vd_omni · GE.2004.0177 · 2005-06-13 · fr

ZOLLINGER, CRETTOL-ZOLLINGER, RANDJELOVIC, GUIGNET, SMETS, MORET, FONDATION LA CLAIRIERE, CHABLOZ DE RIBAUPIERRE, BURNIER, DUPUIS/Municipalité de Montreux, Service des routes, Bureau suisse de prévention des accidents (bpa), SOCIETE DE TRANSPORTS, SYNDICAT D'INITIATIVE POUR LE DEVELOPPEMENT DES SPOR | Les recourants contestent la décision prise par la Municipalité de Montreux prévoyant l'adoption de nouvelles mesures de signalisation routière durant la période hivernale sur la route des Prévondes-Sonloup et liées en outre à la piste de luge des Avants. Le Tribunal parvient à la conclusion que la décision entreprise est justifiée dans son principe en ce sens qu'elle poursuit un intérêt public (soit l'amélioration de la sécurité sur la route des Prévondes), mais qu'elle ne respecte en revanche pas le principe de la proportionnalité dans la mesure où elle affecte gravement la sécurité sur la route de Sonloup (piste de luge des Avants) pendant la période ouverte à la pratique de la luge. Recours très partiellement admis compte tenu des conclusions prises par les recourants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.06.2005 GE.2004.0177

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
13 juin 2005
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente.
M.
Charles-Henri Delisle et M. Pascal Langone, assesseurs. Mme Anouchka
Hubert, greffière.
Recourants
1.
Dieter ZOLLINGER,
Hôtel de
Sonloup,
Les Avants, représenté par Michèle BURNIER et François
DUPUIS, à 1833 Les Avants,
2.
Elisabeth CRETTOL-ZOLLINGER,
hôtel
de Sonloup
,
Les Avants, représentée par Michèle BURNIER et François
DUPUIS, à 1833 Les Avants,
3.
Dobrica RANDJELOVIC,
Maison du
funiculaire
,
Les Avants, représentée par Michèle BURNIER et François
DUPUIS, à 1833 Les Avants,
4.
Edgar GUIGNET,
route des
Prévondes
,
Les Avants, représenté par Michèle BURNIER et François
DUPUIS, à 1833 Les Avants,
5.
René SMETS,
route de la Cergniaule
,
Les Avants, représenté par Michèle BURNIER et François DUPUIS, à 1833 Les
Avants,
6.
Yves MORET,
route des Prévondes,
Chamby, représenté par Michèle BURNIER et François DUPUIS, à 1833 Les Avants,
7.
FONDATION LA CLAIRIERE,
à
Chamby, représentée par Michèle BURNIER et François DUPUIS, à 1833 Les
Avants,
8.
Josette CHABLOZ DE RIBAUPIERRE,
route
des Prévondes,
à Villard-sur-Chamby, représentée par Michèle BURNIER et
François DUPUIS, à 1833 Les Avants,
9.
Michèle BURNIER, et François DUPUIS,
à 1833 Les Avants,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
représentée
par Daniel Dumusc, avocat à Montreux,
Autorité concernée
Service des routes,
à Lausanne, et le
Bureau
suisse de prévention des accidents
, à Berne
Objet
Recours Dieter ZOLLINGER et consorts c/ décision de la Municipalité
de Montreux, publiée dans la feuille des avis officiels du canton de Vaud du
30 novembre 2004, instaurant une nouvelle signalisation routière à la route
des Prévondes (tronçon route de Sonloup- route du Vallon-de-Villars)
Vu les faits suivants :
A.
Le village des Avants, dont l'altitude est de 968 m, est
relié au lieu-dit Sonloup, dont l'altitude est de 1'149 m, par une route de
faible pente traversant un pâturage d'exposition sud-ouest à sud-est (ci-après
: route de Sonloup). Les Avants et Sonloup sont également reliés par un
funiculaire. Le lieu-dit Saumont, dont l'altitude est de 978 m, situé au Vallon-de-Villars,
est relié à Sonloup par la route des Prévondes (ci-après : route des Prévondes),
située dans un versant nord; elle est plus courte et plus pentue que la route
de Sonloup. Durant la période comprise entre le 15 décembre et le 15 mars, tant
la route de Sonloup que celle des Prévondes sont utilisées comme pistes de
luge, la première toutefois nettement plus que la seconde en raison de l'existence
du funiculaire reliant Les Avants et Sonloup. Vu leur différence d'exposition,
l'enneigement de la route des Prévondes est plus durable et la piste souvent de
meilleure qualité que celle de la route de Sonloup.
Plusieurs habitations, dont celles des recourants,
bordent l'une ou l'autre des routes susmentionnées ou se situent à proximité
immédiate de ces dernières.
B.
Par décisions publiées dans la Feuille des avis officiels
du canton de Vaud (FAO) du 16 novembre 1982, une interdiction générale de
circuler dans les deux sens durant toute la saison d'hiver a été adoptée par la
Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) sur la route des Prévondes
et sur la route de Sonloup. S'agissant de cette dernière, la FAO précisait
qu'elle pouvait être aménagée en piste de luge et qu'elle était ouverte aux
seuls titulaires d'une autorisation délivrée par la municipalité, chaque jour de
11h30 à 13h30, de 16h30 à 19h30 et de 22h à 9h. Il ne ressort pas clairement du
dossier produit par l'intimée que les bordiers de la route des Prévondes
bénéficieraient également d'autorisations de circuler durant des heures
limitées.
Dans les années qui suivirent l'adoption de ces
interdictions, diverses améliorations ont été apportées pour avertir les
conducteurs de véhicules et les lugeurs de la présence possible, à certaines
heures, d'usagers de l'autre catégorie sur la route de Sonloup. Ainsi, les lugeurs
sont mis en garde au moyen de plusieurs panneaux, dès la gare du funiculaire:
c'est tout d'abord un affichage lumineux défilant, installé dans la station de
départ, des inscriptions sur les billets, puis des pancartes dans les rames du
funiculaire, puis à nouveau par des panneaux installés sur les routes concernées,
doublés de girophares oranges fonctionnant automatiquement pendant les tranches
horaires où la route peut être utilisée par des véhicules automobiles.
Depuis l'adoption des décisions susmentionnées en
1982, un seul accident, qui s'est avéré grave, a été porté à la connaissance de
la municipalité, soit une collision survenue le 1er février 1998 entre un
lugeur et un véhicule automobile sur la route de Sonloup.
C.
Dès fin 2001, plusieurs bordiers des routes de Sonloup et
des Prévondes se sont régulièrement adressés à la municipalité avec l'intention
de remettre en cause la fermeture hivernale des routes précitées. Ils ont
notamment adressé à la municipalité, en date du 27 décembre 2001, une lettre
dans laquelle ils insistaient sur la nécessité d'améliorer la sécurité sur les
dites routes. Le 17 juin 2004, l'autorité intimée a organisé une séance
d'information au restaurant de Sonloup, au cours de laquelle un nouveau concept
de circulation (soit avec interdiction, sans dérogation, de circuler à la
montée à la route des Prévondes) a été présenté aux intéressés. Ceux-ci ont
rejeté cette proposition à l'unanimité. Après avoir encore interpellé le
Syndicat d'initiative pour le développement des sports d'hiver dans la région
des Rochers-de-Naye, Les Avants-sur-Montreux (ci-après : SID), la Société des
intérêts des Avants (ci-après : SIA) et la Société de transport
Montreux-Vevey-Riviera (ci-après : MVR), la municipalité a décidé, dans sa
séance du 1
er
octobre 2004, d'autoriser sur la route des Prévondes la
circulation automobile pour tous les véhicules au bénéfice d'une autorisation
communale, sans horaire, mais dans un seul sens, à savoir la descente. La
montée, désormais interdite, devait se faire par la route de Sonloup, pendant
les heures autorisées. S'agissant de cette dernière, le système est identique à
celui des années précédentes, à savoir, lorsque la route est exploitée comme
piste de luge, une circulation possible dans les deux sens, uniquement pendant
les heures autorisées (soit tous les jours de 11h30 à 13h30, de16h30 à 19h et
de 22h à 9h; cf. extrait du procès-verbal de la séance de la municipalité du 1
er
octobre 2004).
D.
Cette décision a été publiée dans la FAO du 30 novembre
2004, l'adoption de la nouvelle réglementation étant la suivante : "
route
des Prévondes, tronçon route de Sonloup, route du Vallon-de-Villars, mesures
hivernales, signaux OSR.2.02 "accès interdit" et OSR 4.08 "sens
unique" dans le secteur descendant
."
E.
Dieter Zollinger et consorts ont recouru contre cette
décision par actes datés des 3, 4, 6, 9, 13 et 14 décembre 2004, en concluant
principalement à la réforme de la décision entreprise, la route des Prévondes
étant ouverte à l'année dans les deux sens, subsidiairement à la délivrance en
faveur des bordiers d'une autorisation de circuler sur la route des Prévondes à
la montée et à la descente, très subsidiairement à l'annulation pure et simple
de la décision incriminée. En substance, ils allèguent que les mesures de
signalisation précitées sur la route des Prévondes adoptées en 1982 étaient
principalement dictées par le passage de skieurs sur une partie de la route. En
hiver 2002/2003, la situation a toutefois évolué en ce sens que le ski-lift a
partiellement été désaffecté et la piste de ski raccourcie, les skieurs étant
désormais cantonnés exclusivement en aval de la route. Quant à la luge, elle
n'est selon eux peu pratiquée en raison de l'absence de remontée mécanique,
contrairement à la route de Sonloup. La nouvelle réglementation viole à leurs
yeux les principes élémentaires de sécurité ainsi que le principe de la
proportionnalité.
Les recourants ont produit diverses pièces, dont
notamment un extrait de la page internet "
Les Avants- Luge aux Avants
"
(HTTP://www.lesavants.ch/pages/lugeDetails.html). Ce document expose en détail
les conditions d'utilisation de la piste de luge sur la route de Sonloup sans
faire aucune mention de la piste de luge sur la route des Prévondes. Les intéressés
ont également produit copie d'un procès-verbal d'une séance du 4 mars 2002, qui
s'était déroulée en présence de certains d'entre eux et du commandant de police
Cerinotti, de l'adjoint au chef de voirie Leumann, de la présidente de la
société des intérêts de Villars-Chamby A. Chessex et du président de la société
des intérêts des Avants, M. Burri. Ce procès-verbal contient notamment la
proposition faite par les recourants, à savoir :
"a) que
le tronçon du Vallon de Villars à Sonloup, c'est-à-dire la route de Prévonde,
soit ouverte toute l'année,
b)  que la
route Les Avants-Sonloup soit réservée à la piste de luge mais que
- la
montée pour les automobilistes se fasse selon les horaires établis,
- que la
descente puisse se faire à toute heure, eu égard au fait que les automobilistes
circulent dans le même sens que les lugeurs."
Le document susmentionné laisse par ailleurs apparaître
qu'A. Chessex n'avait jamais pensé à la possibilité d'ouvrir la route de
Prévondes tout au long de l'année afin de permettre aux bordiers d'y accéder, qu'elle
reconnaissait que ce tronçon n'était pas ou très peu utilisé comme piste de
luge et que l'option proposée par le comité référendaire, consistant notamment
à ce que ladite route soit ouverte toute l'année, la route de Sonloup étant
réservée à la piste de luge (montée autorisée pour les automobilistes selon les
horaires établis et descente autorisée à toute heure, eu égard au fait que les
automobilistes circulent dans le même sens que les lugeurs), lui semblait tout
à fait réalisable.
Les recourants se sont acquittés en temps utile des
avances de frais requises.
F.
Interpellé par la magistrat instructeur, le Bureau suisse
de prévention des accidents (ci-après : BPA) a répondu le 14 décembre 2004 être
à disposition du Tribunal administratif pour procéder, cas échéant, à une
expertise.
G.
Par décision incidente du 22 décembre 2004, le Juge
instructeur du Tribunal administratif a accordé l'effet suspensif au recours.
H.
L'autorité intimée s'est déterminée le 27 janvier 2005 en
concluant au rejet du recours. Elle relève en substance être au bénéfice d'une
délégation de compétence de la part du canton pour les secteurs des routes
concernées et que la mesure adoptée est nécessaire pour des raisons de
sécurité. Selon elle, en raison de son exposition au nord, la piste de luge de
la route des Prévondes bénéficie d'un enneigement plus long et de meilleure
qualité que celui de la route de Sonloup, ce qui justifie le maintien de son
exploitation. Pour cette raison déjà, mais surtout compte tenu de sa pente plus
forte et de sa visibilité masquée à certains endroits, il se justifie
d'interdire la circulation automobile à la montée. Si la décision attaquée
introduit certes une contrainte pour les riverains de la route des Prévondes,
elle leur donne en contrepartie la possibilité de quitter leur chalet en tout
temps, alors que le système actuel leur impose des heures de circulation. Quant
à l'augmentation de la circulation dans le sens de la montée sur la route de
Sonloup qu'engendrera la nouvelle réglementation, elle est parfaitement
acceptable au regard de sa faible pente, de sa bonne visibilité ainsi que de
l'excellente information donnée aux lugeurs, tant dans la gare du funiculaire
qu'à l'intérieur de celui-ci. Ainsi, la solution retenue s'avère pleinement
judicieuse et en aucun cas arbitraire.
Elle a joint à ses écritures son dossier, dont il
ressort, qu'en date du 4 novembre 2002, la direction de police de la commune de
Montreux (ci-après : la direction de police) lui avait adressé la proposition
suivante (no 17/2002) :
"1.- PREAMBULE
Depuis plusieurs années, l’exploitation optimale de la piste
de luge Les Avants - Sonloup est rendue difficile en raison des intérêts des
riverains des routes Les Avants-Sonloup et des Prévondes qui divergent
sensiblement par rapport aux mesures adoptées jusqu’à présent et plusieurs fois
adaptées.
Par courrier du 27 décembre 2001, un groupe de signataires
sollicite une entrevue avec des représentants de l’Administration communale
afin de nous faire part de leurs propositions.
En date du 4 mars 2002, une délégation composée de MM. Ch.
Cerinotti, commandant de police ai
[sic]
,
et de M. Leumann, chef de voirie, rencontrait à l’hôtel de Sonloup le groupe de
signataires, ainsi que M. Burri, président de la Société des Intérêts des
Avants, et Mme Chessex, présidente des Intérêts de Villard-Chamby.
2.- PROPOSITIONS DES SIGNATAIRES
Outre quelques détails liés aux prestations offertes par les
différents services communaux dans le cadre de l’exploitation de la piste de
luge, les signataires du courrier ont fait des propositions concrètes afin d’essayer
de tenir compte au mieux des intérêts de chacun, à savoir :
·
Ouverture de la route de Prévondes toute l’année.
·
Maintien de la piste de luge de Sonloup - Les
Avants
-
montée autorisée selon horaires établis,
-
descente autorisée en tout temps.
·
Ouverture de la route Sonloup-Orgevaux toute l’année
(route de la Cergnaule).
·
Fermeture flexible de la route Les Avants-Sonloup
en fonction de l’enneigement (et non plus fermeture entre le 15 décembre et le
15 mars de chaque année).
Les arguments des signataires sont les suivants :
1)    Les
horaires fixés ne correspondent plus à la réalité de la vie professionnelle,
ainsi qu’aux horaires des étudiants.
2)    Une
fermeture de la route Les Avants-Sonloup sur une période aussi longue, alors
que la piste n’est exploitée que 6 à 7 jours par année, est disproportionnée.
3)    La
route des Prévondes n’est que très peu exploitée en tant que piste de luge car
ne disposant pas de moyens de remontée pour les luges.
4)    Il
s’agit de permettre aux riverains de la route de la Cergnaule de pouvoir
accéder également à une habitation.
5)    La
convention pour la piste de luge ne porte que sur le tronçon Les
Avants-Sonloup.
3.- PROPOSITION DE LA DIRECTION DE POLICE
Considérant que :
1)    La
demande émane de tous les riverains et que les présidents des Sociétés des
villages concernés ont été consultés.
2)    La
durée d’exploitation de la piste de luge se réduit d’année en année et que les
mesures proposées sont peu flexibles.
3)    L’ouverture
de l’axe Prévondes-Cergnaule permet aux riverains une meilleure accessibilité
sans compromettre la piste de ski.
4)    Le
service de la voirie se déclare disposé à prendre les mesures de déneigement
adéquates, en conformité avec les dispositions proposées ci-dessous.
La Direction
de police propose à la Municipalité de prendre les dispositions
suivantes :
-    Ouverture
à l’année de la route des Prévondes et de la route de la Cergnaule.
-    Fermeture
flexible de la route Les Avants-Sonloup en fonction de l’enneigement.
-    Maintien
des horaires de montée/descente les jours de fermeture de la route Les
Avants/Sonloup"
Dans sa séance du 22 novembre 2002, l'autorité
intimée, se référant à des renseignements complémentaires fournis par H.
Diedrichs (conseiller municipal), a refusé cette proposition et décidé de
maintenir le système en vigueur.
I.
Le Service des routes s'est déterminé le 27 janvier 2005
en concluant au rejet du recours. Il relève que la solution retenue par la
municipalité, qui est au bénéfice d'une délégation de compétence en la matière (de
la part du Département cantonal des infrastructures), constitue vraisemblablement
la moins mauvaise solution permettant de concilier les différents usages des
deux routes concernées.
J.
Les recourants ont déposé des mémoires complémentaires les
9, 10, 12, 14 et 16 février 2005.
K.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection
locale le 7 février 2005 en présence des recourants, de deux représentants de
l'autorité intimée, assistés de leur conseil, de deux représentants du Service
des routes et d'un représentant du BPA. A cette occasion, les recourants et les
représentants de la municipalité ont reconnu que la piste de luge sur la route
des Prévondes était beaucoup moins utilisée que la piste de luge sur la route
de Sonloup et qu'elle était essentiellement privilégiée par les connaisseurs. Les
recourants ont en outre déclaré que la quasi totalité des riverains des routes
concernées empruntaient presque exclusivement la route des Prévondes, d'une
part, par crainte de provoquer un accident avec des lugeurs sur la route de
Sonloup et, d'autre part, par crainte des agressions verbales dont ils font
l'objet de la part des lugeurs  - généralement en provenance des cantons
voisins - ignorant l'existence d'une autorisation de circuler pour les
riverains à certaines heures sur la route précitée. Ils ont encore déclaré que
le SID possédait une dameuse, parquée à Orgevaud. Quant au représentant du BPA,
il a fermement recommandé d'éviter toute circulation en sens inverse par
rapport aux lugeurs descendants. Selon lui, il faudrait condamner la piste de
luge des Prévondes et saler la route sur une longueur de 5 mètres au minimum, à
intervalles réguliers, pour décourager les lugeurs qui ne respecteraient pas l'interdiction.
Pour les mêmes raisons de sécurité, il préconise l'interdiction de toute
circulation automobile dans le sens de la montée sur la route de Sonloup en
rappelant que cette piste de luge est fréquentée notamment par de très jeunes
enfants, qui ne sont pas toujours sous surveillance et qui ont fortement
tendance à assimiler la piste à un véritable terrain de jeux. Il rappelle encore
que les enfants n'ont aucune conscience du danger routier avant l'âge de 6 à 7 ans.
Il estime enfin totalement irréaliste d'accorder une confiance aveugle à la
présence des signaux installés par la municipalité.
Les membres du tribunal ont ensuite emprunté en
voiture la route de Sonloup direction les Avants-Vallon de Villars (montée),
puis la route des Prévondes (descente) pour rejoindre Les Avants. Ils ont ainsi
pu constater que la route de Sonloup, d'une largeur moyenne de 6 à 7 m environ,
accusait une déclivité de l'ordre de 4 à 5% en direction des Avants. En raison
d'un long bout plat vers le bas de la piste, la visibilité est optimale avant un
premier virage en épingle (virage du chat noir), suivi relativement rapidement
d'un second virage du même type (virage du pont sous la forêt) puis, nettement
plus loin, d'un troisième virage en forme de S (virage du chalet Clairval), ces
deux derniers virages bouchant toute visibilité. Quant à la route des
Prévondes, située dans la forêt sur presque sur toute sa longueur, elle ne
comporte qu'un seul virage avec mauvaise visibilité et est nettement plus
pentue que la route de Sonloup. La piste traverse la forêt, essentiellement à
l'ombre. Egalement nettement plus courte que la route de Sonloup, elle était le
jour de la vision locale complètement déneigée à son arrivée aux Avants.
L.
Interpellés par le juge instructeur, les MVR, SIA et SID se
sont déterminés respectivement les 17 et 26 mars 2005 sur la signalisation
litigieuse. En substance, MVR a exposé ne pas être directement concerné par
l'exploitation de la piste de luge sur la route des Prévondes, tout en relevant
que la condamnation de la piste de luge sur la route susmentionnée ne pourrait
qu'avoir un éventuel effet positif sur l'exploitation du funiculaire par le
biais d'un report des lugeurs sur la piste de Sonloup. Le SIA a répondu pour sa
part qu'elle gérait, conjointement avec le SID et la commune de Montreux,
l'entretien de la piste de luge sur la route Sonloup-Les Avants. Pour elle, les
nouvelles dispositions prises par l'autorité intimée sur la route des Prévondes
ne vont pas dans le sens d'une amélioration des conditions de sécurité pour les
usagers de cette route, tant lugeurs que conducteurs, alors que les
dispositions précédentes donnaient au contraire entière satisfaction. Elle a
donc recommandé un retour à l'ancien système, avec quelques modifications de
type administratif et signalétique. Quant au SID, tout en relevant qu'il ne lui
appartenait pas de prendre position sur la nouvelle signalisation en cause, il a
indiqué que cette dernière ne permettrait plus à la petite dameuse (utilisée à
la fois sur le domaine des Prévondes, téléski et piste de fond, et sur la piste
de luge "Sonloup-Les Avants") de rejoindre le domaine des Avants, la
dameuse ne pouvant rouler sur une route goudronnée. Il a encore précisé, qu'en
l'absence de liaison enneigée entre les Prévondes et Sonloup, il faudrait
rechercher des solutions permettant l'entretien de la piste de luge Sonloup- Les
Avants.
M.
La municipalité a déposé des écritures complémentaires le
25 avril 2006 en confirmant sa position.
N.
Les recourants n'ont pas déposé d'écritures finales dans
le délai imparti.
O.
Le tribunal a délibéré par voie de circulation.
P.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit :
1.
Les recourants ne sont que pour certains d'entre eux
riverains de la route des Prévondes, les autres étant domiciliés à proximité de
cette dernière. Manifestement intéressés à la réglementation du trafic sur la
route des Prévondes, tous les recourants ont cependant qualité pour recourir au
sens de l'art. 37 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives
du 18 décembre 1989 (ci-après LJPA).
2.
Selon l'art. 36 litt. a et c LJPA, le recourant peut
invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, l'inopportunité ne pouvant être invoquée que si une loi
spéciale le prévoit. Or, aucune disposition légale, de droit fédéral ou
cantonal, ne confère au Tribunal administratif un libre pouvoir d'examen en
matière de circulation routière. Il est vrai que la pratique du Conseil fédéral
pouvait conduire à mettre en doute l'application de l'art. 36 LJPA; le Tribunal
administratif en avait même déduit qu'il devait exercer un libre pouvoir
d'examen sur les mesures relevant de l'art. 3 al. 4 LCR (GE 1992.0127 du 19 mai
1994, RDAF 1994 p. 483) et en tous les cas, la situation demeurait assez
confuse (voir l'arrêt TA GE 1996.0080 du 14 février 1997 et les nombreuses
références citées). Il n'y a cependant plus lieu de tenir compte de la
jurisprudence du Conseil fédéral, qui n'est plus compétent en la matière. Il
convient donc de s'en tenir strictement à l'art. 36 LJPA, selon lequel le
contrôle du Tribunal administratif est limité à la légalité. On rappellera à
cet égard que le tribunal ne jouit pas d'une liberté d'appréciation qui lui
permettrait de choisir la solution la plus adéquate, ce qui reviendrait à
étendre sa cognition à l'opportunité. Il doit plutôt contrôler l'application de
la loi par l'autorité inférieure tout en respectant sa latitude de jugement,
par laquelle elle peut opter entre plusieurs interprétations du texte légal. Ce
faisant, il doit s'imposer une certaine retenue lorsque l'autorité de première
instance connaît mieux que lui les circonstances locales ou les particularités
techniques du cas (cf. arrêt TA GE 2003.0054 du 6 novembre 2003; RDAF 1998 I 68
+ réf. cit.).
Conformément à la jurisprudence, il y a abus du
pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont
dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction
de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité
(cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 cons.
4a). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre
de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas
(par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à
elle). On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif
visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation,
se considère comme liée (voir notamment arrêt TA PE 1997/0615 du 10 février
1998).
3.
Déposés dans le délai de vingt jours institué par l'art.
31 al. 1er LJPA, les recours ont en outre été déposés en temps utile, de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
4.
Aux termes de l'art. 3 de la loi fédérale sur la
circulation routière du 19 décembre 1958 (ci-après : LCR), la souveraineté
cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral (al.
1). Les cantons sont compétents pour interdire, restreindre ou régler la
circulation sur certaines routes. Ils peuvent déléguer cette compétence aux
communes sous réserve de recours à une autorité cantonale (al. 2). En l'espèce,
la municipalité est au bénéfice d'une délégation de compétence en matière de
signalisation routière (art. 4 al. 2 LVCR), de sorte qu'elle est compétente
pour adopter la réglementation litigieuse.
5.
a) L'art. 3 al. 4 LCR permet aux cantons et aux communes
d'édicter d'autres limitations aux prescriptions que l'interdiction complète ou
temporaire de circuler prévue à l'art. 3 al. 3 LCR, en stipulant ce qui suit :
"D'autres limitations ou prescriptions peuvent être
édictées lorsqu'elles sont nécessaires pour protéger les habitants ou d'autres
personnes touchées de manière comparable contre le bruit et la pollution de
l'air, pour éliminer les inégalités frappant les personnes handicapées, pour
assurer la sécurité, faciliter ou régler  la circulation, pour préserver la
structure de la route, ou pour satisfaire à d'autres exigences imposées par les
conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut être restreinte
et la parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers
d'habitation (...)."
Ces mesures concernent par exemple les interdictions
partielles de circuler (pour certaines catégories de véhicules), les
limitations de vitesse ou les autres mesures destinées à diminuer ou à
tranquilliser le trafic, telle que la création de rues résidentielles (JAAC,
1990/54 p. 41 no 8.) Elles peuvent être adoptées pour des raisons relevant de
la police de la circulation (sécurité des piétons, modération du trafic), de la
construction (protection de la structure de la route) ou "d'autres
exigences imposées par les conditions locales". L'art. 23 de la loi
vaudoise sur les routes du 10 décembre 1991, relatif au service hivernal,
confirme la faculté pour le canton comme pour les communes de ne pas ouvrir à
la circulation durant l'hiver des tronçons déterminés de routes communales,
hors des localités.
b) Dans les domaines énumérés ci-dessus, les cantons
et les communes bénéficient d'une grande marge d'appréciation (arrêts TA GE
1999.0159 du 31 janvier 2002, 1999.0163 du 7 février 2005 + réf. cit.), mais
les décisions prises sur la base de la disposition susmentionnée doivent
respecter le principe de la proportionnalité (arrêt TA GE.1997.0187 du 1er
décembre 1998, cf. également ATF 101 Ia 565). En d'autres termes, les mesures
administratives de limitation ne sont licites que si elles sont propres à
atteindre le but d'intérêt public recherché, en restreignant le moins possible
la circulation et tout en ménageant le plus possible la liberté individuelle.
Il faut qu'il existe un rapport raisonnable entre le but visé et les
restrictions de liberté qu'il nécessite (Bussy, Rusconi, Code suisse de la
circulation routière, commentaire, 2
ème
éd., ad art 3 al. 4 LCR+
réf. cit.).
Selon l'art. 101 al. 3 de l'Ordonnance sur la
signalisation routière du 5 septembre 1979 (OSR), les signaux et les marques ne
doivent pas être ordonnés et placés sans nécessité ni faire défaut là où ils
sont indispensables. S'il est nécessaire d'ordonner une réglementation locale
du trafic, l'art. 107 al. 5 OSR précise que l'autorité doit opter pour la
mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible la circulation.
Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation locale du trafic
se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas échéant, abrogée
par l'autorité.
6.
Dans le cas présent, les recourants estiment en substance que
la suppression du tronçon supérieur du téléski et la limitation du domaine
skiable sur la route des Prévondes, les skieurs étant désormais cantonnés
exclusivement en aval de la route, justifiaient pleinement le réexamen de
l'interdiction hivernale sur la route précitée. Cependant, la nouvelle solution
retenue par la municipalité restreint leurs droits et les obligent à emprunter
à la montée la route de Sonloup, qui est une piste de luge très fréquentée, ce
qui entraîne dès lors un risque accru d'accidents. De son côté, l'autorité
intimée soutient que des motifs de sécurité justifient pleinement la nouvelle
réglementation, que le maintien de la piste de luge sur la route des Prévondes
est recommandé par toutes les sociétés d'intérêt local et que les mesures mises
en place pour informer les lugeurs de la présence éventuelle d'automobilistes
sur la route de Sonloup sont nettement suffisantes pour prévenir la survenance
d'accidents.
Il convient dès lors d'examiner si la décision
entreprise, qui modifie la réglementation en vigueur depuis plus de vingt ans,
respecte au minimum l'un des buts énumérés à l'art. 3 al. 4 LCR et est conforme
au principe de la proportionnalité tel que décrit ci-dessus. D'emblée, il faut
constater que l'objectif poursuivi par l'autorité de supprimer la circulation
dans le sens de la montée sur la route des Prévondes afin de sécuriser les
usagers de la piste de luge ouverte sur cette route pendant trois mois par
année s'avère, dans l'absolu, parfaitement légitime en tant qu'il correspond
précisément à l'un des buts mentionnés à l'art. 3 al. 4 LCR.
7.
S'agissant plus précisément de la signalisation des pistes
de luge, l'art. 46 al. 2bis de l'Ordonnance sur les règles de la circulation
routière du 13 novembre 1962 (OCR) prescrit qu'il est possible d'utiliser les
aires de circulation destinées aux piétons et, sur les routes secondaires à
faible circulation (par exemple dans les quartiers d'habitation), toute la
surface de la chaussée pour pratiquer des activités, notamment des jeux, qui se
déroulent dans un espace limité, ceci pour autant que les autres usagers de la
route ne soient ni gênés, ni mis en danger. Aux termes de l'art. 48 al. 1bis
OCR, les skis et les luges peuvent être utilisés comme moyen de locomotion aux
endroits où cela est conforme à l'usage local.
Dans ses recommandations, le BPA a adopté en la
matière les principes suivants :
·
"
Sur les
tronçons de routes qui, en hiver, sont désignés et publiés par les autorités de
police locale compétentes comme étant propres à la pratique de la luge, des
mesures concernant la circulation et une signalisation adéquate sont
nécessaires.
·
Les chemins
ouverts aux lugeurs doivent être frappés d'une interdiction générale de
circuler dans les deux sens (signal no 2.01). Des barrages supplémentaires aux
deux extrémités du chemin ouvert aux lugeurs appuient cette mesure concernant
la circulation
.
·
Si,
exceptionnellement, les riverains doivent pouvoir emprunter le chemin ouvert
aux lugeurs, il est à signaler comme sens unique (signal no 4.08) avec
interdiction de circuler dans le sens de la montée (signal no 2.02) près de
l'entrée inférieure dans le chemin ouvert aux lugeurs. Le propriétaire de la
route conserve, dans ce cas, la charge d'entretien nécessaire et la
responsabilité de l'ouvrage.
·
(...)
·
La circulation
temporaire sur le chemin ouvert aux lugeurs est inadmissible pour des raisons
de sécurité du trafic.
·
(...)."
Il est vrai qu'allant au-delà de ces
recommandations, le représentant du BPA a même fortement recommandé, lors de
son audition le 7 février 2004, la fermeture pure et simple de la piste de luge
sur la route des Prévondes pour des motifs de sécurité. Quoi qu'il en soit,
l'existence d'une piste de luge telle que celle de la route des Prévondes est
conforme tant à la loi qu'aux recommandations du BPA, puisque la circulation
dans le sens de la montée est désormais interdite par la nouvelle
réglementation.
8.
La décision entreprise doit ensuite être examinée au
regard des exigences du principe de la proportionnalité décrit ci-dessus (cons.
5 b) et on ne saurait à cet égard ignorer les conséquences qu'elle entraîne pour
la sécurité du trafic sur la route de Sonloup, notamment pour celle des
recourants contraints d'emprunter cette dernière pour rentrer chez eux. En d'autres
termes, il s'agit de comparer l'amélioration de la sécurité, tant pour les
lugeurs que pour les conducteurs de véhicules, qui résulte de la restriction de
circuler à la montée sur la route des Prévondes par rapport aux inconvénients
du report de circulation que cette mesure impose sur la piste de luge de la
route de Sonloup.
a) Les recourants allèguent - ce que l'intimée
reconnaît d'ailleurs - que depuis la saison d'hiver 2002/2003, la piste de ski
à proximité de la route des Prévondes a été raccourcie, le ski-lift
partiellement désaffecté, les skieurs étant désormais cantonnés en aval de la
route. Le risque de collision avec les skieurs a dès lors complètement disparu.
Quant à la piste de luge, elle est nettement moins utilisée que celle de la
route de Sonloup étant donné l'absence de remontée mécanique. Sur ce point, la
municipalité affirme toutefois que la piste est essentiellement fréquentée par
des connaisseurs et qu'il est indispensable de la maintenir puisqu'en raison de
son orientation au nord, son enneigement dure plus longtemps et bénéficie d'une
meilleure qualité. Si ces affirmations sont vraisemblablement exactes en ce qui
concerne l'enneigement de la piste, elles soulèvent en revanche de sérieux
doutes quant à l'importance de sa fréquentation. On en veut pour preuve que le
site internet de la commune de Montreux consacré à la pratique de la luge aux
Avants ne mentionne absolument pas l'existence d'une autre piste de luge que
celle de la route de Sonloup. Par ailleurs, vu son exposition, l'enneigement
sur la route des Prévondes reste incontestablement plus ferme, ce qui garantit
une circulation plus sûre que sur une neige complètement ramollie, ou, le cas
échéant, transformée en glace, comme cela peut se produire sur la route de
Sonloup. Il convient de relever en outre qu'aucun accident de circulation ne
s'est jamais produit sur la route des Prévondes en plus de vingt ans, ce qui
tend à démontrer que la sécurité y était assurée, malgré sa pente relativement
raide et sa visibilité partiellement masquée par un virage.
b) S'agissant ensuite de la route de Sonloup, la
situation est fondamentalement différente. Durant la période autorisée, sa
fréquentation comme piste de luge est, de l'avis unanime des parties,
considérable. A tout le moins, est-elle sans commune mesure avec celle de la
route des Prévondes. S'il est vrai qu'un seul accident   - au demeurant
grave - s'est produit en plus de vingt ans entre un véhicule automobile et un
lugeur, il n'en reste pas moins que cet élément n'est à lui seul pas suffisant
pour démontrer que tout risque de nouvel accident peut être exclu, d'autant
plus que plusieurs recourants ont affirmé lors de l'inspection locale ne pas
emprunter ce tronçon de crainte d'entrer en collision avec des lugeurs. D'après
la nouvelle réglementation, ils seront contraints de rentrer chez eux en
utilisant la route de Sonloup dans le sens de la montée, ce qui augmentera de
manière non négligeable le nombre de voitures sur ce tronçon et, partant, le
risque d'accidents. Il est surprenant de constater à cet égard que la municipalité
n'hésite pas à justifier la décision attaquée en se prévalant du fait que
celle-ci va dans le sens des recommandations du BPA (soit sens unique avec
interdiction de circuler à la montée lorsque des riverains doivent pouvoir emprunter
un chemin ouvert aux lugeurs), tout en passant complètement sous silence le
fait que ces recommandations ne sont en revanche pas suivies pour la route de
Sonloup, alors même qu'il s'agit d'une route beaucoup plus fréquentée par les
lugeurs (fréquemment en provenance de cantons voisins et ignorant l'existence
des autorisations en faveur des riverains, présence de nombreux enfants sans
surveillance et n'ayant pas toujours conscience du danger), d'une part, et que
le trafic dans le sens de la montée va s'y accroître, d'autre part. Dans ces
conditions, la mesure litigieuse, tout en poursuivant un intérêt public
légitime, soit l'amélioration de la sécurité sur la route des Prévondes, porte indirectement
une sérieuse atteinte à un autre intérêt public tout aussi important, en ce
sens qu'elle aggrave la sécurité sur la route de Sonloup. De plus,
l'amélioration que la nouvelle réglementation permettrait d'atteindre s'avère
nettement moins importante que l'augmentation du danger qui en résulterait sur
la route précitée. Cela étant, la décision entreprise viole le principe de la
proportionnalité. Le maintien du système actuellement en vigueur, qui n'est certes
peut-être pas pleinement satisfaisant au regard des exigences de la sécurité du
trafic, reste néanmoins nettement moins dangereux que celui envisagé par la
décision incriminée, cela d'autant plus qu'il n'est en vigueur que pendant une
période limitée de l'année (15 décembre au 15 mars).
c) On relèvera encore qu'en hiver 2002, soit il y a
à peine deux ans, la direction de police avait approuvé les mesures envisagées
par les riverains, consistant notamment à ouvrir librement l'axe
Prévondes-Cergnaule en relevant, parmi d'autres arguments, que le service de
voirie était disposé à prendre les mesures de déneigement adéquates (cf.
proposition no 17/2002). Certes, cette proposition n'a pas été suivie par la
municipalité, qui n'a toutefois pas clairement justifié sa position, se
limitant à se référer à des renseignements complémentaires obtenus de la part
de l'un de ses conseillers municipaux (cf. p.-v. de la séance du 22 novembre
2002). Sans remettre en cause cette décision, le Tribunal constate néanmoins
que toute possibilité d'entretien de la route des Prévondes ne paraît pas aussi
problématique que le soutient aujourd'hui l'intimée.
9.
La municipalité se retranche enfin derrière le prétendu
accord des sociétés locales, qui auraient toutes approuvé l'adoption du nouveau
système de circulation. Or, interpellées dans le cadre de l'instruction du
recours, ces dernières ne paraissent pas avoir des positions aussi évidentes.
Dans leurs écritures, MVR a déclaré ne pas être concerné par l'exploitation de la
piste de luge sur la route des Prévondes; le SIA a pour sa part recommandé le
retour à l'ancien système (cf. dans le même sens, la position de sa présidente
lors de la séance du 4 mars 2002); quant au SID, il a également relevé qu'il ne
lui appartenait pas de se prononcer sur la nouvelle réglementation, mais a
précisé que celle-ci ne lui permettrait plus d'assurer le damage de la route
des Prévondes. Cet argument a été contredit par les recourants, qui ont exposé
qu'une seconde dameuse se trouvant à Orgevaux était en mesure de préparer la
piste, qu'un tracteur agricole muni d'une benne pouvait également assumer ce
travail (comme cela aurait d'ailleurs déjà été fait) et qu'enfin, un tel raisonnement
pour justifier la fermeture de la route dans le sens de la montée paraissait inadéquat
par rapport au fait que l'entretien de la piste n'impliquait que quelques
passages par année. On rappellera enfin que dans sa proposition du 4 novembre
2002, la direction de police soulignait, pour étayer sa proposition allant dans
le sens d'une ouverture sans restriction de la route des Prévondes, que les
présidents de la Société des intérêts des Avants et des Intérêts de
Villars-Chamby avaient été "
consultés
", ce qui tend à
démontrer, à tout le moins, qu'ils ne s'étaient pas opposés à la solution
envisagée.
Ainsi, les déterminations des sociétés
susmentionnées n'ont aucune incidence sur le caractère bien-fondé ou non de la
décision attaquée et le Tribunal ne saurait les prendre en considération.
10.
Il ressort des considérants qui précèdent que la décision
entreprise, justifiée dans son principe en ce sens qu'elle poursuit un intérêt
public (amélioration de la sécurité sur la route des Prévondes), ne respecte en
revanche pas le principe de la proportionnalité, dans la mesure où elle affecte
gravement la sécurité sur la route de Sonloup pendant la période ouverte à
pratique de la luge.
Cela étant, le recours doit être partiellement
admis, soit uniquement en ce sens qu'il annule la décision attaquée, ce qui
correspond aux conclusions très subsidiaires des recourants. Vu l'issue du
pourvoi, les frais du présent arrêt seront partagés entre les recourants et la
commune (art. 55 al. 1 et 2 LJPA). N'obtenant que très partiellement gain de
cause et n'ayant au surplus pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, les recourants n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1
LJPA).
Par ces
motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux parue dans la Feuille
des avis officiels du canton de Vaud du 30 novembre 2004 relative à la nouvelle
signalisation routière à la route des Prévondes, tronçon Sonloup-route du
Vallon de Villars, est annulée.
III.
Un émolument partiel de 1'000 (mille) francs est mis à la
charge des recourants.
IV.
Un émolument partiel de 1'700 (mille sept cents cents)
francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
lm/Lausanne, le 13 juin 2005
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).