vd_omni · GE.2007.0105 · 2010-10-12 · fr

Municipalité du Chenit, Village de l'Orient, WWF Vaud et Suisse, Municipalité du Lieu, PRO NATURA, Village du Sentier, Municipalité de L'Abbaye, Village de l'Abbaye, Village des Bioux, Village du Pont, Village du Brassus, Village des Charbonnières, Commune de Cuarnens, AUBERT, MEYLAN, MEYLAN, GAVILL | Si l'on peut déduire de la garantie de la propriété qu'il existe un droit d'accès aux chalets desservis par les routes forestières, il reste nécessaire que l'autorité cantonale puisse exercer un contrôle des véhicules autorisés à circuler à ce titre sur les routes soumise à l'interdiction générale de circuler résultant de l'art. 15 LFo. L'exigence d'une autorisation préalable reste compatible avec la garantie de la propriété. Par ailleurs, la période d'ouverture de la route au trafic, fixée du 1er juin au 1er décembre, tient compte des impératifs de protection biologique liés à la période de reproduction du Grand Tétras. Les autorisations dérogatoires en faveur des propriétaires permettent d'accéder aux chalets et refuges en dehors de la période d'ouverture pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires.Le plan sectoriel forestier reprend les critères qui ont été utilisés pour décider des dérogations permanentes à l'interdiction générale de circuler (ch. 6). Ces critères sont conformes au droit forestier cantonal et fédéral et ont été retenus par le tribunal pour apprécier la justification des dérogation prévues pour les tronçons de routes forestières contestés par les différentes parties recourantes.Recours au TF rejeté par arrêt du 7 mars 2012.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.10.2010 GE.2007.0105

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 octobre 2010
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Bertrand Dutoit, assesseur
et Mme Silvia Uehlinger, assesseur
.
recourants
1.
Commune de
L'Abbaye, Commune du Chenit, et Commune du Lieu,
représentées
par leur municipalité au nom de qui agit Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne
(GE.2007.0132),
2.
Village de
l'Orient, village du Sentier, village de l'Abbaye, village des Bioux, village
du Brassus, village des Charbonnières, village du Pont,
tous représentés par leur conseil administratif au nom de qui agit
Me Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
Commune de Cuarnens
,  représentée par sa municipalité, au nom de qui agit Me Alain THEVENAZ,
avocat, à Lausanne,
Jean-François
AUBERT,
à l’Orient,
Daniel
MEYLAN,
au Solliat,
Jocelyne
DEVAUD,
au Solliat,
Jean-Pierre
DEVAUD,
au Solliat,
Christian
MEYLAN,
au Sentier,
Marcel
GAVILLET,
au Solliat,
Josette
MEYLAN,
au Sentier,
Agnès
HUGUENIN,
au Sentier,
Gilbert
CAPT,
au Sentier,
Jacques-H.
PIGUET,
au Brassus,
Marcel
PIGUET,
au Lieu,
Pierre
LE COULTRE,
à L'Abbaye,
Léonard AUBERT,
au Brassus,
Daniel LEHMANN,
au Pont,
Laurence KNEUSS,
aux Charbonnières,
Dominique KNEUSS,
aux Charbonnières,
Richard GOLAY,
aux Charbonnières,
Olivier LUGRIN,
à Les Charbonnières,
Louis-François BERNEY,
aux Bioux,
Michel DURUZ,
aux Bioux,
Stéphane ROCHAT,
à Cuarnens,
Frédéric CHAPPUIS,
à Cuarnens,
Fabian MARILLER,
à Cuarnens,
Michel DELACRETAZ,
à Cuarnens,
Vaudoise Hôtellerie, Section Vallée de Joux,
au Pont, ainsi qeu le
Club de la
Biolle,
au Pont, tous représentée par Me Alain THEVENAZ,
avocat, à Lausanne (GE.2007.0142),
3.
WWF Vaud et Suisse,
à Vevey 1 (GE.2007.0105),
4.
PRO NATURA Vaud et
Suisse
représentées par Me Laurent TRIVELLI, avocat,
à Lausanne (GE.2007.0137),
autorité intimée
Département de la
sécurité et de l'environnement,
Secrétariat
général,
représenté par le Service des forêts, de la faune et, de la
nature, à Lausanne,
autorités concernées
1.
Centre de
Conservation de la faune et de la nature,
à St.
Sulpice
2.
Service des routes,
à Lausanne
3.
Prefecture du Jura
- Nord
vaudois
, représentée par Mme Evelyne Voutaz,
à Yverdon les Bains
Objet
Divers
Recours WWF Vaud et Suisse (GE.2007.105)
et Pro Natura Vaud et Suisse (GE.2007.0137) c/ décision du Département de la
sécurité et de l'environnement du 27 juin 2007 approuvant le Plan sectoriel
forestier - circulation motorisée sur les routes forestières de la Vallée de
Joux".
Recours Commune de l’Abbaye et consorts
(GE.2007.0132) et Village de l’Orient et consort (GE.2007.0142) c/ décision
du Département de la sécurité et de l'environnement du 27 juin 2007
approuvant le Plan sectoriel forestier - circulation motorisée sur les routes
forestières de la Vallée de Joux.
Vu les faits suivants
A.
a) En vue de la préparation d’un plan sectoriel
de circulation sur les chemins forestiers de la Vallée de Joux, le Service des
forêts, de la faune et de la nature a constitué dès l’été 2005 un groupe de
travail  présidé par Mme Evelyne Voutaz, Préfet du District de la Vallée de
Joux (actuellement District du Jura-Nord vaudois) et regroupant 2 représentants
de chacune des municipalités concernées (Communes de l’Abbaye, du Chenit et du
Lieu), un délégué pour les huit fractions de communes (Villages de l'Orient, du
Sentier, de l'Abbaye, des Bioux, du Brassus, des Charbonnières et du Pont),
deux représentants du groupe « Forêt pour tous », un représentant du
WWF et un représentant de Pro Natura, l’inspecteur des forêts du 11
ème
arrondissement, le secrétariat du groupe de travail étant assuré par le chef de
la section Gesfor du Service des forêts, de la faune et de la nature (SFFN).
Le groupe de
travail s’est réuni les 9 novembre et 14 décembre 2005, ainsi que le 22
février, les 23 et 24 mars, le 23 mai, le 23 juin, le 14 août, le 13 septembre
et le
1
er
novembre 2006. Le projet de plan sectoriel élaboré à la suite
des discussions et débats au sein du groupe de travail a été présenté notamment
aux municipalités des Communes de L’Abbaye, du Chenit et du Lieu le 30 janvier
2007.
b) Le projet de
plan sectoriel forestier a également été soumis aux différents services
concernés de l’administration cantonale et il a été mis en consultation
publique du 15 mars au 15 mai 2007. Le projet de plan sectoriel comporte un
plan du réseau des routes forestières et un rapport technique. Le rapport
technique comporte les précisions suivantes :
"1.
Introduction
Le plan
sectoriel forestier relatif à la circulation motorisée sur les routes
forestières de la Vallée de Joux (ci-après : le plan sectoriel) est un plan
sectoriel au sens des articles 22 al. 1 de la loi forestière du 19 juin 1996
(ci-après : LVLFo), 22 et 35 de son règlement d'application du 8 mars 2006
(ci-après : RLVLFo). Il règle la question de la circulation sur les chemins
forestiers de la Vallée de Joux et définit une politique cohérente dans ce
périmètre.
Il est établi
en tenant compte :
·
des dispositions légales,
·
de la situation actuelle,
·
des intentions des autorités communales et
des différents groupes d'intérêts associés à son élaboration.
2. Documents
constitutifs du plan sectoriel
·
Plan du réseau de
routes forestières au 1 : 65'000;
·
Plan des parkings au
1 : 10'000;
·
Présent rapport
technique.
3. Périmètre
Le plan sectoriel concerne l’entier du territoire des
Communes de  L’Abbaye, Le Lieu et Le Chenit, à l’exception de la partie
située au sud de la route cantonale Le Brassus – Col du Marchairuz et à l’est
de la route cantonale Le Brassus – Bois d’Amont (régie par le plan sectoriel
forestier « Circulation motorisée sur les routes forestières du secteur
Givrine-Marchairuz »).
4. Sources
du plan sectoriel
4.1 Les
dispositions légales
Le plan sectoriel se fonde en premier lieu sur les
dispositions légales relatives à l'interdiction de circuler sur les chemins
forestiers et aux dérogations exceptionnelles.
Ces dispositions, reproduites in extenso en annexe,
fixent les principes suivants :
·
la circulation des
véhicules à moteur est interdite sur les chemins forestiers,
·
une dérogation
générale est accordée pour l'exploitation forestière et agricole, l'accès des
forces de l'ordre et des services de sécurité et de sauvetage,
·
l'ouverture de
certains tronçons peut être demandée par les communes,
·
l'accès aux
chasseurs pendant la période de chasse reste soumis aux dispositions légales
sur la chasse,
·
des autorisations
temporaires peuvent être délivrées par les communes avec l'accord du Service
des forêts, de la faune et de la nature, pour les chantiers, les organisateurs
de manifestations et les observations scientifiques,
·
les communes sont
chargées de la mise en place de la signalisation.
4.2. Le
plan directeur forestier
Les plans directeurs forestiers (PDF) sont des
instruments de planification fondés sur les données du milieu. Ils ont pour
objectif de définir les contraintes et objectifs de gestion à long terme pour
un territoire déterminé. Les plans directeurs forestiers sont élaborés par le
Service des forêts, de la faune et de la nature, en concertation avec les
autorités communales et les milieux intéressés. Les PDF, approuvés par le
Conseil d'Etat, sont des documents d'intention et de référence pour les
autorités cantonales.
Le territoire du plan sectoriel est couvert par le
plan directeur forestier des montagnes jurassiennes de l'Ouest vaudois en cours
d'élaboration.
Ce plan directeur forestier proposera une
structuration des fonctions (protectrice, sociale et économique) et évaluera
leur importance relative. Il indiquera notamment où la fonction de protection
biologique est élevée ou supérieure, ainsi que les secteurs où le degré d'usage
potentiel du territoire forestier par les activités de récréation et d'accueil
est élevé ou supérieur.
Ce plan a été élaboré de 2001 à 2004. Son élaboration
a été suspendue afin de permettre l'établissement du présent plan sectoriel. Il
sera mis en consultation publique durant l'année 2007.
4.3. Le
groupe de travail
Le 29 août 2005, un groupe de travail, présidé par
Madame le Préfet de la Vallée de Joux, et composé de représentants des
communes, des fractions de communes, du groupe « Forêt pour tous »,
des associations de protection de l’environnement « Pro Natura »
et  « WWF », ainsi que du Service des forêts, de la faune et de la
nature, a été institué. Ce groupe s’est confronté à la problématique de la
conciliation de l’application du droit avec les besoins et attentes des
autorités locales et des différents groupes d’intérêts représentés. Il a été
chargé de définir le plan des routes ouvertes ou non à la circulation des
véhicules à moteur. Suite à la dernière réunion du groupe de travail, le 1
er
novembre 2006, le Service des forêts, de la faune et de la nature a élaboré le
présent plan sectoriel.
5.
Définition des chemins forestiers
L'identification des chemins forestiers est basée sur
l'interprétation des dispositions légales et de la jurisprudence, précisée
comme suit.
Pour qu'une route traversant une forêt puisse être
qualifiée de route forestière, il faut :
a)       Que la route soit nécessaire à
l'exploitation de cette forêt, c'est-à-dire que la route réponde en priorité
aux besoins de transports de la gestion forestière quand bien même elle
remplirait d'autres fonctions (accueil, agriculture, chasse, surveillance de la
faune). L'accès de la main-d'œuvre et des engins ainsi que le transport du bois
récolté sont considérés comme nécessaires à l'exploitation forestière;
b)       Qu'elle réponde aux exigences
forestières du point de vue du tracé et de l'équipement;
c)       Qu'elle n'ait pas fait l'objet
d'une autorisation de défrichement.
Sont exclues des routes forestières :
·
les routes
cantonales principales et secondaires,
·
les routes
communales de 1
ère
et 2
ème
classes.
Les routes faisant l'objet d'une dérogation à
l'interdiction générale de circuler sont définies au point 6 ci-après.
6. Motifs de
dérogation à l'interdiction générale
Les dérogations permanentes à l'interdiction générale
de circuler, requises par les communes, peuvent être classées comme suit :
·
accès à des chalets
d’alpage avec production et commercialisation,
·
accès aux buvettes,
·
accès aux refuges
fortement fréquentés,
·
accès à des points
de vue et d’accueil importants.
Ces requêtes ont fait l'objet d'une pesée des intérêts
et d'une répartition territoriale; leur motivation ne constitue pas une entrée
en matière de principe pour des nouvelles dérogations au gré du développement
de nouvelles infrastructures destinées au public.
Le plan sectoriel définit trois statuts de routes
forestières soumises à dérogation :
·
les routes
forestières où la circulation des véhicules à moteur est autorisée en l'absence
de neige;
·
les routes
forestières où la circulation des véhicules à moteur est autorisée du 1
er
juin au 1
er
novembre.
Sur les autres routes forestières, la circulation des
véhicules à moteur est interdite, à l'exception de l'exploitation des
biens-fonds forestiers et agricoles et des autres catégories d'usagers prévues
par la loi.
km
%
Routes forestières recensées
env. 239
100
Routes forestières ouvertes à la circulation en
l'absence de neige
env. 38
16
Routes forestières ouvertes à la circulation du 1
er
juin au 1
er
novembre
env. 41
17
7. Liste des
chemins, statut
Le plan du réseau des routes forestières indique les
statuts des différentes routes forestières définies au point 6.
En vert :       les routes forestières où
la circulation des véhicules à moteur est autorisée en l'absence de neige.
En bleu :      les routes forestières où la
circulation des véhicules à moteur est autorisée du 1
er
juin au 1
er
novembre.
En orange :  les routes forestières où la
circulation des véhicules à moteur est interdite à l'exception de
l'exploitation des biens-fonds forestiers et agricoles et des autres catégories
d'usagers prévues par la loi.
8. Projet de
mise en œuvre
En applications de l'article 22 al. 5 RLVLFo, la mise
en œuvre du plan sectoriel est confiée aux communes.
8.1
Information et sensibilisation du public
Le Service des forêts, de la faune et de la nature est
chargé de l'information destinée aux autorités et aux usagers, ainsi que de la
sensibilisation du public aux dispositions découlant de la législation fédérale
et cantonale en matière de circulation motorisée sur les chemins forestiers.
A cet effet, en partenariat avec les communes, le
Service des forêts, de la faune et de la nature est chargé d'organiser le
dispositif d'information et de sensibilisation. Ce dispositif comprendra :
-    des informations destinées au public
(séances ou informations par les médias régionaux),
-    un guide de mise en œuvre à l'usage
des autorités communales,
-    des panneaux de signalisation
spécifiques et de balisage à l'intérieur des massifs forestiers importants,
basés sur le label « Voie verte ».
8.2.
Signalisation
En règle générale, les interdictions seront signalées
par le panneau d'interdiction OSR 2.14 accompagné d'une mention selon le point
7.
Conformément à l'article 7 du règlement du 7 février
1979 sur la signalisation routière (RVSR; RSV 741.01.2), la pose des panneaux
interviendra dès que la décision relative à la signalisation sera définitive
mais au plus tard 18 mois après l'entrée en force de cette décision.
Dans les massifs forestiers importants, on pourra
également utiliser la signalisation « Voie verte »mentionnée au point 8.1,
dans la mesure où le panneau OSR 2.14 est placé à l'entrée du massif avec une
description précise des dérogations admises.
9.  Réexamen
et révision du plan sectoriel
Le plan sectoriel peut être réexaminé ou révisé en
tout temps en fonction des besoins et de l'évolution de la situation. Ainsi
lorsque les circonstances se sont modifiées, que de nouvelles activités se
présentent ou qu'il est possible de trouver de meilleures solutions, le plan
sectoriel est réexaminé ou remanié.(…) »
Une circulaire
d'information a été jointe au dossier de l'enquête publique afin de donner des
explications et répondre aux principales questions que posait la mise à
l'enquête publique du plan sectoriel forestier. Cette circulaire comporte aussi
un message du Conseiller d’Etat Charles-Louis Rochat, alors chef du Département
de la sécurité et de l’environnement ainsi qu’une réponse du Service des
forêts, de la faune et de la nature aux 7 options proposées par le groupe
« Forêt pour tous ».
c) L’enquête
publique a soulevé de nombreuses oppositions des habitants et propriétaires de
la Vallée de Joux, demandant pour l’essentiel que l’ensemble des routes
forestières goudronnées puissent être ouvertes à la circulation et aussi que
tous les refuges existants soient accessibles en voiture.  Les opposants
relèvent pour l’essentiel que l’utilisation actuelle des routes forestière pour
la circulation reste très mesurée et ne porte pas préjudice à la nature et que
les habitants de la Vallée de Joux ont su conserver leur patrimoine forestier
ainsi que sa valeur naturelle et que l’interdiction générale de circuler
résultant du droit fédéral ne tient pas compte des caractéristiques propres de
la Vallée de Joux. Les municipalités des Communes de l’Abbaye, du Chenit et du
Lieu sont aussi intervenues pendant l’enquête publique ainsi que les fractions
de communes et le groupement « Forêt pour tous ». Les Associations
WWF et Pro Natura se sont également opposées au projet de plan sectoriel.
B.
Par décision du 27 juin 2007, le chef du
Département de la sécurité et de l’environnement a approuvé le plan sectoriel
et s’est déterminé sur les oppositions.
a) Les Communes
de l’Abbaye, du Chenit et du Lieu ont contesté la décision par le dépôt d’un
recours auprès du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal) le 25 juillet 2007
(GE.2007.0132). Elles concluent à l’annulation du plan sectoriel forestier.
Les Villages de
l’Orient, du Sentier, de l’Abbaye, des Bioux, du Pont, du Brassus et des
Charbonnières,  la Commune de Cuarnens ainsi que 23 particuliers (Jean-François
AUBERT, Daniel MEYLAN, Jocelyne DEVAUD, Jean-Pierre DEVAUD, Christian MEYLAN,
Marcel GAVILLET, Josette MEYLAN, Agnès HUGUENIN, Gilbert CAPT, Jacques-H.
PIGUET, Marcel PIGUET, Pierre LE COULTRE, Léonard AUBERT, Daniel LEHMANN,
Laurence KNEUSS, Dominique KNEUSS, Richard GOLAY, Olivier LUGRIN,
Louis-François BERNEY, Michel DURUZ, Stéphane ROCHAT, Frédéric CHAPPUIS, Fabian
MARILLER, Michel DELACRETAZ,) et la Vaudoise Hôtellerie, Section Vallée de
Joux, au Pont, ainsi que le Club de la Biolle ont également contesté la
décision d’approbation du plan sectoriel par un recours du 25 juillet 2007 en
concluant aussi à l’annulation du plan sectoriel forestier (GE.2007.0142).
Les associations
Pro Natura Suisse et Pro Natura Vaud (ci-après, les associations ou Pro Natura)
ont également recouru contre la décision d’approbation du plan sectoriel. Pro
Natura conclut à l’annulation de la décision d’approbation du plan sectoriel et
l’élaboration d’un nouveau plan tenant compte  des objectifs de protection des
forêts, de la nature et de la faune (GE. 2007.0137).
L’association WWF
Vaud ainsi que la fondation WWF Suisse (ci-après le WWF) ont aussi recouru
contre la décision d’approbation du plan sectoriel. Le WWF conclut à
l’annulation du plan sectoriel et le renvoi du dossier à l’autorité inférieure
« pour nouvelle  rédaction dans le sens des considérants »
(GE.2007.0105).
b) Le Service des
routes s’est déterminé sur les recours le 27 septembre 2007 en renonçant à
prendre formellement des conclusions. Le Service des forêts, de la faune et de
la nature s’est déterminé sur les recours le 1
er
octobre 2007 en
concluant à leur rejet.
Le WWF a déposé
un mémoire complémentaire le 5 novembre 2007 et les Communes du Chenit, du Lieu
et de l’Abbaye, ainsi que les Villages de l’Orient, du Sentier, de l’Abbaye,
des Bioux, du Pont, du Brassus et des Charbonnières ainsi que la Commune de
Cuarnens et consorts ont déposé des observations complémentaires le 28 février
2008 sur lesquelles le Service des forêts, de la faune et de la nature s’est
déterminé le 30 avril 2008. Une audience avec inspection locale a eu lieu les 5
septembre et 6 octobre 2010.
c) Le Service des
forêts s’est déterminé le 6 avril 2009 sur la question de l’accès des
propriétaires privés à leur terrain. Par la suite, l’assesseur spécialisé du
tribunal a élaboré des fiches pour chacun des tronçons de route contestés
mentionnant le statut actuel et résumant les positions des parties et des enjeux
sur chacun des tronçons. La possibilité a été donnée aux parties de se
déterminer sur les fiches et le tribunal a tenu une nouvelle audience au Chenot
le 29 septembre 2009. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les
précisions suivantes.
« Au préalable, le président informe les parties
que l'assesseur Silvia Uehlinger a effectué une recherche auprès d'autres
cantons pour examiner les différentes pratiques existantes en matière
d'aménagement routier forestier, avant de lui donner la parole. Pour l'essentiel,
Mme Uehlinger expose que la procédure dans les cantons de Berne et du Jura est
la suivante : la première étape consiste à délimiter les routes à inclure dans
le plan sectoriel forestier et à opérer ainsi une distinction entre routes
forestières et routes publiques. Cette étape ne fait pas l'objet de
négociations. Comme critère de délimitation, le canton de Berne utilise celui
de l'utilisation actuelle de la route; pour sa part, le canton du Jura examine
auprès du registre foncier si la route dispose d'un numéro de parcelle ou d'une
servitude de passage, et dans la négative, l'inclut dans le plan sectoriel
forestier. Mme Uehlinger précise que dans les deux cantons, l'interdiction de
circulation s'applique même en l'absence de signalisation sur le terrain; cette
dernière ne se révèle nécessaire qu'en cas de situations peu claires ou
d'exceptions. L'interdiction générale ressort en revanche clairement du plan.
Ensuite, dans une deuxième étape, tous les services concernés sont consultés et
il est procédé à l'examen des éventuelles dérogations à l'interdiction de
circuler (en particulier pour les handicapés, les chasseurs, les exploitants
agricoles et les riverains). Ces exceptions n'ont dès lors pas besoin de faire
l'objet d'autorisations spécifiques. S'agissant des modalités de contrôle, Mme
Uehlinger expose que le canton du Jura fait appel à un « surveillant de
l'environnement ». Dans le canton de Berne, le garde-forestier peut
dénoncer les contrevenants, mais pas les amender; seul le garde-chasse peut
amender les contrevenants. Mme Uehlinger termine en indiquant qu'aucun recours
n'a été déposé dans ces deux cantons contre les décisions finales prises. La
possibilité est donnée aux personnes présentes de poser des questions au sujet
de ces pratiques cantonales.
Il est ensuite procédé à l'examen des fiches préparées
par l'assesseur Silvia Uehlinger concernant la Commune du Chenit :
CHENIT 1
Les représentants de la Commune du Chenit exposent que
même s'il n'y a pour l'instant pas de vente de produits d'alpage ni de buvette
dans les chalets d'alpage concernés (La Combette et Mézery), leur accès doit
être autorisé pour ne pas empêcher une activité ultérieure. Le SFFN précise que
si une telle activité devait se produire à l'avenir, il s'agirait alors d'un élément
nouveau susceptible de réexamen; il incombe de distinguer les chalets selon
leur statut actuel (fonction d'accueil ou pas). Le SFFN rappelle que les
exploitants agricoles n'ont pas besoin d'une autorisation spéciale pour accéder
aux chalets. En outre, le chalet La Combette est situé en zone rouge (habitat
de 1
ère
importance du Grand Tétras) et le chalet Mézery est
accessible en voiture à proximité. Pro Natura s'oppose aux accès requis, mais
est en revanche favorable à l'accès en faveur des exploitants agricoles et de
leur famille et amis.
CHENIT 2
La Commune du Chenit souhaite l'accès aux refuges
Hôtel d'Italie, Gy Louis et La Racine, qui sont propriété de l'Etat de Vaud, et
qu'elle qualifie de très fréquentés. Il est précisé que l'Hôtel d'Italie bénéficie
d'une partie ouverte au public (1/4). L'inspecteur forestier fait état d’une
situation de gêne entre les forestiers qui utilisent ce refuge pour leurs
loisirs et le public; des conflits d’utilisation peuvent survenir. Le SFFN
estime que le Gy Louis ne serait pas un refuge aussi fréquenté que l’Hôtel
d’Italie, ce que la commune conteste; au demeurant, les refuges sont situés en
zone rouge (habitat de 1
ère
importance du Grand Tétras). S'agissant
de la boucle contestée par Pro Natura et le WWF, le SFFN précise que le
motocross au Pré Derrière pourrait être transféré à la Combe Noire (Commune du
Lieu) à la suite de discussions entre le Conservateur de la nature et
l’association qui exploite le site, ce qui permettrait de supprimer l'accès
contesté; dans cette hypothèse, le SFFN serait alors favorable à autoriser
l'accès au Gy Louis. Les représentants de la Commune du Chenit et Mme Voutaz
indiquent que ce transfert n'est toutefois qu'à l'état de projet. Pro Natura se
rallie à la proposition du SFFN et le WWF maintient sa position initiale.
CHENIT 3
La Commune du Chenit souhaite l'accès aux refuges
Pillichody et Rendez-vous des Sages, tout en admettant qu'ils sont moins
fréquentés que ceux concernés par la fiche CHENIT 2. Il est toutefois précisé
que le Rendez-vous des Sages servait de point de passage pendant la dernière
guerre et aurait ainsi une valeur historique. Le Chalet Capt a également une
valeur historique et une partie est ouverte au public comme l'Hôtel d'Italie
(fiche CHENIT 2). Le SFFN rappelle que les refuges sont situés en zone rouge
(habitat de 1
ère
importance du Grand Tétras). Pro Natura et le WWF
s'opposent aux accès requis.
CHENIT 4
Pro Natura, tout comme le WWF, conteste l'ouverture de
la route (en bleu) à partir du point 1134. Les représentants de la Commune du
Chenit indiquent que le refuge Les Chômeurs est très fréquenté, de manière
comparable aux refuges Gy Louis, Hôtel d'Italie et La Racine. Le tronçon
contesté est en outre le seul accès à la frontière française sur le territoire
communal. Il est également rappelé que le deuxième tronçon du chemin des Aubert
(ajout par le chef du département) est situé en zone rouge (habitat de 1
ère
importance du Grand Tétras). Le SFFN est d’accord avec l’ouverture (en bleu)
jusqu’au refuge Les Chômeurs.
CHENIT 5
La Commune du Chenit souhaite l'accès au refuge Les
Mines (environ soixante visiteurs par an et valeur historique); l'enjeu de
permettre l'accès à ce refuge est plus important que pour le refuge La
Marocaine. Le SFFN est d'accord pour permettre l'accès en bleu à La Tournante
(fonction d'accueil), mais pas au-delà. Pro Natura et le WWF se rallient à
cette proposition. Il est précisé que la barrière se trouvant sur le tronçon
avant le chalet d'alpage La Capitaine a été aménagée car il s’agissait d’une
condition à l’octroi des subventions fédérales pour la réfection de la route.
Rappel de la zone rouge (habitat de 1
ère
importance du Grand
Tétras).
CHENIT-LE LIEU 6
La Commune du Chenit souhaite l'accès aux refuges La
Girouette, Les Fougères, La Kennedy, et précise qu’il existerait encore des
refuges privés dans le secteur. Pro Natura (dès le point 1191) et le WWF
(depuis le chalet Chez la Tante) contestent l'ouverture jusqu'au refuge L'ONU.
Il est discuté de la délimitation des zones de grande importance pour la
protection du Grand Tétras. Le Conservateur de la faune explique la méthode
utilisée pour l'adoption du Plan d'action Grand Tétras. Me Thévenaz met en
cause la crédibilité de cette méthode. Il requiert la production des documents
expliquant les procédés utilisés et indiquant les bases recueillies, ainsi que
ceux traitant les données ayant permis d'aboutir au Plan d'action Grand Tétras.
Le WWF et le SFFN rappellent que le Grand Tétras n'est qu'un aspect de la
problématique et que d'autres espèces sensibles sont concernées.
CHENIT 7
Le WWF et Pro Natura maintiennent leur position de ne
pas ouvrir la route de liaison Petites Chaumilles­/couvert du Poêle Chaud pour
éviter une boucle entre les deux routes. Le SFFN confirme le statut projeté. Il
est précisé que le tronçon en bleu Poêle Chaud/Grandes Chaumilles est un ajout
du chef du département.
L'audience est levée à 12h30. Elle est reprise à
13h30. (…) Il est ensuite procédé à l'examen des fiches concernant la Commune
de L'Abbaye :
L'ABBAYE 1
La Commune de L'Abbaye souhaite l'accès pour le
tronçon (a) menant à la Brenette et la Pièce aux Raymond pour aménager la
possibilité d'une vente de fromage ultérieure. S'agissant du tronçon (b),
l'accès est requis pour se rendre au chalet du Grand Goyet où se déroule la
fête de la mi-été du Village des Bioux. L'inspecteur forestier indique
toutefois que ce chalet n'est qu'un couvert fermé sur trois côtés avec citerne
pour la récolte de l'eau, et non un refuge proprement dit. Concernant le
tronçon (c), le chalet du Grand Essert est utilisé en hiver par le ski-club des
Bioux, et en été pour le bétail. Le SFFN rappelle que des autorisations peuvent
être accordées aux membres du ski-club, mais que tel n'est pas l'objet du plan
sectoriel forestier. Pro Natura et le WWF indiquent qu'ils contestent surtout
l'ouverture du tronçon (b), car c'est une zone sensible et il n'y a pas
d'alpage.
L'ABBAYE 2
La Commune de L'Abbaye souhaite l'accès jusqu'à La
Racine et aussi au Bucley et à La Duchatte en raison de la vente de fromage;
elle mentionne également les chalets du Servant pour les chasseurs et de la
Pivette (chalets avec dortoir situés au pied du Mont Tendre). En outre, un
parking existe à proximité du chalet La Racine qui permet aux visiteurs de
poursuivre à pied jusqu'au Mont Tendre et dessert les chalets à proximité. Pro
Natura et le WWF contestent l'ouverture depuis le point 1358 (jusqu'au Croset
au Boucher). Le WWF mentionne la carte sur l'usage potentiel pour l'accueil qui
devrait selon lui être nié en l'espèce.
L'ABBAYE 3
La Commune de L'Abbaye souhaite l'accès au chalet La
Biole. Il est toutefois précisé que ce chalet est privé et qu'il ne peut ainsi
être comparé à l'Hôtel d'Italie. Il serait en revanche comparable au Chalet
Capt. S'agissant de l'accès au Sapelet Dessous, la Commune de L'Abbaye conteste
le statut de route forestière de ce tronçon. Le chalet La Biole et l’alpage du
Sapelet Dessous sont propriété de la Commune de Cuarnens. Son représentant
estime que l'accès au Sapelet Dessous devrait être autorisé en faveur des
propriétaires de bétail (10) et de leur famille et amis. Le chalet La Biole
comporte un dortoir d’une vingtaine de places et l'association qui exploite le
chalet compte une trentaine de membres; des sorties sont encore assez souvent
organisées. Les véhicules sont parqués à côté du chalet.
L'ABBAYE 4
L'ancienne route Le Pont-Vallorbe a bénéficié de
subventions forestières pour sa réfection, mais son statut n'a jamais été remis
en question. La Commune de L'Abbaye ajoute qu'il s'agit de l'un des parcours
cyclistes de la région. Le WWF conteste la nécessité de l'ouverture de cette
route, malgré l'absence d'enjeu faunistique. Concernant l'accès requis à la
ferme de la Petite Dent, la Commune de L'Abbaye y renonce (il y a un parking et
un panneau d'interdiction); ce sont les habitants du Village du Pont qui
avaient demandé la fermeture à la circulation du dernier tronçon car il était
difficile de faire demi-tour après l'alpage de la Petite Dent.
Michael Brühlmann, municipal, et Marcel Piguet,
recourant, se joignent à l'audience. Après une pause, il est procédé à l'examen
des fiches concernant la Commune du Lieu :
LE LIEU 1
Il est indiqué que le groupe de travail avait décidé
de laisser le tronçon Combe Noire/Allemagne ouvert à la circulation. Il s'agissait
d'une compensation, car la commune avait renoncé à l'accès aux refuges La
Kennedy et La Christine dans le cadre du groupe de travail (fiche CHENIT-LE
LIEU 6). L'ouverture de la route de liaison Combe Noire/Allemagne est requise
en faveur des agriculteurs et des promeneurs et pour faciliter l'accès à pied à
La Christine. Pro Natura est d'accord avec la solution du groupe de travail.
LE LIEU 2
Les représentants de la Commune du Lieu indiquent que
les refuges La Corne au Fer et La Belle Etoile seraient très fréquentés par les
habitants de la commune (de manière comparable à La Christine), soit tous les
week-ends s'il fait beau temps. Ces refuges peu spacieux (environ 10 m
2
chacun), sont propriété de l'Etat de Vaud qui les a rénovés pour les promeneurs
en cas de pluie. La Corne au Fer bénéficie d’un dégagement sur un pâturage, ce
qui n’est pas le cas de la Belle Etoile. Pro Natura et le WWF contestent
l'ouverture des deux tronçons (a) et (b).
LE LIEU 3
Le tronçon du point 1184 jusqu'à Pré Gentet était prévu
d’être ouvert à la circulation (en vert) dans le cadre du groupe de travail,
mais pas le tronçon du carrefour du Poteau jusqu'à la Corne au Fer. Le tronçon
en vert Refuge du Poteau/Corne au Fer a été ajouté par le chef du département
qui a en compensation supprimé l'accès du point 1184 jusqu'à Pré Gentet.
L'ouverture jusqu'à Pré Gentet est requise pour favoriser la fonction
d'accueil. Pro Natura et le WWF acceptent de revenir au statut projeté dans le
cadre du groupe de travail.
LE LIEU 4
L'accès au chalet Hermann et au refuge Bambois était
autorisé (en vert) dans le cadre du groupe de travail. L'accès au chalet
Hermann n'est pas contesté par Pro Natura et le WWF; l'ouverture du point 1176
jusqu'à la frontière est en revanche contestée. Pour la Commune du Lieu, sa
requête d'ouverture du tronçon depuis le point 1176 concerne en priorité
l'accès au chalet Hermann et au refuge Bambois. Les communes souhaitent
seulement revenir au statut projeté dans le cadre du groupe de travail.
A la suite de
l’audience, les communes recourantes ont demandé le 6 octobre 2009  la
production du dossier régional complet relatif à la région 1 de l’Arc
jurassien, en rapport avec le plan d’action Grand Tétras, ainsi que les
renseignements complets relatifs au recensement des coqs de Bruyère à la Vallée
de Joux et la description précise et concrète des critères pris en compte pour
la délimitation des zones d’action Grand Tétras (première et deuxième
importance). Les communes recourantes ont aussi demandé la production des dossiers
de subvention qui seraient actuellement bloqués en raison des procédures en
cours concernant les routes forestières.
Le tribunal a
transmis aux parties le 15 octobre 2009 le compte-rendu résumé de l’audience
avec les fiches mises à jour à la suite de l’audience concernant chacun des
tronçons de route contestés. Le tribunal a également transmis aux parties le
rapport définitif sur le plan d’action Grand Tétras concernant le dossier
régional 1 « Arc jurassien du 18 janvier 2006 (ci-après : rapport de
janvier 2006). Le tribunal a toutefois renoncé a donné suite aux autres mesures
d’instruction requises par les communes recourantes.
C.
Les parties se sont déterminées sur le
compte-rendu de l’audience ainsi que sur les fiches mises à jour à la suite de
l’audience et le rapport de janvier 2006.
Le WWF s’est
déterminé le 13 novembre 2009. Il conteste en particulier les dates d’ouverture
des routes à la circulation fixées du 1
er
juin au 1
er
décembre à la suite de la décision d’approbation du plan sectoriel. Les communes
recourantes se sont déterminées le 16 novembre 2009 en maintenant les mesures
d’instruction concernant les dossiers de subvention ainsi que les
renseignements complets concernant le recensement des coqs de bruyère dans la
région et les critères pris en compte pour la délimitation des routes
forestières.
Pro Natura a
déposé un mémoire de droit le 16 novembre 2009 et demande en particulier que la
date de fermeture des routes ouvertes à la circulation ne soit pas repoussée du
1
er
novembre au 1
er
décembre. Le Service des forêts, de
la faune et de la nature s’est également déterminé le 16 novembre 2009.
Considérant en droit
1.
Les communes recourantes contestent
essentiellement la qualification de route forestière. Elles estiment que la
définition donnée par le département serait beaucoup trop large. Ce dernier
aurait dû procéder à un examen tronçon par tronçon de l’utilisation actuelle
des routes et il ne pouvait qualifier de forestières que celles qui servent
exclusivement et dans une large mesure à l’exploitation forestière.
a) La loi
fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo; RS 921.0) définit à son article
1
er
les différents objectifs recherchés par la législation. Selon
cette disposition, la loi a pour but d'assurer la conservation des forêts dans
leur étendue et leur répartition géographique (let. a), de protéger les forêts
en tant que milieu naturel (let. b), de garantir que les forêts puissent
remplir leurs fonctions notamment leurs fonctions protectrice, sociale et
économique (let. c) et enfin de maintenir et promouvoir l'économie forestière
(let. d). La loi a aussi pour but de contribuer à protéger la population et les
biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain,
l'érosion et les chutes de pierre (al. 2). L'art. 15 LFo réglemente la question
de la circulation des véhicules à moteur sur les routes forestières de la
manière suivante :
«
1
Les véhicules à moteur ne sont
autorisés à circuler en forêt et sur des routes forestières que pour accomplir
les activités de gestion forestière. Le Conseil fédéral règle les exceptions
nécessaires pour l'armée et pour l'accomplissement d'autres tâches d'intérêt
public.
2
Les cantons peuvent admettre d'autres catégories
d'usagers sur les routes forestières pour autant que la conservation des forêts
ne s'en trouve pas menacée et qu'une telle décision ne soit pas contraire à
l'intérêt public.
3
Les cantons pourvoient à la signalisation et aux
contrôles nécessaires. Là où la signalisation et les contrôles ne suffisent
pas, il est possible d'installer des barrières ».
Le message du
Conseil fédéral précise que seule la circulation indispensable à l’économie
forestière est autorisée en forêt et sur les routes forestières. Les véhicules
à moteur ne sont admis que s’ils servent à la gestion ou à l’entretien des
forêts, à la vente ou au débardage des bois. Les exceptions réglées par le
droit fédéral sont envisagées pour les véhicules militaires qui circulent dans
l’intérêt de la défense nationale, ainsi que les ambulances et les véhicules de
pompiers et de police (FF 1988 III p. 182). L'ordonnance sur les forêts du 30
novembre 1992 (OFo; RS 921.01) précise à son art. 13 les différentes exceptions
à l'interdiction de circuler relevant du droit fédéral :
1
Les véhicules à moteur peuvent utiliser les routes forestières
dans les buts suivants :
a.       sauvetage;
b.       contrôle policier;
c.       exercices militaires;
d.       mesures de protection contre les
catastrophes naturelles;
e.       entretien du réseau de lignes des
fournisseurs de services de télécom-munications.
2
Les véhicules à moteur ne peuvent circuler en forêt hors des
routes forestières que si c’est indispensable pour remplir un des buts visés à
l’al. 1.
3
Les manifestations organisées avec des véhicules à moteur sont
interdites en forêt et sur les routes forestières
.
b) En ce qui
concerne la délégation de compétence en faveur des cantons  prévue par l’art.
15 al. 2 LFo pour autoriser d’autres catégories d’usagers sur les routes
forestières, le message du Conseil fédéral mentionne les routes forestières qui
servent aussi à l’agriculture et plus particulièrement à l’exploitation des
alpages (FF 1988 III p. 182). Faisant usage de cette délégation de compétence,
le canton de Vaud a fixé à l'art. 16 de la loi forestière vaudoise du 19 juin
1996 (LVLFo; RSV 921.01) les autres catégories d'usagers pouvant utiliser les
routes forestières dans les termes suivants :
«
1
La circulation des véhicules à
moteur sur les routes forestières est réservée à l'exploitation des biens-fonds
forestiers et agricoles.
2
Hormis ces catégories d'usagers et les exceptions
prévues par la législation fédérale, sont également autorisés à titre
exceptionnel et pour autant que la conservation de la forêt n'en souffre pas :
a.
les véhicules
des services publics dans l'exercice de leur mission;
b.
les véhicules
des entreprises des réseaux d'approvisionnement pour l'entretien de leurs
installations;
c.
les véhicules
des chasseurs conformément aux dispositions légales sur la
chasse;
d.
les véhicules à
chenilles, aux termes de la loi du 10 novembre 1974 sur l'usage de véhicules à
chenilles pendant l'hiver.
3
Tenant compte des objectifs de l'aménagement forestier
et notamment lorsque la fonction d'accueil de la forêt l'exige, les communes en
accord avec le département peuvent soustraire des routes forestières à
l'interdiction générale de circuler. Les périmètres forestiers importants de
grande valeur biologique sont fermés à la circulation.
4
Le Conseil d'Etat arrête la procédure, les
responsabilités et le financement pour la signalisation ».
L'exposé des
motifs du Conseil d'Etat relatif à cette disposition apporte encore les
précisions suivantes :
« La législation fédérale a prévu, trop
généralement peut-être, la fermeture quasi-totale de chemins forestiers à la
circulation automobile. L'article proposé cite des catégories oubliées par le
législateur fédéral (services publics et entreprises de réseaux); il consacre
la pratique actuelle en matière de chasse (renvoi à la loi sur la faune et aux
dispositions annuelles d'exercice de la chasse); enfin sachant que certaines
routes ont un caractère forestier manifeste mais qu'elles constituent un accès
incontesté à des points de vue, lieux de détente, etc., il est proposé de
pouvoir les soustraire à l'interdiction générale lorsque cela est pertinent et
cohérent, d’où la référence à l'aménagement forestier, notion précisée aux
articles 21 et suivants de ce projet. Afin de clarifier les intentions et
d'éviter tout équivoque, il est clairement énoncé le fait que de telles
dispositions ne sauraient être arrêtées lorsque les fonctions de refuge naturel
d'un périmètre sont manifestes.
La réserve relative aux nécessités de la conservation
de la forêt rappelle le caractère exceptionnel de la dérogation et la
vérification préalable qu'il n'en résulte pas une pression excessive sur le
milieu forestier et naturel concerné. (…) »
(BGC juin 1996 p. 902-903).
L'art. 23 du
règlement vaudois du 8 mars 2006 d'application de la loi forestière du 19 juin
1996 (RLVLFo; RSV 921.01.1) indique les conditions à respecter pour l'octroi
d'autorisations temporaires spéciales pour circuler sur les routes forestières.
Cette disposition est formulée dans les termes suivants :
«
1
Les communes, avec
l'accord du service forestier, peuvent délivrer des autorisations spéciales de
circuler :
a.
aux personnes oeuvrant sur des chantiers de
constructions;
b.
aux organisateurs de manifestations;
c.
à des tiers pour des observations
scientifiques.
2
Selon les circonstances, les communes peuvent, avec
l'accord du service forestier, délivrer des autorisations particulières pour d'autres
motifs.
3
Les autorisations spéciales sont de durée limitée et
concernent des itinéraires précis. Elles indiquent le motif de l'autorisation,
le nom du bénéficiaire et le numéro d'immatriculation du véhicule utilisé. Une
copie de chaque autorisation est adressée à l'inspecteur des forêts de
l'arrondissement concerné.
4
Les communes sont compétentes pour fermer
temporairement les routes forestières qui font l'objet d'une dérogation à
l'interdiction de circuler, notamment pendant la période de gel ».
c) La législation
forestière ne définit pas la notion de routes forestières auxquelles s'applique
l'interdiction générale de circuler posée à l'art. 15 LFo. En revanche, le
message du Conseil fédéral précise que « les routes forestières sont des
équipements de desserte qui permettent d’entretenir et d’exploiter les forêts.
Leurs dimensions et leurs tracés dépendent de l’intérêt que présente la forêt.
Elles servent à la fois de voies pour le transport du bois extrait de la forêt
et de lieu de travail. Elles sont praticables pour les camions »
(FF
1988 III p. 174). En outre, le Tribunal fédéral a précisé dans la jurisprudence
que la route forestière doit être nécessaire à l'exploitation de la forêt,
servir dans une large mesure à la conservation de celle-ci et répondre aux
exigences forestières du point de vue du tracé et de l'équipement. Le Tribunal
fédéral s'est également référé aux définitions des milieux spécialisés
définissant comme routes forestières celles qui constituent la condition
indispensable à l'entretien et à l'exploitation de la forêt en y permettant
l'accès de la main-d'œuvre et des engins aussi bien que le transport du bois
récolté (ATF 111 I b p. 45 consid. 3c p. 47-48, Commune de Nendaz; voir aussi
arrêt TA GE.1997.0127 du 28 juillet 1998 consid. 4).
L'Office fédéral
de l'environnement, des forêts et du paysage (actuellement Office fédéral de
l'environnement, OFV) a publié en 1999 un guide pratique sur la terminologie de
la desserte forestière (guide pratique). Ce guide comporte également une définition
de la route forestière formulée dans les termes suivants :
« Les routes forestières sont des installations
de transports aménagées artificiellement et stabilisées, qui peuvent être en
tout temps utilisées à des fins forestières par les véhicules admis par le Code
de la route. Elles doivent en priorité satisfaire aux besoins de transports de
l'exploitation forestière. Le cas échéant, les routes forestières peuvent
également répondre à d'autres besoins de transports, par ex. à ceux de
l'agriculture, de l'économie alpestre, de la protection contre les dangers
naturels, de la chasse et la surveillance de la faune.(…) » (guide
pratique p. 30).
La définition de
la route forestière se distingue selon ce guide des pistes et chemins
forestiers. Le guide comporte à cet égard les précisions suivantes :
« Alors que sur les routes forestières peuvent
circuler tous les véhicules admis par la loi sur la circulation routière (LCR),
les pistes (piste de débardage, chemin de débardage, chemin tracteur) ne
peuvent être utilisées que par certaines catégories de véhicules telles que les
véhicules tout terrain et les véhicules de débardage ».
Les routes forestières et les pistes de débardage se
différencient aussi du point de vue du Code de la route. Selon la loi sur la circulation
routière (art. 1
er
, 2
e
al. LCR; art. 1
er
, 2
e
al. OCR), les routes forestières servent au trafic en général. En principe,
elles sont à la disposition d'un groupe indéterminé de personnes, même si leur
utilisation est limitée par des restrictions (par ex. interdiction de circuler,
barrière). Pour cette raison, il importe peu que les routes soient privées ou
publiques. Ce qui importe par contre c'est de savoir si elles servent au trafic
en général et si elles peuvent être utilisées par tout le monde (principe de
l'affectation). La fonction principale de ces routes est de répondre aux
besoins de l'exploitation forestière. De ce fait, ces routes ne peuvent être
utilisées qu'à des fins forestières par des machines et des engins permettant
l'exploitation forestière, par des véhicules servant au transport du bois et du
personnel forestier (Jenni, 1993).
En revanche, les pistes de débardage ne sont pas
ouvertes au trafic en général, car elles ne sont accessibles qu'à un groupe de
personnes bien déterminé, uni par des liens personnels et juridiques. Ces
pistes ne sont utilisées que par des véhicules tout terrain et de débardage.
(…) »
(Guide pratique
op. cit. p. 30-31).
2.
a) Les communes recourantes se référent à la
jurisprudence fédérale précitée (ATF 111 Ib 45 ss); elles soutiennent que la
condition selon laquelle la route doit dans une large mesure servir à
l’exploitation de la forêt ne serait pas remplie. A leur avis, cette condition
n’est remplie que si la route est utilisée exclusivement ou de manière largement
prépondérante aux travaux forestiers, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.
Les communes estiment qu’il aurait été utile de procéder à des comptages des
véhicules passant sur chacun des tronçons et d’examiner quelle proportion
correspond à des véhicules forestiers et quelle proportion correspond à
d’autres utilisations.
b) Selon la
jurisprudence fédérale, une route à construire en forêt pour servir à des buts
d’exploitation de la forêt, qui n’est pas prévue par un plan d’affectation
spécial,  répond à l’exigence de conformité à l’affectation de la zone prévue
par l’art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire
du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), alors qu’elle doit faire l’objet d’une
autorisation exceptionnelle au sens de l’art. 24 LAT si elle ne sert pas à des
buts forestiers, ainsi que d’une autorisation de défricher (ATF 117 Ib 42
consid. 3b p. 48). La route forestière est en outre construite à l’aide de
subventions fédérales destinées à améliorer les conditions de gestion des
exploitations forestières (voir art. 38 al. 1 let. b LFo). Par ailleurs, la
jurisprudence fédérale définissant la route forestière (ATF 111 Ib 45 ss)
concernait le projet routier Siviez-Tortin-Cleuson à Nendaz, en particulier le
tronçon Pra Mounet -Tortin qui devait être amélioré, en ce sens qu’un nouveau
tracé était prévu afin de desservir le trafic touristique en direction des
installations de remontées mécaniques qui partent de la région de Tortin. Le
projet faisait l’objet d’une demande de défrichement pour une surface
correspondant aux améliorations du tracé qui dépassait le gabarit de la route
forestière de 3.50 m, soit 900 m
2
. Le Tribunal fédéral est arrivé à
la conclusion que le tronçon  Pra Mounet - Tortin ne répondait pas à la
qualification de route forestière par le seul fait qu’il traversait une forêt
et pouvait être utile à l’exploitation de la forêt, car l’autorité communale
avait justifié l’utilité publique du projet essentiellement pour les besoins du
développement touristique du secteur de Super-Nendaz (Tortin). On ne pouvait
donc admettre que la condition selon laquelle la route forestière devait servir
dans une large mesure à la conservation de la forêt était remplie, puisqu’elle
était destinée à répondre aux besoins du développement touristique d’une
station de montagne (ATF 111 Ib 45 consid. 3c p. 48). La condition selon
laquelle la route forestière doit répondre dans une large mesure aux besoins de
la conservation de la forêt, ne doit donc pas être interprétée de manière
restrictive, mais en regard du contexte dans lequel cette exigence a été posée.
Cette condition est remplie si les autres utilisations de la route forestière
ne sont pas prépondérantes aux besoins de gestion de la forêt.
c) En l’espèce,
le tribunal constate que les routes forestières dans le périmètre du plan
sectoriel ont effectivement d’autres usages ou fonctions que la stricte
exploitation forestière. Il s’agit des routes qui desservent les refuges
communaux ouverts au public, les chalets d’alpage avec fabrication du fromage
et vente aux particuliers, les buvettes ainsi que divers chalets; en outre
certaines routes traversent des pâturages de sorte que l’exploitation
forestière n’est effectivement pas exclusive.
Selon l’art. 2
al. 2 let. a LFo,
les forêts pâturées, les pâturages
boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers sont assimilés aux forêts.
En outre, l
’art. 2 al. 2 OFo précise que
les pâturages boisés sont des surfaces sur lesquelles alternent, en
forme de mosaïque, des peuplements boisés et des pâturages sans couvert et qui
servent aussi bien à la production animale qu’à l’économie forestière. Le
message du Conseil fédéral mentionne que les pâturages boisés sont des types de
forêt dont le mode d’exploitation est réglé de manière déterminée; leur exploitation
est à la fois forestière et agricole, sans qu’il y ait conflit d’utilisation.
Le message précise encore que « dans une bonne partie du Jura, ainsi que
dans les Alpes et le sud des Alpes, ces forêts ont un rôle important à jouer et
sont très caractéristiques des paysages locaux. Elles doivent donc être
conservées sous leur forme actuelle (FF 1988 III 174).
d) Les pâturages
traversés par les routes forestières du plan sectoriel font partie des
pâturages boisés au sens de l’art. 2 al. 2 OFo. L’alternance de pâturages et de
surfaces boisées est d’ailleurs caractéristique des paysages de la Vallée de
Joux et du Haut-Jura vaudois portés à l’inventaire fédéral des paysages, sites
et monuments naturels d’importance nationale sous n° 1022 (voir annexe à l
’ordonnance du 10 août 1977 concernant l’inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels, OIFP; RS 451.11). La description de
l’inventaire fédéral relève d’ailleurs la présence caractéristique des
pâturages boisés. En outre l’utilisation forestière et agricole apparaît
prépondérante à l’utilisation liée à la fonction d’accueil de la forêt, qui
n’est en elle-même pas étrangère aux fonctions de la forêt. On ne saurait donc
parler d’une utilisation prépondérante de la route à des fins étrangères à la
gestion de la forêt et à l’exploitation pastorale des pâturages boisés de sorte
que la condition de la jurisprudence fédérale selon laquelle la route doit
servir dans une large mesure à l’exploitation de la forêt est remplie. Le seul
fait d’une route forestière ne serve pas exclusivement à l’expploitation de la
forêt ne suffit pas donc pas pour refuser la qualification de route forestière.
Le grief des communes recourantes concernant la qualification de route
forestière doit donc être écarté.
3.
Les communes recourantes, ainsi que le WWF se
plaignent du fait que le plan sectoriel a été approuvé avant l’approbation du
plan directeur forestier. Il aurait été nécessaire d’élaborer préalablement le
plan directeur forestier avant le plan sectoriel. Le non respect de ce principe
impliquerait l’annulation du plan sectoriel. Le WWF se plaint aussi du fait que
le plan sectoriel ait été élaboré en l’absence d’un plan directeur forestier.
a) L’art. 20 LFo
fixe les principes de gestion des forêts. Cette disposition prévoit que les
forêts doivent être gérées de manière à ce que leurs fonctions soient
pleinement et durablement garanties (al. 1). Cela signifie que les forêts
doivent être en mesure de remplir sans relâche leurs fonctions protectrice,
sociale et économique (rendement soutenu) (FF 1988 III p. 186). La mise en
œuvre des principes de gestion appartient aux cantons (art. 20 al. 2 LFo). Le
message du Conseil fédéral précise que l’un des éléments important de la
gestion forestière est l’aménagement forestier ou planification forestière.
Cette notion recouvre à la fois la détermination des objectifs, l’élaboration
des plans, la prise de décision, l’exécution et le contrôle des travaux ainsi
que la collecte d’informations. Dans un sens plus restreint, l’aménagement forestier
consiste dans l’élaboration du plan d’aménagement sur la base d’enquêtes sur
l’état des forêts et les modifications qu’elles subissent. Les mesures énoncées
dans les plans d’exploitation sont contraignantes et devraient être le meilleur
moyen de parvenir à conserver durablement les fonctions des forêts (FF 1988 III
p. 186-187). L’art. 18 de l’ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992
(OFo ; RS 921.01) précise encore le contenu de l’obligation de la
planification forestière à charge des cantons de la manière suivante :
« Art. 18 Planification forestière
1 Les cantons édictent des prescriptions pour la
planification de la gestion forestière. Celles-ci fixeront en particulier :
a. les sortes de plans et leur contenu;
b. les responsables de la planification;
c. les buts de la planification;
d. la manière d’obtenir et d’utiliser les bases de
planification;
e. la procédure de planification et de contrôle;
f. le réexamen périodique des plans.
(…)».
L’art. 18 al. 3 OFo
précise encore que lorsque la planification forestière dépasse le cadre d’une
entreprise, les cantons veillent à ce que le public soit renseigné sur les
objectifs et le déroulement de la planification et puisse y être associé de
manière adéquate.
b) Le droit cantonal
reprend à l’art. 21 de la loi forestière vaudoise du 19 juin 1996 (LVLFo ;
RSV.921.01) la définition de l’aménagement forestier résultant du droit fédéral
et fixe à l’art. 22 LVLFo le contenu des différents plans d’aménagement
forestier de la manière suivante :
« Art. 22 Teneur de l’aménagement
forestier
L’aménagement forestier comprend notamment
:
a. les plans directeurs forestiers; fondés
sur les données du milieu, ils définissent les contraintes et objectifs de
gestion à long terme pour un territoire déterminé;
b. les plans de gestion des forêts qui
définissent les mesures de gestion pour une période et une propriété
déterminées;
c. les plans sectoriels destinés, lorsque
cela est nécessaire, à résoudre des problèmes d’aménagement, d’installation ou
de construction particuliers. »
L’exposé des
motifs du Conseil d’Etat précise que l’aménagement forestier insiste
aujourd’hui sur sa publicité, vu le rôle irremplaçable de la forêt pour la
collectivité. Le plan directeur doit satisfaire le souhait de transparence de
l’analyse et des objectifs; il couvre un territoire donné sans distinction de
propriétaire. Le plan de gestion lie le propriétaire et l’autorité forestière
compétente quant à la gestion détaillée des forêts pour un horizon de dix à
quinze ans; cette gestion est fondée sur les objectifs définis par le plan
directeur. Enfin, les plans sectoriels sont facultatifs et traitent de
problèmes spécifiques tels que les réseaux de dessertes ou les zones d’ouvrages
de protection et constituent le document de référence pour l’autorisation et la
réalisation des ouvrages (BGC juin 1996 p. 904). L’art. 66 LVLFo précise la
procédure applicable à l’adoption des plans directeur et plans sectoriels
forestiers; les plans font l’objet d’une consultation publique par voie de
publication dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud et ils sont
déposés auprès du greffe des communes concernées ou dans les préfectures
pendant une période de 30 jours (al. 1). Les plans directeurs forestiers sont
soumis à l’approbation du Conseil d’Etat (al. 2) et les plans sectoriels
forestiers à l’approbation du Département de la sécurité et de l’environnement
(al. 3). Le règlement du 8 mars 2006 d’application de la loi forestière
(RLVLFo; RSV 921.01.1) précise encore le contenu du plan directeur forestier (art.
28 RLVLFo) ainsi que les principes applicables à sa révision (voir art. 29
RLVLFo).
c) Le Service des
forêts, de la faune et de la nature a élaboré un projet de plan directeur
forestier régional des montagnes jurassiennes de l’Ouest vaudois (ci-après: plan
directeur), document qui a été mis en consultation auprès des différents
services de l’administration cantonale en juin 2007. Le document définit le
périmètre de planification et les différentes unités paysagères qui le
composent. Il pose les grands enjeux de la planification.
Le plan directeur
fixe ainsi les objectifs d’aménagement recherchés en définissant et en
localisant sur des cartes pour chacun des objectifs concernés, les
caractéristiques et l’importance respective des différents sites et le niveau
de protection qu’ils impliquent.
Les objectifs
fixés par le plan directeur touchent les domaines suivants :
•    la
valorisation de la production ligneuse
•    la
protection physique
•    la
protection paysagère
•    la
protection biologique
•    l’accueil,
les loisirs et le tourisme et
•    la valorisation de la production herbagère.
En ce qui
concerne les objectifs de la protection biologique, la carte figurant dans le
plan directeur (n° 7) précise l’importance de la protection en distinguant
notamment l’importance générale, élevée et supérieure, et la légende de la
carte définit pour chacun de ces secteurs les mesures de gestion et
d’aménagement à développer, celles qui sont possibles et les mesures dont le
développement est à freiner ou à exclure. C’est ainsi que dans les secteurs où
la protection biologique présente une importance générale, la circulation
motorisée sur les chemins forestiers peut être autorisée à des périodes
définies sur les tronçons nécessaires pour atteindre des sites identifiés et
reconnus alors que la circulation motorisée générale sur les chemins forestiers
est à exclure. Lorsque la protection biologique présente une importance élevée,
la circulation motorisée sur les chemins forestiers est à restreindre, seuls
quelques tronçons nécessaires pour atteindre des sites  touristiques reconnus
peuvent être ouverts à des périodes déterminées. Le plan directeur mentionne
une ouverture lors de périodes moins sensibles pour la faune allant du 1
er
juin au 15 décembre en l’absence de neige. Enfin, pour une importance
supérieure, la circulation motorisée sur les chemins forestiers est à exclure,
« seuls quelques tronçons absolument nécessaires pour atteindre des sites
touristiques reconnus peuvent être ouverts à des périodes déterminées ».
Pour les objectifs
concernant les fonctions d’accueil et les loisirs, le plan directeur délimite
les différents secteurs du périmètre en fonction de leur usage potentiel pour
l’accueil. C’est ainsi que la carte n° 9 du plan directeur distingue notamment
les espaces d’accueil intensifs, ceux d’accueil doux, les espaces naturels de
découverte et les espaces de tranquillité. Dans
les espaces d’accueil doux
,
la circulation motorisée sur les chemins forestiers peut être admise uniquement
sur les tronçons nécessaires avec les parkings correspondants
(« accessibilité suffisante aux sites et infrastructures d’accueil compte
tenu du public visé »). Dans
les espaces naturels de découverte et de
délassement,
des aménagements en faveur des promeneurs sont possibles
dans des lieux particuliers (point de vue, refuges isolés ouverts, place à
feu); l’agritourisme est aussi envisagé (chalets d’alpage) et la vente de
produits du terroir sur des lieux de production; la légende de la carte  n° 9
mentionne aussi dans cet espace les « buvettes et cabanes de montagnes
promouvant les valeurs naturelles du site et les produits du terroir, en
prenant en compte les contraintes liées à la protection
biologique ». Le plan directeur apporte encore la précision
suivante : « Circulation motorisée sur les chemins forestiers limitée
à quelques tronçons permettant une accessibilité suffisante aux massifs
pastoraux les plus vastes et éloignés, ou aux sites et espaces à vocation
d’accueil importante, et en prenant en compte les éventuelles contraintes liées
à la protection biologique ». Les parkings correspondants demeurent
possibles dans les mêmes limites
. Les Espaces de tranquillité
comprennent les grands massifs et pâturages boisés hors des axes de passage et
des zones habitées, qui constituent les espaces nécessaires au maintien des
espèces les plus sensibles à la présence humaine. L’activité du public est
limitée (réserve de faune, district franc). Sont à développer la mise en valeur
des produits du terroir (par ex. labels PNR ou AOC) et les informations au public
sur le milieu naturel et les ressources naturelles dans les secteurs et lieux
concernés; l’information du public doit alors être mise en relation avec les
dangers inhérents à la fréquentation des milieux naturels et des surfaces en
exploitation, et leur sensibilité par rapport aux chiens. Les aménagements en
faveur des promeneurs dans certains lieux existants (points de vue, refuges
isolés ouverts) restent possibles, de même que le maintien des itinéraires
balisés existants (tourisme pédestre, ski de fond) en tenant compte des
contraintes liées à la protection biologique et en incitant le public à ne pas
sortir de ces itinéraires.
Dans les espaces
de tranquillité, la circulation motorisée sur les chemins forestiers est en
principe interdite au public, à l’exception de quelques tronçons indispensables
pour raccourcir l’accès aux sites et espaces à vocation d’accueil affirmés, en
prenant en compte d’éventuelles contraintes liées à la protection biologique;
les parkings correspondants étant également possibles. En revanche, de nouveaux
itinéraires de tourisme pédestre ou de ski de fond ou VTT de même que le
développement de l’agritourisme (chalets d’alpage) et vente de produits du
terroir sur des lieux de production sont à freiner, les chiens non tenus en laisse
devant être évités.
d) Il convient
donc de déterminer quelle est la fonction du plan sectoriel par rapport au plan
directeur.
L’art. 35 al. 1
du règlement du  8 mars 2006 d’application de la loi forestière (RLVLFo;
RSV 921.01.1) définit le plan sectoriel forestier. Il s’agit de plans destinés
à résoudre des problèmes d’aménagement spécifiques, tels que la planification
générale des équipements, notamment les ouvrages de protection contre les
dangers naturels et le réseau général des chemins forestiers (let. a), le plan
des chemins forestiers soustraits ou non à l’interdiction générale de circuler
(let. b), ainsi que la planification de mesures de protection de la nature
(let. c). L’art. 35 al. 2 RLVLFo précise encore que les plans sectoriels
forestiers sont établis par les intéressés en collaboration avec les autorités
concernées et approuvés par le département. Le règlement d’application de la
loi forestière vaudoise introduit encore une disposition spécifique concernant
les plans sectoriels forestiers destinés à régler la circulation motorisée sur
les routes forestières. Cette disposition est formulée comme suit :
« Art. 22 Véhicules à moteur (LVLFo, art.
16)
1
Lorsque la situation l’exige, le service
forestier établit, en collaboration avec la ou les municipalités concernées,
l’inspection d’arrondissement et, le cas échéant, les propriétaires des routes
forestières concernées, un plan sectoriel indiquant en particulier :
a.
le réseau des routes forestières et non
forestières d’un massif présentant une unité du point de vue de la desserte;
b.
les dérogations à l’interdiction générale
de circuler sur les routes forestières;
c.
la signalisation relative à l’interdiction
de circuler.
2
Le plan est mis en consultation publique pendant
30 jours.
3
Le département précise dans une directive les
exigences auxquelles doit répondre le plan sectoriel.
4
Le département traite les remarques et approuve
le plan conformément aux dispositions de la loi forestière relatives aux plans
forestiers sectoriels.
5
Les communes sont responsables de la mise en
place de la signalisation et prennent en charge les frais qui y sont liés. La
mise en place de la signalisation s’effectue selon la procédure prévue par les
lois et règlements d’application de la législation fédérale sur la circulation
routière, ».
L’art. 23 RLVLFo  réglemente encore les autorisations temporaires de
circuler sur les routes forestières. Les autorisations sont délivrées par les
communes avec l’accord du service forestier pour les chantiers, des
manifestations, ainsi que des observations scientifiques et pour d’autres
motifs (al. 1 et 2). Ces autorisations sont de durée limitée et concernent des
itinéraires précis. Elles indiquent le motif de l’autorisation, le nom du
bénéficiaire et le numéro d’immatriculation du véhicule utilisé (al. 3).
En l’espèce, le
plan directeur, qui a été soumis en consultation auprès des différents services
de l’administration cantonale en juin 2007, n’avait pas encore suivi la
procédure d’approbation prévue par l’art. 66 LVLFo au moment où la décision
concernant le plan sectoriel a été prise, soit le 27 juin 2007. Mais il
comporte des indications précises sur les questions essentielles de la
protection biologique et la fonction d’accueil de la forêt dans le périmètre du
plan sectoriel. Il est vrai qu’une approbation préalable du plan directeur par
le Conseil d’Etat avant l’adoption du plan sectoriel par le Département de la
sécurité et de l’environnement aurait été souhaitable. Mais selon l’art. 23
RLVLFo, le plan directeur est un plan d’intention servant de référence et
d’instrument de travail pour les autorités cantonales. Il n’a donc pas de force
contraignante, même pour les autorités; sa portée est comparable à celle du
plan directeur communal ou régional au sens de l’art. 31 al. 2 de la loi
vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre
1985 (LATC; RSV 700.11). En tout état de cause, le projet de plan directeur mis
en consultation auprès des différents services de l’Etat en juin 2007 comporte
de nombreux éléments d’appréciation qui permettent au tribunal de procéder à
une pesée complète des intérêts en présence en tenant compte de la pondération
prévue pour les deux fonctions essentielles de la forêt qui entrent en
concurrence, même s’il n’a pas encore suivi la procédure formelle d’adoption
par la mise en consultation publique et l’approbation par le Conseil d’Etat.
Aussi, la loi
forestière vaudoise et son règlement d’application n’imposent pas expressément
une adoption préalable du plan directeur forestier avant l’approbation d’un
plan sectoriel; l’exposé des motifs du Conseil d’Etat mentionne d’ailleurs
l’exigence de la conformité aux objectifs du plan directeur forestier seulement
pour les plans de gestion (BGC juin 1996  p. 904), ce que confirme l’art. 30
al. 2 RLVLFo. En revanche, ni l’exposé des motifs du Conseil d’Etat ni les art.
22 et 35 RLVLFo ne comportent de dispositions comparables pour les plans
sectoriels.
e) Il convient
d’examiner aussi dans quelle mesure l’élaboration du plan sectoriel a permis de
prendre en compte le plan d’action Grand Tétras.
aa) Le rapport
définitif du plan d’action pour le dossier régional 1 « Arc
jurassien », produit par le Service des forêts, de la faune et de la
nature après l’audience du 30 septembre 2009 a été établi déjà le 18 janvier
2006 (ci-après : rapport de janvier 2006). Ce rapport comporte la méthode
d’analyse de l’habitat potentiel du Grand Tétras et la délimitation des
habitats de première importance et de deuxième importance. L’habitat de
première importance résulte de l’analyse de l’habitat potentiel selon les
modèles « Sachot » et « Graf/WSL », combinée avec la
répartition actuelle du Grand Tétras selon les observations faites de 2000 à
2004 par la Station ornithologique suisse. Les habitats de deuxième importance
sont délimités selon trois critères différents : tout d’abord par un rayon de
500 m autour des anciennes observations réalisées en 1990 et 1997, ensuite au
moyen d’une zone tampon avec un rayon d’un kilomètre autour des habitats de
première importance, et enfin, par la mise en réseau des secteurs comprenant
des habitats potentiels, actuellement désertés par le Grand Tétras mais pouvant
relier entre eux des secteurs d’habitat de première importance. Le plan
sectoriel a donc pu être élaboré en connaissance de la délimitation des
habitats de première et de seconde importance. Le rapport comporte aussi des
propositions et des mesures concrètes de gestion forestière et de lutte contre
les dérangements pour éviter la planification de toute nouvelle infrastructure
liée au tourisme ou au délassement dans les habitats de première et de deuxième
importance. Dans les zones d’habitat de première importance, les propositions
tendent notamment à réorienter la sylviculture en faveur du Grand Tétras, à
mettre en œuvre les interdictions de circuler sur les dessertes forestières et
à canaliser les activités de tourisme et de loisirs (randonnées pédestres, VTT,
pistes de ski de fond, raquette…) en interdisant aussi les manifestations de
masse. Par ailleurs, un plan intitulé « Plan de circulation de la Vallée
de Joux - Données de base » portant la date manuscrite de janvier 2006
mentionne les demandes des communes, les propositions du WWF et de Pro Natura,
et comporte la délimitation de l’habitat du Grand Tétras de première et de
deuxième importance. L’autorité intimée était donc en possession des données
essentielles concernant le plan d’action pour l’élaboration du plan sectoriel.
Il apparaît en outre que le rapport de janvier 2006 comporte des indications et
précisions scientifiques suffisantes sur la manière dont les cartes délimitant
les zones d’habitat ont été élaborées sans qu’il soit nécessaire d’ordonner
encore les mesures d’instruction complémentaires requises requises par les
communes dans leurs déterminations du 16 novembre 2010.
bb) Le plan d’action
du Grand Tétras Suisse (ci-après : plan d’action) a été élaboré par l’Office
fédéral de l’environnement (OFEV) en collaboration avec la Station
ornithologique de Sempach et l’Association Suisse pour la protection des
oiseaux ASPO/BirdLife Suisse. Il fait l’objet d’une publication en 2008. Le
plan d’action décrit la stratégie de protection et de conservation du Grand
Tétras en Suisse. Il montre tout d’abord l’évolution des effectifs et de l’aire
de répartition du Grand Tétras. Alors que l’on dénombrait environ 1100 coqs
pendant les années de 1968 à 1971, l’effectif se situait encore entre 550 et
650 en 1985 pour atteindre actuellement entre 450 et 500 coqs actifs sur les
places de parade. L’un des buts du plan d’action est ainsi d’interrompre le
recul des effectifs, de conserver les zones d’habitat actuelles et si possible,
étendre leur présence aux zones voisines (plan d’action p. 20). Le chapitre 7
du plan d’action prévoit neuf mesures et instruments de protection et de
promotion du Grand Tétras, dont l’amélioration de l’habitat (ch. 7.2), la
coordination des activités (ch. 7.5) et la communication et l’information (ch.
7.7). Les mesures de réduction des dérangements (ch. 7.2.4) font partie des six
mesures prévues pour l’amélioration de l’habitat dont les plus importantes sont
les mesures sylvicoles de promotion de l’habitat (ch. 7.2.1).
cc) Le plan d’action
comporte en annexe une documentation concernant les menaces ainsi que les
facteurs limitants (A2). En ce qui concerne l’habitat, il est relevé que les
forêts étaient exploitées intensivement jusqu’au milieu du XIXe siècle de sorte
qu’elles étaient largement ouvertes au pâturage et la population agricole qui
en tirait du bois de chauffage. Mais dès la moitié du XIXe siècle, le bois a
perdu de son importance en tant que source d’énergie et matériau de
construction. La croissance naturelle des forêts suisse excède ainsi la
quantité de bois récoltée et les réserves de bois ont fortement augmenté dans
toutes les forêts de Suisse. Cette évolution rend les forêts plus denses et
plus sombres, ce qui a des conséquences négatives à court et à moyen termes
pour le Grand Tétras. S’agissant des dérangements causés par l’homme, l’annexe
A2  précise que la présence excessive de l’homme, sous certaines conditions,
conduit à l’abandon de zones favorables. Il est aussi admis que les régions
desservies par des routes sont plus souvent parcourues par l’homme que celles
qui ne sont accessibles que par des chemins pédestres. Il existerait ainsi un
rapport entre la densité de routes forestières carrossables et la population de
grands tétras. Le plan sectoriel apparaît ainsi comme l’un des différents
éléments à prendre en considération dans la stratégie générale de protection et
de promotion du Grand Tétras prévue par le plan d’action, visant à éviter ou
prévenir les dérangements dans les zones d’habitat.
f) En définitive, il
apparaît que le plan sectoriel a pu tenir à la fois du projet de plan directeur
et des premières études concernant le plan d’action Grand Tétras Suisse. A cet
égard, le tribunal constate que sur la carte 7 du plan directeur, la zone de
protection biologique d’importance supérieure (en rouge) correspond pour
l’essentiel à la zone d’habitat de première importance du plan d’action et que
la zone de protection biologique élevée (en bleu) correspond à peu de choses
près à la zone d’habitat de deuxième importance du Grand Tétras. C’est-à-dire
qu’il y a une concordance entre l’élaboration du plan directeur, les
différentes études liées au plan d’action, en particulier le rapport de janvier
2006, et l’adoption du plan sectoriel. Les impératifs de protection biologique,
en particulier ceux résultant du plan d’action Grand Tétras ont donc pu être
pris en considération par le service forestier lors de l’élaboration du plan
sectoriel. Le grief du WWF concernant l’absence d’un plan directeur ou du plan
d’action Grand Tétras ne peut donc être retenu.
4.
Pro Natura et le WWF contestent aussi la période
d’ouverture des routes. Le WWF estime que la date du 1
er
juin serait
inadéquate et toucherait une période sensible liée à l’éclosion et l’élevage
des poussins. Pro Natura et le WWF contestent en outre la modification des
dates de fermeture intervenue après l’enquête publique par le prolongement de
la période du 1
er
novembre au 1
er
décembre. Cette
modification ne serait justifiée par aucune circonstance.
a) Les périodes
hivernales ainsi que les périodes de reproduction et d’élevage des poussins
sont les périodes sensibles aux dérangements. Selon le plan d’action, la
présence de l’homme peut entraîner une baisse  du succès de la reproduction. La
période d’élevage des poussins est aussi critique lorsque les conditions
météorologiques sont mauvaises. Les risques pour les poussins sont importants
si la poule, effarouchée par la présence ou une activité de l’homme, s’éloigne
fréquemment de ses petits. Ces derniers sont alors une proie facile pour les
prédateurs. Des dérangements fréquents sur les places de parades peuvent aussi
entraîner l’abandon de celles-ci et supprimer toute possibilité d’accouplement.
En hiver, la mortalité des adultes peut augmenter en raison de fréquentes
fuites qui seraient causées par l’homme, (ski de fond et randonnées en
raquettes hors pistes, motoneige) et qui ont un effet négatif sur le bilan
énergétique de l’oiseau (plan d’action, annexe A2-2 p. 48).
b) En ce qui
concerne le cycle de reproduction, la période des parades peut débuter au mois
d’avril et dure jusqu’à trois ou quatre semaines. Après l’accouplement, la
période d’incubation est de 4 semaines (25 à 27 jours); la femelle construit
alors son nid, tapissé d’herbes sèches et de feuilles; et elle pond 5 à 10 œufs
(en moyenne 7) qu’elle couve pendant 21 à 23 jours. La période d’élevage des
poussins s’étend ensuite sur 4 semaines de mi-juin à mi-juillet. L’ouverture
des routes dès le 1
er
juin protège ainsi le Grand Tétras pendant la
période des parades jusqu’à la ponte et la couvaison des oeufs, alors que la
période d’éclosion et d’élevage des poussins n’est pas couverte. Les
dérangements les plus importants pour la femelle qui élève ses poussins sont
les activités en pleine forêt, telles que le vélo tout terrain (publication de
l’OFEV Grand Tétras et gestion de la forêt, Berne 2001 p. 15-16). Mais les
activités habituelles de randonnée sur les sentiers balisés ne sont pas celles
qui provoquent les dérangements les plus significatifs. Il n’est donc pas aisé
d’apprécier le potentiel du dérangement que peut provoquer l’ouverture des
routes dans les zones d’habitat sensible dès le 1
er
juin. Le plan
d’action précise à ce sujet que l’on ne connaît pas actuellement pour le canton
de Vaud quelles mesures doivent être prises de manière urgente pour réduire les
dérangements, ni dans quels endroits elles doivent être mises en œuvre. Une
analyse de la situation en collaboration avec les services cantonaux concernés
et les connaisseurs locaux du Grand Tétras est nécessaire (plan d’action,
annexe A8-5 p 62). Pour la chaîne principale (Mollendruz - Marchairuz -
Givrine), le plan d’action précise que les dérangements constituent un problème
sur de grandes surfaces (plan d’action, annexe A8-6 p. 63).
Aussi, le plan
sectoriel apporte de toute manière une amélioration par rapport à la situation
actuelle où la plus grande partie des routes forestières sont ouvertes à la
circulation sans restriction dans l’habitat de première importance. La mise en
oeuvre du plan sectoriel nécessite donc une période d’analyse des effets; le
plan d’action comporte d’ailleurs un ligne directrice visant une optimisation
des mesures par un suivi des effets (plan d’action  chapitre 6.8 p. 23). L’un
des instruments de protection du Grand Tétras est préciséemnt le pilotage des
mesures grâce à un suivi des mesures prises (plan d’action chapitre 7.4 p. 28).
Si les analyses sur le terrain devaient démontrer que la date d’ouverture au 1
er
juin était une source de dérangements importante à réduire, le Service des
forêts, de la faune et de la nature pourrait aussi proposer une révision du
plan sectoriel sur ce point.
Le plan sectoriel
peut en effet être adapté à l’évolution des différents besoins à prendre en
considération et à la modification des circonstances; il n’est pas un acte
législatif inamovible mais le résultat d’une pesée complète d’intérêts dans un
périmètre donné pour apprécier en fonction de l’ensemble des circonstances, les
possibilités de dérogation à l’interdiction générale de circuler sur les routes
forestières. La décision d’approbation du plan doit tenir compte à la fois des
impératifs de la protection biologique pour les secteurs qui présentent une
valeur élevée et supérieure, et des nécessités liées à la fonction sociale de
la forêt en définissant les conditions d’accès aux différents sites et lieux à
vocation d’accueil affirmée, qui répondent aux besoins des populations locales
concernées. Le plan sectoriel devrait précisément être le résultat de la
concertation avec les autorités locales permettant la prise en compte de
l’ensemble des besoins et aboutissant à une solution pondérée et équilibrée.
Cette solution nécessite encore d’être mise à l’épreuve de l’expérimentation
pratique pour en apprécier les effets concrets sur les effectifs du Grand
Tétras. L’une des lignes directrices du plan d’action tend d’ailleurs à une
optimisation des effets par un processus participatif et une gestion des
conflits (plan d’action ch. 6.5 p. 22) ; et c’est précisément ce qui a été
fait par les autorités concernées, qui ont dès l’été 2005 constitué un groupe
de travail représentatif de toutes les différentes parties concernées par le
plan sectoriel. Il appartiendra aux services cantonaux de procéder aux analyses
nécessaires concernant les effets de la période d’ouverture fixée au 1
er
juin après la mise en vigueur du plan pour déterminer ensuite si cette période
doit ou non être reportée. En l’état, le tribunal estime que la date du 1
er
juin peut être confirmée, en l’absence d’une analyse concrète de la situation
dans les différents secteurs concernés démontrant qu’une ouverture plus tardive
dans la saison devrait être envisagée.
c) En revanche, le
report de la date de fermeture des routes du 1
er
novembre au 1
er
décembre ne touche pas une période sensible pour le Grand Tétras. C’est en
effet plutôt pendant la période hivernale de grands froids où le stress du
dérangement peut provoquer des pertes d’énergies importantes et plus
dommageables que des mesures de protection contre les dérangements doivent être
prises, en particulier contre les motoneige. En revanche, la période du mois de
novembre est moins sensible et elle permet encore au Grand Tétras de se nourrir
avec les aliments de l’automne. Les griefs du WWF et de Pro Natura doivent donc
être rejetés.
d) Pro Natura et le
WWF, critiquent aussi le concept de route ouverte sans neige. Toutefois, une
telle définition a l’avantage de pouvoir faire l’objet d’un constat objectif
sur le terrain en cas de contestation. En outre, l’interdiction de circuler en
présence de la neige permet d’interdire aussi les motoneige qui sont une source
de dérangement importante en hiver pour le Grand Tétras.
5.
Les communes recourantes invoquent aussi la
liberté personnelle garantie par l’art. 10 al. 2 de la Constitution fédérale du
18 avril 1999 (Cst. RS 101), l’art. 14 LFo qui garantit un libre accès aux
forêts ainsi que l’art. 699 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS
210). Ils invoquent aussi la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
a) L'art. 16
LVLFo et l'art. 23 RLVLFo ne prévoient pas de dérogations générales pour les
propriétaires des biens-fonds desservis par une route forestière. Les dispositions
réglementaires du plan sectoriel forestier ne prévoient d'ailleurs pas de
dérogation à l'interdiction de circulation des véhicules à moteur pour les
propriétaires riverains en mentionnant seulement une exception pour
l'exploitation des biens-fonds forestiers et agricoles desservis par la route,
ainsi que les exceptions prévues pour les autres catégories d'usagers par les
art. 13 OFo et 16 LVLFo. Ainsi, le plan sectoriel, qui reprend les principes du
règlement cantonal sur ce point, prévoit que le propriétaire qui souhaite
accéder avec un véhicule automobile au bâtiment construit sur son terrain doit
solliciter une dérogation et requérir des autorisations temporaires que les
communes peuvent délivrer avec l'accord du service forestier en application de
l'art. 23 al. 2 RLVLFo. Il s'agit d'autorisations spéciales de durée limitée
concernant un itinéraire précis qui indiquent le motif de l'autorisation, le
nom du bénéficiaire, le numéro d'immatriculation du véhicule utilisé (art. 23
al. 3 RLVLFo). Une telle mesure ressort clairement du droit cantonal. D’autres
cantons font bénéficier les propriétaires riverains des possibilités
dérogatoires de l’art. 15 al. 2 LFo directement par la loi cantonale. Par
exemple, la loi cantonale bernoise sur les forêts du 5 mai 1997 (LCFo ;
RSB 921.11) autorise la circulation des riverains sur les routes forestières
(art. 23 al. 1 let. c LCFo). Mais la circulation d’un véhicule sur une route
forestière pour des motifs qui ne relèvent pas de l’exploitation de la forêt, doit
de toute manière s’insérer dans le cadre dérogatoire de l’art. 15 al. 2 LFo,
que ce soit par une dérogation générale résultant du droit cantonal en faveur
des riverains ou d’une dérogation spéciale résultant d’une décision de
l’autorité communale et cantonale compétente.
b) La garantie de
la propriété protège les droits patrimoniaux concrets du propriétaire, soit
celui de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner (Auer, Malinverni,
Hôtelier; Droit constitutionnel suisse, vol. 2 p. 376 n° 801). Il se pose alors
la question de savoir si la garantie de la propriété s’étend jusqu’à accorder
un droit d’accéder à un bien-fonds par une route forestière sans requérir
préalablement une autorisation dérogatoire. A cet égard, l’interdiction
générale de circuler sur les routes forestières résulte d’une loi fédérale dont
le Tribunal fédéral ne peut revoir la constitutionnalité (voir art. 190 Cst.,
ATF 130 I 26
consid.
2.2 p. 32 et les références). Ainsi, l’art. 15 LFo délimite le contenu de la
garantie de la propriété lorsque le bien immobilier est desservi par une route
forestière et pose l’exigence d’une dérogation du canton pour accéder avec un
véhicule automobile à son terrain. En outre, la réglementation bernoise qui
admet une dérogation générale en faveur des riverains, précise que les
restrictions aux fins de protéger la flore et la faune sont réservées (art. 23
al. 4  LCFo) et prévoit que l'ouverture des routes forestières peut être
subordonnée à une participation appropriée à l'entretien (art. 23 al. 3 LCFo).
Par ailleurs, si la situation d’un propriétaire individuel qui utilise lui-même
le bâtiment desservi par la route forestière, ne pose pas de difficultés, la
situation est moins claire lorsque le propriétaire est une collectivité publique
ou une association ou si le bâtiment est loué.
c) En l’espèce,
dans le contexte particulier du plan sectoriel, de nombreux refuges sont soit
des propriétés communales ou encore des propriétés d’association (ski- club par
exemple). De plus une grande partie de ces bâtiments sont situés dans les zones
de l’habitat du Grand Tétras de première ou de seconde importance. Ainsi, même
en déduisant de la garantie de la propriété un droit à pouvoir accéder à un
bien-fonds desservi par une route forestière, il est nécessaire que l’autorité
puisse exercer un contrôle des véhicules autorisés à circuler pour les
propriétaires riverains et, le cas échéant, indiquer les restrictions qui
pourraient être applicables pour des motifs relevant de la protection de la faune
et de la nature. Alors même qu’il faut reconnaître un droit du propriétaire
riverain d’une route forestière à pouvoir accéder à son terrain avec un
véhicule, ce droit peut être soumis à l’exigence de l’octroi d’une autorisation
préalable de la commune, avec l’accord du service cantonal concerné, comportant
toutes les indications requises par l’art. 23 al. 3 RLVLFo. Le propriétaire
riverain ayant en principe un droit à l’obtention de l’autorisation
dérogatoire, il se pose alors la question de savoir comment ce droit peut être
exercé pour les propriétés de collectivités publiques ou d’associations; à cet
égard, il appartiendra à l’autorité d’apprécier les besoins effectifs pour les
travaux d’entretien et l’approvisionnement des chalets et refuges ou les activités
de gardiennage; mais en principe, seules les personnes chargées de l’entretien
et de la gestion du bâtiment ainsi que les dirigeants de l’association (comité)
ou membres de la municipalité de la collectivité publique propriétaire
pourraient bénéficier d’un tel droit et se prévaloir de la qualité de
propriétaire pour obtenir une telle autorisation.
d) Il se pose
alors la question de savoir quel est le régime applicable aux locataires ou
utilisateurs de ces différents refuges et chalets. A cet égard, le plan
sectoriel répertorie les chalets d’alpage où l’on fabrique et vend le fromage
avec un accueil organisé, les buvettes ainsi que les refuges très fréquentés et
les points de vue. Tous les chalets d’alpage avec fabrication et vente du
fromage ainsi que les buvettes sont desservis soit par des routes ouvertes sans
neige (en vert), soit par des routes avec une période d’ouverture limitée du 1
er
juin au 1
er
décembre (en bleu) dans les zones plus sensibles pour le
Grand Tétras. Le plan recense aussi une trentaine de refuges très fréquentés et
il prévoit l’accès par une route ouverte à la circulation à une vingtaine de
refuges. Ainsi seule une dizaine de refuges n’est pas desservie par une route
ouverte à la circulation. La question de l’accès aux refuges très fréquentés
fait d’ailleurs l’objet de recours des communes et des organisations de
protection de la nature (voir ci-après consid. 6). Toutefois, la présence d’un
refuge très fréquenté ne donne pas un droit à l’obtention d’un accès par une
route forestière ouverte à la circulation. Il est possible d’accéder à pied ou
à vélo à des refuges. En outre, lors de locations, si l’accès en voiture est
nécessaire, les utilisateurs peuvent demander l’octroi d’une dérogation
ponctuelle au sens de l’art. 23 al. 2 RLVLFo auprès de la municipalité qui
sollicitera l’accord du service cantonal. Une telle procédure ne devrait pas
être de nature à poser de difficultés particulières. Elle permet en effet à
l’autorité communale d’apprécier la fréquentation effective du refuge et à
l’autorité cantonale d’assurer un suivi dans la pratique d’octroi des
dérogations par les communes et de veiller aux effets qui peuvent en résulter
dans les zones sensibles pour le Grand Tétras.
6.
Les communes ainsi que Pro Natura et le WWF
contestent précisément les possibilités d’accès aux refuges très fréquentés,
les communes demandant une extension de ces possibilités et les organisations
de protection de la nature une réduction des dérogations qui en résultent. Les
tronçons de route contestés ont fait l’objet des fiches élaborées par
l’assesseur spécialisé Silvia Uehlinger. Le tribunal procédera donc à l’examen
de ces différents griefs en suivant l’ordre dans lequel les fiches ont été
présentées aux parties.
a)
Chenit 1
(la Combette et Mézery)
Les communes
demandent un accès ouvert à la circulation pour desservir les chalets d’alpage
de la Combette et de Mézery en prévision d’une éventuelle ouverture d’une
buvette ou de la vente de produits d’alpage. Le SFFN s’oppose à cette demande
en relevant que le chalet Mézery est accessible en voiture à 100 m près et que
le chalet les Combettes est situé dans l’habitat de première importance du
Grand Tétras.
Le plan sectoriel
ne peut pas être élaboré sur la seule base de projets de buvette ou de vente
aux particuliers qui ne sont pas engagés dans une phase de réalisation
significative au moins par le dépôt d’une demande auprès de la municipalité et
des autorités cantonales concernées. Le plan sectoriel pourra d’ailleurs être
adapté en fonction de l’évolution des besoins et de la modification des
circonstances qui étaient déterminantes au moment de son élaboration. Au
demeurant, comme le relève Pro Natura, l’accès aux chalets d’alpage est de
toute manière admis pour les exploitants agricoles, leur famille et leurs amis.
b)
Chenit 2
(Accès au refuge Gy Louis et boucle par Pré Derrière)
Les communes
demandent l’ouverture d’un accès au refuge Gy Louis situé à proximité du point
de vue de la Roche Champion. La demande est admise par le SFFN et par Pro
Natura. Le tribunal constate que la Roche Champion est un site particulier, un
point de vue exceptionnel donnant sur la France voisine et qui remplit une
fonction d’accueil importante. L’accès au refuge Gy Louis, tout proche, se
justifie aussi s’agissant d’un refuge très fréquenté.
Par ailleurs, Pro
Natura et le WWF admettent l’ouverture de la route jusqu’à la Roche Champion,
mais contestent la boucle par le refuge de l’Hôtel d’Italie et par le Pré
Derrière. Il s’agit d’éviter les parcours en boucle qui peuvent favoriser la circulation.
Le SFFN propose de supprimer l’accès à l’Hôtel d’Italie par le Pré Derrière. Le
tribunal constate toutefois  que l’accès naturel à l’Hôtel d’Italie passe par
la route de Pré Derrière et que le tronçon entre l’Hôtel d’Italie et la Roche
Champion est difficile en présentant une forte pente avec de nombreux virages.
Il apparaît ainsi préférable d’empêcher l’effet de boucle en fermant à la
circulation le tronçon situé entre la Roche Champion et l’Hôtel d’Italie.
c)
Chenit 3
(Chemin du Creux des Biches)
Les communes
demandent de prolonger l’ouverture sur le chemin du Creux des Biches pour
desservir deux refuges très fréquentés, soit le refuge Pillichody le long du
chemin, et le refuge du Rendez-vous des Sages à proximité de la frontière. Les
autres parties n’accèdent pas à cette demande. En effet, l’accès ouvert au
Chalet Capt résulte d’une négociation entre l’accès à ce refuge, qui est un
ancien poste de gendarmerie, très fréquenté avec une valeur historique, et
l’accès aux refuges Pillichody et Rendez-vous des Sages. Or, ces deux derniers
refuges sont moins fréquentés que le Chalet Capt. La demande des communes, qui
concerne une zone d’habitat de première importance du Grand Tétras, ne peut
être admise.
d)
Chenit 4
(Chemin des Aubert)
Le Chemin des Aubert
rejoint la frontière; il est goudronné jusqu’au point d’altitude 1305 et
dessert le refuge Les Chômeurs, récemment rénové (en 2004) par la Commune du
Chenit. Pro Natura et le WWF contestent l’ouverture du chemin depuis le point
d’altitude 1134 où il existe une possibilité d’aménager un parking alors que la
forêt est plus dense. Ils relèvent que le chemin traverse une zone de
protection biologique élevée (habitat de première importance). Le SFFN est
d’accord pour une ouverture au trafic seulement jusqu’au refuge. Les Chômeurs
serait un refuge très couru au même titre que l’Hôtel d’Italie et Gy Louis. Le
tribunal constate toutefois que le refuge ne présente pas les mêmes qualités et
la même importance que le Poste des Mines, qui est une construction historique.
Aussi, il n’est pas aisé de rebrousser chemin depuis le refuge Les Chômeurs
alors que l’emplacement au point d’altitude 1134 permet plus facilement de
stationner. En outre, l’accès jusqu’à la frontière ne répond à aucune fonction
d’accueil et ne peut être admis dans une zone d’habitat de première importance.
Les communes expliquent aussi que le chemin donne accès à l’alpage « La
Guegue » en France et l’amodiataire, qui est Suisse, accède par ce chemin
à l’alpage qu’il exploite. Mais l’accès par la route forestière est possible
pour l’exploitation de l’alpage sans qu’une ouverture à la circulation soit
nécessaire. La question de l’accès au refuge Les Chômeurs doit être examinée en
relation avec la demande des communes d’accéder au Poste des Mines.
e)
Chenit 5
(Chemin des Mines)
Le chemin des
Mines relie La Capitaine, les refuges La Tournante, La Marocaine et le refuge
des Mines (Poste des Mines). Le plan sectoriel prévoit une ouverture à la
circulation jusqu’au refuge La Marocaine. Les communes demandent la
prolongation de l’ouverture jusqu’au Poste des Mines, qui est un ancien poste
de gendarmerie avec une valeur historique reconnue. La Commune de l’Abbaye est
propriétaire du refuge et les utilisateurs viennent aussi de cette commune. Une
partie du refuge est louée à des particuliers et une autre est ouverte au
public. Le SFFN admet l’ouverture de la route jusqu’au refuge La Tournante et
Pro Natura se rallie à cette proposition. En l’espèce, le tribunal constate que
l’accès jusqu’au refuge La Marocaine touche une zone d’habitat de première
importance pour le Grand Tétras tout comme l’accès au refuge Les Chômeurs. Le
refuge des Mines est un bâtiment historique de grande qualité et bien entretenu
et répond aux critères du refuge très fréquenté; même si le refuge Les Chômeurs
a été reconstruit en 2003 par la Commune du Chenit, il ne présente pas les
mêmes qualités et n’a pas non plus la même importance. Le Poste des Mines est
un lieu d’accueil affirmé et reconnu, qui peut à ce titre justifier une
dérogation à l’interdiction de circuler, alors que la fonction d’accueil du
refuge Les Chômeurs est moins évidente. Aussi, l’accès au refuge des Chômeurs a
pour effet de couper un massif forestier allant de l’accès au Chalet Capt
jusqu’à l’accès au refuge La Tournante. Il est vrai que l’accès au Poste des
Mines s’avance plus en profondeur dans les zones sensibles de l’habitat de
première importance en s’approchant de la crête des massifs forestiers. En
définitive, le tribunal estime qu’il est nécessaire de renoncer à l’accès au
refuge Les Chômeurs en autorisant la circulation sur le Chemin des Aubert
jusqu’au point d’altitude 1134. En revanche, pour tenir compte de la
sensibilité à la zone dans laquelle le Poste des Mines se situe, il y a lieu
d’autoriser une ouverture à la circulation seulement du 1
er
juillet
au 1
er
décembre depuis le refuge La Tournante.
f)
Chenit
-
Le Lieu  6 (Chalet
Chez la Tante et refuge La Kennedy)
Le chemin partant
depuis le Chalet Chez la Tante relie les refuges l’ONU, la Girouette, les Fougères
et le refuge très fréquenté la Kennedy. Le plan sectoriel prévoit d’autoriser
la circulation avec le statut de route sans neige jusqu’au point d’altitude
1191 et avec le statut de route ouverte du 1
er
juin au 1
er
décembre jusqu’au refuge de l’ONU. Les communes demandent l’ouverture de la
route jusqu’à La Kennedy. Le WWF demande que la circulation soit interdite
depuis le Chalet Chez la Tante et Pro Natura conteste l’ouverture du chemin
jusqu’au point d’altitude 1191. L’extension de l’ouverture au trafic jusqu’au
refuge très fréquenté La Kennedy touche une partie importante de l’habitat de
première importance et il est nécessaire de limiter les accès avec véhicules
dans les espaces de l’habitat de première importance. Le refuge La Kennedy ne
présente pas d’ailleurs la même importance que le Poste des Mines et ne
justifie pas une dérogation à l’interdiction de circuler. L’accès au refuge de
l’ONU est admissible dans la mesure où on est en présence d’un refuge très
fréquenté qui constitue un lieu d’accueil plus important que le refuge Les
Chômeurs.
g)
Chenit
7
(liaison route Petites Chaumilles -
couvert du Poêle Chaud)
Les communes
demandent d’autoriser une ouverture à la circulation sur la route forestière
reliant la route d’accès aux Petites Chaumilles (route du Maroc) et la route
d’accès aux Grandes Chaumilles en rejoignant le couvert du Poêle Chaud sur
cette dernière route. Toutefois, le tronçon de route concerné est situé dans
l’habitat de première importance du Grand Tétras et aucune fonction d’accueil particulière
ne nécessite une ouverture à la circulation. Le fait de soustraire ce tronçon à
la circulation permet aussi d’éviter un circuit en boucle sur des routes
forestières.
h)
Le Lieu
1 (Liaison Combe Noire Allemagne, refuge La Christine)
Les communes
demandent l’ouverture d’une liaison entre deux routes ouvertes à la circulation
sans neige  du point d’altitude 1154 (route du chalet d’alpage de la Combe
Noire - Chez Moïse Cart) à la route allant du lieu-dit l’Allemagne à Chez
Lucien. Les communes demandent aussi l’accès au refuge très fréquenté La
Christine. Le SFFN et Pro Natura donnent leur accord à la liaison entre la
Combe Noire et l’Allemagne si les communes renoncent à demander l’ouverture de
la route d’accès au refuge La Christine. LE SFFN est d’accord pour la liaison
entre la Combe Noire et l’Allemagne et Pro Natura se rallie à la proposition de
l’autorité cantonale. La route en cause ne fait pas partie de l’habitat de
première importance du Grand Tétras et elle touche légèrement l’habitat de seconde
importance. L’ouverture permet par ailleurs de simplifier les trajets dans
l’exploitation des alpages et la mesure paraît admissible. La Commune du Lieu
renonce ainsi à un accès ouvert à la circulation pour le refuge « La
Christine », qui est situé en limite des zones d’habitat de première et de
seconde importance et qui présente une construction en bois massif construite
en 1953, plus imposante que celle du refuge La Kennedy (
René Weibel
, Sur les chemins des refuges forestiers, édition
avril 2008 p. 55 et 56). L’accès en voiture aux refuges n’est ainsi pas
indispensable.
i)
Le Lieu
2 (Accès aux refuges La Corne au Fer et La Belle Etoile)
La route
forestière qui longe la frontière depuis le Carrefour du Poteau dessert les
refuges La Corne au Fer et La Belle Etoile. Pour le tronçon jusqu’au refuge La
Corne au Fer, le plan sectoriel prévoit une route ouverte à la circulation sans
neige (vert), ouverture qui est contestée par le WWF et par Pro Natura. Les
communes demandent le prolongement de l’ouverture jusqu’au refuge La Belle
Etoile, qui se trouve en limite des zones d’habitat de première et de seconde
importance. Les refuges La Corne au Fer et La Belle Etoile sont des refuges
propriété de l’Etat de Vaud, d’une surface d’environ 10 m
2
chacun et
qui ont été restaurés pour offrir un abri aux piétons en cas de pluie.
L’ouverture de la route à la circulation pour l’accès au refuge La Corne au Fer
et pour celui de la Belle Etoile s’écarte des discussions intervenues au sein
du groupe de travail. La fonction d’accueil n’est pas prépondérante et ne
justifie pas une dérogation à l’interdiction de circuler. Les deux refuges sont
accessibles à pied ou à vélo et sont précisément destinés à accueillir les
piétons. De plus le refuge La Belle Etoile est situé dans une zone sensible
pour le Grand Tétras.
j)
Le Lieu
3 (Liaison point 1184 - Pré Gentet)
La route
forestière reliant le point d’altitude 1184 à l’alpage du Pré Gentet permet de
rejoindre la route de Mouthe en direction de la France. Les communes demandent
de maintenir le statut de la route ouverte à la circulation sans neige qui
avait été admis dans le cadre du groupe de travail. Le SFFN et Pro Natura
confirment l’accord intervenu concernant ce tronçon de route au sein du groupe
de travail. Par ailleurs, le tribunal constate que le point d’altitude 1184 est
déjà accessible par une route ouverte à la circulation sans neige et que le
tronçon de route en cause se situe hors des zones d’habitat du Grand Tétras. Le
recours des communes peut donc être admis sur ce point.
k)
Le Lieu  4 (Chalet du Bonhomme - chemin de la Grande Combe
refuge Bambois)
Le plan sectoriel
prévoit d’attribuer le statut de route ouverte sans neige (vert) à la route de
la Grande Combe reliant le Chalet du Bonhomme à la frontière. Le WWF et Pro natura
contestent cette ouverture en relevant qu’il n’existe aucun motif de
dérogation. Les communes demandent en revanche que la route permettant
d’accéder au refuge Bambois depuis le point 1176 soit ouverte à la circulation.
Le tribunal constate que la route de la Grande Combe ne répond à aucune
fonction particulière d’accueil. Il s’agit d’un accès à la frontière que la
douane suisse cherche précisément à éviter en ayant posé un panneau
d’interdiction de circuler au carrefour du Poteau sur la route forestière qui
rejoint depuis ce carrefour la route de la Grande Combe. La dérogation à
l’interdiction de circuler ne se justifie donc pas.
Les communes
demandent toutefois un accès ouvert aux véhicules depuis le Chalet du Bonhomme
jusqu’au refuge Bambois, répertorié comme refuge très fréquenté, ce qui
implique une ouverture du chemin depuis l’intersection avec le chalet Hermann
au point d’altitude1176 jusqu’au refuge de Bambois. Le tronçon du chemin en
cause est goudronné sur environ 500 m puis gravellé. Il est situé hors des
zones d’habitat du Grand Tétras. La demande des communes répond aux critères
d’octroi des dérogations à l’interdiction de circuler et peut être admise.
l)
L’Abbaye 1 (Croset du Buron, Pièce aux Reymond)
Le plan sectoriel
prévoit un accès au Croset du Buron par une route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre depuis le point d’altitude 1260 (b) et un autre
accès au chalet d’alpage de la Pièce à Reymond par La Brenette (a). Les
communes demandent que la route accédant à la Pièce à Reymond bénéficie du
statut de route ouverte sans neige et qu’un accès soit prévu depuis la route du
Croset du Buron jusqu’au chalet du Grand Essert. Les associations de protection
de la nature s’opposent à l’ouverture de la route pour accéder au Croset du
Buron. Elles estiment que la dérogation ne répond à aucun des critères fixés
par le groupe de travail. Lors de l’inspection locale du 5 septembre 2008, les
représentants de la municipalité ont expliqué que la route du Croset du Buron
permettait aussi d’accéder au couvert du Grand Goyet qui était utilisé pour la
fête de la mi-été du Village des Bioux. Le tribunal constate que l’ouverture de
la route depuis le point d’altitude 1260 jusqu’au Croset du Buron ne répond pas
à des motifs de dérogation retenus dans le processus d’élaboration du plan
sectoriel. En particulier, il n’y a pas de fabrication et de vente de fromage
et le couvert du Grand Goyet n’est pas répertorié parmi les refuges très
fréquentés. La seule manifestation organisée pour la mi-été peut d’ailleurs
bénéficier d’une dérogation au sens de l’art. 23 al. 1 let. b RLVLFo. Le
recours doit donc être admis sur ce point.
La demande des
communes concernant l’ouverture à la circulation sans neige de la route menant
à la Pièce à Reymond ne répond pas non plus aux critères d’octroi des
dérogations et ne peut être admise, en l’absence de fabrication et de vente de
produits. Le chalet du Grand Essert est exploité en alpage l’été et sert de
buvette en hiver, exploité par le ski-club des Bioux avec un gardiennage les
dimanches. Des travaux sont à réaliser en automne et au printemps pour préparer
le chalet à l’amodiataire. Cette situation ne justifie toutefois pas
l’ouverture à la circulation pour l’accès au chalet. D’une part, le ski-club
des Bioux peut obtenir les autorisations nécessaires aux travaux d’entretien et
de ravitaillement en qualité de propriétaire ou d’exploitant du chalet (voir
consid. 4c ci-dessus); et d’autre part, l’amodiataire peut circuler librement
sur les routes forestières pour tous les travaux liés à l’exploitation de
l’alpage.
m)
L’Abbaye 2 (Chalets La Racine et Le Bucley, Couvet du
Creux)
Le plan sectoriel
prévoit un accès au chalet  d’alpage de La Racine depuis le Chalet Neuf par une
route ouverte du 1
er
juin au 1
er
décembre (tronçon a). Il
prévoit aussi depuis le point d’altitude 1341, un même accès aux chalets
d’alpage La Duchatte et Le Bucley (tronçon b). Le Bucley et La Duchatte sont
des chalets où l’on fromage. En ce qui concerne le chalet La Racine, l’accès
est prévu jusqu’à un parking sécurisé (clôture) afin de permettre aux visiteurs
de poursuivre à pied jusqu’au Mont Tendre et permettre l’accès à d’autres
chalets d’alpage situés au pied du Mont Tendre comme le chalet du Croset au
Boucher. Les communes demandent que le statut de route ouverte sans neige
(vert) soit accordé à ces deux accès. Le WWF s’oppose spécialement à l’accès au
chalet La Racine à partir du refuge Couvert du Creux. Pro Natura estime que
l’accès aux places de parc de La Racine est possible, mais seulement à partir
du Couvert du Creux depuis le 1
er
juillet.
En l’espèce,
l’ouverture de l’accès au chalet La Duchatte et Le Bucley répond aux critères
d’octroi des dérogations s’agissant de chalets où l’on fabrique le fromage. En
revanche, l’ouverture de la route sans neige n’est pas compatible avec la zone
d’habitat du Grand Tétras et la circulation doit être limitée aux périodes les
moins sensibles aux dérangements, ce qui correspond au statut de route ouverte
du 1
er
juin au 1
er
décembre (en bleu). En ce qui concerne
l’accès aux places de parc situées à proximité de La Racine, le tribunal
constate qu’il existe une fonction d’accueil à cet emplacement, qui n’est pas
liée à la présence du chalet La Racine mais plus aux buts d’excursion sur le
Mont Tendre. Pro Natura a d’ailleurs donné son accord à l’accès aux places de
parc mais seulement à partir du 1
er
juillet. Le SFFN a encore
précisé dans ses déterminations du 16 novembre 2009, que selon les travaux du
groupe de travail, l’accès au Croset au Boucher est admissible depuis le
Couvert de Creux, mais seulement à partir du 1
er
juillet. Cette
exigence trouve d’ailleurs une explication objective. L’altitude du chalet La
Racine est supérieure à 1500 m et le Couvert du Creux est situé à 1358 m, soit
une altitude qui correspond au maximum des autres routes ouvertes du 1
er
juin au 1
er
décembre. Ainsi, l’ensemble des activités sensibles du
Grand Tétras pendant la période de reproduction peut être retardé en raison de
l’altitude nettement plus élevée de ce tronçon de route et des phases
d’enneigement plus tardives qu’elle implique. Le tronçon de route allant du
Couvert du Creux jusqu’aux places de stationnement de La Racine peut être
ouvert à la circulation seulement du 1
er
juillet au 1
er
décembre, et la décision du département doit donc être réformée sur ce point.
n)
L’Abbaye 3 (Les Croisettes, Sapelet Dessous, La Biole)
Le plan sectoriel
prévoit un accès avec une route ouverte sans neige jusqu’au Chalet Les
Croisettes, où une buvette est exploitée. Il prévoit ensuite une route ouverte
du 1
er
juin au 1
er
juillet depuis Les Croisettes jusqu’au
chalet La Biole. Depuis le milieu de ce tronçon, une route forestière interdite
à la circulation dessert le chalet d’alpage du Sapelet Dessous. L’alpage du
Sapelet Dessous est propriété de la Commune de Cuarnens et regroupe pendant
l’estivage une dizaine de propriétaires de bétail. Le chalet La Biole est aussi
propriété de la Commune de Cuarnens et il est exploité par une association de
30 membres;  il compte 20 lits et une trentaine de places.
Pro Natura et le
WWF s’opposent à l’ouverture de la route à la circulation. Les communes
demandent une libre circulation pour tous les locataires et utilisateurs du
chalet La Biole et le statut de route ouverte à la circulation pour accéder au
chalet d’alpage du Sapelet Dessous. Toutefois, l’octroi de dérogation générale
n’est pas envisageable en l’absence d’un motif retenu par le plan sectoriel,
comme la présence d’un refuge très fréquenté, d’un alpage avec fabrication du
fromage ou d’un site particulier avec point de vue. La dérogation ne se
justifie pas et le statut de route ouverte du 1
er
juin au 1
er
décembre ne peut être maintenu. Les responsables de l’entretien et de
l’exploitation du chalet la Biole peuvent toutefois obtenir les autorisations
nécessaires en qualité de propriétaire, ou représentant du propriétaire (consid
4c); ils devront toutefois solliciter des dérogations pour les différentes
locations ou manifestations auprès de la municipalité. En ce qui concerne
l’accès au chalet de Sapelet Dessous, il faut préciser que l’activité pastorale
est admise sur les routes forestières de sorte que les différents propriétaires
de bétail peuvent librement accéder avec leur famille à l’alpage; il en va de
même de la famille et des amis de l’amodiataire.
o)
L’Abbaye 4 (Ancienne route le Pont Vallorbe,  La Petite
Dent)
L’ancienne route
Le Pont - Vallorbe a bénéficié de subventions forestières lors de travaux de
réfection et elle a été considérée comme une route forestière. Le plan
sectoriel prévoit que la route puisse bénéficier du statut de route ouverte à
la circulation en l’absence de neige (vert). Le WWF conteste l’ouverture à la
circulation depuis le point d’altitude 1079 pour le motif qu’il s’agit d’une
zone de tranquillité pour la faune et que l’interdiction générale de circuler
doit s’appliquer aux routes forestières. Toutefois, la route a une fonction
mixte dans la mesure où elle sert d’itinéraire de déviation en cas de gros
travaux sur la route actuelle. Elle fait partie aussi d’un parcours cycliste.
Compte tenu de ces caractéristiques, et en particulier de l’affectation mixte
(itinéraire de remplacement pour la liaison Le Pont Vallorbe), le tribunal
estime que la dérogation à l’interdiction générale de circuler en l’absence de
neige se justifie.  En outre, les communes ont renoncé à demander l’ouverture à
la circulation de l’accès à la Petite Dent.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que
les recours doivent être partiellement admis. La décision du Département de la
sécurité et de l’environnement du 27 juin 2007 approuvant le Plan sectoriel
forestier - circulation motorisée sur les routes forestières de la Vallée de
Joux doit être réformée dans le sens suivant :
- Le statut de
route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre est accordé au tronçon de route reliant La Roche Champion au refuge Gy
Louis.
- Le statut de
route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre sur le tronçon entre La Roche Champion et le refuge Hôtel d’Italie est
refusé; ce tronçon de route est soumis au statut de route forestière interdite
à la circulation générale.
- Le statut de
route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre prévu sur le chemin des Aubert depuis le point d’altitude 1134
jusqu’à la frontière est refusé; ce tronçon de route est soumis au statut de
route forestière interdite à la circulation générale.
- Le statut de
route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre prévu sur le chemin des Mìnes depuis le refuge La Tournante jusqu’au
refuge La Marocaine est refusé; Le tronçon de route depuis le refuge La
Tournante jusqu’au Poste des Mines est autorisé à la circulation du 1
er
juillet au 1
er
décembre.
- Le statut de
route ouverte à la circulation en l’absence de neige prévu depuis le Carrefour
du Poteau jusqu’au refuge La Corne au Fer est refusé; ce tronçon de route est
soumis au statut de route forestière interdite à la circulation générale.
- Le tronçon de
route forestière compris entre deux routes ouvertes à la circulation sans neige
du point d’altitude 1154 (route du chalet d’alpage de la Combe Noire - Chez
Moïse Cart) à la route de l’Allemagne Chez Lucien peut bénéficier du statut de
route ouverte à la circulation sans neige.
- La route
forestière reliant le point d’altitude 1184 à l’alpage du Pré Gentet et la
route de Mouthe peut bénéficier du statut de route ouverte en l’absence de
neige.
- Le statut de
route ouverte sans neige sur le chemin de la Grande Combe, reliant le Chalet du
Bonhomme jusqu’à la frontière en passant par le point d’altitude 1178 est
refusé depuis l’intersection avec l’accès au chalet Hermann jusqu’à la
frontière. Ce tronçon de route est soumis au statut de route forestière
interdite à la circulation générale.
- Le tronçon de
route forestière partant de l’intersection avec la route allant au chalet Hermann
depuis le point d’altitude 1176 jusqu’au refuge de Bambois peut bénéficier du
statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre.
- Le statut de
route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre depuis le point d’altitude 1260 jusqu’au chalet Croset du Buron est
refusé; ce tronçon de route est soumis au statut de route forestière interdite
à la circulation générale.
- Le statut de
route ouverte à la circulatiobn du 1
er
juin au 1
er
décembre depuis le Couvert du Creux jusqu’aux places de parc à proximité du
chalet La Racine est modifié dans le sens suivant : « route ouverte à
la circulation du 1
er
juillet au 1
er
décembre ».
- Le statut de
route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre depuis le chalet Les Croisettes jusqu’au chalet La Biole est refusé;
ce tronçon de route est soumis au statut de route forestière interdite à la
circulation générale.
En ce qui
concerne la répartition des frais et dépens, le tribunal constate que Pro
Natura, qui est représentée par un homme de loi, obtient gain de cause par
rapport aux conclusions de son recours du 25 juillet 2007. Elle a ainsi droit
aux dépens qui seront mis à la charge du Département de la sécurité et de
l’environnement. L’ancien chef du département, auteur de la décision attaquée
n’a en effet pas tenu compte de la concertation intervenue dans le cadre du
groupe de travail en imposant de nouvelles solutions sur de nombreux points
pourtant discutés et négociés, sans avoir ouvert une nouvelle concertation sur
ces modifications.
Les recours
formés par les communes, les villages et les particuliers dont l’argumentation
essentielle développée dans les recours est écartée, obtiennent toutefois
partiellement gain de cause sur certains tronçons de routes et ils ont droit
dans cette mesure à des dépens réduits. Dès lors que les communes obtiennent
gain de cause sur des éléments qui avaient fait l’objet de la concertation avec
le groupe de travail, les dépens seront aussi mis à la charge du Département de
la sécurité et de l’environnement. Les frais de justice seront laissés à la
charge de l’Etat pour ce motif également.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête :
I.
Les recours sont partiellement admis.
II.
La décision du Département de la sécurité et de
l’environnement du 27 juin 2007 approuvant le Plan sectoriel forestier -
circulation motorisée sur les routes forestières de la Vallée de Joux doit être
réformée en ce sens que :
-    Le statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre est accordé au tronçon de route reliant La
Roche Champion au refuge Gy Louis.
-    Le statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre sur le tronçon entre La Roche Champion et le
refuge Hôtel d’Italie est refusé; ce tronçon de route est soumis au statut de
route forestière interdite à la circulation générale.
-    Le statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre prévu sur le chemin des Aubert depuis le point
d’altitude 1134 jusqu’à la frontière est refusé; ce tronçon de route est soumis
au statut.de route forestière interdite à la circulation générale.
-    Le statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre prévu sur le chemin des Mìnes depuis le refuge
La Tournante jusqu’au refuge La Marocaine est refusé;. Le tronçon de route
depuis le refuge La Tournante jusqu’au Poste des Mines est autorisé à la
circulation du 1
er
juillet au 1
er
décembre.
-    Le statut de route ouverte à la circulation en l’absence de
neige prévu depuis le Carrefour du Poteau jusqu’au refuge La Corne au Fer est
refusé ; ce tronçon de route est soumis au statut de route forestière interdite
à la circulation générale.
-  Le tronçon de route forestière compris entre deux routes
ouvertes à la circulation sans neige du point d’altitude 1154 (route du chalet
d’alpage de la Combe Noire - Chez Moïse Cart) à la route allant du lieu-dit
l’Allemagne jusque Chez Lucien peut bénéficier du statut de route ouverte à la
circulation sans neige.
-    La route forestière reliant le point d’altitude 1184 à l’alpage
du Pré Gentet et la route de Mouthe peut bénéficer du statut de route ouverte
en l’absence de neige.
-    Le statut de route ouverte sans neige sur le chemin de la
Grande Combe, reliant le Chalet du Bonhomme jusqu’à la frontière en passant par
le point d’altitude 1178 est refusé depuis l’intersection avec l’accès au
chalet Hermann jusqu’à la frontière.  Ce tronçon de route est soumis au statut
de route forestière interdite à la circulation générale.
-    Le tronçon de route forestière partant de l’intersection avec
la route allant au chalet Hermann au point d’altitude 1176, jusqu’au refuge de
Bambois peut bénéficier du statut de route ouverte du 1
er
juin au 1
er
décembre.
-    Le statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre depuis le point d’altitude 1260 jusqu’au chalet
du Croset du Buron est refusé ; ce tronçon de route est soumis au statut de
route forestière interdite à la circulation générale.
-    Le statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre depuis le couvert du Creux jusqu’aux places de
parc à proximité du chalet La Racine est modifié dans le sens suivant :
« route ouverte à la circulation du 1
er
juillet au 1
er
décembre. »
-    Le statut de route ouverte à la circulation du 1
er
juin au 1
er
décembre depuis le chalet Les Croisettes jusqu’au chalet
La Biole est refusé; ce tronçon de route est soumis au statut de route
forestière interdite à la circulation générale.
III.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du budget du
Département de la sécurité et de l’environnement, Secrétariat général, est
débiteur des associations Pro Natura Vaud et Pro Natura Suisse,
solidairement entre elles, d’une indemnité de 5000 fr. à titre de dépens ainsi
que des recourants Commune du Chenit et consorts et Village de l’Orient et
consorts, solidairement entre eux, d’une indemnité de 2000 fr. à titre de
dépens.
IV.
Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat.
Lausanne, le 12 octtobre 2010
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la par