vd_omni · AC.2006.0023 · 2006-07-03 · fr

BAUMGARTNER, BEGON, BIGGER, BINDER, CORBAZ, CORNAZ, DÉLÉTRAZ, DUBOSSON, DUVOISIN, FÜRST, GUIFFIN KAESER, HARSCH, HIGY, HUGUET, JOST, KAESER, KUYER, LANZI, LAUBER FÜRST, MOSER | L'opérateur de téléphonie mobile qui requiert l'autorisation d'ériger une antenne en zone agricole doit démontrer que cela correspond à un besoin et que celui-ci ne peut pas être satisfait en zone à bâtir, peu important les difficultés liées à celle-ci (coût accru, accord de propriétaires, oppositions).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.07.2006 AC.2006.0023

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 3 juillet 2006
Composition
M. Jacques Giroud,
président;
M. Antoine Thélin
et M. Bertrand Dutoit, assesseurs.
Recourants
1.
Patrick BAUMGARTNER,
à Brent,
2.
Ranya BAUMGARTNER,
à Brent,
3.
Stéphane BAUMGARTNER,
à Brent,
4.
Annelies BAUMGARTNER,
à Brent,
5.
Christiane BEGON,
à Brent,
6.
Stéphane BEGON,
à Brent,
7.
René BIGGER,
à Brent,
8.
Marisa BIGGER,
à Brent,
9.
Ariane BINDER,
à Brent,
10.
Blaise BINDER,
à Brent,
11.
Vincent CORBAZ,
à Brent,
12.
Patricia CORBAZ,
à Brent,
13.
Eddy CORNAZ,
à Chamby,
14.
Sonia CORNAZ,
à Chamby,
15.
Christian DÉLÉTRAZ,
à Brent,
16.
Alex DÉLÉTRAZ,
à Brent,
17.
Eric DUBOSSON,
à Brent,
18.
Janine DUVOISIN,
à Brent,
19.
Christian FÜRST,
à Brent
20.
Fiona GUIFFIN KAESER,
à Brent,
21.
Bernard HARSCH,
à Brent,
22.
Marianne HIGY,
à Brent,
23.
Xavier HUGUET,
à Brent,
24.
Margrit HUGUET,
à Brent,
25.
Pierre JOST,
à Chamby,
26.
Walter KAESER,
à Brent,
27.
Stéphanie KUYER,
à Brent,
28.
Niels KUYER,
à Brent,
29.
Herta LANZI,
à Brent,
30.
Giovanni LANZI,
à Brent,
31.
Susanne LAUBER FÜRST,
à Brent,
32.
René MOSER,
à Brent,
33.
Rolf MOSER,
à Brent,
34.
Monika MOSER,
à Brent,
35.
Claude VIDOZ,
à Brent,
36.
Gérard ZIMMERMANN,
à Brent,
37.
Marianne ZIMMERMANN,
à Brent,
38.
Gabrielle ZIMMERMANN,
à Brent,
tous représentés par Pierre BANNA, avocat,
à Genève,
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
représentée
par Daniel DUMUSC, avocat, à Montreux 2,
Autorités concernées
1.
Service de l'aménagement du
territoire,
représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
2.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
3.
Service des forêts, de la faune et
de la nature,
représenté par Centre de Conservation de la faune et de la
nature, Marquisat 1, à St-Sulpice,
Constructrice
TDC Suisse SA Sunrise,
à Zurich,
représentée par Christophe PIGUET, avocat, à Lausanne,
Propriétaire
Jérôme CUENET,
à Brent,
Objet
permis de construire
Recours Patrick BAUMGARTNER et consorts c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 23 janvier 2006 (antenne de téléphonie mobile sur
la parcelle no 3988)
Vu les faits suivants
A.
La société TDC Switzerland AG « Sunrise »
(ci-après : TDC) a déposé une demande de permis de construire relative à
la pose d’un mât d’antennes de téléphonie mobile (de 20.20 mètres de hauteur et
d’un diamètre de 70 cm à la base et de 20 cm au sommet) ainsi que d’un local
technique (de 9.10 m2 d’emprise au sol) sur la parcelle no 3988 de la Commune
de Montreux, propriété de Jérôme Cuenet. Sise au lieu dit « En Crêt
Villard » à Brent, cette parcelle en pré-champ et forêt se trouve en zone
agricole au sens du plan général d’affectation communal. L’antenne projetée est
située à quelque cinq mètres de la lisière.
Mis à l’enquête publique du 19 septembre au 9
octobre 2003, ce projet a soulevé vingt-deux oppositions individuelles et dix
oppositions collectives, dont deux totalisant 271 signatures.
Par lettre du 18 décembre 2003, le Service de
l’aménagement du territoire (SAT) a  requis de TDC un rapport technique
expliquant pourquoi l’installation ne pouvait pas être implantée en zone à
bâtir et indiquant quelles variantes avaient été écartées et pour quels
motifs.
Par lettre du 28 janvier 2004, TDC a déclaré au SAT
en résumé qu’elle avait proposé sans succès à quatre propriétaires de Blonay d’installer
une antenne sur leur parcelle, qu’à Brent, « l’architecture des bâtiments
ainsi que la topographie de la zone constructible ne répond(aient) pas aux
critères techniques » et que l’emplacement choisi présentait les avantages
de fournir une couverture optimale à partir d’un site et non de deux comme en
zone constructible, de réduire l’impact esthétique et d’assurer le respect de
l’ordonnance « ORNI ».
Par lettre du 12 février 2004, le SAT a déclaré en
substance qu’il n’était pas démontré que l’emplacement retenu était le seul à disposition
et que des motifs tenant au défaut de consentement de propriétaires privés ou à
des désavantages économiques ne justifiaient pas une autorisation hors zone.
Par lettre du 4 août
2004, TDC a soumis au SAT un « rapport justificatif ». On y lit que
la couverture actuelle du réseau de TDC est insuffisante pour la région
comprenant Blonay, Brent et une partie de l’autoroute passant à proximité. Une
carte et un tableau font état de quatre sites envisagés dans les zones du bourg,
industrielle, de villas et forestière de Brent, aucun d’eux n’ayant été retenu ;
entre autres difficultés, ces sites nécessitent en effet une antenne de 30 ou
40 mètres de hauteur, et seul un propriétaire concerné en zone industrielle est
disposé à accueillir un tel ouvrage.
B.
Dans la synthèse opérée par la Centrale des autorisations
CAMAC le 13 août 2004, le SAT a délivré à TDC une autorisation spéciale
d’ériger l’antenne projetée en zone agricole. Cet ouvrage était considéré comme
imposé par sa destination pour des motifs techniques. Son emplacement se
révélait être le plus judicieux, « aucune solution techniquement
réalisable et ayant un impact supportable sur l’aspect de la localité n’(ayant)
pu être trouvée en zone constructible », référence étant faite à la lettre
de TDC du 28 janvier 2004 et au rapport qu’elle avait produit le 4 août
suivant.
Dans la même synthèse, le Service des forêts, de la
faune et de la nature (SFFN) a autorisé l’implantation de l’antenne projetée à
moins de dix mètres de la lisière. Quant au Service de l’environnement et de
l’énergie (SEVEN), il a émis un préavis favorable en considérant que les
exigences de l’ORNI étaient respectées et que, comme exposé par lettre de TDC
du 3 octobre 2003, une coordination avec le site de l’opérateur Orange à Blonay
n’était pas possible.
Par décision du 20 octobre 2004, la Municipalité de
Montreux a refusé d’octroyer le permis de construire, motif pris du nombre
d’oppositions et d’une atteinte au site. Sur recours de TDC, le Tribunal
administratif a annulé cette décision par arrêt du 31 octobre 2005 dans la
cause AC.2004.0255 en considérant que l’autorisation spéciale délivrée par le
SAT ne laissait pas subsister d’appréciation à effectuer par l’autorité
communale ; la cause a été renvoyée à celle-ci pour statuer à nouveau.
C.
Par décision du 23 janvier 2006, la municipalité a délivré
le permis de construire sollicité par TDC, en se référant à l’arrêt
susmentionné.
Patrick Baumgartner et divers consorts énumérés dans
l’intitulé du présent arrêt ont saisi le Tribunal administratif par acte du 13
février 2006 en concluant à l’annulation des autorisations spéciales contenues
dans la synthèse CAMAC du 13 août 2004 ainsi que de la décision de la
Municipalité de Montreux du 23 janvier 2006.
Dans sa réponse du 20 mars 2006, la Municipalité de
Montreux a déclaré qu’elle s’en remettait à justice.
Dans sa réponse de la même date, le SAT a conclu à
l’irrecevabilité du recours en tant qu’il était dirigé contre sa décision
reproduite dans la synthèse CAMAC. Par écriture du 27 mars 2006, le SEVEN a
adhéré à ce point de vue.
Par lettre du 4 avril 2006, le Centre de
conservation de la faune a conclu au rejet du recours en tant qu’il concernait
la protection de la nature et du paysage.
Dans ses déterminations du 5 avril 2006, TDC a conclu
au rejet du recours en tant que recevable.
D.
Le Tribunal administratif a tenu audience sur place le 21
juin 2006 en présence des parties, à l’exception du SAT, qui, convoqué, ne
s’est pas fait représenter. A cette occasion, les représentants de TDC ont proposé
de faire établir aux frais de celle-ci un rapport complémentaire décrivant
divers sites en zone à bâtir et présentant leurs désavantages par rapport à
l’implantation litigieuse. Par lettre du juge instructeur du 23 juin suivant,
les parties ont été informées de ce que la section du Tribunal administratif
renonçait à ordonner des mesures d’instruction complémentaires.
Considérant en droit
1.
Comme exposé dans l’arrêt du Tribunal administratif du 31
octobre 2005 dans la cause AC.2004.0255, l’autorisation spéciale délivrée par
le SAT n’est qu’un accessoire de la décision communale relative au permis de
construire ; les opposants n’ont pas conséquent pas à s’en prendre à
l’accessoire si le principal leur est favorable. Les recourants ne sont donc
pas à tard pour contester l’autorisation du SAT du 13 août 2004 tout en
recourant contre le permis de construire du 23 janvier 2006.
Il n’y a pas non plus à tenir le recours pour
irrecevable en raison de l’éloignement de la parcelle de certains des
recourants : l’un d’eux, Patrick Baumgartner, est en effet propriétaire à
une centaine de mètres de l’antenne projetée, alors que, selon la fiche de
données spécifiques établie par TDC, la distance maximale déterminante est de
1'137 mètres, de sorte que son intérêt à recourir doit être tenu pour digne de
protection (ATF 128 II 168 ; Tribunal administratif, arrêt du 21 janvier
2004 dans la cause AC.2003.0124). L’économie de la procédure conduit à traiter
le recours en faisant abstraction des conséquences en matière de frais et
dépens d’un éventuel défaut de qualité pour recourir des autres consorts
(Tribunal administratif, arrêt du 29 septembre 2005 dans la cause AC.2005.112).
2.
a) Selon l’art. 24 LAT, une autorisation dérogatoire peut
être accordée pour des constructions hors de la zone à bâtir lorsque
l'implantation de ces constructions est imposée par leur destination (let. a)
et lorsqu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Pour que
l'implantation soit imposée par la destination d'une construction, celle-ci doit
être adaptée aux besoins qu'elle est censée satisfaire et ne pouvoir remplir
son rôle que si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité
particulière, tenant à la technique, à l'exploitation ou à la nature du sol,
doit exiger de construire à cet endroit et selon les dimensions projetées;
seuls des critères objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences
dictées par des raisons de commodité ou d'agrément (
ATF
124 II 252
consid. 4a p. 255
;
123 II 499
consid. 3b/cc p. 508 et la jurisprudence citée). L'implantation
d'un ouvrage peut aussi être imposée par sa destination en raison des nuisances
qu'elle provoque, incompatibles avec la zone à bâtir (cf. par exemple
ATF
118 Ib 17
). La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT comprend,
selon l'art. 3 de l'OAT (RS 700.1), la détermination de tous les intérêts,
publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT). Il s'agit
évidemment d'abord des intérêts poursuivis par la LAT elle-même (notamment la
préservation des terres cultivables, l'intégration des constructions dans le paysage,
la protection des rives, sites naturels et forêts - art. 3 al. 2 LAT -, la
protection des lieux d'habitation - art. 3 al. 3 let. b LAT), mais aussi des
autres intérêts protégés dans les lois spéciales (LPE [RS 814.01], loi fédérale
sur la protection de la nature et du paysage [LPN; RS 451], LFo, OPB,
ordonnance sur la protection de l'air [OPAir; RS 814.318.142.1]); les intérêts
privés sont également pris en compte. L'autorité doit ensuite apprécier ces
intérêts notamment en fonction du développement spatial souhaité et des
implications qui en résultent (art. 3 al. 1 let. b OAT). La pesée des intérêts
proprement dite tient compte, dans la mesure du possible, de l'ensemble des
intérêts en présence, et doit être motivée (art. 3 al. 1 let. c et al. 2 OAT).
b) Une antenne de téléphonie mobile n’est pas
conforme à la zone agricole et nécessite une autorisation exceptionnelle au
sens de l’art. 24 LAT (ATF 128 I 59 ; JAB 2003, p. 107, cons. 2b ;
Alexandra Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal
fédéral : aspects de droit public, in DEP 2004, p. 725, spéc. p. 741).
Selon le Tribunal fédéral, il n’est ni possible, ni souhaitable de distinguer
entre l’implantation imposée par la destination et la pesée globale des
intérêts pour des installations de téléphonie mobile, car l’implantation de
celles-ci n’est jamais imposée de manière absolue par leur destination, ce qui
rend nécessaire une pesée des intérêts (ATF non publié du 23 mai 2003 dans la
cause 1A.186/2002, cons. 3.4). Dans le cadre de celle-ci, la priorité doit être
donnée à des emplacements en zone à bâtir (même arrêt, cons. 3.5). Ce n’est en
particulier que très exceptionnellement qu’une nouvelle antenne pourra être
érigée en forêt (OFEFP, Antennes de radiocommunication mobile, Notice du 30
octobre 1998, ch. 4 p. 3). Des emplacements possibles à l’intérieur de la zone
à bâtir ne peuvent être délaissés que si l’emplacement visé hors zone est
beaucoup plus favorable, pour des raisons particulièrement importantes et
objectives (Office pour le développement territorial, Aide-mémoire concernant
les relations entre les installations de téléphonie mobile et l’aménagement du
territoire, décembre 2004). Ne sont à cet égard pas déterminants les avantages
économiques du site choisi (coût d’acquisition moindre, nombre réduit
d’oppositions escomptées) ou le refus de propriétaires de consentir à l’implantation
d’une antenne sur leur parcelle (arrêt précité, cons. 3.1). Avant d’envisager
une implantation hors zone, l’utilisation en commun d’antennes existantes doit
avoir été examinée (arrêt précité, cons. 3.2), tout comme une bonne intégration
dans les constructions et installations existantes, tels des pylônes à haute
tension (ODT, Aide-mémoire précité). Cela implique pour l’autorité compétente
d’être informée de l’ensemble des projets des différents exploitants et exclut
l’octroi au coup par coup d’autorisations pour des antennes hors zone (Gerber,
op. cit., p. 743). N’importe quel avantage pour la desserte de téléphonie
mobile ne suffit pas à justifier une implantation hors zone : il faut
plutôt que celle-ci s’avère beaucoup plus favorable qu’en zone à bâtir (arrêt
précité, cons. 3.4). A cet égard, les indications de l’entreprise de téléphonie
mobile, ainsi les cartes de couverture du réseau établies au moyen d’un
programme informatique, ne constituent que des allégations soumises à contrôle,
le cas échéant par le biais d’une expertise (arrêt précité, cons. 4.2).
c) En l’espèce, il est projeté une antenne de 20
mètres de hauteur avec un cabanon à quelques cinq mètres d’une lisière en zone
agricole au-dessus de Montreux. Même si la hauteur réduite de l’antenne et son
intégration à la forêt limite son impact sur le site, l’atteinte esthétique
qu’elle est susceptible de provoquer n’est pas négligeable. On ne se trouve pas
dans les cas décrits dans la jurisprudence du Tribunal administratif, où il
s’agissait d’installer une antenne sur un silo à proximité d’une route et d’une
voie de chemin de fer (arrêt du 1
er
mars 2005 dans la cause
AC.2002.0092) ou de l’accoler à la façade pignon d’un hangar agricole (arrêt du
7 février 2005 dans la cause AC.2002.0250), respectivement à compléter l’équipement
d’une antenne existante en forêt (arrêt du 14 février 2005 dans la cause AC.2003.0161).
Des intérêts tels que la protection du paysage sont au contraire clairement
compromis, de sorte qu’il s’impose de vérifier d’autant plus soigneusement que,
comme le retient la décision du SAT attaquée, une implantation en zone à bâtir
serait inadéquate.
A cet égard, les éléments fournis par le
constructeur ne sont guère probants. Après avoir contacté en vain quatre
propriétaires au centre de Blonay, il a essuyé deux autres refus à Brent en
zone du bourg et de villas et ne peut faire état que d‘un site en zone
industrielle où un accord du propriétaire serait « possible », mais
l’emplacement « trop bas » et l’extension « difficile ». Il
n’a envisagé pour le surplus qu’un site en zone forestière ainsi que
l’emplacement litigieux. On ne saurait dès lors affirmer que les possibilités
d’implantation hors zone à bâtir, notamment sur des constructions ou
installations existantes ont été épuisées. Certes la constructrice a-t-elle déclaré
que « l’architecture des bâtiments ainsi que la topographie de la zone
constructible ne répond(aient) pas aux critères techniques » (cf sa lettre
du 28 janvier 2004). Mais on ne dispose pas de renseignements éprouvés à ce
sujet, le SAT s’étant borné, lors de l’octroi de son autorisation spéciale à se
référer aux allégations de la constructrice et n’ayant pas été présent à
l’audience. Dans ces conditions, on ne peut pas exclure qu’existent des
emplacements adéquats, ainsi dans les zones à bâtir situées sur les hauts de
Brent respectivement sur un pylône de l’une des deux lignes à haute tension
sises à proximité du site choisi, mais que l’opérateur y aurait renoncé pour
des motifs d’opportunité. Les mêmes incertitudes sont attachées aux besoins
invoqués par la constructrice, dont, à défaut d’appréciation technique par le
SAT ou un tiers, on ne peut pas vérifier l’importance, pourtant décisive, au
moment de peser les intérêts en présence.
Cela étant, le dossier constitué ne permet pas de
contrôler l’application de l’art. 24 LAT. La section du Tribunal administratif
considère qu’il ne lui incombe pas de rassembler les éléments nécessaires, le
cas échéant en ordonnant une expertise, mais que cette tâche appartient au SAT.
3.
Les motifs qui précèdent conduisent à l’admission du
recours. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l’intermédiaire d’un
avocat, les recourants ont droit à des dépens à la charge de la constructrice,
dont il convient de fixer le montant à 2'500 francs. N’ayant pas pris de
conclusions, la Commune de Montreux ne se verra pas allouer de dépens, pas plus
que le SAT, qui n’y a pas droit en tant qu’autorité cantonale.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions rendues par la Municipalité de Montreux le
23 janvier 2006 et par le Service de l’aménagement du territoire le 13 août
2004 sont annulées, la cause étant renvoyée à ces autorités pour statuer à
nouveau.
III.
TDC Suisse AG (Sunrise) versera à Patrick Baumgartner et
divers consorts énumérés dans l’intitulé du présent arrêt, solidairement entre
eux, des dépens arrêtés à 2'500 (deux mille cinq cents) francs.
IV.
Un émolument de justice d’un montant de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de TDC Suisse AG (Sunrise).
Lausanne, le 3 juillet 2006
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).