vd_omni · AC.2006.0153 · 2007-05-01 · fr

GOTTOFREY/Municipalité d'Echallens, Service de l'agriculture, Service de l'aménagement du territoire | Rappel des principes applicables au logement destiné à la génération qui prend sa retraite (Stöckli) ainsi qu'à celui du personnel agricole. En l'espèce, les parents du recourant, exploitants du domaine, n'ont jamais disposé de logement sur le domaine, en zone agricole. Le recourant ne saurait dès lors tirer valablement profit du projet d'accueillir sa mère pour affecter des surfaces de logement agricoles existantes à l'usage de cette dernière, retraitée depuis un certain nombre d'années déjà et qui n'a jamais résidé sur l'exploitation. De même, l'affectation d'un logement agricole à des personnes dont l'une d'elle seulement ne consacre qu'à titre accessoire son temps à des tâches agricoles n'est pas conforme à l'art. 34 al. 3 OAT. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.2007 AC.2006.0153

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
1
er
mai 2007
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente ;
M. Olivier Renaud et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs ; Mme
Anouchka Hubert, greffière.
Recourant
Jacques GOTTOFREY,
à Echallens,
représenté par Marc Cheseaux, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité d'Echallens,
2.
Service de l'aménagement du
territoire,
représenté par Edmond de Braun, avocat, à Lausanne,
Autorité
concernée
Service de l'agriculture,
Objet
permis de construire
Recours Jacques GOTTOFREY c/ décisions de la Municipalité
d'Echallens du 20 juin 2006 et du Département des infrastructures du 3 avril
2006 (agrandissement et transformation intérieurs d'une villa sise hors zone
à bâtir).
Vu les faits suivants
A.
Jacques Gottofrey exploite à Echallens un domaine agricole
de 37,35 hectares consacrés à la production de viande bovine (une cinquantaine
de vaches mères, leurs veaux, la remonte et les bêtes à l'engraissement pour un
total d'environ 100 bovins) et aux grandes cultures (13,36 ha de céréales dont notamment
3,09 ha de maïs, 1,5 ha de betteraves sucrières et 6, 56 ha de colza).
B.
L'intéressé est propriétaire de la parcelle no 209 du
cadastre de la commune d'Echallens, d'une surface de 23'845 m2 (dont 22'285 m2
en pré-champs) et sur laquelle se trouvent deux bâtiments d'habitation portant
les nos ECA 1092 et 1093. Ces deux constructions sont éloignées l'une de
l'autre de quelques mètres. Le premier bâtiment est une villa familiale de 6,5
pièces - dont 5 chambres à coucher - à laquelle est accolé un studio
indépendant; le second bâtiment comporte un logement à vocation agricole de 3,5
pièces. La parcelle susmentionnée, située à quelques centaines de mètres de la
zone à bâtir, est colloquée en zone agricole selon le plan général
d'affectation de la commune d'Echallens et le règlement communal sur
l'aménagement du territoire et des constructions, approuvé par le Conseil
d'Etat le 1
er
mars 1991.
Il ressort du dossier que le SAT a autorisé la
construction de la villa no ECA 1092 le 18 août 1987, en considérant en
substance que ce bâtiment complétait le centre d'exploitation existant et était
ainsi conforme à la destination de la zone agricole. A cette époque, Jacques
Gottofrey souhaitait poursuivre l'exploitation du domaine de son père. Il
ressort en outre d'une correspondance adressée au SAT le 18 décembre 1985 par
le service intercommunal du Gros-de-Vaud que la ferme des parents de
l'intéressé ne se trouve pas en zone agricole, mais dans un quartier de villas
du territoire communal.
Quant au bâtiment no ECA 1093, il constituait
anciennement un garage. Sa transformation en un appartement de 3,5 pièces,
destiné à un employé agricole, a également été autorisée par le SAT le 7 juin
1993. L'autorité précisait toutefois ce qui suit (cf. p. 2) :
"(...)
Le Service de l'aménagement du territoire, section
aménagement local arrondissement nord-est
délivre l'autorisation spéciale
requise aux conditions impératives suivantes :
(...)
Le présent projet peut être considéré comme conforme à la
destination de la zone et nécessaire à l'exploitation du domaine agricole.
L'autorisation cantonale en vertu des art. 81 et 120 lettre a LATC est délivrée.
Le permis de construire est cependant subordonné à
l'inscription préalable d'une charge foncière garantissant l'usage
exclusivement agricole des bâtiments sis sur la parcelle no 209 d'Echallens
(valeur 100'000.-- / durée 25 ans). Le requérant mandatera à cet effet le notaire
de son choix pour qu'il instrument ledit acte (art. 81 LATC, 86 et 87 RATC).
(...)".
La charge foncière évoquée ci-dessus a été inscrite
au registre foncier le 27 juillet 1993 sous le no 12'845 ; elle grève la
parcelle no 209 en ce sens que son propriétaire est tenu d'utiliser les
bâtiments construits à des fins exclusivement agricoles.
C.
En janvier 2006, Jacques Gottofrey a déposé une demande de
permis de construire en vue d'agrandir la villa no ECA 1092 et d'y créer deux
chambres supplémentaires de 14 m2 chacune. A l'appui de sa demande, il a exposé
qu'il vivait dans cette villa avec ses quatre enfants dont il avait la garde (soit
Cédric né en 1988, Patricia née en 1990, Marc né en 1994 et Luc né en 1997),
qu'après les transformations envisagées, son fils aîné irait occuper le studio
y attenant et que depuis le mois de mars 2006, sa compagne, ainsi que les deux
filles de cette dernière habitaient avec eux.
La municipalité d'Echallens (ci-après : la
municipalité) a préavisé favorablement le projet le 7 février 2006.
Le 21 février 2006, le SAT a sollicité des informations
complémentaires au sujet de l'occupation du bâtiment d'habitation no ECA 1093.
Par courrier du 27 février 2006, l'intéressé a exposé que le logement situé
dans le bâtiment précité était occupé par les époux Kaegi, qui étaient à la
recherche d'un emploi, mais s'occupaient de l'entretien des alentours de la
ferme pour payer le loyer de leur logement.
Mis à l'enquête publique du 24 février 2006 au 16
mars 2006, le projet susmentionné n'a suscité aucune opposition.
D.
a) Le 3 avril 2006, la Centrale des autorisations du
Département des infrastructures a transmis à la municipalité une synthèse
comprenant notamment le refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale
requise pour les constructions hors zones à bâtir et un préavis favorable du
Service de l'agriculture, dont les contenus respectifs sont les suivants :
"(...)
Le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement
rural (SAT-ARU2)
refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Compris à l'intérieur de la zone agricole du plan général
d'affectation communal, ce projet est soumis à une autorisation spéciale selon
l'art. 120 lettre a LATC.
Sur les travaux envisagés, notre service se détermine de la
manière suivante :
1.   SITUATION
-        Le projet consiste à agrandir (+36 m2) la
villa existante construite en 1988                       afin de créer deux
nouvelles chambres pour les filles de la compagne de                       l'exploitant.
-        L'exploitation comporte actuellement trois
logements (un appartement de 6,5                   pièces pour l'exploitant =
190 m2 de SPBH) / un studio utilisé par le fils de                  18 ans de
l'exploitant = 31 m2 de SPBH / un logement d'employé de 3,5                  pièces
= 99 m2). Les surfaces brutes de plancher habitables totales sont               donc
d'environ 320 m2.
-        Le logement admis pour un employé, qui a été
entrepris dans une ancienne                     dépendance, a été autorisé en
1993. L'autorisation délivrée pour la création                      de ce
logement a été subordonnée à l'inscription d'une charge foncière                         (valeur
CHF 100'000.00) afin de garantir son usage exclusivement agricole.              Ce
logement est aujourd'hui utilisé par des personnes actuellement à la               recherche
d'un emploi et qui s'occupent par ailleurs de l'entretien autour de                       la
ferme.
2.   EXAMEN DU PROJET
Sur la base des dispositions légales (art. 16a LAT et 34 al.
3 OAT), la possibilité d'agrandir ou de créer un logement en zone agricole
existe uniquement pour les logements indispensables à une entreprise agricole.
Dans le cas présent, il ressort du préavis du Service de
l'agriculture que l'exploitation de M. Jacques Gottofrey peut effectivement
être considérée comme une entreprise agricole au sens de l'art. 7 de la loi sur
le droit foncier rural (LDFR).
Se pose dès lors la question de savoir si l'extension du
logement de l'exploitant, en tenant compte des surfaces brutes de plancher
utiles et des logements déjà existants sur le domaine répond à des besoins
objectivement fondés et indispensables au fonctionnement de l'entreprise
agricole.
Suite aux informations complémentaires transmises par le
requérant, notre service constate aujourd'hui que le logement entrepris dans
l'ancienne dépendance n'est plus utilisé par des employés agricoles. En tout
état de cause, notre service relève que pour ce type d'exploitation agricole,
sans bétail laitier et sis à proximité de la zone à bâtir (environ 200 mètres),
une habitation pour des employés n'est pas indispensable selon les dispositions
légales et la jurisprudence en la matière (ATF du 21 juin 1999).
Dès lors, la surface brute de plancher utile existante devant
être prise en compte pour permettre de loger la famille de l'exploitant et de
son amie est d'environ 320 m2. Or, une telle surface doit aisément permettre de
loger la famille de l'exploitant (3 adultes et 5 enfants). En effet, un avis
communiqué par l'Office fédéral du développement territorial (ODT) indique que
la surface brute de plancher utile pour le logement de l'exploitant, y compris
pour le bureau d'exploitation, est d'environ 180 m2 (pour 2 adultes et 2
enfants). Lorsque deux familles paysannes vivent sur l'exploitation (parents
ayant travaillé sur l'exploitation et fils reprenant l'exploitation, soit en
moyenne 4 adultes et 2 enfants) cet avis mentionne une surface d'environ 280 m2
(180 m2 pour l'exploitant principal + 100 m2 pour les parents exploitants).
Lorsque trois générations (fils, parents, grands-parents) habitent sur une
exploitation, la surface admissible est quant à elle d'environ 320.00 m2 (soit
en moyenne pour 6 adultes et 2 enfants).
En conclusion, il ressort que les surfaces brutes de plancher
utiles existantes sur l'exploitation aujourd'hui, dans la villa et la
dépendance, sont manifestement suffisantes pour permettre de loger l'ensemble
de la famille de l'exploitant. En conséquence, une extension des surfaces
habitables ne peut pas être admise.
Dès lors, le Service de l'aménagement du territoire se voit
dans l'obligation de refuser de délivrer l'autorisation spéciale requise pour
ce projet d'agrandissement.
(...)
Le Service de l'agriculture, constructions hors zone
(SAGR-CHZ)
aurait préavisé favorablement au présent projet.
Sur la base des éléments portés à sa connaissance, le Service
de l'agriculture constate que
-        Ce projet est lié à une exploitation agricole
(reconnue au sens de l'OTerm)                       gérée par M. Jacques
Gottofrey, domicilié à Echallens.
-        (...)
-        L'agrandissement d'un appartement par la
création de deux pièces                                  supplémentaires
permettra de loger la famille agrandie de l'exploitant, dans             de
bonnes conditions.
-        L'impact de ce projet sur l'entreprise
agricole (dont le financement est assuré                  par des fonds propre)s
n'influencera pas sa viabilité à long terme).
En conclusion, le Service de l'agriculture relève que ce
projet est lié à une entreprise agricole. (...)".
b) Par décision du 20 juin 2006, la municipalité
d'Echallens (ci-après : la municipalité) a informé Jacques Gottofrey qu'elle
n'était pas en mesure de lui délivrer le permis sollicité compte tenu de la
position du SAT. Constatant en outre que les travaux de transformation refusés
avaient déjà débuté, elle a sommé l'intéressé, par courrier du 21 juin 2006, de
les interrompre avec effet immédiat. A cette occasion, elle l'a rendu attentif
aux sanctions pénales auxquelles il s'exposait s'il n'obtempérait pas (art. 292
CP) et au risque qu'il courrait de devoir démolir les travaux exécutés sans
droit (art. 130 LATC).
E.
Jacques Gottofrey a recouru au Tribunal administratif le
11 juillet 2006 contre les deux décisions susmentionnées. A l'appui de son
recours, il expose notamment que son fils aîné est en formation en vue
d'obtenir un CFC d'agriculteur, qu'il a terminé ses deux années d'apprentissage
pratique à l'extérieur et travaille dorénavant sur le domaine. L'amie du
recourant et les deux filles de cette dernière vivent également sous son toit
depuis mars 2006. Enfin, sa mère, qui dispose d'un appartement à Echallens, se
trouve à l'hôpital et il n'est pas exclu, compte tenu de son état de santé,
qu'elle revienne habiter avec lui. S'agissant plus particulièrement du projet
d'agrandissement, le recourant fait valoir qu'il a été conçu de manière à ce
que les volumes supplémentaires soient parfaitement intégrés au bâtiment
existant. L'intéressé conteste en dernier lieu la manière dont le SAT a procédé
au calcul de la surface utile pour le logement. A ses yeux, cette manière de
faire est excessive en ce sens qu'elle tient compte sans aucune réserve de
surfaces qui sont inutilisables pour l'habitation. En outre, même si ce calcul
devait être considéré comme correct, les normes utilisées n'ont aucun fondement
légal et ne peuvent être appliquées à la situation particulière de sa famille
qui compte huit personnes dans un seul ménage. Dans ces conditions, on ne
saurait selon lui additionner la surface de locaux situés à plusieurs endroits
du domaine, mais on devrait au contraire admettre une seule et unique surface
de 320 m2 permettant de faire vivre sous un seul toit l'ensemble du ménage. Il
conclut à l'annulation des décisions attaquées et à la délivrance du permis
sollicité.
Le recourant a procédé en temps utile à l'avance de
frais requise.
F.
La municipalité s'est déterminée le 9 août 2006 en
rappelant son rôle limité dans la présente affaire et en confirmant son préavis
positif du 7 février 2006, aucun intérêt public prépondérant ne s'opposant selon
elle aux transformations en cause. Tout en produisant son dossier, le Service
de l'agriculture (ci-après : SAGR) a précisé, les 18 juillet et 5 octobre 2006,
qu'il n'avait aucune remarque à formuler.
Le SAT a déposé sa réponse le 11 août 2006 en
concluant au rejet du recours. A cette occasion, il a produit le protocole
d'accord conclu le 10 août 2006 (ci-après : le protocole) entre le
Département des institutions et des relations extérieures (ci-après :
DIRE) et le Département de l'économie (ci-après : DEC) relatif à l'examen
des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir et entré en
vigueur le 1
er
septembre 2006, l'annexe à cet accord, ainsi qu'un
document intitulé "Echange d'informations du 29 mai 2001 sur le nouveau
droit de l'aménagement du territoire" établi le 21 septembre 2001 par
l'Office fédéral du développement territorial.
G.
Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 26
septembre 2006 et le SAT des observations finales le 19 octobre 2006.
Le 18 octobre 2006, Jacques Gottofrey a encore produit
un document établi le 14 juillet 2006 par l'architecte Jean-François Hofmann, à
Prilly, duquel il ressortait notamment que la surface nette habitable du
bâtiment d'habitation no ECA 1092 (non compris le studio) serait de 216 m2
(dont 28 m2 d'agrandissement effectué) et celle du bâtiment no ECA 1093 de 82
m2, soit un total de 298 m2.
H.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le 22
janvier 2007 en présence des parties, assistées de leur conseil respectif, des
représentants du SAGR et de la municipalité. A cette occasion, il a été
constaté que les aménagements litigieux étaient achevés, malgré l'avis notifié
par la municipalité au recourant le 21 juin 2006 le sommant de cesser tous
travaux. Interrogé à ce sujet, le recourant a exposé avoir décidé, compte tenu
des tensions existant entre les enfants, de débuter l'aménagement litigieux en
juin 2006 alors qu'il était sans nouvelle de sa demande de permis de
construire. A réception de la décision négative, il les a poursuivis dans le
but de ne pas conserver indéfiniment sa villa en chantier et tout en étant pleinement
conscient du risque de devoir, le cas échéant, démolir les transformations
faites sans autorisation. L'intéressé a précisé par ailleurs que son amie
travaillait à 100% en qualité d'éducatrice à la commune de Lausanne, que son
fils aîné se trouvait actuellement à l'école d'agriculture, qu'il allait
achever sa formation avant de faire son école de recrue de mars à juillet 2007 puis
partir durant 6 mois en Australie. Par la suite, il reviendrait au domaine pour
y travailler, raison pour laquelle le recourant avait décidé de l'installer
dans le studio attenant à la villa. S'agissant du couple Kaegi, Jacques
Gottofrey a exposé que l'époux avait retrouvé un emploi temporaire durant
l'hiver à Assens (taille des arbres) tout en poursuivant son activité à son
service (à concurrence de 11,5 heures par semaine). Il était prévu qu'il continuerait
de l'aider tant que son fils ne serait pas de retour. Lorsqu'il était au
chômage, M. Kaegi travaillait 8h/par jour pour lui, Mme Kaegi souffrant pour sa
part de problèmes de santé et étant entièrement à la charge des services
sociaux. Le loyer du logement occupé par les époux Kaegi s'élève à 1'200
fr./mois dont sont déduites les heures de travail fournies par M. Kaegi, soit
300 fr./mois. En ce qui concerne enfin la mère du recourant, âgée de 74 ans, ce
dernier a indiqué qu'elle se trouvait temporairement dans un EMS, à Juriens. Son
état de santé nécessite la présence d'une infirmière à plein temps. Une
décision devrait être prise prochainement au sujet d'une éventuelle prise en
charge par son fils ou de la poursuite de son séjour dans un établissement
spécialisé.
I.
A la requête du juge instructeur, le SAT a produit copie
de la charge foncière grevant le bâtiment no ECA 1'093 le 23 janvier 2007. L'intimée
a encore précisé dans un courrier du même jour que l'occupation actuelle de
l'appartement situé dans le bâtiment susmentionné par des personnes à la
recherche d'un emploi et qui s'acquittaient d'un loyer en nature sous la forme
de divers travaux d'entretien des abords de la ferme ne saurait être admise au
titre d'un prétendu usage agricole de l'habitation. Par ailleurs, le projet
d'accueillir la mère du recourant ne saurait davantage être tenu pour conforme
à la zone, l'intéressée n'ayant jamais disposé d'un logement dans le centre
d'exploitation. La villa du recourant a été construite en 1987 pour les besoins
exclusifs de l'exploitant et de sa famille de sorte qu'il ne peut être
valablement tiré prétexte de cette situation pour affecter des surfaces de
logement agricole existantes à l'usage de parents retraités qui n'ont jamais
résidé ni éprouvé le besoin de résider sur place.
J.
Le recourant a déposé des observations finales le 26
février 2007 en confirmant ses conclusions. Il relève que les travaux litigieux
ont été achevés finalement en accord avec le préavis de la municipalité du 22
janvier 2007. De plus, il souligne que les travaux se perçoivent à peine,
n'empiètent nullement sur les terres agricoles, n'ont aucun effet sur la nature
ou l'environnement et s'intègrent sans problème dans le paysage. Par ailleurs,
ils ne mettent nullement en péril l'obligation qui lui est faite, en vertu de
la charge foncière, d'utiliser le bâtiment no ECA 1092 à des fins exclusivement
agricoles dans la mesure où ils ne portent que sur des chambres supplémentaires
destinées à une famille recomposée. La destination exacte de l'affectation de
l'immeuble no ECA 1093 est sans pertinence puisque le SAT a finalement renoncé -
ne serait-ce qu'implicitement - à demander le rachat de la charge foncière.
K.
Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
L.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux conditions
formelles énoncées à l'art. 31 de la Loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Il y a donc lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
Selon l'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (ci-après : LAT),
dans sa teneur au 1
er
septembre 2000, sont conformes à l'affectation
de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition
correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien
art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la
vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au
sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. En d'autres termes, le sol doit être le
facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation
dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (ATF
125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités). L'art. 34 de l'Ordonnance
sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (ci-après : OAT) a repris
cette définition en fixant les conditions générales auxquelles les
constructions et installations, quelles qu'elles soient, sont considérées comme
conformes à la zone agricole. Selon l'alinéa 3 de cette disposition, sont notamment
conformes à l'affectation de la zone les constructions qui servent au logement
indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la
génération qui prend sa retraite.
Selon la jurisprudence relative à l'art. 34 al. 3 OAT
et qui prévalait déjà sous l'ancien droit (cf. ATF 121 II 307, JT 1996 I
463 ; arrêts non publiés du Tribunal fédéral du 19 septembre 2001 1A.
19/2001 et du 28 avril 1998 cités in Bulletin d'information OFAT 3/98 p. 14),
il doit exister un lien fonctionnel direct entre le logement et l'exploitation.
Un logement n'est censé réputé conforme à la zone agricole que si la présence
permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable, ce point devant
être examiné au regard des tâches de surveillance nécessitées par
l'exploitation et en fonction de la distance à la zone à bâtir la plus proche.
Au cas où ces conditions sont remplies, cela peut conduire à l'admission d'un
logement pour le chef de l'exploitation agricole et, cas échéant, pour ses employés.
Comme par le passé, on peut recourir à la notion d'"entreprise
agricole" définie à l'art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le
droit foncier rural (ci-après : LDFR) pour appliquer l'art. 34 al. 3 OAT.
"Le droit d'habiter hors des zones à bâtir est ainsi réservé à un cercle
relativement étroit de personnes. Il s'agit de celles qui, en tant qu'exploitantes
ou auxiliaires, sont en relation directe avec la production agricole, comme de
leur famille ainsi que de celles de la génération qui s'est retirée après avoir
consacré sa vie à l'agriculture. Dans chaque cas particulier, il faut examiner
selon des critères objectifs, d'une manière globale, plus liée à des facteurs
qualitatifs que quantitatifs, s'il existe une nécessité pour l'exploitation de
prendre domicile hors des zones à bâtir, et, par là même, si une habitation
peut être reconnue conforme à l'affectation de la zone, au sens de l'[ancien]art.
16 LAT (...). On n'a à tenir compte ni des conceptions ni des désirs subjectifs
du particulier, ni de convenances et du confort personnels" (ATF 121 II
307, JT 1996 I 463, spéc. cons. 3 b). Enfin, aussi longtemps qu'un espace
habitable disponible dans un domaine agricole est occupé par des non
agriculteurs et leurs familles, il n'est pas possible d'autoriser un nouvel
espace habitable conforme à la zone (JAB 1998 p. 436, cons. 3, cité in
"Aménagement du territoire, construction, expropriation" Piermarco
Zen- Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Berne 2001, p. 247).
3.
En l'espèce, il n'est pas contesté que l'on se trouve en
présence d'une exploitation agricole et que les deux bâtiments autorisés
respectivement en 1987 et 1993 sont destinés exclusivement à des fins
agricoles, soit au logement de l'exploitant, de sa famille et de ses employés
(cf. charge foncière no 12'845 et décision du SAT du 7 juin 1993). Par
ailleurs, le projet contesté n'a pas pour objet la création d'un nouveau
logement, mais l'agrandissement de la villa existante et la création de deux
chambres destinées à accueillir les deux filles de la compagne du recourant. A
cet égard, l'intéressé fait valoir avoir besoin de place supplémentaire pour
loger sa famille recomposée ainsi qu'accueillir éventuellement sa mère, séjournant
actuellement dans un EMS. Il conteste la manière dont le SAT a procédé au
calcul de la surface utile pour son logement, ainsi que la légalité des normes
appliquées par l'intimée.
Nonobstant la problématique du mode de calcul de la
surface de plancher utile qui sera examiné au chiffre 4 ci-dessous, il y a
lieu, au préalable, de rappeler successivement les principes applicables au
logement destiné à la génération qui prend sa retraite ainsi qu'à celui du
personnel agricole.
a) En matière de "Stöckli" destinés à la
génération qui prend sa retraite, le Tribunal fédéral a jugé que c'était sur la
base d'une pesée de tous les intérêts en présence, tant publics que privés, que
l'on pouvait juger si aucun intérêt prépondérant ne s'opposait à la
construction de ce type d'habitation. Ce sont avant tout les buts et les
principes de l'aménagement du territoire qui doivent servir de critères pour la
pesée des intérêts (art. 1
er
et 3 LAT). La loi prescrit notamment de
séparer les terres agricoles et les zones d'habitation, de limiter ces
dernières et d'éviter que les terrains situés en dehors des zones à bâtir ne
soient envahis par des constructions (art. 3 al. 2 et 3 LAT). On veut ainsi
éviter l'éparpillement des constructions dans le paysage. Il faut en outre
réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres agricoles cultivables
(art. 3 al. 2 let. a LAT). Même lorsque l'implantation d'un logement pour les
parents retraités peut être considérée comme imposée par sa destination, cela
ne signifie pas encore que la construction d'un "Stöckli" est automatiquement
admissible. Si le logement nécessaire peut être intégré dans la maison
d'habitation existante, c'est cette solution qui doit être adoptée, car elle
sauvegarde au mieux les objectifs de l'aménagement du territoire (ATF 116 Ib
228 consid. 3b, JT 1992 I 464 et les références citées).
A l'occasion de l'entrée en vigueur du nouveau droit
de l'aménagement du territoire le 1er septembre 2000, l'Office fédéral du
développement territorial a précisé la portée l'art. 34 al. 3 OAT en ces termes
: "On considère en principe comme indispensables pour l'exploitation les
besoins de locaux d'habitation pour la génération qui prend sa retraite après
avoir travaillé, sa vie durant, dans l'agriculture et habité en zone agricole.
Dans tous les cas, les conditions générales permettant d'admettre la conformité
à la zone agricole de logements devront être remplies. Le besoin en logement de
la génération prenant sa retraite doit être satisfait en principe dans les
bâtiments existants, ces locaux d'habitation étant plus petits que ceux de la
famille du chef de l'entreprise agricole. Si les conditions sont remplies,
trois générations peuvent, le cas échéant, élire domicile sur le même domaine.
La surface totale d'habitation dans un tel cas de figure ne devrait guère
augmenter, car les surfaces d'habitation autorisées dans la pratique comportent
en règle générale une réserve suffisante pour loger de manière adéquate les
grands-parents (retraités) de l'exploitant, dont les enfants n'ont à ce
moment-là que des besoins d'espace limités" (cf. Explications relatives à
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations pour la mise en
œuvre, Office fédéral du développement territorial, Berne 2000, p. 30-31).
En l'occurrence, force est de constater, sur la base
des pièces du dossier (cf. correspondance adressée au SAT le 18 décembre
1985 par le service intercommunal du Gros-de-Vaud) et des explications fournies
par le recourant lui-même, que si les parents de ce dernier étaient certes
exploitants avant lui du domaine agricole, ils n'ont toutefois jamais disposé de
logement sur le domaine, en zone agricole. Leur ferme était située dans un
quartier de villas de la commune d'Echallens. En outre, depuis sa construction en
1987, la villa du recourant n'a jamais été occupée par ses parents. Même après
le décès de Paul Gottofrey, père de l'intéressé, son épouse n'est pas venue
habiter chez son fils, mais a décidé d'occuper seule un appartement, à
Echallens. Au vu de ces circonstances, et comme l'a relevé à juste titre l'autorité
intimée dans ses observations du 23 janvier 2007, le recourant ne saurait tiré
valablement profit du projet d'accueillir sa mère pour affecter des surfaces de
logement agricole existantes à l'usage de cette dernière, qui est retraitée
depuis un certain nombre d'années déjà (l'intéressée est âgée de 74 ans) et n'a
jamais résidé sur l'exploitation (voir dans le même sens l'annexe au protocole
d'accord mentionné ci-dessous, spéc. ch. 3).
b) S'agissant ensuite du logement du personnel
agricole, comme déjà exposé ci-dessus, "[l]e privilège de pouvoir habiter
en zone agricole appartient à un cercle de personnes relativement étroit, à
savoir la population paysanne qui se consacre directement à la production
agricole, aux auxiliaires et à leur famille (...)" (ATF 121 II 307, JT
1996 I 463 ; ATF 112 Ib 259, spéc. cons. 2a, p. 262; voir également sur ce
point Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, op. cit. p. 247). Seules
les forces de travail immédiatement nécessaires à l'exploitation du domaine,
dont notamment les employés agricoles, peuvent, si les conditions en sont
réunies, être autorisées à habiter hors de la zone à bâtir.
Dans le cas présent, le couple Kaegi occupe le
logement de 3,5 pièces à vocation agricole construit en 1993 dans le bâtiment
ECA no 1093. Or, ces conjoints ne sauraient être considérés comme des employés
agricoles dont la présence serait absolument indispensable sur le domaine du
recourant : lorsqu'il n'est pas au chômage, le mari ne travaille en effet
que quelques heures par semaine (11,5 h) pour le recourant ; quant à
l'épouse, elle souffre de problèmes de santé et est entièrement à la charge des
services sociaux. Dès lors, l'affectation de ce logement à des personnes dont
une seule des deux, qui plus est à titre accessoire seulement, ne consacre son
temps à des tâches de nature agricole, n'est pas conforme à l'art. 34 al.
3 OAT, cela d'autant plus que la zone à bâtir se situe à quelques centaines de
mètres seulement de la parcelle no 209.
c) En résumé, l'occupation des surfaces d'habitation
disponibles sur la parcelle no 209 tant par la mère du recourant, d'une part,
que par les époux Kaegi, actuels locataires de l'intéressé, d'autre part, ne
saurait être considérée comme étant conforme à la zone agricole.
4.
a) Le 16 avril 2003, le Conseil d'Etat a émis une
directive sur la pratique de l'aménagement en zone agricole. Afin de coordonner
l'interprétation de cette directive, le DIRE et le DEC ont précisé les
compétences respectives de leurs services. Dans ce but, ils ont conclu un
protocole d'accord le 10 août 2006 (entré en vigueur le 1
er
septembre 2006). Selon l'annexe à ce protocole, la pratique en matière de
logement agricole est la suivante :
"A. Logement agricole
1.   Un
logement pour la famille du chef d'exploitation (deux adultes et deux enfants),
d'une surface brute de plancher habitable d'environ 180 m2, peut être autorisé
pour toute entreprise agricole (au sens de la loi fédérale sur le droit foncier
rural, LDFR) avec les filières suivantes de production et aux conditions
figurant ci-dessous. Des surfaces brutes de plancher habitables dépassant 180
m2 ne peuvent être admises que si elles répondent à un besoin objectivement
fondé de la famille du chef d'exploitation (famille nombreuse) : à partir
du troisième enfant, une surface brute de plancher habitable de 20 m2 environ
par enfant peut être admise. La même surface peut être autorisée pour un unique
apprenti (compétence SAGR). Le calcul des surfaces habitables existantes et
nouvelles est effectué par le SAT (...)".
b) En l'espèce, la famille du recourant est composée
de deux adultes et de six enfants, dont le fils aîné et majeur de l'intéressé.
Selon les chiffres figurant dans la directive susmentionnée, il faut donc retenir,
pour une telle famille, une surface brute de plancher habitable de 260 m2 (180
m2 pour deux adultes et deux enfants, à laquelle il faut ajouter 20m2 pour
chacun des 4 enfants). Dans ce calcul, le tribunal tient compte, s'agissant de
l'enfant majeur du recourant, d'une surface brute de plancher habitable de 20
m2 également, comme pour chacun des autres enfants mineurs, dans la mesure où
il est célibataire et sans enfant, où il vient d'achever ses études et doit encore
effectuer son école de recrue, puis un stage de six mois à l'étranger. Sa
situation personnelle n'est dès lors guère différente de celle de ses frère et
soeurs encore mineurs.
c) Selon l'autorité intimée, la surface brute de
plancher utile des bâtiments d'habitation situés sur la parcelle no 209,
étaient, avant les transformations effectuées par le recourant, les
suivantes : 190 m2 pour la villa no ECA 1092, 31 m2 pour le studio y
attenant, et 99 m2 pour le logement se trouvant dans le bâtiment no ECA 1093,
soit un total de 320 m2. Le recourant conteste les chiffres mentionnés
ci-dessus. A ses yeux, la prise en considération de la surface brute de plancher
utile est excessive car elle tient compte sans aucune réserve de surfaces qui
sont en réalité inutilisables pour l'habitation. Seule serait dès lors
déterminante la surface de plancher nette habitable, ce qui représenterait,
selon le rapport établi par son architecte le 14 juillet 2006, une surface
nette de 188 m2 pour la villa (non compris le studio) et de 82 m2 pour le
logement de 3,5 pièces, soit un total de 270 m2.
Quelle que soit la méthode de calcul de la surface
de plancher habitable retenue (brute ou nette), le recourant dispose dans tous
les cas de surfaces suffisantes pour loger l'ensemble de sa famille. D'une
part, il y a lieu de prendre en considération la surface du logement de 3,5
pièces à vocation agricole, son occupation actuelle par les époux Kaegi n'étant,
pour les raisons exposées ci-dessus, pas conforme à la zone. D'autre part, si
l'on compare les surfaces des immeubles concernées avec les besoins de
l'intéressé et de sa famille recomposée, force est de constater qu'il reste encore
un solde disponible compris entre 10 m2 (abstraction faite du studio attenant à
la villa), si la valeur retenue est la surface nette utile, et 60 m2, si la
valeur retenue est la surface brute utile. Certes, ces surfaces sont réparties
dans deux bâtiments (voire trois si l'on tient compte du studio indépendant),
éloignés de quelques mètres l'un de l'autre, ce qui peut impliquer, dans le
contexte familial actuel de l'intéressé, une éventuelle réorganisation de la
vie familiale. Néanmoins, cet unique inconvénient, qui relève avant tout du
confort personnel du recourant et de sa famille, doit céder le pas devant
l'intérêt public à la conservation de la zone agricole. Il n'y en effet pas
lieu d'autoriser la création d'un nouvel espace habitable conforme à la zone
tant qu'une surface habitable disponible est occupée par des non agriculteurs
(cf. JAB 1998 p. 346, op. cit.).
5.
A la lumière des considérants qui précèdent, les décisions
attaquées s'avèrent pleinement fondées et le recours ne peut donc qu'être
rejeté.
Vu l'issue du pourvoi, les frais du présent arrêt
seront mis à la charge du recourant débouté. Obtenant gain de cause, mais
n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la
municipalité n'a pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA). Quant au SAT, qui
a consulté un avocat, il n'a pas non plus droit à des dépens conformément à la
jurisprudence en la matière (arrêt du Tribunal fédéral 1P. 755/2001/col du 11
mars 2002).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du SAT du 3 avril 2006 est confirmée.
III.
La décision de la Municipalité d'Echallens du 20 juin 2006
est confirmée.
IV.
Les frais du présent arrêt, par 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, sont mis à la charge du recourant.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
mai 2007
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.