vd_omni · AC.2009.0178 · 2010-06-14 · fr

ROSSIER, COLLET/Service du développement territorial, Municipalité de Noville | Confirmation d'un ordre de remise en état s'agissant d'un hangar agricole affecté à une activité de jardinier-paysagiste incluant un atelier de menuiserie-scierie, ainsi que diverses constructions et installations sur la parcelle en relation avec cette activité. A supposer que le délai de péremption de 30 ans pour exiger la remise en état soit applicable à la zone agricole (question laissée ouverte), ce délai n'est pas atteint en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.06.2010 AC.2009.0178

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 juin 2010
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
;
M. François Despland et Mme
Silvia Uehlinger, assesseurs
; Mme Marylène
Rouiller, greffière.
Recourants
1.
Christian ROSSIER,
à Rennaz, représenté par Me Eric Ramel, avocat, à Lausanne,
2.
Emile COLLET,
à Glion, représenté par Me Marc-Etienne Favre, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par Me Edmond
de Braun, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de
Noville,
Objet
Remise en état
Recours Christian ROSSIER, Emile COLLET
c/ décision du Service du développement territorial du 23 juin 2009 (ordre de
remise en état de travaux illicites sur la parcelle no 637 de la Commune de
Noville au lieu-dit "Le Châtelet")
Vu les faits suivants
A.
Christian Rossier, exploitant agricole, est
propriétaire de plusieurs parcelles notamment à Noville, dont la parcelle n°
637, sise sur la route de Châtelet. Il a acquis cette parcelle de son père,
Michel Rossier, en 2007. D'une surface de 22'698 m
2
, elle comporte un bâtiment agricole de 135 m
2
, n° ECA 345, et une surface de
pré-champ de 22'563 m
2
. Elle est sise en zone agricole, selon le Plan des zones de la
commune de Noville, approuvé par le Conseil d'Etat le 14 mai 1982.
A une date indéterminée, deux
abris-tunnels ont été érigés sur la parcelle n° 637. Par lettre du 6 avril
2001, la Municipalité de Noville (ci-après la "municipalité") a
informé le précédent propriétaire, Michel Rossier, de la nécessité de
régulariser ces constructions soumises à autorisation, en l'invitant à déposer
un dossier en vue d'une mise à l'enquête. Michel Rossier a déposé une demande
de permis de construire par l'intermédiaire du géomètre Philippe Grobéty, le 31
mai 2001. Pour des raisons inexpliquées, cette demande n'a toutefois jamais
fait l'objet d'une mise à l'enquête publique, malgré une relance du géomètre,
le 27 février 2002.
Le bâtiment n° ECA 345 est un
hangar agricole, anciennement un hangar à tabac. Il est loué depuis les années
1980 à Emile Collet, jardinier-paysagiste, qui l'utilise pour ses activités
professionnelles.
Le 14 avril 2008, Nicolas Vauthier
s'est plaint au Service du développement territorial (SDT) qu'une partie de la
parcelle n° 637, notamment le hangar, serait utilisée à des fins non agricoles,
source de nuisances pour le voisinage. La parcelle serait par ailleurs utilisée
à des fins de stockage de matériaux, l'entreposage de caravanes et de bureau de
chantier; ce dernier serait également utilisé comme logement. Enfin, cette
activité engendrerait un trafic automobile sur une route inadaptée à un tel
trafic et un stationnement régulier de véhicules contraire à la destination
agricole de la parcelle.
Par lettre du 22 mai 2008, le SDT a
informé Christian Rossier de la plainte précitée, constatant que divers aménagements
et dépôts avaient été réalisés sur la parcelle sans lien avec l'agriculture.
Quant à l'usage du hangar à des fins industrielles, voire immobilières, le SDT
a indiqué ne pas contenir d'informations à ce sujet dans ses archives. Envisageant
de prononcer l'évacuation pure et simple des éléments illicites constatés,
ainsi que d'ordonner la cessation de toute activité non-conforme à la zone
agricole, le SDT a préalablement invité Christian Rossier à se déterminer à ce
sujet.
Christian Rossier a répondu le 4
juin 2008 en précisant ce qui suit:
"Suite à votre courrier du 22/05/08, je
vous informe que le dit hangar a été loué à mon oncle Monsieur Collet E. par
mon père depuis plus de 25 ans et que celui-ci est horticulteur paysagiste.
-
En ce qui concerne les deux tunnels, ils ont été
mis à l'enquête en 2001 après une demande Expresse de la commune de Noville.
-
Pour l'atelier de menuiserie, je vous signale
que mon oncle possède quelques petites machines portatives pour son travail de
paysagiste.
-
Pour la tuyauterie, ce sont mes tuyaux
d'irrigation entreposés dans des cadres métalliques, ils servent à l'arrosage
des cultures.
-
Par contre en ce qui concerne les palplanches,
je ne sais pas ou Mr Vauthier en a vu car il n'y en a pas d'entreposés.
-
Le soi disant bureau et logement de fortune, ce
n'est qu'un container sur une remorque à 4 roues qui sert de bureau et
déplaçable en tout temps.
-
Le dépôt de bois ce n'est que du bois de chauffage
qui est pour moitié ma propriété l'autre moitié à mon oncle.
Par ce courrier, je vous informe que nous
avons eu une entrevue avec le Syndic de Noville Monsieur Karlen et que tout ce
qui n'était pas conforme à la Loi a été déplacé ou enlevé (matériaux de
constructions, bureau).
[…]"
Le SDT a procédé à une vision sur
place le 18 février 2009, en présence des intéressés et des représentants de la
municipalité. Le 25 février 2009, il a fait part à Christian Rossier des
constatations faites à cette occasion:
"[…]
Les deux abris-tunnels aménagés en élévation
Est de l'ancienne halle à tabac ECA n° 345 sont utilisés à des fins agricoles
(entreposage de machines agricoles). En revanche, nous ne trouvons aucune trace
de la mise à l'enquête de 2001 que vous évoquez, ni dans nos archives ni auprès
de la CAMAC. La Municipalité de Noville parle au contraire d'une mise à
l'enquête de régularisation, laquelle aurait lieu prochainement.
A la demande de l'autorité communale, vous
avez regroupé votre matériel agricole (charrue, tuyaux d'irrigation des
cultures, remorques, palettes) au nord-est de la parcelle n° 367.
Depuis 1980, votre père M. Michel Rossier
loue le bâtiment ECA n° 345 à son beau-frère M. Emile Collet,
horticulteur-paysagiste domicilié sur la Commune de Montreux (Glion).
Sans qu'aucune demande formelle n'ait été
adressée aux autorités communales et cantonales, M. Collet utilise ainsi ledit
bâtiment et ses abords directs aux fins suivantes: entreposage à l'extérieur de
sacs de compost, d'outils divers liés à son entreprise de paysagisme, d'une
scie à ciment, de compost de fumier de cheval, de dalles diverses, de bois pour
la fabrication de meubles de jardin et de pergolas, bâches, échelles, bacs,
palettes, machine de chantier jaune (compresseur ou génératrice), etc.; travaux
liés de près ou de loin au paysagisme (fabrication de tables de jardin
rustiques à l'intérieur, sciage de dalles et de pavés à l'extérieur),
stationnement de véhicules y relatifs.
Une roulotte et bureau de chantier ont été
aménagés à proximité dudit bâtiment, ceci sans aucune autorisation cantonale.
Toujours sans autorisations cantonales, une
remise à compost a été édifiée en élévation sud vers 1989.
La même remarque s'applique à deux locaux
aménagés dans les volumes du bâtiment ECA n° 345: atelier avec établi vers
1989, et petite menuiserie vers 2005. Le reste de ce rural est utilisé pour du
dépôt de matériaux non agricoles (tuiles, planches, poutres, troncs débités en
rondelles, barque, outils divers, etc.).
Du bois de chauffage destiné à l'usage de
votre sœur est entreposé au nord-est de la parcelle n° 367.
[…]"
Avant de prendre une décision
formelle à ce sujet, la SDT a imparti un délai à Christian Rossier et à Emile
Collet pour confirmer ces constatations.
Sous la plume de son conseil,
Christian Rossier a répondu le 30 avril 2009 en se déterminant sur les
différents points précités. S'agissant des abris-tunnels, il a expliqué qu'au
vu de leur affectation agricole répondant à une nécessité vu l'importance de
son entreprise agricole, ils pouvaient faire l'objet d'une régularisation.
Quant au matériel déposé sur la parcelle, il s'agit d'outils agricoles
indispensables à l'exploitation, à l'exception des deux tas de bois de
chauffage servant à l'usage personnel de Christian Rossier. Les tuyaux
d'irrigation servent également à l'exploitation agricole. La présence du
locataire Collet remonte, selon Christian Rossier, à près de trente ans. Le
bâtiment utilisé par celui-ci sert pour déposer le matériel nécessaire à son
activité horticole et pour y cultiver d'anciennes variétés de pommes de terre.
Le bâtiment serait ainsi affecté, pour partie, à un usage agricole. Au vu de la
longue tolérance des activités de celui-ci, la question de la péremption du
droit d'exiger la remise en état se pose. Enfin, s'agissant de la roulotte de
chantier utilisé par M. Collet pour des chantiers, elle serait simplement
stationnée à côté du bâtiment lorsqu'il ne l'utilise pas.
B.
Par décision du 23 juin 2009 adressée à
Christian Rossier, avec copie à Emile Collet, le SDT a précisé les constations
précédentes comme suit:
"[…]
Exploitant agricole (maraîchage), vous êtes
propriétaire de la parcelle n° 637 depuis le 11 octobre 2007. Avant cette date,
le bien-fonds appartenait à votre père, M. Michel Rossier, depuis le 7
septembre 1977.
L'ancien hangar à tabac ECA n° 345 existant
au droit du bien-fonds a été construit en 1955 selon l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA).
Les deux abris tunnels aménagés sans droit
en élévation Est du bâtiment ECA n° 345 sont utilisés à des fins agricoles
(entreposage de machines agricoles), sur une emprise totale de plus de 450 m
2
.
Le dossier d'enquête publique lié à leur régularisation est toujours en attente
depuis 2001.
A la demande de l'autorité communale, vous
avez regroupé votre matériel agricole (charrue, tuyaux d'irrigation des
cultures, remorques, palettes) au nord-est de la parcelle n° 367.
Depuis 1980, votre père M. Michel Rossier
loue le bâtiment ECA n° 345 à son beau-frère M. Emile Collet,
horticulteur-paysagiste domicilié sur la Commune de Montreux (Glion).
Sans qu'aucune demande formelle n'ait été
adressée aux autorités communales et cantonales, M. Collet utilise ainsi ledit
bâtiment et ses abords directs aux fins suivantes:
-
entreposage à l'extérieur de sacs de compost,
d'outils divers liés à son entreprise de paysagisme, d'une scie à ciment, de compost
de fumier de cheval, de dalles diverses, de bois pour la fabrication de meubles
de jardin et de pergolas, bâches, échelles, bacs, palettes, machine de chantier
jaune (compresseur ou génératrice), etc.;
-
travaux liés de près ou de loin au paysagisme
(fabrication de tables de jardin rustiques à l'intérieur, sciage de dalles et
de pavés à l'extérieur);
-
stationnement de véhicules y relatifs.
Ce n'est pourtant que récemment que le SDT a
pris connaissance de ces éléments, sur la base de la lettre du propriétaire
voisin M. Vautier datée du 14 avril 2008.
Une roulotte et un bureau de chantier ont
été aménagés à proximité dudit bâtiment, ceci sans aucune autorisation
cantonale. Toujours sans autorisations cantonales, une remise à compost a été
édifiée en élévation sud vers 1989.
Il en va de même pour deux locaux aménagés
dans les volumes du bâtiment ECA n° 345: atelier avec établi vers 1989, et
petite menuiserie vers 2005. Le reste de ce rural est utilisé pour du dépôt de
matériaux non agricoles (tuiles, planches, poutres, troncs débités en rondelles,
barque, outils divers, etc.).
Du bois de chauffage destiné à votre usage
privé est entreposé au nord-est de la parcelle n° 637.
[…]
Sur la base de ces constatations,
le SDT a ordonné les mesures suivantes:
" 1. Evacuation de l'ensemble des
dépôts, installations, machines, outillages, constructions et matériaux à
l'usage de M. Collet.
2. Remise en état de l'intérieur hangar ECA
n° 345 tel qu'il était avant 1980, notamment par la démolition et l'évacuation
de la scierie et de l'atelier.
3. Mise à l'enquête publique des
abris-tunnels, assortie des éléments suivants: projet lié à la réaffectation du
hangar ECA n° 345 pour du stockage agricole; bilan des besoins en bois (stères)
de feu liés à votre domaine, dépôt de bois dimensionné en conséquence, contre
le bâtiment ou, au mieux, dans ses volumes.
4. A défaut de mise à l'enquête conformément
au ch. 3, suppression des abris-tunnels.
5. Les mesures mentionnées aux chiffres n° 1
à 3 devront être entièrement exécutées dans un délai échéant au 15 janvier
2010.
6. Une séance de constat sur place est d'ores
et déjà fixée au lundi 18 janvier 2010 à 9h00, en votre présence et celle de
l'autorité communale."
La décision était encore assortie
d'un émolument de 1'400 fr.
C.
Le 24 août 2009, Christian Rossier a recouru
contre cette décision, par l'intermédiaire de son conseil, devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il a conclu, sous suite de
frais et dépens, à l'annulation de la décision attaquée, subsidiairement au
renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision.
Emile Collet a également formé
recours le 25 août 2009 et conclu à l'annulation de la décision attaquée, dans
la mesure où les mesures ordonnées le concernent.
D.
La municipalité s'est déterminée sur les recours
le 24 septembre 2009, sans toutefois produire son dossier. Elle a notamment
confirmé avoir reçu tous les documents nécessaires pour la mise à l'enquête des
abris-tunnels, sans pouvoir expliquer pour quelle raison la procédure n'avait
pas été poursuivie. Elle a confirmé qu'une mise à l'enquête de régularisation
serait effectuée prochainement.
Quant aux activités du recourant
Collet, la municipalité a indiqué n'avoir jamais reçu de demande officielle
pour l'usage par ce dernier du hangar sis sur la parcelle n° 637. Elle a
toutefois indiqué qu'il sous-louait depuis plus de 30 ans le site pour
exploiter une entreprise horticole et exercer une activité de
jardinier-paysagiste. Selon la municipalité, il a pu y avoir une évolution
quant à l'utilisation du périmètre aux abords du hangar, suite à l'ampleur de
son activité, tels que l'entreposage de sacs de tourbe, tas de compost, tas de
planches et autres madriers utiles à la confection de pergolas, soit la
spécialisation professionnelle de M. Collet. Elle a également indiqué avoir
prié l'intéressé à quelques reprises de mettre de l'ordre sur la parcelle afin
que celle-ci ne prenne pas l'allure d'une déchetterie.
La municipalité a en revanche
contesté toute allégation relative à une affectation de logement de la roulotte
de chantier, n'ayant pu constater un tel usage malgré plusieurs contrôles
nocturnes inopinés.
La municipalité déplore les
modifications importantes réalisées à l'intérieur du hangar, soit la création
d'un petit atelier de menuiserie pour la création de pergolas et notamment la
confection de grosses tables de jardin rustiques. M. Collet a toutefois cherché
à plusieurs reprises d'autres terrains pour installer son entreprise, sans que
la commune ait eu l'opportunité de répondre favorablement à ses requêtes.
Enfin, la municipalité a expliqué
qu'elle avait considéré que l'activité de M. Collet n'entrait pas en
contradiction fondamentale avec la zone dans laquelle elle se situe, à plus
forte raison qu'il a toujours développé un secteur de jardinerie pour cultiver
des fleurs, légumes et quelques arbustes sous la forme d'une petite pépinière.
C'est pour cette raison entre autre que l'autorité n'avait jamais jugé bon de
mettre en place des mesures plus contraignantes que le maintien de l'ordre et
du rangement aux abords du hangar.
E.
Le SDT s'est déterminé le 15 octobre 2009 en se
référant, pour l'essentiel, à la décision attaquée.
F.
Emile Collet a répliqué, par l'intermédiaire de
son conseil, le 10 décembre 2009.
G.
Le tribunal a tenu audience avec visite locale,
le 12 mai 2010. A cette occasion, les parties ont été entendues dans leurs
explications et ont ensuite disposé de la faculté de se déterminer sur le
contenu du procès-verbal d'audience.
Le 26 mai 2010, le recourant Collet
a indiqué n'avoir pas de remarques à formuler. Le même jour, la municipalité
s'est déterminée en indiquant ce qui suit:
"[…]
Nous tenons à préciser ce que le soussigné
de gauche a mentionné sur place, soit que sur le territoire de la commune, il y
a un précédent, à savoir un horticulteur qui exerce également une activité de
jardinier-paysagiste-pépiniériste et qui a sur sa parcelle un dépôt de terre
servant à ses activités. De plus, il occupe, après mise à l'enquête et en toute
légalité, un ancien séchoir à tabac situé hors zone à bâtir.
Concernant la mise à l'enquête des deux
abri-tunnels sur ladite parcelle, une demande a effectivement été déposée en
juin 2001. Toutefois, pour des raisons inexplicables, suite n'a pas été donnée
dans les faits alors que la Municipalité avait approuvé ce projet.
[…]"
Le recourant Rossier s'est
déterminé le 27 mai 2010 en réitérant qu'en ce qui le concernait, seule devait
être jugée la question des deux abris-tunnels, sans que ceci soit lié à
l'utilisation faite par le recourant Collet du hangar à tabac.
H.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont
repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Formé en temps utile et dans les formes
requises (art. 79 et 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative: LPA-VD; RSV 173.36), les recours sont recevables à la forme.
b) A qualité pour recourir toute
personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant
été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée
et dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD).
En l'occurrence, la décision
litigieuse ordonne des mesures de remise en état d'une situation considérée comme
contraire au droit. Une telle décision doit être dirigée contre le ou les
perturbateurs. A cet égard, on distingue entre le perturbateur par comportement
et par situation. Le perturbateur par comportement est la personne dont les
actes ou omissions, ou ceux de tiers qui dépendent de lui, ont provoqué
l'atteinte au bien de police protégé; le perturbateur par situation est la
personne tenue de remettre une chose dans un état conforme à l'ordre public, en
raison de ses liens avec cette chose, généralement parce qu'elle en dispose ou
en jouit comme propriétaire, fermier, locataire ou administrateur. Tel est
notamment le cas de celui qui met son terrain à disposition pour un usage qui
n'est pas conforme à l'affectation de la zone (AC.2009.0231 du 15 janvier 2010
et références). La décision attaquée a été adressée au recourant Rossier, en
tant que propriétaire de la parcelle concernée, soit perturbateur par situation,
avec copie au recourant Collet dont l'activité sur la parcelle est précisément
contestée. Ce dernier peut ainsi être considéré comme un perturbateur par
comportement. Les deux recourants ont ainsi qualité pour recourir au sens de
l'art. 75 LPA-VD.
2.
a) L'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT: RS 700) prévoit que les zones
agricoles servent à garantir la base de l'approvisionnement du pays à long
terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer
l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible
libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone
agricole. L'art. 16a LAT et 34 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT: RS 700.1) traitent des constructions
conformes à l'affectation de la zone agricole. Ces dispositions ont la teneur
suivante:
"Art.
16a LAT      Constructions et installations conformes à l’affectation de la                                           zone
agricole
1
Sont
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à
l’horticulture productrice. Cette notion de conformité peut être restreinte en
vertu de l’art. 16, al. 3.
1bis
[…]
2
Les
constructions et installations qui servent au développement interne d’une
exploitation agricole ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture
productrice restent conformes à l’affectation de la zone.
3
Les
constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au
titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l’affectation
de la zone et autorisées lorsqu’elles seront implantées dans une partie de la
zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification. "
"Art. 34 OAT       Constructions et
installations conformes à l’affectation de la                                           zone
agricole: conditions générales (art. 16a, al. 1 à 3, LAT)
1
Sont
conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et
installations qui servent à l’exploitation tributaire du sol ou au
développement interne, ou qui sont – dans les parties de la zone agricole
désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT – nécessaires à une
exploitation excédant les limites d’un développement interne et qui sont
utilisées pour:
a.           la production de denrées se
prêtant à la consommation et à la                                        transformation
et provenant de la culture de végétaux et de la garde                                    d’animaux
de rente;
b.           l’exploitation de surfaces
proches de leur état naturel.
2.
Sont en
outre conformes à l’affectation de la zone les constructions et installations
qui servent à la préparation, au stockage ou à la vente de produits agricoles
ou horticoles:
a.           si ces derniers sont produits
dans la région et que plus de la moitié d’entre                      eux
proviennent de l’exploitation où se trouvent lesdites constructions et                installations
ou d’exploitations appartenant à une communauté de                          production;
b.           si la préparation, le stockage
ou la vente ne revêt pas un caractère                                 industriel;
et
c.           si l’exploitation où se trouve
lesdites constructions et installations conserve                     son
caractère agricole ou horticole.
3
Sont
enfin conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au
logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à
la génération qui prend sa retraite.
4
Une
autorisation ne peut être délivrée que:
a.           si la construction ou
l’installation est nécessaire à l’exploitation en question;
b.           si aucun intérêt prépondérant
ne s’oppose à l’implantation de la construction                    ou de
l’installation à l’endroit prévu; et
c.           s’il est prévisible que
l’exploitation pourra subsister à long terme.
5
Les
constructions et installations qui servent à l’agriculture pratiquée en tant
que loisir ne sont pas réputées conformes à l’affectation de la zone
agricole. "
Pour être autorisées comme
conformes à l’affectation de la zone agricole en application de l’art. 16a LAT,
les constructions et installations doivent avoir un lien fonctionnel direct
avec l’exploitation agricole. En outre, les bâtiments agricoles doivent
correspondre à une nécessité concrète dans le cadre de l’exploitation envisagée
et les dimensions doivent être en rapport. Dès que l’exploitation agricole
passe à l’arrière-plan et cède le pas à d’autres utilisations – par exemple des
activités de loisirs ou commerciales –, la conformité à la zone ne peut plus
être admise (AC.2008.0222 du 23 septembre 2009).
b) Selon l'art. 22 al. 1 LAT,
aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b). L'art. 103 al. 1 de
la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé. Quant à la compétence
pour autoriser une installation ou une construction en zone agricole, elle
appartient à l'autorité cantonale, et non à la municipalité (cf. art. 25 al. 2
LAT, 81 et 120 LATC).
Par constructions et installations
au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, il faut entendre tous les aménagements durables
créés par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence
sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur,
soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou qu'ils soient susceptibles de
porter atteinte à l'environnement de l'homme (ATF 123 II 259). Cette définition
comprend ainsi quatre éléments cumulatifs, soit la création par la main de
l'homme, la durabilité de l'aménagement, la fixation au sol et l'incidence sur
l'affectation du sol, qui peut se manifester de trois manières, alternatives ou
cumulatives, soit l'impact esthétique sur le paysage, les effets sur
l'équipement et l'atteinte à l'environnement au sens large (protection des
eaux, de la forêt, de la faune, de la nature et du paysage; voir Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, p. 214ss). Par installation on entend notamment les
altérations sensibles apportées au terrain et au paysage; sont soumises à
autorisation, en raison de l'impact esthétique sur le paysage, les
modifications de terrain, pour autant qu'elles soient importantes
(Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 217 et références;
AC.2007.0246 du 1
er
décembre 2008).
Doivent ainsi être autorisées
préalablement toutes les opérations, même provisoires (RDAF 1990, p. 241),
modifiant notablement l'occupation du sol, soit par un travail sur un fonds
libre d'ouvrage jusqu'alors, soit par l'augmentation d'une bâtisse existante,
soit encore par le changement de nature ou d'affectation, de volume ou d'aspect
de celle-ci (v. arrêt AC.2000.0079
du 29 décembre 2000;
RDAF 1988 p. 369). Tel est le cas, notamment, des ouvrages suivants:
un enclos couvert en treillis d'environ 15 m
²
, adjacent à un poulailler, soutenu par une armature constituée
d'épaisses pièces de bois (arrêt AC.2002.0221 du 18 mai 2005); une butte
antibruit d'une hauteur de 1 m sur 90 m de long (AC.2003.0173 du 23 juin 2004);
des installations destinées à un cross équestre telles qu'un muret en pierres
cimentées ou un fossé, peu important qu’elles soient démontables facilement ou
ne soient utilisées qu'une fois par an (AC.2003.0003 du 29 octobre 2003); l’aménagement
d'un remblai de terre (de 30 m) autour d'une piscine (AC.1998.0088 du 19 août
1999; dans le même sens, AC.1995.0203 du 29 mai 1996); une palissade
(AC.1994.0260 du 24 avril 1996).
Pour être soumis à l'obligation
d'une autorisation, un élément ne doit pas nécessairement être fixé au sol (cf.
par exemple une roulotte stationnant de manière durable sur un terrain aux fins
d'habitation, RDAF 1969 34, ou d'une aire d'exposition de caravanes à titre
commercial, RDAF 1969 246). En revanche, l'aménagement d'une terrasse non
couverte de dimensions réduites – soit quelques dalles de béton sur une surface
totale de 20 m
²
– n’est pas
soumise à autorisation (AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un
poulailler constitué d'un abri en bois de 2 m
²
dépourvu de fondation (AC.1999.0110 du 12 août 2002). Récemment, le
Tribunal cantonal a jugé qu’un dépôt de bois séchant à proximité d’un chalet ne
pouvait pas être considéré comme une construction ou une installation soumise à
autorisation spéciale (AC.2006.0321 du 30 septembre 2008). Il a en revanche
considéré que, dans la mesure où un aménagement de type dépôt de bois ou de
matériaux avait pour effet de modifier l'affectation agricole de la parcelle,
il était soumis à autorisation (AC.2007.0246 précité).
c) La décision attaquée met en
cause plusieurs constructions et aménagements sur la parcelle litigieuse, de
sorte qu'il convient d'examiner dans un premier temps, si ces derniers doivent
et peuvent, le cas échéant, être autorisés en application de l'art. 22 al. 2
let. a LAT comme conformes à l'affectation de la zone au sens des art. 16a LAT
et 34 OAT. Si tel n'est pas le cas, il convient encore d'examiner s'ils peuvent
être autorisés à titre dérogatoire, au sens des art. 24 ss LAT.
3.
S'agissant tout d'abord des abris-tunnels,
l'autorité intimée reconnaît elle-même qu'il s'agit en principe de
constructions conformes à une affectation agricole et qu'une régularisation
semble possible, pour autant que le besoin des volumes existants soit confirmé
par le Service de l'agriculture, compte tenu de l'existence d'un bâtiment
agricole préexistant (le hangar) susceptible de disposer de place de stockage,
une fois évacuées les installations non-conformes qui s'y trouvent.
Selon la jurisprudence, les
bâtiments d'une exploitation agricole sont conformes à la zone agricole
lorsque, au regard de leur emplacement et de leur ordonnancement, ils sont en
lien direct avec l'exploitation agricole ou horticole du sol et qu'ils
paraissent indispensables à une utilisation des terrains dépendante du sol. La
construction d'un nouveau hangar agricole est ainsi conforme à la zone agricole
si le nouveau bâtiment est nécessaire à l'exploitation du sol, qu'il n'est pas
surdimensionné par rapport aux besoins de l'exploitation et si son implantation
à l'emplacement choisi est appropriée (ATF 122 II 162 consid. 3a; AC.2007.0314
du 29 décembre 2008).
En l'occurrence, une régularisation
des abris-tunnels semble possible, dès lors qu'ils servent à stocker les
machines agricoles du recourant Rossier. Demeure réservé l'examen des besoins
effectifs du recourant, qui dispose notamment déjà d'un hangar (bâtiment n° ECA
345) dans lequel les possibilités de stockage doivent préalablement être
examinées. Contrairement à ce qu'allègue le recourant Rossier, la
régularisation des abris-tunnels n'est ainsi pas indépendante du sort de
l'affectation actuelle du hangar, puisque ce bâtiment pourrait servir à stocker
du matériel agricole, s'il n'était pas affecté à l'usage contesté par le SDT.
Le recourant Rossier a certes indiqué en audience que ce hangar n'était pas
approprié pour stocker ses récoltes ou ses machines. Le tribunal a toutefois pu
constater sur place que divers matériaux agricoles stockés dans les
abris-tunnels ou sur la parcelle pourraient y trouver place, si ce hangar
n'était pas occupé par le recourant Collet. Ces différentes constructions
apparaissent dès lors liées et la question du besoin des abris-tunnels va
dépendre du sort de l'affectation actuelle du hangar. Il se justifie partant de
confirmer la décision attaquée en ce qu'elle lie le sort de la procédure de
régularisation des abris-tunnels à celui du hangar.
4.
Quant à l'affectation du hangar et des différentes
constructions et installations du recourant Collet sise sur la parcelle n° 637,
il convient de déterminer dans quelle mesure les activités de ce dernier sont compatibles
avec une affectation agricole ou horticole au sens des art. 16a LAT et 34 OAT.
a) Il ressort de l'extrait du
registre du commerce le concernant que le recourant Collet est inscrit depuis
le 8 février 1982 en tant qu'entreprise individuelle de jardinier-paysagiste. Selon
les constatations de l'autorité intimée, il loue le bâtiment n° ECA 345 depuis
1980. En audience, ce dernier a expliqué qu'il exerçait bien une activité de
paysagiste directement auprès de ses clients, qu'il fabriquait également des
pergolas, puis, depuis 1985-1986, des tables rustiques. Le recourant Collet
emploie quatre personnes. Il a également allégué exercer une activité horticole
sur quelques 200-300 m2, qui correspondrait à environ 20% de son activité
globale et qui nécessiterait ainsi le stockage de diverses machines et outils,
actuellement stockés dans le hangar. Le tribunal a toutefois constaté que,
hormis une serre de quelques 20 m2, aucune autre activité horticole n'était
exercée sur la parcelle ou à proximité par le recourant. A l'exception de la
serre, l'ensemble des installations et constructions litigieuses concernent
l'activité de paysagiste ou de menuiserie du recourant, soit une activité
commerciale non conforme à une exploitation agricole ou d'horticulture
productrice au sens des art. 16a LAT et 34 OAT. Reste encore à déterminer si
une dérogation au sens des art. 24ss LAT est possible pour ces installations et
constructions.
b) Les activités précitées sont
sans lien avec une exploitation agricole ou horticole, de sorte que leur
implantation dans cette zone n'est pas imposée par leur destination au sens de
l'art. 24 LAT. En effet, selon la jurisprudence, une construction est imposée
par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux
besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que
si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la
technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la
configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De
même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en
question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances
qu'il occasionne. Seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion
de points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance
personnelle (ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 5; 129 II 63 consid.
3.1 et les arrêts cités; AC.2008.0221 du 17 juillet 2009).
c) Dans la mesure où des
transformations ont été effectuées à l'intérieur du hangar par la création d'un
atelier, puis d'un espace de menuiserie, séparé du reste du bâtiment par une
paroi isolante et une porte il y a environ trois ans, on ne saurait admettre un
changement d'affectation sans travaux au sens de l'art. 24a LAT. A cela
s'ajoute l'installation de manière permanente d'un bureau de chantier, voire
également d'une roulotte qui doivent être considérés comme des constructions
soumises à autorisation (cf. RDAF 1969 34).
d) A supposer que les activités du
recourant Collet puissent être qualifiés d'activités accessoires non agricoles
au sens de l'art. 24b LAT, ce qui paraît douteux, cette disposition exige qu'une
telle activité accessoire soit exercée par l'exploitant de l'entreprise
agricole ou la personne avec laquelle il vit en couple (art. 24b al. 2 LAT).
Tel n'est pas le cas en l'espèce, les activités contestées étant exercées par
un tiers qui loue un local à un exploitant agricole.
e) Conformément à l'art. 24c LAT,
peuvent se prévaloir de la garantie de la situation acquise les constructions
ou installations utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont
plus conformes à l'affectation de la zone. L'art. 41 OAT précise le champ
d'application de cette disposition en ce sens qu'elle concerne les constructions
et installations érigées ou transformées conformément au droit matériel en
vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la
zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement
(ATF 127 II 209). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396; ATF
1A.42/2004 du 16 août 2004; AC.2007.0229 du 29 juin 2009; AC.2006.0285 du 29
juin 2007). En l'occurrence, l'affectation litigieuse a débuté au plus tôt en
1980, soit après le 1
er
juillet 1972, de sorte que les recourants ne
sauraient se prévaloir de la garantie d'une situation acquise au sens de cette
disposition. Il en va de même s'agissant d'une éventuelle garantie pour des
constructions et installations à usage commercial, dont peuvent bénéficier
celles qui ont été érigées avant le 1
er
janvier 1980 (art. 37a LAT):
les activités du recourant Collet étant postérieures à cette date, il ne peut
se prévaloir de cette disposition.
f) Enfin, l'art. 24d LAT permet, à
certaines conditions, d'accorder une dérogation aux habitations sans rapport
avec l'agriculture, à la détention d'animaux à titre de loisir et aux
constructions et installations dignes de protection. Cette disposition ne
concerne dès lors pas le hangar et les activités commerciales qui y sont
exercées.
Au vu de ce qui précède, les
activités du recourant Collet ne sont pas compatibles avec une affectation
agricole ou horticole et ne sauraient faire l'objet d'une régularisation. Se
pose dès lors la question de la remise en état de la parcelle par la cessation
des activités non-conformes et par l'évacuation des différentes installations y
afférant.
5.
Les recourants estiment que, dès lors que le
recourant Collet exerce ses activités sur place depuis près de 30 ans, le droit
d'exiger la remise en état serait périmé et disproportionné.
a) La municipalité, et à son défaut
le département compétent, est en droit de faire supprimer, aux frais des
propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires (art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
[
LATC; RSV 700.11
]
).
L’ordre de remise en état implique
une atteinte à la garantie de la propriété au sens de l’art. 26 de la
Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101). Celle-ci peut être
restreinte aux conditions de l'art. 36 Cst. A teneur de l'alinéa 3 de
cette disposition, toute restriction d'un droit fondamental doit être
proportionnée au but visé. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 Ia 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit cependant
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé
dans l'intervalle (ATF 111 Ib 213 consid.
6 p. 221; 108 Ia 216 consid. 4
p. 217; RDAF 2006 I, p. 260; RDAF 1993 p. 310 consid.
2b
et les arrêts cités; ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1; AC.2009.0101
du 25 février 2010; AC.2008.0214 du 30 octobre 2009).
Le Tribunal fédéral a précisé qu'en
matière de droit des constructions, le droit de l'autorité d'exiger le
rétablissement d'un état conforme au droit se périme, pour des motifs de
sécurité du droit, par principe après 30 ans, sauf si le rétablissement d'un
état conforme au droit est dicté par des motifs touchant la police des
constructions stricto sensu (ATF 107 Ia 121). Toutefois, lorsque les autorités,
même si elles interviennent bien avant l'échéance du délai de 30 ans, ont
toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que son caractère
illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la
diligence commandée par les circonstances, elle pourraient, en vertu du
principe de la bonne foi, être déchues du droit d'en exiger la démolition,
avant même l'expiration du délai de 30 ans (ATF 107 Ia 121 consid. 1c
p. 124; ATF 1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003 du 19 août 2003; RDAF
2006 I, p. 265; AC.2008.0214 précité; AC.2007.0176 du 16 mai 2008; AC.2002.0201
du 29 novembre 2006 consid. 5a). Plus récemment, le Tribunal fédéral a
laissé ouverte la question de savoir si sa jurisprudence précitée relative à la
péremption de droit d'exiger une remise en état était sans autre applicable en
zone agricole (ATF 1C_556/2009 du 23 avril 2010 destiné à la publication; ATF
132 II 21).
b) Cette question peut également
être laissée ouverte dans le cas présent, dès lors qu'un tel délai de
péremption ne commence à courir qu'à partir de la fin des travaux litigieux
(ATF 1C_556/2009 précité). En l'occurrence, même en admettant que les activités
du recourant Collet ont débuté en 1980, celles-ci se sont progressivement
développées au cours des années. Il ressort ainsi d'une photographie aérienne
au dossier du SDT et datant d'avant l'an 2000, que les abords du hangar
étaient, à cette époque, relativement libres, alors qu'à l'occasion de la
vision locale, le tribunal a constaté d'importants dépôts de matériel, sans
compter une roulotte, un bureau de chantier et un cabanon. A cela s'ajoutent les
travaux entrepris à l'intérieur du hangar. Si, à l'origine, il y avait un petit
atelier, celui-ci a été agrandi progressivement après 1980 pour devenir un
atelier de menuiserie. Une paroi isolante et une porte ont encore été
installées il y a environ trois ans. Le délai de péremption du droit d'exiger
la remise en état n'est partant pas échu dans le cas présent.
c) Les recourants ne sauraient pas
non plus se prévaloir de la tolérance de la municipalité, étant donné que la
compétence pour statuer sur les constructions et installations hors zone à
bâtir incombe à l'autorité cantonale, soit le SDT. Le silence, voire la
tolérance de la municipalité n'équivaut pas à une autorisation (ATF 1C_44/2009
du 1
er
février 2010). La municipalité a évoqué, sans plus amples
précisions, un autre cas analogue sur la commune qui aurait été autorisé. Une
telle allégation semble se limiter à illustrer la pratique de tolérance de la
municipalité et n'est partant pas décisive, vu que cette question relève de la
compétence de l'autorité cantonale, soit le SDT. Le représentant du SDT a d'ailleurs
indiqué en audience que l'autorité cantonale intervenait lorsqu'elle avait
connaissance de cas contraires au droit, ce qui ne permet pas de conclure qu'elle
aurait toléré ni entend tolérer à l'avenir une situation illégale semblable.
d) La question de la bonne foi des
recourants peut encore se poser. Il convient toutefois de constater que
l'activité du recourant Collet s'est développée au cours des années pour
devenir une activité de type commerciale relativement conséquente, dès lors que
le recourant emploie actuellement quatre personnes. Il a été constaté en
audience que le hangar et ses abords constituent le site principal, si ce n'est
unique, de l'entreprise du recourant. Or les activités qui y sont exercées sont
manifestement non agricoles ou horticoles, de sorte que les recourants n'ont pu
ignorer de bonne foi ce fait. Quoi qu'il en soit, au vu des constructions et
installations sises sur la parcelle, soit notamment une roulotte, un bureau de
chantier, une benne en fer, un cabanon et des dépôts de matériel, il convient
de considérer que les dérogations à la règle ne sont pas mineures et que
l'intérêt public à appliquer strictement le principe de la séparation entre
zones constructibles et zones à bâtir doit l'emporter sur l'intérêt privé des
recourants à maintenir une entreprise non agricole à cet endroit.
L'ordre d'évacuation et de remise
en état doit dès lors être confirmé sur ces points. A l'instar du délai
initialement imparti par l'autorité intimée, il convient toutefois d'accorder
aux recourants un délai relativement long pour procéder à la remise en état, au
vu de la nécessité pour le recourant Collet de trouver un autre emplacement.
6.
Quant aux autres dépôts extérieurs du recourant
Rossier, comprenant des outils et matériaux pour son exploitation, il paraît
douteux qu'il s'agisse d'une construction ou installation au sens de l'art. 22
LAT (AC.2006.0321 précité). La jurisprudence a toutefois considéré que, dans la
mesure où ce genre de dépôts avait pour effet de modifier l'affectation
agricole de la parcelle, il était soumis à autorisation (AC.2007.0246 précité).
Dans la mesure où la régularisation des abris-tunnels présuppose un examen des
besoins de stockage, il convient de tenir compte de ce matériel également lors
d'un tel examen, de sorte que la décision attaquée peut être confirmée sur ce
point.
7.
S'agissant des tas de bois de chauffage, le
tribunal a pu constater leur ampleur lors de la vision locale: plusieurs tas de
quelques mètres de long étaient alignés et recouverts de tôle ondulée. Au vu de
son importance, ce bûcher a pour effet de modifier l'affectation agricole de la
parcelle et son maintien doit partant être soumis à autorisation (AC.2007.0246
précité). Les recourants ont expliqué que ce bois servait essentiellement à
l'usage personnel du recourant Collet, ainsi que pour la sœur du recourant
Rossier. Ce dernier n'en aurait quant à lui usage que pour son chalet. L'autorité
intimée s'est déclarée disposée à autoriser le maintien de ces dépôts, pour
autant qu'ils soient déplacés aux abords du hangar ou à l'intérieur de celui-ci
et qu'en fonction des besoins, ils soient dimensionnés en conséquence.
Il convient partant de confirmer
également la décision attaquée à ce sujet.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que
les recours doivent être rejetés et la décision attaquée confirmée. Un nouveau
délai sera imparti aux deux recourants, qui sont perturbateurs par situation et
par comportement, pour l'évacuation des activités non-conformes et pour
procéder à la remise en état des lieux, ainsi que pour la régularisation des
abris-tunnels. Quant au délai pour une séance de constat fixé au chiffre 6 de
la décision attaquée, l'autorité intimée pourra fixer ultérieurement un nouveau
délai à cet effet.
9.
Vu l'issue du pourvoi, les recourants qui
succombent, supporteront les frais de justice (art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Il
n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 52 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours de Christian Rossier est rejeté.
II.
Le recours d'Emile Collet est rejeté.
III.
La décision du Service du développement
territorial du 23 juin 2009 est confirmée, sous réserve du délai d'exécution
qui est reporté au 31 janvier 2011.
IV.
Les frais de la cause, arrêtés à 3'000 (trois
mille) francs, sont mis à la charge de Christian Rossier, à concurrence de
1'500 (mille cinq cents) francs, et d'Emile Collet, à concurrence de 1'500
(mille cinq cents) francs.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 juin 2010
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.