vd_omni · AC.2008.0175 · 2011-01-26 · fr

RICHNER/Municipalité de Bougy-Villars, Préfecture du district de Morges, Service du développement territorial | Une lettre demandant à trouver un arrangement pour pouvoir maintenir le chalet de jardin litigieux manifeste avec une clarté suffisante la volonté d'obtenir la modification de la décision municipale qui en ordonne la démolition. Il s'agit d'un recours qui aurait dû être transmis au tribunal en application de l'art. 6 al. 1 LJPA (actuellement art. 7 LPA-VD; l'art. 20 LPA-VD prévoit que le délai est réputé sauvegardé lorsque une partie s'adresse en temps utile à une autorité incompétente).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2011 AC.2008.0175

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
du
26
janvier 2011
Composition
M. Pierre Journot, président
;
MM. François
Gillard et Jean-Luc Bezençon, assesseur
s
Recourante
Catherine RICHNER,
à Bougy-Villars, précédemment représentée par l'avocat Christian Fischer,
à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de
Bougy-Villars,
représentée par l'avocat Denis Bettems,
à Lausanne,
2.
Préfecture du
district de Morges,
Autorité concernée
Service du
développement territorial,
représenté par l'avocat Edmond de Braun, avocat, à
Lausanne,
Objet
Décisions de la Municipalité de
Bougy-Villars des 18 avril et 7 mai 2008 et de la Préfecture du district de
Morges des 25 et 26 juin 2008 (ordre de démolir un chalet de jardin sur la
parcelle n° 89) - dossier joint avec AC.2009.0186 Recours Catherine RICHNER
c/ décision du Service du développement territorial - synthèse CAMAC du 18
mai 2009 - et de la Municipalité de Bougy-Villars du 25 juin 2009 (capite
multi-fonctions, démolition d'un abri à moutons)
Vu les faits suivants
A.
Sur le territoire de la commune de
Bougy-Villars, Catherine Richner est propriétaire, à l'extrémité ouest d'un
secteur colloqué en zone d'habitation individuelle C du plan général
d'affectation communal initialement approuvé par l'autorité cantonale le 9
juillet 1980, de la parcelle 86 où se trouve une habitation mitoyenne qu'elle
habite. Cette parcelle est bordée à l'ouest par le chemin du Signal. De l'autre
côté de ce chemin se trouvent les parcelles 89 et 80, également propriétés de
Catherine Richner mais situées dans la "zone intermédiaire" du plan
d'affectation communal.
La parcelle 89 occupe l'angle formé
par le chemin du Signal et le chemin qui borde au sud les parcelles 86 et 89.
Au sud de ce chemin s'étendent à cet endroit des parcelles bâties colloquées en
zone d'habitation individuelle A. La parcelle 89 est ainsi bordée de surface
constructible sur ses côtés est et sud. À l'ouest de la parcelle 89, les deux
parcelles voisines situées le long du chemin, également colloquées en zone
intermédiaire, portent également des constructions.
En 1978, Catherine Richner a mis à
l'enquête publique la construction d'un garage de 5,50 sur 6,50 m. sur la
parcelle 89, en face de sa maison. Elle a obtenu à cet effet une autorisation
délivrée par le Service cantonal de l'aménagement du territoire le 28 juillet
1978, ainsi qu'un permis de construire communal du 11 septembre 1978.
L'autorisation cantonale retient que les travaux envisagés ne vont pas à
l'encontre des mesures d'aménagement fixées pour le secteur en cause par la
zone de protection du plan instauré par l'arrêté fédéral instituant des mesures
urgentes en matière d'aménagement du territoire du 17 mars 1972 (AFU). Elle
prévoit toutefois que le permis de construire sera délivré avec la condition
que la construction ne soit en aucun cas affectée à l'habitation.
Selon le registre foncier, la
parcelle 89 est la propriété de Catherine Richner depuis le 29 janvier 1976.
Elle a une surface de 1758 m², dont 1211 m² de pré-champ, 511 m² de vigne,
plus un garage de 36 m².
B.
Le 29 novembre 2006, la Municipalité de Bougy-Villars
a interpellé la recourante au sujet de travaux en cours sur sa parcelle 89,
derrière son garage. Catherine Richner a répondu le 13 décembre 2006 qu'elle
avait mis à un niveau un petit bout du terrain derrière son garage avec 3
marches pour atteindre sa vigne par le haut. Il n'y a pas eu de suite à cet
échange de correspondance.
C.
Par lettre du 4 avril 2008, la municipalité a
demandé à Catherine Richner de stopper immédiatement les travaux dont elle
avait constaté l'exécution sur la parcelle 89 derrière le garage. Catherine Richner
a répondu le 9 avril 2008, en bref, qu'elle construisait un petit chalet de
jardin qui ne requérait pas d'enquête publique. D'après le croquis fourni par
l'intéressé et la photographie figurant au dossier, il s'agissait d'une
construction en rondins avec une porte et deux fenêtres, surmontée d'un toit à
2 pans.
La municipalité a indiqué par
lettre du 16 avril 2008 qu'elle examinerait la demande d'autorisation mais que
les travaux ne pouvaient pas reprendre. Constatant dans une lettre du 18 avril
2008 que les travaux se poursuivaient, la municipalité a ordonné la démolition
de la construction d'ici au 2 mai 2008 et dénoncé Catherine Richner au préfet.
Cette lettre ne comporte pas d'indication de la voie de recours.
Après un échange de correspondance,
la municipalité a rendu le 7 mai 2008 une décision indiquant la voie du recours
au Tribunal cantonal dans les 20 jours. Elle ordonnait la démolition des
constructions exécutées (nivellement, pieux en béton et chalet de jardin) d'ici
au 30 mai 2008, sous la menace des peines de l'art. 292 du Code pénal et d'une
exécution forcée aux frais de l'intéressé à l'échéance du délai.
Comme elle l'avait annoncé par
lettre du 9 mai 2008 annonçant son absence temporaire, Catherine Richner a
écrit 22 mai 2008 à la municipalité que le chalet de jardin sans fondation lui
était indispensable pour ranger les outils nécessaires à sa vigne, qu'il serait
légalisé lors du "déclassement » de la parcelle dont la demande était en
cours et qu'elle souhaitait connaître la position de la préfecture avant le
jugement éventuel du tribunal administratif s'il devait être sollicité. Elle a
encore écrit au préfet le 26 mai 2008 en rappelant ses arguments. Elle
demandait au préfet si la municipalité avait le pouvoir d'exiger la démolition
sans jugement préfectoral ou du tribunal administratif. Elle demandait à
trouver un arrangement pour pouvoir maintenir le chalet de jardin.
Après avoir entendu la recourante,
le préfet a rendu un prononcé du 26 juin 2008 dans lequel il lui inflige une
amende de 250 fr. et 80 fr. de frais. À ce prononcé étaient joints pour en
faire partie intégrante des "considérants" du 25 juin 2008 contenant
un dispositif indiquant que le préfet décide :
"1) d'infliger à Mme Catherine Richner une amende de Fr. 250 et
Fr. 80 de frais.
2)  Ce prononcé à lieu sans préjudice du droit de l'autorité
d'exiger, selon les circonstances, la suppression ou la modification des
travaux non conformes aux prescriptions légales et réglementaires et, en cas
d'inexécution, de faire exécuter les travaux aux frais des propriétaires.
3)  En conséquence, la décision municipale qui vous a été signifiée
le 7 mai 2008 avec ordre de démolir la construction illicite est reconduite
avec un nouveau délai de mise en conformité fixé au 31 juillet 2008. Les voies
de recours précisés dans la dite correspondante demeurent assorties d'un délai
de 20 jours à compter de la notification du présent prononcé."
D.
Par acte de son avocat du 15 juillet 2008,
adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal,
Catherine Richner a contesté les décisions de la municipalité des 18 avril et 7
mai 2008 ainsi que les décisions du préfet des 25 et 26 juin 2008. Elle demande
l'annulation de l'ordre de démolition et de remise en état ainsi qu'un délai
pour soumettre une demande de permis de construire à l'enquête publique. Selon
ce recours, le cabanon mesurerait 3,40 sur 3,58 m. La recourante fait valoir
que ses parcelles 80 et 89 ne seront jamais vouées à la construction et que dans
ces conditions, le maintien durable d'une zone intermédiaire commanderait, à
défaut de prescriptions régissant la zone viticole, d'appliquer les règles de
l'art. 135 LATC relatives au territoire sans plan d'affectation. Ainsi, en
dehors du périmètre de localité, on aurait affaire à un territoire agricole où
les constructions en relation avec la culture, l'exploitation et l'élevage -
comme la construction litigieuse - sont autorisés. Elle invoque également
l'art. 24c LAT en raison de la présence, en plus de garage, d'une ancienne
construction agricole qui a été détruite il y a quelque temps et qu'il
s'agirait de reconstruire.
Le préfet a transmis son dossier et
déclaré confirmer son prononcé par lettre du 28 juillet 2008.
La municipalité a conclu au rejet
du recours par réponse du 9 septembre 2008.
Après avoir demandé à consulter le
dossier dont aucun élément ne lui était connu, le Service du développement
territorial a exposé que le projet n'était pas conforme à la zone
intermédiaire, qu'il ne pouvait pas bénéficier d'une dérogation selon les art.
24 et suivants LAT, que la municipalité était bien compétente pour ordonner la
démolition et que la décision de cette dernière du 18 avril 2008 était entrée
en force faute de recours.
La commune et la recourante ont
demandé la suspension de la procédure dans l'attente de l'enquête publique
annoncée par la recourante.
E.
Du 11 octobre au 10 novembre 2008 été mise à
l'enquête la construction d'une "capite multifonction". Le plan de
situation mis à l'enquête indique que cette construction mesure au sol 3,80 sur
4,18 m mais l'examen du plan d'implantation de la même enquête montre que
ces dimensions correspondent aux longueurs extrêmes des rondins qui se croisent
aux angles de la construction en formant une saillie sur la façade adjacente.
Si l'on mesure sur le plan la distance entre les façades extérieures de la
cabane, on obtient environ 3,20 sur 3,80 m, soit environ 12 m
².
Le plan de situation fait état de la
présence d'un abri à moutons adossé à la face ouest du garage existant, en
précisant que cet abri a été démoli en 2006. Ce garage existant occupe au sol
une surface d'environ 5,50 sur 6,50 m. Entre l'angle nord-ouest du garage et
l'angle sud-est du cabanon, on mesure une distance d'environ 3,5 m.
Le Service du développement
territorial a refusé de délivrer l'autorisation requise dans une décision
transcrite dans la synthèse établie le 18 mai 2009 par la Centrale des
autorisations CAMAC.
Par décision du 25 juin 2009, la
municipalité a constaté qu'elle ne pouvait pas délivrer le permis de construire
sollicité et confirmé ses ordre de démolition des 18 avril et 7 mai 2008.
F.
Par acte du 26 août 2009 (dossier AC.2009.0186),
Catherine Richner a contesté, sous sa propre signature, ces décisions cantonale
et communale. Elle demande l'octroi de l'autorisation spéciale cantonale et la
délivrance du permis de construire communal.
La municipalité a conclu au rejet
du recours par réponse du 28 septembre 2000. Le Service du développement
territorial en a fait de même par lettre de son avocat du 28 septembre 2009.
Les causes AC.2008.0175 et
AC.2009.0186 ont été jointes.
Le tribunal a délibéré par voie de
circulation
Considérant en droit
1.
Contrairement à ce que soutient le Service du
développement territorial, on ne peut pas considérer que la décision municipale
du 18 avril 2008 serait entrée en force faute de recours. En effet, cette
décision a été notifiée à la recourante sans indication de la voie de recours,
si bien qu'on ne peut pas reprocher à la recourante de ne pas être intervenue
avant la décision du 7 mai 2008, qui renouvelait l'ordre de démolition prononcé
peu auparavant, mais communiquait pour la première fois la voie de recours au
Tribunal cantonal dans les 20 jours (selon l'art. 31 de la loi du 18 décembre
1989 sur la juridiction et la procédure administratives - LJPA - en vigueur
l'époque). À l'encontre de la décision du 7 mai 2008, la recourante est
intervenue auprès de la municipalité dans une lettre du 22 mai 2008, puis
auprès de la préfecture le 26 mai 2008. Cette dernière lettre demandait à
trouver un arrangement pour pouvoir maintenir le chalet de jardin, ce qui
manifeste avec une clarté suffisante la volonté d'obtenir la modification de la
décision municipale ordonnant la démolition. Constitutive d'un recours, cette
dernière lettre aurait dû être transmise au tribunal en application de l'art. 6
al. 1 LJPA (actuellement art. 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administratives, LPA-VD, RSV 173.36; l'art. 20 LPA-VD prévoit que le délai est
réputé sauvegardé lorsque une partie s'adresse en temps utile à une autorité
incompétente). Déposé le 26 mai 2008 contre une décision du 7 mai 2008 qui
indiquait le délai du recours de vingt jours, ce recours est intervenu en temps
utile.
2.
La décision municipale du 25 juin 2009, qui
communiquait simultanément à la recourante la décision cantonale
correspondante, a été notifié sous l'empire de la nouvelle LPA-VD. Le délai de
recours, désormais de 30 jours (art. 77 LPA-VD), ne courait pas durant les féries
du 15 juillet aux 15 août inclusivement instaurées par l'art. 96 LPA-VD, si
bien que le recours déposé le 26 août 2009 l'a aussi été en temps utile.
Le recours du 26 août 2009 est
également dirigé contre les décisions préfectorales des 25 et 26 juin 2009. Le
délai de recours est respecté également quant à ces décisions préfectorales. La
question de compétence que pose cet aspect-là du recours sera traitée plus
loin.
3.
Selon l'art. 14 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT ; RS 700), les plans d'affectation
doivent régler le mode d'utilisation du sol en délimitant en premier lieu les
zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. L'art. 18 LAT
prévoit en outre que le droit cantonal peut prévoir d'autres zones
d'affectation et qu'il peut aussi régler le cas des territoires non affectés et
de ceux dont l'affectation est différée.
Le droit fédéral est dominé par le
principe de la séparation entre les zones à bâtir et celles qui ne le sont pas.
La nécessité de cette séparation s'impose également aux autres zones que le
droit cantonal peut prévoir en application de l'art. 18 LAT (Commentaire de la
loi fédérale sur l'aménagement du territoire, éd. 2009: Brandt/Moor, note 2 ad
art. 18 LAT).
Le permis de construire est délivré
si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone et
si le terrain est équipé, le droit fédéral et le droit cantonal pouvant poser
d'autres conditions (art. 22 LAT). À l'intérieur de la zone à bâtir, c'est le
droit cantonal qui règle les exceptions (art. 23 LAT). En revanche, les
exceptions prévues hors de la zone à bâtir sont régies par le droit fédéral
(art. 24 ss LAT). Les cantons règlent la compétence et la procédure (art. 25
al. 1 LAT), ce que le canton de Vaud a fait en désignant la municipalité comme
autorité compétente pour délivrer le permis de construire (art. 104 LATC). Le
droit fédéral impose en outre, pour tous les projets de construction située
hors de la zone à bâtir, l'intervention d'une autorité cantonale (en
l'occurrence le département cantonal en charge de l'aménagement du territoire,
art. 81 LATC). C'est cette autorité cantonale qui décide si les projets de
construction situés hors de la zone à bâtir sont conformes à l'affectation de
la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT).
On considère en général qu'on est
en présence d'une zone à bâtir si l'affectation principale de la zone permet qu'on
y érige régulièrement des constructions qui n'ont rien à voir avec
l'exploitation du sol (avant tout l'agriculture), ou dont la destination ne
nécessite pas qu'elles soient installées en un lieu déterminé (DFJP/AFAT, Etude
LAT, art. 15 N. 5, cité par le Commentaire déjà cité, N. 6 ad art. 15 LAT et N.
3 ad art. 18 LAT).
4.
La zone intermédiaire de Bougy-Villars est régie
par le chapitre IX du règlement communal sur le plan général d'affectation et
la police des constructions, approuvé par le Conseil d'État le 6 mars 1996 (ce
règlement a abrogé un précédent règlement adopté le 9 juillet 1980, date de
l'approbation initiale du plan d'affectation). Ce chapitre a la teneur suivante
:
Chapitre IX - Zone intermédiaire
art. 33
La zone intermédiaire s'étend aux terrains
dont l'affectation sera définie ultérieurement.
Art. 34
Cette zone est inconstructible; cependant
des plans spéciaux (plan de quartier ou plan partiel d’affectation) pourront y
être établis conformément au plan directeur de l’utilisation et dans les
limites fixées par l’article 51 LATC.
Art 35
En complément à l’article 81 de la LATC, la
Municipalité peut autoriser la transformation ou l’agrandissement des bâtiments
existants, sous réserve des conditions suivantes:
a) L’augmentation de la surface bâtie n’est
autorisée que dans les limites fixées par les articles 10 et 11;
b) L’article 8 est applicable aux éléments
de construction nouveaux;
c) En cas de destruction accidentelle, les
bâtiments existants peuvent être reconstruits dans leurs gabarits actuels. Dans
ce cas, la demande de permis de construire doit être déposée au plus tard deux
années après le sinistre. Le droit cantonal et fédéral reste réservé.
Les dispositions communales
auxquelles se réfèrent l'art. 35 ci-dessus sont celles qui régissent la zone
d'habitation individuelle A (art. 6 à 16 du règlement communal), destinée à
l'habitat individuel et familial. L'art. 8 fixe la distance à la limite en
fonction de la plus grande dimension en plan du bâtiment tandis que les art. 10
et 11 définissent respectivement le coefficient d'occupation (rapport entre la
surface bâtie et celles de la parcelle) et le coefficient d'utilisation du sol
(rapport entre la surface de plancher et la surface constructible).
Ainsi, le règlement communal,
approuvé par l'autorité cantonale, prévoit que dans la zone où se trouve la
parcelle litigieuse, des permis de construire pourront être délivrés aux
conditions qui régissent la zone d'habitation individuelle A qui est destinée à
l'habitat individuel et familial. Ces possibilités dépassent ce que permet la
définition de la zone intermédiaire dans la loi cantonale (art. 51 LATC) et il
est d'emblée prévu que dans la "zone intermédiaire" de Bougy-Villars,
des plans de quartier pourront être adoptés. On peut donc se demander si l'on
se trouve à l'intérieur d'une zone à bâtir ou en dehors de celle-ci. Sans doute
la zone est-elle inconstructible mais la construction dans une zone de verdure
ou dans une zone inconstructible ne nécessite pas forcément une autorisation
pour constructions hors zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT. C'est ainsi que
le Tribunal fédéral a jugé qu'un secteur du bord du lac de Neuchâtel à Yverdon,
colloqué en zone d'espace libre de verdure et forêt, constituait une zone à
bâtir au sens de l'art. 15 LAT puisque la réglementation communale y autorisait
des constructions et installations sportives, soit des constructions qui ne
concernent pas l'exploitation du sol et dont la destination ne nécessite pas
leur installation en un lieu déterminé (ATF du 18 décembre 1985, A 326/84,
Groupement des sociétés lacustres yverdonnoises et crts). De même, le Tribunal
fédéral a jugé que la zone de verdure du droit genevois, où se trouve colloquée
la promenade de St-Antoine à Genève, sert à aménager dans le milieu bâti de la
verdure et des arbres (art. 3 al. 3 lit. e LAT) et constitue une des zones
d'affectation excluant les constructions comme les cantons peuvent en prévoir
(art. 18 al. 1 LAT), avec cette conséquence que les autorisations de construire
doivent être délivrées en application des art. 22 et 23 LAT et non pas de
l'art. 24 LAT relatif aux exceptions prévues hors de la zone à bâtir (ATF 116
Ib 377; v. encore AC.1995.0070 du 23 décembre 1996; AC.1996.0158 du 16 janvier
1997).
C'est cependant à juste titre que
la recourante, en l'état de la planification qui ressort du dossier, n'entreprend
pas de contester qu'on se trouve en dehors de la zone à bâtir. En effet, les
travaux que permet l'art. 35 du règlement communal ne concernent que la
transformation ou l'agrandissement de bâtiments existants, mais cette disposition
ne permet pas d'entreprendre des constructions nouvelles. On ne se trouve donc
pas en présence d'une zone où il est permis d'ériger régulièrement des
constructions qui n'ont rien à voir avec l'exploitation du sol (avant toute
l'agriculture), ou dont la destination ne nécessite pas qu'elles soient
installées en un lieu déterminé. L'art. 35 du règlement communal se réfère d'ailleurs
expressément à l'art. 81 LATC, qui concerne précisément, selon son titre, les
constructions hors des zones à bâtir. On se trouve donc en présence d'une
réglementation communale qui, s'agissant des constructions existantes au
bénéfice des droits acquis, se superpose aux règles fédérales relatives à de
telles constructions (art. 24a ss LAT).
5.
Dans son recours du 15 juillet 2008, la
recourante soutient qu'il y aurait lieu d'appliquer les règles de la zone
agricole et que le cabanon litigieux serait conforme à cette zone. Il n'y a pas
lieu d'examiner ce qu'il en est. En effet, on ne se trouve pas en zone agricole
et de toute manière, selon l'art. 34 al. 5 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), les constructions et installations
qui servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées
conformes à l'affectation de la zone agricole. Or la recourante ne prétend pas
être une exploitante agricole ou viticole (sur les critères qui permettent de
distinguer l'agriculture de loisirs, qui n'est pas conforme à la zone agricole,
d'une exploitation agricole principale ou accessoire conforme à la zone, voir
par exemple l'ATF 1C_8/2010 du 29 septembre 2010).
6.
La recourante se plaint de ce que la décision du
Service du développement territorial figurant dans la synthèse CAMAC du 18 mai
2009 affirme lapidairement que la construction litigieuse ne peut pas être
considérée comme imposée par sa destination hors des zones à bâtir. Elle
affirme que cette condition est remplie s'agissant d'une construction destinée
à abriter des moutons et à servir de capite de vigne.
Pour l'hypothèse dans laquelle la
construction ou l'installation n'est pas conforme à l'affectation de la zone au
sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, l'art. 24 LAT prévoit ce qui suit :
"Art. 24 - Exceptions prévues hors de
la zone à bâtir
En dérogation à l’art. 22, al. 2, let. a, des autorisations
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour
tout changement d’affectation si:
a.    l’implantation de ces constructions ou installations hors de la
zone à bâtir est imposée par leur destination;
.      aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose."
D'après la jurisprudence constante
(voir récemment l'ATF
1C_344/2007 du 12 mars 2010, avec
les références citées)
, l'implantation d'une construction
ou d'une installation hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination lorsque
l'installation requiert un emplacement en dehors de la zone à bâtir pour des
motifs techniques ou économiques, ou en raison de la configuration du sol, ou
encore lorsque pour des raisons déterminées, un ouvrage ne peut pas être
implanté dans la zone à bâtir. Il suffit à cet égard que cette condition soit
réalisée sous une forme relative : il n'est pas nécessaire qu'aucun autre
remplacement n'entre en considération mais il doit exister des motifs
importants et des raisons objectives qui font paraître l'emplacement prévu
comme particulièrement plus avantageux par rapport à d'autres emplacements à
l'intérieur de la zone à bâtir.
En l'espèce, la recourante est
propriétaire d'une parcelle en zone à bâtir où se trouve la maison qu'elle
habite. Cette parcelle se trouve de l'autre côté du chemin qui la sépare de la
parcelle 89. Dans ces conditions, on ne voit pas comment on pourrait
reconnaître que le chalet de jardin litigieux s'imposerait sur la parcelle
voisine située hors de la zone à bâtir. Il faut bien voir que selon la
jurisprudence, seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion de
points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle
(voir par exemple l'ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 et les références citées).
7.
La recourante invoque enfin l'art. 24c LAT en faisant
notamment valoir qu'il s'agit de reconstruire un abri à moutons aujourd'hui
démoli mais dont l'emplacement apparaît sur le plan de situation mise à
l'enquête.
L'art. 24c LAT
prévoit ce qui suit:
Art. 24c Constructions et installations existantes sises hors de la
zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone
1
Hors de la zone à bâtir, les constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais
qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone bénéficient en principe
de la garantie de la situation acquise.
2
L’autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas,
les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être satisfaites.
Le champ
d'application et la portée de cette disposition est précisé par les art. 41 et
42 OAT qui prévoient ce qui suit:
Art. 41 Champ d’application de l’art. 24c LAT
L’art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui
ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à
l’époque, mais qui sont devenues contraires à l’affectation de la zone à la
suite d’une modification de la législation ou des plans d’aménagement.
Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations
devenues contraires à l’affectation de la zone
1
Les constructions et installations pour lesquelles
l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si
l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est
respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le moment déterminant pour l’appréciation du respect
de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de
la modification de la législation ou des plans d’aménagement.
3
La question de savoir si l’identité de la construction
ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction
de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées:
a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher
imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être
exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à
l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface
utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m
2
;
les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent
que pour moitié.
4
Ne peut être reconstruite que la construction ou
l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au
moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond
toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la
mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3. L’al. 3, let.
a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de
la construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer
de celle de la construction ou de l’installation antérieure.
Selon la
jurisprudence, le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux
constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément
au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle
du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octob
re 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a
introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non
bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398
; ATF
1A.226/2006 du 25 avril 2007).
En l'espèce, le Service du
développement territorial n'a pas cherché à élucider les faits dans sa décision
retranscrite dans la synthèse CAMAC du 18 mai 2009. On constate même que pour
ce qui concerne le garage existant, il s'est limité à constater que l'avenir de
ce bâtiment dépendra des autorisations dont il a disposé lors de sa
construction. Il s'est apparemment réservé de statuer ultérieurement à ce sujet
sur la base des documents dont il requérait la production. Le service cantonal n'avait
pas connaissance des documents qui figurent désormais au dossier, dont on
semble devoir déduire qu'au moins le garage est au bénéfice d'autorisations
cantonale et communale délivrées en 1978 selon le droit de l'époque. Quant à
l'abri pour moutons dont la recourante invoque l'existence et que situe le plan
mis à l'enquête, il a été entièrement passé sous silence dans la décision
cantonale. Le dossier ne permet d'ailleurs pas de savoir si cet abri a existé
ni cas échéant depuis quand ni quel était son statut juridique. Il est dans ces
conditions impossible de déterminer si et dans quelle mesure la recourante
pourrait revendiquer le bénéfice des possibilités d'extension ménagées par
l'art. 24c LAT (pour des surfaces non habitables, dites "surfaces
annexes") selon la documentation émanant de l'autorité fédérale. Vu la
complexité des directives fédérales en la matière (v. Office fédéral du
développement territorial, Explications relative à l'art. 42a de l'OAT, http://www.are.admin.ch/dokumentation/publikationen/00011/index.html?lang=fr),
il n'y a pas lieu que le tribunal statue comme s'il était l'autorité de
première instance sur l'éventuelle application des art. 24c LAT et 42 OAT (ni
d'ailleurs sur toute autre disposition des art. 24 ss LAT).
Il y a donc lieu d'annuler la
décision du Service du développement territorial relatée dans la synthèse CAMAC
du 18 mai 2009 et de renvoyer le dossier à cette autorité pour complément
d'instruction et nouvelle décision.
8.
La recourante conteste également les décisions
de la Municipalité de Bougy Villars. Il s'agit du refus du permis de construire
prononcé le 25 juin 2009, qui confirme les ordres de démolition notifiés les 18
avril et 7 mai 2008.
L'annulation du refus du permis de
construire du 25 juin 2009 s'impose comme conséquence de l'annulation de la
décision cantonale correspondante. Une nouvelle décision municipale pourra être
rendue quand le service cantonal se sera prononcé à nouveau.
Pour ce qui concerne l'ordre de
démolition prononcée par la municipalité, on rappellera tout d'abord que l'art.
105 al. 1 LATC, qui concerne les travaux non conformes aux dispositions légales
et réglementaires, prévoit que la municipalité, à son défaut le département,
est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux
frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions
légales et réglementaires.
Selon la
jurisprudence (v. p. ex, l'ATF
1C_387/2008 du 21
janvier 2009 ou l'arrêt
AC.2007.0286 déjà cité
)
, l'autorité renonce à ordonner la remise
en état si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé
n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid.
3bb p. 252;
111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69).
Même
un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence
citée).
Il découle de la
nécessité d'une autorisation cantonale (rappelée ci-dessus) que lorsque un
ordre de démolition est envisagé hors de la zone à bâtir et qu'il faut examiner
si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à renoncer à tout ou
partie de la remise en état, la municipalité n'est pas compétente pour
consentir au maintien de tout ou partie de l'installation litigieuse. Seule
l'autorité cantonale pourrait rendre une telle décision, qui revient à
autoriser ce qui sera maintenu. Il est donc douteux que la municipalité puisse
statuer puisqu'il lui est interdit de le faire dans un tel sens. Le Tribunal
administratif, tout en relevant que
le champ d'application
de l'art. 105 LATC n'est apparemment pas limité aux cas dans lesquels seul le
respect des prescriptions communales serait en cause,
s'était d'ailleurs déjà demandé si
la commune peut
ordonner elle-même, sans consulter l'autorité cantonale, la démolition de
constructions nécessitant une autorisation de cette autorité cantonale: cela
paraissait peut-être envisageable lorsque d'emblée et de manière manifeste la
délivrance d'une autorisation cantonale est totalement exclue, mais la question
a été laissée ouverte (
AC.2001.0010 du 8 mai 2001
). Depuis lors, la Cour de droit administratif et public a jugé qu'en
raison des règles de compétence rappelées ci-dessus, elle ne pouvait pas, sur
recours contre une décision municipale, statuer sur des conclusions tendant à
faire interdire une activité donnée hors de la zone à bâtir et à ordonner la
démolition d'un couvert-dépôt: le
Tribunal cantonal ne
saurait en effet trancher sur recours des questions qui ne relèvent pas de la
compétence de l’autorité intimée (AC.2008.0293 du 8 juin 2009). Le Tribunal
cantonal juge donc depuis lors qu'à part dans l'hypothèse exceptionnelle où l'application
de prescriptions communales (indépendantes du droit fédéral hors zone à bâtir)
serait en cause, c'est à l'autorité cantonale qu'il appartient de statuer sur
le sort des constructions hors de la zone à bâtir,
que ce
soit pour en ordonner la démolition ou pour autoriser le maintien de tout ou
partie des installations litigieuses (
AC.2008.0262 du
24 novembre 2009
;
AC.2009.0089 du
6 novembre 2009
).
En application de la jurisprudence
décrite ci-dessus, l'ordre de démolition prononcée par la municipalité des 18
avril et 7 mai 2008 doit être annulé également.
9.
Enfin, le dispositif de la décision du préfet du
25 juin 2008 ne peut pas être maintenu intégralement, non pas sur la question
de l'amende et des frais infligés par ce magistrat, mais bien pour ce qui
concerne les chiffres 2 et 3 du dispositif relatif à l'ordre de démolition
donné par la municipalité. En effet, le préfet n'a manifestement aucune
compétence pour se prononcer sur un ordre de démolition en application des
règles de police des constructions. Il peut certes être utile que le préfet
rappelle, comme le fait l'art. 130 al. 2 LATC, que l'amende prononcée
conformément à la loi sur les contraventions est indépendante de la compétence
de l'autorité administrative d'exiger la suppression ou la modification des
travaux exécutés sans droit. En revanche, le préfet ne peut pas, par la voie
d'une décision susceptible d'entrée en force, prononcer un dispositif statuant sur
un ordre de démolition ou sur le délai pour s'y conformer. Prononcée par une
autorité dépourvue de compétence légale, une telle décision est frappée de
nullité absolue, ce qui peut être constaté en tout temps.
10.
Vu ce qui précède, la recourante obtient
l'annulation des décisions qu'elle contestait dans son recours du 15 juillet
2008, mais seulement dans l'attente de nouvelles décisions à rendre. En
revanche, elle n'obtient pas en l'état les autorisations qu'elle réclamait dans
son recours du 26 août 2009. Dans ces conditions, l'arrêt peut être rendu sans
frais mais il n'y a pas lieu d'accorder des dépens à la recourante. En effet,
celle-ci a poursuivi avec opiniâtreté les travaux entrepris sans autorisation
malgré les injonctions de l'autorité communale.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont partiellement admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de
Bougy-Villars des 18 avril et 7 mai 2008 sont annulées.
III.
La décision de la Préfecture du district de
Morges du 26 juin 2008 est nulle en tant qu'elle porte sur l'ordre de démolir
un chalet de jardin sur la parcelle 89.
IV.
La décision du Service du développement
territorial - synthèse CAMAC du 18 mai 2009 - est annulée, le dossier étant
renvoyé à l'autorité cantonale pour nouvelle décision.
V.
La décision de la Municipalité de Bougy-Villars du
25 juin 2009 est annulée.
VI.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 26 janvier 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.