vd_omni · AC.2017.0326 · 2018-01-17 · fr

Département du territoire et de l’environnement (DTE)/Municipalité de Bussy-Chardonney, A.________, B.________, C.________ et D.________ | Admission du recours du DTE et réforme de la décision communale en ce sens que le permis de construire est refusé. Dans la mesure où le SDT s'est opposé au projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête publique puis l'adoption d'une zone réservée, la municipalité ne pouvait pas délivrer le permis de construire sollicité. L'art. 77 al. 1 LATC ne laisse aucune marge de manoeuvre à la municipalité en cas d'opposition du département cantonal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.01.2018 AC.2017.0326

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 janvier 2018
Composition
M. André Jomini,
président
; MM. Claude Bonnard et Jacques
Haymoz, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
Département
du territoire et de l’environnement
,
à
Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bussy-Chardonney,
représentée Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Constructrice
A._______
à ********
Propriétaires
1.
B._______
à ********
2.
C._______
à ********
3.
D._______
à ********
Objet
permis de construire
Recours du Département du territoire et de l’environnement
(DTE) c/ décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 21 août 2017, levant
l'opposition du SDT et accordant le permis de construire pour la
transformation d'une habitation et d'un rural ainsi que la construction d'un
bâtiment de logements sur les parcelles n° 202, propriété de B._______, et n°
204, propriété de D.________ et C._______, promise-vendue à A._______ (CAMAC
169066)
Vu les faits suivants:
A.
D._______ et C._______ sont copropriétaires de la parcelle n° 204 du
registre foncier, sur le territoire de la commune de Bussy-Chardonney. Ce
bien-fonds a une surface totale de 27'620 m
2
. Il est classé en
partie dans la zone village du plan général d'affectation de la commune (plan
d'affectation du sol de la localité) entré en vigueur le 5 octobre 2012. Les
deux copropriétaires ont promis de vendre cette parcelle à la société A._______.
B._______ est propriétaire de la parcelle adjacente
n° 202, d'une surface totale de 2'876 m
2
, classée entièrement en
zone village.
B.
Les propriétaires des parcelles n° 204 et n° 202 ont déposé ensemble,
avec le promettant-acquéreur de la parcelle n° 204, une demande de permis de
construire pour un projet intitulé "
transformation d'une habitation et
d'un rural, construction nouvelle d'un bâtiment de logements, création de
places de parc couvertes et non couvertes, reconstruction d'une partie du rural
n° 110 ECA
". Les constructions sont prévues sur la parcelle n° 204,
dans la partie classée en zone village. Le bâtiment agricole n° 110 se trouve
sur la parcelle n° 202.
Le dossier a été mis à l'enquête publique du 6 mai
au 4 juin 2017. Le Service du développement territorial a formé opposition le 1
er
juin 2017, en indiquant agir par délégation de compétence du Conseil d'Etat. Il
a invoqué, comme fondement légal, les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).
C.
Par une décision rendue le 21 août 2017, la Municipalité de
Bussy-Chardonney (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition et accordé l'autorisation
requise.  Un permis de construire, sur la formule officielle, a été établi le
28 août 2017. Les autorisations cantonales spéciales nécessaires avaient été
délivrées auparavant, comme cela ressort de la synthèse CAMAC n° 169066 du 19
juillet 2017.
D.
Agissant le 22 septembre 2017 par la voie du recours de droit administratif,
le Département du territoire et de l'environnement demande à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la
municipalité du 21 août 2017 en ce sens que l'opposition formée le 1
er
juin 2017 par le Service du développement territorial est admise et que le
permis de construire n'est pas délivré. A titre subsidiaire, il conclut à
l'annulation de la décision municipale et du permis de construire.
Dans sa réponse du 21 décembre 2017, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Les propriétaires des deux parcelles concernées
n'ont pas déposé de réponse dans le délai fixé. La société A._______ a obtenu,
à sa demande, une prolongation du délai de réponse mais elle ne s'est en
définitive pas déterminée sur le recours.
E.
Le Service du développement territorial a mis à l'enquête publique, du 1
er
au 30 septembre 2017, un projet de plan créant une zone réservée cantonale sur
les parcelles n° 202 et n° 204. La parcelle n° 202 est comprise entièrement
dans le périmètre de cette zone réservée; sur la parcelle n° 204, seule la
partie classée en zone village (3'374 m
2
) est incluse dans le
périmètre. Cette zone réservée vise à rendre provisoirement inconstructibles
les terrains compris dans son périmètre (art. 1 du règlement de la zone
réservée cantonale). D'après le "Rapport d'aménagement (selon article 47
OAT)" établi par le Service du développement territorial,
"l'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de
rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la
municipalité de Bussy-Chardonney à engager la révision de son PGA", parce
que la commune "dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée" (p. 4).
Ce rapport ajoute ce qui suit:
"La modification du 15 juin 2012 de la LAT, entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, vise notamment à lutter contre le mitage du
territoire, l'étalement urbain. La zone à bâtir doit être dimensionnée pour les
besoins à quinze ans et, selon l'article 15, alinéa 2, LAT, les zones à bâtir
excédentaires doivent être réduites. La zone d'habitation et mixte est
notamment visée par cette disposition légale.
La mesure A11 contenue dans la 4
e
adaptation du
PDCn établit les conditions dans lesquelles les communes doivent dimensionner
leurs zones à bâtir pour se conformer à la révision de la LAT.
Selon le bilan des réserves en zone à bâtir (zone
d'habitation et zone mixte) de la Commune de Bussy-Chardonney, la capacité
d'accueil de la population de la Commune de Bussy-Chardonney, découlant de ses
réserves de terrains à bâtir, est trop importante.
La Commune de Bussy-Chardonney est surdimensionnée au regard
de ses réserves en zone à bâtir."
Il ressort en substance d'un document intitulé
"Bilan des réserves à bâtir", établi par la municipalité en janvier
2015, et d'un document du Service du développement territorial du 25 août 2017,
intitulé "Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir
(d'habitation et mixte)", que les données chiffrées suivantes sont prises
en considération par l'administration cantonale: la capacité d'accueil de la
commune est actuellement de 191 habitants, soit 146 habitants en fonction des
réserves de terrain disponibles et 45 habitants en fonction du potentiel de
densification des terrains déjà bâtis. En vertu de la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn), avec une population actuelle de 377 habitants (fin 2015), le
potentiel d'accueil de la commune est de 59 habitants à l'horizon 2036. La
surcapacité d'accueil est donc de 132 habitants.
Considérant en droit:
1.
La décision d'une municipalité accordant un permis de construire (cf.
art. 103 et 104 LATC) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le Département du
territoire et de l'environnement, qui est en charge de l'aménagement du
territoire (art. 10 LATC), a qualité pour recourir (art. 104a LATC en relation
avec l'art. 75 let. b LPA-VD). Le recours a été formé en temps utile (art. 95
LPA-VD) et il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le Département cantonal dénonce en particulier une violation par la
municipalité de l'art. 77 al. 1 LATC.
Cette disposition, sous le titre "Plans et
règlements en voie d'élaboration", est ainsi libellée:
"Le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou
lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les
mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de
construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une
zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité
communale."
Cette règle constitue la base de l'effet anticipé
négatif d'un projet de plan d'affectation, avant la mise à l'enquête publique
de ce projet. En l'espèce, le plan envisagé, pour les terrains litigieux, est
un plan cantonal instituant une zone réservée. L'intention du Département
cantonal, par son Service du développement territorial, de prévoir une telle
mesure de planification n'est pas douteuse en l'état, puisque la zone réservée
a été mise à l'enquête publique deux mois après l'opposition, et une dizaine de
jours après la décision attaquée. La jurisprudence admet au demeurant qu'un
refus de permis de construire puisse être prononcé sur la base de l'art. 77 al.
1 LATC – ce qui s'apparente à une mesure provisionnelle devant empêcher que la
réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière – quand la procédure de planification
envisagée tend à l'instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC
(cf. arrêt AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3b/aa et les références). Dans
le cas particulier, il ressort du dossier que le Service du développement
territorial se fonde sur des analyses chiffrées des réserves de terrains à
bâtir et des options de développement de la commune, qui ne sont pas, en tant
que telles, contestées dans la réponse de la municipalité. Il n'appartient pas à
la Cour de céans d'examiner, à ce stade, si l'adoption de cette zone réservée
cantonale est justifiée; la procédure d'établissement de cette mesure de
planification n'est en effet, d'après le dossier, pas encore achevée et les
intéressés, y compris la municipalité, conservent la possibilité de la
contester, le cas échéant par un recours contre l'adoption de ce plan
d'affectation cantonal.
Dans le présent litige, il convient uniquement de
déterminer si la municipalité pouvait passer outre l'opposition du Service du
développement territorial (au nom du Conseil d'Etat). Dans la décision
attaquée, la municipalité invoque deux motifs: les propriétaires concernés ont
déposé, depuis de nombreuses années, des projets de constructions et de
transformations qui n'ont jamais pu se réaliser, à la suite d'interventions de
divers services cantonaux; le projet permet de maintenir un bâtiment faisant
partie intégrante du village et de "fermer la ceinture villageoise côté
ouest".
Ces motifs, qui se fondent sur la qualité architecturale
du projet, ne sont cependant pas pertinents car l'opposition du département,
selon les 2
e
et 3
e
phrases de l'art. 77 al. 1 LATC (en
l'occurrence: l'opposition du Conseil d'Etat, qui pouvait agir à la place du
DTE) ne laisse aucune marge d'appréciation à la municipalité quand on se trouve
dans un cas d'application de cet "effet anticipé négatif" d'un projet
de plan. La dernière phrase de l'art. 77 al. 1 LATC précise que la décision de
l'autorité cantonale (c'est-à-dire sa décision de former opposition) "lie
l'autorité communale". La jurisprudence retient donc que la municipalité
ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé au
projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête publique
puis l'adoption d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité doit
rendre une décision de refus de permis de construire (art. 114 al. 1 LATC), le
requérant pouvant renouveler sa demande de permis si les délais fixés par
l'art. 77 LATC pour l'avancement de la procédure d'établissement de la zone
réservée ne sont pas respectés par l'autorité cantonale (cf. arrêt AC.2017.0071
du 15 août 2017, consid. 3b/aa; cf. aussi arrêt AC.2016.0326 du 2 octobre 2017
consid. 1b).
Le Département cantonal est donc fondé à se plaindre
d'une violation de l'art. 77 al. 1 LATC.
3.
La municipalité invoque en vain, dans sa réponse, l'égalité de
traitement en s'interrogeant à propos des critères appliqués par le Département
cantonal pour former opposition à des projets de construction et en laissant
entendre qu'il n'y aurait pas d'oppositions dans certaines communes où les
réserves de zones à bâtir "sont vraisemblablement surdimensionnées".
La municipalité ne précise pas ses allégations mais elle demande à la Cour de
céans d'effectuer en quelque sorte une enquête sur ce point – pour déterminer
le nombre de demandes de permis de construire et d'autorisations préalables
d'implantation dans toutes les communes concernées du canton, le nombre
d'oppositions du SDT et le nombre de projets de zone réservée cantonale. Ces
renseignements ne sont pas pertinents pour le sort du présent recours. Les
mesures prises par l'autorité cantonale de planification dans d'autres
situations, qui ne sont pas directement comparables (en ce qui concerne la position
des terrains par rapport au centre de la localité, l'importance des réserves de
zones à bâtir, etc.), ne seraient pas propres à justifier une exception à la
règle de l'art. 77 al. 1 LATC, s'agissant de la portée de l'opposition du
département à un projet concret de construction.
4.
Il s'ensuit que le recours du département cantonal doit être admis et que
la décision municipale doit être réformée dans le sens d'une admission de
l'opposition et du refus du permis de construire.
Il ne se justifie dès lors pas d'examiner si l'autre
disposition légale invoquée par le Département cantonal – à savoir l'art. 134
al. 1 LATC, qui fait partie des dispositions transitoires de la loi adoptée le
4 décembre 1985 – entre également en considération.
5.
Un émolument judiciaire réduit, vu les circonstances de la cause, doit
être mis à la charge de la société constructrice. Elle n'a certes pas pris de
conclusions formelles mais elle a tout de même participé à la procédure, en
demandant un délai "pour une réflexion sur la suite à donner à cette
affaire". Cela étant, elle n'a pas renoncé à son projet de construction,
voulant implicitement que la décision attaquée soit confirmée. A cause de
l'annulation du permis de construire, elle n'obtient pas ce qu'elle avait
demandé dans la procédure administrative (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas
lieu d'allouer des dépens à l'administration cantonale (cf. art. 55 al. 3
LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 21 août 2017 est
réformée en ce sens que l'opposition du Service du développement territorial
est admise et que le permis de construire est refusé.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la constructrice A._______.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 janvier 2018
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.