vd_omni · AC.2009.0215 · 2010-03-26 · fr

DE LORIOL/Service du développement territorial, Municipalité de Crassier, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | En l'état, la transformation du bâtiment d'habitation litigieux (ayant perdu toute vocation agricole) colloqué en "zone rurale" selon le règlement communal doit obéir aux règles strictes de la zone agricole fédérale. Bien que comprenant quatre bâtiments rapprochés (non tous servant à l'habitation), la zone rurale en cause n'est pas assimilable à la zone spéciale pour le maintien de petites entités urbanisées (ou zone de hameau ou encore zone de maintien de l'habitat rural), ne serait-ce que parce que le Plan directeur cantonal exige au minimum cinq bâtiments d'habitation. Ayant reçu la note *2* au recensement architectural, le bâtiment devrait pouvoir bénéfier des art. 24d al. 2 LAT et 81a LATC permettant le changement complet d'affectation de constructions jugées dignes de protection et situées hors de la zone à bâtir. Il appartient aux autorités cantonales compétentes d'examiner cette question et de rendre le cas échéant une décision en la matière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.03.2010 AC.2009.0215

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 mars
2010
Composition
M. Pascal Langone,
président
; MM. Jean-Daniel Rickli et François
Gillard, assesseurs.
Recourant
Thierry DE LORIOL,
à Crassier, représenté par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne,
Autorités intim
ées
1.
Service du
développement territorial,
représenté par Me
Edmond de Braun, avocat à Lausanne,
2.
Municipalité de
Crassier,
Autorité concernée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
Objet
permis de construire
Recours Thierry DE LORIOL c/ décision du
Service du développement territorial du 7 juillet 2009 lui refusant
l'autorisation spéciale relative à la transformation de son immeuble sis sur
la parcelle n° 104 de la Commune de Crassier
Vu les faits suivants
A.
Thierry de Loriol est propriétaire de la
parcelle n° 104 de la Commune de Crassier, au lieu-dit Bois d'Ely, qui se
trouve à l'écart du bourg. D'une surface totale de 83'078 m
²
, cette parcelle supporte notamment un
bâtiment agricole (serre de 40 m
²
) n° ECA 143, un pavillon de 16 m
²
(n° ECA 144) et, à proximité, un bâtiment d'habitation (n° ECA 142)
de 328 m
²
, soit une maison de
maître, qui est inscrite à l'inventaire des monuments non classés mais protégés
et qui a reçu la note *2* (monument d'importance régionale) au recensement
architectural du canton de Vaud.
B.
La partie du bien-fonds n° 104 qui comprend le
bâtiment d'habitation n° ECA 142, ainsi que les parcelles bâties avoisinantes n
os
343, 344 et 353 abritant chacune un bâtiment agricole (rural) ou un
bâtiment d'habitation, forment un groupement de quatre constructions
importantes. Elles sont toutes colloquées en zone rurale, selon le Plan général
d'affectation du sol et le Règlement général sur les Constructions et
l'Aménagement du territoire de la Commune de Crassier (ci-après : RPGA ou
le règlement communal), approuvés par le département cantonal compétent le 23
janvier 1998. La zone rurale, dans laquelle se trouve notamment le bâtiment n°
ECA 142, est entourée par la zone agricole et viticole protégée, la zone de
verdure et l'aire forestière.
C.
A son article 2, le règlement communal définit
onze zones distinctes sur le territoire de la Commune de Crassier. La zone
rurale est régie par l'art. 2.5 RPGA, dont la teneur est la suivante:
«La zone rurale occupe des
parties bâties du territoire agricole dont le statut doit être préservé.
Les  constructions, installations et aménagements
admis ou qui peuvent être autorisées sont:
-      Les bâtiments existants qui peuvent
être transformés et utilisés conformément aux règles applicables à la zone
bourg dans les limites qu'implique le respect de leur intégrité
-      les agrandissements et les
dépendances non habitables des bâtiments ci-dessus mentionnés dont la
superficie totale représente au plus les 25% de la surface cadastrée en nature
de bâtiment au moment de l'entrée en vigueur des présentes dispositions,
-      les équipements et installations à
ciel ouvert qui sont attachés aux constructions ci-dessus mentionnées
-      les réalisations conformes à la zone
agricole ou à la zone verdure.
L’octroi d’un permis de construire dans cette zone est
subordonné à la disponibilité des équipements nécessaires notamment les voies
d’accès, l'alimentation en eau et énergie, l'évacuation des eaux claires et des
eaux usées».
D.
Le 30 novembre 2008, Thierry de Loriol a déposé
une demande de permis de construire portant sur la transformation du bâtiment ECA
n° 142 et la création d'un garage souterrain. Ce projet, qui a été mis à
l'enquête publique du 16 décembre 2008 au 16 janvier 2009, n'a pas suscité
d'opposition.
Dans la synthèse CAMAC du 7 juillet
2009, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section Monuments et
Sites, le Conservateur cantonal (SIPAL-MS) a délivré l'autorisation spéciale
requise pour le projet modifié à sa demande, selon les nouveaux plans datés des
9 et 11 mars 2009. En revanche, le  Service du développement territorial, Hors
zone à bâtir (SDT-HZB), a refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise,
au motif que l'agrandissement projeté de la surface brute de plancher habitable
et, surtout, de la surface annexe (souterrain) à l'intérieur et à l'extérieur
du volume bâti dépassait largement les possibilités offertes par les
dispositions relatives aux constructions sises hors de la zone à bâtir. Il a
considéré en effet que la zone rurale était située en zone inconstructible et
donc soumise aux règles de la zone agricole.
Le 17 juillet 2009, la Municipalité
de Crassier (ci-après: la municipalité) a transmis cette synthèse à
l'architecte de Thierry de Loriol.
E.
Le 11 septembre 2009, Thierry de Loriol a
interjeté recours devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal à l'encontre de la décision du SDT du 7 juillet 2009, dont il
demande l'annulation.
F.
Dans ses observations du 1
er
octobre
2009, la municipalité a déclaré appuyer le recours. Le 12 octobre 2009, le
SIPAL a précisé qu'il a approuvé le projet tel que modifié selon les nouveaux plans
de mars 2009. Dans sa réponse du 6 novembre 2009, l'autorité intimée a conclu
au rejet du recours. Le 18 décembre 2009, le recourant a déposé une écriture
complémentaire et produit une pièce.
G.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le SDT a refusé d’octroyer l’autorisation
spéciale requise car il a considéré que la zone rurale était régie par les
dispositions de la zone agricole et que l'extension projetée du bâtiment excédait
le potentiel disponible selon les art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 al. 3 let. a et b de
l’ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
2.
Le recourant conteste formellement que la zone
rurale, dans laquelle se trouve son bâtiment, constitue une zone située hors de
la zone à bâtir. A son avis, les règles de la zone agricole, qui limitent les
agrandissements des constructions non conformes à l'affectation de la zone, ne
sont pas applicables au cas particulier.
a) A juste titre, le recourant ne
prétend pas que le classement de sa parcelle en zone à bâtir s'imposerait au
regard de l'art. 15 LAT,
aux termes duquel, les zones à
bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà
largement bâtis (let. a) ou qui seront probablement nécessaires à la
construction dans les quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de
temps (let. b). La notion de "terrains déjà largement bâtis" doit
être comprise de manière étroite. Elle ne s'applique pas à n'importe quel
groupe de constructions; il faut que l'on soit en présence d'un milieu bâti,
qui présente les caractéristiques d'une "agglomération", avec les
infrastructures habituelles ("Siedlungsstruktur"). Les critères à
prendre en compte sont notamment le caractère compact de l'ensemble construit,
les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l'infrastructure
publique. Les constructions agricoles peuvent être exceptionnellement prises en
compte; il ne suffit toutefois pas qu'un ensemble de maisons n'ait plus de
fonctions agricoles pour qu'il réponde à cette définition (ATF 132 II 218 consid.
4.1 p. 223; 121 II 417 consid. 5a p. 424; 116 Ia 197 consid. 2b p. 201; 113
Ia 444 consid.
4d/da p. 451; arrêt 1C_225/2008 du 9 mars 2009
consid. 4.1 et les références citées). En l'espèce, le groupement des bâtiments
dans la zone rurale en cause, qui se trouvait à l'écart du bourg, ne constitue
à l'évidence pas une agglomération au sens de la jurisprudence.
b) Reste à examiner si la zone
rurale constitue une
zone spéciale au sens des art. 18
LAT et 50a de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
3.
a) Selon l’art. 75 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101),
l’aménagement du territoire doit servir une utilisation judicieuse et mesurée
du sol et une occupation rationnelle du territoire. La répartition des
affectations est le premier moyen de réaliser cet objectif; la séparation du
bâti et du non bâti en est l’un des aspects essentiels. Ce dernier principe
conduit à la distinction fondamentale entre la zone à bâtir (art. 15 LAT) et
les autres zones, lesquelles sont en règle générale non constructibles (Moor,
Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 2009
[ci-après cité: Commentaire LAT], n
º
73 ad art. 14). Le droit fédéral ne définit que les trois types
généraux de zones que les collectivités doivent prévoir (art. 14 al. 2 LAT):
les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger. Ces zones ne
permettent toutefois pas de répondre à tous les besoins spécifiques que
l’autorité de planification doit prendre en compte. L’art. 18 al. 1 LAT donne
ainsi la possibilité aux cantons de prévoir d’autres zones d’affectation, afin
que les autorités de planification puissent adopter des mesures d’aménagement
appropriées à chaque situation spécifique et qu’il ne subsiste pas de lacune ou
d’espace non aménagé dans l’organisation du territoire (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, n° 1 ad art. 18). De telles zones sont soumises au même
principe de base selon lequel les zones à bâtir sont séparées des autres zones
(séparation du bâti et du non bâti ; Brandt/Moor, Commentaire LAT, n° ad
art. 18). En effet, en prévoyant d’autres zones ou territoires, le droit
cantonal ne peut pas éluder les règles posées aux art. 15 à 17 LAT, soit la
délimitation entre zones à bâtir et zones inconstructibles (Département fédéral
de justice et police, Office fédéral de l’aménagement du territoire, Etude
relative à la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, p. 225; arrêts
AC.1994.0224 du 13 juin 1995 et AC.1996.0225 du 7 novembre 1997). Ainsi, les
zones et territoires de l’art. 18 LAT peuvent être intégrés aux zones à bâtir
lorsqu’ils s’insèrent dans le milieu bâti; il s’agit alors de zones qui font
partie de la zone à bâtir au sens de l’art. 15 LAT. En revanche, les autres
zones de l’art. 18 LAT, qui sont destinées à répondre à des besoins spécifiques
hors des zones à bâtir, sont en principe imposées par leur destination à
l’emplacement prévu par le plan d’affectation; elles sont clairement à
l’extérieur des zones à bâtir de l’art. 15 LAT et, sous réserve de leur
affectation spécifique, obéissent au régime de la zone non constructible (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, n° 8 ad art. 18).
En matière d’autorisation de
construire, il faut distinguer les cas dans lesquels une zone de l’art. 18 LAT
fait partie de la zone à bâtir et ceux dans lesquels elle est en dehors de
cette zone. Dans la première hypothèse, la procédure ordinaire d’autorisation
de construire prévue à l’art. 22 LAT est applicable et les dérogations sont
réglées par le droit cantonal conformément à l’art. 23 LAT. A cet égard, l’art.
22 LAT dispose qu’aucune construction ou installation ne peut être créée ou
transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1); l’autorisation
est délivrée si: la construction ou l’installation est conforme à
l’affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2
let. b). S’agissant des exceptions prévues hors de la zone à bâtir, elles sont
réglementées de manière exhaustive par l’art. 24 LAT: des autorisations de
construire peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d’affectation si: l’implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a); et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).
Lorsqu’une zone de l’art. 18 LAT
entre en ligne de compte pour régler l’affectation du sol hors des zones à
bâtir, soit pour la réalisation d’un projet déterminé, soit pour régler un mode
d’utilisation du sol inhérent aux lieux (par exemple, une plage, une zone de
détente ou de protection), la planification doit tenir compte de la condition
relative à l’implantation imposée par la destination (art. 24 let. a LAT). Les
constructions qui respectent la destination de la zone sont alors autorisées
selon l’art. 22 LAT, mais l’art. 24 LAT reste applicable pour les constructions
et installations non conformes à la destination de telles zones (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, n° 9 ad art. 18). Les zones de l’art. 18 al. 1 LAT sont hors
des zones à bâtir lorsqu’elles répondent à un besoin objectif à l’emplacement
prévu et satisfont ainsi à la condition de l’implantation imposée par la
destination. Il s’agit pour l’essentiel des terrains visés à l’art. 3 al. 2
let. c et d LAT (rives de lacs et cours d’eau, sites naturels et territoires
servant au délassement) et des territoires que les cantons doivent désigner
dans les études de base du plan directeur cantonal selon l’art. 6 al. 2 let. b
et c LAT (territoires qui ont une importance pour le délassement ou qui sont
menacés par des forces naturelles ou par des nuisances) (Brandt/Moor,
Commentaire LAT, n° 27 ad art. 18). Tel est également le cas des zones de
hameaux ou de maintien de l’habitat rural.
b) Selon l’art. 33 OAT, «
pour
assurer le maintien de petites entités urbanisées sises hors de la zone à
bâtir, des zones spéciales au sens de l’article 18 LAT, telles que les zones de
hameaux ou les zones de maintien de l’habitat rural, peuvent être délimitées si
la carte ou le texte du plan directeur cantonal (art. 8 LAT) le prévoit.
»
Cette disposition correspond à l’art. 23 de l’ancienne OAT, entrée en vigueur
le 2 octobre 1989. Selon la jurisprudence fédérale, on entend par petites
entités urbanisées un groupe de cinq à dix maisons formant une unité en soi. Ce
groupe doit former en quelque sorte un point d’appui dans le paysage (
Stützpunktfunktion
)
et être nettement séparé du village (ATF 119 Ia 300 consid. 3a = JdT 1995 I
425). Seules les constructions groupées peuvent être classées en zone de
hameaux et non les habitats dispersés. La distance séparant chaque bâtiment ne
devrait pas être supérieure à 20-30 mètres (Brandt/Moor, Commentaire LAT,  n°
11 et 34 ad art. 18).
Le Tribunal fédéral a précisé les
conditions de la mise en œuvre de l’art. 33 OAT. Il a jugé que les cantons
devaient respecter les étapes de la planification dans la mise en place de zones
de hameaux, à savoir l’adoption d’un plan directeur cantonal, puis d’un plan
d’affectation, lequel doit, en accord avec le plan directeur, régler le mode
d’utilisation du sol de façon contraignante. Il a admis que la compétence de
définir des zones de hameaux puisse être déléguée aux communes, mais dans la
mesure où le droit cantonal le prévoit (ATF 115 Ib 148, JdT 1991 I 450). Ainsi,
de nouvelles zones de hameaux ou de maintien de l’habitat rural ne peuvent être
valablement approuvées par le canton tant que le plan directeur cantonal n’est
pas validé par l’autorité fédérale, tel que le prévoit la procédure de l’art.
11 LAT (Brandt/Moor, Commentaire LAT, n° 35 ad art. 18, qui cite l’arrêt du
Tribunal fédéral du 3 décembre 1992 consid. 4 in: Recueil de jurisprudence
ASPAN n° 558).
4.
a) Dans le canton de Vaud, le législateur a
adopté l'art. 50a LATC, introduit par la loi du 4 février 1998, puis modifié le
16 août 2002, qui prévoit désormais que les communes peuvent définir des zones
spéciales, «
a) pour assurer le maintien de petites entités urbanisées
sises hors de la zone à bâtir (zones de hameaux, zones de maintien de l’habitat
rural, etc.) ou b) pour permettre l’exercice d’activités spécifiques (sports,
loisirs, extraction de gravier etc.) dont la localisation s’impose hors de la
zone à bâtir
». L’introduction de ces zones spéciales en droit vaudois
a constitué une innovation en 1998, la loi cantonale n’ayant pas utilisé plus
tôt la possibilité offerte par le droit fédéral de prévoir ce type
d’affectation. L’art. 50a LATC comble donc une lacune et pose désormais la base
légale habilitant les communes à créer des zones spéciales, et plus
particulièrement des zones de hameaux (BGC 1998 p. 7177, sp. 7205-7206). Selon
l’art. 50a al. 2 LATC, l’établissement de ces zones doit respecter les critères
définis par le plan directeur cantonal et l’équipement doit être suffisant.
Compte tenu de l’extension territoriale du canton de Vaud, il n’est pas
imaginable de délimiter sur la carte du plan directeur cantonal toutes les
petites entités à sauvegarder. En revanche, des critères doivent être précisés
dans le texte du plan directeur cantonal pour permettre la délimitation de ces
zones dans les plans d’affectation communaux ou intercommunaux (BGC 2002, p.
343, sp. 355-356).
b) Le nouveau plan directeur
cantonal entré en vigueur le 1
er
août 2008 a remplacé celui de 1987.
Il contient désormais, contrairement à son prédécesseur, une mesure C22
consacrée aux « Petites entités urbanisées (hameaux) ». Dans son "volet
opérationnel" (volume 2, p. 126 ss), il expose la problématique: "en
plus des villes et villages compacts, le patrimoine bâti comprend également de
nombreux groupes de bâtiments formant de petites entités urbanisées, dont des
hameaux. Leur étendue limitée ne permet généralement pas de les reconnaître
comme des lieux de développement à attribuer à la zone à bâtir. (..). Le régime
ordinaire des autorisations spéciales hors de la zone à bâtir ne permet pas de
répondre aux besoins spécifiques des petites entités urbanisées. (…) L'intérêt
public au renforcement de l'habitat dans les hameaux crée indirectement une
plus-value sur les bâtiments dont le changement d'affectation est autorisé.
L'égalité de traitement commande donc de fixer clairement les exigences et les
limites (…). A cet effet, il est prévu notamment ce qui suit :
«
Les communes valorisent le patrimoine bâti et
optimisent l’occupation des volumes disponibles afin d’y renforcer l’habitat
permanent. Elles définissent des zones spéciales pour les petites entités urbanisées.
Dans ces zones, le changement d’affectation à des fins d’habitation sans
rapport avec l’agriculture ou servant le petit artisanat, le tourisme rural et
le commerce local peut être autorisé.
La
délimitation des zones spéciales pour les petites entités urbanisées répond aux
critères suivants :
-la zone
comporte cinq bâtiments d’habitation au minimum formant une entité cohérente et
compacte bien séparée du village ou de l’agglomération principale;
- la
majorité des bâtiments d’habitation ne sont plus liés à une exploitation
agricole, horticole ou viticole;
-l’exploitation
agricole de la surface restante et des parcelles limitrophes n’est pas menacée;
- la zone ne
peut être assimilée visuellement ou physiquement à une extension de la zone à
bâtir, ni à un foyer potentiel d’urbanisation;
- l’équipement
existant doit être suffisant. Un système alternatif de gestion des eaux ou un
système décentralisé de production d’énergie peut être proposé, à la charge du
propriétaire.
Dans leur
planification, les communes délimitent et inscrivent les petites entités
urbanisées dans le plan général d’affectation communal (PGA) en zone de
hameaux. Une nouvelle construction ou la démolition-reconstruction d’un
bâtiment existant peut exceptionnellement être intégrée à la planification. »
5.
En l’espèce, le plan général d’affection du sol
de la Commune de Crassier et son règlement ont été adoptés le 23 janvier 1998.
A cette date, le droit cantonal ne disposait pas encore d’une base légale
suffisante pour la mise en place de zones de hameaux. En effet, l’art. 50a LATC
n’a été introduit qu'en février 1998, soit un mois plus tard. Quant à l’art. 18
al. 1 LAT, selon lequel il appartient au droit cantonal de prévoir d’autres
zones d’affectation, il n’était pas suffisant pour fonder le droit à l’adoption
d’une zone de hameaux hors de toute base légale cantonale. Le plan directeur
cantonal n’a introduit la notion de petites entités urbanisées que lors de sa
révision de 2008. On pourrait dès lors même se demander si la création de zones
de hameaux entre 1998 et 2008 aurait été admissible compte tenu de l’obligation
faite par l’art. 33 OAT de prévoir ces zones dans le plan directeur cantonal et
de respecter ainsi les étapes de planification (ATF 115 Ib 148, JdT 1991 I 450,
cité plus haut). Dans ces conditions, il y a lieu d’admettre que l’art. 2.5 du
règlement communal, dans la mesure où il constituerait une zone spéciale de
l’art. 18 LAT, a été adopté sans base légale. Même si entre-temps, l’art. 50a
LATC et le plan directeur cantonal ont comblé cette lacune, on pourrait
difficilement admettre que l’art. 2.5 du règlement communal (s'il devait être
interprété comme une disposition instituant une zone de hameaux zone spéciale)
reposerait à l’heure actuelle sur une base légale suffisante. Cette question
peut toutefois demeurer indécise, puisque la zone rurale en question ne répond
de toute manière pas à la définition de la zone de hameaux telle prévue
notamment par le nouveau plan directeur cantonal (voir, ci-après).
6.
La légalité des zones de hameaux étant admise en
droit vaudois, il s’agit dès lors d’examiner si l’art. 2.5 du règlement
communal répond à la définition de zone spéciale au sens de l’art. 18 al. 1 LAT
ou s’il s’agit de territoire agricole (art. 16 LAT).
a) Dans une affaire concernant la
commune de Riex, le Tribunal fédéral a eu l’occasion de se pencher sur la
question de l’application de l’art. 18 LAT à une zone décrite par le plan
d’affectation communal comme un « secteur de la zone viticole pour
construction en relation directe avec la viticulture ». Quand bien même le
plan de protection de Lavaux, dont la portée équivaut matériellement à un plan
directeur cantonal, prévoit la possibilité de déterminer dans les plans
d’affectation communaux des secteurs où des constructions en relation avec la
viticulture sont possibles, le Tribunal fédéral a jugé que la zone litigieuse,
vu la surface modeste concernée par le territoire en cause et la systématique
du règlement communal, constituait un sous-périmètre de la zone viticole – à
laquelle s’appliquaient les règles de la zone agricole – qui se bornait à
régler de façon détaillée, compte tenu des particularités locales, la
destination de l’utilisation de la zone agricole (ou viticole), et cela dans la
mesure où les art. 16 et 16a LAT laissent au législateur cantonal ou communal
la possibilité d’adopter des prescriptions complémentaires (arrêt du Tribunal
fédéral 1A.205/2004 du 11 février 2005).
b) Dans une affaire très comparable
au cas d'espèce concernant la Commune de Poliez-Pittet (AC.2008.0284 du 7
juillet 2009), la Cour de céans a jugé que les constructions sises en zone
rurale étaient séparées par une grande distance (jusqu'à 120 mètres), si bien
que les bâtiments en cause ne constituaient clairement pas un noyau compact,
mais plutôt des habitats dispersés et ne présentaient donc pas les caractéristiques
d’un hameau. L’art. 2.11 du règlement communal ne pouvait donc être interprété comme
instituant une zone spéciale de hameau. Le texte même de l’article querellé,
prévoyant que «
la zone rurale correspond à une partie bâtie du
territoire agricole
», rattachait ce secteur à la zone agricole. A cet
égard, il était constaté que, au même titre que pour la zone agricole (art.
2.8) et la zone agricole protégée (art. 2.9), l’octroi d’un permis de construire
dans la zone rurale requérait l’autorisation préalable du département compétent,
obligation qui ne prenait sens que s’il s’agissait pour celui-ci de vérifier la
conformité des aménagements projetés avec les règles des art. 16a et 24 ss LAT.
Enfin, l’adoption de cet article à une date où la possibilité de prévoir des
zones spéciales en droit cantonal n’existait pas encore confirmait cette
interprétation. La zone rurale constituait en réalité une subdivision de la
zone agricole, où les restrictions à la construction, la transformation ou
l’agrandissement des bâtiments étaient moindres que dans les secteurs où la
protection du site (zone agricole protégée) ou le maintien du caractère
strictement agricole (zone agricole) justifiant d’interdire tout aménagement ne
répondant pas à ces critères. Les dispositions du règlement communal tendaient
donc à régler de façon plus détaillée l’occupation du territoire agricole, tel
que l’autorisaient les art. 16 et 16a LAT (arrêt du Tribunal fédéral
1A.205/2004 déjà cité). Partant, le SDT ne s’était pas mépris en exigeant que
tout permis de construire délivré dans la zone rurale devait respecter les
prescriptions des art. 16a ou 24 ss LAT (consid. 6b).
c) Au vu de cette jurisprudence, le
présent recours doit être rejeté. Dans le cas particulier, les circonstances de
fait sont quelque peu différentes. La zone rurale en cause comprend quatre
bâtiments rapprochés. On peut donc admettre que ces constructions forment une
entité cohérente et compacte bien séparée du bourg. Mais, pour qu'une zone
spéciale pour les petites entités urbanisées puisse être autorisée, il faut que
la zone comporte cinq bâtiments d'habitation au minimum (cf. nouveau plan
directeur cantonal; voir supra consid), ce qui n'est pas le cas en l'espèce. Il
n'est donc pas nécessaire d'examiner si les autres conditions cumulatives sont
réalisées.
Le recourant se prévaut du préavis
municipal n° 25 concernant le plan général d'affectation du sol et de son
règlement de 1998, dans lequel la municipalité a relevé qu'une "zone
rurale a été créée afin de définir le statut juridique des bâtiments existant
dans la zone agricole mais non conforme aux dispositions légales applicables à
cette surface. Il s'agit des bâtiments situés aux lieux-dits Schie du Verger,
Crottes, Pralies, Chalet des Bois et Bois d'Ely. Considérant la délimitation de
la zone rurale qui permet la réalisation d'équipements à ciel ouvert, la
Municipalité considère qu'il n'est pas opportun de délimiter une nouvelle zone
de verdure à Bois d'Ely ceci d'autant moins (…) qu'une diminution de la
superficie de la zone agricole doit faire l'objet d'une compensation dans une
autre partie du territoire communal". Ces travaux préparatoires ne
modifient pas l'appréciation du tribunal. Au contraire, on voit bien que la
volonté de la municipalité n'était pas de sortir les bâtiments litigieux de la
zone agricole, mais de soumettre les bâtiments existants à des règles
particulières, soit à celles applicables à la zone bourg. Or, une disposition
du règlement communal relatif à la zone rurale où, comme ici, s'appliquent les  règles
de la zone agricole fédérale, ne peut aller plus loin que ce qu'autorisent les
art. 24 ss LAT, qui ne laissent pas de place pour une réglementation plus souple
sur le territoire agricole. Dans la mesure où l’art. 2.5 du règlement communal
va plus loin que ce qu’autorisent les art. 24 ss LAT, il est dépourvu de portée
pratique (arrêt précité AC.2008.0284).
d) Par ailleurs, le recourant se
réfère à la décision de la Commission foncière rurale, Section I, du 11 octobre
1996, qui a autorisé le morcellement de la parcelle n° 104 et l'inscription
d'une mention au registre foncier de non assujettissement à la LDFR de la
parcelle n° 344 (résultant du fractionnement de la parcelle n° 104) d'une
surface de 1'137 m2 supportant pour l'essentiel des bâtiments, car l'ensemble
du domaine ne constituait pas une entreprise agricole et les bâtiments en état
de délabrement assez avancé n'étaient pas fonctionnels et ne représentaient que
peu de potentiel pour l'utilisation agricole. Là encore, cette décision n'est
d'aucun secours au recourant. Il n'est pas contesté que le bâtiment du
recourant n'a plus de vocation agricole et ne fait pas partie d'une entreprise
agricole. Cela ne veut pas dire qu'il ne se trouve pas dans une zone agricole.
A noter du reste que la LDFR vise à promouvoir et à garantir le maintien de
structures agricoles adaptées aux besoins, ce qui n'est pas le cas de la LAT
qui vise avant tout à assurer une utilisation mesurée du sol.
7.
a) Il en découle que le projet en cause ne pourrait
prendre place dans la zone rurale que pour le cas où il respecterait les règles
de la zone agricole fédérale. Il s’agit donc d’examiner si les transformations
projetées peuvent être autorisées en vertu de l’art. 24c LAT, dont la teneur
est la suivante:
« 1.    Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2.       L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être satisfaites. »
Le champ d'application de cette
disposition est défini à l'art. 41 OAT, selon lequel:
« L'art. 24c LAT est applicable aux
constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément
au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraire à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement. »
L'art. 24c LAT vise les bâtiments
qui ont été construits légalement avant le 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la protection des eaux qui
a introduit pour la première fois une séparation stricte des territoires
constructibles de ceux qui ne le sont pas. L'art. 24c LAT s'applique ainsi aux
bâtiments d'habitation édifiés avant le 1
er
juillet
1972, aux bâtiments anciennement agricoles dont l'affectation a été changée
avant cette date (il en ira de même des constructions, initialement conformes à
la zone, mais devenues par la suite non réglementaires en raison d'un
déclassement – postérieur au 1
er
juillet 1972 – hors
des zones à bâtir); mais non aux constructions et installations qui avaient un
usage agricole au moment de la modification du droit, car on ne saurait
considérer qu'elles soient devenues contraires à l'affectation de la zone au
sens de la loi et de l'ordonnance (
ATF 129 II 396 consid.
4.2.1;
F. Meyer Stauffer, La zone agricole, in: Journée
Suisse du droit de la construction, Fribourg 2001, p. 53; AC.2002.0224 du 11
mars 2003; AC.2001.0075 du 23 août 2001).
b) Selon l'art. 42 OAT, les
constructions et installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable
peuvent faire l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour
l'appréciation du respect de l'identité est l'état de la construction ou de
l'installation au moment de la modification de la législation ou des plans
l'aménagement (al. 2). La question de savoir si l'identité de la construction
ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction
de l'ensemble des circonstances. Elle n'est plus respectée lorsque la surface
utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de
plus de 60%, à l'intérieur du volume bâti existant (al. 3 let. a) ou lorsque
l'agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant excède 30% ou 100 m
²
, étant précisé que les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti ne comptent que pour moitié (al. 3 let.
b).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la
surface utilisée pour un usage non conforme à la zone comme point de référence
s'agissant d'apprécier si un agrandissement est ou non mesuré au regard de
l'art. 24c al. 2 LAT. Selon les recommandations de l'Office fédéral du
développement territorial (Nouveau droit de l'aménagement du territoire,
Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et
recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, chapitre IV, ch. 2.4.4, p.
45), cette référence permet de préciser que la comparaison des surfaces ne se
limite pas aux surfaces brutes de plancher (SBP), conformément à la jurisprudence
du Tribunal fédéral rendue sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (ATF 112 Ib 94
consid. 3). Ce qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement,
même si celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de
chauffage, de caves, de combles, etc. Cela ne signifie toutefois pas que les
surfaces utilisées de manière non conforme à la zone peuvent être agrandies à
volonté. Ainsi, la transformation de combles en locaux chauffés, dotés de
fenêtres et par conséquent habitables est également à considérer comme un
agrandissement dont les limites doivent respecter les conditions fixées à
l'art. 42 al. 3 OAT. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004 consid. 2.2.2),
le Tribunal fédéral a jugé que la surface à prendre en considération comprenait
ainsi non seulement la surface brute de plancher utile, mais également les
surfaces annexes existantes, telles que les garages, les locaux de chauffage,
les caves et les combles, qui sont reliés directement et par un lien
fonctionnel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la
zone. En revanche, les surfaces qui ne sont pas systématiquement utilisées de
manière contraire à l'affectation de la zone ne sont pas prises en compte dans
la comparaison des surfaces. Il en va notamment ainsi des bâtiments
d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour y abriter des véhicules ou des
chevaux peut être autorisée au-delà des limites fixées par l'art. 42 al. 3 OAT
pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de travaux de transformation ou d'agrandissement.
c) Dans le cas présent, le
recourant ne conteste pas les chiffres retenus par le SDT: la totalité des
agrandissements prévus à l'intérieur et à l'extérieur du volume bâti s'élève à
479 m2 au total, alors que la SBP existante le 1
er
juillet 1972
est de 568,5 m2  et que la surface annexe existante le 1
er
juilet 1972 est de 313,5 m2. Le projet qui prévoit une augmentation de 479 m2  excède
ainsi très largement le maximum autorisé par l'art. 42 OAT qui prévoit que
l'identité de la construction n'est plus respectée lorsque la surface utilisée
pour un usage non conforme à l'affectation de la zone est agrandie de plus de
100 m2 au total.
8.
Comme cela ressort de la décision attaquée, au
vu de la valeur patrimoniale de l'ensemble architectural, le bâtiment litigieux
pourrait bénéficier des art. 24d al. 2 LAT et 81a LATC permettant le changement
complet d'affectation de constructions jugées dignes d'être protégées et
situées hors de la zone à bâtir (cf. notamment ATF non publié 1A.208/2006 du 24
mai 2007). Les recourants ont ainsi la possibilité de présenter une demande de
mise sous protection du bâtiment qui serait soumise à enquête publique. Il est
toutefois douteux, que les art. 24d al. 2 LAT et 81a LATC n'autorisent que des
agrandissements à l'intérieur du volume existant sans aucune limite en terme de
surface, comme le soutient l'autorité intimée. Les art. 24d al. 2 et 3 LAT et
81a LATC ne prévoient en tout cas pas que les agrandissements à l'extérieur du
volume bâti seraient interdits. Il appartiendra le cas échéant aux autorités
cantonales compétentes d'examiner en détail cette question et en particulier si
l'extension du souterrain projeté porte atteinte ou non à la valeur de
protection du bâtiment.
9.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
et la décision du SDT confirmée. Le recourant, qui succombe, supportera les
frais du recours (art. 49 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Le SDT n’a pas droit à
l’allocation de dépens (art. 52 et 56 al. 3 LPA-VD) et la municipalité n’a pas
recouru aux services d’un mandataire professionnel. Il ne sera donc pas alloué
de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service du développement
territorial du 7 juillet 2009 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 mars 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.