vd_omni · RE.2000.0033 · 2000-11-06 · fr

Municipalité de Gingins c/TA AC000161 | Les alinéas 1 et 2 de l'art. 37 LJPA définissent la qualité pour agir aussi bien dans la procédure principale que pour les éventuels recours incidents devant la Section des recours. En tant que telle, la Municipalité ne peut invoquer ni l'un ni l'autre mais elle peut agir au nom de la commune, qui a qualité pour recourir si elle peut faire valoir une violation de son autonomie, admise en matière d'aménagement du territoire et de police des constructions. Recevabilité admise pour un recours incident contre l'octroi de l'effet suspensif à un recours contre un ordre d'arrêt des travaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.11.2000 RE.2000.0033

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 6 novembre 2000
sur le recours incident interjeté par la
Municipalité
de Gingins
, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur du 10 octobre
2000 accordant l'effet suspensif au recours interjeté par
Salvatore Parrillo
,
Nathalie Tanner Parrillo
,
Jan van Uchelen
et
Lisa Michael van
Uchelen
contre une décision de la Municipalité de Gingins exigeant l'arrêt
immédiat des travaux de construction de deux villas sur la parcelle no 2, au
lieu-dit
"Mont-d'Eaux"
(AC 00/0161 PJ).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Jean-Claude de Haller et M. Jacques Giroud, juges.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 15 décembre 1999 la
Municipalité de Gingins a autorisé Salvatore Parrillo, Nathalie Tanner
Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen à construire sur la
parcelle no 2 du cadastre de Gingins, une villa jumelée (en réalité deux villas
individuelles d'un étage sur rez-de-chaussée, reliées par un couvert à
voiture).
Les lieux sont situés
en zone de villas, régis par le règlement sur les constructions et
l'aménagement du territoire de la commune de Gingins (ci-après RCAT) approuvé
par le Conseil d'Etat le 19 novembre 1983. Suivant l'art. 6.1 RCAT, la hauteur
(h) des façades ne peut dépasser 5 m et la hauteur (H) au faîte 9 m en aucun
endroit du bâtiment,
"accès au sous-sol de largeur limitée
excepté"
. Le croquis illustrant cette disposition montre que ces
hauteurs se mesurent à partir du terrain naturel si ce terrain est aménagé en
remblai et à partir du terrain fini s'il est aménagé en déblai. Il n'indique en
revanche pas clairement si la petite hauteur (h) doit être mesurée au bord
supérieur du chéneau (corniche) ou sur la panne sablière (haut de la façade).
Sur le plan mis à
l'enquête du 23 novembre au 13 décembre 1999, les cotes de niveau se rapportent
à un niveau fictif (100.00) correspondant à la borne située à l'angle sud de la
parcelle (point 11 du plan de situation). Pour le bâtiment prévu au nord de la
parcelle (ci-après: villa nord) le niveau du chéneau est coté à 106.58 et celui
du faîte à 109.78; pour le bâtiment prévu au sud (ci-après villa sud) ces
niveaux sont respectivement de 106.18 et 109.18. La seule lecture des plans
montre que la hauteur maximum de 5 m par rapport au terrain naturel est
dépassée aux angles est et sud de la villa nord (points 2 et 3 du plan de
situation, aux niveaux respectifs de 101.43 et 101.42), ainsi qu'à tous les
angles de la villa sud (le dépassement atteignant un mètre au point no 8 du
plan de situation). Nonobstant, la municipalité a délivré le permis de
construire sans réserve.
B.                    Les travaux de
construction étant en cours (charpente posée) la municipalité a fait procéder à
un contrôle des niveaux par l'ingénieur géomètre officiel Bernard Schenk. Selon
les relevés établis par ce dernier le 7 septembre 2000, le chéneau de la villa
nord se trouve au niveau 107.06, et son faîte au niveau 110.21; pour la villa
sud, ces niveaux sont respectivement de 106.58 et 109.58. A la suite de ce
contrôle, constatant
"que les plans d'enquête ne représentent pas la
réalité
(configuration du terrain naturel)"
, la Municipalité de
Gingins a signifié aux constructeurs, par l'intermédiaire de leur architecte,
"l'arrêt
immédiat et total du chantier"
.
C.                    Les constructeurs ont
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 8 septembre
2000, sollicitant l'effet suspensif et concluant à l'annulation de la décision
attaquée.
Par décision du 10
octobre 2000, le juge instructeur a confirmé l'effet suspensif accordé
provisoirement lors de l'enregistrement du recours, et précisé que les travaux
pouvaient continuer durant la procédure. En bref, il a considéré
"qu'eu
égard à sa gravité, l'ordre d'interrompre les travaux (et la décision
provisionnelle refusant de suspendre cet ordre) présupposeraient que le
caractère révocable de la décision attaquée
(sic)
, ou le non respect du
permis de construire délivré, soient manifestes,"
et qu'en l'occurrence
la condition d'une irrégularité manifeste n'était pas remplie.
D.                    La Municipalité de
Gingins a recouru contre cette décision le 16 octobre 2000, concluant à la
révocation de l'effet suspensif et à ce qu'interdiction soit faite à Salvatore
Parrillo et crts de continuer les travaux durant la procédure.
Le juge intimé a
renoncé à répondre au recours.
Les constructeurs
concluent à son rejet, avec dépens, et au maintien de l'effet suspensif
(mémoire du 31 octobre 2000).
La section des recours
a statué sans donner suite à la demande d'inspection locale formulée le 30
octobre 2000 par la municipalité.
Considérant en droit:
1.                     Les décisions du juge
instructeur refusant ou octroyant l'effet suspensif sont susceptibles de
recours incident (art. 50 lit. a de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives [LJPA]. Le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Les dispositions des lois spéciales légitimant
d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit
fédéral, sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA). Ces conditions générales
définissant la qualité pour agir s'appliquent aussi bien à la procédure
principale qu'aux éventuels recours incidents pouvant intervenir dans le cadre
de cette dernière (arrêt RE 94/0033 du 17 août 1994).
a) En tant
qu'autorité, la Municipalité de Gingins ne jouit pas de la personnalité morale
et ne saurait, pour ce motif déjà, fonder sa qualité pour recourir sur l'art.
37 al. 1 LJPA. Elle n'est pas non plus habilitée à recourir en vertu d'une
disposition spéciale du droit cantonal ou fédéral, comme le sont par exemple le
Département des infrastructures en matière d'octroi de permis de construire
(art. 104a LATC), l'autorité cantonale de première instance dans le domaine des
mesures administratives concernant les véhicules et les conducteurs (art. 24
al. 5 let. a LCR) ou les municipalités contre les décisions de l'Administration
cantonale des impôts fixant le lieu de taxation (art. 14 al. 6 LI).
b) En tant qu'autorité
exécutive de la commune (art. 92 Cst. VD), la municipalité peut cependant agir,
dans les limites de ses compétences, au nom de la commune elle-même,
collectivité publique dotée de la personnalité morale (v. Pierre Moor, Droit
administratif, vol. III, ch. 4.1.1.2, p. 158). Le Tribunal administratif a été
ainsi amené à considérer comme émanant de la commune des recours déposés au nom
de la municipalité, lorsque celle-ci procédait à tort sous son propre nom, mais
agissait en fait pour la collectivité dont elle est l'organe (v. notamment
arrêt AC 96/0007 du 24 juin 1996; AC 98/0062 du 18 novembre 1999).
c) Bien que l'art. 37
al. 1 LJPA, comme l'art. 103 let. a OJ, ne concerne en principe pas les
autorités ou les collectivités de droit public, la jurisprudence reconnaît
exceptionnellement à ces dernières la qualité pour agir dans certaines
situations. Tel est le cas notamment lorsqu'elles sont touchées par la décision
attaquée de la même manière que le serait un particulier (ATF 124 II 409 c. 1e,
bb, p. 417; 123 II 425 c. 3a, p. 427 et les réf.). Cette situation n'est pas
réalisée en l'espèce. Mais la jurisprudence reconnaît aussi la qualité pour
recourir à une collectivité lorsqu'elle est touchée par la décision attaquée
dans ses prérogatives de puissance publique et a un intérêt digne de protection
à ce que cette décision soit annulée ou modifiée, par exemple en qualité de titulaire
de compétences en matière de police des constructions (v. arrêts précités et
ATF 117 Ib 111 c. 1b, p. 113 ss). Le droit administratif vaudois reconnaît
d'ailleurs aux communes, même en l'absence de dispositions légales expresses,
le droit de recourir lorsqu'elles peuvent faire valoir une violation de leur
autonomie (RDAF 1999 I 125, spéc. 127; RDAF 1982 p. 373). Dans le domaine de
l'aménagement du territoire et la police des constructions, il n'est pas
contesté que les communes vaudoises disposent d'une liberté de décision
importante, qu'il s'agisse du plan directeur communal et des plans directeurs
localisés (art. 35 à 38b LATC), des plans d'affectation (art. 43 ss) ou de la
délivrance des permis de construire (art. 103 ss LATC). Cette autonomie a été
maintes fois reconnue par le Tribunal fédéral (ATF 98 Ia 427 c. 4, p. 434; 94 I
541 c. 3c, p. 546; RDAF 1987 p. 155 c. 2a). Dans la mesure où son autonomie est
en cause, la commune de Gingins peut ainsi exiger des autorités cantonales dont
le Tribunal administratif qu'elles respectent les limites de sa compétence et
qu'elles appliquent correctement les dispositions du droit cantonal ou communal
applicables en la matière.
2.                     L'effet suspensif est
une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision
attaquée. En tant que tel, il doit en principe servir au maintien de l'état de
fait existant lors de l'ouverture de la procédure et à la sauvegarde des
intérêts litigieux (art. 46 LJPA). En règle générale il convient d'accorder
l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins
que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution
immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement
compromis (RDAF 1994 p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution
immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection
juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des
effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision
d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui
plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles
qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann,
Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im
Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993 p. 149-150).
Pour statuer sur la
demande de mesures provisionnelles, les prévisions sur le sort du recours au
fond n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute (ATF 106 Ib
116 et les arrêts cités). C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et
de l'importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à
éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité,
que doit dépendre le sort de la requête (dans ce sens, Isabelle Häner,
Vorsorgliche Massnahmen im Verwaltungsverfahren und im Verwaltungsprozess, RDS
1997 II p. 322 ss, spéc. ch. 92, p. 324).
3.                     En l'occurrence le juge
instructeur s'est dispensé de peser les intérêts en présence (intérêt public à
l'arrêt immédiat des travaux et intérêt des constructeurs à poursuivre le
chantier sans désemparer). Il a jugé que l'ordre de suspendre les travaux
présupposait
"que le caractère révocable de la décision attaquée"
(il faut sans doute comprendre le caractère révocable du permis de construire)
"ou
le non-respect du permis de construire délivré, soit manifeste"
,
condition qu'il a jugée non réalisée dans le cas particulier. Cette motivation
apparaît critiquable à double titre:
a) Selon l'art. 105
LATC, la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Malgré les termes
utilisés, il ne s'agit pas là d'une simple faculté, laissée au bon vouloir de
l'autorité: lorsqu'elle constate que des travaux en cours n'ont pas été
autorisés, soit qu'ils n'aient pas fait l'objet d'une demande de permis de
construire ou qu'ils ne soient pas conformes aux plans autorisés, la
municipalité
doit
ordonner la suspension des travaux (Benoît Bovay, Le
permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 199/200). On cherche
en vain dans la jurisprudence ou la doctrine le principe selon lequel la
suspension des travaux ne pourrait intervenir qu'en cas d'irrégularités
manifestes. Il s'agit en fait d'une mesure provisionnelle que l'autorité se
doit de prendre pour éviter que l'avancement des travaux ne crée un état de
fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands frais.
L'autorité n'a pas à examiner dès l'abord, en détail, si les travaux en cause
ne sont pas réglementaires: pour une telle décision, provisoire, il lui suffit
de procéder à un examen rapide de la situation (B. Bovay, loc. cit.). C'est
avant tout l'application du principe de la proportionnalité qui doit guider ce
type de décision; il est ainsi tout à fait concevable qu'une irrégularité
manifeste n'entraîne pas la suspension des travaux si elle peut sans difficulté
être corrigée après l'achèvement de l'ouvrage ou si la poursuite du chantier ne
compromet pas sensiblement une mise en conformité ultérieure; dans le cas
contraire, il peut se justifier de suspendre les travaux alors même que leur
non-conformité ne serait pas patente, soit qu'ils n'aient pas été autorisés,
mais pourraient néanmoins s'avérer conforme au droit matériel, soit qu'ils
aient été entrepris sur la base d'une autorisation viciée dont la révocation
serait envisagée.
b) Quoi qu'il en soit,
c'est sur la base d'une constatation inexacte des faits que le juge instructeur
a considéré que les travaux n'étaient pas entachés d'une irrégularité
manifeste. Il résulte en effet clairement des relevés du géomètre officiel que
les bâtiments réalisés dépassent, au niveau de la corniche comme du faîte, les
hauteurs indiquées dans les plans mis à l'enquête, sur lesquels se fonde le
permis de construire. Pour les hauteurs à la corniche, le dépassement est de 48
cm pour la villa nord et de 40 cm pour la villa sud; pour la hauteur au faîte,
elle est de 43 cm pour la villa nord et de 40 cm pour la villa sud. Il est
également manifeste qu'au point le plus bas du terrain naturel (point no 3 du
plan de situation pour la villa nord, point no 8 pour la villa sud) la hauteur
maximum de 5 m est dépassée respectivement de 64 et 140 cm, si on la mesure à
la corniche (le dépassement est encore supérieur si cette hauteur doit être
mesurée sur la panne sablière). La hauteur maximum au faîte de la villa sud est
également dépassée de 40 cm. Indépendamment de la question de savoir si, comme
le prétend la municipalité, le permis de construire a été obtenu sur la base de
plans qui l'ont induite en erreur (question qui n'a pas à être résolue ici),
les travaux ne sont ainsi en tous les cas pas conformes au permis de construire
délivré et violent de manière évidente l'art. 6.1 du règlement communal sur les
constructions et l'aménagement du territoire.
4.                     Les irrégularités
constatées ne sont pas de minime importance, et l'on ne peut d'emblée exclure
qu'elles conduisent la municipalité à ordonner une mise en conformité des
travaux. Plus le chantier sera avancé, plus cette dernière sera difficile à
réaliser, voire à exiger eu égard au principe de la proportionnalité des
mesures administratives. Il existe ainsi un intérêt public certain à suspendre
les travaux, afin d'éviter une situation difficilement réversible.
Les constructeurs
affirment, sans autre précision, que l'interruption des travaux d'un bâtiment
dont la livraison était prévue pour fin 2000 aurait pour eux des conséquences
graves. L'arrêt des travaux est évidemment de nature à porter un préjudice
économique aux constructeurs, en les exposant notamment à devoir indemniser les
entreprises dont ils seraient en demeure d'accepter les prestations selon le
planning prévu. Cet inconvénient n'apparaît toutefois pas décisif. Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients
qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218 c. 4b). En exécutant des
travaux non conformes aux plans mis à l'enquête, les constructeurs ont pris un
risque dont il leur incombe d'assumer les conséquences.
5.                     Conformément à l'art.
55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties
qui succombent. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et
l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont
opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie déboutée, à
l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou
modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument de
justice sera en conséquence mis à la charge des constructeurs, de même que les dépens
auxquels a droit la commune de Gingins, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
avocat et obtient gain de cause.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est admis.
II.                     La décision du
juge instructeur du 10 octobre 2000 est annulée.
III.                     L'effet
suspensif provisoirement accordé au recours de Salvatore Parrillo et consorts
est levé.
IV.                    La décision de
la Municipalité de Gingins du 8 septembre 2000 ordonnant l'arrêt immédiat des
travaux en cours sur la parcelle no 2 du cadastre de Gingins est exécutoire
nonobstant le recours.
V.                     Un émolument de
600 (six cents) francs est mis à la charge de Salvatore Parrillo, Nathalie
Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen, solidairement.
VI.                    Salvatore
Parrillo, Nathalie Tanner Parrillo, Jan van Uchelen et Lisa Michael van Uchelen
verseront solidairement une indemnité de 600 (six cents) francs à la commune de
Gingins, à titre de dépens.
Lausanne, le 6 novembre 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint