vd_omni · GE.2017.0167 · 2018-04-03 · fr

A.________ à AV.________ c/Municipalité de Penthalaz | Admission des recours déposés contre des décisions d'une municipalité qui exige des locataires d'emplacements d'un camping de libérer la totalité des emplacements à la fin de la saison et leur indique notamment quelles caravanes, respectivement sous quelles conditions les caravanes pourront de nouveau être installées lors de la nouvelle saison. Le camping, qui se trouve sur des parcelles dont la commune est propriétaire, est géré par une association qui a obtenu de la municipalité une autorisation d'exploiter au sens de la LCCR. Les locataires des emplacements ont conclu un contrat de location avec l'association exploitante en tant que bailleresse. La municipalité invoque pour ses décisions à l'encontre des campeurs une base légale (art. 19 LCCR) qui ne lui permet toutefois pas de s'adresser directement à eux, mais au gérant du camping. Elle ne fait pas non plus valoir de situation particulière qui aurait pu lui permettre de s'adresser directement aux locataires des emplacements par voie de décisions au sens de l'art. 3 LPA-VD. La municipalité a donc rendu celles-ci sans base légale suffisante (consid. 4 et 5). D'éventuelles prétentions entre la bailleresse et les locataires des emplacements, qui relèvent du droit civil, ne forment pas l'objet du litige qui a été déféré auprès de la CDAP et pour lequel celle-ci serait compétente. Le cas échéant, il appartiendra à la juridiction civile compétente de déterminer la portée juridique des courriers rédigés par la municipalité et cosignés par l'association exploitante. Le fait que l'association exploitante a été dissoute pendant la procédure judiciaire devant la CDAP et que ses droits et obligations ont été transmis à la commune ne change rien au sort du présent litige (consid. 3d, 4c in fine et 4d).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.04.2018 GE.2017.0167

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 avril 2018
Composition
M. Laurent Merz,
président
; M. Alex Dépraz et M. François
Kart, juges.
Recourants
1.
A.________
à ******** représentée
par Me Christine SAVIOZ NICOLE, avocate à Lausanne,
2.
B.________
à ********
3.
C.________
à ********
4.
D.________
à ********
5.
E.________
à ********
6.
F.________
à ********
7.
G.________
à ********
8.
H.________
à ********
9.
I.________
à ********
10.
J.________
à ********
11.
K.________
à ********
12.
L.________
à ********
13.
M.________
à ********
14.
N.________
à ********
15.
O.________
à ********
16.
P.________
à ********
17.
Q.________
à ********
18.
R.________
à ********
19.
S.________
à ********
20.
T.________
à ********
21.
U.________
à ********
22.
V.________
à ********
23.
W.________
à ********
24.
X.________
à ********
25.
Y.________
à ********
26.
Z.________
à ********
27.
AA.________
à ********
28.
AB.________
à ********
29.
AC.________
à ********
30.
AD.________
à ********
31.
AE.________
à ********
32.
AF.________
à ********
33.
AG.________
à ********
34.
AH.________
à ********
35.
AI.________
à ********
36.
AJ.________
à ********
37.
AK.________
à ********
38.
AL.________
à ********
39.
AM.________
à ********
40.
AN.________
à ********
41.
AO.________
à ********
42.
AP.________
à ********
43.
AQ.________
à ********
44.
AR.________
à ********
45.
AS.________
à ********
46.
AT.________
à ********
les recourants 2 à 46 représentés par F.________,
à Lausanne
47.
AU.________
à ********
48.
AV.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Penthalaz,
à
Penthalaz, représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressée
Association Piscine - Camping –
Patinoire en liquidation,
à Penthalaz,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de
Penthalaz du 23 juin et 18 août 2017 concernant la libération des
emplacements et l'évacuation des caravanes (GE.2017.0167)
Recours B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________,
H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________,
O.________, P.________, Q.________, R.________, S.________, T.________, U.________,
V.________, W.________, X.________, Y.________, Z.________, AA.________, AB.________,
AC.________, AD.________, AE.________, AF.________, AG.________, AH.________,
AI.________, AJ.________, AK.________, AL.________, AM.________, AN.________,
AO.________, AP.________, AQ.________, AR.________, AS.________, AT.________,
AU.________, AV.________ c/ les mêmes décisions (GE.2017.0169)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Penthalaz est propriétaire de parcelles sur son territoire
sur lesquelles se trouvent notamment un camping et une piscine. Il y a déjà
quelques années que la Commune a entamé des réflexions sur l'avenir de ce site.
En 2016, elle avait reçu un rapport d'étudiants de l'Ecole hôtelière à Lausanne
qui proposaient de revoir le concept du camping, voire de l'abandonner.
L'Association de la Piscine et du camping de Penthalaz
et environs (ci-après: Association exploitante), qui indique aussi le nom
d'Association Piscine – Camping –Patinoire sur ses courriers, a été fondée en
1959. Selon ses statuts, elle a pour but la gestion pour le compte de la
Commune de Penthalaz d'une piscine et de toute autre installation, sanitaire,
sportive ou touristique réalisables conformément au plan général d'affectation
(art. 1). La personnalité morale de cette association est définie par les art.
60 et suivants du Code civil suisse; sont membres de cette association toute
personne physique, morale, association ou Commune, dont la demande est admise
par l'assemblée générale, la Commune de Penthalaz étant d'office membre de
l'association et un membre de sa Municipalité étant membre du comité composé de
cinq à sept personnes (art. 4 et 8). Le comité a comme mission la gestion, pour
le compte de la Commune de Penthalaz, d'une piscine et de toute autre
installation conformément à l'art. 1 des statuts (art. 9).
L'Association exploitante a conclu le 24 juin 2010
une "
convention
" avec la Municipalité de Penthalaz (ci-après:
la Municipalité) par laquelle cette dernière confie au comité de l'Association
exploitante la gestion de la piscine et du camping et l'Association exploitante
s'engage à assurer la bonne marche des installations. Ses missions y sont
définies dans le sens de l'engagement d'un chef de camp, de l'élaboration d'un
cahier des charges, de l'entretien des parcelles, du respect des
réglementations en vigueur, de la gestion des loyers et de l'engagement du
personnel auxiliaire nécessaire à l'exploitation du camping. Selon cette
convention, le personnel communal ne peut pas être engagé pour l'entretien
courant et le prix des emplacements est défini d'entente avec la Municipalité.
La convention prévoit qu'un montant forfaitaire est attribué comme défraiement
au comité, qui se charge de répartir ce montant entre ses membres.
Le 27 mars 2017, la Municipalité a délivré à
l'Association exploitante une "
Autorisation provisoire d'exploiter
"
du 1
er
avril 2017 au 31 octobre 2017. Cet acte retient comme
conditions notamment qu'en fin de saison, tout accessoire doit impérativement
être rangé à l'intérieur de la caravane et les pavillons démontés et qu'en cas
de non-respect des conditions, la Municipalité peut exiger le regroupement des
caravanes à la fin de chaque saison.
B.
L'Association exploitante conclut avec les particuliers un "
Contrat
de location de place pour caravane
" pour un loyer actuel de "
fr.
1'560 par année ou fr. 130 par mois
". Selon les conditions générales
annexées au contrat, le loyer est payable d'avance et le contrat n'est valable
que pour une année et doit être renouvelé à son échéance. "
Le non
renvoi dudit contrat signé dans les délais impartis, engendrera la facturation
au mois de l'emplacement tant que l'installation restera sur place
"
(ch. 2 du règlement sur la durée des conditions générales). Selon les
déclarations non contestées des recourants, les contrats de location ont été
reconduits annuellement du 1
er
avril d'une année à fin mars de
l'année suivante, la nouvelle saison commençant le 1
er
avril. Le
règlement du camping édicté par l'Association exploitante et auquel renvoient
les conditions générales, se prononce notamment sur l'entretien, les
installations et les auvents autorisés. A son art. 31, avec le titre "
Travaux
de fin de saison
", il est retenu qu'à "
la fin de la saison,
tout emplacement doit être laissé propre. Aucun objet, table, vélo, couvert,
etc. ne doit être visible. Le gérant peut exiger, dans certains cas, l'évacuation
ou le regroupement d'installations mobiles, en dehors des périodes
d'exploitation, sur des emplacements prévus à cet effet. Une visite sera
effectuée en fin de saison par un représentant de la Municipalité, du comité de
l'association et du gérant. Tout contrevenant se verra facturer les travaux de
remise en état ou d'évacuation.
"
C.
Le 23 juin 2017, la Municipalité et l'Association exploitante ont
adressé un courrier commun à tous les campeurs par lequel elles les ont
informés qu'afin "
de se conformer aux dispositions de la loi sur les
campings et caravanings résidentiels (LCCR) du 11 septembre 1978 et de répondre
aux exigences des services cantonaux émises en 2005 déjà
" elles
étaient "
dans l'obligation de libérer la totalité des emplacements et
de faire évacuer les caravanes et tous autres installations et aménagements à
la fin de la présente saison
". Ce courrier, ne contenant aucune
indication des voies de droit, continue ainsi:
Cette opération permettra notamment de vous offrir,
pour le début de la saison 2018, des surfaces correctement dimensionnées, un
accès facilité et des places pour le stationnement des voitures. Ceci venant
compléter les travaux déjà effectués, soit les bornes d'alimentation électrique
et la réfection des sanitaires.
La Municipalité et l'Association recherchent
actuellement un terrain pour l'hivernage et étudient un planning pour
l'évacuation des caravanes. Le déplacement de celles-ci sera confié à une
entreprise spécialisée au cas où vous ne seriez personnellement pas en mesure d'y
procéder. Les frais inhérents seront à votre charge.
Cependant, il faut toutefois relever qu'un certain
nombre d'installations –caravanes, auvents etc.- doivent être considérées comme
hors d'usage, soit qu'elles n'ont pas été suffisamment entretenues, soit
qu'elles ont atteint un nombre d'années d'utilisation maximal. Celles-ci ne
pourront pas être réinstallées en 2018.
Ceci dit:
-
Début
juillet 2017: une visite d'expertise de toutes les installations sera exécutée
par des membres de la Municipalité et de l'Association. [...] Vous serez alors
informé-e de la possibilité ou non de pouvoir replacer votre caravane en 2018,
moyennant peut-être des travaux de rénovation;
-
[...];
-
première
quinzaine d'octobre: évacuation de toutes les installations, avec hivernage des
caravanes sur le terrain proposé par la Municipalité [...]
-
début
2018: à votre demande, une prolongation de bail avec des conditions actualisées
vous sera adressée par l'Association piscine-camping-patinoire."
Par la suite, les visites des emplacements ont eu
lieu le mardi après-midi 18 juillet 2017, date qui avait été annoncée au
campeur par "
Informations à tous les campeurs
" du 11 juillet
2017 placardée sur le site du camping.
Dans un courrier du 18 août 2017 auquel était joint
un rapport de la "
visite d'expertise
" du 18 juillet 2017, la
Municipalité et l'Association exploitante se sont adressées à chaque campeur
individuellement. Dans un premier temps, elles ont répété ce qu'elles avaient
déjà exposé dans leur courrier du 23 juin 2017, soit l'invitation à tous les
campeurs à libérer les emplacements et à évacuer les caravanes à la fin de la
saison. Dans un second temps, elles se sont référées aux rapports précités de
la "
visite d'expertise
", un rapport par emplacement,
respectivement par caravane ayant été établi. Ces rapports retiennent pour
chaque caravane soit que son état général est "
bon
" et qu'elle
"
pourra être installée lors de la saison 2018
", soit que
l'état de la caravane est "
moyen
" et qu'elle "
pourrait
être installée lors de la saison 2018 moyennant les travaux d'entretien
suivants
" qui sont détaillés par exemple comme suit: "
remontage
du timon
" ou "
la caravane devra être nettoyée
", soit
que l'état de la caravane est "
mauvais
" et qu'elle ne "
pourra
pas être installée lors de la saison 2018, elle devra être définitivement
évacuée en fin de la présente saison et remplacée pour pouvoir demander un
nouveau bail
". Les rapports se prononcent aussi sur la question de
savoir si les auvents actuels pourront être réinstallés lors de la nouvelle saison.
Conformément à ces constats, le courrier du 18 août 2018 informe chaque campeur
s'il pourra de nouveau installer sa caravane et son auvent lors de la saison
2018. Ce courrier ne contient aucune indication de voies de droit.
D.
Par écriture de sa mandataire du 22 août 2017, A.________ (ci-après: A.________)
s'est adressée à la Municipalité, notamment en demandant à celle-ci quelles
étaient d'éventuelles exigences des services cantonaux qui nécessiteraient le
déplacement de la totalité des caravanes. Un assainissement du camping pouvait
vraisemblablement être effectué sans qu'il soit nécessaire de déplacer
l'ensemble des caravanes. Certaines caravanes étaient installées depuis de
nombreuses années, voire décennies, avec l'accord de la Municipalité qui effectuait
chaque année une inspection en fin de saison. Les campeurs à l'année avaient
par ailleurs des contrats valables jusqu'au 31 mars et, pour la plupart, versé
la totalité du prix jusqu'à cette date. Ce courrier se termine ainsi:
"Au vu de ce qui précède, et convaincue qu'une
solution peut être trouvée, ma mandante requiert la tenue d'une séance de
conciliation afin de discuter des modalités à prendre en vue de
l'assainissement du camping, et donc le réexamen de la situation. Lors de
celle-ci, il serait notamment utile que la Municipalité communique les
assainissements requis par le canton en 2005, auxquels se réfère sa lettre du
23 juin 2017.
Dans l'hypothèse où la Municipalité refuserait ce
réexamen, afin de préserver les droits de ma mandante, la présente doit être
considérée comme un recours et transmise à la Cour de droit administratif et
public, ma mandante concluant, avec dépens, à l'annulation de la décision
entreprise."
Par courriers datés entre le 19 et le 24 août 2017,
la majorité des campeurs s'est également adressée personnellement à la Commune,
respectivement à la Municipalité, pour s'opposer aux écritures précitées du 23
juin et 18 août 2017. Les campeurs ont généralement clos leur courrier en
déclarant qu'ils remerciaient la Commune de prendre note de leur "
recours
".
E.
Par courrier du 28 septembre 2017, la Municipalité a transmis
l'intégralité des écritures que les campeurs lui avaient adressées du 19 au 24
août 2017 ainsi que le courrier de A.________ du 22 août 2017 à la Cour de
droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal comme objet de sa
compétence. Elle a joint son dossier et une écriture rédigée le 28 septembre
2017 à l'intention du Tribunal dans laquelle elle déclare ne pas souhaiter
répondre favorablement à la tenue d'une séance de conciliation, qu'elle
considère l'ensemble des interventions comme des recours à sa décision
transmise par courrier du 18 août 2017, qu'elle demande de rejeter ces recours
et de confirmer "
la décision de libération des emplacements transmise
par courrier du 18 août 2017
". Pour le reste, elle a répété en
particulier ce qu'elle avait déjà déclaré dans ses courriers du 23 juin et 18 août
2017 en retenant:
"Afin de s'en conformer aux dispositions de la
Loi sur les campings et caravanings résidentiels (LCCR) du 9 septembre 1978, et
de répondre aux exigences des services cantonaux, émises en 2005 déjà, la
Municipalité a été dans l'obligation de faire libérer la totalité des
emplacements et évacuer les caravanes et tous autres installations et aménagements
à la fin de la présente saison."
F.
Par avis de réception du 4 octobre 2017, le Tribunal de céans a
enregistré les causes sous deux numéros de dossier (GE.2017.0167 pour A.________
et GE.2017.0169 pour les campeurs) et invité les parties notamment à se déterminer
sur la compétence du Tribunal. Il les a rendues attentives que le litige
pourrait éventuellement ressortir du domaine de compétence d'un tribunal civil,
voire du Tribunal des baux.
La Municipalité s'est déterminée le 23 octobre 2017
en estimant que le Tribunal de céans était compétent.
Le 25 octobre 2017, le juge instructeur a donné des
précisions au sujet des explications de la Municipalité du 23 octobre 2017.
Les campeuses AW.________ et AX.________ se sont
retirées de la procédure.
Le 30 octobre 2017, l'Association exploitante a
transmis divers documents requis par le juge instructeur, dont ses statuts et
la convention précitée du 24 juin 2010. Sans autres explications, elle a
rejoint l'avis de la Municipalité.
Le 8 novembre 2017, les campeurs représentés par F.________
ont déclaré qu'ils estimaient que la Cour de céans était compétente puisque
c'était "
la Municipalité qui a agi dans le cadre de ses prérogatives
".
Le même jour, A.________ s'est également prononcée
dans le sens que l'objet du litige était une décision de la Municipalité,
l'Association exploitante n'ayant pas résilié les contrats qui la lient
jusqu'au mois de mars 2018.
Le Tribunal de céans a introduit le 10 novembre 2017
un échange de vue avec le Tribunal des baux. Ce dernier a expliqué, le 30
novembre 2017, que les campeurs ne semblaient pas émettre de prétention à
l'égard de leur bailleresse, l'Association exploitante, mais seulement
contester la décision de la Commune. Ils ne désignaient pas la bailleresse
comme partie adverse et ne faisaient valoir aucune prétention en lien avec le
droit du bail à son égard. Les recours ne pouvaient être interprétés comme des
contestations de congé puisque A.________ soutenait que les baux n'ont pas été
résiliés. Dans cette mesure, le Tribunal des baux estime que le litige porté
devant la CDAP n'entre pas dans la compétence du Tribunal des baux. Si par
impossible, on devait considérer que les recours des campeurs contiennent
également des prétentions civiles, celles-ci seraient de toute façon soumises à
l'exigence d'une tentative de conciliation préalable, conformément à l'art. 197
du Code de procédure civile du 19 décembre 2008 (CPC; RS 272).
G.
Par écriture du 22 février 2018, la Municipalité a expliqué que
l'Association exploitante a été dissoute à la fin de l'année 2017 et que
c'était "
maintenant la Municipalité de Penthalaz qui reprend totalement
en main la gestion de ce camping. Elle reste donc seule autorité intimée.
"
Elle a joint le procès-verbal d'une séance du 28 décembre 2017 de l'Association
exploitante dont il ressort que la dissolution de dite association est "
acceptée
à l'unanimité
", que les comptes seront bouclés au 31 décembre 2017 et
remis à la "
Bourse communale avec le compte postal et le portefeuille
Assurances
". Le procès-verbal retient encore que les institutions,
entreprises et personnes concernées seront informées. Il ne se prononce pas explicitement
sur le camping, mais sur la patinoire (retenant que les conditions actuelles
restent les mêmes pour la patinoire jusqu'à la fin de la saison 2017/2018 et
seront rediscutées dans le courant de l'année 2018).
Les autres parties ne se sont pas prononcées sur la
dissolution de l'Association exploitante.
Le 22 mars 2018, la Municipalité a requis la levée
de l'effet suspensif.
H.
La Cour de céans a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Les causes GE.2017.0167 et GE.2017.0169 sont jointes en une seule
procédure (cf. art. 24 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
2.
Sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association
peut être admise à agir par la voie du recours en matière de droit public –
nommé alors recours corporatif ou égoïste – pour autant qu'elle ait pour but
statutaire la défense des intérêts de ses membres, que ces intérêts soient
communs à la majorité ou au moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que
chacun de ceux-ci ait qualité pour s'en prévaloir à titre individuel (cf.
ATF 142 II 80
consid.
1.4.2; TF 2C_613/2015 du 7 mars 2017 consid. 1.2.2; 8C_779/2015 du 8 août 2016
consid. 4.4.1, in SJ 2017 I 138). En l'occurrence, A.________ est une association
au sens des art. 60 CC (RS 210), qui est ainsi, en principe, dotée de la
personnalité juridique (art. 60 al. 1 CC). Selon ses statuts (ch. II), elle
représente et défend les intérêts de ses membres. Dans la mesure où ses
membres, en tant que campeurs sur le site en question, sont tous
personnellement touchés, A.________ remplit les conditions pour introduire un
recours corporatif en leur faveur.
3.
Dans un premier temps, il sera examiné si on est en présence de
décisions qui peuvent être déférées auprès de la Cour de céans, respectivement
s'il y a lieu de transmettre la cause à une autre instance.
a) Selon l'art. 92 LPA-VD, en relation avec l'art.
83 de la loi cantonale d'organisation judiciaire du 12 décembre 1979 (LOJV; RSV
173.01), la CDAP connait des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître.
La Municipalité peut sans conteste être considérée
comme autorité administrative. Elle peut toutefois aussi agir dans le domaine
du droit civil et n'a alors pas le rôle d'autorité administrative (par exemple
en tant que bailleresse d'une de ces propriétés à un particulier). L'art. 92
LPA-VD exige donc que l'objet de la contestation soit une décision au sens de
l'art. 3 LPA-VD. Aux termes de l'art. 3 al. 1 let. a LPA-VD est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits
et des obligations.
b) En substance, la Municipalité estime dans ses
déterminations du 28 septembre et 23 octobre 2017 avoir rendu le 18 août 2017
des décisions en application du droit public qui étaient sujettes à recours
selon les art. 3 et 92 LPA-VD. Elle déclare avoir rendu ses décisions en
application de la loi cantonale du 11 septembre 1978 sur les campings et
caravanings résidentiels (LCCR; RSV 935.61) et surtout de l'art. 19 de cette
loi. Selon les déterminations des autres parties, celles-ci estiment également
qu'il faut considérer les écritures du 18 août 2017 en tant que décisions
contre lesquelles la voie de recours auprès de la CDAP est ouverte.
c) Dans la mesure où la Municipalité invoque l'art.
19 LCCR, il est effectivement fait référence à l'application du droit public au
sens de l'art. 3 LPA-VD. Vu que la Municipalité demande notamment l'évacuation
des caravanes et autres installations et restreint pour certains campeurs la
réinstallation de leur caravane et/ou auvent, il s'agit également d'un acte
ayant pour objet de créer ou de modifier des droits et des obligations. Certes,
les courriers de la Municipalité du 18 août 2017 ne contiennent pas le terme
"
décision
" et il n'y est pas non plus retenu que la
Municipalité "
décide
" ou "
statue
". Il manque
par ailleurs (notamment) toute indication des voies de droit, contrairement à
ce qu'exige l'art. 42 LPA-VD pour le contenu des décisions. Cela n'empêche pas
de considérer les actes du 18 août 2017 en tant qu'ils ont été signés par le
syndic et le secrétaire de la Commune comme décisions selon l'art. 3 LPA-VD;
les conséquences du manque de ces indications n'ont d'effet que sur le délai de
recours (cf. ATF 129 II 125 consid. 3.3; Bovay/Blanchard/Grisel Rapin,
Procédure administrative vaudoise, 2012, n. 4.5.2 ad art. 42 LPA-VD).
Pour les mêmes motifs, les courriers adressés aux
campeurs le 23 juin 2017 peuvent également être considérés comme décision,
puisqu'il y était déjà demandé l'évacuation des caravanes et autres
installations pour la fin de la saison courante en application de la LCCR. En
effet, plusieurs campeurs et leur association se réfèrent explicitement aussi
aux courriers du 23 juin 2017 et les contestent dans les écritures qu'ils ont
rédigées entre le 19 et le 24 août 2017, même si la Municipalité ne considère
pas les courriers du 23 juin 2017 comme décisions, alors que leur contenu était
identique à ceux du 18 août suivant concernant l'évacuation complète des
emplacements. En définitive, le courrier du 18 août 2017 ne se référait qu'à
l'obligation déjà prononcée le 23 juin précédent. Quoiqu'il en soit, le délai
légal pour recourir contre des décisions qui auraient été rendues le 23 juin
2017 doit être considéré comme respecté par les actes du 19 au 24 août 2017;
d'une part, il manquait également toute indication des voies de droit et,
d'autre part, les délais de recours (de 30 jours selon l'art. 95 LPA-VD) ne
couraient de toute façon pas du 15 juillet au 15 août (cf. art. 96 al. 1 let. b
LPA-VD). Par rapport aux décisions du 23 juin 2017, le délai légal de recours n'aurait
ainsi été dépassé tout au plus que de quelques jours (selon la date de
réception par les destinataires), ce qui ne saurait être reproché aux
recourants compte tenu des indications de voies de droit manquantes (cf. ATF
129 II 125 consid. 3.3; 129 II 193 consid. 1; Bovay et al., op. cit.). Le fait
que les recourants se soient adressés à la Municipalité et non pas directement
au Tribunal de céans n'y change rien (cf. art. 20 LPA-VD).
Dans cette mesure, la Cour de céans peut entrer en
matière sur les recours déposés en temps utile contre les décisions de la
Municipalité du 23 juin et 18 août 2017. Certes, la majorité des actes, que les
campeurs entendent avoir déposés comme recours, ne contiennent pas de
conclusions explicites. Il ressort toutefois de la motivation de leurs
écritures qu'ils demandent l'annulation des décisions de la Municipalité.
d) Il n'appartient pas au Tribunal de céans de
statuer au sujet d'éventuelles prétentions entre la bailleresse, c'est-à-dire
l'Association exploitante, et les campeurs. Comme l'admet implicitement aussi le
Tribunal des baux, de telles prétentions relèvent du droit civil et non pas du
droit administratif. Leurs rapports sont réglés par un contrat de bail et les
conditions générales auxquelles il est renvoyé. Selon le Tribunal des baux, les
recourants n'ont pas fait valoir de prétentions civiles par rapport à la
bailleresse. Vu qu'aucune partie ne demande pas non plus de transmettre son
pourvoi au Tribunal des baux ou à toute autre instance civile et que tous les
recourants avaient adressé leurs écritures, qui sont considérées comme des recours,
uniquement à la Municipalité et non pas à l'Association exploitante, la Cour de
céans statuera uniquement sur la partie qui peut être considérée comme décision
au sens de l'art. 3 LPA-VD et renonce à procéder (partiellement) à une
transmission à une autre instance.
Il y a lieu de préciser qu'il appartiendra au
surplus à la juridiction civile compétente de déterminer, cas échéant, la
portée juridique des courriers des 23 juin et 18 août 2017, objets du présent
litige, dans la mesure où ceux-ci émanaient de l'exploitante du camping. Certes,
l'Association exploitante a prononcé sa dissolution pour la fin de l'année 2017
et n'existe donc plus. Selon l'art. 76 du Code civil suisse (CC; RS 210), une
association peut décider sa dissolution en tout temps. Cependant, l'Association
exploitante a transmis ses droits et obligations à la Commune de Penthalaz. La
Commune étant en outre propriétaire des parcelles en question, il faut, a
priori, considérer que la Commune a repris la position d'exploitant du camping ainsi
que les relations contractuelles de l'Association exploitante par rapport aux
locataires des emplacements. Comme exposé, les rapports entre l'exploitante et
les campeurs ne ressortent toutefois pas du droit public selon l'art. 3 LPA-VD.
Dans son activité d'exploitant du camping, la Municipalité n'agit, en l'état
actuel, pas en tant que détentrice du pouvoir public; ses rapports avec les
locataires des emplacements relèvent du droit civil et, partant, la
Municipalité ne pourra pas procéder par voie de décision au sens de l'art. 3
LPA-VD.
4.
Pour motiver ses décisions adressées aux campeurs, la Municipalité
avance qu'il faut se conformer aux dispositions de la LCCR et répondre aux
exigences des services cantonaux, émises en 2005 déjà. Dans ses déterminations
à l'intention du Tribunal de céans, elle invoque en particulier l'art. 19 LCCR
sans donner plus de précisions.
a) Le classeur produit par la Municipalité contient
(sous l'onglet 4) un courrier, non signé, que l'ancien Service (cantonal) de la
mobilité, intégré au Département cantonal des infrastructures, lui avait
adressé le 14 avril 2005 suite à des réclamations formulées par le propriétaire
d'une parcelle à proximité du camping et à une visite des lieux qui avait été
entreprise. Le Service cantonal avait exigé d'ériger une clôture autour du
camping ne laissant qu'un seul accès à celui-ci, d'enlever les clôtures privées
à l'intérieur du camp, de supprimer les installations "
sauvages
"
d'adduction d'eau et de modifier ou supprimer des aménagements privés sur le
camping tels que dallages, bordures, murets ou soubassements. Le délai imparti
concernant ces derniers aménagements privés pouvait être différé de deux à
trois ans si l'exploitant projette une réorganisation du camp. Sous le titre
"
Autorisation d'exploiter
", le Service cantonal a relevé ce
qui suit:
"Actuellement, le camp est exploité sans
autorisation, la Municipalité n'ayant pas procédé au renouvellement de
l'autorisation délivrée le 1
er
janvier 1992 pour une durée de cinq
ans.
D'une manière générale, nous constatons que le
règlement de camp édicté par l'exploitant n'est pas ou mal appliqué. Les
dispositions de la loi et de son règlement, de même que les précisions et
demandes de mise en conformité précédentes ne sont pas appliquées non plus.
Par conséquent, nous prions la Municipalité de
délivrer une autorisation provisoire pour la saison 2005, et de prendre toutes
les dispositions nécessaires pour que le camp soit exploité conformément aux
règles applicables. A cet effet, il lui incombe de communiquer une décision à
l'exploitant, en fixant des délais de mise en conformité et en indiquant les
voies de recours. [...]
Une visite complémentaire aura lieu en automne 2005, à
l'issue de laquelle il pourra être statué sur la délivrance d'une autorisation
d'exploiter au sens de l'art. 17 LCCR. Si lors de cette visite complémentaire
il devait être constaté que des points importants ne sont pas en ordre, la
fermeture du camp pourra être exigée."
b) Les art. 17 et 19 LCCR susmentionnés se trouvent
dans le chapitre IV, intitulé "
Autorisation, patentes
", de la
LCCR. Ce chapitre commence par l'art. 17 LCCR au titre "
Autorisation
"
avec le contenu suivant:
"
1
La municipalité délivre
l'autorisation d'exploiter après avoir pris connaissance du règlement du camp
et s'être assurée de sa conformité aux usages en matière de camping.
2
L'autorisation est accordée à une
personne physique ou morale.
3
Chaque camp est placé sous la
surveillance d'un gardien ayant l'exercice des droits civils et jouissant d'une
bonne réputation."
Quant à l'art. 19 LCCR, avec le titre "
Retrait
",
il est formulé comme suit:
"
1
Le contrôle du terrain de camping
incombe à l'autorité qui délivre l'autorisation d'exploiter.
2
L'autorisation peut être retirée par la
municipalité ou à son défaut par le Département des travaux publics lorsque les
installations et l'administration du camp ne répondent plus aux prescriptions
et obligations de la présente loi, ainsi qu'à celles du règlement du
camp."
c) Dans ses courriers adressés les 23 juin et 18
août 2017 aux campeurs, la Municipalité ne donne aucune précision quant aux
exigences retenues dans la lettre du Service cantonal du 14 avril 2005 ou par
un éventuel autre service – dont le dossier produit par la Municipalité ne contiendrait
toutefois aucune trace – qui seraient encore d'actualité et pourquoi elles
nécessiteraient l'évacuation de toutes les caravanes avec leurs installations
et non pas uniquement de certaines d'entre elles. Rien de plus ne ressort des
déterminations produites par la Municipalité en cours de procédure judiciaire.
Dans le courrier du 23 juin 2017, il est juste relevé que la libération de la
totalité des emplacements permettra d'offrir aux campeurs "
des surfaces
correctement dimensionnées, un accueil facilité et des places de stationnement
des voitures
". Pour cela faire, on ne voit toutefois pas la nécessité
que la Municipalité rende une décision en application du droit public à
l'encontre des locataires des emplacements du camping. On ne voit en particulier
pas de situation qui exigerait que la Municipalité s'adresse en 2017 directement
aux campeurs et non pas dans un premier temps à l'exploitant du camping qui,
pour sa part, peut s'adresser aux campeurs en vertu des contrats et des
dispositions qui règlent leurs rapports (cf. notamment l'art. 31 du règlement
du camping reproduit en extrait sous let. B). La Municipalité ne fait notamment
pas valoir une situation à tel point urgente qu'il lui incomberait d'agir
directement face aux campeurs. Du reste, cela apparaitrait surprenant
puisqu'elle se rapporte à des exigences émises par le canton déjà en 2005, sans
qu'elle explique pourquoi il y aurait entre-temps une évolution qui impose
d'agir soudainement sans tarder.
L'art. 19 LCCR invoqué par la Municipalité règle
uniquement le rapport, d'une part, entre la Municipalité, respectivement le
Département cantonal des infrastructures, et, d'autre part, l'exploitant du
camping qui, au moment où les décisions ont été rendues, était l'Association
exploitante, à laquelle l'autorisation d'exploiter peut être retirée selon dite
disposition, lorsque les installations et l'administration du camp ne répondent
plus aux prescriptions et obligations de la LCCR et du règlement du camp. Il
apparaît qu'il y a eu une certaine confusion des rôles entre celui de
l'Association exploitante comme exploitante du camping qui est responsable de
l'ordre, de l'hygiène et de la salubrité sur le camping (cf. art. 24 LCCR) et
celui de la Municipalité qui délivre l'autorisation d'exploiter et, en pouvant
venir contrôler le terrain de camping (cf. art. 19 al. 1 et 25 LCCR), surveille
le camping et l'exploitant auquel elle peut retirer l'autorisation d'exploiter
si celui-ci ne remplit pas ses tâches (cf. art. 19 LCCR). Cela pourrait être dû
au fait que la Municipalité est membre autant de l'Association exploitante que
de son comité. Dans ses déterminations du 23 octobre 2017, la Municipalité
renvoie pour sa position à un arrêt rendu par le Tribunal de céans le 20
février 2014 dans la cause GE.2013.0029 (confirmé par le Tribunal fédéral,
1C_162/2014 du 20 juin 2014). Elle n'a toutefois pas reconnu que cet arrêt
concernait justement l'injonction faite par les services compétents à
l'exploitant du camping, et non pas directement aux campeurs, de démonter des
installations accolées aux caravanes d'un camping. Du reste, le courrier
précité du Service cantonal du 14 avril 2005 relève explicitement qu'il incombe
à la Municipalité de "
communiquer une décision à l'exploitant
",
et donc pas aux locataires des emplacements, en lui fixant des délais de mise
en conformité.
Ce qui précède vaut,
mutatis mutandis
, aussi
pour les décisions, prononcées (uniquement) par les courriers du 18 août 2017,
concernant la question de savoir si les caravanes et leurs éventuels auvents
peuvent être à nouveau installés pendant la saison 2018. On ne voit pas de
nécessité que la Municipalité rende à ce stade des décisions de droit public au
sens de l'art. 3 LPA-VD, ni sur quelle base elle peut rendre elle-même de
telles décisions à l'encontre de tous les campeurs. Les décisions et
déterminations de la Municipalité ne contiennent pas d'autres précisions,
hormis le renvoi aux rapports de la "
visite d'expertise
" du 18
juillet 2017 qui eux n'expliquent pas non plus de manière claire notamment dès
quel âge et pourquoi telle ou telle caravane doit être évacuée définitivement.
Les documents produits donnent l'impression qu'une caravane d'un certain âge –
lequel ? – doit être remplacée indépendamment de son état de conservation.
Aucune règlementation particulière de droit public n'est indiquée qui
permettrait à la Municipalité d'agir directement à l'encontre des locataires
des emplacements.
En définitive, les décisions de la Municipalité à
l'encontre des locataires des emplacements portent atteinte à la garantie de la
propriété (art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]), dans la
mesure où elles concernent les caravanes et les autres installations des
recourants. Ces décisions doivent donc reposer sur une base légale suffisante
(cf. art. 36 al. 1 Cst.). Comme exposé, cela n'est pas le cas en l'espèce,
l'art. 19 LCCR n'étant pas une base légale qui permet à la Municipalité d'agir
directement face aux locataires d'emplacements du camping. Suite à la
dissolution de l'Association exploitante et à la reprise des activités
d'exploitant du camping par la Commune, respectivement par la Municipalité qui
la représente, cette dernière se trouve dans la position d'exploitant et de bailleur
des emplacements du camping. Les relations de la Municipalité avec les campeurs
seront dans cette mesure en principe régi par le droit civil et non pas par le
droit public.
d) Pour le reste, vu que les rapports entre
l'exploitant du camping et les campeurs se basent en premier lieu sur le droit
civil, avec des contrats de bail sur une année, l'exploitant peut prévoir des
restrictions à l'utilisation du camping qui vont au-delà des exigences
minimales de la LCCR ou d'autres dispositions du droit public qui auraient
permis à la Municipalité d'intervenir directement contre les campeurs; à la
rigueur, l'exploitant peut aussi refuser le renouvellement du bail à l'échéance
de l'année pour laquelle il a été conclu ou résilier le bail selon le droit du
bail applicable. La Municipalité ne peut alors toutefois pas intervenir en tant
qu'autorité administrative face aux campeurs pour faire imposer les exigences
de l'exploitant.
5.
Les recours contre les décisions de la Municipalité du 23 juin et 18
août 2017, qui ont été rendues sans base légale suffisante, s'avèrent donc bien
fondés et dites décisions doivent être annulées (cf. toutefois consid. 3d dans
la mesure où il s'agit également de courriers rédigés par l'Association
exploitante). Avec cet arrêt, la demande de levée de l'effet suspensif déposée
par la Municipalité devient sans objet.
Puisque la Municipalité n'obtient pas gain de cause,
les frais judiciaires, arrêtés à 1'500 fr., sont mis à la charge de la Commune
de Penthalaz. A.________, qui est représentée par un avocat, a droit à des
dépens, fixés à la charge de la Commune de Penthalaz à 1'500 fr. en tant que
participation aux honoraires d'avocat. Les campeurs, qui n'ont eux-mêmes pas eu
recours à un avocat, ne peuvent recevoir des dépens (cf. art. 49 et 55 LPA-VD
et 4, 10 et 11 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des
dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les causes GE.2017.0167 et GE.2017.0169 sont jointes.
II.
Les recours sont admis.
III.
Les décisions de la Municipalité de Penthalaz du 23 juin 2017 et du 18
août 2017 sont annulées.
IV.
Les frais judiciaires de 1'500 (mille cinq cents) francs sont mis à la
charge de la Commune de Penthalaz.
V.
La Commune de Penthalaz versera à l'A.________ une indemnité d'un
montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 avril 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.