vd_omni · AC.2003.0018 · 2006-08-25 · fr

Caisse de pensions de l'Etat de Vaud/Municipalité de Nyon, PAQUIER, CLUSE | Pas d'usage préférentiel de la voie publique pour les bordiers. Une barrière mobile implantée en limite de propriété pour protéger l'accès à une cour intérieure, mais qui risque de constituer une gêne au trafic sur un axe important en localité, doit être implantée en retrait même si la solution retenue implique certains désagréments pour la partie.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.08.2006 AC.2003.0018

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 25 août 2006
Composition
M. Vincent Pelet, président;
M. Olivier Renaud
et M. Pedro de
Aragao
, assesseurs ; M. Nader Ghosn,
greffier.
Recourante
Caisse de pensions de l'Etat de
Vaud,
représentée par RYTZ & CIE SA, à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de Nyon,
Opposante
Ruth PAQUIER,
représentée par Denys
GILLIERON, avocat, à Nyon,
Propriétaire
André CLUSE, p.a. NAEF & CIE SA,
à Nyon,
Objet
Permis de construire
Recours CPEV contre décision de la Municipalité de Nyon du
27 janvier 2003 (pose d'une barrière automatique à l'entrée des cours
extérieures aux bâtiments sis rue de la Gare 36-38, parcelles nos 1277 et
204)
Vu les faits suivants
A.
Allianz Suisse Société d’Assurances est propriétaire de la
parcelle no 203, de la commune de Nyon ;  André Cluse est propriétaire de
la parcelle contiguë no 204. Ces biens-fonds portent des immeubles qui donnent
sur l’avenue Edouard-Rod (RC 19); le bâtiment en "L" sis sur la
parcelle no 204 (ECA 1784) fait par ailleurs l’angle avec la rue de la Gare,
dont il porte le numéro 38. La parcelle no 1277, propriété de la Caisse de
pensions de l’Etat de Vaud, voisine de la parcelle no 204, porte le bâtiment ECA
406, rue de la Gare no 36, contigu au bâtiment de la rue de la Gare no 38. André
Cluse est par ailleurs propriétaire de la parcelle no 1279, contiguë aux
parcelles 203 et 1277, et sur laquelle se trouve d’anciens garages ( ECA 1827).
Ces quatre bâtiments forment entre eux, dans le quartier de la gare de
Nyon, un ensemble fermé d’immeubles avec une cour intérieure à usage
essentiellement de parking pour les locataires. Le quartier de la gare à Nyon est
par ailleurs un site largement densifié où se posent des problèmes récurrents
de stationnement.
L’accès à la cour située derrière les
bâtiments de la rue de la Gare 36-38 se fait depuis l’avenue Edouard-Rod, par
un passage perpendiculaire à celle-ci sur le fond no 204. Ce passage, juste
suffisant pour laisser se croiser deux véhicules, s'ouvre au décrochement du
bâtiment ECA 1784 (parcelle 204) sur un quadrilatère plus large, qui a permis
d'aménager une série de neuf places de parc en épis au sud-ouest des deux
bâtiments ECA 1784 et 406 (38 et 36 de la rue de la Gare): ces places sont
louées aux occupants des immeubles entourant la cour (deux places sont sur la
parcelle no 204 et sept sur la parcelle no 1277). Au sud-ouest, de l’autre côté
de la cour, un atelier d’ébénisterie est aménagé dans les anciens
garages ; il n’y a pas à cet endroit de place de parc. Ruth Paquier
(opposante dans cette procédure) exploite un magasin de fleurs ("Atelier
d'Art Floral Galax, Ruth Paquier") dans un local semi enterré du bâtiment
no 1784, auquel on accède par un escalier donnant à l'arrière de l'immeuble,
sur la cour intérieure. Elle loue une place de parc à André Cluse (sur la
parcelle no 1279) sur une voie d’accès des services industriels à diverses
installations électriques au fond de la cour. La place n’est pas marquée au
sol, en raison de ce droit de passage, mais il n’y aurait jamais eu de
difficultés (quand les techniciens ont besoin d’accéder au fond de la cour, ils
demandent à Ruth Paquier de déplacer son véhicule). Ruth Paquier a exposé être
très souvent en déplacement avec son véhicule pour des livraisons, des visites
à des fournisseurs ; elle évoque entre dix et vingt mouvements par jour en
moyenne.
En raison de fréquents problèmes de parcages
illicites dans la cour, et notamment de la part de la clientèle du magasin de
fleurs ou des clients des commerces du centre ville (l'accès des locataires à
leurs places de parcs a été à plusieurs reprises perturbé et des véhicules ont
été endommagés par des conducteurs de passage qui ne se sont pas annoncés),
diverses mesures ont été mises en place. Dans un premier temps, des bacs à
fleurs remplis de pierre ont été posés le long de la voie d’accès à droite de
l'entrée, le long de la parcelle no 203 (des véhicules se parquaient le long de
ce mur), mais les conducteurs non autorisés sont entrés plus avant dans la cour.
Une mise à ban de la cour et de la voie d’accès a été prononcée par le Juge de
paix (interdiction de parquer aux véhicules non autorisés, avec commination
d’amende), mais elle n’est guère respectée. Une barrière automatique
télécommandée a finalement été installée sur la parcelle no 204 à l'entrée de
la cour intérieure de l'ensemble des immeubles.
B.                Le 27 août 2002, le Service de
l'urbanisme de la ville de Nyon a fait savoir au propriétaire André Cluse (par
l'intermédiaire de la régie Naef & Cie SA, ci-après: la régie Naef) qu'il avait
constaté la présence d'une barrière automatique  dont l’installation n'avait
pas été autorisée. Le propriétaire a été invité à déposer un dossier d’enquête,
la barrière devant par ailleurs demeurer ouverte.
Le 29 août 2002, la régie Naef a écrit à la régie
Rytz & Cie SA (ci-après: la régie Rytz, qui représente la Caisse de
pensions de l'Etat de Vaud) pour lui communiquer la demande de la commune et l'inviter
à son tour à prendre contact avec le service concerné pour "clarifier la
situation".
C.                Le 22
octobre 2002, la Compagnie de chemins de fer Nyon-St-Cergue-Morez a autorisé
l'installation de la barrière automatique, en précisant qu'il était impératif
qu'aucun véhicule ne stationne sur la voie de chemin de fer devant la barrière
fermée, que la barrière devait être positionnée de telle manière qu'un véhicule
en attente devant elle n'entrave pas le passage des trains, et qu'il fallait
rendre attentifs les conducteurs de véhicule au fait que la barrière en
position levée ne signifiait en aucun cas que la voie était libre.
D.                Le dossier
de régularisation a été mis à l'enquête publique du 5 au 25 novembre 2002.
Ruth Paquier a fait opposition le 13 novembre 2002,
en soulignant la dangerosité de la barrière (surprise des usagers non avertis
obligés de faire marche arrière sur une voie montant à fort trafic, non-synchronisation
de la barrière avec le passage du train; nécessité pour les livreurs d'accéder
à la cour).
La CAMAC a rendu sa décision de synthèse le 27
novembre 2002. Les services concernés ont tous délivrés les autorisations et
préavis positifs nécessaires.
Le 16 janvier 2003, le Service de l'urbanisme a
informé la régie Rytz qu'après consultation de l'ensemble des services
communaux concernés, la barrière automatique devait être reculée à l'angle sud
du bâtiment ECA no 1784. Cette décision est motivée par la nécessité que les
véhicules en attente de l'ouverture de la barrière n'encombrent pas le domaine
public. Il ressort cependant du dossier de l'autorité qu'aucun service communal
n'a émis de préavis négatif sur le principe de l'installation d'une barrière à
cet endroit.
Le 21 janvier 2003, la régie Rytz a refusé d’entrer
en matière sur la demande du service de l’urbanisme du 16 janvier 2003 de
modifier le projet, et a déclaré recourir contre la décision municipale.
E.                Par
décision du 27 janvier 2003 la Municipalité de Nyon a refusé de délivrer le
permis de construire sollicité.
Agissant en temps utile le 4 février 2003, la régie
Rytz a recouru contre cette décision et conclu implicitement à sa réforme en ce
sens que l'installation est maintenue à son emplacement actuel.
Ruth Paquier a confirmé son opposition le 31 mars
2003.
La Municipalité de Nyon a répondu le 10 avril 2003,
pour conclure au rejet du recours. Elle souligne l’existence, sans barrière, de
conflits de passage entre véhicules entrant et sortant de la cour et
relève les mauvais fonctionnement techniques (télécommande ou barrière
elle-même), qualifiés de fréquents sur ces installations. Pour l’autorité, une
zone d’attente hors du domaine public s’impose s’agissant d’un accès à un axe
de circulation surchargé.
Le 10 mai 2003, des locataires se sont déterminés
pour demander le maintien de la situation actuelle. Ils sont encore intervenus
les 7 juillet et 2 août 2005 pour montrer des exemples photographiques de parquage
non autorisé dans la cour et de barrières installées à Nyon à la limite de la
voie publique. Ils soulignent que leurs véhicules ont été endommagés par des
conducteurs qui ne se sont pas fait connaître et que Ruth Paquier en louant son
magasin, savait qu'elle ne bénéficiait d'aucune place de parc, ce qui n’empêche
pas l’intéressée de faire opposition à la pose de la barrière pour que sa
clientèle puisse continuer à se parquer dans la cour.
F.                Le Tribunal
administratif a tenu une audience contradictoire le 3 novembre 2005, à laquelle
ont participé également deux locataires de places de parc de la cour. La régie
Rytz a précisé durant l’audience qu’elle n’était pas mandataire du propriétaire
André Cluse, mais qu’une copie des courriers échangés avec le tribunal avait
été adressée à la régie Naef. Le tribunal a procédé à une vision locale et a pu
constater que les problèmes de parquage illicite sont un fait (véhicule parqué
devant l’atelier d’ébénisterie ; conducteur qui s’est parqué sur une place
libre). Ruth Paquier est encore intervenue le 3 novembre 2005 et un locataire
le 5 novembre 2005.
Le 10 novembre 2005, le juge instructeur a communiqué
aux parties un compte-rendu de l'audience en prenant acte que le propriétaire
André Cluse avait été informé de la procédure par la régie Rytz et en précisant
que l'arrêt à intervenir serait notifié au propriétaire André Cluse, par
l’intermédiaire de la régie Naef.
Il ressort des constatations du tribunal pendant
l’inspection locale que la  chaussée est séparée par une ligne continue, ce qui
signifie que seuls les véhicules remontant l'av. Edouard-Rod (en direction de
la gare) peuvent envisager, en tournant à droite, d'entrer dans la cour. Du
bord extérieur du trottoir à la barrière, il y a une distance d'environ 2 m 50.
Diverses variantes d'emplacement de la barrière ont été évoquées. Interpellée
sur le développement du quartier, la représentante de la municipalité a exposé
que la place de la gare était en réorganisation : les installations
ferroviaires de ligne Nyon-St-Cergue sont toutes au nord de la gare à présent
et le train ne circule plus sur les rails de l'avenue Edouard-Rod au sud de la
gare. Le trafic routier n'a en revanche pas changé (10'800 passages selon les chiffres
de 1996; mais, depuis lors, il n'y a pas eu de nouveaux comptages). Par
ailleurs, le service des bus est plus développé à présent (la représentante de
la municipalité ne dispose cependant pas de données chiffrées sur ce point, la
compagnie de bus étant privée). L'aménagement de la place de la gare est en
cours et la municipalité étudie divers projets. Il y a un objectif de réduction
du trafic, peut-être aussi de la vitesse. En l'état toutefois aucune variante
n'est définie.
Les moyens des parties seront repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La régie Rytz a conduit la procédure en vertu du pouvoir
de représentation découlant pour elle du mandat de la régie Naef du 29 août
2002 de clarifier la situation. Le lien juridique, qui n’a durablement pas été
contesté, était en outre reconnaissable pour les personnes concernées (le
questionnaire d’enquête mentionne en particulier le propriétaire André Cluse,
ainsi que la régie Naef qui le représente, les plans n’étant par ailleurs
signés que par la Régie Rytz). Au demeurant, la régie Naef a eu connaissance
des actes de la procédure par la régie Rytz. Ainsi, André Cluse, par son
représentant, a été constamment informé de l’état de la procédure et, s’il
avait estimé que son droit d’être entendu avait été violé, il aurait pu
intervenir pendant toute la procédure de recours. Partant, il est réputé avoir
ratifié les actes accomplis. Le Tribunal administratif considère dès lors qu’André
Cluse est valablement partie au présent procès, aux côtés de la recourante.
2.
a) Il n'est pas contestable - ni contesté - que la
barrière litigieuse nécessite une autorisation dès lors qu'elle modifie de
façon sensible la configuration et l'apparence du terrain (cf. art. 103 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions, ci-après :
LATC). En outre, les constructions (art.
36a al. 1 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes, ci-après : LR), les
constructions souterraines et les dépendances de peu d’importance (art. 37 al.
1 LR), ainsi que les aménagements extérieurs tels que mur, clôture, haie ou
plantation (39 al. 1 LR) ne peuvent être créés sans autorisation sur les fonds
riverains de la route. La municipalité, qui administre les routes communales et
les tronçons de routes cantonales en traversée de localité délimités par le département
des infrastructures, sous réserve des mesures que celui-ci peut prendre pour
assurer la sécurité et la fluidité du trafic (cf. art. 3 al. 4 LR), est
l’autorité compétente pour prendre une décision sur le sort de la barrière
litigieuse, point qui n’est pas non plus contesté.
b) L'autorité est en droit de faire
supprimer, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires (art. 105 al. 1 LATC). En
l’occurrence, la municipalité, qui s’est bornée à exiger le 27 août 2002 que la
barrière reste en position levée jusqu’à droit connu, n’a pas rendu le 27
janvier 2003 d’injonction de remise en état. Enfin, la municipalité n’a pas, à
ce stade, imposé d’implantation par voie de décision. La question à juger est
dès lors limitée au point de savoir si la barrière mobile a été érigée à un
emplacement contraire à la législation sur les routes.
3.                     a) Un accès privé aux voies publiques
n’est autorisé que s’il correspond à l’usage commun de la route, en particulier
s’il n’en résulte pas d’inconvénient pour la fluidité et la sécurité du trafic
(art. 32 al. 2 LR). Le Tribunal administratif a déjà jugé à cet égard que
l’art. 32 LR ne donnait aucun droit au propriétaire d’obtenir les accès les
plus commodes de son fonds sur la voie publique (cf. AC.2001.0099 du 18 avril
2002). L’art. 36 LR détermine, en l’absence de plan fixant la limite des
constructions, les distances minima à observer lors de la construction de tout
bâtiment ou annexe (soit, à l’intérieur des localités, 7 mètres pour les routes
communales de 2
e
classe et 5 mètres pour les routes communales de 3
e
classe). Ces principes font l’objet d’exceptions en faveur des constructions
souterraines et des dépendances de peu d’importance à l’art. 37 LR (notions
reprises des art. 84, 85 LATC et 39 du règlement d’application de la loi du 4
décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions,
ci-après : RATC), qui peuvent être implantées à 3 mètres au moins du bord
de la chaussée, sous réserve notamment des exigences de la sécurité du trafic
et des installations particulières (telles que les garages s’ouvrant sur la
voie publique) qui peuvent commander le respect de distances plus élevées ;
l’art. 7 du règlement d’application de la loi du 10 décembre 1991 sur les
routes (ci-après : RLR), qui concrétise cette norme, prescrit à cet égard que
les constructions s’ouvrant sur la route, telles que garages, dépôts, etc.,
seront implantés à 5 mètres au moins du bord de la chaussée ou du trottoir. Le
Tribunal administratif a eu l’occasion de relever sur ce point que la distance
plus grande imposée par l’art. 7 RLR paraissait destinée à permettre
l’immobilisation du véhicule devant la porte du garage ou du dépôt sans gêner
le trafic sur la chaussée ou la déambulation des piétons sur le trottoir (cf.
AC.2003.0160 du 28 janvier 2004). Pour le surplus, les murs, clôtures, haie ou
plantation, places de parc à l’air libre, sont régis par l’art. 39 LR qui
traite des aménagements extérieurs sur les fonds riverains de la route (cf. BGC,
Automne 1991, p. 753 ; AC.1993.0021 du 12 novembre 1993, AC.2002.0224 du
11 mars 2003, relatifs à des places de stationnement ; AC.2001.0099 du 18
avril 2002). Pour ce qui est des distances et hauteurs que doivent observer ces
aménagements extérieurs, l'art. 8 RLR (applicable par renvoi de l'art. 39 al. 2
LR), prévoit que les ouvrages, plantations, cultures ou aménagements extérieurs
importants ne doivent pas diminuer la visibilité, ni gêner la circulation et
l'entretien, ni compromettre la réalisation des corrections prévues de la route
(al. 1) ; les hauteurs maxima admissibles, mesurées depuis les bords de la
chaussée sont de 60 cm lorsque la visibilité doit être maintenue (al. 2 lettre
a) et de 2 mètres dans les autres cas (al. 2 lettre b) ; lorsque les
conditions de sécurité de la route risquent d’être affectées, l’autorité
compétente peut prescrire un mode de clôture et des distances différentes de
celles indiquées ci-dessus (al. 3).
b) Il résulte du rappel des règles
qui précèdent que l’autorité compétente, soit en l’espèce, la municipalité, peut
interdire la construction de garages – ou d’autres installations présentant les
mêmes inconvénients -  dont les accès sur les voies publiques présentent une
source de gêne ou de danger pour la circulation et imposer des aménagements
spéciaux ou prescrire les précautions particulières appropriées. Dans le cas d’espèce,
l’installation ne pose pas de problème de visibilité, mais de gêne au trafic. La
municipalité veut empêcher les arrêts des véhicules entrant à cheval sur la RC
19 et sur le trottoir, circonstance de nature à entraver la sécurité et la
fluidité du trafic et à gêner la circulation des piétons, c’est-à-dire la
sûreté et la commodité du passage dans la rue (gêne de la circulation du trafic
en mouvement par des véhicules arrêtés ou plus lents). L’intervention
municipale vise donc à assurer  la sécurité routière aux abords des voies de
circulation. Selon la recourante, la suppression et la réinstallation de la
barrière à l'intérieur de la propriété, conformément à la proposition de la
municipalité, impliquerait la création sur la parcelle d'un espace sur lequel
le parquage non autorisé pourrait se poursuivre ; cette solution
n’empêcherait ainsi pas les perturbations existantes pour les locataires de
places de parc ; en outre, les véhicules qui parqueraient devant la
barrière seraient astreints à une marche arrière dangereuse pour se réinsérer
dans le trafic de la RC 19. La barrière, à son emplacement, fermée la plupart
du temps et qui ne serait ouverte que le temps nécessaire, ne constituerait en
revanche aucune gêne (dispositif rapide d’ouverture à distance rendant inutile
un arrêt). Le tribunal relève toutefois que l'intérêt public à la base de la
décision attaquée a trait à la sécurité publique : il s'agit donc d'un bien
juridique important et il importe d'accorder un poids prépondérant aux mesures
permettant de garantir la sécurité, même si la solution retenue implique
effectivement certains désagréments pour la partie (cf. AC.2000.0112 du 29
décembre 2000). Les bordiers n’ont pas un droit à bénéficier d’un usage
préférentiel de la voie publique par rapport aux autres usagers (cf. art. 25 ss
LR). Un espace suffisant doit être gardé libre pour permettre l’arrêt éventuel
des véhicules voulant entrer dans la cour, ou en sortir, ceci afin de garantir
en toutes circonstances l’usage commun de la voie de circulation existante,
c’est-à-dire la circulation des véhicules et des piétons dans de bonnes conditions
de sécurité et de fluidité. Les inconvénients invoqués (parquage d'usagers non
autorisés à pénétrer sur le fonds, avec obstruction de l’accès) ne sont pas
tels qu'ils justifient de renoncer à une mesure adéquate et propre à assurer la
sécurité des véhicules et des piétons qui empruntent quotidiennement la RC 19 à
cet endroit. Cela est d'autant plus vrai que, aux heures de pointe en tout cas,
l'importance du trafic automobile n'est pas négligeable. Il n’est pas
déterminant que les espaces publics autour de la gare de Nyon fassent l’objet
de réflexions sur leur futur aménagement ensuite du fait que le
Nyon-St-Cergue-Morez ne circule plus au sud de la gare (projet de favoriser une
meilleure mixité entre piétons et circulation); la RC 19 est une importante
voie de passage dans la ville, et il n’est pas démontré que le trafic y diminuera
de façon sensible. Les inconvénients dont se plaint la recourante peuvent du
reste être relativisés dès lors que les places de la cour, sont au nombre de
neuf seulement, ce qui conduit à dire que les arrivées et les départs des ayant
droits sont assez restreints, ce qui limitera les cas de conflits avec d'éventuels
usagers non autorisés devant la barrière. A cela s’ajoute, et c’est décisif,
que la parcelle a été mise à ban par le Juge de paix, interdiction dont le
respect peut être imposé par une surveillance appropriée. La pose, à la limite
de propriété, de la barrière destinée à assurer le caractère privé du chemin
d’accès et de la cour n’est, on le voit, sur ce point, pas la seule mesure
envisageable. L’installation de la barrière, à une distance qui respecte les
exigences de la sécurité routière, avec pour effet d’empêcher des tiers de
passage d’accéder à la cour, répondra pour le surplus à l’attente légitime des
locataires de places de la cour, qui ont fait état des dommages de parking qui
leur ont été causés. Bien que la question n’ait pas à être tranchée à ce stade,
le tribunal relève, après inspection locale, qu’une implantation de la barrière
à une distance de 5 mètres calculée depuis le bord de la chaussée (cf. art. 7 RLR),
est une solution qui paraît satisfaisante au regard des exigences de sécurité. Il
résulte de ce qui précède que la municipalité a examiné correctement tous les
aspects liés à la sécurité des usagers en tenant compte des caractéristiques de
la route et de son environnement. Cela étant, la municipalité a considéré à
juste titre que la barrière ne pouvait être implantée à la limite.
4.                     La collectivité publique doit
respecter le principe de l'égalité de traitement (art. 8 al. 1 Cst) et les
situations qui concordent sur les points déterminants ne doivent pas être
traitées différemment (cf. ATF 125 I 116 consid. 2). Toutefois, il n'est pas
interdit aux autorités de changer une pratique qu'elles ont suivie jusque-là si
elles considèrent qu'une autre application du droit, une autre appréciation du
sens de la loi ou une modification des conditions serait plus satisfaisante.
Toutefois, un tel changement de pratique doit se fonder sur des motifs sérieux
et objectifs; plus la pratique jugée incorrecte aura duré, plus ces motifs
seront importants (cf. ATF 127 I 49, JT 2002 I 678 consid. 3 c). En
l’occurrence, diverses photographies ont été versées au dossier, montrant des
barrières de parking en bordure de la chaussée sur le territoire communal. La
représentante de la municipalité a déclaré en audience que les dossiers de ces
barrières étaient examinés. L’autorité se réfère ainsi à une volonté claire de
régler de manière cohérente les installations du même type non encore
autorisées, par l’application de critères objectifs. Dans ces conditions, la
recourante – ou ses locataires - ne peut se plaindre d’aucune inégalité de
traitement.
5.                     Au vu des considérants qui précèdent,
le recours doit être rejeté. La décision entreprise sera confirmée. Les
constructeurs - propriétaire et recourante - supporteront, solidairement entre
eux, un émolument de justice fixé à 2'000 francs. L'opposante Ruth Paquier, qui
a consulté un mandataire professionnel, peut prétendre à des dépens, qui seront
également mis à la charge des constructeurs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Nyon du 27 janvier 2003
est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est
mis à la charge de la Caisse de pensions de l’Etat de Vaud et d’André Cluse,
solidairement entre eux.
IV.
La Caisse de pensions de l’Etat de Vaud et André Cluse,
solidairement entre eux, verseront à Ruth Paquier la somme de 600 (six cents)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 août 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.