vd_omni · AC.2022.0258 · 2023-08-03 · fr

A.________/Municipalité de Renens, Direction du logement | Renonciation au droit de préemption communal sur des immeubles au sens de l'art. 36 LPPPL. La compétence pour renoncer à ce droit appartient à la commune, par le conseil général (ou communal), ou par la municipalité sur la base, comme en l'espèce, d'une autorisation générale de statuer sur les acquisitions d'immeubles (c. 2). Pour exercer à titre préalable une telle renonciation, la commune doit procéder par la voie de la décision (c. 3a). En l'espèce, au vu des circonstances, le courriel du syndic de la commune annonçant une renonciation préalable au droit de préemption, afin de soutenir la société coopérative d'utilité publique "candidate" à l'acquisition, ne constitue pas une décision, mais un simple renseignement (c. 3b). La commune a formellement exercé son droit de préemption après la signature de l'acte de vente conclu non pas avec la société coopérative, mais avec le recourant. Evincé, le recourant ne peut toutefois pas se fonder sur le courriel du syndic pour se prévaloir du principe de la bonne foi. En particulier, le renseignement donné doit avoir été fourni sans réserve et clairement; il doit porter exactement sur la question litigieuse. Or, ces conditions ne sont pas respectées en l'espèce (c. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.08.2023 AC.2022.0258

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 3 août 2023
Composition
Mme Danièle Revey, présidente;
Mme Imogen Billotte et
Mme Annick Borda, juges; Mme Lea Rochat Pittet, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Nicolas SAVIAUX, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Renens,
à
Renens, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction du logement,
à
Lausanne.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Renens du 25 juillet 2022, exerçant un droit de préemption sur la vente du
bien-fonds n
o
581.
Vu les faits suivants:
A.
B.________, C.________ et D.________ (ci-après: les propriétaires) sont
propriétaires en main commune de la parcelle n
o
581 du Registre
foncier de la Commune de Renens (ci-après: la commune). D'une surface de 1'351
m
2
, cette parcelle abrite un bâtiment n
o
ECA 427, composé
de plusieurs logements mis en location. La société E.________ est chargée de la
gestion de cet immeuble.
Les propriétaires ont mis en vente leur bien-fonds. Le
27 avril 2022, A.________, intéressé à s'en porter acquéreur, a formulé une
offre d'achat d'un montant déterminé. La Société coopérative d'habitation de
Renens et agglomération (ci-après: la SCHR), également intéressée par l'achat
du bien, a formulé une offre d'un montant inconnu mais inférieur à celui
proposé par A.________.
B.
Le 2 mai 2022, le syndic de la commune F.________ a adressé à E.________,
un courrier électronique dont la teneur est la suivante:
"Madame, Monsieur,
Tel que nous vous l'avons écrit,
nous ne nous sommes pas portés acquéreur de l'objet cité en titre.
Notre partenaire, la SCHR, avec
laquelle nous portons des valeurs communes et collaborons au maintien d'objets
de qualité et à des prix accessibles, est candidat à cette acquisition et nous
la soutenons pleinement dans cette intention.
Nous vous informons d'ores et déjà
que nous n'utiliserons pas notre droit de préemption.
[...]
"
Ce courriel est signé par le syndic, dont la
signature automatique comporte l'indication "Ville de Renens". Il était
également adressé en copie à deux conseillers communaux.
Par courriel du même jour, E.________ a transféré
aux propriétaires, ainsi qu'en copie à la société courtière, le courriel du
syndic ci-dessus, accompagné de ce message:
"Chère Madame, Cher Monsieur,
Suite à la réunion de vendredi
dernier et dans l'attente de votre décision sur l'offre retenue pour
l'acquisition de l'immeuble mentionné en marge, nous vous informons de ce qui
suit.
La SCHR, ayant connaissance de
notre réunion, a été avertie qu'une proposition financière plus importante
était dans les mains des vendeurs mais qu'aucun choix n'avait été effectué par
eux.
Suite à cette information, qui a
été relayée à la Commune par les représentants de la SCHR, M. F.________,
Syndic, confirme, dans le message ci-dessous reçu ce jour, que la Commune
soutient dite coopérative pour maintenir un immeuble à vocation sociale. Par
contre, si la SCHR ne devait pas être choisie, M. le Syndic nous communique
d'ores et déjà que la Commune n'exercera pas son droit de préemption.
Aussi, si votre détermination
finale est d'aller de l'avant avec l'offre reçue de M. A.________, le
notaire devrait pouvoir obtenir la renonciation formelle de la Commune de
Renens; ce qui pourra accélérer le processus de vente.
Cela étant, nous attendons de vos
nouvelles afin que nous puissions les transmettre à notre cliente la suite à
donner à ce dossier
[sic]
.
[...]
"
Le 3 mai 2022, C.________ a informé E.________ avoir
choisi d'accepter l'offre de A.________, "
bien supérieure à l'offre de
la SCHR
".
C.
Par acte notarié du 17 juin 2022, les propriétaires ont conclu avec A.________
une vente à terme, portant sur la parcelle n
o
581. L'acte précisait,
à son article 19 relatif à la loi du 10 mai 2016 sur la préservation et la
promotion du parc locatif [LPPPL; BLV 840.15] : "
conformément à
l'article 31 de la loi précitée, le droit de préemption de la Commune de Renens
est expressément réservé
".
Par courrier du même jour, le notaire a avisé la Municipalité
de Renens (ci-après: la municipalité) de la conclusion de la vente à terme
instrumentée en son étude et dont la date de réquisition de transfert
immobilier, à savoir la signature, était prévue au 30 juin 2022. Il ajoutait
que les parties à la vente "
souhaiteraient que la Commune de Renens
renonce à son droit de préemption préalablement à la signature de l'acte
précité, conformément à l'art. 36 LPPPL
". Il transmettait en
annexe l'acte de vente, ainsi qu'un document intitulé "
Renonciation à
l'exercice d'un droit de préemption
" à retourner en cas d'accord, à
signer par le syndic et le secrétaire municipal au nom de la commune.
D.
Le 12 juillet 2022, la commune, par le chef de son service bâtiments-domaines-logement,
a informé A.________ qu'elle étudiait la possibilité d'acquérir le bien-fonds. Dans
l'optique de lui permettre d'exercer son droit d'être entendu et d'échanger au
sujet de cette transaction, elle l'invitait à une séance.
Par décision du 25 juillet 2022, signée par le
syndic et le secrétaire municipal, adressée à A.________, la municipalité a indiqué
qu'elle entendait exercer le droit de préemption légal prévu aux art. 31
ss LPPPL dans le cadre de la vente à terme conditionnelle du bien-fonds n
o
581. Le droit de préemption était exercé aux prix et conditions fixés par
l'acte de vente du 17 juin 2022. La décision était motivée comme suit:
"1. l'exercice
du droit de préemption de la Ville de Renens vise à la création de LUP;
2. la Ville
de Renens est située dans le district de l'Ouest lausannois, qui est touché par
la pénurie conformément à l'arrêté du conseil d'Etat du 15 janvier 2020;
3. le bien-fonds en question présente
une surface de 610 m
2
[sic]
,
inférieure à la surface minimale de 1'500 m
2
requise à l'article 31,
alinéa 2 de la LPPPL, mais il est situé sur le territoire de la Ville de Renens,
soit dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal."
E.
Le 29 août 2022, A.________ (ci-après: le recourant) a déféré cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: la CDAP ou la Cour), concluant principalement à son annulation, et
subsidiairement à sa réforme en ce sens que "
la Commune de Renens n'est
pas habilitée à exercer le droit de préemption sur la vente du bien-fonds n
o
582
[recte: 581]
de Renens
".
Invitée à se prononcer sur la présente cause, la
Direction du logement (DIL) s'en est remise à justice, sans autre remarque ou
commentaire particulier.
Le 20 février 2023, l'autorité intimée a déposé une
réponse, concluant au rejet du recours. Elle a produit plusieurs documents, dont
un courrier qui lui a été adressé par le recourant le 1
er
septembre
2022, ainsi que le préavis n
o
1-2021 de la municipalité au Conseil communal
de la Commune de Renens (ci-après: le conseil communal), relatif aux
autorisations générales pour la législature 2021-2026. Il ressort notamment de
ce document que la municipalité a demandé au conseil communal, pour la
législature 2021-2026, "
de renforcer l'autorisation générale
[de
statuer sur l'acquisition d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions
ou parts de sociétés immobilières]
jusqu'à concurrence de CHF 15'000'000.-
au total sur toute la durée de la législature
", avec la précision que
le montant défini pour la législature précédente s'élevait à 5'000'000 francs. Par
décision du 7 octobre 2021, le conseil communal a accordé à la municipalité
l'autorisation générale requise.
Le 10 mai 2023, le recourant a déposé un mémoire
complémentaire, ainsi que plusieurs pièces, dont deux articles de presse
relatifs au droit de préemption des communes. Il a en outre confirmé les
conclusions de son recours.
Respectivement les 20 mai et 8 juin 2023, l'autorité
intimée et le recourant se sont déterminés une nouvelle fois.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée est une décision finale d'application de la LPPPL,
en lien avec l'exercice du droit de préemption communal institué par cette loi.
Elle peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92
ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). Les conditions de recevabilité du recours sont manifestement remplies,
de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Il convient tout d'abord d'examiner le cadre légal qui régit l'exercice
du droit de préemption de la commune et la renonciation à ce droit.
a) La LPPPL a pour buts de lutter contre la pénurie
de logements en conservant sur le marché des logements loués qui correspondent
aux besoins de la population (préservation du parc locatif) et de promouvoir la
construction de nouveaux logements qui correspondent aux besoins de la
population (promotion du parc locatif) (art. 1 LPPPL). Pour atteindre ces
objectifs, la loi instaure notamment, à ses art. 31 à 38, un droit de
préemption en faveur des communes, leur permettant d'acquérir en priorité un
bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée (cf. art. 31 al. 1
LPPPL).
L'art. 31 LPPPL, intitulé "
Principe
",
a la teneur suivante:
"
1
Les communes
bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité
un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2
Le droit de
préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes :
-  il doit viser la création
de LUP
[ndlr: logements d'utilité publique]
;
-  il doit répondre à une
pénurie au sens de l'article 2 dans le district concerné ;
-  la surface de la parcelle visée doit être d'au moins 1'500 m
2
,
sauf si elle se trouve dans un périmètre compact d'agglomération ou dans un
centre cantonal reconnu par le plan directeur cantonal, ou si elle est
attenante à un terrain propriété de la commune.
3
Le droit de préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à
ses pères et mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à
son conjoint, à son partenaire enregistré ou à son concubin."
Le propriétaire qui aliène un bien-fonds soumis au
droit de préemption selon l'art. 31 LPPPL est tenu d'aviser immédiatement la
commune territoriale, mais au plus tard lors du dépôt de l'acte de vente au
registre foncier (art. 32 al. 1 LPPPL); cette obligation s'applique également
en cas de promesse de vente (cf. art. 32 al. 2 LPPPL). Lorsque la commune
envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le
propriétaire et le tiers acquéreur (art. 32 al. 3 LPPPL).
Quant à l'art. 33 LPPPL, intitulé "
Décision
",
il prescrit ce qui suit:
"
1
La commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir
le bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de
quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'article 32."
Enfin, l'art. 36 LPPPL, intitulé "
Renonciation
préalable
", prévoit:
"
1
L'Etat, par le
Conseil d'Etat, qui peut déléguer cette compétence, et les communes peuvent
renoncer à exercer leur droit de manière anticipée pour un immeuble ou
plusieurs catégories d'immeubles. Si la renonciation porte sur un projet
particulier, elle reste valable tant que les prix et conditions de la vente et
l'identité de l'acquéreur ne sont pas modifiés.
2
En cas de renonciation préalable de la commune, le propriétaire est dispensé de
l'avis prévu à l'article 32".
b) aa) Le projet d'exposé des motifs complémentaire
et projet de lois sur la préservation du parc locatif vaudois (LPPL) présenté
par le Conseil d'Etat ne prévoyait initialement pas de droit de préemption
(Bulletin du Grand Conseil [BGC], 2012-2017, tome 2017 [automne 2015], Conseil
d'Etat, p. 409 ss).
bb) Le droit de préemption figurait toutefois dans
un projet de modification de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), aux nouveaux art. 85c à 85g
LATC (BGC, 2012-2017, tome 16 [été 2015], Conseil d'Etat, p. 406 ss; tome
17 [automne 2015], Conseil d'Etat, p. 471 ss, spéc. p. 503). L'art. 85e,
intitulé "Décision", avait alors la teneur suivante:
"
1
Dans un délai
de 60 jours à compter de la notification de l'avis au sens de l'article 85d, le
département en charge des opérations foncières ou la commune territoriale
notifient aux parties liées par l'acte de vente leur décision d'acquérir le
bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte.
2
En cas de
renonciation à l'exercice du droit de préemption, le département en charge des
opérations foncières ou la commune en avisent les parties sans retard.
3
Lorsque les
circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité
couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier
rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition
du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du
registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts
courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le
préempteur.
5
Les intérêts courus sont calculés pour la période comprise entre le versement
des fonds par l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par
le préempteur, au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
Ainsi, l'exposé des motifs relatif aux projets de
lois modifiant la LATC et la loi sur le logement (contre-projet direct à
l'initiative législative cantonale "Stop à la pénurie de logements"; cf.
BGC, 2012-2017, tome 17 [automne 2015], Conseil d'Etat, p. 480) précise quant à
la disposition précitée:
"Dans un
délai de 60 jours dès la notification de l'avis au sens de l'article 85d,
l'Etat et la commune territoriale doivent notifier leur décision au sujet de
l'exercice du droit de préemption ou du renoncement à celui-ci. Pour pouvoir
respecter ce délai, la municipalité a besoin de disposer d'une délégation de
compétence du législatif communal et devrait prévoir un fonds d'acquisition à
cet effet."
cc) Par la suite, une motion d'ordre a interrompu
les travaux parlementaires, et la commission a soumis au Grand Conseil un
nouveau projet de LPPPL (BGC, 2012-2017, tome 17 [automne 2015], Grand Conseil,
p. 192-198 pour la motion d'ordre, puis pour la reprise des débats sur le
nouveau projet de loi, tome 19 [printemps 2016], Grand Conseil, p. 21 ss, puis
89 ss). S'agissant plus particulièrement de l'art. 36 LPPPL précité (alors
numéroté 34a), il ressort de l'intervention du rapporteur de la majorité (p.
101):
"Dans cet
article, il est question de renonciation préalable; c'est également un article
remanié suite à la suppression du droit de préemption cantonal. Cet article
prévoit la possibilité pour la commune de renoncer à l'avance à son droit de
préemption. La commune peut notifier qu'elle renonce à exercer son droit de
préemption, cela autorisant le futur vendeur et le futur acquéreur à poursuivre
leurs discussions sans risque de se voir notifier un droit de préemption."
Cette disposition a été adoptée sans autre discussion
(BGC, 2012-2017, tome 19 [printemps 2016], Grand Conseil, p. 101 s., p. 150
pour le deuxième débat et p. 225 pour le troisième débat).
c) S'agissant de la compétence pour renoncer à
l'exercice du droit de préemption, l'art. 36 LPPPL l'attribue à la commune.
Aux termes de l'art. 4 al. 6 de la loi du 28 février
1956 sur les communes (LC; BLV 175.11), "
le conseil général ou communal
délibère sur l'acquisition et l'aliénation d'immeubles, de droits réels
immobiliers et d'actions ou parts de sociétés immobilières. L'article 44,
chiffre 1, est réservé. Le conseil peut accorder à la municipalité
l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les acquisitions en
fixant une limite
".
La compétence pour renoncer au droit de préemption
appartient ainsi au conseil général ou communal, qui peut toutefois la déléguer
à la municipalité.
En l'espèce, comme on l'a vu à la lettre E
ci-dessus, par décision du 7 octobre 2021, le conseil communal a fait usage de
cette possibilité et octroyé à la municipalité l'autorisation générale de statuer
sur l'acquisition d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou
parts de sociétés immobilières jusqu'à concurrence de 15'000'000 francs.
L'art. 67 al. 1 LC, relatif aux actes de la
municipalité, prévoit encore ce qui suit:
"
1
Pour être réguliers en la forme, les actes de la municipalité doivent être
donnés sous la signature du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant
désigné par la municipalité, et munis du sceau de cette autorité ; s'ils sont
pris en exécution d'une décision du conseil général ou communal, ils doivent
mentionner cette décision, laquelle est jointe à l'acte."
d) La procédure aménagée par la LPPPL impose au propriétaire
qui aliène un bien-fonds l'obligation d'en aviser immédiatement la commune
territoriale. Celle-ci dispose alors d'un délai de quarante jours pour décider
d'exercer ou de renoncer à exercer son droit de préemption légal (art. 32 et 33
LPPPL).
La LPPPL prévoit toutefois expressément la
possibilité, pour la commune, de renoncer à l'exercice de son droit de
préemption préalablement à tout éventuel avis, dont le propriétaire se trouve
alors dispensé (cf. art. 36 al. 2 LPPPL). Cette renonciation anticipée peut
porter tant sur un immeuble que sur plusieurs catégories d'immeubles.
Lorsqu'elle porte sur un projet particulier, l'art. 36 al. 1, 2
e
phr., LPPPL limite toutefois la validité de la renonciation aux prix et
conditions de vente, ainsi qu'à l'identité de l'acquéreur, qui lui auront été
communiqués.
A contrario
, lorsqu'un de ces éléments est modifié, la
renonciation n'est plus valable.
3.
Le litige porte en premier lieu sur la question de savoir si, par
courriel du 2 mai 2022, l'autorité intimée a valablement renoncé à l'exercice
du droit de préemption de la commune au sens de l'art. 36 LPPPL. Pour le
recourant, le courriel du 2 mai 2022 constitue une décision au sens matériel,
qui lierait la commune.
a) Il convient d'abord de déterminer si la
renonciation préalable relative à un projet particulier doit être exercée par
le biais d'une décision administrative.
aa) La notion de décision est définie à l'art. 3
LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas
d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de
modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater
l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let.
b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette
disposition définit la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1
de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS
172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui
règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou des obligations
(cf. ATF 143 II 268 consid. 4.2; 135 II 38 consid. 4.3). En d'autres termes,
constitue une décision un acte étatique qui touche la situation juridique de
l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou
qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports avec l'Etat (ATF 135 II
22 consid. 1.2). Un acte peut être qualifié de décision (matérielle) si, par
son contenu, il en a le caractère, même s'il n'est pas intitulé comme tel et ne
présente pas certains éléments formels typiques d'une décision, telle
l'indication des voies de droit (ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017
du 9 mars 2018 consid. 4.2). En revanche, de simples déclarations, comme des
opinions, des communications, des prises de position, des recommandations et
des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de
caractère juridique contraignant (CDAP GE.2023.0015 du 17 mars 2023 consid. 1b;
AC.2022.0276 du 30 septembre 2022 consid. 1a; AC.2021.0379 du 23 mars 2022
consid. 1a).
bb) Lorsqu'elle rend une décision, l'administration
n'agit pas en vertu d'un droit qui lui appartient, mais en vertu d'une
compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF 137 I 58 consid. 4.3.3). La question
de savoir si la loi confère à l'autorité administrative une compétence
décisionnelle doit être résolue dans chaque cas particulier en interprétant les
règles de droit régissant le rapport de droit litigieux (GE.2016.0077 du 10
août 2016 consid. 1b; GE.2006.0180 du 28 juin 2007 et références).
cc) La loi s'interprète en premier lieu selon sa
lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si
plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est
la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales
(interprétation systématique; ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid.
4.3.1; 141 III 53 consid. 5.4.1).
dd) En l'espèce, il ressort du texte légal, ainsi
que des travaux parlementaires reproduits ci-dessus (cf.
supra
consid.
2a et 2b), que la commune doit rendre une décision lorsqu'elle décide, après
réception de l'avis du propriétaire, d'exercer son droit de préemption (cf.
art. 33 LPPPL faisant expressément usage du terme "décision" et se
référant à la "notification" d'une telle décision; cf. ég.
AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid.  2d). S'agissant de la forme de la renonciation
au droit de préemption, après avis, le texte final de l'art. 33 LPPPL n'en fait
pas mention. Cela étant, les travaux parlementaires relatifs au premier projet de
droit de préemption, portant sur l'art. 85e LATC, ne faisaient pas de
distinction entre l'exercice du droit de préemption et la renonciation à
celui-ci et prévoyaient expressément qu'une décision devait être notifiée dans
un cas comme dans l'autre (cf.
supra
consid. 2b).
En ce qui concerne la forme de la renonciation
préalable, c'est-à-dire précédant l'avis formel de l'art. 32 LPPPL, la lettre
de l'art. 36 LPPPL ne donne aucune indication particulière. Quant aux travaux
parlementaires, contrairement à ce qui est le cas pour l'art. 33 LPPPL, ils
ne se réfèrent pas expressément à la notion de "décision". Cela
étant, ils évoquent tout de même la notification de la renonciation préalable (cf.
la commune "
peut notifier qu'elle renonce
[...]", cf.
supra
consid. 2b). Comme déjà relevé, la validité de la renonciation à l'exercice du droit
de préemption portant sur un projet particulier est subordonnée à la
connaissance des prix et conditions de la vente et de l'identité de l'acheteur
et à l'absence de modification de ces paramètres (cf. art. 36 al. 1, 2
e
phr., LPPPL). Lue à l'aune de la définition légale et jurisprudentielle de la décision
rappelée ci-dessus, la renonciation intervient ainsi bel et bien dans un cas
individuel et concret; elle règle au surplus la question de la renonciation
anticipée de manière unilatérale et contraignante et a notamment pour effet juridique
de dispenser les propriétaires de l'avis prévu à l'art. 32 LPPPL (cf. art. 36
al. 2 LPPPL). Il en résulte que l'art. 36 LPPPL confère un véritable pouvoir
décisionnel à la commune dans ce contexte, de sorte que pour exercer une telle
renonciation préalable, celle-ci doit procéder par la voie de la décision au
sens des art. 3 et 41 ss LPA-VD.
Cette interprétation s'inscrit d'ailleurs dans le
cadre général posé par la LPPPL qui exige la reddition d'une décision en vue de
l'exercice du droit de préemption, et plus largement en lien avec la volonté
d'acquisition d'un bien-fonds (cf. ég. AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 2d,
dans un cas où il était question de savoir si la commune disposait de
compétence décisionnelle en matière d'indemnisations prévues à l'art. 35
LPPPL). Elle garantit par ailleurs une certaine sécurité juridique, permettant ainsi
aux administrés de prendre les dispositions nécessaires en cas de renonciation
anticipée, conformément au souhait exprimé par le législateur dans les travaux
parlementaires (cf.
supra
consid. 2b).
b) Reste à déterminer si, en l'espèce, le courriel
du 2 mai 2022 constitue une décision administrative au sens des dispositions et
de la jurisprudence précitées.
Tout d'abord, il est patent, et les parties ne le
contestent pas, que le courriel litigieux ne respecte pas les exigences
formelles imposées aux autorités administratives lorsqu'elles rendent une
décision (cf. art. 42 ss LPA-VD). C'est le cas pour les exigences de contenu,
qui font défaut (cf. art. 42 LPA-VD, qui l'indication du nom des parties, des
faits, règles juridiques et motifs, du dispositif, de la date et la signature,
et de l'indication des voies de droit). Le courriel litigieux ne respecte pas
non plus les exigences de forme écrite et de notification, dans la mesure où il
a été envoyé par courriel, sans que les conditions d'une notification par voie
électronique ne soient respectées (cf. art. 44 et 44a LPA-VD). Au surplus, il a
été envoyé au seul nom du syndic, sans signature du secrétaire municipal ou
mention explicite d'une décision de la municipalité, contrairement à ce que commandent
les art. 36 LPPPL, art. 4 al. 6 et 67 LC précités (cf.
supra
consid.
2c).
D'un point de vue matériel, le courriel du 2 mai
2022 ne peut pas non plus être considéré comme une décision. A sa lecture, on
comprend d'emblée qu'il avait pour principal objectif d'informer la société
gérante du fait qu'au jour en question, la commune n'entendait pas se porter
acquéreuse de l'immeuble litigieux, pour un motif déterminé, à savoir sa
volonté de soutenir la candidature de la SCHR, dont elle était partenaire. De
surcroît, comme déjà relevé, l'art. 36 al. 1 LPPPL subordonne la validité de la
renonciation pour un projet particulier à la connaissance des prix et
conditions de vente, ainsi qu'à l'identité de l'acquéreur, respectivement à ce
que ces paramètres ne changent pas. Or, si le courriel mentionne l'identité
d'un acquéreur potentiel, à savoir la SCHR, il n'indique pas l'identité de
l'acquéreur choisi, pas plus que le prix et les conditions de vente. Au
demeurant, il ressort d'un autre courrier électronique, également daté du 2 mai
2022 et adressé par la société gérante aux propriétaires, que l'identité
définitive de l'acquéreur n'était pas encore connue, puisque les propriétaires
n'avaient pas encore fait leur choix.
Il résulte de ce qui précède que le courriel du 2
mai 2022 ne constitue pas une décision, ni au sens formel, ni au sens matériel.
Il doit au contraire être considéré comme un simple renseignement.
4.
Reste à examiner si le renseignement donné par le syndic par courriel du
2 mai 2022 peut fonder la protection de la bonne foi du recourant.
a) A teneur de l'art. 5 al. 3 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101), les organes de l'Etat et les particuliers doivent
agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment
qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF
143 IV 117 consid. 3.2; 136 I 254 consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril
2023 consid. 2.5). De ce principe général découle le droit fondamental du
particulier à la protection de sa bonne foi dans ses relations avec l'Etat,
consacré à l'art. 9
in fine
Cst. (ATF 144 II 49 consid. 2.2). Ce droit
permet au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle
évite de se contredire. Ainsi un renseignement ou une décision erronée peuvent,
à certaines conditions, obliger l'administration à consentir à un administré un
avantage contraire à la règlementation en vigueur (ATF 143 V 341 consid. 5.2.1;
131 II 627 consid. 6.1; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronée de l'administration
peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi
ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que l'administré
n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu; (d) il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation n'ait
pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid.
6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; BO.2022.0008 du 16 mars 2023 consid. 3a;
AC.2020.0054 du 9 mars 2021 consid. 5a).
b) Il découle de ce qui précède que le renseignement
donné doit avoir été fourni sans réserve et clairement. Il doit porter
exactement sur la question litigieuse (Pierre Moor, Droit administratif, vol.
I, 2012, ch. 6.4.2.1b p. 924). En l'occurrence, selon le courriel du 2 mai 2022
adressé à la société gérante des vendeurs, la renonciation (telle qu'alléguée
par le syndic) de la commune au droit de préemption était liée à la volonté de
celle-ci de ne pas entraver la candidature de la SCHR à l'acquisition de l'immeuble
en cause. Le recourant ne pouvait pas, de bonne foi, en inférer avec une
certitude suffisante que la commune entendait renoncer au droit de préemption
même si l'acquéreur choisi ne devait pas être la SCHR.
Autrement dit, à supposer même que le recourant
puisse se prévaloir d'un renseignement qu'il n'avait pas demandé et qui
résultait d'un courriel destiné à un tiers, la modification de l'identité de
l'acquéreur déliait la commune de sa promesse, sans que le principe de la
confiance ne soit violé (cf. art. 36 al. 1 LPPPL).
Dernier élément, mais non le moindre, l'acte de
vente du 17 juin 2022 signé par le recourant réserve expressément l'exercice du
droit de préemption de la commune; si le recourant avait véritablement
considéré, comme il le prétend aujourd'hui, que la commune était tenue par le
courriel du syndic du 2 mai 2022, il se serait opposé à cette réserve. Dans la
même ligne, le jour de la signature de l'acte de vente, soit bien après l'envoi
du courriel du 2 mai 2022, le notaire a encore formellement avisé l'autorité
intimée de la conclusion de la vente en lui demandant au surplus qu'elle
renonce à l'exercice de son droit de préemption. Il apparaît dès lors que les
parties à la vente, ainsi que leurs représentants, avaient clairement
conscience du fait que la commune était encore habilitée à exercer son droit de
préemption, après avis, malgré la teneur du courriel du syndic du 2 mai 2022.
c) Au vu de ce qui précède, les conditions à la
protection de la bonne foi du recourant ne sont pas remplies. Les griefs y
relatifs doivent ainsi être écartés.
5.
S'agissant des préoccupations financières du recourant, qui ressortent
de son courrier adressé à l'autorité intimée le 1
er
septembre 2022, il
sied de rappeler que la loi lui confère un droit d'emption (cf. art. 38 LPPPL)
et que les éventuels frais investis dans le cadre de la conclusion de la vente
peuvent, cas échéant, être couverts par l'octroi d'une juste indemnité et de
divers remboursements (cf. art. 35 al. 3 à 5 LPPPL; AC.2021.0167 du 2 juin 2022
consid. 3 pour la compétence en la matière).
6.
Les motifs qui précédent entraînent le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée. Un émolument judiciaire sera mis à la
charge du recourant qui succombe (art. 49 LPA-VD et 4 du tarif du 28 avril 2015
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV
173.36.5.1]). L'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un
conseil professionnel, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD, 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Renens du 25 juillet 2022 est
confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Renens une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 3 août 2023
La
présidente:                                                                       La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.