vd_omni · AC.2018.0361 · 2019-04-15 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Légier-La Chiésaz | Recours contre la décision d'approbation d'une zone réservée cantonale. La parcelle, de grandes dimensions, se trouve dans un secteur bordé au sud d'un cordon boisé. Malgré la présence de quelques constructions isolées à proximité, le secteur dans lequel s'insère la parcelle litigieuse marque, avec les parcelles voisines, une interruption dans l'espace bâti, en-dehors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac et du territoire urbanisé. La recourante s'oppose à l'instauration d'une zone réservée en se prévalant des investissements consentis en rapport avec l'équipement, de l'utilisation actuelle des terrains et de l'absence de vocation agricole de la parcelle. Ces éléments ne sont toutefois pas déterminants au point de renoncer à l'instauration de la zone réservée. On ne saurait d'emblée considérer que toutes les parcelles déjà équipées resteront en zone à bâtir. Par ailleurs, s'il était effectivement envisagé de dézoner la parcelle dans le cadre de la révision du plan d'affectation, la recourante pourrait alors faire valoir ses griefs au cours de la procédure menée à cette occasion. Enfin, il existe un rapport raisonnable entre le sacrifice financier (même si celui-ci est considérable) demandé à la recourante qui voit ses projets de construction provisoirement bloqués et l'intérêt public en jeu. Rejet du recours.Recours au TF rejeté (1C_267/2019 du 5 mai 2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.04.2019 AC.2018.0361

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 avril 2019
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme
Renée-Laure Hitz et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
A.________,
à
Neuchâtel,
représentée par Me Elie ELKAIM,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par Service du développement
territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de St-Légier-La
Chiésaz,
représentée par Me Denis SULLIGER, avocat,
à Vevey.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 7 septembre 2018 (approbation d'une
zone réservée cantonale - parcelles n
os
1455 et 1458)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 1455 de la Commune de
Saint-Légier-La Chiésaz. D'une surface de 10'412 m
2
, ce bien-fonds,
libre de toute construction, est colloqué en zone de villas secteur 3 au sens
de l'art. 20 du règlement communal sur le plan d'extension et la police
des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le 13 mai 1983 (ci-après: le RC).
Entre 2013 et 2015, A.________ a supporté 50% des frais nécessaires pour
réfectionner et élargir le Chemin de la Cheneau, qui dessert plusieurs
parcelles de la zone et notamment la parcelle n° 1455.
B.________ est propriétaire de la parcelle n° 1458
de la Commune de Saint-Légier-La Chiésaz. D'une surface de 3'733 m
2
,
ce bien-fonds supporte le bâtiment ECA n° 354 d'une surface de 55 m
2
.
Cette parcelle est colloquée en zone de protection des sites du secteur B de
l'Eglise de la Chiésaz et du Château de Blonay au sens de l'art. 30 RC.
Les
parcelles n
os
1455 et
1458
,
sises au lieu-dit "à la Chenau", sont situées au
Nord-Est des villages de Saint-Légier et de La Chiésaz, dans un secteur éloigné
du centre de ces localités.
B.
A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un projet
de construction sur la parcelle n° 1455 de sept bâtiments de logements
Minergie avec parking enterré de dix places et 17 places de parc extérieures. Le
projet a été mis à l'enquête publique du 4 novembre 2017 au 3 décembre 2017.
Le Service du développement territorial (SDT) a
formé opposition en date du 30 novembre 2017 et a mis une zone réservée
cantonale à l’enquête publique du 7 février au 8 mars 2018, portant sur les
parcelles n
os
1455 et 1458. Cette enquête publique a suscité
trois oppositions, de la part de la commune, d’A.________ et de B.________.
Le 31 mai 2018, la Municipalité de Saint-Légier-La
Chiésaz (ci-après: la municipalité) a soumis un projet de zone réservée
communale au SDT pour examen préalable. La parcelle n° 1455 n’était pas comprise
dans la zone réservée communale.
Le 24 juillet 2018, le SDT a établi son rapport de
synthèse d’examen préalable sur le projet de zone réservée communale. Il l’a
préavisée favorablement dans son principe, tout en précisant que cela ne
préfigurait pas le devenir des zones réservées cantonales sur le territoire
communal.
C.
Par décision du 7 septembre 2018, le Département du territoire et de
l'environnement (ci-après: le DTE) a levé les trois oppositions susmentionnées
et a approuvé la zone réservée cantonale, selon l’art. 46 de la loi
cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), sur les parcelles n
os
1455 et
1458. Concernant plus particulièrement l’opposition d’A.________, le DTE
soulignait que, compte tenu de la surcapacité d’accueil hors centre de la
commune et du fait que l’issue de la zone réservée communale était encore
incertaine, il existait un intérêt public important justifiant l’intervention
cantonale afin de rendre les parcelles en cause provisoirement inconstructibles.
De son point de vue, le fait que d’A.________ ait effectué d’importants travaux
et investi des montants considérables pour réaliser une route et des
canalisations destinées à desservir les futures constructions, ainsi que d’autres
projets qui avaient déjà obtenu des permis de construire, n’était pas
déterminant.
D.
Le 5 octobre 2018, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un
recours contre la décision du 7 septembre 2018 devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour),
concluant à l’admission du recours (I.), à l’admission de l’opposition formée
le 8 mars 2018 (II.), à l’annulation de la décision du 7 septembre 2018, en ce
qui concerne la parcelle n° 1455 (III.) et à l’annulation de la procédure
de zone réservée, en ce qui concerne la parcelle n° 1455, l’opposition du
SDT du 30 novembre 2017 à l’encontre de la demande de permis de construire
n’ayant en conséquence plus d’objet (IV.). La recourante relève l’importance
des investissements qu’elle a consentis (soit plus de 700'000 fr. en frais
d’équipement, plus les frais d’acquisition et autres frais engagés qui se
montent à plusieurs millions), le fait qu’elle a financé l’équipement de
plusieurs parcelles dont elle n’était pas propriétaire, l’état actuel du
terrain (vaste chantier en attente de construction) et l’impossibilité
d’envisager un usage agricole de la parcelle. La recourante déduit de ces
éléments que la vocation de la parcelle n° 1455 est de demeurer en zone à
bâtir. Elle se prévaut également de l’autonomie communale, exposant que les
démarches entamées par la commune rendent la zone réservée cantonale inutile.
La recourante soutient enfin que la décision attaquée restreint son droit de
propriété de manière particulièrement grave.
La municipalité a mis à l'enquête publique le plan de
la zone réservée communale du 2 octobre au 1
er
novembre 2018.
La municipalité s’est déterminée le 17 décembre 2018
et a conclu à l’admission du recours. Elle estime que la situation de la
commune s’analyse comme un cas particulier, notamment en raison du fait qu’une
partie importante des réserves est constituée de parcelles récemment équipées
ainsi que de petites parcelles partiellement construites situées à l’intérieur
du territoire urbanisé, dont le dézonage ne peut pas se justifier puisqu'un tel
changement d'affectation irait à l'encontre des buts et principes poursuivis
par l'aménagement du territoire comme la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire, l'orientation du
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti ou encore la
création d'un milieu bâti compact. La municipalité explique que le projet de la
recourante a son soutien, sur la base des principes de la bonne foi et de l’égalité
de traitement.
Le SDT (ci-après aussi: l'autorité intimée) s’est
déterminé le 20 décembre 2018; il a conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée. Il se réfère à l’important surdimensionnement
de la zone à bâtir de la commune de Saint-Légier-La Chiésaz pour justifier la
proportionnalité de sa décision d’instaurer une zone réservée sur la parcelle
n° 1455. Il estime que les frais encourus par la recourante ne sont pas
déterminants s’agissant de l’établissement d’une zone réservée, pas plus que
l’absence de vocation agricole de la parcelle ou que son utilisation actuelle. Pour
ce qui est des travaux et frais d'équipement, il souligne que la Commune avait
été informée dès juin 2009 (rapport d'examen préalable du 29 juin 2009 relatif
au projet de révision du plan général d'affectation communal) du problème de
surdimensionnement de la zone à bâtir hors périmètre de centre et qu'elle avait
été invitée à examiner la possibilité de déclasser certains terrains mal situés
ou excentrés, ceci concernant notamment la parcelle n° 1455. Le SDT ajoute
que le projet de zone réservée communale ne permet pas d’assurer à ce stade la
mise en conformité de la planification communale à la mesure A11 du plan
directeur cantonal (PDCn). Tenant compte du fait que les biens-fonds en cause
ne sont pas situés dans le territoire communal déjà urbanisé, qu’ils sont
particulièrement décentrés et délicats d’accès, la zone réservée cantonale est
de son point de vue justifiée.
La recourante a produit des observations
complémentaires le 22 janvier 2019. Elle se réfère au principe de l’autonomie
communale et estime que, dès lors que la commune n’envisage en aucune manière
le déclassement de la parcelle n° 1455, l’instauration d’une zone réservée
cantonale enfreint le principe de proportionnalité. Elle déplore également que
le SDT ne se soit en aucune manière prononcé sur l’absence de vocation agricole
de la parcelle concernée, élément pourtant essentiel au regard des principes de
l’aménagement du territoire, en particulier de la lutte contre le mitage.
Le 24 janvier 2019, le SDT a indiqué qu’il ne
souhaitait pas se déterminer au sujet de l’écriture du 22 janvier 2019.
Par courrier du 25 février 2019, la recourante a
réitéré sa demande de tenue d'une inspection locale.
Le juge instructeur a répondu en date du 4 mars 2019
qu'il ne serait en l'état pas donné suite à dite requête.
Le 11 avril 2019, le nouveau mandataire de la
recourante a informé le tribunal de son mandat et a demandé qu'un délai de 30
jours lui soit octroyé pour faire état de différents éléments nouveaux – tant
factuels que juridiques – pouvant influer sur le sort du recours.
Par avis du 15 avril 2019, le juge instructeur a
rejeté la requête déposée le 11 avril 2019, considérant qu'elle n'était pas
fondée au vu de la loi sur la procédure administrative.
Considérant en droit:
1.
Interjeté contre la décision levant l’opposition déposée par la
recourante contre un projet de zone réservée cantonale concernant la parcelle
dont elle est propriétaire, le présent recours satisfait aux conditions de
recevabilité des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
a) La recourante a requis la tenue d'une inspection locale, afin de
permettre à la Cour de constater la réalité des faits allégués dans le recours.
Le droit de faire administrer des preuves découlant
du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) suppose que le fait
à prouver soit pertinent, que le moyen de preuve proposé soit nécessaire pour
constater ce fait et que la demande soit présentée selon les formes et délais
prescrits par le droit cantonal. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non
arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore
proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son
opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148).
En l'espèce, le tribunal s'estime suffisamment
renseigné par le dossier, en particulier par les plans et les écritures des
parties, ainsi que par l'extrait du guichet cartographique, si bien qu'une
inspection locale n'apparaît pas nécessaire, ni susceptible d'influencer le
sort de la cause, comme cela résulte des motifs qui suivent. Au surplus, le
tribunal ne remet pas en question les faits allégués dans le recours.
b) La recourante a requis le 11 avril 2019 que soit
ordonné un troisième échange d'écritures. Le tribunal constate à ce propos
qu'un double échange d'écritures a déjà eu lieu dans la présente procédure,
alors que la loi sur la procédure administrative vaudoise n'en prévoit en
principe qu'un seul (art. 81 LPA-VD). La recourante ne peut ainsi déduire aucun
droit de la LPA-VD.
On ajoutera que le droit d'être entendu, cité
ci-avant, comprend également le droit, pour une partie à un procès, de prendre
connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à
son propos. Toutefois, l'autorité intimée a indiqué, en date du 24 janvier
2019, après que les autres parties aient remis leurs observations, qu'elle ne
souhaitait pas se déterminer au sujet des dernières écritures. Il ne peut par
conséquent pas être question d'un droit de réplique à ce propos et il convient
de rejeter la requête formulée en date du 11 avril 2019.
3.
Il sied d'examiner si, dans son principe, la zone réservée litigieuse s'avère
bien fondée.
a) aa) L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "
zones
réservées
", prévoit:
"
1
S'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation.
2
Une
zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal
peut prolonger ce délai
".
L'art. 46 al. 1 LATC (en vigueur depuis le 1
er
septembre 2018, soit avant que la décision attaquée n’ait été rendue) dispose
que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon
l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de
terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de
trois ans au maximum.
bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0457
du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27 septembre 2018,
AC.2017.0078
du 28 février 2018
, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril
2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation
exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de
la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute
transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien
n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf.
Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460
p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété
que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels
une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,
elle ne doit pas aller au-delà du "
territoire exactement délimité
"
pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch,
in
: Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Zurich 2016, n° 47
ad
art.
27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art.
27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait
le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation
est celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une
mesure de planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à
la situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui
substituer une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa p. 242).
c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone
réservée cantonale sur la parcelle n
o
1455, l'autorité intimée
invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette
disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai
2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti
compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi
lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et
d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités
économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue
(art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir sont définies de telle
manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, Zurich 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014
et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message précité, FF 2010 959,
ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation
a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la
recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11).
cc) En l'espèce
,
il n'est pas
contesté que la commune de St-Légier-La Chiésaz est surdimensionnée, comme le
relève le SDT en dernier lieu dans sa réponse du 20 décembre 2018:
"Les données chiffrées
actualisées du SDT concernant le surdimensionnement de la zone à bâtir de
Saint-Légier-La Chiésaz hors centre [document intitulé "Simulation pour le
redimensionnement de la zone à bâtir (zone d'habitation et mixte), prise en
compte de la population au 31.12.16"] sont les suivantes : la capacité
d'accueil de la Commune hors centre est actuellement de 910 habitants, soit 815
habitants en fonction des réserves de terrains disponibles et 95 habitants en
fonction du potentiel de densification des terrains déjà bâtis. En vertu de la
mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), avec une population actuelle de
1288 habitants (fin 2016), le potentiel d'accueil de la Commune est de 143
habitants hors centre à l'horizon 2036. La surcapacité d'accueil est de 767
habitants. Compte tenu de l'importante surcapacité d'accueil hors centre, la
création d'une zone réservée cantonale est justifiée de manière à inciter la
Commune à poursuivre ses efforts de redimensionnement et à adapter sa planification
aux exigences de la LAT".
La recourante ne discute pas davantage, à juste
titre, que la commune est tenue de modifier son plan général d'affectation afin
de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir
d) Compte tenu du surdimensionnement de la zone à
bâtir communale, il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée est
justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de
futurs changements d'affectation et à garantir le redimensionnement de la zone
à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. Il reste à
déterminer si, en relation avec cet objectif, la zone réservée cantonale
litigieuse est nécessaire. La recourante et la municipalité soutiennent que tel
n'est pas le cas puisque l'autorité communale est consciente de la nécessité de
prendre des mesures provisionnelles afin de garantir le redimensionnement de la
zone à bâtir et a élaboré à cet effet une zone réservée communale, qui a d'ores
et déjà été mise à l'enquête publique
La recourante soutient ainsi que le canton ne
pourrait intervenir que si la commune est inactive, ce qui n'est pas le cas en
l'espèce. Cette vision des choses ne peut pas être suivie. En effet, même si
l'autorité communale a, dans le cadre de la vision communale, proposé un
certain redimensionnement hors périmètre de centre et entend instaurer une zone
réservée communale garantissant ce redimensionnement, celui-ci ne sera pas
nécessairement suffisant pour permettre d'atteindre les objectifs fixés par la
4e adaptation du PDCn. De plus, la zone réservée communale n’est pas encore
entrée en force et son issue est pour l'instant encore incertaine. Ainsi la zone
réserve cantonale s'avère nécessaire pour garantir la liberté d'action des
autorités de planification et ne pas entraver le travail de révision de la
planification existante, qui est particulièrement complexe en l'espèce, au vu
de l'importance du surdimensionnement des zones à bâtir communales. Au surplus,
l'intervention cantonale est expressément prévue par la loi (cf.
l'art. 134 LATC qui prévoit que, dans les communes ayant un plan
d'affectation et un règlement non conformes aux dispositions de la loi, ce
plan et ce règlement s'appliquent avec la restriction que dans les zones à
bâtir, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire
s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux
critères des articles 48 et 51, et que, dans ce cas, l'Etat
doit, dans les trois mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête
publique une zone réservée).
La recourante se réfère aussi au principe de
l’autonomie communale pour en déduire que, dès lors que la commune n’envisage
en aucune manière le déclassement de la parcelle n° 1455, l’instauration
d’une zone réservée cantonale enfreint le principe de proportionnalité. Cette
approche est justifiée comme suit dans le document intitulé "
Limite du
redimensionnement hors-centre
" établi par le Bureau d'urbanistes
Repetti Sàrl pour le compte de la commune daté du 16 mai 2018:
"D'autre part, la
Municipalité a également considéré dans sa pesée d'intérêts les critères de la
constructibilité du terrain, de sa disponibilité, ou encore de l'intérêt de sa
construction afin d'évaluer ces réserves. Elle estime dès lors que les
parcelles ayant fait l'objet d'un équipement récent doivent être maintenues en
zone à bâtir selon les conditions du règlement actuel, même si ces dernières
sont situées à la périphérie du territoire urbanisé. La Municipalité précise
que les parcelles concernées par ce cas de figure seront à nouveau évaluées
dans le cadre de la révision du Plan général d'affectation (PGA), en tenant
compte soit de la construction de la parcelle, soit de l'abandon du projet de
construction.
A terme, la Municipalité propose
de conserver un statut quo pour ces parcelles, dans le sens où aucune
densification ou nouvelle zone à bâtir ne sont prévues pour le secteur
hors-centre et où une réduction de la densité irait à l'encontre des nouvelles
dispositions légales".
Certes, en droit cantonal vaudois, les communes
jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par
des plans, l'affectation de leur territoire et lorsqu'elles appliquent le droit
des constructions (art. 139 al. 1 let. d de la Constitution du Canton de Vaud
du 14 avril 2003 [Cst./VD; BLV 101.01] et 4 al. 4 LATC; cf. notamment
ATF 115 Ia 114
consid.
3d p. 118 s.; arrêts TF 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1 et les
références citées, 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2). Cela se justifie
notamment par le fait que les autorités communales sont mieux à même
d'appréhender les circonstances locales. En l'occurrence, il faut cependant
souligner que la décision attaquée ne restreint pas la marge de manœuvre dont
peut bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son plan
d'affectation. La commune garde la possibilité de maintenir la parcelle n° 1455
en zone à bâtir si elle redimensionne correctement par ailleurs les zones
constructibles, de manière à respecter les exigences de la LAT (notamment de
l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y a dès lors pas lieu de retenir que
l'instauration d'une zone réservée cantonale porte atteinte aux prérogatives
communales en matière d'aménagement du territoire.
Il reste à déterminer si l'emplacement de la zone réservée
litigieuse est adéquat.
4.
Pour justifier l'instauration de la zone réservée, le SDT retient ce qui
suit:
"La parcelle n° 1455 est
située hors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac selon la mesure B11
du Plan directeur cantonal, dans un environnement en forte pente ponctué de
prés et d'éléments boisés. Elle se trouve également en dehors du territoire
urbanisé tel que défini par la fiche d'application du PDCn « Territoire
urbanisé ». Selon cette fiche, le territoire urbanisé comprend les
secteurs largement bâtis, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine,
et délimite la zone à bâtir formant le coeur d'une localité. De par sa
situation, la parcelle n° 1455 ne répond manifestement pas à cette
définition. (…) il s'agit d'une parcelle de près d'un hectare, qui ne comprend
aucune construction et qui de ce fait constitue une importante réserve de zone
à bâtir d'habitation et mixte. Elle se trouve également dans un secteur
actuellement libre de constructions. Vu l'importance du surdimensionnement des
zones à bâtir communales, le département considère qu'il n'y a pas lieu
d'écarter d'emblée la possibilité de déclasser cette parcelle dans le cadre de
la révision de la planification que la Commune doit mener.
De plus, le projet de zone
réservée cantonale qui porte sur les parcelles n° 1455 et 1458 jouxte
également les parcelles n° 1456, 1457, 2822 et 710 comprises dans le
projet de zone réservée communale et se situe non loin des parcelles n° 1448
et 2813, objets d'une zone réservée cantonale approuvée ainsi que de la
parcelle n° 1404, également objet d'un projet de zone réservée cantonale
en cours d'approbation".
Ces constatations rejoignent celles que le tribunal
a pu faire sur la base des plans au dossier et de l'extrait du guichet
cartographique. La parcelle se trouve dans un secteur bordé au sud d'un cordon
boisé qui s'étend sur environ 350 m. Le secteur comporte également d'autres
bosquets d'une certaine importante. Malgré la présence de quelques
constructions isolées à proximité, le secteur dans lequel s'insère la parcelle
litigieuse marque, avec les parcelles voisines, une interruption dans l'espace
bâti. Le fait que la parcelle litigieuse se trouve en dehors du périmètre
compact de l'agglomération Rivelac et du territoire urbanisé, dans un
environnement ponctué de prés et d'éléments boisés, n'est au surplus pas
contesté. Sur ce point, on peut encore relever que, selon l'extrait du guichet
cartographique, la parcelle n° 1455 se situe à proximité des parcelles n
os
1448
et 2813, qui ont également fait l'objet d'une zone réservée cantonale contestée
devant la CDAP (cf. AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, qui a abouti à un arrêt
confirmant l'instauration d'une zone réservée cantonale à cet endroit). Dans
cet arrêt, la Cour avait notamment constaté que les parcelles concernées
étaient éloignée du centre des localités de Saint-Légier et de La Chiésaz et
que l'urbanisation dans le secteur se caractérisait par une forte dispersion
des constructions (consid. 2b).
Ces constatations de fait permettent de justifier
l'instauration d'une zone réservée cantonale. On l'a vu, elles ne sont
d'ailleurs pas contestées en tant que telles par la recourante qui fonde son argumentation
avant tout sur les investissements consentis en rapport avec l'équipement, sur
l'utilisation actuelle des terrains et sur l'absence de vocation agricole de la
parcelle, qui s'opposeraient au changement d'affectation de la parcelle et par
conséquent à son intégration dans une zone réservée. En tenant toutefois compte
de l'ensemble des éléments en présence, ces éléments ne sont pas déterminants
au point de renoncer à l'instauration de la zone réservée. En effet, l'excédent
de zones à bâtir sur la partie "hors centre" du territoire communal est
tel qu'il permet de considérer que la parcelle concernée peut entrer en ligne
de compte pour un éventuel changement d'affectation dans le cadre de la
révision du plan d'affectation, ceci compte tenu notamment de la taille
importante du bien-fonds en question et de sa situation. Comme l'a récemment
constaté le Tribunal cantonal, le fait que l'on soit en présence d'une parcelle
équipée, en partie bâtie, cas échéant hors d'une zone de danger et bien
desservie par les transports publics, n'apparaît pas décisif en cas
d'instauration d'une zone réservée puisqu'il s'agit de donner aux autorités de
planification la marge de manoeuvre nécessaire afin de procéder à une révision
en profondeur de la planification communale. On ne saurait d'emblée considérer
que toutes les parcelles déjà équipées resteront en zone à bâtir. En effet, il
résulte de la jurisprudence que même des parcelles équipées ou comportant déjà
des constructions peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une zone
de non bâtir (cf. AC.2018.0208 du 18 janvier 2019, citant l'ATF 113 Ia 362
consid. 2b).
De même des parcelles sans
vocation agricole peuvent
– ou au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir.
Il convient de souligner qu'il découle de la nature
de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner des
parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas dézonées.
Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à la zone
réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir, et des
questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que la recourante invoque
l'importance des travaux et frais d'équipement qu'elle a consentis, notamment
pour la rénovation du chemin de la Cheneau inférieur en 2013 ainsi que pour la
création du chemin de la Cheneau supérieur en 2014 consistant en un nouvel
aménagement routier avec équipement (eaux usées, eaux claires, drainage, eau
potable, gaz, électricité). Les frais mentionnés par la recourante apparaissent
effectivement considérables. Ils posent la question de savoir comment tenir compte
de la bonne foi de ceux qui ont développé et mis à l'enquête un projet de
construction avant la mise à l'enquête de la zone réservée. Ils ne sont toutefois
pas déterminants s'agissant de l'établissement d'une zone réservée. Les
arguments de la municipalité relatifs aux frais d'équipement engagés par la
recourante entre 2013 et 2015, notamment pour l'élargissement et la réfection
du chemin de la Chenau, doivent au demeurant être relativisés. On l'a vu, la
municipalité savait en effet dès 2009 que le développement du secteur en
question pour la construction soulevait problème au regard du
surdimensionnement de la zone à bâtir.
S'il était effectivement envisagé de dézoner la
parcelle n° 1455 dans le cadre de la révision du plan d'affectation, la
recourante pourra alors faire valoir ses griefs au cours de la procédure menée
à cette occasion. C'est à ce stade que devra notamment être examiné l'argument
de la municipalité selon lequel la situation de la commune s’analyse comme un
cas particulier, notamment en raison du fait qu’une partie importante des
réserves est constituée de parcelles récemment équipées ainsi que de petites
parcelles partiellement construites situées à l’intérieur du territoire
urbanisé, dont le dézonage pourrait ne pas se justifier à la lumière des
principes posés par la LAT.
c) La recourante estime que la décision attaquée
n'est pas conforme au principe de la proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Le
principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à
produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne
puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.).
En l'espèce, il n'est pas contestable que
l'instauration d'une zone réservée est apte à produire les résultats escomptés.
On ne voit pas non plus que les objectifs visés par l'instauration d'une zone
réservée puissent être atteints par un moyen moins incisif. Enfin, il convient
de relever qu'une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles
constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public
primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des
autorités communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se
pressent d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et
fassent ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir, en
disséminant les constructions sur un large secteur (voir AC.2017.0078 du 28
février 2018). Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice
financier (même si celui-ci est considérable) demandé à la recourante qui voit
ses projets de construction bloqués et l'intérêt public en jeu.
Quant à la question de savoir si le changement
d'affectation de la parcelle concernée est conforme au principe de la
proportionnalité, elle ne fait pas l'objet du présent litige.
Le grief relatif à la violation du principe de
proportionnalité doit par conséquent être rejeté.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au
maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à
la charge de la recourante. Il n’est pas alloué de dépens au SDT, qui n'y a pas
droit (art. 56 al. 3 LPA-VD), ni à la commune, qui a conclu à l'admission du
recours.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le du 7 septembre 2018 par le Département du
territoire et de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 avril 2019
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.