vd_omni · CCST.2015.0003 · 2016-03-31 · fr

Groupement des taxis indépendants, Abdelkrim BENAYAD/Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du service des taxis, Département des institutions et de la sécurité | Le délai de 24 ans (au maximum) prévu au nouvel art. 21 quinquies du règlement intercommunal sur le service des taxis (RIT) est en soi admissible, dans la mesure où le renouvellement des autorisations A pour les compagnies ne sera plus automatique ou quasi systématique (ni accordé pour une durée indéterminée). Après 12 ans, les compagnies devront en effet fournir un dossier complet soumis à un examen approfondi pour obtenir le renouvellement de leurs autorisations d’exploitation A.Recours au TF partiellement admis et annulation partielle de l'arrêt de la CCST, en ce sens que les art. 21, 21quinquies, 22bis et 22quinquies RIT et 17bis PARIT sont annulés (arrêt 2C_380/2016 du 01.09.2017).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 31.03.2016 CCST.2015.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
31 mars 2016
Composition
M. Pascal Langone, président; M. François
Kart; M. Robert Zimmermann, Mme Mélanie Pasche et M. André Jomini, juges.
Requérants
1.
Groupement des taxis indépendants,
à
Lausanne,
2.
Abdelkrim BENAYAD,
à
Bussigny-près-Lausanne,
représentés par Me Michel ROSSINELLI et
Gloria CAPT, avocats, à Lausanne,
Autorité intimée
Association de communes de la région
lausannoise pour la
réglementation du service des taxis,
Comité
de direction, à Lausanne,
Autorité concernée
Département des institutions et de
la sécurité,
Secrétariat général, à Lausanne.
Objet
Requête Groupement des taxis indépendants et
Abdelkrim Benayad c/ modifications du règlement intercommunal sur le service
des taxis (RIT) et des prescriptions d’application du RIT (PARIT) de
l’Association de communes de la région lausannoise pour la réglementation du
service des taxis, approuvées le 24 juin 2015 par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité
Vu les faits suivants
A.
En 1964, les communes d'Epalinges, Lausanne,
Prilly, Pully et Renens ont constitué le Service intercommunal de taxis de
l'arrondissement de Lausanne (ci-après: le Service intercommunal), qui s'est
progressivement étendu à Chavannes-près-Renens, Crissier, Ecublens,
Belmont-sur-Lausanne, Paudex, Le Mont-sur-Lausanne et Bussigny. Les conseils
communaux des communes concernées ont adopté le Règlement intercommunal sur le
service des taxis (ci-après: RIT), approuvé pour la première fois par le
Conseil d'Etat du canton de Vaud (ci-après: le Conseil d'Etat) le 28 avril 1964 et entré en vigueur le 1
er
novembre 1964. Le RIT a été complété
par un texte intitulé "Prescriptions d'application du Règlement
intercommunal sur le service des taxis" (ci-après: PARIT), en vigueur
depuis le 1
er
novembre 1966.
Les communes membres du Service
intercommunal se sont regroupées en une Association de communes de la région
lausannoise pour la réglementation du service des taxis (ci-après: l'Association),
dont les statuts ont été adoptés par les différents conseils communaux en 2002
et 2003 et approuvés par le Conseil d'Etat le 13 août 2003. L'Association comporte entre autres un conseil intercommunal compétent pour adopter le règlement
intercommunal des taxis et ses modifications (art. 5 al. 1, 6 et 7 al. 1 des
statuts), ainsi qu'un comité de direction, nommé pour quatre ans et formé de
cinq membres, tous municipaux, désignés par le conseil intercommunal (art. 9
al. 1 des statuts). Le comité de direction siège valablement avec trois membres
(art. 9 al. 2 des statuts); il est notamment compétent pour élaborer et adopter
des prescriptions d’application du RIT (PARIT) (art. 10 des statuts). Alors que
les organes de l’association sont le conseil intercommunal, le comité de
direction et la commission de gestion, les statuts prévoient également que
l’organisation de l’association comprend un préposé intercommunal et son
suppléant ainsi qu’une commission administrative (art. 5 des statuts). Cette
dernière est formée de trois membres, dont un président et un vice-président,
ainsi que deux suppléants, désignés, au début de chaque législature, par le
comité de direction, en dehors de son cercle et de celui des membres du conseil
intercommunal, pour une durée de quatre ans. La commission administrative se
réunit aussi souvent que nécessaire, ses compétences étant les suivantes:
"
octroi des concessions d’exploitant, police des taxis, toutes autres
compétences prévues par le RIT ou les PARIT, préparation de décisions selon
mandat donné par le comité de direction
" (art. 11 des statuts).
B.
Par arrêt du 3 décembre 2013 (cause GE.2012.0162),
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP)
– statuant sur le recours d’un candidat à une concession de taxi – a constaté
que le système d’attribution des autorisations de type A pour l’exploitation de
taxis alors en vigueur dans la région lausannoise était contraire à la liberté
économique, sous l’angle de l’égalité entre concurrents. Cette violation avait
été constatée par le Tribunal administratif il y a plusieurs années déjà (arrêts
GE.2000.0110 du 3 janvier 2002, GE.2002.0107 du 28 janvier 2005 et GE.2006.0016
du 16 janvier 2007). En particulier, la pratique qui consistait à renouveler
les autorisations de type A de façon quasi systématique, à l'échéance de la
durée réglementaire d'une année, avait pour conséquence que celles-ci n’étaient
réattribuées que très sporadiquement; à cela s'ajoutait le fait que le nombre
d'autorisations que les personnes morales pouvaient détenir n'était pas limité.
Depuis les arrêts précités du Tribunal administratif, l'autorité compétente
avait disposé d'un temps largement suffisant pour réformer ce système; les
quelques modifications apportées au cours des dernières années étaient
toutefois loin d'être suffisantes. Dans son arrêt du 3 décembre 2013, la CDAP a
dès lors admis le recours et renvoyé le dossier à l'autorité intimée, pour
qu'elle rende une nouvelle décision en appliquant un système d'attribution des
autorisations de type A conforme à la garantie constitutionnelle de la liberté
économique. Dans cet arrêt, la CDAP a également statué qu’en matière de taxis,
la limitation du nombre d'autorisations de type A dans la région lausannoise
répondait à un intérêt public, une déréglementation de ce secteur n'étant pas
souhaitable. La nécessité d'un
numerus clausus
avait désormais été
démontrée, en particulier par une étude élaborée en 2007. Sous réserve d'une
modification future des circonstances, le nombre d'autorisations de type A
actuellement en circulation n'était pas davantage critiquable. Il avait en
effet fait l'objet d'une réflexion poussée et avait été déterminé sur la base
de critères objectifs.
Par préavis du 9 mars 2015 (n° 16/2011-2016), le comité de direction a proposé au conseil intercommunal une révision
partielle du RIT "
ayant pour but de répondre à une décision judiciaire
demandant d’accélérer davantage le rythme de rotation des autorisations A
".
Le conseil intercommunal a adopté le 7 mai 2015 des modifications du RIT, dont la teneur est notamment la suivante :
" - art. 20: Les autorisations
d’exploitation A sont attribuées pour partie à des compagnies exploitant
plusieurs autorisations, pour partie à des exploitants individuels n’ayant
qu’une autorisation. Le Comité de direction est compétent pour fixer le nombre
d’autorisations dévolues à chaque catégorie d’exploitants. Dans son examen, il
veillera à ce que la répartition des autorisations entre compagnies et
exploitants individuels respecte un équilibre en fonction des rôles respectifs
des unes et des autres.
- art. 21: La compagnie ou compagnie en
formation qui sollicite plusieurs autorisations d’exploitation A présente un
dossier contenant son projet de structure sociale, le nombre de véhicules et de
conducteurs envisagés et toutes indications utiles sur son organisation.
Des autorisations lui sont attribuées dans la
limite des autorisations disponibles.
- art. 21 bis: Les compagnies ont le devoir,
d’entente avec le central d’appel, de faire en sorte qu’un nombre de taxis
minimum soit au moins toujours disponible pour répondre à toute heure aux
besoins des clients, sauf circonstances majeures imprévisibles.
En cas de besoin, notamment sur requête du
central d’appel, le Comité de direction est compétent pour imposer aux
compagnies la mise à disposition du public d’un nombre de véhicules déterminé à
toute heure.
Par ailleurs, les compagnies sont tenues
d’offrir une formation professionnelle adéquate à un nombre suffisant de futurs
nouveaux conducteurs.
- art. 21 quinquies: Les autorisations
d’exploitation A octroyées à une compagnie sont valables pour une durée de 12
ans, sauf mesures intermédiaires justifiées pour une infraction grave. Au cours
de la douzième année, la compagnie qui sollicite un renouvellement de ses
autorisations doit fournir un dossier complet sur sa situation économique et
financière, le volume et la qualité de ses prestations et le respect des
conditions réglementaires et des dispositions légales qui lui sont applicables.
La Commission administrative procède à un examen complet du dossier en tenant
compte des éventuels antécédents. Elle peut réclamer des renseignements
complémentaires. Si la compagnie satisfait aux exigences, les autorisations lui
sont renouvelées pour une durée de 12 ans.
Après une durée ininterrompue de 24 ans au
maximum, les autorisations A d’une compagnie ne lui sont plus renouvelées, mais
font l’objet d’un appel d’offre. La compagnie peut y participer pour une
nouvelle attribution.
- art. 22: Peut solliciter l’octroi d’une
autorisation d’exploitation A individuelle la personne qui réunit les
conditions suivantes :
a)
être titulaire d’un carnet de conducteur de taxis et
exercer le métier de conducteur de taxis depuis deux ans au minimum, à plein
temps, soit au moins à raison de 1500 heures par année ;
(…)
- art. 22 bis: S’il n’y a pas d’autorisation A
immédiatement disponible, le requérant est inscrit sur une liste d’attente.
Lorsque des autorisations sont disponibles dans les limites du numerus clausus,
elles sont attribuées aux requérants inscrits sur la liste d’attente en
fonction de critères essentiellement fondés sur la date d’inscription sur la
liste, la durée effective d’activité dans la profession de taxis, la qualité
des prestations fournies par le requérant jusque-là, ses antécédents; ces
critères peuvent être complétés et précisés dans les PARIT.
Le requérant peut, pendant deux ans, décliner
l’octroi d’une autorisation et demander à conserver, pendant ce laps de temps,
son droit lors d’une prochaine attribution.
Si un requérant figurant dans la liste
d’attente quitte la profession, il est tenu de confirmer expressément le
maintien de sa candidature dans les deux ans au plus tard suivant sa cessation
d’activité, puis de renouveler cette confirmation tous les deux ans pendant un
laps de temps maximum de six ans, faute de quoi sa candidature est radiée de la
liste.
- art. 22 quater: Le titulaire d’une
autorisation individuelle A est tenu de conduire lui-même son véhicule à raison
de 1500 heures par année au moins, sauf dispense expressément requise et
accordée.
(…)
- art. 51 al. 3: A la fin de la course, le
conducteur remet spontanément au client une quittance indiquant la date et
l’heure de son établissement, le point de départ, le point d’arrivée, le prix
de la course et permettant l’identification du chauffeur."
Le comité de direction a en outre
adopté le 7 mai 2015 un nouvel art. 17 bis PARIT, à la teneur suivante:
" art. 17 bis
1)
Si le nombre de requérants sollicitant la délivrance d’une autorisation
A est supérieur au nombre d’autorisations disponibles, la candidature est
inscrite sur la liste d’attente.
L’inscription prend
effet à la date de la réception de la demande. Avis écrit en est communiqué à
l’intéressé.
2)
La Commission administrative établit et gère la liste d’attente.
Les informations contenues dans la liste
demeurent confidentielles.
3)
Les critères d’attribution des autorisations A sont les suivants :
a.
La date de l’inscription dans la liste d’attente.
b.
La durée effective d’activité exercée dans la profession. Cette durée
est exprimée en mois et correspond à la durée totale de l’activité déployée,
rapportée à un plein temps. Il n’est tenu compte que des périodes au cours
desquelles le candidat a été au bénéfice d’un CCT [réd : carnet de conducteur
de taxis].
c.
La qualité des prestations fournies. A ce titre, il est tenu compte de
la réputation du candidat (art. 12 lettre b et 16 lettre a RIT), en particulier
des mesures administratives ou pénales dont il aura fait l’objet ainsi que des
manquements aux règles de la profession.
Périodiquement,
la Commission administrative examine toutes les candidatures déposées durant
les deux années civiles consécutives les plus anciennes de la liste d’attente
(période prise en considération). Toutes les candidatures déposées durant la
période prise en considération sont mises sur pied d’égalité. Elles sont
départagées en fonction de la durée d’activité dans la profession. Enfin, la
Commission prend en considération les aspects qualitatifs du dossier de
candidature. Celui qui a subi des sanctions pourra être rétrogradé au sein de
la liste, cas échéant de la liste suivante. La Commission dispose d’un libre
pouvoir d’appréciation.
4)
A compter de son inscription sur la liste d’attente, le candidat est
tenu d’informer, spontanément et sans délai, la Commission administrative de
toute circonstance susceptible d’avoir une influence sur l’examen de sa
candidature (changement de profession, mesures administratives, sanctions
pénales, décisions disciplinaires, prononcé de faillite, poursuite ou acte de
défaut de bien, etc.). Il annoncera également tout changement de domicile.
La Commission
administrative procède périodiquement à la mise à jour de la liste d’attente.
Elle procède
d’office à la radiation des candidatures, notamment, lorsque les conditions de
l’art. 22 bis al. 3 RIT sont remplies."
Ces modifications ont été approuvées
par la Cheffe du Département des institutions et de la sécurité le 24 juin 2015, et cette approbation a été publiée dans la Feuille des avis officiels du 30 juin 201 5.
C.
Le 20 juillet 2015, le Groupement des taxis indépendants et Abdelkrim Benayad ont déposé une requête à la Cour
constitutionnelle tendant principalement à l’annulation des modifications des
art. 20, 21, 21 bis, 21 quinquies, 22 let. a, 22 bis, 22 quater (première
phrase), 51 al. 3 nRIT, ainsi que de l’art. 17 bis nPARIT, et subsidiairement à
l’annulation du RIT, en se plaignant pour l’essentiel d’une violation de la
liberté économique et de l’égalité de traitement.
L’Association intimée s'est déterminée
le 21 octobre 2015, concluant au rejet de la requête dans la mesure où elle est
recevable.
Le 3 novembre 2015, la Cheffe du Département s’en est remise aux déterminations de l’autorité intimée.
Les parties ont maintenu leur position dans leurs
écritures ultérieures.
D.
La cour a décidé, à l’unanimité, de statuer sans
audience publique (art. 14 de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle [LJC; RSV 173.32]).
Considérant en droit
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et
librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la cour contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la
conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise que
ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités cantonales contenant
des règles de droit (al. 1). Peuvent notamment faire l'objet d'un tel contrôle
tous les règlements, arrêtés ou tarifs communaux et intercommunaux, contenant
des règles de droit, de même que le refus d'approbation de tels actes par le
Canton, lorsque celle-ci est requise (art. 3 al. 3 LJC). Tel est le cas des
modifications du règlement intercommunal sur le service des taxis.
b) Déposée dans les vingt jours
suivant la publication de l’acte contesté, la requête est intervenue en temps
utile (art. 5 al. 2 LJC).
c) Selon l'article 8 LJC, le requérant
doit invoquer la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser
en quoi consiste cette violation. La cour de céans limite son examen aux griefs
invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît que l'acte attaqué est
manifestement contraire au droit de rang supérieur (art. 13 LJC). En vertu de
la loi, les exigences en matière de motivation sont donc élevées, le principe
d'allégation devant être appliqué rigoureusement (cf. arrêt CCST.2013.0006 du
12 novembre 2014, consid. 3 et les références citées). Il découle de cette
réglementation, dans le cas particulier, que la Cour constitutionnelle ne peut
se prononcer que sur les griefs énoncés de manière précise dans la requête du 20 juillet 2015.
d) A la qualité pour agir contre une
règle de droit communal ou intercommunal, toute personne physique ou morale qui
a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 10
al. 1 LJC). Le requérant doit être touché dans une mesure importante par la
norme attaquée, parce qu’elle touche à ses intérêts juridiques ou à une
situation de fait particulière (BGC septembre 2004, p. 3665). Son intérêt doit
être personnel et direct: il doit être touché dans une mesure et avec une
intensité plus grande que la généralité des administrés et se trouver avec
l’objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d’être pris en
considération. En revanche, le législateur, à qui le constituant avait renvoyé
cette question (cf. art. 136 al. 2 let. a
in fine
Cst-VD), a
expressément refusé de limiter la qualité pour agir seulement à celui qui
dispose d’un intérêt juridiquement protégé, comme le proposait la majorité de
la commission parlementaire (BGC septembre 2004, pp. 3704, 3705, 3717 à 3719,
3907 à 3914 et 3980 à 3985). Ainsi, l’intérêt dont se prévaut le requérant peut
être de pur fait, sans qu’il y ait besoin qu’une norme juridique protège cet
intérêt (arrêt CCST.2007.0004 du 16 avril 2008 consid. 1c et les références citées). Cet intérêt peut au surplus n’être que virtuel et n’a pas besoin
d’être actuel: il suffit que, avec un minimum de vraisemblance, le requérant
puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause (Bosshard, La Cour
constitutionnelle vaudoise, Premier bilan d’une nouvelle institution, RDAF 2008
I 3 ss, p. 12 et les références citées à la note infrapaginale n. 30; cf. aussi
Donzallaz, Loi sur le Tribunal fédéral, commentaire, Berne 2008, n. 3115, pp.
1169-1170 et les références citées à la note infrapaginale n. 7584; Wurzburger,
Commentaire de la LTF, 2ème éd., Berne 2014, n. 38 ad art. 89 LTF; ATF 133 I
286 consid. 2.2).
En l’espèce, le requérant Abdelkrim
Benayad, dont il n’est pas contesté qu’il est titulaire d’une autorisation A, a
un intérêt digne de protection à demander l’annulation de dispositions
réglementant l’activité des conducteurs ou exploitants de taxis, ce qu’admet
l’autorité intimée (cf. duplique, p. 2). Il en va de même du requérant "Groupement
des taxis indépendants", constitué en association (au sens des art. 60 ss
du Code civil suisse [CC; RS 2010]), dont le but statutaire est de grouper les
exploitants des taxis indépendants de la région lausannoise titulaires d’une
autorisation d’exploiter de type A et de défendre leurs intérêts professionnels
communs. Certes les statuts de l’association requérante produits au dossier ne
sont pas signés, ce dont se prévaut l’autorité intimée qui en déduit que
l’existence juridique de l’association requérante n’est dès lors pas établie.
Or l’art. 60 al. 2 CC prévoit que les statuts sont rédigés par écrit et
contiennent les dispositions nécessaires sur le but, les ressources et
l’organisation de l’association. Tel est bien le cas en l’espèce. Quand bien
même la loi n’en dit rien et qu’il apparaît hautement souhaitable que deux
membres fondateurs au moins signent les statuts afin de prouver leur
authenticité et la réelle et commune existence des manifestations de volonté
qu’ils externalisent (Jeanneret/Hari, in Commentaire romand, Code civil I, Bâle
2010, n° 43 ad art. 60 CC), il n’est pas douteux en l’espèce que l’association
requérante existe juridiquement. Elle a du reste été tenue informée des modifications
réglementaires projetées et a notamment fait part à l’autorité intimée de son
désaccord avec la teneur de plusieurs des modifications réglementaires
envisagées le 3 février 2015. A la demande du juge instructeur, l’association
requérante a produit une liste de ses membres. Elle a également produit le
procès-verbal de son assemblée extraordinaire du 27 mai 2015, daté du 30 mai
2015, dont il ressort que l’assemblée approuve à l’unanimité le dépôt d’une
requête à la Cour constitutionnelle et mandate son président, Abdelkrim
Benayad, pour représenter l’association dans la procédure à engager. Dans ces
circonstances, la qualité pour agir de l’association requérante doit lui être
reconnue.
2.
Les requérants dénoncent pour l’essentiel une
violation de la liberté économique et de l’égalité de traitement.
a) Selon l'art. 27 al. 1 de la
Constitution fédérale (Cst.; RS 101), la liberté économique est garantie. Elle
comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une
activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27 al. 2
Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 138 I
378 consid. 6.1; 137 I 167 consid. 3.1; 136 I 197 consid. 4.4.1 et les arrêts
cités). La liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les restrictions
cantonales doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt
public prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limiter à
ce qui est nécessaire à la réalisation des buts d'intérêt public poursuivis
(art. 36 al. 1 à 3 Cst.; ATF 136 I 1 consid. 5.1; 131 I 223 consid. 4.1; 130 I
26 consid. 4.5 et les arrêts cités).
Invocable tant par les personnes
physiques que morales, la liberté économique protège notamment l'activité de
chauffeur de taxi indépendant, même si celle-ci implique un usage accru du
domaine public (ATF 121 I 129 consid. 3b;
TF 2C_519/2013 du 3 septembre 2013 consid. 6.1; TF 2C_564/2009 du 26 février 2010 consid. 6.1). Cet usage accru du domaine public peut cependant être
réglementé par l'Etat; le législateur cantonal peut ainsi limiter le nombre de
places de stationnement réservées aux taxis et déterminer le cercle des
bénéficiaires de ces emplacements. Indépendamment de l'usage accru du domaine
public, l'Etat peut soumettre l'exercice de la profession de chauffeur de taxi
à l'obtention d'une autorisation pour lui permettre d'exercer un contrôle
efficace de cette branche d'activité économique qui, par sa fonction et son
importance, se rapproche d'un service public. Une telle exigence ne viole pas
l'art. 27 Cst. mais constitue une mesure justifiée par l'intérêt public (TF
2P.56/2002 du 18 juin 2002 consid. 3.1; TF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in: SJ 2001 I p. 65; ATF 99 Ia 394 consid. 2 et 3 p. 397 ss). Les normes créées à cette
fin et leur mise en œuvre doivent respecter le principe de la proportionnalité
(cf. art. 5 al. 2 et 36 al. 3 Cst.).
La liberté économique englobe la
liberté contractuelle (ATF 137 I 167 consid. 5.2; 131 I 333 consid. 4), de même
que le principe de l'égalité de traitement entre personnes appartenant à la
même branche économique. En vertu de ce principe, les mesures étatiques qui ne
sont pas neutres sur le plan de la concurrence entre les personnes exerçant la
même activité économique (concurrents directs) sont prohibées. Ainsi, les
mesures de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent
la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation violent l'art. 27 Cst., à moins d'être prévues
par une disposition constitutionnelle spéciale (ATF 136 I 1 consid. 5.5.2; 131
I 223 consid. 4.2; 130 I 26 consid. 4.5; 125 I 209 consid. 10a; 125 I 267
consid. 2b; 125 I 322 consid. 3a et les arrêts cités).
Les restrictions à la liberté
économique peuvent prendre la forme de prescriptions cantonales instaurant des
mesures de police, des mesures de politique sociale ainsi que des mesures
dictées par la réalisation d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a
p. 326). Sont en revanche prohibées les mesures de politique économique ou de
protection d'une profession qui entravent la libre concurrence en vue de
favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes d'exploitation
(cf. ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 228 s.; 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s.; 130
I 26 consid. 6.3.3.1 p. 53; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités).
Des différences de traitement entre
concurrents sont autorisées, à condition qu'elles reposent sur une base légale
et répondent à des critères objectifs. Les restrictions à la liberté économique
peuvent viser à protéger l'ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics,
ainsi que la bonne foi en affaires (ATF 136 I 197 consid. 4.4.1; 131 I 223
consid. 4.2; 125 I 322 consid. 3a; 125 I 335 consid. 2a). Des motifs de police
telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la circulation ou encore le
manque de place peuvent notamment être pris en considération pour statuer sur
une demande d'autorisation (ATF 121 I 129 consid. 3b; 111 Ia 184 consid. 2b).
b) Dans un arrêt du 29 août 2006 (cause 2P.8/2006), le Tribunal fédéral a rappelé que l’obligation pour une
municipalité de définir et d'exposer clairement les tenants et les aboutissants
de la politique qu'elle entend mener pour assouplir son système et permettre
une redistribution et une répartition plus équitables des autorisations de type
A était loin d’être arbitraire, une telle contrainte s'imposant au contraire
pour assurer le respect de certaines garanties constitutionnelles, à commencer
par la liberté économique. En effet, l'exigence d'égalité entre concurrents que
postule cette liberté, en relation notamment avec l'usage accru du domaine
public (cf., pour des exemples parmi de nombreuses références, ATF 132 I 97
consid. 2.2 et 129 II 497 consid. 5.4.7 et les arrêts cités), suppose, pour
être effective, la mise en place d'un système de distribution des autorisations
qui soit cohérent, transparent et fondé sur des motifs objectifs, sous peine d'ouvrir
la porte à l'arbitraire. Par ailleurs, ce n'est que si les exploitants peuvent
connaître suffisamment à l'avance les règles essentielles régissant leur
activité – et le système de répartition des autorisations A en fait sans
conteste partie – et compter avec une certaine stabilité de celles-ci, qu'ils
pourront librement exercer leur activité économique et, notamment, décider en
connaissance de cause de l'organisation, de la forme ou encore de la stratégie
de leur entreprise et des risques économiques qu'ils sont prêts à prendre, par
exemple en matière d'investissements; en ce sens, une certaine sécurité du
droit constitue un préalable nécessaire à la garantie de la liberté économique.
Dans son arrêt précité du 3 décembre
2013 (cause GE.2012.0162), la CDAP a relevé que l’ancien Tribunal administratif
avait déjà constaté, il y a plusieurs années de cela (cf. arrêts GE.2000.0110,
GE.2002.0107 et GE.2006.0016 précités), le caractère inconstitutionnel du
système mis en place par la réglementation en vigueur dans l’arrondissement de
Lausanne, sous l’angle de l’égalité entre concurrents que protège la garantie
de la liberté économique. La CDAP a ainsi constaté que différents facteurs
contribuaient à ce que les autorisations de type A ne soient que très sporadiquement
réattribuées. Il s’agissait d’abord, et en particulier, de la pratique
consistant à renouveler de façon quasi systématique, à l’échéance de la durée
réglementaire d’une année, les autorisations à leurs détenteurs précédents (cf.
art. 18 RIT dans sa teneur actuelle), qui était à l’origine de la situation
actuelle dans l’agglomération lausannoise. La CDAP a également relevé l’absence
de limitation du nombre d’autorisations que les personnes morales pouvaient
détenir et enfin les possibilités de transfert d’autorisations (prévues aux
art. 19 RIT et 19 PARIT dans leur teneur actuelle) qui contribuaient à raréfier
le nombre d’autorisations pouvant être délivrées à de nouveaux requérants. Il
en résultait une liste d’attente très importante, qui impliquait également un
délai d’attente très long. Tout en admettant qu’elle n’avait pas à se prononcer
sur la constitutionnalité des systèmes adoptés par certaines communes
vaudoises, telles Payerne (le règlement de cette commune prévoyant un nombre
limité d’autorisations de type A à une par entreprise individuelle et à 4 par
entreprise collective [cf. art. 7 al. 3 du règlement payernois concernant le
service de taxi(s) du 1
er
septembre 2009], l’autorisation étant
accordée pour cinq ans, durée à l’échéance de laquelle la municipalité peut
refuser le renouvellement des autorisations de type A aux exploitants qui en
ont été titulaires pendant la plus longue période depuis la dernière date de délivrance,
pour les proposer aux requérants en tête de liste d’attente, cf. art. 9 al. 10
et 11 et art. 12 du règlement payernois concernant le service de taxi(s)),
Nyon, Leysin, Aigle et Yverdon-les-Bains, ni d’enjoindre l’autorité intimée
d’adopter un système similaire, la CDAP a constaté qu’il existait des
alternatives au système rigide en vigueur dans l’agglomération lausannoise (arrêt
GE.2012.0162 précité, consid. 5e). Elle a dès lors admis le recours du
conducteur à qui la délivrance d’une autorisation A avait été refusée aux
motifs que le nombre d’autorisations de ce type était plafonné et que d’autres
candidats à l’octroi d’une telle autorisation figuraient sur la liste d’attente
depuis plus d’années que lui, en considérant que cette décision était fondée
sur des dispositions réglementaires et une pratique incompatibles avec
l’égalité entre concurrents protégée par la garantie de la liberté économique.
3.
Les requérants font en premier lieu valoir que le
règlement modifié aurait dû être calqué sur le règlement-type sur le service
des taxis proposé sur le site internet du canton de Vaud, respectivement sur
les règlements des Communes de Nyon, d’Aigle ou de Payerne.
a) Selon l'art. 50 al. 1 Cst.,
l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit
cantonal. Une commune (ou, en l'occurrence, une association de communes)
bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le droit
cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou partie
dans la sphère (inter-) communale, conférant par-là aux autorités municipales
une liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de
l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées
essentiellement par la constitution et la législation cantonales (cf. ATF 135 I
43 consid. 1.2 p. 45; 133 I 128 consid. 3.1 p. 131).
En droit cantonal vaudois, les
communes et, par conséquent aussi l'association intercommunale intimée dans les
limites de ses compétences relatives à la réglementation des taxis, jouissent
d'une autonomie entre autres dans les domaines de la gestion du domaine public
et de la sauvegarde de l'ordre public (cf. art. 139 Cst-VD ; art. 2 de la loi
du 28 février 1956 sur les communes [LC ; RSV 175.11]). Plus particulièrement,
l'art. 8 al. 1 de la loi du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01) confie la réglementation du service des taxis aux communes.
b) En l’occurrence, il est exact que
dans l’arrêt GE.2012.0162, la CDAP s’est expressément référée aux règlements
des communes de Payerne et de Nyon et qu’elle a mentionné que les communes de
Leysin, d’Aigle et d’Yverdon-les-Bains avaient choisi des systèmes similaires (arrêt
GE.2012.0162 précité, consid. 5e). Il n’est pas non plus contesté que le
règlement de la Commune de Nyon a donné lieu à un arrêt de la Cour
constitutionnelle (arrêt CCST.2007.0003 du 7 mars 2008). Les juges de la CDAP ont toutefois bien admis dans leur arrêt du 3 décembre 2013 qu’il ne leur
appartenait pas d’enjoindre l’autorité intimée à adopter un système similaire,
sauf à violer l’autonomie (inter-) communale. Il est dans ce contexte constant
que le règlement-type proposé sur le site internet du canton de Vaud – quand
bien même il serait devenu, comme le plaident les requérants, un "modèle"
proposé aux communes – , n’a pas pour autant de force contraignante, et vise
avant tout à faciliter la tâche des communes qui légifèrent en la matière, sans
toutefois les obliger à suivre le règlement-type.
Le grief des requérants selon lequel
l’intimée n’aurait pas suivi l’arrêt de la CDAP du 3 décembre 2013 (cause GE.2012.0162), respectivement le règlement-type, ou ceux des communes de Nyon, Payerne,
Leysin, Aigle et Yverdon-les-Bains, est dès lors infondé.
4.
Les requérants, en dénonçant une violation de la
liberté économique et du principe de l’égalité de traitement, s’en prennent aux
art. 20, 21, 21 bis et 21 quinquies nRIT; ils déplorent pour l’essentiel que le
nombre d’autorisations A attribuées aux compagnies ne soit pas limité et
qu’elles puissent se voir délivrer l’autorisation A pour 12 ans, renouvelable
pour 12 ans, y voyant une consécration de l’absence de tournus des
autorisations dans un délai acceptable.
a) Le nombre d’autorisations A pouvant
être délivrées est fixé à l’art. 19 nRIT, selon lequel lesdites autorisations
sont limitées à un nombre entre 230 et 280, étant admis que la nécessité d’une
limitation du nombre d’autorisations A dans la région lausannoise répond à un
intérêt public, la nécessité d’un
numerus clausus
des autorisations A
ayant été démontrée (cf. dans ce sens arrêt GE.2012.0162 précité, consid. 3). Quant
à l’art. 20 nRIT, il dispose que ces autorisations seront attribuées pour
partie à des compagnies exploitants plusieurs autorisations, et pour partie à
des exploitants individuels n’ayant qu’une autorisation. Cette disposition –
nouvelle – ancre donc dans le règlement le principe de la répartition des
autorisations A entre indépendants et compagnies, sans qu’il n’y soit question
de la problématique du tournus des autorisations. La réglementation attaquée
crée ainsi deux catégories distinctes d’exploitants et,
de facto
, deux
catégories d’autorisations d’exploitation A. Il faut bien distinguer, selon
l’art. 20 nRIT, les autorisations d’exploitation A attribuées aux compagnies
(entreprises) exploitant plusieurs autorisations, et celles octroyées aux exploitants
individuels (indépendants) avec une seule autorisation.
Les requérants déplorent concrètement
qu’une clé de répartition des autorisations A entre compagnies et indépendants
ne résulte pas de l’art. 20 nRIT, critiquant la délégation de la compétence de
fixer le nombre d’autorisations dévolues à chaque catégorie d’exploitants au
comité de direction. Selon les observations adressées le 3 février 2015 par l’association requérante à l’intimée, il était ainsi demandé que "
la
proportionnalité entre indépendants et compagnies soit mentionnée à raison de
60% pour les indépendants et 40% pour les compagnies
". Aux yeux des
requérants, un tel critère aurait permis "un minimum de transparence"
(requête, p. 14).
Il est exact que l’art. 20 nRIT ne
contient pas de clé de répartition entre compagnies et exploitants individuels,
ni ne fixe le nombre d’autorisations revenant aux unes et aux autres.
Actuellement les compagnies (au nombre de 5) exploitent au total 102
autorisations A (soit environ 20 par compagnie), tandis que 148 autorisations A
sont attribuées aux indépendants (cf. procès-verbal de la séance de
consultation du 30 janvier 2015), ce qui correspond à une répartition de 40%
pour les compagnies et 60% pour les indépendants. Il résulte du préavis du 9
mars 2015 (n° 16/2011-2016) que la répartition, d’environ 60% à des exploitants
indépendants et de 40% à des compagnies paraît opportune. De l’aveu de
l’autorité intimée, qui n’est pas contredite, cette clé de répartition
correspond au demeurant à la situation qui prévaut (cf. réponse, p. 8).
L’intimée a également déclaré que le nombre d’autorisations attribuées à chaque
compagnie n’avait pas varié depuis "environ des décennies", sous
réserve d’un retrait linéaire d’une autorisation par compagnie décidé il y a
environ 20 ans (cf. réponse, p. 8). La clé de répartition de 60% des
autorisations d’exploitation A aux indépendants et de 40% aux compagnies semble
dès lors équitable tant pour l’autorité intimée que pour les requérants. Il y a
donc lieu de prendre acte que l’autorité intimée estime cette clé de
répartition (60/40) comme justifiée, rien ne permettant de dire que cet
équilibre sera sensiblement modifié à l’avenir en défaveur des exploitants
individuels. Le reproche fait par les requérants quant au nombre d’autorisations
A susceptibles d’être octroyées aux compagnies paraît dès lors infondé. Quoi
qu’il en soit, que chacune des compagnies reçoive 5 autorisations A – comme
proposé par les requérants – ou 20, ne modifierait pas le nombre total des
autorisations A dévolues aux compagnies, ni celles qui sont réservées aux
exploitants indépendants. L’art. 20 nRIT, tel que rédigé, permet au demeurant
la prise en considération des circonstances concrètes, laissant une certaine
marge d’appréciation à l’autorité, bien que les requérants exigent que les
pourcentages de 40% pour les compagnies et de 60% pour les indépendants y
figurent expressément. On voit mal en outre en quoi la délégation au comité de
direction de la compétence de fixer le nombre d’autorisations revenant à chaque
catégorie, au demeurant conforme aux statuts de l’association intimée (cf. art.
10 des statuts), serait contraire au droit supérieur. Cette disposition ne vise
par ailleurs pas à établir des critères de répartition des autorisations A
entre compagnies et indépendants, mais bien à poser le principe d’une
distinction entre compagnies et indépendants (cf. préavis du 9 mars 2015, p.
10), le comité de direction devant veiller à ce que la répartition des
autorisations entre compagnies et exploitants individuels respecte un équilibre
en fonction des rôles de chacun. L’intimée a quoi qu’il en soit admis que les
personnes justifiant d’un intérêt digne de protection puissent établir, dans
une situation concrète, qu’une modification de la répartition reposerait sur un
abus ou un excès de pouvoir d’appréciation (réponse, p. 8). Les décisions
individuelles qui seront rendues en application du règlement pourront faire
l’objet d’un recours à la CDAP (contrôle incident ou concret), étant précisé
que dans le cadre d’un contrôle abstrait des normes, il n’y a lieu d’annuler
les dispositions légales attaquées que si elle ne se prêtent à aucune
interprétation conforme au droit constitutionnel ou si, en raison des
circonstances, leur teneur fait craindre avec une certaine vraisemblance
qu’elles soient interprétées de façon contraire à la Constitution et au droit
fédéral (ATF 135 II 243 consid. 2 p. 248 ; 135 I 233 consid. 3.2 p. 246).
b) Les requérants s’en prennent
également à l’art. 21 bis nRIT, relatif au rôle spécifique des compagnies,
savoir d’une part celui d’assurer une permanence minimale, et d’autre part
d’offrir une formation professionnelle adéquate à un nombre suffisant de futurs
nouveaux conducteurs. Cette disposition tend ainsi précisément à instaurer les
missions spécifiques incombant aux compagnies. Les requérants ne peuvent dès
lors être suivis lorsqu’ils affirment qu’ils auraient à assurer la mission de
permanence minimale que l’art. 21 bis nRIT attribue aux compagnies: seules les
compagnies
ont le devoir de faire en sorte qu’un nombre suffisant de taxis soit au moins
toujours disponible pour répondre à toute heure aux besoins des clients. Ce
moyen est donc mal fondé.
c) Les requérants déplorent ensuite
l’absence de limitation du nombre d’autorisations A en faveur des compagnies,
en se référant à l’arrêt de la CDAP de 2013, qui a estimé que le blocage de la
situation était notamment dû au fait que le nombre d’autorisations que les
personnes morales pouvaient détenir n’était pas limité (arrêt GE.2012.0162,
consid. 5e). Certes, selon l’art. 21 al. 2 nRIT, des autorisations sont
attribuées à la compagnie "dans la limite des autorisations disponibles".
Le comité de direction dispose toutefois de la possibilité de limiter
l’attribution des autorisations dans le cadre de l’équilibre auquel il doit
veiller (cf. art. 20 nRIT). On voit au demeurant mal en quoi l’absence de
limitations du nombre d’autorisations A pouvant revenir aux compagnies aurait
des incidences sur les requérants, qui sont des indépendants titulaires d’une
autorisation A: pour autant qu’ils remplissent les conditions de l’art. 22
quinquies nRIT quant au renouvellement de leur autorisation, une telle
autorisation continuera à leur être accordée. Il est au demeurant admis que le
nombre d’autorisations A de 250 est adéquat. Les requérants ne sont donc pas
touchés par l’absence de limitation du nombre d’autorisations accordé aux
compagnies et n’ont pas d’intérêt digne de protection à l’annulation de l’art.
21 al. 2 nRIT. Dans ce contexte, les requérants estiment que la seule manière
de s’assurer de l’existence de plusieurs compagnies est de limiter leur nombre
d’autorisations, afin de garantir un meilleur exercice de la concurrence et
l’existence d’une pluralité de compagnies. Or cinq compagnies existent à Lausanne.
Les critiques des requérants sont en outre essentiellement de nature
appellatoire: ils exposent ce qui, à leurs yeux, constitue le système idéal,
sans indiquer en quoi la disposition réglementaire contestée ne répondrait pas
à un but d’intérêt public et serait disproportionnée. Le moyen n’est donc pas
fondé.
d) Les requérant ne critiquent pas le
principe du système d’attribution des autorisations A aux exploitants
individuels tel qu’il ressort de l’art. 22 quinquies nRIT, prévoyant que
l’autorisation d’exploitation individuelle A est valable pour une durée de 7
ans, renouvelable pour une même durée (soit 14 ans au total). Les requérants
admettent implicitement que cela permettra à l’avenir un tournus plus rapide
qu’actuellement et par conséquent une réduction du temps d’attente des
candidats aux autorisations individuelles A figurant sur une liste d’attente.
Se pose toutefois la question de
savoir s’il y a une inégalité de traitement entre les exploitants individuels
(qui se verraient privés de leur autorisation individuelle A après 14 ans), et
les compagnies de taxis. Dans ce cadre, les requérants critiquent l’art. 21
quinquies nRIT, selon lequel les autorisations d’exploitation A octroyées à une
compagnie sont valables pour une durée de 12 ans, renouvelable pour une durée
de 12 ans (soit 24 ans au total), durée à l’issue de laquelle une participation
à un appel d’offres est prévue, y voyant une violation de l’égalité de
traitement.
A priori
,
les compagnies de taxi qui peuvent disposer de plusieurs autorisations A durant
24 ans sont favorisées par rapport aux exploitants individuels (dont
l’autorisation est délivrée pour 14 ans). Mais un traitement différencié de ces
deux catégories d’exploitants peut se justifier par les importants
investissements consentis par les compagnies qui doivent pouvoir les amortir
sur plusieurs années et par le fait que les compagnies ont des devoirs
spécifiques, ainsi que cela résulte notamment de l’art. 21 bis nRIT (assurer
une permanence minimale, formation des candidats conducteurs de taxi etc.). Il
a au demeurant déjà été jugé, dans une affaire opposant des exploitants de
taxis dont l’autorisation A avait été retirée, respectivement non renouvelées,
à l’autorité intimée, que les sociétés de taxis A se distinguaient des exploitants
individuels de par les obligations supplémentaires auxquelles elles étaient
soumises, "
en particulier celle de garantir un effectif de conducteurs
correspondant au minimum à 150% de leur nombre d'autorisations A, ainsi qu'à
assurer un service les samedis, dimanches et jours fériés
".
S’ajoutaient à cela que les obligations additionnelles de quasi-service public
dont devaient s'acquitter les seules "grandes" entreprises de taxis A
engendraient nécessairement des charges d'exploitation, en particulier
salariales, accrues (TF 2C_116, 117 et 118/2011 du 20 août 2011 consid. 7.3.5).
Quoi qu’en disent les requérants, le service assuré par les compagnies
s’apparente davantage à un "quasi service public" que celui offert
par les exploitants indépendants (qui ont moins de devoirs).
Certes les requérants insistent sur le
fait que l’art. 21 quinquies nRIT instituerait un système de rotation des
autorisations d’exploitation A pour les compagnies insatisfaisant, car il
aboutirait à un blocage du tournus pour plusieurs années. Mais ils perdent de
vue qu’il n’existe pas de liste d’attente pour les autorisations d’exploitation
A réservée aux compagnies. A partir du moment où les requérants ne contestent
pas la clé de répartition (60% aux indépendants et 40% aux compagnies), on ne
voit pas très bien en quoi la situation des requérants (tous exploitants
individuels d’autorisation A ou candidats) serait améliorée en cas d’annulation
de l’art. 21 quinquies nRIT. Quoi qu’il en soit, le délai de 24 ans (au
maximum) est en soi admissible, dans la mesure où le renouvellement des
autorisations A pour les compagnies ne sera plus automatique ou quasi
systématique (ni accordé pour une durée indéterminée), mais qu’après 12 ans,
les compagnies devront fournir un dossier complet soumis à un examen
approfondi.
Il n’incombe en outre pas à la Cour
constitutionnelle de se prononcer sur les arguments des requérants – du reste
articulés en réplique et donc tardivement – selon lesquels les conditions de
travail auprès des compagnies ne seraient pas bonnes, les salaires y étant
selon eux "misérables" et les heures de travail légales loin d’être
respectées.
Après une durée ininterrompue de 24
ans au maximum, un appel d’offre est prévu, auquel la compagnie peut participer
pour une nouvelle attribution (art. 21 quinquies al. 2 nRIT). Les requérants
critiquent cette procédure d’appel d’offre, toutefois sans indiquer quelle
disposition de droit supérieur serait heurtée par ladite procédure. On constate
qu’à l’échéance d’une durée de 24 ans, si la compagnie peut certes participer à
la nouvelle procédure d’attribution, rien n’empêche un tiers de postuler, la
compagnie n’ayant à ce stade aucune garantie réglementaire de renouvellement de
ses autorisations A.
Les moyens des requérants en lien avec
l’art. 21 quinquies nRIT ne sont donc pas fondés.
5.
Dans un autre moyen, les requérants invoquent une
violation du principe de l’égalité de traitement entre concurrents, s’en
prenant à l’art. 22 bis nRIT ainsi qu’à l’art. 17 bis nPARIT. A leurs yeux, il
n’est pas conforme à l’égalité de traitement que seules les autorisations de
type A destinées aux indépendants soient concernées par la liste d’attente,
liste dont ils critiquent en outre les critères d’attribution.
a) Il est exact que seuls les
indépendants doivent s’inscrire sur la liste d’attente s’il n’y a pas
d’autorisation A immédiatement disponible, le système d’octroi des
autorisations variant pour les indépendants et les compagnies : ces dernières
doivent en effet présenter un dossier contenant leur projet de structure
sociale, le nombre de véhicules et de conducteurs envisagés et toute indication
utile sur leur organisation
(cf. art. 21 al. 1 nRIT). Elles se voient alors attribuer des autorisations
dans la limite des autorisations disponibles (cf. art. 21 al. 2 nRIT). Pour
leur part, les indépendants s’inscrivent sur liste d’attente (cf. art. 22 bis
nRIT). Or des différences de traitement entre concurrents sont autorisées, si
elles reposent sur une base légale, répondent à des critères objectifs et résultent
du système lui-même. En l’occurrence, la condition de la base légale n’est pas
litigieuse et réalisée. La distinction entre compagnies et indépendants repose
en outre sur des critères objectifs, qui tiennent à l’obligation faite aux
compagnies (et non aux indépendants) d’assurer une permanence (cf. art. 21 bis
nRIT). Elle est au demeurant proportionnée et résulte du système lui-même. On
rappellera que l’intimée ne conteste pas (quand bien même elle n’est pas ancrée
dans le règlement) le caractère opportun de la répartition des autorisations A
à raison de 40% aux compagnies et de 60% aux indépendants: ainsi même si ces
derniers sont les seuls inscrits sur la liste d’attente, le nombre
d’autorisations qui leur est octroyé ne s’en trouve pas réduit, dans la mesure
où l’intimée respecte la répartition précitée (cf. consid. 4 let. d
supra
,
sur la question de l’inégalité de traitement entre les exploitants individuels
avec une autorisation A par rapport aux compagnies disposant de plusieurs
autorisations A).
Quoi qu’il en soit, les art. 22 bis
nRIT et 17bis nPARIT ne concernent pas les indépendants déjà titulaires d’une
autorisation A, mais les candidats à une telle autorisation. Force est donc de
constater qu’il n’y a pas d’inégalité de traitement entre exploitants
individuels.
b) L’art. 22 bis nRIT prévoit des
critères d’attribution des autorisations A aux indépendants inscrits sur la
liste d’attente. Selon cette disposition, les critères sont la date
d’inscription sur la liste, la durée effective d’activité dans la profession de
taxis, la qualité des prestations fournies par le requérant ainsi que ses
antécédents. Le préavis
n° 16/2011-2016 précise à cet égard que le critère principal est celui du temps
effectif durant lequel le candidat a déjà véritablement exercé le métier de
conducteur de taxis. Conformément à l’art. 22 bis nRIT, les critères "peuvent
être complétés et précisés dans les PARIT". Le comité de direction a ainsi
adopté l’art. 17 bis nPARIT. Les requérants critiquent toutefois également
cette disposition, en tant qu’elle ne prévoit pas de publication de la liste
d’attente, estimant dès lors qu’ils ne peuvent vérifier le respect des critères
d’attribution, qu’ils estiment au demeurant "peu clairs et contradictoires",
qualifiant le système d’attribution d'"inéquitable", "opaque"
et contraire à l’art. 27 Cst.
Le point de vue des requérants ne
saurait être suivi: outre le fait que l’on peine à voir en quoi consisterait la
violation de la liberté économique alléguée – étant rappelé à cet égard que le
principe d’allégation doit être appliqué rigoureusement (cf. consid. 1c) – les
critères d’attribution consacrés par la modification règlementaire et sa
disposition d’application n’apparaissent pas contraires au droit supérieur. Les
requérants s’interrogent sur le point de savoir si le critère de la durée
effective d’activité dans la profession doit primer sur celui de la date
d’inscription: ce faisant, ils n'indiquent toutefois pas la disposition de
droit supérieur violée par l’art. 22 bis nRIT, respectivement par l’art. 17 bis
nPARIT. Les explications données par l’intimée, selon lesquelles le seul
critère chronologique (ancienneté) n’est pas praticable au sein de
l’arrondissement de Lausanne et environs, qui subit des contraintes différentes
de celles des petites communes où quelques exploitants se partagent un marché
sensiblement plus limité, sont pertinentes. Les critères nouvellement posés
permettent en particulier de garantir que le nombre de candidats inscrits sur
la liste corresponde effectivement au nombre de personnes pouvant prétendre à
l’octroi d’une autorisation, et ils intègrent désormais la qualité des
prestations fournies par le candidat durant ses années de travail. Les critères
sont désormais connus et explicités. La délégation de l’établissement de la
liste, de sa gestion et de l’examen des candidatures à la commission
administrative est au demeurant conforme aux compétences statutaires qui
échoient à cette dernière (cf. art 11 des statuts de l’association intimée).
c) Les requérants déplorent également
l’absence de publicité de la liste d’attente, sans alléguer de violation d’une
règle de droit supérieur. Il y a toutefois lieu de constater, avec l’intimée,
que les informations contenues dans la liste sont confidentielles et relèvent
de la protection des données, le candidat conservant cependant la possibilité
de solliciter des informations en se fondant sur la loi sur l’information du 24 septembre 2002 (LInfo; RSV 170.21), respectivement des informations relatives aux
années d’inscription qui sont ou seront prochainement traitées par la
commission administrative, ainsi que sur son rang, le nombre de personnes
inscrites dans la même tranche d’années que lui, voire le nombre de personnes
inscrites avant lui. De l’aveu de l’intimée, de telles demandes sont déjà
fréquentes à l’heure actuelle. Elles pourront toujours être formulées à
l’avenir.
Les moyens des requérants ne sont donc
pas fondés.
6.
Selon l’art. 22 let. a nRIT, peut solliciter
l’octroi d’une autorisation d’exploitation A individuelle la personne qui est
titulaire d’un carnet de conducteur de taxis depuis deux ans au minimum, à
plein temps, soit au moins à raison de 1'500 heures par année. L’art. 22 quater
nRIT dispose quant à lui que le titulaire d’une autorisation A est tenu de
conduire lui-même son véhicule à raison de 1'500 heures par années au moins,
sauf dispense expressément requise et accordée. Or les requérants font valoir
que ces nouvelles conditions imposées aux exploitants individuels
(respectivement aux candidats à l’octroi d’une autorisation A) sont excessives,
portent atteinte à la liberté de l’exploitant indépendant d’organiser son
travail et ne répondent pas à un intérêt public prépondérant.
La Cour constitutionnelle a déjà eu
l’occasion d’examiner l’art. 13 al. 4 du règlement concernant le service des
taxis de la Commune de Nyon, qui prévoit à sa première phrase que les
autorisations de type A doivent être utilisées au moins 150 jours par an à
temps complet, soit pendant au moins huit heures par jour – cette réglementation
étant identique à celle prévue à l’art. 11 al. 4, première phrase, du
règlement-type relatif au service des taxis proposé sur le site Internet du
canton de Vaud
(arrêt CCST.2007.0003 du 7 mars 2008). Dans ce contexte, la Cour
constitutionnelle a rappelé que si la liberté économique protège certes
l'activité de chauffeur de taxi indépendant, même lorsque celle-ci implique un
usage accru du domaine public, cet usage accru peut cependant être réglementé;
le législateur peut ainsi notamment limiter le nombre de places de
stationnement réservées aux taxis et déterminer le cercle des bénéficiaires de
ces emplacements (TF 2P.83/2005 du 26 janvier 2006; TF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001 I p. 65; ATF 121 I 129 consid. 3 p. 131; 108 I a 135 consid. 3 p.136). La
jurisprudence admet également que les entreprises de taxis jouent un rôle de
quasi service public (TF 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3; TF 2C_71/2007
du 9 octobre 2007 consid. 5.1). Il incombe dès lors à l'autorité de trouver un
juste équilibre entre la nécessaire limitation du nombre des autorisations et
la satisfaction des besoins du public. Il est par conséquent conforme à
l'intérêt public que les autorisations de type A, délivrées en nombre
restreint, ne soient pas monopolisées par des entreprises qui en feraient un
usage insuffisant. La Cour constitutionnelle a ainsi jugé que la contrainte que
représente le minimum de 150 jours d'activité par année, à raison de huit
heures par jour, n'apparaissait pas disproportionnée (arrêt CCST.2007.0003 précité,
consid. 8 let. i). Une activité de 150 jours par année à raison de 8 heures par
jour représente 1'200 heures d’activité annuelle. Les requérants ne critiquent
pas le chiffre de 1'200 heures d’activité par an, estimant que ce nombre
d’heures annuelles permet d’établir une activité "effective et
importante" de chauffeur de taxis. Ils estiment toutefois que le nombre de
1'500 heures d’activité par an est trop conséquent, en tant notamment qu’il
interdirait toute activité à 80% que souhaiterait exercer un père ou une mère
de famille, par exemple. Ils sont ainsi d’avis que la réglementation prévue à
l’art. 22 quater al. 1 nRIT ferme
de facto
à plusieurs catégories de
personnes la porte à l’activité indépendante de taxis, rendant au demeurant
plus difficile, voire impossible, la faculté pour un exploitant indépendant
d’engager un chauffeur, pourtant prévue à l'art. 22 quater al. 2 nRIT. Les
requérants ne sauraient toutefois être suivis: le nombre de 1'500 heures
d’activité par an n’empêche en particulier pas l’exercice d’une activité à 80%
pour le titulaire d’une autorisation individuelle A. En tenant compte de 5
semaines de vacances par an, et d’une activité exercée huit heures par jour, 4
jours par semaine, le nombre d’heures d’activité atteint alors les 1'500 heures
requises (47 semaines x 8 heures x 4 jours = 1'504 heures). Au demeurant, selon
les statistiques fédérales sur les heures normales de travail des salariés
occupés à plein temps, les hommes ont travaillé en moyenne 1892 heures et les
femmes 1883 en 2014
(http://www.bfs.admin.ch/bfs/portal/fr/index/themen/03/02/blank/key/arbeitszeit0/normale_arbeitszeit.html).
Le total de 1'500 heures représente donc un taux d’activité à 80%
(4 jours de travail, 3 jours de congé). Compte tenu du rôle de quasi service
public qui est offert par les taxis A, il n’est pas arbitraire de la part de
l’autorité intimée de s’assurer que les exploitants individuels exploitent
réellement leur autorisation à titre d’activité professionnelle principale.
Cette mesure est en outre de nature à favoriser une meilleure rotation des
autorisations.
Il y a lieu de rappeler ici, ainsi que
cela ressort du préavis du 9 mars 2015
(n° 16/2011-2016) que par temps de travail, il faut comprendre non seulement le
temps de conduite effective, mais aussi les temps d’attente et des activités
assimilées, telles que la conduite de taxibus. L’intimée a du reste répété en
duplique (p. 5) que l’exigence du nombre d’heures porte sur la profession
exercée dans un sens général, et non seulement sur les courses effectuées ;
elle comprend ainsi également les temps d’attente entre les courses.
Les requérants n’indiquent enfin pas
pour quels motifs le fait que le titulaire d’une autorisation individuelle A
soit tenu de conduire lui-même son véhicule durant 1'500 heures par an rendrait
"illusoire" pour lui la possibilité, prévue à l’art. 22 quater al. 2
nRIT, d’engager un ou plusieurs conducteurs salariés œuvrant en sus de sa
propre activité. Ils n’invoquent en particulier pas ici la violation d'une
règle de droit de rang supérieur, et ne précisent dès lors pas en quoi
consisterait cette violation.
Quant à l’exigence posée à l’art. 22
let. a nRIT d’être titulaire d’un carnet de conducteur de taxis et d’exercer le
métier de conducteur de taxis depuis deux ans au minimum à raison de 1'500
heures par an, elle permet de garantir l’octroi d’autorisations A à des
personnes douées d’expérience, ce qui est conforme au but d’intérêt public
visé. On doit concéder à l’autorité intimée que le règlement-type figurant sur
le site Internet du canton de Vaud prévoit quant à lui qu’une autorisation de
type A ne peut être accordée que si le requérant exploite ou dirige une
entreprise de taxi, sur la commune concernée, depuis trois ans au moins (art.
7, autorisations de type A, al. 1), alors que l’art. 22 let. a nRIT ne
subordonne l’octroi d’une autorisation d’exploitation A qu’à deux années
d’activité et ne limite pas l’exercice de la profession aux communes de la
région lausannoise.
Par conséquent les griefs des
requérants, mal fondés, doivent être rejetés.
7.
Dans un dernier moyen, dénonçant une violation de
la liberté économique, les requérants s’en prennent à l'art. 51 al. 3 nRIT, qui
exige des chauffeurs qu’ils remettent d’office à leur client, à la fin de la
course, une quittance indiquant la date et l’heure de son établissement, les
points de départ et d’arrivée, le prix de la course et permettant leur
identification. Dans ce contexte, les requérants font notamment valoir que
cette nouvelle obligation ne se trouve pas dans le règlement-type relatif au
service des taxis figurant sur le site internet de l’Etat de Vaud, ni dans
celui des Communes de Nyon, Aigle, Leysin, Yverdon-les-Bains, et Payerne,
estimant que la remise d’une quittance ne doit pas intervenir dans tous les cas
– ce qui ne serait pas justifié au regard de la liberté économique et ne
poursuivrait aucun intérêt public – mais uniquement à la demande du client.
L’intimée relève que la remise
spontanée d’une quittance est une pratique en vigueur dans tous les commerces
de biens et services, à tout le moins dans les activités relevant du droit de
la consommation, et que seule la délivrance d’une quittance permet un contrôle
effectif de la prestation et du prix facturé, poursuivant ainsi d’un but
d’intérêt public. Elle ajoute que cette mesure ne constitue qu’une atteinte
très légère à la liberté économique et qu’elle n’est pas disproportionnée.
Certes selon le règlement-type proposé
aux communes sur le site Internet du canton de Vaud, une quittance n’est remise
qu’à la demande du client (cf. art. 50 al. 7 du règlement-type), respectivement
qu’en cas de contestation sur le prix d’une course
(cf. art. 51 al. 1 du règlement-type). Or cela ne permet pas encore de retenir
que l'art. 51 al. 3 nRIT serait contraire au droit supérieur. La même remarque
vaut s’agissant des communes qui ont décidé d'une remise de quittance à la
seule demande du client, respectivement en cas de contestation.
Le Tribunal fédéral a jugé que l’art.
34 al. 4 de la loi genevoise du 21 janvier 2005 sur les taxis et limousines, selon lequel "
les chauffeurs remettent d’office à leur client,
chaque fois qu’ils encaissent le prix d’une course, une quittance comportant,
outre le prix, le numéro d’immatriculation du véhicule, l’adresse et le numéro
d’appel téléphonique de la centrale ou de l’entreprise à laquelle le véhicule
appartient ou un numéro de téléphone personnel si le chauffeur est indépendant
et sans centrale et conservent une copie de la quittance
", était
conforme à la liberté économique
(TF 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 5). La Haute Cour a en particulier
retenu que l’exigence de remise d’office d’une quittance telle que formulée
dans la loi, était propre à atteindre le but, voulu par le Grand Conseil, de
contrôler les prix et de garantir le droit du consommateur de formuler des
réclamations. Il a ajouté que le recourant exagérait les difficultés pratiques,
les quittances pouvant être préimprimées pour toutes les données constantes sur
un papier dont le verso assurait l’établissement d’un double. Le Tribunal
fédéral a au demeurant répété dans son arrêt du 17 mai 2011 (cause 2C_940/2010, consid. 4.5) que l’obligation de remise d’une quittance était conforme à la
liberté économique.
Enfin comme l’a observé l’intimée,
l’art. 51 al. 3 nRIT n’impose pas de délivrer une quittance au client qui la
refuserait, le client demeurant libre de la refuser.
Ce moyen n’est donc pas fondé.
8.
Les requérants concluent subsidiairement à
l’annulation de l’entier du règlement. Ils ne motivent toutefois pas cette
conclusion, sinon en indiquant succinctement que le règlement ne contiendrait
pas de dispositions permettant une rotation dans un délai convenable des
autorisations A et/ou parce que les dispositions jugées contraires au droit
supérieur sont considérées comme inséparables de l’ensemble du règlement au
sens de l’art. 17 LJC. Insuffisamment motivée, la conclusion subsidiaire des
requérants est irrecevable.
9.
Compte tenu de ce qui précède, il n'y a pas lieu de
donner suite à la réquisition formulée en réplique tendant à la production en
mains de l’autorité intimée de toutes les pièces dont elle dispose en lien avec
l’actionnariat des sociétés Taxis Royal SA et Taxis Modernes SA. En effet, une
telle mesure d’instruction ne serait pas de nature à modifier les considérations
qui précèdent (appréciation anticipée des preuves; cf. ATF 122 II 464 consid.
4a; cf. TF 8C_764/2009 du 12 octobre 2009 consid. 3.2 et 9C_440/2008 du 5 août 2008), la Cour s’estimant suffisamment renseignée et l’utilité du moyen de
preuve offert pour trancher les questions litigieuses n’étant pas pertinente.
10.
Au vu de ce qui précède, la requête doit être
rejetée, les frais étant mis à la charge de ses auteurs, qui n’ont pas droit à
des dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée.
II.
Un émolument de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge des
requérants.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 mars 2016
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être
rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les
moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en
quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve
doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la
partie; il en va de même de la décision attaquée.