vd_omni · AC.2010.0273 · 2011-06-14 · fr

ORANGE COMMUNICATIONS SA/Municipalité d'Aubonne, KEHRLI, Service de l'environnement et de l'énergie | Recours contre un refus du permis de construire. Installation de téléphonie mobile, qui ne respecte pas les règles municipales relatives à la hauteur maximum et à la distance aux limites. De jurisprudence constante, les règles sur les hauteurs maximales au faîte visent la construction de véritables bâtiments auxquels on ne saurait assimiler un mât d'antenne. Il doit en aller de même pour les distances aux limites en ce qui concerne les armoires et locaux techniques. En outre, l'antenne litigieuse respecte les valeurs limites fixées par l'ORNI dans les lieux à utilisation sensible et ne péjore pas d'une manière incontestable les qualités esthétiques de l'endroit (elle se trouve de plus hors du périmètre ISOS). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.06.2011 AC.2010.0273

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 juin
2011
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Michel Mercier, assesseur
et Mme
Magali Zuercher, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
ORANGE
COMMUNICATIONS SA,
à Renens
Autorité intimée
Municipalité
d'Aubonne,
représentée par Alain Thevenaz, avocat,
à Lausanne
Autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie
Propriétaire
Jean-Pierre KEHRLI,
à Aubonne
Objet
Permis de construire
Recours ORANGE COMMUNICATIONS SA c/
décision de la Municipalité d'Aubonne du 19 juillet 2010 (refus d'accorder
l'autorisation de construire une installation de téléphonie à la Rte
d'Allaman 106, sur la parcelle n° 1014)
Vu les faits suivants
A.
Jean-Pierre Kehrli est propriétaire de la
parcelle n°1014 du cadastre de la Commune d’Aubonne, située à la route
d’Allaman 106. Cette parcelle, d’une surface de 3'527 m
2
, est située en zone industrielle B,
au sens des art. 66 à 68 du règlement communal sur le plan d’extension et
la police des constructions (ci-après: RC), adopté par le Conseil communal le 7
octobre 1980 et approuvé par le Conseil d’Etat le 28 avril 1982. Elle se trouve
en contrebas de l’Esplanade, à 600 mètres environ à vol d’oiseau de celle-ci,
de l’autre côté de la DP 28 route cantonale 54b.
B.
Le 30 mars 2009, Amodus SA, représentant du
maître de l'ouvrage, soit Alcatel-Lucent Schweiz AG agissant pour le compte d'Orange
communications SA (ci-après: Orange), a requis le permis de construire sur la parcelle
n°1014 une nouvelle antenne pour la téléphonie mobile. Elle sollicitait une
dérogation aux art. 67 (distance à la limite) et 68 (hauteur) RC. Le
projet comporte un mât d’une hauteur de 20.24 mètres, sur lequel seront apposées
deux antennes fonctionnant selon les normes GSM et UMTS, ainsi que trois
paraboles de transmission; quatre cabines outdoor BTS doivent prendre place au
pied du mât ainsi qu’une cabine électrique A1, pour une longueur totale de 4
mètres environ et une largeur légèrement inférieure à 1 mètre.
Mis à l'enquête publique du 18 mai
au 17 juin 2010, le projet a suscité sept oppositions.
C.
Par décision du 19 juillet 2010, la Municipalité
d’Aubonne (ci-après: la municipalité) a refusé de délivrer le permis de
construire sollicité, en invoquant les craintes de ses citoyens liées aux
rayonnements non ionisants, l’absence d’étude documentant l’innocuité de ces
rayonnements et le caractère inesthétique de la construction envisagée.
D.
Le 29 juillet 2010, la Centrale des
autorisations CAMAC a rendu sa synthèse. Le Service de l’environnement et de
l’énergie (SEVEN) a préavisé favorablement le projet et le Service du
développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT-HZB), a relevé que le projet
ne nécessitait pas d’autorisation spéciale dans la mesure où il était compris à
l’intérieur de la zone industrielle B, mais qu’une attention particulière
devait être prêtée à la zone viticole avoisinante.
E.
Agissant le 14 septembre 2010, Orange (ci-après:
la recourante) a déféré la décision de la municipalité du 19 juillet 2010
auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP),
concluant à l’admission du recours et à la réforme de la décision attaquée en
ce sens qu'elle est mise au bénéfice d'un permis de construire pour son
installation de téléphonie mobile, subsidiairement à l’annulation de la
décision attaquée, le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. Elle se prévaut du fait que son projet
respecte les valeurs limites imposées par
l'ordonnance
du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI;
RS 814.710)
. En outre, sur le plan de l’esthétique, le
projet ne nuirait en rien au site.
La municipalité (ci-après aussi:
l'autorité intimée) a répondu le 18 octobre 2010 en concluant au rejet du
recours. Elle estime que c’est à juste titre qu’elle a refusé la demande en
vertu du principe de prévention. En outre, le projet implique l’octroi de deux
dérogations au règlement communal et il serait contraire à la clause
d’esthétique.
Le SEVEN s’est déterminé le 13
octobre 2010. Il a relevé que, comme indiqué dans la synthèse CAMAC, le projet
mis à l’enquête respectait les exigences de l’ORNI et ne suscitait pas de
commentaires de sa part.
La recourante a déposé un mémoire
complémentaire le 2 décembre 2010. Elle relève notamment que les conditions
posées à l’octroi de dérogations par le règlement communal seraient respectées en
l’occurrence.
Le SEVEN s’est
déterminé le 3 janvier 2011. L’autorité intimée a remis ses observations le 21
janvier 2011 et conteste l’argumentation de la recourante sur la question des
dérogations.
Le 15 février 2011, l’autorité
intimée a transmis au tribunal copie d’un courrier de Jean-Pierre Kehrli
indiquant qu’il n’était plus disposé à mettre à disposition sa parcelle.
Interpellée par la juge instructrice, la recourante a indiqué que Jean-Pierre
Kehrli était toujours disposé à mettre sa parcelle à disposition d’Orange mais
souhaitait revoir certaines conditions contractuelles
.
Le 15 mars 2011, Jean-Pierre Kehrli a confirmé au tribunal qu’il
avait toujours l’intention de louer sa parcelle à la recourante.
F.
Une audience avec inspection locale a eu lieu le
23 mai 2011. On extrait ce qui suit du procès-verbal et compte-rendu établi à
cette occasion
:
« Interpellée
sur la question de savoir comment elle va exécuter les travaux sans empiéter
sur la zone viticole (selon la condition posée dans la synthèse CAMAC par le
SDT), la recourante répond qu’elle a pris acte de la condition et qu’elle la
respectera. L’assesseur Mercier exprime quelques doutes quant à la possibilité
de respecter cette condition et estime qu’il faudrait sans doute reculer de 50
cm les éléments litigieux. Le propriétaire explique qu’un muret de pierre à
l’ancienne marque la limite de la zone. Il précise que c’est à sa demande que
l’implantation s’est faite en limite de parcelle, car il souhaite garder la
possibilité d’agrandir son parc d’exposition de voitures.
Le représentant
du SEVEN relève que le PNR 57 est terminé. Les autres parties confirmant avoir
connaissance des résultats de cette recherche, il se borne à relever que les
auteurs de la recherche sont arrivés à la conclusion que les valeurs posées par
l’ORNI pouvaient être maintenues.
Le représentant
de la municipalité explique que le bâtiment Logacop, sis sur la parcelle
voisine no 1076, comporte un atelier protégé dans lequel travaillent environ 30
personnes adultes. Il déclare s’opposer à l’antenne car il y en aurait déjà
suffisamment sur le territoire communal. Cette antenne ne respecterait en outre
pas les règles sur les distances aux limites, lesquelles s’appliqueraient à
toutes les constructions. L’antenne ne pourrait en outre pas être considérée
comme une dépendance.
La recourante
explique qu’elle est depuis 12 ans à la recherche d’emplacements pour ses
antennes à Aubonne. Une antenne est installée au nord-ouest du village. Deux
projets font actuellement l’objet d’une procédure de recours: celui de la
présente cause et un autre projet d’installation en face de l’hôpital. Une
micro-antenne est en outre installée sur le bâtiment qui abrite le centre
culturel et la protection civile.
Le représentant
du SEVEN produit une carte sur laquelle figurent les antennes installées ou en
projet. Il explique qu’une coordination entre les projets n’est pas nécessaire
puisque les antennes sont distantes entre elles de plus de 100 m.
Le municipal
expose que le nouveau plan d’affectation communal, qui est actuellement soumis
à l’examen du canton, prévoit la construction d’un nouveau quartier de
logements à loyer modéré (immeubles de 3 à 4 étages), en contrebas de
l’Esplanade. Les habitants de ce nouveau quartier seront situés directement en
face de l’antenne projetée, qui gênera aussi les autres habitants du bas de la
ville.
A 9h50, le
propriétaire est libéré; le tribunal et les parties se déplacent vers la
terrasse de l’Esplanade.
Le tribunal
constate que l’antenne ne dépassera pas sur le lac, mais atteindra, plus ou
moins, la hauteur du toit d’un immeuble blanc en arrière-fond. Le paysage
visible depuis l’Esplanade présente également plusieurs pylônes, notamment de
ligne à haute tension, ainsi qu’une antenne d’un autre opérateur (AuBZ).
Le représentant
de la municipalité met l’accent sur le souhait de l’autorité de s’en tenir
scrupuleusement à son règlement et sur sa crainte du précédent pour ce qui
concerne une éventuelle dérogation aux règles de distance aux limites ».
G.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi
cantonale 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
La recourante est la constructrice, respectivement la future exploitante de
l'installation litigieuse, dont elle restera à n'en pas douter propriétaire. Partant,
elle jouit sans conteste de la qualité pour recourir, comme l'a déjà à
plusieurs reprises jugé le tribunal dans ce type de configuration (voir
AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 1b
[
RDAF 2010 I, p. 107 n° 128
]
, AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 3c).
2.
La décision attaquée a été rendue alors que la
CAMAC n’avait pas encore communiqué sa synthèse.
Le point de savoir si les
communications de la CAMAC comportent l'octroi ou le refus d'une ou plusieurs
autorisations spéciales ou si elles expriment simplement l'avis d'un service
cantonal, que l'autorité municipale est libre de prendre ou non en
considération dans sa propre décision, dépend des règles applicables au projet
de construction ou d'installation en cause. L’article 120 de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV
700.11) énumère exhaustivement les cas dans lesquels la construction ou
l’installation est soumise non seulement à un permis de construire délivré par
la municipalité (art. 103 et 104 LATC), mais encore à une autorisation
spéciale, en principe cantonale. Il s’agit des constructions hors des zones à bâtir
(let. a), des constructions et des ouvrages nécessitant des mesures
particulières de protection contre le danger d’incendie et d’explosion, ainsi
que contre les dommages causés par les forces de la nature (let. b), des
constructions, ouvrages, entreprises et installations faisant l’objet d’une
liste annexée au règlement d’application de la LATC (let. c), enfin des
constructions, ouvrages, installations et équipements soumis à autorisation ou
qui doivent être approuvés selon les dispositions légales ou réglementaires
fédérales ou cantonales (let. d).
Les hypothèses visées aux lettres
a, b et d ne sont manifestement pas réalisées en l’espèce. En outre, suivant la
liste des ouvrages, activités, équipements et installations qui doivent faire
l’objet d’une autorisation ou d’une approbation par l’autorité cantonale
(annexe II au règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC [RSV
700.11.1; RLATC]), les sources de rayonnement non ionisant ne requièrent pas
une autorisation du Département de la sécurité et de l'environnement. Dans la
mesure où il n'y avait dès lors en l'occurrence pas lieu à autorisation
spéciale au sens de l'art. 120 LATC, c'est bien à la municipalité qu'il
incombait d'appliquer la législation sur la protection de l'environnement, dont
fait partie l'ORNI (art. 2 al. 1 et 2 du règlement du 8 novembre 1989
d'application de la loi fédérale sur la protection de l'environnement [RVLPE;
RSV 814.01.1]).
Celle-ci pouvait ainsi – sur un
plan purement formel – rendre une décision de refus de permis avant d’avoir
reçu la synthèse de la CAMAC, d’autant plus que ce refus était également motivé
par des arguments du ressort de la seule municipalité (telle que l’esthétique).
Il n’en demeure pas moins qu’il est peu satisfaisant sur le plan de la
cohérence de la procédure que l’autorité municipale statue avant d’avoir reçu
les préavis ou les autorisations des autorités cantonales spécialisées (dans le
même sens, voir en dernier lieu arrêt AC.2010.0135 du 15 avril 2011).
3.
a) Selon l’art. 104 al. 1 LATC, la municipalité
doit s’assurer, avant de délivrer le permis de construire, de la conformité du
projet aux dispositions légales et réglementaires ainsi qu’aux plans
d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration; elle doit également vérifier
si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont été
délivrées (art. 104 al. 2 LATC). L’art. 115 al. 1 LATC relatif à la motivation
de la décision de refus de permis rappelle d’ailleurs que ce refus est
communiqué au requérant avec référence aux dispositions légales et
réglementaires invoquées. Le nombre d’oppositions est par conséquent un motif
qui ne peut être avancé pour justifier un refus à un permis de construire à
défaut d’incidence juridique (arrêts AC.2010.0187 du 25 février 2011, AC.2007.0153
du 29 février 2008
[
RDAF 2009
I, p. 67 n° 88
]
,
AC.2007.0051 du 3 mai 2007).
b) L’autorité intimée refuse la
construction litigieuse en invoquant ses effets sur la santé publique, relevant
notamment qu’une entreprise employant des personnes mentalement sensibles se
situe à proximité et que le matériel informatique de dite entreprise pourrait
être déréglé par le rayonnement de l’antenne.
aa) La question des nuisances
provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au
regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de
l'environnement (LPE; RS 814.01) et de ses dispositions d'application. Cette
loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou
incommodantes (art. 1
er
al. 1), provoquées notamment par des rayonnements
(art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont
nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral a édicté par voie d'ordonnance
des valeurs limites d'immissions (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur
cette base que se fonde l’ORNI. Pour qu'une installation soit conforme à la
LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient respectées.
Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations
supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas
nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être
réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que,
indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre
préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable
(art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment
l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir
une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de
l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
S'agissant des rayonnements non
ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
(OFEFP; dénommé actuellement OFEV) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux
incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à
long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre
1999 relatif au projet d'ORNI (ci-après: le rapport explicatif), le concept
suivant a finalement été mis en place pour respecter les exigences de la LPE:
- des valeurs limites d'immissions
ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission
internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP).
Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets
qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière
répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec
certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en
revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs
limites d'immissions répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi
à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7);
- une limitation préventive des
émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces
dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions
évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont
pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne
peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que
possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art.
11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation
aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions
d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs
limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs
installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une
limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que
la valeur limite d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des
rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles
doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport
explicatif, p. 7 et 8). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation
sensible, on entend les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes
séjournent régulièrement (let. a), les places de jeu publiques ou privées
définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les surfaces non bâties sur
lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let. c) (sur
cette question voir aussi Anne-Christine Favre et Fabia Jungo, Chronique du
droit de l'environnement, La protection contre le bruit et les rayons non
ionisants, RDAF 2010 I, p. 199 ss, p. 219).
bb) Dans un arrêt du 30 août 2000
(ATF 126 II 399, traduit et résumé in RDAF 2001 I, p. 668), le Tribunal
fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation
préventive des émissions de rayonnement non ionisant. A cette occasion, il a
estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance
étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances
scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants
sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques.
Selon cet arrêt, les valeurs limites ont été fixées de manière à ménager une
marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets
biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al.
2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet
d'installation de téléphonie mobile ne peuvent exiger des mesures préventives
plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Dans le même
arrêt, le Tribunal fédéral a précisé qu'il se réservait de réexaminer sa
jurisprudence - ce qui pourrait amener à considérer que des valeurs limites
plus sévères doivent être fixées - en cas de nouvelles connaissances
scientifiques au sujet des effets sur l'organisme du rayonnement non ionisant
(consid. 4c p. 408). Depuis lors, le Tribunal fédéral a retenu à plusieurs
reprises, sur la base notamment de rapports de l'OFEV - service spécialisé de
l'administration fédérale en la matière - que l'évolution de l'état de la
science ne justifiait pas une nouvelle solution (par exemple arrêt 1C_360/2009
du 3 août 2010). Dans un arrêt publié récent (ATF 133 II 321 consid. 4.3.4 p.
327, traduit et résumé in RDAF 2008 I, p. 529), le Tribunal fédéral a confirmé
que la question de la protection contre les immissions en matière
d'installations de téléphonie mobile était réglée à satisfaction dans l'ORNI. La
protection contre les immissions des installations de téléphonie mobile étant
réglée de manière exhaustive dans l'ORNI, il ne restait aucune place pour le
droit cantonal ou communal (ATF 133 II 64 consid. 5.2 p. 66, traduit et
résumé in RDAF 2008 I, p. 563).
S'agissant de la résolution du
Parlement européen du 4 septembre 2008, qui évoque le rapport Bio-Initiative,
la CDAP a jugé qu'elle n’introduisait pas de valeurs limites contraignantes
inférieures à celles connues par le droit suisse, puisqu'elle se contentait de
demander au Conseil de l’Union de fixer des valeurs d’exposition plus
exigeantes pour l’ensemble des équipements émetteurs d’ondes électromagnétiques
dans les fréquences entre 0,1 MHz et 300 GHz compte tenu des avancées
scientifiques internationales dans un domaine où l’Union européenne connaissait
des valeurs limites encore dix fois supérieures à celles de la Suisse
(v. annexe III de la recommandation du Conseil de l’Union européenne du 12
juillet 1999 [1999/519/CE]) (AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 9e in
fine).
Enfin, sur la base des résultats
figurant dans le bilan du Programme national de recherche «
Rayonnement
non ionisant. Environnement et santé
» (PNR 57), qui vient de
s’achever, et dont l’autorité intimée soulignait l’importance, l’OFEV relève qu’il
«
n’a été constaté aucune détérioration de la
santé ou du bien-être de la population étudiée qui serait due à la présence
dans l’environnement de rayonnements d’antennes émettrices de tous types.
Voilà pourquoi, même au regard des résultats de travaux de recherche
internationaux, il n’y a pas de raison de renforcer les valeurs limites
pour le rayonnement à haute fréquence définies par l’ordonnance sur la
protection du rayonnement non ionisant (ORNI)
»
(cf. Conférence de presse du 12 mai 2011).
b) Il n’est en l’occurrence pas
contesté par l’autorité intimée que l’installation litigieuse respecte les
valeurs limites de l’installation fixées par l’ORNI dans les lieux à
utilisation sensible. D’ailleurs, dans la synthèse CAMAC du 29 juillet 2010, le
SEVEN, se fondant sur la fiche des données spécifiques du 27 avril 2010, a
relevé que la valeur limite de l'installation était respectée dans les lieux à
utilisation sensible (LUS) et que la valeur limite d'immission l'était
également dans les lieux de séjour momentané (LSM).
Partant,
conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus, le
principe de la limitation préventive des émissions est respecté, sans qu’il
soit nécessaire d’examiner plus particulièrement la question du rayonnement
prévisible dans l’atelier existant dans les environs. On relèvera par ailleurs
que l'opérateur responsable de l'installation devra faire procéder à des
mesures de contrôle dans les six mois qui suivent la mise en exploitation,
condition qui figure dans le permis de construire, étant précisé que les
mesures sont effectuées par des sociétés assermentées et certifiées.
4.
a) L’autorité intimée refuse de délivrer le
permis demandé notamment au motif que le projet ne respecterait pas les règles
municipales relatives à la hauteur maximum et à la distance aux limites. Selon
l’art. 67 RC applicable à la zone industrielle B, l
a
distance minimum entre la façade d'un bâtiment industriel et la limite de
propriété voisine ou du domaine public, s'il n'y a pas de plan d'alignement,
est de 8 mètres.
L’art. 68 RC
dispose que l
a hauteur des bâtiments ne dépassera pas 7.5
mètres au faîte.
Or l’antenne projetée atteindrait
20.24 mètres. Elle se trouverait avec les armoires techniques à moins de 2 mètres
de distance de la propriété voisine.
b) De jurisprudence constante, les
règles sur les hauteurs maximales au faîte visent la construction de véritables
bâtiments – référence étant faite, pour le calcul de leur hauteur, au faîte du
toit – auxquels on ne saurait à l'évidence pas assimiler un mât d’antenne. En
effet, comme déjà jugé par le tribunal de céans (entre autres, arrêts AC.2009.0251
du 17 décembre 2010, AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid.3, AC.2006.0181 du
5 septembre 2007 consid.7,
AC.2005.0195 du 11 juillet
2006 consid.4,
AC.2004.0049 du 11 octobre 2004,
AC.1999.0153 du 26 octobre 2000 consid. 6 et 7), pareille assimilation ne
saurait avoir été voulue, sans quoi les mâts d’éclairage et bien d’autres
installations analogues auraient été édifiés en violation du droit.
La jurisprudence a également exclu
que l’on assimile un local technique à une construction (ATF 1P.437/2006 du 16
janvier 2007, AC.2006.0289 du 27 juin 2007 consid.3). Elle a estimé qu’un local
technique devait plutôt être considéré comme une superstructure que la
jurisprudence autorise lorsqu’elle est de taille modeste et proportionnée par
rapport au bâtiment auquel elle s’ajoute, ainsi une installation cachée dans
une fausse cheminée érigée sur le toit d’une villa (cf. ATF 1A.202/2004 du 3
juin 2005; arrêts AC.2007.0256 du 24 décembre 2008 consid. 3c, AC.2006.0289
du 27 juin 2007 consid.3, AC.2003.0182 du 27 juillet 2004). On citera aussi à
titre de comparaison la jurisprudence concernant d’autres types d’armoires
électriques, à savoir celles que l’on trouve le long des routes, à faible
distance de leur bord et en tout cas à une distance inférieure aux minima s’appliquant
aux constructions selon la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV
725.01). Le tribunal a relevé à cet égard que le non-respect des minima ne
constituait pas une pratique dérogatoire à l'art. 37 LRou car ces d'éléments
d'infrastructures n’étaient pas visés par les distances minimales applicables
aux bâtiments et annexes de bâtiments (art. 36 LRou) ou aux constructions
souterraines et dépendances de peu d'importance (art. 37 LRou; AC.2006.0163 du
19 octobre 2007 consid. 6b).
Les
règles sur
les
distances aux limites trouvent leur origine dans le
souci de préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil entre les
constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel, ce qui
constitue un intérêt public non négligeable.
Cet intérêt
public n’est pas mis en péril par la construction de mâts et locaux techniques
au sens de la jurisprudence précitée
.
c) Selon l’art 158 RC, auquel se
réfère la recourante, «
exceptionnellement, la
Municipalité peut autoriser des dérogations aux prescriptions réglementaires
concernant l'ordre et les dimensions des constructions: s'il s'agit d'édifices
publics dont la destination et l'architecture réclament des dispositions
spéciales
». Au vu des considérations qui
précèdent, la construction projetée n’est pas soumise aux règles sur la hauteur
et les distances aux limites. Elle est dès lors réglementaire et ne nécessite
pas de dérogation. Il n’est ainsi pas nécessaire de trancher la question de savoir
si une municipalité peut être contrainte par le tribunal à octroyer une
dérogation (comme cela a été le cas notamment dans l’affaire
AC.2005.0206 du 26 février 2008 consid. 5
c).
5.
Dans la synthèse CAMAC du 29 juillet 2010, le
SDT-HZB a relevé que le projet ne nécessitait pas d’autorisation spéciale selon
l’art. 120 al. 1 let. a LATC, mais il a toutefois précisé que «
la
limite de la construction étant placée sur la limite de la zone viticole, il
est précisé à l’attention de l’autorité communale qu’aucun aménagement ou
construction (fondation, mur, cheminement, mouvement de terres, etc.) ne
devront être réalisés à l’intérieur de ladite zone viticole située au nord de
la nouvelle construction
» .
Interpellée lors de l’audience du
23 mai 2011 sur la question de savoir comment elle allait exécuter les travaux
sans empiéter sur la zone viticole, la recourante a répondu qu’elle avait pris
acte de la condition et qu’elle la respecterait. L’un des assesseurs spécialisés
du tribunal a exprimé à cette occasion quelques doutes quant à la possibilité
de respecter cette condition et a estimé qu’il faudrait sans doute reculer de
50 cm les éléments litigieux. Cela étant, le rôle du tribunal est d’examiner la
légalité de la décision attaquée. Dans ce contexte, il n’y a pas lieu de tenir
compte d'un comportement futur présumé du constructeur, à savoir le non-respect
des limites de la zone viticole. Cas échéant, il appartiendra à la
municipalité, respectivement à l’autorité compétente, d'exiger du constructeur
le respect des normes légales en vigueur. Cette question n’est par conséquent,
à ce stade, pas du ressort du tribunal, qui n’a pas à faire un procès
d’intention au constructeur (cf. pour comparaison AC.2008.0112 du 11 août 2009
consid.5, AC.2006.0317 du 25 octobre 2007 consid. 6, AC.2006.0135 du 1er
décembre 2006 consid. 3a).
6.
La municipalité s'oppose aussi au projet de la recourante
pour des motifs relevant de la protection du paysage et de l'esthétique.
a) Dans la mesure
où elle ne prend pas de mesures destinées à protéger la population contre le
rayonnement non ionisant – question qui est réglée à satisfaction dans l'ORNI –,
une commune peut, comme d'ailleurs un canton, prévoir des mesures d'aménagement
local du territoire, autres que celles qui servent le droit de l'environnement,
mais qui s'appliquent aux installations de téléphonie mobile, pour autant que
ces mesures ne portent pas atteinte aux objectifs de la législation sur les
télécommunications, en particulier ceux prévus à l'art. 1er de la loi du 30
avril 1997 sur les télécommunications (LTC; RS 784.10) (ATF 133 II 64 consid.
5.3, v. aussi ATF 133 II 322). Aux conditions précitées, des mesures
d'aménagement du territoire portant par exemple sur une zone ou des lieux à protéger,
sur l'esthétique d'un site, sur l'examen préalable de l'emplacement prévu pour
une installation, peuvent être adoptées par les autorités cantonales ou
communales (ATF 1C_328/2007 du 18 décembre 2007 consid. 3.2 et les arrêts
cités). Outre des mesures de planification négative ou positive (prescriptions
excluant en principe les installations de téléphonie mobile dans des zones
déterminées ou, à l’inverse, délimitant des zones destinées spécialement à ces
installations), les communes peuvent soumettre l’autorisation d’installations à
une pesée complète des intérêts et, partant, à l’examen de sites d’implantation
alternatifs (ATF 133 II 64 consid. 5.3, commenté in VLP-ASPAN Territoire &
Environnement 2/2008 p. 21). Cela implique toutefois l’existence de
prescriptions communales particulières, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
L’Etat de Vaud et les opérateurs
ont passé une convention, le 24 août 1999, selon laquelle doivent être
coordonnés les projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les
périmètres des installations projetées est de 100 mètres ou moins (art. III
de la convention). En l’occurrence, l’antenne la plus proche se trouve à une
distance de 600 mètres environ de la parcelle n° 1014 (si l’on exclut la
micro-antenne du Centre culturel du chêne). Une coordination n’entre dès lors
pas en ligne de compte (cf. également les arrêts AC.2006.0181 du 5 septembre
2007 consid. 6a, AC.2006.0119 du 21 février 2007 consid. 6 et
AC.2005.0021 du 31 octobre 2005).
b) Aux termes de
l'art. 86 LATC, la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que
soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés,
présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions et
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).
Selon l’art. 65 RC
(applicable à la zone industrielle B par
renvoi de l’art. 66 RC),
la municipalité interdira
les installations industrielles qui pourraient porter de graves préjudices à la
région.
Aux termes de l’art. 107 al.1 RC,
la municipalité prendra toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du
territoire communal.
L’art. 135 al. 1 RC prescrit
quant à lui que
les antennes de TV et autres installations
analogues sont disposées de façon à ne pas dégrader l'aspect des lieux.
Lorsqu'il s'agit
d'examiner l'application de clauses d'esthétique, le Tribunal fédéral a rappelé
(arrêt 1C_197/2009 du 28 août 2009 consid. 4.1) qu'il devait faire preuve de
retenue dans l'appréciation des circonstances locales. Dans ce domaine, les
autorités locales disposent en effet d'un large pouvoir d'appréciation (v. ATF
132 II 408 consid. 4.3 p. 416 et les références citées; arrêt 1P.678/3004 du 21
juin 2005 consid. 4, in ZBl 2006 p. 430). C'est le cas notamment lorsqu'il
s'agit de savoir si une construction ou une installation est de nature à compromettre
l'aspect ou le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue
(ATF 115 Ia 114 consid. 3d p. 118, 363 consid. 3b p. 367; arrêt P.265/1985 du
16 avril 1986 consid. 3 in RDAF 1987 p. 155). Toutefois, la question de
l'intégration d'une construction ou d'une installation à l'environnement bâti
dans un site ne doit pas être résolue en fonction du sentiment subjectif de
l'autorité, mais selon des critères objectifs et systématiques; en tous les
cas, l'autorité compétente doit indiquer les raisons pour lesquelles elle
considère qu'une construction ou une installation serait de nature ou non à
enlaidir le site (arrêt 1P.581/1998 du 1
er
février 1999 in RDAF 2000
I 288; ATF 115 Ia 363 consid. 3b p. 367, 370 consid. 3 p. 373; 114 Ia 343
consid. 4b p. 345 et les arrêts cités).
Il incombe au premier chef aux
autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions, lesquelles
disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (voir notamment ATF 115
Ia 370 consid. 3; 115 Ia 363 consid. 2 c; 115 Ia 114 consid. 3d; 101 Ia 213
consid. 6a; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit fédéral et vaudois de la
construction, 4
e
éd., 2010, note 3 ad art. 86 LATC). Pour cette
raison, la CDAP observe une certaine retenue dans l'examen du problème, en ce
sens qu'elle ne substitue pas sans autre son propre pouvoir d'appréciation à
celui de l'autorité municipale (AC.1993.0034 du 29 décembre 1993). Par
ailleurs, l'examen de l'esthétique interviendra sur la base de critères
objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens
esthétique particulièrement aigu, de manière à ce que le poids de la
subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites
de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (AC.1998.0166
du 20 avril 2001).
En matière d’installations de
téléphonie mobile, la CDAP a jugé que, si l'on ne pouvait nier qu'une antenne
de communication présentait nécessairement un aspect déplaisant, encore
fallait-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière
incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné (AC.2010.015 du 15
décembre 2010 consid. 6b, AC.2004.0185 du 2 mai 2005, AC.2004.0276 du 30 juin
2005).
c) Le village d’Aubonne est relevé à
l'ISOS (cf. ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des
sites construits à protéger en Suisse [OISOS; RS 451.12]).
En vertu de l'art. 6 al. 1 de la loi
fédérale
du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l'inscription d'un objet
d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite
spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus
possible. Cette disposition n'impose pas une interdiction absolue de modifier
tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans
la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but
assigné à sa protection (
cf. ATF 1C_360/2009 du 3 août
2010
). Pour déterminer ce que signifie, dans un cas
d'espèce, l'obligation de «
conserver intact
» un bien
protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de
la protection (
ATF 127 II 273
consid.
4c p. 282;
123 II 256
consid. 6a
p. 263).
Lorsqu'il s'agit de
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant laquelle un
objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne
souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance
nationale également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN).
L'octroi d'une autorisation de construire une installation de téléphonie mobile
constitue une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN (
ATF 131 II 545
).
L'art. 6 al. 2 LPN, dès lors applicable, accorde un poids prioritaire à la
conservation des objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie
cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des
intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier
une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (cf. ATF 1C_360/2009 du 3 août 2010
précité).
Dans une cause relative à
Saint-Prex, commune faisant l'objet d'une fiche ISOS classant le bourg médiéval
fortifié et le faubourg dans la catégorie d'inventaire A, soit dans celle des
objets dont la substance doit être sauvegardée (art. 5 LPN), les constructions
situées dans ces secteurs faisant en outre l'objet d'une protection
particulière, le Tribunal fédéral a néanmoins confirmé l'autorisation de
construire une installation de téléphonie mobile. En effet, le bâtiment sur
lequel était prévue l'installation litigieuse n'était pas particulièrement
protégé. En outre, l'installation de téléphonie mobile projetée, à peine visible,
ne représentait pas une menace pour l'ensemble construit du bourg de
Saint-Prex. L'impact visuel de l'installation projetée serait négligeable,
voire inexistant, et les travaux n'altéreraient pas le bâtiment. Par ailleurs, la
constructrice avait rendu vraisemblable que le bourg de Saint-Prex ne
bénéficiait pas d'une couverture UMTS adéquate et qu'elle n'avait trouvé aucun
autre emplacement convenable à proximité du lieu choisi.
De même, dans l'affaire 1C_118/2010
du 20 octobre 2010 consid. 6.4, concernant la pose d'une antenne d'environ 3,5
m sur le toit d'un bâtiment à Kreuzlingen, à proximité du bâtiment protégé
Blaues
Haus
(voir aussi, concernant cette même antenne, ATF 1C_492/2009 du 20
juillet 2010), le Tribunal fédéral a considéré que l'intérêt public à assurer
une couverture optimale du réseau de téléphonie mobile l'emportait. Le milieu
urbain comportait en effet une demande importante pour un tel service, ce qui
impliquait la construction d'antennes, devant dépasser des toits pour assurer leur
tâche (cf. ATF 1A.6/2007 du 6 septembre 2007).
d) En l'espèce, le site
d'implantation se trouve hors du périmètre saisi par la fiche ISOS. Située en contrebas
du bourg, l’antenne ne sera pas ou très peu visible par les personnes se
trouvant dans ce dernier. Elle sera visible pour les personnes s’approchant du
bourg en venant d’Allaman, mais uniquement lorsque celles-ci seront encore
passablement éloignées du bourg. Sa visibilité sera également réduite du fait
qu’elle se situe suffisamment en contrebas d’Aubonne sur un terrain en pente. S'agissant
de l'environnement du site d'implantation lui-même, il est constitué d’une zone
industrielle. Il ne s'agit donc pas de surfaces méritant une protection accrue.
Cet environnement ne semble donc pas particulièrement sensible sous l'angle de
l'esthétique, même si l'on ne peut dénier que l'antenne, de plus de 20 m, sera
éminemment visible loin à la ronde.
Certes, la municipalité soutient à
juste titre que l'installation litigieuse sera visible depuis la terrasse de l’Esplanade.
Le tribunal a toutefois pu constater lors de l’inspection locale que l’antenne
n’empiétera pas sur la vue que l’on peut avoir depuis cet endroit sur le lac,
mais atteindra, plus ou moins, la hauteur du toit d’un immeuble blanc en
arrière-fond entouré d’arbre. Le tribunal a aussi constaté que le paysage
visible depuis l’Esplanade présentait plusieurs pylônes, notamment de ligne à
haute tension, ainsi qu’une antenne d’un autre opérateur (AuBZ).
En conclusion, l'antenne litigieuse
ne péjore pas d'une manière incontestable les qualités esthétiques de
l'endroit.
Dans ces conditions, c'est à tort
que la décision attaquée refuse le permis de construire l'antenne en cause pour
des motifs tenant à la protection du paysage et à l'esthétique
.
7.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que le permis de
construire doit être délivré. La commune supportera un émolument judiciaire
(art. 49, 51, 52
a contrario
, 91 et 99 LPA-VD); la recourante n'a pas
conclu à l’octroi de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité d'Aubonne du 19
juillet 2010 est
réformée en ce sens que le permis de
construire requis par
Orange communications SA le 30
mars 2009 doit lui être délivré
.
III.
Le dossier est renvoyé à la Municipalité
d’Aubonne pour qu'elle règle les modalités liées à la délivrance du permis de
construire.
IV.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la Commune d’Aubonne.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 juin 2011
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.