vd_omni · AC.2018.0250 · 2020-04-30 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Concise, C.________, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, DYENS, Office fédéral du développement territorial ARE | Projet de construction d'un complexe artisanal et de bureaux en zone industrielle. Recours des opposants admis par le TF et renvoi au TC pour procéder à un contrôle incident de la planification (art. 21 al. 2 LAT).La parcelle litigieuse est sise dans une zone industrielle composée de deux parcelles, à l'extérieur du village et entourée d'une zone agricole. Cette zone est inventoriée dans l'ISOS. La parcelle litigieuse n'est pas construite depuis plus de 30 ans. Examen du besoin régional en zones d'activités, conformément à l'art. 30a OAT. Absence au dossier d'éléments permettant de déterminer un tel besoin. Il apparaît douteux que la planification actuelle d'une zone industrielle à cet endroit soit encore adaptée, compte tenu de l'incertitude quant aux besoins effectifs d'une telle zone dans la région (art. 15 al. 3 LAT), de l'atteinte au principe de la séparation du territoire constructible et non constructible, de l'atteinte paysagère (art. 1 et 3 LAT) et de l'intérêt à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres (art. 3 al. 2 let. a LAT). Admission du recours et annulation du permis de construire.Recours au TF rejeté par arrêt 1C_296/2020 du 8 juillet 2021.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2020 AC.2018.0250

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
30 avril 2020
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Pascal Langone et M. Serge
Segura, juges.
Recourants
1.
A.________
,
à
********,
représentée par Me Alain SAUTEUR,
avocat, à Lausanne,
2.
B.________
,
à
********,
représenté par Me Alain SAUTEUR,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Concise,
représentée par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Service du
développement territorial,
à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Unité juridique,
à
Lausanne,
3.
Office fédéral du
développement territorial ARE,
à Berne
Constructrice
C.________,
à
********,
représentée par Me Marc-Olivier
BUFFAT, avocat, à Lausanne,
Propriétaire
D.________
,
à
********,
représenté
par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne,
Objet
Permis de construire
Recours A.________, B.________ c/ décision
de la Municipalité de Concise du 3 février 2016 levant l'opposition de E.________,
A.________ et B.________ et accordant un permis de construire à C.________
(N° CAMAC 154330) - reprise de la cause à la suite de l'arrêt du Tribunal
fédéral du 4 juillet 2018 (1C_308/2017)
Vu les faits suivants:
A.
D.________ est propriétaire de la parcelle n° 1644
de la Commune de Concise. D’une surface totale de 2'100 m
2
, cette
parcelle est située au lieu-dit «les Sagnes », à l’adresse de la route
cantonale n° 19.
Le 2 septembre 2014, D.________ a
procédé à une division de ce bien-fonds pour créer, au nord, une parcelle
distincte n° 1967, d’une surface de 2’841 m
2
, qu’il a vendue à la
société C.________ (ci-après : C.________), à ********, dont il est
l’unique administrateur. Cette parcelle est actuellement en nature de vigne.
Quant à la nouvelle parcelle n° 1644, elle comprend un bâtiment d’habitation
avec affectation mixte de 327 m
2
, un garage de 64 m
2
et
un bâtiment industriel de 241 m
2
.
La parcelle n° 1644 est longée au
sud-est par la route cantonale reliant Concise à la Commune de Vaumarcus,
jusqu’à la frontière cantonale ; à l’ouest les parcelles n
os
1644 et 1967 sont bordées par deux routes communales. Elles sont séparées du
village de Concise par un espace agricole d’une certaine étendue formé par les
parcelles n
os
1706 et 1799.
Les parcelles n
os
1644 et
1967 sont classées en zone industrielle selon le plan des zones de la Commune
de Concise, adopté par le Conseil communal le 10 décembre 1979 et approuvé par
le Conseil d’Etat, le 3 septembre 1980 (ci-après : PAZ). Les terrains
situés autour de ce secteur industriel sont classés en zone agricole et
viticole ; ils sont pour certains, déjà construits (une villa individuelle
avec piscine sur la parcelle n° 210, un hangar agricole sur la parcelle n° 1634
et un centre d’exploitation agricole sur les parcelles n
os
1786 et
1788).
B.
C.________ et D.________ ont sollicité
l’autorisation de construire un complexe artisanal et de bureaux sur la
parcelle n° 1967. Celui-ci est en résumé composé de trois niveaux abritant des
dépôts (niveau inférieur) et des bureaux (premier niveau); au niveau
supérieur est prévu un logement et des aires de bureaux. A l’extérieur sont
projetées une aire de circulation et de manœuvre ainsi que 25 places de
stationnement. 14 emplacements supplémentaires sont prévus sur la parcelle n°
1644.
Mis à l’enquête publique du 15 avril
au 14 mai 2015, ce projet a suscité l’opposition de E.________, propriétaire de
la parcelle n° 210, supportant une villa avec piscine, ainsi que de A.________
et B.________.
Le 22 mai 2015, la Centrale des
autorisations CAMAC a adressé à la Municipalité de Concise (ci-après: la
Municipalité), la synthèse des préavis et autorisations spéciales des services
concernés de l’administration cantonale. Au terme de l’enquête, elle a encore
sollicité de la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR)
l’autorisation requise pour l’accès prévu sur la route cantonale hors traversée
de localité; celle-ci a été délivrée moyennant, notamment, l’élargissement de
la route communale d’accès (chemin du Crêt-du-Truit).
La Commission communale d’urbanisme
(CCU) a délivré, le 9 juillet 2015, un rapport sur le projet mis à l’enquête
publique. Aux termes de ce rapport, la CCU se demandait notamment si le projet
était en adéquation avec les besoins locaux et la typicité du village. Elle ne
voyait toutefois pas d’arguments solides pour s’opposer au projet étant donné
son implantation en zone industrielle. Elle proposait d’imposer une couverture
végétale des toits et de limiter le logement pour le gardiennage.
C.
Par décision du 3 février 2016, la Municipalité a
levé l’opposition précitée et a accordé le permis de construire sollicité. E.________
et B.________ ont recouru, par leur conseil, le 7 mars 2016, contre cette
décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP). Par arrêt du 2 mai 2017 (AC.2016.0071), la CDAP a rejeté le recours.
D.
E.________ et B.________ ont recouru contre cet
arrêt devant le Tribunal fédéral, sous la plume de leur conseil. Par arrêt du 4
juillet 2018 (1C_308/2017), le Tribunal fédéral a admis leur recours, a annulé
l’arrêt cantonal et renvoyé la cause au Tribunal cantonal pour nouvelle
instruction et décision dans le sens des considérants. Le Tribunal fédéral a en
substance admis que les conditions d’un contrôle préjudiciel du plan des zones
étaient réalisées. On extrait de cet arrêt les passages suivants :
" 3.
Matériellement, les recourants font essentiellement valoir que
les conditions d'un contrôle incident de la planification communale, au sens de
l'art. 21 al. 2 LAT, seraient réunies. Selon eux, le PAZ approuvé par le
Conseil d'Etat, le 3 septembre 1980, serait non seulement contraire à la LAT
dans sa version originelle, mais entrerait également en contradiction avec le
nouvel art. 15 LAT, en force depuis le 1
er
mai 2014.
3.1.
Selon
la jurisprudence, le contrôle incident ou préjudiciel d'un plan d'affectation
dans le cadre d'une procédure relative à un acte d'application est en principe
exclu. Un tel contrôle est néanmoins admis, à titre exceptionnel, lorsque les
conditions d'un réexamen des plans au sens notamment de l'art. 21 al. 2 LAT
sont réunies (cf.
ATF
121 II 317
consid. 12c p. 346). Aux termes de l'art. 21 al. 2 LAT, lorsque
les circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation
feront l'objet des adaptations nécessaires; une modification sensible des
circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT peut être purement factuelle, mais
également d'ordre juridique, comme une modification législative (cf.
ATF
144 II 41
consid. 5.1 p. 44 s. et les références citées;
127
I 103
consid. 6b p. 105).
L'art. 21 al. 2 LAT
prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les circonstances
se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen du plan: si le
besoin s'en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une deuxième étape
(cf.
ATF
144 II 41
consid. 5.1 p. 44 s.;
140
II 25
consid. 3 p. 29 et la référence à Peter Karlen, Stabilität und Wandel
in der Zonenplanung, PBG-aktuell 4/1994 p. 8 ss; arrêts 1C_40/2016 du 5 octobre
2016 consid. 3.1; 1C_307/2014 du 7 avril 2015 consid. 3.1).
3.2.
Comme
évoqué précédemment, les recourants soutiennent, en premier lieu, que le PAZ
n'aurait pas fait l'objet d'une approbation conforme à l'art. 35 LAT, perdant
ainsi sa validité le 1
er
janvier 1988; il s'imposerait partant
d'examiner sa conformité matérielle à la LAT, dans sa version entrée en vigueur
le 1
er
janvier 1980. A cet égard, ils soutiennent que le
Tribunal cantonal aurait à tort reconnu la compatibilité de ce plan, lors de
son adoption, avec l'ancienne mouture de la loi.
3.2.1.
Bien
que le Tribunal cantonal ait, aux termes de son arrêt, reconnu la conformité du
plan à la loi ancienne, cet aspect du différend peut demeurer indécis. En
effet, dans la mesure où - comme cela sera exposé ci-après - les conditions de
l'ouverture d'un contrôle incident (première étape) se trouvent en l'occurrence
réalisées, le point central pour résoudre la présente espèce se limite à la
question de savoir si la planification sur laquelle repose le projet litigieux,
plus particulièrement la zone d'activité sur laquelle celui-ci doit prendre place,
répond à la situation et aux besoins actuels.
En effet,
contrairement à ce qu'a jugé la cour cantonale, l'entrée en vigueur de la
nouvelle LAT, en particulier de son art. 15 al. 2 - commandant expressément la
réduction des zones à bâtir - constitue une modification législative des
circonstances susceptible d'ouvrir la voie à un contrôle préjudiciel de la
planification en cause (cf.
ATF
144 II 41
consid. 5 ss, en particulier consid. 5.2 p. 45 s.). On ne saurait
dès lors exclure d'emblée la mise en œuvre d'un tel contrôle au motif - comme
l'a estimé l'instance précédente - que la novelle ne ferait que codifier des
principes qui ressortent déjà de la jurisprudence du Tribunal fédéral. Cela
étant, pour que le changement entraîné par l'entrée en vigueur des nouvelles
dispositions de la LAT puisse être qualifié de sensible au sens de l'art. 21
al. 2 LAT, il faut que s'y ajoutent d'autres circonstances parmi lesquelles se
trouvent notamment la localisation de la parcelle par rapport à la zone à bâtir
existante, le niveau d'équipement de la parcelle et la date d'entrée en vigueur
du plan d'affectation (cf.
ATF
144 II 41
consid. 5 ss, en particulier consid. 5.2 p. 45 s.).
3.2.2.
Or,
dans le cas particulier, à la novelle du 15 juin 2012 s'ajoute le laps de temps
écoulé depuis l'approbation du plan en 1980, qui dépasse largement l'horizon
des 15 ans pour la détermination des besoins en zones constructibles, prévu
tant par l'ancien art. 15 let. b LAT, que par la législation actuelle (art. 15
al. 1 LAT). En outre, la localisation de la zone industrielle, excentrée par
rapport au village, au sein d'une vaste zone agricole et viticole, n'est guère
compréhensible, à tout le moins lors de la première étape de l'examen de la
planification, au regard notamment du principe cardinal de la séparation du
territoire bâti et non bâti (au sujet de ce principe, cf. arrêt 1C_482/2017 du
26 février 2018 consid. 2.2) et de l'obligation de réduire les zones à bâtir
surdimensionnées instaurée par la nouvelle LAT (art. 15 al. 2 LAT). Par
ailleurs, comme cela ressort également de l'arrêt attaqué, la Commune de
Concise a été inscrite en tant que village d'importance nationale à protéger,
lors de la révision du 25 février 2009 de l'Ordonnance du 9 septembre 1981
concernant l'ISOS (OISOS; RS 451.12), entrée en vigueur le 1
er
avril
2009 (RO 2009 1015 et 1018); il s'agit également d'une circonstance étrangère à
la situation ayant prévalu lors de l'adoption du PAZ communal. Cette contrainte
nouvelle suscite ainsi également un doute quant à l'intégration de bâtiments
industriels du point de vue de la protection du patrimoine, du moins à ce stade
de la procédure.
Au regard du cumul
rare d'éléments susceptibles de justifier une modification de la planification,
le Tribunal cantonal ne pouvait faire l'économie de l'examen des circonstances
exigé par l'art. 21 al. 2 LAT, dans sa deuxième étape, sous peine de violer le droit
fédéral. Les circonstances qui précèdent commandent en effet de procéder
préjudiciellement à l'analyse de la conformité du plan avec la situation
actuelle; que cette parcelle soit maintenue en zone industrielle par le PAZ en
l'état de sa procédure de révision - comme l'allèguent en dernier recours les
constructeurs - n'y change rien, ce fait nouveau étant quoi qu'il en soit
irrecevable (art. 99 al. 1 LTF). Il convient par conséquent, pour ce motif, de
renvoyer la cause au Tribunal cantonal pour qu'il opère une pesée des intérêts
au sens l'art. 21 al. 2 LAT (deuxième étape) et réponde, ce faisant, à la
question de savoir si le permis de construire en cause doit ou non être
confirmé. Il s'agira en particulier de déterminer si, compte tenu des exigences
de réduction des zones à bâtir et de développement vers l'intérieur,
concrétisés par la nouvelle LAT, ainsi que du principe de la séparation du
territoire construit et non construit, cette parcelle doit être rendue à la
zone agricole, en raison, spécialement, de ses dimensions modestes et de sa
situation pour le moins incongrue, au sein d'une vaste zone viticole. A ce
propos, il convient de préciser que le maintien, respectivement le besoin sur
lequel pourrait reposer la zone industrielle litigieuse, ne saurait être déduit
de la seule identification de la Commune de Concise comme centre local par le
Plan directeur cantonal, comme le retient le Tribunal cantonal (PDCn, 4ème
adaptation, approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, p. 115). A
l'inverse, le surdimensionnement mis en évidence par le bilan du 29 juin 2015
établi par le SDT, sur lequel insistent les recourants, est à lui seul
insuffisant pour exclure cette parcelle de la zone constructible. Les besoins
en zones industrielles doivent en effet être établis sur la base de critères
différents de ceux prévalant en matière de zone d'habitation: pour mettre à
disposition des surfaces et des locaux demandés par l'économie, il faut en
particulier faire appel à des critères qualitatifs et tenir compte d'une vue
d'ensemble régionale (cf. Directives techniques sur les zones à bâtir,
approuvées par le DETEC le 17 mars 2014, ch. 4 ss p. 10 ss [disponible sur le
site www.are.admin.ch, consulté le 11 juin 2018]; sur le plan cantonal, cf.
PDCn 3ème adaptation, mesure D12 p. 200 ss et PDCn 4ème adaptation, mesure D12
p. 208 ss). La nécessité de préserver les lieux d'habitations des atteintes
nuisibles ou incommodantes (art. 3 al. 3 let. b LAT) doit également être
considérée s'agissant de la délimitation de telles zones, comme l'a, à juste
titre, rappelé la cour cantonale. Sur le plan de l'équipement, la proximité
d'une route cantonale permettant de desservir la zone devra également être
considérée. Enfin, dans la pesée des intérêts à opérer, il conviendra aussi et notamment
de prendre en compte l'ISOS - point d'ailleurs déjà abordé par l'arrêt attaqué
-, dans lequel figure la commune. A ce propos, si tant est que le maintien de
la zone industrielle doive être confirmé, un examen soigné des volumétries du
projet litigieux devra être réalisé, compte tenu de son implantation dans
l'échappée dans l'environnement V, de catégorie "ab" ("a"
signifiant "partie indispensable pour le site" et la catégorie
"b" signifiant "partie sensible pour l'image du site") et
un objectif de sauvegarde "a", qui préconise, en substance, la
sauvegarde de l'état existant (cf. Explications relatives à l'ISOS, octobre
2011 et fiche ISOS de la Commune de Concise, disponibles sur le site...,
consultées le 12 juin 2018). "
E.
L’instruction de la cause a été reprise par la
CDAP, le 23 juillet 2018, sous la référence AC.2018.0250. La Municipalité et le
Service du développement territorial (SDT) ont été requis de se déterminer en
particulier sur la révision de la planification communale en cours et sur le maintien
de la zone industrielle dans laquelle est prévu le projet de construction
litigieux.
Le 27 septembre 2018, le SDT a informé
le Tribunal que, vu l’entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l’aménagement du
territoire et les constructions, la Municipalité devait revoir son projet de
plan général d’affectation (PGA). Pour ce qui concernait le maintien en zone
industrielle du projet litigieux, le SDT ne pouvait pas se prononcer à ce
stade. Le 30 octobre 2018, la Direction générale de l’environnement (DGE/DIRNA/BIODIV),
également interpellée dans la procédure, a renoncé à se déterminer.
Les constructeurs se sont déterminés,
le 6 décembre 2018. Ils indiquaient notamment avoir déposé une modification du
projet auprès de la Municipalité, en ce sens que les façades seraient plus
aérées et les toitures végétalisées, l’apparence des façades serait modifiée
avec des éléments de construction boisés, une arborisation serait plantée à
l’angle nord-est et la construction serait abaissée de 50 cm. Ils ont produit
des plans et photomontages illustrant ces modifications.
La Municipalité s’est déterminée le 14
décembre 2018. Elle confirmait avoir examiné et accepté les modifications
proposées par les constructeurs qui étaient de nature à améliorer l’intégration
du projet. Quant au contrôle incident de la planification, la Municipalité a
précisé la pesée des intérêts à laquelle elle avait procédé : elle
retenait en substance qu’il était essentiel que la commune de Concise conserve
une zone d’activité, à vocation industrielle ou artisanale. Si l’emplacement de
la zone industrielle litigieuse pouvait certes paraître incongru, elle était
située au bord d’une route cantonale, ce qui constituait un avantage certain
dans un contexte d’activités. Certes, la révision de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire tendait à favoriser un développement vers
l’intérieur des zones constructibles. Le caractère décentré de la zone, déjà
partiellement construit, permettait toutefois de limiter les nuisances pour les
habitants du village. Le projet de révision de la planification en cours
permettait de réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir, étant aussi
précisé que les principes qui fondent le dimensionnement des zones à bâtir ne
sont pas applicables mutatis mutandis à la zone d’activités. Un déclassement
des parcelles n
os
1967 et 1644 aurait pour effet de rendre non
conformes les constructions existantes sur la parcelle n
o
1644. La
Municipalité se référait encore à la reconnaissance de son statut de centre
local, permettant de maintenir une couverture équitable en services de
proximité sur l’ensemble de son territoire. Il avait été constaté que la
commune souffrait d’une certaine faiblesse en matière d’emplois. Dès lors, le
plan directeur régional admettait la nécessité de mettre en œuvre une stratégie
de renforcement en coordination avec la stratégie régionale de gestion des
zones d’activités. Le maintien des parcelles litigieuses en zone d’activités
s’inscrivait dans le cadre des principes développés par la planification
cantonale et la planification régionale. Dès lors que la commune ne dispose que
d’une seule zone d’activités, si les parcelles litigieuses étaient rendues à la
zone agricole/viticole, il ne serait plus possible d’admettre des activités
potentiellement gênantes pour le voisinage dans le périmètre de la commune.
L’éloignement de ces parcelles permettait d’éviter les atteintes nuisibles ou
incommodantes pour le voisinage. Bordant une route cantonale, leur bonne
desserte revêt un poids prépondérant. Enfin, se référant notamment à l’arrêt
précité AC.2016.0071, elle estimait suffisante l’intégration du projet, même au
regard de l’ISOS. Cette appréciation était encore à confirmer compte tenu des
modifications proposées par les constructeurs. Elle concluait en conséquence à l’admission
du projet litigieux tel qu’amendé et au rejet du recours.
F.
Le 28 janvier 2019, le SDT a produit son dossier
relatif à la révision de la planification communale et a réitéré qu’il ne
pouvait, à l’heure actuelle, se prononcer sur le maintien ou non, dans cette
révision, de la zone industrielle dans laquelle le projet litigieux est prévu.
Le 30 janvier 2019, la Municipalité a produit son dossier relatif à la révision
de la planification communale, en précisant que celui-ci ne comprenait pas les
premières démarches de révision qui remontaient à 2003. Elle précisait
notamment que, s’agissant de la zone artisanale destinée à remplacer la zone
industrielle existante, le SDT s’était réservé de n’approuver que partiellement
la révision, sans se prononcer sur cette zone. Plus précisément, le SDT
entendait exclure son approbation pour la parcelle n° 1967, compte tenu du
préavis négatif de la Direction générale de l’environnement, division
Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV) et du Service immeuble, patrimoine et
logistique, section Monuments et sites (SIPAL-MS) et réservait son avis dans
l’attente de l’issue de la procédure judiciaire.
Les recourants ont répliqué, le 3 mai
2019. Ils maintenaient leurs conclusions tendant à l’admission de leur recours.
Les constructeurs ont répondu, le 28 mai 2019.
G.
L’Office fédéral du développement territorial ARE
(ci-après : l’OFDT) est intervenu dans la procédure et s’est déterminé le
12 juillet 2019, dans les termes suivants :
" Dans la
présente espèce, force est de reconnaître que la petite zone industrielle
concernée est totalement isolée du reste du milieu bâti, puisque perdue au sein
d’une vaste zone agricole. Elle contrevient, cela étant, au principe de la
séparation des territoires constructible et non constructible consacré à
l’article 1, alinéas 1 et 2, lettres a
bis
et b, de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), qui doit
depuis la révision légale de 2012 être appliqué de manière plus conséquente
encore (cf. FF 2020 959 p. 973 s. ; arrêt TF 1C_482/2017 du 26 février
2018 consid. 2.2 et les références citées).
Au demeurant, la
zone industrielle querellée n’est pas justifiée par une analyse supracommunale,
tant matériellement que formellement d’ailleurs, ne correspond à aucun besoin
objectivement établi, dans la mesure où elle est demeurée non bâtie 36 ans
durant, et n’a pas vocation à mettre en œuvre le plan directeur cantonal en
vigueur. De plus, le besoin n’est pas fondé sur une gestion des zones
d’activités économiques, pourtant exigée par les directives techniques sur les
zones à bâtir. De surcroît, la zone litigieuse se situe dans une commune
largement surdimensionnée (cf. le bilan du 29 juin 2015 établi par le Service
du développement territorial du Canton de Vaud). Le maintien de la zone
industrielle querellée contreviendrait donc également à l’article 15, alinéas
1, 2 et 3 LAT.
A titre
superfétatoire, il convient de noter que la Commune de Concise a été inscrite
en tant que village d’importance nationale à protéger lors de la révision du 25
février 2009 de l’Ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l’ISOS
(OISOS ; RS 41.12) entrée en vigueur le 1
er
avril 2009 (RP 2009
1015 et 1018). Aussi la construction de bâtiments industriels sur la parcelle
querellée apparaît-elle également indéfendable d’un point de vue de la
protection du patrimoine, au regard du volume projeté notamment.
Le fait que la
Commune de Concise soit considérée comme un centre local par le Plan directeur
cantonal et le fait que le projet prévoit nouvellement quelque plantation et
habille la construction de bois ne changent absolument rien aux considérations
juridiques qui précèdent.
L’ARE conclut,
partant, sous suite de frais, à ce que la zone industrielle concernée soit
dézonée, retourne à la zone agricole, et à ce que l’autorisation de construire
en cause soit annulée. "
Les constructeurs et les recourants se
sont encore déterminés, respectivement les 22 et 25 juillet 2019. Le 7 août
2019, les constructeurs ont informé le Tribunal que le plan directeur régional du
Nord vaudois avait désormais une version définitive qui maintenait la zone
litigieuse en zone d’activités. Cette appréciation a été contestée par les
recourants, le 22 août 2019.
Le 30 août 2019, la Municipalité a
pris position sur l’écriture de l’OFDT, dont elle conteste pour l’essentiel la
teneur. S’agissant notamment de l’argument selon lequel la zone industrielle ne
serait pas justifiée par une analyse supra-communale, la Municipalité se réfère
à l’arrêt de la CDAP du 2 mai 2017 (AC.2016.0071) et considère que l’exigence
d’une approche régionale lors de la délimitation d’une nouvelle zone à bâtir
résultait déjà de la jurisprudence ancienne et le dossier ne permettait pas de
considérer que la délimitation de la zone industrielle à l’époque ne tenait pas
compte d’une approche régionale. Elle rappelle également que l’appréciation de
la CDAP était fondée sur une inspection locale et que les parcelles alentours
comportaient également des constructions, essentiellement agricoles. S’en est
suivi un échange complémentaire d’écritures entre les parties.
H.
Dans l’intervalle, le 25 juin 2018, respectivement
le 24 juin 2019, le Conseil communal de Concise et le Département du territoire
et de l’environnement (DTE) ont adopté, respectivement approuvé partiellement
le Plan d’affectation communal (PGA) de la commune de Concise. Selon le dossier
produit à ce sujet, l’approbation de ce PGA ne comprend pas la parcelle n
o
1967. Ce PGA a suscité plusieurs recours actuellement pendants, ainsi qu’une
demande de référendum populaire qui a abouti. Une votation communale a été
agendée au 17 mai 2020.
En janvier 2020, le conseil des
recourants a informé le Tribunal du décès de la recourante E.________. Il a
confirmé la poursuite de la procédure par ses héritiers, à savoir A.________ et
B.________.
Le Tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Conformément à l’arrêt de renvoi du Tribunal
fédéral, il convient, dans le cadre d’un contrôle incident de la planification
communale au sens de l’art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700), de procéder à une pesée des
intérêts au sens de cette disposition et déterminer si le permis de construire
litigieux doit ou non être confirmé.
a) Aux termes de l’art. 21 LAT, alinéa
premier, les plans d’affectation ont force obligatoire pour chacun. L’art. 21
al. 2 LAT prévoit que lorsque les circonstances se sont sensiblement modifiées,
les plans d’affectation feront l’objet des adaptations nécessaires.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rappelée ci-dessus (cf. ATF
144 II 41; 1C_308/2017 précité consid. 3.1 et les références), l’art. 21 al. 2
LAT prévoit un examen en deux étapes: la première déterminera si les
circonstances se sont sensiblement modifiées au point de justifier un réexamen
du plan: si le besoin s’en fait réellement sentir, il sera adapté, dans une
deuxième étape. En l’occurrence, le Tribunal fédéral a admis que les
circonstances s’étaient sensiblement modifiées depuis l’adoption du PAZ de 1980
et étaient susceptibles de justifier une modification de la planification. Il
convient ainsi de procéder à une analyse préjudicielle de la conformité du plan
avec la situation actuelle (deuxième étape de l’examen au sens de l’art. 21 al.
2 LAT).
b) La Municipalité et les constructeurs
estiment en substance que la planification existante se justifie, notamment en
raison de la présence de constructions sur la parcelle n° 1644, de la bonne
desserte des parcelles qui bordent une route cantonale, de la nécessité pour la
commune de Concise, en tant que centre local, de disposer d’une zone
d’activités susceptible de créer des emplois. Le caractère décentré d’une telle
zone permet de réduire les nuisances pour le voisinage. En termes de paysage,
la Municipalité se réfère à l’appréciation du Tribunal cantonal dans son arrêt
du 2 mai 2017 (AC.2016.0071), qui a également pris en considération l’ISOS.
Les recourants et l’OFDT mettent en
revanche en avant le caractère incongru de la zone qui est décentrée et
entourée de parcelles agricoles. Le développement d’une telle zone est
contraire au principe de la séparation des territoires constructible et non
constructible ainsi que du développement vers l’intérieur du milieu bâti, n’est
justifié par aucune analyse supracommunale et ne correspond à aucun besoin
établi, dans la mesure où la parcelle n° 1967 n’a pas été bâtie pendant plus de
30 ans. Elle se heurte aussi à l’ISOS qui considère que la Commune de Concise
est un village d’importance nationale à protéger.
c) L’art. 1 LAT prévoit que la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation modérée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. Ils coordonnent celles de leurs activités qui ont
des effets sur l’organisation du territoire et ils s’emploient à réaliser une
occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de
l’ensemble du pays. Dans l’accomplissement de leurs tâches, ils tiennent compte
des données naturelles ainsi que des besoins de la population et de l’économie
(al. 1). Ils soutiennent, par des mesures d’aménagement, les efforts qui sont
entrepris notamment aux fins d’orienter le développement de l’urbanisation vers
l’intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l’habitat appropriée
(art. 1 al. 2 let. a
bis
), de créer un milieu bâti compact (art. 1
al. 2 let. b) et de créer et de maintenir un milieu bâti favorable à l’exercice
des activités économiques (art. 1 al. 2 let. b
bis
).
Le principe de la séparation de
l’espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de
rang constitutionnel ; il fait partie intégrante de la notion
d’utilisation mesurée du sol de l’art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101: TF 1C_482/2017 du 28
février 2018 consid. 2.2).
L’art. 3 LAT prévoit ce qui suit:
"
1
Les autorités chargées
de l’aménagement du territoire tiennent compte des principes suivants.
2
Le paysage doit être préservé. Il convient
notamment:
a. de réserver à
l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les
surfaces d’assolement;
b. de veiller à ce
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s’intègrent dans le paysage;
c. de tenir libres
les bords des lacs et des cours d’eau et de faciliter au public l’accès aux
rives et le passage le long de celles-ci;
d. de conserver les
sites naturels et les territoires servant au délassement;
e. de maintenir la
forêt dans ses diverses fonctions.
3
Les territoires réservés à l’habitat et à
l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de la
population et leur étendue limitée. Il convient notamment:
a. de répartir
judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics;
a
bis
. de prendre les
mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des
friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des
surfaces de l’habitat;
b. de préserver
autant que possible les lieux d’habitation des atteintes nuisibles ou
incommodantes, telles que la pollution de l’air, le bruit et les trépidations;
c. de maintenir ou
de créer des voies cyclables et des chemins pour piétons;
d. d’assurer les
conditions dont dépend un approvisionnement suffisant en biens et services;
e. de ménager dans
le milieu bâti de nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres.
4
Il importe de déterminer selon des critères rationnels
l’implantation des constructions et installations publiques ou d’intérêt
public. Il convient notamment:
a. de tenir compte
des besoins spécifiques des régions et de réduire les disparités choquantes
entre celles-ci;
b. de faciliter
l’accès de la population aux établissements tels qu’écoles, centres de loisirs
et services publics;
c. d’éviter ou de
maintenir dans leur ensemble à un minimum les effets défavorables qu’exercent
de telles implantations sur le milieu naturel, la population et l’économie."
L’art. 15 LAT prévoit notamment ce qui
suit :
"
1
Les
zones à bâtir sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être
réduites.
3
L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage.
[...]"
d) aa) Dans le cas présent, la zone
industrielle sur laquelle le projet de construction litigieux est prévu est de
dimension modeste (moins de 5'000 m
2
). Cette zone était composée, à
l’origine, d’une seule parcelle (n° 1644), construite dans sa partie
inférieure. Suite à la division parcellaire en 2014, cette zone se compose
actuellement d’une parcelle construite (n° 1644) et d’une seconde parcelle non
construite depuis plus de 30 ans (n° 1967). Ces parcelles sont totalement
décentrées par rapport au village et se trouvent entourées d’une vaste zone
agricole et viticole. Le développement de nouvelles constructions sur de telles
parcelles n’apparaît ainsi manifestement pas conforme aux principes consacrés à
l’art. 1 LAT, en particulier la séparation du milieu constructible et non
constructible et le développement vers l’intérieur du milieu bâti. Certes,
comme le relèvent la Municipalité et les constructeurs, d’autres constructions
se trouvent à proximité. Il s’agit toutefois pour l’essentiel de constructions
conformes à la zone agricole environnante, de sorte que cela ne saurait encore
justifier la présence de nouvelles constructions sans aucun lien avec
l’agriculture.
bb) La Municipalité et les
constructeurs mettent en avant l’équipement des parcelles et leur bonne
desserte, par une route cantonale. Le caractère décentré par rapport au village
est également favorable en termes de réduction des nuisances pour les
habitants.
La desserte par un axe principal de
circulation constitue un avantage certain pour une telle zone, de même que son
caractère décentré, de nature à limiter les nuisances. Ces éléments
n’apparaissent toutefois pas encore prépondérants pour justifier le
développement de cette zone industrielle. En effet, à la différence de la parcelle
n° 1644, la parcelle n° 1967 n'est pas située au bord de la route cantonale,
mais est entourée de terres agricoles. Il existe ainsi un intérêt public à ce
qu'une telle parcelle soit réservée à l'agriculture (art. 3 al. 2 let. a LAT).
En outre, la situation a évolué depuis l’adoption du PAZ en vigueur, en ce sens
que la commune est actuellement surdimensionnée, de sorte qu’elle doit faire
l’objet d’une réduction de sa zone à bâtir, conformément à l’art. 15 al. 2 LAT.
La Municipalité a précisé que la parcelle n° 1644 supporte déjà un bâtiment
d’habitation. A cela s’ajoute que le projet litigieux prévoit un logement
supplémentaire. Ces éléments doivent être pris en considération dans
l’évaluation de ce surdimensionnement. Selon la Municipalité, le surdimensionnement
de la zone à bâtir dans la commune serait résolu par la nouvelle planification
en cours. Or, dès lors que les autorités cantonales n’ont que partiellement
approuvé celle-ci, en laissant précisément ouvert le sort de la zone
industrielle litigieuse, on ne sait dans quelle mesure les logements sur ces
deux parcelles ont été comptabilisés et si le surdimensionnement total est
effectivement résolu. Cette question n’apparaît toutefois pas absolument déterminante,
de sorte qu’il n’apparaît pas nécessaire d’instruire davantage cette question.
Reste toutefois à examiner un éventuel surdimensionnement de la zone
industrielle, étant rappelé que les besoins en zones industrielles doivent être
établis sur la base de critères différents de ceux prévalant en matière de zone
d’habitation (TF 1C_308/2017 précité).
cc) A cet égard, l’art. 30a de
l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire
(OAT ; RS 700.1) prévoit que la délimitation de nouvelles zones
d’activités économiques requiert l’introduction par le canton d’un système de
gestion des zones d’activités garantissant, globalement, leur utilisation
rationnelle (al. 2). Le Département fédéral de l’environnement, des transports,
de l’énergie et de la communication (DETEC) est compétent pour l’élaboration
des directives prévues à l’art. 15, al. 5, LAT avec les cantons (al. 3). Le
(DETEC) a publié des directives techniques sur les zones à bâtir, du 17 mars
2014 (ci-après : les Directives DETEC). Le chiffre 4.1 de ces directives
précise les prescriptions concernant les zones d’activités économiques au sens
de l’art. 30a al. 2 OAT :
"Faute de
critères quantitatifs, il faut faire appel à des critères qualitatifs.
Les classements en
zone à bâtir seront à l’avenir conditionnés à l’existence dans le canton d’une
gestion des zones d’activités économiques qui puisse justifier les besoins
définis. La gestion des zones d’activités économiques a pour but d’optimiser en
permanence, du point de vue régional, l’utilisation des zones d’activités
économiques pour qu’elle aille dans le sens d’une utilisation mesurée et
appropriée du sol. Elle s’attache par ailleurs à mettre à disposition les
surfaces et les locaux demandés par les autorités et les responsables
politiques. Son rayon d’action couvre les entreprises déjà implantées
(entreprises locales) et les entreprises susceptibles de s’implanter et issues
des secteurs d’activités ciblés.
Font par exemple
partie des tâches incombant à la gestion des zones d’activités économiques:
la tenue d’une vue
d’ensemble régionale;
le pilotage actif de
l’utilisation des zones d’activités économiques, dans l’optique également de
l’exploitation des synergies potentielles.
La gestion des zones
d’activités économiques peut être opérée par le canton lui-même ou être
déléguée à des espaces fonctionnels, des régions, voire à des tiers en tant que
mission publique avec obligation de rendre compte au canton. Pour le reste, les
particularités régionales peuvent être prises en considération."
Dans ce contexte, la Municipalité fait
valoir l’importance, pour la Commune, de disposer d’une zone d’activités afin
de favoriser les emplois. Elle rappelle aussi que la Commune de Concise a un
statut de centre local. Cette zone serait la seule dont elle dispose.
Il n’y a pas lieu de mettre en doute
l’intérêt public de la commune de disposer d’une zone industrielle. La desserte
par un axe principal de circulation constitue, comme on l’a vu, un avantage
pour une telle zone, de même que son caractère décentré, de nature à limiter
les nuisances pour les habitants du village. Cela étant, l’art. 15 al. 3 LAT
prévoit expressément que l’emplacement des zones à bâtir doit être coordonné
par-delà les frontières communales. Les Directives DETEC précisent qu’il faut
une vue d’ensemble régionale. Or, dans le cas présent, la zone industrielle sur
laquelle est prévue le projet de construction litigieux existe depuis l’entrée
en vigueur du PAZ en 1980, mais n’a à ce jour, été que partiellement
développée. La parcelle n° 1967, qui occupe plus de la moitié de la surface
totale de la zone industrielle, n’est en effet pas construite. Dès lors que la
planification communale est en cours de révision, il convenait de vérifier dans
ce cadre si le maintien, total ou partiel, de cette zone se justifie encore. La
révision actuellement en cours prévoit le maintien d’une zone d’activités
artisanales à cet endroit, en remplacement de la zone industrielle en vigueur.
La Municipalité indique que ce serait d’ailleurs le seul emplacement
envisageable sur le territoire communal pour développer une zone d’activités.
On ne sait en revanche pas quels sont les besoins concrets pour de telles zones
d’activités sur le plan régional, ni dans quelle mesure le développement
d’autres zones d’activités régionales à proximité a été examiné, qui seraient
susceptibles de remplacer celle-ci, à supposer un tel besoin établi. Le rapport
d’aménagement au sens de l’art. 47 OAT, mis à l’enquête publique dans le cadre
de la révision de la planification communale (rapport 47 OAT du 5 janvier 2018,
p. 43), se limite à indiquer que la zone d’activités artisanales nouvelle
inclura les parcelles n
os
1644 et 1967. Il est précisé qu’un projet
est en cours sur la parcelle n° 1967 visant la construction d’un complexe
artisanal, des bureaux avec dépôts et un appartement de gardiennage. Ce rapport
ne fait toutefois état d’aucun examen des besoins et possibilités de
développement d’une zone d’activités sur le plan régional. Suite à l’adoption
du PGA par le Conseil communal, le 25 juin 2018, le SDT a constaté, le 27 août
2018, que ce projet prévoyait de confirmer une zone d’activités artisanales sur
la parcelle n° 1967. Or cette autorité avait réservé son avis lors des examens
préalables et deux autorités cantonales, soit la DGE-BIODIV et le SIPAL-MS,
demandaient le retour à la zone agricole, respectivement viticole, de la
parcelle n° 1967 (voir notamment le rapport de synthèse d’examen préalable au
sens de l’art. 56 aLATC, du 6 juin 2016). Compte tenu aussi de la procédure
judiciaire en cours, le SDT entendait en conséquence proposer à la Cheffe du
DTE de procéder à une approbation partielle du PGA, en excluant de cette
approbation la parcelle n° 1967. La décision du DTE relative à l’approbation du
PGA est ainsi partielle et exclut cette parcelle, qui demeure soumise à la zone
industrielle selon le PAZ en vigueur.
dd) On ne sait ainsi pas dans quelle
mesure une réflexion régionale relative au développement des zones d’activités
économiques a été effectuée dans le cas présent. Dans son écriture du 30 août
2019, la Municipalité indique que le dossier ne permet pas de considérer que la
délimitation de la zone industrielle à l’époque ne tenait pas compte d’une
approche régionale. Cette affirmation ne permet toutefois pas de conclure que
la situation serait aujourd’hui identique, ni de déterminer quels sont les
besoins et les possibilités de développement de zones d’activités sur le plan
régional, étant rappelé que la parcelle n° 1967 n’est à ce jour pas construite.
Les constructeurs se réfèrent au plan directeur régional du Nord Vaudois
(PDRNV) qui aurait désormais une version définitive (
www.adnv.ch/communes/pdr/approbation
)
et qui confirmerait le maintien de la zone litigieuse en zone d’activités. Le
site internet précité comporte en particulier trois documents, intitulés
"Diagnostic territorial", "Volet stratégique" et
"Volet opérationnel". En page 12 du document intitulé
"Diagnostic Territorial", on lit que la commune de Concise
"
semble
bien située géographiquement pour assurer une mission de centre-relais pour le
nord-est de la plate-forme régionale. Cette localité devrait, néanmoins,
renforcer son rôle régional de pôle d'activités et d'emplois
".
Le chiffre 2.4.3. de ce document préconise encore le développement des
transports publics. Or la qualité de la desserte pour Concise est qualifiée de
moyenne (p. 43 ; voir aussi ch. 2.4.5, p. 51). La carte en page 36 de ce
document recense bien une minuscule zone industrielle sur le territoire de
Concise (voir aussi p. 18 du "Volet stratégique"). En revanche, la
carte figurant en page 93 du "Volet opérationnel" ne la mentionne
pas. Parmi les mesures prévues par cette planification directrice régionale,
qui est au demeurant en cours d’adoption, la mesure 2.1a prévoit de mettre en
place un système régional de gestion des zones d’activités (SGZA) en conformité
avec la LAT et le PDCn. Cette mesure prévoit notamment que les nouvelles zones
d’activités régionales devront être localisées en priorité dans ou à proximité
immédiate des centres régionaux ou locaux, afin de renforcer leurs bassins
d’emplois. Leur implantation doit également tenir compte des enjeux cantonaux
paysagers et écologiques identifiés par le plan directeur cantonal (PDCn). La
mesure D12 du PDCn prévoit que les zones d’activités (ZA) régionales doivent
correspondre aux besoins à 15 ans et s’inscrire dans une planification
directrice régionale qui se base sur la disponibilité réelle des offres, mais
aussi de leur bonne accessibilité multimodale. Cette planification doit s’appuyer
sur un diagnostic régional et un système de monitoring qui doit permettre de
dimensionner les ZA régionales et locales en fonction du nombre d’emplois à
créer pour soutenir la croissance démographique, tout en favorisant une
optimisation des sites existants. Cette stratégie sera notamment coordonnée
avec le Canton.
S’agissant du centre local de Concise,
la mesure 4.1b de cette planification directrice régionale prévoit de renforcer
ce centre comme suit:
" Le
statut de centre local de Concise a été reconnu par le Département du
territoire et de l’environnement (DTE). Toutefois, le bassin de vie desservi
par Concise est relativement faible. L’enjeu consiste à maintenir ses services
et à renforcer son attractivité sur le plan touristique (port, patrimoine,
restauration et hébergement à développer).
Riche d’un
patrimoine naturel et bâti remarquable – le village est inscrit à l’ISOS
(inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en
Suisse) comme un site d’importance nationale. Concise souffre, toutefois, d’une
certaine faiblesse en termes d’emplois. Une stratégie de renforcement doit être
menée, en coordination avec la stratégie régionale de gestion des ZA. Il s’agit
d’appuyer le tourisme estival, la mise en valeur du port et des produits du
terroir ainsi que des restaurants et buvettes existants.
Par ailleurs, si la
qualité de ses liaisons TP avec la centralité cantonal d’Yverdon-les-Bains
correspond aux critères définis dans la mesure B12 du PDCn, le centre souffre
d’un manque de connectivité avec le canton de Neuchâtel. Une étude pour
améliorer cette desserte doit être conduite pour mieux tirer parti du littoral
neuchâtelois."
L’examen de cette planification
directrice ne permet pas de retenir une volonté claire, sur le plan régional,
de maintenir la zone industrielle litigieuse comme zone d’activités. Au
contraire, la mesure 2.1a prévoit expressément une coordination régionale de
telles zones, conformément à l’art. 30a OAT. On ne connaît toutefois pas les
besoins effectifs à 15 ans des zones d’activités dans la région. Or il
s’agit-là d’un élément central dans la pesée des intérêts à effectuer. Certes,
la zone industrielle sur laquelle devrait s’implanter le projet litigieux
existe déjà. Toutefois, elle n’a pas été pleinement développée à ce jour et,
dans le cadre du contrôle incident de cette planification, il convient de se
demander si la poursuite du développement de cette zone se justifie encore
aujourd’hui. Bien que disposant d’une bonne desserte routière à proximité, la
parcelle n° 1967 ne borde pas la route cantonale. Par ailleurs, la qualité de
la desserte de la commune en transports publics est décrite comme moyenne. A
cela s’ajoute que, conformément à la mesure 4.1b précitée, le renforcement du
centre local de Concise vise avant tout à renforcer son attractivité sur le
plan touristique. Cette mesure prévoit en outre que la stratégie de
renforcement doit être menée en coordination avec la stratégie régionale de
gestion des ZA, soit la mesure 2.1a précitée. Force est ainsi de constater que
le PDRNV ne permet pas de confirmer le maintien et le développement de la zone
industrielle litigieuse. Au contraire, cette planification directrice préconise
une gestion coordonnée de telles zones, conformément à l’art. 15 al. 3 LAT. Le dossier
produit par les autorités intimée et concernées dans le cadre de la présente
procédure ne comporte pas d’éléments permettant de déterminer si une telle
gestion coordonnée a été effectuée. On peut en douter dès lors que
l’approbation cantonale du PGA révisé n’est que partielle, la zone industrielle
litigieuse ayant été expressément exclue de celle-ci. Les autorités cantonales
participant à la présente procédure ont renoncé à se déterminer à ce sujet. Il
ressort encore du rapport de synthèse d’examen préalable de juin 2016 que tant
le SIPAL que la DGE avaient préavisé négativement le PGA en tant qu’il
maintenait une zone d’activités à cet endroit. Il apparaît clairement que le
maintien d’une telle zone industrielle à cet endroit est controversé et nécessite
donc une réflexion complète et circonstanciée, notamment dans le cadre d’une
gestion régionale des zones d’activités, ce qui présuppose de déterminer les
besoins régionaux de telles zones. Il n’est toutefois pas démontré qu’une telle
réflexion ait été menée ici.
Il appartient en définitive
aux autorités de planification de compléter cette pesée d’intérêts dans le
cadre de la révision de la planification communale en cours.
2.
Reste enfin à déterminer dans quelle mesure
l’inscription à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance
nationale à protéger en Suisse (ISOS) justifie une affectation nouvelle ou non
des parcelles litigieuses, en particulier la parcelle n° 1967. Dans son arrêt
du 2 mai 2017 (AC.2016.0071 consid. 8), le Tribunal a relevé que les parcelles
litigieuses font partie de l’échappée dans l’environnement V, de catégorie
"ab" (la catégorie "a" signifiant "partie
indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant
"partie sensible pour l’image du site"), qualifiée comme suit :
" Coteau
de prés, vignes et vergers montant par paliers vers les forêts au pied du
Mont-Aubert, quelques fermes foraines et utilitaires, colonisé par endroit par
des habitations individuelles, déb. 21
e
s."
Cette échappée a un objectif de sauvegarde
"a", qui préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace
agricole libre, la conservation de la végétation et des constructions anciennes
essentielles pour l’image du site, la suppression des altérations. Le Tribunal
cantonal a ensuite procédé à un examen sous l’angle de l’appréciation de
l’esthétique du projet litigieux, tout en intégrant dans ce cadre, des
considérations relatives à l’ISOS. Il n’y a d’ailleurs pas lieu de remettre en
cause cette appréciation, ni les propositions d’amélioration de l’esthétique du
projet effectuées par les constructeurs au cours de la présente procédure. En
revanche, dans le cadre d’un contrôle incident de la planification, il convient
de s’assurer que les conditions de protection figurant dans un tel inventaire
se retrouvent dans la planification. Les cantons et les communes ont en effet
l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par
l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (TF 1C_188/2007 du 1
er
avril 2009, in DEP 2009 p. 509 ; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020 ;
cf. art. 11 de l’ordonnance fédérale du 13 novembre 2019 concernant
l’ISOS : OISOS ; RS 451.12). En l’occurrence, la planification en
vigueur n’a pas pu tenir compte de l’inscription ultérieure de la commune de
Concise dans l’ISOS, lors de la révision de l’OISOS du 25 février 2009 (cf. TF
1C_308/2017 précité consid. 3.2.2). Or, le maintien d’une zone industrielle
partiellement bâtie dans un site paysager dont la sauvegarde est préconisée par
l’ISOS paraît aujourd’hui discutable, dès lors que le développement de cette
zone est de nature à nuire à l’aspect paysager environnant. Une appréciation
définitive à ce sujet ne pourra toutefois être effectuée qu’une fois connue les
besoins effectifs en termes de zones d’activités dans la région, comme on l’a
vu ci-dessus.
3.
A la lumière de ce qui précède et tout bien pesé,
il apparaît en l’état douteux que la planification actuelle d’une zone
industrielle sur la parcelle n° 1967 soit encore adaptée, en particulier compte
tenu de l’incertitude quant aux besoins effectifs de telles zones dans la
région (art. 15 al. 3 LAT), compte tenu de l’atteinte au principe de la
séparation du territoire constructible et non constructible et de l’atteinte
paysager d’une telle zone (art. 1 et 3 LAT), et enfin compte tenu de l'intérêt
à réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres (art. 3 al. 2 let. a
LAT). Comme on l’a vu, une appréciation définitive à ce sujet relève des
autorités de planification, mais à ce stade, ces incertitudes penchent plutôt
en faveur d’une modification de l’affectation de cette zone vers une zone
agricole ou viticole.
Dans ces circonstances, la
délivrance du permis de construire litigieux ne saurait être confirmée.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être admis et la décision attaquée annulée. Succombant, les constructeurs
supporteront l’émolument de justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative: TFJDA;
BLV 173.36.5.1) et n’ont pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Succombant
également, la Municipalité n’a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Les
constructeurs verseront aux recourants qui obtiennent gain de cause une indemnité
à titre de dépens (art. 55 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Concise, du 3
février 2016, est annulée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille)
francs est mis à la charge d’C.________ et de D.________, débiteurs solidaires.
IV.
C.________ et D.________, débiteurs solidaires,
verseront à A.________ et B.________, créanciers solidaires, une indemnité de
3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 30 avril 2020
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.