vd_omni · GE.2017.0200 · 2018-02-15 · fr

A.________/Conseil d'Etat, Municipalité d'Ormont-Dessous | Recours au Conseil d'Etat (art. 145 LC) d'une hôtelière contre la décision par laquelle le conseil communal a adopté un crédit d'études servant à financer un avant-projet de développement d'infrastructures touristiques. Le Conseil d'Etat a déclaré le recours irrecevable, au motif que la recourante n'avait pas qualité pour agir. Recours à la CDAP contre la décision du Conseil d'Etat. L'art. 92 al. 2 LPA-VD, qui exclut le recours de droit administratif contre les décisions du Conseil d'Etat, doit être interprété de manière conforme aux dispositions du droit fédéral garantissant l'accès au juge. Rappel de ces dispositions et de la jurisprudence y relative, en distinguant selon que l'acte attaqué est une décision ou un acte matériel (consid. 1a/cc). S'agissant d'une décision, l'accès au juge ne doit exceptionnellement pas être garanti si celle-ci présente un caractère politique prépondérant. Ce caractère doit en principe être nié si la décision porte atteinte à des intérêts juridiques individuels, ce qu'il appartient aux intéressés de rendre à tout le moins vraisemblable. En l'occurrence, la recourante dénonce une violation du principe d'égalité de traitement entre concurrents, en soutenant que l'adoption du crédit litigieux privilégie des acteurs privés du secteur hôtelier, à son détriment. En l'état, cette atteinte prétendue n'est toutefois pas même rendue vraisemblable. L'adoption du crédit litigieux revêt par conséquent un caractère politique prépondérant, de sorte que la CDAP n'a pas à se saisir de la cause. Recours contre la décision du Conseil d'Etat déclaré irrecevable.Recours en matière de droit public rejeté par arrêt 2C_266/2018 du 19 septembre 2018.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.02.2018 GE.2017.0200

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 février 2018
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
M.
Pierre Journot et M. André Jomini, juges.
Recourante
A.________
******** représentée
par Me Mattia DEBERTI, Etude NOMEA Avocats, à Genève,
Autorité intimée
Conseil d'Etat,
agissant par le Service
juridique et législatif, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité d'Ormont-Dessous,
représentée par Me Jacques
HALDY, avocat à Lausanne,
Objet
Recours A.________c/ décision du Conseil d'Etat du 4
octobre 2017 déclarant irrecevable un recours contre la décision du Conseil
communal d'Ormont-Dessous (crédit de 107'000.- francs pour l'étude d'un
avant-projet de développement d'infrastructures aux Mosses, selon le préavis
No 4/2017)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ exerce la profession d'avocat et exploite avec son mari trois
hôtels sis sur le territoire de la Commune d'Ormont-Dessous: "********"
(établissement dans lequel elle est d'ailleurs domiciliée),
"********" et "********".
En novembre 2016, un groupe de travail
"Développement touristique" a été mis sur pied, qui comprenait
notamment la syndique de la Commune d'Ormont-Dessous. Selon le procès-verbal de
la séance du groupe de travail du 31 janvier 2017, c'est à la suite d'une
présentation de B.________, administrateur délégué de la société E.________(ci-après
aussi: E.________), sise à Leysin, présentation faite d'abord lors de la séance
du groupe de travail puis en séance de Municipalité, que cette dernière aurait
pris la décision de "mandater un bureau pour la réalisation d'un projet
hôtel et infrastructures style SPA et Sports, moyennant l'acceptation d'un
préavis présentant le montant du crédit d'étude […] et d'investir sur le
principe, dans le financement des infrastructures (SPA et Sports) […]".
Le 22 février 2017, la Municipalité d'Ormont-Dessous
a déposé un préavis au Conseil communal no 4/2017 intitulé "Demande de crédit
pour l'étude d'un avant-projet de développement d'infrastructures sur le
plateau de Mosses". Au terme du préavis, un montant de 107'000 fr. était
sollicité. Le préavis contenait les passages suivants:
"
3. Description de l'avant-projet
L'idée serait la réalisation d'un centre de loisirs sportifs,
pourquoi pas aquatiques, destiné à une clientèle ciblée, en priorité la
population de proximité et les hôtes séjournant dans la commune ou qui
pourraient y venir facilement à l'occasion d'une excursion. Il s'agit donc
d'une clientèle assez large à laquelle il faudrait offrir des infrastructures
que l'on peut qualifier de 'généralistes', et ce pour atteindre un taux de
fréquentation intéressant toute l'année.
Ce projet serait également complété par des infrastructures
d'hébergement.
[…]
Précisons que la Municipalité estime qu'il est nécessaire de
réaliser ce futur éventuel projet en collaboration avec un partenaire privé,
qui disposera des compétences nécessaires pour assumer la responsabilité de
l'exploitation du centre et de l'établissement hôtelier.
[…]
5. Pourquoi un crédit d'étude
Lorsqu'une dépense importante est prévue, les communes sont
dans l'obligation de faire appel aux marchés publics ouverts. Ces derniers
nécessitent l'établissement d'un inventaire des besoins accompagné d'un cahier
des charges pour la construction et le respect des matériaux et des délais. Ce
travail a un coût et doit être confié à un bureau spécialisé […].
Le montant mentionné […] ci-après comprend ce travail
d'inventaire et l'établissement d'un cahier des charges.
[…]".
Dans sa séance du 22 juin 2017, le Conseil communal
a adopté le crédit d'étude, en suivant le préavis de la Municipalité.
B.
Contre cette décision, A.________a recouru au Conseil d'Etat, en
concluant à son annulation. A l'appui de cette conclusion, elle a dénoncé une
violation de l'art. 35 al. 2 de la loi sur les communes du 28 février 1956 (LC;
RSV 175.11), disposition selon laquelle le préavis municipal doit comporter les
éléments nécessaires permettant au conseil de prendre une décision en pleine
connaissance de cause. Elle a par ailleurs indiqué qu'elle avait saisi
l'autorité pénale, le 18 juillet 2017, en lien avec le même complexe de faits;
à titre préalable, elle a par conséquent requis que la procédure de recours administratif
soit suspendue jusqu'à droit connu dans la procédure pénale.
Dans l'accusé de réception du recours, le Service
juridique et législatif, chargé de l'instruction au nom du Conseil d'Etat, a
indiqué que, de jurisprudence constante, le Conseil d'Etat admet qu'un
conseiller général ou communal peut attaquer les décisions prises par le
conseil, soit en violation des règles de procédure, soit en raison d'une autre
irrégularité affectant la formation de la volonté exprimée par cet organe. La
qualité pour recourir des personnes qui n'agissent pas en qualité de conseiller
communal ou général est en revanche soumise aux conditions de l'art. 75 al. 1
let. a de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36). La recourante était invitée à se déterminer sur sa
qualité pour agir, ce qu'elle a fait le 24 août 2017 et le 5 septembre 2017.
Par décision du 4 octobre 2017, le Conseil d'Etat a
déclaré le recours irrecevable, faute de qualité pour recourir. La voie de
droit indiquée au terme de la décision est celle du recours au Tribunal
fédéral.
C.
Contre cette décision, A.________ a recouru à la Cour de droit
administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal. En substance, elle a
conclu, sous suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que la cause
soit renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle entre en matière sur le recours
et statue à nouveau après instruction. A titre préalable, elle a demandé que la
Cour de céans ordonne à la Commune d'Ormont-Dessous d'interrompre pendant la
durée de la présente procédure toute démarche tendant à l'exécution de la
décision prise par son Conseil communal le 22 juin 2017.
Le 7 décembre 2017, l'autorité concernée a conclu au
rejet du recours.
Le 11 décembre 2017, l'autorité intimée a renoncé à
se déterminer, en renvoyant à la décision entreprise.
Le 4 janvier 2018, la recourante a maintenu ses
conclusions à titre principal. Subsidiairement, elle a requis la suspension de
la présente procédure jusqu'à droit connu dans la procédure pénale.
Le 8 et le 26 janvier 2018, l'autorité concernée a
de même maintenu ses conclusions.
Le 29 janvier 2018, l'autorité intimée a renoncé à
déposer une duplique.
D.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 6 al. 1 LPA-VD, l'autorité examine d'office si elle est
compétente.
a) Intitulé "Compétences en droit
administratif", l'art. 92 LPA-VD a la teneur suivante:
"
1
Le Tribunal cantonal connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives,
lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.
2
Les décisions du Grand Conseil et du Conseil
d'Etat, en première instance ou sur recours, ne sont pas susceptibles de
recours au Tribunal cantonal."
aa) La LPA-VD définit la décision à son art. 3,
ainsi rédigé :
"
1
Est une
décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet:
a. de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations;
b. de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue des droits et obligations;
c. de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations.
2
Sont également des
décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur
recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
[…]."
La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 135 II 38 consid.
4.3
p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid.
2a p. 372). En d'autres
termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé,
l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle
d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II
22 consid. 1.2 p. 24; 121 I 173 consid. 2a p. 174).
L'on oppose dans ce contexte la décision à l'acte
interne ou d'organisation, qui vise des situations à l'intérieur de
l'administration. Deux critères permettent généralement de déterminer si l'on a
affaire à une décision ou à un acte interne. D'une part, l'acte interne n'a pas
pour objet de régler la situation juridique d'un sujet de droit en tant que
tel. D'autre part, le destinataire en est l'administration elle-même, dans
l'exercice de ses tâches (ATF 136 I 323 consid. 4.4 p. 329 et les réf. cit.;
131 IV 32 consid. 3 p. 34). Dans certains cas, la jurisprudence a qualifié
certains actes – pour ainsi dire internes à l'administration – de décisions,
alors qu'ils n'avaient pas (directement) trait à une relation juridique entre
une autorité et un administré (cf. Dubey/Zufferey, Droit administratif général,
2014, no 827 avec réf. aux ATF 131 II 58 et 97 I 591 consid. 3).
bb) Selon l'exposé des motifs et projet de loi (mai
2008, p. 45 s.), l'exclusion du recours contre les décisions du Grand Conseil
et du Conseil d'Etat (art. 92 al. 2 LPA-VD) s'explique par le fait que
celles-ci revêtent un caractère politique prépondérant. Elle est dès lors
conforme au droit fédéral, l'art. 86 al. 3 de la loi fédérale du 17 juin 2005
sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) prévoyant pour les décisions de ce genre
une exception à l'obligation d'ouvrir une voie de recours à une autorité
judiciaire. Toutefois, si, dans un cas particulier, le Tribunal fédéral – saisi
directement – devait estimer qu'une décision rendue par l'une de ces autorités
ne présente pas un caractère politique prépondérant, le recours au Tribunal
cantonal serait ouvert à son encontre, en vertu du droit fédéral, nonobstant
l'art. 92 al. 2 LPA-VD.
L'art. 92 al. 2 LPA-VD doit ainsi être interprété en
conformité avec le droit supérieur, en particulier avec la garantie
constitutionnelle de l'accès au juge prévue à l'art. 29a de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 – Cst.; RS 101 – (voir aussi art. 191b al. 1 Cst.),
ainsi qu'avec l'art. 86 al. 2 et 3 LTF (arrêt GE.2014.0054 du 23 septembre 2014
consid. 1c).
cc) Ces dispositions ont la teneur suivante:
" Art. 29a            Garantie de l'accès au juge
Toute personne a droit à ce que sa cause soit jugée par une
autorité judiciaire. La Confédération et les cantons peuvent, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas exceptionnels."
" Art. 86              Autorités précédentes en général
[…]
2
Les cantons instituent des tribunaux supérieurs
qui statuent comme autorités précédant immédiatement le Tribunal fédéral, sauf
dans les cas où une autre loi fédérale prévoit qu'une décision d'une autre
autorité judiciaire peut faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral.
3
Pour les décisions revêtant un caractère
politique prépondérant, les cantons peuvent instituer une autorité autre qu'un
tribunal."
L'art. 86 al. 2 LTF impose donc en principe aux
cantons d'instituer des tribunaux supérieurs qui statuent en dernière instance
cantonale. Cette règle correspond à la garantie d'accès au juge prévue à l'art.
29a Cst., disposition qui permet toutefois des dérogations dans des cas
exceptionnels. La LTF prévoit une telle exception en cas de recours contre les
actes normatifs cantonaux (art. 87 LTF), pour les décisions qui concernent les
droits politiques (art. 88 LTF) et pour les décisions revêtant un caractère
politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF).
Selon l'ATF 141 I 172 (consid. 4.4.1 p. 180), l'art.
29a Cst. donne à toute personne le droit à ce que sa cause, c'est-à-dire un
différend juridique mettant en jeu des intérêts individuels dignes de
protection, soit jugée par une autorité judiciaire (cf. ATF 137 II 409 consid.
4.2 p. 411; 136 I 323 consid. 4.3 p. 328 s.). La Confédération et les cantons
peuvent toutefois, par la loi, exclure l'accès au juge dans des cas
exceptionnels. Ainsi, d'après l'art. 86 al. 3 LTF, pour les décisions revêtant
un caractère politique prépondérant, les cantons peuvent instituer, sans y être
tenus, une autorité autre qu'un tribunal (cf. ATF 136 I 323 consid. 4.2 p.
328). Dérogeant à la garantie constitutionnelle de l'accès au juge, cette disposition
ne doit trouver application que si l'aspect politique prévaut sans discussion
(cf. ATF 136 I 42 consid. 1.5 p. 45 ss).
Ainsi, il ne suffit pas que la cause ait une
connotation politique; encore faut-il que celle-ci s'impose de manière
indubitable et relègue à l'arrière-plan les éventuels intérêts juridiques privés
en jeu (ATF 136 I 42 consid. 1.5.3 p. 46 où il est question d'"atteinte
individuelle à des droits privés"; ATF 136 II 436 consid. 1.2). Le manque
de justiciabilité peut constituer un indice de ce caractère, de même que le
fait qu'une décision ne porte pas atteinte à des droits individuels (arrêt du
TF 2C_885/2011 du 16 juillet 2012 consid. 2.2.3.2). L'art. 86 al. 3 LTF vise
surtout les décisions des autorités politiques (pouvoirs législatif ou
exécutif) qui jouissent d'une grande liberté d'appréciation sur le plan
politique (Hansjörg Seiler, in: Seiler/von Werdt/Güngerich/Oberholzer,
Bundesgerichtsgesetz, 2
e
éd., 2015, no 31 ad art. 86 LTF).
Selon l'ATF 143 I 336, la notion de "cause",
au sens de l'art. 29a Cst., définie comme un différend juridique mettant en jeu
des intérêts individuels dignes de protection, suppose, d'une part, un intérêt
digne de protection et, d'autre part, une atteinte à des droits ou à des
obligations (regeste). Dans leur sphère de compétence, les cantons sont libres
d'avoir une autre conception de la protection juridique contre les actes
étatiques ne constituant pas des décisions que le législateur fédéral à l'art.
25a de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA;
RS 172.021). L'art. 29a Cst. exige toutefois que la protection juridique soit
garantie à tout le moins lorsqu'un acte matériel ou une mesure d'organisation
(interne à l'administration) porte atteinte à des intérêts juridiques individuels
dignes de protection (consid. 4.2 p. 340 s.). On est en présence d'intérêts
juridiques dignes de protection (ou d'une position juridique digne de
protection ["schützenswerte Rechtsposition"]) en tout cas lorsqu'est allégué
de manière soutenable un
droit
à ce que l'Etat se comporte de telle
manière ou s'abstienne de tel comportement, droit qui serait violé par l'acte
attaqué (consid. 4.3.1 p. 341; cf. aussi ATF 143 I 344 consid. 8.2 p. 351). Une
position juridique digne de protection peut en outre aussi exister en lien avec
les
modalités d'exercice
d'un droit (consid. 4.3.2 p. 341) ou
d'exécution d'une obligation.  S'agissant d'une obligation, les intéressés doivent
rendre plausible que, du fait de la mesure contestée, il leur sera nettement
plus difficile d'accomplir celle-ci. La question de savoir si, dans les
circonstances de l'espèce, la mesure peut leur être imposée, fait l'objet de
l'examen au fond (consid. 4.4 p. 343).
Dans les cantons, comme le canton de Vaud, qui ne
connaissent pas de protection juridique contre les actes étatiques ne
constituant pas des décisions (actes matériels), il faut donc distinguer selon
que le différend juridique est lié à une décision ou à un autre acte étatique:
dans le premier cas, l'accès au juge doit en principe être garanti (art. 86 al.
2 LTF), sous réserve notamment de la situation où la décision revêt un
caractère politique prépondérant (art. 86 al. 3 LTF); dans le second cas,
l'accès au juge ne doit être garanti que si l'acte en question porte atteinte à
des intérêts juridiques individuels dignes de protection, ce qu'il appartient
aux intéressés de rendre vraisemblable.
b) aa) En l'occurrence, le recours est dirigé contre
une décision prise sur recours par le Conseil d'Etat. En vertu de l'art. 92 al.
2 LPA-VD, la voie du recours au Tribunal cantonal est fermée. Cette norme doit
toutefois être interprétée et appliquée de manière conforme aux dispositions du
droit fédéral garantissant l'accès à une autorité judiciaire, en particulier à
l'art. 29a Cst. Il s'agit donc de savoir si les conditions dont la législation
et la jurisprudence fédérales citées ci-dessus font dépendre la garantie de
l'accès au juge sont réunies en l'espèce.
Le litige porte sur l'adoption d'un crédit d'étude
(cf. art. 4 al. 1 ch. 3 LC, aux termes duquel le conseil communal délibère sur
les propositions de dépenses extra-budgétaires) par le Conseil communal de la
Commune d'Ormont-Dessous, soit une autorité politique.
Selon la jurisprudence et la doctrine, une telle
décision de nature financière constitue une décision au sens des art. 82 let. a
et 86 LTF, quelle que soit l'autorité qui l'a rendue (Seiler, op. cit., no 25
ad art. 82 LTF avec renvoi à l'arrêt du TF 1C_123/2011 du 7 juillet 2011 qui
concernait l'octroi par le Grand Conseil zurichois d'un crédit destiné à
financer un aggrandissement du Musée national suisse; voir toutefois arrêt du
TF 1C_359/2013 du 14 novembre 2013 s'agissant du vote du budget du canton de
Genève, qualifié d'"acte administratif interne ne déployant pas d'effet
obligatoire à l'égard des tiers" [consid. 2.3]). Il convient dès lors
d'examiner si cette décision présente un caractère politique prépondérant. A
cet égard, le point de savoir si, comme le prétend la recourante, l'octroi du
crédit porte atteinte à sa liberté économique (et à celle de son mari), revêt
une importance particulière.
bb) Dans son mémoire de recours du 8 novembre 2017
(p. 6), la recourante renvoie à cet égard à ses déterminations du 24 août 2017
et du 5 septembre 2017 devant l'autorité précédente, où elle aurait souligné
"que la décision prise par le Conseil communal de la Commune
d'Ormont-Dessous privilégiait de manière choquante des acteurs privés du
secteur hôtelier de la région concernée, à son détriment ainsi qu'à celui de
son époux, tous deux exploitants d'établissements hôteliers dans la
commune". Ce faisant, la recourante dénonce une violation du principe d'égalité
de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique, principe
qui est déduit des art. 27 et 94 Cst. Il convient d'examiner si une telle
atteinte est à tout le moins rendue vraisemblable.
Dans son écriture du 24 août 2017, la recourante relève
ce qui suit:
"[…]
La décision querellée accorde à la Municipalité de la Commune
d'Ormont-Dessous un crédit de CHF 107'000.- pour financer une étude de
faisabilité relative à un projet établi par des privés, pour leur propre
compte, en réalisation d'un complexe hôtelier à construire sur une parcelle
communale qui serait pour le surplus mise à leur disposition (cf. pièces 1, 8
et 9 notamment).
De telles infrastructures, si elles étaient effectivement
bâties, constitueraient sans conteste une concurrence importante vis-à-vis des
hôtels exploités par la recourante et son époux. Or, cette concurrence
résulterait directement de l'injection massive de deniers publics dans un
projet hôtelier privé, dont l'étude de faisabilité déjà serait financée par une
manne providentielle publique. De ce point de vue, le traitement de faveur dont
bénéficient les privés impliqués (cf. pièces 4, 5, 8 et 9 notamment), découlant
de l'octroi du crédit querellé, est de ce seul fait déjà avéré.
A cela s'ajoute que la recourante et son époux n'ont jamais
été approchés d'une quelconque manière par les autorités communales pour savoir
si un projet de développement était envisageable, ce qui démontre déjà que
d'autres ont été délibérément placés dans une situation de privilège.
Cela étant, il y a lieu de constater que la décision dont est
recours privilégie, de manière particulièrement choquante, des acteurs privés
du secteur hôtelier de la région concernée, cela au détriment de la recourante
et de son époux.
[…]".
La pièce 1 est l'extrait du procès-verbal de la
séance du Conseil communal du 22 juin 2017, lors de laquelle cet organe a
décidé d'octroyer le crédit d'étude litigieux. Les pièces 4 et 5 sont les
extraits du registre du commerce se rapportant respectivement à la société E.________et
à la société F.________ (ci-après aussi: F.________). La pièce 8 est un dossier
de 6 pages intitulé "Col des Mosses/Développement hôtelier et
infrastructures/Etudes réalisées par E.________", qui a vraisemblablement
servi à la présentation faite par B.________. La pièce 9 est le procès-verbal
de la séance du groupe de travail du 31 janvier 2017, dont il ressort notamment
ceci:
"[…]
1. Développement hôtelier et infrastructures
Suite à la présentation de M. B.________ lors de la première
séance de groupe du 22 novembre dernier, la Municipalité l'a invité en séance
du 6 décembre. Ce dernier a présenté la E.________, E.________ et les objectifs
de cette compagnie à savoir le développement des lits chauds sur l'axe 2.
Suite à cette séance, la Municipalité a décidé de :
1) Mandater un bureau pour la réalisation d'un projet hôtel
et infrastructures style SPA et Sports, moyennant l'acceptation d'un préavis présentant
le montant du crédit d'étude lors du conseil communal du 5 avril prochain.
2) D'investir sur le principe, dans le financement des
infrastructures (SPA et Sports), tout en profitant des fonds provenant du
canton.
Les lits hôteliers seraient quant à eux financés par des
fonds propres à trouver, un prêt de l'Etat de Vaud, un crédit hôtelier et un
crédit auprès d'un établissement bancaire.
Mme ********
[réd.: syndique
de la Commune d'Ormont-Dessous]
tient à remercier B.________ pour sa
présentation à la Municipalité.
Suite à ses explications, C.________ remercie le groupe de
travail de l'avoir intégré et précise qu'il est directement intéressé par ce
projet. C.________ est très favorable au Spa et piscine pour autant que ces
installations soient accessibles à tous, et pas seulement réservées aux clients
du futur hôtel. […] C.________ estime qu'il n'est pas a priori nécessaire de
construire un nouvel hôtel mais plutôt d'imaginer de transformer et agrandir le
********. […]
C.________ informe qu'il va entreprendre dès mars 2017 des
travaux important de rénovation dans son hôtel et insiste d'être intégré à ce
projet de développement.
De ce fait, une séance doit s'organiser prochainement avec ce
groupe de travail avec présence indispensable de MM. B.________ et C.________.
[…]
D.________ indique que F.________ a injecté durant ces 4
dernières années des sommes importantes du fait du manque de neige et de ce
fait, très important de se diversifier avec des projets tels que décrit plus
haut.
[…]".
Au vu de ce qui précède, on ne voit pas en quoi la
décision prise par le Conseil communal de la Commune d'Ormont-Dessous "privilégierait
de manière choquante des acteurs privés du secteur hôtelier de la région
concernée", au détriment de la recourante et de son époux. Comme cela
ressort du préavis (let. A ci-dessus), la réalisation éventuelle du projet se
ferait en collaboration avec un partenaire privé, au terme d'une procédure de
marchés publics. Ce partenaire éventuel n'est donc pas déterminé en l'état et
la tenue d'une procédure de marchés publics devrait garantir en particulier l'égalité
de traitement des concurrents et la transparence. Par ailleurs, l'allégation de
la recourante selon laquelle son époux et elle-même n'auraient pas été
consultés par les autorités communales est démentie par le fait que C.________
a intégré le groupe de travail en participant à la séance du 31 janvier 2017.
La recourante renvoie par ailleurs à la procédure
pénale qu'elle a engagée le 18 juillet 2017, en ajoutant que "certains
éléments ne peuvent pas, à ce stade, être divulgués devant l'autorité
administrative, au risque de compromettre le bon fonctionnement de la justice
pénale". Elle a joint à son écriture du 4 janvier 2018 une page d'un
document établi par la société G.________, dans le cadre d'un mandat que lui
aurait confié la Commune d'Ormont-Dessous. Ce document, remis par un témoin
entendu par la Police de sûreté dans le cadre de l'instruction pénale
actuellement en cours, ne pourrait être versé au dossier de la présente
procédure administrative dans son intégralité, "afin de sauvegarder le bon
fonctionnement de la justice pénale". Sur la page produite, on peut lire, sous
la rubrique "Cahier des charges", "Création d'un hôtel 4 étoiles
au Col des Mosses". Cela démontrerait que la société précitée a été
mandatée en vue d'effectuer une étude tendant à la réalisation d'un hôtel, ce
qui contredirait les propos tenus par la syndique de la Commune
d'Ormont-Dessous lors d'une interview publiée le 23 juin 2017 dans le journal
"24heures", où elle avait déclaré qu'il ne s'agissait pas pour la
commune de "réaliser une étude de faisabilité d'un projet hôtelier".
La recourante relève encore que la syndique sera entendue en qualité de
prévenue dans le cadre de la procédure pénale diligentée contre elle pour
gestion déloyale des intérêts publics et dénonciation calomnieuse. B.________
sera quant à lui entendu comme personne appelée à donner des renseignements. A
titre subsidiaire, la recourante demande que la présente procédure soit
suspendue en attendant l'issue de la procédure pénale.
Dans son écriture du 26 janvier 2018, l'autorité
concernée relève que la pièce produite par la recourante lui est inconnue.
De l'avis de la Cour de céans, cette page isolée ne
saurait en l'état apporter la preuve de ce que l'autorité concernée envisage de
faire construire un hôtel 4 étoiles. A supposer d'ailleurs que l'on admette le
contraire, cela n'enlèverait pas toute crédibilité aux allégations de
l'autorité concernée, comme semble le dire la recourante: la Commune
d'Ormont-Dessous n'a pas exclu la construction d'un hôtel, puisqu'elle a évoqué
la réalisation d'"infrastructures d'hébergement" en complément du
centre de loisirs (préavis du 22 février 2017). Ce sont plutôt les modalités de
cette réalisation qui pourraient prêter à discussion sous l'angle du principe d'égalité
de traitement entre personnes appartenant à la même branche économique. Or, au
vu de ce qui précède, on ne saurait dire que la recourante a rendu
vraisemblable l'existence d'une atteinte à ce principe. Dès lors, on doit
considérer que la décision du Conseil communal d'accorder le crédit d'étude
litigieux revêt un caractère politique prépondérant: prise par un organe
politique dans un domaine où celui-ci jouit d'une grande liberté
d'appréciation, elle concerne le développement économique de la station, ce qui
relève de la politique économique (la question du caractère politique
prépondérant a été laissée ouverte dans l'affaire 1C_123/2011 concernant le
crédit destiné à financer un aggrandissement du Musée national suisse [consid.
3.2]; voir en revanche arrêt du TF 1C_359/2013 précité s'agissant du vote du
budget du canton de Genève, qualifié d'"acte administratif interne […], de
nature politique et non susceptible de recours" [consid. 2.3]; cf. aussi
arrêt du TF 2C_272/2012 du 9 juillet 2012 consid. 5.2 selon lequel la procédure
budgétaire constitue un processus politique dans lequel une autorité judiciaire
n'a pas à s'immiscer). D'ailleurs, la recourante a fait usage de la voie de
droit prévue par l'art. 145 LC en tant que citoyenne de la commune, en
dénonçant un vice de procédure dans la prise de décision sur le crédit d'étude.
La contestation porte donc sur la régularité du processus
politique
communal.
Il n'y a au demeurant pas lieu de suspendre
l'instruction de la présente cause jusqu'à droit connu dans la procédure
pénale: les informations communiquées par la recourante au sujet de cette dernière
procédure, en particulier la pièce mentionnée ci-dessus, ne suffisent à
considérer que son issue pourrait influencer de manière déterminante la
décision à prendre dans la présente procédure, comme le prévoit l'art. 25
LPA-VD.
Du moment que la cause porte sur une décision
revêtant un caractère politique prépondérant, l'accès au juge ne doit
exceptionnellement pas être garanti, de sorte qu'en vertu de l'art. 92 al. 2
LPA-VD, la décision attaquée ne peut faire l'objet d'un recours au Tribunal
cantonal.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est
irrecevable.
Avec le présent arrêt, la requête de mesures
provisionnelles est sans objet.
Un émolument de 1'000 fr. est mis à la charge de la
recourante, qui succombe
(cf. art. 49 al. 1 LPA-VD). L'autorité concernée, qui obtient gain de cause
avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (cf.
art. 55 al. 1 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 1'000 fr. à la
charge de la recourante (cf. art. 55 al. 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Les frais de justice à hauteur de 1'000 (mille) francs sont mis à la
charge de A.________.
III.
A.________ versera à la Municipalité d'Ormont-Dessous la somme de 1'000
(mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 février 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.