vd_omni · AC.2021.0172 · 2022-01-28 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________/Département des institutions et du territoire, Conseil communal de Jouxtens-Mézery | Zone réservée adoptée selon la procédure en vigueur antérieurement à la modification de la LATC de 2018, soit selon une procédure d'approbation en deux temps, d'abord préalable, puis définitive. L'application du principe de proportionnalité commande de considérer la date de l'approbation préalable comme date de départ du délai de 5 ans fixé par la LAT et LATC quant à la durée de la zone réservée. En l'espèce, dès lors que le point de départ de la zone réservée est le 4 avril 2014, la zone réservée n'a été en vigueur que jusqu'au 3 avril 2019. Dès cette date, le délai de 5 ans était échu et la municipalité était par conséquent à tard lorsqu'elle a soumis à l'enquête publique, à l'automne 2020, la prolongation de la durée de la zone réservée. Partant, cette prolongation ne pouvait pas valablement être adoptée par le conseil communal et approuvée par le département. La bonne foi de la commune n'est pas déterminante. Admission du recours et annulation des décisions attaquées.Par arrêt du 7 juin 2023 (dans l'affaire 1C_142/2022), le Tribunal fédéral a rejeté dans la mesure où il était recevable le recours déposé par la commune contre l'arrêt cantonal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.2022 AC.2021.0172

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 janvier 2022
Composition
M. François Kart,
président
; M. André Jomini et
M. Stéphane Parrone, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________
,
à
********,
3.
C.________
,
à
********,
4.
D.________
,
à
********,
5.
E.________
,
à
********,
6.
F.________
,
à
********,
7.
G.________
,
à
********,
8.
H.________
,
à ********,
9.
I.________
,
à
********,
10.
J.________
,
à ********,
11.
K.________
,
à
********,
tous représentés par Me Daniel
GUIGNARD,
avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire,
représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Jouxtens-Mézery,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne
.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décisions du Conseil
communal de Jouxtens-Mézery du 2 février 2021 et du Département des
institutions et du territoire du 23 avril 2021 (prolongation de la zone
réservée "A Grandchamp").
Vu les faits suivants:
A.
A.________, B.________,
C.________, D.________,
E.________,
F.________, G.________, H.________
,
I.________
,
J.________
et
K.________
(ci-après
aussi: l'hoirie L.________) sont propriétaires en indivision sur le territoire
de la Commune de Jouxtens-Mézery des parcelles n° 977 à 1004.
Sises au lieu-dit "A Grandchamp" et issues
le 10 septembre 2009 de la division du bien-fonds n° 922, lui-même issu le
5 septembre 2003 de la division de la parcelle n° 354, les parcelles n° 977
à 1004 de la Commune de Jouxtens-Mézery sont classées en zone de villa Il selon
le règlement sur l'aménagement et les constructions de la Commune de Jouxtens-Mézery
dans sa version approuvée par le Chef du département compétent le 29 juin 2007.
B.
Une enquête publique portant sur l'instauration d'une zone réservée "A
Grandchamp" a été ouverte du 10 septembre 2013 au 10 octobre 2013. Le périmètre
de la zone réservée correspondait aux 28 parcelles précitées, représentant une
surface totale de 88'233 m
2
. Le règlement de la zone réservée "A
Grandchamp" prévoyait que toute construction était interdite dans le
périmètre de la zone réservée durant la période prévue par l'art. 46 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) et que l'exploitation agricole du site était maintenue (art. 1
et 2 du règlement).
L'enquête publique sur l'instauration de la zone réservée
"A Grandchamp" a fait l'objet d'une opposition de la part des propriétaires.
Par décision du 4 février 2014, le Conseil communal
de Jouxtens-Mézery a adopté la zone réservée "A Grandchamp" et levé dite
opposition.
La mise en place de cette zone réservée a fait l'objet,
le 4 avril 2014, d'une décision d'approbation préalable du Département du
territoire et de l'environnement (DTE).
C.
Le 12 mai 2014, les propriétaires ont recouru contre les décisions du
Conseil communal et du DTE à la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP).
Par arrêt du 26 avril 2016 (dans la cause AC.2013.0421,
jointe à la cause AC.2014.0176), la CDAP a rejeté le recours des propriétaires
et a maintenu les décisions prises par le Conseil communal de Jouxtens-Mézery
le 4 février 2014 et par le DTE le 4 avril 2014.
Les propriétaires ont recouru au Tribunal fédéral
contre cet arrêt.
Le 25 août 2016, le Département de l'environnement
et de la sécurité (DES) a mis en vigueur la modification du plan général
d'affectation de la Commune de Jouxtens-Mézery relatif à la zone "A Grandchamp".
Par arrêt du 21 avril 2017 (dans la cause 1C_241/2016),
le Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt cantonal du 26 avril 2016.
D.
La Municipalité de Jouxtens-Mézery (ci-après: la municipalité) a soumis
à l'enquête publique, du 16 octobre au 16 novembre 2020, la prolongation de la
durée de la zone réservée "A Grandchamp". Elle a mis simultanément en
consultation publique le rapport explicatif selon l'art. 47 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
Le 13 novembre 2020, les propriétaires ont formé
opposition à la prolongation de la durée de cette zone réservée.
Le 26 novembre 2020, une séance de conciliation
s'est tenue entre les propriétaires et la municipalité, mais en vain.
Le 27 novembre 2020, la municipalité a proposé au Conseil
communal d'adopter le préavis municipal n° 1/2021 relatif à la
prolongation, pour trois ans, de la zone réservée "A Grandchamp". Dans
son préavis, elle écrivait que la zone réservée était entrée en vigueur le 25
août 2016, soit à la date à laquelle le DES avait approuvé la modification du
plan général d'affectation relatif à la zone "A Grandchamp". Ainsi, la
durée initiale de validité de la zone réservée prendrait fin le 26 août 2021 et
il se justifiait de la prolonger.
E.
Le 2 février 2021, le Conseil communal de Jouxtens-Mézery a adopté le
préavis municipal n° 1/2021 relatif à la prolongation de la zone réservée "A
Grandchamp" pour trois ans, soit jusqu'au 25 août 2024.
Le 23 avril 2021, le Département des institutions et
du territoire (DIT) a approuvé la prolongation de la zone réservée.
F.
Le 26 mai 2021,
A.________, B.________,
C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________
,
I.________
,
J.________
et
K.________
(ci-après: les recourants) ont déposé un recours contre les décisions
du Conseil communal de Jouxtens-Mézery du 2 février 2021 et du DIT du 23 avril
2021 auprès de la CDAP. Ils formulent les conclusions suivantes:
"I.    La décision du 2 février 2021 du Conseil communal de
Jouxtens-Mézery adoptant le préavis municipal n° 1/2021 relatif à la
prolongation de la zone réservée "A Grandchamp" modifiant le plan de
la zone réservée "A Grandchamp" et son règlement et approuvant le
projet de réponse de la Municipalité à l'opposition formulée par l'hoirie L.________
est annulée.
II.    La décision du 23 avril 2021 du Département des institutions et
du territoire approuvant la prolongation de la zone réservée - secteur "A
Grandchamp" est annulée".
Les recourants se prévalent de la caducité de la
zone réservée "A Grandchamp" et de la violation tant des art. 27
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS
700) et 46 al. 1 LATC que de l'art. 49 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Ils relèvent que la
zone réservée déploie ses effets en réalité déjà depuis le 10 septembre 2013
(date de la parution de l'avis d'enquête dans la Feuille des avis officiels); à
défaut de cette date, c'est celle du 4 avril 2014 qui doit être retenue. Ils considèrent
également que la garantie de la propriété et le principe de proportionnalité ont
été violés, en l'absence d'un intérêt public prépondérant à la prolongation de
la zone réservée. Enfin, ils invoquent une violation de leur droit d'être
entendu.
Le DIT a déposé sa réponse le 26 mai 2021. Il conclut
au rejet du recours.
Le Conseil communal de Jouxtens-Mézery a déposé sa
réponse le 25 août 2021. Il conclut au rejet du recours.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 22 septembre 2021; le Conseil communal et le DIT ont fait de
même le 12 et le 14 octobre 2021.
Les recourants se sont encore
déterminés spontanément le 12 janvier 2022. Dans cette écriture, ils
mentionnent un arrêt de la CDAP du 14 décembre 2021 traitant du
dies
a quo
du délai de cinq ans prévu par les art. 27 LAT et 46 LATC
.
Le DIT et le Conseil communal de Jouxtens-Mézery se sont déterminés
sur cette écriture en date des 21 janvier 2022 et 24 janvier 2022. La commune
indique notamment avoir demandé de bonne foi une prolongation à compter d'un
délai de 5 ans débutant le 25 août 2016, puisque c'était dans ce sens que
l'autorité cantonale l'avait informée.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au surplus les conditions formelles
énoncées à l'art. 79 LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants font grief à l'autorité d'avoir violé leur droit d'être
entendus. Il n'y a pas lieu d'examiner ce point, le recours devant de toute manière
être admis pour le motif qui suit.
3.
Les décisions querellées portent sur la prolongation d'une zone réservée
communale. Il convient de rappeler les principes applicables en matière de zone
réservée.
a) aa) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
a la teneur suivante:
"
1
S'il n'existe
pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités.
A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement
du plan d'affectation.
2
Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai".
L'art. 46 de l'ancienne LATC (aLATC), dans sa
teneur au moment où la zone réservée dont il est question en l'espèce, a été
instaurée, prévoyait ce qui suit:
"
1
La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,
pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque
la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire
l'exige.
2
La
procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous
".
Le chapitre IV concernait la procédure applicable en
matière d'adoption de plans d'affectation.
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en
vigueur dès le 1
er
septembre 2018, qui n'entraîne pas de modification
de fond, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones
réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité
des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée
de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des
plans d'affectation (al. 2).
Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement)
la planification (telle qu'elle est envisagée). Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent entraver cette
liberté (cf. TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1; CDAP AC.2017.0364,
AC.2017.0368 du 25 septembre 2019 consid. 2a). En d'autres termes, la
création d'une zone réservée est justifiée afin de ne pas rendre plus
difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir
le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
général d'affectation.
bb) Selon la jurisprudence (cf. notamment CDAP AC.2020.0244
du 30 juin 2021 consid. 3a/bb et les nombreuses références citées), l'instauration
d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une
intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires
concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des
zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien
d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2).
En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut
représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle
ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément (cf. Alexander
Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47
ad
art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21
ad
art. 27). A cet égard, la limitation temporelle est également d'une
"
importance capitale
" (Ruch, op. cit., n° 39 et 69 ss
ad
art. 27).
b) La question du
dies a quo
du délai de cinq
ans prévu par les art. 27 LAT et 46 LATC nécessite une précision, compte
tenu des différents délais procéduraux qui peuvent intervenir entre le moment de
l'ouverture d'une procédure d'élaboration d'une zone réservée et le moment de son
entrée en vigueur. Cette question a fait l'objet d'un arrêt récent de la CDAP (AC.2020.0295
du 14 décembre 2021), après avoir été soumise à la procédure de coordination
selon l'art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre
2007 (ROTC; BLV 173.31.1). Il convient tout d'abord de rappeler le contexte
légal puis d'exposer la solution adoptée par l'arrêt AC.2020.0295.
aa) La LATC prévoit plusieurs mesures conservatoires,
aux art. 46 (zones réservées), 47 et 49. Sous le titre marginal "
Plans
en voie d'élaboration
", l'art. 47 LATC, qui a remplacé, au 1
er
septembre 2018, l'art. 77 aLATC, prévoit ce qui suit:
"
1
La municipalité
peut refuser un permis de construire lorsqu'un projet de construction, bien que
conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à
l'enquête publique.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui suivent
la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet dans
les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique.
3
Lorsque ces délais
n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours".
L'art. 49 LATC, qui a remplacé l'art. 79 aLATC,
prévoit ce qui suit:
"
1
La municipalité
refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture
d'une enquête publique concernant un plan d'affectation.
2
L'autorité en charge
du plan est tenue de l'adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis".
La modification entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018 en lien avec les articles précités a modifié les délais mais non
les principes du système.
Selon la jurisprudence (cf. CDAP AC.2016.0456 du 24
juillet 2018; AC.2016.0165, AC.2016.0181 du 29 juin 2017 consid. 9; AC.2015.0326
du 7 juin 2016 consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur les art. 77
ou 79 aLATC (actuellement 47 et 49 LATC) se distingue de la décision de créer
une zone réservée au sens des art. 27 LAT et 46 LATC, mais les deux
instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure
de planification et ont les mêmes effets (cf. déjà arrêt AC.1995.0202 du 23
février 1996, publié
in
RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit
vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que
l'adoption ou la modification d'une zone "
ordinaire
" du plan d'affectation.
Des mesures conservatoires fondées sur les art. 47 et 49 LATC (art. 77
et 79 aLATC) sont admissibles non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un
plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au
sens de l'art. 46 LATC (CDAP AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 2
et les références citées). La mesure provisionnelle "
de type individuel
"
que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 49
LATC (art. 79 aLATC) est en quelque sorte combinée avec la mesure
provisionnelle "
de type général
" qu'est la zone réservée et on
évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi,
La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.; CDAP
AC.2020.0152 précité; AC.2017.0071 du 15 août 2017 et AC.2016.0165 précité).
Il convient ainsi de distinguer le délai de cinq ans
prévu à l'art. 46 LATC, des délais des art. 47 et 49 LATC qui peuvent
intervenir en cours d'élaboration d'une telle zone réservée. Les autorités communales
sont dès lors en principe fondées à refuser un permis de construire en application
des art. 47 et 49 LATC dans cette hypothèse. A la différence d'autres
cantons qui prévoient expressément qu'une zone réservée déploie ses effets dès sa
mise à l'enquête publique (cf. Ruch, op. cit., n° 48
ad
art. 27
LAT; voir aussi art. 91 de la loi fribourgeoise du 2 décembre 2008 sur l'aménagement
du territoire et les constructions - RSF 710.1 - ou encore l'art. 13C
al. 2 de la loi genevoise du 4 juin 1987 d'application de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire - RSG L 1 30 - selon lequel la durée de 5 ans dès
l’adoption de la zone réservée est réduite de celle correspondant aux effets d'éventuelles
mesures conservatoires antérieures), il ne ressort pas des art. 47 et 49
LATC que la durée de ces mesures conservatoires devrait être incluse dans la période
de cinq ans prévue par les art. 27 LAT et 46 LATC. Selon la doctrine (cf.
Ruch, op. cit., n° 57 et 48
ad
art. 27 LAT), la zone réservée
étend ses effets aux projets de construction qui sont déposés après son adoption.
Si et dans quelle mesure une zone réservée peut entraver une demande de construire
déjà déposée, dépend en premier lieu du droit cantonal. En droit vaudois, cette
question est régie par les art. 47 et 49 LATC.
bb) Quant à la mesure conservatoire de l'art. 46
LATC, l'al. 2 de cette disposition précise, comme on l'a vu, que la procédure
d'approbation d'une zone réservée est celle des plans d'affectation. L'art. 26
LAT prévoit expressément qu'une autorité cantonale approuve les plans d'affectation
et leurs adaptations (al. 1). Elle examine s'ils sont conformes aux plans directeurs
cantonaux approuvés par le Conseil fédéral (al. 2). L'approbation des
plans d'affectation par l'autorité cantonale leur confère force obligatoire (al. 3).
Au niveau cantonal, la procédure d'établissement et d'approbation des plans
d'affectation est actuellement régie par les art. 34 ss LATC. L'art. 42
LATC prévoit l'adoption des plans d'affectation par le conseil communal. Selon l'art. 43
LATC, ceux-ci sont ensuite approuvés par le département cantonal compétent qui
notifie les décisions cantonale et communale aux opposants éventuels (al. 1
et 2). Enfin le service constate l'entrée en vigueur du plan (al. 3). Une
telle constatation n'a pas de portée constitutive.
Les art. 61 et 61a aLATC, appliqués lors de l'adoption
de la zone réservée dont la prolongation est contestée, prévoyaient une procédure
d'approbation un peu différente, qui se déroulait en deux temps devant le
département cantonal:
"Art. 61 Approbation et
recours au Tribunal cantonal
1
Le département décide
préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver
partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité.
2
La décision du
département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires
lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal. Les
articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables.
3
Le département se
prononce préalablement dans un délai de trois mois dès la communication du
dossier complet.
4
(…)
Art. 61a Mise en vigueur
1
Le département se
prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'a été
déposé. Il les met en vigueur et abroge simultanément les plans et les règlements
antérieurs dans la mesure où ils leurs sont contraires. Cette décision n'est pas
susceptible d'un recours.
2
Le département peut
mettre en vigueur la partie du plan et du règlement non concernée par les
recours dans la mesure où l'effet suspensif n'a pas été accordé sur tout le
plan et le règlement.
3
Il met en vigueur la
partie du plan concernée par les recours après avoir pris connaissance des
arrêts du Tribunal cantonal".
Cela étant, l'approbation définitive de l'art. 61a
aLATC était une simple formalité. Le département cantonal ne pouvait pas, dans
ce cadre, réexaminer matériellement sa décision d'approbation préalable. (cf. CDAP
AC.2016.0221, AC.2018.0339, AC.2018.0341 du 16 mars 2021 consid. 3b).
cc) La zone réservée est certes
assimilée à un plan d'affectation (cf. Ruch,
op. cit
., n° 27
ad
art. 27 LAT), mais constitue une mesure conservatoire interdisant ou limitant
la constructibilité de terrains pendant une certaine période (art. 46
LATC). Cette mesure de "blocage" constitue, à l'instar des mesures
conservatoires des art. 47 et 49 LATC une restriction à la garantie de la
propriété, qui doit respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public
et de la proportionnalité (cf. notamment au sujet de ces dispositions AC.2016.0165,
AC.2016.0181 du 29 juin 2017). Cette mesure respecte ces exigences, notamment
par la limitation temporelle à cinq ans prévue aux art. 27 LAT et 46 LATC.
Il convient au surplus d'interpréter ces articles, en l'occurrence de définir
le point de départ du délai de cinq ans de l'art. 46 LATC, en tenant
compte de ces principes.
Dans l'arrêt AC.2020.0295 du 14 décembre 2021, le
Tribunal a considéré que ce délai ne saurait être suspendu par un éventuel
recours si l'on considère que, de toute façon, une interdiction de construire
sera opposable à un éventuel recourant par l'application de l'art. 49
LATC. Elle a ainsi constaté que le
dies a quo
du délai de cinq ans de l'art. 46
LATC débute dès l'approbation de la zone réservée par l'autorité cantonale compétente
en application de l'art. 43 LATC, nonobstant un éventuel recours déposé à
son encontre (consid. 5b).
dd) La zone réservée dont la prolongation est
contestée en l'espèce a été adoptée selon la procédure en vigueur antérieurement
à la modification législative de la LATC du 1
er
septembre 2018. On
l'a vu, l'ancienne réglementation prévoyait alors une procédure d'approbation en
deux temps devant le département cantonal, d'abord préalable (art. 61 al. 1
aLATC), puis définitive (décision de mise en vigueur de l'art. 61a aLATC).
La question se pose ainsi de savoir si c'était l'approbation préalable ou
l'approbation définitive qui constitue le point de départ du délai de cinq ans.
Au préalable, on précisera d'emblée, sur la base des
vu des développements qui précèdent, qu'il n'y a pas lieu de suivre les recourants
lorsqu'ils soutiennent que le
dies a quo
du délai de cinq ans de l'art. 46
aLATC a débuté le 10 septembre 2013 (date de la parution dans la Feuille des
avis officiels de l'avis d'enquête).
Le tribunal de céans s'est déjà prononcé sur la nature
de la procédure d'adoption en deux temps dans le cadre d'affaires concernant
des plans d'affectation. A cet égard, il avait retenu que l'approbation
définitive de l'art. 61a aLATC était une simple formalité, le département
cantonal ne pouvant pas, dans ce cadre, réexaminer matériellement sa décision
d'approbation préalable (cf. CDAP AC.2016.0221, AC.2018.0339, AC.2018.0341 du 16
mars 2021 consid. 3b). Certes, dans d'autres arrêts, il avait aussi retenu
que la procédure d'approbation préalable apparaissait comme une procédure
incidente préparatoire à l'approbation définitive du plan, qui fixait les intentions
du département sur l'approbation définitive dans l'attente des différentes
conditions et incertitudes auxquelles la procédure d'approbation était soumise.
Il s'agissait alors de savoir si des recours avaient été déposés par les
opposants contre la décision communale levant leur opposition, quelles étaient
les parties du plan concernées par les éventuels recours, si l'effet suspensif était
limité aux parties du plan concernées par les recours ou s'il concernait tout
le plan et finalement l'issue de ces recours (cf. CDAP AC.2013.0454 du 29
octobre 2015 consid. 2d et 2e et les références citées). Cette dernière
jurisprudence n'est toutefois pas directement applicable à la problématique de
la zone réservée. En effet, alors que le plan d'affectation définit les usages
qui pourront être faits de diverses parcelles, la zone réservée empêche tout usage
des parcelles qu'elle concerne. Portant atteinte à la garantie de la propriété,
la zone réservée doit respecter le principe de la proportionnalité notamment pour
ce qui concerne sa durée (cf. CDAP AC.2016.0165, AC.2016.0181 du 29 juin 2017 consid. 3b/cc
ci-avant). L'application de ce principe commande de considérer la date de l'approbation
préalable comme date de départ du délai de cinq ans fixé par la LAT et LATC. Cette
interprétation permet d'atteindre l'objectif fixé par la loi, à savoir la préservation
du statut actuel des parcelles dans le respect du principe de proportionnalité.
Admettre que d'éventuels recours prolongent
de facto
la durée de la zone
réservée au-delà du maximum prévu par la législation fédérale pourrait par ailleurs
poser problème sous l'angle de la force dérogatoire du droit fédéral. Enfin, l'ajout
de la durée de la procédure de recours à la durée de cinq ans prévus par la loi
aurait pour effet de pénaliser les propriétaires qui décideraient de faire
usage de leur droit de recours, ce qui est problématique sous l'angle de la protection
juridique prévue par le droit fédéral et cantonal.
Au vu de ce qui précède il y a lieu de constater que
le
dies a quo
du délai de cinq ans de l'art. 46 aLATC a débuté dès
l'approbation préalable de la zone réservée par l'autorité cantonale compétente
en application de l'art. 61 aLATC.
Dès lors que le point de départ de la zone réservée
est le 4 avril 2014 (date de l'approbation préalable), la zone réservée n'a été
en vigueur que jusqu'au 3 avril 2019. Dès cette date, le délai de 5 ans était
échu et la municipalité était par conséquent à tard lorsqu'elle a soumis à
l'enquête publique, du 16 octobre au 16 novembre 2020, la prolongation de la
durée de la zone réservée "A Grandchamp". Partant, cette prolongation
ne pouvait pas valablement être adoptée par le Conseil communal et approuvée
par le DIT.
4.
Dans ses dernière déterminations, la commune indique avoir
demandé de bonne foi une prolongation à compter d'un délai de 5 ans débutant le
25 août 2016, puisque c'était dans ce sens que l'autorité cantonale l'avait
informée.
Cet élément n'est pas déterminant. Nonobstant la
bonne foi de la municipalité, l'autorité cantonale de planification ne pouvait
en effet pas accepter une prolongation aboutissant, matériellement, à une durée
excessive de la zone réservée, en violation du droit fédéral. On relève
également que la question du
dies a quo
du délai de cinq ans prévu par
les art. 27 LAT et 46 LATC a fait pour la première fois l'objet d'une
jurisprudence de la CDAP dans l'arrêt AC.2020.0295 du 14 décembre 2021. On ne
se trouve dès lors pas en présence d'une modification de jurisprudence
susceptible de poser problème au regard du droit à la protection de la bonne
foi (cf. sur ce point ATF 122 I 57 consid. 3c).
5.
Il ressort des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et les décisions du Conseil communal de Jouxtens-Mézery du 2 février 2021 et du
Département des institutions et du territoire du 23 avril 2021 être annulées.
Compte tenu de l’issue du litige, il
sera statué sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Obtenant
gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, les recourants,
créanciers solidaires, ont droit à des indemnités à titre de dépens à charge
des autorités intimées (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de Jouxtens-Mézery du 2 février 2021
et du Département des institutions et du territoire du 23 avril 2021 sont annulées.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du
territoire, versera à
A.________, B.________,
C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________
,
I.________
,
J.________
et
K.________
, créanciers
solidaires, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V.
La Commune de Jouxtens-Mézery versera à
A.________, B.________,
C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________
,
I.________
,
J.________
et
K.________
, créanciers solidaires,
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 28 janvier 2022
Le président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent
exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées
comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.