vd_omni · AC.2015.0237 · 2016-12-08 · fr

A.________ c/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Cronay | Ordre de démolition. Les fenêtres en façade pignon sud contribuent à donner visuellement l'impression qu'on est en présence d'un bâtiment d'habitation. La paroi litigieuse contribue également à donner au bâtiment un aspect qui s'éloigne de celui d'une dépendance rurale. Le maintien de ces éléments irait clairement à l'encontre du but visé par les règles de la zone agricole. Il n'y a pas non plus lieu d'autoriser le maintien du bac de douche aménagé dans le studio au premier étage du bâtiment dans le but que ce studio puisse servir à un ouvrier agricole, dès lors qu'il n'y a plus d'ouvrier agricole sur le domaine depuis de nombreuses années. L'ordre de remise en état formulé par l'autorité intimée est conforme au principe de proportionnalité et est confirmé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.12.2016 AC.2015.0237

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 décembre 2016
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme
Danièle Revey, juge et M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière.
Recourant
A.________,
à Donneloye,
représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté par le Service du développement territorial,
Autorité concernée
Municipalité de Cronay
,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement du 3 juillet 2015 (ordre de remise en état
du bâtiment ECA n° 157 sis sur la parcelle n° 250 de Cronay et paiement
d'une charge foncière)
Vu les faits suivants
A.
A.________ est propriétaire d’un domaine agricole à Cronay, qui comprend
notamment les parcelles n° 250 et n° 256 du cadastre de la Commune de Cronay. La parcelle n° 250 supporte un bâtiment agricole de 23 m
2
(ECA n° 156), un bâtiment agricole de 104 m
2
(ECA n° 157) et un bâtiment faisant office d’habitation et de rural (ECA n° 158). La
parcelle n° 256 supporte un bâtiment agricole de 242 m
2
(ECA n° 245) et un couvert (ECA n° 246). Les parcelles sont colloquées en
zone agricole selon le plan général d’affectation de la commune, approuvé par
le Conseil d’Etat le 7 décembre 1984.
B.
En 1994, A.________ a obtenu l’autorisation de construire une bergerie
sur la parcelle n° 256. Une charge foncière de 50'000 francs a été
constituée le 26 février 1998 sur la parcelle n° 256 pour une durée de 25
ans. Dans l’acte constitutif, il est spécifié ce qui suit: "
A.________
prend l’engagement formel pour lui ou ses successeurs et ayants-droit de
n’utiliser l’immeuble grevé qu’à des fins strictement agricoles. Le nouveau
bâtiment dont A.________
envisage la construction servira exclusivement
à la garde des animaux et du matériel agricole nécessaire à l’exploitation
".
C.
Dans le cadre d'une demande de permis de construire portant sur la
transformation du rural (demande concernant le bâtiment ECA n° 158, même
si cela n'est pas indiqué expressément dans la synthèse), la CAMAC a rendu une
synthèse n° 40922 en date du 4 août 2000 délivrant les autorisations
spéciales requises, en posant notamment la condition impérative suivante:
"- Une charge foncière selon
l'article 81 al. 3 LATC grèvera la parcelle n° 250 du cadastre de la
commune de Cronay pour garantir l'usage agricole et/ou compatible avec la destination
de la zone agricole des bâtiments et terrain qu'elle comporte.
- La dite charge sera instrumentée
par le notaire que le constructeur désignera. Elle sera conçue comme une
extension du gage grevant actuellement la parcelle n° 256 du cadastre de
la commune de Cronay.
La nouvelle charge grèvera donc
collectivement les 2 parcelles du cadastre de la commune de Cronay ci-dessus
désignées. Elle aura une nouvelle valeur de Fr. 100'000.-- et une durée de 30
ans dès le jour de leur inscription."
D.
A.________ a exploité le domaine jusqu'au 31 décembre 2002. Depuis le 1
er
janvier
2003, le domaine est exploité par son fils, B.________, sur la base d'un
contrat de bail à ferme. Ce contrat ne comprend pas le bâtiment ECA
n° 157.
E.
Le bâtiment ECA n° 158 comporte deux logements, l'un est occupé par
B.________, l'autre est loué à sa belle-mère.
F.
Le 4 février 2005, le Service de l'aménagement du territoire
(actuellement Service du développement territorial) a reçu de la Municipalité
de Cronay deux projets d'intention relatifs premièrement à un projet de
construction d'un logement dans les combles du bâtiment ECA n° 158 et
deuxièmement à un projet de création de chambre d'hôtes dans la dépendance ECA
n° 157. Il s'est déterminé au sujet de ces projets en date du 26 avril
2005. Dans son courrier, il ajoutait:
"notre service constate avec
surprise que l'augmentation de la prise en charge foncière à un montant de
100'000 francs liée à l'autorisation de reconstruction d'une partie du bâtiment
(dossier CAMAC n° 40922, synthèse du 4 août 2000) n'a pas été réalisée.
Or, l'autorisation spéciale délivrée à l'époque l'a été à la condition
impérative que ladite charge foncière, devant garantir l'usage agricole du
bâtiment considéré, soit établie et signée devant notaire.
Vu ce qui précède, nous nous
signalons qu'à l'époque votre autorité n'aurait pas dû délivrer le permis de
construire avant la signature de la charge foncière. Dans ce contexte, il est
impératif de remédier aujourd'hui à cette situation et d'exiger que ladite
charge foncière soit instrumentée sans délai (…).
En conclusion et tant que la
question de cette charge foncière n'aura pas été réglée, notre service ne sera
bien entendu pas en mesure de se prononcer favorablement sur un quelconque
projet relatif à la propriété de A.________".
G.
Le 10 février 2006, un complément de charge foncière de droit public a
été constitué devant notaire. L'acte constitutif mentionnait qu'A.________
avait l'intention de procéder à des travaux d'agrandissement d'un logement
situé dans un bâtiment construit sur la parcelle n° 250 et qu'à cette
occasion l'Etat de Vaud exigeait l'augmentation et l'extension de la charge
foncière existante. La charge foncière a été élevée de 50'000 francs à 100'000
francs, sur les parcelles n° 250 et n° 256, avec mention "
Obligation
d'utiliser l'ensemble des bâtiments à des fins strictement agricoles
".
Elle a été enregistrée au registre foncier sous n° ID 006-1998/001069.
H.
Après avoir rendu une première synthèse négative en août 2006, la CAMAC
a rendu une nouvelle synthèse le 5 novembre 2007, délivrant les autorisations
spéciales requises à diverses conditions. Concernant le bâtiment ECA
n° 157, elle indique que "
Le projet prévoyant uniquement la
réfection de la chambre existante et la réalisation d'un sanitaire (WC+lavabo, douche
exclue) – à l'usage général des personnes travaillant sur le domaine – ces
travaux entrent dans le cadre de ce qui peut être admis en conformité avec la
destination de la zone
". L'autorisation de construire un couvert de
jardin a aussi été accordée. Enfin, divers travaux entrepris dans le bâtiment
ECA n° 158 en 1976 et 2006 ont été régularisés.
I.
Le 21 novembre 2007, A.________ a obtenu un permis de construire
concernant le bâtiment ECA n° 157. Les travaux autorisés visaient à
réhabiliter cette dépendance rurale – qui comportait uniquement une chambre
avec un local sanitaire sans douche – dans le but de permettre aux personnes
travaillant sur le domaine de l'utiliser. L'autorisation spéciale délivrée
précisait que la chambre réaménagée ne constituait pas une structure de
logement et ne pouvait pas être aménagée en tant que telle.
J.
Par téléphone du 13 août 2013, A.________ a informé le Service du
développement territorial (SDT) du fait qu'il avait réalisé divers aménagements
dans le bâtiment ECA n° 157. Il avait transformé le dépôt-couvert du rez
inférieur en un appartement deux pièces avec cuisinette, WC, douche et une
chambre à coucher. Dans le studio existant au rez supérieur, une cuisinette et
une douche avaient été installées. Selon les dires de l'intéressé, l'objectif
était de réaliser un gîte rural apportant un revenu complémentaire au domaine
agricole et les locaux avaient été loués à des tiers à partir de fin 2012.
Après avoir été informé par le SDT des documents à
fournir pour constituer un dossier complet, A.________ a transmis un dossier en
vue d'une mise en conformité. Le 11 décembre 2013, il s'est rendu dans les
locaux du SDT afin de discuter des travaux effectués et de la charge foncière.
Par la suite, A.________ est entré en discussion
avec son fils au sujet de l'intégration du bâtiment n° 157 dans le bail à
ferme, dans le but de lier le gîte rural à l'exploitation agricole. Les
discussions n'ont pas abouti.
K.
Le 24 octobre 2014, la Municipalité de Cronay a informé le SDT de ce que
des personnes avaient élu domicile dans un des logements du bâtiment
n° 157.
L.
Le 31 octobre 2014, le SDT a envoyé à A.________ un projet de décision
en lui impartissant un délai au 30 novembre 2014 pour se déterminer.
M.
A.________ a déposé des observations le 13 décembre 2014. Il indiquait
que, s'il n'y avait pas d'autre possibilité, il se soumettrait à l'ordre
d'enlèvement de toutes les infrastructures permettant une location selon les
points 1, 2, 4, 5 et 6 du projet de décision.
N.
Par décision du 3 juillet 2015, le SDT a décidé ce qui suit:
"A.
Travaux régularisés
Les fenêtres réalisées, de plus grandes dimensions que celles
dûment autorisées (en façade pignon sud), peuvent être régularisées.
Le crépissage des murs des façades réalisés à l'étage en lieu
et place de bardages en bois peut être régularisé.
B.
Mesures de remise en état
des lieux
Les travaux
suivants doivent être remis en état. Ils sont liés au changement complet
d’affectation de la dépendance qui ne peut être admis :
1.  en ce qui concerne l’appartement au rez-de-chaussée du bâtiment
ECA n° 157, la suppression de tous les appareils sanitaires (WC, douche,
lavabo) et le bouchage de toutes les conduites d’alimentation et d’écoulement ;
2.  en ce qui concerne également l’appartement au rez-de-chaussée du
bâtiment ECA n° 157, la suppression et le démontage du bloc cuisine ainsi
que le bouchage de ses conduites d’alimentation et d’écoulement;
3.  en ce qui concerne également l’appartement au rez-de-chaussée du
bâtiment ECA n° 157, la reconstitution de l’ancien couvert (à
l’emplacement de la chambre réalisée) par le démontage de la paroi bois en
façade est, la dépose des deux fenêtres en façade pignon sud, la dépose du
parquet ainsi que le murage entre l'appartement aménagé et l’ancien couvert à
recréer;
4.  en ce qui concerne également l’appartement au rez-de-chaussée du
bâtiment ECA n° 157, la suppression du couvert-terrasse extérieur réalisé
au sud du bâtiment.
5.  en ce qui concerne l’appartement au premier étage du bâtiment ECA
n° 157, la suppression du bac de douche et le bouchage de ses conduites
d’alimentation et d’écoulement, le local ne pouvant servir que de dépôt ;
6.  en ce qui concerne également cet appartement au premier étage du
bâtiment ECA n 157, la suppression et le démontage du bloc cuisine ainsi
que le bouchage de ses conduites d’alimentation et d’écoulement.
Tous les
matériaux doivent être acheminés dans un lieu prévu à cet effet.
La dépendance
doit retrouver sa destination d’origine avec les travaux autorisés en 2007 ou régularisés
par la présente décision.
C.
Mesure en constatation de
droit
7.  A.________ a violé l’obligation - à laquelle il avait souscrit,
par charge foncière constituée le 26 février 1998, enregistrée au Registre
foncier sous le numéro ID 006-1998/001069 et garantie à titre réel pour une somme
de Fr. 100'000.- (cent mille francs) - de n’utiliser, jusqu’au 25 février
2023, les bâtiments sis sur la parcelle n° 250 de la Commune de Cronay qu’à des fins strictement agricoles.
D.
Autres mesures
a) Un délai au
lundi 30 novembre 2015
est imparti au propriétaire pour procéder aux
mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
b) Une séance
de constat est d’ores et déjà fixée, sur place, le
lundi 7 décembre 2015
à 14h00
en votre présence et celle des autorités communale et/ou
cantonale".
O.
A.________ (ci-après: le recourant) a recouru le 3 septembre 2015 contre
la décision du 3 juillet 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal, en formulant les conclusions suivantes:
"I. Le recours est admis.
Principalement:
II. La décision entreprise est
réformée de la façon suivante:
a)
La
paroi en bois en façade est ainsi que les deux fenêtres en façade pignon sud
peuvent être maintenues.
b)
Le
bac de douche aménagé dans le studio au premier étage du bâtiment ECA
n° 157 peut être maintenu et il n'y a pas lieu de procéder au bouchage des
conduites d'alimentation et d'écoulement.
c)
Le
recourant ne doit pas à l'Etat de Vaud le montant de la charge foncière de
droit public enregistrée au registre foncier sous No ID 006-1998/001069.
Subsidiairement:
III. La décision entreprise est
annulée".
Le recourant conteste avant tout le principe,
subsidiairement la quotité et l'exigibilité, du montant dont il serait débiteur
de l'Etat de Vaud sur la base de la charge foncière inscrite sur ses parcelles.
Il estime tout d'abord que son droit d'être entendu a été violé vu que le
projet de décision du 31 octobre 2014 spécifiait que la question de la charge
foncière était réservée et ferait l'objet d'une décision séparée et qu'il n'a
ainsi pas eu l'occasion de se déterminer. Le recourant conteste ensuite la
validité de la charge foncière pour garantir un devoir d'abstention ainsi que
l'exigibilité du montant et enfin la quotité du montant éventuellement
exigible. Concernant les ordres de remise en état, le recourant ne les conteste
que sur deux points, à savoir le démantèlement du bac de douche du studio et la
transformation en couvert du local de dépôt aménagé au rez inférieur.
Le 25 septembre 2015, la Municipalité de Cronay a indiqué qu'elle n'avait pas d'observations à formuler.
Le SDT (ci-après: l'autorité intimée) s'est
déterminé le 3 novembre 2015 et a conclu au rejet du recours. L'autorité
intimée fait valoir que le recourant a pu se déterminer au sujet de la charge
foncière et qu'il était clair pour lui que ce n'était pas la question de sa
violation qui était renvoyée à une procédure ultérieure mais uniquement son
paiement. Elle estime que la charge foncière est valide et exigible à hauteur
de 100'000 fr. Elle expose aussi que la régularisation évoquée dans le projet
de décision (au cas où le fils du recourant aurait repris l'activité de gîte
rural) n'est en fin de compte pas possible vu qu'il existe suffisamment
d'espace dans le bâtiment n° 158 pour exercer une activité accessoire. Sur
le plan des mesures de remise en état, elle considère avoir respecté le
principe de proportionnalité.
Le recourant s'est encore déterminé le 5 janvier
2016. Il estime que la charge foncière ne concerne pas l'affectation du
bâtiment ECA n° 157 et que son règlement ne saurait être exigé en rapport
avec des transformations sur ce bâtiment. Il considère également que l'autorité
a éludé la question de la proportionnalité pour ce qui concerne le règlement de
la charge.
Le 27 janvier 2016, l'autorité intimée a produit des déterminations complémentaires et a maintenu sa position. Elle
estime que la charge foncière concerne l'ensemble des bâtiments des parcelles
n° 250 et n° 256 et que le principe de proportionnalité ne permet pas
de renoncer à exiger le paiement du montant de 100'000 fr.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale le 27 mai 2016 en présence des parties. Il convient d'extraire ce qui
suit du procès-verbal d'audience:
"Le juge Kart relève que la
charge foncière dont il est question dans la présente affaire pose différentes
questions:
-
le
dossier ne contient pas d'autorisation de construire qui mentionne qu'elle
serait subordonnée à une charge foncière et la synthèse CAMAC est muette sur ce
point;
-
il
semble ressortir de la formulation de l'acte notarié par lequel la charge
foncière a été constituée que celle-ci se rapporte au bâtiment n° 158
alors que les travaux illicites ont été effectués sur le bâtiment n° 157;
-
la
charge foncière a été constituée en février 2006 et la synthèse CAMAC date de
fin 2007, ce qui représente un grand écart de temps.
A propos de ce qui précède, Me
Monnerat explique que le SDT souhaitait que la charge foncière soit constituée
avant que l'autorisation ne soit délivrée mais qu'il ne dispose pas de plus
d'informations au sujet des circonstances d'élaboration de la charge. Il ne
sait en particulier pas pourquoi la charge n'est pas mentionnée dans
l'autorisation de construire.
Le recourant expose qu'il était
clair, lors de la constitution de la charge foncière, que celle-ci se rapportait
aux travaux effectuées sur le bâtiment n° 158 et à la régularisation de
ceux-ci. Ces travaux avaient consisté en la création d'un accès séparé pour
l'appartement du haut, le bâtiment comportant déjà deux appartements depuis les
années 50 mais qui ne disposaient jusqu'en 2006 que d'un seul accès. Les
travaux de 2006 avaient impliqué l'agrandissement de l'entrée et la création
d'une buanderie ainsi que d'un escalier menant au balcon de l'étage supérieur.
Selon le recourant, le terme "agrandissement du logement" de l'acte
notarié ne peut se rapporter qu'au bâtiment n° 158. Le bâtiment
n° 157 n'a en effet jamais comporté de logement mais uniquement une
chambre.
Me Monnerat souligne que, pour le
SDT, il existe une seule charge. Le but de cette charge était, de manière
reconnaissable pour tous lors de sa constitution, de garantir que les bâtiments
concernés seraient utilisés à des fins purement agricoles. Des explications
claires et détaillées ont été données au recourant sur l'engagement qu'il
prenait. Celui-ci ne peut pas maintenant prétendre qu'il ignorait les règles
relatives à la zone agricole et les conséquences d'un non-respect de la charge
foncière.
Après avoir examiné l'entrée du
bâtiment n° 158, la cour et les parties pénètrent dans le bâtiment n° 157.
Il est constaté qu'il n'y a plus
de kitchnette à l'étage mais que la salle de bain avec WC, lavabo et douche est
encore là. Les recourants expliquent que le bâtiment n° 157 a toujours
abrité une chambre pour un ouvrier agricole. Cela fait plusieurs années qu'aucun
n'ouvrier n'y loge. En l'état, il n'est pas prévu d'y loger un ouvrier
agricole, mais il n'est pas exclu que cette chambre soit de nouveau utilisée
dans le futur. Les recourants admettent qu'ils étaient en infraction avec la
loi lorsqu'ils ont loué cette chambre à des touristes. Me Nicole souligne
toutefois qu'il s'en était fallu de peu qu'une autorisation pour tourisme à la
ferme ne soit accordée et que l'activité ne soit légale. Le recourant précise
que, depuis 2013, ce bâtiment est inclus dans la comptabilité de l'exploitation
agricole.
La juge Revey demande à Me
Monnerat s'il est envisageable d'interdire qu'une chambre destinée à un ouvrier
agricole soit pourvue d'une douche. Me Monnerat répond que le souci du SDT est
en premier lieu d'éviter que cette chambre puisse être utilisée pour du
tourisme à la ferme, voire soit louée à l'année. Il ajoute que le SDT se
prononce sur des cas concrets. Si la chambre devait effectivement servir à un
ouvrier agricole, le SDT pourrait autoriser une douche si nécessaire.
La cour et les parties se
déplacent ensuite au rez du bâtiment n° 157. Une pièce comportant deux
photographies de la façade sud du bâtiment avant et après travaux est produite
par les recourants. Les représentants de la municipalité relèvent que, lorsqu'ils
sont venus délivrer le permis d'habiter, il n'y avait pas de paroi à l'est. Les
parties divergent sur la question de savoir quels travaux ont été autorisés en
rapport avec ce bâtiment. Le syndic va chercher le dossier relatif au permis de
construire. Le dossier municipal est versé au dossier de la présente cause. Il
en ressort que les travaux effectués ne correspondent pas aux plans produits
dans le cadre de la procédure d'autorisation de construire.
Me Monnerat explique que les
mesures exigées par le SDT dans le cadre de sa décision de remise en état ont
en premier lieu pour but de garantir que les pièces du rez ne soient pas
habitables. Elles visent aussi à supprimer les nouveaux volumes créés et à
alléger l'aspect construit et massif que les travaux effectués ont donné au
bâtiment n° 157.
A.________ expose qu'il aimerait
maintenir les fenêtres et la paroi est afin de pouvoir utiliser le local comme
dépôt. Après que le juge Kart ait rappelé qu'un nouveau volume doit avoir un
usage lié à l'exploitation agricole, il précise que leur fils, actuellement
exploitant du domaine, pourrait en avoir l'utilité pour son activité liée aux
abeilles, qui vient de débuter. Me Monnerat répond qu'un dépôt peut être
autorisé s'il est nécessaire et sur préavis du service de l'agriculture".
Le 16 août 2016, l'autorité intimée s'est déterminée
au sujet du procès-verbal qui lui avait été transmis et a confirmé les conclusions
formulées dans ses déterminations du 3 novembre 2015. Elle précise que la
constitution de la charge foncière avait été exigée dans le cadre de la
synthèse CAMAC du 4 août 2000, qu'elle produit en même temps que sa
détermination. La convention signée le 10 février 2006 devant Me Pierre
Guignard constitue donc une exécution de la décision rendue en 2000, entrée en
force. La situation ne serait ainsi pas comparable à celle de l'arrêt
AC.2002.0002, dans laquelle c'était la décision de constitution de charge
foncière qui était contestée. De son point de vue, peu importe que la charge
ait été constituée dans le cadre de travaux portant sur le bâtiment n° 157
ou 158 dès lors qu'elle obligeait le propriétaire à utiliser l'ensemble des
bâtiments à des fins strictement agricoles. L'autorité indique également que
quatre motifs au moins justifiaient de refuser de délivrer une autorisation
d'exercer une activité accessoire de tourisme rural. Concernant les mesures de
remise en état, le SDT confirme les termes de sa décision. Il ajoute que selon
la jurisprudence, même un logement pour un exploitant (en réalité sans doute
plutôt un logement pour un employé) ne pourrait pas être autorisé dès lors que
l'exploitation ne détient pas de bétail et qu'une présence permanente sur le
domaine n'est dès lors pas indispensable (ATF 121 II 67 consid. 3a
p. 69, 307 consid. 3b p. 311, 307 consid. 5 p. 312).
Le recourant s'est déterminé le 20 septembre 2016. Il
expose que peu importe l'historique de la constitution de la charge foncière,
l'essentiel étant qu'il n'y a pas au dossier d'autorisation de construire sur
le bâtiment n° ECA 157 de mention du fait que l'autorisation serait subordonnée
à la constitution d'une charge foncière. Pour ce qui concerne les mesures de
remise en état, il expose que la chambre a été autorisée et qu'on ne saurait
revenir sur cette autorisation entrée en force en demandant de démonter la
douche. Quant au maintien ou non d'une paroi à l'étage inférieur, il relève
qu'il n'y a pas une grande différence entre un couvert partiellement fermé et
un local fermé non chauffé.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Le recourant dispose de la qualité pour
recourir au sens de l’art. 75 LPA-VD. Le recours satisfait par ailleurs
aux conditions formelles énoncées par l’art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu
d’entrer en matière sur le fond.
2.
Le droit d’être entendu tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le
droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise au détriment d’une
partie (ATF 137 IV 33 consid. 9.2 pp. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 136
V 351 consid. 4.4 p. 356, et les arrêts cités). Le droit de s'exprimer sur les
points pertinents implique la possibilité de prendre position, avant la
décision, sur tous les éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer
(Aubert/Mahon,
Petit Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse
, Zurich/Bâle/Genève 2003, n° 6 ad art. 29
Cst., pp 267 s.). Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double
fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à
l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable
de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des
décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Auer/Malinverni/
Hottelier,
Droit constitutionnel suisse
, vol. II, 2
e
éd,
Berne 2006, p. 602 n° 1306; FF 1997 I 183 ss; arrêts AC.2010.0156 du 28 avril
2011; GE.2006.0004 du 6 juillet 2006).
Le recourant estime que son droit d'être entendu a
été violé par le fait que le projet de décision du 31 octobre 2014 spécifiait
que la question de la charge foncière était réservée et ferait l'objet d'une
décision séparée. Il aurait ainsi été incité à ne pas prendre position sur
cette question et aurait manqué l'occasion de se déterminer. Cet argument n'est
pas fondé. En effet, le projet de décision exposait déjà clairement l'avis de
l'autorité intimée et les raisons pour lesquelles elle estimait que les
engagements liés à la charge foncière n'avaient pas été respectés, tant dans la
partie droit que dans le dispositif; seule la question du paiement était
réservée. En outre, cet élément avait déjà été soulevé lors de l'entretien 11
décembre 2013 entre le recourant et les représentants de l'autorité intimée.
Vu ce qui précède, le grief de violation du droit
d’être entendu soulevé par le recourant doit être rejeté.
3.
a) La charge foncière est un droit réel limité qui procure à son
titulaire la faculté d’exiger du propriétaire d’un immeuble certaines
prestations, ce dont le propriétaire répondra sur son immeuble (art. 782 al. 1
et 791 al. 1 CC; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5
ème
éd., Berne, 2012, n°50). La charge foncière peut être de droit public
(Steinauer, op. cit., tome II, 4
ème
éd., Berne, 2012, n°2588 ss).
Aux termes de l'art. 81 al. 3 de la loi du 5
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV
700.11), le Département des infrastructures peut subordonner l'autorisation de
construire hors des zones à bâtir à l'inscription d'une charge foncière ou
d'une mention au registre foncier pour assurer le maintien et la destination du
bâtiment; la mention peut porter en particulier sur l'interdiction de morceler
la parcelle concernée par l'autorisation. L'art. 86 al. 2 du règlement du
19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise ce qui
suit:
"
1
Pour assurer la
destination future d'une construction hors des zones à bâtir, le département
peut exiger l'inscription d'une charge foncière en faveur de l'Etat.
2
La valeur de la
charge, fixée par le département, correspond à l'avantage économique retiré par
le propriétaire.
3
Les frais de
constitution et d'inscription de la charge foncière sont supportés par le
propriétaire."
L'inscription d'une telle charge foncière a été
conçue comme un éventuel complément à l'autorisation spéciale exigée hors des
zones à bâtir. Il s'agit d'un moyen propre à assurer, dans certains cas, que
perdurent les circonstances de fait et de droit ayant fondé l'octroi d'une
autorisation (v. sur ce point Jean-Albert Wyss, Les constructions hors des
zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal,
CEDIDAC no 17, Lausanne 1990, p. 159-160). La charge foncière fait obstacle à
certains procédés consistant notamment à utiliser son statut d'agriculteur pour
obtenir l'autorisation de construire un bâtiment destiné, en réalité, à des non-agriculteurs
(v. arrêt AC.1998.0120 du 14 mars 2000, consid. 5; Valérie Scheuchzer, La
construction agricole en zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 32). Si
l'obligation d'affecter le bien-fonds à l'agriculture résulte de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, cette dernière ne prévoit pas les
moyens qui permettent de garantir une telle affectation à long terme et laisse
ainsi aux cantons, par la réserve de l'art. 22 al. 3 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), la possibilité de
prévoir une charge foncière à cette fin selon les art. 81 al. 3 LATC et 86 al.
1 RLATC (voir par exemple arrêts CDAP 2014 AC.1996.0054 du 4 février 1997 consid. 3a;  AC.1998.0120 du 14 mars 2000, AC.2013.0298 du 5 mai 2014).
Le tribunal cantonal a eu l'occasion de préciser que
la charge foncière prévue par l'art. 81 LATC ne peut pas être assortie de
conditions qui concerneraient d'autres bâtiments que le bâtiment pour lequel
une autorisation est délivrée (cf. arrêt AC.2002.0002 du 20 octobre 2004
consid.1). Le texte clair de cette disposition ne prévoit en effet pas qu’à
l’occasion de travaux effectués sur un bâtiment existant ou sur un bâtiment
nouveau, la situation du propriétaire devrait être aggravée par l’inscription
d’une charge foncière dont le paiement serait exigible en cas de changement de
destination qui affecterait non pas le bâtiment dont l'autorisation est en
cause, mais d'autres bâtiments existants et non modifiés. Certes, la charge
foncière peut porter sur l'interdiction de morceler la parcelle mais il s'agit
là, si l'interdiction est au bénéfice d'une base légale, d'empêcher de détacher
le bâtiment en cause pour le revendre. Le tribunal a jugé à cet égard qu’il
fallait s’en tenir strictement au principe de la légalité dont il résultait que
les atteintes au droit de propriété ou à d’autres garanties fondamentales
devaient être au bénéfice d’une base légale et que les intentions du
législateur qui n’auraient pas trouvé leur expression dans la loi ne pouvaient
pas être invoquées pour aggraver la situation du justiciable (v. p. ex.
AF.1993.0020 du 23 décembre 1997; FI.1992.0106 du 7 septembre 2004).
b) aa) Les charges foncières de droit public ne sont
pas régies par le Code civil, mais par le droit administratif. L'art. 784 CC
dispose uniquement que les dispositions sur les hypothèques légales du droit
cantonal sont applicables par analogie à la constitution des charges foncières
de droit public et à leurs effets à l'égard des tiers de bonne foi. Le droit
civil pourra être appliqué à titre subsidiaire, dans la mesure compatible avec
la nature publique de la charge (Steinauer, op. cit., n°2588c, p. 145s.; Denis
Piotet, Traité de droit privé suisse, volume V/2, Les droits réels limités en
général, les servitudes et les charges foncières, 2
ème
édition, Bâle
2012, n°751, p. 219s.; David Jenny, Commentaire bâlois, Zivilgesetzbuch II, 3
ème
édition, Bâle 2007, n°5 ad art. 784 CC). Pour une partie de la doctrine, la
charge foncière de droit public n'est en principe pas rachetable selon les art.
787 et 788 CC (Piotet, op. cit., n°751, p. 219; Steinauer, op. cit., n°2588c,
p. 146; contra: Jacques-Daniel Noverraz, Constitution et contenu de la charge
foncière, Lausanne 2005, n°54, p. 16; Jenny, op. cit., n°5 ad art. 784 CC, ces
deux derniers auteurs n'excluant pas expressément la possibilité d'appliquer
subsidiairement les dispositions du code civil au rachat d'une charge foncière
de droit public). D'une manière générale, les charges foncières de droit public
doivent se fonder sur une base légale, reposer sur un intérêt public et
respecter le principe de proportionnalité (Jenny, op. cit., n°2 ad art. 784
CC).
bb) L'art. 90 du Code de droit privé judiciaire
vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; RSV 211.02), qui traite des charges foncières
de droit public, dispose en outre ce qui suit:
"
1
Les charges
foncières garantissant les créances de droit public prévues par une loi
spéciale existent indépendamment de toute corrélation avec l'économie du fonds
grevé.
2
Leur constitution est
soumise aux mêmes conditions que l'hypothèque légale de droit public.
3
La charge foncière de
droit public n'est pas rachetable, mais se prescrit aux mêmes conditions qu'une
hypothèque légale.
4
Les dispositions sur
le rang et le privilège de l'hypothèque légale sont applicables aux charges
foncières de droit public. Au surplus, elles sont soumises aux art. 791 et 792
CC."
4.
En l'espèce, il se pose en premier lieu la question de la validité de la
charge foncière telle qu'elle a été constituée. En effet, selon la jurisprudence
précitée, la charge foncière prévue par l'art. 81 LATC ne peut pas être
assortie de conditions qui concerneraient d'autres bâtiments que le bâtiment
pour lequel une autorisation est délivrée. En d'autres termes, il n'est pas
possible de constituer une charge foncière commune pour deux bâtiments
distincts faisant l'objet de procédures d'autorisation distinctes et il n'est
pas non plus possible de constituer une charge qui grève l'ensemble des
bâtiments d'une parcelle lorsqu'un seul des bâtiment est concerné par la
procédure d'autorisation. Une interprétation très formaliste de l'art. 81 LATC
s'impose au vu des conséquences extrêmement lourdes liées à la violation d'une
charge foncière. En l'occurrence, il en résulte que la charge foncière
constituée en 1998 pouvait être assortie uniquement de conditions concernant la
bergerie à construire sur la parcelle n° 256 et que le complément de
charge constitué en 2006, mais imposé en 2000 en rapport avec une demande de
permis de construire, ne pouvait concerner que le bâtiment pour lequel des
travaux étaient envisagés en 2000, soit le bâtiment n° 158 sur la parcelle
n° 250. La charge constituée en 2006 ne pouvait donc pas venir compléter
la charge de 1998 mais aurait dû être constituée de façon indépendante. En outre,
la charge constituée en 2006 ne pouvait se rapporter qu'au bâtiment n° 158.
Certes, l'obligation de constituer une charge
grevant la parcelle n° 250 ainsi que les bâtiments qu'elle supporte et
l'obligation de concevoir cette charge comme une extension du gage grevant la
parcelle n° 256 du cadastre de la commune de Cronay n'ont pas été
contestées en 2000. Le tribunal, qui applique le droit d'office, peut néanmoins
se saisir de cette question à titre préjudiciel. Comme cela a été dit
ci-dessus, l'interprétation très formaliste de l'art. 81 LATC s'impose au vu
des conséquences extrêmement lourdes liées à la violation d'une charge
foncière. Dans ces circonstances, le tribunal ne peut que constater
l'inapplicabilité de la charge en tant qu'elle concernerait le bâtiment
n° 157. En outre, dès lors que tous les travaux concernant le bâtiment
n° 158 ont été régularisés, il n'y a pas non plus lieu de considérer à cet
égard que le recourant a violé une charge foncière qui s'imposait à lui. Il
convient dès lors d'annuler la décision attaquée en tant qu'elle constate une
violation de la charge foncière instrumentée en 2006.
5.
a) En vertu de l'art. 105 al. 1 LATC, la Municipalité, à son défaut le
département compétent, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer
ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il
faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués
sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. La seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est
en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non
autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles
applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non
autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression.
L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non
réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence,
soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de
l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au
maintien de celui-ci (arrêts AC.2011.0066 du 17 décembre 2013 consid. 17a et
les références; AC.2012.0130 du 13 décembre 2012 consid. 9a, AC.2011.0228 du 23
août 2012 consid. 4a, AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a).
L'ordre de démolir doit encore respecter le principe
de proportionnalité. Un tel ordre de démolir une construction ou un ouvrage
édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire à ce principe. Celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; ATF 111 Ib 213 consid. 6 et les
références). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement
limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité
doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; ATF 123 II 248
consid. 4b; arrêts AC.2013.0446 du 15 avril 2014 consid. 3b; AC.2011.0066
précité consid. 17a, AC.2012.0048 du 7 février 2013 consid. 2a; AC.2012.0130
précité consid. 9a; AC.2011.0228 précité consid. 4a).
b) En rapport avec la décision attaquée et les mesures
de remise en état préconisées, le recourant formule deux conclusions. Il
demande en premier lieu que la paroi en bois en façade est ainsi que les deux
fenêtres en façade pignon sud puissent être maintenues. Cette demande ne peut
pas être acceptée. Tout d'abord, d'un point de vue pratique, il n'est pas
contestable qu'une paroi, qui ferme un local, permet de faire de ce local un
tout autre usage que si ce local était ouvert, en particulier de l'utiliser comme
dépôt. Or si un dépôt peut éventuellement être autorisé, en particulier s'il a
un usage lié à l'exploitation agricole, il convient d'entamer la procédure d'autorisation
idoine qui implique notamment un préavis du service de l'agriculture et il ne
revient pas au tribunal de céans, autorité de recours, d'autoriser un local de
ce genre. D'un point de vue pratique toujours, l'existence de fenêtres est de
nature à permettre l'habitabilité d'un local qui n'est en aucune manière censé
être habitable. Lors de la vision locale, il a pu en outre être constaté que
les fenêtres en façade pignon sud contribuent à donner visuellement
l'impression qu'on est en présence d'un bâtiment habitation, ce qui n'est pas
admissible. La paroi litigieuse contribue également à donner un aspect au
bâtiment n° 157 qui s'éloigne de celui d'une dépendance rurale, ceci étant
clairement visible depuis la route. Ces divers éléments démontrent que le
maintien de la paroi en bois en façade est ainsi que des deux fenêtres en
façade pignon sud vont clairement à l'encontre du but visé visé par les règles
de la zone agricole. La violation de ces règles ne pouvant pas être considérée
comme mineure, il n'y a pas lieu de s'écarter dans le cas d'espèce du principe
selon lequel celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre
à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit
que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui.
Le recourant demande en second lieu que le bac de
douche aménagé dans le studio au premier étage du bâtiment ECA n° 157 puisse
être maintenu, en particulier dans l'hypothèse que ce studio puisse servir à un
ouvrier agricole. Dès lors qu'il est apparu qu'il n'y avait plus d'ouvrier
agricole sur le domaine depuis de nombreuses années, cet argument n'apparaît
guère convaincant et il existe un risque que cette douche permette de loger
dans le studio des personnes n'ayant pas de lien avec l'exploitation agricole.
Le tribunal souligne également que, dans son autorisation figurant dans la
synthèse CAMAC du 5 novembre 2007, le SDT excluait expressément la possibilité
d'installer une douche à l'étage du studio concerné.
Au vu de ce qui précède, l'ordre de remise en état formulé
par l'autorité intimée est conforme au principe de proportionnalité.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement
admis et la décision entreprise annulée en tant qu'elle constate qu'A.________
a violé l'obligation à laquelle il avait souscrit par charge foncière de
n'utiliser, jusqu'au 25 février 2023, les bâtiments sis sur la parcelle
n° 250 de la Commune de Cronay qu'à des fins strictement agricoles. Pour
le surplus, le recours est rejeté. Vu le sort du recours, un émolument de 1'250
fr. est mis à la charge du recourant, le solde des frais de la cause étant
laissé à la charge de l'Etat. Le recourant a droit à des dépens réduits, à la
charge de l'Etat.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis. La décision attaquée est annulée en
tant qu'elle constate qu'A.________ a violé l'obligation à laquelle il avait
souscrit par charge foncière constituée le 26 février 1998 et garantie à titre
réel pour une somme de 100'000 fr. de n'utiliser, jusqu'au 25 février 2023, les
bâtiments sis sur la parcelle n° 250 de la Commune de Cronay qu'à des fins
strictement agricoles et qu'il doit donc à l'Etat de Vaud cette somme.
La décision attaquée est
confirmée pour le surplus.
II.
Un émolument judiciaire de 1'250 (mille deux cents cinquante) francs est
mis à la charge d'A.________.
III.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département du territoire et de
l'environnement, versera à A.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 8 décembre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.