vd_omni · GE.2024.0058 · 2024-03-01 · fr

A.________/Justice de paix du district de ******** | Demande sur la base de la LInfo adressée à la justice de paix tendant à savoir, en lien avec une mise à ban, comment on peut déterminer si l'on est ayant-droit et s'il existe une liste des ayants-droit. La justice de paix répond qu'elle ne donne pas de renseignements juridiques généraux et ne tient pas de listes des ayants-droit. Recours contre cette réponse. Dans la mesure où elle a refusé de donner des renseignements juridiques, la justice de paix n'a pas rendu de décision, de sorte que le recours est, à cet égard, irrecevable. Quant à la demande relative à l'existence de listes des ayants-droit, on peut hésiter sur le point de savoir si l'information requise se rapporte aux procédures de mise à ban (terminées) ou à l'activité non juridictionnelle de la justice de paix. Quoi qu'il en soit, aucune disposition légale ne prévoit la tenue de listes des ayants-droit, ceux-ci variant dans le temps et selon la teneur des mises à ban. Recours rejeté dans la mesure de sa recevabilité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.03.2024 GE.2024.0058

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
1er mars 2024
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Danièle Revey et Mme Annick
Borda, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________
à
********.
Autorité intimée
Justice de paix du district de ********,
à ********.
Objet
Loi sur
l'information
Recours A.________ c/ décision de la Justice de paix du
district de ******** du 6 février 2024
Vu les faits suivants:
A.
Le 6 février 2024, A.________ a adressé à la Justice de paix du district
de ******** un courrier électronique aux termes duquel:
"(…)
Objet: Demande de renseignements
Importance: Haute
Madame, Monsieur,
Je vois souvent des panneaux de
mise à ban signés par la Justice de paix.
Pourriez-vous m’indiquer comment peut-on savoir si on fait
partie des "ayants-droits" ?? ou si une liste des ayants-droits
est disponible à votre bureau pour chaque mise à ban ? où et comment
obtenir une telle liste ?
Merci d’avance de votre réponse et meilleures salutations."
Par courrier électronique du même jour, la Justice
de paix du district de ******** lui a répondu de la façon suivante:
"(…)
Nous accusons réception de votre
demande ci-dessous.
Nous vous informons que la Justice
de paix ne donne pas de renseignements juridiques généraux. D’une part, ceux-ci
pourraient s’avérer inexacts du fait d’une méconnaissance de certains faits.
D’autre part, elle se doit de rester neutre dans la mesure où elle est amenée à
trancher des litiges.
Nous vous invitons au besoin à vous adresser à un mandataire
professionnel ou une permanence juridique (https://oav.ch/publique/permanences-juridiques/),
lesquels seront à même de vous renseigner utilement."
B.
Par acte du 7 février 2024, A.________ (ci-après: le recourant) a
recouru à l’Autorité de protection des données et de droit à l’information,
afin que cette dernière vérifie si cette réponse était correcte au regard de la
loi cantonale du 24 septembre 2002 sur l’information (LInfo; BLV 170.21). Le 8
février 2024, cet acte a été transmis à la Cour de droit administratif et
public (CDAP) du Tribunal cantonal, comme objet de sa compétence.
Dans son avis du 9 février 2024, le Juge instructeur
a réservé la recevabilité du recours.
Dans sa réponse, la Justice de paix du district de ********
(ci-après aussi: l'autorité intimée) renvoie à sa réponse du 6 février 2024;
elle ajoute ne pas tenir de liste et qu’il appartient aux administrés eux-mêmes
de déterminer s’ils sont des "ayants-droit".
Par courrier du 24 février 2024, le recourant a informé
qu'il avait adressé à la Justice de paix du district de ******** une demande
plus précise; il a requis la suspension de la présente procédure, dans
l’attente de la réponse de l'autorité intimée. Le Juge instructeur a refusé de
faire droit à cette requête.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des
recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
b) La notion de décision est définie à l'art. 3
al. 1 LPA-VD en ces termes:
"Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a.
de créer,
de modifier ou d'annuler des droits et obligations ;
b.
de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations ;
c.
de rejeter
ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations."
Selon la jurisprudence, une
décision est un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 141 II 233 consid. 3.1
p. 235 et les références; 135 II 22 consid. 1.2 p. 24). En
revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des communications, des
prises de position, des recommandations et des renseignements n'entrent pas
dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant (arrêts
TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; 1C_150/2020 du 24 septembre
2020 consid. 5.2; 1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2; 8C_220/2011 du
2 mars 2012 consid. 4.1.2; v. ég. arrêts CDAP GE.2023.0033 du 21 juillet
2023 consid. 1a; AC.2019.0199 du 19 octobre 2020 consid. 1a). Pour
déterminer si l'on est ou non en présence d'une décision, il y a lieu de
considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut ainsi être
qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le caractère,
même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains éléments
formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit (ATF 143
III 162 consid. 2.2.1 p. 164 s.; 134 V 145, consid. 3.2 p. 148).
2.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence des activités des
autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion publique (art. 1
al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les procédures liées à
l'information du public et des médias sur l'activité des autorités, s'agissant
notamment de l'information transmise d'office par les autorités respectivement
de l'information transmise sur demande (art. 1 al. 2 let. a et b LInfo). Elle
s'applique à l'ordre judiciaire et à son administration, à l'exclusion de ses
fonctions juridictionnelles (art. 2 al. 1 let. c LInfo). Concernant les
informations transmises sur demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon
lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les
organismes soumis à la LInfo sont accessibles au public (al. 1), sous réserve
des exceptions prévues au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
On entend par "
document officiel
"
tout document achevé, quel que soit son support, qui est élaboré ou détenu par
les autorités, qui concerne l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est
pas destiné à un usage personnel (art. 9 al. 1 LInfo). Ces conditions sont
cumulatives (cf. arrêts GE.2023.0030 du 12 avril 2023 consid. 5a; GE.2022.0150
du 23 mars 2023 consid. 4b/bb; ég. BGC septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9). La notion de "
document officiel
" de l'art. 9 al.
1 LInfo est similaire à celle prévue à l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 17
décembre 2004 sur le principe de la transparence dans l'administration (LTrans;
RS 152.3). Cette disposition vise toute information qui a été enregistrée sur
un quelconque support (let. a), qui est détenue par l’autorité dont elle émane
ou à laquelle elle a été communiquée (let. b) et qui concerne l’accomplissement
d’une tâche publique (let. c). On peut donc se référer au message y relatif,
dont il ressort notamment que l'exigence posée à l'art. 5 al. 1 let. a, selon
laquelle l'information doit être "
enregistrée sur quelque support que
ce soit
" pour que l'on soit en présence d'un document officiel,
implique qu'un tel document doit exister. On ne saurait dès lors contraindre
l'administration à établir un document qui n'existe pas (cf. Message du Conseil
fédéral du 12 février 2003 relatif à la LTrans, FF 2003 1807, p. 1834 ss). Quant
aux "
renseignements
" ou "
informations
" visés
également par le droit à l'information de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent
porter sur des activités des autorités ou sur des documents qu'elles produisent
ou détiennent (cf. arrêts GE.2022.0240 du 8 mars 2023 consid. 3b; GE.2022.0027
du 4 octobre 2022 consid. 3b). Ces renseignements ou informations s'entendent
dans un sens purement factuel: l'autorité doit renseigner sur les mesures
qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas concret. Elle n'a en revanche
pas à justifier son action ou son inaction (cf. arrêt GE.2017.0114 du 12
novembre 2018 consid. 4b/bb).
b) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande
d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être
motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre
l'identification du document officiel recherché. L'EMPL précise à cet égard
qu'étant donné l'examen parfois approfondi qui doit être mené face à une
demande (pesée des intérêts en présence, caractère officiel du document selon
les critères établis, caviardage éventuel de données personnelles sensibles),
celle-ci doit être suffisamment précise pour permettre aux autorités de
procéder à l'examen en question et de trouver le document officiel demandé (BGC
septembre-octobre 2002, p. 2649
ad
art. 10). Au besoin, l'autorité peut
demander que la demande soit formulée par écrit (art. 10 al. 2 LInfo).
L'art. 14 al. 2 LInfo prévoit que le Tribunal
cantonal est compétent pour désigner les personnes autorisées à traiter les
demandes d'information concernant l'ordre judiciaire et son administration. Sur
cette base, le Tribunal cantonal a adopté, le 13 juin 2006, le règlement de
l'ordre judiciaire sur l'information (ROJI; BLV 170.21.2). Le ROJI distingue
entre l'information relative à des procédures (Chapitre IV, art. 11-16) et
l'information non juridictionnelle (Chapitre V, art. 17-23).
Selon l'art. 18 ROJI, sont compétents pour statuer
sur les demandes d'information relatives aux activités non juridictionnelles de
l'ordre judiciaire:
"
a.   concernant
les autorités qu'ils dirigent, respectivement le président du Tribunal          cantonal,
les premiers présidents des tribunaux, les premiers juges de paix ainsi          que
le chargé de communication;
b.    [...]."
3.
En l'occurrence, par courriel du 6 février 2024, le recourant a demandé
à la Justice de paix du district de ******** si elle détenait notamment des
listes des ayants-droit (au sens des personnes titulaires de droits sur les
immeubles en lien avec lesquels une mise à ban a été prononcée) pour chaque
mise à ban. On peut considérer que l'existence éventuelle de telles listes
constitue une information relative à l'activité de ladite Justice de paix,
information qui peut relever de la LInfo. On peut hésiter sur le point de
savoir si l'information requise se rapporte aux procédures de mises à ban
(terminées) ou à l'activité non juridictionnelle de la Justice de paix du
district de ********. Le constat que la demande n'a pas trait à une ou
plusieurs procédures particulières, mais à la pratique "organisationnelle"
de cette autorité, pourrait conduire à retenir qu'elle porte sur son activité
non juridictionnelle. Peu importe toutefois. Il suffit de relever que, par
courriel du 6 février 2024, l'autorité intimée n'a pas répondu à la demande du
recourant, en indiquant qu'elle ne donnait pas "de renseignements
juridiques généraux". Faute de respecter les formes prescrites par la
LInfo et la LPA-VD, il est douteux qu'un tel courrier électronique constitue
une décision sujette à recours. Toutefois, dans la mesure où la première Juge
de paix de la Justice de paix du district de ******** a procédé sans réserve
devant la CDAP (réponse du 15 février 2024), on admettra qu'elle a
implicitement ratifié le courriel adressé au recourant le 6 février 2024, de
sorte que, par économie de la procédure, il n'y a pas lieu de lui renvoyer le
dossier pour qu'elle rende une décision formellement régulière (voir dans le
même sens arrêt GE.2018.0169 du 2 mai 2019 consid. 1c).
Quant aux autres informations demandées dans le
courriel du recourant du 6 février 2024, elles constituaient des renseignements
juridiques et/ou pratiques ne relevant pas de la LInfo (puisqu'ils ne se
rapportent pas à l'activité de la Justice de paix). Dans la mesure où elle a
refusé de donner de tels renseignements, l'autorité intimée n'a pas rendu de
décision au sens rappelé ci-dessus (consid. 1b), de sorte que le recours est, à
cet égard, irrecevable.
Dans sa réponse du 15 février 2024, l'autorité
intimée a indiqué qu'elle ne tenait pas de listes des ayants droit. On peut dès
lors se demander si le recours a encore un objet. On se limitera par conséquent
aux considérations suivantes.
4.
a) La mise à ban est définie par l’art. 258 al. 1 du Code de procédure
civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272), aux termes duquel le titulaire d’un
droit réel sur un immeuble peut exiger du tribunal qu’il interdise tout trouble
de la possession et qu’une infraction soit, sur plainte, punie d’une amende de
2000 francs au plus. L’interdiction peut être temporaire ou de durée
indéterminée. Seul le titulaire d’un droit réel qui est en même temps
possesseur peut requérir la mise à ban. Il s’agit là d’une conséquence de
l’art.
641 al. 2 CC, qui confère au
propriétaire d'un objet le droit de se prémunir contre toute ingérence
injustifiée («action négatoire»; v. arrêt TF 6B_880/2013 du 27 février 2014
consid. 3).
Pour pouvoir être prononcée, la mise à ban doit
s’adresser à un
cercle indéterminé de personnes
, et non à des
personnes déterminées. Le cercle indéterminé de personnes auquel s’adresse la
mise à ban ne signifie pas nécessairement «tout le monde», car des exceptions sont
possibles; l’interdiction peut en effet exclure certains groupes de personnes.
L’interdiction peut viser des troubles déterminés ou indéterminés. Elle peut
être prononcé pour une durée limitée ou illimitée (sur toutes ces questions, voir
Andreas Güngerich,
in
: Berner Kommentar, Band II, Berne 2012, n. 3-5 ad
art. 258 CPC; Luca Tenchio/Kristina Tenchio,
in
: Basler Kommentar,
Spühler/Tenchio/Infanger [édit.], 3
e
éd., Bâle 2017, n. 3-4 et 16 ad
art. 258 CPC). En droit cantonal, la mise à ban relève de la compétence du juge
de paix, vu l’art. 44 al. 1 du Code de droit privé judiciaire vaudois, du 12
janvier 2010 (CDPJ ; BLV 211.02). En vertu de l’art. 28 al. 2 CDPJ, la
publication d'une mise à ban a lieu par l'affichage au pilier public de la
commune concernée. Les anciennes interdictions rendues sous l’empire de
l’ancien code de procédure civile vaudois demeurent efficaces sous le régime du
CPC fédéral (cf. Denis Piotet, Droit judiciaire privé vaudois annoté, Bâle
2021, n. 1 ad art. 44 CDPJ).
b) Les dispositions mentionnées ci-dessus ne
prévoient pas la tenue de listes des ayants droit. On ne voit du reste pas
pourquoi de telles listes devraient être établies et mises à jour, les ayants
droit variant dans le temps et selon la teneur des mises à ban. Il n'est dès
lors pas surprenant que, dans sa réponse, l’autorité intimée ait indiqué
qu’elle ne tenait pas de telles listes et qu’il appartenait aux administrés
eux-mêmes de déterminer s’ils ont cette qualité. Il s'ensuit que, dans la
mesure où il porte sur l'existence de listes des ayants droit d'immeubles mis à
ban, le recours doit être rejeté.
5.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté, dans la mesure où
il est recevable. L'arrêt est rendu sans frais (cf. art. 27 al. 1 LInfo) ni dépens
(cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Justice de paix du district de ********, du 6 février
2024, est confirmée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 1er mars 2024
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.