vd_omni · GE.1998.0008 · 1998-03-31 · fr

MOBUTU Manda et Nzanga Fangbi | Le recours à l'autorité de surveillance en matière de registre foncier est recevable si les voies judiciaires (CC-975 à CC-977) ne sont pas ouvertes. Rejet du recours, le conservateur ne pouvant revoir le blocage de la villa Mobutu à Savigny ordonné par le Conseil fédéral. Selon cette ordonnance, le blocage était subsidiaire à celui de l'entraide judiciaire internationale, déjà inscrit 5 jours avant, mais l'objectif poursuivi jusitifait la seconde inscription pour le cas de levée du blocage pénal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.03.1998 GE.1998.0008

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 31 mars 1998
sur le recours interjeté par les héritiers de
Joseph
Désiré MOBUTU
Sese Seko Kuku Ngbendu Wa Za Banga ainsi que par les
administrateurs de sa succession, dont le conseil est l'avocat Laurent Moreillon,
CP 251, 1001 Lausanne,
contre
la décision rendue le 23 décembre 1997 par le
Département
des finances
(blocage du registre foncier).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Dominique Anne Thalmann et M. Jean-Luc Colombini.
Vu les faits suivants :
A.                     Joseph Désiré Mobutu
Sese Seko Kuku Ngbendu Wa Za Banga (ci-dessous : le propriétaire) était de son
vivant inscrit comme propriétaire des parcelles 160 et 161 de Savigny,
totalisant environ six hectares dont environ 800 m
2
de bâtiments divers et
dont l'estimation fiscale globale selon la révision générale de 1994 s'élève à
3'085'000 fr. Le propriétaire avait acquis ces deux parcelles en 1978 par
succession de son épouse Marie-Antoinette Mobutu, qui les avaient elle-même
achetées en 1968.
Les extraits de presse
accessibles sur Internet permettent par ailleurs de tenir pour notoire que le
propriétaire était depuis 1965 chef d'Etat de la République du Zaïre, qu'il a
quitté ce pays en dernier lieu le 16 mai 1997, peu avant que ne changent à la
fois le régime en place et le nom du pays (désormais : République démocratique
du Congo) et qu'enfin, il est décédé le 7 septembre 1997 au Maroc.
B.                    Un premier blocage a été
inscrit sur les parcelles du propriétaire, ainsi que cela ressort des pièces
qui ont été versée au dossier du tribunal avec les ultimes écritures des
autorités concernées. Il est intervenu dans les conditions suivantes:
Par lettre du 7 mai
1997, le procureur ad interim de la République du Zaïre, parquet général de
Lubumbashi, s'est adressé au Ministère public de la Confédération en demandant
le blocage des avoirs du propriétaire pour le motif que celui-ci faisait
l'objet d'une procédure pénale pour vol, abus de confiance, détournement de
deniers publics, recel, corruption, au sens du code pénal zaïrois.
Par décision du 16 mai
1997, l'Office fédéral de la police, appliquant les art. 18 et 79a de la loi
fédérale sur l'entraide judiciaire internationale (EIMP), a notamment ordonné
la restriction du droit d'aliéner (art. 960 CC) les immeubles de Savigny et
invité le conservateur du registre foncier à annoter les feuillets concernés en
conséquence. Le jour même, soit le 16 mai 1998, le conservateur du registre
foncier de Lavaux a inscrit, pour chacune des deux parcelles et sur la partie
du feuillet réservée aux mentions, le mot "blocage" sous N
o
177'335.
Selon les observations
déposées par l'Office fédéral, le blocage-là a été ensuite contesté par les
recourants jusque devant le Tribunal fédéral, apparemment en vain. Le fait,
dont la presse a fait état sans qu'on puisse en tirer la certitude qu'il
s'agissait bien de ce blocage-là, n'est attesté par aucune pièce du dossier
mais il doit être tenu pour exacte faute de contestation de la part des
recourants.
C.                    Le 17 mai 1997, le
Conseil fédéral a adopté une "ordonnance sur la sauvegarde des avoirs de
la République du Zaïre en Suisse" (ROLF 1997 II 1149) dont on extrait les
passages suivants :
"Le Conseil fédéral suisse,
vu l'article 102, chiffre 8, de la constitution,
arrête:
Article premier
Interdiction de disposer
Nul ne peut disposer des avoirs de la famille
Mobutu qui se trouvent en Suisse ou sont administrés depuis la Suisse. Ces
avoirs ne peuvent être transférés à l'étranger.
Restent autorisés les actes juridiques qui
servent à l'administration courante desdits avoirs.
Art. 2.
Déclaration obligatoire
Quiconque détient ou gère des avoirs dont il
faut admettre qu'ils tombent sous le coup de l'interdiction de disposer doit
les déclarer sans délai au Département fédéral des finances (DFF).
Art. 3.
Famille Mobutu
Sont réputés membres de la famille Mobutu,
Mobutu Sese Seko, son épouse et les personnes qui leur sont parentes ou
alliées.
Sont assimilés à la famille Mobutu:
a.            les personnes morales (...)
b.           (...)
Art. 4.
Avoirs
Sont réputés avoirs de la famille Mobutu en
Suisse, en particulier les actifs, y compris les actifs fiduciaires, en monnaie
suisse ou étrangère, les papiers-valeurs, les billets de banque, l'or, les
objets de valeur, les biens immobiliers, les droits patrimoniaux et les
participations de toute sorte, dont les membres de la famille Mobutu
apparaissent formellement comme ayants droit ou en sont les ayants droit
économiques.
Art. 5.
Immeubles
Le blocage des immeubles doit être mentionné au
registre foncier ou être rendu apparent de toute autre manière.
L'Office chargé du droit du registre foncier et
du droit foncier assure l'exécution de la présente disposition par
l'intermédiaire des bureaux du registre foncier cantonaux compétents; ceux-ci
déclarent les immeubles concernés au DFF.
Art. 6.
Droit
réservé
La présente ordonnance n'est pas applicable aux
avoirs tant que ceux-ci font l'objet d'un séquestre en vertu des dispositions
de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite ou d'une mesure
de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire.
L'obligation de déclarer au sens de l'article 2
est réservée.
(...)".
D.                    Le 21 mai 1997, l'Office
fédéral de la justice, par l'Office fédéral chargé du droit du registre foncier
et du droit foncier (ci-dessous : l'Office fédéral) a adressé une circulaire
aux autorités cantonales du registre foncier pour leur communiquer l'ordonnance
du Conseil fédéral en les invitant à rechercher si le nom du propriétaire
figurait dans les registres des propriétaires, à mentionner le cas échéant le
blocage des immeubles et à déclarer ces derniers au Département fédéral des
finances. Relevant qu'en raison de la LAIE, les immeubles visés étaient
probablement peu nombreux, la circulaire précisait encore:
"L'existence d'un immeuble de ce genre à
Savigny (VD) est cependant notoire. Le registre foncier de Lavaux à Cully doit
mentionner d'office le blocage de cet immeuble au feuillet du grand livre et
déclarer cette opération au Département fédéral des finances. Le blocage du
registre foncier ordonné par le Département fédéral de justice et police sur la
base de la procédure pénale fédérale concernant le même immeuble (art. 80, 6
ème
al., let. b ORF)
a un effet autonome et n'est pas touché par la présente ordonnance du Conseil
fédéral."
La circulaire du 21
mai 1997 invitait également ses destinataires à rechercher les noms des membres
de la famille du propriétaire sur la base d'une liste établie par l'ambassade
de Suisse à Kinshasa; cette liste ne remplissant pas les exigences applicables
en matière d'identification (l'ambassade déclare ne pouvoir garantir son
exactitude), la circulaire prévoyait que le blocage devait apparaître au
registre foncier non par une mention formelle mais par une observation (art. 31
al. 4 ORF).
Le 21 mai 1997, le
conservateur du registre foncier de Lavaux a inscrit, pour chacune des deux
parcelles et sur la partie du feuillet réservée aux mentions, le mot
"blocage" sous N
o
177'356.
E.                    Le 23 mai 1997, le
conservateur du registre foncier de Lavaux a adressé deux lettres, constituant
l'avis obligatoire au sens de l'art. 969 CC, au représentant du propriétaire en
Belgique:
-   la première l'informait de la mention de
blocage inscrite le 16 mai 1997 sous N
o
177'335 en précisant
qu'elle avait été opérée en vertu d'une décision du DFJP en application de la
loi fédérale sur l'entraide judiciaire internationale;
-   la seconde l'informait de la mention de
blocage inscrite en date du 21 mai 1997 sous N
o
177'356 en précisant
qu'elle avait été opérée en vertu de l'ordonnance du Conseil fédéral du 16 mai
1997.
F.                     Par acte du 25 juin
1997, le propriétaire a recouru au Département cantonal des finances contre la
décision du conservateur concernant l'inscription de la mention de blocage du 21
mai 1997 sous N
o
177'356. Il concluait à sa radiation.
En bref, le
propriétaire contestait la constitutionnalité de l'ordonnance du Conseil
fédéral du 17 mai 1997 et faisait en outre valoir qu'il était disproportionné
de bloquer les avoirs de toute la famille Mobutu; il ajoutait qu'il tenait les
immeubles litigieux de son épouse décédée en 1977, ceci sans rapport avec toute
activité prétendument illicite. Il exposait que la nouvelle République
démocratique du Congo n'avait toujours pas déposé de demande formelle
d'entraide et que l'ordonnance avait été rendue pour donner le temps nécessaire
au dépôt d'une telle demande au nouveau pouvoir en place à Kinshasa, dont la
légitimité était douteuse.
Le département a
interpellé le propriétaire en exposant que le recours était irrecevable pour le
motif que lorsque le conservateur a procédé à l'inscription, cette décision ne
peut pas faire l'objet d'un recours à l'autorité de surveillance mais ne peut
être modifiée que par la voie judiciaire de l'art. 975 CC.
Le propriétaire s'est
déterminé le 9 juillet 1997 en exposant en bref que seule l'autorité
administrative, à l'exclusion de l'autorité judiciaire, pouvait procéder à la
radiation d'une mention de droit public.
G.                    Par décision du 23
décembre 1997, le Département des finances a déclaré le recours irrecevable
(ch. I). Le ch. II du dispositif de cette décision précise que
"subsidiairement, et dans la mesure où il serait recevable, il est
rejeté". Un émolument a été fixé (ch. III).
H.                    Par acte du 19 janvier
1998, le conseil du propriétaire, qui était décédé dans l'intervalle, a adressé
au Tribunal administratif un recours déposé au nom des hoirs du propriétaire, à
savoir quatorze personnes désignées comme étant l'épouse et les enfants du
propriétaire, certains, décédés, étant représentés par leurs propres enfants,
qui ne sont pas tous désignés par leur nom. Parmi les enfants du propriétaire
désignés dans l'acte de recours, Manda Mobutu et Nzanga Fangbi Mobutu sont
également désignés comme représentants et liquidateurs de la succession. A ce
sujet, une copie d'une traduction d'un acte d'une autorité judiciaire marocaine
du 17 novembre 1997 les désignant en cette qualité a été versée au dossier.
I.                      Le département intimé
a transmis le dossier au Tribunal administratif, renonçant à se déterminer, et
concluant au rejet du recours.
Le Département des
finances, de même que l'Office fédéral, ont été interpellés, notamment sur la
question de savoir si le premier blocage ne faisait pas obstacle au blocage
litigieux en application de l'art. 6 de l'ordonnance du 17 mai 1997. Ils se
sont déterminés, respectivement par lettre de l'Inspectorat du Registre foncier
du 19 mars 1998 et par des observations de l'Office fédéral du même jour.
Considérant en droit :
1.                     Le recours a été déposé
au nom de quatorze personnes présentées comme étant l'épouse et les enfants du
propriétaire, certains des enfants, décédés, étant d'ailleurs représentés par
leurs propres enfants. On peut s'interroger sur la légitimation des auteurs du
recours en tant qu'ils se présentent comme les héritiers du propriétaire,
qualité qu'aucun document n'atteste et sur laquelle la décision attaquée du 23
décembre 1997 ne s'est pas prononcée puisqu'elle a été notifiée au
propriétaire, nonobstant d'ailleurs le fait notoire de son décès plusieurs
semaines auparavant. On observe au passage que la liste des enfants du
recourant figurant sur le recours ne concorde pas avec celle que l'ambassadeur
de Suisse à Kinshasa a communiquée à l'autorité fédérale, mais il est vrai que
l'ambassadeur précisait qu'il ne pouvait garantir l'exactitude de ses
informations.
On renoncera à
élucider plus avant cette question de légitimation. En effet, deux des
recourants se prévalent d'une ordonnance d'une autorité judiciaire marocaine
les nommant administrateurs de la succession. En l'absence de contestation, il
n'y a pas lieu de mettre en doute les pouvoirs de ces administrateurs, qui ont
conféré procuration au conseil du propriétaire, qui avait lui-même délivré
procuration de son vivant à ce même conseil.
2.                     Le département intimé a
déclaré le recours irrecevable en considérant, se référant à la doctrine, que
lorsque le conservateur admet la réquisition et procède à l'inscription
requise, sa décision passe immédiatement en force et ne peut pas faire l'objet
d'un recours à l'autorité de surveillance.
Il est vrai que
l'exclusion d'un tel recours à l'encontre d'une inscription opérée est maintes
fois affirmée par les auteurs et que l'ancienne teneur des art. 102 ss ORF en
confortait le principe: le recours de l'art. 103 ORF - souvent qualifié de
"recours spécial" - était ouvert dans le délai de 10 jours lorsque le
conservateur écartait une réquisition d'inscription, d'annotation, de
modification ou de radiation en application de l'art. 24 ORF, c'est-à-dire pour
des motifs tenant aux "conditions de l'inscription" relatives à la
forme, à la légitimation et aux justificatifs des réquisitions. Quant au
recours de l'art. 104 ORF - dit "recours général" -, il était ouvert,
"contre d'autres décisions du conservateur, non mentionnées à l'art. 103,
telles que le refus de recevoir une réquisition (...)", ceci sans
condition de délai.
Cette délimitation du
cercle des décisions sujettes à recours ne s'impose plus nécessairement de la
même manière à la lecture des art. 102 à 104 de l'ordonnance sur le registre
foncier (ORF) dans leur teneur en vigueur depuis le 1er janvier 1995, qu'il
faut par ailleurs rapprocher de l'art. 956 du Code civil. Ces dispositions ont
la teneur suivante:
Art. 956 CC
La gestion des conservateurs du registre
foncier est soumise à une surveillance régulière.
A moins que la loi ne prescrive la voie
judiciaire, l'autorité cantonale de surveillance prononce sur les plaintes et
tranche les contestations qui s'élèvent au sujet des pièces justificatives et
déclarations produites ou à produire.
Le recours aux autorités fédérales est réglé
par des dispositions spéciales
Art. 102 ORF
Il y a recours à l'autorité cantonale de
surveillance et, en dernier ressort, au Tribunal fédéral contre la gestion du
conservateur du registre foncier.
Les décisions rendues en dernière instance
cantonale sont notifiées à l'Office fédéral de la justice. Celui-ci peut
adresser au Tribunal fédéral un recours de droit administratif contre ces
décisions.
Art. 103 ORF
Lorsque le conservateur rejette une réquisition
conformément à l'article 24, le requérant ainsi que toutes les personnes
touchées par le rejet sont en droit de recourir contre cette décision dans les
30 jours devant l'autorité cantonale de surveillance.
Le même délai est applicable pour le recours en
seconde instance cantonale.
En cas de recours, l'autorité de surveillance
décide dans le plus bref délai possible si le conservateur doit donner suite à
la réquisition incriminée en procédant à l'inscription.
Contre les décisions prises en dernière
instance cantonale, un recours de droit administratif peut être adressé au
Tribunal fédéral dans les trente jours.
Art. 104 ORF
Toute personne touchée par une décision du
conservateur qui n'a pas pour objet le rejet d'une réquisition peut recourir
dans les 30 jours devant l'autorité cantonale de surveillance.
Un recours peut être interjeté en tout temps
pour déni de justice ou retard injustifié dans l'accomplissement d'un acte
officiel.
A ces dispositions
fédérales correspond l'art. 25 de la loi vaudoise du 23 mai 1972 sur le
registre foncier (LVRF):
Art. 25 Rejet de réquisition et recours
Les décisions du conservateur écartant une
réquisition ou relatives à la non-réinscription d'un droit dans la procédure
d'introduction du registre foncier fédéral sont notifiées aux intéressés par
pli recommandé avec l'indication des motifs et du délai de recours.
Toutes les décisions du conservateur du
registre foncier peuvent faire l'objet d'un recours, dans un délai de trente
jours, par acte écrit et motivé adressé au Département des finances (art. 103
ORF). En cas de besoin, le Département des finances peut ordonner l'annotation
d'une restriction du droit d'aliéner jusqu'à droit connu.
Les dispositions
fédérales et cantonales citées ci-dessus pourraient s'interpréter littéralement
en ce sens que toutes les décisions du conservateur peuvent être contestées
devant l'autorité de surveillance par la voie d'un recours (malgré le terme de
"plainte" utilisé par l'art. 956 al. 2 CC, il s'agit bien de recours,
"Beschwerde" dans le texte allemand). Il faut néanmoins s'en tenir à
la règle jurisprudentielle que le Tribunal fédéral a tirée de la teneur de
l'art. 956 CC, qui est la seule disposition fédérale de rang légal citée
ci-dessus: l'autorité cantonale de surveillance ne peut statuer sur recours que
si la loi ne prescrit pas la voie judiciaire; il s'agit d'éviter que l'autorité
de surveillance n'empiète sur les prérogatives que la loi réserve au juge (ATF
102 Ib 13, consid. 3 in fine; ATF 98 Ia 186; ATF 86 I 120 consid. 1; ATF 68 I
124 consid. 1). Comme le relève le dernier de ces arrêts, l'art. 956 al. 2 CC
exclut le recours à l'autorité de surveillance dans la mesure où un recours
judiciaire est prévu; une telle voie judiciaire est prévue:
-   par l'art. 975 CC pour les inscriptions
irrégulières intervenues sans cause légitime (c'est-à-dire sans que soient
réalisées les conditions matérielles de l'opération, pour cause d'invalidité du
titre d'acquisition et/ou de la réquisition d'inscription, v. ATF 117 II 44
consid. 4b).
-   par l'art. 977 CC, qui vise les
inscriptions opérées "par mégarde" (art. 98 al. 1 ORF) ayant pour
conséquence que l'inscription effectuée ne correspond pas, par suite d'une
inadvertance du conservateur, à la situation juridique révélée par les pièces
justificatives (même arrêt) : pour ces "rectifications", le
conservateur ne peut rectifier sans autre formalité que s'il constate
immédiatement l'inexactitude, tandis que si les intéressés ou des tiers en ont
eu connaissance, il ne peut, à moins d'obtenir le consentement des intéressés,
procéder à la rectification qu'après avoir obtenu du juge qu'il l'ordonne (art.
98 al. 3 et 4 ORF).
Seules échappent à
l'exigence d'une décision judiciaire la rectification des simples erreurs
d'écriture (art. 977 al. 3 CC) que le conservateur peut effectuer de son chef
si elles ne touchent pas à la consistance même du droit à inscrire (art. 99
ORF).
On précisera encore
que l'art. 975 CC donne lieu à une action civile (la doctrine parle d'action en
rectification, voir par exemple Steinauer, Les droits réels, tome 1
er
, III
ème
éd. 1997, p. 267
N
o
979 ss) où la qualité pour agir appartient au titulaire du droit réel lésé, la
qualité pour défendre appartenant à tous ceux qui tirent avantage, directement
ou non, de l'opération indue (Steinauer, op. cit., N
o
984 ss). Quant à la
procédure de rectification du registre foncier selon les art. 977 CC et 98 ORF,
elle relève dans le canton de Vaud de la compétence du président du Tribunal de
district (art. 34 LVRF) mais il s'agit néanmoins non pas d'une contestation
civile, mais d'un litige administratif dans le cadre duquel la décision
cantonale de dernière instance peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral (ATF 123 III 346).
3.                     En l'espèce, les
recourants contestent le prononcé d'irrecevabilité de l'autorité intimée. Ils
exposent brièvement que la voie judiciaire de l'art. 975 CC n'est pas ouverte.
Ils font surtout valoir qu'ils ignoraient et n'ont pas eu la possibilité de
contester le blocage des parcelles litigieuses avant de recevoir l'avis du
conservateur du registre foncier et ils soutiennent en bref que seule la voie
du recours des art. 102 ss ORF leur est ouverte pour faire constater
l'inopportunité, l'illégalité et l'inconstitutionnalité de la mesure et de
l'ordonnance du Conseil fédéral. Ils font en outre valoir, à titre de
"moyens quant à l'inconstitutionnalité et à l'illégalité de la décision du
Conseil fédéral", que, entre autre, l'ordonnance du Conseil fédéral fondée
sur l'art. 102 ch. 8 Cst serait contraire au principe de la proportionnalité
pour le motif que les avoirs de la famille Mobutu font déjà l'objet d'une
demande d'entraide internationale en matière pénale déposée par la nouvelle
République démocratique du Congo.
a)                     Comme cela résulte a
contrario de l'art. 956 al. 2 CC et de la jurisprudence y relative, le recours
à l'autorité de surveillance demeure ouvert à la condition qu'aucune voie de
droit ne soit ouverte auprès d'un juge désigné par la loi. Il convient de
déterminer si l'une des voies de droit prévues par les art. 975 à 977 CC est
ouverte aux recourants.
aa)                   Il faut admettre tant
avec les recourants qu'avec l'autorité intimée que l'action en rectification du
registre foncier de l'art. 975 CC n'est pas ouverte. On voit mal contre qui
elle pourrait être dirigée (qualité pour défendre, voir ci-dessus) dès lors que
le blocage n'a pas pour effet de conférer un droit à des tiers. En outre, la
doctrine paraît exclure l'action en rectification de l'art. 975 CC pour ce qui concerne
les mentions (Steinauer, No 953a; Deschenaux, Traité de droit privé suisse, V,
II, 2, p. 664 et note 13), pour le motif précisément qu'elles ne sont ni
constitutives ni déclaratives d'un effet réel.
bb)                   Il en va de même pour ce
qui concerne la procédure de rectification de l'art. 977 CC. On ne saurait en
effet considérer que le conservateur a procédé à l'inscription "par
mégarde" au sens de l'art. 98 ORF, c'est-à-dire qu'il a procédé à une
inscription qui ne correspond pas aux pièces justificatives. Il était en effet
expressément requis par l'Office fédéral, chargé d'exécuter le blocage (art. 5
al. 2 de l'ordonnance), de procéder à l'inscription et rien n'indique qu'il ait
commis une inadvertance ni même qu'il ait eu le moindre doute sur l'inscription
à opérer. Au reste, ici également, on ne voit pas qui seraient les tiers que le
juge devrait interpeller selon l'art. 98 al. 3 ORF. La voie judiciaire de
l'art. 977 CC n'est pas ouverte.
b)                     S'agissant d'une
inscription opérée sur la base d'une décision administrative, on peut se
demander si l'existence d'une voie de droit devant la juridiction
administrative serait susceptible d'exclure le recours à l'autorité de
surveillance. Un telle conclusion ne pourrait pas se fonder sur l'ATF 68 I 124
déjà cité, qui n'envisage comme "voie judiciaire" au sens de l'art.
956 CC que les actions des art. 975 à 977 CC. Il y a donc lieu de considérer
que pour que le recours à l'autorité de surveillance soit recevable, il suffit
que les voies judiciaires des art. 975 et 977 CC ne soient pas ouvertes.
4.                     Les voies judiciaires
des art. 975 et 977 CC n'étant pas ouvertes, c'est à tort que la décision
attaquée a déclaré le recours irrecevable:  on ne se trouve pas dans un cas où
"la loi prescrit la voie judiciaire" au sens de l'art. 956 CC. Il y a
donc lieu d'entrer en matière sur le recours.
5.                     Les recourants
qualifient d'inutile (ce qui revient à invoquer une violation du principe de la
proportionnalité) l'ordonnance du Conseil fédéral pour le motif que les avoirs
de la famille Mobutu font déjà l'objet d'une demande d'entraide internationale
en matière pénale déposée par la nouvelle République démocratique du Congo. En
principe, le Tribunal ne saurait entrer en matière sur ce grief en tant qu'il
est dirigé contre l'ordonnance du Conseil fédéral ou contre un acte de l'Office
fédéral. En effet, le Tribunal administratif ne connaît sur recours que des
décisions communales ou cantonales (art. 4 al. 1 LJPA). A supposer qu'il
s'agisse de procéder à un contrôle préjudiciel de la validité de cette
ordonnance, le tribunal considère que c'est à juste titre que la décision de
Département cantonal des Finances a examiné le recours en considérant qu'il
posait la question du pouvoir d'examen du conservateur. Il faut donc définir ce
pouvoir d'examen.
a)                     Le contrôle du
conservateur porte avant tout sur l'observation des formes auxquelles la
validité de l'acte est subordonnée. Son pouvoir d'examen s'étend aussi aux
questions de fond dont le conservateur peut contrôler facilement la réalisation
(Steinauer, no 849). Il ne peut que vérifier par exemple si l'acte n'est pas
manifestement nul pour cause d'illicéité (Steinauer, no 849). Quand la
réquisition émane d'une autorité (art. 17 ORF), le conservateur peut examiner
si l'autorité était compétente et si elle contient les indications nécessaires
pour l'inscription. En revanche, il n'a pas à revoir la décision quand au fond
(Steinauer, no 849; Deschenaux p. 430). Il doit encore vérifier si la décision
est passée en force comme acte administratif (Deschenaux, p. 430). Comme l'a
jugé le Tribunal fédéral dans l'arrêt ATF 119 II 16, JT 1995 I 121, le
conservateur ne rejette une réquisition que si celle-ci est basée sur un titre
manifestement nul. Lorsqu'une réquisition se fonde sur une décision judiciaire,
le conservateur ne recherche pas si le prononcé judiciaire était bien fondé au
regard du droit de fond. Il peut en revanche refuser l'inscription s'il ressort
clairement du prononcé que les éléments du droit à inscrire ne sont
manifestement pas réunis.
En l'espèce,
l'Ordonnance du Conseil fédéral du 17 mai 1997 vise de manière précise les
avoirs de la famille Mobutu qui se trouvent en Suisse ou sont administrés
depuis la Suisse, dont nul ne peut disposer. Il s'agit d'une décision
collective ("Allgemeinverfügung"), qui se caractérise par le fait
qu'elle concerne des destinataires en nombre indéterminé ou indéterminable
(tout détenteur des avoirs de la famille du propriétaire, mais dans une
situation individuelle et concrète (les avoirs de la famille ), portant sur un
objet déterminé, à raison duquel sont fixés les droits et obligations d'un
nombre inconnu de destinataires (Moor, droit administratif, volume II p. 117;
ATF 101 Ia 73); la circulaire de l'Office fédéral n'en constitue qu'un acte
d'exécution (cf art. 5 de l'ordonnance), non susceptible comme tel de recours.
Aucune voie de recours n'étant ouverte contre la décision du Conseil fédéral,
celle-ci était immédiatement exécutoire.
Le conservateur du
registre foncier ne pouvait dès lors que se fonder sur cette décision, qu'il ne
pouvait revoir sur le fond.
b)                     Enfin, à supposer même
que le conservateur ait eu un quelconque pouvoir d'examen, pour revoir à titre
incident la constitutionnalité de l'ordonnance, il n'aurait pu de toute manière
sanctionner que le cas d'inconstitutionnalité manifeste.
Ce vice n'est pas
réalisé en l'espèce. En effet, le Conseil fédéral peut édicter des ordonnances
sans base légale formelle, directement sur la base des art. 102 ch. 8 - 10 Cst
en matière d'affaires étrangères et de sécurité interne ou externe de la
Suisse. Ces prescriptions doivent être nécessaires, urgentes, justifiées par un
intérêt public prépondérant et proportionnelles. Elles ne doivent pas être en
contradiction avec les normes adoptées par l'Assemblée fédérale, respecter les
principes d'égalité de traitement et de bonne foi. Elles doivent être en
principe limitées dans le temps. Si la situation perdure, une base légale
suffisante dans une loi formelle doit être créée (ATF 122 IV 258 et 123 IV 2,
concernant l'ordonnance sur l'acquisition et le port d'armes à feu par des
ressortissants yougoslaves).
En l'espèce, la
question du blocage des avoirs de chefs d'état étrangers s'est, comme le
rappelle les recourants, déjà posée notamment au sujet des Philippines en
rapport avec le président Marcos (un blocage a été ordonné), et avec l'Iran,
s'agissant du Shah (il n'y a pas eu de blocage). Que cette question puisse à
son tour se poser en relation avec le Zaïre n'a rien d'extraordinaire. Cette
constatation suffit et il est évident que la question de savoir comment le
Conseil fédéral devait la résoudre relève de considérations d'opportunité qui
échappent au contrôle de l'autorité administrative.
Il n'y avait donc
manifestement pas matière, pour le conservateur, à mettre en doute la validité
de l'ordonnance du Conseil fédéral.
6.                     Le moyen que les
recourants tirent du fait que les avoirs de la famille du propriétaire font
déjà l'objet d'une demande d'entraide internationale en matière pénale déposée
par la nouvelle République démocratique du Congo doit aussi être examiné en
relation avec l'art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral, qui instaure une
clause de subsidiarité qui a pour effet de faire échapper à ladite ordonnance
(sauf pour l'obligation de déclarer - les avoirs qui font l'objet d'une mesure
de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire. L'instruction
a permis d'établir, contrairement à ce que paraît considérer la circulaire de
l'Office fédéral et la décision du Département cantonal des Finances, que le premier
blocage du 16 mai 1997 sous N
o
177'335 concerne réellement une procédure d'entraide judiciaire. Cela
résultait d'ailleurs clairement de l'avis du conservateur du 23 mai 1997 et des
pièces qu'il avait eues en mains pour procéder à ce premier blocage. On peut
donc se demander si le conservateur n'a pas méconnu la clause de subsidiarité
de l'art. 6 de l'ordonnance du Conseil fédéral qui paraissait ne pas pouvoir
s'appliquer
"aux avoirs tant que ceux-ci font l'objet (...) d'une
mesure de blocage en relation avec une procédure d'entraide judiciaire".
Sur ce point, l'Office fédéral admet dans ses observations du 19 mars 1998
qu'il était inexact d'affirmer, comme l'a fait sa circulaire, que le blocage du
registre foncier fondé sur la procédure pénale fédérale avait un effet autonome
par rapport à l'ordonnance du Conseil fédéral. Il expose qu'en réalité,
l'ordonnance du conseil fédéral avait un caractère subsidiaire et ne
s'appliquait qu'aux cas où les mesures fondées sur la procédure pénale seraient
abolies. L'Office fédéral précise également qu'il n'était pas possible de
prévoir, au moment de la mise en vigueur de l'ordonnance du Conseil fédéral, si
les mesures de blocage de la procédure pénale pourraient être exécutées avec
succès, les recourants ayant d'ailleurs recouru jusqu'au Tribunal fédéral
contre ces mesures ordonnées en vertu de la procédure pénale fédérale.
Après en avoir
délibéré, le Tribunal administratif juge que l'objectif poursuivi par
l'ordonnance du Conseil fédéral ne pouvait effectivement être atteint qu'à la
condition qu'un blocage soit réellement inscrit et maintenu sur les parcelles
concernées. Ce but n'aurait pas été atteint si le conservateur du registre
foncier avait dû renoncer à inscrire le blocage prévu par l'ordonnance du
Conseil fédéral car cela aurait créé, au cas où le blocage fondé sur la
procédure pénale aurait été levé, le risque d'un défaut de continuité entre le
moment de cette levée et celui où, par l'effet de la clause de subsidiarité de
l'art. 6 de l'ordonnance, un autre blocage fondé sur cette dernière aurait été
alors inscrit sur les parcelles. C'est donc à juste titre qu'un blocage a été
inscrit sur les parcelles litigieuses nonobstant l'inscription, quelques jours
auparavant, d'un autre blocage fondé sur l'entraide judiciaire.
Comme le précise
l'Office fédéral dans ses observations, les recourants ont la possibilité
d'exiger du registre foncier la radiation de la mention litigieuse s'ils
prouvent qu'un jugement ou une décision passée en force a prononcé pour une
durée indéterminée le blocage du registre foncier sur la base de la procédure
pénale fédérale et que la mention fondée sur l'ordonnance du Conseil fédéral
est par conséquent devenue caduque. L'Office observe cependant à juste titre
qu'une telle requête n'a pas été présentée et que son issue sort de toute
manière de l'objet du litige de la présente cause.
7.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être très partiellement admis en tant qu'il conteste avec succès
le prononcé d'irrecevabilité de la décision attaquée. Il est en revanche
entièrement rejeté sur le fond car les conclusions des recourants tendant à ce
que l'inscription de la mention de blocage soit annulée sont rejetées. Le sort
matériel du recours justifie ainsi qu'un émolument soit mis à la charge des
recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
très partiellement admis.
II.                     La
décision du 23 décembre 1997 du Département des finances est réformée en ce
sens que les chiffres 1 et 2 de son dispositif ont la teneur suivante :
"I.        Le recours est recevable.
II.         Il est rejeté."
III.                     Un émolument
de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des recourants.
IV.                    Il n'est pas
accordé de dépens.
Lausanne, le 31 mars 1998
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, notamment à l'Office fédéral de la
justice (art. 102 al. 2 ORF).
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).