vd_omni · AC.2022.0382 · 2023-08-15 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________/Municipalité d'Oron, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Direction générale du territoire et du logement (DGTL), J._______, K._______ | Rejet du recours déposé contre le permis de construire autorisant la modification d'une installation de téléphonie mobile (adaptation aux technologies 3G, 4G et 5G). Pas de motif de procéder à un contrôle préjudiciel de l'ORNI et rejet des griefs relatifs au droit fédéral sur la protection de l'environnement (VLInst respectée; consid.2). Pas de motif de refuser la modification de cette installation implantée en zone agricole (pas d'obligation de planifier, conformité à la zone agricole; consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.08.2023 AC.2022.0382

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 août 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Bertrand Dutoit et M.
Laurent Dutheil, assesseurs; Mme Fabienne Délèze Constantin, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********,
6.
F.________,
à
********,
7.
G.________,
à
********,
8.
H.________,
à
********,
9.
I.________,
à
********,
Tous représentés par A.________, à ********,
Autorité intimée
Municipalité d'Oron,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
2.
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Constructrice
J.________,
à ********,
Propriétaire
K.________,
à ********.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité d'Oron du 11 octobre 2022 autorisant la modification d'un site
de téléphonie mobile existant sur la parcelle n°137 (CAMAC n°206'070).
Vu les faits suivants:
A.
K.________ est propriétaire de la parcelle n° 137 du registre foncier,
sise sur le territoire de la commune d'Oron.
Hormis en bordure sud où une aire forestière est
délimitée, dite parcelle est classée en zone agricole selon le plan des zones
de l'ancienne commune de Palézieux du 24 mai 1985. Le bien-fonds se trouve entre
Oron-la-Ville et Palézieux-Village, environ 190 m à l'est de la route
d'Oron. Il est bordé au nord par le chemin de Serix, au sud par La Mionne, à
l'ouest par des parcelles également situées en zone agricole et à l'est par la
parcelle n° 130 classée en zone d'utilité publique (respectivement en zone
réservée s'agissant de ses pourtours non bâtis), laquelle abrite plusieurs
bâtiments occupés par une fondation active dans le domaine du travail social et
la protection de l'enfance.
Les 12,76 ha de la parcelle n° 137 sont dévolus à
l'agriculture, quelques bâtiments agricoles et une habitation ayant été
construits à son extrémité nord-est. Il y a quelques années une station de base
pour téléphonie mobile, comportant un mât d'une hauteur de 30 m, a été érigée
au nord de la parcelle, à l'ouest des bâtiments précités. L'installation est
exploitée par J.________ (ci-après: l'opérateur ou J._______) et a fait l'objet
d'une autorisation spéciale pour une construction hors de la zone à bâtir, délivrée
dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 90125 du 21 août 2008.
B.
En août 2021, K.________ a, pour le compte de l'opérateur, déposé une
demande de permis de construire pour la modification de l'installation de
téléphonie mobile érigée sur sa parcelle n° 137 en vue de son adaptation aux
technologies 3G, 4G et 5G.
Selon les plans du projet et les explications de
l'opérateur, celui-ci consiste dans le remplacement d'antennes existantes par
des antennes de générations plus récentes. Selon la fiche de données
spécifiques au site établie par l'opérateur le 3 août 2021, l'installation
comptera à l'état final neufs antennes de téléphonie mobile: trois antennes utilisant
la gamme de fréquence 700-900 MHz pour une puissance apparente rayonnée [
ERP
n
] de respectivement 1680, 2080 et 2080
W, trois antennes utilisant la gamme de fréquence 1800-2600 MHz pour une ERP
n
de 4500, 6000 et 6000 W, ainsi que trois antennes adaptatives utilisant la
gamme de fréquence 3400 MHz pour une ERP
n
de 800 W chacune.
Le rayonnement induit par les neuf futures antennes
de téléphonie mobile a été calculé dans six lieux dits à utilisation sensible
(ci-après: LUS) situés à proximité du mât. Les résultats de ces calculs
figurent aux pages 10 à 15 de la fiche de données spécifique au site du 3 août
2021:
"LUS 02, habitation, chemin
de ********, ********, à 141,7 m des antennes: intensité du champ électrique dû
à l'installation = 4,11 V/m;
LUS 02a, habitation, chemin de ********,
********, à 98,8 m des antennes: intensité du champ électrique dû à
l'installation = 4,96 V/m;
LUS 03, habitation, chemin de ********,
********, à 314,7 m des antennes: intensité du champ électrique dû à
l'installation = 1,88 V/m;
LUS 04, habitation, chemin de ********,
********, à 248,1 m des antennes: intensité du champ électrique dû à
l'installation = 2,44 V/m;
LUS 05, habitation, route de ********,
********, à 258,4 m des antennes: intensité du champ électrique dû à
l'installation = 2,61 V/m;
LUS 06, habitation, route de ********,
********, à 198,3 m des antennes: intensité du champ électrique dû à l'installation
= 3,39 V/m."
C.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 6
novembre au 5 décembre 2021.
Le projet a suscité plusieurs oppositions,
individuelles et collectives. A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________, G.________, H._______ et I.________ faisaient partie des opposants.
Selon la fiche de données spécifique au site, la distance maximale (depuis
l'emplacement des antennes) pour former opposition est de 1'319 m. A.________ et
B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 16'007 sur le territoire
de la commune d'Oron sur laquelle est érigée une habitation correspondant au
LUS 06 identifié dans la fiche de données spécifique au site du 3 août 2021.
D.
Les services concernés de l'administration cantonale ont délivré les
autorisations spéciales regroupées dans la synthèse CAMAC
n° 206'070
du 3 mai 2022. Les décisions suivantes ont
notamment été rendues:
Le projet de transformation litigieux étant situé
dans un secteur A
u
de protection des eaux, la Direction des
ressources et du patrimoine naturels, Division Ressources en eau et économie
hydraulique, Section Eaux souterraines (DGE/DIRNA/EAU/HG) l'a autorisé au sens
de l'art. 19 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux
(LEaux; RS 814.20). N'impliquant pas de modification du mât, le projet
n'appelait pas de remarque particulière.
La Direction générale du territoire et du logement,
Division Hors zone à bâtir (DGTL/HZB3) a délivré l'autorisation spéciale
requise en application des art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 4 al. 3 let. a de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11). En dépit de la non-conformité du projet à l'affectation de la zone
agricole, ce dernier consistait dans un échange d'antennes sur un mât d'ores et
déjà existant et devait, cela étant, être considéré comme imposé par sa
destination pour des motifs techniques au sens des art. 24 LAT et 81 LATC.
Aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait au projet, l'impact de la
transformation envisagée sur le paysage étant minime.
Se fondant sur la fiche de données spécifique au
site du 3 août 2021, la Direction de l'environnement industriel, urbain et
rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV/ARC) a délivré
l'autorisation spéciale requise, l'assortissant de conditions impératives, dont
en particulier ce qui suit:
"Ce projet est une modification
d'une installation existante.
En fonction des caractéristiques
des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées
pour les bâtiments voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences
définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes.
Le projet respecte donc la valeur
limite de l'installation (LUS).
Les calculs ont également été
faits pour des expositions de courtes durées au pied du mât.
Le projet respecte aussi la valeur
limite d'immissions (LSM).
Etant donné les résultats des
évaluations du rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV-ARC demande que
l'opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des
mesures de contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des
installations dans la configuration définie dans la fiche de données spécifique.
Les résultats de ces mesures devront être transmis à la DGE/DIREV-ARC pour
contrôle et à la commune. Ces mesures devront être effectuées par un organisme
indépendant et certifié.
(...).
Si les mesures indiquent que la
valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter
l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon
les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle
d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données
spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la Commune. Si cela
s'avère nécessaire, la DGE/DIREV-ARC fixera de nouveaux paramètres
d'exploitation.
En cas de création de nouveaux
lieux à utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur
l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de
construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra
être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites
définies par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens.
(...).
En ce qui concerne les antennes à
faisceaux hertziens, l'Ordonnance ne définit pas de valeurs limites de
l'installation (chiffre 61 de l'annexe 1, ORNI). Seules les valeurs limites
d'immissions définies dans l'annexe 2 sont applicables. En fonction de la
situation des antennes projetées, ces dernières valeurs sont nettement
respectées dans le voisinage de l'installation. Ainsi, la DGE/DIREV-ARC n'a pas
d'exigences particulières à formuler pour ce projet.
(...).
La DGE/DIREV-ARC demande que
l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité
(AQ), selon la circulaire du 16.01.2006 de l'OFEV.
A la fin des travaux, l'opérateur devra
informer la DGE/DIREV-ARC et la commune de l'implémentation de cette fiche de
données, au plus tard le jour de sa mise en service.
Ainsi, sur la base des données
fournies par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont
respectées".
Le même service précisait encore que dans la mesure
où les conditions de proximité définies par l'ordonnance du 23 décembre 1999
sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710)
n'étaient pas remplies, il n'y avait pas lieu de tenir compte des immissions
induites par les antennes de téléphonie mobile présentes sur des sites voisins.
E.
Selon la carte synoptique de l'Office fédéral de la communication
(OFCOM), il existe en effet cinq autres installations de téléphonie mobile
exploitées par d'autres opérateurs dans un rayon de 1 km autour de la station J._______,
dont deux sont implantées en zone ferroviaire (la première sur la parcelle
n°687 de la commune d'Oron en bordure nord de Palézieux-Village; la seconde sur
la parcelle n° 683 de la commune d'Oron, située à environ 165 m à l'est de la
parcelle n° 130).
Les trois autres installations font l'objet de
demandes de permis de construire en vue de leur transformation/adaptation aux
technologies 3G, 4G et 5G. Il s'agit de la station de téléphonie mobile
exploitée par L._______ (ci-après: L._______) sur la parcelle n° 60 de la commune
d'Oron (sise à l'est de Palézieux-Village; dossier CAMAC n° 205718), de celle également
exploitée par L._______ sur la parcelle n° 11'150 de la commune d'Oron
(sise à Oron-la-Ville, à la route de ********; dossier CAMAC n° 207377) et
de l'installation de téléphonie mobile sise sur la parcelle n° 11'111 de la
commune d'Oron à proximité de la voie de chemin de fer qui sera exploitée
conjointement par L._______ et M._______ (sise à Oron-la-Ville, à la ********;
dossier CAMAC n° 188246).
F.
Par décision du 11 octobre 2022, la Municipalité d'Oron (ci-après: la
municipalité) a levé les oppositions au projet de transformation déposé par J._______,
respectivement a délivré le permis de construire ledit projet, moyennant le
respect des conditions impératives posées dans la synthèse CAMAC n° 206070 du 3
mai 2022, lesquelles font partie intégrante de l'autorisation octroyée.
G.
Par acte commun du 10 novembre 2022, A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________, F.________, G.________, H._______ et I.________
(ci-après: A.________ et consorts ou les recourants) ont recouru contre les
décisions levant leurs oppositions respectives auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la Cour).
Ils concluent à la réforme de ces décisions en ce sens que leurs oppositions
soient admises et que le permis de transformer et de modifier la station de
téléphonie mobile existant sur la parcelle n° 137 soit refusé. Subsidiairement,
ils concluent à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de la cause à
la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Préalablement, ils demandent à la CDAP d'interpeller l'opérateur, afin que ce
dernier démontre que la puissance émettrice de l'installation litigieuse ne
puisse être augmentée à l'avenir, conformément à l'obligation de contrôle à
long terme du respect des valeurs limites qui résulterait de la jurisprudence.
Dans sa réponse du 4 janvier 2023, la municipalité
conclut au rejet du recours, s'en référant aux autorisations spéciales
délivrées par les services cantonaux compétents. J._______ a également conclu
au rejet du recours le 26 janvier 2023.
La Direction générale de l'environnement (DGE) s'est
déterminée le 9 décembre 2022, précisant que selon les vérifications opérées
dans sa base de données tenue à jour à l'aide du logiciel NISMap, la station de
téléphonie mobile querellée n'émettait pas dans des conditions de proximité
spatiale qui auraient nécessité de tenir compte des installations de téléphonie
mobile voisines, ces dernières ne se trouvant pas dans le périmètre de la
station litigieuse, tel que défini par l'ORNI.
Dans ses déterminations du 30 janvier 2023, la
Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a persisté dans son
appréciation selon laquelle le projet de transformation litigieux, bien que
situé en zone agricole, remplissait les conditions d'une autorisation
dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT.
Le 9 mars 2023, A._______ et consorts ont répliqué,
persistant intégralement dans leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été interjeté en
temps utile au sens de l'art. 95 LPA-VD et respecte les exigences de forme et de
motivation prévues par l'art. 79 LPA-VD (applicable sur renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Selon l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD (également applicable sur renvoi
de l'art. 99 LPA-VD), la qualité pour recourir est reconnue à toute personne
ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte
par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce que
celle-ci soit annulée ou modifiée. Lorsque la contestation porte sur
l'autorisation de construire une installation de téléphonie mobile, la
jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un
immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la
valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1; 128 II 168). Ces
critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75 LPA-VD (arrêt CDAP AC.2019.0069
du 24 juillet 2020 consid. 1); et c'est en fonction de ceux-là que la fiche de
données spécifique au site du 3 août 2021 a évalué à 1'319 m la distance
maximale pour pouvoir former opposition au projet querellé. Deux recourants au
moins, à savoir A._______ et B.________, sont copropriétaires d'un bâtiment
d'habitation situé dans ce rayon (bâtiment qui compte au demeurant parmi les
LUS évalués par l'opérateur); ayant formé opposition au projet durant l'enquête
publique, ils remplissent les conditions de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD. Il y
a donc lieu d'entrer en matière sur le recours, sans qu'il soit nécessaire
d'examiner la situation des sept autres recourants, dont la qualité pour agir pourra
demeurer indécise.
2.
Dans un premier grief, les recourants contestent la conformité du projet
de transformation querellé au droit de la protection de l'environnement, dont
en particulier au principe de précaution.
Ils critiquent notamment les valeurs limites fixées
par l'ORNI pour les stations de téléphonie mobile, lesquelles seraient trop
élevées en ce sens qu'elles ne tiendraient pas compte des effets athermiques
dangereux pour la santé humaine qu'induirait la technologie 5G. En raison du
facteur de correction introduit par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV)
dans son "
Complément du 23 février 2021 à la recommandation d'exécution
de l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI)
concernant les stations de base pour téléphonie mobile et raccordements sans
fil (WLL), OFEFP, 2002
" (ci-après: le Complément OFEV du 23 février
2021), les valeurs limites calculées dans la fiche de données spécifique au
site pour les LUS n
os
02a, 05 et 06 seraient incomplètes et
sous-estimées s'agissant des immissions induites par les futures antennes
adaptatives. La fiche de données spécifique au site ne donnerait par ailleurs aucune
indication sur le fonctionnement de ces dernières en cas de fortes
sollicitations susceptibles d'induire un dépassement des valeurs limites, soit
de la manière dont celles-ci seront concrètement respectées.
En violation des art. 8 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et 62 al. 2
de l'Annexe 1 de l'ORNI, ni l'opérateur, ni les autorités n'auraient au surplus
tenu compte du cumul des immissions induites par les trois projets de
transformation d'installations de téléphonie mobile situées à proximité,
projets qui tous prévoiraient d'installer des antennes émettant dans les mêmes
gammes de fréquences que celles du projet J._______.
Tous ces points illustreraient la confusion et la
précipitation dans laquelle l'OFEV et l'OFCOM auraient permis le déploiement de
la technologie 5G en Suisse, au mépris du principe de la légalité garanti par
l'art. 5 Cst. et de la séparation des pouvoirs, soit des compétences revenant
au législateur fédéral.
a) Dans la mesure où les recourants concentrent
l'essentiel de leurs critiques sur le développement du réseau 5G en Suisse, il
importe de donner quelques précisions en la matière, en se fondant sur les
explications publiées par l'OFEV, l'OFCOM et l'Office fédéral de la santé
publique (OFSP) sur le site Internet
www.5g-info.ch
.
L’abréviation 5G désigne la cinquième
génération de téléphonie mobile. C’est la nouvelle norme internationale en la
matière. Elle s’inscrit dans la continuité de la norme 4G, sur laquelle
elle repose dans une large mesure. La 5G peut être utilisée dans les mêmes
gammes de fréquences que la 4G. En outre, les signaux sont émis de la même
manière (modulation). Elle est également déployée dans une nouvelle gamme de
fréquences (3,5 à 3,8 GHz). De ce fait et grâce à diverses optimisations
techniques, davantage d’utilisateurs peuvent consommer de plus grands volumes
de données dans le même laps de temps; le temps de réponse est aussi écourté.
Le volume de données transportées par les réseaux de téléphonie mobile a
sensiblement augmenté ces dernières années et il progresse encore. À moyen
terme, les technologies 3G et 4G ne pourront ainsi plus absorber à elles
seules le trafic des données mobiles.
On emploie fréquemment la notion d'antenne 5G mais
cette expression est imprécise et trompeuse, car la technologie 5G peut
fonctionner tant avec des antennes conventionnelles qu’avec des antennes dites
adaptatives. Ces dernières sont néanmoins nécessaires pour pouvoir exploiter
tous les avantages de cette technologie. L’expression "
antenne 5G
"
est donc souvent utilisée comme synonyme d’"
antenne adaptative"
.
Les antennes adaptatives peuvent concentrer les signaux en direction de
quelques terminaux (formation de faisceaux ou
beamforming
) et transmettre davantage de
données avec la même énergie. Elles distinguent plus clairement les différents
signaux radio des appareils mobiles (smartphones, tablettes, etc.) et évitent
ainsi des interférences indésirables, améliorant dès lors la qualité de la
connexion. Au 1
er
mai 2023, 8'935 antennes de téléphonie
mobile 5G étaient exploitées en Suisse.
b) Pour protéger la population contre les
rayonnements non ionisants (ci-après: RNI), des valeurs limites d'immissions
(ci-après: VLI) ont été fixées à l'Annexe 2 de l'ORNI. Ce faisant, et en vertu
de l'art. 13 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a tenu compte de l'effet de ces
immissions sur des catégories de personnes particulièrement sensibles, telle
que les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes. Dans
les gammes de fréquences des antennes de téléphonie mobile litigieuses, ces VLI
oscillent entre 36 V/m et 61 V/m (Annexe II, ch. 1, ORNI) et doivent être
respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 al. 1 ORNI).
Elles ont été reprises de la Commission internationale de protection contre les
RNI (ICNIRP) et protègent contre les effets thermiques scientifiquement prouvés
de ces derniers. Etant donné que les VLI reposent sur des connaissances
scientifiquement établies, elles ne laissent aucune place à la prise en compte
d'études qui ne satisfont pas aux critères scientifiques ou dont la fiabilité
n'a pas encore été vérifiée (ATF 126 II 399 consid. 3b).
Pour concrétiser le principe de prévention selon les
art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a en outre fixé des valeurs
limites de l'installation (ci-après: VLInst) au chiffre 64 de l'Annexe I de
l'ORNI, valeurs qui sont inférieures aux VLI. Selon le chiffre 65 de l'Annexe 1
de l'ORNI, les nouvelles et les anciennes installations ne doivent pas dépasser
les VLInst dans les LUS (qui sont définis à l'art. 3 al. 3 ORNI) dans le mode
d'exploitation déterminant. Les VLInst ne présentent pas de rapport direct avec
des dangers avérés pour la santé, mais ont été fixées en fonction des
possibilités techniques et d'exploitation, ainsi que de la viabilité
économique, en vue de réduire au maximum le risque d'effets nocifs, y compris
ceux qui ne sont que supposés et pas encore prévisibles. En fixant des VLInst,
le Conseil fédéral a donc créé une marge de sécurité du point de vue des
risques avérés pour la santé. Même si l'on renonce dans ce cas à la certitude
scientifique, il ne s'ensuit pas que des résultats scientifiques seulement
provisoires ou basés sur l'expérience constituent le critère de détermination
du niveau concret des VLInst. Se baser sur des connaissance provisoires entraînerait
en effet une insécurité juridique considérable (arrêt TF 1C_100/2021 du 14
février 2023 consid. 5.3.2 et les références citées).
c) Comme le relèvent les recourants, le déploiement
du réseau 5G dans la nouvelle gamme de fréquences libérée ou concédée en 2019
par la Confédération pour la téléphonie mobile (3500 à 3800 MHz, ou bien 3,5 à
3,8 GHz) n'a pas été encadré au niveau fédéral par de nouvelles normes légales,
que ce soit dans la LPE ou dans la loi du 30 avril 1997 sur les
télécommunications (LTC; RS 784.10). Les bases légales qui prévalaient
jusqu'ici restent ainsi déterminantes. Néanmoins, et en vertu de la clause de
délégation législative figurant à l'art. 12 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a apportées
certaines modifications au niveau de l'ORNI, en relation avec le développement
de cette nouvelle technologie.
La première modification de l'ORNI, du 17 avril 2019
(RO 2019 1491; entrée en vigueur le 1
er
juin 2019), visait en
substance à inscrire dans l'ordonnance un principe d'adaptation des antennes
adaptatives (cf. nouveaux ch. 62 et 63 de l'Annexe 1 de l'ORNI); il s'agissait
de tenir compte des différentes incidences spatiales possibles des diagrammes
d'antenne lors de la définition du mode d'exploitation déterminant pour
l'évaluation du rayonnement aux alentours – voir le Rapport explicatif de
l'OFEV concernant cette modification de l'ORNI, du 17 avril 2019, ch. 4.4). La
seconde modification, du 17 décembre 2021 (RO 2021 901; entrée en vigueur le 1
er
janvier 2022), a entraîné une révision plus substantielle du texte des ch. 62
et 63 de l'Annexe 1 de l'ORNI. Ces dispositions ont désormais la teneur
suivante:
"Ch. 62 Définitions
1
Un groupe d'antennes comprend toutes les
antennes émettrices fixées sur un mât ou sur le toit ou la façade d'un bâtiment.
2
Les groupes d'antennes émettant dans des
conditions de proximité spatiale comptent comme une seule installation,
indépendamment de l'ordre dans lequel ils sont construits ou modifiés.
3
Deux groupes d'antennes émettent dans des
conditions de proximité spatiale lorsqu'au moins une antenne de chaque groupe
se trouve dans le périmètre de l'autre groupe.
4
Le périmètre d’un groupe d’antennes est une
surface horizontale formée par les cercles de rayon r autour de chaque antenne
du groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée en mètres, se calcule
selon la formule:
; explication des symboles:
a.
F:
facture de fréquence. Il vaut:
1.
2,63
pour les groupes d'antennes qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 900 MHz ou dans des grammes de fréquence plus basse,
2.
1,76
pour les groupes d'antennes qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées,
3.
2,10
pour tous les autres groupes d'antennes;
b.
ERP
90
: ERP cumulée, exprimée
en W, émise par les antennes d’un groupe
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le
mode d’exploitation
déterminant; le secteur azimutal déterminant est
celui dans lequel est émise
l’ERP cumulée la plus élevée.
5
Par modification d'une
installation, on entend:
a.
la modification de l'emplacement
d'antennes émettrices;
b.
le remplacement d'antennes émettrices
par d'autres ayant un diagramme d'antenne différent;
c.
l'extension par ajout d'antennes
émettrices;
d.
l'augmentation de l'ERP au-delà de la
valeur maximale autorisée, ou
e.
la modification d
e directions
d'émission au-delà du domaine angulaire autorisé.
5bis
L’application
d’un facteur de correction aux antennes émettrices
adaptatives existantes en vertu du ch. 63, al. 2, n’est pas considérée comme
une modification d’une insta
llation
.
6 Par antennes émettrices
adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte que leur
direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté automatiquement
selon une périodicité rapprochée.
Ch. 63 Mode d’exploitation
déterminant
1
Par mode d’exploitation déterminant, on entend
le mode d’exploitation dans lequel
un maximum de conversations et de données est transféré, l’émetteur étant au
maximum de sa puissance.
2
S’agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au
moins huit sous-
ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de
correction
KAA peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont
équipées d’une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à
garantir que, durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de six minutes
ne dépasse pas l’ERP corrigée.
3
Les facteurs de correction K
AA
suivants s’appliquent:
Nombre de sub arrays                 Facteur de correction K
AA
64 et plus                                   ≥ 0,10
32 à 63                                      ≥ 0,13
16 à 31                                      ≥ 0,20
8 à 15                                        ≥ 0,40
4
Si un facteur de correction K
AA
est appliqué aux
antennes émettrices adaptatives
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une
fiche de
données spécifique au site adaptée."
Le 17 décembre 2021, l'OFEV a publié un rapport
explicatif concernant cette seconde révision de l'ORNI. Peu de temps
auparavant, le même office avait publié le Complément du 23 février 2021, ainsi
que des Explications du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives et
leur évaluation selon l'ORNI (ci-après: les Explications OFEV du 23 février
2021). Il ressort de ces documents les informations suivantes: avant la
dernière révision de l'ORNI, pour l'évaluation des installations de téléphonie
mobile comprenant des antennes adaptatives, on avait recours à une méthode
rigide, avec l'application du scénario du pire ("
worst case scenario
"),
qui se basait sur des diagrammes d'antennes enveloppants prenant en
considération le gain d'antenne maximal possible pour chaque direction d'émission
de l'antenne adaptative. L'objectif des modifications de l'ORNI est que les
antennes adaptatives ne soient pas évaluées plus sévèrement que les antennes
conventionnelles, tout en maintenant le niveau de protection existant. Comme
les antennes adaptatives peuvent envoyer le rayonnement de préférence là où le
signal est demandé, d'autres endroits étant moins exposés en même temps,
l'exposition au rayonnement dans leur environnement est donc en moyenne
inférieure à celle des antennes conventionnelles. Le nouveau facteur de
correction (K
AA
) garantit une évaluation comparable; il dépend de la
taille de l'antenne (nombre de
sub arrays
) et a été fixé de manière à ce
que la puissance d'émission (puissance apparente rayonnée, ERP [cf. art. 3 al.
9 ORNI]) avec laquelle l'antenne adaptative émet effectivement soit, selon des
critères statistiques, inférieure à la puissance d'émission autorisée dans la
grande majorité des cas. Des études statistiques et des mesures ont servi de
base scientifique à la détermination du facteur de correction. Les résultats
des études révèlent une certaine dispersion statistique et le Conseil fédéral a
fixé les facteurs de correction à l'intérieur de cette marge. Comme il peut
arriver, dans l'exploitation des antennes, que la puissance d'émission
effective dépasse brièvement la puissance d'émission autorisée (déterminée avec
le facteur de correction), le facteur K
AA
ne peut être appliqué que
si l'antenne adaptative est en outre dotée d'une limitation automatique de la
puissance. Celle-ci doit garantir que, pendant l'exploitation, la moyenne de la
ERP émise sur six minutes ne dépasse pas la ERP corrigée. Cette mesure garantit
donc que les pics de puissance dépassant la ERP corrigée ne se produisent
effectivement que pendant une courte période et restent statistiquement peu
importants. L'OFCOM a vérifié que la limitation automatique de la puissance des
antennes adaptatives fonctionne correctement, sur la base d'une campagne de
mesures effectuées par les trois opérateurs nationaux et de rapports de
validation. Ainsi, en cas de pics de puissance, la puissance d'émission est
corrigée vers le bas par la limitation automatique, de sorte que la puissance
d'émission moyenne sur six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission
corrigée.
A propos des contrôles ou des garanties de respect
de la ERP corrigée, le Complément du 23 février 2021 précise comment les
systèmes d'assurance de la qualité recommandés dans une circulaire de l'OFEV de
2006 (cf. infra, consid. 2f) doivent être documentés et vérifiés au moyen de
paramètres supplémentaires. Cette directive précise (ch. 4 p. 13): "
les
dépassements constatés par rapport aux valeurs autorisées doivent être
supprimés dans un délai de 24 heures. Les protocoles d'erreurs doivent être
transmis automatiquement tous les deux mois à l'autorité d'exécution et
conservés pendant au moins 12 mois
".
Le rapport explicatif de l'OFEV du 17 décembre 2021
résume la situation ainsi (p. 5):
"La présente révision de
l'ORNI permet de renforcer les bases légales relatives à l'évaluation des
antennes adaptatives et ainsi d'accroître la sécurité juridique. En outre, les
valeurs limites prévues dans l'ORNI ne sont pas assouplies, et le niveau de protection
en vigueur, valable aussi pour ce qui est des antennes conventionnelles,
demeure inchangé. L'évaluation proposée des antennes adaptatives assure que
l'exposition à long terme induite par celles-ci est maintenue à un niveau bas
et qu'une marge de sécurité est respectée par rapport aux effets sur la santé
qui ont été prouvés scientifiquement et de manière systématique. De la sorte,
la protection préventive de la santé reste assurée".
d) Selon la jurisprudence constante du Tribunal
fédéral, si une nouvelle station émettrice d'un réseau de téléphonie mobile
cellulaire est exploitée en observant les valeurs limites fixées par le Conseil
fédéral dans l'ORNI, les principes de la loi fédérale en matière de limitation
des émissions, tels qu'énoncés à l'art. 11 LPE, sont respectés (cf. ATF 133 II
64 consid. 5.2; 126 II 399; arrêts TF 1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 8;
1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.1; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid.
5.1; à propos du caractère exhaustif de la législation fédérale dans ce
domaine, cf. encore ATF 138 II 173 consid. 5.1; 133 II 321 consid. 4.3.4). Etant
donné que les valeurs limites de l'ORNI, ainsi que les règles sur la façon de
déterminer si elles sont respectées, ont été reconnues conformes à la LPE, la
Cour est en principe tenue d'appliquer ces normes. L'obligation d'appliquer les
lois fédérales résulte en effet de l'art. 190 Cst., soit d'une norme
constitutionnelle ayant pour effet indirect d'imposer aux tribunaux cantonaux
d'appliquer l'ORNI, qui est une ordonnance fédérale dépendante (cf. arrêt
CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4c; AC.2022.0009 du 17 janvier 2023
consid. 7a et les références).
Le principe rappelé ci-dessus n'exclut cependant
pas, à certaines conditions, un contrôle préjudiciel de la légalité d'une
ordonnance fondée sur la LPE. La jurisprudence reconnaît en effet aux tribunaux
la possibilité de vérifier si le Conseil fédéral s'en est tenu aux limites que
la loi a fixées à son activité réglementaire. Lorsque la loi laisse au Conseil
fédéral une grande marge d'appréciation quant au contenu de la réglementation,
ce choix lie toutefois l'autorité judiciaire qui ne saurait substituer sa
propre appréciation à celle du gouvernement; elle doit simplement contrôler que
la solution choisie n'outrepasse pas manifestement les limites de la délégation
législative, et qu'elle n'est pas pour d'autres motifs contraire à la loi ou à
la Constitution (cf. ATF 126 II 480 consid. 4a; 118 Ib 367 consid. 4 et
les arrêts cités).
e) En tant qu'il conteste de manière générale le
système d'évaluation et de contrôle des émissions des antennes de téléphonie
mobiles, respectivement met en doute la validité des prescriptions introduites
dans l'ORNI à propos des antennes adaptatives (notamment l'application d'un
facteur de correction, la limitation automatique en fonction d'un calcul de
l'ERP moyenne sur une durée de six minutes ou la définition des conditions de
proximité spatiale à partir desquelles des émissions produites par deux groupes
d'antennes doivent être prises en compte), l'argumentaire des recourants n'est,
en l'espèce, pas concluant.
En effet, les modifications de l'ORNI spécialement
introduites pour encadrer le déploiement du réseau 5G ont été expliquées de
manière convaincante et détaillée dans plusieurs publications de
l'administration fédérale (cf. supra consid. 2c), de sorte que la juridiction
cantonale ne voit aucun motif de procéder à un contrôle préjudiciel de cette
ordonnance. L'art. 12 LPE laisse au Conseil fédéral une grande marge
d'appréciation quant au contenu de l'ORNI, s'agissant particulièrement de
l'évaluation et de la limitation des émissions (rayonnement) des stations
émettrices pour téléphonie mobile. Cette appréciation résulte de l'analyse de
données techniques et scientifiques dont il appartient à l'administration
fédérale, dont en particulier à l'OFEV, de suivre l'évolution (cf. arrêts TF
1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.3; 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid.
3.2.5; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les références citées).
Or, l'on ne voit pas quels éléments relatifs au fonctionnement des antennes
adaptatives auraient été omis ou mal appréciés lorsque le Conseil fédéral a
modifié l'ORNI en 2019 et 2021 (cf. arrêt CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023
consid. 4e). On ne constate pas non plus,
prima facie
, de lacunes dans
cette ordonnance. Le fait pour le Conseil fédéral de n'avoir pas abaissé les
VLInst applicables aux antennes adaptatives n'en est en particulier pas une,
mais consiste au contraire dans un choix délibéré, effectué après que l'OFEV a dûment
analysé la situation. Récemment et s'agissant d'un projet visant à installer
des antennes adaptatives, le Tribunal fédéral a, par ailleurs, confirmé que ce
choix de maintenir les valeurs limites de l'ORNI à leur niveau actuel
n'emportait pas de violation du principe de précaution, non sans avoir passé en
revue bon nombre de rapports et études scientifiques, dont la plupart de celles
citées par les recourants. Le Tribunal fédéral a en effet considéré que l'on ne
pouvait pas reprocher aux autorités spécialisées de l'administration fédérale ou
au Conseil fédéral en tant qu'auteur de l'ORNI d'être restés inactifs face à un
danger ou une nuisance scientifiquement prouvée ou basée sur l'expérience, ni
qu'ils auraient omis de demander ou de procéder à une modification nécessaire
des valeurs limites de l'ORNI (cf. arrêt TF 1C_100/2021 précité consid. 5 et
les nombreuses références citées).
L'ORNI, telle que modifiée en 2019 et 2021, respecte
ainsi la délégation législative ancrée à l'art. 12 al. 2 LPE et le principe de
prévention tel que défini à l'art. 11 LPE. Cette ordonnance ne viole pas le droit
supérieur, qu'il s'agisse du principe de la légalité garanti par l'art. 5 Cst.,
du principe de la séparation des pouvoirs ou du principe de précaution implicitement
consacré par l'art. 74 al. 2 Cst. – pour autant que ce dernier soit directement
applicable (cf. arrêt CDAP AC.2022.0307 précité consid. 4e et 5b; cf. Anne-Christine
Favre,
in
Commentaire romand de la Constitution fédérale, Bâle 2021, N.
27 ad art. 74). Les griefs des recourants soulevés en regard de ces
dispositions seront donc écartés.
f) La conformité de l'installation litigieuse au
droit de la protection de l'environnement doit, en conséquence et sans réserve,
s'apprécier sur la base des dispositions de l'ORNI actuellement en vigueur (cf.
arrêt CDAP AC.2022.0307 précité consid. 5b). Dans le cas particulier, comme les
antennes litigieuses émettent dans plusieurs gammes de fréquence oscillant
entre 700 et 3'400 MHz, la VLInst à ne pas dépasser (intensité du champ
électrique) est de 5,0 V/m (ch. 64 let. c de l'Annexe I de l'ORNI).
Selon la fiche de données spécifiques au site du 3
août 2021, les émissions induites par les neuf antennes litigieuses ne
dépasseront pas la VLInst déterminante à l'endroit des différents LUS analysés
(cf. les fiches complémentaires 4a en p. 10 à 15). Toujours selon la même
fiche, l'intensité du champ électrique due à l'installation dans le lieu de
séjour momentané le plus chargé (ci-après: LSM; c'est-à-dire au pied du mât)
s'élèvera à 7,46 V/m (cf. la fiche complémentaire 3a en p. 9), respectant ainsi
les VLI de l'Annexe II de l'ORNI. Les valeurs calculées par l'opérateur ont par
ailleurs tenu compte de la pose de trois antenne adaptatives, lesquelles ont
été mentionnées comme telles dans la fiche complémentaire 2 (p. 8 de la fiche
de données), conformément au Complément OFEV du 23 février 2021. Un facteur de
correction K
AA
de 0,2 (valable pour les antennes ayant une taille de
16 sub arrays, cf. ch. 63 al. 3 Annexe I de l'ORNI) a donc été appliqué pour
calculer leur puissance d'émission déterminante ERP
n
(indiquée comme
s'élevant à 800 W dans la fiche de données spécifique).
En tant qu'il conteste l'application de ce facteur
de correction, le grief des recourants doit être rejeté pour les mêmes motifs que
ceux exposés ci-dessus. Dans ses directives, l'OFEV a, en effet, clairement
décrit le mode de fonctionnement spécifique des antennes adaptatives et a,
compte tenu de ce dernier, dûment justifié l'introduction du facteur de
correction K
AA
. Or, et à la lumière des explications fournies, il
n'apparaît pas que ce facteur aurait pour conséquence d'autoriser des émissions
effectives supérieures aux valeurs limites actuelles sur une moyenne de six
minutes. Selon les informations publiées sur le site de l'OFCOM, cet office a
effectué des mesures et des simulations sur des antennes adaptatives qui ont au
contraire montré que le niveau d'exposition moyen autour de telles antennes est
sensiblement plus faible qu'autour d'antennes classiques, respectivement que
l'ancienne méthode utilisée (dite du "
worst case scenario
")
pour évaluer le niveaux d'exposition généré par celles-ci surévaluait nettement
l'exposition moyenne réelle générée par les antennes adaptatives. C'est la
principale raison qui justifiait, selon les autorités fédérales spécialisées,
d'introduire le facteur de correction K
AA
, lequel assure une équité
de traitement entre les deux types d'antennes, tout en garantissant le respect
des valeurs limites prévues par l'ORNI. Conformément au ch. 63 al. 2 de
l'Annexe I de l'ORNI, un tel facteur de correction ne peut en outre être appliqué
qu'aux antennes adaptatives qui disposent d'une limitation de puissance
automatique. Celle-ci détecte en permanence la puissance totale émise de chaque
antenne adaptative et réduit automatiquement ladite puissance (et donc les
capacités disponibles) de manière à ce que la puissance d'émission moyenne sur
une durée de six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission déclarée dans
la fiche de données spécifiques. Contrairement à ce que soutiennent les
recourants, la manière dont cette limitation fonctionne a été dûment explicitée:
"
la limitation automatique de la puissance est une
application logicielle implémentée sur l'antenne. Elle détecte en permanence la
puissance totale de l'antenne adaptative émise dans un secteur radio. Si, sur
de courtes périodes, des pics de puissance supérieurs à la puissance d'émission
ERPn déclarée dans la fiche de données spécifique au site se produisent, la
puissance est réduite (et donc la capacité fournie) de telle sorte que la
puissance émettrice moyenne sur une période de six minutes ne dépasse pas la
puissance d'émission déclarée. Le système automatique calcule donc en
permanence la 'moyenne mobile' de la puissance émettrice des six dernières
minutes. S'il est prévisible que cette moyenne courante puisse dépasser la
puissance autorisée, la puissance est réduite de telle sorte que la valeur
moyenne reste sûrement en dessous du seuil précité
" (cf.
Explications OFEV du 23 février 2021, ch. 7, p. 22). Pour le reste, le
fonctionnement de cette limitation de puissance automatique est garanti dans le
système d'assurance de la qualité, lui-même vérifié par un service de contrôle
externe indépendant (cf. Complément OFEV du 23 février 2021, ch. 3.2, 3.3.2 et
3.3.4), système d'assurance qualité dont la jurisprudence a reconnu à plusieurs
reprises la validité (cf. arrêts TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 9.4;
TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019 consid. 6 et 8; 1C_323/2017 du 15 janvier
2018 consid. 3.3; 1C_282/2008 du 7 avril 2009 consid. 3 et les arrêts cités;
arrêts CDAP AC.2022.0307 précité consid. 4d; AC.2022.0009 du 17 janvier 2023
consid. 7h; AC.2021.0211 du 19 avril 2022 consid. 4d). En l'espèce, les trois
antennes adaptatives prévues par le projet de transformation querellé seront
dotées d'un système de limitation de puissance automatique qui a été validé par
l'OFCOM dans un rapport du 8 juillet 2021. L'opérateur en cause était donc en
droit d'appliquer le facteur de correction K
AA
à l'ERP maximale
desdites antennes. Ce faisant, il n'a pas faussé, ni sous-estimé les calculs de
l'intensité du champ électrique produite par l'installation querellée dans les
différents LUS analysés.
Comme cela ressort de la synthèse CAMAC n° 206070 du
3 mai 2022, la DGE a par ailleurs vérifié l'intégralité des calculs effectués
par l'opérateur dans la fiche de données spécifiques, avant de conclure au
respect des valeurs limites prévues par l'ORNI et donc, à la conformité de
l'installation de téléphonie mobile litigieuse au droit de la protection de
l'environnement. Or, la Cour ne voit aucun motif de s'écarter de l'avis de ce
service cantonal spécialisé qui disposait de toute l'expertise nécessaire pour
procéder à ces vérifications, qui n'a pas contesté le choix des LUS tels
qu'identifiés par l'opérateur et qui a, au surplus, soumis l'installation
litigieuse à une obligation de contrôle en condition d'exploitation réelle par
un organisme indépendant et certifié. Parmi les LUS analysés figuraient au
demeurant deux bâtiments (les LUS n
os
03 et 04) occupés par la
fondation active dans la protection de l'enfance. Les inquiétudes des
recourants pour la santé des enfants y séjournant s'avèrent ainsi infondées,
puisque l'intensité du champ électrique due à l'installation querellée à ces
endroits (1,88 V/m et 2,44 V/m) demeurera inférieure à la VLInst de 5 V/m. Ces
inquiétudes ne se justifient pas plus pour les occupants de l'école de
Palézieux-Village, dans la mesure où cet établissement est situé à plus grande
distance encore (environ 800 m) du projet litigieux.
En tant qu'il conteste le respect des valeurs
limites prévues par l'ORNI, le grief des recourants doit donc être rejeté.
Celui de violation de l'art. 13 LPE doit l'être également dans la mesure où le
projet querellé respecte les valeurs limites d'immissions (VLI), ainsi que les
VLInst qui ont précisément été fixées à un niveau largement inférieur aux VLI
de manière à garantir une marge de sécurité par rapport aux incertitudes
scientifiques (arrêt TF 1C_100/2021 précité consid. 5.3.1 et 5.7).
g) Le grief des recourants selon lequel l'opérateur
et la DGE auraient violé l'art. 8 LPE et le ch. 62 al. 2 de l'Annexe I de
l'ORNI en ne prenant pas en compte les immissions cumulativement induites par
d'autres projets d'installations de téléphonie mobile à l'endroit des LUS n
os
05 et 06, dont en particulier ceux actuellement à l'enquête sur les parcelles n
os
60
et 11'150 de la commune d'Oron (dossiers CAMAC n° 205718 et 207377), tombe
également à faux. Comme le précise l'alinéa 3 du ch. 62 de l'Annexe I de
l'ORNI, des groupes d'antennes n'émettent dans des conditions de proximité
spatiale au sens de l'alinéa 2 que si au moins une antenne de chaque groupe se
trouve dans le périmètre de l'autre groupe. Quant au périmètre d'un groupe
d'antennes, il est déterminé selon la formule prévue à l'alinéa 4 de cette même
disposition, laquelle est différente de celle servant à déterminer la distance
maximale pour former opposition (de 1319 m en l'espèce selon la fiche de
données spécifique au site, p. 8). Et c'est bien cette formule prévue au ch. 62
al. 4 de l'Annexe I de l'ORNI que l'opérateur a, en l'occurrence, appliquée
pour déterminer le périmètre de son installation, dont le rayon est de 198 m
(cf. fiche de données spécifique au site, p. 7). Or, selon les vérifications
effectuées par la DGE dans sa base de données NISMap régulièrement tenue à jour,
aucune autre installations de téléphonie mobile n'est implantée ou projetée à
l'intérieur de ce périmètre. En voulant que la proximité spatiale de deux
groupes d'antennes soit admise lorsque l'un d'entre eux se trouve dans le
périmètre déterminant la qualité pour s'opposer à l'autre, les recourants
tentent à nouveau de contester les prescriptions de l'ORNI au respect
desquelles les autorités cantonales sont tenues, dans la mesure où elles
reposent sur des données techniques et scientifiques tenant parfaitement compte
de l'évolution des connaissances quant aux effets des RNI sur la santé humaine.
h)
Les recourants
demandent que l'opérateur apporte la preuve que la puissance émettrice de son
installation ne sera pas augmentée et respectera sur le long terme les valeurs
limites. Or, comme cela a déjà été exposé (supra, consid. 2f), l'obligation,
imposée par la DGE dans son autorisation spéciale, d'intégrer l'installation au
système d'assurance qualité permet précisément de garantir un respect des
valeurs limites tout au long de l'exploitation. Le
permis de construire
cette installation de téléphonie mobile, exploitée selon des modalités décrites
dans la fiche de données spécifique au site du 3 août 2021 et aux conditions
impératives fixées par la DGE, peut être validé sans que l'on doive requérir de
l'opérateur des preuves supplémentaires.
Au vu de ce qui précède, le grief de violation du
droit de la protection de l'environnement soulevé par les recourants doit donc
être entièrement rejeté.
3.
Dans un second grief, les recourants se plaignent de ce que la
construction des installations nécessaires au déploiement de la technologie 5G
se ferait de manière anarchique, en violation de l'obligation de planifier
prescrite par la LAT. A l'appui de leur critique, ils relèvent la présence de
quinze stations de téléphonie mobile toutes technologies confondues (2G à 5G)
sur la commune d'Oron selon la carte synoptique tenue à jour par l'OFCOM. Ils
remettent en cause la nécessité de ces installations, soulignant que seul un
service universel suffisant en matière de télécommunications doit être garanti
par la Confédération selon l'art. 92 al. 2 Cst. Cette prolifération
d'antennes illustrerait l'absence de pesée d'intérêts, entre les besoins réels
d'implantation de nouvelles installations et la nécessité de sauvegarder le
territoire et le paysage, pesée des intérêts qu'une mesure de planification
aurait permis d'effectuer. En l'absence de celle-ci, le permis de construire
l'installation litigieuse aurait dû être refusé. A leur sens, l'autorisation
querellée ne pouvait, au surplus, pas être octroyée en application de l'art. 24
LAT, au motif que la transformation projetée prévoirait d'augmenter la hauteur
du mât existant de quelque 3 m. L'impact sur le paysage de cette installation
non conforme à la zone agricole s'en trouverait accru, de même que la pression
exercée sur les nappes d'eau souterraines dans un secteur pourtant situé en
zone "A
u
" de protection des eaux, alors que la couverture du
territoire en cause par les réseaux de téléphonie mobile existants serait d'ores
et déjà suffisante.
a) Selon l'art. 2 al. 1 LAT, pour celles de leurs
tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement
en veillant à les faire concorder. En application de cette disposition, ainsi
que des buts et principes de l'aménagement du territoire ancrés aux art. 1 et 3
de la LAT, la jurisprudence considère que certains ouvrages ou objets sont
soumis à une obligation spéciale de planifier (pour des exemples de tels
ouvrages ou objets, cf. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 258 ss,
n. 559). A plusieurs reprises, le Tribunal fédéral a toutefois rappelé qu'une
installation de téléphonie mobile, même non conforme à la zone, n'est en
principe pas sujette à une obligation de planifier. Les effets qui en découlent
sur l'aménagement du territoire ne sont en effet pas considérés comme si
importants qu'ils imposeraient, en vertu du droit fédéral, une modification de
la planification (ATF 142 I 26 consid. 4.2 et les références citées; arrêts TF
1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.2; 1A.148/2002 du 12 août 2003 consid.
2.2; voir également arrêt CDAP AC.2022.0009 du 17 janvier 2023 consid. 6b et 6c).
En l'espèce, et dans la mesure où une obligation de
planifier ne résulte pas non plus de la législation cantonale ou communale sur
l'aménagement du territoire, le grief y relatif des recourants doit être rejeté
en application de la jurisprudence précitée. Le simple fait que l'installation
de téléphonie mobile querellée n'a pas été prévue par une mesure de
planification spéciale ne justifiait en effet pas à lui seul de refuser le
permis de construire requis, ce d'autant plus que ce dernier ne portait pas sur
une nouvelle installation, mais uniquement sur la modification d'une station de
téléphonie mobile déjà existante.
b) Situé en zone agricole et non-conforme à
l'affectation de cette dernière au sens défini par l'art. 16a LAT, le projet de
transformation litigieux pouvait donc être autorisé sur la base d'une
autorisation spéciale au sens des art. 25 al. 2 LAT et 4 al. 3 let. a LATC,
délivrée aux conditions dérogatoires de l'art. 24 LAT (cf. ATF 133 II 409
consid. 3 où le Tribunal fédéral a jugé qu'un projet d'installation de
nouvelles antennes GSM/UMTS sur un mât existant ne pouvait pas être autorisé en
application de l'art. 24c LAT et qu'il fallait partant appliquer l'art. 24 LAT).
La DGTL a délivré cette autorisation spéciale, considérant que lesdites
conditions étaient réunies, ce que les recourants contestent.
Selon l'art. 24 LAT, une autorisation exceptionnelle
peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou installations si
l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir
est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne
s'y oppose (let. b). Ces conditions cumulatives de droit fédéral sont reprises
à l'art. 81 al. 2 LATC. Une construction est imposée par sa destination au sens
de l'art. 24 let. a LAT lorsque, pour des raisons techniques ou d'exploitation,
elle est tributaire d'un emplacement hors de la zone à bâtir ou lorsque, pour
des raisons déterminées, l'installation est exclue en zone à bâtir (ATF 129 II
63 consid. 3.1; 124 II 252 consid. 4a;123 II 256 consid. 5a). Il n'est
toutefois pas nécessaire qu'une implantation dans la zone à bâtir soit
absolument exclue. Il suffit que l'implantation de l'installation projetée soit
relativement imposée par sa destination, c'est-à-dire que des motifs importants
et objectifs la fasse apparaître comme nettement plus avantageuse par rapport à
d'autres emplacements situé à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 123 II 499
consid. 3b/cc; 115 Ib 472 consid. 2d; arrêt TF 1A.120/2006 du 12 février 2007
consid. 3.1). L'examen du caractère relativement imposé par sa destination de
l'implantation projetée implique une pesée de l'ensemble des intérêts en
présence, pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'art. 24 let. b LAT (ATF
141 II 245 consid. 7.6.1; 133 II 321 consid. 4.3.3; arrêt TF 1C_604/2014 du 12
mai 2015 consid. 2.3).
S'agissant des installations de téléphonie mobile,
la jurisprudence considère leur implantation comme absolument imposée par leur
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsque, pour des raisons
techniques, la construction d'une ou plusieurs antennes au sein de la zone à
bâtir ne permettrait pas de pallier de façon satisfaisante les défauts de
couverture ou de capacité du réseau. Elle admet leur implantation comme relativement
imposée par leur destination lorsque les antennes en cause ne détournent pas de
façon significative le but de la zone non constructible et qu'elles n'ont pas
d'impact visuel gênant (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2) C'est notamment le cas
lorsque l'installation est montée sur des bâtiments ou installations existants,
par exemple sur des pylônes à haute tension ou sur des bâtiments et
installations agricoles (ATF 138 II 570 consid. 4.3; ATF 133 II 321 consid.
4.3.3).
En l'espèce, le projet querellé consiste à modifier
une installation de téléphonie mobile existante en remplaçant les antennes par
des modèles plus récents qui permettront une meilleure couverture dans les réseaux
3G (UMTS), 4G (LTE) et 5G (NR) exploités par l'opérateur. Dans sa notice
justificative du 3 août 2021, ce dernier présente cette adaptation comme
nécessaire afin d'assurer un fonctionnement fiable et sûr de son réseau de
communication mobile, conformément aux concessions qui lui ont été délivrées
par l'OFCOM. Il indique que l'emplacement choisi permettra de combler les
lacunes du réseau existant et d'assurer un transfert de données et de voix sans
interruption dans la zone de couverture correspondante. A son sens, cet
emplacement représente la meilleure solution du point de vue technique et du
point de vue de l'aménagement du territoire, le même résultat de couverture ne
pouvant pas être atteint par l'adaptation d'un autre site, sauf à construire de
nouvelles stations pour obtenir une couverture équivalente. Dans sa réponse au
recours du 26 janvier 2023, il précise qu'une co-utilisation du mât des CFF
implanté sur la parcelle n° 687 de la commune d'Oron n'aurait pas été
possible sans dépassement des valeurs limites déterminantes et que le même
obstacle s'oppose à une co-utilisation de l'installation de téléphonie mobile
exploitée par Swisscom sur la parcelle n° 11'150 de la commune d'Oron
située en zone à bâtir. Dans la synthèse CAMAC du 3 mai 2022, la DGTL a
considéré le projet de transformation querellé comme imposé par sa destination
pour des motifs techniques. A son sens et s'agissant d'un site existant,
l'implantation de nouvelles antennes minimisait l'impact de l'installation sur
le paysage, aucun intérêt prépondérant ne s'opposant au projet. Dans ses
déterminations du 30 janvier 2023, elle a fait valoir que l'implantation du
projet est indirectement imposée par sa destination, motif pris que
l'installation de téléphonie mobile existante a été érigée légalement, sur la
base d'une autorisation spéciale délivrée dans le cadre de la synthèse CAMAC n°
90135 du 21 août 2008. Elle précise encore que la présence de l'installation
existante, tout comme la nécessité pour l'opérateur concerné d'en remplacer les
antennes justifient l'emplacement choisi, qu'aucun intérêt public prépondérant,
notamment relatif à la protection de l'environnement, ne s'oppose au projet et
que l'impact de ce dernier sera imperceptible, dans la mesure où les nouvelles
antennes s'inscriront dans le gabarit des émetteurs existants au sommet du mât.
En l'espèce, il n'y a pas lieu de douter que la
modification de l'installation de téléphonie mobile litigieuse vise à combler
des lacunes de couverture, respectivement à améliorer la qualité des
communications et le transferts de données dans les trois réseaux exploités par
l'opérateur en vertu de concessions délivrées par l'OFCOM. En raison de
l'accroissement constant de la quantité de données échangées sur les réseaux
mobiles, le déploiement du réseau 5G, tout autant que l'amélioration des
réseaux de la 3ème et 4ème générations qui, selon l'OFCOM, sont proches de la
saturation, répondent, quoiqu'en pensent les recourants, à un besoin d'intérêt
public au sens visé par l'art. 92 al. 2 Cst (cf. arrêt TF 1C_518/2018 du 14
avril 2020 consid. 5.1.1). Dans pareil contexte, la DGTL était fondée à considérer
les adaptations litigieuses comme tributaires, d'un point de vue technique et
d'exploitation, de l'installation de téléphonie mobile existante, dont le
caractère imposé par sa destination par rapport aux besoins de couverture à
satisfaire a, par ailleurs, déjà été admis en 2008. De telles adaptations
apparaissent à tout le moins comme relativement imposées par leur destination
au sens de l'art. 24 let. a LAT et de la jurisprudence précitée, dans la mesure
où, selon les explications de l'opérateur, elles ne peuvent avoir lieu dans un
autre emplacement en zone à bâtir. La DGTL a, de même, correctement pesé tous
les intérêts en présence, avant de conclure qu'aucun d'entre eux ne s'opposait
à la délivrance du permis de construire querellé. Selon les plans du projet
autorisé et contrairement à ce que soutiennent les recourants, la
transformation projetée n'impliquera pas d'augmenter la hauteur du mât existant,
pas plus qu'elle n'impactera ses fondations, de sorte que son impact sur le
paysage sera effectivement minime et qu'aucun risque supplémentaire du point de
vue de la protection des eaux n'est à craindre, conformément à l'avis rendu par
le service spécialisé en la matière.
Le grief de violation de l'art. 24 LAT est donc mal
fondé, l'autorisation dérogatoire de construire les transformations projetées
remplissant les conditions de cette disposition.
4.
Dans un dernier grief, les recourants critiquent le gaspillage d'énergie
que représenterait le déploiement du réseau 5G en Suisse, déploiement qu'ils
jugent inutile et contraire à la campagne d'économie d'énergie lancée par la
Confédération à la suite de l'éclatement, en février 2022, de la guerre en Ukraine
et des risques en matière d'approvisionnement en électricité en ayant résulté.
Ils en déduisent que le permis de construire querellé aurait dû être rejeté.
En tant qu'il consiste dans une critique essentiellement
politique de la manière dont les autorités fédérales poursuivent et équilibrent
les différents buts d'intérêts public (potentiellement contradictoires) qui
sont consacrés par la Constitution fédérale (tels les art. 89 et 92 Cst. en
matière de politique énergétique ou de télécommunications), puis concrétisés
par diverses législations, un tel grief s'avère irrecevable. Les recourants
n'invoquant la violation d'aucune disposition légale spécifique, il n'y a en
effet pas lieu d'entrer en matière sur une contestation non étayée qui échappe au
pouvoir de contrôle de la Cour tel que délimité par l'art. 98 al. 1 let. a
LPA-VD. On peut au surplus renvoyer aux considérants précédents, à propos des
choix du législateur en matière de protection de l'environnement et de télécommunications,
qui s'imposent aux tribunaux.
5.
Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa
recevabilité et le permis de construire du 11 octobre 2022 confirmé aux
conditions impératives fixées dans la synthèse CAMAC n° 206070. Les frais
judiciaires sont mis à la charge des recourants qui succombent (cf. art. 49 al.
1 et 51 al. 2 LPA-VD). Etant représentée par un avocat, la Commune d'Oron a
droit à des dépens, à la charge des recourants (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de la Municipalité d'Oron du 11 octobre 2022 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants.
IV.
Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à verser à la Commune
d'Oron à titre de dépens, est mise à la charge des recourants solidairement
entre eux.
Lausanne, le 15 août 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFEV et l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.