vd_omni · AC.2024.0039 · 2024-12-12 · fr

A.________/Conseil général de Denens, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Recours contre le dézonage partiel d'une parcelle prévu par le PACom de Denens. Confirmation de la collocation en zone agricole de la ferme, qui est utilisée en relation avec une exploitation agricole et de ses environs (piscine et jardin). Le fait que ces environs n'aient pas d'utilisation agricole n'est pas déterminant. Pour le reste, constat sur la base de la vision locale que le secteur litigieux se présente comme une vaste surface non bâtie en frange de la zone à bâtir, sise en dehors du territoire urbanisé et se présentant comme un dégagement de verdure en direction des champs, ce qui justifie son affectation à la zone agricole, quand bien même le recourant avait déposé un projet de coonstruction dans ce secteur. Constat que le bâti existant dans les salentours du secteur litigieux pouvait être pris en compte de différentes manières et que, dans ce cadre, l'autorité de planification est restée dans les limites du pouvoir d'appréciation dont elle bénéficie en ce qui concerne le redimensionnement de la zone à bâtir dans les communes surdimensionnées. Constat dans ce cadre que, compte tenu du secteur maintenu en zone à bâtir, le recourant conserve des perspectives de valorisation de sa parcelle (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.12.2024 AC.2024.0039

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 décembre 2024
Composition
M. François Kart, président; M. André
Jomini, juge; Mme Lorraine Wasem, assesseure; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourant
A.________
à
******** représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil général de Denens,
représenté
par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à
Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Conseil général de la
Commune de Denens du 10 mai 2023 adoptant le plan d'affectation et modifiant
le plan de quartier "En Chatagny" et décision d'approbation par le
Département des institutions, du territoire et du sport du 9 janvier 2024
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Denens est régi par un plan des zones (ou
plan général d'affectation, PGA) approuvé le 27 janvier 1988 (ci-après: le plan
des zones de 1988). Ce plan délimite plusieurs zones à bâtir, notamment la zone
de l’ancien village (régie par un plan spécial) et des zones de villas (A et C).
Il prévoit également une "zone à plan spécial".
B.
A.________ est notamment propriétaire de la parcelle n°
90 de
Denens, sise dans le secteur "Sur ville". Selon le plan des zones de
1988, cette parcelle, d’une surface de 36’034 m
2
, est colloquée principalement
en zone agricole
et partiellement en zone de villas A dans sa partie Sud
.
Une excroissance de cette parcelle côté Sud-Est borde la route du Ministre
(DP 1010), qui se prolonge du côté Sud-Ouest par la route des Cigognes. De part
et d’autre de cette excroissance se trouvent des secteurs bâtis de villas sis
le long de la route du Ministre et de la route des Cigognes.
Le village
de Denens s’étend de l’autre côté de ces routes. Le côté Sud-Ouest de la
parcelle est partiellement bordé par la route cantonale 70.
Dans sa partie Sud-Ouest,
la parcelle n°90 supporte un bâtiment d’habitation et d’exploitation, entouré
par un jardin et une piscine (bâtiment ECA n° 1). La limite entre la zone de
villas A et la zone agricole passe à proximité de la façade Sud-Est de ce
bâtiment, lequel se trouve en zone agricole. La plus grande partie du jardin et
de la piscine sont en zone de villas A. La parcelle accueille un autre bâtiment
(bâtiment ECA n° 240), soit une petite villa, dans l’excroissance mentionnée
plus haut sise en zone à bâtir. Sous l’empire du plan des zones de 1988, la
situation se présente comme suit:
C.
En 2016, A.________ avait le projet de réaliser deux villas mitoyennes
au Sud-Est de la parcelle n° 90. Ce projet a été refusé par la municipalité en
application de l’art. 79 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) en raison du projet de zone
réservée dont il sera question plus bas.
D.
La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune de Denens est
surdimensionnée. Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont
la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4
ème
adaptation du Plan directeur
cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par
le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11 intitulée "Zones
d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des
adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn, intervenues depuis lors.
La commune de Denens a engagé une procédure de
modification de son plan d’affectation communal afin principalement de dimensionner
les zones d’habitation et mixtes conformément à la mesure A11 du PDCn, la
surcapacité correspondant à 78 habitants. La révision porte sur l’ensemble du
territoire à l’exception du centre du village (qui fait l’objet du plan partiel
d’affectation "l’ancien village", approuvé le 31 juillet 2018) et de
certaines planifications de détail. Dans le cadre de la révision de sa
planification d'affectation, la commune de Denens a instauré une zone réservée
sur toute la zone à bâtir d’habitation et mixte de la commune, à l’exception
des parcelles du PPA de l’ancien village. Dans sa séance du 30 mai 2018, le
conseil général de Denens a adopté le plan de la zone réservée. Celle-ci a
ensuite été approuvée par le département cantonal compétent le 20 août 2018.
Le 3 octobre 2019, le Service du développement
territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire et du logement
[DGTL]) a émis l’avis préliminaire prévu par l’art. 36 LATC, ceci sur la base
du projet d’intention présenté par la commune, qui comprenait notamment une
délimitation du territoire urbanisé. Une séance de coordination suggérée par le
SDT a eu lieu le 27 janvier 2021. Il ressort de la note relative à cette séance
que les cinq principes en matière de redimensionnement résultant de la fiche
d’application "Comment traiter les zones à bâtir d’habitation et mixtes
excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquats pour le développement ?"
ont été rappelés à cette occasion, dont celui consistant à dézoner toutes les
franges de la zone à bâtir en zone agricole et celui consistant à affecter en
zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés
au milieu du bâti. Cette séance a été consacrée à l’examen d’un certain nombre
de parcelles, dont la parcelle n° 90. Sous "Principes de redimensionnement",
la note mentionne au sujet de cette parcelle "Supprimer les droits à bâtir
sur la partie attenante à la zone agricole".
Par la suite, la municipalité a adressé un dossier
de révision de son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen
préalable. Le 31 mars 2022, la DGTL a adressé à la municipalité un rapport
d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier ainsi que les
préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé défavorablement le
projet, au motif notamment que la modification de certaines affectations
permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de la zone à bâtir
communale. Le service cantonal a en particulier considéré qu'une partie de la
parcelle n° 90 devait être dézonée.
E.
Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les
services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet de PACom a été
mis à l'enquête publique du 15 novembre au 14 décembre 2022. Le dossier
comporte notamment un rapport à l'intention de l'autorité cantonale chargée de
l'approbation des plans (rapport 47 OAT). Il prévoit le dézonage (passage de la
zone de villas A à la zone agricole) d’un secteur de la parcelle n° 90 situé au
Nord/Ouest du bâtiment ECA n° 240 correspondant à une surface de 1'950 m
2
attenante à la zone agricole et libre de construction. Pour ce qui est de la
parcelle n° 90, le rapport 47 OAT motive le dézonage comme suit:
"
La
parcelle n°90 est située en frange de la zone à bâtir. La partie à usage
agricole située hors le territoire urbanisé est dézonée selon la demande du
Canton exprimé dans l'examen préalable. Il s'agit d'une surface d'environ 1'950
m
2
correspondant à un potentiel d'accueil de 9 habitants.
"
A.________ a formulé une opposition le 14 décembre
2022. Il invoquait principalement le fait que le déclassement empêchait la
réalisation du projet de construction présenté en 2016.
Le 7 février 2023 a eu lieu une séance de
conciliation à laquelle a participé A.________, assisté de son conseil.
La municipalité a ensuite adressé
au conseil communal le préavis municipal n° 2/2023 relatif à la révision
du PACom. Ce document comprend une proposition de réponse aux oppositions. Le
projet de réponse à l’opposition de A.________
est la suivante:
"
Selon
les critères définis par le plan directeur cantonal, la Commune de Denens
présente une zone à bâtir surdimensionnée. Elle est donc contrainte de la
redimensionner via une révision de son PACom. Le redimensionnement des zones à
bâtir d'habitation et mixte se justifie par un intérêt public prépondérant dans
la mesure où il s'agit de se conformer au cadre légal.
Pour ce faire, l'autorité
communale a analysé la zone à bâtir dans sa globalité et développé une
stratégie de redimensionnement qui repose d'une part sur les ambitions
communales explicitées au chapitre 3.4 du rapport justificatif selon l'art. 47
OAT. Dans les ambitions communales, en cohérence avec l'esprit de la LAT, la
Municipalité exprime la volonté de concentrer les possibilités de développement
dans le centre villageois, à savoir dans le périmètre du PPA de l'ancien
village et dans le tissu bâti existant adjacent, à contrario des quartiers
satellites, plus excentrés et sans services. D'autre part, la stratégie de
redimensionnement repose sur les règles objectives de redimensionnement
présentées au chapitre 4.3 du rapport précité. Ces règles permettent de
garantir l'égalité de traitement.
La parcelle n°90 est située dans
la frange de la zone à bâtir, à l'interface entre le village et les zones
agricoles qui l'entourent. La partie sud, maintenue en zone à bâtir, est
occupée par une villa individuelle. La partie nord est occupée par le bâtiment
d'exploitation et ses aménagements extérieurs ainsi que des terrains dont
l'usage est agricole.
Situées hors le territoire
urbanisé, les surfaces non bâties et à usage agricole sont dézonées
conformément à la fiche d'application de la DGTL «Comment traiter les zones à
bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu d'adéquates
pour le développement ?» (disponible en ligne), qui stipule que les franges
doivent être dézonées.
A noter que la nouvelle parcelle
n°457 a été créée en fractionnant la parcelle n°90 il y a quelques années. La
parcelle n°457 a depuis lors été construite.
"
Le Conseil général de Denens
(ci-après: le Conseil général) a approuvé le préavis municipal n° 2/2023 dans
sa séance du 10 mai 2023. Il a ainsi approuvé la révision du Plan d’affectation
communal (ci-après: PACom) et a levé les oppositions. Il a également adopté la
modification d’un plan de quartier intitulé "En Chatagny".
Le Département des institutions, du territoire et du
sport (DITS) a approuvé la révision du PACom par décision du 9 janvier 2024.
Par acte du 9 février 2024, A.________ a recouru
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP)
contre la décision du Conseil général du 10 mai 2023 et contre la décision du
DITS du 9 janvier 2024. Il conclut à la réforme de ces décisions en ce sens que
la partie Sud-Ouest de la parcelle n° 90, antérieurement en zone de villas A,
est classée en zone à bâtir, ainsi que le bâtiment n° ECA 1 situé le long de la
route cantonale, y compris ses abords, sa piscine et son jardin selon l’étendue
que justice dira, subsidiairement à l’annulation des deux décisions attaquées.
Il soutient que la partie de la parcelle n° 90 colloquée en zone à bâtir par le
plan des zones de 1988 est rattachée au village et que sa volonté de l’utiliser
pour la construction est établie depuis longtemps. Il met en cause la pratique
consistant à dézoner les terrains situés en frange de la zone agricole en
relevant que, dans les villages, la plupart des terrains sont forcément
adjacents à la zone agricole. Il relève l’existence d’une bande le long de la
route du Ministre classée en zone à bâtir sur une certaine profondeur, bande
qui inclut la partie de sa parcelle colloquée actuellement dans la zone de
villas A. Il fait encore valoir que la délimitation de la zone à bâtir ne
respecte pas celle du territoire urbanisé telle qu’elle figure en p. 13 du
rapport 47 OAT. Il soutient dans ce cadre que son bâtiment d’habitation et
d’exploitation situé le long de la route cantonale 70 fait partie du territoire
urbanisé, y compris le jardin et la piscine, et qu’il aurait par conséquent dû être
classé en zone à bâtir. Un tel classement permet selon lui une utilisation de
ce bâtiment adaptée à l’évolution des circonstances et de notre époque. Le
recourant invoque encore l’impact économique du dézonage.
Le Conseil général a déposé
sa réponse le 23 mai 2024. Il conclut au rejet du recours. Il demande la levée
de l’effet suspensif du recours,
à l’exception de la parcelle n° 90. Il
relève que le secteur concerné ("Sur Ville") comprend une série de
bâtiments
le long de la route du Ministre construits pour l’essentiel le
long de la route et présentant un front bâti relativement cohérent. Il souligne
que la partie de la parcelle n°
90 soustraite à la zone à bâtir est
actuellement non bâtie et se trouve en deuxième rang, soit derrière les
parcelles n
os
457 et 93 et le bâtiment érigé sur la parcelle n° 90
le long de la route du Ministre. Il souligne également que le territoire
urbanisé tel que défini dans le rapport 47 OAT se termine immédiatement après
ce rang de bâtiments, puisque la zone agricole débute à cet endroit (frange de
la zone à bâtir). Le Conseil général met également en avant l’importance des
réserves de droits à bâtir que comprend ce secteur.
Le DITS a déposé sa réponse
le 23 mai 2024, par l’intermédiaire de la DGTL. Il conclut au rejet du recours et
à la confirmation des décisions attaquées.
Il relève que, dans le bilan des
réserves de la commune, la parcelle n° 90 a été identifiée comme une réserve
permettant d’accueillir environ treize habitants (en retenant 50 m
2
de surface habitable nécessaire par habitant) et que, dans ces circonstances,
les autorités communales ont décidé de maintenir la partie Sud du terrain en
zone à bâtir avec un potentiel d’accueil résiduel de quatre habitants et de
dézoner la partie Nord, représentant une surface de 1'950 m
2
permettant
d’accueillir environ neuf habitants. A l’appui de la mesure de dézonage
contestée, le DITS relève encore ce qui suit:
"
S'agissant
des caractéristiques de la parcelle n°90, il convient de relever que sa partie
nord se situe hors du territoire urbanisé (cf. rapport 47 OAT, p. 13). Elle est
en frange de la zone à bâtir et en contact direct avec les champs voisins. Les
images tirées du site du guichet cartographique cantonal permettent de
constater que la partie nord n'est pas bâtie, elle accueille une piscine
destinée à l'usage du bâtiment d'habitation agricole sis en zone agricole le
long de la route cantonale n°70 et fait office de jardin. Elle est également
occupée par un verger et un pré. Une telle configuration justifie son
affectation en zone agricole. Par ailleurs et contrairement à ce que soutient
le recourant, selon la jurisprudence fédérale il est indifférent que le
bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. Le planificateur
communal doit en effet «rechercher les territoires susceptibles de ne plus répondre
à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le
droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport
au milieu densément construit, les possibilités de densification et
l'accessibilité. La qualité des sols et les surfaces d'assolement ne
constituent qu'un des critères (art. 15 al. 3 LAT) mais l'autorité
planificatrice peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui
s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation
agricole» (Arrêt du TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3,3 et arrêt du
Tribunal cantonal AC.2022.0047 du 31 octobre 2023).
Il convient également de préciser
que les arguments du recourant relatifs à sa situation économique portent sur
des considérations qui sont étrangères à celles de l'aménagement du territoire
et ne peuvent donc pas être pris en compte lors de la pesées des intérêts en
présence. Même s'ils étaient pris en compte, ils ne feraient pas le poids face
à l'intérêt public que constitue la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées.
Il apparaît donc que l'affectation
de la partie nord de la parcelle n°90 en zone agricole est conforme à l'art. 15
LAT, à la mesure A11 du PDCn et permet de limiter le surdimensionnement de la
zone à bâtir. Les griefs du recourant à ce sujet doivent donc être rejetés.
En ce qui concerne la demande de
mise en zone de la surface de la parcelle n°90 supportant le bâtiment
d'habitation agricole ECA n°1, sise en zone agricole tant selon l'ancien plan
d'affectation que celui approuvé en janvier 2024 par le DITS, force est de
constater que la zone à bâtir communale reste surdimensionnée malgré la mise en
œuvre de nombreuses mesures, de sorte que, pour cette raison déjà, la commune
de Denens ne dispose actuellement d'aucun potentiel de mise en zone à bâtir.
De plus, comme cela ressort de
l'art. 3 let. a
bis
LAT et la mesure A11 du PDCn, il convient de
densifier le territoire urbanisé avant de procéder à de nouvelles mises en zone
à bâtir. Dans ces conditions, c'est à juste titre que la commune de Denens n'a
pas procédé à la mise en zone à bâtir de la surface de la parcelle n°90
supportant le bâtiment d'habitation agricole ECA n°1. Les griefs du recourant à
ce sujet doivent donc être rejetés.
"
Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 17 juin 2024. Se référant au plan figurant en p. 13 du
rapport 47 OAT, il soutient que son bâtiment d’habitation et d’exploitation est
compris dans le territoire urbanisé. Il conteste le maintien d’une réserve de quatre
habitants.
La DGTL a déposé des observations complémentaires le
9 juillet 2024. Elle confirme que la délimitation entre la zone agricole et la
zone à bâtir se fonde sur le territoire urbanisé tel que figurant dans le
rapport 47 OAT. Elle confirme également que la parcelle n° 90 conserve la
possibilité de réaliser un projet de construction permettant d’accueillir quatre
habitants, en tenant compte d’une surface de plancher déterminante de 50 m
2
par habitant.
Par décision du 11 juillet
2024, le juge instructeur a levé l’effet suspensif
pour le PACom dans son
ensemble, l’exclusion de la parcelle n° 90.
Le tribunal a tenu audience le 3 octobre 2024. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l’audience a la teneur suivante:
"
L'audience
débute à 9h00 sur la parcelle n° 90 de Denens, sur la terrasse du bâtiment ECA
n° 1. Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause.
Il est discuté de la procédure de
révision de la planification communale. Me Reymond explique qu'initialement
celle-ci portait uniquement sur le périmètre de l'ancien village et qu'il a
ensuite fallu coordonner ce projet avec la procédure relative à la réduction de
la zone à bâtir communale. Invité par le président à faire savoir à quel moment
il a eu connaissance du fait qu’un nouveau plan d’affectation communal était à
l’étude, le recourant indique que c'était après le dépôt de son projet de
construction à la fin de l'année 2016. A la demande du président, le Syndic
explique que la commune, en dépit du surdimensionnement de sa zone à bâtir, a
néanmoins pu densifier le centre du village en raison du stade très avancé des
démarches en lien avec l'ancien village, la condition étant qu'il y ait une
coordination. Me Reymond ajoute que la zone réservée a été pensée en deux
étapes, puisque celle-ci ne portait au début que sur certaines parcelles, avant
de finalement concerner tout le territoire communal.
Sur demande du président, le
recourant indique d'une part qu'il est propriétaire de la parcelle n° 457 et
que la villa qui y est construite est actuellement mise en location, d'autre
part que la villa construite sur la parcelle n° 90 est actuellement occupée par
ses parents.
La discussion porte sur le
territoire urbanisé tel que figurant dans le rapport 47 OAT. Plans à l'appui,
Me Bovay relève que selon ce rapport le bâtiment d'habitation du recourant est
compris dans le territoire urbanisé. Me Bovay ajoute que la partie correspondant
au jardin de la parcelle n° 90 n'a rien à faire en zone agricole. Mme Samson
[juriste à la DGTL]
répond que ce secteur est
fondamentalement lié à la ferme et qu'il paraît à ce titre logique qu'il soit
maintenu en zone agricole. Me Bovay explique que le recourant centralise des
machines agricoles dans sa ferme et que ce bâtiment nécessite d'importantes
rénovations, travaux qui pourraient mener à des difficultés sans fin pour le
recourant. Me Bovay fait valoir que des fermes telle que celle qui est ici en
cause doivent rester dans les zones de village et être incluses dans le
territoire urbanisé, mais non en être sorties artificiellement. Le président
observe que la ferme se situe effectivement dans le territoire urbanisé selon
le rapport 47 OAT. Me Reymond relève que l'appartenance au territoire urbanisé
n'est qu'un des critères à prendre en compte. Mme Samson indique qu'il s'agit
d'un outil de travail et que même à admettre que le secteur incluant la ferme
ferait partie du territoire urbanisé, sa mise en zone à bâtir ne serait de
toute manière pas envisageable compte tenu du surdimensionnement de la commune.
Me Bovay déplore un discours à géométrie variable, qui change à chaque étape.
Il fait valoir qu'une zone village doit être définie de manière cohérente, en «collant
au terrain», et qu'il est ici évident que le secteur litigieux fait partie du
village.
Le président relève que le secteur
où était envisagé le projet de construction n'est en revanche pas compris dans
le territoire urbanisé tel que délimité dans le rapport 47 OAT, ce que confirme
Me Bovay qui souligne toutefois qu'il s'agissait d'un projet de construction
développé de longue date. Me Bovay ajoute que le recourant se retrouve pénalisé
à double titre dans la mesure où c'est également le jardin de son habitation
qu'il est projeté de sortir de la zone à bâtir. Il souligne que la commune
était initialement favorable au maintien du secteur en zone à bâtir et que
c'est le canton qui s'y est ensuite opposé. Me Reymond, se référant à l'annexe
1 du rapport 47 OAT, explique qu'à l'origine la commune avait suivi une ligne
droite cohérente pour la délimitation de la zone à bâtir et qu'on lui a ensuite
demandé de suivre une ligne correspondant au territoire urbanisé.
La cour et les parties se
déplacent sur la parcelle n° 90 jusqu'à l'endroit où était envisagé le projet
de construction. Depuis cet emplacement, la villa occupée par les parents du
recourant, ainsi que le bâtiment situé sur la parcelle n° 457 sont visualisés.
La question des droits à bâtir
restants sur la parcelle n° 90 dans l'hypothèse d'une confirmation du PAcom est
discutée. Mme Samson confirme qu'il s'agirait de 4 habitants théoriques. A la
question du président de savoir si une villa pourrait être construite, Mme
Samson indique qu'il faudrait probablement démolir la villa où habitent
actuellement les parents du recourant pour reconstruire à la place, par
exemple, des villas-jumelles. Me Bovay relève que cela n'est pas logique, qu'il
s'agit d'une démarche totalement théorique et qu'il n'en sera pas fait usage à
l'horizon des 15 ans. Me Bovay ajoute qu'on se trouve ici dans un village qui
vit et qui est bien situé. Il indique que la situation du recourant, qui est
agriculteur, est difficile et qu'il s'agit d'une manière de diversifier son
activité. Mme Samson réitère que les critères posés pour un classement en zone
à bâtir ne sont pas remplis. Me Bovay pose la question de savoir ce qui se
passera si, dans 6 mois, le recourant souhaite effectuer des rénovations dans
sa ferme. Mme Samson répond que des rénovations seront possibles, mais sous
l'angle agricole (art. 24c LAT). Me Bovay relève qu'on opposera le problème du
respect de l'identité du bâtiment, de sorte qu'au final des rénovations seront
totalement exclues. Il indique que c'est une situation très difficile pour le
recourant. Le recourant indique encore ne pas comprendre les raisons pour
lesquelles il a été empêché de mettre à l'enquête son projet de construction,
puisque cela a été fait avant le début de la procédure concernant la mise en
place de la zone réservée.
"
Le 9 octobre 2024, le recourant s'est déterminé sur
le procès-verbal de l’audience. Au dernier paragraphe de la page 1, il indique
que la phrase qui lui est attribuée doit être rectifiée comme suit: "
Me
Bovay explique que le recourant fait partie d'un réseau d'agriculteurs
permettant la répartition des machines entre les différentes exploitations, ce
qui permet de libérer certains volumes auparavant utilisés pour les machines
d'exploitation
"
.
Le 10 octobre 2024, le Conseil général a indiqué
qu'il n'avait pas de commentaire à formuler au sujet du procès-verbal de l’audience.
Le 14 octobre 2024, la DGTL s'est déterminée sur le
procès-verbal de l’audience. Elle sollicite la modification de la phrase
suivante figurant au paragraphe débutant par "la discussion porte sur le
territoire urbanisé...": "
Me Samson répond que ce secteur est
fondamentalement lié à la ferme laquelle est affectée à la zone agricole selon
le plan d'affectation de 1988 ainsi que le plan d'affectation litigieux et
qu'il paraît à ce titre logique qu'il soit affecté, respectivement maintenu en
zone agricole
".
Considérant en droit:
1.
La contestation porte sur l'adoption par le Conseil général de la
Commune de Denens d'un PACom et sur son approbation par le DITS. Ces deux
décisions (d'adoption et d'approbation) ont été notifiées au recourant, qui les
attaque simultanément dans son recours, conformément à l'art. 43 al. 2 LATC.
Celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a
qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête
publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let.
a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36], par renvoi de l'art. 99 LPA-VD; ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP
AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). En l'occurrence, le recourant, qui
a formé opposition durant l'enquête publique et qui dispose d'un intérêt
évident à ce que la zone à bâtir sur sa parcelle ne soit pas diminuée dans le
cadre du nouveau PACom, voire qu’elle soit augmentée, a manifestement la
qualité pour recourir.
Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de
recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud, l'autorité de recours
au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir un libre pouvoir
d'examen. Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un
contrôle de la constatation des faits et de l'application du droit; il comporte
aussi un contrôle de l'opportunité. Il faut vérifier que la planification
contestée soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne
se confond toutefois pas avec celui de  l'organe compétent pour adopter le
plan; elle doit préserver la liberté d'appréciation dont l'autorité de
planification a besoin dans l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT).
Cette liberté d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée
doit être confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer
une autre solution qui serait également convenable. Elle suppose également que
le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points qui
concernent principalement les intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise
en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde
incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF 135 II 286
consid. 5.3; 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_483/2021 du 10 mars 2022 consid.
4.3.2; TF 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1; TF 1C_327/2019 du 11 juin
2020 consid. 4.3.2).
3.
Le recourant se plaint du dézonage partiel de sa parcelle, dont une
partie est passée de la zone de villas A à la zone agricole. Il demande
également une extension de la zone à bâtir sur sa parcelle afin que celle-ci
comprenne la ferme.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), la Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du
territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et
mesurée du sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral
a exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts
(art. 1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de
planification.
Suivant l’art. 1
er
al. 1 LAT, la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il prévoit
à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat et à
l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la
population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat
(let. a
bis
) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreuses
aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
Selon l’art. 8
a
LAT, relatif au contenu du
plan directeur dans le domaine de l’urbanisation, le plan directeur définit
notamment: la manière de concentrer le développement d’une urbanisation de
qualité à l’intérieur du milieu bâti (let. c), la manière d’assurer la conformité
des zones à bâtir aux conditions de l’art. 15 LAT (let. d) et la manière de
renforcer la requalification urbaine (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.
3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a de
l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) le
1
er
mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche
centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la
construction, Berne 2024, n
°
213). Le plan directeur cantonal doit
définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes
appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones
à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas
de surdimensionnement.
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus
pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du
PDCn (Zones d’habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe
l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15
décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.
cit.). La capacité d'accueil en habitants d'un plan d'affectation correspond à
la population qu'il permet d'accueillir sur le territoire communal. Elle est
composée des habitants existants et du potentiel d'accueil en nouveaux
habitants, que l'on appelle réserve. En bref, le potentiel d'accueil est
apprécié en évaluant pour chaque parcelle la surface de plancher déterminante
(SPd) pouvant être dévolue au logement, à soustraire la SPd déjà bâtie, puis à
diviser le résultat par la surface nécessaire par habitant, soit 50 m
2
.
La révision en question prend en compte au moins les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un
coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste
des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les
parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de
réserves surdimensionnées (TF 1C_134/2015 du 10 février 2016 consid. 3.2). Un
canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses lois ou de
son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive,
les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation (Franziska
Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2
LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères définis par le
législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15
al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone à bâtir (TF
1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir les remplit,
plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser,
op. cit
., n°
457).
cc) Le SDT (actuellement: la DGTL) a publié
plusieurs fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du
PDCn. La fiche d’application de la DGTL en vue de la mise en œuvre de la mesure
A11 du PDCn intitulée "
Comment traiter les zones à bâtir d'habitation
et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement ?
"
(version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et
construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal)
propose une méthode de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner
toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont
identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux
largement bâtis de la commune (1), traiter les petites zones à bâtir isolées
(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments (2), affecter en zone agricole
ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés
au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une
suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour
préserver des jardins ou des vergers, par exemple (4) et assurer la
disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de
toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un
surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera
accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira
cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du
point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
dd) Selon la jurisprudence, la réduction des zones à
bâtir surdimensionnées constitue un intérêt public important (cf. ATF 144 II 41
consid. 5.2 p. 45; cf. aussi TF 1C_190/2020 du 9 février 2021
consid. 2.2.2 et les références citées; 1C_522/2019 du 1
er
mai
2020 consid. 4.6.1; 1C_387/2016 du 1
er
mai 2017 consid. 4.4).
Le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir
relève dans une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de
planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; cf. ATF 144 II 41
consid. 5.2, et les références citées).
Selon la jurisprudence, il est indifférent, dans le
cadre du redimensionnement de la zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête
pas à une utilisation agricole. La commune doit en effet rechercher les
territoires susceptibles de ne plus répondre à la définition de l'
art. 15 LAT
. Dans ce cadre, les critères posés par le droit
fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport au
milieu densément construit, les possibilités de densification, l'accessibilité
(en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La
qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères
(
art. 15 al. 3 LAT
), mais l'autorité planificatrice
peut aussi, compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle, être
amenée à déclasser des terrains n'ayant aucune vocation agricole (TF
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3, cf. aussi TF 1C_204/2022 du 21 mars
2023 consid. 3.2.2
in fine
).
c) aa) Dans le cas présent, le recourant ne conteste
pas le surdimensionnement de la commune de Denens.
Il
ne
discute pas davantage, à juste titre, que la commune est par conséquent tenue
de modifier son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du
nouvel art. 15 LAT, entré en vigueur le 1
er
mai 2014, démarche
qui doit se concrétiser par une réduction des zones à bâtir et/ou des droits à
bâtir dans certains secteurs. Cela étant, le recourant s’oppose au dézonage de
sa parcelle en invoquant l’existence d’un projet de construction dans le
secteur considéré. Il mentionne l’impact de la mesure litigieuse sur ses
intérêts financiers en relevant qu’elle le priverait de toutes ressources. Il
relève qu’un tiers de la surface affectée à la zone agricole n’est pas
cultivable car constitué d’un jardin d’agrément, d’un jacuzzi et d’une piscine.
Il soutient que le secteur pour lequel un dézonage est prévu est rattaché au
village. Il conteste le principe selon lequel les terrains situés en frange de
la zone agricole doivent être dézonés en priorité. Il demande que la limite de
la zone à bâtir soit fixée dans le prolongement des parcelles n
os
91,
345 et 92, comme c’est le cas actuellement. Il soutient que la délimitation
prévue ne respecte pas celle du territoire urbanisé définie aux pages 13 et 14
du rapport 47 OAT. En relation avec le critère du territoire urbanisé, il fait
valoir que la zone à bâtir ne devrait pas être réduite mais être étendue au
bâtiment d’habitation et d’exploitation sis le long de la route cantonale qui,
selon lui, fait partie du village depuis 200 ans, ainsi qu’au jardin et à la
piscine.
bb) Pour ce qui est du bâtiment d’habitation et
d’exploitation (ferme), on relève qu'il s'agit d'un bâtiment qui fait partie
d'une exploitation agricole existante. On relève également que ce bâtiment se
situe dans un secteur qui, comme la vision locale l'a confirmé, est clairement
distinct du bâti villageois, dont il est séparé par la Route du Ministre et la
route des Cigognes. Si on ajoute le fait que la zone à bâtir de la commune de
Denens est surdimensionnée, le refus d'étendre la zone à bâtir pour inclure ce
bâtiment ne prête pas le flanc à la critique. Ce constat ne saurait être remis
en cause par le fait que, selon le plan figurant en page 13 du rapport 47 OAT,
la ferme est comprise dans le territoire urbanisé. En effet, la délimitation
des zones à bâtir ne doit pas nécessairement correspondre à celle du territoire
urbanisé, notamment lorsque cela impliquerait une extension de la zone à bâtir
dans une commune surdimensionnée.
On relèvera encore qu'il est cohérent de colloquer
également les abords du bâtiment d’habitation et d’exploitation en zone
agricole et d'inclure par conséquent dans cette zone la piscine et le jardin,
qui font partie des aménagements annexes de la ferme. Le fait que ces abords ne
puissent pas faire l'objet d'une exploitation agricole n'est pas déterminant.
Compte tenu des exigences de réduction qui s'imposent à elle dans les communes
surdimensionnées, l'autorité planificatrice peut en effet être amenée à déclasser
des terrains qui n'ont aucune vocation agricole (cf. TF 1C_267/2019 précité consid.
3.3). On note au surplus que, selon l’art. 16 al. 1 LAT, la zone agricole est
destinée à remplir également d’autres fonctions que celles proprement
agricoles, dont celles de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement
et à assurer l’équilibre écologique.
Pour ce qui est du solde la parcelle n° 90 qui fait
l'objet d'un dézonage, incluant les surfaces sur lesquelles le recourant
souhaiterait réaliser deux villas mitoyennes, on relève qu'on se trouve dans un
secteur situé à l'extérieur du tissu villageois, dont il est notamment séparé
par la Route du Ministre. La vision locale a ainsi permis de constater que ce
secteur se présente comme un dégagement de verdure en direction des champs, de
sorte qu’un classement en zone agricole ne contrevient pas aux buts de
développement de l’urbanisation vers l’intérieur du bâti et de création d’un
milieu bâti compact prévus à l’art. 1 al. 2 let. a
bis
et b LAT.
On se trouve en réalité en présence d'une vaste surface non bâtie (soit
une surface nettement supérieure à 2'500 m
2
), en frange de la zone à
bâtir, qui se situe en dehors du territoire urbanisé, ce qui justifie son
affectation à la zone agricole.
Le recourant soutient qu'il aurait été cohérent de
prolonger la limite de la zone à bâtir située au Nord des parcelles n
os
91, 345 et 92 jusqu'à la limite correspondante de la parcelle n° 457, ce qui
aurait permis d'inclure dans la zone à bâtir la partie de la parcelle n° 90
dans laquelle il souhaiterait réaliser des villas mitoyennes. Sur ce point, on
relèvera que, à l'Est de la parcelle n° 90 (soit à la hauteur des parcelles n
os
91, 345 et 92), la profondeur de la zone à bâtir est plus importante, ce
qui s'explique par le fait que le foncier est différent avec une autre
implantation des constructions que celle que l'on trouve à l'Ouest au début de
la route du Ministre. Le fait de ne pas s'être fondé sur la situation du bâti
sur ces trois parcelles pour délimiter la zone à bâtir sur la parcelle n° 90
peut par conséquent se justifier. En tous les cas, en délimitant la zone à
bâtir en se fondant sur les constructions sises sur les parcelles n
os
294,
93 et 90 plutôt que sur les parcelles n
os
91, 345 et 92, l'autorité
de planification n'a pas abusé du large pouvoir d'appréciation dont elle
bénéficie en ce qui concerne le redimensionnement de la zone à bâtir.
Pour ce qui est des intérêts du recourant, on peut
encore relever que le maintien en zone à bâtir de la partie de la parcelle n° 90
longeant la route du Ministre lui donne des perspectives de valorisation de sa
parcelle, qui pourraient notamment se concrétiser par l'édification d'une
nouvelle construction plus importante après démolition de la villa bordant la
route du Ministre.
d) Vu ce qui précède, on ne saurait considérer que le
dézonage litigieux pose problème au regard des buts et principes régissant
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT) et de la jurisprudence relative à
l'art. 15 al. 2 LAT. On ne saurait également remettre en cause la pesée de
intérêts effectuée par l'autorité de planification. En l'espèce, la parcelle du
recourant se prête objectivement à un dézonage partiel et une telle restriction
peut lui être imposée au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
4.                Il ressort des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. Vu le
sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant. Ce
dernier versera en outre des dépens à la Commune de Denens, qui a procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil général de Denens du 10 mai 2023 et du
Département des institutions, du territoire et du sport du 9 janvier 2024 sont
confirmées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Denens un montant de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 12 décembre 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.