vd_omni · GE.2006.0172 · 2007-05-14 · fr

X._______/Municipalité de 1._______ | Le licenciement d'un employé de la Commune de 1._______ engagé par contrat de droit privé ne constitue pas une décision administrative, mais un acte formateur résolutoire qui échappe à la juridiction du Tribunal administratif. Dans la mesure où aucun acte de nomination n'est intervenu, cet employé ne peut se prévaloir du régime statutaire de la fonction publique du seul fait de l'écoulement du temps, même s'il remplissait les conditions pour être nommé fonctionnaire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.05.2007 GE.2006.0172

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 14 mai 2007
Composition
M. Alain Zumsteg, président; M. François Gillard et M.
Patrice Girardet, assesseurs; M. Yann Jaillet, greffier.
Recourant
X._______,
à 1._______,
représenté par le Syndicat suisse des services publics, Section de
Lausanne-Ville, à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de 1._______,
représentée par son Service
juridique
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X._______ c/ décision de la Municipalité de 1._______
du 26 septembre 2006
(résiliation de son contrat de travail)
Vu les faits suivants
A.
M. X._______, né le 26 août 1944, a travaillé au Service
du travail et de l'intégration de la commune de 1._______ en qualité de
développeur de bases de données du 1
er
décembre 1998 au 31 mai 1999
dans le cadre d'un programme d'emplois temporaires subventionnés. Dès le 1
er
août 2000, il y a été engagé comme assistant chef de projet à mi-temps, en tant
qu'auxiliaire. Concrètement, son activité se déroulait au sein du programme
"5 D -Formation et emploi", lequel dépendait du bureau des
emplois temporaires subventionné de 1._______ (ETSL) qui organise et gère
certaines mesures de réinsertion professionnelle prévues par
l'assurance-chômage et la loi cantonale sur l'emploi (qui a remplacé la loi
cantonale sur l'emploi et l'aide aux chômeurs le 1
er
janvier 2006). Ces
engagements reposaient sur des contrats d'auxiliaire au sens de l'art. 81 du
règlement du 11 octobre 1977 sur le personnel de l'administration communale
(RPAC).
B.
En novembre 2000, le Syndicat suisse des services publics
(ci-après: le syndicat SSP) est intervenu auprès de la Direction de la sécurité
sociale et de l'environnement pour que soit régularisée la situation des
collaborateurs du bureau des ETSL, dont la durée d'engagement dépassait
généralement le maximum de trois mois prévu, en règle générale, pour les
contrats d'auxiliaire. A la suite de cette intervention, la Municipalité de 1.______
(ci-après: la municipalité) et M. X._______ ont conclu le 5 juillet 2001 le
contrat suivant :
"CONTRAT DE
DROIT PRIVE
entre la Municipalité et Monsieur X._______,
domicilié 2._______, 1._______ engagé pour une période indéterminée en vertu de
l'article 80 du Règlement pour le personnel de l'administration communale à la
direction de la sécurité sociale et de l'environnement, service social et du
travail : bureau P.O., en qualité d'assistant chef de projet I/BPO.
Début du contrat :
1
er
juillet 2001
Traitement sous réserve des déductions réglementaires :
Classe 07 : - (traitement de base à 100 % fr.
103'018.--)
Taux d'occupation : 50 %
Traitement de base (indice 101.1)        fr.       51'509.00
Allocation de résidence                       fr.           450.00
Traitement brut total
fr.       51'959.00
soit par mois                                      fr.         4'329.92
Le traitement brut est soumis aux
déductions ci-dessous, dont le taux est précisé sur chaque décompte de salaire
:
Caisse de pensions, catégorie A
AVS/AI/APG
Assurance accidents non professionnels
Assurance-chômage
Vous bénéficierez également d'une
allocation spéciale correspondant à un treizième versement du salaire, sous
réserve des conditions figurant à l'article 33 c) RPAC.
Législation applicable :
dispositions du Code des obligations sur le contrat de travail, législation
spéciale cantonale et fédérale sur le travail, ainsi que les articles suivants
du Règlement pour le personnel de l'administration communale :
45 sur les prestations en cas de maladie
ou d'accident
45 bis en cas d'adoption
49 en ce qui concerne la compensation de
créances
50 et 51 pour les vacances
52 et 53 pour les congés généraux et les
congés de brève durée
73 concernant la mise à la retraite
Affiliation à la caisse de pensions du personnel de la
Commune de 1._______. Cotisation : 8 % du traitement assuré.
Délai de résiliation de l'engagement par avis écrit donné :
a) sept jours à l'avance durant les deux
premiers mois considérés comme       temps d'essai
b) un mois à l'avance pour la fin d'un
mois dès le 3
ème
mois
c) trois mois à l'avance pour la fin d'un
mois dès la fin de la 1
ère
année.
A la fin des rapports de travail, la Commune de 1._______
sera libre de toutes obligations à votre égard."
C.
Le 31 mai 2006, le chef du Service du travail et de
l'intégration a informé la municipalité que la Confédération avait réduit les
forfaits alloués aux cantons pour l'organisation de mesures actives du marché
du travail et que le canton de Vaud avait répercuté ces diminutions en
supprimant les subventions des emplois temporaires subventionnés. Il a précisé
que cette mesure d'économie allait entraîner la suppression de cinq postes au 1
er
janvier 2007, dont celui de l'intéressé.
Le 26 septembre 2006, le syndic de 1._______ a avisé
M. X._______ que la municipalité avait décidé le 8 juin 2006 de résilier au 31
décembre 2006 le contrat de travail de droit privé qu'il avait passé avec la
commune.
D.
Le 18 octobre 2006, M. X._______, par l'intermédiaire du syndicat
SSP, a recouru contre la décision de la municipalité du 8 juin 2006. Il conclut
à ce que cette décision soit annulée et à ce que le tribunal dise "
que la relation d'emploi de X._______ avec la Ville de
1._______ relève du droit public et que le règlement du personnel de
l'administration lui est entièrement applicable
".
A la demande du juge instructeur, l'intéressé s'est
déterminé sur la recevabilité de son recours par lettre du 6 novembre 2006.
Dans sa réponse du 27 novembre 2006, la municipalité
a conclu à l'irrecevabilité du recours. Les arguments des parties seront repris
plus loin dans la mesure utile.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le Tribunal administratif est en principe compétent pour
connaître des recours dirigé contre une décision administrative communale (art.
4 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives [LJPA; RSV 173.36]); les contestations relatives aux contrats de
droit administratif sont cependant exclues (art. 1 al. 3, 2
ème
phrase, LJPA).
Selon la jurisprudence du Tribunal administratif,
l'acte par lequel la municipalité met fin aux rapports de service d'un membre
du personnel communal ne constitue une décision susceptible de recours, au
regard des dispositions précitées, que si lesdits rapports sont issus d'une
décision unilatérale de la municipalité, fondée sur le statut du personnel
adopté par la commune en application de l'art. 4 al. 1 ch. 9 de la loi sur les
communes. Lorsque ces rapports ont au contraire leur origine dans un contrat de
travail de droit privé régi par les art. 319 et suivants du Code des
obligations (CO) ou un contrat de droit administratif, le contentieux de leur
résiliation échappe à la compétence du Tribunal administratif (arrêts
GE.2000.0089 du 17 octobre 2000; GE.1999.130 du 10 décembre 1999; GE.1996.0112
du 5 septembre 1997, publié
in
RDAF 1998 I 58; GE.1995.0007 du 23 mars
1995,
in
RDAF 1995 p. 483; GE.1994.0103 du 14 février 1995,
in
RDAF 1995, p. 479; GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).
2.
a) Les obligations des fonctionnaires sont étendues, leurs
droits sont relativement complexes; ils forment dans leur ensemble ce que l'on
appelle le statut de la fonction publique. Un tel régime prend naissance par un
acte de nomination, qui doit être qualifié de décision au sens de l'art. 29
LJPA; cet acte intervient généralement à l'issue d'une procédure, comportant
souvent une mise au concours. En outre, la nomination, en droit suisse, est
qualifiée, assez logiquement, de décision soumise à acceptation de
l'intéressée; il va de soi en effet que l'on ne peut pas devenir fonctionnaire
contre son gré (voir à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif
suisse, Neuchâtel, 1984, p. 460 ss; Pierre Moor, Droit administratif, vol. III,
Berne, 1992, no 5.1.2.1, p. 210 ss). Autrement dit, la nomination de
fonctionnaires intervient à l'issue d'une procédure et doit revêtir une
certaine forme; elle doit enfin être acceptée par son destinataire. Plus encore
que pour d'autres décisions (sur ce point, voir Pierre Moor, op. cit., vol. II,
no 2.2.8.1, p. 196 ss), l'acte de nomination doit revêtir la forme écrite.
b) Le règlement pour le personnel de
l'administration communale de la Ville de 1._______ du 11 octobre 1977 (RPAC)
ne fait pas exception à ce principe. Aux termes de son art. 1
er
al.
2, est fonctionnaire toute personne nommée en cette qualité par la municipalité
pour exercer, à titre principal ou accessoire, une fonction ou un emploi
permanent au service de la commune. Peuvent être nommés en qualité de
fonctionnaires les personnes majeures qui offrent toute garantie de moralité et
qui possèdent la formation correspondant aux exigences de la fonction (art. 5
al. 1 RPAC). La nomination est communiquée au fonctionnaire par acte écrit
indiquant la fonction, la date d'entrée en service, la classe de traitement, le
traitement initial, le taux d'indexation et les déductions obligatoires (art. 7
al. 1 RPAC). Elle ne porte effet qu'une fois acceptée (al. 2). En règle
générale, la nomination est d'abord provisoire, en principe pour une durée
d'une année; à ce terme, la municipalité doit procéder à la nomination
définitive ou résilier l'engagement en observant le délai d'avertissement d'un
mois (art. 8 al. 1 et 2 RPAC). La municipalité peut résilier librement les
rapports de travail jusqu'à la nomination définitive (art. 8 al. 1 RPAC);
ensuite, elle ne peut les résilier que pour cause de suppression d'emploi ou de
justes motifs définis à l'art. 70 al. 2 RPAC (art. 69 et 70 al. 1 RPAC).
c) Par ailleurs, la municipalité "
peut engager des employés par contrat écrit de droit
privé lorsqu'ils ne remplissent pas les conditions pour être nommés en qualité
de fonctionnaire. Ces employés sont soumis aux dispositions du Code des
obligations sur le contrat de travail ainsi qu'aux dispositions de droit public
sur le travail"
(art. 80 al. 1 et 2 RPAC). En outre, diverses
dispositions du RPAC, énumérées à l'al. 3 de l'art. 80, leur sont applicables
par analogie. Enfin, "
Pour exercer des
emplois temporaires - en règle générale pour une durée de trois mois au maximum
- les directions peuvent engager du personnel auxiliaire. Pour une durée plus
longue, l'engagement du personnel auxiliaire est de la compétence de la Municipalité"
(art. 81 al. 1 RPAC). Ce personnel est également soumis aux dispositions du Code
des obligations sur le contrat de travail ainsi qu'aux dispositions de droit
public sur le travail (al. 2), mais sans renvoi aux dispositions du RPAC
énumérées à l'art. 80 al. 3.
3.
Le recourant ne prétend pas avoir été expressément nommé
par la municipalité en qualité de fonctionnaire, conformément à l'art. 1
er
al. 2 RPAC. Il soutient en revanche qu'il remplissait les conditions pour
l'être, que c'est à tort qu'il ne l'a pas été, que par leur nature ses
fonctions devaient être soumises au droit public et que le prétendu contrat de
droit privé qu'il a passé avec la municipalité n'en a que l'apparence "
puisque la liberté contractuelle n'y a aucune place
"
et qu'il "
s'agit en fait d'une décision
unilatérale
". Cela dit, il "
ne
demande pas que le prétendu "contrat de droit privé" soit converti en
un acte de nomination mais que le rapport d'emploi qu'il a avec la Ville de 1._______
soit requalifié et reconnu pour ce qu'il est véritablement sous peine de violer
l'art. 9 Cst (protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi)
".
a) Tout d'abord, peu importe de savoir si la
relation de travail entre le recourant et la commune de 1._______ relève du
droit privé (les dispositions du Code des obligations auxquelles renvoie l'art.
80 al. 2 RPAC s'appliquant alors directement) ou du droit public (ces
dispositions ne s'appliquant qu'à titre de droit public supplétif). Dans l'un
et l'autre cas, le Tribunal administratif n'est pas compétent si l'on arrive à
la conclusion que les rapports de travail reposent sur une base contractuelle
et non sur un régime statutaire (v. ci-dessus, consid. 1 in fine).
b) Il est parfaitement clair que la municipalité n'a
jamais eu l'intention de nommer le recourant en qualité de fonctionnaire. La
volonté de fonder la poursuite des relations de travail sur la base d'un
contrat dit "de droit privé" selon l'art. 80 RPAC était parfaitement
reconnaissable pour le recourant, qui était déjà à l'époque assisté par le
syndicat SSP et qui a signé sans réserve ledit contrat (v. sa lettre du 8 juin
2001 au chef du bureau des ETS). Que les clauses de ce contrat n'aient pas
donné lieu à discussion entre les parties ne change rien à la nature de l'acte.
Comme le relève la municipalité, il n'est pas rare que les grandes
administrations, publiques ou privées, proposent à leurs travailleurs des
contrats préformés, dont le contenu ne laisse pratiquement pas place à la
négociation. Si le recourant entendait contester ces conditions d'engagement,
c'est à ce moment-là qu'il devait le faire. On ne voit pas en quoi il serait
arbitraire de lui appliquer aujourd'hui les clauses - en particulier les
conditions de résiliation - auxquelles il a souscrit, ni comment le principe de
la bonne foi exigerait de requalifier ce contrat en un acte de nomination
unilatéral entraînant l'application sans restriction des dispositions du RPAC
régissant les fonctionnaires nommés en cette qualité.
c) Le recourant affirme qu'il occupait un emploi permanent
et remplissait les conditions pour être nommé en qualité de fonctionnaire, si
bien que ce serait en violation de l'art. 80 RPAC et contrairement au principe
de l'égalité de traitement qu'il aurait été engagé par un contrat dit de droit
privé.
Le RPAC n'impose pas dans tous les cas la nomination
en qualité de fonctionnaire. Il s'agit d'une possibilité à laquelle la
municipalité peut préférer l'engagement par contrat en vertu de l'art. 80 RPAC.
Dans le cas particulier, la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant que les ETSL, qui dépendent d'un financement
extérieur dont la pérennité n'est pas assurée, ne constituaient pas des emplois
permanents au service de la commune. Il n'apparaît pas contraire à l'égalité de
traitement de considérer que de telles places de travail ne peuvent pas être
attribuées à des fonctionnaires, dont la nomination est en principe à vie
(Moor, op. cit., vol. III, no 5.4.1.1, p. 246).
Au demeurant, même si les conditions autorisant la
municipalité à engager le recourant par voie contractuelle n'étaient pas
remplies, il n'en découlerait pas que le contrat devrait être converti
automatiquement en un acte de nomination. Le Tribunal administratif a
expressément écarté un tel procédé; il a en particulier exclu que, lorsque la
durée maximum fixée par le statut du personnel communal pour un engagement par
contrat de droit privé est dépassée, l'on considère que l'échéance du délai
équivaut à une nomination (arrêt GE.1996.0112 du 5 septembre 1997, consid. 2 d/aa
et /bb; v. aussi GE.1994.0034 du 13 juillet 1994).
4.
Il s'ensuit que ni la décision de la municipalité du 8
juin 2006 de supprimer, parmi d'autres postes, celui du recourant, ni la lettre
du 26 septembre 2006 mettant fin aux rapports de service, ne peut être
considérée comme des décisions au sens de l'art. 29 LJPA. En licenciant le
recourant, la municipalité a fait usage du droit formateur résolutoire (v.
Pierre Engel, Traité des obligations en droit suisse, Berne 1997, p. 30 ss) que
lui réservait le contrat. Une éventuelle contestation sur la régularité de
cette résiliation n'est pas du ressort du Tribunal administratif (art. 1
er
al. 3, 2
ème
phrase, LJPA).
5.
Suivant la pratique du tribunal en matière de contentieux
de la fonction publique, il ne sera pas prélevé d'émolument (décision de la
Cour plénière du 30 juin 2000). Il ne sera d'autre part pas alloué de dépens,
la commune de 1._______, qui obtient gain de cause, ayant procédé sans recourir
à un mandataire.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
La cause est rayée du rôle.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument, ni alloué de dépens.
san/Lausanne, le 14 mai 2007
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.