vd_omni · AC.2017.0346 · 2018-02-05 · fr

A.________/Municipalité d'Aigle, ECA | Rejet du recours contre la décision de la municipalité impartissant un délai au recourant pour exécuter la décision de mise en conformité de ses bâtiments rendue le 24 septembre 2014, faute de quoi elle procédera à une exécution par substitution. Constat que le délai imparti au recourant est approprié. Par ailleurs, la décision attaquée, qui définit bien le cadre de l'exécution par substitution, ne viole pas le principe de proportionnalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.02.2018 AC.2017.0346

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 février 2018
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et M. Michel
Mercier, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à ******** représenté
par Me Olivier BURNET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Aigle,
représentée
par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Etablissement d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels du canton de Vaud (ECA),
représenté par Me
Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Aigle
du 6 septembre 2017 (mise en conformité des bâtiments du Moulin-Neuf)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis 1997 de la parcelle n° 3394 du
registre foncier, sur le territoire de la commune d'Aigle. Ce terrain est au
centre de la ville et il s’y trouve plusieurs bâtiments attenants, qui forment
un ensemble appelé le Moulin-Neuf (numéro ECA 2676/A/B/C). Une entreprise de
meunerie a été exploitée à cet endroit jusqu’en 1984. A l’heure actuelle, les
locaux du Moulin-Neuf sont utilisés par différents locataires de A.________,
principalement pour des activités qui, selon le propriétaire, relèvent de la
"culture alternative".
Un grand espace, au rez-de-chaussée (accessible par
le côté Est), a été utilisé pendant quelques années par une troupe de théâtre
pour laquelle une salle de spectacle avait été aménagée. En août 2001, A.________
avait demandé un permis de construire pour la création de cette salle
("aménagement d’un centre de loisirs à vocation culturelle"). La
Municipalité d’Aigle (ci-après : la municipalité) avait délivré un permis
de construire le 20 novembre 2001. Après la réalisation des travaux, aucun
permis d’habiter ou d’utiliser n’a en revanche été délivré par la municipalité.
La troupe de théâtre n’utilise plus ces locaux depuis 2010. Après que
l’aménagement d’une discothèque avait été envisagé, l’ancienne salle de
spectacle a été louée au printemps 2015 à un sculpteur, qui y a installé son
atelier.
Les autres locaux accessibles depuis le côté Est du
bâtiment sont utilisés comme dépôts (meubles, matériel divers), comme ateliers
d’artistes ou d’artisan (luthier, peintres, sculpteurs), comme salle de
billard, ou encore comme locaux de répétition pour des groupes de musique. Ces
locaux se trouvent sur six niveaux, desservis par une seule cage d’escalier. A
plusieurs endroits, des pièces ont été créées dans des espaces dépourvus de
séparations, par l’installation de parois et de portes en bois.
De l’autre côté du bâtiment (côté Ouest), il se
trouve également des locaux occupés par différents locataires, sur plusieurs
niveaux. L’Association ******** y a aménagé, en 2013-2014, une salle de prière,
avec un bureau et une cuisine. D’autres locaux sont occupés par des artistes
(musique, peinture, cirque) ainsi que, dans un espace assez vaste, par des
membres d’un club organisant différentes activités en lien avec les cultures
nordiques.
Après le départ de la troupe de théâtre, il a été
question de mettre hors service le système d’extincteurs automatiques à eau
("
sprinkler
") qui avait été installé dans la salle de
spectacles. Comme l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels du canton de Vaud (ECA) devait établir une nouvelle police
d’assurance, il a écrit à A.________ le 30 mars 2012 pour lui signaler qu'il
avait constaté "
de grosses carences en relation notamment avec le
compartimentage des locaux et les issues de secours
" et que
l'installation sprinkler devait rester active "
tant que l'entier du
bâtiment ne respecte pas les directives de protection incendie en vigueur
".
B.
En été 2012 (après une visite des lieux le 4 avril 2012), la
municipalité a interpellé A.________ au sujet des changements d'affectation ou
d'occupation des locaux, et notamment à propos des mesures de protection contre
l'incendie. Puis elle a chargé la société ******** d'effectuer un "
audit
sécurité incendie
" pour le Moulin-Neuf. Son rapport, du 5 juillet 2013,
retient notamment que le bâtiment "
n'est équipé d'aucune prévention
feu, d'aucun système de détection
".
C.
Le 15 octobre 2013, la municipalité a adressé à A.________ une décision
par laquelle elle lui fixait un délai au 31 janvier 2014 pour une mise en
conformité des bâtiments du Moulin-Neuf. Elle considérait que les locaux ne
répondaient pas aux normes de protection incendie édictées par l’Association des
établissements cantonaux d’assurance-incendie. La municipalité relevait
notamment qu’elle n’avait pas pu avoir accès à l’ensemble des locaux.
A.________ a recouru contre cette décision devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cause
AC.2013.0463). A l’issue d’une inspection locale le 16 mai 2014, le recourant
et la municipalité ont signé une convention dont la teneur est la
suivante :
"
I. D'ici au 30 juin 2014, le recourant organisera une
visite de tous les locaux de son bâtiment n° 2676/A/B/C pour une délégation de
la Commune et de l'ECA. Cette visite devrait durer environ 1 heure. Le
recourant en tant que propriétaire et bailleur obtiendra préalablement de tous
ses locataires les clés ou l'ouverture des locaux en leur présence.
II.  L'ECA établira ensuite la liste des modifications ou améliorations
qu'il propose du point de vue de la protection incendie, en mentionnant pour
chacune le degré d'urgence. Ce rapport sera déposé d'ici à la fin de juillet
2014 auprès de la CDAP.
III. Dans le même délai à fin juillet 2014, le recourant enverra à la
CDAP une liste des modifications ou améliorations qu'il proposerait de réaliser
à bien plaire.
IV. Sauf accord transactionnel entre parties, la Municipalité rendra
une nouvelle décision, motivée en fait et en droit, d'ici au 30 septembre 2014,
qui précisera et remplacera celle du 15 octobre 2013 et déterminera le cas
échéant les éléments de mise en conformité.
[…]
"
Conformément à cette convention, la municipalité a
rendu une nouvelle décision le 24 septembre 2014, intitulée "
Mise en
conformité des bâtiments du Moulin Neuf, ECA 2676 A/B/C – suite de la décision
du 15 octobre 2013
". Cette décision ordonne ce qui suit à A.________,
selon ses chiffres 4 et 5 :
" 4.
[…]
La
Municipalité vous impartit un délai péremptoire au 28 février 2015 pour
procéder à une régularisation complète des transformations et changements de
destination opérés dans l’ensemble de l’immeuble du Moulin Neuf. Les pièces et
indications à fournir doivent être conformes aux règles de l’art. 69 RLATC.
En outre, il conviendra que ce dossier contienne notamment la
mise en conformité complète de l’immeuble par rapport aux directives de
protection de l’incendie AEAI (Association des établissements cantonaux
d’assurance incendie, édition 2003), lesquelles ont force de loi conformément à
l’art. 3 al. 2 LPIEN.
En particulier, il conviendra de respecter le rapport déposé
par M. B._______
[expert en prévention de
l’ECA]
le 19 août 2014 qui prévoit entre autre les travaux de mise en
conformité suivants :
- 16-03f, Voies d’évacuation et de sauvetage (dangerosité des
couloirs de fuite et des cages d’escalier).
- 22-03f, Installation d’extraction de fumée et de chaleur
(manque les exutoires de fumée dans les cages d’escalier).
- 13-03f, Utilisation de matériaux de constructions
combustibles (indices incendie des parois intérieures, plafonds, planchers et
revêtements de sol pas respectés).
- 12-03f, Matériaux et partie de construction (comportement
au feu pas respecté).
- 11-03f, Prévention des incendies et sécurité dans les
exploitations (matériel électrique pas conforme, interdiction de fumer pas
mentionnée, et principes de prévention incendie liés à l’affectation pas
respectés).
- 15-03f, Distances de sécurité — compartiment coupe-feu (résistance
au feu entre affectation, voie d’évacuation et cages d’escalier notamment pas
respectées).
- 14-03f, Systèmes porteurs (résistance au feu pas respectée
pour les dalles notamment).
- 17-03f Signalisation des voies d’évacuation, éclairage de
sécurité, alimentation de sécurité (éclairage de sécurité et balisage lumineux
dans les zones accessibles au public inexistants).
- 27-03f, Matières dangereuses (stockage non autorisé d’une
grande bouteille de propane dans la cage d’escalier).
- 18-03f, Dispositif d’extinction (manque d’extincteurs).
5. Dans le même délai au 28 février 2015, vous voudrez bien
nous adresser le rapport de vérification des systèmes électriques OIBT que vous
vous étiez engagé à transmettre à la Municipalité, mais qui ne nous est pas
parvenu. Vous voudrez bien y annexer la description et les factures des travaux
de mise en conformité sollicitée par ledit rapport
[…]
."
D.
Le 27 octobre 2014, A.________ a recouru devant le Tribunal cantonal
contre la décision rendue le 24 septembre 2014 par la municipalité (cause
AC.2014.0364). La Cour de droit administratif et public a statué par un arrêt
rendu le 26 janvier 2016: elle a rejeté le recours, confirmé la décision
attaquée et reporté au 31 mai 2016 le délai péremptoire fixé au ch. 4 de dite
décision. La Cour a notamment considéré ce qui suit:
2.           Le recourant fait valoir que le Moulin-Neuf,
construit au milieu du XIXe siècle et ayant fait l’objet d’adjonctions
successives jusqu’en 1982, est demeuré en l’état sans être modifié de quelque manière
que ce soit. Il n’aurait pas subi de changement d’affectation, seuls quelques
aménagements superficiels et de minime importance ayant été effectués à
l’intérieur du bâtiment. Depuis la cessation de l’activité meunière en 1984, la
dangerosité liée à l’activité exercée dans le bâtiment aurait diminué de
manière importante, la plupart des locataires/utilisateurs n’étant présents que
de manière épisodique. Le recourant reproche à la municipalité, qui exige
différentes mesures en se référant aux prescriptions de protection incendie de
l’Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI), une
violation du principe de la non-rétroactivité des normes juridiques, et il se
prévaut de la garantie de la situation acquise (Besitzstandsgarantie). Il fait
aussi valoir que les travaux exigés sont disproportionnés par rapport à la
situation concrète de l’immeuble, au fait que celui-ci est voué à la démolition
(qu’il prévoit en 2024) et au danger encouru.
a)           Dans la motivation de sa décision, la municipalité
retient que l’affectation et la destination du bâtiment du Moulin-Neuf, conçu
comme une entreprise de meunerie, ont totalement changé. Elle explique
qu’"on y trouve désormais un atelier mécanique, un stock de dépôt de
vignerons, un atelier de luthier, un club de billard, un centre islamique et un
club de viking (énumération non exhaustive !), soit des changements
d’affectation et des changements de destination majeurs par rapport à
l’affectation initiale du bâtiment, lesquels n’ont jamais été annoncés à
l’autorité municipale et n’ont encore moins fait l’objet d’une demande
d’autorisation ou de permis, et ce contrairement aux exigences des
art. 103 LATC [loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions, RSV 700.11], 68 et 69 RLATC [règlement d’application de la
LATC du 1
er
janvier 1987, RSV 700.11.1], et contrairement à l’art.
13 LPIEN [loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers
résultant des éléments naturels, RSV 963.11]".
b)  La décision attaquée impose une procédure de
"régularisation complète des transformations et changements de destination
opérés dans l’ensemble de l’immeuble du Moulin-Neuf" et elle exige, en se
référant à l’art. 69 RLATC (titre de cet article : "Pièces et
indications à fournir avec la demande de permis de construire"), le dépôt
d’un dossier comportant notamment des plans indiquant l’état actuel du bâtiment
et les dispositifs ou installations nécessaires pour la sécurité, en
particulier la protection incendie. Le recourant doit donc, selon cette
décision, demander un permis de construire au sens des art. 103 ss LATC pour la
régularisation, le cas échéant, de travaux déjà exécutés à l’intérieur du
Moulin-Neuf ainsi que pour le changement d’affectation des locaux.
L’art. 103 al. 1 LATC dispose qu'"aucun travail de
construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l’apparence ou l’affectation d’un terrain ou d’un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d’avoir été autorisé". L’art. 103 al.
2 LATC prévoit des exceptions au régime de l’autorisation, pour des
constructions de minime importance ne servant pas à l’habitation ou à
l’activité professionnelle, pour des aménagements extérieurs ou pour des
constructions mises en place pour une durée limitée; ces exceptions n’entrent
manifestement pas en considération dans le cas particulier.
[…]
La jurisprudence cantonale retient qu’il ne faut pas donner
une interprétation extensive à la notion de changement d’affectation au sens de
l’art. 103 al. 1 LATC (cette disposition prévoyant une autorisation pour tout
travail de construction ou de démolition qui modifie de façon sensible
l’affectation d’un bâtiment; cf. aussi art. 68 al. 1 let. b RLATC). Lorsqu’il
n’y pas de travaux qui, en tant que tels, nécessitent un permis de construire,
ce n’est qu’en présence d’un changement fondamental qu’une autorisation est
exigée, parce qu’une catégorie donnée d’affectation (par exemple l’habitation)
est totalement abandonnée au profit d’une autre (par exemple l’activité
artisanale). En d’autres termes, en l’absence de travaux, on ne se trouve en
présence d’un changement d’affectation soumis à autorisation qu’en cas de
changement significatif du point de vue de la planification ou du point de vue
de l’environnement (cf. arrêt AC.2014.0148 du 5 juin 2015 consid. 3b, et les
arrêts cités).
La règle de l’art. 103 al. 1 LATC découle d'un principe du
droit fédéral. En effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), "aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation
de l'autorité compétente". Selon la jurisprudence, sont considérés comme
des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements
durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur
l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit
encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La
procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la
réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux
réglementations applicables.
[…]
c) En l’occurrence, l’affectation du bâtiment du Moulin-Neuf
a été, à l’évidence, sensiblement modifiée depuis l’abandon de l’activité
meunière. Des locaux utilisés exclusivement pour cette activité industrielle,
laissés d’abord inoccupés, ont été progressivement mis à disposition de
différentes personnes (particuliers, associations) pour l’exercice d’activités
artistiques, artisanales, culturelles, religieuses, de loisirs, etc. Dans un
cas, il y a quelques années, une autorisation de construire avait été requise
(pour l’aménagement d’une salle de spectacle au rez-de-chaussée du bâtiment).
Le recourant a renoncé à demander des permis à la municipalité au fur et à
mesure qu’il laissait ses locataires s’installer dans les locaux désaffectés et
faire des travaux d’aménagement intérieur permettant l’exercice des activités
précitées. Certains locataires exploitent une petite entreprise artisanale
(l’atelier de luthier); d’autres organisent des réunions régulières regroupant
une quinzaine de personnes (l’Association ********), dans des locaux
transformés et aménagés à cet effet; dans d’autres cas, il s’agit d’activités
artistiques (musique, peinture, sculpture) qui ne sont en rien comparables à
l’ancienne activité industrielle, et qui prennent place dans des ateliers créés
par l’adjonction de cloisons, portes, etc. On peut considérer qu’un centre à
vocation principalement culturelle ou de loisirs a progressivement été créé
dans l’ancien moulin, avec dans plusieurs endroits des travaux d’aménagement de
pièces ou de locaux qui ne sont pas de simples réparations ou améliorations
d’installations existantes.
Il n’est pas évident, à ce stade, de déterminer à partir de
quel moment le recourant devait considérer que ses projets pour une utilisation
des locaux à des fins de "culture alternative" tendaient en réalité à
changer sensiblement l’affectation de son bâtiment, circonstance qui aurait dû
alors l’amener à déposer préalablement une demande de permis de construire. Le
recourant a effectué cette démarche lorsqu’il a loué une partie du niveau inférieur
du Moulin-Neuf à une troupe de théâtre; il ne l’a pas fait à l’arrivée d’autres
locataires. Quoi qu’il en soit, dans la présente procédure, c’est la situation
au moment de la décision attaquée qui est déterminante: il faut se demander si,
au regard de l’évolution de l’utilisation et de l’aménagement des locaux
jusqu’en automne 2014, ce qui avait déjà été réalisé jusqu’alors, en matière de
travaux et de changements d’affectation, était globalement soumis à permis de
construire, en vertu de l’art. 103 al. 1 LATC. Cette analyse a posteriori, en
vue d’une régularisation, n’est à l’évidence pas contraire au principe de la
non-rétroactivité des lois, dans la mesure où l’art. 103 LATC était déjà en
vigueur au moment des travaux ou changements d’affectation litigieux.
Dans le cas particulier, il n’est pas douteux que, depuis
l’acquisition de l’immeuble par le recourant, l’évolution de l’utilisation et
de l’aménagement des locaux du Moulin-Neuf a été telle qu’une autorisation de
construire, voire plusieurs autorisations de construire successives auraient dû
être requises. Les conditions de la jurisprudence relative aux art. 22 LAT et
103 LATC, pour que les travaux de transformation avec changement d’affectation
des locaux soient soumis à autorisation, sont réalisées. Comme des surfaces
importantes sont concernées, les transformations intérieures ne sauraient être
qualifiées de minime importance. En outre, quand un bâtiment désaffecté, après
la fin d’une industrie, est mis à la disposition d’au moins une vingtaine de
locataires, exerçant des activités diverses, parmi lesquelles des activités
associatives regroupant plusieurs personnes, la municipalité peut estimer que
cette nouvelle utilisation a des effets perceptibles pour le voisinage. Dans un
tel cas, le changement d’affectation n’est pas comparable, par exemple, à celui
d’un bâtiment voué au logement qui est transformé pour accueillir une autre
catégorie de résidents (cf. arrêt TF 1C_285/2015 du 19 novembre 2015:
transformation d’un centre de vacances en logement pour requérants d’asile), ni
à celui d’un local de dimensions modestes, qui subit uniquement des
transformations intérieures et qui n’est pas destiné à accueillir de nombreux
utilisateurs. Ces considérations sont valables quand bien même il n'est pas
contesté que l'utilisation actuelle du bâtiment n'est pas contraire au plan
partiel d'affectation applicable dans ce quartier de la ville.
Le recourant fait valoir que, déjà avant 1997, des locaux
désaffectés du Moulin-Neuf avaient été utilisés pour des activités de
"culture alternative". Le permis de construire délivré en 2001 pour
l'aménagement du théâtre ne signifie cependant pas que la municipalité avait
alors autorisé la création d'un centre de "culture alternative" dans
la totalité des locaux, y compris ceux qui n'étaient pas mis à la disposition
de la troupe de théâtre. Si, déjà auparavant, à la fin des années 1980 ou dans
les années 1990, l'un ou l'autre espace était occupé par des artistes, on ne
saurait en déduire que la transformation du Moulin-Neuf en centre de
"culture alternative" était déjà réalisée. C'est le développement
ultérieur de ces activités dans quasiment tous les étages et espaces
disponibles, avec l'installation récente de plusieurs ateliers ou lieux de
réunion, qui a attiré l'attention des autorités et justifié une appréciation
globale, sous l'angle du droit des constructions, de l'évolution du bâtiment.
La municipalité était donc fondée à exiger l’ouverture d’une
procédure de régularisation et, pour cela, le dépôt d’un dossier comportant
toutes les informations (plans, etc.) lui permettant de statuer sur
l’autorisation de construire à délivrer, ou le cas échéant sur la suppression
ou la modification de travaux non autorisés et non conformes aux prescriptions
légales et réglementaires (cf. art. 105 LATC). Cette exigence implique
l’établissement de plans de l’état existant, avec les aménagements récents
(cloisons, etc.), pour l’ensemble du bâtiment (à l’exception de l’annexe côté
Ouest, qui d’après les déclarations de la municipalité à l’inspection locale,
n’est pas visée par la décision). Elle n’est en tant que telle pas
disproportionnée.
3.           La décision attaquée exige également que sur les
plans et autres documents présentés par le recourant figurent des aménagements
nouveaux, ou des modifications de l’état existant, afin de respecter les
directives de protection incendie.
a)  Aux termes de l’art. 6 LPIEN, la municipalité veille à
l’application de la législation cantonale ou communale sur les constructions et
l’aménagement du territoire destinée à prévenir les dangers d’incendie. L’art.
11 LPIEN dispose que les bâtiments, ouvrages et installations doivent présenter
toutes les garanties de sécurité imposées par leurs conditions de situation, de
construction et d’exploitation ou d’utilisation. Cette loi permet au Conseil
d’Etat de déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises
par les autorités fédérales (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur cette base, le Conseil
d’Etat a adopté le 17 décembre 2014 un règlement concernant les prescriptions
sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2 – règlement entré en
vigueur le 1
er
janvier 2015), qui énumère les normes techniques
applicables dans le canton de Vaud à titre de mesures de prévention contre
l’incendie; il en va ainsi de la Norme de protection incendie
(01.01.2015/1-15fr) de l’Association des établissements cantonaux d’assurance
incendie (AEAI) (art. 1 let. a RPPI).
Une version précédente du RPPI, en vigueur du 1
er
juillet 2005 au 31 décembre 2014, déclarait applicable la précédente Norme de
protection incendie de l’AEAI (référence de cette norme :
26.03.2003/1-03f.). Déjà en 1994, le Conseil d’Etat avait adopté un RPPI
déclarant applicable la Norme de protection incendie de l’AEAI datant de 1993.
La norme de protection incendie de l’AEAI contient des
prescriptions générales; elle est complétée par les directives de protection
incendie, qui fixent les exigences et les mesures détaillées pour la mise en
œuvre (art. 5 et 6 Norme AEAI 2015; idem dans la Norme AEAI 2003). Ces
directives sont au demeurant énumérées à l’art. 1 let. b RPPI. Dans la décision
attaquée, les indications figurant dans la liste des travaux de mise en
conformité qui devront être étudiés et présentés par le recourant dans le
dossier de demande d’autorisation, se réfèrent à ces directives, dans leur
version de 2003. Comme la norme elle-même, les directives ont été revues et
publiées à nouveau en 2015.
La Norme AEAI 2003, applicable à la date de la décision
attaquée, définissait ainsi son "champ d’application" à son art.
2 :
"1
Les prescriptions de protection incendie s'appliquent aux
bâtiments, ouvrages et installations à construire, ainsi que, par analogie, aux
constructions mobilières.
2                Les
bâtiments, ouvrages et installations existants seront rendus conformes en
proportion aux prescriptions de protection incendie:
a                en
cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation
importants de la construction ou de l'exploitation;
b                lorsque
le danger est particulièrement important pour les personnes."
L’art. 2 de la nouvelle norme (Norme AEAI 2015) a une teneur
quasiment identique :
"1
Les prescriptions de protection incendie s'appliquent aux
bâtiments et aux autres ouvrages à construire, ainsi que, par analogie, aux
constructions mobilières.
2                Les
bâtiments et les autres ouvrages  existants seront rendus conformes  aux
prescriptions de protection incendie, suivant un principe de proportionnalité:
a                en
cas de transformation, d'agrandissement ou de changement d'affectation importants
de la construction ou de l'exploitation;
b                lorsque
le danger est particulièrement important pour les personnes."
Il incombe en principe à la municipalité d’appliquer les
prescriptions de la Norme AEAI, dans la procédure de permis de construire (y
compris à la fin de cette procédure, lors de l’octroi du permis d’habiter – cf.
arrêt CDAP AC.2013.0378 du 12 mars 2014, consid. 4). Pour les constructions et
ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers
d’incendie, l’art. 120 al. 1 let. b LATC prévoit en outre une autorisation
cantonale spéciale. A première vue, une telle autorisation spéciale n’est pas
requise pour la création d’un atelier d’artiste, l’aménagement d’une salle de
réunion, et pour les autres activités qui ont pu être constatées lors de
l’inspection locale. Cela étant, il n'est pas exclu qu’un centre culturel ou de
loisirs d’une certaine importance puisse être soumis à l’exigence de
l’autorisation spéciale (délivrée en l’occurrence par l’ECA), selon l’art. 120 LATC;
cette question n’a pas à être résolue dans le présent arrêt, dès lors que c’est
en fonction du contenu de la demande de permis de construire soumise à la
municipalité que l’administration cantonale, par l’intermédiaire de la CAMAC,
se prononcera sur les autorisations cantonales spéciales requises.
b) Les changements d’affection et travaux de transformation
intérieure pour lesquels le dépôt d’une demande d’autorisation de construire
est requis en l’espèce, en vue d’une régularisation, correspondent à la
définition de l’art. 2 al. 2 let. a de la Norme AEAI. Appréciées globalement,
ces transformations représentent un changement d’affectation important, les
impératifs de protection incendie étant sensiblement différents dans un ancien
moulin, d’une part, et dans un bâtiment utilisé comme centre culturel avec des
locaux cloisonnés et des activités diversifiées, d'autre part. Il importe peu
de comparer l'ancienne et les nouvelles activités, du point de vue de leur
dangerosité, car c'est l'ampleur du changement d'affectation qui est décisive.
Il est au demeurant évident que les locataires et visiteurs du centre culturel
doivent être protégés de manière adéquate contre le risque d'incendie. Comme il
s’agit d’un bâtiment existant, la Norme AEAI prévoit une mise en conformité
définie en application du principe de la proportionnalité (cf. à ce propos,
Steve Favez, La garantie des situations acquises, thèse Lausanne 2013, p. 330).
Dès lors que, dans le cas particulier, une procédure de régularisation est
imposée (cf. supra, consid. 2), il se justifie d’examiner, dans le cadre de
cette procédure, dans quelle mesure une mise en conformité doit être ordonnée
sur la base de l’art. 2 al. 2 de la Norme AEAI.
Cela peut avoir pour conséquence, pour le recourant, une
obligation d’accomplir des travaux d’aménagement intérieur, ou d’installer
certains dispositifs de protection incendie. Dans ce contexte, il peut se
prévaloir, comme propriétaire foncier, de la protection de la situation
acquise. Selon la jurisprudence, cette garantie (
Besitzstandsgarantie
), déduite à la
fois de la garantie de la propriété et du principe de la non-rétroactivité des
lois, commande que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être
appliquées à des constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si
un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité
est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a).
Cela étant, l’intérêt public lié aux mesures de protection
incendie est en lui-même important, quand il est question, comme dans le cas
particulier, de garantir la sécurité de nombreux occupants d’un bâtiment situé
en pleine ville, étant rappelé qu’un incendie pourrait également mettre en
danger les habitants du voisinage direct. Il s’agit de motifs de police au sens
étroit, l’application à des bâtiments existants de règles plus sévères dans ce
domaine est en principe conforme à l’intérêt public (cf. Konrad Willi, Die
Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der
Bauzone, Zurich 2003, p. 47). Le recourant n’est donc pas fondé à se prévaloir
du principe de la non-rétroactivité des lois et de la garantie de la propriété
pour s’opposer d’emblée à toute mesure de mise en conformité. Il lui incombe, à
ce stade, d’étudier les aménagements entrant en considération, sur la base des
directives AEAI, et d’en évaluer concrètement le coût. L’ECA préconise, comme
cela a été exposé à l’inspection locale, qu’un expert reconnu en protection
incendie élabore le projet avec le propriétaire foncier, afin non seulement que
la portée des directives soit bien comprise, mais que la proportionnalité de la
mise en conformité soit prise en compte dès le début.
La décision attaquée contient une liste des mesures de
protection à étudier, en fonction des directives AEAI. La municipalité
n'ordonne pas encore, à ce stade, la réalisation de ces mesures. Elles ne sont
du reste pas détaillées, chaque aménagement ou installation n'étant pas décrit
de façon précise. En d'autres termes, la décision attaquée fixe un cadre, avec des
variantes possibles, et elle comporte une obligation de principe à concrétiser
dans le projet soumis à la procédure d'autorisation de construire. Le recourant
dit qu'il conteste dans son intégralité le rapport de l'ECA contenant cette
liste de mesures; il ne critique cependant pas spécifiquement chacun des
éléments de cette liste. Il fait certes valoir qu'une signalisation de secours
existe, mais il ne prétend pas avoir déjà installé des extracteurs de fumée,
aménagé des voies d'évacuation et de sauvetage correspondant entièrement aux
directives, ni utilisé pour les transformations récentes des matériaux
suffisamment sûrs. Le recourant ne soutient pas non plus que l'une ou l'autre
directives AEAI, mentionnée dans la liste, ne serait pas pertinente. Comme cela
vient d'être exposé, cette liste n’est pas un programme précis de mise en
conformité, puisqu’une analyse concrète et plus détaillée doit être faite.
Néanmoins, on ne voit aucun motif de retenir que l’ECA aurait mal évalué la
situation, en mentionnant ces différents points, par ordre d’importance ou de
priorité.
c) En définitive, la municipalité était fondée à imposer au
recourant de déposer un dossier en vue d’une autorisation portant non seulement
sur l’état actuel de l’aménagement des locaux du Moulin-Neuf (autorisation de
régularisation), mais également sur les transformations ou installations
nécessaires pour la protection incendie, au regard de la norme AEAI qui tient
compte du principe de la proportionnalité. La décision attaquée ne viole donc ni
le droit fédéral ni le droit cantonal.
Comme il ne s’agit pas, dans la présente procédure, d’évaluer
d’ores et déjà les mesures de mise en conformité, il n’y a pas lieu de
compléter l’instruction. En particulier, il ne se justifie pas d'ordonner une
expertise judiciaire pour définir les mesures de protection incendie
nécessaires et proportionnées. Il ne se justifie pas non plus d'ordonner
l'autre expertise requise par le recourant, à propos de l'existence d'un
changement d'affectation, cette question relevant de l'analyse juridique et de
l'application du droit (cf. supra, consid. 2).
E.
A.________ a recouru au Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal
cantonal (recours en matière de droit public 1C_107/2016). La Ire Cour de droit
public a rejeté ce recours, dans la mesure où il était recevable, par un arrêt
rendu le 28 juillet 2016; elle a dit que le délai pour procéder au dépôt d'un
dossier de régularisation était reporté au 30 novembre 2016 (ch. 4 du
dispositif). Dans les motifs de son arrêt, le Tribunal fédéral a notamment
considéré ce qui suit:
5.
Invoquant l'art. 112 al. 1 let. b LTF, le recourant soutient que le dispositif
de la décision communale ne lui permettrait pas de comprendre les mesures
d'assainissement qui lui sont imposées, celles-ci n'étant, selon lui, pas
suffisamment détaillées.
5.1.
Aux termes de l'art. 112 al. 1 LTF, les
décisions qui peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral
sont notifiées aux parties par écrit; elles doivent notamment contenir les
motifs déterminants de fait et de droit, notamment les dispositions légales
appliquées (let. b).
5.2.
Dans sa décision du 24 septembre 2014, la
municipalité a imparti au recourant un délai péremptoire (initialement au 28
février 2015) "pour procéder à une régularisation complète des
transformations et changements de destination opérés dans l'ensemble de
l'immeuble du Moulin Neuf"; elle a dans ce cadre précisé que "les
pièces et indications à fournir doivent être conformes aux règles de l'art. 69
RLATC". Cette décision indique en outre que le dossier devra contenir
"la mise en conformité complète de l'immeuble par rapport aux directives
de protection de l'incendie"; dans ce cadre, elle exige en particulier que
soit respecté le rapport de l'expert ECA du 19 août 2014, qui prévoit une série
de "travaux de mise en conformité".
5.3.
Sous couvert d'une violation de l'art. 112
al. 1 let. b LTF, mais se plaignant également pêle-mêle d'arbitraire, de
violation du principe de la bonne foi et du droit d'être entendu, le recourant
soutient que le Tribunal cantonal aurait adopté une position contradictoire en
jugeant, d'une part, que la liste des travaux figurant dans la décision
municipale ne serait que des variantes à examiner et en confirmant, d'autre
part, le délai péremptoire pour y procéder.
Le recourant se méprend sur la portée reconnue à la décision
municipale par l'instance précédente. Il ressort en effet clairement de l'arrêt
attaqué que le Tribunal cantonal a considéré que l'ordre de régularisation
contient une liste des mesures de protection à étudier, en fonction des
directives AEAI, mais qu'elle n'ordonne pas encore, à ce stade, la réalisation
de ces mesures; celles-ci ne sont du reste pas détaillées. Selon la cour
cantonale, cette décision fixe un cadre, avec des variantes possibles, et
comporte une obligation de principe à concrétiser dans le projet soumis à la
procédure d'autorisation de construire. L'instance précédente a ainsi non pas
jugé - comme prétend l'avoir compris le recourant - qu'un délai était imparti
pour réaliser les travaux, mais bien pour présenter une demande de
régularisation portant, d'une part, sur les modifications réalisées sans
autorisation et, d'autre part, sur les mesures de protection contre le feu à
adopter.
En fondant son grief sur sa propre interprétation de la
décision communale, sans tenir compte de la solution finalement retenue par
l'instance précédente, le recourant perd de vue les exigences de l'art. 42 al.
2 LTF […], lequel impose notamment que soient discutés les motifs de la
décision attaquée. Si le recourant entendait se prévaloir de sa propre
interprétation de la décision municipale - laquelle ne lui paraît de prime
abord toutefois pas favorable -, il lui appartenait d'expliquer en quoi celle
de la cour cantonale serait insoutenable, ce qu'il ne tente pas de faire.
L'appréciation de l'instance précédente n'apparaît quoi qu'il en soit pas
d'emblée critiquable au regard du texte de la décision municipale; celle-ci
n'exige en effet pas, contrairement à la jurisprudence cantonale que cite le
recourant (arrêt cantonal AC.2008.0262 du 24 novembre 2009 […]), une remise en
état, mais la régularisation des transformations opérées sans autorisation par
le dépôt d'un dossier d'enquête (cf. art. 69 RLATC) et l'indication des mesures
envisagées pour répondre aux normes incendie. Si le recourant estimait cette
procédure en deux temps (dépôt d'une demande de régularisation en vue de
l'octroi d'un permis, dans un premier temps, réalisation des travaux autorisés,
par la suite; à ce propos et à titre d'exemple, procédure de régularisation
expressément prévue en droit valaisan, cf. arrêt 1C_167/2015 du 18 août 2015
consid. 5.1 et 5.3), entérinée par le Tribunal cantonal et confirmée par la
commune (cf. réponse du 13 avril 2016, p. 6 sv.), contraire au droit cantonal
(en particulier art. 103 LATC et 69 RLATC), il lui incombait d'en faire la
démonstration
[…]
, tâche à laquelle il
ne s'est pas non plus attelé.
5.4.
Il s'ensuit qu'insuffisamment motivé le
grief doit être déclaré irrecevable.
6.
Se prévalant une nouvelle fois de l'art. 112 al. 1 let. b LTF, le recourant
soutient que l'arrêt cantonal serait insuffisamment motivé sur certains faits
"contestés entre les parties", tout particulièrement s'agissant de la
question du changement d'affectation. Cette argumentation est manifestement
erronée, la question du changement d'affectation relevant de l'appréciation
juridique et non de l'établissement des faits. On comprend néanmoins que le
recourant conteste que les activités actuellement menées dans son immeuble
soient soumises à autorisation au sens des art. 22 al. 1 LAT et 103 LATC.
6.1.
[…]
6.2.
La cour cantonale a jugé que l'évolution de
l'utilisation et de l'aménagement des locaux du Moulin-Neuf a été telle, depuis
son acquisition par le recourant, qu'une autorisation de construire, voire
plusieurs autorisations successives auraient dû être requises. Elle a en
particulier estimé que les travaux de transformation avec changement
d'affectation réalisés entraient dans le champ d'application des art. 22 LAT et
103 LATC. L'instance précédente a enfin précisé que ces considérations
demeuraient valables quand bien même il n'était pas contesté que l'utilisation
actuelle du bâtiment n'est pas contraire au PPA.
Le recourant ne remet pas réellement en cause cette
appréciation; il soutient essentiellement que l'autorité ne pouvait retenir un
changement d'affectation sans avoir défini clairement l'affectation de la zone.
Ce faisant, le recourant part de la prémisse erronée que le Tribunal cantonal aurait
perdu de vue que la zone en question est soumise à un plan partiel d'affection,
or tel n'est pas le cas
[…]
. Cette
argumentation ne convainc quoi qu'il en soit pas: que l'exploitation
initialement menée dans l'immeuble (meunerie) ait été conforme à l'affectation
de la zone, tout comme le sont les nouvelles activités, n'exclut pas
nécessairement - au contraire de ce que soutient implicitement le recourant -
l'existence d'un changement d'affectation. En effet, si la conformité d'une
nouvelle activité à la zone concernée constitue l'une des conditions requises
par la jurisprudence pour dispenser un changement d'affectation d'une
autorisation de construire, encore faut-il que ce changement n'entraîne pas
d'incidence sur l'environnement du bâtiment
[…]
.
Or, en l'espèce, il n'apparaît pas critiquable d'avoir à cet égard considéré
que la mise à disposition d'un bâtiment désaffecté, après la fin d'une
industrie, à plus d'une vingtaine de locataires, exerçant notamment des
activités associatives regroupant plusieurs personnes, entraînait des effets
perceptibles pour le voisinage, ce que le recourant ne prend au demeurant pas
la peine de discuter. On ne discerne d'ailleurs pas non plus en quoi il serait
contraire à l'art. 22 al. 1 LAT d'avoir jugé que la réalisation d'aménagements
intérieurs par les différents locataires (création de pièces supplémentaires
par l'installation de parois et de portes), sur une surface aussi importante
que celle du Moulin-Neuf (locaux répartis sur six niveaux), nécessite une
demande de régularisation. Le changement d'affectation et l'importance des
travaux apparaissent en l'espèce d'autant plus manifestes que les exigences en
matière de protection contre l'incendie - également au centre des débats (cf.
consid. 7) - diffèrent selon que l'on se trouve en présence d'une industrie ou
d'un immeuble à vocation locative/artisanale (cf. art. 9 Norme AEAI); on pense
notamment aux exigences en matière d'issues de secours qui sont fonction du
nombre d'occupants (directive AEAI 16-15fr ch. 3.5.2), mais également aux
exigences organisationnelles propres à chaque activité (directive AEAI 12-15fr,
p. ex. ch. 6.3 exigeant une planification de l'évacuation pour les bâtiments
recevant régulièrement des personnes étrangères à l'entreprise).
6.3.
Dans ces circonstances, le Tribunal cantonal
n'a pas violé le droit, en particulier l'art. 22 al. 1 LAT; le grief doit
partant être écarté.
7.
Le recourant se plaint encore d'une violation du principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) en relation avec l'art. 2 al. 2
AEAI.
7.1.
7.1.1.
En droit vaudois, selon l'art. 3 al. 2 de
la loi sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments
naturels (LPIEN; RS/VD 963.11), le Conseil d'Etat peut déclarer applicables
avec force de loi les normes techniques admises par les autorités fédérales.
L'exécutif cantonal a fait usage de cette faculté en adoptant, le 17 décembre
2014, un règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies
(RPPI; RS/VD 963.11.2; ce règlement remplace le RPPI en vigueur jusqu'au 14
décembre 2014, suite à la révision de la Norme AEAI), déclarant applicables les
normes et directives incendie AEAI dans le canton (art. 1 al. 1 RPPI).
7.1.2.
La Norme AEAI 2003, applicable à la date
de la décision municipale, prévoyait, à son alinéa 2, que les bâtiments,
ouvrages et installations existants seront rendus conformes en proportion aux
prescriptions de protection incendie: en cas de transformation,
d'agrandissement ou de changement d'affectation importants de la construction
ou de l'exploitation (let. a); lorsque le danger est particulièrement important
pour les personnes (let. b). Dans sa version du 1
er
janvier
2015, l'art. 2 al. 2 AEAI conserve une teneur quasiment identique; il prévoit,
dans les mêmes cas de figure que précédemment (art. 2 al. 2 let. a et b AEAI),
que les bâtiments et les autres ouvrages existants seront rendus conformes aux
prescriptions de protection incendie, suivant un principe de proportionnalité.
7.1.3.
Consacré à l'art. 5 al. 2 Cst., le
principe de la proportionnalité commande que la mesure étatique soit nécessaire
et apte à atteindre le but prévu et qu'elle soit raisonnable pour la personne concernée
(
ATF 140 I 257
consid.
6.3.1 p. 267 s.;
140 II 194
consid.
5.8.2 p. 199).
7.2.
A suivre le recourant, bien que l'art. 2 al.
2 AEAI exige une mise en conformité respectant le principe de la proportionnalité,
l'arrêt attaqué serait muet "quant aux mesures à prendre ou, au contraire,
à délaisser compte tenu d'une légitime balance des intérêts liée au principe de
proportionnalité". Selon lui, les travaux énumérés dans la décision
municipale poseront des difficultés particulières compte tenu de l'âge du
bâtiment et de la surface importante de l'immeuble. Enfin, ces travaux seraient
de nature à mettre en péril sa situation financière.
7.3.
Le recourant perd une nouvelle fois de vue
que la décision de la municipalité doit être comprise comme une injonction à
déposer un dossier de régularisation, tenant notamment compte des exigences
posées par la norme AEAI, et non comme un ordre de remise en état; dans ce
cadre, s'appuyant sur un rapport d'expert ECA, la municipalité a pointé les
éléments à risque, laissant en revanche le recourant libre de choisir ses
partenaires contractuels et les solutions techniques adéquates. Il est dès lors
sans pertinence d'affirmer que ces éléments ne tiendraient pas compte des
spécificités de l'immeuble. Pour le surplus, tout comme devant le Tribunal
cantonal, le recourant ne prend pas la peine de remettre en cause ces
différentes mesures, respectivement les points critiques mis en évidence par
l'ECA; il se contente tout au plus d'"illustrer les difficultés qui
s'offrent [à lui]" en affirmant péremptoirement que le principe de
proportionnalité serait manifestement violé par la mise en conformité des voies
d'évacuation et des systèmes porteurs; il affirme également que la décision
attaquée mettrait en péril sa situation financière, mais ne fournit là non plus
aucune motivation à l'appui de ses propos. Le recourant ne prétend enfin pas
que les mesures à examiner définies par l'expert ECA contreviendraient aux
normes techniques de l'AEAI, ce qu'il n'appartient pas au Tribunal fédéral
d'examiner d'office (art. 106 al. 2 LTF; cf. arrêt 1C_340/2015 du 16 mars 2016
consid. 7.1 et les références).
7.4.
Mal fondé et insuffisamment motivé, ce grief
doit être écarté pour autant que recevable.
8.
Aux dires du recourant, c'est à tort que l'arrêt attaqué ne traiterait pas de
la protection des droits acquis (ci-dessous consid. 8.2) et qu'il
transgresserait le principe de la bonne foi (ci-dessous consid. 8.1). A le
comprendre, dès lors que la municipalité connaissait de longue date l'existence
des activités artisanales et culturelles déployées dans l'immeuble, elle ne
pouvait ordonner, sauf à violer ces principes, la régularisation de la
situation.
8.1.
Selon la jurisprudence, la compétence
d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme
au droit est soumise en principe à un délai de péremption de trente ans;
exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en
question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure et,
inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans
lorsque le principe de la bonne foi le commande (cf. arrêt 1A.78/2005 du 19
janvier 2006 consid. 5.1 avec renvoi à l'
ATF 107 Ia 121
consid.
1 p. 123 s.;
ATF 132 II 21
consid.
6.3 p. 39).
A cet égard, le recourant se prévaut d'une jurisprudence cantonale
aux termes de laquelle la prescription d'une remise en état pourrait être
acquise moins de trente après la réalisation de travaux illicites. De cette
argumentation, on comprend que le recourant remet en cause la bonne foi de
l'autorité communale pour avoir ordonné la régularisation alors qu'elle
connaissait depuis longtemps la nature de l'utilisation nouvelle de l'immeuble.
Le recourant ne fournit cependant aucune motivation à l'appui de son grief, se
contentant de reproduire d'anciens prononcés et arrêts respectivement rendus
par l'ancienne Commission cantonale de recours et le Tribunal administratif
(actuelle Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal), ce qui
n'est pas admissible (art. 42 al. 2 et 106 al. 2 LTF […]). Cela étant, il
n'apparaît pas critiquable d'avoir à cet égard retenu - comme l'ont fait les
juges cantonaux - qu'on ne pouvait déduire de l'occupation des locaux par des
artistes, déjà à la fin des années 1980, l'existence d'un centre de culture
alternative et que ce n'est que le développement ultérieur de ces activités,
dans quasiment tous les étages et espaces disponibles, avec l'installation
récente de plusieurs ateliers ou lieux de réunion, qui a attiré l'attention des
autorités. Quoi qu'il en soit, dans la mesure où la demande de mise en
conformité prononcée par la commune n'exige pas, pour l'heure, du recourant
qu'il revienne à l'affectation antérieure ni qu'il procède à la démolition des
aménagements intérieurs (cf. consid. 5.3), son grief s'avère mal fondé; cela est
d'autant plus vrai que la cour cantonale n'a pas à ce stade remis en cause la
conformité de l'utilisation actuelle de l'immeuble au PPA (cf. consid. 6.2;
arrêt attaqué consid. 2c p. 10).
8.2.
La jurisprudence a déduit de la garantie de
la propriété (art. 26 Cst.) et du principe de la non-rétroactivité des lois une
protection de la situation acquise (  Besitzstandsgarantie), qui commande
que de nouvelles dispositions restrictives ne puissent être appliquées à des
constructions autorisées conformément à l'ancien droit que si un intérêt public
important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (
ATF 113 Ia 119
consid.
2a p. 122).
En l'espèce, c'est sous l'angle de la norme AEAI que le
Tribunal cantonal a examiné la question des droits acquis, ce que feint
d'ignorer le recourant. Or a cet égard, l'instance précédente a procédé a une
pesée des intérêts estimant que la protection contre l'incendie revêtait une
importance particulière pour un immeuble occupé par de nombreuses personnes et
situé en milieu urbain; il s'agit, selon la cour cantonale, de motifs de police
qui ne permettent pas au propriétaire de s'opposer à toute mesure de protection
contre l'incendie, au motif qu'une situation perdurerait de longue date. A cet
égard, la cour cantonale a estimé qu'il était conforme au droit d'imposer au
propriétaire d'élaborer un projet de mise en conformité, le cas échéant, en
collaboration avec un expert incendie de l'ECA, afin que la proportionnalité
des mesures à prendre puisse d'emblée être garantie.
Cette appréciation n'est pas véritablement remise en cause
par le recourant. Alors même qu'il reconnaît, à juste titre, qu'un droit acquis
peut être limité en raison d'un intérêt prépondérant, le recourant ne cherche
pas à démontrer que les motifs de police retenus par la cour cantonale ne
répondraient pas à ce critère, ignorant à nouveau les exigences de motivation
auxquelles doit répondre le recours fédéral (cf. consid. 2). En tout état, il
n'apparaît pas critiquable d'avoir fait prévaloir des motifs de police liés à
la sécurité des usagers de l'immeuble, qui constituent un intérêt public
important (  Polizeilich motivierte Gefahrenabwehr; cf. KONRAD WILLI, Die
Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der
Bauzone, 2003, p. 47 i.f.; STEVE FAVEZ, La garantie des situations acquises,
thèse 2013, p. 198 s.et 330 s.), sur l'intérêt du recourant à poursuivre dans
des conditions inchangées la perception de loyers au détriment de la sécurité
de ses locataires.
8.3.
Intégralement mal fondés, les griefs déduits
de la protection de la bonne foi et de la garantie de la situation acquise
doivent être rejetés dans la mesure de leur recevabilité.
9.
Dans un ultime grief, le recourant se plaint "d'abus et d'excès du pouvoir
discrétionnaire manifestés par la commune et repris intégralement par l'arrêt
attaqué". Il reproche essentiellement à la commune de n'avoir pas tenu
compte de la situation d'un bâtiment existant, n'ayant subi aucune modification
depuis plusieurs dizaines d'années ni fait l'objet de plaintes des locataires,
mais d'avoir au contraire ordonné des mesures comme s'il s'agissait d'un
bâtiment neuf.
[…]
Outre que l'on ne saisit guère où le recourant veut en venir
avec cette argumentation, il apparaît qu'en préconisant l'élaboration d'un
projet de mise en conformité, le cas échéant, en collaboration avec un expert
ECA (cf. consid. 8.2), sans toutefois, à ce stade, imposer de mesures précises,
l'arrêt attaqué consacre une solution proportionnée tenant compte des
spécificités du bâtiment (cf. consid. 7.3). On ne discerne enfin pas en quoi -
et le recourant ne l'explique pas - la prétendue absence de plainte des
locataires et le caractère très honorable et estimable, selon lui, des
activités déployées dans son immeuble témoigneraient d'un excès du pouvoir
d'appréciation des autorités dans leur prise de décision. Appellatoire et
insuffisamment motivé (art. 42 al. 2 LTF
[…]
),
ce grief est irrecevable.
F.
Le 11 octobre 2016, la municipalité a écrit à A.________ en lui
rappelant le délai au 30 novembre 2016, selon l'arrêt précité du Tribunal
fédéral, sa décision du 24 septembre 2014 étant désormais entrée en force. Dans
cette lettre, la municipalité a par ailleurs indiqué, en relation avec
l'organisation d'une journée "
portes ouvertes
" dans des
ateliers d'artistes du Moulin-Neuf, qu'elle se réservait de dénoncer une
infraction au règlement de police communal, les locaux n'étant pas aptes à
accueillir une telle manifestation, au demeurant non annoncée à
l'administration communale.
Le 28 novembre 2016, A.________ a répondu à la
municipalité qu'il avait "
pris bonne note du délai au 30 novembre 2016
pour procéder au dépôt d'un dossier de régularisation
". Il a ajouté
qu'il avait "
déjà pu contacter et rencontrer un expert actif dans le
domaine de la sécurité, et notamment dans celui de la sécurité-incendie, en vue
de la mise en œuvre de ce processus
" et il a demandé un délai au 28
février 2017 pour pouvoir déposer le dossier de régularisation. La municipalité
a accepté le report du délai.
Le 9 février 2017, A.________ a demandé à la
municipalité un report du délai au 20 mars 2017, ce qui lui permettrait de
"
communiquer les éléments requis
", deux expertises (par un architecte
et un spécialiste de la sécurité incendie) étant "
en cours de rédaction
".
La municipalité a accordé un nouveau délai au 28 février 2017, puis au 30 juin
2017.
Le 23 juin 2017, A.________ – qui n'avait toujours
pas déposé le dossier de régularisation – a écrit à la municipalité en
indiquant en substance qu'il avait demandé des avis à trois experts: à un
architecte, à un ingénieur expert sécurité et à un professeur d'université; les
deux premiers experts étaient sur le point de rendre leur rapport, mais pas le
professeur d'université, sans doute à cause des examens universitaires.
Le 17 juillet 2017, A.________ a encore écrit à la
municipalité – cette fois-ci par le truchement de son avocat – pour d'abord
rappeler qu'il lui appartenait en effet "
de présenter une demande de
régularisation portant, d'une part, sur les modifications réalisées et, d'autre
part, sur les mesures de protection contre le feu à adopter
". Il a
ajouté qu'il avait déjà chargé un architecte d'établir un rapport précis
permettant de transmettre la demande de régularisation, que cette transmission
interviendrait prochainement, et qu'il estimait que "
les modestes
transformations intervenues ne sauraient justifier une mise à l'enquête
".
A propos des mesures de protection contre le feu, il demandait à la
municipalité de "
patienter encore durant quelques semaines
"
car il allait obtenir un avis de droit d'un professeur à la fin du mois de
juillet 2017, ce qui lui permettrait "
de mieux définir l'ampleur des
mesures de protection à adopter
".
G.
Le 6 septembre 2017, la municipalité a adressé à A.________ une décision
intitulée "
Mise en conformité des bâtiments du Moulin Neuf en suite de
la décision du 24 septembre 2014
", qui expose notamment ce qui suit:
"
[…]
Vous refusez
obstinément de donner suite aux injonctions et décisions entrées en force.
Au vu de cette situation, totalement inacceptable du point de
vue de la sécurité du droit, de la sécurité des usagers et du respect des
règles relatives à la police des constructions et à la police du feu, la
Municipalité vous somme de respecter la décision rendue le 24 septembre 2014 et
confirmée par la Cour de droit administratif et public, puis par le Tribunal
fédéral, d'ici au 30 septembre 2017.
Vous êtes d'ores et déjà informé du fait qu'à défaut d'exécution
d'ici au 30 septembre 2017, et sans autre avis ou sommation préalable, la
Municipalité procédera à l'exécution forcée de cette décision sous la forme
d'une exécution par substitution (par analogie avec l'art. 61 LPA-VD).
Dès constatation de l'inexécution, la Municipalité chargera
donc un tiers expert de procéder à l'analyse et examen des travaux de
transformation et de changement de destination opérés dans l'ensemble de
l'immeuble du Moulin Neuf et qui n'ont pas été soumis à l'autorisation.
L'expert constituera également un dossier de mise en
conformité complète de l'immeuble par rapport aux directives de protection AEI
et contenant les éléments figurant dans la décision du 24 septembre 2014.
Votre attention est attirée sur le fait que l'entier de ces
frais d'intervention seront mis ultérieurement à votre charge. Vous serez
évidemment invité à collaborer à l'exécution de la mission qui sera confiée au
tiers expert par la Municipalité, la Municipalité se réservant de faire appel à
la force publique si nécessaire.
Enfin, et toujours en nous référant à notre courrier
recommandé du 11 octobre 2016, auquel vous n'avez pas non plus donné suite, la
Municipalité constate que vous ne réunissez manifestement pas les conditions
posées par le règlement de police pour l'organisation de spectacles et de
réunions publiques selon l'art. 62 dudit règlement.
Dès lors, la Municipalité vous informe qu'il vous est fait
interdiction d'organiser dans l'immeuble du Moulin Neuf et ses abords, toute
manifestation accessible au public, qu'elle soit payante ou gratuite, et ce,
dès communication de la présente et jusqu'à mise en conformité complète et
satisfaisante de l'immeuble-bâtiment du Moulin Neuf.
La présente décision vous est notifiée sous menace des peines
et sanctions d'amende de l'art. 292 du Code pénal applicables en cas
d'insoumission à une décision de l'autorité."
H.
Agissant le 9 octobre 2017 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité du 6 septembre 2017.
Dans sa réponse du 27 novembre 2017, la municipalité
conclut au rejet du recours.
L'ECA – qui avait participé à la procédure de
recours à titre d'autorité concernée (établissement public) jusqu'à l'arrêt du
Tribunal fédéral du 28 juillet 2016 – s'est déterminée sur le recours le 15
janvier 2018, en concluant à son rejet.
Le recourant a répliqué le 31 janvier 2018, en
confirmant ses conclusions.
I.
Dans sa réponse au recours, la municipalité a par ailleurs requis la
levée de l'effet suspensif. Dans sa réplique, le recourant conclut au rejet de
cette requête.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, relative à l'exécution d'une précédente décision
municipale confirmée à l'issue de procédures de recours, peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le
propriétaire foncier concerné, sommé de prendre certaines mesures, a qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
recours a été déposé dans le délai de 30 jours dès la notification de la
décision attaquée (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences de motivation
(art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
Quand bien même le recourant demande qu'un nouveau
délai lui soit fixé pour produire des rapports que ses experts architecte et
ingénieur vont prochainement lui remettre, il ne se justifie pas de compléter
l'instruction, la cause étant prête à être jugée en l'état.
2.
Il convient de relever en premier lieu que le recourant ne conteste pas
l'interdiction "
d'organiser dans l'immeuble du Moulin Neuf et ses
abords, toute manifestation accessible au public, qu'elle soit payante ou
gratuite
", interdiction qui figure dans la décision attaquée. Dans son
argumentation, il indique à deux reprises (p. 6 et 7 du recours) qu'il n'a
jamais organisé la moindre manifestation et il précise (p. 7) qu'il n'a
nullement l'intention d'organiser des manifestations. En d'autres termes, le
recourant estime que cette mesure de précaution, fondée sur le règlement
communal de police, ne le concerne pas et qu'elle ne le restreint pas
concrètement dans l'exercice de ses droits de propriétaire foncier. Dans ces
conditions, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant cette interdiction dans le
présent arrêt, la contestation portant en réalité sur les mesures ordonnées en
vue de réaliser la mise en conformité des bâtiments litigieux au regard des
exigences du droit des constructions (LATC) et du droit de la protection contre
l'incendie (LPIEN).
3.
Selon la jurisprudence cantonale, une décision qui ne fait qu'ordonner
l'exécution de travaux ou d'autres mesures commandés par une décision entrée en
force ne peut pas faire l'objet d'un recours tendant à contester le bien-fondé
de cette dernière. En effet, les mesures qui se fondent sur une décision
antérieure ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être
invoqués à l'encontre de la décision initiale (arrêt AC.2013.0.433 du 10
février 2014, consid. 6 et les références). La jurisprudence du Tribunal
fédéral retient également que le recours dirigé contre une décision d'exécution
ne permet pas de remettre en cause la décision au fond, définitive et
exécutoire, sur laquelle elle repose. On ne saurait faire exception à ce
principe que si la décision tranchant le fond du litige a été prise en
violation d'un droit fondamental inaliénable et imprescriptible du recourant ou
lorsqu'elle est nulle de plein droit. Par principe, un propriétaire foncier ne
saurait prétendre qu'il aurait un droit inaliénable à conserver un ouvrage
construit sans autorisation, le droit de propriété n'entrant pas dans la
catégorie de ces droits (cf. arrêts TF 1C_46/2014 du 18 février 2014 consid.
2.3; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1).
En l'occurrence, le recours ne permet donc pas de
remettre en cause la décision de la Municipalité du 24 septembre 2014, que les
arrêts de la Cour de droit administratif et public puis du Tribunal fédéral
n'ont pas modifiée, mais dont ils ont simplement précisé la portée. Le
recourant peut donc uniquement critiquer les modalités de la sommation,
singulièrement le délai ainsi que l'annonce d'une exécution par substitution
aux frais du recourant en cas d'inexécution.
Le recourant expose qu'il a mandaté deux architectes
(C._______ puis D._______) et deux ingénieurs sécurité (E._______ puis F._______),
qui ont tous pu visiter les locaux entre janvier et mai 2017. Ces spécialistes
ont déjà rédigé des "
pré-rapports
". L'architecte D._______ et
l'ingénieur F._______ attendent, pour finaliser leur rapport, un avis de droit
commandé au Prof. G._______, professeur de droit administratif; ce professeur
était "
sur le point d'achever
" son texte à la date du dépôt du
présent recours. Comme le Prof. G._______ a pu remettre en décembre 2017 un
rapport intitulé "
Transformation et changement d'utilisation –
Réflexions critiques et propositions générales à partir des bâtiments du
Moulin-Neuf à Aigle
", l'architecte D._______ serait en mesure de
communiquer ses "
conclusions
" dans les "
prochaines
semaines
" (à partir du dépôt de la réplique) et l'ingénieur F._______ pourrait
"
s'atteler à son rapport dès le début du mois de février 2018
"
(p. 7 de la réplique).
Le recourant pouvait comprendre ce qu'impliquait la
décision municipale du 24 septembre 2014 sans différer ses démarches de
régularisation dans l'attente d'un avis de droit. Il devait établir un dossier
de demande d'autorisation de construire en précisant les changements
d'affectation intervenus et en présentant des plans des aménagements actuels,
pour lesquels une régularisation est demandée. Le droit cantonal donne la liste
des pièces à fournir, pour un tel dossier (art. 69 RLATC). Le recourant estime
– d'après sa lettre du 17 juillet 2017 à la municipalité – que ces indications
et plans ne concernent en définitive que de "
modestes transformations
"
et qu'une enquête publique n'est pas nécessaire; on ne saurait toutefois en
déduire que la décision du 24 septembre 2014 est caduque car, qu'il y ait ou
non dispense d'enquête publique – question qui sera résolue ultérieurement par
la municipalité –, un dossier de demande d'autorisation doit être déposé. Même
s'il a parfois été question du dépôt d'un "
dossier d'enquête
"
(notamment au consid. 5.3 de l'arrêt du Tribunal fédéral), il est évident que
le recourant ne saurait échapper à l'obligation de déposer un dossier en
prétendant que les travaux intérieurs sont dispensés d'enquête publique.
Il découle également de la décision du 24 septembre
2014 que le recourant doit indiquer les mesures envisagées pour répondre aux
normes incendie. Comme il a mandaté successivement deux experts pour examiner
cette question, qui avaient déjà pu examiner les lieux au premier semestre
2017, il pouvait être sommé, au mois de septembre 2017, de déposer à bref délai
un dossier de régularisation tenant notamment compte des exigences posées par
la norme AEAI, d'autant que les points critiques avaient déjà été mis en évidence
par l'ECA (cf. arrêt du Tribunal fédéral, consid. 7.3). Il est évident que
l'application du principe de la proportionnalité, mentionné à l'art. 2 de la
Norme AEAI 2015, ne peut pas être invoquée pour refuser de mettre en œuvre
toute mesure de protection. Aussi incombe-t-il au propriétaire d'indiquer les
mesures que son expert estime nécessaires, la municipalité étant ensuite
chargée, sur la base du dossier présenté, d'évaluer si les exigences découlant
de l'art. 11 LPIEN sont respectées. Ensuite, en cas de contestation de la
décision municipale de régularisation, la question de la proportionnalité
pourrait se poser concrètement, le cas échéant, et le recourant pourrait alors
invoquer la nécessité d'obtenir un avis de droit. Mais au stade actuel, le
recourant ne pouvait pas, pour refuser d'exécuter la première décision de la
municipalité, invoquer le fait que le Prof. G._______ ne lui avait pas encore
remis, en été 2017, une "
grille d'analyse
" du bâtiment (c'est
ainsi qu'il décrit, dans sa réplique, le document commandé à ce professeur).
Dans ces conditions, sachant que les experts
techniques du recourant (les architectes et ingénieurs) avaient déjà depuis
plusieurs semaines préparé des avant-projets de rapport, la municipalité était
manifestement fondée à fixer au recourant un délai court (au 30 septembre 2017)
pour le dépôt du dossier de régularisation. Ce délai, dont la suspension
pouvait être obtenue par le biais du dépôt d'un recours au Tribunal cantonal,
dès lors que la municipalité n'avait pas retiré d'emblée l'effet suspensif à un
éventuel recours, peut être qualifié d'approprié au sens de l'art. 61 al. 3
LPA-VD (concernant l'exécution des décisions non pécuniaires).
La municipalité était également fondée à décider de
prononcer l'exécution forcée, au cas où le recourant ne se serait pas acquitté
de son obligation dans le délai fixé. L'exécution par substitution ou par
équivalent se justifie en pareil cas (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, p. 121 ss). Il convient d'ajouter
que si cette mesure d'exécution doit être mise en oeuvre, l'invitation faite au
recourant, dans la décision attaquée, à collaborer à l'exécution de la mission
confiée à l'expert de la municipalité, est importante: une bonne collaboration
du recourant, notamment par la remise des plans et rapports déjà établis par
ses propres experts, serait de nature à réduire les frais de l'exécution par
équivalent. La décision attaquée, qui définit bien le cadre de l'exécution par
équivalent, ne viole pas le principe de la proportionnalité.
On ne voit aucun motif objectif de différer encore
la procédure de régularisation. Le recourant reproche donc à tort à la
municipalité de prononcer à ce stade une sommation et d'envisager l'exécution
forcée de sa première décision. Le recours, mal fondé, doit par conséquent être
rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.
4.
Le délai indiqué dans la décision attaquée étant échu, il y a lieu de
fixer un nouveau délai pour le dépôt d'un dossier de régularisation. Dès lors
que le recourant a proposé, en déposant sa réplique, de fournir les expertises
de l'architecte D._______ et de l'ingénieur F._______ le 28 février 2018, on
peut en déduire que le délai à fixer peut échoir dans le courant du mois de mars
2018.
5.
Le présent arrêt, qui met fin à la cause, rend sans objet la requête de
levée de l'effet suspensif.
6.
Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49
LPA-VD). Il aura en outre à payer des dépens à la commune d'Aigle (art. 55
LPA-VD). L'ECA, comme établissement public cantonal doté d'attributions
correspondant à celles de services de l'administration cantonale, n'a pas droit
à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision prise le 6 septembre 2017 par la Municipalité d'Aigle est
confirmée, le délai fixé dans cette décision étant reporté au 20 (vingt) mars
2018.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
du recourant.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la commune d'Aigle
à titre de dépens, est mise à la charge du recourant.
Lausanne, le
5 février 2018
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.