vd_omni · AC.1992.0050 · 1993-02-02 · fr

TAXA SA c/Mun. Forel | Notion d'équipement en cas de transformations

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.02.1993 AC.1992.0050

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 2
février 1993
sur le recours interjeté par
TAXA SA
,
à Forel/Lavaux, dont le conseil est l'avocat Philippe Jaton, Petit-Chêne 18,
1002 Lausanne,
contre
la décision de la
Municipalité de Forel
(Lavaux)
, du 4 février 1992, refusant de lui délivrer le permis de
construire dans le cadre de l'enquête publique portant sur un projet de
remplacement d'un bâtiment existant, avec création de quatre places de parc.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, juge
A. Chauvy, assesseur
Ph. Gasser, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
______________
A.                            La société
Taxa SA, qui exploite en tant que grossiste une entreprise d'installation et
d'entretien de chauffage, est propriétaire, au lieu dit "Aux Prés de
Bamps", de la parcelle no 1114 du cadastre de la Commune de Forel, sur
laquelle sont situés ses bureaux. Les locaux d'exploitation sont compris dans
plusieurs bâtiments : le bâtiment principal (ECA no 587) comprend un
magasin-atelier de réparations; il est prolongé par un petit bâtiment (ECA no
653) dans lequel a été installé un système d'informatique pour la gestion à
distance de l'énergie. Un autre bâtiment distinct (ECA no 654) abrite
l'administration proprement dite. Ce bâtiment est séparé de quelques mètres
d'un pavillon (ECA no 655), occupant une surface d'environ 11 mètres sur 5
mètres, comprenant une citerne, une station d'essence et abritant les archives;
cette construction, en matériel léger, est recouverte de tôle ondulée. Ce
local, insalubre, est devenu trop exigu pour les besoins de la société, qui
compte développer son activité, en particulier par l'exercice de tâches
nouvelles commandées par l'Ordonnance sur la protection de l'air (contrôle des
brûleurs à mazout et à gaz). Selon la société constructrice, ces nouvelles
prestations vont inévitablement augmenter le volume du courrier et des
archives, mais n'entraîneront aucune augmentation du personnel qui, par le jeu
de l'informatique et des moyens de communication (Natel), voit son travail
rationalisé; alors qu'auparavant les monteurs venaient tous les matins sur le
lieu de l'entreprise, ce trajet est réduit désormais à un par semaine, pour le
réapprovisonnement des pièces. Le personnel, au nombre actuel de 7 à 8, sans
compter les monteurs, a été réduit d'une personne à la fin de l'année 1991.
Entre le
bâtiment ECA no 654 et celui portant le no ECA 655 sont aménagées quatre places
de stationnement.
B.                            Les lieux sont
situés dans un secteur de la zone artisanale et de petite industrie, délimité
au nord-est par le canal du Grenet, au sud-est par le canal de la Mortigue et
au sud-ouest par la RC no 762c. Partiellement bâti, il est composé notamment
des parcelles nos 525, propriété de la société Huggler SA, qui exploite une
entreprise de vente et de services après-vente de machines de chantier (grues,
bulldozers, malaxeurs, etc); de la parcelle no 1227, propriété de Jean-François
Ganty, utilisée comme dépôt; et de la parcelle no 1226, propriété de Peter
Laszlo, bâtie en 1986. La plupart de ces entreprises utilisent des poids lourds
dans le cadre de leurs activités. Les véhicules liés à l'exploitation de la
société Taxa SA sont exclusivement des voitures et des fourgonnettes; un seul
fournisseur vient avec des camions. Ces parcelles sont desservies par une voie
privée, aménagée il y a environ 25 ans à titre provisoire pour les besoins de
la société Taxa SA, qui bénéficie d'une servitude de passage sur l'ensemble des
biens-fonds servants. D'une largeur d'environ 3 mètres, ce chemin débouche sur
la route cantonale parallèlement au canal de la Mortigue, dans un axe non
perpendiculaire à la voie publique et se termine en cul-de-sac au pied d'une
haie plantée au niveau des parcelles nos 1224 et 1225.
Un projet de
création d'une route de ceinture desservant l'ensemble du secteur en cause a
été discuté dès 1987; la jonction de cette voie avec la route cantonale serait
prévue au même endroit que la sortie actuelle mais perpendiculairement à la
route cantonale, pour répondre aux exigences du voyer.
Les
propriétaires des biens-fonds compris dans la zone ne parvenant pas à se mettre
d'accord sur le tracé d'un nouveau projet, la commune a mandaté en 1987 un
bureau d'ingénieurs en vue d'établir un projet, avec répartition des indemnités
de plus-values. La convention qui devait être passée à cet égard entre la
commune et les propriétaires intéressés n'a pas abouti.
Depuis, le
voyer s'est opposé systématiquement à tout projet de construction dans la zone.
Il s'est en particulier opposé à la construction d'un dépôt sur la parcelle no
1225 et, en 1990, à l'agrandissement d'un bâtiment existant sur la parcelle no
525, propriété de Huggler SA. Par prononcé no 7033 du 22 août 1991, la
Commission de recours en matière de constructions (CCRC) a rejeté le recours de
la société Huggler SA, considérant que l'accès était insuffisant en l'état. La
jonction de la voie de desserte de la zone avec la route cantonale a en effet
été jugée dangereuse pour les poids lourds obliquant en direction de Forel ou
ceux provenant de cette direction, qu'elle contraint à de nombreuses
manoeuvres, rendues d'autant plus difficiles que la voie publique est saturée
aux heures de pointe; cette circonstance ne permettait pas d'autoriser la
construction d'un local-bureau impliquant une augmentation de trafic
potentielle, même modeste.
La route
cantonale 762c était classée dans la catégorie des routes principales de 3e
classe sous l'empire de la loi sur les routes du 25 mai 1964. Au regard de la
nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991 (ci-après LR), elle répond à la
qualification de route principale de 2e classe au sens de l'art. 5 lit. b,
éventuellement de route secondaire à fort trafic au sens de l'art. 5 lit. c.
Selon le dernier recensement de la circulation de 1990, le trafic journalier
moyen sur cette voie varie entre 2150 et 2'800 véhicules. On constate une
augmentation importante du trafic lorsque le tronçon de l'autoroute jusqu'à
Chexbres est encombré. Le voyer estime que l'on peut s'attendre à une
augmentation du trafic avec la création de la N1. Si une modification de
l'accès n'est pas apportée par les propriétaires riverains, le voyer s'est
déclaré prêt à faire application de l'art. 32 al.4 LR, qui permet à l'autorité
de prendre les mesures nécessaires dans le but d'améliorer la visibilité de
l'accès d'un fonds riverain, ou de l'art. 33 al.2 LR qui permet d'ordonner
l'amélioration, le déplacement ou le changement de niveau des accès privés,
lorsque la sécurité l'exige.
C.                            La société
Taxa SA projette la démolition du bâtiment ECA no 655 et son remplacement par
un bâtiment, d'une surface de l'ordre de 104 mètres carrés, accolé à celui
portant le no ECA 654, auquel il serait relié par un couloir interne; l'ouvrage
serait destiné à accueillir des vestiaires, des locaux d'archives et un local
d'exposition. Cette implantation impliquerait la suppression des quatre places
de stationnement existantes, qui seraient remplacées par quatre nouvelles
places de stationnement, dans le prolongement du bâtiment projeté. Le local
d'exposition permettra de présenter les pièces vendues par la société aux
professionnels. Selon la société constructrice, il ne s'agit pas d'une activité
nouvelle, puisque des démonstrations sont déjà effectuées actuellement;
l'aménagement projeté permettra toutefois de rendre plus aisée cette tâche qui
est appelée à se développer.
Soumis à
l'enquête publique du 20 décembre 1991 au 20 janvier 1992, ce projet a été
examiné par les autorités cantonales concernées, dont les décisions ont été
transmises à la municipalité par la Centrale des autorisations en date du 30
janvier 1992. Les autorisations spéciales requises ont été accordées sous
certaines conditions; en revanche, le voyer a formé opposition, tant que
l'accès sur la RC 762c ne serait pas amélioré. Le voyer se réfère au prononcé
de la CCRC no 7033 précité.
En date du 4
février 1992, la municipalité a informé la société constructrice de sa décision
de refuser l'octroi du permis de construire.
D.                            La société
Taxa SA a interjeté recours contre cette décision le 6 février 1992. Concluant
à l'admission du recours, elle fait valoir que le bâtiment projeté ne vise qu'à
remplacer celui existant devenu insalubre, sans entraîner un accroissement de
l'activité de l'entreprise susceptible d'engendrer une augmentation du trafic;
elle conteste au surplus le caractère dangereux de l'accès à la route
cantonale.
Dans ses
déterminations du 13 mars 1992, la municipalité a conclu au rejet du recours.
Ses arguments seront repris plus loin, dans la mesure utile.
Le Service
des routes et des autoroutes a également conclu au rejet du recours, par
détermination du 16 mars 1992. Il soutient que, quand bien même la construction
nouvelle ne viserait qu'à remplacer un bâtiment existant devenu insalubre, son
exploitation aurait indubitablement pour effet une augmentation du volume des
activités et, à plus ou moins long terme, une augmentation du trafic sur un
chemin qui ne satisfait pas aux exigences de l'art. 104 al. 3 LATC.
E.                            Le Tribunal
administratif a tenu séance le 14 mai 1992 en présence des parties et
intéressés.
Il a procédé
à une inspection des lieux.
Considère en droit :
________________
1.                             La décision
attaquée est fondée exclusivement sur l'équipement du bien-fonds, jugé
insuffisant en raison de son caractère dangereux, par le Service des routes et
des autoroutes.
a) Selon les
art. 22 al. 2 lit. b LAT et 104 al. 3 LATC, l'autorité compétente ne peut
délivrer une autorisation de construire que si le terrain est équipé. Les
éléments dont le bien-fonds doit être équipé sont définis par le droit fédéral
à l'art. 19 LAT; l'une de ces exigences porte sur les voies d'accès, qui
doivent être "adaptées à l'utilisation prévue" du bien-fonds. Selon
la doctrine, par voie d'accès il faut entendre non seulement le strict
raccordement du bien-fonds à la voie publique, mais encore la route de desserte
vouée à l'usage commun (Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9.
Juni 1985, 1987, no 14 ad art. 7/8; Zimmerlin, Baugesetz des Kantons Aargau,
1985, no 8a ad § 156; DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, note 12 ad art.
19 LAT). Cette définition résulte également d'une jurisprudence du Tribunal
fédéral antérieure à l'entrée en vigueur de la LAT (ZBL 1979 (80), 221); elle a
été reprise par la CCRC, dans sa jurisprudence récente (RDAF 1992, 211).
b) Ni le
droit fédéral, ni le droit cantonal ne définissent ce qu'il faut entendre par
voie d'accès adaptée à l'utilisation prévue du bien-fonds. Cette notion a
essentiellement été développée par la jurisprudence cantonale. Il résulte en
substance de celle-ci que la loi n'impose pas des voies d'accès idéales; il
faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de
desserte soit praticable pour le trafic lié à l'utilisation du bien-fonds et
n'expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se
raccorderait à des dangers excessifs (voir prononcés CCRC nos 3431, 21 juin
1978, P. Gilloud-Perret et crt c/ Ollon; 4382, 17 février 1982, M. Huguet et
crt c/ Ollon). Ne répond pas à cette exigence un accès qui créerait un débouché
dangereux sur la voie publique aussi bien pour les usagers privés que pour le
trafic en général (RDAF 1977, 184).
Selon le
Service des routes et des autoroutes, la jonction avec la route cantonale est
dangereuse tant pour les véhicules sortant sur la gauche et se dirigeant vers
le village de Forel, que pour ceux provenant de cette direction. Le fait de ne
pouvoir accéder à angle droit sur la route cantonale implique en effet une
manoeuvre importante pour les véhicules usuels, celle-ci étant encore plus
difficile pour des camions, alors que la route cantonale est surchargée aux
heures de pointe, ce qui accroît les risques. Au surplus, il faut s'attendre à
une augmentation du trafic avec la création de la N1. La CCRC a admis le
caractère dangereux du débouché en cause dans son prononcé no 7033, du 22 août
1991, considérant qu'il n'offre pas les garanties suffisantes de sécurité et de
commodité du trafic pour les quelque trente camions liés aux activités
présentes dans le secteur. La société recourante conteste cette affirmation,
faisant valoir que bien que l'accès ne soit pas aisé, aucun accident ne s'est
produit.
Se fondant
sur l'avis de son assesseur spécialisé, le tribunal ne voit pas de raison de
s'écarter de l'appréciation retenue par la CCRC. Au demeurant, l'inspection
locale a permis de convaincre le tribunal du risque que présente le débouché
actuel.
c) Dans son
prononcé précité, la CCRC a considéré que l'insuffisance de l'accès condamnait
tous travaux entraînant une augmentation du trafic, fût-elle minime, ce
d'autant plus que l'on ne pouvait espérer une amélioration de la voie privée
dans un proche avenir. La question se pose dans les mêmes termes en l'espèce,
dans la mesure où l'on peut admettre que les travaux en cause n'entraîneront
pas une augmentation de trafic immédiate, mais que tel pourrait être le cas,
avec le développement souhaité de l'entreprise.
aa)        Selon
l'art. 22 al. 1 LAT, l'exigence d'équipement du bien-fonds est applicable tant
en cas de construction nouvelle qu'en cas de transformation. Le droit cantonal
ne peut introduire d'exception à cette règle sur la base de l'art. 24 LAT (FF
1978 I 1032); la doctrine considère qu'à plus forte raison il ne peut le faire
sur la base de l'art. 23 LAT, qui fonde la compétence cantonale en matière de
dérogations à l'intérieur de la zone à bâtir ( DFJP/OFAT, op. cit., no 3 ad
art. 23 LAT; Dilger, Raumplanungsrecht, 1982, no 66 ad § 10; A Bonnard,
L'équipement, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal,
publication CEDIDAC, 1990, p. 100).
Les règles
en matière d'équipement remplissent une fonction de police, dans la mesure où
elles doivent assurer que les particuliers puissent accéder à leur propriété en
toute sécurité ou sans créer une situation dangereuse, et permettre en outre
aux véhicules utilitaires des services du feu ou sanitaires d'accéder librement
(DFJP/OFAT, op. cit. no 12 ad. art. 19 LAT). Le fait que le permis de
construire soit subordonné à l'exigence d'un équipement suffisant également
pour des travaux entrepris sur des constructions et installations existantes
signifie qu'une adaptation des voies d'accès est nécessaire si celles-ci ne
sont pas conformes aux normes en vigueur (Martin Pfisterer, Die Anwendung neuer
Bauvorschriften auf bestehende Bauten und Anlagen, insbesondere die
Besitzstandsgarantie, thèse 1979, p. 215). Tel est en particulier le cas
lorsque les conditions d'accès sont devenues dangereuses, en raison de
l'évolution du trafic.
De
formulation absolue, le principe de l'obligation de bénéficier d'un équipement
suffisant pour l'octroi d'un permis de construire est tempéré par celui de la
proportionnalité. L'équipement doit être conforme à l'affectation (FF 1978 I
1032) et aux circonstances locales déterminantes (DFJP/OFAT, op. cit., no 9 et
13 ad. art. 19 LAT), ce qui signifie que les conditions d'équipement ne sont
pas les mêmes selon le caractère de la zone et l'usage particulier du
bien-fonds, voire du bâtiment en cause. Lorsque des travaux n'ont aucune
incidence sur le volume du trafic, qu'il s'agisse d'une construction nouvelle
ou d'un agrandissement, il est en principe disproportionné d'exiger une
adaptation d'un équipement routier insuffisant. Il convient de réserver l'hypothèse
dans laquelle l'insécurité serait telle que l'urgence commanderait de
subordonner l'octroi du permis de construire à la disparition de la situation
dangereuse, même en l'absence de toute augmentation de trafic due aux travaux
projetés; dans un tel cas l'autorité cantonale pourrait même intervenir en tout
temps, indépendamment d'une procédure de permis de construire, pour exiger les
mesures nécessaires, sur la base des art. 32 et 33 LR. En revanche, lorsque les
travaux entraîneront une augmentation prévisible de la circulation, le permis
de construire ne peut être accordé si l'accès est insuffisant pour absorber le
volume du trafic, particulièrement si cette surcharge élève les risques
d'accidents.
bb)        Dans
le cas particulier, mais cela n'est pas décisif, le projet répond sans doute à
la qualification d'agrandissement. En eux-mêmes, ces travaux n'entraînent pas
une augmentation immédiate du trafic existant, constitué des allées et venues
des 7 à 8 personnes travaillant en permanence sur les lieux, auxquelles
s'ajoute la tournée en principe hebdomadaire des monteurs, celle des
fournisseurs, et les visites de clients. Le local d'exposition projeté est
cependant appelé à développer ces visites, même si ce n'est pas dans un avenir
proche.
d) Dans ces conditions,
les données de l'espèce ne diffèrent guère de celles qui prévalaient dans la
cause relative à la société Huggler SA. A défaut d'amélioration de l'accès
existant dans un délai proche de l'achèvement de la construction (art. 104 al.3
LATC), le permis de construire doit être refusé.
2.                             Le recours
étant rejeté, un émolument de justice de Fr. 1'200.-- est mis à la charge de la
société Taxa SA.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de Fr.
1'200.-- (mille deux cents francs) est mis à la charge de la recourante Taxa
SA.
fo/Lausanne, le 2 février 1993
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :