vd_omni · AC.1996.0167 · 1997-02-28 · fr

KESSELRING Pierre-André c/Yverdon-les-Bains | la nouvelle formulation de l'art. 55.2 LJPA n'impose pas de s'écarter de la pratique du tribunal selon laquelle la collectivité publique n'a pas à supporter les frais et dépens de la procédure lorsque deux ou plusieurs particuliers sont opposés (opposants constructeurs).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.02.1997 AC.1996.0167

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
arrêt
du 28 février 1997
sur le recours interjeté par
Pierre-André
KESSELRING
, représenté par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains,
contre
la décision de la
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains
du 10 juillet 1996 refusant le permis de construire un
café-théâtre sur la parcelle no 2'064 du cadastre de la Commune
d'Yverdon-les-Bains.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. G. Monay et M. J. Widmer, assesseurs. Greffière: Mlle F. Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     Pierre-André Kesselring
est promettant acquéreur de la parcelle no 2'064 du cadastre de la Commune
d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la commune), propriété de la Banque cantonale
vaudoise. Cette parcelle est classée en zone industrielle, selon le plan
général d'affectation des zones de la commune, approuvé par le Conseil d'Etat
le 7 janvier 1969 (ci-après: le plan des zones). A l'est de ce bien-fonds se
situe la parcelle no 2'061 et au sud les parcelles no 2'062 et no 2'063,
chacune supportant des maisons d'habitation. A l'ouest se trouve la parcelle no
2'373, sur laquelle un immeuble locatif est construit. L'accès à la parcelle
litigieuse n'est possible que par la rue des Pêcheurs, puis à droite, par un
passage traversant les parcelles nos 2'056, 2'057; ce passage fait l'objet
d'une servitude, dont les fonds dominants sont les parcelles no 2'056, 2'058,
2'060, 2'061 et 2'064, le fonds servant étant la parcelle no 2'057.
Située en bordure de
la voie CFF, la parcelle 2'064 supporte un immeuble d'une surface de 421 m2 au
sol; ce bâtiment comprend une partie logement sur deux niveaux plus les
combles, ainsi qu'une partie dépôts, sur deux niveaux, le tout étant relié par
un dépôt sur un niveau.
B.                    Pierre-André Kesselring
a fait établir par l'architecte Alain Candelas des plans de transformation du
bâtiment existant en vue de la création d'un café-théâtre et de la réfection
d'un appartement; l'accès comporte l'aménagement de 12 places de parc. Un
café-restaurant et une petite scène seraient aménagés au rez, l'appartement du
1er étage rénové; une petite salle de spectacle en vue d'accueillir une
cinquantaine de spectateurs serait en outre située dans les combles.
Le 7 mai 1996,
Pierre-André Kesselring a déposé auprès de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains
(ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire. L'enquête
publique s'est déroulée du 31 mai au 20 juin 1996; elle a suscité les
oppositions de Fidurex SA pour l'hoirie Piguet le 17 juin 1996, de M. Fiore
Mele et Mme Micheline Spaziano le 19 juin 1996 et de M. Philippe Gilliéron
également le 19 juin 1996.
Par décision du 10
juillet 1996, la municipalité a rejeté cette demande, en refusant la dérogation
prévue à l'art. 40 du règlement sur le plan général d'affectation et les
constructions (ci-après: le règlement communal) relatif à la zone industrielle.
Le 26 juillet 1996, la
Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement
et des transports a transmis à la municipalité le résultat de la mise en
consultation du projet auprès des instances concernées, qui délivraient les
autorisations spéciales requises.
C.                    Le 26 juillet 1996,
Pierre-André Kesselring a recouru contre cette décision auprès du Tribunal
administratif. Il prévoyait d'installer un café avec une petite scène au
rez-de-chaussée, de rénover l'appartement existant au 1er étage pour le gérant
et d'aménager une salle de spectacle pour environ 50 spectateurs dans les
combles; les locaux seraient destinés à diverses activités culturelles et
artistiques et le café servirait de la petite restauration; cinq emplois
pourraient ainsi être créés. Il a fait valoir que la jurisprudence de
l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions avait
admis l'implantation d'établissements publics du type bar à café en zone
industrielle. De plus, la zone industrielle d'Yverdon-les-Bains était
actuellement en mutation; aucune activité industrielle n'était plus exercée ni
sur les fonds voisins ni sur celui du recourant, qui étaient quasiment tous
affectés à des activités de services ou même à l'habitation. L'établissement
projeté devait donc être considéré comme conforme à l'affectation de la zone.
En interdisant le projet alors que des activités de services étaient tolérées
sur des parcelles voisines, la municipalité portait atteinte à la liberté du
commerce et de l'industrie ainsi qu'au principe de l'égalité de traitement. La
municipalité devait de toute manière accorder une dérogation; le règlement
prévoyait en effet expressément, à l'art. 120 bis al. 2, la possibilité
d'autoriser une destination autre que celle prévue par la zone lorsque la
parcelle en question est très exposée au bruit, ce qui était le cas en
l'espèce. Il a requis une inspection locale. Il a conclu à l'admission du recours
et à l'octroi du permis de construire.
Le 14 août 1996, la
municipalité s'est déterminée sur le recours; elle a estimé que la
transformation du bâtiment existant en café-théâtre, anciennement utilisé comme
dépôt d'une brasserie, était incompatible avec la destination de la zone
industrielle. Le secteur en cause n'ayant en outre pratiquement plus d'activité
industrielle, mis à part un atelier d'artisan, propriété de M. Mele,
l'établissement ne pouvait être destiné aux personnes travaillant dans ce secteur.
De plus, le projet impliquerait une fréquentation différente des établissements
publics en zone d'activité qui sont peu ou pas fréquentés en dehors des heures
de travail. Elle a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision attaquée.
Par lettre du 19 août
1996, l'hoirie Piguet a déclaré prendre part à la procédure et maintenir son
opposition. Elle a contesté la création de 4 fenêtres sur la façade ouest du
bâtiment en cause, craignant en outre des nuisances provenant de la nouvelle
activité projetée et que l'accès à sa parcelle soit entravé.
Dans leur courrier du
28 août 1996, Fiore Mele et Micheline Spaziano ont également déclaré participer
à la procédure. Ils ont fait valoir qu'une dérogation à l'art. 40 du règlement
leur avait été refusée en date du 7 septembre 1994; en outre, la réalisation du
projet entraînerait des nuisances nocturnes dues au passage obligatoire des
clients devant leur propriété, des risques de dépravation de leur propriété et
l'occupation illicite de leurs places de parc ou le long de leur immeuble. Ils
ont précisé que leurs parcelles, nos 2'055 et 2'056, se situaient à environ 40
mètres du bâtiment litigieux.
Le Service de lutte
contre les nuisances s'est déterminé sur le recours le 6 septembre 1996.
Concernant l'enveloppe du bâtiment, les plans mis à l'enquête ne donnaient pas
d'indication sur les mesures d'isolation acoustique envisagées; pour une
utilisation régulière du théâtre, l'isolation acoustique de l'enveloppe du
bâtiment devait être renforcée. En outre, les nuisances sonores des
installations techniques du bâtiment et le trafic routier sur l'aire
d'exploitation devaient respecter les valeurs de planification définies à
l'annexe 6 de l'OPB; ces normes pouvaient en l'occurrence être respectées à condition
que le taux de rotation des 12 places de stationnement durant la période 19 h.
à 7 h. n'excède pas 1 (chaque place générant 2 mouvements). Au sujet des
nuisances sonores liées au comportement de la clientèle, l'OPB ne fixait aucune
valeur limite et seules des directives basées sur le règlement de police
permettraient ainsi de limiter ces nuisances.
D.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience sur place le 7 novembre 1996 en présence du
recourant personnellement, assisté de Me Nicole, de M. Rouyer, architecte de la
commune, de M. Briand de Fidurex SA pour l'hoirie Piguet, opposante, de Fiore
Mele et Michelina Spaziano, opposants, et de M. Groux pour le Service de lutte
contre les nuisances. Le tribunal a procédé à la visite des lieux.
M. Rouyer a confirmé
que le projet d'un nouveau plan général d'affectation prévoyait que la zone
concernée serait affectée à une zone dite d'activités; l'immeuble locatif à
l'est de la parcelle litigieuse avait en outre été bâti avant l'entrée de la
réglementation actuelle. Il a précisé que la rue des Pêcheurs appartenait au
domaine public et qu'une servitude de passage s'étendait sur une largeur de 4,5
m. entre la parcelle 2'064 et la rue des Pêcheurs, les fonds dominants étant
les parcelles nos 2'056, 2'058, 2'060, 2'061 et 2'064 et le fonds servant étant
la parcelle no 2'057. Il a en outre produit le préavis favorable de la
commission d'urbanisme du 26 mai 1996.
Pierre-André
Kesselring a expliqué que les horaires d'ouverture qu'il prévoyait pour
l'établissement commençaient le matin dès 6 h. 30, jusqu'au maximum possible
selon la réglementation communale; concernant l'exploitation du théâtre, il
comptait ouvrir une école de théâtre et organiser accessoirement des
représentations. Le bâtiment ferait en outre l'objet d'une isolation phonique
renforcée, à l'exception du rez. Il a en outre précisé qu'aucune fenêtre
ouvrable n'était prévue sur la façade ouest.
M. Groux a précisé que
le degré de sensibilité III s'appliquait à la zone industrielle; il s'agissait
donc d'une zone où des activités "moyennement gênantes" étaient
autorisées. Or, un restaurant était assimilé à une activité "moyennement
gênante". Concernant l'isolation phonique du bâtiment, selon l'art. 32 de
l'OPB, c'est la norme SIA 181 qui doit être respectée tant en ce qui concerne
les bruits extérieurs qu'entre unités d'utilisation; le projet serait
compatible avec la zone industrielle.
Les parties ont
confirmé leurs conclusions.
E.                    Par lettre du 10 janvier
1997, les opposants Fiore Mele et Michelina Spaziano ont déclaré retirer leur
opposition.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans les délais
prescrits par l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives, le recours est intervenu en temps utile; il y a donc
lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     Les opposants
contestent la réalisation d'un café-restaurant avec une salle de théâtre en
zone industrielle, en raison des nuisances qu'une telle exploitation
entraînerait pour leur quartier d'habitation.
a) Pour apprécier les inconvénients liés aux
entreprises gênantes pour le voisinage, la jurisprudence de l'ancienne
Commission cantonale en matière de constructions (ci-après: la commission) a
tenu compte des caractéristiques de la zone en cause, en définissant le niveau
de tolérance qu'on était en droit d'exiger des habitants. Les habitants d'un
quartier nettement industriel devaient ainsi se montrer plus tolérants que ceux
d'un quartier résidentiel, le permis ne devant être refusé que si le préjudice
au voisinage paraissait d'emblée excessif (RDAF 1945, p. 203). La commission a
en outre dans un premier temps réservé à la municipalité la compétence
d'appliquer les dispositions communales destinées à préserver le voisinage des
inconvénients que pouvait présenter une industrie, même si cette dernière
faisait l'objet d'une autorisation cantonale fixant les mesures propres à
éviter tout préjudice au voisinage au sens de l'art. 91 de l'ancienne loi
vaudoise sur les constructions et l'aménagement du territoire du 5 février 1941
(LCAT). La jurisprudence publiée entre 1961 et 1970 révèle quelques hésitations
sur la portée des réglementations communales interdisant les entreprises
pouvant porter préjudice au voisinage par rapport à l'autorisation spéciale
cantonale des art. 89 ss LCAT. Ainsi, dans quatre arrêts publiés, la commission
a estimé que la réglementation cantonale était exhaustive et que l'autorité
cantonale statuant sur l'autorisation spéciale devait examiner tous les aspects
du préjudice au voisinage, la réglementation communale n'ayant plus de portée
propre en matière de préjudice au voisinage (RDAF 1966, p. 139; 1969, p. 249;
1970, p. 152 et 267). En revanche, dans deux prononcés, la commission a estimé
que la réglementation communale conservait une portée propre par rapport à l'autorisation
spéciale cantonale; ainsi, la municipalité pouvait, sur la base du règlement
communal, interdire un type d'exploitation en raison des nuisances qu'il
pouvait provoquer (RDAF 1967, p. 96; 1970, p. 337). Dans les arrêts publiés à
la RDAF de 1971 à 1980, la commission a été amenée à définir quelles activités
pouvaient être assimilées à des entreprises ne portant pas préjudice au
voisinage ni au caractère des lieux. Elle a dû juger si l'aménagement d'une
salle de spectacle était compatible avec la réglementation d'une zone vieille
ville où seules les activités ne portant pas préjudice à l'habitation et au
caractère du quartier étaient admises; elle a estimé que l'exploitation du
local lui-même ne constituait pas une source de bruits perceptibles à l'extérieur
et que l'entrée ainsi que la sortie à pied des spectateurs n'incommoderaient
pas sensiblement les voisins en raison de la faible capacité de la salle (RDAF
1971, p. 47). La commission a en outre jugé que les inconvénients d'un
café-restaurant de dimensions raisonnables étaient admissibles dans un ensemble
d'habitations collectives (RDAF 1973, p. 140). La commission a par ailleurs
précisé de manière claire le système de répartition des compétences en matière
de préjudice au voisinage entre l'autorité cantonale délivrant l'autorisation
spéciale au sens des art. 89 ss LCAT et l'autorité communale appliquant son
règlement sur le plan d'extension. Elle a admis en quelque sorte que l'autorité
cantonale procédait à un examen abstrait des nuisances pour le voisinage et que
la commune restait compétente pour vérifier la conformité de l'installation au
plan d'extension, définissant avec précision la nature et les caractéristiques
de la zone. La commune devait par ailleurs procéder à un examen concret des nuisances
en tenant compte de toutes les caractéristiques de l'entreprise, de la nature
et du nombre de machines, de leur puissance et de leur emplacement (RDAF 1978,
p. 111; 1976, p. 269; 1972, p. 415).
b) Depuis l'entrée en
vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre
1983 (LPE) le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le
bruit du 15 décembre 1986 (OPB) le 1er avril 1987, la protection des personnes
contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit -
est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de
droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que
les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; ATF 118 Ib
590 ss consid. 3a, 116 Ib 175 ss consid. 1b/bb, 115 Ib 456 ss consid. 1c, 114
Ib 214 ss consid. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée
propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des
objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles
d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques
d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes,
pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les
nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss consid.
1a, 117 Ib 147 ss, consid. 5a, 116 Ia 491 ss consid. 1a). Gardent également une
portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances
secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les
difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214  ss
consid. 5),
la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre
pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss consid. 1a), les bruits de conversations
nocturnes des clients d'un dancing sur la voie publique et celui des manoeuvres
de leurs véhicules à l'extérieur de l'établissement (ATF 116 Ia 491 ss consid.
1a). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation,
le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la
protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère
de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones
d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2c,d,e). Une réserve doit cependant
être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant
pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut
être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer. Comme
auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles
cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau
d'intensité de nuisances toléré par la zone (ATF 118 Ib 590 ss consid. 2d).
c) L'application des
prescriptions en matière de protection de l'environnement constitue une tâche
générale de droit fédéral que les cantons comme les communes doivent exercer
dans l'exercice de leurs attributions, même en l'absence de loi d'exécution
cantonale (voir ATF 115 Ia 42). Le législateur vaudois a créé une autorisation
spéciale cantonale en matière de protection contre le bruit pour les
installations particulièrement bruyantes et pour les locaux à usage sensible au
bruit lorsque les valeurs limites d'immissions ne peuvent être respectées par
des mesures adéquates (art. 120 let.c LATC et annexe II au RATC). En dehors de
ces deux cas, l'examen des questions relatives à la protection de
l'environnement incombe d'une manière générale à la municipalité (art. 104 al.
1 LATC), sous réserve des cas dans lesquels une autorisation spéciale cantonale
est nécessaire. L'article 2 al. 2 du règlement d'application de la LPE du 8
novembre 1989, modifié le 23 décembre 1993, précise en effet que lorsqu'il y a
lieu à autorisation spéciale au sens des articles 120 ss LATC, c'est le
département désigné par l'annexe II RATC qui est compétent pour examiner la
conformité de l'installation aux règles du droit fédéral de la protection de
l'environnement (Anne-Christine Favre, Quelques questions soulevées par
l'application de l'OPB, in RDAF 1992, p. 320).
Ainsi, lorsqu'un
projet est soumis à une autorisation spéciale cantonale, comme en l'espèce, les
questions relatives à l'application du droit fédéral de la protection de
l'environnement sont du ressort du département désigné par l'annexe II au RATC,
qui doit fixer notamment les conditions de situation, de construction,
d'exploitation et les éventuelles mesures de surveillance, sans préjudice des
dispositions relatives aux plans et aux règlements communaux d'affectation que
la municipalité doit faire observer (art. 123 LATC). L'autorité communale reste
compétente pour déterminer quel type d'activité est compatible avec la
définition des différentes zones du plan d'affectation et pour fixer les
conditions nécessaires à la limitation des nuisances secondaires qui ne font
pas l'objet de la réglementation fédérale. C'est ainsi que la municipalité
pourrait interdire une installation qui respecte toutes les conditions du droit
fédéral de la protection de l'environnement, si cette installation ne
correspond pas aux caractéristiques définies par la zone en question ou
provoque des nuisances secondaires excessives.
3.                     a) En l'espèce, la
municipalité a nié la conformité du projet litigieux avec la définition de la
zone industrielle; il convient de déterminer en premier lieu si le projet
d'aménagement d'un café-restaurant avec une salle de théâtre est ou non
compatible avec une telle zone, définie à l'art. 40 du règlement. Selon cette
disposition, la zone industrielle est réservée aux établissements industriels,
fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises
artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage
(al. 1). Des bâtiments d'habitation de modeste importance pourront toutefois
être admis s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage ou autres
raisons jugées valables par la municipalité; dans ce cas, la distance entre les
façades et les limites des propriétés voisines est de 6 m au minimum; elle est
doublée entre bâtiments sis sur la même propriété (al. 2).
b) Dans une
jurisprudence abondante, la commission a posé comme suit les critères
essentiels pour déterminer les activités admissibles en zone industrielle; il
convenait de tenir compte de tous les éléments objectifs que présentait le cas
d'espèce, en particulier de la superficie de l'entreprise, du volume des
bâtiments, du nombre des ouvriers et de l'importance du matériel, ainsi que de
la nature des activités, du fait qu'elles se déroulent en plein air ou à
l'intérieur des constructions et des nuisances pouvant incommoder les
propriétaires voisins (RDAF 1985, p. 331). Ces critères ont amené la commission
à déterminer dans quelle mesure une activité pouvait ou non porter préjudice au
voisinage (alors que cette question est maintenant réglée par le droit
fédéral). La commission a ainsi précisé qu'une réglementation communale qui
n'admettait une activité qu'en l'absence de préjudice au voisinage devait se
comprendre comme l'absence d'inconvénients supportables sans sacrifices
excessifs (prononcé no 5'788). Un dancing a notamment été interdit en zone
industrielle en raison du préjudice possible au voisinage (prononcé no 6186).
En revanche, un parc d'exposition destiné à la vente de véhicules neufs ou
d'occasion était compatible avec le règlement de la zone industrielle réservée
"aux établissements industriels, fabriques ainsi qu'aux entreprises
artisanales qui ne portent pas préjudice au voisinage"; les bruits et les
émanations provoqués par l'usage des voitures étaient censés être entièrement
couverts par ceux de l'intense trafic de la route cantonale Lausanne-Genève
(RDAF 1965, p. 156). De même, un bar à café a été considéré comme admissible
dans une zone industrielle "réservée aux établissements industriels,
fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels ainsi qu'aux entreprises
artisanales dont le voisinage est incommode pour l'habitation (bruits,
émanations, poussières, fumées, etc...)"; la commission a en effet estimé
que le bar à café se caractérisait comme un établissement incommode et qu'il
n'existait aucun motif de l'interdire dans une zone industrielle destinée à
accueillir des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité
du voisinage, sauf dispositions contraires expresses du règlement communal
(RDAF 1970, p. 265). La commission a en outre jugé qu'un projet de bâtiment
administratif et commercial était aussi admissible dans une zone réservée aux
établissements commerciaux, artisanaux, administratifs et d'industrie légère
pour autant que ces travaux n'entraînent pas d'inconvénients pour le voisinage
(odeurs, bruits, fumées, poussières, etc...); le bâtiment projeté était
conforme à la définition de la zone même si son exploitation devait entraîner
un accroissement du trafic, car il s'agissait d'inconvénients admissibles sans
sacrifice excessifs (prononcé no 5'788). La commission a encore jugé que la
construction d'un garage atelier avec station service était admissible dans une
zone industrielle B "destinée aux établissements industriels, entrepôts,
fabriques, entreprises artisanales compatibles avec l'habitation et ne
compromettant pas le caractère des lieux"; les principales nuisances
étaient provoquées par les allées et venues de véhicules, mais aucun élément
objectif et concret ne permettant de penser que la station était incompatible
avec la proximité d'habitations (prononcé no 5'981). Concernant la création
d'un bar-dancing de 100 places ouvert six fois par semaine à des heures
tardives de la nuit, avec l'aménagement de 200 places de parc, la commission a
jugé qu'il fallait s'attendre aux conversations en plein air des consommateurs
quittant les lieux et aux allées et venues des véhicules; la réalisation du
projet aurait ainsi porté un préjudice sensible au voisinage, c'est-à-dire
difficilement supportable sans sacrifices excessifs; le projet n'était donc pas
compatible avec la zone industrielle D "destinée aux entreprises
industrielles artisanales ou commerciales dont le voisinage est compatible avec
les zones d'habitation" (prononcé no 6'186, confirmé par l'ATF 116 Ia
491).
c) En l'espèce, le tribunal ne peut plus se
référer comme le faisait l'ancienne commission au caractère admissible ou non
des nuisances qui seraient provoquées par l'exploitation du café-théâtre pour
déterminer si une telle activité est compatible avec la définition de la zone
industrielle puisque cette question fait l'objet de la réglementation
exhaustive du droit fédéral. Il convient donc de déterminer si la
réglementation communale a pour but d'exclure ce type d'activité pour des
motifs relevant de l'urbanisme et de l'aménagement du territoire. Or, l'art. 40
du règlement communal n'interdit pas expressément les établissements publics de
la zone industrielle. La jurisprudence de la commission admet d'ailleurs que ce
genre d'établissement est compatible à la zone industrielle et qu'il n'existe
aucun motif d'interdire un café-restaurant dans une telle zone, destinée
précisément à comporter des exploitations susceptibles de porter atteinte à la
tranquillité du voisinage. La construction est en outre projetée en bordure des
voies CFF, où plusieurs autres activités industrielles et artisanales sont déjà
situées et elle ne compromettrait pas le développement futur de la zone. Le
projet d'un café-restaurant avec une salle de théâtre est compatible avec la
zone industrielle selon l'art. 40 du règlement. Le recours doit ainsi être
admis pour ce motif.
4.                     Les opposants craignent que la réalisation du
projet entraîne des nuisances sonores, pouvant notamment se produire en soirée
en raison de la sortie de l'établissement des clients et des déplacements des
véhicules stationnés sur les douze places de parc prévues à proximité.
a) Selon l'art. 11 al. 1 LPE, les pollutions
atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités par des
mesures prises à la source (limitation des émissions); l'art. 11 al. 2 LPE
précise qu'indépendamment des nuisances existantes, il importe, à titre
préventif, de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit
économiquement supportable. Les installations qui ne satisfont pas aux
prescriptions de la loi et aux dispositions d'autres lois fédérales qui
s'appliquent à la protection de l'environnement seront assainies (art. 16 al. 1
LPE). De nouvelles installations fixes ne peuvent être construites que si les
immissions causées par le bruit de ces seules installations ne dépassent pas
les valeurs de planification dans le voisinage; l'autorité qui délivre
l'autorisation peut exiger un pronostic de bruit (art. 25 al. 1 LPE); l'art. 7
al. 1 OPB précise que les émissions de bruit d'une nouvelle installation fixe
seront limitées conformément aux dispositions de l'autorité d'exécution dans la
mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l'exploitation
et économiquement supportable (let. a) et de telle façon que les immissions de
bruit dues exclusivement à l'installation en cause ne dépassant pas les valeurs
de planification (let. b). L'art. 8 OPB prévoit que lorsqu'une installation
fixe déjà existante est modifiée, les émissions de bruit des éléments
d'installation nouveaux ou modifiés devront, conformément aux dispositions de
l'autorité d'exécution, être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur
le plan de la technique et de l'exploitation, et économiquement supportable
(al. 1). Lorsque l'installation est notablement modifiée, les émissions de
bruit de l'ensemble de l'installation devront au moins être limitées de façon à
ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (al. 2); les transformations,
agrandissements et modifications d'exploitation provoqués par le détenteur de
l'installation sont considérés comme des modifications notables d'une
installation fixe lorsqu'il y a lieu de s'attendre à ce que l'installation même
ou l'utilisation accrue des voies de communication existantes entraînera la
perception d'immissions de bruit plus élevées; la reconstruction d'installations
est considérée dans tous les cas comme modification notable (al. 3). Lorsqu'une
installation existante est modifiée, les éléments nouveaux ne sont donc pas
nécessairement assujettis aux règles relatives aux installations nouvelles; ce
n'est que dans l'hypothèse où les éléments subsistants de l'ancienne
installation n'apparaissent que très secondaires du point de vue de la
construction, de l'exploitation et des atteintes à l'environnement, que les
travaux doivent être assimilés à une installation nouvelle (ATF 116 Ib 435 ss).
La limitation des émissions des nouvelles installations fixes est prescrite par
l'autorité compétente, sur préavis du Service de lutte contre les nuisances,
dans le cadre de la procédure de permis de construire, d'autorisation ou de
concession, ainsi que dans le cadre des plans d'affectation dont les
dispositions s'appliquent à un projet détaillé (art. 9 du règlement
d'application de la LPE). Il en va de même pour la limitation des émissions
sonores lors d'une modification d'une installation fixe (voir arrêt AC 93/065
du 20 avril 1995).
b) La construction d'un café-restaurant avec une
salle de théâtre est soumise à une autorisation spéciale (art. 120 let.c LATC);
c'est le Département de la justice, de la police et des affaires militaires
(ci-après: le département) qui est compétent pour délivrer l'autorisation
spéciale pour ce genre de construction (voir annexe II RATC). Mais en l'espèce,
le préavis du Service de lutte contre les nuisances intégré dans l'autorisation
spéciale du département est insuffisant car il n'y a pas un examen concret des
nuisances ni une définition précise des mesures à prendre pour respecter les
prescriptions du droit fédéral de la protection de l'environnement (à ce sujet,
voir ATF 117 Ib 159, consid. 2b). Le Service de lutte contre les nuisances doit
donc procéder à un examen complet et détaillé du projet, fixer les mesures
constructives à respecter et déterminer aussi si l'horaire d'exploitation
envisagé est bien conforme aux art. 11 et 12 LPE. Il incombera ainsi au
département d'arrêter dans son autorisation spéciale les conditions de
construction et d'exploitation de l'établissement public pour que le projet
soit conforme aux prescriptions fédérales fixées par le Service de lutte contre
les nuisances. Enfin, la municipalité reprendra dans le permis de construire
les conditions posées par l'autorisation spéciale en définissant les conditions
que le projet doit satisfaire quant aux nuisances secondaires.
5.                     Les opposants craignent
en outre que les futurs clients de l'établissement occupent leurs places de
parc privées, qui sont situées à proximité de la construction; ils se plaignent
ainsi de nuisances secondaires, qui résulteraient d'une insuffisance des places
de stationnement prévues par le projet contesté.
a) Concernant
l'équipement en places de stationnement, l'article 47 let.g LATC prévoit que
les plans et les règlements d'affectation peuvent fixer les prescriptions
relatives à la création de garages et de places de stationnement et à la
perception de contributions compensatoires. Selon l'art. 79 al. 1 du règlement,
les propriétaires doivent aménager à leurs frais et sur leur terrain des places
de stationnement ou garages pour véhicules; les garages doivent s'implanter en
principe en arrière des limites de constructions; le nombre des places ou
garages sera en rapport avec l'importance et la destination des constructions
sises sur la parcelle, conformément aux normes de l'Union des professionnels
suisses de la route (USPR). Afin de déterminer si le nombre de places de parc
projetées, soit 12, est suffisant pour répondre aux besoins, on se réfère à la
norme VSS 641 400 qui distingue le besoin limite en cases de stationnement du
besoin réduit par les possibilités de remplacer l'usage de la voiture par celui
des transports publics notamment. Le besoin réduit sera déterminé en % du
besoin limite, en fonction du niveau de qualité de desserte par les transports
publics du secteur concerné; la valeur inférieure détermine le nombre minimal
de cases de stationnement nécessaires (cases de stationnement exigibles), la
valeur supérieure le nombre maximal de cases admissibles. L'annexe à la norme
VSS 641 400 précise que pour les établissements de divertissement, une case de
stationnement est nécessaire pour 10 places assises en zone urbaine; pour les
restaurants en zone urbaine, une case est nécessaire pour 6 places assises.
Détermination du besoin réduit en ce qui
concerne le café-restaurant:
- le café-restaurant prévoit 50 places
assises; le besoin limite est donc de 8,33 places de parc. Compte tenu de la
proximité de la gare, qui se trouve à moins de 300 m à vol d'oiseau et qui est
accessible en tous cas en moins de 9 minutes à pieds, le besoin réduit est le
suivant:
1.                     pour les clients
- 2,5 places au minimum (30% de 8,33)
- 4,1 places au maximum (50% de 8,33)
2.                     pour le personnel
- 1,66 au minimum (20% de 8,33)
- 3,33 au maximum (40% de 8,33)
Détermination du besoin réduit en ce qui
concerne le théâtre:
- le théâtre prévoit 49 places assises; le
besoin limite est donc de 12,25 places de parc selon la norme. Compte tenu de
la même proximité de la gare, le besoin réduit est le suivant:
- 3,675 au minimum
(30% de 12,25)
- 6,125 au maximum (50% de 12,25)
La norme fixe donc au total un besoin réduit
en places de stationnement entre 13,5 places au maximum et 7,8 au minimum. Le
projet litigieux, en prévoyant 12 places de parc, se trouve donc dans la
fourchette préconisée par la norme et il n'est ainsi pas critiquable sur ce
point.
b) Il y a encore lieu
de relever que l'accès au bâtiment engendrerait des problèmes de sécurité
nocturne; le chemin constitue en effet une impasse et il est très mal éclairé.
Cet inconvénient peut toutefois être atténué par la pose de candélabres le long
du chemin partant de la rue des Pêcheurs jusqu'au bâtiment litigieux.
L'éclairage concerne le passage qui fait l'objet de la servitude d'accès, dont
les fonds dominants sont les parcelles no 2'056, 2'058, 2'060, 2'061 et 2'064;
cette question pourrait faire l'objet d'un accord entre les propriétaires des
fonds dominants sur le financement de l'éclairage de l'accès.
6.                     L'hoirie Piguet, opposante, conteste en outre la
création de 4 fenêtres sur la façade ouest du bâtiment litigieux: 1 ouverture
au rez-de-chaussée et 2 ouvertures au 1er étage.
Le Code foncier et rural du 7 décembre 1987
régit l'étendue de la propriété foncière, les rapports de voisinage et la
police rurale, dans la mesure où ils ne font pas l'objet d'une réglementation
fédérale ou de lois spéciales (art. 1er du Code foncier et rural). La question
des ouvertures relève des art. 13 à 18 du code foncier rural concernant les
vues et les jours; c'est en outre le président du tribunal de district qui est
compétent pour statuer sur cette question (voir art. 106, point 1 du Code foncier
et rural). Par ailleurs, le règlement ne contient aucune disposition qui
interdirait l'aménagement de ces ouvertures et les éventuelles nuisances
sonores qu'elles pourraient engendrer doivent être examinées dans le cadre de
la procédure de délivrance du permis de construire après que l'autorisation
spéciale ait été délivrée. Ainsi, le projet litigieux ne contrevient pas non
plus sur ce point au règlement.
7.                     En conclusion, le
projet n'est pas contraire à la réglementation de la zone industrielle définie
par l'art. 40 du règlement; dans la mesure où l'autorisation spéciale
garantissant le respect des prescriptions de l'OPB est délivrée, la
municipalité doit délivrer le permis de construire sollicité, en s'assurant que
des mesures de sécurité nocturnes quant à l'accès au futur établissement seront
prises; elle peut à cet effet fixer une condition à la délivrance du permis de
construire.
Le recours doit être
admis et la décision attaquée annulée; la cause est renvoyée à la municipalité
afin qu'elle sollicite un avis détaillé du Service de lutte contre les
nuisances sur les conditions à remplir pour respecter les dispositions de l'OPB
et requiert une nouvelle décision du Service de la police administrative
intégrant ces conditions dans son autorisation spéciale; enfin, la commune
délivrera le permis de construire, en veillant notamment à ce que des mesures
de sécurité soient prises quant à l'accès nocturne de l'établissement.
S'agissant de la
répartition des frais et des dépens, ils sont en principe supportés par la
partie qui succombe (art. 55 al. 1 LJPA). Le nouvel art. 55 al. 2 LJPA, adopté
par la loi du 26 février 1996 modifiant la loi sur la juridiction et la
procédure administratives du 18 décembre 1989, permet de mettre un émolument à
charge des communes et de leur allouer des dépens (voir Benoît Bovay, La
révision du 26 février 1996 de la loi vaudoise sur la juridiction et la
procédure administratives, in RDAF 1996, p. 129 ss). Cependant, la
jurisprudence du tribunal a posé le principe suivant: lorsque la procédure met
en présence, outre le recourant et l'autorité intim¿, une ou plusieurs autres
parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à
la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Il
n'y a pas lieu de modifier cette pratique après l'entrée en vigueur du nouvel
art. 55 al. 2 LJPA. En l'espèce, les opposants Fiore Mele et Michelina Spaziano
ont déclaré vouloir participer à la procédure, ce qu'ils ont confirmé lors de
l'audience du 7 novembre 1996; le retrait de leur opposition en date du 10
janvier 1997 est ainsi intervenu à la fin de la procédure et il se justifie
ainsi de mettre à leur charge une part de l'émolument de justice ainsi qu'une
part des dépens alloués au recourant, réduits en conséquence. Un émolument de
justice de 1'000 (mille) francs est ainsi réparti entre les opposants, à raison
d'un montant réduit à 400 (quatre cents) francs à la charge de Fiore Mele et
Michelina Spaziano, solidairement entre eux, et d'un montant de 600 (six cents)
francs à la charge à la charge de l'Hoirie Piguet
(art. 55 LJPA).
Ayant obtenu gain de cause avec l'assistance d'un avocat, le recourant a droit
à des dépens d'un montant de 1'000 francs, qui lui sera versé d'une part par
Fiore Mele et Michelina Spaziano, solidairement entre eux, à concurrence de 400
francs et d'autre part, par l'hoirie Piguet, à concurrence de 600 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 10 juillet 1996 est annulée, la cause
étant renvoyée à l'autorité communale afin qu'elle complète l'instruction sur
les aspects du droit fédéral de la protection de l'environnement et statue à
nouveau sur la demande de permis de construire dans le sens des considérants du
présent arrêt.
III.                     Un émolument
de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des opposants à raison
de 400 (quatre cents) francs à la charge de Fiore Mele et Michelina Spaziano,
solidairement entre eux, et de 600 (six cents) francs à la charge de l'Hoirie
Piguet.
IV.                    Les opposants
verseront au recourant Pierre-André Kesselring un montant de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens, répartis à raison de 400 (quatre cents) francs à la
charge de Fiore Mele et Michelina Spaziano, solidairement entre eux, et de 600
(six cents) francs à la charge de l'Hoirie Piguet.
Lausanne, le 28 février 1997/fc/fo
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)