vd_omni · FO.1997.0033 · 1999-12-27 · fr

COFIGO SA c/Département de l'économie | L'exploitant, ici une personne morale, pouvait, dans le cadre de l'ancienne teneur de l'art. 21 al. 1 OTerm, être à la tête de plusieurs exploitations; en l'occurrence, pluralité d'exploitations admise.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.12.1999 FO.1997.0033

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 décembre 1999
sur le recours formé par
Cofigo SA
, à
Morges, représentée par l'avocat Olivier Freymond, case postale 3633, 1002
Lausanne,
contre
la décision rendue sur recours le 30 octobre
1997 par le
Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
,
relative aux contributions en faveur de la production intégrée pour l'année
1997.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Antoine Thélin et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Cofigo SA est une
société anonyme dont le siège se trouve à Morges, inscrite au registre du
commerce le 19 décembre 1988. Elle a repris les domaines agricoles achetés en
commun par Alfred Oulevey et René Geissmann. Font notamment partie du
patrimoine de la société le vignoble du domaine de Valmont, à Morges, le
vignoble du manoir de Valeyres-sous-Rances - ainsi que la ferme de ce même
manoir - et les cultures fruitières des Emetaux, à Tolochenaz. G. Golay
bénéficie d'un bail à ferme sur la ferme du manoir de Valeyres-sous-Rances; il
reçoit à ce titre lui-même le versement des paiements directs.
En revanche, les trois
autres domaines sont exploités par la société anonyme; toutefois, chacun d'eux
est sous la responsabilité d'un chef de culture distinct. Selon les indications
données par Cofigo SA dans une lettre du 29 août 1994, le domaine viticole de
Valmont occupe un chef vigneron et six employés; la surface exploitée s'élève à
286'562 m², dont une partie est propriété de la société, une autre de Maurice
Oulevey (ou de l'hoirie Oulevey: c'est le cas du rural - cave - dépendances) et
par ailleurs de parcelles louées. S'agissant du vignoble du manoir de
Valeyres-sous-Rances, il est exploité par un chef vigneron et quatre employés;
il comporte une surface exploitée de 231'751 m², propriété de la société.
Enfin, les cultures fruitières des Emetaux occupent un chef de culture et cinq
employés; elles comportent une surface de 356'288 m², propriété pour un tiers environ
de la société et pour le solde de Mme Renée Geissmann.
Cofigo SA tient bien
évidemment un bilan regroupant l'ensemble de son patrimoine; figurent toutefois
au dossier des comptes d'exploitation distincts pour chacun des trois domaines
(v. comptes 1993 au dossier).
B.                    a) En 1993, le Service
de l'agriculture a refusé le versement de paiements directs à Cofigo SA,
demandés notamment à raison du domaine viticole de Valmont, cela en application
de l'art. 4 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 26 avril 1993 sur les
paiements directs (ci-après: OPD; ROLF 1993, 1574 et sa modification publiée au
ROLF 1994, 680; v. plus précisément art. 4 lit. a OPD, la limite de 12 unités
de main-d'oeuvre pour les cultures spéciales étant dépassée par l'ensemble du
personnel employé par Cofigo SA; v. décision du 16 juillet 1993); cette
décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
b) La société s'est
heurtée à une nouvelle décision de refus pour l'année 1994 (décision du 27
avril 1994), tant s'agissant des paiements directs complémentaires, fondés sur
l'ordonnance précitée, que pour les contributions en faveur de la production
intégrée prévues par l'ordonnance du Conseil fédéral du 26 avril 1993
instituant des contributions pour des prestations écologiques particulières
dans l'agriculture (ci-après OCEco, ROLF 1993, 1581 et modifications publiées
au ROLF 1994, 766).
c) A la suite d'un
recours de Cofigo SA, le Département AIC a admis partiellement les prétentions
de la société. Le chiffre I du dispositif de cette décision se lit tout d'abord
comme suit:
"I.  Les trois domaines agricoles exploités par COFIGO SA, à
savoir:
- le domaine viticole de Valmont à Morges,
- les cultures fruitières des Emetaux à Tolochenaz,
- le domaine viticole du Manoir à Valeyres-sous-Rances
sont reconnus comme trois exploitations distinctes selon
l'ordonnance fédérale sur la terminologie agricole."
Le département se
réfère ici à l'ordonnance du Conseil fédéral du 26 avril 1993 sur la
terminologie agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (ci-après:
OTerm, ROLF 1993, 1598 et sa modification, publiée au ROLF 1994, 407). Cette
décision admet au surplus que Cofigo SA peut recevoir, pour les exploitations
agricoles qu'elle exploite, les contributions en faveur de la production
intégrée, dès l'exercice 1993, sous réserve du respect des normes techniques de
cette forme de culture; le recours était rejeté pour le surplus (ch. II du
dispositif), soit notamment pour ce qui concerne les paiements directs
complémentaires (les considérants nos 12, 13 et 15 notamment expliquent pour
quels motifs le département a retenu une solution distincte s'agissant des
paiements directs complémentaires, d'une part, et des contributions en faveur
de la production intégrée, d'autre part).
d) Les contributions
en faveur de la production intégrée ont effectivement été versées entre 1994 et
1995. On notera à ce propos que l'Office fédéral de l'agriculture a apparemment
refusé de bonifier au canton de Vaud les montants correspondants - qui doivent
être pris en charge en principe par la Confédération - au motif que la décision
du 7 avril 1995 était à ses yeux contraire au droit fédéral.
C.                    a) A la suite d'une
nouvelle demande tendant à l'octroi d'une contribution en faveur de la
production intégrée pour l'année 1996, le Service de l'agriculture, invoquant
la position de l'Office fédéral de l'agriculture, a refusé ces dernières. Sur
recours, le Département AIC a confirmé cette prise de position par décision du
17 avril 1997. Le Tribunal administratif n'a été saisi d'aucune contestation de
ce refus, qui est entré en force.
On notera encore que
la société, dans son recours du 3 juillet 1996 au département, rappelait
expressément la teneur de la décision du 17 avril 1995, qui reconnaissait que
les trois domaines propriété de Cofigo SA formaient trois exploitations
distinctes, l'argument étant toutefois soulevé en vain.
b) S'agissant de 1997,
le Service de l'agriculture a refusé à nouveau les contributions en faveur de
la production intégrée demandée par Cofigo SA; sur recours, le Département AIC
a confirmé cette solution par décision du 28, notifiée le 30 octobre 1997.
Cette autorité fait valoir à nouveau la position négative de l'Office fédéral
de l'agriculture.
D.                    Par acte du 19 novembre
1997, soit en temps utile, Cofigo SA, agissant par l'intermédiaire de l'avocat
Olivier Freymond, a recouru auprès du Tribunal administratif contre cette
décision; elle conclut avec dépens à l'annulation de celle-ci, la cause étant
renvoyée au Service de l'agriculture pour qu'il calcule, puis verse à la
recourante les contributions en faveur de la production intégrée pour 1997, à
raison des trois domaines exploités.
En cours
d'instruction, le département s'est référé à sa décision, l'Office fédéral de
l'agriculture déposant pour sa part des déterminations le 19 décembre 1997; il
conclut au rejet du recours. La recourante a complété ses moyens dans des
mémoires du 16 janvier 1998 et du 12 novembre 1999.
E.                    ll ressort encore du
dossier que Cofigo SA a recouru auprès du DAIC/DEC contre le refus des contributions
en faveur de la production intégrée pour les années 1998 et 1999. On notera
que, actuellement, ce sont les dispositions de la nouvelle loi sur
l'agriculture du 29 avril 1998, entrée en vigueur le 1er janvier 1999, qui
saisissent ces diverses contributions. Leur est également applicable désormais
l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les paiements directs
versés dans l'agriculture (pour chacun de ces textes, v. RS 910.11 et 910.13).
A première vue, ce sont ces nouveaux textes, sous réserve des dispositions
transitoires, qui ont vocation à s'appliquer aux paiements directs 1999.
Considérant en droit:
1.                     a) Il convient au
préalable de rappeler les diverses dispositions applicables au cas d'espèce.
aa) Les contributions
litigieuses étaient prévues par l'art. 31b de la loi fédérale sur
l'amélioration de l'agriculture et le maintien de la population paysanne, du 3
octobre 1951, cela dans leur teneur en vigueur en 1987 (ci-après: LFAgr); quant
aux paiements directs complémentaires, ils étaient fondés sur l'art. 31a de la
même loi. Ces dispositions, au même titre que les ordonnances d'application
correspondantes, sont en effet applicables, s'agissant d'une contestation qui a
trait à des faits entièrement révolus avant l'entrée en vigueur du nouveau
droit.
bb) Selon un arrêt du
Tribunal fédéral du 2 octobre 1991 (N. c/Département fédéral de l'économie et
canton de Berne, 2A.90/1991), l'ordonnance sur la terminologie agricole vise à
définir certaines notions importantes de la législation agricole et s'applique,
sauf dispositions contraires, à l'ensemble de cette législation. Elle règle
également la procédure de reconnaissance des exploitations et de la
collaboration interentreprises au titre des différentes formes agréées (art.
1er). Elle a pour but de régler de manière uniforme certains points pour
l'ensemble du droit agricole; par ailleurs, elle vise également, sur le plan
procédural à régler certaines questions, telle la reconnaissance des
exploitations, indépendamment des demandes concrètes de contributions; cela
évite que la même question juridique soit résolue de manière divergente dans
les différents domaines du droit agricole (consid. 1b de l'arrêt précité). Il
faut donc bien distinguer, selon le Tribunal fédéral, la question de la reconnaissance
des exploitations du droit aux contributions.
Selon l'art. 2 OTerm,
il faut entendre par exploitation toute entreprise agricole formant un ensemble
réunissant des terres, des bâtiments, du cheptel mort et vif et de la
main-d'oeuvre (al. 1), qui comprend une ou plusieurs unités de production (let.
b), qui est autonome (let. c), que ses limites désignent visiblement comme
telles (let. d), qui possède un centre d'exploitation (let. e) et qui est
exploitée toute l'année (let. f). Par unité de production, on entend un
ensemble de terres et de bâtiments dont l'indépendance géographique par rapport
aux autres unités de production est visible (al. 2). Il y a autonomie de
l'exploitation lorsqu'une même personne ou société de personnes prend, pour l'ensemble
de l'exploitation, les décisions relatives à l'organisation, la gestion, la
production et la commercialisation (al. 3). L'exploitant est la personne
physique ou morale qui gère une ou plusieurs exploitations pour son compte et à
ses risques et périls (art. 21 al. 1 OTerm); les conjoints et concubins qui
gèrent plusieurs exploitations sont considérées comme un seul exploitant (al.
2).
Sur le plan
procédural, l'art. 7 OTerm prévoit que les exploitations doivent être reconnues
par les services cantonaux compétents (v. aussi art. 23 al. 1, qui précise
notamment que la décision prend effet à la date du dépôt de la demande,
s'agissant de la reconnaissance d'une exploitation). Selon l'art. 23 al. 2
OTerm, les cantons contrôlent périodiquement si les exploitations remplissent
encore les conditions requises; lorsque tel n'est pas le cas, ils annulent la
reconnaissance, qu'elle ait été formelle ou tacite, l'annulation prenant effet
à la date de la décision. Dans des cas particuliers, l'Office fédéral de l'agriculture
peut même exiger un contrôle et une nouvelle appréciation de la situation.
cc) Selon l'art. 4
let. a OPD, les exploitants dont l'exploitation occupe plus de sept unités de
main-d'oeuvre dans l'agriculture ne reçoivent pas de paiements directs; pour les
exploitations se vouant principalement à des cultures spéciales (sur cette
notion, v. art. 2 al. 2 du même texte, qui vise la vigne et les cultures
fruitières notamment), la limite est de douze unités de main-d'oeuvre. L'art. 8
al. 5 OPD précise encore que plusieurs exploitations gérées par le même
exploitant sont considérées comme formant une seule unité.
L'art. 4 al. 1 OCEco
comporte une règle similaire à celle de l'art. 4 OPD quant aux limites maximum
de main-d'oeuvre dans l'agriculture; il n'y a en revanche pas dans ce texte de
disposition analogue à celle de l'art. 8 al. 5 OPD précité.
dd) Les règles qui
viennent d'être rappelées autorisaient en résumé trois solutions,
essentiellement:
-   en premier
lieu, on aurait pu considérer les trois domaines de Cofigo SA comme une seule
exploitation au sens de l'art. 2 OTerm; les limites de main-d'oeuvre découlant
des art. 4 lit. a OPD et 4 al. 1 lit. a OCEco auraient alors empêché l'octroi
de toute contribution fondée sur ces textes;
-   on aurait
aussi pu retenir que ces domaines formaient trois exploitations distinctes au
sens de l'art. 2 OTerm; ce point acquis, l'effectif employé dans chacun des
trois domaines de Cofigo SA ne faisait plus obstacle, en principe, à l'octroi
aussi bien de paiements directs complémentaires que de contributions en faveur
de la protection intégrée;
-   la décision du
7 avril 1995 emprunte cependant une troisième voie, en ce sens que, après avoir
constaté l'existence de trois exploitations distinctes au sens de l'OTerm, les
trois domaines de Cofigo SA sont considérés comme formant néanmoins une
exploitation unique pour l'application de l'OPD, vu la teneur de l'art. 8 al. 5
de ce texte (cons. 13 de la décision attaquée; v. aussi, à titre de comparaison
cons. 12 et 15).
Il faut toutefois
souligner que le parti retenu par cette décision ne peut se justifier que dans
la mesure où les ordonnances sur lesquelles se fondent les contributions en
cause comportent des dispositions spéciales, primant - sur le point ici décisif
- la réglementation générale découlant de l'ordonnance sur la terminologie
agricole (selon l'adage
"lex specialis derogat generali"
que
l'on peut déduire de l'art. premier al. 2 OTerm). En l'occurrence, il faudrait
voir une telle règle dérogatoire à l'art. 8 al. 5 OPD (il n'y en aurait en
revanche pas dans l'OCEco sur ce point).
ee) On ajoutera encore
que, dans le système décrit ci-dessus, seules les décisions de reconnaissance
fondées sur l'OTerm peuvent revêtir une autorité de chose décidée dont la
portée déborderait l'année civile (pour de telles décisions, v. art. 23 al. 2
OTerm notamment). Les décisions d'octroi de contributions ne concernent au
contraire que la période faisant l'objet de la demande.
En effet, s'agissant
de l'octroi de prestations périodiques, l'autorité a la faculté de vérifier à
nouveau, lors de chaque demande, si les conditions d'octroi sont ou non
remplies, cela sans qu'elle soit liée par les décisions qu'elle avait prises
auparavant (v. dans ce sens ATF B.R. c/Département fédéral de l'économie et canton
du Tessin du 20 octobre 1993, 2A.131/1991, spéc. consid. 4b et réf. cit.; v.
dans le même sens, en matière fiscale, RDAF 1993, I).
2.                     Comme on l'a vu, la
recourante fait valoir la force matérielle de chose jugée de la décision du 7
avril 1995, en tant qu'elle reconnaît les domaines de Cofigo SA comme formant
trois exploitations distinctes.
a) Sur le principe,
force est d'admettre que la procédure de reconnaissance instaurée par l'OTerm
vise précisément un objectif de cette nature; il s'agit en effet de déterminer
de manière durable, c'est-à-dire au-delà de l'année pour laquelle les
contributions sont demandées, si une exploitation agricole peut ou non être
reconnue (dans ce sens apparemment ATF du 2 octobre 1991 précité); l'art. 23
al. 2 OTerm paraît lui aussi le confirmer, lorsqu'il précise que les effets de
la reconnaissance doivent perdurer jusqu'à la décision d'annulation de
celle-ci.
On peut cependant
observer que le Service de l'agriculture et à sa suite le département ont
refusé les contributions demandées pour 1996 en application de l'OCEco, quand
bien même la recourante avait expressément fait valoir la décision de
reconnaissance du 7 avril 1995. On pourrait ainsi en déduire que les autorités
précitées ont révoqué, de manière implicite il est vrai, la décision de
reconnaissance en 1996 déjà. Il faudrait alors objecter à la recourante
l'entrée en force de cette décision de révocation, auquel cas sa demande pour
1997 devrait être rejetée purement et simplement (l'art. 23 al. 2 OTerm indique
que la reconnaissance peut intervenir de manière formelle ou tacite; on
pourrait retenir la même solution s'agissant de la révocation de la
reconnaissance).
Cependant, si l'on
peut admettre que les décisions relatives au contributions 1996 (celle du
Service de l'agriculture du 26 juin 1996 et celle du département, sur recours,
du 17 avril 1997) sont entrées en force - en d'autres termes, la recourante ne
peut plus, aujourd'hui, remettre en cause le refus de ces prestations, même
celles qui sont fondées sur l'OCEco -, il serait excessivement rigoureux de
retenir en outre qu'elles ont acquis force de chose décidée en tant qu'elles
dénieraient désormais - implicitement et sans référence aux règles de l'OTerm -
la reconnaissance des entreprises de Cofigo SA comme trois exploitations
distinctes. Autrement dit encore, ces décisions ne pouvaient être comprises
sans équivoque comme valant annulation de reconnaissance au sens de l'art. 23
al. 2, 2e et 3e phrases OTerm; elles ne sauraient dès lors avoir une telle
portée, étant précisé que les règles précitées semblent plutôt exiger que la
reconnaissance d'une exploitation fasse l'objet d'une révocation expresse.
b) Au surplus, on
relèvera que les décisions administratives, tout particulièrement celles dont
les effets sont durables, sont susceptibles de révocation, en particulier
lorsqu'il apparaît qu'elles étaient irrégulières au moment où elles ont été
prises ou qu'elles le sont devenues par la suite, soit en raison d'une
évolution des circonstances, soit à la suite de modifications législatives ou
réglementaires. On laissera cette dernière hypothèse de côté, quand bien même
elle pourrait être réalisée en marge de la demande de contributions en faveur
de la production intégrée pour 1999, vu les récentes modifications législatives
évoquées plus haut; en effet la jurisprudence admet la possibilité d'une
révocation en cas d'adoption de nouvelles règles de droit (v. à cet égard ATF
109 Ib 253; v. également Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische
Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Bâle 1990, no 45 B II/3c et
références).
Dans le présent cas, ni l'autorité intimée, ni la recourante ne font
valoir que la situation de fait aurait évolué depuis le prononcé de la décision
du 7 avril 1995. Seule entre en considération dès lors la possibilité d'une
révocation liée à l'irrégularité initiale de cette décision. La jurisprudence
retient, dans cette hypothèse, qu'une révocation n'est possible que sur la base
d'une balance d'intérêts; dans ce cadre, il faut opposer l'intérêt public à l'exacte
concrétisation du droit objectif à l'intérêt (essentiellement) privé à la
sécurité du droit (v. à ce propos Pierre Moor, Droit administratif II 1991, p.
217 ss, ainsi qu'André Grisel, Traité de droit administratif, 429 ss et les
références citées par ces auteurs). En l'état, on relèvera en bref que l'on ne
se trouve pas dans l'une des situations dans lesquelles la jurisprudence fait
prévaloir en règle générale le principe de la sécurité du droit (décision ayant
accordé un droit subjectif à l'administré; utilisation effective par
l'intéressé du droit conféré, ce de manière irréversible; décision prise à
l'issue d'une procédure complète; sur ces diverses configurations, v. Moor, op.
cit., p. 222). Cela ne signifie pas encore que la décision du 7 avril 1995
pouvait être sans autre révoquée, l'intérêt privé à la sécurité du droit
pouvant prévaloir même en dehors des trois hypothèses précitées (Moor, ibidem,
p. 226; comme le relève la recourante elle-même, un intérêt exclusivement
financier ne suffit en principe pas pour justifier la révocation: ATF 103 Ib
241).
aa) S'agissant de la
balance d'intérêts à opérer ici, l'on ne saurait faire abstraction de l'art. 23
al. 2 in fine OTerm; selon cette disposition, l'Office fédéral de l'agriculture
peut, dans des cas particuliers, exiger un contrôle et une nouvelle
appréciation de la situation. Selon André Grisel, en présence de dispositions
spécifiques relatives à la révocation, ce sont ces dernières qui font règle, en
lieu et place des jalons posés par la jurisprudence (Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, p. 431 avec quelques exemples; v. en particulier
ATF 103 Ib 241). Il découle ainsi de l'art. 23 al. 2 in fine OTerm un droit de
l'Office fédéral de l'agriculture de déclencher une procédure de révocation de
la décision de reconnaissance. On ne saurait faire obstacle à cette règle au
motif qu'une nouvelle appréciation serait fondée sur un intérêt purement
fiscal; à défaut, le droit précité resterait bien souvent lettre morte.
D'un autre côté, la
recourante a bien évidemment un intérêt non négligeable à ce que les effets de
la décision du 7 avril 1995 perdurent. Elle ne fait toutefois valoir aucun
motif particulier, en relation par exemple avec des investissements qu'elle
aurait consentis sur la foi de cette décision. En d'autres termes, son intérêt
ne présente pas un caractère qualifié, mais sa nature est similaire (mais
inverse) à l'intérêt fiscal de la collectivité publique. On ne saurait donc y
voir un obstacle à l'exercice du droit conféré à l'office fédéral précité par
l'art. 23 al. 2 in fine OTerm.
En l'occurrence, il ne
fait guère de doute que l'autorité fédérale a fait usage de ce droit auprès des
services cantonaux, même si elle s'est peut-être exprimée de manière peu
explicite dans sa correspondance du 17 mai 1995 où elle se réfère à cette règle
(v. aussi lettre du 9 mai 1996).
L'Office fédéral de
l'agriculture a au premier chef indiqué qu'il ne transférerait pas au canton de
Vaud les fonds correspondant aux contributions accordées à Cofigo pour 1994
notamment et ce n'est en quelque sorte qu'à titre secondaire qu'il a évoqué une
nouvelle appréciation de la situation au sens de l'art. 23 al. 2 OTerm; en
définitive, c'est cependant cette voie que le Service de l'agriculture, puis le
département ont suivie dans leurs décisions relatives aux contributions 1996,
puis 1997 (seule cette dernière période étant litigieuse en l'espèce).
c) En conclusion, la
décision du 7 avril 1995 pouvait faire l'objet, à la demande de l'Office
fédéral de l'agriculture, d'une révocation.
bb) Il convient dès
lors de vérifier si la décision du 7 avril 1995 était ou non conforme au droit.
A cet égard, il paraît utile d'en citer ici un extrait:
"Au cours de l'instruction la recourante a
pu démontrer de façon vraisemblable que chaque domaine, dirigé par un chef de
culture ou un chef vigneron, était géré de façon autonome. Il apparaît en effet
que même si chaque domaine ne constitue pas une personnalité juridique
distincte, ni un sujet distinct du point de vue fiscal et des assurances
sociales, chaque entité dispose d'une comptabilité propre qui permet d'établir
le résultat d'exploitation de chacun. Il semble qu'il n'y a notamment pas de
flux financiers entre les différents domaines. Certes le chef de cultures ou
chef vigneron à la tête de chaque domaine, qui a un statut d'employé salarié,
ne dispose pas d'une très grande liberté en dehors de la gestion quotidienne,
mais il faut admettre que l'exploitant de ces trois domaines est bien la
personne morale COFIGO SA. L'instruction du recours a permis d'établir que ce
sont effectivement les administrateurs de celle-ci qui prenaient toutes les
décisions importantes relatives à l'organisation, la gestion, la production et
la commercialisation."
Elle poursuit en
concluant:
"Chacun des domaines gérés par la
recourante constitue donc bien une exploitation et peut être reconnu comme
telle au sens de l'ordonnance sur la terminologie agricole."
L'extrait qui précède
comporte certaines contradictions, mettant l'accent tout d'abord sur la gestion
autonome des trois domaines, puis démontrant que la direction effective de
l'ensemble est bien entre les mains des organes de Cofigo SA, plus exactement
son conseil d'administration. Le passage précité insiste en dernier lieu sur le
fait que les administrateurs de Cofigo SA prennent
"les décisions
[...]
relatives à l'organisation, la gestion, la production et la
commercialisation"
; il paraphrase ainsi l'art. 2 al. 3 OTerm, qui a
trait à la définition de l'autonomie d'une exploitation. Pourtant, au lieu d'en
déduire - logiquement - que Cofigo SA constitue de ce fait une exploitation
autonome au sens de l'art. 2 OTerm, la décision précitée aboutit à la
conclusion inverse que les trois domaines de la recourante forment chacun une
exploitation indépendante au regard de cette disposition.
La maladresse de la
décision du 7 avril 1995 ne doit cependant pas déboucher nécessairement sur la
conclusion qu'elle était erronée en droit. Le problème a trait en l'occurrence
à la coexistence, au sein de l'OTerm elle-même, de deux dispositions
contradictoires, dans une certaine mesure en tout cas. L'art. 21 al 1 OTerm
indique expressément qu'un exploitant peut gérer
"une ou plusieurs
exploitations pour son compte et à ses risques et périls"
; pourtant,
la règle de l'art. 2 al. 3 OTerm paraît exclure - mais de manière peu explicite
- qu'un exploitant soit à la tête d'une pluralité d'exploitations (en
paraphrasant cette disposition: si une même personne - physique ou morale,
voire une société de personnes - prend l'ensemble des décisions importantes, il
ne pourrait y avoir qu'une seule exploitation autonome). Face au conflit
apparent entre ces deux règles, force est de donner la préférence à la
disposition la plus claire, soit à l'art. 21 al. 1 OTerm, qui admet, selon une
interprétation littérale, qu'un exploitant puisse se trouver à la tête de
plusieurs exploitations (au demeurant, le droit positif a été modifié sur ce
point, précisément de manière à exclure cette possibilité à l'avenir: v. à ce
propos Ridha Fraoua, Constitutionnalité des normes relatives au cercle des
bénéficiaires des paiements directs, in: Communications de droit agraire 1998,
161, spéc. p. 166 et art. 2 al. 1 OTerm, dans sa nouvelle teneur).
La difficulté consiste
ensuite à faire le départ entre une pluralité d'exploitations et une pluralité
d'unités de production, au sens de l'art. 2 al. 2 OTerm. A cet égard, les
précédents jugés par le Tribunal fédéral concernaient la présence ou non de
liens entre les entreprises exploitées par un fils et sa mère (ATF du 20
octobre 1993) et par deux frères (ATF du 20 octobre 1991); il a retenu en
substance qu'elles formaient, en raison également de leur proximité
géographique (il s'agissait par exemple de la même commune dans l'espèce jugée
en 1991), des unités de production d'une seule et même exploitation. Dans le
cas présent, les entreprises en cause sont soit géographiquement fort éloignées
les unes des autres (Valeyres-sous-Rances et région de Morges), soit se
consacrent à des spécialités distinctes (viticulture; cultures fruitières);
rien n'indique qu'elles entretiendraient entre elles des rapports de
collaboration (utilisation d'installations communes, par exemple; contrairement
aux espèces jugées par le Tribunal fédéral), conduisant ainsi à des synergies.
Leurs liens se résument dès lors à l'existence des organes sociaux de Cofigo
SA; on ne conçoit ainsi guère une indépendance plus poussée entre trois
entreprises
"groupées"
au sein d'une même personne morale. Dès
lors, sauf à dénier toute signification à l'art. 21 al. 1 OTerm, force est de
retenir que la recourante exploite bien trois exploitations distinctes.
c) La décision du 7
avril 1995 était dès lors, quoi qu'ait pu en dire l'OFAg, conforme au droit
fédéral. Il en découle que la révocation de cette dernière - implicite
d'ailleurs - ne peut être confirmée; la recourante peut dès lors bien prétendre
l'octroi des contributions 1997 fondées sur l'OCEco, les autres conditions de
versement de celles-ci, non touchées par la question évoquée dans le présent
arrêt, n'étant pas litigieuses.
La décision attaquée
doit dès lors être annulée, le dossier étant renvoyé au Service de
l'agriculture pour fixation des contributions 1997.
3.                     Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Le présent arrêt sera dès lors
rendu sans frais, la recourante ayant droit en outre à l'allocation de dépens
(art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision
rendue sur recours le 30 octobre 1997 par le Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce est annulée, le dossier de la cause étant renvoyé au
Service de l'agriculture pour qu'il procède au calcul des contributions fondées
sur l'OCEco dues pour 1997 à raison des trois exploitations de Cofigo SA.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument.
IV.                    L'Etat, par son
Département de l'économie, doit à Cofigo SA un montant de 2'000 fr. (deux mille
francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 27 décembre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires
de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours administratif à la
Commission fédérale de recours du Département fédéral de l'économie, 3202
Frauenkappelen. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)