vd_omni · AC.2008.0092 · 2009-07-09 · fr

FONDATION DU DENANTOU, CHAPPUIS, DURUSSEL, COLLET, PERRET-CHAMBART, MERCIER, GILLARD, GUEX-CIABACCHINI, GUEX, MOUETTES SA, DE KALBERMATTEN/Département de l'économie, Conseil communal de Lausanne | On peut admettre qu'un recours dirigé à la fois contre la décision du département approuvant préalablement un plan d'affectation et contre la décision du conseil communal adoptant ce plan, mais qui ne contient aucune conclusion à l'encontre de cette dernière, tend également à l'annulation de la décision communale. Il n'est en effet pas nécessaire que les conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée. En revanche, question laissée ouverte de savoir si un recours dirigé exclusivement contre la décision d'approbation préalable peut être considéré comme implicitement dirigé aussi contre la décision communale rejetant l'opposition du recourant et adoptant le plan.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.07.2009 AC.2008.0092

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 juillet 2009
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
Mme Dominique von der Mühl,
et Mme Monique Ruzicka-Rossier, assesseures.
Recourants
1.
FONDATION DU
DENANTOU, c/o Fiduciaire Fidag SA,
à Martigny,
Janine CHAPPUIS,
à Lausanne,
Patrick DURUSSEL,
à Lausanne,
Anne COLLET,
à Lausanne,
Carmen PERRET-CHAMBART,
à Lausanne,
Catherine MERCIER,
à Lausanne,
Yvan et Anne GILLARD,
à Lausanne,
Monique GUEX-CIABACCHINI,
à Lausanne,
Antoine GUEX,
à Lausanne,
Gérard GUEX,
à Vaulion et
MOUETTES SA,
à Lausanne,
tous représentés par
Me Eric Ramel, avocat à Lausanne
2.
Anne DE
KALBERMATTEN,
à Chexbres, représentée par Me Laurence
Casays, avocate, à Sion,
Autorités intimées
1.
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté
par le Service du développement territorial, à Lausanne,
2.
Conseil communal de
Lausanne,
représenté par Me Jean-Michel Henny, avocat,
à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours FONDATION DU DENANTOU et
consorts et Anne DE KALBERMATTEN c/ décisions du Conseil communal de Lausanne
du 5 février 2008 et du Département de l'économie du 25 mars 2008
(plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre
l'avenue du Théâtre, la rue Charles-Monnard, la rue Beau-Séjour et les
limites est des parcelles n
os
6'026 et 6'027)
Vu les faits suivants
A.
Le 22 novembre 2005 le Conseil communal de
Lausanne a adopté un nouveau plan général d'affectation (PGA), avec son
règlement (RPGA). Approuvé par le Département des institution et des relations
extérieures le 4 mai 2006 et mis en vigueur le 26 juin suivant, cette
réglementation abrogeait le règlement concernant le plan d'extension du 3
novembre 1942, le plan des zones de 1943 et le règlement sur les constructions
du 4 décembre 1990, ainsi que 401 plans spéciaux considérés comme obsolètes.
Elle a en revanche laissé en vigueur 26 plans régissant l'ensemble du territoire
forain et 203 autres plans dérogeant au PGA (cf. art. 155 RPGA), parmi lesquels
le plan d'extension des terrains compris entre l'avenue du Théâtre, la rue
Charles-Monnard et la rue Beau-Séjour du 25 février 1977 (PE n
º
580), sous réserve des limites de construction
(cf. art. 158 RPGA).
B.
Le périmètre du PE n
o
580 est délimité au nord, à l'est et au sud
par les artères susmentionnées, à l'ouest par un chemin privé (sur les
parcelles n
os
6026 et 6027) reliant l'avenue du Théâtre à la rue
Beau-Séjour. Il englobe trois parcelles propriétés de la Commune de Lausanne. A
l'ouest la parcelle n
º
6'028,
d'une surface de 1'825 m
²
, est
aménagée en parc public (promenade Jean-Villars-Gilles). Au centre et à l'est
la parcelle n
o
6029, d'une surface de 4'105 m
2
couvre la quasi
totalité du reste du périmètre; sa partie nord-ouest est occupée par la
terrasse du Café du théâtre et sa partie sud-ouest prolonge le parc public,
alors que le bâtiment de l'Opéra de Lausanne (naguère Théâtre municipal) occupe
presque toute la partie est, sur une surface de 1'897 m
²
. Enclavée dans la parcelle n
º
6'029, la parcelle n
º
7'411 est entièrement occupée par le bâtiment d'une sous-station
électrique de 46 m
²
.
C.
Le PE n
o
580 a été adopté principalement dans le but
d'empêcher la construction d'un bâtiment volumineux, mais réglementaire, sur la
parcelle n
º
6'028, autrefois
propriété du photographe Gaston De Jongh et qui était restée en friche depuis
la démolition en 1971 du bâtiment d'habitation et de l'atelier de photographie
qui se trouvaient dans sa partie supérieure. Il avait pour but
"de
créer une zone d'utilité publique et une zone de verdure aménagée en parc
public"
(art. 1
er
du règlement du PE n
º
580, ci-après : RPE). La zone d'utilité
publique couvre la parcelle n
º
7'411
et la majeure partie de la parcelle n
º
6'029. Elle est
"destinée à recevoir des constructions
d'utilité publique, par exemple théâtre et locaux annexes : bureaux,
restaurants, etc."
(art. 2 RPE).
"Le bâtiment existant peut
être maintenu, rénové, transformé ou agrandi. Les superstructures à fonction
technique pourront être admise au-dessus de la cote indiquée"
(art. 3
RPE).
"En cas de démolition et de reconstruction, l'aménagement de
cette zone fera l'objet d'un plan d'extension partiel (…)" (art. 4 RPE)".
Les surfaces destinées à la
création d'un parc public sont subdivisées en deux zones. La zone A couvre la
moitié supérieure de la parcelle n
º
6'028, ainsi que l'angle nord-ouest de la parcelle n
º
6'029 (actuellement occupée par la
terrasse du Café du théâtre). Il s'agit d'une zone de verdure proprement dite,
où ne peuvent être aménagés que
"des voies d'accès, des cheminements
pour piétons, ainsi que tous autres aménagements à caractère d'intérêt public
(place de jeux, édicules, etc.)"
(v. art. 5 RPE). La zone B recouvre
la partie inférieure de la parcelle n
º
6'028, au sud; elle est soumise au même régime, si ce n'est qu'elle
est
"constructible en sous-sol (parking, magasins, dépôts, etc. ou
locaux semi enterrés en relation avec la zone d'intérêt public) à condition que
la dalle-toiture des constructions soit recouverte d'une couche de terre
végétale de 1 mètre d'épaisseur au minimum, plantée de verdure, avec
terrain adjacent aménagé de telle sorte qu'il se prolonge sans interruption sur
toute la toiture"
(art. 9 RPE).
Le PE n
º
580 comporte deux cotes d'altitude, l'une à 495 m 50 pour la zone
d'utilité publique, l'autre à 483 m 50 pour la zone de verdure B (l'altitude de
la rue Beau-Séjour est d'environ 477 m). La légende du plan définit ces cotes
comme suit :
"Cote d'altitude maximale du bâtiment (niveau de la
corniche ou du parapet plein) et de la terrasse aménagée (niveaux finis, y
compris la couche de terre; parapet plein non compris)".
D.
Achevé en 1871, le bâtiment du Théâtre municipal
qui abrite l'Opéra de Lausanne a subi plusieurs transformations, agrandissements
et rénovations. L'intervention la plus importante, en 1932, a entraîné un
agrandissement considérable de la salle et une augmentation du volume général
du bâtiment par l'édification, sur la rue Beau-Séjour, d'un corps de bâtiment
pour l'administration et les loges d'artistes, l'aménagement de la scène avec
ses dépendances sur la rue Charles-Monnard et le jardin, la construction d'un
porche et la réfection de la façade sur l'avenue du Théâtre. De la façade
d'origine ne subsiste que l'étage situé au-dessus de l'entrée, côté avenue du
Théâtre. D'autres travaux de rénovation et d'adaptation aux exigences du
théâtre lyrique et aux normes de sécurité ont été réalisés entre 1975 et 1995.
En dépit de ces travaux, la vétusté de la machinerie et de la serrurerie de
scène, la faiblesse de la charpente couvrant cette machinerie et la scène,
ainsi que l'usure du plancher de cette dernière et les déficiences de sa
structure porteuse, ont amené en 2000 la direction de l'opéra a commander un
audit à un bureau spécialisé. Complété en 2004, cet audit a confirmé des
déficiences en matière de sécurité des personnes, une défense contre les
incendies incomplète dans la cage de scène, des problèmes de fonctionnalité des
équipements scéniques obsolètes, un espace scénique exigu, un manque de
ventilation et de refroidissement de la salle, ainsi que des manques ou des inadaptations
de certains locaux pour un théâtre lyrique. L'autorisation d'exploiter ayant
été retirée pour des motifs de sécurité, l'opéra a fermé ses portes fin avril
2007.
E.
En 2005, la Commune de Lausanne a organisé, en
procédure sélective, une mise en concurrence par mandats d'étude parallèles
ayant pour objet la rénovation et l'extension de la cage de scène, des locaux
d'exploitation et des zones publiques de l'opéra. Cinq groupes d'ingénieurs et
d'architectes ont été invités à déposer des projets dont le résultat a été
soumis à un collège d'experts, qui a recommandé, pour la poursuite des études,
le projet intitulé
"Sur la scène, dans la ville"
du groupe
Dévanthéry et Lamunière Architectes + Amsler et Bombeli SA Ingénieurs civils.
Ce projet prévoyait la conservation du bâtiment actuel jusqu'à la scène, sans
modification substantielle des espaces d'accueil du public et de la salle, et
le remplacement du reste du bâtiment par une construction plus basse et plus allongée
s'étirant parallèlement à la rue Beau-Séjour sur une soixantaine de mètres,
surmontée d'une tour de scène formant un volume rectangulaire de 13 m 50 sur 23
et culminant à l'altitude de 508 m 50, soit une hauteur de 31 m 50 par rapport
au niveau de la rue Beau-Séjour.
F.
Mis à l'enquête publique du 10 au 30 janvier
2006, ce projet de transformation de l'Opéra de Lausanne a soulevé de
nombreuses oppositions. La nature de celles-ci a convaincu la municipalité que
ce projet devait s'accompagner d'une procédure de planification. Un plan
partiel d'affectation (PPA) destiné à remplacer le PE n
º
580 a été élaboré. Il distingue cinq zones. Une zone de
parc et de verdure occupe l'entier de la parcelle n
º
6'028, assurant le maintien de la promenade Jean-Villars-Gilles. La
partie nord-ouest de la parcelle n
º
6'029, entre la parcelle n
º
6'028 et la façade ouest du bâtiment du théâtre devient une zone de
terrasses et d'aménagements paysagers
"conçue comme une aire de
transition entre la promenade Jean-Villars-Gilles et les constructions"
(v.
art. 13 du règlement du PPA [ci-après : RPPA]). Par rapport au secteur de la
parcelle n
º
6'029 actuellement
colloqué en zone de verdure A, la zone de terrasse et d'aménagements paysagers
est élargie d'environ 8 m 50 vers l'est et 7 m vers le sud, au détriment de la
zone constructible. La partie du bâtiment du théâtre dont le projet "Sur
la scène, dans la ville" prévoit le maintien est désignée comme "Bâtiment
à conserver au sens de la LPNMS"; elle
"est soumise aux
dispositions cantonales et communales sur la protection des monuments, des
sites et du patrimoine. En application de ces dispositions, elle peut faire
l'objet de transformations et agrandissements limités – tels notamment une
véranda, un jardin d'hiver, prolongeant le café-restaurant – anticipant sur les
zones voisines et ne compromettant ni son aspect général ni sa valeur
architecturale"
(art. 4 RPPA). Le reste de la partie sud et est de la
parcelle n
º
6'029 est affecté
aux constructions nouvelles, à l'exception d'une bande de 3 m de large le long
de la rue Beau-Séjour, désignée comme aire d'accès et de livraisons. La hauteur
maximum des constructions nouvelles est déterminée par des cotes d'altitude indiquées
sur le plan. Pour le nouveau corps de bâtiment principal, elle est de 493 m 20
et de 506 m 50 pour la tour de scène, dont les dimensions en plan sont au
maximum de 26 m 50 sur 15 et qui devrait s'implanter 6 m au moins en retrait de
la limite des constructions le long de la rue Beau-Séjour. Enfin, sur une
largeur de 9 m à partir de la limite de la parcelle n
º
6028, les constructions nouvelles ne devront pas dépasser une
altitude de 484 m; leur toiture,
"aménagée en jardin-terrasse, sera plantée
et traitée en harmonie avec la promenade Jean-Villars-Gilles"
(art. 8
RPA).
G.
Soumis à l'enquête publique du 19 mars au 26
avril 2007, le PPA a suscité dix-neuf oppositions et deux observations. Au
nombre des opposants figurent l'ensemble des actuels recourants. Ils mettaient
principalement en cause le gabarit, jugé excessif, des nouvelles constructions
autorisées par le PPA, ainsi que l'atteinte qui serait portée à la promenade
Jean-Villars-Gilles.
Dans sa séance du 5 février 2008,
le Conseil communal de Lausanne, suivant le préavis municipal n
º
2007/58 du 8 novembre 2007, a rejeté les
oppositions et adopté le PPA (avec quelques amendements aux articles 10 et 17
du règlement par rapport aux documents mis à l'enquête). Simultanément, le
Conseil communal a alloué à la municipalité un crédit d'investissement de
31'700'000 fr. pour la rénovation et l'extension de la cage de scène, des zones
techniques, administratives et publiques de l'Opéra de Lausanne.
H.
Le 25 mars 2008, le Département de l'économie a
approuvé préalablement le PPA,
"sous réserve des droits des tiers".
Cette décision, ainsi que celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février
2008, ont été communiquées aux opposants le lendemain.
I.
La Fondation du Denantou, Janine Chappuis,
Patrick Durussel et Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier,
Yvan et Anne Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et
Mouettes SA ont recouru le 21 avril 2008 contre la décision du Département de
l'économie, concluant à son annulation et au renvoi de la cause
"pour
nouvelle décision dans le sens des considérants"
.
Anne de Kalbermatten a également
recouru le 21 avril 2009 contre la décision du Département de l'économie du 25
mars 2008, ainsi que contre celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février
2008.
Le Service du développement
territorial a renoncé à se déterminer sur les recours.
Le Conseil communal de Lausanne a
déposé sa réponse le 23 juin 2008; il conclut au rejet du recours d'Anne de
Kalbermatten, ainsi que du recours de la Fondation du Denantou et consorts, ce
dernier dans la mesure où il est recevable. Anne de Kalbermatten et la
Fondation du Denantou et consorts ont répliqué le 30 septembre 2008. le Conseil
communal de Lausanne a dupliqué le 11 décembre 2008. Anne de Kalbermatten et le
Conseil communal de Lausanne se sont encore brièvement exprimés sur les mesures
d'instruction requises par la première.
Par arrêt du 20 mai 2009, la Cour
administrative du Tribunal cantonal a rejeté une demande de récusation formée
par Anne de Kalbermatten contre le juge instructeur.
La cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Aucun des recourants n'est propriétaire de
biens-fonds dans le périmètre du PPA auquel ils ont fait opposition. Ils sont
en revanche propriétaires de parcelles ou de parts de copropriété par étages
dans le voisinage immédiat de ce périmètre. Ils sont ainsi touchés dans une
mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés par
la réglementation attaquée, et ont un intérêt digne de protection à son
annulation ou sa modification. Leur qualité pour recourir au sens de l'art. 37
de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administrative
(LJPA), en vigueur lors du dépôt des recours, n'est pas contestée.
2.
Sous réserve de la recevabilité du recours, qui
se détermine selon la LJPA, la présente cause, qui était pendante le 1
er
janvier 2009, lors de l'entrée en vigueur de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), sera traitée selon cette
dernière (art. 117 LPA-VD).
3.
a) A l'issue de l'enquête publique sur un plan
d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la
commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations,
ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (v. art. 58
al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; RSV 700.11]). Le conseil de la commune statue sur les
réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce
sur l'adoption du plan et du règlement (v. art. 58 al. 3 LATC). Le département
en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions
(ci-après : le département), notifie à chaque opposant la décision communale
sur son opposition (v. art. 60 LATC). De son côté le département décide
préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver
partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité (art.
61 al. 1 LATC). Les décisions communales sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce
dernier (v. art. 60, 2
ème
phrase, LATC). Aussi bien les décisions
communales que la décision du département peuvent faire l'objet d'un recours au
Tribunal cantonal. S'agissant des premières, celui-ci jouit d'un libre pouvoir
d'examen (art. 60 LATC). S'agissant de la seconde, le recourant ne peut
invoquer que la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir
d'appréciation, et la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents
(art. 98 LPA-VD).
b) Le recours d'Anne de
Kalbermatten est dirigé aussi bien contre la décision du département du 25 mars
2008 que contre celle du Conseil communal de Lausanne du 5 février 2008. Il ne
contient toutefois aucune conclusion à l'encontre de cette dernière, se
bornant, comme le recours de la Fondation du Denantou et consorts, à conclure à
l'annulation de la décision du département et au renvoi de la cause pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
Malgré cette formulation, on peut
en l'occurrence admettre que le recours, compte tenu de sa motivation, tend
également à l'annulation de la décision communale répondant à l'opposition de
la recourante et adoptant le PPA. Il n'est en effet pas nécessaire que les
conclusions soient formulées explicitement, quand elles résultent clairement
des motifs allégués. Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur
quel point et pour quelle raison la décision attaquée est contestée (v. ATF
5A.12/2008 du 8 janvier 2003, consid. 2.1 non publié aux ATF 129 III 216).
c) Pour leur part la Fondation du
Denantou et consorts désignent comme seul objet de leur recours,
"la
décision rendue le 13 mars 2008
[recte: le 25]
par le Département de l'économie
approuvant le plan partiel d'affectation concernant les terrains compris entre
l'avenue du Théâtre, la rue Charles Monnard, la rue Beau-Séjour et les limites
est des parcelles n
os
6'026 et 6'027".
Ils concluent à
l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause"
pour nouvelle
décision dans le sens des considérants".
Le Tribunal administratif avait
jugé qu'un recours formé contre une décision municipale octroyant ou refusant un
permis de construire est censée également dirigée contre le refus d'une
autorisation cantonale spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des
points que l'autorité cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa
décision, même si celle-ci a été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a
pas été elle-même attaquée (Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20
août 2004 consid. 1 a/bb et AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). La question de
savoir si cette jurisprudence peut être transposée de telle sorte qu'un recours
dirigé exclusivement contre la décision d'approbation préalable d'un plan
d'affectation soit considéré comme implicitement dirigé contre la décision
communale rejetant l'opposition du recourant et adoptant le plan peut demeurer ouverte;
il convient de toute façon d'entrer en matière sur le recours d'Anne de
Kalbermatten contre la décision du Conseil communal de Lausanne du 5 février
2008.
4.
Les recourants ont sollicité plusieurs mesures
d'instruction auxquelles la cour n'a pas jugé utile de donner suite.
a) Le PPA litigieux occupe un
périmètre relativement restreint au centre de la ville de Lausanne, dans un
environnement bâti dont le caractère ne sera pas sensiblement modifié, comme on
le verra plus loin. Il remplace un plan d'affectation existant dont,
globalement, il réduit les possibilités de bâtir. Contrairement à ce que
soutiennent les recourants, son impact sur le quartier demeurera limité. Il n'y
a pas lieu de requérir l'avis de la de Commission cantonale consultative
d'urbanisme, dont la consultation par l'autorité de recours est facultative (art.
16 al. 1 LATC).
b) Les recourants ont requis "
production de l'avis de la commission précitée lors de
l'adoption du PGA et de la nécessité d'abroger ou de garder le Plan
d'extension nº 580
" (sic). Or il résulte du rapport
préavis n
º
2005/19 du 24 mars 2005
que la municipalité n'a pas requis l'avis de la Commission cantonale
consultative d'urbanisme au sujet du nouveau plan général d'affectation, ni sur
l'opportunité de modifier le plan d'extension n
º
580. Cette réquisition de production de pièce est ainsi sans objet.
On observera de surcroît que l'abrogation dudit plan au profit de la
réglementation générale de la zone urbaine n'entrait pas en ligne de compte,
dans la mesure où elle aurait rendu non réglementaire le bâtiment actuel du
théâtre municipal.
c) Ce bâtiment n'est ni classé ni
porté à l'inventaire des monuments historiques et des antiquités (art. 49 à 51
de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites [LPNMS;
RSV 450.11]). Il figure simplement au recensement architectural du canton de
Vaud, avec la note "3", soit "objet intéressant au niveau
local", ce qui signifie qu'il mérite d'être conservé, mais peut cependant
être modifié à condition de ne pas altérer les qualités qui ont justifié sa
note. Le PPA litigieux n'affecte donc pas un monument historique ou un site
archéologique, de sorte que l'on voit pas à quel titre la Commission des
monuments historiques devrait être consultée, comme le requièrent les
recourants (cf. art. 83 et 84 LPNMS).
d) Il n'y a pas lieu non plus de verser
au dossier les cinq projets issus des mandats d'étude parallèles donnés par la
Commune de Lausanne en vue de la rénovation et de l'extension de la cage de
scène, des locaux d'exploitation et des zones publique de l'Opéra de Lausanne.
Le rapport du collège d'experts, qui présente et commente ces projets, fait
partie des pièces produites par la municipalité et suffit au tribunal pour
apprécier le contexte dans lequel a été élaboré le PPA litigieux. Au demeurant,
le présent recours n'a pas pour objet le projet de construction primé, mais
uniquement le plan d'affectation qui en permettrait la réalisation.
e) Il n'est pas nécessaire
non plus de donner suite à la requête d'inspection locale présentée par les
recourants. Le tribunal connaît bien les lieux, et les plans, ainsi que les
photomontages figurant au dossier, permettent d'apprécier pleinement la portée
des modifications que le PPA litigieux apporte à la planification existante.
f) Les recourants ont
requis l'audition des parties et l'audition de témoins, sans préciser sur quels
faits pertinents, qui ne ressortent pas déjà du dossier et de l'échange des
écritures, ces auditions devraient porter, ni quels témoins devraient être
entendus. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à cette réquisition. Les
parties ont eu l'occasion de s'exprimer de manière détaillée au travers d'un
double échange d'écritures. Leur droit d'être entendues n'exige pas la fixation
d'une audience à seule fin de leur permettre de plaider.
5.
Anne de Kalbermatten invoque la violation du
principe de la bonne foi et des règles relatives à la participation de la
population à l'élaboration des plans.
a) Conformément à la
jurisprudence, les règles de la bonne foi, que l'Etat de Vaud doit respecter en
vertu de l'art. 9 Cst, protègent le citoyen dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 636 et les arrêts cités).
L'autorité doit être intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées et avoir agi dans les limites de ses compétences; il faut
aussi que l'administré se soit fondé sur ces assurances pour prendre des
dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et que
la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée
(ATF 131 II 627 consid. 6.1 p. 637; 129 I 161 consid. 4.1 p. 170; 122 II 113
consid. 3b/cc p. 123 et les références citées). Au surplus, le principe de la
bonne foi n'est généralement d'aucun secours contre un changement de la
législation (ATF 108 Ib 352 consid. 4b/bb p 458; v. aussi ATF 114 Ib 17
consid. 5c p.24).
Les conditions de protection de la
bonne foi ne sont ici manifestement pas réalisées. La recourante ne peut se
prévaloir d'aucune assurance donnée par le conseil communal, autorité
compétente pour l'adoption du PPA, ni même par la municipalité, que la
réglementation en vigueur ne serait pas modifiée en sa défaveur; elle n'allègue
pas non plus qu'elle aurait pris, en fonction de cette réglementation, des
dispositions sur lesquelles elle ne pourrait pas revenir sans encourir de
préjudice.
b) L'art. 4 al. 2 de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à ce
que la population puisse participer de manière adéquate à l'établissement des
plans. L'art. 4 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi vaudoise
sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC;RSV 700.11.1)
précise que l'autorité chargée de l'étude d'un plan directeur ou d'un plan
d'affectation choisit les moyens appropriés pour assurer l'information et la
participation de la population (al. 1). Lors de l'élaboration des plans,
l'autorité tient compte des propositions qui lui sont faites dans la mesure
compatible avec les objectifs poursuivis (al. 2).
En l'occurrence l'autorité
intimée expose, sans être démentie, que la population a été informée lorsque
cela s'imposait, notamment lors d'une présentation publique du PPA le 19 mars
2007 à l'adresse des habitants du quartier, lors de l'ouverture de l'enquête
publique dudit plan, ainsi qu'en avril 2007 à l'adresse des groupes politiques
du conseil communal. On observe en outre que l'élaboration du PPA est
étroitement liée au projet de rénovation de l'opéra, qui a lui-même été mis à
l'enquête publique sous l'empire de la réglementation en vigueur et dont la
presse locale s'est largement faite l'écho. Les autorités lausannoises ont tenu
compte des réactions qu'a suscitées ce projet dans l'élaboration du PPA,
notamment en réduisant les volumes constructibles. On notera également que le
droit vaudois prévoit la mise à l'enquête publique des projets de plans
d'affectation avant leur adoption par le conseil de la commune, allant ainsi
au-delà des exigences du droit à l'information et à la participation du public
prévu par l'art. 4 LAT (v. ATF 114 Ia 233 consid. 2c, p. 237). Tout intéressé, qu'il
ait ou non qualité pour recourir ultérieurement, peut ainsi exprimer son
opposition ou présenter ses observations sur le projet de plan (art. 57 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions
[LATC;RSV.700.11]). Le conseil général ou communal est tenu de répondre aux
oppositions non retirées (art. 58 al. 2 et 3 LATC). On ne saurait prétendre
dans ces conditions que l'adoption du PPA litigieux a violé les règles
relatives à la participation de la population à l'élaboration des plans.
6.
Selon les recourants, la révision du plan
d'extension n
º
580
contreviendrait aux principes de la stabilité des plans consacrée par l'art. 21
LAT. Suivant cette disposition, les plans d'affectation ont force obligatoire
pour chacun (al. 1). Lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées,
les plans d'affectation feront l'objet des adaptations nécessaires (al. 2). Le
législateur fédéral a ainsi choisi une solution de compromis entre deux
exigences contradictoires: d’une part, l'aménagement du territoire étant un
processus continu, et la détermination des différentes affectations impliquant
des pesées d’intérêts fondées sur des circonstances changeantes et des
pronostics qui ne se confirment jamais entièrement, l'adaptation périodique des
plans d’affectation est indispensable pour assurer, progressivement, leur
conformité aux exigences légales; d’autre part, il faut tenir compte des
intérêts privés et publics dont la protection nécessite une certaine sécurité
juridique. La jurisprudence souligne que, pour apprécier l'évolution des
circonstances et la nécessité d’adapter un plan d’affectation, une pesée des
intérêts s'impose (ATF 131 II 728 consid. 2.4 p. 733). L’intérêt à la stabilité
du plan, que les propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines
circonstances, doit être mis en balance avec l’intérêt à l'adoption d’un
nouveau régime d’affectation, qui peut lui aussi être protégé par la garantie
de la propriété (cf.
ATF 120 Ia 227
consid.
2 p. 232-234). Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier
soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité
appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur
d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts
(cf.
ATF 128 I 190
consid.
4.2 p. 198). L’art. 63 LATC comporte une règle comparable à celle de l’art. 21
al. 2 LAT et dont la portée est identique (
"Les plans d’affectation
sont réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement changé"
).
L’art. 75 al. 2 LATC précise que tout intéressé peut demander l’abandon ou la
révision d’un plan d’affectation dix ans au moins après son entrée en vigueur,
une nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la
précédente. L’autorité saisie de la demande - la municipalité pour les plans
communaux et le Conseil d’Etat pour les plans cantonaux - doit se déterminer
dans les trois mois dès réception de la demande. Lorsqu'un plan d'affectation
en vigueur a été établi sous l'empire de la LAT, afin de mettre en œuvre les
objectifs et principes de cette législation, il existe une présomption de
validité des restrictions imposées aux propriétaires fonciers touchés. Plus le
plan d'affectation est récent, plus on peut compter sur sa stabilité et plus
cette présomption de validité est difficile à renverser (ATF 127 Ia 227 consid.
2c p. 233; ATF 113 Ia 144 consid. 5b). En d'autres termes, les motifs justifiant
la révision doivent être d'autant plus importants que le plan est récent.
Tel n'est pas le cas en
l'occurrence. Le PE n
º
580 a
été adopté il y a plus de 30 ans, et les recourants tentent en vain de faire accroire
que l'opportunité de son maintien aurait été entériné par le conseil communal
lors de la révision du plan général d'affectation en 2006. Le PE n
º
580 figure certes dans la liste des 185
plans spéciaux dont les limites des constructions devaient être radiées (v.
annexe 4 du PGA), mais le fait que seule cette modification ait été proposée ne
signifie pas que, pour le reste, on ait jugé que le plan était adapté aux
besoins actuels. L'opportunité de maintenir ces plans n'a pas été examinée ni
discutée, contrairement aux plans spéciaux dont l'abrogation était proposée et
qui ont, eux, fait l'objet d'une analyse individuelle des motifs conduisant à
cette abrogation (v. annexe 3 au rapport préavis n
º
2005/19 du 24 mars 2005). Il ressort du reste des pièces produites
par l'autorité intimée qu'en avril 2002 déjà, la municipalité avait décidé
d'ouvrir une procédure de plan partiel d'affectation pour le secteur touchant
le bâtiment du théâtre municipal, mais qu'elle y avait ensuite renoncé, ainsi
qu'à la création d'une zone d'utilité publique dans le PGA, pensant que la
rénovation de l'opéra pourrait intervenir dans le cadre du PE n
º
580. Cette erreur d'appréciation ne liait
nullement la municipalité dès lors que, contrairement à ce qu'affirment les
recourants, les circonstances se sont sensiblement modifiées depuis 30 ans. Le PE
n
º
580 visait essentiellement à
préserver l'ancienne propriété de Jongh d'une urbanisation indésirable. La
délimitation et la réglementation de la zone d'intérêt public n'a pas fait
l'objet d'une grande attention, dès lors qu'aucun agrandissement n'était prévu
à court et à moyen terme, voire à long terme; en cas de démolition et de
reconstruction du théâtre municipal ou de toute autre construction d'utilité
publique à cet emplacement, la nécessité d'un nouveau plan d'extension était
d'ores et déjà prévue (préavis municipal n
º
80 du 27 mai 1975, ch. 2.3). Depuis lors, le Théâtre municipal a
fait place à l'Opéra de Lausanne, affirmant sa vocation lyrique et musicale.
Une politique de production ou de coproduction d'opéras a été développée, avec
pour conséquence la mise en place d'une équipe technique fixe, la création d'un
chœur semi-permanent et une collaboration étroite avec l'Orchestre de chambre de
Lausanne, ainsi qu'avec d'autres orchestres lausannois. Cette politique,
encouragée par la ville, a pour conséquence des besoins supplémentaires, en
particulier une superficie de scène plus importante, ainsi que des
installations techniques adaptées aux conditions actuelles. On ne saurait par
conséquent opposer à la révision du PE n
º
580 le principe de la stabilité des plans.
7.
a) Les recourants reprochent au PPA de violer
les principes d'aménagement du territoire posés à l'art. 3 al. 2 let. b LAT
(veiller à ce que les constructions prises isolement ou dans leur ensemble
ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage) et à l'art. 3 al. 3
let. e (ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et espaces
plantés d'arbres). Ils mettent également en cause, sur le même thème, le
respect des lignes directrices du plan directeur cantonal. Selon eux, le PPA amputera
et dénaturera la promenade Jean-Villars-Gilles, au mépris des objectifs
cantonaux de préservation des espaces verts. D'autre part, le projet de
construction qu'autoriserait le PPA "
va dénaturer le bâtiment originel
de l'Opéra de Lausanne, témoin de l'architecture du 19
ème
siècle
"
et portera "
une atteinte irrémédiable à l'ensemble que quartier du
Théâtre, rue Beau-Séjour et rue Charles-Monnard comprises
".
Il n'en est rien. Le PPA préserve
intégralement la promenade Jean-Villars-Gilles sur la parcelle n
º
6'028, alors que la réglementation
actuelle permet sur près de la moitié de celle-ci l'implantation d'une
construction basse (parking, magasins, dépôts, etc.) dont la dalle toiture
serait recouverte de terre végétale et aménagée en jardin accessible au public.
Cette construction pourrait atteindre le niveau de 483 m 50 et présenter sur la
rue Beau-Séjour une façade de 7 m, parapet plein non compris, ce qui conduirait
à aplanir la promenade Jean-Villars-Gilles. Quant à la partie de cette
promenade située sur la parcelle n
º
6'029, en contrebas de la terrasse du café du Théâtre, la
réglementation actuelle permettrait d'y construire sur la rue Beau-Séjour, à la
limite des constructions et sur une profondeur de plus de 30 m, un bâtiment
dont la hauteur à la corniche pourrait atteindre 495 m 50, soit une hauteur de
façade d'environ 18 m par rapport au niveau de la rue Beau-Séjour.
La nouvelle réglementation réduit
considérablement ces possibilités de bâtir. La nouvelle zone de terrasses et
d'aménagement paysager, qui s'étend jusqu'au bâtiment du théâtre, n'autorise
pas de changement substantiel de la situation existante; quant au secteur qui
demeure constructible sur la parcelle n
º
6'029, il se caractérise par une réduction sensible de la hauteur
des constructions (altitude maximale de 493 m20) et, à la limite de la parcelle
n
o
6028, par une zone encore plus basse (altitude 484 m)
marquant la transition avec la promenade Jean-Villars-Gilles, où la toiture
doit être aménagée en jardin-terrasse, plantée d'arbre et traitée en harmonie
avec la promenade Jean-Villars-Gilles. On voit ainsi que le PPA assure une
meilleure préservation des espaces verts existants que le PE n
º
580. S'il confirme la vocation
constructible d'une partie du parc actuel, c'est dans des volumes moindres et
en veillant à une transition harmonieuse entre les espaces verts et les
constructions nouvelles. Il est ainsi bien plus en accord avec les principes
d'aménagement invoqués par les recourants que la réglementation qu'il remplace.
b) Les recourants
considèrent que le PPA litigieux s'insère au milieu de bâtiments bénéficiant de
la note "2" à "3" au recensement architectural. Ceci n'est
pas tout à fait exact. Le bâtiment du théâtre se trouve certes à proximité
d'ensembles bâtis de qualité, en particulier les deux îlots situés entre la rue
Charles-Monnard et l'avenue Georgette, qui bénéficient de la note "2",
et les bâtiments n
os
10 à 24 de la rue Beau-Séjour, qui bénéficient de la note "3".
On ne peut en revanche pas en déduire qu'il s'agit d'un quartier "
à
l'architecture homogène
". Le bâtiment du théâtre lui-même, tout au
moins sa partie sud résultant de l'agrandissement de 1932 sur la rue
Beau-Séjour, ne présente de loin pas les mêmes caractéristiques. Il s'agit extérieurement
d'une construction massive, sans attrait, faisant plus penser à une caserne ou
un entrepôt qu'à un théâtre. Si le bâtiment dans son ensemble a néanmoins reçu
la note "3", on peut supposer qu'il le doit essentiellement à sa
partie nord, qui abrite les espaces d'accueil, ainsi que la salle, et qui a
conservé une partie des façades d'origine. C'est dès lors à juste titre que le
PPA autorise la démolition de la partie du bâtiment abritant la scène,
l'administration et les loges d'artistes, qui dénature plus le quartier qu'elle
ne contribue à son harmonie.
c) S'agissant des constructions qui
devront la remplacer, c'est à tort que les recourants s'en prennent à l'art. 11
RPPA qui dispose : "
Le traitement des volumes et des façades
s'exprimera comme un apport contemporain à un édifice représentatif du 19
ème
siècle, intégré dans un quartier de valeur architecturale significative
"
.
Une architecture moderne, telle qu'elle est envisagée par le plan, n'est
nullement incompatible avec une intégration harmonieuse au milieu bâti
existant. Il n'y a par ailleurs pas lieu d'examiner plus en détail le choix des
matériaux qui pourront être utilisés ni l'expression architecturale des constructions
à venir, qui relèvent de la procédure de permis de construire.
Dans le cadre de la procédure de
planification, c'est avant tout dans le volume et l'implantation des
constructions autorisées que réside la qualité de leur intégration. A cet égard
les griefs des recourants sont également mal fondés. L'effet de
"canyon
urbain"
que les recourants accusent le PPA d'aggraver est
essentiellement dû à l'étroitesse de la rue Beau-Séjour au niveau des numéros
27,28 et 29 (12 m de façade à façade) et à la hauteur des bâtiments (plus de 20
m à la corniche), ainsi qu'à la rangée ininterrompue de bâtiments (
n
os
10 à 24), également
élevés,
qui fait face à la partie nord du théâtre municipal, dont on a vu qu'elle était
elle-même haute et massive, même si à cet endroit l'espace entre les bâtiments
est légèrement plus large. En imposant des bâtiments d'une hauteur sensiblement
moindre et en retrait de 3 m par rapport à la limite des constructions, le PPA
va au contraire dégager quelque peu l'espace, aussi bien sur la rue
Charles-Monnard que sur la rue Beau-Séjour. L'idée d'un bâtiment plus allongé
et moins haut le long de cette dernière assure un meilleur équilibre. Surtout,
elle empêche, comme le permettrait la réglementation en vigueur, l'édification
d'une façade de 65 m de long et d'une hauteur de plus de 18 m à la corniche.
Sur ce point également, le PPA est donc plus restrictif et plus respectueux des
préoccupations des recourants que la réglementation actuelle.
d) Le seul élément pour
lequel le PPA autorise un dépassement des gabarits actuels est la tour de
scène, qui occupe une surface de 26 m 50 sur 15 m 60, en retrait de 6 m par
rapport la limite des constructions sur la rue Beau-Séjour. Cette tour pourrait
atteindre une hauteur de 29 m 50 par rapport au niveau de la chaussée.
Les recourants
contestent la nécessité de créer un ouvrage de dimensions aussi importantes.
Or ces dimensions sont liées au choix de conserver la partie nord du
bâtiment actuel, soit les espaces d'accueil et la salle, qui sont de qualité et
auxquels le public est attaché. Ce choix détermine le niveau de la scène.
Compte tenu de la nécessité d'agrandir celle-ci pour l'adapter aux besoins de
l'opéra et des impératifs qui en résultent du point de vue des installations
techniques et de la machinerie, il impose au futur bâtiment une hauteur minimum
pour assurer le dégagement des décors (il est à cet égard révélateur que tous
les projets mis en concurrence prévoient une tour de scène surélevée par
rapport au bâtiment actuel, avec des hauteurs variant de 26 à 31 m au dessus du
niveau de la rue Beau-Séjour). Seul une démolition et une reconstruction
complètes permettraient d'éviter une surélévation. Indépendamment des aspects
financiers que cela impliquerait, une telle alternative contreviendrait à
l'objectif de sauvegarde du patrimoine construit inscrit au plan directeur
communal, qui prescrit de tenir compte du recensement architectural (v. ch. II
1.4, p. 43).
L'importance de cette surélévation
doit en outre être relativisée. En effet, contrairement au PPA litigieux qui
définit des altitudes maximum pour les constructions nouvelles, le PE n
º
580 fixe un niveau maximal à la
corniche. Compte tenu des règles du RPGA sur le gabarits des toitures,
applicables par renvoi de l'art. 14 al. 1 RPE n
º
580, les agrandissements du bâtiment actuel pourraient donc
atteindre la cote de 502 m 50 (en zone urbaine le gabarit des toitures et des
attiques est défini sur chacune de façades par un arc de cercle de 8 m dont le
point de départ est placé à l'aplomb du nu des façades, pris au niveau de la
corniche du dernier étage et le centre un mètre au-dessous [v. art. 23 al. 1 et
102 RPGA]). Limitée à la seule cage de scène, la surélévation qu'autorise le
PPA litigieux n'est donc que de 4 m (5 m par rapport au faîte du bâtiment
actuel). Son impact sur le paysage urbain, en particulier sur la vue vers le
lac que l'on peut avoir de l'avenue Benjamin-Constant, n'a rien de choquant. Il
n'y a pas non plus de disproportion évidente entre la tour de scène qu'autorise
le PPA et les bâtiments avoisinants, même si ceux-ci sont moins hauts. De
manière plus générale, la cour de céans partage l'avis du collège d'experts
lorsqu'il considère que les deux nouveaux volumes prévus par le PPA (long
volume bas et étiré sur lequel repose le volume en hauteur de la tour de scène)
créent, en relation avec le bâtiment existant, une composition bien
proportionnée et subtile. Elle considère également que, loin de
"dénaturer
le bâtiment originel de l'Opéra de Lausanne et de porter préjudice aux ensembles
bâtis avoisinants",
les constructions nouvelles qu'autorise le PPA pourront
parfaitement s'intégrer au contexte urbain.
8.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet des recours.
Conformément aux art. 45 et 49 al.
1 LPA-VD, un émolument sera mis à la charge des recourants déboutés.
La Commune de Lausanne, dont le
Conseil communal a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de
cause, a droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
La décision du Conseil communal de Lausanne du 5
février 2008 adoptant le plan partiel d'affectation concernant les terrains
compris entre l'avenue du Théâtre, la rue Charles-Monnard, la rue Beau-Séjour et
les limites est des parcelles n
os
6'026 et 6'027, abrogeant le plan d'extension n
º
580 du 25 février 1977, est confirmée.
III.
La décision du Département de l'économie du 25
mars 2008 approuvant préalablement ledit plan est confirmée.
IV.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la Fondation du Denantou, Janine Chappuis, Patrick
Durussel, Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier, Yvan et Anne
Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et Mouettes SA, À Lausanne,
solidairement.
V.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge d'Anne de Kalbermatten.
VI.
La Fondation du Denantou, Janine Chappuis, Patrick
Durussel, Anne Collet, Carmen Perret-Chambart, Catherine Mercier, Yvan et Anne
Gillard, Monique Guex-Ciabacchini, Antoine Guex, Gérard Guex et Mouettes SA, À
Lausanne, verseront solidairement une indemnité de 1'000 (mille) francs à la
Commune de Lausanne.
VII.
Anne de Kalbermatten versera à la Commune de
Lausanne une indemnité de 1'000 (mille) francs, à titre de dépens.
Lausanne, le 9 juillet 2009
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours
doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les
motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.