vd_omni · GE.2022.0254 · 2023-03-17 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Recours d'un fonctionnaire communal contre une décision de mise en demeure (avertissement). Pas de violation du droit d'être entendu (consid. 2). Le recourant n'a pas observé les décisions prises par sa hiérarchie et les a critiquées ouvertement dans un courriel adressé à des collaborateurs et à des externes (consid. 3b/aa). Pas de violation du principe de la proportionnalité (consid. 3b/bb). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.2023 GE.2022.0254

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 mars 2023
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; M. André Jomini et
M. Guillaume Vianin, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Natasa DJURDJEVAC HEINZER, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal
, à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 16 septembre 2022 (mise en demeure selon l'article 71
bis
al. 1 RPAC).
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né le ******** 1963, photographe de formation, est employé
par la commune de Lausanne depuis 2002. En 2014, il a été promu chef de
l'atelier de numérisation ("AN"), au sein du service d'organisation
et d'informatique communal (SOI), fonction qu'il exerçait de fait depuis plusieurs
années. Cet atelier, dont l'intéressé assure la gestion, a notamment pour but
la sauvegarde patrimoniale des collections de plusieurs musées lausannois, en
en photographiant et numérisant les œuvres d'art, pièces et autres documents.
B.
Lors de son entretien de collaboration du 11 octobre 2021, il a été fixé
comme objectif à A.________ d'organiser le vingtième anniversaire de l'AN, qui
coïncidait d’ailleurs avec ses vingt ans de collaboration avec la commune de
Lausanne (jubilaires).
Par courriel du 31 janvier 2022, A.________ a soumis
à B.________, cheffe du SOI (ci-après également: la cheffe de service) le
programme d'anniversaire projeté. Celui-ci comportait plusieurs parties, parmi
lesquelles l'accueil des invités, une partie officielle, un apéro dînatoire ainsi
qu'un concert.
Le 16 février 2022, l'intéressé a présenté son
projet à B.________ de vive voix au cours d'un entretien. La cheffe de service
lui a demandé de chiffrer le coût de l'événement, après quoi le programme
serait soumis à C.________, municipale et directrice du logement, de
l'environnement et de l'architecture de la commune de Lausanne (ci-après
également: la directrice), pour approbation.
C.
Le 9 mars 2022, B.________ s'est entretenue avec la directrice au sujet
du projet de vingtième anniversaire de l'AN. Cette dernière a refusé le
maintien d'un tel événement, qu'elle trouvait disproportionné. A.________ a été
informé de ce refus peu après, par une adjointe administrative et opérationnelle
de la commune.
Le 16 mars 2022, l'intéressé a adressé à C.________
un courriel dont la teneur est la suivante:
"Madame la directrice,
[...]
Je prends directement contact avec
vous (Madame B.________, ma cheffe de service, nous lit en copie de ce courriel)
afin de vous exprimer, avec mes mots ma proposition pour l'organisation des
20
AN(s)
de l'
Atelier de numérisation
.
Ce vingtième anniversaire de l'AN
revêt une grande importance pour mon équipe et moi. En effet, il symbolise pour
nous un long et beau parcours au service des musées lausannois.
[...]
Cet anniversaire a également un
éclat tout particulier pour moi, car je fête aussi, en parallèle, mes vingt ans
de collaboration avec l'Atelier de numérisation et la Ville de Lausanne.
[...]
Voici ma proposition pour fêter
dignement l'AN et ses collaborateurs.trices:
-
la Ville fournirait (seulement) un apéritif pour 80 personnes
(partie officielle)
-
la fête serait organisée dans les locaux de l'Atelier de
numérisation – SOI (donc pas de frais de location de salle)
-
je payerais de ma "poche" la rétribution pour 1h de
musique avec ******** et ses deux musiciens
[...]
Il me tient vraiment à coeur de participer de cette manière à
cet anniversaire, ce serait pour moi l'occasion de remercier toutes les
personnes que j'ai côtoyées pendant ces vingt années passées à servir la
culture lausannoise.
[...]
Après vingt ans de service, c'est
certainement ma dernière occasion de fêter l'Atelier de numérisation et je vous
demande de m'aider à réaliser ce projet.
[...]
"
Ce courriel est resté sans réponse.
Le même jour, l'intéressé a été convoqué par sa
cheffe de service après qu'elle a eu connaissance de l'envoi. Il ressort du
dossier que B.________ lui aurait exposé qu'il ne pouvait passer outre sa
hiérarchie, en s'adressant directement à la directrice, et qu'il s'exposait à
un licenciement. Elle lui aurait ensuite suggéré d'organiser une fête interne
au sein du service avec quelques collaborateurs.
D.
En parallèle, A.________ a été invité aux jubilaires de l'administration
communale. Le 29 avril 2022, en réponse à l'invitation, l'intéressé a adressé à
D.________, syndic (ci-après également: le syndic), et au personnel du
Protocole, un courriel dont on extrait ce qui suit:
"Madame, Monsieur,
Monsieur le syndic,
Merci de votre message et de votre
invitation pour fêter les jubilaires, dont je fais partie cette année. Je me
vois contraint de la refuser au vu de ce qui est détaillé ci-dessous
[...]
.
Le 16 mars 2022, j'ai envoyé
[...]
un mail à notre directrice
[...]
, afin de lui demander la permission de
fêter les
20 AN(s) de l'Atelier de numérisation – AN
, qui coïncident
également avec mes 20 de collaboration avec cet atelier et la Ville de
Lausanne. Je précise que j'avais déjà, en amont, obtenu une validation de ce
projet par mon supérieur hiérarchique et
[...]
par ma cheffe de service.
Dans ce message à Mme C.________,
j'expliquais de manière respectueuse, polie et aimable quelles étaient les
motivations qui me poussaient à organiser un événement pour les 20 AN(s) de
l'AN. Il me tenait à coeur de remercier les nombreuses personnes avec qui nous
avons collaboré pendant toutes ces années, dont une très grande partie des
collaborateurs.trices du service de la culture, nos principaux clients.
[...]
A titre personnel, cet
anniversaire représente beaucoup pour moi
[...].
Je n'ai hélas pas reçu de réponse
directe de la part de la directrice
[...]
,
et c'est mon supérieur hiérarchique
[...]
qui m'a dit, je le cite:
pour l'organisation de
l'anniversaire des 20AN(s) de l'AN, la réponse de la directrice, c'est
NON
.
Il n'y a pas eu de fête pour les 50 ans du SOI en 2021 (en raison de la crise
sanitaire due au Covid-19), il n'y aura donc pas de fête pour les 20 AN(s) de
l'AN
... Il a ajouté, en voyant le désarroi sur mon visage, que si je
persistais dans cette voie, je risquais de perdre ma place de travail à la
Ville de Lausanne... Que j'allais m'attirer les foudres de notre directrice...
Et que cela pourrait engendrer, par ma faute, des conséquences négatives à
l'encontre de l'Atelier de numérisation
[...]
.
Ce n'est pas seulement le
collaborateur de la Ville de Lausanne qui s'adresse à vous, mais c'est aussi le
citoyen lausannois que je suis (fier de sa ville et heureux de vivre à
Lausanne) qui peine à comprendre qu'il ne reçoive pas de réponse directe à sa
demande exceptionnelle, mais aussi et surtout que cela soit assorti à
(sic)
des menaces de sanctions graves, faisant
régner un climat de peur, de tensions et de grande incertitude... J'ose espérer
qu'il s'agit d'un affreux malentendu ?
En vous remerciant de votre
écoute, j'espère de tout coeur que la situation ne s'envenimera pas et que
j'aurai la possibilité de vivre sereinement mon travail et mes activités au
sein de l'Atelier de numérisation et de la Ville de Lausanne.
[...]
"
Ce courriel est resté sans réponse.
Le même jour, A.________ a adressé à sa cheffe de
service un courriel dont la teneur est la suivante:
"Chère B.________,
Ce petit mot pour te dire, que
malgré tes bons conseils, j'ai décidé de refuser l'invitation à la verrée des
jubilaires de cette année. Je leur explique (ainsi qu'au syndic) les raisons de
mon refus.
C'est mon choix et je l'assume.
J'espère que tu ne m'en tiendras pas trop rigueur.
Je pense qu'il faut parfois se
lever pour dire NON à une décision injuste et méprisante."
E.
Le 22 juin 2022, A.________ a adressé à une trentaine d'employés de la
ville de Lausanne ainsi qu'à des partenaires externes deux courriels reproduits
ci-après:
"Bonjour à toutes et tous,
Voici les dates des vacances
d'été 2022 et d'absences pour l'AN:
[...]
E.________: Absent depuis 18 mois
à l'AN, il est actuellement de retour au SOI, mais il ne travaille pas pour
notre atelier – la date de reprise de son travail à l'atelier est inconnue à ce
jour.
A.________: 18 au 22 juillet et du
29 juillet au 19 août – reprise le 22 août
[...]
Dans le cas où E.________ ne
reprendrait pas son travail à l'AN en août, il ne serait pas remplacé. Cela
impacterait fortement l'Atelier de numérisation. L'équipe serait réduite à son
effectif le plus bas: MHU à 50% et OLA à 80% - de fait, une
très forte diminution
de la productivité de l'AN serait à craindre
. Seuls les travaux absolument
nécessaires aux activités majeures des musées seraient traités et sans garantie
de respect des délais fixés. Pour mémoire, l'Atelier de numérisation travaille
pour quatre institutions et la Collection d'art de la Ville de Lausanne, ainsi
qu'à différentes occasions, pour les services de la Ville de Lausanne et le SOI
[...]"
Puis, quelques instants plus tard:
"Bonjour à toutes et tous,
Par de
(sic)
ce mail, je vous informe que l'
Atelier de numérisation
devait,
en cette année 2022, fêter ses
20AN(s)
d'existence et ses
20AN(s)
de collaboration avec vos institutions! Une belle fête était prévue avec un
très beau programme (financé par mes propres deniers)... Mais malheureusement,
notre directrice et municipale, Mme C.________, a refusé ma demande
d'organisation d'une soirée festive en l'honneur de notre atelier... Je
regrette bien sûr cette décision, que je trouve injuste et méprisante pour
l'équipe de l'AN et pour tout le travail accompli pendant ces vingt années pour
les musées lausannois et la culture lausannoise. Un deuxième courrie
[l]
(cette fois) au syndic, M. D.________, n'a
pas infléchi, hélas, cette (triste) décision – je n'ai (jamais) reçu de réponse
à mes deux courrie
[l]
s...
A titre personnel, je n'oublie pas
tous les (bons) moments partagés ensemble et toutes les images réalisées pour
"mettre en lumière" vos belles activités et vos magnifiques
institutions !!
[...]
"
F.
Par courrier du 4 juillet 2022 remis en mains propres, la cheffe de
service a convoqué A.________ à une audition en vue d'une mise en demeure au
sens de la réglementation lausannoise sur le personnel de l'administration
communale. En substance, il lui est reproché d'avoir violé son devoir
d'obéissance, plus précisément d'avoir outrepassé sa hiérarchie en s'adressant
directement à la directrice pour obtenir, sans succès, son soutien dans
l'organisation du vingtième anniversaire de l'AN, puis, contrarié par les
différents refus, d'avoir exposé au syndic son mécontentement à l'égard de ses
supérieurs. La cheffe de service estime en outre que l'intéressé aurait manqué
à son devoir de fidélité en critiquant ouvertement, auprès de tiers, les
décisions de sa hiérarchie et en leur révélant des informations préjudiciables
sur ses collaborateurs, notamment E.________.
L'audition en vue d'une mise en demeure a eu lieu le
30 août 2022. A.________ a remis, à cette occasion, un document (intitulé
"
Préambule
") de six pages, accompagné d'un lot de pièces, dans
lequel il expose, sur le mode chronologique, les travaux réalisés par l'AN
durant vingt ans, ainsi que la liste des prestataires qui ont sollicité les
services de l'atelier, affirmant notamment ce qui suit:
"
Je peux affirmer en toute
modestie, que l'Atelier de numérisation de la Ville de Lausanne figure parmi
les deux meilleurs ateliers de Suisse spécialisés dans la photographie et la
numérisation d'œuvres d'art et de documents historiques. Et qu'il jouit
aujourd'hui d'une belle réputation à l'international.
"
L'audition en vue d'une mise en demeure, qui a duré
de 10 heures à 15 heures 49 et à laquelle ont participé A.________, assisté de
Me Natasa Djurdjevac Heinzer, avocate, B.________, cheffe de service, F.________,
juriste du service du personnel de la commune de Lausanne, et G.________, du
SOI, a fait l'objet d'un procès-verbal rédigé par cette dernière. Après la
lecture des faits, des questions ont été posées à A.________, afin qu'il puisse
faire part de sa position. Il en ressort que ce dernier conteste avoir fauté,
qu'il "
ne pensait pas commettre un impair en lui
[C.________]
envoyant un mail qu'il qualifie de courtois et respectueux
", précisant
"
qu'il s'est investi pendant ces 20 ans et aimerait que l'employeur
comprenne la valeur et l'importance de l'AN
". A.________ regrette les
propos tenus dans ses courriels du 22 juin 2022 (cf.
supra
consid. E.),
qu'il impute au contexte émotionnel lié à l'organisation du vingtième
anniversaire de l'AN, estimant néanmoins que ces "manquements"
n'étaient pas de nature à justifier une sanction eu égard à ses vingt ans de
collaboration pour la commune de Lausanne, au cours desquels il a, selon les
rapports d'entretien annuels, toujours donné satisfaction.
À l'issue de la deuxième partie de l'audition, soit
celle des questions posées à l'intéressé, Me Djordjevac Heinzer a sollicité la
remise, respectivement s'est emparée du document que B.________ avait entre les
mains, qu'elle tenait pour le préavis préalablement rédigé de mise en demeure
destiné à la municipalité; elle a exposé que l'organisation et la tenue de
l'audition n'était dès lors qu'une "
mascarade
", ce document – produit
dans la présente procédure de recours de droit administratif – démontrant,
selon Me Djordjevac Heinzer, que la décision de sanction avait déjà été prise
avant même l'audition d'A.________.
A.________ et sa mandataire ont ensuite quitté les
lieux et l'audition a été suspendue à 12 heures 40 afin de permettre la
discussion des différents points soulevés. L'audition a repris à 13 heures 30
avec la troisième et dernière partie, celle de la clôture de l'audition. La
cheffe de service a informé A.________ qu'elle avait l'intention de proposer à
la municipalité de le mettre en demeure, au sens de l'art. 71
bis
la
réglementation communale sur le personnel de l'administration communale,
d'atteindre deux objectifs, consistant en substance en l'observation des
décisions prises par sa hiérarchie, le respect du secret des affaires et des
intérêts du service.
Le PV d'audition a été signé par l'ensemble des
participants, y compris A.________ et sa mandataire.
Par courrier du 1
er
septembre 2022, A.________
s'est plaint du déroulement de l'audition, estimant qu'au cours de celle-ci, B.________
avait entre les mains le modèle du PV d'audition contenant, selon ses termes,
"
le texte complet du préavis destiné à la Municipalité
",
invoquant une grave violation de son droit d'être entendu.
Par décision du 16 septembre 2022, la municipalité a
rendu une décision de mise en demeure. Elle reprochait en substance à
l'intéressé:
"
[...]
-
de manquer à son devoir d'obéissance et d'outrepasser
volontairement et consciemment les directives de sa cheffe de service et de la
[d]
irectrice
[...]
,
en violation des dispositions réglementaires en vigueur;
-
d'exposer des faits concernant ses collègues et des démarches
internes à son service ainsi que son mécontentement, à des partenaires internes
et externes de la Ville, en violation de son devoir de fidélité et de son
devoir de fonction;
-
de manquer de bienveillance à l'égard de son collaborateur et
ainsi porter préjudice à sa personnalité ainsi qu'à son avenir professionnel et
économique."
Cette décision retient qu'A.________ n'a pas
respecté plusieurs dispositions du règlement sur le personnel communal et elle
est assortie d'une mise en demeure d'atteindre, sans délai, les objectifs
suivants:
-
modifier
son attitude à l'égard de sa hiérarchie, à savoir se soumettre aux décisions
prises et les appliquer;
-
respecter
le secret des affaires du service et agir conformément aux intérêts de ce
dernier, notamment en respectant les décisions prises.
Il était précisé qu'en cas de non-atteinte desdits
objectifs, ou si l'intéressé devait à nouveau faire l'objet de comportements
répréhensibles, une procédure de licenciement pour justes motifs pourrait être
ouverte à son encontre.
La décision municipale retire l'effet suspensif à un
éventuel recours, en application des art. 80 al. 2 et 99 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
G.
Le 19 octobre 2022, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et
public (CDAP) du Tribunal cantonal d'un recours à l'encontre de la décision
précitée, concluant, principalement, à son annulation; subsidiairement, à sa
réforme en ce sens que seule une suppression du droit à l'annuité, au sens de l'art.
36 al. 4 du règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration
communale (RPAC), est prononcée; plus subsidiairement, à l'annulation de la
décision et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle instruction
et décision au sens des considérants. En substance, il expose que les
conditions d'une mise en demeure ne sont pas réalisées, et que cette dernière
est disproportionnée; il conteste avoir outrepassé sa hiérarchie ou avoir
manqué à ses obligations de fonctionnaire.
Par décision du 3 novembre 2022, le juge instructeur
a rejeté la requête du recourant tendant à la restitution de l'effet suspensif.
Le 28 novembre 2022, la municipalité a répondu au
recours, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 12 janvier 2023, le recourant a répliqué,
confirmant ses conclusions.
Le 2 février 2023, l'autorité intimée s'est
brièvement déterminée sur la réplique, maintenant implicitement ses
conclusions.
Considérant en droit:
1.
Rendue par une autorité administrative, la décision attaquée peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal au sens
des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), la loi ne prévoyant aucune autre autorité pour en connaître.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD), le recours respecte en outre les
autres conditions formelles de recevabilité (notamment art. 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le recourant se plaint d'abord d'une violation de son droit d'être
entendu. Il fait valoir que lors de l'audition de mise en demeure, la cheffe de
service avait entre les mains
"
le texte complet
du préavis destiné à la Municipalité
"
et que la décision avait
donc déjà été prise avant même son audition, celle-ci n'étant qu'une "
mascarade
".
Pour sa part, l'autorité intimée a répondu que le document en question était un
canevas de PV préparé à l'avance, qui reprenait le contenu intégral de la
convocation notifiée en vue de l'audition, et qu'elle avait tenu compte des
explications fournies par le recourant à l'occasion de cette audition.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend
notamment le droit pour l'intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique (ATF 138 III
252 consid. 2.2). Il suffit que les parties puissent s'exprimer à l'avance sur
le fondement de la décision à prendre, notamment sur les faits et les normes
juridiques applicables (ATF 132 II 257 consid. 4.2). Comme d'autres garanties
de procédure, le droit d'être entendu est applicable à la relation juridique
entre un employeur public et ses agents (Rosello, Les influences du droit privé
sur le droit de la fonction publique, Zurich 2016, n
o
142 p. 172).
Qu'il s'agisse d'une révocation disciplinaire ou d'un licenciement pour justes
motifs (avec ou sans faute), la jurisprudence a précisé à plusieurs reprises
que la procédure devait respecter un certain nombre de règles minimales
sauvegardant les intérêts du fonctionnaire, découlant de la garantie constitutionnelle
du droit d'être entendu. Ainsi, le droit de s'exprimer suppose d'être
suffisamment informé sur le déroulement de la procédure, ce qui implique le
droit d'être dûment orienté à l'avance sur les processus et les fondements de
la décision. L'étendue de ce droit ne peut être définie de façon générale, mais
seulement en appréciant l'ensemble des circonstances du cas d'espèce (ATF 144 I
11 consid. 5.3). De même, selon le Tribunal fédéral, quoique le droit d'être
entendu ne confère pas le droit de s'exprimer sur les conséquences juridiques
des faits, il ne peut remplir pleinement son rôle que si l'intéressé sait (ou
doit savoir) de manière claire qu'une décision de nature déterminée est
envisagée (ATF 135 I 279 consid. 2.4; CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre 2021
consid. 2a).
b) aa) En l'occurrence, on ne discerne aucune
violation du droit d'être entendu du recourant. Ce dernier a été entendu,
conformément à l'art. 71
bis
al. 2 RPAC, par sa cheffe de service
lors d'une audition qui a duré près de six heures. Durant celle-ci, il a pu
faire valoir ses arguments, assisté de sa mandataire, en répondant aux
questions qui lui étaient posées et en se déterminant sur les différents points
soulevés par sa cheffe de service. Il a également remis, à cette occasion, un
document (intitulé "
préambule
") de six pages, accompagné d'un
lot de pièces, dans lequel il expose, sur le mode chronologique, les travaux
réalisés par l'AN durant vingt ans, ainsi que la liste des prestataires qui ont
sollicité les services de l'atelier. Dans la présente procédure de recours, il
a pu se déterminer sur les motifs de l'autorité intimée lors d'un double
échange d'écritures. Force est d'admettre qu'il a ainsi été en mesure de faire
valoir l'ensemble de ses arguments utiles à la contestation de la mise en
demeure dont il a fait l'objet.
bb) S'agissant du fait que la cheffe de service
avait, en ses mains, lors de l'audition du 30 août 2022, "
le texte
complet du préavis destiné à la Municipalité
", il peut être relevé ce
qui suit. La convocation à ladite audition, adressée au recourant le 4 juillet
2022, est particulièrement détaillée: elle comprend, outre les faits reprochés
et les dispositions juridiques applicables, la sanction qui peut lui être
infligée en raison de son comportement. Le recourant savait ainsi parfaitement
qu'il risquait d'être mis en demeure, et pour quelles raisons. La convocation
du 4 juillet 2022 impliquait, par sa nature, qu'une sanction était envisagée à
son encontre; il était donc logique qu'au moment de sa notification, la cheffe
de service eût déjà l'intention de prononcer une éventuelle mise en demeure et
qu'elle eût, en fonction de cet avis initial, qui résulte lui-même des éléments
qu'elle avait pu rassembler (singulièrement les courriels que l'intéressé a
adressés à la directrice, au syndic et à des tiers), préparé un canevas de
procès-verbal d'audition en ce sens (cf. à ce sujet Wyler/Briguet, La fin des
rapports de travail dans la fonction publique, Principes généraux, LPers-CH,
LPers-VD, Berne 2017, p. 25 s.). Que la cheffe de service ait estimé, après
avoir entendu le recourant de façon circonstanciée, que ses arguments n'étaient
pas de nature à infléchir cet avis initial et qu'elle ait, après délibération,
proposé à la municipalité de mettre l'intéressé en demeure, ne saurait
constituer une violation de son droit d'être entendu.
Il s'ensuit que tout grief d'ordre formel peut être
écarté.
3.
Au fond, le recourant fait valoir que les conditions qui permettaient à
l'autorité intimée de lui adresser une mise en demeure n'étaient pas réalisées
dans le cas d'espèce. Il expose en substance que la municipalité s'est méprise
sur ses intentions et qu'il n'avait pas la volonté d'outrepasser sa hiérarchie.
a) aa) La municipalité dispose d'une grande liberté
d'appréciation dans l'organisation de son administration, en particulier
s'agissant de la création, de la modification et de la suppression des rapports
de service nécessaires à son bon fonctionnement (CDAP GE.2020.0224 du 7 décembre
2021 consid. 4a; GE.2011.0198 du 20 février 2012 consid. 1). L'exercice de ce
pouvoir est limité par les principes constitutionnels régissant le droit
administratif, tels que la légalité, la bonne foi, l'égalité de traitement, la
proportionnalité, l'interdiction de l'arbitraire (ATF 138 I 113 consid. 6.4.2;
108 Ib 209; CDAP GE.2020.0224 précité consid. a; cf. ég. Rosello,
op. cit.
,
no 535 p. 264; Hänni/Meier, Der Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht, in:
Häner/Waldmann (éd.), Brennpunkte im Verwaltungsprozess, Zurich 2013 p. 157).
Dans les litiges relatifs aux licenciements de
fonctionnaires communaux, le Tribunal cantonal ne dispose pas du même pouvoir
d'appréciation que l'autorité qui a rendu la décision: il ne peut notamment pas
revoir l'opportunité de la décision attaquée (art. 98 LPA-VD) et doit exercer
son pouvoir d'examen avec une certaine retenue (dans ce sens: CDAP GE.2014.0040
du 18 juin 2015 consid. 2). Il en va de même lorsque le recours est dirigé,
comme en l'occurrence, contre une mise en demeure du fonctionnaire concerné
(CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4a; GE.2021.0026 du 19 novembre 2021 consid.
2).
bb) En sa qualité de fonctionnaire de la commune de
Lausanne, le recourant est soumis au RPAC, qui, à son chapitre VIII "
Cessation
des fonctions
", prévoit notamment la disposition suivante:
"
Article 71 bis    b) mise
en demeure
1
Hormis les cas où un
licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit être précédé
d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de licenciement si
le fonctionnaire ne remédie pas à la situation.
2
Avant la mise en
demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service ou, le cas
échéant, par un membre de la Municipalité.
3
Selon les
circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises."
L'art. 71
bis
RPAC prévoit ainsi une mise
en demeure pour les cas où un licenciement avec effet immédiat ne s'impose pas.
Selon les circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs
reprises. Le mécanisme de l'avertissement ou de la mise en demeure tend avant
tout à mettre en œuvre le principe de la proportionnalité. Ainsi, une remise en
question de la mise en demeure ne devrait intervenir que si la mesure visée ne
se trouve pas dans un rapport raisonnable avec les intérêts protégés
(Wyler/Briguet,
op. cit.
, p. 265). En effet, il est fréquent que le
fonctionnaire puisse se voir reprocher certains manquements à ses obligations,
alors que, pratiquement (dans les régimes récents de fonction publique qui ont
renoncé à des sanctions disciplinaires graduées), la seule mesure que peut
prendre l'autorité de nomination consiste en un licenciement. C'est la raison
pour laquelle la jurisprudence, ainsi d'ailleurs que la législation, prévoient
fréquemment une étape préalable sous la forme d'une sommation ou d'un avertissement,
à tout le moins lorsque les manquements reprochés résultent d'un comportement
du fonctionnaire qu'il aurait pu éviter et qu'il peut, à l'avenir, améliorer
(CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4b et la réf. cit.). Il reste qu'une telle
mesure, même si elle facilite sans doute un licenciement ultérieur en cas de
nouveau manquement, reste d'une gravité modérée; en somme, le fonctionnaire
concerné est ainsi, pour l'essentiel, invité à respecter à l'avenir ses
obligations (à les respecter mieux lorsqu'on pouvait lui reprocher des
carences) et il ne tient alors qu'à lui d'améliorer ses prestations pour
échapper à une nouvelle mesure, ici le licenciement (TF 2P.163/2005 du 31 août
2005 consid. 7.2; CDAP GE.2020.0224 précité consid. 4b).
cc) Fonctionnaire au sein de la commune de Lausanne,
le recourant est soumis à un certain nombre de dispositions réglementaires qui
définissent ses devoirs et ses obligations de travailleur. Le RPAC prévoit en
particulier ce qui suit:
"
Article 10          Exercice
de la fonction – a) en général
1
Le fonctionnaire doit
exercer sa fonction personnellement, avec diligence, conscience et fidélité.
2
Sauf disposition
contraire de l'acte de nomination, et dans les limites des prescriptions sur la
durée du travail, il doit y consacrer tout le temps prévu.
[...]
Article 16                       Devoir
d'obéissance
Le fonctionnaire doit se conformer
aux instructions de ses supérieurs et en exécuter les ordres avec conscience et
discernement.
[...]
Article 22                       Devoir
de fidélité – a) en général
1
Le fonctionnaire doit
en toutes circonstances agir conformément aux intérêts de la Commune et
s'abstenir de tout ce qui pourrait lui causer perte ou dommage.
2
Par son attitude il
doit se montrer digne de la considération et de la confiance que sa situation
officielle exige.
[...]
Article 24                       Secret
de fonction
1
Le fonctionnaire doit
garder le secret sur les affaires de service.
2
Cette obligation
subsiste après la cessation des fonctions.
Article 25                       Devoirs
des supérieurs
1
Le fonctionnaire qui
a du personnel sous ses ordres doit en surveiller l'activité et lui donner des
instructions suffisantes, tout en se comportant à son égard avec équité et
bienveillance.
[...]
"
b) aa) En l'occurrence, l'autorité intimée reproche essentiellement
au recourant de ne pas avoir observé les décisions prises par sa hiérarchie. C'est
ce qui ressort des objectifs que l'intéressé a été mis en demeure d'atteindre,
soit de modifier son attitude à l'égard de sa hiérarchie, à savoir se soumettre
aux décisions prises et les appliquer, ainsi que de respecter le secret des
affaires du service et d'agir conformément aux intérêts de ce dernier,
notamment en respectant les décisions prises. L'autorité intimée fait valoir
que, suite au refus de la directrice d'approuver son projet pour le vingtième
anniversaire de l'AN, le recourant s'est adressé directement à celle-ci, afin
de la convaincre de reconsidérer sa position. Cette démarche a conduit à un
entretien, le même jour, avec sa cheffe de service, au cours duquel elle l'a
"recadré" et enjoint à respecter les décisions prises par sa
hiérarchie. En dépit de ce rappel à ses devoirs de travailleur, le recourant a
ensuite écrit au syndic, puis à une trentaine de collaborateurs et de
partenaires externes de la ville de Lausanne, pour faire part de son
mécontentement suite à l'annulation de l'événement qu'il avait la tâche
d'organiser. L'autorité intimée lui reproche d'avoir, ce faisant, "
fortement
critiqué une décision prise par sa hiérarchie et
[d'avoir]
dévoilé des
décisions relevant des affaires confidentielles du service
", et fait
montre "
d'inadéquation et d'un comportement peu professionnel en
contestant ouvertement une décision de sa hiérarchie et en exprimant son
mécontentement comme il l'a fait
". Selon l'autorité intimée, ces
éléments sont constitutifs d'une violation de la réglementation communale, et justifient
le prononcé d'une mise en demeure.
Pour sa part, le recourant fait valoir qu'il a écrit
à la directrice, puis au syndic, "
afin de s'expliquer
", et non
pas "
dans le dessein d'outrepasser sa hiérarchie
", craignant
que son comportement ne soit préjudiciable à lui-même ou à l'AN. S'agissant du
courriel qu'il a adressé le 22 juin 2022 à une trentaine de personnes,
collaborateurs et partenaires externes de la ville de Lausanne, le recourant se
défend d'avoir tenu des propos inadéquats, soulignant qu'il n'a fait
qu'informer les clients de l'AN de l'annulation des festivités prévues, tout en
leur exprimant ses regrets à ce propos.
bb) Il ressort du dossier, singulièrement de ses
courriels adressés à la directrice et au syndic, que le recourant a été spécialement
touché par l'annulation de la fête d'anniversaire de l'AN, qui avait, pour lui,
une résonance d'autant plus particulière qu'elle coïncidait avec ses vingt ans
de collaboration au sein de la ville de Lausanne, et qu'elle consacrait, en
quelque sorte, le travail personnellement accompli durant tout ce temps. Il
semble ainsi que le recourant ait vécu l'annulation des festivités projetées
comme un manque de reconnaissance et de considération de la part de sa
hiérarchie à l'égard de l'AN, raison pour laquelle il a contacté la directrice
par courriel, afin de la convaincre de revenir sur sa décision.
L'on peut certes comprendre la frustration du
recourant, confronté à l'annulation d'un événement qui lui tenait à coeur et
qu'il avait la charge d'organiser. Cela étant, l'annulation de l'événement,
aussi important fût-il pour le recourant, ne saurait justifier d'aucune manière
qu'il s'adressât au syndic, au personnel du protocole ainsi qu'à une trentaine
de collaborateurs et de prestataires externes de la ville de Lausanne pour
faire part de son mécontentement ensuite du refus de la directrice d'approuver
les festivités projetées. Le recourant a ouvertement critiqué la décision de la
directrice, "
injuste et méprisante pour l'équipe de l'AN
",
qu'il "
regrettait bien sûr
". Le ton employé et le large cercle
de destinataires, dont une partie n'appartient pas à l'administration
communale, procèdent d'une volonté polémique, qui n'est pas compatible avec le
devoir de loyauté auquel le recourant est tenu à l'égard de son employeur.
L'opposition décidée du recourant aux décisions de sa hiérarchie ressort par
ailleurs du courriel qu'il a adressé le 29 avril 2022 à sa cheffe de service
("
j'ai décidé de refuser l'invitation à la verrée des jubilaires de
cette année.
[...]
C'est mon choix et je l'assume.
[...]
Je pense
qu'il faut parfois se lever pour dire NON à une décision injuste et méprisante
").
Au vu de ces éléments, l'autorité intimée n'a pas
abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant que le recourant avait manqué à
son devoir de fidélité à l'égard de l'employeur et, partant, violé la
réglementation communale. La CDAP, qui doit faire preuve d'une certaine réserve
en la matière, n'a pas de motifs de s'écarter de la solution retenue par
l'autorité intimée, étant rappelé qu'elle ne contrôle pas l'opportunité de la
décision attaquée. Confrontée à une violation du devoir de fidélité du
fonctionnaire, l'autorité intimée était fondée à prononcer une mise en demeure
à son encontre, afin qu'il s'amende durablement et améliore ainsi son
comportement.
c) Le recourant fait encore valoir le caractère
disproportionné de la mise en demeure prononcée.
aa) Le principe de la proportionnalité, applicable
notamment en matière de sanction administrative (arrêts TF 2C_220/2017 du 25
août 2017 consid. 4.6.2; CDAP GE.2012.0129 du 15 décembre 2022 consid. 3a),
exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 142 I 49 consid. 9.1; 142 I
76 consid. 3.5.1; 140 I 218 consid. 6.7.1). En matière de rapports de travail
dans la fonction publique, ce dernier point est l'élément essentiel, qui doit
être apprécié au regard non seulement du collaborateur averti, mais également
de la collectivité publique qui exige de ses collaborateurs un comportement
fidèle, de qualité et efficace (cf. Wyler/Briguet,
op. cit.
, p. 114).
bb) En l'occurrence, la mise en demeure prononcée
est apte à atteindre le but visé, soit d'amender si possible l'intéressé, en
l'enjoignant à observer les décisions de sa hiérarchie. Elle est nécessaire au
vu de la réaction du recourant, qui n'a pas pris conscience par lui-même du
caractère inadéquat et contraire au RPAC de son comportement. Enfin, dans le
cadre de la pesée des intérêts, il faut retenir que la mise en demeure reste
quoi qu'il en soit une mesure d'une gravité modérée, moins incisive qu'un
licenciement (cf.
supra
consid. 3a/bb): en somme, le recourant est
invité, pour l'essentiel, à respecter à l'avenir ses obligations, en observant
les décisions de sa hiérarchie, quand bien même elles le déçoivent, et ce, sans
les critiquer ouvertement auprès d'autres collaborateurs ou auprès de tiers
externes à la ville de Lausanne. Il ne tient dès lors qu'au recourant de
réaliser les objectifs qu'il a été mis en demeure d'atteindre, afin d'écarter
tout risque de licenciement.
cc) En lien avec la proportionnalité, le recourant
estime qu'une suppression de l'annuité, au sens de l'art. 36 al. 4 RPAC,
devrait être prononcée dans un premier temps, la mise en demeure étant une
mesure trop incisive.
L'art. 36 al. 4 RPAC dispose que si les prestations
du fonctionnaire sont jugées insuffisantes, sans que cela justifie une mise en
demeure ou un licenciement au sens de l’art. 70, l’annuité peut lui être
refusée. Ne sont prises en compte que les insuffisances de prestations
imputables au fonctionnaire. Cette mesure ne peut être prise par la
Municipalité qu’après audition du fonctionnaire ou de son représentant légal.
Le recourant perd de vue, en l'espèce, que la
qualité de ses prestations de fonctionnaire n'est pas remise en cause par
l'autorité intimée. Partant, l'art. 36 al. 4 RPAC ne trouve pas application.
Il résulte ainsi de ce qui précède que le grief de violation
du principe de la proportionnalité est rejeté.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Bien que le recourant succombe, aucun
émolument judiciaire ne sera perçu (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 16 septembre 2022 par la Municipalité de Lausanne
est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 mars 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.