vd_omni · AC.2023.0082 · 2024-01-12 · fr

A.________ à E.________/Municipalité de Commugny | Confirmation de la décision de la municipalité qui constate la péremption du permis de construire, subsidiairement le retire. Des circonstances purement financières - en l'occurrence des problèmes commerciaux entre le promoteur immobilier et les recourants - ne sauraient justifier une interruption de huit ans des travaux de transformation dans un bâtiment existant (consid.3). Pas de violation du droit d'être entendu (consid.2) ni du droit à la protection de la bonne foi (consid.4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.01.2024 AC.2023.0082

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 janvier 2024
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Dominique von der Mühll et
M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________
à ********,
4.
D._______,
à ********,
5.
E._______,
à ********,
tous les
cinq
représentés par Me Christian D'ORLANDO, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Commugny,
représentée par Me Yasmine SÖZERMAN, avocate à
Lausanne
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision du 9 février
2023 de la Municipalité de Commugny constatant la péremption du permis de
construire n° 24276 (CAMAC 109059).
Vu les faits suivants:
A.
Le 16 décembre 2010, la Municipalité de Commugny (ci-après: la municipalité)
a délivré le permis de construire n
o
24276, autorisant ainsi des
transformations intérieures, en façades et en toiture du bâtiment (n
o
ECA 1219) construit sur la parcelle n
o
351 du registre foncier,
sur le territoire de cette commune.
Selon les plans de l'architecte du 29 septembre 2010,
le projet autorisé consiste à transformer une maison de village ou ancienne
ferme comprenant deux appartements – l'un étant situé dans la partie nord-ouest
du bâtiment (rez-de-chaussée et premier étage) et l'autre dans la partie sud-est
(premier étage) –, en y créant quatre appartements supplémentaires (un
appartement dans la partie sud-est au rez-de-chaussée; deux appartements dans
la partie centrale du bâtiment aux premier et deuxième étages; un appartement
en duplex dans les parties centrale et nord-ouest du bâtiment au troisième
étage et dans les combles). Il est en outre prévu d'aménager des places de parc
au niveau du rez-de-chaussée et des caves au sous-sol, dans la partie centrale
du bâtiment. Cette décision, qui n'a pas fait l'objet d'un recours, est entrée
en force.
B.
Le 11 avril 2011, une propriété par étages (PPE F._______) comprenant
sept lots a été constituée sur la parcelle n
o
351. A._______ et
son époux sont copropriétaires du lot PPE n
o
351-5 (appartement
au 2
ème
étage) depuis le 8 juillet 2011. B._______ (dont
l'administrateur unique est C._______) est propriétaire du lot PPE n
o
351-3 (appartement au 1
er
étage) depuis le 23 août 2019 et du lot
PPE 351-6 (appartement au 3
ème
étage) depuis le 2 mars 2021. D._______
et E._______ sont quant à eux copropriétaires des lots PPE n
os
315-4
(appartement en duplex au rez-de-chaussée et 1
er
étage) et 351-7 (cave)
depuis le 20 mai 2022.
C.
Le 21 octobre 2011, la municipalité a ordonné l'arrêt des travaux, les
frais inhérents au permis de construire n'ayant pas été payés. Cette dette
ayant été acquittée, les travaux ont pu reprendre le 11 novembre 2011.
D.
Le 28 mars 2012, après une visite de chantier, la municipalité a ordonné
l'interruption des travaux d'aménagement de l'appartement du rez-de-chaussée
dans la partie est du bâtiment (lot PPE n
o
351-1), les poutres soutenant
le plancher de l'appartement situé au-dessus (lot PPE n
o
351-2) lui paraissant
très endommagées et vermoulues. La municipalité a demandé qu'un expert soit
mandaté pour vérifier la résistance de ces poutres et prescrire les mesures éventuellement
nécessaires.
Un étayage provisoire – qui est ensuite resté en
place - a été installé dans cette partie du bâtiment pour soutenir les poutres
du plafond et ainsi éviter l'effondrement de l'appartement au-dessus, habité
par sa propriétaire. Les travaux n'ont jamais repris.
E.
Dans le courant de l'année 2020, A._______, administratrice de la PPE F._______
(cf. procès-verbal de l'assemblée générale du 10 octobre 2019) a approché la
municipalité au sujet de la reprise des travaux. Par courriel du 1
er
juillet 2020, elle a demandé à la municipalité de lui confirmer que le permis
de construire n
o
24276 était toujours valable.
Le 23 juin 2020, A._______ a envoyé un sms au conseiller
municipal en charge des constructions pour lui demander s'il avait des
nouvelles à lui donner à propos de la validité du permis de construire. Il lui
a répondu, également par sms, que la municipalité serait d'accord de laisser
"le permis de construire valide" mais qu'il lui faudrait un
"document signé par tous les copropriétaires donnant mandat à l'architecte"
(cf. pièce 3 produite par les recourants).
Par courriel du 7 juillet 2020, la municipalité a
indiqué à A._______ que, compte tenu de l'écoulement du temps depuis le début
des travaux (plus de huit ans), le permis de construire ne pouvait plus être
considéré comme étant valable. Elle a proposé que le projet fasse l'objet d'une
nouvelle mise à l'enquête publique.
Le 13 juillet 2020, A._______, représentée par son
avocat, a exposé que les travaux avaient bien commencé fin 2011, soit dans le
délai de deux ans prescrit par l'art. 118 al. 1 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
mais qu'ils avaient été interrompus dès février 2012, en raison du non-paiement
des acomptes dus à l'entreprise choisie par l'ancien propriétaire. Elle a
ajouté qu'après de longues années de procédure civile, les parties avaient
trouvé un accord qui permettrait de reprendre les travaux. Elle a fait valoir
que le chantier avait ainsi bien été ouvert dans le délai requis puisqu'une
partie du gros-œuvre avait déjà été exécutée (démolition, fouilles, sondages,
installation de canalisations, ferraillage, construction et renforcement des
murs, coffrage, bétonnage, renforcement de la toiture) et le second œuvre de
l'appartement 351-1 au rez-de-chaussée était déjà bien avancé. Les
propriétaires avaient, d'après elle, toujours eu et conservé la volonté de
poursuivre les travaux. Elle a également relevé que le permis de construire ne
contenait aucune dérogation ou clause particulière, qui justifierait un nouvel
examen par les autorités.
F.
Le 13 octobre 2020, la municipalité a demandé à A._______ de lui
transmettre une série de documents, dont l'étude d'un ingénieur civil portant
sur l'état du bâtiment ainsi que sur les mesures de sécurité à prendre lors de
la reprise du chantier, ainsi qu'une expertise d'un ingénieur CVSE (chauffage,
ventilation, sanitaire et énergie) confirmant que les installations prévues
répondaient toujours aux normes (avec une confirmation écrite des Services
industriels de Terre-Sainte), afin de pouvoir entrer en matière "quant à
une réactivation du permis de construire".
Le 21 mai 2021, A._______ a transmis les documents
demandés.
Dans un courriel du 2 juillet 2021 adressé à A._______,
le Service technique de la commune (ci-après: le Service technique) a écrit à
ce qui suit:
"
Suite
à la décision municipale de laisser construire selon les plans acceptés en
2010, nous avons reçu l'accord des copropriétaires.
A savoir que la PAC projetée est
intérieure et ne créera pas de nuisance pour le voisinage, l'expulsion de l'air
étant réalisée à l'intérieur du garage du rez-de-chaussée.
L'ingénieur civil a émis un
rapport d'expertise qui devrait permettre la reprise des travaux. Il est
important qu'il soit mandaté pour l'exécution afin de garantir la sécurité de
ce bâtiment.
Il serait important de recevoir
des plans d'exécution avant la reprise des travaux.
"
A._______ ayant demandé si ce message signifiait
que le permis de construire avait bien été réactivé (cf. courriel de celle-ci
du 2 juillet 2021), le Service technique lui a répondu, le 4 août 2021, qu'il
fallait encore qu'elle lui transmette des plans d'exécution.
G.
Les 9 février et 23 mai 2022, le bureau d'architecture mandaté par la
PPE pour la reprise des travaux a transmis à la municipalité les plans des
niveaux, coupes et façades.
Le 1
er
juin 2022, la municipalité a tenu
une séance avec A._______ et les architectes mandatés pour les travaux. Le
passage suivant est extrait du procès-verbal de cette séance:
"
Résumé des
discussions:
La Municipalité de Commugny a bien
reçu tous les documents nécessaires à la réactivation du permis de construire.
Néanmoins un certain nombre d'obstacles administratifs sont encore présents
afin de finaliser la décision.
·
La commune de Commugny va faire des démarches auprès des
autorités pour faire lever l'obstacle administratif lié au statut
"réalisé" du dossier CAMAC.
·
De plus, la commune va déterminer le type d'autorisation nécessaire
aux modifications des ouvertures du toit, du déplacement du balcon baignoire du
2
ème
étage vers le 3
ème
étage, son agrandissement et la
suppression des velux.
"
Le 8 juin 2022, l'architecte a encore remis à la
municipalité des plans des niveaux, coupes et façades (modifiés le 7 juin
2022), ainsi que des plans d'ajourement des toitures (datés du 7 juin 2022).
Par courriel du 21 juin 2022, un conseiller
municipal a indiqué à A._______ que la municipalité avait tous les documents
nécessaires et qu'elle allait finaliser "une lettre de décision pour la
réactivation du permis".
Le même jour, la CAMAC a indiqué à la municipalité,
ce qui suit :
"
Du
point de vue de la CAMAC, il n'est pas possible de rouvrir un dossier quand
celui-ci se trouve en statut "Réalisé" comme c'est le cas pour le
dossier cité en titre
[…]
Une nouvelle
demande doit être faite compte tenu du temps écoulé (plus de 10 ans!)
[…]
"
H.
Le 10 octobre 2022, la municipalité a indiqué à A._______ que la "réactivation
du dossier" auprès de la CAMAC n'était pas possible. La municipalité a
ajouté que l'obtention d'un nouveau permis de construire nécessiterait le dépôt
d'une nouvelle demande, avec une mise à l'enquête publique, tout en précisant que
l'intégralité des surfaces constructibles de la commune étant en zone réservée,
elle ne délivrerait plus de permis de construire pour des nouveaux logements
avant l'entrée en vigueur du nouveau plan d'aménagement communal prévue pour
fin 2023.
Le 1
er
décembre 2022, A._______,
représentée par son avocat, a demandé à la municipalité de revoir sa position,
soit de "réactiver" le permis de construire et d'autoriser les
travaux, en faisant valoir que le permis de construire ne pouvait pas avoir été
archivé. Elle a notamment exposé que la municipalité n'avait jamais retiré ce
permis de construire, en ajoutant qu'une décision de retrait du permis de
construire aurait été contraire à la loi, puisqu'il existait des motifs
suffisants pour expliquer que l'exécution des travaux ne se soit pas poursuivie
dans les délais usuels. Elle a également invoqué la protection de la bonne foi
et l'interdiction du formalisme excessif. Elle a renouvelé sa demande le 17
janvier 2023.
I.
Le 9 février 2023, la municipalité a rendu une décision dont le
dispositif est le suivant :
" 1. constate que le permis
de construire n
o
24276 est périmé;
2. subsidiairement au chiffre 1,
retire le permis de construire n
o
24276;
3. constate que le nouveau projet
doit faire l’objet d’une mise à l’enquête;
4. fera procéder à une inspection
des bâtiments situés sur la parcelle n
o
351.
"
Dans la partie "en fait" de sa décision,
la municipalité a en particulier exposé ce suit:
"g. Les travaux dans le lot
351-1 ont commencé par la destruction des murs intérieurs existants, une
excavation partielle avec coulage d'une dalle au sol et construction d'un pan
de mur en biais censé servir de sas d'entrée ou fenêtre du lot 351-1.
h. La partie du bâtiment dévolue à
la construction des caves (lots 351-1 à 6), du parking et des lots 351-3, 351-5
et 351-6, était, a priori, initialement une grange. Cette dernière a été vidée
de sa structure intérieure et des planchers existants. Une excavation partielle
a été effectuée, avec une consolidation des murs en sous-œuvre. Actuellement
une excavation partielle est encore visible. Aucun mur intérieur n'a été monté,
aucun mur de cave ou autre structure n'a été coulé. Une ouverture en façade
côté rue a été effectuée pour le passage des machines et matériels de chantier.
Des poutres de consolidation ont été installées pour éviter l'effondrement des
façades.
[…]
Il ressort des documents et en
particulier des plans d'exécution fournis que le nouveau projet ne correspond
pas à celui mis à l'enquête en 2010.
"
J.
Le 13 mars 2023, A._______, B._______, C._______, ainsi qu'D._______ et E._______
ont recouru contre cette décision devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Ils concluent principalement à la réforme de la
décision attaquée en ce sens que le permis de construire n
o
24276
est réactivé, et subsidiairement à l'annulation de cette décision, la cause
étant renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Dans sa réponse du 3 mai 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 12 juin 2023, en
confirmant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision municipale qui constate qu'un permis de
construire est périmé en vertu de l'art. 118 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
subsidiairement qui retire un permis de construire en vertu de l'art. 118 al. 3
LATC, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences
légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les
propriétaires de parts de la PPE constituée sur la parcelle n
o
351,
destinataires de la décision attaquée, ont qualité pour recourir au sens de
l'art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y
a lieu d'entrer en matière (AC.2018.0013 du 29 août 2018; AC.2011.0141 du 25
janvier 2012 consid.1b). La question de la qualité pour recourir de
l'administrateur d'une société propriétaire d'un lot peut demeurer indécise.
2.
Les recourants se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendus
en exposant que l'autorité intimée ne leur a jamais fait part de son intention
de constater la péremption de leur permis de construire, subsidiairement de
retirer cette autorisation. Ils reconnaissent toutefois d'emblée que cette
violation peut être réparée par la CDAP.
Le droit d'être entendu comprend notamment le droit
de la partie à la procédure de s'exprimer sur les éléments pertinents avant
qu'une décision ne soit prise à son détriment, ou touchant sa situation
juridique (art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; au niveau législatif: art. 33 al. 1 LPA-VD).
Selon la jurisprudence, une violation du droit d'être entendu peut être réparée
lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (cf. notamment
ATF 145 I 167
consid.
4.4,
ATF 142 II 218
consid. 2.8.1).
Il a déjà été jugé que la violation du droit d'être entendu commise par la
municipalité qui n'avait pas informé un propriétaire de son intention de
retirer le permis de construire et ne lui avait pas demandé de se déterminer à
ce propos, pouvait être réparée dans le cadre de la procédure devant la CDAP, disposant
d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit (TF 1C_229/2020 du 27 août
2020 consid. 2; AC.2019 .0271 du 13 mars 2020).
En l'occurrence, la municipalité n'a effectivement
pas expressément indiqué aux recourants qu'elle avait l'intention de constater
la péremption du permis de construire, subsidiairement de le retirer avant de
rendre sa décision le 9 février 2023. Le 10 octobre 2022, elle les a, en
revanche, informés du fait que la "réactivation du dossier" auprès de
la CAMAC n'était pas possible et que l'obtention d'un nouveau permis de
construire nécessiterait le dépôt d'une nouvelle demande, avec une mise à
l'enquête publique; on pouvait en déduire que l'autorité estimait que le permis
de construire n'était plus valable. Les recourants, déjà représentés par leur
avocat, ont bien compris la portée de cette communication de la municipalité
puisque le 1
er
décembre 2022, ils se sont notamment exprimés sur la
question du retrait du permis de construire (le retrait ayant concrètement le
même effet qu'une constatation de péremption). Ceci dit, les recourants ont également
pu se déterminer devant l'autorité de recours, de sorte qu'ils ont en
définitive exercé leur droit d'être entendus à plusieurs reprises dans cette
procédure. La garantie formelle invoquée n'a donc pas été violée.
3.
Les recourants invoquent une violation de l'art. 118 LATC, en faisant
valoir que les travaux ont commencé dans le délai de deux ans à compter de la
délivrance du permis de construire et qu'ils ont toujours eu la volonté de réaliser
ces travaux.
a)
L'art. 118 LATC
a la teneur suivante:
"
1
Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date,
la construction n'est pas commencée.
2
La municipalité peut
en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.
3
Le permis de
construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux
n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le
département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en
état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du
propriétaire.
4
La péremption ou le
retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des
autorisations et des approbations cantonales.
"
La péremption ou le retrait du permis de construire
constituent ainsi deux hypothèses distinctes, d'après le texte légal: la
première intervient en l'absence de commencement des travaux dans un délai de
deux ans, éventuellement prolongé à trois ans, à compter de la délivrance du
permis (art. 118 al.  1 et 2 LATC). Quant au retrait du permis de
construire, il peut être décidé après le commencement des travaux, lorsque
ceux-ci ne se poursuivent pas dans les délais usuels (art. 118 al. 3 LATC).
La limitation dans le temps du permis
de construire prévue par l'art. 118 LATC répond au principe de la clarté des
relations juridiques.
D'une part, elle est fondée sur la nécessité
d'empêcher qu'un propriétaire, craignant que la réglementation régissant son
fonds ne devienne plus restrictive, ne demande un permis de construire sans
même avoir l'intention d'en concrétiser l'objet avant longtemps. En somme, il
s'agit d'éviter qu'un permis de construire ne fasse échec à une modification
législative au-delà d'une certaine durée. L'art. 118 LATC tend dans ce contexte
à éviter que l'autorité demeure indéfiniment liée par le permis, alors même que
la situation – juridique ou de fait – se serait sensiblement modifiée depuis sa
délivrance. Elle oblige à renouveler la procédure d'autorisation afin de
s'assurer, dans l'intérêt public, que le projet non réalisé est toujours
conforme à la réglementation, qui peut avoir changé (AC.2018.0013 du 29 août
2018 consid. 3b et les réf. cit.).
D'autre part, les voisins
ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée et que,
à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne pourront être
réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis
(AC.2019.0346 du 14 mai
2020 consid. 2 et les réf. cit.).
L'art. 118 LATC ne prévoit pas de délai dans lequel
l'autorité devrait intervenir pour constater la péremption du permis de
construire. Le Tribunal fédéral a jugé sur ce point que le texte de la loi
étant clair, le silence de l'autorité n'est pas susceptible d'éveiller chez le
détenteur du permis une espérance légitime, lui permettant d’invoquer la
protection de sa bonne foi. Le constructeur, qui ne peut ignorer que son permis
est devenu caduc, peut se renseigner auprès de la municipalité à ce sujet et
déposer une nouvelle demande de permis (TF 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid.
3.2).
b) La notion de commencement de la construction au
sens de l'art. 118 al. 1 LATC doit s'interpréter objectivement et
subjectivement. À la constatation objective du début des travaux s'ajoute un
élément subjectif lié à la volonté sérieuse de poursuivre la réalisation du
projet. Le détenteur du permis peut démontrer sa volonté sérieuse de construire
par d'autres moyens que le seul degré d'avancement des travaux à la date de
péremption du permis; une fois dépassé le stade de certaines opérations
préliminaires (établissement des plans de détail et du programme des travaux,
signature des premiers contrats d'adjudication en vue des travaux de gros œuvre,
ouverture d'un crédit de construction notamment),
le
risque que le constructeur n'utilise pas son permis est faible, compte tenu des
conséquences financières d'une renonciation
(voir AC.2018.0013 du 29 août
2018 consid. 3c au sujet de l'évolution de la jurisprudence quant à la notion
de commencement des travaux). Les faits pertinents à prendre en considération
pour apprécier la notion de commencement des travaux sont ceux qui sont
survenus jusqu'à la date de péremption du permis de construire; en principe,
les développements ultérieurs du chantier ou les démarches postérieures n'ont
pas à être pris en considération (cf. TF 1C_202/2020 du 17 février 2021 consid.
4.4; 1C_150/2008 du 8 juillet 2008 consid. 3.2; AC.2022.0341 du 31 mars 2023
consid. 2 et les arrêts cités).
La CDAP a notamment jugé qu'en l'absence de
commencement effectif des travaux, la preuve de l'intention de les commencer
n'était pas établie dans un cas où malgré l'annonce de l'ouverture du chantier,
aucune entreprise n'avait été désignée pour les exécuter. Les intéressés
n'avaient pas produit des contrats d'adjudication du gros œuvre signés (à
distinguer de simple devis) ni d'attestation bancaire d'un crédit de
construction; dans ces conditions, ni le piquetage pour terrassement effectué
trois jours avant l'échéance ni les dépenses engagées avant cette date
(publicité pour la vente des appartements et entretien de la parcelle) ne
permettaient d'apporter la preuve que les constructeurs avaient la volonté
sérieuse de commencer sans tarder l'exécution des travaux (AC.2007.0172 du 4
mars 2008 et TF 1C_150/2008 du 8 juillet 2008). Dans une autre affaire, elle a
jugé que le début des travaux de sondage, révélant des difficultés géologiques
et impliquant de revoir la structure du projet, n'était pas un élément objectif
suffisant; par ailleurs le constructeur, qui n'avait pas encore adjugé de
travaux et qui n'avait pas la garantie d'un financement pour un projet très
coûteux, n'avait pas établi être en mesure de commencer les travaux à la date de
l'échéance du permis de construire. Aussi la péremption de cette autorisation
a-t-elle été confirmée (AC.2008.0046 du 18 mai 2011 consid. 2). Dans le cas
d'un projet de reconstruction après démolition d'un bâtiment existant, la CDAP
a considéré que les seuls travaux de désamiantage déjà réalisés constituaient
un préalable au commencement de la construction mais non pas un début des
travaux au sens de l'art. 118 LATC (AC.2016.0147 du 22 novembre 2016 consid.
3c/aa). La CDAP a également confirmé la solution de la municipalité qui avait
retenu que l'installation de barrières de chantier et le décapage de quelques
mètres carrés de terre végétale n'équivalaient pas, en l'absence d'adjudication
des travaux de gros œuvre et de garantie de financement du projet, à un
commencement de la construction au sens de l'art. 118 al. 1 LATC, ce qui
avait conduit à la péremption du permis en cause (AC.2022.0117 du 3 octobre
2022).
c) S'agissant du retrait du permis de construire,
l’art. 118 al. 3 LATC, de nature potestative, ne confère pas à la municipalité
un pouvoir discrétionnaire, dont elle pourrait faire usage pour des motifs
d’admonestation. La révocation du permis doit se fonder sur l’un des buts d’intérêt
public poursuivis par la LATC. Trois conditions doivent être réunies à cet
égard: il faut que l’exécution des travaux ait commencé, qu’elle ne se soit pas
poursuivie dans des délais usuels et que cette situation soit injustifiée. En
outre, le principe de la proportionnalité exige que l’autorité procède à une
pesée des intérêts en présence, avant d’ordonner la démolition de l’ouvrage inachevé
ou la remise en état (AC.2019.0271 du 13 mars 2020 consid.3; AC.2017.0330 du 25
avril 2018 consid. 7). Il s'agit alors de mettre en balance les intérêts
publics menacés par le chantier avec l'intérêt financier du constructeur à la
poursuite et à l'achèvement des travaux pour lesquels un investissement
conséquent a été consenti (TF 1C_66/2014 du 14 mars 2014 consid. 5.2, citant
les arrêts cantonaux  AC.2010.0368 du 6 septembre 2011 consid. 2b; AC 1994.0277
du 28 avril 1995, publié
in
: RDAF 1995 p. 369).
Selon la jurisprudence, des motifs financiers ne
peuvent pas justifier n’importe quel retard. Dans un arrêt AC.2005.0201 du 17
février 2006, le Tribunal administratif a ainsi considéré que les motifs
d'ordre financier allégués en relation avec des travaux qui n’étaient pas
achevés dix-huit ans après l’octroi du permis de construire n’étaient pas
déterminants au regard de l’importance fort modeste du projet et du temps qu'il
avait fallu au recourant pour parvenir à réaliser tout juste la moitié du gros
œuvre. Le retard pris dans l’exécution des travaux semblait davantage
s’expliquer en raison des complications dues aux diverses modifications non
autorisées du projet, en particulier l’excavation sous la dépendance, et à une
technique de construction pour le moins hasardeuse (AC.2005.0201 précité
consid. 2c/bb). La suspension des travaux pendant près de vingt ans pour
des motifs liés à la mauvaise conjoncture économique n’a pas non plus été jugée
admissible, au regard du critère des délais usuels (AC.2010.0001 du 28 octobre
2010).
d) En l’espèce, le délai de péremption du permis de
construire arrivait à échéance le 16 décembre 2012. Les recourants font valoir
que les travaux avaient bien commencé avant cette date, puisque l'autorité
intimée a ordonné leur interruption pour des raisons de sécurité le 28 mars
2012. Selon eux, ces travaux ont porté, en partie, sur le gros œuvre. Or, selon
l'autorité intimée, ces travaux ont surtout consisté à démolir certains murs
intérieurs et certains planchers, ainsi qu'à procéder à des excavations
partielles (voir
supra
, let. I).
Il n'est ainsi pas évident de déterminer si les
travaux qui ont été effectués par les entreprises avant qu'elles les
interrompent, soit en raison de l'ordre rendu par la municipalité le 28 mars
2012 soit en raison du non-paiement de leurs acomptes, sont suffisamment
importants pour que l'on puisse considérer que la construction a commencé au
sens de l'art. 118 al. 1 LATC. La question de savoir si le permis de
construire s'est effectivement périmé faute d'avoir été utilisé peut toutefois
rester indécise, dans la mesure où l'autorité intimée a, subsidiairement,
retiré le permis de construire.
En effet, même dans le cas où ces travaux auraient
commencé avant le 16 décembre 2012, ils ne se sont pas poursuivis dans des
délais usuels, puisque ils ont été interrompus en mars 2012 et qu'ils n'ont pas
repris depuis cette époque.
S'agissant des circonstances expliquant que ce
chantier n'ait plus avancé durant toutes ces années, il convient de rappeler
que le permis de construire a été délivré au promettant-acquéreur de la
parcelle (ou promoteur immobilier). Une PPE, comprenant sept lots, a été
constituée sur la parcelle en avril 2011 et les différents lots ont été vendus
dans les mois qui ont suivi. Or, après l'ordre d'interruption des travaux rendu
le 28 mars 2012, aucun des copropriétaires n'a entrepris de démarches auprès de
la commune pour recevoir l'autorisation de poursuivre les travaux, en
particulier la démarche de mandater un expert pour vérifier la résistance des
poutres, comme la municipalité l'avait requis. Ils ont attendu le printemps
2020 pour demander à l'autorité intimée si le permis de construire était
toujours valable pour pouvoir reprendre les travaux. Ils invoquent certes –
pour expliquer le fait que l'exécution des travaux ne s'est pas poursuivie dans
des délais usuels et initialement envisagés – le fait que le promoteur
immobilier n'a pas payé ou a cessé de payer les acomptes dus aux entreprises
concernées, de sorte qu'elles avaient, selon eux, cessé les travaux avant mars
2012, et qu'ils ont dû mener plusieurs procédures civiles et pénales en raison
de ces circonstances. Les recourants ne contestent dès lors pas que la
"mise en veilleuse" du chantier résulte ainsi uniquement de problèmes
commerciaux et non pas de problèmes techniques, comme la stabilité du bâtiment.
Ces circonstances purement financières ne sauraient justifier une interruption
de huit ans des travaux et donc un allongement aussi important des délais techniquement
usuels pour réaliser des travaux de transformation dans un bâtiment existant.
En d'autres termes, il n'y a pas en l'espèce de motifs suffisants au sens de
l'art. 118 al. 3 LATC.
La décision attaquée n'exige pas la démolition des
ouvrages réalisés ni la remise en état des lieux, de sorte qu'elle n'engendre directement
aucun frais supplémentaire pour les recourants. Ils ont certes consenti à diverses
dépenses supplémentaires pour donner suite aux requêtes de l'autorité intimée
qui a demandé la production d'expertises quant aux mesures de sécurité à
prendre lors de la reprise du chantier, ainsi qu'aux installations prévues pour
voir si elles répondaient toujours aux normes, et des plans d'exécution. Ces
documents pourront toutefois être utilisés dans l'hypothèse où les recourants
demanderaient une nouvelle autorisation pour leur projet, avec la constitution
d'un nouveau dossier à mettre à l'enquête publique (s'ils estiment que ce
projet est compatible avec la zone réservée ou sinon, le cas échéant, après
l'échéance de cette mesure conservatoire). Leur intérêt privé à pouvoir
réaliser les travaux autorisés par le permis litigieux il y a treize ans ne
l'emporte pas sur l'intérêt public qui est à la base de la réglementation de
l'art. 118 LATC (cf.
supra
, consid. 3a). Au demeurant, le projet autorisé
par le permis litigieux ne paraît désormais plus entièrement d’actualité,
puisque les plans d'exécution montrent qu'il a été modifié sur de nombreux
points, ce que les recourants ne contestent pas; ils allèguent certes que c'est
l'autorité intimée qui aurait exigé ces différentes modifications, mais cela ne
ressort pas des pièces au dossier.
Il résulte de ce qui précède que l'autorité intimée n'a
pas abusé de son pouvoir d'appréciation en prononçant le retrait du permis de
construire en application de l'art. 118 al. 3 LATC.
4.
Les recourants invoquent une violation du droit à la protection de la
bonne foi, en faisant valoir que l'autorité intimée leur aurait donné
l'assurance que, moyennant certaines conditions – toutes remplies, d'après eux
– leur permis de construire serait "réactivé" et les travaux
pourraient reprendre.
a) Découlant directement de l’art. 9 Cst. et valant
pour l’ensemble de l’activité étatique, le droit à la protection de la bonne
foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances
reçues de l’autorité, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l’administration. Autrement dit, l
e droit à la protection de la bonne foi (qu'il convient de distinguer
du principe de la bonne foi) a pour objet le droit d'exiger que l'autorité
respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire (cf. André Grisel,
Traité de droit administratif, Vol. I, Neuchâtel 1984, p. 389 ss).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir
à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à
condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard
de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude de la décision ou du renseignement obtenu. Il
faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il
se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit
objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance
(ATF 141 V 530 consid. 6.2
;
ATF 137 II
182 consid. 3.6.2).
b) En l'occurrence,
l'autorité intimée n'a donné aucune assurance ou garantie aux recourants selon
laquelle ils pourraient reprendre les travaux sur la base du permis de
construire délivré en 2010. Un conseiller municipal a certes, dans un sms du 23
juin 2020, laissé entendre que la municipalité serait d'accord de "laisser
le permis de construire valide".
Le 7 juillet 2020, soit m
oins de 15 jours après l'envoi de ce message, l
'autorité
intimée a toutefois indiqué aux recourants que le permis de construire n'était
plus valable et qu'ils devraient soumettre le projet à une nouvelle enquête
publique. On constate donc que le renseignement donné à ce moment-là était
juste. Les recourants ont cependant contesté, désormais par l'intermédiaire de
leur avocat, la péremption du permis de construire en faisant valoir que, selon
eux, les travaux avaient commencé dans le délai de deux ans. L'autorité intimée
leur a dès lors demandé
de produire des
documents afin d'examiner dans quel état était le bâtiment et si le projet était
encore réalisable, s'agissant notamment des aspects techniques, ainsi que des
plans d'exécution. Les documents produits lui ont permis de constater, d'une
part, où en étaient restés les travaux après leur interruption, et, d'autre
part, que le projet que les recourants entendaient réaliser présentait de
nombreuses différences par rapport au projet autorisé – ce que ces derniers ne
contestent pas. La garantie constitutionnelle invoquée n'a dès lors pas été
violée et la municipalité, en tant qu'autorité chargée de délivrer les permis
de construire et d'en surveiller l'exécution, n'a pas agi contrairement aux
règles de la bonne foi. Pour le reste, le Tribunal cantonal n'a pas à
apprécier
la pertinence des indications données par la commune après l'intervention de
l'avocat des recourants, indications n'équivalant pas à des assurances
formelles au sujet de la validité de l'ancien permis de construire (au
demeurant la notion de "réactivation" d'un permis de construire a
priori périmé n'est pas évidente, n'étant pas prévue par le droit cantonal, de
sorte que les recourants pouvaient légitimement estimé que la situation n'était
pas claire); il incombe en effet à la juridiction cantonale de contrôler si,
lorsque la municipalité a rendu finalement une décision formelle, elle a
appliqué correctement le droit cantonal.
Ce
grief doit dès lors être rejeté.
5.
Dans le dispositif de la décision attaquée, l'autorité intimée a par
ailleurs ordonné une inspection des bâtiments concernés, mesure fondée sur l'art.
93 LATC. Les recourants ne soulèvent aucun grief à l'encontre de cette mesure.
Non contestée en tant que telle dans le recours, elle ne fait pas partie de
l'objet du litige (cf. notamment AC.2022.0117 du 3 octobre 2022 consid. 4).
6.
Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le recours, entièrement
mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne
la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
l'émolument judiciaire (art. 49 LPA-VD). Les recourants auront également à
payer une indemnité de dépens à la Commune de Commugny, représentée par une
avocate (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité de Commugny du 9 février 2023 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer à la Commune
de Commugny à titre de dépens, est mise à la charge des recourants
solidairement entre eux.
Lausanne, le 12 janvier 2024
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.