vd_omni · AC.2008.0074 · 2009-03-27 · fr

Société EDIFICE NR SA/Municipalité de Montreux, GIOVANNA HOLDING SA | La municipalité ne peut pas en l'espèce refuser un permis de construire un bâtiment conforme à la règlementation actuelle et à la règlementation en cours d'adoption : - lors de sa décision, l'intention de la municipalité d'établir un plan de quartier n'était pas suffisamment concrétisée;- le projet de construction n'entrave pas le développement du quartier au point que l'intérêt public à un développement plus harmonieux ne l'emporte sur l'intérêt privé des propriétaires et constructeurs. Recours au TF pendant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.03.2009 AC.2008.0074

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 mars 2009
Composition
Mme Aleksandra Favrod,
présidente
;
M. François Gillard et M. Georges
Arthur Meylan, assesseurs
; M. Yann
Jaillet, greffier.
Recourante
Société EDIFICE NR
SA,
à Lausanne, représentée par Raymond DIDISHEIM,
avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de
Montreux,
représentée par Alain THEVENAZ, avocat
à Lausanne
.
Propriétaire
GIOVANNA HOLDING
SA,
à Clarens
.
Objet
Permis de construire
Recours Société EDIFICE NR SA c/
décision de la Municipalité de Montreux du 13 mars 2008
(refus d'autoriser la construction d'un immeuble résidentiel avec
parking enterré à la rue du Lac 120, 122 et 124, parcelle n° 1'107)
Vu les faits suivants
A.
Propriété de la société anonyme Giovanna
Holding, la parcelle n° 1'107 de la Commune de Montreux, d’une surface de 4'941
m
2
, est limitée à l’est par la parcelle n° 1'108 qui supporte des bâtiments
industriels, au nord par la parcelle n° 1'098 et une partie de la parcelle n°
1'202, lesquelles comportent des locatifs, à l’est par la parcelle n° 3'173 qui
accueille un bâtiment administratif et, au sud par la rue du Lac et la parcelle
n° 1'106 occupée entièrement par un atelier de menuiserie. La parcelle n°
1'107, classée en zone urbaine selon le règlement sur le plan d’affectation et
la police des constructions du 15 décembre 1972 (RPA), supporte trois bâtiments
occupés par l’entreprise Giovanna SA, soit ses ateliers, dépôts et bâtiment
administratif. Cette société est spécialisée dans les travaux de couverture, de
ferblanterie, d’installation sanitaire et de chauffage, ainsi que des travaux
dans le domaine de la construction.
B.
Promettant acquéreur de la parcelle n° 1'107, la
société anonyme Edifice NR a déposé le 13 février 2007 une demande de permis de
construire portant sur la démolition des bâtiments existants et la construction
de deux immeubles résidentiels avec parking enterré et places de parc
extérieures. Les deux bâtiments projetés, séparés l’un de l’autre par une
distance d’environ 20 mètres, se faisaient face, parallèlement à l’axe nord-est
/ sud-ouest. A eux deux, ils totalisaient une surface bâtie de 1'174 m
2
,
une surface brute utile des planchers de 7'618 m
2
, un coefficient
d’occupation du sol (COS) de 0.237 et un coefficient d’utilisation du sol (CUS)
de 1.542. Chaque bâtiment devait accueillir 31 appartements, de 2 à 5 pièces. Le
parking souterrain commun disposait de 67 places et 10 places non couvertes
étaient prévues à l’extérieur.
Ce projet n’a pas été mis à
l’enquête publique, la Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité)
et son Service de l’urbanisme ayant expliqué à la constructrice qu’ils
entendaient d’abord mettre en œuvre une étude directrice « afin d’assurer
une cohérence urbanistique de l’îlot s’étendant jusqu’en bordure de la rive
droite de la Baye de Clarens ».
C.
Du 20 avril au 21 mai 2007, la municipalité a
soumis à l’enquête publique une révision totale du plan général d’affectation –
territoire urbanisé (ci-après : nPGA) et de son règlement (ci-après :
nRPGA), ainsi qu’un addenda au plan directeur communal du 26 février 2001
relatif aux « éléments du patrimoine ». Selon le nPGA, la parcelle n°
1'107 serait colloquée en zone de forte densité.
D.
En fonction de cette nouvelle réglementation,
Edifice NR SA a déposé un nouveau projet qui a été soumis à l’enquête publique
du 18 décembre 2007 au 23 janvier 2008, sans soulever d’opposition.
Ce projet prévoit la construction d’un
bâtiment résidentiel, en forme de fer à cheval orienté au sud-ouest. Il offre
une surface bâtie de 1'298 m
2
, une surface brute utile des planchers
de 7'921 m
2
, un COS de 0.263 et un CUS de 1.6. 65 appartements de 3
à 6 pièces y trouveraient place. Le parking souterrain est prévu pour 75 places
de parc, 16 places non couvertes se trouvant à l’extérieur. Le bâtiment compte
sept étages, y compris le rez.
La Municipalité a, par communiqué
de presse du 20 novembre 2007, annoncé qu’elle s’opposait à ce projet, car elle
souhaitait planifier une urbanisation qui tienne mieux compte des espaces
publics et collectifs.
Par décision du 13 mars 2008, la
municipalité a refusé d’accorder le permis de construire sollicité afin de "réserver
le résultat de l’étude à entreprendre dont l’objectif est d’établir un concept
général d’urbanisme assurant un développement qualitatif et cohérent du
quartier". Elle a également mis en cause les aménagements extérieurs,
dénonçant une multitude de places de stationnement extérieures ceinturant les
bâtiments, une prolifération des boxes pour véhicules dans les corps des
bâtiments et une localisation des places de jeux contraire aux critères de
qualité de la réglementation communale. Elle dénonce enfin une exploitation
maximale des possibilités de construire sur la base de la clause d'esthétique.
E.
Edifice NR SA a recouru contre cette décision le
3 avril 2008, concluant à son annulation et à l’octroi du permis de construire
sollicité. En ce qui concerne les places de jeux, elle fait valoir que
l’emplacement choisi dans la cour intérieure est à l’écart de la circulation,
mais que son ensoleillement est moindre hors période estivale ; le second
emplacement, à proximité de la rue du Lac, est particulièrement bien ensoleillé
tout au long de l’année. Elle a produit un plan alternatif des aménagements
extérieurs où l’aire de jeux sud est, après modification de l’emplacement des
places de parc extérieures et de la voie d’accès au bâtiment, plus éloignée de
la rue du Lac. Elle affirme également que la réglementation communale permet le
paiement d’une contribution compensatoire si les espaces de jeux ne sont pas
réalisables à proximité et ne satisfont pas aux exigences de sécurité et
d’agrément. Elle conteste ensuite l’application de la clause d’esthétique et
d’intégration des constructions, le projet étant conforme à la densité voulue
par la nouvelle planification dans ce secteur. Elle ajoute enfin que ne sont
pas remplies les conditions permettant de refuser un projet de construction
conforme lorsqu’il compromet le développement futur d’un quartier ou, lorsqu'il
est contraire à un plan ou à un règlement envisagé mais non encore soumis à
enquête publique.
Dans sa réponse du 30 juin 2008, la
municipalité explique qu'elle a averti la recourante depuis août 2006 de son
intention de mettre en œuvre une planification ad hoc du secteur avant toute
nouvelle construction, qu’en date du 30 août 2007 elle a organisé une séance
publique pour exposer ses réflexions en matière de planification du secteur
situé entre la rue du Lac et la rive droite de la Baye de Clarens, que ce
secteur devait faire l’objet d’une étude d’aménagement et qu’aucune nouvelle
construction ne devrait être réalisée auparavant. Elle ajoute que les plans ne
sont pas assez précis pour permettre de vérifier la compatibilité des places de
jeux avec le nRPGA. Elle précise qu’esthétiquement,
"les constructions
sont massives (7 étages habitables), les volumes ne témoignent d’aucune
originalité et l’intégration dans le site ne semble avoir fait l’objet d’aucune
réflexion précise, le souci d’exploiter au maximum les possibilités constructives
semblant avoir constitué la préoccupation essentielle du promoteur"
.
Elle indique encore que le secteur dans lequel se situe la parcelle doit faire
l’objet d’une planification de détail dans le but d’y créer «
un espace
à vocation publique destiné à devenir lieu de référence à l’échelle du
quartier
». Plus précisément, elle envisage des liaisons piétonnes
internes, une implantation et un alignement des bâtiments conformes aux
principes amorcés le long de la rue du Lac. Elle relève que si le nPGA ne
réserve pas expressément la nécessité de réaliser une telle planification de
détail à cet endroit, la législation cantonale autorise l'autorité à entreprendre
une telle démarche lorsqu’elle le juge nécessaire et que, en l’occurrence,
cette volonté se fonde sur le plan directeur communal. Elle se réfère en
dernier lieu à un rapport du Bureau d’urbanisme Farra et Fazan Architectes relatif
au secteur concerné du 18 juin 2008 qui confirme sa vision urbanistique du site.
F.
Le tribunal de céans à procédé à une inspection
locale en présence des parties le 2 octobre 2008, dont le procès-verbal relate
notamment ce qui suit :
« Elle
[la cour]
constate que les immeubles locatifs proches de la parcelle n° 1'107
sont hétérogènes, tant par leur dimension, leur aspect esthétique, leur nombre
de niveaux que par leur implantation. La parcelle litigieuse est entièrement
occupée dans sa partie nord par les locaux de la société Giovanna SA. Située en
contre-haut, la parcelle voisine au nord n° 1'098, sur laquelle repose un
bâtiment d'affectation mixte de six niveaux, appartient à la société Giovanna
Holding SA. Elle permet d’accéder au bâtiment administratif de l'entreprise
Giovanna SA par une passerelle. Le long de la limite de propriété des parcelles
n
os
1'098 et 1'107, une sorte de corniche recouvre un passage entre
les locaux inférieurs de l'entreprise Giovanna SA et une halle de stockage
située au sous-sol de la parcelle n° 1'098. Selon le projet contesté, cette
corniche sera démontée et le passage qu’elle recouvre servira de chemin
d’accès. Les constructeurs pourraient, le cas échéant, construire un escalier à
l’angle sud-est de la parcelle n° 1'098 pour rejoindre la parcelle n° 1'107.
La cour de
céans et les parties se déplacent dans la salle de conférence de l’entreprise
Giovanna SA, où elles poursuivent l’audience.
Le plan
directeur communal de septembre 2000 ainsi qu’un extrait de l'addenda dénommé
"fiches éléments du patrimoine" sont versés au dossier.
Me
Thévenaz expose qu’aucun plan de quartier n’a été réalisé et que la
municipalité n’a pas prévu cette possibilité dans le cadre du nouveau PGA,
pensant réussir à imposer une vision globale aux propriétaires du quartier en
négociant. Le cas d’espèce l’a incitée à établir en juin 2008 une étude appelée
"Réflexion sur le secteur à haute densité de Clarens". Il ajoute
qu’une séance d’information a été fixée au 7 octobre prochain avec les
propriétaires des parcelles du quartier pour trouver un accord sur les
possibilités de construction. Il produit une copie des convocations auxdits
propriétaires. Il ajoute qu’une enquête complémentaire aura de toute façon lieu
pour corriger différents points.
M. Barraud
précise que l’objectif de la municipalité est de voir se réaliser des projets
conformes aux lignes directrices dégagées par l’étude précitée et, qu’en cas
d’unanimité des propriétaires concernés, il n’y aurait pas de mise à l’enquête
d’un plan de quartier. A défaut, la municipalité envisage d’établir un plan de
quartier, pour autant que le Conseil communal y soit favorable. Il ajoute que
vient se greffer à l’actuelle problématique, une étude pilote menée pour la
Confédération intitulée « Projet urbain Montreux: concepts détaillés »,
dont une copie est versée au dossier.
Me
Didisheim explique que le premier projet soumis à la municipalité était
conforme à la réglementation alors en vigueur mais ne correspondait pas aux
lignes directrices du futur PGA. Le second projet a été conçu pour répondre
également aux règles de ce dernier, ainsi qu’au schéma directeur sectoriel de
Clarens.
M. Hofer
signale que les délais liés à l’acceptation et la mise en vigueur d’un plan de
quartier ont des conséquences économiques pour l’entreprise Giovanna SA, dès
lors qu’elle a l’intention de déménager pour étendre ses activités et de vendre
la parcelle. Cette délocalisation pourrait avoir pour conséquence de laisser le
site actuel à l’abandon.
Il est
unanimement reconnu que le délai de l’art. 79 LATC a été prolongé et qu’il a
expiré le 21 mai 2008.
Selon Me
Didisheim, on ne peut pas opposer à un constructeur l’art. 77 LATC alors que
les délais de l’art. 79 LATC sont échus. De surcroît, les conditions de l’art.
77 LATC ne sont pas remplies, les intentions de la municipalité n’étant pas
suffisamment concrètes. A son avis, la cour de céans ne devrait pas tenir
compte des documents produits par la municipalité après la décision litigieuse.
Il fait valoir encore qu’obliger un projet à être conforme à trois
réglementations différentes (actuelle, nouveau PGA et une réflexion) est
contraire aux principes de la sécurité du droit et de la garantie de la
propriété.
Pour sa
part, Me Thévenaz admet que la décision de la municipalité est intervenue avant
le schéma directeur. Il relève toutefois que l’art. 67 LATC permet à la
municipalité d’établir en tout temps un plan de quartier. Il ajoute que des
démarches concrètes ont été présentées, telles que le rapport Fazan, la
convocation des propriétaires du quartier, et le projet pilote à l’attention de
la Confédération. En ce qui concerne la place de jeux, il indique que la
municipalité ne peut invoquer les nouvelles dispositions adoptées, mais
uniquement s’en inspirer. Enfin, l'esthétique du projet serait contraire au futur
plan de quartier. »
G.
Dans ses observations du 31 octobre 2008,
Edifice NR SA a notamment relevé que la municipalité avait admis en cours
d’audience que les dispositions relatives aux places de jeux n’avaient pas été
appliquées de manière très rigoureuses jusqu’ici et qu’elles le seraient
dorénavant en vertu du nRATC.
Dans ses déterminations du même
jour, la municipalité a expliqué qu’une rencontre a eu lieu le 7 octobre 2008
avec tous les propriétaires du secteur concerné, réunion qui n’a débouché sur aucun
accord, et qu’elle soumettra au début 2009 un plan partiel d’affectation ou un
plan de quartier. Elle a également indiqué que le chef du Service du
développement territorial (ci-après : le SDT) a accepté de prolonger le
délai pour présenter un tel plan, jusqu’au 13 mai 2009.
H.
Il a été statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art.
31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008), le recours a été
interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.
Il convient d’abord d’examiner si le projet est
réglementaire, soit s’il est conforme au RPA actuellement en vigueur, et également
au nRPGA relatif au plan général d’affection que la municipalité a soumis à
l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007 (RDAF 1992 p. 226). Il sera
ensuite examiné si la municipalité peut refuser de délivrer un permis de
construire en invoquant les art. 77 et suivants de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), au motif que le
projet compromet le développement futur du quartier qui, selon l’autorité
intimée, doit faire l’objet à l’avenir d’une réglementation particulière.
3.
Conformément à l’art. 90 RPA, la Municipalité
fixe, en tenant compte de la situation, de l’importance et de la destination
des constructions, la surface des places de jeux pour enfants et des espaces
verts à aménager aux abords des bâtiments, ceci en règle générale à raison de
10 m2 par logement (al. 1
er
). Dans la règle, les places de jeux sont
localisées à des endroits ensoleillés et à l’écart des nuisances de la
circulation (al. 2). Lorsqu’il est établi que l’aménagement des places de jeux
prescrites ne peut se faire dans les conditions de sécurité ou de salubrité
suffisantes, la municipalité peut autoriser un transfert de cette obligation
sur une parcelle voisine, sous réserve de l’inscription au Registre foncier
d’une servitude en faveur de la Commune lors de l’octroi du permis de
construire (al. 4). L’art. 53 nRPGA indique quant à lui que, lors de la
construction d’habitations collectives, des espaces de détente et de jeux
doivent être aménagés aux abords des bâtiments, en règle générale à raison de
10 m
2
minimum par logement. Leur situation doit être ensoleillée et
à l’écart du trafic (al. 1
er
). Si les espaces de jeux ne peuvent
être réalisés à proximité ou ne peuvent satisfaire aux exigences de sécurité et
d’agrément, une contribution compensatoire est versée selon les dispositions du
règlement communal sur les émoluments administratifs (al. 2).
La municipalité considère que les
deux emplacements choisis par la constructrice pour aménager des aires de jeux
sont inadéquats, soit en raison d’un manque d’ensoleillement, soit en raison de
la proximité de la rue du Lac. En ce qui concerne ce dernier point, vu la
variante proposée par la constructrice au cours de la présente procédure, ce
motif n'est plus pertinent, l'installation litigieuse de 217 m2 étant séparée
de la route du Lac par des places de parc extérieures. Au demeurant, de l’aveu
même de l’autorité intimée, l’art. 90 RPA n’a pas été appliqué jusque-là, si
bien qu’il ne peut être opposé à la recourante. Quant à l’aire de jeux placée
dans la cour, même en admettant qu’elle ne satisfait pas les conditions de la
nouvelle réglementation en raison de son ensoleillement moindre, rien n’empêche
le versement d’une contribution compensatoire. Dès lors, le permis de
construire ne peut être refusé en raison de l'emplacement des aires de jeux.
4.
a) La municipalité est compétente pour prendre
les mesures nécessaires en vue d’éviter l’enlaidissement du territoire
communal. Sont notamment interdits tous travaux ou installations (antennes,
etc.) qui seraient de nature à nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier,
d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments (art. 76 al. 1 et 2 RPA). Dans la
nouvelle réglementation, la clause d’esthétique est libellée à l'art. 45 de la
façon suivante :
« La
municipalité prend les mesures nécessaires pour éviter l’enlaidissement du
territoire communal.
Sont
interdits tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon
aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de bâtiments.
Un soin
particulier doit être apporté à la volumétrie et aux toitures en raison des
vues plongeantes depuis l’amont et de la vision depuis l’aval.
Pour des
raisons d’intégration dans le site, la municipalité peut imposer une autre
implantation ainsi que d’autres matériaux que ceux prévus par le constructeur.
Si les constructions projetées sont de nature à porter atteinte à la qualité
d’un site, elle peut exiger du constructeur l’étude d’une autre solution
offrant des possibilités d’utilisation comparables.
Les
constructions, parties de construction ou ouvrages mal intégrés ne peuvent être
modifiés que dans la mesure où leur défaut d’intégration est, soit supprimé,
soit, dans une large mesure, diminué. Dans la règle les éléments du recensement
architectural servent de base à l’application des présentes dispositions.
Les
dispositions de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des
sites sont réservées.»
b) Selon la jurisprudence du
Tribunal fédéral, il incombe au premier chef aux autorités municipales de
veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard
d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370, consid. 3, 115 Ia 363,
consid. 2 c; 115 Ia 114, consid. 3d; ATF 101 Ia 213, consid. 6a, RDAF 1987,
155; Droit vaudois de la construction, note 3 ad art. 86 LATC). Dans ce cadre,
l'autorité doit cependant prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide
pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF
115 Ia 114; 114 Ia 345 consid 4 b). Certes, un projet peut être interdit sur la
base de l'art. 86 LATC ou ses dérivés quand bien même il satisferait à toutes
les dispositions cantonales et communales en matière de construction.
Toutefois, lorsque la réglementation applicable prévoit que des constructions
d'un certain volume peuvent être édifiées, une interdiction de construire
fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés – par exemple en raison du contraste
formé par le volume du bâtiment projeté avec les constructions existantes - ne
peut se justifier que par un intérêt public prépondérant (ATF 101 Ia 223
consid. 6). Ceci implique que l’autorité motive sa décision en se fondant sur
des critères objectifs et systématiques - ainsi les dimensions, l’effet
urbanistique et le traitement architectural du projet -, l'utilisation des
possibilités de construire réglementaires devant apparaître déraisonnable et
irrationnelle (ATF M. c/ Ormont-Dessus, du 1er novembre 1989; ATF 115 Ia 114;
115 Ia 345; 114 Ia 345; ATF 101 Ia 213; Tribunal administratif, arrêts
AC.2004.0102 du 6 avril 2005, AC.1993.0125 du 2 mai 1994).
Dès lors que l'autorité municipale
dispose d'un large pouvoir d'appréciation, la Cour de droit administratif et
public observe une certaine retenue dans l'examen de la question de
l’esthétique, en ce sens qu'elle ne substitue pas sans autre son propre pouvoir
d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner
que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant
étroitement des circonstances locales (art. 36 let. a LJPA ; arrêts
AC.2004.0049 du 11 octobre 2004, AC.1993.0034 du 29 décembre 1993, AC.1992.0101
du 7 avril 1993). Ainsi, le tribunal s’assurera que la question de
l’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti a
été examinée sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière
que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe
que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément
admises (arrêts AC.1999.0228 du 18 juillet 2000; AC.1998.0166 du 20 avril 2001;
AC.1995.0268 du 1er mars 1996; AC.1993.0257 du 10 mai 1994; AC.1993.0240 du 19
avril 1994).
c) En l’espèce, l’autorité intimée
soutient que le projet litigieux est massif, que ses volumes ne témoignent
d’aucune originalité et que son intégration dans le site n’a fait l’objet
d’aucune réflexion précise. Elle ajoute également que la disposition des places
de parc autour des bâtiments ainsi que la présence de boxes à voitures au
rez-de-chaussée aggravent l’atteinte au site.
Les bâtiments en question ne font
certes pas montre d'une grande originalité, mais leur aspect et leur volume ne
sont pas tels qu’ils imposent d’emblée une appréciation négative. A cet égard,
la réglementation, tant nouvelle qu’actuelle, n’impose pas aux constructeurs de
faire preuve d’originalité dans leurs projets. Par ailleurs, le défaut
d’intégration au site n’est pas pertinent ; celui-ci ne dégage à ce propos
aucune harmonie, les bâtiments locatifs qui s’y trouvent étant implantés soit
le long de la rue des Vaudrès, soit parallèlement aux courbes de niveaux, soit
perpendiculairement à celles-ci. En outre,  ils n’ont aucune caractéristique
architecturale particulière ; leur aspect est hétérogène, tant par la
volumétrie, proche pour certains du bâtiment projeté, que par les couleurs ou
l’architecture. On ne saurait dès lors en conclure que le projet litigieux
compromettrait ce secteur qui ne forme pas un ensemble cohérent. Dans ces
circonstances, c’est à tort que l’autorité intimée a invoqué la clause
d’esthétique pour s’opposer au projet litigieux.
5.
L’art. 77 LATC aménage les conditions dans
lesquelles l’autorité communale (ou cantonale) peut être amenée, dans le cadre
d’un examen préjudiciel de la validité des dispositions d’affectation en
vigueur, à en bloquer l’application pour mettre en chantier une modification de
la planification existante (arrêt AC.1996.0128 du 9 octobre 1996 consid. 2a, in
fine). Il s’agit d’une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la
réalisation d‘un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière (pour une analyse plus détaillée de
l’art. 77 LATC, voir RDAF 1996 p. 476). Lorsque la réalisation d'un projet réglementaire
risque d'entraver le développement futur d'un quartier, l'autorité communale ne
peut pas renoncer à appliquer l'art. 77 LATC (
ATF
1C_90/2007 consid. 3 du 9 janvier 2008)
. Comme
d’autres restrictions au droit de propriété, une telle mesure doit reposer sur l’intérêt
public et respecter le principe de la proportionnalité. Sa mise en œuvre doit
par conséquent se concilier avec le principe de la stabilité des plans, qui est
un aspect du principe plus général de la sécurité du droit et qui doit
permettre au propriétaire foncier, comme aux autorités chargées de mettre en
œuvre la planification, de compter sur la pérennité des plans d’affectation
(ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 198; 120 I a 227 consid. 2b p. 232). Dès lors,
pour répondre à l’intérêt public, l’application de l’art. 77 LATC suppose que
les circonstances se soient sensiblement modifiées depuis l’adoption de la
planification en vigueur pour qu’une adaptation de celle-ci apparaisse
nécessaire, conformément à l’art. 21 al. 2 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement
du territoire (LAT; RS 700 ; voir arrêt
AC.2002.0251
consid. 3
du 3 novembre 2004
)
. L’art. 21 al. 2 LAT permet l'adaptation
des plans à l’évolution des circonstances de fait ou de la situation juridique.
Par modification de la situation juridique, il faut entendre non seulement la
modification des textes législatifs mais aussi, par exemple, celle du plan
directeur cantonal. Quant à l’évolution des circonstances de fait, elle peut
consister en une modification de données purement factuelles du type
modifications topographiques, mouvements démographiques, développement
économique, mode de vie, ou encore situation financière des collectivités
(Manuel Bianchi, La révision du plan d’affectation communal, thèse Lausanne
1990, p. 135 et ss, citant l’Office fédéral de l’aménagement du
territoire
[OFAT];
AC.2006.0253
du 26 juillet 2007).
b) La municipalité se réfère à une
étude sur le secteur dans lequel se situe la parcelle litigieuse, qui
imposerait l’application de l’art. 77 LATC. Pour justifier l’application de
cette disposition, l’intention de réviser la réglementation en vigueur doit
avoir fait l’objet d’un début de concrétisation et reposer sur des motifs
objectifs ; il faut que l’autorité compétente ait procédé au moins à
quelques études préliminaires mettant en évidence les problèmes d’affectation
et les solutions envisageables pour les résoudre (voir arrêts AC.2003.0256 du 7
septembre 2004 consid. 9a ; AC.1996.0128 du 9 octobre 1996 consid. 2b). Il
est établi que la municipalité a fait savoir à la constructrice depuis août
2006 qu’elle entendait réaliser une planification ad hoc pour les lieux, afin
d’en assurer la cohérence urbanistique. C’est en invoquant d’ailleurs ce motif
qu’elle avait poussé la recourante à renoncer à son premier projet de construction.
Presque une année plus tard durant laquelle quelques courriers de la
municipalité confirmaient cette volonté, aucune démarche n’a véritablement
été entreprise en ce qui concerne le secteur en question. Dans la décision
attaquée, l'autorité intimée indique d'ailleurs que son refus tend à
"réserver
le résultat de l'étude à entreprendre"
, admettant ainsi que rien
n'avait encore concrètement débuté. Le « Projet urbain Montreux :
concept détaillé à l’intention de la Confédération mentionne au demeurant que
cette étude urbanistique a été confiée par les autorités communales au bureau
Farra & Fazan « suite à une demande de permis de construire et voyant
là une opportunité de redresser la situation dans un quartier peu
valorisé » (p. 25). En outre, un nouveau plan général d’affectation était
en phase d’élaboration qui place ce secteur en zone de forte densité, alors que
son classement en zone spéciale à régler par un plan de quartier ou un
plan partiel d’affectation aurait été parfaitement réalisable. Le choix de
l’autorité intimée consistant à obtenir l’accord des propriétaires concernés
pour éviter d’établir un plan surprend par son optimisme, dès lors que son
projet implique des restrictions importantes au droit de la propriété, des
démolitions et des constructions à cheval sur des parcelles appartenant à des
propriétaires différents. En définitive, ce n’est qu’à partir du moment où le
présent recours a été déposé que la municipalité a véritablement entrepris des
démarches concrètes pour une planification plus détaillée du secteur en
question. Or, au moment où l’autorité intimée a statué, il ne pouvait être fait
application de l’art. 77 LATC au motif qu’une procédure de révision était
pendante.
c) Indépendamment de l’existence
d’une telle procédure, l’article précité doit également être mis en œuvre
lorsque la réalisation d’un projet réglementaire risque d’entraver le
développement futur d’un quartier. A cet égard, les arguments de l’autorité
intimée pour justifier sa position ne sont pas convaincants. Elle se borne à
indiquer vouloir consacrer ce quartier à
"un espace à vocation
publique, destiné à devenir lieu de référence à l’échelle du quartier"
.
Selon le rapport du bureau d’urbanisme mandaté par l’autorité intimée appelé
« Réflexion sur le secteur à haute densité de Clarens » du 18 juin
2008, le concept recherché, soit une homogénéisation du bâti, des rapports
transversaux entre l’amont et l’aval (vue, perméabilité) et la création de
vides généreux et structurants pour des espaces publics végétalisés, nécessite
l’orientation de bâtiments perpendiculaires à la pente. Or, au vu de
l’implantation des bâtiments locatifs figurant dans les hauts du site en
question, qui ne présentent aucune homogénéité tant par l’alignement que par la
taille, et qui ne sont pas destinés à une prochaine démolition, l’intérêt
public à imposer une orientation nouvelle des immeubles sur les parcelles 1106,
1107 et 1108 et de bloquer tout projet de construction jusqu’à l’adoption d’un
plan paraît faible. Le cas d’espèce est très différent de celui examiné par le
Tribunal fédéral dans l’arrêt 1C_90/2007 du 9 janvier 2008. Il s’agissait
d’imposer une planification spéciale et un remaniement parcellaire tendant à
éviter que des parcelles entières, pourtant classées en zone constructible, ne
demeurent inconstructibles de fait, en raison de l’implantation du projet de
construction voisin controversé. La situation examinée par le Tribunal fédéral
présentant des impossibilités de bâtir manifestes sur des parcelles censément
constructibles, il a été considéré que le développement du quartier était
compromis. Or, en l’espèce, le projet litigieux ne fait pas figure d’exception
au sein du site. Il rend certes difficile la création d’autant de
« pénétrantes visuelles » et d’espaces publics structurés
perpendiculairement à la rue du Lac  que prévues dans l’étude de juin 2008 (cf.
pp. 12-15 du rapport des urbanistes Farra&Fazan Architectes), mais il n’empêche
pas d’en créer. Ainsi, même si cette étude est intéressante et que sa
concrétisation permettrait de mieux aménager dans le milieu bâti des aires de
verdure et des espaces plantés d’arbres au sens de l’art. 3 al. 2 let. e LAT,
on ne saurait considérer que l’intérêt public à un développement plus
harmonieux ne l’emporte sur l’intérêt privé des constructeurs et des propriétaires,
dès lors que leur projet n’empêche pas que les buts de l’art. 3 al. 2 let. e
LAT soient atteints. En conséquence, le projet litigieux n’entrave pas le
développement du quartier au sens de l’art. 77 al. 1
er
LATC et c’est
à tort que l’autorité intimée a justifié sa décision par l’application de
l’art. 77 LATC.
6.
Vu les considérants qui précèdent, le recours
doit être admis et la décision de la municipalité annulée, aux frais de la
Commune de Montreux (cf. art. 49 et 52 al. 1 a contrario de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative entrée en vigueur le 1
er
janvier 2009 [LPA-VD; RSV 173.36], selon la règle d'application générale de
l'art. 23 LPA-VD et la disposition transitoire de l'art. 117 al. 1 LPA-VD;
voir aussi l'art. 99 LPA-VD renvoyant notamment à l'art. 91 LPA-VD). Assistée
d’un mandataire professionnel et obtenant gain de cause, la recourante a droit
à des dépens à la charge de l’autorité intimée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 13
mars 2008 est annulée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV.
La Commune de Montreux versera à Edifice NR SA
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 27 mars 2009
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours
suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.