vd_omni · GE.1992.0119 · 1993-07-27 · fr

c/Bur. assist. jud. | TA compétent pour statuer sur recours contre décisions du Bureau de l'AJ, tant que l'art. 5 LAJ n'est pas modifié. L'AJ doit être admise dans les procédures de poursuites dans la même mesure qu'en matière administrative.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.07.1993 GE.1992.0119

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 27 juillet 1993
__________
sur le recours interjeté le 6 octobre 1992
par M.
X.________
, à ********, représenté par Me Jacques-H.
Meylan, avocat à Lausanne,
contre
une décision du Bureau de l'assistance
judiciaire du 25 septembre 1992 lui refusant le bénéfice de l'assistance
judiciaire dans une procédure de plainte en matière de poursuite pour dettes.
***********************************
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de :
M.           Alain Zumsteg, juge
Mme      Dominique Thalmann, assesseur
M.           Vincent Pelet, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Le 24 août
1992 le Bureau de l'assistance judiciaire a accordé à M. X.________
l'avance des frais de justice et l'assistance d'un avocat, en la personne de Me
Jacques-H. Meylan, pour une action en modification de jugement de divorce
dirigée contre son ex- épouse, Mme X.________, née Y.________. La demande a été
déposée le 24 septembre 1992. Simultanément, M. X.________ a déposé auprès
du président de la Chambre des poursuites et faillites du Tribunal du district
de Lausanne une plainte tendant à faire annuler divers actes de poursuites
accomplis à son encontre par l'Office des poursuites de Lausanne-Est, sur
requête de Mme X.________. Il a sollicité le même jour du Bureau de
l'assistance judiciaire que les prestations qui lui avaient été accordées pour
la procédure en modification du jugement de divorce soient étendues à la
procédure de plainte.
B.                            Par retour du
courrier, le Bureau de l'assistance judiciaire a fait savoir, sous la signature
de son secrétaire, que
"selon la pratique constante des membres du
Bureau, l'assistance judiciaire n'était pas octroyée pour ce genre de
procédure".
C.                            M. X.________
a recouru contre cette décision le 6 octobre 1992 et validé ce recours par le
dépôt d'un mémoire motivé le 15 octobre 1992. Il conclut à la réforme de la
décision du Bureau de l'assistance judiciaire, en ce sens que cette dernière
lui soit accordée pour la procédure de plainte LP actuellement pendante devant
le président de la Chambre des poursuites et faillites du Tribunal du district
de Lausanne.
Dans la
réponse qu'il a déposée le 5 novembre 1992, le président du Bureau de
l'assistance judiciaire conclut principalement à l'irrecevabilité du recours,
le Tribunal administratif n'étant à ses yeux pas compétent pour en connaître,
subsidiairement, au rejet dudit recours.
En raison de
la motivation sommaire de la décision attaquée, un deuxième échange d'écritures
a été ordonné. Le recourant a répliqué, l'autorité intimée a dupliqué, chacun
maintenant ses conclusions.
D.                            L'assistance
judiciaire a été accordée au recourant dans le cadre de la présente procédure.
Considérant en droit :
________________
1.                             a)  Le Bureau
de l'assistance judiciaire est l'autorité cantonale compétente pour statuer sur
les requêtes d'assistance judiciaire (art. 5 de la loi du 24 novembre 1981 sur
l'assistance judiciaire en matière civile - LAJ - RSV 2.8C). Présidé par le
chef du Département de la justice, de la police et des affaires militaires et
comprenant un juge cantonal, le procureur général ou l'un de ses substituts,
ainsi qu'un avocat désigné par l'Ordre des avocats ou, pour les procès dans la
compétence du juge de paix, d'un agent d'affaires breveté désigné par
l'Association des agents d'affaires breveté, le Bureau est une autorité
indépendante, échappant aussi bien au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat
qu'à celui du Tribunal cantonal (art. 6 LAJ). Depuis sa création, par la loi du
1er décembre 1904, jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi du 18 décembre 1989
sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le Bureau a toujours
statué sur les demandes d'assitance judiciaire en unique instance cantonale;
ses décisions ne pouvaient faire l'objet que d'un recours de droit public au
Tribunal fédéral (ATF du 17 août 1982 dans la cause K. c. Bureau de
l'assistance judiciaire, c. 1 non publié au RO 108 Ia 108; ATF du 18 avril 1988
dans la cause C. c. BAJ, c. 1 non publié dans RO 114 Ia 101; ATF non publié du
26 février 1991 dans la cause D. c. BAJ). Ceci correspondait d'ailleurs
clairement à la volonté du législateur lors de la révision de la loi en 1947
(v. BGC, automne 1947, p. 369). La loi actuelle n'a apporté aucun changement
sur ce point (v. BGC, automne 1981, p. 173, 174 et 179).
b)  Alors
que les compétences des autorités de recours en matière administrative (Conseil
d'Etat et commissions de recours) leur étaient attribuées par les lois
spéciales (sous réserve de quelques cas où la jurisprudence du Conseil d'Etat
avait reconnu l'existence d'une voie de recours cantonale en l'absence d'une
disposition légale spécifique - v. notamment ACE du 16 décembre 1977 dans la
cause T'ACT c. Comité de gestion du Fonds du théâtre en Suisse romande; ACE du
31 octobre 1984 dans la cause Nicolet c. Préfet du district de Grandson, R9
576/84), la LJPA attribue désormais au Tribunal administratif une compétence
générale pour connaître de
"tous les recours contre les décisions
administratives cantonales ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est
expressément désignée par la loi pour en connaître"
(art. 4 al. 1er
LJPA)
.
Font exception les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat,
du Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales, ainsi que les cas
où la loi précise que l'autorité statue définitivement (art. 4 al. 2 LJPA);
font également exception les décisions préfectorales, à moins que la loi ne
prévoie expressément le recours au Tribunal administratif (art. 4 al. 3 LJPA).
Si l'on s'en
tient au texte clair de la loi, un recours au Tribunal administratif est donc
ouvert contre les décisions du Bureau de l'assistance judiciaire : la loi
spéciale ne précise pas que cette autorité statue définitivement. La récente
modification de l'art. 5 LAJ, décrétée par le Grand Conseil le 21 juin 1993, va
certes dans ce sens, mais elle n'est pas encore entrée en vigueur. Il n'est au
demeurant pas contesté que les décisions prises en application de la LAJ sont
fondées sur le droit public (v. arrêt de la Chambre des recours du 12 septembre
1977 dans la cause Ducommun, JT 1979 p. 104) et répondent à la notion de
décision administrative telle qu'elle est définie par la jurisprudence.
c)
L'autorité intimée considère toutefois que l'adoption de la LJPA n'avait pas
pour but d'introduire de nouvelles voies de recours. Du fait que de nombreuses
lois ont été modifiées lors de l'adoption de la LJPA, elle déduit que
l'existence d'une voie de recours cantonale découle soit d'une disposition
expresse de la loi, soit d'une modification de cette même loi contemporaine à
l'adoption de la LJPA.
Cette thèse
est manifestement contraire à la systématique de la LJPA : le législateur a
attribué au Tribunal administratif une compétence générale et de principe, les
exceptions étant prévues expressément (BGC, automne 1989, p. 532 et 687). Si de
nombreuses lois spéciales ont dû être simultanément modifiées, ce n'est pas
pour attribuer des compétences au Tribunal administratif, mais pour faire
disparaître les dispositions désignant comme autorité de recours soit le
Conseil d'Etat, soit une commission ad hoc, dans tous les cas où l'on ne
souhaitait pas maintenir le pouvoir juridictionnel de ces autorités. La plupart
du temps les modifications ont consisté en une abrogation pure et simple des
dispositions en question (op. cit., p. 545). La LAJ, qui ne contenait aucune
règle susceptible d'entrer en conflit avec la LJPA, n'a pas été modifiée. Elle
ne le sera que par l'entrée en vigueur de la loi du 21 juin 1993 modifiant
l'art. 5 LAJ, dont le 3ème alinéa précisera que le Bureau de l'assistance
judiciaire statue définitivement.
Les travaux
préparatoires ne fournissent aucune explication à ce silence; on peut donc
aussi bien en tirer argument en faveur du statu quo, soit de l'exclusion du
recours, auquel cas il apparaîtrait comme une inadvertance du législateur, qu'y
voir une volonté implicite de laisser jouer la règle générale de l'art. 4 LJPA.
Peu importe en définitive : le texte de cette disposition est parfaitement
clair; il n'y aurait lieu de s'en écarter que si des raisons objectives
conduisaient à penser qu'il ne restitue pas le sens véritable de la norme. De
tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la
disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia 137c. 2b; 113 Ia 114;
112 V 171c. 3a). Or, on vient de le voir, l'exposé des motifs et le compte
rendu des travaux parlementaires sont muets sur la question, et l'on ne saurait
faire prévaloir sur un texte voté en 1989 la volonté du législateur de 1904 ou
de 1947. Les autres méthodes d'interprétation ne permettent pas non plus de
conclure que l'ouverture d'un recours au Tribunal administratif contre les
décisions du Bureau de l'assistance judiciaire ne correspondrait pas au sens
véritable de l'art. 4 LJPA. En particulier, si l'on peut comprendre qu'au
moment de la création du Bureau de l'assistance judiciaire il aurait paru
incongru de permettre un recours au Conseil d'Etat contre les décisions d'un
organe qu'on avait voulu largement indépendant de l'administration, cette
objection n'a plus cours aujourd'hui, dès lors que le Tribunal administratif
est lui-même une instance indépendante, appelée dans certains cas à contrôler
les décisions d'autorités échappant au pouvoir hiérarchique du Conseil d'Etat
(commissions foncières, Fonds d'investissements agricoles, Conseil de santé,
par exemple). Par conséquent, si le problème du recours contre les décisions du
Bureau de l'assistance judiciaire a échappé au législateur lors de l'adoption
de la LJPA et que la solution qui découle des dispositions légales adoptées
apparaît insatisfaisante, comme le soutient l'autorité intimée, il ne s'agit
que d'une lacune improprement dite, qu'il appartenait au législateur et non au
juge de combler (v. ATF 105 V 213).
Le recours
est ainsi recevable.
2.                             L'autorité
intimée motive sa décision négative par une interprétation littérale de l'art.
1er LAJ, aux termes duquel l'assistance judiciaire est accordée pour permettre
"d'assurer
les frais d'un procès devant la juridiction civile ordinaire ou devant la
juridiction des assurances sociales..."
. Par
"juridiction
civile ordinaire"
le législateur entendait "
toutes les
instances prévues par une loi vaudoise pour trancher des contestations de
nature civile
" (BGC, automne 1947, p. 371). En outre, si l'on s'en
tient toujours aux conceptions en cours lors de l'adoption de l'ancienne loi
sur l'assistance judiciaire du 2 décembre 1947, les opérations prévues par la
LP ne constitueraient pas des "
procès
" au sens de la LAJ
(ibid.).
La poursuite
pour dettes ne fait effectivement pas partie de la procédure civile proprement
dite; elle est une branche particulière du système juridique suisse,
appartenant au droit administratif (ATF du 2 avril 1992 dans la cause M. c.
Cour d'appel du canton de Berne, p. 6, et les références). Il ne s'ensuit
toutefois pas que le droit à l'assistance judiciaire doive être exclu dans ce
domaine. La jurisprudence du Tribunal fédéral déduit directement de l'art. 4 de
la Constitution les règles minimales en la matière; elles s'imposent à défaut
de dispositions cantonales suffisantes (v. ATF 116 Ia 104; 114 Ia 102). Suivant
les arrêts cités par l'autorité intimée, il est exact que le Tribunal fédéral
avait, jusqu'à ces dernières années, toujours jugé qu'il n'existait pas de
droit constitutionnel à l'assistance judiciaire dans la procédure de poursuite
(ATF 55 I 366), en particulier en matière de mainlevée d'opposition (ATF 85 I
139) ou de plainte (ATF 104 III 7c.3). La question de savoir si une
interprétation conforme à la Constitution des art. 68 LP et 54 al. 2 du tarif
LP pouvait conduire à reconnaître un droit à l'assistance judiciaire gratuite
également dans le domaine de la poursuite a toutefois été posée, sans être
résolue, dans un arrêt du 21 juin 1988 (ATF 114 III 67, spéc. 69). Elle a
également été discutée en doctrine (cf. Adrian Staehelin, Die rein
betreibungsrechtlichen Streitigkeiten, in FS 100 Jahre SchKG, Zürich 1989, p.
81 ss.; Piermarco Zen Ruffinen, Assistance judiciaire et administrative : les
règles minimales imposées par l'art. 4 de la Constitution fédérale, in JT 1989
I p. 58 ss.). Enfin, dans l'arrêt M. du 2 avril 1992 précité, la Haute Cour a
jugé que les motifs qui avaient conduit à reconnaître un droit à l'assistance
judiciaire dans les procédures de recours administratifs et de recours de droit
administratif, ainsi que dans certains domaines de la procédure administrative
non contentieuse, plaidaient en faveur de l'octroi de prestations semblables
dans la procédure d'ouverture de faillite consécutive à une déclaration
d'insolvabilité et de faillite jusqu'à la première assemblée des créanciers (c.
3c, p. 8). Le même raisonnement peut être tenu en matière de plainte (v. Zen
Ruffinen, op. cit., p. 59); le plaignant doit pouvoir bénéficier d'un avocat
d'office si les conditions auxquelles la jurisprudence subordonne cette mesure
sont remplies, c'est-à-dire si le requérant est dépourvu des moyens
nécessaires, que la procédure n'apparaît pas d'emblée dépourvue de chance de
succès sur le fond et que les opérations requises ne sont pas manifestement
irrecevables sur le plan procédural, que la décision a une portée considérable
pour le requérant, qu'il est dépourvu des connaissances juridiques nécessaires
et que les questions qui se posent ne sont pas faciles à résoudre (ATF 112 Ia
18; 111 Ia 280).
3.                             Il n'est pas
contesté en l'occurrence que la condition de l'indigence soit remplie, le
recourant ayant obtenu l'assistance judiciaire pour les besoins de la procédure
civile qu'il a ouverte contre son ex-épouse. La plainte, qui tient à faire
constater la nullité de deux poursuites notifiées postérieurement à l'ouverture
de la faillite du plaignant, n'apparaît ni manifestement mal fondée, ni
d'emblée irrecevable pour des motifs de procédure. Elle présente au demeurant
une complexité suffisante pour qu'on ne puisse pas prétendre que le recourant
pourrait sans inconvénient défendre sa cause lui-même sans encourir aucun
désavantage; il suffit à cet égard de constater que, sans avocat, le recourant
n'aurait vraisemblablement pas songé à contester la validité des poursuites en
question. On peut en revanche se demander si l'enjeu de la plainte, soit
l'annulation de deux poursuites pour un montant global de Fr. 2'350.30 en
capital, est suffisamment important pour justifier l'assistance d'un avocat
d'office. Il est en tous les cas douteux qu'on puisse y voir une "portée
considérable" au sens de la jurisprudence déduite de l'art. 4 Cst.,
d'autant qu'il convient de faire preuve de retenue dans les cas où il s'agit
exclusivement ou en majeure partie d'intérêts financiers (ATF 104 Ia 77). Le
droit vaudois à l'assistance judiciaire en matière administrative se montre
toutefois moins restrictif : il suffit en effet que "
les intérêts en
cause
(la)
justifient
" (v. art. 40 LJPA). Cette condition est
très proche de la règle exprimée à l'art. 1er al. 2 LAJ, applicable par
analogie (art. 40
al. 3 LJPA) : l'assistance judiciaire est
refusée "
s'il apparaît clairement que le procès ne serait pas engagé ou
soutenu par un plaideur raisonnable plaidant à ses propres frais
". En
d'autres termes, il ne doit pas y avoir de disproportion évidente entre les
frais qu'entraîne le recours à un avocat et le bénéfice que l'on peut attendre
de la procédure, dans l'hypothèse la plus favorable.
En l'espèce
on se trouverait assurément dans un cas limite s'il s'agissait de désigner un
avocat d'office pour la seule procédure de plainte. Le recourant est toutefois
déjà assisté pour les besoins de son action en modification de jugement de
divorce. Son avocat, grâce à la connaissance qu'il a du dossier de la procédure
civile, peut entreprendre parallèlement à cette dernière d'autres démarches
utiles sans avoir à y consacrer un temps considérable. Pour un plaideur
procédant à ses propres frais, il ne serait ainsi pas déraisonnable dans un tel
cas de charger son avocat de déposer une plainte LP en étroite relation avec la
procédure principale. On peut donc admettre ici que l'assitance judiciaire
accordée pour le procès civil soit étendue à la procédure de plainte, même si,
en soi, l'enjeu de cette dernière n'apparaît pas considérable.
4.                             Conformément
à l'art. 55 LJPA le recourant, qui obtient gain de cause, a droit à des dépens
dont le montant peut être arrêté à Fr. 800.--. Cette somme sera réglée par
l'entremise du Service de justice et législation, qui assure le secrétariat et
la gestion du budget de l'autorité intimée (cf. circulaire générale interne
JPM/1 bis, du 14 novembre 1986).
Le recourant
ayant droit de pleins dépens, il n'y a pas lieu d'allouer une indemnité à son
avocat d'office : celui-ci pourra obtenir de l'Etat la distraction des dépens
(art. 20 al. 1er LAJ), dont le montant est par définition plus élevé que
l'indemnité à laquelle il aurait pu prétendre (art. 1er al. 1 lit. a du
règlement du 3 juin 1988 d'exécution de la LAJ).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       La décision du
Bureau de l'assistance judiciaire du 25 septembre 1992 est réformée en ce sens
que l'assistance d'un avocat d'office est accordée à X.________ dans la
procédure de plainte qu'il a intentée le 24 septembre 1992 contre l'Office des
poursuites de Lausanne-Est.
II.                      Le Service de
justice et législation versera à X.________ une indemnité de Fr. 800.-- à
titre de dépens.
III.                     Il n'est pas perçu
d'émolument.
Lausanne, le 27 juillet 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif,
le
juge :