vd_omni · GE.2017.0220 · 2018-04-04 · fr

A.________, B.________/Direction de la sécurité et de l'économie | Recours contre un refus d'autoriser des manifestations sur le domaine public les soirs d'ouvertures nocturnes des commerces avant Noël. Les dates des manifestations litigieuses étant dépassées au moment où l'arrêt est rendu, le recours a perdu son intérêt actuel. Rappel de la jurisprudence relative à la possibilité de renoncer à l'exigence de l'intérêt actuel (consid. 1).Pas de violation des libertés d'expression, de réunion et d'art, dès lors que l'autorité intimée, qui dispose d'un large pouvoir d'appréciation en matière de gestion du domaine public, a proposé d'autres dates - équivalentes en terme d'affluence du public dans les rues - pour tenir les manifestations en cause (consid. 3). Pour les mêmes motifs, pas de violation du principe de l'égalité de traitement et de l'interdiction de discrimination (consid. 4). Recours au TF déclaré irrecevable, au motif qu'il a été déposé hors délai (1C_234/2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.04.2018 GE.2017.0220

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 avril 2018
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; Mme Isabelle Guisan, juge;
M. Roland Rapin, assesseur; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourantes
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à ********,
toutes deux représentées par Anoushavan
SARUKHANYAN, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction de la sécurité et de
l'économie,
Service de l'économie,
à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du 4 décembre 2017 de la
Direction de la sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne (refus de
délivrer une autorisation pour deux manifestations prévues les 15 et 22
décembre 2017) et
Recours B.________ c/ décision du 4 décembre 2017 de la Direction de la
sécurité et de l'économie de la Ville de Lausanne (refus de délivrer une
autorisation pour la manifestation prévue le 15 décembre 2017) - joint à
GE.2017.0220
Vu les faits suivants:
A.
Le 24 octobre 2017, A.________, pour le compte de C.__________ (ci-après:
l'Association), a déposé une demande d'autorisation tendant à l'organisation
d'une manifestation sur le domaine public de la Commune de Lausanne, prévue le vendredi
22 décembre 2017 entre 18h 00 et 21h 00.
Le 31 octobre 2017, l'intéressée a déposé une deuxième
demande d'autorisation pour le compte de plusieurs associations, dont
l'Association, ainsi que  B.________, tendant à l'organisation d'une autre
manifestation sur le domaine public de la Commune de Lausanne, prévue le vendredi
15 décembre 2017 entre 19h 00 et 21h 00.
Le dépôt de ces demandes a été suivi de divers contacts
entre A.________ et le Service de l'économie de la Ville de Lausanne (ci-après:
le Service de l'économie). Les dates et horaires visés par les manifestations
correspondant aux soirées d'ouvertures nocturnes des commerces ("nocturnes"),
le Service de l'économie, en application d'une pratique constante de la
Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) visant à réserver ces moments
à des activités récréatives, a proposé à l'intéressée d'autres dates avant
Noël, hors nocturnes. En réponse, l'intéressée a finalement sollicité une prise
de position écrite.
Par lettre du 15 novembre 2017, le Service de l'économie
a ainsi fait part à A.________ et aux différentes organisations qu'elle
représente, de son souhait que le domaine public, lors des soirs de nocturnes,
soit mis à disposition des sociétés locales pour des stands de vente et des
animations en lien avec les aspects récréatifs des fêtes de fin d'année. Les
manifestations à but de diffusion d'idées ou politique, telles que les
manifestations annoncées, avaient la possibilité d'être organisées à d'autres
moments de l'année. Le Service de l'économie a également rappelé aux
intéressées qu'il avait proposé de tenir les manifestations à d'autres dates et
les a invitées à se déterminer avant que la Municipalité ne prenne une décision
formelle.
Le 21 novembre 2017, A.________, pour le compte des
différentes organisations qu'elle représente, a indiqué au Service de
l'économie qu'elle souhaitait maintenir les dates indiquées dans les demandes
d'autorisation, à savoir les vendredis 15 et 22 décembre 2017.
Lors de sa séance du 23 novembre 2017, la Municipalité
a examiné les demandes concernées et a décidé de ne pas autoriser la tenue des
manifestations en cause les soirs des nocturnes. Cela étant, elle a formulé une
contre-proposition visant d'autres dates de forte affluence avant Noël et s'est
dite prête, également, à examiner d'autres possibilités de dates.
Contactée par le Service de l'économie à la suite de
cette séance, A.________ a réitéré son souhait de maintenir les dates litigieuses
et a demandé à ce que la prise de position de la Municipalité lui soit communiquée
par écrit.
B.
Le 30 novembre 2017, avant que ladite communication ne lui parvienne, l'intéressée
a recouru, pour le compte de l'Association, contre le refus d'autorisations devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle a
conclu à l'annulation de la décision attaquée, au constat de la violation des
libertés d'expression, de réunion et d'art, ainsi qu'à l'autorisation de
manifester les 15 et 22 décembre 2017. Elle a, par ailleurs, déposé une requête
de mesures provisionnelles, dans le cadre de laquelle elle a pris les mêmes
conclusions. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2017.0220.
C.
Par décision du 4 décembre 2017, le Service de l'économie a refusé les
autorisations requises aux dates souhaitées, tout en proposant d'autres dates
et horaires, soit la journée du samedi 16 décembre 2017 et/ou l'après-midi du
samedi 23 décembre 2017.
Le 7 décembre 2017, A.________ a modifié les
conclusions prises dans son recours, en ce sens que "
les décisions de
la Direction de l'économie et de la sécurité du 15 novembre 2017 et 4 décembre
2017 sont annulées
".
D.
Le même jour, la B.________ a également recouru devant la CDAP contre le
refus d'autorisation, en concluant à l'annulation des "
décisions du 15
novembre 2017 et du 4 décembre 2017 de la Direction de l'économie et de la
sécurité
", au constat de la violation des libertés d'expression et de
réunion, ainsi qu'à la délivrance d'une autorisation pour la manifestation
prévue le 15 décembre 2017. Elle a accompagné son recours d'une requête de
mesures provisionnelles dans le cadre de laquelle elle a pris les mêmes
conclusions. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2017.0223.
Dans ses déterminations du 13 décembre 2017, l'autorité
intimée a conclu au rejet des recours et requêtes de mesures provisionnelles,
ainsi qu'au maintien de sa décision du 4 décembre 2017. Elle a précisé, une
nouvelle fois, que les événements litigieux pouvaient notamment se tenir les
samedis 16 et 23 décembre 2017.
E.
Par décision du 14 décembre 2017, la juge instructrice a rejeté la
requête de mesures provisionnelles. En substance, elle a retenu qu'à l'issue
d'une analyse sommaire du dossier et sans préjuger du sort des recours au fond,
le refus d'autoriser les manifestations litigieuses aux dates requises reposait
sur une base légale, répondait à un intérêt public et respectait le principe de
la proportionnalité, étant précisé qu'il ne s'agissait pas d'interdire les
manifestations litigieuses, mais simplement de refuser leur tenue aux dates
requises.
Par avis du même jour, la juge instructrice a
prononcé la jonction des causes GE.2017.0220 et GE.2017.0223, sous la première référence.
Invitées à se déterminer sur la suite de la procédure dès lors que les recours
paraissaient avoir perdu leur objet, les recourantes ont déposé des écritures
le 1
er
janvier 2018. Elles ont conclu, une nouvelle fois, à
l'annulation des décisions litigieuses et au constat de la violation des
libertés d'expression, de réunion et d'art. Elles ont par ailleurs soulevé un
nouveau grief, celui de la violation du principe de l'égalité et de
l'interdiction de discrimination.
Dans ses déterminations du 26 janvier 2018, l'autorité
intimée a conclu, principalement, à l'irrecevabilité des recours et,
subsidiairement, à leur rejet. Elle a également produit un rapport
d'investigation établi par la police municipale de Lausanne le 23 janvier 2018,
dont il ressort qu'A.________ et d'autres personnes ont tenu une manifestation
non autorisée le soir du 22 décembre 2017, entre 20h 30 et 21h 00, sur le
domaine public de la Commune de Lausanne.
Le 5 février 2018, les recourantes ont déposé des
observations complémentaires, reprenant les conclusions formulées dans leurs
écritures du
1
er
janvier 2018.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-après dans
la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 75 al. 1 let. a en relation avec l'art. 99 de la loi
cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée, a qualité pour former
recours.
a) La recourante A.________ a indiqué agir pour le
compte de l'Association. Elle n'a toutefois pas produit de procuration
justifiant de ses pouvoirs de représentation, de sorte qu'elle sera considérée
comme recourant en son propre nom dans le cadre de la présente procédure.
b) La notion d'intérêt digne de protection au sens
de la LPA-VD est la même que celle de l'art. 89 al. 1 let. c de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), de sorte qu'elle peut être
interprétée à la lumière de la jurisprudence fédérale concernant cette
disposition (cf. arrêts GE.2016.0065 du 26 juillet 2016 consid. 3a;
GE.2016.0143 du 12 avril 2017 consid. 1a). L'intérêt n'est digne de protection
que s'il est pratique: il faut que la décision attaquée porte un préjudice
concret et immédiat à la situation personnelle du recourant (ATF 141 II 50
consid. 2.1 p. 52 et les arrêts cités). L'intérêt digne de protection doit être
actuel, c'est-à-dire qu'il doit exister non seulement au moment du dépôt du
recours, mais encore au moment où l'arrêt est rendu (ATF 142 I 135 consid.
1.3.1 p. 143 et les arrêts cités). Si l'intérêt actuel disparaît en cours de
procédure, le recours devient sans objet, alors qu'il est irrecevable si
l'intérêt actuel faisait déjà défaut au moment du dépôt du recours (ATF 142 I
135 consid. 1.3.1 p. 143 et les arrêts cités). Le juge renonce
exceptionnellement à l'exigence d'un intérêt actuel au recours, lorsque la
contestation à la base de la décision attaquée peut se reproduire en tout temps
dans des circonstances identiques ou analogues, que sa nature ne permet pas de
la trancher avant qu'elle ne perde son actualité et que, en raison de sa portée
de principe, il existe un intérêt public suffisamment important à la solution
de la question litigieuse (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1 p. 143 et les arrêts
cités; cf. notamment arrêts GE.2016.0065 précité consid. 3; GE.2016.0143
précité consid. 1a).
c) En l'espèce, les recours portent sur la décision
du 4 décembre 2017 refusant les autorisations d'organiser des manifestations les
soirs des 15 et 22 décembre 2017. Il est indéniable que les recourantes
pouvaient se prévaloir d'un intérêt actuel au moment du dépôt des recours. Or les
dates des manifestations litigieuses étant désormais dépassées, cet intérêt
actuel a disparu; il s'ensuit que les recours ont perdu leur objet.
d) Il convient néanmoins d'examiner s'il se justifie,
dans le cas d'espèce, de renoncer à l'exigence d'un intérêt actuel et d'entrer
en matière sur les recours.
aa) En l'occurrence, bien que l'autorité intimée ait
été très claire sur sa volonté de ne pas autoriser les manifestations à diffusion
d'idées ou politique les soirs de nocturnes - conformément à une pratique
constante en la matière -, on ne saurait exclure que les recourantes ne
déposent, dans les années à venir, de nouvelles demandes d'autorisations visant
à organiser des événements ces soirs-là. Dans cette mesure, il n'est pas
impossible que, compte tenu des délais liés à la procédure de recours, le Tribunal
de céans ne soit pas en mesure de statuer avant le jour prévu pour la
manifestation, et que, par conséquent, la contestation ne puisse être tranchée
avant qu'elle ne perde son actualité. Cela étant, on peut attendre des
recourantes qu'elles déposent suffisamment tôt leurs demandes d'autorisations,
par exemple en début d'année pour une manifestation prévue en fin d'année, afin
de permettre aux autorités de statuer sur celles-ci avant les dates requises.
bb) Encore faut-il, pour qu'il se justifie de
renoncer à l'exigence de l'intérêt actuel, qu'il existe un intérêt public
suffisamment important à la solution de la question litigieuse, en raison de sa
portée de principe. En l'espèce, la question litigieuse est celle de savoir si
l'autorité intimée pouvait subordonner la tenue de manifestations à diffusion
d'idées à des conditions particulières en termes de dates.
A cet égard, on relèvera que le litige porte bien sur
les modalités des manifestations en cause, et non sur leur interdiction pure et
simple. En effet, l'autorité intimée a proposé - à maintes reprises - de tenir
lesdites manifestations à d'autres dates, équivalentes en termes d'affluence
avant les fêtes, respectant ainsi scrupuleusement le souhait de publicité des
recourantes. Compte tenu des alternatives - valables - proposées, l'existence
d'un intérêt public suffisamment important à la résolution de la question
soulevée par les recours paraît douteuse. Cette question peut toutefois rester
indécise, dès lors que les recours doivent être rejetés au fond au vu des
motifs qui suivent.
2.
Les recourantes contestent la compétence de la Municipalité pour refuser
les autorisations litigieuses.
La loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV
175.11) prévoit, à son art. 42 al. 1 ch. 2, que les attributions des municipalités
s'exercent dans les limites déterminées par les lois et par les règlements
communaux. Elles concernent spécialement l'administration des biens communaux,
l'administration du domaine public et des biens affectés aux services publics.
L'art. 43 al. 1 ch. 1 LC prévoit encore que dans les limites des compétences de
la commune, la police a pour objet la sécurité, l'ordre et le repos publics.
Selon le règlement général de police de la Commune de Lausanne (RGP), du 27
novembre 2001, dans son état au 7 novembre 2017, l'art. 41 al. 1 prévoit que
toutes les manifestations publiques ou privées organisées dans des lieux
ouverts au public, notamment les rassemblements, les cortèges, les spectacles,
les conférences, les soirées (dansantes ou autres) ou les expositions, sont
soumises à autorisation préalable de la Direction. L'art. 45 al. 1 RGP prévoit
notamment que la Municipalité peut interdire une manifestation ou un spectacle
de nature à troubler la sécurité, la tranquillité et l'ordre publics. L'art. 82
RGP dispose que toute utilisation du domaine public de nature à restreindre de
quelque manière que ce soit, temporairement ou durablement, son commun usage est
soumis à l'autorisation préalable de la Municipalité ou de la direction
municipale que désigne la Municipalité, à moins qu'elle ne soit déjà soumise à
l'autorisation d'une autre autorité, en vertu de dispositions particulières.
A la lumière de ces dispositions, il est ainsi
manifeste que la Municipalité était compétente pour refuser les autorisations
sollicitées. Ce grief est en conséquence rejeté.
3.
Les recourantes demandent qu'il soit constaté que les décisions
attaquées violent leurs libertés d'expression, de réunion et d'art. Elles se
réfèrent aux art. 16, 22 et 21 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
a) Aux termes de l'art. 36
Cst., toute restriction d'un droit fondamental
doit être fondée sur une base légale; les restrictions graves doivent être
prévues par une loi; les cas de danger sérieux, direct et imminent sont
réservés (al. 1); toute restriction d'un droit fondamental doit, en outre, être
justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental
d'autrui (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3); l'essence des
droits fondamentaux est inviolable (al. 4). Pour être conforme au principe de
la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une mesure restrictive doit être apte
à produire le résultat escompté et celui-ci ne doit pas pouvoir être atteint
par une mesure moins incisive; en outre, ce principe interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (TF 2C_345/2017 du
31 juillet 2017 consid. 5.1;
ATF 137 I 167
consid. 3.6 p. 175;
136 I 197
consid.
4.4.4 p. 205;
134 I 214
consid. 5.7
p. 218).
b) Conformément à l'art. 50 Cst., l'autonomie
communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon l'art.
139 de la Constitution du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV
101.01), les communes disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du
domaine public et du patrimoine communal. Au vu des dispositions cantonales et
communales précitées, l'usage du domaine public pour une manifestation du type
de celles qui sont ici litigieuses, est ainsi soumis à autorisation et répond à
un intérêt public à savoir la sécurité, l'ordre et la tranquillité publics.
Selon la jurisprudence, il existe en principe, sur
la base des libertés d'opinion et de réunion, un droit conditionnel d'utiliser
le domaine public. Lors de la procédure d'autorisation, il ne faut pas
seulement examiner l'admissibilité, respectivement l'inadmissibilité de la
requête, mais surtout les éventuelles conditions, charges ou alternatives
pouvant être imposées en vertu du principe de la proportionnalité. Les
organisateurs ne peuvent dès lors pas exiger de faire une manifestation à un
endroit et un lieu déterminés, à des conditions qu'ils auraient eux-mêmes
définies. Les autorités doivent plutôt procéder à une balance des intérêts
neutre, objective et approfondie et rechercher une solution qui respecte le
principe de la proportionnalité. L'autorité jouit d'une large marge
d'appréciation dans l'examen des intérêts opposés. Les autorités peuvent ainsi
attribuer, sans violer la Constitution, un autre lieu que celui souhaité, pour
autant que celui-ci tienne compte de manière raisonnable du besoin de publicité
de l'organisation. Il en va de même en principe pour les restrictions
d'horaires et les changements de jours (cf. ATF 127 I 164 consid. 3c et 5
traduit in JdT 2003 I 291ss).
c) En l'occurrence, les décisions contestées se
limitent à refuser d'autoriser les manifestations souhaitées par les
recourantes à des périodes déterminées, à savoir pendant les soirées
d'ouvertures nocturnes des commerces, de décembre 2017. L'autorité intimée n'a
pas excédé son large pouvoir d'appréciation en considérant que de telles
soirées devaient être consacrées à des animations festives ou caritatives et
des activités commerciales en lien avec les aspects récréatifs des fêtes de fin
d'année, alors que les manifestations à but de diffusion d'idées ou politique,
telles que les manifestations litigieuses, avaient la possibilité d'être
organisées à d'autres moments. La Municipalité a expressément proposé aux
recourantes d'autres dates à forte affluence du public pour leurs
manifestations, soit les samedis 16 et 23 décembre 2017. On ne saurait ainsi
parler d'une restriction aux droits constitutionnels invoqués par les
recourantes, qui conservent la possibilité d'organiser leurs manifestations sur
le domaine public communal, mais à certaines conditions différentes que celles voulues
par elles, en termes de dates. Ces conditions respectent au demeurant le
principe de proportionnalité, dès lors que l'autorité intimée a proposé comme
dates alternatives des samedis précédant les fêtes de fin d'année, soit des
jours de forte affluence du public.
4.
Les recourantes font également valoir une violation du principe de
l'égalité et de l'interdiction de discrimination, au sens de l'art. 8 Cst.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente (ATF 137 I 58 consid. 4.4; 136 I 297 consid. 6.1; 134 I
23 consid. 9.1).
Par ailleurs, l'art. 8 al. 2 Cst. dispose que nul ne
doit subir de discrimination du fait notamment de son origine, de sa race, de
son sexe, de son âge, de sa langue, de sa situation sociale, de son mode de
vie, de ses convictions religieuses, philosophiques ou politiques ni du fait
d’une déficience corporelle, mentale ou psychique.
b) En l'occurrence, comme on l'a vu, il ne s'agit
pas d'interdire aux recourantes de manifester, mais bien plus de s'accorder sur
les modalités des manifestations. La Municipalité dispose d'un large pouvoir
d'appréciation en la matière; elle a fait le choix - qu'elle a clairement expliqué
- de donner aux nocturnes un caractère festif, au cours desquelles elle ne
souhaite pas autoriser des manifestations de nature politique ou idéale, qu'elle
est prête à autoriser à d'autres moments.
Dans ces conditions, on ne saurait retenir une
violation de l'égalité de traitement ou une quelconque discrimination.
Partant, ce grief est mal fondé.
5.
Il découle des considérants qui précèdent que les recours doivent être
rejetés dans la mesure où ils conservent un objet et la décision attaquée
maintenue. Les recourantes qui succombent dans la présente procédure, supporteront
un émolument judiciaire, qui tient compte de la décision incidente rendue en
cours de procédure (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens (art.
55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés dans la mesure où ils conservent un objet.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne, du 4 décembre 2017, est
maintenue.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge des recourantes, débitrices solidaires.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 avril 2018
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.