vd_omni · AC.2019.0383 · 2020-05-22 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Montreux | Admission du recours contre la décision du SDT qui refuse de constater la légalité des constructions situées sur une parcelle en zone agricole, au motif qu'une haie, une clôture et un portail sont "illicites", et dispose qu'en l'absence d'une décision au sens de l'art. 4a ODFR, aucune autorisation ne peut être délivrée dans le cadre de la procédure de morcellement du sol entamée. En l'occurrence, la parcelle supporte une maison dont l'affectation au logement pour un non-exploitant agricole a été autorisée il y a déjà plusieurs années. La décision attaquée qui se borne à constater l'illicéité de la haie, de la clôture et du portail - sans mentionner que ces installations sont juridiquement tolérées (péremption du droit d'exiger leur suppression) - et à retenir l'absence d'une décision du SDT au sens de l'art. 4a ODFR, fait obstacle à la délivrance d'une autorisation de morcellement du sol et empêche ainsi l'application d'un correctif prévu par le droit fédéral quand un bâtiment d'habitation non agricole a été transformé de manière licite hors de la zone à bâtir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.05.2020 AC.2019.0383

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 mai 2020
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Imogen Billotte et M.
Stéphane Parrone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourantes
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à ********,
toutes deux
représentées par Me Mathias
KELLER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux,
Objet
Divers
Recours A._______ et B._______ c/ décision du Service du
développement territorial du 22 novembre 2019 (légalité de l'affectation des
constructions situées sur la parcelle n° 3530 à Montreux).
Vu les faits suivants:
A.
A._______ et B._______ sont propriétaires de la parcelle n
o
3530 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux. D'une
surface de 45'603 m
2
, ce bien-fonds supporte un bâtiment
d'habitation (n
o
ECA 2493) d'une surface de 99 m
2
. Le
reste de la parcelle est en nature de jardin pour 2'308 m
2
, de forêt
pour 9'364 m
2
et de champs, pré et pâturage pour 33'832 m
2
.
Selon le nouveau plan général d'affectation de la
commune de Montreux, entré en vigueur le 1
er
mars 2018, cette
parcelle est colloquée en zone agricole protégée, étant précisé que trois
secteurs boisés font partie de l'aire forestière. Auparavant, elle ne faisait
pas partie de la zone à bâtir, étant classée en zone intermédiaire.
B.
Le 8 février 2019, A._______ et B._______ ont adressé à la Direction
générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires
(DGAV) une demande d'autorisation de morcellement du sol. Le projet consiste à
détacher de la parcelle n
o
3530 une surface de 2'244 m
2
(nouvelle
parcelle n
o
12764) où se trouve le bâtiment d'habitation n
o
ECA 2493, la surface prévue permettant d'"
assurer un dégagement normal
au bâtiment, en tenant compte des aménagements extérieurs tels que jardin,
arborisation paysagère, haies
".
C.
Il ressort des pièces produites avec la demande que la propriété a été
acquise par la famille C._______ en 1953, et que le bâtiment n° ECA 2493 n'est
plus utilisé pour l'agriculture depuis ce moment-là. Une première
transformation de ce rural, avec l'agrandissement du logement, a été autorisée
en 1976. Une réhabilitation du logement a été autorisée en 1988, avec une
autorisation spéciale délivrée le 1
er
juin 1988 par le Service de
l'aménagement du territoire. Un jardin est aménagé au sud de la maison, avec
quelques arbres d'ornement. Ces travaux d'aménagement datent de l'automne 1988.
Au sud, ce jardin est séparé de la prairie, toujours sur la parcelle n° 3530,
par une haie de thuyas, haute d'environ 1.5 m; une clôture en treillis a par
ailleurs été posée à côté de la haie. A l'ouest, le jardin est longé par le
sentier de la ********, qui est la voie d'accès (y compris pour les véhicules)
à la maison ainsi qu'aux maisons voisines au nord, sur la parcelle adjacente n°
3746; la haie du sud du jardin, avec la clôture, continue le long de ce chemin,
qui est aménagé sur la parcelle n° 3530. Lors de ces travaux, une place de
stationnement pour deux véhicules a été aménagée près de la limite avec la
parcelle n
o
3746 et un portail a été installé à l'entrée du
jardin. La même haie a été plantée le long des limites nord et est du jardin,
qui correspondent aux limites de la parcelle n° 3530. Le reste de cette
parcelle, à l'exception des parties forestières, est fauché ou utilisé comme pâturage
par un exploitant résidant dans le canton de Fribourg. La maison transformée en
1976 et 1988 n'a jamais été habitée par un agriculteur. Le morcellement est
demandé pour pouvoir vendre la parcelle détachée (pour le financement de
l'hébergement en EMS de B._______).
D.
Le 28 février 2019, la DGAV a transmis ce dossier au Service du
développement territorial (SDT), afin qu'il rende une décision conformément à
l'art. 4a de l'ordonnance du 4 octobre 1993 sur le droit foncier rural
(ODFR; RS 211.412.110).
Dans une lettre du 18 avril 2019 adressée au
géomètre des requérantes, le SDT a relevé que certains travaux avaient été
réalisés en 1988 sur la parcelle n
o
3530 sans son autorisation, à
savoir, d'une part, la consolidation du sol pour la création de deux places de
parc au sud-ouest du bâtiment n
o
ECA 2493 et, d'autre part, le
cloisonnement de la partie nord-est de la parcelle n
o
3530 par la
réalisation d'une clôture et d'une haie de thuyas sur tout le pourtour de la
villa n
o
ECA 2493, avec un portail d'entrée. Le SDT a exposé que les
travaux relatifs aux places de parc pourraient être admis sous l'angle des
dispositions dérogatoires relatives aux constructions situées hors zone à bâtir
(art. 24c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT;
RS 700] et 42 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT;
RS 700.1]), dans la mesure où l'agrandissement des surfaces consolidées n'a pas
dépassé 30% par rapport à l'état existant au 1
er
juillet 1972 et où
il a été réalisé de manière contiguë au chemin et à proximité de la villa
existante. Le SDT a en revanche indiqué que la clôture, la haie de thuyas et le
portail, au vu de leur impact important sur le paysage, ne pourraient pas
bénéficier de ces dérogations; ils pourraient uniquement bénéficier d'une tolérance.
Le SDT a conclu que comme la pratique cantonale ne permettait plus d'autoriser
un morcellement en présence de constructions illicites mais tolérées, le
maintien de la haie de thuyas, de la clôture et du portail aurait donc pour
effet d'empêcher l'aboutissement de la procédure de morcellement. Il a interpellé
les intéressées à propos du maintien ou de la suppression de ces aménagements.
A._______ et B._______ ont dès lors demandé au SDT d'autoriser
les places de parc réalisées, puis elles ont sollicité des éclaircissements
s'agissant du maintien de la haie de thuyas et de la clôture. Le 12 juin
2019, le SDT a répondu que si la haie de thuyas était supprimée, il serait en
mesure de rendre une décision en constatation de la licéité des constructions,
nécessaire dans le cadre de la procédure de morcellement. Le 19 juin 2019, les deux
propriétaires ont proposé au SDT de supprimer partiellement la haie, sur deux
côtés. Le 24 juin 2019, le SDT a indiqué que seule une remise en état complète
lui permettrait de rendre la décision constatatoire nécessaire dans le cadre de
la procédure de morcellement.
Le 30 octobre 2019, A._______ et B._______,
représentées par leur avocat, ont informé le SDT du fait qu'elles n'avaient pas
l'intention de supprimer les aménagements litigieux, au regard notamment du
coût des travaux (40'000 fr. pour enlever la haie). Elles ont contesté la
légalité de la pratique du SDT et ont requis la délivrance de la décision prévue
à l'art. 4a ODFR sans qu'elle soit liée à la suppression des aménagements
extérieurs tolérés parce que réalisés il y a plus de 30 ans.
E.
Le 22 novembre 2019, le SDT a rendu une décision dont le dispositif (ch.
II de la décision) est libellé ainsi:
·
La légalité des constructions situées sur la parcelle n
o
3530 ne peut pas être constatée en l'état dans le cadre de la procédure de
morcellement du sol, la clôture, la haie et le portail réalisés en 1988 sans
autorisation de notre service étant illicites (art. 24c LAT et 42 OAT).
·
En l'absence d'une décision de notre service au sens de l'art. 4a
ODFR, aucune autorisation ne peut être délivrée dans le cadre de la procédure
de morcellement du sol entamée.
Un émolument de 640 fr. a été mis à la charge des
deux propriétaires requérantes (ch. III de la décision).
F.
Le 6 décembre 2019, A._______ et B._______ ont recouru contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Elles concluent principalement à la réforme de la décision attaquée en
ce sens que la haie de thuyas, la clôture et le portail sont illicites mais
tolérés, les autres constructions et installations sises sur la parcelle n
o
3530 sont licites, et la procédure 4a ODFR peut se poursuivre devant la Commission
foncière et rurale (CFR). A titre subsidiaire, elles demandent l'annulation de
la décision attaquée et le renvoi de la cause au SDT pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. Dans leur argumentation, les recourantes font
valoir que la pratique du SDT, consistant à refuser de rendre une décision selon
l'art. 4a ODFR en présence de constructions illicites mais tolérées viole les
art. 60 al. 1 LDFR et 4a ODFR. Cette pratique aurait pour effet de contraindre
les propriétaires confrontés à la nécessité d'obtenir une décision de
désassujettissement à la LDFR ou de morcellement à procéder à une remise en
état ne pouvant plus être ordonnée par l'autorité intimée en raison de
l'écoulement du temps (péremption). Cette conséquence serait disproportionnée
dans le cas particulier, au regard des coûts prévisibles de remise en état.
Dans sa réponse du 20 février 2020, le SDT conclut
au rejet du recours. Il fait valoir que l'art. 4a ODFR exige une décision
constatant la légalité de l'affectation des constructions ou des installations,
ce qui suppose en principe que celles-ci doivent avoir été valablement
autorisées avant leur construction ou qu'elles puissent faire l'objet d'une
régularisation a posteriori. La décision de tolérance, dont peuvent bénéficier
les aménagements litigieux puisqu'ils ont été réalisés il y a plus de 30 ans, ne
saurait être assimilée à un constat de légalité, de sorte que la procédure de
morcellement ou de soustraction à la LDFR ne peut pas se poursuivre, tant que
ces aménagements n'ont pas été supprimés. Le SDT relève qu'il a modifié
récemment sa pratique et il donne les explications suivantes à ce propos:
"
Jusqu'en 2019,
en présence d'éléments illicites mais tolérés, le SDT rendait tout de même une
décision postérieure constatant la licéité des constructions et installations
sur le bien-fonds ou intégrait ce constat directement dans la décision statuant
sur les travaux illicites. Les procédures de morcellement ou de soustraction à
la LDFR, rendues par la DGAV, respectivement la Commission foncière rurale I
(CFR-I) pouvaient donc se poursuivre. Ce résultat n'apparaissait toutefois pas
conforme à la loi et la jurisprudence. C'est pourquoi, en présence de
constructions ou d'installations tolérées, le SDT rend désormais une décision
de constat négative. Cette décision négative met alors fin à la procédure de
morcellement ou de soustraction au droit foncier rural de la parcelle concernée
[…]
. Dans un tel cas, le seul moyen pour
le propriétaire de continuer les procédures de morcellement et de soustraction
à la LDFR est de procéder à une remise en état volontaire des éléments tolérés.
"
Les recourantes ont répliqué le 3 mars 2020, sans
modifier leurs conclusions. Le 12 mars 2020, le SDT s'est déterminé sur la
réplique. Le 30 mars 2020, les recourantes ont informé le tribunal qu'elles
renonçaient à la possibilité de déposer des déterminations ou de s'exprimer au
cours d'une audience publique.
G.
Le changement de pratique du SDT est par ailleurs expliqué dans une
lettre que ce service a envoyée le 20 février 2019 à la Commission foncière
rurale et à l'Association des notaires vaudois. Il y est notamment exposé ce
qui suit:
"Cette situation
[celle
découlant de l'ancienne pratique pour les constructions et installations
illicites mais tolérées à cause de la péremption du droit d'en exiger la
démolition]
, identifiée depuis quelque temps par nos services, apparaît
non conforme à la loi. La soustraction à la LDFR de bâtiments illicites semble
en effet constituer une prime à la violation des règles de la LAT. Il convient
donc d'y remédier. Désormais, en présence de bâtiments illicites mais tolérés,
le SDT rendra donc une décision négative au sens de l'art. 4a ODFR. Il
appartiendra au propriétaire de procéder à la remise en état de l'ensemble des
constructions non conformes au droit, y compris donc celles qui pourraient être
tolérées, pour que la procédure de morcellement ou de soustraction à la LDFR
puisse se poursuivre."
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, prise en vertu d'une disposition d'exécution de la
loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11),
peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal,
selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il s'agit de la voie de recours prévue par
l'art. 88 LDFR (cf. CDAP FO.2018.0017 du 16 mai 2019 consid. 1). Le recours
respecte les formes prescrites par la loi et les propriétaires de la parcelle concernées
ont qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD et art. 79 LPA-VD, par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourantes dénoncent la pratique du SDT, appliquée à leur projet.
Elles font valoir que la loi fédérale sur le droit foncier rural (en
l'occurrence l'art. 60 al. 1 let. a LDFR) ne subordonne pas l'autorisation de
morcellement à l'absence de constructions illicites et que cette loi n'interdit
pas un morcellement en présence de constructions tolérées. La loi fédérale sur
l'aménagement du territoire (LAT) ne permet pas non plus, en pareil cas, de
refuser l'autorisation de la LDFR. Dans leur situation, les recourantes
prétendent que la décision attaquée les contraint
de facto
à investir un
montant considérable pour une remise en état, ce qui violerait gravement le
principe de la proportionnalité.
a) Aux termes de son art. 1 al. 1, la LDFR a pour but d'encourager la propriété foncière rurale et en particulier de maintenir des
entreprises familiales comme fondement d'une population paysanne forte et d'une
agriculture productive, orientée vers une exploitation durable du sol, ainsi
que d'améliorer les structures (let. a); de renforcer la position de
l'exploitant à titre personnel, y compris celle du fermier, en cas
d'acquisition d'entreprises et d'immeubles agricoles (let. b); et de lutter
contre les prix surfaits des terrains agricoles (let. c). A cet effet, elle contient
des dispositions sur le partage des entreprises agricoles et le morcellement
des immeubles agricoles (art. 1 al. 2 let. c LDFR).
Cette loi s'applique aux immeubles agricoles isolés
qui sont situés en dehors d'une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (art. 2
al. 1 let. a LDFR) et qui ont une surface d'au moins 25 ares (2'500 m
2
– art. 2 al. 3 LDFR). Elle s'applique également, hors des zones à bâtir, aux
immeubles à usage mixte, qui ne sont pas partagés en une partie agricole et une
partie non agricole (art. 2 al. 2 let. d LDFR). C'est le cas d'un immeuble
contenant d'une part des surfaces non bâties qui permettent une utilisation
agricole et d'autre part des surfaces bâties qui ne sont pas (ou plus)
appropriées à un usage agricole. Un usage mixte découle souvent du fait que les
bâtiments d'habitation et d'exploitation utilisés initialement pour
l'agriculture ne sont plus nécessaires à celle-ci ou servent à d'autres fins,
notamment à l'habitation de personnes qui ne sont pas exploitants agricoles.
Ces critères jouent un rôle si l'usage agricole a pris fin et que l'autorité
compétente est requise de soustraire du champ d'application de la LDFR des
bâtiments utilisés auparavant pour l'agriculture (ATF 132 III 515 consid.
3.3.3).
La jurisprudence retient qu'étendre le champ
d'application de la LDFR à ces immeubles à usage mixte va à l'encontre du
système – car cette loi n'a pas pour vocation de protéger la partie non
agricole. La soumission de tels immeubles au régime de la LDFR peut entraîner
des conséquences drastiques pour les propriétaires concernés ou pour leurs
successions, à cause notamment des règles en matière d'interdiction de partage matériel
et de morcellement (art. 58 ss LDFR) ou d'autorisation d'acquérir (art. 61 ss
LDFR). En conséquence, le législateur, désireux de limiter les atteintes à la
garantie constitutionnelle du droit à la propriété (art. 26 Cst.), a mis en
place différents correctifs destinés à contenir ces atteintes dans les limites
de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs législatifs énoncés à
l'art. 1 LDFR (ATF 139 III 327 consid. 2.2). Ainsi, alors que l'art. 58 al. 2
LDFR prescrit que les immeubles agricoles ne peuvent pas être partagés en
parcelles de moins de 25 ares (interdiction de morcellement), l'art. 60 LDFR
énumère les situations dans lesquelles des autorisations exceptionnelles
peuvent être délivrées. L'alinéa 1, let. a, de cette disposition prévoit ainsi
que "
l'autorité cantonale compétente autorise des exceptions aux interdictions
de partage matériel et de morcellement quand l'entreprise ou l'immeuble
agricole est divisé en une partie qui relève du champ d'application de la
présente loi et en une autre qui n'en relève pas
".
Dans le cas des immeubles à usage mixte situés en dehors
de la zone à bâtir, le partage du bien-fonds peut être autorisé lorsque les
parties à soustraire - en général des bâtiments et installations - ont un usage
non agricole licite et clairement délimité. Ainsi, lorsque des bâtiments
d'habitation ou d'exploitation, dont l'usage était à l'origine agricole, ne
sont plus utilisés à cette fin, ils peuvent être désaffectés; cela suppose que
le sort des immeubles agricoles restants soit connu et que cette désaffectation
n'ait pas pour conséquence de provoquer le dépôt d'une demande de permis de
construire de nouveaux bâtiments en zone agricole. Pour se prononcer sur
l'autorisation de morcellement, l'autorité doit se fonder sur toutes les
circonstances objectives du cas concret. L'autorisation accordée en vertu de l'art.
60 al. 1 let. a LDFR comprendra également, en sus des bâtiments et
installations eux-mêmes, une aire environnante appropriée (TF 5A.22/2003 du 11
mars 2004 consid. 4.1 et les références).
b) Lorsqu'il s'agit d'examiner la possibilité de
créer par morcellement un nouvel immeuble comportant un bâtiment agricole
destiné à être utilisé à des fins non-agricoles, il est nécessaire que la
situation juridique soit déterminée clairement, non seulement au regard des
normes du droit fédéral sur le droit foncier rural mais aussi au regard de
celles sur l'aménagement du territoire. La coordination des autorisations
relevant de ces deux législations a été réglée dans deux normes du droit
fédéral entrées en vigueur le 1
er
septembre 2000, à savoir l'art. 49
OAT et l'art. 4a ODFR, normes l'une et l'autre intitulées "Coordination
des procédures".
L'art. 4a ODFR a la teneur suivante:
"
1
Dans la procédure d'octroi d'une dérogation à l'interdiction de partage
matériel ou de morcellement de même que dans la procédure d'octroi d'une
décision en constatation y relative ou de non-application de la LDFR,
l'autorité compétente en matière d'autorisation au sens de cette loi transmet
le dossier pour décision à l'autorité cantonale compétente en matière de
construction hors de la zone à bâtir (art. 25, al. 2, LAT) lorsqu'une
construction ou une installation se trouve sur le bien-fonds concerné et
qu'elle est située hors de la zone à bâtir au sens du droit de l'aménagement du
territoire.
2
L'autorité compétente en matière d'autorisation
au sens de la LDFR ne se prononce alors que s'il existe une décision exécutoire
fondée sur le droit de l'aménagement du territoire et constatant la légalité de
l'affectation de la construction ou de l'installation.
3
Il n'est pas nécessaire de procéder à la
coordination des procédures s'il est évident:
a. qu'aucune dérogation au sens de la LDFR ne peut être
accordée; ou que
b. que le bien-fonds considéré doit rester soumis à la LDFR.
"
Quant à l'art. 49 OAT, il est ainsi libellé:
"
L'obligation de
coordonner les procédures découlant de l'art. 4
a
de l'ordonnance du 4
octobre 1993 sur le droit foncier rural incombe par analogie à l'autorité
cantonale compétente en matière de construction hors de la zone à bâtir (art.
25, al. 2, LAT) lorsque celle-ci ne peut exclure la nécessité d'une exception à
l'interdiction de partage matériel ou de morcellement au sens de l'art. 60 de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural ou d'une décision
constatant la non-soumission du bien-fonds concerné à cette loi.
"
L'autorité cantonale compétente en matière de
construction hors de la zone à bâtir est le département chargé de l'aménagement
du territoire (art. 4 al. 3 let. a, 120 al. 1 let. a et 121 al. 1 let. a de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
[LATC; BLV 700.11]), qui exerce cette compétence par le truchement du SDT.
Avec ce régime de coordination, on peut déterminer
a
priori
si une opération foncière a ou non des effets sur l'aménagement du
territoire dans une situation concrète. Dans certains cas, on ne peut pas
simplement se fonder sur l'état actuel pour autoriser le morcellement. Il est
possible que des bâtiments d'habitation et d'exploitation n'étant plus actuellement
affectés à un usage agricole soient à nouveau nécessaires pour l'agriculture à
l'avenir; il faut tenir compte de ces besoins futurs de l'exploitation agricole
concernée dans la décision à prendre sur la soustraction d'immeubles au champ
d'application de la LDFR. L'autorité compétente en matière d'aménagement du
territoire doit donc se prononcer sur la possibilité d'autoriser la
désaffectation de bâtiments ou d'installations (cf. ATF 125 III 175 consid. 2c;
AC.2015.0026 du 23 décembre 2015 consid. 6b). La loi fédérale sur l'aménagement
du territoire soumet en effet à diverses conditions le changement d'affectation
de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir (pour le
passage d'une affectation agricole à une affectation non agricole), quand il ne
nécessite pas de travaux de transformation (art. 24a LAT) ou quand il est lié à
une rénovation, une transformation ou reconstruction (art. 24c LAT); des
prescriptions spéciales sont prévues en outre pour les habitations sans rapport
avec l'agriculture ainsi que les constructions et installations dignes de
protection (art. 24d LAT). La décision à prendre dans le cadre de l'art. 4a
ODFR portera donc sur l'application de ces dispositions (cf. AC.2017.0432 du 27
septembre 2018).
c) Dans le cas particulier, le projet des
recourantes nécessite qu'une "coordination des procédures" soit mise
en œuvre (en d'autres termes, on ne saurait y renoncer sur la base de l'art. 4a
al. 3 ODFR). La formule de demande d'autorisation a donc été transmise
préalablement par la DGAV au SDT. S'agissant de la maison, qui était
anciennement un bâtiment d'une exploitation agricole (rural), la décision
attaquée contient des indications claires: son affectation au logement pour un
non-exploitant agricole a déjà fait l'objet d'autorisations après 1972 (en 1976
et en 1988). Il n'est pas prévu de nouveau changement d'affectation, les
recourantes entendant vendre une maison d'habitation avec jardin, et le
maintien de cette utilisation n'est donc pas contraire au droit fédéral.
La décision attaquée est également claire en ce qui
concerne les deux places de parc réalisées sans autorisation en 1988. Elle
renvoie à la lettre du SDT du 18 avril 2019 au géomètre des recourantes, où il
est indiqué que ces travaux pourraient être admis sous l'angle de l'art. 24c
LAT et de l'art. 42 OAT, qui précise la portée de cet article. Dans le cadre de
l'art. 4a ODFR, le SDT n'a pas à se prononcer sur le jardin qui entoure la
maison (pelouse avec quelques arbres). Il reste donc à examiner le statut des
ouvrages installés autour du jardin pour le délimiter, à savoir la haie, la
clôture et le portail. Comme les places de stationnement, ces ouvrages ont été
réalisés à l'occasion des travaux de transformation de 1988 sans qu'ils aient
été auparavant mentionnés dans la demande d'autorisation spéciale; ils
n'avaient donc pas été autorisés par le département cantonal (cf. art. 25 al. 2
LAT). Dans la décision attaquée, le SDT retient que "
la haie doublée
par une clôture est plantée sur une étendue très importante et cloisonne
entièrement toute une partie de la parcelle n° 3530
"; elle a "
des
dimensions imposantes et un impact important sur le paysage
" et elle
contribue "
à compartimenter la zone agricole et à cloisonner la
parcelle en question, en lui conférant un aspect renvoyant aux caractéristiques
de la zone à bâtir
". Le SDT en déduit que "
l'identité
[du
bâtiment]
à la date de référence (1
er
juillet 1972) ne peut plus
être considérée comme étant respectée au sens des articles 24c LAT et 42 OAT
".
Aussi l'autorisation spéciale cantonale, nécessaire pour ces installations, ne
pourrait pas être délivrée, de sorte qu'il s'agit d'aménagements illicites.
Cependant, "
ayant été réalisés il y a plus de trente ans, ces travaux
pourraient faire l'objet d'une décision de tolérance
[du SDT]".
Il ne se justifie pas, dans le présent arrêt,
d'examiner si l'appréciation du SDT à propos de l'illicéité des haie, clôture
et portail, est conforme aux art. 24 ss LAT. Il faut seulement prendre acte que
cette autorité, faisant application d'une autre règle du droit fédéral – règle
jurisprudentielle sur la péremption, après trente ans, du droit de l'autorité
d'exiger la suppression de travaux illicites (ATF 136 II 359 consid. 8, ATF 132
II 21 consid. 6.3) – estime qu'une "décision de tolérance" peut être
rendue. Les recourantes, naturellement, ne contestent pas cette appréciation du
SDT. Il n'y a du reste aucun motif de considérer que la règle jurisprudentielle
précitée aurait été mal appliquée.
d) La décision attaquée est le résultat de
l'application d'une nouvelle pratique du SDT. Celle-ci a été expliquée en
février 2019 dans une communication aux milieux intéressés (cf. supra, let. G).
On constate que cette communication se rapporte aux "bâtiments illicites
mais tolérés" et on comprend que, par exemple dans le cas d'un ancien rural,
transformé en habitation et agrandi après 1972 au-delà des limites posées par
l'art. 24c LAT et l'art. 42 OAT, cela sans autorisation cantonale, le SDT
n'entend désormais plus rendre une décision positive dans le cadre de l'art. 4a
ODFR. Il n'y a pas lieu, dans le présent arrêt, de se prononcer de façon
générale sur la légalité de cette nouvelle pratique en tant qu'elle vise les
bâtiments illicites. On relève toutefois que, selon l'argumentation du SDT dans
sa réponse au recours, la nouvelle pratique vaudrait non seulement pour les
bâtiments illicites tolérés, mais plus généralement en présence de travaux ou
installations illicites tolérés sur le bien-fonds. Cette interprétation
extensive n'était pas annoncée dans la communication de février 2019 et on pouvait
en déduire que, lorsque le bâtiment concerné n'a pas été érigé ou transformé
illicitement, il n'y avait pas lieu de changer de pratique.
Dans le cas particulier, on ne se trouve précisément
pas en présence d'un bâtiment illicite, la maison d'habitation (avec la place
de stationnement) étant conforme au droit fédéral. Les ouvrages qui justifient
la décision négative sont des installations accessoires, liées à la présence
d'un jardin aux abords de l'habitation. Or il est admis que lors d'un morcellement,
on délimite une surface de jardin ou de dégagement appropriée autour d'un
bâtiment destiné à l'habitation. Dans le cadre de l'application de la LDFR,
pour déterminer la surface de dégagement admissible pour le morcellement, on
doit notamment tenir compte de l'utilisation effective durant de longues années
d'un terrain comme jardin ou parc attenant à une villa en zone agricole (cf. TF
5A.14/2006 du 16 janvier 2007 consid. 2.2.3). Ce jardin peut comporter des
installations nécessitant en principe une autorisation de construire et qui,
elles aussi, existent depuis de longues années (terrasse, piscine, abri pour
outils, portail, clôtures, etc.). Si, en raison de cette longue durée, le droit
fédéral prescrit que ces installations accessoires doivent être tolérées,
nonobstant l'absence d'autorisation de construire, il convient de considérer
que ces installations subsisteront et que le jardin pourra rester dans son état
actuel, n'étant plus approprié à un usage agricole.
Telle est bien la situation en l'espèce: du point de
vue du droit de l'aménagement du territoire, il n'y a juridiquement aucun motif
d'exiger un réaménagement du jardin d'un bâtiment d'habitation licite – pour
qu'il soit exploité comme pâturage ou prairie fauchée, comme le solde de la
parcelle n° 3530 – et donc aucun motif d'imposer la suppression de la haie, de
la clôture et du portail faisant partie de ce jardin. Dans la décision que le
SDT doit rendre dans le cadre de l'art. 4a ODFR, qui est une décision en
constatation, il convient simplement de faire état de cette situation
juridique. Si le bâtiment n° ECA 2493 est conforme aux art. 24 ss LAT, avec ses
places de parc, et si le jardin de ce bâtiment peut être maintenu dans sa
structure actuelle, y compris avec la haie, la clôture et le portail, en vertu
d'autres règles du droit fédéral, la décision en constatation doit en faire
état, et le SDT ne doit pas faire obstacle à la poursuite de la procédure
administrative concernant la demande d'autorisation de morcellement.
La décision attaquée, qui se borne dans son
dispositif à constater l'illicéité de la clôture, de la haie et du portail –
sans mentionner que ces installations sont juridiquement tolérées – et à
retenir l'absence d'une décision du SDT au sens de l'art. 4a ODFR, fait
précisément obstacle à la délivrance d'une autorisation exceptionnelle au sens
de l'art. 60 al. 1 LDFR. Elle empêche donc l'application d'un correctif prévu
par le droit fédéral quand un bâtiment d'habitation non agricole a été édifié
ou transformé de manière licite hors de la zone à bâtir (cf. supra, consid.
2a). Les recourantes sont donc fondées à dénoncer une violation du droit
fédéral.
3.
Il résulte des considérants que le recours doit être admis et que la
décision attaquée doit être réformée (art. 90 al. 1 LPA-VD, par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD). Le ch. II de la décision doit être modifié dans le sens
suivant, ce qui correspond en substance aux conclusions principales prises par
les recourantes: il est constaté la légalité du bâtiment n° ECA 2493 et des
deux places de stationnement voisines de ce bâtiment, sur la parcelle n° 3530
du registre foncier à Montreux, au regard des dispositions du droit fédéral de
l'aménagement du territoire; il est constaté que le portail, la clôture et la
haie, autour du jardin attenant au bâtiment n° ECA 2493, sont des installations
illicites mais tolérées.
Il incombera au SDT (ou à la Direction générale du
territoire et du logement [DGTL], nouvelle dénomination de ce service) de
veiller à ce que la procédure administrative relative à la demande
d'autorisation de morcellement du sol se poursuive. Il s'agit en effet d'une
conséquence de la décision ainsi réformée.
L'émolument de décision mis par le SDT à la charge
des recourantes (ch. III de la décision attaquée) n'a pas à être modifié ou annulé,
car ces dernières n'ont pas pris de conclusions dans ce sens.
4.
Vu le sort du recours, il est renoncé à la perception d'un
émolument judiciaire.
Compte tenu de l'issue de la procédure, les
recourantes, représentées par un avocat, ont droit à des dépens, qui seront mis
à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et
du territoire,
Direction générale du territoire et du logement
(art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Le ch. II de la décision du Service du développement territorial du 22
novembre 2019 est réformé dans le sens suivant:
Il est constaté la légalité
du bâtiment n° ECA 2493 et des deux places de stationnement voisines de ce
bâtiment, sur la parcelle n° 3530 du registre foncier à Montreux, au regard des
dispositions du droit fédéral de l'aménagement du territoire; il est constaté
que le portail, la clôture et la haie, autour du jardin attenant au bâtiment n°
ECA 2493, sont des installations illicites mais tolérées.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer aux recourantes,
créancières solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de
Vaud, Département des institutions et du territoire.
Lausanne, le 22 mai 2020
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, qu'à l'Office fédéral du développement territorial et
à l'Office fédéral de l'agriculture.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.