vd_omni · AC.1999.0148 · 2000-03-20 · fr

SI Esplanade de Montbenon SA c/ Lausanne | Confirmation du refus d'un projet de surélévation du noyau central (ascenseurs et escaliers) du parking de Montbenon qui, aboutissant sur la dalle-toiture du parking, porterait atteinte, compte tenu de sa configuration, au site de l'esplanade.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.03.2000 AC.1999.0148

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 20 mars 2000
sur le recours interjeté par
SI ESPLANADE
DE MONTBENON SA
, dont le conseil est l'avocat Olivier Freymond, à Lausanne
contre
la décision rendue le 23 août 1999 par la
Municipalité
de Lausanne
, représentée par Me Jean-Michel Henny, avocat à Lausanne
(surélévation du noyau central - ascenseurs et escaliers - du parking de
Montbenon.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Renato Morandi et M. Olivier Renaud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La recourante est
propriétaire à Lausanne, non loin du centre de la ville qu'est la place
St-François, du Parking de Montbenon, construit au bénéfice d'un droit distinct
et permanent ("parcelle" 5816) grevant la parcelle 5815 propriété de
la commune. Ce parking est adossé au coteau de Montbenon. La dalle-toiture du
parking se présente comme une vaste surface rectangulaire (sa longueur atteint
environ 130 mètres dans l'axe est-ouest) plate et engazonnée (en temps normal:
des travaux paysagers y sont actuellement en cours dans le cadre d'un projet
Rêve "2000") qui constitue la dernière au sud des diverses terrasses
qui se succèdent pour former l'esplanade de Montbenon. Celle-ci s'étend au nord
jusqu'à l'avenue Jules Gonin, sur le côté sud de laquelle est construit le
palais de justice de Montbenon (initialement Tribunal fédéral, puis Tribunal
cantonal, aujourd'hui Tribunal de district). Devant le palais de justice que
longe l'allée Ernest Ansermet se succèdent au sud divers aménagements paysagers
(pelouses en légère pente, escaliers, gradins, places de jeu, bassin, etc.) que
borde au sud une allée rectiligne orientée dans l'axe est-ouest et dont
l'extrémité ouest couvre un dépôt souterrain du service des parcs et promenades.
Cette allée, qui domine une rampe parallèle en légère pente à ciel ouvert,
couvre dans sa partie est le tunnel pour piétons (dont la pente atteint 9 %
selon les déclarations de l'auteur du projet litigieux) qui donne accès (sous
le niveau de la terrasse située en contrebas) au "noyau central"
constitué par les escaliers et les quatre ascenseurs desservant le parking,
ainsi qu'aux caisses de celui-ci. Le parking dispose de divers autres accès:
outre des escaliers de secours situés dans les angles nord ouest et nord est
(ce dernier débouche à l'extrémité supérieure du tunnel pour piétons), le
parking est accessible pour les usagers et les véhicules par le bas au niveau
du chemin de Mornex (où sa façade, haute d'environ 19 mètres, est occupée par
les fenêtres de locaux essentiellement commerciaux) ainsi que par un tunnel qui
traverse le coteau de Montbenon de part en part et aboutit au nord sur l'avenue
Jean-Jacques Mercier.
Depuis l'ensemble de
l'esplanade, et en particulier depuis l'allée rectiligne orientée dans l'axe
est-ouest décrite ci-dessus, un vaste panorama, encadré par les arbres plantés
en contrebas de ses extrémités, s'ouvre sur le lac et la Savoie.
D'après les
explications fournies par la commune dans sa réponse au recours, la parcelle est
située en zone de l'ordre non contigu où le RPE lausannois limite la hauteur à
la corniche à 14,50 mètres mais la municipalité de l'époque (la construction
remonte apparemment à la fin des années 60) s'est vraisemblablement fondée sur
l'art. 111 RPE instaurant des "dérogations exceptionnelles en cas
d'intérêt public", ce qui explique que la hauteur de la façade sud du
parking atteint 18,70 mètres.
Par ailleurs, le droit
distinct et permanent 5816 est grevé d'une servitude créant un droit d'usage en
faveur de la Commune de Lausanne dont l'exercice est ainsi décrit :
"Le toit du bâtiment du garage-parking
servira de promenade ou de jardin en faveur du public, à l'exclusion des
surfaces nécessaires aux entrées et autres aménagements extérieurs tels que
ceux nécessités par des impératifs d'ordre statique et par l'équipement
technique du parking."
B.                    D'après les explications
fournies en audience par les représentants de la recourante, les ascenseurs du
parking sont à bout de souffle et les exigences actuelles de sécurité
requièrent, au sommet des cages d'ascenseur, l'aménagement d'un espace libre
qui nécessite que l'on traverse la dalle-toiture et que l'on dépasse le niveau
du sol d'environ un demi-mètre au moins. En outre et toujours selon la
recourante, le tunnel pour piétons formant l'accès supérieur du parking pose de
grands problèmes de sécurité car il s'y développe d'importantes activités de
prostitution, de consommation et de trafic de drogue. Enfin, la déclivité du
tunnel pour piétons le rend impraticable pour les handicapés. C'est ainsi que
la recourante a soumis à l'autorité communale un projet tendant à la
surélévation du noyau central du parking qui ferait déboucher deux des
ascenseurs, ainsi que l'escalier, directement à l'extérieur du parking, au niveau
de la dalle-toiture engazonnée déjà décrite. Après examen préalable, la
Direction communale des travaux a déclaré dans une lettre du 3 mars 1998
qu'elle pourrait entrer en matière en considérant l'édicule en question comme
un ouvrage répondant aux exceptions prévues par la servitude (citée ci-dessus).
Elle soulignait qu'en raison de la qualité du site, un soin tout particulier
devrait être apporté au traitement de cet édicule (structure légère). Elle
réservait l'enquête publique et la décision finale de la municipalité.
D'après les plans et
les montages photographiques mis à l'enquête publique du 25 mai au 14 juin
1999, la superstructure prévue prendrait place, à mi-longueur environ de la
surface engazonnée de la dalle-toiture, en contrebas et à quelques mètres au
sud de la rampe pour piétons à ciel ouvert déjà décrite. Elle occuperait au sol
la surface d'un rectangle, allongé dans l'axe nord-sud, de 7,03 sur 4,92
mètres. La partie centrale serait occupée par la cage des deux ascenseurs ainsi
prolongés jusqu'à ce niveau. Au sud se trouverait le sommet de la cage
d'escalier et au nord un local pour les caisses. Par rapport au niveau du sol
de l'esplanade (cote 484.00), la construction atteindrait une hauteur de 2,87
mètres du côté nord et du côté sud, tandis que la partie située à l'aplomb de
la cage d'ascenseur atteindrait une hauteur de 4,29 mètres. C'est dans la
partie supérieure de cette superstructure que s'ouvre la ventilation de la cage
d'ascenseur. Quant à la seconde cage d'ascenseur, qui n'est pas prolongée
jusqu'au niveau de la dalle toiture, elle bénéficierait d'une ventilation
ouvrant sur un caillebotis situé au niveau du sol à côté de l'édicule projeté.
D'après les
explications fournies à l'audience (cela ne résulte pas du dossier d'enquête), la
société recourante renoncerait à l'usage du tunnel pour piétons actuel qui
couvre l'allée déjà décrite: il serait condamné par une grille.
C.                    L'enquête a suscité
trois oppositions émanant respectivement de l'AVACAH, du Mouvement pour la
Défense de Lausanne et des époux Urs et Agnetta Zuppinger, domiciliés au chemin
de Mornex 9.
D.                    La municipalité a refusé
le permis de construire par décision communiquée le 23 août 1999 à la
recourante, qui l'a contestée en temps utile par un recours, pour lequel elle a
effectué une avance de frais de 2'500 francs, qui conclut à l'octroi du permis
de construire.
Interpellés selon la
formule habituelle par l'intermédiaire de la municipalité, le Mouvement pour la
Défense de Lausanne ainsi que les époux Zuppinger ont déclaré vouloir
participer à la procédure. Ils ont été interpellés sur leur qualité pour agir
et se sont déterminés respectivement les 18 et 26 octobre 1999. La commune a
conclu au rejet du recours par réponse du 4 novembre 1999.
Le Tribunal
administratif, qui s'était réservé de statuer sur la recevabilité des
interventions des opposants par un arrêt préjudiciel rendu selon la procédure
sommaire de l'art. 35a LJPA, a convoqué l'ensemble des intervenants à une
audience suivie d'une inspection locale qui s'est déroulée le 13 mars 2000. Ont
participé à l'audience une représentante de la recourante accompagnée de
l'auteur du projet et assistée du conseil de la recourante, les représentants
de la commune assistés du conseil de celle-ci, de même que le représentant du Mouvement
pour la défense de Lausanne et les époux Zuppinger.
Considérant en droit:
1.                     La qualité pour agir
comme partie devant le Tribunal administratif doit être soumise, lorsqu'il
s'agit par exemple d'opposant soutenant une décision municipale refusant un
permis de construire, aux mêmes règles que la qualité pour agir en tant que
recourant (v. par exemple dans le même sens une décision de la Commission
cantonale de recours du 19 mars 1970, RDAF 1972 p. 280, spéc. 283, qu'on citera
encore plus loin).
a)                     L'art. 37 al. 1 LJPA a
la teneur suivante:
"Le droit de recours appartient à toute
personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée".
b)                     Comme le tribunal le
rappelle régulièrement (voir par exemple AC 98/045 du 24 novembre 1998; AC
98/031 du 18 mai 1998; AC 99/024 du 27 avril 1999, AC 99/002 du 25 juin 1999),
le critère retenu par le législateur cantonal à l'art. 37 LJPA, à savoir celui
de l'intérêt digne de protection, coïncide avec celui des art. 103 lit. a OJF
et 48 lit a LPA; dans ces conditions, il convient de se référer, pour
l'interpréter et en cerner la portée, aux solutions dégagées par la
jurisprudence fédérale.
En procédure fédérale,
la qualité pour recourir est soumise aux mêmes conditions, qu'il s'agisse du
recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 103 lit. a OJF) ou du
recours administratif à une autorité fédérale de recours (art. 48 lit. a LPA)
(ATF 104 Ib 307 consid. 3 et les référence citées; voir par exemple une
décision du Conseil fédéral qui se réfère tant à la jurisprudence du Tribunal
fédéral qu'à celle du gouvernement, JAAC 1997 no 22 p. 195; voir en outre ATF
116 Ib 450, consid. 2b, et 121 II 39, spéc. p. 43 s.). A donc qualité pour
recourir quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne
de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Le recourant doit être
touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des
administrés, et l'intérêt invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt
juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver,
avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne
d'être pris en considération. L'existence d'un intérêt digne de protection
présuppose ainsi que la situation de fait ou de droit du recourant puisse être
influencée par le sort de la cause. Il y a cependant lieu, selon la
jurisprudence récente, de prêter une attention particulière à ces exigences tendant
à exclure l'action populaire lorsque comme en l'espèce, ce n'est pas le
destinataire de la décision qui recourt mais un tiers (ATF 121 II 171, consid.
2b). L'intérêt digne de protection consiste en l'utilité pratique que
l'admission du recours apporterait au recourant ou, en d'autres termes, dans le
fait d'éviter un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre
que la décision attaquée lui occasionnerait. Le recourant doit faire valoir un
intérêt propre à l'annulation de la décision; le recours formé dans l'intérêt
de la loi ou d'un tiers est en revanche irrecevable (ATF 120 Ib 48 consid. 2a,
59 consid. 1c, 120 V 39 consid. 2b, 119 Ib 179 consid. 1c, 118 Ib 614 consid.
Ib et les arrêts cités; v. également ATF 121 Ib 39 consid. 1c aa). C'est au
recourant qu'il appartient de démontrer l'existence d'un rapport étroit avec la
contestation car l'exigence de motivation s'étend aussi à la question de la
qualité pour recourir (voir par exemple JAAC 1997 no 22 p. 195; ATF 120 Ib 431
consid. 1).
c)                     En matière
d'autorisation de construire, la qualité pour recourir est reconnue au voisin
occupant une maison en raison de son intérêt pratique à ce que le voisinage
immédiat de sa maison reste libre de construction (ATF 104 Ib 245 consid. 7d
s'agissant d'une habitation; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508
consid. 5c, s'agissant d'un projet de parking) ou au voisin qui serait menacé
d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF
103 Ib 144 consid. 4c) ou les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib
170 consid. 5b). En outre, la qualité pour agir doit être largement reconnue
lorsque les effets de l'exploitation projetée (par exemple le bruit d'un stand
de tir ou d'un aéroport) apparaissent clairement perceptibles comme tels,
peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et se distinguent des
immissions générales, comme celles qui résultent de la circulation routière
(ATF 113 Ib 228 cons. 1c); elle sera en revanche niée, même en cas
d'augmentation prévisible, si cette dernière se mêle au trafic général et ne
constitue pas une nuisance distincte (ATF 112 Ib 158 cons. 3 et ZBl 1990, 349).
Le voisin est donc habilité à recourir lorsque le projet a des effets sur son
fonds et qu'il sera plus exposé que quiconque à des inconvénients en cas de
réalisation: il ne s'agit pas de se lier à une distance fixée en mètres mais de
tenir compte de l'ensemble des circonstances (Wurzburger/Jomini, Le recours de
droit administratif, texte d'un exposé présenté lors du séminaire de la FSA le
12 septembre 1996 sur les recours au Tribunal fédéral, p. 20; AC 95/153 du 6
novembre 1996; AC 96/183 du 13 janvier 1997). En revanche, on ne saurait
admettre d'emblée que tout voisin peut recourir contre l'autorisation d'ériger
une construction indépendamment de la question de savoir si elle lui cause un
préjudice (AC 98/031 du 18 mai 1998, où a été déclaré irrecevable le recours
d'un voisin qui invoquait les règles communales sur l'aménagement des combles
tout en admettant que l'aménagement litigieux en l'espèce ne le dérangeait
pas).
d)                     On rappellera enfin
l'observation du Tribunal fédéral selon laquelle on ne parvient guère à éviter
l'action populaire pourtant prohibée si l'on considère qu'un intérêt digne de
protection est atteint dès que l'issue de la procédure où le recourant entend
intervenir peut influencer sa sphère d'intérêt, soit lui procurer une utilité
pratique ou lui épargner un inconvénient provoqué par la décision attaquée (ATF
109 Ib 203, consid. 4 c, concernant le recours d'un concurrent). Dans un arrêt
récent (ATF 123 II 376, consid, 5 b aa et bb p. 382 s.), le Tribunal fédéral
s'est référé à cet ATF 109 sans s'en départir (le tribunal de céans avait jugé
qu'il appelait une nouvelle analyse, AC 96/225 du 7 novembre 1997, RDAF 1998 I
197) en observant que la délimitation d'avec l'action populaire ne pouvait pas
procéder d'une appréhension conceptuelle fondée sur une logique juridique
rigoureuse, mais que cette délimitation devait se fonder sur une pratique
raisonnable: cette limite doit être tracée séparément pour chaque domaine du
droit (ATF 123 précité, p. 383; v. encore, plus récemment au sujet du recours
du concurrent, ATF 125 I 7).
La qualité pour
recourir doit donc être examinée exclusivement en regard des griefs soulevés,
qui délimitent le cercle des atteintes dont le recourant pourrait se voir
reconnaître un intérêt digne de protection à tenter de se prémunir. En effet,
même si les inconvénients liés à un projet constituent en général l'objet même
de la discussion sur la délivrance de l'autorisation requise, on ne peut pas
échapper à la nécessité de procéder à une appréciation sommaire de ces
inconvénients au stade de la décision sur la qualité pour recourir (dans ce
sens ATF 121 II 176, consid. 3a p. 180). Il faut tenir compte de l'importance
relative de l'inconvénient invoqué par le justiciable et délimiter le cercle
des personnes habilitées à recourir de manière à ne pas ouvrir la voie à
l'action populaire (ATF 121 II 176 précité, consid. 2 c et d p. 179 s., qui
rappelle à cet égard le sort différent réservé respectivement au recours des
voisins d'une fabrique utilisant la biotechnologie génétique, en raison du
risque d'accident, et au recours de voisins d'une ligne de chemin de fer
invoquant le risque engendré par la construction pour l'approvisionnement en
eau potable, jugé insuffisant pour fonder leur qualité pour recourir).
2.                     Pour ce qui concerne
les époux Zuppinger, on constate qu'ils sont domiciliés au chemin de Mornex 9
mais que, puisque ce chemin passe au pied de la haute façade du parking en
longeant le pied du coteau de Montbenon, il est impossible qu'ils voient
l'esplanade depuis chez eux. Sans doute déclarent-ils qu'ils se promènent
régulièrement sur l'esplanade mais cette circonstance ne suffit pas pour les
distinguer de la foule de piétons qui parcourt cet endroit journellement. Faute
d'un rapport étroit et spécial avec l'objet du litige, la qualité pour agir
doit leur être déniée. Il faut encore préciser que même s'ils pouvaient
apercevoir l'objet litigieux depuis chez eux, cela ne leur donnerait pas
automatiquement vocation à intervenir en procédure: lorsque la vue est censée
constituer l'intérêt que le recours vise à protéger, il faut tenir compte
notamment de l'éloignement de l'objet litigieux, de son importance relative et
de l'ouverture de l'angle qu'il occupe sur l'horizon, ainsi que de son
emplacement, soit de l'angle sous lequel il peut être vu par rapport au
panorama existant, et enfin de la qualité du paysage susceptible d'être
modifiée par le projet et du caractère plus ou moins frappant de celui-ci par
rapport à ce paysage. Par exemple, lorsqu'un logement ne dispose d'aucune vue
en raison de sa configuration et de la présence d'autres bâtiments devant ses
fenêtres, le souci de préserver un angle de vue limité perceptible en oblique
pour l'observateur debout à certaines fenêtres est insuffisant (AC 99/0002 du
25 juin 1999; v. également AC 98/0204 du 3 juin 1999 concernant l'abattage
d'une rangée d'arbres visible au loin pour le recourant).
b)                     Interpellé, le Mouvement
pour la Défense de Lausanne n'invoque pas un intérêt digne de protection au
sens défini ci-dessus, mais se prévaut de la qualité pour recourir reconnue aux
associations. Il a évoqué en audience une étude récente sur le droit de recours
de celles-ci.
On rappellera tout
d'abord à cet égard que le droit fédéral, en bref, réserve la qualité pour
recourir aux associations d'importance nationale (art. 12 LPN; v. également
art. 55 LPE). Parallèlement, le droit cantonal réserve le droit de recours aux
associations d'importance cantonale (art. 90 LPNMS; art. 67 de la loi vaudoise
sur la pêche). Depuis l'arrêt AC 95/0073 du 28 juin 1996 (RDAF 1996 p. 485), le
Tribunal administratif s'en tient au critère fixé par le législateur, qui est
celui de l'importance cantonale de l'association concernée, et il considère
qu'il ne lui appartient pas de s'en écarter. Ainsi, il ne s'agit pas de savoir
ici s'il est opportun ou non d'octroyer la qualité pour agir à telle ou telle
association: le critère étant fixé par le législateur, l'octroi de la qualité
pour recourir à des associations qui ne sont pas d'importance cantonale
nécessiterait une modification de la loi.
On notera à cet égard
que contrairement à ce que le Mouvement pour la défense de Lausanne pense
pouvoir affirmer, ce ne sont pas les travaux préparatoires de la novelle du 26
février 1996 modifiant la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA) avec effet au 1er mai 1996 qui ont conduit à
la modification de la jurisprudence cantonale en la matière (voir à ce sujet
notamment AC 99/002 du 25 juin 1999). En effet, la jurisprudence instaurée par
la Commission cantonale de recours en matière de constructions, qui admettait
(contrairement à la jurisprudence du Conseil d'Etat de la même époque) la
qualité pour recourir de toutes les associations poursuivant un but idéal,
avait déjà été mise en doute par le Tribunal administratif dans un arrêt AC
94/0189 dit "arrêt Léman-Parc" du 12 janvier 1996. C'est ce que
rappelle l'arrêt AC 95/0073 du 28 juin 1996 (RDAF 1996 p. 485), dans lequel le
Tribunal administratif a décidé d'abandonner cette jurisprudence, qui étendait
la qualité pour recourir d'une manière contraire à la systématique de la loi.
La jurisprudence cantonale en est ainsi revenue au strict respect de la
systématique légale, instaurée en particulier par l'art. 90 LPNMS, qui réserve
la qualité pour recourir aux associations d'importance cantonale. Cette
nouvelle jurisprudence a été appliquée immédiatement aux affaires pendantes au
moment où elle a été adoptée (voir par exemple AC 96/0180 du 26 septembre 1996)
et il n'y a pas lieu d'y revenir. On rappellera simplement que dans l'arrêt AC
95/0073 déjà cité, le Tribunal administratif a observé que même s'il n'avait
pas modifié la jurisprudence, le maintien de celle-ci aurait été rendu
impossible par les débats du Grand Conseil relatifs à la modification de l'art.
37 al. 1 LJPA, pour le motif qu'à cette occasion, le Grand Conseil a refusé un
amendement de la Commission parlementaire qui visait à codifier la
jurisprudence pour maintenir la qualité pour recourir des associations (AC
95/0073 déjà cité, voir RDAF 1996, p. 492 s.).
En l'espèce, le
Mouvement pour la Défense de Lausanne n'est pas, comme son nom l'indique, une
association dont l'activité s'étend à l'ensemble du territoire cantonal. Il n'a
donc pas qualité pour agir (v. dans le même sens l'arrêt AC 99/0002 du 25 juin
1999 au sujet de "Pro Lutry"), que ce soit comme recourant ou comme
intimé.
3.                     Sur le fond, la
constructrice recourante ne conteste pas le point de vue de la commune selon
lequel les règles de la zone de l'ordre non contigu, quant à la hauteur
maximale à la corniche, n'ont pas été appliquées lors de la construction du
parking, ceci au bénéfice d'une dérogation exceptionnelle pour cause d'intérêt
public au sens de l'art. 111 RPE. On se trouve ainsi en présence d'un vide
juridique quasi absolu car si le droit de superficie de la recourante lui
confère pour construire le titre juridique exigé par les art. 108 al. 1 et 104
al. 3 in fine LATC, la servitude de droit d'usage de jardin dont bénéficie la
Commune de Lausanne relève du droit privé et ne saurait justifier le refus par
la municipalité d'un permis de construire régit par le droit public. La
décision attaquée est fondée sur des motifs tirés de l'esthétique et de la
protection des sites.
a)                     On rappellera tout
d'abord, comme le tribunal le fait régulièrement (par exemple dans l'arrêt AC
98/181 du 16 mars 1999 invoqué en audience par le conseil de la recourante)
qu'aux termes de l'art. 86 LATC, la municipalité veille à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent
à l'environnement. Elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle.
Le soin de veiller à
l'aspect architectural des constructions appartient en première ligne aux
autorités locales qui disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation
(ATF 115 Ia 118-119 consid. 3d). Cela ne vide toutefois pas le contrôle
judiciaire de son sens, le tribunal devant être à même de vérifier si
l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application
de ceux-ci à la situation concrète est correcte (arrêt AC 96/0160 du 22 avril
1997 et les références citées). Dans ce cadre, l'autorité doit notamment
veiller à ne pas appliquer la clause d'esthétique de telle sorte que cela
viderait pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur
(ATF 114 Ia 345 consid. 4b; RDAF 1996 p. 103 consid. 3b et les références
citées). Certes, un projet peut être interdit sur la base de l'art. 86 LATC
quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions
cantonales et communales en matière de constructions. Toutefois, lorsque la
réglementation applicable prévoit que des constructions d'un certain volume
peuvent être édifiées, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC, en raison du contraste formé par le volume du bâtiment projeté avec les
constructions existantes, ne peut se justifier que par un intérêt public
prépondérant. Il faut alors que l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaisse déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 114; 385;
114 Ia 345; 101 Ia 233 ss.). D'autre part l'examen de l'esthétique interviendra
sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un
goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de
la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les
limites de principe éprouvé et par référence à des notions communément admises
(RDAF 1976 p. 268; TA, arrêt AC 95/268 du 1er mars 1996; AC 93/257 du 18 mai
1994; AC 93/240 du 19 avril 1994). Une interdiction de construire fondée sur
l'art. 86 LATC et ses dispositions d'application ne peut se justifier que par
un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6; arrêts AC 95/0137 du 11 janvier 1996,
AC 95/0235 du 22 janvier 1996). Ainsi que l'a relevé le Tribunal fédéral (ATF
97 I 642), l'étendue de la base légale que constitue l'art. 57 LCAT (auquel
correspond l'actuel art. 86 LATC) et le large éventail des possibilités
d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier à priori n'importe
quelle mesure. Une base légale large exige en effet que l'on se montre
particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en
présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport
au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une intervention des autorités
dans le cadre de la construction d'un immeuble réglementaire ne peut s'inscrire
que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux.
Ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que
doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 223 consid. 6 a et c; v.
aussi par exemple AC 97/084, F. c/ Prangins du 2 décembre 1997).
b)                     On a vu plus haut que
du point de vue du droit public, l'emplacement où la construction litigieuse
est singulièrement dépourvu de règles contraignantes, eu égard aux
particularités de la construction qu'est le parking de Montbenon. En revanche,
il n'est pas contesté que l'esplanade de Montbenon doit être considérée comme
un site au sens de l'art. 86 LATC. La Commission cantonale de recours en
matière de constructions en avait déjà jugé ainsi à deux reprises (prononcé
2390 du 19 mars 1970, RDAF 1972 p. 280; ce prononcé, qui concernait le projet
d'un accès supplémentaire pour véhicule dont le souterrain aurait débouché sur
la promenade de Montbenon à l'est du palais de justice, a été confirmé sur
recours de droit public de la recourante par un ATF P.43/70 du 3 février 1971;
v. aussi le prononcé 3390 du 1er mars 1978 dans RDAF 1979 p. 236, qui
concernait un projet de remplacement de la buvette de l'époque par une
construction pyramidale). On se réfère, puisque ces décisions sont en partie
publiées et de toute manière connues des parties qui s'y opposaient déjà, aux
descriptions - parfois lyriques - qu'elles contiennent.
Du point de vue de
l'intérêt de la recourante, on peut certes comprendre que celle-ci, confrontée
à la nécessité de percer la dalle-toiture du parking (pour ménager au-dessus
des cages d'ascenseurs l'espace qu'elle déclare exigé par les prescriptions de
sécurité et pour améliorer la ventilation du noyau central), se soit résolue à
envisager de prolonger les ascenseurs et les escaliers d'un étage pour
augmenter le confort des usagers de son parking.
La recourante met
aussi en avant des préoccupations de sécurité en raison des craintes que
susciterait selon elle le tunnel pour piétons qui débouche à l'amont du parking.
Cependant, la municipalité conteste le bien-fondé de ces craintes en invoquant
une coupure de presse selon laquelle la police n'aurait pas à intervenir à cet
endroit. Certes, il ne s'agit pas là d'un moyen de preuve des plus fiable mais
de son côté, la recourante a invoqué en audience des contacts avec la police de
sûreté sur lesquels aucune pièce du dossier ne renseigne non plus. L'idée,
émise durant l'instruction orale, selon laquelle le tunnel pour piétons, où la
visibilité est dégagée puisqu'il est rectiligne, présenterait moins de danger
que, par nature, l'intérieur du parking où l'on peut aisément s'embusquer,
n'est à première vue pas déraisonnable. Finalement, il n'appartient pas au
tribunal d'apprécier la sécurité des lieux au sujet de laquelle aucune des
parties ne s'est exprimée de manière particulièrement convaincante. On
retiendra simplement qu'en l'état, la nécessité d'une cancellation du tunnel
pour piétons, projetée par la recourante quand bien même les documents
d'enquête ne le révèlent pas, n'est pas établie.
Quant au fait, invoqué
par la commune, que la municipalité avait déjà refusé à la recourante la
possibilité de faire aboutir ses ascenseurs au niveau de la toiture, il est
certes intéressant historiquement mais comme il remonte à 1967, il est trop
ancien, s'agissant d'une domaine où les conceptions en matière de transport
évoluent rapidement, pour exclure d'emblée une reconsidération de la situation.
A l'intérêt que
présente pour la recourante la possibilité d'offrir à ses usagers un accès
direct à la dalle-toiture du parking (même s'il ne s'agit pas encore du niveau
supérieur de l'esplanade où l'on accède de plain pied au centre ville) doit
être opposé l'intérêt public à sauvegarder le site exceptionnel de l'esplanade,
en particulier la vue dont on bénéficie depuis l'allée orientée dans l'axe
est-ouest qui couvre le tunnel pour piétons. On se réfère à nouveau, s'agissant
de la beauté du site (cet aspect-là n'est guère atteint par l'érosion du temps)
aux considérants des décisions judiciaires citées plus haut. A cet égard, même
en tenant compte du fait que l'édicule prévu, d'une hauteur de 4,29 mètres,
pourrait peut-être, puisqu'on le verrait d'en-dessus à partir des parties plus
élevées de l'esplanade, ne pas dépasser l'horizon constitué par le parapet de
la terrasse inférieure, il faut bien admettre que cet édifice, singulièrement
dépourvu de charme en lui-même d'après ce qu'en révèlent les pièces du dossier,
diviserait l'espace de manière flagrante par sa seule présence au milieu de la terrasse
inférieure. Il porterait une atteinte grave à l'unicité du panorama dont on
bénéficie en l'état actuel. Le fait (invoqué en audience) que des arbres d'une
certaine hauteur aient été plantés à chacune des extrémités de l'allée orientée
dans l'axe est-ouest ne saurait être invoqué pour minimiser l'impact de la
construction projetée car on ne saurait comparer des plantations paysagères
encadrant le panorama à l'implantation centrale d'un édifice à but utilitaire
dont la configuration angulaire est particulièrement criante sur le
photomontage figurant au dossier. Il n'est pas nécessaire d'en dire plus sur la
pesée des intérêts en présence pour aboutir à la conclusion que, dans le cadre
d'une cognition limitée à l'examen de la légalité (art. 36 LJPA) et malgré
l'absence de règles prohibant le projet, la décision contestée n'est pas
constitutive d'un abus du pouvoir d'appréciation.
4.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Il convient, tout
en tenant compte de l'importance relativement modeste (pour ce qui concerne la
partie contestée au dessus de la surface du sol) du projet, de mettre à la
charge de la recourante un émolument de 1'500 francs et d'allouer à la commune,
représentée par un mandataire rétribué, une indemnité de même montant à titre
de dépens.
Bien que leurs
interventions doivent être déclarées irrecevables, le Mouvement pour la Défense
de Lausanne et les époux Zuppinger seront, en l'espèce, libérés de frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les
interventions du Mouvement pour la Défense de Lausanne et des époux Zuppinger
sont irrecevables.
II.                     Le recours de
SI Esplanade de Montbenon SA est rejeté.
III.                     La décision
de la Municipalité de Lausanne du 23 août 1999 est maintenue.
IV.                    Un émolument de
1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
V.                     La somme de
1'500 (mille cinq cents) francs est allouée à la Commune de Lausanne à titre de
dépens à la charge de la recourante.
ft/Lausanne, le 20 mars 2000
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint