vd_omni · GE.2013.0003 · 2015-02-25 · fr

X.________ Sàrl c/ECA, AY.________, BY.________, Police Riviera, Département de l'économie et du sport, Municipalité de Montreux | La décision fixant la capacité d'un établissement public est du ressort de la Police cantonale du commerce qui fait appel à un expert en prévention de l'ECA pour déterminer si les issues de secours prévues sont suffisantes. En l'espèce, la Police cantonale du commerce a rendu 2 décisions contradictoires en délivrant d'abord une licence pour l'exploitation d'un restaurant avec une capacité de 60 places, puis une seconde licence avec une capacité de 50 places. La révocation peut intervenir lorqu'elle est commandée par un intérêt public particulièrement important. Les motifs de sécurité et de prévention incendie sont des motifs de police qui répondent à un intérêt public particulièrement important.Pas de restriction grave à la liberté économique de la recourante.Le respect des prescriptions techniques de l'AEIE répondent à un intérêt public impératif, prioritaire et prépondérant au respect du principe d'égalité. Tant l'ECA que l'autorité intimée ont démontré qu'ils font respecter de manière égale les prescriptions techniques de l'AEIE, notamment ce qui concerne les voies d'évacuation, à tous les établissement publics concernés. Rejet du recours.Admission du recours au TF pour constatation incomplète des faits et renvoi de la cause à la CDAP pour complément d'instruction s'agissant de la position exacte de l'issue de secours aménagée dans la cuisine et des conditions du parcours à effectuer pour la rejoindre (2C_301/2015 du 3 novembre 2015).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.02.2015 GE.2013.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 février 2015
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et
M. Guy Dutoit, assesseur
; Mme Leticia
Blanc, greffière.
Recourante
X.________ Sàrl,
à 1********,
représentée par Me Aba NEEMAN, avocat, à Montreux,
Autorité intimée
Département de l'économie et du
sport,
Secrétariat général,
représenté par Police cantonale du
commerce, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
L’Etablissement cantonal d’assurance
contre l'incendie et les éléments naturels (ECA),
à Pully
2.
Police Riviera,
à Vevey
3.
Municipalité de Montreux,
à Montreux
Tiers intéressés
1.
AY.________,
à 1********,
représenté par Me Henriette DENEREAZ LUISIER, avocate, à Vevey,
2.
BY.________,
à 1********,
représentée par Me Henriette
DENEREAZ LUISIER, avocate, à Vevey,
Objet
Patentes
d'auberge
Recours X.________ Sàrl c/ décision du 22 novembre 2012 du
Département de l'économie et du sport concernant la licence de
l'établissement : Bar Ristorante "X.________"
Vu les faits suivants
A.
Les époux AY.________ et BY.________ sont copropriétaires, à raison
de 50% chacun, de la parcelle n°******** du cadastre de la Commune de Montreux, située à la rue ******** à 1********. Ils ont acquis ce bien fonds le 2
juillet 2008. Un bâtiment d’habitation avec affectation mixte est érigé sur ce
terrain. Ce bâtiment abrite un établissement public, le café-restaurant « X.________ »,
exploité par la société « X.________
Sàrl
(ci-après: X.________ ou la société).
B.
AZ.________ et BZ.________ sont
les associées-gérantes de la société depuis le 1
er
septembre 2011. X.________
a repris le fonds de commerce de A.________, qui était au bénéfice d’un bail à
loyer pour l’exploitation d’un café-restaurant comprenant une salle de café à
boire de 60 places et une terrasse de 8 places pour un loyer de 1523 fr. par
mois, qui a été augmenté à 1682 fr. en novembre 2008,
C.
Dans le courant de l’été 2011, AZ.________ et BZ.________ ont effectué
des travaux de transformation de l’établissement, qui ont notamment consisté à
déplacer la cuisine dans l’ancienne salle à manger, où se trouvait une issue donnant
sur l’extérieur que l’ancien gérant avait condamné avec du bois et des
matériaux métalliques. Comme ces éléments n’étaient pas adaptés à la nouvelle
affectation, AY.________ et BY.________ ont chargé un professionnel de procéder
à la fermeture de cette ouverture par un mur en maçonnerie (voir la facture de
l’entreprise B.________ Sàrl du 22 août 2011).
D.
En date du 18 octobre 2012, le Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux a écrit la lettre suivante aux propriétaires AY.________ et BY.________ :
« (…) Cet
espace peut accueillir 60 personnes. Les prescriptions de protection incendie
exigent une sortie de secours par tranche de 50 personnes. En conséquence, la
sortie de secours au droit de la cuisine de l’établissement doit être réalisée.
Nous vous prions dès lors de réaliser
ces travaux d’ici au 16 novembre 2012. Une inspection aura lieu le 16 novembre
2012 à 16h. Nous vous saurions gré d’assister à cette dernière ou de vous y
faire représenter.(…) »
E.
X.________ a procédé, à ses propres frais, à l’ouverture de l’ancienne
issue de secours dans la cuisine afin de se conformer aux directives de la Commune de Montreux. En date du 9 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport,
par l’intermédiaire de la Police cantonale du commerce, a délivré à la société
une licence de café-restaurant pour exploiter un local commercial d’une surface
d’environ 150 m², comprenant une salle de consommation de 50 places, une salle
à manger de 10 places et une terrasse de 8 places. L’autorisation d’exercer a
été établie en faveur de BZ.________ et l’autorisation d’exploiter a été
accordée à « X.________ » Sàrl. La durée de validité de la licence a
été fixée du 1
er
décembre 2012 au 30 novembre 2017.
F.
Dans l’intervalle, les propriétaires prétendent s’être entretenus, à la
fin du mois d’octobre 2012, avec un responsable du Service d’urbanisme et du
Service de défense incendie et secours (SDIS) de la commune de Montreux, ainsi
qu’avec une entreprise de maçonnerie, sans la présence des exploitantes, qui
auraient été avisées de cette séance. Les représentants de l’autorité communale
auraient alors constaté qu’il n’était pas possible, pour des raisons de risques
d’incendie, de créer la sortie de secours à l’emplacement prévu dans la
cuisine.
G.
La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a adressé le 16
novembre 2012 la lettre suivante à la société :
« (…) En
collaboration avec M. C.________ du Service de défense incendie et de secours
(SDIS) une nouvelle appréciation de la situation a abouti aux constatations
suivantes :
-    avant
travaux, la porte de sortie sud-est de l’établissement équipait une salle à
manger pour 10 personnes ;
-    la
cuisine du restaurant a pris place à cet espace « salle à manger » et
la porte a été cancellée ;
-    Selon
les prescriptions de protection incendie, une voie d’évacuation ne peut
transiter dans un lieu à risque (une cuisine professionnelle est considérée
comme un lieu à risque) ;
-    Dans ces
conditions, l’établissement ne peut être équipé que d’une seule sortie de
secours.
Compte tenu de ce qui précède,
nous demandons que la licence de votre établissement limite à 50 le nombre de
places et vous prie de faire le nécessaire dans ce sens auprès de la Police du commerce ».
H.
La société a contesté cette décision par le dépôt d’un recours auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le
tribunal) le 17 décembre 2012, recours qu’elle a retiré le 3 janvier 2013 pour
tenir compte du fait que seule la Police cantonale du commerce avait la
compétence de limiter le nombre de places dans l’établissement public (dossier
GE.2012.0227).
I.
Le 22 novembre 2012, le Département de l’économie et du sport, Police
cantonale du commerce, a annulé la licence délivrée le 9 novembre et il a délivré
une nouvelle licence d’exploitation portant sur une salle de consommation de 40
places, une salle à manger de 10 places et une terrasse de 8 places.
J.
a) La société a recouru contre cette décision le 7 janvier 2013. Elle
conclut, avec suite de frais et dépens, principalement à l’annulation de la
licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012, à ce que la capacité
d’accueil du café-restaurant « X.________ » soit maintenue à 60
places, à la délivrance d’une nouvelle licence en ce sens, à ce que les voies
d’évacuation actuellement existantes soient maintenues en l’état et à ce que
les frais relatifs à l’ouverture de la seconde sortie de secours dans la
cuisine soient mis à la charge des propriétaires de l’immeuble; subsidiairement
elle conclut à ce que la licence d’exploitation délivrée le 22 novembre 2012
soit annulée et la cause renvoyée à l’autorité administrative de première
instance pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
b) Par lettre du 11 février 2013, la Police cantonale du commerce a requis une suspension de la procédure de recours jusqu’au 31
mars 2013 ; les parties ayant convenu d’organiser une visite locale de
l’établissement le 21 février 2013, en présence d’un expert de l’Etablissement
cantonal d’assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA), d’un
représentant du Service de défense incendie et secours (SDIS) de la Commune de Montreux et d’un représentant de la « Police Riviera ». Elle a précisé
que cette visite avait pour objectif de déterminer la capacité d’accueil de
l’établissement, à savoir si elle correspondait à celle fixée dans la décision
de la Commune de Montreux du 16 novembre 2012 ou si elle pouvait être modifiée.
c) Le 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce a déposé ses déterminations et indiqué au juge instructeur qu’il
ressort du rapport établi par l’expert en prévention auprès de l’ECA qu’en
l’état actuel des locaux, la capacité d’accueil de l’établissement « X.________ »
ne saurait aller au-delà de 50 personnes, compte tenu du fait qu’une seule
issue de secours peut être considérée comme telle, à savoir celle donnant
directement sur la rue ********, celle passant par la cuisine n’étant pas
admise comme voie d’évacuation au sens des directives en vigueur.
d) La société s’est déterminée sur cette écriture et
elle conclut à l’annulation de la décision du 22 novembre 2012 en invoquant le
fait que son bail commercial prévoit l’exploitation d’un café-restaurant de 60
places assises et non de seulement 50.
e) Par lettre datée du 13 septembre 2013, les
propriétaires AY.________ et BY.________, tiers intéressés dans la présente
procédure, ont fait part de leurs observations. Ils concluent, avec suite de
dépens, au rejet des conclusions tant principales que subsidiaires de la
recourante.
K.
a) Le tribunal a tenu une audience, avec inspection locale, le 20
septembre 2013, en présence des parties ainsi que des tiers intéressés, du
représentant du Service de l’urbanisme de la commune de Montreux, d’une
représentante de la Police du commerce Sécurité Riviera et d’un représentant de
l’ECA. Il ressort notamment ce qui suit du procès-verbal d’audience :
« (…)
Le président
demande au représentant de l’ECA de se déterminer sur l’objet du litige. Il
déclare que selon les directives en matière de voies d’évacuation, une seule
issue de secours est exigée pour un établissement public pouvant accueillir 50
personnes, au-delà il faut que l’établissement public dispose de deux issues de
secours. Il précise qu’une issue de secours ne peut aucunement passer par un
local à risques et explique que pour ce motif la deuxième issue de secours
envisagée par les recourantes, soit la porte se trouvant dans la cuisine, ne
peut pas être considérée comme une issue de secours.
Me Neeman fait
observer qu’il y a une autre issue de secours possible par le sous-sol, vers
les caves. Le représentant de l’ECA déclare qu’il faudra voir sur place, il
rappelle la nécessité de l’existence d’un couloir protégé vers les caves et que
cette issue mène vers l’extérieur. Il explique qu’un escalier en dur n’est pas
un obstacle pour la création d’une voie
Me Dénéréaz
Luisier déclare que ses clients ont fait murer la porte de la cuisine donnant
sur l’extérieur car ils souhaitent installer un ascenseur à cet emplacement.
Elle précise qu’auparavant la cuisine ne se trouvait pas à l’emplacement
actuel, que ce sont les recourantes qui de leur propre chef auraient décidé de
la déplacer. M. D.________ explique que l’immeuble a subi, en 2009, des
transformations et que la pièce qui abrite actuellement la cuisine était une
salle à manger et que par conséquent la porte donnant sur l’extérieur pouvait
être considérée comme une issue de secours. Il précise que ni les recourantes,
ni les propriétaires n’ont déposé une demande de permis de construire. Les
tiers intéressés réitèrent que les recourantes auraient effectué les travaux de
déplacement de la cuisine sans obtenir leur autorisation. Les recourantes
réitèrent que M. AY.________ les a obligé à déplacer la cuisine car le canal de
ventilation le gênait puisqu’il habite juste au-dessus du restaurant.
(…)
Me Neeman relève
qu’il existe un projet pour créer une issue de secours par la vitrine donnant
sur la rue ******** et que les tiers intéressés ont signé les plans de
transformation. Les recourantes expliquent que cette solution leur permettrait
de conserver 60 places à l’intérieur de leur établissement. Me Dénéréaz Luisier
déclare que ses clients n’ont pas l’intention d’effectuer le moindre
aménagement étant donné que le bail a été résilié.
Le représentant
de l’ECA explique qu’une issue de secours par la vitrine paraît envisageable,
il précise que celle-ci ne doit toutefois pas être entravée par une table ou
des chaises. Il relève qu’il n’est donc pas exclu que le nombre de places soit
inférieur à 60.
(…)
Le tribunal et
les parties visitent l’ancienne cuisine qui sert actuellement de salle à manger,
une table pour huit personnes est dressée. Elle contient également un
distributeur de cigarettes. M. AY.________ explique que sa terrasse se trouve
juste au-dessus de cette pièce.
Le tribunal et
les parties se déplacent vers la cuisine. Il est constaté que les recourantes
ont procédé à l’installation d’une cuisine professionnelle, dont le coût s’est
élevé, selon elles, à environ 60'000 fr. grâce à l’acquisition de matériel
d’occasion.
Le tribunal et
les parties examinent la porte de secours litigieuse. Il est constaté que
celle-ci est ouverte et contient une inscription « issue de
secours ».
(…)
Le tribunal et
les parties se déplacent jusqu’à la buanderie de l’immeuble, qui est accessible
depuis l’extérieur. Les recourantes expliquent ne plus avoir accès à cette
pièce depuis l’intérieur du restaurant car M. AY.________ a condamné l’accès.
Elles précisent ne plus pouvoir utiliser la machine à laver. M. AY.________
explique qu’il a pris cette décision pour des raisons de sécurité, étant donné
que l’installation électrique effectuée par les recourantes ne serait pas
réglementaire.
M. AY.________
ouvre la porte, laquelle débouche sur un couloir où se trouvent plusieurs
caves.
Le président
demande au représentant de l’ECA si cette issue pourrait être considérée comme
une issue de secours. Le représentant de l’ECA déclare qu’a priori oui, mais
qu’il faut prévoir des parois anti-feu ainsi que des portes anti-feu. En
inspectant les lieux, le représentant de l’ECA déclare que cette issue ne peut
pas être admise comme issue de secours car il faut passer par le carnotzet des
tiers intéressés, qui est une propriété privée.
Le tribunal et
les parties retournent à l’intérieur du restaurant et descendent au sous-sol,
qui pourrait offrir une issue de secours par le local technique, or celui-ci
est pour l’instant aussi condamné par M. AY.________. Me Dénéréaz Luisier
déclare que les recourantes pensent qu’elles ont le droit d’avoir accès au
local technique alors que tel ne serait pas le cas. Les recourantes le
contestent en invoquant le fait qu’elles ont payé l’installation des compteurs
et qu’elles souhaitent dès lors pouvoir vérifier les relevés. Me Dénéréaz
Luisier fait observer que le contrat de bail ne porterait que sur deux locaux
en sous-sol et non quatre.
Le tribunal et
les parties examinent l’option consistant à aménager une issue de secours par
la vitrine donnant sur la rue ********. Le représentant de l’ECA déclare que
cet aménagement est possible et peut être considéré comme une issue de secours.
Il indique que cela aura pour conséquence une réduction du nombre de places
assises sur la terrasse.
Me Dénéréaz
Luisier relève que cette procédure de régularisation nécessite l’accord des
propriétaires et que ses clients ne sont pas disposés, pour les motifs évoqués
ci-dessus, à autoriser les travaux d’aménagement.
Me Neeman
interpelle les autorités concernées sur le fait qu’à Montreux quatre ou cinq
établissements publics ont des sorties de secours par la cuisine. Il demande
que les autorités se prononcent sur cet aspect.
(…) ».
b) Les parties ont eu la possibilité de se
déterminer sur le contenu du procès-verbal d’audience. La Police cantonale du commerce a indiqué au juge instructeur, par lettre du 30 octobre 2013,
qu’en l’état actuel de ses données elle n’avait pas connaissance
d’établissements pour lesquels une sortie de secours traverserait la cuisine.
Le 31 octobre 2013, la recourante a estimé que la décision du 22 novembre 2012 était
disproportionnée car d’autres établissements publics disposeraient d’une issue
de secours par la cuisine; pour appuyer ses dires, elle a indiqué le nom de
quatre établissements publics. Les tiers intéressés ont fait part de leurs
observations en date du 31 octobre 2013, ils ont requis, à titre de mesures
d’instruction complémentaires, l’assignation et l’audition d’un témoin. Par
lettre du 20 décembre 2013, la Police cantonale du commerce s’est déterminée
sur la situation des quatre établissements publics mentionnés par la société.
Elle a indiqué que ces établissements publics répondent aux exigences légales,
pour l’un d’entre eux sous réserve d’un éventuel contrôle du Service de la
consommation et des affaires vétérinaires. Elle a confirmé qu’une sortie de
secours transitant par la cuisine n’est pas admissible par l’ECA sur la base
des normes de l’Association des établissements cantonaux d’assurance incendie
(AEAI). L’ECA a transmis ses observations le 20 janvier 2014; il a indiqué que
les établissements publics mentionnés par la société n’avaient pas d’issue de
secours passant par la cuisine et réitéré qu’il n’est pas acceptable qu’une
issue de secours traverse un local à risque.
c) Le 4 février 2014, la société a produit un lot de
photographies concernant les établissements publics mentionnés dans leur lettre
du 31 octobre 2013. La Police cantonale du commerce a encore pris position le
17 février 2014 sur ces photographies.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai légal de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le recours
est déposé en temps utile. Il respecte également les autres conditions de forme
fixées par l’art. 79 LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
La recourante invoque une violation de son droit d’être entendue. Elle
fait valoir que l’autorité intimée a rendu une décision la concernant sans lui
avoir demandé de prendre position, de s’expliquer.
a) Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst/VD et 33ss LPA-VD). Cela inclut pour elles le droit
de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 137 II 266 consid.
3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; ATF 136 I 265 consid. 3.2; 136 V 351
consid.
4.4, et les arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au
dossier de la procédure toutes les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132
V 387 consid. 3.1; 124 V 372 consid. 3b, et les arrêts cités). Subséquemment, le
droit de consulter le dossier s’étend à toutes les pièces sur lesquelles
l’autorité entend fonder sa décision (ATF 132 V 387 consid. 3.2; 1A.265/2006 du
14 juin 2007 consid. 4.2). Les parties et leurs mandataires peuvent en tout
temps consulter le dossier de la procédure (art. 35 al. 1 LPA-VD). La
consultation a lieu au siège de l'autorité appelée à statuer; sauf motifs
particuliers, le dossier est adressé pour consultation aux mandataires
professionnels (art. 35 al. 3 LPA-VD) (GE.2012.0124 du 15 novembre 2012 consid.
2a; PS.2011.0047 du 4 mai 2012 consid. 1).
Le caractère formel du droit d'être
entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en principe l'annulation
de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond (ATF 137 I 195 consid.
2.2; 136 V 117 consid. 4.2.2.2; 135 I 279 consid. 2.6.1, et les arrêts cités).
A
titre exceptionnel, et pour autant qu’elle ne soit pas d’une gravité
particulière, une violation du droit d’être entendu peut être considérée comme
réparée lorsque l’intéressé a eu la faculté de se faire entendre devant une
autorité de recours disposant  d’un plein pouvoir d’examen en fait et en droit
(ATF 130 II 530 consid. 7.3; 127 V 431 consid. 3d/aa; 126 V 130 consid. 2b et
les arrêts cités). Par ailleurs, même si la violation du droit d’être entendu
est grave, une réparation de ce vice procédural devant l’autorité de recours
est également envisageable si le renvoi à l’autorité inférieure constituerait une
vaine formalité. L’allongement inutile de la procédure qui en découlerait est
en effet incompatible avec l’intérêt de la partie concernée à ce que sa cause
soit tranchée dans un délai raisonnable (cf. ATF 136 V 117 c. 4.2.2.2; ATF 133
I 201 c. 2.2; PE.2012.0329 du 17 janvier 2013 consid. 2a). Toutefois, la
réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception. Il
ne faudrait ainsi pas que, trop laxiste, la jurisprudence relative à la
guérison de la violation du droit d'être entendu constitue pour l'autorité
administrative un oreiller de paresse auquel celle-ci s'habituerait, le vice
qu'elle commet étant réparé dans l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne
Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch.
2.2.7.4 p. 324; AC.2013.0243 du 15 novembre 2013, consid. 2a;
GE.2012.0124 du 15 novembre 2012; AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid.
2b).
b) En l’espèce, à la suite du dépôt du recours, le
Police cantonale du commerce a entrepris une démarche en vue de réexaminer sa
décision en accord avec le conseil de la recourante. Une visite de
l’établissement a été fixée le 21 février 2013 en présence du conseil de la
recourante, ainsi que de représentants de l’ECA, de la « Police
Riviera » du SDIS et du conseil des propriétaires. La visite avait pour
objectif de déterminer si la capacité d’accueil communiquée par la Municipalité de Montreux le 16 novembre 2012 avait toujours lieu d’être ou si une
modification de celle-ci était envisageable. L’autorité intimée a demandé une
suspension de l’instruction de la cause jusqu’au 31 mars 2013 en précisant qu’à
cette échéance elle serait en mesure de se déterminer sur le maintien de la
décision du 22 novembre 2014. En date du 10 avril 2013, la Police cantonale du commerce a précisé avoir reçu le 8 avril 2013 un rapport de E.________, expert
en prévention auprès de l’ECA, selon lequel la capacité d’accueil de
l’établissement ne pouvait aller au-delà de 50 personnes. Le rapport précisait
que l’issue de secours passant par la cuisine ne pouvait être admise comme une
voie d’évacuation selon les directives en vigueur. A la suite de la
communication de cette prise de position de l’autorité intimée, avec le rapport
de l’ECA du 8 avril 2013, la recourante a déclaré maintenir son recours pour le
motif que le contrat de bail prévoyait une capacité de 60 places et non
seulement de 50 places, et qu’elle a dû faire face a une succession de
décisions contradictoires des autorités dans cette affaire. On doit donc
considérer que l’autorité intimée a pleinement réparé la violation du droit
d’être entendu de la recourante, en acceptant de réexaminer sa décision et en
procédant à une nouvelle visite des lieux en présence de toute les parties. La
recourante a ainsi eu la possibilité de faire valoir l’ensemble de ses arguments
lors de la séance du 21 février 2013 et l’autorité intimée avait en plus déjà
connaissance de tous les arguments soulevés dans le recours.
3.
a) La recourante soutient que la sortie de secours aménagée dans
l’espace de la cuisine est parfaitement accessible et dégagée et qu’il n’est
pas nécessaire de traverser la cuisine pour utiliser l’issue de secours, car
« dès le seuil de la cuisine franchi, il convient d’obliquer immédiatement
à gauche pour atteindre la porte de secours. Le cheminement au travers de la
cuisine se limite ainsi à quelques mètres au maximum ». La recourante en
déduit que la voie d’évacuation située dans la cuisine est parfaitement
conforme aux normes et directives applicables en matière de prévention
incendie.
b) Selon son art. 1
er
, la loi vaudoise du
26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV 935.31) a pour
but de régler les conditions d'exploitation des établissements permettant le
logement, la restauration, le service de boissons ainsi que les autres débits
de mets et boissons (let. a), contribuer à la sauvegarde de l'ordre et la
tranquillité publics (let. b), promouvoir un développement de qualité de
l'hôtellerie et de la restauration, en particulier par la formation et le
perfectionnement professionnels (let. c) et contribuer à la protection des
consommateurs et à la vie sociale (let. d).
Tout établissement soumis à la LADB doit répondre aux exigences de la police des constructions, de la protection de
l’environnement, de la police du feu, de la santé et de l’hygiène (art. 39 al.
1 LADB). La police du feu est régie par une loi spéciale, soit celle du 27 mai
1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments
naturels (LPIEN, RSV 963.11), complétée par le règlement d’application du 28
septembre 1990 (RLPIEN, RSV 963.11.1). Les bâtiments, ouvrages et installations
doivent présenter toutes les garanties de sécurité imposées par leur condition
de situation, de construction, d’exploitation ou d’utilisation (art. 11 LPIEN).
L’ECA prescrit les mesures de construction, d’exploitation et d’entretien
propres à prévenir les dangers d’incendie et d’explosion, ainsi que les
dommages causés par les forces de la nature (art. 14 LPIEN).
Le Conseil d’Etat arrête les prescriptions
d’exécution concernant notamment les mesures générales et spéciales de
prévention des incendies et des explosions (art. 3 al. 1 let. b LPIEN). Il peut
déclarer applicables avec force de loi les normes techniques admises notamment
par des organisations professionnelles (art. 3 al. 2 LPIEN). Sur la base de ces
dispositions, le Conseil d’Etat a édicté, le 14 septembre 2005, le règlement
concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI, RSV
936.11.2). Selon l’art. 1 al. 1 ch. 2 RPPI, sont applicables notamment la directive
de protection incendie de l’Association des établissements cantonaux
d’assurance incendie (AEAI) relative aux voies d’évacuation et d’intervention
(ci-après: la directive AEAI). La directive AEAI du 26 mars 2003 pose le
principe que les voies d’évacuation (servant également au sauvetage) doivent
être disposées, dimensionnées et réalisées de manière à pouvoir être empruntées
en tout temps, rapidement et en toute sécurité, notamment en fonction du nombre
d’occupants des locaux (ch. 3.1 et 3.4.1). Outre des règles générales, la
directive AEAI contient des prescriptions spéciales selon les types de
bâtiments concernés, notamment les grands magasins et les bâtiments avec locaux
prévus pour un grand nombre d’occupants (ch. 5.2). Le nombre des occupants détermine
le nombre et la dimension des voies d’évacuation (sorties, couloirs,
escaliers), et il dépend aussi de la grandeur et de l’affectation des locaux
(ch. 5.2.2). La directive AEAI distingue à cet égard les locaux pouvant
accueillir jusqu’à 50 personnes, jusqu’à 100 personnes et jusqu’à 200
personnes: jusqu’à 50 personnes, les locaux doivent avoir une sortie de 90 cm de large et jusqu’à 100 personnes, ils doivent avoir deux sorties, chacune de 90 cm de large (ch. 5.2.3.1). C’est ainsi que pour une capacité de 60 personnes, dépassant donc la
limite de 50 personnes, les locaux du café-restaurant « X.________ »,
doivent bénéficier de deux sorties.
Par ailleurs, l’art. 38 de la norme de protection
incendie du 26 mars 2003 (état au 20 octobre 2008) également applicable par le
renvoi  de l’art. 1 RPPI,  prévoit que les voies d’évacuation doivent être
disposées, dimensionnées et réalisées de manière à pouvoir être empruntées à
tout moment, rapidement et en toute sécurité. L’ECA estime que la condition
relative à la sécurité n’est pas remplie pour une voie d’évacuation qui
traverse une cuisine.
Le Conseil d’Etat a adopté le 17 décembre 2014 un
nouveau règlement concernant les prescriptions sur la prévention des incendies
(RFPI; RSV 963.11.2), qui rend applicable la nouvelle norme de protection
incendie du 1
er
janvier 2015 (art. 1 al. 1 let. a RFPI), ainsi que
la nouvelle directive sur les voies d’évacuation et de sauvetage, du 1
er
janvier 2015 également (art. 1 al. 1 let. b RFPI). Ce règlement est entré en
vigueur le 1
er
janvier 2015 (art. 3 RFPI). L’art. 38 de la norme de
protection incendie de 2015 prévoit la même exigence de sécurité pour les voies
d’évacuation et le chiffre 2.4.6 de la directive de protection incendie sur les
voies d’évacuation et de sauvetages de 2015 fixe aussi la limite de 50
personnes pour l’aménagement d’une seule issue de secours de 90 cm de large; au-delà de 50 personnes et jusqu’à 100 personnes, il pose l’exigence de deux issues
de secours de 90 cm de large chacune. Les nouvelles normes de 2015 fixent donc
des exigences comparables à celles des normes de 2003.
c) La décision attaquée, en tant qu’elle limite la
capacité du café-restaurant « X.________ », à 50 personnes, repose
ainsi sur la directive AEAI de 2003 (ch. 5.2.3), mise en relation avec l’art.
38 de la norme protection incendie, qui ont force contraignante en vertu de la
délégation législative de l’art. 3 LPIEN, permettant au Conseil d’Etat de
déclarer applicable avec force de loi les normes techniques de l’AEIE, ce qu’il
a fait en adoptant le règlement concernant les prescriptions sur la prévention
des incendies.
d) Le grief de la recourante selon lequel la voie
d’évacuation située dans la cuisine serait parfaitement conforme aux normes et
directives applicables en matière de prévention incendie n’est donc pas fondé,
car la voie de secours prévue nécessite d’entrer dans l’espace de la cuisine
pour pouvoir emprunter la porte de sortie sur l’extérieur. Comme l’art. 38 de
la norme de protection incendie le prévoit, les voies d’évacuation, qui doivent
être bien disposées et signalées, sont destinées à permettre une sortie sûre à
chaque client. Afin d’établir des règles claires, la fixation d’une norme
exprimée en nombre maximal de clients autorisés à fréquenter en même temps le
café-restaurant, en fonction du nombre de sorties de secours se justifie au
regard de l’intérêt public lié à la sécurité des personnes.
e) L’indication d’une capacité maximale, exprimée en
nombre de personnes, constitue ainsi une mesure simple et adéquate pour atteindre
le but de prévention. Il est dès lors difficile de trouver quelle autre mesure,
moins incisive, serait plus adaptée en l’occurrence. En effet, l’intérêt public
en cause est important, puisque la sécurité des occupants du café-restaurant est
en jeu. L’ECA a confirmé qu’il n’est pas possible de prévoir une issue de
secours transitant par la cuisine car cette pièce est qualifiée de « local
à risque ». Cette appréciation est conforme à l’art. 38 de la norme de
protection incendie et n’est pas contestable; le tribunal ne saurait d’ailleurs
s’écarter des normes prévues par la directive AEAI au motif que les
restrictions qui en résulteraient pour la recourante seraient trop importantes.
Aussi, le seul fait que le contrat de bail prévoie une salle pour 60 personnes
n’est pas opposable à l’ECA et à l’autorité intimée, mais relève des relations
de droit privé entre la recourante et les propriétaires. Il est d’ailleurs
vraisemblable que l’établissement précédant était également exploité de manière
non conforme aux prescriptions de l’AEIE puisque l’issue de secours donnant sur
l’extérieur depuis l’ancienne chambre à manger avait été condamnée, selon les
indications données par les propriétaires. Il est vrai à cet égard que la
situation créée par la recourante en réalisant les travaux d’ouverture de
l’issue de secours a apporté une amélioration de la sécurité de l’établissement
en créant une deuxième sortie, répondant ainsi à l’injonction du Service
d’urbanisme du 18 octobre 2012, mais cette amélioration n’est toutefois pas
suffisante pour répondre aux directives techniques de l’AEIE puisqu’elle
nécessite de traverser un « local à risques. »
4.
a) La société recourante se plaint de décisions contradictoires. Elle
reproche à la commune de Montreux d’avoir exigé l’ouverture d’une issue de
secours, puis d’avoir changé d’avis en exigeant la réduction du nombre de
places de l’établissement de 60 à 50 places. Elle reproche également à
l’autorité intimée d’avoir délivré une licence le 9 novembre 2012 pour
l’exploitation d’un établissement avec 60 places, puis d’avoir réduit le nombre
de places à 50 par une nouvelle licence du 22 novembre 2012.
b) La société recourante invoque à cet égard le
principe de la bonne foi. Découlant directement de l'art. 9 Cst., et valant
pour l'ensemble de l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne
foi préserve la confiance légitime que le citoyen met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 636 et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore que
l'administré se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se
prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans
subir de préjudice, et que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment
où l'assurance a été donnée (
ATF 131 II 627
consid.
6.1 p. 637;
129 I 161
consid. 4.1
p. 170;
122 II 113
consid.
3b/cc p. 123;
99 Ib 94
consid. 4 p.
101 s. et les références citées).
En l’espèce, on peut se poser la question de savoir
si la lettre du Service de l’urbanisme du 18 octobre 2012, qui exigeait la
réalisation d’une issue de secours à l’emplacement de l’ancienne ouverture
donnant sur la cuisine, ne constituait pas une promesse par laquelle l’autorité
s’engageait à autoriser une exploitation avec une capacité de 60 places si les
travaux étaient exécutés. Il est vrai que le Service d’urbanisme est en
principe l’autorité communale compétente pour examiner la conformité des
travaux de construction aux prescriptions de prévention incendie pour les objets
qui ne sont pas de compétence cantonale au sens de l’art. 120 let. b LATC, mais
la décision fixant la capacité de l’établissement public est clairement du
ressort de la Police cantonale du commerce, qui a fait appel à un expert en
prévention de l’ECA pour déterminer si les issues de secours prévues étaient
suffisantes pour un établissement de 60 places. La recourante avait d’ailleurs
déposé une demande de licence pour une telle capacité, et elle ne pouvait
ignorer la compétence de l’autorité cantonale sur ce point.
c) Il est vrai que la Police du commerce a rendu deux décisions contradictoires en délivrant tout d’abord une
première licence le 9 novembre 2012 avec une capacité de 60 places pour
l’établissement public, puis une seconde licence en date du 22 novembre 2012,
annulant et remplaçant la première licence, avec une capacité de 50 places. Il
se pose donc la question de savoir si cette manière de procéder est conforme
aux principes applicables à la révocation des actes administratifs. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, il découle du caractère impératif du droit
public qu’un acte administratif qui ne concorde pas avec le droit positif,
puisse être modifié.
La sécurité du droit peut toutefois imposer qu’un
acte, qui a constaté ou créé une situation juridique, ne puisse pas être mis en
cause. En l’absence de règles sur la révocation prévues dans la loi, il
convient de procéder à une pesée des intérêts. Il y a lieu de mettre en balance,
d’une part, l’intérêt visant à modifier la décision pour la rendre conforme au
droit (respect de la légalité), et d’autre part, l’intérêt à la sécurité des
relations juridiques (sécurité du droit) visant à protéger l’administré dans la
confiance qu’il a placée au maintien de la décision en cause. Les exigences de
la sécurité du droit l’emportent en principe dans les trois hypothèses
suivantes : tout d’abord, lorsque la décision en cause a créé un droit
subjectif au profit de l’administré, ou lorsque celui-ci a déjà fait usage
d’une autorisation qui lui a été délivrée, ou encore, lorsque la décision est
intervenue au terme d’une procédure au cours de laquelle les divers intérêts en
présence ont fait l’objet d’un examen approfondi.
Ces trois conditions ne sont pas cumulatives mais
elles n’ont pas un caractère absolu. La révocation peut intervenir même dans
une des trois hypothèses précitées lorsqu’elle est commandée par un intérêt
public particulièrement important, ou encore en cas de survenance de faits
nouveaux ou de nouvelles découvertes scientifiques, comme en cas de changement de
législation ou lorsqu’il existe des motifs de révision. Dans certains cas, la
révocation pourra intervenir seulement contre une juste indemnité. Les
exigences de la sécurité du droit peuvent cependant également être prioritaires
lorsque aucune de ces trois hypothèses n'est réalisée (ATF 121 II 273 consid.
1a p. 276;119 Ia 305 consid. 4c p. 310; 115 Ib 152 consid. 3a p. 155; 109 Ib
246 consid. 4b p. 252; 107 Ib 35 consid. 4a; GE.2010.0069 du 30 juillet 2010
consid. 2a; BO.2007.0224 du 16 mai 2008 consid. 1a et AC 1999.0027 du 30
septembre 2005 consid. 4c).
En l’espèce, la révocation de la première licence du
9 novembre 2012 est intervenue avant que cette décision ne devienne définitive
et exécutoire, c'est-à-dire avant l’écoulement du délai de recours de 30 jours
(art. 58 LPA-VD). La première licence du 9 novembre 2012 n’a pas créé de droits
subjectifs en faveur de la société recourante et cette dernière a engagé les
travaux de transformation de l’établissement en été 2011, c’est-à-dire bien
avant d’être en possession de la licence du 9 novembre 2012. On ne peut pas
dire non plus que l’octroi de la licence du 9 novembre 2012 avait fait l’objet
d’une procédure au terme de laquelle les divers intérêts en présence avaient
fait l’objet d’un examen approfondi car les questions de prévention incendie
n’avaient pas été examinées. Au surplus, les motifs de sécurité et de
prévention incendie sont des motifs de police qui répondent à un intérêt public
particulièrement important. Ainsi, le tribunal déduit de ces différentes
circonstances que le principe de la sécurité du droit ne faisait pas obstacle à
la révocation de la licence du 9 novembre 2012.
5.
Les exploitantes de la recourante invoquent une atteinte à leur liberté
économique.
La liberté économique est garantie (art. 27 al. 1
Cst., 26 al. 1 Cst./VD). Elle protège toute activité économique privée exercée
à titre professionnel et tendant à l’obtention d’un gain ou d’un revenu (art.
27 al. 2 Cst. ; 26 al. 2 Cst./VD ; ATF 135 I 130 consid. 4.2 p.
135 ; 134 I 214 consid. 3 p. 215/216 ; 132 I 97 consid. 2.1 p.
99/100, et les arrêts cités). La liberté économique n’est toutefois pas
absolue. Les restrictions cantonales doivent reposer sur une base légale, être
justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le principe de la
proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la réalisation des buts
d’intérêt public poursuivis (art. 36 al. 1 à 3 Cst. ; ATF 131 I 223
consid. 4.1 p. 230/231 ; 130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43 ; 128 I 3
consid. 3a p. 9/10, et les arrêts cités). Lorsque la restriction n’est pas
grave, la base légale ne doit pas être nécessairement formelle ; elle peut
se trouver dans des actes de rang inférieur à la loi (art. 36 al. 1, deuxième
phrase, Cst./VD, a contrario ATF 131 I 333 consid. 4 p. 339, 425 consid. 6.1 p.
434). Les mesures restreignant l’activité économique peuvent viser à protéger
l’ordre, la santé, la moralité et la sécurité publics, ainsi que la bonne foi
en affaires (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 ; 125 I 322 consid. 3a p.
326, et les arrêts cités).
En l’espèce, il ressort des explications données
ci-dessus (consid. 3) que la mesure est fondée sur une base légale suffisante
(consid. 3c), qu’elle répond à un intérêt public suffisant (consid. 3d) et
qu’elle est conforme au principe de proportionnalité (consid. 3e). A noter que
la réduction de la capacité de 60 à 50 places ne devrait pas être considérée
comme une restriction grave à liberté économique de la recourante, puisqu’elle
peut continuer à exploiter l’établissement, tout en examinant la possibilité de
réaliser une sortie de secours donnant directement sur la rue des vergers; à
cet égard, les propriétaires ayant garanti à la recourante une capacité de 60
places pour la location de l’établissement, ils ne peuvent donc raisonnablement
s’opposer aux mesures constructives permettant d’honorer leur engagement et de
maintenir la capacité convenue.
6.
a) La recourante soutient que quatre, voire cinq établissements publics de
la région montreusienne, à savoir, « F.________», « G.________ »,
« H.________ » et le « I.________ » ne seraient également
pas conformes à la directive AEAI et disposeraient d’issues de secours
transitant par la cuisine. Elle reproche ainsi à l’autorité intimée une
inégalité de traitement.
b) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement (art. 8 al. 1 Cst.) lorsqu'elle établit des distinctions juridiques
qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de
fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente (
ATF 137 I 58
consid.4.4 p. 68;
136 I 297
consid. 6.1
p. 304;
134 I 23
consid. 9.1
p. 42 et la jurisprudence citée). Les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (
ATF 129 I 113
consid.
5.1 p. 125;
125 I 1
consid. 2b/aa
p. 4;
123 I 1
consid. 6a p.
7 et la jurisprudence citée).
c) En l’espèce, le tribunal a instruit de manière
détaillée le grief de la recourante et il a demandé à l’ECA ainsi qu’à
l’autorité intimée de se déterminer à ce sujet. Le tribunal a en outre demandé
la production des plans des établissements concernés auprès de la municipalité.
Tant l’expert en prévention de l’ECA, que le responsable de la Police du commerce ont procédé à un examen des établissements dénoncés par la recourante et
ont constaté qu’il n’existait pas d’issue de secours par la cuisine. Les plans
produits par la municipalité ont confirmé l’absence d’issue de secours par les
cuisines. De plus, les photographies produites par la recourante ne sont pas
probantes, car la seule présence de portes dans les cuisines des établissements
concernés ne signifie pas encore qu’il s’agisse de voie de fuite au sens de la
directive de l’AEIE. Au surplus, même si une voie de fuite a été admise dans
une cuisine, le principe de l’égalité de traitement ne permettrait pas à la
société recourante d’exiger aussi un traitement comparable.
En effet, sauf exception, le principe de la légalité
de l'activité administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) l'emporte sur celui de
l'égalité (
ATF 126 V 390
consid.
6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se
prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas du tout, appliquée dans d'autres cas (cf.
ATF 132 II 485
consid.
8.6 p. 510; arrêt 6B_805/2007, du 13 juin 2008, consid. 3.6 non publié in
ATF 134 IV 229
). Cela
présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée,
la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en
question; en effet, le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité
que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans
l'inobservation de la loi (
ATF 127 I 1
consid. 3a
p. 2 s.;
122 II 446
consid. 4a
p. 451 s. et les références citées); en principe, si l'autorité ne s'exprime
pas sur ses intentions futures, le Tribunal fédéral présume qu'elle se
conformera à la loi à l'avenir (cf.
ATF 115 Ia 81
consid.
2 p. 83). Il est également nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la loi,
non pas dans un ou quelques cas isolés, mais selon une pratique constante (
ATF 132 II 485
p. 510
consid. 8.6 in fine;
127 I 1
consid. 3a p.
2;
126 V 390
consid. 6a
p. 392;
115 Ia 81
). Enfin, il
faut qu'aucun intérêt public (ou privé) prépondérant au respect de la légalité
n'impose de donner la préférence à celle-ci au détriment du principe d'égalité
de traitement (
ATF 123 II 248
consid.
3c p. 254;
115 Ia 81
consid. 2 p.
83 et les références citées). C'est seulement lorsque toutes ces conditions
sont remplies que le citoyen est en droit d'exiger, à titre exceptionnel, le
bénéfice de l'égalité dans l’illégalité. Or, le respect des prescriptions
techniques de l’AEIE répondent à un intérêt public impératif, prioritaire et
prépondérant au respect du principe d’égalité et tant l’ECA que l’autorité
intimée ont clairement démontré qu’ils font respecter de manière égale les
prescriptions techniques de l’AEIE, notamment en ce qui concerne les voies d’évacuation,
à tous les établissements publics concernés.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que l
e
recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Les frais sont mis
à la charge de la recourante (art. 49 LPA-VD). Les propriétaires, qui obtiennent
gain de cause et qui ont consulté un homme de loi, ont droit aux dépens qu’ils
ont requis (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 22 novembre 2012 du Département de l'économie et du sport
concernant la licence de l'établissement du café-restaurant « X.________ »
est maintenue.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de la recourante.
IV.
La société recourante est débitrice des propriétaires AY.________ et BY.________,
solidairement entre eux, d’une indemnité de 1’500 (mille cinq cents) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 25 février 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.