vd_omni · FI.2008.0068 · 2009-01-26 · fr

X.________ c/Service des eaux, sols et assainissement | La recourante, qui exploite une décharge contrôlée bioactive, conteste son assujettissement à la taxe vaudoise sur la mise en décharge des déchets et matériaux d'excavation destinée au financement de l'assainissement des sites contaminés. Cette taxe constitue le pendant au niveau cantonal de la taxe fédérale sur le stockage définitif de déchets en Suisse et doit partant également être qualifiée d'impôt d'attribution des coûts.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2009 FI.2008.0068

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 janvier 2009
Composition
M. Rémy Balli,
président
, M. Alain Maillard, assesseur,
M. Laurent Merz, assesseur;
Mme Caroline
Rohrbasser, greffière.
Recourante
A.________ SA,
à 1.********, représentée par Nathalie FLURY, à Lausanne
.
Autorité intimée
Service des eaux,
sols et assainissement
.
Objet
Taxe ou émolument cantonal (sauf
véhicules);
Recours A.________ SA c/ décision du
Service des eaux, sols et assainissement du 26 mai 2008.
Vu les faits suivants
A.
La A.________ est une société anonyme constituée
en 1948 dans le but d'exploiter des gravières ainsi que de traiter et de vendre
des graviers, sables et autres matériaux de construction. Son siège est à 1.********.
Depuis 1949, elle exploite la décharge contrôlée bioactive de "2.********",
située sur la commune de 3.********.
La A.________ traite des déchets
qui proviennent essentiellement du canton de Neuchâtel. Ainsi, elle a pour
principale cliente 4.******** (ci-après: 4.******** - actuellement 5.********
SA suite à la fusion intervenue le 20 mars 2008) qui a notamment pour but
le traitement de déchets ménagers récoltés dans des communes neuchâteloises.
B.
Suite à l'entrée en vigueur de la loi du
17 janvier 2006 sur l'assainissement des sites pollués (LASP; RSV 814.68)
en avril 2006, 4.******** a déclaré qu'elle poursuivrait la livraison de ses
scories à la condition que la A.________ renonce à répercuter la taxe sur la
mise en décharge des déchets et matériaux d'excavation destinée au financement
de l'assainissement des sites contaminés (ci-après: 6.********) sur le prix de
la prestation. La A.________ a dès lors confirmé à 4.******** qu'elle
continuerait à prendre à sa charge la 6.******** jusqu'à la fin du contrat
portant sur le remplissage du deuxième casier de la décharge.
C.
Par décision du 26 mai 2008, le Service des
eaux, sols et assainissement (ci-après: SESA) a facturé la 6.******** à la A.________
pour un montant de 96'400 fr. pour les matériaux mis en décharge du 1
er
janvier
au 31 décembre 2007.
D.
La A.________ a recouru contre cette décision en
concluant à son annulation.
Le SESA a conclu au rejet du
recours et produit copie d'une détermination de l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après: OFEV) du 14 juillet
2004.
La A.________ a produit un mémoire
complémentaire ainsi que le rapport de consultation de l'OFEV concernant la
révision de l'ordonnance relative à la taxe pour l'assainissement des sites
contaminés. Elle a en outre requis l'audition de plusieurs témoins.
E.
La Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a tenu audience le 25 novembre 2008. Il
a entendu M. B.________, directeur de la société responsable de la gestion
de la A.________, qui a fait les déclarations suivantes:
"C.________ SA est responsable de la
gestion de A.________. Les actionnaires de A.________ sont tous des personnes
privées et la société n'est pas dispensée d'impôts. L'ensemble des déchets est
constitué de scories provenant de l'usine 5.******** à 7.********. 5.******** a
succédé à 4.******** SA. A.________ n'a pas d'autres clients. A ma
connaissance, il existe deux décharges bioactives dans le canton de Vaud, à
savoir celle de 8.******** et la A.________. L'aspect économique prime
certainement dans le choix du site, mais je ne peux affirmer qu'il prime sur
l'aspect écologique. 5.******** SA a refusé de payer la taxe litigieuse, car
elle n'est pas domiciliée dans le canton de Vaud. Elle a menacé de résilier le
contrat avec effet immédiat si l'on exigeait d'elle qu'elle prenne en charge
cette taxe. Cette taxe remet sans doute en cause l'avenir de A.________, car
nous n'arrivons plus à amortir les coûts d'aménagement et d'exploitation. La
principale concurrente de la A.________ est 9.********. Mais 9.******** n'a pas
de coûts d'aménagement à amortir. Les déchets du type de ceux traités par A.________
ne vont pas être exportés à l'étranger".
La Cour a également entendu
M. D.________, directeur de la société cliente de la A.________, qui s'est
exprimé en ces termes:
"Je travaille pour la société 5.********
SA qui est la seule cliente de la A.________ pour l'évacuation des scories. A
ma connaissance, il n'y a que nos scories qui sont traitées par A.________, à
l'exclusion de tout autre déchet. La loi nous oblige à livrer nos résidus dans
des décharges bioactives. Nous n'avons par exemple pas le droit de les stocker
en décharge pour matériaux inertes. Il n'y a pas de décharges bioactives dans
le canton de Neuchâtel. C'est mon prédécesseur qui a signé le contrat avec la A.________.
Notre but est de se débarrasser de ces scories de façon légale. Partant, nous
choisissons la solution la moins chère. Pour nous, cette taxe est inacceptable,
car elle n'a pas été annoncée lors de la conclusion du contrat. Le contrat sera
valable jusqu'en 2010 environ (soit jusqu'à la fin du remplissage du casier).
Si nous devions nous acquitter de la taxe litigieuse, je pense que nous
réexaminerions les offres concurrentes en tenant compte notamment des frais de
transport. Nous produisons 40'000 tonnes de scories par année. A ma
connaissance, la A.________ offre une possibilité de stockage jusqu'en
2017".
F.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La recourante conteste la décision de l'autorité
intimée l'assujettissant à la 6.********. Elle estime que la perception de
cette taxe n'est pas motivée par un intérêt public prépondérant, qu'elle viole
la force dérogatoire du droit fédéral et le principe de la légalité et qu'elle
porte atteinte à sa liberté économique ainsi qu'au principe de l'égalité de
traitement.
Avant d'examiner les différents
griefs soulevés par la recourante, il convient de qualifier la taxe litigieuse.
2.
a) Selon l'art. 32
e
al. 1 de la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE;
RS 814.01), le Conseil fédéral peut obliger le détenteur d'une décharge
contrôlée à verser à la Confédération une taxe sur le stockage définitif de
déchets (let. a) et obliger l'exportateur de déchets destinés à faire
l'objet d'un stockage définitif à verser à la Confédération une taxe sur
l'exportation de ces déchets (let. b). Faisant usage de cette compétence,
le Conseil fédéral a édicté l'ordonnance du 5 avril 2000 relative à la
taxe pour l'assainissement des sites contaminés (OTAS; RS 814.681) qui
assujettit à une taxe sur le stockage définitif de déchets en Suisse tout
détenteur de décharge ou quiconque exporte des déchets en vue d'un stockage
définitif (art. 2 al. 1 et 2 OTAS).
Quand bien même il n'existe pas de
lien de causalité direct entre le stockage actuel des déchets et
l'assainissement de sites contaminés, le législateur fédéral a choisi de
prélever cette taxe auprès des acteurs actuels du stockage des déchets, car
l'assainissement des sites contaminés les concerne plus étroitement qu'un tiers
quelconque (Message du Conseil fédéral du 7 juin 1993 relatif à une
révision de la LPE publié in FF 1993 II pp. 1337 ss, p. 1393).
De plus, l'utilisation du produit de la taxe est prévue dans des cas où
l'identité de la personne à l'origine de la contamination ne peut plus être
déterminée. Partant, le Tribunal fédéral a jugé que la taxe fédérale constitue
un impôt d'attribution des coûts. Ce terme définit des impôts spéciaux dont le
cercle des contribuables comprend les personnes à la charge desquelles la
collectivité peut mettre en priorité les dépenses en cause pour des motifs
objectifs et raisonnables, plutôt que de les imposer à l'ensemble de la
collectivité. Cet impôt est toutefois dû indépendamment de l'usage ou de
l'avantage obtenu individuellement par le contribuable ou de la dépense que
celui-ci a provoquée. (ATF 131 II 271 traduit in JT 2006 I p. 678
consid. 5.3 pp. 680 s. et les références citées; cf. également
Xavier Oberson, Droit fiscal suisse, 3
ème
éd., Bâle 2007, § 1
n° 25 pp. 9 s.).
b) La loi fédérale réserve la
compétence des cantons pour prévoir des taxes destinées au financement de
l'investigation, de la surveillance et de l'assainissement des sites pollués (art. 32
e
al. 6 LPE). Se fondant sur cette disposition, le canton de Vaud a
adopté la loi du 17 janvier 2006 sur l'assainissement des sites pollués
(LASP; RS 814.68) qui assujettit les détenteurs de décharges et de sites
de comblement situés dans le Canton à une taxe sur le stockage des déchets et
de matériaux de comblement (art. 11 al. 1 LASP).
La taxe prévue par la LASP
constitue le pendant au niveau cantonal de la taxe fédérale. Sa qualification
est donc la même; il s'agit d'un impôt d'attribution des coûts.
3.
En premier lieu, la recourante estime que la
perception de la 6.******** n'est pas justifiée par un intérêt public. Elle
soutient qu'en omettant d’assujettir l'exportation de déchets à l'impôt
litigieux, la loi vaudoise favorise l'exportation des déchets vers des
décharges moins écologiques, augmentant de ce fait le trafic routier et les
risques de pollution y afférents. Partant, en ne visant que les détenteurs de
décharges, l'impôt prévu par le législateur vaudois ne poursuivrait pas un
intérêt public.
a) Selon l'art. 5 al. 2
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101), l'activité de l'Etat doit répondre à un intérêt public et
être proportionnée au but visé. Ce principe est repris dans la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst. VD; RSV 101.01).
Le prélèvement d'un impôt spécial
sur l'activité économique est admissible s'il est justifié par des motifs
objectifs ou des motifs d'intérêt général, dont la reconnaissance ne doit pas
être soumise à des critères trop rigoureux (ATF 2P.136/2001 du
30 janvier 2002 consid. 2.4; arrêt FI.2007.0131 du 23 mai 2008).
b) Constatant qu’une intervention
directe était nécessaire pour assainir certains sols très pollués, le
législateur fédéral a instauré une obligation d’assainissement qu’il a choisi
de financer au moyen d’une taxe (Message du Conseil fédéral du 7 juin 1993
relatif à une révision de la LPE publié in FF 1993 II 1337). Les tâches
d’assainissement présupposent l’établissement d’un recensement de sites concernés.
Il s’est avéré qu’un recensement systématique donnait lieu à l’inscription de
sites dont l’examen ne révélait aucune pollution. Le législateur fédéral a dès
lors délégué la compétence aux cantons de réaliser eux-mêmes l’investigation,
la surveillance et l’assainissement des sites pollués et de prélever une taxe
pour le financement de ces mesures. A cet égard, le Tribunal fédéral a jugé
qu’en dépit de l’absence de lien de causalité directe entre le stockage actuel
des déchets et l’assainissement de sites contaminés, le prélèvement d’une taxe
auprès des acteurs actuels du stockage des déchets se justifiait dès lors que
l’assainissement des sites contaminés les concernait plus étroitement qu’un
tiers quelconque (ATF 131 II 271, traduit in JT 2006 I p. 678
consid. 5.3 p. 281). Il apparaît dès lors que l’instauration de cette
taxe poursuit bel et bien un intérêt public. L’existence de ce dernier ne peut
être niée du seul fait que le législateur vaudois a choisi de ne pas assujettir
l’exportation hors du canton de déchets à l’impôt litigieux. Par ailleurs,
compte tenu des coûts liés au transport, il paraît peu probable que le non
assujettissement des exportateurs de déchets à la taxe litigieuse entraîne une
augmentation significative des exportations hors du canton, ce d'autant plus
que les prix sont principalement influencés par la concurrence sur ce marché,
et non par les taxes. D'ailleurs, certains cantons, tels que Berne - canton où
se situe, selon les témoignages, le principal concurrent de la recourante,
prélèvent également une taxe sur les déchets.
La perception de la 6.******** est
dès lors justifiée par l'existence d'un intérêt public.
4.
La recourante soutient ensuite que la taxe
litigieuse viole le principe de proportionnalité, car elle ne serait pas à même
de produire le résultat escompté.
a) Le principe de proportionnalité
exige qu’une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); le principe de la proportionnalité
proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport
raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe
de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en
présence; ATF 133 I 77 consid. 4.1 p. 81, 110 consid. 7.1 p. 123; 132 I 49
consid. 7.2 p. 62, 229 consid. 11.3 p. 246, et les arrêts cités).
b) En l'espèce, le produit de
l'impôt litigieux est affecté à l’assainissement des sites pollués situés sur
le territoire du canton de Vaud. Il va donc concrètement servir un but
d’intérêt public. L’efficacité de la mesure pourrait le cas échéant être
renforcée par l’assujettissement à l’impôt litigieux des exportateurs. Ceci ne
permet pas pour autant d’affirmer qu’en l’état, l’instauration de cet impôt est
sans effet. Il n’est pas non plus possible de conclure que la mesure aura pour
effet d’encourager l’exportation des déchets. Par ailleurs, on ne voit pas
quelle autre mesure moins incisive permettrait de dégager le financement
nécessaire à l’assainissement des sites pollués.
Il découle de ce qui précède que
l'assujettissement de la recourante à la 6.******** respecte le principe de
proportionnalité.
5.
La recourante allègue que la taxe litigieuse viole
le principe de la force dérogatoire du droit fédéral.
a) Les cantons sont souverains en
tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la Constitution fédérale et
exercent tous les droits qui ne sont pas délégués à la Confédération
(art. 3 Cst.). En matière de protection de l’environnement, la
Constitution fédérale a attribué à la Confédération la compétence de légiférer
(art. 74 Cst.). Cette compétence a été concrétisée par l’adoption de la
LPE le 7 octobre 1983 (RO 1984 II 1122). Cette loi fédérale a codifié
le principe de causalité, également dénommé « principe du
pollueur-payeur ». Elle a notamment prévu une obligation d’assainissement
des installations ne satisfaisant pas aux prescriptions légales en matière de
protection de l’environnement dont elle a délégué l’exécution aux cantons.
Compte tenu du nombre de sites à assainir et du fait qu’il n’était dans
certains cas pas possible de retrouver le détenteur d’une ancienne décharge, le
législateur fédéral a autorisé la perception d’une taxe sur le stockage
définitif des déchets auprès du détenteur d’une décharge contrôlée afin de
financer les coûts d’assainissement. Il a en outre réservé la compétence des
cantons pour prévoir une taxe du même type (Message du Conseil fédéral du
7 juin 1993 relatif à une révision de la LPE publié in FF 1993 II
1337). Utilisant cette compétence, le canton de Vaud a adopté la LASP.
b) La recourante soutient que la
loi cantonale est en contradiction avec l'esprit du droit fédéral qui entend
favoriser l'élimination des déchets sur le territoire national (art. 30
al. 3 LPE). Cette disposition a valeur de principe, comme son intitulé le
précise. Le législateur fédéral n'a en effet pas souhaité encourager les
exportations de déchets. Cela étant, et comme l'a relevé le Tribunal fédéral,
l'art. 30 al. 3 LPE ne saurait justifier une taxation plus forte de
l'exportation de déchets dans des décharges souterraines en vue de favoriser
une élimination des déchets en Suisse (ATF 131 II 271 traduit in JT 2006 I
p. 678 consid. 8 pp. 688 ss). Le législateur a très
clairement laissé le choix au Conseil fédéral respectivement aux cantons de
prélever une taxe sur le stockage définitif de déchets et/ou l'exportation de
déchets destinés à faire l'objet d'un stockage définitif. L'art. 32
e
LPE
ne prête en effet pas à interprétation. Il prévoit que le Conseil fédéral
peut
obliger le détenteur d'une décharge contrôlée à verser à la Confédération une
taxe sur le stockage définitif de déchets (let. a). De même, il
peut
obliger l'exportateur de déchets destinés à faire l'objet d'un stockage
définitif à verser à la Confédération une taxe sur l'exportation de ces déchets
(let. b). L'art. 32
e
al. 6 LPE réserve aux cantons ces
mêmes
possibilités
. Si le législateur fédéral avait voulu assujettir à
une taxe tous les acteurs en matière de stockage de déchets, rien ne
l'empêchait de le prévoir expressément. Or, il a renoncé à imposer une telle
vue. Ainsi, la clause de délégation n'impose pas aux cantons d'assujettir les
exportateurs de déchets à une taxe. En définitive, le droit fédéral n'oblige
pas les cantons à prévoir une taxe pour financer l'assainissement des sites
pollués.
A fortiori
, rien ne les contraint non plus à assujettir à une
telle taxe les mouvements de déchets hors de leur territoire. L'on ne peut dès
lors soutenir qu'en renonçant à assujettir l'exportation de déchets, le
législateur vaudois a violé l'esprit du droit fédéral. L'on rappellera enfin
qu'en matière d'exportation hors du territoire suisse, la compétence de la
Confédération en matière de redevances perçues sur le trafic des marchandises à
la frontière est exclusive (art. 133 Cst.).
6.
La recourante estime que son assujettissement à
la 6.******** ne repose pas sur une base légale valable. Elle relève que
l'art. 32
e
LPE, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 octobre
2006, prévoyait que le produit de la taxe de stockage définitif des déchets
devait être affecté exclusivement à l'indemnisation des coûts pour
l'assainissement de décharges contrôlées et d'autres sites pollués par des
déchets.
a) Dans sa première version, entrée
en vigueur le 1
er
janvier 1985, la LPE ne prévoyait pas de
mesures fiscales pour financer l'assainissement des décharges. A l'occasion de
la révision de la LPE du 21 décembre 1995, entrée en vigueur le 1
er
juillet
1997, les premières prescriptions légales concernant les sites pollués par les
déchets ou sites contaminés (art.
32c
à
32e
LPE) ont été
introduites, lesquelles enjoignent les cantons d'établir un cadastre,
accessible au public, des sites pollués par les déchets, et de veiller à ce que
ces sites soient assainis. La compétence de percevoir une taxe permettant de
financer l'assainissement des sites pollués par des déchets a été conférée à la
Confédération. La disposition concernée, à savoir l'art.
32e
LPE,
précisait toutefois que le produit de cette taxe devait être affecté
exclusivement à l'indemnisation des coûts pour l'assainissement de décharges
contrôlées et d'autres sites pollués par des déchets. Les indemnités sont
versées aux cantons en fonction du coût des assainissements et s'élève à
40 % des coûts imputables (art. 32
e
al. 4 LPE). Enfin,
cette nouvelle disposition a réservé la compétence pour les cantons de prévoir
également des taxes destinées au financement de l'assainissement des décharges
et des autres sites. Cela étant, le recensement systématique des sites
contaminés a donné lieu à l'inscription au cadastre de sites dont l'examen n'a
révélé aucune pollution. Les frais d'une telle investigation était portés au
compte du détenteur du site. Cette pratique ayant été jugée injuste, une
initiative parlementaire visant la révision de la LPE a été déposée le
7 décembre 1998. La LPE a ainsi été complétée par des dispositions
précisant que les frais engagés pour les investigations destinés à établir le
cadastre des sites pollués ou à radier un site de ce cadastre sont
systématiquement à la charge des pouvoirs publics s'il s'avère que le site
considéré n'est pas pollué par des déchets menaçant l'environnement. Cette
nouvelle disposition intégrait la pratique du Tribunal fédéral d'alors (Rapport
du 20 août 2002 de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire et de l'énergie du Conseil national publié in FF 2003 IV
pp. 4562 ss, p. 4565). Pour alléger les charges financières des
cantons, il a en outre été prévu qu'une part des frais engagés pour les
premières recherches sur le passé du site ou pour les premières analyses
techniques soit couverte par la taxe prélevée en vertu de l'art. 32
e
LPE
pour financer l'assainissement des sites (FF 2003 4527). Ces nouvelles
dispositions sont entrées en vigueur le 1
er
novembre 2006 (RO
2006 2677).
Se fondant sur la LPE, le canton de
Vaud a adopté la LASP dont l'article premier indique qu'elle règle le
financement des mesures d'investigation et d'assainissement des anciennes
décharges communales. Elle assure de plus le financement des mesures
d'investigation et d'assainissement des autres sites pollués à la suite
d'activités artisanales, industrielles ou d'accidents, dans la mesure où les
personnes tenues à l'assainissement ne peuvent pas être retrouvées ou sont
insolvables (sites orphelins) (art. 1 al. 2 et 3 LASP). Un
crédit-cadre assure le financement des aides à l'assainissement des anciennes
décharges communales, le financement de l'assainissement des sites pollués orphelins
et des sites pollués dont la responsabilité incombe à l'Etat. Le crédit-cadre,
financé par le produit de la taxe sur le stockage des déchets et de matériaux
de comblement perçue auprès des détenteurs de décharges et de sites de
comblement situés dans le Canton, peut être exploité pour financer des
opérations ou des études, destinées notamment à prévenir, limiter ou supprimer
une pollution (art. 11 al. 3 et 10 LASP).
b) Il est vrai qu'au moment de
l'entrée en vigueur de la LASP le 1
er
avril 2006, le droit
fédéral permettait aux cantons de prévoir des taxes destinées au financement de
l'assainissement des décharges et des autres sites uniquement. Cela étant, il
convient de rappeler que l'introduction de la nouvelle disposition fédérale n'a
fait qu'avaliser la pratique du Tribunal fédéral. De plus, la loi cantonale est
entrée en vigueur le 1
er
avril 2006, soit après l'adoption de
la modification de la LPE le 16 décembre 2005, entrée en vigueur le 1
er
novembre
2006. En permettant d'affecter la taxe perçue auprès des détenteurs de
décharges et de sites de comblement situés dans le canton au financement des
mesures d'investigation et de surveillance en sus des seules mesures
d'assainissement, le législateur vaudois a dès lors suivi la modification en
cours au niveau fédéral, laquelle ne faisait que reprendre la pratique du
Tribunal fédéral. Enfin, la recourante conteste sa taxation pour la période
allant du 1
er
janvier au 31 décembre 2007, alors que la
nouvelle teneur de la loi fédéral était déjà entrée en vigueur. Partant, ce
grief est également mal fondé.
7.
La recourante relève par ailleurs que si la taxe
litigieuse devait être qualifiée de mesure d’exécution de la loi fédérale, sa
validité serait subordonnée à l’approbation de la Confédération en application de
l’art. 37 LPE.
a) aa) Selon les art. 186
al. 2 Cst. et 61
b
de la Loi du 21 mars 1997 sur l’organisation
du gouvernement et de l’administration (LOGA
;
RS 172.010
), le Conseil fédéral approuve les actes
législatifs des cantons, lorsque l’exécution du droit fédéral l’exige. Les
cantons peuvent
remettre à la Chancellerie fédérale,
pour examen préalable, les projets d'actes législatifs soumis à l'approbation
de la Confédération (art. 27
k
al. 3 de l'ordonnance fédérale
du 25 novembre 1998 sur l'organisation du gouvernement et de
l'administration - OLOGA; RS 172.010.1).
bb) En matière de protection de
l'environnement, l'art. 37 LPE a la teneur suivante:
"Les dispositions d'exécution des
cantons régissant l'étude de l'impact sur l'environnement (art. 9), la
protection contre les catastrophes (art. 10), l'assainissement
(art. 16 à 18), l'isolation acoustique des immeubles (art. 20 et 21)
et les déchets (art. 30 à 32, 32a bis à 32e), doivent être approuvées par
la Confédération."
cc) Le formalisme excessif est une
forme particulière du déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1
Cst. Il est réalisé lorsque les règles de procédure sont appliquées avec une
rigueur que ne justifie aucun intérêt digne de protection, au point que la
procédure devient une fin en soi, empêchant et compliquant de manière
insoutenable l'application du droit matériel ou entravant de manière
inadmissible l'accès aux tribunaux (ATF 118 Ia 15 consid. 2a et les arrêts
cités). L'excès de formalisme peut résider soit dans la règle de comportement
imposée à l'administré, soit dans la sanction qui lui est attachée. Le Tribunal
fédéral examine librement ce grief (ATF 128 II 139 consid. 2a p. 142 et les
références citées).
b) En l'espèce, le projet de la
LASP a été soumis à l'OFEV, lequel a énoncé quelques recommandations. Le
législateur vaudois a donné suite à toutes les remarques émises par la
Confédération et modifié son projet dans ce sens. La teneur de la LASP a dès
lors effectivement été approuvée par la Confédération. Dans la mesure où le
canton intègre les remarques émises par la Confédération, une seconde
consultation semble superflue et ne présente qu'une portée formelle. De plus,
l'invalidation d'une loi au motif que le projet final, dont le contenu
emporterait l'assentiment de la Confédération, mais qui n'aurait pas été
formellement approuvé par cette dernière relèverait du formalisme excessif.
Partant, ce grief doit également être écarté.
8.
La recourante soutient ensuite que son
assujettissement à la taxe litigieuse porte atteinte à sa liberté économique,
car sa perception désavantagerait les détenteurs de décharges situés dans le
canton de Vaud par rapport à leurs concurrents situés dans d'autres cantons.
a) La liberté économique est
garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre
accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 -
Cst. - RS 101 et 26 de la Constitution du Canton de Vaud - Cst. VD - RSV 101.01)
Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 132
I 97 consid. 2.1 pp. 99s; 128 I 19 consid. 4c/aa p. 29). La
liberté économique n'est toutefois pas absolue. Les
cantons
peuvent la limiter, pour autant que ces
restrictions
repose
nt
sur une base légale,
soient
justifiées par un intérêt public
prépondérant et, selon le principe de la proportionnalité, se limite
nt
à ce qui est nécessaire à la réalisation des
buts d'
intérêt public poursuivis (art. 36 al.
1 à 3 Cst.; ATF 131 I 223 consid. 4.1 p. 230/231;
130 I 26 consid. 4.5 p. 42/43; 128 I 3 consid. 3a p. 9/10
, et les arrêts cités).
Les mesures
restreignant l'activité économique peuvent notamment viser à protéger la santé
publique (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335
consid. 2a p. 337, et les arrêts cités) ou être justifiée
s par des motifs
relevant de la protection
de l'environnement (ATF 119 Ia 378 traduit in JT 1995 I p. 451).
Le
prélèvement d'impôts spéciaux cantonaux
viole la liberté économique lorsque
ces
contributions frappent de manière
prohibitive telle ou telle industrie au point de rendre son exercice
excessivement difficile voire même impossible
(cf. ATF
125 I 199;
75 I 112;
2P.136/2001, précité, consid. 2.4
)
. En outre, d
e manière générale, il est interdit
aux
cantons de recourir aux impôts
spéciaux en vue de satisfaire des buts de pure
politique économique, par exemple en imposant certaines formes
d'activité
plus lourdement que
d'autres à des seules fins protectionnistes
(
ATF
128 I 102
consid. 6b
p. 110-112; 2P.136/2001, précité,
consid. 2.4
)
.
Une restriction à
l’art.
27 Cst. doit en outre respecter le principe
de l’égalité entre concurrents directs. Sont dès lors interdites les mesures qui
causent une distorsion de la compétition entre concurrents directs,
c'est-à-dire qui ne sont pas neutres sur le plan de la concurrence. Par
concurrents directs, on entend les membres de la même branche économique, qui
s'adressent au même public avec des offres identiques et pour satisfaire les
mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid. 10b p.
149 s.; 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités). A cet égard, les
art. 27 et 94 Cst. offrent une protection plus étendue que celle de
l'art. 8 Cst. (ATF 125 I 431 consid. 4b/bb pp. 435 s. et la
jurisprudence citée). L'égalité de traitement entre concurrents n'est cependant
pas absolue et autorise des différences, à condition notamment que celles-ci
reposent sur une base légale et répondent à des crit¿es objectifs. Sont
prohibées les mesures de politique économique ou de protection d'une profession
qui entravent la libre concurrence en vue de favoriser certaines branches
professionnelles ou certaines formes d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et
3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221 et les arrêts cités), ou encore qui
visent à
favoriser certains administrés ou certaines
formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité économique selon un plan
déterminé (ATF 111 Ia 184 et réf. cit.). En revanche les restrictions à la
liberté économique peuvent prendre la forme de prescriptions instaurant des
mesures de police, des mesures de politique sociale, ainsi que des mesures
dictées par d'autres intérêts publics (ATF 125 I 322 consid. 3a p. 326; ATF 2P.
83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3).
b) En l’espèce, la recourante
exploite une décharge contrôlée bioactive. Elle estime que son assujettissement
à la 6.******** distord la concurrence avec des entreprises concurrentes qui
sont actives dans d'autres cantons. Elle allègue en outre être victime d'une
inégalité de traitement par rapport aux entreprises exportatrices de déchets,
lesquelles ne sont pas assujetties à ladite taxe. Il convient en premier lieu
de relever que, selon les déclarations du responsable de la gestion de la
recourante, cette dernière ne traite pas des déchets destinés à être exportés.
Par ailleurs, l'activité déployée par la recourante diffère en plusieurs points
de celle menée par des entreprises d'exportation de déchets. En effet, elle
exploite un site sur le canton de Vaud pour y stocker des scories. L'impact
d'une telle activité sur l'environnement est évident et fait par conséquent
l'objet de mesures de contrôle et de surveillance strictes. Il s'agit d'une
entreprise à risque soumise à autorisation (art. 8 de l'ordonnance
fédérale du 22 juin 2005 sur les mouvements de déchets - OMoD;
RS 814.610). Le territoire qui héberge un site de stockage de déchets est
inévitablement affecté par une telle exploitation. Le risque de contamination
des sols et de pollution y est plus élevé. L'impact sur le paysage doit
également être pris en compte. Une entreprise dont le but est l'exportation de
déchets sur le territoire d'un autre canton n'expose pas le canton où elle est
implantée à de telles nuisances. De plus, le site exploité par la recourante
devra éventuellement faire à l'avenir l'objet de mesures d'assainissement.
Partant, il n'apparaît pas injustifié de faire porter les frais liés à
l'assainissement d'anciennes décharges à des entreprises de stockages de
déchets actives plutôt qu'à des entreprises dont l'activité consiste à sortir
les déchets du territoire cantonal. Par ailleurs, l'exploitation d'un site de
stockage de déchets peut difficilement être comparée à l'activité d'exportation
de déchets. Il s'agit en effet de deux types d'industries différentes qui ne
visent pas les mêmes objectifs, ne sont pas confrontées aux mêmes problèmes,
n'encourent pas les mêmes risques et n'assument pas les mêmes coûts
d'exploitation. Si elles sont toutes deux actives dans le domaine de la gestion
des déchets, on ne peut affirmer qu'elles sont en concurrence directe. En
revanche, tous les détenteurs de décharges du canton sont soumis à la taxe
litigieuse. La recourante se trouve dès lors sur un pied d'égalité avec les
entreprises concurrentes qui offrent des services similaires. L'absence
d'assujettissement des entreprises exportatrices de déchets à la taxe cantonale
ne crée dès lors par une distorsion de la concurrence. Par ailleurs, l'OFEV a
rappelé que l'OTAS n'a jamais été conçue pour avoir un effet d'incitation (cf.
Rapport de consultation de l'OFEV concernant la révision de l'OTAS p. 9).
Par ailleurs, plusieurs cantons ont instauré une taxe sur l'élimination et le
stockage de déchets sur leur territoire. Il sied de rappeler toutefois que le
droit fédéral a laissé aux cantons la possibilité de prévoir une telle taxe. Ce
choix appartient aux cantons qui décident souverainement en la matière. L'on ne
peut dès lors invoquer une distorsion de concurrence en raison de la diversité
des législations cantonales. Partant, la recourante ne peut pas non plus
prétendre être désavantagée par rapport à des entreprises concurrentes situées
dans d'autres cantons. Enfin, la taxe litigieuse est déductible du bénéfice
imposable, ce qui diminue considérablement son impact sur les charges de la
recourante.
Il découle des considérations qui
précèdent que la 6.******** ne porte pas atteinte à la liberté économique.
9.
La recourante estime que l’impôt litigieux ne
respecte pas les principes de l’égalité de traitement et de capacité
contributive prévus par l'art. 127 Cst.
a) ll découle du principe de
l'égalité de traitement que l'impôt est calculé en fonction de la capacité
contributive dans la mesure où sa nature le permet (art. 127 al. 2
Cst. féd. et 167 al. 2 Cst. VD). Le principe de la capacité contributive
exige que chaque citoyen contribue à la couverture des dépenses publiques
compte tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens (ATF 122
I 101 consid. 2b p. 103).
L'art. 32 LPE délègue au
Conseil fédéral la compétence de percevoir une taxe sur le stockage définitif
de déchets et d'en fixer le taux, celui ne pouvant dépasser 20 % du coût
moyen du stockage définitif. Cette même disposition réserve également la compétence
des cantons de prévoir des taxes destinées au financement de l'investigation,
de la surveillance et de l'assainissement des sites pollués. Le Conseil fédéral
a pour sa part adopté l'OTAS, laquelle prévoit la perception d'une taxe
s'élevant à 20 fr. par tonne de déchets stockés définitivement en Suisse
sur une décharge contrôlée bioactive (art. 3 al. 1 let. b OTAS).
Pour sa part, le canton de Vaud a prévu la perception d'une taxe sur le
stockage de déchets et de matériaux de comblement qui se monte à 8 fr. par
tonne de déchets déposés en décharge bioactive (art. 11 al. 1
let. a LASP).
b) La taxe litigieuse est perçue
sur le poids des déchets stockés. Or, le chiffre d’affaires de la recourante
dépend directement de la quantité de déchets qu’elle s’est vue confier en vue
de leur stockage. Par ailleurs, il sied de relever que la recourante ne
conteste pas son assujettissement à la taxe fédérale et n'allègue pas qu'elle
porterait atteinte à sa capacité contributive. Pourtant, la taxe fédérale est
bien plus élevée que celle instaurée par le Canton de Vaud, alors qu'elle ne
couvre que 40 % des coûts imputables au maximum (art. 32
e
al. 4
LPE). Or, la taxe cantonale d'un montant de 8 fr. par tonne est censée
couvrir la différence, soit le 60 % des coûts imputables. Le montant de la
taxe cantonale est dès lors tout à fait raisonnable et il apparaît difficile de
prétendre qu'elle puisse porter atteinte à la capacité contributive des
personnes assujetties. Enfin, rappelons que la recourante peut déduire de son
bénéfice imposable le montant de la 6.********. Partant, il est erroné
d'affirmer que la taxe litigieuse ne respecte pas la capacité contributive de
la recourante. Ce grief doit dès lors également être écarté.
10.
Enfin, la recourante estime que l'impôt
litigieux constitue un impôt d'orientation, dans la mesure où seuls les
détenteurs de décharges et de sites de comblement situés dans le canton y sont
assujettis, à l'exclusion des entreprises exportatrices du même type de
déchets.
La taxe instituée par le droit
fédéral aux fins de surveiller, d'investiguer et d'assainir les sites pollués a
été clairement qualifiée d'impôt d'attribution des coûts et d'impôt
d'affectation par le Tribunal fédéral (ATF 131 II 271, traduit in JT 2006
I p. 678 consid. 5.3 p. 681). La taxe similaire prévue par la
législation vaudoise ne saurait dès lors être qualifié différemment. C'est donc
à tort que la recourante soutient que la taxe litigieuse constitue un impôt
d'orientation et ce grief doit être écarté.
11.
Il découle des considérations qui précèdent que
la décision de l'autorité intimée assujettissant la recourante à la 6.********
est matériellement valable. Le recours doit ainsi être rejeté. Les frais sont
mis à la charge de la recourante, y compris ceux liés à l'indemnisation des
témoins. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (art. 49 et 55 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA; RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de taxation du Service des eaux,
sols et assainissement du 26 mai 2008 est confirmée.
III.
Un émolument de 4'000 (quatre mille) francs est
mis à la charge de la A.________.
IV.
Les indemnités des témoins d'un montant total de
60 (soixante) francs sont mises à la charge de la A.________.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le
26 janvier 2009
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.