vd_omni · PS.2015.0111 · 2016-08-03 · fr

AX________ c/Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL, Service de l'emploi Instance juridique chômage | Recours formé par une bénéficiaire du RI en suivi professionnel contre une décision du Service de l'emploi confirmant une précédente décision de l'ORP prononçant la réduction de son forfait mensuel d'entretien de 15 % pour une durée de 3 mois au motif qu'elle n'avait pas remis la preuve de ses recherches d'emploi pour le mois de juin 2015 dans le délai légal. La recourante n'a pas apporté la preuve de ses allégations s'agissant de la date à laquelle elle aurait déposé le formulaire concerné auprès de l'ORP et n'a pas davantage établi que sa conseillère ORP l'aurait formellement autorisée à remettre la preuve de ses recherches d'emploi postérieurement au délai légal; la sanction litigieuse ne prête dès lors pas le flanc à la critique dans son principe.S'agissant de la quotité de la sanction, les principes dégagés par la jurisprudence en application de la LACI et de l'OACI doivent également être appliqués, mutatis mutandis, s'agissant des bénéficiaires du RI en suivi professionnel - lesquels sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI. La jurisprudence de la cour de céans doit en conséquence être précisée en ce sens qu'en cas de remise tardive de la preuve de ses recherches d'emploi par un assuré, la question de la qualité et de la quantité des recherches en cause ne doit être examinée que dans l'hypothèse où l'ampleur de ce retard le justifie; l'absence d'antécédent, si elle doit certes être prise en compte dans l'examen de la gravité de la faute, ne saurait en tant que telle avoir une incidence déterminante sur ce point. Dans les autres cas (et sous réserve de circonstances particulières), il n'y a pas lieu de prendre en considération les recherches d'emploi, conformément à la lettre de l'art. 26 al. 2 OACI (consid. 4b). Les différences entre les institutions respectives du RI et de l'indemnité de chômage rendent toutefois hasardeuse toute tentative de déterminer une équivalence stricte entre des sanctions prononcées en

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.08.2016 PS.2015.0111

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
3 août 2016
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Antoine Thelin et M. Roland
Rapin, assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourante
X.________,
à 1********,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Instance juridique chômage,
à Lausanne,
Autorité concernée
Office régional de
placement de l'Ouest Lausannois,
à Prilly.
Objet
Aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de
l'emploi du 20 octobre 2015 (réduction du forfait mensuel du RI de 15 %
pendant trois mois)
Vu les faits suivants
A.
Au bénéfice du revenu d'insertion (RI), X.________ a
signé le 3 mars 2015 un accord de transfert en suivi professionnel et a été inscrite
auprès de l'Office régional de placement de l'Ouest lausannois (ci-après : ORP)
à un taux de disponibilité de 100 % dès le 11 mars 2015. A l'occasion de son
premier entretien du 18 mars 2015, sa conseillère ORP lui a fixé pour objectif d'effectuer
12 recherches d'emploi (RE) par mois.
B.
Figure au dossier un formulaire de "
preuves
des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi
"
pour le mois de juin 2015 signé par X.________ mais non daté, sur lequel a été
apposé le timbre suivant : "
ORP de l'ouest lausannois
/
16 juil.
2015
".
Par décision du 10 août 2015, l'ORP a
prononcé la réduction du forfait mensuel d'entretien du RI en faveur de X.________
de 15 % pour une durée de trois mois, au motif qu'elle n'avait pas remis ses
recherches d'emploi pour le mois de juin 2015 dans le délai légal.
C.
Par courrier adressé le 13 août 2015 au Service de
l'emploi (SDE), X.________, par l'intermédiaire de son époux, a exposé en
particulier ce qui suit (reproduit tel quel):
"La recherche
d'emploi a été remise le 7 juillet 2015 à 11h00 à votre office. (deux jours
après le délai légal, mais volontairement car nous avions rendez-vous avec Mme Y.________
[conseillère ORP]
le 7 juillet 2015 à 10h45 (vous pouvez vérifier ).
Malheureusement Mme Y.________
était malade ce jour, et mon épouse qui a reçu son téléphone le matin même n'a
pas compris qu'elle annulait le rendez-vous. Elle ne comprend pas suffisamment
le français et ne m'a pas transmis la bonne information.
Nous nous sommes
rendus au Rendez-vous pour rien, et avons alors déposé notre recherche d'emploi
au secrétaire de votre office à ce moment la et avec retard bien sur.
Il était prévu de
remettre ces recherches en mains propres comme d'habitude entre le 4 et 8 de chaque
mois à Mme Y.________ qui a accepté les précédentes sans problèmes
[...].
"
Ce courrier, par lequel X.________ demandait
une "
nouvelle prise de position
" de la part du SDE, a été
enregistré comme un recours contre la décision du 10 août 2015.
X.________ s'est par ailleurs adressée
au chef d'office de l'ORP le 20 août 2015, précisant notamment ce qui suit:
"Mme Y.________
nous avait autorisés de lui remettre le formulaire à chaque rendez-vous que
nous avions avec elle, situés entre le 2 et le 8 de chaque mois. C'est pour
cette raison que celui-ci a été remis que le 7 août
[
recte
: juillet]
, non à votre
collaboratrice mais en main propre à votre secrétaire, à la réception.
[...]
Vos services ont
enregistré le document seulement le 16 août
[
recte:
juillet]
2015 et nous ont de ce
fait pénalisé sévèrement! J'ai demandé à votre collaborateur de la réception de
me donner la raison pour laquelle le document a été tamponné seulement le 16
août
[
recte
: juillet]
2015 alors
que celui-ci aurait dû être reçu soit le 7 ou le 8 août
[
recte
: juillet]
(j'attends la réponse
!)."
Par décision du 20 octobre 2015, le SDE
a rejeté le recours et confirmé la décision de l'ORP du 10 août 2015. Il a retenu
en substance que X.________ n'avait apporté aucune preuve à l'appui de ses allégations,
selon lesquelles elle aurait remis la preuve de ses recherches d'emploi pour le
mois de juin 2015 antérieurement au 16 juillet 2015, qu'elle devait supporter
les conséquences de cette absence de preuve et qu'il convenait ainsi de retenir
qu'elle n'avait pas effectué de recherches d'emploi durant le mois en cause; il
estimait pour le reste que, compte tenu des circonstances, l'ORP n'avait pas
outrepassé son pouvoir d'appréciation en prononçant une réduction de 15 % du
forfait d'entretien du RI en faveur de l'intéressée pour une durée de trois
mois.
D.
X.________ a formé recours contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte
du 26 octobre 2015, concluant implicitement à son annulation. Elle a en
substance repris les arguments développés dans ses courriers des 13 et 20 août
2015, en ce sens qu'elle avait déposé le formulaire concerné au guichet de
l'ORP le 7 juillet 2015, "
certes avec un jour de retard
", mais
qu'il était "
inutile de le remettre avant
" dès lors qu'elle
avait rendez-vous ce jour-là avec sa conseillère ORP - "
comme convenu
avec
[cette dernière]
lors de
[ses]
précédents rendez-vous, soit
entre le 3 et le 7 de chaque mois
"; elle se prévalait de ce chef d'une
excuse valable, justifiant à son sens que ses recherches d'emploi pour le mois
concerné soient prises en considération.
Dans sa réponse du 27 novembre 2015,
l'autorité intimée a maintenu sa décision et conclu au rejet du recours, se
référant notamment, s'agissant de la quotité de la sanction, à la jurisprudence
telle que rappelée dans un arrêt rendu le 28 septembre 2015 par la Cour des
assurances sociales (CASSO) du Tribunal cantonal (ACH 120/15 - 149/2015).
Dans ses observations complémentaires
du 7 décembre 2015, la recourante a reproché à l'autorité intimée de n'avoir
procédé à "
aucune recherche concernant la réelle date du dépôt du
formulaire de recherche d'emploi
". Elle a pour le reste fait valoir,
en particulier, qu'il n'y avait "
pas faute grave lorsque le formulaire
a été déposé, même hors délai,
[...]
mais que les offres d'emploi ont
elles été réalisées correctement
".
La recourante a encore repris ses
griefs par écritures des 17 janvier et 24 février 2016, requérant notamment
"
une confrontation avec le guichetier
" dont elle soutenait
qu'il avait réceptionné le formulaire concerné le 7 juillet 2015. Quant à
l'autorité intimée, elle a en substance relevé, par écritures du 12 février
2016, que même à s'en tenir aux déclarations de l'intéressée s'agissant de la
date du dépôt de ce formulaire, il n'y aurait pas lieu de prendre en
considération les recherches d'emploi en cause - dans la mesure où celles-ci
avaient été remises tardivement, sans excuse valable.
E.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Interjeté en temps utile (art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure amdinistrative - LPA-VD; RSV
173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. en particlier art. 79 LPA-VD, applicable par analogie par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
A titre de mesure d'instruction, la recourante a
requis dans son écriture du 17 janvier 2016 que soit organisée une "
confrontation
avec le guichetier
", à qui elle prétend avoir remis le 7 juillet 2015
la preuve de ses recherches d'emploi pour le mois de juin 2015.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il
est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour l'administré
d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné suite et de
participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de
s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la
décision à rendre (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références). Les
garanties minimales en matière de droit d'être entendu découlant de l'art. 29
al. 2 Cst. ne comprennent en principe pas le droit d'être entendu oralement, ni
celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1; arrêt
PS.2015.0101 du 12 février 2016 consid. 2a).
Devant la cour de céans, la procédure
est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l'art. 34 LPA-VD,
les parties participent à l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment
présenter des offres de preuve (al. 2 let. d). L'autorité n'est toutefois pas
liée par les offres de preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD;
cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit
d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 précité, consid.
6.3.1 et les références; arrêt PS.2015.0101 précité, consid. 2a).
b) En l'occurrence, la recourante a indiqué
en particulier ce qui suit dans ses écritures respectives des 7 décembre 2015
et 24 février 2016:
"Je suis allé
trois fois au guichet demander des précisions et des explications au
guichetier, qui m'a répondu deux fois nous cherchons et la troisième, nous
n'avons rien trouvé pour quelle raison ce formulaire a été tamponné le 16
juillet."
"Nous sommes
bien allés au rendez-vous et Mr Z.________ nous a confirmé l'absence de Mme Y.________
pour maladie. Et je répète lui avoir remis ma feuille ce jour là, et pas un
autre.
[...]
Je vous ai demandé,
pour vous apporter la preuve de notre bonne foi, une confrontation avec le
guichetier Mr. Z.________, ni l'ORP, ni votre Instance, nous avez accordé de
privilège, celui-ci nous aurait permis de faire avouer Mr. Z.________ que nous
étions bien au rendez-vous, le 7 juillet.
Je vous confirme
encore, avoir téléphoné et écrit à
[...]
afin qu'il fasse les recherches. Ainsi qu'à Mr. Z.________ qui m'a dit
par trois fois qu'il organisait les recherches avec son secrétariat. (aucun
résultat de leurs part!!!)
[...].
"
Il apparaît ainsi que la recourante
s'est d'ores et déjà adressée à plusieurs reprises directement au guichetier
dont elle requiert l'audition (soit Z.________, collaborateur administratif) et
que celui-ci a procédé à des recherches qui n'ont pas abouti. Cela étant, il
s'impose de constater que si Z.________ pouvait formellement attester que le
formulaire en cause a bien été déposé le 7 juillet 2015 auprès de l'ORP (nonobstant
le fait que le timbre n'a été apposé que le 16 juillet 2015), il en aurait fait
part à qui de droit - à tout le moins lorsqu'il a été interpellé par la
recourante - plutôt que de procéder à des recherches; on voit mal dans ces
conditions en quoi la confrontation requise permettrait d'apporter des éléments
déterminants sur ce point. Quant aux déclarations de la recourante, selon
lesquelles elle-même et son époux se sont rendus à l'ORP le 7 juillet 2015 (en
vue d'un entretien avec sa conseillère ORP dont elle n'avait pas compris qu'il
avait été annulé), elles ne sont pas en tant que telles contestées; la
confrontation requise n'apparaît dès lors pas davantage utile en tant qu'elle
permettrait de "
faire avouer
" leur bien-fondé à l'intéressé. Par
appréciation anticipée, le tribunal considère ainsi que l'offre de preuve
présentée par la recourante ne serait pas de nature à l'amener à modifier
l'opinion qu'il s'est forgée sur la base des pièces au dossier, de sorte qu'il
n'y a pas lieu de faire droit à sa requête.
3.
Sur le fond, le litige porte sur la réduction du
forfait mensuel d'entretien du RI en faveur de la recourante de 15 % pour une
période de trois mois au motif qu'elle n'a pas remis la preuve de ses
recherches d'emploi relatives au mois de juin 2015 dans le délai légal.
a)
La loi vaudoise
du 5 juillet 2005 sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) a notamment pour but de
prévenir et combattre le chômage et d'encourager l'insertion des demandeurs
d'emploi (art. 1 al. 2 let. b et c). Elle institue des mesures cantonales
relatives à l'insertion professionnelle, conformément au revenu d’insertion (RI)
prévu par la loi vaudoise du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise
(LASV; RSV 850.51) (art. 2 al. 2). Selon l'art. 13 LEmp, il
appartient aux ORP, en particulier, d'assurer la prise en charge des demandeurs
d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, de rendre les décisions
sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs (al. 3 let.
b).
A teneur de l'art. 23a LEmp, les
demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP,
tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de
demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs
d'emploi pris en charge par la LACI (loi fédérale du 25 juin 1982 sur
l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité;
RS 837.0) (al. 1); il leur incombe notamment d'effectuer des recherches
d'emploi et d'en apporter la preuve (al. 2, 1
ère
phrase). Il résulte
à cet égard de l'art. 17 al. 1 LACI qu'il incombe à l'assuré qui fait valoir
des prestations d'assurance, en particulier, de chercher du travail, au besoin
en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment, et qu'il doit pouvoir
apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 de l'ordonannce
fédérale du 31 août 1983 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en
cas d'insolvabilité (OACI; RS 837.02), l'assuré doit cibler ses recherches
d'emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al.
1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période
de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable
qui suit cette date; à l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse
valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération (al. 2).
L'office compétent contrôle chaque mois les recherches d'emploi de l'assuré
(al. 3).
b)
Selon
l'art. 23b LEmp, le non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le
cadre de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des
prestations financières au sens de la LASV. L'art. 12b du règlement
d'application de la LEmp, du 7 décembre 2005 (RLEmp; RSV 822.11.1),
prévoit dans ce cadre que les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable (al. 1) notamment en cas d'absence ou
insuffisance de recherches de travail (let. b); le montant et la durée de la
réduction, fixés en fonction du type, de la gravité et de la répétition du
manquement, sont de 15 % ou de 25 % du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois,
étant précisé que la réduction ne touche pas la part affectée aux enfants à
charge (al. 3).
c)
En
matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte les conséquences de
l'absence de preuve en ce qui concerne la remise de cartes de contrôle, ce qui
vaut également s'agissant d'autres pièces nécessaires pour faire valoir le
droit à l'indemnité, notamment la liste de recherches d'emploi (cf. ATF 139 V
164 consid. 3.2; TF, arrêts 8C_537/2013 du 16 avril 2014 consid. 2 et 8C_46/2012
du 8 mai 2012 consid. 4.2 et les références; arrêt PS.2015.0004 du 27
octobre 2015 consid. 1c).
d)
En
l'occurrence, la recourante soutient qu'elle a déposé la preuve de ses
recherches d'emploi pour le mois de juin 2015 directement au guichet de l'ORP le
7 juillet 2015 - elle s'est en effet rendue à cet office le jour en cause en
vue d'un entretien avec sa conseillère ORP, dont elle n'avait pas compris qu'il
avait été annulé en raison de la maladie de l'intéressée; elle fait valoir dans
ce cadre que sa conseillère ORP l'avait autorisée à remettre ce fomulaire à l'occasion
de ses entretiens. Elle estime ainsi qu'elle peut se prévaloir d'une excuse
valable (au sens de l'art. 26 al. 2 OACI), et conclut implicitement à
l'annulation de la décision attaquée.
aa) Comme le relève à juste titre
l'autorité intimée, il s'impose de constater que la recourante n'apporte
aucunement la preuve de ses allégations s'agissant de la date à laquelle elle aurait
déposé le formulaire concerné auprès de l'ORP. Si, comme on l'a déjà vu
(consid. 2b), il n'est pas formellement contesté qu'un entretien avec sa
conseillère ORP était prévu le 7 juillet 2015, qu'elle n'a pas compris qu'il
avait été annulé et qu'elle s'y est effectivement rendue le jour en cause, ces
éléments ne sauraient en tant que tels suffire à tenir pour établi, sur la seule
base de ses allégations, qu'elle aurait alors déposé la liste de ses recherches
d'emploi pour le mois de juin 2015 directement au guichet de l'ORP. C'est le
lieu de relever qu'il résulte des déclarations de la recourante elle-même que
des recherches ont été effectuées par différents collaborateurs de l'ORP
(notamment par Z.________; cf. consid. 2b) et qu'elles n'ont pas abouti; au
demeurant et quoi qu'en dise l'intéressée, il apparaît que l'autorité intimée a
également invité à procéder à de telles recherches. Figure ainsi au dossier un
courrier électronique adressé le 25 septembre 2015 par une collaboratrice
administrative de cet office au responsable de la division juridique des ORP
(lequel l'a fait suivre à un juriste de l'autorité intimée le 12 octobre 2015),
dont il résulte que des recherches ont été effectuées "
les 7, 8, 9 et
10 juillet 2015
", sans résultat. Le tribunal s'étonne par ailleurs
que, dans son courrier du 20 août 2015 (en partie reproduit sous let. B
supra
),
la recourante indique que ce "
document
" "
aurait dû
être reçu soit le 7 ou le 8 août
[recte: juillet]"; si, comme elle l'affirme,
elle l'a remis en main propre à un collaborateur de l'ORP le 7 juillet 2015 en
fin de matinée, on ne voit pas ce qui justifierait qu'il ne soit considéré comme
"
reçu
" que le lendemain.
Quoi qu'il en soit et comme rappelé
ci-dessus (consid. 3c), il appartient à l'assuré de supporter les conséquences
de l'absence de preuve s'agissant de la date de la remise de la liste de ses
recherches d'emploi. Or, et comme l'a retenu l'autorité intimée, il s'impose de
constater que l'intéressée n'a pas établi que le formulaire concerné aurait été
déposé antérieurement au 16 juillet 2015, date du timbre apposé par l'ORP.
bb) La recourante n'a pas davantage
établi que sa conseillère ORP l'aurait formellement autorisée à remettre les
preuves de ses recherches d'emploi "
entre le 4 et 8 de chaque mois
"
(courrier adressé le 13 août 2015 à l'autorité intimée, considéré par cette
dernière comme un recours contre la décision du 10 août 2015), "
entre
le 2 et le 8 de chaque mois
" (courrier adressé le 20 août 2015 au chef
d'office de l'ORP de l'Ouest lausannois) ou encore "
entre le 3 et le 7
de chaque mois
" (recours du 26 octobre 2015 devant la cour de céans
contre la décision attaquée). Outre que ses allégations quant aux dates
concernées apparaissent pour le moins inconstantes, il convient de relever
d'emblée qu'il n'appartient pas aux conseillers ORP de fixer le délai de remise
des preuves de recherches d'emploi, lequel est directement prévu par l'art. 26
al. 2 OACI
- dont la teneur sur ce point est expressément rappelée sur les formulaires en
cause. Au demeurant, il résulte des pièces du dossier que les listes
antérieures des recherches d'emploi de la recourante ont toujours été déposées
dans le délai légal, soit respectivement les 30 mars, 4 mai et 2 juin 2015 - étant
précisé qu'elle a effectivement remis la preuve de ses recherches d'emploi pour
le mois de mai 2015 directement à sa conseillère ORP à l'occasion d'un
entretien du 2 juin 2015, ainsi qu'en atteste le procès-verbal de cet entretien.
Les allégations de l'intéressée selon lesquelles il était prévu qu'elle dépose
le formulaire concerné "
comme d'habitude entre le 4 et 8 de chaque mois
"
(courrier du 13 août 2015) ou encore "
à chaque rendez-vous
[...]
situés
entre le 2 et le 8 de chaque mois
" (courrier 20 août 2015), en
violation de l'art. 26 al. 2 OACI, ne résistent dès lors pas à l'examen.
cc) Dans ces conditions, le tribunal
considère que l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en
estimant qu'il y avait lieu de retenir que la recourante n'avait remis la
preuve de ses recherches d'emploi pour le mois de juin 2015 que le 16 juillet
2015, ainsi qu'en attestait le timbre de l'ORP - faute pour l'intéressée d'avoir
établi qu'elle aurait déposé le document en cause à une date antérieure -, soit
postérieurement à l'expiration du délai prévu par l'art. 26 al. 2 OACI (en
l'occurrence le 6 juillet 2015, dans la mesure où le 5 juillet 2015 était un
dimanche). Il s'impose pour le reste de constater que la recourante ne peut se
prévaloir d'aucune excuse valable (au sens de l'art. 26 al. 2 OACI) de nature à
justifier ce retard, respectivement qu'il n'est pas établi, en particulier, que
sa conseillère ORP l'aurait formellement autorisée à déposer la preuve de ses
recherches d'emploi postérieurement au délai prévu par l'art. 26 al. 2 OACI.
Dans cette mesure, la sanction litigieuse ne prête pas le flanc à la critique
dans son principe.
4.
Il reste à examiner si la sanction prononcée à
l'encontre de la recourante, soit la réduction du forfait d'entretien du RI en
sa faveur de 15 % pour une durée de trois mois, se justifie également dans sa
quotité.
a)
Comme
rappelé ci-dessus (consid. 3b), l'art. 12b RLEmp prévoit que les prestations financières
du RI sont réduites sans procédure d'avertissement préalable
(al. 1) notamment en cas d'absence ou insuffisance de recherches de travail
(let. b); le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de
la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15 % ou de 25 % du
forfait, pour une durée de 2 à 12 mois, étant précisé que la réduction ne
touche pas la part affectée aux enfants à charge (al. 3). Il résulte en outre
de l'art. 26 al. 2 OACI qu'à l'expiration du délai
ad hoc
et en
l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en
considération.
Dans sa jurisprudence, la cour de
céans a régulièrement ramené de trois à deux mois la réduction de 15 % du
forfait d'entretien du RI prononcée par l'autorité intimée à l'encontre de
bénéficiaires qui n'avaient pas remis la preuve de leurs recherches d'emploi
pour un mois dans le délai légal et qui, comme dans le cas d'espèce, n'avaient
pas d'antécédent (cf. arrêt PS.2015.0004 du 27 octobre 2015 consid. 2a et les
nombreuses références; cf. ég. arrêt PS.2015.0013 du 30 juillet 2015 consid. 3c,
prenant en compte dans ce cadre le fait que la personne concernée n'avait pas
d'antécédent "
de ce type
" - même si elle avait fait l'objet
d'autres sanctions avant les faits litigieux). La cour a parfois relevé dans la
motivation de son arrêt qu'il n'était pas reproché à la personne concernée de
ne pas avoir effectué d'offres d'emploi, mais d'avoir remis la preuve de ses
recherches après l'échéance du délai prescrit, ce qui était une faute de
moindre gravité (arrêts PS.2015.0057 du 18 août 2015 consid. 2c et PS.2015.0013
précité, consid. 3c; dans le même sens, cf. arrêt PS.2014.0112 du 24 avril 2015
consid. 2c, dont il résulte en substance que lorsque l'ORP avait sanctionné la
bénéficiaire, il ne savait pas qu'elle avait effectivement procédé à des
recherches d'emploi durant le mois concerné et que les documents produits
postérieurement par l'intéressée auraient dû amener le SDE à diminuer la
sanction "
en considérant non pas que la recourante n'avait remis aucune
preuve d'emploi mais qu'elle les avait remises tardivement
").
b)
Dans sa
réponse au recours du 27 novembre 2015, l'autorité intimée fait toutefois valoir
que la jurisprudence (du Tribunal fédéral) ne fait aucune distinction entre le
fait de tarder à remettre la preuve des recherches d'emploi et le fait de n'en
prouver aucune, comme l'a rappelé la CASSO dans un arrêt du 28 septembre 2015
(ACH 120/15 - 149/2015). La recourante soutient pour sa part, notamment dans
son mémoire complémentaire du 7 décembre 2015, qu'il y aurait lieu de tenir
compte du fait que, même si le formulaire concerné a été déposé hors délai, ses
recherches d'emploi ont été réalisées correctement.
aa) Il résulte du paragraphe de
l'arrêt de la CASSO auquel l'autorité intimée se réfère ("
p. 3,
paragrahe 5
") que "
malgré le formalisme de cette disposition
[art.
26 al. 2 OACI]
- qui ne fait aucune distinction entre le fait de tarder à
remettre la preuve de ses recherches d'emploi et la fait de n'en prouver aucune
-, le Tribunal fédéral considère qu'elle reste conforme à la LACI (cf.
notamment ATF 130 V 164 consid. 3.1)
" (dans le même sens, cf. CASSO,
arrêt ACH 181 - 200/2015 du 9 décembre 2015). Dans l'arrêt cité, le Tribunal
fédéral, après avoir rappelé que, dans sa version antérieure, l'OACI prévoyait que
si l'assuré n'avait pas remis ses justificatifs en temps utile, l'office
compétent lui impartissait un délai raisonnable pour le faire et l'informait
simultanément par écrit qu'à l'expiration de ce délai et en l'absence d'excuse
valable, les recherches d'emploi ne pourraient pas être prises en considération
(ancien art. 26 al. 2bis OACI), respectivement que l'ancien Tribunal fédéral
des assurances avait jugé que cette disposition de l'ordonnance était conforme
à la loi (ATF 133 V 89 consid. 6.2), a retenu en particulier ce qui suit:
"3.2 La
nouvelle version de l'ordonnance, même si elle ne prévoit plus l'octroi d'un
délai de grâce, n'apparaît pas non plus contraire à la loi. Tout d'abord,
l'ancienne disposition revenait
de
facto
à accorder aux assurés un véritable droit de déposer
les preuves de recherches d'emploi en retard - une excuse valable ne devait
être fournie qu'en cas de retard par rapport au délai raisonnable
(supplémentaire) imparti par l'office -, situation qui était jugée
insatisfaisante tant sur le plan juridique que pratique
[...]
. Ensuite, dans la LPGA, le
domaine des sanctions est régi en priorité par l'art. 21 LPGA qui n'est
toutefois pas applicable dans l'assurance-chômage (art. 1
er
al. 2 LACI).
Le législateur a en effet estimé que le régime des sanctions de la LACI ne
pouvait pas s'harmoniser avec la LPGA (rapport de la Commission du Conseil
national de la sécurité sociale et de la santé du 26 mars 1999 relatif au
projet de loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales
[LPGA]; FF 1999 4215). On peut ainsi en inférer que l'art. 43 al. 3 LPGA n'est
pas davantage applicable. On ne voit pas en effet que ce même législateur ait
voulu soustraire les suspensions du droit à l'indemnité de la réglementation de
l'art. 21 LPGA, mais non de celle de l'art. 43 al. 3 LPGA. La suspension du
droit à l'indemnité est donc exclusivement soumise aux dispositions spécifiques
de l'assurance-chômage, en particulier l'art. 30 LACI et les dispositions
d'exécution adoptées par le Conseil fédéral
[...]
.
Enfin, les
conséquences attachées au défaut de production dans le délai des documents
probatoires ne doivent pas nécessairement reposer sur une base légale formelle
(question évoquée, mais laissée indécise dans l' ATF 133 V 89 consid. 6.2.3 p.
93). L'assuré doit apporter la preuve de ses efforts en vue de rechercher du
travail pour chaque période de contrôle (art. 17 al. 1, troisième phrase,
LACI), sous peine d'être sanctionné (art. 30 al. 1 let. c LACI). L'art. 26 al.
2 OACI n'est en définitive que la concrétisation de ces dispositions légales.
3.3 Il en résulte
que, sauf excuse valable, une suspension du droit à l'indemnité peut être
prononcée si les preuves ne sont pas fournies dans le délai de l'art. 26 al. 2
OACI, sans qu'un délai supplémentaire ne doive être imparti. Peu importe que
les preuves soient produites ultérieurement, par exemple dans une procédure
d'opposition."
Comme le relève l'autorité intimée, le
Tribunal fédéral a ainsi confirmé que, sur le principe, le fait de sanctionner
un assuré qui aurait remis la preuve de ses recherches d'emploi tardivement et
de ne pas prendre en compte les recherches d'emploi remises ultérieurement en
l'absence d'excuse valable (en application de l'art. 26 a. 2 OACI) n'était pas
contraire à la loi (cf. Rubin, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage,
Genève-Bâle-Zurich 2014, N. 30
ad
art. 17 LACI, où il est relevé à cet
égard que "
l'un des buts de l'art. 26 al. 2 OACI est de limiter le
devoir de l'administration de clarifier la situation
", respectivement
que "
plus le temps passe, plus il est difficile de contrôler des
recherches d'emploi
"). En conformité avec ce principe, le Secrétariat
d'Etat à l'économie (SECO) a prévu, dans le barème (indicatif) à l'intention
des organes d'exécution, qu'il a adopté en tant qu'autorité de surveillance,
une sanction équivalente dans les cas où l'assuré a remis tardivement la preuve
de ses recherches d'emploi et dans les cas où il n'a procédé à aucune recherche
d'emploi pendant la période de contrôle (soit 5 à 9 jours de suspension la
première fois, respectivement 10 à 19 jours la deuxième fois) - alors que la
sanction prévue est inférieure dans les cas où l'intéressé a procédé à des
recherches insuffisantes (3 à 4 jours la première fois, respectivement 5 à 9
jours la deuxième fois; Bulletin LACI IC [Indemnité de chômage], janvier 2015,
ch. D72).
bb) S'agissant de l'application de ce
barème du SECO, il est expressément prévu au ch. D72 que pour toute suspension,
le comportement général de la personne assurée doit être pris en considération,
étant précisé que lorsque la sanction infligée s'écarte du barème, l'autorité
qui la prononce doit assortir sa décision d'un exposé des motifs justifiant sa
sévérité ou sa clémence particulière. Dans le même sens, le Tribunal fédéral
rappelle que ce barème - auquel il se réfère régulièrement, en tant qu'il
contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons - ne
dispense pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de
l'assuré compte tenu de toutes les circonstances (tant objectives que
subjectives) du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en
particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de
ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit aux prestations (cf.
arrêt 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.3, non publié à l'ATF 130 V 164
précité; cf. ég. arrêts 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 5.3 et
8C_425/2014 du 12 août 2014 consid. 5.1).
Le Tribunal fédéral a ainsi confirmé la
réduction d'une sanction à 1 jour de suspension de l'indemnité (soit le minimum
prévu par l'art. 45 al. 3 let. a OACI) dans le cas d'un assuré qui avait remis
la preuve de ses recherches d'emploi avec un jour de retard seulement et pour
la première fois (arrêt 8C_64/2012 du 26 juin 2012 consid. 3.2), ou encore dans
le cas d'une assurée qui avait remis la preuve de ses recherches d'emploi avec
cinq jours de retard pour la première fois, la "
qualité
" des
recherches en cause étant en outre relevée (arrêt 8C_2/2012 du 14 juin 2012
consid. 3.2); dans ces deux cas, il a estimé que la juridiction cantonale
n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en qualifiant la faute commise
de "
très légère
" et en s'écartant du barème du SECO en
application du principe de la proportionnalité. Le Tribunal fédéral a également
admis une réduction de la suspension de l'indemntié à 3 jours dans le cas d'une
assurée qui avait remis la preuve de ses recherches d'emploi avec quatorze
jours de retard et pour la première fois, eu égard par ailleurs à "
la
quantité et la qualité des démarches entreprises
" durant le mois en
cause - non sans relever qu'un "
retard de quatorze jours pour déposer
ses recherches d'emploi ne saurait être qualifié de léger
" (arrêt
8C_33/2012 du 26 juin 2012 consid. 3.2).
Dans son commentaire déjà mentionné,
Rubin relève ainsi qu'en cas de léger retard, de recherches d'emploi
qualitativement et quantitativement suffisantes et pour autant que l'assuré ait
eu jusque-là un comportement irréprochable, seule une suspension d'1 à 4 jours
doit être prononcée (étant précisé que ces conditions sont cumulatives);
s'agissant de la condition du léger retard, est évoqué un retard de "
quelques
jours, probablement pas plus d'une semaine
"(N. 30
ad
art. 17
LACI). Il apparaît toutefois, au vu de la jurisprudence rappelée ci-dessus,
qu'un retard supérieur à "
quelques jours
" peut également
justifier, pour autant que les autres conditions soient réunies, une réduction
de la sanction en regard du barème du SECO, et ce même si ce retard "
ne
saurait être qualifié de léger
" (tel le retard de quatorze jours dans
l'arrêt 8C_33/2012 précité) - en pareille hypothèse toutefois, la sanction ne
sera pas réduite au minimum de 1 jour prévu par l'art. 45 al. 3 let. a OACI.
A titre de circonstances à prendre en
considération, il convient ainsi en premier lieu d'apprécier l'ampleur du
retard dans la remise de la preuve des recherches d'emploi (le Tribunal fédéral
semble également accorder une certaine importance dans ce cadre à la question
de savoir si la personne concernée a déposé spontanément le formulaire en cause
ou si elle ne s'est exécutée qu'après avoir été sanctionnée par l'autorité, par
hypothèse dans le cadre de son opposition; cf. notamment arrêts 8C_537/2013 du
16 avril 2014 consid. 6 et 8C_194/2013 du 26 septembre 2013
consid. 6). Ce n'est que lorsque l'ampleur de ce retard le justifie que les
recherches d'emploi ne sont plus prises en considération, respectivement que,
sous l'angle de la LACI, le barème prévu par le SECO trouve application - comme
le Bulletin LACI IC le prévoit au demeurant expressément, en précisant au ch.
D33a que l'échelle de suspension en cause est appliquée lorsque l'envoi des
preuves de recherches d'emploi est effectué "
trop tardivement
";
dans les autres cas, la question de la qualité et la quantité des recherches
remises ultérieurement doit bien plutôt être prise en compte dans le cadre de
l'examen de la proportionnalité de la sanction infligée, nonobstant la lettre
de
l'art. 26 al. 2 OACI.
cc) Il s'impose de constater que les
principes dégagés par la jurisprudence en application de la LACI et de l'OACI
tels que résumés ci-dessus doivent également être appliqués,
mutatis
mutandis
, s'agissant des bénéficiaires du RI en suivi professionnel qui ne
remettent pas la preuve de leurs recherches d'emploi dans le délai prévu par
l'art. 26 al. 2 OACI - étant rappelé qu'en leur qualité de demandeurs d'emploi,
les intéressés sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs d'emploi pris
en charge par la LACI
(art. 23a al. 1 LEmp). La jurisprudence de la cour de céans rappelée ci-dessus
(cf. consid. 4a) doit dès lors être précisée en ce sens qu'en cas de remise
tardive de la preuve de ses recherches d'emploi par un assuré, la question de
la qualité et de la quantité des recherches auxquelles il a procédé durant le
mois en cause ne doit être examinée que dans l'hypothèse où l'ampleur de ce
retard le justifie; l'absence d'antécédent, si elle doit certes être prise en
compte dans l'examen de la gravité de la faute, ne saurait avoir en tant que
telle une incidence déterminante sur ce point. Dans les autres cas, et sous
réserve de circonstances particulières - au ch. D33a du Bulletin LACI IC déjà
mentionné, le SECO mentionne ainsi, en référence à la jurisprudence genevoise,
un exemple de "
circonstances personnelles difficiles
" ("
mères
élevant seules des enfants qui sont enceintes, affrontent une séparation
difficile et qui sont tombées malade peu de temps avant le délai de remise des
recherches d'emploi
") ayant justifié une réduction de la sanction à 1
jour de suspension -, il n'y a pas lieu de prendre en considération les
recherches d'emploi, conformément à la lettre de l'art. 26 al. 2 OACI.
c)
Cela
étant, les institutions respectives du revenu d'insertion (au sens du Chapitre
III du Titre III de la LASV), d'une part, et de l'indemnité de chômage (au sens
du Chapitre 2 du Titre 3 de la LACI), d'autre part, diffèrent sur de nombreux
points - y compris pour les sanctions prononcées à l'égard des bénéficiaires
qui ne respectent pas leurs obligations, comme on va le voir ci-après.
aa) Dans le régime du revenu
d'insertion, la prestation financière octroyée au bénéficiaire est composée
d'un montant forfaitaire (mensuel) pour l'entretien, d'un montant forfaitaire
destiné à couvrir les frais particuliers pour les adultes et d'un supplément
correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement
(cf. art. 31 al. 1 LASV); la prestation financière est accordée dans les
limites d'un barème annexé au règlement d'application de la LASV, du 26 octobre
2005 (RLASV; RSV 850.051.1) (cf. art. 31 al. 2 LASV et 22 RLASV).
Comme on l'a déjà vu, le non-respect
par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge
par l'ORP est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens
de la LASV (art. 23b LEmp), soit une réduction de 15 % ou de 25 % du forfait
pour une durée de 2 à 12 mois en fonction du type, de la gravité et de la
répétition du manquement (cf. art. 12b al. 3 RLEmp; dans le cadre général de la
LASV, la sanction peut également consister dans la réduction de 15 % ou de 25 %
du forfait mensuel pour une durée maximale de 12 mois - sans toutefois qu'une
durée minimale ne soit imposée; cf. art. 45 al. 1 let. b et c RLASV). Les
dispositions applicables ne prévoient pas de distinction formelle entre les
sanctions qui peuvent être prononcées selon la gravité de la faute (dans le
domaine général de LASV, cf. la Directive sur les sanctions du RI du SPAS dans
sa teneur en vigueur depuis le 1
er
novembre 2008 [Version 4],
mentionnant à son ch. 3, à titre de sanctions possibles, la réduction de 15 %
du forfait durant 1 à 2 mois en cas de faute légère - respectivement de 15 %
durant 6 à 8 mois, en cas de récidive -, de 15 % durant 10 à 12 mois ou 25 %
durant 3 à 4 mois en cas de faute moyenne, enfin de 25 % durant 6 à 12 mois en
cas de faute grave).
bb) S'agissant de l'indemnité de
chômage, elle est versée sous forme d'indemnités journalières, à hauteur de 5
indemnités journalières par semaine (cf. art. 21 LACI). La sanction en cas de
non-respect par le bénéficiaire de ses obligations, notamment lorsqu'il
n'observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou a enfreint, de
quelque autre manière, l'obligation de fournir des renseignements (cf. art. 30
al. 1 let. d et e LCAI), consiste dans la suspension de son droit à
l'indemnité, le nombre d'indemnités journalières frappées de la suspension
étant déduit du nombre maximum d'indemnités journalières au sens de l'art. 27
LACI (cf. art. 30 al. 3 LACI); la durée de la suspension est de 1 à 15 jours en
cas de faute légère, de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne et de
31 à 60 jours en cas de faute grave (cf. art. 45 al. 3 OACI).
cc) Outre que les sanctions possibles
sont ainsi prévues tantôt sous forme de pourcentage (de la réduction du forfait
mensuel) et de durée (en mois) et tantôt en terme de jours (de suspension), les
sanctions dans le domaine du RI ne portent que sur les prestations financières
allouées, à l'exclusion du supplément correspondant au loyer effectif dans les limites
fixées par le règlement (cf. art. 31 al. 1 LASV). Cela rend toute tentative de
déterminer une équivalence stricte entre des sanctions prononcées en
application de l'un et l'autre régime hasardeuse. Il apparaît toutefois
manifestement que les sanctions prévues par l'art. 45 al. 3 OACI permettent une
appréciation plus précise et nuancée des circonstances et de la gravité de la
faute commise que celles prévues par l'art. 12b al. 3 RLEmp: là où les
premières connaissent une gradation de 60 "
paliers
" (soit de 1
à 60 jours de suspension), les secondes se limitent à une gradation de 22
"
paliers
" (soit une réduction du forfait d'entretien de 15 %
d'une durée de 2 à 12 mois, respectivement de 25 % de 2 à 12 mois). Encore
faut-il relever que, dans ce dernier cas, certaines sanctions pourraient être
considérées comme équivalentes entre elles, dès lors qu'il est possible de
faire varier tant le pourcentage de la réduction du forfait que la durée de
cette réduction (ainsi peut-on déduire du ch. 3 de la Directive sur les
sanctions du RI du SPAS déjà mentionnée qu'une réduction du forfait de 15 %
durant 10 à 12 mois est en substance réputée correspondre, s'agissant de la
sévérité de la sanction, à une réduction du forfait de 25 % durant 3 à 4 mois;
si l'on s'en tient au montant total dont sont réduites les prestations versées,
une réduction de 15 % durant 5 mois correspond mathématiquement à une réduction
de 25 % durant 3 mois - mais on comprend aisément qu'un étalement dans la durée
d'une sanction en définitive identique soit considéré comme plus clément).
d)
Dans le
cas d'espèce, il convient de retenir que la recourante a déposé spontanément la
preuve de ses recherches d'emploi le 16 juillet 2015, soit avec 10 jours de
retard (le 5 juillet 2015 étant un dimanche; cf. consid. 3d
supra
). Ce
retard n'apparaît pas d'une ampleur telle qu'il y aurait lieu de ne pas tenir
compte des recherches d'emploi auxquelles elle a procédé (cf. art. 4b/bb
supra
);
s'agissant de son premier manquement, le tribunal considère bien plutôt que,
dans la mesure où la qualité et la quantité des recherches effectuées ne prêteraient
pas le flanc à la critique et conformément à sa jurisprudence en pareille
hypothèse, la sanction litigieuse devrait être ramenée à la réduction du 15 %
du forfait d'entretien en sa faveur pour une durée de deux mois (soit la
sanction minimale prévue par l'art. 12b al. 3 RLEmp). Pour comparaison, il
apparaît qu'au vu des circonstances, elle s'exposerait à une supension de
l'ordre de 2 jours indemnisés dans le cadre de l'assurance-chômage (dès lors
que le TF a notamment confirmé les sanctions respectives de 1 jour de
suspension en cas de retard de 5 jours et de 3 jours de suspension en cas de
retard de 14 jours; cf. consid. 4b/bb
supra
), étant rappelé que, comme
on vient de le voir, les sanctions prévues à l'encontre des bénéficiaires du RI
en suivi professionnel ne permettent pas une application aussi nuancée (consid.
4c/cc).
5.
Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée
relève notamment que "
dans l'hypothèse où le Tribunal devait retenir
que le délai fixé à l'art. 26 al. 2 OACI a été respecté ou que le retard de la
recourante est excusable, la cause devrait être renvoyée à l'ORP pour le
contrôle des recherches d'emploi (quantité et qualité)
". Au vu de ce
qui précède, un tel "
contrôle des recherches d'emploi
" se
justifie en l'occurrence indépendamment du respect du délai ou du caractère
excusable du retard, dans le cadre de l'examen de la proportionnalité de la
sanction prononcée à l'encontre de l'intéressée (cf. consid. 4b et 4d). Il
apparaît ainsi que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en
confirmant la décision initiale rendue le 10 août 2015 par l'ORP pour le motif,
en particulier, qu'il n'y avait pas lieu de prendre en compte les recherches
d'emploi produites (tardivement) par la recourante. Il convient dès lors
d'annuler la décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité intimée
pour complément d'instruction sur ce point et nouvelle décision dans le sens
des considérants.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause sera
retournée à l'autorité intimée pour complément d'instruction et nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Il n'est pas perçu d'émolument (art. 4
al. 3 du Tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative,
du 28 avril 2015 - TFJDA; RSV 173.36.5.1) ni alloué de dépens (art. 55 al. 1,
91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'emploi du 20 octobre
2015 est annulée, le dossier étant retourné à ce service pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 3 août 2016
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cour de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.