vd_omni · AC.2019.0406 · 2020-06-19 · fr

A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL COMMUNAL DE COSSONAY, C.________ | Recours formé par les propriétaires d'une parcelle incluse dans une zone réservée communale. Celle-ci retient comme critères les parcelles non bâties ou partiellement bâties comportant un potentiel de développement supérieur à 500 m2, des parcelles/parties de parcelles situées hors du territoire urbanisé, les parcelles communales contenant une réserve ou un potentiel de densification, ainsi que des parcelles faisant partie de "zone à affecter à PPA/PQ" où aucune planification n'a été engagée et qui représentent d'importantes possibilités de développement. Confirmation de la zone réservée dans son principe compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir. La zone litigieuse est également correctement délimitée et respecte le principe de la proportionnalité. Pas d'inégalité de traitement. Rejet des recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.06.2020 AC.2019.0406

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 juin 2020
Composition
M. Stéphane Parrone, président; Mme Pascale Fassbind-de Weck et Mme Renée-Laure Hitz; assesseures.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
tous deux à ******** représentés par Me
Christophe Chardonnens, avocat à Fribourg,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE, actuellement Département des institutions et du
territoire [DIT]),
représenté par le Service du développement
territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du
logement [DGTL]), à Lausanne,
2.
CONSEIL COMMUNAL DE COSSONAY,
représenté
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
C.________
à ********
représentée par Me Antoine EIGENMANN, avocat à
Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ les décisions du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 26 novembre 2019 et
du Conseil communal de Cossonay du 24 juin 2019 approuvant la zone réservée
communale (parcelle n° 248)
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de Cossonay (ci-après: la commune) est régi
par un plan général d’affectation (PGA) et un règlement sur le plan général
d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés le 13 mars 2014
par le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE,
actuellement Département des institutions et du territoire [DIT]) et entrés en
vigueur le 16 mai 2014.
Dans le cadre de la procédure d'établissement de ce
PGA, la commune avait procédé à la réalisation de son bilan des réserves à
bâtir qui était alors équilibré et conforme aux exigences du Plan directeur
cantonal (PDCn) entré en vigueur le 1
er
août 2008, qui incitait les
communes dont les réserves en zone à bâtir dépassaient au moins deux fois les
besoins pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur du plan, à modifier leur
PGA dans un délai échéant le 31 juillet 2018, dans le sens d'un déclassement de
certaines catégories déterminées de terrains (PDCn, mesures A11 et A12).
Le PDCn a fait l'objet d'une première adaptation
entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, puis d'une deuxième
adaptation entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une adaptation ponctuelle 2
bis
est encore entrée en vigueur le 15 juin 2013). Ces adaptations ont confirmé,
avant même la modification dont la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a fait l'objet dès le 1
er
mai 2014, la réduction des zones à bâtir manifestement surdimensionnées. La
troisième et quatrième adaptations du PDCn continuent d'aller dans le même
sens.
En particulier, la mesure A11 (titre: zones
d'habitation et mixtes), dans sa teneur actuelle (4
ème
adaptation du
PDCn approuvée sous réserve par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018,
ci-après: PDCn4) fixe désormais un taux de croissance pour les agglomérations
et les périmètres de centre (PDCn4, mesure A11; mesure
stricto sensu
,
texte sur fond gris, p. 48). Il n'est ainsi plus possible de dépasser le taux
de croissance défini à 1,7% par année dans les centres régionaux tels que
Cossonay, alors que le PDCn ne définissait pas de limite concernant le taux de
croissance dans les centres régionaux. Le PDCn4, qui modifie l'année de
référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de planification à
2036. Le développement maximal d'un centre régional se calcule désormais en
multipliant la croissance annuelle admise de 1,7% par le nombre d'années qui
séparent la date de référence de l'horizon de planification, soit 21 ans. Il
correspond ainsi à une croissance totale de 35,7% (1,7% x 21 ans). Les communes
appelées à redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans
d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard
cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022).
Pour répondre aux besoins à quinze ans, les communes doivent, dans l’ordre: 1.
réaffecter les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifier le territoire urbanisé; 3. mettre en valeur les réserves et les
friches, notamment par la densification (PDCn4, mesure A11; fiche d'application
du SDT intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et
mixtes", février 2019, ch. 2). La mesure A11 indique encore ce qui suit
(principes de mise en œuvre, p. 50):
"Les communes surdimensionnées ne peuvent délivrer de
permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir
si ceux-ci sont susceptibles d'entraver la mise en conformité des
planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces
d'assolement. Elles se fondent notamment sur l'art. 77 LATC et peuvent
planifier des zones réservées selon l'art. 46 LATC".
B.
Le bilan des réserves à bâtir de la commune de Cossonay a été actualisé
pour tenir compte du PDCn4 et a révélé une surcapacité d'accueil dans le
périmètre de centre. En particulier, le PGA en vigueur depuis 2014 affecte
plusieurs périmètres en "zone à affecter à PPA/PQ". Ces périmètres
représentaient d'importantes possibilités de développement pour la commune et
le développement de la totalité de ces zones impliquent désormais un
dépassement du potentiel de croissance attribué selon la mesure A11 du PDCn4
pour le périmètre de centre sur la période 2015-2036. C'est dans ce contexte
que le Service du développement territorial (ci-après: SDT, actuellement
Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), dans un courrier du 13
juillet 2017 adressé à la commune, indiquait que si un nouveau plan partiel
d'affectation/plan de quartier (PPA/PQ) était approuvé par le DTE, toutes les
autres "zones à affecter à PPA/PQ" seraient bloquées.
Afin d'éviter tout blocage et de définir, en accord
avec le DTE, les contours d'une stratégie de priorisation, une rencontre a été
organisée le 22 janvier 2018 entre la Municipalité de Cossonay (ci-après: la
municipalité), la cheffe du DTE et le chef du SDT. Cette rencontre a permis
l'élaboration d'une convention entre le DTE et la commune. En substance, cet
accord prévoit les éléments suivants:
-
le
PQ "La Condémine-Stand" sera approuvé par le Canton dès la signature
du protocole d'accord;
-
la
commune mettra en place une zone réservée portant sur le gel des droits à bâtir
dans le périmètre centre correspondant au surdimensionnement selon le bilan des
réserves;
-
l'examen
de la conformité légale du PQ "Chien-Boeuf Sud", en vue de son
approbation préalable par le département, reprendra à la suite de l'adoption de
la zone réservée par le Conseil communal;
-
suite à l'approbation de la zone réservée, la Commune préparera la
révision partielle de son PGA.
Le 16 avril 2018, la municipalité a signé ce
protocole d'accord et le DTE le 15 mai 2018.
C.
Dans une communication publiée dans la Feuille des avis officiels du 1
er
juin 2018, la municipalité a adressé un avis aux propriétaires relatif à la
révision de sa planification communale, dans les termes suivants:
"La Municipalité fait part de son intention d'établir
une zone réservée selon l'article 46 de la loi sur l'aménagement du territoire
et des constructions (LATC), sur tout ou partie du territoire communal et de la
mettre à l'enquête publique prochainement, dans le but de procéder ensuite à
une révision partielle de son Plan général d'affectation, afin d'être en
conformité avec la loi fédérale sur l'aménagement du territoire et aux
directives cantonales en la matière.
Avant, l'élaboration de tout projet, les intéressés sont
priés de prendre contact avec la Municipalité, celle-ci se réservant le droit
de faire application de 77 de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 pour refuser tout projet de construction qui
serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore soumises à
l'enquête."
Un rapport d'aménagement selon l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1) relatif à une zone réservée communale sur le territoire de Cossonay
(ci-après: le rapport 47 OAT) a été élaboré en novembre 2018 (mis à jour le 26
juin 2019). Aux termes de ce rapport, qui précise que seul un redimensionnement
de la zone à bâtir est requis à l'intérieur du périmètre de centre régional et
que la zone réservée concerne donc uniquement la zone à bâtir d'habitation et
mixte dudit périmètre, la capacité d'accueil de la commune, selon le PGA en
vigueur, est de 1'856 habitants supplémentaires en centre. Se référant au
PDCn4, ce rapport retient un taux de croissance maximal correspondant à 1.7% de
la population recensée par année, soit au maximum de 35.7% entre 2015 et 2036,
ce qui correspond à 1001 habitants supplémentaires par rapport à la population
du 31 décembre 2015. La population ayant augmenté de 2 habitants entre le 31
décembre 2015 et le 31 décembre 2016 (passant de 2805 à 2807 habitants), les
possibilités de croissance entre 2016 et 2036 s'établissent donc à 999
habitants. En permettant une croissance de 66% en centre, le PGA en vigueur a
légalisé une zone à bâtir avec une surcapacité d'accueil de 857 habitants en centre
au moment du bilan. Dans ce contexte, la municipalité s'engage à mettre en
place une procédure de redimensionnement de sa zone à bâtir par le biais d'une
révision partielle de son PGA. Afin de garantir la faisabilité du
redimensionnement de la zone d'habitation et mixte, une solution applicable
dans une temporalité plus courte est développée par l'instauration d'une zone
réservée dont l'objectif est d'éviter de rendre de futurs dézonages ou
réductions des droits à bâtir plus difficiles, voire impossibles. Le rapport
précité propose d'établir une zone réservée uniquement au sein de son périmètre
de centre régional et sur les parcelles qui répondent strictement au
surdimensionnement mis en évidence dans le bilan des réserves. Ainsi, la
municipalité a pris la décision de limiter le périmètre de la zone réservée aux
parcelles non bâties ou partiellement bâties contenant une réserve équivalente
à plus de 500 m
2
de surface de plancher déterminante (SPd), aux
parcelles ou parties de parcelles situées hors du territoire urbanisé, aux
parcelles communales contenant une réserve ou un potentiel de densification et
aux parcelles des PPA/PQ "Chien-Bœuf Nord", "Route de Morges
Sud" et "Route de La Sarraz". Cette mise en zone réservée est
justifiée par le fait que ces secteurs contiennent des réserves importantes en
zone à bâtir, notamment les parcelles non bâties ou partiellement bâties
identifiées, des parcelles appartenant à la commune, et constituent des
planifications non engagées. Le rapport 47 OAT précise encore que l'emprise du
plan de zone réservée ne concerne donc pas les périmètres du PQ "Route de
Morges Nord", approuvé le 5 septembre 2016 et entré en vigueur le 30 mai
2017, du PPA "Vieille-Ville", approuvé et entré en vigueur le 11
décembre 2017, du PQ "Condémine-Stand", approuvé par le DTE dès la
signature du protocole d'accord, et du PQ "Chien-Bœuf Sud", adopté
par le Conseil communal le 24 août 2017 et dont la conformité doit encore être
vérifiée par le DTE. Le rapport 47 OAT indique que ce gel temporaire de la
capacité d'accueil au centre doit permettre de sécuriser un potentiel de
croissance évalué à 43'809 m
2
de SPd (équivalent à 876 habitants),
ce qui couvre le surdimensionnement actuel de la zone à bâtir d'habitation et
mixte, tout en intégrant une marge de manœuvre. Il relève que l'introduction de
la zone réservée permet ainsi d'orienter le développement de la commune à
l'intérieur du tissu bâti, dans les périmètres de planification déjà approuvés
et à proximité du centre-ville, en conformité avec les principes de la LAT.
D.
Un projet de zone réservée a ainsi été soumis au SDT le 25 mai 2018,
pour examen préalable. Le 9 juillet 2018, le SDT a adressé à la municipalité
son rapport de synthèse d'examen préalable. Le SDT invitait la municipalité à
corriger certains points.
Une nouvelle mouture du projet a été soumise à un
examen préalable complémentaire. Le SDT a préavisé favorablement le projet en
date du 28 septembre 2018, sous réserve de quelques remarques.
La municipalité a ensuite mis à l'enquête publique,
du 27 novembre 2018 au 11 janvier 2019, le projet de zone réservée communale et
son règlement. Le règlement est ainsi libellé:
"But                   art.
1
La zone réservée selon l'art. 46 LATC instituée par le
présent règlement et le plan y relatif, rend provisoirement inconstructible les
surfaces contenues à l'intérieur de la zone définie par le plan dans le but de
permettre d'assurer une utilisation rationnelle et cohérente du sol et
d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins à bâtir conformément
à la LAT.
Périmètre
art. 2
La zone réservée déploie ses effets sur le périmètre figurant
sur le plan de la zone réservée.
Effets
art. 3
Seuls les rénovations, transformations et agrandissements de
bâtiments bénéficiant de permis de construire définitifs et exécutoires peuvent
être autorisés, pour autant qu’ils n’augmentent pas les surfaces habitables
autorisées aux logements de façon disproportionnée.
La construction de dépendances de peu d'importance au sens de
l'art. 39 RLATC est autorisée si située à moins de 3 mètres du bâtiment
principal.
Tout permis de construire dont la mise à l'enquête publique a
débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée peut être
délivré.
Mise
en vigueur, durée et abrogation    art. 4
La zone réservée est mise en vigueur par le Département
compétent pour la période prévue par l'article 46 LATC, à savoir 5 ans
prolongeable 3 ans. Elle abroge provisoirement toutes les dispositions
antérieures, notamment celles des règlements communaux qui lui sont
contraires."
La zone réservée et son règlement ont suscité plusieurs
oppositions, dont celle d’A.________ et B.________.
E.
L'hoirie de feu D.________, composée de A.________, B.________ et C.________,
est propriétaire en mains communes de la parcelle n° 248 incluse dans le projet
de zone réservée et affectée à un périmètre soumis à PPA ou PQ ("Route de
la Sarraz") selon le PGA. D'une surface de 2'906 m
2
, cette
parcelle se situe au nord de la commune en bordure de la Route de la Sarraz (DP
1008). Elle supporte un bâtiment commercial de 67 m
2
, deux bâtiments
industriels respectivement de 150 m
2
et 145 m
2
, un garage
de 46 m
2
et une maison d'habitation de 125 m
2
. Le reste
de la parcelle est en nature place-jardin pour 2'373 m
2
.
Les opposants A.________ et B.________ faisaient
valoir que leur parcelle, déjà équipée et partiellement construite, se situait
au milieu d'autres zones déjà construites ou d'autres qui vont devenir
constructibles. Ils évoquaient également la vente de la parcelle qui devait
prochainement aboutir et qui risquait d'être compromise par la mesure.
La municipalité a tenu une séance de conciliation
avec les opposants, le 19 mars 2019. Suite à cette séance et interpellés par la
municipalité sur ce point, les opposants ont déclaré maintenir leur opposition.
F.
Le 29 avril 2019, la municipalité a adressé au Conseil communal de
Cossonay (ci-après: le conseil communal) un préavis n° 02/2019 portant
notamment sur la levée des oppositions formulées dans le cadre de la mise à
l'enquête publique de la zone réservée.
En ce qui concernait l'opposition de A.________ et B.________,
la municipalité en a proposé le rejet selon la motivation suivante:
"
Opposition
: Mme et M. A.________ et B.________ (parcelle 248)
Motifs:
1.       La parcelle n° 248 est située en zone
d'habitation de moyenne densité, déjà équipée et partiellement construite
(proportionnalité).
2.       Un contrat de vente conditionnelle pour «
l'immeuble » est en cours.
Demandes
:
3.         Informer sur la durée de cette mesure
provisoire.
4.         Indemniser pour l'expropriation.
Réponses
de la Municipalité :
1.         La parcelle n° 248 fait partie d'un
secteur à traiter par planification de détail (PPA/PQ). Bien que les
constructions existantes bénéficient de la situation acquise, toute nouvelle
construction ne saurait être admise en l'état sans planification de détail en
vigueur. Aujourd'hui, avec l'état du surdimensionnement de la Commune, aucune
nouvelle planification supplémentaire ne pourrait être approuvée par le Canton.
Pour la suite, les modalités d'affectation et de construction des parcelles du
territoire communal feront l'objet d'une révision partielle du PGA. Veuillez
également noter que la zone réservée ne supprime pas des droits à bâtir, mais
les suspend temporairement.
2.         Les constructions existantes bénéficient de
la situation acquise. Les droits à bâtir restants entrant dans les réserves
sont temporairement inexploitables, mais ne sont pas supprimés par la présente
zone réservée.
3.         Comme mentionné à l'art. 4 du règlement de
la zone réservée de Cossonay et conformément à l'art. 46 LATC, la zone réservée
dure 5 ans à compter de l'approbation par le Département. Elle est toutefois
prolongeable 3 ans si nécessaire. Cependant, pour la Municipalité, l'enjeu est
de réduire la période "zone réservée" au minimum en la remplaçant rapidement
par la révision partielle du PGA à venir.
4.         Le redimensionnement de la zone à bâtir
constitue un intérêt public prépondérant conforme à la définition de l'art. 36
CST concernant la restriction d'un droit fondamental. En outre, le caractère
temporaire de la zone réservée (art. 46, al. 1 LATC) ne paraît pas constituer
une atteinte suffisamment grave au droit de la propriété pour justifier une
indemnisation. Il est toutefois à noter que c'est dans le cadre de la révision
partielle du PGA à venir que les propriétaires pourront, après l'approbation
dudit PGA révisé, demander une indemnité pour expropriation matérielle en
sollicitant le tribunal d'expropriation.
"
Le 28 mai 2019, une commission ad hoc du conseil
communal a proposé l'acceptation du préavis municipal précité.
Dans sa séance du 24 juin 2019, le conseil communal
a adopté la zone réservée et le règlement de la zone, tels que soumis à
l'enquête publique du 27 novembre 2018 au 11 janvier 2019, ainsi que les
propositions de réponses aux oppositions.
Par courrier du 28 juin 2019, la municipalité a
informé le DTE que le conseil communal avait approuvé le projet de zone
réservée et a requis le département de reprendre la procédure d'examen de
conformité du plan de quartier "Chien-Bœuf Sud" à la mesure A11 du PDCn4,
conformément au protocole d'accord signé début 2018.
Le 25 novembre 2019, la cheffe du DTE a approuvé le
PQ "Chien-Bœuf Sud".
G.
Le 26 novembre 2019, le DTE a approuvé, sous réserve des droits des
tiers, la zone réservée communale selon l'art. 46 de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11) sise sur la commune de Cossonay. Cette décision a été notifiée le 26
novembre 2019 avec celles du conseil communal du 24 juin 2019 (adoption du plan
des zones réservées et de son règlement et levée des oppositions).
Le 27 décembre 2019, A.________ et B.________ ont
recouru contre les décisions précitées. Ils concluent en substance à
l'admission de leur recours et à la réforme des décisions en ce sens que leur
parcelle n° 248 est exclue du périmètre de la zone réservée.
Interpellée comme tiers intéressée, C.________ s'est
déterminée par son avocat sur le recours le 29 janvier 2020 en s'en remettant
formellement à la justice toute en soutenant matériellement le recours de
A.________ et B.________.
Le DTE, représenté par le SDT, s'est déterminé sur
le recours le 3 février 2020 en se référant à la décision d'approbation du 26
novembre 2019 et en s'en remettant à justice pour le surplus.
Le conseil communal s'est également déterminé le 10
février 2020, par son conseil. Il conclut au rejet du recours.
Les recourants se sont encore déterminés le 25 mai
2020 par l'intermédiaire de leur avocat. A cette occasion, ils ont notamment
indiqué qu'un contrat de vente de la parcelle n° 248 avait été signé le 10
février 2020 par l'hoirie, la vente étant subordonnée à la condition suspensive
que les acheteurs obtiennent un permis de construire, définitif et exécutoire,
leur permettant de construire une surface plancher totale d'au minimum 2'034,20
m
2
.
Par ailleurs, les recourants ont pris les
conclusions suivantes:
"1.          Le recours est
admis.
2.
Principalement
Les décisions
du Département du territoire et de l'environnement (DTE) du 26 novembre 2019 et
du Conseil communal de Cossonay du 24 juin 2019 approuvant le plan et le
règlement de la zone réservée sont annulées.
Subsidiairement
Les décisions
du Département du territoire et de l'environnement (DTE) du 26 novembre 2019 et
du Conseil communal de Cossonay du 24 juin 2019 approuvant le plan et le
règlement de la zone réservée sont réformées, en ce sens que l'article 248 du
registre foncier de la commune de Cossonay est exclu du périmètre de la zone
réservée (…)".
H.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Interjetés en temps utile contre les décisions levant les oppositions
déposées par les recourants contre un projet de zone réservée communale
concernant la parcelle dont ils sont propriétaires, le recours satisfait aux
conditions de recevabilité des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
b) S'agissant de la qualité pour recourir de
A.________ et B.________, on relèvera d'emblée qu'une communauté héréditaire ne
dispose pas, comme telle, de la personnalité juridique et n'a pas qualité pour
ester en justice; ses membres doivent en principe agir en commun tant que la
succession n'est pas partagée (ATF 136 III 123 consid. 4.4.1; 116 Ib 447
consid. 2a; arrêt TF 1B_194/2012 du 3 août 2012 consid. 2.3; arrêt GE.2016.0051
du 14 septembre 2016 consid. 1a). Ils ne peuvent procéder en règle générale que
tous ensemble ou, sinon, par l'intermédiaire d'un représentant (art. 602 al. 3 du
Code civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]), d'un exécuteur testamentaire
(art. 518 CC) ou d'un administrateur officiel (art. 554 CC) (arrêt GE.2016.0051
précité consid. 1a). Si les pouvoirs du représentant d'une communauté
héréditaire ne sont pas limités et correspondent à ceux d'un exécuteur
testamentaire, celui-ci est alors habilité à recourir et dispose de la qualité
de partie (cf. Paul-Henri Steinauer, Le droit des successions, 2e éd., Berne
2015, nos 1184 ss; pour un cas concernant un administrateur d'office, cf. arrêt
AC.2018.0172 du 21 janvier 2019 consid. 1). Cela étant, un pouvoir d'agir plus
étendu est reconnu aux membres d'une communauté héréditaire en procédure
administrative (ATF 142 III 782 consid. 3.1.2 i.f.). Ces derniers peuvent
notamment agir seuls lorsque le recours vise à combattre une mesure imposant des
charges ou créant des obligations (ATF 116 Ib 447; arrêt TF 2C_509/2018 du 24
juin 2019 consid. 5.2; arrêt GE.2016.0051 précité consid. 1a et les références
citées).
c) En l'espèce, A.________ et B.________ ont
interjeté recours en leurs noms personnels. L'autre membre de l'hoirie de feu
D.________, C.________, n'est intervenu dans la procédure que comme tiers
intéressée. Il faut constater qu’A.________ et B.________ ont pris part à la
procédure devant l'autorité précédente, qu'ils sont les destinataires des
décisions entreprises et sont particulièrement touchés par celles-ci. La zone
réservée attaquée, qui inclut la parcelle propriété de l'hoirie, est
indiscutablement une mesure qui impose des charges, si bien qu'il convient de
retenir que les intéressés disposent d'un intérêt digne de protection à ce que
les décisions entreprises soient annulées ou modifiées (art. 75 LPA-VD) et
qu'ils disposent personnellement de la qualité pour recourir. Partant, il se
justifie d'entrer en matière sur le fond.
2.
Il convient d'examiner tout d'abord si la zone réservée litigieuse est
bien fondée dans son principe.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone réservée ne peut être prévue que
pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."
Sous la note marginale "zone réservée",
l'art. 46 LATC dispose:
"
1
Les communes ou le département peuvent
établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou
limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq
ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La procédure d'approbation est celle des plans
d'affectation."
Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève/Zurich/Bâle 2016, n. 26 ad art.
27, ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2017.0424 du 1
er
avril 2019).
b) Le classement d'un terrain en zone réservée n'en
constitue pas moins une restriction de droit public à la propriété. Selon la
jurisprudence, l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; AC.2018.0201 du 28 juin 2019
consid. 2a/bb).
Dans le périmètre de la zone réservée, on peut
interdire toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le
principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles
qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (
cf
. Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, n° 460 pp. 201-202). En raison de l'importance de la
restriction de la propriété que peut représenter l'instauration d'une zone
réservée, le principe de la proportionnalité (
cf.
art. 36 al. 3 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des
périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est
nécessaire (
cf.
Ruch, op. cit., n° 47 ad art. 27; Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).
Néanmoins, la jurisprudence cantonale récente considère que l'opération
complexe de redimensionnement de la zone à bâtir dans une commune où les
réserves de terrain constructible sont disséminées dans tous les secteurs, est
également propre à justifier un "moratoire" général, par le biais
d'une zone réservée s'appliquant à toutes les zones d'habitation et mixtes
(AC.2018.0233 du 21 janvier 2019 consid. 2a; AC.2018.0001 du 23 novembre 2018
consid. 1e/aa).
Ainsi, d'après les directives établies par le SDT,
intitulées "Comment établir une zone réservée communale" (août 2019,
ch. 2), le périmètre d’une zone réservée peut être établi de deux manières, à
savoir soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur un secteur
d’urbanisation défini ou une/des portion/s du territoire communal, auquel cas
le choix des parcelles incluses dans la zone réservée doit être justifié (1),
soit par un périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble de la zone à
bâtir du territoire communal indépendamment du statut du bâti (2).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55
ad
art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a
fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité
d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (
cf
.
Ruch, op. cit., n° 57
ad
art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit.,
n° 22
ad
art. 27).
c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que
pour l'établissement des plans d'affectation.
d) La LAT impose au droit cantonal certaines
exigences en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours
au moins doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT).
Il n’est pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let.
b LAT soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33
al. 3 let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de
l’application du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan,
qui permet à l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle
juge préférable, et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est
conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa
p. 242; arrêt TF 1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie
pas pour autant que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité
agisse comme autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a
pas abusé ou mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine
retenue, s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure
appréciation (cf. art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). En
particulier, le choix des parcelles concernées par le redimensionnement de la
zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir d'appréciation des
autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid. 5.2 et en dernier
lieu TF 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 3.1). Ainsi, une mesure de
planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la
situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer
une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa;
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1). La liberté d'appréciation de
l'autorité d'adoption suppose également que le contrôle de l'opportunité
s'exerce avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts
locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts
d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée
par un contrôle strict (ATF 131 II 81 consid. 7.2.1; ATF 127 II 238 consid. 3b/aa;
TF 1C_528/2016 consid. 6.1).
e) En l'occurrence, à l'appui de sa décision
d'instaurer une zone réservée communale, la commune a invoqué le
surdimensionnement de la zone à bâtir au sein de son périmètre de centre, et
plus précisément la nécessité de sécuriser quantitativement suffisamment de
surfaces libres en zone à bâtir pour empêcher ce surdimensionnement et assurer
le redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision partielle
du PGA à venir.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1 al. 1 LAT précise que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation
mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT définit les
buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle teneur
entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur
du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis);
de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage
(art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à
l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la population tout en
limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir sont définies de telle manière
qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié
in
FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15
LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la
modification de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de
plans directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et
le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II
393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones
à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2017.0424 et
AC.2017.0078 précités).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur doit définir notamment la dimension totale
des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le PDCn a force
obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7). A cet égard, on
relèvera encore que l'entrée en vigueur du PDCn4 pose des principes directement
applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la réduction de zones
à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux procédures pendantes
devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il en va de même des
nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3;
CDAP AC.2017.0406 du 24 avril 2019 consid. 2b; CDAP AC.2017.0104 du 15 janvier
2019 consid. 3b).
bb) Comme évoqué ci-dessus (
cf.
lettre A),
dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation des zones à bâtir aux
besoins prévisibles (sur cette notion: TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017
consid. 4) pour les quinze années suivantes a été traitée en particulier
par la mesure A11 du PDCn.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn4 retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2017.0424 précité). Il convient de souligner que, pour
mettre en œuvre la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent
délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs
zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en
conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des
surfaces d'assolement.
f) Dans le cas présent, il ressort du rapport 47 OAT
que la surcapacité d'accueil d'habitants dans le centre de la commune doit être
réduite (
cf.
lettre C ci-dessus).
Au stade de la zone réservée, on peut constater que
la commune de Cossonay est un centre régional au sens de la mesure B11 du
PDCn4, qui a délimité son périmètre de centre conformément à ce que prescrit le
PDCn. C'est ainsi à juste titre que, dans le cadre de la réflexion relative à
la planification future, on a distingué la zone à bâtir située à l'intérieur du
périmètre de centre de celle située à l'extérieur de ce périmètre. C'est
également conformément à la mesure A11 du PDCn que l'on a retenu un taux de
croissance annuel de 1,7% pour l'intérieur du périmètre du centre régional de
Cossonay auquel appartiennent les parcelles litigieuses.
Vu ce qui précède, il y a lieu de retenir que, en
l'état, l'existence d'un surdimensionnement des zones à bâtir de la commune,
qui n'est pas contesté, est suffisamment établi (quand bien même son importance
pourrait être discutée dans le cadre de la procédure de révision du PGA) et que
celle-ci est par conséquent tenue de modifier son plan général d'affectation
afin de répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, démarche qui devrait a priori
se concrétiser par une réduction des zones à bâtir et/ou par une réduction des
droits à bâtir dans certains secteurs.
Il faut ainsi constater que, sur le principe, la
création d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus
difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal. Il s'agit en effet de garantir que, à terme, la
capacité d'accueil du périmètre de centre corresponde à la croissance
démographique maximale admise par le PDCn et de bloquer, sur les parcelles
concernées, la délivrance des permis de construire afin d'éviter que la
situation évolue avec une augmentation des surfaces bâties.
La procédure suivie par la municipalité, puis le
Conseil communal n'est pas remise en cause. Enfin, il apparaît constant que la
zone réservée procède à une délimitation exacte des territoires concernés dans
lesquels une adaptation du plan d'affectation se justifie. Il ressort du
rapport 47 OAT que la zone réservée bloque 959 m
2
de terrain en plus
que ce qui est nécessaire, ce qui correspond à environ 19 habitants. Cela
permet à l'autorité planificatrice une certaine marge de manœuvre et permet
d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans le cadre de la
révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire communal.
Dans ces conditions, on ne saurait considérer que la zone réservée va au-delà
de ce qui est spatialement nécessaire.
La zone réservée litigieuse doit par conséquent être
confirmée dans son principe.
3.
Il reste à déterminer si l'inclusion de la parcelle n° 248 dans la zone
réservée litigieuse est adéquate et conforme au principe de la
proportionnalité. La question à laquelle le tribunal doit répondre au stade du
litige relatif à la zone réservée est celle de savoir si la possibilité d'un
déclassement ou une diminution des droits à bâtir de la parcelle en cause peut
raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la future révision
du plan général d'affectation. Si tel est le cas, la zone réservée doit être
confirmée. Les recourants font valoir que le plan de zone réservée violerait
les principes de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) et de l'égalité de
traitement (art. 8 Cst.).
a) Comme rappelé ci-dessus (
cf
. consid. 2 d),
il découle de l'art. 2 al. 3 LAT que les autorités en charge de l'aménagement
du territoire bénéficient d'une importante liberté d'appréciation dans
l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans leurs tâches de
planification. Le libre examen dont doit disposer l'autorité de recours
cantonale appelée à statuer sur la validité d'une mesure de planification
comporte aussi un contrôle de l'opportunité qui s'exerce toutefois avec retenue
sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que,
au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle
strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_348/2007 du 21 décembre 2007
consid. 4.2).
b) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement (art. 8 Cst) lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions
qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est
semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I
153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p.
175; 136 II 120 consid. 3.3.2 p. 127). Ce principe n'a qu'une portée réduite
dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même
de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que
des terrains de mêmes situation et nature puissent être traités différemment en
ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur
possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la
planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas
arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF
1C_352/2014 du 10 octobre 2014 consid. 4.1; TF 1C_76/2011 consid. 4.1).
c) Selon les directives établies par le SDT (Comment
établir une zone réservée communale, août 2019), le périmètre d’une zone
réservée doit être cohérent et défini selon des critères objectifs. Lorsqu'il
est établi de manière ciblée sur un secteur d’urbanisation défini ou une/des
portion/s du territoire communal, le choix des parcelles incluses dans la zone
réservée doit être justifié.
d) En l'espèce, l'autorité communale intimée
explique que le périmètre a été défini en limitant la zone réservée à des
parcelles non bâties ou partiellement bâties contenant une réserve équivalente
à plus de 500 m
2
de SPd, à des parcelles/parties de parcelles
situées hors du territoire urbanisé, à des parcelles communales contenant une
réserve ou un potentiel de densification, ainsi qu'aux parcelles des PPA/PQ
"Chien-Bœuf Nord", "Route de Morges Sud" et "Route de
La Sarraz", soit des périmètres en "zone à affecter à PPA/PQ"
représentant d'importantes possibilités de développement. La mise en zone
réservée de ces secteurs se justifie car elles contiennent des réserves
importantes en zone à bâtir, notamment les parcelles non bâties ou
partiellement bâties identifiées, ou qu'aucune planification n'y a été engagée.
D'autres périmètres en "zone à affecter à PPA/PQ"
ont été exclu de la zone réservée car des planifications y avaient été engagées
(plans de quartier déjà adoptés par le conseil communal); ainsi n'ont pas été
englobés dans le périmètre de la zone réservée, le PQ "Route de Morges
Nord", entré en vigueur le 30 mai 2017, le PPA "Vieille-Ville",
entré en vigueur le 11 décembre 2017, le PQ "Condémine-Stand" qui
devait encore être approuvé par le DTE et le PQ "Chien-Bœuf Sud"
adopté par le conseil communal le 24 août 2017.
La commune explique que compte tenu des processus de
légalisation en cours pour des plans prévus par son PGA qui nécessitait
l'accord de l'Etat, il a fallu faire des choix pour permettre la légalisation
de plans adoptés par le conseil communal, soit en particulier les plans de
quartier "La Condémine-Stand" et "Chien-Bœuf Sud". Elle
indique notamment que la réalisation de ce dernier PQ était importante pour
elle, puisqu'elle permet d'assurer la liaison de ce quartier avec le centre de
la localité, tout en assurant la promotion de logements durables avec une
densification de qualité permettant de valoriser les dessertes en transports
publics, en mobilité douce et les investissements y relatifs. La zone réservée
s'avère nécessaire pour garantir la liberté d'action des autorités de
planification et ne pas entraver le travail de révision de la planification
existante, au vu de l'importance du surdimensionnement des zones à bâtir
communales.
Force est de constater que le critère du potentiel
de développement, arrêté à plus de 500 m
2
de SPd, constitue un
critère simple et objectif. Il permet de réduire le surdimensionnement et la
solution consistant à mettre en zone réservée des parcelles dont les
possibilités de développement sont importantes est de nature à permettre un
redimensionnement efficace de la zone à bâtir. La commune aurait certes pu
retenir une autre solution, mais comme on l'a vu ci-dessus, le Tribunal n'a pas
à se substituer à l'autorité planificatrice, dès lors que la mesure de
planification est appropriée à la situation de fait (
cf
. supra consid. 2d).
Les autorités communales ont également estimé
justifié de faire exception à l'inclusion dans la zone réservée de parcelles
représentant des possibilités de développement en raison d'une stratégie visant
à réaliser les PQ déjà approuvés par le conseil communal. Il n'y a pas lieu de
retenir un abus du pouvoir d'appréciation de la commune à cet égard qui se
fonde sur un critère temporel objectif, à savoir l'exclusion d'un secteur du
périmètre de la zone réservée, compte tenu de leur adoption par le conseil
communal avant l'avis communal relatif à l'intention d'établir la zone
réservée. La municipalité a également dans le cadre de son préavis exposé de
façon convaincante sa vision dans le cadre du développement de la commune. En
l'espèce, Il n'y a aucun motif sérieux d'interférer dans le processus de
planification locale, pour lequel les autorités communales bénéficient d'un
large pouvoir d'appréciation.
On rappellera que de manière générale, la mise en
place d'une zone réservée doit donner aux autorités de planification la marge
de manœuvre nécessaire afin de procéder à une révision en profondeur de la
planification communale de nature non seulement quantitative, mais également
qualitative, avec une réflexion sur l'ensemble des objectifs du PDCn et
incluant les buts et principes régissant l'aménagement du territoire.
Il n'est ainsi pas incohérent d'avoir intégré dans
la zone réservée des parcelles disposant d'un potentiel d'accueil et dans de
telles conditions, la possibilité d'un déclassement ou d'une diminution des
droit à bâtir peut raisonnablement être prise en considération dans le cadre de
la révision du PGA, de sorte que la commune est légitimée à sécuriser une telle
solution.
e) Plus spécifiquement, la parcelle n° 248, affectée
à une zone soumise à PPA ou PQ, présente également une surface conséquente et
dispose d'une capacité de développement de plus de 500 m
2
de SPd.
D'une surface de 2'906 m
2
, la parcelle est en nature place-jardin
pour 2'373 m
2
. Selon le rapport de la commission, son potentiel,
avec la parcelle contigüe n° 256 également comprise dans le même secteur à
développer par PQ/PPA ("Route de la Sarraz"), est de 726 m
2
SPd, ce qui représente 15 habitants. Il ne ressort pas du dossier qu'une
planification serait en cours dans le secteur. La parcelle n° 248 est située en
zone d'habitation de moyenne densité, déjà équipée et partiellement construite.
Pour ce bien-fonds également, le choix de la municipalité s'est porté sur une
parcelle d'une surface relativement importante permettant un développement
conséquent, sans qu'un processus de planification ne soit engagé.
L'appréciation de l'autorité intimée ne prête pas le flanc à la critique.
La parcelle n° 248 remplit le critère objectif d'un
potentiel de développement important (plus de 500 m2 de SPd) justifiant son
inclusion dans la zone réservée. La situation de la parcelle n° 248 se
distingue aussi d'autres secteurs à développer par PG/PPA puisque, s'agissant
de cette dernière parcelle, aucun projet de PPA / PQ ou de construction n'a été
envisagé, adopté ou mis à l'enquête publique avant l'avis publié dans la FAO.
Ainsi, la parcelle des recourants n'est pas immédiatement constructible, étant
comprise, avec la parcelle voisine n° 256 propriété de la commune, dans un
secteur à développer par plan spécial (
cf.
art 14.10 RPGA).
Si elle est colloquée dans un secteur à développer
par PPA/PQ, même relativement récent (2014), cela ne saurait exclure la mise en
zone réservée de parcelles incluses dans une telle zone constructible, dès lors
qu'il s'agit précisément de geler des terrains constructibles en vue de réduire
la zone à bâtir surdimensionnée. Le fait que la parcelle ait été équipée n'est
pas non plus déterminant s'agissant de l'établissement d'une zone réservée (cf.
AC.2018.0361 du 15 avril 2019). En effet, il résulte de la jurisprudence que
même des parcelles équipées ou comportant déjà des constructions peuvent – ou
au besoin doivent – être attribuées à une zone de non bâtir (cf. AC.2018.0208
du 18 janvier 2019, citant l'ATF 113 Ia 362 consid. 2b). De même des parcelles
sans vocation agricole peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une
zone de non bâtir.
On ne saurait reprocher une incohérence de
l'autorité communale intimée qui a maintenu la parcelle en zone constructible
dans son PGA tout en l'incluant dans la zone réservée litigieuse. Le fait
d'établir une zone réservée communale est une mesure conservatoire qui ne
préjuge pas de l'affectation future de la zone concernée par une telle
restriction temporaire. Il découle de la nature même de mesure provisionnelle
de la zone réservée que celle-ci peut concerner des parcelles qui, à la fin du
processus de planification, ne seront pas dézonées. Il n'est pas question de
trancher, au stade de la procédure relative à la zone réservée, la question du
redimensionnement définitif de la zone à bâtir et des questions qui y sont
liées (AC.2018.0361 précité consid. 4).
g) Ainsi, sur la base des arguments développés
ci-dessus, il est établi que le périmètre de la zone réservée est délimité en considérant
des critères objectifs et proportionnellement à l'effort de redimensionnement à
consentir. Son établissement est justifié dans l'optique de revoir les
modalités d'affectation et de construction lors de la prochaine révision
partielle du PGA.
Au vu de ce qui précède, la zone réservée, en tant
qu'elle inclut la parcelle n° 248
respecte
les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC et doit être confirmée.
h) Les recourants évoquent le principe de la
proportionnalité (
cf
. art. 5 al. 2 Cst.). Le principe de la
proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les
résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il
interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis
(principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des
intérêts; ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84 et la réf. cit.).
En l'espèce, il n'est pas contestable que
l'instauration d'une zone réservée est apte à produire les résultats escomptés.
On ne voit pas non plus que les objectifs visés par l'instauration d'une zone
réservée puissent être atteints par un moyen moins incisif. Enfin, comme évoqué
ci-dessus, une zone réservée destinée à bloquer provisoirement les nouvelles
constructions dans une commune surdimensionnée répond à un intérêt public
primordial, à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités
communales, ainsi que juguler le risque que les propriétaires se pressent
d'utiliser les possibilités offertes par la planification en vigueur et fassent
ainsi obstruction à une future réduction de la zone à bâtir. A nouveau, la parcelle
n° 248 fait l'objet d'une zone réservée et non d'un changement d'affectation.
Cette mesure conservatoire – par définition temporaire – a pour but d'étudier
de manière détaillée si un dézonage est nécessaire en tout ou partie en vue de
la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas de l'affectation
définitive de cette parcelle. Certes, il n'est pas contesté que les recourants
pourraient subir un grave préjudice financier du fait de la mise en zone
réservée de leur parcelle. Mais cette mesure provisionnelle ne donne pas lieu à
une expropriation matérielle, qui sort du reste du cadre de l'objet du litige.
Cette question n’a pas à être examinée à ce stade, une demande d’indemnité
pouvant être présentée ultérieurement dans une procédure distincte (cf. art 5
al. 2 LAT et art. 71 ss LATC). L'établissement d'une zone réservée répond ici à
un intérêt public à réduire la zone à bâtir communale qui doit l'emporter sur
l'intérêt privé des recourants à ce que leur parcelle soit sortie de la zone
réservée. Il existe ainsi un rapport raisonnable entre le sacrifice financier
(même si celui-ci peut être considérable) demandé aux recourants qui voient
leurs projets de vente bloqués et l'intérêt public en jeu.
Dans ces conditions, les parcelles des recourants
entrent raisonnablement en considération pour d'éventuels dézonages ou
diminutions des droits à bâtir lors de la prochaine révision du PGA. Partant,
le refus d'exclure ces parcelles du moratoire constitué par la zone réservée
est conforme à la garantie de la propriété sous l'angle du principe de la
proportionnalité et doit être confirmé.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être
rejetés et les décisions contestées confirmées. Succombant, les recourantes
supporteront l'émolument de justice qui sera réparti entre elles (art. 49
LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1). L'autorité communale intimée,
qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un avocat, a droit à une
indemnité à titre de dépens, à la charge des recourants qui succombent (art. 55
LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours d’A.________ et B.________ est rejeté.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l'environnement, du 26
novembre 2019, et du Conseil communal de Cossonay, du 24 juin 2019, sont
confirmées.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
d’A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________ verseront, solidairement entre eux, à la
Commune de Cossonay une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le
19 juin 2020
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué
aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du
développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.