vd_omni · GE.2014.0054 · 2014-09-23 · fr

Municipalité de Chexbres/CONSEIL D'ETAT | Recours d'une commune contre une décision du Conseil d'Etat lui refusant une subvention pour des travaux de réfection d'une route en traversée de localité. Le Conseil d'Etat n'a pas délégué sa compétence en la matière et était bien compétent pour rendre une telle décision. L'art. 92 al. 2 LPA-VD, qui exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil d'Etat, doit être interprété en conformité avec le droit supérieur, en particulier avec l'art. 29a Cst., qui garantit l'accès au juge, et l'art. 86 LTF, selon lequel des tribunaux supérieurs statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral (al. 2), sous réserve des décisions revêtant un caractère politique prépondérant (al. 3). En l'espèce, la décision attaquée ne présente pas un caractère politique prépondérant. Cela étant, ce n'est qu'en lien avec une violation de son autonomie que la commune pourrait invoquer la garantie de l'accès au juge. Dans le cas d'espèce, qui concerne un refus de subvention, l'autonomie communale ne peut être invoquée, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Le droit supérieur n'impose dès lors pas de faire exception au principe posé à l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Recours déclaré irrecevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.09.2014 GE.2014.0054

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 septembre 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; Mme Danièle Revey et
M. André Jomini, juges; M. Raphaël Eggs, greffier.
Recourante
Municipalité de
Chexbres,
à Chexbres,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
Château cantonal,
représenté par la Direction générale de la mobilité
et des routes, Section juridique, à Lausanne Adm cant VD,
Objet
Recours Municipalité de Chexbres c/
décision du CONSEIL D'ETAT du 12 février 2014 (refus de subventions pour des
travaux de réfection routiers en traversée de localité effectués avant le 1er
janvier 2014)
Vu les faits suivants
A.
Le 20 décembre 2012, la Municipalité de Chexbres
(ci-après: la municipalité) s'est adressée au Département cantonal des
infrastructures et des ressources humaines (ci-après: DIRH) pour solliciter
l'octroi de subventions destinées à financer des travaux routiers. Ceux-ci concernaient
la 2
ème
étape du projet routier "Traversée de Chexbres",
soit la réfection de la route cantonale en traversée de localité.
Dans sa demande, la municipalité a
sollicité l'octroi d'une subvention d'au moins 50% du coût des travaux en cause,
invoquant le fait "que cette traversée revêt une importance qui dépasse
largement les besoins de la commune puisqu'elle est devenue une route à fort
trafic, servant de desserte autoroutière d'une partie importante de
Vevey". Elle a précisé que toute la traversée de la localité devait être
refaite et que la 3
ème
étape des travaux serait bientôt présentée,
insistant par ailleurs sur les difficultés financières que rencontrait la
commune ainsi que sur l'urgence et la nécessité de ces travaux.
B.
Par décision du 12 février 2014, le Conseil
d'Etat a rejeté cette demande de subvention, retenant que les ressources
financières de l'Etat ne permettaient pas d'octroyer des subventions pour des
travaux réalisés durant l'année 2013. Le Conseil d'Etat a en particulier
justifié sa décision en exposant les faits suivants:
" A la suite de négociations financières entre le Conseil
d'Etat et les associations de communes entre le mois de novembre 2012 et le
mois de juin 2013, un accord a été conclu. Celui-ci porte notamment, avec effet
au 1
er
janvier 2014, sur la levée du moratoire instauré le 12 mars
2003 par le Conseil d'Etat sur l'octroi de subventions pour les travaux
routiers en traversée de localité.
Cet
accord, avalisé par le Grand Conseil le 5 novembre 2013, a conduit, en particulier,
à l'inscription d'un montant au budget de fonctionnement 2014 destiné au
financement desdites subventions.
Toutefois,
dans le cadre du budget de fonctionnement 2013, les ressources financières
étaient insuffisantes pour permettre l'octroi de subventions en faveur des
travaux routiers communaux en traversée de localité."
C.
Le 19 mars 2014, la municipalité a recouru
contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal. Elle conclut, d'une part, à ce qu'il soit constaté que le
moratoire décrété par le Conseil d'Etat le 12 mars 2003 est nul car contraire à
la loi sur les routes et, d'autre part, à l’annulation de la décision attaquée et
au renvoi du dossier au Conseil d'Etat pour que celui-ci fixe le montant de la
subvention.
Le 22 avril 2014, la Direction
générale de la mobilité et des routes (ci-après: DGMR) s'est déterminée sur le
recours, au nom du Conseil d'Etat. Elle conclut à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet. La municipalité a déposé une détermination le 20
mai 2014; la DGMR a fait de même le 13 juin 2014.
D.
Au dossier produit par la DGMR figurent en
particulier les pièces suivantes :
a) copie d’un extrait du
procès-verbal de la séance du Conseil d’Etat du canton de Vaud du 12 mars 2003
confirmant son accord de principe pour déclarer un moratoire sur l’octroi de
subventions du canton pour les travaux routiers engagés par les communes.
b) copie d’un courrier adressé le 5
mai 2003 par le Chef du Département des infrastructures aux municipalités des
communes vaudoises, dont la teneur est la suivante:
"(…)
Nous vous
informons que le Conseil d'Etat a décidé d'instaurer un moratoire sur l'octroi
de nouvelles subventions pour les travaux engagés par les communes dans les
traversées de localités, qu'il s'agisse de construction, de correction, de
renouvellement des revêtements ou de signalisation.
Le moratoire
porte sur les nouvelles demandes. Les engagements déjà pris   –
d'un montant total d'environ 4.5 millions de francs – seront honorés au gré de
l'avancement des travaux des communes.
Des besoins de
subventionnement supérieurs aux possibilités budgétaires actuelles et la
nécessité de rattraper le paiement des 4.5 millions de francs d'engagements
justifient la décision de suspendre l'octroi de nouvelles subventions. En fait,
la loi sur les routes du 10 décembre 1991 ne donne pas l'obligation à l'Etat de
subventionner les travaux dans les traversées de localités: l'article 56 dit
que "ces travaux peuvent être subventionnés".
Un premier
moratoire sur les subventions aux communes pour travaux routiers avait été
décrété pour l'année 1996. Auparavant, ces subventions étaient de l'ordre de 3
millions de francs par année. Depuis 1997, un montant variant entre 1.5 et 1
million de francs est inscrit au budget de fonctionnement de l'Etat. Ce montant
sera maintenu au budget des prochaines années jusqu'à ce que tous les
engagements aient été payés.
Le moratoire sur
l'octroi de nouvelles subventions durera jusqu'à l'entrée en vigueur de la
révision de la loi sur les routes, dont le projet est en cours et sera mis en
consultation prochainement. Cette révision proposera une clarification des
compétences et du financement des travaux routiers en et hors traversées de
localités. S'il devait en résulter un effort accru pour les communes, le
Conseil d'Etat précise que celui-ci sera pris en compte dans la contribution
qui sera demandée aux communes dès 2006, conformément à son programme de
législature 2003-2007.
(…)"
E.
Dans sa séance du 5 novembre 2013, le Grand
Conseil a adopté un décret accordant un crédit-cadre de 40'000'000 fr. pour le
financement des projets communaux portant sur les routes cantonales en
traversée de localité, pour les années 2014 à 2020.
F.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) L'autorité intimée a conclu principalement à
l'irrecevabilité du recours. Elle se fonde à cet égard sur l'art. 92 al. 2 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RS 173.36), qui
prévoit que "les décisions du Grand Conseil et du Conseil d'Etat, en
première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de recours au
Tribunal cantonal". Concernant la garantie de l'accès au juge prévue par
l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), l'autorité
intimée précise que l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) contient une exception pour les
"décisions revêtant un caractère politique prépondérant"; pour
celles-ci, un contrôle judiciaire n'est pas requis. En l'espèce, il serait
manifeste, du point de vue de l'autorité intimée, que la décision attaquée
présente un tel caractère politique.
La recourante soutient à l'inverse que
même si la décision attaquée a formellement été rendue par le Conseil d'Etat,
l'art. 92 al. 2 LPA-VD n'est pas applicable, dès lors que la décision attaquée
n'est pas éminemment politique. Une telle décision doit en effet relever d'une
autorité administrative; en l'espèce, il appartenait au DIRH de se prononcer
sur la demande de subvention, à qui cette compétence a d'ailleurs été déléguée,
conformément aux art. 58 al. 2 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes
(LRou; RSV 725.01) et 16 du règlement du 19 janvier 1994 d'application de la
LRou (RLRou; RSV 725.01.1).
b) S'agissant tout d’abord de la
compétence de l'autorité intimée, la position de la recourante ne peut être
suivie.
Pour fonder une compétence du DIRH,
une délégation serait nécessaire. Or ni la LRou ni son règlement d'application
ne prévoient une telle délégation de compétence. Si l'art. 58 al. 2 LRou
prescrit certes que "le Conseil d'Etat peut en outre déléguer la
compétence d'accorder la subvention au département par voie réglementaire",
il ne l'impose pas. Par ailleurs, l'art. 16 RLRou prévoit que "pour
bénéficier des subventions selon les articles 54, 56 et 57 de la loi, la
municipalité adresse sa demande au département, par l'intermédiaire du voyer,
avant le début des travaux. (…)". L'autorité intimée a ainsi délégué au
département l'instruction des demandes de subventions. Cela n'équivaut
cependant pas à une délégation de compétence décisionnelle. Enfin, le fait que
l'autorité intimée ait délégué au département le soin de rédiger ses
déterminations dans la présente procédure de recours ne confirme ni ne crée une
quelconque délégation de compétence décisionnelle antérieure. L'autorité
intimée a donc bien rendu la décision attaquée en exerçant la compétence qui
lui appartient.
c) Dès lors que la décision attaquée
émane du Conseil d'Etat, le recours est par principe exclu, conformément à
l'art. 92 al. 2 LPA-VD. Il convient cependant d'interpréter cette disposition
cantonale en conformité avec le droit supérieur. Cette dernière question se
pose en particulier en lien avec la garantie constitutionnelle de l'accès au
juge prévue à l'art. 29a Cst. ainsi qu'avec l'art. 86 al. 3 LTF, dont la teneur
est la suivante:
" Art.
29a Cst.     Garantie de l'accès au juge
Toute
personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une autorité judiciaire. La
Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans
des cas exceptionnels."
" Art. 86 LTF        Autorités précédentes en général
(…)
2
Les cantons instituent des tribunaux supérieurs qui statuent comme
autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf dans les cas où une
autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre autorité judiciaire peut
faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3
Pour les décisions revêtant un caractère politique prépondérant,
les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un tribunal."
aa) L'art. 86 al. 2 LTF impose donc
en principe aux cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en
dernière instance cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au
juge prévue à l'art. 29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations
dans des cas exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de
recours contre les actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions
qui concernent les droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions
revêtant un caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF). Cette
dernière disposition autorise, mais n'oblige pas les cantons à instituer une
autorité de recours autre qu'un tribunal (arrêt du TF 2C_99/2009 du 14 décembre
2009 consid. 1.3).
bb) L'autorité intimée soutient que
la décision attaquée présenterait un caractère politique prépondérant au sens
de l'art. 86 al. 3 LTF. Il ne serait dès lors pas requis qu'un tribunal statue
comme autorité précédant le Tribunal fédéral.
La notion juridique indéterminée de
"caractère politique prépondérant", prévue à l'art. 86 al. 3 LTF,
vise des situations exceptionnelles. En tant qu'elle déroge à la garantie de
l'accès au juge découlant de l'art. 29a Cst., elle doit être interprétée
restrictivement et ne peut trouver application que si le caractère politique
apparaît évident (arrêt du TF 8C_113/2011 du 16 mars 2011 consid. 3.2). Il
ne suffit pas que la cause ait une connotation politique ; encore faut-il
que celle-ci s'impose de manière indubitable et relègue à l'arrière-plan les
éventuels intérêts privés en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1.5; 136 II 436 consid.
1.2). Selon la doctrine, le fait qu'une autorité dispose d'un certain pouvoir
d'appréciation dans la prise d'une décision ne suffit pas à conférer à celle-ci
un caractère politique prépondérant. De plus, les décisions portant sur des
prestations financières pour lesquelles il n'existe pas un droit à l'octroi
doivent en règle générale pouvoir être soumises à un contrôle judiciaire (
Tophinke
Esther, n. 21 et 23 ad art. 86 LTF, in
Niggli/Übersax/Wiprächtiger
(édit.)
, Bundesgerichtsgesetz, Basler
Kommentar, Bâle 2008).
La jurisprudence n'a pas examiné la
question précise de savoir si l'octroi par un canton d'une subvention à une
commune constitue une décision revêtant un caractère politique prépondérant. Le
Tribunal fédéral s'est néanmoins prononcé sur des décisions cantonales en
matière de péréquation financière, dans des litiges qui opposaient des communes
à leur canton. Dans les deux cas qui lui ont été soumis, il a considéré que ces
décisions ne présentaient pas un caractère politique prépondérant. Le Tribunal
fédéral a retenu comme déterminant le fait que ces décisions concernant les
prestations accordées annuellement dans le contexte de la péréquation
financière ne sont pas prises sur la base de leur opportunité politique, mais
en fonction de prescriptions légales concrètes (arrêts du TF 2C_761/2012 du 12
avril 2013 consid. 3.2 et 3.3 et 2C_739/2013 du 1
er
septembre 2013
consid. 2.4).
Sur le vu de cette jurisprudence,
la décision attaquée ne satisfait pas à la condition de caractère politique
prépondérant prévue à l'art. 86 al. 3 LTF. On ne peut en effet retenir qu'elle
présente une connotation politique qui s'impose indubitablement. Elle
s'apparente bien plus aux décisions évoquées ci-dessus en matière de
péréquation financière. La recevabilité du recours n'a dès lors pas à être
remise en cause sous cet angle, contrairement à ce que l'autorité intimée soutient.
cc) En tant que corollaire de
l'art. 29a Cst., l'art. 86 al. 3 LTF ne saurait cependant s'imposer aux cantons
que lorsque la garantie de l'accès au juge peut être invoquée.
La garantie de l'accès au juge fait
partie des garanties de l'Etat de droit. Elle peut être rangée parmi les droits
constitutionnels, à côté des libertés, des droits sociaux et des droits
politiques (
Auer/Malinverni/Hottelier
, Droit constitutionnel suisse, vol. II, 3
ème
éd. Berne
2013, n. 5 p. 5). Les droits constitutionnels ne sont reconnus en principe qu'aux
citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que
détentrices de la puissance publique, n'en sont pas titulaires. Cette règle
s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités ainsi qu'aux autres
corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la
puissance publique. Une exception est toutefois admise pour les communes et
autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant
que détentrices de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du
droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon
identique ou analogue à un particulier. Une seconde exception est admise en
faveur des communes et autres corporations publiques lorsqu'elles se plaignent
de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions
cantonales ou fédérale telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence
ou à l'intégrité de leur territoire (ATF 132 I 140 consid. 1.3.1; 129 I 313
consid. 4.1; arrêt du TF 2C_37/2013 du 17 janvier 2013 consid. 5.1).
Dans le cas présent, ce n’est par
conséquent qu'en lien avec une violation de son autonomie que la recourante
pourrait être admise à invoquer la garantie de l'accès au juge.
Le Tribunal fédéral s'est
déjà
prononcé sur le rôle des communes
vaudoises dans le contexte de la délimitation des tronçons de routes cantonales
en traversée de localité.
Dans l'affaire en question
,
les communes se trouvaient confrontées à
un
accroissement
de leurs
charges d'entretien
, suite à l'augmentation
des tronçons
de
routes précités
. Le Tribunal fédéral a relevé sur ce
point que cette situation aurait certes une incidence sur les finances des
communes, mais que cela ne leur permettait pas pour autant de se prévaloir de
leur autonomie, tout en précisant ce qui suit (arrêt du TF 1A.20/2006 du 15
juin 2006 consid. 3.5): "En effet, [l'autonomie communale] ne peut être
invoquée en matière de subventions ou de charges financières décidées par le
canton (…). Il n'en va différemment que lorsque la commune se plaint d'une
violation de son droit à l'existence, soit lorsque la mesure litigieuse aurait
pour effet de déséquilibrer complètement ses finances, au point de compromettre
son existence même (…)."
Il en résulte qu’en l’occurrence,
la recourante
ne
serait
pas
habilitée à
invoquer son autonomie communale pour s'opposer à la décision
attaquée.
Celle-ci se limite en effet à lui refuser
l'octroi d'une subvention; il est de plus manifeste que l'existence de la
recourante n'en dépend pas.
Celle-ci
n'est
dès lors
pas en mesure de
se
fonder sur la garantie de l'accès au juge
pour exiger,
en application de l'art.
86
al. 2 LTF, qu'un tribunal statue en dernière instance cantonale sur son
recours.
Le droit supérieur n'impos
e ainsi
pas de faire exception au principe posé
à l'art.
92 al. 2 LPA-VD, selon lequel les
décisions du Conseil d'Etat ne sont pas susceptibles de recours auprès du
Tribunal cantonal. Partant, le recours doit être déclaré irrecevable.
2.
Compte tenu de cette issue, les frais de la
cause seront mis à la charge de la recourante, qui n’a pas droit à des dépens
(art. 49 al. 1, 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la Commune de Chexbres.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 septembre 2014
La présidente:                                                                                           Le
greffier           :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.