vd_omni · AC.2009.0064 · 2010-11-04 · fr

DAVET/Municipalité de Vufflens-le-Château | L'art. 40a RLATC est dénué de base légale. La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles de droit se limite aux cas où la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de réglementer lui-même un problème déterminé. Dans la mesure où la LATC ne contient aucune règle de fond en matière de création de places de parc, on ne peut pas considérer que l'art. 40a RLATC a la fonction de préciser une norme matérielle supérieure. On ne peut pas non plus y voir une disposition d'exécution de l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC, soit une règle qui définit le contenu des plans et des règlements d'affectation, mais ne confère aucune compétence législative particulière au Conseil d'Etat.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.11.2010 AC.2009.0064

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 novembre
2010
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
M. François Gillard
et
M. Georges-Arthur Meylan, assesseurs
; M.
Mathieu Thibault Burlet, greffier.
Recourante
Joselle DAVET,
à Vufflens-le-Château, représentée par Me Jean-Emmanuel ROSSEL, avocat
à Morges,
Autorité intimée
Municipalité de
Vufflens-le-Château,
représentée par Me Olivier FREYMOND, avocat à
Lausanne,
Objet
Recours Joselle DAVET c/ décision de
la Municipalité de Vufflens-le-Château du 4 mars 2009
(mise en conformité d'un appartement à la route du Village n° 1)
Vu les faits suivants
A.
Joselle Davet (ci-après: la recourante) est
l'unique propriétaire des cinq lots de propriété par étages constitués sur la
parcelle n° 42 de Vufflens-le-Château, qui comprend notamment une ancienne
ferme (n° ECA 52) d'une surface de 378 m
2
et un bâtiment annexe
accolé (n° ECA 313) d'une surface de 60 m
²
. Ces bâtiments ont fait l'objet de transformations au début des
années 90. Selon les plans soumis à l'enquête publique du 19 avril au 9 mai
1991, les travaux ont consisté, pour l'essentiel, à créer deux appartements
dans la partie ouest de l'ancienne grange, l'un en duplex au rez-de-chaussée et
au premier étage (lot n
o
2), l'autre au troisième étage et dans les
combles (lot n° 3), ainsi qu'un appartement sur trois niveaux dans le bâtiment
annexe (lot n
o
4). L'appartement existant dans la partie sud-est de
la ferme (lot n
o
1) n'a subi que quelques transformations, pour
créer des locaux de service au rez-de-chaussée (chauffage et buanderie), ainsi
qu'une douche-WC à l'étage. Il s'agit d'un appartement de 189 m
2
, comptant
six pièces et demie réparties sur deux étages. Le rez-de-chaussée comprend
notamment une chambre, un séjour, une cuisine et un hall d'entrée. Un escalier intérieur
mène au 1
er
étage, dans un vestibule sur lequel s'ouvrent au sud
deux chambres, à l'est une salle de bain et au nord une pièce aveugle qui sert d'antichambre
à deux autres pièces et au fond de laquelle a été aménagée une douche-WC. La
première de ces deux pièces possède également une porte ouvrant sur le vestibule
où débouche l'escalier. A noter que ce vestibule, ainsi que l'antichambre des
deux pièces au nord, disposent aussi d'un accès extérieur à l'appartement
(porte palière donnant sur la galerie et l'escalier communs situés dans la
partie centrale du bâtiment).
Le permis d'habiter a été délivré
le 21 octobre 1993 pour un appartement de trois pièces, deux appartements de
quatre pièces et un appartement de six pièces. Dans la rubrique "
observations ou remarques
", il indique que
"
les 10 places de parc sont attribuées aux
4 appartements, ceci conformément au règlement communal qui exige 2 places de
parc plus 1/2 pour visiteurs par logement.
"
Selon la fiche du recensement
architectural du canton de Vaud s'y rapportant, le bâtiment
n°
ECA
52 est
inscrit à l'inventaire des monuments historiques et des antiquités au sens des
art. 49 ss de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Il a reçu la note de "2"
(monument d'importance régionale). La protection porte sur
"l'ensemble"
.
Parmi les annexes du bâtiment, une fontaine a reçu la note de "4"
(objet bien intégré).
B.
Le 7 septembre 2004, la recourante a adressé à
la Municipalité de Vufflens-le-Château une demande d'autorisation pour
transformer l'appartement de six pièces et demie en un logement de quatre
pièces et demie et un logement de deux chambres avec cuisinette.
Dans une note explicative non datée
figurant au dossier de l'autorité intimée, elle s'est exprimée en ces termes :
"En 1989
J’ai repris par succession de mes parents la
ferme - à vocation agricole-viticole - parcelle 42 sis Commune de
Vufflens-le-Château.
De 1990 à 1992
Des travaux de grande importance ont été
réalisés pour transformer cet immeuble vétuste en maison locative et de créer
deux logements supplémentaires à celui qui était existant et de 6
½
pièces avec une surface habitable de 189
m2
Cette décision a été prise en raison des
exigences d’alors, du règlement communal sur les constructions. Il ne
m’autorisait effectivement pas d’avoir plus de trois appartements dans
l’immeuble - no. incendie 52 - J’ai donc dû me résigner de maintenir cet ancien
logement dans son état, toutefois avec l’autorisation des autorités, j’ai
entrepris des transformations nécessaires dans le but de fractionner la surface
en cas de difficultés de location. Ces travaux concernaient la modification des
accès et l’installation de sanitaires et écoulements à ceux existants, afin que
la partie sud et la partie nord puissent devenir indépendante l’une de l’autre
avec sorties individuelles dans l’entrée principale et finalement, en cas de nécessité
de le louer à deux locataires différents.
Les expériences vécues depuis la
transformation m’ont démontré que cet appartement était souvent vacant et
difficile à relouer. Les derniers locataires ont résilié leur bail pour le 30
juin. Ce 6
½
pièces a été mis
sur le marché au début janvier et n’a pas trouvé de repreneur. Pour comblé ce
vide locatif, j’ai décidé au début septembre de louer que la partie sud en
fermant simplement à clé la porte d’accès à la partie nord. Cet objet a été
loué immédiatement en un 4
½
pièces à une famille de trois personnes qui vont aménager ces prochains jours."
Le 30 septembre 2004, la
municipalité a accusé réception de la demande du 7 septembre 2004 et a informé
la recourante que son projet ne respectait pas les dispositions de l'art. 42 du
règlement du 11 janvier 1995 sur le plan d'affectation et la police des
constructions (ci-après: RPA) relatives au nombre de places de parc. Trois
places de stationnement extérieures devaient être créées pour que le projet
soit réglementaire. D'autre part, la municipalité déclarait ne disposer d'aucuns
plans lui permettant de contrôler le coefficient d'utilisation du sol fixé au
maximum à 0,6 par l'art. 12 RPA. La municipalité a demandé à la recourante de
lui soumettre un jeu de plans précisant, par un teintage différencié, les
surfaces occupées par chaque appartement, ainsi qu'un projet de réalisation des
trois places manquantes.
Le 16 octobre 2004, Joselle Davet a
demandé le réexamen de cette décision, mais a essuyé, le 19 octobre 2004, un
nouveau refus de la municipalité, qui l'a informée qu'elle ne pouvait pas
revenir sur sa décision de ne pas autoriser les transformations prévues,
notamment en raison des exigences de l'art. 42 RPA. La lettre de la
municipalité, qui portait les signatures du syndic et de la secrétaire,
précisait qu'elle constituait une décision; les voie et délai de recours
étaient mentionnés.
C.
Le 3 juillet 2007, la municipalité a signalé à
la recourante qu'elle n'avait pas été en mesure d'identifier le logement de
deux pièces occupé par l'un de ses locataires, M. Olivier Arbenz, lors de son
enregistrement au contrôle des habitants. La municipalité a demandé à Joselle
Davet de lui fournir tous les renseignements nécessaires concernant cet
appartement. La municipalité a réitéré sa demande le 21 août 2007. La
recourante a répondu, dans une lettre reçue par l'autorité intimée le 30 août
2007, que M. Olivier Arbenz louait et occupait deux chambres, avec WC-douche,
dans le lot de PPE n° 1 de six pièces et demie, ainsi qu'une place de parking
dans le garage couvert. La recourante précisait que les autres pièces de ce
logement étaient utilisées pour ses besoins personnels et qu'aucune séparation
n'avait été construite dans l'appartement, toutes les pièces restant reliées entre
elles.
Le 12 septembre 2007, la
municipalité a informé la recourante qu'elle avait décidé de procéder à une
visite de son bâtiment et lui a proposé deux dates à cet effet. La municipalité
a essuyé un refus de la recourante, signifié par lettre du 28 septembre 2007.
Dans une lettre du 17 mai 2008 adressée
à la municipalité, M. Arbenz s'est exprimé en ces termes :
"J'ai cru comprendre que la clarification
demandée par la Municipalité porte sur la nature de l'objet immobilier que je
loue. Sur simple requête officielle de la Municipalité, je produirai tous les
documents nécessaires pour faire avancer votre dossier.
Néanmoins, je peux d'ores et déjà affirmer
les points suivants :
- Je loue selon le Bail à loyer officiel:
deux chambres, hall, WC-douche + garage N°1
- Mon "appartement" possède une
cuisine
- Je rentre par ma propre porte d'entrée
située dans la cage d'escalier
- Je paie selon un décompte séparé mon eau
chaude, froide, chauffage
- J'ai mon propre compteur d'électricité
- J'ai ma propre prise téléphonique
- Il existe un accès à l'appartement situé à
côté du mien. Cette accès est fermé par deux portes fermées à clé avec de
l'isolation phonique entre les deux portes. (Pas vérifié, mais selon le
propriétaire)"
Il ressort d'un contrat de bail
établi le 12 juin 2008 qu'une nouvelle locataire, Mme Anna Costa, a remplacé M.
Arbenz. L'objet loué est décrit en ces termes: "
deux chambres, hall, WC-douche + un garage N° 1
".
Le 26 novembre 2008, la
municipalité a informé Joselle Davet qu'une inspection de son bâtiment aurait
lieu le 11 décembre 2008. La recourante s'est à nouveau opposée à cette mesure,
comme le révèle sa lettre du 4 décembre 2008.
L'inspection a finalement eu lieu
le 15 décembre 2008, en présence de Mme Dubey, municipale, et de M. Kungurov,
de la société Massotti associés S.A. Le compte rendu de cette inspection,
établi le 15 décembre 2008, contient notamment ce qui suit :
"Visite de la maison Davet-Duruz  afin
de constater existence d'un 5e appartement créé dans le 6 pièces existant.
Cette visite visait à confirmer que le 6
pièces qu'occupent M. et Mme Davet a été partagé en 2 parties afin de créer un
appartement de 2 pièces, avec salle de bain et cuisine indépendante (selon
photos fournies par M. Arbentz).
Selon les plans d'enquête, 2 portes
reliaient à l'origine cette partie du logement au reste du 6 pièces; nous avons
constaté que l'une d'entre-elles n'existe plus (selon M. Davet elle aurait été
murée au moment des travaux de rénovation. Information à vérifier !), quant à l'autre
porte (que M. Davet considère comme utilisable), il s'agit d'une double porte
renforcée par des éléments d'isolation. Pour l'ouvrir il est nécessaire de
procéder à un véritable «démontage ». A cela s'ajoute la présence d'un meuble
encombrant devant cette porte. On peut donc considérer que cette porte est
obturée, même si cela a été fait par « bricolage ».
A notre avis on est bien en présence d'un
second appartement complètement séparé du 6 pièces.  En effet une série d'éléments
objectifs nous amènent à cette conclusion : présence d'un accès indépendant, d'une
salle de bain, d'une cuisine (pas vue sur place mais M. Davet ne le conteste
pas), d’une sonnette indépendante à l’entrée de l’édifice. Enfin il n’y a
manifestement aucune communication interne par la double porte existante
(d’ailleurs à quoi pourrait-elle servir si le 2 pièces dispose de toutes les
commodités ainsi que d’une entrée indépendante).
Dans ce contexte on ne peut parler de «
chambreur » comme l’affirme M. Davet, mais bien d'un locataire supplémentaire.
Notons que M. Davet a refusé de nous faire
visiter les appartements de ses locataires y compris le 2 pièces créé."
Trois photos, floues, sont annexées
au compte rendu.
D.
Par décision du 4 mars 2009, la Municipalité de
Vufflens-le-Château a ordonné à Joselle Davet de remettre son immeuble dans un
état conforme au permis d'habiter délivré le 21 octobre 1993, dans un délai de
soixante jours à compter de la réception de la décision, et cela sous la menace
des peines prévues (recte : de la peine prévue) par l'art. 292 CP. La
municipalité a également signalé à la recourante qu'elle était dénoncée à la
préfecture pour infraction aux art. 103 al. 2 LATC, 68 let. a RLATC et 42 RPA.
A l'appui de sa décision, la municipalité a exposé qu'elle avait constaté que
le logement de la recourante et celui d'Ana Costa étaient séparés par une porte
condamnée lors de travaux de rénovation, ainsi que par une double porte fermée
à clé et renforcée par des éléments d'isolation. D'autre part, la municipalité
considérait comme établi, bien qu'il n'ait pas été possible de le visiter, que
l'appartement d'Ana Costa contenait deux chambres, une salle de bains, une
cuisine et un accès propre, ce qui le rendait parfaitement autonome.
E.
Joselle Davet a recouru contre la décision du 4
mars 2009 par acte du 4 avril 2009, remis à un bureau de poste suisse le 3
avril 2009. Elle a conclu, avec suite de frais et dépens, préalablement à ce
que l'effet suspensif soit accordé, à ce qu'un transport sur place soit ordonné
et, principalement, à ce que la décision querellée soit annulée. Elle a
notamment exposé que les deux pièces louées du lot n° 1 communiquaient avec les
autres pièces par une porte.
Dans son mémoire du 28 août 2009,
la municipalité a conclu, avec dépens, au rejet du recours.
Le 3 septembre 2009, le  juge
instructeur a attiré l'attention des parties sur l'art. 40a RLATC, qui impose à
la réglementation communale de fixer le nombre de places de stationnement pour
les véhicules à moteurs et les deux-roues non motorisés dans le respect des
normes de l'Association suisse des professionnels de la route et des transports
et en fonction de l'importance et de la destination de la construction (al. 1),
et qu'à défaut de réglementation communale conforme aux normes en vigueur,
celles-ci sont applicables aux véhicules motorisés et aux deux-roues légers non
motorisés (al. 2). Le nombre de places de stationnement à disposition dans le
cas particulier dépassant largement les valeurs indicatives données par la
norme VSS SN 640 281, le juge instructeur a accordé un délai au 23 septembre
2009 à la municipalité pour compléter sa réponse ou, le cas échéant, pour
retirer sa décision.
La municipalité s'est déterminée le
1
er
octobre 2009 et a maintenu sa décision.
La recourante a exposé sa position
dans une lettre du 25 janvier 2010. Elle a joint à son envoi une copie du
prononcé rendu le 1
er
mai 2009 par le Préfet de Morges, la libérant de
toute peine et laissant les frais de la cause à l'Etat. La recourante a précisé
que le Ministère public avait fait appel de ce prononcé.
La municipalité a fait part de ses
ultimes observations le 26 février 2010.
La recourante s'est encore
déterminée le 25 janvier 2010. Elle a notamment produit un plan du premier
étage du lot n° 1 de PPE, sur lequel elle a mis en évidence les deux portes censées
relier les pièces louées au reste de l'appartement. Elle a affirmé que l'une
était "
condamnée par un panneau
",
mais que l'autre ne l'était pas, ce qui permettait de circuler librement dans
toutes les pièces du logement.
F.
Le tribunal a tenu une audience avec inspection
locale le 13 septembre 2010. Le compte rendu établi le 16 septembre 2010
contient notamment le passage suivant:
"La cour pénètre dans l'appartement des
époux Davet (lot n° 1 de la PPE), situé dans la partie sud-est de la ferme, et
prend place, au 1
er
étage, dans la chambre située au sud de la
partie septentrionale de l'appartement. Le tribunal constate que cette chambre
est séparée du vestibule qui y mène par une double porte, soit la porte
d'origine, côté chambre, à laquelle a été ajoutée, côté vestibule, une seconde
porte dont le panneau, plus épais, ferme sur un chambranle muni d'un joint en
caoutchouc. Aucun autre élément n'obstrue le passage. Me Rossel produit le
contrat de bail de M. Hirter. M. Davet déclare qu'il a la clé de la porte donnant
sur le vestibule et son locataire celle de l'autre porte.
La cour passe dans la pièce située à l'ouest
et constate qu'elle a été aménagée en cuisine. Un panneau condamne l'ouverture
qui reliait, au sud, cette pièce au reste de l'appartement. M. Davet précise
qu'il n'y a pas eu de travaux de maçonnerie.
De la cuisine de M. Hirter, la cour passe
dans l'escalier commun aménagé dans la partie centrale du bâtiment. M. Davet
déclare que la partie du lot n° 1 louée à M. Hirter a son propre compteur d'eau
et dispose d'une boîte aux lettres."
G.
Le 21 septembre 2010, la municipalité a produit
une copie partielle de son plan d'affectation fixant la limite des
constructions à la route. En substance, il en ressort qu'est inconstructible la
portion de terrain non construite de la parcelle n° 42 située à moins de cinq
mètres de la limite est de celle-ci et à moins de deux mètres au sud. Des
constructions secondaires peuvent cependant être érigées en limite de parcelle
sur une portion de la partie méridionale du terrain.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait aux
conditions formelles énoncées à l'art. 79 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il y a donc lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Aux termes des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
RSV 700.11), la municipalité, à son défaut le département, est en droit de
faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires. La seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est
en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non
autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles
applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non
autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression.
L'autorité doit procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt
public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non
réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de
celui-ci. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un
ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être
accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité.
Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle
se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des
inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216
consid. 4b p. 218, traduit in JdT 1984 I p. 514). L'autorité doit
cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui
aurait changé dans l'intervalle. Le fait qu'un administré ne puisse se
prévaloir de sa bonne foi ne le prive pas de la possibilité d'invoquer le
principe de la proportionnalité: il constitue cependant un élément
d'appréciation en sa défaveur (ATF 111 Ib 213 consid. 6 p. 221, traduit in JdT
1987 p. 564; 108 Ia 216 consid. 4 p. 217, traduit in JdT 1984 I p. 514; RDAF
2006 p. 260; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b et les arrêts cités; ATF
1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.1).
3.
Il ressort clairement des pièces du dossier et
des constatations faites lors de l'inspection locale que le lot n° 1 a été
divisé en deux appartements. Un des accès reliant les pièces situées au nord du
premier étage au reste de l'appartement est désormais constitué d'une double
porte, dont l'une, côté vestibule, a été ajoutée après coup. La cour n'a pas
constaté la présence d'éléments d'isolation entre les deux portes, comme cela
ressort du rapport du 15 décembre 2008 et des déclarations d'Olivier Arbenz,
qui s'était fait l'écho des paroles de la propriétaire. Mais cet accès, même
s'il n'a pas été condamné, ne permet plus de circuler librement entre les
pièces qu'il relie. Le fait que le locataire dispose de la clef de l'une des
portes et la propriétaire de la seconde laisse la possibilité à chacun,
unilatéralement, d'empêcher l'autre de circuler dans une partie de
l'appartement, si bien que le logement est divisé en deux entités distinctes. L'autre
accès est désormais bloqué par un panneau fixe. Même si l'ouvrage ne comporte
pas de maçonnerie, l'accès est condamné.
De plus, les pièces situées au nord
du premier étage du lot n° 1 ont été aménagées de manière à pouvoir être
utilisées indépendamment du reste de l'appartement. S'y trouvent un WC-douche,
une cuisinette, un compteur d'électricité propre et une prise téléphonique,
selon les déclarations de Gérard Davet lors de l'inspection locale du 13
septembre 2010. Enfin, il est possible d'accéder de l'extérieur à chacun des
deux appartements du lot n° 1 indépendamment, ce qui rend le passage de l'un à
l'autre inutile.
4.
a) L'art. 42 RPA dispose notamment ce qui suit:
"Le nombre de places de stationnement
pour les voitures est fixé au minimum à deux plus 1/2 pour visiteurs par unité
d'habitation, le chiffre devant être arrondi à l'unité supérieure. La moitié au
moins des places requises, excepté celles destinées aux visiteurs, doivent être
couvertes, enterrées ou incorporées dans les bâtiments d'habitation ou les
annexes.
En cas de transformation ou d'agrandissement
de bâtiments existants, comportant la création de nouvelles unités de logement
ou l'agrandissement important de logements existants, la Municipalité pourra
également exiger la création de places de parc correspondant aux nouveaux
besoins.
La Municipalité peut toutefois autoriser des
solutions d'ensemble pour plusieurs bâtiments.
[…]
La Municipalité peut retirer les permis
d'habiter et d'utiliser pour des unités d'habitation et commerciales dont les
places de parc exigées n'auraient pas été réalisées, auraient été supprimées,
attribuées à d'autres locaux ou affectées à d'autres usages."
La création d'un nouveau logement fait
passer le nombre de places de stationnement dont doit disposer le bâtiment de
dix (4 x 2,5) à treize (5 x 2,5, arrondi à l'entier supérieur). L'immeuble, en
raison des transformations qui lui ont été apportées, ne répond donc plus aux
exigences de l'art. 42 RPA.
b) L'art. 40a du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1), intitulé "
Places de stationnement pour véhicules à moteur et
deux-roues légers non motorisés
", est formulé en ces termes:
"
1
La réglementation
communale fixe le nombre de places de stationnement pour les véhicules à moteur
et les deux-roues légers non motorisés, dans le respect des normes de
l'Association suisse de professionnels de la route et des transports et en
fonction de l'importance et de la destination de la construction.
2
A
défaut de réglementation communale conforme aux normes en vigueur, celles-ci
sont applicables aux véhicules et aux deux-roues légers non motorisés.
[…]"
Est pertinente en l'occurrence la
norme VSS SN 640 281 ("
Stationnement, Offre
en cases de stationnement pour les voitures de tourisme
"), laquelle
prévoit, pour les places affectées au logement (chapitre C ch. 9), ce qui suit:
"9.1             Cas normal
L'offre en case de stationnement à mettre à
disposition correspondra aux valeurs indicatives suivantes pour le cas normal
-                  pour les habitants
1 case de stationnement
par 100 m
2
de SBP ou
1 case de stationnement
par appartement
-                  pour les visiteurs, il
faut ajouter
10% du nombre de cases de
stationnement pour les habitants
Le nombre de cases de stationnement établi
avec ces valeurs indicatives correspond en règle générale à l'offre nécessaire,
indépendamment du type de localisation.
9.2              Cas spéciaux
Des valeurs indicatives inférieures peuvent
être utilisées pour des cas spéciaux tels que les logements pour personnes
âgées et les foyers d'étudiants.
9.3              Règle d'arrondissement
Ce n'est qu'à la fin des calculs, après
avoir fait tous les totaux, qu'interviendra l'arrondissement du nombre de cases
de stationnement à l'entier supérieur.
9.4              Conditions locales particulières
Il peut être judicieux de s'écarter des
valeurs indicatives ci-dessus afin de tenir compte de conditions locales
particulières ou de formes spéciales de logement (p. ex. habitat sans voiture)."
Si l'on prend pour base de calcul
le nombre d'appartements, l'immeuble doit disposer, dans sa configuration
actuelle, de cinq cases de stationnement pour les habitants et d'une demie pour
les visiteurs (0,1 x 5). Le total, arrondi à l'entier supérieur, est donc de
six places. Comme l'immeuble comprend déjà dix cases de stationnement, il
répond aux exigences de l'art. 40a RLATC, même après les transformations
effectuées. Certes, le nombre de six places n'est qu'une valeur indicative; il
n'y a cependant aucune condition locale particulière qui enjoindrait à exiger
un nombre de places sensiblement plus élevé.
Comme les modifications apportées à
l'immeuble n'ont pas modifié la surface brute de plancher (abrégé
"SBP", cf. norme VSS SN 640 281 chapitre A ch. 4 et 5.5), aucune
place n'est à créer si l'on considère ce critère pour arrêter les besoins en
stationnement.
L'art. 40a RLATC n'empêche donc pas
la légalisation des travaux effectués sans autorisation.
c) L'application de l'art. 42 RPA
et celle de l'art. 40a RLATC conduisent à des résultats opposés. Suivant le premier,
les modifications apportées par la recourante à son immeuble ne sont pas
réglementaires; elles le sont en revanche selon le second.
L'autorité intimée estime que doit
prévaloir l'art. 42 RPA, l'art. 40a RLATC étant, à son sens, dénué de fondement
légal. La recourante, quant à elle, considère que l'art. 40a RLATC, postérieur
au RPA, l'emporte sur la réglementation communale.
aa) La cour de céans ne s'est
jamais prononcée sur le fondement légal de l'art. 40a RLATC. Dans un arrêt
AC.2008.0190 du 8 décembre 2009, elle a certes affirmé incidemment qu'au regard
du texte clair de l'art. 40a RLATC, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er
mars 2008, les normes de l'Association suisse des professionnels de la route et
des transports l'emportaient désormais sur les règlements communaux qui leur
étaient contraires, mais dans un autre arrêt, elle s'était écartée de ces normes
alors même que l'autorité communale avait calculé le nombre de places de parc
conformément à celles-ci pour tenir compte du caractère particulier de la
construction (AC.2007.0291 du 21 avril 2008 consid. 4). Dans un autre arrêt
encore, elle a ramené le nombre de places de stationnement au chiffre prévu par
le règlement communal, qui était plus généreux que la norme VSS SN 640 281 (AC.2008.0334
du 12 novembre 2009 consid. 4a/cc).
D'une manière générale les normes
adoptées par une association privée ne sont pas des règles de droit (ATF 132
III 285 consid. 1.3 p. 288 et les références citées). La question de savoir si
le renvoi à de telles normes dans un règlement cantonal d'application suffit à
leur conférer un caractère obligatoire et à rendre caduques les dispositions
communales qui leur seraient non conformes a simplement été évoquée dans
l'arrêt AC.2009.0052 du 29 mars 2010 (consid. 4e), sans qu'une réponse
définitive lui soit apportée. Le tribunal a simplement relevé qu'il
apparaissait "
douteux que l'autonomie
communale puisse être restreinte par une simple norme réglementaire
"
(consid. 4e/bb).
bb) La
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101) garantit l'autonomie communale dans les limites fixées par le droit
cantonal (art. 50 al. 1 Cst.; ATF 131 I 333, consid. 4.4.1 et 4.4.2, p. 341
s.). Selon la jurisprudence, une commune est autonome dans les domaines que le
droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais laisse en tout ou en
partie dans la sphère communale en conférant aux autorités municipales une
appréciable liberté de décision (ATF 126 I 133 consid. 2 p. 136; 124 I 223
consid. 2b p. 226 s. et les références citées). L'existence et l'étendue de
l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées
essentiellement par la constitution et la législation cantonales, voire
exceptionnellement par le droit cantonal non écrit et coutumier (ATF 122 I 279
consid. 8b p. 290; 116 Ia 285 consid. 3a p. 287; 115 Ia 42 consid. 3 p. 44 et
les arrêts cités).
Selon l'art. 139 al. 1 let. d de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), les
communes disposent d'autonomie, en particulier dans l'aménagement local du
territoire. L'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC prévoit quant à lui que les règlements
communaux peuvent contenir des dispositions relatives notamment à la création
de garages et de places de stationnement et à la perception de contributions
compensatoires, destinées à couvrir les frais d'aménagement de places de
stationnement, à défaut de terrain privé disponible. La commune de Vufflens-le-Château
a fait usage de cette possibilité en adoptant l'art. 42 RPA. Il faut donc
définir dans quelle mesure le Conseil d'Etat jouit, en la matière, d'une
compétence législative et, le cas échéant, si elle l'emporte sur les dispositions
communales contraires.
cc) Dans le Canton de Vaud, dont la
Constitution consacre expressément le principe de la séparation des pouvoirs
(art. 89 Cst-VD), la fonction législative appartient au Grand Conseil (art. 103
Cst-VD), les fonctions exécutives et l'administration au Conseil d'Etat (art. 112
et 123 Cst-VD). Selon l'art. 120 al. 2 Cst-VD, le Conseil d'Etat
"édicte
des règles de droit, dans la mesure où la constitution ou la loi l'y
autorisent. Il édicte les dispositions nécessaires à l'application des lois et
des décrets"
. La compétence du Conseil d'Etat pour édicter des règles
de droit (soit des dispositions générales et abstraites qui visent un nombre
indéterminé de personnes et de situations et qui imposent des obligations ou
confèrent des droits aux personnes physiques ou morales, règlent
l'organisation, la compétence ou les tâches des autorités ou fixent une
procédure [Häfelin/Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4
ème
éd.,
Zurich 2002, p. 81 n. 383; art. 22 al. 4 de la LF du 13 décembre 2002 sur
l'Assemblée fédérale, RS 171.10; ATF 125 I 316 c.2a; 106 Ia 307; CCST.2005.0005])
se limite aux cas où la Constitution ou la loi lui attribue le pouvoir de
régler lui-même un problème déterminé. Pour le surplus, il ne peut adopter que
des arrêtés ou des règlements d'exécution, qui établissent des règles
complémentaires de procédure, précisent et détaillent certaines dispositions de
la loi, éventuellement en comblent de véritables lacunes (cf. BO.2004.0023 du
23 décembre 2004 consid.
3; RDAF 1995 p. 78; ATF 114 Ia 286 consid. 5a
p. 288; 98 Ia 281 consid. 6b/aa p. 287).
La Cst-VD ne donne aucune
compétence législative au Conseil d'Etat en matière d'aménagement du
territoire. C'est donc à la LATC qu'il faut se reporter. Plusieurs de ses
dispositions permettent au Conseil d'Etat d'adopter des règles complétant la loi
(p. ex. art. 90 al. 2, 95, 103 al. 2, 108 al. 2, 111 LATC); aucune ne concerne
cependant la création de places de stationnement.
De manière plus générale, l'art. 5
LATC prévoit que la loi est complétée par des arrêtés, des règlements et des
plans. L'art. 9 al. 2 LATC dispose quant à lui que le Conseil d'Etat a
notamment pour attribution d'édicter les règlements cantonaux d'application de
la loi. La portée de ces deux dispositions est incertaine. L'analyse des
travaux préparatoires ne permet guère de cerner l'ampleur des compétences
législatives dont le législateur entendait pourvoir le Conseil d'Etat. En
effet, l'exposé des motifs et projet de loi sur l'aménagement du territoire et
les constructions (Bulletin du Grand Conseil [BGC], automne 1985, p. 343 ss) ne
contient, dans le commentaire article par article, aucune précision à ce sujet
(BGC automne 1985, p. 358 ss), et ces deux articles ont été adoptés sans
discussion (BGC automne 1985, p. 587 ss). En l'absence d'une délégation claire
au Conseil d'Etat, on ne saurait considérer que celui-ci est libre d'édicter toute
disposition en rapport avec l'aménagement du territoire; il faut plutôt voir
dans les art. 5 et 9 al. 2 LATC une reprise de la règle générale de l'art. 120
al. 2, 2
ème
phrase, Cst-VD, qui permet au Conseil d'Etat d'édicter
les dispositions nécessaires à l'application des lois - soit uniquement des
clauses d'exécution, à l'exclusion de clauses de substitution.
dd) Dans la mesure où la LATC ne
prévoit aucune règle de fond en matière de création de places de parc, on ne
peut pas considérer que l'art. 40a RLATC a la fonction de préciser une norme
matérielle supérieure. En effet, une disposition d'exécution ne trouve son
fondement que dans une règle à compléter. On ne peut pas non plus voir dans
l'art. 40a RLATC une disposition d'exécution de l'art. 47 al. 2 ch. 6 LATC, soit
une règle qui définit le contenu des plans et des règlements d'affectation, mais
ne confère aucune compétence législative particulière au Conseil d'Etat. Tout
au plus celui-ci pourrait-il, si l'art. 40a RLATC devait effectivement être une
disposition d'exécution de l'art. 47 al. 2 LATC, préciser ce qui peut ou doit
être réglé par l'auteur du plan, mais non comment cela doit l'être. En
l'occurrence, le Conseil d'Etat s'est clairement substitué au législateur
communal en posant des exigences matérielles en matière de places de
stationnement, ce qu'il ne pouvait pas faire dans le cadre d'une simple compétence
d'exécution.
C'est donc à tort que la recourante
estime que l'art. 40a al. 2 RLATC, dénué de base légale, l'emporte sur la
réglementation communale. La règle de l'art. 42 RPA est pleinement applicable. Comme
l'immeuble de la recourante ne dispose pas de treize cases de stationnement, les
transformations, effectuées sans autorisation, sont contraires au prescriptions
matérielles et ne peuvent pas être autorisées
a posteriori
.
5.
Lorsque la recourante a demandé, le 7 septembre
2004, une autorisation pour transformer le lot n° 1 du bâtiment en deux
appartements, la municipalité l'a informée que son projet ne respectait pas les
exigences du RPA en matière de places de stationnement, mais l'a invitée à
compléter sa demande, ce que la recourante n'a pas fait.  Saisie d'une demande
de réexamen, la municipalité a maintenu sa position, qu'elle a signifiée par le
biais d'une décision formelle et motivée.
Malgré cette prise de position
claire et incontestée, la recourante a partagé le lot n° 1 en deux
appartements. Le conseil de la recourante a fait valoir, lors de l'inspection
locale du 13 septembre 2010, que sa cliente n'avait pas passé outre la décision
de la municipalité, mais qu'elle avait opté pour une autre solution. Il est
possible que la recourante ait eu en tête, à la base, une conception des
travaux de transformation à faire différente de ceux qui ont été effectivement
réalisés. Cependant, comme elle n'a jamais présenté de plans concrets à la
municipalité lorsqu'elle a entamé les démarches visant à modifier le lot n° 1, il
est impossible, par comparaison, d'établir une éventuelle différence entre un
projet initial et les transformations que la cour a pu observer. Peu importe. La
recourante a adressé une demande à la municipalité concernant la division de
l'appartement de six pièces en deux logements et a reçu une réponse négative. En
opérant des modifications qui ont abouti à un tel résultat, elle a passé outre une
décision qui refusait, dans son principe même, quelles qu'en soient les modalités,
la création d'un appartement supplémentaire. La recourante, au lieu de se
pourvoir contre la décision initiale de la municipalité du 19 octobre 2004 ou
d'améliorer son projet en prévoyant la création de places de stationnement, a
fait fi de cette décision, pourtant claire. Sa mauvaise foi est patente.
L'ordre de remise en état ne peut
donc qu'être confirmé, ce d'autant qu'il n'apparaît pas inconcevable, malgré
les explications de Gérard Davet lors de l'inspection locale, de créer des
nouvelles places de parc. La limite des constructions à la route n'est que de
cinq mètres du côté est de la parcelle n° 42 et de deux mètres au sud – sous
réserve des constructions secondaires, qui jouissent sur une certaine partie du
terrain d'un régime plus favorable; il existe donc de la place pour accueillir
des nouvelles cases de stationnement. S'agissant des objections que pourrait
émettre le SIPAL, il sied de rappeler que le bâtiment n° ECA 52 n'est pas
classé, même s'il a reçu la note de "2" au recensement architectural.
Son inscription à l'inventaire des monuments historiques et des antiquités au
sens des art. 49 ss LPNMS n'offre que des possibilités d'intervention restreintes
au SIPAL, qui ne peut s'opposer à terme à des travaux qu'on voudrait apporter
au bâtiment qu'en ouvrant une enquête en vue de classement (art. 14 à 19 LPNMS,
applicables par renvoi de l'art. 51 LPNMS). Par ailleurs, il n'est pas évident
que les abords du bâtiment – où pourraient être créées des places de
stationnement – soient également concernés par la fiche du recensement
architectural. Seul le bassin de la cour a été noté (4, soit un "
objet bien intégré
"), ce qui en soi
n'empêche pas qu'on le déplace – étant rappelée l'obligation d'annonce au SIPAL
de tous les travaux prévus sur un objet figurant à l'inventaire (art. 16
LPNMS). L'acte constitutif de la PPE peut être remanié afin de modifier
l'affectation des jardins, ce d'autant plus facilement que la recourante est la
seule propriétaire de tous les lots. Enfin, une solution consistant à prévoir
des places de parc pour visiteurs en enfilade mériterait d'être étudiée.
6.
Conformément aux art. 45 et 49 al. 1 LPA-VD, un
émolument sera mis à la charge de la recourante, qui succombe. Elle supportera
également les dépens auxquels a droit la Commune de Vufflens-le-Château, dont
la municipalité a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de
cause (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Vufflens-le-Château
du 4 mars 2009 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
francs est mis à la charge de Joselle Davet.
IV.
Joselle Davet versera à la Commune de Vufflens-le-Château
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.