vd_omni · GE.2014.0019 · 2014-05-06 · fr

Municipalité d'Aigle c/Bureau de la préposée à la protection des données et à l'information | Municipalité demandant au Bureau du Préposé à la protection des données et à l'information l'autorisation d'installer une vidéosurveillance dans le hall du bâtiment administratif communal, en vue de prévenir des vols et déprédations. C'est à juste titre que le Bureau précité n'a admis l'utilisation d'un tel dispositif qu'en dehors des heures d'ouverture de bureau usuelles, en application du principe de la proportionnalité et compte tenu du fait que la municipalité n'a pas à faire face à une situation particulièrement préoccupante en matière de vols ou de déprédations dans ces locaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.05.2014 GE.2014.0019

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 mai 2014
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Eric Brandt et M. Pascal Langone,
juges;
M. Raphaël Eggs, greffier.
recourante
Municipalité
d'Aigle,
à Aigle,
autorité intimée
Bureau de la
préposée à la protection des données,
et à
l'information,
à
Lausanne,
Objet
Recours Municipalité d'Aigle c/ décision
du Bureau de la préposée à la protection des données et à l'information du 9
janvier 2014 (installation d'une vidéosurveillance)
Vu les faits suivants
A.
Le 24 mai 2013, la municipalité d'Aigle
(ci-après: la municipalité) a adressé au Bureau du Préposé à la protection des
données et à l'information (ci-après: le Préposé) un formulaire pour l'autorisation
d'une installation de vidéosurveillance. Celui-ci avait pour objet la mise en
place de trois caméras de surveillance dans le hall du bâtiment administratif
communal, sis à la place du Marché, à Aigle, en vue de "prévenir des vols
et déprédations". Le formulaire précisait également que les images
seraient enregistrées sur un disque dur et conservées durant 96 heures. Il
était prévu que les caméras fonctionnent 24 heures sur 24 et que le public en
soit informé par des panneaux placés à chaque accès. Six employés de la police,
désignés nommément dans le formulaire de demande, seraient par ailleurs
habilités à visionner les images en cas de requête liée à une procédure pénale.
A la question contenue dans le formulaire précité de savoir si d'autres mesures
avaient été prises pour atteindre le but visé par l'installation de
vidéosurveillance, la municipalité a répondu par la négative.
Invitée par le Préposé à répondre à
certaines questions complémentaires, la municipalité a apporté des précisions sur
le but et les modalités de l'installation projetée, dans un courrier
électronique du 11 juin 2013. Elle a ainsi exposé qu'il n'y avait pas eu de vol
dans ce bâtiment au cours des douze derniers mois, mais que deux vols presque
consécutifs avaient eu lieu deux à trois ans auparavant, ainsi qu'un vol la
nuit environ six ans auparavant, suite à une introduction clandestine dans le
bâtiment. La municipalité a également précisé qu'un visionnement direct serait
techniquement possible, mais pas utilisé.
Au cours d'un entretien
téléphonique du 5 juillet 2013 entre le Préposé et l'officier de police chargé
de cette demande, il a également été précisé que le bâtiment en cause était en
principe fermé entre 18h00 et 06h30, sauf lorsque des séances avaient lieu en
soirée. Les vols précités, portant sur une trotinette et un téléphone portable,
avaient par ailleurs eu lieu durant la journée.
B.
Le 22 novembre 2013, le Préposé a adressé à la
municipalité un projet de décision. Celui-ci retenait notamment que pour des
motifs de proportionnalité, il ne se justifiait pas que l'installation projetée
fonctionne durant les heures d'ouverture des bureaux (ch. II/3/c). Le
dispositif du projet de décision était formulé de la façon suivante: "
Vu
ce qui précède, il convient d'octroyer l'autorisation sollicitée, moyennant le
respect des indications données dans le formulaire de demande d'autorisation et
de la condition supplémentaire suivante: l'horaire de fonctionnement de
l'installation est limité aux périodes horaires durant lesquelles l'hôtel de
ville est usuellement ouvert au public.
"
Dans un courrier adressé le 5
décembre 2013 au Préposé, la municipalité a indiqué qu'elle souhaitait que
l'horaire de fonctionnement de l'installation, s'il devait être limité, soit
effectué durant les périodes horaires non ouvertes au public. Ces modalités se
justifiaient dans la mesure où un certain nombre de séances étaient organisées
en soirée, périodes durant lesquelles il n'y avait pas de surveillance humaine.
C.
Le 19 décembre 2013, le Préposé a notifié à la
municipalité une décision, dont le dispositif correspondait en substance à
celui du projet de décision du 22 novembre 2013, c'est-à-dire autorisant un
fonctionnement durant les heures d'ouverture des locaux de l'administration
communale. La motivation de cette décision retenait ce qui suit (ch. II/3/c):
"
On voit mal en l'espèce en quoi il s'avère nécessaire de filmer durant
les heures d'ouverture des bureaux. Il est par contre admissible de faire
fonctionner l'installation hors de cet horaire, même si parfois des personnes
se rendent dans les locaux à l'occasion de séances en soirée, par exemple.
"
Suite à un nouvel entretien
téléphonique du 8 janvier 2014 avec l'officier de police chargé de cette
demande, le Préposé a constaté, selon une note interne figurant au dossier,
qu'il y avait une erreur manifeste dans les conclusions de la décision précitée
dans la mesure où celles-ci ne correspondaient pas à l'argumentation juridique.
Il a dès lors adressé à la municipalité une nouvelle décision, datée du 9
janvier 2014, reprenant la même motivation que celle du 19 décembre 2013 mais
contenant le dispositif suivant: "Vu ce qui précède, il convient
d'octroyer l'autorisation sollicitée, moyennant le respect des indications
données dans le formulaire de demande d'autorisation et de la condition
supplémentaire suivante: l'installation est programmée de manière à fonctionner
uniquement en-dehors des heures d'ouverture de bureau usuelles."
D.
Le 5 février 2014, la municipalité a recouru
contre cette dernière décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Elle conclut substance à son annulation et demandé
que l'enregistrement d'images soit autorisé 24 heures sur 24.
Le Préposé s'est déterminé le 17
mars 2014, concluant à son rejet et à la confirmation de la décision attaquée.
Invitée à déposer un mémoire
complémentaire, la municipalité n'a pas procédé dans le délai imparti.
E.
Les arguments des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.
95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. La recourante
dispose de la qualité pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD,
dans la mesure où, en sa qualité de destinataire de la décision attaquée, elle
est atteinte par celle-ci et présente un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recours satisfait également aux conditions
formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
La recourante conteste la décision attaquée, en
tant qu'elle n'autorise le fonctionnement de l'installation de
vidéosurveillance projetée qu'en dehors
des heures
d'ouverture de bureau usuelles. Elle demande que la possibilité de filmer lui
soit accordée 24 heures sur 24.
a) En cas d’utilisation d’un
système de vidéosurveillance, plusieurs libertés sont potentiellement en jeu
(Alexandre
Flückiger
/Andreas
Auer
, La vidéosurveillance dans l’œil de la Constitution, PJA 2006 p.
933 ss)
: la
liberté personnelle, et plus particulièrement la triple garantie de l’intégrité
physique et psychique et de la liberté de mouvement
(art. 10 al. 2
de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [
Cst.
; RS 101]), le droit au respect de
la sphère privée (art. 13 al. 1 Cst.), le droit d’être protégé contre l’emploi
abusif de données personnelles (
art.
13 al. 2 Cst.), et la liberté de réunion (art. 22 Cst.). Selon la
doctrine, l’art. 10 al. 2 Cst. protège de façon générale
« l’autodétermination individuelle », qui comprend notamment le droit
de participer à la vie sociale, mais aussi celui d’être laissé seul, à
l’abri du regard des autres (
Alexandre
Flückiger
/Andreas
Auer
,
op. cit.
,
p. 932 et réf.). L’art. 13 Cst. protège pour sa part de façon particulière la
sphère privée et en englobe les aspects les plus divers ainsi que les menaces
spécifiques qui y correspondent (ATF 133 I 77 consid. 3.
2
; 127 I 6 consid. 5a). La protection
contre l’emploi abusif de données personnelles, conformément à l’art. 13 al. 2
Cst., en fait partie. Cette disposition a pour but de garantir une protection
spécifique
, parallèlement à la protection de la liberté
personnelle prévue à l’art. 10 al. 2 Cst. (ATF 133 I 77 consid. 3.3
). Dans un arrêt relatif à un règlement communal de police dans
lequel était litigieuse la durée admissible de la conservation
d’enregistrements de vidéosurveillance sur le domaine public, le Tribunal
fédéral a ainsi relevé que l’enregistrement et la conservation de matériel de
surveillance permettant une identification personnelle présentait un rapport
particulier avec la protection contre l’emploi abusif de données personnelles
et devait par conséquent être examiné en premier lieu à la lumière de l’art. 13
al. 2 Cst. (ATF 133 I 77 consid. 3.2).
b) Les différentes libertés
mentionnées ci-dessus, y compris le droit à la protection contre l’emploi
abusif de données personnelles, peuvent être restreintes aux conditions prévues
par l’art. 36 Cst. Les restrictions doivent ainsi reposer sur une base légale,
être justifiées par un intérêt public prépondérant – ou par le souci de
protéger un droit fondamental d’autrui – et respecter le principe de la proportionnalité.
Dans le canton de Vaud
, la vidéosurveillance est régie par
l’art.
22 de la loi du 11 septembre 2007 sur la protection des données personnelles (LPrD ;
RSV 172.65), dont  la teneur est la suivante :
"
Conditions
Un système de
vidéosurveillance dissuasif peut être installé sur le domaine public ou le
patrimoine administratif cantonal ou communal, moyennant le respect des
principes et prescriptions de la présente loi.
Seule une loi au
sens formel peut autoriser l'installation d'un système de vidéo-surveillance.
Les images
enregistrées par le système de vidéosurveillance ne peuvent être utilisées
qu'aux fins fixées dans la loi qui l'institue.
L'installation du
système de vidéosurveillance doit constituer le moyen le plus adéquat pour
atteindre le but poursuivi. Toutes les mesures doivent être prises pour limiter
les atteintes aux personnes concernées.
La durée de
conservation des données ne peut excéder 96 heures, sauf si la donnée est
nécessaire à des fins de preuves ceci conformément à la finalité poursuivie par
le système de vidéosurveillance.
L'installation de
vidéosurveillance doit être préalablement autorisée par le Préposé.
Le Conseil d'Etat
précise les conditions précitées."
aa) En l'espèce, la base légale
exigée par les art. 36 Cst. et 22 al. 1 LPrD est constituée par le règlement
communal sur la vidéosurveillance, approuvé le 12 décembre 2008 par la Cheffe
du Département de la sécurité et de l'environnement; l'art. 1
er
de
ce règlement prévoit ce qui suit:
"
Article
1 :  Conditions générales et but
La
vidéosurveillance dissuasive du domaine public de la Commune, des bâtiments
publics et leurs abords, est autorisée, pour autant qu’il n’y ait pas d’autres
mesures plus adéquates, économiquement et pratiquement, propres à assurer la
sécurité, en particulier la protection des personnes et des biens. Le présent
règlement définit les conditions selon lesquelles la vidéosurveillance peut
être exercée, conformément à la législation cantonale en matière de protection
des données."
bb) La
vidéosurveillance
du domaine public et du patrimoine administratif accessible au
public vise deux buts principaux : prévenir des actes de vandalisme et
identifier les auteurs de tels actes pour les poursuivre. La prévention et la
répression d’infractions pénales comptent parmi les motifs qui peuvent
justifier des restrictions aux libertés
(Alexandre
Flückiger
/Andreas
Auer
,
op. cit.
,
p. 935). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la prévention d’actes délictuels
futurs et la poursuite d’actes délictuels commis sont toujours dans l’intérêt
public (ATF 120 Ia 147
consid. 2d
).
Dans le même sens, l'art. 4 al. 1
ch. 14 LPrD définit la "vidéosurveillance dissuasive" comme une
"
vidéosurveillance à laquelle on recourt pour
éviter la perpétration d'infractions sur un certain lieu
".
C'est bien en l'espèce un tel
intérêt public qui fonde la demande formulée par la recourante, puisque
celle-ci invoque, dans le formulaire adressé à l'autorité intimée, la
prévention des vols et déprédations comme but visé par l'installation
litigieuse
.
cc) L'autorité intimée a retenu, en
application de l'art. 22 al. 4 LPrD, qu'une vidéosurveillance 24 heures sur 24
ne respectait pas le principe de la proportionnalité, considérant en substance
que seuls des délits mineurs et isolés avaient eu lieu durant la journée dans
les locaux en question.
Selon ce principe
,
énoncé à l'art. 5 Cst.,
une mesure restrictive doit être apte à produire les résultats
escomptés (règle de l’aptitude)
et ceux-ci
ne doivent pas pouvoir être atteints par une mesure moins incisive (règle de la
nécessité);
c
e principe
proscrit enfin toute restriction allant au-delà du but visé : il exige un
rapport raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis
(proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence
– ATF
140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1;
13
8
I
I
346 consid. 9
.
2 et les réf. citées
).
La cour de céans s'est
déjà
prononcée sur
l'installation
d'un système de
vidéosurveillance sur les espaces extérieurs de deux établissements scolaires
, y compris pendant les heures de cours
. Ces
espaces avaient en particulier fait l'objet de dommages à la propriété
(dommages aux bâtiments et aux véhicules). Des problèmes de voies de fait et de
consommation de stupéfiants y avaient également été rencontrés.
Il a été retenu que dans
c
e cas, une telle vidéosurveillance, également pendant les heures de
cours, était conforme au principe de la proportionnalité (GE.2012.0139 du 1
er
mars 2013 consid. 3).
L'autorité intimée considère que
les circonstances de
cette dernière
affaire diffèrent du cas
présent
, dans lequel la nécessité
d’autoriser
l’installation requise
n'est pas établie. Force est de
se rallier à cette opinion.
Si l'installation d'une
vidéosurveillance
durant la journée
dans
le hall du bâtiment administratif
communal est sans doute apte à atteindre le but visé, à savoir
prévenir les
vols et
les
déprédations, une telle mesure ne
saurait
en revanche
être
considérée comme une nécessité.
On relève d'abord que
bien que cet aspect soit mentionné comme l'un des buts visés, la recourante n'a
pas fait état de déprédations de ces locaux survenues durant la journée.
Concernant les vols,
elle
ne
démontre nullement
devoir
faire
face à une situation particulièrement préoccupante. Elle invoque les vols d'un
téléphone portable et
d'
une
trottinette, survenus deux ou trois ans auparavant
,
ainsi qu'un vol intervenu de nuit, environ six ans auparavant
.
Dans sa détermination du 5 février 2014,
la recourante fait également part de sa volonté de "protéger les
nombreuses expositions organisées dans le hall de cet immeuble, qui de surcroît
abrite les
a
utorités et les
bureaux de l'administration communale". Elle relève par ailleurs que le
sas de réception du poste de police se trouverait également dans le champ de
vision.
Sur ces derniers points, o
n
constate
d'une part
, comme le relève l'autorité
intimée,
que ces motifs n'ont pas été invoqués
auparavant par la recourante. D'autre part, ceux-ci ne paraissent pas davantage
suffisants pour démontrer la nécessité d'une vidéosurveillance
en-dehors des heures d’ouverture de bureau usuelles
.
Contrairement à ce que soutient la
recourante, la proximité du poste de police constitue un élément qui parle en
défaveur de l'installation d'une vidéosurveillance, cette proximité ne pouvant
précisément
avoir qu'un effet dissuasif sur
des personnes tentées de commettre des infractions.
La
minicipalité
indique également que des mesures
alternatives à la vidéosurveillance sont envisageables, puisque des rondes de
police pourraient être facilement
organisées
dans les locaux en cause. Par ailleurs, aucun élément ne permet en
l'état de retenir que le sas de réception du poste de police nécessiterait
lui-même une surveillance particulière durant les heures de bureau.
D'une façon générale, il
s'impose de rappeler
encore
qu'une mesure de surveillance
implique une atteinte importante aux droits de la personnalité des
usagers. Elle ne saurait dès lors être admise que face à une nécessité concrète
. C'est donc avec raison
que l'autorité
intimée a considéré que le fonctionnement de l'installation pendant les heures
de bureau était contraire au principe de la proportionnalité
, en application de l'art. 22 LPrD
.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Conformément à
l'art. 33 al. 1 LPrD, la présente procédure est gratuite; la recourante n’a pas
droit à des dépens (art. 55 al. 1 a contrario, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Bureau de la préposée à la
protection des données et à l'information du 9 janvier 2014 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Lausanne, le 6 mai 2014
La présidente:                                                                                           Le
greffier           :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.