vd_omni · AC.2022.0320 · 2023-11-16 · fr

A.________ à H.________ /CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. Qualité pour recourir douteuse: en faisant valoir que la zone réservée permet des surélévations susceptibles d'altérer les caractéristiques de leur quartier, les recourants ne font pas état d'une véritable restriction de leur droit de propriété découlant de la mesure conservatoire litigieuse (c. 1). Les décisions attaquées, singulièrement celle du département cantonal, sont suffisamment motivées (c. 2). Même si la réglementation de la zone réservée est moins contraignante que celle de la zone de faible densité à propos du gabarit des bâtiments à transformer, l'autorité qui délivre les permis de construire ne peut pas renoncer à appliquer le règlement actuellement valable pour la zone de faible densité. La mesure conservatoire n'affaiblit pas la réglementation de la zone (c. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.11.2023 AC.2022.0320

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et Mme Imogen
Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********,
6.
F.________,
à
********,
7.
G.________,
à
********,
8.
H.________,
à
********,
tous représentés par Me A.________, avocat
à Monthey,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décision Conseil
communal de Montreux du 2 mars 2022 adoptant le plan des zones réservées et
décision du Département des institutions, du territoire et du sport du 16
septembre 2022 approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n
o
1089 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, d'une
surface de 1'822 m
2
. C.________ est propriétaire de la parcelle
voisine n
o
1059, d'une surface de 1'297 m
2
. D.________ et
E.________ sont propriétaires de la parcelle voisine n
o
1077, d'une
surface de 2'360 m
2
. F.________ est propriétaire de la parcelle
voisine n
o
1085, d'une surface de 1'753 m
2
. G.________ et
H.________ sont propriétaires de la parcelle voisine n
o
1149, d'une
surface de 1'291 m
2
. Il se trouve sur chacune de ces parcelles une
grande maison d'habitation (au moins 200 m
2
de surface au sol). Ces
parcelles, adjacentes, forment ensemble un compartiment de terrain de 0,85 ha,
dans l'entité territoriale des "Bosquets de Julie", soit la partie du
territoire communal située en rive droite de la Baye de Clarens mais à l'est du
territoire de La Tour-de-Peilz, à l'aval de l'avenue des Bosquets de Julie et à
l'amont des voies ferrées. Les bâtiments de ce quartier sont généralement des
habitations individuelles dans des parcs arborés.
Ces parcelles ont été classées en 1972 dans la zone
de faible densité (teinte jaune avec hachures vertes sur le plan général des
zones du 15 décembre 1972 – sur le site internet de la commune: https://montreux12.wnglive.ch/fileadmin/documents/
commune-de-montreux.ch/pdf/Urbanisme/RPA_72_plan.pdf). Les prescriptions
applicables à cette zone se trouvent aux art. 33 ss du règlement sur le plan
d'affectation et la police des constructions (RPA 1972).
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à
l'enquête publique un projet de plan général d'affectation (PGA) et de
règlement (RPGA) entièrement révisés, afin de remplacer les instruments de
planification en vigueur, principalement le plan des zones de la commune du 15
décembre 1972, mais aussi des plans d'affectation partiels ou détaillés. Le 2
septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement.
Ces actes ont subi diverses modifications, en fonction notamment d'amendements
votés par le conseil communal. Une enquête publique complémentaire a été
organisée en septembre 2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le
conseil communal a adopté les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015,
le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé
préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir
("L'Aire de Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont fait l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP).
Les autorités communales ont ensuite
entrepris des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE),
auteur d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de
nouveau PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction des recours a été suspendue.
Les
modifications apportées par la suite consistaient en la création de deux zones
réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient
en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction
entre une zone de verdure urbaine, assurant des poches de respiration dans le
bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non
bâtir. Ces modifications ont été mises à l'enquête publique en juin 2016.
Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements,
lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et
d'approbation préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la
CDAP. Celle-ci a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par
différents arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous
réserve de certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de
différents recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une
organisation de protection de la nature d'importance nationale, contre les
arrêts de la CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16
avril 2020. Dans la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a
admis le recours et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours. Les chiffres I à III du dispositif de l'arrêt attaqué
sont réformés en ce sens que le recours cantonal AC.2015.0216 est admis; les
décisions d'adoption communales et la décision d'approbation préalable
cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres IV et V sont réformés en
ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la décision du Conseil communal
de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la décision préalable du Département
du territoire et de l'environnement du 10 janvier 2017 sont annulées. La cause
est renvoyée à la Commune de Montreux (
art. 107 al. 2 LTF
).
Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en prévoyant une affectation
conforme au droit fédéral des portions de territoire comprises dans la zone
réservée, dans le respect en particulier des exigences de l'
art.
15 LAT
(cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir compte
des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail
(art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la planification
d'affectation de la partie urbanisée de son territoire – ici discutée – et la
planification relative à la partie supérieure de son territoire (cf. consid.
9).
[...] "
C.
A la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités
communales ont décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une
analyse de la situation décrite en particulier dans un "rapport
justificatif selon l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les
explications suivantes (p. 8 ss):
"
4. Le surdimensionnement
de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir
communales au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn
actuellement en vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366
habitants-emplois supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la
situation de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à
l'extérieur du périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3
e
ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux
est la commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de
centre cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées
dans le cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois
la capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées proposé
par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent de
données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction
particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
Le droit
fédéral (art. 36 LAT) s’appuie sur la notion de territoire largement bâti pour
définir, par substitution, la limite en-deçà de laquelle se situe la zone à
bâtir pour les territoires qui sont dépourvus de plan d’affectation. Cette
limite se traduit par celle du périmètre de centre, telle que définie par le
plan directeur cantonal.
Le périmètre de centre est repris
à titre de limite pour distinguer la part du territoire communal qui peut être
considérée comme de la zone à bâtir provisoire. Le futur Plan d’affectation
communal (PACom) vérifiera le bien-fondé de cette limite dans le cadre de la
conformité à la mesure A11 du PDCn. Dans cette attente, aucune aggravation de
l’état de surdimensionnement à l’extérieur du périmètre de centre ne doit
survenir.
Ainsi, tout le territoire communal
qui se situe à l’intérieur du périmètre compact peut légalement être considéré
comme de la zone à bâtir provisoire ; a contrario, tout le territoire communal
qui se situe à l’extérieur du périmètre compact doit être légalement qualifié
de non-largement bâti et ne doit pas faire l’objet de développement, tant qu’un
acte de planification ne confirme pas son appartenance à la zone à bâtir.
La délimitation des zones
réservées doit tenir compte du périmètre de centre.
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5 Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
[…]"
Six différents types de zones
réservées ont été définis. Il a été prévu de classer les parcelles n
os
1089, 1059, 1077, 1085 et 1149,
ainsi que les terrains
environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre compact de
l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone réservée 3, au sujet
de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p. 14):
"
6.3.1
Périmètre
La zone réservée 3
concerne la bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale
de Clarens, Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les
parcelles concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972,
à l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3
couvre une surface de 196.13 ha.
[…]
6.3.3 Règlement
[…]
Le dispositif de la zone réservée 3 est
plus permissif que celui des zones réservées 1 et 2, car il concerne une
portion de territoire déjà très urbaine et appelée à accueillir une partie
importante de la densification future de la ville. Cette zone permet d’exclure
l’application des règles en vigueur de 1972, qui autoriseraient des
constructions incompatibles au droit fédéral, tout en gardant son application
pour toutes les règles constructives d’ordre général.
[…]
Ainsi, cette zone permet des
interventions liées à l’entretien du bâti, l’optimisation des volumes
construits existants, les reconstructions en cas de démolition volontaire des
constructions existantes ; elle permet des surélévations en cas de
transformation extérieure du bâtiment existant pour atteindre le gabarit usuel
des constructions existantes présentes dans cette portion de territoire
(R+1+c/a) ; elle protège les commerces et activités en-dehors du territoire
urbain pour assurer une dynamique de village et un rapport à la rue animé dans
cette partie de Montreux.
Aucune surface bâtie
supplémentaire n’est produite et seules des surfaces habitables supplémentaires
sont possibles et ce, uniquement dans une empreinte au sol similaire par
rapport au bâti existant. Cette possibilité d’intervention se situe uniquement
en-deçà de la limite de l’autoroute A9, soit dans une portion du territoire
communal dont l’appartenance à la zone à bâtir provisoire (art. 36 al. 3 LAT)
n’est pas contestable de manière globale. Ces possibilités d’intervention ne
vont pas à l’encontre des enjeux que le futur plan d’affection communal (PACom)
devra établir et/ou confirmer, car la densification obtenue restera inférieure
ou équivalente à l’application des coefficients d’occupation du sol en vigueur
selon le plan des zones de 1972. Les mesures A11 et R14 du PDCn sont
respectées."
D.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021.
Les parcelles n
os
1089,
1059, 1077, 1085 et 1149
sont effectivement incluses dans la zone
réservée 3. A.________
et B.________, C.________, D.________ et E.________,
F.________ ainsi que G.________ et H.________ (A.________ et consorts) ont
ensemble formé opposition le 25 mai 2021.
E.
Dans son préavis n
o
34/2021, la Municipalité de Montreux a
proposé au conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son
règlement, tel qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des
propositions de réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition d'A.________
et consorts, la proposition de la municipalité a la teneur suivante:
"Le dispositif des zones
réservées mis en place par la Municipalité permet d'atteindre le but visé par
les articles 27 LAT et 46 LATC, car il empêche les constructions nouvelles et
par là-même, la production de surface bâtie supplémentaire, qui aurait pour
effet d'accentuer la capacité d'accueil surdimensionnée qui découle du plan des
zones de 1972, plan d'affectation qui reprend de fait force de loi suite aux
décisions d'annulation prises par le Tribunal fédéral
[…]
.
Cette mesure assure que rien ne
soit entrepris qui puisse entraver l'élaboration du futur plan d'affectation
communal (PACom).
Les surélévations possibles dans
la zone réservée 3 permettent d'atteindre la volumétrie usuelle effective dans
les secteurs concernés par la zone de faible densité du plan des zones de 1972;
ceci est gérable sans devoir se référer à une hauteur maximale précise à la
corniche ou à l'acrotère, sachant que les critères de salubrité liés à la
hauteur des étages habitables (art. 27 RLATC) servent d'appui à l'Autorité
communale.
Le plan des zones de 1972
permettait déjà de dégager un niveau supplémentaire en façade aval pour les
bâtiments situés dans des terrains à forte pente et le dispositif des zones
réservées n'amène rien de nouveau à ce titre.
On précisera encore que les
notions de surface et distance sont inutiles, car les constructions nouvelles
sont interdites; les éventuelles démolitions-reconstructions de bâtiment qui
proposeraient une implantation différente par rapport à l'état actuel seront
discutées avec la Municipalité lors de la demande préalable, comme l'impose
l'article 3 al. 4 RZR.
La Municipalité propose au Conseil
communal de lever l'opposition."
F.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition d'A.________ et consorts.
G.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
H.
Agissant le 18 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ et consorts demandent à la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, à titre principal, de
réformer la décision du DITS en ce sens que ce département refuse d'approuver
le plan des zones réservées communales, voire le plan de la zone réservée 3. A
titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation d'approbation du DITS et au
renvoi de la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
Dans sa réponse du 31 janvier 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Les recourants ont répliqué le 17 avril 2023, en
confirmant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
a)  La contestation porte sur un plan de zones réservées. L'art. 46 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11) dispose que les communes peuvent établir des zones réservées
selon l'article 27 LAT [loi fédérale sur l'aménagement du territoire, RS 700] (al.
1), la procédure d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2).
Cela signifie que le plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36).
En l'occurrence, les recourants contestent la
décision d'approbation du département cantonal, sans attaquer expressément la
décision du conseil communal adoptant le plan des zones réservées. Il faut cependant
considérer que le recours est dirigé contre ces deux décisions qui, en vertu du
droit cantonal, sont notifiées de manière coordonnée et peuvent ensemble faire
l'objet d'un contrôle judiciaire.
b) Dans le régime du droit cantonal vaudois, comme
cela vient d'être exposé, la procédure d'établissement d'un plan de zone
réservée correspond à celle du plan d'affectation. D'après la jurisprudence,
celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a
pris part à la procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il
a fait opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la
décision attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle
soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut
recourir en demandant l'annulation de mesures comportant des restrictions de
l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il
faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le
propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt
public ou l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation
ou la modification de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement
favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet
2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la
qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de
construire accordées par un nouveau plan d'affectation en invoquant les
inconvénients ou les nuisances qu'il subirait directement (cf. notamment TF
1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021
consid. 1).
Dans le cas particulier, les recourants critiquent
les effets de la zone réservée 3 dans le secteur où se trouvent leurs
propriétés: ils prétendent en substance qu'avec cette mesure, il pourrait être
porté atteinte aux caractéristiques urbanistiques ou historiques de leur
quartier, en tant que la zone réservée laisse la possibilité de surélever
certains bâtiments. Il n'est pas évident de déterminer en quoi, vu leur
argumentation, ils se plaignent d'une véritable restriction de leur droit de
propriété découlant directement de la mesure conservatoire litigieuse (à propos
de la portée juridique d'une zone réservée, cf.
infra
consid. 3). La
question de la qualité pour recourir peut toutefois, vu l'issue de la cause,
demeurer indécise.
Les autres exigences légales de recevabilité du
recours étant clairement remplies, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Dans un grief de nature formelle, les recourants se plaignent d'une
violation du droit d'être entendu, en critiquant la motivation, d'après eux
insuffisante, de la décision du département cantonal approuvant le plan.
La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (
art. 29 al. 2 Cst.
) le devoir pour l'autorité de motiver sa
décision, afin que le citoyen ou l'administré puisse la comprendre, la
contester utilement s'il y a lieu et exercer son droit de recours à bon
escient. Selon les circonstances, la motivation peut résulter de
l'argumentation de la décision (cf. ATF 148 III 30 consid. 3.1, 141 V 557
consid. 3.2.1 et les références).
En raison de la nature "législative" de la
procédure d'établissement des plans d'affectation (et des zones réservées) au
niveau communal et de l'existence d'une procédure d'approbation cantonale, la
motivation des décisions résulte de différents actes (rapport 47 OAT, préavis
municipal, réponses aux oppositions, procès-verbal des débats du conseil
communal, décision du département cantonal). Il incombe aux intéressés, en
particulier lorsqu'ils sont conseillés par un avocat dès la phase de l'enquête
publique, de consulter ces différents documents pour comprendre le sens et le
contexte de la mesure d'aménagement qu'ils critiquent. En l'espèce, il n'est
pas nécessaire de déterminer si la décision d'approbation du département
cantonal est, en tant que telle, suffisamment motivée car, ayant accès à l'ensemble
des documents élaborés dans le cadre de cette procédure, les recourants n'ont
pas subi de violation de la garantie de l'art. 29 al. 2 Cst. Ce premier grief
est mal fondé.
3.
Au fond, les recourants se plaignent d'une violation des art. 27 LAT et
46 LATC. Ils se réfèrent au préavis municipal (ch. 4.2.3) qui retient que la
zone réservée 3 est plus permissive que la zone réservée 2, "
en
laissant notamment la possibilité de surélever certains bâtiments
".
Ils se réfèrent à l'art. 8.5 du règlement des zones réservées, fixant le nombre
de niveaux après démolition-reconstruction et/ou surélévation, et ils
soulignent que l'art. 35 RPA 1972 limite le nombre des étages à deux sous la
corniche, sans prévoir aucune réserve ni possibilité de dérogation. Ils voient
là un assouplissement des règles actuelles. Ils en déduisent que la zone
réservée, au lieu de prévoir un effet anticipé négatif, impliquerait en réalité
un effet anticipé positif, en tant qu'elle accroîtrait les possibilités de
bâtir dans leur quartier, c'est-à-dire sur les terrains desservis par la chemin
de la Nouvelle-Héloïse, secteur dont les caractéristiques urbanistiques,
architecturales et paysagères devraient impérativement être préservées. Ils
concluent leur argumentation en faisant valoir que le département cantonal
aurait dû refuser d'approuver des dispositions de la zone réservée 3 permettant
de construire plus ou autre chose que ce qui était strictement autorisé en
vertu du RPA 1972.
a)  Il convient de relever
que les recourants ne prétendent pas que la réglementation qui a été appliquée
depuis 1972 dans leur quartier ne serait plus appropriée, en ce qui concerne la
hauteur des bâtiments ou le nombre d'étages. Au contraire, ils prônent une
application stricte de ce régime et ils ne demandent pas l'adoption de mesures
conservatoires supplémentaires destinées à empêcher, sur leurs propres
parcelles ou sur des parcelles voisines, des prescriptions des art. 33 ss RPA
1972 pour la zone de faible densité, pour autant que cela soit compatible avec
la réglementation provisoire de la zone réservée 3.
Le litige porte sur la question de savoir si la
réglementation de cette zone réservée accroît les possibilités de bâtir. Comme
le périmètre général de la zone réservée 3 couvre environ 200 ha, cette mesure
ne s'appliquant pas uniquement à la zone de faible densité du PGA 1972 mais
également à d'autres zones, voire dans le périmètre de plans d'affectation
spéciaux, il est vraisemblable que la règle critiquée limitant le nombre de
niveaux dans la zone réservée 3 soit, dans certains cas, plus restrictive que
les règles actuelles. Il n'est cependant pas nécessaire d'examiner plus avant
cette question, ni de déterminer précisément en quoi, dans la zone de faible
densité, les règlementations du RPGA 1972 et de la zone réservée 3 divergent
concrètement.
b)  En effet, conformément à ce qu'exposent les
autorités intimées, la mesure d'aménagement critiquée n'a pas pour effet de
permettre aux propriétaires fonciers de construire plus ou autre chose que ce
qui était strictement autorisé en vertu du RPA 1972.
L'
art. 27 LAT
prévoit que
s'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan
s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des
territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être
entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1).
Une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit
cantonal peut prolonger ce délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'
art. 27 LAT
, est une mesure visant à assurer la liberté de
décision des autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de
futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet
anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la
condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée.
La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit
encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf.
ATF 136 I 142
consid.
3.2). En droit cantonal, l'art. 46 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'
art.
27 LAT
. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de
terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de
trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans
d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée permet en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures
conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée.
L'application à une parcelle du régime
de la zone réservée n'équivaut pas à une mesure d'aménagement du territoire
comme l'affectation en zone à bâtir ou dans une autre zone (art. 14 ss LAT). Au
regard du droit fédéral, il suffit que cette mesure conservatoire respecte les
exigences de l'art. 27 LAT (incluant le principe de la proportionnalité). Il
n'incombe donc pas à l'autorité de planification de mettre en œuvre, dans ce
cadre, les principes d'aménagement du plan directeur cantonal, ni d'effectuer
une pesée générale des intérêts destinée à déterminer quelle serait, en
définitive, la mesure d'aménagement adéquate pour le terrain concerné.
La doctrine retient que les zones
réservées déploient uniquement une portée négative ("
nur negative
Bedeutung
"; cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Genève-Zurich-Bâle 2106, Art. 27 N. 26 [aussi en allemand]).
C'est en effet bien le sens de l'art. 27 LAT – ainsi que de l'art. 46 LATC, qui
n'a pas une portée différente – de ne pas modifier directement le régime de la
zone à bâtir (pas d'effet positif), de sorte que l'autorité compétente ne saurait,
sur la base de la seule mesure conservatoire, délivrer une autorisation de
construire ne respectant pas strictement la réglementation actuelle. En
d'autres termes, même si le règlement de la zone réservée 3 est moins
contraignant que celui de la zone de faible densité à propos du gabarit des
bâtiments à transformer ou à reconstruire – lorsque de tels projets ne sont pas
réputés entraver l'établissement du futur plan d'affectation –, l'autorité qui
délivre les permis de construire ne peut pas renoncer à appliquer le règlement
actuellement valable pour la zone de faible densité. C'est pourquoi les
critiques des recourants à propos de la zone réservée 3 ne sont pas
concluantes, cette mesure conservatoire n'étant pas susceptible d'affaiblir la
réglementation de la zone de faible densité, réputée suffisante pour préserver
les caractéristiques de leur quartier. Le grief de violation des art. 27 LAT et
46 LATC est donc mal fondé.
c)  Vu ce qui précède, le tribunal
peut statuer sans compléter l'instruction au sujet de la situation concrète des
parcelles concernées, singulièrement sans procédure à l'inspection locale
requise par les recourants.
4.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans
la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions
rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens,
les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________, C.________, D.________ et E.________,
F.________ ainsi que G.________ et H.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 novembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.