vd_omni · PS.1999.0104 · 2001-05-15 · fr

X./Caisse de chômage SIB, Office régional de placement de Vevey, Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière | La période de cotisation ne comprend pas les jours pendant lesquels l'assuré prend part à un programme d'occupation temporaire financé par l'assurance-chômage. La question de savoir si une telle conclusion est compatible avec la convention n° 102 concernant la norme minimum de la sécurité sociale du 28 juin 1952 (RO 1978 II 1626) peut rester ouverte, dès lors que la Suisse n'a pas ratifié la partie IV relative aux prestations de chômage.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2001 PS.1999.0104

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 mai 2001
sur le recours interjeté par
A.________
,
représenté par le Syndicat SIB, place du Marché, 1800 Vevey,
contre
la décision du
Service de l'emploi, 1ère
instance cantonale de recours en matière d'assurance-chômage
du 16 juillet
1999 (activité soumise à cotisation - réf. MEM/81533199).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent
Pelet, président; M. Jean-Luc Colombini et
M. Jean-Pierre Tabin, assesseurs. Greffière: Mme Aurélia Rappo.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________, né le 16
octobre 1951, ressortissant d'ex-Yougoslavie, vit en Suisse depuis le 15 mars
1993 au bénéfice d'une autorisation de séjour.
Son premier
délai-cadre d'indemnisation auprès de l'assurance-chômage a commencé le 1er
janvier 1997 et a pris fin le 31 décembre 1998.
Durant cette période,
il a participé à un emploi temporaire subventionné (ETS) du 16 mars au 15
septembre 1997. Du 2 juin au 18 décembre 1998, il a travaillé en outre à plein
temps comme manoeuvre au service de l'entreprise X.________ GmbH, à 1********.
Les revenus provenant de ces activités ont été déclarés comme des gains
intermédiaires auprès de la Caisse de chômage SIB de Vevey-Montreux (ci-après:
la caisse) .
B.                    Le 26 janvier 1999, A.________
a adressé à la caisse de chômage une demande d'indemnité à compter du 22
janvier 1999.
Par décision du 28
janvier 1999, la caisse a rejeté cette demande, refusant l'ouverture d'un
nouveau délai-cadre d'indemnisation à partir du 1er janvier 1999, en invoquant
les art. 8 al.1 lettre e, 13, 14 et 27 de la loi fédérale sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 25
juin 1982 (LACI).
Par acte du 25 février
1999, A.________ s'est pourvu contre cette décision auprès du Service de
l'emploi, en concluant à son annulation. En substance, il contestait le fait
que sa période d'activité dans le cadre de l'ETS n'ait pas été considérée comme
une période de cotisation au sens de l'art. 13 LACI.
Le 16 juillet 1999, le
Service de l'emploi a rejeté le recours, au motif que, pendant le délai cadre
de cotisation, soit du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1998, le recourant
n'avait exercé des activités soumises à cotisation AVS/AC que durant 6.6 mois.
En effet, selon l'art. 13 al. 2 quater LACI, le temps durant lequel un assuré
exerce une occupation temporaire financée par l'assurance-chômage ne compte pas
comme période de cotisation au sens de la loi. Par conséquent, le recourant ne
justifiait pas d'une période de cotisation suffisante pour lui permettre de
bénéficier d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation.
C.                    Le 22 juillet 1999, A.________
a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif, concluant à
son annulation et à ce qu'un nouveau délai-cadre d'indemnisation lui soit accordé
dès le 1er janvier 1999. Pour l'essentiel, le recourant soutient qu'à l'art. 13
al. 2 LACI, le législateur a violé un principe général du droit des assurances
sociales, à savoir que tout paiement de cotisations doit ouvrir un droit aux
prestations. En particulier, il est d'avis que l'art. 13 al. 2 quater LACI
viole les normes de la Convention concernant la sécurité sociale de
l'Organisation Internationale du Travail, ratifiée par la Suisse.
L'autorité intimée
s'est déterminée le 12 août 1999 en concluant au rejet du recours.
Les autorités
concernées n'ont pas déposé d'observations.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
trente jours fixé par l'art. 103 al. 3 de la loi fédérale du 25 juin 1982 sur
l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (ci-après
LACI), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en
la forme.
2.                     Dans le cas d'espèce,
l'assuré demande à pouvoir bénéficier d'un nouveau délai-cadre d'indemnisation
dès le 1er janvier 1999. Il s'agit dès lors d'examiner si les conditions
prévues par les art. 8 et 13 LACI sont réunies.
a) Pour avoir droit à
l'indemnité de chômage, l'assuré doit satisfaire aux différentes exigences
cumulatives prévues par l'art. 8 LACI. L'une d'elles (posée à l'art. 8 al. 1
lettre e LACI) porte sur les conditions relatives à la période de cotisation
(art. 13 LACI), à moins que l'assuré n'en soit dispensé (art. 14 LACI).
L'art. 9 LACI fixe des
délais-cadres de deux ans qui s'appliquent à la période d'indemnisation et à
celle de cotisation (al. 1). Le délai-cadre applicable à la période de
l'indemnisation commence à courir le premier jour où toutes les conditions dont
dépend le droit à l'indemnité sont réunies (al. 2). Le délai-cadre applicable à
la période de cotisation commence à courir deux ans plus tôt (al. 3). Lorsque,
comme en l'espèce, le délai-cadre applicable à la période d'indemnisation est
écoulé et que l'assuré fait à nouveau valoir des prestations de chômage, de
nouveaux délais-cadres de deux ans sont ouverts pour les périodes
d'indemnisation et de cotisation, sauf disposition contraire (al. 4). L'art. 13
LACI traite de la période de cotisation. Selon son alinéa 1, celui qui, dans
les limites du délai-cadre fixé à l'art. 9 al. 3 LACI, a exercé durant six mois
au moins une activité soumise à cotisation, remplit les conditions relatives à
la période de cotisation, de sorte qu'il a droit à l'indemnité de chômage si
les autres conditions fixées à l'art. 8 LACI sont réunies. Toutefois, depuis le
1er janvier 1997, l'assuré qui se retrouve au chômage dans l'intervalle de
trois ans à l'issue de son délai-cadre d'indemnisation doit justifier d'une
période de cotisation minimale de 12 mois pour bénéficier d'un nouveau
délai-cadre d'indemnisation (art. 13 al.1 LACI
in fine
).
A partir du 1er
janvier 1996, en vertu de l'art. 13 al. 2 quater LACI, une activité soumise à
cotisation exercée dans le cadre d'un programme d'occupation temporaire financé
par l'assurance-chômage ne compte pas comme une période de cotisation au sens
de la loi. En introduisant cette exception, le législateur voulait notamment
prévenir les abus, en évitant qu'un emploi temporaire ne serve qu'à acquérir un
nouveau droit aux prestations de l'assurance-chômage, droit que l'assuré
pourrait faire ensuite valoir dans un délai-cadre ultérieur (Bulletin AC 98/2,
fiche 2/3).
b) Pour calculer les
périodes de cotisation dans le délai-cadre, il convient en principe de partir
de la durée de l'occupation soumise à cotisation telle que l'employeur l'a
attestée. Si un rapport de travail atteint au moins un mois civil entier, il
est alors réputé mois de cotisation. En revanche, si une occupation soumise à
cotisation ne commence pas au début d'un mois civil ou ne se termine pas avant
la fin d'un tel mois, les jours de travail doivent être convertis en jours
civils (lundi-vendredi) au moyen du facteur 1.4 (7 jours civils / 5 jours de
travail). Si, au terme du rapport de travail, l'employeur verse des indemnités
de vacances, celles-ci doivent être converties par analogie en jours de
cotisation (art. 11 OACI; Circulaire IC 01.92, p. 19).
c) En l'espèce, le
premier délai-cadre d'indemnisation du recourant s'étendait du 1er janvier 1997
au 31 décembre 1998. A l'échéance de ce premier délai-cadre, il s'agissait
d'examiner si les conditions d'ouverture d'un deuxième délai-cadre
d'indemnisation dès le 1er janvier 1999 étaient réunies. Pendant la période du
1er janvier 1997 au 31 décembre 1998, le recourant a participé à un emploi
temporaire subventionné du 16 mars au 15 septembre 1997. Il a ensuite travaillé
comme manoeuvre pour l'entreprise X.________ GmbH du 2 juin au 18 décembre
1998. En vertu de l'art. 13 al.2 quater LACI, le temps durant lequel l'assuré a
pris part à un programme d'occupation temporaire financé par l'assurance-chômage
ne compte pas comme période de cotisation. Ainsi, seule l'activité exercée
auprès de X.________ GmbH entre en considération. Or, la durée de cette
activité n'atteint pas la période de cotisation minimale de 12 mois prévue par
la loi, de sorte que les conditions d'ouverture d'un deuxième délai-cadre
d'indemnisation ne sont pas réunies en l'espèce.
3.                     a) Le recourant fait
encore valoir que l'art. 13 al. 2 quater LACI viole la Convention n° 102
concernant la norme minimum de la sécurité sociale, du 28 juin 1952 approuvée
par l'Assemblée fédérale le 23 juin 1977, entrée en vigueur pour la Suisse le
18 octobre 1978 (ci-après: la Convention n° 102, publiée au RO 1978 II 1626).
Pour l'essentiel, il est d'avis que, selon cette convention, tout paiement de
cotisation doit nécessairement ouvrir un droit à des prestations. Ainsi, dans
la mesure où les programmes d'occupation subventionnés donnent lieu au paiement
de cotisations, ils devraient compter comme des périodes de cotisation au sens
de la loi.
La Convention n° 102
contient quinze parties, dont l'une d'elle, consacrée précisément aux
prestations de chômage, a la teneur suivante :
"Partie IV. Prestations de chômage
Art. 19
Tout membre pour
lequel la présente Partie de la convention est en vigueur doit garantir aux
personnes protégées l'attribution de prestations de chômage, conformément aux
articles ci-après de ladite Partie.
Art. 20
L'éventualité
couverte doit comprendre la suspension du gain -telle qu'elle est définie par
la législation nationale- due à l'impossibilité d'obtenir un emploi convenable
dans le cas d'une personne protégée qui est capable de travailler et disponible
pour le travail.
Art. 21
Les personnes
protégées doivent comprendre (...)
Art. 22
1. Lorsque sont
protégées des catégories de salariés, la prestation sera un paiement périodique
calculé conformément aux dispositions soit de l'art. 65, soit de l'article 66.
2. Lorsque sont
protégés tous les résidants dont les ressources pendant l'éventualité
n'excèdent pas des limites prescrites, la prestation sera un paiement
périodique calculé conformément aux dispositions de l'article 67.
Art. 23
La prestation
mentionnée à l'article 22 doit, dans l'éventualité couverte, être garantie au
moins aux personnes protégées qui ont accompli un stage pouvant être considéré
comme nécessaire pour éviter les abus.
Art. 24
1. La prestation
mentionnée à l'article 22 doit être accordée pendant toute la durée de
l'éventualité, avec cette exception que la durée de la prestation peut être
limitée:
a) lorsque sont
protégées des catégories de salariés à 13 semaines au cours d'une période de 12
mois;
b) lorsque sont
protégés tous les résidants dont les ressources pendant l'éventualité
n'excèdent pas des limites prescrites, à 26 semaines au cours d'une période de
12 mois.
2. Au cas où la
durée de la prestation serait échelonnée, en vertu de la législation nationale,
selon la durée de la cotisation ou selon les prestations antérieurement reçues
au cours d'une période prescrite, les dispositions de l'alinéa a) du paragraphe
1 seront réputées satisfaites si la durée moyenne de la prestation comporte au
mois 13 semaines au cours d'une période de 12 mois.
3. La prestation
peut ne pas être versée pendant un délai de carence fixé aux sept premiers
jours dans chaque cas de suspension du gain, en comptant les jours de chômage
avant et après un emploi temporaire n'excédant pas une durée prescrite comme
faisant partie du même cas de suspension du gain.
4. Lorsqu'il s'agit
de travailleurs saisonniers, la durée de la prestation et le délai de carence
peuvent être adaptés aux conditions de l'emploi."
L'art. 1 lettre f de
la convention précise que le terme "stage" désigne soit une période
de cotisation, soit une période d'emploi, soit une période de résidence, soit
une combinaison quelconque de ces périodes.
L'argumentation du
recourant tend ainsi à mettre en évidence une contradiction entre l'art. 13 al.
2 quater LACI et la Convention n° 102, soit plus précisément son art. 23.
b) Dès le moment où
ils sont ratifiés, les traités internationaux conclus par la Confédération sont
des sources de droit immédiatement incorporées au droit national. Ainsi,
l'adoption préalable de dispositions internes n'est pas nécessaire. Toutefois,
pour déployer leurs effets à l'égard des justiciables, ils doivent avoir été
publiés (art. 10 aI. 1 de la loi sur les publications officielles du 21 mars
1986) et contenir des règles de droit directement applicables (Moor,
Droit administratif, vol.I, Berne 1994, p. 64; Grisel, Traité de droit
administratif, vol. I, Neuchâtel 1984, p. 90 - 91; Jacot-Guillarmod, La
primauté du droit international face à quelques principes directeurs de l'Etat
fédéral suisse, RDS 1985 I p. 383 ss). Ces clauses, dites
"self-executing", doivent être suffisamment précises  pour être aptes
à servir de base à la solution d'un cas d'espèce. A défaut, il s'agit de
règles, dites "executory", qui s'adressent au législateur national
plutôt qu'aux autorités judiciaires; en effet, elles se limitent à exposer un
programme ou à esquisser des directives (ATF 106 Ib 187; ATF 105 II 57; ATF 100
Ib 230; ATF 98 Ib 387). Faute de contenir des clauses immédiatement
exécutoires, ces dernières ne lient les autorités d'exécution et les
administrés que par l'intermédiaire de la législation nationale (ATF 99 Ib 39).
Il s'ensuit qu'elles ne peuvent pas être directement invoquées devant les
instances judiciaires. Le juge peut tout au plus s'en inspirer pour interpréter
la loi (ATF 113 V 273).
En matière de sécurité
sociale, les conventions internationales conclues par la Suisse ont
essentiellement une fonction d'harmonisation et de coordination des
législations des pays signataires (Berenstein, Le droit international de
la sécurité sociale dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, in Mélanges pour
le 75 ème anniversaire du TFA, Berne 1992, p. 3 ss, spéc. p. 6). Toutefois, il
n'est pas exclu que certaines d'entre elles contiennent à la fois des
dispositions normatives et des règles de coordination (Berenstein,
op.cit., p. 7). Selon la doctrine, la Convention n° 102 constitue un instrument
d'harmonisation, car elle institue des normes minimales susceptibles d'être
appliquées progressivement par les pays signataires (Greber, Droit
suisse de la sécurité sociale avec un aperçu de théorie générale et de droit
international de la sécurité sociale, Lausanne 1982, p. 77). En ce sens, elle
met l'accent sur un niveau minimal de protection qui doit être garanti par les
législations nationales (Greber, op.cit., p. 78; Berenstein, La
Suisse et le développement international de la sécurité sociale, SZS 1981, p.
161, spéc. p. 167). Suivant cette opinion, la Convention n° 102 apparaît
davantage comme un ensemble de dispositions cadres, destinées à être
concrétisées par le législateur des Etats signataires. Dans son Message aux
Chambres, le Conseil fédéral s'exprime en ce sens, comme l'attestent les termes
suivants "
(...) Pour la ratification des quatre autres parties, bien
que dans certains cas et sur certains points les normes requises par la
convention 102 soient largement atteintes, il faut encore attendre le prochain
développement de la législation nationale (...) pour permettre de nouvelles
ratifications ultérieures
" (FF 1976 III p. 1374).
b) Au regard de ces
commentaires, la Convention n° 102 apparaît ainsi comme une directive à
l'adresse du législateur, et non pas un ensemble de règles d'application
immédiate. Peu importe en définitive cette qualification; la question peut
demeurer ouverte pour deux raisons : en premier lieu, les dispositions
invoquées ne s'appliquent pas à notre Etat; ensuite, seraient-elles
applicables, il conviendrait encore d'établir que les conditions relatives à la
période de cotisation posées à l'art. 8 al. 1 lettre e LACI contreviennent à
l'art. 23 de la Convention n° 102.
Sur la première de ces
deux raisons, on rappellera ceci :
Lors de la
ratification de la Convention n° 102, la Suisse, faisant usage du droit
d'émettre une réserve qui lui était conféré par l'art. 2 paragraphe 1, n'a
accepté que les obligations prévues dans les parties V, VI, VII, IX et X.
Ainsi, l'Assemblée fédérale a expressément déclaré ne pas appliquer la partie
IV relative aux prestations de chômage, au motif que la législation nationale
ne répondait pas en l'état aux normes requises par la convention (RO 1978 II 1658;
voir ég. FF 1976 III p. 1345, spéc. p. 1373). Par conséquent, faute d'avoir été
ratifiée, le recourant ne peut pas invoquer la partie IV de la convention.
On relève à toutes
fins utiles que, le 16 septembre 1977, la Suisse a également ratifié le Code Européen
de Sécurité sociale du 16 avril 1964, en déclarant toutefois ne pas appliquer,
ici non plus, la partie relative aux prestations de chômage (partie IV), dont
la teneur est semblable à la Convention n° 102 (RO 1978 III 1518, spéc. p.
1552).
En définitive, en
appliquant l'art. 13 al. 2 quater LACI, le législateur n'a  dérogé à aucune
disposition internationale préalablement ratifiée par la Suisse.
Le recours doit être
par conséquent rejeté.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Service de l'emploi, 1ère instance cantonale de recours en matière
d'assurance-chômage, du 16 juillet 1999 est confirmée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2001
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente
décision peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication,
d'un recours au Tribunal fédéral des assurances, Adligenswilerstrasse 24, 6006
Lucerne. Le recours s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires,
indiquant :
a)    quelle décision le recourant désire obtenir en lieu et place de
la présente décision;
b)    pour quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette
autre décision;
c)    quels moyens
de preuve le recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans
laquelle elle a été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de
preuve, lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au
recours.