vd_omni · GE.1991.0035 · 1992-06-04 · fr

CHOLLET Jean-Marc | il n'est pas disproportionné de récuser un municipal, responsable de l'urbanisme, quand il y a conflit d'intérêts dans l'élaboration du plan de zones

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.1992 GE.1991.0035

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- ARRET -
__________
du 4 juin
1992
sur le recours interjeté par
Jean-Marc
CHOLLET
, à Vucherens,
contre
la décision de la Municipalité de Vucherens
du 21 octobre 1991, notifiée au recourant par courrier daté du 4 novembre 1991,
l'excluant des délibérations concernant l'urbanisme et le dossier des
oppositions au Règlement du plan général d'affectation et du plan partiel
d'affectation du village.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-C. de Haller, président
M. Sandoz, assesseur
S. Pichon, assesseur
Greffier : Mme Y.-V. Chappuis-Rosselet, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Le recourant
Jean-Marc Chollet est conseiller municipal, responsable du dicastère de
l'urbanisme et des constructions de la Commune de Vucherens depuis janvier
1988. Il a été réélu en octobre 1989 lors des élections générales.
B.                            Le recourant
est propriétaire, depuis le printemps 1989, d'une parcelle de 1518 m2 au
lieu-dit "La Corne" à Vucherens, immatriculée au Registre foncier
sous no 132. Il a reçu par donation de sa mère, le 31 août 1991, un autre
bien-fonds situé à proximité et immatriculé au Registre foncier sous no 128.
C.                            En janvier
1990, Jean-Marc Chollet a demandé à un bureau de géomètres de Moudon
l'établissement d'un plan partiel d'affectation devant régir la partie du
territoire communal où se situe la parcelle "La Corne". Il a agi de
sa propre initiative, aucune décision municipale n'ayant été prise à ce sujet.
Ce plan partiel d'affectation a été établi et porte la date du 18 janvier 1990,
sous l'appellation "Fin d'Amont". Ce projet a été soumis à la
Municipalité qui l'a admis le 26 février 1990 et en a autorisé la transmission
aux services cantonaux concernés. Lors de cette procédure d'examen préalable,
une première discussion a eu lieu au sein de la Municipalité, certains
conseillers estimant qu'un municipal directement concerné par un projet
d'aménagement ne devrait ni prendre part à la discussion ni rédiger lui-même
des réponses.
D.                            Le 19 juin
1990, le Conseil général a accordé un crédit à la Municipalité pour la révision
du plan d'affectation du village et du règlement sur les constructions
(ci-après : PPA du village). Un bureau d'urbanisme a en outre été mandaté, le
recourant étant chargé de suivre le dossier en sa qualité de responsable de
l'urbanisme.
E.                            En août 1990,
la Municipalité a reçu une facture du géomètre Nicod, chargé par le recourant à
titre personnel d'établir le plan partiel d'affectation "Fin d'Amont"
(ci-après : PPA "Fin d'Amont"). Cette facture a été renvoyée à
l'expéditeur, qui a été invité à l'adresser directement à son mandant
personnellement.
F.                            Entre les mois
de janvier et mars 1991, plusieurs séances de Municipalité ont été consacrées à
des discussions relatives tant au PPA du village qu'à celui de "Fin
d'Amont", dont le recourant demandait instamment la mise à l'enquête. Le
14 juillet 1991, il a réitéré cette demande par écrit et s'est heurté à un
refus, qui lui a été communiqué sous pli recommandé le 16 juillet 1991. Sur
demande de l'intéressé, la Municipalité a donné le 12 août 1991 les motifs de
son refus de mettre à l'enquête le PPA "Fin d'Amont", qui tiennent
essentiellement au fait qu'il est incompatible avec le PPA du village qu'elle a
décidé de soumettre à l'enquête publique.
G.                            Le 13 août
1991, le PPA du village et le règlement du plan général d'affectation ont été
mis à l'enquête publique; dès lors, des discussions ont opposé le recourant aux
autres membres de la Municipalité à propos de ce projet et du refus de mettre à
l'enquête le PPA "Fin d'Amont". Le recourant a formulé une opposition
au PPA du Village en date du 13 septembre 1991, par l'intermédiaire de l'avocat
Sulliger. Entre-temps, soit le 21 août 1991, le recourant a écrit à la
Municipalité pour demander d'être déchargé du dossier relatif à la révision du
règlement des constructions et du plan des zones, expliquant qu'il était
contraint de défendre ses intérêts et de déposer une opposition.
H.                            C'est dans ces
conditions qu'a été prise, en séance de Municipalité du 21 octobre 1991, en
l'absence du recourant prié de quitter la salle et à l'unanimité des membres de
la Municipalité présents, la décision d'exclure Jean-Marc Chollet "des
délibérations concernant l'urbanisme et le dossier des oppositions". C'est
contre cette décision, notifiée le 4 novembre 1991, qu'est dirigé le présent
recours.
La
Municipalité s'est déterminée en date du 16 décembre 1991, de même que le
Service cantonal de l'intérieur, invité à déposer des observations. Les
conclusions et arguments respectifs des parties et du Service de l'intérieur
seront repris ci-après dans la mesure nécessaire à l'examen du cas.
Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos le 25 mai 1992.
et considère en droit :
________________
1.                             La décision
litigieuse est motivée essentiellement par le souci de l'autorité municipale de
sauvegarder le secret des délibérations et le principe de la collégialité, et
d'éviter qu'un conseiller municipal ne puisse défendre ses intérêts privés en participant
à des débats au sein de l'exécutif communal.
Le recourant
conteste ce point de vue en soulignant que l'on ne saurait préjuger de son
intention de ne pas conserver le secret des délibérations et en rappelant qu'il
est d'accord de ne pas participer au vote relatif à la révision du plan de
zones, en tant qu'elle concerne la zone artisanale et la zone intermédiaire. Il
insiste sur le fait que, dans une petite commune, il n'est pas rare qu'un
membre de l'exécutif soit personnellement et directement concerné par les
décisions prises par l'autorité.
Pour sa
part, le Service de l'intérieur considère que la mesure prise est excessive et
qu'il aurait été conforme aux principes de la proportionnalité de se borner à
exclure le recourant des discussions sur les oppositions manifestées à propos
de la révision du plan de zones, sans aller jusqu'à l'exclure de tous les
débats relatifs à l'urbanisme et à le dépouiller ainsi pratiquement de son
dicastère.
2.                             On peut
admettre que la décision entreprise est formellement valable, bien que le
recourant ait été prié de quitter la séance et n'ait pas pu assister aux
débats. Le quorum prévu par la loi (art. 65 al. 1 de la loi du 28 février 1956
sur les communes (ci-après : LC)) était néanmoins réalisé et, en l'absence de dispositions
réglementaires - inexistantes à Vucherens - il n'apparaît pas que la manière de
procéder de la Municipalité soit contraire à la loi. Le recourant paraît
d'ailleurs n'avoir pas protesté immédiatement contre son exclusion et il ne
soulève pas le moyen dans son recours.
3.                             Il reste à
examiner dès lors le fond du problème, qui est de savoir si et dans quelle
mesure un exécutif communal peut retirer des compétences à l'un de ses membres,
voire l'exclure des discussions sur certains objets ou certains domaines. Le
Tribunal administratif doit se livrer à cet examen en se restreignant au
contrôle de la légalité, qui comprend l'abus et l'excès du pouvoir
d'appréciation, ainsi que celui de la proportionnalité (art. 36 lit. a LJPA), à
l'exclusion en revanche des questions d'opportunité (art. 36 lit. c LJPA).
3.1                          Même si l'on
fait abstraction d'un éventuel conflit d'ordre personnel, et d'une atmosphère
politique manifestement péjorée au sein de l'exécutif communal de Vucherens, il
résulte clairement du dossier que l'origine du problème se trouve dans le fait
qu'un membre de la Municipalité, chargé de traiter les affaires relatives à
l'urbanisme, est personnellement et directement intéressé à la révision du plan
des zones parce que ses projets personnels sont, en tout cas partiellement, en
contradiction avec les objectifs déterminés par la Municipalité. C'est ce
conflit d'intérêts que la Municipalité a tenté de régler en imposant la
solution contestée. Il reste à voir si cette décision résiste au grief d'illégalité
: il faut ainsi examiner si elle repose sur une base légale suffisante, relève
bien de la compétence de l'autorité qui l'a prise et ne viole pas les principes
régissant l'activité administrative, notamment celui de la proportionnalité.
3.2                          Dans ses déterminations
du 16 décembre 1991, la Municipalité intimée admet l'absence de bases légales
sur laquelle pourrait se fonder sa décision, se référant aux "normes
coutumières et les usages généralement répandus dans les communes".
Il n'existe
effectivement pas de dispositions légales régissant la suspension d'un
conseiller municipal, ou son exclusion des délibérations dans un domaine
déterminé. En revanche, en ce qui concerne l'attribution des dicastères, la loi
prévoit qu'une municipalité peut répartir certaines de ses attributions à des
sections ou directions, soit sous la forme d'un règlement, soit sous la forme
d'une décision (art. 66 LC). Mais, en l'espèce, le litige ne porte pas sur ce
point : la décision entreprise, comme la Municipalité l'explique dans ses
déterminations du 16 décembre 1991 (p. 14 ch. 4) exclut certes le recourant des
débats relatifs à la révision du plan de zones mais ne lui retire pas la
responsabilité des autres dossiers relatifs à la police des constructions.
D'ailleurs, à supposer qu'une municipalité retire un dicastère à l'un de ses
membres en modifiant ainsi la répartition des attributions, on aurait
vraisemblablement affaire à une mesure d'organisation ne constituant pas une
décision susceptible de recours (ATF 109 Ib 253).
En réalité,
dans la présente affaire, la décision entreprise revient à imposer au recourant
de se récuser pour toutes les discussions, débats, votes, etc., relatifs à la
révision du plan de zones, de manière à rendre la situation tout à fait claire
et à éviter que la population de la commune ne puisse avoir des doutes quant à
d'éventuels conflits d'intérêts. La loi ne prévoit pas une telle obligation de
se récuser ni la compétence de la Municipalité de l'imposer. En revanche, la
jurisprudence déduit de l'art. 4 de la Constitution fédérale l'obligation pour
un membre d'un autorité administrative de se récuser, même en l'absence de
dispositions expresses, lorsqu'il a un intérêt personnel à l'affaire à traiter
(ATF 107 Ia 135 = JT 1983 I 551).
En l'espèce,
il ne fait pas de doute que le recourant a un intérêt personnel, direct et
concret, à la manière dont la réglementation communale en matière de police des
constructions et d'aménagement du territoire sera arrêtée. Propriétaire
foncier, promoteur d'un projet de plan partiel d'affectation différent de celui
proposé par l'autorité exécutive, contre lequel il a par ailleurs formulé une
opposition, Jean-Marc Chollet ne peut certainement pas prétendre soutenir la
politique de la Municipalité en matière d'aménagement du territoire avec toute
l'indépendance d'esprit nécessaire. A supposer d'ailleurs que tel soit
effectivement le cas, il n'en subsisterait pas moins une apparence susceptible
de créer un doute sérieux au sein de la population à cet égard, et d'altérer
par conséquent la confiance qu'elle doit pouvoir mettre dans ses autorités. Il
en résulte que, dans la situation considérée, le recourant avait bel et bien
l'obligation de se récuser. Il reste à voir si, dès lors qu'il ne l'a pas fait,
la Municipalité avait le pouvoir de le lui imposer, et jusqu'à quel point.
3.3                          La loi sur les
communes ne contient aucune disposition à cet égard. Le Tribunal administratif
considère qu'il s'agit d'une lacune, dans la mesure où la loi ne fournit aucune
réponse à une question qui se pose inévitablement (KNAPP, Précis de
droit administratif, 4ème éd., no 440; ATF 114 Ib 267 et les réf. citées). Le
juge doit dans ces conditions agir comme le ferait l'auteur d'une ordonnance
d'exécution (ATF 115 I b 439). En l'espèce, cette lacune doit être comblée par
le recours à d'autres dispositions régissant des situations analogues, en
application du principe posé par l'art. 1 CC, applicable également en matière
administrative. Car le droit vaudois attribue normalement au corps dont fait
partie l'intéressé la compétence éventuelle de prononcer une récusation (voir,
p. ex., art. 45 de la loi du 11 février 1970 sur l'organisation du Conseil
d'Etat ou art. 15 al. 2 lit. e de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administrative). Il convient dès lors de reconnaître une telle
compétence à une municipalité, qui est de toute manière l'autorité la mieux à
même d'apprécier tous les éléments inhérents à ce genre de situation.
3.4                          Enfin, il
convient d'examiner si, au regard du principe de la proportionnalité, la
décision entreprise devrait se borner, comme le demande le recourant et comme
le suggère le Service de l'intérieur, à exclure l'intéressé des discussions
relatives aux oppositions au nouveau plan partiel d'affectation et au projet de
réponse élaboré par la Municipalité. On peut certes à cet égard considérer
qu'empêcher le recourant de participer aux délibérations touchant l'urbanisme
en général va au-delà de ce qui est nécessaire pour régler les éventuels
conflits d'intérêts que la situation permet de craindre. Mais il faut admettre,
avec l'autorité intimée, que les mesures d'urbanisme actuellement en voie
d'élaboration à Vucherens se limitent au plan partiel d'affectation litigieux,
et qu'il n'est pas judicieux de ce point de vue là que le recourant puisse
intervenir en tant que membre de la Municipalité, dès lors qu'il est
directement et concrètement touché dans ses intérêts privés. En tout état de
cause, on ne aurait voir là un abus ou un excès du pouvoir d'appréciation de la
part de l'autorité communale, surtout si on considère que la solution n'est pas
très éloignée de celle que proposait le recourant lui-même dans sa lettre du 21
août 1991.
4.                             Le recours
doit dans ces conditions être rejeté, les frais étant mis à la charge du recourant
débouté (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision du 21
octobre 1991 de la Municipalité de Vucherens, notifiée au recourant par
courrier du 4 novembre 1991, est confirmée.
III.                     Un émolument de Fr.
500.- est mis à la charge du recourant, montant compensé par l'avance de frais
effectuée.
Lausanne, le 4 juin 1992/jb
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant, à 1086 Vucherens,
sous pli recommandé;
- à la Municipalité de et à 1086
Vucherens;
- au Département de l'Intérieur et de
la Santé publique, Service de l'intérieur, Château cantonal, à 1014 Lausanne.
Annexes :
- pour la Municipalité de Vucherens : son
dossier en retour;
- pour le recourant : pièces en retour.