vd_omni · RE.2003.0018 · 2003-06-12 · fr

c/GE 2003/0022 | Le fonctionnaire dont le contrat de travail a été résilié et qui a été suspendu dans ses fonctions avec effet immédiat, en raison d'une condamnation pour de graves infractions à ses devoirs de fonction, ne peut pas être autorisé à reprendre son activité, quand bien même la condamnation a fait l'objet d'un recours auprès de la Cour de cassation pénale, en raison des graves soupçons qui pèsent sur lui.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.06.2003 RE.2003.0018

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 12 juin 2003
sur le recours formé par
X.________
,
représenté par l'avocat Guillaume Perrot, rue Centrale 5, case postale 3149, à
1002 Lausanne
contre
la décision du juge instructeur du 31 mars
2003 écartant la requête de mesures provisionnelles et confirmant pour la durée
de la procédure cantonale de recours la mesure de suspension à titre préventif
du recourant que comporte la décision attaquée (cause GE 2003/0022)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Etienne Poltier et M. Alain Zumsteg, juges, Christiane Schaffer,
greffière.
Vu les faits suivants:
A.                     Né en ********,
X.________ a été nommé, tout d'abord à titre provisoire, en qualité de
dessinateur à la direction des Services industriels de la commune de Y.________
et il a été colloqué en classe 20 dès le 1er janvier 1972. Nommé définitivement
au 1er janvier 1973, il a passé au fil des ans en tant que chef de groupe de la
classe 19 en 1974 à la classe 10 le 1er juillet 1984. Promu adjoint technique
dès le 1er janvier 1990, puis chef du bureau technique dès le 1er novembre
1990, le traitement correspondant à la classe 8 a atteint celui de la classe 6
à partir du 1er janvier 1992. X.________ a occupé la fonction de chef de la
distribution du gaz (classe 4) dès le 1er janvier 2000.
B.                    En septembre 1996,
X.________ a été inculpé dans le cadre de l'affaire Z.________ et condamné le
13 décembre 2002 par le Tribunal d'arrondissement de Y.________ à une peine de
4 mois d'emprisonnement assortie du sursis pendant 2 ans. Dans ce jugement, il
est notamment relevé que :
"Au vu de tous les éléments qui ont été
examinés (...), le tribunal a acquis la conviction absolue que le salaire versé
à Mme X.________ pendant 3 ans et demi correspond dans une large mesure à des
avantages dissimulés et indus, destinés en fait à X.________ pour qu'il
favorise Z.________ dans le cadre de son travail aux Services industriels de
Y.________",
étant précisé que Mme X.________ est l'épouse de
X.________, et qu'
"un audit du service de la révision a été effectué en
1997. Il est arrivé à la conclusion, d'une manière générale, qu'il existait un
manque de méthode dans la gestion administrative des chantiers, à tous les
niveaux, et que cela profitait inévitablement à l'entrepreneur, au détriment de
la collectivité publique."
X.________ a formé une déclaration de
recours contre ce jugement le 17 décembre 2002.
C.                    Le 18 décembre 2002, la
directrice des Services industriels a informé X.________ qu'une enquête
disciplinaire était ouverte contre lui pour déterminer dans quelle mesure les
intérêts de la Ville de
Y.________
avaient été lésés par ses
agissements. La Municipalité de
Y.________
a décidé d'ouvrir une enquête
administrative et elle en a informé l'intéressé par lettre du 30 décembre 2002.
D.                    Dans le mémoire adressé
à la Cour de cassation pénale du Tribunal cantonal le 27 janvier 2003,
X.________ conteste certains des faits qui lui sont reprochés, invoque la
prescription pour d'autres et demande à être libéré du chef d'accusation
d'acceptation d'un avantage. A ce jour, la Cour de cassation pénale du Tribunal
cantonal ne s'est pas encore prononcée sur le recours.
E.                    X.________ a été entendu
le 29 janvier 2003 par la directrice des Services industriels de
Y.________
en présence du chef du service juridique de la Ville. Il a souhaité être
entendu par la commission paritaire. Dans sa séance du 6 février 2003, la
municipalité a pris connaissance des faits reprochés à X.________ et elle a
décidé, vu leur gravité, de le licencier pour le 31 mai 2003. La Ville a remis
à l'intéressé le 13 février 2003 le courrier daté du 7 février 2003 qui
précisait qu'il s'agissait d'une décision de principe, la commission paritaire
n'ayant pas encore statué; en outre, se fondant sur le règlement communal, elle
a enjoint le fonctionnaire à quitter son bureau et à ne plus paraître à son
travail jusqu'à droit connu. Le 18 février 2003, par courrier adressé à la
municipalité, X.________ s'est opposé à la suspension immédiate de son activité
et il a demandé à pouvoir reprendre immédiatement son travail. La Ville de
Y.________
a répondu le 4 mars 2003 que la commission paritaire allait se réunir le 26
mars.
F.                     Dans sa séance du 10
avril 2003, la municipalité a pris connaissance du préavis de la commission
paritaire; elle n'a pas donné suite au voeu du fonctionnaire qui souhaitait
être entendu par le conseil municipal in corpore, cette requête étant contraire
à la pratique observée en la matière. Considérant que les faits reprochés à
X.________ étaient suffisamment graves pour entraîner une rupture des liens de
confiance, elle a décidé de le licencier au 31 juillet 2003, tout en maintenant
son droit au traitement jusqu'à cette date. Informé par courrier du 15 avril
2003, X.________ a formé un recours au tribunal administratif le 6 mai 2003,
concluant à l'annulation de la décision prise à son encontre et demandant à
être réintégré dans ses fonctions.
G.                    Entre-temps, le 5 mars
2003, X.________ a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre
la décision de renvoi pour justes motifs avec effet au 31 mai 2003 rendue le 7
février 2003 (référence GE 2003/0022). La municipalité s'est déterminée le 26
mars 2003 concluant préliminairement à la suspension de l'instruction du recours
formé contre le licenciement en attendant la décision formelle qu'elle allait
prendre après avoir pris connaissance du préavis de la commission paritaire,
ainsi qu'au refus de l'effet suspensif. Quant au fond, elle a conclu au rejet
du recours. Statuant sur la requête de mesures provisionnelles formée par le
recourant, tendant à ce qu'il soit réintégré dans son service en attendant
l'issue de la procédure de renvoi pour justes motifs, le juge instructeur l'a
écartée par décision du 31 mars 2003; il a confirmé pour la durée de la
procédure cantonale de recours la mesure de suspension à titre préventif du
recourant contenue dans la décision.
H.                    X.________ s'est pourvu
contre cette décision auprès de la section des recours du Tribunal
administratif le 14 avril 2003. Il conclut à sa réforme, dans le sens de
l'admission de sa requête de mesures provisionnelles et demande que soit
ordonnée sa réintégration immédiate dans ses fonctions antérieures, la décision
de suspension préventive prise le 7 février 2003 par la municipalité devant
être annulée.
Considérant en droit:
1.                     a) L'effet suspensif
est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision
attaquée. En tant que tel, il doit en principe servir au maintien de l'état de
fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des intérêts
litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder
l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins
que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution
immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement
compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution
immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection
juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des
effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision
d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui
plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles
qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann, Vorläufiger
Rechtschutz im Verwaltungs-beschwerdeverfahren und im Verwaltungsgerichtsverfahren,
ZBl 1993, p. 149-150; v. dans ce sens section des recours, arrêts incidents du
22 janvier 1999, RE 1998/0043, du 5 avril 2001, RE 2001/0004 et du 11 juillet
2002, RE 2002/0019). Ces trois arrêts ont au demeurant été rendus en matière de
fonction publique communale. Celui rendu le 11 juillet 2002 (RE 2002/0019)
rappelle que la jurisprudence de l'autorité de céans est à cet égard établie
dans le sens que le dépôt d'un recours ne suspend pas automatiquement
l'exécution de la décision attaquée dans ce domaine (contrairement à ce qui
prévaut dans la règle s'agissant de recours formés par des opposants à
l'encontre d'une autorisation de construire). Il convient, en l'état, de s'en
tenir à cette solution.
b) Le maintien,
respectivement la réintégration de l'employé dans ses fonctions, requis à titre
d'effet suspensif a été examiné à plusieurs reprises par le tribunal. Dans le
cas d'un vigneron employé par la commune, dont le cahier des charges et la
classification de la fonction avaient été modifiés, il a jugé que l'intérêt
public à une bonne administration du domaine viticole devait l'emporter sur les
inconvénients, le cas échéant provisoires, que cette mesure représentait pour
le recourant (RE 1998/0043 précité). Un fonctionnaire communal, agent de
police, licencié avec un préavis de trois mois et suspendu provisoirement dans
ses fonctions sans privation de traitement, a vu son recours incident admis, au
motif que la municipalité tolérait la situation présumée contraire au droit
depuis longtemps et qu'elle n'avait pas rendu suffisamment vraisemblable que le
maintien en fonctions provisoire du recourant compromettait la bonne marche du
service (RE 2001/0004 cité). Le recours incident d'un autre agent de police, suspendu
provisoirement avec maintien du salaire, suite à une condamnation pour entrave
à l'action pénale, a par contre été rejeté, notamment pour le motif que la
bonne marche de l'administration aurait été entravée si elle avait dû garder à
son service le recourant durant la procédure au fond; elle n'aurait en effet pu
l'affecter qu'à des tâches administratives, à l'exclusion de missions de police
judiciaire (RE 2002/0019 cité).
2.                     a) Le recours au fond
instruit sous la référence GE 2003/0022 concernait matériellement dans un
premier temps la décision de principe de renvoi pour justes motifs au 31 mai
2003; celle-ci ayant été remplacée par le licenciement au 31 juillet 2003 de
l'intéressé, avec maintien du droit au traitement jusqu'à cette date, cette
question fait maintenant l'objet du recours au fond. Dans les deux cas,
X.________ a l'interdiction de se présenter à son travail jusqu'à droit connu,
raison pour laquelle la requête présentée dans le cadre de la contestation du
renvoi pour justes motifs et qui tend à sa réintégration reste valable dans
celui du licenciement. En l'espèce, X.________ demande que l'interdiction qui
lui est faite de se présenter à son travail jusqu'à droit connu soit levée.
b) Par décision du 31
mars 2003, le juge instructeur a écarté la requête d'effet suspensif notamment
pour le motif que la municipalité a un intérêt public prépondérant à ce qu'un
fonctionnaire condamné pour de graves infractions à ses devoirs de fonction ne
poursuive pas ses activités au sein de l'administration, surtout lorsqu'il
s'agit d'un poste de rang relativement élevé. Il a constaté que le recourant ne
pouvait pas faire valoir un intérêt économique puisque son traitement était
maintenu et que la crainte de voir son remplacement par une autre personne n'était
pas fondé dans le cadre d'une grande administration telle que la commune de
Y.________
.
Il a ajouté que de toute manière, au vu des circonstances de l'espèce et
notamment d'une condamnation pénale, le maintien du recourant à son poste
paraissait à première vue difficile. Le recourant soutient que sa suspension
immédiate risque de lui causer un dommage irréparable par le fait qu'il
pourrait ne pas retrouver son poste et il se plaint du fait que le juge
instructeur se serait fondé sur une condamnation pénale qui n'est pas encore en
force; il invoque une violation du droit d'être entendu, du principe de la
proportionnalité et de la présomption d'innocence.
3.                     a) Il convient
d'examiner si un intérêt public prépondérant exige la cessation immédiate des
fonctions de l'intéressé. Cette question doit être résolue sur la base de
considérations objectives, en fonction surtout de la nature et de la gravité
des motifs justifiant la cessation de fonctions eu égard à la "bonne
marche de l'administration" (v. par exemple l'art. 84 du statut général
des fonctions publiques cantonales et l'art. 67 du règlement sur le personnel
de l'administration communale lausannoise, qui font expressément référence à
cette notion) comme l'a rappelé l'arrêt du 11 juillet 2002 (RE 2002/0019 cité).
Cet intérêt public doit être mis en balance avec l'intérêt privé du recourant à
être maintenu dans ses fonctions. Dans le cadre de cet examen, la section des
recours est toutefois limitée à un contrôle en légalité de la décision attaquée
(art. 36 lit. a LJPA); elle ne peut donc substituer sa propre appréciation à
celle du magistrat instructeur et doit seulement vérifier si ce dernier
n'aurait pas tenu compte, ou de manière insuffisante, d'intérêts importants ou
encore les aurait appréciés de façon erronée (arrêts TA RE 2000/0037 du 18
janvier 2001 et RE 2001/0005 du 29 mars 2001).
b) En l'espèce, il est
rappelé que la suspension prononcée est une mesure grave à laquelle l'autorité
ne recourt qu'en présence de faits rendant une révocation disciplinaire ou un
renvoi pour justes motifs suffisamment vraisemblables; elle constitue en effet
un préalable (possible) à une cessation des fonctions. Le fonctionnaire avait
d'ailleurs, dans un premier temps, été licencié avec effet immédiat. Par la
suite, la municipalité a résilié le contrat dans les délais ordinaires prévus
par la loi en maintenant le droit au traitement; elle a expliqué que les liens
de confiance avaient été rompus suite à l'action pénale qui avait été engagée
contre le fonctionnaire et qu'il lui était impossible de le maintenir au sein
de l'administration sans ternir l'image de celle-ci. Cette décision est fondée
sur le jugement rendu par le tribunal correctionnel à l'encontre du
fonctionnaire, mais également sur les faits qu'il a reconnus lors de l'audition
du 29 janvier 2003 avec la directrice des Services industriels. Il est vrai que
le recourant conteste la nature des faits qui lui sont reprochés et leur
qualification juridique, dans le recours qu'il a interjeté auprès de la Cour de
cassation pénale du Tribunal cantonal. Toutefois, compte tenu des faits, dont
certains ont été admis, et du discrédit que l'affaire a jeté sur
l'administration, cette dernière ne pouvait pas maintenir l'intéressé dans ses
fonctions, du moins tant qu'il subsistait des doutes sur sa culpabilité. La
cour de céans a jugé que le fonctionnaire sur lequel pèsent des soupçons de
graves infractions aux devoirs de fonction ne peut être maintenu dans ses
fonctions jusqu'à droit connu quant au fond (RE 2002/0019 cité).
c) Il est établi que
le recourant ne peut pas invoquer un dommage économique, puisqu'il n'a pas été
privé de son salaire pendant la période de suspension. Il dit craindre que son
poste ne soit repourvu pendant son absence, ce qui l'empêcherait, le moment venu,
de reprendre ses fonctions, dans l'hypothèse où il obtiendrait gain de cause
sur le fond. Or, rien ne permet d'affirmer, à ce jour, que l'employeur du
recourant a pris des mesures pour le remplacer, cela d'autant plus que l'issue
du litige est proche; un dommage pour autant qu'il puisse être établi, ne
serait en tout cas pas irréparable.
d) Le recourant
soulève des griefs de fond, en invoquant une violation du droit d'être entendu,
une violation du principe de la proportionnalité et une violation du principe
de la présomption d'innocence par le juge instructeur qui l'aurait désigné
coupable alors que le jugement pénal n'est pas encore entré en force. En
l'espèce, la section des recours ne peut pas se prononcer sur une violation du
droit d'être entendu. En effet, les prévisions sur le sort du recours au fond
n'entrent en considération que si elles ne font pas de doute (106 Ib 116 et les
arrêts cités) et tel n'est pas le cas en l'espèce. S'agissant d'une violation
du principe de la proportionnalité, il doit être écarté, dans la mesure où le
juge instructeur refuse l'effet suspensif pour une décision qui, comme cela a
été expliqué sous lettres a) et b) trouve sa justification dans un intérêt
public prépondérant. Quant à la violation du principe de la présomption
d'innocence, il est vrai que le jugement rendu par le Tribunal d'arrondissement
de
Y.________
n'étant pas entré en force en raison du recours interjeté
auprès de la Cour de cassation pénale, l'intéressé bénéficie de la présomption
d'innocence. Cette constatation ne suffit toutefois pas à accorder l'effet
suspensif, en raison des soupçons qui pèsent sur l'intéressé et pour les motifs
d'intérêt public évoqués sous lettre b).
e) Compte tenu des
intérêts ici en présence, à savoir l'intérêt public à la bonne marche du
service dont la crédibilité a déjà été mise en cause par la condamnation du
fonctionnaire et qui le serait encore davantage si celui-ci était réintégré
dans ses fonctions avant qu'un jugement au fond ne soit rendu, et l'intérêt
privé du fonctionnaire à pouvoir reprendre son travail pour éviter que son
poste ne soit entre-temps repourvu, l'autorité de céans retient en définitive
que le premier doit l'emporter sur le second.
4.                     Les considérations qui
précèdent conduisent à confirmer le refus d'effet suspensif prononcé par le
juge instructeur. L'affaire relevant du contentieux de la fonction publique,
l'arrêt sera rendu sans frais, par application analogique du principe de la
gratuité de la procédure en matière de conflit de travail. Il n'est pas alloué
de dépens.
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est rejeté.
II.                     La décision
rendue le 31 mars 2003 par le juge instructeur est confirmée.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 12 juin 2003
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint