vd_omni · GE.2003.0126 · 2005-05-13 · fr

X/Service de l'économie, du logement et du tourisme, Service de la police du commerce | La société recourante critique également l'obligation faite à son gérant d'obtenir, mis à part une licence d'établissement (salon de jeux), une autorisation d'exercer impliquant la réussite du module I (intitulé "Droit des établissements et questions de sécurité") de l'examen professionnel en vue de l'obtention du certificat cantonal d'aptitudes pour licence d'établissement ou autorisation simple. Le tribunal parvient à la conclusion que cette obligation est en partie disproportionnée à tout le moins dans les domaines relatifs à la LADB, aux denrées alimentaires, àl'hygiène et à la loi fédérale sur l'alcool, la société recourante ne servant ni mets ni boissons. Cette obligation est cependant confirmée dans les autres domaines, soit la prévention des incendies et des accidents, la prévention de l'alcoolisme et la toxicomanie, le gérant étant dès lors tenu de se soumettre aux examens portant sur ces matières.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.05.2005 GE.2003.0126

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 mai 2005
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente;
Mme
Dina Charif Feller et M. Pascal Langone, assesseurs
recourante
X.________ SA,
à B.________,
dont l'administrateur-délégué est A.________, représentée
par Pierre-André MARMIER, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département de l'économie, Service
de l'économie, du logement et du tourisme,
représentée par la Police
cantonale du commerce, à Lausanne,
autorité concernée
Direction de la sécurité publique,
service de la
police du commerce
, à Lausanne,
Recours X.________ SA contre décision de la Police
cantonale du commerce du 10 décembre 2003 (conditions d'exploitation d'un
cyber-centre)
Vu les faits suivants:
A.
La société X.________ SA (ci-après : X.________), dont le
siège est à B.________, est inscrite depuis le printemps 1996 au registre du
commerce du canton de Vaud. Elle a pour but le commerce, la diffusion et la
vente par correspondance de vidéocassettes, livres et jeux.
En automne 2001, la recourante, représentée par son
administrateur-délégué A.________, a ouvert à ********, à B.________, un
commerce comprenant plusieurs secteurs distincts, dont un commerce spécialisé
dans la vente de mangas, de jeux vidéo, de vidéos, ainsi qu'un cyber-centre
(ci-après : le cyber-centre) équipé de 14 jeux, dont 12 sont opérationnels.
L'entrée au cyber-centre est interdite aux mineurs de moins de 16 ans révolus
non accompagnés d'un adulte responsable. Au-delà de 16 ans, le mineur doit présenter
sa carte d'identité à la caisse. L'accès des joueurs à Internet est également
limité, en ce sens qu'un jeune âgé de moins de 18 ans n'obtient que des
programmes de jeux, sans possibilité de "surfer" sur Internet. Pour
assurer le respect des principes susmentionnés, un système d'adaptation de
l'accès aux jeux et à Internet en fonction de l'âge des clients a été mis sur
pied. Le coût d'utilisation d'un jeu est de 5 fr. par heure, montant payable
d'avance. Il est également possible de se procurer un abonnement.
B.
A la suite de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur
les auberges et débits de boissons le 1er janvier 2003 (LADB), plusieurs
discussions ont eu lieu entre les représentants de la police cantonale et A.________.
Le 29 juillet 2003, la police cantonale du commerce (ci-après: la police
cantonale) a adressé à ce dernier une correspondance dans laquelle il
confirmait que l'exploitation du cyber-centre serait soumise à la procédure
prévue aux art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC) et aux art. 68 ss du règlement du
19 septembre 1986 d'application de la LATC (RATC). La police cantonale invitait
en outre X.________ à choisir entre deux variantes, à savoir soit intégrer le
cyber-centre à l'exploitation du magasin, l'ensemble des locaux étant alors
soumis à la réglementation communale relative aux magasins, soit dissocier
l'exploitation du cyber-centre de celle du magasin par la création et
l'exploitation d'un établissement totalement séparé de ce dernier. Cette
seconde solution présentait selon l'autorité intimée l'avantage pour la
recourante de bénéficier des horaires communaux accordés aux établissements,
lesquels sont plus larges que ceux prévus pour les magasins. Enfin, elle
invitait l'intéressée à déposer à la Direction des travaux de la commune de
Lausanne un dossier complet de plans d'aménagement des locaux, ainsi qu'à
compléter sa demande de licence d'établissement en produisant un extrait récent
de son casier judiciaire central suisse.
Le 29 octobre 2003, X.________ a répondu à
l'autorité intimée qu'elle entendait maintenir l'exploitation du cyber-centre à
l'intérieur du magasin; elle contestait en outre l'assimilation du cyber-centre
à un salon de jeux au sens de la LADB et remettait en cause l'application de
l'art. 12 du règlement du 15 janvier 2003 d'exécution de la LADB (RADB).
Enfin, elle contestait que l'exploitation du cyber-centre implique un
changement d'affectation au sens des art. 103 LATC et 68 let. b RATC.
La police cantonale s'est déterminée en date du 17
novembre 2003 en confirmant notamment que les salons de jeux étaient soumis à
la LADB et que les cyber-centres proposant des formes de jeux à prépaiement
étaient assimilables à des salons de jeux. Elle a toutefois admis que dans la
mesure où aucun service de boissons n'était servi dans l'établissement, A.________
ne serait soumis qu'à un examen portant sur le "Module 1"
("droit des établissements et questions de sécurité"), conformément à
l'art. 4 du règlement du 9 décembre 2002 de l'examen professionnel en vue
de l'obtention du certificat cantonal d'aptitudes pour licence d'établissement
ou autorisation simple.
X.________ SA a maintenu sa position le 23
novembre 2003 et invité la police cantonale à rendre une décision formelle avec
indication des voie et délai de recours.
C.
Par décision du 10 décembre 2003, la police cantonale a
soumis A.________ à l'obligation d'obtenir une licence de salon de jeux au sens
de l'art. 18 LADB s'il voulait poursuivre l'exploitation de son cyber-centre,
à l'obligation de subir un examen portant sur le "Module 1" afin
d'obtenir un certificat d'aptitudes pour licence de salon de jeux sans service
de boissons et, enfin, à l'obligation de déposer, auprès du Service de la
police du commerce de la ville de Lausanne, les documents indiqués dans son
courrier du 29 juillet 2003.
D.
X.________ a recouru auprès du tribunal de céans le 22
décembre 2003 en concluant à l'annulation de la décision entreprise. Elle
invoque en substance que dans la mesure où le cyber-centre n'offre aucune
possibilité à ses clients de se désaltérer, de consommer sur place, ni
d'emporter un quelconque plat, il ne peut entrer dans la catégorie des
établissements visés par l'art. 2 LADB. De même, il ne peut être rangé
sous aucune des catégories d'établissements définis par les art. 11 à 21
LADB, lesquels s'appliquent uniquement aux établissements permettant la
consommation sur place. Enfin, elle conteste tomber sous le coup de
l'art. 18 LADB, dite disposition étant selon elle applicable exclusivement
aux salons de jeux, servant au surplus "des boissons sans alcool à
consommer sur place". L'assimilation que l'autorité intimée tente de faire
entre son cyber-centre et les établissements visés par l'art. 12 du
règlement d'exécution de la LADB est à ses yeux insoutenable. L'accès à un
salon de jeux stricto sensu n'est pratiquement pas surveillé, contrairement à
ce qui se passe au cyber-centre. A l'inverse, X.________  procède à
plusieurs vérifications et impose des limitations d'accès au cyber-centre.
Enfin, l'exploitation d'un salon de jeux met en évidence l'aspect financier
d'un tel commerce, ce qui n'est pas du tout le cas du cyber-centre, où l'accent
est exclusivement porté sur la mise à disposition de jeux virtuels, sans
qu'aucun gain ne soit possible.
La recourante s'est acquittée en temps utile de
l'avance de frais requise.
E.
L'autorité intimée s'est déterminée le 30 janvier 2004 en
concluant au rejet du recours. Compte tenu des éléments invoqués dans le
recours et sous réserve des exigences complémentaires que pourrait avoir la
municipalité de Lausanne, elle a toutefois consenti à renoncer à exiger le
dépôt d'un dossier de demande de permis de construire, se réservant de requérir
le dépôt d'un tel dossier en cas de modification des conditions actuelles
d'exploitation du cyber-centre, notamment en cas de demande d'extension
d'horaires ou de mise en place d'un service de boissons.
F.
Invitée à participer à la procédure en qualité d'autorité
concernée, la Direction de la sécurité publique de la ville de Lausanne,
Service de la police du commerce (ci-après : la police du commerce) s'est
déterminée le 11 février 2004 en concluant au rejet du recours.
G.
X.________ a déposé des observations complémentaires le 13
avril 2004 en confirmant ses conclusions. Le 27 avril 2004, la police cantonale
a confirmé sa position et la police du commerce a, en date du 4 mai 2004,
également maintenu son point de vue.
H.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
I.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
L'art. 4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives (LJPA) prévoit que le Tribunal
administratif connaît en dernière instance cantonale de tous les recours contre
les décisions administratives cantonales ou communales lorsque aucune autre
autorité n'est expressément désignée par la loi pour en connaître. Il est ainsi
compétent pour statuer sur les recours interjetés contre les décisions de la
police cantonale rendues en matière de conditions d'exploitation d'un
établissement public.
2.
D'après l'art. 31 al. 1 LJPA, le recours s'exerce par
écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision attaquée. En
l'espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux conditions
formelles énoncées à l'art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la recourante, en
tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement qualité pour
recourir au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
3.
Faute pour la loi sur les auberges et les débits de
boissons du 26 mars 2002, entrée en vigueur le 1er janvier 2003 (ci-après :
LADB; RSV 8.6 A), d'étendre le pouvoir d'examen de l'autorité de recours à
l'opportunité, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité,
c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition
légale ou réglementaire expresse ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 lit. a et c LJPA; cf. parmi d'autres, arrêt TA PE
1998/0135 du 30 septembre 1998, RDAF 1999 I 242, cons. 4). Conformément à la
jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant
des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des
considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions
applicables, ou statue en violation des principes généraux du droit
administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement,
la bonne foi et la proportionnalité (cf. ATF 116 V 307, cons. 2).
4.
La recourante critique tout d'abord le fait que le
cyber-centre entraînerait un changement d'affectation au sens des art. 103 LATC
et 68 RATC. Dans sa réponse du 30 janvier 2004, la police cantonale a renoncé
au dépôt d'un dossier de permis de construire de sorte que ce point n'est plus
litigieux et ne sera dès lors pas examiné dans le présent arrêt.
5.
X.________ conteste ensuite être soumise à la LADB
dans l'exploitation de son cyber-centre, qui ne représente selon elle qu'un
secteur parmi d'autres du magasin et, à ce titre, elle ne devrait être soumise
qu'à la réglementation communale relative aux magasins. Elle invoque donc
implicitement une atteinte à sa liberté économique garantie par l'art. 27 de la
Constitution fédérale du 18 décembre 1998, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2000 (Cst).
Cette
disposition a une portée comparable à celle de l’art. 31 de l’ancienne
Constitution fédérale de 1874 (aCst) garantissant la liberté du commerce et de
l’industrie. Le tribunal peut donc se référer à la jurisprudence rendue en
application de l’art. 31 aCst. pour déterminer si les restrictions imposées à
la recourante sont compatibles avec la garantie constitutionnelle précitée.
L’art. 27 Cst protège toute activité économique privée dirigée vers la
production d’un gain et exercée à titre professionnel, soit toute activité
déployée par une personne dans un but lucratif; il couvre le droit de choisir
et d’exercer librement une activité lucrative privée sur un point quelconque du
territoire suisse (ATF 100 Ia 174; R. Rhinow, Commentaire de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse, II ad. art. 31 Cst. no 27). Mais la
liberté du commerce et de l’industrie n’a pas un caractère absolu (ATF 99 Ia
619). Les restrictions apportées à ce droit fondamental sont compatibles avec
la constitution lorsqu’elles reposent sur une base légale (formelle ou
matérielle), sont justifiées par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui et sont proportionnées au but visé (ATF 113 Ia 138
consid. 8). Ces principes jurisprudentiels sont maintenant repris à l’art. 36
al. 1 à 3 Cst (cf. également arrêts TA GE 1998/035 du 7 juillet 2004, GE
2000/64 du 18 avril 2001, GE 2000/0140 du 8 décembre 2000 et GE 2004/004 du 16
avril 2004). On relèvera encore qu'à la différence des autres droits
fondamentaux, comme la garantie de la propriété (v. ATF 111 Ia 93 consid. 2b p.
98), n’importe quel intérêt public ne suffit pas à justifier une restriction à
la garantie de la liberté économique. La jurisprudence a tout d’abord limité
l’intérêt public aux mesures de police destinées à protéger la population dans
les domaines de la santé publique, de l’ordre et de la tranquillité publique,
ainsi que de la bonne foi et de la correction dans les affaires (par exemple
ATF 116 Ia 118 consid. 3 p. 122 et les références citées); puis elle a étendu
la notion d’intérêt public justifiant des restrictions à la liberté économique
aux motifs de politique sociale (ATF 97 I 499 ss et les ATF 120 Ia 126 consid.
4a p.132, 119 Ia 59 consid. 6a, p. 67 ) et enfin aux mesures d’aménagement du
territoire (ATF 102 Ia 115 ss et les ATF 110 Ia 173; 109 Ia 269). Sont exclues
en revanche les mesures de politique économique destinées à favoriser certaines
branches d’activité ou formes d’exploitation, ou encore à diriger l’économie
selon un plan, qui ne seraient pas fondées sur une norme constitutionnelle
spéciale (ATF 120 Ia 67 consid. 2a p. 70; 111 Ia 93 ss).
6.
a) En l'espèce, la restriction imposée à la recourante,
impliquant l'obligation pour A.________ d'être titulaire d'une patente pour
exploiter le cyber-centre, repose sur une base légale, soit sur l'art. 18 LADB,
aux termes duquel "
la licence de salon de jeux permet d'exploiter plus
de cinq jeux à prépaiement et de servir des boissons avec et sans alcool à consommer
sur place."
En ce qui concerne plus particulièrement les
cyber-centres, l'art. 12 du règlement du 15 janvier 2003 d'exécution de la
LADB, également entré en vigueur le 1
er
janvier 2003 (sic; ci-après
RADB; RSV 8.6 B) prescrit ce qui suit :
"Les cyber-centres sont assimilés à des salons de jeux
au sens de l'art. 18 de la loi. Ils sont soumis aux mêmes exigences légales que
ceux-ci, notamment en matière d'âge d'entrée et de service de boissons.
Sont considérés comme des cyber-centres, au sens du présent
règlement, l'ensemble des locaux et dépendances qui, contre rémunération et
pour une utilisation non professionnelle, offrent la possibilité d'accéder à
Internet ou à des jeux, en réseau ou non."
b) S'agissant de l'intérêt public poursuivi par
l'exigence de posséder une patente pour exploiter un cyber-centre, il est
défini à l'art. 1 al. 1 LADB. Selon cette disposition :
"La présente loi a pour but de :
a) régler les conditions d'exploitation des établissements
permettant le logement, la restauration, le service de boissons, ainsi que les
autres débits de mets et boissons;
b) contribuer à la sauvegarde de l'ordre et de la
tranquillité publics;
c) promouvoir un développement de qualité de l'hôtellerie et
de la restauration, en particulier par la formation et le perfectionnement
professionnels;
d) contribuer à la protection des consommateurs et à la vie
sociale."
d) Sous la rubrique "protection de la
jeunesse", l'art. 51 al. 2 et 3 LADB dispose encore que :
"Les mineurs âgés de 12 à 16 ans révolus non accompagnés
d'un adulte, mais en possession d'une autorisation parentale, peuvent
fréquenter les établissements jusqu'à 20 heures à l'exclusion de ceux
mentionnés aux alinéas suivants et des salons de jeux."
"Les mineurs de plus de
16 ans révolus peuvent fréquenter tous les établissements à l'exclusion des
night-clubs."
Avant l'entrée en vigueur de la LADB, l'exploitation
des cyber-centres n'était pas réglementée. L'ancienne loi du 11 décembre 1984
sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : aLADB), abrogée par la
LADB le 1
er
janvier 2003, ne prévoyait, à son art. 27, que
l'exploitation des salons de jeux au moyen d'une patente spéciale de salons de
jeux permettant "
d'exploiter un tel salon sans service de mets et
boissons
". L'art. 27 aLADB avait été introduit à la demande des
municipalités qui souhaitaient pouvoir identifier le responsable d'un salon de
jeux provoquant fréquemment des nuisances (bruit, trafic de drogue, etc.).
Cette patente devait permettre d'intervenir, voire au besoin, de fermer un
salon de jeux dans lequel des abus seraient constatés (cf. Exposé des motifs et
projet de loi sur les auberges et débit de boissons du 28 novembre 1984, BGC 2A
automne 1984, p. 639 et 731). Si l'exploitant d'un salon de jeux souhaitait y
servir des mets ou des boissons, il devait se munir d'une patente
complémentaire de l'une ou l'autre des ces catégories (BGC précité, p. 639).
Ainsi, alors même que des mets ou des boissons n'y étaient pas nécessairement
servis, les salons de jeux étaient automatiquement soumis à l'aLADB. Le but de
cette réglementation était d'assurer – indépendamment d'un service de mets et
boissons - un contrôle sur des lieux fréquentés essentiellement par la jeunesse
(BGC précité, p. 639). L'accès de cette dernière aux salons de jeux était
d'ailleurs limité, sous réserve d'un accompagnement par des adultes
responsables, aux jeunes gens ne fréquentant plus l'école obligatoire et étant
dans leur seizième année (art. 65 al. 1 aLADB).
Cela étant, il s'avère évident que le but poursuivi
tant par le législateur de 1984 que par celui de 2002 était d'inclure les
salons de jeux dans la loi sur les auberges et débits de boissons de manière à
assurer la protection des usagers de cette catégorie d'établissements, tout
particulièrement les jeunes clients. Cet objectif est plus que jamais
d'actualité aujourd'hui, où les jeunes représentent un public particulièrement
friand de jeux électroniques et constituent les principaux consommateurs de
jeux dans les cyber-centres. Leur protection représente à l'évidence un intérêt
public important qui justifie pleinement la restriction contestée. Certes, X.________
allègue avoir instauré un système permettant d’assurer un contrôle, suffisant à
ses yeux, de l’accès au cyber-centre par l'interdiction imposée aux mineurs de
moins de 16 ans non accompagnés d’un adulte responsable de fréquenter son
établissement (ce qui, on le relève au passage, correspond au système de l'art.
51 al. 2 LADB), par l'obligation de présenter une pièce d’identité au-delà de
cet âge et enfin par une restriction des produits offerts aux mineurs de moins
de 16 ans, en ce sens que seuls des jeux leur sont accessibles à l’exclusion
d’un accès à Internet. Ces mesures, au demeurant tout à fait dignes de
considération, ne sauraient permettre d'échapper à la réglementation
susmentionnée, la volonté du législateur d'interdire l'accès des salons de jeux
aux personnes âgées de moins de seize ans non accompagnés d'un adulte étant
tout à fait claire. Dans le cas contraire, il suffirait aux tenanciers de salons
de jeux de renoncer à toute vente ou service de boissons pour permettre à des
jeunes de moins de seize ans de venir jouer dans leurs commerces à des jeux à
prépaiement sans être accompagné d'un adulte.
Il convient de souligner par ailleurs que l'art. 18
LADB suffirait amplement, à lui seul déjà et sans qu'il n'ait été nécessaire de
le préciser à l'art. 12 RADB, pour soumettre les cyber-centres à l'octroi d'une
patente. Comme exposé ci-dessus, cette disposition soumet un salon de jeux à la
loi dès qu'un certain nombre de jeux à prépaiement y sont exploités (plus de
cinq). Or, le système existant dans l'établissement de la recourante consiste à
offrir aux clients la possibilité - parmi d'autres offres il est vrai - de
jouer, via Internet ou en réseau, sur 12 postes de jeux, moyennant paiement
d'avance d'un certain montant (5 fr./h.). On ne voit pas dès lors pas en quoi
ce système pourrait ne pas tomber sous le coup de la LADB. Le fait que d'autres
services, tels que la consultation du courrier électronique ou l'impression de
textes, soient à disposition des clients ne change rien à ce qui précède, le
critère, nécessaire et suffisant, de soumission à la loi étant celui posé à
l'art. 18 LADB, confirmé à l'art. 12 al. 2 RADB. De plus, la recourante vise principalement
à séduire une clientèle jeune, qui vient dans ses locaux dans le but manifeste
de jouer, contre paiement: l'aspect ludique de la prestation offerte contre
paiement est prépondérant. Il s'agit donc bien de jeux au sens de la LADB.
Quant à l'argument de X.________, selon lequel le cyber-centre ne bénéficierait
pas d'une fréquentation importante et ne représenterait pas une affaire
commerciale rentable, il est sans incidence. Le critère du chiffre d'affaires
réalisé n'a en effet jamais été un élément déterminant pour définir les
conditions de soumission à l'obtention d'une patente, que ce soit pour un salon
de jeux ou un autre établissement.
7.
La recourante allègue encore que l'art. 18 LADB ne serait
pas applicable au cyber-centre faute pour ce dernier de servir des boissons,
alcoolisées ou non. On rappelle qu'aux termes de la disposition précitée,
"
la licence de salon de jeux permet d'exploiter plus de cinq jeux à
prépaiement et de servir des boissons avec et sans alcool à consommer sur
place."
Il convient d'examiner dès lors le sens voulu par le
législateur lorsqu'il a adopté la disposition précitée.
a) Il n'est en principe admis de s'écarter du sens
clair d'une disposition que si son interprétation, quoique conforme à sa teneur
littérale, se révèle arbitraire en ce sens qu'elle en dénature le but ou la
portée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et
qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l'égalité de
traitement (ATF 108 Ia 80 consid. c; 109 Ia 19 consid. 5d). Ainsi, il n'y a
lieu de s'éloigner du sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation
que lorsque des raisons objectives conduisent à penser qu'il ne restitue pas le
sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux préparatoires,
du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la loi (ATF 115 Ia
137 consid. 2b; 113 Ia 114; 112 V 171 consid. 3a; P. Moor, Droit administratif,
vol. I, 2
ème
édition, p. 142 + réf. cit.; cf. également arrêts TA AC
1992/316 du 11 mai 1993 et AC 2004/0054 du 28 juin 2004).
Sous le titre III, auquel appartient la disposition
précitée, la LADB définit et réglemente les catégories d'établissements "
permettant
"
la consommation sur place. Il s'agit des hôtels, des cafés-restaurants, des établissements
d'agritourisme, des cafés-bars, des buvettes, des discothèques, des night-clubs
et des salons de jeux en ce qui concerne les établissements avec alcool (art.
12 à 18 LADB) et des tea-rooms et bars à café pour les établissements sans
alcool (art. 19 et 20 LADB), d'autres établissements particuliers pouvant
encore obtenir une autorisation spéciale (art. 21 LADB). Certes, on imagine mal
les établissements susmentionnés autres que les salons de jeux fonctionner sans
servir de mets et/ou de boissons, le but principal de leur exploitation étant
précisément d'offrir de tels services. Il en va différemment des salons de
jeux, dont l'exploitation n'implique pas impérativement que la clientèle y
consomme des mets et/ou des boissons. La possibilité d'offrir une consommation
sur place n'est donc pas une obligation, mais une simple faculté : cela résulte
du texte tout à fait clair de l'art. 18 LADB, qui indique que la licence de
salon de jeux
permet
– mais ne contraint pas – de servir des boissons
avec et sans alcool à consommer sur place. Si l'exploitant d'un cyber-centre
renonce à cette faculté, il n'échappe pas pour autant à l'obligation d'obtenir
une licence correspondante à sa catégorie d'établissement, l'un des buts de la
LADB étant, comme exposé ci-dessus, de contribuer à la sauvegarde de l'ordre et
de la tranquillité publics (art. 1 al. 1 litt. b LADB). Or, la protection des
mineurs ne serait à l'évidence pas assurée si ces derniers pouvaient accéder
librement aux salons de jeux et, partant à des cyber-centres, sans aucune
restriction relative à leur âge.
8.
X.________ critique enfin l’obligation d’obtenir, mis à
part une licence d’établissement (salon de jeux), une autorisation d’exercer
(art. 4 et 36 LADB), exigence selon elle exorbitante.
a) Aux termes de l’art. 1 al. 1 du Règlement du
Conseil d’Etat du 30 juin 2004 de l’examen professionnel en vue de l’obtention
du certificat cantonal d’aptitudes pour licence d’établissement ou autorisation
simple, entré en vigueur le 1
er
août 2004 (RSV 8.6 ; ci-après :
Règlement),
« Quiconque désire se voir accorder une autorisation
d’exercer lui permettant d’obtenir une licence et de gérer un établissement au
sens des articles 11 à 20, voire d’obtenir une autorisation simple au sens de
l’article 23 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons
(ci-après : la loi) doit au préalable subir avec succès un examen
professionnel (ci-après : l’examen) lui permettant d’obtenir un certificat
cantonal d’aptitudes pour licence d’établissement ou autorisation simple
(ci-après: le certificat).
L’art. 4 du Règlement stipule pour sa part :
"Pour obtenir l’autorisation d’exercer et la licence
d’établissement ou l’autorisation simple, il faut réussir l’examen portant sur
les modules suivants :
(…)
(art. 18 de la loi) - (…)
- salon de jeux sans boissons ou avec
boissons sans alcool: module 1.
(…)".
Le module 1, intitulé "
Droit des établissements
et questions de sécurité
" et défini à l'art. 3 al. 3 du Règlement,
comprend les matières d’examen suivantes :
"- Loi sur les auberges et les débits de boissons,
- Législation sur les denrées alimentaires (produits
alimentaires, hygiène),
- Loi fédérale sur l'alcool, prévention des incendies,
prévention de l'alcoolisme, de la   toxicomanie et des accidents ."
L'ancien règlement de l'examen professionnel en vue
de l'obtention du certificat de capacité cantonal d'aptitudes pour licence
d'établissement ou autorisation simple, du 9 décembre 2002 (ROLV 2002, tome
199, p.642 ss), abrogé par le Règlement mais encore en vigueur lorsque la
décision entreprise a été rendue, contenait des dispositions identiques en ce
qui concerne l'art. 1 al. 1. Quant au contenu du module 1, il était
pratiquement identique, puisqu'il était défini comme suit à l'art. 3 al. 3 :
"- Loi sur les auberges et débits de boissons,
- Loi fédérale sur l'alcool,
- Législation sur les denrées alimentaires (produits
alimentaires, hygiène),
- Prévention des incendies,
- Prévention de l'alcoolisme et de la toxicomanie,
prévention des accidents,           sécurité du travail, premiers secours
(cours de sauveteur valable)."
Si l'on compare la réglementation antérieure à la
réglementation actuellement en vigueur, on constate que les seules matières qui
ont été supprimées sont celles relatives à la sécurité du travail et les
premiers secours. Il n'en est pas moins nécessaire de déterminer quelles sont
les dispositions applicables en l'espèce, le Règlement ne contenant aucune
disposition transitoire à cet égard. Conformément aux principes généraux,
lorsqu'il y a changement du droit en cours de procédure, en l'absence de
réglementation transitoire, le droit déterminant en matière d'autorisations est
celui en vigueur au moment où l'autorité statue. La nouvelle réglementation est
donc applicable aux affaires pendantes. Il en va de même lorsque, comme en
l'occurrence, le droit change alors qu'une décision administrative est l'objet
d'un recours (P. Moor, droit administratif, 2
ème
éd., vol. I, p. 171
et 173, plus spécialement p. 175 + réf. cit.; B. Bovay, procédure administrative,
Berne 2000, p. 196 + réf. cit.). Cela étant, c'est le module 1 tel que défini
par le Règlement qui doit servir de référence dans la présente cause.
b) Il convient d'examiner si l'obligation de se
soumettre à l'examen susmentionné se justifie pour l'exploitant d'un salon de
jeux ne servant, comme dans le cas de X.________, ni mets ni boissons au sein
de son établissement. En vertu du principe de la proportionnalité, l'autorité
ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public visés; elle
doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir que dans la
mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu et la mesure
envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est donc au regard de cette
double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et les
intérêts compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de
l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c)
que l’obligation litigieuse doit être appréciée. En l'occurrence, compte tenu
de l'objectif à atteindre (protection des mineurs fréquentant les salons de
jeux, plus particulièrement les cyber-centres, cf. ci-dessus, cons. 6 d) et des
mesures à disposition pour atteindre ce but (obligation de se soumettre à l'examen
professionnel du module 1 pour obtenir une patente), il s'avère que la mesure
litigieuse est disproportionnée lorsque le cyber-centre ne sert ni mets ni
boissons. Dans cette hypothèse en effet, on ne comprend pas l'utilité d'imposer
à l'exploitant une formation dans les domaines de la LADB, des denrées
alimentaires, de l'hygiène et encore de la loi fédérale sur l'alcool. Il en va
en revanche différemment en ce qui concerne la prévention des incendies et des
accidents puisque la connaissance de ces matières tend à protéger les clients
de tout établissement public, quel qu'il soit. S'agissant plus particulièrement
de la prévention de l'alcoolisme et de la toxicomanie, il s'avère d'autant plus
justifié d'imposer à l'exploitant d'un salon de jeux et/ou d'un cyber-centre
l'acquisition de notions suffisantes dans ces domaines quand l'on considère que
le public de ce type d'établissements est composé, on le rappelle, en priorité
de jeunes gens et de jeunes filles, pour lesquels l'alcool et la drogue représentent
aujourd'hui un risque toujours plus accru de dépendance. Il ne paraît par
conséquent nullement excessif de tout mettre en œuvre pour limiter au maximum
la consommation par la jeunesse de produits potentiellement dangereux, non
seulement par des limitations de l'âge d'entrée dans les cyber-centres mais
également par des exigences de formation préalable des exploitants.
En conclusion, l'intérêt public poursuivi par le
législateur doit l'emporter sur l’intérêt privé de X.________ à pouvoir
exploiter son établissement sans se soumettre à un examen préalable, le contenu
de ce dernier devant toutefois être limité dans la mesure où l'exploitant ne
vend ni ne sert aucune boisson à sa clientèle.
9.
Cela étant, la décision entreprise est pleinement conforme
à la loi en tant qu'elle soumet l'exploitation du cyber-centre à la LADB. En
revanche, elle ne s'avère que partiellement justifiée en tant qu'elle
subordonne l'exploitation du cyber-centre à l'obligation pour l'administrateur
de la recourante de subir un examen portant sur l'entier du module 1 tel que
défini à l'art. 4 du Règlement, puisque seul un examen portant sur les matières
"prévention des incendies, de l'alcoolisme, de la toxicomanie et des
accidents" peut raisonnablement être imposé à l'intéressé.
10.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
partiellement admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que seules les
matières d'examen énumérées ci-dessus doivent être acquises par
l'administrateur de X.________ pour être autorisé à exploiter son cyber-centre.
Vu l'issue du pourvoi, un émolument partiel sera mis
à la charge de la recourante, qui, pour les mêmes motifs, se verra allouer des
dépens réduits (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
est partiellement admis.
II.                     La décision
du Département de l'économie, Service de l'économie et du tourisme, Police
cantonale du commerce
,
du 10 décembre 2003 est partiellement annulée, soit
réformée en ce sens que l'examen professionnel (en vue de l'obtention du
certificat d'aptitudes pour licence d'établissement "salon de jeux sans
boissons") auquel A.________ est tenu de se soumettre ne portera que sur
les matières "prévention des incendies, de l'alcoolisme, de la toxicomanie
et des accidents".
III.                     Un émolument
partiel de 800 (huit cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.                    L'Etat de
Vaud, par le Département de l'économie, versera à la recourante un montant de 500
(cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 13 mai 2005/gz/do
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.