vd_omni · GE.1998.0036 · 1998-05-04 · fr

FREIBURGHAUS Beat c/la Municipalité de Lausanne | En l'espèce, l'absence de motivation de la décision attaquée a été réparée, le TA pouvant statuer sur le fond (cons. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.1998 GE.1998.0036

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 4 mai 1998
sur le recours interjeté par
Beat
FREIBURGHAUS
, Avenue d'Echallens 119, à 1004 Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de Lausanne
du 20 février 1998, lui refusant un emplacement pour un métier de forain lors
de la Fête de printemps 1998.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Pierre Richard et M. Rolf Ernst, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     a)  La place de
Bellerive, à Lausanne, appartient au domaine public cantonal. Elle est en effet
englobée dans le périmètre de la concession de grève 132.G.38 délivrée par le
Conseil d'Etat à la Commune de Lausanne le 14 juillet 1959. L'art. 4 de ce
document précise que la parcelle est concédée à la Commune de Lausanne pour
être aménagée en faveur du public, avec interdiction de bâtir, sous réserve des
exceptions prévues à l'art. 13; selon l'art. 14 al. 2, la commune peut
également percevoir des locations pour les restaurants, buvettes, plages, centres
sportifs, dépôts de sable et gravier, chantiers de la Compagnie générale de
navigation, ces locations et leurs tarifs devant être approuvés par le Conseil
d'Etat.
Depuis de nombreuses
années, une fête foraine est organisée chaque printemps sur la place de
Bellerive.
b)  Ensuite d'un arrêt
rendu le 15 décembre 1992 par le Tribunal administratif (GE 92/067), la
municipalité a adopté de nouvelles "Conditions de participation pour la
fête foraine de printemps 1994 sur la place de Bellerive" (ci-après : les
conditions de participation); au demeurant, ces conditions ont été reconduites
ensuite d'année en année, notamment pour la Fête de printemps de 1998.
S'agissant de la Fête
1994, les autorisations ont été délivrées sur la base de celles qui avaient été
accordées en 1993. Le 20 décembre 1993, le Service de la police du commerce a
d'ailleurs convoqué les forains pour leur expliquer les modalités nouvelles;
les conditions de participation ont été communiquées par la suite par écrit à
chacun des forains inscrits.
B.                    Par lettre du 13 août
1993, Beat Freiburghaus a déposé une demande pour participer à la Fête de
printemps 1994, pour le métier "Round-up" de 14 mètres sur 14.
L'intéressé a d'ailleurs été convoqué à la séance précitée du 20 décembre 1993,
relative aux nouvelles conditions de participation à la fête; Beat Freiburghaus
a accepté celles-ci en les contresignant en date du 4 janvier 1994, son
inscription étant dès lors enregistrée sur la liste d'attente 1994 des forains
vaudois.
Vu le manque de places
disponibles, la demande de Beat Freiburghaus a toutefois été refusée le 28
février suivant. Cependant, le Service de la police du commerce ayant constaté
que l'intéressé n'était en réalité pas domicilié dans le canton de Vaud, il l'a
placé sur la liste d'attente des forains provenant du reste de la Suisse pour
l'année 1995.
C.                    Le requérant s'est
finalement inscrit en résidence principale à Lausanne le 1er août 1994 et a
renouvelé sa demande, cette fois pour la fête de printemps 1995, le lendemain.
Beat Freiburghaus a néanmoins essuyé un nouveau refus pour la fête de 1995, en
raison du manque de place et du fait que son domicile lausannois ne pouvait pas
être pris en considération d'emblée, mais seulement après un délai de carence
de trois ans.
D.                    Dans le cadre de la
préparation de la Fête de printemps de 1996, la Direction de police et des
sports a élaboré deux projets successifs, le second restreignant les espaces
entre les différents métiers et supprimant même la plupart des couloirs
latéraux. Il a en conséquence été possible de placer pour cette fête 73
métiers, 17 stands de victuailles et la cantine, soit un total de 91
autorisations.
Néanmoins, la
municipalité a écarté une nouvelle fois la demande de Beat Freiburghaus, cela
pour les mêmes motifs que pour la fête de 1995; il en est allé de même pour la
fête de 1997.
E.                    Beat Freiburghaus est
considéré comme lausannois à compter du 1er août 1997 et est inscrit en tête de
la liste d'attente des forains lausannois pour la Fête de printemps 1998. Il a
dès lors déposé une nouvelle demande le 28 août 1997 pour cette manifestation.
Par ailleurs, la
Direction de police a soumis aux présidents de l'Association foraine de la
Suisse romande et de la Société des artisans de la fête foraine les projets de
plan pour 1998, pour recueillir leur avis.
Alors que la
municipalité a pu délivrer 92 autorisations en 1997 (74 métiers, 17 stands de
victuailles et la cantine), elle en a délivré 89 (72 métiers, 17 stands de
victuailles et la cantine) pour la Fête de printemps 1998. Elle explique à cet
égard que quatre forains ayant participé en 1997 ne se sont pas réinscrits,
alors que deux autres sont décédés, notamment René Tissot; en outre deux
forains précédemment inscrits n'avaient pas occupé leurs emplacements en 1997,
de sorte que ceux-ci étaient disponibles pour la fête 1998.
La municipalité a tout
d'abord retenu le principe que l'autorisation dont bénéficiait un forain décédé
pouvait être transférée au conjoint survivant en priorité; l'emplacement de
René Tissot a donc été octroyé à son épouse Liliane, laquelle s'était inscrite
dans les délais. Elle a ensuite admis diverses demandes de changement
d'emplacement, concernant à vrai dire de petits métiers et des stands de
victuailles. Divers forains ont également obtenu l'autorisation de changer de
métier (conformément à l'art. 7.1 des conditions de participation), les
nouveaux manèges ayant une emprise identique ou inférieure aux anciens (sur les
six demandes dans ce sens, une seule, celle émanant de Jacqueline Jeanneret a
été écartée). Un forain et un marchand de victuailles ont pu augmenter leurs
surfaces d'exploitation par rapport à la fête 1997, deux autres demandes dans
ce sens étant en revanche écartées. La municipalité a enfin attribué, selon ses
allégations, le solde des emplacements laissés vacants en fonction des listes
d'attente, mais aussi de la place disponible. Elle explique ainsi qu'aucun
lausannois, ni aucun vaudois figurant sur la liste d'attente n'a pu obtenir
d'autorisation, dans la mesure où les manèges de candidats comportaient une
emprise qui ne pouvait pas s'inscrire dans l'espace laissé libre (notamment
celle de l'autorisation délivrée en 1997 à John Wetzel, de 9 mètres sur 4
mètres 50); en définitive, elle a accordé l'autorisation en question à Roland
Jeanneret, premier inscrit en liste d'attente des forains romands, pour un jeu
de dimensions semblables (Miami, de 8 mètres 50 sur 4 mètres 50). Par ailleurs
trois emplacements de petites dimensions, pour lesquels il n'y avait pas
véritablement de demande, ont été fondus en un seul, ce qui a permis d'accorder
une autorisation à Clark Wetzel, prochain inscrit en liste d'attente pour un
métier de 18 mètres sur 4, seul à pouvoir s'insérer dans l'espace disponible.
Enfin, faute de candidat, l'espace occupé précédemment par Roger Jeanneret (9
mètres sur 3) n'a pas pu être attribué.
Ces choix figurent
dans une note de la Direction de police à la municipalité, datée du 16 février
1998, propositions d'attributions que l'autorité intimée a ratifiées dans sa
séance du 19 février. En conséquence, la Direction de police a notifié à Beat
Freiburghaus une nouvelle décision de refus pour son métier
"Round-up"; cette décision indique notamment ce qui suit :
"Toutes les demandes ont été
successivement étudiées avec attention. Malheureusement il est apparu qu'il
n'était pas possible de vous attribuer un emplacement pour le métier cité en
référence, vu le manque de place.
Pour obtenir de plus amples informations
concernant cette décision, il vous appartient dans un premier temps de vous
adresser à l'un ou l'autre des représentants des sociétés foraines mentionnées
ci-dessus, puis éventuellement au Service de la police du commerce.
Pour ce métier votre demande a été placée en
liste d'attente, ..."
F.                     Beat Freiburghaus a
recouru contre cette décision, par acte du 3 mars 1998, soit en temps utile.
Consultées par le
magistrat instructeur, les associations foraines n'ont pas été en mesure de
compléter la motivation figurant dans la décision précitée et se sont bornées à
renvoyer à cet égard aux autorités lausannoises, seules habilitées à statuer.
Pour sa part, la
Municipalité de Lausanne a déposé sa réponse au recours le 16 avril 1998; elle
conclut avec suite de frais et dépens au rejet du recours.
Beat Freiburghaus, qui
a reçu cette écriture, a renoncé à compléter ses moyens.
G.                    Par ailleurs, le
tribunal a convoqué le recourant à son audience du 29 avril 1998, mais celui-ci
a déclaré par téléphone qu'il ne pourrait pas se présenter; dans ces
conditions, le tribunal a renoncé à tenir l'audience agendée.
En revanche, il a tenu
séance dans le cadre d'autres recours formés contre des refus d'autorisations,
relatifs à la participation à la Fête de printemps 1998, notamment un recours
formé par Evelyne et Willy Bourquin; or, dans le cadre de cette audience, ce
dernier a contesté la place de Beat Freiburghaus dans la liste d'attente des
forains lausannois, étant précisé qu'à ses yeux la première place de cette
liste revenait à Evelyne Bourquin. A ses yeux, cette solution résulte d'abord
du fait qu'Evelyne Bourquin a pris domicile à Lausanne avant Beat Freiburghaus
et pour le motif supplémentaire que ce dernier n'exercerait pas à titre
principal la profession de forain, mais bien celle d'importateur de vins. Le
tribunal, au demeurant, ne retiendra pas cette dernière allégation, dans la
mesure où Beat Freiburghaus n'a pas été en mesure de se déterminer à ce sujet
et qu'elle n'est au surplus pas suffisamment établie.
Considérant en droit :
1.                     A teneur de l'art. 16
de la concession de grève 132.G.38 délivrée à la Commune de Lausanne en 1959,
toute contestation au sujet de l'utilisation de la parcelle concédée sera
tranchée par le Conseil d'Etat. On pourrait dès lors hésiter sur la question de
savoir s'il incombe bien au Tribunal administratif ou au contraire au Conseil
d'Etat de connaître du présent litige.
a)  Le Tribunal
administratif, selon l'art. 4 al. 1 LJPA, connaît en dernière instance
cantonale de tous les recours contre les décisions administratives cantonales
ou communales lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la
loi pour en connaître. Cette disposition comporte dès lors une clause générale
de compétence en faveur du Tribunal administratif, s'agissant du contentieux
portant sur des décisions administratives cantonales ou communales; elle
réserve l'hypothèse de recours intermédiaires, ainsi que les dispositions
légales expresses contraires.
En l'espèce, on ne
voit guère que de telles dispositions légales soient susceptibles de trouver
application; dès lors, dans la mesure où l'objet du litige constitue bien une
décision administrative communale de dernière instance - ce qu'il convient de
vérifier -, la compétence du Tribunal administratif se trouverait donnée.
b)  On admet
généralement que les concessions présentent une nature mixte, à la fois
contractuelle et unilatérale; il est dès lors possible que l'art. 16 de la
concession précitée prévoie un mode de liquidation particulier des litiges
relatifs aux aspects contractuels de la concession ou ceux divisant la commune
concédante et l'Etat (sur ce point délicat, v. arrêt du 28 janvier 1998, AC
97/0144, consid. 1). De toute manière, quelle que soit la portée qu'il convient
de donner à cette disposition de la concession, celle-ci ne peut que céder le
pas devant la teneur de l'art. 4 al. 1 LJPA, pour autant que l'on se trouve
dans le champ d'application de cette règle légale. Or, l'autorisation
querellée, ou plutôt son refus, ne porte pas à proprement parler sur une
concession à caractère partiellement contractuel, mais bien sur une simple
autorisation d'usage accru du domaine public, accordée à bien plaire, selon les
conditions de participation (ch. 4.1 de celle-ci). Une telle autorisation ne
peut qu'être qualifiée de décision au sens technique des art. 4 al. 1 et 29
LJPA, ce qui ouvre, en cas de contestation, la voie du recours au Tribunal
administratif, en dernière instance cantonale en tout cas (sans doute, la
Direction de police a-t-elle pris la précaution de soumettre pour signature les
conditions de participation à chacun des candidats à un emplacement à la Fête
de printemps, mais cette circonstance ne confère pas encore aux autorisations
précitées un caractère contractuel; en outre, selon la pratique décrite par
l'intimée, les autorisations à bien plaire délivrées aux forains présentent
apparemment une stabilité importante, qui les rend beaucoup moins précaires
qu'il n'y paraît à la lecture de l'art. 4.1 des conditions de participation :
elles se rapprochent dès lors de sous-concessions, ce qu'elles ne sont
toutefois pas).
c)  Selon le ch. 1.1
des conditions de participation, nul ne peut exploiter un métier lors de la
fête foraine sans autorisation de la Direction de police et des sports.
Cependant, même si ce texte paraît donner compétence à cette direction pour
l'octroi des autorisations, il n'empêche pas de l'interpréter en ce sens que la
Direction de police se contente de notifier des autorisations délivrées par la
municipalité. Cette dernière fait au surplus valoir l'art. 42 al. 2 de la loi
du 28 février 1956 sur les communes, qui mentionne au nombre des attributions
des municipalités l'administration du domaine public; quant aux dispositions du
règlement général de police de la commune de Lausanne, elles confirment cette
solution en prévoyant que les utilisations du domaine public doivent faire
l'objet d'une autorisation préalable de la municipalité ou de la Direction
municipale désignée par celle-ci (voir par exemple art. 94 et 98 du règlement
précité).
En l'occurrence, la
municipalité, dès 1994 semble-t-il, a statué elle-même sur l'ensemble des
autorisations nécessaires pour la participation à la fête de printemps; seule
est réservée la compétence de la Direction de police et des sports de prendre
une décision, en urgence en quelque sorte, en cas de renonciation de l'un des
participants après l'envoi des décisions (voir pour un cas de ce genre TA,
arrêt du 27 juin 1997, GE 97/0059). Il apparaît en définitive que la
municipalité, si elle délègue certains pouvoirs de décision à la Direction de
police en relation avec la Fête de printemps, ne le fait pas pour l'approbation
générale du plan de la fête et des emplacements correspondants; on ne voit pas
que ce choix viole une règle de compétence. La décision attaquée, qui entre
dans les attributions de la municipalité et qui surtout émane de cette
autorité, est donc susceptible d'un recours au Tribunal administratif.
2.                     La motivation de la
décision attaquée est extrêmement sommaire, voire inexistante, puisqu'elle se
borne à indiquer que le refus est dû à un manque de place. Curieusement, dite
décision renvoie les intéressés à s'adresser aux deux associations
professionnelles consultées avant l'élaboration du plan, pour obtenir des
explications complémentaires; cette indication donne à penser que le
destinataire d'une décision de refus, pour pouvoir motiver un éventuel recours,
devrait s'adresser préalablement à ces sociétés pour connaître les raisons pour
lesquelles sa demande a été écartée. Le procédé adopté ici par l'autorité
intimée, même si le ch. 5.1. des conditions prévoit que les refus
d'autorisations ne sont pas motivées, apparaît comme extrêmement discutable.
Sans doute la municipalité dispose-t-elle d'une grande marge d'appréciation
dans l'attribution d'autorisations d'usage accru du domaine public; en
revanche, il est douteux que la municipalité puisse ici se prévaloir de
l'autonomie communale, dès lors que le litige porte sur l'utilisation du
domaine public cantonal. Quoi qu'il en soit, le Tribunal administratif doit
ménager ce pouvoir d'appréciation, seul un excès ou un abus de celui-ci pouvant
être sanctionné dans le cadre de l'examen en légalité auquel doit procéder
l'autorité de recours (art. 36 let. a LJPA; la loi ne prévoit en effet pas de
contrôle s'étendant en l'espèce à l'opportunité de la décision attaquée : art.
36 let. c LJPA a contrario). Mais une telle marge d'appréciation ne dispense
pas l'autorité qui en dispose de l'obligation de motiver ses décisions, bien au
contraire; certains auteurs postulent même qu'une telle liberté implique en
contrepartie l'obligation de motiver plus soigneusement encore les décisions
fondées sur celle-ci (dans ce sens Mark Villiger, Die Pflicht zür Begründung
von Verfügungen, ZBl 1989, 137, spéc. p. 154). En l'espèce, ce vice de la
décision attaquée apparaît toutefois comme réparé, compte tenu du caractère
détaillé de la réponse au recours déposée par la municipalité (sur la question
de la réparation des vices liés à la violation du droit d'être entendu, voir
Lorenz Kneubühler, Gehörsverletzung und Heilung, ZBl 1998, 97 ss, spéc. p.
104); il va de soi, dans un tel cas, que le recourant doit avoir la possibilité
de compléter ses moyens sur les déterminations de l'autorité intimée, ce qui a
été le cas en l'espèce (la question pourrait toutefois se poser de manière
différente, dans l'hypothèse où le recourant, en raison de la proximité de la
fête, ne pourrait pas faire valoir en temps utile ses moyens).
On signalera encore
que le renvoi aux associations professionnelles pour l'obtention de précisions
quant aux motifs de la décision de refus apparaît particulièrement malheureux;
les intéressés pourraient en effet en inférer que ces groupements
professionnels ont joué un rôle central dans l'attribution d'emplacements
déterminés, en violation des règles d'objectivité que la municipalité se doit
d'observer. La prise de position extrêmement fouillée de la municipalité a
toutefois écarté cette impression, l'autorité intimée indiquant que les
associations professionnelles ont été consultées, notamment sur des questions
de principe, mais qu'elle avait bien pris, elle-même, les décisions querellées.
3.                     L'installation d'un
métier forain ou d'un stand sur le domaine public constitue un usage accru de
celui-ci, soumis à autorisation préalable. Selon la jurisprudence, celui qui
demande à faire usage du domaine public pour l'exercice d'une profession peut
invoquer la liberté du commerce et de l'industrie; dans cette mesure il existe
un "droit conditionnel" à l'octroi d'une autorisation d'usage accru
du domaine public (ATF 121 I 282 c. 2a et les références). Le refus de
l'autorisation apparaît ainsi comme une restriction à la liberté du commerce et
de l'industrie et il est soumis à des limites précises : il doit obéir à
l'intérêt public - par quoi il ne faut pas entendre exclusivement des restrictions
reposant sur des motifs de police; des motifs de politique économique sont en
revanche exclus -, reposer sur des critères objectivement défendables et
respecter le principe de la proportionnalité; la pratique en matière
d'autorisation ne doit en outre pas vider les libertés publiques de leur
substance, ni de manière générale, ni au préjudice de certains citoyens (ibid.
et ATF 108 Ia 137 c. 3 et les références). La jurisprudence n'exige en revanche
pas que les critères appliqués par l'autorité compétente pour concrétiser le
régime d'autorisation reposent sur une base légale formelle, même si elle
considère comme souhaitable que les conditions d'autorisation soient fixées par
des règles de droit, dans l'intérêt d'une pratique administrative uniforme et
prévisible (ATF 121 I 283 c. 2b; 119 I a 449 c. 2a).
Selon l'art. 14 al. 2
de la concession de grève, déjà citée, les locations et leurs tarifs portant
sur la parcelle concédée devraient être approuvés par le Conseil d'Etat; cette
disposition paraît indiquer que le document intitulé "Conditions de
participation à la fête foraine de printemps", qui prévoit le principe et
les modalités de ces locations, aurait dû être approuvé par le Conseil d'Etat;
au demeurant, il semble néanmoins que seul le tarif des autorisations (voir ch.
10 des conditions de participation) a fait l'objet d'une telle approbation.
L'autorité intimée a expliqué en audience qu'elle appliquait le même tarif que
pour les autres utilisations accrues du domaine public; par ailleurs, le
Service des eaux cantonal lui aurait indiqué qu'une approbation du Conseil
d'Etat, nécessaire pour des usages privatifs permanents (SAGRAVE SA notamment)
ne le serait pas pour des cas comme la Fête de printemps (cette interprétation
n'est pas des plus convaincantes, dans la mesure où l'art. 14 al. 2 de la
concession, dans le cadre d'une énumération non exhaustive, cite le cas des
buvettes, soit une hypothèse qui paraît être celle d'un usage non permanent).
On laissera toutefois ouverte la question de savoir s'il convient de revenir
sur les considérations développées précédemment par le Tribunal administratif
sur ce sujet (voir notamment l'arrêt du 29 mai 1996 concernant la fête 1996 GE
96/019, consid. 2 in fine), dans la mesure où cela doit rester en l'occurrence
sans conséquence. En effet, dès lors qu'une base légale formelle n'est pas
nécessaire, une circulaire administrative censée assurer une pratique uniforme
pouvant être admise, les conditions de participation approuvées par la
municipalité apparaissent de toute manière comme un document de travail
susceptible de fournir une base suffisante.
4.                     Selon le ch. 3.1 des
conditions de participation, le même emplacement est en principe attribué au
même forain d'année en année, pour autant qu'il s'agisse du même métier. Seuls
les emplacements devenus vacants sont réattribués à de nouveaux venus. Ces
emplacements ou ceux qui sont nouvellement créés sont attribués en premier lieu
au titulaire d'une autorisation qui demande à changer de place, pour autant que
la configuration des lieux et l'équilibre attractif du champ de foire s'y prête
(ch. 3.2). L'attribution des emplacements restés libres s'effectue sur la base
de listes d'attente, la priorité étant accordée aux forains lausannois,
c'est-à-dire ceux qui ont leur domicile politique et fiscal dans la commune
depuis trois ans au moins, puis aux forains domiciliés dans le canton de Vaud
depuis trois ans au moins, aux forains domiciliés en Suisse romande, aux
forains domiciliés dans le reste de la Suisse et, enfin, aux forains domiciliés
à l'étranger (v. ch. 3.3). Bien entendu, la préséance dans la liste d'attente
ne se conçoit que par rapport à un emplacement susceptible d'accueillir le
métier inscrit. Un régime préférentiel est en outre réservé à certaines
installations, afin de préserver l'attractivité du champ de foire (v. ch. 3.4).
Il faut signaler
encore ici la teneur du ch. 7 des conditions de participations :
"
7.          Changement de métier et
modification du périmètre de l'emplacement
7.1          Si un forain titulaire d'une
autorisation et d'un emplacement souhaite présenter un autre métier l'année
suivante, il doit le signaler dans sa demande à la police du commerce. En aucun
cas, les dimensions hors tout du nouveau métier ne doivent dépasser le
périmètre de l'emplacement attribué au forain l'année précédente. La structure
du nouveau métier doit pouvoir s'adapter à cet emplacement. La police du
commerce se réserve la possibilité de refuser un métier pour l'un ou l'autre de
ces motifs.
7.2          Le titulaire d'une autorisation
qui désire augmenter le périmètre de la place qui lui a été attribuée doit en
faire la demande écrite à la police du commerce. Celle-ci apprécie librement la
situation et n'accorde un emplacement plus grand que si les circonstances le
permettent."
Il résulte de cette
réglementation que le forain qui souhaite placer un métier dont l'emprise
serait supérieure à celui qu'il exploitait auparavant ne dispose d'aucun
privilège quelconque; l'autorité compétente apprécie librement sa requête. La
situation est moins claire s'agissant de forains qui revendiquent la même
place, tout en souhaitant exploiter un nouveau manège; selon la réponse de
l'autorité intimée, confirmée à l'audience toutefois, celle-ci traite
prioritairement les demandes de changement de métier par rapport à celles émanant
de nouveaux venus, pour autant que le manège concerné soit du même genre que le
précédent : même si cette solution ne résulte pas expressément du ch. 7.1 des
conditions précitées, une telle interprétation ne heurte pas non plus la teneur
de cette règle (autrement dit le ch. 7.1 des conditions aurait pu être inséré,
dans une présentation systématique des ordres de priorité, immédiatement après
le ch. 3.2 et avant le ch. 3.3).
a)  Dans l'arrêt du 29
mai 1996 (GE 96/019 précité), le Tribunal administratif a admis le système de
priorité prévu par les conditions de participation, fondé notamment sur le
critère du domicile. On peut renoncer à réexaminer cette solution, tout en
réservant la question de la licéité du privilège donné aux forains lausannois s'agissant
d'une parcelle appartenant au domaine public cantonal (ATF 121 I 286 se borne à
considérer comme légitime un privilège en faveur des personnes domiciliées dans
la collectivité propriétaire du bien en question; s'agissant d'un domaine
voisin, où la liberté du commerce et de l'industrie n'est toutefois pas en
cause, à savoir celui des ports, le Tribunal fédéral a tenu pour légitime le
privilège accordé aux personnes domiciliées dans la commune portuaire :
ATF non publié Municipalité de Lutry c/J. M. du 11 mai 1988, P. 1504/1987,
consid. 2 let. c : il n'est toutefois pas évident que cette solution soit
transposable ici), voire celle de sa conformité avec la loi fédérale du 6
octobre 1995 sur le marché intérieur (on se trouve en l'espèce en présence d'un
problème similaire à celui des marchés publics, réglé à l'art. 5 de cette loi).
Il n'y a pas lieu d'examiner ces questions plus avant ici dans la mesure où
Beat Freiburghaus a en effet bénéficié du privilège accordé aux forains
lausannois, sa demande étant examinée en premier lieu, conformément à sa
position sur la liste d'attente des forains de la commune, mais sans succès, ce
à juste titre comme on va le voir plus bas.
Au surplus, on
rappelle que le tribunal n'a pas retenu comme établie l'affirmation de Willy
Bourquin selon laquelle le recourant exercerait à titre principal la profession
d'importateur de vins et non celle de forain; cette circonstance, si elle était
établie, paraît pouvoir entraîner un refus d'autorisation, à tout le moins
selon la pratique municipale (évoquée au ch. 5.6 let a de la réponse, qui
justifie ainsi le refus opposé à Yvan Jeanneret).
b)  Le régime qui
découle des conditions de participation, rappelé plus haut, confère des
privilèges importants au forain qui se trouve être détenteur d'une
autorisation. En effet, pour autant qu'il renouvelle en temps utile son
inscription, il bénéficie alors quasiment d'un droit à la reconduction, d'année
en année, des autorisations antérieures, pour autant qu'il s'agisse du même
métier (ch. 3.1). Il a en outre un droit prioritaire à l'obtention d'un
changement de place s'il est insatisfait de l'emplacement qui lui a été
attribué (ch. 3.2). Enfin, il a également un droit prioritaire qui lui permet
de conserver son emplacement s'il envisage de changer de manège, cela pour
autant que l'emprise de ce dernier ne soit pas plus importante que celui qu'il
exploitait auparavant et qu'il s'agisse d'un métier du même genre (ch. 7.1 des
Conditions de participation).
aa)  Dans son arrêt du
29 mai 1996 (GE 96/0019, relatif lui aussi à un recours formé par Evelyne
Bourquin), le Tribunal administratif s'était référé à la jurisprudence du
Tribunal fédéral (notamment à l'ATF 108 Ib 135, qui concernait l'octroi de
concessions pour le service des taxis donnant droit de stationner sur le
domaine public). Ce dernier a certes jugé que le renouvellement des concessions
à leurs titulaires actuels ne devait pas conduire à ce qu'une situation
discriminatoire pour d'autres entreprises de taxis soit bloquée pour un temps
indéterminé, du fait qu'année après année toutes les concessions sont accordées
à une seule société anonyme ou à un petit nombre de personnes physiques, à
l'exclusion de tout nouveau titulaire. Il n'a cependant pas exclu que
l'autorité tienne compte, après l'expiration de la durée - généralement courte
- des concessions de taxis, de ce que les investissements doivent être
normalement envisagés à longue échéance et qu'en conséquence le titulaire d'une
concession doit pouvoir bénéficier pendant un temps relativement long des
avantages qui en découlent. Le Tribunal administratif a considéré qu'il n'en
allait pas différemment pour l'autorisation temporaire d'installer sur le
domaine public un métier ou une baraque foraine à l'occasion d'une fête qui se
tient chaque année, à date fixe, au même endroit. Compte tenu de
l'investissement considérable que nécessitent certains métiers, l'exploitant
doit pouvoir compter sur une certaine stabilité dans l'octroi des
autorisations, plutôt que d'être soumis à une pratique aléatoire qui ne lui
permettrait pas de planifier ses tournées et l'exposerait à des pertes
d'exploitation considérables. Ni le principe de l'égalité devant la loi (art. 4
Cst.) ni celui de l'égalité entre concurrents déduit de l'art. 31 Cst. - plus
exigeant (v. ATF 121 I 285) - n'impliquent que l'ensemble des autorisations
susceptibles d'être octroyées pour la place de Bellerive soit remises en jeu
chaque année ou qu'un tournus rigoureux soit mis en place. L'essentiel est que
le système d'attribution des autorisations demeure suffisamment ouvert pour
offrir à de nouveaux candidats des possibilités équitables d'exercer à leur
tour leur activité dans les mêmes conditions que les titulaires actuels.
bb)  A l'analyse
toutefois, il apparaît que le critère retenu par le Tribunal administratif dans
l'arrêt précité, à savoir celui de la nécessité d'amortir des installations
coûteuses, revêt une importance secondaire dans le système instauré par les
Conditions de participation. En effet, le privilège accordé aux titulaires
d'autorisations bénéficie indifféremment aux forains propriétaires de leur
métier et à ceux qui n'en sont que locataires; de même, on peut présumer que
les forains, propriétaires de leur métier, qui décident d'en acquérir un
nouveau, ont précédemment amorti leur installation; il ne s'impose dès lors pas
au regard du seul critère précité de leur accorder une nouvelle fois un droit
prioritaire.
Interpellée lors de
l'audience évoquée plus haut, l'autorité intimée a insisté sur la nécessité
d'une certaine stabilité, d'une certaine pérennité du champ de foire; en
revanche, elle déclare avoir abandonné le critère de l'ancienneté, qu'elle
appliquait précédemment, soit avant l'entrée en vigueur des Conditions de
participation, critère qui ne lui paraît désormais plus conforme à la garantie
de la liberté du commerce et de l'industrie. S'agissant du privilège déduit du
ch. 7.1 des Conditions de participation pour le cas de changement de métier,
elle souligne que, à défaut d'une telle réglementation, les forains seraient
tentés, pour conserver leur emplacement, de présenter d'année en année le même
métier, quelle qu'ait été par le passé sa durée d'exploitation et quand bien
même celui-ci pourrait présenter des défaillances sur le plan de la sécurité;
autrement dit, il s'agit là d'une prime au changement de manège, de nature à
renforcer, aux yeux de l'intimée, l'attractivité, voire la sécurité du champ de
foire (en audience, l'intimée a d'ailleurs déclaré qu'elle ne procédait plus,
depuis quelques années déjà, à des contrôles de sécurité avant l'ouverture de
la fête).
La municipalité a
encore indiqué que le plan de la fête est assez complexe à mettre sur pied, ce
qui n'est pas douteux. En conséquence, le régime mis sur pied, qui consiste
dans une reconduction des autorisations antérieures, implique une
simplification non négligeable dans le traitement des demandes.
Entendus lors de
l'audience précitée, les représentants des sociétés foraines ont exprimé au
sujet des Conditions de participation des positions nuancées. Chantal Wetzel,
vice-présidente de l'Association foraine de Suisse romande, tout d'abord, a
indiqué que ces conditions étaient satisfaisantes, dans la mesure où elles
donnaient aux forains titulaires d'autorisations certaines garanties de
stabilité; elle a même regretté que cette stabilité ne soit pas plus grande
encore, dès lors que cette réglementation fait obstacle à une transmission des
autorisations, au sein d'une famille notamment (la municipalité n'a en effet
admis que la transmissibilité d'une autorisation au conjoint survivant du
titulaire, ce depuis l'année 1998). Quant à Daniel Jeanneret, président de la
Société des artisans de la fête foraine, il s'est montré plus réservé; il a
d'abord souligné combien les emplacements sur la place de Bellerive étaient
convoités, comparant ceux-ci à une pierre précieuse dans un écrin; il a ensuite
relevé - évoquant à cet égard son propre cas - le fait que les forains qui ne
sont pas titulaires d'une autorisation et qui souhaiteraient exploiter un
manège de dimensions relativement importantes, peuvent fort bien se trouver
exclus de la fête durant toute leur carrière, en raison des privilèges
précités.
c)  Une analyse
approfondie de la jurisprudence ne fournit pas de résultats beaucoup plus
clairs que les quelques arrêts évoqués plus haut (notamment sous lettre
b
aa
). Elle paraît admettre dans une certaine mesure que l'autorité donne
la priorité aux personnes qui sont déjà titulaires d'autorisations par rapport
aux nouveaux venus (ATF paru à la ZBl 1986, 374; dans le même sens ZBl 1987,
138, TA ZH); à l'inverse, s'agissant des exploitants de taxis, bénéficiant
d'autorisations limitées dans le temps, elle a considéré que de telles
autorisations ne conféraient nullement de droits acquis, de sorte que ces
autorisations pouvaient ne pas être renouvelées, lorsque les investissements
effectués sur la base des autorisations précédentes pouvaient être tenus pour
amortis (ATF 108 Ia 135; 102 Ia 448; ZBl 1978, 275). Quoi qu'il en soit, il
résulte de cette jurisprudence pour le moins nuancée que les détenteurs
d'autorisations existantes peuvent être avantagés par rapport aux nouveaux
venus. La doctrine (notamment Tobias Jaag, Gemeingebrauch und Sondernutzung
öffentlicher Sachen, ZBl 1992, spéc. 158-160 et 166) fait valoir que la solution
inverse serait parfaitement soutenable; autrement dit, on pourrait aussi bien
imaginer que, à l'échéance d'une concession ou au terme du délai usuel
d'amortissement, l'autorité donne plutôt la priorité aux requérants qui n'ont
pas pu bénéficier jusque là de l'usage accru du domaine public souhaité. On
peut d'ailleurs remarquer que le Tribunal fédéral est, dans une certaine
mesure, sensible à de telles préoccupations, lorsqu'il affirme qu'il faut
éviter, dans ce genre de situation, que les décisions des autorités publiques
en viennent à figer le marché (le Tribunal fédéral parle de
"Zementierung" des situations privilégiées : ATF 121 I 289, cet arrêt
cite Jaag, et 108 Ia 139).
d)  Il convient
maintenant d'aborder la question, au demeurant fort délicate, de savoir si le
régime découlant des conditions de participation, en tant qu'il crée des
privilèges pour les détenteurs d'autorisations, est justifié en droit.
Comme on vient de le
voir ci-dessus, la jurisprudence n'est pas extrêmement claire, dans la mesure
où elle paraît admettre tout à la fois la solution d'une priorité donnée aux
forains déjà titulaires d'autorisations et celle d'un tournus; au demeurant, il
semble d'ailleurs que les villes de Neuchâtel et Zurich pratiquent ce dernier
système, selon des modalités qui sont toutefois inconnues du tribunal. Au
demeurant, dans la mesure où le domaine public à répartir entre les différents
requérants est de nature limitée, le principe d'égalité de traitement, au sens
strict, ne peut guère être respecté (on ne peut en effet pas accorder à tout le
monde le même avantage). Dès lors, c'est plutôt le principe de la prohibition
de l'arbitraire qui revêt ici une fonction centrale, en ce sens qu'il exige de
l'autorité qu'elle opère des choix entre les différents candidats sur la base
de critères objectifs (voir sur ce point Pierre Moor, Droit administratif III
306 s., qui souligne que le point capital est celui de la pertinence des
discriminations); on rappelle toutefois que les critères retenus ne peuvent
reposer sur des motifs de politique économique, même s'ils peuvent avoir bien
évidemment des conséquences sur la vie des agents du marché concerné (Moor, op.
cit., p. 306; ces motifs ne sauraient être non plus de nature exclusivement
fiscale).
aa)  La jurisprudence
rappelée plus haut paraît avoir évolué quelque peu en ce sens qu'elle paraît
désormais donner une certaine préférence à un régime de tournus. Néanmoins, un
tel système ne se comprend qu'en relation avec une prise en compte des
exigences d'amortissement des installations. Or, il serait très difficile à
mettre en oeuvre dans la pratique, pour de nombreuses raisons évoquées en
partie par l'autorité intimée. Celle-ci a en effet renoncé, face à l'ampleur de
cette tâche, à distinguer selon que les forains étaient propriétaires ou au
contraire locataires de leur manège; elle avait constaté, à l'occasion de
contrôles, que les différents métiers changeaient en effet de main, à
l'intérieur d'une même famille, voire entre différentes personnes, suivant la
fête à laquelle ils étaient admis. Par ailleurs, il n'est vraisemblablement pas
évident de déterminer de manière sûre la durée d'amortissement des
installations fort diverses exploitées sur le champ de foire de Bellerive. En
d'autres termes, si le régime du tournus est plus égalitaire, il n'apparaît pas
à l'évidence comme préférable au système lausannois.
bb)  Ce dernier a été
défendu par l'autorité intimée, qui en a avancé plusieurs justifications.
Certaines ne sont pas convaincantes ou ne le sont que partiellement. Elle a
soutenu notamment que les installations exploitées lors de la fête de
printemps, qu'elles soient louées par le titulaire de l'autorisation ou
qu'elles soient propriété de ce dernier, devaient être amorties; cela est une
évidence, qui vaut cependant également pour les propriétaires de métiers qui ne
sont pas admis dans le périmètre de la fête, de sorte que l'on ne voit guère en
quoi ce point justifie les privilèges prévus en faveur des forains déjà
détenteurs d'autorisations. En outre, les arguments liés à la simplification de
l'élaboration du plan, s'ils peuvent jouer un rôle secondaire, ne sauraient à
proprement parler être déterminants pour légitimer les Conditions de
participation (au demeurant, il est d'ailleurs vraisemblable que le recours à
des modèles informatiques serait de nature à atténuer fortement les difficultés
pratiques évoquées ici).
En revanche, le souci
d'assurer une certaine pérennité, une certaine stabilité aux entreprises
titulaires d'autorisations ne paraît pas dénué de fondement objectif (quand
bien même il s'agirait moins de rendre possible l'amortissement d'installations
données que de fournir dans la durée une autorisation d'exploiter un métier ou,
en somme, de travailler lors de la fête de printemps). S'agissant plus spécialement
du chiffre 7.1 des conditions de participation, on peut observer que le
titulaire d'une autorisation, dans l'hypothèse où il devrait remettre en jeu
son emplacement au moment où il décide d'acquérir un nouveau manège,
préférerait selon toute vraisemblance conserver ses anciennes installations, au
risque que celles-ci deviennent peu attractives, voire dangereuses. On relève
d'ailleurs à cet égard que, dans l'hypothèse où la règle prévue au chiffre 7.1
des Conditions de participation serait considérée comme contraire aux exigences
de l'art. 31 Cst., il n'en résulterait pas encore que Beat Freiburghaus soit en
mesure d'exploiter son manège lors des Fêtes de printemps 1998, voire 1999.
S'agissant de la première, les forains qui ont changé de manège bénéficient en
effet d'une autorisation délivrée par la municipalité que le Tribunal
administratif ne peut guère remettre en question, cela sans même avoir entendu
les personnes concernées; s'agissant par ailleurs de la Fête 1999, les forains
en question pourraient être tentés de reprendre leur ancien manège, de manière
à conserver l'emplacement obtenu. Quoi qu'il en soit, le critère
supplémentaire, sous-jacent à la règle du chiffre 7.1 des Conditions de
participation, mais présent également dans d'autres dispositions, à savoir
celui de l'attractivité, apparaît lui aussi comme un critère objectif (il n'est
au demeurant pas très éloigné du raisonnement du Tribunal fédéral qui a admis
la préférence donnée au cirque Knie sur d'autres cirques, en raison du
programme plus étoffé du premier : ATF 121 I 288; encore que de tels motifs
soient difficiles à distinguer de purs motifs de politique économique).
Il résulte de
l'analyse qui précède que le régime lausannois instauré pour la Fête de
printemps ne saurait être qualifié d'arbitraire; même si d'autres solutions
pourraient apparaître préférables ou plus égalitaires, il n'en reste pas moins
admissible.
e)  On signale encore
que, dans le cadre de l'instruction du recours parallèle formé par Willy
Bourquin et consort, ce dernier a produit un plan de la Fête 1998 modifié, dont
il pourrait résulter que la place nécessaire pour le métier de Beat
Freiburghaus est disponible. Le tribunal, à l'issue d'un examen rapide de ce
plan, n'est pas parvenu à la conclusion que celui-ci serait irréaliste; il n'a
cependant pas acquis la certitude - indispensable en l'espèce - que le plan
adopté par la municipalité pouvait être modifié effectivement de manière à
laisser l'espace nécessaire au manège du recourant.
f)  Il résulte des
considérations qui précèdent que le recours doit être rejeté, la décision
municipale étant maintenue.
5.                     Vu l'issue du pourvoi,
le recourant supportera l'émolument d'arrêt; il n'a au surplus pas droit à
l'allocation de dépens (art. 55 LJPA). Quant à la municipalité, qui a conclu à
l'allocation de dépens, bien qu'elle n'ait pas constitué de mandataire
professionnel, ses conclusions dans ce sens seront écartées pour cette raison.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Lausanne du 20 février 1998 est maintenue.
III.                     L'émolument
d'arrêt, arrêté à 1'000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 4 mai 1998/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.