vd_omni · GE.2001.0117 · 2002-01-09 · fr

WWF Vaud et WWF Suisse c/SFFN | Des essais d'automobiles ne peuvent pas être autorisés sur une route forestière.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.01.2002 GE.2001.0117

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 9 janvier 2002
sur le recours interjeté par
WWF Vaud et
WWF Suisse
, 1800 Vevey
contre
la décision
rendue le 28 novembre 2001 par le
Service des forêts, de la faune et de la
nature
(levée temporaire de l'interdiction de circuler sur la route de
Moille Ronde, Commune d'Ormont-Dessus).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jacques
Giroud, président; M. Edmond de Braun et M. Guy Berthoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     a) La route de Moille
Ronde débute au sud de la localité des Diablerets dans la Commune
d'Ormont-Dessus. Elle traverse le bois de l'Essert avant de rejoindre la route
du Col de la Croix. Selon une demande de défrichement que signera la
Municipalité d'Ormont-Dessus en juillet 2001, la route de Moille Ronde a
bénéficié de subventions fédérales en tant que surface forestière. Selon une
lettre de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
(ci-après OFEFP) du 26 novembre 1999, cette route est qualifiée de forestière,
notamment en raison du fait que des subventions prévues par la loi fédérale sur
les forêts (ci-après LFo) ont été versées pour sa réfection. Selon un rapport
technique établi en février 2001 par le bureau Communauté pluridisciplinaire Sàrl
(ci-après CEP), à Bex, elle offre une largeur carrossable de 3 m., présente une
forte pente entre 1'196 et 1'550 m. d'altitude, est utilisée pour la desserte
forestière, mais n'est pas ouverte en hiver et ne fait l'objet d'aucune
signalisation restreignant son accès.
b) Le tracé de la
route de Moille Ronde est compris dans une région naturelle où deux inventaires
se superposent. Le premier est l'Inventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels (IFP), décrit par l'ordonnance du même nom (RS 451.11), qui
répertorie sous chiffre 1503/1713 l'objet "Diablerets-Vallon de
Nant-Derborence". Le second est l'Inventaire cantonal des monuments
naturels et des sites institué par l'art. 12 de la loi du 10 décembre 1969 sur
la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 6.7); sous
chiffre 188, il saisit l'objet "Alpes vaudoises", qui comprend
lui-même l'objet "Ormont-Dessus, Creux-de-Champ" répertorié en 1984.
Selon un rapport
établi le 13 novembre 2001 par le surveillant de la faune Jean-Claude Roch, la
route de Moille Ronde est située en aval de forêts où trouvent refuge des
chamois, chevreuils, lièvres, renards, tétras-lyres, gélinottes des bois,
rapaces nocturnes et occasionnellement le lynx.
La Commune
d'Ormont-Dessus a établi un projet de plan d'affectation du domaine skiable du
Meilleret plaçant la majeure partie de la route de Moille Ronde dans une zone
de protection; selon le "rapport technique" susmentionné, celle-ci
est
"destinée à offrir un refuge aux espèces animales particulièrement
sensibles aux dérangements"
, la priorité étant accordée dans cette
zone
"à la mise en valeur de biotopes favorables à la protection
d'espèces animales menacées"
.
c) A compter de 1988,
le Département de l'agriculture, du commerce et de l'industrie, devenu en
matière de forêts, faune et nature Département de la sécurité et de
l'environnement (ci-après le Département) a autorisé la société Mercedes-Benz
(Suisse) SA, devenue DaimlerChrysler Schweiz AG (ci-après l'entreprise
Mercedes), à effectuer des essais de véhicules sur la route de Moille Ronde.
Ces essais, appelés
"Mercedes-Benz snow training", ont lieu chaque année durant trois
semaines, réparties sur le mois de janvier et le début du mois de février. Une
douzaine de véhicules de marque Mercedes sont utilisés chaque matin durant 4
heures par environ 30 participants encadrés par des instructeurs. Il s'agit de
circuler sur la route précitée, ouverte par une fraiseuse, sans que du sel ou
du gravier ne soit répandu. Diverses manoeuvres doivent être effectuées, ainsi
des démarrages en côte, des marches arrière et du slalom, un diplôme étant
ensuite remis aux conducteurs.
Les participants aux
essais susmentionnés logent à l'hôtel à une période où la clientèle attirée par
les sports d'hiver est peu importante. Par lettre du 20 décembre 2001, la
direction de l'Hôtel des Diablerets a déclaré qu'elle évaluait à 500'000 fr.
les revenus procurés dans la Commune d'Ormont-Dessus par l'événement en cause.
On lit au surplus dans le procès-verbal d'une séance de la Commission cantonale
pour la protection de la nature du 2 novembre 2001 que, dans le cadre de ses
essais automobiles, l'entreprise Mercedes a versé une somme de 100'000 fr. à la
Commune d'Ormont-Dessus.
2.                     a) Le 28 avril 1993, la
Société de remontées mécaniques Meilleret-les Diablerets-Vers-l'Eglise SA
(ci-après la Société) a demandé l'autorisation de défricher la surface
forestière nécessaire pour la construction d'un télésiège entre Les Vioz et Les
Mazots, à quelque distance de la route de Moille Ronde. Cette autorisation lui
a été accordée par décision de l'OFEFP du 31 mai 1994. On y lit que,
l'installation mettant en péril des lieux propices à la reproduction du coq de
bruyère et du tétras-lyre, des mesures de compensation s'imposent, notamment
sous forme de création à proximité d'un biotope de substitution. C'est ainsi
que figure le texte suivant sous la rubrique "
Autres charges et
conditions
" de ladite décision :
"32.         Un biotope de substitution
pour tétraonidés sera aménagé sur une surface de 100 ha dans un périmètre situé
près des lieux dits "Tréchadèze" et "Bois de l'Essert et Moille
Ronde".
Il y a lieu de déterminer plus précisément si
la zone deviendra une réserve forestière au sens de l'art. 20, 4ème al. LFo.
33.          La route de Moille Ronde dans le périmètre
du biotope susmentionné sera réservée au seul trafic forestier et agricole. Les
essais Mercedes hivernaux ne seront plus acceptés."
Cette décision a été
notifiée sous pli recommandé notamment à la Commune d'Ormont-Dessus et n'a pas
été attaquée.
b) En 1996, la Société
a déposé une nouvelle demande de défrichement cette fois-ci pour l'installation
d'un télésiège appelé Perche-Conche. L'OFEFP a alors constaté que la charge
consistant à mettre fin aux essais de véhicules Mercedes n'avait pas été respectée
et a subordonné la poursuite de la procédure de défrichement à l'interdiction
de la circulation sur la route de Moille Ronde.
Par lettre du 8 mars
1996, le chef du Département d'alors Jacques Martin est intervenu auprès du
directeur de l'OFEFP Philippe Roch. Il lui a déclaré notamment que, si la
charge susmentionnée n'avait pas été contestée, c'était que l'autorisation
principale était attendue pour exécuter des travaux planifiés de longue date.
Il a mis en évidence, l'importance économique des essais Mercedes pour la
station des Diablerets et leur effet réduit sur la faune, avant de solliciter
une entrevue. Celle-ci ayant eu lieu, l'OFEFP a ensuite octroyé l'autorisation
de défrichement, par décision du 31 mai 1996. On en extrait le passage suivant :
"Autres charges et conditions
Il est rappelé qu'en vertu de l'art. 25 LFo et
de l'art. 13 OFo, l'utilisation de routes forestières pour des essais de
véhicules à moteur est interdite depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle loi
fédérale sur les forêts le 1er janvier 1993.
Afin de permettre au canton de Vaud de
régulariser la situation dans le délai fixé à l'art. 66 OFo, il est
exceptionnellement toléré la poursuite des essais Mercedes sur la route
forestière de Ronde Moille jusqu'à fin 1997."
Cette décision a été
communiquée notamment à la Commune d'Ormont-Dessus et à l'entreprise Mercedes
et n'a pas été attaquée.
c) En 1998, la Société
a déposé une demande de concession pour un nouveau télésiège appelé
Mi-Ruvine-Meilleret, impliquant une autorisation de défrichement. Par lettre du
4 mai 1999 adressée à l'Office fédéral des transports, l'OFEFP a déclaré
qu'avant de se prononcer au sujet d'un défrichement, il souhaitait obtenir la
confirmation que les essais Mercedes, autorisés exceptionnellement jusqu'à fin
1997, avaient définitivement cessé. Au cours d'une réunion tenue le 15 juin
1999 par les représentants des services fédéraux, cantonaux et communaux
concernés, l'OFEFP a confirmé que le traitement de la demande de défrichement
était subordonné à l'arrêt des essais Mercedes.
Le 18 novembre 1999,
se sont réunis à Aigle notamment le syndic d'Ormont-Dessus Jean-François
Moillen, le chef du Service des forêts Georges Herbez et le Conservateur de la
nature Philippe Gmür. Il a alors été décidé d'intervenir auprès de l'OFEFP pour
proposer de soustraire la route de Moille Ronde au statut forestier et de
déplacer la zone de protection du grand tétras; la municipalité a écrit dans ce
sens le 26 novembre 1999 à l'OFEFP. Celui-ci lui a répondu le 23 décembre 1999
en substance que tant les charges prévues dans ses décisions de défrichement de
1994 et 1996 que le statut forestier de la route de Moille Ronde excluaient la
poursuite des essais Mercedes et qu'une nouvelle demande de défrichement ne
serait pas acceptée tant qu'ils auraient lieu. Par lettres des 12 janvier et 15
février 2000, la Municipalité d'Ormont-Dessus a invité l'OFEFP à délivrer
l'autorisation de défrichement requise en faisant valoir que la route de Moille
Ronde était grevée d'une servitude publique de passage à pied et pour tous
véhicules et qu'elle n'était donc pas soumise au statut forestier; elle a
indiqué que le statut de cette route tout comme un nouveau site de protection
seraient réglés dans un plan partiel d'affectation en projet.
Par lettre du 3 avril
2000 au Service des forêts, de la faune et de la nature du Département
(ci-après le Service des forêts), l'OFEFP a résumé une discussion ayant eu lieu
le 27 mars précédent à l'instigation de la Municipalité d'Ormont-Dessus : un
déblocage de la situation pouvait être envisagé "
à condition que la
législation forestière soit effectivement appliquée sur les routes forestières
".
La situation créée par les essais Mercedes devait être régularisée "
en
déposant une demande de défrichement pour soustraire la route au régime
forestier
", cette procédure devant s'effectuer "
dans le cadre
du PPA
". Des mesures de compensation adéquates devaient être prévues,
tout comme la restitution des subventions forestières accordées pour la
réfection de la route. Un calendrier de mise en oeuvre devait être établi.
Le 16 mai 2000, le CEP
a établi un projet de convention entre la Commune d'Ormont-Dessus et l'Etat de
Vaud d'une part, l'OFEFP d'autre part. Elle portait notamment sur l'octroi par
l'OFEFP d'une autorisation de défrichement pour le télésiège
Mi-Ruvine-Meilleret, le dépôt d'une demande de défrichement de façon à
soustraire la route de Moille Ronde au régime forestier et la description de
mesures de compensation pour un montant total de 30'000 fr. Un "rapport
technique", déjà mentionné plus haut, était annexé à cette convention,
désignant l'emprise de la route objet du défrichement et indiquant qu'elle
serait comprise dans une zone de protection du futur plan partiel d'affectation
"en compensation des autorisations de défrichement pour la construction
d'installations de remontées mécaniques
".
Le 3 juillet 2000,
l'OFEFP a pris position au sujet du projet de convention susmentionné. Il a
notamment requis que la Commune d'Ormont-Dessus s'engage à son égard à exécuter
les "
mesures destinées à compenser et résoudre le problème posé par la
non exécution des conditions prévues au paragraphe 33 de l'autorisation de
défrichement du 31 mai 1994 et reconduite au paragraphe 31 de l'autorisation du
31 mai 1996
". Elle a également requis un "
engagement de
déposer une demande de défrichement/soustraction au régime forestier de la
route de Moille Ronde
" en mentionnant "
dans quel délai la
procédure effective d'approbation du plan partiel d'affectation du domaine
skiable du Meilleret sera entreprise
".
Par lettre du 11
juillet 2000 à l'OFEFP, en se référant à une séance tenue le 7 juillet
précédent, la Municipalité d'Ormont-Dessus s'est engagée à exécuter diverses
mesures "
destinées à compenser et résoudre le problème posé par la non
exécution des conditions prévues au point 33 de l'autorisation de défrichement
du 31 mai 1994 et reconduite au point 31 de l'autorisation du 31 mai 1996
".
Il s'agissait notamment de déposer une demande de défrichement avant le 31
décembre 2000 afin de soustraire la route de Moille Ronde au régime forestier
et de réaliser entre 2001 et 2005 des mesures de compensation d'une valeur de
30'000 fr.
Le 15 février 2001,
l'OFEFP a communiqué à l'Office fédéral des transports son accord avec le
défrichement nécessaire pour la réalisation du télésiège Mi-Ruvine-Meilleret.
Par décision du 8 mai
2001, l'Office fédéral des transports a octroyé à la société une concession
pour le télésiège susmentionné ainsi que l'autorisation de défrichement y
relative.
Par lettre du 13
juillet 2001, la section vaudoise de l'association World Wild Fund (WWF Vaud) a
invité le conseiller d'Etat Jean-Claude Mermoud, chef du Département, à refuser
une demande de défrichement à déposer par la Commune d'Ormont-Dessus en vue de
soustraire la route de Moille Ronde au régime forestier.
Par lettre du 26
juillet 2001 à la Commune d'Ormont-Dessus, le Service des forêts a accusé
réception d'une demande de défrichement concernant la route de Moille Ronde et
l'a invitée à engager une procédure d'enquête publique. Une telle enquête a eu
lieu du 14 août au 4 septembre 2001. Par lettre du 31 août 2001, l'association
Pro Natura a formé opposition en faisant valoir que l'abandon de l'exigence
d'une cessation des essais Mercedes était de nature à remettre en cause les
autorisations délivrées pour la réalisation de remontées mécaniques.
A l'occasion d'une
séance de la Commission cantonale pour la protection de la nature tenue le 2
novembre 2001 sous la présidence du chef du Département, il a notamment été
relevé que la demande de défrichement relative à la route de Moille Ronde
pourrait impliquer l'intervention de la Commission fédérale de la protection de
la nature s'agissant d'un site soumis à l'IFP et que le Service de
l'aménagement du territoire (SAT) considérait qu'un tel défrichement n'était
pas acceptable. Ladite commission cantonale a alors émis le préavis suivant :
"La Commission cantonale pour la
protection de la nature préavise négativement le projet de défrichement et
propose qu'une solution de compensation pour la faune soit trouvée ailleurs. La
solution d'autorisation ponctuelle devrait être recherchée pour les essais
eux-mêmes."
Le surveillant de la
faune Jean-Claude Roch a établi un rapport le 13 novembre 2001 au sujet de la
route de Moille Ronde. Il y expose notamment que la transformation de celle-ci
de route forestière en route communale serait "très certainement très
néfaste" pour la faune et qu'il faudrait lui préférer le maintien de la
situation actuelle.
Le 19 novembre 2001,
une séance organisée par le chef du Département "en vue de concilier les
parties concernées" a réuni notamment les représentants de la Municipalité
d'Ormont-Dessus, du WWF Vaud, de Pro Natura, du SAT et du Service des forêts.
Par lettre du 28 novembre 2001 adressée aux participants à ladite séance, le
Service des forêts a déclaré ce qui suit :
"Suite à la séance du 19 novembre 2001,
présidée par Monsieur Jean-Claude Mermoud, Chef du Département de la sécurité
et de l'environnement réunissant les représentants de la Municipalité
d'Ormont-Dessus, des associations WWF Vaud et Pro Natura, du Service de
l'aménagement du territoire, du Service des forêts, de la faune et de la
nature, de la Commission cantonale pour la protection de la nature et de
Monsieur Berner, délégué à l'environnement du Secrétariat général du DSE, le
Service des forêts, de la faune et de la nature, vous informe de la
suspension
de la procédure de défrichement
requise par la Commune d'Ormont-Dessus
concernant la route de Moille-Ronde, d'entente avec l'ensemble des
intervenants.
Cette suspension de procédure doit pouvoir
permettre une appréciation globale des différentes alternatives concernant le
dossier cité en titre."
Le 28 novembre
également, le Service des forêts a rendu à l'adresse de la Municipalité
d'Ormont-Dessus une décision dont la teneur est la suivante, sous la signature
de Daniel Zimmermann, "inspecteur cantonal des forêts a.i." :
"Compte tenu des divers procédures en
cours relatives à l'objet cité en titre (adoption du PPA du domaine skiable de
Meilleret, soustraction de la route de Moille-Ronde au régime forestier) et
étant donné qu'il n'y pas été constaté d'impact sur le milieu forestier lié à
cette utilisation, le Service des forêts de la faune et de la nature, fondé sur
l'art. 16 al. 3 LF VD
autorise la commune d'Ormont-Dessus à
soustraire temporairement la route de Moille-Ronde à l'interdiction générale de
circuler
.
Cette autorisation est assortie des conditions
suivantes :
-    l'utilisation sera réservée aux essais de véhicules à moteur tels
que ceux effectués jusqu'à présent;
-    cette dérogation n'est valable que jusqu'au 28 février 2002."
3.                     Le WWF Vaud et le WWF
Suisse ont recouru contre cette décision par acte du 8 décembre 2001 en
concluant à son annulation.
Par lettre du 11
décembre 2001, le juge instructeur a annoncé qu'à défaut de réquisition
concernant l'instruction à présenter dans un délai 17 décembre 2001, le
Tribunal administratif statuerait sans audience aussitôt que possible.
Dans sa réponse du 17
décembre 2001, le Service des forêts a conclu a l'irrecevabilité,
subsidiairement au rejet du recours.
La Commune
d'Ormont-Dessus a pris les même conclusions dans ses déterminations du 17
décembre 2001. Elle a notamment produit un calendrier des essais Mercedes en
2002, dont il ressort qu'après trois jours de préparatifs, ils devraient
débuter le 12 janvier 2002 pour se terminer le 2 février suivant. Elle a
également produit la copie d'un fax du WWF Vaud du 5 décembre 2001, par lequel
son secrétaire régional Serge Ansermet lui déclarait d'une part qu'il serait
présent à une journée de démonstration des tests Mercedes organisée le 15
janvier 2002, d'autre part que, "
ces essais de voitures (...) sont
inacceptables; nous allons d'ailleurs intervenir dans ce sens
".
Par lettre du 17
décembre 2001, l'OFEFP a déclaré qu'il n'entendait pas participer à la
procédure de recours cantonale, ses remarques pouvant "préjuger"
celles qu'il formulerait le cas échéant dans une procédure ultérieure devant le
Tribunal fédéral.
Dans ses
déterminations du 21 décembre 2001, l'entreprise Mercedes a conclu à
l'irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours. Par lettre d'envoi de la
même date, son conseil a déclaré qu'il partait "
du principe qu'une
décision sur effet suspensif ou finale sera(it) rendue à très brève échéance,
par fax et par courrier
".
Le Tribunal
administratif a statué sans audience et a communiqué aux parties le dispositif
du présent arrêt par fax et courrier du 27 décembre 2001.
Les moyens des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     La décision attaquée
autorise la circulation de véhicules d'essai de l'entreprise Mercedes sur une
route forestière, apportant ainsi une exception au régime général institué par
l'art. 15 LFo. Selon cette disposition en effet, les véhicules à moteur ne sont
autorisés à circuler sur des routes forestières que pour accomplir des
activités de gestion forestière, sauf exceptions prévues par le Conseil fédéral
et les cantons.
C'est donc en
application de la législation forestière que la décision susmentionnée a été
rendue. Or, l'art. 46 al. 3 LFo institue en cette matière, d'une manière
générale et sans être limité par l'énumération de la seconde phrase de cette
disposition (FF 1988 III 200; Keller, Rechtliche Aspekte der neuen
Waldgesetzgebung, in AJP 1993, p. 144 ss, spéc. 152), un droit de recours pour
les associations pour la protection de la nature, par renvoi à l'art. 12 de la
loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Selon
cette dernière disposition, l'association doit être d'importance nationale, ce
qui est le cas de la recourante WWF Suisse, qui peut également agir par
l'intermédiaire de la recourante WWF Vaud, sa section cantonale (ATF 118 Ib
299, consid. 2b-d; Keller/Zufferey/Fahrländer, Commentaire LPN, n. 12 ad. art.
12, p. 262).
L'autorité intimée
soutient à tort avec la Commune d'Ormont-Dessus et l'entreprise Mercedes que la
décision attaquée aurait été prise en application non pas du droit fédéral mais
d'un droit cantonal autonome institué à l'art. 16 al. 3 de la loi forestière
vaudoise (RSV 12). Si cette disposition prévoit que "
les communes en
accord avec le Département peuvent soustraire des routes forestières à
l'interdiction générale de circuler
", on verra au considérant 2 ci-dessous
qu'elle déroge au droit fédéral en tant qu'il impose cette interdiction en
matière de manifestation avec des véhicules automobiles, et qu'elle n'a par
conséquent pas de portée propre dans cette mesure.
Conformément au titre
du chapitre 1er de la LPN, seule peut être visée une décision prise "
dans
l'accomplissement des tâches de la Confédération
"
(Keller/Zufferey/Fahrländer, op. cit., n. 3 ad. 12, p. 257). L'art. 2 LPN
précise ce qu'il faut entendre par accomplissement d'une telle tâche. Il en est
ainsi notamment lors de l'élaboration de projets et de la construction
d'ouvrages par la Confédération (lettre a), en cas d'octroi de concessions pour
la réalisation d'installations de transport ou d'autorisations de défrichement
(lettre b) ou en cas d'allocation de subventions pour des ouvrages (lettre c).
La jurisprudence a admis que l'on était en présence d'une telle tâche, outre
l'hypothèse d'un défrichement proprement dit (ATF 120 Ib 31), dans le cas de
décisions niant la nature forestière d'une surface boisée (ATF 122 II 72),
écartant une surface de la zone forestière sans autorisation de défricher (ZBl
1981, p. 415) ou affectant une forêt à une zone d'utilisation (DEP 1997, p. 45;
ZBl 1997, p. 34).
En l'espèce, trois
éléments concurrents font apparaître que la décision attaquée a été prise dans
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération. Tout d'abord l'autorisation
de circuler en cause contrecarre une charge imposée lors d'un défrichement
antérieur; ce sont en réalité les conditions de l'admission de celui-ci qui
sont aujourd'hui litigieuses. Ensuite le fait de soustraire temporairement une
route forestière à l'interdiction de circuler constitue en soi un opération
équivalant à un défrichement partiel. Enfin, on sait que la réfection de la
route en question a bénéficié de subventions fédérales, dont la légitimité est
remise en cause par la décision attaquée. Ce qui est décisif, c'est qu'à
l'instar d'une autorisation de défrichement, une autorisation de circuler a dû
être octroyée, toutes deux prévues par la LFo : dans l'un et l'autre cas, une
tâche fédérale s'impose au canton (Keller/Zufferey/Fahrländer, op. cit., n. 16
ad art. 2 LPN, p. 154).
Au vu de ce qui
précède, les recourantes doivent se voir reconnaître la qualité pour agir. On
aurait aussi pu se borner à constater qu'elles prétendent et rendent
suffisamment vraisemblable, vu l'emplacement de la route litigieuse dans l'IFP
et les espèces de faune protégées en cause, que la décision attaquée autorise
une intervention sur la nature et le paysage en violation des exigences de
protection formulées dans la LPN : l'existence d'une tâche fédérale devient
alors une question de fond et non plus seulement de recevabilité
(Keller/Zufferey/Fahrländer, op. cit., n. 13 ad. art. 2 LPN, p. 152).
On relèvera enfin que
le WWF Vaud dispose d'une légitimation propre en tant qu'il invoque la
protection de la faune. L'art. 90 de la loi vaudoise sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 6.7) prévoit en effet que les
associations d'importance cantonale qui se vouent à la protection de la nature
ont qualité pour recourir contre des décisions prises en application de cette
loi. Or, la LPNMS visant notamment à assurer la sauvegarde de la nature en
ménageant l'espace vital nécessaire à la faune (art. 1er let. a), ce but se
confond avec celui de la loi vaudoise sur la faune (RSV 6.09), qui est de
définir les mesures d'aménagement propres à assurer la prospérité de la faune
et à garantir l'équilibre des espèces animales avec leur milieu (art. 1er); une
décision mettant en cause les principes de protection de la loi sur la faune
est donc prise également en application de la LPNMS de sorte que le droit de
recours prévu par celle-ci est à disposition. A cela s'ajoute que l'emplacement
de la route litigieuse dans le périmètre d'un inventaire cantonal au sens de
l'art 12 LPNMS imposait à l'autorité intimée de statuer en respectant les
mesures de protection prévues par cette disposition.
2.                     a) Comme l'admettent
implicitement l'autorité intimée, la Commune d'Ormont-Dessus et l'entreprise
Mercedes en invoquant l'application de l'art. 16 al. 3 de la loi forestière, la
route de Moille Ronde est de nature forestière. Utilisée pour la desserte de la
forêt, elle a bénéficié de subventions fédérales pour son entretien et un
défrichement de son tracé a été envisagé. Lui est donc applicable l'art. 15
LFo, dont la teneur est la suivante :
"
Art. 15 Circulation des véhicules à
moteur
1
Les véhicules à moteur ne
sont autorisés à circuler en forêt et sur des routes forestières que pour
accomplir les activités de gestion forestière. Le Conseil fédéral règle les
exceptions nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches
d'intérêt public.
2
Les cantons peuvent
admettre d'autres catégories d'usagers sur les routes forestières pour autant
que la conservation des forêts ne s'en trouve pas menacée et qu'une telle
décision ne soit pas contraire à l'intérêt public.
3 Les cantons pourvoient à la
signalisation et aux contrôles nécessaires. Là où la signalisation et les
contrôles ne suffisent pas, il est possible d'installer des barrières."
Dans son Message
concernant la loi fédérale sur la conservation des forêts et la protection
contre les catastrophes naturelles (Loi sur les forêts) du 29 juin 1988
(ci-après : le Message), le Conseil fédéral s'est exprimé comme il suit au
sujet de cette disposition (FF 1988 III 182) : "
seule la circulation
indispensable à l'économie forestière est autorisée en forêt et sur les routes
forestières
", les véhicules à moteur n'étant admis "
que s'ils
servent à la gestion ou à l'entretien des forêts, à la vente ou au débardage
des bois
" et seuls faisant exception "
les véhicules
militaires, s'ils circulent dans l'intérêt de la défense nationale, ainsi que
les ambulances et les véhicules de pompiers ou de police
".
C'est ainsi que l'art.
13 al. 1er de l'ordonnance sur les forêts (RS 921.01; OFo) énumère de façon
exhaustive les exceptions prévues à l'art. 15 al. 1er, 2ème phrase LFo, à
savoir les véhicules servant au sauvetage, au contrôle policier, aux exercices
militaires et, depuis une modification datant de 1997, à l'entretien de lignes
de télécommunications (Jenny, Pour que les arbres ne cachent pas la forêt : un
guide à travers la nouvelle législation sur les forêts, publié par l'OFEFP,
1994, p. 52). Quant à l'al. 3 de cette disposition, il prévoit que
"
les
manifestations organisées avec des véhicules à moteur sont interdites en forêt
et sur les routes forestières";
comme l'indique Jenny (op. cit., p.
52), cette interdiction est prévue sans équivoque et sans laisser de porte
ouverte à des exceptions.
Le deuxième alinéa de l'art. 15 LFo prévoit certes que les cantons sont
habilités à désigner "
d'autres catégories d'usagers sur les routes
forestières pour autant que la conservation de la forêt ne s'en trouve pas
menacée et qu'une telle décision ne soit pas contraire à l'intérêt public
".
Le Message justifiait cette extension par le fait qu' "
il est fréquent
que les routes forestières servent aussi à l'agriculture et plus
particulièrement à l'exploitation des alpages
". Mais, si cette
disposition peut viser le trafic agricole de transit vers les alpages, le
transport de bois, l'affouragement du gibier en hiver, voire les trajets pour
charger du gibier abattu (BO N 1991 309 ss, interventions Rüttimann, Tschuppert
et Houmard), elle ne saurait fonder la transformation d'une route forestière en
voie de communication à des fins touristiques (accès à des téléphériques ou à
des quartiers de chalets), ce que seul un défrichement permettrait (Jenny, op.
cit., p. 52; Windlin, La loi sur les forêts est claire : les voitures sont
bannies des bois, in Bulletin de l'OFEFP 2/95, p. 29).
En l'espèce, même si
l'intérêt économique de la région est invoqué, on ne saurait considérer que les
essais de l'entreprise Mercedes concernent en eux-mêmes l'application d'une
tâche d'intérêt public. Il faut admettre plutôt, comme l'a retenu l'OFEFP en
exigeant leur cessation au titre de mesure de compensation écologique dans le
cadre de défrichements, que lesdits essais contredisent un intérêt public au
sens de l'art. 15 al. 2 in fine LFo, à savoir la sauvegarde de la faune aux
abords de la route de Moille Ronde. L'intérêt public à la protection des
animaux sauvages est d'ailleurs expressément mentionné à l'art. 14 al. 2 LFo,
qui prévoit que : "
si la conservation des forêts ou un autre intérêt
public l'exige, par exemple la protection des plantes ou d'animaux sauvages,
les cantons doivent (...) limiter l'accès à certaines zones forestières
".
Comme les essais litigieux constituent au surplus certainement une
manifestation organisée avec des véhicules à moteur, au sens de l'art. 13 al. 3
OFo susmentionné, ils s'avèrent prohibés par la réglementation fédérale, à
l'instar d'un rallye automobile sur route forestière (Tribunal administratif,
arrêt GE 97/0127 du 28 juillet 1998).
b) L'autorité intimée
invoque l'art. 16 al. 3 de la loi forestière, dont la teneur est la suivante :
"Tenant compte des objectifs
de l'aménagement forestier et notamment lorsque la fonction d'accueil de la forêt
l'exige, les communes en accord avec le département peuvent soustraire des
routes forestières à l'interdiction générale de circuler. Les périmètres
forestiers importants de grande valeur biologique sont fermés à la
circulation".
L'Exposé des motifs et
projet de loi forestière s'exprimait comme il suit au sujet de cette
disposition (cf. BGC juin 1996, p. 902 et 903) :
"La législation fédérale a
prévu, trop généralement peut-être, la fermeture quasi totale de chemins
forestiers à la circulation automobile (...) Sachant que certaines routes ont
un caractère forestier manifeste mais qu'elles constituent un accès incontesté
à des points de vue, lieux de détente, etc., il est proposé de pouvoir les
soustraire à l'interdiction générale lorsque cela est pertinent et cohérent,
d'où la référence à l'aménagement forestier, notion précisée aux art. 21 et ss
de ce projet. Afin de clarifier les intentions et d'éviter tout équivoque, il
est clairement énoncé le fait que de telles dispositions ne sauraient être arrêtées
lorsque les fonctions de refuge naturel d'un périmètre sont manifestes.
La réserve relative aux
nécessités de la conservation de la forêt rappelle le caractère exceptionnel de
la dérogation et la vérification préalable qu'il n'en résulte pas une pression
excessive sur le milieu forestier et naturel concerné".
Contrairement à ce que
prétend l'autorité intimée, on ne saurait attribuer à l'art. 16 al. 3 de la loi
forestière la portée d'une règle de droit cantonal autonome, dans une hypothèse
où la matière est déjà saisie par le droit fédéral. Ce serait en effet déroger
à celui-ci, de sorte que la règle cantonale devrait être considérée comme sans
portée (ATF 127 I 60, spéc. 68 et les renvois; Häfelin/Haller, Schweizerisches
Bundesstaatsrecht, Zurich, 2001, n. 1185 à 1187; Moor, Droit administratif,
vol. I, 2ème éd., ch. 2.2.7.4). Or tel est le cas en l'espèce, où, on l'a vu,
la réglementation forestière fédérale prohibe elle‑même les essais
litigieux sur une route forestière. Il n'y a donc plus de place pour une norme
cantonale contraire, de sorte que la soustraction des routes forestières à
l'interdiction générale de circuler dont il est question à l'art. 16 al. 3 de
la loi forestière ne peut par principe pas s'appliquer aux essais en cause. Une
telle soustraction serait de toute manière exclue au vu des exigences figurant
à la disposition précitée : on ne saurait soutenir que les essais automobiles
en cause font appel à la "
fonction d'accueil de la forêt
", ou
participent à "
l'aménagement forestier
".
3.                     L'interdiction des
essais de véhicules Mercedes sur la route de Moille Ronde est également prévue
expressément par des décisions administratives exécutoires. Octroyant des
autorisations de défrichement en 1994 et 1996, l'OFEFP a d'abord institué puis
confirmé une charge imposée à la Commune d'Ormont-Dessus consistant à mettre
fin aux dits essais qui avaient débuté avant l'entrée en vigueur de la LFo.
Comme l'ont admis l'autorité intimée et la Commune d'Ormont-Dessus, auxquelles
les décisions y relatives avaient été notifiées, ladite condition aux
défrichements n'a pas été contestée, de sorte qu'entrée en force, elle aurait
dû et doit toujours être exécutée. L'entreprise Mercedes, à laquelle la seconde
de ces décisions a été communiquée directement en 1996 et qui ne l'a pas non
plus contestée, n'ignorait pas qu'à teneur de celle-ci, les essais litigieux
n'étaient exceptionnellement tolérés que jusqu'à fin 1997; elle ne saurait donc
plaider aujourd'hui qu'elle comptait de bonne foi bénéficier d'une autorisation
ultérieurement.
Certes a-t-il été
envisagé de remplacer ladite charge à l'occasion d'une procédure de
défrichement du tracé même de la route de Moille Ronde, de façon à permettre
les essais automobiles litigieux. Mais, comme cela ressort de la correspondance
échangée à ce sujet entre la Commune d'Ormont-Dessus et l'OFEFP, aucun réexamen
des décisions rendues par celui-ci en 1994 et 1996 n'est intervenu, seul un
défrichement de la route de Moille Ronde assorti de nouvelles mesures de
compensation devant conduire à la suppression de la charge en cause. Or, la
demande d'un tel défrichement n'a pas abouti, la procédure y relative ayant
même été suspendue, selon avis de l'autorité intimée du 28 novembre 2001 "
d'entente
avec l'ensemble des intervenants
", apparemment au vu des difficultés
rencontrées pour faire approuver cette solution. Dans ces conditions, une
négociation étant "
en cours
" comme exposé en page 2 de la
réponse de l'autorité intimée pour "
redéfinir
" les conditions
posées aux défrichements intervenus antérieurement, on ne peut que constater en
l'état l'existence d'une charge excluant les essais litigieux, qui s'imposait à
l'autorité intimée. Enfin on ne saurait suivre la Commune d'Ormont-Dessus et
l'entreprise Mercedes lorsqu'elles laissent entendre qu'en acceptant une
invitation à une présentation des essais litigieux fixée au 15 janvier 2002, le
représentant des recourantes a été d'accord qu'ils se poursuivent jusqu'à
l'aboutissement de pourparlers en cours : admettre d'observer ces essais n'a
pas une telle portée, ce d'autant moins que ledit représentant a simultanément
déclaré qu'ils étaient inacceptables et allaient d'ailleurs entraîner une
intervention des recourantes.
4.                     Au vu des motifs qui
précèdent, on laissera indécises les questions de savoir si les essais
litigieux sont compatibles avec les exigences fédérales et cantonales en
matière de protection de la nature, notamment eu égard à la région particulière
traversée par la route de Moille Ronde et à la présence d'espèces animales
protégées, et si les intérêts économiques invoqués par leurs organisateurs
prédominent.
5.                     Selon l'art. 55 al. 1
et 2 LJPA, l'arrêt règle le sort des frais et dépens, qui sont en principe
supportés par la ou les parties qui succombent, le tribunal pouvant mettre un
émolument à la charge des communes.
Déboutées dans leurs
conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours respectivement à son rejet,
la Commune d'Ormont-Dessus et l'entreprise Mercedes seront chargées chacune
d'une moitié des frais de justice.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
prononce:
I.                      Le recours de
WWF Vaud et WWF Suisse est admis.
II.                     La décision
rendue le 28 novembre 2001 par le Département de la sécurité et de
l'environnement, Service des forêts, de la faune et de la nature, qui autorise
la Commune d'Ormont-Dessus à soustraire temporairement la route de Moille Ronde
à l'interdiction générale de circuler, est annulée.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
IV.                    Les frais du
présent arrêt sont mis à la charge de DaimlerChrysler Schweiz AG par 500 (cinq
cents) francs et à la charge de la Commune d'Ormont-Dessus par 500 (cinq cents)
francs.
jc/pe/Lausanne, le 9 janvier 2002/gz
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).