vd_omni · AC.2014.0382 · 2015-10-20 · fr

GUALA/Municipalité de Morges, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Admission partielle du recours interjeté contre la décision de remise en état des fenêtres rendue suite à la rénovation d'un immeuble sis en zone du centre historique de la ville de Morges. Le remplacement des fenêtres tel qu'effectué par la propriétaire n'était pas visé par le permis de construire délivré, en raison des manquements affectant les plans déposés par l'architecte de la recourante et qui lui sont opposables. De ce fait, la décision entreprise n'est pas une décision révocatoire, mais un ordre de remise en état. Bien que les travaux litigieux relatifs aux fenêtres ne soient pas autorisables a posteriori, le remplacement total des fenêtres conformément à celles préexistantes s'avérerait disproportionné, dès lors qu'une solution moins incisive était envisageable, soit la pose de petits-bois et d'un double ventail. S'il ne s'agit certes pas d'une solution idéale, elle est plus respectueuse des divers intérêts en présence que l'ordre de remise en état initial, ce d'autant que le comportement adopté par l'autorité intimée n'est pas exempt de tout reproche. En effet, au vu des plans mis à l'enquête, elle aurait dû se rendre compte des insuffisances et incohérences les affectant et demander des éclaircissements sur la nature des travaux relatifs aux fenêtres avant la délivrance du permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.10.2015 AC.2014.0382

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 20 octobre 2015
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; Mme Renée-Laure Hitz,
assesseur, et M. Emmanuel Vodoz, assesseur; M. Matthieu Sartoretti, greffier.
Recourante
Isabelle GUALA,
à Morges, représentée par Daniel Guignard, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Morges,
représentée par Alain Thevenaz, avocat, à
Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
Objet
permis de construire
Recours Isabelle GUALA c/ décision de la Municipalité de Morges du 1er octobre 2014 (remplacement des fenêtres de l'immeuble existant
sur la parcelle n° 223)
Vu les faits suivants
A.
Isabelle Guala (ci-après: la propriétaire) est
propriétaire de la parcelle n
o
223, sise Place de l'Eglise 8, à
Morges. Dite parcelle est colloquée en "zone du centre historique"
selon le plan d'affectation et son règlement d’application (RPA) de 1990
actuellement en vigueur. Elle est occupée par un bâtiment à usage d'habitation
qui porte le numéro ECA 406 et auquel la note *4* a été attribuée dans le cadre
du recensement architectural cantonal.
Ce bâtiment a également été
répertorié dans le cadre de l'Inventaire fédéral des sites construits
d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS), puisqu'il se trouve dans le
périmètre n
o
1, dit de la "Vieille Ville" de Morges, dont
la substance doit être sauvegardée (
cf
. Département fédéral de l'intérieur,
Inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) – Sites construits
d'importance nationale: Canton de Vaud, Vol. IV, Morges, Berne 2015, p. 199 ss).
B.
En 2011, la propriétaire a, en vue de la
rénovation du bâtiment précité, pris contact avec la Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité). Le 29 septembre 2011, des représentants
du Service technique de la Ville de Morges et du Service Monuments et Sites de
l'
é
tat de Vaud (ci-après: SIPAL)
ont rencontré la propriétaire, afin de discuter des travaux envisagés. Ensuite
de cet entretien, la municipalité a adressé à la recourante une lettre datée du
11 octobre 2011, dont il ressort notamment ce qui suit:
" […]
Les fenêtres
existantes pourront être remplacées par des fenêtres en bois avec vitrage
isolant.
[…]
Un avant-projet pourrait nous être présenté
par votre architecte en tenant compte des différents points ci-dessus ce qui
permettrait de nous prononcer d'une manière plus précise quant à la ligne à
suivre pour le dépôt d'un éventuel projet de mise à l'enquête publique.
"
C.
Le 21 mai 2012, le Bureau d'architecture Brodard
et Billiaert SA, à Lonay (ci-après: bureau Brodard et Billiaert) a adressé à la
municipalité un courrier intitulé "
Projet de création d'ouvertures en
toiture, parcelle n
o
223
", dans lequel il expliquait avoir
été mandaté par la propriétaire pour réaménager l'appartement situé dans l'immeuble
en question. L'architecte indiquait encore que la plus grande modification
interviendrait dans les combles et qu'il sollicitait l'autorité, afin de connaître
sa position quant au projet.
Plusieurs plans étaient joints,
tous intitulés "
Création d'ouvertures en toiture
" et datés du
mois de mai 2012. Ils représentaient diverses coupes du bâtiment, ainsi que
deux façades. D'entente avec la municipalité, ces différents plans étaient
fournis en trois exemplaires, représentant respectivement le bâti existant, une
"variante réglementaire", ainsi qu'une "variante
souhaitée". Sur ces derniers plans, les éléments à démolir ou à construire
figuraient en jaune, respectivement en rouge. Les modifications envisagées
touchaient principalement la toiture et l'aménagement intérieur des étages.
Aucun des plans de la version "réglementaire" ou
"souhaitée" ne faisait état de démolition ou de construction au
niveau des fenêtres de la façade "est" donnant sur la Place de l'
é
glise. Ces fenêtres étaient au
contraire intégralement représentées en gris, couleur signifiant qu'elles ne
seraient pas modifiées, et comportaient des doubles vantaux et croisillons. Dans
les projets soumis, elles étaient donc identiques à celles existantes.
Le 29 mai 2012, la municipalité a
accusé réception de ces documents et indiqué que le dossier avait été transmis à
la Direction de l'aménagement du territoire et du développement durable comme
objet de sa compétence.
D.
Il ressort de deux courriels échangés le 21 juin
2012, que la municipalité a interpellé le SIPAL, afin d'obtenir son avis sur le
projet présenté par le bureau Brodard et Billiaert concernant les ouvertures du
bâtiment litigieux, préalablement à une éventuelle mise à l'enquête publique.
S'adressant au SIPAL, la municipalité a expliqué ce qui suit:
"[…]
Monsieur Brodard, architecte est venu
nous présenter le projet des ouvertures pour le bâtiment précité.
Après étude de celui-ci,
impliquant la pose de 2 vélux de 66/118 façade côté Grand-Rue et une verrière
de 198/118 côté rue Couvaloup, il s'avère que ce projet est réglementaire d'un
point de vue RPA.
M. Brodard nous a
informés qu'il vous avait présenté ce projet. Toutefois, nous souhaitons juste
avoir votre avis avant de lui donner notre accord pour une mise à l'enquête.
[…]"
En réponse, le SIPAL a indiqué à la
municipalité qu'il n'avait pas reçu cet avant-projet, mais que, s'agissant d'un
bâtiment en note *4*, l'intervention proposée était "
raisonnable côté
place et admissible côté arrière, cette façade étant quasi invisible
".
E.
En mai 2013, la propriétaire a, par l'entremise
du Bureau d'architecture S. Di Spirito, à La Sagne-Ste-Croix (ci-après: bureau S. Di Spirito), soumis un nouveau projet de rénovation à la
municipalité. Sur les plans annexés, datés du 13 mai 2013 et intitulés
« Rénovation de la maison existante (Démolition et reconstruction de la
toiture) », les fenêtres de la façade projetée étaient représentées en gris
et comportaient des double vantaux, ainsi que des croisillons ; ces mêmes
fenêtres à double vantaux figuraient également sur les plans des 1
er
et 2
ème
étages. Ces plans se présentaient comme suit :
Par courriel du 16 mai 2013, la
municipalité a transmis au SIPAL le "
nouveau projet
", lui
rappelant qu'une visite de l'immeuble avait déjà été effectuée en présence de
la propriétaire. Le 21 mai 2013, le SIPAL a confirmé que s'agissant d'un
bâtiment ayant reçu la note *4*, les velux prévus en toiture étaient
réglementaires, de même que la verrière côté arrière, puisqu'elle n'était pas
visible depuis l'espace public. Selon la municipalité, la recourante aurait été
informée, "[à]
cette occasion,
[…]
que les fenêtres ne pouvaient
pas être remplacées par des fenêtres en PVC, mais qu'elles devaient faire
l'objet d'une rénovation ou alors être remplacées à l'identique
".
Le 21 mai 2013, la municipalité a
informé le bureau S. Di Spirito que le nouveau projet transmis avait reçu un
préavis positif du SIPAL concernant les ouvertures en toiture. En conséquence,
ce projet pouvait "
être déposé à l'enquête publique moyennant un
dossier complet comprenant les pièces usuelles ainsi qu'un diagnostic amiante
".
F.
Le 30 mai 2013, le bureau S. Di Spirito a
adressé à la municipalité un dossier valant demande de permis de construire. Le
formulaire "
Demande de permis de construire (P)
" indiquait
qu'il s'agissait d'une "
rénovation totale
". Différents
documents nécessaires étaient joints, soit en particulier les plans
d'architecte, ainsi que le formulaire "
Justificatif de la qualité
thermique de l'enveloppe du bâtiment
(E1)
" mentionnant
notamment la valeur "U" des nouveaux vitrages. Il ressortait en outre
de la lettre d'accompagnement ce qui suit:
"
Messieurs,
Nous
vous remettons ci-joint
le dossier pour la mise à l'enquête publique du projet cité en référence.
[…]
Les travaux envisagés sont les suivants:
A. – Extérieur:
- Démolition et reconstruction de la toiture existante.
[…]
- Changement
de toutes les fenêtres.
"
Les plans mis à l'enquête intitulés
"
Rénovation de la maison existante (Démolition et reconstruction de la
toiture)
" reproduits ci-dessous étaient différents de ceux précédemment
soumis à la municipalité et au SIPAL (
cf
. lettre E ci-dessus) : ils
portaient la date du 14 mai 2013 et une mention indiquant qu'ils avaient été
modifiés le 23 mai 2013 ; les fenêtres de la façade "est" du
projet, bien que figurant toujours en gris, étaient remplacées par des fenêtres
à un seul vantail ; sur les plans des 1
er
et 2
ème
étages, les fenêtres étaient désormais représentées en jaune et rouge (orange),
indiquant ainsi qu'elles seraient démolies et reconstruites.
Par courriel du 7 juin 2013, le
responsable de la police des constructions a informé le bureau S. Di Spirito
que dans le cadre "
du contrôle du dossier en vue de la mise à l'enquête
publique
", certaines erreurs avaient été corrigées par la
municipalité, soit les réponses aux questions 14, 35 et 36 du formulaire (P). Il
était demandé que le "
dossier énergie
" manquant soit fourni en
deux exemplaires et que les plans soient également transmis au format PDF, afin
de faciliter la circulation des dossiers entre les différentes autorités
concernées.
G.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 22
juin 2013 au 21 juillet 2013. S'agissant d'un dossier de sa compétence, la
municipalité a, le 12 août 2013, délivré le permis de construire n
o
2013/27 intitulé "
Rénovation de la maison existante, démolition et
reconstruction de la toiture
".
Une fois les travaux exécutés, la Commission de salubrité, sécurité et prévention des incendies (ci-après: commission de
salubrité) s'est rendue sur place, en vue de la délivrance du permis d'habiter.
Le 24 juillet 2014, elle a informé la propriétaire que le permis d'habiter ne
serait octroyé qu'une fois qu'un extincteur aurait été posé, que les fenêtres
des étages auraient été sécurisées par la pose d'un garde-corps et que la
séparation entre la cave et le local de l'entreprise adjacente aurait été mise
en conformité. En outre, il était mentionné ce qui suit:
"
Par ailleurs, la Section Monuments et Sites de l'Etat de Vaud a confirmé le manque d'intégration des nouvelles
fenêtres dans le site de la Vieille Ville. Dès lors, le dossier sera présenté à
la Municipalité qui statuera sur la suite à apporter et nous vous tiendrons au
courant de sa décision au plus tard en septembre
".
H.
Par décision du 1
er
octobre 2014, la
municipalité a enjoint la propriétaire de procéder au "
remplacement des
6 fenêtres d'un seul pan par des fenêtres à deux ouvertures sur le modèle de
l'état existant avant travaux
". Cette décision se fondait sur
l'attribution au bâtiment de la note *4* lors du recensement architectural. En
substance, si cet immeuble ne se distinguait pas par une architecture
exceptionnelle, sa présence était déterminante pour l'image générale de la Grand-Rue et de la Place de l'
é
glise.
Dite décision a fait l'objet d'un
recours, adressé le 10 novembre 2014 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, qui conclut à titre principal à son annulation et,
subsidiairement, à la prise en charge des frais de remplacement par la
municipalité. Dans ses déterminations du 20 janvier 2015, le SIPAL a confirmé
la nécessité de maintenir les caractéristiques des fenêtres antérieures du
bâtiment. Quant à la municipalité, elle conclut au rejet du recours dans sa
réponse du 23 mars 2015. Ensuite d'un second échange d'écritures, le tribunal a
diligenté une inspection locale qui s'est déroulée le 9 juillet 2015, en l'absence
d’un représentant du SIPAL, dispensé à sa demande.
I.
Par courriers des 20 août et 10 septembre 2015,
la recourante a encore produit les devis évoqués lors de l'inspection locale.
Il en ressort que le remplacement intégral des fenêtres coûterait environ 8'300
fr., tandis que la pose de "faux" croisillons correspondant au modèle
de fenêtre antérieur reviendrait à environ 1'800 fr. Le 29 septembre 2015, la
municipalité a contesté les devis précités. Elle a ainsi allégué que le devis
du 23 octobre 2013 était antérieur aux travaux et que si les fenêtres proposées
étaient effectivement à double vantaux, elles ne comportaient cependant pas de
croisillons. Quant au devis du 10 septembre 2015, elle a expliqué qu'il ne
s'agirait pas d'authentiques fenêtres à double vantaux et que les petits bois
seraient vissés, contrairement aux fenêtres antérieures.
J.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus
les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond. Enfin, en sa qualité de destinataire de la décision entreprise, la
propriétaire (ci-après: la recourante) revêt indéniablement la qualité pour
recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD.
2.
a) A titre liminaire, il convient de rappeler
que les parties ont confirmé, en cours d'audience, que les cadres des fenêtres
posées étaient en bois et non en PVC, de sorte que la question de leur matériau
n'est plus litigieuse.
b) Avant d'entrer plus avant sur le
fond du litige, il est nécessaire de qualifier la décision entreprise, pour
déterminer le régime juridique qui lui est applicable.
à
suivre la recourante, il s'agirait d'un ordre de remise en
état emportant révocation partielle du permis de construire. Ainsi, la décision
entreprise devrait être examinée à l'aune des conditions de la révocation (pour
un cas similaire,
cf
. arrêt AC.2013.0375 du 31 juillet 2015 consid. 2b
ss). Quant à la municipalité (ci-après: l'autorité intimée), elle considère que
sa décision respecte les conditions de la remise en état, seules applicables
dès lors que la recourante n'aurait pas été autorisée à remplacer les fenêtres
litigieuses.
3.
a) La LPA-VD régit le réexamen des décisions
administratives dans l'hypothèse où ce réexamen est requis par une partie (art.
64 et 65 LPA-VD). En revanche, cette loi ne contient aucune disposition sur les
conditions dans lesquelles l'autorité elle-même peut revenir, d'office, sur une
décision. Il y a donc lieu d'appliquer les principes généraux posés par la
jurisprudence et la doctrine (arrêt CR.2010.0053 du 8 juin 2011 consid. 5a),
dès lors que la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) ne règle pas non plus la question de la
révocation d'un permis de construire.
La révocation peut se définir comme
un acte administratif qui en abroge ou en modifie un autre au détriment d'un
administré (Benoît Bovay/Thibault Blanchard/Clémence Grisel Rapin, Procédure
administrative vaudoise annotée, Bâle 2012, ch. 5.1 ad art. 64 LPA-VD; Benoît
Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 213). Cette
faculté provient du fait que la décision peut, en tant qu'acte unilatéral, être
modifiée unilatéralement pour autant que certaines conditions soient remplies (Pierre
Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne
2011, p. 382). Il en découle que la révocation ne peut avoir pour objet
que la modification ou l'abrogation d'une décision préexistante, définie
conformément à l'art. 3 LPA-VD. En d'autres termes, la révocation ne saurait
porter sur un élément qui, par hypothèse, sortirait du cadre de la décision rendue
antérieurement.
b) En vertu de l'art. 103 LATC en
toutes lettres, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou
en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou
l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir
été autorisé. Quant à l'art. 106 LATC, il précise que les plans de toute
construction mise à l'enquête, à l'exception des constructions de minime
importance, doivent être établis et signés soit par un architecte, soit par un
ingénieur pour les plans particuliers relevant de sa spécialité. Cette règle a
notamment pour conséquence que le mandant doit se laisser imputer les
éventuelles erreurs de l'architecte qu'il a mandaté (ATF 1C_170/2008 du 22 août
2008 consid. 3.2. concernant un architecte; 1P.829/2005 du 1
er
mai
2006 consid. 3.3, in SJ 2006 I p. 449 et 1P.485/1999 du 18 octobre 1999 consid.
4, in SJ 2000 I p. 122 pour d'autres professions). Ainsi, un propriétaire ne
peut valablement se prévaloir du fait que les manquements incriminés sont
imputables à son mandataire pour demander à l'autorité de tolérer un état
contraire au droit (arrêts AC.2013.0183 du 3 juillet 2013 consid. 3b; AC.2008.0084
du 27 novembre 2008 consid. 2d; AC.2007.0161 du 12 mars 2008
consid. 4d)bb).
c) Concernant la procédure
proprement dite de mise à l'enquête, le principe général est que la demande de
permis doit être accompagnée de toutes les indications nécessaires pour rendre
compte de l'importance et de la nature des travaux projetés (art. 69 al. 2
du règlement d'application du 19 septembre 1986 (RLATC; RSV 700.11.1); arrêts
AC.2013.0388 du 19 décembre 2014 consid. 4, AC.2008.0143 du 2 septembre 2008; AC.2003.0063 du 18 septembre 2003). L'art. 69 al. 1 ch. 9 RLATC dispose entre
autres qu'en cas de travaux de transformation, d'agrandissement ou de
surélévation, la demande de permis de construire doit être accompagnée de plans
indiquant l'état ancien (en gris), les démolitions (en jaune) et l'ouvrage
projeté (en rouge). Néanmoins, il convient de ne pas appliquer de manière
excessivement formaliste les dispositions gouvernant la procédure de mise à
l'enquête. Ainsi, lorsque des pièces du dossier d’enquête présentent des
lacunes, celles-ci n’entraînent la nullité du permis de construire que si elles
sont de nature à entraver les tiers dans l’exercice de leurs droits, en les
empêchant de se faire une idée claire, précise et complète des travaux
envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions
(arrêts AC.2012.0316 du 13 mai 2013 consid. 2a)bb; AC.2006.0316 du 14 novembre
2007 consid. 4a; AC.2003.0100 du 22 avril 2004, consid. 2a et les arrêts
cités). Inversement, une éventuelle lacune du dossier n’est pas déterminante,
lorsque la consultation des autres pièces a permis de la combler, ou que le
vice a été réparé en cours de procédure (arrêts AC.2012.0143 du 28 janvier 2013
consid. 2c)aa et AC.2003.0100 précité).
d) Enfin, il faut préciser que
l'art. 9 RPA dispose que, dans la zone du centre historique, la municipalité
interdit les constructions ou transformations de nature à nuire à l'ensemble
avoisinant, ou non-conformes à la destination de la zone. En outre,
préalablement à toute demande d'enquête, une première étude de plans, coupes et
façades à l'échelle 1:100 est obligatoire pour toute reconstruction ou
construction nouvelle, ainsi que pour tout projet impliquant la modification du
gabarit existant ou de l'aspect extérieur du bâtiment (al. 1). Les dessins
doivent également indiquer les façades et les coupes des bâtiments contigus
(al. 2). Au chapitre des "Formalités relatives à la construction", il
est encore mentionné, à l'art. 119 al. 1 RPA, que les intéressés sont tenus de
fournir à la municipalité tous les renseignements nécessaires à l'étude du
dossier. Quant à l'art. 120 RPA, il rappelle que le code couleur (de l'art. 69
al. 1 ch. 9 RLATC) doit être utilisé sur les plans fournis et pose le principe
de la "Clarté des plans", soit l'obligation de déposer des plans et
coupes clairs, précis, bien ordonnés et cotés, de façon à ce que l'autorité
puisse vérifier que toutes les prescriptions sont bien respectées.
4.
a) En l'espèce, le premier architecte mandaté
par la recourante a communiqué à l'autorité intimée des plans datés de mai
2012, relatifs à la "
Création d'ouvertures en toiture
". Ces
plans ne font pas état d'un éventuel remplacement des fenêtres existantes, pas
plus que le courrier d'accompagnement du 21 mai 2012. Au demeurant, il ne
ressort pas non plus des courriels échangés par l'autorité intimée et le SIPAL
le 21 juin 2012 que le remplacement des fenêtres aurait été envisagé.
En mai 2013, le second architecte
de la recourante a soumis un nouvel avant-projet concernant les travaux
envisagés, conformément à l'art. 9 al. 1 RPA, étant entendu que l'immeuble de
la recourante se trouve en zone du centre historique. Cet avant-projet était
constitué des plans datés du 13 mai 2013 (
cf
. lettre E ci-dessus), dont
il ne ressortait pas non plus que les fenêtres seraient remplacées, celles-ci
étant représentées en gris et de manière identique à celles existantes. Bien
plus, les coupes des 1
er
et 2
ème
étages figuraient
l'ouverture des fenêtres par un traitillé signifiant qu'elles n'étaient pas
visées par la rénovation et qu'elles resteraient à doubles vantaux. Enfin, dans
son courriel du 21 mai 2013 à l'architecte de la recourante, l'autorité intimée
a clairement indiqué que le projet avait été présent au SIPAL, lequel avait
émis un "
préavis positif en ce qui concerne les ouvertures en toiture
".
b) Ce n'est donc qu'au moment du
dépôt de la demande d'autorisation de construire proprement dite, soit le 30
mai 2013, que les plans déposés ont, pour la première fois, fait état du
remplacement des fenêtres litigieuses (
cf
. lettre F ci-dessus). En
effet, sur les coupes des 1
er
et 2
ème
étages, le
traitillé figurant l'ouverture des fenêtres à doubles vantaux était supprimé,
mais des traits de couleur rouge et jaune (orange) – signifiant que les
fenêtres allaient être démolies puis reconstruites – étaient apparus. De plus, sur
la coupe intitulée "Façade est projet", les doubles vantaux présents
jusqu'alors avaient disparu, de même que les croisillons, bien qu'ils soient
toujours, à l'instar du reste de la façade, représentés en gris.
Au vu de ce qui précède, on comprend
mal les raisons ayant conduit l'architecte de la recourante à respecter le code
couleur sur une partie des plans (coupes des 1
er
et 2
ème
étages), mais à ne pas en tenir compte sur d'autres plans (coupe "Façade
est projet"), alors qu'il s'agissait d'une seule et même modification,
soit le remplacement des fenêtres. Quoi qu'il en soit, cela importe peu,
puisque l'architecte savait, ou aurait à tout le moins dû savoir, que l'entier
des transformations envisagées devait respecter le code couleur dans les plans de
la mise à l'enquête. Une application correcte du code couleur pour les coupes
des façades aurait rendu le remplacement des fenêtres manifeste pour tout
observateur. Au contraire, le fait de conserver la couleur grise laissait à
penser que les fenêtres litigieuses ne seraient pas modifiées. En conséquence,
on retiendra une violation des art. 69 al. 1 ch. 9 RLATC (code couleur) et 120
al. 2 RPA (principe de clarté des plans).
c) À cela s'ajoute le fait que ces
modifications ont été apportées aux plans après réception des préavis positifs
sur l'avant-projet, mais avant le dépôt de la demande d'autorisation de
construire, soit dans un intervalle d'une dizaine de jours. Certes le courrier
d'accompagnement de la demande d'autorisation indiquait bien que le "
Changement
de toutes les fenêtres
" était envisagé. Toutefois, en sa qualité
d'architecte professionnel, le mandataire de la recourante ne pouvait ignorer
que les fenêtres anciennes, au surplus situées dans une zone du centre historique,
constituaient un élément particulièrement sensible lors d'une rénovation.
Malgré cela, il n'a pas jugé utile d'attirer spécifiquement l'attention de
l'autorité sur ces modifications. Ce faisant, il ne s'est pas conformé à
l'obligation de l'art. 119 al. 1 RPA qui impose à tout intéressé de fournir à
la municipalité les renseignements nécessaires à l'étude du dossier. Au
contraire, le comportement adopté était de nature à induire l'autorité en
erreur concernant les travaux effectivement entrepris par la recourante.
d) Sur ce point, il n'est pas
soutenable de considérer, comme l'allègue la recourante, que les autres pièces
au dossier permettaient à l'autorité et aux tiers de se faire une
représentation exacte des conséquences du projet mis à l'enquête, de sorte que
l'autorisation de remplacer les fenêtres aurait été couverte par le permis de
construire. Au contraire, les différents documents au dossier étaient incomplets,
erronés et faisaient ressortir des contradictions et incohérences quant à
l'étendue des transformations envisagées. Ils ne permettaient en aucun cas de
se faire une idée claire, précise et exacte des travaux de remplacement des
fenêtres envisagés et de leur conformité aux règles de la police des
constructions.
Au surplus, la recourante ne
pouvait pas non plus déduire du courrier du 11 octobre 2011 que le remplacement
des fenêtres avait été autorisé. S'il ressort effectivement de ce courrier de
l'autorité intimée – reçu plus d'une année et demi avant le dépôt de la demande
d'autorisation de construire – que les fenêtres existantes pourraient être
remplacées par des fenêtres en bois avec vitrage isolant, il n'en demeure pas
moins que l’intimée précisait qu'un avant-projet pourrait lui être présenté par
l’architecte ce qui lui permettrait de se prononcer d'une manière plus précise lors
du dépôt d'un éventuel projet de mise à l'enquête. Or, comme il a déjà été vu,
l'avant-projet soumis par l'architecte à la suite de ce courrier ne comportait
aucune modification des fenêtres litigieuses, de sorte que ni l'autorité intimée
ni le SIPAL n'étaient censés donner à la recourante des indications plus détaillées
à ce sujet.
e) Dans ces conditions, force est de
constater que le dossier de mise à l'enquête publique était insuffisant, en ce
qu'il n'était pas suffisamment clair, comportait des contradictions et que
toutes les informations nécessaires n'avaient pas été communiquées à l'autorité
intimée. En conséquence, on ne peut considérer que la demande d'autorisation
portait également sur le remplacement des fenêtres ; au contraire, les
travaux litigieux n'étaient pas couverts par le permis de construire délivré. C'est
ainsi sans être au bénéfice d'une autorisation de la municipalité que la
recourante les a effectués, de sorte que la décision entreprise ne saurait être
interprétée comme une révocation partielle du permis, mais constitue un ordre
de remise en état "ordinaire". Le fait que la recourante ait, de
bonne foi, cru être au bénéfice d'un permis de construire en bonne et due forme
n'y change rien, étant rappelé qu'elle était assistée d'un architecte
professionnel dont les manquements lui sont opposables.
5.
Reste ainsi à déterminer s'il y a lieu de
confirmer l'ordre de remise en état des fenêtres. C'est sur la base de l'art.
105 LATC que l'autorité est habilitée à ordonner la démolition et la remise en
état des lieux (Benoît Bovay, Le permis de construire,
op. cit.
, p. 200
s.). Cet article dispose ce qui suit:
Art. 105 - Travaux non conformes aux dispositions légales et
réglementaires
1
La municipalité, à son défaut le département, est en droit de
faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires.
2
Les dispositions pénales cantonales et fédérales sont réservées
Selon la jurisprudence, lorsqu'une
construction déjà réalisée contrevient aux règles légales et ne peut par
conséquent être autorisée
a posteriori
, cela ne signifie pas encore
qu'elle ne puisse être utilisée, ni que l'état antérieur doive nécessairement être
rétabli (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 1C_587/2014 du 23 juillet 2015 consid.
6.1). Il convient à ce stade d'examiner la situation au regard des principes
généraux du droit administratif, en particulier les principes de la
proportionnalité et de la protection de la bonne foi. Aussi l'autorité
renonce-t-elle à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas
d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va
de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage
correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation
illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics (ATF 132 II 21
consid. 6 p. 35 ; 104 Ib 301 consid. 5b p. 303; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
Dans ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans le
pesée des intérêts (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 245;
cf
. Pierre Moor/Alexandre
Flückiger/Vincent Martenet, Droit administratif vol. I – Les fondements, 3
e
éd., Berne 2012, ch. 6.4.3, p. 933), mais il n'est pas seul décisif, aucun
intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit
rendue conforme au droit (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy Ecabert,
Aménagement du territoire, construction expropriation, Berne 2001, n° 997, p.
429). Ainsi, même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le
principe de la proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a p. 255;
111 Ib 213
consid. 6b
p. 224; ATF 108 la 216 consid. 4b p. 218; arrêts AC.2014.0002 du 30 juin 2015
consid. 2b; AC.2013.0375 précité consid. 6).
6.
Les considérations qui précèdent imposent de
déterminer tout d'abord si le remplacement des fenêtres est autorisable
a
posteriori
.
a) À ce propos, il convient de
rappeler que les art. 4 ss et 46 ss de la loi sur la protection de la nature,
des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) imposent une
protection générale de la nature, des sites, ainsi que du bâti qui méritent
d'être sauvegardés en raison d'un intérêt général, notamment esthétique,
archéologique, historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Il en
découle qu'aucune atteinte qui en altérerait le caractère ne peut être portée à
ces objets. Quant à la LATC, elle dispose, en son art. 1
er
, qu'elle
a pour but d'organiser l'aménagement du territoire cantonal, d'assurer l'esthétique
des constructions et de tenir notamment compte des impératifs posés par la
protection des sites et des espaces naturels. Le tribunal de céans a déjà
reconnu que les mesures d'aménagement du territoire doivent être coordonnées
avec les objectifs de protection résultant de la LPNMS, en particulier pour les bâtiments mis à l'inventaire ou ceux qui ont fait l'objet
d'une qualification lors des travaux du recensement architectural du canton de
Vaud (arrêts AC.2005.0280 du 25 juin 2007 consid. 1d)bb) et les références
citées, AC.2004.0031 du 21 février 2006 consid. 3b).
b) Se fondant sur la clause
d'esthétique de l'art. 86 LATC, le RPA prévoit notamment que, dans la zone du
centre historique, les constructions ou transformations de nature à nuire à
l'ensemble avoisinant, ou non conformes à la destination de la zone sont
interdites (art. 9 RPA). En outre, l'architecture devra s'harmoniser avec le
caractère général de la vieille ville, et plus particulièrement des bâtiments
voisins, en ce qui concerne notamment les matériaux, les couleurs, les
caractéristiques de percements de façades, la modénature, les avant-toits, la
hauteur des étages, le genre et la dimension des éléments architecturaux (art.
10 RPA).
c) En l'espèce, l'immeuble dont il
est question se situe dans la zone du centre historique de la ville de Morges.
Il fait partie du périmètre de la "Vieille Ville", recensé par
l'inventaire ISOS au niveau fédéral, en raison de ses qualités historico-architecturales
prépondérantes. La note *4* lui a été attribuée au niveau cantonal, indiquant
qu'il s'agit d'un "objet bien intégré". Les objets de cette catégorie
forment en général la majorité des bâtiments d’une localité. Ils sont donc
déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs du site. A ce titre,
leur identité mérite d’être sauvegardée. Toutefois, ils ne possèdent pas une
authenticité ni une qualité architecturale justifiant une intervention
systématique du SIPAL en cas de travaux.
Au vu de ce qui précède, la
recourante estime que la clause d'esthétique n'imposerait pas de fenêtres à
double vantaux et que l'identité du bâtiment ne serait pas altérée par les
fenêtres litigieuses, de sorte qu'elles seraient autorisables. Quant à
l'autorité intimée, elle s'est fondée sur des considérations de protection du
patrimoine, ainsi que sur des considérations esthétiques pour conclure que la
situation ne saurait être régularisée
a
posteriori
. Quant au
SIPAL, il estime que, bien que le bâtiment litigieux n'ait obtenu que la note
*4*, les matériaux et les éléments architecturaux contribuent, de manière
générale, à définir l'identité et le caractère d'un bâtiment ou d'un site et
doivent de ce fait être conservés s'agissant d'un bâtiment recensé tel que
celui en question.
Pour sa part, le tribunal de céans
a constaté lors de l'inspection locale, que la
presque
totalité des fenêtres donnant sur la Grand-Rue étaient à doubles vantaux, parfois munies de croisillons. Cette constatation
coïncide au demeurant avec les explications de l'autorité intimée, selon
lesquelles elle imposerait, sur la base d'une pratique constante, la
restauration ou le remplacement par des "
fenêtres en bois ressemblant
le plus possible à l'état préexistant
" dans la zone concernée.
Il apparaît ainsi que les fenêtres litigieuses
comportant un seul vantail s'intègrent effectivement mal non seulement au
regard de l'architecture du bâtiment lui-même, dont les façades étaient
antérieurement munies de fenêtres à double vantaux, mais également au regard de
l'ensemble bâti à proximité, soit en particulier à l'architecture de la Grand-Rue. Il s'ensuit que les travaux non autorisés concrétisent une rupture tangible dans
la continuité architecturale du périmètre de la Vieille Ville. En conséquence, c'est à bon droit et sans excéder ou abuser de son pouvoir
d'appréciation que l'autorité intimée considère que les fenêtres ne sauraient
être autorisées
a posteriori
.
7.
Dès lors, il reste à examiner si l'ordre de
remise en état de l'autorité intimée est conforme aux autres principes généraux
du droit administratif applicables, soit en particulier au principe de
proportionnalité. On rappellera que ce principe exige qu'une mesure restrictive
soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que
ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de la
proportionnalité
au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2
p. 104 et les arrêts cités, 1C_756/2013 du 23 juillet 2014 consid. 4).
a) Dans le présent cas, l'intérêt
public à la préservation du patrimoine ne doit pas être négligé étant rappelé
que l'immeuble litigieux appartient à un périmètre recensé au niveau fédéral en
raison de ses caractéristiques architecturales. De ce fait, l'intérêt privé de
la recourante à pouvoir conserver les fenêtres objet de l'ordre de remise doit,
quant à lui, céder le pas, dès lors qu'il s'agit d'un intérêt purement
pécuniaire consécutif à l'exécution de travaux non autorisés. Par ailleurs et
comme déjà indiqué, si le tribunal n'a aucune raison de douter de la recourante
lorsqu'elle déclare avoir cru, de bonne foi, être autorisée à remplacer les
fenêtres du bâtiment, il n'en reste pas moins que cet élément ne justifie pas
l'annulation de l'ordre de remise en état, dès lors qu'elle était assistée d'un
mandataire professionnel.
b) Toutefois, le comportement de
l'autorité intimée n'est pas non plus exempt de tout reproche. En effet, c'est
à elle qu'il incombe de vérifier, avant de délivrer un permis de construire,
que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires (art. 104
al. 1 LATC). La communication de plans préalablement à la mise à l'enquête
proprement dite n'exonère pas l'autorité de procéder à ces vérifications.
Ainsi, bien que le comportement adopté par l'architecte de la recourante ait pu
induire l'autorité en erreur, celle-ci aurait dû se rendre compte des
insuffisances du dossier mis à l'enquête et ne pas délivrer l'autorisation en
l'état. Cela est d'autant plus vrai que l'autorité intimée a effectivement
procédé à une vérification du dossier de mise à l'enquête, puisqu'elle a été en
mesure d'informer la recourante que les ch. 14, 35 et 36 du questionnaire
général étaient erronés et les avoir modifiés en conséquence, demandant de plus
que des documents supplémentaires lui soient fournis ("
dossier énergie
"
et plans au format PDF). On comprend ainsi mal qu'elle n'ait pas remarqué les
contradictions contenues dans les plans soumis, auxquelles s'ajoutaient pourtant
l'indication claire, dans le courrier d'accompagnement, du remplacement de
toutes les fenêtres, ainsi que la présence d'un formulaire E1 faisant état des
valeurs "U" des nouvelles fenêtres. Il en va d'ailleurs de même du
SIPAL qui ne saurait être suivi, lorsqu'il explique que s'agissant d'un dossier
de compétence municipale, il se serait borné à effectuer un rapide contrôle du
dossier, dans lequel les fenêtres litigieuses auraient été représentées en gris,
signifiant qu'elles ne seraient pas modifiées. Si, comme déjà indiqué, les
fenêtres étaient effectivement représentées en gris sur une partie des plans, elles
ne comportaient toutefois plus qu'un seul ventail et figuraient, sur d'autres
plans, en jaune et rouge (orange ;
cf
. coupes des 1
er
et
2
ème
étages). Il en découle que les erreurs commises par
l'architecte de la recourante doivent être relativisées au moment de la pesée
des intérêts en présence, puisqu'elles étaient évidentes et n'auraient pas dû
échapper aux autorités intimée et concernée.
c) Enfin, c'est sous l'angle de la
proportionnalité, plus précisément des règles de la nécessité et de la
proportionnalité au sens étroit que l'ordre de remise en état entrepris n'est
pas admissible. Lors de l'inspection locale, la question de la pose de vantaux
et croisillons factices a été abordée, l'autorité intimée ayant refusé d'entrer
en matière pour des raisons d'intégrité du patrimoine. Cependant, à cette même
occasion, la cour a constaté qu'il existait de nombreuses fenêtres munies de ce
type d'éléments dans le périmètre "Vieille Ville". Pour cette raison,
l'installation de "faux" vantaux et croisillons apparaît admissible,
dès lors que les fenêtres ainsi modifiées s'intégreraient dans le bâti
existant. Certes, un tel procédé n'est pas idéal du point de vue de la
conservation du patrimoine et ne correspond pas à la pratique actuelle de
l'autorité intimée qui en interdit désormais l'usage. Toutefois, il convient de
ne pas perdre de vue que l'on ne se trouve pas au stade de la délivrance d'une
d'autorisation de construire – dans le cadre de laquelle la pratique de
l'autorité intimée est déterminante –, mais bien de la procédure de mise en
conformité, laquelle est régie par des conditions propres (
cf
. consid. 7
ci-dessus). Dans ce contexte, la pose d'éléments simulant une fenêtre à double
vantaux et croisillons constitue la mesure la moins incisive à même de garantir
l'intérêt public, tout en ménageant l'intérêt privé de la recourante. Au niveau
architectural, elle assurera au mieux le maintien des caractéristiques visuelles
des fenêtres antérieures. Elle évitera la rupture architecturale, entre
l'immeuble de la recourante et ceux alentour, qu'engendre la présence des
fenêtres litigieuses. Car bien qu'il ne se dégage pas de l'ensemble des
fenêtres donnant sur la Grand-Rue une homogénéité et une harmonie remarquables
(présence de croisillons authentiques mais aussi de faux petits-bois intégrés
dans le vitrage ou fixés à sa surface; modénatures diverses des fenêtres;
etc.), il n'en reste pas moins que les fenêtres à un seul vantail constituent
l'exception (notamment sur des bâtiments récents situés à l'extrémité ouest de
la Grand-Rue et au milieu de celle-ci). Enfin, sur la base des devis fournis
par la recourante, cette solution apparaît nettement moins onéreuse que le remplacement
total des fenêtres et sera plus respectueuse de ses intérêts privés. En effet,
le coût total pour la pose d'éléments factices serait d'environ 1'800 fr.,
contre un montant de plus de 8'300 fr. pour le remplacement total des fenêtres.
À ce propos, c'est en vain que l'autorité
intimée conteste les devis soumis par la recourante. Concernant celui relatif
au remplacement total des fenêtres, le fait qu'il a été établi en 2013, soit il
y a deux ans déjà, et qu'il ne comporte pas de croisillons implique que le
montant est vraisemblablement sous-estimé et que le prix de fenêtres
strictement conformes aux précédentes ne pourrait qu'être plus élevé. Quant au
second devis, l'autorité intimée n'en conteste pas le montant, mais uniquement
le fait qu'il s'agirait de faux croisillons. Or pour les raisons évoquées
ci-dessus, cet argument ne s'oppose pas, au regard des circonstances particulières
du cas d'espèce en lien avec l'examen du bien-fondé de l'ordre de remise en
état, à l'installation d'éléments factices en lieu et place du remplacement
total des fenêtres.
Il s'ensuit que c'est en violation
du principe de proportionnalité que l'autorité intimée a ordonné le
remplacement des fenêtres litigieuses, dès lors que le but recherché pouvait
être atteint par une mesure moins incisive et plus respectueuse de tous les
intérêts en présence.
8.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être partiellement admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que
les fenêtres litigieuses ne seront pas remplacées, mais qu'elles seront munies
de "faux" croisillons, sur le modèle de celles existant
antérieurement (
cf
. 2
ème
variante du devis du 10 septembre
2015).
La recourante n'obtenant que
partiellement gain de cause et les erreurs de son architecte étant largement à
l'origine de la présente procédure, il se justifie de répartir les frais par
moitié entre les parties (
art. 49 al. 1, 52 al. 1,
91 et 99 LPA-VD). Pour les mêmes motifs, les dépens seront compensés (art. 55,
56 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Morges du 1
er
octobre 2014 est réformée au sens des considérants
du présent arrêt.
III.
L'émolument judicaire fixé à 3'000 (trois mille)
francs est réparti par moitié entre les parties, soit 1'500 (mille cinq cents)
francs à charge de la Commune de Morges et 1'500 (mille cinq cents) francs à
charge d’Isabelle Guala.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 20 octobre 2015
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.