vd_omni · AC.2010.0112 · 2012-01-27 · fr

LE NATIONAL DE MONTREUX SA/Municipalité de Montreux, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, COMPTOIR IMMOBILIER S.A. | Travaux non autorisés sur le site de l'ancien Hôtel National à Montreux dont deux bâtiments ("Le National" et "Les Arcades") portent la note *2* et figurent à l'inventaire: la teinte beige crème de la pierre lisse revêtant les façades du nouveau bâtiment implanté en contre-bas du National n'est pas incompatible avec le RPPA et peut être régularisée; l'abaissement du mur de soutènement en moëllons bordier de l'avenue du Casino à une altitude de 389.03 m n'est pas conforme au RPPA qui exige une altitude de 390.70 m; la dalle de béton recouvrant la trémie nord du parking est située dans une zone inconstructible et porte atteinte au site et aux objectifs de sauvegarde du National et ne saurait ainsi être régularisée. Ordre de remise en état confirmé s'agissant de la suppression de cette dalle mais annulé en ce qui concerne l'exigence de rehaussement partiel du mur de soutènement, la mesure n'étant pas apte à produire l'effet escompté, partant non proportionnée. Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.01.2012 AC.2010.0112

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
27 janvier
2012
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. Emmanuel Vodoz, assesseur,
et M. François Despland, assesseur; Mme Fabia
Jungo, greffière.
Recourante
LE NATIONAL DE
MONTREUX SA,
à Montreux, représentée par Me Philippe
REYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Montreux,
représentée par Me Alain THEVENAZ,
avocat à Lausanne,
Autorité
concernée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
Tiers
intéressé
COMPTOIR IMMOBILIER
S.A.,
à Montreux
,
Objet
Remise en état
Recours LE NATIONAL DE MONTREUX SA c/
décision de la Municipalité de Montreux du 31 mars 2010 lui ordonnant la mise
en conformité des travaux tels qu'autorisés par les permis de construire des
27 mars et 7 décembre 2007.
Vu les faits suivants
A.
Les anciennes parcelles n
os
5'184,
5'222, 5'226 et 5'231 (depuis 2007 réunies en une seule parcelle de base
portant le n° 5'184) du cadastre de la Commune de Montreux forment le site qui
abritait l'ancien Hôtel National (désaffecté depuis 1985), soit le bâtiment
"Le National" (n° AI 5'483) entouré d'un parc, ainsi que le bâtiment
"Les Arcades" (n° AI 5'487). Edifiés en 1874 et 1896, ces bâtiments constituent
des fleurons représentatifs du patrimoine hôtelier de Montreux et se présentent
comme un repère historique notable à l'entrée orientale de la ville; ils ont
obtenu la note *2* lors du recensement architectural de la commune, signifiant
un intérêt de niveau régional. Le 18 décembre 2003, ils ont été portés à
l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites.
Délimité par l'avenue
des Planches au nord-ouest, la voie ferrée CFF au nord-est et l'avenue du
Casino (RC 780a) au sud, le site s'avance en promontoire de forme triangulaire,
en ouverture - plein sud - vers le lac Léman; il surplombe la route cantonale
(RC 780a). Le bâtiment "Les Arcades" (implanté au sud/ouest) et un imposant
mur de soutènement en moellons de plusieurs mètres de haut et de long (sud/est)
bordent l'avenue du Casino et forment un important soubassement surélevant le
parc du National.
Le site en question a
été inclus dans le périmètre du  Plan partiel d'affectation "Le
National" (ci-après: le PPA "Le National" ou le PPA) entré en
vigueur avec son règlement (ci-après: le RPPA) le 20 septembre 2006, après
approbation préalable par le département compétent. Les buts du PPA consistent
en la conservation et la réhabilitation des bâtiments "Les Arcades"
et "Le National", l'extension mesurée de la construction,
l'agencement scénographique de l'ensemble et la mise en réseau de l'îlot
constitué par le site avec la ville et l'espace riverain. Selon ce plan, quatre
bâtiments nouveaux peuvent être érigés, à savoir, d'ouest en est: un bâtiment A
à l'angle sud/ouest implanté en contre-haut des Arcades; un bâtiment B à
l'angle nord du site; un bâtiment C au-dessus et le long du mur de soutènement
de l'avenue du Casino; enfin, un bâtiment D à l'angle est du site, soit au sud-est
du bâtiment "Le National", légèrement en retrait du mur de
soutènement précité. Selon l'art. 2.4 RPPA, un abaissement du couronnement
du mur de soutènement de l'avenue du Casino est autorisé jusqu'à la cote maximale
de 390.70 m. La toiture du bâtiment C ne doit pas s'élever au-dessus du niveau
du parc et doit donc servir de prolongement à celui-ci. Le PPA prévoit encore
un parking souterrain.
B.
Courant 2006, la société Le National de Montreux
SA, promettant acquéreuse du site, a élaboré un projet de transformation du
bâtiment "Le National" ainsi que de construction de quatre nouveaux
bâtiments résidentiels et bureaux (bâtiments A, B, C et D implantés
conformément au PPA) et un parking souterrain (avec une rampe d'accès au nord,
du côté de l'avenue des Planches). Ce projet a été soumis à l'enquête publique
du 8 au 22 septembre 2006. Selon les plans d'enquête, le couronnement du mur le
long de l'avenue du Casino devait se trouver à une altitude de 390.70 m,
conformément à l'art. 2.4 RPPA.
D'après la synthèse de la Centrale
des autorisations en matière d'autorisations de construire (CAMAC; n° 75'711)
du 31 octobre 2006, les autorités cantonales ont délivré les autorisations
spéciales et préavis favorables requis. L'Etablissement cantonal d'assurance
contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) a notamment prescrit ce qui
suit:
"48. Compte
tenue de la surface du parking, un concept de désenfumage doit être soumis à
l'ECA AVANT le début des travaux,
[
…
]
64. En vertu de l'importance
des mesures prescrites, le mandataire devra soumettre pour approbation à l'ECA
avec copie à la commune, les plans modifiés et dûment complétés AVANT
l'exécution des travaux".
Le Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique (SIPAL) exigeait notamment ce qui suit:
"Lors des
discussions préalables, la réhabilitation de l'Hôtel et des galeries devait se
faire dans le respect de leurs qualités et caractéristiques architecturales et
historiques. Le projet faisant l'objet de la présente mise à l'enquête répond
dans son programme de transformation à cette exigence.
[…]
La Section
monuments et sites délivre l'autorisation spéciale conformément aux art. 17 et
51 LPNMS aux conditions impératives décrites ci-dessus. Elle demande qu'une
séance soit organisée avec toutes les parties concernées afin de définir les
modalités de suivi du dossier".
Une nouvelle synthèse CAMAC (n°
75'711)  a été établie le 8 février 2007, annulant et remplaçant celle du 31
octobre 2006. Il en ressort que le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN)
a relevé que le rapport qui accompagnait la demande de permis de construire
n'était pas conforme à l'OPB pour l'évaluation du bruit routier et du bruit
ferroviaire et a délivré un préavis positif, moyennant notamment la réalisation
d'une nouvelle étude acoustique détaillée afin de déterminer les niveaux
d'évaluation aux points d'immission et de dimensionner les mesures de
protection contre le bruit (ferroviaire et routier), les valeurs limites
d'immissions du bruit tant routier et/ou ferroviaire étant dépassées pour
l'ensemble des bâtiments; l'étude acoustique et les mesures de protection
contre le bruit devraient être approuvées par le SEVEN. Les autres décisions
demeuraient inchangées.
Le permis de construire a été
délivré le 27 mars 2007 par la Municipalité de Montreux. En vue de respecter
les exigences posées par le SEVEN, une modification du projet a été mise à
l'enquête publique du 10 août au 10 septembre 2007. Les autorisations
cantonales, respectivement les préavis favorables ont été délivrés (cf. synthèse
CAMAC n° 83'902 du 17 octobre 2007) et un permis de construire complémentaire a
été délivré le 7 décembre 2007. Le projet de complexe résidentiel a été soumis
le 18 mai 2007, soit avant construction, au régime de la propriété par étages
(PPE) "Le National" composé de plusieurs dizaines de lots (l'immeuble
de base porte le n° 5'184).
Les aménagements paysagers ont été
soumis à un concours d'architectes paysagistes et un projet a été établi le 16
mai 2008 par L'Atelier du paysage Jean-Yves Le Baron Sàrl. Ce projet, qui a été
approuvé le 3 juillet 2008 par la municipalité puis complété le 14 octobre 2008,
prévoyait notamment une surface couverte au-dessus de  la trémie de la rampe d'accès
nord au parking souterrain (pergola).
C.
Le 18 mai 2009, une séance a eu lieu sur le
chantier à l'occasion de laquelle la direction du développement urbain et du
territoire de la ville de Montreux a mis en doute la conformité aux plans
d'enquête de divers travaux, à savoir, d'une part, l'altitude trop basse du
couronnement du mur de soutènement bordant l'avenue du Casino, rehaussé d'une
balustrade vitrée d'une hauteur de 0.57 m, et, d'autre part, la présence d'une
importance superstructure hors terre en béton couvrant la trémie de la rampe d'accès
nord au parking souterrain.
S'agissant de cette dernière
construction, une lettre de l'architecte remise à la municipalité le 29 juillet
2009 indiquait ce qui suit:
"A la base,
le couvert extérieur avait été imaginé en construction légère avec des plantes
grimpantes. Un projet a été demandé à "Le Baron", mais rien n'a
jamais été présenté.
Puis, faisant
suite au rapport concernant l'extraction de ventilation et au désenfumage du
parking, deux "cheminées" ont été positionnées à côté de la rampe.
Position imposée par HRS
[ndlr: maître d'ouvrage]
car ne voulait pas aller jusque contre le mur CFF. (hauteur
cheminée demandée HT mini 200 cm).
La position de
ces deux cheminées a ensuite dicté le type de couvert sur la rampe. Le couvert
devait être étanche à l'air, pour que l'extraction et le désenfumage ne soient
pas aspirés à nouveau dans le parking, par le système de ventilation.
Pour des raisons
statiques (antisismiques) la dalle de couverture a dû être posée sur deux murs
voir de chaque côté.
L'"ordre"
de couvrir la rampe par une dalle béton a été donné par HRS en séance le 13
décembre 2007".
Par lettre du 24 août 2009,
l'architecte a encore exposé que l'altitude du haut du mur de soutènement était
à 389.03 m, soit 1.67 m au-dessous de la limite prescrite par le PPA. Cet
abaissement était dû, d'une part, à la nécessité de respecter les altitudes des
attiques imposées dans le PPA, les niveaux enterrés ayant de ce fait dû être
abaissés, et, d'autre part, à la nécessité d'intégrer dans les dalles une
ventilation "double flux" exigée par le SEVEN, ce qui avait entraîné
une surépaisseur des dalles compensée par un second abaissement de l'ensemble
des bâtiments.
Une séance sur place a encore eu
lieu le 9 février 2010, en présence notamment du SIPAL. A cette occasion, il a
été constaté différents travaux non autorisés et décidé que le mur ouest du
bâtiment C, alors peint en beige clair, soit repeint en gris identique à la
façade du bâtiment des Arcades.
D.
Par décision du 31 mars 2010, la Municipalité de
Montreux a ordonné que le mur de soutènement bordier de l'avenue du Casino soit
exhaussé de 57 cm au moins, le couronnement étant effectué avec une couverte de
pierre sans balustrade additionnelle (ch. 1), que les parties en maçonnerie des
deux niveaux supérieurs du bâtiment C soient repeintes dans une teinte grise à
définir avec le SIPAL-MS (ch. 2) et que la superstructure massive en béton
couvrant la rampe d'accès nord au parking soit démolie, que les murs latéraux
soient abaissés et qu'un concept d'intégration des sorties d'aération du
parking, non prévues à cet emplacement, soit réalisé (ch. 3). Un délai au 30
juin 2010 a été imparti au maître d'ouvrage pour réaliser les travaux précités.
E.
Par acte du 29 avril 2010, Le National de
Montreux SA a recouru devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal contre cette décision du 31 mars 2010, concluant avec suite
de frais et dépens principalement à son annulation, et subsidiairement à sa
réforme en ce sens que les constructions litigieuses soient maintenues telles
que réalisées. La recourante a notamment produit un rapport de constat du 26
avril 2010 établi par Hautle Anderegg + Partenaires SA s'agissant de la
protection incendie en relation avec la dalle sur la rampe du parking, lequel
conclut que "pour éviter un court-circuit (l'aspiration des fumées par la
rampe), le point d'aspiration de l'air frais et le point d'expulsion des fumées
doivent être physiquement séparés. En démolissant la couverture, un
court-circuit de l'air ne pourrait plus être garanti
[sic].
La couverture représente une partie importante du concept de la protection
incendie et ne peut pas être enlevée".
Dans ses observations du 9 juin
2010, le SIPAL s'est rallié à la décision entreprise, relevant que les mesures
exigées "visent toutes, par des moyens proportionnés à corriger des
interventions particulièrement néfastes à la préservation et la mise en valeur
du site".
Dans sa réponse du 27 août 2010,
l'autorité intimée a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours
et à la fixation d'un nouveau délai d'exécution de 60 jours.
Le tribunal a tenu audience le 26
septembre 2011. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et les
parties ont été entendues dans leurs explications. Il ressort du compte-rendu
d'audience notamment ce qui suit:
"La
discussion est engagée sur l'un des trois aspects de la décision attaquée, à
savoir l'exigence de démolition de la dalle de couverture de la rampe d'accès
au parking (accès nord) et d'abaissement des murs latéraux ainsi que d'un concept
d'intégration des sorties d'aération du parking (point n° 3 de la décision).
S'agissant des aménagements extérieurs, qui ont fait l'objet d'un concours
d'architecture, et plus spécifiquement de l'accès au parking par le nord, Me
Reymond explique que le projet de l'Atelier du paysage Le Baron, comportant
plusieurs variantes, a été déposé et discuté après la mise à l'enquête
publique; celle-ci a porté sur un plan provisoire. Le projet approuvé par la
municipalité date du 16 mai 2008, alors que Me Reymond montre un plan qu'il
considère comme plus expressif, daté du 20 juin 2009 et qui ne figure pas au
dossier. Il ajoute que les plans d'enquête indiquaient une partie végétalisée
s'agissant de l'accès au parking, mais non une absence d'élévation, une pergola
ayant été prévue. Celle-ci n'a cependant pas pu être réalisée en raison des
exigences posées par l'ECA; en effet, la construction de la pergola prévue
impliquerait la construction de deux cheminées d'évacuation d'air (évacuation
ordinaire, active 24h/24, et évacuation des fumées - désenfumage - intervenant
uniquement en cas d'incendie), dont il montre un photomontage. La construction
de la dalle de béton, telle qu'elle a été réalisée, rend inutiles les deux
cheminées; en outre, elle exerce un effet de protection acoustique s'agissant
du trafic lié au parking. Me Reymond considère que cette construction, réalisée
sans autorisation, aurait dû faire l'objet d'un examen par le comité d'experts
institué par le RPPA et être mise à l'enquête publique par la municipalité.
Actuellement végétalisée partiellement, elle peut l'être entièrement à
l'avenir; Me Reymond produit un photomontage illustrant son propos. Il ajoute
qu'aucune étude visant à minimiser l'impact de l'accès au parking (y compris
l'évacuation de l'air) n'a été réalisée; une étude technique a en revanche
établi la disposition des cheminées d'évacuation d'air.
Le tribunal et
les parties se rendent sur la rampe d'accès nord au parking, qui comporte 200
places de stationnement; cette entrée constitue un accès secondaire au parking.
Il est constaté que la dalle de béton, d'une largeur d'environ 6.50 m, est
posée sur trois murs de béton d'une hauteur d'environ 1.50 m; à droite (à
l'ouest), le mur se prolonge sur plusieurs mètres le long de la rampe d'accès, à
une hauteur d'environ 1.20 m. La rampe d'accès présente une déclivité d'environ
15% en amont (au nord) et de 18% à la trémie, sous la dalle de couverture de la
rampe. Selon le SIPAL, la construction litigieuse, qu'il qualifie de
"verrue", constitue une atteinte au site et ne s'intègre pas au
National, dont la mise en valeur est l'un des objectifs du PPA. Parce qu'elle
ne supprimerait pas ce volume ni ne permettrait de couvrir la façade interne du
mur situé à l'est, une couverture végétale ne serait pas satisfaisante; seule
le serait la pergola prévue dans les plans d'enquête et autorisée, car sa
structure légère assurerait une certaine transparence. La municipalité regrette
que l'aménagement litigieux n'ait pas fait l'objet de discussions en amont à sa
réalisation.
[…]
M. Despland
propose de supprimer la dalle de couverture, découvrant ainsi la trémie, de
réduire à 1 m la hauteur des murs dont la façade intérieure pourrait être
tapissée d'un revêtement phono-absorbant, et de déplacer les cheminées d'aération
plus au nord, à proximité du mur séparant la parcelle des voies ferrées CFF. Le
SIPAL se déclare favorable à une telle solution, dans la mesure où les
cheminées d'aération ne seraient pas implantées à proximité de la trémie du
parking, mais bien au nord de celui-ci à proximité du mur séparant la parcelle
des voies ferrées. Me Reymond indique que la faisabilité technique d'une telle
solution devrait être étudiée. Les recourants rappellent que la solution de la
pergola a dû être abandonnée en raison des conditions exigées par l'ECA en
relation avec l'aération du parking (arrivée et sortie d'air distantes d'au
moins 5 à 6 m, soit 4 m de plus qu'actuellement, et cheminées d'évacuation
d'air hautes d'au moins 2 m). A priori, cette dernière ne peut être réalisée
ailleurs qu'à l'endroit prévu, un déplacement au nord étant en particulier
rendu difficile, voire impossible, par la présence dans le sous-sol de diverses
conduites (eau, gaz). En outre, la présence des voies ferrées immédiatement au
nord de la parcelle engendre des contraintes supplémentaires. Enfin, le fait de
rapprocher la cheminée de désenfumage du bâtiment B impliquerait que celui-ci
soit muni, sur la façade concernée, de fenêtres fixes, en raison de la
température élevée des fumées d'évacuation, ce qui n'est pas le cas
actuellement.
[…]
Le tribunal et
les parties se déplacent ensuite dans le parc, au sud de la dalle litigieuse.
Le mur supportant celle-ci présente, au sud, une hauteur d'environ 1.50 m dont
un tiers est vitrée. Alors que Me Reymond considère que cette construction
s'intègre au bâtiment B voisin (à l'ouest), d'architecture contemporaine, le
SIPAL considère qu'elle ne s'intègre ni dans le parc ni au bâtiment B ou au
bâtiment du National (à l'est). Me Reymond considère que la pergola - dont le
SIPAL rappelle qu'elle a été autorisée - serait problématique en raison des
divers objets (feuilles mortes, etc.) pouvant chuter sur la section de la rampe
située immédiatement devant la porte d'entrée au parking.
Le tribunal et
les parties se rendent au sud de la terrasse, au-dessus du bâtiment C. Les
plantations encadrant le National sont bordées et retenues par des plaques de
béton. Me Reymond considère que la dalle litigieuse et ses murs constituent un
rappel visuel de ces plaques, alors que le SIPAL considère que le matériau est
certes identique, mais que les plaques présentent une certaine finesse,
contrairement à la construction litigieuse; il refuse en outre la solution
consistant en une végétalisation du mur sud.
[…]
"
La recourante et le SIPAL se sont
déterminés sur le procès-verbal le 10 octobre 2011. L'autorité intimée en a
fait de même le 31 octobre 2011. Une copie du procès-verbal a été communiquée à
l'administratrice de la PPE "Le National", soit la société Comptoir
Immobilier SA, qui n'a pas formulé d'observations.
Le 31 octobre 2011, la recourante a
encore produit deux plans d'exécution des aménagements extérieurs. Le 4
novembre 2011, la recourante a adressé au tribunal un courrier sans y avoir été
préalablement autorisée.
Le tribunal a délibéré et statué à
huis clos.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 103 al. 1, 1
ère
phrase, de
la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit qu'aucun travail de construction ou de
démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Selon la jurisprudence, une
décision ordonnant la démolition d'ouvrages réalisés sans autorisation n'est en
principe pas justifiée si les prescriptions en vigueur doivent conduire à
accorder l'autorisation qui fait défaut (cf. RDAF 2006 I 260 n° 77). La seule
violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de
construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition
d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions
matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231).
b) En l'espèce, il est
patent que les travaux litigieux ont été exécutés sans avoir été dûment
autorisés par les autorités compétentes. Avant d'examiner l'ordre de remise en
état des lieux, il convient de vérifier si les ouvrages réalisés sans
autorisation peuvent être régularisés.
2.
a) La décision attaquée ordonne en premier lieu
que le mur de soutènement bordier de l'avenue du Casino soit exhaussé de 57 cm
au moins, soit jusqu'au niveau de la balustrade, le couronnement étant réalisé
avec une couverte en pierre, sans balustrade additionnelle (ch. 1 de la
décision attaquée).
L'art. 2.4 RPPA prévoit que
"toute intervention et démolition du mur de soutènement pour les besoins
de la construction doit faire l'objet d'une reconstruction selon la mise en
œuvre d'origine. Un abaissement du couronnement du mur est autorisé jusqu'à la
cote maximale de 390.70". En l'espèce, les plans d'enquête (voir plan n° 14
"bâtiment C - plans" du 28 juillet 2006) indiquent correctement une
altitude du couronnement du mur de 390.70 m, alors que le couronnement effectivement
réalisé culmine à 389.03 m, soit 1.67 m en dessous de ce qui était autorisé. Un
tel ouvrage est manifestement contraire à l'art. 2.4 RPPA et ne saurait dès
lors être régularisé.
b) L'autorité intimée a ensuite
exigé que les parties en maçonnerie des nouvelles façades érigées entre le mur
de pierre et l'hôtel National soient repeintes dans une teinte grise (ch. 2 de
la décision attaquée). Une telle exigence vise les façades du bâtiment C
revêtues d'une pierre lisse de couleur beige crème.
Selon l'art. 3.6 RPPA, l'architecture
des bâtiments nouveaux doit être d'expression contemporaine; ils doivent
s'insérer correctement dans le site et par rapport au domaine bâti existant
(al. 1); les bâtiments nouveaux doivent présenter une masse calme et équilibrée
(al. 2); la polychromie doit contribuer à l'harmonie du site (al. 3). L'art. 4.1
RPPA prévoit quant à lui notamment que le traitement architectural du bâtiment
C doit maintenir les caractéristiques du mur de soutènement.
Selon l'autorité intimée, la
couleur beige crème choisie pour le bâtiment C est trop forte et s'intègre mal;
la teinte grise exigée permettrait une polychromie cohérente par rapport à
l'ensemble du site. Le SIPAL a pour sa part relevé dans ses déterminations du
9 juin 2010 que "le revêtement des façades
[du
bâtiment C]
fait d'une pierre claire accentue la
discontinuité avec le mur de soutènement. L'application exigée d'une peinture
proche de la couleur du mur permet de retrouver une unité chromatique".
L'inspection locale a permis de
constater que le site présente actuellement les trois teintes suivantes: blanc
pour le National, qui doit être mis en valeur au milieu de son parc; beige
clair pour les bâtiments de style contemporain A, B, C et D, encadrant le
National; gris pour le mur de soutènement et les Arcades, bordiers de l'avenue
du Casino. Or, selon l'avis des assesseurs spécialisés, l'ordre de repeindre le
bâtiment C en gris introduirait une quatrième et nouvelle teinte, grise, pour
le bâtiment C, dont ni l'expression architecturale contemporaine ni le matériau
utilisé (pierre naturelle lisse) ne sauraient être comparés avec le mur de
soutènement et les Arcades (respectivement en moellons et faux marbre gris). Il
est douteux qu'une telle peinture grise - si tant est qu'elle puisse être correctement
appliquée sur une pierre lisse - s'intégrerait au site, malgré l'utilisation
d'une teinte proche, étant rappelé que la polychromie doit précisément
contribuer à l'harmonie du site. Le tribunal est donc d'avis que la couleur
choisie n'est pas incompatible avec le règlement du PAA et peut être
régularisée. L'ordre de remise en état sur ce point n'est donc pas justifié.
c) L'autorité intimée a enfin ordonné
la démolition de la dalle en béton massive destinée à couvrir la trémie de la
rampe d'accès au parking souterrain et l'abaissement des murs latéraux, ainsi
qu'un concept d'intégration des sorties d'aération du parking, non prévues à
cet emplacement (ch. 3 de la décision). Elle considère que ces constructions ne
respectent pas la zone "espaces verts", inconstructible, et sont
inesthétiques.
aa) Selon l'art. 7.1 al. 1 RPPA,
les espaces verts sont inconstructibles; ils font partie d'un concept paysager
établi conjointement avec la première demande de permis de construire.
L’art. 86 LATC a la teneur suivante:
"
La municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement.
Elle refuse le
permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue,
ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou
culturelle.
Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords.
"
Le RPPA prévoit à son art.
3.6 que les bâtiments nouveaux doivent s'insérer correctement dans le site et
par rapport au domaine bâti existant. Selon l'art. 2.5 RPPA, les bâtiments du
National et des Arcades sont inscrits à l'inventaire cantonal du 18 décembre
2003 au sens de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11).
bb) En l'espèce, il ressort du PPA
que la trémie nord du parking se situe dans la zone "espaces verts"
inconstructible. La dalle de couverture de la trémie de la rampe d'accès et les
murs latéraux ne sauraient donc être régularisés pour ce seul motif déjà. L'autorité
intimée a encore considéré que leur taille, leur forme et leur émergence, ainsi
que la pauvreté de leur expression architecturale, portent atteinte à la
qualité du site et aux objectifs de sauvegarde de l'hôtel. Le SIPAL a quant à
lui considéré que le couvert réalisé non conformément aux plans ne possède
aucune des qualités nécessaires assurant son intégration; par son gabarit et
son traitement architectural, il altère manifestement le site et les abords du bâtiment
National, digne d'être protégé. Le tribunal fait sienne l'appréciation de ces
deux autorités. L'inspection locale lui a permis de vérifier que la dalle de
béton, de par les dimensions importantes qu'elle présente (largeur d'environ
6.50 m et hauteur d'environ 1.50 m), constitue en effet un volume imposant sis
dans l'axe du National, lorsque l'on accède à la parcelle depuis le chemin destiné
aux véhicules et piétons au nord-ouest. Son impact est important: constitué de
dalles de béton massives (dalle de couverture et trois parois latérales) dont
l'expression architecturale ne correspond ni au bâtiment National - dont on
rappelle la mise à l'inventaire au sens de la LPNMS -, ni au bâtiment B à
l'ouest, il ne s'intègre ni au premier ni au second, pourtant d'architecture
contemporaine. Même dans l'hypothèse où il était recouvert de végétation, sa
masse et son volume continueraient d'affecter le bâtiment National. L'ouvrage
litigieux constitue en effet un objet incongru, qui ne s'accorde à
l'architecture d'aucune construction voisine (le bâtiment B à l'ouest, le
National à l'est), ni même aux autres aménagements extérieurs, dont le
traitement est manifestement plus raffiné.
Ainsi, l'autorité intimée n'a pas
outrepassé son pouvoir d'appréciation en considérant que la couverture en béton
de la trémie du parking ne s'intégrait pas au site pour des raisons
esthétiques. Pour ce motif également, la dalle de couverture de la trémie du
parking et ses murs latéraux ne peuvent pas être régularisés.
3.
Les aménagements litigieux ne pouvant pas être
autorisés a posteriori, il convient d'examiner l'ordre de remise en état.
a) La municipalité, et à son défaut
le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC). Par démolition, il faut
entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans
droit, mais aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; AC.1992.0046
du 25 février 1993; AC.1996.0069 du 15 octobre 1996 et AC.2004.0239 du 8 août
2005). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure
d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier
l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme
aux prescriptions matérielles applicables (RDAF 1979 p. 231). En outre, la
violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non
plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la
nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à
une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi
(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)
et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (RDAF 1976 p. 265; RDAF 1979 p. 231,
302; RDAF 1982 p. 448). L'ordre de démolir une construction ou un ouvrage
édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui
en découlent pour le constructeur (
ATF 123 II 248
consid.
3 et 4 p. 255;
111 Ib 213
consid. 6
p. 221 et les arrêts cités; 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit
cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221; 108 Ia 216
consid. 4 p. 217; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités).
b) La recourante se prévaut de sa
bonne foi en faisant valoir que les plans d'enquête prévoyaient déjà une
couverture massive pour la trémie du parking. En outre, la dalle de béton
aurait été commandée par les exigences d'une ventilation de désenfumage du
parking.
En l'occurrence, le plan des
aménagements extérieurs joint au dossier d'enquête (plan n° 1, "parc du
National - aménagements" du 28 juillet 2006) ne prévoyait pas de trémie là
où elle a été réalisée; ce plan n'est cependant pas déterminant, le permis de
construire du 27 mars 2007 réservant la soumission et l'approbation par la
municipalité d'un "plan des aménagements paysagers respectant les
principes du PPA". Les aménagements paysagers ont ainsi fait l'objet d'une
mise au concours, et un projet émanant du bureau L'Atelier du paysage Jean-Yves
Le Baron Sàrl a été présenté en juillet 2007 puis, avec quelques ajustements,
le 16 mai 2008. Or, ce projet, qui a été approuvé par la municipalité le 3
juillet 2008, ne mentionne aucune dalle en béton massive au-dessus de la trémie
de la rampe d'accès au parking, mais plutôt une treille végétalisée. Dès lors, la
bonne foi de la recourante ne saurait être retenue sur ce point.
Il en va de même s'agissant de la
nécessité de prévoir une dalle de couverture pour les besoins de désenfumage du
parking. Il apparaît certes qu'il fallait pallier le risque que les fumées et
l'air vicié rejetés par les cheminées implantées à côté de la trémie soient
immédiatement aspirés à nouveau, l'arrivée d'air frais étant assurée par
l'entrée du parking adjacente. Cependant, le positionnement défavorable des
deux cheminées d'évacuation de l'air, de même que le choix d'une couverture de
la trémie par une dalle en béton, n'ont pas été dictés par les exigences de
l'ECA, comme voudrait le faire accroire la recourante, mais bien par le maître
d'ouvrage pour des motifs de convenance personnelle. Quoi qu'il en soit, il ne
ressort pas du dossier que la dalle de couverture en béton a été imposée par
l'ECA. L'architecte a indiqué dans une lettre à la municipalité du 29 juillet
2009 que la position des cheminées avait été "imposée par HRS car ne
voulait pas aller jusque contre le mur CFF" et qu'elle "
[avait]
ensuite dicté le type de couvert sur
la rampe. Le couvert devait être étanche à l'air, pour que l'extraction et le
désenfumage ne soient pas aspirés à nouveau dans le parking, par le système de
ventilation". Dès lors, la bonne foi de la recourante ne saurait être admise
sur ce point également.
c) Il se pose toutefois la question
de savoir si l'ordre de remise en état des lieux est conforme au principe de
proportionnalité.
aa) S'agissant de l'ordre de supprimer
la dalle de couverture de la trémie de la rampe d'accès au parking, d'abaisser
les murs latéraux et qu'un concept d'intégration des sorties d'aération du
parking non prévues à cet emplacement soit réalisé (ch. 3 de la décision attaquée),
il y a lieu de relever que l'on ne saurait considérer que la dérogation à la
règle serait mineure, comme on l'a vu ci-dessus (consid. 2c). Comme l'a à juste
titre relevé le SIPAL lors de l'inspection locale, la construction litigieuse,
qu'il qualifie de "verrue", constitue une atteinte au site et ne
s'intègre pas au bâtiment National, dont la mise en valeur est l'un des
objectifs du PPA. Parce qu'elle ne supprimerait pas ce volume ni ne permettrait
de couvrir la façade interne des murs latéraux, une couverture végétale ne
serait pas satisfaisante; seule le serait la pergola prévue et autorisée, car
sa structure légère assurerait une certaine transparence et finesse. L'intérêt
privé de la recourante à ne pas démolir l'ouvrage litigieux ne saurait
l'emporter sur l'intérêt public prépondérant à protéger le bâtiment National, qui
est un objet inventorié, soit un monument d'importance régionale. La visite des
lieux a permis de confirmer que l'ouvrage incriminé portait gravement atteinte
à un bâtiment remarquable tant du point de vue architectural qu'historique. Or,
l'ordre de remise en état est non seulement apte, puisque atteignant l'objectif
désiré qui est de supprimer l'atteinte au site, mais également nécessaire. En
effet, une mesure moins incisive, telle que l'obligation de recouvrir de
végétation la dalle de couverture ainsi que les murs latéraux, ne permettrait
pas de l'atteindre, car non seulement le volume critiquable subsisterait, mais
la face intérieure des murs latéraux demeurerait visible dans l'axe du bâtiment
National dont il s'agit précisément de sauvegarder l'architecture. Enfin, quant
à la proportionnalité au sens strict de la mesure, on constate que le coût de
la mesure - de l'ordre de 50'000 à 60'000 fr. comme l'a relevé la recourante
lors de l'inspection locale - n'est pas excessif eu égard au coût de l'ensemble
de l'opération immobilière - à savoir plus de 50'000'000 fr. (coût annoncé dans
la demande de permis de construire principale: 45'000'000 fr.; coût annoncé
dans la demande complémentaire: 10'520'000 fr.). Dès lors, la mesure ordonnée
doit être considérée comme proportionnée et doit être confirmée.
bb) S'agissant de l'exigence de
rehaussement de 57 cm du mur de soutènement bordier de l'avenue du Casino (ch.
1 de la décision attaquée), le SIPAL a expliqué lors de l'inspection locale que
le PPA a prévu une cote d'altitude minimale de ce mur afin de garantir le
maintien d'un socle pour le bâtiment du National, sis en contre-haut.
L'autorité intimée a ajouté que pour cette raison, une certaine proportion
devait être maintenue entre le mur proprement dit et la partie bâtie (bâtiment
C), proportion qui ne serait en l'espèce plus respectée au détriment de la
hauteur du mur. Or, il convient de relever que si l'opération exigée aurait
certes pour effet de rapprocher l'altitude du mur de l'altitude minimale fixée
par le RPPA, elle ne permettrait néanmoins pas d'atteindre complètement
l'objectif visé. En effet, il ressort d'un photomontage produit par la
recourante que l'effet "de socle" ne serait pas sensiblement amélioré
par la mesure ordonnée. En réalité, selon l'avis des assesseurs spécialisés,
cet effet "de socle" est en l'état des choses déjà assuré, du moins
depuis la position d'un observateur qui regarderait le bâtiment C - et le National
qui le domine - depuis l'aval de ces deux constructions, soit depuis la rue du
Casino. Depuis cette rue, l'impact visuel du mur par rapport non seulement au
bâtiment C mais également au National est important; c'est seulement depuis un
point de vue beaucoup plus éloigné - pour ainsi dire depuis le milieu du lac -
que l'effet désiré par l'autorité intimée et le SIPAL pourrait être partiellement
assuré grâce à la mesure litigieuse. En outre, force est de constater que la
limite supérieure du mur de soutènement est actuellement alignée avec la
tablette des ouvertures de l'étage inférieur du bâtiment D, construit dans le
prolongement du mur de soutènement à l'est, ce qui crée une continuité
visuelle; or, la mesure entreprise aurait pour conséquence de briser cette
continuité en créant un effet d'escalier préjudiciable à l'ensemble "mur
de soutènement - bâtiment C - bâtiment D" et par conséquent au National
sis en contre-haut. Dès lors, la mesure ordonnée n'étant pas apte à produire
l'effet escompté, elle n'est pas conforme au principe de proportionnalité.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être partiellement admis, la décision attaquée étant annulée dans la mesure où
elle ordonne que le mur de soutènement bordier de l'avenue du Casino soit
exhaussé de 0.57 m au moins (ch. 1 de la décision attaquée) et que les parties
en maçonnerie des nouvelles façades étagées entre le mur de pierre et l'hôtel
National soient repeintes dans une teinte grise (ch. 2 de la décision attaquée);
la décision entreprise est confirmée pour le surplus (ch. 3). En ce qui
concerne la répartition des frais, le tribunal constate que l'ensemble de la
procédure a été provoqué par le comportement de la recourante, qui a placé
l'autorité devant le fait accompli en réalisant des travaux en violation du
permis de construire. Ainsi, les frais seront mis à sa charge. Les dépens sont
compensés (art. 49 al. 2, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 31
mars 2010 est annulée uniquement s'agissant de ses chiffres 1 et 2.
La décision
attaquée est confirmée pour le surplus (ch. 3).
En
conséquence, un délai d'exécution au 1
er
mai 2012 est imparti à Le
National de Montreux SA pour que la superstructure massive en béton couvrant la
rampe d'accès nord au parking soit démolie, que les murs latéraux soient
abaissés et qu'un concept d'intégration des sorties d'aération du parking, non
prévues à cet emplacement, soit réalisé.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge de Le National de Montreux SA.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 27 janvier 2012
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.