vd_omni · AF.1993.0023 · 1995-09-29 · fr

GAILLARD René c/ccl du Syndicat AF des Hauts d'Epesses | Constitution d'un syndicat obligatoire qui se justifie non seulement pour la réalisation de travaux de consolidation, mais également pour remédier à un morcellement excessif du sol

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.09.1995 AF.1993.0023

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 septembre 1995
sur le recours formé par
René GAILLARD
,
représenté par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision de la
Commission de
classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses
du
23 novembre 1993 rejetant sa réclamation concernant le périmètre du syndicat.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. A. Chauvy et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: Mme M.-C. Etégny,
sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Le territoire de la
Commune d'Epesses est grevé par d'importants glissements de terrain, en
particulier le glissement de la Cornallaz en amont de la ligne CFF
Lausanne-Berne et le glissement des Luges à l'est du village entre la ligne CFF
Lausanne-Berne et la rive du lac. Ces glissements ont fait l'objet d'études et
de tentatives de stabilisation entre 1887 et 1965, dirigées par les professeurs
de géologie de l'Université de Lausanne qui se sont succédé durant cette
période. Ces tentatives n'ont cependant pas abouti au résultat escompté; le
glissement des Luges en particulier se manifeste toujours par ses mouvements et
tend à s'élargir de manière préoccupante pour les habitants d'Epesses. Le
géologue Jean Norbert, en collaboration avec le bureau d'ingénieurs Schopfer et
Karakas, a repris l'étude du glissement sur mandat de la Commune d'Epesses en
1987; cette étude a abouti à un rapport géologique du 18 avril 1991 dont
l'élaboration a nécessité la réalisation d'importants travaux de reconnaissance
entre 1987 et 1989 (notamment 19 forages équipés d'inclinomètres et de
piésomètres).
B.                    Il ressort du rapport
géologique, que l'ensemble du glissement Cornallaz - Luge date
vraisemblablement du retrait du glacier du Rhône, il y a environ 12'000 ans.
Dans le secteur des Luges, l'érosion glaciaire a sculpté la molasse en marches
d'escalier alors que dans le secteur de la Cornallaz, le retrait du glacier a
laissé une falaise stratifiée, composée de couches rocheuses (alternativement
gréseuse et marneuse) qui, privées de leur ancienne butée, se sont mises à
glisser couche sur couche au fur et à mesure du retrait du glacier. Les
matériaux qui comblaient autrefois l'échancrure de la Cornallaz ont ainsi
emprunté selon la ligne de la plus forte pente le versant des Luges pour
disparaître ensuite dans le lac. A l'origine, les deux glissements étaient
liés, la Cornallaz formant la zone d'alimentation du glissement des Luges, qui
faisait office de chenal d'écoulement. Les deux glissements sont actuellement bien
distincts avec une séparation correspondant au remblai de la ligne CFF, fondée
sur des piliers en maçonnerie; le glissement des Luges n'est ainsi plus
réalimenté en matériaux par le haut. L'épaisseur du glissement actif est
relativement faible (une douzaine de mètres au maximum, son épaisseur étant le
plus souvent comprise entre 5 et 9 mètres). Il est composé de deux masses
glissées reposant sur une couche de moraine égalisant le profil de la pente du
soubassement molassique; la tranche superficielle est plus active que la
tranche inférieure actuellement stabilisée. La vitesse moyenne du glissement
dans les masses très actives se situe entre 10 et 15 centimètres par an. Selon
le rapport géologique, les vitesses enregistrées sont suffisamment importantes
pour justifier les mesures suivantes : d'une part, réduire la présence de l'eau
superficielle dans les masses glissées par l'aménagement de drainage, de
conduites ou de caniveaux, et d'autre part, réaliser un programme de
stabilisation visant à stopper le glissement au moyen d'ouvrages de
soutènement.
C.                    Un rapport géotechnique
établi le 28 janvier 1992 par le bureau d'ingénieurs Schopfer et Karakas SA
propose de réaliser en première étape les travaux nécessaires à la
consolidation de la route de la Corniche et du chemin viticole sis à l'est du
village, qui ont subi d'importants dommages; un premier ouvrage long de 105
mètres était prévu en amont de la route de la Corniche, le second ouvrage, se
situant en amont du chemin viticole. En deuxième étape, un ouvrage de
consolidation est envisagé le long du chemin AF du Calamin, en aval de la route
de la Corniche; une troisième étape prévoit la réalisation d'un ouvrage dans la
partie la plus active du glissement entre la route de la Corniche et la ligne
CFF Lausanne-Berne et, en quatrième étape, le long de la route de la Corniche
dans le prolongement des travaux de la première étape.
D.                    Par arrêté du 5 juin
1992, le Conseil d'Etat a ordonné la création d'un syndicat d'améliorations
foncières en corrélation avec les travaux de conservation des sols sur les
hauts du territoire de la Commune d'Epesses au lieu-dit "Picardy,
Pentes-Rousses, Rottaz, Dares, Entende et Combaz". L'art. 2 de l'arrêté
précise comme suit les buts du syndicat:
"- Le remaniement parcellaire (aménagement
de la propriété foncière en corrélation  avec les travaux de conservation et de
consolidation des sols);
- la création d'un nouveau réseau de desserte;
- l'évacuation des eaux de surface et de
drainage."
Le projet de périmètre
annexé à l'arrêté est délimité au nord par la voie CFF Lausanne-Berne, à l'est
par la limite communale de Puidoux, au sud par la route cantonale n° 763 (route
de la Corniche) et à l'ouest par le chemin communal des Rueyres et la limite
communale de Riex. La première assemblée générale constitutive du Syndicat
d'améliorations foncières des Hauts d'Epesses (ci-après le syndicat) a eu lieu
le mercredi 11 novembre 1992. A cette occasion, les statuts du syndicat ont été
approuvés et les membres du comité de direction, de la commission de gestion et
de la commission de classification ont été élus; le syndicat a délégué au
comité de direction les compétences relatives au choix du technicien, à la
décision de mise en oeuvre des études ainsi qu'à l'ouverture d'un compte de
crédit. Lors de l'assemblée générale du 6 juillet 1993, les propriétaires ont
décidé de procéder à des versements anticipés annuels d'un montant de 20 ct.
par m²; cette décision n'a pas fait l'objet d'un recours.
E.                    La commission de
classification a mis à l'enquête publique du 28 juin au 9 juillet 1993 le plan
des périmètres. Le plan prévoit une extension du périmètre général à l'ouest,
sur le territoire de la Commune de Riex, entre le chemin des Rueyres, la ligne
CFF Lausanne-Berne et la limite communale. Le périmètre général est composé
d'un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares comprenant 421 parcelles
appartenant à 110 propriétaires; le sous-périmètre des terrains à bâtir s'élève
à 0,9 hectare avec 18 parcelles et 3 propriétaires; le sous-périmètre forestier
(et autres natures) de 1,6 hectare comprend 3 parcelles avec un seul
propriétaire. La surface du périmètre général s'élève à 35 hectares formé par
442 parcelles appartenant à 114 propriétaires. La partie du coteau viticole
sise en aval de la route de la Corniche a déjà été remaniée par le Syndicat
d'améliorations foncières du Calamin.
René Gaillard est
propriétaire de différents biens-fonds compris dans le sous-périmètre viticole.
La parcelle 683 d'une surface de 1'423 m² longe la rive gauche du Rio d'Enfer
au lieu-dit
"La Plantaz"
; la parcelle 690 d'une superficie de
841 m² se trouve directement à l'aval de la voie CFF Lausanne-Berne au lieu-dit
"Les Donjannes"
; les parcelles 770, 774 et 775 d'une
superficie respective de 1'988 m², 602 m² et 3'727 m² se trouvent entre le
chemin du Mont et la voie CFF Lausanne-Berne au lieu-dit
"Belle
Vue"
; elles sont séparées par la parcelle 773 propriété de Patrick
Fonjallaz d'une superficie de 3'962 m². René Gaillard est également
propriétaire des parcelles 449, 450, 451, 452 et 467 qui sont regroupées au
lieu-dit
"En Picardy"
, sur l'emprise du glissement des Luges.
René Gaillard est encore propriétaire de la parcelle 788 sur laquelle on trouve
les bâtiments d'exploitation du domaine, ainsi que de la parcelle 784 de
l'autre côté du chemin du Mont, sise au lieu-dit
"Les Grangettes"
.
René Gaillard s'est
opposé au projet de périmètre général le 8 juillet 1993 et il a été entendu par
la commission de classification les 11 août et 17 novembre 1993. Par décision
du 23 novembre 1993, la commission de classification a rejeté l'opposition en
décidant de maintenir le périmètre mis à l'enquête publique.
F.                     René Gaillard a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif par lettre du 2 décembre
1993. Agissant par l'intermédiaire de son conseil, René Gaillard a précisé ses
conclusions dans un mémoire du 10 décembre 1993 en ce sens que les parcelles
sises à l'ouest et au nord du chemin du Mont soient exclues du périmètre du
syndicat et, subsidiairement, à ce qu'il soit constitué des sous-périmètres
relatifs à chacun des secteurs devant faire l'objet de travaux de
consolidation. René Gaillard a déposé un premier mémoire complémentaire le 15
avril 1994 en demandant que la commission de classification ainsi que le
Service des améliorations foncières soient interpellés sur les délais dans
lesquels les travaux du remaniement parcellaire pouvaient être entrepris, sur
les possibilités de subventionnement par l'Etat de Vaud et enfin sur la
question de savoir si le syndicat n'avait pas été créé dans le seul but de
financer les travaux de stabilisation des terrains touchés par le glissement
des Luges.
La commission de
classification ainsi que la Municipalité d'Epesses (ci-après la municipalité)
se sont déterminées sur le recours. Le Service des améliorations foncières a
relevé que les délais de réalisation dépendaient des possibilités financières à
disposition du syndicat, qui pouvait bénéficier de deux sortes de crédit; d'une
part, les crédits extraordinaires accordés au Conseil d'Etat par décret du
Grand Conseil pour subventionner les travaux de protection des sols de la
région de Lavaux, et d'autre part, des tranches de crédits ordinaires prévus au
budget et votés par le Grand Conseil, le montant de ces crédits déterminant
l'avancement des travaux du syndicat notamment des travaux géométriques pour le
remaniement parcellaire. Les finances cantonales et fédérales ne permettaient
plus d'établir avec certitude un programme précis mais cette situation ne
justifiait pas de renoncer aux travaux nécessaires à l'amélioration du sol.
G.                    René Gaillard a déposé
un deuxième mémoire complémentaire le 29 septembre 1994. Il a requis divers
renseignements en ce qui concerne les plans d'exécution des travaux de
consolidation en cours, le programme des étapes à venir, les études faites en
vue du remaniement parcellaire, notamment pour la construction de chemins
d'accès ou d'autres équipements collectifs, ainsi que les sommes prévues au
budget 1995 pour les travaux du remaniement parcellaire et pour les travaux de
consolidation en cours.
S'agissant des travaux
de consolidation, le Service des améliorations foncières a relevé que le
Conseil d'Etat, par deux décisions des 21 août 1992 et 17 décembre 1993, avait
alloué un montant correspondant au 90% d'un devis de 2'150'000 francs, soit une
somme de 1'935'000 fr. à prélever sur le cinquième crédit de conservation des
sols accepté par décret du Grand Conseil du 15 mai 1991 et portant sur un total
de 9,7 millions. La planification de la dépense était prévue comme suit:
"Versé à ce jour:              Fr.               895'000.-
Prévision pour 1994:        Fr.               350'000.-.
Prévision pour 1995:        Fr.               600'000.-
Prévision pour 1996:        Fr.                90'000.-
Total                               Fr.                  1'935'000.-"
Pour les étapes
ultérieures de consolidation, une somme de 600'000 fr. était prévue en 1996 et
de 800'000 fr. en 1997, à prélever sur le même crédit de conservation des sols
du 15 mai 1991. Une somme de 1 million était réservée au même but en 1998, en
1999 et en l'an 2000 sur un nouveau crédit de conservation des sols de 14
millions accepté par décret du Grand Conseil du 12 septembre 1994.
H.                    Le Service des
améliorations foncières a produit le 21 février 1995 une lettre de l'Office
fédéral de l'agriculture du 7 février 1995, selon cette correspondance,
l'office était en mesure de préaviser favorablement le subventionnement par la
Confédération des remaniements parcellaires viticoles d'Epesses et de Riex dans
la mesure où leur équipement en chemin procéderait d'une démarche totalement
différente ou beaucoup plus légère et pour autant que les avant-projets lui
soient soumis avant qu'ils n'aient été acceptés par les services cantonaux.
I.                      Le tribunal a tenu une
audience à Epesses le jeudi 11 mai 1995 en présence René Gaillard et de son
conseil ainsi que des représentants du syndicat, de la commission de
classification et des autorités concernées.
Considérant en droit:
1.                     a) Le recourant
reproche essentiellement à la commission de classification d'avoir étendu le
périmètre du syndicat aux terrains qui n'étaient pas touchés par les travaux de
consolidation du glissement des Luges dans le seul but de répartir sur un plus
grand nombre de propriétaires la part du coût de ces travaux, qui incomberait
au syndicat.
b) La constitution
obligatoire d'un syndicat d'améliorations foncières, pour la réalisation de grands
travaux notamment, comporte une atteinte importante à la garantie de la
propriété (art. 22 ter Cst). Selon la jurisprudence, les restrictions au droit
de propriété sont compatibles avec la garantie constitutionnelle si elles sont
fondées sur une base légale, reposent sur un intérêt public prépondérant et
respectent le principe de proportionnalité (ATF 119 Ia 309 consid. 4b).
Selon l'art. 27 de la
loi sur les améliorations foncières du 29 novembre 1961 (LAF) le Conseil d'Etat
peut créer d'office et organiser des syndicats d'améliorations foncières en vue
du remaniement parcellaire, sur tout ou partie du territoire d'une ou de
plusieurs communes, lorsque cette opération est rendue indispensable:
"a) Pour remédier à un morcellement
excessif du sol;
b) pour permettre la construction de voies
publiques (route, chemin de fer et canaux) et, d'une manière générale, la
réalisation de grands travaux;"
c) pour permettre la réalisation d'un plan
d'affectation prévu par la LATC."
En l'espèce, le
périmètre général comprend un sous-périmètre viticole de 32,5 hectares avec 421
parcelles, ce qui représente une moyenne de 772 mètres carrés par parcelle qui
est inférieure à la limite de 9 ares en dessous de laquelle tout fractionnement
est interdit (art. III LAF). Une telle situation parcellaire constitue un
morcellement excessif du sol justifiant à lui seul la constitution d'un
syndicat obligatoire au sens de l'art. 27 let. a LAF. Le périmètre du syndicat
s'étend d'ailleurs aux terrains viticoles qui n'ont pas encore été remaniés et
le regroupement des terres qu'il permet répond à un intérêt public important
visant à accroître le rendement des terres et à faciliter leur exploitation
(art. 31 bis al. 3 let. b Cst.; art. 77 al. 1 de la loi fédérale sur
l'agriculture). Le Conseil d'Etat pouvait donc ordonner la constitution d'un
syndicat obligatoire non seulement pour réaliser les travaux de consolidation
du glissement des Luges, mais également pour remédier au morcellement excessif
de la partie du territoire viticole non remaniée; l'art. 2 de l'arrêté du
Conseil d'Etat précise d'ailleurs expressément que le syndicat a notamment pour
but le remaniement parcellaire et l'ensemble des renseignements fournis par le
Service des améliorations foncières démontre que les travaux du remaniement
pourront vraisemblablement bénéficier des subventions nécessaires à leur
réalisation (v. lettre de l'Office fédéral de l'agriculture du 7 février 1995).
c) Un remaniement
parcellaire est en particulier nécessaire pour les terrains du recourant situés
à l'ouest du chemin du Mont, en particulier pour les parcelles 683 et 690 qui
se trouvent à plus d'un demi kilomètre des bâtiments d'exploitation. Le
recourant trouverait en outre un avantage non négligeable dans le regroupement
de ses terres sises au lieu-dit
"Belle Vue"
avec la parcelle
531 également isolée de l'exploitation et entourée au nord et au sud par le
virage que forme à cet endroit le chemin du Mont. La délimitation du
sous-périmètre viticole répond au critère fixé par l'art. 52 LAF; selon cette
disposition, le périmètre doit former un tout économique ou géographique en vue
d'une meilleure utilisation du sol. Or, les biens-fonds du recourant sont tous
compris dans la portion de territoire délimité au nord par la voie CFF
Lausanne-Berne, à l'est par la limite communale de Puidoux, à l'ouest par le
chemin des Rueyres et au sud par la route cantonale 763 et ils pourront
bénéficier des opérations du remaniement par un regroupement des terres et une
amélioration des conditions d'exploitation. Une extension volontaire du
périmètre sur le territoire de la commune voisine de Puidoux n'est d'ailleurs
pas exclue et dépend de la volonté des propriétaires concernés. En outre, la
coordination avec les opérations du syndicat voisin constitué sur la Commune de
Riex est prévue par l'art. 11 du règlement d'application du 13 janvier 1988 de
la loi sur les améliorations foncières (RAF); cette coordination sera d'autant
plus aisée que les opérations des deux syndicats seront menées parallèlement. A
cet effet, il est souhaitable que les enquêtes relatives d'une part à
l'avant-projet des travaux collectifs et d'autre part à la répartition des
terres dans le nouvel état puissent avoir lieu simultanément, ce à quoi le
Service des améliorations foncières devra veiller.
2.                     a) L'inclusion des
terrains du recourant situés à l'est du chemin des Monts dans le périmètre du
syndicat ne signifie pas encore que le recourant doive participer pour ces
biens-fonds aux frais de consolidation des terrains touchés par le glissement
des Luges. En effet, les propriétaires ne participent aux frais du syndicat que
proportionnellement aux avantages procurés à leurs biens-fonds par les travaux
collectifs et géométriques suivant le tableau dressé par la commission de
classification (art 44 LAF). La répartition des frais d'exécution fera donc
l'objet de l'enquête publique prévue à l'art. 63 let f LAF, qui permettra au
recourant de faire valoir ses droits et de contester une participation à des
travaux qui ne procureraient aucun avantage à ses terrains.
b) Ainsi, les
popriétaires dont les terrains ne bénéficieront d'aucun avantage procuré par
les travaux de consolidation n'auront pas à participer aux frais de ces
travaux; il n'est donc pas nécessaire de créer des sous-périmètres à cet effet.
Les sous-périmètres sont d'ailleurs destinés à d'autres fonctions. L'art. 53
LAF prévoit en effet des sous-périmètres selon la nature du sol tels que les
sous-périmètres des terrains agricoles, viticoles, forestiers, à bâtir ou
industriels (al. 1). Exceptionnellement, et avec l'accord du Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce, le syndicat peut être scindé en
secteurs dans lesquels les opérations sont menées de manière indépendante (al.
2). En l'espèce, il n'est pas possible de mener les opérations du remaniement
de manière séparée sur les terrains du sous-périmètre viticole qui
bénéficieront des travaux de consolidation et sur ceux qui n'en bénéficieront
pas, sans compromettre un regroupement des terres conforme aux buts de la loi
(art. 1er LAF). Les opérations du remaniement doivent donc s'étendre à tous les
terrains de même nature formant le sous-périmètre viticole.
c) S'agissant des
versements anticipés, ils ont été décidés lors de l'assemblée générale du 6
juillet 1993 et le critère fixé pour en déterminer le montant reste dans les
limites du pouvoir d'appréciation du syndicat. Ces versements ne préjugent
nullement la répartition des frais des travaux d'exécution; un décompte sera
établi pour chaque propriétaire dès l'entrée en force du tableau de répartition
des frais et, le cas échéant, l'excédent sera ristourné aux ayants droit (art.
43 LAF).
3.                     Il résulte du
considérant qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée
maintenue. Un émolument de 600 fr. est mis à la charge du recourant, qui
succombe, et n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission de classification du Syndicat d'améliorations foncières des Hauts
d'Epesses du 23 novembre 1993 est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 600 fr. (six cents francs) est mis à la charge du recourant René
Gaillard.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
mp/Lausanne, le 29 septembre 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint