vd_omni · GE.2019.0225 · 2019-11-21 · fr

UNIA/Municipalité d'Yverdon-les-Bains | Rejet, dans la mesure de sa recevabilité, du recours d'un syndicat contre l'extension, de 18h30 à 20h, de l'ouverture des magasins sur le territoire communal à l'occasion du "Black Friday".En dérogeant une nouvelle fois au règlement communal, la municipalité n'a pas abusé de sa latitude de jugement ni de sa liberté d'appréciation. Il n'y a aucune raison de remettre en cause le fait que le "Black Friday" constitue une manifestation d’une ampleur particulière, comme la CDAP l'a admis dans l'arrêt GE.2018.0241 qui concernait le même litige entre les mêmes parties. Sans doute, dès l’instant où l’octroi de cette dérogation, déjà accordée en 2018, se répète pour 2019, on peut sérieusement se demander si la prolongation des heures d'ouverture revêt toujours un caractère "occasionnel", comme le prévoit la règlementation communale. La municipalité devra modifier le règlement communal si elle entend que cette extension d'ouverture, en l'état dérogatoire, puisse se répéter à l'avenir.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.11.2019 GE.2019.0225

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
21 novembre 2019
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Pascal Langone et
Mme Mélanie Pasche, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
UNIA
, agissant par UNIA VAUD,
Secrétariat du Nord Vaudois,
à
Yverdon-les-Bains,
représentée par Me Nicolas
Mattenberger, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité
d'Yverdon-les-Bains,
à Yverdon-les-Bains.
Objet
Divers
Recours UNIA c/ décision de la Municipalité
d'Yverdon-les-Bains du 10 octobre 2019 (prolongation des heures d'ouverture
des magasins le 29 novembre 2019)
Vu les faits suivants:
A.
Par arrêt GE.2018.0241 du 22 novembre 2018, la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a rejeté, dans la
mesure de sa recevabilité, le recours interjeté par Unia Vaud et deux consorts
contre la décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains, du 21 septembre
2018, autorisant les commerçants de la Ville à prolonger l’ouverture de leurs
magasins le vendredi 23 novembre 2018 jusqu'à 20h, pour l'action
"
Black Friday
"
. On se réfère aux considérants de cet
arrêt, tant en fait qu’en droit.
B.
Le 10 octobre 2019, la Municipalité d’Yverdon-les-Bains
a notifié à Unia Vaud la décision suivante:
"
(…)
Nocturnes et ouverture prolongée à l'occasion
du «Black Friday»
Madame, Monsieur,
Dans sa séance du 25 septembre 2019, la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains a décidé, en application de l'art. 4 al. 3 du
règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins,
d'autoriser la prolongation des horaires d'ouverture aux dates et selon les
heures suivantes :
·
Samedi 21 décembre 2019 jusqu'à 20h00;
·
Lundi 23 décembre 2019 jusqu'à 22h00.
En outre, dans sa séance du 2 octobre 2019, la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains a décidé, en application de l'art. 5 du
règlement sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins,
d'autoriser la prolongation des horaires d'ouverture à la date et selon les
heures suivantes :
·
Vendredi 29 novembre 2019 jusqu'à 20h00 dans le
cadre du «Black Friday».
La présente décision est notifiée à la SIC
ainsi qu'à UNIA Vaud et fera l'objet d'une publication dans la feuille des avis
officiel du 11 octobre 2019.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (avenue Eugène-Rambert 15, 1014
Lausanne) dans les trente jours suivant sa notification (art. 77 LPA-VD).
L'acte de recours doit être signé et indiquer les conclusions et motifs du
recours. La décision attaquée doit également être jointe au recours (art. 79
LPA-VD).
(…)
"
C.
Par acte du 28 octobre 2019, Unia, agissant par
Unia Vaud, section du Nord Vaudois, a recouru auprès de la CDAP contre cette dernière
décision, dont elle demande l’annulation, uniquement en ce qu’elle a trait à
l’extension des heures d’ouverture des commerces le vendredi 29 novembre 2019.
Par avis du 29 octobre 2019, le juge
instructeur a assorti provisoirement le recours de l’effet suspensif.
Dans sa réponse, la Municipalité
d’Yverdon-les-Bains conclut principalement à ce que le recours soit déclaré
irrecevable, subsidiairement à son rejet. Elle requiert en outre à titre
provisionnel la levée de l’effet suspensif,
"
pour autant que la cause ne soit pas tranchée au fond avant la tenue du
Black Friday
".
Invitée à se déterminer, Unia
maintient ses conclusions.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
a) La loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) prévoit, à son article 92 al. 1,
que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions
sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne
prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Il en résulte que la CDAP est
bien compétente pour statuer sur le recours formé dans le cas d’espèce.
b) Le recours au Tribunal cantonal
s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du
jugement attaqués (art. 95 LPA-VD). En l’occurrence, le recours a été interjeté
en temps utile.
2.
L’autorité intimée fait valoir que la recourante ne
disposerait pas de la qualité pour agir à l’encontre de sa décision. Elle
expose qu’Unia est une organisation de travailleurs constituée en association
sur le plan national, cependant que ses sections, dont la section vaudoise, ne
sont pas elles-mêmes constituées en association. Dès lors, elle constate que la
recourante serait dépourvue de la capacité d’ester en justice. Quant à Unia,
l’autorité intimée doute que cette association puisse justifier in casu de la
défense d’intérêts communs à la majorité de ses membres ou à une grande partie
d'entre eux. Dès lors, elle conclut à ce que le recours soit déclaré
irrecevable.
a) La première des objections
soulevées par l’autorité intimée à l’encontre de la recevabilité du recours a
trait à la capacité de la recourante d'ester en justice.
aa) On rappelle que cette notion est
la faculté de mener soi-même le procès ou de désigner un mandataire qualifié
pour le faire. Elle appartient à toute personne qui a la capacité d'être
partie, c'est-à-dire à toute personne qui a la faculté de figurer en son propre
nom comme partie dans un procès. De nature procédurale, la capacité d'être
partie et celle d'ester en justice constituent des conditions de recevabilité
(Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
e
éd., 2015, p. 185 s.).
bb) Il ressort de ses statuts
(www.unia.ch/fileadmin/user_upload/Ueber-uns/Unia-statuts-charte-2016.pdf)
qu’Unia
est une organisation de travailleuses et de
travailleurs de Suisse, constituée sous la forme d’association au sens de
l’art. 60 CC (cf. art. 1
er
ch. 1) et dont le siège principal est à
Berne (ch. 2). Elle a pour but de représenter et d’encourager les intérêts des
travailleuses et des travailleurs dans les domaines sociaux, économiques,
politiques, professionnels et culturels et s’engage pour l’égalité effective
entre les femmes et les hommes, notamment en ce qui concerne le travail, le
salaire, la formation, la famille et la société (cf. art. 3 ch. 1). Unia est un
syndicat interprofessionnel qui regroupe des travailleuses et des travailleurs
dans les secteurs de l’industrie, des arts et métiers, de la construction, des
services privés et de l’agriculture sans égard à leur statut professionnel ou à
leur position dans l’entreprise; il comprend aussi des personnes sans activité
professionnelle et des retraités (cf. art. 4). Parmi ses organes (cf. art. 17),
figurent les régions et les sections (ch. 7). Unia est subdivisé en régions
(art 38 ch. 1) et chacune d’elles définit elle-même son organisation dans les
limites des statuts d’Unia et des règlements hiérarchiquement supérieurs; elle
doit obligatoirement prévoir une assemblée des délégués régionale; les
règlements qu’elle adopte doivent être approuvés par le Comité central (cf.
art. 39 ch. 1). L’assemblée des délégués définit les détails de l’organisation
dans le règlement d’organisation (ch. 2). Les régions et leurs sections sont
responsables de la mise en œuvre des objectifs d’Unia et de la région sur leur
territoire (art. 40 ch. 1). Les autres tâches des régions sont définies par
l’assemblée des délégués dans le règlement d’organisation (ch. 5).
Unia Vaud est l’une des régions
définies à l’art. 38 des statuts; elle est elle-même subdivisée en plusieurs
sections, dont celle du Nord vaudois (cf. art. 41 Statuts Unia). Au vu de
l’art. 17 ch. 7 et 40 ch. 1 des statuts, Unia Région Vaud est un organe (cf.
art. 55 CC) d’Unia, chargé de mettre en œuvre les objectifs du syndicat sur le
territoire cantonal. La section est, quant à elle, responsable de la mise en
œuvre des objectifs d’Unia sur son territoire, vu l’art. 41 ch. 2 des statuts. Par
conséquent, on admettra que la section du Nord vaudois de la région Unia Vaud est
un organe habilité à agir au nom du syndicat Unia, à l’encontre d’une décision
prise par une autorité administrative, au sens où l’entend l’art. 4 LPA-VD.
b) La seconde des objections concerne
la qualité de la recourante pour agir contre la décision attaquée.
aa) Aux termes de l’art. 75 LPA-VD, a
qualité pour former recours: toute personne physique ou morale ayant pris part
à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(let. a); toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let.
b).
Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection
consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au
recourant (cf. ATF 138 II 191 consid. 5.2 p. 205), en lui évitant de subir un
préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou autre que la décision
attaquée lui occasionnerait (ATF 138 III 537 consid. 1.2.2 p. 539).
La
qualité pour agir des personnes morales – et notamment des associations –
qui sont touchées dans leurs intérêts propres et qui sont ainsi directement
intéressées à l'issue de la contestation doit être jugée selon les mêmes
critères que pour les personnes physiques (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier,
Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, n°5.7.2.4). L’association
doit démontrer l'existence d'un intérêt suffisant et digne de protection à ce
que l'acte attaqué soit annulé, le seul intérêt public à une application
correcte du droit objectif ne suffisant pas (Benoît Bovay, Procédure
administrative, 2
ème
éd., Berne 2015, p. 513; voir aussi Jean
Moritz, Contrôle des normes: la juridiction constitutionnelle vaudoise à
l'épreuve de l'expérience jurassienne, in RDAF 2005 I, p. 1 n° 38 pp.
17-18). Si elle dispose de la personnalité juridique, u
ne
association peut en particulier recourir pour préserver ses propres intérêts.
Elle peut cependant aussi faire valoir les intérêts de ses membres s'il s'agit
d'intérêts que ses statuts la chargent de préserver, si ces intérêts sont
communs à la majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux, et si
chacun de ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours (recours
corporatif ou égoïste; v. ATF 142 II 80 consid. 1.4.2 p. 84; 137 II 40 consid.
2.6.4 p. 46 s.; arrêts du Tribunal fédéral 2C_342/2018 du 11 octobre 2018
consid. 2.3; 2P.157/2005 du 9 mai 2006 consid. 2.1; cf. aussi Moor/Poltier,
ibid.; Florence Aubry Girardin,
in
: Commentaire de la LTF, 2
ème
éd., Berne 2014, n°11 ad art. 89; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit
administratif général, Bâle 2014, n°2079). En revanche, elle ne peut prendre
fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux (arrêts
1C_188/2018 du 13 février 2019 consid. 1.2, non publié sur ce point in ATF 145
I 73; 2C_774/2014 du 21 juillet 2017 consid. 2.2, non publié sur ce point in
ATF 142 I 403; 8C_779/2015 du 8 août 2016 consid. 4.4.1).
Selon la jurisprudence rendue en lien
avec l'art. 58 de
la loi
fédérale du 13 mars 1964
sur le travail dans l’industrie,
l’artisanat et le commerce (LTr; RS 822.11), cette disposition
confère la qualité pour recourir à toute association de travailleurs de
la branche concernée qui a pour but la défense des intérêts professionnels de
ses membres, sans qu'il soit nécessaire d'examiner si les travailleurs
directement touchés sont ou non membres de l'association (ATF 119 Ib 374
consid. 2b/aa; 116 Ib 270 consid. 1a; 98 Ib 344 consid. 1; arrêts 2C_70/2019 du
16 septembre 2019, destiné à la publication, consid. 1.2; 2C_44/2013 du 12
février 2014 consid. 1.1; 2C_344/2008 du 26 mars 2009 consid. 3.2; DTA 2/1992
p. 115 consid. 2a; CDAP arrêt GE.2004.0142 du 10 juin 2005 consid. 2). Contrairement
aux conditions requises pour qu’une association ait la qualité pour agir en
général, il n’est pas nécessaire ici que la majorité des membres de
l’association aient un intérêt à l’annulation de la décision concernée (cf. Secrétariat
d’Etat à l’économie
[
SECO
]
, Commentaire de la loi sur le travail et des
ordonnances 1 et 2, état au 1
er
mars 2019, ad art. 58). Sont ainsi
visées en première ligne les associations professionnelles qui comportent parmi
leurs membres des travailleurs directement touchés par la décision attaquée
(cf. Benoît Bovay,
in
: Commentaire de la LTr, Geiser/von Kaenel/Wyler
[
éds
]
,
Berne 2005, ad art. 58 n°2). Ainsi, il a été admis qu’en tant qu'association de
défense des intérêts du personnel occupé dans le secteur de la vente, un
syndicat constitué en association avait en vertu de l'
art.
58 LTr
la qualité pour agir
et
s’en prendre aux décisions cantonales
autorisant l'ouverture dominicale
de divers commerces et entreprises du canton concerné (arrêt 2C_70/2019, déjà
cité, consid. 1.2; 2C_156/2009 du 2 septembre 2009 consid. 1). Même si l’art.
58 LTr ne le mentionne pas, il faut que les statuts des associations
d’employeurs et de travailleurs intéressées contiennent une disposition les
habilitant à défendre les intérêts (qu’ils soient matériels, professionnels,
sociaux, culturels ou autres) de leurs membres, pour leur permettre de
justifier de l’intérêt direct exigé par cette disposition (Rémy Wyler/Boris
Heinzer, Droit du travail, 4
ème
éd., Berne 2019, pp. 987/988,
références citées).
bb) En l'espèce, la recourante ne
prétend pas – à juste titre – agir pour la défense de ses propres intérêts. On
ne voit en effet pas qu'elle soit touchée, directement et plus que quiconque,
dans sa propre situation de fait ou de droit par la décision attaquée.
D'après ses statuts, Unia défend les
intérêts matériels, professionnels, sociaux et culturels de ses membres
travailleurs (art. 3 par. 1). De plus, elle est ouverte à toute personne active
dans le secteur tertiaire privé, en particulier dans la vente ou le commerce
(cf. art, 35). La recourante soutient agir dans l'intérêt de ses membres; elle
exerce ainsi une requête dite corporative (v. dans ce sens, arrêt GE.2009.0140
du 29 janvier 2010).
La protection du personnel de
vente est régie de manière exhaustive par la LTr (ATF 130 I 279 consid. 2.3.1 p.
284 et références).
La décision attaquée dans le cas d’espèce prolonge
jusqu’à 20 heures l’horaire d’ouverture des commerces en ville
d’Yverdon-les-Bains le vendredi 29 novembre 2019. Elle ne constitue pas une
dérogation à la LTr, dont l’art. 18 al. 1 interdit simplement d'occuper des
travailleurs du samedi à 23 heures au dimanche à 23 heures, sous réserve des
exceptions prévues à l'
art. 19
. Comme on le verra
plus loin, les réglementations cantonale et communale relatives à la fermeture
des magasins poursuivent en effet d’autres buts d’intérêt public; elles ne
peuvent viser qu'à respecter le repos nocturne et les vacances, ainsi que la
protection éventuelle des personnes non soumises à la législation fédérale
(propriétaires de magasins et leurs familles, etc.). Sans doute, les
réglementations cantonale et communale peuvent également tomber dans le champ
d’application de la LTr, dont l’art. 71 let. c réserve les prescriptions de
police fédérales, cantonales et communales, notamment celles qui concernent le
repos dominical et les heures d’ouverture des entreprises de vente au détail
(cf. Pascal Mahon/Anne Benoît,
in
: Commentaire de la LTr, op. cit., n°16
ad art. 71). Ceci étant, il est douteux que la recourante puisse se fonder sur
l’art. 58 LTr pour justifier de sa qualité pour agir dans le cas d’espèce (voir,
dans des situations semblables où la qualité pour agir de l’association a été
niée, arrêts 2C_368/2016 du 17 octobre 2016 consid. 7.3; 2P.157/2005 du 9 mai
2006 consid. 2.1; cf. en outre dans le même sens, arrêt de la Cour de Justice
du canton de Genève ATA/1629/2017 du 19 décembre 2017 consid. 2a, in fine).
La question de la recevabilité du
présent recours peut cependant souffrir de demeurer indécise, puisqu’il
apparaît qu’au fond, le sort de celui-ci est de toute façon scellé, comme on va
le voir.
3.
A titre préliminaire, il convient de rappeler sur
ce point qu’exceptés les cas où une disposition légale prévoit expressément le
contrôle de l'opportunité d'une décision, la CDAP n'exerce qu'un contrôle en
légalité, c'est-à-dire qu'elle examine si la décision entreprise est contraire
à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou
d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 LPA-VD). En l'espèce, aucune disposition
n'étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'opportunité, le
tribunal de céans ne peut pas substituer sa propre appréciation à celle de
l'autorité communale et doit seulement vérifier que cette dernière est restée
dans les limites d'une pesée consciencieuse des intérêts à prendre en
considération (arrêts GE.2017.0058 du 26 février 2018 consid. 4c; GE.2012.0207
du 20 août 2013 consid. 1b; GE.2011.0039 du 13 janvier 2012 consid. 3e;
GE.2010.0064 du 20 janvier 2011 consid. 3). Ce faisant, il doit s'imposer une
certaine retenue lorsque l'autorité de première instance connaît mieux que lui
les circonstances locales ou les particularités techniques du cas (arrêts
GE.2018.0241 déjà cité consid. 1d; GE.2011.0039 consid. 3e précité; GE.2009.0083
du 16 novembre 2009 consid. 2; GE.2004.0177 du 13 juin 2005 consid. 2;
GE.2003.0054 du 6 novembre 2003 consid. 1b; RDAF 1998 I 68 et réf. cit.).
4.
a) On rappelle que la protection des travailleurs
est régie de manière exhaustive par le droit fédéral. L’art. 71 let. c LTr
réserve à cet égard les prescriptions de police fédérales, cantonales et
communales, notamment celles qui concernent la police des constructions, la
police du feu, la police sanitaire et la police des eaux, ainsi que le repos
dominical et les heures d'ouverture des entreprises de vente au détail, des
restaurants et cafés et des entreprises de spectacle (ATF 143 I 403 consid.
7.5.2 p. 423; 140 II 46 consid. 2.5.1 p. 54). Cette réserve concerne tant le
droit fédéral que le droit cantonal, y inclus le droit communal (cf.
Mahon/Benoît, op. cit., n°16 ad art. 71 LTr).
Des prescriptions cantonales et
communales ne sont compatibles avec la LTr et conformes au principe de la force
dérogatoire du droit fédéral (
art. 49 Cst.
) que si
elles n'empiètent pas sur les compétences fédérales en matière de protection
des travailleurs. Tel est le cas si elles poursuivent un autre but que celui
recherché par le droit fédéral, qui est la protection des travailleurs. Les
cantons peuvent ainsi réglementer l'ouverture des magasins afin de protéger des
personnes n'entrant pas dans le champ d'application de la LTr, comme les
exploitants eux-mêmes et leur famille. Ils peuvent de même prescrire la
fermeture des magasins le soir et le dimanche, en poursuivant un autre but que
la protection des travailleurs, tel que le respect du repos dominical et du
repos nocturne et, en d'autres termes, de la tranquillité publique (cf. ATF 140
II 46 consid. 2.5.1 p. 54; 130 I 279 consid. 2.3.1 p. 284 et la jurisprudence
citée; cf. ég. Mahon/Benoît, op. cit., n
os
21 s. ad
art. 71 LTr
). Lorsque les prescriptions cantonales (ou
communales) concernent la fermeture des magasins le dimanche et le soir, la
jurisprudence admet que le but visé est la protection du repos dominical et du
repos nocturne, de sorte que de telles dispositions tombent dans le champ
d’application de l’art. 71 let. c LTr et sont admissibles également au regard
de la force dérogatoire du droit fédéral (op, cit., n°22, réf. citée).
b) Dans le canton de Vaud, l'ouverture
et la fermeture des magasins relèvent de la compétence de la municipalité, à la
fois au titre de la police des mœurs et au titre de la police de l'exercice des
activités économiques selon l'art. 43 ch. 5 let. d et ch. 6 let. d de la loi
sur les communes du 28 février 1956 (LC; BLV 175.11; cf. arrêts GE.2019.0112 du
12 juin 2019 consid. 2b/bb; GE.2015.0142 du 30 juillet 2015 consid. 1a;
GE.2011.0132 du 6 janvier 2012 consid. 3b). Selon l'art. 94 LC, les
communes sont pour le reste tenues d'avoir un règlement de police qui n'a force
de loi qu'après avoir été approuvé par le chef de département concerné.
Selon l'art. 102 du règlement de
police de la Commune d'Yverdon-les-Bains, approuvé par le Conseil d'Etat le 16
décembre 1991, les horaires d'ouverture et de fermeture des magasins font
l'objet d'un règlement établi par la Municipalité. En exécution de cette
disposition, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a édicté le nouveau règlement
sur les jours et heures d'ouverture et de fermeture des magasins, approuvé par
le Conseil d'Etat le 10 mars 2017 (ci-après: le règlement), et qui dès cette
date, a remplacé l’ancien règlement homonyme, du 17 mars 1999. On cite ici les
dispositions topiques du règlement:
«(…)
Heures d'ouverture et de fermeture
Article 4
En règle générale, les magasins peuvent être
ouverts dès 6 heures du matin.
Les magasins ferment à 18h30 du lundi au
vendredi, à 18 heures le samedi et les veilles de jours fériés autres que le
samedi.
Durant la période de Noël, comprise entre le 1
er
et le 23 décembre, les magasins peuvent rester ouverts deux soirs jusqu'à 22
heures, à condition que ces ouvertures retardées aient lieu un jour ouvrable.
La Municipalité fixe ces soirs d'ouverture prolongée après avoir consulté le
groupement local des commerçants.
Les travaux et services en cours à l'heure de
fermeture peuvent être achevés à porte close.
Ouvertures prolongées occasionnelles
Article 5
La Municipalité ou l'autorité délégataire peut
autoriser l'ouverture des magasins au-delà des limites prévues par l'article 4
ci-dessus dans les cas suivants:
a.           lors d'une manifestation d'une
ampleur particulière; ou
b.           lorsqu'un intérêt public le justifie.
(…)»
Les articles précités constituent une
base légale, tant au sens matériel que formel. Dans ces conditions, l'acte législatif
communal offre les mêmes garanties, du point de vue de la légitimité
démocratique, qu'une loi cantonale, et constitue par conséquent une base légale
suffisante (cf. ATF 135 I 233 consid. 2.1 p. 241 et les références citées;
arrêt 2C_1017/2011 du 8 mai 2012, consid. 5.2).
c) L’art. 5 du règlement précité
consacre un régime dérogatoire à la réglementation communale en conférant à la
municipalité la faculté d’accorder une dérogation, lorsque les conditions sont
remplies, au principe de fermeture des magasins à 18h30 les jours de la
semaine. Sur ce point, on rappelle que l'autorisation exceptionnelle permet
d'exercer une activité qui, dans la règle, pour des motifs d'intérêt public,
est généralement interdite. Les dérogations dont la loi confère la possibilité
à l'autorité s'accompagnent nécessairement d'une certaine liberté. Cela peut
être, au sens précis, une liberté d'appréciation: celle d'octroyer ou de
refuser, ou de choisir la mesure adéquate. Cela sera aussi la latitude de
jugement qui caractérise certaines catégories de notions juridiques
indéterminées. En effet sans cette liberté, l'administration ne saurait adapter
comme il convient la mesure particulière aux circonstances qui lui sont
propres. Elle est néanmoins liée par quelques règles; la plus importante
d'entre elles s'impose d'elle-même: l'octroi de dérogations ne doit pas se
faire en nombre tel que la norme générale à laquelle il est fait exception soit
vidée de son contenu. L’administration ne peut pas créer, par une pratique
excessivement large, un droit particulier pour des catégories d’exception;
cette pratique reviendrait dans les faits à modifier la loi (cf. sur toutes ces
questions, Pierre Moor/Alexandre Flückiger/Vincent Martenet, Droit
administratif, vol. I., 3
ème
éd., Berne 2012, ch.4.1.3.3, références
citées).
L'octroi d'une dérogation suppose dès
lors une situation exceptionnelle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour
délivrer les autorisations se substituerait au législateur cantonal ou communal
par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 117 Ia 141 consid. 4 p.
146
; arrêts
1C_81/2015 du 3 juin
2015 consid. 2.4;
1C_18/2008 du 15 avril 2008 consid.
3.1). D
ans la mesure où la disposition litigieuse consacre
une dérogation au principe général de la fermeture des magasins à
18h30 du lundi au vendredi
, elle doit en toute
hypothèse être interprétée restrictivement et non pas extensivement (v. dans ce
sens,
ATF 134 II 265
consid. 5.5 p. 270; cf. arrêts 2C_1056/2017 du 5 juillet 2018 consid.
4.4; 2C_206/2008 du 13 août 2008 consid. 4.5).
Il importe
en outre pour l’autorité de se livrer à une pondération complète des différents
intérêts en présence et de mettre en balance l'intérêt à la dérogation avec
l'intérêt que poursuit la norme dont il s'agirait de s'écarter (arrêts
GE.2019.0112 précité consid. 2b/bb; GE.2015.0142 précité consid. 3c; v. en
outre Moor et al., ibid.; Dubey/Zufferey, op. cit., n°935).
5.
a) Dans l’arrêt GE.2018.0241, déjà cité, opposant
les mêmes parties, la Cour a admis que l'autorité intimée n'avait pas
outrepassé la large latitude de jugement qui lui était reconnue dans
l'interprétation de son règlement, en considérant que le
«Black Friday»
constituait une
«manifestation d'une ampleur particulière»
au sens
où l’entend l’art. 5 let. a du règlement précité, et en autorisant à titre
exceptionnel la fermeture des magasins vendredi 23 novembre 2018, à 20h00. Plusieurs
sources d’information font état à cet égard d’un événement désormais bien ancré
en Suisse et qui a tendance à prolonger la frénésie commerciale de fin d'année
(cf. «La Côte» du 17 décembre 2018). Cet événement serait devenu incontournable
pour les détaillants, comme pour les consommateurs, qui tendent à concentrer
leurs achats pendant ces campagnes («Le Temps» du 12 novembre 2019). Trente
pour cent des consommateurs déclarent n'avoir jamais fait d'achat lors du
«Black Friday»
en Suisse, cette part diminue chaque année; 2018 enregistrait la plus grande
croissance des achats face à l'année précédente (commentaire d’un sondage
effectué auprès de 2345 participants par l’Institut GFK le 17 octobre 2019; cf.
site www.finanzen.ch/nachrichten/aktien/blackfriday-ch-observatoire-black-friday-2019-1028623821).
Il apparaît en outre, toujours selon l’Institut GFK, que les consommateurs
anticiperaient davantage leurs achats dans le cadre, notamment, du
«Black Friday»
,
ce qui induirait un effet à la baisse sur les achats de Noël (cf. «Neue Zürcher
Zeitung» du 12 novembre 2019).
Au moment de discuter de la licéité d’une
prolongation dérogatoire de l’ouverture des magasins le vendredi 29 novembre
2019 jusqu’à 20h00 au regard de l’art. 5 let. a du règlement précité, la Cour
n’a aucune raison de remettre en cause le fait que le
«Black Friday»
constitue une manifestation d’une ampleur particulière.
b) Il ressort du règlement précité
(cf. art. 4 par. 2) que, dans la commune d’Yverdon-les-Bains, l’ouverture des
magasins est autorisée durant la semaine jusqu’à 18h30. Comme la Cour l’a déjà
fait observer dans l’arrêt précité, la situation demeure particulière dans
cette commune, dans la mesure où l’extension de cette heure d’ouverture repose
sur un régime exclusivement dérogatoire, avec toutes les limites que celui-ci peut
impliquer. Il s’agit toutefois là d’un choix des autorités communales que la
Cour ne peut que respecter, ce d’autant plus que ce point n’est pas litigieux
en l’espèce. On observera toutefois, par comparaison, que dans certaines
communes, la réglementation communale autorise l’ouverture des commerces une fois
par semaine, en principe le vendredi, jusqu’à 20 heures (cf. par exemple: Morges,
Montagny-près-Yverdon), voire jusqu’à 21 heures, le vendredi (Aigle, Romanel
s/Lausanne, Villeneuve) ou un soir par semaine (Payerne), voire deux (Crissier),
de sorte que la mise sur pied du
«Black Friday»
ne nécessite, dans ces
cas, aucune autorisation dérogatoire préalable.
Il reste que, dans le cas d’espèce,
les conditions d’une autorisation dérogatoire doivent être réunies. Or, dès
l’instant où l’octroi de cette autorisation, déjà accordée en 2018, se répète
pour 2019, on peut sérieusement se demander si la prolongation des heures
d'ouverture revêt toujours un caractère
"occasionnel"
, comme
le prévoit expressément l'intitulé de l'art. 5 du règlement. Le terme
"occasionnel" signifie en effet "qui résulte d'une occasion, se
produit, se rencontre par hasard", par opposition à "habituel" (Dictionnaire
Le Petit Robert, édition millésime 2013, ad "occasionnel").
Si sa récurrence était confirmée, l’extension
de l’horaire d’ouverture des magasins à l’occasion du
«Black Friday»
serait analogue à l’extension des ouvertures deux soirs jusqu’à 22 heures
durant la période de Noël comprise entre le 1
er
et le 23 décembre,
comme le prévoit l’art. 4 par. 3 du règlement. Dans l’arrêt précité, la Cour
n’a du reste pas exclu que cette formulation puisse s'opposer à l'octroi d'une
autorisation fondée sur cette disposition lors d'un événement qui se répéterait
chaque année, tel que le
"Black Friday"
. La recourante fonde
l’essentiel de son argumentation sur cette réserve pour critiquer la décision
attaquée. Cela étant, il importe de garder à l’esprit que cette autorisation a
trait au vendredi 29 novembre 2019 exclusivement; elle n’a aucune portée en
dehors de cette date et ne s’étend pas aux années ultérieures. De même, les
commerçants d’Yverdon-les-Bains ne peuvent pas invoquer cette autorisation pour
obtenir de l’autorité intimée qu’elle statue dans le même sens en 2020 et les
années suivantes. En outre, il faut bien reconnaître que la prolongation
accordée in casu ne constitue guère une atteinte significative à la
tranquillité public et au repos nocturne, que la réglementation communale de
police a pour vocation de protéger. Dans cette mesure seulement, la décision
attaquée revêt un caractère exceptionnel et n’excède pas (encore) ce qui peut
être permis dans le cadre d’un régime purement dérogatoire. L’autorité intimée
n’a donc pas excédé la liberté d’appréciation et la latitude de jugement qui
lui sont reconnues en la présente matière.
c) L’attention de l’autorité intimée
est toutefois attirée sur le fait que la répétition de cette autorisation durant
les années suivantes contreviendrait clairement au caractère dérogatoire du
régime sur lequel elle se fonde. Elle pourrait conduire la Cour à revoir sa
position si elle était derechef saisie d’un nouveau recours contre une décision
similaire. Si elle entend pérenniser la possibilité pour les commerçants
d’Yverdon-les-Bains de prolonger l’ouverture ou de retarder la fermeture de
leurs commerces le soir coïncidant avec la mise sur pied du
"Black
Friday"
, l’autorité intimée devra bien plutôt se doter des moyens
juridiques adéquats et non plus se contenter d’une autorisation qui ne
revêtirait plus, comme on le voit, un caractère exceptionnel. Il lui appartiendra
dès lors de modifier au préalable son règlement du 10 mars 2017 dans ce sens.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent le
Tribunal à rejeter le recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à
confirmer la décision attaquée.
La notification du présent arrêt avant
la date du 29 novembre 2019 rend sans objet la requête de l’autorité intimée
tendant à la levée de l'effet suspensif.
La recourante succombant, les frais de
justice seront mis à sa charge (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation
de dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains,
du 10 octobre 2019, est confirmée.
III.
Les frais d’arrêt, par 1'000 (mille) francs, sont
mis à la charge d’Unia.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 21 novembre 2019
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.