vd_omni · AC.2011.0042 · 2011-06-24 · fr

JAUSSI/Municipalité de St-Cergue | Est contraire à la loi une procédure de dispense d'enquête publique avec une "consultation publique" de 10 jours. Une dispense d'enquête publique n'est possible que pour autant que le projet ne soit pas susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.06.2011 AC.2011.0042

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 juin 2011
Composition
M. Pierre Journot,
président
; Messieurs François Gillard et Jean-Luc
Bezençon, assesseurs.
Recourant
Martin JAUSSI,
à St-Cergue,
Autorité intimée
Municipalité de
St-Cergue,
dont le conseil est l'avocat Alain Thévenaz, à
Lausanne
Objet
Décision de la Municipalité de St-Cergue
du 27 janvier 2011 (couvert sur la parcelle n° 811)
Vu les faits suivants
A.
Martin Jaussi est propriétaire de la parcelle
811 de St Cergue, qui est construite de plusieurs bâtiments. Cette parcelle est
colloquée en zone de village du plan général d'affectation approuvé par le Conseil
d'État le 9 août 1995.
Les parcelles 84 et 716, contiguës à
la parcelle 811, sont la propriété d'Alain Bürgisser, de même que les parcelles
voisines 44 et 85.
B.
A l'aide d'une formule préimprimée établie par
la commune, intitulée "demande de permis de construire-dispense d'enquête
publique" et prévoyant une consultation publique de 10 jours, Martin
Jaussi a demandé l'autorisation de construire sur sa parcelle un couvert fermé
sur trois côtés.
Par lettre du 30 mars 2010, qui ne
comporte pas d'indication de la voie de recours, la municipalité a refusé
l'autorisation en exposant que le règlement communal limite le nombre de
dépendances à deux par bâtiment principal.
C.
Par lettre du 15 août 2010, Martin Jaussi a
annoncé qu'il allait poser un couvert sur roues à l'endroit prévu et remblayer
le terrain à cet effet.
Par lettre du 24 août 2010, la
municipalité a refusé l'autorisation en exposant que ce type de couverture est assimilé
une dépendance et qu'elle n'entrait pas en matière pour une dispense d'enquête.
Cette lettre ne comporte pas d'indication de la voie de recours.
D.
Par lettre du 11 septembre 2010, Pierre Alain Bürgisser
a signalé à la municipalité que Martin Jaussi était en train de remblayer son
terrain. Il demandait que la municipalité ordonne l'arrêt des travaux et une
demande d'autorisation de construire conforme à la législation.
Par lettre du 14 septembre 2010, la
municipalité a ordonné l'arrêt des travaux à Martin Jaussi. Cette lettre ne
comporte pas d'indication de la voie de recours.
Par lettre reçue le 23 septembre
2010, accompagné d'un croquis et d'une coupe manuscrite, Martin Jaussi a
demandé à la municipalité l'autorisation de remblayer un coin de sa parcelle
811.
Par lettres du 28 septembre 2010,
la municipalité a autorisé Martin Jaussi a effectué les travaux de remblayage
et en a informé Pierre-Alain Bürgisser. Ces lettres ne comportent pas
d'indication de la voie de recours.
E.
Le 27 janvier 2011, la municipalité a écrit à Martin
Jaussi ce qui suit :
"Couvert sur parcelle 811
Monsieur,
Lors d’un passage sur votre chemin, nous avons
pu constater que vous aviez mis en place un couvert. Cependant, en référence à
nos courriers du 24 août 2010, du 14 septembre et du 28 septembre 2010,
relatifs à l’objet cité en titre, nous vous rappelons que pour ce type de
couvert s’assimilant à une dépendance, nous ne vous avons pas octroyé
d’autorisation de le poser.
Pour ce faire nous vous dénonçons à la
Préfecture pour infraction à l’article 103 LATC et en application de l’art. 292
du Code Pénal qui précise: Celui qui ne se sera pas conformé à une décision à
lui signifiée, sous la menace de la peine prévue au présent article, par une
autorité ou un fonctionnaire compétents sera puni d’une amende. »
La présente décision peut faire l’objet,
dans les 30 jours, d’un recours motivé auprès de la cour de Droit Administratif
et Public du Tribunal Cantonal (av. Eugène-Rambert 15. 1014 Lausanne). L’acte
de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs de recours. La
décision attaquée est jointe au recours, accompagnée le cas échéant de la procuration
du mandataire. En cas de rejet du recours, les frais d’instruction et un
émolument peuvent être mis à la charge du recourant.
(...)"
F.
Par lettre du 15 février 2011, Martin Jaussi a recouru
en rappelant les faits résumés ci-dessus. Il conclut :
"Comme ce container (qui se démonte et
se remonte en une demi-journée) est construit avec des éléments en tôle et
monté sur roues pour pouvoir le déplacer et ajuster au terrain, je ne peux pas
comprendre la décision de la Municipalité de le considérer comme un annexe, un
garage ou une maison de jardin, qui sont eux construits en dur et fixe."
La municipalité a répondu au
recours le 17 mars 2011 en exposant en bref que le couvert, considéré comme une
troisième dépendance, ne peut pas être accepté car le règlement en limite le
nombre à deux.
Le juge instructeur a interpellé la
municipalité sur l'interprétation du règlement communal.
Par lettre du 5 mai 2011, l'avocat
consulté par la municipalité a exposé que le courrier de la municipalité du 27
janvier 2011 n'est pas une décision administrative sujette à recours. Il
conclut que le recours doit être déclaré irrecevable. Il se détermine également
sur l'application du règlement communal en matière de dépendance.
Les parties ont été informées que
le tribunal délibérerait à huis clos. Le recourant à déposé d'ultimes
déterminations le 16 mai 2011.
Considérant en droit
1.
Les art. 3 et 42 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administratives (LPA-VD ; RSV 173.36) prévoient ce qui suit :
"
Art. 3 Décision
1
Est
une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet :
a.  de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations ;
b.  de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits
et obligations ;
c.  de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à
créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations.
2
Sont
également des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation
ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une
décision au sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une
décision au sens des lettres a) ou c) ne peut pas l'être.
Art. 42 Contenu
La décision contient les indications
suivantes :
a.  le nom de l'autorité qui a statué et sa composition s'il s'agit
d'une autorité collégiale ;
b.  le nom des parties et de leurs mandataires ;
c.  les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle
s'appuie ;
d.  le dispositif ;
e.  la date et la signature ;
f.   l'indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son
encontre, du délai pour les utiliser et de l'autorité compétente pour en
connaître.
a) Comme la jurisprudence le
rappelle régulièrement (v. p. ex. AC.2009.0007 du 31 mars 2010),
la décision implique un acte étatique
individuel qui s’adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire
et contraignante un rapport juridique concret soumis au droit administratif
(ATF 121 II 477 consid. 2a et les références citées). La décision se distingue,
par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des
actes qui n’affectent les droits ou obligations de personne, en particulier des
simples renseignements ou avertissements dépourvus de conséquences juridiques.
C’est ainsi qu’un recours dirigé contre une communication, du moment que
celle-ci n’a pas pour effet de modifier la situation juridique du recourant, de
créer un rapport de droit entre lui et l’administration, ni de l’obliger à une
situation passive ou active, est irrecevable (RDAF 1999 p. 400 ; 1984
p. 499 et les réf. citées).
b) En l'espèce, tant le recours du
15 février 2011 que la réponse déposée le 17 mars 2011 par la municipalité,
sous la plume du syndic et de la secrétaire municipale, débattent de la
question de savoir si le couvert litigieux peut être autorisé. La municipalité
a d'ailleurs été interpellée sur l'interprétation du règlement communal. Force
est cependant d'admettre, avec l'avocat de la municipalité, que la lettre de
cette dernière du 27 janvier 2011 n'est pas une décision administrative sujette
à recours. En effet, cette lettre ne statue en rien sur les droits et les
obligations du recourant. Elle ne se prononce notamment pas sur la question de
savoir si le couvert installé par le recourant peut être autorisé (on ignore
d'ailleurs, faute de plan au dossier, si ce couvert correspond à celui pour
lequel la municipalité avait précédemment refusé de délivrer une autorisation).
c) On ne trouve pas non plus dans
la lettre de la municipalité du 27 janvier 2011 les éléments d'une décision que
la municipalité aurait pu rendre en application de l'art. 105 LATC, qui lui
permet d'ordonner la remise en état des travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires et qui ne peuvent pas être autorisé. Or
rien dans cette lettre ne signifie au recourant un quelconque ordre de
démolition. On rappellera d'ailleurs qu'avant d'ordonner la démolition d'un
ouvrage, l'autorité doit examiner si ce dernier est susceptible de bénéficier
d'une autorisation puis, dans la négative, si l'ordre de démolition est
conforme au principe de la proportionnalité. En effet, selon la jurisprudence
(v. p. ex, l'ATF
1C_387/2008 du 21 janvier 2009 ou les arrêts
AC.2007.0286 du 28 mai 2009 ou AC.2008.0175 du 26
janvier 2011
)
, l'autorité
renonce à ordonner la remise en état si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123
II 248 consid.
3bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64
consid. 4 p. 69).
Même un constructeur qui n'est pas de bonne
foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients
qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid.
6b p. 224 et la jurisprudence citée).
En l'espèce, la lettre de la
municipalité du 27 janvier 2011 n'exige aucune remise en état ni enlèvement. La
municipalité n'aurait de toute manière pu formuler un tel ordre qu'en examinant
au préalable si les conditions fixées par la jurisprudence rappelée ci-dessus
étaient remplies.
c) Finalement, le seul objet de la
lettre de la municipalité du 27 janvier 2011 est d'informer le recourant de sa
dénonciation à la préfecture. Or l'annonce d'une dénonciation, même si elle
figure dans un document qui prend l'allure d'une décision, n'affecte pas le
recourant dans sa situation juridique, qui ne sera touché que par les éventuels
actes de l'autorité saisie de la dénonciation. Ainsi, la dénonciation n'est pas
une décision sujette à recours, comme cela a déjà été jugé à diverses reprises
par la jurisprudence aussi bien fédérale (ATF
2P.49/2004
du
18
février
2004
,
2A.423/2000 du 22
mars 2001) que cantonale (
PE.2009.0593
; GE.2008.0245 du 20 mars 2009; FO.1999.0020 du 11 octobre 2000).
2.
Il n'en reste pas moins que la lettre de la
municipalité du 27 janvier 2011 présente les apparences d'une décision. Le
recourant l'a comprise comme telle puisqu'il a déposé un recours en argumentant
sur la question de l'admissibilité du couvert. La municipalité est d'ailleurs
elle-même dans la même erreur si l'on s'en réfère à sa réponse au recours du 17
mars 2011. On peut se demander dans ces conditions s'il faut considérer le
recours comme irrecevable faute d'objet ou s'il convient, dans l'intérêt de la
sécurité du droit, d'annuler cette décision qui n'en est pas une afin de lever
toute ambiguïté. En tous les cas, compte tenu du fait que la municipalité a
muni sa lettre du 27 janvier 2011 de l'indication de la voie de recours, on ne
peut faire grief au recourant d'avoir déposé un recours formel. Il y a
finalement lieu d'admettre ce dernier et d'annuler la décision attaquée, en
précisant que cette annulation n'a pas d'effet sur la procédure pendante devant
le préfet ensuite de la dénonciation dont ce magistrat est saisi.
3.
S'agissant de l'indication de la voie de
recours, on rappellera que cette exigence constitue un principe général de
procédure administrative et qu'elle résulte désormais expressément de l'art. 42
let. f LPA-VD. C'est donc en violation de cette disposition que contrairement à
la lettre du 27 janvier 2011, les décisions rendues par la municipalité en date
des 30 mars 2010, 24 août 2010, 14 et 28 septembre 2010 n'indiquaient pas,
elles, la voie du recours à la Cour de droit administratif et public. Il en
résulte une insécurité juridique puisqu'à défaut d'avoir été informé de la voie
de recours, le destinataire de la décision peut être admis, conformément au
principe de la bonne foi, à la contester ultérieurement. En l'espèce cependant,
le recourant ne semble pas s'être enquis du moyen de contester les différentes
décisions municipales qui lui ont été notifiées. En l'occurrence de toute
manière, cela ne prête pas à conséquence. En effet, les décisions
administratives, même entrées en force, ne bénéficient pas de l'autorité
matérielle de chose décidée (AC.2007.0018 du 7 février 2008;
AC.2001.0263 du 9 juillet 2002;
AC.2002.0092 du 1
er
mars 2005
).
Ainsi, le recourant n'est pas privé de la possibilité de faire trancher la
question de l'admissibilité de l'un ou l'autre des couverts qu'il a envisagés
ou installés.
En effet, le refus d'un permis de
construire ne sortit d'effet qu'à l'égard du projet qui a fait l'objet de la
procédure qui l'a précédé et ne prive pas le propriétaire, ou son ayant-cause,
de la possibilité de solliciter, à l'issue d'une nouvelle procédure, une
nouvelle décision de l'autorité (AC.2006.0129 du 11 janvier 2007;
AC.2002.0092 du 1er mars 2005
).
Est également contraire à la loi la
procédure qui a précédé les décisions citées ci-dessus (en particulier
l'autorisation de remblayage du 28 septembre 2010 notifiée au voisin) en tant
qu'elles sont apparemment fondées (si l'on en croit la formule officielle
diffusée par la commune) sur une procédure de dispense d'enquête publique avec
une "consultation publique" de 10 jours. La loi ne connaît pas de
telle procédure simplifiée. On rappellera à cet égard que la dispense d'enquête
publique prévue par l'art. 111 LATC n'est possible, selon l'art. 72d RLATC, que
pour autant que le projet ne soit pas susceptible de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins. Or en
l'espèce, la parcelle litigieuse se trouve en zone village, déjà construite et
entourée de parcelles également construites. Il ne manque donc pas de voisins qui
bénéficient selon toute vraisemblance d'un intérêt digne de protection à
contester les travaux prévus sur la parcelle du recourant. L'intervention de
Pierre-Alain Bürgisser, probablement liée à la propriété des parcelles voisines
propriété d'Alain Bürgisser, semble le montrer concrètement. C'est donc à tort
que la municipalité octroierait une dispense d'enquête publique dans un tel
cas.
4.
Vu qui précède, le recours est admis sans frais
pour le recourant. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la municipalité de Saint Cergue
du 27 janvier 2011 est annulée.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 24 juin 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.