vd_omni · AC.2015.0187 · 2017-12-28 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.__, J., K., L./Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Office fédéral du développement territorial ARE, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Recours contre les décisions du conseil communal et du DTE adoptant, respectivement approuvant le nouveau PGA de la commune de Montreux applicable à la partie urbanisée du territoire. La disposition communale servant de base à la constitution d’un comité consultatif d’experts n’a pas besoin d’être plus précise sur les liens que l’expert désigné entretient avec la commune, pour écarter le risque de dépendance ou de partialité (consid. 11). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.12.2017 AC.2015.0187

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 décembre 2017
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Virginie Favre et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********,
5.
E.________,
à ********,
6.
F.________,
à ********,
7.
G.________,
à ********,
8.
H.________,
à ********,
9.
I.________,
à ********,
10.
J.________,
à ********,
11.
K.________,
à ********,
12.
L.________,
à ********,
tous représentés par Me Aba NEEMAN, avocat
à Monthey,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté par le Service du développement territorial,
à Lausanne,
2.
Conseil communal de Montreux,
représenté
par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Office fédéral du développement
territorial,
à Berne.
2.
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
Section monuments et sites,
à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
du territoire et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement
le Plan général d’affectation de la Commune de Montreux, et c/ décision du
Conseil communal de Montreux du 4 septembre 2014 adoptant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
a) Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le Plan
d'affectation communal et le Règlement sur le plan d'affectation et la police
des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat le
15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: le PGA 1972 et le RPGA
1972).
b) Après l'aboutissement de la procédure
d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: le PDCom), qui a été
approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a
entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études de révision de sa
planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier examen
préalable par les services concernés de l’Etat, le 22 décembre 2005, un projet
de Plan général d'affectation et de Règlement du plan général d'affectation
entièrement révisés (ci-après: le projet de PGA et son règlement, ou le nPGA et
le nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Ce projet
a suscité 88 oppositions ou interventions. En date du 9 janvier 2008, le
Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a rendu un rapport
d’examen préalable complémentaire.
c) Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux
(ci-après: la municipalité) a rendu un rapport-préavis n° 03/2008, sur la base
duquel le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a décidé,
dans sa séance du 2 septembre 2009, d'adopter le projet de PGA et son règlement
tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux oppositions telles
qu'amendées.
d) Le projet de PGA et son règlement ont subi
diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des
amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le SDT
dans son deuxième rapport d’examen préalable complémentaire du 28 janvier 2011,
en lien avec l’entrée en vigueur du PDCom révisé. Ces modifications ont fait
l’objet d’un troisième rapport d’examen préalable complémentaire du SDT, le 23
avril 2013. Elles ont ensuite été soumises, du 4 septembre au 3 octobre 2013, à
une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44 oppositions.
e) Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013,
la municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions. Dans ses
séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a accepté la proposition
municipale de lever les oppositions formulées au cours de l’enquête publique.
Il a également décidé d’adopter les modifications apportées au PGA.
B.
a) La localité de Clarens, dans la Commune de Montreux, borde les rives
du Lac Léman et s’étend en partie sur un coteau. Elle est traversée d’est en
ouest par une ligne de chemin de fer, juste en amont de laquelle se situe le
quartier de la Nouvelle-Héloïse. Ce secteur présente, dans son ensemble, une
forte pente. A une distance de 200 m environ en contrebas des voies des CFF se
trouve par ailleurs le quartier des villas Dubochet, à proximité immédiate du
quai longeant le lac.
b) Le chemin de la Nouvelle-Héloïse, perpendiculaire
à l’avenue des Bosquets de Julie, est un chemin privé d’environ 300 m de long.
Il emprunte des parcelles privées, parfois à cheval sur deux d’entre elles,
qu’il grève de servitudes. Il dessert en cul de sac un immeuble d’habitation de
trois étages à toiture plate ainsi qu’une dizaine de villas, parmi lesquelles
celles des propriétaires suivants:
-
A.________, propriétaire de la parcelle n° 1085;
-
B.________ et C.________, ainsi que G.________ et H.________,
copropriétaires de la parcelle n° 1087 (villas mitoyennes);
-
D.________, propriétaire de la parcelle n° 1088;
-
E.________ et F.________, propriétaires de la parcelle n° 1149;
-
I.________ et J.________, propriétaires de la parcelle n° 1077;
-
K.________
et L.________, propriétaires de la parcelle n° 1089.
c) Selon le plan d'affectation de 1972, les
parcelles précitées sont affectées en zone de faible densité, régie par les
art. 33 ss RPGA 1972. Le plan prévoit en outre, dans ce secteur, l'application
de normes de "
protection des sites
", énoncées à l'art. 40 RPGA
1972. La destination de la zone est définie à l'art. 33 RPGA 1972, aux termes
duquel elle tend à permettre la création d’ensembles résidentiels selon des
plans partiels d’affectation ou de quartier, établis par secteurs au fur et à
mesure des besoins. Dans la zone de faible densité, seules sont constructibles
les parcelles de 800 m
2
de surface au moins, à raison d'un seul
bâtiment principal comportant un seul étage (rez) sous la corniche par fraction
de 800 m
2
de parcelle. Les bâtiments comportant deux étages sous la
corniche (un étage sur rez) ne sont autorisés que sur les parcelles d'une
surface de 1'000 m
2
au moins, à raison d'un seul bâtiment principal
par fraction de 1000 m
2
de parcelle (art. 36 RPGA 1972). Vu
l'objectif de protection des sites, la proportion de la surface bâtie par
rapport à celle de la parcelle est limitée à 1/10 pour les bâtiments comportant
deux étages sous la corniche et à 1/6 dans les autres cas (art. 40 al. 1 RPGA
1972).
Lors de l'établissement du premier projet de nPGA
(cf.
supra
let. A.b), il a été décidé de classer en zone de coteau B le
secteur des Bosquets de Julie, comprenant notamment les parcelles desservies
par le chemin de la Nouvelle-Héloïse, à l’exception du bien-fonds de
D.________, situé en bordure du périmètre, plus à l’ouest, qui a été colloqué dans
la zone voisine de Beauregard - Mont-Gibert - Les Crêtes (zone à bâtir destinée
aux villas de faible densité).
A.________, B.________ et C.________, D.________, E.________
et F.________, G.________ et H.________, I.________ et J.________, ainsi que
K.________ et L.________ n’ont pas formé opposition durant l’enquête publique
de 2007.
d) Dans sa première version de 2007, le chapitre 9
du nRPGA comportait notamment les dispositions suivantes concernant la zone de
coteau B:
"
Art.
9.1 Définition
La zone de coteau B est destinée
aux bâtiments de faible densité, tels que villas individuelles ou groupées, qui
s’échelonnent sur le coteau. A ce titre, les dispositions qui suivent doivent
permettre d’intégrer les constructions sur le coteau en préservant ses qualités
paysagères.
Art. 9.4 Niveaux
Le nombre de niveaux,
rez-de-chaussée compris, est limité à 2 sous la corniche ou l’acrotère,
auxquels un étage peut être ajouté sous forme d’attique ou de combles
habitables. En cas de forte pente, la municipalité peut autoriser l’aménagement
d’un étage supplémentaire sur la façade aval, pour autant que celui-ci
bénéficie d’une insolation suffisante et qu’il soit dégagé du terrain naturel
sur la façade aval.
Art. 9.6 Surface bâtie
La surface bâtie ne peut excéder
1/6 de la surface de la parcelle. Cette surface est fixée à 1/3 pour les
bâtiments en terrasse (niveaux décalés dans la pente).
Art. 9.7 Proportion
La longueur totale d’un bâtiment
ne peut être de plus d’une fois et demie sa largeur.
"
La réglementation de la zone de coteau B a ensuite
fait l’objet de plusieurs modifications, qui ont été mises à l’enquête publique
en 2013 et adoptées par le conseil communal en 2014 (cf.
supra
let. A.d
et A.e). Elle comporte désormais les prescriptions suivantes:
"
Art.
9.1 Définition
1
La zone de coteau B
est destinée aux bâtiments de faible densité, tels que villas individuelles ou
groupées, habitations superposées ou juxtaposées, qui s’échelonnent sur le
coteau.
2
A ce titre, les dispositions qui suivent doivent permettre d’intégrer les
constructions sur le coteau en préservant ses qualités paysagères.
Art. 9.4 Niveaux
1
Le nombre de niveaux
est limité à 2 sous la corniche ou l’acrotère, sur lesquels le niveau de
terminaison peut se présenter sous forme d’attique ou de combles habitables.
2
En cas de forte
pente, la Municipalité peut autoriser l’aménagement d’un étage habitable
supplémentaire sur la façade aval, pour autant que celui-ci bénéficie d’une
insolation suffisante et qu’il soit dégagé du terrain naturel en façade aval
dans une proportion suffisante.
3
Dans tous les cas, le nombre de niveaux perçus en façade aval, compte non tenu
de l'étage de terminaison, mais y compris la face visible de la construction
souterraine au sens de l'art. 51, ne peut excéder 3.
Art. 9.6 Indice
d'utilisation du sol (IUS)
L'indice
d'utilisation du sol maximum est de 0.60.
Art. 9.7 Indice
d'occupation du sol (IOS)
L'IOS ne peut excéder 0.17.
"
En outre, l’art. 44 nRPGA de 2007 considérait comme
souterraines "
les constructions dont les ¾ au moins du volume sont
situés en dessous du niveau du terrain naturel, dont une face au plus est
visible une fois le terrain aménagé
". Cette disposition a été
remplacée en 2013 par un nouvel art. 51 nRPGA, libellé comme suit:
"
Art.
51 Constructions souterraines
1
Sont considérées
comme souterraines, les constructions ou parties de construction, dont le
volume se situe au minimum à ¾ en dessous du niveau du terrain naturel, qui
n'entraînent pas de modification sensible du profil et de la nature du sol et
qui ne créent pas d'inconvénient pour le voisinage.
2
Elles ne sont pas
prises en compte ni dans le calcul de la distance aux limites, ni de l'indice
d'occupation du sol.
3
L'habitation est
interdite dans les constructions souterraines.
"
e) Lors de l’examen préalable complémentaire du 28
janvier 2011, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section monuments
et sites (ci-après: le SIPAL) s’est prononcé sur les modifications apportées au
projet de PGA et son règlement depuis l’enquête publique de 2007. Dans son
préavis inclus dans le rapport d’examen préalable complémentaire, il a
notamment émis les remarques et demandes suivantes (cf. pp. 7-8):
"
La
plupart des amendements apportés par le Conseil communal au plan et au
règlement du PGA auraient pour conséquence d’affaiblir la protection des
ensembles bâtis qui présentent une grande valeur patrimoniale (centres urbains
et villages) et d’augmenter les impacts des constructions dans le paysage bâti
(Coteau A et B). Ces dispositions ne sont pas acceptables en regard des
objectifs de protection de l’Inventaire des sites bâtis à protéger en Suisse (ISOS)
et le SIPAL-MS demande que les articles concernés du règlement soient maintenus
avec leur teneur initiale, selon le détail ci-dessous.
[…]
Articles 8 et 9 Zone de Coteau A
et B
Art. 8.6 Surface bâtie, 9.1
Définition et 9.6 Surface bâtie
Les compléments introduits à ces
articles modifient la constructibilité de la zone de faible densité, ainsi que
son insertion paysagère dans le site. En effet, les bâtiments formés
d’habitations superposées ou juxtaposées occupant jusqu’à 1/3 de la parcelle
constituent en réalité des immeubles d’habitation qui tapissent la pente.
L’aspect de la zone ne sera plus celui de villas dans des jardins, mais pourra
présenter un front bâti presque continu, au gré des regroupements parcellaires.
Or, ces zones de coteau A et B recouvrent la majeure partie des secteurs
constructibles du territoire communal. L’impact produit sur le paysage serait
donc énorme par la modification des typologies traditionnelles implantées dans
les coteaux.
En conséquence, le SIPAL-MS
demande la suppression de ces modifications en raison de leur important impact
potentiel sur le paysage.
"
Dans son préavis inclus dans le rapport d’examen
préalable complémentaire du 23 avril 2013, le SIPAL a constaté que les demandes
qu’il avait formulées en 2011 au sujet des zones de coteau A et B avaient été
partiellement prises en compte, en ce sens que si la possibilité d’étendre la
construction sur 1/3 de la parcelle pour les bâtiments en terrasse avait été supprimée,
les habitations superposées ou juxtaposées restaient possibles. Il a relevé que
l’effet de masse de la densification des zones de coteau A et B restait
important et il a ainsi maintenu sa demande tendant à supprimer la possibilité
de réaliser des habitations superposées ou juxtaposées (cf. pp. 28-29). Se
référant ensuite à l’art. 9.4 nRPGA relatif au nombre de niveaux des
constructions, le SIPAL a exposé que le sous-sol ne devait pas dépasser
l’emprise au sol de la construction principale, excepté pour des raisons
objectives (escaliers extérieurs, prises d’aération, etc.). Il a demandé que la
définition de la notion de sous-sol soit précisée. Si cette notion
correspondait à celle de la construction souterraine, pouvant s’étendre
jusqu’aux limites de propriété, il a requis que le règlement réserve une
proportion de surface maintenue en plein terre, pour permettre le maintien
d’une arborisation nécessaire à la qualité de la vie (cf. p. 32).
f) Les préavis du SIPAL susmentionnés se réfèrent à
l'ancienne version de l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance
nationale à protéger en Suisse (ci‑après: l’ISOS), qui a ensuite fait
l’objet d’une révision, mise en vigueur par le Conseil fédéral le 1
er
octobre 2015. La localité de Clarens n'est pas inscrite à l’inventaire en tant que
site d’importance nationale. Tel est en revanche le cas du quartier des villas
Dubochet, qui est décrit comme un ensemble (E 0.1) auquel est attribué un objectif
de sauvegarde maximum ("a"). Plus au nord, en-dessous de la ligne de
chemin de fer, l’ISOS identifie un périmètre environnant PE III englobant un développement
résidentiel fortement urbanisé, avec un objectif de sauvegarde relatif
("b"). En amont des voies des CFF et à l’est du chemin de la
Nouvelle-Héloïse, il décrit encore le Château des Crêtes comme un élément
individuel (EI 0.0.11) faisant l’objet d’un objectif de sauvegarde maximum
("a"). Cet édifice, qui domine le site des villas Dubochet à partir
d’une vaste terrasse en belvédère, a reçu la note *2* au recensement
architectural et figure à l’inventaire cantonal des monuments historiques non
classés. Jusqu’en 2015, l’ISOS identifiait, à l’ouest du chemin de la
Nouvelle-Héloïse, un périmètre environnant PE IV qualifié de développement
résidentiel récent
,
assorti d’un objectif de sauvegarde relatif
("b") qui impliquait de rechercher une affectation appropriée pour
empêcher les implantations de constructions hors d’échelle. Ce périmètre ne
fait plus partie de la version de l’ISOS révisée.
g) D’après les informations qui figurent dans le
rapport justificatif selon l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000
sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) soumis au SDT avant l’enquête
publique complémentaire de 2013, la révision de la planification communale
favorise l'habitat collectif dans toutes les zones d'habitation, zone de coteau
B y compris, par la construction de villas urbaines susceptibles d'accueillir
plusieurs logements. Seule la zone de Beauregard - Mont-Gibert - Les Crêtes,
caractérisée par une campagne bâtie, n'autorise que l'habitat individuel (cf.
ch. 2.1, p. 8). Le nPGA a notamment pour objectif la préservation et la mise en
valeur du patrimoine urbanistique, architectural, écologique et paysager avec
l’introduction de notions qualitatives telles que le respect du relief, des
qualités historico-architecturales, des cheminements anciens, des vues, des
richesses naturelles (cf. ch. 4.5, p. 35). Il tend, entre autres, à la création
d’une zone de coteau A et d’une zone de coteau B qui ont en commun
l’affectation (habitat) et la topographie. Cette dernière implique des règles
constructives spécifiques qui favorisent une bonne implantation des bâtiments
dans la pente (mouvements de terre limités, nombre de niveaux tenant compte de
la pente, etc.). Les secteurs A et B se distinguent par la densité et la
volumétrie des bâtiments. Ainsi la villa urbaine, dans son interprétation
contemporaine, est favorisée dans la zone de coteau B, alors que des petits
immeubles locatifs peuvent se réaliser dans la zone de coteau A (cf. ch. 4.6.1,
p. 35).
h) En date du 1
er
octobre 2013, A.________,
B.________ et C.________, D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________,
I.________ et J.________, ainsi que K.________ et L.________ se sont opposés
aux possibilités de construction offertes par la zone de coteau B selon le
projet de PGA modifié, en faisant essentiellement valoir qu’elles ne
correspondaient pas aux buts fixés par le rapport 47 OAT.
i) Dans son préavis n° 31/2013, la municipalité a
proposé au conseil communal de lever l'opposition, pour les motifs suivants:
"
Montreux
est défini comme centre cantonal avec agglomération par le Plan directeur
cantonal (PDCn). Ce qualificatif implique pour la Municipalité de proposer une
densité de construction qui corresponde aux limites fixées par le Plan
directeur cantonal, à savoir une moyenne de 100 hab.-empl./ha. Cette densité de
construction n'empêche pas le développement qualitatif du territoire communal,
car le RPGA contient toutes les normes pour assurer la qualité des
constructions.
Le bas de la zone de Beauregard ou
le quartier des Bosquets de Julie est affecté depuis plus de 40 ans à la zone à
bâtir et donc considéré depuis le même laps de temps comme équipé. Située à
l'orée de la frange urbanisée de Montreux et tout à proximité des transports
publics, la zone de Coteau B correspond aux critères territoriaux du secteur
des Bosquets de Julie. Les qualités patrimoniales du secteur sont ensuite à
considérer dans tous les projets de construction.
La zone de Coteau B permet la
réalisation de deux niveaux sous la corniche, donc un rez-de-chaussée, un étage
et un comble ou attique qui peut également être habité. Pour les terrains qui
offrent une forte pente, la réalisation d'un niveau supplémentaire sous le
rez-de-chaussée permet de mieux intégrer la construction dans le terrain et
notamment de mieux régler le rapport du terrain aménagé avec les façades
latérales. La hauteur des constructions ne s'en trouve pas augmentée.
La définition d'IOS différent pour
les secteurs plats et les secteurs en pente ne changerait rien à l'étalement
des constructions au sol, la surface bâtie déterminante étant définie par la
projection du bâtiment au sol, indépendamment de sa pente.
La notion de proportion des
constructions n’a pas été estimée superfétatoire par le Conseil communal pour
contenir le bâti et en assurer l'intégration.
Les constructions souterraines
peuvent trouver une bonne intégration dans le terrain, sachant qu'il est
quasiment impossible qu'aucune partie des façades latérales ne dépassent un peu
du terrain aménagé. La modification sensible du terrain est un critère bien
plus pertinent pour déterminer si une construction, bien que présentant plus
des 3/4 de son volume sous le terrain naturel, puisse être qualifiée de
souterraine ou non.
[…]
"
Se fondant sur ce préavis et sur un rapport de sa
commission du 30 juillet 2014, le conseil communal a décidé, dans ses séances
des 3 et 4 septembre 2014, de lever l’opposition de A.________, B.________ et C.________,
D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________, I.________ et J.________,
ainsi que de K.________ et L.________ et d’adopter les modifications apportées
au PGA telles qu’amendées.
C.
Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le PGA tel
qu’amendé, sous réserve de certaines exceptions sans lien avec la zone de
coteau B. Sa décision, ainsi que les décisions du conseil communal du 2
septembre 2009 et du 4 septembre 2014, ont été notifiées aux intéressés en date
du 15 juin 2015.
D.
Par acte du 27 juillet 2015, A.________ et feu son époux M.________,
entretemps décédé, B.________ et C.________, D.________, E.________ et
F.________, G.________ et H.________, I.________ et J.________, ainsi que
K.________ et L.________ ont contesté la décision du DTE du 10 juin 2015 et la
décision du conseil communal du 9 septembre 2014 (
recte
: 4 septembre
2014) devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: le tribunal ou la CDAP). Ils ont conclu à leur réforme en ce sens
que le nPGA est modifié afin que les dispositions de la zone de coteau B soient
libellées de telle sorte que le secteur des Bosquets de Julie soit préservé ou
que des dispositions protectrices spéciales s’y appliquent. Subsidiairement,
ils ont conclu à leur annulation et au renvoi du dossier aux autorités intimées
pour nouvelles décisions.
Dans sa réponse du 4 novembre 2015, le SDT (pour le
DTE) a conclu au rejet du recours. Dans sa réponse du 8 janvier 2016, le
conseil communal a également conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité.
E.
a) Dans l’intervalle, la Commune de Montreux a entamé des négociations
avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), qui avait
aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du DTE du 10 juin
2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du
projet de PGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir
équilibré, conformément aux exigences de l’ARE.
Par voie de conséquence, l’instruction de la
présente cause a été suspendue.
b) Les modifications apportées au projet de PGA consistent
en la création de deux zones réservées dans les secteurs de "Maula Ferran"
et de "La Saussaz" et en la distinction, au sein des zones de
verdure, entre une zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère.
Le secteur des Bosquets de Julie et les parcelles
des recourants n'ont pas été affectés par ces changements.
c) Les modifications susmentionnées ont été soumises
à un examen préalable complémentaire auprès du SDT le 2 juin 2016. Elles ont
ensuite fait l’objet d’une deuxième enquête publique complémentaire ouverte du
3 juin au 4 juillet 2016, qui a suscité huit oppositions individuelles et
quatre oppositions collectives.
d) Sur la base d’un préavis municipal n° 33/2016 du
22 août 2016 et d’un rapport de la commission du conseil communal du 4 octobre
2016, les modifications apportées au nPGA ont été adoptées par le conseil
communal, le 12 octobre 2016, et approuvées préalablement par le DTE, le 10
janvier 2017.
F.
L’instruction de la cause a été reprise en date du 8 mars 2017. Le SDT
(pour le DTE) a renoncé à déposer des déterminations complémentaires et l'ARE a
renoncé à prendre position sur le recours. Le 5 avril 2017, le conseil communal
a indiqué qu’il n’avait pas d’observations complémentaires à formuler, dès lors
que les modifications apportées au nPGA ne concernaient pas le recours objet de
la présente procédure.
Le SIPAL s’est déterminé sur le recours en date du 9
juin 2017, en se référant intégralement à ses préavis de 2011 et de 2013. Le
SDT (pour le DTE) s’est déterminé sur les observations du SIPAL le 22 juin
2017, et le conseil communal le 3 juillet 2017.
Le 27 juillet 2017, le tribunal a procédé à une
inspection locale en présence des parties. A cette occasion, les recourants ont
désigné, sur la parcelle n° 1078 située en contrebas de celle de A.________, un
bâtiment d’habitation de trois étages à toiture plate ayant été construit sur
la base d’un permis délivré en 2007 (bâtiment ECA n° 9303a). Ils ont mis
en évidence le parking à toit plat situé environ à la même hauteur derrière ce
bâtiment (bâtiment ECA n° 9303c), visible sur trois faces, et relevé qu’il avait
été réalisé en violation du permis de construire délivré en 2007, qui exigeait
qu’il soit enterré. La municipalité a indiqué que le projet en question était
réglementaire à l’origine mais que la réalisation de la construction n’était
pas conforme au permis délivré et aux plans mis à l’enquête publique. Elle a confirmé
que le garage devait être beaucoup plus enterré et qu’elle l’avait tout de même
autorisé. Les recourants ont fait part de leur crainte que ce genre d’immeuble
se multiplie dans le quartier, dès lors que la violation du permis de
construire n'avait pas été sanctionnée et que les dispositions du nRPGA avaient
été assouplies en 2013. Ils ont relevé la possibilité de réunir certaines
parcelles encore nues ou partiellement construites dans cette optique et
précisé qu’une autre construction aux dimensions similaires à celles du
bâtiment incriminé avait été envisagée plus haut dans le quartier mais n’avait
pas abouti. Ils ont encore fait valoir que le bâtiment situé sur la parcelle n°
1078 ne répond pas à l’objectif de densification de la LAT, dans la mesure où
les quatre appartements de luxe qu’il comporte sont inoccupés la majeure partie
de l'année. Le SIPAL a pour sa part indiqué qu’à la suite de la révision de
l’ISOS de 2015, il maintenait les demandes qu’il avait formulées dans ses
préavis de 2011 et 2013 (cf.
supra
let. B.e) en ce qui concernait
la zone de coteau B, mais pas le quartier de la Nouvelle-Héloïse, dont il
estimait que les qualités architecturales ne seraient pas péjorées en cas de
densification.
Le procès-verbal de l’inspection locale a été
transmis aux parties, qui ont eu la possibilité de se déterminer sur ce
document.
G.
Le tribunal a délibéré puis statué le 28 décembre 2017. Le dispositif de
l’arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l’avis qu’une expédition
complète leur serait communiquée ultérieurement.
Considérant en droit:
1.
a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est
définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête
publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un
préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3
LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police
des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il
peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter
(art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce
dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase LATC). Cette procédure a été
suivie dans le cas présent. Les décisions communale et cantonale ont été
notifiées par le DTE simultanément et peuvent toutes deux faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2
LATC).
Le recours est dirigé contre la décision du conseil
communal adoptant le nPGA, en tant qu'elle porte sur les parcelles des
recourants, et contre la décision du DTE approuvant préalablement ce plan.
b) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en
outre aux autres conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
c) Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour former recours toute personne
physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente
ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la
décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée. Cette disposition subordonne la qualité pour recourir
à la condition que le recourant ait participé à la procédure antérieure, à
savoir,
en matière de plans d'affectation,
qu’il ait formé
opposition pendant le délai légal d'enquête publique (cf. arrêts AC.2013.0042
du 29 janvier 2014 consid. 1 et les réf. cit.; AC.2008.0069 du 7 août 2009
consid. 1b).
En l’espèce, les recourants, propriétaires de
différentes parcelles situées dans le quartier de la Nouvelle-Héloïse, colloqué
en zone de coteau B par le nPGA, remplissent en principe les conditions de l'art.
75 al. 1 let. a LPA-VD. Cela n’est toutefois pas aussi clair en tant qu’ils
critiquent le périmètre de la zone de coteau B, et il se pose donc la question
de la recevabilité de ce grief.
2.
Les recourants concluent à ce que la réglementation de la zone de coteau
B soit rendue plus restrictive ou à ce que le secteur des Bosquets de Julie
soit classé dans une partie spéciale de la zone de coteau B (secteur avec
prescriptions spéciales). Ils se réfèrent à cet égard au régime spécifique prévu
à l’art. 9.11 nRPGA pour le coteau de Belmont, dont le périmètre est compris
dans la zone de coteau B. Toutefois, la première version du nPGA mise à
l’enquête publique en 2007 affectait déjà le secteur des Bosquets de Julie en
zone de coteau B et connaissait en outre déjà ce périmètre avec prescriptions
spéciales pour le secteur de Belmont. Les recourants auraient pu s’opposer au
projet de PGA en 2007, en faisant valoir que les Bosquets de Julie devaient
être soumis au même régime que le coteau de Belmont ou que cette zone avec
prescriptions spéciales devait être définie plus largement, de manière à
englober aussi leur propre quartier. Or ils n’ont pas critiqué la délimitation
de la zone et des secteurs. On peut dès lors se demander si, n’étant intervenus
qu’en 2013, ils ont véritablement participé à la procédure antérieure (cf. art.
75 al. 1 let. a LPA-VD), au cours de laquelle les autorités communales ont fixé
le périmètre des zones. La question de la recevabilité du grief relatif à
l’affectation du secteur des Bosquets de Julie en zone de coteau B peut
toutefois rester indécise, car c’est
a priori
le contenu du règlement
communal qui est contesté, et non pas la zone de coteau B elle-même.
3.
Les recourants contestent la teneur des nouvelles dispositions de la
zone de coteau B adoptées en 2013. Ils demandent que la réglementation de cette
zone soit plus restrictive ou que des dispositions protectrices spéciales
s’appliquent au secteur des Bosquets de Julie, qui englobe leurs parcelles.
a) Selon le PGA de 1972 encore en vigueur
actuellement, les parcelles litigieuses sont en zone à bâtir de faible densité.
Le 1
er
janvier 1980 est entrée en vigueur la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). A compter de cette date, il
incombait aux cantons de veiller à ce que les anciens plans d'affectation
soient adaptés aux exigences du nouveau droit dans un délai de huit ans (art.
35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1
er
janvier 1988. La
Commune de Montreux a, dans ce délai, révisé son PGA pour créer des zones
agricoles et des zones intermédiaires (modification du PGA 1972 approuvée par
le Conseil d'Etat le 8 avril 1987); pour la partie urbanisée de son territoire,
elle n'a entrepris qu'à partir de 2002 de réviser sa planification. Dans ce cadre,
elle a colloqué le quartier de la Nouvelle-Héloïse en zone de coteau B, soit
dans une nouvelle zone constructible également destinée aux bâtiments de faible
densité (cf. art. 9.1 al. 1 nRPGA).
b) Montreux fait partie des centres cantonaux
définis par le Plan directeur cantonal (ci-après: le PDCn) et les quartiers
urbanisés du bas de la commune sont compris dans le périmètre compact de
l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac (cf. mesure B11). Cette
agglomération est décrite dans la mesure R14 du PDCn. Elle est aussi prise en
compte par la mesure A11 du plan, selon laquelle la mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification de la zone à bâtir, qui
s’effectue en priorité dans les sites stratégiques, puis dans les périmètres
compacts d’agglomération ou de centre, et enfin en continuité du territoire
urbanisé. Les communes tiennent au moins compte, dans ce cadre, de la qualité
de la desserte en transports publics, de l’accès en mobilité douce aux services
et équipements, de l’environnement, notamment la nature et le paysage, et de la
capacité des équipements et des infrastructures. Dans les centres et les
localités à densifier, la mesure A11 prescrit que la densité des nouvelles
zones d'habitation et mixtes ne peut être inférieure à "
125 habitants +
emplois à l’hectare
", ce qui correspond à un indice d’utilisation du
sol (IUS) minimal de 0.625.
4.
Les recourants soutiennent que l’objectif décrit au ch. 4.5 du rapport
47 OAT commande, avec les objectifs et principes plus généraux qui s’imposent
aux autorités d'aménagement du territoire, de préserver les caractéristiques
paysagères, urbanistiques et architecturales du secteur des Bosquets de Julie,
ainsi que l’harmonie et l’atmosphère des lieux. Ces objectifs devraient
l’emporter sur l’objectif de densification fixé par le PDCn. Les recourants font
valoir que les dispositions de la zone de coteau B ne comportent plus aucune
cautèle et autorisent une densité de construction trop importante. A leur avis,
en présence d’une parcelle suffisamment grande et pentue, il serait désormais possible
d’ériger des villas mitoyennes ou groupées prenant l’aspect d’un petit immeuble
locatif de quatre niveaux. La nouvelle réglementation communale serait ainsi
contraire à la destination de la zone de coteau B, qui est vouée à la réalisation
de villas urbaines. Elle serait aussi propre à altérer gravement le caractère
architectural et paysager du chemin de la Nouvelle-Héloïse, qui risquerait à
terme d’être tapissé de nombreuses constructions démesurées et propres à dénaturer
les lieux. Les recourants affirment qu’il existerait une inégalité de
traitement injustifiée avec le coteau de Belmont, qui fait pour sa part l’objet
de prescriptions spéciales restreignant davantage les possibilités de bâtir
dans le périmètre en question, sans égard à l’objectif de densification du PDCn.
Ils demandent que la réglementation de la zone de coteau B soit rendue plus
restrictive ou que le secteur des Bosquets de Julie soit mis au bénéficie de
règles constructives plus spécifiques, assurant une protection au moins égale à
celle du coteau de Belmont.
En outre, les recourants critiquent l’art. 9.4
nRPGA, qui autoriserait quatre niveaux habitables puisque le niveau d’attique
ou de combles n’est pas compté dans le nombre maximal de trois étages. Le fait
que cette disposition n’exige pas que le bâtiment comporte un seul logement,
comme c’est le cas pour le coteau de Belmont (cf. art. 9.11 al. 2 nRPGA), permettrait
la réalisation de petits immeubles locatifs. Les recourants sont aussi d’avis que
les critères applicables pour autoriser un étage de plus sur la façade aval selon
l’art. 9.4 al. 2 nRPGA (pour autant qu’il soit dégagé du terrain naturel en
façade aval "
dans une proportion suffisante
") sont très approximatifs
et procurent une marge d’appréciation trop importante à la municipalité. Ils se
plaignent également du fait que la nouvelle réglementation ne distingue pas les
parcelles planes ou en pente et ne prévoit pas de surface bâtie maximale. Ils
déplorent de plus la suppression, en 2013, de l’ancien art. 9.7 nRPGA adopté en
2007, qui constituait selon eux la seule règle relative aux proportions des
bâtiments. Les recourants demandent enfin que la définition des constructions
souterraines se limite aux immeubles "
dont une face au plus est visible
une fois le terrain aménagé
", comme le faisait l’ancien art. 44 nRPGA
de 2007. Dans sa teneur actuelle, l’art. 51 nRPGA ne serait pas suffisamment
précis. Il autoriserait des immeubles dégagés sur plusieurs faces et ne
permettrait pas de déterminer si les constructions souterraines comptent dans
le nombre de niveaux habitables autorisé.
Le DTE considère pour sa part que la densité prévue
pour le secteur des Bosquets de Julie est conforme aux dispositions légales et
notamment à la LAT. Il relève que l’IUS de 0.60 envisagé par le nRPGA correspond
à la densité minimale requise par la mesure A11 du PDCn pour les nouvelles
zones à bâtir.
5.
a) Le tribunal de céans est l'unique autorité cantonale de recours qui
doit, en vertu de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, exercer son pouvoir d'examen de
manière libre, sans être limité au contrôle de l'abus ou de l'excès du pouvoir
d'appréciation (cf. notamment arrêt AC.2017.0246 du 12 avril 2018 consid.
4b/bb). Cela ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3
LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser
aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à
l'accomplissement de leurs tâches. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité
communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les
limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre
en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa
propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia
52; arrêts AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3; AC.2010.0041 du 20 octobre
2010 consid. 2b; AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b). La CDAP doit donc
s’imposer une certaine retenue lors du libre examen des plans d’affectation
communaux, dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la
connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance
(art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70). En revanche, selon la jurisprudence fédérale, la
prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe
au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid.
3b/aa p. 242; TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3 non publié in ATF
137 II 23; 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid. 6.1 non publié in ATF 134 II 117).
Cela étant, l'autorité doit, dans le cadre du contrôle de la légalité, se
prononcer sur la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Ce contrôle implique
également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3
OAT sont respectés ‑ notamment la prise en considération de tous les
intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le
respect du principe de la proportionnalité (cf. arrêts AC.2016.0126 du 13 avril
2017 consid. 2; AC.2015.0263 du 23 janvier 2017 consid. 2).
b) Selon l'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1 al. 1 LAT dispose que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation
mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L’art. 1 al. 2 LAT définit les
buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts qui sont
entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie,
telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
), et de créer un
milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d’aménagement
(al. 1). Le paysage doit être préservé (al. 2). Dans ce cadre, il convient en particulier
de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble
ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (let. b). Les
territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques doivent
en outre être aménagés selon les besoins de la population et leur étendue
limitée (al. 3). Pour ce faire, il convient notamment de répartir
judicieusement les lieux d'habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics (let. a), et de prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l'habitat
(let. a
bis
).
6.
a) La zone de coteau B est destinée aux bâtiments de faible densité,
tels que villas individuelles ou groupées et habitations superposées ou
juxtaposées (art. 9.1 al. 1 nRPGA), et elle est affectée à l'habitat individuel
ou individuel groupé ainsi qu’aux autres activités non gênantes (art. 9.2
nRPGA). Le nouveau règlement communal ne prévoit pas que les bâtiments ne
peuvent comporter qu’un logement au maximum. Au contraire, selon le rapport 47
OAT, la révision de la planification vise à favoriser l’habitat collectif dans
toutes les zones d’habitation, y compris la zone de coteau B, par la
construction de villas urbaines susceptibles d’accueillir plusieurs logements
(cf. ch. 2.1, p. 8). Ainsi, contrairement à ce qu’ont affirmé les recourants à
l’audience, la villa urbaine ne vise pas uniquement les villas individuelles.
En réalité, elle pourrait tout à fait accueillir plusieurs logements sans pour
autant être plus volumineuse, en comprenant par exemple un appartement par
étage. Dans ces conditions, le nouveau règlement communal ne contredit pas la
destination de la zone de coteau B, même s’il y autorise des habitations
superposées ou juxtaposées qui pourraient, selon les cas, s’apparenter à de
petits immeubles locatifs. Il ne diffère pas, sur ce point, du régime de l’art.
36 RPGA 1972 encore en vigueur à l’heure actuelle, qui ne limite pas le nombre
de logements et ne contient aucune référence à la notion d’habitat individuel en
zone de faible densité, et n’exclut donc pas non plus la possibilité de
réaliser des bâtiments d’habitation de plusieurs logements dans l’actuelle zone
de faible densité. La CDAP a du reste considéré, dans un arrêt AC.2013.0412 du
21 juillet 2014, que la zone de coteau B était bel et bien destinée à
accueillir plusieurs appartements (cf. consid. 7c).
S’agissant des possibilités de construire, l’art. 9.6
nRPGA dispose que l’IUS autorisé est de 0.60 au maximum en zone de coteau B. En
comparaison, l’ancien art. 9.6 nRPGA de 2007 prévoyait que la surface bâtie ne
pouvait excéder 1/6 de la surface de la parcelle et qu’elle était fixée à 1/3
pour les bâtiments en terrasse. Selon l’art. 40 al. 1 RPGA 1972, la proportion
de la surface bâtie par rapport à celle de la parcelle est limitée à 1/10 pour
les bâtiments comportant deux étages sous la corniche et à 1/6 dans les autres
cas. La nouvelle densité constructive a donc considérablement augmenté dans le
quartier de la Nouvelle-Héloïse. Toutefois, elle reste encore légèrement
inférieure à la densité minimale prônée par le PDCn pour les nouvelles zones à
bâtir dans les centres (IUS de 0.625 selon la mesure A11). Elle n’est donc pas
critiquable sous cet angle et, pour ce secteur de l'agglomération, on ne voit
pas en quoi le choix des autorités de planification à ce propos ne serait pas
approprié.
En outre, l’art. 9.4 nRPGA autorise jusqu’à quatre
niveaux habitables en zone de coteau B, à savoir deux niveaux sous la corniche
ou l’acrotère, surmontés d’un niveau d’attique ou de combles (al. 1), et un
éventuel étage supplémentaire sous le rez-de-chaussée en cas de forte pente,
pour autant qu’il bénéficie d’une insolation suffisante et qu’il soit dégagé du
terrain naturel en façade aval dans une proportion suffisante (al. 2). Selon la
municipalité, la réalisation d’un niveau supplémentaire permet de mieux
intégrer la construction dans le terrain quand celui-ci est en forte pente et
de mieux régler le rapport du terrain aménagé avec les façades latérales (cf. préavis
n° 31/2013). A l’audience, les représentants de la commune ont précisé que cette
solution entrerait en ligne de compte avec une pente de l’ordre de 20 % au
moins. Ainsi, l’art. 9.4 al. 2 nRPGA permet de tenir compte de la topographie
des lieux, de façon à favoriser une bonne implantation du bâtiment dans la
pente quand cela s’avère nécessaire, sans en augmenter la hauteur. Il permet
aussi de préserver les qualités paysagères - soit le caractère verdoyant
prédominant - du quartier de la Nouvelle-Héloïse (cf. sur ce point
art. 9.1 al. 2 nRPGA), dans lequel la densité de construction est
relativement importante, en limitant l’emprise au sol des constructions. C’est
à tort que les recourants soutiennent que l’art. 9.4 al. 2 nRPGA donne une
marge d’appréciation trop importante à la municipalité, en prévoyant qu’elle
doit vérifier que le niveau supplémentaire est dégagé du terrain naturel en
façade aval "
dans une proportion suffisante
". Dans tous les
cas, l’autorité communale est en effet liée par l’art. 9.4 al. 3 nRPGA, aux
termes duquel le nombre de niveaux perçus en façade aval peut être de trois au
maximum, y compris la face visible de la construction souterraine au sens de
l'art. 51 nRPGA, mais sans égard à l’étage de terminaison.
Ainsi, la nouvelle réglementation communale est conforme
à l’objectif de densification du PDCn, instrument dont on rappelle qu’il a
force obligatoire pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT et 31 al. 1 LATC). Elle répond
aux buts actuels d’aménagement du territoire, qui tendent notamment à un
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et de façon
compacte, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (art. 1 al. 2 let.
a
bis
et let. b LAT). Elle concrétise également les principes
d’aménagement de la LAT, concernant notamment une meilleure utilisation des
possibilités de densification des surfaces de l'habitat dans les zones à bâtir (art.
3 al. 3 let a
bis
LAT). De façon plus générale, la nouvelle
réglementation communale permet d’utiliser plus judicieusement les terrains
compris dans le secteur des Bosquets de Julie qui, d’après les termes du
préavis municipal n° 31/2013, est affecté à la zone à bâtir depuis 1972 et se
trouve à l’orée de la frange urbanisée de Montreux et relativement proche des
axes de circulation et des transports publics (cf. à cet égard art. 3 al. 3
let. a LAT).
b) Certes, les nouvelles dispositions de la zone de
coteau B sont susceptibles d’augmenter quelque peu l’impact des constructions
sur le paysage et le milieu bâti, puisque de petits immeubles d’habitation de
quatre étages seraient admissibles. De telles constructions s’écarteraient de
la typologie traditionnelle du quartier de la Nouvelle-Héloïse, qui est
actuellement constitué, à une exception près, de villas dans des jardins. On a
vu toutefois que cette conception n’est pas incompatible avec la destination de
la zone de coteau B. De plus, le secteur ne fait plus l'objet d'une mesure de
protection particulière depuis la révision de l’ISOS entrée en vigueur en 2015.
De ce fait, le SIPAL a d’ailleurs indiqué à l’audience que sa demande tendant à
la suppression de la possibilité de réaliser des habitations superposées ou
juxtaposées ne visait plus le quartier de la Nouvelle-Héloïse. Quoi qu’il en
soit, l’objectif de densification en zone de coteau B n’est pas incompatible
avec un développement territorial de qualité. Le nRPGA contient en effet une
série de normes destinées à intégrer les constructions sur le coteau en
préservant ses qualités paysagères (cf. art. 9.1 al. 2 nRPGA). Ainsi, même s’il
ne contient plus de règle relative à la longueur des bâtiments (cf. ancien art.
9.7 nRPGA de 2007), le nouveau règlement communal limite la hauteur des
bâtiments à 7 m sur la corniche ou l’acrotère, la distance entre un bâtiment et
les limites de parcelles voisines à 5 m, et l’indice d’occupation du sol (IOS)
à 0.17 (cf. art. 9.3, 9.5 et 9.7 nRPGA), ce qui restreint les proportions admissibles
dans le secteur. Il tient compte de la topographie des lieux, en demandant que
l’implantation et la typologie des constructions respectent la morphologie
générale du terrain naturel et s’inscrivent harmonieusement dans la pente sans
provoquer des mouvements de terre importants (cf. art. 9.8 nRPGA), ce qui
rejoint la question du nombre de niveaux autorisé en fonction de la pente (cf.
art. 9.4 nRPGA). Les murs de soutènement doivent en outre être réalisés en
pierre apparente, en maçonnerie enduite ou en béton (cf. art. 9.9 nRPGA). Ces
dispositions sont autant de prescriptions permettant de préserver les qualités
architecturales du chemin de la Nouvelle-Héloïse et d’y maintenir une certaine
harmonie urbanistique, même en cas de densification. Elles écartent le risque
que le coteau soit tapissé de constructions démesurées venant dénaturer le
caractère des lieux, comme le craignent les recourants. Elles limitent aussi l’impact
des nouveaux immeubles sur le paysage, qui est du reste compartimenté par la
végétation existante, comme l’a relevé le SDT (pour le DTE) à l’audience.
c) Il découle de ce qui précède que la nouvelle
réglementation de la zone de coteau B se fonde sur des critères objectifs et
résulte d’une pesée correcte des intérêts par l’autorité communale intimée, qui
n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation dans ce cadre.
7.
S’agissant des constructions souterraines, l’art. 51 al. 1 nRPGA vise
les constructions ou parties de construction dont le volume se situe au minimum
à ¾ en dessous du niveau du terrain naturel, qui n'entraînent pas de
modification sensible du profil et de la nature du sol et qui ne créent pas
d'inconvénient pour le voisinage. Il est vrai que l’ancien art. 44 nRPGA de
2007 donnait une définition plus précise de la notion de construction
souterraine, en exigeant qu’elle soit visible sur une face au plus une fois le
terrain aménagé. Le fait qu’un ouvrage soit totalement ou partiellement
apparent sur une ou plusieurs face(s) n’est toutefois pas incompatible avec la
notion de construction souterraine. On peut de plus supposer que la règle, plus
souple, fixant à ¾ la proportion du volume devant se trouver sous le niveau du
terrain naturel reviendra dans la plupart des cas à limiter l’ouvrage à une
face visible. En outre, l’exigence selon laquelle la construction souterraine
ne doit pas modifier de manière sensible le profil et la nature du sol permet
de limiter son impact visuel
dans l’environnement,
en termes notamment de mouvements de terre et de murs de
soutènement
. L
’art. 51 al. 1 nRPGA, qui confère un large
pouvoir d’appréciation à la municipalité, permet ainsi une bonne intégration
des ouvrages souterrains. Cette disposition est particulièrement pertinente
pour le chemin de la Nouvelle-Héloïse, qui se trouve sur un coteau en forte
pente. Les recourants craignent que des ouvrages similaires au garage ECA n°
9303c, visible sur trois faces, se multiplient dans leur quartier. Il s’agit
toutefois d’une situation exceptionnelle, où la réalisation de la construction
ne correspond pas au permis délivré et aux plans mis à l’enquête publique. On
relève encore que l’art. 9.4 al. 3 nRPGA prévoit expressément que la face
visible de la construction souterraine est comprise dans le nombre maximal de
trois niveaux pouvant être perçus en façade aval. C’est dès lors à tort que les
recourants affirment qu’il n’est pas possible de déduire de l’art. 51 nRPGA si
les constructions souterraines comptent dans le nombre de niveaux habitables
autorisé.
8.
Pour ce qui est du grief relatif à l’égalité de traitement, il convient
de relever que ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des
plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local
que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes
situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant
leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du
point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2;
TF 1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; 1C_269/2014 du 4 juillet 2014 consid.
6).
On a vu que la modification des possibilités de
bâtir dans le secteur des Bosquets de Julie se justifie au regard des exigences
de densification résultant à la fois de la LAT et du PDCn, et qu’elle est donc
objectivement soutenable. Cela étant précisé, il faut effectivement constater
que l’autorité communale n'a pas appliqué la même mesure d’affectation au
coteau de Belmont, qu’elle a classé dans une partie spéciale de la zone de
coteau B afin de préserver son caractère. Ce secteur est assorti de
prescriptions spécifiques restreignant les possibilités de bâtir: les bâtiments
ne comportent dans la règle qu’un logement; un seul niveau peut être dégagé à
l’amont; la forme, l’orientation et la pente des toitures respectent le
caractère d’origine; et les places de parc extérieures et les garages
individuels sont groupés dans la mesure du possible (art. 9.11 al. 2 nRPGA). Le
coteau de Belmont se distingue toutefois par sa grande homogénéité urbanistique
(art. 9.11 al. 1 nRPGA), ce qui n’est pas le cas du quartier de la
Nouvelle-Héloïse, qui est certes majoritairement constitué de villas, mais ne
présente pas d'unité architecturale particulière, ce que les recourants ont eux-mêmes
admis à l’audience. Ainsi, il existe une différence objective entre ces deux périmètres,
qui justifie que le secteur des Bosquets de Julie ne soit pas assorti de dispositions
protectrices égales à celles prévues pour le coteau de Belmont.
9.
En définitive, la nouvelle réglementation communale offre des
possibilités de bâtir conformes à l’objectif de densification du PDCn, tout en prévoyant
des prescriptions relatives à la proportion, à l’implantation et à la typologie
des constructions admissibles. Son contenu permet de préserver les qualités
urbanistiques, architecturales et paysagères du secteur des Bosquets de Julie,
et plus particulièrement du quartier de la Nouvelle-Héloïse, pour éviter que ce
dernier soit défiguré par la réalisation de bâtiments démesurés, conformément
aux objectifs énoncés dans le rapport 47 OAT. La nouvelle réglementation
applicable à la zone de coteau B est donc pleinement justifiée, sans qu’il soit
nécessaire de prévoir des prescriptions de protection spéciales pour le secteur
des Bosquets de Julie.
10.
Les recourants critiquent encore l'insuffisance des équipements pour
faire face à l'augmentation du trafic routier en cas de densification dans leur
quartier. A leur avis, il serait impossible de croiser sur le chemin de la Nouvelle-Héloïse,
dont la largeur oscillerait entre 3.50 m et 4.20 m. A l’audience, ils ont évoqué
l’idée de réaliser une étude de trafic.
a) En principe, la question de l’équipement routier
doit être examinée au stade de l’autorisation de construire.
L’art.
22 al. 2 let. b LAT dispose en effet que l'autorisation de construire n'est
délivrée que si le terrain est équipé. L'art. 104 al. 3 LATC a la même teneur.
Aux termes de l'art. 19 al. 1 LAT, un terrain est réputé équipé lorsqu'il est
desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès et
par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais
disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour
l'évacuation des eaux usées. Une voie d'accès est adaptée à l'utilisation
prévue lorsqu'elle est suffisante d'un point de vue technique et juridique pour
accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Il faut aussi que la sécurité
des usagers soit garantie sur toute sa longueur, que le revêtement soit adéquat
en fonction des types de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et
les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services
de secours et de voirie soit assuré (
ATF 121 I 65
consid.
3a et les arrêts cités; TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 7.2; arrêt
AC.2012.0300 du 12 juin 2013). Les infrastructures doivent ainsi être adaptées
aux possibilités de construire offertes par le plan de zones. Un terrain ne
peut dès lors être considéré comme équipé si, une fois construit conformément
aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du
trafic qui ne peut pas être absorbé par le réseau routier. Il en va de même si
l'accroissement du trafic provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes
dans le voisinage, contraires à la législation fédérale sur la protection de
l'environnement (
ATF 119 Ib 480
consid.
6a;
116 Ib 159
consid.
6b).
Au stade de la planification, l’aménagement des accès n’a pas à
être étudié dans le détail (arrêt AC.2016.0335 du 22 juin 2017 consid. 7a et
les réf. cit.).
b) En l’espèce, le quartier de la Nouvelle-Héloïse
est déjà desservi par une voie d’accès (chemin de la Nouvelle-Héloïse) et il
doit être considéré comme équipé (voir dans ce sens le préavis n° 31/2013 de la
municipalité). Il n’est donc pas nécessaire de prévoir des mesures
supplémentaires pour organiser le trafic dans le secteur. Certes, le chemin de
la Nouvelle-Héloïse présente une largeur de 3.50 m à 4.20 m et est aménagé dans
une forte pente, sur une distance approximative de 300 m. Le trafic y est toutefois
faible, puisqu’il ne dessert qu’une dizaine d’habitations et qu’il est
principalement, sinon exclusivement utilisé par ses riverains. A l'évidence,
l’accès actuel est suffisant, même si le croisement à certains endroits
requiert un ralentissement ou des manœuvres. A cela s’ajoute que le quartier de
la Nouvelle-Héloïse ne comporte plus qu’un terrain nu (parcelle n° 12718) et
qu’à supposer que les villas existantes soient un jour remplacées par des
immeubles de plus forte densité, l'accroissement prévisible du trafic ne serait
pas tel que l’accès existant s’en trouverait inadapté. Une étude de trafic ne
permettrait pas de renverser cette conclusion. On relève de surcroît que les
habitants du site, peu nombreux, connaissent la configuration des lieux et les
endroits nécessitant une attention plus soutenue. Dans ces conditions, les
recourants ne sont pas fondés à se plaindre d'un équipement insuffisant du
quartier, ni du caractère inadapté de la desserte routière.
11.
Les recourants critiquent finalement la nouvelle teneur de l’art. 3
nRPGA adopté en 2013, relatif au comité consultatif d’experts que la
municipalité a la possibilité de saisir pour tout projet d’une certaine
importance ou situé dans un site sensible (cf. alinéa 2). Cette
disposition ne contient plus l’exigence qui découlait de la version de 2007,
selon laquelle les cinq membres du comité n’assument pas de mandat politique et
sont majoritairement domiciliés hors du territoire communal. Désormais, elle
prévoit seulement que le comité est composé exclusivement de personnes
compétentes en matière d’architecture, d’urbanisme, d’environnement, de
circulation et de droit foncier (cf. alinéa 4). Avec la suppression de ces
cautèles, les recourants craignent une absence d’indépendance des experts qui
seront mandatés à l’avenir par la commune, au point de constituer une "
commission
des constructions du conseil communal
".
Les recourants perdent toutefois de vue que le
comité consultatif visé par l’art. 3 nRPGA n’est pas une commission
politique, mais bien plutôt un groupe d’experts qualifiés dans différents
domaines à la fois techniques et scientifiques. Par nature, un expert appelé à
s’exprimer à ce titre dans le cadre d’un organe de droit public doit donner un
avis objectif, qui reflète au mieux l’état des connaissances dans son domaine
de spécialité, sans aucune considération pour les intérêts de celui qui le
mandate. La norme qui sert de base à la constitution d’un tel groupe n’a pas
besoin d’être plus précise - en l’occurrence sur les liens que l’expert désigné
entretient avec la commune - pour écarter le risque de dépendance ou de
partialité.
12.
Il résulte des considérants qui précèdent que les griefs des recourants
sont mal fondés. Le recours doit donc être rejeté, dans la mesure où il est
recevable, et les décisions attaquées confirmées.
Vu le sort du recours, l’émolument de justice est
mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci verseront à la
Commune de Montreux, qui obtient gain de cause en ayant procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, les dépens qu'elle a requis
(art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014
levant les oppositions des recourants et adoptant le nouveau Plan général
d’affectation de Montreux et la décision du Département du territoire et de
l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan sont maintenues.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants sont débiteurs, solidairement entre eux, d’un montant de
2'500 (deux mille cinq cents) francs à verser à la Commune de Montreux à titre
de dépens.
Lausanne, le 28 décembre 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 12
juillet 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.