vd_omni · GE.2008.0189 · 2009-05-01 · fr

Municipalité de Crans-près-Céligny, Municipalité de Coppet, Municipalité de Dully/Département de l'intérieur | Pas d'inégalité de traitement, ni d'arbitraire, dans la péréquation verticale ("facture sociale") entre communes, s'agissant des mécanismes de plafond et plancher pour le critère de la capacité financière des communes, de la double pondération des critères péréquatifs, aisi que de la combinaison de facteur arithmétique et géométrique pour la répartition de la "facture sociale" (consid. 7 et 8).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.05.2009 GE.2008.0189

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
mai 2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
Mme Isabelle Guisan et
M. Rémy Balli, juges; Patrick Gigante, greffier.
Recourantes
1.
Municipalité de
Crans-près-Céligny,
à Crans-Près-Céligny,
représentée par Municipalité de Crans-près-Céligny, à Crans-près-Céligny,
2.
Municipalité de
Coppet,
à Coppet, représentée par Municipalité de
Crans-près-Céligny, à Crans-près-Céligny,
3.
Municipalité de
Dully,
à Dully, représentée par Municipalité de
Crans-près-Céligny, à Crans-près-Céligny,
Autorité intimée
Département de
l'intérieur,
Secrétariat général,
représenté par Service
des communes et des relations institutionnelles, Cité-Derrière 17, à
Lausanne,
Objet
Divers
Recours Municipalité de
Crans-près-Céligny et crts c/ décisions du Département de l'intérieur du 29
août 2008 (décompte définitif de la péréquation 2007)
Vu les faits suivants
A.
Aux termes de l’art. 168 Cst./VD, la loi
détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale ne
doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière
atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de
capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour  l’application de cette
disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la
loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit
les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels
visent, selon l’al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre
communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour
l’accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l’équilibre durable de
leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges
relevant du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges
particulières des villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes
certaines charges engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5).
L’art. 2 al. 1 prévoit que les communes font l’objet d’une classification, sur
une échelle allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères,
soit: l’effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l’impôt et
certaines taxes communales, d’une part, et l’impôt cantonal, d’autre part (ch.
1); la capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales
moyennes perçues par habitant, du taux d’imposition moyen des communes et du
montant par habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population
communale (ch. 3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion
définie par décret (art. 2 al. 2). L’art. 3 LPIC énumère les impôts communaux
déterminants pour le rendement communal du point d’impôt, l’art. 4 les impôts
et taxes communaux déterminants pour l’effort fiscal au sens de l’art. 2 al. 1
ch. 1 et l’art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière
au sens de l’art. 2 al. 1 ch. 2. S’agissant de la péréquation indirecte, l’art.
6 LPIC dispose que les participations communales à certaines charges partagées
entre le canton et les communes sont calculées d’après la classification prévue
à l’art. 2 (al. 1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa
population pondérée par sa classification (al. 2). Selon l’art. 7 LPIC, il est
créé un fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune
verse annuellement un montant équivalent au rendement communal d’un nombre de
point d’impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPIC, le montant du
fonds de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est
affecté, par ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses
des communes dépassant un plafond fixé par décret, dans des domaines
déterminés, et à concurrence d’un nombre de points d’impôt défini par le décret
(ch.1); à la limitation de l’effort péréquatif total des communes, lequel ne
pourra dépasser un plafond, déterminé en points d’impôt, défini par le décret
(ch. 2); à la limitation de la charge fiscale maximale des communes à un
plafond défini par le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en
fonction de la classification prévue à l’art. 2, la part de chaque commune
étant déterminée par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le
département en charge des relations avec les communes gère les mécanismes
péréquatifs (art. 9 LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants
de l’Etat et des communes, contrôle les calculs pour la classification des
communes et établit, à l’intention du Conseil d’Etat, un préavis pour les
décisions à prendre en application de la loi (art. 10 LPIC). La classification
est calculée annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la
situation financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus
ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice (art.
11 LPIC). L’art. 12 LPIC prévoit qu’un décret détermine la pondération des
critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l’art. 2
(ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe
horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de
plafonnement selon l’art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les
dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette
prise en charge (ch. 4); le plafond de l’effort péréquatif total des communes,
exprimé en points d’impôt, selon l’art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale
maximale des communes selon l’art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce
plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus
par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l’art. 13 LPIC,
un arrêté du Conseil d’Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la
classification des communes et  associations de communes (al. 1); les modalités
techniques d’application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2).
La LPIC est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a
adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités
d’application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification
des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l’effort
fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2
DLPIC). Chaque commune verse un montant annuel équivalent à treize points
d’impôts communaux (art. 3 DLPIC). Selon l’art. 4 al. 1 du décret, sont
plafonnées les charges liées aux transports publics, routiers et scolaires,
regroupées dans un compte unique, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent
de 8 points d’impôts communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à
l’entretien des forêts, pour autant qu’elles dépassent l’équivalent d’un point
d’impôt (ch. 2). Les dépenses communales nettes dépassant le plafond sont
prises en charge dans la mesure des moyens disponibles, par l’affectation de 4
points d’impôt au plus, prélevés sur le fond de péréquation horizontale
directe; cette prise en charge ne peut dépasser les 75% des dépenses en
question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle insuffisance de financement
serait compensée par une diminution de la proportion du dépassement pris en
charge (art. 4 al. 3 DLPIC). L’art. 5 du décret prévoit qu’aucune commune ne
pourra voir son effort péréquatif net total dépasser l’équivalent de 70% du
taux d’imposition communal moyen, augmenté du rendement moyen, exprimé en
points d’impôts, des recettes conjoncturelles, constituées par l’impôt sur les
successions et les donations, l’impôt sur les droits de mutation et l’impôt sur
les gains immobiliers (al. 1); un dépassement de ce plafond sera intégralement
compensé par le fonds de péréquation horizontale directe (al. 2). Aux termes de
l’art. 6 DLPIC, les communes qui verraient, en fonction de l’application de
leur classification, leur taux dépasser 85 points, peuvent bénéficier d’une
aide correspondant au montant du dépassement, pour autant qu’elles l’affectent
à la diminution de leur taux d’imposition (al. 1); l’aide accordée est diminuée
en proportion si la commune diminue son taux au-dessous du plafond de 85 points
(al. 2). Selon l’art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement des impôts des années
2003 et 2004 servira de base de calcul de la classification provisoire des
communes pour l’exercice 2006, en tenant compte des taux d’imposition 2004 (al.
1); le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base de calcul de la
classification provisoire des communes pour l’exercice 2007, le rendement de
2006 à la classification provisoire pour 2008 et le rendement de 2007 à la
classification provisoire pour 2009 (al. 2); la classification définitive sera
calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices
concernés, conformément à l’art. 11 LPIC (al. 3). Le décret produit ses effets
du 1
er
janvier 2006 au 31 décembre 2009 (art. 9 al. 1 DLPIC).
B.
Le 11 janvier 2006, le Conseil d’Etat a adopté
un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des
communes pour 2006, tant pour la péréquation intercommunale que pour la facture
sociale. L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds applicables aux
critères de classification des communes de la manière suivante :
Critères de classification
Rendement 2003    Rendement 2004
Plafond
Plancher    Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     72%    40%       69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière          1'400   5'700      1'300   4’800
Critère 3 : population                      4.6      2.0         4.6      2.0
Classement final                            16.4    3.100      16.20   3.299
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
Plusieurs communes, ainsi que des
particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à
l’annulation de l’arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu’elles étaient
recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7
novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé
par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C.
Le 22 novembre 2006, le Conseil d’Etat a adopté
un arrêté fixant les critères applicables pour la classification provisoire des
communes pour 2007 (ci-après: l’arrêté de 2006), tant pour la péréquation
intercommunale que pour la facture sociale. L’art. 3 al. 1 définit les
planchers et plafonds applicables aux critères de classification des communes
de la manière suivante:
Critères de classification                Base :
rendement 2005
Plafond                    Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     71,5%               42,5%
Critère 2 : capacité financière          1'400
fr.             5'800 fr.
Critère 3 : population                      4.6                    2
Classement final                            16.23                4.20
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5).
D.
Le 27 août 2008, le Conseil d’Etat a adopté un
arrêté, publié dans la Feuille des avis officiels le 2 septembre 2008, fixant
les critères applicables pour la classification définitive des communes pour
2007 (ci-après: l’arrêté de 2008), tant pour la péréquation intercommunale que
pour la facture sociale. L’art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds
applicables aux critères de classification des communes de la manière suivante:
Critères de classification                Base :
rendement 2007
Plafond                    Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     71,5%               42,5%
Critère 2 : capacité financière          8'700
fr.             1'400 fr.
Critère 3 : population                      4.6                    2
Classement final                            16.35                3.65
L’art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le minimum ou le maximum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une répartition géométrique (art. 5).
Le 29 août 2008, l’Autorité de
surveillance des finances communales (ci-après: l’ASFICO), dépendant du
Département de l’intérieur (ci-après: le Département), a notifié aux communes
le décompte définitif concernant la péréquation pour 2007.
E.
Agissant conjointement par un seul acte, les
communes de Crans-près-Céligny, Coppet et Dully ont recouru contre les
décisions du 29 août 2008 les concernant. Elles concluent à l’annulation de ces
décisions, dans la mesure où elles mettent à leur charge des montants
péréquatifs supplémentaires par rapport aux acomptes déjà versés pour l’année
2007. Le Département, se déterminant pour le Conseil d’Etat, propose le rejet
du recours. Invitées à répliquer, les recourantes ont maintenu leurs
conclusions. A la requête du juge instructeur, le Département a produit des
pièces supplémentaires, au sujet desquelles les recourantes ont eu l’occasion
de se déterminer.
F.
Le Tribunal a tenu une audience le 30 mars 2009,
au Palais de justice de l’Hermitage, à Lausanne. Il a entendu, pour la commune
de Crans-près-Céligny, MM. Gérald Bussy, syndic, Ernest Mörgeli, conseiller
municipal, et Mme Andrea Arn, boursière communale, ainsi que M. Gérard Produit,
conseiller municipal de la commune de Coppet, tous assistés par Me Philippe
Richard, avocat. Le Département était représenté par MM. Eric Golaz, chef du
Service des communes et des relations institutionnelles, Fabrice Weber,
directeur de l’ASFICO, et David Equey, adjoint. Les recourants ont produit
diverses pièces. A l’issue de l’audience, les recourants ont réitéré leur
demande d’expertise. Les parties ont renoncé à d’autres mesures d’instruction,
ainsi qu’à la possibilité, qui leur a été offerte, de produire des
déterminations écrites finales. Elles ont plaidé.
G.
Le 8 avril 2009, le juge instructeur a rendu une
décision incidente, rejetant la demande d’expertise.
H.
Le Tribunal a délibéré par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Formé contre le décompte définitif de la
péréquation pour 2007 concernant la recourante, le recours est recevable quant
à son objet (cf. arrêt GE.2006.0065 du 23 juillet 2008, consid. 3c).
b) Les décisions attaquées ont pour
effet d’obliger les recourantes à verser un montant supplémentaire au titre de
la péréquation, selon des modalités qu’elles critiquent. A suivre
l’argumentation développée à l’appui du recours, ce montant devrait être réduit
dans une mesure importante. En cela, les recourantes agissent, à l’instar d’un
particulier, pour la sauvegarde de leur patrimoine financier, ce qui justifie
d’admettre leur qualité pour agir (arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 4b).
Il y a lieu d’entrer en matière.
2.
A titre préliminaire, les recourantes indiquent
ne pas critiquer l’application, pour ce qui les concerne, des mécanismes
régissant la péréquation intercommunale (directe ou horizontale). Elles
contestent, en revanche, la répartition de la facture sociale entre les
communes et le canton (péréquation indirecte ou verticale), qu’elles considèrent
comme illégale, disproportionnée et inégalitaire. L’objet du litige est
circonscrit dans cette mesure.
3.
Les recourantes ont requis une expertise.
a) Le droit d’être entendu comprend
notamment celui de proposer des mesures d’instruction, propres à établir ou
éclaircir les faits
(ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277;
132 II 485 consid. 3.2 p. 494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts
cités). Ce droit n’est toutefois ni illimité, ni inconditionnel: l
’autorité peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant de
manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la valeur probante des
mesures proposées, elle acquis la certitude que celles-ci ne modifieraient pas
son opinion (ATF 134 I 140 consid.
5.3 p. 148; 130 II 425 consid. 2.1 p.
428/429; 125 I 209 consid. 9b p. 219,
et les références
citées).
b) Le Tribunal établit les faits
sans être lié par les offres de preuve des parties (art. 28 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Il peut ordonner
une expertise (art. 29 al. 1 let. c LPA-VD). A l’appui de leur requête, les
recourantes ont fait valoir la nécessité d’éclairer, sous l’angle technique et
statistique, l’application de la législation sur les péréquations
intercommunales. Si la matière est assurément complexe, le Tribunal et les
parties la maîtrisent suffisamment. Les recourantes ont pu s’appuyer sur les
compétences précises et étendues de Mme Andrea Arn, boursière de
Crans-près-Céligny, syndique de Buchillon et membre de la Commission paritaire
instituée par l’art. 10 LPIC. Le Département est représenté par ses trois
spécialistes, MM. Golaz, Weber et Equey, dont les deux premiers sont également
membres de la Commission paritaire. Quant au Tribunal, siègeant régulièrement
dans la même composition pour toutes les affaires de péréquation, fort de
l’expérience accumulée et renseigné amplement par les écritures jointes au
dossier et les débats de l’audience du 30 mars 2009, il s’estime en mesure de
statuer en connaissance de cause, sans autre complètement de l’instruction. La
demande d’expertise doit ainsi être rejetée, comme le juge instructeur l’a fait
selon sa décision du 8 avril 2009.
4.
Les recourantes soutiennent que les décisions
attaquées heurteraient la Constitution et la LPIC. Elles exposent à cet égard
que la modification des plafonds et des planchers, déterminants pour la
pondération des critères de la péréquation, apportée par le Conseil d’Etat dans
l’arrêté de 2008 par rapport à celui de 2006, entraînerait des distorsions arbitraires
et discriminatoires des mécanismes péréquatifs. Ces griefs auraient pu être
soumis à la Cour constitutionnelle, à l’appui d’une requête tendant au contrôle
abstrait de la constitutionnalité de l’arrêté du 16 juillet 2008 (cf. art. 136
let. a Cst-VD et 3 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle – LJC; RSV 173.32). Qu’une telle requête n’ait pas été formée
à l’époque n’empêche pas le Tribunal cantonal, saisi d’un recours contre une
décision d’application de l’arrêté, de vérifier la conformité de celui-ci au
droit supérieur, dans le cadre d’un contrôle concret (arrêts GE.2006.0065,
précité, consid. 6a; GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 2; arrêt de la Cour
constitutionnelle du 26 octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b).
5.
Dans un premier moyen tiré du principe de la
légalité, les recourantes allèguent que les décisions attaquées seraient
incompatibles avec l’art. 6 LPIC.
a) Le droit est le fondement et la
limite de l’activité de l’Etat (art. 5 al. 1 Cst. et 7 al. 1 Cst./VD). Le
Grand Conseil adopte les lois et les décrets (art. 103 al. 2 Cst-VD). Le
Conseil d’Etat édicte les dispositions nécessaires à leur application (art. 120
al. 2, deuxième phrase, Cst-VD). Le principe de la légalité veut que tout acte
étatique repose sur une base légale matérielle, suffisamment précise et adoptée
par l’organe compétent au regard de l’ordre constitutionnel (ATF 128 I 113
consid. 3c p. 121). Le principe de la légalité recouvre deux aspects. Le
premier est celui de la suprématie de la loi, qui impose aux organes étatiques
de se soumettre à l’ordre juridique et de n’exercer leur activité que dans le
cadre tracé par la loi; cette exigence implique que les normes d’un degré
inférieur soient conformes à celles de degré supérieur. Le second aspect est
celui de la réserve de la loi, qui veut que toute atteinte aux droits
constitutionnels soit fondée sur la loi (ATF 131 II 562 consid. 3.1 p. 565).
b)
Le
calcul du montant péréquatif dû par chaque commune est établi sur la base d’une
fiche technique. L’ensemble de cette documentation a été jointe au dossier; les
recourantes ont pu
y avoir
accès,
ainsi qu’à la notice établie en novembre 2006 par le Département à l’intention
des communes, expliquant l’élab
oration de la fiche
technique. Le Tribunal en retient les éléments essentiels suivants.
Conformément à l’art. 3 LPIC, le produit de certains impôts est pris
en compte pour le calcul de la valeur du point d’impôt communal; cela concerne
l’impôt sur le revenu et la fortune des personnes physiques; l’impôt spécial
affecté; l’impôt personnel; l’impôt sur le bénéfice net et sur le capital des
personnes morales; l’impôt spécial des étrangers; l’impôt à la source; l’impôt
complémentaire sur les immeubles appartenant à des personnes morales; l’impôt
foncier. Le produit de ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur
du point d’impôt communal. L’effort fiscal corrigé tient compte des variations
du taux communal pendant la période de référence. Il se calcule en divisant le
montant des impôts suivant le taux par le taux communal pour 2005; ce produit
est multiplié par le taux pour l’année 2006, augmenté du montant des impôts ne
suivant pas le taux. L’effort fiscal cantonal est obtenu par la valeur du point
d’impôt communal multiplié par le taux cantonal (151.5 dès 2004). La capacité
fiscale structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes
communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce
montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet de
déterminer la capacité fiscale théorique totale. Ces éléments servent à
déterminer les critères de l’effort fiscal, de la capacité financière et de la
population, retenus pour fixer la péréquation. L’effort fiscal (critère n°1),
au sens des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l’effort fiscal corrigé
par l’effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité
financière (critère n°2) résulte de la division de la capacité fiscale
théorique totale par le nombre d’habitants;
elle
est exprimé
e
en
francs par habitant. Le critère de la population (n°3) est déterminé par le
logarithme 10 de la population en 2005, exprimé en valeur logarithmique. Pour
chacun de ces critères et pour le classement final, le classement se fait, pour
l’ensemble des communes, sur une échelle allant de zéro à vingt. C’est à ce
stade qu’interviennent les plafonds et les planchers fixés par l’arrêté. La
commune dont les valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté
reçoit automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point
pour le critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points
pour la commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule
suivante : 20 x (résultat de la commune – minimum plafonné) / (maximum
plafonné – minimum plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont
inversées par rapport aux critères n°1 et 3 (plus la valeur obtenue par la
commune est élevée, plus elle se rapproche de zéro). Le même mécanisme est
appliqué pour la détermination du classement final, en tenant compte de la
pondération attachée à chaque critère, selon l’art. 2 DLPIC.
L
e
Département
a produit un tableau du classement de l’ensemble des communes. Il en
ressort que sur l’échelle de classification allant de zéro à vingt points,
treize
communes, regroupant au total
11
'
94
6 habitants et dont le taux d’imposition moyen est de 5
3
,
92
%, reçoivent la note zéro.
Les recourantes
font partie de cette catégorie.
Dix
communes reçoivent entre 0,
5
et 3,
3
points. Au
total, vingt-
trois
communes,
regroupant
32
'
169
habitants et dont le taux d’imposition
moyen est de 6
1
,
66
%, présentent un écart positif de quatre
points. A l’autre extrémité du classement, on trouve cent
-douze
communes à quatre points d’écart
négatifs (soit entre 16 et 19,9 points); elles regroupent 2
40
'
95
5 habitants et leur taux d’imposition moyen est de 8
0
,
91
%. Enfin, s
ept
communes ont reçu la note 20; elles regroupent
4
8'
823
habitants et
leur taux d’imposition moyen est de 81,
36
%.
c) Au titre de la facture sociale
pour 2007, le montant dû par Coppet est de 7'921'717 fr. Compte tenu d’acomptes
versés pour un montant total de 5'874'043 fr., le solde réclamé s’élève à
2'047'674 fr. Le montant dû par Crans-près-Céligny est de 5'417'624 fr. Compte
tenu d’acomptes versés pour un montant total de 4'340'027 fr., le solde réclamé
s’élève à 1'077'597 fr. Le montant dû par Dully est de 1'483'468 fr. Compte
tenu d’acomptes versés pour un montant total de 1'140'984 fr., le solde réclamé
s’élève à 342'484 fr. Sans contester les modalités de ce calcul, les
recourantes font valoir que le montant de la facture sociale n’a pas augmenté
entre la fixation des acomptes pour 2007 et le décompte pour la même année.
L’accroissement de charges péréquatives au titre de la facture sociale pour cet
exercice serait dès lors illégal. Dans leur réplique du 15 décembre 2008, les
recourantes ont précisé leur grief. Elles estiment que la loi ne permettrait
pas au Conseil d’Etat de fixer les acomptes selon l’arrêté de 2006, puis le
décompte définitif pour cet exercice, selon l’arrêté de 2008. En outre, le
Conseil d’Etat ne saurait modifier les règles de calcul des montants préréquatifs
en cours d’exercice.
aa) L’art. 11 LPIC, invoqué par les
recourantes, fixe en premier lieu le principe de la classification annuelle des
communes (première phrase). Cette règle a été respectée en l’occurrence. Du
moins, la classification des recourantes n’a pas été modifiée entre l’arrêté de
2006 et celui de 2008. En outre, l’art. 11, deuxième phrase, LPIC, prévoit
expressément la perception d’acomptes. Ce mécanisme est indispensable pour
assurer la répartition régulière des montants péréquatifs et la fluidité du
système. Les recourantes n’en contestent pas le principe, pas davantage que
celui d’un arrêté subséquent, établissant le décompte définitif des montants à
payer (art. 11, troisième phrase, LPIC). Seule est en discussion la base de
calcul des arrêtés fixant les acomptes et le décompte. A ce propos, l’art. 11,
deuxième phrase LPIC, dit expressément que les acomptes sont fixés en tenant
compte de la «situation financière antérieure des communes». Cela explique qu’a
été pris en compte, dans l’arrêté de 2006, le rendement 2005, alors que
l’arrêté de 2008 est fondé sur le rendement de 2007. Cette base différente
explique en partie la variation entre les acomptes et le décompte. Ce mécanisme
se justifie. A l’instar de ce qui prévaut dans la taxation fiscale selon le
système postnumerando, les acomptes sont établis en tenant compte de la
situation prévalant au début de la période en question; c’est ce qu’exprime
l’art. 11, deuxième phrase, LPIC. Le montant final dû est calculé sur une base
différente, soit celle prévalant à la fin de l’exercice. Cette application en
deux temps des mécanismes péréquatifs ressort clairement de l’art. 8 DLPIC (cf.
arrêt GE.2007.0160 du 15 septembre 2008, consid. 4b), disposition qui prévoit
expressément que le rendement des impôts de l’année 2005 servira de base au
calcul de la classification provisoire des communes pour l’exercice 2007 (al.
2), la classification définitive étant calculée sur la base des résultats et
des taux effectifs, afférents à l’exercice en question (al. 3).
bb) Selon l’art. 11 al. 3 LPIC, le
décompte final est effectué dans les six mois suivant la fin de l’exercice. Il
suit de là que le décompte aurait dû être communiqué aux communes, pour
l’exercice 2007, le 30 juin 2008 au plus tard. Ce délai n’a pas été respecté en
l’occurrence. Plusieurs facteurs expliquent cette situation. Beaucoup de
communes bouclent leurs comptes seulement au 30 juin de l’année suivante,
s’agissant d’éléments déterminants pour la péréquation (comme les dépenses
thématiques, par exemple). Une fois tous les éléments réunis, l’ASFICO élabore
un avant-projet d’arrêté, qu’elle soumet à la Commission paritaire, laquelle a
siégé au début du mois de juillet 2008, pour examiner la proposition qui lui
était faite, en mesurer les incidences pour les communes, et élaborer le projet
d’arrêté à l’intention du Conseil d’Etat. L’été a servi à préparer les fiches techniques,
dans l’attente de l’adoption de l’arrêté par le Conseil d’Etat, ce qui n’a pu
se faire qu’à la fin du mois d’août. S’il faut admettre que le délai fixé à
l’art. 11 al. 3 LPIC est d’ordre, de sorte que le fait de ne pas le tenir
n’entraîne pas de sanction, il n’en demeure pas moins que la situation ainsi
créée a compliqué la tâche des autorités communales. Comme l’a expliqué M.
Produit lors de l’audience du 30 mars 2009, la Municipalité de Coppet avait
préparé le budget communal pour 2007 en prévoyant d’alimenter le fonds de
péréquation par un montant équivalent à treize points d’impôts, conformément à
l’art. 3 DLPIC. Si la Municipalité pouvait supposer, sur le vu de la
classification de la commune, qu’un surcroît serait peut-être demandé au titre
de la facture sociale, le montant en était imprévisible, faute de connaître, au
moment de l’établissement du budget, le rendement de l’impôt pour 2007, ainsi
que l’évolution de la facture sociale globale. Concrètement, selon la décision
attaquée concernant Coppet, le boni de l’exercice devrait être intégralement
affecté au surplus réclamé à la commune, au titre du décompte de la facture
sociale. La décision du Conseil communal d’augmenter le taux d’impôt communal
pour les besoins de la facture sociale, alors que l’exercice 2007 aurait été
bénéficiaire sans le montant péréquatif supplémentaire, avait suscité
l’incompréhension des citoyens de Coppet, au point qu’ils ont refusé la hausse
du taux d’impôt communal par le truchement d’un référendum. La difficulté est
indéniable. Elle ne tient toutefois pas à l’art. 11 al. 3 LPIC, car même à
supposer que le Conseil d’Etat eut pu tenir le délai au 30 juin 2008 pour
prendre l’arrêté relatif au décompte définitif de la péréquation pour 2007, il
n’est pas sûr que la situation se serait présentée dans des termes différents
pour les recourantes. A cela s’ajoute que les communes qui maintiennent un taux
d’imposition plus bas que la moyenne cantonale, tout en disposant d’une forte
capacité contributive, doivent savoir qu’elles s’exposent, à raison des
critères retenus dans le système péréquatif, à des déconvenues du type de celle
rencontrée en l’occurrence. Les membres des autorités communales, rompus aux
arcanes des finances publiques, sont pour le surplus réputés disposer d’une
capacité suffisante pour anticiper les effets des mécanismes (assurément
complexes) de la péréquation intercommunale (arrêt GE.2007.0160, précité; ATF
2C_756/2008 du 15 décembre 2008).
cc) Quant à l’art. 13 LPIC,
également invoqué par les recourantes, il prévoit que la classification des
communes se fait annuellement. Or, tel a bien été le cas en l’espèce. Selon sa
note marginale, l’art. 13 LPIC évoque un «arrêté annuel» du Conseil d’Etat,
portant sur la classification. Cet intitulé est de nature à induire le
justiciable en erreur, dès lors qu’il laisse supposer que le Conseil d’Etat ne
rendrait qu’un arrêté par an au sujet de la péréquation – ce qui aurait pour
conséquence d’empêcher que des acomptes soient prélevés avant le décompte
final. Une telle interprétation, reposant sur une interprétation littérale de
la loi, ne rendrait pas compte du véritable sens de celle-ci. A y regarder de
plus près, l’art. 13 LPIC pose le principe de la classification annuelle des
communes, incontesté en l’occurrence.
6.
Dans un deuxième moyen tiré du principe de la
légalité, les recourantes font valoir que le Conseil d’Etat n’était pas
habilité à modifier les planchers et les plafonds, comme il l’a fait dans
l’arrêté de 2008, par rapport à celui de 2006.
a) La délégation de compétences
législatives à l’exécutif ou à un autre organe est admissible, pour autant
qu’elle soit prévue dans une loi au sens formel,  pas prohibée par le droit
cantonal, limitée à un domaine précis et que la loi contienne elle-même les
traits essentiels de la réglementation à adopter, lorsque la situation des
particuliers est atteinte de manière importante (ATF 128 I 113 consid.
3c
p. 122, 327 consid. 4.1 p. 337; 118 Ia 245 consid. 3b p. 247, 305 consid. 2b p.
310ss).
Il est impossible de définir, une fois pour toutes,
quelles règles sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être
contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des circonstances. On admet
une  telle exigence lorsqu’il s’agit de restreindre les droits constitutionnels
des citoyens, de mettre à la charge de ceux-ci des obligations fondées sur le
droit public, en tenant compte de la nature et de la gravité des ces
restrictions ou obligations (ATF 128 I 113 consid. 3c p. 122; 123 I 221 consid.
4a p. 226 ; cf. en dernier lieu arrêt GE.2007.0122 du 5 juin 2008, consid.
5c).
b) Le Conseil d’Etat est chargé de
l’application de la loi (art. 15 LPIC) et du décret (art. 10 DLPIC). Il lui incombe
notamment de nommer les membres de la Commission paritaire, de ratifier les
décisions prises par celle-ci (art. 10 LPIC et 7 al. 2 DLPIC) et d’édicter
l’arrêté de classification (art. 13 LPIC et 7 al. 1 DLPIC). On ne voit pas en
quoi le Conseil d’Etat, en agissant comme il l’a fait en l’occurrence, aurait
violé l’art. 15 LPIC.
c) Les arrêtés de 2006 et 2008 reposent
sur une base différente: le rendement de l’impôt de l’année 2005 pour le
premier; le rendement de 2007 pour le second. Ils fixent les mêmes planchers et
plafonds relativement aux critères de l’effort fiscal (n°1) et de la population
(n°3). S’agissant du critère de la capacité financière (n°2), l’arrêté de 2006
fixe le plafond à 1'400 fr., et le plancher à 5'800 fr.; l’arrêté de 2008
retient pour sa part un plafond de 8'700 fr. et un plancher de 1'400 fr. Sur ce
point, l’arrêté de 2008 est entaché d’une erreur de plume, comme les parties en
ont convenu lors de l’audience du 30 mars 2009: les montants du plafond et du
plancher ont été inversés. Il convient dès lors retenir que la seule différence
entre les deux arrêtés tient au déplacement du plancher, pour le critère n°2,
de 5'800 fr. à 8'700 fr. Les recourantes critiquent cette modification,
qu’elles tiennent pour illégale; le même plancher devrait être retenu, pour les
acomptes comme pour le décompte.
aa) Comme les représentants de
l’Etat l’ont expliqué lors de l’audience du 30 mars 2009, la modification du
plancher litigieuse s’est faite selon la méthode de calcul suivante: se fondant
sur le rendement de l’impôt pour 2007 qui a crû de 15% par rapport à 2005, il a
été établi un montant moyen par habitant (soit 3'066 fr.). Par rapport à cette
moyenne, ont été envisagés, comme hypothèse de travail, trois montants
correspondant à un, deux ou trois écarts-types (soit 5'174 fr., 7'202 fr. et
9'390 fr.). Sur le vu des résultats produits, la Commission paritaire a proposé
au Conseil d’Etat de fixer le plancher à 8'700 fr., correspondant à environ
deux écarts-type et demi par rapport à la moyenne. Lors de l’audience du 30
mars 2009, les recourantes ont produit un graphique, illustrant sous forme de
courbe les conséquences de la modification du plancher qu’elles contestent,
ainsi qu’un tableau illustrant l’effet cumulé avec la double pondération des
critères (cf. à ce propos l’arrêt GE.2006.0065, précité, consid. 9d). Les
représentants de l’Etat ont, lors de l’audience, admis que ces documents
avaient été établis sur une base correcte. En particulier, le graphique montre
bien que le déplacement vers la droite du plancher a pour effet d’inclure dans
la péréquation des communes à forte capacité. L’objectif poursuivi tendait
précisément à éviter la «cassure statistique», revendiquée par les recourantes.
De même, M. Fabrice Weber a fait la démonstration, lors de l’audience du 30
mars 2009, qu’à suivre la thèse soutenue par les recourantes (l’immutabilité du
plancher, entre les acomptes et le décompte) leur surcroît de participation à
la facture sociale aurait été réduit dans une mesure sensible. La différence
aurait alors dû être répercutée sur les communes se trouvant entre le plafond
et le plancher fixé pour le critère n°2 selon l'arrêté de  2006. Or, c’est
précisément ce que n’a pas voulu la Commission paritaire, suivie sur ce point
par le Conseil d’Etat. Vingt-trois communes se trouvent en-dessous du plancher
selon l’arrêté de 2008, alors qu’elles n’étaient que dix selon celui de 2006,
avec la précision que les recourantes, ayant reçu la note 0 dans les deux cas,
se trouvent de toute manière en-deçà de cette limite.
bb) La modification du plancher
pour le critère n°2, entraînant celle du plafond et du plancher pour le
classement final, relève d’un choix politique qui échappe, par sa nature même,
au contrôle judiciaire, dans la même mesure que le choix politique des
autorités communales de fixer librement leur taux d’impôt, avec toutes les
conséquences qui en résultent sous l’angle de la péréquation. Dans son arrêt du
30 mai 2006, la Cour constitutionnelle a relevé que la LPIC ne détermine pas
les modalités de calcul de la répartition de la facture sociale, domaine laissé
à la compétence du Conseil d’Etat (art. 13 LPIC), pour autant que le mode de
calcul soit «approprié» (consid. 7, premier paragraphe, de cet arrêt). Les
recourantes contestent que tel soit le cas en l’espèce.
La conformité de l’arrêté de 2008
au droit supérieur s’examine au regard de l’objectif assigné par l’art. 168 al.
2 Cst-VD, d’atténuer les inégalités de charge fiscale consécutive aux
différences de capacité contributive entre les communes. Or, la modification du
plancher litigieuse a pour effet d’accroître le nombre de communes
contributrices à la répartition finale de la facture sociale, en alourdissant
la charge des communes riches pour soulager d’autant le fardeau des pauvres,
choix qui entre précisément dans les prévisions de l’art. 168 al. 2 Cst-VD. On
peut même se demander si le respect rigoureux de l’objectif constitutionnel
n’obligeait pas le Conseil d’Etat à modifier le seuil du plancher pour le
critère n°2, comme il l’a fait dans l’arrêté de 2008. Quoi qu’il en soit, on ne
saurait en tout cas dire que la solution retenue ne serait pas idoine, comme
l’exige l’arrêt de la Cour constitutionnelle.
d) En conclusion sur ce point,
compte tenu de la très grande marge de manœuvre concédée au Conseil d’Etat par
le législateur en édictant l’art. 13 LPIC, l’arrêté de 2008 produit des
résultats conformes à l’art. 168 al. 2 Cst-VD et repose sur une base légale
suffisante. Il en va de même, des décisions attaquées qui appliquent
correctement cet arrêté.
7.
Les recourantes se plaignent d’inégalité de
traitement.
a) Il y a inégalité de traitement
au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions
soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 134 I
23 consid. 9.1 p. 42/43, 257 consid. 3.1 p. 260/261; 133 I 249 consid. 3.3 p.
254/255, et les arrêts cités).
b) A l’appui de leur détermination
du 5 mars 2009, les recourantes allèguent qu’entre 2006 et 2007, la population
du canton serait passée de 650'731 à 668'523 habitants. La capacité financière
moyenne des contribuables aurait augmenté de 2'821 fr./habitant à 3'066
fr./habitant. Dans le même laps de temps, la facture sociale globale aurait
diminué, passant de 482'470'900 fr. à 481'372'794 fr. Le montant de la facture
sociale par habitant aurait diminué en proportion, de 741 fr./habitant à 720
fr./habitant.  Or, la facture sociale moyenne des communes rangées dans la
classe 0 aurait augmenté, de 2'387 fr. à 2'967 fr./habitant. Les recourantes prendraient
ainsi en charge un montant supplémentaire de 580 fr./habitant, contrairement à
l’évolution générale de la capacité fiscale et de la facture sociale. Ces
considérations toutes générales ne tiennent toutefois pas compte des disparités
de ressources financières entre communes, du fait que la facture sociale n’est
pas répartie selon un mode linéaire et que les recourantes sont rangées dans la
classe 0, ce qui justifie qu’elles soient mises à contribution dans une mesure
supérieure à la moyenne. Sur ce point également, la distorsion dont se plaignent
les recourantes découle de la façon dont est pris en compte le critère n°2 dans
la répartition de le facture sociale, dépendant directement du taux d’impôt des
recourantes, inférieur à la moyenne cantonale.
c) Les recourantes exposent que la
capacité financière de Dully a diminué entre les acomptes et le décompte final
pour 2007, passant de 8'927 fr. à 7'320 fr./habitant. Cet argument n’est pas
déterminant, dès lors que l’on doit s’en tenir à l’évolution moyenne des
ressources de l’ensemble des communes. Or, cette moyenne a augmenté, en
proportion, de manière moins forte que la baisse enregistrée à Dully.
d) A l’appui de leur détermination
du 5 mars 2009, les recourantes ont produit un tableau comparatif (n°5)
mentionnant trente communes (soit Pizy, Genolier, Rougemont, Founex, Trélex,
Corseaux, Lutry, Jouxtens-Mézery, Chavannes-de-Bogis, Borex, Henniez, Commugny,
Bogis-Bossey, Perroy, Begnins, St-Saphorin-sur-Morges, Grandvaux, Vich, Pully,
Le Mont-sur-Lausanne, Arzier, Ormont-Dessus, La Tour-de-Peilz, Gryon,
Tolochenaz, Gland, Veytaux, Denens, Ollon et Lausanne). Celles-ci
présenteraient des traits identiques à la leur, soit une capacité financière
supérieure à la moyenne, mais verraient leur participation à la facture sociale
diminuer, entre les acomptes et les décomptes pour 2007. Cette démonstration
repose uniquement sur l’analyse de la capacité financière des communes (critère
n°2) et néglige les deux autres critères qui pèsent pour 50%,  et dont les
plafond et plancher n’ont pas été modifiés selon les arrêtés de 2006 et 2008.
8.
Selon les recourantes, la répartition de la
facture sociale, telle qu’opérée par l’arrêté de 2008, produirait des résultats
arbitraires.
a)
Une
décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe
juridiq
ue clair et indiscuté,
lorsqu'elle
contredit d'une manière choquante le sentime
nt de la
justice et de l'équité, ou qu'elle apparaisse
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée
sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne
suffit pas que les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore
faut-il que cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 134 I 140
consid.
5.4 p. 148, 263 consid. 3.1 p. 265/266; 134 II 124 consid. 4.1
p. 133; 133 I 149 consid.
3.1 p. 153, et les arrêts cit
é
s).
b) Dans leur réplique du 15 décembre
2008, les recourantes critiquent le fait que les trois critères retenus pour la
péréquation font l’objet d’une pondération, selon le mécanisme des plafonds et
des planchers; en outre le coefficient géométrique retenu pour la répartition
de la facture sociale fausserait l’application du système.
Le système des plafonds et des
planchers, ainsi que la double pondération des critères de la péréquation qui
en découle, sont conformes à la Constitution et à la loi (arrêt de la Cour
constitutionnelle CCST.2006.0002, précité; arrêt GE.2006.0065, précité, consid.
9). De même, la Cour constitutionnelle a jugé, dans son arrêt du 30 mai 2006,
que le recours à une combinaison de facteurs géométrique et arithmétique pour
la répartition de la facture sociale, destinée à contercarrer certains effets
pervers du système (notamment au détriment que pourrait causer une répartition
purement géométrique aux communes à forte capacité financière), ne heurtait pas
le droit supérieur (consid. 7, deuxième paragraphe, de cet arrêt). Sur ces deux
points, le Tribunal n’a pas de raison de se départir de la jurisprudence.
9.
Tel qu’il est formulé, le grief tiré de la
violation du principe de la proportionnalité, soulevé par les recourantes, se
confond avec ceux fondés sur la légalité, l’égalité de traitement et la
prohibition de l’arbitraire.
10.
Le recours doit ainsi être rejeté, et les décisions
attaquées confirmées. Les frais sont mis à la charge des recourantes;
l’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions rendues le 29 août 2008 par l’Autorité
de surveillance des finances communales, fixant le décompte définitif de la
péréquation pour 2007 concernant les recourantes, sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'000 fr. est mis à la charge
des recourantes.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 1
er
mai 2009
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.