vd_omni · GE.2005.0189 · 2006-12-04 · fr

Fondation du Centre logopédique et/Service de l'enseignement spéc. et de l'appui à la formation, Département de la formation et de la jeunesse, Office de psychologie scolaire | Remboursement, pendant la période transitoire prolongée de la démarche EtaCom, des salaires du personnel administratif des institutions privées dispensant des prestations de psychologie, de psychomotricité et de logopédie en milieu scolaire. Notion de décision modifiant la situation juridique de l'administré; notion de décision et de contestation pécuniaire; conséquences de l'absence de mention des voies et délais de recours. Recours rejeté en tant que recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.2006 GE.2005.0189

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 décembre 2006
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Laurent Merz et
Jean-Claude Favre, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière.
Recourante
Fondation du Centre logopédique et pédagogique
de l'ouest vaudois (CLPOV),
à Nyon
Autorité intimée
Service de l'enseignement spécialisé
et de l'appui à la formation
(SESAF),
à Lausanne
Autorités concernées
1.
Département de la formation et de la
jeunesse,
Secrétariat général,
à Lausanne
2.
Office de psychologie scolaire
(OPS),
à Lausanne
Objet
Recours Fondation du CLPOV c/ "décisions" du 26
mai 2005 de l'OPS et du 3 octobre 2005 du SESAF de bonifier à la recourante
la part des salaires du personnel administratif du CLPOV pour la période du
1er mai au 31 décembre 2005
Vu les faits suivants
A.
Le Centre logopédique et pédagogique de l’ouest vaudois
(ci-après : CLPOV, aujourd'hui L'Ombelle) est une fondation de droit privé
selon Statuts du 29 octobre 1987. Son but est l’exploitation, à Nyon et dans
ses environs, d’un centre logopédique et pédagogique couvrant les besoins de
toute la zone de l’ouest vaudois. Ses activités sont consacrées essentiellement
aux traitements ambulatoires et au suivi d’enfants en âge de scolarité pour
lesquels des classes ont été ouvertes.
B.
En automne 1999, le Conseil d'Etat a proposé un premier
train de mesures dans le cadre de la démarche EtaCom destinée notamment à
simplifier les flux administratifs et à désenchevêtrer les compétences communales
et cantonales dans divers domaines. Ce premier train reposait sur trois
piliers, en particulier sur une nouvelle répartition d'un premier groupe de
tâches et de charges, ainsi que sur un mécanisme financier transitoire (compte
de régulation) conduisant au règlement financier global des transferts à la fin
de la démarche (Rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la démarche
EtaCom et proposition d'un premier train de mesures et EMPL, BGC déc. 1999 p. 5188).
Parmi les tâches et charges destinées à être transférées des communes aux cantons
figuraient les mesures psychopédagogiques pour l’enseignement (ambulatoire) (Rapport,
BGC déc. 1999 p. 5199), soit la psychologie, la psychomotricité et la logopédie
en milieu scolaire (PPLS).
C.
Dès la fin de l’année 2002, la Fondation s'est inquiétée du
maintien des postes existants, des conditions de reprise par l'Etat et des taux
d’activités.
Ainsi, le 21 novembre 2002, Mmes X._______ et Y._______
membres du personnel administratif du CLPOV, indiquaient ce qui suit au nouveau
bureau cantonal PPLS :
" (…) nous tenons à vous
remercier de la confiance accordée, en nous donnant priorité dans la future
structure administrative de la région 'Dôle' (…)
(…) comme prévu et à votre demande, nous
assumons la gestion administrative et financière du secteur PPLS jusqu’au 31
décembre 2003. C’est pourquoi, nous nous interrogeons sur le fait de ne pouvoir
continuer cette fonction dans le cadre du Centre logopédique (…) "
Le 20 février 2003, le Service de l'enseignement
spécialisé et de l'appui à la formation (SESAF) a informé le CLPOV ce qui
suit :
"  (...) à l’instar de
l’engagement pris pour le personnel PPLS, nous garantissons un transfert du
personnel administratif correspondant globalement à la dotation qui était
antérieurement reconnue dans le budget du secteur ambulatoire de l’institution.
Sur les 65% ETP en question, 20%
ont déjà trouvé place dans les secteurs classes et SPS. Reste donc 45% ETP.
(…)
(le directeur
de l'Office de psychologie scolaire)
a répondu téléphoniquement
(à Mmes X._______ et Y._______)
et les a
tenues au courant des travaux actuels concernant la construction de la
plate-forme administrative et financière des PPLS de la région 'Dôle' (...).
Ces réflexions en sont pas terminées, leur aboutissement est fixé à Pâques."
D.
Par lettre circulaire adressée aux communes le 27 août
2003, le Conseil d’Etat a exposé l’évolution du projet EtaCom en ces
termes :
" Comme vous le savez, 2003
verra la fin de la période transitoire EtaCom, notamment avec la bascule des impôts
et la suppression du compte de régulation au 1
er
janvier 2004.
Parallèlement, la reprise par l’Etat des contrats des collaborateurs
actuellement communaux, dans les domaines de l'administration de l'école, de la
psychologie scolaire et de l'orientation scolaire et professionnelle, se met en
place. (…)
La complexité et l’ampleur de ces
travaux préparatoires font que ces opérations ne pourront pas être achevées
dans les délais envisagés et qu’il ne sera pas possible de reprendre en une
seule fois l’entier des contrats des collaborateurs actuellement employés par
les communes. (…) le Conseil d’Etat vous propose donc les axes de travail
suivants :
-    Les contrats des collaborateurs employés dans les secteurs
concernés (administration de l’école, psychologie scolaire, orientation
scolaire et professionnelle) seront prolongés au-delà du 1
er
janvier
2004. Vous serez informés de la date effective de reprise, moyennant un délai
suffisant.
-    Les communes resteront employeurs de ces collaborateurs, (...).
-    Les frais supportés à ce titre par les communes (salaires,
charges, frais administratifs) seront remboursés intégralement par l’Etat, sur
la base des coûts effectifs, avec présentation de décomptes par les communes
(...).
Le Conseil d’Etat entend que la reprise
des personnels concernés, sous réserve de cas tout à fait exceptionnels, qui
donneront lieu à des accords directs entre les communes et l’Etat, soit achevée
au 31 décembre 2004. (...)"
Le 10 septembre 2003, le SESAF a transmis cette
lettre circulaire au CLPOV, en ajoutant:
"Cette situation a, par
analogie, des répercussions concrètes pour vos institutions et votre personnel.
Ainsi, il est souhaité que le (...) et
le CLPOV demeurent encore administrativement employeurs du personnel appelé à
être repris, en 2004 mais à une date encore à déterminer, par les nouvelles
organisations. (...)"
E.
Le SESAF a informé le CLPOV le 15 septembre 2003 que Mmes X._______
et Y._______ avaient renoncé à travailler au sein de la nouvelle organisation
PPLS régionale. Il a précisé ce qui suit :
" La reconnaissance de
l’organigramme actuel sur le plan administratif est donc maintenue jusqu’à la
reprise du personnel qui passera sous la houlette du Canton dans le cadre de la
démarche EtaCom. Au-delà, seule demeurera admise la dotation accordée pour les
secteurs classes et SPS de l’institution. "
F.
Par lettre du 18 septembre 2003, le CLPOV a accepté de
poursuivre sa collaboration pour 2004 avec le personnel devant être transféré
" à des conditions identiques à celles en vigueur
actuellement y compris pour le personnel administratif du Centre. No
us
souhaitons que le transfert de ce personnel soit réalisé dans un délai
raisonnable (...)".
G.
Le 4 novembre 2004, l’Office de psychologie scolaire (OPS,
dépendant du SESAF) a annoncé aux communes ainsi qu'aux institutions privées
concernées que la réorganisation des prestations PPLS était en voie d’achèvement.
Il restait à réaliser la reprise par l’Etat du personnel relevant encore d’un
contrat communal ou signé par une institution privée, ce qui devrait se faire
en 2005. D’ici là, les frais salariaux à charge des employeurs actuels seraient
remboursés par le canton.
Par lettre circulaire adressée aux communes le 23
décembre 2004, le Département de la formation et de la jeunesse (DFJ) a
renseigné les communes sur les modalités de reprise des collaborateurs
concernés, soit notamment :
" Chaque collaborateur
concerné se verra proposer individuellement, courant janvier 2005, une reprise
par l’Etat de son poste actuel ; (...)
La reprise est fixée au 1
er
mai 2005 pour l’ensemble des collaborateurs concernés. (…)
Les collaborateurs ne souhaitant
pas donner suite à cette proposition conserveront leur poste de travail actuel,
aux mêmes conditions, jusqu’à la fin 2005 au plus tard. (…)
En tant qu’employeur, vous serez
intégralement indemnisés par l’Etat des charges supportées pour ces
collaborateurs (…) ceci jusqu’au 31 décembre 2005 au plus tard .
Le 31 janvier 2005, l’OPS a confirmé aux communes et
institutions privées les conditions et délais précités de reprise du personnel
par l’Etat, soit le personnel administratif de la scolarité obligatoire, le
personnel des services PPLS et les collaborateurs administratifs de
l’orientation scolaire et professionnelle. Il précisait ce qui suit:
"Les conséquences pour les
employeurs actuels (...) sont les suivantes:
-  Dans l'immédiat et jusqu'à la fin avril: maintien de la situation
actuelle, sans changement, avec indemnisation des employeurs selon les frais
réels engagés; (...)
-  Pour les collaborateurs n’acceptant pas la reprise : ces
collaborateurs peuvent rester au service de leur employeur actuel, dans les
fonctions qu’ils occupent, jusqu’à fin 2005 au plus tard. Durant cette période,
les frais qu’ils engendrent seront, comme aujourd’hui, indemnisés à plein par
l’Etat. Nous ne manquerons pas de vous faire connaître les personnes qui
pourraient être concernées par ce cas de figure. Nous vous prions également de
bien vouloir nous informer des cas qui vous seraient connus. (...)
-  Les situations particulières qui pourraient se présenter devront
être réglées au cas par cas d’entente entre l’Etat et vous, sur la base des
dossiers individuels des personnes concernées. Nous vous prions de bien vouloir
nous contacter selon les problèmes qui apparaîtront et nous ne manquerons pas
de faire de même en ce qui nous concerne.
-  Nous espérons que cette information
répondra à vos attentes. Dans le cas contraire, nous vous invitons à prendre
contact avec les soussignés afin d’examiner les problèmes qui pourraient se
poser. (…) "
H.
Le 15 avril 2005, l’OPS a indiqué au CLPOV que, compte
tenu de la reprise du personnel PPLS par le canton dès le 1er mai 2005, la
fondation n’aurait désormais plus d’activité administrative liée à ce
personnel. L’OPS a également précisé que le " mandat " de
gestion du CLPOV envers l’OPS, relatif à Mmes X._______ et Y._______, prenait
fin à cette date. En substance, plus aucun montant ne serait versé au CLPOV dès
le 1
er
mai 2005 pour son personnel administratif.
I.
Le 23 mai 2005, le CLPOV a contesté auprès de l'OPS la
teneur de sa correspondance du 15 avril 2005.
Le 26 mai 2005, l’OPS a répondu en ces termes :
"Les employées du CLPOV
concernées par la reprise cantonale dans le cadre EtaCom sont uniquement des
psychologues, psychomotriciennes et logopédistes; le personnel administratif a
formellement renoncé à ce passage en juillet 2003 déjà, le SESAF en a pris acte
par le courrier du 15 septembre 2003 du chef de Service au Conseil de fondation
(...).
Le travail administratif effectué
par l’institution a donc été reconnu uniquement à hauteur d’une masse
financière correspondant à 45% ETP ; le travail réalisé à cet égard
comprenait la gestion des demandes et des facturations AI pour la logopédie et
l’établissement des salaires.
A partir d’octobre 2004, tous les
objets liés à la logopédie AI ont été repris par la plate-forme administrative
et financière du service PPLS de la région Dôle. Nous n’avons pas ajusté immédiatement
notre contribution financière, pour laisser le temps au Centre de procéder aux réorganisations
internes consécutives à ce changement.
A l'instar de tous les employeurs
concernés (communes et institutions), le Centre a été informé à fin décembre
2004 que la date finalement arrêté par le Conseil d'Etat pour la reprise du personnel
cantonalisé avait été fixée au 1
er
mai 2005.
Même si l’établissement d’une
dizaine de salaires ne représente pas un travail à hauteur de 45% ETP, nous
vous avons versé la somme correspondante jusqu’à fin avril 2005. (…)
Conformément à notre communication
antérieure, nous avons donc soldé nos rapports financiers et administratifs
avec le CLPOV. Dès lors, comme indiqué dans la lettre déjà mentionnée du chef
du Service de l’enseignement spécialisé et de l’appui à la formation 'seule
demeure admise la dotation accordée pour les secteurs classes et SPS de
l’institution'. "
J.
Par lettre du 6 juillet 2005, le CLPOV, se référant aux
échanges d’écriture des 23 et 26 mai 2005, a requis de l’OPS qu'il prenne une
décision formelle susceptible de recours.
La réponse à ce courrier a été adressée au CLPOV le
3 octobre 2005 par le SESAF. Il confirmait les déterminations de son office du
26 mai 2005 en précisant :
" La reprise
du personnel par l'Etat ne concernait q
ue les
psychologues, psychomotriciens et logopédistes et non le personnel administratif
de votre institution. (...) nous n’avons pas de décision à rendre en l’espèce,
celle-ci étant formulée dans le courrier précité "
.
K.
Le CLPO
V a recouru le 26 octobre 2005 "
contre
la décision du chef du SESAF du 3 octobre 2005 décidant de ne pas rendre de décisio
n
formelle, ainsi qu'à l'encontre de l'OPS s'abstenant de rendre une décision
formelle, nonobstant la demande expresse formulée le 6 juillet 2005 par le
Conseil de la Fondation".
En substance, la Fondation dénonce un déni
de justice formel et, sur le fond, reproche aux autorités de ne pas avoir pris
à leur charge les coûts du personnel administratif pour la part afférente
jusque-là aux activités de l’OPS pour la période du 1
er
mai au 31
décembre 2005.
Le CLPOV conclut principalement au renvoi de la cause à
l’OPS afin qu’il rende une décision formelle sur la question de la couverture
des coûts précités, subsidiairement à l’annulation des décisions des 26 mai et
3 octobre 2005 de l’OPS et du SESAF et à la prise en charge des coûts précités.
Déclarant s'exprimer pour le compte de l'ensemble de
ses services et offices, le Secrétariat général du DFJ s'est déterminé le 10
janvier 2006. Il conclut principalement à l’irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet dans la mesure de sa recevabilité. Il précise
notamment ce qui suit :
" (...) la mise en
oeuvre opérationnelle des services régionaux PPLS s'est faite progressivement,
au gré des situations locales assez différentes. Lorsque ces prestations
étaient assumées par une commune en application de l'ancien droit, elles ont
généralement continué d'être assumées sous la même forme jusqu'à la mise en
place définitive de la nouvelle structure, à ceci près que les frais considérés
ont été rétrocédés à la commune concernée par l'Etat. (...) Dans le cas particulier
où, comme en l'espèce, ces prestations étaient assumées de fait par des
institutions privées au vu de l'ancien art. 69 RLS, la situation a été traitée
par analogie avec celle dans laquelle elles étaient assumées par du personnel
communal.
(…) des négociations complexes ont
été menées avec les associations de personnel et les syndicats qui ont débouché
sur les modalités explicitées dans la circulaire du 23 décembre 2004. Ces
mesures concernaient différentes professions, à savoir le personnel administratif
des établissements scolaires (secrétariats) et des offices d’orientation
scolaire et professionnelle, ainsi que les spécialistes des domaines de la
psychologie scolaire (psychologues, logopédistes, psychomotriciens). En
revanche, le personnel affecté aux tâches administratives du domaine de la
psychologie scolaire n’était pas concerné par le transfert, compte tenu du fait
que ces prestations étaient contenues dans un cadre limité et ne constituaient
souvent qu’une petite part du cahier des charges des personnes concernées (…).
(…) quand bien même le personnel
administratif du CLPOV n’était nullement concerné par le transfert prévu dans
le cadre d'EtaCom, le SESAF s’est déclaré disposé à étudier favorablement
d’éventuelles candidatures des personnes concernées. Toutefois, celle-ci ont,
pour des raisons qui leur sont propres, renoncé à faire acte de candidature, de
sorte que ce sont d’autres personnes qui ont été engagées à cet effet par
l’Etat.
(...) A partir du 1
er
mai 2005, les logopédistes employés jusque là par le CLPOV ont été transférés à
l'Etat de Vaud (...). Quant au personnel administratif relatif aux prestations
de logopédie, il n'était pas concerné par le transfert, tant il vrai qu'il n'a
jamais été question de reprendre globalement cette catégorie de personnel. Les
discussions qui ont été menées en 2002-2003 avec Mmes X._______ et Y._______ avaient
un caractère individuel, et ne se sont d'ailleurs pas concrétisées par une
postulation. A compter d’octobre 2004, l’ensemble des prestations administratives
relatives à la logopédie ont d’ailleurs été centralisées entre les mains des
personnes engagées à cet effet au service régional. Conformément au courrier
précité du 15 septembre 2003, le CLPOV n'avait dès lors plus à être indemnisé
pour des prestations qu'il n'avait plus à assumer.
(…)
Le DFJ n’a pris aucune décision au
sens de l’article 29 LJPA. Ses courriers des 26 mai et 3 octobre 2005
constituaient des informations et clarifications relatives à la situation dont
faisait état le CLPOV, mais ne modifiaient en rien la situation juridique de ce
dernier. Pour ce motif déjà, le recours est irrecevable.
On ne voit au demeurant pas pour quel
motif le Département aurait dû statuer, respectivement rendre une décision. (…)
les mesures prises en matière de financement des prestations de logopédie
résultent de la mise en œuvre des mesures transitoires décidées par le Grand
Conseil dans le cadre du processus ETACOM (…). Le cadre de la
collaboration avec la recourante a été défini conventionnellement, et on ne voit
pas quelle décision aurait prétendument dû être prise en 2005 par l’Etat de
Vaud pour régler des questions qui l’étaient depuis longtemps. Il n’y a ainsi
pas matière à recours en application de l’article 30 LJPA. "
Dans des déterminations du 27 mars 2006, la Fondation
a confirmé ses conclusions. A ses yeux, la masse salariale du personnel touché
par les mesures de transfert devait être prise en charge jusqu'au 31 décembre
2005, sans distinction entre personnel administratif communal et personnel administratif
d'institutions privées.
Le 19 avril 2006, le DFJ a renoncé à s'exprimer plus
avant.
L.
L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la
mesure utile.
Considérant en droit
1.
Il sied en liminaire de définir le cadre légal du présent
litige.
a) Avant la mise en oeuvre du premier train de
mesures EtaCom, l'art. 46 de la loi scolaire du 12 juin 1984 (Recueil annuel
1984 p. 151; aLS) prévoyait que les communes pouvaient engager, dans le cadre
de la pédagogie compensatoire, des spécialistes qu'elles rémunéraient,
notamment des psychologues, des psychomotriciens et des logopédistes. L'art. 69
al. 2 du règlement d'application du 25 juin 1997 de ladite loi (Recueil annuel
1997 p. 273; aRLS) énonçait que si la commune ne disposait pas d'un service
psychopédagogique, les frais d'examen et de traitement auprès d'institutions
privées étaient à sa charge. Enfin, l'art. 114 aLS indiquait que l'Etat prenait
à sa charge les salaires et charges sociales du corps enseignant, étant précisé
à son alinéa 2 que les autres frais de fonctionnement de l'école étaient à la
charge des communes.
A la suite de la démarche Etacom, les prestations de
psychologie, de psychomotricité et de logopédie ont été confiées à l'Etat, de
même que leur financement. C'est ainsi que, par novelle du 14 décembre 1999
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2001 (Recueil annuel 1999 p. 770),
les art. 46 et 114 de la loi scolaire ont acquis la teneur suivante (nLS; RSV
400.01):
Art. 46
L'Etat garantit l'accès aux prestations
dispensées par des psychologues, des logopédistes et des psychomotriciens.
al. 2 abrogé
Le département définit les prestations
reconnues. Il fixe les règles d'organisation et de financement propres à
assurer la cohérence et la qualité des mesures prises.
Art. 114
L'Etat prend en charge les frais de
fonctionnement de l'école en supportant notamment:
a)   l'entier des
salaires et charges sociales du corps enseignant et du personnel administratif.
b)   l'entier des
fournitures scolaire reconnues.
c)   abrogé.
Restent à la charge des communes: les
transports scolaires, les devoirs surveillés, les cantines scolaires et
l'accueil des élèves en dehors des heures d'école.
Un règlement d'application fixe les
conditions minimales et les mesures de coordination nécessaires pour les
transports scolaires.
Ont de même été modifiés par novelle du 2 décembre
2002, entrée en vigueur le jour même sous réserve du décret du 14 décembre 1999
fixant les modalités financières transitoires du projet EtaCom (cf. consid. b ci-après),
les art. 64 ss RLS relatifs à la psychologie, psychomotricité et logopédie en
milieu scolaire (Recueil annuel 2002 p. 505; nRLS; RSV 400.01.1). En
particulier, le nouveau règlement confirme que l'engagement du personnel
revient en principe au canton (art. 68 al. 3 nRLS) et qu'hormis les locaux, le
mobilier et le transport des enfants, et après déduction des participations
d'assurances, l'Etat assume l'ensemble des frais consécutifs à la mise à disposition
des prestations PPLS (art. 68d nRLS).
b) La mise en oeuvre des transferts exigés par ce
premier train de mesures nécessitait une réglementation transitoire. Celle-ci a
été adoptée en particulier sous la forme du décret du 14 décembre 1999 fixant
les modalités financières transitoires du projet EtaCom (introduction d'un
compte de régulation), entré en vigueur le 1
er
janvier 2001 (Recueil
annuel 1999 p. 795). L'art. 4a de ce décret modifiait provisoirement les art. 46
et 114 de la loi scolaire ainsi qu'il suit:
Art. 46
L'Etat garantit l'accès aux prestations
dispensées par des psychologues, des logopédistes et des psychomotriciens.
(...).
Les communes assument les charges
financières des prestations, déduction faite des participations de tiers.
(...).
Art. 114
L'Etat participe aux frais de
fonctionnement de l'école en supportant les charges suivantes:
a)   la moitié des
salaires et charges sociales du corps enseignant;
b)   la moitié des
fournitures scolaire;
c)   les deux tiers
des frais de transports, à condition que ceux-ci soient organisés
rationnellement, et des frais de pension.
Les autres frais de fonctionnement de
l'école sont à la charge des communes.
(...).
Enfin, son art. 6 disposait ce qui suit:
Le Conseil d'Etat est chargé de
régler, après négociation avec les communes, les tiers employeurs et les
intéressés, la reprise des personnels dont la loi prévoit que l'Etat assume les
charges salariales.
Ce décret a été abrogé le 1
er
janvier
2004.
En d'autres termes, pendant la période transitoire allant
du 1
er
janvier 2001 au 31 décembre 2003, les communes ont continué à
assumer les charges relatives aux services PPLS (cf. art. 114 aLS modifié par
le décret). En vertu de l'art. 6 du décret toutefois, l'Etat et les communes se
sont appliqués dans cet intervalle à régler le sort du personnel transféré.
c) A l'issue de la période transitoire a été adopté un
décret du 29 avril 2003 (Recueil annuel 2003 p. 276; RSV 175.312) réglant la
suppression du compte de régulation et de l'aide scolaire aux communes dans le
cadre du projet EtaCom, ainsi qu'un décret du 2 juillet 2003 réglant les
détails suite à la suppression du compte de régulation et de l'aide scolaire
aux communes dans le cadre du projet EtaCom (bascule) (Recueil annuel 2003 p.
491). Tous deux sont entrés en vigueur le 1
er
janvier 2004.
A ce jour, sont en vigueur les nouveaux art. 46 et 114
de la loi scolaire adoptés le 14 décembre 1999 (cf. consid. a ci-dessus).
2.
Le présent recours est dirigé contre l'acte de l'OPS du 26
mai 2005 et l'acte du SESAF du 3 octobre 2005.
a) Il sied tout d'abord d'examiner si les actes
attaqués constituent bien des décisions administratives susceptibles d'un
recours auprès du Tribunal administratif au sens de l'art. 29 de la loi du 18
décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV
173.36).
Est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d’espèce et ayant pour objet (a) de créer, de modifier ou d’annuler
des droits ou des obligations; (b) de constater l’existence, l’inexistence ou
l’étendue de droits ou d’obligations; (c) de rejeter ou de déclarer
irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d’autres termes, la
décision implique un acte étatique individuel qui s’adresse à un particulier et
qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret
soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 consid. 2a et les réf.
citées). Tel n'est pas le cas de l'expression d'une opinion, d'une simple
communication, d'une prise de position, d'une recommandation, d'un
renseignement, d'une information, d'un projet de décision ou de l'annonce d'une
décision, car il leur manque un caractère juridique (ATF 2P.350/2005 du 24
janvier 2006 consid. 2.1 et références). C’est ainsi qu’un recours dirigé
contre une communication, du moment que celle-ci n’a pas pour effet de modifier
la situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et
l’administration, ni de l’obliger à une situation passive ou active, est
irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984 p. 499 et les réf. citées).
En outre, lorsque la décision ne fait que confirmer une décision antérieure,
elle n'est en principe pas sujette à recours et les délais de recours ne sont
pas rouverts par elle (ATF 105 Ia 15 consid. 3). Il en va ainsi notamment
lorsque la décision de confirmation a été rendue après qu'un examen sommaire de
la demande a permis de constater que celle-ci n'apporte aucun fait
(éventuellement aucun argument de droit ou d'opportunité) nouveau par rapport à
la situation existant lorsque la décision a été prise ou aucune preuve
nouvelle.
aa) Dès lors que le personnel administratif lié aux
prestations PPLS devait, à première vue, être inclus dans le transfert de
personnel à l’Etat (cf. art. 114 lettre a nLS et 68d nRLS), il serait
envisageable de considérer que les actes de l'OPS et du SESAF modifient la
situation juridique de la recourante en lui déniant le droit à des prestations,
respectivement en lui refusant une décision. La question peut cependant
demeurer indécise, le recours devant de toute façon être rejeté pour les motifs
mentionnés au consid. 4 ci-après.
bb) L'acte du SESAF du 3 octobre 2005 ne faisait que
confirmer la "décision" antérieure de l’OPS du 26 mai 2005, à
laquelle elle renvoyait. Dans cette mesure, on peut se demander si cet acte du
3 octobre 2005 est véritablement susceptible de recours. Il ne serait pas exclu
de répondre par l’affirmative à cette question, dès lors que l'acte du 3
octobre 2005 n'émane pas de l'OPS, mais d'une autorité qui lui est
hiérarchiquement supérieure. Ce point souffre de même de rester indécis, le
recours devant de toute façon être rejeté.
b) Encore faut-il que les décisions - le cas échéant
- en cause puissent faire l’objet d’un recours au Tribunal administratif au
regard de l’art. 1 al. 3 LJPA qui dispose que les actions d'ordre patrimonial
intentées pour ou contre une collectivité ou un établissement de droit public
cantonal sont exclues du champ d'application de la loi. En d’autres termes, la
contestation pécuniaire engagée contre la collectivité relève toujours d’un juge
civil, à moins que l’autorité compétente ne puisse régler la question par le
biais d’une décision au sens technique du terme (arrêt TA du 8 juillet 2005
GE.2005.0075).
En l’espèce, bien que la conclusion subsidiaire de
la recourante soit d’ordre patrimonial, cette prétention est fondée sur
l’application de normes et principes administratifs dont l’examen relève de la
compétence du Tribunal de céans. Au surplus, il appartenait bien à l’Etat,
respectivement à l’autorité intimée, de décider des conditions de remboursement
des frais engagés par les institutions privées pour le personnel concerné, en
application des décrets précités. Cette condition de recevabilité est donc
remplie (étant néanmoins rappelé qu'elle ne suffit pas, à elle seule, à
conduire à la recevabilité du recours).
c) Reste à examiner les conséquences de l'absence de
mention des voies et délais de recours dans les actes entrepris.
L'indication des voies de recours est une exigence
du droit fédéral de procédure administrative en ce qui concerne les décisions
prises en dernière instance cantonale (art. 35 PA en relation avec l'art. 1er
al. 3 PA). Cette exigence, liée au respect du principe de la protection de la
bonne foi, n'est toutefois pas un droit constitutionnel fédéral qui
s'appliquerait de manière générale à toutes les décisions cantonales, mais
constitue un principe général du droit, exprimé notamment aux art. 107 al. 3 OJ
et 38 PA, selon lequel lorsqu'il existe une obligation de mentionner les voies
de recours, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable. Il
découle de ce qui précède que la sanction rattachée à l'absence de cette
indication n'est pas la constatation de la nullité ou l'annulabilité de la
décision entachée de ce vice de forme, mais la restitution, à certaines conditions,
du délai de recours, voire la transmission du recours par l'autorité saisie à
tort à l'autorité de recours compétente. En droit vaudois, c'est l'art. 27 al.
2 de la constitution cantonale qui reprend ce principe en prévoyant que les
parties ont le droit de recevoir une décision motivée avec indication des voies
de droit. Le principe selon lequel l'absence d'indication des voies de droit ne
doit pas porter préjudice au justiciable doit être appliqué en parallèle avec
le principe qui veut que le citoyen doive agir de manière conforme aux règles
de la bonne foi. Ainsi, lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on
attend du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant lui-même
les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision administrative,
reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention des voies et des
délais de recours, doit entreprendre dans un délai raisonnable les démarches
voulues pour sauvegarder ses droits (GE.2005.0050 du 1
er
septembre
2005 et AC.1999.0087 du 11 janvier 2000).
Selon l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par
écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée.
En l’occurrence, le recours contre la
"décision" du 3 octobre 2005, reçue le 6 octobre 2005 par la
recourante, a été déposé le 26 octobre 2005. Il a donc été interjeté en temps
utile. On pourrait toutefois se demander si eu égard au principe de la bonne
foi évoqué ci-dessus, le recours ne devrait pas être considéré comme tardif,
dans la mesure où l'acte du 3 octobre 2005 ne fait que confirmer celui du 26
mai 2005 contre lequel la recourante n’a réagi que le 6 juillet 2005. Là
également, la question peut demeurer indécise, vue l'issue du recours.
3.
La recourante invoque en premier lieu le grief de déni de
justice formel, l'OPS n'ayant pas formellement statué et le SESAF ayant
expressément refusé de statuer. Ce faisant, elle conclut au renvoi de la cause à
cet office pour qu'il rende une décision formelle.
Le principe de l’économie de procédure exige de l'autorité
administrative et judiciaire, maître de la procédure, de conduire celle-ci de
manière simple, prompte et économique sans toutefois s'écarter du cadre fixé
par la loi et en respectant les droits des parties (Fritz Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, 2ème éd., 1983, p. 68; Pierre Moor, Droit
administratif II, ch. 2.2.4.7, p. 155). En l’occurrence, le renvoi de la cause
paraît inutile. Il n’aboutirait en effet qu’à la confirmation par l’OPS de sa
position clairement motivée et n’ouvrirait au demeurant pas de nouvelles voies
de droit. En outre, le tribunal de céans est en mesure de trancher, le litige
étant en état d’être jugé. La conclusion principale de la recourante est par
conséquent rejetée.
4.
Au fond, la recourante revendique le paiement des salaires
de mai à décembre 2005 pour son personnel administratif qui, selon elle,
faisait partie du personnel concerné par le transfert à l’Etat et dont les
salaires devaient par conséquent être pris en charge jusqu’au 31 décembre 2005
en cas de refus de transfert.
A teneur de l'art. 114 de la nouvelle loi scolaire,
les salaires et charges du personnel administratif des communes doivent être
pris en charge par le canton dès la fin de la période transitoire, soit dès le
1
er
janvier 2004. Selon l'art. 68d nRLS, l'Etat assume l'ensemble
des frais consécutifs à la mise à disposition des prestations PPLS. Il n'est
donc pas exclu d'interpréter ces dispositions en ce sens que le personnel administratif
communal rattaché aux prestations PPLS devait être repris par le canton et
qu'il devait en aller de même, par analogie, du personnel administratif des
institutions privées fournissant ces prestations. Quoi qu'il en soit en
l'espèce, il ne fait pas de doute que l’Etat, par le biais du SESAF, s’est
concrètement engagé par sa lettre du 20 février 2003 qui le lie, à garantir le
transfert du personnel administratif de la recourante (à concurrence de 65% ETP)
dans la nouvelle structure PPLS.
Par conséquent, les membres du personnel
administratif de la recourante devaient en principe se voir appliquer la teneur
des courriers du DFJ du 23 décembre 2004 (adressé aux communes seulement) et de
l'OPS du 31 janvier 2005 (adressé aux communes et aux institutions privées) selon
lesquels les collaborateurs qui n'acceptaient pas la reprise par le canton -
fixée au 1
er
mai 2005 - pouvaient demeurer au service de leur
employeur au plus tard jusqu'à la fin 2005, les frais y relatifs étant
indemnisés à plein par l'Etat pendant cette période.
Toutefois, les deux collaboratrices concernées ont
décliné, en 2003 déjà, l’offre de travailler au sein de la nouvelle
organisation PPLS. Dans ces conditions, elles ne pouvaient d'emblée plus être
comptées parmi le personnel à transférer à l'Etat. C'est du reste ce que confirme
le courrier du 15 septembre 2003 du SESAF, selon lequel, compte tenu de leur
refus, les postes de ces collaboratrices ne subsisteraient pas au-delà de la phase
de transfert du personnel (soit jusqu’au 30 avril 2005 selon informations
données aux institutions privées le 31 janvier 2005). Il est dès lors
compréhensible que l'Etat n'ait pas soumis à ces personnes des propositions
d’engagement conformément à son courrier du 31 janvier 2005. En réalité, ce
courrier ne concernait plus les collaboratrices en cause de la recourante;
celle-ci ne pouvait donc plus invoquer à leur égard la clause de prise en
charge des personnes refusant le transfert. En d’autres termes, compte tenu des
lettres des 15 septembre 2003 et 31 janvier 2005, la recourante pouvait et
devait comprendre que le remboursement par l’Etat cesserait au 30 avril 2005.
Certes, les échanges épistolaires des parties n’ont
pas été limpides. Ainsi, le courrier du 31 janvier 2005 n'excluait pas
expressément le personnel ayant déjà refusé la proposition de l'Etat.
Toutefois, cette ambiguïté toute relative ne suffit pas à engager l'Etat à
prendre à sa charge les frais des deux collaboratrices en cause jusqu'au 31
décembre 2005. En effet, ce terme n'était pas fixe mais maximal, soit dépendant
de chaque situation. Or, la recourante ne pouvait inférer de bonne foi qu’elle
pouvait encore conserver pendant des mois, aux frais de l’Etat, un personnel ayant
renoncé de longue date à sa reprise, d'autant moins que, selon les déclarations
non contestées de l'autorité intimée, ces collaboratrices n'accomplissait plus de
travail administratif pour la logopédie depuis octobre 2004, cette tâche ayant
été reprise par le service PPLS. A tout le moins, on pouvait attendre de la
recourante qu'elle tire au clair, à réception de la lettre du 31 janvier 2005, la
situation de ses collaboratrices dont le statut nécessitait manifestement, de
son point de vue, des éclaircissements; on rappellera qu'elle avait été
invitée, selon le courrier précité, à informer l’OPS soit des cas de
collaborateurs refusant la proposition de l’Etat, soit de cas particuliers,
soit enfin de tout autre problème qui pourrait se présenter.
Pour tous ces motifs, la prétention de la recourante
en remboursement des salaires de ses employées administratives au-delà du 30
avril 2005 est infondée.
5.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
rejeté dans la mesure où il est recevable. Compte tenu de l’issue du pourvoi,
les frais du présent arrêt seront mis à la charge de la recourante déboutée. Il
ne sera pas alloué de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté en tant qu’il est recevable.
II.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la recourante.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
san/Lausanne, le 4 décembre 2006
La présidente:                                                                                           La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint