vd_omni · AC.2016.0045 · 2017-04-11 · fr

A.________ et B.________/Département des infrastructures et des ressources humaines, Conseil communal de Corbeyrier | Projet de réfection et d'élargissement de chemins agricoles approuvé par le Conseil communal et le Département cantonal compétent. Recours formé par des opposants qui sollicitent la récusation de deux membres de la commission du Conseil communal chargé de se prononcer sur le préavis municipal relatif à ce projet. Conflit de compétence pour statuer sur ce grief au regard de l'art. 145 de la loi sur les communes, alors que le Tribunal cantonal est compétent pour statuer au fond. A l'issue d'une procédure de coordination selon l'art. 34 ROTC, le Tribunal cantonal admet sa compétence, par attraction de compétence, pour statuer sur le grief de récusation de membres d'un conseil communal ou d'une municipalité dans le cadre d'un recours contre une décision relevant de sa compétence au fond. Admission du grief de récusation d'un des membres du conseil communal et annulation des décisions contestées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.04.2017 AC.2016.0045

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt
du 11 avril 2017
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; MM. Eric Brandt et Laurent
Merz, juges
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Autorités intimées
1.
Département des infrastructures et
des ressources humaines,
représenté par Direction générale de la mobilité
et des routes, Section juridique, à Lausanne Adm cant VD,
2.
Conseil communal de Corbeyrier,
représenté par Me Jacques
HALDY, avocat, à Lausanne,
Objet
plan routier
Recours A.________ et B.________ c/ décision du
Département des infrastructures et des ressources humaines du 5 janvier 2016,
et c/ décision du Conseil communal de Corbeyrier, du 17 septembre 2015
(projet d'entretien des chemins agricoles et élargissement des DP 1025 et
1029)
Vu les faits suivants
A.
A une date indéterminée, la Commune de Corbeyrier a entrepris un projet
général de réfection des chemins agricoles. Dans ce contexte, le Service du
développement territorial (SDT) a pris position, le 24 juin 2014, sur plusieurs
projets de réfection de chemins, en particulier sur ceux des chemins n° 12 -
Rouge Terre inférieur et n° 13 – Rouge Terre supérieur. Pour ce dernier tronçon
(d'une longueur de 270 m), cette autorité a retenu ce qui suit:
"- L'élargissement du chemin aux standards AF est justifié. La
pérennité de ce chemin est ainsi garantie en regard des charges et de la
largeur des essieux des véhicules agricoles modernes.
-
Subvention selon coût de l'ouvrage."
B.
Selon un préavis municipal du 29 septembre 2014 (n° 14-08) adressé au
Conseil communal de Corbeyrier (ci-après: le "Conseil communal"), la
Municipalité de Corbeyrier (ci-après: la "Municipalité") a rappelé
qu'elle avait mandaté le Bureau d'ingénieurs forestiers C.________ (ci-après le
"Bureau C.________") en 2009 afin de procéder à une analyse
permettant d'évaluer l'ensemble de l'entretien et de la réfection des chemins
agricoles communaux. Vu l'ampleur de ce travail, il a été scindé en deux étapes
dont la première avait été exécutée en 2012. Les travaux concernant la seconde
étape concernent 4 chemins, dont le chemin goudronné n° 13, Chalouge (depuis le
Pessot jusqu'à Rouge Terre, 270 m). Le préavis formulait la remarque suivante
concernant ce chemin:
"En ce qui concerne ce chemin
d'une largeur de 2,20m, le Service du Développement Territorial (SDT) exige
qu'il soit élargi d'au moins 80 cm et renforcé afin d'obtenir les subventions
fédérales et cantonales. Par conséquent, la Municipalité a entrepris les
démarches auprès des huit propriétaires de parcelles bordant le chemin, en vue
de leur soumettre une convention de cession de terrain et droits nécessaires à
la réalisation du projet. Les accords une fois signés, ledit projet fera
l'objet d'une mise à l'enquête publique."
Ce préavis proposait l'approbation du projet de
réfection, de l'élargissement du chemin agricole n° 13 de Chalouge, ainsi que
du financement proposé. Le 27 novembre 2014, le Conseil communal a accepté
ce préavis.
C.
Le 21 novembre 2014, respectivement le 11 mars 2015, le Bureau C.________
a élaboré en vue de la mise à l'enquête publique, un rapport technique relatif
à l'élargissement de la route communale DP 1025/1029 d'une longueur de 270 m,
sise aux lieux-dits En Chalouge et Les Crétex (ci-après le "rapport C.________").
Aux termes de ce rapport, les techniques d'exploitation agricole ont évolué
depuis la construction de ce chemin, en ce sens que pour l'entretien et
l'exploitation des prairies de fauche et des pâturages, les agriculteurs
utilisent de gros véhicules agricoles (tracteur avec remorque), dont la largeur
dépasse celle du chemin existant. On assiste ainsi à un affaissement des bords
du chemin (rapport C.________, p. 4). Il est donc projeté d'élargir la
chaussée, actuellement large de 2.20 m, à une largeur de 3.00 m, sans modification
du profil en long. Il n'est pas prévu de construction d'ouvrages d'art, ni
d'aménagement de talus, de sorte que la configuration du terrain ne sera pas
modifiée (rapport C.________, p. 5). Du point de vue de la nature et du
paysage, ce rapport rappelle qu'au Nord du chemin se trouve une prairie classée
à l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs (PPS n° 6152). La limite
de cet inventaire déborde localement de 2 à 3 m au Sud du chemin existant, mais
il s'agit vraisemblablement d'une imprécision de la limite de l'objet n° 6152
car il n'est pas justifié que la route soit enregistrée dans l'inventaire, ni
la prairie au Sud. La distinction de la végétation entre les prés au Sud et au
Nord du chemin est claire. L'élargissement projeté de la route se situe du côté
Sud de celle-ci, sur toute sa longueur. Il ne touche donc pas les prairies et
pâturages secs. Du côté Nord, le renforcement de la banquette existante se
situe à l'intérieur du domaine public actuel et ne porte que sur une largeur de
40 cm. Il n'y aura donc pas d'impact sur les prairies et pâturages secs
(rapport C.________, p. 6). S'agissant de la protection des eaux, le rapport C.________
relève que le chemin se situe en zone S2 (partie inférieure) et S3 (partie
supérieure) de protection des eaux. Les excavations projetées pour
l'élargissement de la route sont prévues à une profondeur de 0.60 m pour
largeur de 0.40 m au Nord et 1.40 m au Sud. Il s'agit donc de terrassements
d'ampleur limitée qui n'auront pas d'impact sur la circulation des eaux
souterraines. Des mesures très strictes seront entreprises pendant le chantier
(rapport C.________, p. 7). En termes de protection des sols, les emprises sur
les sols seront au total d'environ 500 m
2
sur des terrains qui
avaient été aménagés lors de la construction du chemin actuel. Tout le travail
se fera depuis la route existante et aucune machine ne circulera sur les
terrains voisins. L'impact du chantier sera donc faible et momentané (rapport C.________,
p. 8).
D.
Ce rapport, avec le dossier d'enquête a été transmis à la Direction
générale de la mobilité et des routes (DGMR) pour examen préalable. Le 26
février 2015, la DGMR a émis un préavis positif, sous réserve du respect de
plusieurs conditions impératives. Ainsi, la Direction générale de
l'environnement, Division Biodiversité et paysage (DGE/BIODI) a formulé le
préavis suivant:
"Le projet est situé dans le
périmètre de l'inventaire fédéral des paysages, site et monuments naturels
d'importance nationale (IFP n° 1515) et dans l'inventaire des corridors à faune
d'importance régionale (CFAU, objet n° 520).
Une prairie maigre figurant dans
le périmètre de l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs (PPS, objet
n° 6152, Les Joux) se situe au nord du projet. Après vérification des données
de base (PPS 2010), la limite de la PPS se situe au nord du chemin agricole.
Dans la mesure où l'élargissement de la chaussée carrossable s'effectue au sud
du chemin existant, le projet ne portera pas atteinte à la PPS et est
acceptable.
Deux arbres sont présents au sud
du chemin agricole et ils permettent de structurer le paysage. Dans la mesure
où l'on se situe dans un IFP, les deux arbres devront être conservés.
Considérant ce qui précède, cette
Division préavise favorablement le projet aux conditions impératives suivantes:
-
Au niveau fédéral, les prairies et pâturages secs figurant dans l'inventaire
des PPS bénéficient d'une protection absolue.
Aucune atteinte ne devra donc être
portée au nord du chemin agricole sur la prairie PPS (objet n° 6152, Les Joux).
Cette PPS devra être délimitée de
manière visible (type barrière) avant le début des travaux.
Aucune atteinte (aucun dépôt de
matériel, de machine, de terre ou de mouvement de matériaux terreux, aucune
installation de chantier), même temporaire, n'est autorisée sur la PPS
.
-
Les deux arbres situés au sud du chemin agricole devront être préservés de
toute atteinte. Pour ce faire, la norme VSS 640'577a concernant la protection
des arbres lors des travaux de chantier sera appliquée.
Si les arbres devaient être
touchés par les travaux, une plantation quantitative et qualitative devra
impérativement être réalisée. Les plantations seront réalisées exclusivement
avec des essences indigènes et adaptées à la station et elles devront être
effectuées dans l'année qui suit l'achèvement des travaux.
-
Les mouvements des matériaux terreux sur les chantiers sont aujourd'hui les
sources de dispersion des plantes exotiques envahissantes les plus importantes
(renouées asiatiques, buddleja, solidages, etc.).
Avant le début des travaux, le maître
d'ouvrage doit vérifier la présence de plantes exotiques dans le périmètre du
projet et prendre les mesures de lutte nécessaires pour les éliminer et éviter
leur dissémination.
Dans les conditions contractuelles
avec les entreprises qui réalisent les travaux, il doit être stipulé que les
apports de matériaux terreux sont garantis exempts de plantes exotiques
(racines, rhizomes ou graines).
A la suite des travaux et pendant
trois ans, un contrôle doit être effectué par le maître d'ouvrage pour
constater qu'aucune plante exotique ne s'est développée sur les surfaces
réaménagées. En cas d'apparition de ces plantes, les travaux d'élimination
seront entrepris à la charge du maître de l'ouvrage. Justification: Prévention
de la propagation des plantes exotiques envahissantes conformément à l'article
15, al. 2, et article 52, al. 1 de l'ordonnance sur la dissémination dans
l'environnement (ODE du 10 septembre 2008, RS 814.911)."
La DGE, Division ressources en eau et économie
hydraulique (DGE/Eau) a formulé le préavis suivant:
"
Eaux souterraines –
Hydrogéologie
Le projet se situe dans les zones
de protection S2 et S3 des sources de Rouge Terre appartenant à la commune
d'Yvorne et alimentant le réseau public de distribution d'eau potable.
Il est rappelé que la zone S2 de
protection rapprochée est inconstructible. L'aménagement de chemins, même
agricoles ou forestiers, n'est pas autorisé dans cette zone.
L'étude hydrogéologique du bureau D.________
portant sur la délimitation des zones S montre que les captages de Rouge Terre
sont vulnérables. Un essai de coloration, réalisé dans la zone S2 en bordure du
chemin à élargir, vers la limite de la parcelle n° 188 côté aval, a montré des
vitesses de circulation des eaux souterraines élevées, de l'ordre de 80 m par
jour.
En conséquence et bien que le
projet ne nécessite pas d'excavations importantes, la suppression de la couche
végétalisée assurant une bonne protection naturelle de l'aquifère pourrait
entraîner une dégradation de la qualité de l'eau lors des travaux dans la zone
S2 (turbidité, bactériologie). Ce risque de pollution augmentera à proximité
des captages, dont le plus proche se trouve à 30 m seulement du chemin à
l'endroit le plus défavorable.
Compte tenu de ce qui précède,
s'agissant de travaux d'entretien d'un chemin existant, une dérogation
exceptionnelle à l'interdiction de construire est accordée pour
l'élargissement, aux conditions suivantes de protection des eaux souterraines:
-
le bureau d'hydrogéologues-conseils de la commune d'Yvorne devra
être mandaté pour effectuer une surveillance hydrogéologique des travaux dans
la zone S2 de protection rapprochée. La surveillance inclura le contrôle des
sources de Rouge Terre avant, pendant et après les travaux.
-
en fonction des conditions du chantier, météorologiques
notamment, les sources devront provisoirement être mises en décharge. Dans ce
cas, la réintroduction de l'eau dans le réseau devra se faire selon les
directives du Service de la consommation et des affaires vétérinaires du
Laboratoire cantonal (SCAV).
-
les mesures décrites en page 7 du rapport du bureau C.________
seront scrupuleusement respectées.
-
les engins de chantier seront équipés d'huile biodégradable dans
les circuits hydrauliques.
-
à l'issue des travaux, un rapport hydrogéologique de surveillance
sera remis à cette Division.
-
l'usage du chemin dans la zone S2 devra être strictement réservé
aux activités agricoles et forestières."
E.
Le projet d'élargissement de la route communale Chalouge/Le Crétex, DP
1025 et 1029, ainsi que l'expropriation des terrains et droits nécessaires à la
réalisation du projet ont été mis à l'enquête publique, du 1
er
avril
au 30 avril 2015. Il ressort des plans de situation, ainsi que d'une annexe au
rapport C.________ dans sa version du 11 mars 2015, que ce chemin borde
plusieurs parcelles, notamment les parcelles n
os
187, 188, 190, 195
et 197, au Sud, propriété de E.________, et la parcelle n° 207 au Nord, propriété
de A.________ et B.________. L'élargissement envisagé est situé pour l'essentiel
sur la partie Sud, en aval du chemin existant. Parmi les parcelles dont une
expropriation partielle est envisagée figurent notamment les parcelles
précitées de E.________, dans les proportions suivantes: 41 m
2
sur
la parcelle n° 187, 24 m
2
sur la parcelle n° 188, 14 m
2
sur la parcelle n° 189, 19 m
2
sur la parcelle n° 190, 2 m
2
sur la parcelle n° 195 et 20 m
2
sur la parcelle n° 197.
Ce projet a suscité plusieurs oppositions, soit
celle de G.________, ainsi que celles de A.________ et B.________ et F.________.
La Municipalité a organisé plusieurs séances d'information avec les opposants.
Dans une lettre du 4 juin 2015 à G.________, la Municipalité a pris
l'engagement d'intégrer les mesures suivantes au projet d'élargissement:
"Les matériaux dégrapés sur
la côte nord du chemin seront stockés provisoirement sur le côté opposé du
chemin
Sur les deux côtés, les
accotements et talus du chemin seront rétablis avec un sol maigre provenant du
site, pour permettre la réinstallation d'une prairie maigre
Une plantation d'une dizaine
d'arbres fruitiers hautes tiges sera effectuée le long du chemin, en accord
avec les propriétaires et l'exploitant agricole du site."
En conséquence, G.________ a retiré son opposition
le 9 juin 2015. Les autres oppositions ont été maintenues.
F.
Le 10 août 2015, la Municipalité a adressé son préavis n° 15-05 au
Conseil communal demandant l'approbation du projet d'élargissement du chemin n°
13 et la levée des oppositions. Elle a présenté les arguments suivants:
"-le Chemin de Chalouge, actuellement d'une largeur de 2,20
mètres, ne correspond plus au trafic des véhicules agricoles atteignant à
l'heure actuelle la largeur de 2,50 mètres. De ce fait, le passage des roues
abîme le bitume, d'autant plus que les bords ne sont pas renforcés,
-
ledit chemin est déjà existant et goudronné. Il ne s'agit dès
lors pas d'une création de route. Par conséquent, il ne péjore pas le paysage,
ni l'environnement et n'altère en aucun cas les eaux souterraines.
-
ce projet a été élaboré par M. H.________, du Bureau C.________,
et examiné par les services de l'Etat qui ont délivré un préavis favorable,
-
quant au profit de subventions mis en question par les opposants,
il a été accordé par les instances cantonales et fédérales. On ne saurait dès
lors faire le reproche à la Municipalité de dépenser abusivement cette aide
financière,
-
lors de séances de conciliation, la Municipalité s'est engagée à
planter des arbres fruitiers et à ensemencer les bordures favorisant la flore,
-
lors du relevé des bornes de la parcelle de Mme B.________, un
point limite a été relevé à 20 cm de la limite. En conséquence, le chemin sera
rectifié aux frais de la commune afin de respecter les points limites".
Le 6 septembre 2015, une commission du Conseil
communal, formée des conseillers communaux I.________, E.________ et J.________,
a proposé au Conseil communal de lever les oppositions au projet de réfection
et d'élargissement du chemin n° 13 de Chalouge.
G.
Le 17 septembre 2015, le Conseil communal a décidé d'approuver la
position de la Municipalité dans le projet d'élargissement du chemin n° 13,
chemin de Chalouge, de lever les oppositions et d'adopter les réponses aux
opposants, selon les arguments de la Municipalité.
H.
Le 6 janvier 2016, le Département des infrastructures et des ressources
humaines (DIRH) a décidé d'approuver préalablement le projet d'entretien des chemins
agricoles et élargissement des DP 1025 et 1029 et de lever les oppositions y
relatives.
I.
Le 9 février 2016, A.________ et B.________ ont recouru contre ces
décisions devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Ils concluent à l'annulation des décisions précitées. Dans un premier
moyen, ils font grief à l'autorité communale intimée de ne pas avoir récusé
deux des membres de la commission du conseil communal chargée d'examiner le
projet litigieux, à savoir I.________ et E.________, vu l'intérêt personnel de
ces derniers dans l'affaire.
Le DIRH, représenté par la DGMR, s'est déterminé sur
le recours, le 14 avril 2016, en concluant à son rejet.
Le Conseil communal et la Municipalité se sont
également déterminés sur le recours, par l'intermédiaire de leur conseil
commun, le 31 mai 2016. Ces autorités concluent, sous suite de frais et dépens,
au rejet du recours. En ce qui concerne le grief relatif à la récusation de
deux membres précités du conseil communal, elles considèrent ce grief
irrecevable, dès lors que la compétence pour statuer sur cette question relève
du Conseil d'Etat, conformément à l'art. 145 de la loi sur les communes.
Le 21 juin 2016, les recourants se sont encore
déterminés et le conseil des autorités communales a répondu le 1
er
juillet 2016. L'autorité cantonale intimée a renoncé à se déterminer davantage.
Le 14 décembre 2016, l'autorité communale concernée
a produit le règlement du conseil communal de Corbeyrier, approuvé le 13 avril
2015 (ci-après "RCC"). Elle a précisé à cette occasion que les
commissions de cette autorité sont nommées en principe par le bureau, sans avis
public. Les séances du Conseil communal font quant à elles l'objet d'une
convocation affichée au pilier public, qui comprend l'ordre du jour.
Le Tribunal a procédé à un échange de vues avec le
Conseil d'Etat, s'agissant de la compétence pour statuer sur la demande de
récusation de membres du Conseil communal. Le Conseil d'Etat, par le Service
juridique et législatif, s'est déterminé le 22 février 2017.
La question de la compétence du Tribunal cantonal
pour statuer sur le grief de récusation de membres d'un conseil communal ou
d'une municipalité a été soumise à une procédure de coordination selon l’art.
34 du règlement organique du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV
173.31.1), à laquelle les juges de la Première Cour de droit administratif et
public ont participé.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'art. 95 LPA-VD prévoit que
le recours s'exerce dans les 30 jours dès la notification de la décision.
a) Les recourants ont formé opposition lors de la
procédure d'enquête publique et sont propriétaires d'une parcelle qui borde le
chemin dont l'élargissement est contesté. Ils ont ainsi qualité pour recourir.
b) Quant au respect du délai de recours, l'autorité
intimée cantonale a produit l'extrait des envois de la poste dont il ressort
que les décisions contestées ont été notifiées aux recourants le 10 janvier
2016. Formé le 9 février 2016, leur recours respecte le délai de l'art. 95
LPA-VD.
Le recours étant recevable, il convient d'entrer en
matière sur celui-ci.
2.
Dans un premier grief, les recourants sollicitent la récusation de deux
membres de la commission du Conseil communal chargée de se prononcer sur le
préavis de la Municipalité relatif au projet litigieux. Ils allèguent que ces
membres auraient dû se récuser, compte tenu de leur fonction, respectivement de
leur intérêt personnel dans l'affaire. Ainsi, I.________ serait chargé de
l'entretien des routes et se trouve donc sous l'autorité directe du municipal
en charge du dossier. Quant à E.________, il est agriculteur et exploite le
domaine agricole desservi par le chemin dont la réfection est contestée.
L'autorité communale intimée conteste pour sa part la recevabilité de ce grief devant
la CDAP. Sur le fond, elle conteste un intérêt personnel particulier des deux
membres précités justifiant leur récusation.
a) Sous le titre marginal "Récusation",
l'art. 40j de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV
175.11) prévoit ce qui suit:
"1 Un membre du conseil
général ou communal ne peut prendre part à une décision ou à une discussion
lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter. Il doit se
récuser spontanément ou, à défaut être récusé par un membre du conseil ou par
le bureau. Le conseil statue sur la récusation.
2 Les décisions sur la récusation
et sur l'affaire à traiter sont prises à la majorité des membres restants du
conseil. Dans ce cas, les articles 15, alinéa 1 et 26, alinéa 1 de la présente
loi ne sont pas applicables.
3 Il est fait mention de la
récusation au procès-verbal et sur l'extrait de décision.
4 Le règlement du conseil peut
instituer un registre des intérêts."
L'art. 9 al. 1 let. a LPA-VD prévoit quant à lui que
toute personne appelée à rendre ou à préparer une décision doit se récuser si
elle a un intérêt personnel dans la cause.
b) L'art. 40j LC est entré en vigueur le 1
er
juillet 2013. Cette disposition est le pendant de l'art. 65a LC concernant la
municipalité. Au niveau communal, l'art. 54 RCC reprend le texte de l'art. 40j
LC. A l'occasion de la révision précitée de la loi sur les communes, l'art. 145
LC a également été modifié et prévoit un recours administratif au Conseil
d'Etat dans les termes suivants:
"1 Les décisions prises par
le conseil communal ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un
caractère politique prépondérant, de même que les contestations portant sur des
vices de procédure ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la
décision du conseil ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours
administratif au Conseil d'Etat.
2 En cas de doute sur la nature de
la décision, l'article 7 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
est applicable."
Avant cette modification législative, le Tribunal de
céans a eu l'occasion de se prononcer sur le grief de récusation d'un membre de
la municipalité, dans le cadre de procédures de permis de construire relevant
de sa compétence (cf. notamment AC.2010.0314 du 21 juin 2012; AC.2011.0158 du 7
mai 2012; AC.2005.0235 du 20 novembre 2006; CCST.2009.0008 du 5 février 2010).
A la suite de la révision législative précitée, cette question n'a pas été
clairement résolue, s'agissant en tout cas de la municipalité (voir par ex.
AC.2015.0164 du 11 juillet 2016 où la question a été laissée ouverte). En
ce qui concerne l'autorité législative communale, soit le conseil communal dans
le cas présent, l'art. 145 LC prévoyait déjà dans sa teneur antérieure à 2013
un recours au Conseil d'Etat contre les décisions prises par cette autorité. Il
semble ressortir de l'exposé des motifs relatif à la révision de 2013 (EMPL n°
453, Bulletin du Grand Conseil 2012-2017, Tome 2, Conseil d'Etat, p. 304 ss, 316;
voir aussi David Equey, La réforme de la loi vaudoise sur les communes, RDAF
2013 I 231ss, 274ss) que la compétence pour statuer sur la récusation des
membres du conseil communal relève du Conseil d'Etat:
"[...]
Si le conseiller ne se récuse pas
spontanément, la question de la récusation est tranchée par le conseil (al. 2).
Le conseiller concerné ne participe pas au scrutin. Le procès-verbal doit
mentionner le résultat du vote (al. 3). Le décision du conseil est susceptible
de recours au Conseil d'Etat conformément à l'art. 145 LC. [...]"
c) Le Tribunal cantonal a procédé à un échange de
vues avec le Conseil d'Etat (art. 7 LPA-VD), relatif à la portée de l'art. 145
LC. Le Conseil d'Etat a notamment expliqué que la mention, à l'art. 145 LC, des
vices de procédure et autres irrégularités constitue une codification d'une
pratique née antérieurement au Tribunal administratif (qui était entré en
fonction le 1
er
juillet 1991 et auquel a succédé la CDAP en 2008) qui
avait principalement pour but d'éviter que des actes communaux qui ne pouvaient
faire l'objet d'un recours au fond, notamment parce qu'ils ne constituaient pas
des décisions au sens de l'actuel art. 3 LPA-VD, et dont l'adoption était
entachée de vices essentiels de procédure ou d'autres irrégularités affectant
la formation de la volonté du législatif communal, ne puissent pas être revus
par une autorité de recours. Cette pratique a perduré sous l'empire de
l'ancienne loi sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),
essentiellement en raison du fait qu'un certain nombre d'actes adoptés par les
législatifs communaux n'étaient pas sujets à recours, par exemple les
règlements communaux qui ne pouvaient alors faire l'objet d'un contrôle, du
moins avant l'institution de la Cour constitutionnelle en 2005. Depuis lors,
cette pratique a perdu une grande partie de sa justification. Selon le Conseil
d'Etat, le législateur n'a pas voulu créer deux voies de droit concurrentes à
l'encontre d'une seule et même décision. Par ailleurs, la solution consistant à
suspendre la procédure au fond devant le Tribunal cantonal, en attendant une
décision du Conseil d'Etat sur la récusation serait contraire à la célérité de
la procédure. Il conclut que l'art. 145 al. 1 LC ne doit dès lors s'appliquer
qu'à titre subsidiaire, lorsqu'aucune autre voie de recours n'est ouverte à
l'encontre de l'acte supposé entaché de vices de procédure ou d'autres irrégularités.
Il convient encore de rappeler que la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur la Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons
qu'ils instituent des tribunaux supérieurs chargés de statuer en dernière
instance cantonale, sous réserve de quelques exceptions, dont font partie les
décisions à caractère politique prépondérant (cf. art. 86 LTF). L'art. 92 al. 2
LPA-VD exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil
d'Etat. Cette exigence fédérale justifie ainsi une interprétation restrictive
de l'art. 145 LC, s'agissant des recours pour vice de procédure ou autres
irrégularités de procédure, sous peine d'empêcher un contrôle judiciaire de
dernière instance cantonale sur ces griefs.
Il n'est pas contesté que le Tribunal cantonal est
compétent pour statuer sur le présent litige au fond. Dans cette mesure, le
principe d'économie de procédure justifie qu'il se saisisse de l'ensemble des
griefs, même ceux relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de
compétence (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
ème
éd.,
Berne 2015, p. 118-119; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol.
II, 3
ème
éd., Berne 2011, p. 270). Cette solution correspond
d'ailleurs à sa pratique constante jusqu'à ce jour.
Au bénéfice des explications précitées et par
économie de procédure, il convient en définitive de retenir, à l'issue d'une
procédure de coordination selon l'art. 34 ROTC, que nonobstant la révision
législative précitée, le Tribunal cantonal est compétent, par attraction de
compétence, pour statuer sur le grief de récusation de membres d'un conseil
communal ou d'une municipalité dans le cadre d'un recours contre une décision
relevant de sa compétence au fond.
Il convient en conséquence d'entrer en matière sur
le grief de récusation dans le cas présent.
3.
Conformément à l'art. 10 al. 2 LPA-VD, les parties qui souhaitent
demander la récusation d'une autorité ou de l'un de ses membres doivent le
faire dès la connaissance du motif de récusation (cf. ATF 132 II 485 consid.
4.3).
a) En l'occurrence, il ressort du règlement du
Conseil communal de Corbeyrier (RCC) que les séances de cette autorité sont
annoncées au pilier public ainsi que l'ordre du jour (art. 50 al. 3 RCC). En
revanche, il ne ressort pas de ce règlement que la nomination des membres d'une
commission ferait l'objet d'une publication. Ce point a été confirmé par
l'autorité communale intimée, dans son écriture du 14 décembre 2016. Les
recourants, qui ont formé opposition lors de l'enquête publique, n'ont ainsi
pas pu avoir connaissance de la composition de la commission dont le rapport
est daté du 6 septembre 2015, ni quand cette dernière devait siéger, avant la
notification des décisions contestées dans la présente procédure. En
conséquence, leur demande de récusation formée au stade du recours contre les
décisions cantonale et communale respecte le délai précité de l'art. 10 al. 2
LPA-VD.
b) aa) Quant au fond, la jurisprudence du Tribunal
fédéral considère (v. arrêt TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le
même sens pour la jurisprudence cantonale : AC.2015.0164 précité consid. 1;
AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213 du 13 mars 2008
consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la récusation sont
moins sévères pour les membres des autorités administratives que pour les
autorités judiciaires. Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui ne concerne
que les procédures judiciaires), l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en effet pas
l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation d'autorités
gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas, dans ce
contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux (cf. TF
2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2; 2C_127/2010 du 15 juillet 2011
consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres
des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité,
qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside
alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en
adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas
capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a
précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). Le Tribunal fédéral a ainsi
considéré que se trouvaient en situation de récusation les membres d'un
exécutif communal qui ont pris part comme jurés à un concours d'architecture et
qui doivent ensuite statuer sur un plan d'aménagement fondé sur ce concours:
ceux-ci donnaient en effet l'apparence objective de ne plus pouvoir s'écarter,
lors de
l'appréciation des oppositions au plan d'aménagement des choix
pris dans le cadre du concours (ATF 140 I 326 consid. 7.3).
Il résulte de ce qui précède que la portée de
l'obligation de se récuser n'est donc pas la même suivant le type d'autorité :
pour les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de
la fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause
implique cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
ème
éd., ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les
autorités administratives, la récusation ne touche en principe que les
personnes physiques composant les autorités, et non l'autorité en tant que
telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars 2016; TF 2C_305/2011 du 22 août 2011
consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4 p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet
égard que la récusation doit rester l'exception si l'on ne veut pas vider la
procédure et la réglementation de l'administration de son sens. Il a ajouté que
tel doit a fortiori être le cas lorsque la récusation vise à relever une
autorité entière des tâches qui lui sont attribuées par la loi et qu'aucune
autre autorité ordinaire ne peut reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471
consid. 3b p. 477; AC.2015.0164 précité).
Selon la doctrine (David Equey, La réforme de la loi
vaudoise sur les communes, RDAF 2013 I 231ss, 237), il doit y avoir récusation
en principe dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que le
membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une
opinion préconçue. Pour le législateur, les motifs de récusation doivent être
admis de manière restrictive, car il doit exister un lien particulièrement
évident et direct entre les intérêts d'un conseiller en cause et l'objet soumis
aux délibérations du conseil, susceptible de créer un véritable problème pour
les tiers concernés, notamment au niveau des apparences. L'exposé des motifs
précité mentionne notamment comme exemple de cas de récusation, celui du
conseiller communal qui aurait formé une opposition contre un plan
d'affectation, opposition qui devrait ensuite être levée par le conseil
communal (EMPL n° 453, Bulletin du Grand Conseil 2012-2017, Tome 2, Conseil
d'Etat, p. 316).
Ainsi, les motifs de récusation doivent être
appréciés de manière restrictive, surtout pour les membres d'une assemblée
législative. Les membres du conseil communal ou général représentent en effet
les opinions des différents électeurs et groupes d'intérêt ou d'influence et
ils expriment des prises de position politiques qui alimentent les débats du
conseil. Par la nature de son mandat politique, le conseiller communal est
appelé à se prononcer sur des objets le concernant et à défendre des positions,
à intervenir et faire part de son opinion en fonction de ses connaissances
professionnelles, de son expérience et de ses convictions. Comme l'a relevé l'autorité
communale intimée, la plupart des conseillers communaux sont concernés par les
objets relevant de l'autorité législative au sein de laquelle ils siègent. A
titre d'exemple, dans le cas de l'adoption d'un plan général d'affectation,
tous les membres du conseil communal ou général seront intéressés à un titre ou
à un autre, soit comme habitant, soit comme propriétaire, sans que cela ne
remette en principe en question leur capacité à prendre des décisions sur un
tel objet. Une éventuelle récusation ne se pose que lorsque l'intérêt personnel
ou matériel d'un conseiller dans l'objet à traiter apparaît de nature à créer
une situation de conflit d'intérêts, comme l'a relevé la doctrine précitée
(Equey, op. cit, p. 237). Tel peut en particulier être le cas lorsqu'un
conseiller communal se trouve partie à une procédure sur laquelle le conseil
communal doit se prononcer (cf. par exemple dans ce sens l'art. 68 du Code
civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), qui prévoit la récusation
obligatoire des membres de l'assemblée générale d'une association pour les
décisions relatives à une affaire ou un procès de l'association, lorsqu'ils
sont eux-mêmes parties en cause, ou ses parents ou alliés en ligne directe).
bb) Dans le cas présent, les recourants ont requis la
récusation des conseillers communaux I.________ et E.________, dans la mesure
où ces conseillers étaient membres de la commission ad hoc chargée d'examiner
le préavis de la Municipalité relatif au projet routier contesté. Concernant I.________,
les recourants estiment que sa fonction d'employé communal sous l'autorité du
municipal en charge des travaux nuirait à son impartialité. A la lumière de la
jurisprudence et de la doctrine précitées, il apparaît douteux que le seul fait
d'exercer un emploi au sein d'une autorité communale constitue un intérêt
personnel ou matériel au projet contesté au sens des art. 40j LC, 9 LPA-VD et
54 RCC justifiant une récusation. En l'absence d'autres éléments, il n'y a pas
lieu de retenir un motif de récusation à l'encontre du conseiller communal I.________.
Il en va en revanche différemment du conseiller
communal E.________. Il ressort du dossier que ce dernier est propriétaire de
plusieurs parcelles desservies par le chemin agricole dont la réfection et
l'élargissement sont litigieux. Il ressort également des allégations non
contredites des recourants qu'il serait agriculteur et principal bénéficiaire
de ces travaux, en tant qu'utilisateur professionnel de ce chemin. Le rapport C.________
indique en effet que ce chemin sert de desserte de terrains agricoles exploités
principalement par deux agriculteurs. Le projet routier litigieux mis à
l'enquête publique inclut l'expropriation des terrains nécessaires à
l'élargissement du chemin agricole, en particulier sur les parcelles n
os
187, 188, 190, 195 et 197, propriété de E.________. Ce dernier est donc partie
à la procédure en ce qui concerne l'acquisition des surfaces de terrains
nécessaires, peu importe les modalités d'acquisition prévues. Dans ces
circonstances, il est manifeste qu'il a un intérêt personnel au projet
contesté. Sa participation au sein de l'autorité appelée à statuer sur un tel
projet, qui plus est au sein de la commission ad hoc du conseil communal, lui
confère en outre une autorité particulière dans cette prise de décision. En
effet, conformément aux art. 40 ss RCC, les membres d'une commission ad hoc
sont chargés d'examiner les propositions de la Municipalité (art. 42 RCC). Une
telle commission peut solliciter des explications ou informations
complémentaires à la Municipalité (art. 48 RCC). A l'issue de son examen, la
commission va ensuite déposer un rapport destiné au Conseil communal (art. 44
et 45 RCC). Il est ainsi évident que le rapport d'une telle commission qui est
chargée d'étudier et de prendre position sur un objet donné, est susceptible
d'avoir un impact particulier sur les autres membres du conseil communal, au
moment du vote sur ledit objet. Force est ainsi de constater qu'en sa qualité
de conseiller communal, membre de surcroît de la commission chargée de
rapporter sur le préavis municipal concernant le projet litigieux, la
récusation du conseiller communal E.________ se justifiait au regard des art.
40j LC, 9 LPA-VD et 54 RCC.
La décision de l'autorité communale intimée a en
conséquence été prise dans une composition irrégulière et doit être annulée, le
dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans une composition
régulière. Il convient par conséquent d'annuler également la décision de
l'autorité cantonale intimée.
4.
Le recours doit en conséquence être admis et les décisions attaquées
annulées, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs des
recourants. Il se justifie de renoncer à la perception d'un émolument de
justice (art. 52 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens aux recourants
qui n'ont pas procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Département des infrastructures et des ressources
humaines, du 5 janvier 2016, est annulée.
III.
La décision du Conseil communal de Corbeyrier, du 17 septembre 2015, est
annulée.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument de justice, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 11 avril 2017
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.