vd_omni · GE.2002.0015 · 2002-05-02 · fr

JEANNERET Gilbert c/Municipalité de Lausanne | Il n'est pas constitutif d'une formalisme excessif d'exiger d'un forain qui revendique un emplacement à la Fête de printemps de Bellerive qu'il remplisse les formules simples d'inscription selon les instructions.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.05.2002 GE.2002.0015

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 2 mai 2202
sur le recours interjeté par
Gilbert
JEANNERET
,
représenté par l'avocat Charles Bavaud, à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
du 16 janvier 2002 lui refusant un emplacement pour un manège "Fantasy
Road" durant la Fête foraine de printemps 2002 à Bellerive.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Jean-Daniel Henchoz et M. Jean-Luc Colombini,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La place de Bellerive,
à Lausanne, appartient au domaine public cantonal. Elle est englobée dans le
périmètre de la concession de grève 132.G.38 délivrée par le Conseil d'Etat à
la Commune de Lausanne le 14 juillet 1959. L'art. 4 de ce document précise que
la parcelle est concédée à la Commune de Lausanne pour être aménagée en faveur
du public, avec interdiction de bâtir, sous réserve des exceptions prévues à
l'art. 13. Selon l'art. 14 al. 2 de la concession précitée, la commune peut
également percevoir des locations pour les restaurants, buvettes, plages,
centres sportifs, dépôts de sable et gravier, chantiers de la Compagnie
générale de navigation, ces locations et leurs tarifs devant être approuvés par
le Conseil d'Etat.
B.                    Depuis de nombreuses
années, une fête foraine est organisée chaque printemps sur la place de
Bellerive. La Municipalité de Lausanne (ci-après : la municipalité) a fixé les
règles de participation dans un document intitulé "Conditions de
participation fixées pour la Fête foraine de printemps sur la place de
Bellerive" (ci-après : les conditions de participation). Ces
conditions ont été reconduites d'année en année et la municipalité s'y réfère
pour l'octroi des autorisations. C'est ainsi que, en fonction de la place
disponible, 88 autorisations ont été délivrées en 2001, contre 90 en 2000, 90
également en 1999, 89 en 1998, 92 en 1997.
C.                    Le recourant utilise
chaque année, depuis près de vingt ans, un emplacement à la Fête foraine de
printemps à Lausanne pour y exploiter un manège. De 1981 à 1991, son métier
était un carrousel "Circuit 2003". Dès 1991, il l'a remplacé par une
autre installation du même genre dénommée "Formule 1".
Le 19 septembre 2001,
le recourant s'est inscrit pour la Fête foraine de printemps 2002, en indiquant
qu'il utilisait la formule "nouveau métier" mais que son installation
n'était en fait qu'une nouvelle version du manège utilisé les années
précédentes, et que ses dimensions étaient légèrement plus petites.
Pratiquement simultanément, son épouse a présenté le 7 septembre 2001 une
requête tendant à son inscription, également pour la Fête foraine de printemps
2002, avec le manège "Formule 1" anciennement propriété de son mari.
Il faut mentionner pour être complet que les époux Jeanneret sont en instance
de séparation.
Par décision du 16
janvier 2002, la Municipalité de Lausanne a refusé d'attribuer au recourant une
autorisation pour le manège "Fantasy Road", faisant valoir qu'il
n'avait pas réinscrit le métier pour lequel il avait obtenu des autorisations les
années précédentes. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent
recours, déposé le 6 février 2002.
D.                    La municipalité s'est
déterminée en date du 8 mars 2002, concluant au rejet du pourvoi. Le recourant
n'a pas utilisé le délai échéant le 12 avril 2002 pour déposer des observations
complémentaires, une prolongation ultérieure de ce délai ayant été refusée par
le juge instructeur, ce dernier indiquant aux parties que le tribunal devait
statuer avant la fin avril pour que sa décision ait encore une portée pratique.
Considérant en droit:
1.                     Déposé en temps utile
et selon les formes légales par le destinataire de la décision attaquée, qui a
un intérêt actuel et pratique à en obtenir la modification, le recours est
recevable à la forme. En substance, le recourant fait valoir que les griefs
formulés à son endroit, soit l'omission de l'utilisation d'une formule
adéquate, relèvent d'un formalisme excessif et qu'au surplus on n'aurait pas dû
attribuer l'emplacement dont il avait bénéficié jusque-là à son épouse,
utilisatrice de son ancien manège.
2.                     L'installation d'un
métier de forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru
de celui-ci (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd. p.620; ATF 99 Ia
394, JT 1975 I 199). Tout usage du domaine public qui dépasse en intensité
l'usage commun peut être soumis à autorisation, notamment lorsqu'il entrave
l'usage commun par des tiers ou implique un usage accru valablement autorisé
pour des tiers (B. Knapp, op. cit. p.619). Selon une jurisprudence constante
jusqu'en 1975, le Tribunal fédéral a considéré que celui qui faisait un usage
accru du domaine public à des fins commerciales ne pouvait invoquer la liberté
du commerce et de l'industrie (art. 31 aCst, art. 27 nCst.),
cette disposition constitutionnelle ne donnant aucun droit à une telle
utilisation de la chose publique (ATF 97 I 655, JT 1973 I 196; ATF 73 I 209, JT
1948 I 123; ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199). Puis la Haute Cour a réexaminé la
question et a admis que l'administré qui faisait un usage commun accru du
domaine public aux fins d'y exercer une activité lucrative professionnelle
pouvait invoquer la liberté du commerce et de l'industrie, dans la mesure où le
but du domaine public le permettait (ATF 99 Ia 394, JT 1975 I 199; ATF 101 Ia
473, JT 1977 I 379). Il en résulte que le régime d'autorisation d'usage accru
du domaine public ne doit pas "entraver indûment l'exercice des libertés
publiques lorsque cet exercice entre en conflit avec l'usage commun ou normal
de par sa nature" (B. Knapp, op. cit., p. 620).
La jurisprudence
n'exige pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour
concrétiser le régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle,
même si elle considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation
soient fixées par des règles de droit, afin d'assurer l'égalité de traitement
et la prévisibilité des décisions (ATF 121 I 279, JT 1997 I 264, ATF 119 Ia
445, JT 1995 I 313). L'autorité doit toutefois agir selon des critères
objectifs et doit notamment s'abstenir de fonder sa décision sur de pures
considérations de politique économique (ATF 101 Ia 481). Relèvent de la
politique économique les mesures qui interviennent dans la libre concurrence
pour favoriser certains administrés ou certaines formes d'entreprises et
tendent à diriger l'activité économique selon un plan déterminé. A l'inverse,
des motifs de police tel que notamment la nécessité de ne pas entraver
exagérément la circulation ou encore le manque de place peuvent être pris en
considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 111 Ia 184, JT
1987 I 37 et réf. cit.). Le refus d'autorisation doit en outre respecter les
principes généraux de l'intérêt public, l'égalité de traitement, la
proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire (ATF 108 Ia 135, JT 1984 I
2).
3.                     En l'occurrence,
s'agissant de la Fête foraine de printemps de Bellerive, des conditions de
participation ont été édictées par la municipalité sur la base de
l'art. 14 al. 2 de la concession de grève 132.G.138 qui confère
à la Commune de Lausanne la possibilité d'organiser des locations pour
l'utilisation de la parcelle en cause. Dans deux arrêts de 1998, le Tribunal
administratif a considéré, en se référant à la jurisprudence du Tribunal
fédéral relative à la notion de base légale (ATF 121 I 279, JT 1997 I 264, ATF
119 Ia 445, JT 1995 I 313), que "dès lors qu'une base légale formelle
n'est pas nécessaire, une circulaire administrative censée assurer une pratique
uniforme pouvant être admise, les conditions de participation approuvées par la
municipalité apparaissent de toute manière comme une document de travail
susceptible de fournir un base suffisante" (arrêts TA, GE 98/0042 du 4 mai
1998 et GE 98/0045 du 5 mai 1998 et les références citées). Ainsi, la décision
attaquée, qui repose sur les chiffres 10.2 et 19.3 des conditions de
participation, respecte le principe de la base légale.
4.                     S'agissant ensuite de
la condition relative à l'intérêt public, il y a lieu de préciser que ce
dernier doit être prépondérant. Une restriction de la liberté du commerce et de
l'industrie n'est dès lors conforme à la Constitution que lorsque l'intérêt
qu'elle cherche à protéger l'emporte sur les intérêts privés qui lui sont
contraires, étant donné que ce n'est pas la nature de l'intérêt public, mais
son importance qui détermine principalement la légitimité de l'atteinte.
"Plus grave est l'atteinte portée à la concurrence, plus rigoureuse seront
les exigences auxquelles doit satisfaire l'intérêt protégé par cette
restriction" (J. - F. Aubert, Commentaire de la Constitution fédérale
suisse, t. II, ad ancien art. 31, n°206. p.68).
En l'espèce, les
intérêts en présence sont, d'une part, la sécurité et l'ordre publics et,
d'autre part, l'intérêt privé du recourant à pouvoir exercer son activité de
forain. La Fête annuelle de printemps connaît depuis plusieurs années un succès
tel que le nombre de demandes d'autorisation d'installer un métier dépasse
largement celui des places disponibles. Cette constatation, qui résulte des
déterminations - que rien ne permet de mettre en doute - de l'autorité intimée
est corroborée par les nombreux arrêts rendus par le tribunal de céans sur
cette question (cf. arrêts TA GE 92/0267 du 15 décembre 1992, GE 98/0036 du 4
mai 1998 et GE 98/0045 du 5 mai 1998). En 1992, le Tribunal administratif
relevait déjà ce qui suit : "(...) Tel est précisément le cas à
Lausanne, à Bellerive, pour la Fête de printemps. Année après année, le nombre
de places à disposition est insuffisant et impose à l'autorité d'effectuer un
choix en octroyant les autorisations à certains et en les refusant à
d'autres" (arrêt TA GE 92/0267 précité). Compte tenu de ce nombre de
places limité et des exigences de sécurité qu'implique la présence de manèges,
il se justifie pleinement de restreindre en conséquence le nombre
d'autorisations et de fixer au surplus des conditions impératives pour
l'obtention des dites autorisations. De telles mesures, destinées manifestement
à sauvegarder la sécurité publique, sont pleinement admissibles (ATF 111 Ia
184, JT 1987 I 35 spéc. cons. 2b p.37 et les références citées). En d'autres
termes, l'intérêt public en cause est suffisamment prépondérant pour justifier
l'atteinte subie par le recourant à sa liberté du commerce et de l'industrie.
5.                     Comme on l'a vu
ci-dessus, l'attribution des places à la Fête foraine de printemps par la
municipalité de Lausanne se fait en fonction des conditions de participation.
Le recourant les connaît depuis longtemps (figure au dossier un exemplaire de
ces conditions, signé par lui le 13 janvier 1994). Conformément au chiffre 3.1
de ces conditions, un forain obtient en principe d'année en année le même
emplacement, pour autant qu'il s'agisse du même métier. S'il souhaite en
changer, il doit respecter la procédure indiquée sous chiffre 7.1, dont la
teneur est la suivante :
"Si un forain titulaire d'une autorisation
et d'un emplacement souhaite présenter un autre métier l'année suivante, il
doit le signaler dans sa demande à la Police du commerce. En aucun cas, les
dimensions hors tout du nouveau métier ne doivent dépasser le périmètre de
l'emplacement attribué au forain de l'année précédente. La structure du nouveau
métier doit pouvoir s'adapter à cet emplacement. La Police du commerce se
réserve la possibilité de refuser un métier pour l'un ou l'autre de ces
motifs."
Pour le surplus, les
conditions précisent bien que toute autorisation est personnelle et
intransmissible, et exclut la sous-location ou l'installation d'un autre métier
que celui visé par l'autorisation (chiffre 4.).
Pratiquement, le
respect des conditions de participation, en cas de changement de métier, est
assuré par l'utilisation de deux formules, l'une de couleur bleue destinée à
réinscrire l'ancien métier, l'autre de formule rose décrivant le nouveau
métier. La nécessité de recourir à ces formules est clairement indiquée aux
intéressés et rappelée dans la publication faite dans la Feuille des avis
officiels à l'intention des intéressés (voir in casu FAO No 73 de 2001, p.
3709). A cela s'ajoute que l'attention du recourant a été dûment et
expressément attirée sur la nécessité de respecter ces formalités (p. 1 de la
lettre qui lui a été adressée le 23 janvier 2001 par la Direction de la
sécurité publique et des affaires sportives lui annonçant l'attribution d'un
emplacement pour le manège "Formule 1" en 2001).
Le recourant admet
qu'il s'est borné à utiliser la formule rose, destinée à l'inscription de son
nouveau métier "Fantasy Road", et qu'il n'a pas réinscrit son ancien
métier "Formule 1" (qui avait du reste été cédé en 2001 à son
épouse). C'est à cette inobservation de la procédure fixée et dûment portée à
sa connaissance qu'est dû l'échec de sa démarche, étant relevé que la formule
rose qu'il a lui-même remplie le 19 septembre 2001 indique clairement que les
dossiers incomplets ne seront pas pris en considération, même si l'intéressé a
bénéficié d'une autorisation l'année précédente.
Dès lors, c'est à tort
que le recourant se plaint d'un formalisme excessif.
L'excès de formalisme
est un déni de justice qui est réalisé notamment lorsque l'autorité applique
une règle de procédure avec une dureté exagérée ou impose des exigences de
forme qui ne sont justifiées par aucun intérêt digne de protection, qui sont
une fin en soi ou empêchent de manière insoutenable un administré de faire
valoir ses droits (voir par exemple ATF 121 I 179; ATF 120 II 425 consid. 2a et
les réf. cit.).
En l'espèce,
l'autorité lausannoise doit, dans l'attribution des emplacements à la Fête
foraine de printemps, résoudre plusieurs difficultés, et se soumettre aux
contraintes résultant notamment d'un nombre de places insuffisant par rapport
aux demandes et de la nécessité de traiter également les candidats. Il s'agit
aussi pour elle d'éviter que les règles qu'elle a posées ne soient détournées
par des arrangements express ou tacites permettant aux intéressés de se
transférer les autorisations, système prohibé par les conditions de
participation. Dans la mesure où elle ne reconnaît qu'un seul cas d'attribution
prioritaire (celui du forain qui revendique d'année en année le même
emplacement pour le même métier, chiffre 3.1 des conditions), elle doit
s'assurer à la fois que l'auteur d'une demande est bien celui qui exploite le
métier et que celui-ci correspond bien à celui qui était exploité les années
précédentes. Il importe pour elle, dans ce cadre, d'être formellement informée
d'un changement de métier. Il n'est certainement pas excessivement formaliste
d'exiger à cette fin que soient remplies deux formules brèves (1 page)
destinées l'une à faire valoir le droit d'ancienneté et l'autre à obtenir
l'autorisation de changer de métier. Les reproches formulés à cet égard par le
recourant sont dénués de toute substance, et même difficilement compatibles
avec l'exigence de la bonne foi, dans la mesure où il connaissait parfaitement
l'existence des deux formules, les conséquences d'une inobservation de la
procédure imposée, ainsi que d'une manière générale les conditions difficiles
dans lesquelles doit être gérée l'attribution des emplacements à la Fête
foraine de printemps.
Enfin, le recourant,
qui ne bénéficiait plus d'une priorité en raison du changement de son métier,
ne saurait se plaindre de l'attribution à son épouse d'un emplacement pour
l'ancien métier qu'il lui a cédé, puisque la place existait et que l'intéressée
était en tête de liste (déterminations de l'autorité intimée, page 16).
6.                     En tous points mal
fondé, le recours doit être rejeté, aux frais de son auteur qui n'a pas droit à
des dépens (art. 55 al. 3 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Un émolument
judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 2 mai 2002/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.