vd_omni · GE.2010.0011 · 2010-10-28 · fr

X.________ c/Département de la santé et de l'action sociale | Le retrait pur et simple de l'autorisation de pratiquer la médecine à titre indépendant porte une atteinte excessive à la liberté économique d'un médecin et contrevient au principe de la proportionnalité lorsque ce praticien n'a pas mis concrètement en danger la vie de ses patients mais qu'il n'a pas respecté ses devoirs professionnels en matière de publicité, de formation continue, de facturation et de participation au service de garde notamment. Un blâme sera infligé au médecin intéressé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.10.2010 GE.2010.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 octobre 2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M. Cyril Jaques et
Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey, assesseurs
;
Mme Annick Borda, greffière.
recourant
X.________, Chalet ********,
à 1********, représenté par Angelo Ruggiero, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département de la
santé et de l'action sociale,
Secrétariat
général,
Objet
Recours X.________ c/ décision du
Département de la santé et de l'action sociale du 1er décembre 2009
Vu les faits suivants
A.
X.________ est né le ********. Il a suivi le
gymnase du soir puis la Faculté de médecine de Genève où il a obtenu son
diplôme de médecin, sans FMH, en 1984. Il a ouvert un cabinet à 2********.
B.
En 1993, une cliente a porté plainte contre X.________
pour contravention contre l’intégrité sexuelle, en raison de faits contestés
par l’intéressé. Renvoyé devant le Tribunal de police de Genève, X.________ a
été condamné le 13 novembre 1995 à une peine de 3 mois d’arrêts avec sursis
pendant 1 an et 5’000. fr. d’amende. Ce jugement a été annulé le 26 août
1996 par la Cour de Justice qui a constaté la prescription des faits le 8 décembre
1995.
Une procédure administrative a été
ouverte contre X.________ suite à la plainte de la patiente susmentionnée
portant sur les soins prodigués par l’intéressé et au motif qu’il s’était
inscrit dans l’annuaire sous la rubrique de dermatologue alors qu’il n’avait
pas de FMH dans cette spécialité. A cette occasion, il lui a été reproché
d’avoir procédé à l’exérèse d’un nombre important de naevi le même jour sans
urgence chez une patiente qui le consultait pour un autre motif, de ne pas
avoir effectué de topographie des lésions et d’examens histologiques des
prélèvements tous regroupés dans un même récipient. Par arrêté du 2 décembre
1996, le Conseil d’Etat genevois a prononcé une radiation temporaire de 6 mois
de X.________. Le Tribunal administratif du canton de Genève a réduit, sur
recours, la radiation temporaire à 4 mois. Cette autorité a retenu que la prise
en charge de la patiente avait été inadéquate et que l’inscription de la
mention « chirurgie dermatologique » dans un jurnal « tout
ménage » distribué en 1993 à Genève, ainsi que dans l’annuaire
téléphonique et sur le papier à lettre était de nature à tromper le public sur
les compétences supposées du recourant. Tant le Conseil d’Etat que le Tribunal
administratif n’ont pas pris en considération les faits objet de la plainte
pénale pour atteinte à l’intégrité sexuelle au vu de leur prescription. X.________
a recouru au Tribunal fédéral contre cet arrêt; son recours a été rejeté par
jugement du 21 janvier 1998. Suite à cette décision, X.________ s’est inscrit
dans l’annuaire genevois sous la seule mention de médecin généraliste.
Le 18 décembre 1998, X.________ a
fait l’objet d’une plainte pénale pour détournement de gains saisis, déposée
par la caisse interprofessionnelle d’assurance vieillesse et survivants de la
Fédération romande des syndicats patronaux. L’intéressé a reconnu les faits,
mais le Ministère public a classé la procédure, considérant notamment que, du
fait de l’interdiction de pratiquer notifiée à X.________, celui-ci n’avait pas
été en mesure de payer les saisies de gains.
C.
X.________ a ouvert un cabinet en 1999 à 3********
sans requérir d’autorisation de pratiquer dans le canton de Vaud. Le 11 mars
1999, le précité a fait paraître une annonce publicitaire dans le quotidien
« La Côte » annonçant l’ouverture de son cabinet de médecine générale
et chirurgie dermatologique. Il a quitté 3******** en mai 1999.
Après son installation à 3********,
X.________ a été intégré dans la garde médicale de 4********. Suite à un
comportement inadéquat, il a toutefois été exclu de la garde.
En mai 1999, deux plaintes de
patientes sont parvenues au Médecin cantonal concernant le comportement et la
facturation élevée de ses prestations par l’intéressé pour son activité à 3********.
La société vaudoise de médecine, dont X.________ n’est pas membre, a également
écrit le 9 mai 1999 au Médecin cantonal pour lui indiquer que des médecins de
la région avaient reçu des plaintes de patients à l’encontre de l’intéressé.
L’autorisation de pratiquer a
d’abord été refusée à X.________ par décision du 5 août 1999. Ce dernier
n’avait notamment pas produit les décisions genevoises précitées le concernant,
malgré la requête expresse du département dans ce sens. X.________ a recouru
contre cette décision au Tribunal administratif vaudois (actuellement la Cour
de droit administratif du Tribunal cantonal, CDAP). Pendant la procédure de
recours, il a produit les arrêts requis du Tribunal administratif du canton de
Genève et de la 2
e
Cour de droit public du Tribunal fédéral. Après
avoir pris connaissance de ces documents, le Chef du Département de la santé
publique (actuellement le Département de la santé et de l’action sociale, DSAS)
a informé l’autorité de recours le 15 décembre 1999 qu’il avait décidé
d’annuler la décision incriminée et de délivrer l’autorisation de pratiquer. Il
a toutefois précisé que la sanction prononcée à Genève contre X.________
n’avait pas eu l’effet éducatif voulu puisque ce dernier avait persisté à
utiliser dans le canton de Vaud la mention « chirurgie dermatologique »
et que des plaintes de patientes étaient parvenues au Médecin cantonal sur les
soins et le comportement du praticien concerné. Il a précisé et averti que si X.________
persistait dans les pratiques qui avaient attiré l’attention du département, ce
médecin s’exposerait aux sanctions disciplinaires de l’article 191 de la loi
sur la santé publique.
D.
X.________ a eu un entretien avec le Médecin
cantonal le 10 juin 2002 dans lequel celui-ci lui a rappelé qu’il devait être
attentif, en cas de nouvelle installation dans le canton de Vaud, au respect
des règles déontologiques, notamment en matière de publicité.
E.
X.________ a ouvert un nouveau cabinet médical à
5******** le 1
er
décembre 2002. Il a finalement reçu l’autorisation
de pratiquer sa profession dans le canton de Vaud le 4 février 2003.
F.
Dès son installation, l’intéressé s’est inscrit
dans l’annuaire, comme « Médecin généraliste, visite à domicile,
chirurgien dermatologique », à 5********. Le Médecin cantonal a rappelé à
plusieurs reprises par écrit à l’intéressé qu’il n’était pas autorisé à
utiliser la mention « chirurgie dermatologique ».
A des dates imprécises après
l’ouverture de son cabinet à 5********, X.________ a distribué un journal
« tout ménage » mentionnant qu’il était médecin généraliste et
chirurgien dermatologique. Ce feuillet contenait notamment l’adresse de son
cabinet, la mention qu’il se rendait aussi au domicile des patients sans
surcoût, et les diverses thérapies qu’il pratiquait, indiquant que ses
prestations étaient remboursées par les caisses-maladie. Il a également
distribué un autre journal « tout ménage » à 5******** annonçant
l’arrivée d’un nouveau médecin généraliste à domicile sur la commune.
Le Médecin cantonal a interpellé à
plusieurs reprises X.________ sur le fait qu’il utilisait le titre de
« chirurgien dermatologique », pour la première fois le 18 février
2004.
X.________ a donné des interviews à
divers journalistes et des articles sont parus dans la presse. Dans « L’illustré »
du 2 mai 2005, puis dans le numéro de « 24 Heures » du 12 octobre
2007, il se fait appeler le Docteur Y.________. Dans ces articles, il fait état
principalement de son action en faveur des orphelins. Dans le « Journal de
La Côte » du 9 janvier 2008, il se fait appeler X.________ - Y.________ et
décrit son activité professionnelle, comme dans le Journal de Morges cité plus
loin. Il prétend effectuer des rabais « notamment en ne facturant pas les
frais d’urgence » Dans un article publié au « Journal de Morges »
le 25 janvier 2008, il dit s’appeler Y.________, indique qu’il est médecin
« généraliste, dermatologue, musicothérapeute, ozonothérapeute ». Il
assure vouloir réduire le prix de la consultation de 40 % par rapport à TARMED.
A plusieurs reprises, la première
fois le 5 juillet 2005, le Médecin cantonal a signalé à X.________ que cette
pratique était susceptible de créer une confusion avec le Docteur Y.________,
psychiatre exerçant dans le district de Nyon, et le priait en conséquence de
cesser d’utiliser le nom de Y.________.
X.________ a encore fait passer des
annonces publicitaires dans « L’Echo rollois » le 11 janvier 2008,
dont la teneur est la suivante: «
Médecin à domicile de jour agréé
TARMED Tél. ********
», et dans « Le Matin » du 31 janvier
2008, où il reprend la même annonce anonyme en des termes similaires.
G.
Par arrêt de la Cour de justice de Genève du 15
octobre 2007, X.________ a été condamné pour avoir participé à une course
poursuite de 28 km sur l’autoroute Genève-Lausanne le 24 septembre 2004, avec
mise en danger grave de la sécurité d’autrui, à une heure de forte affluence de
trafic.
Le médecin concerné a également été
condamné à une amende pour avoir circulé le 8 octobre 2005 sur la bande d’arrêt
d’urgence de l’autoroute A9 Lausanne - Sierre à l’approche du tunnel de Glion.
Invoquant « une priorité médicale », X.________ a été condamné par le
Préfet le 17 janvier 2006 puis libéré par le Tribunal de police le 3 octobre
2006. Ce dernier jugement a été cassé le 8 février 2007 par le Tribunal
fédéral, qui a écarté l’état de nécessité.
Le 18 novembre 2008, le Tribunal de
police de l’Arrondissement de la Côte a condamné X.________ à une peine de 120
jours-amendes, ne suspendant qu’une partie de la peine. Ce jugement retient
que, le 6 avril 2006, X.________ a circulé sur l’autoroute, sur la voie de
gauche, à une distance de 5 à 10 mètres du véhicule précédent et à une vitesse
de 100 Km/h., puis l’a dépassé par la droite. De plus, le 15 octobre 2006,
alors qu’il circulait en voiture sur un chemin rural, le médecin précité s’est
retrouvé derrière une famille qui roulait à vélo. Après avoir klaxonné,
exaspéré par cet obstacle, il a poussé avec son véhicule la remorque occupée
par deux enfants avant de finalement s’arrêter. Il s’en est suivi une dispute
avec le père de famille et son neveu. Quand X.________ est reparti, il a
effectué une manoeuvre inutile de marche arrière alors que le père précité et
son neveu se trouvaient derrière son véhicule. La Cour de cassation pénale a
confirmé le jugement du Tribunal de police le 24 février 2009.
H.
Après l’ouverture de son cabinet à 5********, X.________
a été intégré au service de garde de 6********. Ses confrères ont constaté une
collégialité inexistante, un défaut de transmission du « Pager de garde »,
une impossibilité pour la Police de le contacter pendant 4 heures. Les patients
se sont plaints de son comportement (par exemple 1h30 d’entretien avec un
patient à qui il vend l’un de ses livres) et de factures excessives. Vu le
discrédit porté sur la garde médicale de 6********, X.________ en a été exclu
en décembre 2006.
I.
Le 14 janvier 2006, Z.________ s’est plainte
auprès de la Commission genevoise de surveillance des professions de la santé
du comportement de X.________. Cette plainte a été transmise à la Commission
cantonale des plaintes du canton de Vaud le 28 février 2006. Z.________ a
expliqué qu’elle avait fait appel, le jeudi 23 novembre 2005, au service de
garde en raison de violents maux de gorge et de tête. X.________ était de garde
ce jour-là et s’est rendu à son domicile. Cette patiente décrit le comportement
de l’intéressé comme humainement inacceptable après qu’il s’est notamment
fortement énervé contre elle sans raison et lui a proposé un certificat de
décès au vu des maux constatés. Elle s’étonne de la facture préétablie qu’il
lui a remise juste après sa consultation. Les médicaments prescrits n’ont pas
eu d’effet sur elle et elle a été admise le lendemain en urgence à Nyon où elle
a été hospitalisée durant 4 jours.
J.
A.________ a écrit au Médecin cantonal le 8 mai
2007 pour dénoncer le comportement de X.________ dans le cadre d’une brève
consultation à domicile le 12 février 2007. Elle a exposé qu’elle était alors
enceinte de 8 mois et que X.________ lui a prescrit du Néo Citran et de
l’Aspegic 500. La pharmacienne a refusé de lui délivrer l’Aspegic vu sa
grossesse. X.________ lui a remis lors de la consultation une note d’honoraires
préétablie de 299 fr. 40, comportant en sus des frais de déplacement et une
indemnité d’urgence. Cette note portait le nom d’une autre patiente, qui avait
été modifié à la main. Le compagnon de l’intéressée a téléphoné au médecin pour
avoir des explications sur l’erreur de prescription et sa facturation élevée mais
celui-ci lui a coupé le téléphone au nez après l’avoir menacé de poursuites. X.________
a refusé la médiation proposée.
K.
En mars 2007, B.________ s’est plainte au Médecin
cantonal de la facture selon elle trop élevée que X.________ lui avait envoyée
à la suite d’une consultation sans urgence pour une grippe, suivie d’une
seconde consultation quelques jours plus tard. Malgré l’annulation d’un
rendez-vous intermédiaire fixé au 9 février 2007, le médecin en cause lui aurait
facturé trois consultations et refusé de modifier sa note malgré ses doléances.
L.
Les époux C.________ ont également écrit au
Médecin cantonal le 11 juin 2007 pour se plaindre des pratiques de X.________
en matière de facturation. Mme C.________, résidant à 5********, le consulte le
20 février 2007 pour une verrue sur le pouce droit. Le médecin concerné brûle
la verrue et fait un pansement. A l’issue de la consultation, il remet à la
patiente une facture préétablie de 380 fr. 05. Mme C.________ trouve la note
extrêmement élevée mais, explique-t-elle, «
n’ayant jamais eu affaire à
un dermatologue, elle n’avait pas de point de comparaison
». M. C.________
fait de nouveau appel à ce médecin le 28 février 2007 au matin pour des
douleurs à la gorge. Après 10 minutes de consultation à son cabinet, M. C.________
se voit remettre immédiatement une note de 247 fr. 20 préétablie. Selon
l’assurance des époux C.________, la note est élevée mais pas contraire à
TARMED. X.________ a refusé l’intervention du bureau cantonal de médiation
santé.
M.
Début novembre 2007, D.________, à 7********, a
adressé au Service de la santé publique une lettre par laquelle elle dénonçait
le manque d’hygiène du cabinet et le défaut de compétence de X.________,
suspectant que le matériel avec lequel il lui avait fait une prise de sang
n’était pas stérile.
Suite à cette dénonciation, le Médecin
cantonal adjoint et sa collaboratrice, chargée de recherche pour l’hygiène et
la prévention de l’infection, se sont rendus le 12 novembre 2007 au cabinet de X.________
pour une visite non annoncée. Le cabinet était fermé. Une visite annoncée a été
fixée au 14 novembre 2007 et un rapport en a résulté. Nombreux dysfonctionnements
ont été constatés, qui portent sur les points suivants:
-
Les équipements ne faisaient pas l’objet d’une
maintenance, voire d’une validation annuelle.
-
Les dispositifs médicaux en stock étaient
périmés (aiguille pour prise de sang depuis 1999).
-
Défaut dans la gestion des stocks et le contrôle
des dates de péremption.
-
Accessoires utilisés pour certains traitements
ont déjà été conditionnés et sont prêts à être utilisés, ce qui ne garantit
plus la stérilité.
-
Matériel pour la réfection des pansements,
traitements chirurgicaux est déconditionné donc non stérile.
-
Défaut d’un local de retraitement des dispositifs
médicaux réutilisables.
-
Dispersion des médicaments, manque de gestion
des stocks et du contrôle de la température de stockage.
-
Péremption de 90 % des médicaments (exemple
natrium citrium 3.6 %, périmé depuis juin 2004).
-
Défaut de mention d’ouverture des flacons
multidoses contenant des produits pour des traitements intraveineux, avec dés
lors l’impossibilité de contrôler la durée de conservation.
Ces dysfonctionnements ont été
signalés par oral à X.________, mais le rapport écrit qui en a résulté n’a pas
été transmis à l’intéressé par le Service de la santé publique à l’issue de
cette inspection.
N.
Par lettre du 16 janvier 2008, le Chef du Département
de la santé et de l’action sociale a informé X.________ qu’il ouvrait une
enquête administrative à son encontre au vu de diverses plaintes reçues à son
égard et de son comportement inadéquat.
O.
E.________ a requis le 26 janvier 2008 d’être
entendue par le Médecin cantonal sur les griefs qu’elle avait à l’encontre de X.________.
La délégation du Conseil de santé l’a reçue le 28 août 2008. En résumé, la
patiente a expliqué qu’elle avait rencontré X.________ au café du village à 5********.
Selon elle, ce médecin lui a proposé et a insisté pour qu’elle suive un
traitement d’ozonothérapie, tout en lui précisant que le traitement était pris
en charge par l’assurance de base. Le traitement s’est déroulé en novembre
2007. Lors de la dernière séance, X.________ lui a remis une note d’honoraires
de 3’975.- fr. en lui disant de l’adresser le jour même à l’assurance.
L’assurance a remboursé 3’423.50.- francs, 551 fr. 50 restant à la charge de la
patiente. Celle-ci se trouvant en difficultés financières, elle n’a versé que
2’000.- fr. à son médecin et restait lui devoir 1’975.- francs. Selon E.________,
à fin novembre 2007, X.________ lui a proposé de rédiger de fausses factures et
de partager avec elle les indemnités d’assurance, ce qu’elle dit avoir refusé.
Toutefois, en décembre 2007, elle a reçu une facture de 1'766 fr. 95 datée du
même mois pour un traitement inexistant. Avant même que cette note d’honoraires
ne lui soit parvenue par poste, X.________ a tenté de récupérer ce document en
faisant irruption chez sa patiente et en l’obligeant à ouvrir devant lui sa
boîte aux lettres. Toutefois, la note d’honoraires n’est arrivée que le
lendemain. La patiente ne l’a pas envoyée à l’assurance mais l’a adressée à la
Société vaudoise de médecine le 23 janvier 2008. Selon E.________, X.________
lui a fait certaines confidences sur ses problèmes professionnels. Il lui a
demandé de téléphoner en allemand à une entreprise en Suisse alémanique qui lui
fournissait du matériel médical. L’intéressée s’est fait agresser verbalement par
son interlocuteur qui lui a dit ne rien vouloir livrer avant que les
précédentes factures du médecin ne soient acquittées. X.________ a également confié
à sa patiente qu’il allait faire l’objet d’une inspection par le Service de santé
publique et qu’il devait cacher rapidement du matériel. E.________ soutient que
X.________ lui a fait des avances sexuelles et qu’il a procédé à des
attouchements sur sa personne.
P.
X.________ a été entendu par une délégation du
Conseil de santé le 10 septembre 2008.
Dans le procès-verbal de cette
audition, l’intéressé expose avoir fait 6 ans de dermatologie auprès d’un
médecin dermatologue à Genève et disposer d’une large expérience en chirurgie
dermatologique, ayant procédé à de nombreuses excisions. Il estime qu’il a un
droit acquis selon TARMED de pratiquer dans cette matière, ce qui explique
qu’il s’en prévale sur ses ordonnances ou dans les journaux. Il précise qu’il
ne pratique pas la dermatologie, mais uniquement la chirurgie dermatologique
avec un laser à CO
2
.  Sa principale activité est celle de médecin
généraliste en visite à domicile sur Vaud et Genève.
Il expose encore qu’il utilise le
patronyme de Y.________ dans son activité artistique et associative et que
c’est en cette qualité qu’il a été interviewé par la presse. Selon lui, s’il
avait pu relire les articles tel qu’on le lui avait promis avant publication,
il aurait demandé une modification de son nom pour éviter toute confusion.
X.________ conteste les reproches
relatifs à son absence de collégialité dans la garde médicale de 6********. II
explique qu’il n’utilisait pas le « Pager » car il préférait
communiquer par SMS et téléphone portable. Il admet qu’il y a eu une difficulté
à l’atteindre une nuit mais pas pendant 4 heures. Quant à ses problèmes avec la
garde médicale de 4********, ils étaient dus au mode de facturation, car il
facturait au tarif genevois et non pas vaudois.
Il admet que ses factures ne sont
pas particulièrement basses, mais rappelle qu’elles n’ont jamais été contestées
par les assurances.
Interpellé sur les constatations
faites à son cabinet, X.________ précise qu’il ne pratique presque plus à 5********,
annonçant 6 consultations en 2007 et 4 en 2008. Peu après, dans le cadre de son
audition, il rectifie ces chiffres, annonçant une dizaine de patients à 5********
en 2007. Actuellement, il travaille à 50 % à 2******** et envisage de fermer
son cabinet du canton de Vaud, trop peu rentable. Il admet qu’une grande partie
du matériel stocké était périmé, mais dit qu’il n’en fait pas usage. Il
explique qu’il n’indiquait pas l’ouverture des flacons multi-doses, car les
médecins ne le font pas d’habitude. Plus loin, il conteste toutefois que les
médicaments aient été périmés.
Il se dit «scandalisé » par la
manière dont s’est déroulée la visite de son cabinet et se plaint de ce que Mme
D.________, la patiente dénonciatrice, l’a harcelé 4 heures au téléphone et n’a
pas réglé sa note d’honoraires.
X.________ conteste l’entier des
accusations de Mme Z.________. Il explique qu’il préétablit toujours ses
factures en tenant compte d’un temps de visite qui est pratiquement toujours le
même. S’agissant du déplacement, il l’estime à deux fois 15 minutes entre 5********
et 3********.
Concernant Mme B.________,
l’intéressé explique que la première consultation était tarifée comme une
urgence A (délai de moins d’une heure après l’appel) et qu’il s’est déplacé à 5********
pour cette seule patiente. Il prétend que, « sauf erreur », s’il a
facturé la consultation du 9 février 2007, c’est que la cliente est venue.
X.________ admet que Mme C.________
ait pu croire qu’il était dermatologue. Il affirme détenir une accréditation
pour la salle d’opération de son cabinet à 5********. S’agissant de la note
d’honoraires pour M. C.________, il justifie l’indemnité de dérangement en cas
d’urgence en expliquant que la perception de l’urgence est basée sur sa propre
expérience. Il dit n’avoir pas facturé ses frais de déplacement. Il justifie
son refus de toute médiation par l’agressivité de ses patients.
Concernant Mme A.________, X.________
expose qu’il a corrigé la note en la remettant à la patiente car il a dû faire
une erreur sur l’ordinateur concernant son nom. En février 2007, il n’avait pas
encore annoncé à ses patients qu’il se rendait à domicile sans frais; s’il a
calculé 20 minutes de déplacement, c’est qu’il a eu des difficultés à trouver
leur maison récemment construite. S’agissant de la prescription d’Aspegic, il
prétend qu’il l’a mise sur l’ordonnance pour rendre service car la patiente
l’avait demandée expressément pour son mari.
X.________ conteste avoir rencontré
Mme E.________ au café d’5******** et lui avoir proposé avec insistance le
traitement d’ozonothérapie. Il prétend que c’est elle qui s’est adressée à son
cabinet pour demander un tel traitement. Il confirme que, selon lui,
l’assurance de base rembourse le traitement d’ozonothérapie. Il dit n’avoir
essuyé qu’un seul refus, mais admet que les assurances ne se sont jamais renseignées
sur ce traitement. II nie avoir proposé de rédiger de fausses factures mais
accuse au contraire sa cliente de l’avoir incité à lui en remettre pour couvrir
des frais de chirurgie esthétique de la poitrine. S’agissant de la facture de
décembre de 1'766 fr. 95, portant sur un traitement inexistant, il soutient
qu’il s’agissait d’un rappel du solde dû sur la note de novembre, solde
s’élevant à 1’975.- francs. Interpellé sur la différence entre le solde dû et la
note de décembre envoyée à la patiente, il pense avoir peut-être « maladroitement
voulu l’exempter de sa participation de 10 à 15 % ». Il admet que cette
facture était erronée et que, dès qu’il a constaté l’erreur, il a écrit à sa
patiente en décembre pour lui dire que la facture devait être annulée, par
lettre du 28 décembre 2007. X.________ conteste toute proposition sexuelle et
attouchements envers cette patiente. Il nie avoir demandé à Mme E.________ de
téléphoner à un fournisseur en Suisse allemande mais admet qu’elle a pu
entendre une telle conversation avec ledit fournisseur car il utilisait un
téléphone en main libre. Il admet avoir parlé avec elle de l’inspection du
Service de la santé publique mais nie avoir dit qu’il devait cacher du
matériel.
Q.
X.________ a été entendu en séance plénière du
Conseil de santé le 10 février 2009.
Par lettre du 13 février 2009, le
conseil de X.________ a produit une attestation du 22 décembre 2005 émanant de
l’Association des médecins du canton de Genéve (AMG), signée par son secrétariat,
indiquant que X.________ «
a acquis une  formation professionnelle
non-FMH spécifique en chirurgie dermatologique. En regard de son CV, il
bénéficie selon les acquis de formation prévus par le TarMed du droit de faire
figurer sur son papier à en tête, ordonnances et autres ladite formation
».
Dans une lettre de l’AMG à la
Direction générale genevoise de la santé du 15 mars 2006, envoyée en copie à X.________,
cette association explique que ce médecin a téléphoné le 5 décembre 2005 au Secrétaire
général de l’AMG, qui lui a indiqué que seule la FMH recensait les droits
acquis et que leur recensement ne permettait pas de faire forcément figurer sur
son papier à en-tête une formation non accréditée par la FMH. X.________ s’est toutefois
présenté le 22 décembre 2005 au secrétariat de I’AMG alors que son Secrétaire
général n’était pas présent et a fortement insisté auprès d’un collaborateur
pour obtenir une attestation. Dans sa lettre du 15 mars 2006, l’AMG déclare
infirmer l’attestation délivrée le 22 décembre 2005.
A la suite de ces faits, X.________
a consulté un avocat qui a contesté le 5 avril 2006 l’invalidation de
l’autorisation et invité I’AMG à ouvrir action devant les tribunaux pour
justifier le retrait de l’autorisation, ce à quoi l’AMG n’a pas donné suite.
L’AMG a confirmé sa position dans
une lettre à l’attention du Service de la santé publique du 1
er
avril 2009 dans laquelle elle expose que cette « attestation » n’a
aucune valeur juridique.
R.
Avec sa lettre du 13 février 2009, le conseil de
X.________ a produit également une facture identique à celle qui avait été
envoyée en décembre 2007 à sa patiente Mme E.________, mais concernant un autre
patient du nom de F.________ domicilié à 8********. Ce dernier patient aurait
suivi un traitement identique à celui facturé à Mme E.________.
Dans sa lettre du 13 février 2009, le
conseil de X.________ soutient encore que celui-ci ne facture pas l’ozone
proprement dit dans le cadre de l’assurance de base, mais que les autres actes
médicaux en relation avec cette thérapie sont à la charge de l’assurance.
Interpellé sur cette question, l’Office fédéral de la santé publique a répondu
clairement par lettre du 24 mars 2009 que la thérapie par injonction d’ozone n’était
pas remboursable. Il précise qu’on ne peut diviser la thérapie en différentes
prestations en vue d’un remboursement différencié.
S.
Le 5 mars 2009, le conseil de X.________ a
produit une lettre de la Commission paritaire « chirurgie ambulatoire dans
le domaine AA/AM/AI » reconnaissant la salle d’opération du cabinet
médical de l’intéressé au 1
er
décembre 2003.
T.
Dans une lettre adressée le 6 mars 2009 à la
Syndique de 9******** en vue de l’ouverture d’un cabinet dans cette commune, X.________
se pare à nouveau du titre de chirurgien en dermatologie.
U.
Selon les données chiffrées transmises par Santésuisse
Vaud le 27 avril 2009, X.________ n’a accueilli que 26 patients en 2007, le
montant total des prestations brutes s’étant élevé à 38’192.- francs, à savoir
à une moyenne de 1'468 fr. 92 par malade cette année-là. Ces données
constituent, selon Santésuisse, une situation complètement atypique pour un
médecin sans spécialité médicale au vu du peu de patients accueillis et du
total des prestations facturées.
X.________ a encore été entendu par
le Conseil de santé le 25 août 2009. A cette occasion, il a été prié de
produire toutes les attestations genevoises ou vaudoises confirmant le respect
de son obligation de formation continue, conformément à l’article 40 let. b de
la loi fédérale sur les professions médicales universitaires. X.________ ne
s’est pas exécuté dans le délai imparti.
V.
Le 1
er
décembre 2009, le Chef du
Département de la santé et de l’action sociale a décidé de retirer
l’autorisation cantonale de pratiquer à X.________ pour une durée indéterminée,
afin d’assurer la sécurité des patients, et de subordonner la restitution de ce
droit à la preuve du respect de la réglementation sur la formation continue
prévue par la FMH (50 heures annuelles de formation et 30 heures d’étude
personnelle), de la réglementation sur l’hygiène de son cabinet, ainsi qu’à
l’absence de nouvelles plaintes ou dénonciations pénales à son encontre.
W.
X.________ a recouru le 18 janvier 2010 à la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal à l’encontre de
cette décision et a conclu, principalement, à la modification de cette décision
en ce sens qu’aucune interdiction de pratiquer la médecine dans le canton de
Vaud n’est prononcée à son encontre, subsidiairement, à son annulation et au
renvoi de la cause à l’autorité intimée pour nouvelle décision, plus
subsidiairement encore, à sa modification en ce sens qu’un blâme est prononcé à
son encontre.
Le Service de la santé publique,
agissant pour le Chef de département, a répondu le 19 février 2010 et conclu au
rejet du recours. Le recourant s’est déterminé le 15 avril 2010. L’autorité
intimée en a fait de même le 10 mai 2010.
X.
Le Tribunal a tenu audience le 1
er
juillet 2010 en présence de :
-    X.________, assisté de Me
Angelo Ruggiero, avocat,
-    Pour le Département de la santé et de l’action sociale, G.________,
responsable des autorisations de pratiquer, et H.________, juriste.
Le compte rendu établi à l’issue de
cette audience résume les déclarations des parties en ces termes :
« Le
recourant confirme au Tribunal qu’il a renoncé à faire entendre des témoins.
Interrogé
sur sa pratique médicale récente, le recourant expose qu’il travaille
actuellement aussi bien sur les cantons de Genève que de Vaud, étant au
bénéfice de l’effet suspensif. Dans notre canton, son activité est toutefois
réduite. Pour l’année 2008, il enregistre quatre consultations; il constate une
diminution d’activité pour 2009, mais une recrudescence de patients en 2010.
Interpellé par le Tribunal sur l’étendue exacte de sa patientèle, le recourant
n’a pas fourni à la Cour de chiffres précis pour ces deux dernières années.
Le
Tribunal constate que l’annuaire téléphonique 2010 contient toujours le terme
de
« chirurgien dermatologique » sous le nom
du Dr X.________, à 5********.
A cet
égard, le recourant rappelle ce qu’il estime être sa longue expérience
professionnelle en matière de dermatologie et le fait qu’il n’a pas fait
figurer le terme FMH à la suite de cette expression. Il se réfère à une
attestation genevoise qui lui permettrait de faire figurer ce titre à côté de
son nom
.
Le recourant prend
note de l’état actuel de l’annuaire 2010 et s’engage à faire radier cette
inscription pour la prochaine édition. Selon lui, le bottin des médecins ne
mentionne pas ce titre.
Le
département estime que cette expression induit les patients en erreur et que sa
publication dans l’annuaire 2010 est la preuve que le recourant ne s’est pas
amendé sur ce point.
Le
recourant précise que l’enquête du département a débuté en janvier 2008 pour
des faits antérieurs à cette date. Depuis lors, il n’a pas reçu une seule
lettre du département qui lui dirait qu’il utilise à tort un titre qui n’est
pas le sien.
Le
recourant estime que l’attestation genevoise portant sur ses droits acquis en
matière de chirurgie dermatologique ne peut lui être retirée d’un jour à
l’autre par le canton de Genève.
Le
recourant déclare tout d’abord que les encarts qu’il a fait publier dans des
journaux locaux constituent une information et non une publicité. Il finit par
admettre qu’on peut les considérer comme de la publicité.
Le
Tribunal interpelle le recourant sur l’hygiène de son cabinet. A ce propos,
l’intéressé relève qu’il n’a fait l’objet que d’une seule plainte, selon lui
motivée par le fait que la patiente ne voulait pas payer sa facture. Il
constate que le département n’a pas fait de remarque sur la propreté de son
cabinet, qui est régulièrement dépoussiéré. Il prétend que son appareil
principal n’est pas astreint à maintenance car son acquisition est antérieure à
la directive européenne applicable, tout en précisant qu’il effectue tout de
même cette maintenance. Il admet que certains médicaments étaient périmés, mais
prétend qu’il ne s’en servait pas.
Le conseil
du recourant relève la méthode selon lui contestable par laquelle le
département a pris rendez-vous auprès de son client avant l’inspection de son
cabinet médical; il constate que ce cabinet n’a pas été fermé immédiatement
après cette visite, ce qui laisse présumer que les manquements constatés ne
devaient pas être particulièrement graves; il déplore que l’on s’attarde sur un
reproche datant de 2007 alors que le cabinet est actuellement en ordre, ce que
le département n’a pas pris la peine de venir constater jusqu’à aujourd’hui. Le
conseil du recourant rappelle enfin que le rapport effectué à l’issue de cette
visite n’a pas été communiqué à son client et qu’aucun délai de mise en ordre
ne lui a été imparti.
Le
département expose qu’il a voulu donner une chance au recourant en ne fermant
pas son cabinet. Il précise qu’il fait d’ordinaire des contrôles suite à ses
dénonciations. Il s’étonne des remarques du recourant sur la poussière de son
cabinet, alors que c’est la stérilité du matériel utilisé et son retraitement
qui devraient être au coeur de ses préoccupations.
Sur ce
dernier point, le recourant précise que son appareil d’ozonisation a été changé
il y a une année et demie. Le laser est directement stérilisant, de sorte que
le matériel employé n’aurait pas besoin d’être stérilisé.
Le
recourant expose que son activité se déroule essentiellement à domicile, étant
précisé que son activité principale est située sur 2********.
Il estime
que les plaintes déposées à son encontre sont plutôt d’ordre formel et portent
sur son comportement. Il reconnaît que, sur ce point, certaines plaintes
pouvaient être justifiées. Il expose avoir modifié quelque peu son attitude à
la suite de son pèlerinage en mars 2007 à 10******** et relève que cela fait
maintenant quatre ans qu’il n’a plus fait l’objet de plaintes.
Sur le
plan de la circulation routière également, le recourant déclare s’être amendé
depuis 2006. Quant à la course poursuite à 2********, le Tribunal fédéral
aurait cassé la décision cantonale.
Questionné
par le Tribunal sur la façon dont il aurait changé, le recourant précise qu’il
a effectué un bilan personnel avec l’aide d’un tiers durant le mois de
septembre 2006, ce qui l’a amené à effectuer ensuite le pèlerinage précité.
Auparavant, il se sentait souvent agressé et réagissait de façon
disproportionnée. Il a pondéré son comportement. Interrogé sur sa réaction lors
de l’incident avec les cyclistes, il maintient que c’est lui qui s’est fait
agresser par eux et non l’inverse.
Le
département expose qu’il a été favorable a la continuation de l’activité du
recourant notamment en raison du manque de médecins généralistes exerçant dans
le canton. L’autorité intimée souhaiterait connaître la patientèle actuelle du
recourant, demande à laquelle celui-ci n’a jamais donné de réponse claire.
Selon le département, ce comportement est symptomatique du recourant qui trouve
systématiquement de floues justifications à ses écarts.
Interrogé
sur le suivi de la formation continue exigée, le recourant déclare que les
cinquante heures requises ont été suivies. Il précise en outre qu’il a toujours
suivi ces formations, mais qu’il n’a simplement pas été en mesure de le prouver
car il n’avait pas gardé les attestations correspondantes.
Le
département expose que le Conseil de santé maintient sa décision
d’interdiction. L’objectif poursuivi est d’infliger au recourant une sanction
qui lui permette de se rendre compte de l’importance de ses écarts passés.
Selon le département, on a affaire à un médecin qui n’a pas démontré être digne
de confiance et dont le comportement est inadéquat (pour exemple: le fait de ne
pas garder les attestations de suivi de cours).
Interrogé
par le Tribunal sur le motif pour lequel la levée de l’effet suspensif n’avait
pas été requise, le département répond qu’il ne se l’expliquait pas et que
cette demande aurait peut-être dû être faite à l’époque.
Le
recourant relève qu’aucun des faits médicaux qui lui sont reprochés (par
exemple: cas des taches sur les mains) n’a été prouvé, les patients n’ayant pas
donné d’autres suites à leurs plaintes.
Le conseil
du recourant déclare encore que toutes les plaintes médicales et les affaires
pénales seraient antérieures à 2006, à savoir dateraient d’avant le début de
l’enquête ouverte par le département en janvier 2008. Selon lui, l’autorisation
de pratiquer n’a pas été retirée pour un motif précis, mais plutôt pour des
questions d’attitude; à cet égard, son client se serait amendé. Le conseil du
recourant relève encore que ce dernier a été accusé d’escroquerie sur la base
d’un simple témoignage, ce qui constituerait une violation de son droit d’être
entendu, et que les faits retenus par le département ne sont pour la plupart
pas prouvés, ce qui rendrait la décision arbitraire. Il conclut en déclarant
que le recourant n’a jamais mis en danger la vie de ses patients.
Le
recourant déclare qu’il enverra au Tribunal copie des attestations relatives
aux dernières heures de formation qu’il a effectuées. »
L’autorité a précisé le 2 septembre
2010 qu’elle n’avait pas de remarque à formuler sur ce compte-rendu. Le
recourant s’est déterminé le 14 septembre 2010.
Y.
Dans l’annuaire téléphonique 2010, le recourant
est toujours inscrit à 5******** sons la dénomination de
« médecin-généraliste, visites à domicile, chirurgien
dermatologique ». Toutefois, en cours de procédure, le recourant a produit
une lettre de Swisscom Directories SA du 23 mars 2010 selon laquelle son
inscription dans l’annuaire téléphonique en ligne avait été modifiée. L’intéressé
apparaît désormais sous la seule mention de « médecin-généraliste ».
Le recourant a encore transmis au tribunal plusieurs attestations de formation
continue pour l’année 2010, ainsi qu’un document attestant de la maintenance
effectuée récemment sur son matériel d’ozonothérapie.
Z.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Le recourant soutient tout d’abord que
l’autorité intimée aurait violé son droit d’être entendu au motif que la
décision attaquée ne serait pas motivée. Il reproche également à l’autorité
intimée de ne pas avoir respecté le principe de la
lex mitior
ou, tout
au moins, de ne pas avoir indiqué si elle avait fait ou non application de ce
principe.
2.
a) L
e droit d'être entendu
tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et de l’
art.
27 al. 2 de la Constitution du Canton d
e Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD;
RSV 101.01)
comprend notamment le devoir pour l'autorité de motiver sa
décision, afin que le destinataire puisse se rendre compte de la portée de
celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause (voir aussi
art. 42 al. 1 let. c de la loi du 28 octobre 2008 sur la p
rocédure administrative [LPA-VD;
RSV
173.36])
. Il n'y a violation du droit d'être entendu que
si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes
pertinents (
ATF 130 II 530
consid.
4.3
; 129 I 232
consid.
3.2).
Ainsi, d’une part, l'intéressé doit pouvoir
comprendre la décision et l'attaquer utilement s'il y a lieu et, d'autre part,
l'autorité de recours doit être en mesure d’exercer son contrôle. Pour répondre
à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les
motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à
ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et
l'attaquer en connaissance de cause. Aucune prétention à une motivation écrite
exhaustive de la décision n'est reconnue (ATF 1P.208/2000 du 13 juin 2000
consid. 2b; 125 II 369 consid. 2c; 124 V 180 consid. 1a in fine). Le juge n'est
pas tenu d'exposer et de discuter tous les faits ressortant de l'instruction;
il peut au contraire se limiter à retranscrire ceux qui, sans arbitraire,
apparaissent pertinents pour la solution du litige. En règle générale,
l'étendue de l'obligation de motiver dépend de la complexité de l'affaire à
juger, de la liberté d'appréciation dont jouit le juge et de la potentielle
gravité des conséquences de sa décision (ATF 2A.496/2006 du 15 octobre 2007
consid. 5.1.1; 112 Ia 107 consid. 2b).
Le vice découlant d’un défaut de
motivation peut toutefois être réparé devant l'autorité de recours, à condition
que cette dernière dispose du même pouvoir de cognition que l'autorité
inférieure et pour autant qu'il n'en résulte aucun préjudice pour la partie
lésée; cette façon de faire, qui doit demeurer exceptionnelle, est exclue
lorsque la violation comprend une atteinte grave aux droits des parties (v. ATF
126 I 68 consid. 2; 125 I 209 consid. 9a; 107 Ia 1; Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, vol.
II, n° 139;
Ehrenzeller/Mastronardi/Schweizer/Vallender
,
Die schweizerische Bundesverfassung, Zurich-Bâle-Genève 2002, n° 26 ad art. 29
Cst, pp. 404-405; P. Moor, Droit administratif, vol.
II, Berne
2002, n° 2.2.7.4, p. 283, qui relève que le recours à l'exception ne se
justifie que lorsque l'administré a lui aussi intérêt à une économie de
procédure). En cas d’absence de motivation notamment, la jurisprudence admet
que l'autorité puisse donner connaissance de ses motifs dans le mémoire de
réponse, ce qui permettra ensuite à l'administré de compléter ses moyens (v. P.
Moor, op. cit., n° 2.2.8.4, p. 304; ATF 116 V 28 cons. 4b; FI 2003.0127 du 29
avril 2004 cons. 4c et les références citées).
b) En l’espèce, dans sa décision, l’autorité
intimée a adopté la solution consistant, non pas à exposer tout d’abord les
faits puis le droit dans des parties distinctes, mais à exposer successivement chaque
élément de fait en le faisant suivre directement par l’appréciation du Conseil
de santé. Cette méthode, certes moins usuelle que la précédente, respecte
néanmoins tout autant l’obligation de motivation à la charge de l’autorité.
Contrairement à ce que soutient le recourant, les faits ont donc été appréciés
par le chef du département et il ressort clairement de sa décision pour quels
motifs la sanction contestée a été prononcée. S’il est vrai que la pesée
d’intérêts entre la liberté économique du recourant et l’objectif de santé
publique n’a pas été effectuée textuellement, il résulte néanmoins
implicitement de la décision entreprise que le chef du département a procédé à
cette pesée d’intérêts en qualifiant les faits exposés de graves, au point de
justifier la sanction prononcée. Par ailleurs, l’autorité intimée a précisé sa
position à cet égard dans sa réponse du 19 février 2010, sur laquelle le
recourant a eu tout le loisir de se déterminer.
Le recourant reproche encore à
l’autorité intimée de ne pas avoir énoncé sur quelle base légale elle avait
pris sa décision, à savoir si elle avait tenu compte ou non du principe de la
lex
mitior
en matière de prescription. Le chef du département a indiqué pour
toute base légale dans sa décision qu’il faisait application de l’art. 191 de
la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; RSV 800.01). A défaut d’autre
précision sur le droit appliqué, on en déduit que l’autorité intimée s’est
fondée sur le droit en vigueur et qu’elle a estimé que les faits retenus
n’étaient pas prescrits. A teneur de l’obligation de motivation, l’autorité
n’est pas tenue de passer en revue chaque disposition légale potentiellement
applicable, mais peut se contenter d’invoquer les règles de droit qui sont utiles
à l’administré pour se rendre compte du fondement et de la portée de la
décision de l’autorité. En l’espèce, l’interprétation des règles en matière de
prescription telle qu’elle a été faite par le chef du département ne présentait
pas de difficultés juridiques particulières de sorte que, dans cette optique, elle
ne méritait pas un développement spécifique. Autre est la question de savoir si
cette interprétation est en l’occurrence bien fondée, mais cet aspect sort du
cadre du grief relatif à la violation du droit d’être entendu. Au final,
l’absence de développement relatif à la question de la prescription n’apparaît
dès lors pas contraire à l’obligation de motivation et la décision attaquée ne
saurait être annulée pour ce motif.
3.
Le 1
er
septembre 2007 est entrée en
vigueur la nouvelle loi fédérale du 23 juin 2006 sur les professions médicales
universitaires (LPMéd; RS 811.11). Dans la mesure où elle doit assurer le bon
fonctionnement de la santé publique, cette loi a notamment pour but de régler de
manière exhaustive l’exercice de la profession de médecin à titre indépendant, en
posant les conditions tant professionnelles que personnelles donnant droit à
l’autorisation de pratiquer (art. 36 LPMéd). En vertu de l’art. 34 LPMéd, la
délivrance de l’autorisation de pratiquer relève toujours des cantons, qui
appliquent les conditions posées par la loi fédérale, mais sont autorisés à
émettre des restrictions et des charges spécifiques afin d’assurer des soins
médicaux fiables selon l’art. 37 LPMéd (Message du 3 décembre 2004 concernant la
loi fédérale sur les professions médicales universitaires, FF 2005 157, sp. p.
160).
La LPMéd introduit des devoirs
professionnels uniformes et exhaustifs pour toute la Suisse, réglementés à
l’art. 40 LPMéd (FF 2005 157, sp. p. 207 ss). Aux termes de cet article, les
médecins sont notamment tenus d’exercer leur activité avec soin et conscience
professionnelle et de respecter les limites des compétences acquises dans le
cadre de leur formation universitaire, de leur formation postgrade et de leur
formation continue (let. a); d’approfondir, développer et améliorer leurs
connaissances, aptitudes et capacités professionnelles par une formation
continue (let. b); de s’abstenir de toute publicité qui n’est pas objective et
qui ne répond pas à l’intérêt général; cette publicité ne doit en outre ni
induire en erreur ni importuner (let. d); de prêter assistance en cas d’urgence
et participer aux services d’urgence conformément aux dispositions cantonales
(let. g). En cas de non-respect de ces devoirs professionnels s’appliquent les
mesures disciplinaires unifiées prévues à l’art. 43 LPMéd. Ces mesures ne
peuvent être ni restreintes ni élargies par le droit cantonal
(Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont, Loi sur les professions médicales, Commentaire,
Bâle 2009, ad art. 43 n° 2). L’art. 43 LPMéd a la teneur suivante:
« En
cas de violation des devoirs professionnels, des dispositions de la présente
loi ou de ses dispositions d’exécution, l’autorité de surveillance peut
prononcer les mesures disciplinaires suivantes :
a.    un avertissement;
b.    un blâme;
c.    une amende de 20’000 francs au plus;
d.    une interdiction de pratiquer à
titre indépendant pendant six ans au plus (interdiction temporaire);
e.    une interdiction définitive de
pratiquer à titre indépendant pour tout ou partie du champ d’activité.
En cas de
violation des devoirs professionnels énoncés à l’art. 40, let. b, seules
peuvent être prononcées les mesures disciplinaires visées à l’al. 1, let. a à
c.
L’amende
peut être prononcée en plus de l’interdiction de pratiquer à titre indépendant.
Pendant la
procédure disciplinaire, l’autorité de surveillance peut restreindre
l’autorisation de pratiquer, l’assortir de charges ou la retirer. ».
Outre les mesures prévues par
l’art. 43 LPMéd, l’autorité de surveillance est à même d’ordonner des mesures
administratives au sens de l’art. 37 LPMéd, qui énonce que «
les
cantons peuvent prévoir que l’autorisation de pratiquer à titre indépendant
soit soumise à des restrictions temporelles, géographiques ou techniques ainsi
qu’à des charges pour autant que ces restrictions et ces charges soient
imposées par la Confédération ou qu’elles soient nécessaires pour garantir des
soins médicaux fiables et de qualité
» (FF 2005 157, sp. p. 213). De
plus, selon l’art. 45 LPMéd, l’interdiction de pratiquer s’applique à tout le
territoire suisse. Elle rend caduque toute autorisation de pratiquer à titre
indépendant.
L’art. 46 LPMéd traite de la
prescription. Il prévoit que la poursuite disciplinaire se prescrit par deux
ans à compter de la date à laquelle l’autorité de surveillance a eu
connaissance des faits incriminés (al. 1). Tout acte d’instruction ou de
procédure que l’autorité de surveillance, une autorité de poursuite pénale ou
un tribunal opère en rapport avec les faits incriminés entraîne une
interruption du délai de prescription (al. 2). La poursuite disciplinaire se
prescrit dans tous les cas par dix ans à compter de la commission des faits
incriminés (al. 3). Si la violation des devoirs professionnels constitue un
acte réprimé par le droit pénal, le délai de prescription plus long prévue par
le droit pénal s’applique (al. 4). L’autorité de surveillance peut tenir compte
de faits prescrits pour évaluer les risques auxquels la santé publique est
exposée en raison du comportement d’une personne qui fait l’objet d’une
procédure disciplinaire (al. 5).
4.
a) Sur le plan cantonal, l’exercice des
professions de la santé est régi par la LSP, entrée en vigueur le 1
er
janvier 1986. Depuis la mise en vigueur de la LPMéd, les dispositions relatives
aux professions médicales universitaires sont devenues en partie caduques en
vertu de la force dérogatoire du droit fédéral (art. 49 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]). Demeurent
toutefois applicables les dispositions régissant les domaines pour lesquels la
LPMéd prévoit que le canton reste compétent pour édicter des prescriptions
complémentaires. Précisant l’art. 40 al. 1 let. g LPMéd, la LSP prévoit
notamment, à son art. 91a, que les membres des professions médicales sont
astreints à participer aux dispositifs de garde établis dans le canton. En
vertu de l’art. 75 al. 1 LSP (fondé sur l’art. 34 LPMéd), l’exercice à titre
indépendant de la profession de médecin est soumis à autorisation du
Département de la santé publique et de l’action sociale. Les cantons sont également
compétents pour mettre en oeuvre les mesures disciplinaires du droit fédéral
(art. 41 LPMéd). Le droit vaudois prévoit dans ce cas que, lorsque le
département apprend des faits de nature à justifier une sanction disciplinaire,
il saisit le Conseil de santé, qui confie alors l’instruction à une délégation de
ses membres (art. 34 et 36 du règlement sur le médiateur, sur l’organisation
des Commissions d’examen des plaintes de patients, sur le fonctionnement du
Conseil de santé et sur la procédure en matière de sanctions et de retrait
d’autorisation [RMCP; RSV 811.03.1]). Après enquête, le Conseil de santé
propose au chef du département les mesures à envisager à l’encontre des
professionnels de la santé (art. 13 al. 2 LSP). L’art. 43 LPMéd, qui énonce les
sanctions disciplinaires possibles, présente un caractère exhaustif et
l’emporte donc sur l’art. 191 LSP, qui ne reste applicable aux médecins
exerçant à titre indépendant que dans la mesure où cet article est compatible
avec le droit fédéral.
b) La LSP a fait l’objet d’une révision
adoptée le 17 mars 2009. Les modifications qui en ont résulté sont entrées en
vigueur le 1
er
juin 2009. La possibilité d’assortir l’autorisation
de pratiquer de conditions en vertu de l’art. 79 al. 1 LSP a été introduite
lors de cette révision. Les sanctions administratives ont également été
modifiées. Avant cette date, l’art. 191 LSP prévoyait que, «
lorsqu'une
personne exerçant ou ayant exercé une profession relevant de la présente loi a
fait l'objet d'une condamnation pour un crime ou un délit, lorsqu'elle est
convaincue d'immoralité ou de procédés frauduleux ou lorsqu'elle fait preuve
dans l'exercice de sa profession de négligence, de résistance aux ordres de
l'autorité et d'incapacité, le département peut la réprimander, lui infliger
une amende de Fr. 500.- à Fr. 200'000.-, restreindre le champ de son
autorisation de pratiquer, la lui retirer à titre temporaire ou définitif. Il
peut exclure de la pratique professionnelle une personne exerçant à titre
dépendant sans droit de pratique. Ces sanctions peuvent être cumulées
. »
A propos de la prescription, l’ancien art. 192 LSP prévoyait que la poursuite
disciplinaire se prescrivait par cinq ans dès le jour où la personne visée par
l'art. 191 avait été condamnée ou avait exercé son activité répréhensible; dès
le jour du dernier acte, si cette activité s'est exercée à plusieurs reprises;
dès le jour où ils ont cessé si les agissements répréhensibles ont eu une
certaine durée (al. 1). La prescription était suspendue par l'ouverture de
l'enquête (al. 2).
5.
a) En règle générale, s’appliquent aux faits
dont les conséquences juridiques sont en cause, les normes en vigueur au moment
où ces faits se produisent. En principe, il n’y a donc pas de rétroactivité du
nouveau droit, qui ne s’appliquera pas aux faits antérieurs à sa mise en
vigueur. Le principe de la
lex mitior
, selon lequel on applique le plus
favorable de l’ancien ou du nouveau droit, doit d’ordinaire être prévu par une
base légale, sans quoi il n’est pas applicable en droit administratif.
Toutefois, en matière de sanctions administratives, par analogie avec le droit
pénal, on appliquera rétroactivement le nouveau droit, en vigueur au moment où
l’autorité statue, s’il est plus favorable à l’administré (B. Knapp, Précis de
droit administratif, Bâle 1991, p. 123; P. Moor, Droit administratif, vol. I,
Berne 1994, p. 170; ATF 104 Ib 90). Tel est également le cas en matière de
prescription de la poursuite administrative, à laquelle s’applique le droit le
plus favorable (ATF 129 IV 49; arrêt du Tribunal administratif [TA,
actuellement la CDAP] FI.2006.0068 du 29 mai 2009; FI.2007.0049 du 16 novembre
2007).
b) dans le cas présent, les faits
reprochés au recourant se sont passés sous au moins trois régimes juridiques
distincts puisqu’ils sont partiellement antérieurs au 1
er
septembre
2007, date de l’entrée en vigueur de la LPMéd, et se sont déroulés en partie
avant ou après le 1
er
juin 2009, date de l’entrée en vigueur des
modifications de la LSP. Ces faits devraient en principe être régis par le
droit en vigueur au moment où ils se sont produits. On constate toutefois que
le nouvel art. 191 al. 1 let. d LSP, qui étoffe la palette des sanctions
possibles en autorisant la mise en place de conditions à l’autorisation de
pratiquer, peut être considéré comme plus favorable au recourant et sera donc
applicable aux faits en cause en vertu de la
lex mitior
. Il en va de
même pour le délai de prescription, qui est passé de cinq ans à deux ans avec
le nouveau droit.
6.
a) En vertu de l’art. 46 al. 2 LPMéd, tout acte
d’instruction ou de procédure que l’autorité de surveillance, une autorité de
poursuite pénale ou un tribunal opère en rapport avec les faits incriminés
entraîne une interruption du délai de prescription.
En droit public, on admet que la
prescription est non seulement interrompue par les actes énumérés de manière
exhaustive à l'art. 135 CO - soit une reconnaissance de la dette par le
débiteur (al. 1
er
), ou un acte de poursuite ou d'ouverture d'action
émanant du créancier (al. 2) - mais également par tous ceux au moyen desquels
le créancier fait valoir sa prétention de manière appropriée (André Grisel,
Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 666; ATF 87 I 414), solution
à laquelle on a du reste largement recours dans le domaine fiscal (ATF du 2
octobre 2003 dans la cause 2P.278/2002 et 2A.572/2002, consid. 6.3, et les
références citées). En particulier, toute mesure d'instruction de nature à
établir la créance de l'Etat constitue, dans cette optique, un motif
d'interruption du délai de prescription (ATF 126 II 1). Toutefois, la
prescription ne peut être valablement interrompue que par l’autorité compétente
pour poursuivre l’infraction. Des mesures d’instruction effectuées par une
autre autorité ne sont pas considérées comme suffisantes (ATF 119 Ib 12).
b) En l’occurrence, est autorité de
surveillance au sens de l’art. 46 al. 2 LPMéd le chef du département. Comme on
l’a vu plus haut, l’enquête disciplinaire est toutefois confiée au Conseil de santé,
qui est l’autorité compétente pour instruire les faits litigieux selon le droit
vaudois. Les actes d’instruction entrepris par ces deux autorités ont donc pour
effet d’interrompre la prescription. Tel n’est pas le cas en revanche des
diverses interventions antérieures du Médecin cantonal qui n’a pas agi dans le
cadre d’une enquête disciplinaire et ne dispose pas de compétence spécifique en
la matière. Dans le cas présent, la prescription de deux ans a donc été
valablement interrompue pour la première fois le 16 janvier 2008, date à
laquelle le chef du département a informé le recourant qu’une enquête était
ouverte à son encontre. Par conséquent, les faits dont le département avait
déjà connaissance avant le 16 janvier 2006 sont prescrits et ne peuvent plus
faire l’objet d’une sanction disciplinaire par l’autorité intimée.
7.
L’autorité intimée a décidé de retirer
l’autorisation de pratiquer au recourant pour une durée indéterminée. Elle a nuancé
cette décision en ouvrant la possibilité de restituer ce droit à l’intéressé à
diverses conditions (preuve du respect de l’obligation de formation continue,
de l’hygiène de son cabinet et absence de plainte de patients). D’emblée, on
constate que la mise en pratique de ces conditions paraît difficile dans la
mesure où l’autorité intimée a subordonné la restitution d’un droit, acte
formateur qui intervient à un moment déterminé, notamment à une condition
négative (absence de plainte de patients) qui n’est elle-même pas limitée dans
le temps. Quoi qu’il en soit, le retrait pour une durée indéterminée de
l’autorisation de pratiquer constitue une sanction particulièrement sévère
puisqu’il correspond au degré le plus élevé des mesures disciplinaires
envisageables et qu’il déploie des effets sur tout le territoire suisse en
vertu de l’art. 45 LPMéd.
Le retrait de l’autorisation de
pratiquer ordonnée par l’autorité intimée constitue dans ces conditions une
atteinte grave à la liberté économique du recourant, qui ne sera plus à même
d’exercer sa profession à titre indépendant en Suisse. Selon l’art. 27 al. 1
Cst., la liberté économique est garantie. Elle comprend notamment le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative
privée et son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute
activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la
production d’un gain ou d’un revenu (ATF 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29), telle
celle de médecin (cf. dans ce sens ATF 118 Ia 175 consid. 1). Conformément à
l’art. 36 al. 1 Cst., toute restriction d’un droit fondamental doit être fondée
sur une base légale; les restrictions graves doivent être prévues par une loi;
les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction
d’un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la
protection d’un droit fondamental d’autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionné
au but visé (art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les
mesures de politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation
d’autres intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les
références citées). Cela étant, il convient d’examiner si c’est dans le respect
du principe de la proportionnalité que l’autorité intimée à retirer
l’autorisation de pratiquer au recourant.
8.
a) Les faits reprochés au recourant résultent
tout d’abord des plaintes déposées par plusieurs de ses patients. Comme le
relève l’autorité intimée, il est étonnant que le nombre de plaintes
enregistrées à l’encontre du recourant soit aussi élevé compte tenu du nombre
réduit de patients qu’il a soigné dans le canton de Vaud. Cette situation tend
à démontrer que, sur le plan relationnel tout au moins, le comportement du
recourant, qui favorise l’émergence de conflits avec ses patients, n’a pas
toujours été approprié à sa fonction. L’intéressé l’a d’ailleurs lui-même
reconnu en déclarant faire désormais des efforts à ce sujet. Pour le surplus,
le recourant conteste les faits dénoncés. Pour la majorité d’entre eux, ces
faits ne sont pas clairement établis. On ignore en effet si le recourant a
vraiment effectué une erreur de diagnostic vis-à-vis de Mme Z.________ au
moment où il l’a examinée. Ce point aurait mérité d’être investigué plus avant
et ne peut donc en l’état être retenu à l’encontre du recourant. Certes,
celui-ci a inscrit de l’Aspégic sur l’ordonnance de Mme A.________ alors que
cette personne était enceinte. Toutefois, le recourant a prétendu que ce
médicament était destiné à son mari. Si la pratique consistant à prescrire un
médicament sur l’ordonnance d’une tierce personne n’est pas admissible et doit
être sanctionnée, elle ne constitue pas encore la preuve d’une mise en danger de
la vie de sa patiente ni de celle de son futur enfant. Quant au fait que le
recourant aurait effectué une prise de sang avec une seringue non stérile, il
s’agit d’une supposition de Mme D.________ devant l’état du cabinet du
recourant. Sans autre preuve concrète, cet élément n’est pas avéré. Au final, à
défaut d’investigations plus poussées relatives à ces plaintes, on ne peut
considérer, malgré l’existence de sérieux doutes toutefois, que le recourant
aurait mis concrètement en danger la vie de ses patients.
Au plan de la santé publique, on
peut en revanche reprocher objectivement au recourant l’état déplorable dans
lequel son cabinet se trouvait lorsqu’il a été inspecté par le département. Les
dénégations de l’intéressé en la matière et les motifs invoqués tenant
notamment au fait qu’il n’utiliserait pas le matériel périmé ne parviennent pas
à convaincre le tribunal, qui estime qu’une sanction disciplinaire se justifie
sur ce point. Le recourant prétend qu’il a désormais rangé et nettoyé son
cabinet. Il est regrettable que l’autorité intimée n’ait pas procédé à une
nouvelle visite des lieux depuis lors, ce qui aurait permis au tribunal de se
faire une idée plus précise de la situation actuelle des locaux. La propreté du
cabinet constitue l’une des conditions requises par l’autorité intimée pour la
restitution du droit de pratique du recourant. On aurait pu attendre de
l’autorité qu’elle fasse particulièrement diligence à cet égard. Si l’état
d’hygiène dans lequel se trouvait le cabinet du recourant à l’époque n’est pas
tolérable, le tribunal retient toutefois en sa faveur que l’intéressé semble
s’être amendé en prenant des mesures pour améliorer l’hygiène de ses locaux et
de son matériel. A cet égard, le recourant a notamment produit un document
attestant de la maintenance effectuée sur son matériel d’ozonothérapie.
Divers patients se sont plaints du
fait que le recourant préétablissait ses factures et que leur montant était
particulièrement élevé. On peut légitimement douter du fait que des notes
préétablies permettent de facturer correctement les interventions effectuées
par le recourant dans la mesure où celui-ci ne peut pas prévoir à l’avance quels
seront exactement les actes médicaux qu’il sera amené à pratiquer lors de ses
consultations. Toutefois, hormis en matière d’ozonothérapie, il n’est pas
établi que les factures concernées, certes élevées, aient été contraires au
tarif TARMED. En ce qui concerne la thérapie par injonction d’ozone, il découle
en revanche clairement de la lettre de l’OFSP du 24 mars 2009 que la pratique
du recourant, consistant à facturer chaque prestation séparément, est illégale.
Quant à l’établissement de fausses factures par le recourant, les explications
données par celui-ci pour expliquer l’envoi d’une facture erronée à Mme E.________
sont peu convaincantes, étant donné notamment que l’intéressé a modifié sa
version des faits en cours de procédure. Toutefois, en cherchant à récupérer
immédiatement la facture envoyée à E.________, le recourant a démontré soit
qu’il s’était effectivement trompé, soit qu’il avait renoncé à poursuivre son
activité coupable de sorte que, dans les deux cas, le tribunal ne retiendra pas
cet élément à son désavantage. Quant à l’accusation d’établissement d’une fausse
facture à l’attention de Mme B.________, le recourant conteste l’annulation de
la consultation ayant donné lieu à cette facture. A défaut d’autre preuve
tangible, le tribunal estime que ce point n’est pas clair et ne peut donc être
retenu à l’encontre du recourant.
Mme E.________ a encore accusé le
recourant d’avoir procédé à des attouchements sexuels sur sa personne. Ces
faits étant entièrement contestés par le recourant et nullement prouvés par
ailleurs, ils ne seront pas non plus retenus.
b) Le recourant a été exclu de la
garde médicale de 6******** en 2006. Les faits ayant donné lieu à cette
exclusion étant prescrits, ils ne peuvent être mis à la charge de l’intéressé.
Toutefois, le tribunal constate que le recourant ne remplit pas en l’état son
obligation de participer au service de garde tel que le requiert les art. 40
let. g LPMéd et 91a LSP.
c) A plusieurs reprises, en octobre
2007 et janvier 2008, sont parus dans la presse des articles dans lesquels le
recourant utilisait le nom de Y.________ et faisait état de son statut de
médecin. L’usage d’un patronyme erroné en parallèle à son activité
professionnelle, procédé qui crée de surcroît une confusion avec un autre
médecin du même nom installé dans la région, est susceptible d’induire en
erreur sur les compétences et la personne du recourant et d’importuner le
médecin homonyme, ce qui contrevient à l’art. 40 let. d LPMéd. Le recourant a également
fait publier deux annonces anonymes en janvier 2008 constituant de la publicité
pour ses services médicaux. Face à une telle annonce, le patient n’est pas à
même d’orienter son choix en pleine connaissance de cause sur le médecin
concerné. Cette pratique n’est donc pas conforme à l’obligation de s’abstenir
de toute publicité qui puisse induire en erreur.
d) Le recourant a encore fait usage,
pendant un long laps de temps et malgré plusieurs rappels à l’ordre du Médecin
cantonal, du titre de « chirurgien dermatologique », alors qu’il ne
dispose pas de spécialisation reconnue en la matière. Certes, il prétend qu’il
dispose d’un droit acquis dans ce domaine fondé sur l’importance de sa pratique,
droit qui lui aurait été reconnu par l’AMG. Le recourant ne peut être suivi sur
ce point. La prétendue attestation a été clairement infirmée par l’AMG en mars
2006 déjà, de sorte que le recourant aurait dû renoncer à se prévaloir de cette
qualité depuis cette date au moins. Or tel n’est pas le cas puisqu’il se targue
encore dans la presse en janvier 2008 d’être dermatologue, musicothérapeute et
ozonothérapeute. De plus, ce n’est qu’en mars 2010 qu’il a enfin requis la
modification de son inscription dans l’annuaire téléphonique. En l’état, hormis
l’existence de l’annuaire téléphonique papier, qui sera remplacé dès 2011, il
semble que le recourant ne fasse plus usage de cette appellation.
e) L’autorité intimée soutient que
le recourant n’a pas respecté son obligation de formation continue. A cet
égard, l’intéressé, qui ne conteste pas à proprement parler être tenu de suivre
les cours de formation continue exigés par la FMH, renchérit qu’il a suivi les
cours requis mais n’en a pas gardé les attestations. Quoi qu’il en soit, le
recourant aurait dû être à même de fournir les attestations correspondantes. Il
s’agit d’une preuve supplémentaire de son comportement inadéquat dans le cadre
de son activité de médecin. Depuis la reddition de la décision attaquée, le
recourant s’est efforcé de respecter cette obligation et a transmis au tribunal
un nombre important d’attestations de suivi de cours. Il appartiendra à
l’avenir à l’autorité intimée de vérifier régulièrement que l’intéressé dispose
des attestations nécessaires en la matière.
f) Dans ces circonstances et pour
toutes les raisons exposées ci-dessus, compte tenu notamment du fait que le
recourant n’a pas concrètement mis en danger la vie de ses patients dans le
cadre de son activité de médecin et qu’il semble s’être en partie amendé ces
dernières années, le retrait pur et simple de l’autorisation de pratiquer du
recourant s’avère disproportionné. Toutefois, les éléments retenus à l’encontre
du recourant ne sont clairement pas compatibles avec une pratique médicale
consciencieuse. De plus, ils s’ajoutent à d’autres faits antérieurs qui ont
occupé les autorités cantonales de surveillance, voire les autorités pénales.
En effet, le recourant a précédemment été l’objet de poursuites à 2********, il
a occupé le Médecin cantonal depuis son installation dans le canton de Vaud et
s’est déjà vu notifier un avertissement. Même si ces faits sont prescrits, il y
a lieu de les garder à l’esprit tel que l’autorise l’art. 46 al. 5 LPMéd. Dans
ces circonstances, il convient d’infliger un blâme au recourant qui n’a, à
plusieurs reprises et sous différents aspects, pas respecté ses devoirs
professionnels. A l’avenir, le recourant devra se conformer strictement aux
devoirs découlant de l’art. 40 LPMéd, au risque de s’exposer sinon à une
interdiction temporaire ou définitive de pratiquer. Par ailleurs, afin de s’assurer
du rétablissement d’une situation conforme à la LPMéd dans le cadre des
différents points discutés dans le présent arrêt, l’autorité intimée est
invitée à fixer au recourant un délai d’un mois dès réception de l’arrêt pour,
premièrement, abandonner tout autre titre que celui de « médecin »
sur son papier à lettre, sa plaque, ses ordonnances, ses factures, l’annuaire
téléphonique et tout autre document ou pièce de nature à l’identifier;
deuxièmement, se conformer à son devoir d’effectuer des gardes en se faisant
réintégrer dans la mesure du possible dans le service régional correspondant, à
charge pour lui de s’efforcer par la suite de ne pas se faire exclure du dispositif
de garde, et, troisièmement, rétablir un ordre et une hygiène conformes de son
cabinet. L’autorité intimée est en outre invitée à contrôler sans retard à
l’issue du délai imparti que toutes ces conditions sont remplies.
9.
Le recourant a conclu subsidiairement dans son
recours à ce qu’un blâme lui soit infligé. Par conséquent, le recours doit être
admis et la décision réformée dans le sens des considérants qui précèdent. Aucun
frais ne peut être exigé de l’Etat (art. 52 LPA-VD). Le recourant ayant obtenu
gain de cause et ayant procédé par l’intermédiaire d’un mandataire, il a droit
à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Chef du Département de la santé
et de l’action sociale du 1
er
décembre 2009 est réformée en ce sens
qu’un blâme est infligé à X.________.
III.
L’arrêt est rendu sans frais.
IV.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du
Département de la santé et de l’action sociale, versera un montant de 2'000 (deux
mille) francs à X.________ à titre de dépens.
Lausanne, le 28 octobre 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière
de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.