vd_omni · GE.2016.0164 · 2017-01-10 · fr

A.________ /Département de la santé et de l'action sociale | Société exploitant un institut de radiologie médicale qui désire "remplacer" un appareil "PET-scan mobile" loué aux HUG, installé sur un camion et partagé entre plusieurs utilisateurs, elle-même ne l'utilisant que trois jours par mois, par un même appareil, cette fois fixe dans ses locaux et utilisé vingt jours ouvrables par mois. Décision du chef du DSAS selon laquelle l'annonce doit faire l'objet d'une demande de mise en service d'un équipement soumis à autorisation au sens du DREMTL et non d'un simple remplacement. Il s'agit d'une décision incidente qui peut faire l'objet d'un recours (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD). Rejet du recours sur le fond, car il n'est pas contraire au droit cantonal de soumettre à la procédure d'autorisation de l'art. 9 DREMTL, cet appareil fixe qui permettra d'augmenter le volume des prestations par rapport à l'ancien appareil itinérant.Recours rejeté.Recours au TF rejeté par arrêt 2C_134/2018 du 24 septembre 2018.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.01.2018 GE.2016.0164

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 janvier 2017
Composition
M. Pascal Langone,
président
; M. André Jomini et
M. Alex Dépraz, juges.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Odile PELET, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Département de la santé et de
l'action sociale,
Secrétariat général,
à Lausanne,
Objet
Santé publique
Recours A.________ c/ décision du Département de la santé
et de l'action sociale du 28 septembre 2016 (remplacement d'un équipement
médico-technique lourd)
Vu les faits suivants:
A.
Le 29 septembre 2015, le Grand Conseil vaudois a adopté le Décret sur la
régulation des équipements médico-techniques lourds (DREMTL; RSV 800.032);  ce
décret a été mis en vigueur le 15 décembre 2015. Selon l'art. 14 DREMTL,
intitulé "Dispositions transitoires et finales", la mise en service
d'équipements lourds est soumise à régulation dès l'entrée en vigueur du présent
décret (al. 1); les exploitants ont un délai de trois mois, à compter de
l'entrée en vigueur du décret, pour transmettre au département une liste de
leurs équipements lourds, tout équipement lourd non annoncé étant considéré
comme non autorisé, à moins que de justes motifs ne rendent le retard excusable
(al. 2).  L'art. 3 al. 2 DREMTL dresse la liste des équipements lourds soumis à
régulation qui comprend, entre autres appareils, les PET (Positron Emission
Tomography, PET-scan et PET-IRM). Afin d'éviter toute pléthore ou risque de
pléthore, la mise en service d'équipements lourds figurant sur la liste de
l'art. 3 est soumise à autorisation du département, selon la procédure décrite
par le présent décret (art. 7 al. 2 DREMTL). D'après l'art. 8 DREMTL, l'exploitant
qui souhaite mettre en service un équipement lourd figurant sur la liste (art.
3) doit adresser une demande motivée au département, par l'intermédiaire du
Service de la santé publique (al. 1); l'exploitant fournit au service toutes
les informations nécessaires au traitement de la demande (al. 2). Selon l'art.
9 al.1 DREMTL, le département accorde l'autorisation requise si les critères
figurant à l'alinéa 1er sont remplis, à savoir la mise en service de
l'équipement répond à un besoin de santé publique avéré (let. a); aucun
impératif de police sanitaire ne s'y oppose (let. b); les coûts induits à la
charge de l'assurance obligatoire des soins, des pouvoirs publics ou des
patients sont proportionnés par rapport au bénéfice sanitaire attendu (let. c);
et enfin le requérant dispose de personnel qualifié (let. d). En vertu de
l'art. 11 al. 2 DREMTL, le département établit, tient à jour et publie un
registre sur les équipements lourds autorisés.
B.
La société A.________ (ci-après: A.________) exploite à ******** un
institut de radiologie médicale. Le 1er septembre 2009, elle a mis en service  un
appareil "PET-scan-mobile HUG", de marque "Siemens-PET-CT des
HUG", installé "sur un camion" (ci-après: PET CT), comme cela
ressort du Registre recensant les équipements médico-techniques lourds dans le
canton de Vaud (ci-après: le Registre). Cet appareil PET-CT mobile, propriété des
Hôpitaux Universitaires de Genève (HUG) avec lesquels A.________ a conclu un
contrat de location, est effectivement installé sur un camion, dont le
stationnement est prévu dans une cour attenante à l'institut. L'utilisation de
cet équipement PET-CT itinérant est partagée entre plusieurs utilisateurs
(locataires), A.________ l'exploitant à raison de trois jours par mois.
C.
Le 9 juin 2016, A.________ a adressé au Service de la santé publique le
formulaire d'"annonce de remplacement d'un équipement existant
préalablement recensé"  visant à mettre en service un nouveau PET-CT fixe
dans les locaux de l'institut à partir du 1
er
novembre 2016, en précisant
que le PET-CT actuel installé sur un camion mobile était destiné à la revente. A.________
exposait en outre que le contrat de location du PET-CT itinérant avec les HUG
était rompu.
D.
Le 22 juin 2016, la Commission cantonale d'évaluation pour la régulation
des équipements lourds (ci-après: la Commission cantonale d'évaluation) a émis un
préavis négatif à la demande, estimant qu'il ne s'agissait pas du remplacement
d'un équipement déjà installé et recensé devant être démobilisé, mais bien de
l'installation d'un nouvel équipement. La rupture supposée du contrat de
location du PET-CT itinérant des HUG ne pouvait en aucun cas être considérée
comme une démobilisation d'un équipement fixe dévolu à sa région
d'implantation. De plus, l'installation dans un lieu donné d'un PET-CT qui
pouvait être exploité tous les jours de la semaine en lieu et place de la mise à
disposition d'un équipement mobile partagé entre plusieurs utilisateurs était
susceptible d'entraîner une importante augmentation du volume des prestations.
E.
Le 28 septembre 2016, le Département de la santé et de l'action sociale
(DSAS; ci-après: le département) a rendu la décision suivante: la demande doit
être considérée comme la mise en service d'un équipement soumis à autorisation
au sens du DREMTL (ch. 1); A.________ est invitée à suivre la procédure
ordinaire prévue dans le DREMTL et à déposer une demande de mise en service
d'un nouvel équipement (ch. 2); jusqu'à droit connu  sur sa demande, A.________
n'est pas  autorisée à facturer à charge de l'assurance obligatoire des soins
des prestations qui seraient accordées au moyen du (nouveau) PET-CT demandé (ch.
3). Le département a fait siennes les considérations de  la Commission cantonale
d'évaluation, tout en précisant que les arguments de la recourante relatifs à
la couverture des besoins devaient être pris en compte dans le cadre de la
procédure d'autorisation de ce nouvel équipement.
F.
Le 31 octobre 2016, A.________ a recouru contre cette décision du 28
septembre 2016 devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP) en concluant, principalement, à l'annulation de
cette décision et à la constatation que le remplacement de l'appareil PET
exploité n'était pas soumis à autorisation, à titre subsidiaire, à la réforme de
la décision en ce sens que l'annonce faite était considérée comme un
remplacement autorisé et, à titre très subsidiaire, à l'annulation de la décision
en question et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 14 décembre 2017, le Service de
la santé publique, sur délégation du Département de la santé et de l'action
sociale (DSAS), a conclu au rejet du recours. Le 31 janvier 2017, la recourante
a répliqué. Le 1
er
mars 2017, ledit service a renoncé à déposer une
duplique.
Considérant en droit:
1.
a) Comme déjà indiqué plus haut, les appareils PET font partie de la
liste des équipements auxquels le Décret sur la régulation des équipements
médico-techniques lourds s'applique (cf. art. 3 al. 2 DREMTL). Dès lors,
conformément à l'art. 8 al. 1 DREMTL, l'exploitant qui souhaite mettre en
service un appareil PET doit adresser une demande motivée au département; la
procédure d'autorisation est pour le reste réglée à l'art. 9 DREMTL.
b)
Seule la "mise en service" d'équipements médico-techniques lourds est
soumise à régulation dès l'entrée en vigueur du décret (voir aussi l'art. 14
DREMTL). La Cour de céans a déjà eu l'occasion de juger qu'il n'était pas
déterminant qu'un appareil fût commandé ou acheté avant l'entrée en vigueur du
décret; si la mise en service proprement dite – à savoir la première
utilisation effective d'un équipement à des fins de diagnostic médical –  était
postérieure au 15 décembre 2015, la procédure d'autorisation devait être suivie
(arrêt GE.2016.0052
du 19 décembre 2016, consid. 2b;  voir aussi GE.2016.0173
du 5 juillet 2017, consid. 1a).
c) Selon la pratique de l'administration, la
procédure de régulation ou d'autorisation selon les art. 8 et 9 DREMTL ne
s'applique pas dans tous
les cas au
remplacement d'un équipement déjà en service lors de l'entrée en vigueur du
décret, afin de protéger les droits acquis des exploitants d'équipements. Même
si le texte du Décret ne traite pas directement cette question, il ressort de
l'exposé des motifs du Conseil d'Etat que l'on entendait faire la distinction
entre remplacement et mise en service (EMPD de juillet 2015, p. 15 ad art. 14).
Aussi le département a-t-il adopté, le 24 mars 2016, une "directive sur
l'annonce de remplacement des équipements", qui prévoit que l'exploitant
qui a l'intention de remplacer un équipement déjà en service doit l'annoncer au
Service de la santé publique, au moyen du formulaire "annonce de
remplacement d'un équipement existant préalablement recensé". Selon la
directive, il incombe ensuite au départe
ment de rendre une décision sur
la question de savoir si l'annonce correspond à un remplacement ou si, au
contraire, une procédure d'autorisation selon l'art. 9 DREMTL doit être
engagée; à ce stade, la Commission cantonale d'évaluation est invitée à donner
un préavis lorsque l'annonce semble ne pas correspondre à un remplacement (GE.2016.0173
précité, ibidem). La recourante a, précisément, rempli le 9 juin 2016 la
formule d'annonce de remplacement d'un équipement existant préalablement
recensé. Selon la décision attaquée, le département a refusé de traiter
d'emblée le projet d'acquisition d'un PET-CT fixe comme un remplacement de son
appareil PET-CT itinérant et il a retenu qu'une autorisation était nécessaire,
comme pour la mise en service d'un nouvel équipement.
d)
La décision attaquée n'est donc pas une décision de refus d'autorisation: le
département a en effet prescrit à la recourante de déposer une demande de mise
en service d'un nouvel équipement, afin que la "procédure ordinaire"
d'autorisation soit menée. Au terme de cette procédure, il incomberait au
département (voire au Conseil d'Etat) d'accorder ou de refuser l'autorisation,
conformément à ce que prévoit l'art. 9 DREMTL. Il s'ensuit que la décision attaquée
n'est pas une décision finale, mais bien une décision incidente, réglant une
question de procédure administrative avant qu'il soit statué sur le fond (GE.2016.0173
précité, consid.
1b).
Les conditions de recevabilité du recours de droit
administratif au Tribunal cantonal sont définies aux art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), avec, à
l'art. 99 LPA-VD, un renvoi aux dispositions régissant le recours administratif
(art. 73 ss LPA-VD). Ainsi, en vertu de l'art. 74 LPA-VD, le recours n'est
recevable contre les décisions incidentes ne portant pas sur la compétence ou
la récusation, que si elles peuvent causer un préjudice irréparable au
recourant (art. 74 al. 4 let. a LPA-VD), ou si l'admission du recours peut
conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure
probatoire longue et coûteuse (art. 74 al. 4 let. b LPA-VD). Le préjudice
irréparable, au sens de l'art. 74 al. 4 let. a LPA-VD, est un préjudice de
fait, et non pas un dommage de nature juridique (cf. arrêt GE.2015.0200 du 1
er
février 2016, consid. 1; voir aussi GE.2016.0173 précité consid. 1b). Il y a
lieu de considérer que la recourante peut invoquer cette clause dans le cas
particulier, car elle a, à l'évidence, un intérêt digne de protection à obtenir
une décision immédiate sur la question de savoir si son projet consiste en un
simple remplacement d'un appareil PET-CT existant, ou si au contraire il doit
être assimilé à la mise en service d'un nouvel équipement, avec l'obligation de
présenter à nouveau une demande afin qu'elle soit traitée dans le cadre d'une
procédure ordinaire d'autorisation selon l'art. 9 DREMTL. Dès lors, nonobstant
la nature incidente de la décision attaquée, elle peut faire l'objet
directement d'un recours au Tribunal cantonal.
e) Le recours a été
déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les exigences formelles
de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer
en matière
.
2.
La recourante fait valoir que son annonce ne concerne pas la mise en
service d'un nouvel équipement lourd soumise à la procédure ordinaire d'autorisation,
mais le remplacement d'un PET-CT mobile déjà existant et autorisé (recensé) par
l'installation dans ses locaux d'un appareil PET-CT fixe, dans le but
d'améliorer la prise en charge et le confort de ses patients.
a) La décision
attaquée se réfère pour l'essentiel au préavis
négatif de la Commission cantonale d'évaluation du 22 juin 2016, qui avait
considéré qu'il ne s'agissait pas du remplacement d'un équipement déjà installé
et recensé devant être démobilisé, mais bien de l'installation d'un nouvel
équipement, car l'installation dans les locaux de l'institut d'un appareil
PET-CT fixe qui pouvait être exploité tous les jours de la semaine en lieu et
place de la mise à disposition de trois jours par mois d'un équipement mobile
partagé entre plusieurs utilisateurs était susceptible d'entraîner une
importante augmentation du volume des prestations
.
Il ressort de la directive sur l'annonce de
remplacement des équipements précitée qu'après une annonce, le Service de la
santé publique doit vérifier que l'équipement projeté ne permettra pas
d'augmenter le volume de prestations, et qu'en cas de doute sur ce point, il
doit soumettre le dossier à la Commission pour préavis (ch. 2 de la directive).
Tel qu'il a été adopté par le Grand Conseil, le Décret ne définit pas
expressément les cas de remplacement d'équipement pouvant être admis après une
simple annonce. S'il y a un doute, ou dans les cas limite, il est admissible de
considérer que la procédure ordinaire d'autorisation (art. 9 DREMTL) doit être
suivie. Les critères prévus dans la directive précitée, pour les exceptions à
cette procédure ordinaire, sont soutenables. Dès lors, quand il apparaît que
l'équipement nouveau destiné à remplacer l'équipement existant permettrait
d'augmenter le volume des prestations, il n'est pas contraire au texte du
Décret d'exiger du requérant le dépôt d'une demande correspondant aux exigences
de l'art. 8 DREMTL, afin que la procédure d'autorisation de l'art. 9 DREMTL
soit suivie (GE.2016.0173 précité, consid. 3c).
b) En l'occurrence, il n'est pas exclu a priori qu'un
nouvel appareil PET-CT installé à demeure dans les locaux de la recourante et
utilisable tous les jours de la semaine soit susceptible d'entraîner un plus
grand volume de prestations qu'un appareil PET-CT itinérant utilisé seulement
trois jours par mois. D'ailleurs, la recourante reconnaît elle-même qu'elle
reçoit plus de demandes qu'elle ne peut en satisfaire au vu de la disponibilité
limitée du camion des HUG et que le remplacement du camion par un appareil fixe
permettra de pratiquer davantage d'examens, en précisant toutefois qu'il ne
s'agirait pas d'examens supplémentaires au niveau du canton, mais uniquement
d'un report sur son institut des examens qui auraient été de toute façon
pratiqués ailleurs dans le canton. Cela étant,  force est d'admettre qu'un
appareil PET-CT mobile – utilisé trois jours par mois – n'équivaut pas à un PET
fixe qui peut être utilisé une vingtaine de jours ouvrables par mois en termes
de fréquence d'examens et que le remplacement annoncé est de nature à entraîner
une augmentation – qualifiée de modérée par la recourante – des prestations. A
ce stade, l'autorité intimée pouvait se fonder sur une simple vraisemblance et
n'avait pas à déterminer précisément l'ampleur de cette augmentation. Certes le
caractère mobile ou fixe d'un équipement lourd ne constitue pas un critère
résultant du décret. Il en va de même du critère de la "fréquence
d'utilisation". Il n'en demeure pas moins qu'il n'est pas contesté que le
remplacement d'un appareil PET-CT mobile par un équipement fixe risque de générer
davantage de prestations facturées à charge de l'assurance obligatoire en tout
cas dans la région nord (Yverdon-les-Bains).
La décision attaquée est donc conforme au droit
cantonal. A ce stade, ni le département ni la Commission cantonale d'évaluation
ne se sont encore prononcés sur le fond. L'obligation de soumettre une demande
d'autorisation selon l'art. 8 DREMTL ne représente pas une exigence
disproportionnée pour la recourante sous l'angle de la liberté économique  (cf.
ATF 140 I 218 consid. 6.7). Il en va de même en ce qui concerne la  prétendue
inégalité de traitement dont serait victime la recourante par rapport à ses concurrents.
C'est dans le cadre de la procédure ordinaire d'autorisation qu'il
appartiendra à l'autorité intimée d'examiner de manière approfondie si et dans
quelle mesure la mise en service de équipement PET-CT fixe annoncé est véritablement
susceptible de générer davantage de prestations facturées à la charge de
l'assurance obligatoire que l'actuel appareil PET mobile utilisé trois jours
par mois. Le cas échéant, il lui incombera de vérifier notamment si la mise en
service d'un appareil PET-CT fixe répond à un besoin de santé publique avéré dans
la région nord et si les coûts induits à la charge de l'assurance obligatoire
des soins sont proportionnés par rapport au bénéfice attendu (cf. art. 9 al. 1
DREMTL).
3.
Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et la décision entreprise
confirmée. Les frais de justice sont supportés par la recourante, qui succombe
(art. 49 al. 1LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 28 septembre 2016 par le Département de la santé
et de l'action sociale est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10
janvier 2018
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.