vd_omni · GE.1998.0102 · 2000-06-07 · fr

KIOSQUE FAST-FOOD CHEZ BONBON Sàrl c/OCPC | Décision rendue par l'OCPC qui n'est au bénéfice d'aucune compétence (ni existence) légale. Validité des délégations de compétence occultes empêchant le justiciable de savoir si le signataire de la décision bénéficie d'une délégation occulte ou si l'on se trouve au contraire en présence d'un abus de pouvoir. Question laissée ouverte.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.2000 GE.1998.0102

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 7 juin 2000
sur le recours interjeté par
KIOSQUE
FAST-FOOD CHEZ BONBON Sàrl
, à Crissier, représenté par Claude-Alain Tombet,
à Lausanne
contre
la "lettre-décision" rendue le 29
juin 1998 par
l'Office cantonal de la police du commerce
(OCPC)
(enlèvement de tables et de chaises).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Jean-Claude Maire et Mme Dominique Thalmann, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La société recourante a
rempli une formule d'inscription au registre des commerçants de la Commune de
Crissier le 23 février 1988 (recte : 1998). D'après cette formule, elle est en
formation depuis fin juin 1997 et a été créée le 1er janvier 1998; son activité
consiste à vendre à l'emporter des boissons, sandwiches, tabacs, etc, dans une
caravane-magasin de vente d'environ 15 m² installée dans la cour du centre
commercial Media Markt à Crissier; Claude-Alain Tombet est désigné comme
directeur tandis que Véréna Bühler est indiquée comme responsable à Crissier.
Selon l'autorité
intimée (déterminations du 2 août 1998), Claude-Alain Tombet disposait de
patentes mensuelles d'étalagiste. Puis, le 28 juillet 1998, la préfecture du
district de Lausanne lui a délivré une patente d'étalagiste "établi"
(la distinction tarifaire entre "établi" et "non établi"
n'est plus appliquée, selon une circulaire de l'Office cantonal de la police du
commerce (ci-après : l'OCPC) de juin 1998, depuis l'entrée en vigueur le 1er
juillet 1998 de la loi fédérale sur le marché intérieur). Cette patente indique
comme genre de marchandises mises en vente : "sandwiches, hot dogs,
boissons sans alcool, glaces".
Par contrat du 9
juillet 1998, la recourante s'est engagée à verser à Media Markt un loyer
annuel de 7'500 fr. pour la place occupée "à faire commerce de petite
restauration avec la clientèle de Media Markt de Crissier SA et ses
employés". Ce contrat est résiliable pour la fin d'un mois moyennant
préavis de trois mois. Il est reconduit tacitement d'année en année et on peut
déduire des mensualités convenues qu'il a commencé le 1er janvier 1998. On
précisera encore pour être complet que  Media Markt est un magasin de grande
surface spécialisé dans le matériel électronique (d'après son papier à lettres:
vidéo, TV, HiFi, électroménager, photo, computer)
B.                    Dans une circulaire du
30 juin 1998, l'OCPC a écrit à diverses municipalités qu'il avait été informé
que certains kiosques et autres magasins débitant des mets à l'emporter situés
au bord du lac avaient tendance à installer peu à peu des tables et des chaises
par beau temps. Déclarant comprendre parfaitement l'intérêt que peut présenter
de telles installations pour les touristes et gens de passage, l'OCPC
constatait cependant que cette activité est contraire à la LADB et instaure une
profonde inégalité de traitement entre ces exploitations et les titulaires de
patentes d'établissements publics astreints à se conformer à de nombreuses
exigences (obtention d'un certificat de capacité, conformité des locaux -
cuisine, toilettes notamment - et paiement des taxes cantonales et communales
sur le chiffre d'affaires). L'OCPC déclarait qu'il convenait de laisser aux
seuls établissements publics la possibilité d'exploiter des terrasses et de ne
pas tolérer une concurrence déloyale des kiosques et autres commerces à
l'emporter, d'ailleurs non autorisés à vendre des boissons alcooliques à
l'emporter. L'OCPC ajoutait enfin que les communes pouvaient naturellement
procéder à leur convenance à l'aménagement de places de repos (bancs) pour les
promeneurs.
C.                    Par
"lettre-décision" (selon la décision utilisée dans le bordereau de
l'autorité intimée), l'OCPC a écrit ce qui suit à la police de Crissier :
"Nous avons été informés par le
Laboratoire cantonal qu'un débit de vente à l'emporter "chez Bonbon",
soit au centre commercial Media Markt, a installé des tables et des chaises.
Nous vous prions d'intervenir auprès de cet
exploitant afin de faire enlever immédiatement ses tables et ses chaises, en
application de la LADB."
Les communications du
Laboratoire cantonal ne figurent pas au dossier. D'après les renseignements
fournis en audience, il s'agissait de communications téléphoniques.
Cette lettre a été
communiquée à Claude-Alain Tombet par un policier communal le 1er juillet 1998.
Le 4 juillet 1998, l'intéressé a déclaré au poste de police qu'il avait déposé
un recours bénéficiant de l'effet suspensif.
D.                    C'est par lettre du 6
juillet 1998 que la société recourante, sous la signature de Véréna Buhler, a
déposé un "recours avec effet suspensif" dans lequel elle demande en
substance l'octroi d'une dérogation, expliquant que les tables et chaises ont
été installées à la demande du personnel de Media Markt, qui les utilise
presque exclusivement, les autres clients regagnant leurs véhicules après leurs
achats. Le recours se prévaut du discours des responsables politiques
exhortant, par rapport au marché de l'emploi, à se prendre en mains et à créer
sa propre entreprise, ajoutant que deux nouveaux employés viennent d'être engagés
et que la moyenne d'âge du personnel est de 52 ans.
L'OCPC s'est déterminé
le 12 août 1998 puis le 11 septembre 19989 en concluant au rejet du recours.
Le juge instructeur a
accordé l'effet suspensif au recours par décision du 27 août 1998.
Media Markt s'est
déterminé le 25 septembre 1998 en déclarant ne pas entrer en matière tout en
exprimant un avis positif sur l'activité de la recourante.
La Municipalité de
Crissier s'est déterminée le 22 octobre 1998 en exposant qu'elle n'était pas
opposée aux activités du recourant à condition que les aspects légaux et
réglementaires soient respectés en vertu du principe de la légalité et de
l'égalité de traitement. Elle précisait que l'intéressé avait l'intention de
couvrir les tables litigieuses avec une tente chauffée pour poursuivre son
activité en hiver, ce que l'intéressé a effectivement fait d'après une lettre
de l'OCPC du 26 novembre 1998.
L'OCPC, le 22 décembre
1999, et la commune, le 7 février 2000, sont intervenus pour s'enquérir de
l'aboutissement de la procédure.
L'OCPC s'est encore
déterminé, sur requête, par lettre du 18 mai 2000, sur sa compétence pour
rendre la décision attaquée, relevant également que la recourante ne paie pas
de taxe alors que son chiffre d'affaires atteint 350'000 francs en 1998 et
460'000 francs en 1999. La commune de Crissier a déposé le 18 mai 2000 son
dossier ainsi que des photographies récentes des lieux.
E.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 25 mai 2000 en présence de Claude-Alain Tombet
et de Véréna Bühler, de deux représentantes de l'OCPC et de M. Dufour,
conseiller municipal en charge de la police à Crissier.
Claude-Alain Tombet a
protesté d'emblée contre la présence au dossier d'un rapport de renseignements
sur son compte alors que c'est la société qui est en cause. Il a ajouté qu'il a
pu rembourser dans l'intervalle une partie des dettes dont ce rapport fait
état. Il a précisé que pendant une certaine période, un cuisinier avait été
engagé et une assiette du jour était proposée (l'autorité intimée l'indiquait
dans une de ses écritures), mais tel n'est plus le cas. Il n'est pas servi
d'alcool sous réserve d'autorisations exceptionnelles sollicitées à deux
occasions dans l'année (période des fêtes).
Diverses photographies
au dossier montre que l'installation de la recourante qui comprend une caravane
et un kiosque à glaces, a occupé divers emplacements successifs, tous adossés à
la façade du magasin Media Markt.
Claude-Alain Tombet a
versé au dossier des lettres de soutien adressées à la Municipalité (en relevant
que celle-ci ne les avait pas jointes à son dossier) de deux entreprises qui le
fournissent. Il a aussi produit des photographies et deux rapports d'inspection
du Contrôle cantonal des denrées alimentaires. L'un de ces rapport, non daté
mais numéroté 253, indique des mesures de température des produits au frigo et
contient la remarque: "Les locaux sont bien conçus". L'autre est daté
du jour de l'audience à 9 heures et indique qu'il n'y a pas d'observations à
faire sur les marchandises et les ustensiles, ajoutant au sujet des conditions
d'hygiène la remarque: "dans l'ensemble tout à fait satisfaisant".
Le tribunal a passé en
revue avec les parties la liste des produits énumérés sur le panneau rouge (le
dossier contient de nombreuses photos, montrant la présence d'une tente
chauffée comme l'indique l'autorité intimée) apposé sur place. Il n'a pas été
possible de déterminer si la notion de "panini" (comprenant
apparemment du pain et de la viande) correspond à celle de
"croque-monsieur" au sens du RADB. Les parties proposaient également
des définitions divergentes de la notion de "nacho (sauce
mexicaine)". L'OCPC a indiqué que les salades, frites et pizzas sont des
mets au sens du RADB.
Claude-Alain Tombet a
indiqué (il y fait allusion dans un argumentaire écrit produit à l'audience)
que la commune de Vevey tolère devant chaque fast food trois tables et douze
chaises même si ces établissements se trouvent à proximité de
cafés-restaurants. L'OCPC a précisé que la plupart des municipalités avaient
obtempéré à sa circulaire du 30 mai 1998 (ci-dessus lettre B) mais que la
commune de Vevey refusait de se plier, raison pour laquelle l'OCPC vient de
notifier une certain nombre de décisions dans cette commune.
Considérant en droit:
1.                     L'art. 2 LADB prévoit
que les patentes pour établissements publics ou débits de boissons alcooliques
à l'emporter notamment sont délivrées par le Département de la justice, de la
police et des affaires militaires. Les permis temporaires sont de la compétence
des préfets (art. 4 LADB) et la "police des établissements publics et
analogues" est exercée par les municipalités, sous la surveillance des
préfets et du département (art. 57 LADB).
Le Département de la
justice, de la police et des affaires militaires n'existe plus depuis le 21
avril 1998, date d'entrée en vigueur du règlement du Conseil d'Etat du 12
novembre 1997 sur les départements de l'administration. On peut néanmoins
déduire de ce règlement que la police du commerce fait partie des attributions
du nouveau Département de l'économie. En revanche, l'Office cantonal de la
police du commerce (OCPC) ne possède aucune compétence légale. Il n'est pas
mentionné dans l'arrêté du 11 mars 1998 sur la composition des départements et
les noms des services de l'administration. Interpellé sur sa compétence, l'OCPC
n'invoque aucune disposition légale ni réglementaire mais se prévaut de
délégations que la cheffe du département de l'économie lui aurait conférées.
Certes, comme le Tribunal l'a déjà rappelé, le chef du Département peut
déléguer certaines compétences dans des domaines déterminés à un fonctionnaire
supérieur. Cette délégation est subordonnée à l'approbation du Conseil d'Etat
(art. 67 LOCE) et selon l'intention du législateur, elle ne peut être attribuée
qu'à de hauts fonctionnaires tels que des chefs de service, des directeurs
d'établissement ou des chefs d'office, etc. (BGC février 1970 p. 1152). Ces
délégations de compétence sont réunies dans un registre que tient la
chancellerie (art. 68 al. 2 LOCE). On peut toutefois, comme le Tribunal
administratif l'a déjà fait dans l'arrêt GE 97/0182, s'interroger sur la portée
de ce registre car il n'est pas public: il en résulte que le justiciable auquel
est notifiée une décision qui n'émane pas du chef du département compétent
d'après la loi se trouve dans l'impossibilité de savoir si le signataire de la
décision bénéficie d'une délégation occulte ou si l'on se trouve au contraire
en présence d'un abus de pouvoir (voir à cet égard l'arrêt GE 97/0182 du 31
mars 1998 concernant le retrait d'un permis de pêche relevant de la compétence
de la Conservation de la Faune, mais prononcée par l'inspecteur de la pêche).
On observera au passage qu'il arrive qu'une décision rendue par un chef de
service soit ratifiée en cours de procédure par le chef du département auquel
la compétence de décider est conférée par la loi, ce qui couvre en général le
vice (voir par exemple AC 98/0133 du 15 juin 1999 concernant une constatation
de nature forestière prononcée par le chef du Service des forêts mais ratifiée
par le chef du département compétent selon l'art. 67 de la loi
forestière).
On peut laisser cette
question de compétence ouverte car le recours peut être tranché à l'aide des
considérants qui suivent.
2.                     La Constitution
fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (ci-dessous
Cst 1999), consacre la liberté économique parmi les droits fondamentaux. Elle
contient notamment les dispositions suivantes :
"Art. 26   Liberté économique
La liberté économique est garantie.
Elle comprend notamment le libre choix de la
profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son
libre exercice.
Art. 36    Restrictions des droits
fondamentaux
Toute restriction d'un droit fondamental doit
être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues
par une loi. Les cas de dangers sérieux, directs et imminents sont réservés.
Toute restriction d'un droit fondamental doit
être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit
fondamental d'autrui.
Toute restriction d'un droit fondamental doit
être proportionnée au but visé.
L'essence des droits fondamentaux est
inviolable.
Art. 94    Principes de l'ordre économique
La Confédération et les cantons respectent le
principe de la liberté économique.
(...).
Les dérogations aux principes de la liberté
économique, en particulier les mesures menaçant la concurrence, ne sont admises
que si elles sont prévues par la Constitution fédérale ou fondées sur les
droits régaliens des cantons."
3.                     L'ancien art. 31 ter de
la Constitution fédérale de 1874 (ci-dessous Cst 1874) permettait aux
cantons de subordonner par voie législative à des connaissances
professionnelles (certificat professionnel), à des qualités personnelles et à
un besoin les cafés et restaurants s'ils étaient menacés par une concurrence
excessive. La doctrine récente rappelle que l'instauration d'une clause du
besoin pour l'ouverture d'un nouvel établissement dans un secteur déterminé de
l'hôtellerie ou de la restauration aurait un but de politique économique, à
savoir de protectionnisme, faussant le jeu de la libre concurrence; elle serait
donc contraire au principe de la liberté économique (Auer / Malinverni /
Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol. II, p. 360 note 704).
Une telle restriction de la liberté économique est désormais proscrite, sous
réserve d'un délai d'adaptation de 10 ans (art. 196 ch. 7 Cst 1999).
En tant qu'elle est
destinée, dans la ligne de la circulaire du 30 juin 1998 citée plus haut, à
protéger de la concurrence les établissements que l'OCPC soumet à patente (ce
qui postule un certificat de capacité), on peut se demander si l'intervention
de cet office à l'endroit de la recourante est conforme au principe de la
liberté économique. On rappellera simplement que le canton de Vaud n'avait pas
fait usage de la possibilité - désormais prohibée - d'adopter une législation à
but de politique économique telle que l'autorisait l'ancien art. 31 ter Cst
1874. Il n'est pas question (l'OCPC ne le prétend d'ailleurs pas) de fonder la
décision attaquée sur un tel objectif de politique économique. L'intérêt fiscal
à la perception de taxes ne saurait non plus justifier une atteinte à la
liberté économique.
4.                     L'ancien art. 31 Cst
1874 consacrait la liberté du commerce et de l'industrie mais son alinéa 2 réservait
notamment les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de
l'industrie. A teneur de l'actuel art. 36 al. 2 Cst (1999), les restrictions à
un droit fondamental tel que la liberté économique doivent être justifiées par
un intérêt public. Celles des mesures cantonales qui entrent en considération
ici sont les mesures dites "de police", qui sont celles qui visent à
protéger l'ordre public, à savoir "la tranquillité, la sécurité, la santé
ou la moralité publiques, à préserver d'un danger ou à l'écarter ou encore à
prévenir les atteinte à la bonne foi en affaires par des procédés déloyaux et
propres à tromper le public (Auer/Malinverni/Hottelier, p. 351 no 686, avec les
références jurisprudentielles citées).
D'après la
jurisprudence du Tribunal fédéral, les cantons peuvent faire dépendre
l'exercice de certaines activités de la possession d'un certificat de capacité.
Un tel certificat ne peut cependant être exigé que si l'activité en question
entraîne pour le public des dangers qui ne peuvent être diminués dans une
mesure importante que par des personnes qui sont particulièrement qualifiées du
point de vue professionnel. Ces exigences ne doivent cependant pas être
invoquées abusivement à des fins corporatistes pour limiter l'accès à des
professions plus sévèrement que ne l'exige la préservation des biens de police
(ATF 125 I 335, consid. 3b, p. 339, avec les références et les nombreux
exemples cités).
Le fait que les
exigences en matière de certificat de capacité et d'autorisation d'exercer
certaines professions ne peuvent se justifier que par un motif de police, soit
la protection du public, entraîne que les cantons peuvent être tenus de
délivrer des autorisations partielles lorsque, pour l'exercice d'un domaine
partiel d'une activité donnée, il existe une image spécifique de la profession
(eigenes Berufsbild) avec une structure de formation correspondante ou
lorsqu'il est possible de désigner de façon claire et praticable certains
domaines d'une activité professionnelle pour lesquels il s'impose de poser des
exigences moins strictes en matière de formation (Auer/Malinverni/Hottelier, p.
353 no 688, dont les propos constituent une traduction fidèle de l'ATF 125 I
335 déjà cité).
5.                     En droit cantonal, la
loi sur la Police du commerce (LPC) du 18 novembre 1935 prévoit pour le
commerce temporaire ou ambulant la délivrance de patentes de déballage (sur un
fonds privé) ou d'étalage (sur la voie publique) ou encore de colportage. Leur
utilisation présuppose l'apposition d'un visa communal journalier selon l'art.
76, qui prévoit toutefois des possibilités de dispense. Le caractère temporaire
de ces patentes paraît d'ailleurs relatif si l'on en juge par la patente
annuelle délivrée à Claude-Alain Tombet comme "étalagiste établi" (il
aurait dû s'agir d'une patente de déballage selon l'OCPC puisqu'elle s'utilise
sur un fonds privé) avec dispense de visa quotidien. Peu importe cependant car
ce n'est pas sur ces prescriptions que porte le litige. N'est pas en cause non
plus l'application des règles sur le registre communal des commerçants prévues
par l'art. 2 LPC, qui vise les commerces permanents. La recourante est
d'ailleurs inscrite sur ce registre (lettre A de l'état de fait).
L'OCPC invoque l'art.
9 de la loi sur les auberges et débits de boissons (LADB) du 11 décembre 1984,
qui prévoit ceci :
"Les boissons vendues par les titulaires
de patentes de boissons alcooliques à l'emporter doivent être consommées hors
du local de vente et de ses dépendances. Il est interdit au vendeur d'en
facilité la consommation à proximité immédiate.
En cas d'infraction, le consommateur est
punissable comme le vendeur."
Il n'est cependant pas
contesté en l'espèce que la recourante ne vend pas de boissons alcooliques.
L'art. 99 LADB n'est donc pas applicable et, en vertu du principe de la réserve
de la loi, il ne saurait servir de fondement à la décision attaquée.
6.                     L'OCPC fait surtout
valoir que la LADB s'applique aux établissements publics et analogues (art. 6
et 17 LADB), dans lesquels il est permis de consommer sur place des boissons
avec ou sans alcool et éventuellement des mets. Il expose dans ses
déterminations du 12 août 1998 qu'il est intervenu parce que l'intéressé n'est
pas au bénéfice d'un certificat de cafetier, restaurateur et hôtelier (CRH) et
qu'aucune patente n'avait été délivrée. En audience, l'OCPC a souligné que
l'installation de la recourante permet la consommation sur place de mets si
bien qu'elle ne se distingue plus guère de ce que permet une patente de
tea-room (art. 10 LADB) et que s'il en allait autrement, les divers fast-food
(tel le Mac Donald situé à proximité) ne pourraient plus, pour des motifs
d'égalité de traitement, être assujettis à une patente.
Dans la note de
plaidoirie remise en audience, la recourante demande de son côté que l'OCPC lui
communique l'adresse d'une école reconnue par l'Etat où elle pourrait parfaire
son savoir à la préparation de sandwichs, hot-dogs, saucisse grillées, frites,
et vente de boissons et glace. Même formulé
cum grano salis
, cet
argument devrait justifier que soit examinée la question de savoir s'il n'est
pas disproportionné (et partant contraire à l'art. 3536 al. 3 Cst 1999)
d'exiger, pour une activité comme celle de la recourante, la réussite d'un
examen portant sur des matières telles que les connaissances théoriques de
cuisine, la connaissance de la carte des mets, la composition et le calcul d'un
menu, le service de table théorique, la vinification, l'hôtellerie (lingerie,
tourisme et correspondance), etc. (art. 9 du règlement du 22 janvier 1986 des
examens de cafetiers, restaurateurs, hôteliers). On rappellera en effet que
selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un certificat de capacité ne peut
être exigé que si l'activité en question entraîne pour le public des dangers
qui ne peuvent être diminués dans une mesure importante que par des personnes
qui sont particulièrement qualifiées du point de vue professionnel (ATF 125 I
335, consid. 3b, p. 339). Or il semble que même sans le certificat de
"CRH" évoqué par l'office intimé, la recourante soit en mesure de
satisfaire aux règles de l'hygiène. La surveillance qu'exerce le contrôle
cantonal des denrées alimentaires pourrait donc être considérée comme
suffisante pour garantir le bien de police qu'est la santé publique. On ne voit
pas bien en l'état ce qu'apporterait la formation spécifique évoquée plus haut.
Le cas de la recourante, qui expose dans le même document que son personnel a
suivi le cours d'hygiène dispensé par la commune de Lausanne, pourrait même
être considéré comme l'illustration du caractère suffisant de ce contrôle
puisque les rapports de l'organe cantonal d'inspection versés au dossier font
état d'une situation "tout à fait satisfaisante".
Il est vrai que le
Tribunal fédéral a aussi jugé (dans un arrêt qui n'a pas été officiellement
publié) que si les cantons ne sont pas obligés d'exiger un certificat de
capacité pour l'exploitation d'un café-restaurant, une telle exigence n'était
pas contraire à l'ancien art. 31 Cst même si elle s'additionne aux mesures
préventives de contrôle hygiénique (ATF 2P.362/1998 du 6 juillet 1999, G.
c/Bâle-campagne, traduit dans Semaine judiciaire 2000 p. 177). Cet arrêt
sommairement motivé, qui part de l'idée que le certificat de capacité ne porte
que sur des connaissances élémentaires que le restaurateur doit de toute manière
posséder pour une exploitation exempte de critiques, ne concerne pas la
situation des installations rudimentaires comme celles de la recourante.
La recourante déclare
aussi dans son recours se référer au discours des responsables politiques
exhortant, par rapport au marché de l'emploi, à se prendre en mains et à créer
sa propre entreprise, ajoutant dans sa note de plaidoirie que les valeurs
changent, permettant à la concurrence de jouer, alors qu'on lui oppose des lois
de 1935 qui gênent les esprits novateurs indépendants. Abstraction faite du
mordant des termes utilisés, on pourrait certes se demander si l'émergence de
formes d'activités telles que les kiosques installés au bord du lac visé dans
la circulaire du 30 juin 1998, comme l'installation de la recourante ou celles
de Vevey dont les parties ont fait état en audience, ne devrait pas imposer, au
vu de la jurisprudence rappelée ci-dessus, la délivrance d'autorisations
partielles puisqu'il existe apparemment une catégorie d'activité, certes
nouvelle, pour laquelle il s'imposerait, vu son caractère simplifié, de poser
des exigences moins strictes en matière de formation. On pourrait même trouver
peut-être de bonnes raisons d'affirmer, comme l'a fait le département intimé
dans d'autres cas intéressant la liberté économique, que l'OCPC applique des
dispositions qui paraissent d'un autre temps (la LPC traite encore des
vanniers, rémouleurs, etc. tandis que son règlement régit le déballage,
l'étalage et le colportage de cornets acoustiques, de sabots et de vélocipèdes),
et qu'il paraît ne pas percevoir les problèmes d'économie de marché alors que
les besoins des consommateurs changent, ce dont il ne paraît pas conscient.
Le tribunal se gardera
cependant de formuler ici de telles affirmations de manière catégorique. Le
recours peut en effet être tranché sans résoudre la question de la
compatibilité de la décision attaquée avec les principes constitutionnels
rappelés ci-dessus.
7.                     Pour l'OCPC, en bref,
seule la patente de café-restaurant permet de servir des mets et des boissons à
consommer sur place ou accessoirement à l'emporter (art. 7 LADB). Ainsi,
l'exigence d'une patente est liée à la définition des mets. La notion de
"mets" est définie par le règlement du 31 juillet 1985 d'exécution de
la LADB, qui prévoit ce qui suit:
"
Art. 2     Définition des mets
Par mets au sens des art. 7 ss de la loi, il
faut entendre les aliments qui constituent un repas ou un élément de celui-ci
et qui sont prêts à être servis immédiatement aux consommateurs.
Seuls les articles de boulangerie (y compris
les hot-dogs et croque-monsieur, la pâtisserie, la confiserie et les glaces) ne
sont pas considérés comme des mets".
Durant l'instruction
orale, le tribunal a passé en revue avec les parties les différents produits
offerts par la recourante d'après le panneau rouge (cette liste ne semble
d'ailleurs pas tout à fait à jour) que montrent les photographies figurant au
dossier. Il n'a pas été possible de définir la composition exacte de chacun
d'eux, les parties étant d'avis divergents sur les différentes notions telles
"nacho", "panini", etc. Il est certain en tout cas qu'une
partie au moins des produits offerts n'entre pas dans la définition des mets
citée ci-dessus. Il n'appartient cependant pas au Tribunal administratif, pour
déterminer s'il s'agit de mets justifiant l'exigence d'une patente, d'examiner
par le menu les différents produits offerts pour savoir, puisqu'ils contiennent
la plupart du temps de la viande et du pain, s'ils doivent être assimilés aux
hot-dogs ou aux croque-monsieur. C'est pourtant à cet examen que l'autorité
intimée aurait dû procéder le cas échéant (sous réserve de l'examen préalable
des questions constitutionnelles évoquées plus haut) avant de rendre la
décision attaquée, dont on observera d'ailleurs qu'elle n'a été
qu'indirectement communiquée à la recourante et qu'elle n'indique pas les voies
de recours. Il y donc lieu d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le
dossier à l'autorité intimée pour qu'elle rende le cas échéant une nouvelle
décision.
8.                     Les parties ont évoqué
en audience les règles de la police des constructions et de la protection des
eaux. Aucune décision n'ayant été rendue à cet égard par les autorités
compétentes à cet effet, il n'y pas lieu de les examiner dans le présent arrêt.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis.
II.                     La décision
attaquée est annulée et le dossier renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle
rende, le cas échéant, une nouvelle décision.
III.                     L'arrêt est
rendu sans frais.
Lausanne, le 7 juin 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.