vd_omni · AC.1999.0233 · 2003-01-15 · fr

Péclard Juliette c/Lausanne | Le constructeur au bénéfice d'une dérogation (relative à la hauteur) ou d'une tolérance (quant à la distance aux limites) peut se prévaloir de l'art. 80 LATC appliqué par analogie. Réglementation communale favorisant une typologie de toiture en retrait de la façade, pour permettre une pénétration optimale de la lumière dans les rues : la construction d'un jardin d'hiver en toiture créant un nouveau volume hors du gabarit réglementaire est contraire aux buts de salubrité et d'esthétique poursuivis par la commune et constitue une aggravation de l'atteinte. Question de savoir si l'art. 47 al. 3 LATC limite l'étendue des dérogations admissibles en application de l'art. 85 al. 1 LATC laissée ouverte, les conditions d'une dérogation n'étant de toute manière pas réalisées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.01.2003 AC.1999.0233

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 janvier 2003
sur le recours interjeté par
Juliette
PECLARD
, représentée par son fils François Péclard, assisté par Me Benoît
Bovay, avocat à Lausanne,
contre
la décision du 8 décembre 1999 de la
Municipalité
de Lausanne
, représentée par Me Raymond Didisheim, avocat à Lausanne,
refusant un permis de construire un jardin d'hiver en toiture.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent
Pelet, président; M. Jean Daniel Rickli et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Greffière: Mme Elisabeth Rime Rappo.
Vu les faits suivants:
A.                     Juliette
Péclard est propriétaire de la parcelle no 5944 du cadastre de la Commune de
Lausanne. Ce bien-fonds de 961 m²,
sur lequel a été édifié en 1951 un bâtiment locatif, est
situé au numéro 10B de l'avenue Ste-Luce, dans la "zone urbaine de l'ordre
contigu" régie par les art. 7 et suivants du règlement concernant le plan
d'extension adopté par le Conseil communal de Lausanne le 3 novembre 1942 et
approuvé par le Conseil d'Etat le 29 décembre 1942 (ci-après: RPE, révisé
depuis lors à plusieurs reprises, en dernier lieu en 1996). La hauteur de la
façade nord du bâtiment précité est de 18 mètres. Sur cette façade, le bâtiment
présente un avant-corps dès le 1er étage. Le même avant-corps se retrouve sur
la façade est, mais à partir du rez-de-chaussée déjà. Un appartement en attique
entouré de terrasses non couvertes a été aménagé sur le toit de l'immeuble.
B.                    Agissant par
l'intermédiaire de son fils, François Péclard, Juliette Péclard a déposé, le 4
octobre 1999, une demande de permis de construire un jardin d'hiver/loggia
d'une surface de 21,3 m², sur l'emplacement des terrasses non couvertes situées
en toiture. Ce jardin d'hiver serait limité, au sud et au nord, par des parois
situées dans le prolongement des murs de l'appartement d'attique. A l'est, le
vitrage du jardin d'hiver suivrait le dessin de la façade formant un
décrochement en son centre. La mise à l'enquête publique du 26 octobre 1999 au
15 novembre 1999 n'a suscité aucune opposition. Cependant, par décision du 8
décembre 1999, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a refusé
le projet de construction précité: elle a en effet considéré que celui-ci
aggravait la non-conformité du bâtiment aux règles de la zone urbaine de
l'ordre contigu (en particulier de l'art. 20 RPE) et devait donc être rejeté en
application de l'art. 80 LATC.
C.                    Juliette
Péclard, représentée par son fils François Péclard, a recouru le 24 décembre
1999 contre la décision communale refusant son projet de construction. Elle
fait valoir en substance que le projet s'inscrit dans le gabarit de toiture
défini à l'art. 20 RPE : à son avis, il convient de fixer la hauteur limite à
partir de la hauteur de la corniche existante (18 m.) et de prendre le point de
départ sur la partie avancée de la façade centrale, et non pas à partir de la
hauteur réglementaire (15,5 m.) avec un point de départ sur les parties de la
façade en retrait. Si l'autorité communale s'était fondée sur la situation
acquise, le projet n'aggraverait pas l'atteinte à la réglementation en vigueur.
Elle reproche en outre à la municipalité de ne pas avoir examiné la possibilité
de lui accorder une dérogation en application de l'art. 110a RPE.
D.                    Dans sa
réponse, la municipalité, a conclu au rejet du recours. Elle observe au
préalable que l'art. 80 al. 1 et 2 LATC n'est pas applicable au cas d'espèce,
dans la mesure où l'irrégularité du bâtiment existait dès sa construction et ne
résulte pas d'une révision ultérieure de la réglementation communale. La
municipalité relève en outre que la recourante se méprend sur la portée de la
garantie des droits acquis : la propriétaire ne saurait se prévaloir du
caractère non réglementaire de son bâtiment pour aggraver l'atteinte existante
à la réglementation en vigueur. Selon elle, les conditions d'octroi d'une
dérogation au sens de l'art. 110a RPE ne seraient manifestement pas réalisées.
E.                    La vision
locale du 29 août 2000 a permis au tribunal de constater que, si l'on retient
un point de mesure situé 1 m. en dessous de la hauteur réglementaire de 15,5 m.
conformément à l'art. 20 RPE, la cage d'escalier existante ainsi que la toiture
comprennent actuellement des parties dérogatoires. De plus, une dérogation
serait nécessaire que l'on prenne en considération ou non l'avant-corps. A
cette occasion, la municipalité a attiré l'attention du tribunal sur le fait
qu'en 1951, elle n'avait admis une dérogation que pour la hauteur de la
corniche fixée à 18 m. au lieu des 15,5 m. réglementaires. Elle a encore
précisé que, pour éviter un couronnement abrupt des bâtiments, elle privilégie
les toitures à un ou deux attiques, les toitures à la mansard ou encore les
toitures à pans en arrondi, selon une réglementation qui n'a pas changé sur ce
point depuis 1942. Partant, elle refuse de mettre au bénéfice d'une nouvelle
dérogation un bâtiment déjà dérogatoire au moment de sa construction dans la
mesure où le projet aboutirait effectivement à aggraver la dérogation admise en
1952. Pour sa part, la recourante défend le point de vue selon lequel son
bâtiment, autorisé en 1952, doit pouvoir bénéficier de la situation acquise et
donc faire l'objet d'un agrandissement. Selon elle, dès lors qu'une dérogation
à la hauteur limite a été acceptée, le propriétaire doit pouvoir bénéficier des
formes de toiture admises par le règlement même cinquante ans plus tard. La
recourante relève encore que la municipalité a autorisé d'autres dérogations
dans les alentours.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans les
formes et les délais prescrits par l'art. 31 LJPA, le recours est recevable; il
y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante fait grief à la
municipalité de ne pas avoir tenu compte de ses droits acquis dans
l'application de la réglementation communale. Il est constant que le bâtiment
en cause n'était pas réglementaire dès son édification: les constructeurs de
l'époque ont bénéficié d'une dérogation portant sur la hauteur de la corniche
(18 m. au lieu de 15,5 m. prévu par l'art. 15 RPE); le bâtiment présentait
d'autre part un avant-corps en façade dès sa construction de sorte que la
distance minimum des espaces libres entre bâtiments (fixée à 12 m. par l'art.
11 RPE) n'a pas été respectée. On relève en outre que cette saillie en façade
n'a pas été cadastrée.
a) Découlant à la fois
de la garantie de la propriété et du principe de la non-rétroactivité des lois,
la protection de la situation acquise (Besitzstandsgarantie) postule que de
nouvelles dispositions restrictives peuvent être appliquées à des constructions
autorisées conformément à l'ancien droit seulement si un intérêt public
important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (ATF
113 Ia 119 consid. 2a). L'art. 80 al. 1 et 2 LATC autorise l'entretien et la
réparation des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone (al. 1),
ainsi que leur transformation dans les limites des volumes existants ou leur
agrandissement, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au
développement, au caractère ou à la destination de la zone et que les travaux
n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients
qui en résultent pour le voisinage (al. 2)
b) En principe cette
disposition ne profite qu'aux bâtiments dont l'irrégularité est due à un
changement postérieur de la réglementation, non à ceux d'emblée non
réglementaires (v. Bonnard, Bovay, Didisheim, Matile, Sulliger, Weill, Droit
vaudois de la construction, ad. art. 80 LATC, rem. 6.1; RDAF 1992, 229); l'art.
80 LATC peut néanmoins être appliqué par analogie aux constructions qui sont
l'objet d'une tolérance de la part des autorités et, a fortiori, lorsqu'elles
ont bénéficié d'une autorisation qu'il n'est pas question de révoquer.
L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions avait en
effet jugé que le caractère d'emblée non réglementaire d'un ouvrage ne
constituait pas en soi un motif suffisant pour justifier un ordre de
démolition, mais que cette question devait être résolue au regard des principes
généraux du droit constitutionnel et administratif, notamment ceux de la
proportionnalité et de la bonne foi, et qu'il convenait de procéder à une pesée
des intérêts en présence, publics et privés (RDAF 1982, 448 ss). Le tribunal a
ainsi jugé que, si l'on pouvait déduire de cette jurisprudence l'existence d'un
droit au maintien de constructions d'emblée non réglementaires, il serait pour
le moins illogique que leurs propriétaires ne puissent ni les transformer ni
les agrandir aux conditions de l'art. 80 al. 2 LATC appliqué par analogie (en
ce sens Raymond Didisheim in RDAF 1987, 392 et les arrêts AC 92/270 du 7 avril
1993, AC 96/0272 du 2 mars 1998, in RDAF 1999 I p. 120, AC 96/0206 du 15 mai
1998 et AC 99/0128 du 18 janvier 2000).
c) En l'espèce, les
constructeurs de l'immeuble litigieux ont bénéficié le 5 février 1952 d'une
dérogation municipale, les autorisant à ériger leur bâtiment à une hauteur de
18 mètres en lieu et place des 15,5 mètres imposés par l'art. 15 du règlement
concernant le plan d'extension alors en vigueur. La municipalité avait en effet
considéré que la dérogation sur la hauteur permettait d’assurer une certaine
harmonie avec les immeubles voisins plus anciens. En revanche, aucune
dérogation n'avait été requise ni, partant, obtenue quant à la distance au
voisin, laquelle devait être mesurée depuis l'extrême saillie, ainsi que le
précisait le courrier adressé le 23 novembre 1951 par le directeur des travaux
de la commune. Il y a néanmoins lieu d'admettre que le non-respect de la limite
au voisin a fait l'objet d'une tolérance de la part de la municipalité,
laquelle n'avait du reste pas jugé utile de se prononcer sur cette question
lors de l'octroi du permis de construire le 5 février 1952. Dans la mesure où
les constructeurs ont bénéficié de la part de la municipalité d'une dérogation
relative à la hauteur et d'une tolérance quant à la distance aux limites, la
recourante doit pouvoir se prévaloir des conditions de l'art. 80 LATC appliqué
par analogie (voir aussi ATF 107 Ia 121 ss).
3.                     Aux termes
de l'art. 80 al. 2 LATC, la transformation ou l'agrandissement projeté ne doit
pas "aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur". En
l'espèce, la réglementation en cause figure aux art. 20 (15) et 21 RPE,
reproduits ci-dessous. Pour déterminer ensuite si le projet litigieux constitue
une aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur, il faut
rechercher les buts que poursuivent les normes transgressées (RDAF 1989, 314;
AC 7462 du 13 mai 1992 et AC 91/0139 du 1er juin 1992).
a) L'art.
20 al. 1 RPE a la teneur suivante:
"Au-dessus de la hauteur limite des
façades, que celles-ci soient ou non situées sur la limite des constructions,
le gabarit des toitures, constructions ou superstructures quelconques ne peut
dépasser sur chacune des façades un arc de cercle de 7 mètres de rayon, dont le
point de départ est placé à l'aplomb du mur de face pris au niveau de la
hauteur limite, et le centre à un mètre au-dessous du niveau de celle-ci.
(...)"
La hauteur limite est
définie à l'art. 15 RPE :
"Les façades, y compris toutes les
constructions à l'aplomb du mur de face, ne peuvent dépasser les hauteurs
ci-dessous:
12,50 mètres    pour les distances de 12 mètres et
au-dessous;
15,50 mètres    pour les distances au-delà de 12 mètres
jusqu'à 18 mètres;
17 mètres         pour les distances au-delà de 18
mètres."
L'art. 21 RPE prévoit :
"Quelles que soient la hauteur et la forme
du comble, toutes les saillies qu'il peut présenter doivent être contenues dans
l'arc de cercle indiqué ci-dessus. Il est fait exception pour le membron, qui
peut faire saillie de 15 centimètres, et pour la corniche de l'attique, qui
peut faire saillie de 30 centimètres. Les cages d'escaliers et d'ascenseurs
sont comprises dans un second gabarit formé par un deuxième arc de cercle dont
le centre sera le même que celui du gabarit de toiture, mais dont le rayon sera
porté à 8,50 mètres au lieu de 7 mètres. La hauteur de ces cages d'escalier et
d'ascenseur ne peut toutefois pas dépasser la hauteur du faîtage de l'immeuble.
Peuvent également sortir du gabarit de toiture,
les balustrades et les garde-corps métalliques ajourés qui devront être posés à
l'aplomb du mur de face, les cheminées ainsi que les écrans de séparation en
matériaux légers et les lucarnes de l'étage situé immédiatement au-dessus de la
corniche. Ces lucarnes pourront être placées à l'aplomb du parement extérieur
du mur de face. Leurs largeurs additionnées ne pourront dépasser en principe le
tiers de la largeur de la façade."
b) Les art. 20 et 21 RPE visent à proscrire un couronnement abrupt des
bâtiments. Ce couronnement doit être dégradé, de façon à préserver suffisamment
de lumière dans les rues. Hormis un souci d'esthétique, la réglementation
communale de la zone urbaine de l'ordre contigu en matière de toiture obéit
donc essentiellement à des impératifs de salubrité publique. Il a été considéré
que la densité des constructions en ville imposait une limitation de la hauteur
des immeubles, de même qu'une forme de toiture susceptible de ménager le plus
possible la pénétration de la lumière dans les rues. C'est ainsi que la
municipalité a adopté depuis plus de 50 ans une réglementation favorisant une
typologie de toiture en retrait de la façade principale du bâtiment, à savoir
des toitures comportant un ou deux attiques, des toitures à la mansard ou
encore des toitures à pans arrondis, dont le gabarit se calcule toujours en
fonction d'une hauteur limite de corniche, déterminée par la distance entre les
limites de constructions (art. 15 RPE).
c) Dans le cas
présent, l'on ne saurait admettre, comme le prétend la recourante, que la
hauteur de la corniche actuelle doive servir de point de départ au calcul du
gabarit de la toiture, de sorte que le projet serait réglementaire. Selon
l'art. 20 RPE, le gabarit de toiture comprend l'espace calculé "a
u
dessus de la hauteur limite des façades
", laquelle est définie par
l'art. 15 RPE. L'alinéa 1er de l'art. 20 RPE prévoit expressément que le point
de départ de l'arc de cercle fixant le gabarit de la toiture est placé à
l'aplomb du mur de face pris au niveau de
"la hauteur limite"
et
que le centre se situe
"à un mètre au dessous du niveau"
de la
hauteur limite. La disposition réglementaire ne permet donc pas de prendre en
compte la hauteur effective d'une façade qui dépasserait déjà la hauteur limite
fixée par l'art. 15 RPE. Or, les pièces produites par la recourante (pièce n° 4
comportant les croquis A1 et A2) démontrent que l'étage de l'attique existant
ne respecte pas le gabarit calculé conformément au texte de l'art. 20 RPE
depuis la hauteur limite de 15,50 mètres.
L'octroi du permis de construire sollicité aurait
pour effet d'aggraver une situation déjà non réglementaire par la suppression
du retrait de l'attique par rapport à la façade (principale) "est" du
bâtiment, et la création d'un nouveau volume qui se situerait dans sa plus
grande partie hors du gabarit conforme à l'art. 20 RPE. La construction
projetée ne respecte donc pas la typologie des toitures dans la zone de l'ordre
contigu, ce qui est précisément contraire aux buts poursuivis par les art. 20
et 21 RPE. C'est donc à juste titre que la municipalité a refusé le permis de
construire. Etant donné que l'aggravation de l'atteinte aux art. 20 et 21 RPE
suffit déjà à justifier le refus de l'autorisation demandée, nul n'est besoin
d'examiner encore si le projet aggraverait l'atteinte à la réglementation
communale en matière de distance des espaces libres entre bâtiments.
4.
La recourante demande à bénéficier
d'une dérogation d'importance mineure au sens de l'art. 110a RPE.
a) L'art. 6 al. 2 LATC pose le principe général selon lequel l'Etat ou
les communes ne peuvent accorder des dérogations à des particuliers que dans
les limites autorisées par la loi et les règlements. Mais il semble délicat de
déduire du texte de l'art. 6 LATC ou des travaux préparatoires (BGC automne
1985 p. 358) un pouvoir réglementaire propre qui permettrait aux communes de
prévoir des dérogations allant au-delà de celles prévues par la loi cantonale
(voir sur cette question : Didisheim, Modification de limites et
dérogations en droit vaudois de la construction : quelques réflexions à propos
des art. 83 et 85 LATC, RDAF 1991, 400 ss, plus spéc. 414 ss). Il convient donc
de se référer avant tout aux art. 47 al. 3 et 85 LATC pour examiner la
conformité des clauses dérogatoires communales au droit cantonal (sur la portée
respective de ces deux normes voir l'arrêt AC 001/263 consid 5b du 9 juillet 2002).
En l’espèce, il n’est
pas nécessaire de déterminer si l’art. 47 al. 3 LATC a une portée plus
restrictive qui limite l’étendue et le champ d’application de la dérogation
prévue par l’art. 85 al. 1 LATC, car les conditions d’octroi d’une dérogation
ne sont de toute manière pas remplies.
L’art. 85 LATC, tout
comme l’art. 47 al. 4 LATC réserve expressément la création d'une base
réglementaire communale, qui est ainsi une condition formelle du droit à une
éventuelle dérogation. La base réglementaire communale est en l'espèce l'art.
110a RPE:
"La Municipalité peut accorder des
dérogations d'importance mineure lorsque la topographie, la forme des
parcelles, les accès, l'intégration ou la conception des constructions imposent
des solutions particulières et s'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs.
Lorsque ces dérogations portent:
a)    sur les règles concernant la distance
entre un bâtiment et la limite de propriété;
b)    sur les règles concernant la surface minimale des parcelles ou le
coefficient d'occupation ou d'utilisation du sol;
ces règles doivent dans la même zone être
respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des
parcelles voisines; ces dérogations doivent faire l'objet d'une mention au
Registre foncier sur les parcelles en cause; la réquisition de mention est
accompagnée d'un plan coté."
b) Dans le cas présent, la
dérogation sollicitée ne saurait être qualifiée de dérogation d'importance
mineure. Compte tenu des dimensions du jardin d'hiver projeté, la construction
porterait atteinte au principe même du retrait des toitures, principe qui
définit la typologie des toitures de la zone de l'ordre contigu en ville de
Lausanne. A cela s'ajoute le fait qu'en l'occurrence, aucun des cas de figure
visés par la réglementation communale n'est réalisé: ni la topographie des
lieux, ni la forme de la parcelle, ni les accès, ni l'intégration ou la
conception de la construction n'impose de solution particulière en faveur de la
recourante. Au surplus, la recourante n'a pas apporté la preuve que d'autres
dérogations comparables auraient été accordées aux propriétaires des immeubles
situés dans les alentours. De plus, l'usage d'un mobilier que la recourante
qualifie elle-même de peu esthétique pour pallier le manque de surface abritée,
n'est pas de nature à justifier l'octroi d'une dérogation. L'intérêt public
visant à assurer le respect des gabarits de toitures en retrait de la façade
principale du bâtiment pour garantir un meilleur ensoleillement des rues
l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante à l'octroi d'une dérogation.
Partant la commune n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant de
mettre la recourante au bénéfice d'une dérogation au sens de l'art. 110a RPE.
5.
Il résulte des considérants qui
précèdent que le recours doit être rejeté aux frais de son auteur. La commune,
qui a procédé avec l'assistance d'un avocat, a droit à des dépens arrêtés à
2'000 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     Un émolument
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
III.                     La recourante
est débitrice de la Commune de Lausanne d'une somme de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
ft/Lausanne le 15 janvier 2003
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint