vd_omni · AC.2018.0313 · 2019-03-28 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Donneloye, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Direction générale de l'agriculture, de la viticulture | Recours dirigé contre les refus du SDT et de la municipalité d'autoriser un réaménagement de parcelles agricoles par l'épandage de matériaux terreux. Notions de sols, de sols naturels et de sols dégradés. Le maintien et le développement des surfaces d'assolement, de même que la valorisation des matériaux terreux, représentent certes des intérêts publics majeurs, mais ceux-ci ne priment pas d'emblée l'intérêt public à conserver des sols naturels et des paysages intacts. L'apport de matériaux terreux en vue d'améliorer les qualités agronomiques et pédologiques du sol ne peut en principe être autorisé qu'en présence de sols dégradés, lorsque cette méthode est la seule solution technique permettant de réhabiliter le sol et, qui plus est, uniquement selon l'emprise et les volumes strictement nécessaires (c. 4a). A juste titre, la DGE soumet l'épandage de matériaux terreux sur des surfaces agricoles à des critères stricts, visant à préserver de manière proportionnée le maintien des sols naturels et des paysages, ainsi qu'à éviter la création de décharges de matériaux terreux sous un prétexte agronomique (c. 4b). En l'espèce, les recourants ne démontrent pas que leur projet d'aménagement de terrain réponde à ces critères (c. 5). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.03.2019 AC.2018.0313

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
28 mars 2019
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
Mme
Silvia Uehlinger et M. Jacques Haymoz, assesseurs.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux
représentés par Me
Raphaël MAHAIM, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Donneloye,
à
Donneloye,
2.
Service du développement territorial
(SDT),
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIRNA
, à Lausanne,
2.
Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture,
et des affaires vétérinaires (DGAV)
, à Morges
Objet
Recours A.________
et B.________ c/ décision de la Municipalité de Donneloye du 9 août 2018
refusant le permis de construire pour l'aménagement des parcelles 126 et 235,
et
c/ décision du SDT du 27 juin 2018 refusant l'autorisation spéciale requise
(CAMAC 172899)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire depuis le 21 mai 1991 de la parcelle 126 du
territoire de la Commune de Donneloye. D'une surface de 30'386 m², cette
parcelle est en nature de pré-champ par 28'762 m² et de forêt par 1'624 m². B.________,
fils du prénommé, est propriétaire depuis le 18 décembre 2015 du bien-fonds
voisin 235 de la même commune. D'une surface de 44'784 m², ce bien-fonds est en
nature de pré-champ par 31'186 m², de forêt par 10'150 m
2
et
derechef de forêt par 3'448 m². Les deux parcelles sont colloquées en zone
agricole ainsi qu'en aire forestière. Elles sont en outre pour partie en
surface d'assolement de qualités I et II. A.________ et B.________ exploitent
une entreprise agricole reconnue, comptant une surface agricole utile totale d'environ
45 ha, consacrée aux grandes cultures.
B.
A une date indéterminée, A.________ et B.________ ont entrepris des
démarches en vue de remblayer une partie des deux biens-fonds précités par des
matériaux terreux, à raison de quelque 45'000 m
3
sur une surface d'environ
16'000 m
2
. Ces matériaux terreux seront issus du chantier proche de
la requalification de la route cantonale 422. Dans ce projet, les intéressés
collaborent avec l'entreprise C.________, respectivement sa succursale de
Crissier, dont le but comprend la fabrication, vente et exploitation de liants
bitumeux, l'exploitation d'entreprises de génie civil ou de bâtiment,
l'exécution de tous travaux publics, routiers, l'exploitation de carrières, de
gravières et de décharges, ainsi que l'achat, fabrication et vente de tous
matériaux de construction.
a) A la suite d'une visite des lieux du 7 août 2013
en présence d'A.________ et de B.________, ainsi que d'un représentant de C.________,
la Direction générale de l'environnement, division géologie, sols et déchets
(DGE-GEODE) a rendu un avis préalable positif le 15 août 2013 s'agissant d'un
réaménagement d'une partie de la parcelle 126 (la parcelle 235 n'étant pas
mentionnée). Cet avis constatait que le sol était de type varié, localement et
modérément engorgé par l'eau à environ 30 cm, faiblement pierreux et de
profondeur utile moyenne (30 à 50 cm). Il retenait que la pente, irrégulière, allait
de 15 à 25% et que la parcelle était exploitée en prairie naturelle. L'avis considérait
encore qu'un aménagement avec apport de matériaux d'excavation sains
permettrait de corriger la pente en formant une terrasse exploitable en grandes
cultures. De la sorte, toute la parcelle pourrait être mise dans l'inventaire
des surfaces d'assolement. Pour le surplus, la DGE-GEODE réservait l'avis des
autres services cantonaux et exigeait la constitution d'un dossier complet de
demande de permis de construire, incluant un concept de protection des sols.
Le 2 avril 2014, une nouvelle visite sur place, concernant
derechef la parcelle 126, a été effectuée en présence de B.________, ainsi que
de représentants de C.________, de la DGE-GEODE, de la DGE division
biodiversité (DGE-BIODIV), du Service de l'agriculture (SAGR, aujourd'hui
inclus dans la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des
affaires vétérinaires [DGAV]), du Service du développement territorial (SDT) et
de la municipalité. A cette occasion, le représentant du SDT a déclaré que
"
le remblai devra être dimensionné selon ce qui est strictement
nécessaire à l'exploitation agricole de la parcelle. Un tel examen ne pourra se
faire qu'en étroite collaboration avec la DGE-GEODE/SOLS et le SAGR
". Pour
sa part, B.________ a relevé que la déclivité du terrain ne se prêtait guère
aux cultures; le remblai, de quelque 40'000 m
3
de matériaux terreux,
devrait y faciliter la culture de pommes de terre; en outre, la possibilité de
prélever des matériaux terreux sur le chantier de la RC 422 lui éviterait de se
déplacer jusqu'à la décharge de Biolay-Orjulaz et économiserait également des
trajets aux camions du chantier de la RC chargés d'évacuer les matériaux
d'excavation. Quant à la municipalité, elle s'est montrée très réservée en raison
notamment de l'importance du trafic, ainsi que des risques et des nuisances y
relatifs. Pour le surplus, il est extrait du procès-verbal de la séance ce qui
suit:
"(…)
C.________
La variante 3, d'un volume de 109'702 m
3
,
qui apparaît sur les plans remis correspondait à un maximum technique. Dans le
cadre de l'appel d'offres du recalibrage de la route cantonale 422, un
remblayage de 40'000 m
3
a finalement été proposé au maître de
l'ouvrage (Etat de Vaud, DGMR) selon les volumes définis dans l'appel d'offres
de la RC 422.
(…)
(…)
SAGR-CHZ
Une amélioration agronomique paraît
envisageable en tout cas sur le premier tiers de la parcelle n° 126, soit en
continuité avec les cultures du bien-fonds n° 127 voisin. Quoi qu'il en soit,
le remblai devra de toute façon marquer une pente modérée (raccord doux avec le
terrain existant) pour être exploitable.
(…)
(…)
DGE-GEODE
Plutôt que la pente, ce sont notamment
les disparités du terrain (dépressions, bosses, etc.) et les problèmes
d'engorgement qui justifient des améliorations agronomiques.
Une étude
pédologique du site devrait donc mettre l'accent sur les endroits les plus
critiques d'un point de vue agronomique. Touchant la protection des sols, ce
projet ne pourra être autorisé que si les résultats de cette étude montrent
clairement que le projet répond à un besoin agronomique.
(…)
(…)
M.
B.________ demande sur quelle base est faite la demande d'autoriser le dépôt de
terre. Est-elle faite en fonction du cubage prévu pour par l'appel d'offres du
recalibrage de la RC 422 (40'000 m
3
) ou peut-on envisager le dépôt
de terre venant d'un autre chantier. Il lui est répondu que l'appel d'offres et
la modification de la parcelle ne sont pas directement liés et que la mise à
l'enquête pour la modification de la parcelle devra préciser le nombre de m
3
prévus au maximum.
(…)
C. Conclusion
D'un volume inférieur à
500'000 m
3
(cf. annexe de l'OEIE), le remblai n'est pas soumis à
EIE. Pour mieux se prononcer sur le projet, le dossier devra toutefois
comporter un rapport spécifique (de type notice d'impact) qui tienne compte des
diverses problématiques en jeu (sols, air, nature, forêt, paysage, etc.). Le
projet sera ensuite redéfini sur la base dudit rapport. Les autorités
communales et cantonales demeureront à disposition pour examiner le dossier définitif,
le cas échéant
".
b) Le 15 janvier 2015 a été constituée la société D.________,
de siège social à Donneloye, gérée notamment par B.________ en tant
qu'administrateur président, dont le but est ainsi décrit: "Transports et
terrassements; entreprise de travaux agricoles".
c) Le 24 novembre 2016, le bureau spécialisé E.________
a soumis au SDT, avec copie à l'entreprise D.________, un avant-projet de
l'aménagement des parcelles 126 et 235, en vue d'un examen préalable (CAMAC
167634).
Par courrier du 23 janvier 2017 adressé au bureau E.________,
le SDT a préavisé positivement les travaux et annoncé qu'il serait en mesure,
sous réserve des déterminations des autres services de l'Etat, de délivrer
l'autorisation spéciale requise lors de la procédure de demande de permis de
construire. Annexé, le préavis du service en charge de l'agriculture retenait
que les travaux projetés, consistant à remblayer les parcelles 126 et 235 à
raison de 44'000 m
3
sur 16'000 m
2
, étaient conformes à
l'affectation de la zone agricole; les besoins étaient justifiés pour permettre
un gain de surface d'assolement d'environ 7'500 m
2
en corrigeant la pente
du terrain actuel au moyen de matériaux d'excavation sains. En revanche, le
préavis de la DGE-GEODE, également joint, répétait que le dossier de permis de
construire devrait contenir une "
justification de l'emprise du projet
"
et précisait que serait applicable la "
DMP 861
", à savoir la
Directive de la DGE relative aux remblais, terrassements et remodelages de
terrains pour les aménagements de parcelles hors des zones à bâtir du 10 juin
2016.
C.
a) Le 1
er
décembre 2017, la demande de permis de construire
portant sur l'aménagement des parcelles 126 et 235, ainsi que sur la création
d'un chemin d'accès provisoire, a été déposée.
Le dossier comporte en particulier un plan de
situation du 19 juillet 2017 ainsi qu'un mémoire technique établi le 10 juillet
2017 par E.________ sur mandat de C.________. Il en découle en substance que le
projet d'aménagement vise à améliorer les conditions agro-pédologiques des
parcelles 126 et 235, par l'apport de quelque 45'000 m
3
permettant
de corriger la déclivité et de reconstituer un sol de qualité. Selon le mémoire
technique, l'op.ation permettra de gagner 6'220 m
2
de surfaces
d'assolement, d'accueillir des matériaux d'excavation non pollués de chantiers
situés à proximité et, partant, de répondre partiellement aux besoins locaux. Le
mémoire technique présente par ailleurs un plan parcellaire, une carte de
décapage horizon A, un plan de réaménagement ainsi qu'un profil du réaménagement,
dont est extrait respectivement ce qui suit (ici sans échelle):
Situation et parcellaire:
Carte de décapage horizon A:
Plan du réaménagement:
Profil du
réaménagement:
Par courrier du 5 avril 2018, C.________ a
communiqué à la municipalité une copie de la convention d'exploitation que
cette société avait signée le 4 avril avec D.________, traitant de l'aménagement
des parcelles 126 et 235 sur la base d'une autorisation d'exploiter à obtenir
sous la forme d'une décharge contrôlée de type A pour matériaux d'excavation ou
matériaux terreux non pollués.
b) Le projet a été mis à l'enquête du 6 avril au 6
mai 2018 (CAMAC 172899). Le 12 juin 2018, la DGE a procédé à une évaluation
agropédologique sur place.
c) La synthèse CAMAC a été établie le 27 juin 2018. Le
SDT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale et la DGE-GEODE (sols) a émis
un préavis négatif. Pour le surplus, il était indiqué dans la synthèse que les
autres autorités cantonales impliquées, notamment la DGE-EAU (hydrogéologie),
la DGE-BIODIV, la DGE-FORET, la DGE-DIREV (bruit, air), la DGE-DN (dangers
naturels) et le SAVI (ancien SAGR), auraient délivré l'autorisation spéciale
requise, respectivement émis un préavis positif, à certaines conditions
impératives. On expose ci-après les décisions et préavis du SDT, de la
DGE-GEODE et du SAVI:
"
Le Service du développement
territorial, Hors zone à bâtir (SDT/HZB2)
refuse
de délivrer l'autorisation spéciale
requise.
(…)
Selon le Service de l'agriculture et de la
viticulture (SAVI), ces travaux sont liés à une exploitation agricole reconnue
(5913.0027) et permettraient un gain d'environ 7'500 m
2
de
surface d'assolement (SDA), sous réserve des exigences de la DGE-GEODE/SOLS.
Toutefois, vu le préavis négatif de cette dernière, les travaux tels que
présentés ne peuvent pas être autorisés au regard des exigences de l’Ordonnance
sur les atteintes portées aux sols (art. 16a LAT et 34 OAT). L'ampleur du
projet soumis ne peut pas être justifiée par un gain de SDA. Comme l'article 2
OSol et les jurisprudences priment, il n'est pas possible de justifier une correction
de topographie pour faire un remblai.
Selon la DGE-GEODE/SOLS, il n'est
possible de gagner des SDA qu'en réhabilitant des sols dégradés. Se contenter
de corriger la pente de sols naturels ne constitue donc pas un argument
suffisant.
Comme indiqué par la
DGE-GEODE/SOLS dans son préavis, la justification et les dimensions du projet
doivent être revues, l'emprise sur les sols naturels doit être limitée au
strict nécessaire.
Par conséquent, le SDT
refuse
de délivrer l'autorisation spéciale
pour ces travaux en application des
articles 16a LAT et 34 OAT. En revanche, la DGE-GEODE/SOLS et le SDT restent à
disposition pour examiner un projet corrigé selon ce qui précède.
La Direction des ressources et
du patrimoine naturels, Géologie, sols et déchets (DTE/DGE/DIRNA/SOLS)
préavise négativement
au présent projet
pour le motif ci-dessous:
Appréciation
1. La nature des sols «dégradés»
justifiant une amélioration agronomique n'est pas précisée par le dossier. De
même, la justification d'un remblai comme seule solution technique capable de
corriger cette dégradation n'est pas apportée.
Les relevés pédologiques montrent
que les sols sont très localement remaniés par une modification de terrain
passée (suppression de talus naturels). Une dégradation de la couche supérieure
n’apparaît qu’en un seul point, ce qui ne permet pas de délimiter l’ampleur de
cette dégradation. En outre, les cultures ne montrent pas de signes
significatifs de problèmes agronomiques et que les problématiques de sol
mentionnés comme une «dégradation» sont corrigeables avec des techniques
agricoles beaucoup plus proportionnées (travail du sol, amendements organiques,
etc.). Le rapport ne mentionne pas les problèmes agronomiques principaux
(semelle de labour), le remblai n’apparaît pas comme une solution adaptée à ce
type de problèmes et proportionnée pour la correction de telles atteintes, très
fréquentes sur les sols cultivés.
2. De plus, la surface de la zone
dégradée est identifiée grossièrement mais l'ampleur du projet est clairement
disproportionnée par rapport à cette surface nécessitant réhabilitation. Selon
l'avis préalable du 23.01.2017, il était demandé une "justification de
l’emprise du projet", qui doit être limitée au besoin conformément aux
directives actuelles (fiche aménagement de parcelles du 30 mai 2016).
3. Il est rappelé que le potentiel
gain de surfaces d’assolement n’est que théorique et n’est pas un critère
permettant de justifier une remise en état de la topographie.
Préavis
De ce fait, la DGE-GEODE/Sols
préavise négativement au présent projet en l’état: la justification et les
dimensions doivent être revues; la solution du remblai pour la correction des
problèmes de sols doit être avérée comme étant la seule possible et
proportionnée, en raison des impacts importants qu’elle génère et des
contraintes agricoles qu’elle implique (surface improductive pendant plusieurs
années).
L'emprise sur les sols naturels et
les volumes de remblais doivent être limités aux stricts nécessaires pour
l'assainissement de la surface de sols dégradés.
Le respect de ces conditions est
nécessaire à la réalisation d’un «aménagement de parcelles» dont le but
prioritaire est l’amélioration agronomique. Les mises en décharges sont
soumises à procédures de planification.
(…)
Le Service de l'agriculture et de la viticulture
(DEIS/SAVI)
aurait préavisé favorablement au présent projet.
[le préavis est absent de la synthèse CAMAC. Il découle toutefois d'une
version séparée du 16 avril 2018 que selon le SAVI, "
les besoins
sont justifiés pour permettre un gain de SDA d'environ 7'500 m
2
, en
corrigeant la pente du terrain actuel, au moyen de matériaux d'excavation non
pollués
"]."
d) Par décision du 9 août 2018, la municipalité a rejeté
la demande de permis de construire en raison des refus signifiés par les autorités
cantonales. Elle a considéré de surcroît qu'au vu de l'ampleur du projet et des
nuisances qui en découleraient, le dossier devait être complété par une étude
démontrant le respect des normes de protection contre le bruit.
D.
Agissant le 14 septembre 2018 sous la plume de leur mandataire, A.________
et B.________ ont déféré la décision du SDT du 27 juin 2018 et la décision de
la municipalité du 9 août suivant à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Ils concluent principalement à la réforme de la décision
du SDT en ce sens que l'autorisation spéciale est délivrée en vue de
l'aménagement des parcelles 126 et 235, respectivement à la réforme de la décision
de la municipalité en ce sens que le permis de construire sollicité est délivré
pour l'aménagement des parcelles 126 et 135. Subsidiairement, les recourants
concluent à l'annulation des deux décisions attaquées, la cause étant renvoyée
à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
En substance, les recourants dénoncent une violation des art. 3 al. 2 let. a et
16a de la loi sur l'aménagement du territoire ainsi qu'une violation du principe
de la protection de la bonne foi. Ils ont produit une série de pièces,
notamment la directive de la DGE "DMP 861" ainsi que la directive de
l'Office fédéral du développement territorial intitulé "Plan sectoriel des
surfaces d'assolement SDA - Aide à la mise en œuvre 2006". Ils demandent
la réalisation d'une expertise pédologique sur le secteur litigieux des parcelles
126 et 235, de même qu'une inspection locale.
La municipalité a déposé sa réponse le 11 octobre
2018, concluant principalement au rejet du recours et à la confirmation de sa décision,
subsidiairement au renvoi du dossier à la municipalité pour complément
d'instruction et nouvelle décision.
La DGAV s'est déterminée le 12 octobre 2018, en
précisant certains éléments de son préavis du 16 avril 2018, notamment la
notion d'"amélioration agronomique" au sens utilisé dans son domaine
de compétence. Elle ajoute qu'elle n'exclut pas qu'un projet d'ampleur plus
modeste, par exemple un apport de terre végétale de qualité en surface sur la
zone de sol remanié, suffise à améliorer les qualités agronomiques (et
pédologiques) des parcelles en cause.
Le SDT s'est exprimé le 15 octobre 2018, concluant
au rejet du recours.
La DGE a communiqué ses déterminations le 15 octobre
2018, proposant également le rejet du recours. Elle soutient que le projet doit
être révisé afin que l'emprise sur les sols naturels et les volumes de remblais
soient limités dans la mesure nécessaire à l'assainissement de la surface de
sols dégradés.
Les recourants ont transmis un mémoire complémentaire
le 4 février 2019, ainsi qu'un article de presse intitulé "Vaud part à la
conquête de nouveaux sols fertiles", paru le 25 janvier 2019 dans le
journal 24 Heures.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Le recours a été déposé dans le délai utile et
selon les formes requises par des recourants bénéficiant de la qualité pour
recourir. Il est en outre dirigé contre une décision susceptible de recours et
formé devant l'autorité compétente pour en connaître (cf. notamment art. 75,
92, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Il y a dès lors lieu d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur l'aménagement des parcelles 126 et 235 de Donneloye.
Plus précisément, il s'agit de remblayer un périmètre d'environ 16'000 m
2
,
à cheval sur la limite séparant ces biens-fonds, par l'apport de matériaux
terreux d'un volume de quelque 45'000 m
3
.
Cet ouvrage est soumis à autorisation selon l'art.
22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
(LAT; RS 700), l'art. 103 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) ainsi que
les art. 68 let. g et 68a al. 2 let. b
a contrario
du règlement vaudois du
19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1). Les
biens-fonds concernés étant colloqués en zone agricole ainsi qu'en aire
forestière, à savoir hors zone à bâtir, l'
o
uvrage
en cause nécessite en particulier une autorisation spéciale à délivrer par le SDT
en application des art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1, 120 al. 1 let. a et 121 let.
a LATC.
Il convient ainsi d'examiner en première ligne si la
décision du SDT refusant l'autorisation spéciale requise est conforme au droit.
3.
Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, l'autorisation est délivrée si la
construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone, en
l'occurrence la zone agricole.
a) D'après l'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase,
LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice. Seules les constructions dont la destination
correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation
ordinaire au sens de l'
art. 22 al. 2 let. a LAT
.
L'art. 34 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000
sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise les notions de
conformité et de nécessité.
Il dispose à son al. 4 qu'une
autorisation
de construire en zone agricole un ouvrage conforme à l'affectation de ladite
zone ne peut être délivrée que si la construction ou l'installation est nécessaire
à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne
s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit
prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à
long terme (let. c). Hors de la zone à bâtir, de façon générale, la conformité
est liée à la nécessité: la construction doit être adaptée, par ses dimensions
et son implantation, aux besoins objectifs du propriétaire ou de l'exploitant
(ATF 132 II 10 consid. 2.4). En introduisant cette clause du besoin, le
législateur fédéral entend limiter les constructions nouvelles à celles qui
sont réellement indispensables à l'exploitation afin de garantir que la zone en
question demeure une zone non constructible. Le critère de la nécessité
implique aussi que les intérêts en présence soient appréciés et mis en balance.
L'appréciation doit se faire à l'aune des buts et principes énoncés aux art. 1
et 3 LAT  (ATF 133 II 370 consid. 4.2; ATF 129 II 413 consid. 3.2; TF
1C_318/2017 du 11 juillet 2018 consid. 4.1 et les références citées). Il s'agit
en particulier de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a) et de réserver à
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces
d'assolement (art. 3 al. 2 let. a). L'ensemble des intérêts en présence devant
être pris en considération, il convient de tenir compte également, au regard de
la présente cause, de la nécessité de valoriser les déchets. Les dispositions
régissant ces différents objectifs d'intérêt public sont brièvement exposées
successivement ci-après (consid. 3b à 3d).
b)
En vertu de l'art. 26 OAT, les
surfaces d'assolement font partie du territoire qui se prête à l'agriculture au
sens de l'art. 6 al. 2 let. a LAT; elles se composent des terres
cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies
artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles sont
garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1). Une surface
totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base
d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans
l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3).
Les critères à observer
par les surfaces d'assolement tiennent aux qualités physiques et biologiques
des sols, à leurs caractéristiques, à leur aptitude agronomique, à leur charge
en polluants, ainsi qu'à la forme de la parcelle. Une surface d'assolement doit
remplir les trois principaux critères ainsi que les critères complémentaires,
au sens d'exigences minimales. Dans la pratique, il est judicieux d'appliquer
les critères dans l'ordre suivant (directive de l'Office fédéral du
développement territorial, Plan sectoriel des surfaces d'assolement SDA - Aide
à la mise en œuvre 2006):
1. Critère
Zone climatique
A / B / C / D1-4
2.
Critère
Pente
≤
18 %
3. Critère
Profondeur
≥
50 cm
4. Critère complémentaire
Masse volumique apparente effective
≤
valeur indicative
5.
Critère complémentaire
Polluants
selon l'OSol
≤
valeur indicative
6.
Critères complémentaire
Superficie
d'un seul tenant
au
moins 1 ha de superficie et forme adéquate de la parcelle
La Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8
avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des
surfaces d’assolement et sa répartition entre les cantons, établissant pour le
canton de Vaud une surface minimale de 75'800 ha (FF 1992 II 1616; voir aussi
art. 30 OAT). Ce plan sectoriel des surfaces d'assolement est en phase de
remaniement. Il a fait l'objet d'un rapport du groupe d'experts du 30 janvier
2018 et a été mis en consultation, accompagné d'un rapport explicatif, en
décembre 2018.
Dans le canton de Vaud, la
mesure F12 du Plan directeur cantonal, dans sa quatrième adaptation (PDCant), fixe
comme objectifs de protéger les surfaces d'assolement, de garantir de manière
durable et en tout temps le contingent vaudois alloué par le plan sectoriel de
la Confédération, ainsi que de restituer une marge de manœuvre permettant
d'assurer la mise en œuvre des politiques à incidence territoriale du PDCant
(p. 295). Sur ce dernier point, la mesure F12 précise qu'il convient de recenser
toutes les surfaces qui répondent aux critères des surfaces d'assolement mais
qui n'ont pas été prises en considération à ce jour, de retrouver des surfaces
d'assolement lors du redimensionnement des zones à bâtir, de procéder à des
améliorations de sols dégradés (par un usage particulier) et de réviser
l'inventaire cantonal (let. C p. 299 s.).
c) S'agissant de la protection des sols, l'art. 33
al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement
(LPE; RS 814.01) dispose qu'il n'est permis de porter atteinte physiquement à
un sol que dans la mesure où sa fertilité n'en est pas altérée durablement;
cette disposition ne concerne pas les terrains destinés à la construction. L'art.
7 al. 4
bis
LPE définit le sol comme la couche de terre meuble de
l'écorce terrestre où peuvent pousser les plantes.
L'ordonnance fédérale du 1
er
juillet 1998
sur les atteintes portées aux sols (OSol; RS 814.12) vise selon son art. 1
à garantir à long terme la fertilité du sol. D'après l'art. 2 al. 1 OSol, un
sol est considéré comme fertile notamment s'il présente, pour sa station, une
biocénose biologiquement active, une structure, une succession et une épaisseur
typiques et qu'il dispose d'une capacité de décomposition intactes (let. a),
s'il permet aux plantes et aux associations végétales naturelles ou cultivées
de croître et de se développer normalement et ne nuit pas à leurs propriétés
(let. b) et si les fourrages et les denrées végétales qu'il fournit sont de
bonne qualité et ne menacent pas la santé de l'homme et des animaux (let. c). L'art.
7 al. 2 OSol prévoit que si des matériaux terreux issus du décapage de la
couche supérieure et de la couche sous-jacente du sol sont utilisés pour
reconstituer un sol (p. ex. en vue de la remise en état ou du remodelage d'un
terrain), ils doivent être mis en place de sorte que: la fertilité du sol en
place et celle du sol reconstitué ou intégré ne soient que provisoirement
perturbées par des atteintes physiques (let. a); le sol en place ne subisse pas
d'atteintes chimiques et biologiques supplémentaires (let. b).
d) Enfin, quant aux déchets, l'ordonnance fédérale
du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets (OLED; RS
814.600) vise selon son art. 1 à protéger les hommes, les animaux, les plantes
et leurs biocénoses ainsi que les eaux, le sol et l'air contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes dues aux déchets (let. a), à limiter préventivement
la pollution de l'environnement par les déchets (let. b), ainsi qu'à promouvoir
une exploitation durable des matières premières naturelles par une valorisation
des déchets respectueuse de l'environnement (let. c). D'après l'art. 3 let. f
OLED, sont notamment des déchets les matériaux résultant de l'excavation ou du
percement, sans les matériaux terreux issus du décapage de la couche supérieure
et de la couche sous-jacente du sol. Selon l'art. 18 OLED, les matériaux
terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente
du sol doivent autant que possible être valorisés intégralement (al. 1), s'ils
se prêtent à la valorisation prévue de par leurs propriétés (let. a), s'ils satisfont
aux valeurs indicatives fixées aux annexes 1 et 2 OSol (let. b) et s'ils ne
contiennent pas de substances étrangères ni d'organismes exotiques envahissants
(let. c). La valorisation des matériaux terreux issus du décapage de la couche
supérieure et de la couche sous-jacente du sol doit se faire conformément aux
art. 6 et 7 OSol (al. 2).
4.
Il découle en bref de l'ensemble des dispositions exposées ci-dessus que
les mouvements de terre destinés à améliorer les qualités agronomiques et
pédologiques des terrains agricoles, de même qu'à augmenter les surfaces
d'assolement, peuvent se heurter à des intérêts antagonistes, à savoir notamment
à la nécessité de conserver les paysages ainsi que de maintenir les sols dans
leur état naturel et de sauvegarder leur fertilité.
a) Le sol n'est pas simplement une surface, mais un
volume habité, fonctionnel et structuré. On y distingue notamment les couches
supérieures (horizon A, entre 5 et 30 cm, terre végétale) et les couches
sous-jacentes (horizon B, jusqu'à 150 cm, terre minérale), toutes deux
protégées quelle que soit leur affectation ou leur utilisation (cf. Sols et
constructions, Etat de la technique et des pratiques, OFEV, Berne 2015,
ch. 1.1 et 1.2 p. 15 ss). La définition de la fertilité du sol énoncée à
l'art. 2 OSol ne se limite pas aux notions de productivité ou de capacité de
production au sens agronomique ou sylvicole. Elle tient aussi compte des
différentes fonctions du sol, des utilisations agricoles et sylvicoles, des
espaces verts et des surfaces naturelles. Les sols doivent être protégés, afin
de garantir leur fertilité à long terme au sens légal de la notion et de
pérenniser leur capacité de fonctionner, c’est-à-dire leur aptitude à fournir
régulièrement l'ensemble des services dont ils sont les garants (par ex. la
protection de la qualité des eaux de surface et souterraines, la protection de
l'air, la résistance à l'érosion; cf. Sols et constructions, op. cit., ch. 1.3
p. 22). Un sol dit "dégradé" est un sol dont la fertilité est
atteinte au sens de l'art. 2 OSol (par ex. un sol agricole incapable de fournir
une production normale pour sa station, érodé, compacté, remblayé, etc.). Les
modifications des sols naturels ne sont autorisées que lorsqu'elles se révèlent
réellement nécessaires pour faciliter l'exploitation ou améliorer le sol et que
les chances de réussite sont bonnes Par principe, un sol déjà fertile, à savoir
présentant pour sa station une biocénose biologiquement active, une structure,
une succession et une épaisseur typiques et disposant d'une capacité de
décomposition intacte, ne nécessite pas une amélioration par l'épandage de
matériaux terreux, mais doit être maintenu en l'état.
Ne
sont ainsi pas autorisées les réhabilitations de sols dont la succession des
horizons est naturelle, non perturbée et qui présentent un niveau de fertilité
typique pour le site. Ces sols doivent être protégés des modifications de
terrains afin de préserver leurs fonctions
environnementales et de
sauvegarder la biodiversité et le paysage (cf. Sols suisses, Etat et évolution,
OFEV 2017, ch. 2.8 p. 63 s.; voir aussi Sols et constructions, op. cit.,
ch. 1.3 p. 21). Une optimisation de l’exploitation mécanisée ne justifie pas à
elle seule une modification des sols naturels (VLP-ASPAN, INFORUM n°5/08, se
référant en particulier à l'arrêt TF 1C_397/2007 - 1C_427/2007 du 27 mai
2008).
Ainsi, "hors des zones à bâtir, les remodelages
de terrains ne sont en général autorisés que sur les sols dont la structure a
déjà été notablement dégradée ou modifiée par l'être humain (
p. ex. des sols dégradés lors de remises en état ou de
modifications de terrain antérieures non satisfaisantes, des sols pollués, des sols
organiques dégradés, des sols ayant subi des atteintes consécutives à des
crues, des laves torrentielles ou des glissements de terrain) peuvent être
modifiés"
(cf. Sols suisses, loc. cit.). Une utilisation agricole
normale du sol avec des rendements moins bons n'implique donc pas la présence
d'un sol dégradé. Par ailleurs, lorsque la présence d'un sol dégradé est admise,
les modifications doivent se tenir au strict minimum nécessaire à sa
réhabilitation.
Dans cette ligne, il appert que les surfaces
d'assolement doivent avant tout être reconstituées sur des sols dégradés par
l'action humaine ou déjà pollués, de sorte à éviter, en principe, les atteintes
aux sols intacts qui résultent d'un processus de formation naturel (cf. Rapport
du groupe d'experts du 30 janvier 2018 mis en œuvre dans le cadre du
remaniement du plan sectoriel des surfaces d'assolement, Recommandation 6, p. 43;
voir aussi Rapport explicatif du projet de plan sectoriel des surfaces
d'assolement mis en consultation en décembre 2018, ch. 4.2 p. 17; cf.
encore mesure F12 du PDCant p. 300).
De même, l'OLED exige certes que les matériaux
terreux soient valorisés, mais les directives fédérales recommandent que cette
"valorisation" se fasse en premier lieu sur des sols ayant subi des
dégradations anthropogènes (cf. Sols suisses, op. cit., ch. 3.2 p. 72).
En d'autres termes, s'il est indéniable que le
maintien des surfaces d'assolement identifiées et le recensement de surfaces
d'assolement supplémentaires représentent un intérêt public majeur (cf. art. 3
al. 2 let. a et 15 al. 3 LAT; art. 29 et 30 OAT; mesure F12 du Plan directeur
cantonal; ATF 134 II 217 consid. 3.3), celui-ci ne prime pas d'emblée l'intérêt
public à conserver des sols naturels et des paysages intacts. De pareille
manière, si la valorisation des matériaux terreux répond certes à un intérêt
public non négligeable, celui-ci ne l'emporte pas davantage sans autre
réflexion sur la nécessité de maintenir des sols naturels et des paysages
intacts. A ce dernier propos, l'on comprend également des directives fédérales que
des exceptions sont permises mais qu'une vigilance particulière doit être
assurée afin d'éviter que l'épandage de matériaux terreux vise avant tout à se
décharger à bon marché de matériaux d'excavation sous prétexte d'améliorer les
sols. Le rapport précité du groupe d'expert avertit du reste du danger que les possibilités
de réhabiliter des sols en SDA par la valorisation des matériaux excavés
"ouvrent la porte à un «tourisme» de l'humus" (p. 43). De même,
l'OFEV souligne que l’expression "amélioration du sol" est parfois
encore employée abusivement pour justifier l’élimination à moindre coût de matériaux
terreux non pollués en les épandant sur des sols naturellement superficiels (cf.
Sols suisses, op. cit., ch. 3.2 p. 72).
Ainsi, l'apport de matériaux terreux en vue
d'améliorer les qualités agronomiques et pédologiques du sol ne peut en
principe être autorisé qu'en présence de sols dégradés, lorsque cette méthode
est la seule solution technique permettant de réhabiliter le sol et, qui plus
est, uniquement selon l'emprise et les volumes strictement nécessaires.
b) Le canton de Vaud a édicté le 30 mai 2016, par la
DGE, une directive intitulée "Remblais, terrassements et remodelages de
terrains pour les aménagements de parcelles hors des zones à bâtir", ainsi
qu'une aide à l'exécution dite "DMP 861". La directive dispose
notamment que ne se prêtent pas à un aménagement de parcelle "tout sol
dont le degré de fertilité est typique pour sa station (art. 2 al. 1 let. a
OSol)" et "tout sol, lorsque la correction de la pente ou
l’optimisation de l’exploitation mécanisée sont les seules justifications pour
entreprendre des travaux d’aménagement". Toujours selon la directive, se
prêtent en revanche à un aménagement de parcelle les deux hypothèses suivantes:
"
5. un sol agricole exploité dont la
topographie ou les caractéristiques agropédologiques justifient un épandage de
couche supérieure du sol (terre végétale, horizon A) en surface et de moins de
30 cm d’épaisseur foisonnée (p. ex. pour compenser une perte liée à l’érosion,
valoriser des sols décapés sur un chantier à proximité). Dans ce cas seuls sont
admis des matériaux issus de la couche supérieure du sol (horizon A, terre
végétale), de qualité pédologique au moins équivalente à celle du sol existant
pour en maintenir ou en améliorer la fertilité
6.  exceptionnellement,
la DGE-GEODE peut admettre un aménagement sur un sol dégradé (sensiblement
modifié par l’action de l’homme et dont la fertilité n’est pas bonne, par
exemple un sol mal reconstitué, un sol organique qui s’est fortement minéralisé
et dont le drainage est insuffisant, etc.) aux conditions suivantes:
-    aucune
autre méthode (agricole ou de génie rural notamment) n’apparaît apte et
proportionnée pour corriger la problématique agronomique
-    les problèmes de culture
(fertilité altérée) doivent être avérés
".
Contrairement à ce que tendent à soutenir les
recourants, ladite directive de la DGE est conforme au droit fédéral, notamment
à l'art. 2 OSol, ainsi qu'aux directives fédérales. A juste titre, elle soumet
l'épandage de matériaux terreux sur des surfaces agricoles à des critères
stricts, visant à préserver de manière proportionnée le maintien des sols
naturels et des paysages, ainsi qu'à éviter la création de décharges de
matériaux terreux sous un prétexte agronomique. Au demeurant, sa teneur
correspond à celle des documents édités sur le même sujet par d'autres cantons (notamment
Fribourg, Aide-mémoire, Valorisation et élimination des matériaux d'excavation
et des matériaux terreux, décembre 2010; Berne, Notice concernant les
remodelages du terrain pour la réhabilitation du sol hors zone à bâtir, 2015;
Zurich, Merkblatt, Terrainveränderungen in der Landwirtschaftzone, 2014).
5.
En l'occurrence, il appartient ainsi aux recourants de démontrer que
l'aménagement de parcelle sollicité est nécessaire à l'exploitation agricole au
sens des art. 16a al. 1, 1
ère
phrase, LAT et 34 al. 4 let. a
OAT, et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose, en particulier à l'aune de
l'art. 2 OSol. Il leur incombe en ce sens d'établir que leur projet remplit les
conditions posées à l'aménagement de parcelle par le droit fédéral ainsi que
par les directives fédérales et cantonales, notamment en ce qui concerne l'existence
de sols dégradés et la nécessité de les améliorer par un épandage de matériaux
terreux, selon l'emprise et le volume annoncés.
a) aa) D'après le rapport technique établi sur
mandat du partenaire des recourants par le bureau E.________ le 10 juillet
2017, le projet d'aménagement de parcelle, impliquant l'apport de quelque
45'000 m
3
de matériaux sur une superficie d'environ 16'000 m
2
,
aurait pour objectif d'améliorer les conditions agro-pédologiques du site, en
augmentant les qualités agro-pédologiques des sols et l'exploitabilité du
terrain.
A l'appui, le mémoire technique indique que dans son
état actuel, la parcelle 126 présenterait un rendement agricole réduit en
raison d'importantes pentes (supérieures à 20 %) dans sa partie ouest, qui
ne seraient pas favorables à une exploitation en grande culture ni à un classement
en surface d'assolement. Le site suivrait en effet une pente générale en
direction ouest/nord-ouest, qui varierait entre 13 et 25 %; un talus, d'une
déclivité d'environ 45 %, séparerait les deux parcelles sur une
soixantaine de mètres (ch. 3.1 et 3.5). Le rapport expose que la parcelle 235 offrirait
également un rendement agricole réduit en raison de remaniements: lors de ces
manipulations de terres, les horizons pédologiques auraient été poussés pour
niveler le terrain et laisseraient apparaître, en surface, les horizons inférieurs,
peu structurés et peu productifs. Toujours selon le rapport, l'aménagement
prévu permettrait de reconstituer des sols profonds de meilleure qualité et de
proposer des pentes régulières plus favorables à l'agriculture, de 13 à 14 %,
tout en réalisant une topographie harmonieuse. Plus précisément, il prolongerait
les pentes de la partie est de la parcelle 126, actuellement exploitée en
grande culture, et se raccorderait au talus de la parcelle 235 en prolongeant
celui-ci avec des pentes de 2:3. Le talus serait ainsi rehaussé au maximum
d'environ 6 m. Le projet élèverait le niveau du terrain actuel d'en
moyenne 2,7 m. Enfin, le rapport technique précise qu'un profil de 110 cm
serait reconstitué et comprendrait 25 cm d'horizon A et 85 cm
d'horizon B pour les sols destinés à retrouver une vocation agricole (ch. 1.1, 2,
3.5.6, 4.3 et 5.2.6).
S'agissant des surfaces d'assolement, le rapport
relève qu'à ce jour, seule une petite zone au nord-est du périmètre destiné au
remodelage serait située en zone de surfaces d'assolement, à raison de 2'370 m
2
en qualité I et de 4'870 m
2
en qualité II. A l'issue du remaniement,
le terrain présenterait 13'460 m
2
de SDA en qualité I, à savoir un
gain de 6'220 m
2
de surfaces d'assolement. Par ailleurs, le rapport
souligne que le projet permettrait également d'accueillir des matériaux d'excavation
non pollués de chantier situés à proximité et ainsi de répondre partiellement
aux besoins locaux. En limitant la distance de transport des matériaux d'excavation,
il réduirait les nuisances engendrées par le trafic induit par les activités de
construction (ch. 2 et 5.3).
bb) Dans la procédure de recours, les recourants
affirment en particulier que la DGE méconnaîtrait l'adéquation de la solution
proposée au regard de la protection des sols et de la valorisation des surfaces
d'assolement. Ils soutiennent que les relevés pédologiques effectués par E.________
révèleraient que la profondeur minimale requise pour qualifier un sol de surface
d'assolement, soit 50 cm, ne serait pas atteinte sur la quasi-totalité du
secteur considéré. A dire d'expert, la situation actuelle ne serait pas aussi
favorable que le pr.endrait la DGE et le projet litigieux permettrait ainsi,
grâce à la reconstitution des horizons A et B selon les précautions d'usage,
d'améliorer grandement la qualité du sol du point de vue agronomique. Les recourants
requièrent ainsi qu'une expertise soit mise en œuvre sur ce point précis.
Toujours dans cette ligne, les recourants affirment que les conditions des
directives de la DGE citées à l'appui de la décision querellée seraient
respectées, le but poursuivi étant en première ligne une amélioration
importante de la qualité du sol, non pas la correction de la pente ou
l'optimisation de l'exploitation mécanique. La correction de la pente ne serait
pas un objectif en soi mais un moyen de remplir les exigences minimales
requises par le Plan sectoriel des surfaces d'assolement, à savoir une
déclivité ne dépassant pas 18 %, étant précisé que sur certaines parties
des parcelles concernées, la pente atteindrait 45 %. Ainsi, les parcelles
nécessiteraient par endroit un remblai très important, afin non pas d'atteindre
une profondeur utile moyenne de 2 m, mais de parer à la déclivité largement
excessive de ces secteurs. De leur avis, le projet litigieux serait ainsi
conforme à l'OSol.
b) Ainsi que le relève la DGE dans ses
déterminations du 15 octobre 2018, les recourants ne démontrent pas à
satisfaction que l'entier, ni même l'essentiel du comblement prévu répondrait à
des motifs agronomiques. Comme exposé ci-dessus, en principe, seuls les sols
dégradés peuvent être reconstitués, qui plus est uniquement dans la mesure
nécessaire à l'amélioration du sol. En particulier, la correction de pente ne
peut avoir lieu que si elle est nécessaire pour l'exploitation agricole d'une
surface ou pour l'augmentation de la fertilité du sol, étant rappelé qu'une
optimisation de l'exploitation mécanisée à elle seule n'est pas un motif
suffisant. Or, en l'occurrence, il découle de l'examen du profil présenté que
la pente actuelle est pour l'essentiel largement inférieure aux 18 % fixés
par les critères de surfaces d'assolement, le projet entendant uniquement
corriger une légère rupture entre les deux parcelles. La pente permet ainsi
l'exploitation agricole de part et d'autre du talus, même si elle serait
facilitée par la disparition de celui-ci. La problématique de la déclivité ne
justifie donc pas l'épandage litigieux. Pour le surplus, les recourants sont
muets sur les dimensions de sols "dégradés" par un
"remaniement", de même que sur la nature exacte de cette
"dégradation", et n'établissent pas davantage que celle-ci ne
pourrait être corrigée que par un épandage. En particulier, la DGE souligne à
juste titre que la zone dite "remaniée" par le mémoire technique, qui
apparaît dans un secteur de la carte de décapage de l'horizon A (horizon A de 0
cm d'épaisseur, inférieur aux 50 cm exigés par les critères de surfaces
d'assolement), représente une surface très modeste (environ 2'500 m
2
)
au regard de l'étendue du projet. En définitive, les recourants ne démontrent
pas l'existence problèmes agronomiques ou pédologiques majeurs justifiant
l'épandage d'un volume d'environ 45'000 m
3
(qui correspondrait selon
le procès-verbal de la séance du 2 avril 2014, au remblayage de 40'000 m
3
proposé au maître d'ouvrage dans le cadre de l'appel d'offres du recalibrage de
la route cantonale 422) sur une surface de quelque 16'000 m
2
.
Quant au gain de surfaces d'assolement, encore une
fois, il ne s'agit pas d'un but à poursuivre à tout prix, la création de
nouvelles surfaces d'assolement devant être réalisée avant tout sur des sols
véritablement dégradés, non pas sur des sols cultivables, fussent-ils d'un
rendement insatisfaisant pour leur propriétaire. Il n'y a dès lors pas lieu
d'examiner de manière approfondie si les surfaces actuellement classées en surfaces
d'assolement selon un modèle théorique correspondent à la réalité de
l'exploitation agricole du terrain, ni quel serait en conséquence le gain en surfaces
d'assolement permis par le projet. Il en va de même de la valorisation des
matériaux terreux issus de chantier. Le but premier d'un remodelage de terrain
doit rester agronomique, non pas servir avant tout à recycler des matériaux
terreux.
La décision du SDT est ainsi conforme au droit
fédéral de l'aménagement du territoire et de l'environnement, notamment aux
art. 3 al. 2 let. a et 16a LAT ainsi qu'à l'art. 2 OSol.
c) Dans ces circonstances, il sied de rejeter la requête
des recourants tendant à ce que le tribunal mette en œuvre une expertise
pédologique sur le secteur litigieux des parcelles 126 et 235, qui viserait à constater
que le projet permettrait d'améliorer grandement la qualité agronomique du sol.
La question décisive ne porte en effet pas sur ce point, mais sur l'existence
de sols véritablement dégradés, sur la nécessité cas échéant de les réhabiliter
par un épandage et, dans cette hypothèse, sur l'emprise et le volume terreux
indispensables à cet effet. Pour le même motif, il n'y a pas lieu de procéder à
une inspection locale.
6.
Les recourants invoquent le principe de la bonne
foi.
a)
En droit public, le principe
de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), en vertu duquel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de
manière conforme aux règles de la bonne foi. De ce principe général découle
notamment le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi
dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9
in fine
Cst. (ATF
138 I 49 consid. 8.3.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
(4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée (cf. ATF 141 V 530 consid. 6.2; TF
1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1 et les références citées).
b) Les recourants soutiennent que les
services de l'Etat compétents se seraient prononcés à plusieurs reprises en
faveur du projet litigieux, deux fois même par écrit, les 15 août 2013 et 23
janvier 2017, alors que ces autorités auraient eu parfaite connaissance de tous
les éléments nécessaires pour juger de la conformité du projet au droit, en
particulier sa volumétrie, son emprise au sol et la hauteur projetée des
remblais. De l'avis des recourants, dès lors que les plans et le profil avaient
été fournis à l'Etat déjà en novembre 2016, la DGE ne pouvait donc pas délivrer
un préavis positif le 23 janvier 2017 puis faire volte-face une année plus
tard.
c) Il est exact que le préavis de la
DGE-GEODE du 15 août 2013 indiquait sous l'angle de la protection des sols,
après visite des lieux, qu'un aménagement avec apport de matériaux d'excavation
sains permettrait de corriger la pente en formant une terrasse exploitable en
grandes cultures, au point que toute la parcelle pourrait être mise dans
l'inventaire des surfaces d'assolement.
Cela étant, la DGE-GODE exigeait
simultanément la constitution d'un dossier complet de demande de permis de
construire, incluant un concept de protection des sols. De surcroît, selon le
procès-verbal de la séance du 2 avril 2014, la DGE-GEODE a précisé expressément
que le projet ne pourrait être autorisé que si les résultats d'une étude
pédologique à mener montreraient clairement que le projet répondait à un besoin
agronomique.
Les autorités cantonales n'ont dès lors pas violé le
principe de la bonne foi en refusant de délivrer l'autorisation spéciale
voulue, respectivement le préavis favorable adéquat.
7.
Dans ces conditions, la décision du SDT refusant la
demande d'aménagement des parcelles 126 et 235 doit être confirmée.
Par conséquent, il sied de confirmer
également la décision contestée de la municipalité, celle-ci ne pouvant
délivrer le permis de construire en l'absence de toutes les autorisations spéciales
cantonales requises. Il s'avère ainsi superflu d'examiner si d'autres motifs,
liés au trafic, auraient justifié le refus municipal incriminé.
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et
les décisions contestées du SDT et de la municipalité doivent être confirmées,
aux frais des recourants qui succombent. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Service du développement territorial du 27 juin 2018 et
de la Municipalité de Donneloye du 9 août 2018 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 mars 2019
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial et à l'Office fédéral de l'environnement.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.