vd_omni · FI.1991.0046 · 1993-02-01 · fr

BEX c/ CcR et LAUBER | chgmt jurisp taux réduit pour taxe compl; recours de BEX admis car taux plein applicable à taxe compl eau, mais erreur de calcul à corriger

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.1993 FI.1991.0046

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 1er février 1993
__________
sur le recours interjeté par la Commune de
Bex, représentée par sa municipalité,
contre
la décision de la Commission de recours en
matière d'imposition communale de la Commune de Bex du 10 août 1991 admettant
le recours d'André Lauber (taxe de raccordement au réseau d'eau)
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       Pierre Journot, président
Jean Koelliker, assesseur
Roland Lavanchy, assesseur
constate en fait :
______________
A.                            André Lauber
est propriétaire d'un immeuble comprenant un bâtiment d'habitation ainsi qu'une
grange avec écurie.
La valeur
d'assurance incendie de base de ces bâtiments était précédemment la suivante :
habitation                                                                                                                                   Fr.
8'400.-
rural                                                                                                                                              Fr.
8'200.-
___________
total                                                                                                                                              Fr.
16'600.-
En 1989, des
travaux ont été exécutés. Il s'agissait de l'agrandissement et de la rénovation
du rural existant et de la construction d'une fosse à purin.
Les immeubles
ont fait l'objet d'une nouvelle estimation par l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie, qui a déterminé le 3 juillet 1990 les nouvelles
valeurs de base suivantes :
habitation                                                                                                                                   Fr.
32'840.-
rural                                                                                                                                              Fr.
66'595.-
____________
total                                                                                                                                              Fr.
99'435.-
A l'indice
100 de l'année 1990, qui correspond à l'indice 800 de 1989 (ROLV 1988 p. 395 et
ROLV 1989 p 591), la valeur des bâtiments, qui sont désormais assurés en valeur
à neuf d'après la mention figurant sur la police, s'élève à Fr. 795'460.-.
Il faut
encore préciser qu'à l'occasion de cette nouvelle estimation, les deux
immeubles, qui sont accolés, ont été réunis dans la même police (no 1136) alors
qu'ils faisaient précédemment l'objet de deux polices séparées.
B.                            Par bordereau
expédié le 21 août 1989, la Commune de Bex a réclamé à André Lauber et au
copropriétaire de l'époque une taxe de raccordement au réseau d'eau de Fr.
1'200.-. Il semble que ce bordereau ait été considéré comme provisoire pour la
commune, mais la teneur de ce document n'indique rien à ce sujet. André Lauber
a payé cette somme le 4 septembre 1989.
La commune a
notifié un nouveau bordereau no 115 du 17 avril 1991 réclamant une taxe de
raccordement de Fr. 10'924,20 calculée de la manière suivante  :
ancienne valeur de base                                                                                                     Fr.                           8400
nouvelle valeur de base                                                                                                      Fr.                         99435
différence                                                                                                                                   Fr.                         91035
soit à l'indice 800                                                                                                                     Fr.                       728280
d'où une taxe à 15 %
o
de                                                                                                     Fr.                         10924
Compte tenu
du montant de Fr. 1'200.- déjà payé, le solde réclamé dans ce bordereau s'élève
à Fr. 9'724,20.
Par acte du
29 avril 1991, André Lauber a contesté cette taxe en faisant valoir que
"pour
un rural on ne doit normalement pas payer de prise d'eau, alors ?"
.
C.                            Par décision
du 10 août 1991, la Commission communale de recours a admis le recours d'André
Lauber en se référant à un arrêt du 9 mai 1985 de la Commission cantonale de
recours en matière d'impôt dans la cause Francesco Di Chirico contre Bex, qui
enjoignait à cette dernière commune d'introduire un taux réduit pour les taxes
complémentaires. La Commission communale de recours a fixé elle-même le montant
de la taxe de raccordement en portant le taux de 15 %
o
à 7,5 %
o
. Se fondant sur les chiffres
résultant de la police d'assurance incendie, elle procédé au calcul suivant :
volume du rural actuel                                                                                                                                                  1'402
m3
volume de l'ancien rural                                                                                                                                          518
m3
volume agrandi 884 m3
valeur de l'agrandissement à Fr. 380.-
par m3                                                              Fr.                              335'920
taux de la taxe 7,5 %
o
nouvelle taxe de raccordement                                                                                         Fr.                                  2'519,40
D.                            Par acte du 4
septembre 1991, la Commune de Bex, agissant par sa municipalité, a recouru
contre cette décision. Elle conclut implicitement à son annulation pour ce qui
concerne la taxe de raccordement au réseau d'eau. Elle expose en substance que
tout en comprenant le raisonnement de la commission de recours, elle considère
que le texte clair du règlement communal prévoit une taxe au taux de 15 %
o
et que le chiffre de 7,5
%
o
est
parfaitement arbitraire.
La
Commission communale de recours, par acte du 17 septembre 1991, de même
qu'André Lauber par acte du 7 octobre 1991, ont conclu au rejet du recours.
André Lauber a en outre établi qu'il était désormais seul propriétaire de
l'immeuble.
Interpellé -
dans le cadre de divers dossiers pendants devant le Tribunal - au sujet de
l'évolution récente du droit cantonal et de ses conséquences sur la
jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le Département de
l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil d'Etat du 28
février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des
bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240 du 13 mai
1992.
Invité à se
déterminer sur le recours, le Service de l'Intérieur a rappelé la jurisprudence
de la commission cantonale de recours en matière de taxes complémentaires et
conclu que le recours devait être partiellement admis, la commune devant être
invitée à modifier son règlement pour respecter cette jurisprudence, comme
l'exige d'ailleurs désormais impérativement les Directives déjà citées du
Conseil d'Etat.
et considère en droit :
_________________
1.                             L'art. 4 de
la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit :
" Indépendamment des impôts énumérés à
l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des
personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des
dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
La loi du 30
novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont
tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le
feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la livraison de l'eau, la commune
peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique au moment du raccordement
direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts
communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le
montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal.
(...)."
Le conseil
communal de la commune intimée a adopté le 24 mars 1971 un règlement communal
pour le service de distribution d'eau, approuvé par le Conseil d'Etat dans sa
séance du 21 mai 1971. Ce règlement contient les dispositions suivantes:
Article 40:
"La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au
réseau principal de distribution est calculée au taux de 15 %o de la valeur
d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours des immeubles
bâtis".
Article 41:
"Si un bâtiment est transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe
d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours est soumise à une taxe
au taux de 15 %o ci-dessus.
Le
"tarif des eaux" édicté par la municipalité rappelle en substance ces
règles mais seul a force contraignante pour ces taxes le règlement adopté par
le conseil communal cité ci-dessus.
2.                             A titre
préalable, il faut relever que selon la jurisprudence récente de la Commission
cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par
le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la
base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le
prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la
collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds
privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de
bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer
l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les
transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation
de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont
bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution
complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de
l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur
la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un
émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est
certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à
raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des
recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est
moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe
d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance
entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne
s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence
doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt
B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du
14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence
antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir
perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se
définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la
taxe).
Les
principes qui précèdent valent aussi pour le raccordement au réseau de
distribution d'eau.
3.                             Il n'est pas
contesté que le bordereau du 17 avril 1991 applique strictement le règlement
pour le service de distribution d'eau fixant la taxe complémentaire de
raccordement à 15 o/oo de l'augmentation de la valeur d'incendie. Le recours de
la commune, qui tend précisément à l'application du règlement, devrait donc
être admis. Toutefois, la commission communale de recours s'est fondée sur la
jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours, qu'il convient de
rappeler ci-dessous car elle mérite un réexamen auquel le Tribunal
administratif procède par ailleurs dans divers arrêts rendus ce jour (FI
90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058).
La
Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un
principe jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que
si une taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des
"distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune
prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la
taxe initiale (RDAF 1986 p. 298).
En
substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un
immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune
perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie
à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées
comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la
valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des
transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire,
justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles
estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion"
inadmissible si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de l'augmentation
de l'indice depuis la précédente estimation. Constatant que les polices
d'assurance incendie ne permettent pas toujours de déterminer si l'augmentation
de la valeur d'assurance incendie est imputable à des transformations ou à un
réajustement (c'est-à-dire à la correction de l'estimation d'un bâtiment
précédemment sous-assuré), la commission cantonale de recours avait choisi la
solution - paradoxale de son propre aveu - consistant à exiger l'introduction
dans le règlement communal d'un taux réduit pour toutes les taxes
complémentaires. La commission de recours avait précisé que cette solution
s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de l'assurance de la
valeur à neuf en 1980.
Cette
jurisprudence, instaurée par l'arrêt Di Chirico c/ Bex du 9 mai 1985 auquel
s'est référé la commission communale de recours, a été appliquée dans une
dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/ Bex du 5
juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/ Blonay, du
15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du 11 avril
1986; P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin 1986; P. c/
Cully, du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt récent, l'a
rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer le bien-fondé
et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant frappées par la
prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991). Quant au Tribunal
administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à ce réexamen,
notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé qu'en vertu du
règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en cause dans
l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement d'une taxe complète
- au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la critique en cas de
construction nouvelle après démolition d'un immeuble existant; le Tribunal
administratif a toutefois précisé, dans la réponse au recours de droit public
interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de procéder au réexamen de la
jurisprudence de la Commission cantonale de recours.
Il faut
encore rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours
de droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se
plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a
rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en
considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la
commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes
complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question
car le Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de
recours que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire
seulement, s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de
traitement. Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait
une taxe complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur
d'assurance incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une
taxation nouvelle à la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et
cette taxe découlait d'un règlement communal prévoyant qu'elle était
"également due lors d'une revision pure et simple de l'ancienne valeur
d'assurance jugée insuffisante". Cette situation diffère passablement de
celle de la présente cause (où les règlements applicables subordonnent la taxe
complémentaire à des transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi
que de celles qu'ont jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.
4.                             On pourrait
tout d'abord se demander, au sujet de la solution adoptée par la commission
cantonale de recours en 1985, s'il n'appartient pas au seul législateur ou
éventuellement à l'autorité de surveillance, mais à l'exclusion de l'autorité
judiciaire, de préconiser une modification précise de tous les règlements
communaux en vigueur sans égard à la diversité de ceux-ci (référence à la
valeur indexée ou non, perception de la taxe complémentaire avec ou sans
travaux dans l'immeuble, taux plus ou moins élevé de la taxe, etc). En effet,
la jurisprudence constitutionnelle fédérale reconnaît au législateur un large
pouvoir formateur dans l'édiction du droit fiscal (ATF 110 Ia 7, spéc. conc. 2a
et 2b), p. 13 ss; Archives 58 p. 74, spéc. cons. 4b). Dans des arrêts récents,
la Commission cantonale de recours avait déjà jugé qu'elle se devait de
respecter la latitude de jugement accordée à la Municipalité par le législateur
communal; elle l'avait fait en se référant à la retenue qui s'impose au juge
constitutionnel lorsqu'il examine la conformité à l'art. 4 Cst d'une norme
communale (CCRI, B. et Lausanne c/ commission communale de recours, du 6
décembre 1990, RDAF 1991 p. 163). Le Tribunal administratif en a jugé de même
(Tribunal administratif, FI 91/043, du 17 mars 1992, déjà cité). Dans ces
conditions, il n'est pas impossible que dans la jurisprudence instaurée en
1985, la Commission cantonale de recours ait outrepassé ces limites et méconnu
en outre le fait que, tout comme le Tribunal administratif, elle ne disposait
que d'un pouvoir d'examen limité à la légalité (voir l'art. 36 LJPA, qui
correspond sur ce point à l'ancien art. 12 de l'arrêté fixant la procédure pour
les recours administratifs (APRA) que la CCRI avait cependant longtemps refusé
d'appliquer en matière fiscale, v. sur ce point RDAF 1989 p. 449, spéc. cons.
1e p. 453). Compte tenu du schématisme inhérent à l'utilisation de la valeur
d'assurance incendie, qui peut varier de 50 % en fonction notamment de la
volonté du propriétaire (BGC septembre 1991 p. 1580), il est douteux qu'il
appartienne à l'autorité judiciaire d'imposer une règle générale et abstraite
elle-même schématique pour éviter des "distorsions" (de l'ordre de 16
% seulement d'après l'exemple régulièrement cité dans l'ancienne jurisprudence)
qui pourraient apparaître dans certains cas d'augmentation de la valeur
d'assurance incendie rétablissant la valeur effective d'un bâtiment
précédemment sous-assuré.
Au reste, on
peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité
de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite
parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective,
s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un
indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe
initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs
d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient
perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à
la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les
nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière
déterminante pour toutes les constructions nouvelles.
Ce qui
précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un
nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée
ci-dessus.
5.                             On ne saurait
procéder à ce nouvel examen sans rappeler l'évolution récente du droit cantonal
dans ce domaine, ceci quand bien même la présente cause est soumise à l'ancien
droit:
En réponse à
diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat
avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de
dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs
taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas
nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la
valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà,
il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal
nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée
au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des
difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre
1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son
intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans,
l'ECA cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le
Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC
février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention
parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un
projet de loi dont l'exposé des motifs, après avoir cité l'arrêt P. du 14 mars
1991 déjà cité qui se référait lui-même aux précédents débats du Grand Conseil,
concluait qu'il n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur
ECA, mais qu'il fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout
en précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans
quels cas et selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le
projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions
suivantes dans la loi sur les impôts communaux:
Art. 4a
"Base de calcul
Si
les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le
calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de
distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions
suivantes:
La
valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une
taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que
si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La
valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de
taxes annuelles."
Art. 36a
"Valeur ECA
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la
demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés
sur leur territoire."
Ce projet de
loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant
amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier
alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre
1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser
aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes
d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur
d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite
par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO
du 29 novembre 1991).
Ces
nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28
février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie
des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no
19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de
1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en
1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).
Quant à la
jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un
taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans
le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte
(BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans
les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la
pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la
valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas
dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en
revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles
dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC
septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le
problème comme réglé.
Il ressort
de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la
loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement
douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une
place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne
voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de
recours pourrait être maintenue. Il est vrai cependant que l'exigence d'un taux
réduit pour les taxes complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des
règlements communaux, être imposée aux communes par les directives du Conseil
d'Etat du 28 février 1992 et la circulaire no 1240 du Département de
l'Intérieur. Toutefois, ces directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner
l'application aux communes, ne le lient pas dans l'exercice du contrôle
juridictionnel des décisions de taxation communales.
6.                             L'application
du principe jurisprudentiel du taux réduit pour les taxes complémentaires
impliquerait, si l'on suivait l'avis du Service de l'Intérieur, le renvoi de la
cause à l'autorité communale pour qu'elle modifie non pas directement sa
décision de taxation, mais préalablement le règlement communal lui-même, dont
les nouvelles dispositions devraient avoir effet rétroactif (sur les
difficultés que cela engendre, voir l'arrêt CCRI B. c/ Cheseaux du 14 mars
1991) avant qu'une nouvelle décision puisse être rendue. Toutefois, compte tenu
des réserves que suscite cette jurisprudence au terme du réexamen auquel le
Tribunal vient de procéder, on ne saurait s'écarter du règlement dûment adopté
par le législateur communal sans vérifier au préalable si l'application du taux
non réduit prévu par le règlement pour le calcul de la taxe complémentaire
entraîne en l'espèce des conséquences inéquitables au point qu'elles pourraient
paraître violer concrètement un principe constitutionnel.
Le recourant
ne démontre pas que tel serait le cas. Il se contente d'affirmer qu'aucune
"prise d'eau" ne devrait être payée pour un rural mais il ne conteste
pas que ses deux bâtiments accolés sont raccordés au réseau de distribution
d'eau. Il perd ainsi de vue que le règlement communal prévoit pour toute
transformation la perception d'une taxe complémentaire de distribution d'eau
sur la base de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie, sans égard à
la nature du bâtiment, au volume des travaux effectués ou à leur coût. Au reste,
ainsi que cela résulte de la jurisprudence rappelée au considérant 2 ci-dessus,
la taxe complémentaire est justifiée non par le volume ou la surface habitable
du bâtiment, mais par l'avantage accru que représente le raccordement de
l'immeuble transformé; cet avantage se mesure précisément au moment des travaux
d'après l'augmentation de valeur du bâtiment. Quant à la réduction du taux
préconisée par la commission communale de recours, elle est contraire au
règlement et, quoi qu'en ait dit la CCRI, elle ne s'impose pas car on ne voit
pas pourquoi la taxe perçue à l'occasion de transformations devrait être
calculée sur d'autres bases que celle que le règlement met à la charge des
propriétaires qui construisent un immeuble neuf et paient une taxe
correspondant à la valeur du bâtiment au moment de sa construction.
Vu ce qui
précède, le recours de la commune doit être admis sur le principe. Toutefois,
l'examen des chiffres fondant le bordereau montre que la commune a calculé
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie en partant de la nouvelle
police d'assurance, ce qui est correct, mais qu'elle n'en a déduit l'ancienne
valeur que d'un seul des deux bâtiments. Cette erreur, probablement induite par
le fait que les deux anciennes polices ont été réunies en une seule, doit être
rectifiée, ce qui justifie l'annulation du bordereau no 115 du 17 avril 1991
afin que la commune puisse notifier une nouvelle décision.
7.                             Le recours de
la commune n'est que partiellement admis, ce qui justifie qu'un émolument -
réduit au montant de l'avance de frais - soit mis à sa charge. Quant à André
Lauber, il est presque entièrement débouté, mais compte tenu des circonstances
particulières que constituent notamment le réexamen de la jurisprudence, on
renoncera à mettre un émolument à sa charge.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
partiellement admis.
II.                      La décision de la
Commission de recours en matière d'imposition communale de la Commune de Bex du
10 août 1991 admettant le recours d'André Lauber est annulée, le dossier étant
retourné à la Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.                     Un émolument de Fr.
500.-, compensé par l'avance de frais effectuée, est mis à la charge de la
commune.
Lausanne, le 1er février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié :
- à la commune recourante, par la
Municipalité de et à 1880 BEX, sous pli recommandé;
- à l'intimé André Lauber, Route de
Gryon 28, 1880 Bex
- à la Commission communale de
recours, par son président, M. François Gillard, Le Dévens, 1887 Fenalet
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur.