vd_omni · GE.2015.0185 · 2016-03-10 · fr

X.________ c/Département des finances et des relations extérieures, Registre foncier Office de la Broye, Office fédéral chargé du droit du Registre foncier et droit foncier | En rejetant la réquisition du recourant tendant à l'inscription au registre foncier d'une copropriété dont toutes les parts sont détenues par le constituant, l’autorité a manifesté clairement sa volonté d’accorder la primauté au principe de la légalité en matière administrative; le recourant ne saurait par conséquent prétendre au maintien de l’égalité dans l’illégalité.En outre, le recourant a été averti du changement de pratique de l’autorité, consistant à donner suite à des réquisitions affectées d’un vice matériel, par la mise en suspens de sa réquisition; il n'est donc pas fondé à invoquer le principe de la bonne foi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.03.2016 GE.2015.0185

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 mars 2016
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Cédric Stucker et M. Antoine
Thélin, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
X.________,
à 1********,
représenté par Me Daniel Pache, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Département des finances et des
relations extérieures,
Secrétariat général,
à Lausanne.
Autorités concernées
1.
Registre foncier de La Broye-Vully,
à
Moudon.
2.
Office fédéral chargé du droit du
Registre foncier et droit foncier,
à Berne.
Objet
Inscription &
Registre foncier
Recours X.________ c/ décision du Département des finances
et des relations extérieures du 17 août 2015
Vu les faits suivants
A.
Y.________ SA, dont le siège est à 2********, est propriétaire de la
parcelle n°******** de la commune de 3********. Le 26 septembre 2014, Y.________
SA a constitué sur cet immeuble, par la plume de X.________, notaire à 1********,
une copropriété composée de deux quotes-parts de 60, respectivement 40/100
èmes
,
dont les désignations sont les suivantes (ch. II):
«(…)
Part 1 (une):
Villa 1 (un):
sous-sol, rez-de-chaussée, étage, voie d’accès, places de parc extérieures et
jardin
Surface
teintée en bleu sur les plans.
Part 2 (deux)
Villa 2
(deux): sous-sol, rez-de-chaussée avec garage, étage, voie d’accès, place de
parc extérieure et jardin.
Surface
teintée en orange sur les plans.
Un exemplaire
de ces plans, dont la comparante a pris connaissance et spécialement approuvé,
sera déposé au Registre foncier susmentionné, à l’appui de la copie du présent
acte.»
Le même jour, Y.________ SA a adopté un règlement
d’utilisation et d’administration des parties privées et des parties communes
de la copropriété. Aux termes des articles 5 et 6 dudit règlement:
«Sont
notamment des parties privées, objet de l’usage exclusif de chaque
copropriétaire:
- le bâtiment
érigé sur chacune des quotes-parts ainsi que tous objets s’y trouvant (piscine,
fontaine, etc…);
- la surface
de terrain englobant les bâtiments susmentionnés.
Cette énumération n’est pas exhaustive.
Les parties
communes sont celles qui sont affectées à l’usage commun des deux
copropriétaires.
Elles
comprennent également:
- les murs,
clôtures, grilles et portails qui délimitent les parcelles;
- les
canalisations d’égout, des eaux usées et des toits.
Cette énumération n’est pas exhaustive.»
B.
Le 6 novembre 2014, Y.________ SA a saisi le Registre foncier du district
de La Broye-Vully d’une réquisition d’inscription de cette copropriété. Le 22
janvier 2015, le substitut du conservateur dudit registre a, en l’absence
prolongée de celui-ci, rejeté cette réquisition pour le motif suivant:
«Conformément à l’art. 646 CC, une personne ne peut pas
convertir une propriété individuelle en copropriété en conservant pour elle
toutes les parts.»
Le 13 février 2015, le notaire X.________ a été reçu
par la Direction du registre foncier. Par courrier recommandé du 20 février
2015, reçu le 6 mars 2015, il a recouru contre cette décision de rejet auprès
du Chef du Département des finances et des relations extérieures (ci-après:
DFIRE). Le 17 août 2015, le Chef du DFIRE a rejeté le recours et confirmé la
décision attaquée.
C.
X.________ s’est pourvu contre cette dernière décision auprès du
Tribunal cantonal. Il conclut principalement à sa réforme, en ce sens qu’ordre
soit donné au Registre foncier du district de La Broye-Vully de donner suite à
la réquisition du 6 novembre 2014, subsidiairement à l’annulation de dite
décision et au renvoi de la cause au DFIRE pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
Le Chef du DFIRE propose le rejet du recours et la
confirmation de la décision attaquée.
Dans sa réplique, X.________ maintient ses
conclusions.
Dans sa duplique, le Chef du DFIRE maintient les
siennes.
D.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) L’art. 956a al. 1, 1
ère
phrase, CC précise que les
décisions de l'office du registre foncier peuvent faire l'objet d'un recours
devant l'autorité désignée par le canton. Aux termes de l’art. 25 al. 2 de la
loi cantonale du 9 octobre 2012 sur le registre foncier (LRF; RSV 211.61),
toutes les décisions du conservateur peuvent faire l'objet d'un recours au département
(1
ère
phrase). Les dispositions de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative sont
applicables (2
ème
phrase). A teneur de l’art. 92 al. 1 de la loi
cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et
décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi
ne prévoit, comme en la présente espèce, aucune autre autorité pour en
connaître.
b) Le présent recours a été interjeté dans la forme
(art. 79 al. 1 et 99 LPA-VD) et le délai (art. 77 et 99 LPA-VD) prescrits par
la loi.
2.
a) Le présent litige a trait au rejet de la réquisition d’inscription du
6 novembre 2014. L’art. 956a al. 2 CC confère la qualité pour recourir à toute
personne atteinte de manière particulière par une décision de l'office du
registre foncier et ayant un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (let. a). Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de
protection consiste en l'utilité pratique que l'admission du recours
apporterait au recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature
économique, idéale, matérielle ou autre que la décision attaquée lui
occasionnerait. Il suppose que le recourant soit touché de manière directe,
concrète et dans une mesure et avec une intensité plus grandes que l'ensemble
des administrés. En outre, l'intérêt invoqué - qui ne doit pas être
juridiquement protégé, mais peut être un intérêt de fait - doit se trouver,
avec l'objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne
d'être pris en considération (ATF 131 II 649 consid. 3.1 p. 651; cf. aussi ATF
135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.2 p. 404 s. et les arrêts
cités).
b) Dans le cas d’espèce, le recours n’a pas été
interjeté par le propriétaire de l’immeuble sur lequel une copropriété a été
constituée, mais par le notaire chargé d’instrumenter l’acte de constitution de
la copropriété et de requérir l’inscription au registre foncier, conformément
aux art. 963 al. 3 CC et 46s. de l’ordonnance fédérale du 23 septembre 2011 sur
le registre foncier (ORF; RS 211.432.1). L’autorité intimée a néanmoins admis
que celui-ci avait qualité pour déférer devant elle le rejet de la réquisition
du conservateur du registre foncier. En effet, dans la procédure d'inscription
au registre foncier, le notaire a qualité pour recourir à l'autorité cantonale
de surveillance du registre foncier à l'encontre de la décision par laquelle le
conservateur rejette la réquisition d'inscription, pour autant que cette
décision mette en cause l'activité professionnelle du notaire. Lorsque l'objet
du litige soulève la question de savoir si le notaire a correctement exercé son
activité professionnelle, ce dernier a en effet un intérêt
"manifeste", en particulier dans la perspective d'une éventuelle
action en responsabilité, à ce que ce point soit tranché (ATF 116 II 136
consid. 4 et 5 p. 138 s., confirmé par les arrêts 5A.33/2006 du 24 avril 2007
consid. 1,
in
: RNRF 90/2009 p. 209; 5A.7/2001 du 6 septembre 2001
consid. 1 non pub.
in
: ATF 128 III 18 et 5A_380/2013 du 19 mars 2014
consid. 1.2; cf. aussi Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, tome I, 5
ème
éd. Berne 2012, n. 862a; Michel Mooser, Le rejet des réquisitions
d'inscription,
in
: RNRF 90/2009 p. 110 et les références). Toutefois,
les règles énoncées dans cet arrêt au sujet de la qualité pour recourir du
notaire valent seulement dans le cadre de la procédure d'inscription au
registre foncier, en relation avec l'art. 103 aORF (actuellement: art. 87 al. 3
ORF), disposition qui ouvre la voie du recours à l'autorité cantonale de
surveillance lorsque le conservateur rejette une réquisition (arrêt du Tribunal
fédéral 2C_621/2009 du 23 septembre 2010 consid. 5.3).
c) Au vu de ce qui précède, il n’y a pas lieu de
mettre en doute la qualité du recourant pour s’en prendre à la décision de
l’autorité intimée, ceci d’autant moins qu’il a pris part à la procédure devant
elle (cf. art. 75 al. 1 LPA-VD). Pour ce motif également, il y a lieu d’entrer
en matière sur le recours.
3.
a) Le registre foncier donne l'état des droits sur les immeubles (art.
942 al. 1 CC). Il comprend le grand livre, les documents complémentaires (plan,
rôle, pièces justificatives, état descriptif) et le journal (al. 2). Sont
immatriculés comme immeubles au registre foncier (art. 943 al. 1 CC): les
biens-fonds (ch. 1); les droits distincts et permanents sur des immeubles (ch.
2); les mines (ch. 3); les parts de copropriété d'un immeuble (ch. 4). Les
réquisitions d'inscription sont portées dans le journal à mesure qu'elles ont
lieu et à la suite les unes des autres, avec l'indication de leur auteur et de
leur objet (art. 948 al. 1 CC). Le registre foncier est destiné à l'inscription
des droits immobiliers suivants (art. 958 al. 1 CC): la propriété (ch. 1); les
servitudes et les charges foncières (ch. 2); les droits de gage (ch. 3).
Sauf dans certains cas particuliers, l'inscription
au registre foncier est nécessaire pour l'acquisition de la propriété foncière
(
art. 656 al. 1 CC
). Constitutive, l'inscription
s'opère sur déclaration écrite du propriétaire de l'immeuble auquel se rapporte
son objet (
art. 963 al. 1 CC
; Paul-Henri Steinauer, Les
droits réels, tome II, 4
ème
éd. Berne 2012, n. 1539 ss et les
références; Hermann Laim, in Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch, vol. II, Honsell/Vogt/Geiser
[éds], 4
ème
éd. Bâle 2011, n
os
10 ss ad
art. 656 CC
; cf. ATF 135 III 585 consid. 2.1).
b) L'office du registre foncier n'opère
d'inscription au registre foncier que sur réquisition (art. 46 al. 1 ORF).
Lorsque l'inscription au registre foncier a un effet constitutif pour
l'acquisition de la propriété (cf. art. 656 al. 1 CC), le justificatif relatif
au titre pour le transfert de la propriété consiste (art. 64 al. 1 ORF), en cas
de convention de droit privé: dans un acte authentique ou dans un contrat dans
la forme prescrite par le droit fédéral (let. a). Sur la base des autres pièces
justificatives accompagnant la réquisition, l'office du registre foncier
vérifie que les conditions légales de l'inscription au grand livre sont réunies
(art. 83 al. 1 ORF). Il contrôle (al. 2):
«(…)
a. la forme
et le contenu de la réquisition;
b. l'identité
de la personne qui présente la réquisition;
c. le droit
de disposer de la personne qui présente la réquisition (art. 84);
d. en cas de
réquisition par un représentant: ses pouvoirs de représentation;
e. la
capacité civile, lorsqu'elle est restreinte d'après les pièces justificatives
déposées ou les écritures du registre foncier;
f. l'inscription
requise, pour s'assurer qu'elle est susceptible de faire l'objet d'une
inscription au registre foncier;
g. le
justificatif relatif au titre, en particulier sa forme;
h. les pièces
justificatives accompagnant la réquisition, pour s'assurer qu'elles sont
complètes;
i. les autorisations et les consentements nécessaires, pour
s'assurer qu'ils ont été produits.»
Le pouvoir d'examen du conservateur du registre
foncier se limite principalement à un examen formel. Il ne peut procéder à
aucune opération sans légitimation préalable du requérant quant à son droit de
disposition et au titre sur lequel se fonde l'opération (
art.
965 al. 1 CC
). La réquisition doit être écartée si la légitimation fait
défaut (
art. 966 al. 1 CC
). S'agissant du titre
d'acquisition, son contrôle porte avant tout sur l'observation des formes
auxquelles la validité de l'acte est subordonnée (
art. 965
al. 3 CC
). En principe, le conservateur ne doit pas examiner la validité
matérielle du titre d'acquisition, à moins que le défaut ne soit manifeste (ATF
141 III 13 consid. 4.1 p. 15; 124 III 341 consid. 2b p. 344; arrêt 5A.14/2001
du 29 janvier 2002 consid. 3; Steinauer, t. I, n. 849 ss). Il doit cependant
s’assurer de la possibilité d’inscrire le droit faisant l’objet de la
réquisition (cf. art. 83 al. 2 let. f ORF; Steinauer, t. I., n. 848a, références
jurisprudentielles citées) et tenir compte à cet égard du principe du «numerus
clausus» en matière de droits réels, lequel fixe les limites étroites du genre
de droit qu’il peut inscrire (Urs Fasel, Grundbuchverordnung, Kommentar, 2
ème
édition, Bâle 2013, n.7 ad art. 83).
c) Lorsque les conditions de l'inscription au grand
livre ne sont pas remplies, l'office du registre foncier rejette la requête
(art. 87 al. 1 ORF). L'office du registre foncier peut fixer à la personne qui
présente la réquisition un bref délai pour apporter les pièces justificatives
manquantes. Lorsque le défaut n'est pas réparé dans le délai fixé, la requête
est rejetée (al. 2). Les motifs du rejet doivent être communiqués par écrit à
la personne qui présente la réquisition ainsi qu'à quiconque touché par la
décision, avec l'indication des voies de recours. La décision de rejet doit
être consignée au journal (al. 3). Lorsque la décision de rejet fait l'objet
d'un recours, l'office du registre foncier l'indique au journal. Les cantons
peuvent prévoir une mention au grand livre (al. 4).
d) Sur le plan cantonal, on relève que le
département en charge du registre foncier (réd.: le DFIRE) est l'autorité
cantonale de surveillance du registre foncier (art. 2 al. 1 LRF) et qu’il exerce
son action par l'intermédiaire de l'Inspectorat du registre foncier (al. 2). La
tenue du registre foncier est assurée par des offices de district ou de groupes
de districts formant des arrondissements fixés par le Conseil d'Etat (art. 3
al. 1 LRF). L'office du registre foncier est dirigé par un conservateur du
registre foncier (art. 9 al. 1 LRF), qui exerce les attributions qui lui sont
conférées par la législation fédérale et cantonale, ainsi que par les
directives du département (al. 2). Le conservateur reçoit les réquisitions
d'inscription, les porte au journal dès qu'elles sont parvenues à l'office du
registre foncier et se détermine sur leur recevabilité (art. 11 al. 1 LRF). Il
fait procéder aux inscriptions voulues au grand livre et vérifie que les
mutations opérées correspondent aux réquisitions reçues (al. 2).
4.
Sur le plan matériel, le rejet de la réquisition par la substitut du
conservateur du registre foncier a, en l’occurrence, été motivé par l’art. 646
CC. A teneur de cette disposition, lorsque plusieurs personnes ont, chacune
pour sa quote-part, la propriété d'une chose qui n'est pas matériellement
divisée, elles en sont copropriétaires (al. 1). Leurs quotes-parts sont
présumées égales (al. 2). Chacun des copropriétaires a les droits et les charges
du propriétaire en raison de sa part, qu'il peut aliéner ou engager et que ses
créanciers peuvent saisir (al. 3). Pour le conservateur du registre foncier,
une personne ne pourrait ainsi pas convertir une propriété individuelle en
copropriété, en conservant pour elle toutes les parts. Or, tel est le cas ici
puisque Y.________ SA entend faire inscrire la copropriété qu’elle a constituée
sur la parcelle n°******** de la commune de 3********, dont elle est
propriétaire, bien qu’elle en ait conservé les deux quotes-parts. Dans la
décision attaquée, l’autorité intimée a fait sienne cette argumentation,
qu’elle a confirmée.
L’autorité intimée a cependant rejeté le recours
pour un second motif. On rappelle en effet que l'autorité de recours, qui
applique le droit d’office (art. 41 LPA-VD), n'est pas liée par les conclusions
des parties (art. 89 al. 1 LPA-VD). En la présente espèce, elle a constaté en
outre qu’au vu de son contenu et du règlement qui y était joint, la réquisition
unilatérale établie par le recourant s’apparentait davantage à celle tendant à
faire inscrire au registre foncier une propriété par étages; or, une
copropriété ordinaire a été constituée sur l’immeuble en question. Selon elle,
le droit faisant l’objet de la réquisition ne pourrait de toute façon, dans ces
conditions, être inscrit.
5.
a) La copropriété est la forme de propriété collective qui n'exige pas
l'existence d'une communauté antérieure entre les propriétaires collectifs et
dans laquelle chaque titulaire a une part idéale de la chose (art.
646 al. 1 CC
). Il s'agit d'un droit de propriété
unique, dont plusieurs personnes sont titulaires (Steinauer, t. I, n. 1116). La
part du copropriétaire est en général exprimée en fraction (quote-part). Chaque
part ne correspond pas à une partie déterminée du bien en copropriété; au
contraire, chacun des copropriétaires a un droit qui porte sur la totalité de
ce bien, mais qui est limité par l'existence du droit des autres
copropriétaires (Steinauer, t. I, n. 1117; Fasel, n. 5 ad art. 96 ORF; Christoph
Brunner/Jürg Wichtermann,
in
: Basler Kommentar, op. cit., n. 1 ad art.
646 CC). La copropriété ordinaire doit être distinguée de la propriété par
étages, réglée aux art. 712a ss CC, et qui constitue, quant à elle, une forme
de copropriété sui generis dès lors qu'à chaque quote-part sont attachés non
seulement le droit à une utilisation concurrente des parties communes, mais
également le droit exclusif ("Sonderrecht") d'utiliser et d'aménager
des parties déterminées du bâtiment (arrêt 5A_11/2015 du 13 mai 2015 consid.
2.4.1, réf. citées).
La constitution d'une copropriété ordinaire par acte
unilatéral entre vifs n'est en principe pas possible, en ce sens qu'une
personne ne peut convertir une propriété individuelle en copropriété en
conservant pour elle toutes les parts (Steinauer, t. I., n. 1140a). La pratique
admet cependant plusieurs exceptions; ainsi, lorsque le propriétaire l'établit
dans l'intention de vendre immédiatement les quotes-parts individuelles (Jürg
Schmid, Formelle Aspekte der Willensäusserungen beim Miteigentum und
Stockwerkeigentum,
in
: RNRF 2007 p. 439 ss, not. 443/444, cité par le
Tribunal fédéral dans l’arrêt 5A_11/2015, déjà cité, consid. 2.4.1).
Les copropriétaires peuvent régler
l'utilisation de l'objet détenu en copropriété par le biais du règlement
d'utilisation et d'administration (art. 647 al. 1 CC). Par ce règlement, ou par
une décision décidant de modifier celui-ci, les copropriétaires peuvent prévoir
le rattachement d'un droit d'usage particulier ("ausschliessliches Benützungsrecht")
ou préférentiel ("Vorrecht"), à certaines quotes-parts,
droit qui permet aux copropriétaires concernés d'administrer, d'utiliser et de
jouir exclusivement d'espaces déterminés du bâtiment ou des surfaces détenus en
copropriété. Il en résulte une distinction entre les parties qui sont objets de
droits préférentiels de celles qui demeurent communes (arrêts 5A_11/2015, déjà
cité, consid. 2.4.2; 5A_44/2011 du 27 juillet 2011 consid. 5.1.1; références
citées).
b) Le 6 novembre 2014, le recourant a saisi le
conservateur compétent d’une réquisition, à teneur de laquelle il importait
d’inscrire au registre foncier du lieu la copropriété constituée sur la
parcelle n°******** de 3********. Or, dans le même temps, sa mandante, propriétaire
de cette parcelle, Y.________ SA, a déclaré vouloir détenir les deux quotes-parts
de 60, respectivement 40/100
èmes
de cette copropriété. Selon ses
explications, l’intention de Y.________ SA est de bâtir une villa sur chacune
d’entre elles, puis d’aliéner ces deux quotes-parts. Comme le fait observer à
juste titre l’autorité intimée, l’inscription de ce droit s’avérait impossible au
regard de l’art. 83 al. 2 let. f ORF, par le fait que les parts demeuraient en
mains de la même personne. En effet, la copropriété est par nature une
propriété collective et non individuelle; du reste, elle prend fin, notamment
dans l’hypothèse de l'acquisition par l'un des copropriétaires des parts des
autres (cf. art. 651 al. 1 CC).
Le recourant fait sans doute valoir que, dès lors
que sa mandante entend construire une villa sur chacune de ces deux parts, son
intention était de toute façon d’aliéner celles-ci. Il revendique à cet égard,
à titre dérogatoire en quelque sorte, l’usage de la pratique de l’autorité
d’inscrire au registre foncier, ce nonobstant, une copropriété dont les parts
sont détenues par le constituant. Comme le rappelle l’autorité intimée, cette
pratique demeure toutefois exceptionnelle; elle présuppose en tout cas que
l’intention du constituant soit démontrée de manière concrète. Comme toute
dérogation, ses conditions de mise en œuvre doivent être interprétées de
manière restrictive. Or, en la présente espèce, aucun élément ne vient
confirmer les intentions de Y.________ SA. Il n’est pas allégué que des
promesses de vente aient été passées, ni même que le chantier de construction des
deux villas ait démarré. En droit privé pourtant, le transfert d'un immeuble ou
d'une part d'immeuble est possible, avant même l'inscription au registre
foncier, puisque le caractère simplement déterminable de l'objet de la vente
satisfait aux exigences de l'art. 216 CO (ATF 107 II 211; 103 II 110; cf. aussi
DC 1982 p. 57 n°49). Le recourant ne saurait à cet égard se contenter
d’indiquer, comme il le fait pourtant, que la situation demeure bloquée par la
décision attaquée. Il perd de vue que sa mandante, en qualité de propriétaire
de la parcelle, est habilitée à requérir l’octroi d’un permis de construction
et à commander l’exécution des travaux. Par conséquent, aucune circonstance
exceptionnelle ne commandait au conservateur d’inscrire, nonobstant ce qui
précède, le droit requis.
c) Quoi qu’il en soit, une autre objection, ayant
également trait au contenu du droit à inscrire, se dresse à l’encontre de cette
réquisition. Dans l’acte constitutif de copropriété, les quotes-parts ont non
seulement été désignées, mais par surcroît, matérialisées, ce que confirme la
teneur des articles 5 et 6 du règlement d’administration et d’utilisation. En
la présente espèce, le recourant et Y.________ SA semblent avoir opté pour la
constitution sur la parcelle n°******** de 3******** d’une forme juridique se
rapprochant de la propriété par étages. Les articles 5 et 6 renvoient même implicitement
à cet égard à l’art. 712b al. 1, respectivement al. 2, CC, en ce qu’ils définissent
l’usage privé de chaque copropriétaire et ce qui demeure dans les parties
communes de l’immeuble. Il n’en demeure pas moins que la réquisition
d’inscription et l’acte constitutif qui l’accompagne font référence à une
copropriété ordinaire. Or, comme l’a relevé l’autorité intimée dans la décision
attaquée, cette matérialisation des parts est en elle-même contraire à la
définition même de la copropriété, telle qu’elle ressort de l’art. 646 al. 1
CC. Dans un tel régime, les parts de copropriété, dites idéales, portent en
effet sur la totalité d'un bien lequel, contrairement à ce prévoit l’acte
constitutif du 26 septembre 2014, ne peut être matériellement divisé.
d) Il appert ainsi que c’est la réquisition prise
dans son ensemble qui est affectée d’un vice rédhibitoire.
6.
Le recourant se prévaut en outre d’une inégalité de traitement et du
principe de la bonne foi. Il fait valoir que des réquisitions au contenu
similaire à celle faisant l’objet de la décision attaquée auraient, par le
passé, été accueillies tant par le conservateur du Registre foncier de La
Broye-Vully que par d’autres offices du registre foncier.
a) On rappelle que le principe de la légalité de
l'activité administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de
traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se
prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout, dans d'autres cas (
ATF 126 V 390
consid.
6a p. 392 et les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de
l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à
l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi (
ATF 136 I 65
consid.
5.6 p. 78 et les références). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté
la loi selon une pratique constante, non pas dans un ou quelques cas isolés (
ATF 132 II 485
consid.
8.6 p. 510;
127 I 1
consid. 3a p.
2;
126 V 390
consid. 6a
p. 392 et les arrêts cités), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant
n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (
ATF 123 II 248
consid.
3c p. 254;
115 Ia 81
consid. 2 p.
83 et les références). Ce n'est que si l'autorité renonce à abandonner une
pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de traitement peut
avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses
intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à la
loi à l'avenir (
ATF 122 II 446
consid.
4a p. 451 s.;
115 Ia 81
consid. 2 p.
82 s.).
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le
citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des
autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182
consid. 3.6.3 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 73; 131 II 627 consid. 6.1 p.
636 s.). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de
l'administration agissant dans les limites de ses compétences peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur. Il faut pour cela que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu, qu'il se soit fondé
sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions
auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et que l'intérêt à
une correcte application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la
protection de la confiance (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69
consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1 p. 637). Le changement de
pratique ne doit ainsi pas contrevenir au principe de la bonne foi. Cette
condition demeure cependant réservée aux changements d’application des lois de
procédure, qui exige que les administrés soient dûment avertis de l’éventuelle
perte d’une faculté. En matière de droit de fond, la bonne foi ne prémunit en
revanche nullement contre les changements d’application de la loi (cf. Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, n° 686,
pp. 240/241, réf. citée not. ATF 127 I 49 consid. 3c et d).
b) L’autorité intimée ne conteste pas que d’autres
réquisitions, dont le contenu était similaire à celle du 6 novembre 2014, ont par
le passé été admises sans réserve par le Conservateur du Registre foncier de La
Broye-Vully, ce qu’elle déplore. Elle précise toutefois que ces réquisitions
ont été mises en suspens, conformément à l’art. 87 al. 2 ORF. Le recourant a
été reçu par la Direction du registre foncier, le 13 février 2015, pour évoquer
ces différentes questions. Lors de cet entretien, il a été rendu attentif au
fait que de telles réquisitions n’étaient pas conformes aux articles 646 et ss
CC. La Direction du registre foncier a néanmoins accepté de donner suite aux
réquisitions mises en suspens et affectées d’un vice matériel, mais sur
lesquelles le conservateur s’était déjà penché, tout en précisant au recourant
que des réquisitions similaires ne seraient dorénavant plus accueillies.
L’autorité a ainsi manifesté clairement, en la présente circonstance, sa
volonté d’accorder la primauté au principe de la légalité en matière
administrative. Aucun élément ne permet au surplus de retenir que la pratique
antérieure aurait été, en dépit de ce qui précède, maintenue. Le recourant ne
saurait par conséquent prétendre au maintien de l’égalité dans l’illégalité.
Dans sa réplique, le recourant se plaint d’un
changement de pratique intervenu de façon contraire au principe de la bonne
foi. Il évoque à cet égard plusieurs précédents, dont l’un dans lequel le
substitut du Conservateur du Registre foncier de La Broye-Vully aurait
accueilli une réquisition au contenu similaire à celle faisant l’objet du
présent recours. Les explications du recourant ne peuvent être suivies. Dans
ses dernières écritures, l’autorité intimée rappelle que c’est en vertu de ce principe
que la Direction du registre foncier a tout de même accepté de procéder à
l’inscription des réquisitions, dans la mesure où le Conservateur du Registre
foncier de La Broye-Vully avait préalablement accepté d’entrer en matière sur
celles-ci, avant de les mettre en suspens. On pouvait en effet admettre dans
ces affaires que le recourant était fondé à se prévaloir d’une promesse de
l’autorité compétente au sens des art. 46 et 83 ORF. Toutefois, le recourant a
été averti du changement de pratique de l’autorité par la mise en suspens
desdites réquisitions. Aussi, la Direction du registre foncier a refusé d’entrer
en matière s’agissant de la réquisition du 6 novembre 2014, en expliquant qu’à
l’inverse des autres réquisitions, le recourant ne pouvait se prévaloir d’aucune
assurance de la part du conservateur compétent, ou de son substitut, qu’il
serait donné suite à cet acte. En effet, celui-ci a été examiné par le
substitut uniquement, vu l’absence du conservateur, conformément à l’art. 10
al. 1 LRF. Or, on ne retire pas des explications du recourant que ce substitut
aurait accepté, dans la présente affaire, de se conformer à la pratique précédente
du conservateur de donner suite à des réquisitions affectées d’un vice
matériel. Du reste, cette pratique n’avait plus cours au vu de la mise en
suspens des réquisitions. Par ailleurs, le recourant a soutenu en vain en
première instance, devant l’autorité intimée, que le substitut n’avait pas la
compétence de rejeter sa réquisition d’inscription. Quoi qu’il en soit, le
changement ici évoqué a trait à la possibilité pour le conservateur d’inscrire
le droit faisant l’objet de la réquisition, donc au droit de fond. Or, le
principe de la bonne foi ne saurait, ainsi qu’on l’a vu ci-dessus, être opposé
aux conséquences d’un changement par l’autorité dans sa manière d’appliquer le
droit de fond.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent le Tribunal à
rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Le sort du recours
commande qu’un émolument soit mis à la charge du recourant, celui-ci succombant
(art. 49 al. 1, 1
ère
phrase, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de
dépens n’entre pas en ligne de compte (art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des finances et des relations extérieures, du
17 août 2015, est confirmée.
III.
Un émolument d’arrêt de 2’000 (deux mille) francs est mis à la charge de
X.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 mars 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.