et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de tâches publiques soient
mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux
qui sont à l'origine de la production d'eaux usées. Le montant des taxes est
fixé en particulier en fonction:
a. du type et de la quantité d'eaux usées
produites;
b. des amortissements nécessaires pour
maintenir la valeur du capital de ces installations;
c. des intérêts;
d. des investissements planifiés pour
l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour
leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à
leur exploitation.
2
Si
l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de
causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les principes
de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être
introduits.
3
Les
détenteurs d'installation d'évacuation et d'épuration des eaux constituent les
provisions nécessaires.
4
Les
bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au
public."
Il ressort de cette disposition que
la Confédération a renoncé à introduire elle-même les émoluments nécessaires à
l'évacuation et à l'épuration des eaux; elle a chargé les cantons de le faire
dans les limites des conditions-cadres qu'elle a édictées (ATF 2P.285/2004 du
12 août 2005, consid. 2.3).
b) Dans le canton de Vaud, l'art.
66 de la loi cantonale du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre
la pollution (LPEP; RSV 814.31) dispose:
1
Les
communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les impôts communaux, un
impôt spécial et les taxes pour couvrir les frais d'aménagement et
d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des installations
d'épuration.
2
Elles
peuvent également percevoir une taxe d'introduction et une redevance annuelle
pour l'évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques.
La redevance annuelle est proportionnelle au débit théorique évacué dans les
canalisations.
c) En application de ces
dispositions et des art. 4 et 4a LICom, la Commune de Blonay a adopté un
règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées (approuvé par le Conseil
d'Etat les 28 septembre 1984, 17 novembre 1989 et 8 janvier 1993). Les art. 31
et 35 de ce règlement ont la teneur suivante:
Art. 31 - Taxe unique
Pour tout bâtiment déversant des eaux usées
directement ou indirectement dans un collecteur d'égouts public, il est perçu
une taxe unique de raccordement précisée par l'annexe au présent règlement,
payable lors de l'octroi de l'autorisation prévue aux art. 14 et 16, elle est
destinée à couvrir les investissements du réseau des collecteurs d'égouts
publics et -ou- d'installations collectives d'épuration.
Art. 35 - Adaptation des taxes en cas de
transformation
En cas de transformation, agrandissement,
reconstruction d'un bâtiment dont l'égout est déjà relié au collecteur public,
la taxe d'introduction et la taxe annuelle sont révisées et déterminées selon
la nouvelle valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA) rapportée à
l'indice 100 de 1990, conformément aux art. 31 et 32.
L'annexe au règlement (approuvée
aux mêmes dates) prévoit ce qui suit:
Articles 31 et 35
Taxe unique
Pour tout raccordement direct ou indirect au
collecteur public, il est perçu: un montant de Fr. 1'000.- (mille francs) par
raccordement plus une taxe d'introduction de 7
‰ de la
valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA) rapportée à l'indice 100
de 1990.
La taxation définitive intervient dès
réception de la valeur communiquée par l'ECA. […]
En cas de transformation, agrandissement,
reconstruction, la taxe d'introduction se calcule au taux de 3,5‰ sur la
plus-value de la valeur d'assurance incendie du bâtiment (valeur ECA) rapportée
à l'indice 100 de 1990.
4.
a) Quant à leur nature, il est
généralement admis que les taxes de raccordement sont des contributions
causales, par opposition à l'impôt; elles sont liées à l'avantage particulier
dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le propriétaire de la
parcelle reliée aux installations collectives. La contribution unique de
raccordement instituée par l'art. 14 al. 1 lit. a LDE a pour principale
fonction de compenser l'avantage économique que retire le propriétaire de
l'équipement de distribution d'eau et, partant, de l'augmentation de son
bien-fonds; il en va de même de la contribution unique instituée par l’art. 66
al. 1 LVPEP. Il a déjà été jugé par le Tribunal fédéral que l'équipement
réalisé par la collectivité publique, les réseaux de distribution d'eau potable
ou d'égouts notamment - de même que l'amélioration de ces derniers - conférait
aux biens-fonds privés une plus-value justifiant la perception d'une
contribution auprès de leurs propriétaires. La concrétisation de cette
plus-value apparaît notamment lors de la construction de bâtiments,
respectivement lors de la transformation et l'agrandissement de ces derniers
(v. ATF 109 Ia 328; 93 I 106; v., s'agissant de la jurisprudence cantonale, cf.
RDAF 1991, p. 163, spéc. p. 165; TA, arrêts FI.2005.0155 consid. 2b/cc du 28
décembre 2005; FI 2001.0053 du 6 février 2002; 1993.0058 du 30 janvier 1998;
1995.0119 du 3 juin 1996; 1995.0088 du 21 mai 1996).
b) Le Tribunal fédéral admet que
les taxes uniques de raccordement aux collecteurs publics de distribution d'eau
et d'évacuation des eaux usées soient fondées sur la valeur d'assurance
incendie (v. ATF 109 Ia 326 consid. 6a; 106 Ia 241 consid. 4d; 93 I 106 consid.
5b; jurisprudence confirmée après l'entrée en vigueur, le 1
er
novembre 1997, de l'art. 60a LEaux, v. arrêts 2P.281.2004 consid. 3 du 2 mars
2005; 2P.285/2004 consid. 2.5 du 12 août 2005,  et plus récemment: 2P.232/2006
consid. 3.2 du 16 avril 2007; 2P.53/2007 du 22 juin 2007). En revanche, il a
posé des exigences différentes pour la taxe d'utilisation périodique. Il a
ainsi considéré comme arbitraire le critère de la valeur d'assurance incendie
lorsqu'il s'agissait d'une taxe annuelle hybride, destinée à couvrir non
seulement le coût de construction des canalisations, mais aussi leur entretien
(ATF 125 I 1 consid. 2b). Il a ensuite confirmé cette jurisprudence après
l'entrée en vigueur de l'art. 60a LEaux qui imposait d'autant plus de tenir
compte de l'utilisation effective de l'installation dans le calcul des taxes
périodiques d'évacuation des eaux, même si certains coûts paraissaient
indépendants du volume des eaux usées (ATF 128 I 46 consid. 5c).
c) La recourante soutient tout
d'abord que la réglementation de la Commune de Blonay en fondant les taxes de
raccordement sur la valeur d'assurance incendie n'est pas conforme à la
jurisprudence. Elle s'appuie sur deux arrêts rendus par le Tribunal fédéral le
9 novembre 1998 (apparemment les arrêts non publiés 2P.217/1997 et 2P.54/1998).
Les taxes de raccordement de la
Commune de Blonay sont des taxes uniques et non des taxes hybrides au sens de
la jurisprudence (ATF 128 I 46 consid. 4a; 125 I 1 consid. 2b/bb). Pour l'entretien
du réseau et des installations d'épuration, la Commune de Blonay perçoit en
effet une taxe annuelle d'épuration (art. 32 du règlement sur les égouts et
l'épuration des eaux usées). En outre, la facturation de l'eau fait l'objet
d'une réglementation spécifique (art. 42 du règlement sur la distribution de
l'eau). Les taxes litigieuses ne sont donc pas des taxes d'utilisation
périodiques qui auraient pour but de couvrir les frais d'exploitation et
d'entretien de l'installation publique (v. arrêt 2P.285/2004 précité, consid.
2.6). En conséquence, il n'est pas arbitraire qu'elles soient fondées sur la
valeur d'assurance incendie. Les arrêts dont se prévaut la recourante visaient en
fait les taxes annuelles et non les taxes de raccordement qui sont seules ici
en cause. Ils ne lui sont dès lors d'aucun secours.
5.
La recourante fait valoir ensuite
qu'elle n'a jamais fait de demande de raccordement au réseau collectif de
distribution d'eau et au réseau des égouts. Elle ne voit dès lors pas pourquoi
elle devrait payer des compléments de taxes de raccordement. Elle rappelle que
les travaux n'ont porté que sur la création de deux lucarnes et deux velux et
sur des transformations intérieures.
En cas de transformation,
d'agrandissement ou d'amélioration de l'immeuble, une prestation
complémentaire, sous forme de taxe unique, est très généralement exigée des
propriétaires. Pour des motifs tirés de l'égalité de traitement entre
assujettis, il est en effet justifié que le propriétaire qui entreprend la
construction d'un garage ou d'une annexe de la maison, voire qui créerait une
ou deux chambres supplémentaires, habitables, s'acquitte d'une redevance qui le
mette dans la même situation que celle des propriétaires qui ont réalisé ces
aménagements déjà au moment de la construction (Marc-Oliver Buffat, op. cit.,
p. 168 s. ainsi que les références). A cet égard, il n’est pas déterminant que
les travaux effectués n’entraînent aucune augmentation de la consommation de l’eau
(voire une réduction de cette consommation), puisqu’il s’agit de taxes de
raccordement (ATF 2P.53/2007 du 22 juin 2007; 2P.232/2006 du 16 avril 2007).
En l'espèce, les travaux ont porté
sur la création de deux lucarnes et deux velux et sur des transformations
intérieures (notamment l'aménagement de nouvelles chambres dans les combles). Ils
ont ainsi amélioré l'habitabilité de la villa. Leur coût a été estimé par l'ECA
à 1'235'323 fr. (valeur à l'indice 110; voir lettre de l'ECA du 3 décembre 2007).
On ne peut dans ces circonstances pas parler de simples travaux d'entretien
usuels ou d'importance mineure. Au regard de ces éléments, le prélèvement de
taxes complémentaires se justifiait.
6.
La recourante se plaint en outre
d'une violation du principe d'équivalence.
Le principe d’équivalence impose
une certaine correspondance entre le montant de la taxe, d’une part, et la
valeur objective de la prestation, d’autre part (ATF 128 I 46 consid. 4a; FI.1996.0019
consid. 2b/cc du 31 octobre 1996). La taxe, pour revêtir son caractère de
contre-prestation, doit être calculée en proportion de l’importance des
avantages économiques particuliers que retirent les assujettis. En d’autres
termes, la taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur
objective de la prestation et doit rester dans des limites raisonnables (ATF
132 II 47 consid. 4.1 p. 55 s.; 125 I 1; 106 Ia 241 consid. 3b). Ce principe
n’implique toutefois pas que le coût de chacune des prestations doive être pris
en considération. Au contraire, il tolère un certain schématisme (Blaise Knapp,
Précis de droit administratif, 4
ème
éd., Bâle et
Francfort-sur-le-Main, no 2824). Ainsi, l’administration n’est pas tenue de
fixer le prix de chacune des opérations effectuées au coût exact de celle-ci et
au travail qu’elle exige (ATF 103 Ia 230 cons. 4a). Elle peut recourir, à des
fins de simplification, à des critères schématiques, clairs et facilement
compréhensibles (ATF 109 Ia 325).
En l'espèce, les taxes litigieuses
sont établies sur des critères objectifs et ne créent pas de différences de
traitement entre justiciables qui ne seraient pas justifiées par des motifs
pertinents (v. ATF 128 I 46, consid. 4a; ATF 126 I 180, consid. 3a/bb; 122 II
183, consid. 4). Au demeurant, la municipalité a établi un tableau des dépenses
d'investissements et du produit des taxes de raccordement des réseaux de
distribution d'eau potable et d'évacuation des eaux usées pour les années 2000
à 2005 (reproduit ci-dessus dans la partie
"faits"
sous lettre
E). Il en ressort que le produit des taxes de raccordement est bien inférieur
aux dépenses engagées par la commune pour ses réseaux de distribution d'eau
potable et d'évacuation des eaux usées. Dans ces circonstances, comme le relève
la municipalité dans ses écritures, on ne voit pas comment le principe
d'équivalence pourrait ne pas être respecté.
7.
Il convient encore d'examiner
l'assiette de la taxe: doit-elle être prélevée sur la différence entre les
valeurs ECA avant et après travaux – sans égard aux éventuelles adaptations de
valeurs étrangères aux travaux réalisés – ou sur l'augmentation de la valeur
ECA liée aux seuls travaux de plus-value? Cette question a fait l’objet d’une
procédure de coordination, selon l’art. 34 al. 1 ROTC entre les juges de la 2
ème
Cour de droit administratif et public, soit les juges Pierre-André Berthoud,
Robert Zimmermann, Xavier Michellod et Rémy Balli, ainsi que le président de la
section et les assesseurs mentionnés dans l’en-tête de l’arrêt.
a) Un arrêt du Tribunal
administratif du 1
er
février 1993 (FI.1990.0023, consid. 10)
rappelle l'évolution du droit cantonal qui a conduit à l'introduction de l'art.
4a LICom (cité
supra
au consid. 2a) adopté le 11 septembre 1991 par le
Grand Conseil. On citera en outre l'intervention du président du Conseil d'Etat
lors des débats relatifs à la révision de la LICom (BGC septembre 1991, p. 1578
ss, spéc. 1590 s.):
"…Une jurisprudence a justifié
l'imposition des taxes basées sur ces valeurs ECA, tout en les limitant
considérablement et en évitant un certain nombre d'abus dont se plaignaient les
propriétaires. En particulier, il ne se justifie en aucune manière ni d'aucune
façon qu'une simple nouvelle estimation fiscale entraîne une augmentation des
taxes, en particulier des taxes liées à l'épuration alors qu'il n'y a pas eu de
travaux dans l'immeuble ou qu'il n'y a pas d'habitants supplémentaires. Nous le
disons à l'alinéa 3: la taxe complémentaire, qui joue un rôle important dans
certaines communes et apportent des recettes substantielles, n'est justifiée
que si des travaux ont été entrepris, ce qui n'était pas le cas auparavant".
Comme l'a relevé ensuite le
Tribunal administratif (FI.1990.0064 du 10 février 1993 consid. 4), le nouvel
art. 4a LICom ne supprime apparemment pas les difficultés qui peuvent surgir
lorsque l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est provoquée
simultanément par une
"adaptation de la valeur"
et par des
travaux de transformation.
Ces difficultés, le Tribunal
administratif les a résolues – au moins dans un premier temps – en retenant que
la taxe de raccordement due en cas de transformation devait être calculée sur
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie, sans égard au fait que cette
augmentation de valeur était par hypothèse imputable à la fois au passage au
système de la valeur à neuf et à des transformations (FI.1990.0023 du 1
er
février 1993 consid. 4 et 5) ; à l'appui de cette solution, l'arrêt relève
que les taxes de raccordement communales sont des charges de préférence et que
le principe d'équivalence - dans la mesure où il implique
"une certaine
correspondance entre le montant de la taxe et la valeur objective de la
prestation"
- ne leur est pas applicable (FI.1990.0023 consid. 5a). Au
demeurant, dans ce cas d'espèce, la recourante demandait que les taxes
litigieuses soient calculées sur la base du coût des travaux ayant engendré une
plus-value; or, cette solution a été jugée contraire aux textes des règlements
communaux prévoyant une taxe déterminée selon la nouvelle valeur d'assurance incendie
(FI.1990.0023 consid. 5b).
Ultérieurement, le Tribunal
administratif (FI.1993.0082 du 30 décembre 1993) a repris la solution exposée
dans l'arrêt FI.1990.0023, en relevant que les pièces du dossier, en
particulier de la police d'assurance incendie, ne permettaient pas en
l'occurrence de déterminer si l'augmentation de la valeur d'assurance incendie
du bâtiment du recourant était imputable uniquement à la création d'un nouvel
appartement et à d'autres transformations ou également à un réajustement de la
valeur de ce bâtiment, dans l'hypothèse où il était précédemment sous-assuré
(FI.1993.0082 consid. 3).
b) Quelques trois années plus tard,
un arrêt FI.1995.0048 du 15 avril 1996 est venu apporter un autre éclairage sur
cette jurisprudence jusqu'ici univoque. Dans le cas d'espèce, les dispositions
communales prescrivaient, en cas de transformation ou d'agrandissement, des
taxes uniques de raccordement aux réseaux d'eaux claires et usées calculées sur
la base de l'augmentation de l'estimation fiscale. L'arrêt (FI.1995.0048
consid.3) expose à ce sujet ce qui suit:
"Cette disposition [l'art. 4a LICom]
vise donc à interdire le prélèvement d'une taxe complémentaire pour une
plus-value de l'immeuble comme le réajustement d'une valeur ECA ancienne
devenue insuffisante. Elle doit être appliquée par analogie lorsque la taxe
complémentaire est perçue sur la base de l'estimation fiscale de l'immeuble. Il
n'est donc pas admissible de prélever une taxe complémentaire suite à une
augmentation de l'estimation fiscale qui n'est pas due qu'à des travaux, mais
qui tend principalement à réajuster une estimation fiscale ancienne devenue
insuffisante comme c'est le cas de la révision générale des estimations. (…)
Par conséquent, dans les cas où, comme en
l'espèce, des transformations ont eu lieu sur un bâtiment durant une période de
révision générale des estimations fiscales et que la plus-value du bâtiment due
aux travaux de transformations est inclue dans la plus-value du bâtiment depuis
la dernière estimation fiscale, la commune ne peut pas se contenter de prélever
des taxes complémentaires sur la différence entre l'ancienne estimation fiscale
et la nouvelle estimation établie selon les principes de la révision générale
comme elle l'a fait en l'espèce, sous peine de violer les dispositions légales
précitées.
La situation des recourants est certes une
situation rare puisque le Conseil d'Etat ordonne une révision générale des
estimations fiscales tous les dix ou vingt ans et qu'il n'y a dès lors que peu
de cas où la transformation d'un bâtiment est effectuée durant l'une de ces
périodes. Cela ne veut toutefois pas dire que, faute de base légale réglant ces
cas, la municipalité soit autorisée à interpréter son règlement de façon
extensive. Elle doit s'en tenir à la règle générale de l'art. 4a al. 3 LICom,
qui ne permet de prélever une taxe complémentaire qu'en fonction de la
plus-value due aux travaux de rénovation."
Par la suite, le Tribunal
administratif a confirmé des taxations fondées sur la valeur ECA – mais sans
avoir à examiner en particulier les motifs de l’adaptation de la valeur
d’estimation (FI.2005.0155 consid.3a du 28 décembre 2005, pour un cas de
construction nouvelle; FI.2007.0047 du 26 septembre 2007, confirmé par l’ATF
2C_608/2007 consid. 1b du 30 mai 2008, pour un cas de construction nouvelle
après démolition du bâtiment existant).
La combinaison des art. 3 al. 4 LICom
(qui rappelle le principe de la proportionnalité du montant de la taxe aux
prestations ou avantages concédés) et de l'art. 4a al. 3 LICom (qui interdit la
perception d'une taxe complémentaire de raccordement à la suite d'un
réajustement de la valeur ECA liée à des
"raisons de pure assurance"
[FI.1995.0048] et indépendamment de la survenance de travaux de transformation)
ne conduit pas à appliquer le raisonnement suivi dans l’arrêt FI.1995.0048 chaque
fois que l'augmentation de la valeur de référence n'est pas entièrement due aux
travaux entrepris. Le tribunal considère qu’il y a des raisons objectives de
traiter différemment la question de l'adaptation à la nouvelle valeur, selon
que celle-ci résulte d'une estimation calculée par une commission fiscale ou
par l'ECA. Il convient en effet de garder à l’esprit que cet arrêt a été rendu
dans le contexte particulier de la révision générale des estimations fiscales
entreprise dès 1990 et qu’une telle estimation s’étend aux bâtiments et à ses
accessoires, mais aussi au sol (art. 3 al. 1 de la loi du 18 novembre 1935 sur
l’estimation fiscale des immeubles [LEFI; RSV 642.21]). On note d’ailleurs
qu’en pratique le justiciable a le loisir de solliciter une nouvelle estimation
de la valeur ECA avant d’entreprendre d’importants travaux. De surcroît, la
jurisprudence admet, pour des motifs de praticabilité, un certain schématisme
dans le choix effectué par le législateur communal des critères permettant de
cerner l’avantage que retire un propriétaire du raccordement aux réseaux. Les
contributions doivent être établies selon des critères objectifs qui évitent de
créer des différences qui ne se justifieraient pas par de motifs pertinents
(ATF 128 I 46 consid. 4a; 126 I 180 consid.3a/bb); la liberté d’appréciation et
l’autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette
mesure (FI.2004.0113 consid. 5b du 29 mai 2006). Au demeurant, comme cela a été
rappelé, la taxe de raccordement complémentaire n’a pas de rapport avec une
augmentation de la consommation.
c) En l'espèce, comme indiqué dans
les deux bordereaux contestés, la différence entre les valeurs d’estimation
avant et après travaux s’élève à 1'395'748 fr. (différence entre les valeurs
rapportées à l'indice 100 : 3'017'090 ./. 1'621’342). C'est par conséquent
sur ce montant que la municipalité, puis la commission ont établi de manière
tout à fait correcte le calcul des taxes litigieuses. Selon les règlements
communaux, la taxe complémentaire de raccordement au réseau de distribution
d'eau potable s'élève à 10
‰
de
la plus-value et celle de raccordement au collecteur d'égouts à 3,5
‰. Le montant de base des taxes a ainsi été fixé
respectivement
à 13’957 fr. 50
et à
4’885 fr. 10
,
montants auxquels s'ajoute la TVA. Ces montants, qui sont exacts, seront
confirmés.
8.
La distribution d'eau et le
traitement des eaux usées sont considérés comme des activités imposables au
sens de la loi fédérale du 2 septembre 1999 régissant la taxe sur la valeur
ajoutée (LTVA; RS 641.20; voir les art. 23 al. 2 let. b et o LTVA). Les taxes
litigieuses ont dès lors été légitimement majorées de la TVA, mais calculée dans
les deux cas au taux de 2.4 %. Ce taux réduit, applicable aux livraisons
portant sur l'eau amenée par des conduites (art 36 al. 1 let. a LTVA) vaut pour
les taxes de raccordement au réseau d'eau (voir brochure de la Division
principale de la TVA, n°18, ch. 4.1). C'est en revanche le taux général de
l'art. 36 al. 3 LTVA qui s'applique à l'élimination et à l'épuration des eaux
usées et par conséquent aux taxes de raccordement aux égouts (voir Instructions
2001 sur la TVA publiées par la Division principale de la TVA, ch. 347).
La taxe de raccordement au
collecteur public des eaux usées sera dès lors majorée d’une TVA rectifiée au
taux de 7.6 % (art. 36 al. 3 LTVA). Il s'agit d'une reformatio in pejus. L'art.
202 al. 2 de la loi du 4 juillet 2000 sur les impôts cantonaux directs (LI; RSV
642.11), applicable par renvoi de l'art. 47a al. 2 LICom, l'autorise toutefois expressément
(voir arrêt FI.2003.0056 du 20 juin 2007 consid. 4a). Par ailleurs, la recourante
a été rendue attentive à cette question de TVA et s’est vu offrir la faculté de
compléter ou de retirer son recours.
9.
Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours doit être rejeté; la décision attaquée sera confirmée
en tant qu’elle porte sur la taxe complémentaire de raccordement au réseau de
distribution d'eau potable, fixée à 14’292 fr. 50, TVA de 2.4 % comprise, et réformée
en tant qu’elle porte sur la taxe de raccordement au collecteur d'égouts, fixée
à 4'885 fr. 10, TVA de 7.6% en sus (371 fr. 25), soit à 5'256 fr. 35.
La recourante, qui a conclu au
prélèvement d'aucune taxe, supportera la totalité des frais de justice. Vu
l’issue du litige, la commune de Blonay, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel, se verra allouer des dépens, à la charge de la
recourante.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission
communale de recours en matière de taxes et impôts de la Commune de Blonay du
30 juin 2006 est a) confirmée en tant qu’elle porte sur la taxe complémentaire
de raccordement au réseau de distribution d'eau potable, fixée à 14’292 fr. 50
(TVA comprise) et b) réformée en tant qu’elle porte sur la taxe de raccordement
au collecteur d'égouts, fixée à 5’256 fr. 35 (TVA comprise).
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
La recourante versera une
indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens à la Commune
de Blonay.
Lausanne, le 28 juillet 2008
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.