vd_omni · AC.1996.0218 · 1996-11-21 · fr

GARAGE P.-A. BURNIER c/Denges | Une décision qui se fonde sur une décision antérieure qui elle ne fait qu'exécuter ou confirmer n'est pas attaquable pour des motifs qui auraient pu être invoqués contre la décision initiale. Tel est le cas de la sommation d'enlever un portakabin alors qu'un ordre d'enlèvement précédent était resté sans effet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.11.1996 AC.1996.0218

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 novembre 1996
sur le recours interjeté par
GARAGE P.-A.
BURNIER SA
, représenté par Me Jean-Christophe Diserens, avocat à Lausanne
contre
la décision du 26 septembre 1996 de la
Municipalité
de Denges
(ordre d'enlèvement de container-portakabin avec délai
d'exécution au 20 octobre 1996).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme H. Dénéréaz Luisier et Mme D. Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 17 août 1990,
Pierre-Alain Burnier a déposé un recours auprès de la Commission cantonale de
recours en matière de constructions, recours dirigé contre "...plusieurs
correspondances de la Municipalité de Denges lui demandant de démonter ou
démolir trois portakabins situés sur sa propriété et autorisées
antérieurement". La conclusion II de l'acte de recours était rédigée comme
suit :
"Les trois portakabins installés sur la
parcelle de M. Pierre-Alain Burnier du cadastre de la Commune de Denges sont
autorisés sans limite de temps."
B.                    Dans le cadre de cette
procédure, Pierre-Alain Burnier a résumé comme il suit (mémoire du 17 août
1990, p. 3 ch. 1) les faits litigieux :
"M. Pierre-Alain Burnier est propriétaire
d'une parcelle située en zone industrielle de la Commune de Denges, sur
laquelle il a érigé son garage au début des années 1980. Quelques années plus
tard, il a requis la possibilité d'installer un portakabin pour y mettre son
bureau de vente, ce qui a été autorisé par la Commune. Ensuite, M. Burnier a
requis la possibilité d'installer deux autres portakabins pour y stocker des
pneus. La Municipalité a également admis ces deux dernières installations, en
lui fixant un délai à fin 1989, délai dont M. Burnier a requis la prolongation
étant donné le peu de neige tombé cet hiver, qui ne lui a pas permis d'écouler
l'entier de son stock de pneus.
D'autres prolongations ont été accordées, alors
même que M. Burnier considère que ces portakabins, ou du moins certains d'entre
eux, doivent pouvoir perdurer."
Dans une écriture
ultérieure du 7 septembre 1990, cet exposé des faits a été complété. La
municipalité, quant à elle, s'est déterminée dans une réponse du 8 novembre
1990 de la manière suivante :
"1.      Par lettre du 2.7.1986, M.
Pierre-Alain Burnier s'est adressé à la commune de Denges en disant :
"Messieurs,
Suite à notre entretien téléphonique, je me permets de vous confirmer la pose
d'un portakabin, ceci afin de pouvoir transférer mes bureaux lors d'éventuelles
transformations.
En vous remerciant par avance de votre compréhension, je vous présente,
Messieurs, mes respectueuses salutations".
2.       M. Burnier a donc utilisé l'imminence
de transformations envisagées pour obtenir une autorisation temporaire
d'installation d'un portakabin.
3.       Le 14.2.1987, la Municipalité, faisant
référence à une lettre de M. Burnier du 23.11.1987, prenait acte du fait que M.
Burnier avait abandonné son projet d'extension de son garage.
4.       Fort de cela, la Municipalité a, à
diverses reprises, demandé quelle serait la durée du provisoire annoncé le
2.7.1986, puisque M. Burnier parlait toujours de transformations de ses
bureaux. Cela amena M. Burnier, par lettre du 13.6.1989, à demander que
l'installation provisoire du portakabin soit autorisée pour un délai
supplémentaire.
5.       C'est dans ce contexte que la commune
a constaté que deux autres portakabin avaient été installés, sans demande
quelconque de la part de M. Burnier. C'est dans ce contexte que les décisions
qui font l'objet du recours devant votre Autorité ont été prises.
..."
Elle a conclu de la
manière suivante :
a) le portakabin
installé au bénéfice d'une autorisation pour abriter les bureaux du garage
pendant les travaux de transformation de celui-ci n'avait plus de raison d'être
dès lors que le chantier n'avait pas été commencé;
b) les deux autres
portakabins (dépôt de pneus), installés au bénéfice d'un fait accompli,
devaient faire l'objet d'une procédure de régularisation au moyen d'une enquête
publique et d'une décision en bonne et due forme prise à l'issue de celle-ci.
C.                    La procédure de recours
précitée s'est terminée presque une année plus tard, par une audience devant le
Tribunal administratif (saisi du dossier en application des dispositions
transitoires de la LJPA) tenue le 17 octobre 1991 à Denges et au cours de laquelle
a été passée une convention libellée de la manière suivante :
"I.           M. Pierre-Alain Burnier s'engage à soumettre à la
Municipalité de Denges un dossier de demande d'autorisation de construire pour
les travaux de son garage permettant la suppression des "Portakabins"
litigieux, d'ici au 30 juin 1992. D'ici à cette échéance, la Municipalité
déclare accepter le maintien des dits "Portakabins".
A défaut du respect de cet engagement, Pierre-Alain Burnier s'engage à retirer
les dits "Portakabins" d'ici au 31 juillet 1992.
II.           En cas de respect de l'engagement prévu sous chiffre I
ci-dessus, la Municipalité déclare accepter le maintien des
"Portakabins" jusqu'à une échéance de trois mois dès l'octroi ou le
refus définitif du permis.
A défaut d'ouvrir le chantier à l'échéance du délai de trois mois précité,
Pierre-Alain Burnier s'engage à retirer les dits "Portakabins" dans
les 30 jours.
III.          Dans l'hypothèse de l'ouverture du chantier, la
Municipalité de Denges déclare accepter le maintien des "Portakabins"
jusqu'à la fin du chantier.
IV.          Le recourant retire son recours du 17 août 1990, les
parties renonçant à des dépens. Le recourant supportera l'émolument de
justice."
Par décision du 25
octobre 1991, la cause a été rayée du rôle, les frais étant mis à la charge de
Pierre-Alain Burnier.
D.                    Le recourant a
finalement présenté une demande de permis de construire en vue de réaliser les
transformations intérieures et l'agrandissement prévus dans son atelier.
L'enquête publique a eu lieu du 20 juillet au 9 août 1993 et l'autorisation a
été délivrée. Les travaux ont été effectués. Ultérieurement, l'entreprise de M.
Burnier a été transformée en SA.
E.                    Le 15 août 1996, la
municipalité s'est adressée à la recourante pour lui rappeler la convention du
17 octobre 1991, constater qu'un portakabin était toujours installé sur la
parcelle attenante au garage alors que le chantier était terminé depuis fort
longtemps, et l'a sommé en conséquence de l'enlever, avec délai d'exécution au
5 septembre 1996 et menaces d'exécution par substitution. Pierre-Alain Burnier
ayant demandé, au cours d'un entretien téléphonique, le réexamen de cette
décision, la municipalité a notifié le 26 septembre 1996 une confirmation de
cette dernière, le délai d'exécution étant repoussé au 20 octobre 1996.
C'est contre cette
décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 11 octobre 1996.
L'autorité intimée s'est déterminée en date du 25 octobre 1996, concluant au
rejet du recours.
L'effet suspensif,
auquel la municipalité ne s'est pas opposée, a été ordonné.
Le Tribunal
administratif a statué sans procéder à un deuxième échange d'écritures (art. 44
al. 1 LJPA) ni inspection locale, cette mesure (requise par la recourante)
s'avérant inutile pour les raisons qui vont suivre.
Considérant en droit:
1.                     Conformément à l'art. 6
al. 1 LJPA, le Tribunal administratif vérifie d'office sa compétence. Sont
notamment exclus de cette dernière des contestations relatives à l'exécution
des contrats de droit administratif (art. 1 al. 3 lit. b LJPA). En l'espèce, et
dans la mesure où la convention passée à l'audience du Tribunal administratif
du 17 octobre 1991 a les caractères d'un contrat de droit administratif (ATF
116 Ib 241), le contentieux résultant de l'inexécution devrait être porté
devant le juge civil en application de cette règle et du principe voulant que
l'administration qui s'est auto-limitée en recourant à la voie du contrat
plutôt qu'à celle de l'acte administratif ne peut recourir à des procédés
étrangers au droit des contrats (Grisel, Traité de droit administratif,
2ème éd., p. 454 et 455). La doctrine admet toutefois que l'administration
conserve un pouvoir de décision si la loi le prévoit ou lorsque l'intérêt
public l'exige (Grisel, op. cit., p. 455; Moor, Droit
administratif, volume II, 3.2.5). En l'espèce, la municipalité a choisi de
procéder par la voie décisionnelle - à supposer que l'acte entrepris soit
réellement une décision, ce qui sera examiné ci-dessous - ce que la loi
l'autorise à faire expressément en vertu de son pouvoir de police en matière de
constructions (art. 105 LATC). Dès lors, et même si l'autorité intimée se
réfère dans sa motivation à l'accord intervenu en 1991, on doit admettre que,
de toute manière, elle devait intervenir pour faire cesser une situation
contraire à la loi, en prenant la ou les décisions nécessaires à cet effet. En
présence d'un litige né précisément d'une telle intervention, le Tribunal
administratif admet sa compétence, qui n'a du reste pas été contestée par les
parties.
2.                     Autre chose est de
savoir si l'acte attaqué par le recours répond à la définition légale de la
décision (art. 29 LJPA) ce qui est une condition de recevabilité du pourvoi.
L'acte incriminé, du 26 septembre 1996, est une sommation qui exige du
recourant qu'il se conforme à l'obligation que lui fait la convention de 1991
d'enlever le portakabin litigieux à la fin des travaux de transformation du
garage, et fixe un délai au-delà duquel on avise qu'on procédera à l'exécution
forcée, aux frais du recourant. Il ne s'agit pas là d'un acte étatique individuel
qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 121 I 174; 120 Ia 325; 118 Ia 121). A
cela s'ajoute que toutes décisions répondant à cette définition ne sont pas
sujettes à recours. Tel est notamment le cas de celles qui se fondent sur une
décision antérieure qu'elles ne font qu'exécuter ou confirmer, et qui ne
peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à
l'encontre de la décision initiale (sur tous ces points, voir une décision du
Conseil d'Etat du 9 avril 1986, RDAF 1986 314 et ss, et les nombreuses
références citées).
Une sommation,
c'est-à-dire l'acte par lequel l'autorité invite l'administré à s'acquitter
dans un délai convenable d'une obligation qui lui est imposée par une décision
exécutoire, en l'avertissant des conséquences du défaut d'obtempérer, n'est pas
une décision au sens où la législation l'entend (art. 5 PA; art. 29 LJPA).
C'est un avertissement, qui n'est pas soumis aux voies de droit prévues par la
loi ou au recours de droit administratif en droit fédéral (ATF 103 Ib 352; Grisel,
op. cit., p. 638). Une sommation ne crée ni droit ni obligation et elle n'en
constate pas davantage l'existence. Elle rappelle la décision antérieure d'où
découle l'obligation à exécuter et informe l'intéressé des conséquences d'un
défaut sans modifier sa situation juridique (RDAF 1986 p. 316, déjà cité). Elle
n'est pas davantage la condition nécessaire de l'exigibilité de la prestation
due et elle se diffère en cela fondamentalement, par exemple, de la mise en
demeure par interpellation que connaît le droit privé (art. 102 CO).
Il s'ensuit que l'acte
attaqué n'est pas une décision, avec la conséquence que le recours dirigé
contre lui est irrecevable (art. 29 al. 1 LJPA, a contrario).
3.                     D'ailleurs, eût-il même
été recevable, le recours aurait dû être écarté. La "décision" du 26
septembre 1996 ne fait que confirmer, purement et simplement, celle du 15 août
précédent, qui n'a pas été attaquée. Faisant suite à une intervention de
Pierre-Alain Burnier, il s'agit d'un refus d'entrer en matière sur une demande
de nouvel examen, et c'est sous cet angle-là qu'elle aurait dû être examinée
par le Tribunal administratif (AC 92/046 du 25 février 1993). Or, les
conditions imposant à une autorité de se saisir d'une demande de
reconsidération ou de nouvel examen n'étaient manifestement pas réalisées en
l'espèce (ATF 118 Ib 138; 109 Ib 251 consid. 4a).
A cela s'ajoute que,
sur le fond également, les moyens articulés par le recourant sont dépourvus de
substance. Le défaut de motivation ne peut pas être invoqué à l'encontre d'un
avertissement qui n'a pas un caractère de décision obligatoire. D'ailleurs, la
municipalité a suffisamment motivé son intervention en se référant à la
convention passée et en manifestant son intention de la voir exécutée. Le grief
tiré de la violation de la garantie de l'égalité de traitement n'est pas
davantage fondé. En fait, le recourant revendique "l'égalité dans
l'illégalité", mais il perd de vue que, selon la jurisprudence constante
(ATF 115 Ia 81; 108 Ia 213; 104 Ib 372 consid. 5; 103 Ia 244) le principe de
l'égalité cède le pas à celui de la légalité, des exceptions n'étant possible
qu'à certaines conditions qui ne sont pas réalisées en l'espèce. En effet, le
droit à un égal de traitement illégal suppose que l'autorité, non pas dans un
cas isolé ni même dans plusieurs cas mais selon une pratique constante et
ouvertement concernée ne respecte pas la loi et fait savoir qu'elle ne la
respectera pas davantage à l'avenir (ATF 115 Ia 81).
Enfin, la thèse selon
laquelle l'installation d'un portakabin ne nécessiterait ni mise à l'enquête ni
permis de construire est manifestement contraire à une jurisprudence (RDAF 1990
p. 86) que le Tribunal administratif entend d'autant moins remettre en
question, que le recourant n'a développé aucune argumentation pour en démontrer
la fausseté.
4.                     Le recours doit dès
lors être déclaré irrecevable. L'autorité intimée ayant indiqué la voie de
recours au Tribunal administratif et incité ainsi le recourant à procéder, par
prudence, l'arrêt sera rendu sans frais (art. 55 al. 2 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 21 novembre 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint