vd_omni · AC.2023.0278 · 2024-07-16 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne, B.________, C.________, D.________ | Recours formé contre une décision municipale refusant le permis de construire une nouvelle installation de communication mobile en zone urbaine. L'installation litigieuse ne modifiera pas l'architecture et la volumétrie du bâtiment, répertorié en notre 3, sur la toiture duquel il est prévu qu'elle soit implantée, ou de manière insignifiante, et elle ne dénaturera pas l'ensemble que forment les immeubles de la rue, aussi répertoriés en note 3. Elle ne modifiera pas non plus la structure du quartier d'un point de vue urbanistique et ne portera donc pas atteinte à l'objectif de protection de l'ISOS. Recours admis et renvoi de la cause à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.07.2024 AC.2023.0278

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 juillet 2024
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Marie-Pierre Bernel, juge; Mme Pascale Fassbind-de
Weck, assesseure; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________,
à ********,
représentée par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorité
intimée
Municipalité de Lausanne,
à Lausanne,
Opposante
B.________,
à ********,
représentée par son fils C.________, à ********, assistée par Me
Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne,
Propriétaire
D.________,
à ********,
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision
rendue le 13 juillet 2023 par la Municipalité de Lausanne refusant la
construction d'une nouvelle installation de communication mobile (4G-5G) sur
la parcelle n° 3075, propriété de D.________ (CAMAC n° 201897).
Vu les faits suivants:
A.
D.________ est propriétaire de la
parcelle n
o
3075 de la Commune de Lausanne. Ce bien-fonds est situé
dans le quartier de Béthusy. D’une surface totale de 489 m
2
, la
parcelle n
o
3075 comprend un immeuble locatif n
o
ECA
11098 d’une surface de 251 m
2
, correspondant au n
o
12 de
la rue Edouard-Payot, un accès, place privée de 8 m
2
et un jardin de
230 m
2
.
La parcelle n
o
3075 est située en zone
urbaine selon le plan général d’affectation (PGA) et le règlement y relatif (ci-après:
RPGA) de la Ville de Lausanne, en vigueur depuis le 26 juin 2006.
Elle
est aussi comprise
dans le périmètre (P) 73 de la fiche "Lausanne" de l'Inventaire
fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS),
qui le décrit comme un
"
secteur résidentiel homogène marqué ess. par de longues
rangées d’immeubles de quatre à six niveaux érigées perpendiculairement aux
courbes de niveaux de part et d’autre de l’anc. collège classique cantonal; à
l’O, rangées définissant nettement la rue du Bugnon, à l’E quelques immeubles
en équerre délimitant l’avenue de Béthusy; bâtiments assez soignés de style Art
déco avec garages, dès années 1930, transf. 2
e
m. 20
e
s.
". Le périmètre
73
est caractérisé par une substance et une
structure d'origine (catégorie d'inventaire AB) et il fait l'objet d'un
objectif de sauvegarde B, qui préconise la sauvegarde de la structure, soit la
"
conservation de la disposition et de l'aspect des constructions et des
espaces libres
" et la "
sauvegarde intégrale des éléments et
des caractéristiques essentiels pour la sauvegarde de la structure
" (v.
document Explications relatives à l’ISOS publié par la Confédération).
Plusieurs bâtiments du
quartier de Béthusy sont par ailleurs répertoriés au recensement architectural
du Canton de Vaud.
Le bâtiment n
o
ECA 11098 situé sur la parcelle n
o
3075, construit en 1938, est répertorié
en note 3, pour l’ensemble qu’il forme avec les bâtiments correspondant aux n
os
2 à 10 de la rue Edouard-Payot, aussi recensés en note 3. Cet ensemble est
décrit comme un site intéressant.
Les immeubles de la rue
Edouard-Payot n
os
2 à 12 et leurs jardins et aménagements extérieurs
forment en outre, avec d’autres immeubles à l’est, à l’avenue de la Dôle et au
passage du Pécos, un ensemble recensé à l’inventaire ICOMOS des jardins historiques.
Faisant l’objet d’une fiche n
o
132-77, ils sont décrits comme un
"
ensemble d’immeubles locatifs avec jardins
privatifs et cours intérieures communes, intéressant pour sa typologie
".
B.
Le 19 mai 2021, A.________ a adressé à la
Commune de Lausanne une demande de permis de construire pour la construction,
sur le toit de l’immeuble n
o
ECA 11098, d’une nouvelle installation
de communication mobile (4G-5G) avec mât, systèmes techniques et nouvelles antennes.
L’immeuble locatif n
o
ECA 11098, d’une hauteur
de 16,91 m à la corniche, comprend un sous-sol semi enterré, quatre étages et un
attique. Sa toiture présente une très faible pente; elle est surmontée, au
niveau du faîte, de l’émergence de la cabine de l’ascenseur, dont le point le
plus haut se trouve à 18,55 mètres. La toiture ne comporte pas d’autre
superstructure. Le projet prévoit l’installation de trois boitiers à l’émergence
de la cabine de l’ascenseur, dépassant cette émergence d’environ 1 m pour les
deux plus hauts, ainsi que l’installation d’un mât avec antennes à proximité de
l’angle nord-ouest de la toiture, sur le pan ouest de celle-ci, en retrait par
rapport au bord du toit. Il est prévu que ce mât, d’une hauteur de 3 m et fixé
sur un support horizontal, supporte trois antennes; leur point le plus haut se
trouvera à 20,49 mètres.
Le 1
er
juin 2021, la "Cellule Antennes"
du Service architecture de la Ville de Lausanne (laquelle a été supprimée en
décembre 2021 à la suite d’une réorganisation interne) a émis un préavis
négatif à la réalisation du projet. Le Bureau des permis de construire a
communiqué ce préavis à A.________ le 21 juin 2021, l’invitant à contacter la "Cellule
Antennes" pour trouver une solution. Après divers échanges, A.________ a maintenu
son projet et a demandé, le 6 avril 2022, sa mise à l’enquête publique.
Le projet de nouvelle installation de communication
mobile a été mis à l’enquête publique du 6 mai au 7 juin 2022. Il a suscité six
oppositions, dont l’une émanant de B.________, propriétaire de la parcelle n
o
3077, sur laquelle est situé le bâtiment d’habitation correspondant au n
o
8 de la rue Edouard-Payot. Elle a notamment invoqué la protection du patrimoine
bâti, spécifiquement des immeubles situés aux n
os
2 à 12 de la rue
Edouard-Payot.
Le 27 février 2023, la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a adressé à la municipalité sa synthèse (n
o
201897), à teneur de laquelle la Direction de l’environnement industriel,
urbain et rural, Division Air, climat et risques technologiques a délivré
l’autorisation spéciale requise, moyennant le respect de diverses conditions
impératives. La Direction des ressources et du patrimoine naturels, Division
Biodiversité et paysage n’a pas formulé de remarque.
Le projet a encore fait l’objet d’une analyse par la
Délégation communale à la protection du patrimoine bâti, qui a rendu un préavis
défavorable le 27 juin 2023. Outre qu’il rappelle les protections patrimoniales
dont font l’objet l’immeuble n
o
ECA 11098 et ses alentours, ce
préavis mentionne ce qui suit:
"
[...]
L’objet constitue la tête supérieure d’un front de rue
composé des immeubles Edouard-Payot n
o
2 à 12. Cet immeuble de
logement se compose d’un sous-sol semi-enterré, de quatre étages et d’un
attique. Il bénéficie d’un double accès au rez-de-chaussée, côté rue et côté
jardin. La cage d’escalier est marquée en façade nord. La façade est animée par
un jeu de bandeaux positionnés en prolongement des tablettes de fenêtres et des
balcons. La toiture est en très faible pente.
Le projet consiste en l’installation d’une nouvelle antenne
de communication mobile sur la toiture. Il prévoit de fixer trois boitiers à
l’émergence de l’ascenseur, boitiers dont la hauteur est pratiquement deux fois
plus importante que l’émergence en question. L’antenne est positionnée sur le
versant ouest de la toiture, à 4,5 mètres de l’aplomb de la façade ouest et 5,1
mètres de l’aplomb de la façade nord. Le mât, qui s’élève à trois mètres plus
une émergence sur un tripode horizontal, est flanqué de trois antennes.
Pour rappel, lorsqu’un édifice a obtenu une note *3* au
recensement architectural du canton de Vaud, « des modifications peuvent
[...] être envisagées, pour autant que les qualités qui ont justifié sa note
n’en soient pas altérées ». Or, l’ISOS comme l’ICOMOS qualifient l’objet
et ses abords d’intéressants en raison de leur forte homogénéité volumétrique
et du langage du bâti en front de rue dont ils ont la tête, mais aussi à
l’échelle plus générale du quartier et de ses espaces verts. L’installation
projetée, par son volume et sa hauteur, engendrerait une altération de cette homogénéité.
Par ailleurs, elle serait très visible à la fois du domaine public (rues Pécos,
Dôle et Payot) et de la zone d’utilité publique voisine correspondant au
Collège de Béthusy.
Compte tenu de ce qui précède et
en application de l’article 73 du Plan général d’affectation (RPGA) relatif aux
objets figurants dans un recensement, de l’article 69 RPGA concernant
l’intégration des constructions et de l’art. 86 LATC concernant l’esthétique et
l’intégration des constructions, nous formulons un
préavis défavorable
à
ce projet.
"
Par décision du 13 juillet 2023, notifiée à A.________
le 17 juillet 2023, la Municipalité de Lausanne, se fondant sur les art. 86
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]
et 69 RPGA, a refusé la construction
d’une nouvelle installation de communication mobile sur la parcelle n
o
3075. Se référant aux inventaires ISOS et ICOMOS et au
recensement
architectural
cantonal, elle a considéré que le projet dénaturerait
complètement les qualités urbaines et architecturales du quartier et
modifierait significativement l’identité de la parcelle. Elle a ajouté que
l’installation projetée, par son volume et sa hauteur, engendrerait une
altération du bâtiment et de l’homogénéité du quartier et de ses espaces verts.
Elle serait en outre très visible depuis le domaine public (rues Pécos, Dôle et
Payot) et la zone d’utilité publique voisine du Collège de Béthusy.
C.
Le 11 septembre 2023, agissant par l’intermédiaire de son mandataire, A.________
(ci-après: la recourante) a déféré la décision du 13 juillet 2023 de la
Municipalité de Lausanne (ci-après aussi: l’autorité intimée) à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle a conclu, avec suite
de frais et dépens, à la réforme de cette décision en ce sens que
l’autorisation de construire l’installation de communication mobile requise sur
la parcelle n
o
3075 (CAMAC n
o
201897) est délivrée,
subsidiairement à l’annulation de cette décision et au renvoi de la cause à
l’autorité intimée pour nouvelle décision. Elle a requis une inspection des
lieux.
Dans sa réponse du 7 novembre 2023, l’autorité
intimée a conclu au rejet du recours, aux frais de la recourante. Elle a requis
une inspection locale.
B.________ (ci-après: l’opposante) s’est déterminée
sur le recours par le biais de son conseil le 12 octobre 2023, concluant, sous
suite de frais et dépens, au rejet du recours et à la confirmation de la
décision municipale du 13 juillet 2023.
La recourante a encore répliqué le 18 janvier 2024.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale le 6 juin 2024. Le compte rendu y relatif expose notamment ce qui suit:
"
L’audience est
ouverte [...] à l’ouest de l’immeuble locatif n
o
ECA 11098 situé sur
la parcelle n
o
3075.
[...]
On voit au nord de la rue Edouard-Payot une grande salle
polyvalente à toit plat. Depuis le virage que forme la rue Edouard-Payot, on
constate la présence d’une infrastructure relativement imposante dans la cour
du collège, d’une hauteur de 10 m environ, supportant une alarme. On voit
également deux mâts d’antennes sur le toit du CHUV.
Selon la municipalité, l’homogénéité du quartier se définit
plutôt du côté est.
Le Tribunal et les parties se déplacent au nord de l’immeuble
Edouard-Payot n
o
12. Depuis cet endroit on peut voir la "tour
des infirmières" sur laquelle sont installés deux grands mâts notamment de
téléphonie mobile (A.________, E.________, F.________). A côté des deux mâts on
peut également apercevoir une antenne A.________ qui est moins haute que les
deux mâts. M. G.________ précise que l’antenne mesure environ 2.20 m de haut et
qu’elle est posée sur un tube métallique qui lui mesure environ 50 cm de plus.
La toiture comporte d’autres superstructures un peu moins élevées. On voit
également les deux antennes sur la toiture du CHUV. Depuis la rue Edouard-Payot
au nord du n
o
12 de cette rue on ne verra pas l’installation
projetée.
Le tribunal et les parties se déplacent ensuite jusqu’au
carrefour de la rue Edouard-Payot et de l’avenue de la Dôle. On peut relever
que depuis ce carrefour l’antenne et les armoires techniques accolées à
l’émergence de l’ascenseur seront visibles.
M. H.________ produit un extrait tiré de google maps montrant
les toits du quartier.
M. I.________ s’exprime sur l’ensemble que forment les
bâtiments de la rue Edouard-Payot. Il relève que les architectes ont conçu les
façades sur la base de lignes horizontales et avec un langage épuré. M. D.________
indique qu’il existe une infrastructure photovoltaïque sur la toiture de
l’immeuble Edouard-Payot n
o
12. On observe que cette installation a
pour effet de doubler le bandeau métallique en bordure de toiture, lequel
apparaît plus "lourd" que les autres lignes horizontales du bâtiment.
[A la demande du président], Me Luciani indique que l’antenne ne sera pas
visible depuis le bâtiment des opposants à la rue Edouard-Payot n
o
8.
[...]
"
Les parties se sont déterminées au sujet du compte
rendu d’audience, le 20 juin 2024 s’agissant de l’autorité intimée, le 21 juin
2024 pour les opposants et le 24 juin 2024 pour la recourante.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une
décision municipale refusant la construction d’une nouvelle installation de
communication mobile. Cette décision est susceptible de faire l’objet d’un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
BLV 173.36]; art. 115 LATC). La demande de permis de construire a été déposée
par la recourante, qui exploite un réseau de téléphonie mobile au bénéfice
d'une concession fédérale, et elle comporte la signature du propriétaire du
bien-fonds, si bien que la recourante a qualité pour recourir (art. 75 al. 1
let. a LPA-VD, applicable par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le mémoire de
recours a pour le surplus été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. b
LPA-VD) et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art.
79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
La municipalité fonde son refus
d’octroyer le permis de construire requis sur les art. 86 LATC et 69 RPGA.
La
recourante invoque une violation du droit et un abus de son pouvoir
d’appréciation de la part de l’autorité intimée dans l’application de ces
dispositions et de l’art. 6 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966
sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451).
a) En
matière d’esthétique
et d’intégration des constructions, l
’art.
86
LATC
impose à la municipalité de veiller à ce que les constructions, quelle que soit
leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1).
Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier
ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3).
Selon l’art. 69 RPGA, les
constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre
l’aspect et le caractère d’un quartier, d’un site, d’une place ou d’une rue, ou
de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, culturelle ou
architecturale sont interdites (al. 1). Les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés doivent présenter un
aspect architectural satisfaisant et s’intégrer à l’environnement (al. 2).
Les installations de
téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou
communales d'esthétique ou d'intégration (
ATF 141 II 245 consid. 4.1)
. Dans l'application d'une clause générale d'esthétique,
l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par son sentiment subjectif;
il lui appartient de motiver soigneusement son appréciation (TF 1C_231/2016 du
21 novembre 2016 consid. 4.1.3; 1C_265/2014 consid. 4.1 non publié in ATF 141
II 245). Par ailleurs, les normes communales et cantonales doivent être
appliquées dans les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral
de l'environnement d'une part et des télécommunications d'autre part: elles ne
peuvent notamment pas violer les intérêts publics que consacre la législation
sur les télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un
réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace
entre les fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l'application des
normes d'esthétique ou de protection des sites ne peut pas rendre impossible ou
compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à
l'opérateur en vertu du droit fédéral (art. 1 de la loi du 30 avril 1997 sur
les télécommunications [LTC; RS 784.10]; ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138
II 173 consid. 6.3; TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2; 1C_231/2016
précité consid. 4.1.3).
Une intervention de l'autorité communale ou
cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée
analogue doit se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la
protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables (TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.3). En
retenant qu'une interdiction de construire fondée sur la clause d'esthétique
doit se justifier par un intérêt public prépondérant, la jurisprudence exige
une pesée des intérêts soigneuse, la décision devant se fonder sur des critères
objectifs et systématiques, notamment s'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction. L'autorité communale qui se prononce sur ces questions en
interprétant son règlement en matière de police des constructions et en
appréciant les circonstances locales, bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière, que l'autorité cantonale de recours contrôle avec retenue (v.
art. 2 al. 3 LAT), mais l'autorité de recours doit sanctionner l'appréciation
communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Selon la jurisprudence
récente du Tribunal fédéral, la prise en considération adéquate d'intérêts
d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par
un contrôle strict. Il incombe à l'autorité cantonale de recours d'intervenir
non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est
insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des intérêts qui
dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, ATF 145 I 52
consid. 3.6; v. aussi CDAP AC.2023.0139 du 13 février 2024 consid. 4a;
AC.2022.0251 du 7 juin 2023 consid. 3b; AC.2022.0249 du 10 mai 2023 consid.
2c/aa). Aussi, si l'on ne peut nier qu'une antenne de téléphonie mobile
présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore faut-il, pour
exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités
esthétiques d'un endroit donné (TF 1C_465/2010 précité consid. 3.3; v. aussi CDAP
AC.2024.0016 du 18 juin 2024 consid. 3a; AC.2023.0139 précité consid. 4a;
AC.2022.0251 précité consid. 3b; AC.2022.0249 précité consid. 2c/aa).
Une jurisprudence abondante a été rendue en lien
notamment avec des sites mentionnés à l'inventaire fédéral des sites construits
à protéger (ISOS), en n'excluant pas de telles constructions quand celles-ci ne
portaient pas atteinte aux objectifs de l'inventaire (TF
1C_94/2022 du 24 août 2023, confirmant l’arrêt CDAP AC.2021.0100
du 23 décembre 2021; 1C_296/2022 du 7 juin 2023, confirmant l’arrêt CDAP
AC.2021.0211,
AC.2021.0218 du 19 avril 2022; 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.3;
1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5; 1A.142/2004 du 10 décembre 2004
consid. 4; v. aussi CDAP AC.2022.0065 du 13 janvier 2023 consid. 10).
Dans ce contexte, les
normes de droit cantonal et communal n'ont pas une portée plus étendue que les
normes de droit fédéral sur la protection des sites construits d'importance
nationale (CDAP AC.2021.0100 du 23 décembre 2021 consid. 4e, confirmé par arrêt
du TF 1C_94/2022 du 24 août 2023).
b) Selon l’art. 6 al. 1 LPN, l’inscription d’un
objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet
mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus
possible.
Cette disposition n'impose pas une
interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un
bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son
identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection. Pour déterminer ce
que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver
intact" un bien protégé, il faut se référer à la description, dans
l'inventaire, du contenu de la protection (ATF 127 II 273 consid. 4c; 123 II
256 consid. 6a; TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 4.1; 1C_347/2016 du 5
septembre 2017 consid. 3.1; 1C_196/2010 du 16 février 2011 consid. 1.2). En
vertu de l’art. 6 al. 2 LPN, lorsqu’il
s'agit
de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de l'art. 2 LPN,
la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les
conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette
conservation. Selon la jurisprudence, l'octroi d'une autorisation de construire
une installation de téléphonie relève d'une tâche de la Confédération
(
ATF 131 II 545
consid. 2.2; TF 1C_296/2022 précité consid. 4.1;
1C_347/2016 précité consid. 3.1). L'art. 6 al. 2 LPN est dès lors applicable
dans ce contexte. Cette disposition accorde un poids prioritaire à la
conservation des objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie
cependant pas qu'aucune pesée des intérêts ne soit nécessaire, mais que seuls
des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour
justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (TF 1C_296/2022 précité
consid. 4.1; 1C_347/2016 précité consid. 3.1).
Ces principes sont repris à l’art. 10 de
l'ordonnance du 13 novembre 2019 concernant l’Inventaire fédéral des sites
construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12). Selon cette disposition, dans
le cadre de l’accomplissement de tâches de la Confédération, les interventions
qui n’ont pas d’effets sur la réalisation des objectifs de sauvegarde ne
représentent pas une atteinte et sont admissibles; de légères atteintes sont
également admissibles si elles sont justifiées par un intérêt qui prime
l’intérêt à protéger l’objet (al. 1). Lors d’interventions sensibles dans le
cadre de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, on ne peut procéder
à une pesée des intérêts qu’en présence d’intérêts équivalents ou supérieurs,
d’importance nationale également. Des atteintes sensibles à un objet ne sont
admissibles que si elles sont justifiées par un intérêt d’importance nationale
qui prime l’intérêt à protéger l’objet (al. 2).
c) Le patrimoine est
également protégé au niveau cantonal, par la loi du 30 novembre 2021 sur la
protection du patrimoine culturel immobilier (LPrPCI; BLV 451.16). En
application de l’art.
14 LPrPCI, le recensement architectural permet
d'identifier, de connaître, d'évaluer et de répertorier le patrimoine culturel
immobilier, à l'exclusion des sites archéologiques et des objets navals
lacustres (al. 1). Le département établit le recensement en collaboration avec
les communes en prenant notamment en compte les inventaires fédéraux (al. 2).
Une note est attribuée à chaque objet recensé. Des notes de sites peuvent être
attribuées si cela se justifie. La signification de chaque note est donnée par
le règlement d'application de la LPrPCI (al. 3).
D’après
l’art. 8
du règlement du 18 mai 2022 sur la
protection du
patrimoine culturel immobilier
(RLPrPCI; BLV 451.16.1),
la note attribuée est une indication de la
valeur patrimoniale d'un objet ou d'un site. Elle se fonde sur des critères
d'évaluation architecturaux, historiques, artistiques, culturels, techniques,
urbanistiques, paysagers et de situation, rapportés à l'échelle locale,
régionale et nationale (al. 1). U
ne note 3 constitue
la reconnaissance d’un objet d’intérêt local ayant une importance au niveau
communal (al. 3 let. c).
Selon la plaquette
"Recensement architectural du canton de Vaud" (éditée par la Section
des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre
1995, rééditée en mai 2002), cela signifie que l’objet mérite d'être conservé;
il peut cependant être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui
ont justifié sa note 3. Il incombe aux communes de réglementer la protection du
patrimoine culturel immobilier d'importance locale ou ne faisant l'objet
d'aucune mesure de protection cantonale en vertu de l’art. 8 let. a LPrPCI.
Au niveau communal, l’art.
73 RPGA prévoit, pour les objets figurant au recensement, que tous travaux les
concernant font l’objet d’un préavis du délégué communal à la protection du
patrimoine bâti (al. 2). Sur la base de ce préavis, la municipalité peut
imposer des restrictions au droit de bâtir et interdire les constructions,
transformations ou démolitions (al. 3).
Selon la jurisprudence, à l'exception des notes 1 et
2 (qui impliquent une mise à l'inventaire), les notes attribuées dans le
recensement architectural ont un caractère purement indicatif et informatif;
elles ne constituent pas une mesure de protection. Elles sont en revanche un élément
d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement du
territoire, notamment dans la procédure de permis de construire, lorsque ces
autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des
constructions (v. TF 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.5 et 2.6; CDAP
AC.2023.0172 du 17 juin 2024 consid. 4b;
AC.2022.0207,
AC.2022.0217 du 6 février 2024 consid. 4d; AC.2023.0115, AC.2023.0117 du 16
janvier 2024 consid. 9a/cc;
AC.2020.0229 du 13 juin 2023 consid. 6e/cc).
d) On ajoutera encore que
les opérateurs de télécommunication mobile qui se voient accorder une
concession ont, conformément aux dispositions constitutionnelles et légales,
une obligation de fournir de tels services. La jurisprudence en a déduit qu’il
n’est pas nécessaire de prouver le besoin de couverture lorsque l’installation
est projetée en zone à bâtir (TF
1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1; 1C_231/2016 du 21 novembre
2016 consid. 4.4.1; 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 4.2).
Une installation de communication mobile ne peut donc pas,
en règle générale, être refusée au motif qu’elle ne correspondrait pas à un
réel besoin, qu’elle pourrait être placée sur un mât existant d’un autre
opérateur ou qu’il existerait d’autres sites mieux adaptés (TF 1C_419/2010 du
15 octobre 2010 consid. 5; v. aussi CDAP AC.2023.0195 du 21 mai 2024
consid. 9; AC.2023.0139 du 13 février 2024 consid. 3a; AC.2019.0069 du 24
juillet 2020 consid. 4b). L’examen d’emplacements alternatifs ne s’impose que
lorsque l’implantation en zone à bâtir se heurte à un empêchement juridique,
telle une clause d’esthétique ou de protection du patrimoine (ATF 141 II 245
consid. 7.7; TF 1C_231/2016 précité consid. 4.4.2; 1C_294/2015 du 3 février
2016 consid. 2.2; v. aussi CDAP AC.2023.0195 précité consid. 9).
3.
a) En l’occurrence, l’autorité intimée fonde le refus du permis de
construire sur les
différentes protections dont font
l’objet l’immeuble n
o
ECA 11098 et ses alentours d’un point de vue
patrimonial. Elle considère que l’installation projetée, vu ses dimensions,
altérerait le bâtiment sur lequel il est prévu qu’elle soit implantée et
dénaturerait les qualités urbaines et architecturales du quartier. Elle relève
en particulier que le bâtiment destiné à accueillir l’installation projetée est
bien visible depuis le quartier en amont au nord, depuis l’enfilade des rues
Pécos, Dôle et Payot et depuis le collège de Béthusy à l’ouest. Elle soutient
que l’apparence disgracieuse et industrielle des antennes et armoires
techniques contrasterait fortement avec l’aspect plus ancien de l’immeuble et
porterait une atteinte grave à sa valeur patrimoniale, susceptible de remettre
en cause sa note. L’installation projetée amoindrirait aussi le caractère
homogène du site, enfreignant ainsi l’objectif de sauvegarde de l’ISOS. Elle
renvoie pour le surplus au contenu du préavis émis le 27 juin 2023 par la
Délégation communale à la protection du patrimoine bâti. La municipalité se
réfère en outre à la publication
"
Les installations de téléphonie mobile et la protection des
monuments
"
éditée par la Commission fédérale des monuments
historiques, selon laquelle, en substance, pour éviter de porter atteinte aux
monuments ou à leurs abords, des emplacements alternatifs devraient être
privilégiés si de telles possibilités existent. Ces prescriptions seraient
enfreintes en l’occurrence selon elle. Elle ajoute que le secteur situé
directement en amont du projet comporte des bâtiments non recensés ni protégés,
qui pourraient éventuellement constituer des alternatives. Sur la base de ses
éléments, l’autorité intimée estime que l’intérêt public à la protection du
patrimoine l’emporte.
La recourante invoque la violation de l’art. 6 LPN. Elle
fait valoir que le projet ne porte pas atteinte à l’objectif de sauvegarde de
l’ISOS puisqu’il n’apporte qu’une modification légère à la construction sur
laquelle il doit être implanté et que son impact visuel doit être relativisé. Elle
relève que les vues évoquées par l’autorité intimée ne sont pas mentionnées
dans la fiche ISOS, en particulier au titre d’échappée dans l’environnement
(EE). Selon elle, la décision attaquée revient à protéger un site qui ne le
mérite pas, alors que la loi impose d’implanter les installations de
communication mobile en zone à bâtir. Elle invoque pour le surplus une
couverture de réseau actuellement insuffisante et son obligation de garantir
une telle couverture, dans un quartier qui nécessite une capacité de réseau
importante. Elle en déduit une pesée des intérêts en faveur du projet, qui
répond à un besoin de couverture et dont l’impact n’est pas celui retenu par
l’autorité intimée, si bien que l’installation de communication mobile ne
pouvait pas être refusée pour des motifs tirés de l’inscription du secteur dans
un périmètre de l‘ISOS. La recourante invoque en outre la violation des art. 86
LATC et 69 RPGA relatifs à l’esthétique et l’intégration des constructions,
soutenant que l’autorité intimée aurait méconnu les principes développés par la
jurisprudence en la matière. Elle estime que l’impact de la construction
projetée est faible et que la note 3 au recensement architectural cantonal atteste
d’un intérêt local ne justifiant pas d’interdire toute installation de
communication au seul motif qu’elle est visible. Elle ajoute que de nombreux
bâtiments du quartier ont aussi une note 3, en particulier ceux dans lesquelles
et autour desquels la couverture réseau doit être améliorée, de sorte que la
décision attaquée aurait pour effet d’empêcher toute installation de ce type
dans le secteur, avec pour conséquence que la couverture du réseau ne serait
pas assurée.
La décision attaquée procéderait d’un
abus de son pouvoir d’appréciation de la part de l’autorité intimée.
L’opposante adhère à l’appréciation
de la situation effectuée par la municipalité. Elle soutient en particulier que
l’examen d’emplacements alternatifs s’imposerait puisque l’installation projetée
se heurterait à un empêchement juridique découlant des normes d’esthétique et
de protection du patrimoine. Le recours devrait être rejeté dans la mesure où
la recourante n’a pas démontré l’inexistence de solutions alternatives, ni la
nécessité de construire à l’endroit prévu.
La recourante conteste la nécessité d’établir un
besoin de couverture ou de chercher des lieux alternatifs d’implantation,
s’agissant d’une installation conforme à la zone et ne nécessitant pas de
dérogation.
b)
L’immeuble
locatif n
o
ECA 11098 destiné à accueillir l’installation de
communication mobile litigieuse est constitué d’un sous-sol semi enterré, de
quatre étages et d’un attique et il présente une hauteur à la corniche de presque
17 mètres. Sa toiture en très faible pente est surmontée au niveau du faîte de
l’émergence de l’ascenseur, dont le point le plus haut de trouve à 18,55
mètres. Les trois boitiers techniques projetés ne déborderont pas de l’édicule
de l’ascenseur, auquel ils seront accolés, et ils ne dépasseront pas cet
édicule de plus d’un mètre pour les deux plus hauts. Quant au mât et aux trois
antennes, il est prévu de les implanter à proximité de l’angle nord-ouest de la
toiture, sur le pan ouest de celle-ci, en retrait de 1,5 m environ par rapport
au bord du toit. Le mât, d’une hauteur de 3 m, fixé sur un support horizontal,
supportera trois antennes, dont le point le plus haut se trouvera à 20,49 m,
soit quelque 2 mètres plus haut que l’émergence de l’ascenseur. La hauteur du
mât et des antennes n’apparaît ainsi pas hors de proportion si l’on considère
en particulier la hauteur du bâtiment.
A cela s’ajoute qu’en projetant de positionner les
antennes en retrait sur la toiture, à 1,5 m environ du bord de celle-ci, la
recourante a concédé un effort puisqu’une meilleure couverture serait possible
avec une implantation directement au bord du toit selon les explications
fournies en audience.
Pour le surplus, l’observation ressortant du préavis
de la Délégation communale à la protection du patrimoine bâti selon laquelle la
façade de l’immeuble "
est animée par un jeu de bandeaux positionnés en
prolongement des tablettes de fenêtres et des balcons
" et les
explications fournies en audience selon lesquelles les façades de l’ensemble
que forment les bâtiments de la rue Edouard-Payot ont été conçues sur la base
de lignes horizontales avec un langage épuré doivent être relativisées. Le
propriétaire de l’immeuble a en effet indiqué lors de l’audience que la toiture
de l’immeuble est pourvue d’une infrastructure photovoltaïque et la Cour a pu
constater que cette installation a pour effet de doubler le bandeau métallique
en bordure de toiture, avec pour conséquence que ce bandeau apparaît plus massif
que les autres lignes horizontales du bâtiment.
Compte tenu de ces éléments, il apparaît que
l’installation de communication mobile litigieuse ne modifiera pas
l’architecture et la volumétrie de l’immeuble locatif n
o
ECA 11098,
auquel elle ne portera pas atteinte, ou de manière insignifiante.
L’installation projetée ne dénaturera pas non plus
l’ensemble que forment les immeubles de la rue Edouard-Payot n
os
2 à
12, ni plus généralement le quartier du point de vue de ses qualités
architecturales.
A cet égard, l’autorité intimée
soutient en vain dans ses déterminations sur le compte rendu d’audience, se
référant à l’extrait tiré de google maps qu’elle a produit, que l’effet
d’ensemble des alignements de bâtiments aux toitures préservées et dépourvues
d’antennes et d’infrastructures techniques verticales devrait être préservé. En
effet, ni le recensement architectural cantonal, qui décrit l’ensemble que
forment les bâtiments de la rue Edouard-Payot recensés en note 3 comme
"
un site
intéressant
"
, sans autre précision, ni
la description relative
au périmètre 73 de l’ISOS ne mentionnent spécifiquement les toitures.
Plus généralement, l’inspection locale mise en œuvre
a permis à la Cour d’observer un environnement hétéroclite, avec en particulier
au nord de la parcelle n
o
3075 une grande salle polyvalente à
toiture plate. Le Tribunal a également constaté la présence d’une
infrastructure relativement imposante, de 10 m de hauteur environ et supportant
une alarme, dans la cour du collège, ainsi que plusieurs mâts supportant des
installations de communication mobile sur la tour de l’ancienne école
d’infirmières et sur la toiture du CHUV, visibles depuis la rue Edouard-Payot
au nord du n
o
12 de cette rue.
L’installation litigieuse ne sera en revanche pas visible
à proximité immédiate de la parcelle n
o
3075 depuis la rue
Edouard-Payot au nord du n
o
12 de cette rue. Elle ne sera pas non
plus visible depuis le bâtiment de l’opposante à la rue Edouard-Payot n
o
8. Le mât, les antennes et les armoires techniques accolées à l’émergence de
l’ascenseur seront en revanche visibles depuis le carrefour que forment la rue
Edouard-Payot et l’avenue de la Dôle. Cela étant, si l’installation litigieuse
se trouvera dans le champ de vision depuis ce carrefour – voire depuis une
portion de la rue Edouard-Payot en montant vers le carrefour, ce qui n’a cependant
pas pu être établi – lorsque l’on regarde en direction de bâtiments situés dans
le périmètre 73 de l’ISOS, sa présence n’impactera cette vue que marginalement.
Quoi qu’il en soit, la vue en question n’est pas
mentionnée à titre d’échappée dans l’environnement (EE) dans la fiche ISOS. On
ne saurait ainsi considérer que la présence de l’installation litigieuse dans
le champ visuel depuis le carrefour précité, voire depuis d’autres endroits du
quartier, porterait atteinte à l’objectif de protection de l’ISOS, qui concerne
principalement la sauvegarde de la structure urbaine. Or, le projet ne
modifiera pas la structure du quartier d’un point de vue urbanistique et,
partant, n’empêchera pas sa conservation intacte dans le sens prescrit par l’ISOS.
Quant à la clause d’esthétique, elle ne peut pas
être invoquée dans le seul but de préserver un dégagement et il faut admettre
que certaines constructions, à l’instar des antennes de communication mobile,
sont susceptibles de porter une atteinte inévitable à la vue, pour des raisons
inhérentes à leur nature (v. AC.2022.0065, AC.2022.0068 du 13 janvier 2023
consid. 10b/cc, implantation d’une installation de communication mobile dans un
quartier de Lausanne inscrit à l’ISOS).
En définitive, sous l’angle de la pesée des intérêts
en présence, l’intérêt public à disposer d’un réseau de téléphonie mobile de
bonne qualité l’emporte manifestement, vu l’atteinte insignifiante induite par
l’installation litigieuse, sur la conservation intacte de l’immeuble locatif n
o
ECA 11098 et de ses alentours. En refusant de délivrer le permis de construire
requis, sur la base des art. 86 LATC et 69 RPGA pour des motifs d’esthétique et
d’intégration, l’autorité intimée a abusé de son pouvoir d’appréciation.
c) Dans la mesure où l’implantation de l’installation
de communication mobile, en zone à bâtir, ne se heurte à aucun empêchement
juridique, que ce soit sous l’angle de l’esthétique et de l’intégration ou du
point de vue de la protection du patrimoine, l’examen d’emplacements
alternatifs ne s’impose pas, contrairement à ce que soutiennent l’autorité
intimée et l’opposante.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours, bien
fondé. La décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à l’autorité
intimée pour qu’elle délivre le permis de construire requis.
Les frais et dépens sont mis à la charge de la
partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). Lorsque la procédure
met en présence, en plus du recourant et de l'autorité intimée, une ou plusieurs
autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en
principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité
publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens
(CDAP AC.2024.0016 du 18 juin 2024 consid. 5; AC.2022.0185 du 17 juin 2024
consid. 20 et les arrêts cités). Les frais de justice seront donc mis à la
charge de l’opposante, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du
tarif des frais judiciaires et des dépens an matière administrative du 28 avril
2015 [TFJDA; 173.36.5.1]). La recourante, qui a procédé par l’intermédiaire
d’un mandataire professionnel, a droit à des dépens, à la charge de l’opposante
(art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de
Lausanne du 13 juillet 2023 est annulée et la cause est renvoyée à cette
autorité afin qu’elle délivre le permis de construire requis.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois
mille) francs est mis à la charge de B.________.
IV.
B.________ versera à A.________ un
montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre d’indemnité de dépens.
Lausanne, le 16 juillet 2024
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’Office
fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.