vd_omni · CCST.2012.0002 · 2012-10-18 · fr

PRO NATURA, Pro Natura Vaud, WWF SUISSE, WWF VAUD/Conseil d'Etat, Grand Conseil | Les associations qui défendent des intérêts idéaux, à qui la législation - fédérale ou cantonale - accorde la qualité pour recourir dans un domaine particulier sans qu'elles aient à faire valoir un intérêt propre ou intérêt public particulier, sont légitimées à saisir la Cour constitutionnelle d'une requête dirigée contre un acte normatif adopté dans ce domaine.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.10.2012 CCST.2012.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
18 octobre
2012
Composition
M. Pierre-Yves Bosshard,
président
;
M. Pascal Langone, vice‑président;
MM.
François Kart et Joël Krieger, juges; Mme Mélanie Pasche, juge suppléante.
Requérants
1.
PRO NATURA,
à Bâle,
2.
Pro Natura Vaud,
à Lausanne,
3.
WWF SUISSE,
à Zurich,
4.
WWF VAUD,
à Lausanne,
Autorité intimée
Grand Conseil,
à Lausanne,
représentée par Me
Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Conseil d'Etat,
à Lausanne
Objet
Requête Pro Natura et consorts c/loi
forestière du 8 mai 2012
Requête PRO NATURA et consorts c/ la loi
forestière du 8 mai 2012, plus particulièrement son art. 31 al. 2
Vu les faits suivants
A.
Le 11 mai 2011, le Conseil d’Etat du Canton de
Vaud a adopté un exposé des motifs et projet de loi à l’intention du Grand
Conseil visant à remplacer la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo –
RSV 921.01). Ce projet de loi contenait un article 31 ainsi libellé :
«Art. 31   Véhicules à moteur (Lfo, art.
15 ; Ofo, art. 13)
1
La
circulation des véhicules à moteur sur les routes forestières est réservée à
l’accomplissement des activités de gestion forestière.
2
Tenant
compte des objectifs de la planification forestière et notamment lorsque la
fonction d’accueil de la forêt l’exige, les communes en accord avec le
département peuvent soustraire des routes forestières à l’interdiction de
circuler. Les périmètres forestiers importants de grande valeur biologique sont
fermés à la circulation.
3
Le
Conseil d’Etat détermine les catégories d’usagers autorisés à circuler sur les
routes forestières.
4
Il
arrête également la procédure, les responsabilités et le financement de la
signalisation.»
Dans son exposé des motifs, le
Conseil d’Etat expliquait que la loi fédérale sur les forêts restreignait
sévèrement la circulation des véhicules à moteur en forêt et sur les routes
forestières et que le Conseil fédéral avait énuméré de façon exhaustive les
exceptions nécessaires pour l’armée et pour l’accomplissement d’autres tâches
d’intérêt public (art. 13 al. 1 Ofo). Il mentionnait que l’alinéa 2 prévoyait
que les conditions locales pouvaient rendre nécessaire l’octroi d’une
autorisation d’utiliser les routes forestières, à condition que ni la
conservation des forêts ni d’autres intérêts publics ne s’y opposent. Il
exposait que, dans les limites du droit fédéral (art. 15 al. 2 LFo), il était
habilité à autoriser d’autres catégories d’usagers à circuler sur les routes
forestières, que les exploitants agricoles étaient autorisés à circuler pour
les besoins de l’exploitation, que des autorisations de circuler en forêt
pouvaient être accordées de façon restrictive notamment pour la gestion du gibier
et pour la chasse ou pour accéder à une installation de contrôle; il
déterminait également les catégories d’usagers auxquelles des autorisations
spéciales temporaires pouvaient être délivrées. Enfin, il indiquait que la
signalisation des interdictions de circuler était confiée aux communes.
B.
La commission parlementaire chargée de rapporter
au plénum sur ce sujet s’est scindée en deux. Dans son rapport du 5 février
2012, la majorité de la commission a proposé un amendement au premier alinéa de
l’art. 31, ajoutant aux activités de gestion forestière les besoins des
exploitations agricoles. Ce rapport explique également la justification du
deuxième alinéa de l’article proposé qui doit permettre, dans certains cas, par
une décision directe ou via un plan sectoriel, de soustraire tel chemin à
l’interdiction de circuler. Il mentionne que cette disposition est une
spécificité vaudoise, reprise de l’art. 16 al. 3 de la loi du 19 juin 1996 et
qui correspond à la situation du terrain, notamment de la Vallée de Joux où 90%
du territoire est occupé par la forêt. En outre, il rapporte que, selon le chef
du service concerné, le nombre de routes forestières soustraites à
l’interdiction de circuler est très faible, si bien que le système, qui marche
bien, n’est pas défavorable à la nature. En conséquence, la majorité de la
commission a refusé un amendement visant à supprimer cet alinéa. Enfin, ce
rapport indique que la législation sur la circulation routière impose aux
communes d’annoncer dans la Feuille des avis officiels les chemins soustraits à
la circulation routière et d’y installer la signalisation nécessaire.
De son côté, la minorité de la
commission, dans son rapport du 16 février 2012, a proposé de dissocier
l’article 31 en deux, l’article 31 initial posant le principe de la circulation
réservée à l’accomplissement des activités de gestion forestière et un article
31bis énumérant les dérogations possibles.
Lors du premier débat devant le
Grand Conseil, le 13 mars 2012, un député a proposé de supprimer, au deuxième
alinéa de l’article 31, le membre de phrase mentionnant l’accord du
département. Cet amendement a été adopté par la majorité des députés. En
deuxième débat, le 1
er
mai 2012, un amendement tendant au retour au
texte du Conseil d’Etat a été rejeté. La loi définitivement adoptée le 8 mai
2012 contient ainsi un article 31 ainsi rédigé :
«Art. 31   Véhicules à moteur (Lfo, art.
15 ; Ofo, art. 13)
1
La
circulation des véhicules à moteur sur les routes forestières est réservée à
l’accomplissement des activités de gestion forestière ainsi qu’aux besoins des
exploitations agricoles.
2
Tenant
compte des objectifs de la planification forestière et notamment lorsque la
fonction d’accueil de la forêt l’exige, les communes peuvent soustraire des
routes forestières à l’interdiction de circuler. Les périmètres forestiers
importants de grande valeur biologique sont fermés à la circulation.
3
Le
Conseil d’Etat détermine les catégories d’usagers autorisés à circuler sur les
routes forestières.
4
Il
arrête également la procédure, les responsabilités et le financement de la
signalisation.»
Cette loi a été publiée dans la
Feuille des avis officiels des vendredi 18 et mardi 22 mai 2012.
C.
Le 7 juin 2012, Pro Natura, Pro Natura Vaud, WWF
Suisse et WWF Vaud ont saisi la Cour constitutionnelle d’une requête contre la
loi forestière du 8 mai 2012, concluant, avec suite de frais et dépens, à
l’annulation de l’article 31 al. 2 de la loi dans la mesure où il prévoit que
les communes peuvent soustraire des routes forestières à l’interdiction de circuler
pour des véhicules à moteur sans l’accord du Département.
Dans sa réponse du 9 juillet 2012,
le Grand Conseil a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet de la
requête. Il a sollicité la levée de l’effet suspensif, sauf pour l’art. 31 al.
2 LVFo, tandis que par lettre du 3 juillet 2012 le Conseil d’Etat a déclaré
s’en remettre à justice.
Les requérants ont déposé des
observations complémentaires le 17 août 2012, sur lesquelles le Grand Conseil
s’est exprimé par lettre du 28 août 2012.
Avec sa réponse du 9 juillet 2012,
puis sa lettre du 28 août 2012, le Grand Conseil a produit des extraits des
législations cantonales d’application de la loi fédérale sur les forêts des
cantons de Schaffouse, d’Uri, du Tessin et de Zurich.
D.
La cour a décidé, à l'unanimité, de statuer par
voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d’office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (RDAF 2006 I 88).
a) Selon l’art. 136 al. 2 let. a de
la Constitution du 14 avril 2003 du Canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès
leur publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur, la
loi définissant la qualité pour agir. L’art. 136 Cst-VD ne comporte pas de
règles directement applicables (CCST 2005.0001, Conod c. Conseil d’Etat, c. 1b)
et, pour que le contrôle puisse s’exercer, il a fallu que le législateur adopte
une loi d’application, savoir la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle
(LJC; RSV 173.32) dont l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la
cour et règle la procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle
(ATF 133 I 49 c. 2.1, rés. in RDAF 2008 I 477).
b) D'après l'art. 3 LJC, la cour
contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés par
des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Le deuxième
alinéa de cette disposition précise que peuvent faire l’objet d’un tel
contrôle, s’ils remplissent ces conditions, les lois et les décrets du Grand
Conseil (let. a), les règlements du Conseil d’Etat (let. c) et les directives
publiées d’un département ou d’un service (let. c). La loi forestière du 8 mai
2012, adoptée par le Grand Conseil, peut donc faire l’objet d’un examen par la
Cour constitutionnelle.
c) Déposée dans les vingt jours
suivant la publication, le 22 mai 2012, de l’acte contesté, la requête est
intervenue en temps utile (art. 5 LJC).
d) A qualité pour agir contre une
règle de droit cantonal toute personne physique ou morale qui a un intérêt
digne de protection à ce que l’acte attaqué soit annulé (art. 9 a. 1 LJC).
Le requérant doit être touché dans
une mesure importante par la norme attaquée, parce qu’elle touche à ses
intérêts juridiques ou à une situation de fait particulière (BGC septembre 2004
p. 3665). Son intérêt doit être personnel et direct : il doit être touché
dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés et se trouver avec l’objet du litige dans un rapport spécial,
direct et digne d’être pris en considération. En revanche, le législateur, à
qui le constituant avait renvoyé cette question (cf. art. 136 al. let. a in
fine Cst-VD), a expressément refusé de limiter la qualité pour agir seulement à
celui qui dispose d’un intérêt juridiquement protégé, comme le proposait la
majorité de la commission parlementaire (BGC septembre 2004, pp. 3704, 3705,
3717 à 3719, 3907 à 3914 et 3980 à 3985). Ainsi, l’intérêt dont se prévaut le
requérant peut être de pur fait, sans qu’il y ait besoin qu’une norme juridique
protège cet intérêt (CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 consid. 1c et les
références citées). En outre, cet intérêt peut n’être que virtuel et n’a
pas besoin d’être actuel : il suffit que, avec un minimum de vraisemblance, le
requérant puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause
(Bosshard, La Cour constitutionnelle vaudoise, premier bilan d’une nouvelle
institution, in RDAF 2008 I 3 ss, p. 12 et les références citées à la note
infrapaginale n. 30; cf. aussi Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral,
commentaire, n. 3115, pp. 1169-1170 et les références citées à la note
infrapaginale n. 7584; Wurzburger, Commentaire de la LTF, n. 38 ad art. 89 LTF;
ATF 133 I 286 consid. 2.2, JT 2011 IV 79).  En outre, on peut faire abstraction
de l’exigence d’un intérêt actuel et pratique dans les cas où cette exigence
ferait obstacle au contrôle de constitutionnalité d’un acte qui peut se
reproduire en tout temps dans des circonstances semblables et qui, en raison de
sa brève durée, échapperait à la censure de la cour (CCST 2009.0004, Résid’EMS
c. Conseil d’Etat, 29 mars 2010; ATF 129 I 113 consid.
1.7, rés. in JT
2004 I 735; ATF 127 I 164 consid. 1a, JT 2003 I 291).
La qualité pour agir devant la cour
est également reconnue aux personnes morales. Ainsi, une association, même non
touchée elle-même par la norme entreprise mais qui souhaite défendre les
intérêts de ses membres dont elle soutient que les droits seraient violés peut
le faire aux conditions posées par la jurisprudence du Tribunal fédéral, savoir
être constituées corporativement, avoir notamment pour but statutaire la
défense des intérêts de ses membres, touchés majoritairement ou en nombre
important par les dispositions contestées, ces membres ayant de surcroît
personnellement qualité pour recourir (cf. Donzallaz, op. cit., n. 3052, p.
1151; Bellanger, Le recours en matière de droit public, in Les nouveaux recours
fédéraux en droit public, pp. 43 ss, p. 60; ATF 133 V 239 consid. 6.4; ATF 130
I 26 consid. 1.2, JT 2005 I 143; TF 8C_184/2008 du 3 octobre 2008 consid. 2.1
non publié in ATF 134 I 269 et les références citées). La jurisprudence de la
cour constitutionnelle a ainsi admis à plusieurs reprises la qualité pour
saisir la cour d’associations (Bosshard, op. cit., p. 13 et les références
citées aux notes infrapaginales nn. 31 à 33; CCST 2009.0004, Résid’EMS c.
Conseil d’Etat, 29 mars 2010; CCST 2008.0013, SIA Vaud, UPIA et GP-AVIG c.
Grand Conseil, 14 juillet 2009; CCST 2008.0015, SUD et consorts c. Grand Conseil,
24 juin 2009; CCST 2008.0006, Guignet et Association «Kitesurfer Association»
c. Conseil d’Etat, 7 avril 2009; CCST 2007.0004, Association des géotechniciens
et des géologues vaudois c. Grand Conseil, 16 avril 2009 ; CCST 2006.0011,
Résid’EMS et consorts c. Grand Conseil, 14 août 2007; CCST 2006.0003, Résid’EMS
et consorts c. Conseil d’Etat, 27 octobre 2006).
En adoptant le critère de l’intérêt
digne de protection, plutôt que celui de l’intérêt juridiquement protégé, le
législateur cantonal a voulu que l’accès à la Cour constitutionnelle soit au
moins aussi large que celui qui permet de recourir au Tribunal fédéral, car il
fallait autant que possible «laver son linge sale en famille» (BGC septembre
2004 p. 3718). L’art. 89  LTF, applicable au recours en matière de droit
public, mentionne qu’a qualité pour recourir quiconque a un intérêt digne de
protection à l’annulation ou à la modification de la décision ou de l’acte
normatif attaqué (al. 1 let. c), mais aussi qu’ont qualité pour recourir les
personnes, organisations et autorités auxquelles une autre loi fédérale accorde
un droit de recours (al. 2 let. d). Lorsque les conditions de l’art. 89 al. 2
let. d LTF sont remplies, le recours n’est pas lié aux conditions de l’art. 89
al. 1 LTF; en particulier, le recourant n’a pas établir d’intérêt propre digne
de protection, ni un intérêt public particulier (Wurzburger, op. cit., n. 54 ad
art. 89 LTF). Ainsi, la Cour constitutionnelle a-t-elle considéré comme
recevable une requête provenant d’un syndicat fondée sur la loi sur le travail
dès lors que l’art. 58 de la loi sur le travail du 13 mars 1964 (LTr; RS
822.11) ouvre le recours au Tribunal fédéral aux associations d’employeurs et
de travailleurs contre les décisions des autorités cantonales et fédérales (CCST
2005.0003, Syndicat UNIA, Rossier et Lukaj c. Conseil communal de Vevey, 26
octobre 2005 c. 2c, publié in RDAF 2006 I 88).
Dans un arrêt du 15 octobre 2010,
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal a considéré que
l’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN; RS 451) comme l’art. 90 de la loi vaudoise sur la protection
de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPMNS; RSV
450.11) permettaient aux requérantes WWF et Pro Natura de contester un plan
sectoriel forestier fondé sur la législation forestière fédérale et la
législation cantonale d’application (CDAP GE.2007.0109, WWF Vaud et Suisse et
Pro Natura Vaud et Suisse c. Département de la sécurité et de l’environnement,
15 octobre 2010; cf. aussi art. 46 al. 3 LFo et Waldmann, Basler Kommentar, n.
70 ad art. 89 LTF). Certes, l’art. 12 LPN limite le recours au Tribunal fédéral
aux décisions, à l’exclusion d’un acte normatif cantonal (Wurzburger, op. cit.,
n. 53 ad art. 89 LTF), mais la formulation du droit de recours des associations
dans la LTr est analogue, de sorte que la jurisprudence d’après laquelle la
saisine de la Cour constitutionnelle contre un acte normatif est ouverte aux
associations qui peuvent recourir contre des décisions dans le domaine visé par
cet acte (cf. RDAF 2006 I 88 précité) est également applicable en matière de
protection de la nature et du paysage, et donc de forêts. Les associations
requérantes ont donc la qualité pour saisir la Cour constitutionnelle contre la
loi forestière vaudoise.
e) La requête du 7 juin 2012 est
par conséquent recevable.
2.
a) Selon l’art. 13 LJC, la cour doit limiter son
examen aux griefs invoqués par le requérant, sauf s’il apparaît que l’acte
attaqué est manifestement contraire au droit supérieur. En l’occurrence, les
requérantes reprochent exclusivement à la loi attaquée de ne plus prévoir
l’accord du département lorsque les communes décident de soustraire des routes
forestières à l’interdiction de circuler. Elles se prévalent d’une violation
des art. 77 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), 15 et
50 al. 2 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (Lfo; RS 921.0),
13 de l’ordonnance du 30 novembre 1992 sur les forêts (Ofo; RS 921.01) et de
l’art. 140 Cst-VD.
b) L’art. 77 Cst prévoit que la
Confédération veille à ce que les forêts puissent remplir leurs fonctions
protectrice, économique et sociale (al. 1), qu’elle fixe les principes
applicables à la protection des forêts (al. 2) et qu’elle encourage les mesures
de conservation des forêts (al. 3).
La forêt a ainsi d’abord une
fonction protectrice, qui est d’ailleurs plurielle : elle protège, dans un
premier sens, les personnes et les biens contre certains dangers, d’avalanches,
de glissements de terrains, de chutes de pierres, etc.; mais on doit aussi
ranger dans la fonction protectrice, dans un sens plus large, le rôle de la
forêt en tant que milieu naturel d’épanouissement de la faune et de la flore,
et en tant que facteur de régulation atmosphérique, climatique et hydraulique
(fonction régulatrice de la forêt). La forêt a aussi une fonction économique,
en tant que source de la production de la matière première qu’est le bois.
Enfin, elle a une fonction sociale, en tant qu’élément du paysage et lieu de
délassement pour la population. De par une longue tradition, toutes les forêts
sont du reste librement accessibles au public (Mahon, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, n. 6 ad art.
77 Cst; cf. aussi Marti, Sankt-Galler Kommentar, n. 2 ad art. 77 Cst).
Même si l’al. 2 de l’art. 77 Cst
n’accorde à la Confédération qu’une compétence législative limitée aux
principes, la législation fédérale sur les forêts constitue une réglementation
relativement détaillée, fruit d’une interprétation plutôt extensive de la
compétence fédérale, qui ne laisse plus guère de place à la législation
cantonale. Dans les faits, les objectifs de l’intervention fédérale – la
sauvegarde des fonctions des forêts – ont par le passé exercé une certaine
influence sur l’interprétation et l’extension de la compétence fédérale (Mahon,
op. cit., n. 7 in fine ad art. 77 Cst). Ainsi, la loi sur les forêts règle la
matière de manière relativement exhaustive et détaillée. Elle pose le principe
de la conservation des forêts, selon lequel l’aire forestière ne doit pas être
diminuée (art. 3); elle statue une interdiction générale de défricher, assortie
d’exceptions ainsi que d’une obligation de reboisement, notamment en relation
avec l’aménagement du territoire. Elle prévoit en outre des mesures relatives à
la protection des forêts contre d’autres atteintes et contre les catastrophes
naturelles. Elle contient également des dispositions relatives à l’entretien et
à l’exploitation des forêts, à leur gestion, ainsi qu’à la prévention et à la
réparation des dégâts qu’elles peuvent subir (Mahon, op. cit., n. 9 ad art. 77
Cst).
La loi fédérale sur les forêts
contient dans des domaines importants des règles de droit fédéral immédiatement
applicables, tels la définition de la forêt (art. 2 LFo), l’interdiction de
défricher et la procédure de dérogation (art. 4 ss LFo), l’accès et la
circulation en forêt (art. 14 s LFo), la protection des forêts contre d’autres
atteintes (art. 16 ss LFo), l’entretien et l’exploitation des forêts (art. 20
ss LFo) ou les dispositions pénales (art. 42 ss LFo). Dans ces domaines, la
Confédération a confié en partie aux cantons le soin d’édicter des règles, mais
elle l’a fait sous forme de mandat impératif de légiférer, parfois sous réserve
d’approbation fédérale (cf. art. 9, 14, 16, 17 al. 2, 19, 20 al. 2, 27 et 52
LFo). En revanche, la loi sur les forêts contient de pures autorisations
d’édicter de la législation complémentaire ainsi aux art. 2 al. 4 LFo sur la
notion de forêt (à interpréter toutefois de manière restrictive), 15 al. 2, 20
al. 4, 21 et 22 LFo. Il y a là, selon la doctrine, une grande marge de
manoeuvre pour la législation cantonale (Marti, op. cit., n. 5 ad art. 77 Cst).
c) L’art. 15 al. 1 LFo dispose que
les véhicules à moteur ne sont autorisés à circuler en forêt et sur des routes
forestières que pour accomplir les activités de gestion forestière, le Conseil
fédéral devant régler les exceptions nécessaires pour l’armée et pour
l’accomplissement d’autres tâches d’intérêt public. Le deuxième alinéa prévoit
que les cantons peuvent admettre d’autres catégories d’usagers sur les routes
forestières pour autant que la conservation des forêts ne s’en trouve pas
menacée et qu’une telle décision ne soit pas contraire à l’intérêt public.
Enfin, le troisième alinéa précise que les cantons pourvoient à la
signalisation et aux contrôles nécessaires et que là où la signalisation et les
contrôles ne suffisent pas, il est possible d’installer des barrières.
Les deux premiers alinéas de cette
disposition ont été adoptés sans que les Chambres fédérales ne modifient le
projet de loi du Conseil fédéral. Au sujet du deuxième alinéa, ce dernier
expliquait qu’il était fréquent que les routes forestières servent aussi à
l’agriculture et plus particulièrement à l’exploitation des alpages et que
c’était la raison pour laquelle les cantons étaient habilités à admettre, au
besoin, d’autres catégories d’usagers sur les routes forestières (FF 1988 III
157 ss, p. 182).
Lorsqu’elle délègue une compétence
aux cantons, la Confédération doit respecter leur autonomie constitutionnelle,
ainsi que le principe de la séparation des pouvoirs. Il appartient donc au
droit constitutionnel du canton bénéficiaire de la délégation de désigner les
organes qui vont être habilités à l’exercer. Le plus souvent, il s’agira du
législateur cantonal (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse,
vol. I, 2
ème
éd., n. 1022, p. 362). Certes, il arrive parfois que le
législateur fédéral charge directement les gouvernements cantonaux – cf. par
exemple l’art. 36 al. 2 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT; RS 700)  -, voire les communes – cf. par exemple l’art. 13
al. 2 de la loi fédérale sur l’acquisition d’immeubles par des personnes à
l’étranger du 16 décembre 1983 (LFAIE; RS 211.412.41) -, d’adopter une
réglementation déterminée (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., n. 1023, p.
363).  Mais le législateur fédéral ne fait qu’un usage modéré de ce procédé,
car il respecte en règle générale la règle selon laquelle les cantons
déterminent eux-mêmes leur organisation (Moor, Droit administratif, vol. III,
p. 162 et les références citées). De même, la Confédération peut exclure toute
délégation par le canton d’une compétence qu’elle lui confie, mais le Tribunal
fédéral exige alors une disposition expresse lorsque le canton bénéficie d’un
pouvoir d’appréciation dans l’exécution de la tâche considérée (Dahinden, Le
partage des compétences entre l’Etat et la commune en droit suisse, thèse
Lausanne 1979, pp. 108-109; Moor, op. cit., p. 194 ; ATF 112 Ia 59 c. 3b, rés.
in JT 1988 I 572; ATF 100 Ia 277 c. 4b; ATF 100 Ia 272 c. 6 in initio).
Une telle exigence résulte
également des art. 47 Cst d’après lequel la Confédération doit respecter l’autonomie
des cantons et, pour ce qui concerne la mise en œuvre du droit fédéral, de
l’art. 46 al. 3 Cst qui prévoit que la Confédération doit laisser aux cantons
une marge de manœuvre aussi large que possible et tenir compte de leurs
particularités (Benoit, Le partage vertical des compétences en tant que garant
de l’autonomie des Etats fédérés en droit suisse et en droit américain, thèse
Neuchâtel 2009, p. 171; Aubert, Petit commentaire de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999, nn. 5 et 6 ad art. 46 Cst et n. 2
ad art. 47 Cst; Kägi-Diener, Sankt-Galler Kommentar, n. 34 ad art. 46 Cst et
nn. 11 à 15 ad art. 47 Cst). Du reste, le Tribunal fédéral a indiqué à ce sujet
que la compétence des cantons en matière d’organisation était une composante
centrale du fédéralisme suisse, les interventions dans l’autonomie
organisationnelle des cantons n’étant admissibles que si et dans la mesure où
elles sont nécessaires pour assurer qu’ils mettent en œuvre le droit fédéral de
manière correcte et dans les délais impartis, ce qui suppose une pesée
d’intérêts entre, d’une part, l’obligation de la Confédération d’exécuter
correctement ses tâches et, d’autre part, la compétence des cantons en matière
d’organisation et de procédure (ATF 128 I 254 c. 3.8.2, JT 2003 I 672 et les
références citées).
d) Les requérantes soutiennent que
le droit fédéral empêcherait le droit cantonal de déléguer aux communes la
tâche de soustraire des routes forestières à l’interdiction de circuler. Dans
deux arrêts récents, le Tribunal fédéral paraît indiquer qu’une telle
dérogation générale à l’interdiction de circuler en forêt peut s’inscrire dans
le cadre de l’art. 15 al. 2 LFo (TF 1C_570/2010 du 10 avril 2012 c. 5.3; TF
1C_524/2010 du 7 mars 2012 c. 3.3, publié in RDAF 2012 I 228, et les références
citées).
Le droit fédéral n’interdit pas
expressément aux cantons de confier aux communes le soin de déterminer quelles
routes forestières peuvent être soustraites à l’interdiction de circuler.
Déduire une telle interdiction de l’interprétation de la loi fédérale serait
violé, par voie prétorienne, le principe constitutionnel du respect de
l’autonomie organisationnelle du canton. Du reste, le canton de Schaffouse a
expressément délégué aux communes la compétence de décider d’ouvrir les routes
forestières à d’autres buts que la gestion de la forêt, les tâches militaires
et d’intérêt public ainsi que les buts de chasse, d’agriculture et de
protection de la nature (art. 17 al. 2 de la loi cantonale schaffousoise sur
les forêts du 17 février 1997; RS SH 921.100). Le canton de Zurich a pour sa
part délégué aux communes la compétence de donner des autorisations dans des
cas particuliers, fondées sur des motifs importants autres que la chasse,
l’agriculture, l’entretien des cours d’eau ou des installations (§ 7 al. 2 de
la loi cantonale zurichoise sur les forêts du 7 juin 1998; RS ZH 921.1). De
même, le canton d’Uri a délégué au propriétaire de la route la compétence
d’octroyer d’autres dérogations à l’interdiction de circuler sur les routes
forestières que celles prévues à l’art. 15 al. 1 LFo, le règlement
d’utilisation de la route devant toutefois être approuvé par le Conseil d’Etat
(art. 14 al. 3 de la loi cantonale uranaise sur les forêts du 13 novembre
1996 ; RS UR 40.2111). De son côté, le canton du Tessin a délégué au
propriétaire de la route la possibilité d’octroyer une autorisation
exceptionnelle, sur la base de la réglementation définie par le Conseil d’Etat
(art. 13 al. 2 de la loi cantonale tessinoise sur les forêts du 21 avril 1998;
RS TI 8.4.1.1). Enfin, le canton du Jura a prévu que pour autant qu’aucun
intérêt public ne s’y oppose, les communes peuvent autoriser la circulation sur
les routes forestières qui servent d’accès à des zones de détente reconnues, à
des fermes-auberges, à des pâturages boisés, etc., dans le cadre d’un plan de
signalisation, une convention annexée au plan devant régler la participation de
la commune, des propriétaires et des autres personnes intéressées aux frais
d’entretien (art. 20 al. 5 de la loi cantonale jurassienne sur les forêts du 20
mai 1998; RS JU 921.11).
Ainsi, la délégation aux communes
de la compétence de soustraire des routes forestières à l’interdiction générale
de circuler n’est pas contraire au droit fédéral, qui n’exige pas non plus un
accord préalable du canton.
e) L’exercice de cette compétence
devra bien évidemment s’effectuer dans le respect du droit fédéral. Puisqu’une
telle dérogation repose sur l’art. 15 al. 2 LFo (cf. RDAF 2012 I 228 précité),
elle ne pourra être accordée que si la conservation de la forêt ne s’en trouve
pas menacée et qu’une telle décision ne soit pas contraire à l’intérêt public.
A cet égard, les communes ne
pourront soustraire une route forestière à l’interdiction générale de circuler
que par la voie d’une décision spécifique, puisque la compétence d’adopter un
plan sectoriel forestier reste de la compétence cantonale (art. 50 al. 1 de la
loi forestière du 8 mai 2012). Cette décision devra être précédée d’un préavis
du service cantonal en application de l’art. 98 al. 2 de la loi contestée. La
décision  devra être publiée et pourra, le cas échéant, faire l’objet d’un
recours à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal dans
les trente jours suivant sa publication. Les requérantes, qui se sont vu
reconnaître la qualité pour recourir contre un plan sectoriel forestier
pourront aussi recourir contre la décision, notamment pour faire valoir les
intérêts idéaux qu’elles défendent.
Enfin, la disposition mise en cause
n’empêchera nullement l’autorité cantonale compétente d’intervenir d’office sur
la base de l’art. 50 al. 2 Lfo qui prévoit qu’en présence d’une situation
contraire au droit, les autorités cantonales compétentes prennent immédiatement
les mesures nécessaires à la restauration de l’état légal.
f) Pour le surplus, les requérantes
prétendent que l’art. 31 LFo serait contraire à l’art. 140 Cst-VD qui prévoit
que les communes sont soumises à la surveillance de l’Etat, qui veille à ce que
leurs activités soient conformes à la loi. Est enfin invoquée une violation de
l’art. 13 OFO.
Comme on ne voit pas en quoi la
délégation aux communes de la compétence de soustraire une route forestière à
l’interdiction générale de circuler serait contraire à la loi, le grief relatif
à l’art. 140 Cst-VD, à la limite de la recevabilité (art. 13 LJC), est
également infondé. De même, on ne voit pas en quoi la délégation aux communes
de la compétence de soustraire une route forestière à l’interdiction générale
de circuler pourrait poser problème au regard de l’art. 13 OFO, disposition qui
mentionne les buts dans lesquels les véhicules à moteur peuvent utiliser les routes
forestières et le principe selon lequel les véhicules à moteur ne peuvent
circuler en forêt hors des routes forestières que pour remplir un de ces buts.
g) Vu ce qui précède, les griefs de
violation des art. 77 Cst., 15 et 50 al. 2 Lfo, 13 Ofo et 140 Cst-VD ne sont
pas fondés.
3.
Les considérations qui précèdent conduisent au
rejet de la requête du 7 juin 2012. Compte tenu de l’issue de la cause, il n’y
a pas lieu de se prononcer sur la requête de levée de l’effet suspensif.
Les requérantes qui succombent devront
supporter les frais de la cause, par 2'500 fr. (art. 49 al. 1 LPA-VD applicable
par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC). En revanche, il n’y a pas lieu d’allouer de
dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD applicable par renvoi de l’art. 12 al. 2 LJC).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête formée le 7 juin 2012 par Pro Natura,
Pro Natura Vaud, WWF Suisse et WWF Vaud est rejetée.
II.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge des requérantes, solidairement entre
elles.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 18 octobre 2012
Le
vice-président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.