vd_omni · AC.2019.0243 · 2020-08-19 · fr

A.________/Municipalité de Vulliens | Rejet du recours dirigé contre le refus d'autoriser la création de deux logements dans un bâtiment inhabité, en application du règlement d'une zone réservée qui s'étend à l'ensemble de la zone à bâtir et qui prévoit qu'"en cas de transformation induisant une augmentation du nombre de logements, la Municipalité se réserve le droit de refuser le projet".Lorsque les choix du législateur communal en matière de redimensionnement de la zone à bâtir ne sont pas encore arrêtés en détail, on ne saurait reprocher à l'autorité intimée d'avoir refusé un projet qui amène le CUS prévu presqu'à sa limite. On ne peut pas exclure, en l'état, que les choix du législateur communal l'amènent, par exemple, à modifier les modalités du caractère constructible de la parcelle en question, auquel cas autoriser la transformation demandée aurait pour effet d'entraver l'établissement du futur plan d'affectation. En rendant la décision attaquée, qui a pour effet de préserver la liberté du législateur communal en matière de planification et de garantir l'égalité de traitement entre tous les propriétaires de parcelles sises en zone à bâtir, l'autorité intimée n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation.A la fin de l'arrêt, opinion minoritaire contraire d'un des juges (art. 134 Cst-VD).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.08.2020 AC.2019.0243

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 août 2020
Composition
M. Serge Segura, président;
Mme
Imogen Billotte et M. André Jomini, juges
;
Mme Estelle Cugny, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Vulliens,
représentée par l'avocat Adrian SCHNEIDER, à Lausanne
.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Vulliens du 15 juillet 2019 refusant le permis de construire (transformation
et changement d'affectation en logement du bâtiment ECA No 210; parcelle n°
1) - CAMAC 180235
Vu les faits suivants:
A.
Sur le territoire de la commune de Vulliens, le plan général
d'affectation approuvé par le Conseil d'État le 26 juin 1992 délimite une zone
à bâtir (zone de village avec une portion de zone villas et de zone d'utilité
publique à mi-hauteur du coteau) englobant le centre du village qui forme
sensiblement un parallélépipède d'environ 400 m de côté. Ce centre inclut ainsi
les parcelles qui bordent directement la rue du Village à l'ouest, notamment
celle qu'occupe l'administration communale, ainsi que (à l'est de la rue du
Village sur un secteur qui s'étend vers l'amont dans le coteau) l'école et la
grande salle communale, près de l'angle formé par la rue du Village et le
chemin La Riaz qui mène à l'église (hors zone à bâtir) en haut du coteau.
Au sud du centre du village, la zone du village
s'étend aussi sur une longueur d'environ 800m en incluant toutes les parcelles,
certaines non bâties, bordant les deux côtés de la rue du village.
Au nord du centre du village, la zone village
s'étend aussi sur 200 m sur les parcelles, toutes bâties, de part et d'autre de
la rue du village. C'est à cet endroit que se trouve la parcelle 1 litigieuse
dans la présente cause. Au-delà au nord, la zone à bâtir n'inclut en général
que les parcelles, partiellement bâties, situées sur le côté ouest de la rue.
A l'écart du village, les parcelles bâties des deux
hameaux du Sépey et de Bressonnaz-Dessus sont également colloqués en zone à
bâtir.
B.
A.________ est propriétaire de la parcelle 1 litigieuse dans la présente
cause, située à environ 150 m de l'administration communale en bordure de la
rue du Village. Elle mesure environ 74 m dans l'axe nord-sud (celui de la rue
du Village) et environ 62 m dans l'axe est-ouest, ce qui correspond à la
largeur de la zone village à cet endroit. Elle est construite, en bordure de la
rue, de deux habitations de respectivement 118 m
2
(ECA 67) et de 105
m
2
(ECA 68). Au nord-est, elle enserre sur deux côtés la parcelle 2
construite d'une construction agricole alignée sur la rue. Elle jouxte au nord
la parcelle 3, bâtie également. Au sud, toutes les parcelles qui séparent la
parcelle 1 de l'administration communale sont bâties.
Au milieu de la parcelle 1 se trouve un bâtiment
agricole de 437 m
2
(ECA 210), litigieux dans la présente cause.
C.
Colloquée en zone du village selon le plan général d'affectation de la
Commune de Vulliens et de son règlement (RPGA) approuvé par le Conseil d'Etat
le 26 juin 1992, la parcelle 1 se trouve également englobée dans le secteur 3,
Village de Vulliens, de la zone réservée communale approuvée préalablement par
le département compétent le 6 novembre 2017 et entrée en vigueur le 17 janvier
2018. Le règlement de la zone réservée (RZR) est libellé ainsi qu’il
suit :
"
Art. 1     But
1
La zone réservée est
destinée à rendre inconstructible, de façon provisoire, les parcelles de la
commune comprises à l’intérieur de la zone définie par le plan.
Art. 2      Effets
1
Les bâtiments
existants peuvent être entretenus et transformés selon l’art. 80 LATC.
2
En cas de
transformation induisant une augmentation du nombre de logements, la
Municipalité se réserve le droit de refuser le projet.
3
Des agrandissements
mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés, s’ils sont destinés à
augmenter la surface liée à des activités professionnelles.
4
Des dépendances de
peu d’importance selon l’art. 39 RLATC peuvent être érigées à condition
qu’elles soient liées à un bâtiment existant et situées sur le même bien-fonds
que celui-ci. Les dépendances ne pourront en aucun cas être destinées à
l’habitation.
5
La construction de
bâtiments et d’infrastructures exclusivement destinés à des besoins d’utilité
publique est autorisée
Art. 3      Validité
1
La zone réservée
déploie ses effets dès sa mise en vigueur par le Département compétent pour la
période prévue par l’art. 46 LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. "
La justification de la zone réservée est exposée
dans un "rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT" établi le 3 mars
2017 par le bureau d'urbanisme mandaté par la commune. Il en ressort notamment qu'au
regard du bilan des réserves à bâtir, la Commune de Vuillens est
surdimensionnée et qu'elle sera amenée à fournir un important effort afin de réduire
sa zone à bâtir. En application de l'art. 15 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et des dispositions
du Plan directeur cantonal (PDCn), la zone à bâtir communale devra correspondre
de façon stricte aux besoins prévisibles pour les 15 années suivantes. A terme
et dans le cadre de la révision du PGA, cet objectif sera atteint à travers la
mise en œuvre d'une série de dézonages de zone à bâtir à zone agricole. D'après
le bilan des réserves à bâtir (actualisé 4
ème
adaptation du PDCn;
annexe 2 au rapport), la population au 31 décembre 2015 est de 462 habitants,
la population maximale à l'horizon de planification 2036 selon la mesure A11 du
PDCn est de 515 habitants, d'où un accroissement potentiel envisageable de 53
habitants. Or la capacité d'accueil au moment du bilan (développement
résidentiel et densification en zone à bâtir, développement hors zone), serait
de 498 habitants supplémentaires.
Il a été décidé de colloquer l'entier de la zone à
bâtir du territoire communal en zone réservée, ce qui permet aux autorités
communales de "figer le contexte actuel de l'affectation du territoire et
du tissu bâti le temps que soient mises en vigueur les études et les mesures de
planification destinées à fixer les zones à bâtir selon les besoins prévisibles
pour les 15 années suivantes" (p. 12). A l'intérieur de la zone réservée,
rien ne doit être entrepris qui soit de nature à entraver l'établissement d'un
futur plan d'affectation. Le rapport mentionne également que cette stratégie
permet de garantir le principe d'équité pour tous les propriétaires de la
commune (p. 13).
Au sujet des possibilités de construire restantes,
le rapport mentionne notamment ce qui suit (p. 13):
"Afin de permettre au tissu
villageois de se régénérer et aux bâtiments existants d'être rénovés, les
transformations, rénovations et légers agrandissements tels que définis par
l'art. 80 LATC sont autorisés par le règlement de la zone réservée. Toutefois,
afin de ne pas aggraver le bilan des réserves à bâtir, en cas de transformation
induisant une augmentation du nombre de logements, la Municipalité se réserve
le droit de refuser le projet, le temps que la zone réservé déploie ses
effets".
D.
A.________ souhaite transformer le bâtiment agricole ECA 210. Durant
l’été 2018, il a soumis à la Municipalité de Vulliens (la municipalité) une
première demande d’autorisation qui prévoyait d’y aménager 4 logements. D’emblée,
la municipalité a fait savoir au constructeur qu’elle tiendrait le projet pour
contraire à la zone réservée et qu’elle refuserait la délivrance d’un permis de
construire. A la demande du constructeur, la conformité réglementaire du projet
a néanmoins été examinée par le mandataire de la commune.
E.
Au mois de janvier 2019, A.________ a présenté à la municipalité une
nouvelle demande d’autorisation de changement d’affectation du bâtiment ECA 210
en logement, qui a été mise à l’enquête publique du 16 mars au 14 avril 2019,
après que la municipalité eut rappelé qu’elle refuserait tout nouveau projet
induisant une augmentation du nombre de logements, en application du règlement
de la zone réservée. Le projet prévoit la transformation du bâtiment ECA 210
avec l’aménagement de 2 logements et de 2 espaces artisanaux-bureaux, pose de
panneaux solaires et création de 7 places de stationnement extérieures. Le
projet prévoit la création d’une surface destinée au logement de 362 m
2
.
Cette mise à l'enquête a suscité en temps utile des oppositions d’habitants de
la commune.
F.
La synthèse CAMAC n° 180235 comporte l’autorisation spéciale délivrée
par le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT) relative à
la construction de conduites d’eaux claires et d’eaux usées en zone agricole.
L’autorisation spéciale mentionne également ce qui suit:
"(…), la parcelle n° 1 où se
situe le projet fait aujourd’hui partie d’une zone réservée entrée en vigueur
depuis le 6 novembre 2017. Dans cette zone, en cas de transformation induisant
une augmentation de logements un projet pourrait être refusé par la
Municipalité (art. 2 al. 2 du règlement de la zone réservée). En cas
d’acceptation du projet par la Municipalité, nous attirons l’attention de cette
dernière sur le fait que le nouveau logement devra être pris en compte dans le
dimensionnement global de la zone à bâtir de la commune lors de la révision du
plan général d’affectation."
G.
Par décision du 15 juillet 2019, la municipalité, appliquant l’art. 2
al. 2 RZR, a refusé le permis de construire demandé au motif que la
création de logements induit par le projet était contraire au règlement de la
zone réservée. La décision prévoit toutefois que "l'aménagement de locaux
artisanaux, commerciaux ou bureaux (respectant le degré de sensibilité au bruit
III attribué à la zone de village et découlant de l'application de la Loi fédérale
sur la protection de l'environnement (LPE) et de l'ordonnance sur la protection
contre le bruit (OPB)) pourrait être accepté, car la configuration non
habitable du bâtiment n'augmenterait pas la population résidente de la
commune".
H.
Par lettre recommandée du 19 août 2019, A.________ a recouru en temps
utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (la
CDAP) contre la décision du 15 juillet 2019. Il demande que son projet soit
réévalué, qu’il soit accepté temporairement jusqu’à la suppression de la zone
réservée et qu’un permis soit délivré pour la zone commerciale. Le recourant
demande également que les oppositions soient traitées. Le recourant estime que
l’affectation de logements prévue est adéquate s’agissant d’une parcelle en
zone de village et de la transformation d’un bâtiment existant, intégré dans le
village et qui nécessite d’être entretenu. La création de 2 appartements serait
en outre raisonnable par rapport à la taille du bâtiment.
Au pied de la réponse du 6 novembre 2019 de son
avocat, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa
recevabilité.
Par lettre du 8 novembre 2019, le juge instructeur a
imparti un délai aux parties pour se déterminer encore, ce qu’elles n’ont pas
fait.
I.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée refuse de délivrer l’autorisation de transformer un
bâtiment agricole existant en 2 logements et 2 surfaces artisanales ou de
bureau en application de l’art. 2 al. 2 RZR qui prévoit qu’en cas de
transformation induisant une augmentation du nombre de logements, la municipalité
se réserve le droit de refuser le projet. En bref, le recourant est d’avis que
la création de 2 appartements dans un bâtiment existant de longue date est
raisonnable et qu’elle est conforme à la zone de village.
Si la décision par laquelle une municipalité refuse
un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au Tribunal cantonal conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), il n'en saurait
aller de même en tant qu'elle prévoit, comme en l'espèce, que
"l'aménagement de locaux artisanaux, commerciaux ou bureaux (respectant le
degré de sensibilité au bruit III attribué à la zone de village et découlant de
l'application de la Loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) et
de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB)) pourrait être
accepté". En effet, sur ce point, une telle décision ne crée de droits ni
n’en constate l’existence au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, de sorte qu’elle
est dépourvue d’effet contraignant et ne peut pas être sujette à recours à ce
sujet.
2.
Il est établi que la parcelle litigieuse est située à l’intérieur de la
zone à bâtir. A l’intérieur d’une telle zone, la transformation d’un bâtiment
et la création de logements sont en principe admissibles. Depuis le 17 janvier
2018 toutefois, s’est superposée à la zone à bâtir une zone réservée destinée à
rendre inconstructibles, de façon provisoire, les parcelles de la commune
comprises à l’intérieur de la zone définie par le plan, dont celle du recourant
(art. 1 RZR). L’art. 2 RZR prévoit certes que les bâtiments existants peuvent
être entretenus et transformés selon l’art. 80 LATC (al. 1) mais aussi qu’en
cas de transformation induisant une augmentation du nombre de logements, la
municipalité "se réserve le droit de refuser le projet" (al. 2). Cette
formulation (insolite pour une règle de droit) confère ainsi un pouvoir d'appréciation
à la municipalité. La question à résoudre en l’espèce est donc celle de savoir
si l’autorité intimée, en refusant le permis de construire demandé, a ou non
excédé le pouvoir d’appréciation que lui confère la disposition potestative que
prévoit l’art. 2 al. 2 RZR.
a) Aux termes de l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des terrains exactement
délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Selon l'art. 27
al. 2 LAT, une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au
plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai. Une zone réservée, au sens de
l'art. 27 LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des
autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures
mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé
négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition
qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone
réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore
applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (arrêt 1C_156/2019 du
26 novembre 2019 consid. 2.2 et les réf. citées). L'établissement d'une zone
réservée répond ainsi à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un
plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de
planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire
que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend
redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une
simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT
(telle que l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à
l'art. 15 al. 2), ou du plan directeur cantonal (TF 1C_545/2018 du 19 novembre
2019 consid. 4.2).
Dans le Canton de Vaud, c'est l'art. 46 de la loi
sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
BLV 700.11) qui prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT; ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).
b) Le règlement de la zone réservée est un règlement
d’aménagement communal. L’arrêt du TF 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid.
3.1.3 rappelle que lorsque l’autorité communale interprète son règlement en
matière de construction et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie
d’une liberté d’appréciation particulière, que l’instance cantonale de recours
contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT ; arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre
2015 consid. 3.2.2). Dans la mesure où la décision communale repose sur une
appréciation adéquate des circonstances pertinentes, l'autorité de recours doit
la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, l'instance de recours
ne peut ainsi intervenir, et le cas échéant substituer sa propre appréciation à
celle de l'autorité communale, que pour autant que cette dernière ait dépassé
son pouvoir d'appréciation, notamment parce qu'elle est guidée par des
considérations étrangères à la réglementation pertinente ou encore ne tient pas
ou incomplètement compte des intérêts et autres éléments pertinents en
présence, à l'instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en
particulier en matière d'aménagement du territoire (cf. ATF 145 I 52 consid.
3.6; arrêts 1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_314/2018 du 1er
avril 2019 consid. 3.2; 1C_540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2 publié in JdT
2017 I 303; Oliver Schuler, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und
Gemeindeautonomie in bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75 ss);
sur ces points, il appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision
(cf. arrêts 1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_540/2016 du 25
août 2017 consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303; 1C_452/2016 du 7 juin 2017
consid. 3.6; 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.6). A fortiori, l'autorité de
recours doit-elle sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci
contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité
de traitement et de proportionnalité ou encore apparaît objectivement
insoutenable - et partant arbitraire (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 p. 59; arrêt
1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3 et les références; pour une
définition de l'arbitraire, voir ATF 141 IV 305 consid. 1.2 p. 308 s.).
L'arrêt AC.2019.0172 du 16 janvier 2020 consid. 3a précise,
s’agissant de la zone réservée, qu’il faut tenir compte du fait qu’elle n’est pas
une zone d'aménagement ordinaire: il s'agit d'une mesure conservatoire, réglée
directement par le droit fédéral, qui ne peut faire échec à l'application de la
réglementation en vigueur – en l'occurrence celle de la zone du village – que
pour autant que la réalisation du projet de construction litigieux puisse
entraver l'établissement d'un plan d'affectation envisagé (voir le texte de
l'art. 27 al. 1 LAT, auquel renvoie sans autre précision l'art. 46 al. 1 LATC).
En d'autres termes, l'entrée en vigueur d'une zone réservée ne doit pas avoir
les effets d'un moratoire général sur l'octroi des permis de construire car,
notamment, des autorisations pour des transformations doivent pouvoir être
délivrées si cela n'entrave pas l'établissement du futur plan d'affectation.
Cela découle du principe de la proportionnalité, qui comporte la règle de la
nécessité (cf. Alexander Ruch, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurich
2016, n. 38 ad art. 27; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF 1C_518/2016 du
26 septembre 2017, in ZBl 120/2019 p. 588; à propos de l'application du
principe de la proportionnalité dans ce contexte, cf. également arrêt 1C_16/2019
du 18 octobre 2019, consid. 4.4 in fine). En général, une zone réservée
satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité
puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité
compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone
réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêt
1C_545/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.3). L'absence de menace pour le futur
plan d'aménagement doit être appréciée restrictivement. Tout ce qui pourrait
faire obstacle à la planification doit être écarté, tout précédent négatif est
à éviter (arrêt 1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 et les références
citées). En outre, le Tribunal fédéral a précisé que lorsque la commune a
décidé d'entreprendre une réforme de sa planification, l'application d'une
règle de droit cantonal permettant de refuser la délivrance d'un permis de
construire dans l'attente de l'adoption de cette planification ne peut être
contraire aux règles et principes de la LAT définissant la manière de délimiter
la zone à bâtir (arrêt 1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.2).
c) Le pouvoir d’appréciation que l’art. 2 al. 2
RZR confère à la municipalité doit s'exercer en considération de son but qui
est, comme pour toutes les zones réservées communales récemment instaurées dans
le canton, de mettre en œuvre l'art. 15 al. 2 LAT qui prévoit que les zones à
bâtir surdimensionnées doivent être réduites. Comme l'exposait le Conseiller
aux Etats Cramer, les zones à bâtir surdimensionnées sont néfastes: elles le
sont d'abord parce qu'elles entraînent un gaspillage du sol; elles le sont
ensuite parce qu'elles entraînent des atteintes au paysage; elles le sont enfin
parce que cette mauvaise organisation du territoire est coûteuse - notamment
s'agissant des équipements et des infrastructures (BOCE, 27 septembre 2010, p.
881). Pour soutenir l'adoption de l'art. 15 al. 2 LAT (dont l'introduction
remonte à un amendement du Conseil des Etats) a été évoqué au Conseil national
le fait que l'excès de zone à bâtir aboutit à un gaspillage du sol: du fait
d'une offre abondante, on disperse les constructions au lieu de bâtir de
manière compacte (intervention Teuscher, BOCN, 29 septembre 2011, p. 1790).
En définitive, il faut s'en tenir à la jurisprudence
du Tribunal fédéral selon laquelle la zone réservée doit garantir la liberté de
décision des autorités et préserver la future planification. Celle-ci a un
effet anticipé négatif en ce sens qu'il n'est plus délivré d'autorisation de
construire que si la nouvelle réglementation prévue ne s'en trouve pas rendue
plus difficile (arrêts 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid 4.5; 1C_441/2019
du 7 janvier 2020, consid. 4.3.1, et les références citées).
3.
En l'espèce, le refus litigieux est motivé par le fait que la
transformation envisagée crée des logements qui n'existaient pas auparavant
puisque le bâtiment du recourant était un hangar affecté à l'origine à
l'agriculture. La zone à bâtir de la commune étant surdimensionnée, la création
de deux logements supplémentaires contreviendrait à la réglementation de la
zone réservée car elle aggraverait la situation du surdimensionnement et
favoriserait le recourant en portant atteinte à l'égalité de traitement entre
tous les propriétaires fonciers que vise le moratoire qu'instaure la zone
réservée, qui doit permettre à la commune de mener une réflexion visant à
redimensionner la zone à bâtir de la commune. La réponse déposée par l'autorité
intimée en procédure développe ce point de vue, notamment en précisant que dans
la mesure où le nombre de logements existants est un élément qui joue un rôle
clé dans le calcul de la réserve de zone à bâtir d’une commune, il est tout à
fait légitime que le règlement relatif à une zone réservée permette à
l’autorité de bloquer les projets visant à augmenter le nombre de logements
existants, comme en l’occurrence. Le recourant estime pour sa part que
l’affectation de logements prévue est adéquate s’agissant d’une parcelle en
zone de village et de la transformation d’un bâtiment existant, intégré dans le
village et qui nécessite d’être entretenu. La création de deux appartements
serait en outre raisonnable par rapport à la taille du bâtiment existant.
La parcelle 1 de Vulliens est entourée de parcelles
bâties sur trois côtés. Elle se situe à 150 m environ du centre du village, où
se trouvent l'administration communale, l'école et la grande salle communale.
Elle est construite de deux habitations de respectivement 118 m
2
(ECA 67) et 105 m
2
(ECA 68), en plus du hangar agricole de
437 m
2
(ECA 210) litigieux. Au vu d'une telle configuration, on
peut se demander si l'on peut exclure que les droits à bâtir de la parcelle
litigieuse puissent être restreints ensuite de la révision du PGA, ce d'autant
plus que l'examen du plan de la zone réservée, montre qu'il existe dans la zone
village plusieurs parcelles non bâties ou qui pourraient voir leurs droits à
bâtir réduits (par exemple les parcelles 48, 38, 509 à 515; 44, 49 ou 60). En
cas de réponse positive à cette question, on pourrait prétendre que le projet
litigieux ne mettrait pas en péril l'objectif de diminuer la zone à bâtir
excédentaire de la commune. C'est ce que soutient
mutatis mutandis
le
recourant.
Cela étant, le Tribunal fédéral a rappelé
qu'indépendamment de l'affectation en vigueur, l'autorisation de construire ne pouvait
être une occasion de définir isolément l'affectation future d'une parcelle
(arrêt 1C_429/2018 du 30 septembre 2019, consid. 4.2). Quant au tribunal de
céans, il a déjà eu l'occasion de juger qu'en présence d'une zone réservée
étendue à de larges secteurs dans leur ensemble, il ne saurait, à l'occasion
d'un litige sur la délivrance d'un permis de construire, entreprendre de
déterminer de manière détaillée si une parcelle donnée aurait pu être exclue de
la zone réservée, de sorte que les recourants faisaient valoir en vain dans le
cas d'espèce que leur parcelle n'était pas vouée à être dézonée en zone
inconstructible (arrêt CDAP AC.2017.0099 du 24 août 2018 consid. 1e.). Il ne
saurait en aller différemment dans le cas présent, où la zone réservée est
étendue à toute la zone constructible de la commune et où elle sert, ici comme
en règle générale (cf. arrêt 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid. 4.5
précité), à préserver la liberté de décision de l'autorité et à garantir la
future planification. Il n'y a en effet pas lieu de préjuger des futurs choix
du législateur communal. On relèvera en outre qu'il s'agit d'éviter tout
précédent négatif (cf. arrêt 1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 déjà
cité).
Ainsi, le rapport 47 OAT du 3 mars 2017 relatif à la
justification de la zone réservée rappelle que le surdimensionnement de la zone
à bâtir de la commune de Vulliens est particulièrement important. La
surcapacité d'accueil est de 445 habitants sur une population de référence de
462 habitants, de sorte que l'on se trouve dans un rapport presque du double.
Or l'augmentation de population encore envisageable au regard de la 4
ème
adaptation du PDCn est de 53 habitants, soit un rapport de plus de 1 à 8. C'est
dire que la commune sera amenée à fournir un important effort afin de réduire
sa zone à bâtir, ceci même s'il faut admettre que la population de la commune a
déjà dépassé le seuil fixé. A terme et dans le cadre de la révision du PGA, cet
objectif sera atteint, selon le rapport 47 OAT, à travers la mise en œuvre
d'une série de dézonages de zone à bâtir en zone agricole. La décision de
colloquer l'entier de la zone à bâtir du territoire communal en zone réservée
est destinée à "figer le contexte actuel de l'affectation du territoire et
du tissu bâti le temps que soient mises en vigueur les études et les mesures de
planification destinées à fixer les zones à bâtir selon les besoins prévisibles
pour les 15 années suivantes" (p. 12 du rapport). Cette stratégie permet
également de garantir le principe d'équité pour tous les propriétaires de la
commune (p. 13). Les conditions mises en place permettent en conséquence
d'éviter la création de précédents, conformément à la jurisprudence fédérale
évoquée plus haut. En effet, on ne saurait exclure que le territoire communal
comporte des situations similaires, soit des bâtiments à vocation agricole
actuellement situés en zone à bâtir et dont le zonage des parcelles les
abritant doit faire l'objet de la réflexion en cours. Or, accorder, à ce stade,
le permis sollicité aurait notamment pour effet de créer un précédent auxquels
d'autres propriétaires pourraient se référer. Ainsi, la liberté que s'est
donnée l'autorité intimée en instaurant une zone réservée serait mise en péril,
ce qui est contraire aux principes fixés par la jurisprudence fédérale.
Dans un tel contexte de redimensionnement de la zone
à bâtir, où les choix du législateur communal en matière de planification ne
sont pas encore arrêtés dans les détails, on ne saurait reprocher à l'autorité
intimée d'avoir refusé un projet qui, s'il respecte le CUS de 0,4 prévu par la
réglementation communale, l'amène presqu'à la limite de celui-ci. On ne peut en
effet exclure, en l'état, que les choix du législateur communal l'amènent, par
exemple, à modifier les modalités du caractère constructible de la parcelle en
question, auquel cas autoriser la transformation demandée aurait pour effet
d'entraver l'établissement du futur plan d'affectation. Partant, il n'y a pas
lieu de considérer qu'en rendant la décision attaquée, qui a pour effet de
préserver la liberté du législateur communal en matière de planification, d'une
part, et de garantir l'égalité de traitement entre tous les propriétaires de
parcelles situées en zone à bâtir, d'autre part, l'autorité intimée aurait
excédé le pouvoir d'appréciation que lui confère l'art. 2 al. 2 RZR
,
étant
rappelé que le Tribunal fédéral a admis que des dispositions cantonales
permettant de refuser la délivrance d'un permis de construire dans l'attente de
l'adoption d'une planification ne sont pas contraires aux règles et principes
de la LAT définissant la manière de délimiter la zone à bâtir (cf. arrêt
1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.2 déjà cité). Le refus
d'autorisation incriminé ne peut ainsi qu'être confirmé.
4.
Le recourant demande également que le projet soit accepté jusqu'à la
suppression de la zone réservée et qu'un permis pour la zone commerciale lui
soit délivré. On ne peut toutefois faire grief à l'autorité intimée d'avoir
statué sur l'objet de la demande d'autorisation, qui comprend à la fois des
logements et des locaux commerciaux. Si le recourant entend modifier son
projet, il lui appartient de déposer une nouvelle demande.
5.
Le projet étant refusé en raison de sa non-conformité à la zone
réservée, il n'y a pas lieu de statuer sur les oppositions qui ont été déposées
lors de la mise à l'enquête publique.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation
de la décision attaquée. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge du
recourant, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Ce dernier versera à
la commune des dépens, pour l'intervention de son avocat (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Vulliens du 15 juillet 2019 est confirmée.
III.
Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge du recourant.
IV.
Le recourant doit verser la somme de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs à la Commune de Vulliens, à titre de dépens.
Lausanne, le 19 août 2020
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.
Opinion
dissidente du juge André Jomini
Le juge soussigné exprime un avis minoritaire, au sens de
l'art. 134 de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01). Il ne partage pas
l'avis de la majorité de la Cour, exposé dans l'arrêt, à propos de
l'application de l'art. 2 al. 2 RZR, en relation avec l'art. 27 LAT et l'art.
46 LATC.
L'art. 2 al. 2 RZR prévoit qu'en cas de transformation d'un
bâtiment existant "induisant une augmentation du nombre de logements, la
Municipalité se réserve le droit de refuser le projet". Cette norme du
droit communal, précisant la portée de la zone réservée, doit être interprétée
dans le cadre défini par le droit fédéral pour cette mesure conservatoire.
L'art. 27 al. 1 LAT dispose qu'à l'intérieur de la zone
réservée, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du
futur plan d'affectation. En présence d'un projet de construction sur un
terrain compris dans la zone réservée, l'autorité administrative et l'autorité
de recours doivent examiner librement s'il y a un risque que ce projet soit
contraire au nouveau régime, après la révision du plan d'affectation. Quand la
zone réservée est adoptée – comme à Vulliens – en relation avec le
redimensionnement de la zone à bâtir afin de mettre en œuvre le nouvel art. 15
LAT, on comprend que cette mesure conservatoire tend à éviter qu'un terrain nu
actuellement classé en zone à bâtir soit construit, alors qu'il pourrait être
déclassé. Cela entraverait en effet l'établissement du nouveau plan général
d'affectation car, après la réalisation de cette construction, il serait
difficile de sortir le terrain de la zone à bâtir et de le classer par exemple
en zone agricole. On peut aussi admettre un refus du permis de construire un
nouveau bâtiment quand la zone réservée vise à maintenir en l'état une parcelle
située au cœur d'une zone non construite pour laquelle il est prévu un
remembrement parcellaire; le projet de structuration globale (desserte,
équipement, parcellaire) pourrait être compromis en cas de construction
prématurée (c'est la situation traitée dans l'arrêt TF 1C_260/2019 du 18
octobre 2019, cité plusieurs fois dans le présent arrêt).
Le projet litigieux consiste à transformer un bâtiment
existant dans la zone du village. Il n'y a aucun empiétement supplémentaire sur
le terrain libre de construction, sur les côtés ou à l'arrière de la maison. Au
cas où, dans le processus de redimensionnement de la zone à bâtir, on
envisagerait de diminuer sa surface sur la parcelle n° 1, voire d'interdire
toute nouvelle construction dans le pré ou la cour adjacents à la ferme, cela
resterait possible même après la transformation du bâtiment litigieux. Cela
étant, les autorités communales ne donnent à ce stade pas d'explications au
sujet des déclassements envisagés dans la zone du village et, en particulier,
elles ne prétendent pas que la parcelle n° 1 serait visée.
Compte tenu de sa situation au cœur du village, on ne peut
pas retenir que cette parcelle n° 1 sera vraisemblablement vouée à être
entièrement sortie de la zone à bâtir (art. 15 LAT) pour être classée en zone
agricole (art. 16 LAT) voire en zone à protéger (art. 17 LAT). Objectivement,
il n'y a pas de risque que la transformation d'un bâtiment existant, dans les
volumes actuels, puisse entraver le redimensionnement de la zone à bâtir.
Il est vrai que la création de deux appartements dans un
bâtiment inhabité jusque-là est susceptible de provoquer une légère
augmentation de la population de la commune. En adoptant la zone réservée, les
autorités communales ont manifesté la préoccupation de "ne pas aggraver le
bilan des réserves à bâtir"; ces réserves seraient excessives (possibilité
d'accueillir 498 habitants supplémentaires), alors que "la population
maximale à l'horizon de planification 2036 selon la mesure A11 du PDCn est de
515 habitants" (let. C de l'arrêt, p. 3). Ce critère démographique n'est
cependant pas décisif dans le cas particulier. Le texte de l'art. 2 al. 2 RZR
paraît certes accorder une certaine importance au risque d'une augmentation
excessive de la population – puisqu'il permet d'empêcher la création de
nouveaux logements alors qu'il autorise les transformations pour l'installation
de commerces ou d'entreprises artisanales – mais ce critère ne découle pas du
droit fédéral. On ne voit pas, sous l'angle de l'art. 27 al. 1 LAT, comment une
transformation impliquant la création de deux appartements pourrait entraver
l'établissement du nouveau plan d'affectation redimensionnant la zone à bâtir,
puisque cette transformation ne prive en rien les autorités communales des
possibilités de réduire la surface de la zone à bâtir, y compris s'il y a lieu
sur la parcelle n° 1, au-delà de l'espace de dégagement ordinaire autour des
bâtiments existants. L'art. 2 al. 2 RZR doit être interprété d'une manière conforme
au droit fédéral; or l'art. 27 LAT ne confère pas aux communes le droit
d'étendre la portée de la zone réservée quand il n'y a pas de risque que
l'établissement du nouveau plan d'affectation soit compromis. Cela étant, il
est relevé dans l'arrêt (consid. 3 p. 10) que la population actuelle de
Vulliens est déjà supérieure aux 515 habitants de l'horizon 2036 – elle était
de 614 habitants au 31 décembre 2019 –, de sorte que la création de deux
logements supplémentaires n'a qu'un effet marginal sur le plan démographique.
On ne saurait non plus considérer, à ce stade, que l'accroissement récent de la
population de la commune devrait conduire les autorités de planification à
interdire dans le futur l'utilisation pour l'habitation des volumes existants
dans le village, vu le principe de densification posé à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT.
En définitive, selon cet avis minoritaire, le projet du
recourant aurait dû être considéré comme admissible au regard des art. 2 RZR,
27 LAT et 46 LATC.
André
Jomini, juge cantonal