vd_omni · AC.2006.0101 · 2006-12-06 · fr

Letter, Letter, Wilson, Wilson/Municipalité de Dully, Choumenkovitch, Choumenkovitch | Rappel de la distinction entre les notions de distance à la limite de propriété et de limite des constructions (alignement). Confirmation de la jurisprudence selon laquelle une limite des constructions, même malheureuse et vouée à une radiation prévue et souhaitable, garde force de loi et doit être respectée tant qu'un nouveau plan n'a pas été approuvé au terme de la procédure imposée par la loi. Interprétation de la notion d'"emplacement de stationnement". Cette notion ne s'applique pas à un garage.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.12.2006 AC.2006.0101

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 6 décembre 2006
Composition
M. François Kart, président ;
M.
Olivier Renaud
et M. Pedro de Aragao, assesseurs
; M. Cyrille Bugnon, greffier.
Recourants
Thomas et Diana Letter, Edmund et
Monika Wilson,
à Dully, représentés par Claudio VENTURELLI, avocat à Lausanne
Autorité intimée
Municipalité de Dully,
représentée
par Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne
Constructeurs
Iliya et Manuela Choumenkovitch,
à
Dully, représentés par John H. IGLEHART, avocat à Genève
Objet
permis de construire
Recours Thomas Letter et consorts c/ décision de la
Municipalité de Dully du 2 mai 2006 (construction d'un garage et de murs de
clôture sur la parcelle 228 de Dully)
Vu les faits suivants
A.
Iliya et Manuela Choumenkovitch (ci-après les
constructeurs) sont copropriétaires, avec Ronald Kempers, de la parcelle 228 du
cadastre de la Commune de Dully. Cette parcelle est colloquée en zone de villas
C par le règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des
constructions, légalisé le 31 janvier 1992 (RPGA). Elle supporte au nord deux villas
mitoyennes A (ECA 326) et B (ECA 327). Les époux Choumenkovitch occupent la
villa B, situé à l'angle nord-est de la parcelle. Ces constructions ont été
autorisées par permis délivré par la Municipalité de Dully (ci après: la
municipalité) le 17 septembre 2001 (permis de construire n° 17'611).
B.
Thomas et Diana Letter sont copropriétaires, avec Edmund
et Monika Wilson, de la parcelle 229 contiguë, à l'est de la parcelle 228. La
parcelle 229 supporte une villa de deux logements construite sur un garage
souterrain, auquel on accède par une rampe située au nord-ouest de la parcelle.
C.
Les parcelles 228 et 229 sont rectangulaires. Elles sont bordées
au nord par le chemin Es Grands Champs (DP 15). Le chemin du Lac quitte cet axe
perpendiculairement et se dirige vers le sud pour desservir le quartier de
villas qui s'y trouve. Il est situé entièrement sur le domaine privé et son utilisation
est réglée par voie de servitudes foncières. A hauteur des parcelles susdites,
il suit leur limite commune en empiétant de 2 mètres sur chacune d'elles. Il
est bordé à l'ouest, à savoir sur la parcelle 228, par un trottoir de gravier
large de 1,5 mètres, qui se prolonge le long de la limite nord du bien-fonds en
bordure du chemin Es Grands Champs. Le chemin du Lac débouche sur le chemin Es
Grands Champs en formant une patte d'oie de près de 20 mètres de large. Le
trafic de véhicules à ce carrefour est régi par les règles de la priorité de
droite.
D.
Un plan d'extension fixant la limite des constructions a
été approuvé par le Conseil d'Etat le 25 juin 1982; cette limite des
constructions permettait de réserver notamment le tracé du chemin du Lac, alors
que le quartier était encore relativement peu construit. Dans le secteur qui
est ici cause, cette limite longe le chemin Es Grands Champs et le chemin du
Lac, à une distance de 6 mètres de la limite de propriété à l'intérieur des
parcelles 228 et 229. Elle se confond ainsi à cet endroit avec la distance aux limites
de propriété, fixée à 6 mètres par l'art. 20 RPGA.
E.
Le permis délivré le 17 septembre 2001 autorisait la
création de quatre places de stationnement sur la parcelle 228, dont deux,
réservées à l'usage des époux Choumenkovitch et situées au nord de leur villa.
La municipalité a autorisé le 19 mars 2002 avec dispense d'enquête publique
certaines modifications du projet initial (permis n° 17'926). Ces modifications
visaient notamment un léger déplacement vers l'ouest des deux places de
stationnement déjà autorisées et la création de deux places de stationnement
supplémentaires destinées aux visiteurs, situées respectivement au nord des
premières, le long du chemin Es Grands Champs, et à l'angle nord-est de la
parcelle. Aujourd'hui, les aménagements extérieurs ne correspondent à aucun de
ceux figurant sur les plans joints au dossier de ces autorisations. Une aire de
dégagement, d'une surface de 4 mètres sur 6 recouverte de gravier, s'étend à
l'angle de la parcelle en bordure du chemin du Lac.
F.
Les époux Choumenkovitch ont mis à l'enquête publique du 4
au 24 avril 2006 "la construction d'un garage séparé et de murs de clôture"
sur la parcelle 228. Le garage présente une surface au sol de 42 m
² (6
mètres par 7). Il est implanté au nord-est de la parcelle, le long du trottoir bordant
le chemin du Lac. On y accède par une aire de dégagement dont la surface se
limite à l'angle nord-est de la parcelle et qui correspond peu ou prou à l'aire
existante. Les plans mis à l'enquête comportent le dessin de deux places de
stationnement pour visiteurs situées devant l'entrée du garage sur l'aire de
dégagement. Ce dessin n'est toutefois pas reproduit sur le plan de situation du
géomètre. Le projet prévoit en outre la construction d'un mur de clôture de 12
mètres de long et 2 mètres de large en prolongement du garage vers le sud, le
long du trottoir. Un mur de mêmes dimensions est prévu également au nord de la
parcelle, le long du chemin Es Grands Champs.
Les constructions prévues (murs et garage) sont
implantées dans les espaces réglementaires et au-delà de la limite des
constructions. En ce qui concerne le garage, cet empiètement est de 2,50 mètres.
G.
Thomas et Diana Letter, ainsi que Edmund et Monika Wilson
ont formé opposition en temps utile contre ce projet, en invoquant
principalement l'empiètement sur la limite des constructions, le non-respect
des exigences de sécurité et de visibilité au carrefour, ainsi que le défaut
d'intégration du projet sous l'angle esthétique.
H.
Leur opposition a été levée par décision municipale du 2
mai 2006.
I.
Par acte conjoint du 22 mai 2006, les époux Letter et
Wilson (ci après: les recourants) se sont pourvus au Tribunal administratif
contre cette décision, en concluant à son annulation. Les constructeurs se sont
déterminés par acte du 20 juin 2006, en concluant au rejet du recours et à la
confirmation de la décision municipale. La municipalité a répondu au recours le
5 juillet 2006, par la plume de l'avocat Philippe-Edouard Journot, en concluant
au rejet du recours, avec suite de frais et dépens. Les recourants ont déposé
des observations complémentaires le 30 juillet 2006, dans lesquelles ils ont
requis diverses mesures d'instruction, dont la pose de gabarits et l'audition comme
témoin de Brigitte Fröhlich, une habitante du quartier. La municipalité a
déposé des observations finales le 23 août 2006. Par courrier du 7 septembre
2006, l'avocat mandaté en cours de procédure par les recourants a réitéré leurs
requêtes de mesures d'instruction. Le juge instructeur n'a pas donné suite à la
requête tendant à la pose de gabarits au motif que l'inspection locale prévue
serait suffisante pour permettre au Tribunal de se faire une idée précise du
projet contesté et de son impact.
Les moyens et arguments des parties seront examinés
dans les considérants ci-après dans la mesure utile.
J.
Le Tribunal a convoqué les parties et leurs conseils à son
audience du 26 septembre 2006, lors de laquelle il a entendu leurs explications
et procédé à une vision locale. Les recourants ont notamment précisé que leurs
conclusions ne visaient que le garage, les murs de clôture et les places de
stationnement. Les constructeurs ont déclaré renoncer à la construction du mur
de clôture prévu le long de la limite nord de la parcelle. Brigitte Fröhlich a
été entendue comme témoin. Le Tribunal a pris place dans un véhicule automobile
et effectué diverses manoeuvres de traversée du carrefour.
K.
A l'issue de l'audience, le Tribunal a ordonné, à titre de
mesure d'instruction complémentaire, la production par la municipalité du
dossier d'enquête relatif à la construction de la villa des époux
Choumenkovitch. Il a ensuite donné la faculté aux parties de fournir leurs
dernières observations, ce qu'ont fait les recourants le 18 octobre 2006, la
municipalité et les constructeurs le 10 novembre 2006.
Considérant en droit
1.
Vu les déclarations respectives des constructeurs et des
recourants à l'audience du 26 septembre 2006, mentionnées sous lettre J ci-avant,
le Tribunal constate que l'objet du litige se limite au garage, aux places
extérieures et au mur de clôture situé à l'est de la parcelle 228 (le long du
chemin du Lac).
2.
Les recourants soutiennent que le garage et le mur de
clôture litigieux n'auraient pas dû être autorisés dans la mesure où ils empiètent
sur la limite des constructions instituée par le plan d'extension du 25 juin
1982. Selon eux, l'art. 61 RPGA paraît autoriser la création de places de
stationnement au-delà de cette limite, à l'exclusion toutefois d'un garage. La
municipalité estime que cette disposition n'est pas d'emblée applicable aux
dépendances de peu d'importance puisque celles-ci sont expressément régies par
l'art. 57 RPGA. Au demeurant, selon elle, l'art. 61 RPGA s'applique tant aux
places de stationnement qu'aux garages pour deux voitures et autorise par
conséquent l'empiètement de ces ouvrages sur les alignements.
a) Le chemin du Lac n'appartient pas au domaine
public, ni n'est grevé d'une servitude de passage public. Il en résulte qu'il
n'est pas régi par la loi sur les routes du 10 décembre 1999, en vertu de
l'art. 1
er
de cette loi.
b) La limite des
constructions prévue par le plan d'extension du 25 juin 1982 a été instituée
alors que ce secteur du territoire communal était encore peu construit, pour
réserver le tracé d'une desserte sur une largeur de 12 mètres, soit une largeur
relativement importante. Aujourd'hui, une desserte de 5,50 mètres de large, trottoir
compris, a été réalisée et des servitudes foncières en règlent l'utilisation.
Il apparaît peu probable, dans ces conditions, que le chemin du Lac fasse
l'objet à l'avenir d'un élargissement, de telle sorte que la limite des
constructions pourrait sembler obsolète. Reste que, selon la jurisprudence, un
limite des constructions, même malheureuse et vouée à une radiation prévue et
souhaitable, garde force de loi et doit être respectée tant
qu'un
nouveau plan n'a pas été approuvé au terme de la procédure imposée par la loi
(RDAF 1974, 61). Se pose dès lors la question de savoir dans quelle mesure la
réglementation applicable permet d'y déroger.
c) L'autorité intimée considère que l'empiètement du
garage et du mur sur cette limite pouvait être autorisé sur la base de l'art.
57 RPGA, à teneur duquel:
"La Municipalité est
compétente, conformément à l'art. 39 RATC, pour autoriser la construction dans
les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de
propriétés voisines, de dépendances peu importantes, n'ayant qu'un
rez-de-chaussée de 3 mètres de hauteur maximum à la corniche.
Ces dépendances ne peuvent servir
à l'habitation, ni à l'exercice d'un métier ou d'une profession. La
Municipalité peut limiter les dimensions de ces petites constructions et
autoriser un toit plat ou à un pan."
Cette disposition, qui se réfère à l'art. 39 du
règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RATC), régit les
conditions dans lesquelles les dépendances de peu d'importance peuvent être
implantées dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments
et limites de propriétés voisines. Les conditions d'une dérogation à la
distance réglementaire aux limites de propriété ne sont pas applicables, même
par analogie, à un empiètement sur une limite des constructions, car ces deux
types de réglementation poursuivent des buts différents. Selon la
jurisprudence, la réglementation sur la distance aux limites et entre bâtiments
sur une même parcelle tend principalement à préserver un minimum de lumière,
d'air et de soleil entre les constructions afin de garantir un aménagement sain
et rationnel; elle a pour but d'éviter notamment que les habitants de
bien-fonds contigus n'aient l'impression que la construction voisine les écrase
(TA, arrêt du 9 juin 2004, AC 2003/0089; du 25 février 2004, AC 2003/0118; cf.
également Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions
en droit vaudois, Payot Lausanne, p. 87). Elle vise également à garantir un
minimum de tranquillité aux habitants (AC 1991/0129 du 4 novembre 1992). Les
limites des constructions, en revanche, sont instituées essentiellement pour
réserver l'espace nécessaire à la construction et à l'élargissement d'ouvrages
publics (plus particulièrement les routes), ou à la protection d'un objet,
comme un cours d'eau ou la rive d'un lac (voir sur ce sujet,
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, p. 137). Les conditions pour accorder des
dérogations à ce type de réglementation sont ainsi différentes. Il en résulte
que l'art. 57 RPGA n'est pas pertinent pour juger à quelles conditions un
ouvrage peut empiéter sur la limite des constructions instituée par le plan
d'extension du 25 juin 1982.
d) Le règlement communal contient une disposition
générale sur les dérogations, soit l'art. 75 al.1
er
RPGA. Cette
disposition, qui concrétise l'art. 85 LATC, prévoit:
"Dans toutes les zones, la
Municipalité peut accorder des dérogations aux prescriptions réglementaires
concernant la destination, l'ordre, la hauteur, la surface ou les dimensions
des constructions s'il s'agit d'édifices d'utilité publique, dont l'affectation
ou l'architecture exigent des dispositions spéciales. Pour le surplus, l'art.
85 LATC est applicable."
On constate d'emblée que cette disposition n'est pas
applicable au cas d'espèce dès lors que le projet n'a pas pour objet un édifice
d'utilité publique.
e) aa) La seule disposition du règlement communal prévoyant
expressément la possibilité de construire au-delà d'une limite des
constructions est l'art. 61 RPGA. Cette disposition a la teneur suivante:
"La Municipalité fixe le
nombre de places privées de stationnement ou garages pour voitures qui doivent
être aménagés par les propriétaires, à leurs frais, et sur leur terrain, en
rapport avec l'importance et la destination des nouvelles constructions, mais
au minimum deux places de stationnement ou un garage pour deux voitures par
logement. Les emplacements de stationnement peuvent être prévus au-delà des
alignements à titre précaire."
bb) Selon son texte clair, l'art. 61 RPGA ne vise
pas les murs de clôture, de sorte que cet élément du projet ne peut être
autorisé sur la base de cette disposition.
cc) Pour ce qui est du garage, la question est de
savoir si l'on peut inclure ce type de construction dans la notion d'"emplacements
de stationnements" au sens de l'art. 61 RPGA, ce qui soulève une question
d'interprétation de cette disposition.
Selon les principes généraux d'interprétation, la
loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale).
Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de
celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable
portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de
sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation
systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétations
téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort
notamment des travaux préparatoires (interprétation historique)(ATF 130 II 65,
consid. 4.2, p. 71 et jurisprudence citée).
Dans son sens littéral, même si elle présente une
certaine ambiguïté dans le contexte de l'art. 61 RPGA, l'expression
"emplacements de stationnement" ne fait pas référence a priori à un
bâtiment, donc à un garage. De surcroît, si le législateur communal avait voulu
instituer un régime dérogatoire tant pour les places de stationnement que pour
les garages, mentionnés pourtant déjà à deux reprises dans la première phrase,
l'on peut admettre qu'il aurait mentionné de manière tout aussi explicite les
uns et les autres dans la deuxième phrase de cette disposition.
dd) Il résulte de ce qui précède que le garage et le
mur litigieux ne peuvent bénéficier de la dérogation prévue à l'art. 61 RPGA in
fine.
3.
La municipalité, dans sa dernière écriture, relève que les
recourants ont eux-mêmes pu construire une rampe d'accès à leur garage
souterrain en empiètement à la limite des constructions de l'autre côté du
chemin du Lac, ce qui résulte effectivement du dossier et de la vision locale. L'autorité
intimée semble ainsi soutenir que le principe de l'égalité devant la loi, déduit
de l'art. 8 Cst., implique la délivrance du permis de construire litigieux.
a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, il y
a inégalité prohibée par l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux
décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques
différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être
identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui
concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 1A.22/2004
et 1P.66/2004 du 1
er
juillet 2004 consid. 5.1 et les arrêts cités).
Toutefois, le principe de la légalité de l'activité administrative prime celui de
l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement
pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliqués du tout dans d'autres cas (ATF 1A.22/2004 et 1P.66/2004
précités). La règle qui veut qu'il n'y ait pas
"d'égalité dans
l'illégalité"
subit une exception lorsque la pratique constante de
l'autorité est contraire à la loi et que l'autorité refuse de revenir sur son ancienne
pratique illégale. Dans ce cas, le particulier peut invoquer l'art. 8 Cst. pour
exiger que cette pratique lui profite également (ATF 1A.22/2004 et 1P.66/2004
précités; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Volume II,
Berne 2006, § 1068, p. 501). Même si l'autorité manifeste l'intention de s'en
tenir à sa pratique illégale, le grief de l'inégalité de traitement sera rejeté
si des intérêts publics importants (tels que la vie, la santé ou la sécurité)
ou des intérêts privés prépondérants (intérêts des propriétaires de biens-fonds
au respect d'un règlement communal de construction), s'opposent à une nouvelle
violation de la loi (Auer/Malinverni/Hottelier op. cit., § 1069, p. 502).
b) En l'occurrence, on relève tout d'abord que le
principe de l'égalité devant la loi pourrait cas échéant être invoqué par les
constructeurs et non pas par la municipalité. Or, ils ne le font pas. Cela
étant, la municipalité n'indique pas avoir déjà autorisé la construction de
garages comparables à celui ici litigieux au-delà des alignements et ne  prétend
ainsi pas avoir pour pratique d'interpréter l'art. 61 RPGA dans ce sens. Elle
soutient d'ailleurs que cette disposition n'apparaît pas d'emblée applicable et
que l'ouvrage litigieux devrait être autorisé sur la base l'art. 57 RPGA.
L'autorité intimée mentionne certes le fait que les recourants ont eux-mêmes bénéficié
d'un traitement analogue lors de la construction de leur rampe d'accès. Ce
faisant, elle fait simplement une interprétation erronée des dispositions du
règlement communal, mais elle ne manifeste pas à proprement parler une
intention de persévérer dans une pratique illégale. Partant, on ne saurait se
fonder sur le principe de l'égalité de traitement pour justifier la délivrance
du permis de construire litigieux.
4.                Dès lors que les considérants qui
précèdent condamnent dans son entier le projet mis à l'enquête publique, le
Tribunal peut s'abstenir d'examiner, pour autant qu'ils soient recevables, les
autres moyens développés par les recourants, relatifs notamment à l'emplacement
des places visiteurs en relation avec la sécurité du trafic. Le Tribunal
relèvera tout au plus que la vision locale et les photographies produites par
les recourants révèlent que la surface de l'aire de dégagement existante ne
permet pas d'y parquer quatre véhicules tout en maintenant les places visiteurs
à l'emplacement qui figure sur les plans mis à l'enquête. Par conséquent, si
les constructeurs entendent s'en tenir à une telle capacité de parcage, ils
devront nécessairement remettre à l'enquête de nouveaux aménagements
extérieurs. A cet égard et contrairement à ce qu'affirme la municipalité dans
sa décision, l'emplacement des places visiteurs selon le projet litigieux ne
correspond pas à celui qui avait été autorisé précédemment.
5.                Il résulte de ce qui précède que le
recours doit être admis et que les frais de la cause doivent être mis à la
charge des constructeurs, conformément à la jurisprudence constante du Tribunal.
Les frais seront cependant réduits dans la mesure où les constructeurs ont
renoncé à une partie de leur projet. Les recourants ayant fait appel aux
services d'un avocat, ils ont droit à des dépens, également mis à la charge des
constructeurs. Ces dépens seront réduits dans la mesure où le conseil des recourants
n'est intervenu dans la procédure que peu avant l'audience du 26 septembre
2006.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 2 mai 2006 par la Municipalité de
Dully est annulée.
III.
Les frais de la présente procédure, fixés à 2'000 (deux
mille) francs, sont mis à la charge de Iliya et Manuela Choumenkovitch,
solidairement entre eux.
IV.
Iliya et Manuela Choumenkovitch verseront la somme de 800
(huit cents) francs à titre de dépens à Thomas Letter, Diana Letter, Edmund
Wilson et Monika Wilson, pris solidairement.
Lausanne, le 6 décembre 2006
Le président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint