vd_omni · GE.2017.0083 · 2017-12-04 · fr

A.________/Municipalité de Buchillon | Recours contre une décision de la commune refusant à un pêcheur l'utilisation d'un cabanon de pêche. L'attribution du cabanon était conditionnée à l'exercice professionnel de la pêche. Or le recourant n'est pas titulaire d'un permis de pêche professionnel. Ayant été parfaitement informé de cette condition et sachant qu'il ne détenait pas un tel permis, le recourant ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.12.2017 GE.2017.0083

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 décembre 2017
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; MM. Laurent Merz et Guillaume
Vianin, juges; Mme Elodie Hogue, greffière
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Malek ADJADJ, avocat à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Buchillon,
représentée par Daniel
PACHE, avocat à Lausanne,
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Buchillon du 18 avril 2017 refusant de donner suite à sa demande de mise à
disposition du cabanon ou du local de la station de relevage de ********
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né en 1971, s'est adressé le 26 août 2014 à la Municipalité
de Buchillon (ci-après: la Municipalité) pour savoir si un cabanon de pêche
pouvait être mis à sa disposition. Il a précisé suivre une formation de pêcheur
professionnel.
Le 8 octobre 2014, la Municipalité a autorisé A.________
à exercer la profession de pêcheur dans sa commune et a accepté de lui louer le
dépôt de ********, d'une surface d'environ 14 m
2
pour un montant de
900 fr. par an, afin qu'il puisse y entreposer son matériel. Elle a ajouté
qu'elle serait vraisemblablement en mesure de lui attribuer un cabanon de
pêcheur. Une place d'amarrage lui a été octroyée pour son bateau. La
Municipalité a précisé que cette autorisation, à bien plaire, n'était pas
transmissible et qu'elle était exclusivement liée à l'activité de pêcheur
professionnel de l'intéressé. Elle a ajouté qu'elle espérait que A.________
offrirait aux Buchillonais la possibilité d'acheter le produit de sa pêche.
Le 23 janvier 2015, la Municipalité a fait parvenir
à A.________ le contrat de bail portant sur le dépôt de ********. Elle a rappelé
que l'utilisation du cabanon de pêcheur était conditionnée à l'exercice de
l'activité professionnelle de la pêche.
B.
Le 7 avril 2015, la Municipalité a informé A.________ que le dépôt de ********
ne pourrait temporairement pas lui être octroyé puisqu'il faisait l'objet d'un
autre contrat de bail encore en vigueur. Le contrat de bail conclu avec A.________
devait par conséquent être considéré comme "
nul et non avenu
".
Elle a ajouté qu'elle mettait néanmoins à disposition de A.________ le couvert
devant le bâtiment administratif afin qu'il puisse y vendre son poisson.
Le 15 septembre 2015, la Municipalité a informé
l'intéressé qu'un cabanon nouvellement construit lui serait prochainement
attribué. Pour le bon ordre de ses dossiers, elle a prié A.________ de lui
faire parvenir une copie de son permis de pêche.
A.________ a transmis une copie de son permis de
pêche SaNa. Il s'agit d'une attestation de compétences délivrée par le Réseau
de formation des pêcheurs suite à la réussite d'un examen différent de l'examen
cantonal. Il ne permet pas l'exercice de la pêche professionnelle.
C.
Le 7 décembre 2015, lors d'un entretien avec la Municipalité, une
convention a été signée entre les parties et dispose notamment ce qui suit:
"L'utilisation des cabanons / cabanes de pêcheur fait
l'objet d'une autorisation à bien plaire, non transmissible et strictement liée
à l'exercice professionnel de la pêche. Cette autorisation ne pourra en aucun
cas être renouvelée au bénéfice d'une autre personne ou pour un usage
différent."
Le même jour, un cabanon de pêche neuf a été mis à
disposition de A.________.
D.
Le 19 juillet 2016, la Municipalité a interpellé la Préfecture du
district de Morges afin de savoir si les personnes exerçant la pêche
professionnelle sur son territoire étaient titulaires des autorisations
idoines. La Préfecture a répondu que A.________ était "
en possession
d'un permis de pêche annuel 2
ème
classe (traîne) sur le lac Léman
(non professionnel), délivré le 13 janvier 2016
", à la différence des
deux autres pêcheurs qui étaient titulaires d'un permis de pêche professionnel.
Le 9 août 2016, la Municipalité a annulé la
convention du 7 décembre 2015, refusé d'attribuer à A.________ le local de ********
à compter du 1
er
janvier 2017 et lui a demandé de restituer le
cabanon de pêche au motif qu'il n'était pas au bénéfice d'un permis de pêche
professionnel au moment de la conclusion de la convention.
Les 12 et 13 septembre 2016, A.________ a passé son
examen de pêcheur professionnel.
Il a formé recours contre la décision de la
Municipalité du 9 août 2016 devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal, se plaignant d'une violation du droit d'être entendu. Le 9
décembre 2016, l'autorité intimée a révoqué sa décision. La cause a été rayée
du rôle (décision GE.2016.0131 du 6 février 2017).
Un entretien entre les parties s'est déroulé le 23
janvier 2017 au cours duquel A.________ a indiqué à l'autorité intimée qu'il
avait réussi l'examen de pêcheur professionnel mais qu'il demeurait dans
l'attente de la délivrance d'une concession de pêche de l'Etat de Vaud, qui n'était
accordée qu'aux meilleurs candidats aux examens du permis. Il a expliqué qu'il
pêchait néanmoins depuis 2013 pour le compte d'un professionnel, mais qu'il n'a
plus exercé cette activité en 2016.
Par courrier du 23 mars 2017, A.________ a expliqué
à la Municipalité que, dans l'attente d'un droit de pêche individuel, il
bénéficiait du droit de pêcher d'un de ses confrères qu'il remplaçait, ce droit
pouvant être renouvelé de mois en mois. Il a également confirmé souhaiter
prendre part à un projet de développement durable concernant la pêche.
E.
Le 18 avril 2017, la Municipalité a rendu une nouvelle décision par
laquelle elle confirme que le local de ******** et le cabanon de pêcheur ne
peuvent être attribués à A.________.
A.________ a interjeté un recours devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision du 18
avril 2017 concluant à son annulation.
La Municipalité propose le rejet du recours.
Lors du second échange d'écritures, les parties ont
maintenu leurs conclusions. Le recourant a produit une lettre du 25 juillet
2017 émanant de la Direction générale de l'environnement (DGE) l'informant que
la décision de l'autoriser à ouvrir une exploitation de pêche professionnelle
interviendra durant l'année 2018, sous réserve de l'approbation de la Cheffe de
département.
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le litige porte sur le point de savoir si l'autorité intimée était en
droit d'annuler la convention conclue avec le recourant au motif que ce dernier
n'est pas au bénéfice d'un permis de pêche professionnel.
2.
Le recourant sollicite à titre de mesures d'instruction qu'il soit
procédé à l'audition des parties et à celle de B.________, chef de la section
Chasse, pêche et surveillance de la DGE.
a) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend notamment celui de faire administrer les preuves,
pour autant qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents
(cf.
ATF 139 II 489
consid.
3.3 p. 496); il ne comprend en revanche pas le droit d'être entendu oralement (
ATF 140 I 68
consid.
9.6.1 p. 76;
134 I 140
consid. 5.3
p. 148). L'autorité peut mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (
ATF 140 I 285
consid.
6.3.1 p. 299;
137 III 208
consid.
2.2 p. 210).
b) Le dossier de la cause est suffisamment complet
pour permettre à la Cour de statuer en toute connaissance de cause. Le
recourant a déjà eu maintes fois l'occasion de s'expliquer par écrit et a été
entendu oralement par une délégation de la Municipalité avant qu'elle ne rende
une décision à son encontre. Les propos des parties ont été ténorisés dans un
procès-verbal produit par la Municipalité dans le cadre de la présente
procédure. La Cour estime qu'entendre le recourant afin qu'il exprime oralement
ce qu'il a déjà largement exposé par écrit n'est pas nécessaire. S'agissant de
l'audition de B.________, elle n'est pas à même d'apporter plus de renseignements
pertinents que ceux déjà mentionnés dans son courrier du 25 juillet 2017. Il y
a ainsi lieu de rejeter, par appréciation anticipée des moyens de preuve, la
requête du recourant tendant à la tenue d'une audience.
3.
a) Aux termes de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de l'Etat et les
particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela
implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2). Découlant
directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique,
le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a
réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 p. 103; 137 I 69
consid. 2.5.1 p. 72/73; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170). Un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peut obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la loi, à condition que le renseignement
était univoque; que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à
l'égard de personnes déterminées; qu'elle ait agi dans les limites de sa
compétence ou que l’administré disposait de motifs suffisants pour le croire;
que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement obtenu; qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des
dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice; que la loi
n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné; que
l’intérêt à l’application correcte du droit ne l’emporte pas sur celui lié à la
protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193/194; 129 II 361
consid. 7.1 p. 381; 127 I 31 consid. 3a p. 36).
b) L'autorité intimée exclut que le recourant puisse
invoquer sa bonne foi. Elle considère qu'il ne pouvait ignorer que le local de ********
et le cabanon lui seraient remis exclusivement dans le cadre de l'exercice professionnel
de la pêche et que, pour ce faire, il devait bénéficier des autorisations
nécessaires. A cela, le recourant oppose que l'autorité intimée n'a jamais
exigé que le recourant fût au bénéfice d'un permis de pêche professionnel et qu'il
n'a jamais prétendu être en possession d'un tel permis. De plus, avant que la
convention du 7 décembre 2015 ne fût signée, l'autorité s'est contentée de demander
une copie de son permis de pêche et s'est satisfaite de la présentation de l'attestation
SaNa.
En vertu de l'art. 16 al. 1 de la loi vaudoise sur
la pêche (LPêche; RSV 923.01), le département arrête les conditions d'octroi
des permis de pêche professionnelle. Le Concordat sur la pêche dans le lac
Léman (C-Pêche-L; RSV 923.95) dispose à son art. 9 que :
"
1
Les permis sont les suivants:
a.
le permis
de 1
re
classe, donnant le droit de pêcher avec tous les engins
figurant dans les chapitre IV et V du règlement intercantonal;
b.
le permis
spécial, donnant le droit de pêcher avec la moitié des engins figurant dans le
chapitre IV du règlement intercantonal, à l'exclusion de la senne et des pics,
ainsi qu'avec tous les engins figurant dans le chapitre V dudit règlement;
c.
le permis
de 2
e
classe, donnant le droit de pêcher avec les engins figurant
dans le chapitre V du règlement intercantonal;
d.
le permis
de 3
e
classe, donnant le droit de pêcher avec les engins figurant
dans le chapitre V du règlement intercantonal, hormis la ligne traînante.
2
Une personne ne peut être titulaire
simultanément de plus d'un permis.
3
Le permis de 1
re
classe et le permis
spécial sont les permis de pêche professionnelle."
L'art. 14 al. 1 C-Pêche-L précise que:
" Seules peuvent obtenir un permis de 1
re
classe les personnes qui:
a.
sont âgées
de 18 ans révolus au moins;
b.
sont
domiciliées dans le canton auquel la requête est présentée;
c.
s'engagent
à pratiquer personnellement la pêche pour leur propre compte et comme métier
principal, c'est-à-dire comme métier leur rapportant au moins 75% de leurs
ressources professionnelles nettes;
d.
ne sont pas
bénéficiaires d'un permis de pêche professionnelle valable pour des eaux autres
que le lac Léman;
e.
possèdent
les qualités professionnelles nécessaires au vu du résultat d'un examen
officiel, dont les modalités sont fixées dans le règlement d'exécution."
Le règlement d'exécution du concordat intercantonal
sur la pêche dans le lac Léman (RC-Pêche-L; RSV 923.95.1) prévoit à son art. 4
que le nombre maximum de titulaires de permis de pêche professionnelle est fixé
à 107 pour l'ensemble des eaux suisses du lac Léman, à savoir 84 pour le Canton
de Vaud, 19 pour le Canton de Genève et 4 pour le Canton du Valais. L'art. 9
RC-Pêche-L précise que si le nombre de candidats qui ont réussi l'examen est
supérieur au nombre d'exploitations ouvertes, l'autorisation est attribuée à ceux
d'entre eux qui ont obtenu les meilleurs résultats. Les candidats qui ont
réussi l'examen, mais qui ne sont pas autorisés à ouvrir une exploitation de pêche
en vertu des dispositions de l'art. 9 al. 1 RC-Pêche-L, sont autorisés à ouvrir
une exploitation au fur et à mesure que des anciennes exploitations sont
libérées.
La diligence à observer s'apprécie en l'espèce
d'après les connaissances et les capacités d'un pêcheur professionnel, non
d'après celles d'un juriste. On ne peut donc pas exiger la consultation d'une
ordonnance (ATF 137 I 69 consid. 2.5.2, p. 73; 132 II 21 consid. 6, p. 35). Lorsque
le recourant a pour la première fois le 26 août 2014 approché la Municipalité
pour se renseigner sur l'éventuel octroi d'un cabanon de pêche, il a précisé
être "
actuellement en formation de pêcheur professionnel
".
S'en est suivi des entretiens entre les parties qui n'ont pas fait l'objet de
procès-verbaux.
Cela étant, les courriers de la
Municipalité du 8 octobre 2014 et du 23 janvier 2015 ainsi que la convention
signée le 7 décembre 2015 mentionnaient tous que la mise à disposition du local
de ******** et du cabanon était strictement liée à l'exercice de l'activité
professionnelle de la pêche par le recourant. Il semble ainsi évident qu'afin
d'exercer la pêche à titre professionnel, il faille détenir toutes les
autorisations nécessaires. Le recourant était parfaitement conscient des
prérequis exigés par la DGE pour obtenir un tel permis, puisqu'il a passé
l'examen officiel en septembre 2016 et qu'il demeure depuis dans l'attente de
l'autorisation professionnelle. Les restrictions liées aux contingents lui ont
été expliquées par courrier de la DGE du 14 décembre 2016 et par courrier
non daté du Service de la chasse, de la pêche et de la faune du Canton du
Valais. Le recourant, qui a entrepris ces démarches en parallèle de celles avec
la Municipalité, savait pertinemment qu'il ne bénéficiait pas de l'autorisation
pour exercer la pêche professionnelle.
Par courrier du 15 septembre 2015, l'autorité
intimée a prié le recourant de lui faire parvenir son "
permis de pêche
",
ce que le recourant a fait, en produisant une copie du permis de pêche SaNa. Selon
les renseignements pris auprès de la Préfecture de Morges, il s'avère que le
recourant n'est titulaire que du permis de pêche 2
e
classe, qui
permet de pêcher "à la traîne" et non du permis 1
ère
classe (professionnel). Bien qu'il soit malheureux que la Municipalité n'ait
pas précisé dans son courrier du 15 septembre 2015 qu'elle souhaitait recevoir
une copie du permis de pêche "professionnel" du recourant, ce dernier
aurait dû comprendre la réquisition de l'autorité intimée dans ce sens au vu de
l'importance clairement reconnaissable accordée par elle à l'exercice de la
pêche professionnelle.
Le recourant fait valoir qu'il a effectué plusieurs
remplacements pour le compte de pêcheurs professionnels qui se sont trouvés temporairement
dans l'impossibilité d'exercer. Ces remplacements l'auraient occupé de manière discontinue
depuis 2013 jusqu'au début de l'année 2016, puis à nouveau en 2017. Conformément
à l'art. 21 al. 2 C-Pêche-L, les titulaires d'un permis de 1
re
classe
peuvent en tout temps se faire remplacer, moyennant l'autorisation du service
de la pêche du canton qui a délivré le permis, par une personne ne tombant pas
sous le coup des dispositions de l'art. 13, à qui le droit de pêche ou un
permis n'a pas été retiré en vertu de l'art. 19, et offrant des qualités
professionnelles suffisantes. En l'occurrence, le recourant a produit les
autorisations de remplacement de la DGE uniquement pour les périodes allant du
15 au 25 mai 2015, du 1
er
au 15 août 2015, du 3 février au 1
er
avril 2017 et du 15 septembre au 15 octobre 2017. Entre temps, rien ne prouve
qu'il ait exercé son métier de pêcheur. Ainsi, tout au plus pourrait on lui
accorder le bénéfice du doute sur le fait qu'il ait pensé qu'en effectuant des
remplacements pour le compte d'autres pêcheurs professionnels, il remplissait
la condition de l'exercice de la pêche professionnel posée par l'autorité
intimée pour l'utilisation du local de ******** et du cabanon. En revanche, le recourant
aurait dû savoir qu'en cessant son activité de pêcheur en 2016, cette condition
n'était plus remplie.
Pour le surplus, le recourant n'allègue pas avoir
pris des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice en se
fiant à l'assurance donnée par l'autorité intimée qu'il disposerait du local de
******** et du cabanon de pêche. Il semblerait au contraire qu'il n'utilise pas
le cabanon en question, qu'il considère trop petit. Or cette condition de la
prise de dispositions irréversibles est indispensable à celui qui invoque le
principe de la confiance. Il en découle que le recourant ne peut se prévaloir
de ce principe.
4.
Il reste à examiner si la Municipalité a abusé de son pouvoir
d'appréciation en annulant la convention signée entre les parties le 7 décembre
2015 au motif que le recourant n'était pas titulaire d'un permis de pêche
professionnel.
a) Dans le canton de Vaud, les lacs, rivages, grèves
sont du domaine public (art. 138 al. 1, ch. 2 de la loi d’introduction dans le
canton de Vaud du Code civil suisse du 30 novembre 1910). Ainsi en est-il des
eaux du lac Léman. Le droit d’en disposer appartient à l’Etat qui peut en
octroyer l’usage pour des ports sous forme de concession (art. 24 de la loi du
5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine
public). L’Etat a fait usage de cette faculté et a délivré une concession à la
Commune de Buchillon le 12 janvier 1954. La Plage ********, où sont érigés le
cabanon et le local litigieux, se situe le long du lac Léman sur la parcelle ********
qui fait également l'objet de la concession étatique. Cette concession permet à
la municipalité d'accorder elle-même des droits d'usage du domaine public aux
particuliers en leur permettant de stationner leur bateau de manière permanente
à un endroit déterminé du domaine public de manière exclusive ou de céder
l'usage des cabanons de pêcheurs. Il s’agit ainsi de l’octroi d’un usage
privatif du domaine public soumis à autorisation. Les conventions conclues
entre les particuliers et la commune concernée peuvent donc être qualifiées de
"sous-concession
du domaine public"
car la commune dispose ainsi du droit d’usage qui
lui est conféré par l’Etat pour le transférer momentanément à des particuliers.
En tant que tel, ce transfert est exclusivement régi par le droit public (arrêt
GE.2007.0043 du 24 août 2007 consid. 2b).
Il y a
abus du pouvoir
d'appréciation
lorsque l'autorité, tout en restant dans les limites du
pouvoir d'appréciation qui est le sien, se fonde sur des considérations qui
manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions
légales applicables, ou viole des principes généraux du droit tels que
l'interdiction de l'arbitraire et de l'inégalité de traitement, le principe de
la bonne foi et le principe de la proportionnalité (
ATF
143 III 140
consid. 4.1.3 p. 140).
b) En l'occurrence, le but de l'autorité intimée
était de bénéficier d'un pêcheur professionnel supplémentaire sur son
territoire. Elle se réjouissait du fait que le recourant propose de vendre son
poisson à la population buchillonnaise. Or le recourant n'a jamais concrétisé
ce projet. Il n'est en outre pas certain qu'il puisse effectuer des
remplacements de manière continue pour le compte d'autres pêcheurs
professionnels jusqu'à ce qu'il obtienne sa propre autorisation. Les pièces
produites à cet égard démontrent au contraire que ces remplacements sont
effectués sporadiquement. S'agissant de l'octroi d'un permis professionnel en
2018, le courrier du 25 juillet 2017 de la DGE réserve la position de la Cheffe
de département. Néanmoins, une fois ce permis obtenu, rien n'empêche le
recourant de solliciter à nouveau la Municipalité afin qu'elle examine la
possibilité de mettre à sa disposition un cabanon de pêcheur. Pour l'heure, on
ne peut contraindre l'autorité intimée de céder l'usage du local de ******** et
du cabanon à une personne qui ne dispose pas de l'autorisation professionnelle
pour pêcher. Le fait que le recourant ait réussi en 2016 son examen de pêcheur
n'y change rien puisqu'il se trouve toujours dans l'impossibilité de pratiquer
la pêche professionnelle de manière indépendante. Il s'en suit que l'autorité
intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en annulant la convention
du 7 décembre 2015.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Les frais de justice, par 1'000 fr., sont mis à la
charge du recourant, qui succombe (art. 49 al. 1 de la loi sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Ce dernier devra également s'acquitter
d'une indemnité pour les dépens, arrêtée à 2'000 francs (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Buchillon du 18 avril 2017 est
confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV.
Le recourant versera la somme de 2'000 (deux mille) francs à la
Municipalité de Buchillon à titre de dépens.
Lausanne, le 4 décembre 2017
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.