vd_omni · FI.1998.0001 · 2006-04-04 · fr

AEMMER / Commission communale de recours de Bex, Municipalité de Bex | La perception d'une taxe annuelle d'enlèvement des ordures sur la base de la valeur d'assurance incendie est contraire au droit fédéral en vertu d'une jurisprudence du Tribunal fédéral antérieure à l'entrée en vigueur au 1.11.1997 de l'art. 32a LPE concrétisant le principe de causalité. Les communes ne bénéficie donc d'aucun délai d'adaptation et la taxe (ici pour 1997) doit être annulée. Cela ne signifie pas qu'aucune taxe n'est due: il y lieu de la fixer à nouveau, par exemple sur la base du nouveau règlement communal postérieur à l'année litigieuse mais apparemment conforme au droit fédéral. Renvoi du dossier à la municipalité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.04.2006 FI.1998.0001

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 4 avril 2006
Composition
Pierre Journot, président ; Jean-Daniel Henchoz et
Jean-Claude Favre, assesseurs. Greffière: Mme Florence Baillif Metrailler
recourant
Charles.-H. AEMMER,
à Lausanne,
autorité intimée
Commission communale de recours de
Bex
autorités concernées
Municipalité de Bex
Objet
Décision du 4 novembre 1997 de la Commission communale de
recours en matière d'impôts (taxe ordures ménagères 1997)
Vu les faits suivants
A.
Charles-H. Aemmer, domicilié à
Lausanne, est propriétaire d'une résidence secondaire à Bex, n° ECA 3545, dont
la valeur d’assurance incendie (ECA) a été fixée à 462'250 fr. (indice 100 de
1990).
B.
Le 17 octobre 1997, la Commune de Bex
a notifié à Charles-H. Aemmer un bordereau pour la taxe d'enlèvement des
ordures ménagères pour l'année 1997 s'élevant à 323 fr. 55, soit 0.7 o/oo de
462'250 fr. plus TVA, soit au total 344 fr. 60.
C.
Le 6 novembre 1997, Charles-H. Aemmer
s'est pourvu contre cette décision auprès de la Commission communale de recours
en matière d'impôts (ci-après la commission communale).
D.
Par décision du 4 décembre 1997, la
commission communale a rejeté le recours au motif que le bordereau avait été
établi en conformité avec le règlement sur les ordures ménagères et autre
déchets solides et liquides entré en vigueur le 1
er
janvier 1997 qui
autorise la fixation de la taxe sur la base exclusive de la valeur d’assurance
incendie
E.
Par acte du 2 janvier 1998,
Charles-H. Aemmer a recouru auprès du Tribunal administratif en concluant à
l'annulation du bordereau de taxation du 17 octobre 1997 et à ce que "
le
règlement communal soit modifié dans le sens d'une application de la taxe au
sac
". Le recourant soutient que la valeur d'assurance incendie de
l'immeuble est un critère inéquitable pour le calcul de la taxe d'enlèvement
des ordures ménagères. En effet, ce critère ne tient pas compte du nombre
d'occupants ni de la durée d'occupation des immeubles. La quantité des déchets
produits n'aurait ainsi aucun rapport avec la valeur ECA d'un immeuble. En
définitive, le recourant conteste devoir payer l'intégralité de cette taxe,
alors qu'il ne réside qu'un mois par année dans sa résidence secondaire.
La
Commission communale de recours de la Commune de Bex s'est déterminée le 5
février 1998, en concluant au rejet du recours pour les motifs exposés dans la
décision entreprise.
Par
acte du 12 février 1998, la Commune de Bex s'est ralliée aux conclusions de
l'autorité intimée. Elle a notamment produit un extrait des comptes communaux
1994 et 1995 concernant le traitement des déchets. Cette pièce atteste qu'en
1995, les recettes des taxes annuelles s'élevaient à 708'131 fr. 85. En
revanche, le coût total de l'enlèvement des ordures ménagères, des déchets et
du compostage s'élevait durant le même exercice à 712'535 fr. 75.
Interpellé par le juge instructeur, le
Service de l'Intérieur a déposé un préavis en faveur de l'admission partielle
du recours. En premier lieu, cette autorité soutient que le critère de la
valeur ECA pour le calcul des taxes litigieuses est adéquat, puisqu'il a été
admis à plusieurs reprises par le Tribunal administratif, notamment dans le
domaine de l'épuration des eaux. En revanche,
le Service de l'Intérieur admet que le règlement devrait opérer une
différence entre les propriétaires domiciliés dans la commune et les personnes
qui y possèdent seulement une résidence secondaire.
F.
Un nouveau règlement sur l’enlèvement et l’élimination des
déchets urbains ainsi que leur mode de financement a été adopté par le Conseil
communal le 8 décembre 1999 mais il a été rejeté en référendum populaire par
l’assemblée de commune en date du 12 mars 2000. C'est ce qui résulte d'un
courrier de la municipalité au tribunal dans la cause FI.2004.0005, qui a été
communiqué au recourant de la présente cause.
G.
La Municipalité a versé au dossier, en date du 17 février
2006, le nouveau règlement communal sur la collecte, le transport et le
traitement des déchets urbains,
approuvé par le
département de la sécurité et de l’environnement le 12 décembre 2005
. Ce
nouveau règlement prévoit que seuls les sacs et emballages imposés par les
directives communales peuvent être utilisés pour l’évacuation des déchets
urbains (art. 11). L’annexe au nouveau règlement communal prévoit, en se référant
à l’art. 4 de la loi sur les impôts communaux ainsi qu’à l’art. 29 de la loi
cantonale sur la gestion des déchets :
-    une taxe
annuelle de base perçue sur la valeur ECA des immeubles (0,35‰ de la valeur ECA
de l’immeuble desservi à l’indice 100 de 1990);
-    une taxe
proportionnelle pour l’élimination, l’incinération ou la transformation des
déchets urbains;
-    une taxe
spéciale pour les déchets d’entreprise.
La taxe proportionnelle est régie par l'art. 3 de
l'annexe du règlement de la manière suivante:
Art. 3 - Taxe proportionnelle
Pour couvrir tout ou partie des frais
d'élimination, de traitement, d'incinération ou de transformation, il est perçu
des usagers une taxe proportionnelle aux montants maximums suivants:
a) au sac - taxe et fourniture de sacs comprises,
au maximum (TVA incluse):
Sac
à ordures ménagères
17
litres
Fr.
1.25 le sac au maximum
35
litres
Fr.
2.50 le sac au maximum
60
litres
Fr.
4.30 le sac au maximum
110
litres
Fr.
7.85 le sac au maximum
b) au conteneur ou
quantités équivalentes (TVA incluse) :
Conteneur
de
800
litres
Fr.
40.-- la pièce au maximum
H.
Après avoir annoncé qu'il statuerait
prochainement, le Tribunal a décidé à huis clos de rendre le présent arrêt.
Trois dossiers analogues (
FI.1997.0067, FI.1998.0001 et FI.2004.0005)
ont été soumis à la section dont la composition est indiquée en tête
du présent arrêt.
Considérant en droit
1.
Les art. 32 et 32a de la l
oi fédérale sur la
protection de l’environnement (LPE) du 7 octobre 1983 prévoient ce qui suit
dans leur teneur actuelle:
Art. 32 Principe
Le détenteur des déchets assume le coût de leur élimination;
font exception les déchets pour lesquels le Conseil fédéral prévoit des
dispositions particulières.
Si le détenteur ne peut être identifié ou s’il est dans
l’incapacité, pour cause d’insolvabilité, de satisfaire aux exigences au sens
de l’al. 1, les cantons assument le coût de l’élimination.
Art. 32a. Financement de l’élimination des déchets urbains
Les cantons veillent à ce que les coûts de l’élimination des
déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par
l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à
l’origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en
fonction:
a.
du type et de la quantité de déchets remis;
b.
des coûts de construction, d’exploitation et d’entretien des
installations d’élimination des déchets;
c.
des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du
capital de ces installations;
d.
des intérêts;
e.
des investissements prévus pour l’entretien,
l’assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation
à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur
exploitation.
Si l’instauration de taxes couvrant les coûts est conforme au
principe de causalité devait compromettre l’élimination des déchets urbains
selon les principes de la protection de l’environnement, d’autres modes de
financement peuvent être introduits.
Les détenteurs d’installations d’élimination des déchets
constituent les provisions nécessaires.
Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes
sont accessibles au public.
Dans le canton de Vaud est encore en vigueur l'art.
29 de la loi sur la gestion des déchets (LGD) du 13 décembre 1989 (RSV 814.11)
qui prévoit ce qui suit:
Art. 29 - Taxes communales
Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi sur les
impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage, de
transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains. Ces taxes
peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets produits.
D'après le texte de la disposition cantonale qu'est
l'art. 29 LGD, la perception de taxes communales proportionnelles à la quantité
de déchets produits n'est qu'une faculté et non une obligation. Aussi le
règlement communal (approuvé initialement par le Conseil d’Etat le 17 juin 1977
puis objet d’amendements approuvés le 14 mai 1993) prévoit-il une taxe fixée
selon la valeur d'assurance incendie des immeubles.
Quand bien même les autorités de la commune intimée,
du moins dans leurs déterminations qui remontent à 1998, paraissent s'en tenir
à l'application du règlement communal de 1977, il n'est plus guère possible de contester
que la perception d’une taxe d’élimination des ordures fondée sur la valeur
d’assurance incendie des immeubles n’est pas conforme droit fédéral, en
particulier pas au principe de causalité de l'art. 2 LPE (dit du
"pollueur-payeur") ni aux conditions de l’art. 32a LPE cités
ci-dessus. En bref, pour le Tribunal fédéral,
"la valeur d'assurance-incendie
du bâtiment concerné peut constituer une base de calcul appropriée lorsqu'il
s'agit d'établir une taxe de raccordement ou une autre contribution unique,
mais non pas lorsqu'il s'agit de fixer une taxe d'utilisation périodique qui
doit tenir compte de paramètres ayant un rapport avec l'utilisation effective
de l'installation en question"
(voir à ce sujet par exemple l'arrêt du
Tribunal fédéral concernant la commune de l'Abbaye, 2P.249/1999 du 24 mai 2000
dans la cause cantonale FI.1998.0074; pour un rappel plus général en matière
d'utilisation de la valeur d'assurance incendie: ATF 128 I 46 ou plus récemment
l'ATF 2P.285/2004 du 12 août 2005, LEB c/ Lausanne et TA, cause cantonale
FI.2002.0070). Les autorités de la commune intimée de Bex ont d’ailleurs tenté
depuis plusieurs années de modifier la réglementation communale en vigueur mais
un premier projet a échoué en référendum populaire le 12 mars 2000. Finalement,
un nouveau règlement est entré en vigueur le 1
er
janvier 2006. Il
prévoit une taxe de base à laquelle s’ajoute désormais une "taxe au
sac". La taxe litigieuse étant celle de 1997, seul l'ancien règlement
communal de 1977 est formellement applicable.
2.
On signalera au passage que le canton de Vaud avait
élaboré une nouvelle loi cantonale sur la gestion des déchets pour adapter le
droit cantonal aux exigences du principe de la causalité et de l’art. 32a LPE
(BGC janvier-mars 2002 p. 8538). Ce texte, dont le projet d'art. 37 renvoyait
simplement aux dispositions de la LPE tout en instaurant une couverture
minimale de 70 % (BGC précité p. 8606 ss.) a été largement débattu avant son
adoption par le Grand Conseil (BGC 6 mai 2002, p. 128 ss) et il a finalement
été refusé en votation populaire à la suite d’un référendum (votation du 24
novembre 2002, ROLV 2002 p. 546), ainsi que le Tribunal administratif l’a
rappelé dans un arrêt François Marthaler c/ Prilly, FI.2004.0072 du 29 juin
2005. Depuis lors, le Conseil d’Etat a soumis au Grand conseil un projet de
nouvelle loi sur la gestion des déchets répondant également au postulat
François Marthaler
"pour un système de financement équitable et
efficace de l’élimination des déchets, neuvième tour de roue en direction du
développement durable"
(document du Grand conseil novembre 2005, 283,
PL 26/05, R 21/05). L’exposé des motifs de ce projet de loi, qui rappelle la
situation dans les cantons romands et dans le canton de Vaud, expose que l’art.
29 LGD en vigueur n’est pas conforme au droit fédéral, que la nouvelle loi du 6
mai 2002 a échoué en référendum le 24 novembre 2002 et que finalement, une base
légale cantonale n’est pas indispensable, raison pour laquelle le Conseil
d’Etat propose l’abrogation pure et simple de l’art. 29 de la LGD de 1989 sans
proposer de nouvelles dispositions relatives aux taxes. On ignore quand ce
projet de loi pourrait être adopté puisque le Grand conseil, en date du 10
janvier 2006, a renvoyé cet objet à la commission parlementaire, apparemment
pour lui permettre d’entendre un délégué de l’Office fédéral de l’environnement,
des forêts et du paysage (BGC, séance du mardi soir 10 janvier 2006, p. 4 à 8).
Peu importe cependant car pour ce qui concerne le présent litige, les règles
déterminantes relèvent de toute manière du droit fédéral.
3.
La taxe litigieuse en l'espèce est celle de l’année 1997.
Elle est soumise à l’ancien règlement communal de 1977, qui est contraire au
droit fédéral en tant qu'il prévoit la perception d'une taxe annuelle fondée
sur la valeur d'assurance incendie. La question qui se pose est de savoir si les
décisions fondées sur ce règlement contraire au droit fédéral doivent d'ores et
déjà être annulées ou si la commune pouvait continuer d'appliquer le règlement
de 1977 au bénéfice d’un délai d’adaptation destiné à lui permettre de se
soumettre aux exigences du droit fédéral, en particulier à celles de l’art. 32a
LPE dont l’entrée en vigueur remonte au 1
er
novembre 1997.
Dans un arrêt concernant la taxe d'enlèvement des
ordures pour 1997 de la commune de l’Abbaye (FI.1998.0074 du 30 juin 1999), le
Tribunal administratif avait jugé qu'un délai d'adaptation s'imposait.
Cependant, le Tribunal fédéral, saisi d’un recours par un contribuable, a
annulé cet arrêt en considérant que puisque l’art. 32a LPE ne comporte pas de
disposition transitoire, le canton et la commune devaient adapter leur
législation pour le 1
er
novembre 1997 (ATF 2P.249/1999 du 24 mai
2000, voir également ATF 129 I 290). Dans ce cas-là, le Tribunal administratif
a alors jugé la cause à nouveau: il a rappelé que le Tribunal fédéral n’admet
pas de délai d’adaptation, que la jurisprudence fédérale avait déjà anticipé
par voie jurisprudentielle les exigences résultant de l’art. 32a LPE avant même
l'entrée en vigueur de cette disposition, mais qu’il n’y avait pas lieu que le
Tribunal administratif fixe lui-même le montant de la taxe due, raison pour
laquelle il avait renvoyé le dossier à la commune de l’Abbaye pour nouvelle
décision (FI.2000.0048 du 16 juillet 2002).
Ainsi, la commune ne peut pas bénéficier d'un délai
d'adaptation. La taxe fondée sur le règlement communal de 1977 qui prend
exclusivement en compte la valeur d'assurance incendie doit être annulée. Il
est vrai que dans un arrêt FI.2000.0114 du 7 juillet 2005 concernant la taxe de
ramassage et de traitement des déchets de la Commune de Lausanne pour 1997 et
1998, le Tribunal administratif a jugé discutable la position du Tribunal
fédéral selon laquelle le droit fédéral ne permettrait pas l’instauration d’un
délai d’adaptation aux exigences de l’art. 32a LPE : c’est ainsi qu’il a
jugé que les dispositions du règlement communal de Lausanne n’avait pas, pour
les taxes 1997 et 1998, à s’effacer en vertu du principe de la primauté du
droit fédéral. Dans l'arrêt François Marthaler c/ Prilly, FI.2004.0072 du 29
juin 2005, le Tribunal administratif a rappelé que la doctrine préconise un
délai d'adaptation mais il a jugé que pour la taxe 2003, un délai de plus de
cinq ans n'est plus acceptable.
En l’espèce toutefois, le Tribunal administratif
juge qu’il n’y a pas lieu, en mettant en doute la jurisprudence du Tribunal
fédéral quand à l'absence de délai d'adaptation, de faire courir à la commune
de Bex le risque d’un recours au Tribunal fédéral qui pourrait aboutir à la
condamnation du règlement communal de 1977 d’ores et déjà abrogé. A bien y
regarder, la question d'un délai d'adaptation ne se pose même pas. En effet, la
jurisprudence du Tribunal fédéral qui condamne l'utilisation de la valeur
d'assurance incendie pour le prélèvement des taxes annuelles est antérieure aux
modifications du droit fédéral rappelées ci-dessus et introduites en 1997 dans
la LPE et la LEaux. C'est ainsi que dans l'arrêt concernant la Commune de
Flims, le Tribunal fédéral a condamné la taxe sur les ordures ménagères pour
l'année 1996 parce qu'elle était prélevée sur la base de la valeur du bâtiment,
tout en soulignant que l'art. 32a LPE entré en vigueur le 1
er
novembre 1997 n'était pas encore en vigueur (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier
1998, DEP 1998 p. 739, consid. 2). De même, le Tribunal fédéral a condamné une
taxe valaisanne en considérant que
"la réglementation en vigueur dans
la commune de Sierre pour les années 1991 et 1992 selon laquelle la taxe
annuelle d'enlèvement des ordures est fixée proportionnellement à la valeur
cadastrale des bâtiments (1 o/oo) contrevient au principe de causalité de
l'art. 2 LPE"
(ATF 2P.148/2001 du 10 octobre 2001). Il est donc vain
de rechercher ici si la commune de Bex pourrait prétendre bénéficier d'un délai
d'adaptation pour la taxe de 1997. Si le Tribunal administratif a pu envisager
un tel délai dans l'arrêt FI.2000.0114 du 7 juillet 2005 cité ci-dessus, c'est
uniquement parce que le litige portait sur la possibilité de faire coexister un
financement par des taxes causales (qui étaient de toute manière proportionnelles
au poids et à la nature des déchets livrés, à l'exclusion de toute prise en
considération de la valeur d'assurance incendie) avec un financement par les
recettes fiscales ordinaires (arrêt précité, consid. 3b). En revanche, la taxe
communale de Bex prélevée en fonction de la valeur d'assurance incendie ne peut
pas être maintenue.
4.
Comme le Tribunal administratif en a déjà jugé,
l'annulation de la taxe litigieuse perçue sur la base d'un règlement communal
la calculant, à tort, d'après la valeur d'assurance incendie, n'implique pas
qu'aucune taxe n'est due. L'autorité doit fixer à nouveau la taxe selon un
critère transitoire (éventuellement le nouveau règlement appliqué à titre
rétroactif) conforme au droit fédéral. L'exigence de base légale sera
satisfaite pour autant que le nouveau montant soit inférieur (FI.1999.0048 du
16 juillet 2002; FI.2000.0048 du 16 juillet 2002).
Il n’y a pas lieu que le Tribunal administratif
entreprenne, comme certains arrêts du Tribunal fédéral paraissent le suggérer
(ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, commune de Flims, partiellement publié
dans DEP 1998 p. 739), d'élaborer lui-même un système de taxation provisoire.
Il n’y a pas non plus lieu, puisque la taxe de 1997 paraît pouvoir être perçue
sur la base d’un règlement communal désormais existant, de considérer comme le
Tribunal administratif l’a fait dans l’arrêt François Marthaler précité, qu’il
faudrait renoncer à annuler la taxe litigieuse pour le motif que cela
entraînerait un vide juridique qui serait en définitive plus néfaste que le
maintien provisoire de la taxe actuelle. En effet, la commune intimée dispose
désormais d’un nouveau règlement communal qui paraît à première vue conforme au
droit fédéral puisqu’il prévoit dorénavant une taxe annuelle de base perçue sur
la valeur ECA des immeubles (0.35%
0
de la
valeur ECA) à laquelle s’ajoute une taxe au sac. Son application nécessite
certes la détermination du nombre de sacs éliminés par le contribuable mais en
l’occurrence, le recourant n’occupe son immeuble qu’un mois par année, ce que
la commune ne semble pas contester puisqu’elle calcule le montant de la taxe de
séjour en fonction de cette durée d’occupation, ce qui devrait permettre
d’apprécier le nombre de sacs et de calculer la taxe en fonction du nouveau
règlement quand bien même le litige porte sur la taxe de 1997.
5.
Vu ce qui précède, la décision de la Commission communale
de recours rejetant le recours déposé devant cette instance communale ne peut
pas être maintenue. Elle doit être réformée en ce sens que le bordereau de
taxation du 23 septembre 1999 pour la taxe d’enlèvement des ordures ménagères
de l’année 1999 est annulé, le dossier étant renvoyé à la Municipalité pour
qu’elle rende une nouvelle décision conformément aux considérants qui
précèdent.
A toutes fins utiles, on signalera que le présent
arrêt ne concerne que les taxes contestées dans la présente cause devant le
Tribunal administratif et qu'il n'a pas d'effet sur les taxes qui pourraient
avoir été payées sur la base de décisions entrées en force faute de
contestation (voir par exemple FI.1997.0168 du 18 juillet 2001).
6.
Les recourants obtenant gain de cause, l’arrêt sera rendu
sans frais.
Par
ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est  admis.
II.
La décision rendue le 4 décembre 1997 par la Commission de
recours en matière d’impôts de la commune de Bex est réformée en ce sens que le
bordereau de taxation du 17 octobre 1997 fixant la taxe d’enlèvement des
ordures ménagères pour l’année 1997 est annulé. Le dossier est renvoyé à la
Municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
Lausanne, le 4 avril 2006
Le président:                                                                                             Le
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint