vd_omni · AC.2013.0383 · 2014-05-26 · fr

BAUD/Service du développement territorial, Municipalité de Grandcour | Rejet du recours formé contre une décision du SDT en matière de remise en état, dans la mesure où il conserve un objet.Moment déterminant pour apprécier le respect de l'identité de la construction (consid. 2).Grief tiré du droit à la protection de la bonne foi mal fondé en l'espèce. Cela étant, il n'était pas prévu que l'atelier et le garage créés en 1991 soient chauffés selon la demande de permis de construire de décembre 1990 et l'autorisation délivrée en 1991, de sorte que le SDT ne revient pas sur cette décision en exigeant le retrait des deux aérothermes installés dans ces locaux (consid. 4).Eu égard à l'ampleur des travaux effectués successivement en 1980 puis en 1991, le potentiel d'aggrandissement était épuisé à cette dernière date, que l'on applique la jurisprudence relative à l'ancien art. 24 al. 2 LAT ou que l'on applique la limite fixée à l'art. 42 al. 3 let. a OAT. La pose d'aérothermes, qui augmentent la surface brute de plancher utile, ne pouvait être régularisée a posteriori (consid. 5).Ordre de remise en état confirmé en l'occurrence (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.05.2014 AC.2013.0383

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TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 mai 2014
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
MM. Antoine Thélin et Christian-Jacques Golay, assesseurs;
Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourants
1.
Francine BAUD,
à St-Aubin FR
2.
Marc BAUD,
à St-Aubin FR
tous deux représentés par Me Serge DEMIERRE,
avocat, à Moudon
Autorité intimée
Service du développement territorial,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Grandcour
Objet
Remise en état
Recours Francine et Marc BAUD c/ décision du Service du
développement territorial du 11 juillet 2013
Vu les faits suivants
A.
Francine et Marc Baud sont propriétaires de la parcelle n° 1549 située
sur la Commune de Grandcour depuis le 16 décembre 1986. Cette parcelle est
colloquée en zone agricole selon le plan d'affectation communal approuvé par le
Conseil d'Etat le 27 mars 1996. Le règlement communal sur le plan d'affectation
et la police des constructions approuvé par le Conseil d'Etat à cette date a
abrogé le règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions approuvé par le Conseil d'Etat le 21 novembre 1980. Selon
l'ancien plan d'extension, la parcelle n° 1459 était déjà située en zone
agricole.
Le bâtiment ECA n° 273 sis sur ce bien-fonds n'avait
plus de vocation agricole avant le 1
er
juillet 1972.
Le 6 mars 1991, Francine et Marc Baud se sont vu
délivrer un permis de construire les autorisant à effectuer des transformations
intérieures dans l'immeuble existant. Ce bâtiment avait en outre déjà fait
l'objet de transformations par l'ancien propriétaire en 1980.
B.
Le 29 mars 2012, la Municipalité de Grandcour (ci-après: municipalité) a
informé le Service du développement territorial (ci-après: SDT) qu'elle avait
décidé d'entreprendre les démarches pour la mise en conformité d'une piscine. Une
séance s'est déroulée le 3 mai 2012.
Le 26 juin 2012, le SDT s'est adressé à Francine et
Marc Baud. Il les a informés que le permis de construire relatif à la piscine,
délivré sans que les autorisations cantonales n'aient été requises, était nul,
de sorte que la situation devait être réexaminée. Il a par ailleurs indiqué
avoir constaté, sur la base d'une vue aérienne du bien-fonds, la présence
d'autres aménagements que la piscine (jacuzzi, cabanon, velux, etc.). Il a
requis divers renseignements et documents à ce propos. Francine et Marc Baud
ont répondu à cette demande le 5 juillet 2012. Ayant constaté la réalisation de
travaux importants dans l'ancienne partie rurale du bâtiment, le SDT a encore
demandé des informations et pièces complémentaires le 10 juillet 2012, lesquelles
lui ont été fournies par les intéressés le 17 juillet 2012.
Le 21 mars 2013, le SDT a adressé à Francine et Marc
Baud un projet de décision, dont le dispositif était le suivant:
"A.
Travaux de remise
en état
1.
Les surfaces brutes de plancher habitables du bâtiment ECA n° 273
réalisées après 1991 au rez-de-chaussée (160 m2), étage (127.40 m2) et dans les
combles pour la salle de loisirs (125 m2) doivent être rendues inhabitables par
la suppression des velux et des nouvelles ouvertures créées de 1992 à 2006, la
dépose des radiateurs et des aérothermes, et le bouchage des conduites du local
sanitaire.
2.
En façade pignon est, dans les combles, l'ouverture de 80/130 cm doit
être réduite et revenir à la situation d'origine (de 60/80 cm) avec un bardage
en bois teinté de la même couleur que la façade.
3.
Maintien uniquement d'une terrasse d'environ 4 m de large le long de la
façade de la ferme.
4.
Les dallettes peuvent être maintenues sur tout le pourtour de la piscine
sur une largeur de 150 cm au maximum.
5.
L'abri de la piscine doit être supprimé et évacué.
6.
La piste de pétanque doit être supprimée et le terrain ensemencé.
7.
Le cheminement en gravier doit être supprimé et ensemencé.
8.
Le jacuzzi doit être supprimé et évacué et la surface aménagée
ensemencée.
B.
Travaux pouvant être régularisés
9.       La piscine.
10.     Le poulailler.
C.
Travaux pouvant être tolérés
11.     Le couvert construit en
agrandissement du bâtiment en façade est.
12.     Une
mention inscrite au Registre foncier indiquera le statut illicite mais toléré
de cet ouvrage (ch. 10) et précisera qu'en cas de démolition volontaire ou
accidentelle, celui-ci ne pourra pas être reconstruit (art. 44 OAT).
[...]"
Une séance a par la suite eu lieu le 29 avril 2013.
Il s'en est suivi un échange de correspondances entre Francine et Marc Baud et
le SDT, portant sur l'avancement des travaux de remise en état des aménagements
extérieurs d'une part, les éléments que les intéressés souhaitaient pouvoir
conserver d'autre part (un velux de chaque côté de la toiture, WC et lavabo
dans la buanderie, porte d'accès à ce local et fenêtre, radiateurs et
aérothermes).
Les travaux de remise en état relatifs aux
aménagements extérieurs qui n'avaient pas été autorisés ont par ailleurs été
effectués. Il s'agissait de la démolition d'une partie de la terrasse, de la
suppression des dallettes à l'exception des dalles sur tout le pourtour de la
piscine sur une largeur de 150 cm, de la suppression de l'abri piscine, de la
suppression de la piste de pétanque, de la suppression du cheminement en
gravier ainsi que de la suppression et l'évacuation du jacuzzi et de la surface
aménagée à proximité.
C.
Le 11 juillet 2013, le SDT a rendu une décision de remise en état, dont
le dispositif est le suivant:
"A.
Travaux de remise
en état
1.
Les surfaces brutes de plancher habitables du bâtiment ECA n° 273
réalisées après 1991 au rez-de-chaussée (160 m2), étage (127.40 m2) et dans les
combles pour la salle de loisirs (125 m2) doivent être rendues inhabitables par
la suppression des velux et des nouvelles ouvertures créées de 1992 à 2006, la
dépose des radiateurs et des aérothermes, et le bouchage des conduites du local
sanitaire.
B.
Travaux pouvant être régularisés
2.       En façade pignon est, dans les combles, l'ouverture
de 80/130 cm.
3.       La piscine.
4.       Le poulailler.
C.
Travaux pouvant être tolérés
5.       Le couvert construit en agrandissement du bâtiment
en façade est.
6.       Une
mention inscrite au Registre foncier indiquera le statut illicite mais toléré
de cet ouvrage (ch. 10) et précisera qu'en cas de démolition volontaire ou
accidentelle, celui-ci ne pourra pas être reconstruit (art. 44 OAT).
[...]"
D.
Le 10 septembre 2013, Francine et Marc Baud ont déféré cette décision à
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils ont pris les
conclusions suivantes:
"I.      La décision du SDT
du 11 juillet 2013 est annulée.
II.       Mme
Francine Baud et M. Marc Baud devront, dans un délai de trois mois dès que le
jugement sera devenu définitif est exécutoire, supprimer les fenêtres se
trouvant au 1
er
étage de la grange, déposer les radiateurs et
aérothermes se trouvant au 1
er
étage de la grange, ainsi que
condamner les conduites du local WC se trouvant dans la grange au 1
er
étage.
III.      Il
est constaté que les travaux de remise en état des extérieurs ont été
exécutés."
La municipalité a indiqué n'avoir pas de commentaire
à faire au sujet du recours.
Dans sa réponse, le SDT a conclu au rejet du
recours. Il a sollicité une suspension de la procédure afin d'instruire le
dossier sur divers autres points et de compléter sa décision.
Les recourants se sont opposés à cette requête.
E.
Le 23 janvier 2014, le juge instructeur a informé les parties que la
cause ne serait pas suspendue.
F.
Le tribunal a tenu audience le 11 avril 2014. A cette occasion, il a
procédé à une vision locale en présence des parties. Le procès-verbal établi a
la teneur suivante:
"
La
séance débute à 9h00 sur la parcelle n° 1549 de la Commune de Grandcour, propriété
des recourants.
Il n'y a pas de réquisition
d'entrée de cause.
Le président rappelle que le
litige porte sur une partie des travaux de remise en état ordonnés afin de
rendre inhabitables les surfaces habitables réalisées après 1991, à savoir la
suppression des velux aménagés dans les combles, la dépose des aérothermes
installés dans les combles et dans l'atelier et le garage au rez-de-chaussée,
ainsi que la suppression de l'accès à la grange.
Me Demierre précise que la
suppression des aérothermes installés dans les combles est admise; la dépose
des aérothermes situés dans l'atelier et le garage et en revanche contestée. Il
en va de même de la suppression de l'accès à la grange, qui constitue l'unique
accès à cette partie du bâtiment. Il explique que cet accès a toujours existé;
il était auparavant situé le long de la façade du bâtiment et à l'emplacement
de l'escalier actuel il y avait le pont de grange. Il n'y avait alors pas de
fenêtre à gauche de l'escalier. M. Baud indique que l'escalier dans sa configuration
actuelle a été construit en 1991 et Mme Baud ajoute que l'ouverture était
auparavant plus grande.
Le tribunal et les parties se
rendent à l'intérieur du bâtiment, tout d'abord au premier étage aménagé dans
la grange.
Mme Baud indique que le plancher
du hall existait. Me Demierre confirme que ses clients sont d'accord de boucher
les sanitaires situés sous l'escalier, d'enlever les radiateurs et aérothermes
et de condamner les fenêtres à cet étage.
Le tribunal et les parties
accèdent ensuite au local aménagé dans les combles.
Me Fernandes [pour le SDT] indique
que la fenêtre, aménagée avant 1991, est admise et Me Demierre confirme que ses
clients ne s'opposent pas à la suppression des aérothermes. Ils souhaitent par
contre pouvoir conserver les velux. Me Fernandes s'oppose au maintien des
velux, aux motifs que la lumière n'est pas nécessaire dans une pièce non
habitable et que le critère de l'identité du bâtiment n'est pas respecté avec
des velux.
Répondant à une question de M.
Thélin à propos de la destination du local, Mme Baud indique qu'il sert de
salle de jeu pour la famille et les amis.
Interrogé par le président, Me
Demierre indique qu'il serait d'accord avec la suppression des velux si cela
peut permettre d'aboutir à un accord. Me Fernandes admet pour sa part le
maintien de l'accès à la grange, pour autant que cette partie du bâtiment soit
rendue inhabitable et utilisée pour du stockage uniquement.
Le tribunal et les parties se
rendent ensuite au rez-de-chaussée du bâtiment, dans le local servant d'atelier
et de garage.
Me Demierre s'oppose à la dépose
des aérothermes au motif qu'ils auraient été autorisés en 1991. Il se réfère à
la demande de permis de construire produite (ndr: pièce n° 3), dont il relève
qu'elle contient une rubrique remplie au sujet du chauffage. Il ajoute que cela
n'aurait pas eu de sens de demander un permis de construire si les locaux
n'étaient pas destinés à être chauffés. Me Fernandes relève que la demande de
permis était justifiée par un changement d'affectation. Elle constate que
l'atelier n'est pas utilisé pour bricoler à titre de loisir; il est équipé avec
du matériel de professionnel, notamment un lift. L'exigence de suppression du
chauffage doit également permettre de prévenir une utilisation professionnelle
de ce local. Répondant à une question de M. Thélin, Me Fernandes s'oppose à la
suppression d'un seul aérotherme.
M. Thélin relève qu'il est normal
que les plans ne mentionnent pas les radiateurs. Il appartiendra au tribunal
d'apprécier si l'installation de deux aérothermes est conforme ou non au permis
de construire délivré en 1991.
Interrogé par le président, Me
Demierre confirme que les chauffages existent depuis 1991. M. Baud ajoute que
l'ancien Service de l'aménagement du territoire a été consulté et n'a pas interdit
de chauffer le local. Me Fernandes répond qu'il va de soi qu'un atelier et un
garage ne doivent pas être chauffés. Par ailleurs, le SDT n'était pas au
courant de l'existence du lift; si tel avait été le cas, il n'aurait pas été
autorisé.
Me Demierre demande que le SDT
fournisse un calcul de la surface brute de plancher utile, afin de déterminer
si le local servant d'atelier et de garage entre dans le potentiel
d'agrandissement, auquel cas ce local pourrait être chauffé. Me Fernandes
répond que le potentiel d'agrandissement a été épuisé avec les travaux
autorisés.
Le tribunal et les parties se
rendent par la suite à l'extérieur du bâtiment, au sud de celui-ci.
M. Baud montre où se situait
l'escalier le long de la façade, avant d'être déplacé. Interrogé par M. Thélin,
il indique que l'avant-toit du bâtiment n'a pas été modifié.
A ce stade, l'audience est
brièvement suspendue, puis reprise.
Le tribunal prend acte de l'accord
intervenu entre les parties, à savoir que le SDT admet le maintien de l'accès à
la grange et que les recourants s'engagent à supprimer les velux aménagés dans
les combles de cette partie du bâtiment et à rétablir une toiture continue de
tuiles.
Le président demande par ailleurs
des précisions à la représentante du SDT concernant le calcul des surfaces
brutes de plancher résultant des travaux réalisés en 1980 et 1991. Se référant
aux plans figurant au dossier (ndr: pièce n° 14), Me Fernandes indique que
l'atelier et le garage ne sont pas compris dans la surface brute de plancher
utile calculée par le SDT. Il s'agit de surfaces annexes.
Interrogé par le président, M.
Baud indique que la suppression de la paroi, afin de créer un seul local pour
l'atelier et le garage, a été autorisée en 1991. Cette suppression était
mentionnée sur les plans.
Me Demierre et Me Fernandes
confirment que les aménagements extérieurs ne sont plus litigieux. Seule
demeure litigieuse la suppression des aérothermes de l'atelier et du garage.
La parole n'étant plus demandée,
l'audience est levée à 9h50."
Dans le délai imparti pour formuler d'éventuelles
remarques d'ordre factuel sur le procès-verbal, les recourants se sont
déterminés sur le fond du litige, spécifiquement à propos du chauffage de
l'atelier et du garage.
Le SDT a pour sa part indiqué qu'il n'avait pas d'observations
à émettre sur le procès-verbal d'audience.
G.
Le tribunal a ensuite statué.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La décision du SDT, prise en application des art. 24 ss de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92
ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; RSV 173.36]). Les propriétaires fonciers destinataires de l'ordre de
remise en état ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 al. 1 let. a
LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a pour le surplus été
déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et selon les formes prescrites par la
loi (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il est donc recevable et
il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Dans un premier moyen, se référant à l'art. 42 al. 2 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) dans
sa nouvelle teneur, les recourants font valoir que l'année 1996 devrait être
retenue comme étant le moment déterminant pour apprécier le respect de
l'identité de la construction, dès lors que la décision attaquée indique que leur
parcelle a été colloquée en zone agricole selon le plan d'affectation communal
approuvé par le Conseil d'Etat le 27 mars 1996. Selon eux, les travaux en cause
ayant été exécutés en majorité avant 1996, ils correspondraient au volume bâti
existant, lequel pourrait encore être augmenté de 60 %.
a) L'art. 24c LAT et les art. 41 et 42 OAT ont été
modifiés par novelles du 23 décembre 2011, respectivement du 10 octobre 2012.
Les modifications introduites à l'occasion de cette révision sont entrées en
vigueur le 1er novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).
Le champ d'application de l'art. 24c LAT, dans sa
teneur en vigueur jusqu'au 1
er
novembre 2012, était restreint aux
constructions et installations qui avaient été érigées ou transformées
conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui étaient devenues
contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la
législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante était
en principe celle du 1
er
juillet 1972, correspondant à l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution, qui a pour la première fois introduit le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 1C_318/2013 du 10 décembre
2013 consid. 4.1.1, ATF 1C_660/2012 du 16 octobre 2013 consid. 4.2). Depuis la
révision de l’art. 24c LAT, les bâtiments d’habitation érigés sous l’ancien
droit et ceux pourvus de bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont
contigus bénéficient de possibilités de transformation identiques, que leur
usage d’habitation ou leur utilisation au 1
er
juillet 1972 ait été ou
non de nature agricole (Initiative cantonale, Constructions hors des zones à
bâtir, Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement
du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011, in FF 2011
6533, p. 6537).
L'art. 42 al. 2 OAT, dans sa teneur en vigueur
jusqu'au 1
er
novembre 2012 prévoyait que le moment déterminant pour
l’appréciation du respect de l’identité du bâtiment correspondait à l’état de
la construction ou de l’installation au moment de la modification de la
législation ou des plans d'aménagement. Dans sa teneur actuelle, cette
disposition prévoit que le moment déterminant pour l’appréciation du respect de
l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de
l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible. On doit déduire
de cette formulation que la date du 1
er
juillet 1972 reste
déterminante pour apprécier la surface brute de plancher imputable,
c’est-à-dire la surface brute de plancher qui sert de référence pour fixer
l’agrandissement admissible, même si des agrandissements ont été autorisés pour
un bâtiment considéré comme conforme à la zone agricole après le 1
er
juillet 1972 (cf. arrêt CDAP AC.2010.0255 du 28 août 2013 consid. 3).
b) Le règlement communal sur le plan d'affectation
et la police des constructions entré en vigueur le 27 mars 1996 (art. 138) a
abrogé le règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions
approuvé par le Conseil d'Etat le 21 novembre 1980 (art. 136). Le SDT relève en
outre que selon le plan de 1980, la parcelle des recourants se trouvait déjà colloquée
en zone agricole. Les recourants eux-mêmes ont d'ailleurs indiqué dans la demande
de permis de construire qu'ils ont déposée en décembre 1990 que leur parcelle
se situait en zone agricole (cf. demande de permis, p. 4), ce qui ressort
d'ailleurs aussi du permis de construire délivré le 6 mars 1991. Les recourants
ne sauraient donc désormais raisonnablement prétendre que l'année 1996 devrait
être retenue comme étant le moment déterminant pour apprécier le respect de
l'identité de la construction. Leur recours est par conséquent mal fondé sur ce
point.
Il résulte par ailleurs des renseignements fournis
par les recourants eux-mêmes au SDT que le bâtiment érigé sur leur parcelle n'avait
plus d'usage agricole déjà avant le 1
er
juillet 1972 (cf. réponse à
la lettre du SDT du 17 juillet 2012). Il convient donc de retenir que cette
construction est devenue contraire à l'affectation de la zone dès cette date,
laquelle est déterminante pour examiner si les travaux litigieux respectent
l'identité de la construction.
3.
Il résulte des conclusions du recours que les recourants ne contestent
pas la décision de remise en état qui leur a été notifiée s'agissant de la
suppression des fenêtres au 1
er
étage, de la dépose des radiateurs
et aérothermes se trouvant au 1
er
étage et de la condamnation des
conduites du local sanitaire se trouvant à cet étage également. En audience,
ils ont en outre précisé que la suppression des aérothermes installés dans les
combles était admise également. Ces éléments n'ont donc pas à être examinés par
la Cour de céans.
Les recourants se sont en revanche opposés à la
suppression de l'accès à la grange, au motif qu'il s'agit du seul accès. Ils
ont également contesté l'ordre de supprimer les velux aménagés dans les
combles, considérant qu'il serait disproportionné d'exiger une remise en état à
cet égard. Par la suite, à l'occasion de l'audience, les parties ont néanmoins
trouvé un accord sur ces éléments, en ce sens que l'autorité intimée a admis le
maintien de l'accès à la grange et que les recourants se sont de leur côté
engagés à supprimer les velux aménagés dans les combles de cette partie du
bâtiment et à rétablir une toiture continue de tuiles. Leur recours est en
conséquence devenu sans objet sur ces points.
4.
Les recourants font par ailleurs valoir que les travaux autorisés en
1991 comprenaient notamment la création d'un atelier et d'un garage. Ils reprochent
au SDT de revenir sur ce permis de construire en demandant le retrait des
chauffages installés dans ces locaux. En audience, ils se sont en outre référés
à la demande de permis de construire produite (cf. pièce n° 3), alléguant
qu'elle contenait une rubrique remplie au sujet du chauffage et que cela
n'aurait en outre eu aucun sens de solliciter un permis de construire si les
locaux n'étaient pas destinés à être chauffés.
Selon l'autorité intimée, le permis de construire
délivré ne mentionnait pas que les locaux en question seraient chauffés; il s'agissait
de surfaces annexes non chauffées. Le changement d'affectation des locaux
justifiait en outre le dépôt d'une demande d'autorisation de construire. La
suppression des chauffages doit de surcroît permettre de prévenir une
utilisation professionnelle des locaux.
Les recourants se sont par la suite encore
spontanément déterminés sur le fond du litige, invoquant le droit à la
protection de leur bonne foi. Ils font valoir que l'autorité intimée n'a pas
apporté la preuve qu'elle aurait expressément interdit le chauffage desdits
locaux, leur bonne foi devant être protégée.
a) Découlant directement de l'art. 9 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de
la bonne foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les
assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration
(ATF 131 II 627 consid.
6.1, 129 I 161 consid. 4.1, 128 II 112
consid. 10b/aa, 126 II 377 consid.
3a et les références citées). Selon
la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore que celui-ci se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 131 II 627 consid.
6.1, 129 I 161 consid. 4.1, 122 II 113 consid. 3b/cc et les références citées).
Par ailleurs, même si les conditions posées pour bénéficier de la protection de
la bonne foi sont réalisées, il faut en outre examiner si l'intérêt public à
l'application du droit impératif ne l'emporte pas sur le principe de la bonne
foi; cet examen s'opère par la pesée des intérêts privés de l'administré de se
voir protégé dans sa bonne foi et l'intérêt public à l'application régulière du
droit objectif (ATF 119 Ib 397 consid. 6e, 116 Ib 185 consid. 3c, 114 Ia 209
consid. 3c, 101 Ia 328 consid. 6c et les références citées).
b) En l'occurrence, on peine à comprendre quelle
promesse effective les recourants auraient reçue de l'autorité intimée, ni quel
comportement cette autorité aurait adopté, qui aurait pu leur laisser penser
qu'elle autorisait le chauffage de l'atelier et du garage. Ils ne l'indiquent nullement.
Ils allèguent tout au plus que l'autorité intimée n'a pas apporté la preuve
d'une interdiction expresse de chauffer les locaux en question. Contrairement à
ce qu'ils semblent penser, l'absence d'interdiction de chauffer ces locaux ne
saurait être considérée comme une assurance de l'autorité leur permettant d'y
installer un système de chauffage. L'autorisation de chauffer les locaux
litigieux ne découle pas non plus automatiquement du seul fait que la création
de ces locaux et la suppression de la paroi séparant l'atelier du garage ont
été autorisées. Par ailleurs, on ne saurait suivre les recourants lorsqu'ils
prétendent que cela n'aurait eu aucun sens de solliciter une autorisation de
construire si l'atelier et le garage n'étaient pas destinés à pouvoir être
chauffés. Le changement d'affectation de ces locaux, qui correspondaient
auparavant à une partie du rural, justifiait déjà à lui seul le dépôt d'une
demande de permis de construire. Dans ces circonstances, le grief tiré du droit
à la protection de la bonne foi apparaît mal fondé.
Cela étant, il convient d'examiner à la lumière de
la demande de permis de construire déposée en décembre 1990 s'il était prévu de
chauffer l'atelier et le garage et si l'installation des deux aérothermes
litigieux est ou non conforme au permis de construire délivré. A cet égard,
c'est en vain également que les recourants se réfèrent à la rubrique de cette
demande relative au chauffage (cf. demande de permis, p.7) pour tenter de
légitimer la pose d'aérothermes dans l'atelier et le garage, puisqu'à la
lecture de la demande d'autorisation, il apparaît qu'il est fait mention du
chauffage à mazout existant uniquement. Rien n'indique donc, selon cette demande,
qu'il était prévu de chauffer ces locaux. Par ailleurs, si l'on se réfère aux
indications fournies s'agissant de la surface brute utile des planchers (cf.
demande de permis, p. 3), on constate que l'augmentation de cette surface, de
172 m au total selon la demande, est affectée au logement uniquement. Or, selon
la norme ORL-EPF n° 514420 du 11 octobre 1966 de l'Institut pour l'aménagement
local, régional et national de l'EPFZ, la surface utile brute de plancher se
détermine comme suit:
"
1.1
Détermination de la surface utile brute de plancher
La surface brute de plancher utile
se compose de la somme de toutes les surfaces d’étages en dessous et en dessus
du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section
horizontale.
N’entrent toutefois pas en
considération:
toutes les surfaces non utilisées
ou non utilisables pour l’habitation ou le travail, telles que par exemple les
caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements; les locaux
pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour la
machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de
climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements
multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d’enfants, non
utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant
exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d’entrée
ouverts; les terrasses d’attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les
loggias ouverts pour autant qu’ils ne servent pas de coursive.
"
Si la volonté des recourants était de pouvoir
chauffer l'atelier et le garage créés en 1991, la surface de ces locaux aurait
alors dû en principe apparaître dans la demande de permis de construire sous la
rubrique relative à la surface brute utile des planchers, dans la mesure où le
chauffage de ces locaux en faisait alors des surfaces utilisables pour le
travail. Il s'agit là d'un élément supplémentaire qui permet de retenir qu'il
n'était pas prévu que l'atelier et le garage soient chauffés selon la demande
de permis de construire de décembre 1990 et l'autorisation délivrée en 1991. En
audience, la représentante de l'autorité intimée a d'ailleurs relevé que le
permis de construire délivré ne mentionnait pas que les locaux en question
seraient chauffés, ajoutant que la suppression des aérothermes litigieux devait
de surcroît prévenir une utilisation professionnelle des locaux. La création de
l'atelier et du garage a en effet été autorisée en vue d'un usage domestique eu
égard aux indications figurant dans la demande d'autorisation de construire. En
exigeant le retrait des deux aérothermes installés dans l'atelier et le garage,
le SDT ne revient donc pas sur le permis de construire délivré en 1991; cet
argument est ainsi mal fondé.
5.
Les recourants reprochent également à l'autorité intimée de n'avoir pas
calculé l'augmentation possible de la surface brute de plancher et l'éventuel
dépassement de cette surface. Ils sollicitent un complément d'instruction, le
SDT devant être invité à fournir un calcul détaillé. Cette demande a été précisée
en audience, en ce sens que le calcul requis doit permettre de déterminer si l'atelier
et le garage entraient dans le potentiel d'agrandissement, auquel cas ces
locaux pourraient être chauffés.
Selon le SDT, l'autorisation délivrée en 1991 a
épuisé à elle seule les possibilités d'agrandissement offertes par la
législation en vigueur. Il se réfère au calcul figurant dans sa décision du 11
juillet 2013. En audience, la représentante du SDT a précisé, à propos du
calcul des surfaces brutes de plancher résultant des travaux réalisés en 1980
et 1991 (cf. pièce n° 14), que l'atelier et le garage n'étaient pas compris
dans la surface brute de plancher utile mais qu'il s'agissait de surfaces
annexes.
a) Dans une procédure de régularisation de travaux
effectués sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la
construction n'est pas matériellement illégale. Cette question s'examine en
principe selon le droit applicable au moment où les travaux ont été effectués.
On applique toutefois le droit en vigueur au moment où l'autorité statue si
celui-ci est plus favorable au recourant (ATF 1C_314/2009 du 12 juillet 2010
consid. 4; ATF 127 II 209 consid. 2b, dans lequel le Tribunal fédéral a jugé que
les modifications de la LAT entrées en vigueur entre l'arrêt du Tribunal
cantonal et le sien trouvaient application, pour autant qu'elles fussent plus
favorables, 123 II 248 consid. 3a/bb; cf. aussi ATF 1C_335/2012 du 19 mars 2013
consid. 3; arrêt AC.2011.0066 du 17 décembre 2013 consid. 4a).
La LAT a été modifiée, sur les points qui font
l'objet du présent recours, une première fois le 20 mars 1998. Cette
modification est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (RO 2000 2042). Quant
à l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 2 octobre 1989, elle
a été abrogée et remplacée par l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du
territoire du 28 juin 2000, également entrée en vigueur le 1er septembre 2000
(RO 2000 2047). Cette ordonnance a notamment encore fait l'objet d'une
modification le 4 juillet 2007, entrée en vigueur le 1
er
septembre
2007 (RO 2007 3641). De nouvelles modifications sont par ailleurs entrées en
vigueur le 1
er
novembre 2012 (cf. consid. 1).
Selon l'art. 24 al. 2 aLAT, dans sa teneur en vigueur
jusqu'au 31 août 2000 (RO 1979 1573), le droit cantonal pouvait autoriser, hors
des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur
transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux
fussent compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
Le législateur vaudois avait fait usage de cette faculté à l'art. 81 al. 4 LATC
(Recueil annuel 1985 538). Une transformation était partielle selon cette
disposition lorsqu'elle ne comportait que des modifications intérieures, des
agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par
rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résultait pas d'effet
notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement. Sous l'ancien
droit, le Tribunal fédéral a systématiquement rejeté les règles schématiques et
a tendu à privilégier, lorsqu'il s'agissait de déterminer si l'identité de la
construction était respectée, une mise en balance de tous les aspects
déterminants. En règle générale toutefois, un agrandissement n'était pas
autorisé lorsque la surface utile et/ou le volume augmentaient d'un tiers ou
plus. Il fallait à cet égard se fonder sur les surfaces et les volumes réels
utilisables objectivement d'après l'ensemble des circonstances (ATF du 28 mai
2001, publié in ZBl 2002 354 consid. 5a; RDAF 2003 I 503; ATF 127 II 215
consid. 3a; arrêt AC.2011.0066 précité consid. 6b).
Selon l'article 24c LAT, hors de la zone à bâtir,
les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à
leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1).
L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés
légalement (al. 2). D'après l'art. 42 OAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au
31 octobre 2012, les constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c
LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la
construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour
l'essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique (al. 1). La
question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances; les règles suivantes doivent en tout cas être respectées: à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60% (al. 3 let. a). L'article 42 al. 3 OAT a
néanmoins fait l'objet d'une modification le 4 juillet 2007, entrée en vigueur
le 1
er
septembre 2007. Auparavant, cette disposition prévoyait que
l'identité de la construction n'était en tout cas plus respectée lorsque la
surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone était
agrandie de plus de 30%, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume
bâti existant comptant pour moitié (let. a) ou lorsque la surface utilisée pour
un usage non conforme à l'affectation de la zone à l'intérieur ou à l'extérieur
du volume bâti existant était agrandie de plus de 100 m
2
au total
(let. b). Enfin, depuis le 1
er
novembre 2012, l'art. 42 al. 3
prévoit que la question de savoir si l'identité de la construction ou de
l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de
l'ensemble des circonstances; les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées: à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher
imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d'une isolation
extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume
bâti existant (al. 3 let. a).
b) En l'occurrence, il résulte du dossier, en
particulier d'une correspondance adressée par le Service de l'aménagement du
territoire (actuellement: SDT) à la municipalité le 27 septembre 1990, dont
cette autorité a par la suite adressé une copie au recourant le 5 octobre 1990,
que l'agrandissement alors envisagé épuisait à lui seul les possibilités
offertes par la législation en vigueur. L'autorité intimée a par ailleurs
procédé à un calcul de l'augmentation possible de la surface brute de plancher
ainsi que des agrandissement réalisés, qu'elle a transcrit comme suit dans la
décision attaquée (consid. 3b, p. 6):
"
La
surface brute de plancher utile existante au 1
er
juillet 1972 peut
être estimée à environ 89.29 m
2
. Il ressort que ladite surface brute
de plancher habitable (SBPH) est située, sur la base des anciens plans et de
photos du recensement, au rez-de-chaussée en partie sud-ouest.
Au vu de ce qui précède, le
potentiel d'augmentation de la SPBH dans le volume au 1
er
juillet
1972 était d'environ 53.57 m
2
(60 % de 89.29 m
2
).
En 1980, des travaux ont consisté
à augmenter la surface brute de plancher habitable (SBPH) dans l'ancienne
partie rurale du rez-de-chaussée (dans la trame qui jouxte le logement) à
l'étage. En 1991, d'autres travaux, ceux-ci dûment autorisés par le SDT
(anciennement SAT), ont eu pour effet d'augmenter davantage la surface brute de
plancher habitable (à l'étage sur l'ancien logement et dans les combles).
Pour ces travaux de 1980 et 1991
entrepris de manière licite, l'augmentation de la SBPH peut être estimée à
environ 411.82 m
2
(rez-de-chaussée 84.98 m
2
, étage 190 m
2
,
combles 136.84 m
2
). Cette augmentation a très largement dépassé le
potentiel dérogatoire (411.82 m
2
> 53.57 m
2
).
[...]"
Sur la base de ces éléments et eu égard à l'ampleur
des travaux effectués successivement en 1980 et en 1991, le potentiel
d'agrandissement était effectivement épuisé à cette dernière date, que l'on applique
la jurisprudence développée en application de l'art. 24 al. 2 aLAT, selon laquelle
un
agrandissement n'était en général pas autorisé lorsque la
surface utile et/ou le volume augmentaient d'un tiers ou plus, ou que l'on
applique la limite fixée à l'art. 42 al. 3 let. a OAT, selon laquelle
à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60%. Il n'est par conséquent pas nécessaire
de trancher la question du droit applicable en l'occurrence.
Par ailleurs, en audience, la représentante de
l'autorité intimée a confirmé, à propos du calcul précité, que l'atelier et le
garage n'étaient pas compris dans la surface brute de plancher utile, ce qui
ressort d'ailleurs des plans versés au dossier (cf. pièce n° 14), ayant servi
de base au calcul du SDT. Selon les précisions apportées, l'atelier et le
garage ont été considérés comme des surfaces annexes. L'argument des
recourants, selon lequel ces locaux entreraient dans le potentiel
d'agrandissement et pourraient, partant, être chauffés, doit par conséquent
être écarté. Ce d'autant que les recourants n'ont au surplus pas contesté
l'exactitude de ces plans s'agissant de la date des agrandissements successifs,
de leur localisation dans le bâtiment et, surtout, des surfaces prises en
compte. La pose d'aérothermes dans l'atelier et le garage, lesquels ont pour
conséquence d'augmenter la surface brute de plancher utile alors que le potentiel
d'agrandissement du bâtiment est déjà largement épuisé, ne pouvait en
conséquence pas être régularisée.
6.
Dans la mesure où l'installation des deux aérothermes litigieux
dans l'atelier et le garage ne peut être régularisée a posteriori, il reste à
examiner l'ordre de remise en état.
a) En vertu de l'art. 105 al. 1
LATC
,
la municipalité et à son défaut le département compétent, est en droit de faire
suspendre et, le cas échéant supprimer ou modifier, aux frais du propriétaires,
tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et
réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre,
cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir
d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand
les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut entendre non seulement
la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la
remise en état des lieux. La violation du droit matériel par les travaux non
autorisés ne suffit pas à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité
doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des
travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public
au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire
construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (arrêts AC.2011.0066
du 17 décembre 2013 consid. 17a et les références, AC.2012.0130 du 13 décembre
2012 consid. 9a, AC.2011.0228 du 23 août 2012 consid. 4a, AC.2012.0034 du 25
juin 2012 consid. 3a).
L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage
édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se
préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter
les inconvénients qui en découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
4a
, 111 Ib 213
consid. 6
et les références). Les mesures de remise en état doivent toutefois être
strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché.
L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la
règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
qui aurait changé dans l'intervalle (
ATF 136 II 359 consid. 7.1, 123
II 248
consid. 4b; arrêts AC.2011.0066 du 17 décembre 2013 consid.
17a, AC.2012.0048 du 7 février 2013 consid. 2a, AC.2012.0130 du 13 décembre
2012 consid. 9a, AC.2011.0228 du 23 août 2012 consid. 4a).
En principe, le constructeur qui n'a pas agi de
bonne foi peut également se prévaloir du principe de la proportionnalité à
l'égard d'un ordre de démolition ou de remise en état. Il doit cependant
s'accommoder du fait que les autorités, pour des raisons de principe, à savoir
pour assurer l'égalité devant la loi et le respect de la réglementation sur les
constructions, accorde une importance prépondérante au rétablissement d'une
situation conforme au droit et ne prenne pas ou peu en considération les
inconvénients qui en résultent pour le maître de l'ouvrage (ATF 123 II 248
consid. 4b, 111 Ib 213 consid. 6; arrêts AC.2012.0048 du 7 février 2013 consid.
2a, AC.2011.0228 du 23 août 2012 consid. 4a).
b) En l'occurrence, les recourants, qui ont posé les
aérothermes litigieux dans leur atelier et leur garage alors que ces
installations n'avaient pas été autorisées, ne peuvent pas se prévaloir de leur
bonne foi. Ils n'ont pas établi non plus - ni même allégué d'ailleurs - que la
suppression de ces installations serait disproportionnée en termes de coût. La
dérogation à la règle n'est de surcroît pas mineure, au contraire, étant donné
la surface brute de plancher habitable qui serait créée en cas de maintien des
chauffages dans l'atelier et le garage (cf. pièce n° 15). Finalement, une
stricte application de la séparation entre zone à bâtir et zone inconstructible
qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, constitue un principe
essentiel d'aménagement du territoire, revêt en l'occurrence un intérêt public
prépondérant. Ceci à plus forte raison encore que le bâtiment propriété des
recourants a déjà fait l'objet de transformations et d'agrandissements, certes
autorisés, mais dans une mesure dépassant très largement le potentiel admis par
la loi.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, dans la
mesure où il conserve un objet, ainsi qu'à la confirmation de la décision
attaquée en tant qu'elle concerne la dépose des aérothermes au rez-de-chaussée
du bâtiment dans l'atelier et le garage. Les recourants sont en outre rendus
attentifs à l'obligation qui est la leur, une fois les travaux achevés, d'en
aviser également l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels (cf. art. 125 LATC), afin que ce dernier procède, le cas
échéant, à une nouvelle taxation circonstanciée des locaux rendus inhabitables
à l'issue de la présente procédure.
Un émolument judiciaire est mis à la charge des
recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD), et il n'est pas alloué de
dépens (art. 55 al. 1 a contrario, art. 56 al. 3, art. 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il conserve un objet.
II.
La décision du service du développement territorial du 11 juillet 2013
est confirmée, en tant qu'elle concerne la dépose des aérothermes au
rez-de-chaussée du bâtiment dans l'atelier et le garage.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de Francine et Marc Baud.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 mai 2014
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.