vd_omni · CCST.2013.0006 · 2014-11-12 · fr

LES LUSIADES SA, LES DRIADES SA, RESIDENCE LES NOVALLES SA/Conseil d'Etat | Rejet, dans la mesure de sa recevabilité, de la requête formée par trois exploitantes d'EMS contre l'arrêté fixant les tarifs socio-hôteliers pour 2013. Rappel de la jurisprudence du Tribunal fédéral qui a admis à plusieurs reprises la constitutionnalité de la méthode permettant de déterminer les tarifs sociaux-hôteliers journaliers ainsi que des normes du droit cantonal servant de base à cette méthode (méthode SOHO). Rappel du fait que le Tribunal fédéral a aussi considéré que la Cour constitutionnelle était fondée à retenir que la méthode SOHO ne pouvait "per se" faire l'objet d'un contrôle abstrait à l'occasion d'un recours portant sur un arrêté annuel de fixation des tarifs (consid. 4). Si certains exploitants d'EMS du canton, contrairement aux requérantes, obtiennent, grâce à leur adhésion à des associations partenaires de l'Etat, des services ou informations supplémentaires de la part de ces associations faîtières (pour bien saisir la portée des éléments des calculs tarifaires), cela ne saurait être considéré comme un avantage accordé par l'Etat lui-même qui n'a pas violé le principe d'égalité (consid. 5). Les différents griefs que soulèvent les requérantes par rapport à la fixation des prix journaliers individuels, dans la mesure où ils sont motivés, sont mal fondés (consid. 6).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 12.11.2014 CCST.2013.0006

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
12
novembre 2014
Composition
M. François Kart, vice-président; Mme Mélanie Pasche et
M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel et M. Jacques Giroud, juges
suppléants; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourantes
1.
LES LUSIADES SA,
à Lussy-sur-Morges,
2.
LES DRIADES SA,
à Lussy-sur-Morges,
3.
RESIDENCE LES
NOVALLES SA,
à Renens,
toutes trois représentées
par Me Jean-Noël JATON et Me Vivian KUHNLEIN, avocats à Pully,
Autorité intimée
Conseil d'Etat du
canton de Vaud,
représenté par le Département de la santé et de
l'action sociale, à Lausanne,
Objet
Requête LES LUSIADES SA, LES DRIADES SA
et RESIDENCE LES NOVALLES SA c/ arrêté du Conseil d'Etat du 3 juillet 2013,
fixant pour 2013 les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des résidents et
des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les établissements
médico-sociaux et les homes non médicalisés, publié dans la Feuille des avis
officiels du 16 juillet 2013
Vu les faits suivants :
A.
Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a adopté le 3
juillet 2013 l'arrêté fixant pour 2013 les tarifs socio-hôteliers mis à la
charge des résidents et des régimes sociaux, lors d'hébergement dans les
établissements médico-sociaux et les homes non médicalisés (ci-après: l'arrêté
socio-hôtelier). D'après son préambule, cet arrêté est fondé sur la loi du 5
décembre 1978 sur la planification et le financement des établissements
sanitaires d'intérêt public (LPFES; RSV 810.01), sur la loi du 13 novembre 2007
sur les prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et
invalidité (LVPC; RSV 831.21) et sur la loi du 24 janvier 2006 d'aide aux
personnes recourant à l'action médico-sociale (LAPRAMS; RSV 850.11). L'arrêté
socio-hôtelier a la teneur suivante:
"
Art. 1 Objet
1
Le présent arrêté a pour but d'adopter les tarifs
socio-hôteliers pour 2013 mis à la charge des résidents et des régimes sociaux
:
a.
lors d'hébergement dans les établissements médico-sociaux et les lits pour
malades chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de
réadaptation, reconnus d'intérêt public (ci-après : les établissements) ;
b.
lors d'hébergement de personnes nécessitant l'aide de l'Etat dans les
homes non médicalisés (ci-après : les homes).
c.
lors de l'hébergement dans les établissements médico-sociaux non reconnus
d'intérêt public pour lesquels l'Etat a fixé un tarif pour les prestations
complémentaires à l'AVS et à l'AI (PC AVS/AI).
Art. 2 Conditions de travail du personnel des établissements
1
Conformément aux
articles 4 alinéa 1, lettre e et 4b LPFES, les termes de la convention
collective de travail en vigueur dans le secteur sanitaire parapublic vaudois
sont applicables à l'ensemble des établissements reconnus d'intérêt public.
2
Pour les
établissements et les homes visés au sens de l'article 1, alinéa premier,
lettres a et b du présent arrêté, les tarifs socio-hôteliers sont notamment
établis selon les normes fixées dans la convention collective de travail
précitée.
Art. 3 Tarifs pour les établissements partie à la
convention socio-hôtelière
1
La convention
socio-hôtelière pour 2013, conclue entre le département, l'Association vaudoise
d'établissements médico-sociaux (AVDEMS), la Fédération patronale des EMS
vaudois (FEDEREMS), la Fédération des hôpitaux vaudois (FHV) et le Centre
hospitalier universitaire vaudois (CHUV) et annexée au présent arrêté dont elle
fait partie intégrante (ci-après: la convention socio-hôtelière), fixe les
tarifs des prestations socio-hôtelières ainsi que les conditions financières et
administratives applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors
d'hébergement dans les établissements qui y ont adhéré.
Art. 4 Autres établissements
1
Les tarifs
journaliers pour 2013 applicables aux résidents et aux régimes sociaux lors
d'hébergement dans les établissements qui ont signé un accord tarifaire avec le
département ou qui n'ont signé aucun accord sont fixés comme suit:
N°           Désignation des établissements n'ayant pas
signé       Tarif résident
un accord tarifaire                                                      lits
C en 2013
1            DRIADES EMS                                                            156.65
2            LUSIADES EMS                                                          155.35
3.           NOVALLES EMS                                                         154.80
[…]
2
Ces tarifs
journaliers ainsi que, pour des prestations identiques, les tarifs des prestations
qui vont au-delà du standard de base socio-hôtelier, sont appliqués à
l'ensemble des résidents, qu'ils soient ou non bénéficiaires d'une aide financière
de l'Etat.
3
Les conditions financières et administratives
prévues aux chapitres II à XII  de la convention socio-hôtelière sont
applicables par analogie.
Art. 5 Homes non médicalisés
[…]
Art. 6 Exécution et entrée en vigueur
1
Le Département de la
santé et de l'action sociale est chargé de l'exécution du présent arrêté qui
entre en vigueur avec effet au 1er janvier 2013.
"
L'arrêté socio-hôtelier a été
publié dans la Feuille des avis officiels du 16 juillet 2013 avec, en annexe, la
convention socio-hôtelière mentionnée à l'art. 3. Cette convention
socio-hôtelière contient elle-même une annexe indiquant les "tarifs
d'hébergement au sens de l'art. 12 de la convention, sans la contribution des
résidents au coût des soins", pour les différents EMS ayant adhéré à cet
accord (pour les lits C, de l'ordre de 150 à 165 fr. en moyenne).
B.
La société Les Lusiades SA exploite l'EMS Les Lusiades à
Lussy-sur-Morges. La société Les Driades SA exploite l'EMS Les Driades à
Yverdon-les-Bains. La société Résidence Les Novalles SA exploite l'EMS Les
Novalles à Renens. Ces trois EMS ont été reconnus d'intérêt public. Les trois
sociétés, qui appartiennent au même groupe, n'ont pas adhéré à la convention
socio-hôtelière. Aussi ces EMS font-ils partie des "autres
établissements" au sens de l'art. 4 de l'arrêté socio-hôtelier.
Les tarifs journaliers pour 2013 applicables aux
résidents de ces trois EMS ont été fixés au terme d'un processus correspondant
à celui mis en place chaque année dans le canton de Vaud, en vue de l'adoption
par le Conseil d'Etat de l'arrêté socio-hôtelier annuel. Les montants prévus pour
la rémunération des prestations socio-hôtelières sont déterminés – pour 2013
comme pour les années précédentes – selon la méthode SOHO (standard
socio-hôtelier), applicable pour tous les EMS, qu'ils aient ou non adhéré à la
convention socio-hôtelière.
Dans le cas particulier, le Service
des assurances sociales et de l'hébergement (SASH), rattaché au Département de
la santé et de l'action sociale (DSAS), a adressé le 15 juin 2012 aux
directions des trois EMS précités et à celles des autres EMS reconnus d'intérêt
public du canton, une lettre intitulée "procédure de validation des
questionnaires SOHO en vue des tarifs 2013". Il était demandé à chaque EMS
de remplir le questionnaire SOHO (questionnaire habituel) jusqu'au 8 août 2012.
Cette lettre précisait qu'un "nouvel outil SOHO" était mis en place
pour la procédure tarifaire 2013, propre à "garantir une meilleure
sécurité et fiabilité des calculs".
Le 14 septembre 2012, le SASH a
fait parvenir à chaque direction d'EMS "
le
résultat de la nouvelle plateforme SOHO sous la forme d'une base tarifaire
provisoire
" en fixant un délai au 11 octobre 2012 pour déposer des
oppositions. Un document provisoire intitulé "base tarifaire SOHO" a
été établi pour chacun des trois EMS précités. Il est précisé ce qui suit dans
la lettre d'accompagnement: "
Les données
qui vous sont transmises aujourd'hui reposent sur le même standard de base que
celui utilisé pour les tarifs définitifs 2012. Aucune prestation ou fréquence
n'a été modifiée dans le standard
". Une notice du SASH datée du
même jour, intitulée "Nouvel outil SOHO", indique que "
l'outil de tarification (outil SOHO) [qui] traduit en
francs par jour le contenu du standard
" a été remplacé, sans
modification du standard; la Commission financière d'hébergement du canton
"
a pu constater que le nouvel outil
appliquait le standard, et notamment qu'il reproduisait les tarifs calculés par
l'outil précédent
". Les directions des EMS étaient en outre
invitées à participer à une séance d'information sur le nouvel outil SOHO le 26
septembre 2012.
Le 10 octobre 2012, la direction de
l'EMS Les Lusiades, celle de l'EMS Les Driades et celle de l'EMS Les Novalles
ont chacune adressé au SASH une opposition au forfait SOHO 2013.
Le SASH a répondu à ces oppositions
par des lettres datées du 25 janvier 2013, accompagnées pour chaque EMS d'un
document indiquant le "prix journalier à la charge du résident pour
l'année 2013" ("annexe tarifaire") et d'un document plus
détaillé intitulé "base tarifaire SOHO". En outre, à la demande des
trois EMS, le SASH a établi un second document "base tarifaire"
indiquant le résultat des calculs avec deux lits de moins (simulation). Il
précisait toutefois que l'outil SOHO n'était pas directement accessible aux
établissements pour des simulations.
Les annexes tarifaires ont été
corrigées le 11 février 2013, pour tenir compte de la version définitive des
bases tarifaires.
Pour l'EMS Les Lusiades, le tarif
journalier ("montant total facturé au résident C") est fixé à 155.35
fr., soit 145.45 fr. de "base tarifaire SOHO", 3.90 fr. pour
l'"investissement mobilier" et 6.00 fr. pour l'"entretien immobilier".
Pour l'EMS Les Driades, le tarif
journalier est fixé à 156.65 fr., soit 147.85 fr. de "base tarifaire
SOHO", 3.90 fr. pour l'"investissement mobilier" et 4.90 fr.
pour l'"entretien immobilier".
Pour l'EMS Les Novalles, le tarif
journalier est fixé à 154.80 fr., soit 148.25 fr. de "base tarifaire
SOHO", 3.90 fr. pour l'"investissement mobilier" et 2.65 fr.
pour l'"entretien immobilier".
Les directions des EMS étaient
invitées à renvoyer les "annexes tarifaires" signées.
Le 26 février 2013, les sociétés
exploitant les trois EMS précités ont écrit au SASH, par l'intermédiaire de
leur avocat, pour exposer qu'elles n'acceptaient pas les tarifs SOHO 2013 et
qu'elles demandaient une décision formelle avec indication des bases légales et
des bases de calcul. Elles sollicitaient en outre l'obtention du code d'accès à
l'outil SOHO, en invoquant une inégalité de traitement par rapport aux
associations faîtières des EMS.
Le SASH a répondu par lettres du 27
juin 2013. Il a précisé que le département ne rendrait pas de décision formelle
sur les oppositions, mais que le Conseil d'Etat s'apprêtait à adopter l'arrêté
socio-hôtelier, lequel pourrait être contesté devant une autorité judiciaire.
Dans sa lettre concernant l'EMS Les
Lusiades, le SASH a pris position sur une requête de l'EMS "tendant à
faire une distinction entre les tarifs de l'établissement Les Lusiades et ceux
de l'établissement Les Preyades". La résidence Les Preyades, qui comporte
des appartements protégés et qui est intégrée dans le groupe de sociétés gérant
l'EMS Les Lusiades, se trouve également à Lussy-sur-Morges. La réponse du SASH
est la suivante:
"
Le standard SOHO calcule un tarif par
établissement médico-social (EMS). L'EMS étant considéré comme l'ensemble des
bâtiments exploités dans le cadre de l'hébergement sur un même site.
Après
vérification, la distance entre les bâtiments des Lusiades et des Preyades est
d'environ 300 mètres. Dès lors nous considérons cette exploitation comme un
seul et même site.
C'est pour cette
raison que nous avons établi un questionnaire cumulant les données des deux
documents transmis. […] Ce sont donc bien les données cumulées des deux
questionnaires établis par votre mandant qui ont été prises en considération.
"
Après ces lettres du SASH, le
Conseil d'Etat a adopté l'arrêté socio-hôtelier pour 2013 (cf. supra, let. A).
C.
Le 5 août 2013, les sociétés Les Lusiades SA, Les Driades SA et
Résidence Les Novalles SA ont saisi la Cour constitutionnelle d'une requête
dirigée contre l'arrêté socio-hôtelier (cause CCST.2013.0006). Elles concluent
à la modification des tarifs journaliers mentionnés à l'art. 4 de cet arrêté,
de la manière suivante (conclusion II):
"
DRIADES EMS: 159 fr.
LUSIADES EMS:
163 fr.
NOVALLES EMS:
159 fr.
"
Elles concluent en outre à l'annulation de l'art. 4
de l'arrêté socio-hôtelier (conclusion III).
D.
Egalement le 5 août 2013, les trois sociétés précitées ont déposé un
recours de droit administratif, devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP), dirigé contre l'arrêté socio-hôtelier (cause
GE.2013.0141). Les conclusions du recours sont identiques à celles de la
requête à la Cour constitutionnelle.
E.
Dans les deux causes (CSST.2013.0006 et GE.2013.0141), les parties ont
d'abord été invitées à se déterminer sur la voie de recours cantonale et la
compétence pour juger l'affaire au niveau cantonal. Comme la solution pouvait
dépendre d'un arrêt du Tribunal fédéral dans une cause pendante (recours en
matière de droit public formé par Les Lusiades SA et consorts contre l'arrêt de
la Cour constitutionnelle du 18 mars 2013, au sujet de l'arrêté socio-hôtelier
pour 2012), la Cour constitutionnelle a décidé, le 17 septembre 2013, de
suspendre l'instruction de la cause CCST.2013.0006 jusqu'à droit connu dans la
procédure de recours fédérale (cause 2C_330/2013).
L'arrêt du Tribunal fédéral, rendu le 10 septembre
2013, a été notifié après la décision de suspension. Le 1
er
octobre
2013, l'instruction de la requête a été reprise.
Le 17 octobre 2013, les requérantes ont demandé que
la cause soit transmise à la CDAP.
Le 14 novembre 2013, le chef du DSAS a déposé, au
nom du Conseil d'Etat, une réponse à la requête. Il conclut à son rejet. Le 9
janvier 2014, le chef du DSAS a envoyé spontanément à la Cour constitutionnelle
un complément à sa réponse.
Par une décision du 20 février 2014, le juge
instructeur de la CDAP a transmis la cause GE.2013.0141 à la Cour
constitutionnelle comme objet de sa compétence, et il a rayé cette cause du
rôle de la Cour de droit administratif et public. Cette décision de radiation
est entrée en force, les recourantes n'ayant pas recouru au Tribunal fédéral.
Les requérantes ont répliqué le 30 septembre 2014,
en confirmant leurs conclusions.
F.
A titre de mesures d'instruction, les requérantes demandent la fixation
d'une audience de débats et l'audition de témoins, en particulier du président
de la FEDEREMS.
G.
Par décision du 17 septembre 2013, la Cour constitutionnelle a ordonné
la levée de l'effet suspensif de la requête, cette mesure ayant été demandée
par le Conseil d'Etat.
Considérant en droit :
1.
Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution
du Canton de Vaud, du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. Sur la
base de l'art. 136 Cst-VD, le Grand Conseil a adopté la loi du 5 octobre 2004 sur
la juridiction constitutionnelle du 5 octobre 2004 (LJC; RSV 173.32) dont
l’art. 1 précise qu’elle définit les attributions de la Cour et règle la
procédure applicable aux requêtes interjetées auprès d’elle.
L'art. 3 al. 1 LJC dispose que la
Cour constitutionnelle contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur
des actes adoptés par des autorités cantonales contenant des règles de droit. Peuvent
notamment faire l’objet d’un tel contrôle les règlements du Conseil d’Etat
(art. 3 al. 2 let. b LJC). La Cour constitutionnelle a précisé dans sa
jurisprudence qu’étaient susceptibles de contrôle non seulement les actes
adoptés par le Conseil d’Etat intitulés règlements, soit ceux qui ont une
portée générale ou une durée de validité longue, voire indéterminée, mais aussi
ceux intitulés arrêtés, soit ceux ayant un objet particulier ou une durée de
validité limitée, pour autant qu’ils contiennent des règles de droit (cf. arrêts
CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, consid. 1; CCST.2009.0004 du 29 mars 2010,
consid. 1b et les références).
L’arrêté du Conseil d’Etat contre
lequel la requête est dirigée contient des règles de droit, dans la mesure où
il comporte des dispositions générales et abstraites d’application directe, qui
confèrent des droits et créent des obligations, notamment pour les établissements
médicaux-sociaux. La Cour de céans a déjà considéré que les arrêtés socio-hôteliers
pour des années antérieures, également adoptés par le Conseil d'Etat et avec un
contenu analogue, pouvaient faire l'objet d'un contrôle dans le cadre de l'art.
3 LJC (cf. arrêts CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, CCST.2009.0004 du 29
mars 2010, et CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006).
En l'occurrence, les requérantes
demandent uniquement l'annulation, voire la modification de l'art. 4 de
l'arrêté attaqué. La formulation de leurs conclusions n'est certes pas très
claire, puisque simultanément, elles demandent de pouvoir appliquer un tarif
plus élevé (conclusion II) et elles concluent à ce qu'aucun tarif ne soit fixé
(conclusion III). On comprend toutefois qu'elles souhaitent pouvoir appliquer
en 2013 un autre tarif journalier, qui permettrait de facturer des montants
supérieurs à leurs résidents occupant des lits C. C'est donc bien la
détermination de ces montants, figurant dans le tableau de l'art. 4 al. 1 de
l'arrêté, qui est contestée, à l'exclusion d'autres règles de droit. Dans son
arrêt déjà cité du 10 septembre 2013, le Tribunal fédéral a relevé – à propos
d'une réglementation analogue dans l'arrêté socio-hôtelier pour 2012 – que la
qualification juridique (norme ou décision) d'un tel tableau était
particulièrement délicate; toutefois, comme il s'agit d'une partie intégrante
d'un acte normatif, il se justifiait de soumettre le tableau au même régime
juridique que l'arrêté socio-hôtelier dans son ensemble, à savoir au régime
applicable aux actes normatifs cantonaux (arrêt 2C_330/2013, consid. 3.4.7 et
3.4.8).  C'est en fonction de cette jurisprudence que la cause GE.2013.0141 a
été rayée du rôle de la Cour de droit administratif et public, et transmise à
la Cour constitutionnelle.
Les requérantes, qui ont saisi à la
fois la Cour constitutionnelle et la Cour de droit administratif et public,
invoquent l'art. 86 al. 2 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF; RS 173.110), qui impose aux cantons, en principe, d'instituer des
tribunaux supérieurs qui statuent comme autorités précédant immédiatement le
Tribunal fédéral. Or, si le tableau de l'art. 4 de l'arrêté socio-hôtelier,
adopté par le Conseil d'Etat, est un élément de cet arrêté qui peut être
contrôlé par la Cour constitutionnelle, laquelle statue donc en dernière
instance cantonale, cette exigence du droit fédéral est respectée. Contrairement
à ce que paraissent affirmer les requérantes, l'art. 86 al. 2 LTF n'exclut à
l'évidence pas la compétence du Conseil d'Etat pour adopter l'arrêté
socio-hôtelier annuel.
Il incombe donc à la Cour constitutionnelle
d'examiner les moyens développés dans la requête. Il convient de relever que
l'argumentation et les conclusions du recours à la CDAP sont identiques à
celles de la requête à la Cour constitutionnelle. Les pièces produites dans les
deux causes sont également identiques. Quant au Conseil d'Etat, il a déposé des
écritures identiques, devant la Cour constitutionnelle et devant la CDAP,
jusqu'à ce que la cause GE.2013.0141 soit rayée du rôle. Avec la transmission
de cette cause à la Cour constitutionnelle – par une décision de la CDAP non
contestée par les requérantes –, aucun élément dénoncé par les requérantes,
dans les deux procédures qu'elles ont introduites parallèlement, n'échappe au
contrôle judiciaire. Il s'agit en définitive de traiter leurs griefs, tels
qu'ils sont motivés dans la requête du 5 août 2013, dans le cadre fixé par la
loi sur la juridiction constitutionnelle.
Aux termes de l’art. 9 al. 1 LJC, a
la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne physique
ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l’acte attaqué soit
annulé. Les requérantes, comme exploitants d'établissements médico-sociaux
hébergeant des résidents auxquels s'appliquent en principe les tarifs
socio-hôteliers litigieux, remplissent ces conditions. La requête a par
ailleurs été déposée en temps utile, soit dans le délai de vingt jours prévu
par les art. 136 al. 2 let. a Cst-VD et 5 al. 1 LJC. Il y a donc lieu d'entrer
en matière.
2.
Les requérantes demandent l'audition de témoins
– le président de la Fédération patronale des EMS vaudois (FEDEREMS) et
d'autres personnes, non désignées – ainsi que la fixation d'une audience de
débats.
Aux termes de l'art. 14 LJC, la Cour
constitutionnelle statue en audience publique; elle peut néanmoins décider à
l'unanimité de statuer par voie de circulation. Selon la pratique de la Cour,
il suffit qu'il y ait unanimité sur l'absence de nécessité d'organiser une
audience publique pour qu'il puisse être statué par voie de circulation (arrêt
CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, consid. 2). Précisément, en l'espèce, il est
statué par voie de circulation. Cela ne viole au demeurant pas les garanties
formelles du droit constitutionnel fédéral. L'art. 30 al. 3 Cst., selon lequel
l'audience et le prononcé du jugement sont publics, ne confère en effet pas au
justiciable de droit à une audience publique. Il se limite à garantir qu'une
telle audience se déroule publiquement lorsqu'il y a lieu d'en tenir une. Selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, le droit à des débats existe seulement
pour les causes qui bénéficient de la protection de l'art. 6 § 1 de la
Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
(CEDH; RS 0.101), lorsque la procédure applicable le prévoit ou lorsque sa
nécessité découle des exigences du droit à la preuve (cf. ATF 128 I 288 consid.
2).
L'art. 6 § 1 CEDH dispose que toute
personne qui soumet à un tribunal une contestation sur ses droits et
obligations de caractère civil, a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement,
publiquement et dans un délai raisonnable. Il faut toutefois, pour que cette
garantie soit applicable, une contestation réelle et sérieuse sur le
"droit de caractère civil": l'issue de la procédure doit être
directement déterminante pour le droit en question (cf. ATF 132 V 6 consid.
2.3.2; 128 I 59 consid. 2a/cc). On ne se trouve en principe pas en présence
d'une telle contestation lorsque le droit cantonal prévoit une procédure
juridictionnelle visant au contrôle abstrait de la conformité au droit supérieur
d'une règle de droit. Quoi qu'il en soit, les requérantes n'ont pas, dans ce
contexte, invoqué l'art. 6 § 1 CEDH: plus précisément, elles n'ont pas formulé
de manière claire et indiscutable une demande tendant à ce que la cause soit
entendue publiquement, en vertu de la garantie de l'art. 6 § 1 CEDH. Or,
l'exercice du droit à une audience publique, lorsque cette mesure n'est pas
nécessaire pour l'administration des preuves, est soumis à une telle exigence
formelle (cf. ATF 136 I 279 consid. 1; ATF 122 V 47).
Il faut bien plutôt considérer
qu'en demandant des débats publics, les requérantes présentent une requête
relative à l'administration des preuves (audience pour l'interrogatoire des
parties, l'audition de témoins, notamment). Il incombe alors à la Cour
d'examiner si les preuves offertes sont nécessaires et elle peut, par une
appréciation anticipée de celles-ci, mettre fin à l'instruction sans organiser
d'audience (cf. arrêt CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 3). En l'espèce, l'audition
de témoins ou l'administration d'autres preuves en audience n'apparaissent pas
nécessaires (cf. infra, consid. 7).
3.
L'art. 8 LJC exige que la requête soit d'emblée
motivée, le requérant devant préciser en quoi consiste la violation invoquée
d'une règle de droit de rang supérieur. En outre, conformément à l'art. 13 LJC,
la Cour constitutionnelle limite en principe son examen aux griefs invoqués par
le requérant. En vertu de la loi, les exigences en matière de motivation sont
donc élevées, le principe d'allégation devant être appliqué rigoureusement (cf.
arrêt CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 2; Pierre-Yves Bosshard, La Cour
constitutionnelle vaudoise, RDAF 2008 I p. 16). Il découle de cette
réglementation, dans le cas particulier, que la Cour constitutionnelle ne peut
se prononcer que sur les griefs énoncés de manière précise dans la requête du 5
août 2013.
4.
Les requérantes se plaignent d'une violation du
droit d'être entendu en faisant valoir que l'arrêté attaqué n'est pas motivé.
Elles critiquent également dans ce cadre "l'opacité du système mis en
place", les critères utilisés pour fixer les tarifs étant "totalement
invérifiables".
a) La contestation porte sur les
tarifs socio-hôteliers journaliers ("tarif SOHO" ou "base
tarifaire SOHO"), et non pas sur d'autres montants mis à la charge des
résidents des EMS. Selon les fiches établies par le SASH, les tarifs SOHO
correspondent aux montants suivants: pour l'EMS Les Lusiades, 145 fr. 45; pour
l'EMS Les Driades, 147 fr. 85; pour l'EMS Les Novalles, 148 fr. 25. Les
montants indiqués à l'art. 4 de l'arrêté attaqué comprennent aussi une participation
du résident aux charges mobilières et immobilières de l'EMS
("investissement mobilier", "entretien immobilier"). Pour
ces charges, d'autres prescriptions légales sont applicables (voir notamment le
règlement du 6 décembre 2006 sur les charges d'entretien et mobilières des
établissements médico-sociaux reconnus d'intérêt public [RCEMMS; RSV 810.31.5])
et la participation des résidents est fixée selon un processus distinct de
celui des tarifs SOHO (cf. arrêt CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 1). Vu
les griefs des requérantes, il n'y a pas lieu d'examiner ces éléments du tarif
global.
b) S'agissant du tarif SOHO, il
convient de rappeler que la constitutionnalité de la méthode permettant de le
déterminer, ainsi que des normes du droit cantonal servant de base à cette
méthode (méthode SOHO) a été examinée à plusieurs reprises par le Tribunal
fédéral, qui a retenu que cette méthode était conforme au droit. Cela a été affirmé
la dernière fois dans l'arrêt 2C_330/2013 du 10 septembre 2013, sur recours des
actuelles requérantes (cf. consid. 5.3 dudit arrêt). Le Tribunal fédéral a
aussi considéré que la Cour constitutionnelle était fondée à retenir que la
méthode SOHO ne pouvait pas
per se
faire l'objet d'un contrôle abstrait
à l'occasion d'un recours portant sur un de ses arrêtés d'application (ibid.,
consid. 5.3.2). Lorsque les requérantes critiquent – comme elles le font dans
la présente requête – l'opacité ou la complexité du système, elles mettent en
cause en réalité la méthode SOHO et non pas l'arrêté socio-hôtelier en tant que
tel. Conformément à la jurisprudence, la Cour de céans n'a pas à revoir cette
méthode à ce stade et,
a fortiori
, il ne saurait être reproché au Conseil
d'Etat de n'avoir pas fourni, avec l'arrêté socio-hôtelier, des explications
détaillées sur cette méthode, au demeurant connue des requérantes depuis
plusieurs années.
c) Cela étant, s'il est vrai que
l'art. 4 de l'arrêté attaqué n'est pas, en tant que tel, doté d'une motivation
à l'instar d'une décision administrative ordinaire, cet article, avec son
tableau tarifaire, a été adopté au terme d'un processus de plusieurs mois,
dirigé par l'administration cantonale, pendant lequel des explications ont été
périodiquement données aux requérantes. Ce processus est connu, puisqu'il est
reconduit chaque année. Dans ce cadre, les requérantes remplissent, pour chaque
établissement, un questionnaire socio-hôtelier, en donnant des indications
détaillées sur leur structure et leur organisation. Elles ont la possibilité de
prendre position sur le résultat des premiers calculs du SASH (tarif
provisoire) et, du reste, elles ont formé opposition sur des points précis lors
de l'élaboration du tarif pour 2013. Le processus en lui-même est
indiscutablement prévisible, et les données de base concrètes des EMS,
nécessaires pour l'application de la méthode SOHO, figurent dans les
questionnaires communiqués aux requérantes, puis remplis par elles. En outre,
lorsque le SASH traite une opposition au tarif provisoire, il prend position de
manière assez détaillée. D'une manière générale, ce processus est conçu de
manière à garantir le droit d'être entendu des exploitants d'EMS (cf. arrêt
CCST.2013.0009 du 23 juin 2014, consid. 5).
En l'espèce, si l'on prend en
considération l'ensemble du processus d'élaboration de l'arrêté socio-hôtelier
pour 2013, avec les différentes prises de position écrites du SASH sur les
critiques des requérantes (la dernière fois le 27 juin 2013), il faut admettre
que celles-ci ont été informées au sujet des éléments pertinents pour
l'établissement des tarifs, et ont ensuite pu attaquer l'arrêté du Conseil
d'Etat en connaissance de cause. Dès lors, leur grief de violation du droit
d'être entendu n'est pas concluant.
5.
Les requérantes se plaignent d'une inégalité de
traitement parce que, contrairement aux associations faîtières des EMS,
l'AVDEMS et la FEDEREMS, elles n'ont pas obtenu le code d'accès à l'outil
informatique SOHO. Elles affirment qu'à la différence des EMS affiliés aux
associations précitées, elles ne peuvent pas procéder à des projections à
l'aide de l'outil SOHO pour tenter d'améliorer leur situation (par exemple
diminuer ou augmenter le nombre de lits, déterminer le nombre de lits le plus
approprié, diminuer ou augmenter le nombre de chambres à un lit, etc.).
Dans sa réponse, le Conseil d'Etat relève
que l'outil informatique de tarification (qui traduit en francs par jour le
contenu du standard socio-hôtelier) a été mis au point par l'Etat et ses
partenaires au sens de l'art. 5 LPFES, soit en l'occurrence notamment l'AVDEMS
et la FEDEREMS. Ces partenaires peuvent faire bénéficier leurs membres des
ressources techniques dont ils disposent grâce à ce partenariat. Dans les
lettres envoyées aux requérantes pendant le processus d'établissement des
tarifs, le SASH avait précisé qu'aucun EMS ne disposait d'un accès direct à
l'outil de calcul, mais que cette possibilité était en cours d'examen au sein
de la Commission financière d'hébergement (lettres du 27 juin 2013). Il était
aussi indiqué que l'outil SOHO n'était pas accessible aux établissements pour
des simulations (lettres du 25 janvier 2013).
Il apparaît ainsi que les services
de l'Etat n'ont pas traité de manière discriminatoire les requérantes, par
rapport aux autres exploitants d'EMS du canton. Si ces derniers, grâce à leur
adhésion à des associations partenaires de l'Etat, obtiennent des services ou
informations supplémentaires de la part de ces associations faîtières, cela ne
saurait être considéré comme un avantage accordé par l'Etat lui-même (par le
SASH ou une autre unité du DSAS). Le Conseil d'Etat ou le DSAS n'ont pas
eux-mêmes violé le principe d'égalité garanti à l'art. 8 al. 1 Cst. En d'autres
termes, l'arrêté attaqué n'a pas été adopté en violation de cette norme
constitutionnelle.
Cela étant, il faut relever le SASH
a néanmoins effectué certaines simulations, et donné des explications sur la
portée financière de variations dans les critères, tout en soulignant les
difficultés inhérentes à la modification d'éléments de calcul (cf. lettre du 25
janvier 2013: une modification du nombre de lits peut entraîner une
modification du tableau des surfaces, si la surface vouée à l'hébergement
diminue; cela implique donc de revoir plusieurs paramètres). Des démarches sont
en outre en cours en vue de permettre un accès à l'outil SOHO pour les EMS.
Dans ces conditions, on ne saurait reprocher à l'administration cantonale de ne
pas chercher à rendre progressivement, avec l'évolution technique, le système
de tarification plus compréhensible pour tous les EMS.
6.
Les requérantes critiquent encore différents éléments
pris en compte, pour leurs trois EMS, dans le calcul des tarifs journaliers
(ch. 5 de la requête, "Du montant des tarifs socio-hôteliers imposés par
la décision attaquée").
a) D'une manière générale, ces
critiques sont davantage présentées comme des questions ou interrogations (avec
des formules telles que: "ces éléments n'ont apparemment pas été pris en
considération", "on ne comprend pas pourquoi", "ces malus
sont incompréhensibles") que comme de véritables griefs de violation du
droit supérieur. Les requérantes n'invoquent expressément aucune norme du droit
constitutionnel, ni de la législation cantonale que le Conseil d'Etat aurait
violée en fixant les tarifs. Comme cela a été rappelé plus haut, il ne suffit
pas de soulever des questions ou de dénoncer des erreurs; la Cour
constitutionnelle ne se prononce que sur des griefs motivés, où il est exposé
suffisamment clairement en quoi consiste la violation invoquée d'une règle de
droit de rang supérieur (art. 8 LJC; supra, consid. 3).
Ces exigences de motivation sont
particulièrement importantes dans les contestations relatives à des tarifs
médicaux ou socio-hôteliers. D'après la jurisprudence, lorsque le tarif est
inséré dans une convention conclue par les partenaires d'un secteur (santé,
hébergement médico-social, par exemple), le juge ne doit aborder ces questions
qu'avec beaucoup de circonspection; en règle générale, il vérifiera seulement si
l'application d'une position tarifaire désavantage ou favorise l'un des
intéressés de manière manifestement contraire au droit, ou si elle repose sur
des considérations qui ne sont pas objectives. Cela vaut aussi quand le tarif
est en définitive fixé par un gouvernement cantonal, en relation avec une
convention tarifaire (cf. ATF 126 V 344 consid. 4a; 125 V 101 consid. 3c;
arrêts CCST.2012.0003 du 18 mars 2013, consid. 4c; CCST.2006.0003 du 27 octobre
2006, consid. 6c). Le juge n'est donc pas habilité à revoir d'office toutes les
positions tarifaires et à examiner si la prise en compte d'autres chiffres
serait plus adéquate. Aussi appartient-il au requérant de démontrer le
caractère manifestement contraire au droit ou arbitraire des éléments qu'il
conteste.
b) Les requérantes estiment que les
tarifs journaliers pour 2013 sont insuffisants. Ils devraient selon elles être
augmentés au moins de 2 fr. 35 pour l'EMS Les Driades, de 7 fr. 65 pour l'EMS
Les Lusiades, et de 4 fr. 20 pour l'EMS Les Novalles. Elles dénoncent pêle-mêle
diverses erreurs dans les calculs, sans toutefois présenter une argumentation
précise à propos de la détermination des montants supplémentaires demandés. En
d'autres termes, elles ne désignent pas le droit supérieur prétendument violé,
de sorte que leurs griefs, insuffisamment motivés, sont irrecevables. Il peut
de toute manière être relevé ce qui suit:
aa) Pour l'EMS Les Driades, les
requérantes qualifient d'incompréhensibles les malus pris en compte pour les
surfaces cours/parking ainsi que ceux concernant les surfaces de balcons,
terrasses et jardins accessibles.
Dans ses écritures, le Conseil
d'Etat rappelle que, dans le modèle SOHO, il y a un bonus quand certains
paramètres vont au-delà du standard, et un malus s'ils sont en-dessous. Les
requérantes font valoir que les malus ne disposent pas d'une base légale
spécifique. Or, il s'agit de critères ne nécessitant pas une définition précise
dans la loi; ce sont des composantes du modèle SOHO qui dispose, lui, d'une
base légale suffisante, ainsi que cela a déjà été relevé par la jurisprudence
du Tribunal fédéral (cf. supra, consid. 4b).
Cela étant, les seules critiques
des requérantes à propos des malus pour les surfaces extérieures (calcul de la
proportion entre les surfaces concernées et le nombre de résidents) ont fait
l'objet d'une réponse dans la lettre du SASH du 27 juin 2013, qui corrigeait
une erreur contenue dans la lettre du 25 janvier 2013. Il apparaît donc que des
chiffres corrects ont été pris en considération à ce propos.
Les requérantes contestent par
ailleurs le taux d'occupation des lits de 98 %, appliqué dans les calculs.
L'EMS Les Driades dispose de deux lits réservés aux courts séjours, qui n'ont
pas un taux d'occupation aussi élevé (il est estimé à 75 %). Il ressort des
explications du Conseil d'Etat que le taux d'occupation de 98 % est standard
pour tous les établissements, y compris ceux qui seraient entièrement dédiés
aux courts séjours; il ajoute que "les taux réels d'occupation sont
parfois plus bas pour le court séjour, mais la différence est partiellement
financée par les divers incitatifs qui sont versés directement par le SASH à
l'établissement". Ces "incitatifs" sont des subsides versés par
l'Etat, pour chaque journée de court séjour réalisée, afin de compenser les
coûts administratifs induits par le mouvement des résidents et la baisse consécutive
du taux d'occupation; le montant du subside incitatif est défini dans la convention
socio-hôtelière (art. 26 al. 3 du règlement du 28 juin 2006 d'application de la
loi d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale [RLAPRAMS; RSV 850.11.1];
cf. aussi art. 8 de la convention socio-hôtelière pour 2013). Le système
appliquant un taux standard n'a pas à être remis en cause à l'occasion d'une
contestation sur les tarifs journaliers annuels. Au demeurant, les explications
données par le Conseil d'Etat au sujet des courts séjours sont convaincantes et
le système ne se révèle en tout cas pas arbitraire.
bb) Pour l'EMS Les Lusiades, les
requérantes reprochent au Conseil d'Etat de n'avoir pas fixé un tarif
différencié pour les résidents occupant une chambre dans le bâtiment Les
Preyades. Or, comme il ne s'agit pas d'un EMS indépendant, reconnu comme tel
mais d'un bâtiment qui, du point de vue de son exploitation (notamment à cause
de la proximité géographique), est considéré comme faisant partie de l'EMS Les
Lusiades, il est conforme au système qu'un tarif journalier unique soit fixé
pour tous les résidents de cet EMS.
Pour le reste, les requérantes
critiquent de manière sommaire ou vague la prise en considération des surfaces
d'hébergement et du nombre de collaborateurs, la suppression de bonus pour des
surfaces extérieures, ainsi que la pondération pour l'élément
"House-keeping". Sur ces points, elles ne présentent pas une
argumentation détaillée, susceptible de démontrer le caractère manifestement
contraire au droit des calculs. Quoi qu'il en soit, le Conseil d'Etat a donné
dans ses écritures des indications précises au sujet des éléments retenus, pour
les tarifs 2012 et 2013 (voir l'écriture du 9 janvier 2014); il en ressort
notamment que des variations sont liées à des modifications des données de base
fournies par la direction de l'EMS en remplissant le questionnaire SOHO
(tableau des surfaces, changements à propos de la sous-traitance de certaines
tâches). Il convient de renvoyer à ces explications.
cc) Pour l'EMS Les Novalles, les
requérantes exposent que le tarif journalier pour 2013 est inférieur de 2 fr.
90 au tarif journalier pour 2012. Elles qualifient cette évolution
d'incompréhensible, le bâtiment n'ayant pas été modifié; quant à la
modification d'exploitation, consistant en une internalisation des prestations
de nettoyage, de cuisine et de linge résident, elle ne devrait pas entraîner un
malus. Les requérantes critiquent encore l'application, dans les calculs, d'un
taux d'occupation des lits de 98 %, ce taux n'étant en réalité pas supérieur à
95 % dans cet EMS.
Comme cela vient d'être exposé
(consid. 6b/aa supra), l'application d'un taux d'occupation standard n'a pas à
être remise en cause à ce stade. Pour le reste, le Conseil d'Etat explique les
motifs pour lesquels un changement dans la sous-traitance de la buanderie peut
justifier, selon le standard SOHO, l'application d'un malus (en 2011, la
totalité de la buanderie était sous-traitée, et l'année suivante, la
sous-traitance concernait uniquement le linge plat – cf. écriture du 9 janvier
2014, p. 4). Il y a lieu de renvoyer à ces explications, ainsi qu'aux autres
éléments indiqués qui justifient la différence entre le tarif 2012 et le tarif
2013. Par leur argumentation, qui se borne pour l'essentiel à invoquer le
caractère incompréhensible des critères du standard, les requérantes n'ont de
toute manière pas établi l'existence d'une violation du droit supérieur
c) En définitive, les griefs
soulevés par rapport à la fixation des prix journaliers individuels, dans la
mesure où ils sont motivés, sont mal fondés.
7.
Au regard des griefs soulevés, il apparaît
clairement que des mesures d'instruction supplémentaires et l'administration de
nouvelles preuves – audition des parties ou de témoins, expertise – ne sont pas
nécessaires. Tous les éléments pertinents figurent dans le dossier.
8.
Il résulte des considérants précédents que la
requête, entièrement mal fondée, doit être rejetée dans la mesure où elle est
recevable, les normes ou prescriptions contestées de l'arrêté socio-hôtelier
pour 2013 n'étant pas contraires au droit supérieur (cf. art. 3 al. 1 LJC).
Un émolument judiciaire doit être
mis à la charge des requérantes, qui succombent (art. 12 al. 2 LJC et art. 49
al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[
LPA-VD; RSV 173.36
]
). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens au Conseil d'Etat.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est rejetée, dans la mesure où elle
est recevable.
II.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge des requérantes.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 novembre 2014
Le vice-président:                                                                                     La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.