vd_omni · GE.2008.0237 · 2009-02-13 · fr

X.________ c/Département de la formation, de la jeunesse et de la culture, ECOLE D'ETUDES SOCIALES ET PEDAGOGIQUES (EESP) | La convention intercantonale créant la HES santé-social de Suisse romande dispose qu'une commission de recours intercantonale statue contre les décisions prises en première instance de recours par l'instance cantonale (dans le canton de Vaud le Département de la formation). Ni la nouvelle LPA entrée en vigueur le 1er janvier 2009, ni les art. 29a Cst. et 86 al. 2 LTF ne conduisent à reconnaître désormais une compétence de la CDAP pour statuer sur les recours contre les décisions précitées du Département. A supposer que la commission ne réponde pas aux exigences des art. 29a Cst. et 86 al. 2 LTF, il n'appartient pas à la CDAP de suppléer, à l'encontre du texte clair de la convention, à la carence éventuelle des organes intercantonaux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2009 GE.2008.0237

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 février 2009
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; M. Etienne Poltier, juge suppléant;
M. Guy Dutoit, assesseur.
recourant
X.________,
à 1********,
autorité intimée
Département de la
formation, de la jeunesse et de la culture,
Secrétariat
général,
autorité concernée
ECOLE D'ETUDES
SOCIALES ET PEDAGOGIQUES (EESP),
Ch. des
Abeilles 14 / CP 70,
Objet
Divers
Recours X.________ c/ décision du
Département de la formation, de la jeunesse et de la culture du 17 novembre
2008
Vu les faits suivants
A.
a) X.________ a débuté ses études à l'Ecole
d'études sociales et pédagogiques - Haute école de travail social et de la
santé du Canton de Vaud (ci-après: EESP) en octobre 2006, dans la filière
"travail social". Il a présenté l'examen du module D2 pour la
première fois le 12 juillet 2007; dans ce cadre, il a obtenu une note insuffisante.
Il a cependant été autorisé à présenter un examen de remédiation.
b) A l'issue de l'examen de
remédiation, X.________ a à nouveau réalisé une note insuffisante, impliquant
pour lui l'obligation de suivre à nouveau le module. A l'encontre de cette
décision de l'EESP, X.________ a déposé un recours auprès du Département de la
formation, de la jeunesse et de la culture (ci-après: DFJC).
c) Par décision du 11 novembre
2008, le DFJC a rejeté le recours et confirmé l'obligation - contestée - de
répéter le module D2.
B.
La décision précitée indique la voie du recours
au Tribunal cantonal (Cour de droit administratif et public; CDAP), le pourvoi
devant être formé dans les vingt jours suivant la communication de la décision
attaquée. Conformément à cette indication, X.________ a recouru auprès du
Tribunal cantonal par acte daté du 1
er
décembre 2008, mais confié à
la Poste le lendemain seulement. L'acte de recours initial n'était pas signé;
il l'a cependant été, sur invitation du juge instructeur, dans le délai imparti
par ce dernier échéant le 8 janvier 2009.
C.
Alors que l'échange d'écriture était en cours,
l'EESP, dans une correspondance du 5 janvier 2009, s'est interrogée sur la
compétence de la CDAP pour connaître du présent recours. L'autorité intimée,
soit le DFJC, s'est déterminée sur ce point le 19 janvier 2009.
Considérant en droit
1.
Conformément à un principe général, confirmé par
l'art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36; entrée en vigueur, sous réserve d’un point non pertinent
en l’espèce, le 1
er
janvier 2009), l'autorité - par quoi on entend
également les autorités de justice administratives (art. 5 LPA-VD) - examine
d'office si elle est compétente. On remarque par ailleurs que les autorités
intimée et concernée s'interrogent elles-mêmes sur la question de la compétence
ou de l'incompétence de la CDAP pour connaître du présent litige; il convient
ainsi que l'autorité de céans tranche la question, par un arrêt (voir dans ce
sens l'art. 8 al. 1 LPA-VD).
2.
Il sied tout d'abord d'exposer brièvement les
règles ici en cause, avant d'aborder une analyse de celles-ci ainsi que des
arguments soulevés en procédure.
a) Au moment du dépôt du
recours, était encore en vigueur la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (LJPA); l'art. 4 al. 1 de cette loi attribuait
la compétence au Tribunal cantonal (CDAP) de connaître en dernière instance
cantonale (sauf exceptions régies par ses alinéas 2 et 3) de tous les recours
contre les décisions administratives cantonales, lorsque aucune autre autorité
n'était expressément désignée par la loi pour en connaître. Cette disposition a
été remplacée, au 1
er
janvier 2009, par l'art. 92 al. 1 LPA-VD, qui
prévoit une solution similaire.
L'EESP est rattachée à la Haute école
spécialisée santé-social de Suisse romande. L'exploitation de cette institution
repose sur la convention intercantonale du 6 juillet 2001 créant la Haute école
spécialisée précitée (C-HES-S2; RSV 419.93). Le chapitre V de cette convention
est consacré aux dispositions régissant le statut des étudiants; on
mentionnera, dans ce chapitre, l'art. 42 qui a trait aux recours formés par les
candidats à une formation ou par les étudiants. Ces recours sont "
soumis
en première instance à l'instance cantonale du canton-siège du site de
formation concerné
"; les décisions de cette dernière peuvent ensuite
être attaquées auprès d'une commission de recours, créée par le Comité
stratégique (voir également l'art. 9 al. 1 let. n de la convention qui donne
compétence au Comité stratégique de nommer les membres de la commission de
recours, et l'art. 8 qui précise que ce comité est lui-même composé de sept
conseillères et conseillers d'Etat). Par ailleurs, ce régime est confirmé à
l'art. 52 de la convention, dont il résulte que la commission de recours prévue
à l'art. 42 al. 2 statue "
sur les recours contre les décisions prises
sur recours en première instance par les instances cantonales
". Le
Comité stratégique de la HES-S2 a adopté pour sa part un règlement régissant
cette commission de recours (on y renvoie, en relevant que l'art. 9 al. 2
évoque le rôle du juge rapporteur, chargé d'instruire l'affaire). Selon les
déterminations du DFJC, la commission de recours précitée est composée de juges
cantonaux.
b) Les art. 4 al. 1 LJPA et 92 al.
1 LPA-VD posent le principe de la compétence du Tribunal cantonal pour
connaître des recours contre des décisions émanant de l'Administration
cantonale, mais ils réservent des dispositions légales contraires. En
l'occurrence, la règle contraire découle ici d'une disposition du droit
intercantonal (art. 42 al. 2 C-HES-S2). Compte tenu du principe de la primauté
du droit intercantonal sur le droit cantonal (ATF 100 Ia 418; Pierre Moor,
Droit administratif, vol. I, p. 55 s.), la convention précitée peut fort bien,
au même titre qu'une loi cantonale, déroger à ces dispositions. Or, quoi qu'en
dise le DFJC, la convention doit être comprise en ce sens que la commission de
recours qu'elle institue statue directement contre les décisions rendues par la
"
première
" instance cantonale de recours (en l'occurrence le
DFJC), sans qu'une seconde instance cantonale de recours intermédiaire puisse
être instaurée par le droit cantonal (voir sur ce point le texte des art. 42 al.
2 et 52 C-HES-S2, précités) .
Il découle ainsi de cette première
analyse que la CDAP ne peut fonctionner comme autorité de recours en l'espèce,
sans quoi elle interviendrait comme seconde autorité cantonale de recours,
prohibée par la convention. La CDAP doit dès lors décliner sa compétence en
faveur de la commission de recours instaurée par la convention.
c) Le DFJC a toutefois évoqué
quelques objections, qu'il convient d'aborder maintenant.
3.
a) A vrai dire, le DFJC paraît admettre sans
autre la compétence de la commission de recours, pour autant que la question
doive être tranchée en application du droit antérieur à la LPA-VD, soit du
droit applicable lors du dépôt du recours. Il soutient en revanche que tel ne
serait plus le cas sous l'empire de la nouvelle LPA-VD. On remarque à cet égard
que l'art. 117 al. 2 LPA-VD prévoit que les autorités de justice civile, qui
avaient été saisies sous l'ancien droit d'actions de droit administratif,
demeurent compétentes pour les trancher après l'entrée en vigueur de la LPA-VD.
L'art. 117 al. 1 LPA-VD, selon lequel "
les causes pendantes devant les
autorités administratives et de justice administrative à l'entrée en vigueur de
la présente loi sont traitées selon cette dernière"
, paraît quant à
lui retenir la solution inverse, impliquant une transmission du dossier de
l'autorité antérieurement compétente à celle qui l'est désormais sur la base de
la LPA-VD. Cependant, on ne voit pas que la LPA-VD ait supprimé la compétence
de la commission de recours, prévue par des dispositions toujours en vigueur
d'une convention intercantonale.
b) Le DFJC s'interroge par ailleurs
sur la nature judiciaire ou non de la commission de recours intercantonale,
apparemment formée de juges cantonaux. La cour de céans n'est pas en mesure de
trancher cette question de manière définitive; elle relève que, dans tous les
cas, il appartient aux organes de la convention d'adapter leur structure aux
exigences de l'art. 29a Cst., qui garantit l'accès à une autorité judiciaire,
et de l'art. 86 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS
173.10), selon lequel les cantons sont tenus d'instituer, le 1
er
janvier 2009 au plus tard, des tribunaux supérieurs statuant comme autorités
précédant immédiatement le Tribunal fédéral. En d'autres termes, la CDAP n'a
pas à suppléer - à l'encontre du texte clair des art. 42 al. 2 et 52 de la
convention prohibant l'aménagement de deux instances cantonales de recours - à
la carence éventuelle des organes intercantonaux.
c) On observera encore que l'art.
191b al. 2 Cst. prévoit expressément la possibilité pour les cantons de créer
des structures judiciaires intercantonales. D'autres instances, similaires à
celles de la commission de recours ici en cause, ont d'ailleurs été mises sur
pied dans un cadre concordataire (voir à ce propos l'art. 22 de la convention conclue
par les cantons de Vaud et de Fribourg le 9 décembre 2002,
sur la création et l'exploitation du Gymnase intercantonal de la Broye
; RSV 400.97). Se pose ainsi la question de savoir si ces
commissions intercantonales de recours peuvent être qualifiées de judiciaires
et être considérées comme des tribunaux supérieurs au sens de l'art. 86
al. 2 LTF.
On remarquera tout d’abord que la
désignation des membres d’une autorité par le pouvoir exécutif n’exclut pas
nécessairement son caractère judiciaire (Heinrich Koller, in Commentaire bâlois
de la LTF, N. 25 ad art. 1 LTF); il en ira ainsi, malgré un tel processus de
nomination, si la commission bénéficie d’une large indépendance dans l’exercice
de ses tâches et n’est soumise dans ce cadre qu’à la loi (la jurisprudence a
d’ailleurs reconnu à plusieurs reprises la nature judiciaire des commissions de
recours: ATF 126 I 228; 124 I 255; 123 I 87 et 119 Ia 81, notamment).
Par ailleurs, n’est supérieur au sens
de l’art. 86 al. 2 LTF que le tribunal dont les décisions ne sont pas
susceptibles de recours ordinaires sur le plan cantonal; il est patent que
cette condition serait respectée ici. En outre, pour être qualifié de
"supérieur", un tribunal ne doit pas être hiérarchiquement subordonné
à une autre autorité judiciaire cantonale; il peut donc s’agir d’une autorité
se trouvant hiérarchiquement au même rang que le tribunal supérieur, ce qui
pourrait être le cas d’une commission de recours. Là aussi, la commission
intercantonale ici en cause ne soulève aucune difficulté s’agissant du respect
de cette exigence. La jurisprudence rendue à ce propos paraît toutefois exclure
l’existence d’une autorité supérieure, même si elle remplit les deux conditions
précitées, s’agissant d’une commission dont les membres sont désignés par le
gouvernement cantonal et non par le pouvoir législatif
(dans ce sens, ATF 115 II 366)
. Mais ce critère n’apparaît
guère déterminant; il faut relever en effet que ce mode de désignation des
membres des commissions de recours, dont le caractère judiciaire est admis
malgré cela, ne crée aucun lien de subordination entre ces dernières et le
Tribunal cantonal (sur ces points, voir
Poudret/Sandoz-Monod, Commentaire OJ, vol. 2, Berne 1990, ch. 1.2.3
ad art. 48, p. 299; Lugon/Poltier/Tanquerel, Les conséquences de la réforme de
la justice fédérale pour les cantons, in: Tanquerel/Bellanger (édit.), Les
nouveaux recours en droit public, Genève 2006, p. 103 ss, spéc. p. 115 s.,
ainsi que Esther Tophinke, in Commentaire bâlois de la LTF, N. 14 ad art. 86
LTF)
. Seul ce dernier point fait problème, pour autant que
l’on suive la solution – critiquée – de l’ATF 115 précité; quoi qu'il en soit, cette
objection pourrait être levée dans le cas présent par une désignation arrêtée
par chacun des Parlements des cantons parties à la convention.
En définitive, il n'est ainsi pas
exclu que la commission de recours HES-S2 réponde aux exigences découlant des
art. 29a Cst. et 86 al. 2 LTF ou, dans la négative, qu'elle puisse être
aménagée de manière à les satisfaire.
d) Il découle des considérations
qui précèdent que la CDAP n'est pas compétente pour connaître du présent
recours; il appartient au contraire à la commission de recours mise en place
dans le cadre de la C-HES-S2 de le trancher. La cause lui sera donc transmise
pour raison de compétence.
4.
Vu l'issue du pourvoi, le présent arrêt sera
rendu sans frais.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le Tribunal cantonal, Cour de droit
administratif et public, est incompétent pour connaître du présent recours.
II.
La cause est transmise à la Commission de
recours HES-S2.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument.
Lausanne, le 13 février 2009
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à la Commission de recours
HES-S2.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.