vd_omni · AC.2013.0494 · 2014-07-29 · fr

FAVRE/Conseil communal de St-Barthélemy, Département de l'intérieur | Recours formé par un propriétaire et par son épouse contre les décisions du Conseil communal et du département adoptant respectivement approuvant préalablement la modification d'un Plan général d'affectation entraînant un changement d'affectation de sa parcelle. Le pouvoir d'examen du tribunal s'étend en la matière à l'opportunité (consid. 2b); en l'espèce, la question de l'affectation litigieuse résulte toutefois essentiellement de circonstances locales, sans que ne doivent être pris en considération des intérêts d'ordre supérieur qui incomberaient au canton, de sorte que la commune bénéficie de toute son autonomie communale pour statuer (consid. 2c). Cela étant, le Conseil communal s'est fondé sur des éléments déterminants erronés pour lever l'opposition des recourants (s'agissant de la question de l'exigence d'une compensation des surfaces d'assolement, de la portée des principes de la sécurité du droit et de la stabilité des plans dans les circonstances du cas d'espèce ou encore de la possibilité de légaliser des constructions illicites) (consid. 2d). Annulation des décisions litigieuses et renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.07.2015 AC.2013.0494

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juillet 2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Renée-Laure Hitz, assesseur
et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourants
Eric FAVRE et son épouse Anna FAVRE,
à Saint-Barthélemy, tous deux représentés par Me Philippe-Edouard JOURNOT,
avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Saint-Barthélemy,
représenté par sa Municipalité au nom de qui agit Me Jacques HALDY, avocat, à
Lausanne,
2.
Département de l'intérieur,
représenté par le Service
du développement territorial, à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours Eric FAVRE et consorts c/ décisions du Conseil
communal de Saint-Barthélemy du 28 octobre 2013 et du Département de
l'intérieur du 20 novembre 2013 (modification du Plan général d'affectation -
changement d'affectation de la parcelle n° 234)
Vu les faits suivants
A.
Eric Favre est propriétaire à Saint-Barthélemy de la parcelle n°234, sur
laquelle a été édifiée en 1979 la maison familiale (n°ECA 184a) qu'il habite
avec son épouse, Anna Favre, et un garage (n°ECA 184b). Ce bien-fonds provient
du fractionnement d'une parcelle que le frère d’Eric Favre avait reçu de leur
père. Elle présente une forme insolite, soit au nord-est une étroite bande de
terrain d'environ 50 m servant d'accès à la RC 306, une partie centrale de forme approximativement triangulaire d'environ 1'000 m
2
où se trouve la maison d'habitation, enfin, au sud-ouest et à nouveau reliée par
une mince bande de terrain, une surface approximativement rectangulaire
d'environ 1'400 m
2
. Au sud-est et au sud-ouest, la partie centrale
de la parcelle n°234 est bordée par la parcelle n°403, propriété d’Anna Favre,
sur laquelle se trouve un bâtiment commercial loué à la société Monodor SA,
dont Eric Favre a été le fondateur.
La partie nord-est de
la parcelle n°234, jusqu'à la route cantonale, appartient à la zone du village
selon le plan des zones approuvé par le Conseil d'Etat le 31 janvier 1979. Les
façades nord-ouest et sud-ouest du bâtiment d'habitation n°ECA 184a sont
implantées à proximité immédiate de la limite de cette zone (selon le plan de
situation de l'époque, les angles sud et ouest du bâtiment se trouvent sur la
limite même). Le reste, soit la majeure partie de la parcelle, est affecté à la
zone agricole.
Le terrain présente une légère pente en direction du
sud-ouest. Devant la façade principale (sud-ouest) et la façade nord-ouest de
la maison, un remblai a été aménagé pour former une terrasse plane jusqu'à une
distance d'environ huit à dix mètres des façades. Cette terrasse est en partie
dallée, le reste étant recouvert de pelouse. Elle comporte quelques éléments
décoratifs tels qu'une fontaine, un réverbère et un bac de douche extérieure.
Entre le pied du talus de la terrasse et la limite de la partie de la parcelle
n°403, au sud-ouest, le terrain est en nature de pré champ. Une clôture longe
cette limite, marquant en quelque sorte la fin du jardin attenant à la maison
d'habitation des époux Favre. Au-delà de cette clôture et jusqu'au chemin
public bordant au sud-ouest la parcelle n°403 et la partie ouest de la parcelle
n°234 des époux Favre, le terrain est également en nature de pré-champ.
B.
En 1999 a été adopté le plan partiel d'affectation "Champ
Cadet" (ci-après: PPA "Champ Cadet"), qui a pour but de
"confirmer
l'existence du centre village au lieu dit "Champ Cadet"
(art.
1.1.1). Il s'étend sur les deux parcelles voisines n
os
171 et 403. La
première, propriété de la Commune de Saint-Barthelémy, est occupée au nord par
le bâtiment n°ECA 3, qui est situé en bordure de la route cantonale 306, et qui
abrite l'administration communale, ainsi qu'un restaurant. Plus au sud, se
trouve un bâtiment industriel (n°ECA 5), actuellement occupé par un atelier
mécanique et un garage. La parcelle n°403, propriété de Mme Favre, supporte le
bâtiment commercial abritant la société Monodor SA.
La partie de la parcelle n°403, où se trouve ce
bâtiment, ainsi que la totalité de la parcelle n°171 sont affectées à la zone
de
"centre-village",
vouée aux constructions et installations
d'intérêt public, ainsi qu'aux constructions et installations commerciales et
artisanales (art. 1.2.3). La partie de la parcelle n°403 située au sud-ouest de
la parcelle de Eric Favre est classée en zone de verdure et vouée
"à la
protection des dégagements, et destinée en priorité par exemple : aux prés, aux
vergers, aux enclos et jardins",
d'autre part aux constructions de
minimes importances (art. 1.2.4).
Le rapport explicatif et justificatif d'avril 1999
relatif au PPA "Champ Cadet" indiquait notamment ce qui suit :
"En 1986, l'entreprise de charpente
[qui occupait la parcelle n
o
171]
a démoli l'ancien rural situé le long de la limite ouest de la parcelle et a
reconstruit les bâtiments actuels pour répondre aux besoins qu'elle avait alors
pour le montage de pièces de charpente dont les dimensions devenaient de plus
en plus importantes. Dès ce moment, la partie de parcelle située dans le
prolongement sud des bâtiments, classée en zone agricole, a été utilisée comme
place de manœuvre pour les véhicules qui ne peuvent accéder par la route
cantonale en raison de la trop grande proximité des constructions entre elles.
Conformément à l'autorisation délivrée, l'extrémité de ces constructions et
l'accès ont empiété sur la zone agricole telle que définie par le plan des
zones de 1977.
En 1987, l'entreprise a également démoli les anciennes constructions artisanales situées le long du
chemin d'accès à l'est et a reconstruit à cet emplacement les bâtiments
actuels. Reprenant l'implantation des anciens bâtiments dont l'extrémité sud
débordait également sur la zone agricole (selon le plan de base du plan des
zones établi par le géomètre), ces constructions ont été implantées en
empiètement sur la zone agricole.
Dans le courant
de l'année 1993, cette entreprise a dû cesser ses activités pour cause de
faillite. La commune, qui manquait à ce moment de locaux (administration, local
du feu) a racheté la parcelle. Compte tenu des investissements importants
consentis en regard des quelques 500 habitants que compte St. Barthélemy, cette
opération s'est faite avec l'intention de ne conserver que les constructions
dont elle avait l'usage, au nord de la parcelle en bordure de la RC, et de louer les autres constructions ou de les revendre dès que l'occasion se
présenterait.
En janvier 1994,
une entreprise d'importation et de conditionnement de café s'est installée dans
un local du bâtiment ouest, puis s'est peu à peu agrandie au point d'occuper
l'ensemble de cette construction. En décembre 1997, le souhait de cette société
de s'implanter définitivement à St Barthélemy et l'intérêt de cette perspective
pour la commune ont amené les deux parties à signer une promesse de vente pour
transférer à l'entreprise cette partie du bien-fonds incluant:
·
les constructions,
·
l'espace minimum qui les entoure au nord, au Sud et à l'Ouest,
·
les espaces de manœuvre et de prés respectivement au Sud et au Sud-Ouest.
[…]
Cependant,
plusieurs situations doivent encore être réglées pour donner un statut
définitif conforme à ce centre de village :
·
La portion de terrain sur lequel les constructions existantes et
l'espace de manœuvre des véhicules empiètent sur la zone agricole au sud et à
l'ouest doit être classé en zone à bâtir.
·
Les perspectives de développement de l'entreprise d'importation
et de conditionnement de café dont le maintien à St. Barthélemy est un objectif
prioritaire pour la commune, supposent que des possibilités d'agrandissement
soient prévues au sud, dans le prolongement des bâtiments existants.
·
[…]
·
Les constructions existantes, qui ne sont pas en tout point
conformes au nouveau règlement en vigueur (longueurs, distances aux limites et
entre constructions par exemple) doivent pouvoir bénéficier d'une
réglementation adaptée à leurs caractéristiques spécifiques (artisanat,
commerces, administration) qui diffèrent passablement des autres constructions
majoritairement présentes dans la zone de village.
·
Le solde de terrain, soit la pointe sud-ouest de la parcelle n°
171 doit être retirée de la zone agricole mais doit tout de même rester
inconstructible, sous réserve de petites dépendances, afin de conserver à
partir de cet endroit le dégagement naturel du village vers le sud.
[…]
Le projet
d'aménagement se concentre en premier lieu sur une confirmation de l'état
existant, soit l'implantation des constructions et les aménagements actuels
dans l'esprit d'un centre de village.
Dans ce sens, il
instaure de nouvelles zones "de centre-village" et "de
verdure" dont les dispositions tiennent compte de la nature particulière
des activités artisanales et d'intérêt général que ce secteur accueille : si
les règles reprennent en partie les dispositions de la zone de village, elles
autorisent également le maintien et la reconstruction des bâtiments existants
qui sont caractérisés par de plus grandes dimensions au sol et de plus petites
distances aux limites ou entre bâtiments.
En outre, il
prévoit la possibilité d'agrandir les bâtiments existants afin de répondre aux
besoins spécifiques des entreprises dans le but d'en garantir le maintien à
plus long terme.
En ce qui
concerne les aménagements et installations extérieurs, le PPA modifie les
dispositions actuelles du plan des zones afin d'autoriser
·
Dans la zone à bâtir :
-
le maintien à long terme et sans entrave du bâtiment de
l'administration communale et de l'auberge en bordure de route, selon
l'implantation qui fait que cette construction marque aujourd'hui l'entrée
véritable du village,
-
le maintien du stationnement à l'Est, le long du chemin d'accès,
-
les manœuvres des véhicules au Sud,
-
l'installation définitive de la déchetterie communale qui ne peut
plus être en zone agricole.
·
Dans la zone de verdure :
-
la conservation des espaces verts (prés, vergers, haie) au
Sud-Ouest, en transition entre la zone à bâtir et la zone agricole.
Enfin, le projet d'aménagement
garantit une bonne intégration de ce secteur dans le dispositif bâti (principes
d'implantation des constructions et installations), dans le système de desserte
(principes d'accès) et finalement dans le paysage par un certain effort de
plantation en renforçant modestement les plantations d'arbres existants au
sud."
C.
A fin novembre 2000, la Municipalité de Saint-Barthélemy (ci-après : la municipalité) a mandaté la société Urbaplan pour entreprendre la révision du
plan des zones adopté en 1979 et du règlement y relatif. Un premier projet, qui
maintenait inchangée la limite entre zone de village et zone agricole sur la
parcelle n°234 et la parcelle voisine au nord-ouest (n°281) a été soumis par le
Service de l'aménagement du territoire à différents services de l'Etat. Dans le
rapport d'examen préalable établi le 22 avril 2002, le Service des
améliorations foncières a notamment relevé que la vocation agricole à terme de
la partie classée en zone agricole des parcelles voisines n
os
234 et
281 n'était pas évidente et qu'il fallait envisager de la colloquer en zone de
dégagement de bâtiments ou en zone verte de transition. Il s'est par la suite
rallié à l'opinion de la municipalité selon laquelle le maintien en zone
agricole était cohérent avec les objectifs du schéma directeur communal et
conforme avec les objectifs et les principes de l'aménagement du territoire.
Durant la mise à l'enquête publique, qui s'est
déroulée du 31 octobre au 30 novembre 2003, les époux Favre ont formé
opposition au motif que la situation du lieu "Champ Cadet" n'avait
pas été suffisamment examinée au regard des besoins de l'entreprise Monodor SA.
Lors d'une séance de conciliation du 24 février
2004, le représentant d’Eric Favre, architecte, a proposé
"d'agrandir
le périmètre du PPA "Champ Cadet" pour y inclure la partie en zone
agricole de la parcelle n°234, et changer l'affectation de la parcelle n°234,
en zone verte, destinée à des aménagements extérieurs"
. Il a également
demandé que les limites de constructions définies dans le PPA soient modifiées
pour permettre l'agrandissement de l'usine Monodor SA. La municipalité a alors
indiqué que les réserves de la commune en zone à bâtir étaient suffisantes et
qu'elle ne donnerait pas suite à ces demandes dans le cadre de révision du PGA.
D.
Suite à plusieurs modifications, le nouveau plan général d'affectation
(PGA) et son règlement (RPGA) ont été mis une nouvelle fois à l'enquête
publique du 9 novembre au 8 décembre 2004.
Le 17 novembre 2004, Eric Favre a déposé une
opposition au terme de laquelle il demandait que toute la partie supérieure de
sa parcelle n°234, dès sa limite sud-ouest avec la parcelle n°403, soit incluse
dans le périmètre du PPA "Champ Cadet" et reçoive
"une
affectation en conformité avec la parcelle sud de la parcelle n°403 du PPA
Champ Cadet".
Le 9 février 2005, lors d'une nouvelle séance de
conciliation, Eric Favre a notamment relevé que le "toilettage des
zones" n'était pas complet, puisque l'escalier extérieur de sa villa
figurait encore en  zone agricole sur le nouveau plan général. La municipalité
a répondu que ce découpage avait été défini dans le cadre du PPA "Champ
Cadet" et n'avait pas été remis en question lors de la révision actuelle.
E.
Dans son préavis du 31 mai 2005 au conseil communal, la municipalité a
proposé de rejeter l’opposition de Eric Favre, la considérant comme irrecevable
dans la mesure où elle ne portait pas sur une modification du PGA ou du RPGA.
Elle a en outre précisé ce qui suit:
"a) En ce
qui concerne la révision du PPA de Champ Cadet proprement dit, la Municipalité n'a pas souhaité reprendre la réflexion dans ce secteur compte tenu du fait que
le PPA en vigueur a été élaboré en 1999 avec l'accord de l'opposant. Il
s'agissait pour elle de respecter le principe de la sécurité du droit
conformément à l'art 63 LATC. En effet, il ne paraissait pas que les
circonstances aient sensiblement changé au point de nécessiter un réexamen et
une adaptation du plan de quartier.
b) Les
éventuelles extensions de l'entreprise Monodor ont été prévues au sud de la
parcelle no 403, comme le montre l'image directrice annexée au PPA Champ Cadet.
Les limites de parcelles ne permettent pas d'envisager d'autres extensions.
c) Le bâtiment d'habitation et les
aménagements extérieurs ont été réalisés par l'opposant selon les dispositions
actuelles du plan partiel d'affectation, en toute connaissance de cause. La Municipalité ne voit donc aucun motif de réduire aujourd'hui l'emprise de la zone agricole
sur cette parcelle."
Dans son rapport succinct du 24 juin 2005, la
commission ad hoc a proposé au conseil communal d'accepter le préavis municipal
précité.
Lors de sa séance du 4 octobre 2005, le Conseil communal
de St-Barthélemy a notamment levé l’opposition de Eric Favre et a adopté le plan
général d'affectation et le règlement y relatif.
Par décision du 10 janvier 2006, le Département des
institutions et des relations extérieures a approuvé préalablement, sous
réserve des droits des tiers, les PGA et RPGA précités.
F.
Le 31 janvier 2007, les époux Favre ont recouru contre ces décisions,
concluant à l'affectation en zone du village de la partie de la parcelle n°234
aménagée en terrasse au sud-ouest de leur villa, subsidiairement à l'extension
du PPA "Champ Cadet" à la parcelle n°234. Ils font valoir que les
quatre portes-fenêtres et l'escalier extérieur qui empiètent sur la zone
agricole ont été construits conformément aux plans autorisés en 1979, que cette
situation, connue et non contestée depuis lors, est désormais acquise et que le
PGA doit dès lors se conformer à la réalité. A titre subsidiaire, ils
expliquent que le rattachement de la parcelle entière au PPA, laquelle forme
une enclave illogique dans l'aménagement du territoire, permettrait un échange
de terrains favorable à la croissance de l'entreprise Monodor SA.
G.
Par arrêt du 13 décembre 2007, le Tribunal administratif a partiellement
admis le recours dans la mesure où il était recevable et il a annulé l'approbation
du Plan général d'affectation adopté le 10 octobre 2005 en ce qui concerne la
parcelle 234, le plan étant renvoyé aux autorités communales pour qu'elles
modifient l'affectation de cette parcelle conformément aux considérants de
l'arrêt. Le tribunal avait considéré en substance que le classement de la
partie de la parcelle n°234 en zone agricole située entre la zone de village et
la limite de la parcelle voisine n°281 manquait de cohérence et qu'il convenait
de classer la fraction de ce terrain en zone de dégagement. Le tribunal s'est
même demandé, au vu du contenu de la nature des lieux, si un tel classement
devait être étendu à la totalité de la parcelle n°234 et de la partie de la
parcelle n°281 affectée à la zone agricole, mais cette question sortait du
cadre de l'objet du litige et devait être laissée à l'appréciation des
autorités communales. Il était toutefois relevé qu'un tel classement ne porterait
pas atteinte à l'objectif du législateur communal de ne pas augmenter les
surfaces à bâtir.
H.
La municipalité a exécuté la décision du Tribunal administratif en
indiquant la modification de l'affectation d'une partie de la parcelle 234 de
la zone agricole à la zone de dégagement sur les plans approuvés. Elle n'a
toutefois pas suivi la procédure prévue pour la modification des plans
d'affectation. A la demande d'Eric Favre et de son épouse, la municipalité a
donc engagé une procédure complète de modification du Plan général
d'affectation en établissant un rapport 47 OAT en vu de l'examen préalable par
le Service du développement territorial. Le rapport, selon l'art. 47 OAT,
reprend l'historique de la planification et procède à une analyse de l'arrêt du
Tribunal administratif du 13 décembre 2007. Le rapport rappelle que la révision
du PGA en 2005 avait régularisé certaines situations non conformes par une mise
à jour du plan des zones de 1979 et que la parcelle n°234 présentait
précisément le type d'irrégularité que la révision du PGA était censé modifier,
notamment par les prolongements extérieurs de la villa construite sur ce bien-fonds
qui empiétait sur la zone agricole. Le rapport précise que le Tribunal laissait
ouverte l'opportunité d'affecter en zone de dégagement le solde de la parcelle n°234
et de la parcelle n°281, affectées en zone agricole, mais que la municipalité
avait décidé de ne pas donner suite à cette possibilité, qui allait à
l'encontre de la vision générale du village que la révision du PGA poursuivait;
de plus, le Service du développement territorial avait préavisé négativement
une telle extension. Il était relevé aussi qu'une modification de zone
effectuée dans le but de légaliser une construction illicite était contraire à
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et que la question de la
conformité de l’abri pour moutons construit par les époux Favre posait un
problème de conformité à la zone agricole. Le rapport 47 OAT précise que la
modification du PGA est conforme au Plan directeur cantonal, que l'affectation
d'une partie de la parcelle n°234 en zone de dégagement ne constituait pas une
extension de la zone à bâtir et que le projet respectait donc la fiche A11
concernant la légalisation des zones à bâtir. Au surplus, il avait été relevé
que le changement d'affectation d'une partie de la parcelle n°234 découlait
d'un arrêt du Tribunal administratif et que le Service du développement
territorial avait admis qu'une diminution de la surface d'assolement impliquée
par la modification du PGA, ne ferait pas l'objet d'une compensation ou d'une
demande de dérogation exceptionnelle auprès du Département en charge de
l’aménagement du territoire (à l’époque, Département de l’intérieur).
I.
Le rapport d'examen préalable a été transmis à la municipalité le 11
janvier 2013. Il en résulte que l'ensemble des services cantonaux concernés ont
préavisé favorablement la modification du PGA. En ce qui concerne le maintien
des sources d'approvisionnement, le rapport précisait que la modification avait
une incidence d'environ 700 m
2
sur les surfaces
d'assolement, mais qu'en raison de la surface relativement minime, le Service
du développement territorial renonçait à demander une compensation. Toutefois,
en cas d'autres planifications avec emprises sur les surfaces d'assolement, la
commune devait prévoir une compensation simultanée et intégrer également la
compensation de 700 m
2
non compensée avec la modification envisagée.
La modification de l'affectation de la parcelle n°234 a fait l'objet d'une
enquête publique ouverte du 9 mars au 7 avril 2013. Eric et Anna Favre, par
l'intermédiaire de leur conseil, ont formé une opposition le 5 avril 2013. Ils
ont demandé que la zone de dégagement soit étendue sur tout ou partie du solde
la parcelle n°234 en direction du sud-ouest.
J.
Une commission du Conseil communal a entendu les opposants et leur
conseil lors d’une séance du 29 mai 2013. Le procès-verbal de cette séance a
été soumis au conseil des recourants, qui s’est déterminé le 27 juin 2013. Dans
le préavis municipal du 22 juillet 2013 (préavis n° 02/2013), la municipalité a
proposé au Conseil communal d'adopter la modification mineure du Plan général
d'affectation concernant la parcelle n°234 et de lever l'opposition formée par
les propriétaires Eric et Anna Favre.
La commission ad hoc du Conseil communal chargée de
préaviser sur la proposition municipale a proposé d'approuver la modification
du Plan général d'affectation et de lever l'opposition d'Eric et Anna Favre. La Commission a considéré notamment que les changements d'affectation du reste de la parcelle n°234
ne pouvaient être envisagés pour l'instant, dans la mesure où le PGA actuel et
son règlement étaient récents. Lors de sa séance du 28 octobre 2013, le Conseil
communal a décidé d'approuver le changement d'affectation proposé et de lever
l'opposition des propriétaires Eric et Anna Favre sans la proposition de
réponse de la municipalité telle qu'elle était mentionnée dans le préavis
municipal n° 02/2013.
Le Service du développement territorial a informé la
municipalité le 20 novembre 2013 que le département compétent avait
approuvé préalablement le 20 novembre 2013 la modification du plan général
d'affectation et avait notifié aux opposants la décision du Conseil communal
levant leur opposition.
K.
Eric et Anna Favre ont contesté la décision du Conseil communal du
28 octobre 2013 ainsi que la décision d'approbation du Département en
charge de l’aménagement du territoir (Département de l’intérieur à l’époque,
actuellement Département de l’environnement et du territoire) du
20 novembre 2013 par le dépôt d'un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal). Ils
concluent à ce que les décisions rendues par le Conseil communal de St-Barthélemy
et par le Département de l'intérieur soient annulées, le dossier étant renvoyé
aux autorités intimées pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Subsidiairement, ils concluent à la réforme de la décision attaquée en ce sens
que la parcelle n°234 soit entièrement colloquée en zone de dégagement.
La Conseil communal de Saint-Barthélemy, représentée
par sa municipalité, s'est déterminé sur le recours le 17 janvier 2014 en
concluant à son rejet. Le Service du développement territorial a déposé ses
observations le 30 janvier 2014 en concluant également au rejet du recours.
Eric et Anna Favre ont déposé un mémoire complémentaire
le 12 mars 2014.
Le tribunal a tenu une audience le 3 décembre 2014 à
St-Barthélemy. Le procès-verbal comporte les précisions suivantes :
" Me Haldy requiert l’audition de trois témoins
amenés. Le président fait droit à cette requête en précisant que l’audition des
témoins se fera en salle, à l’issue de l’inspection locale.
Il est rappelé que dans son arrêt du 13 décembre 2007
(AC.2006.0012), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après : CDAP) a ordonné la modification du plan général d’affectation
en ce sens que la partie centrale de la parcelle n°234, colloquée en zone
agricole, soit affectée à la « zone de dégagement ».
Il est constaté que les recourants ont installé une
bande en plastique afin de délimiter clairement la limite entre la partie de la
parcelle n°403, classée en zone de verdure, et la partie centrale de la
parcelle n°234, prévue d’être classée en zone de dégagement. Selon les
recourants, compte tenu de l’arrêt précité et de la nature des lieux, il conviendrait
d’étendre la zone de dégagement à la totalité de la partie de la parcelle n°234
colloquée en zone agricole ainsi qu’à la partie de la parcelle n°181, classée
également en zone agricole.
Me Journot précise que ses clients n’ont pas été
contactés avant la mise à l’enquête publique alors que le rapport 47 OAT
prévoit que le dossier doit d’abord être présenté au propriétaire pour obtenir
son accord, avant d’être soumis aux autorités communales et cantonales.
Me Journot demande comment les autorités communales et
le SDT sont arrivés à la conclusion que la partie sud-ouest de la parcelle
n°234 ne pouvait pas être colloquée en zone de dégagement.
Me Haldy indique que l’arrêt de la CDAP du 13 décembre 2007 définit clairement la partie de la parcelle n°234 qui devait être
affectée à la zone de dégagement. Il précise que c’est le bureau Urbaplan, en
se basant sur l’arrêt précité et avec l’accord du SDT, qui a dessiné la ligne
rouge sur le PGA. Dans le cadre de la procédure engagée pour adapter le plan
des zones à cette modification, les autorités communales ont considéré qu’une
extension de la zone de dégagement jusqu’au poulailler et à la partie sud-ouest
de la parcelle n°234 n’était pas possible.
Le tribunal et les parties se déplacent pour aller
visiter le cabanon des recourants. Il est constaté que celui-ci sert à
entreposer divers outils et aliments pour les poules et les moutons. Il sert
également d’abri pour les brebis et les moutons, lesquels ont dû être placés
chez un ami en raison des litiges pendants entre les parties.
Le recourant explique que son père était agriculteur à
Saint-Barthélemy et qu’au moment du partage du domaine, son frère a repris
l’exploitation agricole. Son père lui a alors cédé, en tant que deuxième fils, 3'000 m² (constituant la parcelle 234) afin qu’il puisse y construire sa maison familiale sur la
partie centrale de la parcelle et poursuivre sa passion de la terre (élevage de
poules et moutons, jardinage), à côté de son activité professionnelle, sur la
partie sud-ouest du terrain. C’est ainsi qu’un poulailler avec déjà été
construit au même emplacement en 1979.
L’inspection locale prend fin à 10h45. Les parties
sont invitées à se rendre dans la salle mise à disposition par la municipalité.
L’audience est reprise à 10h50, en présence des mêmes parties.
Il est procédé à l’examen des mesures d’instruction
requises par les recourants.
Me Haldy expose que le PGA, qui a été adopté par le
conseil communal en 2006, est le seul plan qui fait foi. Me Journot relève que
la révision du PGA en 2006 était destinée à corriger certaines anomalies,
notamment des constructions irrégulières ou illicites empiétant sur la zone
agricole. Il déclare que ce qui a heurté ses clients c’est qu’ils ont dû
recourir au tribunal pour obtenir aussi que les anomalies du plan par rapport à
leur bâtiment d’habitation (terrasse sud et escalier à l’ouest) soient
corrigées.
Me Journot demande quels sont les documents, plans,
notes de séances qui ont abouti à l’adoption de la modification du PGA, soumise
à l’enquête publique du 9 mars au 7 avril 2013. Il expose que ses clients
souhaitent connaître quelles ont été les réflexions des autorités communales
suite à l’arrêt du 13 décembre 2007 pour renoncer à étendre la zone de
dégagement sur la partie sud-ouest de la parcelle n°234. Me Haldy indique que
suite à l’arrêt précité, les autorités communales ont estimé qu’il ne se
justifiait pas d’aller au-delà de l’injonction imposée par le tribunal, le SDT
ayant par ailleurs préavisé négativement à une telle extension. Il précise que
c’est la volonté municipale, telle qu’elle ressort des documents mis à
l’enquête publique, soit le rapport 47 OAT, et du préavis municipal.
Me Journot demande si le législatif a été tenu au
courant de la possibilité, réservée par l’arrêt du Tribunal administratif de
2007, d’étendre la zone de dégagement sur la partie ouest de la parcelle n°234
et si cette question a été débattue et a fait l’objet d’une réflexion. Me Haldy
répond par l’affirmative. Le Syndic Dominique Dafflon explique que la commune a
dû procéder, en 2006, à un toilettage de son PGA afin de corriger des
anomalies, à savoir régulariser des constructions non-conformes, qui avaient
été admises à l’époque. Cette démarche avait été entreprise à la suite d’une
visite du Conseiller d’Etat Philippe Bieler. C’est ainsi qu’en 2006 certains
propriétaires ont obtenu des zones de dégagement et que les autorités
cantonales ont avalisé cette situation en approuvant le PGA révisé.
Le Syndic Dominique Dafflon précise que c’est sur les
conseils du SDT et du bureau Urbaplan, que la création de la zone de dégagement
sur la partie centrale de la parcelle 234, demandée par l’arrêt du Tribunal
administratif de 2007, a simplement été reportée sur les documents légalisés du
PGA avec la mention « Passe en zone de dégagement selon arrêt du Tribunal
administratif du 13 décembre 2007 »; le Conseil communal n’a pas confirmé
cette décision. Il relève que de 2007 à 2012, les recourants n’ont pas formulé
de remarques. Dominique Dafflon précise qu’aucune zone de dégagement, telle que
demandé par les recourants, n’aurait été accordée à un autre habitant de la
commune. Me Haldy déclare que la réflexion de la municipalité concernant
l’extension de la zone de dégagement  sur la partie sud-ouest de la parelle
n°234 figure dans le préavis de la municipalité.
Me Journot fait remarquer que la réflexion a été
effectuée en 2013 seulement, alors qu’elle aurait dû être entreprise
immédiatement après l’arrêt du 13 décembre 2007. Selon Me Journot, la
municipalité a décidé et imposé sa solution au Conseil communal qui l’a suivi.
Me Haldy souligne que la municipalité a préparé un
projet de réponse détaillé sur l’opposition des recourants, en particulier pour
ce qui avait trait à la question du statut du solde de la parcelle n°234,
qu’elle a soumis au Conseil communal.
Il est procédé à l’audition des témoins.
Philippe Favre
est introduit et entendu en qualité de témoin.
Il est exhorté à dire la vérité et informé des
conséquences d’un faux témoignage au sens de l’art. 307 CP. Il déclare ce qui suit :
« Je n’ai pas de liens de parenté avec les
recourants. J’ai exercé la fonction de secrétaire municipal de 1987 à 1995.
Depuis 2006, je suis conseiller communal. En tant que membre du Conseil
communal, je participe aux séances. Pour la décision concernant la zone de
dégagement de la parcelle 234, nous avions reçu le préavis municipal. Le plan
lui-même avec le rapport de l’art. 47 OAT avait été mis à l’enquête publique,
mais je ne les ai pas consultés. Le préavis ne comportait pas de plan. Dans le
déroulement de la séance du Conseil communal, la Commission, chargée d’établir un rapport sur le préavis, nous lit, en début de séance, son
rapport et nous avons 15 minutes pour nous déterminer. Nous avons demandé à ce
que ce rapport nous soit transmis avant afin d’avoir un peu plus de temps pour
examiner les problèmes soulevés. Je savais qu’il y avait un problème avec le
plan des zones, mais je ne me rappelle pas si l’arrêt du 13 décembre 2007 nous
a été communiqué. C’est la Commission qui examine le préavis municipal, puis
elle nous soumet son rapport ».
Me Haldy prend la parole pour indiquer que l’arrêt du
13 décembre 2007 a formellement été communiqué au Conseil communal. Dominique
Dafflon signale que le problème de l’extension de la zone de dégagement sur la
parcelle n° 234 a été débattu, avec les membres du Conseil communal, tel que
cela ressort du PV de la séance.
Le témoin précise ceci : « Afin d’avoir les
« deux sons de cloche », je suis passé chez les époux Favre. Selon
moi, il aurait fallu englober le poulailler à la zone de dégagement. On ne m’a
pas présenté le plan sur lequel figure un trait au stabilo rouge qui englobe le
poulailler ».
Questionné sur la provenance de ce plan, le recourant
explique que son épouse s’est présentée à la commune pour connaître les suites
données à l’arrêt du Tribunal administratif de décembre 2007, et le greffe
communal lui a donné une copie du plan des zones, de qualité moyenne, sur
laquelle figurait l’extension de la zone de dégagement sur la partie centrale
de la parcelle n°234, délimitée avec un trait rouge du côté de la parcelle
n°281. Il a alors fait un agrandissement de ce plan qui montre que le trait
rouge semble englober, au moins partiellement, le poulailler. Me Haldy déclare
que ce plan ne fait pas foi.
Le témoin déclare encore ce qui suit :
« Eric Favre m’a montré ce plan avant la séance. Je me suis demandé s’il
n’était pas plus judicieux d’incorporer le poulailler à la zone de dégagement.
J’ai fait part de mon avis, mais on m’a répondu que la Commission était chargée d’examiner la légalisation des 700 m² et non celle du poulailler ».
L’audition du témoin est terminée. Il se retire et
quitte la salle.
Jean-Pierre Allaz
est introduit et entendu en qualité de témoin.
Il est exhorté à dire la vérité et informé des conséquences
d’un faux témoignage au sens de l’art. 307 CP. Il déclare ce qui suit :
« Je suis membre du Conseil communal depuis une
vingtaine d’années. Je participe en effet aux séances du conseil. Nous avons
effectivement été amenés à nous déterminer sur la modification du PGA suite à
l’arrêt du tribunal. Je sais que j’ai pris connaissance de ce jugement, mais je
ne me souviens plus exactement de son contenu. La Commission a lu son rapport et nous avons également pu prendre connaissance du préavis
municipal. Aucune explication ne nous a été donnée s’agissant du plan. Je n’ai
pas consulté les plans. Selon moi, l’extension de la zone de dégagement allait
permettre de régulariser le poulailler des époux Favre. Le toilettage du PGA a
permis l’extension de certaines zones. Mais suite à ce toilettage, des recours
ont été déposés. Il a ensuite fallu procéder à une modification du PGA pour
corriger une anomalie. Je trouve dommage que le poulailler des époux Favre
n’ait pas pu être régularisé. Il aurait, selon moi, dû être classé en zone
village ».
Me Journot précise que ses clients n’ont jamais
demandé à ce que cette partie de leur parcelle soit colloquée en zone village.
Ses clients souhaitent, en revanche, que la zone de dégagement soit étendue
jusqu’à leur poulailler, qui existe depuis plus de 30 ans.
L’audition du témoin est terminée, il se retire et
quitte la salle.
Basile Favre
est
introduit et entendu en qualité de témoin.
Il est exhorté à dire la vérité et informé des
conséquences d’un faux témoignage au sens de l’art. 307 CP. Il déclare ce qui
suit :
« Je n’ai pas de liens de parenté avec les
recourants. Je suis le propriétaire de la parcelle n°281. Je suis membre du
Conseil communal depuis 1994, je participe donc aux séances du conseil. J’ai
participé aux discussions concernant la modification du PGA. Je ne me souviens
pas si la discussion portait sur une régularisation de la parcelle n°234 ;
je n’ai pas de souvenirs précis. Des choses se disaient ou faisaient peut-être
dans mon dos ».
Me Haldy indique avoir retrouvé le plan original, sur
lequel la modification demandée par le Tribunal administratif avait été
reportée. Il indique que ce plan est également en possession du SDT. Il se pose
la question de savoir quand cette modification a été apportée sur les exemplaires
originaux du plan général d’affectation révisé.
Le recourant déclare qu’il avait contacté le préfet
Piot, après avoir pris connaissance du plan que son épouse avait demandé au
greffe municipal, pour savoir comment la commune devait procéder pour mettre en
oeuvre l’arrêt du Tribunal administratif de décembre 2007; c’est ainsi que son
épouse et lui-même, accompagnés de leur fille, ont eu une discussion, avec M.
le syndic, M. le municipal Villaz et M. le préfet Piot, lequel avait relevé que
la commune avait tout intérêt à régulariser la situation. Selon le recourant,
une modification formelle du PGA était survenue suite à cette discussion.
L’audition du témoin est terminée, il se retire et
quitte la salle.
Alain Favre
est introduit et entendu en qualité de témoin.
Il est exhorté à dire la vérité et informé des
conséquences d’un faux témoignage au sens de l’art. 307 CP. Il déclare ce qui
suit :
« Je suis le président de la Commission du Conseil communal qui était chargée de préaviser sur le projet concernant la
zone de dégagement sur la parcelle 234. La municipalité m’a convoqué pour
m’expliquer que nous étions amenés à modifier le PGA. Afin d’avoir les
« deux sons de cloche », nous sommes passés un soir brièvement chez
les époux Favre. Puis, la Commission a rédigé son rapport. Il y a eu une
discussion au sein du conseil avant de passer au vote. Nous avons suivi les
lignes directrices de l’arrêt de 2007. Si nous étions allés plus loin, nous
aurions remis plus de choses en question. Nous avons donc fait une proposition
au conseil sur une question bien précise, à savoir la légalisation de la zone
de dégagement. Dans nos discussions, nous avons débattu du fait qu’il faudrait
peut-être étendre la zone de dégagement, mais nous nous sommes dit que nous
allions alors devoir revoir tout le PGA, ce qui n’était pas possible. Ce n’est
pas le rôle de la commission. Mais, nous nous sommes tout de même posés la
question d’une éventuelle extension. J’ai eu connaissance de l’opposition
formée par les recourants ».
L’audition du témoin est terminée, il se retire et
quitte la salle.
Mireille Fitzé
est introduite et entendue en qualité de témoin.
Elle est exhortée à dire la vérité et informée des
conséquences d’un faux témoignage au sens de l’art. 307 CP. Elle déclare ce qui
suit :
« Je fais partie de la Commission du Conseil communal. Nous avons été amenés à nous déterminer si le PGA devait être
modifié pour que les 700 m² appartenant aux époux Favre puissent être colloqués
en zone de dégagement. Il nous semblait qu’il n’était pas possible d’étendre à
l’entier de leur parcelle la zone de dégagement car se posait le problème des
compensations. Selon un avis du SDT, l’extension de la zone de dégagement sur
l’entier de la parcelle 234 pouvait entraîner une obligation de compensation
pour la commune, c’est-à-dire de déclasser une surface équivalente en zone
agricole.
L’extension de la zone de dégagement pouvait aussi
concerner une autre parcelle. L’obligation de compenser la surface perdue en
zone agricole par le classement en zone de dégagement résultait d’un document
du SDT. J’ai considéré que je pouvais faire confiance à cette autorité
cantonale ».
L’audition du témoin est terminée, il se retire et
quitte la salle.
Serge Martin
est introduit et entendu en qualité de témoin.
Il est exhorté à dire la vérité et informé des
conséquences d’un faux témoignage au sens de l’art. 307 CP. Il déclare ce qui
suit :
« Je suis membre de la Commission du Conseil communal. Nous avons proposé au Conseil communal de suivre le préavis
de la municipalité. Nous avons réfléchi à une éventuelle extension de la zone
de dégagement sur le solde de la parcelle 234, mais nous l'avons refusée car ce
n’était pas équitable. Nous avons décidé de colloquer en zone de dégagement la
partie de la parcelle qui avait été définie par le tribunal. Eric Favre nous a
montré le plan comportant un trait rouge qui semble englober le poulailler des
recourants, mais comme nous ne savions pas d’où provenait ce plan, nous n’avons
pas voulu entrer en matière.
Le recourant confirme que son épouse est allée au
greffe communal demander un extrait du plan des zones relatif à la modification
décidée par l’arrêt du Tribunal administratif de 2007. La recourante précise
qu’elle est allée solliciter ce document probablement en 2009 et que c’est
Anita Favre qui le lui a remis.
L’audition du témoin est terminée, il se retire et
quitte la salle.
L’audition des témoins est terminée et le tribunal
poursuit l’instruction du recours.
La municipale Sandrine Favre informe le tribunal et
les parties qu’au vu de l’heure, elle est contrainte de s’en aller et s’en
excuse. Elle se retire et quitte la salle.
La représentante du SDT relève que le poulailler n’est
pas l’objet de la présente cause. A son avis l’arrêt du 13 décembre 2007 ne
suggérait pas d’englober le poulailler dans la zone de dégagement.
Le représentant du SDT signale qu’à sa connaissance la
modification apposée sur le plan légalisé avec les signatures officielles
pourrait être intervenue en 2008, il lui semble avoir vu un document
mentionnant cette date, mais il doit faire des recherches. Me Journot déclare
qu’il aimerait dès lors connaître quelle a été la réflexion du SDT à ce moment.
Il requiert la production de toute la correspondance de cette époque relative à
la modification du PGA.
La parole est donnée au recourant, qui distribue aux
parties un petit dossier constitué de photos et de plans. Après un rappel des
faits et un historique de l’évolution de la planification du secteur depuis
1976, il déclare ne pas exiger que la partie centrale de la parcelle n°234
(qu’il désigne zone J1) devienne une zone village. En revanche, il demande que
la partie sud ouest de la parcelle n°234 (qu’il désigne zone C1) devienne comme
la zone de verdure du PPA « Champ Cadet » de la parcelle n°403 (qu’il
désigne également zone C1), à savoir une zone de dégagement et/ou de verdure.
Il requiert que le « bâtiment agricole » (poulailler), son parc
avicole et le jardin potager soient définitivement inscrits sur les plans
officiels. Le recourant déclare accepter que la petite construction au sud de
la parcelle (l’abri à moutons et fourrages et les deux petits poulaillers)
fasse l’objet d’une discussion quant à sa forme et son esthétique. Il précise
qu’il n’interviendra pas pour faire démolir les équipements de jardin de M. et
Mme Dormoy-Hainard sur la parcelle agricole n°167 et qu’il ne demande aucune
participation financière aux autorités pour les frais engendrés par ces petits
oublis et imprécisions depuis 2003.
La solution transactionnelle proposée par le recourant
ne rencontre pas d’écho auprès des représentants de la municipalité, ni auprès
du SDT.
Me Journot requiert la production des pièces
mentionnées aux chiffres 8 et 9 de son mémoire complémentaire.
(...)."
A la demande du tribunal, le Service du
développement territorial a précisé que la partie de la parcelle n°403 classée
en zone de verdure n'était pas comptabilisée comme surface d'assolement. En
revanche, les terrains classés en zone de dégagement étaient comptabilisés
comme surface d'assolement à l'exception de ceux situés sur la parcelle n°94.
Les parties se sont déterminées sur le procès-verbal de l'audience ainsi que
sur les différents documents produits à la suite de l'audience par le Service
du développement territorial et la commune de St-Barthélemy. Cette dernière
s'est encore prononcée le 5 mars 2015 sur la dernière écriture des recourants
du 12 février 2015 et le Service du développement territorial a déposé des
observations finales le 5 mars 2015 également.
Considérant en droit
1.
Le recours est déposé selon les formes et délais prescrits par la loi
sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a
donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) Le cadre de l'objet du recours est donné par l'arrêt du Tribunal
administratif du 13 décembre 2007 concernant la modification de la partie
centrale de la parcelle n°234. A cet égard, le Conseil communal a adopté la
proposition de réponse de la municipalité à l'opposition des recourants en
retenant les éléments suivants:
-    l'extension
de la zone de dégagement sur le sol de la parcelle n°234 sort du cadre de la
contestation qui avait été portée devant le Tribunal administratif à l'époque
et sort de l'objet de ce qui a été décidé par l'arrêt du 13 décembre 2007.
-
dans le même arrêt, le Tribunal administratif avait constaté que la question de
l'extension de la zone de dégagement sur le sol de la parcelle n°234 devait
être laissée à l'appréciation des autorités communales; il appartenait donc aux
autorités de la commune compétentes en matière d'aménagement du territoire de
déterminer si elles considéraient une modification du plan général
d'affectation justifiée concernant l'extension de la parcelle n°234. A cet
égard, les autorités communales considéraient que tel n'était pas le cas pour
les motifs suivants:
-    aucun
motif et objectif ne justifie d'étendre la zone de dégagement du sol de la
parcelle n°234 jusqu'à la voie publique longeant ce bien-fonds ni d'étendre
cette zone sur le sol de la parcelle voisine n°281 ;
-    la
légalisation de construction illicite ne pouvait en aucun cas constituer un motif
légitime de modifier la zone ;
-    le
PGA et son règlement étaient relativement récents et la modification du régime
d'affectation était contraire à la sécurité du droit et au principe de la stabilité
des plans.
De son côté, la commission ad hoc du Conseil
communal relative à la modification du PGA a retenu, dans son rapport, que
l'extension de la zone de dégagement sur le sol de la parcelle n°234 ne pouvait
être envisagée pour l'instant, dans la mesure où le plan général d'affectation
actuel était relativement récent.
A ces motifs, s'ajoute un autre motif qui résulte de
l'audition des témoins lors de l’audience du 3 décembre 2014. Il ressort en
effet de l'audition de trois membres de la commission ad hoc du Conseil
communal, soit Alain Favre, Mireille Fitzé et Serge Martin, que la question
d'une extension de la zone de dégagement sur le sol de la parcelle n°234 avait
été envisagée, mais que cette extension posait des problèmes liés à une
exigence de compensation des surfaces d'assolement, ce qui pouvait entraîner
une révision de l'ensemble du PGA, qui n'était pas possible (déclaration
d'Alain Favre). Mireille Fitzé était plus précise en indiquant qu'il ne
semblait pas possible d'étendre la zone de dégagement sur l'entier de la
parcelle n°234 à cause des problèmes de compensation. Elle s’est référée à un
avis du Service du développement territorial selon lequel l'extension de la
zone de dégagement sur l'entier de la parcelle n°234 pouvait entraîner une
application de compensation pour la commune, c'est-à-dire de déclasser une
surface équivalente en zone agricole. Elle relevait aussi que l'extension de la
zone de dégagement pouvait concerner une autre parcelle qui impliquait
également l'obligation de compenser la surface perdue en zone agricole
(déclaration du témoin Mireille Fitzé).
Par ailleurs, le témoin Jean-Pierre Allaz relevait
que le toilettage du PGA en 2005 avait permis l'extension de certaines zones
pour régulariser des situations non conformes. Il estimait que le poulailler
des époux Favre aurait également dû être régularisé dans le cadre de la
procédure de révision du PGA en 2005 (déclaration du témoin Jean-Pierre Allaz).
b) Le pouvoir d'examen du tribunal est en principe
limité à un contrôle en légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation (art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois,
les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux
dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février
2003 et du 4 mars 2003 de la loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), le recours intermédiaire
au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au tribunal.
Afin de respecter l’exigence de l'art. 33 al. 3 let. b LAT, qui impose aux
cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre
pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du tribunal
à un contrôle en opportunité du plan d’affectation communal (Bulletin du Grand
Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En
conséquence, le pouvoir d’examen du tribunal n'est pas restreint à la légalité
du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité.
En matière de planification, le pouvoir d'examen en
opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en
autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit
in
JdT 1985 I 540).
Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui
permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement
objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse
de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité
de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure
(ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts
AC.2009.0131 du 26 mars 2010 consid. 2b ; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006;
AC.2004.0195 du 19 avril 2005). L’autorité de recours ne peut créer quelque
chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). Le
tribunal doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de
l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de
circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la
population ont leur importance (AC.2011.0336 du 11 novembre 2013 consid. 9a; art.
4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise
en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au
canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242 ; voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid.
2).
Le contrôle en opportunité du plan comprend le
contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les
différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il
s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (arrêts AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin
2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes
possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT)
et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient
publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la
proportionnalité.
c) En l’espèce, la question de l'extension de la
zone de dégagement sur le solde de la parcelle n°234 résulte essentiellement de
circonstances locales où la connaissance des lieux et la participation de la
population ont toute leur importance. Il n'y a pas de prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur qui incomberaient au canton dès lors que
l'extension de la zone de dégagement sur la zone agricole n'a aucune influence
sur les surfaces d'assolement et n'entraînerait, selon le dernier avis donné
par le Service du développement territorial, aucune obligation de compensation.
La commune bénéficie donc de toute son autonomie
communale pour décider de l'extension de la zone de dégagement sur le sol de la
parcelle n°234. A cet égard, les communes jouissent d'une autonomie protégée
par le droit constitutionnel lors de l'établissement des plans d'affectation
sur leur territoire et lorsqu'elles appliquent également les règles de police
des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst-VD ainsi que les ATF 115 I a, 114
consid. 3d p. 118 et 108 I a 74 consid. 2b p. 76). L'arrêt du Tribunal
administratif du 13 décembre 2007 confirme encore que l'extension de la zone de
dégagement sur le sol des parcelles n°234 et n°281 relève du pouvoir
d'appréciation des autorités communales.
d) Toutefois, il ressort de l’instruction de la
cause que la Commission ad’hoc du Conseil communal et le Conseil communal
n’étaient pas en possession de tous les éléments d’appréciation nécessaires  pour
statuer en pleine connaissance de cause sur l’opposition des recourants dans l'exercice
de leur pouvoir d'appréciation.
aa) Les surfaces d’assolement.
L’un des éléments d’appréciation important pour la Commission ad’hoc du Conseil communal résidait dans l'obligation de compenser le classement
en zone de dégagement par le déclassement de zones à bâtir en zones agricoles;
Il ressort de l’audition des membres de la commission qu’il s’agissait
vraisemblablement de l’élément qui a été considéré comme déterminant pour
renoncer à étendre la zone de dégagement sur le solde de la parcelle n°234. A cet égard, le tribunal constate que les rapports d'examen préalables du Service du
développement territorial mentionnaient effectivement la condition concernant
l'obligation de compenser les surfaces d'assolement par l'extension de la zone
de dégagement sur la zone agricole. Toutefois, il ressort des déterminations du
Service du développement territorial du 18 décembre 2014 que la zone de
dégagement, telle qu'elle est régie par l'art. 14 RPGA, est compatible comme
surface d’assolement à l’exception de la parcelle n°94. La zone de dégagement
fait effectivement partie des surfaces d'assolement car il s'agit d'une surface
agricole non constructible sur la transition entre la zone à bâtir et la zone
agricole (art. 14 RPGA). Le classement du solde de la parcelle n°234 en zone de
dégagement n’entraîne donc pas d’obligation de compensation.  Il apparaît ainsi
qu'un des éléments déterminants pour effectuer la pesée des intérêts dans le
cadre de la décision sur l'opposition des recourants a été apprécié de manière
erronée par l'autorité communale, sur la base de renseignements qui se sont
avérés erronés.
bb) Le principe de la sécurité du droit et de la
stabilité des plans
Par ailleurs, un autre élément qui semble avoir été
déterminant pour s’opposer à l'extension de la zone de dégagement sur le solde
la parcelle n°234 résultait du principe de la sécurité du droit. La commission
ad hoc du Conseil communal a expressément mentionné le fait que le plan était
relativement récent et s'opposait ainsi à une révision de la planification; on
retrouve le même motif dans le projet de réponse figurant dans le préavis
municipal.
Selon l'art. 21 LAT, les plans d'affectation ont
force obligatoire pour chacun (al. 1), et lorsque les circonstances se sont
sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront l'objet des adaptations
nécessaires (al. 2). L'art. 63
LATC
reprend en substance
la disposition précitée, prévoyant que les plans d'affectation sont réexaminés
et adaptés lorsque les circonstances ont sensiblement changé (cf. TF 1C_268/2013
du 25 septembre 2013 consid. 8.1). L'art. 21 al. 2 LAT tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leurs fonctions (
ATF 127 I 103
consid.
6b p. 105;
ATF 124 II 391
consid.
4b p. 396;
ATF 123 I 175
consid.
3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du
principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux
propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (
ATF 120 Ia 227
consid.
2b p. 232; 119 Ib 480 consid. 5c p 485; 114 Ia 32 consid.. 6
p. 33-34;113 Ia 444 consid.
5b p. 455).
Ceux-ci
doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées
depuis leur adoption. La jurisprudence a ainsi posé le principe selon lequel,
plus le plan est d'adoption récente et les modifications à apporter
importantes, plus les motifs qui justifient cette modification doivent être
impérieux (même arrêt, p. 233). Une des circonstances à prendre en
considération est donc la durée de validité du plan. Plus le plan est récent,
plus on peut compter sur sa stabilité. (
ATF 120 Ia 227
consid.
2c p. 233; voir ATF 1P.489/2001 du 4 décembre 2001).
Mais la question de l'application du
principe de la sécurité et de la stabilité des plans ne se pose pas pour une éventuelle
extension de la zone de dégagement sur tout ou partie du solde de la parcelle n°234,
ce qui ressort du dispositif de l’arrêt du Tribunal administratif du 13
décembre 2007, qui est formulé comme suit :
« -   L’approbation
par le Département des institutions et des relations extérieures du plan
général d’affectation adopté le 10 octobre 2005 est annulée en ce qui concerne
la parcelle n°234; elle est confirmée pour le surplus.
-      Le
plan général d'affectation est renvoyé aux autorités communales pour qu’elles
modifient l’affectation de la parcelle n°234 conformément aux considérants du
présent arrêt. »
En imposant une modification de
l'affectation de la partie centrale de la parcelle n°234, le tribunal a
considéré que la planification adoptée par le Conseil communal n'était pas
cohérente dans la délimitation entre la zone à bâtir et la zone agricole. Ce
défaut de cohérence a entraîné l’annulation de l'approbation du plan général
d'affectation du 10 octobre 2005 en ce qui concerne la parcelle n°234. C’est ainsi
la totalité de la parcelle n°234 qui a été touchée par le refus d'approbation,
qui imposait aux autorités de modifier l'affectation de ce bien-fonds
conformément aux considérants de l'arrêt qui imposait de classer la partie
centrale de ce bien-fonds dans la zone de dégagement. Mais en annulant
l’approbation du plan pour la totalité de la parcelle n°234, le tribunal a
clairement fait savoir que l'extension de la zone de dégagement sur le solde de
la parcelle n°234 était également conforme au principe de la sécurité du droit
puisqu'il s'insérait dans le cadre d'une modification ordonnée par l'autorité
de recours pour assurer la cohérence de la planification par rapport à la
situation de fait existante dans le secteur en cause. Ainsi, le principe de la
sécurité du droit ne peut pas faire obstacle à un classement du sol de la
parcelle n°234 en zone de dégagement puisque l'approbation du classement du sol
de la parcelle n°234 en zone agricole a été annulée. L’annulation de
l’approbation pour l’entier de la parcelle n°234 était cohérant avec le
considérant de l’arrêt du 13 décembre 2007, mentionnant la possibilité
d'étendre la zone de dégagement sur le solde de la parcelle n°234, car une
telle extension pouvait et devait s'effectuer dans le cadre de la procédure de classement
de la partie centrale du bien-fonds en zone de dégagement, et il était
clairement compatible avec le principe de la sécurité du droit puisqu’il
s'insérait dans le cadre de la révision générale du plan des zones de 2005.
Ainsi, l’argument lié au principe de
la sécurité du droit et de la stabilité des plans, selon lequel le plan général
d'affectation de 2005 est relativement récent, ne pouvait être modifié sur le
solde de la parcelle n°234 était irelevant et ne pouvait pas justifier un refus
d'étendre la zone de dégagement sur tout ou partie du solde de la parcelle n°234.
cc) L’interdiction de légaliser des
constructions illicites
La municipalité s’est encore référée,
dans sa proposition de réponse à l’opposition, à un avis du Service du
développement territorial du 17 février 2011, selon lequel la légalisation de
construction illicite ne saurait constituer un motif de modifier une zone. Si
cette affirmation générale est exacte, le contexte de la révision du plan
général d'affectation de la Commune de Saint-Barthélemy en 2005 avait notamment
pour but de régulariser des situations irrégulières en les intégrant dans la nouvelle
planification, en elle-même conforme à la LAT. A titre d'exemple, les villas construites sur les parcelles voisines n°242 et n°243 empiétaient nettement sur
la zone agricole du plan des zone de 1979 et la révision du plan général
d'affectation a eu pour effet d'étendre la zone à bâtir sur la zone agricole pour
créer des parcelles constructibles et légaliser les deux villas en cause. En
outre, un court de tennis avait été construit sur la parcelle n°206 en zone
agricole, qui a été classée en zone de dégagement. Aussi, l'accès aux parcelles
nos 132, 250 et 251 a été transféré de la zone agricole à la zone de village.
Ainsi, dans le cadre de la révision du plan général d'affectation de 2005, il
n'était pas exclu d'envisager qu'une extension de la zone de dégagement puisse
englober l'ancien poulailler qui avait été construit dans les années 80 sur la
parcelle n°234, en zone agricole, sans autorisation spéciale cantonale pour
légaliser cette construction; ce d’autant plus que le tribunal avait relevé
qu’un tel classement ne portait pas atteinte à l’objectif du législateur
communal de ne pas augmenter les surfaces à bâtir. Au demeurant, d
ans le
rapport d'examen préalable établi le 22 avril 2002, l’ancien Service des
améliorations foncières (actuellement rattaché au Service de l’aménagement du
territoire) avait relevé que la vocation agricole à terme de la partie classée
en zone agricole des parcelles voisines n
os
234 et 281 n'était pas
évidente et qu'il fallait envisager de la colloquer en zone de dégagement de
bâtiments ou en zone verte de transition. Le tribunal distingue d’ailleurs mal
l’intérêt public à maintenir ces deux fractions de parcelle en zone agricole,
qui ne sont pas englobées dans un espace agricole cohérant, contrairement à la
parcelle voisine n°167.
e) Ainsi, le tribunal constate que la
commission ad hoc du Conseil communal chargée de préaviser sur la modification
de l‘affectation de la parcelle n°234, et donc l'ensemble du Conseil communal,
ne disposaient pas des éléments d'information déterminants et nécessaires pour
se prononcer valablement et en pleine connaissance de cause sur l'opposition
des recourants Eric et Anna Favre.
Ainsi, alors même que la question
d'étendre la zone de dégagement sur tout ou partie du solde de la parcelle n°234
entre dans le cadre de l'autonomie communale protégée par la Constitution, le tribunal constate que le Conseil communal, et en particulier la Commission ad hoc chargée de préaviser sur cet objet, se sont fondés sur des éléments
déterminants erronés pour lever l'opposition des recourants. Il convient donc
d'annuler la décision du Conseil communal concernant l'extension de la zone de
dégagement sur la partie centrale de la parcelle n°234 et de retourner le
dossier à l'autorité communale afin que le Conseil communal puisse statuer à
nouveau sur l'opposition des recourants. L'admission du recours ne signifie pas
que le Conseil communal soit contraint d'étendre la zone de dégagement sur tout
ou partie du solde de la parcelle n°234, ou sur le solde de la parcelle n°281, mais
seulement qu'il puisse statuer en pleine connaissance de cause en fonction des
éléments de fait et de droit déterminants pour apprécier correctement la
situation juridique et prendre en considération l'ensemble des circonstances qui
entrent en ligne de compte pour décider de la planification.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision du Conseil Communal de St-Barthélémy du
28 octobre 2013 adoptant la modification du plan général d'affectation en vue
de la création de la zone de dégagement sur la partie centrale de la parcelle n°234
et levant l'opposition des recourants selon le projet de réponse figurant dans
le préavis municipal 02/2013 est annulée, le dossier est retourné à l'autorité communale
afin qu'elle statue à nouveau en tenant compte des éléments de fait et de droit
déterminants pour décider de la planification de cette parcelle. Il est encore
à préciser qu’une extension de la zone de dégagement sur le sol de la parcelle n°234
constituerait un fait nouveau permettant de justifier aussi, le cas échéant, la
création d'une zone de dégagement sur le solde de la parcelle voisine n°281,
comme le Tribunal administratif l'avait relevé dans son arrêt du 13 décembre
2007.
Il appartient encore au tribunal de
statuer sur le sort des frais et dépens (art. 91 et 99 LPA-VD). A cet égard,
les circonstances particulières de la cause, notamment la modification de
l'avis du Service du développement territorial sur l'attribution de la zone de
dégagement aux surfaces d'assolement, commandent de laisser les frais de
justice à la charge de l'Etat et de compenser les dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de St-Barthélemy du 28 octobre 2013 et
du Département de l'intérieur du 20 novembre 2013 adoptant et approuvant respectivement
la modification du plan général d'affectation concernant la parcelle n°234 sont
annulées, et le dossier est retourné à l'autorité communale pour statuer à
nouveau.
III.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l'Etat et les dépens
sont compensés.
Lausanne, le 29 juillet 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.