vd_omni · GE.2007.0078 · 2007-10-01 · fr

A., B., ZZ. c/TRIBUNAL CANTONAL, COUR ADMINISTRATIVE | La garantie constitutionnelle de la liberté économique n'est pas violée par l'art. 18 de la loi vaudoise sur la profession d'avocat qui subordonne le droit de former un stagiaire à la condition que l'avocat ait au moins cinq ans de pratique dans le canton. Cette condition est justifiée par un intérêt public qui est la bonne formation des stagiaires aux procédures civile et pénale cantonales, qui diffèrent encore actuellement d'un canton à l'autre. En revanche, l'interprétation selon laquelle l'avocat devrait être inscrit au registre vaudois depuis cinq ans s'écarte du texte légal et introduit une restriction supplémentaire, dépourvue d'intérêt public et disproportionnée. Les années d'inscription dans le registre d'un autre canton peuvent être prises en compte si l'avocat démontre qu'il a déployé une activité suffisante dans le canton de Vaud. Annulation de la décision et renvoi à la Cour administrative pour complément d'instruction et nouvelle décision. Le Tribunal fédéral a admis le recours dirigé contre cet arrêt et le suivant dans la cause GE.2007.0206.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.10.2007 GE.2007.0078

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 1
er
octobre 2007
M. Pierre Journot, président; Mme Anne von Moos et M. Guy
Dutoit
.
recourants
1.
A.________,
à Lausanne,
2.
B.________,
à Lausanne,
3.
Etude d'avocat ZZ.________
, à Lausanne,
autorité intimée
TRIBUNAL CANTONAL, COUR
ADMINISTRATIVE
autorités concernées
1.
CHAMBRE DES RECOURS DU TRIBUNAL
CANTONAL
2.
COMMISSION DE LA CONCURRENCE
Objet
Inscription au tableau des avocats-stagiaires
Recours A.________, B.________ et consorts c/ décision du
TRIBUNAL CANTONAL du 21 mai 2007 (rejet d'une requête d'inscription au
tableau des stagiaires)
Vu les faits suivants
A.
Par lettre du 8 mai 2007, A.________ a demandé au Tribunal
cantonal du canton de Vaud son inscription au tableau des avocats stagiaires.
Il se prévalait entre autres d'une licence en droit, d'une attestation du
CEDIDAC confirmant qu'il a travaillé plus de deux ans comme assistant et d'une
attestation de son futur maître de stage.
Le futur maître de stage est l'avocat B.________,
qui est titulaire d'une licence et d'un doctorat en droit délivrés par
l'Université de Lausanne ainsi que d'un brevet d'avocat vaudois délivré par le
Tribunal cantonal du canton de Vaud le 2 juillet 2001. Il déclare avoir été
inscrit au tableau des avocats successivement à Zürich et à Genève. La décision
attaquée retient qu'il a été inscrit au registre cantonal vaudois du 17 au 31
juillet 2002 puis à nouveau dès le 18 décembre 2006. Dans l'intervalle, il a
été inscrit au registre des avocats de la République et Canton de Genève du 23
août 2001 au 13 décembre 2006.
B.
Par décision adressée le 21 mai 2007 au requérant A.________,
signée du président du Tribunal cantonal, l'inscription requise a été refusée
pour le motif que l'avocat B.________ n'a pas les cinq ans de pratique dans le
canton exigés par l'art. 18 de la loi sur la profession d'avocat. Sur demande
de reconsidération de l'avocat B.________ qui invoquait notamment son activité
dans le canton de Vaud exercée depuis l'étude ZZ._______ à Genève et Zürich, le
Tribunal cantonal, le 29 mai 2007, a refusé de revenir sur cette décision. Le
31 mai 2007, la décision a été notifiée à nouveau au requérant A.________ avec
l'indication, cette fois, que cette "décision de la Cour administrative peut
faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal dans les vingt jours dès la
notification, conformément à la loi sur la juridiction et la procédure
administrative".
C.
Par acte du 11 juin 2007 adressé au Tribunal administratif,
les recourants indiqués en tête du présent arrêt ont contesté cette décision en
concluant principalement à ce que l'inscription requise soit ordonnée pour le 1
er
juillet 2007 et à la constatation que l'avocat B.________ peut former un
stagiaire dans le canton de Vaud. Subsidiairement, le recours tend à
l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité compétente
pour qu'elle procède à l'inscription. Un recours a également été adressé au
Tribunal cantonal. Le juge instructeur chargé du dossier au Tribunal
administratif a engagé un échange de vue avec le Tribunal cantonal. La Chambres
des recours du Tribunal cantonal a déclaré qu'elle ne s'opposait pas à la
compétence du Tribunal administratif pour traiter du recours.
D.
Par décision incidente du 20 juin 2007, le juge instructeur
chargé du dossier au Tribunal administratif a rejeté la requête de mesures
provisionnelles présentée avec le recours et refusé d'ordonner l'inscription du
recourant A.________ au tableau des avocats stagiaires.
E.
La Cour administrative du Tribunal cantonal a conclu au
rejet du recours par mémoire du 9 juillet 2007. L'avocat recourant est
intervenu spontanément les 16 et 18 juillet 2007 au sujet de sa pratique dans
le canton de Vaud en relevant que l'autorité intimée semblait admettre qu'une
pratique judiciaire de cinq ans dans le canton était suffisante même pour un
avocat inscrit dans un autre canton, ce que l'autorité intimée a contesté par
lettre du 10 août 2007.
F.
La question de la compétence du Tribunal administratif, de
même que la question de principe litigieuse, ont fait l'objet de la procédure
de coordination prévue par l'art. 21 du règlement organique du Tribunal
administratif (ROTA; RSV 173.36.1).
G.
Le Tribunal administratif a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
L'autorité intimée observe à juste titre que l'étude
d'avocats ZZ.________, qui est probablement une société simple, n'a pas la
personnalité morale et que la qualité pour recourir doit lui être déniée. Cette
qualité doit en revanche être reconnue à l'avocat et au candidat stagiaire
recourants qui ont manifestement un intérêt digne de protection (art. 37 LJPA)
à contester la décision attaquée. Cela suffit pour que le tribunal entre en
matière (v. p. ex. AC.2006.0274 du 16 août 2007; AC.1996.0074 du 30 juin
1998).
2.
L'art. 19 de la loi vaudoise sur la profession d'avocat du
24 septembre 2002 (LPAv; RSV 177.11) prévoit que le Tribunal cantonal dresse et
tient à jour le tableau des stagiaires. Les recourants déclarent fonder la
compétence du Tribunal administratif sur l'art. 4 al. 3 LJPA en considérant que
la décision attaquée émane du Tribunal cantonal (ce que corroborerait selon eux
l'en-tête de la décision initiale du 21 mai 2007). Ils contestent qu'elle émane
de la Cour administrative comme l'indique la version du 31 mai 2007 de cette
même décision, qui indique une voie de recours "au Tribunal
cantonal".
3.
Sur les attributions des sections du Tribunal cantonal, la
loi d'organisation judiciaire (LOJV; RSV 173.01) contient les dispositions
suivantes:
Art. 69
Cour plénière
a)       Attributions
La Cour
plénière:
a.
élit
le président et le vice-président du Tribunal cantonal;
b.
répartit
les juges entre les sections du Tribunal;
c.
édicte
le règlement du Tribunal cantonal;
d.
nomme
les magistrats judiciaires.
(...)
Art. 71
Règlement du Tribunal
cantonal
Le règlement du Tribunal cantonal contient dans les limites
de la présente loi les règles relatives aux attributions de la Cour plénière,
des sections, du président, du secrétaire général de l'ordre judiciaire et du
greffier.
Art. 72
Attribution des
sections
a)       La Cour administrative
La Cour administrative règle les affaires administratives
qui, selon la loi ou le règlement du Tribunal cantonal, ne relèvent pas de la
Cour plénière et vont au-delà de l'administration courante confiée au président
.
Elle donne son préavis sur les objets soumis à la Cour pléniè
re.
Elle expédie les affaires administratives courantes d'une
certaine importance que le président dé
cide de lui soumettre.
Art. 73
b) La Chambre des
recours
La Chambre des recours connaît de tous les recours contre les
décisions d'autorités judiciaires qui ne sont pas attribués par la loi ou le
règlement à une autre section du Tribunal cantonal ou à une autre autorité
judiciaire.
Selon l'art. 15 du règlement d'administration de
l'ordre judiciaire (RAOJ; RSV 173.01.3) adopté par le Tribunal cantonal, la
Cour administrative assume la direction générale de l'ordre judiciaire et
exerce toutes les attributions qui ne sont pas réservées à la Cour plénière ou
dévolues au président ou au secrétaire général. Pour ce qui concerne le tableau
des avocats-stagiaires, la compétence suit la règle générale selon laquelle la
cour administrative peut en référer à la Cour plénière dans les cas qu'elle
juge opportun (art. 16 al. 1 et art. 14 lit. c ROAJ). C'est ainsi que la
compétence de statuer sur les requêtes d'inscription au tableau des
avocats-stagiaires appartient:
-    à la Cour administrative lorsque la décision ne fait
aucun doute
(art. 37 al. 1 lit. a RAOJ), ou
-    à la Cour plénière lorsque la Cour
administrative lui soumet cette décision
(art. 11 lit. c RAOJ).
Il existe donc bien une compétence de la Cour
administrative du Tribunal cantonal pour statuer sur les requêtes d'inscription
au tableau des avocats-stagiaires. Il n'y a pas de raison de mettre en doute le
fait que la décision attaquée, comme l'indique sa version du 31 mai 2007, émane
de la Cour administrative.
4.
Quand elle tient le registre des stagiaires, la Cour
administrative n'est pas une autorité judiciaire mais une autorité
administrative et le droit supérieur impose une voie de recours contre sa
décision (v. p. ex. l'ATF 2P.216/2001 du 24 octobre 2001 où le Tribunal fédéral
a constaté une violation de l'art. 30 al. 1 Cst en raison de l'absence de voie
de recours contre le licenciement d'un employé de l'Ordre judiciaire par la
Cour administrative, décision entrant dans le champ d'application de l'art. 6
CEDH).
a)                L'art 4 LJPA prévoit ce qui suit:
1
Le Tribunal administratif connaît en dernière
instance cantonale de tous les recours contre les décisions administratives
cantonales ou communales lorsque aucune autre autorité n'est expressément
désignée par la loi pour en connaître.
2
Il n'y a pas de recours au Tribunal
administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du Tribunal
cantonal et des commissions de recours spéciales, ou lorsque la loi précise que
l'autorité statue définitivement.
3
Le Tribunal administratif connaît cependant des
recours dirigés contre les décisions du Conseil d'Etat ou d'autres autorités
administratives statuant définitivement, lorsque la cause est susceptible d'un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 98a OJF).
L'art. 98a de l'ancienne loi fédérale d'organisation
judiciaire (OJ) du 16 décembre 1943, en vigueur jusqu'au 31 décembre 2006,
exigeait que les décisions susceptibles d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral soient rendues par une autorité judiciaire statuant en
dernière instance cantonale. Le recours de droit administratif au Tribunal
fédéral était ouvert contre les décisions cantonales de dernière instance en
matière d'inscription au tableau des avocats (v. p. ex. ATF 131 II 639) et il
faut admettre qu'il en allait de même, si une violation de droit fédéral était
invoquée, en matière d'inscription au tableau des avocats stagiaires. L'exception
de l'art. 4 al. 3 LJPA est donc réalisée et le recours au Tribunal
administratif était ouvert en vertu de cette disposition. Certes, l'art. 98a OJ
n'est plus en vigueur. Cependant, le nouveau recours en matière de droit public
prévu par les art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110, en
vigueur depuis le 1er janvier 2007) est également ouvert, s'agissant d'une
cause de droit public (art. 82 let. a LTF) où les recourants pourraient
invoquer, selon l'art. 95 let. 1 LTF, la violation du droit fédéral (LLCA, LMI,
liberté économique) comme il le font dans leur recours cantonal. Or le nouvel
art. 86 al. 2 LTF impose aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui
statuent comme autorités précédant le Tribunal fédéral. Sans doute le délai de
deux ans imparti pour l'adaptation du droit cantonal (art. 130 al. 3 LTF)
n'est-il pas échu mais il ne saurait s'appliquer aux matières dans lesquelles
l'ancien art. 98a OJ garantissait déjà un recours judiciaire. L'art. 4 al. 3
LJPA conserve donc sa portée, qui est d'exiger une voie de recours judiciaire
dans la présente cause.
b)                Il est vrai que dans sa dernière version,
la décision attaquée déclare ouverte la voie d'un recours "au Tribunal
cantonal". Ce recours n'est pas prévu par la loi vaudoise sur la
profession d'avocat (LPAv) mais celle-ci prévoit un recours au Tribunal
cantonal dans les cas suivants:
-    contre les décisions de la Chambre
des avocats ou de son président (art. 14, 15) qui statue notamment en matière
d'inscription au tableau des avocats (art. 32 al. 3), et
-    contre les décisions de la Cour administrative sur la
délivrance du brevet (art. 29 al. 3).
Ces recours sont de la compétence de la Chambre des
recours du Tribunal cantonal. En effet, l'art. 30 al. 2 lit. e ROTC définit les
compétences de la seconde chambre des recours en prévoyant notamment ce qui
suit:
"Elle exerce les compétences du Tribunal cantonal comme
autorité de surveillance et de recours en matière de :
(...)
e. profession d'avocat (art. 14, 15 et 29, al. 3 LPav)."
Se pose dès lors la question de savoir si la Chambre
des recours du Tribunal cantonal devrait par analogie être compétente en
matière d'inscription au tableau des stagiaires, puisqu'elle l'est déjà en
matière d'inscription au tableau des avocats et en matière disciplinaire. Cette
solution aurait le mérite d'unifier les voies de recours contre les décisions
prises en application de la LPAv. Cependant, elle ne résoudrait pas la question
du recours contre une éventuelle décision en matière d'inscription au tableau
des avocats-stagiaires qui serait prise par la Cour plénière du Tribunal
cantonal, lorsque la Cour administrative lui soumet cette décision en vertu de
l'art. 11 lit. c RAOJ. Dans ce dernier cas, la seule voie de recours
envisageable serait le recours exceptionnel au Tribunal administratif prévu par
l'art. 4 al. 3 LJPA. Dès lors qu'en l'espèce, la Chambres des recours du
Tribunal cantonal a déclaré qu'elle ne s'opposait pas à la compétence du
Tribunal administratif pour traiter du recours, il y a lieu d'admettre la
compétence du Tribunal administratif afin de procurer aux recourants la voie de
recours simple et rapide exigée par l'art. 34 al. 2 LLCA, applicable par
analogie au registre des stagiaires. La question de la compétence pourrait
d'ailleurs ne plus se poser dans les mêmes termes après l'entrée en vigueur, le
1
er
janvier 2008 (FAO no 67 du 21.8.2007 p. 9), des lois du 12
juin 2007 modifiant notamment la LJPA et la LOJV. Ces novelles consacrent la
réunion du Tribunal cantonal et du Tribunal administratif et conféreront à la
nouvelle Cour de droit administratif et public
la compétence de
connaître en dernière instance cantonale de tous les recours contre les
décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre
autorité ou cour du Tribunal cantonal n'est expressément désignée par la loi
pour en connaître (art. 4 al. 1 LJPA dans la teneur du 12 juin 2007).
5.
Sur le fond, le litige concerne l'application de l'art. 18
LPAv qui a la teneur suivante:
Art. 18
Avocats habilités à
former des stagiaires
Sont habilités à former des stagiaires les avocats inscrits
au registre cantonal qui ont au moins cinq ans de pratique dans le canton et
qui n'ont pas fait l'objet d'une condamnation pénale pour des faits incompatibles
avec l'exercice de la profession.
La novelle du 19 juin 2007, en vigueur depuis le 1
er
septembre 2007 (FAO no 67 du 21 août 2007 p. 9), a donné à cette disposition la
nouvelle teneur suivante, qui ne change rien sur le point litigieux dans la
présente cause:
Sont habilités à former des stagiaires les avocats inscrits
au registre cantonal qui ont au moins cinq ans de pratique dans le canton et
qui n'ont pas fait l'objet d'une mesure disciplinaire d’interdiction temporaire
de pratiquer au cours des cinq dernières années ou d’une condamnation pénale
pour des faits incompatibles avec l'exercice de la profession, à moins que
cette condamnation ne figure plus sur l’extrait privé du casier judiciaire.
L'avocat recourant, qui est titulaire d'un brevet
vaudois obtenu le 2 juillet 2001, a été successivement inscrit au registre
cantonal vaudois du 17 au 31 juillet 2002, au registre genevois du 23 août 2001
au 13 décembre 2006 puis à nouveau au registre vaudois dès le 18 décembre 2006.
La décision attaquée retient qu'il n'est pas habilité à former des stagiaires
parce qu'il n'est pas au bénéfice de cinq ans de pratique dans le canton de
Vaud.
Ni l'exigence d'inscription au registre vaudois ni celle
des cinq ans de pratique ne sont litigieuses et il n'est pas contesté qu'elles
sont remplies par l'avocat recourant. Seule est litigieuse la condition
relative à la pratique "dans le canton".
6.
L'autorité intimée expose que l'exigence d'une pratique
d'une certaine durée comme avocat dans le canton où serait formé le stagiaire
est dans l'intérêt du stagiaire lui-même. Elle relève que cette exigence existe
également en droit genevois et en droit neuchâtelois.
Le droit vaudois n'a pas toujours formulé expressément
cette exigence. La loi sur le Barreau du 22 novembre 1944, dans sa teneur
initiale (ROLV 1944 p. 278, voir l'art. 19), subordonnait l'inscription au
tableau des stagiaires à la présentation d'une déclaration d'un avocat
"ayant cinq ans de pratique au moins", certifiant l'entrée en stage.
La novelle du 13 mai 1968 (ROLV 1968 p. 115) n'y a rien changé. Il n'était pas
exigé que cette pratique se soit exercée dans le canton. Cependant, il faut
bien voir qu'à l'époque, diverses restrictions s'imposaient aux avocats des
autres cantons, en vertu de la loi ou des statuts de l'Ordre des avocats
vaudois. C'est ainsi que ces derniers statuts interdisaient aux membres de
l'Ordre (porteurs du brevet vaudois) de s'associer avec un avocat non membre de
l'ordre à moins que ce dernier n'ait cinq ans - délai ramené par la suite à
trois ans - de pratique dans le canton. De même, le titulaire d'un brevet
délivré dans un autre canton ne pouvait s'inscrire au tableau des avocats que
s'il avait une étude permanente dans le canton. Cette exigence de l'art. 12 al.
1 lit. d de la loi de 1944 a toutefois été condamnée par le Tribunal fédéral,
raison pour laquelle elle a été abandonnée pour celui qui n'entendait pas
s'établir dans le canton (BGC automne 1973 p. 256). La condition supplémentaire
selon laquelle cette pratique devait s'être exercée "dans le canton"
est apparue dans la novelle du 26 novembre 1973 (ROLV 1973 p. 359; l'article
devient alors le numéro 20) sans que cela fasse l'objet d'un commentaire dans
l'exposé des motifs (BGC automne 1973 p. 257) ni dans le rapport de la
commission (p. 267). La disposition a été adoptée sans discussion lors des
débats (p. 272) et n'a pas été modifiée sur ce point par la novelle du 22
décembre 1993 (ROLV 1993 p. 603). Dans les travaux préparatoires de l'actuelle
loi sur la profession d'avocat du 24 septembre 2002, cette exigence a été
reprise sans commentaire (BGC 3 septembre 2002, EMPL p. 2521, rapport de
majorité p. 2549, 1
er
débat p. 2601, etc.).
C'est donc en vain qu'on cherche dans les travaux
préparatoires des indices permettant d'identifier l'objectif poursuivi par
l'exigence d'une pratique "dans le canton".
7.
Les recourants soutiennent que l'art. 18 LPAv est
contraire à la loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre circulation des
avocats (LLCA). Ils invoquent en somme la force dérogatoire du droit fédéral.
Comme le rappelle le Tribunal fédéral dans l'ATF 131
I 333 (consid. 2.1 p. 335; v. ég. ATF 131 I 223), le droit fédéral prime
d'emblée et toujours le droit cantonal dans les domaines placés dans la
compétence de la Confédération et que celle-ci a effectivement réglementés
(art. 49 al. 1 Cst.; art. 2 Disp. trans. aCst.). Les règles cantonales qui
seraient contraires au droit fédéral, notamment par leur but ou par les moyens
qu'elles mettent en oeuvre, doivent ainsi céder le pas devant le droit fédéral.
Ce principe n'exclut cependant toute réglementation cantonale que dans les
matières que le législateur fédéral a réglées de façon exhaustive. Quand la
réglementation fédérale n'est pas exhaustive, les cantons restent compétents
pour édicter des dispositions de droit public dont les buts et les moyens
envisagés convergent avec ceux prévus par le droit fédéral.
La loi fédérale du 23 juin 2000 sur la libre
circulation des avocats (LLCA), entrée en vigueur le 1
er
juin 2002,
contient notamment les dispositions suivantes:
Section 1 Généralités
Art. 1 Objet
La présente loi garantit la libre circulation
des avocats et fixe les principes applicables à l’exercice de la profession
d’avocat en Suisse.
Art. 2 Champ d’application personnel
1
La présente
loi s’applique aux titulaires d’un brevet d’avocat qui pratiquent, dans le
cadre d’un monopole, la représentation en justice en Suisse.
(...)
Art. 3 Droit cantonal
1
Est réservé
le droit des cantons de fixer, dans le cadre de la présente loi, les exigences
pour l’obtention du brevet d’avocat.
2
Est réservé également le droit des cantons
d’autoriser les titulaires des brevets d’avocat qu’ils délivrent à représenter
des parties devant leurs propres autorités judiciaires.
Section 2 Libre circulation entre les
cantons et registre cantonal des avocats
Art. 4 Principe de la libre circulation
entre les cantons
Tout avocat inscrit à un registre cantonal des
avocats peut pratiquer la représentation en justice en Suisse sans autre
autorisation.
Art. 5 Registre cantonal des avocats
1
Chaque canton
institue un registre des avocats qui disposent d’une adresse professionnelle
sur le territoire cantonal et qui remplissent les conditions prévues aux art. 7
et 8.
(...)
Art. 7 Conditions de formation
1
Pour être inscrit au registre, l’avocat doit
être titulaire d’un brevet d’avocat. Les cantons ne peuvent délivrer un tel
brevet que si le titulaire a effectué:
a.
des études de droit sanctionnées soit par une licence ou un
master délivrés par une université suisse, soit par un diplôme équivalent délivré
par une université de l’un des Etats qui ont conclu avec la Suisse un accord de
reconnaissance mutuelle des diplômes;
b.
un stage d’une durée d’un an au moins effectué en Suisse et
sanctionné par un examen portant sur les connaissances juridiques théoriques et
pratiques.
(...)
Les recourants ne contestent pas que le droit
cantonal peut aller au-delà des exigences du droit fédéral relatives aux
conditions de délivrance du brevet d'avocat. Le message du Conseil fédéral
relatif à la LLCA indiquait déjà que les cantons demeurent libres de fixer des
exigences plus strictes pour l'obtention de leur brevet puisque la formation
des avocats reste de leur  compétence (FF 1999 III p. 5362). Les Chambres l'ont
d'ailleurs expressément rappelé en ajoutant l'art. 3 LLCA qui ne figurait pas
dans le projet du Conseil fédéral: il s'agissait de réserver les compétences
cantonales en matière d'exigence de formation, c'est-à-dire de ne pas empêcher
les cantons d'aller au-delà des exigences fédérales (BO CE 20 décembre 1999
p. 1163; BO CN 7 mars 2000 p. 37). Les débats relatifs à l'art. 7 LLCA
(art. 6 du projet) ont également souligné que les cantons sont libres de poser
des exigences plus strictes pour leur propre brevet d'avocat (BO CN 1er
septembre 1999, intervention de la Conseillère fédérale Metzler, p. 1555). Par
exemple, lors du débat sur la durée minimale du stage, le parlement a constaté
que la durée exigée était en général de deux ans dans la Suisse latine mais il finalement
renoncé à exiger plus qu'une année de stage au minimum (BO CN 1er septembre
1999 p. 1553 ss). Le droit cantonal reste libre également de fixer les autres
conditions du stage, par exemple en exigeant qu'il se déroule dans le canton où
aura lieu l'examen ou en prescrivant une durée minimale de stage effectuée au
sein d'un étude d'avocat (Fellmann/Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz,
Bâle/Genève 2005, n. 15 ad art. 7 LLCA).
C'est ainsi en vain que le recourant candidat
stagiaire se prévaudrait d'une violation de la LLCA du fait d'une exigence
cantonale quant à la formation conduisant au brevet d'avocat vaudois. Il
invoque d'ailleurs surtout la garantie de la liberté économique et la loi sur
le marché intérieur.
8.
L'avocat recourant fait valoir que l'interdiction qui lui
est faite d'engager un stagiaire constitue une restriction de fait de sa
liberté d'accès au marché. Selon les recourants, la réserve du droit cantonal à
l'art. 3 LLCA n'autorise pas les cantons à exiger des stagiaires qu'ils
n'effectuent leur stage qu'auprès d'avocats présentant des caractéristiques
particulières, par exemple auprès d'avocats titulaires du brevet vaudois ou
d'avocats au bénéfice d'un doctorat. Le refus de reconnaître les années de
pratique dans un autre canton réintroduirait par la petite porte une exigence
supplémentaire en violation de la LLCA.
De son côté, l'autorité intimée expose que l'art. 4
LLCA garantit seulement la libre représentation en justice et que la formation
d'un stagiaire n'en fait pas partie. Selon elle, l'art. 18 LPAv institue une
condition de stage conforme à la compétence cantonale résiduelle de l'art. 3
LLCA et régit l'activité du maître de stage sans entraver son libre exercice
professionnel.
Dans un arrêt rendu en 1996 - soit plusieurs
années avant l'adoption de la loi fédérale sur les avocats (LLCA) - sous
l'empire de
la clause de libre passage énoncée à l'art. 5 des
dispositions transitoires de la Constitution fédérale de 1874,
le
Tribunal fédéral avait rappelé que cette
clause de libre passage
garantissait d'une façon générale la libre circulation intercantonale des avocats:
elle imposait l'égalité, dans et devant la législation de chaque canton, de
tous les avocats établis en Suisse et détenteurs d'un certificat de capacité. Une
procédure d'autorisation - générale ou limitée à une affaire déterminée, selon
le choix du requérant - pouvait certes être instituée pour les avocats externes
au canton, mais l'art. 5 Disp. trans. Cst. interdisait toute condition ou
charge discriminatoire qui aurait pour effet d'empêcher - ou de rendre
excessivement difficile - l'accès de ces avocats aux tribunaux du canton
d'accueil. Il était inadmissible d'exiger d'un avocat externe qu'il se
constitue un domicile professionnel dans le canton d'accueil; de même, l'avocat
externe souhaitant s'occuper seulement d'une cause déterminée ne pouvait pas
être contraint de fournir des sûretés importantes, ni d'accepter des mandats
d'avocat d'office. S'il assumait un tel mandat, il pouvait exiger des
indemnités calculées de la même façon que celles versées en pareil cas à un
avocat établi dans le canton. Pour le Tribunal fédéral, qui était saisi d'un
recours contre le refus d'envoyer un dossier pénal en consultation à l'étude
d'un avocat d'un canton voisin, l'effet utile des art. 31, 60 et 5 Disp. trans.
Cst. exigeait que les avocats régulièrement inscrits au barreau d'un canton
puissent librement et sans discrimination fournir des services dans d'autres
cantons. (ATF 122 I 109).
Aujourd'hui, une procédure d'autorisation telle que
pratiquée à l'époque de cet arrêt serait contraire au droit fédéral. Il résulte
en effet des art. 4 et 7 al. 1 LLCA que le titulaire d'un brevet d'avocat, une
fois inscrit au registre d'un canton, peut pratiquer la représentation en
justice sans autre autorisation. Le lieu de l'inscription n'est pas celui de
l'origine du brevet d'avocat, mais celui de l'étude principale (FF 1999 III p.
5361; il n'est d'ailleurs pas possible d'être inscrit simultanément dans
plusieurs registres cantonaux des avocats, ATF 131 II 639 consid. 3.3; voir
toutefois la possibilité qu'offre l'art. 33 al. 2 LPAv aux avocats inscrits
dans un autre registre de se faire inscrire - facultativement et avec effet purement
informatif - dans une annexe du registre cantonal vaudois s'ils disposent d'une
adresse professionnelle dans le canton). Les cantons ne peuvent plus exiger que
l'avocat remplisse d'autres conditions personnelles ou de formation (Message du
Conseil fédéral, FF 1999 III p. 5360). C'est ainsi que l'avocat n'a pas à
établir qu'il jouit de la capacité civile active, celle-ci étant présumée, et
que le droit cantonal contreviendrait à la loi fédérale sur les avocats en
subordonnant l'inscription au registre des avocats à la condition que l'avocat bénéficie
d'une assurance responsabilité civile, cette condition n'apparaissant pas à
l'art. 8 LLCA mais seulement dans les règles professionnelles de l'art. 12 LLCA
(ATF 2A.443/2003 du 29 mars 2004). On peut aussi déduire de ces dispositions,
par exemple, que le droit cantonal ne pourrait pas limiter l'accès à certaines
juridictions aux avocats qui auraient cinq ans de pratique, ni bien sûr exiger
de surcroît que cette pratique se soit exercée dans le canton. La question qui
se pose est de savoir si le canton peut instaurer une telle restriction pour le
droit de former un stagiaire.
Le champ d'application de la LLCA est défini à
l'art. 2 al. 1 LLCA: celle-ci concerne
les titulaires d’un brevet
d’avocat qui pratiquent, dans le cadre d’un monopole, la représentation en
justice en Suisse. Ce sont les cantons qui sont compétents pour définir le
champ des activités juridictionnelles devant les instances cantonales qui
entrent dans le cadre du "monopole de l'avocat"
(Message du
Conseil fédéral, FF 1999 III p.
5359). On n'est donc pas en
présence, s'agissant de la LLCA, d'une réglementation fédérale exhaustive qui
proscrirait toute prescription cantonale.
Dans le canton de Vaud, la loi du 5
septembre 1944 sur la représentation des parties (LReP, RSV 176.11) régit cette
activité en tant qu'elle s'exerce "devant les autorités judiciaires":
il résulte de l'art. 1 LReP que sauf rapport de représentation légal ou procuration
spéciale, la représentation des parties est réservée aux avocats et aux agents
d'affaires, ceci selon diverses modalités ou exceptions (notamment devant le
Tribunal administratif où la LReP ne s'applique pas, art. 41 LJPA). Quant à l'actuelle
loi cantonale sur la profession d'avocat (LPAv), elle définit le monopole de
l'avocat de la manière suivante:
Art. 2 - Etendue du monopole
a) en général
L'avocat peut seul recevoir mandat d'assister les parties, de
procéder ou de plaider pour elles devant les juridictions civiles ou pénales.
En procédure civile non contentieuse, le mandat exclusif de
l'avocat est limité aux recours et à tous les actes et procédés relevant des
actions en partage.
En matière administrative, le mandat exclusif de l'avocat est
limité à la juridiction exercée par les tribunaux civils ou pénaux et aux
causes qui appellent l'application de la loi cantonale sur l'expropriation.
Sont réservées les dispositions des lois sur la représentation
des parties, sur la profession d'agent d'affaires breveté, sur le notariat et
les dispositions qui autorisent la représentation par d'autres mandataires,
notamment des lois sur le Tribunal des baux, sur la juridiction du travail et
sur la juridiction et la procédure administratives.
Art. 3
b) limites
L'avocat ne peut représenter ni assister les parties devant
le juge de paix dans les causes relevant de l'article 113 de la loi
d'organisation judiciaire. L'article 321, alinéa 2 du Code de procédure civile
est réservé.
Art. 4 -
Libre choix de l'avocat
Tout justiciable a le droit d'instruire et de plaider
lui-même sa cause devant les tribunaux et, s'il ne veut ou ne peut pas faire
usage de ce droit, de choisir librement son avocat.
Sont réservés les cas d'assistance judiciaire, ceux relevant
de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions (ci-après : LAVI) et
les défenses pénales d'office.
La LPAv contient en outre, notamment
en rapport avec les stagiaires, les dispositions suivantes:
Art. 6 - Procuration
La procuration délivrée à l'avocat ou au stagiaire est
dispensée de la légalisation.
(...)
Art. 22 - Responsabilité des stagiaires
Devant les instances cantonales, les stagiaires assument les
défenses pénales sous leur propre responsabilité.
Ils peuvent, sous la direction et sous la responsabilité d'un
avocat, assister les parties devant les juridictions civile et administrative,
et la partie civile ou la victime au sens de la LAVI devant les tribunaux
pénaux.
La police d'assurance responsabilité professionnelle du
maître de stage couvre également la responsabilité professionnelle du
stagiaire.
Art. 23
- Signature des pièces de procédure
Les avocats signent les pièces de procédure que rédigent
leurs stagiaires. Ils en sont responsables comme de tout écrit qui émane
d'eux-mêmes.
Art. 24
- Obligations des stagiaires
En matière pénale, les stagiaires sont, pour les défenses
d'office, astreints aux mêmes obligations que les avocats.
Art. 25
- Renvoi aux dispositions applicables aux avocats
Les dispositions de la présente loi relatives aux avocats
s'appliquent aussi aux stagiaires.
On pourrait certes tirer des
dispositions qui précèdent la conclusion que le stagiaire est intégré au
système légal qui régit la représentation des parties en droit vaudois, en
particulier dans le cadre du monopole des avocats. En effet, sa procuration est
dispensée de légalisation comme celle de l'avocat et si ses procédés écrits
sont contresignés par le maître de stage en matière civile, l'art. 22 LPAv est
interprété en ce sens que le stagiaire assiste néanmoins seul les parties en
audience. Force est en tout cas donc d'admettre que le stagiaire fonctionne
comme un collaborateur qui peut dans cette mesure remplacer son maître de stage
pour une partie de son activité. La question est de savoir si ce contexte
normatif suffit pour qu'on doive considérer que l'engagement d'un stagiaire est
à ce point lié à l'activité de l'avocat dans le cadre du monopole que le droit
cantonal violerait le principe de la libre circulation des avocats en soumettant
à certaines conditions - fondées sur la provenance externe de l'avocat - le
droit de former des stagiaires.
Cette question doit être résolue par
la négative. La possibilité d'engager un stagiaire n'est pas, comme le serait
l'accès aux tribunaux ou la faculté de consulter les dossiers judiciaires, un
attribut essentiel de l'avocat dans la cadre du monopole de la représentation
des parties. Comme l'expose l'autorité intimée, l'art. 18 LPAv régit l'activité
du maître de stage et ne l'entrave en rien quant à son libre exercice
professionnel, un avocat inscrit à un registre cantonal pouvant pratiquer
partout en Suisse au bénéfice de son brevet reconnu par les autres cantons. Le
droit cantonal peut donc limiter le droit de former un stagiaire sans porter
atteinte au noyau de la garantie fournie par la LLCA dans le cadre du monopole
de la représentation des parties. Tous les avocats n'ont d'ailleurs pas un
stagiaire: le registre cantonal dénombre près de 450 avocats inscrits au
registre vaudois et moins de 90 stagiaires (http://www.vd.ch/fr/themes/etat-droit/justice/acteurs-et-partenaires/avocats/liste-des-avocats/).
Même si l'on peut imaginer que dans les études regroupant de nombreux avocats,
les stagiaires placés sous la responsabilité des avocats habilités au sens de
l'art. 18 LPAv travaillent aussi pour les autres avocats de l'étude, il n'en
reste pas moins, quelque nombreux que soient aujourd'hui les stagiaires, qu'il
n'y a en moyenne qu'un avocat sur cinq qui assume la responsabilité d'un stagiaire.
En résumé, la loi fédérale sur les avocats ne garantit
le libre exercice de la représentation des parties que dans le cadre du
monopole des avocats, qui n'inclut pas le droit de former des stagiaires. Elle n'empêche
pas le législateur cantonal de prévoir, comme le fait l'art. 18 LPAv, que seuls
sont habilités à former des stagiaires les avocats inscrits au registre
cantonal qui ont au moins cinq ans de pratique dans le canton.
9.
Quant à la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché
intérieur (LMI; RS 943.02), également invoquée par les recourants, elle ne
conduit pas à une autre conclusion, dès lors qu'elle doit de toute façon céder
le pas à la loi fédérale sur les avocats, qui revêt la double qualité de lex
posterior et de lex specialis (ATF 2A.443/2003 du 29 mars 2004).
On relèvera pour le surplus que la
Commission de la concurrence, dans la prise de position qu'elle a adressée aux
recourants le 8 juin 2007, a admis que l'exigence d'une pratique de cinq ans
dans le canton de Vaud s'appliquait également aux offreurs locaux, conformément
à l'art. 3 al. 1 lit. a LMI. Elle a toutefois considéré que cette exigence
n'était pas indispensable pour préserver un intérêt public prépondérant au sens
de l'art. 3 al. 1 lit. b LMI. Cependant, elle semble n'avoir eu en vue que
l'exigence de cinq ans de pratique, qu'elle considère comme ne garantissant pas
la qualité recherchée de la formation du stagiaire. La commission semble en
revanche avoir perdu de vue (elle n'y fait en tout cas aucunement allusion) l'argument
selon lequel, eu égard aux spécificités de la procédure cantonale, seule la
pratique accomplie dans le canton de Vaud permet de garantir une expérience
suffisante de la procédure vaudoise.
10.
Les recourants font valoir que l'exigence de l'inscription
pendant cinq ans dans le registre cantonal des avocats constitue une mesure qui
restreint leur liberté économique dans un but protectionniste, sans qu'un
intérêt public le justifie et ceci en violation du principe de
proportionnalité. Ils invoquent la doctrine, selon laquelle la liberté
économique permet d'exercer librement une profession, ce qui signifie notamment
choisir le moment, le lieu, les moyens de production, la forme juridique, les
partenaires, les collaborateurs, les clients, le conditions de travail, en bref
tous les éléments qui organisent et structurent le processus social qui conduit
à la production d'un gain. Ils exposent que la collaboration des stagiaires est
nécessaire au fonctionnement de toute étude d'une certaine taille constituée
d'associés, de collaborateurs juniors et seniors, de stagiaires et de personnel
de secrétariat. Il est selon eux nécessaire que les dossiers requérant moins
d'expérience puissent être traités par des stagiaires et facturés au tarif
horaire inférieur correspondant.
Comme le rappelle régulièrement le Tribunal fédéral (par
exemple dans l'ATF 2P.205/2006 du 19 décembre 2006), la liberté économique est
garantie par l'art. 27 al. 1 Cst. Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité
économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la production
d'un gain ou d'un revenu (ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 99/100; 128 I 19 consid.
4c/aa p. 29). Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d'un droit
fondamental doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves
doivent être prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent
sont réservés. Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par
un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (art. 36
al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées
les mesures de police, les mesures de politique sociale ainsi que les mesures
dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a
p. 326; Andreas Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, 2ème éd. Berne 2006, no 975 ss, p. 457). Sont en revanche
prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 130 I 26 consid. 4.5 p.
43; 125 I 209 consid. 10a p. 221, 322 consid. 3a p. 326 et la jurisprudence
citée). La profession d'avocat bénéficie de la liberté économique, de sorte que
toute limitation de son exercice doit respecter les exigences de l'art. 36 al.
1 Cst. (ATF 130 II 87 consid. 3 p. 92; 122 I 130 consid. 3a p. 133 et les
arrêts cités).
La liberté économique de l'avocat est
assurément restreinte par les limitations qui lui sont imposées dans la
possibilité d'engager un stagiaire. En effet, ces restrictions touchent indéniablement
à sa liberté d'organiser son activité économique. C'est cependant sans
contestation que s'applique la règle selon laquelle un avocat ne peut engager
un stagiaire qu'après cinq ans de pratique, ceci alors même qu'il est
pleinement habilité, dès le premier jour de son inscription au tableau des
avocats, à représenter les parties en justice dans le cadre du monopole des
avocats. Cette restriction est fondée sur une base légale (l'art. 18 LPAv) et
elle correspond à un intérêt public, qui est d'assurer une bonne formation des
stagiaires en les plaçant sous la responsabilité d'un avocat qui a non
seulement obtenu son brevet, mais qui dispose en plus d'une certaine expérience
professionnelle.
Il en va de même pour la condition qui subordonne le
droit de former un stagiaire à la condition que l'avocat ait au moins cinq ans
de pratique dans le canton. Sans doute cette exigence-là, en tant qu'elle
frappe seulement les avocats dont l'activité antérieure s'est déroulée dans un
autre canton, rappelle-t-elle matériellement les dispositions discriminatoires
qui limitaient par le passé l'accès au marché pour les avocats porteurs d'un brevet
non vaudois. Il n'en reste pas moins que l'intérêt public à la bonne formation
des stagiaires permet également de fonder cette exigence. Il s'agit, comme
l'expose l'autorité intimée, d'assurer une formation adéquate et un encadrement
suffisant et satisfaisant du stagiaire, grâce notamment à l'expérience et à la
pratique de plusieurs années en procédure vaudoise de son maître de stage. C'est
en effet principalement en matière de procédure que la pratique de l'avocat
diffère d'un canton à l'autre puisque dans la situation actuelle encore,
l'avocat qui pratique dans le canton de Vaud est amené à se conformer au Code
de procédure civile du 14 décembre 1966 (CPC; RSV 207.11) ainsi qu'au code de
procédure pénale du 12 septembre 1967 (CPP; RSV 312.01). Quant au principe de
la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), il requiert que la restriction soit
adaptée au but poursuivi. Tel est le cas en l'espèce car ce n'est que dans le
canton de Vaud que peut se pratiquer la procédure vaudoise. Il est vrai que les
particularités de cette dernière ne pourront plus être invoquées après l'entrée
en vigueur des codes de procédure fédéraux en matière civile et en matière
pénale prévus par les art. 122 al. 1 et 123 al. 1 Cst. Il s'agit là toutefois
d'une situation qui n'a pas à être examinée à ce jour.
11.
Les recourants invoquent toutefois une mauvaise
application de l'art. 18 LPAv. Pour eux, cette disposition n'exige qu'une
pratique de cinq ans dans le canton et non pas l'inscription au registre
vaudois pendant cinq ans. L'avocat recourant allègue qu'il bénéficie d'une
telle pratique à raison de l'activité déployée dans le canton de Vaud depuis
son étude genevoise. Il invoque aussi son activité académique (séminaires,
assistanat, etc.) dans le canton.
Il est vrai qu'à la lettre, l'art. 18 LPAv n'exige
pas de l'avocat qu'il ait été inscrit au registre cantonal depuis cinq ans.
Cela laisse place à une interprétation selon laquelle la pratique dans le
canton pourrait être démontrée d'une autre manière que par le fait que l'avocat
était inscrit au registre vaudois. L'autorité intimée expose d'ailleurs dans sa
réponse que le fondement de l'art. 18 LPAv tient en ceci que l'avocat doit
bénéficier d'une expérience, d'une pratique judiciaire et d'un nombre suffisant
de mandats pour encadrer un stagiaire et le former à la procédure vaudoise.
Cela a d'ailleurs conduit l'avocat recourant à déposer une écriture spontanée où
il offre de faire la preuve de sa pratique vaudoise.
L'interprétation défendue par l'autorité intimée
s'écarte du texte légal. Alors que celui-ci habilite à former un stagiaire
"les avocats inscrits au registre cantonal qui ont au moins cinq ans de
pratique dans le canton", elle revient à réserver le droit de former un
stagiaire aux avocats qui sont inscrits au registre cantonal depuis cinq ans.
Cette interprétation introduit une restriction supplémentaire à la liberté
économique des recourants en les empêchant de se prévaloir d'une pratique dans
le canton de Vaud que leur permet pourtant le fait que les avocats peuvent
pratiquer dans divers cantons au bénéfice d'une inscription unique dans le
registre cantonal du siège de leur étude principale (v. consid 8 ci-dessus). Cette
restriction supplémentaire ne trouve pas d'appui dans le texte de la loi. En
outre, elle ne correspond à aucun intérêt public, celui-ci étant déjà
suffisamment garanti par l'exigence même d'une pratique dans le canton. Ainsi,
s'il n'y pas lieu de douter que les années durant lesquelles un avocat a été
inscrit au registre vaudois sont des années de pratique dans le canton au sens
de l'art. 18 LPAv, il n'est en revanche pas exclu que soient prises en compte
les années durant lesquelles l'avocat a été inscrit au registre d'un autre
canton, s'il peut démontrer qu'il a déployé dans le canton de Vaud une activité
d'une intensité suffisante pour être comparée à celle d'un avocat vaudois dont
la pratique s'exercerait dans plusieurs cantons ou dans des domaines où les
spécificités procédurales vaudoises sont moins marquées. Sans doute cela
implique-t-il de la part de l'autorité intimée qu'elle invite le requérant qui
n'a pas été inscrit cinq ans au registre cantonal à démontrer la réalité de sa
pratique cantonale, comme l'avocat recourant a offert de le faire en l'espèce,
et qu'elle procède à une appréciation de la situation d'ensemble. Renoncer à
ces investigations par mesure de simplification serait sans doute avantageux
pour la pratique de l'autorité intimée mais cela imposerait aux intéressés une
restriction supplémentaire disproportionnée puisqu'ils seraient empêchés de se
prévaloir de tout ou partie de leurs années de pratique vaudoise.
Vu ce qui précède, il y a lieu d'annuler la décision
attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision
après complément d'instruction.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent que pour ceux
des recourants auxquels est reconnue la qualité pour recourir, le recours n'est
que partiellement admis. Un émolument réduit se justifie. Il n'y a pas lieu
d'allouer des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis dans la mesure où il
est recevable.
II.
La décision attaquée est annulée et le dossier renvoyé à
l'autorité intimée pour nouvelle décision après complément d'instruction.
III.
Un émolument de 500 (cinq cents) francs est mis à la
charge des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
octobre 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.