vd_omni · GE.2022.0290 · 2023-07-25 · fr

A.________/Municipalité de Morges | En résiliant le droit d'amarrage du recourant qui, deux années de suite, n'a pas demandé le renouvellement de son autorisation dans le délai imparti pour ce faire, la municipalité n'a pas violé le droit communal. Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.07.2023 GE.2022.0290

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 juillet 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et Mme Mihaela
Amoos Piguet, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Municipalité de Morges,
à Morges, représentée par Me Luc PITTET, avocat à
Lausanne.
Objet
Droit d'amarrage
Recours A.________ c/ décision sur recours de la
Municipalité de Morges du 17 novembre 2022 (résiliation du droit d'amarrage
au port du Petit-Bois)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire d'un bateau à moteur (canot, de 8.79 x 2.71
m), immatriculé ********, stationné depuis plus de dix ans dans le port du
Petit-Bois, à Morges. Il occupe une place d'amarrage qui lui a été attribuée
par la Commune de Morges sur la base d'une autorisation annuelle, régulièrement
renouvelée.
Les prescriptions communales à ce sujet figurent
dans le règlement communal relatif aux ports publics du Château, du Bief, du
Petit-Bois, de la Baie de l'Église et aux zones d'amarrage et des pontons, adopté
par le conseil communal le 2 décembre 2020 et approuvé par la Cheffe du Département
de l'environnement et de la sécurité le 18 janvier 2021 (ci-après: le règlement
des ports). Il régit l'utilisation des ports de plaisance précités à partir du
début de l'année 2021, ayant abrogé le règlement municipal des ports publics du
10 août 1983 (cf. art. 60).
B.
Le 2 août 2022, la Direction infrastructure et gestion urbaine de la
Ville de Morges a adressé à A.________ le courriel suivant (également destiné
aux autres titulaires de places d'amarrage):
"Objet: Ports de plaisance de
Morges; vous devez renouveler une attribution de place.
[...]
Votre droit d'amarrage/d'entreposage doit être renouvelé pour l'année prochaine
et nous vous prions de bien vouloir faire le nécessaire jusqu'au 23 septembre
2022 en suivant le lien ci-dessous:
[...]
Le renouvellement de votre
attribution est obligatoire dans le délai imparti. Tout manquement entraînerait
la résiliation de la place au 31 décembre de cette année.
Pour renouveler votre place, il
faut vous rendre sous "Passer une demande" et ensuite cliquer sur
"Renouvellement d'attribution". Dans le cas de changements dans le
permis de navigation, une copie de celui-ci doit être transmise par e-mail ou
courrier."
Puis, par courrier postal recommandé du 27 septembre
2022 (distribué le 28 septembre 2022), le conseiller municipal directeur des
infrastructures et de la gestion urbaine a communiqué à A.________ la décision
suivante, intitulée "Port du Petit-Bois – Place n° ******** – Bateau ********
– Résiliation du droit d'amarrage/d'entreposage":
"Nous vous avons fait
parvenir, en date du 2 août 2022, un E-Mail vous demandant de renouveler le
droit d'amarrage/d'entreposage pour l'année 2023.
N'ayant pas effectué cette
opération sur le portail en ligne des ports dans le délai imparti, nous
considérons que vous renoncez à votre droit d'amarrage/d'entreposage pour la
place susmentionnée.
En conséquence, et suivant les
dispositions de l'article 8, al. 2 et 3 du règlement des ports
"... L'autorisation est délivrée pour une année
civile. Elle est ensuite renouvelée d'année en année
...", nous
vous informons que nous résilions votre droit d'amarrage avec effet au 31
décembre 2022, et vous demandons de libérer la place mentionnée en titre avant
cette date. Passé ce délai, nous mandaterons un chantier naval qui l'évacuera
et le mettra en fourrière, à vos frais."
C.
Le 29 septembre 2022, A.________ a déposé un recours administratif
contre cette décision (recours au sens de l'art. 67 al. 5 de la loi du 28
février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]). La Municipalité de Morges
(ci-après: la municipalité) a rejeté ce recours par une décision rendue le 17
novembre 2022. Elle a ainsi maintenu la "décision de non-renouvellement du
droit d'amarrage", avec effet au 1
er
janvier 2023 (ch. II du
dispositif), et elle a prononcé que la place d'amarrage devait être libérée
pour le 31 décembre 2022 (ch. III du dispositif). Dans les motifs de sa
décision sur recours, la municipalité a retenu qu'une telle situation de
non-renouvellement avait déjà été reprochée à l'intéressé en 2021. En effet, A.________
n'avait pas réagi après l'envoi d'un courriel, le 5 août 2021, l'invitant à
effectuer sa demande de renouvellement. Le 24 septembre 2021, la direction
compétente avait par conséquent décidé de ne pas renouveler son droit
d'amarrage pour 2022. A.________ avait recouru auprès de la municipalité qui,
le 18 novembre 2021, avait annulé la décision de non-renouvellement "
à
titre exceptionnel
" car il s'agissait d'un premier manquement.
D.
Agissant le 21 décembre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ demande à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité et de lui octroyer
le renouvellement du droit à la place d'amarrage pour l'année 2023.
Dans sa réponse du 20 février 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours.
Le recourant a répliqué le 7 mars 2023, sans
modifier ses conclusions. Réagissant spontanément après cette écriture, la
municipalité s'est référée à sa réponse.
Considérant en droit:
1.
Dans le canton de Vaud, les lacs font partie des eaux du domaine public;
les ports sont donc dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2
du Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV
211.02]). Le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient
à l'Etat (art. 1 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et
cours d'eau dépendant du domaine public [LLC; BLV 731.01]). Ce dernier peut en
octroyer l'usage pour des ports sous forme de concession (cf. art. 26 LLC). Il
ressort du préambule du règlement des ports qu'une concession cantonale a,
précisément, été délivrée à la commune pour le port du Petit-Bois.
Le Conseil communal de Morges a adopté une
réglementation de droit public pour définir les conditions d'exploitation des
ports publics de la commune – étant précisé que le droit cantonal ne détermine
pas précisément dans quelle mesure la concessionnaire peut céder à des tiers
l'usage des droits concédés. Ce règlement des ports, approuvé par la Cheffe du
département cantonal concerné (cf. art. 94 al. 2 LC), institue un régime
d'autorisation pour les places d'amarrage et d'entreposage (chapitre 2, art. 4
ss). L'autorisation, délivrée pour une année civile, peut être renouvelée,
d'année en année, mais le renouvellement peut être refusé (art. 8 al. 2 et 3 –
cf. infra, consid. 2a). Le règlement des ports prévoit aussi les conditions
auxquelles une autorisation peut être retirée au titulaire (art. 19). Les
décisions prises par la municipalité sur la base de ces dernières dispositions
peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92
ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36 – cf. arrêts
CDAP GE.2022.0002 du 25 août 2022 consid. 1, GE.2019.0253 du 28 mai 2020
consid. 1).
Le présent recours, déposé en temps utile (art. 95
LPA-VD), selon les formes prescrites (art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), par une personne ayant manifestement qualité pour recourir (art. 75
let. a LPA-VD), est recevable, de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur
le fond.
2.
Le recourant fait valoir qu'il n'a pas reçu le courrier électronique du
2 août 2022, l'invitant à annoncer qu'il souhaitait un renouvellement de
l'attribution de place d'amarrage, et il allègue que l'autorité communale n'a
pas prouvé l'envoi de ce courriel. Par ailleurs, il a demandé ce renouvellement
par lettre recommandée du 29 septembre 2022, après avoir informé
l'administration par téléphone, la veille, qu'il ferait cette démarche.
a) La décision de la municipalité, qui confirme une
décision précédente d'une de ses directions, est fondée sur les dispositions
des art. 4 ss du règlement des ports, singulièrement sur les art. 4 et 8 qui prévoient
ce qui suit:
"
Art. 4     Généralités
1
Les places d'amarrage
et d'entreposage sont attribuées sous forme d'autorisation selon la procédure
et aux conditions définies dans le présent chapitre.
2
Il n'y a pas de droit
d'obtenir une place.
Art. 8      Délivrance de
l'autorisation – Durée – Résiliation
1
Si le candidat
satisfait dans les délais aux exigences de l'art. 7 al. 1, l'autorité portuaire
lui délivre l'autorisation requise.
2
L'autorisation est
délivrée pour une année civile. Son échéance est fixée au 31 décembre.
3
Elle est ensuite
renouvelée, sur demande du bénéficiaire en réponse à l'envoi de la demande de
renouvellement d'attribution adressée par l'autorité portuaire, d'année en
année, sauf dénonciation par la Municipalité ou par le titulaire, par lettre
recommandée, au plus tard trois mois avant l'échéance.
4
Des autorisations
temporaires spéciales d'amarrage et d'entreposage peuvent être délivrées à des
sociétés nautiques sans but lucratif."
Le titre de l'art. 8 comporte le terme
"résiliation". Il ne s'agit pas d'un "retrait" de
l'autorisation, hypothèse réglée à l'art. 19 du règlement des ports (selon
l'alinéa 1, "
la Municipalité peut retirer en tout temps son
autorisation à un titulaire ayant enfreint de manière grave ou répétée le
présent règlement ou la réglementation de police applicable
", l'alinéa
2 énumérant des cas de retrait). La résiliation au sens de l'art. 8 équivaut à
un non-renouvellement à l'échéance de l'année civile pour laquelle
l'autorisation est valable.
L'art. 8 al. 3 du règlement des ports fixe des
conditions formelles pour une résiliation (ou un non-renouvellement) par
l'autorité communale: l'autorité portuaire (un service communal) doit adresser
au bénéficiaire une formule de demande de renouvellement d'attribution; le
bénéficiaire doit ensuite communiquer sa demande de renouvellement à l'autorité
portuaire; le renouvellement est effectué, sauf dénonciation par la
municipalité au plus tard à la fin du mois de septembre, par lettre
recommandée. Le texte de l'art. 8 ne précise pas si cette dénonciation est soumise
au respect de conditions matérielles; en d'autres termes, le règlement des
ports ne mentionne pas, à l'instar de son art. 19 al. 2 permettant un retrait
d'une autorisation en cours d'année, des motifs de résiliation ou de
non-renouvellement.
b) Dans sa réponse, la municipalité expose que
lorsque l'autorité portuaire adresse aux bénéficiaires de places d'amarrage la
formule de demande de renouvellement au début du mois d'août – ou plus
précisément lorsqu'elle invite les bénéficiaires à présenter leur demande par
l'intermédiaire d'une plateforme en ligne gérée par la commune –, elle le fait
par un courrier électronique (courriel, e-mail). Ce processus, avec un avis par
courriel puis une inscription sur une plateforme en ligne, était déjà
applicable en 2021, en vue du renouvellement pour l'année 2022 (le système de
gestion des ports a été informatisé en 2018). Il ressort du dossier que le
recourant était au courant de ce processus (voir lettre de la direction du 24
septembre 2021 et décision de la municipalité du 18 novembre 2021). Il avait
lui-même écrit à la municipalité qu'il n'avait pas vu le mail du début août
2021, non pas parce qu'il aurait été mal adressé mais parce qu'il avait
certainement été "
noyé
" dans les 50 courriels qu'il reçoit
quotidiennement. Il avait ajouté: "
je viens de mettre dans mon agenda
un rappel vers fin août de chaque année pour ne pas oublier de vous confirmer
mon renouvellement
". il n'excluait pas de le faire par le truchement
de la plateforme car il ne prétendait pas être réticent à utiliser la
communication électronique avec l'autorité communale.
c) En l'occurrence, la dénonciation par la direction
communale compétente, sur délégation de la municipalité, est intervenue plus de
trois mois avant l'échéance et elle a été communiquée au recourant par une
lettre recommandée reçue le 28 septembre 2022. D'un point de vue formel, cette
résiliation est conforme à l'art. 8 al. 3 du règlement des ports.
Pour justifier sa décision, la municipalité invoque
en substance les éléments suivants. Les divers manquements et oublis des
bénéficiaires d'un droit d'amarrage causent un énorme travail administratif à
la commune, raison pour laquelle le système de gestion a été informatisé. La
municipalité a une politique stricte dans l'application de son règlement des
ports. Elle applique systématiquement la sanction de non-renouvellement lorsque
l'absence de demande de renouvellement formulée dans le délai est couplée à
d'autres manquements du bénéficiaire, tels qu'un antécédent d'absence de demande
de renouvellement, un antécédent de retard de paiement ou un antécédent de
manque d'entretien. En revanche, elle octroie une seconde chance au
bénéficiaire qui commet un premier écart, notamment un oubli unique et ponctuel
de formuler sa demande de renouvellement. Un des motifs pour l'application
d'une pratique stricte est la longue liste d'attente des personnes qui
souhaitent obtenir un droit d'amarrage à Morges. Il y a actuellement 480
demandes pour une place d'amarrage sur la liste d'attente.
Dans le système mis en place par la commune, l'avis
par courriel du 2 août 2022 est en définitive un simple rappel d'une incombance
pour le bénéficiaire d'une autorisation annuelle: il doit envoyer une demande
de renouvellement pour provoquer ensuite une décision de l'autorité communale.
Le bénéficiaire qui sait qu'il dispose d'une autorisation à laquelle il n'a pas
droit (cf. art. 4 al. 2 du règlement des ports) et dont la validité prend fin
avec l'année civile, doit agir avec diligence et conformément aux règles de la
bonne foi (cf. art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.;
RS 101]) s'il entend demander un renouvellement de cette autorisation pour
l'année suivante. Il doit, comme les autres bénéficiaires, déposer sa demande
quelques temps avant le début du mois d'octobre – en l'occurrence jusqu'au 23
septembre –, afin que la municipalité puisse connaître l'intention de chaque
titulaire d'un droit d'amarrage pour statuer, avant le terme fixé par le
règlement, sur la résiliation ou l'attribution des places. Qu'il ait ou non
pris connaissance de l'avis du début du mois d'août, il doit agir spontanément
pour obtenir cette prestation de la collectivité publique (la mise à
disposition pour une année d'une portion du domaine public), à laquelle d'autres
administrés peuvent aussi prétendre. Vu cette incombance découlant directement
du règlement communal, il importe peu d'avoir, au dossier, la preuve de l'envoi
voire de la réception du courriel du 2 août 2022.
d)  Il convient encore de relever qu'en lui
octroyant régulièrement, pendant plus de dix ans, des autorisations annuelles
d'occuper une place d'amarrage dans un port communal, la municipalité
n'entendait pas attribuer au recourant un droit d'usage privatif sur
l'emplacement de sa place (par une concession proprement dite), ni conclure
avec lui un acte bilatéral analogue à une concession, ces actes étant
susceptibles de conférer, à certaines conditions, des droits acquis, ce qui
n'est pas le cas du régime de l'autorisation annuelle renouvelable (cf. CDAP
GE.2022.0065 du 17 août 2022 consid 5c; cf. ég. ATF 132 I 97 consid.
2.2, où le Tribunal fédéral retient qu'il n'existe pas de droit acquis au
maintien d'une autorisation d'usage accru du domaine public).
La volonté de la municipalité d'assurer un certain
"tournus", compte tenu du nombre limité de places et de l'importance
de la liste d'attente, n'est pas critiquable. Une telle approche a été
consacrée, dans le domaine des activités économiques, par la jurisprudence
relative à l'usage accru du domaine public (cf. ATF 132 I 97; CDAP GE.2022.0065
précité consid. 5a), dont il ressort que lorsque la place à disposition est
limitée, la collectivité publique doit opérer un choix selon des critères
objectifs – ce qui peut passer par l'établissement d'une liste d'attente puis
par le non-renouvellement d'anciennes autorisations pour garantir l'accès aux
nouveaux candidats – afin d'assurer l'égalité de traitement des concurrents.
Dans les ports publics de Morges, le bénéficiaire
d'une autorisation d'amarrage sait qu'il doit demander un renouvellement chaque
année, et qu'il doit recevoir de l'autorité portuaire, avant l'échéance du
délai pour le renouvellement (soit quelque temps avant le début du mois
d'octobre), une formule de "
demande de renouvellement d'attribution
"
(art. 8 al. 3 du règlement). Le recourant savait que cette formule était
désormais envoyée par e-mail (vu son expérience de 2021). Il connaissait le
calendrier approximatif des démarches. Etant donné qu'il n'avait pas droit au
renouvellement – c'est-à-dire qu'il pouvait aussi éventuellement, d'après le
règlement communal, se voir refuser un renouvellement pour le simple motif
qu'il avait déjà bénéficié d'une place pendant une dizaine d'années et qu'il
devait, pour des raisons d'égalité de traitement, céder désormais sa place à un
autre navigateur –, il lui incombait d'agir de façon diligente pour tenter
d'obtenir ce renouvellement.
Comme le nombre de places d'amarrage et le nombre de
candidats à l'obtention d'une place sont importants, on ne saurait au demeurant
reprocher à l'autorité communale d'avoir mis en place un système informatisé
pour les demandes de renouvellement d'attribution. Ce mode de communication
concerne une prestation spécifique, demandée par certains administrés ayant
déjà obtenu la prestation (l'attribution de la place d'amarrage) et informés
préalablement (en l'occurrence en tout cas une année à l'avance) de ce mode de
communication. Pour ce genre de démarches, on ne voit pas quelle norme du droit
cantonal interdirait une communication par voie électronique (voir à ce propos
l'art. 27a LPA-VD en vigueur depuis le 1
er
décembre 2020, qui admet
en principe la communication par voie électronique au niveau communal,
notamment lorsque, comme en l'espèce, on utilise plateforme mise en place par
la commune). Quoi qu'il en soit, le mode de communication électronique
n'empêchait pas le recourant de déposer spontanément, en temps utile
(c'est-à-dire dans le courant de l'été, mais en tout cas pas seulement quelques
jours avant le début du délai de trois mois de l'art. 8 al. 3
i.f.
), une
demande de renouvellement écrite, remise à l'autorité portuaire ou à un bureau
de l'administration communale; le recourant savait en effet que cette formalité
lui incombait, quelle que soit le mode de communication.
Comme le droit cantonal ne règle pas les conditions
de l'octroi et du renouvellement du droit d'utiliser une place d'amarrage dans
un port public communal
, le Tribunal cantonal doit se
limiter à vérifier que l'autorité compétente applique une pratique respectant
les principes de l'activité régie par le droit, tels qu'ils sont exprimés à
l'art. 5 Cst. En l'occurrence, le cadre prévu par le règlement des ports n'est
en rien critiquable et les motifs pour une application relativement stricte des
dispositions sur la résiliation répondent à un intérêt public; les critères appliqués
par la municipalité sont objectifs et ils permettent de garantir une
utilisation équitable du domaine public, avec un certain tournus; cette
politique tient ainsi compte, en quelque sorte, du principe de la
proportionnalité (cf. art. 5 al. 2 Cst.). Il est en outre évident qu'avec la
pratique litigieuse, les autorités communales agissent de manière conforme aux
règles de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3 Cst.). Il est vrai que cette pratique
entraîne des conséquences malheureuses pour l'administré qui omet, deux années
de suite, de se conformer aux prescriptions sur le renouvellement du droit
d'amarrage, mais cela ne signifie pas qu'elle est contraire au droit. Il n'y a
donc aucun motif de reprocher à la municipalité un abus ou un excès de son
pouvoir d'appréciation (cf. art. 98 let. a LPA-VD), l
a décision attaquée
étant conforme au droit communal.
3.
Il s'ensuit que le recours, mal fondé, doit être rejeté. La décision attaquée
est confirmée, également en tant qu'elle ordonne la libération de la place
d'amarrage du recourant.
La date fixée pour la
libération de la place d’amarrage, au ch. III du dispositif de la décision
attaquée, doit être reportée au 31 décembre 2023.
Le recourant, qui
succombe, supportera un émolument judiciaire (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il
supportera également une indemnité de dépens en faveur de la Commune de Morges,
qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 17 novembre 2022 par la Municipalité de Morges est
confirmée,
la place d’amarrage devant être libérée pour
le 31 décembre 2023.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du
recourant A.________.
IV.
Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer à la Commune de Morges à
titre de dépens, est mise à la charge du recourant A.________.
Lausanne, le 25 juillet 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.