vd_omni · GE.2013.0224 · 2014-04-24 · fr

X.________ c/Municipalité de Nyon | Révocation d'un employé communal par la municipalité au terme d'une enquête administrative menée par une délégation municipale. Rejet de la demande de récusation de la municipalité et de la délégation, en l'absence d'élément permettant d'affirmer qu'un membre de l'une ou l'autre aurait un intérêt personnel dans la cause ou pourrait apparaître comme prévenu. En particulier, il n'est pas établi que la municipalité aurait décidé de la sanction avant de rendre sa décision. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.04.2014 GE.2013.0224

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24
avril 2014
Composition
M. Pascal Langone,
président
;
Mme Imogen Billotte et M. Pierre Journot,
juges; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourant
X.________,
à 1********, représenté par Me Nicolas PERRET, avocat à Nyon,
Autorité intimée
Municipalité de
Nyon,
représentée par Me Minh Son NGUYEN, avocat à Vevey,
Objet
X.________ c/ Municipalité de Nyon (demande
de récusation de la Municipalité de Nyon "in corpore" et de la
Commission d'enquête dans le cadre d'une enquête administrative ouverte
contre lui en sa qualité de chef d'exploitation des piscines de Nyon).
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ********, a été engagé le 1
er
octobre 2002 par la Commune de Nyon (ci-après: la commune) en qualité de
garde-bain et a bénéficié d'une nomination définitive le 3 novembre 2003. Il a
ensuite été nommé responsable d'exploitation des piscines de la commune depuis
le 7 avril 2011. En cette qualité, il a assuré la gestion technique,
administrative et de la sécurité des deux piscines publiques de Nyon (piscine
en plein air de Colovray et piscine couverte du Rocher) ainsi que de la plage
communale, dirigeant une équipe composée d'employés fixes et auxiliaires.
B.
Dans la soirée du dimanche 8 septembre 2013,
après que la fermeture saisonnière de la piscine de Colovray ait été anticipée de
quelques heures en raison d'un orage, certains employés de la piscine ont
partagé au restaurant de la piscine un apéritif avec des clients avant de se
rendre, vers 20h, dans un restaurant externe pour un repas de fin de saison
organisé par X.________ en faveur des gardes-bains auxiliaires. Il ressort du
dossier qu'à l'issue de ce repas, des employés ont obtenu de X.________
l'autorisation de se rendre à la piscine afin de récupérer leurs effets
personnels et prendre une dernière consommation. X.________ a pour sa part
regagné son domicile immédiatement après le repas. Le lundi 9 septembre 2013, jour
travaillé à la piscine de Colovray, X.________ a mangé une pâtisserie apparemment
déposée sur son bureau par un collaborateur et qui contenait vraisemblablement
du cannabis. Peu de temps après, ne se sentant plus en état de travailler et
après avoir été informé de la nature probable de la pâtisserie par des
collaborateurs, il a alors contacté son supérieur direct Y.________, chef de
maintenance, qui s'est immédiatement rendu sur place en compagnie d'une membre
des ressources humaines.
C.
A la suite de cet incident, la Municipalité de
Nyon (ci-après: la municipalité) a ouvert une enquête administrative dans le
but de déterminer précisément le déroulement des faits de la nuit du 8 au 9
septembre et de la matinée du 9 septembre 2013. Par lettre du 11 septembre 2013
de Z.________, chef du Service des sports, manifestations et maintenance, et de
A.________, chef du Service des ressources et relations humaines, X.________ a
été suspendu de ses fonctions pendant la durée de l'enquête avec maintien de
son traitement. Le 18 octobre 2013, la municipalité a confirmé cette
suspension.
Dans le cadre de l'enquête
administrative, X.________ a été entendu une première fois le 12 septembre 2013
par Z.________ et A.________ en présence d'une représentante du Service des
ressources et relations humaines. Un compte-rendu d'audition a été établi, dont
on extrait le passage suivant:
"
[M. A.________] annonce également qu'une décision a été prise avec
la Municipalité pour diligenter une enquête administrative afin d'analyser les
faits qui pourront aboutir à différentes sanctions, à savoir: un blâme, une
rétrogradation, un licenciement ou autre".
Il a ensuite été entendu une
deuxième fois le 30 septembre 2013, en présence de son conseil, par une
commission composée de B.________, syndic, de C.________, conseillère municipale
en charge du Service des ressources et relations humaines, de D.________, conseillère
municipale en charge du Service des sports, manifestations et maintenance, de A.________,
de Z.________, de E.________, cheffe de l'Office des affaires juridiques, et
enfin de F.________, assistante du Service des ressources et relations
humaines.
Il a été entendu une troisième fois
le 3 octobre 2013, en présence de son conseil également, par la même commission
que le 30 septembre 2013. On extrait ce qui suit du procès-verbal de cette audition:
"M. B.________
ouvre la séance à 17h15 et remercie M. X.________ et Me Perret de leur
présence. Pour comprendre ce qui s'est passé  dans cette affaire, la Délégation
municipale a souhaité entendre quelques témoins. Les évènements ayant motivé
l'enquête administrative ont soulevé des questions sur le fonctionnement de la
piscine; celles-ci vont être soulevées ci-après.
[...]
M. X.________
: j'ai l'impression que les questions qui me sont posées n'ont rien
à voir avec l'enquête administrative sur la piscine.
M. B.________
: Le fait que tu aies appelé ton chef pour l'informer que tu ne
pouvais pas travailler a été de ta part une attitude responsable. Par contre,
un certain nombre de questions relatives à des dysfonctionnements dans la
conduite de ton équipe se posent. Notre but est d'essayer de comprendre le
fonctionnement de la piscine lors des évènements des 8 et 9 septembre derniers et
plus généralement, le fonctionnement au quotidien. En effet, des éléments,
indépendants à l'épisode des 8 et 9 septembre 2013, sont ressortis et se sont
confirmés lors des entretiens que nous avons eu avec certains collaborateurs de
la piscine.
Me Perret
: M. X.________ a le droit de savoir quel est le but de cette
enquête administrative, qui à mon sens déborde. J'ai l'impression de me trouver
en pleine évaluation dans une entreprise privée. La position de M. X.________,
que vous avez mis au provisoire depuis bientôt trois semaines est très gênante
pour lui. Il vit très mal cette situation.
M. B.________
: je peux tout à fait admettre que cette situation soit gênante pour
M. X.________ mais nous souhaitons connaître dans quel contexte les choses se
sont passées.
Mme E.________
: à partir du moment où un responsable téléphone à son supérieur
pour l'informer qu'il a consommé des stupéfiants, il est légitime de se poser
des questions. Pour que quelqu'un puisse agir de la sorte envers un chef, il y
a de bonnes raisons de s'interroger sur l'ambiance à la piscine et sur la
conduite de M. X.________ et celle du personnel. Il est également normal de se
demander si quelqu'un aurait des raisons d'en vouloir à M. X.________.
Me Perret
: vous faites maintenant état de choses positives et négatives. Mais
M. X.________ a le droit de savoir ce qu'on lui reproche. Je rappelle qu'il a
été mis au provisoire alors que son équipe peut tous les jours aller boire le
café et se parler. J'aimerais maintenant savoir ce qui s'est dit de négatif à
l'encontre de M. X.________.
M. B.________
: ce qui s'est passé est relativement grave. Actuellement, nous
regardons quelles sont les possibilités pour que M. X.________ reprenne son
travail. On essaye de comprendre quelle est la nature de ce geste; si c'est une
vengeance ou une farce qui a mal tourné. On ne peut pas laisser M. X.________
retourner demain au travail comme si de rien n'était. Je comprends tout à fait
qu'il ne soit pas bien. J'espère que nous aurons une réponse à vous donner
mardi prochain.
[...]
M. B.________
: en l'état actuel, d'après ce que l'on a pu voir, il s'agirait
plutôt d'une farce qui a mal tourné que de la volonté de te nuire. On part de
l'idée qu'il n'y a pas eu de faute imputable au fait que tu as ingurgité ce
biscuit. Tu as eu une juste réaction d'appeler M. Y.________. Cet épisode ne
justifie pas à lui seul ta suspension.
Il ressort de
cette enquête un certain nombre de dysfonctionnements; une sorte d'inadéquation
entre le cahier des charges de M. X.________ et ses véritables missions sur le
terrain, voire quelques manquements de sa part.
M. X.________
: quand j'ai signé mon contrat, je n'avais pas de cahier des
charges; j'ai dû le faire moi-même et je l'ai ensuite soumis à M. Y.________.
M. B.________
: par rapport aux éléments que nous avons à disposition, la Délégation
va proposer à la Municipalité, selon les art. 56 et 57 Statut, d'ajuster le
cahier des charges de M. X.________, en fonction de ses compétences et lui
accorder un titre en conséquence. La fonction actuelle de chef d'exploitation
de M. X.________ serait déplacée à chef d'équipe, ceci sans changement de
salaire. Un nouveau cahier des charges avec quelques responsabilités en moins
et quelques tâches en plus sera établi. A cet effet, une séance avec MM. Z.________
et Y.________ pourrait être organisée.
Cette proposition
sera faite à la Municipalité à la séance de lundi 7 octobre 2013. Par ailleurs,
s'il le souhaite, M. X.________ peut être entendu lors de cette séance par la
Municipalité. Il pourrait ainsi reprendre son travail. Une communication serait
faite à l'équipe ce même jour. Si M. X.________ ne souhaite pas accepter cette
proposition, nous devrions alors explorer d'autres voies, comme par exemple un
départ à l'amiable.
Me Perret
: ce que vous proposez là peut parfaitement être imaginable. Réintégrer
rapidement M. X.________, sans passer par les art. 56 et 57, tout en expliquant
que l'enquête a été close.
M. X.________
: avec cette proposition, je me sens dégradé de mon poste.
M. Rossellat
: notre but est de trouver une solution réaliste, qui puisse
fonctionner; ce biscuit doit être une sorte d'électrochoc.
Il est prévu que
Me Perret s'entretienne téléphoniquement au sujet de cette proposition avec Mme
E.________, le lendemain, vendredi 4 octobre 2013.
La séance est
levée à 17h10".
Ont également été entendus
différents collaborateurs de X.________, à savoir G.________, H.________ et I.________
(gardes-bain titulaires) le 30 septembre 2013, J.________ (garde-bain
auxiliaire) le 3 octobre 2013, Y.________ (chef de maintenance), K.________
(garde-bain titulaire), L.________ (fonction inconnue) et M.________ (adjoint
au chef d'exploitation X.________) le 6 novembre 2013, N.________ (garde-bain
titulaire) le 14 novembre 2013, et I.________ à nouveau les 14 et 29 novembre
2013.
D.
Suite à l'audition de X.________ le 3 octobre
2013, un échange téléphonique a apparemment eu lieu les 4 et 11 octobre entre
son conseil et la cheffe de l'Office des affaires juridiques, aboutissant à ce
que le prénommé, par l'intermédiaire de son conseil, dépose le 11 octobre 2013 devant
la commission d'enquête une requête formelle tendant à ce que lui soient
notifiées la totalité des charges retenues à son encontre, à ce que lui soit
autorisé l'accès inconditionnel au dossier de la cause, en particulier aux
procès-verbaux d'interrogatoire des différents collaborateurs interrogés et aux
différents rapports établis dans le cadre de dite enquête, à ce que soit
constatée la nullité de la décision du 11 septembre 2013, à ce que soit levée
la suspension notifiée oralement le 12 septembre 2013 en tant qu'elle résulte
d'une décision émanant d'un organe ne disposant pas de la compétence
réglementaire nécessaire, et enfin à ce que la commission procède à sa propre
récusation "in corpore" afin qu'une commission d'enquête neutre soit
désignée pour mener à son terme l'enquête administrative ouverte.
Par lettre du 18 octobre 2013
adressée à X.________ par l'intermédiaire de son conseil, la municipalité a
notamment indiqué ce qui suit
"Il n'est
pas inutile de rappeler ici que l'ouverture de l'enquête administrative résulte
du fait que Monsieur X.________ s'est trouvé sur son lieu de travail et
incapable de travailler parce qu'il avait ingéré, selon ses dires, à son insu,
ce qu'il suppose être des stupéfiants. Il est vrai qu'il a informé sa hiérarchie
de son état, sur le conseil d'un de ses collaborateurs. Les responsables qui se
sont rendus sur place ont pu constater une situation qui n'avait pas lieu
d'être.
La Municipalité
reproche à Monsieur X.________:
- de ne pas avoir
appliqué les consignes et outrepassé ses compétences en fermant l'établissement
de manière anticipée le dimanche 8 septembre 2013, sans en avoir référé à sa
hiérarchie;
- d'avoir
consommé et laissé consommer des boissons alcoolisées sur le lieu de travail;
- d'avoir
autorisé ses collaborateurs à poursuivre leurs libations sur le lieu de travail
dans la nuit du 8 au 9 septembre 2013;
- de ne pas avoir
pris de mesures adéquates lors de son arrivée à la piscine de Colovray le lundi
9 septembre 2013, en ne renvoyant pas chez lui son collaborateur M. J.________
qui n'était pas en état de travailler.
Ces faits
laissent à penser que Monsieur X.________ assume pour le moins imparfaitement
les tâches qui lui sont confiées et qu'il n'adopte pas une attitude adéquate en
matière de conduite et de gestion de son équipe. Nous nous interrogeons
également sur les risques encourus en matière de sécurité dans le cadre de
l'activité spécifique "piscine" et des risques liés aux comportements
inadéquats du responsable d'exploitation.
Dans la recherche
d'une solution, notre Syndic a en effet évoqué la possibilité pour votre client
de décider d'un départ volontaire. Il est en effet légitime de s'interroger sur
la possibilité d'une reprise de travail, au sein d'une équipe qui ne respecte
pas son chef direct et qui est peut-être à l'origine du gâteau
"empoisonné". Cette perspective a un sens lorsqu'elle est intégrée
dans une démarche hors sanction administrative.
On peut le
déplorer, mais il ne fait aucun doute que les manquements aux devoirs de
service constatés à ce jour ont porté atteinte à la confiance que la
Municipalité et les responsables devraient pouvoir accorder à Monsieur X.________.
[…]
Dès la semaine
prochaine, le Service des ressources et relations humaines tient le dossier de
Monsieur X.________ à votre disposition pour consultation. Il vous remettra
bien volontiers une copie des pièces que vous souhaitez. Vous trouverez,
ci-joint une copie de l'extrait de la décision municipale du 10 septembre 2013.
Nous ne
manquerons pas de vous informer des dates qui seront retenues pour la suite de
l'enquête et ferons en sorte de tenir compte au mieux de vos disponibilités. Pour
l'heure, la Municipalité n'entre pas en matière sur votre demande de récusation
de la délégation municipale, votre courrier ne l'a pas convaincue de la
nécessité de se récuser.
"
Par lettre du 15 novembre 2013, le
Syndicat des services publics SSP - Région Vaud a informé la municipalité que X.________
l'avait consulté et a indiqué souhaiter rencontrer les représentants du Service
des ressources et relations humaines ou tous service ou personne en charge au
sein de la municipalité dans le cadre d'un entretien formel; il sollicitait en
outre que soient portés à sa connaissance les mesures et procédures entamées,
leur objet ainsi que les moyens de preuve déjà collectés ou recherchés. Cette
lettre est restée sans réponse.
Par lettre du 26 novembre 2013
adressée à A.________ et à E.________, le conseil de X.________ a notamment
fait savoir ce qui suit:
"
[...]
J'observe, par ailleurs, vu les
circonstances particulières de ce cas, que la municipale en charge des sports,
des manifestations & de la maintenance ainsi que le chef de service idoine
n'auraient pas dû faire partie de cette commission qui, avec cette composition,
ne peut que perdre sa neutralité.
Ces membres de la
commission sont dès lors priés de se récuser spontanément; à défaut, je
requiers d'ores et déjà leur récusation.
[...]
Pour l'impossible
hypothèse où fin de non-recevoir serait opposée à la présente requête, vous
prendrez note du fait que je requerrai immédiatement la récusation de la
Commission d'Enquête in corpore et exigerai la désignation d'une Commission
d'Enquête indépendante conformément à l'article 59 alinéa 2 du statut du
personnel du 5 juillet 1965.
[...]"
Convoqué pour une nouvelle audition
le 29 novembre 2013, X.________ ne s'y est pas rendu, apparemment pour des
raisons médicales (un certificat médical attestant une incapacité totale figure
certes au dossier, mais il porte sur la période du 3 au 18 décembre 2013). Il a
ainsi été représenté par son conseil ainsi que O.________, secrétaire syndicale
SSP, P.________, président de la section Nyon et Q.________, membre du comité
de la section Nyon et président de la commission du personnel de la Ville de
Nyon. On extrait les éléments pertinents suivants du compte-rendu de cette
audition, à laquelle étaient présents, pour la commune, D.________ (conseillère
municipale en charge du Service des sports, manifestations et maintenance), R.________
(conseiller municipal et vice-syndic, remplaçant le syndic B.________, absent),
A.________ (chef du Service des ressources et relations humaines), Z.________
(chef du Service des sports, manifestations et maintenance), E.________ (cheffe
de l'Office des affaires juridiques) et F.________ (assistante RH):
"
[…] [M. R.________] demande si M. X.________ se présentera à cette
dernière audition.
Me Perret répond
que M. X.________ ne se présentera pas face à une commission dont il récuse
certains membres, mais émet toutefois une réserve si cette affaire s'arrête.
[…]
M. R.________ […]
informe que la demande de récusation transmise par Me Perret est bien parvenue
à la Délégation. Il annonce que ladite Délégation municipale, qui a été
recomposée, a pour but d'établir des faits afin de faire une proposition à la
Municipalité mais que celle-ci, n'a pas force de tribunal et que la sanction
éventuelle sera donnée par la Municipalité elle-même. Il ajoute également que
M. X.________ peut, s'il le souhaite, être entendu par la Municipalité, avant que
l'éventuelle sanction soit donnée.
Me Perret prend
la parole. Il trouve regrettable qu'il soit reproché à sa collaboratrice
qu'elle ne sache pas lire un classeur, qui lui a été remis en désordre et dans
lequel il manquait une bonne partie des pièces demandées (comptes rendus des
auditions des témoins, y compris celui de Mme S.________, et du débriefing de
M. X.________). Il qualifie lesdits procès-verbaux de ramassis d'inepties, que
les deux auditions de M. X.________ ne lui ont pas été soumis pour approbation
et que dans ceux-ci le tutoiement du syndic n'apparaît pas. Il souhaite
maintenant avoir un dossier complet. Mme E.________ précise que le dossier en
question était complet et mis à sa disposition en tout temps.
Me Perret invoque
l'art. 9 LPA-VD et demande la récusation de certains membres de la Délégation.
Selon lui, l'intérêt personnel des chefs de Service présents est en cause et
ils devraient se récuser. […]
Me Perret ajoute
que les défaillances dans cette affaire sont au niveau des supérieurs de M. X.________,
que lors de son engagement, il n'avait même pas de cahier des charges, qu'il a
dû le faire lui-même, alors que c'était du ressort des RH, tout comme les
plannings, qui auraient également dû être établis par les RH.
Me Perret informe
qu'il veut demander que l'on enquête sur un certain nombre d'éléments relatifs
à des dysfonctionnements à la piscine, et connus par son client. Il demande
qu'une nouvelle enquête administrative, selon l'art. 56 Statut, soit ouverte
avec des personnes neutres. […]
La Délégation a
bien entendu ce que Me Perret avait à dire. M. R.________ propose à Me Perret
qu'il rencontre, avec son client, la Municipalité pour s'expliquer. Il ajoute
qu'effectivement, la Municipalité, après avoir pris connaissance des auditions
de plusieurs personnes présentes les 8 et 9 septembre 2013, ainsi que de
témoins, a pris conscience des dysfonctionnements qu'il y a sur le site de la
piscine et elle ne souhaite aucunement les ignorer.
Elle ne peut que
regretter que le chef d'exploitation des piscines n'en ait pas parlé à ce jour.
Effectivement, la Municipalité aurait pu infliger une sanction et clore
l'enquête du "space cake" puis en ouvrir une deuxième mais elle a
privilégié une autre voie car il était plus logique de faire la lumière sur tous
les faits. Il précise aussi que ce ne sont pas les chefs de service présents
qui prendront la décision de la sanction administrative, mais bien la
Municipalité. M. R.________ explique qu'il est important, par mesure d'équité
pour l'ensemble du personnel, que le chef des RH soit présent.
Enfin, il informe
que la personne qui est suspectée avoir confectionné ce cake a été licenciée et
qu'il lui a été signifié de suite, par écrit, qu'elle ne serait plus réengagée
par la Ville de Nyon. […]
M. R.________ répète
que la présence de plusieurs chefs de service dans le cadre d'une enquête
administrative est essentielle pour garantir une certaine équité. […]
Me Perret prétend
que la Municipalité n'est pas entrée en matière sur des propositions qu'il
aurait faites, entre autres, lors de sa rencontre avec Mme E.________.
Mme E.________
précise qu'à la fin de la première audition de M. X.________, la Délégation,
via le Syndic, avait émis la proposition alternative d'un départ volontaire ou
d'un changement de fonction (chef d'équipe en lieu et place de chef
d'exploitation, sans changement de traitement). Il a été convenu que Me Perret
rencontre Mme E.________ le lundi matin suivant. A cette occasion, Me Perret a
fait part du désaccord total de son client pour un changement de fonction et
qu'à son avis, son client ne méritait qu'un blâme. Mme E.________ a rappelé Me
Perret dans le courant de la semaine pour l'informer que la Municipalité
envisageait une sanction plus sévère qu'un simple blâme. […]
M. R.________
répète une fois encore qu'il n'est pas de la compétence de la Délégation
d'arrêter cette enquête administrative. Elle doit faire remonter les faits à la
Municipalité. Il rappelle que Me Perret et son client sont cordialement invités
à venir s'expliquer en séance de Municipalité. […]
Pour M. A.________,
il ressort aujourd'hui que M. X.________ n'a pas tenu correctement son poste et
il le déplore. Il savait que M. J.________ fumait et il a accumulé un certain
nombre de dysfonctionnements. Pour lui, on devrait trouver une solution
honorable mais qu'actuellement, il n'est pas possible qu'il retourne avec une
équipe qui l'a trahi. […]"
Par lettre à la municipalité du 10
décembre 2013, le SSP a sollicité la transmission du procès-verbal de la séance
du 29 novembre 2013 et l'indication des griefs retenus contre X.________ ainsi
que de la procédure menée à son encontre, son déroulement, ses objets et ses
bases légales ou statutaires.
Par lettre du 13 décembre 2013
adressée au conseil de X.________ par télécopie et par porteur, la délégation
municipale a fait savoir ce qui suit:
"Comme cela
vous a été communiqué lors de notre rencontre du 29 novembre dernier, nous vous
confirmons que la Municipalité de Nyon décidera lundi 16 décembre 2013 de la
sanction administrative qu'elle prononcera à l'encontre de M. X.________.
Si votre client
le désire et conformément à l'article 59 de notre Statut du personnel, il
pourra être entendu à 14h30 en salle de Municipalité
[
…
]
, assisté de la
personne de son choix (vous-même, un membre du SSP ou un représentant de la
Commission du personnel)."
Par lettre du même jour, le conseil
de X.________ a répondu ce qui suit:
"
[…] Je vous rappelle que rien n'a été communiqué lors de la
rencontre du 29 novembre dernier si ce n'est des attaques récurrentes contre le
soussigné et Monsieur X.________.
Contrairement à
votre engagement vous ne m'avez pas communiqué la liste exhaustive des griefs
retenus contre Monsieur X.________ et malgré des demandes répétées.
Je n'ai par
ailleurs par reçu le procès-verbal de la séance pour le moins houleuse du 29
novembre dernier, malgré cinq demandes consécutives.
Vous êtes mis en
demeure de me communiquer ces éléments par retour de courrier quel que soit le
mode de communication.
Par ailleurs, je
sollicite au vu des circonstances et une nouvelle fois la récusation de la
municipalité in corpore.
Monsieur X.________
est en incapacité de travail et ne pourra pas se présenter devant la
municipalité.
Je le
représenterai afin de motiver cette demande de récusation.
J'observe, que la
décision à prendre m'a d'ores et déjà été communiquée par une représentante de
la municipalité, Madame C.________.
Elle m'indique
que vous avez d'ores et déjà décidé de ce qui précède.
Il s'agit d'un
simulacre de justice inadmissible.
J'attends donc
par retour de courrier non seulement les éléments qui précèdent mais l'annonce
de la récusation de la municipalité. […]"
E.
Par acte de son conseil du 16 décembre 2013, X.________
a demandé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) la récusation de tous les membres de la Municipalité de Nyon et de la
Commission d'enquête désignée par la Municipalité de Nyon dans le cadre de
l'enquête administrative ouverte à son encontre. Il a conclu à ce que l'enquête
administrative dirigée contre lui soit suspendue, à titre superprovisionnel et
provisionnel, avec effet immédiat jusqu'à droit connu dans le cadre de la
présente procédure; au fond, il a conclu à la récusation de tous les membres de
la municipalité et de la commission d'enquête, à l'annulation de toutes les
mesures d'instruction exécutées depuis le 10 septembre 2013 et à la désignation
d'une commission d'enquête neutre.
Par décision du 16 décembre 2013,
le juge instructeur a rejeté les mesures superprovisionnelles requises.
Le 15 janvier 2014, l'autorité
intimée a conclu au rejet de la requête de mesures provisionnelles.
Par lettre du 17 janvier 2014, le
recourant a sollicité la tenue d'une audience avec audition de témoins.
Le 20 janvier, le conseil de
l'autorité intimée a transmis au conseil du recourant le procès-verbal de la
séance du 29 novembre 2013.
Le 7 février 2014, l'autorité
intimée a produit son dossier et précisé qu'elle avait décidé dans sa séance du
27 janvier 2014 de révoquer le recourant avec effet à la fin du mois d'avril
2014, avec libération de l'obligation de travailler d'ici là, pour violation
grave des devoirs de service et commission de fautes graves. La décision
correspondante du 28 janvier 2014 a fait l'objet d'un recours distinct devant
la CDAP (cause pendante GE.2014.0040).
Invité à se déterminer sur la suite
à donner à la procédure, le recourant a déclaré par lettre du 10 mars 2014
maintenir le recours, celui-ci ayant à son sens maintenu son objet.
Par lettre du 12 mars 2014,
l'autorité intimée a indiqué qu'elle considérait la présente procédure de
récusation totalement vidée de son objet.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant a déposé devant la cour de céans
une "
requête de
récusation
" de l'ensemble des membres de la
municipalité et de la commission d'enquête formée pour l'enquête administrative
dont il a fait l'objet.
Or, le Tribunal cantonal connaît
des recours formés contre des décisions; la voie de la requête n'est ainsi pas
ouverte (art. 92 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; RSV 173.36]). Au-delà de la dénomination de l'acte déposé par le
recourant, il y a toutefois lieu de considérer cette "requête" soit
comme un recours pour déni de justice - l'autorité intimée n'ayant pas statué
sur sa demande de récusation - soit comme un recours contre une décision
implicite de l'autorité intimée refusant d'entrer en matière sur la demande de
récusation ou la rejetant. Il se justifie ainsi d'entrer en matière.
2.
Dans le cadre de l'enquête administrative
diligentée à son encontre, le recourant a demandé dans son recours la
récusation de tous les membres de la municipalité et de la commission
d'enquête, l'annulation de toutes les mesures d'instruction exécutées depuis le
10 septembre 2013 et la désignation d'une commission d'enquête neutre. Dans
l'intervalle, par décision du 28 janvier 2014, l'autorité intimée a prononcé la
révocation du recourant avec effet à la fin du mois d'avril 2014, avec
libération de l'obligation de travailler d'ici là, pour violation grave des
devoirs de service et commission de fautes graves. Cette décision fait l'objet d'un
recours distinct devant la cour de céans (cause pendante GE.2014.0040).
Dès lors qu'une décision finale est
intervenue depuis le recours du 16 décembre 2013, instaurant une mesure
disciplinaire à l'encontre du recourant (révocation), on peut se demander si la
demande de récusation formée par le recourant contre une décision incidente a
conservé un objet. Quoi qu'il en soit, cette question souffre de demeurer
indécise dès lors que la requête doit de toute manière être rejetée pour les
motifs suivants.
3.
Le recourant a sollicité la tenue d'une audience
avec audition de témoins.
a)
Le droit
d'être entendu tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le
droit pour l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son
détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur
le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à
l'administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497
consid. 2.2 p. 504; 126 I 15; 124 I 49 et les réf. cit.). En particulier, le
droit de faire administrer des preuves suppose notamment que le fait à prouver
soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à
prouver ce fait. Le droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst.
ne comprend toutefois pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir
l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité peut donc mettre
un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et
les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid. 5b/bb).
b) En l'espèce, le dossier, très
complet, contient les courriers du recourant ou de son conseil, les
procès-verbaux et comptes-rendus des auditions tant du recourant, qui a été entendu
à plusieurs reprises dans le cadre de l'enquête administrative, que de ses
différents collaborateurs, ainsi que les prises de position du syndicat SSP et
des membres de la commission du personnel de la Ville de Nyon intervenus en
faveur du recourant. Tant le recourant que l'autorité intimée ont également pu
faire valoir leurs arguments et produire leurs pièces lors de l'échange
d'écriture intervenu dans le cadre de l'instruction de la présente affaire. Le
tribunal s'estime donc suffisamment informé des faits de la cause par les
pièces au dossier et les écritures des parties, sans qu'il ne soit nécessaire
d'appointer une audience et d'entendre des témoins, s'agissant de la présente
requête de récusation. Ce grief est dès lors rejeté.
4.
Le recourant fait valoir que les membres de la
commission d'enquête, en particulier ses supérieurs hiérarchiques, soit les
chefs de service Z.________ (Service des sports, manifestations et maintenance)
et A.________ (Service des ressources et relations humaines), pourraient être
impliqués personnellement dans les dysfonctionnements qui lui sont reprochés.
Tel pourrait également être le cas des conseillères municipales en charge des
dicastères des sports (soit D.________) et des ressources humaines (soit C.________).
Il a en outre fait valoir dans son recours que cette dernière aurait dit à son
conseil, lors d'un entretien téléphonique du 3 décembre 2013, qu'il avait la
possibilité "
de
trouver une sortie honorable
" ou d'être
convoqué le 9 décembre 2013 devant la municipalité pour y être entendu et révoqué
avec effet immédiat; après avoir obtenu un temps de réflexion, le conseil du
recourant aurait eu (à une date non indiquée) un nouvel entretien téléphonique
avec C.________ au cours duquel cette dernière aurait affirmé que, sans
nouvelle du recourant, celui-ci serait convoqué pour être entendu en vue de sa
révocation avec effet immédiat, le lien de confiance étant rompu.
a) Toute personne a droit, dans une
procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée
équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29 al. 1 Cst.; 27 al. 1 de
la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003
[
Cst-VD; RSV 101.01
]
).
L'art. 29 al. 1 Cst. a un champ d'application plus large que l'art. 6 de la
Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales (CEDH; RS 0.101); il vise non seulement les
contestations civiles et pénales, mais aussi administratives (ATF 131 II 169
consid. 2.2.3 p. 173; 130 I 269 consid. 2.3 p. 272/273). S'agissant des
exigences d'impartialité et d'indépendance, l'art. 29 al. 1 Cst. assure au
justiciable une protection équivalente à celle de l'art. 30 al. 1 Cst. (ATF 127
I 196 consid. 2b p. 198/199).
Selon cette disposition -
qui de ce point de
vue a la même portée que
l'art.
6 par. 1 CEDH (ATF 135 I 14  consid. 2 p. 15; 133 I 1
consid. 5.2 p. 3; 131 I 24 consid.
1.1 p. 25, 31 consid.
2.1.2.1 p. 34) -, l'impartialité doit s'apprécier selon une démarche
subjective, essayant de déterminer la conviction et le comportement personnels
de tel juge en telle occasion, et aussi selon une démarche objective amenant à
s'assurer qu'il offrait des garanties suffisantes pour exclure à cet égard tout
doute légitime (arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme
Sacilor Lormines c. France
du 9 novembre
2006, Recueil 2006-XII, par. 60;
Kyprianou c. Chypre
du 15 décembre 2005, Recueil 2005-XIII, par. 118;
Salov c. Ukraine
du 6 septembre 2005,
Recueil 2005-VIII, par. 81). Pour se prononcer sur l'existence, dans une
affaire donnée, d'une raison légitime de redouter d'un juge un défaut
d'impartialité, l'optique du justiciable entre en ligne de compte, mais ne joue
pas un rôle décisif; l'élément déterminant consiste à savoir si les
appréhensions de l'intéressé peuvent passer pour objectivement justifiées (arrêts
de la Cour européenne des droits de l’homme
San
Leonardo Club Band c. Malte
du 29 juillet 2004,
Recueil 2004-IX, par. 60;
Pabla Ky c.
Finlande
du 22 juin 2004, Recueil
2004-V, par. 30).
Ces principes sont mis en œuvre par
l’art. 9
LPA-VD
, à teneur duquel
doit se récuser toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision,
notamment si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a); si elle a agi
dans la même cause à un autre titre, notamment comme membre d’une autorité,
conseil d’une partie, expert ou témoin (let. b); si elle pourrait apparaître
comme prévenue d’une autre manière, notamment en raison d’une amitié étroite ou
d’une inimitié personnelle avec une
partie ou son
mandataire (let.
e).
La jurisprudence du Tribunal fédéral
considère (v.
2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le
même sens pour la jurisprudence cantonale: arrêts
AC.2011.0158
du 7 mai 2012
consid. 1
et AC.2006.0213
du 13 mars 2008 consid. 3)
que d
e
manière générale, les dispositions sur la récusation sont moins sévères pour
les membres des autorités administratives que pour les autorités judiciaires.
La garantie constitutionnelle n'impose en effet pas l'indépendance et
l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités gouvernementales,
administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce contexte, une garantie
équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF 2C_127/2010 du 15
juillet 2011 consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). En ce qui
concerne les autorités administratives, la récusation ne touche en principe que
les personnes physiques individuelles composant les autorités, et non
l'autorité en tant que telle (cf. TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5;
ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la
récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la
réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a
fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une autorité entière
des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité
ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).
b) En l'espèce, le recourant ne
saurait être suivi en tant qu'il s'en prend à la délégation chargée de
l'enquête administrative. En effet, s'il est vrai que cette délégation comptait
les deux conseillères municipales ainsi que les deux chefs de service concernés
par l'office de maintenance, dont dépendent les piscines de Nyon et le poste du
recourant, il n'en demeure pas moins que, d'une part, ils étaient le mieux à
même de saisir le fonctionnement des piscines de Nyon et du poste dont le
recourant avait la charge et, d'autre part, cette composition est expressément
prévue par le Statut du personnel du 5 juillet 1965 de la Ville de Nyon
(ci-après: le statut). En effet, celui-ci prévoit à son art. 59 al. 1 que les
peines disciplinaires, au rang desquelles figure la révocation selon l'art. 57
du statut, sont prononcées par la municipalité et qu'avant toute décision, il
est procédé à une enquête administrative par une délégation composée du syndic,
du municipal et du chef de service dont dépend le fonctionnaire fautif; au
demeurant, la délégation comptait également d'autres conseillers municipaux ou
cadres communaux, notamment la cheffe de l'Office des affaires juridiques.
Certes, la municipalité peut confier cette enquête à une personne indépendante
de l'administration communale (art. 59 al. 2 du statut); cette compétence n'est
toutefois que potestative et la municipalité n'a pas l'obligation d'y recourir.
Quoi qu'il en soit, il convient de rappeler que selon la jurisprudence, la
garantie constitutionnelle n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme
maxime d'organisation des autorités administratives; les exigences sont ainsi
moins sévères pour les membres de ces dernières autorités que pour les
autorités judiciaires.
Quant au fond, on ne décèle à la
lecture des pièces au dossier, en particulier des comptes-rendus d'audition,
aucun motif de récusation d'aucun membre de la délégation. Cette dernière a au
contraire auditionné le recourant à plusieurs reprises, de même que ses
collaborateurs; le ton adopté à son égard n'apparaît jamais avoir été
inadéquat. Contrairement à ce que le recourant affirme, l'issue de l'enquête
n'a pour le moins pas été préétablie, puisqu'on constate qu'au fil des
auditions, ont en premier lieu été alternativement évoqués le maintien au poste
avec requalification de celui-ci, sans modification du traitement, et un départ
volontaire, solutions que le recourant a toutes deux rejetées; ce n'est qu'ensuite,
face au refus du recourant, qu'a été envisagée la possibilité d'un licenciement
ou d'une révocation.
Par ailleurs, en tant que le
recourant conteste l'impartialité de la municipalité, son recours est également
mal fondé. En effet et en premier lieu, on ne saisit pas à la lecture du
dossier pour quel motif l'ensemble de la municipalité aurait dû se récuser; quant
au recourant, il ne détaille pas ce point. Ensuite, il y a lieu de relever que
la municipalité a uniquement exercé ses compétences, à savoir, à teneur de
l'art. 59 al. 1 du statut, prononcer la peine disciplinaire après qu'une
enquête administrative ait été menée par une délégation, comme cela a été le
cas en l'espèce. Or, le fait que l'exercice de ses compétences par une autorité
administrative puisse faire penser qu'elle aurait tendance à avoir une opinion
préconçue en faveur de ce qui rentre dans ses attributions constitue une
conséquence de l'ordre légal des compétences et ne donne donc pas lieu à
récusation (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, p. 725).
S'agissant de la lettre du 13
décembre 2013 adressée au conseil du recourant par la délégation municipale,
elle indiquait que "
la Municipalité de Nyon
décidera[it]
lundi 16 décembre 2013 de la
sanction administrative qu'elle prononcera[it]
à l'encontre
" du recourant. Or, on ne
saurait déduire d'une telle indication que la sanction administrative à
prononcer serait nécessairement une révocation et que celle-ci aurait donc déjà
été décidée; en effet, à teneur de l'art. 57 du statut, entrait certes en
considération la révocation, mais également le blâme écrit, la suppression
d'une augmentation annuelle de traitement, la suspension avec ou sans privation
totale ou partielle du traitement, le déplacement dans une autre fonction avec
ou sans réduction du traitement ou encore la mise au provisoire avec ou sans
déplacement ou réduction du traitement. L'indication du 13 décembre 2013
précitée ne constitue donc pas un motif suffisant pour admettre la prévention
des membres de la municipalité. S'agissant enfin des deux entretiens
téléphoniques que le conseil du recourant aurait eu avec C.________ le 3
décembre 2013, puis à une date non communiquée, et au cours desquels il serait
apparu que la révocation du recourant avait alors déjà été décidée par la
municipalité, force est de constater que ces allégations figurant dans le
recours ne sont pas démontrées à satisfaction de droit.
En résumé, rien dans le dossier ne
permet d'affirmer qu'un membre de l'autorité aurait un intérêt personnel dans
la cause ou pourrait apparaître comme prévenu, justifiant sa récusation.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté dans la mesure où il a conservé un objet. Il est statué sans frais.
Succombant, le recourant supporte des dépens en faveur de l'autorité intimée
(art. 51, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il a
conservé un objet.
II.
Il est statué sans frais.
III.
X.________ versera une indemnité de 1'500 (mille
cinq cents) francs à la Municipalité de Nyon à titre de dépens.
Lausanne, le 24 avril 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.