vd_omni · AC.2014.0123 · 2015-03-02 · fr

BUCHSCHACHER/Direction générale de l'environnement, Service du développement territorial, Municipalité de Vully-les-Lacs, Pro Natura Vaud, WWF VAUD | Décision refusant d'autoriser l'allongement d'un ponton. Demande de réexamen de cette décision. L'extension de la roselière invoquée par le constructeur à l'appui de sa demande ne constitue pas un fait nouveau important susceptible de justifier un réexamen de la décision refusant l'agrandissement du ponton. Il n'y a pas lieu de se prononcer sur la requête de l'opposante Pro Natura tendant à la suppression du ponton, cette requête sortant de l'objet du litige.Recours au TF rejeté par arrêt du 2 mars 2015 (1C_489/2015).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.09.2014 AC.2014.0123

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
8
septembre 2014
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme Silvia Uehlinger et M. Antoine Thélin,
assesseurs.
Recourant
Ulrich
BUCHSCHACHER,
à Berne 7, représenté par Yves NICOLE,
Avocat, à Yverdon-Les-Bains,
Autor
ité intimée
Direction générale
de l'environnement,
DGE-DIRNA,
Autorités concernées
1.
Service du
développement territorial,
2.
Municipalité de
Vully-les-Lacs,
Opposants
1.
Pro Natura Vaud,
à Lausanne,
2.
WWF VAUD,
à Lausanne,
Objet
Recours Ulrich BUCHSCHACHER c/ décision
de la Direction générale de l'environnement du 17 février 2014 (refus d'une
demande de réexamen)
Vu les faits suivants
A.
Ulrich Buchschacher est propriétaire de la
parcelle n° 8'272 de la Commune de Vully-les-Lacs (anciennement parcelle n° 272
de la Commune de Vallamand). Cette parcelle, située sur la rive Nord-Ouest du
lac de Morat, au lieu-dit "Aux Prés des Peupliers", supporte une
résidence secondaire. Au droit de la parcelle n° 8'272, une roselière s’est
développée sur le lac de Morat.
B.
Le 8 novembre 1971, le Département des travaux
publics du canton de Vaud a accordé au propriétaire de l’époque une
«autorisation pour usage du domaine public», personnelle et à bien plaire
(n°44/43) lui permettant d’«utiliser le domaine public du lac de Morat (...)
par une passerelle d’embarquement et un glacis» (ci-après : «autorisation
n°44/43). Cette autorisation annulait et remplaçait une précédente autorisation
délivrée le 7 mai 1962. La passerelle a été construite, sur une longueur de
9,80 m pour une largeur de 1 m.
L’autorisation n°44/43 et le plan
de situation ont été réactualisés le 27 février 2001. L’autorisation mentionne
désormais que le titulaire est autorisé à maintenir sur le domaine public une
passerelle d’embarquement et un radier. L’art. 2 de l’acte prévoit que
l’autorisation est accordée à bien plaire et que le bénéficiaire peut être tenu
en tout temps d’enlever et de faire disparaître, sans avoir droit à un
dédommagement, ni indemnité, les travaux faisant l’objet de l’autorisation.
L’art. 8 prévoit que toute modification ou reconstruction de l’ouvrage doit
faire l’objet d’une demande écrite au Département de la sécurité et de
l’environnement.
C.
L’autorisation n°44/43 a été transférée le 5
mars 2003 à U.C. Buchschacher AG. Sans requérir préalablement une autorisation,
Ulrich Buchschacher a agrandi la passerelle en portant sa longueur à 19,4 m et
en créant à son extrémité une plate-forme de 9 m² (3 m sur 3 m). Le Service des
eaux, sols et assainissement (SESA) a interpellé Ulrich Buchschacher par
courrier du 27 juin 2003 en l'intimant de choisir entre la remise en l'état
initial du ponton dans un délai de deux mois ou la mise à l'enquête publique,
dans un délai d'un mois, des travaux exécutés sans droit, en ramenant toutefois
les dimensions de la plate-forme à 4 m². Résumant sa pratique, ce service
exposait qu’une plateforme était acceptée en extrémité d’un ponton pour autant
que sa largeur ne dépasse pas le double de la largeur du ponton réalisé, soit
dans le cas d’espèce 2 m sur 2 m.
D.
Le 12 septembre 2003, Ulrich Buchschacher a
déposé une demande d’autorisation avec un plan figurant un ponton prolongé,
large de 1,20 m terminé par une plate-forme de 2,40 m sur 2,40 m. La longueur
totale de l’ouvrage, y compris la partie existante, était de 19,40 m. Par
décision du 23 septembre 2003, le Département de la sécurité et de
l’environnement, par le SESA, a refusé le maintien du ponton dans son état
actuel et exigé que le ponton soit ramené à ses dimensions initiales (9,80 m de
long sur 1 m de large).
E.
Par arrêt du 23 août 2004 (AC.2004.0014), le
Tribunal administratif a admis le recours formé par Ulrich Buchschacher contre les
décisions refusant l’agrandissement du ponton. Le Tribunal administratif a en
substance considéré que les conditions pour une autorisation dérogatoire hors
de la zone à bâtir en application de l’art. 24 de la loi fédérale du 22
juin 1979 (LAT; RS 700) étaient réunies. Selon le chiffre III du dispositif de
l’arrêt cantonal, le dossier était renvoyé au Département de la sécurité et de
l'environnement, Service des eaux, sols et assainissement et au Département des
infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
F.
Par arrêt du 21 septembre 2005 (1A.279/2004), le
Tribunal fédéral a partiellement admis le recours formé contre l’arrêt cantonal
par l’Office fédéral du développement territorial (OFDT) et a réformé le
chiffre III du dispositif de cet arrêt en ce sens que le dossier était renvoyé
au Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et
assainissement et au Département des infrastructures, Service de l'aménagement
du territoire, pour nouvelle décision dans le sens des considérants de son
arrêt.
Le Tribunal fédéral a considéré en
substance que, dans une situation correspondant à celle de la présente espèce,
les ouvrages nécessaires pour accéder au lac étaient en principe conformes à
l’affectation de la zone à protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en
relation avec l’art. 17 LAT. Il a souligné que l’admission de la construction
d’un ponton en tant que construction ou installation conforme à l’affectation
de la zone ne signifiait pas que l’autorisation prescrite par l’art. 22 al. 1
LAT était une autorisation de police à laquelle le propriétaire riverain aurait
droit à l’instar d'un permis de construire ordinaire. Les autorités pouvaient
ainsi refuser d’autoriser un nouveau ponton pour tout motif d’intérêt public
pertinent, notamment si elles estimaient que le besoin de créer un nouvel accès
sur le lac n’était pas établi. Etait également relevé le caractère révocable
des autorisations à bien plaire délivrées pour les installations telles que
celle en cause en cas de disparition du besoin objectif ou lorsque des intérêts
prépondérants le justifiaient. Les autorités cantonales conservaient donc la
possibilité de faire prévaloir
a posteriori
, en cas de changement de
circonstances ou sur la base d’une nouvelle appréciation, les intérêts à la
protection de la rive sur l’intérêt du propriétaire riverain à jouir d’un accès
direct au lac. Pour qu’une autorisation soit délivrée en application de l’art. 22
al. 2 let. a LAT, il fallait ainsi que le besoin soit établi, et que les autres
conditions prévues par le droit fédéral et cantonal soient satisfaites (art. 22
al. 3 LAT). Selon le Tribunal fédéral, devaient en particulier être prises en
compte les exigences de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui tend à la protection
des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la végétation des rives (art. 21
LPN), ou encore celles de la loi fédérale du 21 juin 1991 sur la pêche (LFSP;
RS 923.0), ces différentes réglementations devant être appliquées de manière
coordonnée. Le Tribunal fédéral a par conséquent renvoyé le dossier aux
services compétents de l’administration cantonale afin qu’ils se prononcent sur
le respect des règles fédérales précitées.
G.
A la suite de l’arrêt du Tribunal fédéral, le Service
du développement territorial (SDT), le Service des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN) et le SESA
ont, par décisions des 30 juin 2008, 22 août 2008 et 30 octobre 2008, autorisé
la construction du ponton tel que mis à l’enquête publique du 30 septembre au
20 octobre 2003 (soit une longueur de 19,40 m, une largeur de 1,20 m et une
plateforme finale de 2,40 m sur 2,40 m). La décision du SESA précisait que
le ponton devait être ramené aux dimensions indiquées sur le plan du 5
septembre 2003 d’ici le 31 mars 2009, qu’aucune intervention ne devait être
réalisée dans la roselière, que l’accès au lac devait se faire uniquement
depuis la plateforme et que la navigation était interdite à moins de 25 m de la
roselière en application de l’ordonnance sur la navigation intérieure. Cette
décision n’a pas fait l’objet d’un recours.
Le 13 juillet 2009, le SESA a
imparti à Ulrich Buchschacher un ultime délai au 30 septembre 2009 pour ramener
le ponton aux dimensions autorisées en précisant que, passé ce délai, il
mettrait en œuvre à ses frais une entreprise spécialisée. Par courrier du 14
septembre 2009, le conseil d’Ulrich Buchschacher a informé le SESA d’un fait
qualifié de nouveau, à savoir l’extension de la roselière, en indiquant que,
pour ce motif, une prolongation du ponton était envisagée impliquant la
suppression de la plateforme. Il informait le SESA qu’un nouveau plan allait
lui être soumis très prochainement. Par courrier du 15 janvier 2010, le SESA a
indiqué qu’il n’entrait pas en matière sur une prolongation du ponton et a
imparti un ultime délai au 31 mars 2010 pour ramener le ponton aux dimensions
autorisées.
H.
Au mois de juillet 2010, Ulrich Buchschacher a soumis
au SESA un projet de démolition du ponton existant et de reconstruction d’un
ponton de 27 m de long et 1,50 m de large avec une plateforme à son extrémité
de 3 m sur 3 m. Ce projet a été mis à l’enquête publique du 24 août au 24
septembre 2010. Il a fait l’objet d’une opposition de Pro Natura Vaud et d’une
opposition du WWF Vaud. Le SSFN a refusé de délivrer les autorisations
spéciales de sa compétence en considérant notamment ce qui suit :
"Evaluation
a) Le SFFN-CCFN
constate d'une part, que la construction existante n'est toujours pas
régularisée suite à l'arrêt rendu par le Tribunal fédéral et d'autre part, que
le ponton existant permet actuellement l'accès au lac;
b) Le nouveau
projet implique une nouvelle emprise (largeur augmentée) sur la roselière
protégée selon l'article 7 de la loi sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS) et l'article 18 de la loi fédérale sur la
protection de la nature et du paysage (LPN). Le prolongement du ponton augmente
l'impact de l'installation sur le paysage et sur la pêche.
c) Le projet
d'extension implique des travaux qui porteront atteinte à de la végétation
riveraine protégée par l'art. 18 al. 1 bis LPN (roselière).
L'appréciation
des valeurs naturelles conduite par le SFFN-CCFN sur l'ensemble du canton en
2011 dans le cadre du réseau écologique cantonal montre que la roselière au
droit de la propriété de M. Buchschacher est reconnue comme territoire
d'intérêt supérieur pour le canton.
La diversité des
associations végétales qui composent cette ceinture de végétation aquatique
(nymphaeon, groupement à joncs des tonneliers) contribuent à cette valeur,
comme la surface qui à l’échelle du lac de Morat peut être qualifiée
d’intéressante. Le milieu permet d’accueillir des espèces nicheuses et
hivernantes prioritaires selon la Confédération comme le grèbe castagneux,
espèce par ailleurs au statut d’espèce vulnérable en Suisse. Cette espèce, plus
encore que le grèbe huppé, sont des espèces discrètes, sensibles aux
dérangements qui nichent dans la roselière, mais qui élèvent leurs jeunes et
les nourrissent devant le champ de roselière, à quelque dizaines de mètres de
la rive.
Donc,
contrairement à ce qu’avance M. Buchschacher, la prolongation du ponton ne va
pas réduire les dérangements, puisqu’il prend place dans l’espace de chasse et
de nourrissage de ces espèces. Le SSFN-CCFN relève, si tant qu’il le fallait,
que la phase de nidification coïncide avec la belle saison et que les activités
de baignade et/ou de navigation qui s’exercent également en cette saison ne
manqueront pas d’entrer en conflit avec la conservation de ces espèces."
Le SDT a octroyé l’autorisation
cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir en ce qui
concerne la démolition de l’ouvrage existant. Il a refusé de délivrer cette
autorisation pour le nouvel ouvrage en se référant à la prise de position du
SFFN. La Commission des rives du lac a préavisé défavorablement le projet alors
que la Municipalité de Vully-les-Lacs l’a préavisé favorablement.
I.
Par décision du 25 mai 2012, incluant les
décisions du SDT et du SFFN, le SESA a refusé le projet de démolition du ponton
existant et de reconstruction d’un nouveau ponton et a confirmé ses décisions
des 30 octobre 2008 et 13 juillet 2009 relatives au ponton existant en
impartissant un dernier délai au 31 juillet 2012 pour ramener le ponton aux
dimensions autorisées en précisant que, passé ce délai, une procédure
d’exécution par substitution serait mise en œuvre. Par acte du 28 juin 2012,
Ulrich Buchschacher a recouru contre ces décisions auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal en concluant à leur réforme en ce
sens que les autorisations cantonales nécessaires à l’agrandissement du ponton
faisant l’objet de l’autorisation 44/34 et situé au droit de la parcelle n°
8'272 de Vully-les-Lacs sont délivrées.
Le Tribunal cantonal a rejeté le
recours par arrêt du 17 juin 2013 (AC.2012.0161). Il a notamment constaté que
le ponton existant émergeait toujours en pleine eau malgré l'extension de la
roselière et que la baignade était possible sans porter atteinte aux roseaux.
En se fondant sur les explications fournies par le représentant du service
cantonal spécialisé lors d'une audience sur place, le tribunal a également
relevé que, s'agissant de la roselière, l'évolution de la situation était
incertaine et que l’agrandissement du ponton ne saurait dès lors être autorisé
au motif qu’il serait nécessaire pour permettre une protection et un
développement ultérieur de la roselière.
J.
Par courrier de son conseil du 30 décembre 2013,
Ulrich Buchschacher a requis le réexamen des décisions du 25 mai 2012 relatives
à l'agrandissement du ponton en cause. Par décision du 17 février 2014, la DGE
a refusé d'entrer en matière sur cette requête.
K.
Par acte du 20 mars 2014, Ulrich Buchschacher a
recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Il conclut principalement à sa réforme en ce sens
qu'il est procédé au réexamen des décisions nécessaires à l'agrandissement du
ponton faisant l'objet de l'autorisation 44/34 et situé au droit de la parcelle
n° 8'272 du RF de Vully-les-Lacs et que les autorisations nécessaires sont
délivrées. Subsidiairement, il conclut à l'annulation de la décision. Pro
Natura Vaud, qui a participé à la procédure en tant qu'opposante, a déposé des
observations le 14 avril 2014. Elle demande que, si le tribunal entre en matière
sur un réexamen de la situation, il analyse également les conséquences de
l'évolution récente de la législation en matière de protection des eaux sur le
maintien du ponton concerné, en tenant compte des déterminations de l'OFEV du
28 février 2013 et de l'ARE du 28 mar 2013, ainsi que l'opportunité du maintien
du ponton incriminé au vu du développement des roselières dans son entourage
immédiat.
La DGE a déposé sa réponse le 29 avril 2014. Elle conclut
implicitement au rejet du recours. Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 6 juin 2014. Les autres parties n'ont pas déposé de déterminations
complémentaires dans le délai imparti à cet effet au 2 juillet 2014.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 64 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), une partie peut
demander à l'autorité de réexaminer sa décision (al. 1). L'autorité entre en
matière sur la demande si l'état de fait à la base de la décision s'est modifié
dans une mesure notable depuis lors (al. 2 let. a) ou si le requérant invoque
des faits ou des moyens de preuve importants qu'il ne pouvait connaître lors de
la première décision ou dont il ne pouvait pas ou n'avait pas de raison de se
prévaloir à cette époque (al. 2 let. b). Les faits et les moyens de preuve
invoqués doivent être "
importants
", soit de nature à modifier
l'état de fait à la base de l'acte attaqué et à aboutir à un résultat différent
en fonction d'une appréciation juridique correcte (cf. arrêt PE.2013.0321
du 22 octobre 2013 consid. 2a, et la référence citée). Le réexamen de
décisions administratives entrées en force ne doit pas être admis trop
facilement. Il ne saurait en particulier servir à remettre sans cesse en cause
des décisions exécutoires ou à détourner les délais prévus pour les voies de
droit ordinaires. (cf. ATF 136 II 177 consid. 2.1; voir aussi arrêts
2C_172/2013 du 21 juin 2013 consid. 4.1; 2C_349/2012 du 18 mars 2013
consid. 4.2.1).
2.
En l'espèce, le recourant fait valoir que,
depuis les décision initiales rendues le 25 mai 2010 au sujet du projet d'agrandissement
de son ponton, un fait nouveau important est intervenu, à savoir l'extension de
la roselière. Pour justifier le caractère important de cet élément, il se fonde
sur un passage de l'arrêt rendu le 23 août 2004 par le Tribunal administratif
dans lequel celui-ci relevait, en se référant à l'avis de son assesseur
spécialisé, que l'agrandissement du ponton projeté à l'époque aurait un effet
plutôt positif pour la roselière puisque les baigneurs ne seraient plus amenés
à devoir traverser cette dernière pour atteindre la zone libre de roseaux,
propice à la baignade.
Dans la décision attaquée, la DGE
conteste la réalité du fait nouveau invoqué par le recourant. Elle se fonde sur
des photos prises par son chef du secteur lors d'une inspection locale effectuée
le 6 février 2014, dont il ne ressort qu'une légère progression de la
végétation aquatique émergée (roseaux et joncs de tonneliers) aux alentours et
devant le ponton, l'accès au lac pour la baignade étant encore assuré.
Le recourant soutient pour sa part
que des constatations relatives à l'état de la roselière faites au mois de
février ne sont pas relevantes dès lors que c'est la situation en période de
baignade qui est déterminante. La question de savoir s'il existe une différence
significative en ce qui concerne les dimensions de  la roselière entre l'hiver
et l'été souffre toutefois de demeurer indécise. En effet, on ne saurait
considérer qu'une éventuelle extension de la roselière constitue un fait
nouveau qui, à lui seul, justifie d'autoriser un allongement du ponton.
Raisonner de cette manière impliquerait d'autoriser des agrandissements
successifs des pontons sis dans une roselière en fonction de l'évolution de
cette dernière, ce qui n'est pas admissible. Comme l'avait constaté le service
cantonal spécialisé dans la décision par laquelle il avait refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise en relation avec le projet d'agrandissement du
ponton, le prolongement de cette installation augmente son impact sur le
paysage et sur la pêche. En outre, le projet prévoit un élargissement de
l'installation ce qui, comme le service cantonal spécialisé l'avait également
relevé, entraîne de toute manière un impact négatif supplémentaire sur la
roselière, reconnue comme territoire d'intérêt supérieur par le canton. Or,
comme le Tribunal fédéral l'avait relevé dans son arrêt du 21 septembre 2005
(consid. 2.7), en présence d'un projet de construction d'un ponton, doivent en
particulier être prises en compte les exigences de la loi fédérale sur la protection
de la nature et celles de la loi fédérale sur la pêche.
Vu ce qui précède, il y a lieu de
constater qu'une éventuelle extension de la roselière ne constitue pas un fait
nouveau important susceptible de justifier un réexamen des décision du 25 mai
2012 relatives au projet d'agrandissement du ponton du recourant. Les
considérations figurant dans l'arrêt du 23 août 2004 mentionné par le recourant
ne sauraient remettre en cause cette appréciation. Il convient notamment de
relever que cet arrêt, déjà ancien, concernait une installation plus courte
(19, 40 m) dont l'impact sur la nature et le payage n'était pas comparable.
3.
Dans sa prise de position sur le recours,
l'opposante Pro Natura demande que le tribunal se prononce sur l'option d'une
suppression pure et simple du ponton concerné.
Il n'y pas lieu de se prononcer sur
ce point, qui sort de l'objet de litige. Sur le plan procédural, l’objet du
litige est en effet défini par trois éléments: la décision attaquée, les
conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le principe de l’unité
de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les
rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée
préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. L’objet du
litige peut être réduit devant l’autorité de recours, mais pas étendu, ni
modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365).
4.                Il
résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la
charge du recourant et il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de
l'environnement du 17 février 2014 est confirmée.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge du recourant Ulrich Buchschacher.
IV.
Il n’y a pas lieu d’allouer de dépens.
Lausanne, le 8 septembre 2014
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.