vd_omni · AC.2015.0161 · 2019-07-04 · fr

Association Rives publiques, A._____, B.______, C._____, D.______, E.______, F._____, G._____, H.____, I.______, J.______/Municipalité de Mies, K.___, L._, M.______, N.________, O.______, P.________, Q.________, R.________, T.________, U.________, V.________, W._____, X.___ | Confirmation de la jurisprudence qui dénie la qualité pour recourir aux personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage public le long des rives du lac: leur intérêt relève de l'action populaire, qui est prohibée. L'association qui les regroupe n'a pas non plus qualité pour recourir faute de pouvoir la tirer de celle de ses membres.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.07.2019 AC.2015.0161

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juillet 2019
Composition
M. Pierre Journot, président; M. François Kart et Mme
Marie-Pierre Bernel, juges
Recourants
1.
Association Rives publiques,
à Mies,
2.
Victor VON WARTBURG,
à Mies,
3.
A.________
à ********
4.
B.________
à ********
5.
C.________
à ********
6.
D.________
à ********
7.
E.________
à ********
8.
F.________
à ********
9.
G.________
à ********
10.
H.________
à ********
11.
I.________
à ********
tous représentés par l'avocat Raphaël MAHAIM, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Mies,
représentée
par l'avocat Daniel PACHE, à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
J.________
à ********
2.
K.________
à ********
3.
L.________
à ********
les tiers intéressés 1 à 3 étant représentés par J.________, à Mies,
4.
M.________
à ********
5.
N.________
à ********
6.
O.________
à ********
7.
P.________
8.
Q.________
9.
R.________
10.
S.________
11.
T.________
12.
U.________
13.
V.________
14.
W.________
15.
X.________
16.
Y.________
17.
Z.________
les tiers intéressés 4 à 17 étant représentés par l'avocat Daniel
GUIGNARD, à Lausanne,
Objet
Recours Association Rives publiques et consorts c/
Municipalité de Mies du 4 juin 2015 (rives de la Commune de Mies)
Vu les faits suivants:
A.
Par lettre de leur avocat du 13 février 2015, l'association Rives
Publiques ainsi que les personnes physiques énumérées en tête du présent arrêt
ont demandé à la Municipalité de Mies de prendre toutes les mesures utiles afin
d'ouvrir le passage public à pied sur l'ensemble des rives communales. Cette
lettre énumérait les parcelles riveraines concernées et les obstacles présents (portails,
serrures, végétation épineuse, etc.). Exposant que ces parcelles étaient
grevées de servitudes de passage public inscrites au registre foncier, les
requérants demandaient que la municipalité rende pour chacune des parcelles une
décision administrative distincte ordonnant la suppression des entraves à
l'exercice du droit d'accès aux rives du lac.
Après avoir accusé réception de cette lettre le 23
mars 2015, la municipalité a répondu le 4 juin 2015 qu'elle ne pourrait pas
donner suite à la requête. Elle se référait à une précédente prise de position
de juin 2012 (il ne paraissait pas pertinent d'envisager l'aménagement d'un
chemin et l'effort pour l'implanter serait disproportionné par rapport aux
avantages qu'en retirerait la population) ainsi qu'à un avis de droit du 8
avril 2015 du conseil de la municipalité (la situation juridique n'avait pas
évolué et la municipalité n'était pas compétente parce que les servitudes de
passage public invoquées sont des servitudes cantonales à l'exception de celles
du chemin du Vieux-Port). La municipalité soulignait que l'association Rive
Publiques n'a pas qualité pour agir.
Par acte du 2 juillet 2015, les personnes précitées
ont déclaré recourir à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
contre la décision municipale du 4 juin 2015 en concluant à son annulation et à
ce qu'ordre soit donné à la commune de Mies de rétablir une situation conforme
au droit et en particulier d'ouvrir l'accès au public aux rives du lac sur
toute la longueur du littoral communal en rendant aux besoins des décisions
individuelles pour chacune des parcelles énumérées. Subsidiairement, elles
concluaient à l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
B.
Plusieurs requêtes d'intervention ont été déposées.
a) Par lettre de son président et avocat du 23
juillet 2015, l'association des propriétaires riverains des lacs vaudois "APRIL"
a demandé l'autorisation d'intervenir dans la procédure au sens de l'art. 14
LPA-VD. Selon l'art. 2 de ses statuts, cette association a pour but de défendre
les intérêts des propriétaires riverains des lacs vaudois et cela notamment
dans le cadre de l'élaboration des plans directeurs et des plans d'affectation des
rives des lacs. Elle favorise notamment l'aménagement et l'embellissement des
rives des lacs, la sauvegarde des sites riverains et lutte contre la pollution
des eaux. L'art. 3 des statuts l'autorise à agir auprès des tiers et devant
toute autorité. La requête d'intervention de cette association a été retirée
par lettre du 25 février 2016 qui précisait que le retrait intervenait pour des
motifs indépendants du fond du litige.
b) Par lettre de leur avocat du 3 septembre 2015, la
société anonyme M.________ et les autres personnes énumérées à ses côtés en
tête du présent arrêt ont demandé à intervenir dans la procédure. Ces personnes
invoquent leur qualité de propriétaire de la plupart des parcelles sur
lesquelles les recourants requièrent un accès du public aux rives du lac.
c) Par lettre du 10 octobre 2015, la société anonyme
L.________, représentée par son administrateur J.________, a requis
l'autorisation d'intervenir dans la procédure en sa qualité de propriétaire des
parcelles 182, 410 et 183 de Mies.
c) Le même jour, J.________ et K.________ ont
demandé ensemble l'autorisation d'intervenir en qualité de propriétaires de la
parcelle 181.
C.
Diverses correspondances ont encore été échangées.
D.
La Cour de droit administratif et public (CDAP) a statué dans deux causes
apparemment semblables:
a) Dans l'arrêt AC.2016.0212 du 7 août 2017, la CDAP
a déclaré irrecevable le recours interjeté par l'association Rives Publiques
ainsi que par Victor von Wartburg contre une décision du Département du
territoire et de l'environnement autorisant le renouvellement d'une concession
pour le maintien d'enrochements sur le domaine public cantonal du lac (parcelle
381 de Mies). Vu la distance séparant ses parcelles de la parcelle 381, Victor
von Wartburg ne pouvait être qualifié de voisin immédiat; en outre, les
enrochements concernés ne sont pas sur l'assiette de la servitude de passage
public à pied mais en contrebas du mur sur le couronnement duquel passe le
tracé de la servitude. Par surabondance, à supposer que les enrochements litigieux
soient de nature à entraver l'exercice de la servitude, il y avait lieu de
confirmer l'appréciation des précédents arrêts selon laquelle Victor von
Wartburg ne dispose pas d'un intérêt digne de protection au sens de l'art. 75
LPA-VD à contester la décision attaquée, son intérêt à la réalisation du chemin
piétonnier le long des rives se confondant avec celui de tous les habitants de
la commune. Quant à l'association Rives Publiques, elle n'était pas touchée par
la décision attaquée à l'instar d'un particulier et le tribunal lui avait déjà
dénié la qualité pour recourir faute par la majorité de ses membres (non
allégués pêcheurs) d'être directement touchés par la décision attaquée. Enfin,
son but essentiel n'était pas la protection de la nature, des monuments et des
sites au sens de l'art. 90 de la loi sur ces objets (LPNMS; RSV 450.11).
Dans l'arrêt AC.2016.0073 du 8 août 2017, la CDAP a
déclaré irrecevable le recours, interjeté par l'Association Rives du Lac et par
diverses personnes physiques, dirigé contre la décision de la municipalité de
La Tour-de-Peilz ordonnant la démolition d'une clôture avec portail fermé à clé
sur le tracé de la servitude de passage public à pied longeant la rive du lac.
Les recourants contestaient le délai imparti pour la démolition, qui reportait
celle-ci à 30 jours après la future autorisation exécutoire d'aménager un
chemin piétonnier en rive du lac. L'association recourante n'avait pas de droit
de recours légal et ses membres n'étaient pas plus touchés par la décision entreprise
que les autres habitants de la commune ou, d'une façon générale, que les
promeneurs qui apprécient de longer les rives du lac. Quant aux personnes
physiques recourantes, leur intérêt se confondait aussi avec celui de tous les
habitants si bien qu'elles n'étaient pas touchées dans une mesure et avec une
intensité particulière et ne se trouvaient pas dans un rapport étroit, spécial
et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. À
supposer que certains soient des pêcheurs amateurs et que ceux-ci bénéficient
de la servitude de marchepied, ce qui n'était pas démontré, ils ne seraient pas
plus touchés que l'ensemble des pêcheurs amateurs.
E.
Les recourants ont été invités à dire s'ils maintenaient leurs
conclusions compte tenu des arrêts AC.2016.0212 du 7 août 2017 et AC.2016.0073
du 8 août 2017. À leur requête, la présente cause a été suspendue dans
l'attente du sort des recours interjetés contre ces arrêts devant le Tribunal
fédéral. Celui-ci, statuant le 29 octobre 2018, a rejeté les recours dirigés
contre les arrêts résumés ci-dessus (1C_493/2017 concernant Rives Publiques et
1C_468/2017 concernant Rives du Lac).
Les recourants ont été invités à se déterminer sur
le maintien de leur recours.
Deux recours analogues (AC.2016.0276 et AC.2018.0148)
ont été retirés et rayés du rôle le 3 avril 2019.
Par lettre du 12 mars 2019, les recourants ont
persisté dans les conclusions de leur recours.
Considérant en droit:
1.
Trois requêtes d'intervention restent pendantes dans la présente cause.
a) Les art. 13 et 14 de la loi sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36) ont la teneur suivante:
Art. 13 Qualité de partie
1
Ont qualité de parties en procédure
administrative :
a.  les
personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui
participent à la procédure ;
b.  les
personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie ;
c.  les
personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la
décision attaquée ;
d.  les
personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation.
2 Sauf disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a
pas qualité de partie.
Art. 14 Autres intervenants
1
L'autorité peut, d'office ou sur requête,
appeler en cause ou autoriser l'intervention de personnes qui pourraient avoir
qualité de partie au sens de l'article 13.
L'institution de l'appel en cause a pour but de
sauvegarder le droit d'être entendus des personnes qui ne sont pas initialement
parties à la procédure (AC.2010.0009 précité). La violation de ce droit peut
conduire à l'annulation de l'arrêt du Tribunal cantonal. Tel sera par exemple le
cas si, en omettant d'appeler d'office en cause les propriétaires concernés par
un recours contre un plan de quartier, le tribunal admet le recours déposés par
des tiers (ATF 1C_134/2010 du 28 septembre 2010).
b) Selon l'art. 32 al. 1 règlement organique du
Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31.1), le juge auquel la cause est attribuée
ordonne les mesures d'instruction nécessaires et préside la cour appelée à statuer
(art. 32 al. 1 ROTC). Le magistrat instructeur est compétent pour rendre les
décisions d'instruction, celles relatives à l'effet suspensif, aux mesures
provisionnelles et à l'assistance judiciaire (art. 94. 2 LPA-VD). Le juge peut
soumettre la cause à la cour si l'affaire présente une certaine complexité
(art. 94 al. 3 LPA-VD). Une cour statue dans les autres cas (art. 94 al. 4
LPA-VD) dans une composition de trois magistrats (art. 33 ROTC).
Selon un arrêt déjà ancien, la compétence pour
statuer sur une requête d'intervention n'appartient pas au juge instructeur
mais à la cour composée de trois magistrats, ceci pour le motif qu'il ne
s'agirait pas d'une simple mesure d'instruction (arrêt partiel AC.2008.0302 du
9 juin 2009, consid. 1). Il est vrai que quelques arrêts rendus dans une
composition de trois magistrats ont statué sur le sort d'une requête
d'intervention ou d'appel en cause, en général en même temps que sur la cause
au fond (FO.2009.0015 du 4 septembre 2009; AC.2010.0009 du 24 juin 2011, consid.
5; GE.2015.0077 du 27 avril 2015; GE.2016.0030 du 15 juillet 2016). Cependant,
dans la plupart des cas, l'application de l'art. 14 LPA-VD intervient de
manière implicite et à l'initiative du seul juge instructeur. Il en va ainsi en
particulier en matière de droit des constructions et de l'aménagement du
territoire en vertu d'une pratique constante qui était déjà celle du Tribunal
administratif: dès réception du recours, le juge instructeur fait interpeller
d'office, par l'intermédiaire de la municipalité, les opposants qui ont
participé à une procédure lorsque la décision négative qui termine celle-ci est
contestée par un recours du requérant. On ne voit pas, ne serait-ce que pour
des motifs pratiques et de célérité, que cette interpellation nécessite une
décision du tribunal statuant en corps. L'art. 14 LPA-VD ne l'impose pas et ne
prévoit pas non plus de distinction selon que l'appel en cause ou l'intervention
aurait lieu d'office ou sur requête.
En définitive, l'application de l'art. 14 LPA-VD
doit être considérée comme une décision d'instruction qui est de la compétence
du juge instructeur (telle est d'ailleurs la solution qui ressort implicitement
de l'arrêt AC.2017.0182 du 12 mars 2018, consid. 2, qui expose que
"l'autorité (en l'occurrence le juge)" peut autoriser l'intervention.
Le juge conserve la possibilité de soumettre la question à la cour en vertu de
l'art. 94 al. 3 LPA-VD.
c) En l'espèce, les auteurs des requêtes
d'intervention qui restent pendantes dans la présente cause sont des propriétaires
de parcelles riveraines qui possèdent manifestement un intérêt digne de
protection à intervenir au sujet des ouvrages ou mesures qui pourraient
concerner leur parcelle. Ils ont reçu toutes les communications du tribunal
depuis le dépôt de leur requête. Leur intervention a été admise de fait par le
juge instructeur.
Compte tenu du sort du recours, il n'y a pas lieu de
poursuivre l'échange d'écritures pour ce qui les concerne.
2.
Dans sa lettre du 4 juin 2015, la municipalité refuse de donner suite à
la requête des recourants qui demandaient que la municipalité rende pour
chacune des parcelles concernées une décision administrative distincte
ordonnant la suppression des entraves à l'exercice du droit d'accès aux rives
du lac.
On peut se demander si cette lettre est constitutive
d'une décision au sens de l'art. 3 LPA-VD, en particulier si elle a pour objet
de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). La
question peut rester indécise en raison des considérants qui suivent.
3.
L'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :
"Art. 75 - Qualité pour agir
1
A qualité pour former recours :
a.  toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée ;
b.  toute
autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."
Selon la jurisprudence constante (v. récemment
1C_431/2017 du 11 mars 2019, consid. 3.1.1), la partie recourante doit se
trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un
avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision
contestée, ce qui implique qu'elle soit touchée dans une mesure et avec une
intensité plus grandes que la généralité des administrés (ATF 143 II 506
consid. 5.1 p. 512; 141 II 50 consid. 2.1 p. 52). En d'autres termes, la
personne qui souhaite former un recours doit être potentiellement directement
touchée par l'acte qu'elle attaque. En effet, afin d'exclure l'action
populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte
application du droit ne suffit pas (ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 139 II 499
consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3-2.3 p. 33 s.).
Dans l'arrêt 1C_493/2017 du 29 octobre 2018 qui
concerne notamment l'Association Rives Publiques, le Tribunal fédéral a retenu
que l'annulation ou la modification de la concession pour le maintien des
enrochements n'avait pas d'incidence sur la mise en œuvre de la servitude de
passage public si bien que les recourants n'avait aucun intérêt pratique à la
modification ou à l'annulation de la concession attaquée (considérant 3.4). Dans
leur lettre du 12 mars 2019, les recourants attirent l'attention sur un passage
de ce considérant selon lequel
"il n'y a pas lieu d'examiner dans
quelle mesure ils disposeraient d'un intérêt reconnu par les dispositions du
droit fédéral à ester auprès de la juridiction cantonale administrative pour
faire valoir la mise en oeuvre effective de la servitude de passage public le
long des rives".
Les recourants en déduisent que cet arrêt ne tranche
pas de manière générale la question de la qualité pour recourir de
l'association recourante ni de celle de ses consorts personnes physiques.
En réalité, la question litigieuse a été jugée dans la
cause concernant l'association Rives du Lac. Selon l'arrêt AC.2016.0073 du 8
août 2017, les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le
long des rives du lac ne peuvent se prévaloir d'un intérêt distinct de celui de
tous les habitants et, d'une façon plus générale, de celui de tous les promeneurs
appréciant de longer les rives du lac. En effet, ils ne sont pas touchés dans
une mesure et avec une intensité particulière, et ils ne se trouvent pas dans
un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec l'objet
de la contestation. Leur intérêt se confond finalement avec l'intérêt public et
leur intervention relève de l'action populaire, qui est prohibée. Cet arrêt a
été confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_468/2017 du 29 octobre 2018:
alors que les recourants se plaignaient de ce qu'en déniant la qualité pour
recourir à ceux qui n'habitent pas directement sur le bord du lac, on prive
tout habitant de la commune du droit de faire constater les violations du droit
par les autorités communales ou cantonales, le Tribunal fédéral a jugé que
c'est précisément ce qu'a souhaité le législateur cantonal en proscrivant
l'action populaire, à laquelle sont assimilés les recours dont le seul but est
de garantir l'application correcte du droit (consid. 4). Quant à la qualité de
pêcheur amateur alléguée par certains recourants, il n’est pas certain qu’elle
en ferait des usagers légitimes de la servitude de marchepied et de toute
manière, le tribunal de céans a déjà jugé qu’ils ne seraient pas plus touchés
que l’ensemble des pêcheurs amateurs (AC.2016.0079 déjà cité, consid. 5).
On note pour terminer que le recours insiste sur
l'absence, dans le texte de l'art. 75 LPA-VD, de l'adverbe
"particulièrement" que l'on trouve dans la disposition correspondante
de l'art. 89 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la
voie du recours en matière de droit public à quiconque "est
particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué". Selon
les recourants, le législateur cantonal aurait souhaité rendre la qualité pour
recourir plus large. En réalité, le critère de l'intérêt digne de protection se
définit en suivant la jurisprudence fédérale relative à l'art. 89 LTF (v. p.
ex. AC.2018.0206 du 12 avril 2019, consid. 1b; pour plus de détails sur le
"tri des griefs" sans pertinence ici v. p. ex. AC.2014.0140 du 16
janvier 2015, consid. 1 et AC.2010.0022 du 15 avril 2011).
4.
Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, une association
jouissant de la personnalité juridique est autorisée à former un recours en son
nom propre lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection. De
même, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association
peut être admise à agir par la voie du recours (nommé alors recours corporatif)
pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de
protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au
moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-là ait
qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut
prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux
(v. en dernier lieu l'ATF 5C_2/2017 du 11 mars 2019, consid. 1.2.1, et les
références citées).
a) L'association Rives Publiques ne prétend pas être
touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier.
b) Quant au recours corporatif, il résulte du
considérant précédent que les personnes physiques qui réclament l'ouverture
d'un passage le long des rives du lac n'ont pas qualité pour recourir. Ainsi,
quelles que soient les personnes physiques membres de l'association Rives
Publiques, aucune d'entre elles ne peut avoir personnellement qualité pour
recourir si bien que cette association ne peut pas se voir reconnaître cette
qualité en la tirant de celle de ses membres.
C'est en vain enfin que les recourants invoquent
l'arrêt du Tribunal fédéral qui a reconnu à la section Bern-Mittelland du
Touring Club Suisse (constituée en association au sens de l'art. 60 CC) la
qualité pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand
transit (ATF 136 II 539, consid. 1.1). Les recourants voudraient en tirer que
le Tribunal fédéral a retenu comme critère déterminant l'existence d'un lien
étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans
lequel la décision a été prise. Ce lien direct est effectivement exigé mais les
recourants perdent de vue que la condition première du recours corporatif
présuppose que les membres de l'association aient eux-mêmes qualité pour recourir,
ce que le Tribunal fédéral a jugé plausible dans le cas de la section concernée
du Touring Club Suisse s'agissant d'un axe routier fréquenté, mais est au
contraire exclu pour ce qui concerne l'association Rives Publiques pour les
motifs déjà exposés. On notera au passage que la qualité pour recourir a été
déniée au TCS dans des cas où le critère de la majorité des membres n'était pas
rempli (1C_117/2017 du 20 mars 2018, 1C_170/2015 du 18 août 2015).
5.
Vu ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable. Un émolument,
réduit pour tenir compte de l'absence d'audience, sera mis à la charge des
recourants. Des dépens seront alloués aux intervenants assistés d'un mandataire
rémunéré, à savoir la municipalité et les tiers intéressés 4 à 17.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
III.
Les recourants, solidairement entre eux, doivent à la commune de Mies la
somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.
Les recourants, solidairement entre eux, doivent à M.________ et
consorts (tiers intéressés 4 à 17) la somme de 500 (cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 4 juillet 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.