vd_omni · AC.2015.0089 · 2015-11-11 · fr

SAUTEREL/MUNICIPALITE D'YVERDON-LES-BAINS, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Refus d'autoriser le remplacement de volets en bois par des volets en aluminium sur un bâtiment en note 3 inscrit à l'inventaire CANTONAL sis sur la place Pestalozzi au coeur de la ville ancienne d'Yverdon-les-Bains. Le fait que la recourante n'ait pas pu se déterminer sur la prise de position du SIPAL communiquée par courriel à l'autorité communale, n'implique pas une violation de son droit d'être entendu (consid. 1). L'exigence selon laquelle des volets en bois doivent être posés et non pas des volets en aluminium peut se fonder sur l'art. 23 du règlement communal, qui prévoit que les éléments de valeur, tant intérieurs qu'extérieurs, doivent être préservés. Cette disposition pose des exigences particulières d'intégration, distinctes de celles de la clause générale d'esthétique de l'art. 86 LATC. Dans ce cadre, il convient notamment de tenir compte du fait qu'Yverdon-les-Bains est inscrite à l'ISOS comme ville d'importance nationale et que la fiche ISOS met en évidece les qualités exceptionnelles de la place Pestalozzi, ce qui implique d'apporter un soin tout particulier à la préservation des éléments architecturaux de valeur des bâtiments de la place, dont fait partie le bois utilisé pour les volets. Il existe également un risque de précédent (consid. 3). Dès lors que la commune a une pratique stricte depuis quelques années, le fait que de nombreux immeubles de la vieille-ville soient dotés de volets en métal ne permet pas à la recourante d'invoquer le principe de l'égalité dans l'illégalité. D'autres exemples invoqués par la recourante concernent soit des éléments anciens soit des éléments d'une toute autre nature et ne sont par conséquent pas déterminants au regard de l'égalité de traitement (consid. 4). Pas de violation du principe de la bonne foi dès lors que la recourante a acheté les volets en aluminium avant même de demander une autorisation, ceci dans un site qu'elle savait sensible. Pas de violation du principe de la proportionnalité au sens étroit.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.11.2015 AC.2015.0089

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 novembre 2015
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Dominique Von der Mühll et
M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs.
Recourante
Marie-Louise
SAUTEREL,
à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
MUNICIPALITE
D'YVERDON-LES-BAINS,
représentée par Me Jean-Marc
REYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique,
Objet
Divers
Recours Marie-Louise SAUTEREL c/ décision
de la MUNICIPALITE D'YVERDON-LES-BAINS du 2 avril 2015 (refus d'autoriser
l'installation de volets en aluminium)
Vu les faits suivants
A.
Marie-Louise Sauterel est propriétaire de la
parcelle n° 1877 du cadastre de la Commune d'Yverdon-les-Bains, laquelle est colloquée
dans la zone de la ville ancienne au sens des art. 9 et suivants du Règlement
communal sur le Plan général d’affectation approuvé le 17 juin 2003 par le
Département des infrastructures du canton de Vaud (ci-après : le RPGA).
Cette parcelle, d'une surface de 404 m², supporte le bâtiment ECA n°301a, sis place Pestalozzi 9.
La place Pestalozzi, d'origine
médiévale, se situe au cœur de la vieille ville d'Yverdon-les-Bains et comprend
plusieurs bâtiments classés monuments historiques (hôtel de ville, temple,
château). Le bâtiment ECA n°301 fait partie de la rangée nord de la place composée
de maisons bourgeoises bâties entre la fin du 17
e
siècle et les
années 1840. La façade donnant sur la place Pestalozzi a été reconstruite au 19
e
siècle. Le bâtiment a reçu la note 3 (objet intéressant au niveau local) lors
du recensement prévu par l'art. 30 du règlement d'application de la loi du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS;
RSV 450.11.1
). Le bâtiment dans son ensemble
est inscrit à l'inventaire prévu par l'art. 49 de la loi du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV
450.11).
Yverdon-les-Bains est inscrite en
tant que petite ville d’intérêt national à l’Inventaire fédéral des sites
construits d’importance nationale en Suisse (ISOS), établi sur la base de
l’art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de
la nature et du paysage (LPN; RS 451). Au sens de l'ISOS, la parcelle
supportant le bâtiment ECA n°301a est comprise dans le périmètre 1
"emprise de la ville médiévale fondée par Pierre de Savoie, plan ovale
irrigué par trois rues longitudinales d'orientation légèrement divergente, parcellaire
en ordre contigu, début des travaux 1259" caractérisé par
l'"authenticité de la substance d'origine". L'ISOS recommande la
"sauvegarde de la substance et de la structure" de ce périmètre.
B.
En 2014, Marie-Louise Sauterel a décidé d'effectuer
des travaux de peinture sur la façade du bâtiment ECA n°301a et de remplacer
les volets en bois par des volets neufs en aluminium (volets thermolaqués type
C). Le 17 juillet 2014, elle a commandé les volets à l'entreprise Alu-Store SA pour
un montant de 10'993 fr. en précisant que la couleur serait choisie
ultérieurement. Le 4 août 2014, elle a déposé auprès du service communal de
l'urbanisme et des bâtiments une "demande de permis de teintes(s) de
façades avec dispense d'enquête". Celle-ci mentionnait notamment des
volets en aluminium de couleur bleue. Dans un courrier du 8 août 2014, le service
précité a indiqué que la demande était incomplète. Il a notamment demandé des échantillons
des couleurs et matériaux prévus et invité la requérante à prendre contact avec
le service cantonal compétent en matière de protection du patrimoine bâti afin
notamment de faire valider les matériaux utilisés. Le 16 septembre 2014,
Marie-Louise Sauterel a déposé une nouvelle demande. Celle-ci ne précisait plus
que les volets seraient en aluminium. Le 6 octobre 2014, le service de
l'urbanisme et des bâtiments a indiqué que les couleurs présentées n'étaient
pas admises.
Le 21 octobre 2014, la propriétaire
a, par l'intermédiaire de l'entreprise Gregorutti SA, déposé une nouvelle
"demande de permis de teintes(s) de façades avec dispense d'enquête".
Cette demande mentionnait notamment des volets en aluminium de couleur grise. Interpellé
par le service de l'urbanisme et des bâtiments, le service cantonal compétent
en matière de protection du patrimoine bâti (Service Immeubles, Patrimoine et Logistique
[SIPAL]) s'est déterminé comme suit par courriel du 12 novembre 2014:
"(...)
le bâtiment ECA 301a étant inscrit à l'inventaire depuis le 14.01.1976, la Section ne délivrerait pas l'autorisation pour le remplacement des volets en bois par des
volets Alu (...)".
Par décision du 17 novembre 2014, le
service communal de l'urbanisme et des bâtiments a délivré un "permis de
teintes(s) de façades avec dispense d'enquête". Le permis indiquait que
les volets en bois devaient être conservés et que la couleur grise des volets
devait être un peu plus soutenue.
Par acte du 6 décembre 2014,
Marie-Louise Sauterel a recouru contre cette décision, en tant qu'elle
interdisait la pose de volets en aluminium, auprès de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité). Par décision du 2 avril 2015,
la municipalité a rejeté le recours. Cette décision a la teneur suivante:
"La Municipalité a examiné votre recours du 6 décembre 2014 concernant le refus du service des
bâtiments et de l'urbanisme d'autoriser la pose des volets en aluminium sur
l'immeuble dont vous êtes propriétaire à la Place Pestalozzi 9 à Yverdon-les-Bains.
L'immeuble
considéré est une maison bourgeoise située au centre de la Place Pestalozzi, dans un cadre ancien tout à fait remarquable. Il a reçu la note 3 à
l'inventaire. Il s'agit d'un bâtiment B au sens de l'art. 22 du règlement du
plan général d'affectation de la ville (RPGA). Les bâtiments "B"
constituent des éléments d'intérêt pour la ville. Ils sont le témoin d'une
époque et les garants de l'authenticité de la substance de la ville ancienne.
L'article précité fixe qu'ils doivent être protégés et maintenus. L'article 26,
qui traite des façades, stipule que les transformations doivent être conformes
au style du bâtiment.
La Municipalité
considère ainsi qu'il faut conserver
une vision globale de l'ensemble construit. Si les teintes des façades et des
volets peuvent être nuancées, les volets en bois constituent un élément de valeur
qui doit être préservé au sens de l'art. 23 al. 2 RPGA. A cet égard, l'harmonie
des façades des immeubles donnant sur la Place Pestalozzi tient notamment dans le caractère uniforme des matériaux utilisés,
c'est-à-dire le bois pour les volets. L'aluminium leur donne un aspect
clinquant qui ne respecte pas les valeurs précitées. Si la Municipalité accordait une autorisation de poser des volets en aluminium sur l'un des
bâtiments de la Place, elle créerait un fâcheux précédent dans la zone de la
ville ancienne. Ainsi, en extrapolant quelque peu, si tous les bâtiments de la Place Pestalozzi et ses alentours comportaient des contrevents en aluminium, l'aspect général
du centre historique en serait fortement affecté.
L'avis du Service
Immeuble, Patrimoine et Logistique (SIPAL), monuments et sites est également
catégorique à ce sujet, des volets en aluminium ne sont pas compatibles avec
l'ensemble architectural de grande valeur que constitue la Place Pestalozzi. Au demeurant, la question est claire pour la Municipalité dans la mesure où le Service cantonal concerné n'a pas donné l'autorisation
requise puisqu'il s'agit d'un bâtiment porté à l'inventaire des sites
construits (ISOS), l'octroi de cette autorisation serait en effet contraire aux
art. 17 et 51 LPNMS. Par conséquent, la Municipalité refuse d'autoriser la pose de volets en aluminium et rejette donc votre recours.
Il est fâcheux de
constater que, selon les documents fournis dans le dossier, les volets en
question ont été commandés avant l'obtention du résultat de la demande. Du
point de vue de la proportionnalité, l'intérêt en cause, soit la protection du
site, l'emporte sur le surcoût occasionné par l'annulation de la
commande."
C.
Par acte du 29 avril 2015, Marie-Louise Sauterel
a recouru contre la décision municipale du 2 avril 2015 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut à sa réforme
en ce sens que la pose de volets en aluminium sur la façade de l'immeuble de la
place Pestalozzi 9 à Yverdon-les-Bains est autorisée.
Le SIPAL a déposé des observations
le 29 mai 2015. La municipalité a déposé sa réponse le 15 juin 2015. Elle
conclut au rejet du recours. La recourante et la municipalité ont ensuite
déposé des observations complémentaires. La recourante a déposé d'ultimes
déterminations le 26 septembre 2015.
Le tribunal a tenu audience le 7
octobre 2015. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le
procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:
"La séance
est ouverte à 14 heures devant le bâtiment sis sur la parcelle no 1877, au
no 9 de la place Pestalozzi, à Yverdon-les-Bains.
Comparaissent:
- Marie-Louise
Sauterel, recourante, accompagnée de son fils Romain Sauterel;
- Pour la
Municipalité d'Yverdon-les-Bains, autorité intimée: Marinella Bianchi-Rojo,
technicienne en urbanisme, assistée de Me Julie Krattinger, avocate à Lausanne;
- Pour le Service
Immeubles, Patrimoine et Logistique (SIPAL), autorité concernée: Elisabeth
Bavaud, architecte du patrimoine.
Les parties
désignent le bâtiment litigieux. Elisabeth Bavaud indique que sa façade a été
refaite en 1860 environ. Elle n'exclut pas que la structure intérieure du
bâtiment ait conservé son caractère médiéval et ne corresponde pas à la façade.
Elle précise que la ville a été fondée entre les 12
ème
et 14
ème
siècles. Le château a été érigé vers 1200. Sur question du président, elle
confirme que la pièce no 111 est un extrait de la fiche du recensement
architectural. Elle explique la différence entre le recensement architectural,
l'inventaire au sens de la loi cantonale sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS) auquel il sert de base, l'ISOS (inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale) et la protection des biens
culturels d'une part et leurs articulations et systèmes de classification
d'autre part. Elle souligne que le château, l'hôtel de ville et le temple, tous
voisins de la place Pestalozzi, sont des monuments historiques. Dès lors que le
bâtiment litigieux figure à l'inventaire au sens de la LPNMS, toute intervention
doit faire l'objet d'une autorisation du SIPAL, ce malgré sa note 3.
La Cour et les
personnes présentes longent la rue du Milieu depuis la place Pestalozzi,
empruntent la ruelle Lac-Milieu puis la ruelle du Four jusqu'à la rue du Four.
Elles retournent sur leurs pas et suivent la rue du Milieu jusqu'à la place
Pestalozzi. La Cour et les personnes présentes constatent que les bâtiments
figurant sur la liste produite par Marie-Louise Sauterel en pièce 6 de son
recours sont dotés de volets en aluminium. Sur la place Pestalozzi même, deux
bâtiments sont garnis de volets en aluminium, dont l'un, également propriété de
Marie-Louise Sauterel, est accolé au bâtiment litigieux.
Marinella
Bianchi-Rojo explique que les volets en métal ont été posés sans que la
municipalité ne soit consultée. Dans deux cas, à la rue du Milieu, des volets
métalliques ont été autorisés. Depuis 2010, la municipalité n'autorise
toutefois plus de tels volets dans la ville ancienne. Au no 35 de la rue du
Four, le maintien de volets en bois a par exemple été exigé. Marinella
Bianchi-Rojo ajoute que l'aspect de volets en aluminium et celui de volets en
bois sont fondamentalement différents, ce indépendamment du revêtement mat,
brillant ou satiné des volets en aluminium. Elisabeth Bavaud est d'avis que
dans les quartiers historiques, il y a lieu d'utiliser les matériaux, les
crépis et les teintes existant à l'époque. Elle indique qu'il a fallu du temps
pour constater la présence de volets métalliques et le fait que leur
accroissement était susceptible de dénaturer la vieille ville. Marinella
Bianchi-Rojo le confirme et précise qu'il faut absolument éviter
l'amplification du phénomène. Sur question du président, elle répond que la
municipalité n'a pas communiqué aux propriétaires de directives relatives aux
matériaux à utiliser, ce que Romain Sauterel regrette.
Marie-Louise
Sauterel déclare que les volets litigieux tombent en lambeaux. Leur bois est si
abîmé qu'il est impossible de les repeindre. Elle craint qu'ils ne tombent sur
des passants. Lorsqu'elle a passé la commande des volets litigieux, elle était
convaincue d'être totalement libre dans le choix des matériaux. Un entrepreneur
lui avait signalé des limitations, mais uniquement s'agissant des couleurs.
Marie-Louise Sauterel ajoute que les volets ont été faits sur mesure, de sorte
que si elle n'était pas autorisée à les poser sur le bâtiment tel que prévu,
elle ne pourrait rien en faire.
Les parties
désignent les panneaux d'orientation et les poubelles mentionnées par
Marie-Louise Sauterel dans ses écritures. Cette dernière précise que les bacs
en béton sont présents l'hiver uniquement.
La Cour et les
parties se rendent devant "la Maison d'Ailleurs" et la passerelle la
reliant à l'espace Jules Vernes. Selon Elisabeth Bavaud, le cas de la
passerelle n'est pas comparable à celui des volets litigieux. Le but de la
passerelle est d'éviter la destruction de l'aménagement intérieur des
bâtiments.
La Cour et les
personnes présentes reviennent devant le bâtiment litigieux et, à l'exception
de Marie-Louise Sauterel, y pénètrent. Le premier étage est loué à un
laboratoire. Les locataires indiquent qu'ils doivent utiliser une barre de fer
pour fermer et ouvrir les volets. Selon Elisabeth Bavaud, cela est dû à un
entretien insuffisant. Romain Sauterel considère qu'il s'agit d'usure.
L'assesseur Pierrehumbert ferme et ouvre les volets des trois fenêtres. La Cour
et les personnes présentes sortent du bâtiment.
Marie-Louise
Sauterel indique que le bâtiment sis à la rue de la Plaine 29, qui abrite actuellement
la banque Migros, comporte des volets en métal bien que les travaux aient été
terminés en 2015. Les parties ayant donné leur accord, le président déclare que
la Cour ira observer le bâtiment en question sans elles, une fois l'inspection
des lieux terminée.
Sans autre
réquisition, l'audience est levée à 15:22 heures.
La Cour se rend
ensuite sans les parties devant la banque Migros, sise à la rue de la Plaine
29."
Par courrier de son conseil du 20
octobre 2015, la municipalité a indiqué que le procès-verbal comportait des
erreurs en ce qui concernait l’itinéraire emprunté lors de la vision locale.
Elle précisait que la cour et les personnes présentes avaient longé la rue du
Lac depuis la place Pestalozzi, emprunté la rue du Pré jusqu’à la place de l’Amitié,
puis la rue du Four jusqu’au no 38 avant de revenir sur leurs pas et de suivre
la rue du Milieu pour retourner sur la place Pestalozzi. L’autorité intimée
relevait également que la visite de l’appartement sis au 1
er
étage du
bâtiment litigieux avait permis de constater que le bois des volets demeurait
en bon état (à l’exception d’un volet dont une partie mériterait d’être
remplacée) et qu’il suffirait de les repeindre, respectivement d’en changer les
gonds. Par courrier du 28 octobre 2015, la recourante a relevé que l’itinéraire
suivi lors de la vision locale n’était pas pertinent, mais bien le constat que
la liste des bâtiments pourvus de volets métalliques qu’elle avait produite
était exacte. Elle relevait en outre que seuls les volets du 1
er
étage avaient été examinés et que le procès-verbal était exact en tant qu’il
faisait état de divergences des parties quant à leur usure et à leur défaut
d’entretien.
Considérant en droit
1.
La recourante invoque une violation de son droit
d'être entendu au motif qu'elle n'a pas pu se déterminer sur la prise de
position du SIPAL (courriel du 12 novembre 2014).
a) Le droit d’être entendu tel que
garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de
s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des
preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505;
124 I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.).
La v
iolation
du droit d'être entendu est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit
de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours
disposant du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi
contrôler librement l'état de fait et les considérations juridiques de la
décision attaquée, à condition toutefois que l'atteinte aux droits procéduraux
de la partie lésée ne soit pas particulièrement grave (ATF 137 I 195 consid.
2.3.2 p. 197; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390, et
les références citées).
b) Dans les procédures en matière
de permis de construire, les projets font fréquemment l'objet de prises de
position des services de l'Etat donnés sous forme de préavis, qui sont regroupés
avec les éventuelles autorisations spéciales cantonales dans un document
intitulé "synthèse CAMAC". Ces prises de position ne sont en principe
pas soumises pour déterminations aux parties à la procédure de permis de
construire, sans que cela soit considéré comme une violation du droit d'être
entendu. En l'espèce, s'ajoute le fait que la recourante a pu prendre
connaissance de la prise de position du SIPAL dans le cadre de la procédure de
recours devant la CDAP et se déterminer à son sujet. Une éventuelle violation
du droit d'être entendu a ainsi pu être réparée, sachant que la CDAP a plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (art. 28 al. 1, 41, 63 et 89 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
c) Vu ce qui précède, le grief
relatif à la violation du droit d'être entendu n'est pas fondé.
2.
Le bâtiment ECA n°301a figure à l'inventaire
prévu par l'art. 49 LPNMS. La mise à l'inventaire oblige le propriétaire à
annoncer les travaux qu'il envisage au département, qui peut soit autoriser les
travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du classement de l'objet (art.
16 et 17 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Aux termes de l'art. 18 LPNMS,
applicable par le renvoi de l'art. 51 LPNMS, l'enquête en vue de classement
"
doit être ouverte dans les trois
mois suivant l'annonce des travaux projetés par le propriétaire; à ce défaut,
les travaux sont réputés autorisés
"
.
En l'espèce, on constate que
l'autorité cantonale compétente en matière de protection du patrimoine bâti n'a
rendu aucune décision formelle et a uniquement pris position par courriel à la
demande de la commune. Contrairement à ce qui figure dans la décision attaquée,
on ne saurait ainsi considérer que "le Service cantonal n'a pas donné
l'autorisation requise".
Vu ce qui précède, il y a lieu de
constater que seule une décision communale a été rendue, prise en application
du droit communal. Seul le bien-fondé de cette décision sera examiné ci-après.
3.
La recourante fait valoir qu'aucune règle
n'interdit expressément la pose de volets en aluminium ou n'impose directement
celle de volets en bois. Elle soutient qu'une telle obligation ne saurait se
fonder sur l'art. 23 RPGA dès lors que le bois, comme support de peinture, ne
constituerait pas un élément de valeur à préserver. Elle relève que l'art. 26
RPGA n'interdit que les balcons, oriels, et bow-windows. Elle relève également
que la pose de volets en aluminium ne constitue pas une transformation à
laquelle pourrait s'appliquer l'art. 26 al. 3 RPGA. Elle conteste l'aspect
visuel "clinquant" mis en avant par la municipalité en faisant
notamment valoir que deux autres immeubles de la place Pestalozzi, ainsi que de
nombreux immeubles des trois rues parallèles du centre historique, sont déjà
dotés de volets en aluminium. Selon elle, au plan visuel, le matériau litigieux
n'entraîne pas de dévalorisation esthétique ou de dysharmonie.
a) aa) Yverdon-les-Bains est
inscrit à l'ISOS comme ville d'intérêt national. La ville d'Yverdon, et plus
particulièrement son centre historique au cœur duquel se trouve la place
Pestalozzi, fait ainsi partie des
"localités
typiques, lieux historiques, et monuments naturels ou culturels",
c’est-à-dire des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse
plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement, pour
lesquels les cantons doivent prévoir des mesures de protection en application
de l’art. 17 al. 1 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700).
bb)
L'art. 86 de la loi sur
l’aménagement du territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC;
RSV 700.11) dispose que la municipalité veille à ce que les constructions,
quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont
liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement (al. 1); elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords (al. 3).
Pour ce qui est de la commune
d'Yverdon-les-Bains,
le RPGA comprend un certain nombre de
dispositions destinées à protéger spécifiquement la zone de la ville ancienne, soit
les dispositions suivantes:
"
Article 9 – Protection
générale
1   La zone de la
ville ancienne est un ensemble urbanistique de grande valeur, elle est
protégée.
2   Toute
intervention doit tenir compte du caractère des éléments qui la composent :
bâtiments, ouvrages d'art, rues, monuments, places, espaces extérieurs, cours
d'eau, configuration générale du sol, etc.
Article 12 –
Traitement de l'espace public
1   Toute
intervention dans les espaces publics doit faire l'objet d'une étude
particulière d'intégration ou se référer à une étude générale, notamment en ce
qui concerne le traitement de la chaussée, le mobilier urbain, l'éclairage et
les aménagements liés au trafic.
2   Les espaces
privés en prolongement de l'espace public sont traités en continuité avec
l'espace public.
Article 14 –
Parcellaire
1   Les
caractéristiques physiques des bâtiments ou des espaces extérieurs, liées à la
mitoyenneté, sont, dans la mesure du possible, maintenues et exprimées.
2   Les
constructions nouvelles exprimeront le parcellaire traditionnel, notamment par
leur implantation, architecture et volume.
Article 15 –
Cours d'eau
1   Les tronçons
des cours d'eau qui traversent la zone de la ville ancienne sont protégés et
mis en valeur.
2   Des
cheminements piétons peuvent être créés le long des cours d'eau."
Le RPGA classe les bâtiments de la zone de la ville ancienne en
quatre catégories (A, B, C, D).
Selon l'art. 17 RPGA, la valeur architecturale des bâtiments
"A" est remarquable. Ils présentent un intérêt régional, voire
national. Ils sont les constituants de la qualité exceptionnelle de la ville
d'Yverdon-les-Bains (al. 1). Ils sont protégés et maintenus (al. 2).
L
es bâtiments A sont notamment régis par
l'art. 19 RPGA, dont la teneur est la suivante:
"
Article 19 – Ajouts
gênants
1   Dans la
mesure où des transformations touchent des ajouts gênants, tant en façade qu'en
toiture, la Municipalité peut exiger leur modification, voire leur
suppression."
Selon l'art. 22 RPGA, les bâtiments "B" constituent des
éléments d'intérêt pour la ville. Ils sont les témoins d'une époque et sont les
garants de l'authenticité de la substance de la ville ancienne (al. 1). Ils
sont protégés et maintenus (al. 2). Selon l'art. 32 RPGA, les bâtiments
"C" sont bien intégrés dans la ville ancienne. Ils façonnent la
structure de la ville ancienne (al. 1). Leur maintien est recommandé. Ils
peuvent être démolis dans la mesure où leur remplacement est assuré (al. 2). Selon
l'art. 34 RPGA, les bâtiments "D" sont mal adaptés aux
caractéristiques urbanistiques de la ville ancienne et leur architecture doit
être améliorée (al. 1).
Le bâtiment ECA n°301 fait partie d
es bâtiments "B". Ceux-ci sont
notamment régis par les dispositions suivantes:
"
Article 23 – Transformations
1   Les bâtiments
«B» peuvent être
transformés dans les limites des présentes règles selon un mode traditionnel ou
contemporain.
2   Les éléments de valeur, tant intérieurs
qu'extérieurs, doivent être préservés.
3   L'approbation de l'autorité cantonale compétente
est nécessaire.
Article 26 – Façades
1   Les transformations conformes au style du
bâtiment sont autorisées.
2   Sur les façades côté rue, les balcons, oriels,
bow-windows, etc. sont interdits.
3   Toute transformation de façade doit également
s'harmoniser avec les façades des bâtiments voisins."
Selon l'art. 31 bis RPGA, l'art. 19 est également applicable aux
bâtiments "B".
Les dispositions du RPGA relatives
à la zone de la ville ancienne d'Yverdon-les-Bains citées plus haut constituent
des dispositions réglementaires spécifiques posant des exigences accrues en
matière d’intégration, ceci dans un site construit digne d’intérêt. Dans sa
jurisprudence, le tribunal a considéré que de telles dispositions ont une
portée plus restrictive et bien distincte de celle de la clause générale
d'esthétique figurant à l'art. 86 LATC, en ce sens qu'elles posent des
exigences particulières d'intégration des nouveaux bâtiments par rapport aux
constructions existantes et font partie des mesures que les communes ont la
compétence d'édicter dans leur plan d'affectation pour les paysages, les sites,
les localités et les ensembles méritant protection au sens de l'art. 47 al. 2
ch. 2 LATC (voir les arrêts AC.2013.0397 du 19 août 2014 consid. 5d; AC.2012.0346
du 28 août 2013 consid. 8d; AC.2012.0238 du 28 mars 2013 consid. 1c;
AC.2011.0068 du 27 décembre 2011 consid 1b; AC.2010.0299 du 18 octobre 2011
consid. 3b; AC.2006.0044 du 30 octobre 2006 consid. 3d; AC.2003.0204 du 21
décembre 2004 consid. 2b). Dans le cadre des critères d’intégration plus
sévères résultant d’une zone à protéger au sens des art. 17 al. 1 let. c LAT et
47 al. 2 ch. 2 LATC, l’autorité communale ne bénéficie pas de la même marge
d’appréciation que celle résultant de l’application de la clause d’esthétique,
car les impératifs de protection s’imposent de manière plus précise et
détaillée (arrêts AC.2012.0238 du 28 mars 2013 consid. 1c; AC.2010.0207 du 12
juillet 2011 consid. 2b; AC.2004.0204 du 21 décembre 2004; AC.2003.0204 du 21
décembre 2003 consid. 2b).
cc) Selon l’art. 30
du RLPNMS,
le département cantonal compétent établit le recensement
architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées, qui
sert de base à l’inventaire prévu par l’art. 49 LPNMS. La directive cantonale
concernant le recensement architectural du canton de Vaud, dans l’édition de
mai 2002, comporte une classification de tous les bâtiments recensés allant de
la note 1 à la note 7. Les notes 1 et 2 recensent les monuments d’importance nationale,
respectivement régionale, qui ont en principe une valeur justifiant un classement
comme monument historique; ils sont en tous les cas inscrits à l’inventaire. La
note 3 recense les objets intéressants au niveau local. Le bâtiment mérite
d’être conservé mais il peut être modifié à condition de ne pas altérer les
qualités qui ont justifié la note 3. Les bâtiment en note 3 n’ont pas une
valeur justifiant le classement comme monument historique. Toutefois, ils ont
été inscrits à l’inventaire jusqu’en 1987. Depuis cette date, même si cette
mesure reste possible de cas en cas, elle n’est plus systématique. L
e
recensement architectural ne se confond pas avec l'inventaire. Il couvre en
principe tous les bâtiments et n'entraîne pas en soi de mesures de protection
spéciale au sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou des art. 23
et 54 LPNMS (objets classés). Il s'agit d'un élément d'appréciation dans le
cadre de la protection générale découlant des art. 46 ss LPNMS (arrêts AC.2012.0176
précité consid. 2a/bb; AC.2010.0125 du 29 novembre 2010 consid. 2b).
dd) L’inscription d’un objet
d’importance nationale dans un inventaire fédéral (en l'occurrence la
vieille-ville d'Yverdon-les-Bains) indique que cet objet mérite spécialement
d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris
au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6
al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, la règle selon laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions
fixées par l’inventaire ne souffre d’exception que si des intérêts équivalents
ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN). Cette règle ne s’applique que si une tâche de la Confédération est en cause, comme l’al. 2 l’indique clairement. En cas de tâches cantonales
ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit
cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans
d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de
prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de
l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1
er
avril 2009, in DEP 2009 p. 509), ce que la commune d'Yverdon a fait dans le
cadre du RPGA en prévoyant des dispositions protégeant spécifiquement la ville
ancienne. A contrario, les objectifs de l'ISOS ne sont pas directement
applicables lorsque, comme en l’espèce, le litige concerne l’octroi d’un permis
de construire. Ils pourront toutefois être pris en considération dans le cadre
de l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes,
notamment celles relatives à la clause d’esthétique.
L'évaluation de la valeur d'un objet dans le cadre des
procédures d'établissement des inventaires fédéraux et cantonaux constitue en
effet un élément d'appréciation à disposition de l'autorité communale pour
statuer sur l'application de la clause d'esthétique (arrêts AC.2014.0166 du 17
mars 2015 consid. 2a/bb; AC.2013.0175 du 10 décembre 2013 consid. 2f; AC.2010.241 du 16 novembre 2011 consid. 3c).
Cette répartition des
compétences découle directement de la disposition constitutionnelle relative à
la protection de la nature et du patrimoine (art. 78 Cst.) (cf. TF
1A.142/2004 du 10 décembre 2004, in RDAF 2006 629; arrêts
AC.2014.0166 précité consid. 2a/bb;
AC.2010.0127 du 6 janvier 2011).
b) En l'espèce, le bâtiment ECA
n°301a, quand bien même il ne présente pas de caractéristiques exceptionnelles
(ce qu'indique l'attribution de la note 3), se trouve sur une place qui
constitue un ensemble de grande valeur. Ainsi que cela ressort de la fiche de
l'inventaire ISOS (cf. pièce 112 produite par l'autorité intimée), la place
Pestalozzi, qui compte parmi les rares places "intra-muros" du canton
de Vaud, revêt un caractère tout à fait exceptionnel, non seulement par sa « ferme
délimitation », mais aussi par la présence des quatre plus importants
bâtiments publics de la ville. Il ressort également de la fiche de l'inventaire
ISOS que la rangée nord de la place, qui comprend le bâtiment ECA n°301a, « complète
dans la plus parfaite harmonie l'unité formée par les bâtiments publics ».
Il résulte de ce qui précède qu'il
convient d'apporter un soin tout particulier à la préservation des éléments
architecturaux de valeur des bâtiments de la place, objectif qui, s'agissant
des bâtiments B, est concrétisé par l'art. 23 al. 2 RPGA. Dans ses
déterminations sur le recours, le SIPAL relève que la qualité du site construit
et du bâtiment implique le respect de la substance ancienne, ce qui exclut
l’usage de certains matériaux. Il fait valoir que les volets des maisons
jusqu’à l’apparition sur le marché de volets métalliques étaient toujours en
bois et qu’il s’agit de conserver cette tradition dans les sites historiques.
Sur ce point, le tribunal n’a pas de raison de s’écarter de l’avis du service
cantonal spécialisé en matière de protection du patrimoine bâti.
Contrairement
à ce que soutient la recourante, il convient dès lors de retenir que
le
matériau bois utilisé pour les volets constitue en lui-même un élément de
valeur, aussi bien au plan historique qu'esthétique, qui fait partie du patrimoine
bâti à préserver, ceci également sur un bâtiment ayant reçu la note 3. Le fait
que le bois utilisé actuellement soit différent du bois utilisé au 19
e
siècle n'est pas déterminant. Des volets en bois présentent un aspect visuel
différent des volets en aluminium quelle que soit la peinture utilisée et on ne
saurait par conséquent suivre la recourante lorsqu'elle invoque l'absence de
tout impact esthétique. Le seul fait de choisir une peinture évitant l'effet
"clinquant" évoqué par la municipalité (par exemple une couleur mate)
ne saurait dès lors rendre admissible l'utilisation de volets en aluminium pour
un bâtiment ancien sis dans un site aussi sensible. Comme le relève la
municipalité, le fait d'autoriser la pose de volets en aluminium sur un des
bâtiments de la place Pestalozzi constituerait au surplus un précédent qui
pourrait, en cas de multiplication d'opérations du même type, porter une
atteinte significative au cœur du centre historique.
c) Vu ce qui précède, c'est à juste
titre que la municipalité a refusé la pose de volets en aluminium sur le
bâtiment de la recourante, cette décision pouvant se fonder sur l'art. 23 al. 2
RPGA. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'examiner si la décision
pouvait également se fonder sur l'art. 26 RPGA.
4.
a) La recourante fait valoir que deux autres
immeubles de la place Pestalozzi, ainsi que de nombreux immeubles des trois
rues parallèles du centre historique, sont dotés de volets en aluminium. Elle
relève également que la commune a installé du mobilier urbain sur la place
Pestalozzi sous la forme de gros bacs carrés en ciment ou en béton clair, que
les portes, encadrements de vitrines et linteaux des commerces occupant les
immeubles sis en face du château et de l'hôtel de ville sont, à une exception
près, en métal peint, le cas échéant en acier ou en aluminium, qu'il en va de
même des toiles de tente qui surplombent ces immeubles, que les panneaux
orientant le public apposés sur l'Hôtel de ville et le château sont en métal bleuté,
que de grosses poubelles fixes en métal brillant ornent les lieux, que l'entrée
et le porche du musée "La Maison d'Ailleurs", bâtiment communal, sont
en métal type aluminium et que, à l'extrémité de la rue du casino qui offrait
une belle perspective sur le château, la commune a fait installer une
passerelle couverte futuriste en métal, en forme d'accordéon déployé ondulant,
pour relier la Maison d'Ailleurs et le Café du Château, également bâtiment
communal.
b) Il résulte de ce qui précède que
la recourante invoque une violation du principe de l'égalité de traitement.
aa)
Il y a
inégalité de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs
sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des
règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345
consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).
Cela étant,
le principe de la légalité de l'activité administrative
(art. 5 al. 1 Cst.)
prévaut en principe sur
celui de l'égalité de traitemen
t (art. 8 al. 1 Cst.)
. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se
prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 393 et
les réf. cit.). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la
décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les
dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre au respect de
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi
(ATF 136 I
65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9 p. 44; 127 I 1 consid. 3a p. 2 s.
). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une
pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485
consid. 8.6 p. 510; 127 I 1 consid. 3a p. 2; AC.2010.0111 du 20 février 2011
consid. 6; AC.2010.0015 du 26 janvier 2011 consid. 2) et qu'aucun intérêt
public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au respect du
principe de la légalité (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2
p. 83 et les réf. cit.; AC.2010.0111 précité consid. 6; AC.2010.0122 du 26 juillet
2011 consid. 4d).
bb) La recourante a produit une
liste de bâtiments sis sur la place Pestalozzi et dans les rue environnantes - toutes
situées dans la zone de la ville ancienne - qui sont dotés de volets en
aluminium. Lors de la vision locale, il a pu être constaté que les bâtiments
figurant sur la liste produite par la recourante sont effectivement pourvus de
volets en aluminium et que, s'agissant des rues environnantes, ceci concerne un
nombre relativement important de bâtiments. Pour ce qui est de la place
Pestalozzi, deux bâtiments sont pourvus de volets en aluminium, dont celui place
Pestalozzi 10 jouxtant le bâtiment litigieux, également propriété de la
recourante.
Il résulte des pièces produites par
la municipalité et des explications fournies par sa représentante lors de
l'audience, dont le tribunal n'a pas de raison de s'écarter, que la plupart des
volets métalliques ont été posés sans qu'une demande n'ait été présentée à
l'autorité communale. Dans deux cas datant de 2005 (bâtiments rue du Milieu 10
et rue du Milieu 12), la commune a délivré des autorisations alors que la
demande mentionnait des volets en aluminium. Selon les explications fournies
lors de l'audience, la municipalité a adopté une pratique stricte depuis 2010
et n'autorise plus la pose de volets en aluminium dans la zone de la ville
ancienne. Dans ces circonstances, les conditions pour que la recourante puisse prétendre
au respect de l'égalité dans l'illégalité
ne sont pas réunies.
On
relèvera encore que les exemples donnés par la recourante concernant la
présence de différents éléments métalliques ou en béton sur la place Pestalozzi
ne sont pas déterminants. Ceux-ci concernent en effet soit des situations
anciennes (par exemple
les portes, encadrements de vitrines et linteaux
des commerces occupant les immeubles sis en face du château et de l'Hôtel de
ville ainsi que, probablement, les stores présents sur certains bâtiments),
soit des éléments d.ne toute autre nature (par exemple le mobilier urbain - bacs
en béton, poubelles, panneaux d'information –  ou les toiles de tente). N'est
également pas pertinente la comparaison avec "La Maison d'Ailleurs"
qui présente la spécificité d'abriter un musée consacré à la science-fiction.
La réalisation de la "passerelle couverte futuriste" peut pour sa
part être considérée comme un geste architectural particulier, qui ne saurait
être comparé au problème posé par l'installation de volets métalliques sur les
bâtiments anciens de la place. La passerelle ne donne au demeurant pas sur la
place.
cc) Vu ce qui précède, le grief
relatif au principe de l'égalité de traitement n'est pas fondé.
5.
La recourante invoque une violation du principe
de la bonne foi au motif que, lors des discussions avec les représentants de la
commune, seule la question de la couleur des volets aurait été litigieuse. Elle
aurait ainsi procédé à un investissement de 10'000 fr en pensant de bonne foi
que la pose de volets en aluminium ne posait pas de problème. Elle invoque
également le caractère disproportionné de la décision eu égard au montant de son
investissement comparé à l'intérêt strictement visuel mis en avant par la
municipalité.
a) Comme le relève l'autorité
intimée dans sa réponse au recours, la recourante a commandé des volets en aluminium
le 17 juillet 2014, soit avant même de déposer auprès de l'autorité communale
sa première demande d'autorisation. Par la suite, peu après le dépôt de la
demande d'autorisation mentionnant des volets en aluminium, la recourante a été
informée que, outre la couleur, la question de l'admissibilité des matériaux
prévus se posait. La recourante n'a dès lors à aucun moment obtenu l'assurance
de l'autorité communale que les volets en aluminium allaient être autorisés. Certes,
en se fondant notamment sur le fait que d'autres bâtiments dans les environs
étaient dotés de volets de ce type, on peut concevoir qu’elle ait supposé
obtenir sans problème l'autorisation requise. Cela étant, vu le caractère très
sensible du site, on pouvait attendre d'elle qu'elle s'en assure avant de
commander les volets. Dans ces conditions, c'est à tort qu'elle invoque une
violation du principe de la bonne foi.
b) aa) La décision attaquée
implique une atteinte à la garantie de la propriété dont la recourante peut se
prévaloir. Pour que cette atteinte soit admissible, le principe de la
proportionnalité doit notamment être respecté. Ce principe exige que la mesure
envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt public escomptés (règle
de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit impliquant une pesée des intérêts) (ATF 140 I 20 consid. 6.2.1 et les
références).
bb) En l'espèce, en invoquant la
perte de l'investissement effectué pour acquérir les volets, la recourante met
en cause le respect du principe de la proportionnalité au sens étroit. A cet
égard, il faut relever que la délivrance d'une autorisation par la
municipalité, avec notamment son caractère de précédent, serait susceptible
d'avoir un impact non négligeable en ce qui concerne la protection du
patrimoine bâti de la place Pestalozzi. La décision de refus d'autorisation
répond par conséquent à un but d'intérêt public important. Tout bien considéré,
le tribunal parvient à la conclusion que cet intérêt l'emporte sur la perte
financière invoquée par la recourante. Sur la base des constatations faites
lors de la vision locale, on peut au demeurant constater qu’à tout le moins une
partie des volets en bois existants devraient pouvoir être maintenus moyennant la
pose d'une nouvelle peinture et quelques interventions de menuiserie.
cc) Vu ce qui précède, le grief
relatif au principe de la proportionnalité n'est également pas fondé.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit
être rejeté et la décision attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais
de la cause sont mis à la charge de la recourante. Celle-ci versera en outre
des dépens à la Commune d'Yverdon-les-Bains, qui a procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 2 avril 2015 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de Marie-Louise Sauterel.
IV.
Marie-Louise Sauterel versera à la Commune d'Yverdon-les-Bains une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 novembre 2015
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.