vd_omni · AC.2004.0213 · 2006-06-22 · fr

GEORGE, George, George, George/Département des infrastructures, Commune de Servion, Département de la sécurité et de l'environnement | Une commune peut fixer dans son règlement du plan général d'affectation une règle fixant la surface moyenne des logements à laquelle s'ajoute une surface moyenne des dépendances ou espaces de rangement. Une telle règle, qui réserve les besoins spécifiques du propriétaire, n'entraîne pas des restrictions graves à la garantie de la propriété et trouve sa base légale à l'art. 47 al. 2 ch. 1 LATC. Elle répond en outre à un intérêt public important visant à assurer un habitat de qualité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.06.2006 AC.2004.0213

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 22 juin 2006
Composition
M. Eric Brandt, président;
Mme Emilia Antonioni
et
M. Monique Ruzicka-Rossier
, Greffière :
Mme Valérie Michel.
recourants
1.
Robert George,
à Servion,
2.
Daniel George,
représenté par Robert George, à Servion,
3.
Albert George,
représenté par Robert George, à Servion,
4.
Michel George,
représenté par Robert George, à Servion,
autorités intimées
1.
Département des
infrastructures
, à Lausanne
2.
Commune de Servion,
représentée par Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
autorité concernée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
représenté par le Service
de l'aménagement du territoire, à Lausanne
Objet
Révision du plan general d'affectation
Recours Robert George et consorts et Bluette
Cevolani c/ décision du Conseil communal de Servion du 13 mai 2004 (révision
du plan général d'affectation de la Commune de Servion)
Vu les faits suivants
A.
a) Michel
George est propriétaire de la parcelle n°400 du cadastre de la commune de
Servion, sise au lieu-dit "Aux Planches". Ce bien-fond, d'une surface
totale de 5'028m2, comprend 4'282m2 de forêt et 746 m2 en nature de pré-champ.
La limite sud-est de la parcelle est longée par le cours d'eau "Le
Flon", dont la rive boisée constitue l'aire forestière qui occupe presque
la totalité du bien-fonds; seule une bande de terrain en nature de pré-champ longe
la limite commune avec la parcelle n°414. Michel George est également
propriétaire en hoirie avec ses frères, Albert, Daniel et Robert de la parcelle
n°414, au lieu dit « Aux Planches » qui recouvre une surface en
prairie de 22'426m2 et qui jouxte au sud-est les parcelles n°400, 360 et 501.
La parcelle n°360, dont la limite sud-est est également longée par le cours du
Flon, présente une surface de 2’202m2 dont 2’018m2 en nature de pré champs et
187m2 en nature de forêt, est
propriété de la
Société anonyme Industrie du Bois George SA, à Servion. La parcelle n°501,
propriété de Frédéric George a une superficie de 2’879 m2 et comporte une
habitation d’une surface de 217 m2 au sol.
B.
a
) En 1960, la Commune de Servion a adopté un
premier plan des zones comprenant une vaste zone de villas qui s'étendait de
part et d'autre des axes routiers et qui englobait les parcelles n° 360, 400,
414 et 501. Dès 1973, à la suite de l'adoption de l'arrêté fédéral instituant
des mesures urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972
(ci-après: AFU), les possibilités de bâtir du plan des zones de 1960 ont été
fortement réduites et la planification communale a dû être adaptée aux
exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979.
b) Un nouveau plan des zones a été mis
à l'enquête publique du 1
er
au 31 mai 1981. Celui-ci prévoyait
d'attribuer la parcelle n°414 à la zone intermédiaire ainsi que la fraction de
la parcelle n°400 en nature de pré-champs, le solde de ce bien-fonds étant
attribué à l'aire forestière. Les parcelles n°360 et 501 étaient attribuées à
la zone de village. Lors de la séance du 8 décembre 1981, le Conseil général de
Servion a admis l’opposition d’Albert Georges contre la décision de classer la
parcelle n°414 en zone intermédiaire et la nouvelle affectation a fait l’objet
d’une enquête complémentaire, ouverte du 18 décembre 1981 au 26 janvier 1982. Le
Conseil général a adopté les modifications mises à l’enquête le 12 février
1982, comprenant le classement de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan
de quartier et le classement des parcelles n°360 et 501 en zone artisanale. Le
plan des zones a été approuvé par le Conseil d’Etat le 11 janvier 1984.
c) L'art. 47 du règlement communal du
plan d'extension et police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat
avec le nouveau plan des zones le 11 janvier 1984 (RPE), définit la zone
intermédiaire de la manière suivante:
"les
zones intermédiaires s'étendent aux terrains dont l'affectation sera définie
ultérieurement. En tant que telles, ces zones sont inconstructibles; cependant,
des plans d'extension partiels ou des plans de quartier peuvent y être établis,
dans les dans les limites fixées par l'art. 25 ter, al. 1 LCAT et à la
condition que la Municipalité procède, dans la règle, par péréquation
réelle."
L'art. 55 bis RPE prévoit en outre la
définition suivante pour la zone à occuper par plan de quartier:
"la zone
à occuper par plan spécial, destinée à l'extension de l'agglomération, est
soumise à l'approbation d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel,
fixant l'implantation, la volumétrie, les accès ainsi que les matériaux et
l'arborisation, de manière à obtenir une bonne intégration de l'ensemble dans
le site."
C.
a) Dès l’automne 1981, l’architecte
Albert Georges est entré en contact avec le Service de l’aménagement du
territoire en vue d’étudier un plan d’aménagement de détail de la parcelle n°414.
Il a élaboré ensuite un projet de plan d’extension partiel « Aux
Planches » prévoyant de classer les deux tiers de la parcelle n°414
longeant la route communale au nord-est en zone de village B et le tiers de la
parcelle longeant la parcelle n°400 en zone de villa-chalet B. Le projet a été
soumis par la Municipalité de Servion (ci après : la municipalité) au
Service de l’aménagement du territoire qui transmis le résultat de l’examen
préalable le 24 janvier 1983.
b) Le Voyer du 5
ème
arrondissement du Service des routes avait relevé que le débouché du chemin
communal sur la route cantonale RC 636 c. n’était pas des meilleurs avec un
bâtiment à droite et un talus à gauche, et nécessiterait probablement une
amélioration de ce débouché ; une réserve devait être faite en ce sens que
l’Etat n’aurait pas à participer financièrement au travaux d’amélioration.
Quant à la division trafic du Service des routes, elle conseillait de
subordonner l’extension des possibilités de construire à une garantie de la
commune concernant sa participation à des travaux d’aménagement du carrefour,
la nature de ces travaux devant être définie d’un commun accord entre le Service
des routes et la commune.
Le Service de l’aménagement du
territoire relevait qu’il n’était pas possible d’envisager une modification du
plan des zones tant que la procédure de légalisation devant le Conseil d’Etat
n’était pas achevée. Il relevait en outre que le plan d’extension partiel
s’inscrivait dans une zone à occuper par plan spécial régie par l’art. 55 bis
du nouveau règlement qui ne correspondait pas à la notion village, mais à une
zone de villas. Il y avait lieu de reprendre l’étude du plan sur d’autres bases
fixant notamment l’implantation et la volumétrie des constructions futures tout
en gardant le caractère du secteur en faible densité. L’étude du plan
d’extension partiel n’a toutefois pas été reprise et l’hoirie n’a pas entrepris
d’autres démarches pour valoriser la parcelle.
D.
a) A
la suite d’un développement accéléré de l'urbanisation, la municipalité
entreprit, dès 1990, une pré-étude, puis, en 1993, une étude d’un plan
directeur d’aménageant du territoire en vue de définir les actions à
entreprendre. Un premier projet de plan directeur communal de décembre 1993,
proposant différentes mesures donnant une image de Servion à long terme ne
comprenait pas les objectifs municipaux ni les grandes orientations que la collectivité
souhaitait donner à sa commune. Il était impossible alors de vérifier la
correspondance entre les mesures proposées par les auteurs du projet et les
objectifs souhaités par la population et ses représentants. Un
rapport préliminaire,
établi en juin 1995, fixe alors une stratégie de satisfaction des besoins avec
une esquisse des différents objectifs pouvant y répondre.
b) Le rapport préliminaire de juin
1995 fixe alors une démarche et un programme d’étude visant à l’élaboration
d’un schéma de plan stratégique d’aménagement du territoire assurant une
participation étroite de la population à la définition des objectifs
d’aménagement du territoire de la commune par des entretiens avec la commission
d’urbanisme, des représentants de la population et des acteurs sociaux,
culturels et économiques, des entretiens et réunions de présentation,
discussion des plans stratégiques et des concepts d’aménagement et des contacts
avec les représentants de la région, des communes voisines et finalement, après
contrôle auprès du Service de l’aménagement du territoire, la mise au point du
projet de plan directeur.
c) Le rapport préliminaire mentionne
encore le constat suivant : le cadre naturel et bâti est détérioré par les
constructions récentes, non intégrées à la vocation et à l’échelle du village.
En outre, la suppression de certains milieux naturels tels que le ruisseau du
Parimbot ou l’étang près de la station d’épuration ont accentué cette
détérioration. Face à cette situation, il a été exprimé le vœu de marquer une
pause dans l’évolution de la population et de redéfinir la nouvelle politique
d’accueil. L’amélioration du cade de vie impliquait alors de préserver le
caractère résidentiel et d’affirmer le cadre villageois aéré et intégré dans le
site rural, assurer la protection des sites naturels et l’intégration
harmonieuse des constructions dans le paysage, favoriser une qualité d’habitat
correspondant aux besoins d’une population stable et rechercher une qualité de
vie proche de la nature.
E.
a) Le projet de plan directeur
communal élaboré selon la démarche et le programme d’étude proposé dans le
rapport préliminaire de juin 1995 a été adopté par le Conseil général de
Servion le 12 décembre 1997, après une consultation publique ouverte du 17
octobre au 15 novembre 1997 et il a été approuvé par le Conseil d’Etat le 18
mars 1988. Le plan directeur définit différents buts généraux à atteindre en
précisant les objectifs poursuivis pour le cadre de vie, les activités
socioculturelles, les activités sociaux économiques et les activités sociaux
politiques. Il fixe en outre des stratégies d’aménagement du territoire
comprenant pour chacun des domaines concernés, le but général recherché, les
objectifs et mesures ou le programme de moyens permettant d’assurer leur mise
en œuvre.
b) En ce qui concerne l’environnement,
les sites naturels et construits, le but général tend à préserver et mettre en
valeur le paysage agricole, les sites naturels, la morphologie villageoise du
bâti et les qualités environnementales. Cet objectif implique une
« optimisation des zones de construction en ce qui concerne leur étendue,
leur vocation, leur taux d’utilisation en fonction des besoins justifiés de la
communauté par une révision du plan général d’affectation (M 1.11) ».
c) Pour l’organisation de l’espace, le
but général vise à préserver la structure aérée du village, composée de hameaux
et de confirmer au centre la vocation de lieu de convergence de la population
(B 1). Il s’agit alors de délimiter les secteurs d’activités de manière à
préserver les habitations, tout en permettant son évolution (O 2.2), ce qui
implique le maintien des activités les long des routes cantonales en limitant
l’étendue de la zone artisanale en direction de Mézières (M2.21). Le plan vise
aussi à limiter l’urbanisation extensive, notamment aux entrées du village, et
à donner la priorité à la réorganisation des espaces construits (O 2.3) ;
le but général nécessite aussi de limiter la zone bâtie aux constructions
existantes et une réaffectation des terrains dans le secteur du Praz du Perey
(M 2.31) ainsi qu’une utilisation prioritaire des espaces disponibles situés à
l’intérieur des zones bâties, notamment pour l’habitation, en priorité dans les
zones largement bâties et les parcelles libres à l’intérieur des zones de
villas (M 2.32).
d
) S’agissant des espaces stratégiques, le but
général vise à utiliser les espaces stratégiques pour équilibrer l’aménagement
et l’importance des différents pôles et du centre, et créer des réserves pour
les générations futures (B 3). Le premier objectif recherché tend alors à
définir le rôle et la vocation de chaque espace en fonction de sa situation,
des besoins et des vœux de la collectivité et en correspondance avec les
objectifs de l’organisation du territoire (O 3.1). Cet objectif implique la
mise en réserve et la définition d’un statut pour les terrains situés près
d’équipements ou complémentaires à l’aménagement d’une zone (M 3.11) mais aussi
la préservation de terrains pour maintenir des espaces naturels ou agricoles à
l’intérieur des zones bâties avec la définition d’un statut adéquat (M 3.12),
la préservation de terrains agricoles ou de prairies permettant les dégagements
visuels dans le secteur du Crétolliet et Vers-Chez-Les-Favez (M 3.13) et enfin
la constitution de réserves à moyen ou à long terme au Praz du Perey, aux
Planches et aux Lanciaux (M3.15).
F.
a) La municipalité a engagé l'étude
d'un nouveau plan général d'affectation sur la base des objectifs retenus par
le plan directeur communal. Le préavis municipal du 22 mars 2004 concernant le
plan général d’affectation et son règlement apporte les précisions suivantes
sur les objectifs poursuivis :
« Le PGA
et le Règlement communal sur l’aménagement du territoire et les constructions
appliquent les principes posés par le Plan directeur communal et ses objectifs
généraux, que l’on peut résumer ainsi :
Maintenir à
long terme la qualité du cadre de vie de Servion.
Maîtriser le
développement démographique du village.
Promouvoir le
développement des activités sociaux économiques.
Le but
général est d’assurer un équilibre entre la préservation du cadre naturel, la
croissance de la population résidente et le développement d’activités
économiques afin d’éviter que le village ne devienne une cité-dortoir et perde
son caractère paysager.
C’est en
effet le développement démographique extrêmement important de Servion au cours
des dernières décennies et la nécessité de prendre des mesures pour en assurer
une maîtrise durable qui ont provoqué et justifié l’élaboration d’un plan directeur
communal. Pour mémoire, Servion comptait à peine plus d’habitants en 1980 qu’un
siècle auparavant : 413 habitants en 1980, contre 358 en 1880. Mais la
population qui était tombée à moins de 200 habitants en 1960 a rapidement pris
l’ascenseur par la suite :
-
213
habitants en 1970,
-
413
habitants en 1980,
-
607
habitants en 1990,
-
979
habitants en 2000.
La population
de Servion a donc plus que doublé au cours des vingt dernières années. »
b) Les principales innovations du plan
général d’affectation consistent à créer une zone d’équipement collectif au
centre du village sur des parcelles communales ou déjà placées en zone
d’utilité publique dans le précédant plan et la création d’une zone
intermédiaire au centre du village en face des bâtiments communaux
existants ; ces deux mesures visent à préserver la possibilité d’aménager
le centre créé à la fin des années 1980 et de renforcer ses infrastructures en
fonction du développement du village. Le classement en zone intermédiaire de
terrains en zone agricole était en outre compensé par un retour en zone
agricole de parcelles situées en zone intermédiaire au « Clos du
Favez » et « En Peyraz ». Le nouveau plan permet la création de
deux zones de village A et B différenciées par la hauteur et le volume
constructible des bâtiments, et enfin la réduction de la zone artisanale par le
transfert des parcelles n°417, 480, 421 et 492 en zone intermédiaire.
c) Le projet de plan général
d'affectation prévoit de classer la parcelle n°414 en zone intermédiaire et
fixe la lisière forestière de la parcelle n°400, conformément au plan de
délimitation des lisières, dans les zones constructibles approuvées par
l’inspecteur forestier du Vème arrondissement ; le plan prévoit une bande
étroite longeant la limite séparant les parcelles n°400 et 414, maintenue hors
de l’aire forestière, mais qui apparaît en blanc sur le nouveau projet de plan
général d’affectation, correspondant de la zone agricole selon la légende du
plan. Le projet de plan prévoit en outre de classer en zone artisanale les
parcelles n°360 et 501.
a) Le projet de plan général
d'affectation a été mis à l'enquête publique du 13 septembre au 12 octobre
2002. Le 11 octobre 2002, la Scierie George SA ainsi que Daniel, Frédéric,
Michel et Robert George ont formulé une opposition à la nouvelle planification
projetée. Ils critiquaient notamment le classement de la parcelle n°414 en zone
intermédiaire en demandant que cette parcelle soit classée en zone à bâtir,
soit en zone de village pour la portion sise le long du chemin public et en
zone de villas pour la portion sise le long de la parcelle n°400 ; ils
demandaient également d’affecter en zone de villas la partie de la parcelle n°400
qui n’est pas soumise à l’aire forestière ainsi que la partie supérieure de la
parcelle n°360. Ils relèvent que les terrains en cause seraient équipés et au bénéfice
du réseau de chauffage.
b) A la suite de l'enquête publique,
la Municipalité a proposé au conseil communal d'adopter le projet de nouveau
plan général d'affectation et de lever les oppositions de la Scierie George SA,
Daniel, Frédéric, Michel et Robert George ; les demandes de la scierie
George SA et consorts allaient l'encontre des objectifs du plan directeur
communal ; lors de l’adoption du plan directeur communal en 1997, Servion
comptait 916 habitants ; le plan évaluait l’augmentation potentielle de la
population à environ 320 habitants si toutes les parcelles en zone à bâtir
étaient construites, ce qui portait la population à 1240 habitants. Le
potentiel d’augmentation de la population, si la capacité des zones
intermédiaires étaient utilisées, s’élevait entre 230 et 460 habitants, soit
une population totale, à terme, estimée entre 1470 et 1700 habitants. Fin 2003,
la population de Servion s’élevait à 1044 habitants, de sorte que l’utilisation
des surfaces à bâtir et des zones intermédiaires permettait donc une évolution
substantielle de la population du village. Mais il était hautement souhaitable
que ces possibilités soient utilisées progressivement de manière à permettre au
village d’adapter ses infrastructures aux effets induits par l’arrivée de
nouveaux habitants.
b) La volonté de maîtriser la
croissance du développement démographique était à mettre en rapport avec
l’évolution de la population active. Servion comptait 530 actifs résidant dans
la commune dont 97 indépendants soit 18 % travaillant dans le village.
Parallèlement, Servion accueille chaque jour 114 actifs venant travailler sur
son territoire. Mais la proportion des pendulaires au sein de la population
active de Servion n’en avait pas moins considérablement augmenté au cours des
dernières décennies : 80 % des actifs quittaient quotidiennement le
village pour aller travailler à l’extérieur en 2000 contre 60 % en 1980. Il
était donc important de conserver la possibilité d’emplois à Servion afin que
le village ne se transforme pas en cité dortoir. La proposition de réponse de
la municipalité apporte encore la précision suivante sur l’avenir de la zone
intermédiaire :
"La
possibilité de construire à l'avenir, sur les parcelles actuellement en zone
intermédiaire n'est pas hypothéquée et peut être réexaminée en fonction des
besoins futurs. Elle est simplement suspendue tant que les besoins en
construction à Servion peuvent être contenus dans les zones prévues à cet
effet".
c) Lors de sa séance du 13 mai 2004,
le Conseil communal de Servion a adopté le plan général d'affectation et son
règlement d'une part, ainsi que les propositions de réponse aux opposants,
d'autre part. Le Département des infrastructures (ci-après: le département) a
approuvé préalablement le plan et son règlement le 25 août 2004. Il a notifié
simultanément les réponses de la Commune aux opposants.
G.
a) Le 21 septembre 2004, Albert,
Daniel, Michel et Robert George ont recouru auprès du Tribunal administratif
contre la décision du département et du conseil communal); ils demandent pour
l'essentiel que la parcelle n°414 soit classée en zone à bâtir jusqu'à la
limite de l'aire forestière de la parcelle n°400, par égalité de traitement
avec les héritiers Guignet et Cevolani-Guignet.
b) Le Service de l'aménagement du
territoire (ci-après: le SAT) s'est déterminé sur le recours en concluant à son
rejet. La municipalité s'est également déterminée sur les recours le 15
novembre 2004 en concluant à leur rejet.
c) Le 24 février 2005, le Tribunal a
tenu une audience sur place.
Le procès-verbal mis au net à la suite de
l'audience comporte les éléments suivants:
"Les recourants
Robert George et consorts ont précisé encore les différents points qui feraient
l’objet de leur recours. Ils souhaitaient critiquer les dispositions de la
nouvelle réglementation communale concernant l’application d’un coefficient
d’occupation et d’utilisation du sol ainsi que la prise en compte des
dépendances dans le calcul du coefficient d’occupation du sol.
Le tribunal
devra examiner si ces griefs entrent dans le cadre des conclusions qui ont été
déposées dans le délai de recours.
Des
représentants de la municipalité ont expliqué de quelle manière la population a
été associée à l’élaboration du nouveau plan. Ils ont précisé que la
municipalité a travaillé en collaboration avec la commission d’urbanisme
composé de neuf personnes élues par le Conseil général. En outre, l’urbaniste a
interrogé cinquante personnes domiciliées dans les différents quartiers de la
commune. En outre, des séances d’information ont été organisées dans la salle
communale et l’ensemble de la population a été invitée avec la possibilité de
formuler des remarques sur un ouvrage. Les recourants Robert George et consorts
ont soutenu qu’ils n’avaient pas eu connaissance de la possibilité d’inscrire
des observations lors des séances d’information.
Les
représentants de la municipalité ont expliqué que la commune a voulu mieux
contrôler le développement de la population sur son territoire. Elle a constaté
que l’augmentation du nombre d’habitants entraînait une augmentation des
charges bien supérieures aux revenus qui pouvaient en résulter. La municipalité
a souhaité ainsi assumer les charges d’équipement et d’infrastructure avant
d’augmenter à nouveau la population par l’ouverture de nouvelles zones à bâtir.
Le tribunal a
procédé à l’examen des capacités du plan des zones adoptées par le Conseil
communal. Dans le quartier de villa « En Derrey Mont », trois
parcelles sont encore disponibles (n° 470, 405 et 453). Dans le secteur
« En Peyvraz » et « En Praz la Vellaz » six parcelles sont
disponibles (n° 25, 420, 603, 161, 151 et 164). Dans le quartier de villa
« Aux Channey » trois parcelles sont disponibles (n° 555, 517 et 45)
et plusieurs parcelles disposent d’une surface suffisante pour permettre la
construction d’une seconde villa (n° 437, 40, 466 et 496). La parcelle n°552,
partiellement en zone de villa, permet également la construction d’un nouveau
bâtiment. Dans le secteur « Clos aux Faves », une partie de la
parcelle n° 43 est classée en zone de villa et permet la construction d’au
moins deux villas. Dans le secteur « En Rutty », la parcelle n° 423
permet d’accueillir une villa et les zones localisées sur la parcelle n°377
permettraient d’accueillir encore deux villas. Dans le secteur de « La
Crausaz », deux parcelles sont encore libres (n° 601 et 397) alors que la
parcelle n° 333 permettrait probablement la construction d’une seconde villa.
Dans le secteur « Aux Planches », quatre parcelles sont encore
disponibles (n° 338, 441, 442 et 324). Dans le secteur « Praz du
Perey », la parcelle n° 356 permet d’accueillir encore une villa. En outre
les parcelles n° 488 et 490 sont encore libres. Dans le secteur « En Praz
Bovet », la parcelle n° 224 permet d’accueillir encore une construction en
zone de village P. Les parcelles n° 518 et 460 sont encore libres dans la zone
de village A. Enfin, le représentant de la municipalité a précisé encore que la
commune réalisera différents bâtiments dans la zone d’utilité publique qui
pourra accueillir des logements. Enfin, les possibilités de transformation des
bâtiments existants en zone agricole restent encore très limitées et les
constructions rurales dans la zone de village ont toutes déjà fait l’objet de
travaux de transformation en logement à l’exception des bâtiments d’une
exploitation agricole toujours en cours.
Les représentants de la municipalité ont
précisé que la commune cherche à trouver un équilibre dans le développement et
les investissements nécessaires à la réalisation des infrastructures qui
doivent être créées lors de l’accueil de nouveaux habitants.
Les recourants Robert George et consorts
ont expliqué l’évolution de la planification depuis 1960. La volonté de la
population communale à l’époque était bien une ouverture pour permettre
l’accueil d’une population citadine. Le plan des zones avait alors été étudié
de manière à assurer une répartition équitable des droits à bâtir dans le
village. Le plan des zones avait permis de réduire le taux de l’impôt de 140% à
100% avec même un rabais de 10%. Les mesures à suivre avaient nécessités un
redimensionnement des zones à bâtir et le recourant Robert George avait à
l’époque voulu montrer l’exemple en laissant la parcelle des planches
provisoirement inconstructibles. Les recourants Robert George et consorts ont
expliqué que l’exploitation de la scierie a régulièrement été entravée par des
incendies importants. Il a précisé encore qu’il contestait le petit secteur
maintenu en blanc à la limite entre la parcelle n°414 et la parcelle n°400.
Le représentant du Service de
l’aménagement du territoire a expliqué que cette bande de terrain est classée
en zone agricole et qu’il ne s’agit pas d’un accès. Le conseil de la recourante
Bluette Cevolani a demandé de son côté si la municipalité ne disposait pas
d’une liste plus détaillée des capacités des zones à bâtir légalisées avec un
état d’équipement. Les représentants de la commune ont expliqué q’un état de
l’équipement avait été récemment établi et qu’il allait ainsi être produit au
tribunal. En outre, le plan directeur communal produit par le Service de
l’aménagement du territoire sera transmis au conseil de la recourante Bluette
Cevolani qui pourra se déterminer sur ces documents en même qu’il se prononcera
sur le procès-verbal résumé mis au net à la suite de l’audience.
Les représentants de la municipalité ont
précisé encore qu’il existe une forte demande en terrain à bâtir sur le
territoire communal mais que la commune entendait précisément maîtriser cette
demande et freiner le développement pour l’adapter à ses capacités financières
et ses infrastructures.
Le tribunal a ensuite procédé à la
visite des lieux notamment de la parcelle n° 414 des recourants Robert George
et consorts et puis de la parcelle n° 554 de la recourante Bluette
Cevolani. »
H.
a) Les parties ont eu la possibilité
de se déterminer sur le compte rendu de l'audience. Les recourants Georges et
consorts sont encore intervenus à la suite de l’audience du 24 février 2005. Ils
ont produits le 11 mars 2005 les différents documents concernant le classement
de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan spécial, décidé en 1981 avec
les pièces concernant l’établissement d’un projet de plan d’extension partiel au
lieu dit « Aux Planches ».
b) En date du 3 mai 2005, le recourant
Robert Georges rappelle qu’il avait évoqué, lors de l’audience du 24 février
2005, un projet désigné « Machek » dont le plan de quartier prévoyait
un giratoire dans la montée de la route « Vers-chez-Favez et se
développerait en dehors de la zone à bâtier de chaque côté de la route. Il
demande que la municipalité transmette ce projet au tribunal. La municipalité
répondait le 18 mai 2005 que le projet « Machek » visait à transférer
en zone constructible un terrain situé en zone intermédiaire, mais que ce
projet n’était jamais arrivé à chef car il avait été retiré par la municipalité
avant d’être soumis au vote du Conseil communal.
c) Le recourant Robert Georges est
intervenu les 27 juin et 6 août 2005 pour transmettre au tribunal des coupures
de presse concernant respectivement l’état des finances communales et
l’assouplissement des coefficient d’utilisation et d’occupation du sol. Le
recourant Robert George est encore intervenu le 5 octobre 2005 pour se plaindre
des retards imputables à la commune et pour demander que les nouveaux
cœfficients d’utilisation et d’occupation du sol ne s’appliquent pas aux
parcelle n°400 et 414. Le 24 octobre 2005, il a estimé que l’évaluation des
capacités disponibles faite lors de l’audience de février n’était pas conforme
à la situation. Il relevait que les parcelles n°45, 397, 423, 441, 452, 481 et
486 étaient déjà bâties ; sur la parcelle n°338, la commune avait autorisé
un dépôt couvert ; les parcelles n°333, 377, 490, 437, 40 et 466 n’étaient
pas à vendre ; enfin la parcelle n°517 appartenait à la commune. Il
demandait encore si le tribunal avait requis et obtenu la production du projet
de plan de quartier « Machek ». Il relève qu’après avoir mis au point
le plan directeur, la municipalité avait accepté et mis à l’enquête publique ce
projet qui concernant la zone agricole.
En date du 31 octobre 2005, la
municipalité a confirmé au tribunal que le projet « Machek » n’était
plus d’aucune utilité car elle l’avait retiré de sorte qu’il n’a pas été soumis
au vote du Conseil communal. Le 8 novembre 2005, le recourant Robert Georges a
précisé que l’arrêté fédéral imposant des mesures urgentes en matière d’aménagement
du territoire avait permis une réduction importante des zones à bâtir estimée à
30%. Il demande que les possibilités de construire prévues pour le projet
« Machek » soit transférée sur la parelle n°414. Il rappelle que le
classement de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan de quartier
résultait des mesures AFU et que les effets d’une telle mesure devaient prendre
fin.
d) Le 28 mars 2006, le tribunal a
disjoint pour le jugement les recours formés d’une part par Bluette Cevolani et
par les recourants Robert Georges et consort d’autre part.
Considérant
en droit
1.
a) La procédure de recours en matière de plan
d’affectation a connu de nombreux développements dont il convient de retracer
l’évolution.
A la suite de l'entrée en vigueur de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire le 1er janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi
vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941
(LCAT) a dû être adaptée pour satisfaire aux exigences de protection juridique
prévues à l'art. 33 al. 2 et 3 LAT. Cette disposition exige des cantons
l'organisation d'une voie de recours au moins contre les décisions et les plans
d'affectation fondés sur la LAT et sur les dispositions cantonales et fédérales
d'exécution. Or, la procédure résultant de l'ancienne LCAT ne prévoyait aucun
moyen de droit permettant de contester la décision communale adoptant un plan
d'affectation. Par arrêté du 28 janvier 1981, fondé sur l'art. 36 al. 2 LAT, le
Conseil d'Etat a introduit une voie de droit permettant à l'opposant de
contester la décision prise par l'autorité d'adoption du plan rejetant
l'opposition. L'instruction de la "requête" était confiée au
département, le Conseil d'Etat statuant par une décision d'ensemble portant sur
l'approbation du plan, les oppositions et les éventuelles requêtes. Ces mesures
provisionnelles ont été prolongées par un règlement du 19 octobre 1983
concernant la protection juridique en matière d'opposition aux plans
d'extension, dont la procédure a été reprise lors de l'adoption de la nouvelle
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(LATC). Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après : aLATC), l'envoi du plan en
vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait simultanément la
notification des décisions communales sur les oppositions avec l'indication de
la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat tendant au
réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable qui si
l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à
l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait les
requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis au
Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1
aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se
prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps sur l'approbation
du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF 1986 p. 213 ss).
b
) Pour adapter la procédure de légalisation des
plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne
des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles
applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994. La compétence de statuer
sur les requêtes a été transférée du Conseil d'Etat au département qui statuait
avec un libre pouvoir d’examen requis par l’art. 33 let. a LAT et dont la
décision pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal administratif qui
exerçait un contrôle limité à la légalité de la décision attaquée (art. 36
LJPA) ; le Conseil d'Etat statuant sur l'approbation du plan à l'issue de
la procédure de recours. Cependant, alors que les exigences de protection
juridique posées à l'art. 33 LAT sont applicables à tous les plans d'affectation
(voir notamment ATF 111 Ib 12 et 15), les exigences d'un tribunal indépendant
posées par l'art. 6 § 1 CEDH ne concernent que les contestations qui portent
sur des plans touchant des droits et obligations à caractère civil. A cet
égard, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme a précisé
que le caractère civil des droits et obligations en cause ne pouvait
s'interpréter par une simple référence au droit interne de l'Etat. Pour être
qualifiés de civils, il suffisait que l'issue de la procédure en cause soit
déterminante sur les droits et obligations de nature privée telle que, par
exemple, la révocation d'un permis d'exploiter une gravière (arrêt Cour eur. Fi
scher
c/Autriche du 26 avril 1995 publié au vol. 312 voir en particulier l'avis de la
commission en
page 45). Le Tribunal fédéral a
précisé dans sa jurisprudence que le droit à un tribunal indépendant
s'appliquait essentiellement aux plans ayant un caractère "quasi
expropriatif" comme les arrêtés de classement en matière de protection de
la nature, des monuments et des sites (ATF 121 I 34 consid. 5c) ou les plans
dont l'approbation confère au maître de l'ouvrage le droit d'exproprier les
terrains nécessaires à la réalisation (ATF 120 I 27 consid. 3a). Le Tribunal
administratif a cependant jugé que l'extension de la garantie du tribunal
indépendant prévue à l'art. 6 § 1 CEDH à toutes les contestations relatives aux
plans d'affectation par l'arrêté du 9 février 1994 était admissible même si ce
procédé paraissait critiquable (voir arrêt AC 94/0057 du 7 septembre 1994
publié à la RDAF 1995 p. 78 et ss en particulier 83). Le Grand Conseil a, par
la suite, admis une telle extension à tous les plans d'affectation en adoptant
le 20 février 1996 une modification de la loi sur l'aménagement du territoire
et les constructions, généralisant ainsi la double voie de
recours
auprès du département en première instance, puis du Tribunal administratif en
deuxième et dernière instance cantonale (voir l’art. 60a aLATC).
c) La nouvelle procédure de recours en matière de
plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché était de
limiter tant le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire
(ci-après : SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un
plan d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) que celui du département à un contrôle
en légalité lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation (art. 61
al. 1 LATC). La modification a aussi pour effet du supprimer l'instance
intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux opposants de
contester directement auprès du Tribunal administratif la décision d'adoption
d'un plan d'affectation communal; elle introduit enfin une nouvelle procédure
de notification des décisions du conseil de la commune sur les oppositions;
alors que l'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la municipalité notifiait
les décisions communales sur les oppositions en même temps qu'elle transmettait
le dossier au département, le nouvel art. 60 al. 1 LATC précise que c'est le
département qui notifie à chaque opposant la décision communale sur son
opposition avec l'indication des voies et délais de recours auprès du Tribunal
administratif. L'art. 61 LATC introduit en outre une nouvelle procédure
d'approbation préalable du plan d'affectation communal. La décision
d'approbation préalable est alors notifiée aux opposants et à la commune en
même temps que le département notifie les décisions sur opposition (al. 1).
L'art. 61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation préalable est aussi
susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif. Enfin, le nouvel
art. 61a LATC prévoit que le département se prononce définitivement sur le plan
et le règlement si aucun recours n'est déposé (al. 1) et qu'il peut aussi
mettre en vigueur la partie du plan et du règlement non contestée par les
recours dans la mesure où l'effet suspensif n'a pas été accordé sur cette
partie, Enfin, il approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la
partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts du
Tribunal administratif sur les éventuels recours des opposants (al. 3 ). Le
Tribunal administratif doit alors statuer sur les recours avec le libre pouvoir
d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC janvier-février 2003 p.
6570, et 6577).
d) L'approbation du plan d'affectation par une
autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du
territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité
cantonale
approuve
les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan
d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire
(al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors
une condition préalable nécessaire à la mise en vigueur du plan d'affectation.
L'art. 26 al. 2 LAT précise encore que l'autorité doit examiner si le plan
d'affectation est conforme aux plans directeurs cantonaux approuvés par le
Conseil fédéral, mais cette disposition ne définit pas de manière exhaustive le
pouvoir d'examen de l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si
les plans d'affectation sont bien conformes à toutes les indications devant
figurer dans le rapport prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification
a bien respecté les principes de planification et de coordination mentionnés à
l'art. 2 OAT et si elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des
intérêts en présence, requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires
touchés par le plan et ceux des collectivités ou organisations concernées par
la planification et qui auraient un droit de recours contre le plan. Par
exemple, la jurisprudence fédérale a précisé que le contrôle en légalité de
l'autorité d'approbation porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir
(art. 15 let. b LAT) et de terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des
intérêts entre ces deux besoins et leur conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid.
4b. p. 373 et les références citées). Seule la décision d'approbation fixant
définitivement le contenu du plan d'affectation a force contraignante et peut
être attaquée par la voie du recours de droit public (ATF 118 Ia 165 consid. 2a
p. 168).
e) L'ancien art. 61 aLATC précisait que le département
se prononçait sur l'approbation du plan et du règlement, en règle générale, en
même temps que sur les recours des opposants contre la décision communale. Une
telle procédure permettait à l'autorité d'approbation d'exercer un examen
global de la planification et de prendre en considération l'ensemble des
intérêts publics et privés déterminants dans le cadre de la pesée générale
d'intérêt requise tant par la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 117 Ia
302 consid. 4b p. 307, 115 Ia 350 consid. 3d p. 353, 114 Ia 371 consid. 5b p.
374) que par l'art. 3 OAT. Les nouveaux art. 60 et 61 LATC ont dissocié la
procédure d'approbation du plan d'affectation de la procédure de recours contre
les décisions communales sur les oppositions. L'approbation préalable apparaît
ainsi comme une formalité qui ne peut à elle seule déployer les effets de
l'approbation requise par l'art. 26 al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée
en vigueur du plan. Si la décision communale levant les oppositions ne fait pas
l'objet de recours, une nouvelle décision d'approbation définitive est
nécessaire pour mettre en vigueur le plan (art. 61a al. 1 LATC) ; de même
une nouvelle décision d'approbation définitive du plan est nécessaire pour
mettre en vigueur la partie du plan non concernée par le ou les recours, et
pour autant que l'effet suspensif n'ait pas été accordé sur l'ensemble du plan
(art. 61a al. 2 LATC); enfin, lorsque le tribunal a statué sur les recours
formés contre la décision communale, le plan entre en force seulement après la
décision d'approbation définitive. La procédure d'approbation préalable
apparaît ainsi comme une procédure incidente préparatoire à l'approbation
définitive du plan, qui fixe les intentions du département sur l'approbation
définitive dans l'attente des différentes conditions et incertitudes auxquelles
la procédure d'approbation est subordonnée; il s'agit notamment de savoir si
des recours ont été déposés par les opposants contre la décision communale
levant leur opposition, quelles sont les parties du plan concernées par les
éventuels recours, si l'effet suspensif est limité aux parties du plan
concernées par les recours ou s'il concerne tout le plan et finalement l'issue
de ces recours. Mais il est aussi possible que le département envisage de ne
pas approuver un plan d'affectation ou une partie du plan sans que le plan ou
le secteur concerné fasse l'objet d'une opposition ou d'un recours, ou encore,
qu'il envisage de refuser l'approbation pour des motifs autres que ceux faisant
l'objet du recours ou de l'opposition. L'art. 61 al. 2 LATC prévoit dans une
telle situation que la décision d'approbation préalable est susceptible d'un
recours auprès du Tribunal administratif; mais le département doit encore
inviter les parties concernées à se prononcer sur un éventuel refus
d'approbation préalable, afin qu'elles puissent exercer leur droit d'être
entendu.
2.
a) Dans un
contrôle en légalité, l’autorité d'approbation du plan doit examiner aussi bien
les besoins en terrains à bâtir (art. 15 let. b LAT) et en terrains agricoles
(art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre ces deux besoins et leur
conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373 et les références citées). Son
contrôle doit aussi porter sur les différents points, qui font l'objet du
rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité
d'approbation du plan, en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement
du territoire du 28 juin 2000 (ci-après: OAT). Il s'agit notamment d'examiner
la conformité du plan d'affectation au plan directeur (art. 26 al. 2 LAT), aux
conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), aux buts et
principes de l’aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT), les observations
émanant de la population (art. 4 al. 2 LAT) ainsi que les exigences découlant
des autres dispositions du droit fédéral, notamment la législation sur la
protection de l'environnement au sens large ayant trait à la protection du
patrimoine naturel et culturel et en particulier la protection de la nature, du
paysage, des forêts et des monuments historiques (art. 47 al. 1 in fine OAT).
L'autorité d'approbation du plan doit encore s'assurer dans un contrôle en
légalité que les principes de planification prévus aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés et que la mesure s'intègre au programme d'équipement (cf. BGC
janvier-février 2003 p. 6565; arrêt TA 2001/0220 du 17 juin 2004 ).
b) Le Tribunal administratif doit en revanche
statuer en exerçant le libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b
LAT. Selon cette disposition, le droit de procédure cantonal doit prévoir au
moins une voie de recours contre les décisions et les plans d'affectation basés
sur la LAT et les dispositions cantonales et fédérales d'exécution et accorder
à une autorité de recours au moins un libre pouvoir d'examen. Ce principe n'est
pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT selon lequel "les autorités chargées
de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur
tâches". L'autorité de recours doit examiner si cette liberté
d'appréciation a été exercée de façon correcte et objective, mais en ayant
conscience qu'elle est autorité cantonale de recours et non pas autorité
communale de planification (ATF 109 Ib 123 c. 5 b et c = JdT 1985 I 542; JdT
1990 I 461).
c) L'exigence fédérale relative à la liberté
d'appréciation des autorités subordonnées ne réduit pas le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours à un simple examen de la légalité. Même là où
il n'existe aucune exigence spécifique du droit positif, le plan d'affectation
attaqué doit être examiné complètement, mais de façon différenciée, justement
en raison du rôle de l'autorité de recours quant au fond et
institutionnellement. En ce qui concerne le fond, l'examen du Tribunal s'exerce
avec retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la
connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance
(art. 4 LAT). Mais l'examen doit aller aussi loin que le requièrent les intérêts
supérieurs à sauvegarder par le canton, notamment celui de la délimitation des
zones à bâtir (art. 3 al. 3 et 15 LAT). Sous l'angle institutionnel, l'autorité
de recours doit se limiter à sa fonction de contrôle, c'est-à-dire qu'elle ne
peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale
d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990
I 462). Ainsi, le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue et il ne
permet pas à l'autorité de recours de substituer son appréciation à celle de
l'autorité de planification, notamment sur les points concernant les intérêts
locaux; en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi
ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
3.
a) La coordination entre la
planification du territoire et la protection de l'environnement signifie que
les questions et problèmes que pose la planification ne peuvent être résolus
sans examiner conjointement leur compatibilité avec les exigences de la
protection de l'environnement. La base constitutionnelle du droit de
l'aménagement du territoire (art. 75 Cst.) est de même niveau que celle du
droit de la protection de l'environnement (art. 74 Cst). L'aménagement du
territoire vise avant tout une utilisation mesurée du sol (art. 1er al. 1 LAT),
ce qui implique la protection des bases naturelles de la vie tels que le sol,
l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art, 1er al. 2 let. a) et la création ou
le maintien d'un milieu bâti favorable à l'habitat et à l'exercice des
activités économiques (art. 1 al. 2 let. b). La loi fédérale sur la protection
de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour but essentiel de protéger les
hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE); elle tend
à limiter à titre préventif les émissions de polluant et à éviter, ou à réduire
si nécessaire, les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 2 et 11
LPE) (arrêt TA AC 1009/0134 du 26 février 1998).
b) Pour atteindre les buts fixés par
ces deux législations sur l'aménagement du territoire et sur la protection de
l'environnement, les cantons établissent des plans directeurs en veillant à
définir le développement souhaité de manière à réduire à un minimum les
atteintes à l'environnement (art. 6 al. 3 et 8 LAT; art. 2 al. 1 lit. d OAT;
voir aussi l'ATF 116 Ib 268 consid. 4c). Le Conseil fédéral a défini, à cette
fin notamment, les stratégies d'organisation du territoire en Suisse dans son
rapport sur les Grandes lignes de l'organisation du territoire suisse du 22 mai
1996 (FF 1996 III p. 526 et ss). Les stratégies de l'organisation du territoire
constituent un ensemble cohérent de principes appelés à orienter - conformément
aux buts et principes énoncés aux art. 1 et 3 LAT - les activités liées à la
planification (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 559). Elles
visent à garantir les conditions d'un développement durable "en ce sens
que les mesures prévues sont orientées vers une vision globale et vers un
maintien à long terme du potentiel de développement des différentes
régions". Un développement est durable selon le Conseil fédéral, s'il
tient compte des contraintes économiques, sociales et écologiques, et s'il
garantit que les besoins de la génération actuelle sont satisfaits sans porter
préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres
besoins (rapport sur les Grandes lignes, FF 1996 III p. 563). A cette fin, le
développement de l'urbanisation doit davantage être canalisé vers l'intérieur
du milieu bâti afin de mettre progressivement un terme à l'extension débordante
des agglomérations. Il y a donc lieu de satisfaire les besoins futurs en
matière de construction en premier lieu dans le tissu déjà urbanisé, ce qui
permet d'utiliser plus rationnellement les infrastructures existantes de
transports, d'approvisionnement et d'élimination des déchets. L'un des
objectifs prioritaires de la politique du développement en Suisse tend à
consolider le réseau polycentrique des villes afin que les petites et moyennes
villes, bien desservies par le rail, offrent une solution de rechange à
l'extension débordante des agglomérations. Il en résulte que le développement
doit être localisé à proximité des arrêts de transports publics les mieux
desservis qui se prêtent particulièrement bien à une densification de l'habitat
ou à la localisation de pôles de développement (rapport sur les Grandes lignes,
FF 1996 III p. 566 à 569 et 571 à 573).
c) Le plan directeur cantonal a été
adopté par le Grand Conseil par décret du 20 mai 1987. L’art. 2 du décret
précise que les éléments du plan directeur qui lient les autorités sont les
objectifs et les éléments prospectifs contenus dans les cartes. A cet égard, la
carte du plan général d'urbanisation (carte 1.1.1) met en place un réseau de
centres urbains bien desservi par les transports publics en prévoyant
expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres notamment par la
concentration d'activités économiques et de services diversifiés et par la
densification de l'habitat" (objectif 1.2.b du plan directeur cantonal).
Le plan directeur cantonal distingue différents milieux d’habitat, soit le
milieu urbain, périurbain rural et le milieu de montage. La commune de Servion
se situe à la limite des milieux rural et périurbain. Le milieu périurbain est
constitué par la rencontre des milieux urbain et rural ; il est
moyennement occupé mais très hétérogène. Les agglomérations ont pénétré
l’espace rural en profondeur, transportant une part du mode de vie urbain dans
les villages et déterminant un nouvel espace investi surtout par l’habitat
individuel, qui s’étale plus ou moins largement (plan directeur cantonal p.
109). Dans le milieu périurbain, le plan directeur fixe les objectifs
suivant : d’une part, « Distinguer les espaces homogènes les plus
propices à l‘agriculture, qui doivent lui être réservés en priorité, des
espaces largement urbanisés qui seront consacrés si nécessaire à l’extension
des localités » (objectif 1.5.h), et d’autre part, « Restructurer
rationnellement les aires à urbaniser, notamment en luttant contre la
dispersion, en favorisant de nouvelles formes d’habitat, et en soutenant la
mise en place de foyers d’activités, d’équipement et de transports
collectifs » (objectif 1.5.i). Pour économiser le sol et favoriser les
relations sociales, il faut développer un habitat plus groupé, à proximité
immédiate des villages. Il est également nécessaire de restructurer et de
vivifier ces aires, en y favorisant l'implantation d'activités non gênantes et
d'un minimum de services courants (plan directeur cantonal p. 111).
4.
a) Le plan d'affectation doit être
élaboré sur la base des plans directeurs (art. 43 al. 1 LATC et 26 al. 2 LAT).
L’art. 48 al. 2 LATC confirme encore que les zones à bâtir doivent être
délimitées dans le cadre fixé par les plans directeurs ; cette disposition
précise encore que les zones à bâtir doivent comprendre les terrains déjà
largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à
venir et qui seront équipés dans ce délai. Cette règle n'a cependant pas de
portée propre par rapport à l’art. 15 LAT, précisant que les zones à bâtir
comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement
bâtis (let. a) ou seront probablement nécessaires à la construction dans les 15
ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps (let. b).
b) Il convient donc de déterminer si
la parcelle n°414 des recourants fait partie des terrains largement bâtis au
sens de l'art. 15 let. a LAT.
Selon la jurisprudence, le
terrain largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 let. a LAT comprend un
territoire construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité
du tissu bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de
manière cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437).
En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même
partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une
fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être
considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes
dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la
création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement
bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a).
Ainsi pour qualifier un
terrain de largement bâti, l'on doit se trouver en présence d'un groupement de
constructions formant un noyau (
ATF 116 Ia 335
consid.
4a p. 337), soit un milieu bâti de manière compacte comportant des accès et des
infrastructures, comprenant également des surfaces non bâties, formant des
brèches dans le tissu bâti ; mais il doit s'agir de surfaces de peu
d'importance par rapport à l'étendue du milieu bâti dans lequel elles
s'insèrent (
ATF 122 II 462
consid.
6a). En l’espèce, la parcelle n°414 couvre une surface de plus de 20'000 m2
libre de toute construction et qui trouve son prolongement sur un milieu
naturel formé par la rive boisée du cours du Flon. Il s’agit en fait d’un vaste
secteur non bâti qui présente une fonction indépendante du tissu construit et
qui ne peut être assimilé à un territoire déjà largement bâti au sens de l’art.
15 let. a LAT.
c) Il se pose donc encore la question
de savoir si le classement de la parcelle n°414 en zone à bâtir se justifie en
raison des besoins prévisibles dans les 15 ans à venir au sens de l’art. 15
let. b LAT.
Le critère du besoin prévisible dans les
quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la
jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans
la pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier
l'extension de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à
370 consid. 4). La question de savoir si une commune dispose de réserves
suffisantes s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et
en fonction de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à
prendre en considération, notamment dans le domaine de la protection des
terrains agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 116 Ia 339 consid
3a p. 341,115 Ia 360 consid. 3f/bb). Selon la jurisprudence, une planification
orientée uniquement selon le critère du besoin n’est pas possible car elle
serait contraire à l’objectif principal visé par la loi fédérale consistant à
veiller à une utilisation mesurée du sol (art. 1
er
al. 1 LAT). Les
autorités doivent procéder à une pesée de l’ensemble des intérêts en présence.
Les zones à bâtir ne peuvent continuellement s’agrandir et finalement
supplanter tous les autres intérêts (ATF 117 Ia 434 consid. 3f p. 438 439). La
loi fédérale prévoit expressément de limiter l’étendue des territoires réservés
à l’habitat (art. 3 a. 3 LAT). Aussi, le Tribunal fédéral admet-il que les
mesures restrictives dans ce domaine sont admissibles et défendable sous
l’angle de la Constitution. Le fait que le terrain litigieux dispose de
l’équipement de base n’entraîne pas non plus l’admission du recours. Selon la
jurisprudence, même des terrains équipés peuvent – et même doivent – être
attribués à une zone de non bâtir si après pesée de tous les intérêts en
présence, une telle mesure s’impose (ATF 117 Ia 434 consid. 3g p. 439, ATF 116
Ia 197 consid. 2b p. 201 et ATF 113 Ia 367 consid. 2b).
aa) En l’espèce,
les recourants invoquent le besoin en terrain constructible. A cet égard, le
plan directeur communal précise que la capacité théorique des zones à bâtir
légalisée s’élève à 1240 habitants (920 + 320). Le préavis municipal du 22 mars
2004 précise que la population de Servion s’élevait à 1044 habitant à la fin de
l’année 2003, ce qui laisse subsister une capacité disponible permettant
d’accueillir environ 200 nouveaux habitants. Il est vrai que l’augmentation de
la population était supérieure à 400 habitants les quinze dernières années,
soit depuis 1990. Mais c’est précisément pour lutter contre les effets
défavorables d’une urbanisation non contrôlée que les autorités communales ont
révisé le plan général d’affectation et ainsi assurer une meilleure maîtrise du
développement et une amélioration du cadre de vie pour les années à venir. Le
recourant soutient toutefois que de nombreuses parcelles, encore disponibles,
ne seraient pas à vendre. La jurisprudence fédérale a cependant précisé que la
surface des zones à bâtir ne doit pas se déterminer seulement selon les vœux
des personnes privées. Le fait de ne pas inclure dans la réserve de terrain à
bâtir les terrains « stockés » par leur propriétaire aurait pour
conséquence, d’une part, que le « stockage » présenterait un plus
grand attrait et d’autre part, que la planification des zones échapperait à la
collectivité pour dépendre des seules intentions des propriétaires. Il y a donc
lieu de prendre en considération l’ensemble des données et tenir compte de la
réserve des terrains constructibles même lorsque leur propriétaire n’ont pas,
au moment de la délimitation de la zone, l’intention de les vouer à la
construction (ATF 116 Ia 328 consid. 4c p. 333-334).
bb) La mesure de planification
communale est par ailleurs conforme au plan directeur communal qui tend à
limiter l’urbanisation extensive en préservant la structure aérée du village
(but général B2 de l’organisation de l’espace, voir aussi l’objectif O2). Ce
qui implique une utilisation prioritaire des espaces situés à l’intérieur des
zones à bâtir (M2.32). La parcelle n°414, par ses dimensions et sa situation,
ne fait pas partie des zones largement bâties mais elle est incluse dans les
espaces stratégiques qui constituent des réserves à moyen et à long terme pour
les générations futures (voir mesure M 3.15 concernant les espaces
stratégiques). Les objectifs de développement retenus par les autorités
communales dans le plan directeur sont compatibles et conformes au plan
directeur cantonal qui tendent à distinguer les espaces homogènes non
construits qui doivent être réservés en priorité à l’agriculture
des espaces largement urbanisés qui seront consacrés si nécessaire à
l’extension des localités (objectif 1.5.h du plan directeur cantonal). La
parcelle n°414 ne fait pas partie en effet des espaces largement urbanisés de
la commune.
Le tribunal relève aussi que la Commune de Servion, appartenant
au milieu périurbain essentiellement, et proche du milieu rural, ne dispose
toutefois pas de services de transports publics
Enfin, la volonté
communale de mieux maîtriser le développement et de freiner l’extension de
l’urbanisation est conforme dans son principe aux buts de la loi fédérale qui
tendent à limiter l’étendue des territoires réservés à l’habitat (art. 3 al. 3
LAT). Le Tribunal fédéral a par ailleurs jugé que l’objectif d’une commune qui
souhaite mieux maîtriser sa croissance et la freiner par la création de zone de
réserve (zone intermédiaire) était admissible (ATF 114 Ia 364 consid. 4 p.
370).
5.
Il convient encore de déterminer si les
restrictions qui résultent de la planification sont conformes à la garantie de
la propriété.
Des restrictions à la garantie constitutionnelle de
la propriété (art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et compatibles avec la
Constitution si elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un
intérêt public suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36
al. 1 Cst, voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore
ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120 et 120 I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348
consid. 2a p. 353).
a) En ce qui concerne la condition de
la base légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base
légale matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par
le législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale
matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le
législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au
droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la
jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.
Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution
cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être
limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la
réglementation à adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du
législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à
son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou
communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition
des compétences entre cantons et communes sans porter atteinte au principe de
la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305
consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF
104 Ia 340 consid.
4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10
consid. 3b = JT 1978 I 371).
Dans le domaine de
l'aménagement du territoire, il faut encore que le principe même de la
restriction prévue par un plan d'affectation communal soit contenu dans la
délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par
ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit être réglée pour
l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au sens formel (ATF
123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte est
particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force
(expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent
impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa
destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365
et les arrêts cités).
aa) La zone intermédiaire fait partie
des territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée au sens
de l’art. 18 al. 2 LAT et constitue une zone de réserve. La zone de réserve
n’est pas une zone d’affectation et les constructions ne peuvent y être
édifiées qu’en application de l’art. 24 LAT. L’obligation générale de planifier
prévue par l’art. 2 LAT ne permet pas de renvoyer sans raison valable
l’attribution de terrain à une zone d’affectation. En l’absence d’un motif
justifiant l’ajournement d’un classement précis, la commune doit manifester ses
intentions par exemple, créer une zone de verdure, ou une zone d’habitation ou
même les deux en les délimitant de façon raisonnable (ATF 115 Ia 333 consid. 6a
p. 341). Il est en revanche admissible que des terrains contigus à une zone
constructible et prévus pour un éventuel classement ultérieur en zone à bâtir
soient classés dans un territoire sans affectation spéciale avec une fonction
de réserve pour les 20 à 25 ans à venir si le développement urbain n’est pas
encore clairement perceptible et que les modalités pratiques de leur classement
dans une des différentes zones sont encore incertaines (ATF 121 I 245 consid.
8c/aa p. 250).
bb) Lorsqu’un terrain remplit toutes
les conditions d’un classement en zone à bâtir, c’est à dire non seulement
lorsqu’il satisfait aux exigences de l’art. 15 LAT (largement bâti et
nécessaire à la construction dans les 15 ans) mais aussi quand aucun motif
comme la protection d’un site ou de terres agricoles ne s'opposent à cette
affectation, il convient de l’affecter directement à la zone à bâtir. Le fait
que des motifs particuliers d’urbanisme nécessite une étude soignée pour
assurer l’intégration des constructions dans le paysage ne suffit pas à justifier
un classement en zone de réserve ou en zone intermédiaire ; de telles
difficultés peuvent être résolues par l’adoption d’un plan d’aménagement de
détail et il suffit que la comme prévoit une obligation spéciale de planifier
sur le secteur en cause (ATF 123 I 175 consid. 3b p. 183 et ATF 115 Ia 333
consid. 4 et 5 p. 338 ss) ou encore, le cas échéant,adopte une zone réservée au
sens des art. 27 LAT et 46 LATC. En résumé, les terrains qui font partie de la
zone à bâtir ne peuvent être attribués à une zone de réserve ou intermédiaire
(ATF 112 Ia 155 consid. 2c p. 158, 281 consid. 7
e
p. 288 et ATF 110
Ia 51 consid. 4 p.53), de même que la zone de réserve ou intermédiaire ne peut
pas remplacer l’établissement d’une zone agricole fixée de manière précise et
comprenant les terrains définis à l’art. 16 LAT (ATF 110 Ib 266 consid. 4 p.
267).
cc) En revanche, l’adoption d’une zone
intermédiaire ou de réserve se justifie lorsqu’il s’agit de réduire l’étendue
de zone à bâtir surdimensionnées (ATF 116 Ia 328 consid. 4 p. 331) ou lorsque
l’adoption ou l’extension d’une zone à bâtir ne se justifie pas par rapport au
niveau régional (ATF 117 Ia 430 consid. 4b p. 432) ou encore lorsque les
objectifs d’aménagement retenus par la commune tendent à mieux maîtriser sa
croissance et même freiner le développement de l’urbanisation (ATF 114 Ia 364
consid. 4 p. 369 370). En pareil cas, l’attribution d’une parcelle à la zone
intermédiaire ou de réserve et, par conséquent son non classement en zone
constructible, trouve sa base légale à l’art. 15 LAT (ATF 113 Ia 444 consid. 4a
p. 448 ss). En l’espèce, la municipalité a précisément classé la parcelle n°414
comme une zone de réserve destinée à assurer, à moyen ou long terme, le
développement de la commune afin de mieux maîtriser et de freiner le
développement trop rapide et important que la commune a connu ces 20 dernières
années. Ainsi, le classement de la parcelle n°414 en zone intermédiaire
correspond à la fonction dévolue à une telle affectation, à savoir une fonction
de réserve pour les années à venir alors même que les modalités du
développement de cette zone ne sont pas encore clairement perceptibles,
notamment en ce qui concerne les problèmes de raccordement au réseau routier
cantonal, soulevés déjà lors de l’examen préalable du projet de plan
d’extension partiel « Aux Planches  Le nouveau plan général
d'affectation précise à l'art. 18 du règlement la portée de la zone
intermédiaire, qui n’est pas constructible tant que les besoins en construction
à Servion peuvent être contenus dans les zones prévues à cet effet. En cas
d’extension des zones à bâtir, certaines parcelles pourront être libérées, sur
la décision du Conseil général, et affectées à de nouveaux besoins. La zone
intermédiaire mise en cause par le recours vise donc le but de gestion et de
maîtrise du développement de sa population et, du développement progressif et
harmonieux des zones à bâtir et trouve une base légale claire aux art. 47 al. 2
ch. 9 et 48 al. 1 et 51 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 1 al. 1, 15 al. 1 et 18
al. 2 LAT.
b) Il faut encore déterminer si la
mesure communale répond à un intérêt public prépondérant par rapport à
l’intérêt des propriétaires concernés. A cet égard, les mesures destinées à la maîtrise
du développement d’une commune et en particulier de ses zones à bâtir répondent
à un intérêt public et constituent même l’un des buts essentiels de
l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 1 et 2 let. b LAT). Cet intérêt
public est encore confirmé par l’art. 3 al. 3 LAT précisant que les territoires
réservés à l’habitat et à l’exercice des activités seront aménagés selon les
besoins de la population et leur étendue limitée. En l'espèce, le tribunal a
constaté que la parcelle n°414 est située en bordure de forêts. Dès lors, le
classement en zone intermédiaire répond au but recherché par le plan directeur
communal et concrétisé par le plan d’affectation visant à constituer des
réserves de terrains à moyen ou long terme dans les secteurs, en particulier
« Aux Praz du Perey » et « Aux Planches », où précisément
se situent les parcelles litigieuses ; de cette manière, la planification
correspond aux objectifs d’aménagement du territoire développés par la
municipalité et à la situation de chaque espace ainsi qu’aux besoins et vœux de
la collectivité. Cette situation justifie les mesures restrictives prises par
la commune afin de maîtriser son développement. Il est vrai que la parcelle en
cause pourra le moment venu, faire l’objet d’un classement en zone à
bâtir ; mais en l’état, il ressort du plan directeur communal que le
village de Servion, atypique dans sa morphologie par rapport au village
traditionnel, est à l’image de sa nature environnante, très étendu et
entrecoupé de larges espaces naturels ou cultivés. Cet équilibre, à la fois
original et fragile, marque le caractère du lieu. La population, appréciant
cette particularité, souhaite fortement la préserver. Le plan directeur
communal a été élaboré sur l’appréciation de la situation et l’augmentation
immédiate des possibilités constructives aurait pour effet d’augmenter l’aspect
hétéroclite et menacerait le village de Servion de perdre totalement son aspect
aéré et l’unité de ses secteurs. L’analyse du plan de zones a mis en évidence
une zone « village » très étendue, des zones intermédiaires et à
occuper par plan spéciaux importantes. En contrepartie, le centre ne dispose
que de peu d’espace pour affirmer son véritable rôle. Il ressort du plan
directeur communal qu’il existe des zones à consolider que sont les secteurs du
centre et d’habitation Auberge/centre et des espaces stratégiques qui sont
définis comme les espaces majeures dont l’évolution sera décisive pour l’avenir
de la commune, compte tenu de leur emplacement, leur destination, leur rôle ou
leur qualité et dont les parcelles litigieuses font partie. Dans le cadre du
plan directeur, ces espaces font l’objet de propositions de sauvegarde ou
d’aménagement à court ou long terme. La parcelle n°414 fait partie de ces
espaces stratégiques et l’intérêt visant à assurer la maîtrise du développement
par le classement de ce secteur en zone intermédiaire l’emporte sur l’intérêt
privé des recourants à obtenir immédiatement un classement en zone à bâtir,
alors qu’elle ne fait en outre pas partie des terrains nécessaires au
développement de la commune dans les 15 ans à venir.
c) L'importance majeure de l'intérêt
public en cause ne suffit pas encore à justifier toutes les restrictions qui
résultent de la planification communale. Conformément au principe de la
proportionnalité, les mesures doivent non seulement être justifiées par un
intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est nécessaire
pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, consid. 4b, et les références
citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce
principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). En matière de planification, le principe
de proportionnalité a une portée particulière précisée par l'art. 4 LATC; selon
cette disposition, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif
recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins les
intéressés (art. 4 LATC). En l'espèce, il n'existe pas d'autres mesures de
planification permettant d'atteindre les objectifs de développement du centre
qui représente le village traditionnel d’une part, et d’autre part, de
conservation de larges espaces naturels ou cultivés recherchés par les zones
intermédiaires compte tenu de la maîtrise de son territoire souhaitée par la
municipalité et des voeux de la population de préserver un équilibre entre
espace bâti et non bâti.
d)
Selon l’art. 21 al. 2 LAT,
les plans peuvent et doivent faire l’objet des adaptations nécessaires lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées. D’une part, la planification
doit être, au besoin, mise en accord avec la situation concrète ; d’autre
part, un plan de zones ne peut atteindre son but que s’il a une certaine
stabilité. Il ne peut et ne doit être modifié que pour des motifs
importants ; plus il est récent, plus on doit pouvoir compter sur sa
stabilité. Ainsi la pesée des intérêts publics et privés qui doit précéder
l’adoption de mesures de planification n’est complète que si l’exigence de la
stabilité du plan est suffisamment prise en considération (ATF 113 Ia 444 = JdT
1989 consid. 5 p. 435, voir aussi ATF 119 Ia 480 consid. 5c, ATF 114 Ia 32
consid. 6 p. 33 et les arrêts ATF 109 Ia consid. 3 et 102 Ia 333 consid. 1 et
3d). Par ailleurs, la garantie de la propriété ne confère pas directement un
droit au maintien du régime applicable en vertu d’un plan d’affectation (ATF
118 Ia 510 consid. 4b). Mais un propriétaire foncier peut, en se prévalant de
la garantie de la propriété, demander le réexamen et l’adaptation d’un plan
d’affectation en vue d’obtenir la révision du régime applicable à son propre
bien-fonds, et aussi pour faire modifier et adapter la réglementation
applicable aux fonds voisins (ATF 123 Ia 227 consid. 2c p. 233).
En l’espèce, le plan des zones de 1984 a été
approuvé après l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire le 1
er
janvier 1980 et il a permis une importante
réduction des zones à bâtir du premier plan de 1960, qui a notamment entraîner
le classement de la parcelle n°414 en zone à occuper par plan spécial. Le
projet de plan mis à l’enquête publique prévoyait bien une zone intermédiaire,
mais la zone à occuper par plan spécial a finalement été adoptée par le Conseil
communal puis approuvée par le Conseil d’Etat. A l’époque, la zone à occuper
par plan spécial a pu être considérée, dans la pratique et par les autorités,
comme une zone à bâtir soumise à une obligation spéciale de planifier. Mais ni
l’ancienne loi sur les construction et l’aménagement du territoire du 5 février
1941 (LCAT), ni l’actuelle loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 ne comportent de base légale permettant
l’adoption de planification obligatoire. De fait, l’ancienne réglementation
communale applicable à la zone à occuper par plan spécial déploie les mêmes
effets juridiques que la zone intermédiaire. Si l’art. 55 bis du règlement
communal de 1984 précise bien que la zone est destinée à l’extension de
l’agglomération, elle reste soumise à l’adoption d’un plan de quartier ou d’un
plan d’extension partiel pour la définition des possibilités de construire et
elle est grevée par le même régime transitoire que celui de la zone
intermédiaire qui rend le terrain inconstructible jusqu’à la légalisation des
plans spéciaux (art. 55 bis al. 2 et art. 47 bis du règlement de 1984). Le
classement éventuel de la parcelle n°414 en zone à bâtir restait bien soumis à
l’adoption d’un plan de quartier ou d’un plan partiel d’affectation qui devait
respecter l’un comme l’autre les objectifs d’aménagement de la commune et les
principes applicables à l’extension des zones à bâtir (art. 66 al. 1 LATC pour
les plans de quartier et l’art. 48 al. 2 LATC pour les plans partiel
d’affectation), c’est-à-dire que le transfert de la parcelle en zone à bâtir
restait soumis au respect des conditions essentielles fixée par l’art. 15 LAT.
La mesure de planification prévue par le plan de 1984 était ainsi, dans
ses effets juridiques, comparable à la zone intermédiaire qui fait l’objet du
recours. Dès lors que la parcelle n°414 des recourants ne remplit pas les
conditions requises par l’art. 15 LAT pour un classement en zone à bâtir (ci-dessus
consid. 4c),
le tribunal constate
que
l’ancien plan
de zones déjà était conforme aux exigences de la loi fédérale; si les
circonstances se sont modifiées depuis l’approbation du plan de 1984 par une
urbanisation et une croissance démographique non maîtrisée, cette nouvelle
situation justifie les mesures prises pour mieux maîtriser le développement de
l’urbanisation par le maintien de la parcelle n°414 en zone de réserve et s’oppose
à une affectation immédiate en zone à bâtir.
Le tribunal relève encore que la zone
à occuper par plan de quartier ne peut être assimilée à une zone à bâtir ;
il n’est en effet pas compatible avec le droit fédéral de concevoir des zones à
bâtir de manière telle qu’une partie d’entre elles ne pourra être utilisée pour
la construction qu’après une nouvelle procédure de classement en zone à bâtir
définitive. Selon la jurisprudence fédérale, une zone à bâtir doit être prête à
être utilisée dans son ensemble et la réalisation de construction ne doit pas
être entravée par des obstacles comparables à un nouveau classement (ATF 112 Ia
155 consid. 2c p. 258-259). Or, l'établissement d’un plan de quartier ou d’un
plan partiel d’affectation est soumise à la décision d’adoption du conseil
général ou communal (art. 58 et 67 al. 3 LATC), soumise au contrôle
démocratique par la voie du référendum facultatif (art. 107 et ss de la loi sur
l’exercice des droits politiques du 16 mai 1989). Il est vrai que la loi a été
modifiée en 1998 pour introduire la possibilité d’adopter des plans de quartier
de compétence municipale, mais les conditions requises pour de tels plans de
quartier à l’art. 72b LATC n’étaient manifestement pas remplies ; de plus,
la procédure prévue aux art. 72a à 72d LATC ne prévoit pas l’approbation de
l’autorité cantonale exigée par l’art. 26 LAT et pourrait violer dans cette
mesure le droit fédéral.
6.
a) Les recourants se plaignent aussi d’une inégalité de
traitement. Ils relèvent que la nouvelle planification communale prévoit une
extension de la zone à bâtir sur les parcelles n°356, 406 et 564 au lieu dit
« Praz du Perey » qui étaient classées en zone intermédiaire par le
plan de 1984 ; ils ont fait état également d’une extension de la zone à
bâtir au lieu dit « Clos aux Favez » (parcelle n°43).
b) Le principe de l’égalité de traitement commande
de manière générale à l’autorité de traiter de façon semblable deux situations
semblables et de façon différente, deux situations différentes. Le Tribunal
fédéral a cependant nuancé l’application de ce principe en matière
d’aménagement du territoire. Un propriétaire foncier ne peut pas déduire du
droit à l’égalité, prévu par l’art. 8 Cst, un droit à être traité, lors de
l’établissement d’un plan des zones, de la même façon que tous les autres
propriétaires touchés par des mesures d’aménagement du territoire. Selon la
jurisprudence, « il est dans la nature même de l’aménagement local que des
zones soient constituées et délimitées avec un certain schématisme et que des
terrains de même situation et de même nature puissent être traités différemment
quant à leur attribution à une zone et à leur possibilité d’utilisation ».
Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit
objectivement soutenable, c’est-à-dire justifiée par des considérations
d’urbanisme objectives et bien étudiées ; tel n’est pas le cas si la
mesure contredit une planification raisonnable ou est fondée sur des motifs
étrangers aux buts poursuivis » (ATF 114 Ia 254 consid. 4a p. 257 ; 111
Ia 93 consid. 3 p. 100 ; 107 Ib 339 consid. 4a ; 103 Ia 258). Le
Tribunal fédéral a encore précisé que l’on ne saurait déduire du principe de
l’égalité de traitement le droit à une planification contraire aux exigences
fédérales. Ce principe ne peut déployer ses effets que dans le cadre d’une
planification conforme au droit fédéral et c’est avant tout dans les cas
vraiment douteux qu’on peut aussi prendre en considération ce principe, car
lorsque les conditions de l’art. 15 LAT sont manifestement remplies, le droit
d’obtenir un classement en zone à bâtir existe déjà en vertu de cette
disposition (ATF 113 Ia 444 consid. 6 p. 456).
c) En l’espèce, l’extension de la zone à bâtir dans
le secteur « Praz du Perey » concerne essentiellement des terrains
déjà construits (parcelle n°406 et 554) ainsi qu’une fraction de la parcelle n°356,
enserrée entre deux biens-fonds déjà bâtis et qui présente déjà une situation
qui n’est pas comparable avec la parcelle n°414 des recourants. Quant à
l’extension de la zone de villa sur la parcelle n°43 au « Clos des
Favez », sa surface est nettement moins importante que celle de la
parcelle n°414 et elle est compatible avec les objectifs recherchés par le plan
directeur communal. Au demeurant, les conditions de l’art. 15 LAT pour le
classement de la parcelle n°414 en zone à bâtir ne sont manifestement pas
remplies et il ne s’agit nullement d’un cas limite visé par la jurisprudence
fédérale ; ainsi, le principe de l’égalité de traitement ne permet de
toute manière pas d’exiger une affectation en zone à bâtir (ATF précité 113 Ia
444 = JdT 1989 consid. 6 p. 435).
7.
a)
En résumé, les objectifs de la Commune de mieux maîtriser, voire de freiner son
développement, s’inscrivent dans les buts et principes régissant l’aménagement
du territoire (art. 1 al. 1 et art. 3 al. 3 LAT) et les restrictions qui en
résultent pour les recourants sont compatibles avec la garantie de la
propriété. Il n’a en effet pas été démontré que les parcelles en cause soient
nécessaires à la construction dans les 15 années à venir. Au demeurant, les
options de planification prises par la Commune de Servion n’excluent pas tout
développement, mais elles doivent conduire l’autorité de planification à
diriger et limiter l’extension des zones à bâtir de manière adaptée aux infrastructures
en place et aux caractéristiques locales. La mesure est ainsi conforme aussi au
plan directeur cantonal et correspond aux fonctions et au rôle de la localité
de Servion et le niveau de qualité de sa desserte en transport public et répond
aussi dans cette mesure aux impératifs du développement durable (art. 73 Cst.).
Le classement de la parcelle n°414 en zone intermédiaire résulte ainsi d’une
pesée consciencieuse de l’ensemble des intérêts à prendre en considération et
la mesure permet à la commune de mieux diriger et limiter l’extension des zones
à bâtir de manière adaptée aux fonctions de la localité dans le territoire
cantonal, à ses infrastructures, aux possibilités limitées de l’offre en
transport public et aux caractéristiques locales. En revanche, la partie de la
parcelle n°400 qui n’est pas soumise au régime forestier doit aussi être
intégrée dans la zone intermédiaire. La création d’une zone agricole sur cette
bande de terrain n’est en effet pas conforme à l’art. 16 LAT.
b) Le tribunal constate encore que le maintien des
parcelles n°360 et 501 en zone artisanale ne semble pas tenir compte de la
situation effective. La parcelle n°501, déjà occupée par une habitation
individuelle, se trouve dans un autre compartiment du territoire que les terrains
industriels situés plus en aval (parcelle n°361 et 362), le long de la route
cantonale. La parcelle n°501, tout comme la partie supérieure de la parcelle
voisine n°360, sont plutôt en relation spatiale avec la zone de villas au lieu
dit « La Crausaz », située sur l’autre versant du cours de Flon. Il
se pose alors la question de savoir si ces bien fonds devraient être classés en
zone de villas également. Mais cette question ne fait pas l’objet du recours et
seul le département, dans le cadre de la procédure d’approbation définitive,
pourrait envisager une modification de la zone, qui ne semble pas, au demeurant,
toucher les intérêts de tiers (art 58 al. 4 LATC par analogie).
8.
Les recourants ont aussi critiqué à l’audience
l’instauration de cœfficients d’utilisation et d’occupation du sol, applicables
cumulativement aux constructions. La réglementation communale poserait ainsi
aux art. 31 et 32 des contraintes excessives et les contraintes posées à l’art.
34 pour les logements seraient excessives.
a) Les cœfficients d’occupation et d’utilisation du
sol visent des objectifs différents. L
a loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985
(ci-après : LATC) ne définit pas la notion de coefficient d'occupation du sol
qui est simplement mentionnée à l'art. 48 al. 3 LATC. Il ressort de l'art. 47
al. 1 LATC que le législateur cantonal a délégué aux communes la compétence de
fixer de manière précise dans leurs plans et règlements d'affectation les
prescriptions relatives à la mesure de l'utilisation du sol, par quoi il faut
entendre également la définition du coefficient d'occupation du sol (arrêt AC
1999/0213 du 27 avril 2001). Le coefficient d'occupation du sol (COS), ou
indice d'occupation du sol (IOS) indique la proportion de la surface occupée
par les bâtiments sur un terrain donné. Il a pour fonction d'assurer une
limitation de l'emprise des constructions sur les parcelles en maintenant des
espaces de verdure non construits autour de chaque bâtiment; il permet donc
d'assurer à la fois des conditions d'aération et d'ensoleillement des bâtiments
en limitant la densité de la surface construite au sol dans une zone déterminée
et en maintenant une proportion de surface verte (voir notamment
Jean-Luc Marti
, Distance, coefficient et
volumétrie des constructions en droit vaudois, p. 151-152). La définition du
coefficient ou de l'indice d'occupation influence la structure, la trame et la
forme urbaine d'un quartier donné et il permet aussi de définir ou de maintenir
les caractéristiques du tissu bâti (AC 2004/0100 du 27 décembre 2004). La
jurisprudence a encore précisé que le coefficient ou indice d’occupation du sol
a également pour fonction de permettre l'aménagement des prolongements
extérieurs des logements et l’aménagement d’espaces communs tels que les places
de jeux; et il garantit à cette fin des dégagements suffisants par rapport à
l'importance de la construction et de son emprise au sol (arrêt AC 2005/0069 du
31 octobre 2005, AC 2004/0199 du 19 juillet 2005, voir aussi ATF non publié
rendu le 10 décembre 1986 en la cause F contre M).
b) Le coefficient d’utilisation du sol
(CUS) ou indice d’utilisation du sol (IUS) est le rapport entre la surface
brute de plancher utile et la surface de la parcelle. Il a pour fonction
essentielle de déterminer la densité constructible des zones. Il fixe la
surface de plancher habitable admissible en fonction de la surface de la
parcelle. En fixant le coefficient d’utilisation du sol, l’autorité de
planification fixe de manière déterminante la densité admissible de la zone et
ses caractéristiques essentielles. C’est ainsi qu’un coefficient d’utilisation
du sol d’une zone de villa ne devrait pas dépasser 0.3 alors que pour des
bâtiments d’habitation collective, un coefficient du sol de 0,45 à 0,65 serait
pleinement justifié (
Jean-Luc Marti
,
op. cit. p. 164). Ainsi la réglementation concernant les coefficients
d’utilisation et d’occupation du sol sont complémentaires en poursuivant des
objectifs distincts. La réglementation du cœfficient d’occupation du sol est en
quelque sorte une norme de qualité du milieu bâti en déterminant indirectement
la proportion de surface de verdure qui doit être maintenue sur une parcelle
construite et le coefficient d’utilisation du sol fixe la densité, soit la
surface de plancher admissible en fonction de la surface de la parcelle.
c) En l’espèce, les coefficients
d’occupation du sol fixés par l’art. 31 du règlement communal paraissent
adaptés à chacune des zones concernées en tenant compte des caractéristiques de
ces zones ; il en va de même pour les coefficient d’utilisation du sol
fixés à l’art. 32 du règlement communal et qui tiennent compte aussi dans la
zone de village A et B de l’objectif communal visant à maîtriser et freiner la
croissance de la commune. Enfin l’art. 34 du règlement communal fixe une règle
complémentaire à celle du coefficient d’utilisation du sol pour l’habitation en
mentionnant pour chaque bâtiment une surface moyenne des logements de 80 m2 à
laquelle s’ajoute une surface moyenne en dépendance de 10 m2. Cette règle n’est
toutefois pas absolue et réserve les besoins spécifiques du propriétaire ;
elle n’apporte pas, en outre, des restrictions graves au droit de propriété en
permettant seulement d’assurer un niveau de qualité et de confort des logements,
qui est profitable à la fois au propriétaire et au locataire des logements
concernés. La réglementation communale peut ainsi se fonder sur l’art. 47 al. 2
ch. 1 LATC, qui permet aux communes de fixer par voire réglementaire les
conditions de construction des bâtiments et notamment la destination des
niveaux ; dès lors que l’on n’est pas en présence d’une restriction grave
au droit de propriété, la base légale est suffisante. La règle communale répond
en outre à un intérêt public important visant à assurer un habitat de qualité
(voir art. 1 al. 2 let. b LAT et art. 3 al. 3 LAT). Ainsi, à supposer que les
griefs des recourants concernant les coefficients d’utilisation et d’occupation
du sol soient recevables, ils devraient de toute manière être rejetés.
9.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
n’est que très partiellement admis. La décision communale ainsi que la décision
d’approbation préalable sont réformées en ce sens que la partie de la parcelle n°400,
qui n’est pas soumise au régime forestier, doit être classée en zone
intermédiaire. Pour le surplus, le recours est rejeté et la décision communale
maintenue. Dès lors que les recourants n’obtiennent pas gain de cause sur le
grief essentiel concernant l’affectation de la parcelle n°414, il y a lieu de
mettre à leur charge un émolument de justice de 1500 fr. La commune, qui a
consulté un homme de loi et qui obtient gain de cause pour l'essentiel, a droit
aux dépens qu’elle a requis, arrêtés à 1500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est très partiellement
admis.
II.
La décision du Conseil communal de
Servion du 13 mai 2004 et la décision du Département des infrastructures du 25
août 2004 concernant le plan général d’affectation sont réformées en ce sens
que la partie de la parcelle n°400, qui n’est pas comprise dans l’aire
forestière, est classée en zone intermédiaire.
III.
Elles sont maintenues pour le
surplus.
IV.
Un émolument de justice de 1500 fr.
est mis à la charge des recourants Daniel George, Frédéric George, Michel George
et Robert George, solidairement entre eux.
V.
Les recourants Daniel George,
Frédéric George, Michel George et Robert George sont solidairement débiteurs de
la commune de Servion d’une indemnité de 1500 fr. à titre de dépens.
Lausanne, le 22 juin 2006
Le
président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure
où il applique le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet,
dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif
au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).