vd_omni · CCST.2022.0001 · 2022-12-02 · fr

BESSON Brigitte et consorts/Municipalité du Mont-sur-Lausanne | Décision municipale déclarant invalide une initiative populaire communale portant sur la modification d'un plan de quartier.- les initiatives populaires communales portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments graphiques ou clauses réglementaires) font partie des "autres cas" visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elles doivent toujours être conçues en termes généraux (consid. 2d);- la municipalité doit se limiter au stade du contrôle de la validité matérielle de telles initiatives à un examen sommaire de la question de l'application de l'art. 21 al. 2 LAT et ne sanctionner que les cas de violations manifestes du principe de la stabilité des plans, ce qui n'est pas le cas en l'espèce; cette question fera l'objet d'un examen approfondi par les autorités de planification dans le cadre de la procédure prévue par les art. 34 ss LATC, si l'initiative aboutit et si elle est approuvée par le conseil communal ou par le peuple (consid. 3);- tant que la première étape de la procédure des art. 34 ss LATC n'est pas franchie, l'initiative ne saurait être considérée comme un "plan en voie d'élaboration" au sens de l'art. 47 LATC (consid. 4).Recours admis et décision attaquée réformée, en ce sens que l'initiative litigieuse est déclarée valide.Recours au TF rejeté (arrêt 1C_32/2023 du 28.09.2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 02.12.2022 CCST.2022.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
2 décembre 2022
Composition
M. Pascal Langone, président; M. André
Jomini, Mme Mélanie Pasche et Mme Fabienne Byrde, juges; Mme Aleksandra
Fonjallaz, juge suppléante; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourants
1.
Brigitte
BESSON,
au
Mont-sur-Lausanne,
2.
Pierre-François
CULAND,
au
Mont-sur-Lausanne,
3.
Antoinette
EMERY,
au
Mont-sur-Lausanne,
4.
Alain
FREI,
au
Mont-sur-Lausanne,
5.
Christophe
LECOMTE,
au
Mont-sur-Lausanne,
6.
Kate
MUDDIMAN-FREY,
au Mont-sur-Lausanne,
7.
Catherine
ROULET,
au
Mont-sur-Lausanne,
8.
Stéphane
SIMON,
au
Mont-sur-Lausanne,
9.
Daniel
SIREJOLS,
au
Mont-sur-Lausanne,
tous
représentés par Me Raphaël MAHAIM,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité du Mont-sur-Lausanne,
au Mont-sur-Lausanne.
Objet
Recours Brigitte BESSON et consorts c/ décision de la
Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 18 janvier 2022 (invalidation du projet d'initiative
populaire communale "Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du
Mont!").
Vu les faits suivants:
A.
Le Syndicat d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne (ci-après: le
syndicat) a été constitué en 1982. Il a pour but le remaniement parcellaire en
corrélation avec l'adoption d'une zone agricole liée à une zone à bâtir, la
construction de chemins et la pose de canalisations d'assainissement, l'étude,
en collaboration avec la commune, des plans de quartier inclus dans le
périmètre du syndicat, ainsi que l'équipement des terrains à bâtir.
Le 6 août 1993, le Conseil d'Etat a approuvé le
nouveau plan général d'affectation (ci-après: PGA) ainsi que le règlement
correspondant (ci-après: RCAT) adoptés par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne.
Ce plan définit dans la zone à bâtir plusieurs périmètres qui ne sont pas
immédiatement constructibles, chacun d'eux devant faire l'objet au préalable
d'un plan de quartier ou d'un plan partiel d'affectation, accompagné de son
propre règlement. Parmi ces périmètres figure celui de "Valleyre",
colloqué en zone de verdure et d'habitats groupés.
Le plan de quartier "Valleyre" a été mis
en l'enquête publique du 23 janvier au 23 février 2006 en même temps que les
autres plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat. Il a été adopté
par le Conseil communal du Mont-sur-Lausanne le 19 juin 2006 et approuvé par le
département cantonal compétent le 11 décembre 2006. Il a été contesté jusqu'au
Tribunal fédéral, qui, par arrêts du 28 septembre 2009 (causes 1C_454/2008 et
1C_572/2008), a confirmé définitivement sa conformité au droit supérieur. Il n'est
toutefois entré en vigueur que le 1
er
novembre 2019 en même temps
que les autres plans de quartier inclus dans le périmètre du syndicat, à l'issue
de l'intégralité des procédures judiciaires introduites et de l'exécution du
remaniement parcellaire (cf. art. 40 al. 1 du règlement du plan de quartier
"Valleyre", qui prévoit que la mise en vigueur du plan et son
règlement est subordonnée, pour les parcelles incluses dans le périmètre du
syndicat, au transfert de propriété du nouvel état parcellaire).
B.
En décembre 2021, un comité d'initiative constitué de Brigitte Besson,
Pierre-François Culand, Antoinette Emery, Alain Frei, Christophe Lecomte, Kate
Muddiman-Frey, Catherine Roulet, Stéphane Simon et Daniel Sirejols (ci-après:
le comité d'initiative), tous électeurs dans la Commune du Mont-sur-Lausanne, a
déposé au greffe municipal un projet d'initiative populaire communale intitulée
"
Sauvons le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont!
" et
rédigée en termes généraux, dont le texte est le suivant:
"L'initiative "Sauvons
le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont!" demande que le
périmètre entier du plan de quartier Valleyre approuvé par le Conseil communal
le 19 juin 2006 soit classé en zone inconstructible et fasse l'objet d'une
planification tendant à sa préservation sous forme d'espace de délassement et
de préservation de la nature."
Dans l'argumentaire joint au projet d'initiative,
les initiants reprochent au plan de quartier en vigueur d'incarner un "
décalage
entre une vision datée de l'urbanisme et les besoins impératifs d'anticipation
d'une crise environnementale qui se précise, y compris à l'échelle locale
".
Ils ont mis notamment en avant l'apparition de nouveaux risques à prendre à
considération et la nécessité de sauvegarder le biotope relais du Vallon.
Par décision du 18 janvier 2022, la Municipalité du
Mont-sur-Lausanne (ci-après: la municipalité) a déclaré invalide le projet
d'initiative déposé. Elle a retenu que l'initiative contrevenait au droit
supérieur, plus particulièrement à l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui consacre le
principe de la stabilité des plans d'affectation, aucun changement de
circonstances ne justifiant à son sens la modification du plan de quartier
"Valleyre".
C.
Par acte du 7 février 2022, les neuf membres du comité d'initiative ont
saisi la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal d'un recours contre cette
décision, en concluant principalement à sa réforme en ce sens que le projet
d'initiative
"
Sauvons le Vallon de la Valleyre,
le poumon vert du Mont!
" est déclaré valide
, subsidiairement à sa
réforme en ce sens que le projet d'initiative est déclaré partiellement valide
dans le sens des considérants, très subsidiairement à son annulation et au
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Les recourants contestent que l'initiative litigieuse soit
contraire au droit supérieur. Ils font valoir que le plan de quartier
"Valleyre" date de plus quinze ans, ce qui autorise sans autres
conditions sa modification. Ils affirment que, quoi qu'il en soit et
contrairement à ce que l'autorité intimée a retenu, les circonstances depuis
l'élaboration et l'adoption du plan se sont modifiées de manière importante.
Ils mentionnent à cet égard le surdimensionnement des zones à bâtir communales,
l'absence de prise en compte adéquate dans la planification en vigueur des
intérêts publics liés à la préservation des biotopes, l'existence de nouveaux
dangers naturels et l'évolution des conditions du trafic motorisé.
Dans sa réponse du 29 mars 2022, la municipalité a
conclu au rejet du recours.
Les recourants ont déposé le 14 avril 2022 une
écriture complémentaire, dans laquelle ils ont confirmé leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis.
Conformément à l'art. 188 de la loi vaudoise du 5
octobre 2021 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; BLV 160.01), entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2022 et abrogeant la loi homonyme du 16 mai
1989, les décisions relatives à la validité d'une initiative communale, comme
en l'occurrence la décision attaquée, sont susceptibles de recours à la Cour
constitutionnelle.
Selon l'art. 189 al. 2 et 3 LEDP, ont qualité pour
recourir tout membre du corps électoral communal ainsi que le comité d'initiative,
s'il est constitué en personne morale. En l'occurrence, les recourants sont
tous électeurs dans la Commune du Mont-sur-Lausanne et membres du comité
d'initiative. Leur qualité pour recourir est dès lors incontestable.
Pour le surplus, le recours a été interjeté dans le
délai de vingt jours prévu par l'art. 190 LEDP; il respecte par ailleurs les
exigences formelles de l'art. 191 LEDP. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
a) L'art. 135 al. 1 LEDP (l'art. 106 al. 1 aLEDP avait la même teneur)
énumère les objets sur lesquels peut porter une initiative populaire communale,
à savoir:
"a. la réalisation d'un projet relevant de la compétence
du conseil général ou communal;
b. l'adoption, la modification ou l'abrogation d'un règlement
relevant de la compétence du conseil général ou communal;
c. l'octroi ou le retrait d'une délégation de compétence à la
municipalité en matière réglementaire (art. 4, ch. 13 LC);
d. la substitution d'un conseil communal au conseil général,
ou vice-versa;
e. la modification du mode d'élection du conseil communal;
f. la modification du nombre des membres du conseil communal;
g. la modification du nombre des membres de la municipalité;
h. la demande de rattachement de la commune à un district
dont elle est limitrophe".
Selon l'art. 136 LEDP (l'art. 106a aLEDP avait la
même teneur), ne peuvent en revanche pas faire l'objet d'une demande
d'initiative, contrairement au principe de l'art. 135 LEDP:
"a. le contrôle de la gestion;
b. le projet de budget et les comptes;
c. le projet d'arrêté d'imposition;
d. les emprunts et les placements;
e. l'admission de nouveaux bourgeois;
f. les nominations et les élections;
g. les règlements qui concernent l'organisation et le
fonctionnement du conseil général ou communal ou ses rapports avec la
municipalité."
b) Le droit d'initiative en matière communale est
par ailleurs limité par les règles générales du droit cantonal relatives à l'exercice
des droits politiques: ainsi, la proposition doit respecter le droit supérieur,
ainsi que les principes de l'unité de rang, de l'unité de forme et de l'unité
de matière (art. 137 al. 1 LEDP, règle qui correspond à l'art. 113 al. 1
LEDP pour l'initiative en matière cantonale, étant précisé que l'ancien droit
avait la même teneur; cf. aussi art. 80 al. 1 Cst-VD).
S'agissant de la forme, l'art. 138 LEDP (l'art. 106c
aLEDP avait la même teneur) prévoit en outre que l'initiative qui porte sur la modification
ou l'abrogation d'un règlement doit être présentée sous forme d'un projet
rédigé de toutes pièces; si elle porte sur l'adoption d'un règlement, elle peut
être présentée sous forme d'un règlement rédigé de toutes pièces ou conçue en
termes généraux (al. 1); dans les autres cas, elle doit être conçue en termes
généraux et énoncer les objectifs du projet (al. 2).
c) C'est à la municipalité qu'il incombe, avant d'autoriser
la récolte de signatures, de se prononcer de manière motivée sur la validité de
l'initiative et le cas échéant de constater sa nullité si elle est contraire au
droit supérieur ou si elle viole l'unité de rang, de forme ou de matière (art. 113
LEDP, auquel renvoie l'art. 140 al. 4 LEDP, étant précisé que l'ancien droit
avait ici encore la même teneur).
d) En l'espèce, l'initiative litigieuse tend à ce
que le périmètre entier du plan de quartier "Valleyre" soit classé en
zone inconstructible et fasse l'objet d'une planification tendant à sa
préservation sous forme d'espace de délassement et de préservation de la nature.
Les membres du comité d'initiative et la municipalité retiennent à juste titre
qu'une telle initiative est conçue en termes généraux Une initiative populaire
tendant à la modification, ou à l'adaptation aux circonstances nouvelles, d'un
plan d'affectation – que le projet porte sur des éléments
"graphiques" du plan (la délimitation d'une zone ou d'un périmètre
d'implantation) ou plutôt sur des clauses réglementaires – ne relève pas de
l'art. 135 al. 1 let. b LEDP, mais bien plutôt de l'art. 135 al. 1 let. a
LEDP (projet relevant de la compétence du conseil général ou communal, en vertu
de l'art. 42 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions
[LATC; BLV 700.11]). Un plan d'affectation n'est pas un règlement
stricto
sensu
, au sens de l'art. 4 al. 1 ch. 13 de la loi sur les communes (LC; BLV
175.11). C'est un acte dont le régime juridique est défini en premier lieu par
les art. 14 ss LAT (selon l'art. 14 al. 1 LAT, les plans d'affectation règlent
le mode d'utilisation du sol); ce régime n'est pas entièrement celui de la
norme, ni celui de la décision car le droit fédéral en fait un acte
sui
generis
(cf. notamment,  sur cette question: Peter Hänni, Planungs-, Bau-
und besonderes Umweltschutzrecht, 7
ème
éd., Berne 2022, p. 100;
Moor/Poltier, Droit administratif, volume II, 3
ème
éd., Berne 2011,
p. 523 s.). Il faut donc considérer que l'initiative populaire
communale portant sur la modification d'un plan d'affectation (éléments
graphiques ou clauses réglementaires) fait partie des "autres cas"
visés par l'art. 138 al. 2 LEDP, de sorte qu'elle doit toujours être conçue en
termes généraux. C'est du reste la solution préconisée dans une thèse récente,
afin que les principes de la LAT puissent être correctement mis en oeuvre dans
la procédure ordinaire de planification, en cas d'acceptation de l'initiative
(Maxime Flattet, Démocratie directe et aménagement du territoire, thèse
Fribourg 2021, p. 299).
3.
L'autorité intimée a admis que les principes de l'unité de rang, de
l'unité de forme et de l'unité de matière étaient respectés. Elle a retenu en
revanche que l'initiative ne serait pas conforme au droit supérieur, au motif
qu'elle violerait l'art. 21 al. 2 LAT, qui consacre le principe de la stabilité
des plans. Les recourants le contestent. Ils font valoir que le plan de
quartier "Valleyre" date en effet de plus quinze ans, ce qui autorise
sans autres conditions sa modification. Ils affirment que, quoi qu'il en soit
et contrairement à ce que l'autorité intimée a retenu, les circonstances depuis
l'élaboration et l'adoption du plan se sont modifiées de manière importante.
Ils mentionnent à cet égard le surdimensionnement des zones à bâtir communales,
l'absence de prise en compte adéquate dans la planification en vigueur des
intérêts publics liés à la préservation des biotopes, l'existence de nouveaux
dangers naturels et l'évolution des conditions du trafic motorisé.
a) Le citoyen dispose en principe d'une prétention à
ce que le contrôle obligatoire de la validité de l'initiative soit effectué
correctement et à ce que le corps électoral soit dispensé de se prononcer, le
cas échéant, sur des dispositions qui paraissent d'emblée contraires au droit
matériel supérieur (cf. notamment ATF 128 I 190 consid. 1.3; TF 1C_261/2007 du
5 mars 2008 consid. 1.1 non publié aux ATF 134 I 172; Etienne Grisel,
Initiative et référendum populaires, 3
e
éd., Berne 2004, p. 152).
La norme du droit supérieur invoquée par l'autorité
intimée, l'art. 21 al. 2 LAT, prévoit que lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires. Cette disposition tend à assurer à la planification une certaine
stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne peuvent remplir leur
fonction (ATF 144 II 41 consid. 5.1; 128 I 190 consid. 4.2 et les références
citées). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus général, de la
sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires fonciers, comme aux
autorités chargées de mettre en oeuvre la planification, de compter sur la
pérennité des plans d'affectation (TF 1C_656/2018 et 1C_27/2019 du 4 mars 2020
consid. 6.1.1).
L'art. 21 al. 2 LAT prévoit un examen en deux
étapes: la première déterminera si les circonstances se sont sensiblement
modifiées au point de justifier un réexamen du plan; si le besoin s'en fait
alors réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape (ATF 144 II 41
consid. 5.1; 140 II 25 consid. 3 et les références). A chacune de ces deux
étapes, il convient de procéder à une pesée d'intérêts tenant compte, d'une part,
de la nécessité d'une certaine stabilité de la planification et, d'autre part,
de l'intérêt d'une adaptation des plans aux changements intervenus. Sont en
particulier à prendre en considération la durée de validité du plan, la mesure
dans laquelle celui-ci a été concrétisé, l'importance des motifs de révision,
l'étendue de la modification envisagée et l'intérêt public qu'elle poursuit
(cf.
ATF 140 II 25
consid.
3.1;
132 II 408
consid.
4.2;
128 I 190
consid. 4.2 et
les références). La jurisprudence considère ainsi que, plus un plan est récent,
plus on doit pouvoir compter sur sa stabilité, ce qui implique que les motifs
justifiant une révision doivent être d'autant plus importants. En revanche,
plus l'ancienneté d'un plan se rapproche de l'horizon de quinze ans visé à
l'art. 15 LAT, pour les zones à bâtir, plus il sera facile d'admettre des
motifs de réexamen (cf. ATF 140 II 25 consid. 5.1; 128 I 190 consid. 4.2). A la
première étape, les exigences seront toutefois moins élevées, le caractère
sensible de la modification des circonstances devant déjà être admis lorsqu'une
adaptation de la planification sur le territoire entre en considération et
qu'elle n'est pas d'emblée exclue par les intérêts opposés liés à la sécurité
du droit et à la confiance dans la stabilité des plans. Si ces conditions sont
réalisées, il appartient à l'autorité communale saisie d'une demande de
révision d'entrer en matière, puis de déterminer, au terme de la pesée complète
des intérêts (deuxième étape), si et dans quelle mesure une adaptation du plan
d'affectation est nécessaire (
ATF 140 II 25
consid.
3; TF 1C_650/2020 du 12 juillet 2022 destiné à la publication, consid. 3.2 et
les références; à propos des deux pesées d'intérêts successives, cf. aussi
Thierry Tanquerel, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016,
Art. 21 N. 34).
b) Les art. 147 et 149 LEDP règlent ainsi la
procédure de traitement d'une initiative communale conçue en termes généraux,
après la récolte des signatures:
"
Art. 147 – Transmission
au conseil
Si l'initiative a abouti, elle est
transmise le plus tôt possible au conseil général ou communal par la
municipalité avec son préavis, éventuellement accompagné d'une proposition de
contre-projet, et la mention des délais de traitement.
Art. 149 – Initiative conçue en
termes généraux
1
Lorsque le conseil
général ou communal approuve l'initiative, celle-ci n'est pas soumise au vote
du peuple ; le conseil général ou communal est tenu de prendre dans les quinze
mois qui suivent l'approbation les décisions utiles à sa mise en oeuvre ; ce
délai peut être prolongé de six mois au plus par une décision du conseil
général ou communal. Dans les communes à conseil communal, la décision
d'approbation est susceptible de référendum.
2
Lorsqu'il ne
l'approuve pas, le conseil général ou communal soumet l'initiative au vote du
peuple accompagnée, le cas échéant, d'une recommandation de rejet.
3
La décision
d'approbation ou de rejet du conseil général ou communal intervient au plus
tard dans les neuf mois après l'aboutissement de l'initiative.
4
Les décisions
susmentionnées sont communiquées au comité d'initiative et affichées au pilier
public.
5
Le vote du peuple
intervient au plus tard dans les six mois suivant la décision du conseil général
ou communal.
6
Si l'initiative est
acceptée par le peuple, le conseil général ou communal est tenu, en respectant
les intentions des signataires, de prendre dans les quinze mois qui suivent la
votation les décisions utiles à sa mise en oeuvre; ce délai peut être prolongé
de six mois au plus par une décision du conseil général ou communal."
c) Dans le canton de Vaud, les règles sur
l'établissement et l'approbation des plans d'affection communaux figurent aux
art. 34 ss LATC. Ces articles, qui définissent précisément les attributions des
différentes autorités compétentes, au niveau communal et cantonal, ont la
teneur suivante:
"
Art. 34 – Etablissement des plans
Les plans sont établis par la municipalité.
Art. 35 – Consultation et participation financière des
propriétaires
1
Avant d'élaborer un plan, la municipalité invite
et entend les propriétaires touchés, sauf s'il s'agit d'un plan s'appliquant à
tout le territoire de la commune ou à des fractions importantes de celui-ci.
2
La municipalité peut convenir avec les
propriétaires d'une répartition des frais d'établissement d'un plan d'affectation.
Art. 36 – Examen préliminaire
1
Avant d'élaborer un plan d'affectation, la
municipalité soumet au service un projet d'intention comprenant le périmètre et
les objectifs du plan envisagé pour examen préliminaire. Pendant l'élaboration
du plan, la municipalité peut soumettre au service des avant-projets ou des
options.
2
Dans un délai de trois mois, le service donne un
avis sur la légalité du projet et sur sa conformité au plan directeur cantonal.
3
Dans les cas de peu d'importance, si aucun
intérêt digne de protection n'est atteint, le service peut décider que l'examen
préliminaire vaut examen préalable.
Art. 37 – Examen préalable
1
Avant de mettre un plan d'affectation à
l'enquête publique, la municipalité le soumet au service pour examen préalable.
2
Dans un délai de trois mois, le service donne un
avis sur la légalité du projet et sur sa conformité au plan directeur cantonal.
Il indique le cas échéant à quelles dispositions légales ou du plan directeur
cantonal le projet n'est pas conforme.
Art. 38 – Enquête publique
1
Après réception de l'avis du service et
éventuelle adaptation, le plan est soumis à l'enquête publique pendant 30
jours. Le dossier est tenu à disposition du public et, dans la mesure du
possible, publié en ligne. Avis de ce dépôt est donné par affichage au pilier
public et par insertion dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud.
2
Les propriétaires touchés sont avisés par lettre
recommandée, sauf s'il s'agit d'un plan s'appliquant à tout le territoire de la
commune ou à des fractions importantes de celui-ci.
3
Les oppositions et les observations auxquelles
donne lieu le projet sont déposées par écrit au lieu de l'enquête ou postées à
l'adresse du greffe municipal durant le délai d'enquête.
Art. 39 – Oppositions ou observations collectives lors des
enquêtes publiques
En cas d'inobservations ou d'oppositions collectives lors des
enquêtes publiques, leurs auteurs désignent un représentant commun auprès
duquel ils élisent domicile. Celui-ci est habilité à participer en leur nom et
pour leur compte à tous les actes de la procédure. A défaut de représentant
commun désigné, le premier signataire en fait office.
Art. 40 – Conciliation
Au terme de l'enquête publique, la municipalité ou une
délégation nommée par celle-ci invite les opposants à une séance de
conciliation.
Art. 41 – Modifications et enquête complémentaire
Après l'enquête publique, le plan peut être modifié par la
municipalité et soumis à enquête complémentaire dans les formes et délais des
articles 37 et 38, si les modifications sont de nature à porter atteinte à des
intérêts dignes de protection.
Art. 42 – Adoption
1
La municipalité transmet le dossier au conseil
communal ou général (ci-après : le conseil) pour adoption. Il est accompagné d'un
préavis avec les propositions de réponses aux oppositions et le ou les avis du
service selon les articles 36 et 37.
2
Le conseil statue sur les projets de réponses
aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur le plan.
3
Lorsque le conseil apporte au plan des
modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection,
celles-ci sont soumises au service pour examen préalable, puis font l'objet d'une
enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés.
4
En cas d'opposition, le conseil statue sur les
propositions de réponses aux opposants et sur les éléments modifiés
Art. 43 – Approbation
1
Le département approuve le plan adopté par le
conseil sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur
cantonal.
2
La décision du département et les décisions
communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et
aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal
cantonal avec libre pouvoir d'examen.
3
Le service constate l'entrée en vigueur du plan."
Il résulte de ces dispositions que l'adoption et la
modification des plans d'affectation communaux sont soumises à une procédure
stricte, qui vise à ce que tous les intérêts en présence soient soigneusement
pris en considération (cf. art. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Le droit cantonal impose en
particulier l'intervention à différents stades de cette procédure de l'autorité
cantonale responsable de l'aménagement du territoire, qui doit se prononcer sur
la légalité du projet envisagé et sa conformité au plan directeur cantonal
avant sa mise à l'enquête publique. Ainsi, au début du processus d'élaboration,
la municipalité doit soumettre à la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL) un projet d'intention comprenant le périmètre et les objectifs
du plan envisagé, pour examen préliminaire (cf. art. 36 al. 1 LATC). Puis elle
doit lui soumettre le plan d'affectation envisagé pour examen préalable, avant
de le mettre à l'enquête publique (cf. art. 37 al. 1 LATC). La LATC donne aussi
la possibilité aux tiers intéressés de participer à la procédure, lors de la
consultation des propriétaires touchés selon l'art. 35 LATC et lors de
l'enquête publique selon l'art. 38 LATC, où quiconque peut intervenir
(voisins, organisations à but idéal, autres collectivités publiques).
d) L'élaboration d'un projet de plan d'affectation
communal est normalement, dans une première phase (cf. art. 34 LATC), un
processus administratif interne: soit au sein de l'administration communale
elle-même, soit, sous sa direction, par mandat à un bureau d'urbanisme. Cependant,
là où l'initiative populaire existe au niveau communal – ce qui n'est pas le
cas dans tous les cantons –, les citoyens peuvent demander par ce moyen
l'adoption ou la modification d'un plan (cf. Moor/Poltier, op. cit., p. 526;
Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990
p. 121).
Le droit cantonal de l'aménagement du territoire
confère parfois à des propriétaires concernés un droit d'initiative analogue,
qui ne relève alors pas des droits politiques. Jusqu'au 1
er
septembre
2018, la LATC reconnaissait ainsi un droit d'initiative, pour l'établissement
d'un plan de quartier, à la moitié au moins des propriétaires du périmètre
concerné, dont les immeubles représentent la moitié au moins de l'estimation
fiscale totale (ancien art. 67 al. 2 LATC). Mais pour que la municipalité fût
tenue d'établir un plan de quartier à l'initiative des propriétaires, il
fallait encore la réalisation de conditions matérielles, en particulier une
évolution sensible des circonstances depuis l'adoption du plan d'affectation en
vigueur. Lorsque le droit cantonal prévoit un tel droit d'initiative,
l'autorité est tenue d'entrer en matière sur la proposition des propriétaires,
mais non de la suivre (cf. notamment Marc-Olivier Besse, Le régime des plans
d'affectation, thèse Lausanne 2010, p. 160; Moor/Poltier, op. cit., p. 526,
541).
Par ailleurs, la question de savoir si les
propriétaires fonciers concernés disposent, en vertu du droit fédéral, d'un
droit d'initiative en matière de révision du plan a été traitée par la
jurisprudence. Lorsqu'une révision totale du plan d'affectation est entreprise,
les propriétaires fonciers sont fondés à demander le réexamen du régime
applicable à leur terrain, même lorsqu'il n'est
a priori
pas prévu de le
modifier. Le droit d'initiative des propriétaires existe cependant même
lorsqu'une procédure de révision totale n'est pas engagée d'office: à certaines
conditions, un propriétaire foncier peut se prévaloir d'un droit de nature
formelle à un réexamen du plan d'affectation, en ce qui concerne son immeuble
ou des immeubles voisins, au motif qu'à la suite d'un changement sensible des
circonstances, les mesures qu'il prévoit ne sont plus compatibles avec la
garantie de la propriété (cf. Thierry Tanquerel, op. cit., Art. 21 N. 65 et les
références). Cela étant, selon la jurisprudence, ce droit d'initiative du
propriétaire découlant du droit fédéral, voire un droit d'initiative conféré
par le droit cantonal à des tiers, ne saurait supprimer ou affaiblir la
présomption de validité du plan d'affectation, car elle découle des principes
matériels de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (ATF 120 Ia 227
consid. 2c).
Lorsque l'initiative d'établir un nouveau plan
d'affectation, remplaçant un plan en vigueur, ne provient pas d'une autorité en
charge de l'aménagement du territoire, mais de tiers – propriétaires concernés,
citoyens utilisant l'instrument de l'initiative populaire –, les mêmes règles
matérielles sont applicables. L'autorité est tenue, en premier lieu, de se prononcer
sur la nécessité d'une révision, qui dépend de la modification sensible des
circonstances selon l'art. 21 al. 2 LAT (cf. Moor/Poltier, op. cit., p. 541)
e) Comme cela a déjà été exposé, l'initiative
populaire communale en matière de planification, dans le système du droit
cantonal vaudois, est soumise à un contrôle d'office préalable de sa validité,
comportant un contrôle de la conformité au droit supérieur (art. 113 al. 1 let.
a LEDP par renvoi de l'art. 140 al. 4 LEDP). Il s'agit d'un contrôle de nature
juridique et non pas politique. Lorsque le texte d'une initiative se prête à
une interprétation la faisant apparaître comme conforme au droit supérieur, elle
doit être déclarée valable et le processus prévu par la loi sur l'exercice des
droits politiques doit se poursuivre (cf. notamment ATF 143 I 129 consid. 2.2).
Le contrôle de la validité est un contrôle
a
priori
, préalable à la récolte des signatures. A ce stade, on ignore donc
si la proposition recueillera un écho suffisant auprès des électeurs. On ne
sait pas non plus comment l'initiative, conçue en termes généraux, pourrait
être mise en oeuvre, le cas échéant. Le processus institué par la LEDP prévoit
que l'initiative qui a abouti soit transmise au conseil communal avec un
préavis municipal (art. 147 LEDP). Que le préavis de la municipalité soit
favorable ou défavorable à une adaptation du plan, il incombera au conseil
communal d'approuver ou non l'initiative. Si l'initiative est approuvée, cela
signifiera que, selon la première appréciation du conseil communal, on se
trouve en présence d'une modification sensible des circonstances pouvant
justifier un réexamen du plan partiel d'affectation. La décision d'approbation
est susceptible de référendum (cf. art. 149 al. 1, 4
e
phrase LEDP).
Si l'initiative n'est pas approuvée par le conseil communal, elle est soumise
au vote du peuple (art. 149 al. 2 LEDP). Si le référendum n'est pas demandé
contre la décision d'approbation ou si le peuple se prononce en faveur de
l'initiative (dans l'hypothèse de l'art. 149 al. 1, 4
e
phrase, LEDP
ou dans celle de l'art. 149 al. 2 LEDP), le conseil communal a l'obligation de
"prendre dans les quinze mois qui suivent l'approbation les décisions
utiles à sa mise en oeuvre" (art. 149 al. 1, 2
e
phrase LEDP).
Si le processus s'arrête à cause d'un vote négatif
du peuple, on pourra en déduire que, du point de vue de l'organe suprême de la
commune, au terme de la première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2
LAT, la garantie de la stabilité du plan d'affectation en vigueur doit
l'emporter. Si en revanche la mise en oeuvre de l'initiative est décidée par le
conseil communal ou par le peuple, cela ne signifie pas que le plan d'affectation
devra en définitive être modifié; il s'agit seulement d'une appréciation
concernant la modification sensible des circonstances depuis la mise en vigueur
du plan actuel. Cette mise en oeuvre sera quoi qu'il en soit réalisée dans le
respect des dispositions de procédure de la LATC, y compris celles concernant
les phases préparatoires (examens préliminaire et préalable par le service
cantonal, enquête publique [art. 36 à 38 LATC] – cf. Manuel Bianchi, op. cit.,
p. 127).
L'acceptation de l'initiative populaire peut donc
amener la municipalité à établir un projet de plan (cf. art. 34 LATC) mais les
autorités de planification restent tenues d'appliquer l'art. 21 al. 2 LAT, à
savoir de procéder à la pesée des intérêts au terme de laquelle on décide s'il
faut effectivement réviser le plan d'affectation en vigueur. Le processus de la
LEDP, dans le cas de l'acceptation d'une initiative communale, n'aboutit donc
pas directement à une modification du plan d'affectation communal. L'autorité
cantonale, qui est chargée par la LATC d'examiner les projets de plans
communaux avant leur adoption (art. 36 et 37 LATC) et ensuite de les approuver
(art. 43 LATC – l'approbation cantonale est exigée par le droit fédéral, selon
l'art. 26 LAT), doit quoi qu'il en soit elle aussi se prononcer sur
l'application des principes de l'aménagement du territoire, notamment sur les
exigences de l'art. 21 al. 2 LAT. Elle a la possibilité de le faire dans la
procédure d'établissement du plan (art. 34 ss LATC) qui suit l'acceptation de l'initiative
populaire (ou la décision de la mettre en oeuvre, au sens de l'art. 149 LEDP).
En d'autres termes, la décision préalable des autorités communales dans la
procédure de traitement de l'initiative populaire, qui intervient dans la
première étape ou lors de la première pesée des intérêts prescrite par l'art.
21 al. 2 LAT – l'examen de la question de savoir si les circonstances se sont
sensiblement modifiées –, ne lie pas les autorités chargées de l'aménagement du
territoire pour la seconde étape, où une pesée plus complète des intérêts doit
être effectuée pour déterminer si et dans quelle mesure, le cas échéant, une
adaptation du plan d'affectation est nécessaire (cf. supra, consid. 3a).
Il faut relever que l'initiative populaire communale
en matière de planification – qui doit être conçue en termes généraux (cf. supra,
consid. 2d) et qui a pour effet de mettre en oeuvre la procédure des art. 34 ss
LATC –, comme elle n'entraîne pas directement, en cas d'acceptation, une
modification du plan d'affectation concerné, n'a pas les mêmes effets qu'une
initiative législative cantonale visant la modification d'un plan d'affectation
cantonal adopté sous la forme d'une loi. Dans cette hypothèse – la modification
de la loi valant approbation cantonale du plan d'affectation modifié (cf. art.
26 LAT) et mettant donc un terme à cette procédure d'aménagement du territoire
–, il faut garantir que la décision du peuple ne viole pas l'art. 21 al. 2 LAT;
cette question doit alors être examinée de manière approfondie au moment du
contrôle de la validité de l'initiative et de sa conformité au droit supérieur
(cf. ATF 128 I 190, initiative portant sur la modification d'une loi cantonale
genevoise créant une zone de développement; ATF 138 I 131, initiative portant
sur la modification de la loi cantonale sur le plan de protection de Lavaux).
Les principes dégagés par la jurisprudence fédérale à propos de ces initiatives
législatives cantonales ne sont donc pas directement pertinents, dans la
présente cause.
f) En résumé, le contrôle de la conformité d'une
initiative populaire communale en matière de planification intervient, en vertu
du droit cantonal, à un stade très précoce, à un moment où on ne sait pas si
l'initiative aboutira, ni si le conseil communal ou le peuple accepteront la
mise en oeuvre de la procédure d'aménagement selon les art. 34 ss LATC. Une
décision, dans le cadre de la LEDP, qui admettrait l'existence d'une
modification sensible des circonstances depuis l'adoption du plan d'affectation
en vigueur (première étape de l'examen prescrit par l'art. 21 al. 2 LAT), est
encore hypothétique. Le cas échéant, elle entraînerait l'ouverture d'une
procédure avec la participation des autorités compétentes selon la LATC et des
intéressés, singulièrement des propriétaires concernés, qui permettrait une
pesée complète de tous les intérêts en présence (deuxième étape, selon l'art.
21 al. 2 LAT) et donc une décision conforme aux principes de la LAT sur la
nécessité, en définitive, de réviser le plan d'affectation. Ce processus garantit
la conformité du résultat au droit supérieur.
C'est pourquoi la municipalité doit se limiter au
stade du contrôle de la validité matérielle d'une initiative en matière de
planification à un examen sommaire de la question de l'application de l'art. 21
al. 2 LAT et ne sanctionner que les cas de violations manifestes du
principe de la stabilité des plans (contrôle ne sanctionnant qu'un vice grave
et manifeste, ce qui est admissible au regard de la garantie constitutionnelle
fédérale des droits politiques – cf. Etienne Grisel, op. cit., p. 269). Il
pourrait en aller ainsi d'une initiative déposée immédiatement après l'entrée
en vigueur du plan d'affectation qu'elle tend à modifier (cf. TF 1C_238/2016 du
2 décembre 2016 in ZBl 118/2017 p. 324 [initiative déposée trois semaines après
l'approbation du plan]; cf. aussi Manuel Bianchi, op. cit. p. 121, qui
mentionne des réglementations cantonales fixant un délai d'attente, depuis
l'entrée d'un plan, pour le dépôt d'une initiative populaire). Une annulation
ne serait en revanche pas possible, lorsqu'une révision du plan d'affectation
pourrait éventuellement entrer en considération.
En l'espèce, les auteurs de l'initiative litigieuse
invoquent des motifs défendables d'aménagement du territoire, en se référant à
l'écoulement du temps depuis l'adoption du plan de quartier et en se prévalant
de l'intérêt à créer des zones à protéger (cf. art. 17 LAT), qu'ils estiment
prépondérant par rapport au maintien des zones à bâtir existantes (cf. art. 15
LAT). Ce sont précisément des questions qui pourront être examinées par les
autorités de planification, le cas échéant. L'initiative n'apparaît donc pas
d'emblée ou manifestement contraire aux principes de la LAT, singulièrement à
la règle de l'art. 21 al. 2 LAT.
La décision d'invalidation attaquée doit dès lors
être réformée, sans qu'il soit nécessaire d'examiner plus avant les
circonstances invoquées par les recourants pour justifier une modification du
plan de quartier "Valleyre".
Ces considérations ne préjugent pas de ce qui sera
décidé par les autorités de planification dans le cadre de la procédure prévue
par les art. 34 ss LATC, si l'initiative litigieuse aboutit et si elle est
approuvée par le conseil communal (sous réserve d'un référendum) ou par le
peuple (cf. art. 149 LEDP).
4.
On relèvera encore que la mise en oeuvre de l'initiative n'est pas
décidée selon les règles de l'art. 149 LEDP, on ne saurait en principe
considérer que le projet du comité d'initiative est un "plan en voie
d'élaboration" au sens de l'art. 47 LATC. Cette disposition permet à la
municipalité de "refuser un permis de construire lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,
non encore soumise à l'enquête publique" (art. 47 al. 1 LATC). Cet effet
anticipé négatif d'un projet de plan est une "mesure conservatoire"
(voir titre des art. 46 ss LATC) que la municipalité peut appliquer ou non, la
jurisprudence lui reconnaissant à ce propos
une grande latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation important. En d'autres termes, elle
n'est pas tenue de refuser le permis de construire en cas de risque d'atteinte
à la liberté de planifier des autorités compétentes; à ce stade préalable,
l'art. 47 LATC lui confère une simple faculté et il lui est notamment permis de
délivrer un permis de construire alors même que le projet serait contraire à la
réglementation future envisagée (cf. arrêts AC.2021.0077 du 31 mars 2022
consid. 3b, AC.2021.0084 du 3 mars 2022 consid. 5a et les arrêts cités).
Néanmoins, pour que l'on puisse objecter à un propriétaire foncier, requérant
d'un permis de construire, l'effet anticipé d'un plan en voie d'élaboration, il
faut que la première étape de la procédure des art. 34 ss LATC soit franchie;
en d'autres termes. la municipalité doit estimer qu'il y a lieu d'engager la
phase administrative interne qui permettra l'élaboration du projet de plan. Si
la municipalité ne prend pas d'office cette décision, mais qu'elle doit le
faire à l'initiative des propriétaires concernés ou de citoyens exerçant leurs
droits politiques, ce n'est que lorsqu'elle est tenue de mettre en oeuvre cette
initiative que l'on pourra, en principe, admettre l'existence d'un plan en voie
d'élaboration susceptible de déployer un effet anticipé négatif en vertu de
l'art. 47 LATC.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à
la réforme de la décision attaquée, en ce sens que l'initiative "
Sauvons
le Vallon de la Valleyre, le poumon vert du Mont!
" est déclarée
valide.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure en
matière de contentieux de l'exercice des droits politiques étant gratuite (cf.
art. 179 al. 1 LEDP, applicable à la procédure de recours selon les art. 188 ss
LEDP; cf., à cet égard, sous le régime de l'ancienne loi sur l'exercice des
droits politiques en vigueur jusqu'au 31 décembre 2021, qui avait la même
teneur, arrêts CCST.2019.0014 du 26 mai 2020 consid. 5, CCST.2017.0020 du 16
février 2018 consid. 6 et CCST.2015.0007 du 11 novembre 2015 consid. 4).
Il n'est pas alloué de dépens (cf. art. 179 al. 4
LEDP, applicable également à la procédure recours selon les art. 188 ss LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité du Mont-sur-Lausanne du 18 janvier 2022
est réformée, en ce sens que l'initiative "
Sauvons le Vallon de la
Valleyre, le poumon vert du Mont!
" est déclarée valide.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 2 décembre 2022
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.