vd_omni · CCST.2006.0010 · 2007-05-21 · fr

Commune de Corsier-sur-Vevey, Commune de Lausanne Services Industriels, Commune de St-Légier-La Chiésaz/Conseil d'Etat | Interprétation de l'art. 25 DSecEI en ce sens que les anciennes ristournes communales (sur la vente d'électricité) seront abolies dès l'entrée en vigueur du R-lus et non au moment de la perception effective de la taxe communale par les communes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.05.2007 CCST.2006.0010

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du 21 mai 2007
Composition
M. François Kart, président. MM. Jean-Luc Colombini, Alain
Zumsteg, Pierre-Yves Bosshard et Pascal Langone, juges.
Requérantes
1.
Commune de Corsier-sur-Vevey,
à
Corsier-sur-Vevey, représentée par Me Lucien MASMEJAN, avocat à Lausanne,
2.
Commune de Lausanne,
à Lausanne,
représentée par Me Antoine CAMPICHE, avocat à Lausanne,
3.
Commune de St-Légier-La Chiésaz,
à
St-Légier-La Chiésaz, représentée par Me Lucien MASMEJAN, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
représenté par le Chef du
Département de la sécurité et de l’environnement, à Lausanne,
1. Requêtes de la Commune de Lausanne, 2. Requêtes des Communes
de Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier - La Chiésaz c/ Règlement du Conseil
d'Etat du 4 octobre 2006 sur l'indemnité communale liée à l'usage du sol pour
la distribution et la fourniture en électricité, et c/ Règlement du Conseil
d'Etat du 4 octobre 2006 modifiant celui du 17 juillet 1953 d'application de
la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau
dépendant du domaine public et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation
et l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal.
Vu les faits suivants
A.
Le 5 avril 2005, le Grand Conseil du canton de Vaud a
adopté un décret sur le secteur électrique (ci-après : DSecEl; RSV 730.115),
qui a été publié dans la Feuille des avis officiels le 22 avril 2005. Ce décret
institue dans le canton de Vaud un monopole de droit cantonal concernant la
distribution et la fourniture de l'électricité, dans le but d'assurer un
service public de qualité (art. 1 DSecEl). Il s'applique à l'ensemble du
territoire cantonal et à toutes les entreprises d'approvisionnement en
électricité actives dans le canton (art. 2 DSecEl). Il fixe le régime des
concessions (art. 10 ss DSecEl), impose le service universel (art. 15 s. DSecEl),
règle les questions de tarifs et de financement (art. 17 ss  DSecEl). En
particulier, sous la note marginale "Indemnités communales", l'art.
23 DSecE a la teneur suivante:
"  1 L'usage du sol communal donne droit à
un émolument tenant compte, notamment, de l'emprise au sol. Cet émolument est
fixé par un règlement du Conseil d'Etat.
2 Les communes sont également habilitées à prélever
des taxes communales spécifiques, transparentes et clairement déterminées
permettant de soutenir les énergies renouvelables, l'éclairage public,
l'efficacité énergétique et le développement durable".
Sous la note marginale "abolition des
ristournes", l'art. 25 DSecEl est ainsi libellé :
"  1 Simultanément avec la perception des
émoluments prévus à l'article 23, alinéa 1er, les ristournes communales seront
abolies".
Enfin, l'art. 30 al. 2 DSecEl prévoit ce qui
suit :
" 1 Le Conseil d’Etat est chargé de
l’exécution du décret. Il en publiera le texte  ( …) et en fixera, par
voie d’arrêté, la date d’entrée en vigueur.
2 Le décret sera abrogé lors de l'entrée en vigueur de
la législation fédérale sur l'approvisionnement en électricité, mais au plus
tard après cinq ans. Le Grand Conseil peut décider de sa prolongation".
B.
Par requête du 12 mai 2005, les Communes de
Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier - La Chiésaz ont demandé à la Cour
constitutionnelle du canton de Vaud d'annuler le décret du 5 avril 2005. Elles
invoquaient une violation de l'art. 139 lettre a Cst.VD. Selon elles,
l'installation et l'exploitation d'un réseau électrique impliquaient un usage
accru du domaine public communal et nécessitaient une concession d'usage accru.
L'institution d'un monopole cantonal les privait de toute autonomie dans la
gestion de leur domaine public et des services industriels. En laissant au
Conseil d'Etat la compétence de fixer l'émolument communal pour l'usage du sol,
l'art. 23 DSecEl les privait de leur autonomie quant à la valorisation de leur
domaine public. Enfin, l'abolition des redevances et ristournes perçues par les
communes portait atteinte à leur autonomie dans la mesure où ces ristournes
constituaient une indemnité pour la concession de leur domaine public. A
réception de la requête, le magistrat instructeur a confirmé que celle-ci
suspendait l’entrée en vigueur du décret attaqué.
Par arrêt du 7 octobre 2005 (CCST.2005.0002), la
Cour constitutionnelle a rejeté la requête. Sur le fond, elle a indiqué que l'installation
de lignes ou de canalisations électriques impliquait un usage accru du domaine
public communal, de sorte que l'institution d'un monopole cantonal pouvait
certes limiter l'autonomie des communes. L'art. 139 Cst.VD ne garantissait
cependant pas aux communes vaudoises une autonomie générale, normative et
décisionnelle dans la gestion de leur domaine public. Le droit de percevoir des
redevances pour l'usage du domaine public n'était pas non plus garanti. Enfin,
l'intérêt public à assurer un approvisionnement optimal et rationnel en énergie
électrique l'emportait sur l'intérêt des communes à percevoir des taxes et
correspondait en outre au mandat constitutionnel de l'art. 56 al. 2 Cst.VD,
prévoyant notamment que l’Etat et les communes doivent veiller à ce que
l’approvisionnement en énergie soit suffisant, diversifié, sûr et
économiquement optimal et respectueux de l’environnement.
Le décret du 5 avril 2005 sur le secteur électrique
a été mis en vigueur le 1
er
novembre 2005.
Par arrêt du 16 novembre 2006 (2P.10/2006), le
Tribunal fédéral a rejeté le recours (dans la mesure où il était recevable)
formé par les Communes de Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier - La Chiésaz à
l’encontre de l'arrêt rendu le 7 octobre 2005 par la Cour constitutionnelle,
dont elles demandaient l’annulation pour violation de leur autonomie. (Par
ordonnance du 9 février 2006, le Président de la IIe Cour de droit public avait
rejeté la requête d’effet suspensif au recours). Le Tribunal fédéral a jugé en
substance qu’en instituant un monopole cantonal concernant la distribution et
la fourniture de l’électricité en exécution du mandat constitutionnel de l’art.
56 al. 2 Cst., le décret du 5 avril 2005 ne violait pas l’autonomie des
communes vaudoises (consid. 6). En outre, en abolissant le droit des communes
vaudoises de percevoir la ristourne annuelle proportionnelle aux recettes brutes
de la vente de courant sur leur territoire, l’art. 25 du décret du 5 avril 2005
ne portait pas atteinte à l’autonomie communale (consid. 7). Le Tribunal
fédéral a encore retenu que l’abolition des ristournes annuelles ne violait pas
l’autonomie des communes vaudoises en matière fiscale telle qu’elle était aménagée
de manière très restreinte par l’art. 168 al. 1 Cst.VD, tout en précisant que
l’abolition des ristournes communales, sans régime transitoire, n’avait pas de conséquences
financières graves sur les communes qui ont bénéficié d’un régime transitoire
de fait, l’application de ces mesures ne devant entrer en vigueur que le 1
er
janvier 2007 (consid. 8).
C.
En application des articles 23 al. 1 et 25 DSecEl, le
Conseil d’Etat a adopté le règlement du 4 octobre 2006 sur l'indemnité
communale liée à l'usage du sol pour la distribution et la fourniture en
électricité (ci-après : Règlement sur l’indemnité communale ou R-Ius; RSV
730.115.7), publié dans la Feuille des avis officiels du 27 octobre 2006, qui a
la teneur suivante :
"
Principes              Article
premier.-
Les communes, dont le sol est touché par la distribution et la
fourniture en électricité, peuvent prélever une indemnité annuelle auprès des
entreprises d’approvisionnement en électricité (EAE) concessionnaires.
Cette indemnité se base sur la consommation d’électricité.
Elle est calculée séparément et son montant inclus dans le total des taxes
figurant sur les factures émises par les EAE concessionnaires. Les chiffres
sont tenus à disposition des consommateurs concernés.
Définition                Art. 2.-
Par
consommation d’électricité, on entend l’électricité distribuée sur le
territoire communal par l’EAE à ses différents clients finaux durant l’année
précédant le prélèvement de l’indemnité.
Le rattachement à une commune est déterminé par le point
de fourniture (point de comptage) du client final considéré.
Barème                Art. 3.-
L’indemnité
communale pour usage du sol se monte à 0,7 ct/kWh.
La commune décide de prélever cette indemnité ou d’y
renoncer. La perception d’une indemnité partielle n’est pas possible. La
commune informe l’EAE qui dessert son territoire de sa décision.
Perception            Art. 4.-
L’indemnité
communale pour usage du sol est versée à la commune, justificatifs à l’appui,
par l’EAE concessionnaire sur son territoire.
Le décompte final intervient dans les 12 mois suivant
l’année civile servant de référence à la perception.
Disposition finale  Art. 5.-
Le Département de
la sécurité et de l’environnement est chargé de l’exécution du présent
règlement qui entre en vigueur le 1
er
janvier 2007".
Le même jour, soit le 4 octobre 2006, le Conseil
d’Etat a adopté le Règlement modifiant celui du 17 juillet 1953 d'application
de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau
dépendant du domaine public et de la loi du 12 mai 1948 réglant l'occupation et
l'exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal
(RLLC ; RSV 731.01.1 ; ci-après : le Règlement modifiant le RLLC),
publié dans la Feuille des avis officiels du 27 octobre 2006, ainsi libellé:
"
Article premier.-
Le règlement du
17 juillet 1953 d'application de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation
des lacs et cours d'eau dépendant du domaine public et de la loi du 12 mai 1948
réglant l'occupation et l'exploitation des eaux souterraines dépendant du
domaine public cantonal est modifié comme suit :
Art. 72 à 75.-
Abrogés.
Art. 2.-
Le Département de la sécurité et de
l’environnement est chargé de l’exécution du présent règlement qui entre en
vigueur le 1
er
janvier 2007 ".
Les art. 72 à 75 RLLC (dans leur teneur ancienne)
concernaient les ristournes aux communes ; plus particulièrement, l’art.
72 al. 1
er
RLLC disposait :
" Le
concessionnaire verse aux communes vaudoises dont il dessert directement les
abonnés, une ristourne annuelle proportionnelle aux recettes brutes de la vente
du courant sur leur territoire, abstraction faite des ventes à bas prix pour certaines
applications industrielles (électrothermie, etc.) ".
D.
Par requêtes du 16 novembre 2006, les Communes de
Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier - La Chiésaz ont demandé à la Cour
constitutionnelle d’annuler le Règlement sur l’indemnité communale (R-Ius),
d’une part, et le Règlement modifiant le RLLC, d’autre part.
E.
Par requêtes du 16 novembre 2006, la Commune de Lausanne a
également conclu devant la Cour constitutionnelle à l’annulation des mêmes
règlements.
F.
Le 21 décembre 2006, le magistrat instructeur a rappelé
que la requête avait effet suspensif de par la loi (art. 7 de la loi du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle ; LJC ; RSV
173.32), de sorte qu’il était superflu de statuer sur les demandes d’effet
suspensif présentées par les communes requérantes.
G.
Dans sa réponse commune du 21 décembre 2006, le Conseil
d’Etat a conclu au rejet des requêtes, dans la mesure où elles étaient
recevables.
Dans leurs répliques du 19 janvier 2007, les
communes requérantes ont maintenu leurs conclusions respectives.
Dans sa duplique du 12 février 2007, le Conseil
d’Etat a confirmé ses conclusions.
H.
A la demande des requérantes, le Conseil d’Etat a produit
le 12 février 2007 la liste des soixante-six communes vaudoises ayant décidé
pour le 1
er
janvier 2007 de prélever l’indemnité communale pour usage
du sol de 0,7 ct/kWh et celle des vingt-et-une communes y ayant renoncé.
Le 26 février 2007, les communes requérantes ont
déposé leurs déterminations respectives sur cette pièce.
I.
Par avis du 6 mars 2007, le juge instructeur a rejeté la
requête tendant à la production par le Conseil d’Etat de toute pièce attestant
de l’intervention du Service des communes et des relations institutionnelles
dans la procédure d’adoption des règlements attaqués d’une part et déclaré que
l’instruction était considérée comme close, d’autre part.
Considérant en droit
1.
Déposées en temps utile (art. art. 5 LJC) à l’encontre de
deux règlements du Conseil d’Etat (art. 3 al. 2 let. b LJC) par des communes
ayant manifestement qualité pour agir au sens de l’art. 9 al. 2 let. c LJC en
tant qu’elles se plaignent d’une violation de leur autonomie, les présentes
requêtes sont, en principe, recevables.
2.
Les requérantes ont déposé une demande tendant à la
production par le Conseil d’Etat de toute pièce attestant de l’intervention du
Service des communes et des relations institutionnelles dans la procédure
d’adoption des règlements attaqués. Il n’y a pas lieu d’y faire droit, dans la
mesure où la Cour de céans s’estime suffisamment renseignée par les pièces du
dossier pour statuer en toute connaissance de cause.
3.
Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie communale est
garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une commune bénéficie
de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit cantonal ne
règle pas de manière exhaustive mais laisse en tout ou en partie dans la sphère
communale, lui accordant une liberté de décision importante. Le domaine d'autonomie
protégé peut consister dans la faculté d'adopter ou d'appliquer des
dispositions de droit communal ou encore dans une certaine liberté dans
l'application du droit fédéral ou cantonal. Pour être protégée, l'autonomie ne
doit pas nécessairement concerner toute une tâche communale, mais uniquement le
domaine litigieux. L'existence et l'étendue de l'autonomie communale dans une
matière concrète sont déterminées essentiellement par la constitution et la
législation cantonales (ATF 129 I 410 consid. 2.1 p. 412 ss ; 129 I 313
consid. 5.2 p. 320 ; 126 I 133 consid. 2 p. 136). Lorsqu’il ne s'agit pas
d'examiner si l'autorité cantonale a correctement exercé son pouvoir de
contrôle ou de surveillance, mais que le recours a pour objet un acte
législatif cantonal qui fixe nouvellement en la restreignant l'autonomie des
communes dans un domaine précis, les communes ne peuvent s'en prendre à cet
acte qu'en tant qu'il écarte indûment une compétence législative ou un domaine
d'autonomie garantis par la constitution cantonale. Elles peuvent se plaindre
de ce qu'en modifiant la loi, le législateur cantonal a restreint les limites
de l'autonomie communale qu'il avait antérieurement posées en violation
d'autres attributions communales directement conférées par la constitution (ATF
117 Ia 352 consid. 4b p. 356 ; 113 Ia 212 consid. 3b 213 s. ; 103 Ia
191 consid. 3 p. 194 ss; pour deux affaires vaudoises: ATF 94 I 451 consid. 4
p. 457 s. et 541 consid. 4 p. 547 ss; ATF 52 I 353). Dans ce contexte,
lorsqu'il y a un conflit de compétence entre le canton et la commune, qui
disposent de compétences parallèles dans un domaine, il y a lieu d’examiner
d'abord si le canton ou la commune est ou était compétent pour adopter les
dispositions litigieuses. Si tel est le cas, il convient d’examiner ensuite si
le canton a fait un usage correct de sa compétence. Dans cette hypothèse, la
commune peut se plaindre de ce que la réglementation cantonale ne repose sur
aucun intérêt cantonal ou régional prépondérant. Elle peut également se
plaindre d'une violation du principe de proportionnalité (ATF 94 I 541 consid.
5a p. 548, Markus Dill,
Die
staatsrechtliche Beschwerde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie, thèse Berne
1996,
p. 96 s., p. 128 ss et les nombreuses références citées ; sur
tous ces principes cf. ATF 2P.10/2006 du 16 novembre 2006, consid. 3.1. et 3.3).
4.
Les communes requérantes se plaignent d’une violation de
leur autonomie communale telle que garantie par l’art. 139 Cst.VD. Elles
reprochent, en bref, au Conseil d’Etat d’avoir adopté simultanément un
règlement abolissant les ristournes aux communes telles que prévues par les
art. 72 ss RLLC et un règlement prévoyant, en lieu et place, une indemnité
communale liée à l’usage du sol pour la distribution et la fourniture
d’électricité, sans laisser le temps nécessaire aux communes de s’adapter à
cette nouvelle réglementation.
A titre liminaire, il y a lieu de souligner que tant
le principe de la perception des "émoluments" liés à l’usage du
sol communal pour la distribution et la fourniture en électricité que
l’abolition des ristournes communales résultent expressément des art. 23,
respectivement  25 DSecEl.
Or, la conformité  du décret du 5 avril 2005 sur le
secteur électrique (DSecEl) au droit supérieur a déjà été contrôlée, sur
requête, par la cour de céans qui, par arrêt du 7 octobre 2005
(CCST.2005.0002), a jugé que le décret incriminé ne portait en aucune manière
atteinte à l’autonomie des communes vaudoises. Ce jugement a été entièrement
confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 16 novembre 2006 (2P.10/2006). Il
s’ensuit que ces arrêts sont dotés de la force et de l’autorité de chose jugée,
si bien que les requérantes ne peuvent plus remettre en discussion, dans une
nouvelle procédure, ce qui a été définitivement jugé. Autrement dit, les
communes requérantes ne peuvent pas, dans le cadre de la présente procédure de
contrôle abstrait des règlements litigieux adoptés par le Conseil d’Etat en
exécution du DSecEL, remettre en cause – même pas de manière indirecte – les
dispositions du DSecEl. Le DSecEl, qui est en vigueur depuis le 1
er
novembre 2005, est donc entièrement applicable.
Ainsi, dans la mesure où les requérantes soulèvent,
à l’occasion de la présente procédure, des griefs qui auraient pu et dû être
soulevés précédemment, soit dans le cadre de la procédure de contrôle abstrait
des normes dirigée contre le DSecEL, ils sont irrecevables. Il en va de même
des arguments qui ont déjà été avancés dans la procédure précédente, mais qui
ont été rejetés successivement par la cour de céans et par le Tribunal fédéral.
Tel est le cas notamment des divers moyens soulevés par les Communes de
Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier - La Chiésaz en rapport avec le sort des
conventions passées notamment avec la Société Elecrique Vevey-Montreux et la
Société Romande d’Electricité, ainsi qu’avec les conséquences sur l’équilibre
des finances communales résultant de l’abolition immédiate, sans régime
transitoire, des ristournes communales (cf. arrêt précité 2P.10/2006, consid.
8).
Règlement du 4 octobre 2006 sur l’indemnité communale
liée à l’usage du sol pour la distribution et la fourniture en électricité
(R-Ius)
5.
a) Les communes requérantes sont habilitées à dénoncer une
éventuelle violation de leur autonomie en relation avec l’art. 23 DSecEL, en
tant qu’il leur confère une compétence décisionnelle en ce qui concerne le
principe même de prélever ou non une indemnité liée à l’usage du sol pour la
distribution et la fourniture en électricité. (La compétence de fixer le mode
de calcul de l’émolument pour toutes les communes a été déléguée au Conseil
d’Etat, ce qui n’est d’ailleurs ici pas contesté). Dans ce contexte, les
requérantes peuvent donc se plaindre de ce qu’en prévoyant de mettre en vigueur
le 1
er
janvier 2007 le Règlement sur l’indemnité communale (publié
le 27 octobre 2006), le Conseil d’Etat a empêché les communes vaudoises de
faire usage de cette compétence et, par là, d’avoir indûment restreint les
limites de leur autonomie communale dans ce domaine protégé. De l’avis des
requérantes, il serait impossible pour une commune d’édicter des prescriptions
sur la perception de l’indemnité communale déjà pour le 1
er
janvier
2007  du fait de la brièveté du délai de mise en œuvre (deux mois environ)
accordé par le Conseil d’Etat. Elles exigent ainsi un régime transitoire plus
long.
Elles  font valoir  que pour décider d’introduire ou
non l’indemnité en question, il est nécessaire que la municipalité prépare à
l’attention du conseil général ou communal un préavis qui puisse être ensuite
discuté en commission, puis accepté (ou refusé) en plénum, cette décision étant
à son tour soumise à référendum. L’adoption d’un règlement communal par le conseil
général ou communal prend plus de temps que celui qui a été laissé aux
communes.
b) A cet égard, il convient de constater qu’un
groupe de travail intitulé GT3 Harmonie II a été mis sur pied du 25 avril 2006
au 29 août 2006 en vue d’élaborer notamment des projets de règlement
d’exécution du DSecEl ; ce groupe était notamment composé d’une personne
employée par la Commune de Lausanne, soit l’une des requérantes. Il résultait
déjà du procès-verbal de la séance dudit groupe de travail du 25 avril
2006 qu’il "est prévu que le règlement sur l’usage du sol communal et
le règlement sur l’émolument cantonal entrent en vigueur le 1
er
janvier 2007 ". Par lettre du 8 septembre 2006, le Service de
l’environnement et de l’énergie (SEVEN) a informé toutes les communes vaudoises
de la teneur des règlements à venir et a expliqué clairement que le R-Ius
permettrait aux communes de prélever une indemnité liée à l’usage du sol de 0,7
ct/kWh dès le 1
er
janvier 2007. Les 15 et 19 septembre 2006, la
Municipalité de Lausanne s’est exprimée par écrit à ce sujet, en faisant état
de toute une série de problèmes d’organisation interne et de communication avec
sa clientèle ; elle indiquait que, selon elle, la mise en vigueur de la
nouvelle réglementation ne devrait pas intervenir avant le 1
er
janvier 2008. Le Conseil d’Etat lui a répondu le 23 octobre 2006. Par avis du
25 octobre 2006, toutes les communes vaudoises ont été informées par le Conseil
d’Etat de l’adoption, entre autres règlements, du R-Ius et invitées à des
séances d’information qui ont eu lieu les 27 et 28 novembre, ainsi que les 4 et
7 décembre 2006. Le 27 octobre 2006, les règlements litigieux adoptés le 4
octobre 2006 ont été publiés dans la Feuille des avis officiels. Afin de
faciliter la tâche des communes, le SEVEN a même adressé, le 30 octobre 2006, à
toutes les communes un modèle de texte de préavis municipal en vue d’une décision
du Conseil communal (ou général) de prélever ou non l’indemnité communale pour
l’usage du sol de 0,7 ct/kWh.
c) Au vu de ce qui précède, force est d’admettre que,
contrairement à l’opinion des requérantes, les communes ont été informées de la
teneur du R-Ius bien avant le 27 octobre 2006, date de sa publication
officielle. Quoiqu’elles en disent, les requérantes ont ainsi disposé d’un
délai – certes bref - mais suffisant pour s’adapter aux règlements litigieux
adoptés le 4 octobre 2006 par le Conseil d’Etat. En d’autres termes, les
requérantes ont eu le temps nécessaire pour s’organiser et se préparer à introduire
une indemnité communale pour l’usage du sol pour le 1
er
janvier 2007.
Preuve en est qu’à l’instar de plusieurs autres communes vaudoises (dont les
villes de Morges et de Montreux), la Commune de St-Légier-La-Chiésaz (l’une des
requérantes) a été en mesure d’introduire la taxe communale en cause pour le
1er janvier 2007 : le 6 novembre 2006, la municipalité a établi un préavis
à l’attention du conseil communal, la commission chargée de l’étude du dossier
s’est réunie le 20 novembre 2006 et le conseil communal a approuvé, dans sa
séance du 8 décembre 2006, le principe d’une taxe communale sur l’usage du sol
de 0,7 ct/KWh et a autorisé la municipalité à mandater la Romande Energie pour
la perception de ladite taxe.
Tout bien considéré, le Conseil d’Etat, en fixant
l’entrée en vigueur du R-Ius au 1
er
janvier 2007, n’a pas porté
atteinte à l’autonomie des communes, quand bien même ce délai est relativement
court. Autrement dit, les communes requérantes (autres que celle de St-Légier-La-Chiésaz
qui a précisément pu adopter à temps une telle réglementation) auraient pu, en
faisant preuve de la diligence voulue, décider de prélever ou non une indemnité
pour le 1
er
janvier 2007. Bien que les règlements cantonaux aient
été publiés le 27 octobre 2006, les communes vaudoises n’ont pas été dans
l’impossibilité d’adopter dans le délai prévu un règlement fondant la
perception de l’indemnité communale remplaçant les ristournes communales. Du
reste, les requérantes savaient ou devaient savoir depuis le 1
er
novembre 2005, date de l’entrée en vigueur du  DSecEl, que les communes
pourraient prélever un émolument lié à l’usage du sol et que les ristournes
communales seraient simultanément abolies. Elles pouvaient donc s’y préparer, le
cas échéant, en demandant conseil au SEVEN.
D’ailleurs, comme le relève le Tribunal fédéral dans
l’arrêt précité du 16 novembre 2006 (consid. 8.2), "A cela s’ajoute que le
décret litigieux (DSecEl) est entré en vigueur depuis le 1
er
novembre 2005 et que l’abolition des ristournes communales n’aura lieu qu’au
moment où la perception des émoluments de l’art. 23 al. 1 du décret sera
possible (art. 25 du décret), ce qui implique l’adoption par le Conseil d’Etat
le règlement qui en fixe le montant. Tel ne sera pas le cas avant le 1
er
janvier 2007. Les communes ont par conséquent bénéficié d’un régime transitoire
de fait, leur permettant d’anticiper les difficultés dont elles font état… ".
En l’espèce, du fait que les présentes requêtes ont suspendu l’entrée en
vigueur des règlements attaqués, les requérantes ont en outre pu bénéficier
d’un régime transitoire de fait de plusieurs mois, allant bien au-delà du 1
er
janvier 2007.
C’est donc à tort que les requérantes se plaignent d’une
violation de l’interdiction de l’arbitraire et du principe de la
proportionnalité, si tant est que ces moyens soient en relation étroite avec
celui tiré de la violation de leur autonomie (cf. ATF 131 I 91 consid.
3.3 ; 129 I 410 consid. 2.3 et les arrêts cités). Il n’y pas non plus
violation du principe de la bonne foi. Le Tribunal fédéral a jugé que la
question de savoir quel était le délai que l’autorité cantonale devait accorder
à une commune pour s’adapter à la nouvelle réglementation cantonale nétait pas
une question de bonne foi, mais de proportionnalité. Dans le cadre d’un recours
pour violation de son autonomie, une commune ne peut pas exiger un délai plus
long que le temps nécessaire pour promulguer une nouvelle ordonnance (ATF 103
Ia 191 consid. 4b/bb p. 198, traduit au JdT 1979 I 506, où il a été admis que
le délai d’une année accordé aux communes du canton de Berne pour adapter leur
réglementation sur les heures de fermeture des magasins ne violait pas le
principe de la proportionnalité).
Certes, les requérantes laissent entendre que le
R-Ius aurait été édicté et publié sans tenir compte de l’avis du groupe de
travail GT3 Harmonie II et qu’elles auraient reçu l’engagement que le R-Ius
serait mis en consultation auprès des communes avant sa publication; selon
elles, pareille assurance résulterait de l’art. 5 al. 2 DSecEl, qui dispose
notamment que l’Etat s’assure la collaboration des communes pour les sujets
touchant leur territoire. Or, d’une part, les requérantes ne citent aucune
disposition légale prévoyant que le Conseil d’Etat serait lié par l’avis ou les
conclusions du groupe de travail GT3 Harmonie II et que sa compétence pour
édicter un règlement dans ce domaine serait dès lors restreinte. D’autre part,
les requérantes ne peuvent tirer aucun droit formel à la consultation de l’art.
5 al. 2 DSecEl, qui ne parle que de "collaboration" de l’Etat avec
les communes et non de "consultation" obligatoire auprès des communes
de projets de règlement les concernant.
En fixant au 1
er
janvier 2007 l’entrée en
vigueur du R-Ius, le Conseil d’Etat n’a pas porté atteinte à l’autonomie
communale. A cet égard, on peut même se demander si les requérantes disposent véritablement
d’un intérêt actuel et pratique à l’annulation du R-Ius, étant donné que rien
apparemment n’empêche une commune d’introduire un indemnité communale sur
l’usage du sol au cours de l’année 2007, comme le relève avec pertinence le
Conseil d’Etat dans ses observations. Point n’est cependant besoin de trancher
cette question, du moment que les requêtes doivent de toute manière être
rejetées sur le fond.
6.
Les requérantes voient une violation de leur droit d’être
entendues dans le fait que le Conseil d’Etat ne leur a pas donné l’occasion de
s’exprimer avant d’adopter le R-Ius. Or, ce grief est mal fondé. Si le droit
d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 Cst. comprend le droit pour
l’intéressé – voire pour une commune – de s’exprimer avant qu’une décision ne
soit prise touchant à sa situation (cf. ATF 127 III 576 consid. 2c ; ATF
116 Ia 54), il est cependant douteux que les communes requérantes puissent en
tirer le droit d’être entendues avant que le Conseil d’Etat n’adopte un
règlement qui les concerne. D’une manière générale, les citoyens, voire les communes,
ne peuvent pas exciper du droit d’être entendu celui de participer à des
procédures législatives (cf. ATF 129 I 113 consid. 1.4 ; 123 I 63 consid.
2a).  Outre que les requérantes ont eu la possibilité de s’exprimer devant le
Conseil d’Etat avant la publication officielle du R-Ius (cf. consid. 4 supra),
il sied de rappeler que les communes jouissent d’une autonomie très limitée en
la matière du fait de l’instauration d’un monopole de droit cantonal concernant
la distribution et la fourniture de l’électricité, dans le but de fournir un
service public de qualité. Il en résulte que le Conseil d’Etat n’avait pas
l’obligation de consulter formellement les communes avant d’adopter un
règlement d’exécution d’un décret cantonal.
7.
a) Les requérantes soutiennent que le Conseil d’Etat
devait fixer lui-même non seulement le mode de calcul et le montant de
l’indemnité communale (art. 3 al. 1 R-Ius), mais également le principe de l’obligation
pour toutes les communes de percevoir ladite indemnité ; or, le Conseil
d’Etat, en laissant le choix aux communes de prélever ou non une indemnité lié
à l’usage du sol en édictant des prescriptions d’exécution avant le 1
er
janvier 2007, aurait violé le principe de la base légale ; il aurait ainsi
outrepassé la délégation législative conférée par l’art. 23 DSecEl, dont la
teneur est la suivante :
"1 L'usage du sol communal donne droit à un
émolument tenant compte, notamment, de l'emprise au sol. Cet émolument est fixé
par un règlement du Conseil d'Etat.
2 Les communes sont également habilitées à prélever
des taxes communales spécifiques, transparentes et clairement déterminées
permettant de soutenir les énergies renouvelables, l'éclairage public,
l'efficacité énergétique et le développement durable".
De l’avis des requérantes,  l’art. 23 al. 1 DSecEl
ne confèrerait pas aux communes la faculté d’introduire ou non l’indemnité liée
à l’usage du sol, mais les y obligerait, si bien qu’il appartenait au Conseil d’Etat
d’édicter lui-même un règlement sur la perception de l’indemnité communale applicable
à toutes les communes, sans sous-déléguer à celles-ci une quelconque compétence
pour opter pour l’une des alternatives; le gouvernement cantonal n’était donc
pas habilité à adopter l’art. 3 al. 2 R-Ius prévoyant que "la commune
décide de prélever cette indemnité ou d’y renoncer et que la perception d’une
indemnité partielle n’est pas possible".
b) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre. Selon la jurisprudence, il n'y a lieu de déroger au sens littéral d'un
texte clair par voie d'interprétation que lorsque des raisons objectives
permettent de penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la
disposition en cause. De tels motifs peuvent découler des travaux
préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que de la systématique
de la loi. Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations
de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable
portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit
notamment des travaux préparatoires, du but de la règle, de son esprit, ainsi
que des valeurs sur lesquelles elle repose ou encore de sa relation avec
d'autres dispositions légales (ATF 131 II 13  consid. 7.1 p. 31 et les
références citées).
c) A la lumière du texte clair de l’art. 23 al. 1
er
DSecEl qui prévoit notamment que l’usage du sol communal "donne droit à un
émolument tenant compte, notamment, de l’emprise du sol", il y a lieu
d’interpréter cette disposition en ce sens que les communes ont la possibilité,
mais non l’obligation, de prélever une telle indemnité. Rien ne permet de
penser que ce texte ne restitue pas le sens véritable de la disposition en
question. Une telle interprétation est d’ailleurs confortée par
l’interprétation systématique de la loi : en effet, l’alinéa 2 de l’art.
23 DSecEl précise que "les communes sont également habilitées à
prélever" d’autres taxes communales spécifiques ; autrement dit,
elles en ont la faculté mais n’y sont pas obligées. L’adverbe
"également" suggère que les communes ont aussi la faculté de prélever
l’indemnité communale liée à l’usage du sol, mais n’ont aucune obligation de le
faire. Les travaux préparatoires ne contredisent pas cette interprétation. Si
le législateur cantonal avait voulu imposer à toutes les communes vaudoises
l’obligation de prélever une indemnité communale, il l’aurait expressément et
clairement énoncé. Quoi qu’il en soit, les requérantes n’invoquent aucun
élément à l’appui de leur thèse. D’ailleurs, il est pour le moins paradoxal que
les requérantes critiquent une disposition qui respecte le mieux leur autonomie
communale dans ce domaine et qu’elles demandent que le Conseil d’Etat ne laisse
aucun choix aux communes de décider de prélever une indemnité ou d’y renoncer.
Règlement modifiant le RLLC
8.
Dans la mesure où les requérantes s’en prennent au Règlement
modifiant le RLLC qui abolit les ristournes communales à partir du 1
er
janvier 2007, leur requête est irrecevable. En effet, elles ne peuvent plus
dénoncer une violation de leur autonomie à cet égard. Dans son arrêt du 16
novembre 2006 (2P.10/2006, consid. 8), le Tribunal fédéral a déjà examiné ce
grief de manière approfondie et l’a rejeté. Il est renvoyé les requérantes à
cet arrêt. Il ne faut pas perdre de vue que l’abolition des ristournes résulte directement
de l’art. 25 DSeEl et que le Règlement modifiant le RLLC ne fait qu’exécuter
cette disposition en annulant les art. 72 à 75 RLLC relatifs aux ristournes
communales. A partir du moment où l’on admet (voir supra) que le Règlement sur
l’indemnité communale, en prévoyant une entrée en vigueur pour le 1
er
janvier 2007, ne viole pas l’autonomie communale, il n’y a pas lieu d’examiner
plus avant si l’abolition des ristournes communales pour le 1
er
janvier 2007 est conforme au droit supérieur, puisque l’art. 25 DSeEl exige que
l’abolition des ristournes communales se fasse simultanément avec la perception
des émoluments au sens de l’art. 23 DSecEl. Certes, les requérantes se
plaignent d’une violation du principe de l’exigence de la base légale à cet
égard. Elles prétendent qu’une saine lecture de l’art. 25 DSecEl indiquerait
que les ristournes communales ne doivent être abolies qu’au moment de la
perception "effective" des émoluments communaux. Mais, indépendamment
du fait qu’une telle interprétation n’est guère convaincante car l’adjectif
"effective" n’y figure pas, force est de constater qu’un tel argument
tombe, dès lors que, comme on vient de le voir, les communes avaient la
possibilité d’introduire l’indemnité communale pour le 1
er
janvier
2007. Il résulte des travaux parlementaires que l’abolition des ristournes
communales se ferait avec l’entrée en vigueur du R-Ius et non au moment de la
perception effective de l’indemnité communale  (cf. notamment Bulletin du
Grand Conseil, 15 mars 2005, p. 8196, intervention du rapporteur Jean-Jacques
Ambresin ; 5 avril 2005, p. 8539, intervention de M. Jean-Claude Mermoud,
Conseiller d’Etat).
9.
Vu ce qui précède, il y a lieu de rejeter les requêtes
dans la mesure où elles sont recevables. Succombant, les requérantes supporteront
un émolument judiciaire. Elles n’ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Les requêtes des Communes de Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier
- La Chiésaz sont rejetées dans la mesure où elles sont recevables.
II.
Les requêtes de la Commune de Lausanne sont rejetées dans la
mesure où elles sont recevables.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
est mis à la charge des Communes de Corsier-sur-Vevey et de Saint-Légier - La
Chiésaz, solidairement entre elles.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la Commune de Lausanne.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 mai 2007
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.