vd_omni · AC.2024.0265 · 2025-05-05 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité d'Ollon | Recours de la propriétaire d'une parcelle en zone intermédiaire contre la décision de la DGTL constatant l'illicéité des constructions et installations sur cette parcelle, décision rendue dans le cadre de la procédure introduite par la propriétaire devant la Commission foncière rurale (CFR) tendant à soustraire ce bien-fonds à la LDFR. Les interventions litigieuses réalisées sur le bâtiment d'habitation (sas d'entrée, pose de volets rouges en aluminium, pose de stores à lamelles rouges) l'ont été sans les autorisations cantonales requises, si bien que la légalité de l'affectation des constructions et installations sur la parcelle ne peut, en l'état, être constatée (c. 6). Constat cependant qu'eu égard au principe de coordination, la DGTL aurait dû, avant de statuer, impartir à la recourante un délai pour déposer un dossier de permis de construire portant sur la régularisation de ces aménagements. Ce ne sera qu'une fois que la décision de la DGTL à ce propos sera définitive et exécutoire que la CFR pourra se prononcer sur la requête de soustration à la LDFR (c. 7). Recours admis sur ce point et renvoi à la DGTL afin qu'elle invite la recourante à déposer un dossier de permis de construire portant sur la régularisation des aménagements litigieux.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.05.2025 AC.2024.0265

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 mai 2025
Composition
M. François Kart, président; Mme
Bénédicte Tornay Schaller, assesseure, et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur;
Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Amédée KASSER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Ollon
, à Ollon.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 1
er
juillet 2024 constatant
l'illicéité des constructions et installations sur la parcelle n° 472 à Ollon
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 472 de la Commune d'Ollon
(sur le territoire de la localité de Saint-Triphon), colloquée en zone
intermédiaire au sens des art. 5 et 6 du règlement sur le plan d'extension communal
(ci-après: RPE) en vigueur depuis le 5 juin 1987. D'une surface de 2'745 m
2
,
cette parcelle supporte un bâtiment d'habitation de 88 m
2
construit
en 1947 (ECA n° 3432), un bâtiment agricole (grange) de 274 m
2
construit
en 1905 et agrandi en 1950 (ECA n° 732) et un bâtiment ("lessivier") de
19 m
2
construit en 1950 et utilisé comme atelier et dépôt (ECA n°
3444).
B.
Le 1
er
novembre 2018, A.________ (ci-après: la propriétaire) a adressé à la
Municipalité d'Ollon (ci-après: la municipalité) un courrier dans lequel elle
sollicitait l'autorisation de poser un sas d'entrée sur l'escalier extérieur du
bâtiment d'habitation ECA n° 3432. Elle expliquait que ces travaux étaient
nécessaires pour protéger l'entrée et contribuer aux économies d'énergie du
bâtiment, qu'ils n'augmentaient pas la surface habitable et qu'ils ne
modifiaient pas l'affectation ou l'usage actuel du bâtiment.
Le 15
novembre 2018, la municipalité a délivré à la propriétaire un permis de
construire pour ce sas d'entrée (avec dispense d'enquête publique).
C.
Le 20 janvier 2024, la propriétaire a déposé auprès de la
Commission foncière rurale (ci-après: CFR) une demande d'inscription d'une
mention de soustraction à la loi
fédérale
du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.1)
concernant la parcelle n° 472
. Elle
a fait valoir que ce bien-fonds et les bâtiments s'y trouvant n'avaient plus de
vocation agricole depuis la cessation d'activité en 1985, que la parcelle était
entretenue comme verger et jardin d'agrément et qu'aucune exploitation agricole
n'était envisagée à l'avenir. Elle a joint un lot de photographies concernant notamment
le bâtiment d'habitation, ainsi qu'une liste des travaux effectués sur celui-ci
depuis le 1
er
juillet 1972.
Le 24 janvier 2024,
en application de la procédure de coordination régie par
l’art. 4a de l’ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural (ODFR;
RS 211.412.110),
la CFR a soumis cette requête à la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL).
Par courrier du 27 mars 2024, la DGTL a informé la
propriétaire que la légalité de la situation sur la parcelle n° 472 ne pouvait
pas être constatée dans le cadre de la procédure tendant à la soustraction de
ce bien-fonds à la LDFR, au motif que plusieurs travaux avaient été réalisés
sur le bâtiment d'habitation sans l'autorisation cantonale requise et que
ceux-ci ne "pouvaient" pas être régularisés
a posteriori
. Elle
a indiqué que le sas d'entrée fermé et vitré, installé en 2019 au-dessus de
l'escalier d'accès en façade sud-est, augmentait les surfaces habitables hors
du volume de la construction et modifiait l'aspect extérieur du bâtiment. Elle
a retenu que cette modification ne pouvait pas être justifiée au sens de l'art.
24c al. 4 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700) puisqu'il n'était pas question d'un assainissement énergétique. Elle
a exposé que ces travaux n'auraient donc pas pu être autorisés par la DGTL et
que seule aurait pu être examinée la mise en place d'un petit auvent en bois
permettant d'abriter l'entrée des intempéries. Elle a également mis en cause le
remplacement en 2014 des volets en bois par des volets en aluminium de teinte
rouge, en relevant que si elle pourrait entrer en matière sur l'utilisation d'aluminium
dès lors que la typologie et l'aspect des volets étaient proches des anciens
volets, il convenait néanmoins de repeindre ces volets dans une teinte matte et
moins pigmentée afin que l'identité du bâtiment soit respectée. Elle a enfin retenu
que les nouveaux stores à lamelles posés sur la véranda en remplacement de
stores à rouleaux constituaient une modification de l'aspect extérieur du
bâtiment et que pour que ces travaux puissent être régularisés, le caisson des stores
– dont la couleur était la même que celle des volets en aluminium – devrait
être repeint dans une teinte plus neutre et proche de celle de la façade. Elle
a ainsi imparti à la propriétaire un délai pour lui indiquer si elle
envisageait de rétablir une situation conforme au droit de sa propre initiative
en: 1) supprimant le sas d'entrée et en réinstallant une porte-fenêtre en bois
avec des volets d'une typologie similaire aux autres ouvertures; 2) changeant
la teinte des volets actuels, teinte qui pourrait être rouge mais avec une
peinture matte et moins éclatante, conformément à la situation avant travaux,
étant précisé qu'une teinte moins pigmentée pourrait aussi être analysée par la
DGTL; 3) changeant la teinte du caisson de stores par une couleur plus claire
et neutre permettant une bonne intégration à la façade. Elle lui a signifié qu'en
cas de renoncement à une remise en état spontanée, la DGTL procéderait par voie
décisionnelle et rendrait également une décision constatant l'illicéité des
installations et constructions sur la parcelle.
Le 22 avril 2024, par l'intermédiaire de son
mandataire, la propriétaire a prié la DGTL de prolonger le délai imparti pour
se déterminer sur les mesures requises. A titre liminaire, elle a fait valoir que
la teinte des volets s'avérait en réalité moins éclatante et pigmentée que
celle ressortant des photographies du bâtiment qu'elle avait transmises dans le
cadre de sa demande de soustraction à la LDFR, qui étaient de mauvaise qualité.
Elle a souligné avoir pris soin de choisir la teinte la plus proche de celle
d'origine, compte tenu également de l'altération de la couleur avec le temps.
Elle a indiqué que la teinte sélectionnée ne détonnait pas avec celle des
volets des bâtiments alentour, en suggérant à la DGTL de venir le constater sur
place. S'agissant du sas d'entrée, elle a relevé que ses dimensions avaient été
limitées au maximum et que cette construction pouvait être considérée comme un
assainissement énergétique, en expliquant que la porte en bois d'origine
n'assurait plus l'étanchéité nécessaire en cas de pluie ou de vent et que cette
installation avait pour objectif premier d'empêcher l'air froid de s'engouffrer
dans le bâtiment, ainsi que de protéger les usagers contre les intempéries.
Dans le délai prolongé par la DGTL, la propriétaire s'est
déterminée le 21 mai 2024. Reprenant ses arguments développés le 22 avril 2024,
elle a maintenu que le sas d'entrée pouvait être considéré comme un
assainissement énergétique, en ajoutant que cette installation avait été
autorisée par la municipalité et qu'elle devait donc être tolérée sous l'angle
de la bonne foi. Concernant la teinte des volets, elle a là aussi repris les arguments
présentés le 22 avril 2024, en réitérant sa demande tendant à la mise en œuvre
d'une inspection locale. S'agissant de la teinte du caisson des stores, elle a allégué
avoir là aussi choisi une couleur aussi proche que celle d'origine, qui ne
dénaturait pas la construction, ni ne détonnait avec les bâtiments voisins.
Elle a aussi mis en cause la proportionnalité des mesures requises,
particulièrement pour ce qui était de la couleur des volets et du caisson des
stores, en relevant que le fait de repeindre ces éléments engendrerait des
coûts importants pour un résultat quasiment similaire à la teinte actuelle.
Elle a dès lors prié la DGTL de reconsidérer sa position.
D.
Du 1
er
juin au 30 juin 2024, la municipalité a mis à
l'enquête publique complémentaire son nouveau plan d'affectation communal
(PACom) et son règlement d'application (RPACom). Selon le nouveau PACom, la
parcelle n° 472 est désormais comprise en zone agricole.
E.
Le 1
er
juillet 2024, dans le cadre de la procédure introduite
par la propriétaire tendant à la soustraction de la parcelle n° 472 à la LDFR,
la DGTL a rendu une décision dont le ch. II du dispositif est ainsi formulé:
"
II
DECIDE
de constater que les constructions
et installations sises sur la parcelle RF n° 472 de la commune d'Ollon sont
illicites.
Une mention indiquant que des travaux
illicites ont été constatés par notre direction sur le bien-fonds sera requise
au registre foncier.
"
Reprenant les motifs développés dans son courrier du
27 mars 2024, La DGTL a fait valoir que les travaux ayant consisté à réaliser
le sas d'entrée, à remplacer les volets en bois par des volets en aluminium et
à poser de nouveaux stores sur la véranda avaient été réalisés sans
autorisation et qu'ils ne "
pourraient
" pas être régularisés
a
posteriori
dans le cadre d'une procédure de permis de construire.
F.
Par acte du 5 septembre 2024, A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre cette décision, en concluant principalement à sa réforme en ce
sens que la licéité des constructions et installations sises sur la parcelle n°
472 était constatée et que la mention faite au registre foncier à cet égard était
radiée, respectivement pas requise, subsidiairement à son annulation et au
renvoi de la cause à la DGTL pour nouvelle décision.
La DGTL a déposé sa réponse le 3 octobre 2024. Elle
conclut au rejet du recours.
La municipalité a renoncé à se déterminer dans le
délai imparti pour ce faire.
La recourante a déposé des observations
complémentaires le 21 novembre 2024.
Le 12 décembre 2024, la DGTL a fait savoir qu'elle
renonçait à déposer des observations complémentaires.
Le
tribunal a tenu audience le 18 mars 2025.
A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le
procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:
"
L'audience
débute à 9h00 sur la parcelle n° 472 devant le bâtiment d'habitation. Le
président indique que ce bâtiment a fait l'objet de trois interventions jugées
litigieuses par la DGTL dans la décision attaquée, soit le remplacement en 2014
des volets en bois par des volets en aluminium de teinte rouge, la réalisation
d'un sas d'entrée en 2019 et la pose de stores à lamelles en 2020. Les volets
et le sas d'entrée sont visualisés. M. Beuchat relève que la couleur des volets
s'approche plutôt du bordeaux.
En réponse au président qui
indique que la DGTL ne s'est pas rendue sur place avant de rendre sa décision, B.________
[aménagiste à la DGTL]
souligne être
déjà venu sur les lieux mais ne pas s'être occupé de ce dossier.
La question des volets est
abordée. Le président constate que la couleur effective des volets s'avère en
réalité moins pigmentée et plus matte que celle ressortant des photographies
transmises par la recourante à la DGTL dans le cadre de sa demande de soustraction
de la parcelle à la LDFR. Mme Tornay Schaller présente aux parties l'une de ces
photographies, pour comparaison.
C.________
[avocate à la DGTL]
confirme ce constat, B.________
reconnaissant pour sa part que la teinte des volets s'est légèrement patinée
depuis 2014. Invitée par le président à faire savoir si, vision locale faite,
la DGTL serait en mesure de confirmer que la teinte des volets ne pose plus
problème, C.________ répond que cette question devra être examinée
ultérieurement. Elle observe que cela ne permettrait de toute manière pas de
modifier le constat négatif effectué par la DGTL selon lequel les constructions
et installations sises sur la parcelle sont illicites, dans la mesure où il
reste la question du sas d'entrée, soit l'élément posant réellement problème
pour la DGTL.
Il est discuté du sas d'entrée. La
cour et les parties montent la volée d'escaliers conduisant jusqu'à ce sas,
dont il est constaté qu'il donne directement dans la cuisine de l'habitation.
La recourante indique avoir installé ce sas en guise de protection de sa maison
contre les intempéries, en expliquant que le régime des vents a changé depuis
les 12-13 dernières années, avec de fortes rafales en provenance du Sud qui
viennent souffler contre la façade. Elle relève qu'avant l'installation du sas,
ces forts vents avaient pour effet de faire entrer directement le froid et la
pluie dans la cuisine, dont le sol était en conséquence très souvent mouillé.
Elle ajoute que ce sas a permis de résoudre ce problème d'eau et de gagner 1 à
2 degrés s'agissant de la température de la maison. Elle insiste aussi sur le
fait d'avoir toujours requis les autorisations auprès de la commune pour
procéder aux travaux sur son bâtiment, lesquelles lui ont été délivrées à
chaque fois. A la demande de M. Beuchat, la recourante confirme avoir remplacé
la porte d'entrée, en exposant que la porte précédente datait de 75 ans et
qu'il était nécessaire de la changer. En réponse à M. Beuchat qui observe des
taches sombres sur le mur interne du sas d'entrée, la recourante confirme qu'il
s'agit de taches d'humidité, dues à de l'eau qui s'est infiltrée dans le sas
lors de très forts épisodes de pluie, problème désormais réglé grâce à la pose
de joints extérieurs. C.________ évoque l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_482/2017
concernant la commune de Tartegnin, dans lequel la suppression d'un appentis a
été confirmée par la Haute cour suite à un recours de l'Office fédéral du
développement territorial.
La cour et les parties se rendent
devant le caisson de stores litigieux. La recourante explique que ces stores
sont destinés à protéger du soleil. B.________ indique qu'en tant qu'il modifie
l'aspect extérieur du bâtiment, un tel aménagement est soumis à autorisation.
Il demande si la recourante n'aurait pas plutôt pu opter pour une solution avec
des stores à l'intérieur de la construction. D.________
[époux de la recourante]
fait valoir que des stores extérieurs
existaient déjà à l'époque.
Le président demande aux
représentants de la DGTL si, vision locale faite et compte tenu des
explications fournies par la recourante, le sas d'entrée pourrait être admis
sur la base de l'art. 24c al. 4 LAT.
B.________ répond
que la question de la régularisation devra être examinée dans un deuxième
temps, dans le cadre d'une autre décision de la DGTL. Il explique que dans la
présente procédure la question qui se pose est de nature formelle et porte sur
la légalité du bâtiment. Il ajoute que le sas d'entrée ne pourrait en tous les
cas pas être régularisé, en faisant valoir que l'isolation du bâtiment doit
faire l'objet d'un concept global. C.________ indique que ce sas peut certes
rendre service, mais que cela relève de la convenance. D.________ demande s'il
est envisageable pour la DGTL de transiger sur certains points en cas de dépôt
d'un dossier de légalisation, ce qui permettrait de reprendre les autres
procédures actuellement bloquées. B.________ réitère que la question d'une
éventuelle régularisation sera examinée dans une deuxième étape.
En réponse à M. Beuchat, B.________
confirme que des travaux d'isolation sur le bâtiment pourraient s'avérer lourds
(encadrements, embrasures, avancement des fenêtres, toiture, etc.). D.________
souligne que tout est parti d'une demande adressée fin 2023 à la DGTL pour la
réfection de la toiture et la pose sur celle-ci de panneaux photovoltaïques,
dossier toujours pendant.
La recourante souligne encore que
le bâtiment n'a pas subi de modifications intérieures ou extérieures. Elle
relève qu'on discute ici d'une nuance de rouge pour la teinte des volets, alors
que des travaux d'isolation périphérique auraient eux pour effet de changer
complètement l'aspect extérieur du bâtiment.
La parole n'étant plus demandée,
l'audience est levée à 9h35.
"
Le 2 avril 2025, la DGTL a fait savoir qu'elle n'avait pas de
remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l'audience. Invitée par le
juge instructeur à faire savoir si, compte tenu des constatations faites lors
de l'audience et des explications de la recourante, le sas d'entrée devrait
être considéré comme étant "
nécessaire à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles
" (cf. art. 24c al. 4 LAT), la DGTL a
apporté la réponse suivante:
"
Tout d'abord et comme relevé lors de l'audience du 18 mars
2025, l'analyse d'une éventuelle régularisation du sas d'entrée devra être
faite dans un deuxième temps.
Par ailleurs, la DGTL a aussi pu constater lors de ladite
audience que la porte d'entrée menant à la cuisine avait déjà été remplacée par
un modèle plus récent, répondant aux normes en vigueur, améliorant ainsi
l'isolation thermique et la protection contre les intempéries.
La DGTL rappelle que la recourante entend obtenir le désassujettissement
de la parcelle n° 472. La DGAV a transmis la requête à la DGTL, autorité
compétente en matière de construction hors zone à bâtir, pour décision
préalable au sens de l'art. 4a ODFR.
Dans sa décision, la DGTL a notamment constaté que le sas
d'entrée n'avait pas obtenu l'autorisation cantonale requise pour tout projet
sis hors de la zone à bâtir et était illicite au sens de la législation sur
l'aménagement du territoire.
La décision préalable requise de la DGTL dans le cadre de la
procédure de droit foncier rural tend à s'assurer de la conformité de
l'affectation des installations situées hors de la zone à bâtir après
désassujettissement à la LDFR. Il s'agit donc d'une décision qui présente un
caractère incident et dont la finalité est de permettre à l'autorité en charge
de la législation relative au droit foncier rural de déterminer si les
exigences du droit de l'aménagement du territoire s'opposent à la soustraction
d'une partie d'immeuble aux restrictions de la LDFR.
En conséquence, au vu de ce qui précède, la DGTL n'entend pas
faire cette analyse dans le cadre de la présente procédure et il appartient à
la recourante de se déterminer sur la suite qu'elle entend donner à la présente
cause.
"
Le 3
avril 2025, la recourante a fait savoir qu'elle n'avait pas de remarque à
formuler au sujet du procès-verbal de l'audience.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, prise en vertu d'une disposition d'exécution de la
LDFR, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal selon les art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours
prévue par l'art. 88 LDFR (cf. CDAP AC.2022.0083 du 14 juin 2023 consid. 1;
AC.2019.0383 du 22 mai 2020 consid. 1). La recourante, propriétaire de la parcelle
concernée et destinataire de la décision attaquée, a un intérêt digne de protection
à la contester et a par conséquent qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Interjeté en temps utile, le recours
satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf.
art. 79, 95, 96 al. 1 let. b et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
La recourante se plaint d'une violation de son droit d'être entendue, en
reprochant à l'autorité intimée d'avoir écarté sans motivation sa requête
d'inspection locale formulée le 21 mai 2024, en n'en faisant même pas mention dans
la décision attaquée. Elle rappelle avoir attiré l'attention de l'autorité
intimée à deux reprises sur la mauvaise qualité des photographies du bâtiment pour
ce qui concerne la teinte des volets et lui avoir de surcroît expliqué qu'elle avait
pris soin de choisir pour ceux-ci la teinte la plus proche de celle d'origine. Selon
la recourante, une visite des lieux aurait permis à l'autorité intimée d'apprécier
la situation au regard de la situation d'origine et de rendre une décision
conforme au principe de proportionnalité.
a) Le droit d'être entendu tel qu'il est garanti par
les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du
14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour le
justiciable d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné
suite et de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le
moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur
la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170; 140 I 285 consid. 6.3.1
p. 299; CDAP AC.2018.0277 du 14 février 2020 consid. 2a). En particulier, le
droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver
soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à
prouver ce fait. Il ne comprend toutefois pas le droit d’être entendu
oralement, ni celui d’obtenir l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid.
2.1; TF 8C_699/2022 du 15 juin 2023 consid. 4.2). En outre, l’autorité peut
mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis
de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude qu’elles ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1; TF 1C_124/2022 du 6 juin 2023 consid. 2.1).
Pour autant qu'elle ne soit pas d'une gravité
particulière, la violation du droit d'être entendu commise en première instance
peut être guérie si le justiciable a la faculté de se déterminer dans la
procédure de recours, si l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir
d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).
b) En l'espèce, à supposer que le refus – implicite
– de l'autorité intimée de donner suite aux requêtes de la recourante tendant à
procéder à une visite sur place soit réellement constitutif d'une violation de
son droit d'être entendue, une telle violation devrait quoi qu'il en soit être
tenue pour guérie dans la présente procédure de recours au cours de laquelle
une inspection locale a été organisée le 18 mars 2025, où la recourante a eu l'occasion
de faire procéder aux constats qu'elle souhaitait. Le grief formulé sur ce
point doit partant être écarté.
3.
Le litige porte sur la décision de l'autorité intimée constatant
l'illicéité des constructions et installations présentes sur la parcelle n° 472,
dans le cadre de la procédure introduite par la recourante tendant à la
soustraction de cette parcelle à la LDFR.
4.
a) Aux termes de son art. 1 al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la
propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des entreprises
familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une agriculture
productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi que
d'améliorer les structures (let. a); de renforcer la position de l'exploitant à
titre personnel, y compris celle du fermier, en cas d'acquisition d'entreprises
et d'immeubles agricoles (let. b); et de lutter contre les prix surfaits des
terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient des dispositions sur le
partage des entreprises agricoles et le morcellement des immeubles agricoles
(art. 1 al. 2 let. c LDFR). La LDFR s'applique aux immeubles agricoles isolés
qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) (art. 2
al. 1 let. a LDFR) et qui ont une surface d'au moins 25 ares (2'500 m
2
– art. 2 al. 3 LDFR). Elle s'applique également, hors des zones à bâtir, aux
immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une
partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR).
Le fait pour un immeuble d'être soumis au régime de
la LDFR peut entraîner des conséquences drastiques pour les propriétaires
concernés ou pour leurs successeurs. Tel est notamment le cas en matière
d'interdiction de partage et de morcellement (art. 58 ss LDFR) ou d'autorisation
d'acquérir (art. 61 LDFR) (ATF 139 III 327 consid. 2.2; CDAP AC.2022.0083
précité consid. 2). En conséquence, le législateur, désireux de limiter les
atteintes à la garantie constitutionnelle du droit à la propriété (art. 26
Cst.), a mis en place différents correctifs destinés à contenir ces atteintes
dans les limites de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs
législatifs énoncés à l'art. 1 LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2.2; CDAP
AC.2019.0383 précité consid. 2a). Ainsi, lorsqu'un immeuble sis hors d'une zone
à bâtir – et donc présumé agricole – n'est pas approprié à un usage agricole ou
horticole, l'art. 84 LDFR permet au propriétaire de faire constater, par
l'autorité compétente (dans le canton de Vaud, la Commission foncière rurale,
section I, cf. art. 5 al. 2 let. f de la loi vaudoise d'application de la LDFR,
du 13 septembre 1998 [LVLDFR; BLV 211.42]), que l'immeuble considéré n'est pas
soumis au champ d'application de la LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2; TF
2C_458/2021 du 2 décembre 2021 consid. 4.1; 2C_14/2020 du 18 juin 2020 consid.
5; CDAP AC.2020.0224 du 1
er
juin 2021 consid. 4c/aa). Le cas
échéant, une mention sera inscrite au registre foncier (art. 86 al. 1 let. b
LDFR).
Le désassujettissement étant de nature à faire
perdre au terrain sa nature agricole, il est soumis à des conditions strictes.
Une de celles-ci veut que les constructions et installations qui ont été
érigées sur le terrain l'aient été de manière légale, que ce soit par le biais
d'une autorisation au sens des art. 22 et 24 ss LAT ou encore qu'elles aient
été implantées avant l'entrée en force de cette loi, respectivement lorsque
l'immeuble se trouvait dans une zone alors constructible (art. 24c LAT) (ATF 139
III 327 consid. 3.3; TF 2C_458/2021 précité consid. 4.1; CDAP AC.2020.0224
précité consid. 4c/aa). Ainsi, pour soustraire un bâtiment ou une installation
du champ d’application de la LDFR, il faut deux autorisations, l’une de droit
de l’aménagement du territoire, l’autre de droit foncier rural (Reinhold Hotz,
Les répercussions de la révision partielle de la loi fédérale sur l’aménagement
du territoire [LAT] sur la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR), in:
Territoire et environnement 2000, p. 17-18; TF 2C_458/2021 précité consid. 4.1;
CDAP AC.2022.0083 précité consid. 2).
La coordination des autorisations relevant de ces
deux législations a été réglée dans deux normes du droit fédéral entrées en
vigueur le 1
er
septembre 2000, à savoir l'art. 49 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) et l'art. 4a ODFR,
normes l'une et l'autre intitulées "Coordination des procédures".
L'art. 4a ODFR a la teneur suivante:
"
1
Dans la procédure d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage
matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une
décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR,
l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet
le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de
construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une
construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et qu'elle
est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du
territoire.
2 L'autorité compétente en
matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe
une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et
constatant la légalité de l'affectation de la construction ou de l'installation.
3 Il n'est pas nécessaire de
procéder à la coordination des procédures s'il est évident:
a. qu'aucune dérogation au sens de
la LDFR ne peut être accordée; ou que
b. que le bien-fonds considéré
doit rester soumis à la LDFR.
"
Quant à l'art. 49 OAT, il est ainsi libellé:
"
L'obligation
de coordonner les procédures découlant de l'art. 4
a
de l'ordonnance du 4
octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l'autorité
cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art.
25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d'une exception à
l'interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l'art. 60 de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d'une décision
constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi.
"
Pour soustraire un immeuble au champ d'application
de la LDFR, il faut donc une autorisation du droit de l'aménagement du
territoire attestant que le bâtiment peut subsister comme exception licite hors
zone à bâtir (art. 24 à 24d LAT) ou comme étant nouvellement conforme à la zone
(art. 16a LAT), et une autorisation de droit foncier rural sur la base de
laquelle la soustraction est effectuée (CDAP AC.2022.0224 précité consid.
4c/aa). La coordination entre ces deux procédures tend à éviter que l'avantage
du désassujettissement, qui est de remettre le fonds concerné sur le marché
libre, ne soit accordé à des constructions et installations illicites; situées
hors de la zone à bâtir, elles doivent être soit conformes à la zone, soit au
bénéfice d'une autorisation dérogatoire, soit au bénéfice de la situation
acquise (CDAP AC.2019.0142 du 4 mai 2020 consid. 4b/bb).
La décision préalable requise de l'autorité
cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir dans le
cadre de la procédure de droit foncier rural présente un caractère incident, sa
finalité étant de permettre à l’autorité de droit foncier rural de déterminer
si les exigences du droit de l’aménagement du territoire s’opposent à la
soustraction d’une partie d’immeuble aux restrictions de la LDFR. Au vu du but
précis assigné à cette décision, celle-ci doit se limiter à statuer sur les aspects
pertinents pour déterminer si la procédure de droit foncier rural peut ou non
se poursuivre (CDAP AC.2022.0083 précité consid. 3b).
L’autorisation de droit de l’aménagement du
territoire doit attester que le bâtiment ou l’installation concernés par le
désassujettissement peut subsister comme exception licite hors zone à bâtir. L'utilisation
à des fins non agricoles d'un ouvrage hors zone à bâtir ne constitue pas
nécessairement un changement d'affectation subordonné à la délivrance d'une
autorisation au sens des art. 24 ss LAT. Si une telle utilisation existait déjà
auparavant, en fait et en droit, l'opération de désassujettissement ne change
rien du point de vue de l'aménagement du territoire. Une décision constatatoire
fondée directement sur l'art. 4a ODFR suffit l'égard d'un tel ouvrage. Il en
va ainsi des constructions et installations déjà formellement autorisées dans
leur utilisation non conforme à l'affectation de la zone en application des
art. 24 ss LAT (François Zürcher, La coordination entre aménagement du
territoire et droit foncier rural: Quand? Pourquoi? Comment?, in: Territoire et
Environnement 2004, n. 2.2, p. 8; CDAP AC.2022.0083 précité consid. 2). Une
décision constatatoire reposant directement sur l'art. 4a ODFR suffit de même
pour les constructions et installations déjà autorisées dans leur utilisation
conforme à l'affectation de la zone en application de l'art. 22 al. 2 LAT et
qui conserveraient cette utilisation; tel peut en particulier être le cas pour
des ouvrages existants dans une zone certes inconstructible, mais autorisant un
usage non agricole (CDAP AC.2022.0083 précité consid. 2).
b) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.11]). Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC
prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être
construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale. Dans le canton de Vaud, l'autorité
cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir est le
département chargé de l'aménagement du territoire (art. 4 al. 3 let. a, 120 al.
1 let. a et 121 al. 1 let. a LATC), qui exerce cette compétence par le
truchement de la DGTL (laquelle a succédé au SDT en 2020).
De jurisprudence constante, une autorisation
délivrée en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est nulle,
l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable pour
tout permis de construire délivré en zone inconstructible (ATF 132 II 21
consid. 3.2.2; TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3; 1C_537/2011 du 26
avril 2012 consid. 2.2.1; CDAP AC.2023.0119 précité consid. 6b). Un administré
ne peut dès lors pas se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une
autorisation communale (CDAP AC.2021.0047 précité consid. 7a; AC.2019.0077 du 9
décembre 2019 consid. 6c).
5.
La parcelle n° 472 qui supporte le bâtiment litigieux se trouve
actuellement dans la zone intermédiaire. Selon le nouveau PACom qui a été mis à
l'enquête publique, ce bien-fonds sera colloqué en zone agricole.
a) Il convient d'examiner en premier lieu si la
recourante peut déduire quelque chose du fait que sa parcelle est actuellement
en zone intermédiaire et non pas en zone agricole. Elle relève que la zone
intermédiaire n'est pas en soi inconstructible et que des travaux d'entretien
sont admis en application de l'art. 6 RPE sous réserve de requérir une
autorisation cantonale.
b) La LAT définit les zones à bâtir (art. 15 LAT),
les zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT). L'art.
18 LAT précise que le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation
(al. 1) et qu'il peut régler le cas des territoires non affectés ou de ceux
dont l'affectation est différée (al. 2).
La LATC a fait l’objet d’une révision, selon une
novelle du 17 avril 2018 entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018.
Les art. 29 ss LATC définissent désormais – en renvoyant aux définitions de la
LAT – les zones à bâtir (art. 29), les zones agricoles et viticoles
(art. 30), les zones à protéger (art. 31) et les "
autres zones
"
(art. 32). Cette dernière disposition prévoit que les plans peuvent contenir
d’autres zones, selon l’art. 18 al. 1 LAT, notamment celles du domaine public
destinées à la réalisation d’espaces publics pour les véhicules et les piétons
(al. 1). Ils peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités
spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal (al. 2).
Avant la révision de 2018, la LATC contenait une
disposition relative aux zones intermédiaires, abandonnée depuis lors. L’ancien
art. 51 LATC prévoyait ce qui suit à leur propos:
"
1
Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination
sera définie ultérieurement par des plans d’affectation ou de quartier.
2
Elles sont
inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la
mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de
constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions
agricoles ou viticoles.
3
(...)
4
(...)"
Du point de vue du droit fédéral, les zones
d’affectation cantonales fondées sur l’art. 18 al. 2 LAT constituent des zones
non constructibles, même si le droit cantonal, par exemple le droit vaudois
(cf. art. 51 aLATC), prévoit certaines possibilités de construire. Ces
possibilités sont limitées au cas prévus par les art. 16 à 16a
bis
, 18a,
24 à 24e et 37a LAT. Des possibilités de construire plus étendues exigent un
changement d’affectation ordinaire en zone à bâtir (cf. Rudolf Muggli, in
Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre Tschannen [éds],
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 35 ad art.
18).
c) Il ressort de ce qui précède que la zone
intermédiaire, prévue par l’ancien art. 51 LATC, qui a aujourd’hui un autre
objet, est, tout comme la zone agricole, une zone inconstructible (cf. CDAP AC.2020.0121
du 7 janvier 2021 consid. 2f; AC.2019.0011 du 9 décembre 2019
consid. 2d). Partant, s'agissant des questions litigieuses, la recourante
ne peut rien déduire du fait que sa parcelle est actuellement en zone
intermédiaire. Elle ne peut notamment rien déduire en sa faveur des
dispositions du règlement communal régissant cette zone, notamment de l'art. 6
RPE.
6.
La parcelle n° 472 est soumise à la LDFR dès lors qu'elle est située
hors zone à bâtir (zone intermédiaire selon la planification actuellement en
vigueur ou zone agricole selon le nouveau PACom; cf. art. 2 al. 1 let. a LDFR)
et qu'elle n'a pas été partagée en une partie agricole et non agricole (art. 2
al. 2 let. d LDFR).
Dans le cadre de la procédure de désassujettissement
à la LDFR introduite par la recourante s'agissant de ce bien-fonds, il revenait
ainsi bien à l'autorité intimée de se prononcer sur la légalité de
l'affectation des constructions ou installations s'y trouvant (art. 4a ODFR). Sur
ce point, dans la décision attaquée, l'autorité intimée a constaté que les
constructions et installations sises sur la parcelle n° 472 étaient illicites
au sens de la législation sur l'aménagement du territoire, en mettant en cause
trois interventions réalisées sur le bâtiment d'habitation sans les
autorisations cantonales requises (2019: sas d'entrée; 2014: pose de volets en
aluminium de teinte rouge; 2020: pose de stores à lamelles de teinte rouge sur
les fenêtres de la véranda).
En l'occurrence, la recourante ne remet pas en cause
le fait que les aménagements litigieux étaient soumis à autorisation, ni ne
conteste qu'ils n'ont pas fait l'objet d'autorisations délivrées par l'autorité
cantonale compétente (art. 25 al. 2 LAT). C'est pour le reste en vain qu'elle
invoque sa bonne foi en se référant au permis de construire délivré en 2018 par
la municipalité s'agissant du sas d'entrée. On a vu en effet qu'un administré
ne saurait se prévaloir de sa bonne foi en rapport avec une autorisation
délivrée par une autorité communale en dehors de la zone à bâtir, autorisation
qui est nulle (cf. consid. 4b ci-dessus).
Les interventions litigieuses ayant été réalisés sans
être formellement au bénéfice des autorisations cantonales requises, on ne
saurait, en l'état, constater la légalité de l'affectation des constructions ou
installations situées sur la parcelle n° 472 (cf. art. 4a al. 2 ODFR) dans le
cadre de la procédure de soustraction de ce bien-fonds à la LDFR. La conclusion
principale formulée dans le recours tendant à ce que "
la licéité des
constructions et installations sises sur la parcelle n° 472 est constatée
"
doit ainsi être écartée.
7.
Cela étant, la recourante a constamment fait valoir devant l'autorité
intimée, cela dès son premier courrier du 21 mai 2024, que les trois interventions
litigieuses devraient faire l'objet d'une régularisation et être autorisées,
respectivement tolérées
a posteriori
en application du droit en vigueur,
sous l'angle de l'art. 24c LAT.
a) aa) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune
construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT,
l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone (let. a) et si le terrain est équipé (let. b).
Les art. 24 ss LAT et 39 ss OAT définissent les
constructions et installations qui, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT,
peuvent être édifiées hors de la zone à bâtir.
L’art. 24c LAT est ainsi
libellé:
"
Art.
24c Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et
non conformes à l’affectation de la zone
1 Hors de la zone à bâtir, les
constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L'autorité compétente peut
autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
3 Il en va de même des bâtiments
d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont
contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le
Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives
pour l'agriculture.
4 Les modifications apportées à
l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation
répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore
viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5 Dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies.
"
A teneur de l'art. 41 al. 1 OAT, l'art. 24c LAT est
applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées
selon l'ancien droit). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution (RO 1972 I 958) – abrogée par la
loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) –
qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et
non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; TF 1C_163/2020 du 7 juin 2021 consid.
3.1.1).
L'art. 42 OAT, qui concrétise l'art. 24c LAT,
précise ce qui suit dans sa version en vigueur dès le 1
er
novembre
2012:
"
Modifications apportées aux constructions et
installations érigées selon l’ancien droit
1 Une transformation est considérée comme
partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de
la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour
l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.
2 Le moment déterminant pour
l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de
l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible.
3 La question de savoir si l’identité de
la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à
examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes
doivent en tout cas être respectées:
a. à l’intérieur du volume bâti existant,
la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60
%, la pose d’une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement
à l’intérieur du volume bâti existant;
b. un agrandissement peut être réalisé à
l’extérieur du volume bâti existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT
sont remplies; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
,
qu’il s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface
totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes
annexes); les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant
ne comptent que pour moitié;
c. les travaux de transformation ne
doivent pas permettre une modification importante de l’utilisation de bâtiments
habités initialement de manière temporaire.
4. Ne peut être reconstruite que la
construction ou l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa
destination au moment de sa destruction ou de sa démolition et dont
l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne peut être reconstruit
que dans la mesure correspondant à la surface admissible au sens de l’al. 3.
L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons objectives l’exigent,
l’implantation de la construction ou de l’installation de remplacement peut
légèrement différer de celle de la construction ou de l’installation
antérieure.
5.
(...)"
bb) L’art. 24c LAT permet
non seulement la rénovation et la transformation des bâtiments concernés, à
l'intérieur du volume bâti existant, mais également leur agrandissement mesuré
et leur reconstruction. La transformation partielle et l'agrandissement mesuré,
au sens de l'art. 24c al. 2 LAT, supposent le respect de l'identité de la
construction ou de l'installation, tel que le prévoit l’art. 42 al. 1 et 3 OAT.
Il en est de même en cas de reconstruction, qui peut résulter d'une démolition
volontaire ou involontaire (catastrophe naturelle ou accident); la nouvelle
construction doit alors respecter l'identité de l'ancienne (cf. Rudolf Muggli,
Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Genève 2017, n° 39
ad
art. 24c LAT; CDAP AC.2022.0183 du 20 mars 2023 consid.
4c). Cette exigence du respect de l’identité doit être examinée en fonction de
l'ensemble des circonstances. Elle comporte un aspect quantitatif et un aspect
qualitatif (CDAP AC.2023.0231 du 5 janvier 2024 consid. 2b).
Sur le
plan quantitatif, l’art. 42 al. 3 OAT fixe des limites à l'agrandissement de la
surface brute de plancher imputable et pose des règles différentes en cas de
transformation à l'intérieur du volume bâti existant, d'une part, et
d'agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant, d'autre part. Dans la
première hypothèse, une augmentation de 60% est admise (art. 42 al. 3 let. a
OAT), tandis que dans la seconde, l'augmentation ne peut excéder ni 30% ni 100
m
2
(art. 42 al. 3 let. b OAT).
Sur le plan qualitatif,
l’identité de la construction se rapporte au volume, à
l’aspect et à la vocation du bâtiment
(CDAP AC.2021.0047 du 4 mars 2022
consid. 3c). La jurisprudence fédérale retient que l'identité de la
construction est respectée pour l'essentiel, au sens de l'art. 42 al. 1 et al.
3 OAT, lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels
les dimensions ainsi que l'apparence extérieure du bâtiment et qu'elle
n'entraîne pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol,
l'équipement et l'environnement. La transformation doit être d'importance
réduite par rapport à l'état existant de l'ouvrage (cf. ATF 132 II 21 consid.
7.1.2; 127 II 215 consid. 3a et 3b; TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 2.2;
1C_617/2019 du 27 mai 2020 consid. 5.2; CDAP AC.2020.0139 du 29 avril 2021
consid. 2d). Le droit fédéral n'exige pas que l'ancien et le nouveau soient
tout à fait semblables; l'identité se rapporte bien plutôt aux traits ou aux
éléments essentiels de l'ouvrage (en allemand: "
die wesentlichen Züge
"),
soit ceux qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire
(TF 1C_480/2019 du 16 juillet 2020 consid. 4.1; 1C_128/2018 du 28 septembre
2018 consid. 5.3; CDAP AC.2023.0231 précité consid. 2b).
Le but du respect de l'identité du
bâtiment, ou l'amélioration esthétique de ce dernier, ne tend pas à assurer une
harmonie avec les constructions voisines mais se rapporte avant tout aux
éléments d'architecture essentiels qui caractérisent l'ouvrage en cause (TF
1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.2; CDAP AC.2020.0287 du 10 décembre
2021 consid. 4b).
L'art. 24c
al. 5 LAT dispose en outre que, dans tous les cas, les exigences majeures
de l'aménagement du territoire doivent être respectées. La jurisprudence a
précisé que de telles exigences doivent être définies, d'une manière générale,
à la lumière des art. 1
er
et 3 LAT: il s'agit, le plus
souvent, de la protection du paysage, de la lutte contre l'éparpillement des
constructions ou encore de la cohérence de la zone agricole (AC.2019.0336 du 19
octobre 2020 consid. 5d/aa).
L’appréciation
du respect de l’identité de la construction s’est complexifiée avec
l’introduction dans la révision partielle de la LAT de 2011 de l’art. 24c al. 4
LAT, qui prévoit désormais qu’il est possible de modifier l’aspect extérieur
d’un bâtiment dans trois cas spécifiques; les modifications doivent être
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles, à un
assainissement énergétique ou à une meilleure intégration dans le paysage. Ces
trois conditions sont exhaustives, mais alternatives (TF 1C_617/2019 du 27 mai
2020 consid. 5.5; CDAP AC.2023.0231 précité consid. 2b).
Eu égard au principe de la séparation entre les parties
constructibles et non constructibles du territoire, l'adjectif "nécessaire
" doit être interprété de façon restrictive: il ne s'agit pas d'autoriser
des solutions généreuses et confortables mais seulement ce qui se révèle
objectivement indispensable dans chacun des trois cas visés (CDAP AC.2021.0342
du 16 mars 2023
consid. 5a; AC.2021.0076 précité consid. 2d/aa).
L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on
apporte à l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes
(CDAP AC.2023.0231 précité consid. 2b; AC.2022.0183 précité consid. 4c;
AC.2019.0004 du 10 septembre 2019 consid. 5/cc). Le respect de l’art. 24c al. 4
LAT est nécessaire, mais n’est pas suffisant. Si une modification de l’aspect
extérieur est admissible en vertu de l’alinéa 4, il faut encore examiner si la
modification ne porte pas atteinte à l’identité de la construction (Muggli, op.
cit., n° 36
ad
art. 24c LAT; CDAP AC.2023.0231 précité consid. 2b;
AC.2021.0076 du 26 janvier 2022 consid. 2d/aa).
b) aa) En l'espèce, comme elle l'a fait précédemment
devant l'autorité intimée, la recourante soutient devant le tribunal de céans
que les travaux litigieux devraient pouvoir faire l'objet d'une régularisation.
A cet égard, elle argue que le sas d'entrée doit être considéré comme un
assainissement énergétique au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. S'agissant du
remplacement des volets en bois par des volets en aluminium, elle maintient que
l'identité du bâtiment a été préservée, dès lors que les traits essentiels de
la construction n'ont pas été modifiés et que la couleur choisie ne détonne pas
avec celle des volets des bâtiments voisins. Pour ce qui est des nouveaux
stores à lamelles sur la véranda, elle estime là encore que leur teinte ne
dénature pas la construction, ni ne détonne avec les bâtiments alentour.
bb) Dans la décision attaquée, répondant aux
arguments invoqués par la recourante, l'autorité intimée a fait valoir que les
travaux concernés ne "
pourraient
" pas être régularisés
a
posteriori
dans le cadre d'une procédure de permis de construire.
S'agissant de l'aménagement du sas d'entrée, elle a exposé que cela sortait du
cadre de ce qui "
aurait pu
" être autorisé à titre
d'assainissement énergétique du bâtiment au sens de l'art. 24c al. 4 LAT et que
ces travaux "
n'auraient pas pu
" être admis par la DGTL au sens
des dispositions du droit fédéral applicable. En ce qui concerne les nouveaux stores
sur la véranda, elle a maintenu qu'ils représentaient une modification de
l'aspect extérieur du bâtiment et que pour être régularisé, le caisson devrait
être repeint dans une teinte plus neutre et proche de la façade. Quant au
remplacement des volets en bois par des volets en aluminium, elle a indiqué
qu'elle "
pourrait entrer en matière
" pour l'utilisation
d'aluminium mais qu'il était demandé de repeindre les volets dans une teinte
moins pigmentée et matte afin que l'identité du bâtiment au sens de l'art. 24c
LAT soit respectée.
L'utilisation du conditionnel dans la décision
attaquée montre que l'autorité intimée n'a pas voulu formellement statuer sur
la régularisation des aménagements effectués par la recourante sans les
autorisations cantonales requises. Ceci est confirmé par le fait que l'autorité
intimée a insisté à plusieurs reprises durant la procédure sur le fait que la question
d'une régularisation devrait être examinée dans le cadre d'une autre décision,
respectivement que la suite qui serait donnée à ces travaux (remise en état ou
tolérance) ferait l'objet d'une procédure séparée et qu'elle n'entendait pas
faire cette analyse dans la présente procédure (cf. réponse de la DGTL du 3
octobre 2024, p.-v. d'audience, courrier de la DGTL du 2 avril 2025). Cette
manière de procéder n'est pas admissible au regard des exigences de coordination
entre les procédures en matière de droit foncier rural respectivement de droit
des constructions résultant des art. 4a al. 2 ODFR et 49 OAT. A cet égard, le
tribunal relèvera les éléments suivants:
L'Office fédéral du développement territorial a
élaboré en 2001 une aide à l'exécution intitulée "Nouveau droit de
l'aménagement du territoire, Explications relatives à l'OAT et recommandations
pour la mise en œuvre" (consultable sur le site are.admin.ch). S'agissant
de la procédure de soustraction d'une parcelle à la LDFR, ce document précise
notamment ce qui suit (p. 50 s.):
"l’autorité compétente en
matière d’autorisation au sens de la LDFR ne peut se prononcer toute seule.
Pour examiner si l’utilisation existante et/ou l’utilisation envisagée après le
partage sont conformes au droit de l’aménagement du territoire, elle doit
soumettre le dossier à l’autorité compétente en matière d’aménagement du
territoire. Celle-ci prend une décision de constatation ou octroie une
autorisation de changement d’affectation; ces décisions sont susceptibles de
recours. L’autorité compétente au sens de la LDFR ne peut en principe pas se
prononcer avant que la décision de l’autorité compétente en matière
d’aménagement du territoire soit exécutoire.
(...)
Pour les constructions et
transformations entreprises illégalement, on imposera au requérant un délai
pour déposer une demande d’autorisation de construire a posteriori. Si
l’autorisation au sens de la LAT est refusée, l’ordre de rétablir l’état
conforme au droit doit en principe être prononcé.
"
Dans un arrêt 2C_458/2021 du
2 décembre 2021, qui concernait une demande de soustraction d'une parcelle
agricole à la LDFR dans le canton de Genève, le Tribunal fédéral a procédé à
une interprétation de l'art. 4a ODFR, en retenant ce qui suit:
"
4.4.1.
L'art.
4a al. 1 LDFR impose à l'autorité compétente en matière de droit foncier
rural saisie d'un type de demande énoncé à l'art. 4a al. 1 ODFR, à savoir une
demande en partage matériel, en morcellement ou en soustraction à la loi sur le
droit foncier rural, de requérir une décision de l'autorité compétente en
matière d'aménagement du territoire, décision dans laquelle sera examinée la
légalité des constructions et installations présentes sur la parcelle en cause.
En ce qui concerne l'art. 4a al. 2
ODFR, le Tribunal fédéral a déjà relevé que cette disposition et l'art. 49
OAT imposent aux autorités compétentes en matière de droit foncier rural
respectivement de droit des constructions de coordonner leurs procédures
(...)
En effet, le Tribunal fédéral
constate qu'il ressort clairement du texte légal («L'autorité compétente en
matière d'autorisation au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe
une décision exécutoire fondée sur le droit de l'aménagement du territoire»)
que la décision d'aménagement du territoire doit simplement précéder celle de
droit foncier rural (cf. arrêt 2C_1208/2012 du 17 juillet 2013 consid. 5.2, non
publié in ATF 139 III 327; ZBGR 2006 p. 286, 5A.22/2003 consid. 5.2). Dans
sa décision, l'autorité d'aménagement du territoire approuve ou refuse
l'utilisation hors zone à bâtir et crée ainsi la base en droit de l'aménagement
du territoire pour la décision à rendre en droit foncier rural (BEAT STALDER,
op. cit., n° 22 ad Vorbemerkungen zu Art. 61-69).
De plus, la lettre de l'art. 4a
al. 2 ODFR ne prête pas à discussion: cette disposition exige que la
décision en matière d'aménagement du territoire soit exécutoire au moment où
l'autorité du droit foncier rural rend la sienne. Cela signifie que l'autorité
compétente en droit foncier rural doit attendre non seulement qu'une décision
en matière d'aménagement du territoire ait été rendue mais également que
celle-ci soit entrée en force (arrêt 2C_747/2013 du 8 septembre 2014 consid.
4.2.1). Ainsi que le souligne l'Office fédéral de la justice dans ses
déterminations, il n'y a aucune raison de s'écarter ici de la signification
admise du terme juridique «exécutoire». Une décision administrative est
qualifiée de telle lorsqu'elle n'est plus attaquable par un moyen de droit
ordinaire (opposition, réclamation, recours), lorsque celui-ci n'a pas d'effet
suspensif automatique ou que l'effet suspensif lui a été refusé ou retiré (ATF
145 III 30 consid. 7.3.3.2). Suivant les cas de figure, l'autorité
d'aménagement du territoire rend une décision en constatation ou octroie une
autorisation de changement d'affectation (cf. art. 24a LAT); ces décisions
sont (directement) susceptibles de recours (OFFICE FÉDÉRAL DU DÉVELOPPEMENT
TERRITORIAL ARE, Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications
relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations
pour la mise en œuvre, 2001, ch. 2.7, p. 50, sous www.are.admin.ch, Médias et
publications, Publications, Droit de l'aménagement du territoire), contrairement
à ce que prévoit la jurisprudence de la Cour de justice mentionnée dans l'arrêt
attaqué. Pour les constructions, installations et transformations entreprises
illégalement, comme en l'espèce, un délai pour déposer une demande
d'autorisation de construire a posteriori sera en principe octroyé à la
personne concernée. Si l'autorisation est refusée, l'ordre de rétablir l'état
conforme au droit sera généralement prononcé. Compte tenu de ces éléments, il
est impératif que l'autorité du droit foncier rural attende l'issue définitive
de la procédure de droit des constructions et une décision exécutoire dans ce
cadre pour rendre sa propre décision, comme cela est prévu à l'art. 4a al. 2
ODFR.
4.4.2.
(...)
Dès lors que l'autorité compétente
en matière de constructions hors zone à bâtir avait été saisie, la Commission
foncière devait sursoir à statuer jusqu'à ce que la décision du 25 juin 2020 de
l'Office des autorisations de construire devienne exécutoire. Tel n'a pas été
le cas, cette autorité ayant statué le 14 juillet 2020. En agissant de façon
prématurée, ladite commission a violé l'art. 4a al. 2 ODFR et le grief y
relatif est admis.
Le Tribunal fédéral a ainsi partiellement admis le
recours de la propriétaire, annulé la décision de la cour de justice cantonale,
imparti un délai de 30 jours à la propriétaire pour entreprendre la décision de
l'Office des autorisations de construire devant l'autorité compétente et,
finalement, renvoyé la cause à la Commission foncière agricole pour qu'elle
rende une nouvelle décision quand celle relative à l'aménagement du territoire
serait exécutoire (arrêt précité, consid. 7).
cc) A la lumière des considérations qui précèdent, on
constate que l'autorité intimée, ayant pris connaissance de l'existence
sur la parcelle n° 472 d'aménagements illicites, aurait
dû impartir à la recourante un délai pour déposer
un dossier formel de
permis de construire portant sur la régularisation de ces aménagements
(cf. Explications relatives à l'OAT de l'Office
fédéral du développement territorial précitées, p. 51; TF 2C_458/2021 précité
consid. 4.4.2; cf. aussi TF 1C_418/2021 du 10 mars 2022 consid. 3.2
in fine
;
voir également le résumé de l'arrêt TF 2C_458/2021 in: Virginie
Mertenat et Carmen Bohren, Soustraction d'immeubles et de parties d'immeubles
du champ d'application de la LDFR – jurisprudence choisie, in: Communications
de droit agraire [CDA] 2/2024, p. 159 ss, spéc. p. 169).
En d'autres termes, avant de rendre sa décision du 1
er
juillet 2024 constatant l'illicéité des constructions et installations sises
sur ce bien-fonds, la DGTL ne pouvait pas s'épargner d'examiner – préalablement
– si les aménagements réalisés sans les autorisations cantonales requises sur
le bâtiment d'habitation pouvaient faire l'objet d'une régularisation en
application des dispositions de la LAT et rendre une décision formelle sur ce
point, ce qu'elle n'a pas fait.
Ce ne sera qu'une
fois que l'autorité intimée aura statué sur la demande de régularisation des aménagements
réalisés illégalement sur le bâtiment d'habitation (demande que la recourante
aura dans l'intervalle été invitée à déposer) et que cette décision de la DGTL
sera définitive et exécutoire que la Commission foncière rurale pourra
finalement se prononcer sur la requête de soustraction de la parcelle n° 472 à
la LDFR déposée devant elle. Pour ce motif, la décision attaquée doit être
annulée.
8.
a) L'objet du litige est défini par trois éléments: la décision
attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci (CDAP
AC.2023.0245 du 20 février 2024 consid. 2a). Selon le principe de l'unité de la
procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports
juridiques à propos desquels l'autorité administrative s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous forme de décision. L'objet du
litige peut être réduit devant l'autorité de recours, mais non étendu, ni
modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2). Le juge administratif n'entre pas en
matière sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet du litige qui lui
est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1).
En l'occurrence, à défaut d'une décision formelle de
première instance portant sur la régularisation des travaux mis en cause par
l'autorité intimée dans sa décision du 1
er
juillet 2024, le tribunal
de céans ne saurait trancher dans le présent arrêt la question de la conformité
au droit des aménagements réalisés sans autorisation sur
la parcelle n° 472
. Le même constat peut être
fait en ce qui concerne la proportionnalité d'un éventuel ordre de remise en
état que l'autorité intimée pourrait ultérieurement être amenée à prononcer.
b) Cela étant, sans
préjuger de la question de la régularisation des trois éléments mis en cause
par l'autorité intimée, le tribunal relèvera néanmoins ici que selon les constatations
qui ont pu être faites à l'occasion de la vision locale, la teinte actuelle des
nouveaux volets en aluminium n'apparaît à première vue pas aussi pigmentée et
brillante que celle ressortant des photographies du bâtiment sur lesquelles s'est
basée l'autorité intimée pour rendre la décision attaquée, les représentants de
la DGTL ayant du reste confirmé ce constat et concédé que la couleur s'était
légèrement patinée depuis la pose des volets en 2014 (cf. p.-v. d'audience). L'inspection
des lieux a de surcroît permis de visualiser la configuration particulière du
bâtiment d'habitation, avec une porte d'entrée donnant directement dans la
cuisine, et de recueillir les explications de la recourante selon lesquelles le
sol de la cuisine était régulièrement inondé avant la réalisation du sas
d'entrée, en raison des forts vents soufflant fréquemment sur le secteur et
projetant l'eau de pluie directement sur la façade. Dans ces conditions, la
question se pose de savoir si ce sas d'entrée pourrait être admis comme
nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles au sens de
l'art. 24c al. 4 LAT. Il n'apparaît au surplus pas certain que cette fonction
de protection contre les intempéries pourrait être remplie par un simple auvent
tel que préconisé par l'autorité intimée.  Cette question devra toutefois être
tranchée dans le cadre de la procédure formelle de régularisation.
9.
Vu ce qui précède, il convient d'admettre partiellement le recours,
d'annuler la décision attaquée et de renvoyer le dossier à l'autorité intimée
afin qu'elle invite la recourante à déposer un dossier de permis de construire
portant sur la régularisation des aménagements réalisés sans les autorisations
cantonales requises sur le bâtiment d'habitation ECA n° 3432. Il conviendra
ensuite que la DGTL rende une décision formelle sur ce point.
Bien que la recourante succombe partiellement, il se
justifie toutefois, eu égard aux circonstances particulières du cas d'espèce,
de ne pas percevoir de frais (art. 49, 50 et 52 al. 1 LPA-VD). L'Etat de Vaud,
par l'intermédiaire de la DGTL, versera en outre des dépens réduits à la
recourante, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art.
55 al. 1 et 2 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du 1
er
juillet 2024 de la Direction générale du
territoire et du logement est annulée et la cause est renvoyée à cette dernière
afin qu'elle agisse conformément aux considérants du présent arrêt.
III.
Il n'est pas perçu de frais de procédure.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la Direction générale du
territoire et du logement, versera à A.________ une indemnité de 1'000 fr. à
titre de dépens.
Lausanne, le 5 mai 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.