vd_omni · AC.1999.0179 · 2005-01-24 · fr

MÜHLETHALER, MÜHLMANN, MATHIER, MAIMONE, GENIER, KAVANAGH, KAVANAGH, TISSERAND, TISSERAND, ROMY, ROMY, ZÜRCHER, ZÜRCHER, BUCHS, BUCHS, CLERC, CLERC, FÄSSLER, FÄSSLER, COLLAUD, COLLAUD/DIVORNE, Département des infrastructures, GRIGOLIN, Municipalité d'Avenches | Intérêt public et dérogations en matière de police des constructions en l'absence de base légale en droit communal (construction destinée à la mise en valeur de vestiges romains à Avenches). La LPNMS ou un arrêté de classement fondé sur cette loi ne semblent pas pouvoir justifier (en dehors des mesures de sauvegarde urgentes prévues par la LPNMS) l'octroi de dérogations aux règles de police des constructions en vigueur. Analogie avec la solution identique pour les constructions de la protection civile et les centres d'accueil pour requérants d'asile. Admission du recours contre le permis de construire communal autorisant le projet cantonal car même la solution contraire (pesée d'intérêts) adoptée en 1988 par la CCRC pour le Château de la Roche à Ollon n'aboutirait pas à un autre résultat, vu les dérogations massives au COS, à la distance à la limite, etc., par rapport aux intérêts des voisins.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.01.2005 AC.1999.0179

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 janvier 2005
Composition
Pierre Journot, président; M. Antoine Thélin et M.
Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Recourants
1.
Violette MÜHLETHALER,
à Avenches,
2.
Angèle MÜHLMANN,
à Avenches,
3.
Jean-François MATHIER,
à Avenches,
4.
Domenica MAIMONE,
à Avenches,
5.
Claude GENIER,
à Avenches,
6.
Pierre KAVANAGH,
à Avenches,
7.
Suzanne KAVANAGH,
à Avenches,
8.
Patrick TISSERAND,
à Avenches,
9.
Nicole TISSERAND,
à Avenches,
10.
Christian ROMY,
à Avenches,
11.
Monique ROMY,
à Avenches,
12.
Françoise ZÜRCHER,
à Avenches,
13.
Moritz ZÜRCHER,
à Avenches,
14.
Antoinette BUCHS,
à Avenches,
15.
René BUCHS,
à Avenches,
16.
René CLERC,
à Avenches,
17.
Julienne CLERC,
à Avenches,
18.
Claude FÄSSLER,
à Avenches,
19.
Hélène FÄSSLER,
à Avenches,
20.
André COLLAUD,
à Avenches,
21.
Patricia COLLAUD,
à Avenches,
tous
représentés par Violette MÜHLETHALER, à Avenches,
Autorités intimées
1.
Municipalité
d'Avenches,
2.
Département des
infrastructures,
représenté par Service des
bâtiments,
Propriétaires
1.
Jean-Pierre DIVORNE,
à Avenches,
2.
Anne-Lise GRIGOLIN,
à Pully,
Objet
Recours Violette MÜHLETHALER et consorts
contre décision de la Municipalité d'Avenches du 29 septembre 1999 (abri pour
les thermes romains et parking)
Vu les faits suivants
A.
La parcelle no 2'314 d'Avenches,
située à la rue de la Tour, est colloquée en zone d'habitation collective C1 du
règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions, tel
qu'il résulte d'une modification partielle approuvée par le Conseil d'Etat le
18 novembre 1977. La zone d'habitation collective C1 fait l'objet d'un nouveau
chapitre 7 bis de ce règlement qui contient les dispositions suivantes :
"Art. 24 bis
Cette zone est destinée aux habitations isolées
en bande ou en terrasse. Des activités artisanales intégrées à l'habitat et ne
portant pas préjudice au voisinage sont autorisées.
art. 24 ter
L'ordre non contigu est obligatoire. Cependant
la Municipalité peut autoriser la contiguïté pour des habitations en bande.
art. 24 quater
La distance minimum "d" entre les
façades et la limite de propriété voisine ou du domaine public, s'il n'y à pas
d'alignement est fonction de sa plus grande dimension "a" en plan:
Si
"a" est inférieur à 20.00 m. :
d
= 6.00 m.
Si "A" est supérieur à 20.00 m. :
d
= 6.00 m.     +
a - 20 m.
5
Entre les bâtiments sis sur une même propriété,
ces distances sont additionnées.
Art 24 quinquies
- Le nombre des niveaux est limité à deux.
- La hauteur de la corniche ne dépassera pas
7.00 m.
- Les combles aménagés comptent pour un niveau.
Art. 24 sexies
La surface bâtie ne peut excéder le sixième de
la surface totale de la parcelle.
Art. 24 septies
Les toitures seront recouvertes de tuiles ou de
matériaux d'aspect similaire. La pente se maintiendra entre 20 et 45° ou 36 et
100 %.
Art. 24 octies
Lorsque la pente naturelle du terrain le
permet, la Municipalité peut autoriser des bâtiments en terrasse (gradins) ou
en bande à la condition que soient respectées les distances réglementaires.
Dans ce cas, le rapport entre la surface bâtie et la surface de la parcelle
n'est pas applicable.
Art. 24 novies
Toutes les constructions, isolées, en bande ou
en terrasse, auront soit la pente du toit, soit la plus longue dimension en
plan, parallèle aux courbes de niveaux."
Cette parcelle se trouve par ailleurs
à l'intérieur du mur d'enceinte romain qui est l'un des objets visés par
l'arrêté de classement du 4 décembre 1987 concernant la protection du site de
la ville romaine d'Aventicum et de ses annexes, sur le territoire de la Commune
d'Avenches. L'art. 5 de cet arrêté de classement prévoit que le territoire se
trouvant à l'intérieur du mur d'enceinte romain est une région archéologique au
sens de l'art. 67 LPNMS, que tout travail en sous-sol ou en surface excédant
l'utilisation agricole doit faire l'objet d'une autorisation spéciale du
Département des travaux publics, et que la section des monuments historiques et
archéologie détermine au préalable les investigations nécessaires ainsi que
leur étendue et qu'elle fait procéder aux travaux de fouille.
B.
En 1991, le propriétaire de la
parcelle no 2'314 a projeté la construction d'un groupe de dix habitations. Des
sondages archéologiques ont été exécutés avant l'enquête publique. Conformément
aux conditions dont les permis de construire délivrés étaient assortis, des
fouilles préalables ont été exécutées. Elles ont permis la mise à jour de
vestiges comprenant un bassin de piscine avec une abside semi-circulaire bien
conservée, sous les décombres d'un édifice plus tardif. La section monuments
historiques et archéologie du service cantonal des bâtiments expose que ces
éléments des anciens thermes, dont une piscine monumentale, méritaient d'être
sauvegardés contrairement aux autres vestiges trouvés dans le reste du terrain.
Cette section expose aussi qu'à la même époque, le propriétaire n'était pas
parvenu à réunir le financement nécessaire à la réalisation complète du projet
autorisé. L'Etat de Vaud a acheté la parcelle le 13 mars 1996.
C.
A la suite d'une procédure qui a
impliqué notamment une publication dans la Feuille des avis officiels et dans
le quotidien 24 heures en date du 23 mars 1999, le Département des
infrastructures a rendu le 4 mai 1999 une décision de classement dont ont
extrait le passage suivant :
1) Décision
En vue d'assurer la sauvegarde et la
conservation des thermes romains de l'insula 19 sis à Avenches, il est procédé
à leur classement (p.e.; p.p).
2) Etendue du classement
Le classement s'étend aux vestiges délimités
selon Ie plan annexé dans les parcelles 2314, 2112,759 et 760.
3) But du classement
La présente décision et le plan qui
l'accompagne ont pour but d'assurer la protection des thermes romains de
l'insula 19, en dehors de l'emprise du plan de classement du 4 décembre 1987,
leur accès et visites publics
4) Intérêt de l'objet
Cette partie des thermes romains mis au jour en
1993 inclut les vestiges très bien préservés de deux états successifs: une
grande piscine d'eau froide, datée de 29 après J.-C., fait partie du plus
ancien complexe de bains publics gallo-romain connus en Suisse. Une
reconstruction en 135-137 après J.-C. a laissé des restes imposants et biens
conservés de ses installations techniques: couloir d'accès, chaufferies,
canalisations. L'ensemble représente un intérêt archéologique et démonstratif
remarquable. Ces objets complètent la visite du site d'Aventicum et des ses
monuments antiques.
5) Mesures de protection déjà prises
Les thermes sont inclus dans la région
archéologique d'Aventicum, en référence à l'article 67 de la LPNMS. Un projet
de protection et de mise en valeur garantissant la conservation et la
visibilité des vestiges a été élaboré. Les crédits d'ouvrage nécessaires à sa
réalisation ont été accordés au Conseil d'Etat par décret du 17 juin 1998.
L'Etat a acquis le terrain contenant les vestiges les plus intéressants
(parcelle 2314). Des servitudes de superficie en sous-sol sont constituées sur
une des parties contiguës des parcelles voisines no 2112 et 760, pour permettre
la visibilité en sous-sol à l'intérieur du projet de plusieurs éléments
importants des thermes. La parcelle 759, partiellement touchée par le projet,
est l'objet d'une promesse de vente à l'Etat de Vaud.
6) Mesures de protection et mise en valeur
Les vestiges antiques constitués de matériaux
sensibles aux intempéries (terre cuite, mortier de chaux, pierre de taille)
doivent être conservés sous abri fermé dans des conditions d'humidité et de
température et de lumière contrôlées. Les aménagements doivent être conçus de
manière à donner les vues et les informations nécessaires aux visiteurs. Ils
doivent également mettre les vestiges hors de toute atteinte.
7) Autorisation du Département
Toutes réparations, modifications ou transformations
des parties classées devront, au préalable, recevoir l'approbation du
Département des infrastructures.
8) Dispositions pénales
(...)
D.
Suite à diverses études d'hydrogéologie,
de climatologie de l'abri, d'architecture et d'ingénieurs, un projet d'abri
fermé, d'une hauteur permettant de maintenir des conditions d'humidité
suffisantes après abaissement du niveau de la nappe phréatique, a fait l'objet
d'un exposé des motifs et projet de décret demandant un crédit d'ouvrage qui a,
après réduction du montant à la demande de la Commission parlementaire, été
accordé par le Grand Conseil par décret du 17 juin 1998.
E.
Du 8 au 28 juin 1999 a été mis à
l'enquête la construction, sur la parcelle no 2'314 (avec une partie enterrée
sur les parcelles voisines à l'est au bénéfice des droits nécessaires) d'un
abri pour les thermes romain de l'insula 19.
Rappelant la surface de la parcelle no
2'314 qui est de 1'175 m
²
, la demande
de permis de construire fait état d'une surface bâtie projetée de 937 m
²
. D'après le plan de toiture faisant partie du
dossier d'enquête, la surface couverte est de 817 m
².
D'après le plan des façades, la toiture plate en très légère pente est cotée à
son sommet (ell
e ne comporte pas d'avant-toit)
à l'altitude 459,50 m et le sol originel à cet endroit à l'altitude 451,45
mètres. D'après le plan de situation, la façade sud-est du couvert est
implantée à 70 cm de la limite de parcelle. Cette distance à la limite est de 1,80
m pour la façade nord-est et de 6,10 m pour la façade nord-ouest.
F.
Les nombreuses oppositions déposées
durant l'enquête publique ont été rejetées par des décisions de la municipalité
du 29 septembre 1999 qui exposent que la municipalité délivrera le permis de
construire à l'échéance du délai de recours.
G.
Par acte du 18 octobre 1999, les
recourants énumérés en tête du présent arrêt ont contesté ces décisions en
concluant à leur annulation. Ils demandent aussi la constatation d'un vice de
forme dans la décision de classement du Département des infrastructures du 4
mai 1999.
La municipalité a conclu au rejet du
recours en date du 15 novembre 1999.
Le Département des infrastructures,
Service des bâtiments, en a fait de même le 17 novembre 1999.
H.
Le Tribunal administratif a tenu
audience le 21 mars 2001 en présence des recourants Mühlethaler, Mathier,
Maimone, Kavanagh, Tisserand, Romy, des propriétaires concernés Divorne et
Grigolin. La municipalité étant représentée par Martine Cherbuin, syndic et le
Département des infrastructures par François Cattin, Jean-Paul Pillet,
architectes, et par l'archéologue cantonal Denis Weindmann.
Le Tribunal administratif a procédé à
une inspection locale.
Un représentant de la municipalité a
précisé que le plan général d'affectation allait être modifié mais que rien de
spécial n'était prévu pour le projet litigieux.
Le représentant du département
cantonal a expliqué que l'enquête consacre l'intérêt public qui justifie la
dérogation au règlement communal, et que l'arrêté de classement ne peut pas
fixer la hauteur du projet car ce n'est pas un règlement d'affectation.
I.
A la demande du Département des
infrastructures, le tribunal a notifié aux parties le dispositif du présent
arrêt en date du 10 juin 2003.
Considérant en droit
1.
Il n'est pas contesté qu'une partie
au moins des recourants sont des voisins directs de la parcelle où prendrait
place le projet litigieux. Leur qualité pour recourir au sens de l'art. 37 LJPA
doit donc être admise. Est en revanche sans importance à cet égard le fait que
l'un des recourants soit membre de la municipalité (AC.1995.0119 du 3 septembre
1997; AC.2002.0192 du 24 février 2004, consid. 6 infine).
2.
L'art. 104 al. 1 LATC prévoit ce qui
suit :
"Avant de délivrer le permis, la
municipalité s'assure que le projet et conforme aux dispositions légales et
réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie
d'élaboration."
En l'espèce, il n'est pas contesté que
le projet n'est pas conforme à diverses dispositions du règlement communal.
Comme les recourants le soulignent, le coefficient d'occupation du sol fixé par
le règlement n'est pas respecté. En effet, l'art. 24 septies du règlement
communal prévoit que la surface bâtie ne peut excéder le 6
ème
de la
surface totale de la parcelle. Or en l'espèce la parcelle no 2'314 a une
surface de 1'176 m
²
et la
construction projetée (sans ses parties souterraines) couvrira une surface de
817 m
²
, ce qui est manifestement
supérieur au maximum réglementaire. De même, compte tenu de la plus grande
dimension en plan du projet qui atteint 27,90 m, la distance entre les façades
et la limite des propriétés voisines devrait être supérieur à 7 m compte tenu
de la formule mathématique qui fixe cette distance dans le règlement communal.
Or cette distance n'est respectée sur aucun des côtés de la construction, qui
même implantée à moins d'un mètre de la limite sud-est et à moins de 2 mètres
de la limite nord-est de la parcelle.
De même encore, la pente de la toiture
est très faible et sa couverture métallique alors que l'art. 24 septies du
règlement communal exige une couverture en tuile ou analogue et une pente
comprise entre 36 et 100%.
Quant à la hauteur à la corniche, elle
paraît supérieure à 8 m d'après les cotes de l'un des plans d'enquête (459,50 -
451,45) et même si les décisions attaquées paraissent exiger une réduction d'un
mètre, le maximum réglementaire semble dépassé, encore que l'on puisse
s'abstenir de trancher sur ce dernier point.
Compte tenu des diverses irrégularités
ci-dessus, soulevées à juste titre par les recourants, la municipalité ne
pouvait pas accorder le permis de construire, sauf à consentir des dérogations.
3.
Selon l'art. 6 al. 2 LATC, l'Etat et
les communes ne peuvent accorder des dérogations à des particuliers que dans
les limites autorisées par la loi, les règlements et les plans.
En l'espèce, le règlement communal ne
contient pas la disposition, fréquente en pratique, qui permet à la
municipalité d'octroyer des dérogations de minime importances, notamment pour
les constructions d'utilité publique. A fortiori, elle ne contient pas de règle
dérogatoire qui utiliserait les possibilités étendues de dérogation que la
nouvelle teneur de l'art. 85 LATC permet aux communes de prévoir dans leur
règlement communal.
C'est donc sans base légale formelle
que la municipalité a accordé diverses dérogations aux règles évoquées
ci-dessus.
4.
Ni la municipalité, dans sa réponse
du 15 novembre 1999, ni le Service des bâtiments du Département des
infrastructures dans celle qu'il a déposée le 17 novembre 1999, n'ont esquissé
de justification quand à l'octroi des dérogations évoquées ci-dessus. Le
Service des bâtiments se contente d'évoquer les contraintes techniques qui
résident dans la nécessité de maintenir un important volume susceptible de
conserver une humidité suffisante nécessaire pour la conservation des vestiges.
Interpellé en audience, il s'est borné à invoquer l'intérêt public, qui
suffirait selon lui à justifier les dérogations.
a) Il est vrai que la question de
savoir si certaines constructions peuvent échapper aux règles ordinaires de
police des constructions pour des motifs supérieurs s'est déjà posée dans
certains cas. Tel a été le cas des constructions de protection civile, par
analogie avec les constructions militaires (arrêt du Tribunal administratif
AC.7481 du 5 juin 1992), du moins jusqu'à ce que le Tribunal administratif
s'avise de ce que le droit fédéral réservait expressément les autorisations de
construire prévues par le droit cantonal. Les constructions de protection
civile sont donc bien soumises au droit cantonal et communal en matière de
constructions et d'aménagement du territoire (arrêt AC.1990.7521 du 15 juillet
1992).
b) De même, la Commission cantonale de
recours en matière de construction avait considéré que l'hébergement des
requérants d'asile par les cantons constituait une tâche fédérale, dans
l'exécution de laquelle les prescriptions cantonales et communales en matière
de construction devaient s'effacer (prononcé 6736 du 20 novembre 1990, partiellement
publié dan RDAF 1991 p. 84). Le Tribunal administratif a jugé au contraire que
même si la mise à disposition de logement à des demandeurs d'asile constitue un
tâche urgente, elle n'impliquait aucune dérogation à l'assujettissement des
centres nécessaires au droit formel et matériel de l'aménagement du territoire
et des constructions (AC.1991.0147 du 18 août 19992; AC.1992.0212 du 28 juin
1993).
c) La question d'une exception aux
règles de police des constructions s'est aussi posée en relation avec la
protection des monuments historiques. Dans un cas concernant les travaux dont
devait faire l'objet le Château de la Roche à Ollon, la Commission cantonale de
recours en matière de police des constructions avait rappelé que même s'ils
sont fondés sur la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments
et des sites (LPNMS) et sur un arrêté de classement, les travaux soumis à permis
de construire ne peuvent pas être soustraits aux prescriptions formelles et
matérielles édictées en matière de police des constructions, l'Etat étant en
principe soumis, pour ses propres constructions, aux dispositions applicables
en la matière. La Commission de recours avait néanmoins procédé à une pesée
d'intérêt pour déterminer si la sauvegarde de l'intérêt public et la conservation
des monuments historiques pouvaient justifier que l'on s'écarte d'une stricte
application des règles édictées en matière de police des constructions. Elle
avait finalement constaté que la conservation du Château de la Roche pourrait
être totalement compromise s'il fallait attendre la légalisation d'un plan
d'affectation partiel pour poursuivre les travaux de consolidation nécessaires d'un
édifice qui menaçait ruine. Elle avait aussi relevé que le voisin opposant
avait surtout recouru dans le but d'obtenir de la municipalité, en contrepartie
du retrait de son recours, l'octroi d'un permis de construire pour un immeuble
voisin dont il était lui-même propriétaire. Elle avait donc rejeté le recours
malgré le fait que l'on se trouvait selon elle en présence d'une reconstruction
d'un bâtiment en ruines au sens de l'art. 80 al. 3 LATC. (Commission cantonale
de recours, prononcé no 5'592 du 13 juillet 1998).
On peut se demander si l'on peut
réellement maintenir une jurisprudence qui écarte les règles de police des
constructions sur la base d'une simple pesée d'intérêt. Il semblerait plus
conforme de s'en tenir au principe de la légalité et de n'autoriser des
dérogations que lorsqu'elles sont, comme le prévoit l'art. 6 LATC, prévues par
la loi. Celle-ci prévoit d'ailleurs des possibilités de dérogation étendues à
l'art. 85 LATC, mais il faut aussi rappeler que lorsque les dispositions réglementaires
communales sont lacunaires, notamment en matière de construction d'intérêt
public, l'examen des recours contre de tels projets présente des difficultés
considérables (AC.2001.0026 du 31 décembre 2002, s'agissant d'une école à
Aigle, AC.2001.0215 du 31 janvier 2003, s'agissant du quartier du CHUV à
Lausanne).
A ceci s'ajoute que dans l'affaire du
Château de la Roche, le Conseil d'Etat avait renoncé à révoquer le classement
du Château et en avait entamé l'expropriation, car une association s'était
proposée pour le restaurer. C'est ainsi que les travaux de consolidation
urgents avaient été mis à l'enquête selon la procédure ordinaire, ce qui est
une situation exceptionnelle. Dans la plupart des cas, les dispositions de la
LPNMS sur les mesures conservatoires urgentes que le département cantonal peut
ordonner en cas de danger imminent (art. 10 LPNMS) et sur l'entretien et la
conservation des objets classés, (exécution par substitution, renvoi de l'art.
55 al. 2 aux art. 29 ss LPNMS) devraient trouver application, ce qui devrait
éviter assez logiquement de poser la question de savoir si ces travaux
échappent pour cause d'urgence aux règles ordinaires de la police des
constructions.
Quoi qu'il en soit, on peut laisser
finalement la question ouverte car en l'espèce, même si l'on devait procéder à
une pesée d'intérêt, comme l'a fait en son temps la Commission de recours, on
constaterait que les vestiges litigieux ne menacent pas ruine (ils en sont déjà
et des mesures de conservation provisoires ont été prises), mais que le projet
litigieux, qui ne touche pas aux vestiges mais vise à la construction d'un
volumineux abri, impliquerait des dérogations massives à la réglementation
communale, portant une atteinte grave aux droits des voisins, notamment pour ce
qui concerne le respect de la distance à la limite et la hauteur de la
construction. L'octroi d'une dérogation, que les autorités concernées n'ont
d'ailleurs pas cherché à justifier d'une quelconque manière dans les règles de
droit applicable, n'entrent donc pas en considération.
5.
Pour le surplus, il n'appartient pas
au Tribunal administratif de déterminer prématurément s'il convient de modifier
le plan d'affectation communal, d'élaborer un plan d'affectation cantonal ou
encore d'utiliser d'autres instruments (art. 69 a LATC).
On observe à cet égard que les griefs
des recourants portent notamment sur la procédure qui a conduit à l'adoption de
l'arrêté de classement du 4 mai 1999 (publication de l'avis dans un journal
local, en l'occurrence 24 heures, auxquels les recourants auraient préféré la Feuille
d'avis et journal du district d'Avenches, du Vully et des environs, dit
"Journal d'Avenches"). L'examen de ces griefs ne serait toutefois
nécessaire que si l'arrêté de classement du 4 mai 1999 avait pour effet de
modifier la réglementation applicable en matière de droit public des
constructions. Tel n'est toutefois pas le cas, de l'aveu même du Service
cantonal des bâtiments, qui a admis à l'audience qu'un arrêté de classement
n'équivaut pas à un plan d'affectation. On rappelle à cet égard que le plan
d'affectation communal relève de la compétence du conseil communal, qui n'est
pas intervenu en l'espèce. Quant à l'adoption d'un plan d'affectation cantonal,
elle relèverait de la compétence du Département des travaux publics, puis de
celle du Département de la justice, de la police et des affaires militaires
(art. 73 LATC, dans sa teneur en vigueur à l'époque de la décision attaquée).
La procédure d'adoption d'un arrêté de classement ne satisfait pas aux exigences
de protection juridique de cette procédure et de toute manière, l'arrêté de
classement ne contient effectivement aucune disposition susceptible de modifier
la teneur du plan communal d'affectation. Il en va d'ailleurs de même du décret
du 17 juin 1998 accordant un crédit d'ouvrage pour le projet litigieux car le
Grand Conseil n'a aucune compétence en matière de plan d'affectation.
6.
Vu ce qui précède, il y a lieu
d'admettre le recours aux frais de la Commune d'Avenches.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions de la Municipalité
d'Avenches du 29 septembre 1999 sont réformées en ce sens que le permis de
construire est refusé.
III.
Un émolument de justice de 2'000
(deux mille) francs est mis à la charge de la Commune d'Avenches.
Lausanne, le 24 janvier 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint