vd_omni · GE.2019.0228 · 2020-07-15 · fr

A.________/Direction générale des immeubles et du patrimoine | Recours contre une subvention, correspondant aux 20% des frais, soit de 605 fr., concernant des travaux de réparation ponctuelle du crépi d'un pigeonnier ayant obtenu la note *1* lors du recensement architectural de la commune et classé monument historique. - Le recourant prétend, tout en agissant par la biais d'une demande de subvention, obtenir la prise en charge par l'Etat d'une partie substantielle des frais de réparation ponctuelle du crépi de son pigeonnier, et ce en raison du comportement qu'il impute à l'expert en monuments historiques mandaté par la DGIP dans le cadre de précédents travaux de restauration du pigeonnier, déjà subventionnés (consid 4): - Il existe une base légale (art. 56 LPNMS) à l'octroi de la subvention litigieuse. Le contenu de l'art. 56 LPNMS ne répond toutefois pas aux conditions de la LSubv, entre-temps entrée en vigueur, de sorte que la participation accordée au recourant n'aurait en fait pas dû l'être (consid. 4a). - Indépendamment de la question de savoir si les affirmations du recourant selon lesquelles l'Etat de Vaud devrait répondre du dommage causé au vu du comportement de l'expert en monuments historiques sont exactes, l'on ne voit pas, au vu de l'importance de l'exigence d'une base légale dans le cadre de l'octroi de subventions, sur quelle disposition de la LPNMS lui octroyant un droit le recourant pourrait se fonder pour obtenir une subvention (substantielle) dans un tel cas (consid. 4b). - La décision d'allouer une subvention à hauteur de 20% du coût des travaux litigieux, correspondant à la pratique constante de l'autorité intimée, apparaît enfin conforme au principe de l'égalité de traitement et reste dans les limites du pouvoir d'appréciation de la DGIP (consid. 4c).- Le Tribunal cantonal, et en particulier la CDAP, n'est enfin pas compétent pour statuer sur la demande de dédommagement du recourant fondée sur la responsabilité de l'Etat (consid. 5).Recours rejeté dans la mesure où il est recevable.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.07.2020 GE.2019.0228

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 juillet 2020
Composition
M. Laurent Merz, président; MM. Guy Dutoit et Antoine Rochat, assesseurs; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
représenté par Me Laurent GILLIARD, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Direction générale des immeubles et
du patrimoine du Canton de Vaud,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale
des immeubles et du patrimoine du 3 octobre 2019 (octroi d'une subvention
pour des travaux de réfection de son pigeonnier)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après aussi: le recourant) est propriétaire de la
parcelle n° ******** de la Commune de ******** (ci-après: la commune).
Cette parcelle comprend le bâtiment d'habitation n° ECA ********.
Un pigeonnier datant de 1683 est érigé sur la porte
voûtée d'accès à la propriété. Son plancher est soutenu par une poutraison en
bois. Le pigeonnier est en outre constitué de façades disposant d'un colombage
en bois et est recouvert d'un toit à quatre pans qui se termine par une sorte
de flèche. Il a obtenu la note *1* lors du recensement architectural de la
commune en 1980. D'importance nationale, l'ensemble doit être conservé dans sa
forme et sa substance, et d'éventuelles modifications ne doivent pas altérer
son caractère. Conformément à la décision du 17 décembre 1954, ce bâtiment est
également classé monument historique au sens des art. 52 ss de la loi
vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (LPNMS; BLV 450.11).
B.
Le 23 avril 2012, lors d’une séance sur place, A.________ a introduit
auprès du Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Division Patrimoine
(ci-après: le SIPAL), désormais la Direction générale des immeubles et du
patrimoine, Direction de l'archéologie et du patrimoine (ci-après: la DGIP), une
demande pour la rénovation de son pigeonnier. Cette demande prévoyait deux
étapes. La première visait à renforcer et rénover la poutraison jusqu'au niveau
du plancher, la seconde à rénover l'enveloppe, soit les façades et la toiture.
Elle comportait également deux devis, datés des 26 avril et 13 juin 2005, pour
les travaux à effectuer.
Les 28 mai et 11 juin 2012, mandaté par la DGIP, un
ingénieur civil et charpentier a établi un rapport sur l'état de conservation
du pigeonnier ainsi que des propositions de travaux sur les structures de celui-ci.
C.
Le 13 février 2013, A.________ a transmis à la DGIP deux devis, l'un du
27 décembre 2012 pour les travaux de maçonnerie d'un montant de 3'088 fr.,
l'autre du 4 décembre 2012 pour les travaux de charpente d'un montant de 12'275
fr. 55, soit un total de 15'363 fr. 55.
Le 31 mai 2013, la DGIP a délivré l'autorisation
spéciale de procéder à la réfection du pigeonnier, assortie de conditions.
Celles-ci comprenaient l'obligation de conserver et de restaurer toute la
substance patrimoniale dans les règles de l'art ainsi que de transmettre à la
DGIP une documentation photographique avant et après travaux. Elle a également
précisé que l'octroi d'une subvention parviendrait prochainement au recourant pour
ces travaux.
Par décision du 10 juin 2013, la DGIP a accordé à A.________
une subvention d'un montant maximum de 3'072 fr., correspondant au 20% du
montant de 15'363 fr. des travaux, pour la première étape de la restauration du
pigeonnier. Elle imposait au recourant des charges et conditions, soit en
particulier que les travaux seraient suivis par la DGIP et qu'une documentation
sur les travaux réalisés serait établie et lui serait envoyée, comprenant
notamment des photographies avant et après travaux.
Le 28 novembre 2013, à la suite de l'envoi le 25
novembre 2013 des factures jusqu'alors acquittées par le recourant, la DGIP a
informé ce dernier qu'il lui ferait verser prochainement la somme de 2'253 fr.,
représentant le premier acompte pour la restauration du pigeonnier.
D.
Le 4 avril 2014, A.________ a transmis à la DGIP différents devis en
lien avec la 2
ème
étape des travaux de restauration du pigeonnier.
Le 5 août 2014, un expert en monuments historiques,
mandaté par la DGIP, a rendu un rapport, dont il ressort en particulier ce qui
suit:
"
Constat
effectué le 12 juin 2014
Le pigeonnier est construit selon
la technique de colombage avec un remplissage en moellons de tuf hourdées au
mortier de chaux aérienne. Quelques briques de terre cuite sont insérées dans
cette maçonnerie.
Cette maçonnerie était à l'origine
recouverte d'un crépi à base de chaux aérienne. Le crépi a été entièrement
éliminé, il n'est plus possible d'identifier la structure du crépi d'origine.
De même pour le colombage,
était-il apparent ou recouvert de crépi? La question reste ouverte.
[photographies]
Analyse et proposition
d'intervention
Après la remise en état de la
structure bois, choisir en [sic!] entre deux variantes, la recouvrir de crépi
ou la laisser apparente.
Dans la variante avec colombage
crépi, il sera nécessaire de le recouvrir avec un treillis de renforcement.
Dans la variante avec colombage
apparent, le crépi en légère surépaisseur devra être raccordé et régularisé sur
le colombage.
La structure du crépi peut être
tiré ou lissé à la truelle, des échantillons sont à réaliser pour validation.
Proposition de mélange du crépi
[tableau]
".
Le 4 novembre 2014, à la suite d'une visite sur
place du 24 septembre 2014 et de la demande de la DGIP à ce propos, A.________ a
produit un devis complémentaire du 30 septembre 2014 d'une entreprise
spécialisée dans la rénovation du bois portant sur la restauration du
pigeonnier dont le colombage est en bois. Il a précisé que ce devis portait
notamment sur le recouvrement du colombage avec des planches de mélèze brossées
et que, dès lors que l'ingénieur civil et charpentier mandaté par la DGIP ne
voyait pas d'autre solution à ce problème, il avait finalement fallu se
résoudre à visser des planches sur le colombage.
Par décision du 18 février 2015, la DGIP, à la suite
de la nouvelle demande de subventionnement déposée par le recourant le 4 avril
2014, a accordé à ce dernier une subvention d'un montant maximum de 9'253 fr. pour
la 2
ème
étape de la restauration du pigeonnier. Il imposait au
recourant différentes charges et conditions, soit en particulier que les
travaux seraient suivis par la DGIP et qu'une documentation sur les travaux
réalisés serait établie et lui serait envoyée, comprenant notamment des
photographies avant et après travaux.
Le 12 octobre 2016, A.________ a informé la DGIP du
fait que tous les travaux de restauration étaient alors terminés.
Par décision du 14 novembre 2016, se fondant en
particulier sur le courrier du recourant du 12 octobre 2016 et sur les divers
documents reçus de ce dernier, la DGIP a réduit de 6'858 fr. la subvention
accordée le 18 février 2015, le montant total des travaux étant inférieur à
celui des travaux devisés. L'aide financière accordée par l'Etat de Vaud à la
deuxième étape de la restauration du pigeonnier était ainsi réduite à 2'395 fr.
Cette décision précisait notamment que les travaux avaient été suivis par la
DGIP. N'ayant pas fait l'objet d'un recours, elle est entrée en force.
E.
Les 9 et 16 octobre 2017, l'expert en monuments historiques qui avait
été mandaté par la DGIP a transmis à cette dernière un devis, respectivement
une facture, concernant la réfection du pigeonnier du recourant et tous deux
d'un montant de 1'840 fr. 30. Sur ces devis et factures, l'expert
indique être intervenu du 12 juin au 11 novembre 2014 à la demande de la DGIP
et avoir effectué ce qui suit:
"
A.     Phases d'étude et d'exécution
•
Examen des façades, identification des matériaux, appréciation
globale de l'état de conservation des crépis
•
Rapport préliminaire avec analyse, proposition d'intervention et
proposition de mélange du crépi
•
Suivi des travaux de crépissage
•
Séances avec la Direction des travaux
•
Frais de déplacement voiture
".
F.
Le 1
er
février 2018, A.________, expliquant qu'il n'avait
toujours pas reçu de subvention pour la restauration de son pigeonnier réalisée
en deux étapes, remettait à la DGIP en particulier la liste de toutes les
factures déjà adressées avec les récépissés de la poste.
Le 22 mars 2018, la DGIP a confirmé au recourant le
fait que les deux subventions cantonales prévues lui avaient bien été versées,
la première, d'un montant de 2'253 fr., le 11 décembre 2013, la seconde, de
2'395 fr., le 28 novembre 2016.
Le 29 mars 2018, le recourant, ne retrouvant pas
dans son relevé de compte le paiement de la seconde subvention, a prié la DGIP
de vérifier si ce montant lui avait bien été versé.
Le 10 avril 2018, la DGIP a confirmé, après
vérification, à A.________ que le paiement pour la deuxième étape de la
restauration du pigeonnier lui avait bien été versé en date du 28 novembre 2016
sur le compte dont le numéro lui avait été communiqué au moment de
l'acquittement de ce montant. Elle précisait que, pour sa part, le dossier
était clos.
G.
Le 28 août 2018, A.________, à la suite d'un entretien téléphonique du
29 mai 2018 avec la DGIP, a transmis à cette dernière trois photographies des
façades du pigeonnier dont le colombage avait été recouvert de planches de
mélèze conformément à la demande de la DGIP. Il relevait que le crépissage
réalisé selon les instructions de l'expert en monuments historiques se
désagrégeait à plusieurs endroits en bordure des planches. Il priait dès lors
la DGIP, dans la mesure où ce problème de crépissage augmentait avec le temps,
de venir sur place le plus tôt possible avec l'expert en monuments historiques,
afin de pouvoir définitivement régler le problème.
Le 14 septembre 2018, la DGIP a informé A.________ que
les subventions avaient été clôturées et partant leur paiement effectué
conformément à l'état du dossier. Elles ne seraient ainsi pas rouvertes ou
ajustées et ce d'autant que leurs clôtures dataient de 2013, respectivement
2016. Elle indiquait par ailleurs au recourant que l'expert en monuments
historiques se rendrait sur place pour analyse et que, selon elle et au vu des
photographies transmises, il semblait que les fissurations et décollements
soient dus à la dilatation des planches. Ces dernières ne disposant d'aucun
espace pour ce faire auraient fait "lâcher" le mortier au point de
pression, soit en bordure des lames et en particulier aux angles, hypothèse qui
serait confirmée ou infirmée par l'expert en monuments historiques directement
sur place.
H.
Le 30 octobre 2018, le recourant a requis, concernant le solde des
subventions en attente, de la DGIP que, dès lors que celle-ci avait intégré
dans le décompte des subventions toutes les factures qui lui avaient été
transmises, de lui faire parvenir un relevé de ces factures.
Le 8 novembre 2018, la DGIP a en particulier
transmis au recourant les relevés et un inventaire des dites factures.
I.
Le 22 novembre 2018, l'expert en monuments historiques s'est rendu sur place
pour examiner les dégâts sur le pigeonnier en lien avec le crépi, arrivant aux
mêmes conclusions que la DGIP quant aux causes des dégâts.
J.
Le 26 novembre 2018, le recourant a fait valoir auprès de la DGIP un
solde de subvention impayée de 7'268 fr. 60, produisant en annexe à son
courrier un relevé de la totalité des factures de 2013 à 2016 qu'il lui avait
transmises.
Le 12 décembre 2018, la DGIP a répété à A.________
que les subventions avaient été clôturées sur la base de l'ensemble des
factures que ce dernier avait transmises et précisé que, dès lors que les
décisions d'octroi, respectivement de réduction de la subvention, n'avaient pas
fait l'objet d'un recours, elles étaient définitives et exécutoires. Le
recourant avait néanmoins la possibilité de lui soumettre une nouvelle demande
de subvention en cas de prochaines campagnes de travaux répondant aux exigences
légales et règlementaires.
Le 31 janvier 2019, constatant une erreur entre les
décomptes de la DGIP et les siens, A.________ a requis des éclaircissements de
la DGIP.
Le 7 février 2019, la DGIP, au vu des nombreux
courriers adressés dans ce dossier en 2018 et en l'absence de recours introduit
dans les délais prescrits, a informé le prénommé qu'elle n'entrerait plus en
discussion sur ces subventions.
Le 25 mars 2019, par l'intermédiaire de son avocat,
le recourant a mis la DGIP en demeure de lui verser le solde dû, requérant, à
défaut, qu'elle rende une décision formelle.
K.
Le 25 mars 2019 également, l'avocat du recourant a expliqué à la DGIP que,
s'agissant de la rénovation de son pigeonnier, A.________ envisageait dans un
premier temps de masquer les colombages. Dans son rapport du 5 août 2014,
l'expert en monuments historiques avait expliqué que, dans la variante avec
colombage apparent, le crépi en légère surépaisseur devrait être raccordé et
régularisé sur le colombage et y aurait procédé lui-même sur une petite
surface. Se fiant à ses explications, le recourant avait entrepris les travaux.
Il avait toutefois dû constater que le crépissage réalisé selon les
instructions de l'expert se désagrégeait à plusieurs endroits. Depuis que ce
dernier était venu le 22 novembre 2018 constater les dégâts, plus rien ne
s'était passé. A.________ requérait dès lors la fixation d'une séance sur place
en présence d'un représentant de la DGIP et de l'expert, afin que des
propositions de réfection puissent être faites.
Le 16 avril 2019 a eu lieu une séance sur place
réunissant le recourant et son avocat, un collaborateur de la DGIP et l'expert
en monuments historiques lors de laquelle ce dernier a donné des conseils sur
les travaux à entreprendre, qui ont été validés par la DGIP.
Le 28 mai 2019, une entreprise de construction
mandatée par le recourant a établi un devis pour les nouveaux travaux de
réfection du pigeonnier, qui se monteraient à 3'026 fr. 35.
Le 7 juin 2019, A.________ a transmis à la DGIP le
devis précité. Il a à cette occasion requis l'octroi d'une subvention, ce que
l'avait invité à faire la DGIP lors de la séance du 16 avril 2019, pour les travaux
prévus. Il considérait que des défauts étaient survenus alors même que
l'entreprise qu'il avait mandatée avait suivi scrupuleusement les conseils
donnés par l'expert en monuments historiques mandaté par la DGIP et que de ce
fait la subvention à lui octroyer devrait correspondre à une partie
substantielle de ces travaux.
L.
Par décision du 24 juillet 2019, la DGIP a refusé de compléter le
montant des subventions versées pour la réfection du pigeonnier, telles que
découlant des décisions des 10 juin 2013, 18 février 2015 et 14 novembre 2016. S'agissant
des malfaçons que le recourant évoquait, elle a indiqué que l'Etat de Vaud,
respectivement l'expert mandaté par ce dernier, ne sauraient être tenus pour
responsables de la manière dont les travaux avaient été exécutés. L'expert en
monuments historiques avait uniquement formulé des recommandations générales
quant aux techniques à utiliser afin de préserver la substance du pigeonnier.
Il appartenait le cas échéant au recourant, seul responsable des mandataires choisis,
de se retourner contre la ou les entreprises en cause. Elle ajoutait enfin que,
pour le reste, sa demande de subvention du 7 juin 2019 serait traitée dans les
meilleurs délais, conformément à la procédure habituelle.
Par acte du 10 septembre 2019, A.________ a
interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la DGIP du 24 juillet 2019
(cause GE.2019.0188).
Par décision du 13 novembre 2019 dans la cause
GE.2019.0188, le juge instructeur de la CDAP, à la suite du retrait de son
recours par A.________ le 12 novembre 2019, a rayé la cause du rôle.
M.
Par décision du 3 octobre 2019, la DGIP a accordé à A.________ une
subvention d'un montant maximum de 605 fr., correspondant au 20% de 3'026 fr.,
pour la réparation ponctuelle du crépi du pigeonnier, selon demande du 7 juin
2019. Elle imposait au recourant des charges et conditions.
N.
Le 14 octobre 2019, A.________ s'est adressé au Service juridique et
législatif de l'Etat de Vaud (ci-après: le SJL). Il lui a indiqué que, dans le
cadre de la réfection de son pigeonnier, pour laquelle il avait obtenu des
subventions, la DGIP avait mandaté un expert en monuments historiques, qui lui
aurait expliqué, ainsi qu'à l'entreprise à laquelle lui-même avait fait appel,
le procédé qui devait être utilisé. L'expert n'aurait toutefois pas donné des
instructions correctes et, par la suite, au fil des ans, un espace était apparu
entre le bois et le crépi. Les travaux avaient dès lors dû être refaits, ce qui
avait entraîné un surcoût de 3'026 fr., pour lesquels l'Etat de Vaud n'avait
octroyé qu'une subvention de 605 fr. Il considérait ainsi que le mandataire
commis par l'Etat de Vaud n'avait pas donné les instructions correctes et que
ce dernier devait répondre de la faute commise par celui-ci. Dès lors que la
décision relative à la subvention portant sur les travaux précités n'était pas encore
définitive et exécutoire, il priait le SJL de bien vouloir faire établir une
déclaration par laquelle l'Etat de Vaud renonçait à se prévaloir de la
prescription à son égard, pour autant que celle-ci ne soit pas déjà acquise.
Le 18 octobre 2019, le SJL a confirmé au recourant
que l'Etat de Vaud renonçait à se prévaloir de la prescription jusqu'au 30
novembre 2020, pour autant qu'elle ne soit alors pas acquise. Il précisait que
cette renonciation était faite sans reconnaissance d'une obligation juridique
ou responsabilité quelconque.
O.
Par acte du 4 novembre 2019, A.________ a interjeté recours contre la
décision de la DGIP du 3 octobre 2019 auprès de la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à l'annulation de la décision
attaquée (cause GE.2019.0228). A l'appui de son recours, il fait valoir que
l'entreprise qu'il a mandatée a réalisé les travaux conformément aux
instructions et à la démonstration effectuée par l'expert en monuments
historiques, mandaté par l'Etat de Vaud. Il considère que la DGIP entend ainsi
se soustraire à sa responsabilité en octroyant une simple subvention
correspondant à 20% des travaux liés aux défauts. Or, il ne pourrait y avoir
deux subventions pour le même objet.
Le 28 novembre 2019, la DGIP a conclu implicitement
au rejet du recours. Elle a en particulier précisé qu'un suivi des travaux de
réfection du pigeonnier afin de rectifier et préciser certains points
d'exécution avait été convenu et effectué ultérieurement pour les deux phases
de travaux. Elle estimait par ailleurs que conduire les travaux et porter la
responsabilité de la garantie constructive ne faisaient pas partie des mandats
que lui conférait la loi. L'aide financière octroyée était donc conforme dans
son principe aux pratiques qui avaient cours en Suisse et dans le Canton de
Vaud s'agissant du subventionnement du patrimoine bâti.
Le 23 décembre 2019, le recourant a maintenu ses
conclusions. Il a précisé qu'à la suite des travaux ayant eu pour objet de
recouvrir la structure du colombage du pigeonnier avec des planches en bois,
l'expert en monuments historiques serait venu expliquer au maçon comment il
devait faire le crépissage entre les planches ajoutées sur la structure du
colombage. Le problème du crépissage qui céderait maintenant à certains
endroits serait dû au fait que l'expert n'aurait pas indiqué au maçon qu'il
convenait de laisser un espace entre le crépissage et le bord des planches pour
qu'elles puissent se dilater sans faire sauter le crépissage. L'expert aurait
lui-même fait une démonstration que l'entreprise concernée aurait suivie
scrupuleusement, notamment en ne laissant aucun espace entre le crépi et le
bord des planches. Lorsqu'il serait revenu sur place, l'expert aurait
clairement indiqué l'origine des défauts, à savoir que les planches s'étaient
dilatées et que, faute d'espace suffisant, elles auraient causé un dommage au
crépissage. Selon le recourant, l'expert mandaté par la DGIP n'aurait pas donné
les instructions correctes. L'Etat de Vaud devrait en conséquence répondre du
dommage causé et ce serait à tort qu'il entendrait se soustraire à sa
responsabilité en n'octroyant qu'une simple subvention.
Dans la mesure utile, les arguments des parties
seront repris par la suite.
P.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recours a été déposé dans les formes et le délai prescrits par la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), de sorte qu'il y a en principe lieu d'entrer en matière sur le fond.
Selon l'art. 75 LPA-VD, applicable en vertu du
renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recourant doit toutefois également avoir qualité
pour agir et ainsi avoir, en principe, pris part à une procédure devant
l'autorité précédente et disposer d'un intérêt digne de protection à ce que la
décision qu'il conteste soit annulée ou modifiée. En l'espèce, le recourant
avait requis (le 7 juin 2019) une subvention qui lui a été octroyée pour un
montant maximum de 605 francs. Etant représenté par un mandataire
professionnel, le recourant a formulé ses conclusions uniquement dans le sens
d'une admission de son recours et de l'annulation de la décision d'octroi de
dite subvention. Dans cette mesure, on peut sérieusement se demander si le
recourant a un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit
simplement annulée. Cependant, il semble ressortir des écritures du recourant
qu'il voudrait des prestations de la part de l'autorité intimée allant au-delà
du montant maximum alloué de 605 francs. La question de la qualité pour agir du
recourant peut, en définitive, rester ouverte, vu ce qui suit.
2.
Le recourant requiert l'audition de l'expert en monuments historiques.
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF 144 II 427
consid. 3.1.3; 141 I 60 consid. 3.3; 140 I 285 consid. 6.3.1;
cf. aussi Tribunal fédéral [TF] 8C_826/2019 du 13 mai 2020 consid. 5.2;
4A_42/2017 du 29 janvier 2018 consid. 3.2; 6B_404/2017 du 20 décembre 2017
consid. 1.1). Vu les pièces du dossier et le sort qui doit être apporté au
présent recours, la mesure d'instruction requise n'apparaît ni nécessaire ni
utile à l'établissement des faits pertinent pour l'issue du présent litige;
elle ne pourrait amener la Cour de céans à modifier son opinion.
3.
Le recours porte sur l'octroi d'une subvention, plus particulièrement
son montant, au recourant concernant des travaux de réparation ponctuelle du
crépi du pigeonnier, entrepris à la suite de travaux précédents ayant fait
l'objet de deux subventions.
a) aa) La décision attaquée se fonde sur la LPNMS. Au
chapitre IV de la loi, intitulé "
Protection générale des monuments
historiques et des antiquités
", l'art. 46 LPNMS dispose que sont
protégés conformément à la présente loi tous les monuments de la préhistoire,
de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières
situés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique,
artistique, scientifique ou éducatif (al. 1). Sont également protégés les
terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2). Aucune atteinte ne peut
leur être portée qui en altère le caractère (al. 3). Pour assurer la protection
d'un monument historique ou d'une antiquité au sens de l'art. 46 de la présente
loi, il peut être procédé à son classement par voie de décision assorti au
besoin d'un plan de classement (art. 52 al. 1 LPNMS figurant dans le chapitre
V, section II: "
Protection spéciale des monuments historiques et des
antiquités, Classement
"). Sous réserve des dispositions de l'article
56 LPNMS, les monuments historiques et les antiquités classés doivent être
entretenus par leur propriétaire (art. 55 al. 1 LPNMS). L'Etat peut participer
financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des
monuments historiques et antiquités classés (art. 56 LPNMS). De par son
caractère potestatif, cette disposition accorde une marge de manœuvre à
l'autorité. Aux termes de l'art. 57 LPNMS, le Département en charge des
monuments, sites et archéologie (DFIRE) peut réduire ou supprimer les subsides
alloués pour des fouilles ou des restaurations lorsque les travaux ont été
exécutés de manière non conforme aux conditions prescrites.
Ces dispositions sont complétées par le règlement du
22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS; BLV 450.11.1). Le Département
compétent (DFIRE) veille à ce que le propriétaire entretienne l'objet protégé.
Il peut fixer des délais ou conditions d'exécution. Au besoin, il se substitue
au propriétaire pour la demande de permis et pour les travaux nécessaires qu'il
exécute aux frais de celui-ci (art. 33 al. 1 RLPNMS). Il fixe de cas en cas,
soit le montant de subventionnement, soit le pourcentage pris en charge qu'il calcule
sur le montant des travaux particuliers nécessités pour la conservation du
caractère de l'objet classé (art. 34 RLPNMS). Le DFIRE peut réduire ou
supprimer le subside accordé si les travaux ne sont pas exécutés conformément
aux conditions prescrites, ce sans préjudice du rétablissement de l'état
antérieur aux frais du propriétaire (art. 35 RLPNMS). La demande de subvention
est adressée au Département avant le début des travaux (art. 36 al. 1 RLPNMS).
Celui-ci statue dans les limites de sa compétence. Pour des subventions plus
importantes, la décision du Conseil d'Etat ou du Grand Conseil est réservée
(al. 2).
bb) Aux termes de l'art. 4 al. 1 de de l'ordonnance
fédérale du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (OPN;
RS 451.1), disposition qui se trouve dans la section consacrée au soutien
accordé par la Confédération à la protection de la nature, à la protection du
paysage et à la conservation des monuments historiques, les aides financières
pour des mesures visant à conserver des objets dignes de protection au sens de
l'art. 13 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection
de la nature et du paysage (LPN; RS 451) sont en règle générale octroyées de
manière globale sur la base d'une convention-programme. Conformément à l'art. 5
al. 1 OPN, de la même section, le montant des aides financières est fonction de
l'importance nationale, régionale ou locale des objets à protéger (let. a), de
l'ampleur, de la qualité et de la complexité des mesures (let. b), du degré de
danger auquel les objets à protéger sont exposés (let. c), de la qualité de la
fourniture des prestations (let. d). Le montant des aides financières globales
est négocié entre l'Office fédéral de l'environnement (OFEV), l'Office fédéral
de la culture (OFC) ou l'Office fédéral des routes (OFROU) et le canton
concerné (art. 5 al. 2 OPN). Pour ce qui est de la conservation des monuments
historiques, de l'archéologie, de la protection des sites construits et de la
protection des voies de communication historiques, les aides financières
peuvent être fixées en pour-cent des frais subventionnables, sur la base des
taux maximaux suivants: 25% pour les objets d'importance nationale (art. 5 al.
3 let. a OPN), 20% pour les objets d'importance régionale (let. b) et 15% pour
les objets d'importance locale (let. c). Exceptionnellement, les taux de
subvention visés à l'al. 3 peuvent être relevés à 45% s'il est établi que le
taux prévu ne permet pas de financer les mesures dont l'exécution est
indispensable (art. 5 al. 4 OPN).
b) aa) Selon son art. 1
er
, la loi
vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; BLV 610.15), entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2006, a pour but de définir les règles
applicables aux subventions accordées par l'Etat (al. 1); elle s'applique à
toutes les subventions octroyées directement ou indirectement par l'Etat (al.
2). Sauf disposition contraire expresse, il n'existe pas de droit à l'octroi de
la subvention (art. 2 LSubv). Les subventions doivent notamment répondre aux
principes de légalité, d'opportunité et de subsidiarité (art. 3 al. 1 LSubv;
cf. aussi art. 10 LSubv). En lien avec le principe de la légalité, l'art. 4
LSubv prévoit que les subventions reposent sur une base légale. La loi énumère ainsi
le contenu des dispositions légales régissant les subventions à l'art. 11
LSubv, lequel a la teneur suivante:
1
Les dispositions légales régissant les
subventions doivent notamment contenir des règles relatives à:
a.    la
définition des objectifs visés;
b.    la
description des tâches pour lesquelles les subventions peuvent être accordées;
c.    les
catégories des bénéficiaires;
d.    les
types et les formes des subventions;
e.    les
conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation;
f.     les
bases et les modalités de calcul des subventions;
g.    l'autorité
compétente pour l'octroi, le suivi et le contrôle des subventions;
h.    la
procédure de suivi et de contrôle des subventions;
i.     les
charges ou conditions auxquelles les subventions sont subordonnées;
j.     la
durée d'octroi de la subvention;
k.    l'obligation
de renseigner du bénéficiaire;
l.     la
forme juridique du bénéficiaire;
m.   les sanctions
prévues en cas de non-respect des obligations incombant au bénéficiaire, y
compris la restitution
".
Conformément à l'art. 12 LSubv, les subventions
peuvent être accordées sous forme de prestations pécuniaires, d'avantages
économiques, de prêts à des conditions préférentielles, de cautionnements ou
autres garanties. Selon l'art. 29 al. 1 LSubv, l'autorité supprime ou réduit la
subvention ou en exige la restitution totale ou partielle lorsque le
bénéficiaire n'utilise pas la subvention de manière conforme à l'affectation
prévue (let. a), lorsque le bénéficiaire n'accomplit pas ou accomplit
incorrectement la tâche subventionnée (let. b), lorsque les conditions ou
charges auxquelles la subvention est subordonnée ne sont pas respectées (let.
c) ou lorsque les subventions ont été accordées indûment, que ce soit sur la
base de déclarations inexactes ou incomplètes ou en violation du droit (let.
d).
Au titre des dispositions transitoires, la loi
prévoit que les dispositions légales régissant les subventions seront adaptées
à la présente loi dans les 5 ans qui suivent son entrée en vigueur (art. 36 al.
2 LSubv). A l'expiration de ce délai, les subventions qui ne reposent pas sur
une base légale conforme à la présente loi ne pourront plus être octroyées
(art. 36 al. 3 LSubv).
bb) En tant que loi cadre, la LSubv s'adresse au législateur en fixant des principes qui favoriseront la création d'une
législation cohérente et harmonisée en matière de subventions (cf. Exposé des
motifs du Conseil d'État, in BGC janvier-février 2005 p. 7391). Au sujet
du principe de légalité, l'exposé des motifs précise que ce principe découle de
l’art. 161 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV
101.01), aux termes duquel toute dépense repose sur une base légale. Par base
légale, il faut entendre une base légale au sens formel, c’est-à-dire les lois
et les décrets, soumis au référendum. Il est en effet admis par la doctrine
unanime et la jurisprudence du Tribunal fédéral que le principe de la légalité
ne s’applique pas seulement aux restrictions étatiques à un droit fondamental,
mais aussi à l’administration de prestations. Cette exigence repose sur des
considérations démocratiques et découlant de l’Etat de droit. Le principe de la
base légale signifie, premièrement, que la matière doit être réglée par des
normes juridiques d’une densité normative suffisante par rapport à l’objet. En
particulier, les principes de l’égalité de traitement et de la prévisibilité du
droit doivent être respectés. L’administration ne saurait fournir ou refuser
des avantages à des tiers selon son bon vouloir; elle doit se conformer à des
critères objectifs, définis par une norme. Le principe de la base légale signifie
deuxièmement que, si les normes juridiques relatives aux subventions sont de
niveau réglementaire, ces normes doivent reposer sur une délégation légale
adéquate. Bien qu’il soit parfois admis que les subventions sont soumises au
contrôle budgétaire effectué par le Parlement et que, de ce fait, il
conviendrait de ne pas se montrer trop strict, le Conseil d’Etat estimait
(toujours selon l'exposé des motifs) que la base légale doit être aussi précise
que possible; la loi énumère ainsi le contenu des dispositions légales
régissant les subventions à l'art. 11 LSubv. En particulier, les dispositions
légales régissant les subventions doivent contenir des règles relatives aux
conditions spécifiques d'octroi, d'adaptation et de révocation des subventions,
ainsi qu'aux bases et aux modalités de leur calcul (cf. arrêt CDAP GE.2014.0064
du 17 septembre 2015 consid. 4a).
L'exposé des motifs précise encore que pour que la
législation confère un droit à l’octroi d’une subvention, il faut que cela soit
expressément prévu et que les conditions dont dépend l’octroi de la subvention
soient définies de manière exhaustive. Il ajoute que l'octroi d'un droit
devrait rester l'exception (BGC précité p. 7395). Ainsi, en l'absence d'un
droit expressément prévu par la loi, la subvention pourrait être refusée malgré
la réalisation des conditions légales de son octroi. En effet, l'art. 32 LSubv
prévoit que les subventions sont accordées dans les limites des crédits
accordés par le Grand Conseil. L'exposé des motifs précise qu'en cas d'insuffisance
des ressources disponibles, il ne sera fait droit à la demande que si les
bénéficiaires disposent d’un droit à la subvention (BGC précité, p. 7413).
Comme l'a expliqué le représentant du Conseil d'Etat lors des débats,
"il
n'y a pas de droit automatique à la subvention (...): quand il n'y a plus
d'argent, il n'y a plus d'automatisme"
(BGC précité p. 7539).
c) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il
importe, pour prétendre à une subvention particulière, que la loi en détermine
le principe et les conditions d'octroi spécifiques (ATF 138 II 191 consid.
4.2.4 p. 200). En d'autres termes, la loi ne donne pas à l'administré un droit
à une subvention, à moins que les conditions d'octroi des subventions ne soient
fixées de façon exhaustive par la loi elle-même, sans liberté d'appréciation
pour l'administration (ATF 116 Ib 309 consid. 1b p. 312; 116 V 318
consid. 1c p. 319; 110 Ib 148 consid. 1b p. 152; cf. aussi ATF 129 V
226 consid. 2.2; v. également arrêts CDAP AC.2017.0090 du 21 janvier
2019 consid. 2b; GE.2014.0064 du 17 septembre 2015 consid. 4b; AC.2009.0160
du 23 novembre 2012). Le fait que la norme juridique fédérale concernée soit
formulée de manière potestative n'exclut pas nécessairement l'existence d'un
droit à la subvention (ATF 118 V 16 consid. 3a p. 19; cf. aussi ATF 129 V
226 consid. 2.2).
D’une façon générale, on entend par subventions des
prestations découlant du droit public accordées à d’autres sujets de droit dans
un certain but, sans que cela ne conduise à l’existence d’une contrepartie
directe pour l’auteur de la subvention (cf. Karl Stengel, Zur Problematik der
rechtlichen Ordnung der Subventionen,
in
ZBl 89/1988 p. 289,
références citées). Pour le Tribunal fédéral, les subventions sont des
versements des pouvoirs publics qui visent à inciter leur bénéficiaire à
adopter une certaine attitude ou à effectuer certaines tâches dans un but
d'intérêt public. Hormis le comportement attendu de leur bénéficiaire, ces
montants sont alloués gratuitement, c'est-à-dire sans contrepartie économique
équivalente en faveur de la collectivité qui les verse (cf. arrêts TF 2C_233/2019
du 29 août 2019 consid. 5.3; 2C_647/2007 du 7 mai 2008; 2A.273/2004
consid. 2.3,
in
RF 61/2006 p. 239; ATF 141 II 182 consid. 3.5; 126
II 443 consid. 6c p. 452). La notion de subvention est donc de nature
essentiellement économique; le subventionnement de l'économie de marché
s’entend sans contrepartie pour le bailleur de subvention, mais suppose que le
bénéficiaire de la subvention remplisse une tâche d’intérêt public (TF
2A.501/2001 du 27 mai 2002 consid. 3.2; cf. aussi arrêts CDAP AC.2017.0090 du
21 janvier 2019 consid. 2b; GE.2014.0064 du 17 septembre 2015
consid. 4b).
4.
a) L'autorité intimée a en l'occurrence fondé sa participation aux frais
de réparation ponctuelle du crépi du pigeonnier en particulier sur l'art. 56
LPNMS (cf. déterminations de l'autorité intimée du 28 novembre 2019). Il
existe ainsi une base légale à l'octroi de la subvention litigieuse. On relève
d’emblée que cette norme, de par sa formulation potestative, laisse à
l’appréciation de l’autorité, que la Cour de céans ne revoit que sous l'angle
restreint de l’excès ou de l’abus (cf. art. 98 let. a LPA-VD), de déterminer
dans chaque cas si une subvention est ou non allouée. Il y a abus du pouvoir
d’appréciation lorsque l’autorité se fonde sur des considérations dénuées de
pertinence, étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou
viole des principes généraux du droit tels que la prohibition de l’arbitraire
et de l’inégalité de traitement, la bonne foi ou la proportionnalité (ATF 143 V
369 consid. 5.4.1 p. 379; 137 V 71 consid. 5.1 p. 73; 123 V 150
consid. 2 p. 152).
A cela s’ajoute que le contenu de l’art. 56 LPNMS,
dont on retire avant tout la nature potestative de la prestation de l’Etat, ne
répond pas aux conditions de la LSubv, entre-temps entrée en vigueur, notamment
de son article 11, qui pose un certain nombre d'exigences s'agissant du contenu
de la base légale sur laquelle reposent les subventions. Or, la LPNMS n’a pas été adaptée sur ce point dans le délai de cinq ans à compter du 1
er
janvier 2006. En effet, l’art. 56 LPNMS n’a pas été modifié depuis l'entrée en
vigueur de la LSubv. A teneur de l'art. 36 al. 3 LSubv, la participation accordée
au recourant n'aurait donc pas dû être accordée (cf. à ce propos arrêts CDAP GE.2016.0187
du 7 juin 2017 consid. 4b; GE.2014.0064 du 17 septembre 2015 consid. 4c).
b) Le recourant prétend cependant, tout en agissant
par le biais d'une demande de subvention, obtenir la prise en charge par l'Etat
d'une partie substantielle des frais de réparation ponctuelle du crépi de son
pigeonnier, et ce en raison du comportement qu'il impute à l'expert en
monuments historiques mandaté par la DGIP. Il affirme que ces frais
découleraient du fait que l'entreprise mandatée pour les travaux liés à la
réparation du pigeonnier aurait scrupuleusement suivi les conseils donnés par cet
expert, qui auraient même compris une démonstration, conseils qui se seraient
finalement révélés incorrects et nécessiteraient ainsi d'entreprendre de
nouveaux travaux de réparation. L'Etat de Vaud devrait en conséquence répondre
du dommage causé. Indépendamment de la question de savoir si les affirmations
du recourant sont exactes, l'on ne voit toutefois pas, au vu de l'importance de
l'exigence d'une base légale dans le cadre de l'octroi de subventions, sur
quelle disposition de la LPNMS lui octroyant un droit le recourant pourrait se
fonder pour obtenir une subvention (substantielle) dans un tel cas.
Pour les mêmes raisons, il est par ailleurs douteux,
dans l'hypothèse contraire où c'est le recourant, voire l'entreprise mandatée
par ce dernier, qui devraient être considérés comme responsables de la
nécessité de procéder à des travaux de réparation ponctuelle du crépi du
pigeonnier, qu'il se justifierait d'octroyer au recourant une subvention pour
en supporter les frais.
c) L'autorité intimée a enfin limité sa subvention
au 20% du coût des travaux en cause. Elle indique s'être fondée sur les
recommandations en la matière découlant de l'art. 5 OPN précité (cf.
supra
consid. 3a/bb) et limiter généralement le taux de subvention à 20% du
prix des travaux, en fonction des fonds disponibles, et ce, afin d'assurer une
égalité de traitement sur la base de la protection légale du bâtiment au sens
de la LPNMS. Certes, l'art. 34 RLPNMS prévoit que le montant de la subvention
ou le pourcentage pris en charge est fixé de cas en cas. Cela n'exclut
toutefois pas un certain schématisme pour des travaux semblables, dans un souci
d'assurer une égalité de traitement. De plus, l'art. 56 LPNMS prévoit une
simple participation de l'Etat, et non une pleine indemnisation (cf. arrêt CDAP
GE.2014.0064 du 17 septembre 2015 consid. 3c). Partant, la décision
consistant à allouer une subvention à hauteur de 20% du coût des travaux litigieux,
correspondant à la pratique constante de l'autorité intimée, apparaît conforme
au principe de l'égalité de traitement et reste dans les limites du pouvoir
d'appréciation de la DGIP. L'on peut enfin relever que, compte tenu de ce qui
précède (cf.
supra
consid. 4a et b), il paraît que, quelle que
soit l'hypothèse fondant la nécessité pour le recourant de procéder à des
travaux de réparation du crépi de son pigeonnier, aucune subvention n'aurait
a
priori
dû lui être octroyée.
d) C'est en conséquence à tort que le recourant fait
valoir que devrait lui être versée une subvention d'un montant supérieur à
celle qui lui a déjà été octroyée pour les frais de réparation du crépi de son
pigeonnier
5.
Le recourant relève que l'expert en monuments historiques mandaté par la
DGIP n'aurait pas donné les instructions correctes et qu'en conséquence l'Etat
de Vaud, et plus spécifiquement la DGIP, devrait répondre du dommage. Il ajoute
que ce serait ainsi à tort que l'Etat de Vaud, par le biais de la DGIP,
entendrait se soustraire à sa responsabilité en n'octroyant qu'une simple
subvention. En définitive, le recourant vise, plutôt qu'à obtenir une
subvention, à se faire dédommager, par le biais d'une action en responsabilité
de l'Etat, du dommage qu'il considère lui avoir été causé par le comportement
de l'expert en monuments historiques mandaté par la DGIP.
Conformément à l’art. 2 al. 1 let. b LPA-VD, la
présente loi s’applique à l’action de droit administratif, lorsqu’elle est
portée devant le Tribunal cantonal. L’art. 106 LPA-VD précise toutefois que la
compétence de cette autorité pour connaître d’une action de droit administratif
en cas de contestations relatives à des prétentions de droit public cantonal
qui ne reposent pas sur une décision administrative est limitée aux cas où la
loi spéciale le prévoit. En l’occurrence, dans la mesure où le recourant entend
réclamer un dédommagement de la part d’une autorité administrative, cette
question est régie par la loi du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat,
des communes et de leurs agents (LRECA; BLV 170.11). En effet, aux termes de
l’art. 1 LRECA, cette loi règle la réparation des dommages causés illicitement
ou en violation de devoirs de service dans l'exercice de la fonction publique
cantonale ou communale. En vertu de l’art. 14 LRECA, les actions fondées sur la
présente loi ressortissent aux tribunaux ordinaires, sous réserve des articles
15 ss LRECA, qui ne trouvent pas application dans le cas présent.
Le Tribunal cantonal, et en particulier la CDAP, n’est
dès lors pas compétent pour statuer sur la demande de dédommagement du
recourant fondée sur la responsabilité de l'Etat. Le recours est en conséquence
irrecevable en tant qu'il a pour objet une action en responsabilité de l'Etat,
et plus spécifiquement de la DGIP.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée confirmée.
Les frais judiciaires, arrêtés à 300 fr., sont mis à
la charge du recourant qui, comme l'autorité intimée, n'a pas droit à des dépens
(cf. art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD et art. 4 du tarif vaudois du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Direction générale des immeubles et du patrimoine du 3
octobre 2019 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 300 (trois cents) francs est mis à la charge
de A.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 juillet 2020
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.