vd_omni · AC.2020.0173 · 2021-02-10 · fr

A., B., C., D., E., F., G.,H.,I.,J.,K.,L.,M.,N./Municipalité de Lignerolle, Direction générale des immeubles et du patrimoine, Direction générale du territoire et du logement, Office fédéral de la culture, O. | Projet de construction de 2 immeubles de 6 appartements dans un village inscrit à l'ISOS, dans un secteur (espace vert central) dont les qualités sont mises en exergue par l'inventaire fédéral. Commune surdimensionnée. Permis de construire confirmé par la CDAP suite à un recours de voisins. Recours contre l'arrêt de la CDAP admis par le TF. Admission du grief relatif à l'art. 21 al. 2 LAT. Constat par le TF que les circonstances (inscription à l'ISOS postérieure au PGA, ancienneté du plan) justifient un examen incident du plan d'affectation. Renvoi à la CDAP pour qu'elle définisse les conséquences de cet examen incident (constructibilité réduite, inconstructibilité, adaptation des règles de l'urbanisme aux objectifs de protection de l'ISOS). En l'espèce, l'intérêt au développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti doit être relativisé et ne devrait pas a priori l'emporter sur des intérêts clairement identifiés par l'ISOS (maintien d'un espace vert non construit). La réglementation actuelle ne permet a priori pas de prendre en considération de manière adéquate les objectifs de sauvegarde de l'ISOS. Au surplus, un dézonage du secteur en question entre sérieusement en considération, le développement de la commune pouvant se faire à un autre endroit. Constat que la réglementation actuelle apparaît inadaptée, une appréciation définitive appartenant toutefois aux autorités de planification. Dans ces conditions, le permis de construire ne peut pas être confirmé.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.02.2021 AC.2020.0173

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 février 2021
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Imogen Billotte, juge;
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
5.
E.________,
à
********,
6.
F.________,
à
********,
7.
G.________,
à
********,
8.
H.________,
à
********,
9.
I.________,
à
********,
10.
J.________,
à
********,
11.
K.________,
à
********,
12.
L.________,
à
********,
13.
M.________,
à
********,
14.
N.________,
à
********,
tous représentés par Me Thibault BLANCHARD,
avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lignerolle,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
2.
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
3.
Office fédéral de la culture,
Département
de l'intérieur,
Constructeur
O.________
à
********
représenté par Michael STAUFFACHER, Avocat,
Etude Rodondi Joye avocats, à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la
Municipalité de Lignerolle du 17 novembre 2017 levant leurs oppositions et
autorisant la démolition des bâtiments ECA n° 43 et 192 et la construction de
2 bâtiments locatifs de 6 appartements et de 17 places de stationnement
extérieures sur les parcelles n° 129 et 394, propriété de O.________ (CAMAC
n° 167389) et décisions de la Municipalité de Lignerolle des 5 et 6 février
2018 levant leurs oppositions et délivrant un permis de construire
complémentaire (CAMAC n° 174647) - réouverture suite à arrêt TF du 11 juin
2020 (cause 1C_87/2019)
Vu les faits suivants:
A.
O.________ est propriétaire des parcelles n
os
129 et 394 du
cadastre de la commune de Lignerolle. Ces parcelles, d'une surface de respectivement
3'496
m
2
et 206
m
2
,
sont colloquées en zone de village au sens de l'art. 2 du règlement communal
sur le plan d'affectation et la police des constructions, adopté par le Conseil
communal le
22 novembre 1994 et approuvé par le Conseil d'Etat le 5 décembre 1995
(ci-après: RPAPC).
Lignerolle est inscrit depuis le 1
er
avril 2009 en tant que village à l'Inventaire fédéral des sites construits
d'importance nationale à protéger en Suisse (Inventaire ISOS). Selon le relevé du
site, les parcelles n
os
129 et 394 font partie du "Périmètre
1": Emprise du tissu de l'agglomération agricole, bâti dense et faiblement
organisé s'échelonnant, 18
e
-20
e
s., articulé par un
espace vert intérieur agrémenté de vergers. Pour ce qui est du village de
Lignerolle, le relevé distingue une partie basse formant le coeur du village
accolé à la route cantonale, où se tiennent les édifices publics, et une partie
haute, composée de fermes et d'habitations, au caractère rural plus marqué. Au
centre  de la localité se dégage une poche de verdure, agrémentée de vergers et
de jardins, qui établit la transition entre la partie haute et la partie basse
du bâti. Pour l'essentiel, cette poche de verdure correspond à la parcelle n° 129.
Selon le relevé, le village de Lignerolle a été inscrit à l'ISOS en raison des
qualités suivantes:
"Qualités de situation
Qualités de situation évidentes de
par l'implantation du village sur un plateau incliné et relativement peu
construit, au pied du Suchet, dominant le vallon encaissé de l'Orbe. Qualités
soulignées du fait que le site se trouve sur l'ancienne artère commerciale
nord-sud en provenance de Franche-Comté, qui passe par le col de Jougne et se
scinde en deux au niveau du village.
Qualités spatiales
Qualités spatiales prépondérantes
dues à un tissu de densité élevée dans la partie basse, autour de l'église,
s'égrenant peu à peu dans la partie supérieure à travers l'échelonnement de
diverses places-carrefours. Tissu bâti habilement articulé par l'espace vert
central, généreusement agrémenté de vergers.
Qualités historico-architecturales
Qualités historico-architecturales
évidentes en raison de la prédominance de fermes concentrées de la première
moitié du 19e siècle et des nombreux éléments architecturaux de valeur, tels que
la maison seigneuriale fondée au 14e siècle, le temple du 15e siècle, la cure
et le collège du 19e siècle et le cimetière. Substance historique néanmoins peu
valorisée en raison de transformations inadéquates survenues aux 20e et 21e
siècles et de constructions situées à des endroits sensibles".
L'ISOS attribue au Périmètre 1 un objectif de sauvegarde
"a". Selon l'art. 9 al. 4 let. a de l'ordonnance du 13
novembre 2019 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à protéger
en Suisse (OISOS; RS 451.12), cet objectif de sauvegarde est défini comme suit:
"sauvegarde de la substance
ou, respectivement, de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre: la
sauvegarde de la substance signifie sauvegarder intégralement toutes les
constructions et installations et tous les espaces libres ainsi que supprimer
les interventions parasites; la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace
agricole ou libre signifie conserver la végétation et les constructions
anciennes essentielles pour l’image du site construit ainsi que supprimer les
interventions parasites".
B.
Le 9 décembre 2016, O.________ a déposé une demande de permis de
construire pour la création de deux immeubles locatifs de six appartements avec
17 places de parc extérieures sur les parcelles n
os
129 et 394, ce
qui nécessitait la démolition des bâtiments existants ECA n° 43 (sur la
parcelle n° 129) et n° 192 (sur la parcelle n° 394). Le bâtiment
ECA n°43 est l'ancienne cave voutée du château utilisée pour les fromages, construite
au XVIII
e
siècle, qui a reçu la note 3f au recensement architectural
au sens de l'art. 30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS
(RLPNMS; BLV 450.11.1). Ce bâtiment se situe aux abords ********
construire en 1859 et de deux maisons paysannes inscrites à l'inventaire
cantonal des monuments historiques. Le projet a été soumis à l'enquête publique
du 24 décembre 2016 au 22 janvier 2017. Il a suscité plusieurs oppositions de
propriétaires de parcelles voisines ou proches.
Le 3 mars 2017, la Centrale des autorisations en
matière d'autorisations de construire (CAMAC) a remis sa synthèse. Les services
cantonaux consultés ont délivré les autorisations spéciales requises, assorties
de conditions impératives. Le Service Immeuble, Patrimoine et Logistique
(SIPAL), Section monuments et sites, a toutefois formé opposition au projet.
L'opposition portait plus particulièrement sur la démolition du bâtiment
existant ECA n° 43. Le SIPAL relevait également que le projet se
distinguait par une architecture inadéquate (pignons secondaires, vastes
balcons et fenêtres d'angles, etc.) et une implantation schématique (importants
mouvements de terre, terrasses). Il constatait que la réalisation de ce projet
porterait atteinte au bâtiment, aux abords des bâtiments et au site protégés.
Le 6 novembre 2017, O.________ a déposé une demande
de mise à l'enquête complémentaire portant sur la modification du raccord du
chemin d'accès à la route, la modification des places de parc extérieures, la
remise à ciel ouvert d'une partie du ruisseau, la suppression des lucarnes et
l'ajout de "velux", ainsi que la plantation de 3 arbres
supplémentaires.
Par décision du 17 novembre 2017, la Municipalité de
Lignerolle (ci-après: la Municipalité) a délivré le permis de construire
sollicité le 9 décembre 2016, sous certaines conditions. Ledit permis dépendait
notamment de l'issue de l'enquête publique complémentaire.
Par décisions séparées du 17 novembre 2017
également, la Municipalité a levé les oppositions.
Contre ces décisions, A.________, B.________, C.________,
D.________, E.________, F.________, G.________, I.________, H.________, J.________,
K.________, L.________, M.________ et N.________
,
ont
recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal
le 22 décembre 2017 (cause AC.2017.0460). Ils ont conclu, sous suite de frais
et dépens, principalement, à ce que les décisions rendues par la Municipalité
de Lignerolle soient réformées en ce sens que le permis de construire deux
immeubles locatifs de six appartements avec 17 places de parc extérieures sur
les parcelles n
os
129 et 394, après démolition des bâtiments
ECA n
os
43 et 192 est refusé; à titre subsidiaire, ils ont
requis l'annulation des décisions en question.
Dans la procédure d'enquête publique complémentaire,
qui s'est déroulée du 18 novembre au 17 décembre 2017, la CAMAC a remis sa
synthèse le 23 janvier 2018. Les services cantonaux consultés ont délivré les
autorisations spéciales requises, assorties de conditions impératives. Le
SIPAL, Section monuments et sites, a toutefois émis un préavis négatif. Reprenant
les motifs invoqué dans on opposition, il soulignait notamment que le projet
impliquait la perte de qualités signalées par l'ISOS. Plusieurs propriétaires
de parcelles voisines ou proches ont formé des oppositions.
Par décision du 5 février 2018, la Municipalité a
délivré le permis de construire complémentaire. Le permis était subordonné
notamment à la condition que les parcelles n
os
129 et 394 soient
réunies.
Par décisions séparées du 6 février 2018, la
Municipalité a levé les oppositions.
A.________, B.________, C.________, D.________, E.________,
F.________, I.________, H.________, J.________, K.________, L.________ et M.________
ont recouru à la CDAP le 8 mars 2018
(cause AC.2018.0094). Ils
ont conclu, sous suite de frais et dépens, principalement, à ce que les
décisions rendues par la Municipalité de Lignerolle les 5 et 6 février 2018
soient réformées en ce sens que le permis de construire complémentaire est
refusé et les oppositions maintenues; à titre subsidiaire, ils ont requis
l'annulation des décisions en question.
Par avis du 9 mars 2018, la cause AC.2018.0094 a été
jointe à l'affaire AC.2017.0460 sous cette dernière référence.
C.               Statuant par arrêt du 9 janvier 2019, la
CDAP a très partiellement admis le recours, modifiant le permis de construire
en ce sens que "
les terrasses (ou couverts à voitures) sont réduites à
la dimension des balcons des étages supérieurs qui les surplombent, sans appui
au sol
". Elle a confirmé les décisions attaquées pour le surplus.
D.               Les recourants ont déposé un recours en matière
de droit public devant le Tribunal fédéral. Ils invoquaient notamment une violation
de l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) au motif que la CDAP aurait renoncé à faire un
contrôle incident de la planification communale. Dans le cadre de cette
procédure, le Tribunal fédéral a notamment requis des déterminations de
l'Office fédéral de la culture (OFC), qui élabore et gère l'ISOS. Dans des
déterminations du 27 mai 2019, celui-ci a relevé que l'ISOS n'avait pas été
pris correctement en considération dans la pesée des intérêts effectuée par la
Municipalité. La décision attaquée se basait dès lors sur une identification et
une appréciation incomplète des intérêts en jeu et apparaissait de ce fait
comme arbitraire. Selon l'OFC, seule une pesée des intérêts s'inspirant de la
procédure prévue à l'art 3 al. 1 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) permettrait de considérer l'ISOS à
sa juste valeur et d'éviter que les qualités qui confèrent à Lignerolle sa
valeur nationale ne soient altérées de manière irréversible.
E.                Par arrêt du 11 juin 2020, le Tribunal
fédéral a admis le recours, annulé l'arrêt de la CDAP du 9 janvier 2019 et
renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle décision dans le sens des considérants.
Le Tribunal fédéral a admis le grief relatif à l'art. 21 al. 2 LAT. Il rappelle
que cette disposition prévoit un examen en deux étapes: la première doit
déterminer si les circonstances se sont sensiblement modifiées au point de
justifier un réexamen du plan: si le besoin s'en fait réellement sentir, il
sera adapté, dans une deuxième étape. Le Tribunal fédéral relève que le plan d'affectation
de la Commune de Lignerolle date de 25 ans, ce qui dépasse largement l'horizon
habituel de planification de quinze ans. Il souligne que, même si les deux
parcelles concernées sont au centre-ville, leur caractère non construit est
précisément la composante du site mise en avant par l'ISOS, que la présence de
cet espace vert est donc une caractéristique essentielle du site, qu'un
objectif de sauvegarde maximum est attribué, que tant la qualité spatiale que
la qualité historico-architecturale et la signification du site sont
considérées comme prépondérantes à teneur de la fiche ISOS et que toute
délivrance d'autorisation de construire altérera inévitablement les
caractéristiques du site. A cela s'ajoute que la zone à bâtir de Lignerolle est
surdimensionnée et doit être réduite. Selon le Tribunal fédéral, ces différents
éléments justifient un examen incident du plan d'affectation au sens de
l'art. 21 al. 2 LAT. Il renvoie la cause à la CDAP pour qu'elle définisse
la conséquence de cet examen incident. Il l'invite ainsi à déterminer, cas échéant
de concert avec le SIPAL, voire l'OFC, s'il doit en découler une
constructibilité réduite, voire une inconstructibilité, ou si plus simplement
les règles d'urbanisme doivent être adaptées aux objectifs de protection de
l'ISOS. Dans ce contexte, devront être pris en considération selon le Tribunal
fédéral tous les facteurs de nature à définir l'utilisation mesurée du sol,
comme notamment le principe de densification, mais également le caractère
apparemment surdimensionné de la zone constructible de la commune de
Lignerolle.
F.
L’instruction de la cause a
été reprise par la CDAP le 23 juillet 2020, sous la référence AC.2018.0250. La
Direction générale des immeubles et du patrimoine (DGIP, qui a succédé au SIPAL)
a déposé des déterminations le 27 août 2020. Elle relève que les objectifs de
sauvegarde de l'ISOS en ce qui concerne l'espace vide du Pré de la Cave tendraient
à adapter le Plan d'affectation en supprimant la constructibilité des
parcelles
n
os
129 et 394, respectivement en conservant ses constructions
historiques comprenant notamment la cave du XVIII
ème
siècle. Le 3
septembre 2020, la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), en
charge notamment de l'aménagement du territoire au sein de l'administration
cantonale, a indiqué que, s'agissant d'une question de permis de construire et
d'aspects patrimoniaux, elle n'avait aucun élément à faire valoir.
L'OFC a déposé des déterminations le 4 septembre
2020. Il relève notamment ce qui suit:
"Etat actuel du
noyau historique
Le noyau villageois
de Lignerolle, implanté à flanc de coteau, est formé d'une partie basse, qui
concentre les édifices publics — église (El 1.0.1), auberge (Obs. 1.0.2),
collège (El 1.0.4), fromagerie (Obs. 1.0.5) — et d'une partie haute constituée
majoritairement d'anciennes bâtisses rurales. Ces deux parties sont intimement
liées et forment dans le relevé ISOS
1
un seul et même périmètre (P
1). En position centrale, un espace vert ponctué d'arbres fruitiers marque la
transition entre le bas et le haut du noyau. Sans lien direct avec le
territoire agricole environnant (EE I), cette parcelle à la topographie
ondulante, relativement vaste à considérer la taille modeste de la localité,
participe de la vie agricole du lieu. Elle servait d'ailleurs le jour de la
visite d'enclos à des équidés. Plusieurs constructions ponctuent les franges de
cet espace. Au sud-ouest, le long de la rue ********, la cure néoclassique de
1859 (El 1.0.7), reliée par une galerie à sa dépendance, possède un petit
jardin cerclé de hauts murs auxquels s'adosse une fontaine couverte du début du
XIXe siècle (Obs. 1.0.6). Quelques mètres plus au nord, une ancienne cave,
probablement celle de la fromagerie du château, remonte au XVllle siècle. Cet
édifice d'un seul niveau, aux épais murs de moellons atteignant jusqu'à un
mètre de large environ, possède une voûte couverte d'un toit en bâtière. Un
édicule agricole plus récent lui est accolé ; l'ensemble est complété à front
de rue par un couvert abritant une fontaine du XIXe siècle. Au sud-est, le long
de la rectiligne route ********, une modeste construction à toit en bâtière
abrite deux garages individuels.
Etant donné
qu'aucune nouvelle construction ou transformation majeure n'est venue
profondément métamorphoser la configuration du périmètre (P 1) depuis l'établissement
du relevé ISOS de 2011, la qualification - qualités spatiales et
historico-architecturales prépondérantes et signification élevée - ainsi que
l'objectif de sauvegarde « A » que lui attribue l'ISOS peuvent être considérés
comme totalement d'actualité.
Valeur de l'espace vert central pour l'ensemble
du site
Par définition, la présence d'un espace vert au
centre d'une localité garantit les interactions visuelles entre les différentes
composantes bâties. A Lignerolle, l'espace vert central permet notamment
d'entretenir un lien visuel entre la partie haute et la partie basse du
périmètre (P 1). En faisant dialoguer les composantes bâties entre elles, il
confirme l'unité et la cohérence du périmètre. La présence de nombreux arbres
sur la parcelle engendre une richesse des points de vue : certains éléments
sont à peine voilés par les feuillages, d'autres sont mis en exergue par ces
cadres végétaux. Tout change selon la position dans le village. La présence de
cet espace vert central renforce également la complémentarité entre le bâti et
le non bâti en suscitant, depuis le haut du village, de majestueuses
perspectives en direction de la rive droite de l'Orbe.
Constructibilité de l'espace vert central
Du point de vue de l'ISOS, l'espace vert
central ne devrait pas être construit. Selon l'Inventaire, Lignerolle possède
aujourd'hui des qualités de situation et des qualités historico-architecturales
évidentes (XX). Les qualités spatiales sont, quant à elles, prépondérantes
(XXX). La perte de l'espace vert central reviendrait à fortement péjorer
l'ensemble des qualités du site pour les raisons suivantes :
-
Lignerolle s'est modestement développé dès les
années 1970. Si à l'est (PE II) et à l'ouest (EE III), ainsi que, plus
récemment, au sud-ouest du périmètre (P 1) (EE I), des habitations
individuelles sont venues coloniser les champs et vergers, le tissu rural
historique entretient toujours un rapport visuel et fonctionnel intense avec
son cadre paysager, notamment grâce à la présence de l'espace vert central.
L'implantation de constructions à cet endroit entraverait fortement ce rapport.
-
L'espace vert central joue un rôle primordial dans
la lisibilité du noyau villageois. Y implanter un bâti impliquerait d'atténuer,
voire de briser la cohérence spatiale garantie par « l'articulation habile du
tissu bâti par l'espace vert central » mise en exergue dans le relevé ISOS.
-
Lignerolle compte de nombreux
jardins, parfois potagers, dans tous les cas fréquemment arborisés et
verdoyants, et d'espaces intermédiaires et autres avant-cours de travail où
terre battue et surfaces herbeuses côtoient graviers et galets. «Il en découle
une intéressante alternance de vides et de pleins, les espaces verts
contrastants avec la grande densité du bâti» note le relevé ISOS.
L'implantation de constructions dans l'espace vert central nuirait
irrémédiablement à cette spécificité.
-
Le tissu bâti historique (P 1) se définit encore
aujourd'hui par un caractère éminemment rural où le mur en maçonnerie
traditionnelle domine. Implanter des constructions de matérialité hétérogène et
des aires de stationnement asphaltées au centre du village porterait fortement
préjudice à ce contexte affirmé de passé agricole. Le périmètre (P 1) ne
pourrait plus être considéré comme une unité homogène, caractéristique de l'univers
rural particulier du terroir du Jura-Nord vaudois.
Sur la base de ce
qui précède, force est de constater que la disparition de l'espace vert central
signifierait une atteinte prépondérante au site. Dès lors, la pertinence d'une
inscription de Lignerolle à l'ISOS serait fortement remise en question".
Les recourants ont déposé des déterminations le 1
er
décembre 2020. Se fondant sur les prises de position de la DGIP et de l'OFC,
ils font valoir que la poche de verdure mise en exergue dans la fiche ISOS doit
être intégralement préservée et que le règlement communal doit par conséquent être
modifié dans le sens d'un déclassement total des parcelles n
os
129
et 394.
Dans des déterminations du 1
er
décembre
2020, la Municipalité a indiqué que la procédure de révision d
e
la planification communale n'est pas à un
stade suffisamment avancé pour déterminer ce qui est prévu pour les parcelles n
os
129 et 394 et que la question de savoir dans quelle mesure les règles
d'urbanisme devront être adaptées pour ce  secteur en fonction des objectifs de
protection de l'ISOS sera traitée dans le cadre de la révision de la
planification communale.
Le constructeur a déposé des déterminations le 23
décembre 2020. Il relève que l'espace vert central n'est qu'un élément notable
parmi de nombreux autres qui justifient l'inscription du village à l'ISOS et
que cette inscription aurait eu lieu même en l'absence de cet élément. Il met
en avant l'intérêt à permettre le développement d'un secteur situé en plein
centre du village, à proximité directe du commerce, du restaurant, de l'école
et des transports publics.
Considérant en droit:
1.
Dans son arrêt du 11 juin 2020, le Tribunal fédéral a renvoyé la cause à
la CDAP pour qu'elle effectue un examen incident du plan d'affectation au sens
de l'art. 21 al. 2 LAT et qu'elle détermine dans ce cadre si les éléments
nouveaux que constituent l'inscription de Lignerolle à l'ISOS et le
surdimensionnement de sa zone à bâtir doivent entraîner une modification du
règlement communal dans le sens d'une constructibilité réduite, voire une
inconstructibilité du secteur litigieux (secteur comprenant les parcelles n
os
129 et 394) ou si plus simplement les règles d'urbanisme doivent être adaptées
aux objectifs de protection de l'ISOS.
2.
a) Les autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient
d'une importante liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches
(art. 2 al. 3 LAT) et notamment dans leurs tâches de planification. Cette
liberté d'appréciation n'est toutefois pas totale. L'autorité de planification
doit en effet se conformer aux buts et aux principes d'aménagement du
territoire tels qu'ils résultent de la Constitution (art. 75 Cst.) et de la loi
(art. 1 et 3 LAT). Elle doit également prendre en considération les exigences
découlant des autres dispositions du droit fédéral de la protection de
l'environnement au sens large, notamment la loi sur la protection de la nature
et des sites (ATF 129 II 63 consid. 3.1; 121 II 72 consid. 1d; TF 1C_425/2008
du 26 janvier 2009 consid. 3.2). Une appréciation correcte de ces
principes implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3
OAT).
b) En l'occurrence,
s'agissant de la réglementation qui doit régir le secteur litigieux, il convient
essentiellement d'effectuer une pesée entre l'intérêt à la mise en œuvre des
objectifs de l'ISOS et l'intérêt public au développement de l'urbanisation à
l'intérieur du milieu bâti.
aa) Comme l'a relevé le Tribunal fédéral, l'intérêt
à rendre inconstructible les parcelles n
os
129 et 394, ou à tout le
moins à prévoir une constructibilité réduite, est important. Il a souligné que même
si les deux parcelles sont au centre-ville, leur caractère non construit est
précisément la composante du site mise en avant par l'ISOS, que la présence de
cet espace vert est par conséquent une caractéristique essentielle du site et
que toute délivrance d'autorisation de construire altérera inévitablement les
caractéristiques du site. Sur ce point, on peut relever que l'ISOS met en
exergue les qualités spatiales et historico-architecturales des localités dans
leur globalité comprenant à la fois des surfaces bâties et des surfaces non
bâties telles que des jardins, des espaces verts aménagés ou des terres agricoles
qui entretiennent un rapport de spatialité avec le bâti (cf. Aurélien Wiedler,
Plans d'affectation et objectifs de protection de l'ISOS, in Droit de la
construction 5/2020 p. 253 ss).
bb) Le développement de
l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti répond également à un intérêt
public important, soit l'intérêt à une utilisation mesurée du sol (art. 1
al. 1 LAT) et à la création d'un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b et 3
al. 3bis LAT). Dans ce cadre, il convient toutefois de veiller à ce que
l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti soit de qualité (art. 8a al. 1
let.c LAT). Le défi consiste notamment à réaliser une densification de qualité
dans les centres villageois. Comme exemple d'un village ayant fait l'objet
d'une densification de qualité, l'Association suisse pour l'aménagement
national (ASPAN) mentionne dans une de ses publications le village de Scharans
dans les Grisons, qui a mis en œuvre une nouvelle conception de développement
visant à sauvegarder les espaces non bâtis traditionnels, notamment les
vergers. Ceci a notamment amené au constat que densifier ne se réduit pas à
combler des brèches dans le milieu bâti (cf. ASPAN, Territoire et
Environnement, septembre 3/2015 p. 34). Se référant également au village de Scharans,
l'Office du développement territorial (ARE) a relevé pour sa part dans une
étude relative à l'ISOS et au développement de l'urbanisation vers l'intérieur
que la commune, en associant étroitement la population, a conçu un projet de
développement qui préserve le charme et le caractère du village comme un bien
culturel. Des visualisations ont permis de démontrer que la densification ne
passe pas nécessairement par la construction de parcelles non bâties dans le
centre du village, mais peut aussi se faire en densifiant avec doigté les
groupes de bâtiments existant sans empiéter sur les vergers et les espaces
dégagés caractéristiques du centre du village (cf. ARE, Développement de
l'urbanisation vers l'intérieur, ISOS et densification, Rapport du groupe de
travail - Novembre 2015, p. 8).  S'agissant des communes surdimensionnées, le Département
du territoire et de l'environnement (actuellement Département des institutions
et du territoire) a édicté au mois de décembre 2019 une fiche d'application
intitulée
"Traitement des zones d'habitation et mixtes. Comment traiter
les zones d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates
pour le développement"
(ci-après: la fiche du DTE de décembre 2019).
Dans cette fiche, le département préconise d'affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500
m
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situés au milieu du bâti, ce qui est le cas du secteur litigieux. Cette fiche
préconise également de mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification (exemples:
espaces publics, vergers, ensembles bâtis remarquables, vues, etc.) Ces
secteurs pourront par exemple être affectés en secteurs de protection du site
bâti (art. 17 LAT).
cc) Pour ce qui est de
l'intérêt au développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti, la
situation diffère entre les communes considérées par le Plan directeur cantonal
(PDCn) comme des centres (agglomérations, centres régionaux et centres locaux)
et les communes qui, comme Lignerolle, n'ont pas le statut de centre. La
situation diffère également entre les communes qui sont surdimensionnées et
doivent réduire leurs zones à bâtir (art. 15 al. 2 LAT) et les communes qui ne
le sont pas. On relèvera à cet égard qu'une version révisée du PDCn adaptée aux
art. 8 et 8a LAT a été approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Le
PDCn s'attache notamment à combattre le phénomène d'étalement urbain par un
développement judicieux des centres, soit des quartiers disposant d'équipements,
services et transports publics (cf. TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid.
7.1). La ligne d'action A1 prescrit ainsi de localiser l'urbanisation dans les
centres. Le canton, les communes et, le cas échéant, les régions doivent
orienter leurs politiques pour offrir un cadre de vie de qualité à environ
940'000 habitants en 2030 et 1'040'000 habitants en 2040 en renforçant le poids
démographique dans les centres. La ligne d'action B1 du PDCn confirme que, pour
jouer son rôle de moteur économique et assurer à une grande part de la
population des services et équipements de proximité, le réseau des centres doit
se renforcer en accueillant une partie importante du développement cantonal.
Comme le relève le
groupe de travail mis en place par l'ARE dans son rapport  Développement de
l'urbanisation vers l'intérieur, ISOS et densification de novembre 2015, les
grande villes sont appelées à prendre une part décisive dans la croissance de
la population et des emplois. Elles doivent ainsi être particulièrement
attentives au développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti et à
la densification systématique, ce qui implique que les intérêts de la
protection des sites construits y sont très fortement concurrencés par
d'autres. La situation est différente dans une petite commune rurale comme Lignerolle
qui, on l'a vu, n'a pas le statut de centre et est au  surplus surdimensionnée.
Dans ce cas, l'intérêt au développement de l'urbanisation à l'intérieur du
milieu bâti, même s'il existe également pour les villages hors centre, doit
être relativisé et ne devrait
a priori
pas l'emporter sur un intérêt
clairement identifié par la fiche ISOS relative au village de Lignerolle, soit le
maintien d'un espace vert non construit qui constitue une caractéristique
essentielle du site d'importance nationale. A tout le moins, si l'on veut
maintenir une possibilité de développement de ce secteur, il faudrait
a
priori
modifier le règlement communal de manière à garantir la conservation
des bâtiments présentant un intérêt particulier. On peut à cet égard mentionner
le cas de la petite ville de Sempach qui a été récompensée par le prix Wakker
2017 pour avoir développé avec soin une approche moderne de ses centres
historiques d'importance nationale. La commune de Sempach dispose ainsi d'un
règlement sur les constructions très précis, qui montre où sont les bâtiments
de valeur, organise des concours d'architecture et a mis sur pied une commission
d'experts indépendante (cf. cas cité par Lukas Bühlmann in Inforum mai 2/2017 p
30).
dd) Ce n'est pas le rôle du Tribunal cantonal
d'effectuer dans le cadre de la présente procédure la pesée définitive entre
l'intérêt à la mise en œuvre des objectifs de de l'ISOS et l'intérêt au
développement de l'urbanisation à l'intérieur du milieu bâti. Cette pesée
d'intérêt définitive devra être effectuée par les autorités de planification
communale et cantonale dans le cadre de la procédure d'élaboration du nouveau
plan d'affectation communal qui est en cours. En l'état, il y a lieu de
constater que la réglementation actuelle ne permet
a priori
pas
de
prendre en considération
de manière adéquate
le objectifs de
sauvegarde de
l'ISOS et ne permet notamment pas de garantir la préservation
des bâtiments de valeur du secteur litigieux, telle que l'ancienne cave voûtée
du château. A cela s'ajoute que, dans le cadre de la réduction des zones à
bâtir qui devra être opérée à Lignerolle dans le nouveau plan d'affectation, un
dézonage des parcelles n
os
129 et 394 entre sérieusement en
considération, ceci en application notamment des principes figurant dans la
fiche du DTE de décembre 2019 mentionnée plus haut. On peut également relever
que, vu le surdimensionnement de la commune de Lignerolle, le développement
maximal autorisé à l'horizon de planification retenu dans le PDCn (2036)
devrait être limité et devrait
a priori
pouvoir s'effectuer en
densifiant des groupes de bâtiments existant (comme cela a été le cas à Sharans)
et, en tous les cas, en réalisant les nouvelles constructions sur d'autres
parcelles que les parcelles n
os
129 et 394, dans des secteurs moins
sensibles du territoire communal.
3.
A la lumière de ce qui précède et tout bien pesé,
il apparaît en l’état douteux que la réglementation actuelle régissant les
parcelles n
os
129 et 394
soit encore
adaptée, Comme on l’a vu, une appréciation définitive à ce sujet relève des
autorités de planification, mais à ce stade, ces incertitudes penchent plutôt
en faveur d’une modification de l’affectation de cette zone en une zone de
verdure paysagère inconstructible, voire, si les autorités de planification
veulent maintenir une certaine constructibilité, en faveur d'une modification
du règlement communal garantissant la préservation des bâtiments de valeur, tels
que
l'ancienne cave voûtée du château.
Dans ces circonstances, la délivrance du permis de construire litigieux
ne saurait être confirmée.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Succombant, le
constructeur supportera l’émolument de justice (art. 49 de la loi du
28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36],
art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1) et n’a pas droit à des dépens (art. 55
LPA-VD). Succombant également, la Municipalité n’a pas droit à des dépens (art.
55 LPA-VD). Le constructeur versera aux recourants qui obtiennent gain de cause
une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de Lignerolle des
17 novembre 2017, 5 février 2018 et 6 février 2018 sont annulées.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge de O.________.
IV.
O.________ versera à A.________
, B.________,
C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, I.________, H.________,
J.________, K.________, L.________, M.________ et N.________
,
créanciers solidaires, une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 10 février 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.