vd_omni · AC.2017.0093 · 2018-11-23 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne, SIPAL, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.______, K.________, L.________, M.________ & consorts | Recours contre la décision de la municipalité de refuser le permis de construire tout bâtiment sur une parcelle non bâtie (hormis un garage souterrain), sise au cœur d’un îlot d’habitation. Le recensement en note 3 des bâtiments de l’îlot et l’intégration du secteur dans un périmètre ISOS muni d’un objectif de protection A doivent être pris en compte mais ne permettent pas, sans circonstances exceptionnelles, ici inexistantes, de réduire drastiquement des droits à bâtir. La volonté de préserver l’ensoleillement et le dégagement des bâtiments de l’îlot n’y change rien. Les habitants de bâtiments situés à côté d’une parcelle en zone à bâtir doivent s’attendre à ce que celle-ci soit effectivement construite, et leurs avantages nécessairement réduits, du moins dans les limites des règles de la police des constructions (c. 6). Au vu des circonstances, la municipalité a abusé de son pouvoir d’appréciation en retenant que le projet, qui n’exploite qu’une partie réduite des droits à bâtir, ne respecterait pas les règles de l’esthétique, respectivement de l’intégration et de la protection du patrimoine (c. 7). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.11.2018 AC.2017.0093

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 novembre 2018
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mme Pascale Fassbind-de Weck et M. Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; Mme Emmanuelle Simonin, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Alexandre KIRSCHMANN, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par Me Olivier FREYMOND, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique,
Opposants
1.
B.________
à ********
2.
C.________
à ********
3.
D.________
à ********
4.
E.________
à ********
5.
F.________
à ********
6.
G.________
à ********
7.
H.________
à ********
8.
I.________
à ********
9.
J.________
à ********
10.
K.________
à ********
11.
L.________
à ********
12.
M.________
à ********
13.
N.________
à ********
14.
O.________
à ********
15.
P.________
à ********
16.
Q.________
à ********
17.
R.________
à ********
18.
S.________
à ********
19.
T.________
à ********
20.
U.________
à ********
21.
V.________
à ********
22.
W.________
à ********
23.
X.________
à ********
24.
Y.________
à ********
25.
Z.________
à ********
26.
AA.________
à ********
27.
AB.________
à ********
28.
AC.________
à ********
29.
AD.________
à ********
30.
AE.________
à ********
31.
AF.________
à ********
32.
AG.________
à ********
33.
AH.________
à ********
34.
AI.________
à ********
35.
AJ.________
à ********
36.
AK.________
à ********
37.
AM.________
à ********
,
tous
représentés par Me
Guillaume ETIER, avocat, à Genève,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 8 février 2017 refusant la démolition du court de tennis
existant, la suppression de 7 places pour voitures et la construction d'un
bâtiment de 12 logements avec installation de panneaux solaires et
photovoltaïques en toiture, toiture végétalisée, aménagements extérieurs avec
la création de 6 places pour voitures, 13 places pour deux-roues et une place
de jeux sur la parcelle 5487 de Lausanne (CAMAC 160217)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ (ci-après: la constructrice) est propriétaire
depuis 1977 de la parcelle 5487 de Lausanne.
D'une surface de 2097 m
2
, ce bien-fonds
est occupé par un court de tennis, par un cheminement bétonné en grande
majorité bordé de verdure, encerclant ce court, ainsi par que des aires bétonnées
accueillant notamment sept places de stationnement. Le sous-sol compte un
parking souterrain de 130 places, sur deux niveaux.
La parcelle 5487 se situe en quelque sorte au cœur d'un
îlot d'immeubles contigus formant un "L" au Nord et à l'Ouest (parcelle
5485 au Nord et à l'Ouest, parcelle 5486 à l'Ouest, toutes deux appartenant
également à la constructrice). Au Sud et à l'Est, les immeubles sis à proximité
sont détachés (parcelle 5488 au Sud appartenant de même à la constructrice, parcelle
5479 à l'Est appartenant un tiers). Les bow-windows des bâtiments à l'Ouest empiètent
sur la parcelle 5487. Ce groupe d'immeubles est limité à l'Ouest par l'avenue
d'Ouchy, au Nord par le chemin du Closelet et au Sud par l'avenue de
l'Eglise-Anglaise.
Les parcelles 5487, 5485 et 5486 sont colloquées en
zone urbaine du plan général d'affectation, réglée aux art. 95 ss du règlement
du 26 juin 2006 de la ville de Lausanne y relatif (RPGA). La parcelle 5479 est
quant à elle attribuée à la zone mixte de forte densité (art. 104 ss RPGA). Les
deux zones sont affectées à l’habitation, au commerce, aux bureaux, à
l’artisanat, aux constructions et installations publiques, ainsi qu’aux
équipements destinés à l’enseignement, à la santé, à la culture, au sport, aux
loisirs, au tourisme et au délassement (art. 95 et 104 RPGA).
Les immeubles contigus précités formant un
"L" sont recensés en note 3 au recensement architectural (ECA 6643,
6644 et 6645 sur la parcelle 5485; ECA 6645, 6646 et 6647 sur la parcelle
5486). La fiche commune qui leur est consacrée les qualifie d' "immeubles
de rapport" et leur attribue à ce titre une "protection générale sur
l'ensemble". Le bâtiment situé au bas de l'alignement des immeubles
précités, le long de l'avenue d'Ouchy, n'est pas recensé (ECA 10545 sur la
parcelle 5486), ni le bâtiment détaché au Sud (ECA 10958 sur la parcelle 5488).
L'immeuble à l'Est s'est également vu attribuer une note 3, sa fiche de
recensement le qualifiant de "maison locative" (ECA 9345 sur la
parcelle 5479).
La ville de Lausanne est inscrite à l'Inventaire
fédéral des sites construits à protéger en Suisse (ISOS). Le groupe d'immeubles
est situé dans le périmètre 28, auquel un objectif de protection "A"
préconisant la sauvegarde de la substance a été attribué, à savoir la
conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de
tous les espaces libres et la suppression des interventions parasites.
En image, la
configuration du groupe d'immeubles décrit ci-dessus est la suivante (cf.
www.geoplanet.vd.ch):
B.
La constructrice a élaboré des études préliminaires des 4 mars 2013, 28
juillet et 12 août 2014 portant sur le potentiel constructible de la parcelle
5487 (pièces 8a, 8b, 8c et 8d annexées au recours). Le 19 juin 2015, elle a
transmis à la Ville de Lausanne un avant-projet du 17 juin 2015, présentant
l'implantation d'un immeuble de trois niveaux comportant de larges découpes et
échancrures. Sur la base de cet avant-projet, une séance préalable a été
aménagée le 25 juin 2015 avec les représentants de l'Office de la police des
constructions de la Ville de Lausanne (ci-après: OPC). Le formulaire établi à
cette occasion stipule que
"
l'analyse sommaire établie oralement
lors de la présente séance préalable ne préjuge en rien de l'analyse
réglementaire officielle du dossier de demande de permis de construire. Sont en
outre réservés, l'avis des autres services communaux, le résultat de l'enquête
publique, les déterminations cantonales, le droit des tiers et la décision
municipale sur l'octroi du permis de construire
"
.
Un nouvel
avant-projet, consistant en une version légèrement reconfigurée du précédent, a
été établi le 16 novembre 2015.
Des échanges d'e-mails ont eu lieu le 16 novembre
2015 entre la constructrice et le Service communal des parcs et domaines, en ce
qui concernait les plantations à prévoir, sur la base d'un plan des aménagements
extérieurs daté du même jour.
C.
Le 28 janvier 2016, la constructrice a déposé une demande de permis de
construire sur la parcelle 5487 pour un ouvrage ainsi décrit: "
Démolition
du court de tennis existant ECA 14464b pour la construction d'un bâtiment de 12
logements, installation de panneaux solaires et photovoltaïques en toiture,
toiture végétalisée, aménagements extérieurs avec la création de 5 places pour
voitures, 13 places pour deux-roues et une place de jeux
." Le bâtiment
- de 3 niveaux hors sol avec de larges découpes et échancrures - compterait une
surface bâtie de 563 m
2
ainsi qu'une surface brute de plancher utile
de 969 m
2
. Le dossier comportait un plan de situation de géomètre du
25 janvier 2016 (qui sera modifié le 5 avril suivant), des plans d'architecte
du 28 janvier 2016 (incluant un plan de situation au 1:200
ème
),
ainsi qu'un plan des aménagements extérieurs d'une architecte-paysagiste du 11
avril 2016.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 24 mai
au 23 juin 2016 (CAMAC 160217). Il a suscité 41 oppositions, dont une
opposition tardive.
D.
Le 23 juin 2016, l'architecte-paysagiste, AL.________, a déposé une étude
des aménagements extérieurs, présentant à cette occasion un historique illustré
de la parcelle (pièce 19 de la recourante).
La synthèse CAMAC a été établie le 29 juillet 2016.
Les autorisations spéciales ont été délivrées. Le Service immeubles, patrimoine
et logistique (SIPAL) n'a pas été consulté.
Par courriel du 7 novembre 2016, la constructrice a
présenté son projet au Service d'architecture de la Ville de Lausanne, soit à
l'architecte adjointe, AM.________. Transmettant une note de
l'architecte-paysagiste du 3 novembre 2016 (pièce 20 annexée au recours), la
constructrice soulignait en particulier que les droits à bâtir dont bénéficiait
son bien-fonds auraient permis de planifier un bâtiment de 14,5 m de haut à la
corniche, soit 5 niveaux pleins et 2 niveaux en attique. Le 10 novembre 2016, le
Service d'architecture a délivré un préavis positif, ainsi libellé:
Préambule
Ce projet a fait
l'objet, de la part du Service d'architecture, d'une analyse formelle,
esthétique et intégration avant enquête publique. A cette occasion, le projet a
reçu un préavis positif du point de vue de l'art. 86 LATC
[loi cantonale vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions; RSV 700.11]
et 69 RPGA.
Analyse formelle esthétique et intégration
Le projet se situe à la frontière de deux paysages urbains, une
structure en îlot à l'Ouest et des bâtiments détachés à l'Est. Ces deux
paysages se traduisent dans le PGA en zone urbaine et en zone mixte de forte
densité.
Le bâtiment proposé
s'implante en cœur de l'îlot partiel existant et marque une transition douce
entre ces deux paysages.
La volumétrie très
maîtrisée qui ne remplit pas les droits à bâtir (un bâtiment de 14,5 m à la
corniche serait réglementaire), permet de préserver la lumière, la pénétration
du soleil, les vues, in fine les qualités du cœur de l'îlot sont respectées.
Le bâtiment de
seulement trois niveaux est découpé, travaillé afin de réduire au maximum son
impact visuel. De larges échancrures ont été apportées au projet afin d'en
briser l'aspect monolithique, le dernier étage est constitué de petits volumes
permettant encore d'alléger l'ensemble.
Historiquement, une
villa et un jardin constituaient le coeur de l'îlot, dans les années 40 la
villa est démolie, le jardin perdure jusque dans les années 60 où un parking
souterrain est construit et un tennis aménagé sur sa toiture.
Le projet prend un
soin particulier à la qualité des aménagements extérieurs. Le tennis est
remplacé par un jardin collectif bénéfique à tous et en continuité visuelle
avec les jardins de la parcelle voisine au sud-est. Ce jardin est une
composition contemporaine qui joue avec la volumétrie du nouvel immeuble. La
palette végétale, d'essences indigènes, est graduée des étages inférieurs à la
toiture et offre une composition allant de l'espace jardiné et exubérant du sol
à un caractère de nature pour les toitures.
En conclusion
Le projet envisagé,
par son implantation en coeur d'îlot est une proposition de densification de
qualité qui recherche avec sensibilité l'intégration avec son contexte
immédiat. Certes, un bâtiment nouveau de trois étages est proposé dans cet
espace actuellement vide et minéral, toutefois ce projet propose un paysage,
une urbanisation fine avec une intégration paysagère respectueuse du lieu et en
dialogue avec son histoire. Le projet constitue une belle continuité visuelle
et offre une plus-value environnementale en remplaçant la surface minérale du
tennis par des jardins et surfaces plantées.
Compte tenu de ce qui précède, le Service d'architecture en vertu de
l'art. 89
[86]
LATC ainsi que l'art 69 RLATC
[règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC; RSV 700.11.1],
préavise positivement au projet de construction d'un immeuble de 12
logements à l'avenue d'Ouchy 21.
Le 24 novembre 2016, la Déléguée à la protection du
patrimoine bâti de la Ville de Lausanne, AN.________, a également formulé un
"préavis admissible", dans les termes suivants:
Le projet qui nous
est présenté prend place au coeur d'un îlot. Celui-ci est délimité par un
« L » au nord et à l'ouest constitué par un ensemble d'immeubles de
rapport identiques (av. d'Ouchy 17-27) édifiés en 1904 sur les plans des
architectes Donato et Louis Brazzola — son fils — pour eux-mêmes. A l'est, un
ensemble construit en 1928 sur les plans de René Bonnard surplombe la parcelle
concernée par le projet.
Ces immeubles ont
reçu une note *3* au recensement architectural du canton de Vaud, ce qui
signifie qu'il s'agit d'objets intéressants au niveau local qui méritent d'être
conservés. Ils peuvent cependant être modifiés à condition de ne pas altérer
les qualités qui leur ont valu leur note. Ils sont sous protection générale au
sens des articles 46 et suivants de la LPNMS (Loi sur la protection de la
nature, des monuments et des sites).
Cet îlot est situé
dans le périmètre n° 28 tel que défini par l'Inventaire fédéral des sites
construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Un objectif de
sauvegarde « A » préconisant la sauvegarde de la substance lui a été attribué.
La notice historique
élaborée préalablement à l'établissement des plans des aménagements extérieurs
met en évidence la présence initiale de la villa Mon Désir. Une partie de la
propriété a été consacrée à l'édification des immeubles qui bordent l'avenue
d'Ouchy et qui, au nord, dominaient alors la villa. Celle-ci semble avoir
subsisté jusque vers la fin des années 1930. L'immeuble avenue de
l'Eglise-Anglaise 5, situé au sud est construit en 1936-37 sur les plans de
Louis Brazzola. Une vue aérienne de 1944 atteste de la démolition de la villa
et de la création d'un jardin paysager.
En 1962-63
l'architecte Félix Porcellana réalise un vaste garage souterrain qui se
développe entre le chemin du Closelet et l'avenue de l'Eglise-Anglaise. Sa
dalle-toiture est alors aménagée en tennis, tel que nous le connaissons
aujourd'hui.
Le projet de
construction soumis à l'enquête publique nous a été présenté préalablement.
Nous avons constaté qu'il n'exploite pas la totalité des droits à bâtir tels
que légalisés par le Plan général d'affectation (PGA). En effet, une hauteur de
façade de 14.50 m est autorisée dans cette situation. Nous avons considéré que
cette densification raisonnable est acceptable par la volumétrie différenciée
des logements prévus. En effet, celle-ci évite d'opposer un front bâti
monolithique aux bâtiments existants. Le traitement qualitatif des
« cinquièmes façades » et des abords de la nouvelle construction contribue
à requalifier l'espace central de cet îlot tel qu'il se présente en vue
plongeante depuis les étages supérieurs, en offrant un environnement végétalisé
en lieu et place de la surface stérile du terrain.
Afin d'assurer la qualité du traitement des espaces verts et des toitures
un projet d'aménagements extérieurs réalisé par une architecte-paysagiste
reconnue a été joint
à notre demande au dossier après
l'enquête publique. Celui-ci garantit la qualité des aménagements paysagers de
l'intérieur de cet îlot tant en ce qui concerne la construction neuve que la
transition avec les abords des bâtiments existants.
En conclusion,
considérant que le projet n'implique pas la disparition d'un objet ou d'un
jardin d'intérêt patrimonial et que les aménagements paysagers contribuent à
l'intégration de cette nouvelle construction dans cet espace actuellement
minéral, nous formulons un
préavis admissible
assorti de charges au
permis de construire :
·
Le projet d'aménagement paysager fait partie
intégrante du projet autorisé et devra être réalisé conformément à celui-ci.
·
La matérialisation des façades, le traitement des
garde-corps ou encore des acrotères, seront validés avant commande
conjointement avec le Service d'architecture afin d'assurer une insertion de
qualité dans cet environnement bâti.
Le 9
décembre 2016, la
constructrice a produit des images de synthèse du projet et des photographies
(pièces 16 et 22 annexées au recours).
E.
Par décision du 8 février 2017, la municipalité a refusé le permis de
construire, dans les termes suivants:
Après examen du
dossier, la Municipalité a décidé, en sa séance du 15 décembre 2016, de refuser
le projet cité en titre en vertu de l'art. 86 de la Loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC) et des articles 69 et 73 du Plan général
d'affectation (PGA) traitant de l'esthétique, de l'intégration des
constructions et de la protection du patrimoine.
Elle a en effet pris
en considération les éléments suivants.
Aspects
patrimoniaux et urbanistiques (intégration architecturale et urbaine)
Le projet prend
place au coeur d'un îlot. Celui-ci est délimité par un « L » au Nord et à
l'Ouest constitué par un ensemble d'immeubles de rapport identique (av. d'Ouchy
17-27) édifiés en 1904 sur les plans des architectes Donato et Louis Brazzola
pour eux-mêmes. A l'Est, un ensemble construit en 1928 sur les plans de René
Bonnard surplombe la parcelle concernée par le projet.
Relevons, par
ailleurs, que la notice historique versée au dossier met en évidence la
présence initiale de la villa Mon Désir. Une partie de la propriété a été
consacrée à l'édification des immeubles qui bordent l'avenue d'Ouchy et qui, au
Nord, dominaient alors la villa. Celle-ci semble avoir subsisté jusque vers la
fin des années 1930. L'immeuble avenue de l'Eglise-Anglaise 5, situé au Sud est
construit en 1936-1937 sur les plans de Louis Brazzola. Une vue aérienne de
1944 atteste de la démolition de la villa et de la création d'un jardin
paysager.
En 1962-1963,
l'architecte Félix Porcellana réalise un vaste garage souterrain qui se
développe entre le chemin du Closelet et l'avenue de l'Eglise-Anglaise. Sa
dalle-toiture est alors aménagée en tennis, tel que nous le connaissons
aujourd'hui.
Ces immeubles ont
reçu une note *3* au recensement architectural du Canton de Vaud, ce qui
signifie qu'il s'agit d'objets intéressants au niveau local qui méritent d'être
conservés. Ils sont sous la protection générale au sens des articles 46 et
suivants de la loi cantonale sur la protection de la nature, des monuments et
des sites (LPNMS).
De surcroît, l'îlot
précité est situé dans le périmètre n° 28 tel que défini par l'Inventaire
fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse
(ISOS). Un objectif de sauvegarde « A » préconisant la sauvegarde de la
substance lui a été attribué, soit la conservation intégrale de toutes les
constructions et composantes du site, de tous les espaces libres et suppression
des interventions parasites.
Enfin, on peut
relever que votre projet au coeur de l'îlot, constitué de cubes superposés,
découpés, à larges échancrures, dont les façades peu travaillées lui confèrent
un aspect contemporain, vient perturber fortement la qualité urbaine des façades
des bâtiments voisins ayant reçu une note au recensement architectural.
Après pesée des
intérêts en présence, la Municipalité estime que l'îlot existant doit être
conservé en l'état. Il permet en effet de :
- respecter
l'objectif de sauvegarde « A » de l'ISOS,
- maintenir un
espace de dégagement au sein d'une portion de territoire fortement urbanisée,
- préserver la
cohérence entre les pleins et les vides, soit respectivement entre le tissu
construit et les espaces ouverts,
- préserver
l'ensoleillement des logements disposés autour de la cour et les vues depuis
ceux-ci,
- soit, globalement, maintenir la qualité de vie des habitants de
l'îlot.
F.
Agissant le 13 mars 2017 par l'intermédiaire de son conseil, la
constructrice a déféré la décision précitée de la municipalité devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement
à ce que la décision attaquée soit réformée en ce sens que le permis de
construire sollicité est délivré, subsidiairement à ce qu'elle soit annulée, le
dossier étant renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision dans le sens des
considérants. Elle produit une série de pièces, notamment des photographies de
l'état actuel de la parcelle 5487 (pièce 5), les études préliminaires (pièces
8a à 8d), l'avant-projet du 17 juin 2015 transmis à la Ville de Lausanne (pièce
9), des documents relatifs à la séance du 25 juin 2015 avec l'OPC (pièce 10), l'étude
du 23 juin 2016 des aménagements extérieurs, avec historique (pièce 19), le
courriel adressé à l'OPC le 7 novembre 2016 avec son annexe, à savoir la note
de l'architecte-paysagiste du 3 novembre 2016 (pièce 20), ainsi que des images
de synthèse du projet et des photographies (pièces 16 et 22).
La recourante fait valoir qu'elle a été en discussion
avec la Ville de Lausanne et que plusieurs variantes ont été envisagées et
présentées aux autorités. Malgré des droits à bâtir importants permettant d'ériger
des immeubles aussi haut que les bâtiments sis sur les parcelles 5485 et 5486,
comportant sept niveaux, combles et sur-combles compris, elle a choisi de
privilégier une approche mesurée dans le but de minimiser l'impact d'une
construction nouvelle. Le projet ne dépasse ainsi pas trois niveaux, qui plus
est sur une surface inférieure à la surface totale de la construction projetée,
la majeure partie du projet ne comportant qu'un étage sur rez. La recourante
souligne qu'en étant volontairement mesurée, voire retenue à l'extrême, son
optique se situe aux antipodes d'une utilisation irrationnelle ou déraisonnable
des possibilités constructives. Au contraire, son parti pris est celui d'une
architecture de qualité réduisant l'impact du projet dans toute la mesure
possible. En outre, la note 3 attribuée aux bâtiments avoisinants ne saurait
suffire à interdire toute proximité entre ceux-ci et une construction nouvelle.
S'agissant de l'ISOS, la recourante fait valoir que l'îlot n'est pas mentionné
dans le périmètre 28 et que l'autorité n'est pas autorisée à conférer à l'ISOS
un effet direct lors de l'octroi de permis de construire. Pour le surplus, la
recourante considère que la volonté de la municipalité de conserver l'espace au
centre de l'îlot rend la parcelle inconstructible et vide de sa substance la
réglementation de la zone. La recourante estime que la position de l'autorité
intimée revient à réviser le plan d'affectation par le biais d'une décision
d'espèce, ce qui n'est pas admissible. De son avis, le projet vient en réalité
combler un vide destiné à être construit selon les règles de la zone urbaine,
ce qui a été réaffirmé lors de l'adoption du PGA. Par ailleurs, pour la
recourante, compte tenu du caractère hétéroclite du quartier, l'affirmation de
la municipalité selon laquelle l'aspect contemporain du projet perturberait la
qualité urbaine des façades des bâtiments voisins tombe à faux, d'autant plus
que le projet sera peu visible et tendra à s'effacer dans la verdure et
l'environnement existant. La recourante expose encore que les différences de
hauteur entre les parties du projet visent à atténuer la taille ressentie, que le
caractère épuré de l'architecture est voulu (neutralité) et qu'en définitive,
la construction s'harmonise aux aspects anguleux et cubiques des alentours tout
en évitant un pastiche malencontreux, susceptible d'appesantir les lieux.
Les opposants se sont exprimés sous la plume de leur
mandataire le 1
er
mai 2017, concluant au rejet du recours en tant
que recevable. Ils ont par ailleurs déposé une série de pièces, notamment un plan
des limites de construction (pièce 156), ainsi que des documents relatifs à
l'ISOS (pièces 159 à 161). Ils soutiennent, à l'instar de la municipalité, que
les règles d'esthétique, d'intégration et de protection du patrimoine imposent
de laisser libre de constructions le cœur de l'îlot, le projet concret présenté
n'étant de plus pas adapté à son contexte. Ils ajoutent que le projet
conduirait à une surdensification injustifiée de l'ensemble formé par les
parcelles 5485 à 5488. Les opposants font enfin valoir que le projet ne
respecterait pas les règles de l'ordre contigu, ni celles des distances aux
limites de propriété et entre bâtiments.
Dans ses observations du 15 mai 2017, le SIPAL a
déclaré s'en remettre à justice, relevant que conformément à la convention
relative à la coordination et à la répartition des tâches en matière de préavis
et d'autorisations concernant le patrimoine bâti, conclue entre l'Etat de Vaud
et la Ville de Lausanne, un préavis concernant les objets en cause était du
ressort de cette dernière.
La municipalité a déposé sa réponse le 5 juillet
2017, concluant au rejet du recours. Elle invoque le large pouvoir
d'appréciation dont elle dispose en matière d'esthétique, d'intégration et de
protection du patrimoine, découlant de son autonomie. Elle estime qu'elle n'a
pas outrepassé sa marge d'appréciation et qu'elle a procédé à une pesée des intérêts
complète et claire. A ses yeux, il n'est pas admissible d'ériger sur la parcelle
5487 un bâtiment moderne qui créerait un contraste saisissant avec les bâtiments
existants, alors que selon l'inscription ISOS notamment, l'architecture
actuelle et les espaces vides doivent être préservés.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le
4 décembre 2017, en produisant de nouvelles pièces, notamment des extraits
street
view
de l'avenue de l'Eglise-Anglaise (pièces 24 à 27).
G.
Le SIPAL a confirmé le 12 décembre 2017 qu'il renonçait à s'exprimer.
La municipalité a communiqué ses déterminations
complémentaires le 9 janvier 2018.
Les opposants se sont encore exprimés le 9 février
2018 en déposant de nouvelles pièces, visant à comparer la végétation et les
constructions de la parcelle 5487 selon ses états anciens, actuels et projetés
(pièces 163 à 166).
Une inspection locale a été aménagée le 18 mai 2018,
lors de laquelle ont été entendus, pour A.________, AO.________ et AP.________,
accompagnés des architectes AQ.________ et AR.________ ainsi que AL.________, architecte-paysagiste,
assistés de Me Alexandre Kirschmann. Pour la municipalité de Lausanne se sont
exprimés AS.________, AT.________ et AU.________ du Service de l'urbanisme,
représentés par Me Olivier Freymond. Enfin, S.________ s'est exprimée pour les
opposants, assistée de Me Guillaume Etier. On extrait du compte-rendu
d'audience ce qui suit:
Pour la constructrice, M. AO.________
explique que cette dernière est une société anonyme ayant pour but de payer des
dividendes à ses actionnaires, qui sont des caisses de pensions (
recte selon rem. recourante du 14.06.2018: M. AO.________
explique que A.________ est un fonds de placement immobilier géré par la
recourante; il est coté à la bourse suisse. Il génère des dividendes pour les
investisseurs, très majoritairement des caisses de pensions
). Pour ce
faire, elle doit posséder des biens-fonds en bonne santé financière. M. AO.________
rappelle le contexte dans lequel le projet a été initié, à savoir un taux de
vacance des logements très faible à Lausanne, imposant la construction de
nouveaux bâtiments d'habitation. Il explique que la constructrice a la volonté
de construire des logements bien intégrés aux bâtiments alentours. (
Ajout selon rem. recourante du 14.06.2018: Le projet
a été élaboré en collaboration avec les différents services de l'administration
concernés, dont il a obtenu le feu vert.
)
M. AQ.________ rappelle que le
projet n'utilise que la moitié du potentiel constructible réglementaire (
recte selon rem. recourante du 14.06.2018: M. AQ.________
rappelle que le projet n'utilise que la moitié du volume potentiel
constructible réglementaire et seulement un tiers de la surface brute de
plancher utile [SBPU]
). En particulier, le règlement autorise une
construction de 14,5 m de hauteur à la corniche - correspondant à 5 niveaux à
la corniche et 2 niveaux en attique - alors que le projet litigieux ne compte
que 10,5 m et 3 niveaux au total. De plus, même la hauteur réduite de
10,5 m n'est pas atteinte par l'ensemble du bâtiment, mais uniquement par
une partie de celui-ci, représentant globalement la moitié de l'emprise au sol.
Le solde comptera au plus 2 niveaux. M. AQ.________ remarque à cet égard que
les gabarits de 10,5 m posés à chaque angle de la future construction sont
trompeurs, dès lors qu'ils dessinent un volume qui, en réalité, ne sera pas
entièrement exploité. Il répète que la constructrice tient à maintenir la
qualité et la valeur des bâtiments voisins, dont la plupart, du reste, lui
appartiennent. Il rappelle également que le projet a fait l'objet d'une étude
urbanistique et qu'il s'inspire de l'idée d'un parc: les 5
èmes
façades (les toitures) du bâtiment seront végétalisées, de même que les
surfaces extérieures. Il (
recte selon rem.
recourante du 14.06.2018: M.AP.________
) précise encore que l'exploitant
du court de tennis occupant actuellement la parcelle 5487 a résilié lui-même le
bail pour la fin de l'année 2018, faute de rentabilité suffisante.
(
Ajout
selon rem. opposants du 14 juin 2018: Me Etier corrige l'inexactitude des dires
de M. AQ.________, précisant que le bail du tennis a été résilié par la
constructrice/propriétaire et non par l'exploitant du court
).
Mme AL.________,
architecte-paysagiste, rappelle qu'à l'origine, la parcelle en question était
occupée par une villa entourée d'un jardin et que les bâtiments des parcelles
voisines en L ont été construits par la suite, vers 1900, et que la villa a été
détruite vers la fin des années 30/début des années 40 (
recte selon rem. recourante du 14.06.2018: au cours des années 1940
).
Elle explique que le jardin prévu apportera de la fraîcheur (
ajout selon rem. recourante du 14.06.2018: Elle
explique que le jardin prévu, d'une surface double par rapport à la zone de
verdure actuelle [environ 380 m
2
actuellement contre environ 680 m
2
projetés], apportera de la fraîcheur par rapport aux surfaces en dur
existantes, ainsi qu'une amélioration du point de vue acoustique en diminuant
la résonnance
). Il s'agira sur les toitures d'un aménagement de jardin
géométrique. Au sol, le jardin comprendra une promenade autour de la
construction ainsi qu'une placette du côté de l'avenue de l'Eglise-Anglaise,
ouvertes aux habitants du voisinage.
M. AQ.________ indique encore que
le projet vise à conserver une vue et un ensoleillement maximums pour les
bâtiments alentours, notamment grâce aux découpes des volumes. Une étude des
ombres portées a été effectuée. Il en résulte que le futur bâtiment, de 3
niveaux au plus, ne projettera pas ou peu d'ombres supplémentaires sur les
bâtiments alentours. Il relève encore à cet égard que ceux-ci comptent de 6 à 7
niveaux, combles comprises
, par rapport à la situation actuelle
(
tracé selon rem. recourante du 14.06.2018
).
Pour les opposants, Me Etier se
dit choqué que la rémunération des actionnaires soit le souci principal de la
constructrice. Il estime que le respect de l'ensoleillement n'est pas assuré,
en particulier pour les personnes habitant au rez-de-chaussée et au premier
étage des bâtiments en L voisins de la parcelle 5487 (
recte selon rem. opposants du 14 juin 2018: au rez-de-chaussée, au
premier et au deuxième étage des bâtiments voisins de la parcelle 5487
).
Mme S.________ souligne que le
projet ne respecte pas les règles de la police des constructions (notamment les
distances aux limites de propriété et l'ordre contigu) ni celles de
l'esthétique et de l'intégration (
ajout selon
rem. opposants du 14 juin 2018: Mme S.________ s'étonne que le projet puisse
être considéré comme respectant les règles de la police des constructions
[notamment les distances aux limites de propriété et de l'ordre contigu] étant
donné qu'un immeuble avec quatre façades ajourées est opposé aux exigences de
l'ordre contigu obligatoire et s'étonne que la Cour ne se prononce pas à ce
sujet. Elle souligne encore que le projet ne respecte pas non plus les règles
de l'esthétique et de l'intégration
). Sur ce dernier point, elle estime
que malgré les efforts de réduction des volumes, le projet ne s'intègre pas
dans son environnement et ne permet pas de protéger le patrimoine. Elle indique
que les opposants souhaitent conserver l'espace vide existant, lequel garantit
le calme, l'aération, l'ensoleillement et la vue essentiels à la qualité de vie
des habitants d'aujourd'hui. De plus, la verdure et le court de tennis actuels
permettent une vie sociale qui prendra fin avec le projet. Elle fait encore
part de ses préoccupations quant au bruit qui serait généré par les futurs
logements, dès lors que ceux-ci seront aménagés dans un espace clos (
ajout selon rem. opposants du 14 juin 2018: où le
bruit sera amplifié par l'écho
), et s'inquiète du respect des règles de
salubrité au vu des échappements de fumées et d'air vicié nécessairement
occasionnés par le projet. Enfin, elle dénonce la vue plongeante que les
habitations alentours auraient sur la nouvelle construction (
recte selon rem. opposants du 14 juin 2018: Enfin,
elle dénonce que les vues plongeantes sur les toitures végétalisées ne seraient
appréciées que par les logements des étages supérieurs et que les étages
inférieurs ne sont pas pris en compte
).
Pour la municipalité de Lausanne,
M. AU.________ estime que la construction litigieuse n'a pas sa place sur la
parcelle 5487, pour des motifs de cohérence urbanistique. Il rappelle que la
fonction de villégiature a disparu lorsque la villa susmentionnée a été démolie
et que les constructions se sont densifiées autour de cette parcelle.
Construire à nouveau à cet endroit serait donc incohérent. Il indique que
depuis les débuts du projet, il y a dix ans, le contexte politique et juridique
a changé. D'une part en effet, l'inventaire ISOS de la Commune de Lausanne est
entré en vigueur le 1
er
octobre 2015. D'autre part, la révision de
la loi sur l'aménagement du territoire est entrée en vigueur le 1
er
mai 2014. Celle-ci prévoit notamment une densification proportionnée, les
réserves de zones à bâtir étant limitées aux besoins pour les quinze années à
venir. La municipalité veut procéder à une utilisation mesurée du sol et les
secteurs de densification ont déjà été identifiés dans le projet de révision du
plan directeur communal. Ces secteurs, qui correspondent à un tiers des besoins
en densification, n'incluent pas la zone concernée mais, par exemple, le
quartier des Plaines-du-Loup (
recte selon rem.
municipalité du 1
er
juin 2018: Ces secteurs, qui correspondent à un
peu moins d'un tiers des besoins de densification de l'agglomération
Lausanne-Morges, n'incluent pas la zone concernée mais, par exemple, le
quartier des Plaines-du-Loup
). Quant à l'indice d'utilisation du sol dans
le secteur, il est de 2,2, ce qui correspond à une bonne densité, puisque le
minimum exigible est de 1,25 (
recte selon rem.
municipalité du 1
er
juin 2018: Quant à l'indice d'utilisation du sol
actuel de l'îlot, il est de 2,2, ce qui correspond à une bonne densité, puisque
le minimum exigible, selon le plan directeur cantonal, est de 1,25
). Pour
M. AU.________, en résumé, construire à cet endroit n'est pas cohérent
d'un point de vue urbanistique et ne correspond pas aux projets politiques
actuels. De plus, une densification à cet endroit ne serait pas adéquate pour
les actuels ou les futurs habitants en raison de la perte d'ensoleillement et
de vue qui en découlerait. Enfin, il rappelle la finesse des bâtiments
alentours classés en note 3, estimant que l'aspect radicalement moderne du
nouveau projet n'est pas en harmonie avec ceux-ci.
Mme AS.________ affirme que le
projet est conforme aux règles de police de construction au sens strict. Elle
rappelle cependant que la municipalité a également pour rôle de procéder à une
pesée des intérêts, incluant les enjeux urbanistiques, et qu'elle doit tenir
compte de sa propre pratique afin de respecter l'égalité de traitement. Elle
doit ainsi appliquer la jurisprudence fédérale et cantonale imposant de prendre
en compte l'ISOS lors de l'octroi d'un permis de construire (sous l'angle de
l'esthétique et de l'intégration), pas seulement lors de l'adoption d'un plan
d'affectation. Or, dans le périmètre ici concerné, l'ISOS préconise, au titre
d'objectif de sauvegarde A, la conservation du site, à savoir des espaces
libres comme des espaces construits. Sous l'angle de l'égalité de traitement,
Mme AS.________ souligne que la municipalité a rendu sa décision en
cohérence avec le sort d'autres projets de construction dans des périmètres
soumis à l'ISOS, à savoir notamment les projets de l'avenue Saint-Paul 4 (AC.2015.0153),
du chemin de la Gottettaz 3 (AC.2015.0111 du 17 août 2016 et TF 1C_452/2016 du
7 juin 2017), de la rue de la Pontaise 6 (AC.2016.0253 du 9 mai 2017 et TF
1C_298/2017 [arrêt rendu entre-temps, le 22 mai 2018]), de la rue des
Fontenailles 21-23 (AC.2017.0279, pendant) et du chemin du Chasseron 6
(AC.2017.0129, pendant).
Me Etier soutient à son tour que
l'ISOS impose le respect des espaces construits mais aussi des espaces vides et
considère dès lors que le projet litigieux n'est pas en conformité avec l'ISOS.
Mme AS.________ expose encore que
les préavis de ses services internes n'engagent pas la municipalité, rappelant
que celle-ci a pour devoir de procéder à une pesée des intérêts pour le
territoire communal dans son entier et de tenir compte de l'ISOS conformément
aux jurisprudences déjà mentionnées.
Mme AS.________ confirme que la
hauteur maximale réglementaire au coeur de l'îlot est de 14,5 m (
ajout selon rem. recourante du 14 juin 2018: à la
corniche
). Elle relève qu'a priori, une construction très modeste
préservant l'espace vide existant pourrait être admise mais que le projet
litigieux, lui, ne permet précisément pas de conserver ce dégagement, de sorte
qu'il doit être refusé. Elle concède que la décision de la municipalité revient
à rendre la parcelle largement inconstructible mais souligne que cette
restriction résulte d'une pesée justifiée des intérêts au regard de l'ISOS et
des objectifs urbanistiques de la ville.
Me Kirschmann rappelle que la
constructrice a investi une énergie considérable dans le projet litigieux,
qu'elle a modifié au fil du temps en tenant compte des remarques et des
exigences des services de la municipalité émises lors de nombreuses séances. Il
estime dès lors que la municipalité n'a pas agi correctement en la laissant
travailler, discuter et mener des études complémentaires pendant autant
d'années pour ensuite déclarer qu'en définitive aucun bâtiment ne peut être
construit à cet endroit. Il rappelle également que les services spécialisés de
la commune ont donné un préavis favorable à la construction et à ses
aménagements extérieurs. Il expose qu'à son sens l'ISOS relève en première
ligne de la planification et ne permet pas de décider que de vastes pans de la
commune sont inconstructibles. M. AQ.________ souligne à son tour que l'étude
d'aménagement effectuée par l'architecte-paysagiste a été requise par les
services de la municipalité.
Le tribunal fait le tour de la
parcelle 5487 et revient au point de départ.
Me Etier expose qu'à son sens la
parcelle est déjà très valorisée, par l'existence du tennis et du parking
souterrain de 130 places. (
Ajout selon rem.
opposants du 14 juin 2018: Il met en évidence les gabarits mis en place autour
de l'actuel court de tennis qui démontrent l'emprise de l'immeuble querellé sur
la parcelle actuellement vide et son volume qui, notamment dans sa hauteur,
aura un impact direct et négatif, en termes de vue et de lumière, sur les
habitants actuels de l'îlot
).
M. AR.________ rappelle qu'à
l'origine, l'îlot était occupé par une villa entourée d'un jardin et que les
bâtiments en L des parcelles voisines ont été construits postérieurement,
autour de ladite villa. Le volume vide actuel n'est donc pas d'origine. Pour le
surplus, il indique que le bâtiment jouxtant au sud-ouest la parcelle litigieuse
(parcelle 5488) ainsi que celui érigé en face, de l'autre côté de l'avenue de
l'Eglise-Anglaise (parcelle 5498) sont de formes cubiques.
Mme AS.________ expose que la
villa susmentionnée a précisément été détruite, car elle n'était plus en
cohérence avec les bâtiments alentours. Quant à l'immeuble érigé de l'autre
côté de l'avenue de l'Eglise-Anglaise, il ne fait pas partie de l'ensemble bâti
(
recte selon rem. municipalité du 1
er
juin 2018: de l'îlot bâti
) à prendre en considération dans l'examen de
l'intégration du projet.
Mme S.________
estime que la constructrice ne saurait parler de bâtiment-jardin, car les
jardins prévus se situeront essentiellement sur les toits du bâtiment et seront
donc inaccessibles aux habitants des parcelles voisines (
recte selon rem. opposants du 14 juin 2018: Mme S.________
estime que la constructrice ne saurait parler de jardin car les
"jardins" prévus sont en réalité des toitures végétalisées qui seront
inaccessibles
).
La recourante a déposé ses ultimes déterminations le
14 juin 2018.
La Cour a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]) devant
l'autorité compétente (art. 92 al. 1 LPA-VD). Il respecte au surplus les
conditions formelles de recevabilité (art. 79 al. 1 LPA-VD notamment), de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière au fond.
2.
Le litige porte sur le point de savoir si la municipalité était fondée à
refuser de délivrer un permis de construire à la recourante pour un immeuble
d'habitation de trois niveaux sur la parcelle 5487. L'autorité intimée refuse
ledit projet pour des motifs tenant exclusivement à l'esthétique, à
l'intégration des constructions et à la protection du patrimoine, au regard de
l'art. 86 LATC, des art. 69 et 73 RPGA, de l'art. 46 LPNMS ainsi que de l'ISOS.
a) A teneur de l’art. 86 LATC, la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue
d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (al. 3).
Un projet peut être interdit sur la base de l'art.
86 LATC quand bien même il satisferait par ailleurs à toutes les dispositions
cantonales et communales en matière de construction. Selon la jurisprudence,
l'application d'une clause d'esthétique ne doit cependant pas aboutir à ce que,
de façon générale, la réglementation sur les zones en vigueur soit vidée de sa
substance. Une intervention des autorités dans le cas de la construction d'un
immeuble réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments
existants ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et
par les règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que
doit suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones
prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans
tel secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC – par exemple en raison du contraste formé par le volume du bâtiment
projeté avec les constructions existantes – ne peut se justifier que par un
intérêt public prépondérant. Ceci implique que l’autorité motive sa décision en
se fondant sur des critères objectifs et systématiques – ainsi les dimensions,
l’effet urbanistique et le traitement architectural du projet –, l'utilisation
des possibilités de construire réglementaires devant apparaître déraisonnable (ATF
115 Ia 114 consid. 3d, 363 consid. 3a, 370 consid. 5; 101 Ia 213 consid. 6c; TF
1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.3). Tel sera par exemple le cas s’il
s’agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant
des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou
que mettrait en péril sa construction (cf. ATF 115 Ia 363 consid. 3 et les
références; TF 1C_3/2018 du 23 octobre 2018 consid. 3.2; 1C_506/2011 du 22
février 2012 consid. 3.3 et les références; CDAP AC.2013.0378 du 12 mars 2014
consid. 5b/bb et les références).
En droit cantonal vaudois, les communes jouissent
d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par des plans,
l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le droit des
constructions (art. 50 al. 1 Cst. et art. 139 al. 1 let. d Cst./VD;
cf. notamment ATF 115 Ia 114 consid. 3d; TF 1C_493/2016 du 30 mai 2017
consid. 2.1; 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.1, in RDAF 2015 I 474).
L'art. 2 al. 3 LAT retient également que les autorités chargées de
l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées en cette matière la liberté d'appréciation nécessaire à
l'accomplissement de leurs tâches.
En matière d'esthétique des constructions,
l'autorité communale qui apprécie les circonstances locales dans le cadre de
l'octroi d'une autorisation de construire, bénéficie d'une liberté
d'appréciation particulière. Dès lors, le Tribunal cantonal s’impose une
certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il
ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité
municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir
d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales
(cf. art. 98 let. a LPA-VD). L’intégration d’une construction ou d’une
installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères
objectifs et systématiques, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique
particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable
dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et
par référence à des notions communément admises (cf. arrêts AC.2017.0381 du 7
novembre 2018 consid. 2g; AC.2015.0182 du 26 avril 2016 consid. 6b; AC.2013.0478
du 3 septembre 2014 consid. 1a/cc et les références).
b) A Lausanne, le RPGA comporte en matière
d'esthétique, d'intégration et de protection du patrimoine les art. 69 et 73,
ainsi libellés:
Art. 69. Intégration des
constructions
1
Les constructions,
transformations ou démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le
caractère d’un quartier, d’un site, d’une place ou d’une rue, ou de nuire à
l’aspect d’un édifice de valeur historique, culturel ou architectural sont
interdites.
2
Les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements
qui leur sont liés doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et
s’intégrer à l’environnement.
Art. 73.
Objets figurant dans un recensement
1
La direction des
travaux tient à disposition la liste des bâtiments, des objets, des sites et
des ensembles figurant au recensement architectural, au recensement des jardins
d’intérêt historique et au recensement des ensembles bâtis.
2
Tous travaux les
concernant font l’objet d’un préavis du délégué communal à la protection du
patrimoine bâti précisant ses déterminations.
3
Sur la base de ce
préavis, la Municipalité peut imposer des restrictions au droit de bâtir et
interdire les constructions, transformations ou démolitions.
4
Elle peut, également, lorsqu’un ensemble bâti est identifié et qu’il s’agit,
notamment, d’éviter une rupture du tissu bâti existant, préserver la volumétrie
générale d’ensemble, le rythme du parcellaire, la composition verticale et
horizontale des façades, les formes de toiture, ainsi que les aménagements des
espaces libres.
Le plan général d'affectation de Lausanne et son
règlement ne protègent aucun bâtiment particulier et se bornent à instaurer une
procédure interne faisant intervenir le Délégué communal à la protection du
patrimoine bâti. Les art. 69 et 73 RPGA concrétisent au niveau communal la
clause d’esthétique prévue par l’art. 86 LATC. Leur portée ne va pas au-delà de
cette norme (AC.2012.0114 du 26 février 2013; AC.2008.0324 du 15 novembre 2010
consid. 9 et les références citées). Il convient donc de se référer à la
jurisprudence du tribunal relative à la clause générale d'esthétique (AC.2013.0308
du 4 septembre 2014 consid. 3a/bb; AC.2013.0198 du 5 février 2014 consid.
4c/cc; AC.2012.0037 précité consid. 4b/bb). Ainsi, comme la Cour de céans l'a
déjà constaté, l'art. 73 RPGA, à l'instar de l'art. 86 LATC, définit de manière
particulièrement large les objets susceptibles d'être protégés et ne fixe
pratiquement aucun cadre aux mesures qui peuvent être imposées par la
municipalité, lesquelles peuvent aller jusqu'à l'interdiction de construire, de
transformer ou de démolir. Une base légale aussi large exige que l'on se montre
rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la
proportionnalité de la limitation par rapport aux buts poursuivis et à l'objet
de la protection (AC.2017.0017 du 19 octobre 2017 consid. 6c/cc; AC.2009.0209
du 26 mai 2010 consid. 3a avec renvoi aux ATF 115 Ia 363 consid. 2c p. 366; 97
I 639 consid. 6b p. 642; cf. aussi AC.2013.0198 du 5 février 2014 consid. 4d,
selon lequel il faut que la base légale réglementaire communale comporte les
précisions suffisantes sur les restrictions au droit de propriété qui en
découlent; il importe que les buts de la protection et les mesures qui en
résultent soient déterminables avec suffisamment de prévisibilité par les
propriétaires concernés).
c) Le recensement architectural n'est pas prévu par
la LPNMS, mais par l'art. 30 de son règlement d'application du 22 mars
1989 (RLPNMS; RSV 450.11.1), qui dispose que le département "établit le
recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes
concernées, selon les directives publiées à cet effet". Le recensement
architectural, dont le processus est décrit dans une plaquette intitulée
"Recensement architectural du canton de Vaud", éditée en novembre
1995 par la section monuments historiques et archéologie de l'ancien Service
des bâtiments et rééditée en mai 2002 (disponible sur le site internet cantonal
à la page http://www.patrimoine.vd.ch/fileadmin/groups/60/pdf/MS_Brochure_Recensement_mai2002.pdf),
est une mesure qui tend à repérer et à mettre en évidence des bâtiments dignes
d'intérêt, de manière à permettre à l'autorité de prendre, le cas échéant, les
mesures de protection prévues par la loi. Il comporte l'attribution de notes
qui sont les suivantes: *1*: Monument d'importance nationale; *2*: Monument d'importance
régionale; *3*: Objet intéressant au niveau local; *4*: Objet bien intégrés;
*5*: Objet présentant des qualités et des défauts; *6*: Objet sans intérêt;
*7*: Objet altérant le site (v. détails sur les notes de recensement sur le
site internet cantonal à la page précitée). Le recensement architectural couvre
en principe tous les bâtiments (voir pour les détails la plaquette précitée, p.
6) et n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciales au sens des art.
16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou des art. 23 et 54 LPNMS (objets
classés). La note attribuée doit être indiquée dans la demande de permis de
construire (art. 69 al. 1 let. h RLATC) et apparaître dans la publication
relative à l'enquête (art. 72 al. 1 let. c RLATC).
Selon la plaquette précitée (p. 16), la note 3 est
attribuée à un objet intéressant au niveau local, ce qui signifie qu'il mérite
d'être conservé. Il peut cependant être modifié à condition de ne pas altérer
les qualités qui ont justifié sa note 3. A priori, le bâtiment avec cette note
n'a pas une valeur justifiant le classement comme monument historique. Jusqu'en
1987, il était inscrit à l'inventaire. Depuis, même si cette mesure reste
possible de cas en cas, elle n'est plus systématique. Toujours selon la
plaquette, les objets recensés en note 3 sont placés sous la protection
générale prévue par la LPNMS à ses art. 46 ss.
La LPNMS prévoit à son chapitre IV une
"protection générale" des monuments historiques et des antiquités
selon laquelle "sont protégés conformément à la présente loi tous les
monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et
les antiquités immobilières situés dans le canton, qui présentent un intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif" (art. 46
al. 1 LPNMS). La formule utilisée dans la plaquette précitée selon laquelle "les
objets recensés en note 3 sont placés sous la protection générale prévue par la
loi à ses art. 46 et ss" prête à confusion dans la mesure où elle laisse
entendre que, du seul fait que la note 3 a été attribuée à un bâtiment, il en
découlerait conformément à l'art. 46 al. 3 LPNMS "qu'aucune atteinte qui
en altère le caractère ne peut y être portée". En réalité, un objet qui
n'est ni classé ni porté à l'inventaire et pour lequel le département compétent
a renoncé à prendre des mesures conservatoires, n'est pas protégé par la LPNMS.
Maintes fois cité, l’arrêt AC 2009.0209 a relevé qu'en indiquant que "les
bâtiments recensés en note 3 […] méritent d'être sauvegardés sans toutefois pouvoir,
en principe, être classés comme monuments historiques" (plaquette
précitée, p. 22) et en renonçant systématiquement, après 1987 (p. 16; ég.
http://www.patrimoine.vd.ch/monuments-et-sites/conservation/proteger-entre-planification-et-surveillance/inventaire/),
à porter ces objets à l'inventaire, le département en charge de la protection
du patrimoine bâti a introduit une contradiction irréductible dans
l'application de la LPNMS: si l'objet mérite d'être sauvegardé, il doit être
porté à l'inventaire, et la seule manière d'imposer sa sauvegarde contre la
volonté du propriétaire est en définitive de le classer. Si le Conservateur
n'est pas d'accord avec un projet de transformation ou de démolition et qu'il
ne prend pas de mesures conservatoires (art. 47 LPNMS), il ne lui reste qu'à
formuler des observations ou des recommandations durant l'enquête publique, sur
lesquelles la municipalité statuera comme sur n'importe quelle opposition. A
défaut de réglementation communale assurant une meilleure protection, sa
décision ne pourra se fonder que sur l'art. 86 LATC (AC.2017.0279 du 17 octobre
2018 consid. 3f/ee).
En bref, les objets qui présentent de l'intérêt au
sens de l'art. 46 LPNMS ne rentrent dans la catégorie de ceux qui "méritent
d'être conservés" (selon les termes de l'art. 49 LPNMS) que s'ils sont mis
à l'inventaire prévu par cette dernière disposition (AC.2017.0279 du 17 octobre
2018 consid. 3f/ee).
On rappellera encore qu’à l'exception des notes 1 et
2 (qui impliquent une mise à l'inventaire), les notes attribuées dans le
recensement architectural ont un caractère purement indicatif et informatif;
elles ne constituent pas une mesure de protection. Elles sont en revanche un
élément d'appréciation important pour les autorités chargées de l'aménagement
du territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger prévues par
l'art. 17 al. 1 LAT ou, dans la procédure de permis de construire, lorsque ces
autorités appliquent les règles concernant l'intégration et l'esthétique des
constructions ou statuent sur une autorisation cantonale spéciale (cf. TF
1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.5 et 2.6; AC.2017.0279 du 17 octobre 2018
consid. 3f/ee et les réf. cit.).
Une convention, passée les 2 et 30 juillet 2010
entre l'Etat de Vaud et la Commune de Lausanne, règle la coordination et la
répartition des tâches en matière de préavis et d'autorisations concernant le
patrimoine bâti. Selon cette convention, les objets évalués en notes 1 et 2 au
recensement architectural, bénéficiant de mesures de protection spéciales, sont
sous la responsabilité du SIPAL, qui est compétent pour délivrer toute
autorisation spéciale. Dans le cadre du traitement des dossiers de travaux
concernant de tels objets, le Délégué communal à la protection du patrimoine
bâti établit un préavis à l'attention du SIPAL, qui est libre d'en tenir compte
ou pas. S'agissant des objets évalués en note 3, la municipalité doit, avant de
statuer dans le cadre d'une autorisation de construire, solliciter le préavis
de son Délégué à la protection du patrimoine bâti au sens de l'art. 73 RPGA. Selon
son site internet, Lausanne serait "la seule commune vaudoise à bénéficier
d’une autonomie concernant la conservation de son patrimoine" (http://www.lausanne.ch/lausanne-officielle/administration/culture-et-developpement-urbain/service-urbanisme/protection-du-patrimoine/deleguee-a-la-protection-du-patrimoine.html).
d) L’art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) prévoit
l'établissement d'inventaires des objets d'importance nationale. L'ordonnance
du 9 septembre 1981 concernant l'Inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12) contient la réglementation afférente à
l'ISOS.
Selon l’art. 2 OISOS, le Département fédéral de l’intérieur
édite une publication séparée, avec
la description des objets, leur
présentation sous forme de plans, de photographies et de textes. Depuis le 1
er
janvier 2006, l'annexe de cette ordonnance mentionne Lausanne parmi les sites
construits d'importance nationale à protéger, en tant que ville. Lausanne a
ensuite été inventoriée au moyen de la méthode ISOS et son relevé est en
vigueur depuis le 1
er
octobre 2015.
L’art. 6 al. 1 LPN dispose que "l'inscription
d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que
l'objet mérite spécialement d'être conservé intact ou en tout cas d'être ménagé
le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de
remplacement adéquates". En outre, selon l’art. 6 al. 2 LPN, "lorsqu'il
s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, la règle suivant
laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par
l'inventaire ne souffre d'exception, que si des intérêts équivalents ou
supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette
conservation". L’octroi, par une municipalité, d’un permis de construire
pour un bâtiment d’habitation en zone à bâtir, ne relève cependant pas de
l’accomplissement d’une tâche de la Confédération, de sorte que l’art. 6 al. 2
LPN n’entre pas en considération en l’espèce.
Cela étant, si l’art. 6 al. 1 LPN indique qu’un
objet d’importance nationale mérite spécialement d’être conservé intact ou en
tout cas d’être ménagé le plus possible, le droit fédéral ne règle pas
directement la mise en œuvre de cette protection (sur cette question,
AC.2017.0279 du 17 octobre 2018 consid. 3f/aa).
L'ISOS n'est en principe déterminant qu'au travers
de la planification communale, mais pas directement dans la procédure de permis
de construire (cf. TF 1C_488/2015 du 24 août 2016 consid. 4.5.5). Les
plans d'affectation (et les prescriptions qui leur sont étroitement liées) ne
peuvent pas faire l'objet d'un contrôle accessoire qui viserait à contrôler
s'ils sont conformes à l'ISOS (TF 1C_488/2015 précité, consid. 4.6). Le
Tribunal fédéral a toutefois aussi pris en considération l'inventaire
ISOS,
en tant que manifestation d'un intérêt fédéral,
dans la pesée des intérêts de chaque cas d'espèce - y compris lors de
l'accomplissement de tâches purement cantonales et communales -, et notamment
lors d'un litige sur l'octroi de permis de démolition et de construction, quand
bien même l'ISOS n'avait pas encore été transcrit dans les normes
correspondantes (cf. TF 1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.2.2; 1C_226/2016
du 28 juin 2017 consid. 4.3; cf. aussi TF 1C_353/2014 du 10 mars 2015 consid.
5.2). Les inventaires fédéraux interviennent dans les pesées d'intérêts et
influencent l'interprétation des principes juridiques indéterminés du droit des
constructions (cf. TF 1C_488/2015 précité, consid. 4.3 in fine et les réf.
cit., notamment ATF 135 II 209 consid. 2.1 in fine).
Ainsi, les objectifs de l'ISOS ne sont pas
directement applicables ni contraignants lorsque, comme en l’espèce, le litige
concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être pris
en considération dans la pesée des intérêts et dans l’interprétation des
dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à
la clause d’esthétique.
L'évaluation de la valeur
d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires
fédéraux et cantonaux constitue en effet un élément d'appréciation à
disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause
d'esthétique (
TF 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.3;
arrêts AC.2015.0089 du 11 novembre 2015 consid. 3a/dd;
AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2a/bb).
Dans le canton de Vaud, le Plan directeur cantonal distingue
les inventaires selon qu'ils ont un "
effet contraignant
" ou un
"
effet d'alerte
" (p. 163 ss de la 4
ème
adaptation).
L'inventaire à effet d'alerte "
restreint les possibilités d'aménagement
et de modification des objets qu’il protège, et pour certains les activités qui
y sont pratiquées. Se traduit généralement par des dispositions permettant
d'assurer leur protection
". Cette dernière phrase signifie
probablement que l'inventaire à "
effet d'alerte
" n'est
contraignant qu'après sa mise en œuvre dans une base légale formelle, ce qui
correspond à la jurisprudence fédérale citée plus haut. C'est dans cette
catégorie-là ("
effet d'alerte
") que sont mentionnés notamment
l'ISOS et l'inventaire des monuments historiques de l'art. 49 LPNMS (pour plus
de développements: AC.2017.0279 du 17 octobre 2018 consid. 3f/bb).
e) Encore doit-on ajouter que, selon l'art. 3 al. 3
let. a
bis
LAT, en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, les
autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent prendre des mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches,
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces
de l'habitat. L'art. 3 LAT exige aussi de veiller à ce que les constructions
prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent
dans le paysage (al. 2 let. b) et de ménager dans le milieu bâti de nombreux
aires de verdure et espaces plantés d'arbres (al. 3 let. e). Ce dernier
principe concerne autant les surfaces vertes publiques que privées et s'avère
souvent confronté aux efforts de densification (Aemisegger/Kissling, in:
Aemisegger et al. [éd.], Commentaire pratique LAT, Planifier l'affectation,
2016, n. 43 des remarques préliminaires).
3.
En l'occurrence, la décision de la municipalité a pour effet d'interdire
une nouvelle construction, de sorte qu'elle porte atteinte à la garantie de la
propriété de la recourante (cf. CDAP AC.2016.0253 du 9 mai 2017 consid. 1). Une
telle atteinte doit, pour être admissible, reposer sur une base légale, être
justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (cf. art. 36 al.
1 à 3 Cst.).
a) La municipalité a notamment exposé que le projet,
prenant place au cœur d'un îlot d'immeubles en note 3 au recensement
architectural, porterait préjudice à ces bâtiments. Elle a ajouté que la
construction litigieuse ne serait pas davantage compatible avec les exigences
de l'ISOS.
b) La décision attaquée, interdisant la construction
litigieuse pour des motifs d'esthétique, d'intégration et de protection du
patrimoine, trouve une base légale suffisante dans les art. 86 LATC, ainsi que
les art. 69 et 73 RPGA (cf. AC.2016.0253 du 9 mai 2017 consid. 5).
Pour le surplus, comme on l'a vu ci-dessus, la note
3 est certes un élément d'appréciation important dans la procédure de permis de
construire, pour l'application des règles concernant l'intégration et
l'esthétique des constructions, mais ne constitue pas une mesure de protection spécifique
(cf. supra consid. 2c). De même, à l'instar de la note 3, si les objectifs de
protection de l'ISOS sont certes pris en compte dans la pesée des intérêts et
dans l'interprétation de la clause d'esthétique, ils ne sont pas directement
applicables dans le cadre d'une procédure de permis de construire et ne
sauraient donc être assimilés à une règle de droit (cf. supra consid. 2d). L'arrêt
de la Cour de céans du 17 août 2016 cité par les opposants (AC.2015.0111, confirmé
par TF 1C_452/2016 du 7 juin 2017) ne dit pas autre chose.
4.
Il convient à ce stade de circonscrire l'intérêt public poursuivi par le
refus de la municipalité de délivrer le permis de construire litigieux.
a) D'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, les
restrictions de la propriété ordonnées pour protéger les monuments et les sites
naturels ou bâtis sont en principe d'intérêt public (ATF 135 I 176 consid. 6.1;
126 I 219 consid. 2c; 119 Ia 305 consid. 4b et les arrêts cités).
b) En l'occurrence, la valeur patrimoniale des
bâtiments situés sur les parcelles 5485, 5486 et 5479 entourant la parcelle
5487 destinée au projet litigieux, n'est à juste titre pas remise en cause par
la recourante, qui est elle-même propriétaire des immeubles sis sur les
parcelles 5485 et 5486.
En effet, d'une part, ces bâtiments ont reçu la note
3 au recensement architectural, ce qui signifie qu'il s'agit d'
"objets
intéressants au niveau local méritant d'être conservés" (cf. plaquette
précitée du SIPAL, p. 16). A cet égard, on relève qu'historiquement, la surface
occupée par le groupe d'immeubles susmentionnés comportait une villa, dite
"Mon Désir", à l'emplacement de l'actuel îlot. Au début du XX
ème
siècle, cette villa, qui comptait deux à trois niveaux, s'ouvrait sur un généreux
jardin de caractère paysager (cf. photographie de la villa d'avant 1912
figurant dans le rapport de l'architecte-paysagiste du 23 juin 2016). A cette
époque, aucune des parcelles composant l'îlot n'était construite. Les bâtiments
formant un "L" au Nord et à l'Ouest de la parcelle 5487, sur les
parcelles 5485 et 5486, ont été édifiés en 1904 sur les plans des architectes
Donato et Louis Brazzola (à raison de six à sept niveaux, combles et surcombles
compris). Quant à l'immeuble occupant la parcelle 5479 à l'Est, il a été
construit en 1928 d'après les plans de René Bonnard (à une hauteur similaire à
celle des bâtiments en "L"). Enfin, l'immeuble situé au Sud, non
recensé (de trois niveaux) a été construit en 1936-1937 sur les plans de Louis
Brazzola. La villa a perduré en dépit de la construction des immeubles
précités, qui la surplombaient (cf. photographie de 1933 figurant dans le
rapport de l'architecte-paysagiste du 23 juin 2016). Elle n'a été détruite qu'à
la fin des années 30 ou au début des années 40 (cf. photographies de 1933 et
1944 figurant dans le rapport de l'architecte-paysagiste du 23 juin 2016 et
note de celle-ci du 3 novembre 2016). Le jardin paysager a alors été étendu,
qui a subsisté jusque dans les années 60 pour être remplacé par le parking
souterrain actuel, dont la dalle-toiture a été aménagée en un tennis tel qu'il
existe encore de nos jours.
D'autre part, le groupe d'immeubles en cause se
trouve dans le périmètre 28 de Lausanne répertorié à l'ISOS. Ce périmètre est décrit
comme suit:
"
Sous-Gare, secteur structuré par le
boulevard de Grancy, projeté en 1872, orienté parallèlement aux lignes de
chemin de fer et coupé orthogonalement par l'avenue William-Fraisse à l'O et
par l'avenue d'Ouchy à l'E, deux axes reliant la gare au lac; immeubles de
rapport et maisons locatives cossues de généralement cinq niveaux tirant profit
de la vue plongeante sur le Léman, loggias, bow-windows et balcons, façades
élégantes de style régionaliste, néoclassique ou Art déco, tournant 19
e
-20
e
s., quelques immeubles venus combler des parcelles libres ou remplacer des
maisons locatives, dès années 1960, quelques ateliers et garages.
"
Ledit périmètre bénéficie d'un objectif de
sauvegarde"A", soit l'objectif le plus élevé de l'ISOS. Il signifie
que toutes les constructions et composantes du site doivent être conservées
intégralement, de même que les espaces libres, et que les interventions
parasites doivent être supprimées.
Vu ce qui précède, les valeurs historique,
patrimoniale et architecturale des bâtiments formant l'îlot entourant le projet
litigieux sont indéniables. Il existe donc sans conteste, à l'aune de la clause
d'esthétique de l'art. 86 LATC, un intérêt public à la protection du caractère
de ces bâtiments et de leurs abords.
5.
Cela étant, sous l'angle du principe de la proportionnalité, il y a lieu
d'examiner si l'intérêt public à la protection du caractère des bâtiments de
l'îlot et de leurs abords l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante à la
construction de l'immeuble litigieux.
a) Le principe de la proportionnalité, ancré à
l'art. 5 al. 2 Cst., dispose que "l'activité de l'Etat doit répondre à un
intérêt public et être proportionnée au but visé". La jurisprudence en a
déduit qu'une mesure restrictive doit d'abord être apte à produire les
résultats escomptés (règle de l’aptitude); ces résultats ne doivent ensuite pas
pouvoir être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
enfin, le principe de la proportionnalité proscrit toute restriction allant
au-delà du but visé: il exige un rapport raisonnable entre ce but et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence; ATF 141 I 20 consid. 6.2.1;
140 I 168 consid. 4.2.1; 139 I 180 consid. 2.6.1).
A l'instar de toute activité de l'Etat, les actes
pris en faveur de la protection du patrimoine bâti doivent respecter le
principe de la proportionnalité. Ainsi, les cantons et les communes sont appelés
à mettre en balance la protection du patrimoine bâti avec les autres intérêts
publics ou privés en présence, peu importe que l'objet en question soit
d'importance nationale, régionale ou locale (
Thierry
Largey
, La protection du patrimoine bâti, in: RDAF 2012, p. 281 ss,
spéc. p. 286 et la référence citée). Tout objet ne méritant pas une protection,
il faut procéder à un examen global, objectif et basé sur des critères
scientifiques, qui prenne en compte le contexte culturel, historique,
artistique et urbanistique du bâtiment concerné. Les constructions qui sont les
témoins et l'expression d'une situation historique, sociale, économique et
technique particulière, doivent être conservées. De plus, la mesure ne doit pas
être destinée à satisfaire uniquement un cercle restreint de spécialistes; elle
doit au contraire apparaître légitime aux yeux du public ou d'une grande partie
de la population, pour avoir en quelque sorte une valeur générale (ATF 135 I
176 consid. 6.2). Une mesure de protection des monuments est incompatible avec
la Constitution si elle produit des effets insupportables pour le propriétaire
ou ne lui assure pas un rendement acceptable (cf. ATF 126 I 219 consid. 6c in
fine p. 222 et consid. 6h p. 226; TF 1P.842/2005 du 30 novembre 2006 consid. 2.4).
On rappelle encore que la clause d'esthétique ne
doit pas être appliquée de manière à vider pratiquement de sa substance la
réglementation sur les zones en vigueur. Ainsi, lorsque la réglementation
prévoit que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées, un
refus ne peut être signifié que si l'utilisation des possibilités de construire
réglementaires apparaît déraisonnable, par exemple s'il s'agit de protéger un
site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables. Comme exposé ci-dessus, une base légale particulièrement large,
telle que les art. 69 et 73 RPGA, qui ne fixe pratiquement aucun cadre aux
mesures qui peuvent être imposées par la municipalité, exige de se montrer
rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la
proportionnalité de la limitation par rapport aux buts poursuivis et à l'objet
de la protection (cf. consid. 2b supra et les références citées).
b) A bien la suivre, la municipalité considère, avec
les opposants, que la parcelle litigieuse devrait rester libre de toute
construction, hormis le garage souterrain et le tennis existants. Elle indique
en effet dans la décision attaquée que "
l'îlot
existant doit être conservé en l'état " (voir aussi ses déclarations
à l'audience, selon lesquelles, a priori, seule une construction très modeste
préservant l'espace vide existant pourrait être admise).
Ce n'est finalement
que par surabondance qu'elle retient que le projet particulier qui lui a été
soumis ne respecterait pas les règles de l’esthétique, de l’intégration et de
la protection du patrimoine. Il convient d'examiner successivement ces deux
argumentations (cf. consid. 6 et 7 infra).
6.
a) La municipalité soutient que la note 3 attribuée aux bâtiments des parcelles
5485, 5486 et 5479 commanderait la protection de leurs abords. Cela
impliquerait de laisser libre l’espace en leur milieu, à savoir la parcelle
5487 destinée à la construction litigieuse. De même, l'objectif de sauvegarde "A"
de l'ISOS attribué au périmètre 28 dans lequel se trouve ledit îlot s'opposerait
au projet de construction, du moment qu'il exige la préservation de tous les
espaces libres. Il s'agirait encore pour la municipalité de conserver la
cohérence entre le tissu construit et les espaces ouverts, de sauvegarder
l'ensoleillement des logements disposés autour de la cour et les vues depuis
ceux-ci, soit globalement de maintenir la qualité de vie des habitants de
l'îlot et, enfin, de préserver un espace de dégagement au sein d'une portion de
territoire fortement urbanisée.
Pour les opposants, qui font notamment valoir l'al.
4 de l'art. 73 RPGA relatif aux ensembles bâtis, le projet constituerait une
rupture avec l'histoire, l'esthétique et les règles prévalant en matière de
préservation du patrimoine bâti et non-bâti. Il créerait "une violente
brèche dans la trame constructive (…), portant ainsi atteinte à l'équilibre
volumétrique et architectural des bâtiments environnants", à l'instar du
projet dont le permis de construire avait été annulé par arrêt du 17 août 2016 de
la CDAP (AC.2015.0111, chemin de la Gottettaz). Par ailleurs, l'objectif de
sauvegarde "A" de l'ISOS préconisant la sauvegarde des espaces
libres, impliquerait l'interdiction des constructions nouvelles. Enfin, la
construction litigieuse priverait l'îlot de sa caractéristique, à savoir un
espace libre et aéré qui avait inspiré les architectes de l'époque, lesquels
souhaitaient conserver et offrir aux occupants de l'espace en suffisance, tant
dans les habitations qu'à l'extérieur.
b) Il convient en première ligne de rappeler que le
projet laisse intacts les bâtiments de l'îlot, seul le tennis, dénué de toute
valeur patrimoniale, étant démoli.
Les bâtiments que la municipalité entend sauvegarder
sont en note 3. Cela les qualifie selon la plaquette précitée du SIPAL
d’ "objets intéressants au niveau local méritant d’être
conservés" (cf. p. 16; supra consid. 4b). Il ne s’agit toutefois pas de
monuments d’importance nationalité ou régionale. Ils ne sont ni classés, ni
portés à l'inventaire, de sorte qu'ils ne bénéficient pas d'une protection au
sens de la LPNMS. Leur appréciation en note 3 et leur fiche de recensement
doivent en revanche être prises en considération dans le cadre de
l'art. 86 LATC. A cet égard, on relève que ladite fiche se limite à les qualifier
d' "immeubles de rapport", sans autre indication. L'on constate
encore qu'ils n'ont pas bénéficié de tout temps d'un espace libre de
constructions entre leurs façades: les bâtiments formant le "L", au
Nord et à l'Ouest sur les parcelles 5485 et 5486, ont été édifiés en 1904 déjà,
alors que la villa n'a été démolie, au plus tôt, qu'à la fin des années 30. Ces
bâtiments ont ainsi conservé au coeur de l'îlot, pendant encore pratiquement 25
ans, la villa initiale de deux à trois niveaux. Il n'est ainsi pour le moins pas
certain que l'espace libre de constructions résulte de la volonté originale de
l'architecte de l'îlot ni qu'elle constitue un élément à protéger
caractéristique de l'îlot.
Par ailleurs, l'annexe C du plan général d'affectation
de Lausanne (comprenant les recensements architectural, des jardins d'intérêt
historique et des ensembles bâtis au sens de l'art. 73 al. 1 RPGA) n'identifie
pas l'îlot en question comme un ensemble bâti, le site n'étant pas entouré d'un
trait bleu (cf. CDAP AC.2016.0253 précité consid. 5). Il est donc douteux que
l'alinéa 4 de l'art. 73 RPGA, lequel vise précisément les "ensembles
bâtis", trouve application en l'espèce.
Sous l'angle de l'ISOS, les parcelles 5485 à 5488 et
5479 se trouvent certes dans le périmètre 28 protégé par l'objectif de
sauvegarde "A", mais ni l'îlot, ni aucun des bâtiments ne sont
identifiés en particulier par l'ISOS, contrairement à d'autres ensembles bâtis
ou bâtiments individuels dans le périmètre Sous-Gare ou dans d'autres
périmètres à Lausanne (voir par exemple l'immeuble sis à la rue du Simplon 2,
portant le n° 28.0.10, en note 3, et décrit en ces termes par l'ISOS:
"tête d’îlot très étroite, immeuble de rapport de quatre niveaux,
surmontée d’un dôme, style néoclassique, 1895").
Au surplus, s'agissant de l'environnement bâti des immeubles
en note 3 susmentionnés, on relève que le bâtiment sis au bas de leur
alignement (ECA 10545 sur la parcelle 5486) et celui érigé au Sud de l'îlot (ECA
10958 sur la parcelle 5488), non recensés, ont des styles différant largement
de celui des immeubles en note 3. Il s'agit en effet d'immeubles de type
cubique avec un toit plat et des façades peu travaillées, de faible hauteur
(deux, respectivement trois niveaux depuis le tennis) en comparaison des autres
bâtiments composant l'îlot (six à sept niveaux). L'immeuble érigé au Sud de
l'îlot est flanqué de surcroît de chaque côté des entrée et sortie du garage
souterrain. Par ailleurs, un bâtiment de grande taille à l'architecture moderne
(ECA 18520 sur la parcelle 5498, abritant une résidence pour étudiants) est
implanté au Sud de la parcelle 5488, de l'autre côté de l'avenue de
l'Eglise-Anglaise. Cet immeuble est constitué de deux blocs d'aspect cubique, à
toit plat, reliés entre eux au Sud par une façade unique. Là encore, il est à
noter que le style de ce bâtiment, certes externe à l'îlot bâti proprement dit,
tranche avec celui des bâtiments recensés de l'îlot.
Vu ce qui précède, il convient de relativiser l'intérêt
public à conserver un espace libre au cœur de l'îlot afin de protéger la valeur
patrimoniale des bâtiments recensés. En particulier, comme on l'a constaté, la
valeur patrimoniale des immeubles est certes indéniable mais elle n'est pas remarquable.
De même, la portée de l'ISOS dans le périmètre de l'îlot doit être atténuée. Enfin,
l'unité architecturale des immeubles aux alentours est déjà passablement
perturbée.
Or, la décision litigieuse entendant conserver intact
l'espace libre au cœur de l'îlot porte une atteinte grave au droit de propriété
de la recourante. En effet, ce choix de principe revient à interdire toute
construction d'un immeuble non souterrain sur sa parcelle 5487 alors que le
plan général d'affectation de 2006 l'a colloquée en zone urbaine et permettrait
de ce fait la construction d'immeubles d'habitation de 14,5 m de hauteur à la
corniche. Cette mesure équivaut ainsi largement à vider de sa substance la
réglementation de la zone (voir également arrêt AC.2012.0114 du 26 février 2013
consid. 3d). Si l'on saisit bien que la municipalité entend préserver la
vue d'ensemble sur les façades intérieures des immeubles recensés, de même que
le caractère d'îlot de ceux-ci, l'interdiction de toute construction non
souterraine est une mesure disproportionnée au regard de la valeur patrimoniale
des bâtiments en cause. On relèvera encore sur ce point que l'usager du domaine
public, à savoir de l'avenue de l'Eglise-Anglaise, ne bénéficie pas, ou peu,
d'une vue d'ensemble sur les bâtiments recensés, en raison de l'écran formé par
les immeubles ECA 10545 sur la parcelle 5486 et ECA 10598 sur la parcelle 5488
bordant cette avenue. Le recensement d'un bâtiment en note 3 ainsi que
l'intégration d'un secteur dans un périmètre ISOS muni d'un objectif de
protection "A" sont certes des éléments qui doivent être pris en
considération dans l'appréciation d'une demande de permis de construire, mais
ils ne permettent pas, sans circonstances exceptionnelles, ici inexistantes, de
réduire drastiquement des droits à bâtir.
Sur le principe, l'intérêt privé de la recourante à
ériger un bâtiment d'habitation sur sa parcelle 5487 l'emporte par conséquent sur
l'intérêt public à maintenir cette parcelle libre de constructions non
souterraines.
c) Les autres arguments de la municipalité et des
opposants visant à maintenir libre de constructions l'espace au cœur de l'îlot
ne conduisent pas à une autre conclusion.
aa) La municipalité et les opposants entendent
préserver l'ensoleillement et le dégagement visuel dont bénéficient les
bâtiments en note 3. Toutefois, à l'instar de tous les autres occupants de
bâtiments situés à côté d'une parcelle en zone à bâtir, les habitants de l'îlot
doivent s'attendre à ce que celle-ci soit effectivement construite, et leurs
avantages nécessairement réduits, du moins dans les limites des règles de la
police des constructions (cf. TF 1C_3/2018 du 23 octobre 2018 consid. 3.3). D'une
manière générale, le droit à la vue n'est pas protégé en droit public, si ce
n'est indirectement au travers des règles de police des constructions fixant les
distances et hauteurs à respecter (CDAP AC.2016.0349 du 14 décembre 2017
consid. 5b et les références citées).
bb) La municipalité et les opposants dénoncent
encore une surdensification injustifiée de l'ensemble formé par les parcelles
5485 à 5488, dès lors que selon le projet de plan directeur communal de la
Ville de Lausanne actuellement à l'étude, la réalisation du potentiel des sites
stratégiques définis par le plan d'agglomération Lausanne-Morges de 2016
(PALM), suffirait à répondre aux besoins en logements à l'horizon 2030 (cf.
projet de plan de directeur communal de Lausanne [ci-après: projet PDCom],
version pour examen préalable, novembre 2014, disponible à l'adresse suivante:
http://www.lausanne.ch/lausanne-en-bref/lausanne-demain/planification/plan-directeur-communal.html).
La municipalité a exposé en audience que ledit projet de plan directeur
identifie les secteurs de densification (cf. projet PDCom, p. 34 et 43) et que
la zone Sous-Gare n'en fait pas partie. Pour la municipalité, le refus du
permis de construire permettrait de maintenir un espace de dégagement dans une
zone déjà suffisamment urbanisée, dès lors que l'indice d'utilisation du sol
actuel de l'îlot est de 2,2, ce qui correspond à une bonne densité, le minimum
prévu par le plan directeur cantonal étant de 1,25.
Cela étant, le projet de plan directeur communal
susmentionné n'a pas encore été adopté et, a fortiori, n'a fait l'objet
d'aucune concrétisation par un plan d'affection, qui lui conférerait une portée
obligatoire à l'égard des particuliers et des autorités (cf. art. 21 al. 1
LAT). Ce projet ne saurait donc l'emporter sur le plan général d'affectation de
Lausanne actuellement en vigueur, lequel affecte la parcelle 5487 en zone
urbaine. Au demeurant, on relève que si le projet PDCom identifie cinq
"secteurs stratégiques d'urbanisation" (à savoir A: les
Fiches-Vennes-Croisettes; B: Blécherette-Le Rionzi; C:
Romanel-Vernand-Cheseaux; D: Hautes Ecoles-Tir Fédéral-Maladière; E1: Prilly
Sud-Malley-Sébeillon; cf. projet PDCom, p. 34) dans lesquels, conformément au
PALM, prendra place la très grande part du développement de Lausanne ces 15
prochaines années, le projet en question n'exclut pas une densification dans
d'autres secteurs. Il est en effet relevé que le potentiel "diffus" de
densification hors des secteurs stratégiques identifiés par le PALM est de
l'ordre de 10-15'000 habitants-emplois (cf. projet PDCom, p. 43).
7.
En ce qui concerne l'appréciation du projet concret qui lui a été
soumis, la municipalité est d'avis que ce dernier, situé au cœur de l'îlot, viendrait
perturber fortement la qualité urbaine des façades des bâtiments voisins ayant
reçu la note 3 au recensement architectural, puisqu'il est constitué de cubes
superposés, découpés, à larges échancrures et qu'il a des façades peu
travaillées, ce qui lui confère un aspect contemporain. Un tel bâtiment, de par
sa modernité, créerait un contraste saisissant avec les bâtiments existants. Dans
le même ordre d'idées, les opposants estiment que le projet, constitué de cubes,
ne s'intègrerait pas au reste du patrimoine construit de l'îlot, quand bien
mêmes les cubes seraient végétalisés. Il aurait de surcroît pour conséquence
une diminution de la vue et de l'ensoleillement, particulièrement s'agissant
des étages inférieurs des immeubles de l'îlot.
a) Le Service d'architecture de la Ville de Lausanne
et la Déléguée communale à la protection du patrimoine bâti ont tous deux
rédigé des préavis positifs (cf. préavis du 10 novembre 2016, respectivement du
24 novembre 2016). Certes, ces préavis ne lient pas la municipalité (art. 73
al. 3 RPGA). Emanant de services spécialisés, ils doivent toutefois être pris
en considération dans l'appréciation du projet, en particulier celui de la
déléguée, découlant d'une exigence réglementaire (AC.2016.0049 du 9 novembre
2017 consid. 2).
Sous l'angle de la volumétrie du projet, ces deux préavis
ont d'abord constaté, à juste titre, que la future construction n'exploite pas
la totalité des droits à bâtir tels que légalisés par le plan général
d'affectation, notamment une hauteur importante de 14,5 m à la corniche. En
effet, comme cela a été rappelé lors de l'inspection locale du 1
8
mai 2018, le projet ne prévoit qu'une
hauteur de 10,5 m. En outre, cette hauteur n'est pas atteinte par l'ensemble du
bâtiment, mais seulement par une partie représentant environ la moitié de
l'emprise au sol, le solde comportant deux ou un niveau. Les gabarits de 10,5 m
posés à chaque angle de la future construction sont du reste à cet égard
trompeurs dès lors qu'ils dessinent un volume qui ne sera en réalité pas
entièrement exploité. Enfin, le projet n'utilise que la moitié du volume
constructible réglementaire et seulement un tiers de la surface brute de
plancher utile. On relève encore à cet égard que la constructrice a expliqué
qu'elle avait délibérément choisi de diminuer drastiquement le gabarit possible
afin de préserver au mieux les bâtiments de l'îlot, dont elle est également la
propriétaire (cf. courriel du 7 novembre 2016, pièce 20 annexée au recours). Il
s'agit en définitive d'une densification raisonnable.
S'agissant des vues et de l'ensoleillement, s'il est
incontestable que les niveaux des bâtiments des alentours verront leur
dégagement diminuer, il faut relever que seuls seront concernés les niveaux de même
hauteur ou inférieurs à ceux du projet, à savoir le premier, le deuxième et le
troisième (qui plus est partiellement compte tenu de la découpe du projet),
alors que les bâtiments avoisinants comptent six à sept niveaux. En outre, le
projet se situera à plus de 12 m des bâtiments à l'Ouest, à plus de 9 m
des bâtiments au Nord et à environ 15 m du bâtiment à l'Est. En ce qui concerne
le bâtiment non recensé au Sud, le projet sera éloigné de plus de 6,50 m de sa
façade Nord, la plus proche. Au demeurant encore une fois, le droit à la vue
n'est pas protégé en droit public, si ce n'est indirectement au travers des
règles de distance et de hauteur (cf. consid. 6c/aa supra; étant précisé que le
respect de ces règles est contesté par les opposants, cf. consid. 9 infra). On
relève par ailleurs, que
de par son
approche mesurée, n'utilisant de loin pas l'entier des droits à bâtir, ainsi
que par ses larges échancrures, le projet se situe largement en-deçà de l'effet
d'écran qu'il aurait pu engendrer sur son voisinage en exploitant davantage ou
différemment le potentiel constructible.
Sous l'angle esthétique au sens strict, le projet
présente certes un aspect résolument contemporain, mais cela ne suffit pas, en
soi, à considérer qu'il perturberait si fortement la qualité urbaine des
façades - classiques - des bâtiments voisins qu'il devrait être refusé de ce
seul fait. Le contraste entre l'ancien et le nouveau ne constitue pas nécessairement
un défaut d'intégration. Du reste, l'on conçoit difficilement un immeuble de
facture traditionnelle, rapprochée du bâti environnant, prenant place de
manière harmonieuse à cet endroit. C'est précisément le découpage des volumes,
par définition moderne, qui permet de préserver, dans la ligne de
l'appréciation du Service communal d'architecture, la lumière, la pénétration
du soleil et in fine les qualités du coeur de l'îlot. De même, ce sont les
toitures plates, nécessairement contemporaines, qui permettront de végétaliser
cette "cinquième façade". Pour le surplus, il convient de souligner
que la volumétrie réduite et découpée du projet laisse largement subsister la
vue d'ensemble sur les façades intérieures des immeubles recensés, de même que
leur caractère d'îlot. Enfin, conformément au préavis de la Déléguée à la
protection du patrimoine bâti, la matérialisation des façades, le traitement
des garde-corps ou encore des acrotères, devront être validés avant commande
avec le Service d'architecture afin d'assurer une insertion de qualité dans
l'environnement bâti.
S'agissant des aménagements extérieurs, un projet
réalisé par une architecte-paysagiste a été joint au dossier à la demande
expresse de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti (cf. son préavis du
24 novembre 2016). A cet égard, il faut admettre avec les deux préavis susmentionnés
que la végétalisation des toitures et les aménagements extérieurs apporteront une
certaine plus-value qualitative à l'espace central de l'îlot par rapport à la
situation actuelle, puisqu'il y aura un espace végétal en lieu et place de la
surface minérale du tennis. Le cheminement actuel autour du court sera remplacé
par une promenade encerclant le futur bâtiment. Cette promenade sera comme auparavant
bordée de verdure et ouverte à tous; elle sera de plus agrémentée d'une place
de jeux (cf. plan des aménagements extérieurs du 11 avril 2016 et déclarations
de la recourante à l'audience). Globalement, le projet impliquera la création,
au sol et sur les toitures, d'environ 700 m
2
de surfaces vertes, en
continuité visuelle avec les jardins de la parcelle voisine à l'Est, garantissant
également une transition de qualité entre la construction nouvelle et les
abords des bâtiments existants, comme le souligne le Service communal
d'architecture. Ce traitement contribuera à atténuer encore l'impact visuel du
bâtiment dans l'environnement existant. La végétalisation des toitures offrira
en particulier à la vue des occupants des étages supérieurs des bâtiments des alentours
non pas une couverture stérile, mais une surface verdoyante. A cet égard, il
faut relever que la Ville de Lausanne encourage la végétalisation des toitures,
dès lors que celle-ci présente des avantages certains en termes de
rafraîchissement urbain (atténuation de la surchauffe des villes induite par le
rayonnement des bâtiments et des surfaces goudronnées), de compensation
écologique, de biodiversité, d'épuration, d'esthétique et de paysage
(http://www.lausanne.ch/thematiques/nature-parcs-et-domaines/politique-ecologique/toitures-vegetalisees/pourquoi-vegetaliser-son-toit.html).
Le Service communal d'architecture a encore souligné
que le projet, marquant une transition douce entre les deux paysages urbains
que constitue la structure en îlot à l'Ouest et les bâtiments détachés à l'Est,
offre une intégration paysagère respectueuse, en dialogue avec son histoire. Sur
ce dernier point, on rappelle en effet que la villa Mon Désir et son jardin
occupaient déjà la parcelle 5487 depuis la fin du XIX
ème
siècle, lorsque
l'ensemble formant un "L" à l'Ouest et au Nord de la parcelle 5487
ainsi que l'immeuble bordant l'îlot à l'Est ont été édifiés, respectivement en
1904 et en 1928 (cf. consid. 4b supra). Ainsi, le projet paraît réactualiser
des conceptions qui ont prévalu lorsque les bâtiments de l'îlot avec la note 3
ont été édifiés, en prévoyant la construction d'un immeuble de taille limitée
largement végétalisé.
b) Dans ces conditions, la municipalité a abusé de
son pouvoir d'appréciation en refusant la délivrance du permis de construire
pour des motifs d'esthétique, respectivement d'intégration et de protection du patrimoine,
en particulier au vu de la taille très raisonnable du projet, de sa
configuration découpée destinée à réduire au mieux son impact sur
l’environnement bâti, notamment en termes d’ensoleillement et de vue, ainsi que
de la qualité de ses aménagements extérieurs, en particulier la végétalisation
de ses abords et de sa toiture. Les qualités du projet litigieux sont
indéniables, tant en ce qui concerne son intégration à l'environnement bâti que
son esthétique. En définitive, il convient d'admettre avec le Service d'architecture
de la commune que le projet "propose une densification de qualité
recherchant avec sensibilité l'intégration avec son contexte immédiat."
c) Pour le surplus, l'admission du projet litigieux en
termes d'esthétique, respectivement d'intégration et de protection du
patrimoine, demeure en cohérence avec le sort d'autres projets de construction
en ville de Lausanne, notamment sous l'angle de l'ISOS (voir, pour un exposé
détaillé des affaires mentionnées ci-dessous, l'arrêt AC.2017.0279 du 17
octobre 2018 consid. 4).
Dans l'affaire concernant le chemin de la Gottettaz
(AC.2015.0111 du 17 août 2016, confirmé par TF 1C_452/2016 du 7 juin 2017), la
CDAP avait annulé une décision de la municipalité de Lausanne qui autorisait la
construction d'un bâtiment dans un secteur recensé à l'ISOS avec l'objectif de
sauvegarde "A". La CDAP avait retenu que ce secteur était occupé
majoritairement par des villas de gabarits similaires, où l'espace non bâti
(constitué de jardins et de murets bordant les propriétés) contribuait
également à donner au quartier une certaine unité et une identité propre. Le
bâtiment litigieux avait un gabarit disproportionné, car il occupait la plus
grande partie de la parcelle et impliquait la quasi-disparition du jardin. Il porterait
ainsi atteinte à l'équilibre volumétrique du quartier et architectural des
bâtiments environnants. Dans la présente affaire en revanche, l'espace destiné
au projet - occupé par un garage souterrain, un tennis et une aire de
stationnement - ne revêt pas de qualité identitaire particulière et, de
surcroît, le gabarit prévu s'avère mesuré, pour le moins largement inférieur à
celui des bâtiments des alentours.
Le cas présent diffère également de la cause de
l'avenue de Saint-Paul (CDAP AC.2015.0153, annulé par TF 1C_493/2016 du 30 mai
2017), où le Tribunal cantonal avait annulé le refus de la municipalité de
Lausanne, fondé notamment sur les préavis négatifs de son Service
d'architecture et de la Déléguée à la protection du patrimoine bâti,
d'autoriser la démolition d'un bâtiment existant et la construction d'un nouvel
immeuble. Il s'agissait d'un bâtiment bien intégré (en note 4), situé dans un
périmètre figurant à l'ISOS avec l'objectif de sauvegarde "B", comportant
de nombreux bâtiments recensés en note 3 ou 4 et plusieurs groupes de jardins recensés
ICOMOS (Conseil international des monuments et des sites). La CDAP avait
autorisé la construction, à la place, d'un bâtiment exploitant au maximum les
possibilités du PGA, réduisant les espaces extérieurs à des espaces résiduels
difficilement appropriables et sans qualités spatiales. Le Tribunal fédéral avait
annulé l'arrêt de la CDAP en considérant que cette dernière avait substitué sa
propre appréciation à celle de la municipalité, en violation de l'autonomie
communale. En l'occurrence toutefois, aucune démolition n'est prévue, les
volumes projetés sont très modestes au regard des droits à bâtir et les
aménagements extérieurs seront valorisés, sans compter que le jugement de la
présente Cour correspond en tout point à l'appréciation des services
spécialisés de la municipalité.
S'agissant de l'affaire relative à la rue de la
Pontaise (AC.2016.0253 du 9 mai 2017, confirmé par TF 1C_298/2017 du 30 avril
2018), la CDAP avait annulé le refus de la municipalité de Lausanne d'autoriser
la démolition du bâtiment existant - comportant un café - et la construction
d'un nouvel immeuble. La CDAP et le Tribunal fédéral avaient considéré que le
bâtiment existant, en note 4, implanté dans un périmètre figurant à l'ISOS avec
l'objectif de sauvegarde "C", revêtait certes une valeur patrimoniale
mais que ce seul intérêt ne pouvait empêcher sa démolition. La municipalité
n'avait de surcroît pas pris en compte l'intérêt financier des constructeurs,
notamment l'absence de rentabilité des travaux de rénovation. Par ailleurs, le
quartier présentait déjà des disparités architecturales. En faisant fi de
l'intérêt patrimonial lié au projet litigieux pour refuser l'autorisation de
démolir, la municipalité avait consacré une solution portant une atteinte
disproportionnée à la garantie de la propriété. C'était enfin à juste titre que
les constructeurs relevaient l'existence d'un intérêt public prépondérant à
autoriser la démolition et la construction d'un nouveau bâtiment, à savoir
celui de densifier les centres urbains. Le présent cas suit la même ligne que
l'arrêt cité, en ce sens qu'il considère que la valeur patrimoniale toute
relative des immeubles des alentours ainsi que la disparité du quartier ne
justifie pas l'atteinte grave à la propriété constituée par le refus
d'autoriser une quelconque construction.
En ce qui concerne encore le projet au chemin du
Chasseron (AC.2017.0129 du 14 juin 2018, faisant l'objet d'un recours pendant
au Tribunal fédéral), la CDAP avait confirmé la décision de la municipalité de
refuser, faute d'intégration et d'esthétique, la construction d'un bâtiment de
sept niveaux. Le tribunal avait retenu que le quartier comportait certes un caractère
relativement hétérogène mais que les environs immédiats de la parcelle étaient
constitués de bâtiments de dimensions plus modestes que le projet. Les
immeubles volumineux avaient été construits sous un ancien PGA et ne seraient
plus autorisés à l'heure actuelle, surtout depuis l'entrée en vigueur de l'ISOS
pour la ville de Lausanne. Ainsi, au vu en particulier de la jurisprudence
fédérale rendue depuis 2015, il fallait confirmer l'appréciation de l'autorité
intimée, selon laquelle le projet litigieux constituait un exemple de
densification trop brutale. En l'espèce, encore une fois, le projet est de
dimensions tout à fait réduites.
Enfin, quant au projet de la rue des Fontenailles
(AC.2017.0279 rendu tout récemment, le 17 octobre 2018, faisant l'objet d'un
recours pendant au Tribunal fédéral), la CDAP a donné raison à la municipalité
qui avait entendu préserver deux immeubles datant de 1926, faisant partie d'un
ensemble en note 3, considérés comme des constructions anciennes au sens de
l'ISOS. En l'occurrence, il ne s'agit toutefois pas de démolir des bâtiments
dignes d'intérêt, mais uniquement de construire dans leurs alentours.
8.
Les opposants s'élèvent encore contre la construction litigieuse dans la
mesure où son implantation au centre de l'îlot aurait pour conséquence une
amplification du bruit due à l'écho. Ils s'inquiètent également du respect des
règles de salubrité, au vu des échappements de fumées et d'air vicié qui
seraient occasionnés par la nouvelle construction, et stagneraient dans la cour
de leurs immeubles en raison de la configuration particulière des lieux. Les
opposants regrettent enfin que le projet entraîne la disparition du club de
tennis et d'un lieu de rencontre.
a) S'agissant des préoccupations des opposants quant
au bruit et à la salubrité, il faut relever que les services cantonaux
spécialisés ont soumis le projet aux règles usuelles à respecter en matière de
lutte contre le bruit (installations techniques des immeubles [chauffage,
ventilation, climatisation], stationnement et circulation des véhicules comme à
ce jour) et de protection de l'air (protection de l'air durant le chantier,
poussières, cheminées de chauffage) (voir la synthèse CAMAC 160217 du 29
juillet 2016). On souligne en outre que l'îlot au coeur duquel prendrait place
le bâtiment litigieux n'est pas entièrement fermé, mais ouvert au Sud de part
et d'autre du bâtiment situé sur la parcelle 5488, de même qu'à l'Est de part
et d'autre du bâtiment implanté sur la parcelle 5479. En conséquence, le site
paraît disposer de suffisamment d'ouvertures pour permettre une dissipation du
bruit et une ventilation de l'air satisfaisantes. La végétalisation prévue
contribuera en outre à éviter un effet de résonance.
Le grief des opposants déplorant la perte d'un club
sportif revient à empêcher la démolition du court de tennis. Or, aucune base
légale ou réglementaire n'impose le maintien d'un tel club. De fait au
demeurant, le bail a été résilié. Enfin, comme on l'a vu, le projet litigieux
prévoit le maintien d'un espace de promenade végétalisé et la création d'une
place de jeu aux abords de la future construction, lesquels seront accessibles
aux habitants de l'îlot. Ceci permettra dès lors la préservation d'un espace de
rencontre, à tout le moins.
9.
Les opposants font enfin valoir que le projet de la constructrice ne
respecterait pas les règles de l'ordre contigu, ni celles des distances aux
limites de propriété et entre bâtiments. Ils considèrent en particulier que le
projet devrait observer une distance minimale de 12 m avec les bâtiments des alentours,
exigence qui ne serait remplie que par deux des façades de la future
construction.
a) Selon l'art. 96 RPGA, l'ordre contigu est
obligatoire en zone urbaine. Les art. 15 et 16 RPGA définissent l'ordre contigu
et l'ordre non contigu de la manière suivante:
Art. 15. Ordre contigu
L’ordre contigu est caractérisé
par:
a) la construction de bâtiments
adjacents, séparés par des murs aveugles ou mitoyens,
b)
l’implantation obligatoire des bâtiments sur les limites des constructions. Une
autre implantation peut être admissible, en retrait de la limite des constructions,
si celle-ci est justifiée du point de vue de son intégration ou toutes autres
considérations, notamment d’ordre patrimonial ou archéologique.
Art. 16. Ordre non contigu
1
L’ordre non contigu
est caractérisé par des distances à observer entre bâtiments et limites de
propriété, ou entre bâtiments situés sur une même propriété.
2
Les façades sont
obligatoirement ajourées.
3
Les façades sur rue,
peuvent être implantées sur la limite des constructions ou en retrait. Jusqu’à
une distance de 15,00 mètres en retrait de cette limite, les façades sont
implantées parallèlement à celle-ci.
4
Une autre
implantation peut être admissible si celle-ci donne satisfaction du point de
vue de son intégration.
Les art. 98, 99 et 100 RPGA relatifs aux distances à
respecter ont la teneur suivante:
Art. 98. Distance aux limites
de propriété
Voir Figure 7
1
Les façades qui ne
sont pas sur la limite des constructions sont à une distance minimale de 6,00
mètres des limites de propriété.
2
Ces façades doivent être ajourées.
Art. 99. Changement de zone
Lorsqu’une
zone urbaine jouxte un autre type de zone ou un plan spécial ne prévoyant pas
l’ordre contigu, celui-ci est interrompu et la distance entre le bâtiment et la
limite de propriété est de 6,00 mètres au minimum. Dans ce cas l’art. 100 n’est
pas applicable.
Art. 100. Interruption de
l’ordre contigu
Voir Figure 7
1
Des interruptions de
l’ordre contigu (voir art. 15) peuvent être aménagées. Les espaces libres entre
bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété sont d’au moins 12,00
mètres.
2
Les façades sur l’espace
libre doivent être ajourées.
Des constructions peuvent être
élevées sur la limite des constructions. Elles ne comporteront qu’un
rez-de-chaussée et des sous-sols.
Ces
interruptions font l’objet d’une servitude de restriction au droit de bâtir en
faveur de la Commune sur l’espace créé et, le cas échéant, d’une servitude de
vues et retour de corniche en faveur de l’immeuble voisin.
b) Dans sa décision, la municipalité ne s'est
prononcée ni sur la question de l'ordre contigu ni sur celle des distances à
observer, dès lors qu'elle a considéré que le projet devait de toute façon être
rejeté pour des motifs d'esthétique, d'intégration et de protection du
patrimoine. Elle ne s'est pas davantage prononcée sur ces points dans ses
écritures. Ce n'est qu'à l'audience qu'une représentante du Service de
l'urbanisme a déclaré que "le projet est conforme aux règles de police de
construction au sens strict." Il n'appartient pas au tribunal de statuer
en première instance sur ces deux questions, qui relèvent de l'interprétation
par la municipalité de son propre règlement communal. La cause doit ainsi être
renvoyée à l'autorité intimée pour qu'elle statue formellement par une décision
motivée sur les deux points soulevés.
10.
a) Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée
doit être annulée. La cause doit être renvoyée à la municipalité de Lausanne
pour nouvelle décision au sens des considérants.
b) Selon l'art. 49 LPA-VD, en procédure de recours,
les frais sont supportés par la partie qui succombe. L'émolument est fixé en
fonction de l'importance et de la difficulté de la cause; il est compris entre
100 et 10'000 francs (art. 4 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais
judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).
Lorsque plusieurs parties succombent en procédure, les frais sont répartis
entre elles, compte tenu notamment de leur intérêt à la procédure et du sort
fait à leurs conclusions (art. 51 LPA-VD).
En l'occurrence, les frais judiciaires, fixés à 3'000
fr., sont mis par 2'000 fr. à la charge de la municipalité de Lausanne et par
1'000 fr. à la charge des opposants, solidairement entre eux.
c) D'après l'art. 55 LPA-VD, l'autorité de recours
alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain
de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses
intérêts, cette indemnité étant mise à la charge de la partie qui succombe.
L'art. 51 est applicable par analogie à la répartition des dépens (art. 57
LPA-VD).
La recourante, qui est assistée par un avocat, a le
droit à des dépens à hauteur de 3'000 fr. TVA comprise (cf. art. 10 et 11
TFJDA), répartis par 2'000 fr. à la charge de la municipalité de Lausanne et
par 1'000 fr. à la charge des opposants, solidairement entre eux.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 8 février 2017 par la municipalité de Lausanne est
annulée et la cause lui est renvoyée pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.
Un émolument de justice de 2'000 fr. (deux mille francs) est mis à la
charge de la municipalité de Lausanne.
IV.
Un émolument de justice de 1'000 fr. (mille francs) est mis à la charge
des opposants, solidairement entre eux.
V.
La recourante a droit à une indemnité de dépens de 3'000 fr. (trois
mille francs), répartis par 2'000 fr. (deux mille francs) à la charge de la Commune
de Lausanne et par 1'000 fr. (mille francs) à la charge des opposants,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 23 novembre 2018
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.