vd_omni · AC.2022.0424 · 2023-09-05 · fr

A________, B________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de St-Saphorin | Transformation d'une habitation hors zone à bâtir. Décision de remise en état. Selon une interprétation stricte du droit fédéral, lorsque les possibilités d'agrandissement ont été épuisées par le passé, une surélévation de la toiture ne peut en principe pas être régularisée, même pour la pose d'une isolation extérieure (consid. 6). Elle doit toutefois être admise en l'espèce sous l'angle de la proportionnalité (consid. 7). En revanche, la loggia couverte implique une augmentation de la SBP, de sorte que l'échange de surfaces entre la loggia et le réduit ne peut être régularisée (consid. 5). Admission partielle du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.09.2023 AC.2022.0424

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 septembre 2023
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Dominique Von der Mühll et
M. Jacques Haymoz, assesseurs; Mme Lia Meyer, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
tous deux représentés
par Me Jean-Rodolphe FIECHTER, avocat à Berne,
Autorité intimée
Direction générale
du territoire et du logement (DGTL),
Service
juridique
,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de
St-Saphorin,
à St-Saphorin
Objet
Remise en état
Recours
A.________ et B.________
c/ décision de la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL) du 15 novembre 2022 ordonnant la remise en état de la parcelle n° 487
(bâtiment ECA n° 141), Commune de Saint-Saphorin (Lavaux).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires depuis le 6 mai 2015 de la
parcelle n° 487, située sur le territoire de la Commune de Saint-Saphorin
(Lavaux). Selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 20 mars
1981, la partie sud de cette parcelle, qui est bâtie, est affectée en zone
viticole protégée. Au nord, la parcelle se trouve dans l'aire forestière. D'une
surface totale de 916 m
2
, elle supporte un bâtiment de 133 m
2
(ECA n° 141) sans lien avec la viticulture, une place-jardin de 64 m
2
,
des vignes sur une surface de 164 m
2
. Le solde de la parcelle, d'une
surface de 555 m
2
, est en nature de forêt. Seule la portion
sud-ouest de la parcelle, occupée par la vigne, se trouve dans le périmètre du
plan d'affectation cantonal n° 363 Lavaux. Le bâtiment ECA n° 141 est
situé hors de celui-ci. Sous l'angle de sa valeur patrimoniale, il ressort du
Guichet cartographique cantonal et du recensement architectural que ce bâtiment
n'a pas été recensé.
B.
Initialement, soit à tout le moins à la date de référence du 1
er
juillet 1972, le bâtiment ECA n° 141 disposait d'une surface brute de plancher
imputable (SBPI) de 105,60 m
2
. Au fil des ans, les anciens
propriétaires ont procédé à divers travaux, tous sans autorisation cantonale.
En 2014, divers échanges sont intervenus entre le
Service du développement territorial (SDT), devenu depuis lors la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), et le précédent propriétaire. En
substance, l'autorité cantonale avait préavisé négativement un projet de
transformation et d'agrandissement du bâtiment ECA n° 141. Elle
considérait que seule une réorganisation interne de la SBPI existante pouvait
être admise, ainsi que, pour les pièces d'habitation admissibles, certains
travaux destinés à respecter les normes de salubrité. En outre, les
transformations réalisées après 1980 et ayant modifié l'identité du bâtiment ne
pouvaient pas être régularisées, en particulier certaines ouvertures en façade
nord effectuées en 2006 et l'aménagement d'une véranda par la fermeture du
balcon sud vers 1990, dont les parois devaient être remplacées par un simple
garde-corps.
C.
Par courrier du 8 février 2016,
l'architecte
des nouveaux copropriétaires A.________ et B.________ a
soumis à la
Municipalité de Saint-Saphorin (ci-après: la municipalité), en vue de
régulariser les travaux exécutés sans droit, un "
projet d'aménagement
des combles, réfection de la toiture, rehaussement technique du faîte engendré
par l'isolation thermique prévue mise en place sur chevrons, restitution des
balcons Sud et Nord originels et suppression de l'annexe Ouest
", en
deux exemplaires, afin qu'elle puisse le faire suivre au SDT, service compétent
s'agissant d'un bâtiment situé hors zone constructible.  L'architecte précisait
notamment que "
le remplacement et/ou le renforcement de la charpente de
la toiture, quelque peu bricolée au cours du temps,
[devenait]
impératif
(risque d'affaissement).
[...]
Par ailleurs, en façade sud, de par la
suppression du tambour d'entrée et de la véranda décriés au rez-de-chaussée,
force
[leur était]
donnée de maintenir à l'étage supérieur un espace
froid, non isolé, mais faisant néanmoins office de jardin d'hiver et avec lui
de capteur d'énergie solaire passive
".
Dans une seconde
correspondance adressée le 14 octobre 2016 à la municipalité, l'architecte des
copropriétaires indiquait que ces derniers souhaitaient "
réfectionner
la structure de la charpente de la toiture quelque peu ponctuellement
« bricolée » au fil du temps et démontrant aujourd'hui une certaine
inquiétante déformation (affaissement du côté Sud).
[...]
[Si
l']
ingénieur civil,
[...],
tout comme
[...] [le]
coresponsable
de l'entreprise de charpente
[...] [semblaient]
relativement confiants
sur le comportement de cette charpente décriée, dans des conditions estivales
normales, par contre,
ils
[apparaissaient]
moins sereins en
cas d'une charge dissymétrique relativement importante reprise par cette
toiture, provoquée, par exemple, par un amas de neige ou par un vent
exceptionnel. Forts de ces dernières précisons,
considérant
[...]
cette
prochaine intervention comme de simples travaux d'entretien
[il demandait
l'autorisation]
d'entreprendre, sans délai
[...], [notamment]
la
découverture de la toiture existante, le démontage et le remplacement de la
structure de la toiture, l'isolation de la toiture, et enfin, la couverture
provisoire de la dite
[sic]
toiture
". Le dossier de la cause ne
contient pas de réponse à ce courrier.
A la même date, à
savoir par courrier du 14 octobre 2016, le SDT a répondu au projet des
copropriétaires de février 2016. Il indiquait que ce projet de régularisation,
établi sur la base des correspondances échangées avec le précédent propriétaire
en 2014, pouvait être admis, sous réserve de quelques adaptations mineures
détaillées dans une fiche technique annexée à cette correspondance. Il
s'agissait notamment des points suivants
:
"- Aménagement des combles:
les combles sont utilisés comme un espace de chambre avec des
réduits/rangements (agrandi en 1976 comme espace habitable).
[...]
Par contre, la création du jardin
d'hiver qui tend à accroître encore l'utilisation de cet espace ne peut être
acceptée. Les vitrages à claire-voie sur le pignon sud doivent servir à
éclairer les chambres directement. Il faut renoncer au jardin d'hiver.
- Réduits aux combles: les velux
sur les réduits doivent être supprimés. Les réduits (espaces de rangements)
peuvent être éclairés avec un éclairage artificiel. Les réduits ne sont pas
considérés comme un espace habitable et ne peuvent être intégrés au logement.
Ils ne doivent être ni isolés ni chauffés. Ils seront isolés thermiquement du
reste du logement.
-
[...]
- Toiture: l'isolation en toiture
et une légère surélévation due aux contraintes techniques peuvent être admises,
si aucune autre solution n'est envisageable. En tout état de cause, la
surélévation ne peut excéder 20 cm. Il faudra fournir un détail d'exécution sur
les bords de toit et diminuer l'épaisseur des larmiers et virevents".
Ayant pris connaissance de l'avis favorable du SDT,
la municipalité a informé les copropriétaires, par lettre du 19 octobre 2016,
qu'un dossier de mise à l'enquête publique pouvait lui être soumis, lequel
devait toutefois intégrer les adaptations répertoriées dans la fiche technique
du service cantonal. Elle rappelait notamment que le jardin d'hiver devait être
supprimé et la surélévation de la toiture limitée à 20 cm au maximum.
D.
Les copropriétaires ont établi un nouveau projet. Dans une
correspondance adressée le 12 juillet 2018 à la municipalité, le SDT relevait
que le projet qui lui était nouvellement soumis était passablement modifié par
rapport à celui préavisé en octobre 2016. Il formulait un nouveau préavis
positif, sous réserve, entre autres, des remarques suivantes:
"- La réorganisation de la
surface brute de plancher imputable des combles peut être admise par notre
service. La demande de notre service concernant l'isolation du réduit par
rapport aux surfaces habitables a bien été prise en compte. Cependant,
l'agrandissement du réduit en partie nord-est ne peut pas être admis par notre
service.
-
En ce qui concerne la toiture, l'isolation et la légère surélévation due aux
contraintes techniques peuvent être admises, si aucune autre solution n'est
envisageable. Néanmoins, notre service confirme que sa surélévation ne doit pas
excéder 20 cm. A cet effet, il convient de privilégier une isolation entre les
chevrons."
E.
Le 12 octobre 2018, les copropriétaires ont déposé une demande de permis
de construire portant sur des "
transformations intérieures et
extérieures du bâtiment ECA 141, réfection et rehaussement de la toiture, pose
de 175 m
2
de panneaux solaires photovoltaïques en toiture,
restitution des balcons originels Sud et Nord et démolition de l'annexe Ouest
non autorisée.
" Ce projet a été mis à l'enquête publique du 3 novembre
au 2 décembre 2018.
Le 22 février 2019, la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a rendu sa synthèse (CAMAC n° 181714)
incluant les autorisations spéciales requises et les conditions particulières
fixées par les autorités cantonales. Rappelant notamment que plusieurs travaux
avaient été réalisés sans autorisation et que le projet de transformation et de
mise en conformité avait fait l'objet de plusieurs préavis du SDT, ce service a
délivré son autorisation spéciale en imposant notamment les conditions
impératives suivantes:
"3. EXAMEN DU PROJET
3a. Examen quantitatif
La surface brute de plancher
imputable au 1
er
juillet 1972 du bâtiment ECA n° 141 se monte à
105.60 m
2
. Une telle surface offre selon les dispositions légales
une extension de la surface brute de plancher imputable dans le volume du
bâtiment de 63.36 m
2
(60% de 105.60 m
2
).
Les travaux réalisés en 1973 et
1977, qui ont consisté en une extension de la surface brute de plancher
imputable d’environ 160.50 m
2
, ont largement épuisé le potentiel
d’extension offert par le droit dérogatoire (160.50 m
2
> 63.36 m
2
).
Cependant, ces travaux étant
antérieurs aux années 1980 et à l’entrée en vigueur de la LAT, notre service
considère que ceux-ci peuvent être admis. Toutefois, ils ont pour conséquence
d’avoir largement épuisés
[sic]
le
potentiel d’extension offert par le droit dérogatoire (art. 24c LAT et 42 OAT).
Une mention précisant que le potentiel de transformation est épuisé sera
inscrite au registre foncier par notre service.
Concernant les travaux réalisés en
1990, leur réalisation a eu pour conséquence d’augmenter les surfaces brutes de
plancher imputable (véranda) mais également de modifier l’identité du bâtiment
ECA n° 141. Au vu de ce qui précède, ils ne peuvent pas être régularisés et
figurent donc comme éléments à supprimer sur les plans soumis à l’enquête.
Pour le surplus, le présent projet
de transformation du bâtiment n’a pas d’incidence sur les surfaces brutes de
plancher imputable. Seule une réorganisation des surfaces habitable est
effectuée.
3b. Examen qualitatif
Les travaux réalisés en 2006 et
qui ont consisté en la création de plusieurs nouveaux jours ainsi que d’un
bardage bois ont fortement modifiés l’identité de la façade nord. Le présent
projet permettra à la façade nord de retrouver des caractéristiques et une
identité proche de celle à la date de référence.
Ainsi, les remarques émises par
notre service dans son dernier préavis du 12 juillet 2018 ayant bien été prises
en compte, les caractéristiques et l'identité du bâtiment sont pour l'essentiel
respectées et le projet peut être admis d'un point de vue qualitatif."
La municipalité a octroyé le permis de construire le
25 mars 2019.
La mention prévue par le SDT a été inscrite au
Registre foncier le 8 avril 2019.
F.
Par courrier daté du 3 octobre 2019, l'architecte des copropriétaires a
annoncé le début des travaux à la municipalité. Il détaillait qu'ils
consisteraient notamment en la dépose et l'évacuation de la charpente actuelle,
le démontage et l'évacuation des murs en bois de l'étage des combles, la pose
de nouveaux murs préfabriqués dans les combles, ainsi que d'une nouvelle
charpente. Plusieurs échanges entre la municipalité et l'architecte s'en sont
suivis.
Dans une correspondance datée du 31 août 2020,
l'architecte des intéressés a exposé à la municipalité les raisons pour
lesquelles la partie supérieure de la construction avait été démolie. Il
expliquait notamment que la charpente préexistante présentait une importante
différence de niveaux entre les faîtes des pignons nord et sud
vraisemblablement due à un affaissement, qu'elle était insuffisamment
dimensionnée et que de graves et dangereuses modifications avaient été
réalisées par le passé.
Le bureau d'ingénieurs Giacomini & Jolliet
Ingénieurs SA, par lettre du 16 septembre 2020 adressée à l'architecte des
intéressés, exposait que "
les nouveaux appuis ponctuels sur les murs à
colombage et/ou sur la voûte doivent être évités car ils engendreraient une
modification du fonctionnement de la voûte existante et/ou des murs à colombage
qui sont principalement soumis à des charges linéaires réparties. C'est
pourquoi, les appuis de la première variante de la toiture ont dû être modifiés
".
L'architecte a transmis ce document à la municipalité par courrier du 17
septembre 2020, auquel était également joint, pour faciliter la compréhension
des modifications apportées, un jeu de plans, coupes et élévations, ainsi que
les "détails constructifs" de la toiture.
G.
Dans un document daté du 25 septembre 2020, intitulé "contrôle
dossier après enquête", la société GEMETRIS SA, dont le but est l'
exploitation d'un bureau de géomètre, génie civil, génie rural
et informatique,
indiquait à la municipalité que le projet avait subi de
nombreuses modifications et ne saurait être admis par celle-ci sans en référer
à l'autorité cantonale compétente. Cette société mentionnait notamment, pour
les combles, un déplacement du réduit et une extension du séjour, ainsi qu'une
démolition et reconstruction complète de la toiture. Elle retenait aussi une
augmentation de la surface brute de plancher et une élévation de la toiture
d'environ 10 cm.
Par courrier du 28 septembre 2020, la municipalité a
informé la DGTL (nouvelle dénomination du SDT) que le projet avait subi de
nombreuses modifications allant à l'encontre du permis délivré. Elle lui
transmettait la documentation établie par l'architecte des copropriétaires le
17 septembre 2020 détaillant et expliquant les modifications réalisées, plans,
façades et "détails constructifs" de la toiture à l'appui. Concernant
la partie supérieure du bâtiment, ce dernier exposait notamment que "
la
structure de la toiture originale
[avait été]
passablement transformée,
bricolée, et
[...] [sa]
résistance amoindrie
"; la partie sud de
la construction présentait "
un système statique peu réconfortant,
réalisé en porte-à-faux sur la coursive sud
". Ces constats avaient
incité l'architecte, "
après avoir consulté diverses entreprises de
charpente, à rapidement prévoir le remplacement de cette toiture
". De
même, "
ne pouvant plus, sur conseils avisés de
[l']
ingénieur
civil mandataire, reposer ponctuellement la structure des combles et de la
toiture sur les murs intérieurs,
[ils avaient dû adopter]
un système
statique où toutes les charges reposent sur les murs,
[...] [dont
notamment]
le mur porteur sud de l'étage des combles
[repositionné]
à
l'aplomb du mur de maçonnerie du rez-de-jardin supérieur, créant ainsi une
loggia sud
".
H.
Par décision du 5 octobre 2020, la DGTL a ordonné l'arrêt immédiat des
travaux en cours sur la parcelle n° 487, au motif que la municipalité
l'avait informée que ceux-ci ne respectaient pas le permis de construire
octroyé et que de nombreuses modifications avaient été apportées au projet.
Les copropriétaires n'ont pas recouru contre cette
décision, à laquelle ils ont donné suite en demandant aux entreprises œuvrant
sur le chantier d'arrêter toute intervention et de le sécuriser. En revanche,
ils ont, par l'intermédiaire de leur architecte, détaillé les modifications
effectuées et expliqué les raisons de ces changements dans diverses
correspondances. L'architecte expliquait notamment, dans un courriel du 27
octobre 2020, que la surélévation de la toiture était, après les derniers
contrôles effectués, de 23 cm. A cet égard, il expliquait que le bureau
technique avait recommandé une isolation thermique supérieure de 4 cm à celle
annoncée, laquelle avait encore dû être augmentée de 2 cm pour répondre aux
exigences du "Programme Bâtiment". Le courriel du 10 février 2020
annonçant que cette dernière exigence devait être remplie pour répondre au "programme"
en question était également transmis à la DGTL.
Par courrier du 20 novembre 2020, l'architecte a
demandé à la DGTL l'autorisation de faire exécuter les travaux de protection
urgents. La DGTL a répondu, le 27 novembre 2020, en listant les travaux ne
pouvant, après examen du dossier, être régularisés
a posteriori
et en
informant les copropriétaires qu'un projet de décision de remise en état leur
serait transmis. Elle permettait
"tout au plus
[de]
protéger les
façades, les ouvertures et la toiture du bâtiment afin d'éviter leur
dégradation tout en les maintenant dans leur état actuel. Par contre, aucuns
travaux supplémentaires ne
[devaient]
être effectués.
"
Agissant par l'intermédiaire de leur avocat, les
copropriétaires se sont déterminés, par courrier du 10 décembre 2020, sur les
différentes irrégularités listées par la DGTL. En substance, ils estimaient
qu'une remise en état était injustifiée. S'agissant de la toiture, ils
indiquaient pouvoir poser des lattes d'appui des panneaux solaires en aluminium
plutôt qu'en bois afin de réduire la hauteur de celui-ci de 2 cm. Ils
requéraient la tenue d'une inspection locale.
La DGTL a refusé, par courrier du 4 janvier 2021, de
procéder à une visite des lieux, précisant que même si les modifications
étaient imposées pour des raisons statiques ou techniques, il appartenait aux
copropriétaires d'entreprendre les démarches nécessaires afin d'obtenir les
autorisations requises. Ces derniers ont répondu, par lettre du 5 février 2021,
qu'ils souhaitaient régulariser la situation. Dans une correspondance du 23
avril 2021, ils sollicitaient d'urgence une décision partielle de reprise des
travaux concernant le toit, afin de protéger le bâtiment des infiltrations
d'eau et de l'humidité, les bâches n'étant pas destinées à offrir une
protection pour une durée supérieure à trois mois. Par courriel du 28 avril
2021, la DGTL a refusé d'autoriser la reprise des travaux, dès lors qu'elle
était susceptible d'ordonner une remise en état de la toiture. Afin de pouvoir
statuer, elle demandait que lui soit transmis un relevé de la hauteur du faîte
établi par un géomètre. Faisant suite à ce courriel, les copropriétaires ont
rétorqué, en date du 12 mai 2021, que la surélévation de la toiture, effectuée
en vue d'atteindre les normes d'isolation actuelle, avait été autorisée. Ils
jugeaient la remise en état du toit, estimée à 250'000 fr., disproportionnée
pour un dépassement de 2 cm par rapport à la surélévation autorisée, celui-ci
étant en outre invisible à l'œil nu. Ils s'engageaient derechef à compenser cet
excédent par la pose de lattes d'appui des panneaux solaires d'une largueur
inférieure de 2 cm à celle prévue initialement. Par lettre du 28 mai 2021, la
DGTL a autorisé que le bâtiment soit protégé contre les infiltrations d'eau par
un moyen réversible. Elle rappelait que la surélévation de la toiture de 20 cm
ne visait que l'hypothèse de la pose d'une isolation sur les chevrons de la
toiture existante et qu'elle n'aurait pas été autorisée si le projet initial
avait prévu une démolition et une reconstruction de la partie supérieure du bâtiment.
I.
Le 27 août 2021, la DGTL a transmis aux copropriétaires un projet de
décision relatif à la remise en état de leur parcelle, afin qu'ils se
déterminent à cet égard et produisent les éventuelles preuves utiles. Ces
derniers renouvelaient, par requête du 29 septembre 2021, leur souhait que soit
tenue une inspection locale afin de rectifier certaines inexactitudes figurant,
selon eux, dans le projet de décision. La DGTL a répondu qu'elle souhaitait
prendre connaissance de leurs déterminations avant de se prononcer sur cette
demande. Les copropriétaires se sont déterminés sur le projet de décision par
courrier du 1
er
novembre 2021.
En annexe à
leurs déterminations, ils joignaient de nouveaux plans et façades intitulés
"enquête complémentaire" et datés du 28 octobre 2020, lesquels
exposaient les différences entre les travaux réalisés ou en cours de
réalisation et les plans du projet autorisé en 2018
,
ainsi que des plans datés des 15 et 16 septembre 2021 comparant la SBPI des
combles autorisés en 2018 et celle découlant des travaux en cours de
réalisation.
J.
La DGTL a accepté de procéder à une vision locale, qui s'est tenue le 13
décembre 2021, en présence de représentants de la municipalité, des
copropriétaires, de leur conseil et de leurs architectes. Le 17 décembre 2021, l'autorité
cantonale a transmis le projet de procès-verbal de cette séance au conseil des
copropriétaires afin qu'ils formulent leurs éventuelles remarques. Elle les
invitait également à produire un calcul des surfaces fondé sur une hauteur d'1
m, comme demandé lors de la vision locale. Les copropriétaires ont fait part de
leurs remarques par courrier du 7 février 2022 et transmis de nouveaux moyens
de preuve. S'agissant du calcul des surfaces fondé sur une hauteur d'1 m, ils exposaient
que la surface habitable des combles était identique à celle prévue dans le
permis de construire du 25 mars 2019. Selon l'architecte, ni cette inversion
des surfaces ni le rehaussement de la toiture n'avaient pour effet d'augmenter
la SBPI dans les combles.
La DGTL a remis aux copropriétaires, par courrier du
19 avril 2022, une version du procès-verbal indiquée comme étant définitive. Il
en ressort notamment ce qui suit:
Dans les combles, il est constaté
une hauteur sous toit supérieure 2 m
[sic]
au
niveau de la façade sud. Au nord, elle est inférieure à un mètre au niveau de
la façade, mais augmente assez rapidement. Selon
[l'architecte]
,
la réfection de la toiture n'a guère augmenté la surface de plancher dès lors
que la hauteur d'origine dépassait déjà les 1 m ou 1.30 m sur l'essentiel
de la surface des combles.
La partie Sud sera aménagée en
porte-à-faux. Ces espaces
[sic]
n'est ni
chauffé ni isolé et ne peut pas être compté comme surfaces brutes de plancher
imputable selon
[l'architecte]
. Quant à
la fermeture de l'angle nord-est, elle représente environ 3 m
2
selon
les plans annexés aux déterminations
[du
conseil des copropriétaires]
et non 8 m
2
comme calculé
par la DGTL.
[...]
[Le
représentant de la DGTL]
rappelle la position de
[l'autorité cantonale]
pour la toiture: un rehaussement de 20 cm
est admis lorsque le propriétaire maintient la charpente existante et pose
l'isolation sur les chevrons, ce qui implique inévitablement un léger
rehaussement de l'ordre de 20 cm. Par contre, si la toiture est entièrement
refaite, le maintien de l'identité du bâtiment impose de placer l'isolation
entre ou sous les chevrons. Dans ce cas, il n'y a pas lieu d'admettre un
rehaussement de la toiture.
[L'architecte]
précise que la toiture réalisée correspond aux plans mis à l'enquête en
2019, la hauteur du faîte correspondant à ce qui a été admis par la DGTL. Dès
lors, il y a bien 20 cm de plus qu'avant les travaux, mais ces 20 cm ont été
selon lui autorisés par la DGTL. Cette dernière n'admet toutefois pas que la toiture
soit rehaussée dans un cas de réfection complète.
[L'architecte]
souligne que les exigences de la DGTL sont strictes compte tenu des normes
environnementales actuelles. Il montre les avant-toits et indique qu'ils sont
uniquement constitués des chevrons, comme demandé par la DGTL. Il dit avoir
informé
[le représentant de la DGTL alors en
charge du dossier]
(ancien aménagiste en charge de la commune de
Saint-Saphorin) dans plusieurs courriers envoyés au cours de l'instruction que
la toiture serait refaite. Il considère ne jamais avoir caché l'intention de
ses clients de refaire la toiture.
Il indique également qu'un
ingénieur et un charpentier ont été consultés. Tous les deux auraient confirmé
qu'il était impossible de conserver la charpente existante, celle-ci étant en
trop mauvais état et présentant des problèmes statiques.
[...]
Relevant que les combles ont une
hauteur supérieure à 2 m du côté sud et que la surface se trouvant à une
hauteur entre 1 m et 1.30 m est minime au nord, les copropriétaires et leurs
mandataires estiment que le rehaussement de 20 cm de la toiture n'a pas pu
agrandir la surface habitable de 27 m
2
comme calculé par la DGTL.
Selon le calcul effectué sur place par les architectes, en tenant compte du
porte-à-faux qui réduit la surface brute de plancher imputable dans la partie
est, l'augmentation serait tout au plus de 2 à 3 m
2
. Une remise en
état serait disproportionnée pour un agrandissement aussi faible.
[L'architecte]
estime que la différence
pourrait se justifier par la non-prise en considération, par
[le précédent représentant de la DGTL]
, de la
surface du réduit pour la surface existant au 1
er
juillet 1972, mais
ils n'approuvent pas cette solution, l'ensemble des combles devant selon eux
être comptabilisé comme surface habitable, tant en 1972 qu'en 2021. Or, la
surface au sol n'a pas été modifiée dans l'intervalle.
[...]
[Le
représentant de la DGTL]
informe qu'au vu des éléments nouveaux appris
par la DGTL au cours de la visite locale, la DGTL va réexaminer le calcul de
surface et les conséquences que cela a sur les mesures que la DGTL envisage
d'ordonner. Il sollicite qu'un calcul de surfaces fondé sur une hauteur de 1.00
m en lieu et place de 1.30 m soit fourni par les architectes, ce qu'ils
s'engagent à faire. Un dossier photographique a été constitué lors de la visite
locale et versé au dossier."
La DGTL exposait en outre, dans son courrier du 19
avril 2022, ne partager le point de vue des copropriétaires s'agissant de
l'absence d'augmentation de la SBPI. A cet égard, elle se positionnait comme
suit:
"
[...]
notre direction générale n'est pas en mesure d'admettre
des transformations ayant pour effet d'augmenter les surfaces du bâtiment ainsi
que de modifier son identité et ses caractéristiques. En effet, lorsque le
potentiel d'extension est épuisé, il est considéré que l'identité du bâtiment
n'est plus respectée (art. 42 al. 1 OAT) et de nouvelles modifications de
l'aspect extérieur ne peuvent plus être admises, pour quelque
[sic]
motif que ce soit.
Dans le cas d'espèce, vous
invoquez qu'à la suite de la création de la loggia en façade sud, la surface
brute de plancher imputable aurait été réduite de 12.69 m
2
et que
cette surface pourrait être utilisée pour la création de la chambre 4. Or,
sachant que le cadre quantitatif prévu par le droit en vigueur est largement
épuisé par les travaux réalisés en 1973 et 1977, aucune nouvelle transformation
ne peut être admise en façade, même si elles réduisent les surfaces habitables
ou annexe. Il n'est pas contesté que la création de la loggia a nécessité des
travaux en façade. De telles transformations portent une atteinte évidente à
l'identité du bâtiment. L'aménagement du balcon et la réduction de la surface
brute de plancher imputable au sud ne peuvent donc pas être admis sur la base
de l'art. 24c LAT. Dès lors, il n'est pas possible de procéder à une
interversion des surfaces brutes de plancher imputable et annexes au sein du
bâtiment ECA n° 141.
Dans les combles, la chambre 4 et
le séjour ont été agrandis dans l'espace qui était auparavant utilisé comme un
réduit. Ces travaux impliquent la création d'une surface habitable
supplémentaire de 12.69 m
2
, qui ne peut pas être compensée, comme on
l'a vu.
[...]
Même en admettant que la véranda
serait supprimée volontairement et que la modification apportée à l'angle
sud-est du rez-de-chaussée inférieur ne représenterait que 4 m
2
(au
lieu des 8 m
2
calculés initialement par la DGTL), l'augmentation non
autorisée des surfaces est néanmoins de 31 m
2
, ce qui reste très
important.
[...].
"
Par courrier du 31 mai 2022, les copropriétaires ont
réitéré que les travaux effectués n'impliquaient, à leur sens, ni augmentation
des surfaces habitables du bâtiment, ni modification de son identité et de ses
caractéristiques, la création de la loggia n'impliquant aucune modification de
l'aspect extérieur de la façade sud. Ils formulaient aussi quelques remarques
de détail sur le procès-verbal de la vision locale. Un nouveau procès-verbal,
inchangé sur les points susmentionnés, a été transmis par la DGTL aux
copropriétaires le 31 octobre 2022.
Dans un document daté du 8 novembre 2022, la DGTL a
procédé à un calcul de surfaces, à l'issue duquel elle est parvenue à la
conclusion que les travaux effectués ne pouvaient pas être régularisés.
K.
Par décision du 15 novembre 2022, la DGTL a ordonné la remise en état du
bâtiment ECA n° 141 et de ses abords, dans un délai au 31 août 2023, par
les mesures suivantes:
"a)
combles
:
démolition de la toiture actuelle et reconstitution d'une nouvelle toiture
conformément aux plans du 9 octobre 2018, respectant notamment la hauteur du
faîte ainsi que la forme et la pente de la toiture et reconstitution du réduit
non isolé sur l'ensemble de la partie est des combles;
b)
façade ouest
: bouchage
de la fenêtre créée dans les combles, transformation de la porte-fenêtre en une
fenêtre ayant les mêmes dimensions que sur les plans du 9 octobre 2018;
c)
façade sud
:
reconstruction de la porte et de la porte-fenêtre du rez-de-chaussée supérieur,
bouchage des ouvertures supplémentaires créées et réduction de la fenêtre de la
[chambre 3, et non de la cuisine, selon
rectification par courriel de la DGTL du 1
er
décembre 2022]
à
la surface représentée sur les plans du 9 octobre 2018;
d)
façade nord
:
reconstitution des fenêtres des combles selon les plans du 9 octobre 2018,
réalisation des claires-voies, bouchage de la fenêtre de la salle de bains du
rez-de-chaussée supérieur et réduction du balcon à son gabarit mentionné sur
les plans du 9 octobre 2018 et démolition de la paroi posée à l'angle nord-est
du rez-de-chaussée inférieur, permettant la création d'un local fermé sur trois
côtés (entrée de la chaufferie).
L.
Par acte daté du 15 décembre 2022, les copropriétaires (ci-après: les
recourants), par l'intermédiaire de leur conseil, ont recouru contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Ils demandaient, sous suite de frais et dépens, à titre principal,
l'annulation de la décision du 15 novembre 2022 s'agissant des combles (a), de
la façade ouest (b) et du délai imparti pour la remise en état. A titre
subsidiaire, ils demandaient l'annulation de la décision s'agissant de la
remise en état des combles (a),
"tout en maintenant la reconstruction
du réduit non isolé sur l'ensemble de la partie est des combles
",
ainsi que l'annulation concernant la façade ouest (b) et le délai de remise en
état. Ils précisaient ne pas contester, par gain de paix, la remise en état des
points concernant la façade sud (c) et la façade nord (d). Comme preuve
invoquée à l'appui de leur écriture, ils requéraient une "
nouvelle
vision locale par la CDAP
".
La municipalité s'est déterminée le 30 janvier 2023.
Elle rappelait notamment que la compétence appartenait à la DGTL s'agissant
d'une construction hors zone à bâtir.
La DGTL s'est déterminée à son tour le 3 mars 2023.
Elle concluait, sous suite de frais, au rejet du recours et à la confirmation
de sa décision du 15 novembre 2022.
Les recourants ont répliqué le 17 mars 2023. Ils
précisaient, s'agissant de l'ordre de remise en état de la façade ouest (b),
avoir "
de guerre lasse,
[...]
décidé de donner suite aux
injonctions de la DGTL et de boucher
[les]
deux ouvertures
", à
savoir la fenêtre et la porte-fenêtre.
M.
Par écriture du 22 mai 2023, les recourants ont requis la levée
partielle de l'effet suspensif sur les mesures ordonnées aux lettres c (façade
sud) et d (façade nord) du dispositif de la décision entreprise susmentionnée,
points qu'ils précisaient ne pas contester, ceci de manière à pouvoir démarrer
les travaux prochainement et emménager dans les plus brefs délais.
Invitée à se déterminer sur cette requête, la DGTL a
répondu n'avoir aucun motif de s'opposer à la mise en œuvre des mesures
destinées à retrouver une situation conforme au droit, non contestées par les
recourants, ceci pour autant que les travaux n'aient pas pour effet, même
indirectement, d'aggraver le caractère illicite des combles et de la façade
ouest ou de rendre leur remise en état plus difficile, sur le plan technique ou
financier.
Par décision du 31 mai 2023, le juge instructeur a
admis la requête de levée partielle de l'effet suspensif, s'agissant des
travaux à effectuer en façade sud et nord, "
à la condition que lors de
la réalisation des travaux sur les façades sud et nord, aucune mesure n'ait,
même indirectement, pour effet d'aggraver le caractère illicite des combles et
de la façades ouest, ni que ces travaux conduisent à rendre plus difficile, par
exemple sur le plan technique ou financier, la remise en état de ces parties de
la bâtisse
".
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
est ouverte contre les décisions prises par l'autorité cantonale compétente
concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Le recours est intervenu
en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et respecte les conditions formelles
énoncées à l’art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Dès
lors qu'ils sont destinataires de la décision attaquée et directement touchés
dans leurs droits et obligations, les copropriétaires du bâtiment concerné par
l'ordre de remise en état ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Il
y a ainsi lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants ont sollicité la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l’intéressé de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier, de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid.
4.1.1). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures
d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction
et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des
preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170
s., et les arrêts cités; cf. aussi arrêts TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021
consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) En l'espèce, la cour de céans s’estime
suffisamment renseignée pour traiter en toute connaissance de cause des moyens
soulevés, sur la base des pièces figurant au dossier. En particulier, le
dossier contient les plans, coupes et façades du 9 octobre 2018, sur la base
desquels le permis de construire et l'autorisation spéciale de la DGTL ont été
délivrés. Il contient également plusieurs jeux de plans et façades, notamment
ceux datés des 17 septembre 2020, 28 octobre 2020 et 16 septembre 2021,
montrant les modifications réalisées ou prévues, les surfaces comptées dans la
SBPI, ainsi que des "détails constructifs" exposant les différences
de hauteur entre le faîte de la toiture d'origine, celui mis à l'enquête
publique et celui réalisé. En outre, une inspection locale a déjà eu lieu, le
13 décembre 2021, en présence de représentants de la DGTL et de la
municipalité, des copropriétaires, de leur conseil et de leurs architectes. Un
dossier photographique constitué à cette occasion est joint au procès-verbal.
Procéder à une seconde inspection locale n'apparaît pas nécessaire en l'espèce,
ce d'autant plus que seule la question de la remise en état des combles et de
la toiture demeure litigieuse. Par conséquent, il y a lieu, par appréciation
anticipée des preuves, de rejeter la requête tendant à la tenue d’une
inspection locale déposée par les recourants.
3.
Au fond, il n’est pas contesté que la parcelle sur laquelle se trouve le
bâtiment est située hors zone à bâtir et que celui-ci n’est pas lié à une
exploitation viticole (cf. art. 45 du Règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 20
mars 1981; RPE). Seule est litigieuse la remise en état des combles et du toit,
les autres points de la décision du 15 novembre 2022 n'étant pas remis en
cause. On relèvera plus particulièrement que la suppression exigée par la DGTL
de la fenêtre et de la porte-fenêtre situées en façade ouest, au niveau des
combles, n'est plus contestée par les recourants. Bien qu'ils soulignent que
ces ouvertures étaient préexistantes, ils indiquent ne pas recourir contre ce
point de la décision, ce qu'ils ont encore confirmé dans leurs écritures du 17
mars 2023. Ce dernier grief est dès lors sans objet.
4.
a) Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
il incombe à une autorité cantonale de décider s'ils sont conformes à
l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée, ceci
conformément à l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Dans le canton de Vaud, la
compétence de délivrer une autorisation spéciale pour construire, reconstruire,
agrandir, transformer ou modifier dans leur destination les constructions hors
des zones à bâtir appartient au département en charge de l’aménagement du
territoire et de la police des constructions (cf. art. 120 al. 1 let. a et d et
art. 121 al. 1 let. a LATC), soit actuellement le Département des institutions,
du territoire et du sport (DITS); cette compétence a été déléguée à la DGTL.
Dès lors que la construction litigieuse n'est ni
conforme à l’affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT), ni imposée par
sa destination (art. 24 LAT), ce qui n'est pas contesté, il convient
d'apprécier les travaux litigieux au regard de l'art. 24c LAT. Dans sa teneur
en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012, cette disposition est
libellée comme suit:
"
Art. 24c
Constructions et installations existantes sises
hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone
1
Hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3
[...]
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies".
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral (constructions et installations érigées selon l'ancien droit). La date
déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) – abrogée par la loi
fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui
a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; TF 1C_491/2020 du 10 mai 2021 consid.
2.1; 1C_163/2020 du 7 juin 2021 consid. 3.1.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020
consid. 7.4).
L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable
aux "
modifications apportées aux constructions et installations érigées
selon l'ancien droit
". Cette disposition, dans sa version en vigueur
dès le 1
er
novembre 2012, a la teneur suivante:
"
Art. 42
Modifications apportées aux constructions et
installations érigées selon l'ancien droit
1
Une transformation
est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le moment déterminant
pour l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou
de l'installation au moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3
La question de savoir
si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.
à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure
étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes; les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.
4
Ne peut être
reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être utilisée
conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa démolition
et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être
reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de
l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives
l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure.
5
Les installations solaires visées à l’art.
18a, al. 1, LAT, ne sont pas prises en compte dans l’examen selon l’art. 24c,
al. 4, LAT".
b) L’art. 24c LAT permet non seulement la rénovation
et la transformation des bâtiments concernés, à l'intérieur du volume bâti
existant, mais également leur agrandissement mesuré et leur reconstruction. La
transformation partielle et l'agrandissement mesuré, au sens de l'art. 24c al.
2 LAT, supposent le respect de l'identité de la construction ou de
l'installation, tel que le prévoit l’art. 42 al. 1 et 3 OAT. Il en est de même
en cas de reconstruction, qui peut résulter d'une démolition volontaire ou involontaire
(catastrophe naturelle ou accident); la nouvelle construction doit alors
respecter l'identité de l'ancienne (cf. Rudolf Muggli, Commentaire pratique
LAT: construire hors zone à bâtir, Genève 2017, n° 39 ad
art. 24c LAT; CDAP AC.2022.0183 du 20 mars 2023 consid. 4c). Cette
exigence du respect de l’identité doit être examinée en fonction de l'ensemble
des circonstances. Elle comporte un aspect quantitatif et un aspect qualitatif.
Sur le plan quantitatif, l’art. 42 al. 3 OAT fixe
des limites à l'agrandissement de la SBPI et pose des règles différentes en cas
de transformation à l'intérieur du volume bâti existant, d'une part, et
d'agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant, d'autre part. Dans la
première hypothèse, une augmentation de 60% est admise (art. 42 al. 3 let. a
OAT), tandis que dans la seconde, l'augmentation ne peut excéder ni 30% ni 100
m
2
(art. 42 al. 3 let. b OAT). En cas non pas de transformation mais
de reconstruction, l'art. 42 al. 4 OAT précise que l'agrandissement de la SBPI
est limité à 30% et 100 m
2
, puisque l'al. 3 let. a (qui permet une
augmentation de 60%) n'est pas applicable.
Sur le plan qualitatif, la jurisprudence fédérale
retient que l'identité de la construction est respectée pour l'essentiel
lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les
dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle n'entraîne
pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et
l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à
l'état existant de l'ouvrage (cf. ATF 132 II 21 consid. 7.1.2; 127 II 215
consid. 3a et 3b; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.2; 1C_617/2019 du 27
mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2020.0139 du 29 avril 2021 consid. 2d et les
références citées). Le droit fédéral n'exige pas que l'ancien et le nouveau
soient tout à fait semblables; l'identité se rapporte bien plutôt aux traits ou
aux éléments essentiels de l'ouvrage (en allemand: "
die wesentlichen
Züge
"), soit ceux qui revêtent une certaine importance pour
l'aménagement du territoire (TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1;
1C_128/2018 du 28 septembre 2018 consid. 5.3; cf. également Rudolf Muggli, op.
cit., n° 27 ad art. 24c LAT).
L’appréciation du respect de l’identité de la
construction s’est complexifiée avec l’introduction de l’art. 24c al. 4 LAT,
qui prévoit désormais qu’il est possible de modifier l’aspect extérieur d’un
bâtiment dans trois cas spécifiques; les modifications doivent être nécessaires
à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement
énergétique ou encore viser une meilleure intégration dans le paysage. Ces
trois conditions sont exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5.5). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on apporte à
l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes (CDAP
AC.2022.0183 précité consid. 4c; AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid.
5/cc). Le respect de l’art. 24c al. 4 LAT est nécessaire, mais n’est pas suffisant.
Si une modification de l’aspect extérieur est admissible en vertu de l’alinéa
4, il faut encore examiner si la modification ne porte pas atteinte à
l’identité de la construction (Muggli, op. cit., n° 36 ad art. 24c LAT).
5.
Il convient, dans un premier temps, d'examiner si c'est à juste titre
que la décision de remise en état retient que l'échange de surfaces entre la
loggia et le réduit, ainsi que l'agrandissement à l'angle nord-est du bâtiment,
sont contraires aux dispositions légales susmentionnées. Selon les recourants, l'échange
de surfaces serait admissible, dans la mesure où la loggia serait devenue une
surface annexe non chauffée qui ne compte pas dans la SBPI et qui n'implique
pas de changement de l'aspect extérieur de la façade.
a) Selon la jurisprudence et la doctrine, pour
déterminer les éléments à prendre en considération dans l'augmentation de la
SBPI au sens de l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT – notion qui n'est pas définie
dans l'OAT – il convient de se référer aux recommandations de l'Office fédéral
du développement territorial (ARE) (cf. TF 1C_572/2020 du 30 novembre 2021
consid. 4.5; 1C_48/2017 du 22 décembre 2017 consid. 4.2; CDAP AC.2015.0199 du
25 septembre 2017 consid. 4b; Muggli, op. cit., n° 30 note 64 ad art. 24c
LAT). Celles-ci renvoient aux réglementations cantonales définissant la SBPI,
pour autant qu’elles s’inspirent des principes définis dans la norme ORL-EPF
514 420 (cf. ARE, Nouveau droit de l’aménagement du territoire – Explications
relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire et recommandations
pour la mise en œuvre, Berne 2001, p. 10) ou la norme SIA 421 (cf. Muggli, op.
cit., n° 30 ad art. 24c LAT). Les recommandations de l'ARE donnent aussi
une définition de la SBPI, applicable à défaut de règlementation cantonale (cf.
ARE, Nouveau droit de l’aménagement du territoire op. cit., 2001, p. 10 et
Annexe 1).
La norme
ORL-EPF 514 420
(dont un extrait est
reproduit in
Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
ème
éd.,
2010, p. 603 ch. 4) définit la surface brute de plancher comme suit:
"La surface brute de plancher
utile se compose de la somme de toutes les surfaces d'étages en dessous et en
dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section
horizontale.
N'entrent toutefois pas en
considération: toutes les surfaces non utilisées ou non utilisables pour
l'habitation ou le travail, telles que par exemple les caves, les greniers, les
séchoirs et les buanderies des logements;
[...]
les portiques d’entrée ouverts; les terrasses d'attique, couvertes et
ouvertes; les balcons et les loggias ouverts pour autant qu'ils ne servent pas
de coursive."
La définition subsidiaire donnée par l'ARE à la SBPI
est la suivante:
"La surface brute de plancher
utile (SBPu)
[notion qui correspond à la SBPI]
se compose de la somme de toutes les surfaces des étages en-dessous et
en-dessus du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur
section horizontale, utilisables en permanence pour l’habitation ou le travail.
N’entrent toutefois pas en considération les surfaces d’une hauteur inférieure
à 1 m ainsi que les surfaces annexes (englobant les surfaces
fonctionnelles et accessoires). Font partie de la SBPu les surfaces d’un
bâtiment utilisées ou utilisables pour l’habitation ou le travail. En font
également partie les surfaces desservant ces locaux de travail et d’habitation:
couloirs, corridors, halls d’entrée; escaliers et rampes; ascenseurs. Ne font
pas partie des SBPu (par analogie aux surfaces utiles secondaires au sens de la
normes SIA 416 [1993]): les caves, les galetas, les séchoirs, les buanderies
[...];
les portiques d’entrée ouverts, les
terrasses d’attique, couvertes et ouvertes, les balcons et les loggias ouverts
pour autant qu’ils ne servent pas de coursive;
[...]
."
(ARE, Nouveau droit de l’aménagement du
territoire, op. cit., 2001, Annexe 1, p. 21)
.
Les recommandations de l'ARE précisent aussi,
s'agissant des combles, que les surfaces séparées par une paroi et non
utilisables en tant que surfaces annexes en raison d'une hauteur inférieure à 1
m ne sont pas prises en compte dans la SBPI (cf. ARE, Nouveau droit de
l’aménagement du territoire, op. cit., 2001, Annexe 2, p. 25).
La jurisprudence a précisé que les loggias, les
balcons et les vérandas fermés par des vitrages font partie de la surface brute
de plancher imputable (cf. TF 1C_514/2021 du 24 janvier 2022 consid. 3.3;
1A.42/2006 du 6 juin 2006 consid. 3.3; cf. ég. CDAP AC.2022.0032 du 20 juin
2023 consid 3c; AC.2021.0058 du 12 avril 2022 consid. 4b/aa). Cette jurisprudence
n'entre pas en contradiction avec
la norme
ORL-EPF 514 420
et les explications de l'ARE précitées, qui exposent que seules les surfaces
des
"balcons et loggias ouverts pour autant qu’ils ne servent pas de
coursive
" sont exclues du calcul de la SBPI (ARE, Nouveau droit de
l’aménagement du territoire, op. cit., 2001, p. 10 et Annexe 1, p. 21).
b) En l'espèce, il ressort des plans du 28 octobre
2020 exposant les différences entre le projet autorisé et les travaux réalisés
et prévus que la chambre 4 et le séjour ont été déplacés afin de bénéficier de
l'espace destiné à accueillir le réduit selon les plans de 2018. La surface de
ce réduit, qui s'étendait sur toute la partie "est" des combles (cf.
plans des "surfaces en 2018" datés du 15 septembre 2021), avait été
considérée comme non habitable lors de la délivrance de l'autorisation spéciale
par l'autorité intimée. En procédant à cette modification des aménagements
intérieurs des combles, les recourants ont affecté une surface habitable de
12,69 m
2
à la chambre 4 et au séjour. A cet égard, il convient de
préciser que le réduit qui, d'après les plans du 28 octobre 2020, serait
maintenu dans la partie sud-est des combles, à la hauteur du séjour, ne peut
pas être exclu de la SBPI. En effet, à cet endroit, il est prévu de supprimer
la paroi entre le réduit et le séjour. Seules des armoires sépareraient ces
deux espaces. Il ne s'agit donc plus d'un réduit fermé et non habitable.
Selon les recourants, ces modifications
n'impliqueraient toutefois aucun agrandissement puisqu'une surface de 12,60 m
2
,
quasiment équivalente à celle de l'entier du réduit prévu initialement, aurait été
aménagée en une loggia non chauffée au sud, qui, selon eux, ne compterait pas
dans la SBPI.
L'argumentation des recourants ne peut être suivie.
Il découle de la jurisprudence susmentionnée que la DGTL a retenu à juste titre
que l'extension de chambre 4 et du séjour, sur la surface dévolue au réduit
selon les plans de 2018, ne pouvait être compensée par la création d'une loggia
fermée. Comme l'ont expliqué les recourants, il ressort des façades du 17
septembre 2020 que la création de celle-ci n'implique aucun changement de la
façade, lequel serait au demeurant prohibé par l'art. 24c LAT. Il s'agit donc
d'une loggia fermée dont la surface doit compter dans la SBPI. Le fait que
qu'une paroi "intérieure" ait dû être créé à l'aplomb du mur en
maçonnerie du rez-supérieur pour des raisons de statique du bâtiment ou pour
supporter le poids de la toiture, en créant ainsi un espace tout le long de la
façade difficilement utilisable autrement que comme loggia, n'y change rien. Il
en va de même du fait que cette surface ne soit pas chauffée. On relèvera
encore que l'autorité cantonale (alors le SDT) avait informé les recourants,
dans son préavis du 14 octobre 2016 déjà, qu'un jardin d'hiver à l'étage des
combles ne pouvait être autorisé.
Dès lors que la surface en question doit être
comptée dans la SBPI et que le potentiel d'extension offert par le droit
dérogatoire avait déjà été largement épuisé par les travaux antérieurs – ce
dernier point n'étant au demeurant pas contesté – les aménagements effectués
par les recourants dans les combles, sur la surface prévue pour le réduit, sont
contraires aux art. 24c LAT et 42 OAT, comme le retient à juste titre
l'autorité intimée.
c) En outre, le plan des combles du 28 octobre 2020
montre un agrandissement d'une surface de 4,68 m
2
à l'angle
nord-est du bâtiment, hors du volume bâti existant, la façade nord du bâtiment
présentant en cet endroit un décrochement. Selon la décision entreprise, cette
extension représente 3,75 m
2
. Cette nouvelle surface, attribuée à la
chambre 4, n'était pas prévue sur les plans de 2018. Comme l'a retenu la DGTL,
elle implique une augmentation de la SBPI hors du volume bâti existant, qui
n'est pas admissible, le potentiel d'agrandissement ayant été épuisé par le
passé. Elle ne répond en outre à aucune nécessité sous l'angle d'un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique. En
revanche, au contraire de ce que retient la décision entreprise (p. 10), rien à
l'art. 42 al. 3 OAT ne permet de compter cette surface à double. C'est donc
bien un agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant d'une surface de
l'ordre de 3,75 m
2
à 4,68 m
2
, qui est contraire
à la disposition susmentionnée. Au demeurant, l'autorité intimée avait déjà
informé les recourants, dans son préavis du 12 octobre 2018, qu'un tel
agrandissement ne pouvait être autorisé.
d) S'agissant de la question de savoir si la SBPI
doit être calculée, dans les combles, à partir d'une hauteur d'1 m ou
d'1,30 m, il est vrai que les recommandations de l'ARE renvoient aux
réglementations cantonales définissant la SBPI, pour autant qu’elles
s’inspirent des principes définis dans la norme ORL-EPF 514 420 (cf. ARE,
Nouveau droit de l’aménagement du territoire, op. cit., p. 10) ou la norme SIA
421 (cf. Muggli, op. cit., n° 30 ad art. 24c LAT), dont il ressort que le
vide d'étage inférieur à la valeur minimale légale n'entre pas dans ce calcul
(ch. 4.4; cf. ég. CDAP AC.2020.0102 du 31 mars 2021 consid. 3b). Or c'est le
droit cantonal qui définit la valeur minimale du vide d'étage. En droit
vaudois, les dispositions relatives à la salubrité des constructions la fixent
à 1,30 m, dans les combles (cf. art. 25 et 27 al. 2 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions [RLATC; BLV 700.11.1]). C'est pourquoi le tribunal de céans a
déjà eu l'occasion de relever, s'agissant de constructions situées en zone à
bâtir, que la surface brute de plancher dans les combles ne devait compter qu'à
partir d'une hauteur minimale d'1,30 sous le plafond ou les chevrons (CDAP
AC.2010.0017 du 11 août 2010 consid. 6d et les références citées). La situation
est toutefois différente lorsque la construction se trouve hors de la zone
constructible; le tribunal fédéral a déjà jugé que l'art. 24c LAT ne contenait
aucune réserve en faveur du droit cantonal, de sorte que la faculté de
transformer partiellement une construction bénéficiant de la situation acquise
relevait exclusivement du droit fédéral, y compris pour déterminer la SBPI dans
les combles. Le fait que les normes ORL ou SIA ne donnent aucune indication sur
la manière dont il convient de calculer cette surface au niveau des combles ne
signifie pas que les cantons disposent d'une marge de manœuvre en la matière
(cf. TF 1A.10/2005 du 13 juillet 2005 consid. 3.3; Muggli, op. cit., n° 30
ad art. 24c LAT). Au contraire, vu le silence de ces normes, il convient de se
référer aux recommandations de l'ARE.
Dans ce contexte, les recourants ne peuvent rien
tirer de la hauteur d'1,30 m prévue aux art. 25 et 27 RLATC. Cette
question n'a toutefois guère de portée en l'espèce, dès lors que la paroi
séparant le réduit non isolé des pièces habitables est d'une hauteur largement
supérieure à 1,30 m, selon les plans du 9 octobre 2018. Ainsi, la
reconstitution de ce réduit conformément aux plans de 2018, sans agrandissement
à l'angle nord-est du bâtiment, permettrait de conserver la SBPI bénéficiant de
la garantie de la situation acquise, sans augmentation supplémentaire.
e) En définitive, entre la création de la loggia,
l'extension de la chambre et du séjour sur la surface dévolue au réduit, ainsi
que l'agrandissement hors volume bâti à l'angle nord-est de la construction,
l'augmentation de la SBPI dans les combles est à tout le moins de 16,35 m
2
(12,60 m
2
+ 3,75 m
2
). Compte tenu de l'épuisement des
possibilités d'augmentation de la SBPI prévues à l'art. 42 al. 3 OAT, cette
nouvelle augmentation de la SBPI est contraire au droit fédéral.
6.
Il convient désormais d'examiner si la décision entreprise considère à
juste titre que le rehaussement de la toiture est contraire aux art. 24c LAT et
42 OAT.  Les recourants s'opposent à la démolition du toit tel que réalisé qui
ne porterait, selon eux, aucune atteinte à l'identité du bâtiment et
n'engendrerait pas d'augmentation de la SBPI.
a) En l'espèce, il convient de relever d'emblée que
la décision entreprise exige la
"démolition de la toiture actuelle et
la reconstitution d'une nouvelle toiture conformément aux plans du 9 octobre
2018, respectant notamment la hauteur du faîte ainsi que la forme et la pente
de la toiture
". Dans le cadre de la synthèse CAMAC du 22 février 2019,
la DGTL a admis le projet tel que présenté sur les plans du 9 octobre 2018, les
remarques de son préavis du 12 juillet 2018 ayant été prises en considération.
Ce préavis indiquait, en ce qui concerne la toiture, que l'isolation et la
"
légère surélévation
" due aux contraintes techniques pouvaient
être admises, si aucune autre solution n'était envisageable. La surélévation ne
devait toutefois pas excéder 20 cm. Ainsi, la DGTL a autorisé une surélévation
pour isoler la toiture d'une hauteur maximale de 20 cm, en considérant que
celle-ci n'impliquait pas d'augmentation de la SBPI (décision entreprise, p. 3,
let. H) et en la qualifiant de "légère". Dans ce contexte, il ne
saurait être question de démolir la toiture actuelle pour la reconstruire à
l'identique de celle préexistante, comme l'autorité intimée semble pourtant le
suggérer dans la décision entreprise (p. 3 et 10) et ses écritures (p. 3),
lorsqu'elle explique que la surélévation de 20 cm au maximum avait été
autorisée uniquement dans l'hypothèse de la pose d'une isolation "
sur
chevrons
" et qu'elle aurait été refusée si le projet avait prévu une
démolition et une reconstruction complète de la toiture. Selon elle, dans un
tel cas, l'isolation aurait dû être posée "
sous ou entre les chevrons,
afin de maintenir
l'épaisseur initiale de la toiture
".
Les recourants se prévalent de leur bonne foi à cet égard. Indépendamment de ce
dernier grief, l'argumentation de l'autorité intimée sur ce dernier point ne
tient pas, puisque la décision entreprise ordonne la reconstruction d'une
toiture conforme aux plans de 2018 et au permis de construire, lesquels
autorisaient une surélévation de 20 cm. Par conséquent, il n'est pas
question d'une remise en état de la toiture correspondant à la situation avant
travaux. On relèvera que les recourants n'ont pas caché, dans leurs échanges
avec l'autorité cantonale et la municipalité, ceci dès le 8 février 2016,
qu'une démolition et une reconstruction de la toiture pourraient s'avérer
nécessaires en fonction de l'état de la charpente. Dès le premier examen
effectué par l'autorité cantonale, le 14 octobre 2016, le projet qui lui était
soumis mentionnait expressément la nécessité de procéder impérativement au
"
remplacement et/ou
[...]
renforcement de la charpente de la
toiture, quelque peu bricolée au cours du temps
". Or il ressort du
dossier, et plus particulièrement des avis du bureau d'ingénieurs, que des
motifs de stabilité ont effectivement commandé la construction d'une nouvelle
toiture.
Cela étant, comme l'indique la DGTL, les recourants
n'ont pas donné suite à la demande d'évaluation de la hauteur du faîte par un
géomètre qualifié. Ils ont toutefois produit des "détails
constructifs" de la toiture
, dont il ressort que
l'enquête publique prévoyait une surépaisseur d'environ 16 cm par rapport à
l'état préexistant. La différence entre le niveau du faîte existant (7,08 m) et
de celui mis à l'enquête (7,21 m), expressément mentionnée dans ces
"détails constructifs", était toutefois de 13 cm. S'agissant de la
hauteur du faîte réalisé (7,31 m), ce document retenait un rehaussement de 10
cm par rapport aux plans mis à l'enquête. En définitive, il ressort de ces
"détails constructifs" une surélévation de 23 cm par rapport au faîte
préexistant (7,31 m – 7,08 m).
Le dossier de l'autorité intimée
et, en particulier, les photos figurant dans le courrier du conseil des
recourants du 1
er
novembre 2021 (p. 7) et celles de la vision locale
permettent de constater que la surélévation de la toiture ne peut pas de fait
excéder notablement une hauteur de l'ordre de 23 cm. En outre, l'autorité
intimée elle-même indique, dans ses écritures (p. 4), évaluer la hauteur de la
surélévation de la toiture à 23 cm. Les recourants ont aussi expliqué, pièces à
l'appui, que cette élévation supplémentaire de 3 cm était due à la
nécessité de poser une isolation plus épaisse, pour répondre aux exigences du
"
Programme bâtiment
". Il ressort de ces éléments que la
surélévation litigieuse n’excède que de quelques centimètres la surélévation
autorisée. Au contraire de ce que prétend l'autorité intimée (en p. 4 et 7 de
ses écritures), il n'est donc pas question d'une surélévation contraire au
permis délivré d'une hauteur de 23 cm, mais bien de quelques centimètres.
S'agissant de l'augmentation de la SBPI en lien avec
le rehaussement de la toiture, la décision entreprise se réfère à la vision
locale du 13 décembre 2021, à l'occasion de laquelle l'architecte a évalué
celle-ci à 2 ou 3 m
2
, tout au plus.
b) Selon les recommandations de l'ARE, une
surélévation du toit avec augmentation de la hauteur des combles, pour la
création d'un volume supplémentaire, implique un agrandissement qui ne peut
être considéré comme étant effectué à l’intérieur du volume bâti existant au
sens de l'art. 42 al. 3 OAT (cf. ARE, Nouveau droit de l’aménagement du
territoire, op. cit., 2001, Annexe 2, p. 33). Il doit par conséquent respecter
la limite de 30% et 100 m
2
et être nécessaire à un usage
d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage, tel que prévu à
l'art. 42 al. 3 let. b OAT. Il découle de ces recommandations qu'une
surélévation de la toiture visant à créer un volume
supplémentaire ne peut pas être autorisée lorsque les possibilités
d'agrandissement ont été épuisées par le passé.
En revanche, la seule pose d'une isolation
extérieure – c'est-à-dire sans augmentation de la hauteur des combles et sans
création d'un volume supplémentaire – est comptabilisée comme un agrandissement
à l'intérieur du volume bâti existant, conformément à l'art. 42 al. 3 let. a
OAT, qui permet une augmentation de la SBPI de 60%, et non comme un
agrandissement à l'extérieur de ce volume limité à 30% et 100 m
2
(let. b). Selon l'ARE, il serait injuste que le privilège de l’agrandissement
prévu par cette dernière disposition (art. 42 al. 3 let. b OAT), soit perdu en
raison de la pose d’une isolation extérieure (cf. ODT/ARE, Rapport explicatif,
Révision partielle de l'OAT, octobre 2012, p. 9).
Les publications de l'ARE ne disent toutefois rien
de la question de savoir si l'art. 42 al. 3 let. a OAT s’oppose à ce que la
toiture d'un bâtiment, dont les possibilités d'agrandissement auraient été
préalablement épuisées, puisse être isolée vers l'extérieur, alors même qu'il
s'agirait d'un assainissement énergétique sans augmentation de la hauteur des
combles et création d'un volume supplémentaire. Cela signifierait que seule une
isolation à l'intérieur serait possible, quitte à réduire la SBPI bénéficiant
de la situation acquise.
Selon le Commentaire pratique LAT précité, "
l'identité
de la construction n'est en aucun cas respectée si l'ampleur admissible de
l'agrandissement est dépassée (art. 42 al. 3 phrase 2 OAT
)" (cf.
Muggli, op. cit., n
os
34 et 35 ad art. 24c LAT; cf. ég.
ODT/ARE, Rapport explicatif, op. cit., octobre 2012, p. 9). Le commentateur
paraît en déduire la règle suivante: une construction agrandie avant l'entrée
en vigueur de la LAT mais d'une manière excessive au regard des critères
quantitatifs fixés à partir de 1980 par la législation et la jurisprudence
fédérale, ne pourrait plus être transformée, à moins que les travaux ne tendent
à supprimer les agrandissements excessifs pour retrouver l'identité de la
construction dans son état de 1972. Or, le tribunal de céans a déjà jugé que
cette interprétation restrictive du droit fédéral – du reste pas clairement
préconisée par le commentateur – ne s'imposait pas. Dans un tel contexte, il
faudrait plutôt, pour tout nouveau projet, examiner s'il aggrave la situation
existante de façon trop importante, notamment parce que les travaux
représentent des transformations supplémentaires par rapport à l'identité du
bâtiment à la date de référence (cf. CDAP AC.2020.0139 du 29 avril 2021 consid.
2d). Dans cette affaire, qui concernait une ancienne ferme en zone agricole, il
s'agissait de juger si la création, à la place de deux petites fenêtres, d'une
fenêtre plus grande de même conception modifiait l'identité de la construction.
Le tribunal de céans avait considéré que cet aménagement, qui poursuivait un
objectif de salubrité, pouvait être autorisé, malgré l'épuisement par le passé
du potentiel d'agrandissement.
c) La présente cause soulève des questions
similaires. S'il est vrai que la surélévation du toit de quelques centimètres
et l'augmentation de la SBPI de 2 ou 3 m
2
paraissent contraires à
l'art. 42 al. 3 OAT, dans la mesure où les possibilités d'agrandissement
étaient préalablement épuisées, le projet des recourants ne vise pas à
augmenter la hauteur des combles pour la création d'un volume supplémentaire –
bien que l'architecte ait admis qu'il en ait résulté de 2 ou 3 m
2
supplémentaires –, mais bien la mise en place d'une toiture répondant aux
exigences en matière d'isolation du "
Programme bâtiment
". Il
s'agit ainsi d'un assainissement énergétique au sens de l'art. 24c LAT. Comme
dans la cause susmentionnée, il s'agit
in casu
aussi d'examiner si
l'agrandissement lié à l'isolation peut être autorisé, malgré l'épuisement des
possibilités d'agrandissement, sous l'angle de l'art. 24c al. 4 LAT, lequel
permet des modifications de l’aspect extérieur du bâtiment tant lorsqu'elles
sont nécessaires pour assurer un usage d’habitation répondant aux normes
usuelles que pour permettre un assainissement énergétique.
Il ressort toutefois des travaux préparatoires
relatifs à l'art. 24c LAT qu'un agrandissement du volume visible d'une
construction ne peut être apprécié de la même manière qu'une simple
modification de l'aspect extérieur de la construction touchant aux fenêtres. En
effet, le Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de
l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011
relatif à l'initiative cantonale Constructions hors des zones à bâtir (FF 2011
6533; ci-après: Rapport CEATE-N), expose que "[d']
une part, un
assainissement énergétique doit être possible même s’il implique une
modification de l’aspect extérieur. Il faut aussi toutefois, d’autre part,
qu’une meilleure intégration dans le paysage puisse être exigée.
[...]
Les
modifications de l’aspect extérieur doivent
[...]
expressément être
admises aussi lorsqu’elles sont nécessaires pour mettre dans un état conforme
aux normes usuelles une habitation qui avait à l’origine cette affectation.
[...]
Il s’agit
[..]
de pouvoir, par exemple, adapter aux besoins
modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et équipements similaires.
[Toutefois]
,
les exigences valables pour l’agrandissement du volume visible du bâtiment
seront de fait plus élevées. Cela s’inscrit dans la tendance visant à
concentrer les agrandissements en particulier sur les volumes construits
existants.
" (Rapport CEATE-N, op. cit., p.  6540). Ainsi, l'art.
24c al. 4 LAT vise également à rendre plus difficiles les projets
d'agrandissement en dehors du volume bâti existant. Ce sont en effet bien les
reconstructions et les agrandissements qui sont le plus susceptibles de créer
des atteintes au paysage rural (cf. TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016
consid. 4.2; CDAP AC.2020.0139 précité consid. 2d).
Dans ce contexte, compte tenu de l'ensemble des
éléments susmentionnés, il y a lieu de retenir que la surélévation de la
toiture excède de quelque 3 cm celle autorisée et implique une augmentation de
la SBPI de l'ordre de 2 à 3 m
2
. Une interprétation stricte du
droit fédéral à la lumière du Rapport CEATE-N conduit à considérer que ces
agrandissements du volume bâti sont contraires aux art. 24c LAT et 42 OAT.
7.
Les recourants dénoncent le caractère disproportionné de la décision de
remise en état, en particulier s'agissant de l'ordre de démolition et de reconstruction
de la toiture.
a) Selon l'art. 105
al. 1 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent,
est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui
ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf. ég. art.
130 al. 2 LATC)
. Contrairement à ce que
sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une
latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais
lui impose une obligation quand les conditions de son application sont remplies
(cf. ATF 147 II 309 consid. 5.5; CDAP AC.2021.0212 précité consid. 10a;
AC.2021.0350 précité consid. 6a; AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid. 7a
et les références citées). En effet, lorsque des constructions ou des
installations illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit
fédéral exige en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le
principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents
intérêts publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la
notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. ATF 147 II 309
consid. 5.5; TF 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1 et les références
citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues
par la loi, demeurer d'application stricte (cf. ATF 147 II 309 consid. 5.6; 132
II 21 consid. 6.4). Si des constructions illégales, contraires au droit de
l'aménagement du territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone
constructible, le principe de la séparation du bâti et du non-bâti est remis en
question et un comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (TF
1C_508/2018 précité consid. 2.1; CDAP AC.2021.0350 précité consid. 6a). C'est
pourquoi, en règle générale, les constructions érigées sans droit en zone
agricole doivent être supprimées, à moins que – à titre exceptionnel – il
puisse y être renoncé en vertu des principes généraux du droit public,
notamment si la remise en état serait disproportionnée (ATF 136 II 359 consid.
6; 132 II 21 consid. 6.4; 1C_508/2018 du 15 juillet 2019 consid. 2.1).
Le respect du principe de la proportionnalité exige
notamment une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la
proportionnalité au sens étroit; cf. ATF 135 I 176 consid. 8.1; CDAP
AC.2019.0004 précité consid. 7a et les références citées). D'après la jurisprudence,
l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une
autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi pas contraire au principe de
la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure
si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas
de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme
conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (cf. ATF 136 II 359
consid. 7.1; 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; TF 1C_8/2022 du 5
décembre 2022 consid. 4.1; CDAP AC.2019.0004 précité consid. 7a). Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf.
ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_8/2022 précité consid. 4.1; 1C_184/2022 du 7
octobre 2022 consid. 6.1; CDAP AC.2021.350 précité consid. 6a; AC.2019.0004
précité consid. 7a). En outre, dans la mesure où la prohibition de construire
hors des zones à bâtir répond à une préoccupation centrale de l'aménagement du
territoire (
art. 75 al. 1 Cst.
), cet intérêt public
l'emporte sur l'intérêt privé purement financier des propriétaires à s'opposer
au rétablissement d'une situation conforme au droit. Un tel motif financier ne
saurait en soi faire échec à l'inconstructibilité de principe de la zone
agricole (cf. TF 1C_508/2018 précité consid. 2.3; 1C_482/2017 du 26 février
2018 consid. 2.6.2; 1C_276/2016 du 2 juin 2017 consid. 3.3).
b) En l'espèce, il y a lieu de souligner en premier
lieu que les recourants n'arguent pas que la reconstitution du réduit non isolé
sur l'ensemble de la partie "est" des combles serait
disproportionnée. En effet, ils s'opposent à la démolition et à la
reconstruction de la toiture et estiment que "
tout au plus
[pourrait
être imposée]
la diminution de l'espace habitable de 12.60 m
2
en
exigeant la reconstitution du réduit
", à laquelle les recourants
indiquent au demeurant être prêts à donner suite dans leur conclusion
subsidiaire. Dans ce contexte, et dès lors que l'on ne voit pas quel autre
motif pourrait amener à admettre ces modifications illicites (cf. consid. 5),
il y a lieu de considérer l'ordre de reconstitution du réduit, ne présente de
surcroît guère de difficultés techniques, comme étant conforme au principe de
proportionnalité.
Partant, il convient de confirmer la décision de
l'autorité intimée s'agissant de la reconstitution du réduit non isolé sur
l'ensemble de la partie "est" des combles, conformément aux plans du
9 octobre 2018, y compris sans agrandissement à l'angle nord-est de la
construction.
c) S'agissant de la toiture, on relèvera que, pour
l'hypothèse où les possibilités d'agrandissement n'avaient pas été
préalablement épuisées, ni les art. 24c LAT et 42 OAT, ni les publications de
l'ARE y relatives, ne déterminent à partir de quelle hauteur la surélévation
d'un toit porte atteinte à l'identité de la construction. Le droit fédéral
impose une appréciation globale de cette question. A titre de comparaison, le
tribunal de céans a retenu qu'un rehaussement du faîte de 40 cm par rapport aux
plans initiaux, pour la pose d'une isolation (de 20 cm), entrait dans la
catégorie de travaux nécessaires tant à un usage d'habitation répondant tant aux
normes usuelles qu'à un assainissement énergétique, et ne portait pas atteinte
à l'identité du bâtiment (CDAP AC.2017.0312 du 20 juin 2018 consid. 2c). Bien
que dans cette affaire les possibilités d'agrandissement n'avaient pas été
épuisées, eu égard à l'ampleur du rehaussement admis dans ce cadre (40 cm), une
remise en état peut apparaître excessive s'agissant d'une surélévation de
quelques 3 cm. A ceci s'ajoute qu'aucune ouverture (lucarnes ou velux) en
toiture n'a été réalisée. Le rehaussement du toit n'implique pas de
modification notable de l'usage du bâtiment. Avec une augmentation de la SBPI
liée au rehaussement de la toiture de 2 à 3 m
2
, l'usage accru
demeure modéré. Il n'est pas créé de logements – ou d'espaces dédiés au
logement – supplémentaires puisque les combles étaient déjà utilisés pour
l'habitation, soit comme chambre avec des réduits et rangements (agrandie en
1976 comme espace habitable, selon le préavis du SDT du 14 octobre 2016). Dans
ce contexte, le rehaussement de 3 cm par rapport aux plans autorisés n'apparaît
pas comme une modification substantielle, changeant radicalement la bâtisse et
son apparence extérieure, ou impliquant un usage accru significatif. L'atteinte
à l'identité du bâtiment demeure modeste. En outre, on peine à comprendre que
l'autorité intimée qualifie une surélévation de 20 cm de "
légère
"
lorsque la structure de la toiture existante est maintenue, puis qu'elle
retienne une atteinte "
indiscutable
" en présence d'un
rehaussement de 23 cm consécutif à démolition et reconstruction du toit, ceci
alors que l'augmentation est due, dans les deux cas, à la pose d'une isolation.
A ceci s'ajoute que les recourants se sont engagés à choisir des lattes d'appui
des panneaux solaires en aluminium plutôt qu'en bois afin de réduire la hauteur
de leur implantation de 2 cm. De cette manière, la surélévation de la toiture
de 3 cm par rapport au permis de construire octroyé sera en partie
compensée afin de limiter l'atteinte visuelle. Il convient aussi de mentionner
que s'il est vrai que les recourants ont mis l'autorité devant le fait accompli
en réalisant plusieurs travaux non conformes au permis délivré et aux plans
autorisés, ils se sont néanmoins engagés à remettre en état la grande majorité
des points soulevés par l'autorité intimée, y compris la correction de travaux
dont ils n’étaient pas les auteurs.
Dans ce contexte, les dérogations aux art. 24c et 42
OAT apparaissent mineures pour ce qu'il en est de la surélévation du toit, de
sorte qu'il y a lieu d'admettre le recours sur ce point et d'annuler l'ordre de
remise en état de la toiture, celui-ci étant disproportionné au regard de
l'ensemble des circonstances particulières du cas d'espèce.
8.
En définitive, le recours est partiellement admis. La décision attaquée
est annulée en tant qu'elle concerne la "
démolition de la toiture
actuelle et la reconstitution d'une nouvelle toiture conformément aux plans du
9 octobre 2018, respectant notamment la hauteur du faîte ainsi que la forme et
la pente de la toiture
"; elle est maintenue pour le surplus.
En application des art. 49, 52 et 55 LPA-VD, les
recourants devront supporter un émolument judiciaire réduit. Ayant agi par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, ils ont droit à des dépens
réduits, à la charge de l'autorité intimée cantonale.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 15
novembre 2022 est annulée en tant qu'elle concerne la "
démolition de la
toiture actuelle et la reconstitution d'une nouvelle toiture conformément aux
plans du 9 octobre 2018, respectant notamment la hauteur du faîte ainsi que la
forme et la pente de la toiture
"; elle est maintenue pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire réduit, de 3'000 (trois mille) francs, est mis à
la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
L'Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement,
versera aux recourants une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens
réduits.
Lausanne, le 5 septembre 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement
territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.