vd_omni · CCST.2006.0011 · 2007-08-14 · fr

Résid'EMS, GENDRE, FLUHMANN/Grand Conseil, Conseil d'Etat | L'article 26f LPFES n'introduit pas d'inégalité de traitement entre résidents d'établissements qui fournissent des prestations à des tiers et résidents d'établissements qui ne fournissent pas de telles prestations annexes (c. 7c). Il n'introduit pas non plus d'inégalité de traitement entre résidents de chambres à un lit et résidents de chambres à plusieurs lits (c. 7d).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 14.08.2007 CCST.2006.0011

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du 14 août 2007
Composition
M. François Kart,
président; MM. Alain Zumsteg et Pascal Langone, juges; MM. François Meylan et
Jacques Giroud, juges suppléants. Mme Monti, greffier-substitut.
requérante
1.   Résid'EMS
,
association représentée par
sa présidente, Marie Guignard, et son secrétaire, Jean Nydegger,
2.   Lise-Rose
Gendre
, représentée par Résid'EMS,
3.   Jean-Daniel
Fluhmann
, représenté par son épouse, Heidi Fluhmann, elle-même
représentée par Résid'EMS.
autorité intimée
Grand Conseil du Canton de Vaud
autorité concernée
Conseil d'Etat
du Canton de Vaud
Objet
1. Requête Résid'EMS et consorts
contre
-    la
loi du 14 novembre 2006
modifiant celle du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins [ci-après
: LPFES] et
-
cinq décrets du 14 novembre
2006
accordant la garantie de l'Etat de Vaud et la prise en charge du
service de la dette des emprunts contractés pour financer les travaux de
construction de cinq nouveaux établissements médico-sociaux;
2. Requête Résid'EMS
contre
-    la
loi du 21 novembre 2006
modifiant la LPFES du 5 décembre 1978 et
-    le
décret du 21 novembre 2006
abrogeant celui du 19 juin 2001 instaurant une subvention cantonale couvrant
la part du coût des soins non reconnue à charge des assureurs-maladie.
Vu les faits suivants
A.
Le 14 novembre 2006, le Grand Conseil a adopté une loi
modifiant celle du 5 décembre 1978 sur la planification et le financement des
établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins (ci-après :
LPFES).
La novelle modifie notamment en ces termes les
articles 7 chiffre 2 et 26 LPFES et introduit un nouvel article 26f ayant la
teneur suivante :
"
Art.
7.
- Le Grand Conseil se prononce sur la planification et le financement du
réseau des établissements sanitaires d'intérêt public et des réseaux de soins :
2.         en
décidant, par voie de décret, d'octroyer la garantie de l'Etat et les moyens
nécessaires au financement des investissements des établissements sanitaires
privés reconnus d'intérêt public, dans les limites que les articles 31, 34 et
35 de la loi sur les finances prévoient pour les crédits d'investissement, les
crédits d'étude et les crédits additionnels;
(…)
Art.
26.
- L'Etat décide d'octroyer sa
garantie et supporte, sous forme de subventions, les investissements
nécessaires à la rénovation, à la construction et à l'équipement des
établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt public, à l'exception des
dépenses d'équipement des EMS d'intérêt public intégrées dans les charges
d'exploitation conformément à l'article 26f.
(…)
Art.
26f.
- Au sens de la présente loi,
les charges d'entretien et mobilières des EMS d'intérêt public ne sont pas
considérées comme des charges d'investissements. Elles sont intégrées dans les
charges d'exploitation et financées conformément aux conventions tarifaires
applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés
par le Conseil d'Etat.
Le
Conseil d'Etat définit les modalités d'intégration des charges d'entretien et
mobilières dans les conventions ou les tarifs, ainsi que les modalités
d'utilisation et d'affectation des revenus y relatifs."
Le même jour, soit le 14 novembre 2006, le Grand
Conseil a adopté cinq décrets accordant la garantie de l'Etat de Vaud et la
prise en charge du service de la dette des emprunts contractés pour financer
les travaux de construction de cinq nouveaux établissements médico-sociaux
(ci-après : EMS) par l'Association La Paix du Soir au Mont-sur-Lausanne, la
Fondation de l'Orme à Lausanne, la Fondation Donatella Mauri à
Romanel-sur-Lausanne, l'Association Clair Vully à Salavaux et la Fondation
Contesse à Croy.
Les cinq décrets indiquent les montants à
concurrence desquels l'Etat de Vaud accorde sa garantie et prend en charge le
service de la dette des emprunts contractés par chaque entité précitée pour
financer les travaux de construction de l'EMS, respectivement le concours
d'architecture. Il est en outre précisé que le département peut allouer une
subvention d'un montant déterminé pour couvrir les coûts de mise en service.
La loi modifiant la LPFES ainsi que les cinq décrets
du 14 novembre 2006 ont été publiés dans la Feuille des avis officiels du 24
novembre 2006.
Le délai référendaire pour ces différents actes est
arrivé à échéance le 3 janvier 2007 sans qu'une demande de référendum ait été
déposée.
B.                Le
21 novembre 2006, le Grand Conseil a adopté une loi modifiant sur d'autres
points la LPFES du 5 décembre 1978.
La novelle introduit notamment deux dispositions
ayant la teneur suivante :
"
Art. 29b. –
L'Etat peut allouer aux EMS reconnus d'intérêt public une subvention à
l'exploitation destinée à :
a)     couvrir la part du coût des
soins non pris en charge par l'assurance-maladie;
b)     couvrir des charges
exceptionnelles d'exploitation non comprises dans les tarifs.
Ces montants sont inscrits au budget de fonctionnement
du département.
(…)
Art. 32b.
– Les établissements sanitaires et les réseaux de soins fournissent au
département toutes les informations statistiques ainsi que, s'ils sont reconnus
d'intérêt public, comptables et financières, nécessaires à la définition de la
politique sanitaire du canton, à la mise en œuvre de la présente loi et de ses
dispositions d'application, ainsi qu'au contrôle de leur respect.
Le Conseil d'Etat définit, après consultation des associations faîtières,
la forme, le contenu et la périodicité des informations à fournir.
Le département s'assure de la qualité
de la prise en charge dans les établissements sanitaires reconnus d'intérêt
public."
Ce même 21 novembre 2006, le Grand Conseil a adopté
un décret abrogeant celui du 19 juin 2001 instaurant une subvention cantonale
couvrant la part du coût des soins non reconnue à charge des assureurs-maladie,
pour les personnes qui ne bénéficient pas d'une aide financière individuelle de
l'Etat pour leur hébergement dans les EMS et les divisions pour malades
chroniques des hôpitaux et des centres de traitement et de réadaptation.
La loi du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi
que le décret abrogatoire précité ont été publiés dans la Feuille des avis
officiels du 8 décembre 2006.
Le délai référendaire pour ces deux actes est arrivé
à échéance le 17 janvier 2007 sans qu'une demande de référendum ait été déposée.
C.               Le
11 décembre 2006, Résid'EMS, association pour le bien-être des résidents en
établissement médico-social (EMS), agissant en son nom et pour le compte de
Lise-Rose Gendre et de Jean-Daniel Fluhmann, a déposé une première requête
contre la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre les cinq
décrets précités du 14 novembre 2006.
Les requérants ont conclu à l'annulation de la
"loi du 5.12.2006 [recte : 14 novembre 2006] modifiant la LPFES dans son
entier", ainsi qu'à l'annulation des cinq décrets.
Par réponse du 19 janvier 2007, le Grand Conseil a
conclu principalement à l'irrecevabilité de la requête dirigée contre les cinq
décrets, ainsi qu'au rejet, dans la mesure où elle est recevable, de la requête
dirigée contre la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES. Subsidiairement,
l'autorité intimée a conclu au rejet de la requête formée contre les cinq
décrets.
Par courrier daté du même jour, le Conseil d'Etat
s'est rallié aux déterminations du Grand Conseil.
D.               Le
27 décembre 2006, Résid'EMS a déposé une deuxième requête dirigée contre la loi
du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre le décret du 21
novembre 2006 abrogeant le décret du 19 juin 2001.
La requérante a conclu à l'annulation du décret
précité ainsi qu'à l'annulation de l'article 32b de la loi du 21 novembre 2006
modifiant la LPFES.
Par réponse du 5 février 2007, le Grand Conseil a
conclu au rejet de la requête, en tant qu'elle est recevable.
Par courrier daté du même jour, le Conseil d'Etat
s'est entièrement rallié aux déterminations de l'autorité intimée.
E.                Statuant
sur requête de Résid'EMS, le juge instructeur de la cour de céans a ordonné en
date du 9 février 2007 la jonction des deux causes sous chiffre CCST.2006.0011.
F.                Résid'EMS
a déposé une réplique le 6 mars 2007.
Le Grand Conseil a dupliqué le 27 mars 2007.
Résid'EMS a déposé ses ultimes déterminations le 18
avril 2007.
G.               Le
14 mars 2007, la cour de céans a levé l'effet suspensif de la première requête
à l'encontre de la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi qu'à
l'encontre des cinq décrets du 14 novembre 2006. La cour a en outre levé
l'effet suspensif de la seconde requête en tant qu'il porte sur la loi du 21
novembre 2006 modifiant la LPFES, à l'exception des articles 29b et 32b LPFES
dans sa teneur du 21 novembre 2006, lesquels restent suspendus, tout comme le
décret du 21 novembre 2006 abrogeant celui du 19 juin 2001, jusqu'à droit connu
sur le sort de la requête de Résid'EMS.
H.                La
Cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie de circulation (art. 14 de la
loi sur la juridiction constitutionnelle [ci-après : LJC, RSV 173.32]).
Considérant en droit
I.                 Recevabilité des deux requêtes
1.                La Cour constitutionnelle examine d'office
et librement la recevabilité des requêtes dont elle est saisie (Cour
constitutionnelle, CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 1).
a)
Selon l'article 136 alinéa 2 lettre a de
la Constitution du Canton de
Vaud (Cst-VD,
RSV 101.01), la Cour constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les
vingt jours dès leur publication, la conformité des normes cantonales au droit
supérieur. L'article 3 LJC, qui concrétise cette disposition, précise que la
Cour contrôle, sur requête, la conformité au droit supérieur des actes adoptés
par des autorités cantonales contenant des règles de droit (al. 1). Peuvent
faire l'objet d'un tel contrôle, s'ils remplissent ces conditions, les lois et
les décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil d'Etat et les
directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2).
Par normes, il
faut entendre toutes les règles générales et abstraites visant un nombre
indéterminé et indéterminable de personnes et de situations, qui imposent des
obligations ou confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, ainsi
que celles qui règlent l'organisation, la compétence ou les tâches des
autorités ou fixent une procédure (Exposé des motifs et projet de loi sur la
juridiction constitutionnelle [ci-après : EMPL sur la LJC], BGC septembre 2004,
ch. 3.1.2 p. 3650; Moor, Droit administratif, vol. I, 2e éd., 1994, n° 2.1.1.1,
p. 31; Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4
e
éd., 2002,
p. 81 n. 383). Par sa généralité et son abstraction, la norme s'oppose à la
décision, soit un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et
règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret
soumis au droit administratif (cf. Tribunal administratif, GE.1998.0174 du 8
novembre 1999, RDAF 2000 I 468, c. 1).
La cour de céans
est seule compétente pour déterminer si l'acte entrepris est une norme
susceptible de contrôle constitutionnel (CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c.
1b).
b)
Selon l'article 9 alinéa 1
er
LJC, a
la qualité pour agir contre une règle de droit cantonal toute personne physique
ou morale qui a un intérêt digne de protection à ce que l'acte attaqué soit
annulé. Il suffit donc au requérant d'invoquer la violation de règles de rang
supérieur, même si celles-ci ne lui confèrent à elles seules aucun droit
(Moritz, Contrôle des normes : la jurisprudence constitutionnelle vaudoise à
l'épreuve de l'expérience jurassienne, RDAF 2005, pp. 1 ss, spéc. n° 42 p. 19).
Le législateur a
renoncé à retenir le critère plus restrictif de l'intérêt juridiquement protégé
au motif que certaines normes ne protègent pas des intérêts juridiques au sens
strict et pourraient de ce fait échapper au contrôle abstrait (EMPL sur la LJC,
BGC septembre 2004, ch. 3.1.4 pp. 3652 ss, spéc. p. 3654); au demeurant, la
nouvelle loi fédérale sur le Tribunal fédéral requiert aussi un intérêt digne
de protection pour former un recours en matière de droit public (art. 89 al. 1
litt. c LTF, RS 173.110). L
’atteinte fondant la qualité pour agir peut
ne pas être juridique, mais seulement de fait, lorsqu’aucune règle de droit
supérieur conférant un droit particulier, ni aucune violation d’une règle
protectrice ne peut être invoquée (CCST.2006.0002 du 30 mai 2006, c. 2b).
Encore faut-il
que l’intérêt de fait invoqué soit propre ou particulier au requérant et non
pas seulement général, cela de façon à éviter l’action populaire : le requérant
doit être touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que
quiconque. Une telle limitation du nombre des intéressés ne vaut cependant en
contrôle abstrait que dans la mesure où la norme attaquée vise elle-même un
nombre restreint de personnes : lorsqu’elle s’adresse à tout un chacun ou
quasiment, ainsi pour la loi fiscale, le nombre des intéressés n’est guère
restreint ; ce n’est qu’au vu de l’atteinte que chacun d’eux est susceptible de
subir par la réglementation en cause et non pas en tant qu’elle le
distinguerait des autres administrés qu’il a qualité pour agir (CCST.2006.0002
du 30 mai 2006, précité, c. 2b).
Si un intérêt
actuel peut être exigé de celui qui entend recourir contre une décision, tel ne
peut pas être le cas pour le contrôle d’une norme qui n’est pas en vigueur. Il
suffit que l’intérêt du requérant soit virtuel, à savoir qu’avec un minimum de
vraisemblance, il puisse être touché une fois ou l’autre par la norme en cause
(Auer, La juridiction constitutionnelle suisse, 1983, n. 358 ; Moritz, op.
cit., n. 40 ; ATF 130 I 26, c. 1.2.1 = JT 2005 I 143).
c)
Selon l'article 8 LJC, le requérant doit invoquer
la violation d'une règle de droit de rang supérieur et préciser en quoi
consiste cette violation.
La cour de céans
limite son examen aux griefs invoqués par les requérants, sauf s'il apparaît
que l'acte attaqué est manifestement contraire au droit de rang supérieur (art.
13 LJC). Cette limitation du pouvoir d'examen s'impose pour assurer le principe
de célérité, la Cour devant statuer rapidement pour éviter une paralysie du
droit (EMPL sur la LJC, BGC septembre 2004, ch. 4.1.3 p. 3666). Les griefs
doivent en principe être contenus dans la requête elle-même. On peut admettre
qu'ils le soient dans la réplique, lorsque la Cour ordonne un second échange
d'écritures, mais seulement dans la mesure où les déterminations de l'autorité
intimée y donnent lieu. Les conclusions et moyens qui auraient déjà pu être
présentés dans le délai de requête ne sont pas recevables après son échéance
(CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005, c. 1c).
2.                En
l'occurrence, une première requête a été formée le 11 décembre 2006 par
Résid'EMS, Lise-Rose Gendre et Jean-Daniel Fluhmann contre la loi du 14
novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre cinq décrets du 14 novembre
2006 accordant la garantie de l'Etat de Vaud et la prise en charge du service
de la dette des emprunts contractés pour financer les travaux de construction
de cinq nouveaux établissements médico-sociaux.
a)
La requête a été déposée dans le délai de vingt
jours dès la publication des actes dans la FAO (art. 5 LJC).
b)
La novelle du 14 novembre 2006 modifiant la
LPFES est un acte du Grand Conseil, soit de l'organe législatif, contenant des
règles relatives au financement des établissements sanitaires et des réseaux de
soin. L'acte attaqué est donc une norme.
Résid'EMS, dont
la dénomination exacte est "Résid'EMS, association pour le bien-être des
résidents en établissement médico-social (EMS)", est une association au
sens des articles 60 ss CC, dont le but statutaire est d'informer et de
conseiller les résidents en EMS et les personnes susceptibles d'y être placées
prochainement, de représenter ces personnes et leurs proches auprès des
autorités publiques, cas échéant de les assister et de les représenter dans
toute démarche administrative, civile ou judiciaire jugée opportune et, de
façon générale, d'œuvrer dans les limites de ses moyens, pour améliorer le
bien-être de ces personnes (art. 3 des statuts de ladite association, P. 2 du
bordereau produit le 11 décembre 2006 par les requérants).
La jurisprudence
habilite une association dotée de la personnalité juridique à recourir en vue
de sauvegarder les intérêts de ses membres, lorsque la défense de ces intérêts
figure parmi ses buts statutaires et que ses membres sont personnellement
touchés par l'acte litigieux, du moins en majorité ou en grand nombre (ATF 131
I 198, c. 2.1; ATF 122 I 90, c. 2c). En l'espèce, la requête est dirigée contre
des dispositions qui ont pour effet pratique de supprimer les subventions que
l'Etat versait jusque-là pour certaines dépenses d'équipement des EMS d'intérêt
public et de reporter ces charges sur les tarifs socio-hôteliers appliqués aux
résidents d'EMS. Il ne fait aucun doute qu'une telle modification législative
touche au premier chef les résidents d'EMS (cf. CCST.2006.0003 du 27 octobre
2006, c. 3a). Représentée par sa présidente et son secrétaire, Résid'EMS a dès
lors qualité pour déposer une requête contre la novelle du 14 novembre 2006
modifiant la LPFES.
Résid'EMS agit
en outre au bénéfice d'une procuration de Lise-Rose Gendre, résidente de l'EMS
la Châtelaine, ainsi que de Heidi Fluhmann pour son mari Jean-Daniel Fluhmann,
hébergé en division C de l'Hôpital psychogériatrique de Gimel et qui, aux dires
de Résid'EMS, est incapable de signer une procuration.
Il ressort d'une
précédente procédure que Lise-Rose Gendre se trouve sous conseil légal gérant
et coopérant (CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 3b). Quant à Jean-Daniel
Fluhmann, on ignore de quelle mesure tutélaire il peut être l'objet. Cela
étant, il n'est pas nécessaire d'examiner plus avant si le conseil légal de
Lise-Rose Gendre est réputé avoir donné son consentement tacite, respectivement
si le consentement de l'autorité tutélaire devait être recherché. Il suffit en
effet de constater que l
a requête formée par Résid'EMS, à laquelle se
joignent ces deux résidents, est de toute façon recevable, qu'il s'agit d'un
contrôle abstrait des normes et que l'association tend précisément à
sauvegarder les intérêts des résidents d'EMS (CCST.2006.0003 du 27 octobre
2006, c. 3b).
Déposée en temps
utile, la requête du 11 décembre 2006 est ainsi recevable en tant qu'elle porte
sur la loi du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES. S'agissant d'un acte du
Grand Conseil, l'examen de la conformité au "droit supérieur" doit se
faire au regard des principes constitutionnels découlant tant de la
Constitution vaudoise que de la Constitution fédérale, ainsi que d'éventuelles
règles de droit fédéral de rang inférieur. Est réservée à ce stade la question
de la recevabilité des griefs invoqués contre cet acte.
c)
Dite requête est en outre dirigée contre cinq
décrets du 14 novembre 2006 accordant la garantie de l'Etat de Vaud et la prise
en charge du service de la dette des emprunts contractés pour financer les
travaux de construction de cinq nouveaux EMS.
La forme du
décret peut servir aussi bien à adopter des règles de droit limitées dans le
temps qu'à prendre des décisions rentrant dans les attributions parlementaires,
en particulier les décisions financières (Moor, op. cit., n° 3.5.5.1, p. 292).
En l'espèce, comme l'a constaté la cour de céans dans sa décision sur effet
suspensif du 14 mars 2007, les décrets contestés ne contiennent pas des règles
de droit au sens défini ci-dessus (supra, c. 1a). Ces décrets visent en effet à
accorder la garantie financière de l'Etat à des bénéficiaires nommément
désignés, à concurrence de sommes précises. Il s'agit d'actes individuels et
concrets qui, comme tels, échappent au contrôle de la cour de céans (art. 3
LJC). Il s'ensuit que la requête du 11 décembre 2006 est irrecevable en tant
qu'elle porte sur les cinq décrets précités du 14 novembre 2006. La cour de
céans n'entrera dès lors pas en matière sur les moyens développés à ce sujet
par Résid'EMS et consorts.
3.                Le 27
décembre 2006, Résid'EMS a déposé une seconde requête contre la loi du 21
novembre 2006 modifiant la LPFES ainsi que contre un décret du 21 novembre 2006
abrogeant celui du 19 juin 2001 instaurant une subvention cantonale couvrant la
part du coût des soins non reconnue à charge des assureurs-maladie.
Résid'EMS a agi
en temps utile.
La novelle
modifiant la LPFES impose des obligations aux établissements sanitaires qui
entendent être reconnus d'intérêt public, prévoit une subvention facultative à
l'exploitation des EMS ainsi que des mesures de surveillance et des sanctions.
Quant au décret, il abroge un décret qui allouait une subvention couvrant une
part du coût des soins pour les personnes ne bénéficiant pas d'une aide financière
individuelle pour leur hébergement dans les EMS ou hôpitaux. Manifestement, les
deux actes attaqués ne règlent pas des situations concrètes et individuelles et
entrent dans la catégorie des actes normatifs. Par ailleurs, aussi bien la loi
que le décret règlent des points qui intéressent directement les résidents
d'EMS. La seconde requête formée par Résid'EMS est donc recevable.
II.                Requête du 11 décembre 2006
contre la novelle du 14 novembre 2006 modifiant la LPFES
Avant d'entrer
en matière sur les griefs des requérants, il convient d'exposer brièvement le
système dont est issue la réglementation.
4.                L'Etat
de Vaud a pour mission "d'assurer la couverture des besoins et l'accès à
des soins de qualité à un coût acceptable pour la collectivité" (art. 1
al. 2 LPFES, RSV 810.01). Il garantit en particulier l'accès à un encadrement
médico-social de qualité à domicile et lors d'hébergement (art. 1 al. 1 de la
loi d'aide aux personnes recourant à l'action médico-sociale [ci-après :
LAPRAMS, RSV 850.11]). A ce titre, l'Etat verse des subventions aux
établissements médico-sociaux reconnus d'intérêt public et soutient
financièrement les résidents dont les ressources sont insuffisantes pour
couvrir les frais de séjour (cf. notamment art. 2 LAPRAMS). En contrepartie de ces
aides publiques, les EMS subissent des contrôles et restrictions, en
particulier au niveau de la liberté économique dont ils peuvent normalement se
prévaloir en tant que fournisseurs de prestations socio-hôtelières (Tribunal
fédéral, arrêt du 19 décembre 2002, 2P.99/1999, 2P.162/1999 et 2P.315/1999, c.
6.1).
Le canton est
confronté à la nécessité d'augmenter le nombre de places d'hébergement dans les
EMS. Par ailleurs, le financement actuellement assuré par l'Etat des charges
d'entretien et mobilières des EMS de forme idéale est insuffisant pour assurer
un entretien adéquat. Pour financer ces deux priorités dans sa politique
sanitaire, le Conseil d'Etat a décidé de supprimer les subventions qui étaient
versées pour l'entretien et le mobilier des EMS, d'intégrer à l'avenir ces
dépenses dans les coûts d'exploitation des EMS et de les financer comme une
prestation socio-hôtelière (Exposé des motifs et projet de loi modifiant la
LPFES du 5 décembre 1978, exposé des motifs et projets de décrets accordant la garantie
de l'Etat de Vaud (…), n° 364, septembre 2006 [ci-après : EMPL sur la LPFES n°
364], ch. 1 et ch. 3.1 et 3.2).
5.
a)
Les requérants soutiennent que, sous couvert de reporter sur les résidents des
charges d'infrastructure des EMS, l'article 26f LPFES introduirait, en
violation de l'article 127 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse (ci-après : Cst féd., RS 101), un véritable impôt d'affectation destiné
à financer la construction des cinq nouveaux EMS. Les requérants fondent leur
raisonnement sur le fait que les charges d'entretien des EMS sont déjà
largement financées par les tarifs socio-hôteliers, que les charges
supplémentaires qui leur seraient facturées ne correspondraient donc à aucune
réalité économique et que le Conseil d'Etat pourrait affecter au but de son
choix les montants perçus auprès des résidents au titre de couverture des
charges d'entretien.
b)
Selon l'article 127 Cst féd., les principes
généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable,
l'objet de l'impôt et son mode de calcul, sont définis par la loi (al. 1). Dans
la mesure où la nature de l'impôt le permet, les principes de l'universalité,
de l'égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en
particulier, être respectés (al. 2). L'article 127 alinéa 1 Cst féd. garantit
le principe de la légalité en soumettant le principe même de la perception de
contributions publiques à l'exigence d'une base légale au sens formel (ATF 129
I 346, c. 5.1).
Il ressort de
l'exposé des motifs précité et des articles 26 et 26f LPFES dans leur teneur au
14 novembre 2006 que l'Etat entend cesser de subventionner les charges
d'entretien et mobilières, qui seront "intégrées dans les charges
d'exploitation" (art. 26f), c'est-à-dire assumées par les EMS en lieu et
place de l'Etat, et "financées conformément aux conventions tarifaires
applicables aux prestations socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés
par le Conseil d'Etat". En d'autres termes, les EMS pourront reporter ces
charges sur les résidents en les incluant dans les tarifs socio-hôteliers selon
des modalités à définir par le Conseil d'Etat.
Les montants
versés par les résidents en échange des prestations socio-hôtelières reviennent
aux EMS. L'article 5 alinéa 2 LAPRAMS dit clairement que ces montants sont
facturés par les fournisseurs de prestations, soit les EMS; aucune disposition
ne prévoit que les EMS doivent reverser ces sommes à l'Etat. On ne saurait dès
lors parler de contributions publiques s'agissant de prestations versées
définitivement aux EMS. Si le législateur habilite le Conseil d'Etat à
déterminer les modalités d'intégration de ces charges dans les tarifs
socio-hôteliers et l'affectation des revenus y relatifs (art. 26f al. 2 LPFES),
cela tient au système de restrictions et contrôles évoqué ci-dessus (c. 4), qui
veut que l'Etat veille à ce que les tarifs imposés aux résidents ne soient pas
trop élevés et à ce que les EMS utilisent les sommes touchées conformément à
leur affectation. C'est donc au regard de ces principes qu'il faut interpréter
l'habilitation conférée au Conseil d'Etat par l'article 26f alinéa 2 LPFES.
L'exposé des motifs précise d'ailleurs que ces modalités porteront en
particulier sur les aspects comptables, ainsi que sur le mode de contrôle de
l'entretien et du renouvellement du mobilier (EMPL sur la LPFES n° 364, ch. 4.2
ad art. 26f). A supposer que le Conseil d'Etat adopte une réglementation
contraire au but voulu par le législateur, elle serait susceptible d'une
requête à la cour de céans. Or les requérants n'ont pas formé de requête à
l'encontre du règlement du 6 décembre 2006 sur les charges d'entretien et
mobilières des établissements médico-sociaux reconnus d'intérêt public
(RCEMMS), publié dans la FAO du 12 décembre 2006. Les griefs qu'ils soulèvent à
l'encontre de ce règlement sont donc irrecevables.
Par ailleurs,
les requérants objectent vainement que les charges qui seraient facturées aux
résidents ne correspondraient à aucune réalité économique dès lors qu'elles
seraient déjà financées par les tarifs socio-hôteliers. Selon une directive du
Département de la santé et de l'action sociale sur l'information financière des
EMS, les dépenses d'entretien et de réparation d'installations, d'équipements
et d'immeubles inférieures à 15'000 fr., ainsi que les dépenses d'achat
d'installations et d'équipements inférieures à 15'000 fr. sont enregistrées
comme des charges d'exploitation (comptes de classe 4); à ce titre, elles sont
déjà intégrées dans les tarifs socio-hôteliers. En revanche, les dépenses de
même nature mais d'un montant supérieur à 15'000 fr. sont enregistrées dans des
comptes d'investissements (comptes de classe 5); jusque-là financées par les
subventions étatiques, elles doivent désormais l'être par les tarifs
socio-hôteliers (cf. Directive réglementant l'information financière, sociale
et des activités ainsi que les principes comptables et les qualifications et
l'indépendance du contrôleur des comptes relatifs à la formule de reporting des
comptes des EMS, dans sa teneur au 1
er
janvier 2007; cf. aussi l'avenant
du 1
er
avril 2007 appliquant le règlement du 6 décembre 2006, compte
n° 58530; P. 2 du bordereau fourni le 27 mars 2007 par l'autorité intimée et P.
5 du bordereau fourni le 18 avril 2007 par Résid'EMS).
Comme le relève
l'autorité intimée, de même qu'il n'y avait pas double financement lorsque ces
deux types de charges étaient financées par deux sources différentes – à savoir
les tarifs socio-hôteliers et les subventions de l'Etat -, de même n'y a-t-il
pas double financement lorsqu'elles sont désormais financées par une source
unique, soit les tarifs socio-hôteliers.
Il ne ressort
pas de la nouvelle LPFES que des charges vont être facturées à double aux
résidents; la loi précise que les charges d'entretien et mobilières des EMS
seront reportées sur les frais de séjour facturés aux résidents, ce qui ne
ressort d'aucun autre texte légal. Si les requérants estimaient qu'en pratique
il y a une double facturation de charges, ils devaient s'en prendre au
règlement d'application et aux tarifs socio-hôteliers, publiés dans la FAO du 3
avril 2007 – ce qu'ils n'ont pas fait.
Il résulte de ce
qui précède que les montants facturés aux résidents ne constituent pas une
contribution publique destinée à financer la construction de nouveaux EMS,
laquelle sera assurée par l'argent public économisé par la suppression des
subventions. Le cas présent se distingue de l'ATF 129 I 346 cité par les
requérants, où le Tribunal fédéral avait qualifié d'impôt d'affectation le
montant mis à la charge des résidents; ceux-ci devaient alors payer à l'Etat
une contribution destinée à rembourser la subvention aux investissements des
EMS. Par conséquent, le grief selon lequel l'objet de l'impôt et la base de
calcul seraient insuffisamment définis au regard de l'article 127 Cst féd.
tombe à faux.
Pour le surplus,
les requérants ne prétendent – à juste titre – pas que le désengagement de
l'Etat pour certaines des subventions allouées jusque-là aux EMS enfreindrait
une règle de droit supérieur. En particulier, la législation en matière
d'assurance-maladie n'a pas changé sur ce point par rapport à celle qui
prévalait dans l'ATF 129 I 346 (cf. c. 3.4).
6.
a)
Les requérants déplorent une "incohérence" entre les nouveaux
articles 26 et 26f LPFES. La première disposition excepte du financement
étatique les "dépenses d'équipement" des EMS alors que la seconde
excepte les "charges d'entretien et mobilières". Il en résulterait un
doute sur les charges qui pourront être intégrées dans les tarifs
socio-hôteliers. Par ailleurs, l'article 26f alinéa 2 LPFES serait
"insuffisant" parce qu'il donnerait un blanc-seing au Conseil d'Etat
pour fixer les montants facturés aux résidents; il permettrait de mettre à leur
charge des montants sans rapport avec la qualité de l'équipement, du mobilier
et de l'immeuble dans lequel ils sont hébergés.
b)
Ces griefs ne disent pas quelle norme de droit
supérieur serait enfreinte. On peut se demander si les requérants, qui
procèdent sans conseil, entendent invoquer une violation du principe de la
légalité (art. 5 Cst féd.), indépendamment du grief fondé sur l'article 127 Cst
féd. A supposer que ce soit le cas, ce grief doit être rejeté.
c)
Le principe de la légalité exige que la base
légale revête une certaine "densité normative", c'est-à-dire qu'elle
présente des garanties suffisantes de clarté, de précision et de transparence.
Cette exigence découle
aussi de la sécurité du droit et de l'égalité
devant la loi : les personnes concernées doivent pouvoir prévoir, à un degré
raisonnable dans les circonstances de la cause, les conséquences qui
résulteront d'un acte déterminé
(TA,
AC.2005.0068 du 25 avril 2006, c. 2a). Les exigences en matière de densité
normative sont relatives : on ne saurait en effet exiger du législateur qu'il
renonce totalement à avoir recours à des notions imprécises ou indéterminées,
qui comportent une part nécessaire d'interprétation. Cela tient d'abord à la
nature générale et abstraite de toute règle de droit et à la nécessité qui en
découle de laisser aux organes chargés de l'appliquer une certaine marge de
manœuvre lors de sa concrétisation. Le degré de précision que doit revêtir la
loi dépend notamment du cercle de ses destinataires, de la gravité des
atteintes qu'elle autorise aux droits fondamentaux, ainsi que de la possibilité
de prévoir et cerner à l'avance, en dehors d'un cas concret, la forme et le
contenu que doit revêtir l'action étatique pour régler un problème donné,
compte tenu de la diversité, de la variété et de la complexité des situations
pouvant se présenter (cf. ATF 128 I 327 c. 4.2; Auer/Malinverni/Hottelier,
Droit constitutionnel suisse I, n° 1749; cf. également CCST.2006.0004 du 14
septembre 2006, c. 9b). Les garanties de procédure et le principe de la
proportionnalité peuvent également, jusqu'à un certain point, compenser une
relative imprécision de la loi, en particulier si leur respect peut
efficacement être garanti par une autorité judiciaire dans le cadre d'un
contrôle concret (ATF 128 I 327 précité).
Le problème se
complique lorsque la base légale se dédouble en une clause de délégation et une
disposition réglementaire (Moor, op. cit., n° 4.2.3.2, p. 343 s.). La première
doit fixer la matière sur laquelle porte la délégation, ainsi que son but et
son étendue (TA, GE.2000.0143 du 23 mai 2002, c. 3a). La précision de la norme
de délégation doit être proportionnelle à la gravité de l'atteinte portée aux
administrés. L'exigence de précision peut être atténuée eu égard notamment à la
complexité et la technicité de la matière, la nécessité d'adaptations rapides,
la multiplicité des solutions envisageables, les exigences de coordination avec
d'autres mesures, le cas échéant avec d'autres collectivités (Moor, op. cit.,
n° 3.3.3.3, p. 253).
d)
L'article 26 alinéa 1 LPFES (dans sa teneur au
14 novembre 2006) pose le principe d'une subvention étatique pour les
investissements nécessaires à la rénovation, à la construction et à
l'équipement des établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt public. Il
réserve une exception à l'encontre "des dépenses d'équipement des EMS
d'intérêt public" qui sont "intégrées dans les charges d'exploitation
conformément à l'article 26f". L'Etat renonce donc à subventionner
certaines dépenses d'équipement des EMS, soit celles énumérées à l'article 26f.
Selon cette disposition, il s'agit des "charges d'entretien et mobilières".
Les dépenses d'équipement des EMS qui n'appartiennent pas à l'une ou l'autre de
ces charges continueront donc à être subventionnées par l'Etat, conformément à
l'article 26 LPFES. Par opposition aux charges dites mobilières, les charges
d'entretien se rapportent manifestement à des immeubles. L'exposé des motifs
confirme cette interprétation, en soulignant que le législateur entend éviter
la dégradation des immeubles et du mobilier des EMS (EMPL sur la LPFES n° 364,
ch. 3.1.2). Il n'y a dès lors pas d'incohérence entre les articles 26 et 26f
LPFES.
Ceci dit, la loi
laisse le soin au Conseil d'Etat de définir plus précisément ces charges
d'entretien et mobilières, leurs modalités d'intégration dans les conventions
ou tarifs et les modalités d'utilisation et d'affectation des revenus. Le
caractère relativement général de la clause de délégation peut s'expliquer par
le mécanisme de fixation des prix des prestations socio-hôtelières. En effet,
les partenaires du secteur de la santé doivent disposer d'une grande
flexibilité pour fixer les tarifs et atténuer autant que possible la hausse des
coûts; ils doivent en particulier pouvoir disposer d'un modèle souple, qui
permet d'allier des standards communs avec des paramètres propres à chaque
établissement . Les tarifs socio-hôteliers sont issus d'un mécanisme de
concertation entre les différents acteurs; à défaut d'accord, ils sont fixés
par le Conseil d'Etat, mais après consultation des parties intéressées (cf.
CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 6d et 10d). En l'occurrence, la notion de
charges d'entretien et mobilières est suffisamment précise pour être comprise
par l'autorité chargée d'établir le règlement, ce d'autant plus qu'il s'agit de
reporter sur les résidents des postes comptables jusque-là subventionnés par le
budget étatique, lesquels sont aisément identifiables. Les requérants peuvent
soumettre au contrôle de la cour de céans le règlement d'exécution adopté sur
la base de l'article 26f (art. 3 al. 2 litt. b LJC), ainsi que les tarifs
socio-hôteliers (CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006, c. 1b) – ce qu'ils ont
renoncé à faire en l'espèce. Le contrôle judiciaire est ainsi suffisant pour
que l'on puisse s'accommoder d'une clause de délégation plus générale. A
supposer que les requérants aient voulu invoquer une violation du principe de
la légalité, ce grief doit être rejeté.
7.                Les
requérants invoquent une violation du principe de l'égalité de traitement à
plusieurs égards.
a)
La jurisprudence fédérale souligne que le
principe d'égalité (art. 8 Cst féd.) et la protection contre l'arbitraire (art.
9 Cst féd.) sont étroitement liés. Une décision est arbitraire lorsqu'elle ne
repose pas sur des motifs sérieux et objectifs ou n'a ni sens ni but. Elle
viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsqu'elle
traite de manière identique deux situations dissemblables ou lorsqu'elle traite
de façon différente deux situations semblables. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme
particulière d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui
devrait l'être de manière semblable ou inversement (ATF 131 I 394, c. 4.2 et
réf. citées; arrêt TF du 24 juin 2003, 2P.47/2002, 2P.48/2002 et 2P.49/2002, c.
4.1).
b)
Résid'EMS et consorts invoquent tout d'abord une
inégalité de traitement entre les résidents d'EMS et les résidents d'hôpitaux.
Alors que ces deux types d'établissements sanitaires accueillent des "lits
C", seuls les résidents d'EMS devraient assumer les charges d'entretien et
mobilières de l'établissement qui les héberge, celles-ci étant intégrées dans
les prestations socio-hôtelières qui leur sont facturées.
Comme le relève
l'autorité intimée (mémoire du 19 janvier 2007, p. 4), il faut tenir compte du
fait que la révision de la LPFES a été adoptée en plusieurs étapes. Or la
novelle du 21 novembre 2006, publiée dans la FAO du 8 décembre 2006, introduit
un nouvel article 3a LPFES, lequel constate
in fine
que dans la mesure
où ils exploitent des divisions de lits de type C, les hôpitaux sont, pour ces
divisions, assimilés à des EMS au sens de la LPFES. Il s'ensuit que le
subventionnement des hôpitaux pour leurs divisions de lits C et la tarification
de l'hébergement dans ces divisions suivront les mêmes règles que celles
applicables aux EMS. Les deux novelles (du 14 novembre et du 21 novembre 2006)
étant destinées à entrer en vigueur en même temps, le grief d'inégalité de
traitement se révèle infondé. Les requérants l'ont d'ailleurs implicitement
admis dans leur réplique du 6 mars 2007.
c)
Les requérants invoquent ensuite une inégalité
de traitement entre les résidents d'EMS qui fournissent des prestations à des
personnes non hébergées et les résidents d'EMS qui n'en fournissent pas. En
substance, ils observent que dans le premier type d'EMS, les résidents seront
seuls à supporter des charges d'entretien et mobilières alors que les tiers non
hébergés utilisent parfois les mêmes équipements mobiliers et bâtiments qu'eux.
En revanche, dans le second type d'EMS, soit ceux qui ne fournissent pas de
prestations à des tiers, les résidents ne payeront ces charges que pour
eux-mêmes.
Par
"prestations fournies à des personnes non hébergées" au sens de
l'article 3a LPFES [inchangé sur ce point par la novelle du 21 novembre 2006],
la loi vise notamment les prestations fournies aux personnes en unité d'accueil
temporaire (UAT) ou en logement protégé (art. 13 ss LAPRAMS).
L'unité
d'accueil temporaire (UAT) est une structure reconnue d'intérêt public
assurant, en coordination avec un établissement médico-social ou un organisme
favorisant le maintien à domicile, une prise en charge de personnes âgées ou
handicapées vivant à domicile. L'UAT dispense notamment des prestations
socio-hôtelières, de transport et d'animation. Selon l'article 16 du règlement
d'application de la LAPRAMS (RLAPRAMS, RSV 850.11.1), les prestations
dispensées en UAT sont de nature ambulatoire et ne s'apparentent pas à un
hébergement; elles peuvent comprendre un repas, un lit, des soins ou un temps
d'animation, pendant la journée, pour une nuit ou au cours d'un week-end, mais
au maximum pour 48 heures consécutives. La participation financière des
personnes accueillies bénéficiant de l'aide sociale fait l'objet d'une
convention tarifaire ou d'un arrêté du Conseil d'Etat (art. 17 al. 3 RLAPRAMS).
Un logement
protégé est un
appartement
indépendant conçu pour permettre le maintien à domicile de personnes âgées ou
handicapées et dans lequel des prestations médico-sociales reconnues par la loi
sont dispensées (art. 16 LAPRAMS). Les prestations spécifiques au logement
protégé sont la mise à disposition d'un encadrement sécuritaire ou
socio-éducatif de proximité, de locaux communautaires, l'accompagnement social
et l'animation, ainsi que les prestations courantes à domicile (aide au ménage,
repas). Un contrat entre l'organisme d'aide à domicile, le locataire et, cas
échéant le bailleur, détermine les droits et devoirs des parties (art. 19
RLAPRAMS). L'octroi de l'aide sociale individuelle s'effectue sur la base d'une
convention dans laquelle sont précisés les tarifs des prestations reconnues
(art. 22 RLAPRAMS).
Il paraît
inévitable que certains biens d'équipement soient appelés à servir aux deux
types de bénéficiaires de prestations. A titre d'exemple, on peut envisager le
cas où l'EMS accueille dans le même bâtiment des résidents et des tiers vivant
en logements protégés. Dans un système de calculs des prix qui allie des
standards communs à des paramètres propres à chaque établissement, on ne peut
pas postuler que l'influence des tiers non hébergés sur les charges
d'équipement est nulle ou insignifiante dans tous les cas et justifie de les
exempter par principe de toute participation à ces charges. Toutefois,
l'article 26f LPFES n'impose pas de reporter les charges litigieuses sur les
seuls résidents, à l'exclusion de tiers non hébergés.
Cette
disposition précise en effet que les charges d'entretien et mobilières seront
intégrées dans les charges d'exploitation de l'EMS et financées
"conformément aux conventions tarifaires applicables aux prestations
socio-hôtelières ou, à défaut, aux tarifs arrêtés par le Conseil d'Etat".
Il est vrai que cette tournure évoque en premier lieu le système tarifaire
appliqué aux résidents d'EMS et régimes sociaux selon le standard SOHO (art. 29
et 31 RLAPRAMS). Toutefois, le but de cette disposition est d'autoriser le
report de charges jusque-là financées par des subventions sur les bénéficiaires
des prestations socio-hôtelières des EMS (par opposition aux prestations de
soins), dans le respect du mécanisme de contrôle des prix mis en place pour
garantir des prestations de qualité à un coût raisonnable pour les
bénéficiaires de prestations et pour l'Etat, qui doit aider financièrement une
partie de ceux-ci.
L'article 26f
LPFES n'impose aucune règle quant à l'intégration de ces dépenses dans les
charges d'exploitation de l'entreprise et quant au financement par les tarifs;
cette disposition n'interdit donc pas de répartir certaines charges
"communes" entre les comptes principaux de l'EMS et ceux concernant
les activités annexes pour les tiers non hébergés (cf. Directive précitée
réglementant l'information financière, p. 15 n° 2.2) et de financer
partiellement ces charges par les tarifs applicables aux tiers non hébergés –
notamment aux personnes en UAT ou en logement protégé – qui reçoivent aussi des
prestations socio-hôtelières soumises à des tarifs contrôlés (cf. art. 14
LAPRAMS et 17 RLAPRAMS pour les UAT et art. 16-17 LAPRAMS et 22 RLAPRAMS pour
les logements protégés).
A supposer que
des inégalités de traitement soient introduites au niveau du règlement
d'application ou des tarifs socio-hôteliers, il conviendrait de former une
requête contre ces actes – ce qui n'a pas été fait.
Il s'ensuit que
le grief d'inégalité de traitement doit être rejeté.
d)
Les requérants invoquent encore une inégalité de
traitement entre résidents de chambres à 1, 2 ou 3 lits; comme le standard SOHO
ne fait pas de distinction entre ces types de résidents, ceux-ci vont payer une
taxe identique au titre de l'entretien du mobilier et de l'immobilier sans plus
d'égard aux avantages dont ils bénéficient.
Encore une fois,
la loi attaquée ne fait qu'autoriser le principe d'un report des charges dans
les tarifs socio-hôteliers, sans régler les modalités de ce report, qui doivent
être déterminées par voie réglementaire puis par le biais des conventions
tarifaires. Au niveau de la LPFES, qui seule fait l'objet de la requête, on ne
saurait déceler d'inégalité de traitement.
Par
surabondance, on peut rappeler qu'un standard détermine les prestations
socio-hôtelières de base répondant aux besoins du résident, lesquelles font
l'objet du tarif journalier (art. 29 RLAPRAMS); des "prestations
supplémentaires à choix" peuvent être fournies aux résidents qui désirent
augmenter leur confort et sont facturées en sus du prix socio-hôtelier; sont
ainsi facturés un supplément pour une chambre à un lit ou les frais de location
d'un téléviseur (EMPL sur la LPFES n° 353, septembre 2006, ch. 3.3.3). La
novelle du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES prévoit de soumettre ces
prestations à des prix maximaux (art. 4 al. 1bis litt. c LPFES). Le système mis
en place permet d'assurer l'égalité de traitement entre résidents.
Le grief des
requérants se révèle infondé.
8.
a)
Les requérants soutiennent que le nouvel article 7 alinéa 2 LPFES [recte : al.
1 ch. 2] ne met pas cette loi en conformité avec la loi sur les subventions,
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006 (LSubv, RSV 610.15). L'article
26 alinéa 4 LPFES, qui n'a pas été révisé, ne respecte pas les exigences posées
par l'article 30 LSubv. En renonçant à exiger des garanties pour assurer sa
créance en restitution lors de désaffectation ou d'aliénation de biens
subventionnés, l'Etat perdrait des ressources qui auraient dû servir à réaliser
les buts fixés par l'article 65 Cst-VD.
b)
De l'aveu même des requérants, l'article 26
alinéa 4 LPFES n'a pas été touché par la modification législative; se pose dès
lors la question de savoir si les requérants peuvent contester une disposition
du droit antérieur. A priori, le juge constitutionnel ne devrait pas entrer en
matière sur des dispositions qui ne sont pas touchées par la modification
législative, sauf si le requérant invoque un droit constitutionnel nouveau ou
si une profonde mutation des circonstances qui avaient justifié l'adoption
d'une règle aurait dû conduire le législateur à la réexaminer dans la procédure
de révision (cf. Moor, op. cit., n° 2.2.2.2 pp. 89-90 et réf. citées, à propos
de l'ancien recours de droit public au TF). En l'espèce, cette question peut rester
en suspens dans la mesure où le grief doit de toute façon être rejeté.
En substance, le
nouvel article 7 alinéa 1 chiffre 2 LPFES habilite le Grand Conseil à décider,
par voie de décret, d'octroyer la garantie de l'Etat et les moyens nécessaires
au financement des investissements des établissements sanitaires privés
reconnus d'intérêt public dans les limites que les articles 31, 34 et 35 de la
loi sur les finances prévoient; cette disposition ne réserve pas la loi sur les
subventions. Quant à l'article 26 alinéa 4 LPFES, il dispose que les
subventions versées aux établissements sanitaires privés reconnus d'intérêt
public ne font pas l'objet de créances hypothécaires. En revanche, pour les
établissements exploités en la forme commerciale, d'autres formes de garanties
relatives aux subventions d'investissement versées par l'Etat peuvent être
demandées. Enfin, l'article 30 LSubv prévoit que l'autorité compétente exige la
restitution totale ou partielle des subventions lorsque les biens mobiliers ou
immobiliers pour lesquels les subventions ont été accordées sont aliénés ou
désaffectés. La créance en restitution est garantie par une hypothèque légale
privilégiée, conformément aux articles 188 à 190 de la loi d'introduction dans
le Canton de Vaud du Code civil suisse (LVCC). Selon l'article 36 alinéa 2
LSubv, l'adaptation de la législation se fera dans un délai de cinq ans dès
l'entrée en vigueur de la loi.
Il n'y a nulle
contradiction entre l'article 26 alinéa 4 LPFES et l'article 30 alinéa 3 LSubv.
La première disposition exclut de subordonner l'octroi des subventions
d'investissements aux établissements sanitaires d'intérêt public à la
fourniture de garanties hypothécaires, tandis que la seconde disposition
institue une hypothèque légale garantissant la créance en restitution des
subventions en cas d'aliénation ou de désaffectation des biens subventionnés.
Il s'agit de deux hypothèses distinctes. Dans la mesure où l'on voudrait y voir
une contradiction, elle devrait être résolue selon la maxime
lex posterior
derogat priori.
Au demeurant, la LSubv prévoit un délai d'adaptation de
cinq ans, de sorte que le législateur n'était pas tenu d'adapter la LPFES dans
le cadre de cette révision, qui portait sur d'autres objets. En l'occurrence,
le Grand Conseil a renoncé en connaissance de cause à adapter pour l'heure la
LPFES à la LSubv (EMPL sur la LPFES n° 353, ch. 3.1.3).
Les requérants
se réfèrent à l'article 65 Cst-VD, qui a la teneur suivante :
"
Art. 65 Santé publique
1
L'Etat coordonne et organise le système de santé.
2
Pour contribuer à la sauvegarde de la santé de la
population, l'Etat et les communes :
a.  encouragent chacun à prendre
soin de sa santé;
b.  assurent à chacun un accès
équitable à des soins de qualité, ainsi qu'aux informations nécessaires à la protection
de sa santé;
c.  favorisent le maintien des
patients à domicile;
d.  soutiennent les institutions
publiques et privées actives dans la prévention et les soins.
3
L'Etat et les communes
portent une attention particulière à toute personne vulnérable, dépendante,
handicapée ou en fin de vie."
On ne saurait
prétendre que l'Etat contrevient à sa mission de santé publique, en particulier
qu'il compromet l'accès à des soins de qualité, en renonçant à exiger des
garanties hypothécaires.
Il s'ensuit que
le grief des requérants doit être rejeté dans la mesure où il est recevable.
9.
a)
Les requérants observent qu'aux termes de l'article 8 alinéa 5 LPFES, le
Conseil d'Etat fixe le budget global au sens de l'article 27a LPFES. Or ni la
LPFES avant modification, ni la LPFES dans sa teneur au 14 novembre 2006 ne
contiennent une telle disposition. Les dépenses d'équipement mises à la charge
des résidents en vertu de l'article 26f LPFES concernent le budget global. En
renvoyant à une disposition non publiée, la loi empêcherait les résidents
d'apprécier les conséquences des articles 26 et 26f, ce qui constituerait une
violation de leurs droits constitutionnels. La non-entrée en vigueur de
l'article 27a LPFES poserait un problème de sécurité du droit.
b)
L'article 27a LPFES – qui doit être mis en
relation avec l'article 51 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LAMal,
RS 832.10) – précise notamment que l'Etat peut fixer un budget global pour le
financement de l'hébergement médico-social, soit pour la part des soins, soit
pour la part des frais socio-hôteliers mise à charge des résidents ou des
régimes sociaux (al. 2). L'article 27a LPFES a été adopté par la loi du 10
novembre 1997, en même temps que l'article 8 alinéa 5 LPFES, qui prévoit que le
Conseil d'Etat fixe le budget global au sens de l'article 27a (RLV 1997, p. 639
et p. 647). S'il y a sans doute une incohérence à mettre cette dernière
disposition en vigueur et pas la première, l'incohérence résulte non pas de la
LPFES, mais de l'arrêté du 4 mars 1998 fixant les modalités d'entrée en vigueur
de la loi du 10 novembre 1997 modifiant la LPFES (RLV 1998, p. 158). Au
demeurant, on ne voit pas en quoi la non-entrée en vigueur de l'article 27a
LPFES pourrait influer sur la portée des articles 26 et 26f LPFES qui, encore
une fois, prévoient que les charges mobilières et d'entretien des EMS seront
reportées sur les tarifs socio-hôteliers selon des modalités définies par un
règlement d'application.
Le grief doit
être rejeté.
10.              En
définitive, la requête formée le 11 décembre 2006 par Résid'EMS et consorts
doit être rejetée dans la mesure où elle est recevable.
III.               Requête du 27 décembre 2006
contre la novelle du 21 novembre 2006 modifiant la LPFES et contre le décret
abrogatoire du 21 novembre 2006
11.
a)
En substance, Résid'EMS conteste la modification législative visant à remplacer
une subvention obligatoire par une subvention facultative de la part du coût
des soins non reconnue à charge des assureurs-maladie. La requérante conteste
également l'article 32b LPFES, qui impose aux établissements sanitaires et aux
réseaux de soins de fournir des informations statistiques, comptables et
financières.
L'autorité
intimée soutient que la requérante n'a pas un intérêt suffisant pour agir, dans
la mesure où la prise en charge des soins non assumés par les assureurs
concerne exclusivement l'Etat et les EMS, le droit fédéral s'opposant à un
report de ces frais sur les résidents d'EMS; si tel devait néanmoins être le
cas, il leur serait loisible d'attaquer les tarifs socio-hôteliers. L'article
32bis LPFES ne concernerait pas davantage les résidents.
b)
On rappellera que pour former une requête, il
faut avoir un intérêt personnel à la mise en œuvre du droit supérieur, se
trouver avec l'objet du litige dans un rapport direct, digne d'être pris en
considération (cf. supra, c. 1b). En l'espèce, le passage d'une subvention
obligatoire à une subvention facultative de la part du coût des soins non prise
en charge par les assureurs-maladie est de nature à entraîner un désengagement
de l'Etat et un report de ces coûts sur les EMS. On ne saurait nier qu'une
mesure susceptible d'affecter financièrement les EMS concerne aussi leurs
résidents. Que le droit fédéral s'oppose au report des coûts sur les résidents
ne supprime pas le risque qu'un tel report ait lieu; les EMS pourraient en
outre être amenés à diminuer leurs prestations aux résidents, que cela soit
conforme ou non au standard qui leur est imposé. Nonobstant le fait que les
résidents ont la faculté d'attaquer les tarifs socio-hôteliers, ils ont un
intérêt à pouvoir contester la suppression de la subvention obligatoire. Il
faut dès lors admettre que Résid'EMS, qui a pour but statutaire d'améliorer le
bien-être des résidents d'EMS, a un intérêt digne de protection à former une
requête en tant qu'elle porte sur la suppression du décret du 19 juin 2001 et
sur l'article 29b LPFES.
Résid'EMS
conteste en outre l'article 32b LPFES, qui impose aux établissements sanitaires
d'intérêt public de fournir au département des informations statistiques,
comptables et financières. Cette disposition concerne au premier chef l'Etat et
les EMS. Cela étant, elle figure dans le chapitre consacré à la surveillance et
cette mesure doit notamment permettre au département de contrôler que les EMS
utilisent les ressources allouées conformément à l'affectation prévue (art. 32a
LPFES; EMPL sur la LPFES n° 353, ch. 4 ad art. 32a et 32b LPFES). Une telle
mesure est donc dans l'intérêt des résidents. Quoi qu'il en soit, il n'est pas
nécessaire d'examiner plus avant si Résid'EMS a qualité pour soumettre cette
disposition au contrôle de la cour, dans la mesure où la requête doit de toute
façon être rejetée pour d'autres motifs.
12.              a)
La requérante juge contraire au droit fédéral
d'abroger le décret qui instaurait une subvention cantonale pour la part du
coût des soins non prise en charge par les assureurs-maladie et de ne prévoir
qu'une subvention facultative dans le nouveau droit. Elle fait observer que
cette subvention avait été instaurée pour faire face à une situation transitoire
due au manque de transparence des coûts et que cette situation demeure
inchangée. Le nouvel article 32b LPFES violerait aussi le droit fédéral en
réservant au Conseil d'Etat la faculté de fixer les règles de comptabilité et
de statistiques des prestations sans se référer à l'article 49 alinéa 6 LAMal
et sans prendre en compte les exigences de l'ordonnance fédérale sur le calcul
des coûts.
b)
Selon l'article 43 LAMal, les fournisseurs de
prestations de soins établissent leurs factures sur la base de tarifs et prix
fixés par des conventions tarifaires conclues avec les assureurs ou par
l'autorité compétente. L'article 44 LAMal instaure le principe de la protection
tarifaire, en ce sens que les fournisseurs de prestations doivent respecter les
tarifs et prix fixés par convention ou par l'autorité compétente et ne peuvent
exiger de rémunération plus élevée pour les prestations fournies en application
de cette loi. L'article 50 LAMal prévoit qu'en cas de séjour dans un EMS,
l'assureur prend en charge les mêmes prestations que pour un traitement
ambulatoire et pour les soins à domicile. Il peut toutefois convenir, avec
l'EMS, d'un mode de rémunération forfaitaire.
La loi impose
aux hôpitaux et EMS de calculer leurs coûts et de classer leurs prestations
selon une méthode uniforme et de tenir à cet effet une comptabilité analytique
ainsi qu'une statistique de leurs prestations (art. 49 al. 6 et 50 LAMal). En
exécution de l'article 49 alinéa 6 LAMal, le Conseil fédéral a édicté
l'Ordonnance sur le calcul des coûts et le classement des prestations par les
hôpitaux et les EMS dans l'assurance-maladie (OCP, RS 832.104, entrée en
vigueur le 1
er
janvier 2003, cf. art. 17). Les articles 9 ss
précisent l'exigence pour les hôpitaux et EMS de tenir une comptabilité
analytique, dans laquelle les coûts sont justifiés de manière appropriée selon
le lieu où la prestation est fournie et par rapport à la prestation.
En attendant que
les fournisseurs de prestations aient introduit dans le secteur des soins les
instruments de transparence requis par cette ordonnance, des tarifs-cadres ont
été imposés par le Département fédéral de l'Intérieur à compter du 1
er
janvier 1998 (cf. l'Ordonnance sur les prestations dans l'assurance obligatoire
des soins en cas de maladie [OPAS, RS 832.112.31], édictée notamment sur la
base de l'art. 59a de l'Ordonnance sur l'assurance-maladie [OAMal, RS
832.102]). Ainsi, tant que les EMS fournisseurs de prestations ne disposent pas
d'une comptabilité analytique uniforme, l'article 9a alinéa 2 OPAS impose quatre
tarifs-cadre journaliers qui ne peuvent pas être dépassés.
Bien que le
tarif convenu ou fixé doive idéalement correspondre exactement au coût effectif
des prestations de soins, il se peut que le coût effectif dépasse le tarif.
Dans ce cas, le principe de la protection tarifaire trouve sa pleine
application  et le fournisseur de prestations ne peut exiger de supplément de
la part de l'assuré afin de financer ses surcapacités. Il est donc contraire à
l'article 44 LAMal de reporter sur l'assuré la part des frais de soins non
couverte par les assureurs, que ce report soit direct ou indirect, soit
notamment par le biais de prestations complémentaires dont ils peuvent
bénéficier. Il a ainsi été jugé que le report de ces frais sur les tarifs
socio-hôteliers vaudois appliqués aux résidents d'EMS viole ladite protection
tarifaire (cf. notamment décision du Conseil fédéral du 20 décembre 2000, c.
10.5, JAAC 66/2002, n° 69, p. 817). En conséquence, il appartient soit aux
fournisseurs de prestations d'assurer leur fonctionnement avec une rémunération
inférieure, soit aux collectivités publiques de verser des subventions
permettant de compléter le financement des EMS. Dans la perspective de
l'introduction des tarifs-cadre de l'article 9a OPAS, le Conseil fédéral avait recommandé
en 1997 aux gouvernements cantonaux de prendre en charge les frais non couverts
par l'assurance-maladie pendant une période de transition de quelques années.
Le Tribunal
fédéral a précisé qu'aucune disposition du droit fédéral ne fait obligation aux
cantons de prendre à leur charge le déficit résultant de la réduction des
tarifs – c'est-à-dire la part non couverte par les assureurs –, ni d'assurer la
survie des fournisseurs de soins concernés, en particulier les EMS, dont les
revenus sont ainsi réduits. Il a souligné que la recommandation faite aux
cantons par le Conseil fédéral en 1997 ne crée aucune obligation juridique et
que si les autorités vaudoises avaient décidé de ne pas instaurer de
subvention, cela n'aurait en aucune manière violé le droit fédéral, et encore
moins le principe de la protection tarifaire (arrêt TF du 25 octobre 2006,
2P.94/2005, c. 3.2).
c)
L'exposé des motifs sur la modification de la
LPFES et l'abrogation du décret du 19 juin 2001 explique que l'Etat devra
continuer à assumer en tout ou en partie le "report soins" tant que
les assureurs-maladie ne prendront pas en charge l'intégralité du coût des
soins ou tant que l'on ne considérera pas leur financement comme une simple
contribution, le solde ne tombant plus sous la protection tarifaire et pouvant
être reporté sur les résidents. Le principe d'une subvention facultative plutôt
qu'obligatoire anticipe la future révision LAMal, qui devrait limiter la
protection tarifaire (EMPL sur la LPFES n° 353, ch. 3.3.5 et ch. 4 ad art. 29b
LPFES).
Dans le cadre de
la révision partielle de la LAMal, les cantons ont demandé un assouplissement
de la protection tarifaire afin de pouvoir reporter des coûts de soins sur les
résidents d'EMS, ce que le Conseil fédéral a refusé (cf. message du 26 mai
2004, FF 2004, p. 4038). Le Conseil fédéral a ensuite soumis au Parlement un
projet de loi fédérale sur le nouveau régime de financement des soins, qui
concerne les soins à domicile et les EMS (message du 16 février 2005, FF 2005,
pp. 1911 ss). Les cantons ont proposé un modèle de financement consistant à
mettre à la charge de l'assurance-maladie une contribution correspondant à 60 %
des coûts imputables et à facturer le solde au bénéficiaire des prestations; ce
modèle a été rejeté (FF 2005, p. 1953). Le projet prévoit un financement par
les autres assurances sociales, en particulier par les prestations
complémentaires (PC) AVS et AI. Le relèvement des PC devrait entraîner une
charge supplémentaire pour les cantons (et la Confédération) mais pourrait réduire
le besoin de subventionnement des EMS publics (FF 2005, p. 1959). Dans
l'intervalle, le système des tarifs-cadres a été prorogé jusqu'au 31 décembre
2008 (RO 2006, 5767).
d)
Il ressort clairement de la jurisprudence
fédérale qu'aucune règle de droit fédéral positif n'impose aux cantons de
prendre en charge la part du coût des soins non remboursée par les
assureurs-maladie; les cantons décident librement d'allouer ou non des
subventions. Il s'ensuit que même si le contexte "transitoire" des tarifs-cadre
dans lequel le canton de Vaud a décidé d'allouer une subvention perdure, il
peut renoncer à toute subvention sans enfreindre le droit supérieur. En
remplaçant la subvention obligatoire par une subvention facultative, le
législateur vaudois n'a donc pas enfreint la législation fédérale relative à
l'assurance-maladie.
Comme le relève l'autorité intimée, dans l'hypothèse
où la suppression de la subvention
serait
compensée par un report des frais de soins sur les tarifs socio-hôteliers, la
requérante serait en droit d'attaquer ces tarifs pour violation du droit
supérieur.
e)
Le grief selon lequel l'article 32b LPFES irait
à l'encontre de l'ordonnance fédérale sur le calcul des coûts (OCP) est
également infondé.
Comme le relève
l'autorité intimée, l'OCP est une ordonnance d'application de la LAMal, en
particulier de son article 49 alinéa 6. Elle vise notamment à déterminer le
coût des soins prodigués par les EMS et pris en charge par l'assurance
obligatoire, afin de calculer les tarifs et établir les planifications
cantonales (art. 2 OCP). A ce titre, les EMS sont soumis à l'obligation de
tenir une comptabilité analytique (art. 9 OCP).
Cette
réglementation n'empêche pas les cantons de recueillir parallèlement des
informations en posant cas échéant leurs propres exigences. L'article 32b LPFES
entend fournir à l'Etat les données nécessaires pour définir sa politique
sanitaire et pour contrôler que la LPFES et ses dispositions d'application sont
correctement appliquées, et notamment que les EMS utilisent les ressources
allouées conformément à l'affectation prévue (art. 32a LPFES).
13.              En définitive, la requête formée par Résid'EMS le 27
décembre 2006 doit être rejetée dans son ensemble.
IV.               Conclusions
14.              Vu le
sort des requêtes, un émolument de justice doit être mis à la charge des
requérants (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 du règlement sur les émoluments et les
frais perçus par la Cour constitutionnelle, RSV 173.32.5).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
décide :
I.
La requête formée le 11 décembre 2006 par Résid'EMS, par
Lise-Rose Gendre et par Jean-Daniel Fluhmann est rejetée dans la mesure où elle
est recevable.
II.
La requête formée le 27 décembre 2006 par Résid'EMS est
rejetée.
III.
Un émolument de justice d'un montant de 2'000 fr. (deux
mille francs) est mis à la charge de Résid'EMS et consorts, solidairement entre
eux, pour la requête du 11 décembre 2006.
IV.
Un émolument de justice d'un montant de 2'000 fr. (deux
mille francs) est mis à la charge de Résid'EMS pour la requête du 27 décembre
2006.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 août 2007/gz
Le
président de la
Cour
constitutionnelle :
François
Kart
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.