vd_omni · AC.2021.0201 · 2022-06-01 · fr

A.________ /Municipalité de Prilly, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'agriculture de la viticulture et des | Refus de permis de contruire (serres tunnel en zone agricole). Le département en charge de l'application de la législation sur l'agriculture donne son préavis sur les projets de constructions et d'installations liées à des exploitations agricoles situées hors de la zone à bâtir. En l'espèce, malgré le préavis négatif de la DGAV, la DGTL, autorité cantonale compétente en matière d'autorisation de construire hors de la zone à bâtir, a délivré l'autorisation spéciale cantonale requise. Dès lors que l'autorité municipale n'a pas contesté l'autorisation spéciale délivrée par la DGTL, dite autorisation est entrée en force à son égard et l'autorité municipale ne pouvait pas s'en écarter. C'est donc sans motif valable qu'elle a refusé à la recourante l'octroi du permis de construire requis.Admission du recours et renvoi pour nouvelle décision. Aucun frais de justice n'est perçu et les dépens sont mis par moitié à la charge de la commune et par moitié à la charge de l'Etat de Vaud, la DGTL admettant elle-même avoir rendu une décision erronée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.06.2022 AC.2021.0201

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1
er
juin
2022
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme
Bénédicte Tornay Schaller et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière
Recourante
A.________
,
à
********,
représentée par Me Raphaël MAHAIM,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Prilly
,
Autorités concernées
1.
Direction générale du territoire et
du logement
,
Service juridique
,
2.
Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV)
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Prilly du 17 mai 2021 refusant le permis de construire deux serres tunnel sur
la parcelle n° 12 (CAMAC n° 199580)
Vu les faits suivants:
A.
La coopérative A.________, mise sur pied par l
'association
B.________, a été fondée au début de l'année 2021. Suite à l'assemblée
constitutive et à l'élaboration des statuts le 13
janvier 2021, elle a
été inscrite le 16 avril 2021 au registre du commerce sous la forme d'une
société coopérative au sens des art. 828 ss du Code des obligations du
30
mars 1911
(CO; RS 220). Elle est membre de la Fédération romande
d'agriculture de proximité (FRACP).
Le but inscrit au registre du commerce est formulé
comme suit: "
La coopérative a pour but d'approvisionner ses membres en
produits alimentaires, cultivés dans le respect de la nature et de la biodiversité
à des prix avantageux par une action commune. La coopérative s'adresse aux
habitant-e-s du coin préoccupé-e-s par la dégradation de leur environnement qui
souhaitent explorer, proposer, puis promouvoir une alternative saine et locale.
Elle a pour but de cultiver la terre de manière respectueuse du vivant sous
toutes ses formes pour produire des légumes (et autres) savoureux, en
impliquant les coopérateur-ices et en créant du lien avec les maraîcher-e-s.
La coopérative encourage ses membres à s'abonner aux paniers de légumes mais
accueille également toute personne intéressée à son but, afin que tous-tes
puissent partager ressources et connaissances dans un environnement
accueillant. La coopérative peut exercer toutes les activités commerciales,
financières et autres en relation avec son but ou adaptées à la réalisation de
celui-ci. La coopérative peut acquérir, grever, détenir et vendre des biens
fonciers en Suisse. La coopérative peut prendre des participations dans d'autres
entreprises en Suisse. La coopérative peut faire toutes les opérations et
conclure tous les contrats propres à développer son but ou s'y rapportant
".
La coopérative exploite plusieurs terrains,
non contigus, d'une surface d'environ 2 hectares, mis à disposition par la
Commune de Prilly (
entre novembre
et décembre 2020, trois contrats de prêt à usage ont été conclus pour l'utilisation
des parcelles n
os
12, 29 et 500 portant sur une durée minimale
de 10 ans
). Selon le plan général d'affectation
de la commune de
Prilly, approuvé le 10 juin 2020 par le Département des institutions et du
territoire, et son règlement d'application, la parcelle n° 12 (d'une
surface de 8'981 m
2
) est située en zone agricole, la parcelle n° 29
est située en zone d'installation parapublique B / secteur à vocation écologique
et la parcelle n° 500 est située en zone d'installation parapublique B.
La coopérative emploie des maraîchers
afin de cultiver
la parcelle n° 12
. L'ensemble de la
production est distribué sous forme de paniers aux coopérateurs. Chaque
coopérateur
doit en premier lieu acheter une part
sociale pour un montant de 200 fr. afin d'acquérir dite qualité et de pouvoir
participer aux assemblées générales, notamment. Le capital de la coopérative
est constitué du montant des parts sociales. En second lieu, chaque membre
s'acquitte d'un abonnement annuel dont le montant varie en fonction de la taille
du panier de légumes qu'il reçoit chaque semaine. Outre la participation
financière, chaque membre doit participer aux activités de la coopérative, à
une fréquence de deux à huit demi-journées de travail sur le terrain par année.
B.
Le 15 décembre 2020, la coopérative a déposé auprès
de la Municipalité de Prilly (ci-après: la municipalité) une demande de permis
de construire portant sur la construction temporaire de deux serres tunnel (de 9.30
m x 35 m, d'une hauteur de 3.65 m, d'une profondeur 1.50 m) maintenues par des arceaux
métalliques plantés dans la terre, sur la parcelle n° 12. La demande
portait aussi sur l'exploitation de la parcelle n° 29 pour une durée de 10
ans, ainsi que sur la création d'une zone de promotion écologique temporaire
sur la parcelle n° 500, pour une durée de 3 ans. La mise à l'enquête a eu
lieu du 20 février au 12 mars 2021.
Les serres tunnel ont été installées par
la coopérative au début du mois de mars 2021.
En réponse à courrier d'un habitant de
la commune, la municipalité a indiqué qu'elle
"
reste
convaincue que ce projet maraîcher est solide et apporte une plus-value à la
population prilliérane, c'est pourquoi elle l'a soutenu en mettant à disposition
du terrain privé communal
".
C.
Selon son préavis, reproduit dans la synthèse CAMAC
n° 199580 du 28 avril 2021, la
Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV)
a considéré
que le projet n'était pas lié à une exploitation agricole reconnue au sens de
l'
ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation (Ordonnance sur la terminologie
agricole, OTerm; RS 910.91)
, que la coopérative était constituée d'une
centaine de personne
"
sans
forme légale reconnue
"
et
que les informations reçues de la coopérative ne permettaient pas de déterminer
le caractère agricole professionnel de chacun des membres ni la viabilité à
long terme de cette dernière. Elle ne pouvait donc pas statuer sur les besoins
de telles constructions en conformité avec la zone agricole et préavisait
ainsi,
"
en l'état
"
, défavorablement la partie du projet située
en zone agricole.
En dépit de ce préavis négatif, la
Direction générale du
territoire et du logement
(
DGTL
) a délivré
l'autorisation spéciale cantonale requise pour les projets de construction hors
de la zone à bâtir, en relevant ce qui suit au sujet de l'aspect agricole du
projet:
"
Sur la base du préavis de la Direction générale de l'agriculture, de la
viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV), il apparaît que le projet
n'est pas lié à une exploitation agricole reconnue au sens de l'OTerm. Une
demande de reconnaissance de l'exploitation a été déposée au nom du Collectif A.________.
Cette exploitation,
d'une surface agricole utile totale de 7.51 hectares, se consacre aux cultures
maraîchères. Les besoins sont justifiés pour la construction des deux serres à
plantons; le cadre du développement interne est respecté et la viabilité à long
terme confirmée.
De sorte qu'un tel projet est conforme à la destination de la zone
agricole (art. 16a LAT et 34 OAT).
Outre la nécessité
du projet, il convient également que la construction soit compatible avec les
autres intérêts de l'aménagement du territoire (localisation, qualité de
l'intégration dans le paysage, etc.)
".
D.
Le 17 mai 2021, la municipalité a accordé le permis
sollicité, à l'exception des deux serres tunnel sur la parcelle n° 12. Elle
précisait que celles-ci n'étaient pas autorisées conformément au préavis négatif
de la DGAV.
E.
Le 21 juin 2021, la coopérative (ci-après: la recourante) a déposé un
recours à l'encontre de la décision du 17 mai 2021 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en formulant les conclusions
suivantes:
"
Principalement
I.
Le présent recours est
admis.
Il.    La décision rendue le 17 mai 2021 par la Municipalité de Prilly
dans la cause sous référence E 3476 et la décision du Département des
Institutions et du Territoire du 17 mai 2021 (synthèse CAMAC 199580 / cg) sont
réformées en ce sens que le permis de construire deux serres tunnel sur la
parcelle RF n°12 est accordé.
III.
Les frais et dépens de la présente procédure de recours
sont mis à la charge de l'État.
Subsidiairement
IV.
Le présent recours est admis.
V.
La décision rendue le 17 mai 2021 par la
Municipalité de Prilly dans la cause sous référence E 3476 et la décision du
Département des Institutions et du Territoire du 17 mai 2021 (synthèse CAMAC
199580 / cg) sont annulées et la cause est renvoyée à l'autorité précédente
pour nouvelle décision allant dans le sens des considérants.
VI.
Les frais et dépens de la présente procédure de recours
sont mis à la charge de l'État
"
.
La recourante se prévaut de la violation
des art. 16 et 16a de la l
oi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT;
RS 700) ainsi que de l'art. 34 de
l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT;
RS 700.1).
Elle fait également grief à la municipalité d'avoir violé la liberté économique
au sens des art. 27 de la C
onstitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (
Cst.; RS 100) et 26 de la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01).
F.
La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a répondu le 26 juillet 2021
et a indiqué que, dès lors qu'une des autorisations spéciales requises n'avait
pas été délivrée par l'autorité cantonale, elle ne disposait d'aucune marge d'appréciation
et ne pouvait pas autoriser la construction des serres tunnel.
La DGTL s'est déterminée le 18 août 2021. Elle
relève qu'elle a délivré l'autorisation spéciale malgré le préavis défavorable
de la DGAV, ce qui constitue une erreur dès lors que les préavis de la DGAV
sont liants pour la DGTL. Elle ajoute que, comme une correction de sa décision
serait défavorable pour la recourante, elle n'entend pas réviser sa décision au
stade du recours et s'en remet à justice pour ce qui concerne l'issue de cette
question.
La DGAV a répondu au recours en date du 17 septembre
2021 et a confirmé son préavis négatif, restant de l'avis que l'agriculture
était pratiquée par la recourante à titre de loisir.
La recourante s'est encore déterminée le 13 décembre
2021 et la DGAV le 18 janvier 2021.
À la demande du juge instructeur, la recourante a
produit le 23 février 2022 une copie de ses comptes pour l'année 2021.
G.
Le 9 mars 2022, le juge instructeur de la CDAP a adressé le courrier
suivant aux parties, en les invitant à se déterminer à son sujet:
"Il résulte des art. 25 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 81
de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et des
constructions (LATC; BLV 700.11) qu’une autorisation spéciale cantonale doit être
délivrée pour tous les projets de construction hors de la zone à bâtir. Si cette
autorisation spéciale cantonale est refusée, la Municipalité ne peut pas
délivrer le permis de construire.
En l’espèce, il ressort du dossier
que la Municipalité de Prilly a refusé de délivrer le permis de construire les
deux serres tunnel au seul motif que l’autorisation spéciale cantonale n’a pas
été délivrée.
Dans le canton de Vaud, l’autorité
cantonale compétente pour délivrer l’autorisation spéciale pour les constructions
hors de la zone à bâtir est la Direction générale du territoire et du logement
(plus précisément le chef de la division hors zone à bâtir), ceci sur la base d’une
délégation de compétences du Conseil d’Etat fondée sur l’art. 67 de la loi
du 11 février 1970 sur l’organisation du Conseil d’Etat (LOCE; BLV 172.115).
A la lecture du dossier, on
constate que l’autorisation spéciale cantonale requise a été délivrée par la Direction
générale du territoire et du logement, ce qui a notamment été confirmé par cette
dernière dans ses déterminations sur le recours déposées le 18 août 2021. A cette
occasion, la Direction générale du territoire et du logement a expressément
indiqué qu’elle n’entendait pas annuler cette autorisation.
Vu ce qui précède, il apparaît, prima
face, que c’est à tort que la Municipalité de Prilly a refusé de délivrer le
permis de construire au motif que l’autorisation spéciale cantonale requise par
les art. 25 LAT et 81 LATC n’avait pas été délivrée".
Par courrier du
10 mars 2022, la recourante a indiqué qu'elle n'avait pas de remarques
supplémentaires à formuler.
La DGAV s'est déterminée le 18 mars 2022 et a déclaré
s'en remettre à justice.
La DGTL a indiqué, en date du 31 mars 2022, qu'elle n'envisageait
pas de retirer son autorisation pour les raisons explicitées dans son courrier
du 18 août 2021. Partant, si la Commune de Prilly avait l'intention de
contester le bien-fondé de la décision de la DGTL, elle avait la possibilité de
recourir contre cette décision lors de la réception de la synthèse CAMAC. En
revanche, le préavis de la DGAV ne constituait pas une décision formelle et il
n'était à son avis pas suffisant pour constituer le seul motif pour un refus du
permis de construire communal.
Considérant en droit:
1.
a) La décision par laquelle une municipalité refuse
le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD)
et il respecte les exigences légales de motivation (art. 79 LPA-VD, par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD).
b) Il convient encore d’examiner la qualité
pour recourir de la recourante qui n'est pas propriétaire mais bénéficie d'un
prêt à usage
pour
l'utilisation des parcelles n° 12, 29 et 500 (d'une durée minimale de 10
ans)
, parcelles appartenant à l'autorité intimée, qui a
refusé le permis de construire pour la parcelle n° 12.
aa) Selon l'art. 75 let. a LPA-VD, a
qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à
la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité
de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. La jurisprudence
précise que le recourant doit être touché dans une mesure et avec une intensité
plus grandes que la généralité des administrés et que l'intérêt invoqué – qui
n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être
un intérêt de fait – doit se trouver avec l'objet de la contestation dans un rapport
étroit, spécial et digne d'être pris en considération (cf. AC.2015.0347 du 27
mars 2017 consid. 2a et les références citées, dont l’ATF 135 II 145
consid. 6.1).
La jurisprudence a eu l'occasion de se
prononcer sur la qualité pour recourir d'un locataire contre un permis de
construire délivré en lien avec une parcelle voisine de celle qu'il loue. Il
est admis dans ce cadre que le droit de recourir n'est pas réservé au propriétaire
et que le locataire peut lui aussi recourir s’il est davantage touché que la
généralité des administrés, par exemple s’il peut se plaindre d’immissions
excessives provoquées par l’octroi d’un permis de construire (AC.2018.0428 du 7
juin 2019 consid. 1c et les références citées). La qualité pour agir
fondée sur un intérêt digne de protection est ainsi généralement reconnue au
locataire voisin s’il est lié par un contrat de bail dont le maintien à moyen ou
long terme présente pour lui un intérêt important de nature économique ou
autre. La notion de locataire comprend également le locataire d’une surface
commerciale (Laurent Pfeiffer, La qualité pour recourir en droit de
l’aménagement du territoire et de l’environnement, Etude de droit fédéral et
vaudois, thèse Genève/Zurich/Bâle 2013, p. 45).
En règle générale, si un locataire et
un bailleur ont un différend au sujet des qualités ou de l’aménagement de la
chose louée, le droit privé est applicable et la juridiction compétente est
celle qui traite des litiges concernant les baux. Dans ce cas, la jurisprudence
et la doctrine s’accordent pour dire que s’il existe un moyen de droit privé,
même moins commode, à disposition de l’intéressé pour écarter le préjudice dont
il se plaint, la qualité pour agir fondée sur l’intérêt digne de protection
doit lui être niée (AC.2007.0266 du 10 avril 2008 consid. 1b et les références
citées). On peut néanmoins concevoir qu’un locataire ne reproche à son bailleur
que la violation de règles du droit public, en relation avec un projet de
construction, sans prétendre qu’il ne tiendrait pas ses engagements
contractuels; dans cette mesure, le recours du locataire contre le permis de
construire serait recevable, dès lors que son admission pourrait lui procurer
un avantage pratique qu’il n’obtiendrait pas devant la juridiction civile (AC.
2020.0246
du 21 mai 2021 consid. 1; et les références citées
; à propos
de la qualité pour recourir du locataire en droit administratif, dans un autre
contexte, cf. ATF 131 II 649).
bb) Le cas présent est particulier car
même si l'autorité intimée (qui est également bailleuse/prêteuse) a refusé le
permis de construire à la recourante (emprunteuse/locataire), elle y était en
revanche favorable en tant que propriétaire. L'autorité intimée indiquait ainsi,
dans un courrier du 17 mars 2021, adressé à un habitant de la commune qu'elle
"
reste convaincue que ce projet maraîcher est solide et apporte
une plus-value à la population prilliérane, c'est pourquoi elle l'a soutenu en
mettant à disposition du terrain privé communal
".
Il y a ainsi lieu de retenir que le locataire (emprunteur) et le bailleur (prêteur)
n'ont pas de différend. Au surplus, il n'est question en l'occurrence que de
l'application de règle de droits public.
Enfin, la recourante, qui indique
avoir besoin de serres pour son exploitation maraîchère, est atteinte dans une mesure
et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés par le
refus du permis de construire deux serres tunnel sur la parcelle n° 12. La
parcelle étant mise à sa disposition pour une durée de 10 ans au moins, l'admission
du recours présente ainsi pour la recourante un intérêt à long terme.
Il convient dès lors d'entrer en
matière.
2.
a) aa) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne
peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1);
l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone et le terrain est équipé (al. 2).
Selon l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale
compétente décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée. Conformément à l'art. 81 al. 1 de
la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), pour tous les projets de construction ou de
changement de l'affectation d'une construction ou d'une installation existante
situés hors de la zone à bâtir, le département décide si ceux-ci sont conformes
à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Selon l'art. 81
al. 5 LATC, le département en charge de l'application de la législation sur
l'agriculture donne son préavis sur les projets de constructions et d'installations
liées à des exploitations agricoles situées hors de la zone à bâtir. Il peut
confier tout ou partie de l'examen nécessaire à l'élaboration du préavis à un
professionnel qualifié.
L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit
expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être
construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination,
sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le département cantonal
(art. 121 let. a LATC), respectivement le Service du développement
territorial (SDT [actuellement DGTL]).
Selon l'art. 104 LATC, avant de délivrer le
permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions
légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration
(al. 1); elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables
nécessaires ont été délivrées (al. 2).
bb) Pour les constructions hors des zones à bâtir
(régies par l'art. 24 LAT en droit fédéral), la commune ne peut refuser un
permis que pour des motifs tirés du droit cantonal ou du droit communal, mais
non du droit fédéral, avec cette conséquence que si l'autorité cantonale qui a
délivré l'autorisation spéciale paraît à la commune avoir fait une fausse
application du droit fédéral, seule la voie du recours s'ouvrirait alors à la
commune, en vertu de la qualité pour recourir expressément conférée par l'art.
34 al. 2 LAT (cf. arrêts AC.2017.0277 du 13 avril 2018 consid. 5; AC.2013.0318
du 18 décembre 2014 consid. 2).
b) Au sens de l'art. 16 al. 1 LAT, les
zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long
terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer
l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible
libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone
agricole et comprennent les terrains qui se prêtent à l’exploitation agricole
ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à l’accomplissement des
différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a) et les terrains qui,
dans l’intérêt général, doivent être exploités par l’agriculture (let. b).
L'agriculture ne vise pas uniquement la production de denrées se prêtant à la
consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et
de la garde d'animaux de rente, mais également l'exploitation de surfaces proches
de leur état naturel en vue de la conservation des ressources naturelles et de
l'entretien du paysage rural (cf. art. 3 al. 1 let. c de la loi
fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture [LAgr; RS 910.1], associé à l'art. 1
let. b et c LAgr; voir à ce sujet arrêt AC.2019.0203 du 2 juin 2020 consid. 4a/cc).
Selon l'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase,
LAT sont conformes à l'affection de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture
productrice. Aux termes de l'art. 34 al. 4 de l'ordonnance du Conseil
fédéral du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), une
autorisation ne peut être délivrée sur la base de l'art. 16a LAT que si la
construction ou l'installation est nécessaires à l'exploitation en question (let. a),
si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou
de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que
l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c). Selon la jurisprudence,
cette dernière condition a pour but d'éviter que des autorisations ne soient
délivrées inconsidérément - dans une zone qui doit être maintenue autant que
possible libre de toute construction - pour des constructions et installations
qui seront rapidement mises hors service suite à l'abandon de l'exploitation
agricole (arrêts TF 1C_631/2019 du 2 octobre 2020 consid. 2.4.5 et 1A.256/2005
du 10 mars 2006 consid. 2.1 et références). L'art. 34 al. 5 OAT
précise que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée
en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone
agricole.
c)
La "
Directive
interdépartementale du Département du territoire et de l'environnement (DTE) et
du Département de l'économie et du sport (DECS) relative à l'examen des projets
de constructions agricoles hors des zones à bâtir
" relève que, compte
tenu du caractère technique de certaines conditions permettant d'évaluer la
survie à long terme de l'exploitation,
"
il paraît indiqué, comme la LATC le
prévoit expressément, que le DTE puisse fonder sa décision (art. 25 al. 2 LAT
et art. 81 al. 5 LATC) sur un préavis motivé du DECS, élaboré par le Service de
l'agriculture (SAGR)
"
.
La Directive
précise ce qui suit au sujet de la répartition des compétences entre le Service
de l'agriculture (DGAV) et le SDT (DGTL):
"
2.1        Examen des
dossiers soumis à l'enquête publique
SAGR : lors d'une demande de
construction hors zone à bâtir, le contrôle effectif de la nécessité du projet
et de la viabilité des exploitations agricoles à
analyser par le SAGR
consiste à traiter les points suivants
:
o
Déterminer le
statut du requérant (dans un premier temps, agriculteur ou agriculture exercée
à titre de loisirs, puis si nécessaire entreprise agricole ou exploitation
agricole), conformément aux dispositions légales en vigueur (LAT, LAgr,
LDFR/Loi fédérale sur le droit foncier rural, et OTerm/Ordonnance fédérale sur
la terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation).
o
Déterminer la
nécessité agricole de la construction pour l'exploitation agricole, sur la base
d'une expertise.
o
Apprécier la
nécessité de créer un ou des logements (art. 34 al. 3 OAT) liée à une
exploitation agricole.
o
Examiner la
viabilité à long terme des exploitations. Cet examen est nécessaire tant pour
les constructions conformes à la zone agricole (art. 34 al. 4 lettre c OAT
et art. 36 et 37 lettre a OAT) que pour les activités accessoires non agricoles
(art. 40 al. 1 OAT).
(…)
Dans les cas où il le juge
opportun, le SAGR peut émettre un avis distinct, en sus du préavis portant sur
les éléments techniques détaillés ci-dessus.
Le SAGR peut déléguer tout ou
partie de ces tâches à un professionnel qualifié, mais il demeure le répondant
du DTE. Ces préavis doivent être motivés et suffisamment détaillés, en indiquant
les éléments de fait nécessaires à leur bonne compréhension.
SDT : la conformité aux dispositions
légales relatives à l'aménagement du territoire à analyser par le SDT, en
particulier sous l'angle de l'utilisation mesurée du sol et de l'intégration paysagère
et architecturale, consiste à traiter les points suivants:
o
Examiner si
l'ampleur et les impacts du projet impliquent d'avoir recours à une mesure de
planification (art. 2 LAT).
o
Dans tous les
cas, déterminer la présence ou non d'intérêts prépondérants allant à l'encontre
du projet (art. 34 al. 4 let. b OAT): impact sur l'environnement ou le paysage,
respect du patrimoine existant, équipements, etc.
o
Définir les
mesures nécessaires à l'intégration de la nouvelle construction ou installation
dans son environnement (choix du site, implantation, critères architecturaux).
A cet égard, il y a lieu de tenir compte du coût des mesures imposées (art. 83
RLATC).
La compétence de la décision demeure
comme actuellement au DTE, sur la base d'un examen d'ensemble de la situation
résultant notamment des préavis de tous les services de l'Etat et des documents
fournis dans le cadre de l'enquête publique".
d)
ll y a préavis
lorsqu'une autorité peut ou doit en consulter une autre avant de rendre sa
décision. Bien que le préavis ne lie en principe pas l’autorité qui le reçoit,
celle-ci ne peut s’en écarter que pour des motifs pertinents et elle doit
motiver sa décision de manière claire et complète (Pierre Moor / Etienne
Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, n° 2.2.5.4,
p. 280 s).
3.
En l'espèce, l'autorité intimée a refusé de délivrer le permis de
construire requis au motif que la DGAV avait rendu un préavis négatif, alors
même que la DGTL avait délivré l'autorisation spéciale nécessaire. En d'autres
termes, l'autorité intimée a retenu que la DGTL avait fait une fausse application
du droit fédéral en autorisant le projet litigieux. Toutefois, comme le retient
la jurisprudence, si l'autorité cantonale qui a délivré l'autorisation spéciale
paraît à la commune avoir fait une fausse application du droit fédéral, seule
la voie du recours s'ouvre alors à la commune, en vertu de la qualité pour recourir
expressément conférée par l'art. 34 al. 2 LAT. Dès lors que l'autorité intimée
n'a pas contesté l'autorisation spéciale délivrée par la DGTL, dite autorisation
est entrée en force à l'égard de l'autorité intimée, qui ne peut s'en écarter. Même
si la DGTL affirme dans ses déterminations devant le Tribunal cantonal que
c'est à tort qu'elle a délivré l'autorisation spéciale, elle avait la
possibilité de s'écarter du préavis de la DGAV pour des motifs pertinents.
C'est d'ailleurs ce qu'elle a fait en exposant de manière détaillée pourquoi
elle ne suivait pas le préavis: une demande de reconnaissance avait été déposée
au nom du collectif A.________; l'exploitation en question, d'une surface agricole
utile totale de 7.51 hectares, se consacrait aux cultures maraîchères; les
besoins étaient justifiés pour la construction de deux serres à plantons; le
cadre du développement interne était respecté; la viabilité à long terme était
confirmée; le projet était nécessaire et conforme à la destination de la zone
agricole (art. 16a LAT et 34 OAT); la construction était compatible avec les
autres intérêts de l'aménagement du territoire (localisation, qualité de l'intégration
dans le paysage, etc).
Il en découle que l'autorité intimée devait suivre
l'autorisation spéciale entrée en force pour ce qui la concerne et que c'est sans
motif valable qu'elle a refusé à la recourante l'octroi du permis de construire
en question.
4.
Il s'ensuit que le recours doit être admis et que la décision attaquée
doit être annulée. La cause doit être renvoyée à la municipalité pour qu'elle
délivre le permis de construire requis (cf. art. 90 al. 2 LPA-VD).
Vu l'issue de la cause, il y a lieu de renoncer à la
perception de frais de justice. La recourante, qui obtient gain de cause avec l'assistance
d'un avocat, a droit à des dépens, mis par moitié à la charge de la Commune de Prilly
et par moitié à la charge de l'Etat de Vaud, la DGTL admettant elle-même avoir
rendu une décision erronée (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Prilly du 17 mai 2021 est annulée et
la cause est renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à A.________, à titre
de dépens, est mise à la charge de la Commune de Prilly par 1'000 (mille)
francs et de l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la
Direction générale du
territoire et du logement
, par 1'000 (mille) francs.
Lausanne, le 1
er
juin 2022
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial
(OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.