vd_omni · FI.2016.0073 · 2017-08-16 · fr

A.________ /Commission de recours de la Commune de Dully, Municipalité de ******** | Contestation par une société propriétaire d'immeuble des taxes concernant le raccordement, la consommation et l'épuration d'eau. Grief de l'application de la nouvelle réglementation communale, plus favorable à la recourante, rejeté dans la mesure où le fait générateur de l'obligation de payer les taxes causales litigieuses s'est produit sous l'empire de l'ancienne législation et qu'il n'existe pas de règle de droit transitoire permettant de déroger au principe selon lequel le droit applicable est celui en vigueur au moment où l'évènement générateur de l'obligation s'est produit (rappel de jurisprudence). La recourante conteste aussi le principe de la taxe unique que le tribunal rejette dans la mesure où il estime qu'il s'agit en l'espèce d'une reconstruction après démolition totale volontaire et non pas d'une transformation ou d'un agrandissement qui aurait donné lieu à un complément de taxe.Enfin la recourante se plaint de la violation des principes de la couverture des frais et d'équivalence ainsi que du principe de la proportionnalité et conteste la prise en compte des critères de la valeur ECA de l'immeuble ou de son estimation fiscale, s'agissant d'une villa de luxe. Rappel de la jurisprudence admettant la prise en compte de ces critères. Constat du tribunal qu'il n'y a pas de raison de s'en écarter pour une villa de luxe qui, de par ses installations somptuaires (900 m2 habitables et 650 m3 SIA, nombreuses salles d'eau, garage souterrain et couvert pour 5 voitures, piscine chauffée de 8 m3) nécessite la consommation et l'évacuation de quantités importantes d'eau, de sorte que la prise en compte des critères de la valeur ECA et de l'estimation fiscale de l'immeuble n'est pas inacceptable dans son résultat et ne viole pas le principe d'équivalence. Recours rejeté.Recours au Tribunal fédéral sans objet suite au retrait (2C_803/2017 du 18 octobre 2017).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.08.2017 FI.2016.0073

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 août 2017
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; MM. Robert Zimmermann et
Guillaume Vianin, juges.
Recourante
A.________
SA,
à
********,
représentée
par Léonard BRUCHEZ, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission de recours de la Commune
de ********,
représentée par Jacques HALDY, Avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de ********,
représentée par Jacques
HALDY, Avocat, à Lausanne,
Objet
Taxe communale
égout épuration
Recours A.________ SA c/ décision de la Commission de
recours de la Commune de ******** du 15 mars 2016 (Décompte final /
complément de taxe unique, évacuation et épuration des eaux, solde)
Vu les faits suivants
A.
A.________ SA (la société) est une société anonyme dont le siège est à ********,
ayant notamment pour but des activités d'achat, vente, courtage et gérance de
biens immobiliers, de mise en valeur de terrains, de développement et de
promotion immobilière, de construction, de mise en valeur et de gestion
d'immeubles et d'activités s'y rapportant, ainsi que de prise et détention de
participations dans d'autres sociétés. La société est propriétaire de la
parcelle no ******** de la Commune de ******** (commune) depuis le 27 juin
2008. Cette parcelle se situe en zone à bâtir, zone de villa B à faible densité
selon le règlement sur le plan général d'affectation adopté par le Conseil général
de la commune de ******** du 5 décembre 1991 et approuvé par le Conseil d'Etat
du canton de Vaud le 31 janvier 1992.
B.
Du 3 février au 5 mars 2009, la Municipalité de ******** (municipalité) a
mis à l'enquête publique le projet de la société de démolition de l'ancienne
villa ECA no 224 et de reconstruction d'une villa Minergie ainsi que l'agrandissement
du garage existant. Le permis de construire a été accordé 8 juin 2009. Une enquête
publique complémentaire a eu lieu du 16 avril au 16 mai 2010 pour l'installation
de panneaux solaires thermiques et un mode de couverture particulier. Le permis
de construire complémentaire a été accordé le 9 juin 2010. La construction
autorisée occupe une surface brute de plancher de 863 m2. La surface au sol de
la villa démolie était de 217 m2. Sa surface de plancher brute avant démolition
n'est pas connue.
Plusieurs factures concernant le raccordement, la
consommation d'eau et l'épuration ont été adressées à la société courant 2011
et 2012, soit: facture du 24 mars 2011 de l'entreprise B.________ au Service
des eaux pour la fourniture d'un compteur en relation avec le raccordement de
la nouvelle construction au réseau d'eau; facture du 25 octobre 2011 du Service
des eaux à la société pour la consommation d'eau en 2011; facture du 31 octobre
2011 de la commune à la société pour la taxe d'épuration 2011; facture du 31
décembre 2012 du Service des eaux à la société pour la consommation d'eau 2012;
facture du 1
er
mai 2013 de la commune à la société concernant la
taxe d'épuration 2012.
Les 2 avril 2013, 18 octobre 2013 et 24 octobre
2014, la commune à procédé au contrôle des équipements d'évacuation des eaux
claires et eaux usées (EC/EU) sur le bien-fonds no 192 et a constaté leur
conformité.
Le permis d'habiter a été délivré le 7 octobre 2014.
C.
Le 4 juin 2009, la commune a fait parvenir à la société une facture no
53/2009 d'un montant total de 89'162.15 fr. pour les frais concernant le permis
de construire no 23013 délivré à la suite de l'enquête publique ayant eu lieu
du 3 février au 5 mars 2009, comprenant une taxe unique de raccordement de
75'000 fr. calculée en prenant en compte 1% de  7'500'000 fr. correspondant au
prix estimatif des travaux.
Le 27 mai 2015, la commune a adressé à la société un
décompte final, "complément de taxe unique, évacuation et épuration des
eaux, solde", d'un montant de 122'170 fr. calculé en fonction de la
différence entre l'ancienne valeur ECA et la nouvelle. La société a recouru
contre cette décision auprès de la Commission de recours de la Commune de ********
par acte du 24 juin 2015 en faisant essentiellement valoir que le calcul de la
taxe unique se fonde sur le règlement communal sur l'évacuation et l'épuration
des eaux de 1993 alors que celui-ci a été remplacé par un nouveau règlement en
2012. Elle concluait à la constatation de la nullité de la décision du 27 mai
2015 calculant ainsi la taxe unique.
Le 28 juillet 2010, les communes de ********-Bursinel
ont fait parvenir à la recourante une facture no 6322 d'un montant total de 112
500 fr. basée sur un prix estimatif des travaux de 7'500'000 fr. à titre d'acompte
pour le raccordement au réseau d'eau potable. La société s'est acquittée de ce
montant.
Le 28 mai 2015, les communes de ********-Bursinel
ont adressé à la recourante une nouvelle facture calculée en prélevant 1% sur la
nouvelle estimation fiscale du bien-fonds ********, de 21 625 000 fr., valeur arrêtée
par décision du 3 mars 2015 de la Commission d'estimation fiscale des immeubles
du district de Nyon. Il en résultait une taxe complémentaire de 68'625 fr. à la
charge de la société. Celle-ci a recouru contre cette taxe auprès de la commune
par acte du 24 juin 2015 en soutenant pour l'essentiel que la décision, ne se
référant à aucune base légale, devait être annulée pour défaut de motivation, que
la facture no ******** était manifestement erronée, que la société ne l'avait
jamais reçue ni payée et que le montant de la taxe complémentaire fixé par la décision
du 28 mai 2015 n'était dès lors pas dû.
La Commission de recours de la Commune de ******** a
rendu une seule décision, datée du 15 mars 2016, rejetant les deux recours de
la société du 24 juin 2015 et confirmant les décisions de la commune du 27 mai
2015 fixant un complément de taxe unique de raccordement aux réseaux EU/EC et
du 28 mai 2015 fixant une taxe complémentaire basée sur l'estimation fiscale de
l'immeuble pour le raccordement au réseau de distribution d'eau potable.
D.
Par acte du 3 mai 2016, la société a recouru contre cette décision à la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP).
La Commission communale de recours (autorité intimée)
a répondu au recours le 22 juillet 2016. La recourante a déposé un mémoire
complémentaire le 14 septembre 2016. L'autorité intimée a dupliqué le 5 octobre
2016. La recourante s'est encore déterminée le 10 novembre 2016.
La cour a statué par voie de circulation. Les
arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Dans un premier temps, la recourante soulève un
problème de droit transitoire, dans la mesure où le fait générateur des taxes
litigieuses se trouve selon elle à cheval et dans la durée sous le coup de deux
réglementations différentes, la commune ayant modifié sa législation en matière
de taxes de raccordement au réseau d'eaux claires et d'eaux usées,
respectivement de taxes de raccordement au réseau d'eau potable, depuis la
délivrance du permis de construire à la recourante. Comme les factures
définitives sont postérieures à l'entrée en vigueur des nouvelles règles, la
recourante en déduit l'application exclusive du nouveau droit. La Commission
communale de recours et les municipalités soutiennent quant à elles,
l'application de l'ancien droit dans la mesure où le raccordement effectif a eu
lieu avant l'entrée en vigueur des nouveaux règlements.  Il  s'agit donc de
déterminer les règles applicables à la présente cause.
a)
Les cantons veillent à ce
que les coûts de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et
de remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux
concourant à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire
d’émoluments ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la
production d’eaux usées (art. 60a al. 1 de la loi fédérale du 24 janvier 1991
sur la protection des eaux - LEaux; RS 814.20). Aux termes de l’art. 66 de la
loi cantonale du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la
pollution (LVPEP; RSV 814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial
et des taxes pour couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau
des canalisations publiques et des installations d’épuration (al. 1); elles
peuvent également percevoir une taxe d’introduction et une redevance annuelle
pour l’évacuation des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques
(al. 2). Pour la livraison de l’eau, la commune peut exiger en outre du
propriétaire le paiement d’une taxe unique fixée au moment du raccordement au
réseau (art. 14 al. 1 let. a de la loi du 30 novembre 1964 sur la distribution
de l’eau – LDE; RSV 721.31). Ces dispositions renvoient pour le surplus à la
loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11). L’art. 4
LICom autorise les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou d’avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces
taxes font l’objet de règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être
perçues qu’auprès des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou
ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3);
leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses
(al. 4). Si les communes utilisent la valeur d’assurance incendie (valeur ECA)
pour le calcul des taxes de raccordement et d’introduction aux réseaux publics
de distribution et d’évacuation d’eau, elles doivent prendre en compte la
valeur ECA déterminante au moment du raccordement; une taxe complémentaire ne
peut être perçue que si des travaux ont été entrepris dans l’immeuble (art. 4a
LICom).
b) S'agissant du raccordement aux
EU/EC, l
a Commune de ******** a fait usage de la possibilité prévue par
l'art. 4 LICom. Son règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux approuvé
par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15 janvier 1993 (ci-après: règlement
EU/EC 1993), prévoit à son art. 41 que:
"Pour tout bâtiment
nouvellement raccordé directement ou indirectement aux collecteurs publics
d'eaux usées (EU), il est perçu conformément à l'annexe une taxe unique de
raccordement".
L'art. 42 de ce règlement dispose quant à lui que
"lorsqu'un
bâtiment déjà raccordé fait l'objet de travaux de transformation ou d'agrandissement
soumis à permis de construire, il est perçu un complément de taxe unique EU aux
conditions de l'annexe".
L'annexe, qui fait partie intégrante du
règlement, prévoit à son art. 2 que
"la taxe unique de raccordement
(art. 41) est calculée au taux de 1% de la valeur d'assurance incendie des
bâtiments raccordés, rapportée à l'indice 100 (année 1990). Un acompte est
exigible lors de la délivrance du permis de construire, basé sur le coût annoncé
des travaux. La taxation définitive intervient lors de la communication par
l'ECA, de la valeur d'assurance incendie du bâtiment
." L'art. 3 de
l'annexe dispose quant à lui que le complément de taxe unique (art. 42) est calculé
au taux de 0.5% sur l'entier de la différence entre les valeurs ECA d'avant et d'après
les travaux, préalablement rapportées à l'indice 100 de 1990. Enfin, l'art. 4
al. 1 de l'annexe précise que tout bâtiment reconstruit après démolition
complète et volontaire est assimilé à un nouveau raccordé et assujetti à la
taxe unique de l'art. 2 de l'annexe.
La commune a adopté en automne 2012 un nouveau règlement
communal sur l'évacuation et le traitement des eaux, approuvé par le
Département de la sécurité et de l'environnement le 31 octobre 2012 (ci-après:
règlement EU/EC 2013). Il est entré en vigueur le 1
er
janvier 2013
et remplace
le règlement
EU/EC
1993
qu'il déclare expressément
abroger (art. 55).
Selon
l'art. 41 du règlement
EU/EC 2013,
"pour tout bien-fonds
nouvellement raccordé, directement ou indirectement, au système
d'assainissement, il est perçu conformément à l'annexe, des taxes uniques de
raccordement différenciées (EU/EC).
Ces taxes sont
exigibles du propriétaire, sous forme d'acompte lors de l'octroi de
l'autorisation de raccordement (art. 18 et 19, ci-dessus). La taxation
définitive, acompte déduit, intervient dès le raccordement effectif"
. L'art. 42 du règlement
EU/EC 2013
prévoit que :
"En
cas de transformation, d'agrandissement ou de reconstruction d'un bien-fonds
aménagé déjà raccordé au système d'assainissement, des taxes de raccordement
complémentaires sont perçues aux conditions de l'annexe"
.
L'annexe au règlement
EU/EC
2013
fixe les modalités de prélèvement des taxes unique de
raccordement et de raccordement complémentaire, comme il suit:
Suivant l'article 2 de cette annexe,
"La taxe unique de raccordement EU
+ EC est fixée sur la base de deux critères. Pour la part EU, elle est fixée à
Fr. 33 par m2 de surface de plancher (SBP ; déterminée selon la norme SIA n°
416). Elle est due par tout propriétaire de bâtiment nouvellement raccordé au
réseau à compter de l'entrée en vigueur de la présente annexe. Pour la part des
EC, elle est fixée à Fr. 14 par m2 de surface construite au sol: la surface
déterminante est celle indiquée dans le registre foncier, si la surface n'est
pas disponible dans le RF, la surface indiquée dans la demande de permis de
construire sera prise en compte avant taxation définitive. Dans le cas où un
bâtiment ne nécessite d'être raccordé qu'au réseau EC, seule la part EC
ci-dessous est perçue. Il s'agit par exemple : - de ruraux, annexes de ferme ne
déversant pas d'eaux usées dans le réseau public ; des annexes de maisons
d'habitation ne déversant pas d'eaux usées dans le réseau public, tels que
garage, hangars, entrepôts, abris de jardin et autres bâtiments similaires.
Elle est due par tout propriétaire de bâtiment nouvellement raccordé au réseau,
à compter de l'entrée en vigueur de la présente annexe".
L'article 3 de l'annexe prévoit que:
" Lorsque des travaux de
transformation, d'agrandissement ou de reconstruction ont été entrepris sur un
biens-fonds déjà raccordé au système d'assainissement et qui induisent une
augmentation des surfaces prises en compte pour le calcul des taxes de
raccordement, il est perçu du propriétaire des taxes de raccordement
complémentaires calculées sur la différence des surfaces entre les anciennes et
les nouvelles constructions. Tout bâtiment reconstruit après démolition
complète ou partielle d'immeubles préexistants quelle qu'en soit la cause, est
assimilé à un cas de transformation et est assujetti aux taxes complémentaires
de raccordement. Le taux pris en compte pour la taxation est celui en vigueur
lors du raccordement, compris comme le début de la modification de la
sollicitation du système d'assainissement. "
c) Pour ce qui est du raccordement au
réseau de distribution d'eau potable, le règlement communal pour le service
intercommunal de distribution d'eau des communes de Bursinel et ******** de
1970, amendé en 1983 (ci-après: règlement eau potable 1970), prévoit à son art.
41 que
"la taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou
indirect au réseau principal de distribution est calculée au taux de 15
‰ de l'estimation fiscale des immeubles bâtis"
. L'art. 42 du règlement eau potable 2013 précise que
"si un
bâtiment est transformé ou agrandi, l'augmentation de l'estimation fiscale est
soumise à une taxe au taux de 5 ‰".
Un nouveau règlement intercommunal sur
la distribution d'eau est entré en vigueur depuis le mois de mars 2013 (ci-après:
règlement eau potable 2013). Il a abrogé les anciens règlements communaux
applicables en la matière. A son art. 41, ce règlement prévoit que:
"En contrepartie du raccordement
direct ou indirect d'un bâtiment au réseau principal de distribution, il est
perçu du propriétaire une taxe unique de raccordement fixée à Fr. 35 par mètre
carré de surface de plancher (SP, déterminée selon la norme SIA 416), telle
qu'indiquée dans la demande de permis de construire. Tout bâtiment
reconstruit après démolition complète et volontaire est assimilé à un nouveau
raccordement et assujetti à la taxe unique de raccordement".
L'article 42 du même règlement précise que :
" Lorsque des travaux de
transformation soumis à permis de construire ont été entrepris dans un bâtiment
déjà raccordé au réseau de distribution principal, il est perçu du
propriétaire, aux conditions de l'article 41, un complément de taxe unique sur
l'augmentation de surface de plancher (SP, déterminée selon la norme SIA 416)
résultant des travaux exécutés. "
d) Selon
la doctrine et la jurisprudence, lorsqu'il
s'agit de tirer les
conséquences juridiques d'un événement passé qui constitue le fondement de la
naissance d'un droit ou d'une obligation, il convient d'appliquer le droit en
vigueur au moment de cet événement; ainsi en cas de changement de règles de
droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur
lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement
ou qui a des conséquences juridiques, sous réserve de dispositions
particulières de droit transitoire (ATF 136 V 24 consid. 4; ATF 135 V 105; ATF
130 V 445, 447; ATF 119 Ib 103, 110; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2011, note 408).
Lorsque
le législateur entend réglementer un état de choses qui, bien qu'ayant pris
naissance dans le passé, se prolonge au moment de l'entrée en vigueur du
nouveau droit, on parle de rétroactivité improprement dite; celle-ci est en
principe admise, sans préjudice du respect des droits acquis (cf. TF,
2C-218/2012 du 25 juillet 2012;
ATF 122 II 113
consid.
3b/dd p. 124;
122 V 405
consid. 3b p. 408
s.).
e) En l'espèce, il n'y a pas de règle de droit
transitoire dans la nouvelle règlementation. Le fait générateur de l'obligation
de payer une taxe causale est le raccordement effectif aux réseaux d'évacuation
et de traitement, respectivement de distribution d'eau. Or, il résulte des
pièces au dossier, notamment des factures concernant la consommation d'eau et
l'épuration pour les années 2011 et 2012, que ce raccordement a eu lieu avant
l'entrée en vigueur des nouveaux règlements (1
er
janvier 2013 pour
le règlement EU/EC 2013, 1
er
mars 2013 pour le règlement eau potable
2013), soit en 2011 au plus tard. Peu importe à cet égard que les contrôles de
l'autorité constatant la conformité des raccordements n'aient eu lieu qu'à
partir du printemps 2013 et que le permis d'habiter n'ait été délivré qu'en octobre
2014. Peu importe également que les décisions de taxation litigieuses aient été
rendues après l'entrée en vigueur des nouvelles règles. Ces faits ne sont pas
pertinents pour déterminer la date effective du raccordement dans la mesure où
il apparait clairement que les installations étaient déjà en service en 2011 et
ont donné lieu à la facturation de la consommation d'eau et de la taxe
d'épuration en 2011 et en 2012. Il ne s'agit là que de conséquences juridiques
d'un fait déterminé qui a eu lieu avant l'entrée en vigueur du nouveau droit et
qui doivent dès lors être appréciées selon l'ancien droit, à défaut de règle
transitoire prévoyant la rétroactivité de la nouvelle règlementation.
La recourante tend à démontrer que le raccordement aux
réseaux d'évacuation et d'épuration, respectivement de distribution d'eau crée
une situation continue qui justifierait l'application du nouveau droit en vertu
d'une rétroactivité improprement dite. Elle cite à ce propos l'arrêt du
Tribunal fédéral 2C_218/2012 du 25 juillet 2012. Or, le cas ayant donné lieu à
cette jurisprudence est différent de celui de la recourante: il s'agissait dans
cette espèce de déterminer si la commune pouvait taxer des propriétaires de
parcelles équipées et raccordées avant l'entrée en vigueur du règlement
communal instituant la taxe, de la même manière que les propriétaires raccordés
postérieurement, étant précisé que lors de l'adoption de la taxe, aucun des
bénéficiaires des nouvelles installations d'équipement n'avaient contribué de
manière causale aux coûts des travaux. Contrairement à ce que soutient la
recourante, ce n'est pas le raccordement en tant que tel qui est considéré
comme un fait durable, mais les nouvelles prestations de la collectivité dont
les propriétaires fonciers bénéficient sans avoir participé aux frais
d'équipement.
Dans le cas qui nous occupe, c'est en vain que la
recourante essaie de soutenir que le réseau EU/EC de la commune a subi des
améliorations entre le moment du raccordement effectif de la recourante et la
prise des décisions de taxation litigieuses. Les pièces auxquelles elle fait
référence (Préavis municipal no 6 du 6 juin 2012 – Mesures à réaliser suite au
Plan général d'évacuation des eaux de la commune de ******** et Préavis
municipal no 8 du 11 octobre 2012 – Nouveau règlement communal sur l'évacuation
et le traitement des eaux et nouvelle structure de taxes), ne font état que des
outils de gestion, notamment de financement de l'entretien du réseau existant.
Il ne s'agit nullement de modifications ou d'améliorations du système actuel
d'évacuation et d'épuration susceptibles d'être qualifiées de nouvelles
prestations non taxées jusqu'alors par la commune et de donner lieu à une
nouvelle taxe applicable rétroactivement (rétroactivité improprement dite),
mais tout simplement de l'adaptation des anciens règlements en la matière aux
nouvelles exigences légales, soit d'un pur problème de droit transitoire entre
l'ancienne et la nouvelle règlementation. On relève par ailleurs que les deux
préavis municipaux auxquels se réfère la recourante datant de 6 juin 2012
(réalisation de travaux d'entretien) respectivement du 11 octobre 2012
(adoption du nouveau règlement EU/EC 2013) sont tous deux postérieurs au
raccordement de la recourante aux réseaux communaux.
Il résulte de ce qui précède que les règles
applicables aux faits de la présente cause sont celles en vigueur au moment où
le fait générateur de l'obligation fiscale s'est produit, soit au moment du
raccordement effectif de la recourante au réseau EU/EC et eau potable de la
commune en 2011.
2.
Dans un deuxième temps, la recourante conteste le principe d'une taxe
unique de raccordement et estime que l'autorité doit calculer tout au plus une
taxe complémentaire, dans la mesure où la villa démolie était déjà raccordée
aux réseaux d'évacuation et d'épuration ainsi que de distribution d'eau de la
commune.
a) Les taxes de raccordement au réseau des égouts et
de distribution d’eau sont des contributions causales, liées à un avantage dont
les débiteurs bénéficient de manière particulière, contrairement aux autres
administrés. La contribution unique de raccordement instituée par l'art. 14 al.
1 lit. a LDE a pour principale fonction de compenser l'avantage économique que
retire le propriétaire de l'équipement de distribution d'eau et, partant, de
l'augmentation de valeur de son bien-fonds ; il en va de même de la
contribution unique instituée par l’art. 66 al. 1 LVPEP. Les réseaux de
distribution d'eau potable ou d'égouts notamment confèrent aux biens-fonds privés
une plus-value justifiant la perception d'une contribution auprès de leurs
propriétaires. La concrétisation de cette plus-value apparaît notamment lors de
la construction de bâtiments, respectivement lors de la transformation et
l'agrandissement de ces derniers (ATF 129 I 346 consid. 5.1 p. 354; arrêts FI.
2007.0047 du 26 septembre 2007, consid. 1b; FI.2005.0155 du 28 décembre 2005,
consid. 3b/cc; FI.2003.0093 du 12 juillet 2004, consid. 2a).
Dans son arrêt du 6 décembre 1991 (reproduit in RDAF
1991 p. 163ss), la Commission cantonale de recours en matière d’impôts, qui a
précédé le Tribunal de céans, a déjà tranché ce point, relativement à des
dispositions communales équivalentes à celles litigieuses. Elle a considéré que
la construction d’un nouveau bâtiment en lieu et place de l’ancien, de
dimensions plus grandes, entraînait une contre-prestation de la collectivité
impliquant la perception d’une taxe de raccordement complète, et non point
d’une taxe complémentaire (consid. 2a de l’arrêt précité). Elle a tenu en outre
pour justifiée la distinction opérée à cet égard entre la démolition et
reconstruction volontaire d’un bâtiment et la reconstruction après sinistre ou
la démolition partielle, donnant lieu uniquement à la perception d’une taxe
complémentaire (consid. 2b de l’arrêt précité). Au regard du texte clair des
art. 41 et 42 du règlement EU/EC 1993 ainsi que des art. 2 et 4 de l'annexe à
ce règlement, ainsi que des art. 41 et 42 du règlement eau potable 1970, il n’y
a pas lieu de s’écarter de cette jurisprudence, confirmée à plusieurs reprises
depuis lors par l'autorité de recours (arrêts FI. 2007.0047 du 26 septembre
2007, consid. 1b; FI.2005.0155 du 28 décembre 2005, consid. 3b/cc; FI.2003.0093
du 12 juillet 2004, consid. 2a).
C'est donc bien une taxe unique qui doit être
calculée selon la réglementation en vigueur au moment du raccordement et non
pas une taxe complémentaire, puisqu'il s'agit bien d'une reconstruction après
démolition totale volontaire et non pas d'une transformation ou d'un agrandissement.
La demande de permis de construire du 19 février 2008 indique par ailleurs au
ch. 9 "Nature des travaux" qu'il s'agit d'une "construction
nouvelle". Pour le surplus, la recourante ne conteste pas le mode de
calcul des taxes litigieuses selon l'ancien droit si ce n'est sous l'angle du
principe de l'équivalence (cf. consid. 3 ci-dessous).
3.
La recourante se plaint de la violation de l'art. 4 al. 4 LICom. Elle
invoque les principes d’équivalence et de couverture des frais, ainsi que le
principe de la proportionnalité en contestant l'admissibilité d'une taxation
fondée sur la valeur ECA, respectivement sur l'estimation fiscale.
a) Le principe de la couverture des frais veut que
l’ensemble des ressources provenant d’un émolument ou d’une taxe causale, comme
en l’occurrence, ne dépassent pas (ou très peu) le montant total des dépenses
consenties par la collectivité pour l’activité administrative en cause (ATF 132
I 47 consid. 4.1 p. 55; 131 II 735 consid. 3.2 p. 739/740, et les arrêts cités;
cela comprend les frais généraux, ainsi que les intérêts et les
amortissements). Selon le principe d’équivalence, le montant de l’émolument ou
de la taxe doit être en rapport avec la valeur objective de la prestation
fournie et rester dans des limites raisonnables; la valeur de la prestation se
mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût par rapport à
l’ensemble des dépenses de l’activité administrative en cause (ATF 132 II 47
consid. 4.1 p. 55/56; 131 II 735 consid. 3.2 p. 739/740, et les arrêts cités).
Dans un cas comme dans l’autre, un certain schématisme n’est pas exclu (ATF 126
I 180 consid. 3a p. 188).
b) S'agissant de l'application du critère de la
valeur ECA, celui-ci est formellement admis par la loi à l'art. 4a LICom. Si le
Tribunal fédéral a condamné l'application de ce critère pour la taxe
périodique, tel n'est pas le cas de la taxe unique selon l'arrêt du TF,
2P.285/2004 du 12 août 2005 dont on extrait les passages suivants:
"2.5
Dans la pratique, le Tribunal
fédéral a jusqu'ici admis que la taxe unique de raccordement soit fondée sur la
valeur d'assurance incendie (
ATF 109 Ia 326
consid. 6a
p. 330;
106 Ia 241
consid. 4d p.
247ss;
93 I 106
consid. 5b p.
114ss, jurisprudence confirmée après l'entrée en vigueur, le 1er novembre 1997,
des art. 3a et 60a LEaux: voir arrêt récent 2P.281/2004 du 2 mars 2005, consid.
3, non publié). Il a en effet considéré que même si ce critère impliquait un
certain schématisme, il n'y avait pas lieu d'effectuer des correctifs vers le
bas pour un bâtiment industriel engendrant peu d'eaux usées, mais dont les eaux
de surface devaient également êtres récoltées, ni vers le haut pour un hôtel
qui produisait au contraire une quantité appréciable d'eaux usées (
ATF 109 Ia 325
consid. 6 p.
329ss). Le Tribunal a aussi admis que si la taxe de raccordement pouvait être
plus élevée pour les nouveaux bâtiments que pour les anciens, elle n'avait pas
à être réduite parce qu'un immeuble avait une assurance incendie élevée, en
raison de deux sous-sols de garage; on pouvait en effet tenir compte du fait
que les autos y amenaient de la neige et de la glace en hiver, qui se
mélangeaient aux résidus d'huile et d'essence et finissaient dans les
canalisations (
ATF 106 Ia 242
consid. 4 p.
244ss). Il en allait de même dans un parking souterrain, où l'eau et la boue
sont souvent mélangées avec l'essence et l'huile apportées en temps de pluie;
en outre un seul robinet pouvait servir à nettoyer le sol du garage, ce qui
amenait des quantités importantes d'eaux usées dans les canalisations (arrêt
2P.161/1992 du 31 mai 1994, publié in RDAF 1995 p. 284ss, consid. 2c).
Le Tribunal fédéral a maintenu sa
jurisprudence malgré les critiques et les difficultés d'application signalées
par la doctrine (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine
Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, in ZBl 104/2003, p.
524/525; Peter Karlen, Die Erhebung von Abwasserabgaben aus rechtlicher Sicht,
in DEP 13/1999 p. 555ss, spéc. p. 559; Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à
la propriété foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne
1989, p. 183ss). Il a cependant admis de s'en écarter dans quelques cas
particuliers. Ainsi, avec le Tribunal administratif du canton des Grisons, il a
jugé qu'il n'était pas admissible d'exonérer complètement les bâtiments
ecclésiastiques de la taxe de raccordement de la commune de Disentis/Mustér,
fixée à 1,2 % de la valeur d'assurance incendie, même s'il se justifiait de
réduire leur contribution pour tenir compte de leur affectation particulière
(arrêt 2P.58/1999 du 15 juin 1999, consid. 2b, non publié). Il a également
estimé qu'une taxe de raccordement fondée sur la valeur fiscale de la grande
surface de terrain où se trouvait une scierie, violait le principe de
l'équivalence, compte tenu des faibles infrastructures sanitaires (arrêt
2P.425/1996 du 1er mai 1998, consid. 6, publié in ZBl 104/2003 p. 548ss).
Récemment, dans le cadre de l'examen de l'autonomie d'une commune du canton de
Soleure, il a aussi confirmé l'avis du Tribunal administratif selon lequel il était
arbitraire de se fonder sur la valeur d'assurance incendie d'une fabrique, dont
la plupart des locaux étaient désaffectés et n'étaient pas prêts de retrouver
une utilisation économique (arrêt 2P.45/2005 du 30 juin 2005 consid. 3). En
revanche, une taxe communale de raccordement à l'égout qui se fonde sur un
pourcentage de la valeur d'assurance incendie et varie suivant que les
immeubles sont situés dans une région plus ou moins éloignée du centre a été
jugée admissible (arrêt 2P.130/2002 du 13 décembre 2002, consid. 4, non
publié).
2.6 En l'espèce, la taxe de raccordement
de la Commune de Lausanne, fondée sur la valeur d'assurance incendie, est une
taxe unique qui, même si l'art. 40 al. 1 du règlement communal du 19 septembre
1995 prévoit qu'elle sert à couvrir les frais de construction et d'entretien
des installations, n'est pas une taxe hybride, au sens de la jurisprudence (
ATF 128 I 46
consid.4a p.
53;
125 I 1
consid. 2b/bb p.
5). Pour l'entretien du réseau et des installations d'épuration, la Commune de
Lausanne perçoit en effet une taxe annuelle d'épuration, fixée en fonction de
la consommation d'eau (art. 44 du règlement du 19 septembre 1999). La taxe
litigieuse n'est donc pas une taxe d'utilisation périodique qui a pour but de
couvrir les frais d'exploitation et d'entretien de l'installation publique (sur
cette notion, voir les définitions de Marie-Claire Pont Veuthey, Les taxes de
raccordement: qualification et régime juridique, in DC 2/97 p. 37). En
conséquence, il n'est pas arbitraire, ni contraire au droit fédéral,
d'interpréter l'art. 41 du règlement de la Commune de Lausanne du 19 septembre
1999 en ce sens qu'il autorise la perception d'une taxe unique de raccordement,
dont le montant peut être calculé sur la base de la valeur d'assurance
incendie…
3. A cet égard, la recourante soutient
que la décision litigieuse viole le principe d'équivalence, qui concrétise
l'exigence de proportionnalité et l'interdiction de l'arbitraire en matière de
contributions causales. En effet, seuls les locaux techniques et de service,
dont la valeur d'assurance incendie s'élève à 846'400 fr. produisent des eaux
usées. Par ailleurs, la quasi totalité des éléments du bâtiment, qui comprend
un volume important d'espace vide, sont enterrés.
3.1 Selon le principe d'équivalence, le
montant de chaque redevance doit être en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie et rester dans des limites raisonnables. La valeur de la
prestation se mesure soit à son utilité pour le contribuable, soit à son coût
par rapport à l'ensemble des dépenses administratives en cause, ce qui n'exclut
pas un certain schématisme ni l'usage de moyennes d'expérience. Les
contributions doivent toutefois être établies selon des critères objectifs et
s'abstenir de créer des différences qui ne seraient pas justifiées par des
motifs pertinents (
ATF 128 I 46
consid. 4a p. 52 et les arrêts
cités).
L'avantage économique retiré par chaque
bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible à
déterminer en pratique. Pour cette raison, la jurisprudence admet que les taxes
d'utilisation soient aménagées de manière schématique et tiennent compte de
normes fondées sur des situations moyennes (
ATF 122 I 61
consid. 3b p. 67 et les arrêts
cités; arrêt 2P.402/1996 du 29 mai 1997, publié in RDAF 1999 I 94 consid. 3a p.
97ss).
3.2 En l'espèce, il n'y a pas de motifs
exceptionnels qui justifieraient une diminution de la taxe de raccordement
litigieuse pour la gare en cause. Même si les postes d'eau y sont limités et
que le volume du bâtiment comprend effectivement beaucoup d'espaces vides, il
faut tenir compte du fait qu'il y a une quantité d'eau de surface relativement
importante à évacuer et que cette eau se mélange aux graisses ou autres
produits polluants avant de se déverser dans les canalisations. (…)
3.3 Il s'ensuit que, bien qu'elle soit
relativement élevée, la taxe litigieuse n'est pas inacceptable dans son
résultat et ne viole donc pas le principe de l'équivalence."
Aucune des raisons invoquées par la recourante ne
permet de s'écarter de cette jurisprudence au vu des considérants reproduits
ci-dessus et de la casuistique décrite par le Tribunal fédéral (v. aussi arrêt
FI.2015.0032 du 23 octobre 2015, consid. 3b avec renvoi à l'arrêt du TF
2C_722/2009 du 8 novembre 2010, consid. 3.1). En particulier, c'est à tort que
la recourante se réfère à la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière de
taxes d'élimination des déchets (ATF 137 I 257, consid. 6.1.1 et les arrêts
cités, notamment TF du 5 mars 2004 2P.266/2003) en se prévalant du fait que sa
construction est une maison de luxe au sens de cette jurisprudence, ce qui
rendrait le critère de la valeur ECA contraire au principe de causalité des
taxes. Ces arrêts concernent en effet des taxes de base périodiques et non pas
une taxe unique de raccordement.
En l'occurrence, la nouvelle construction de la
recourante occupe une surface de plancher brut de 863 m2 par rapport à une
surface au sol de la villa démolie de 217 m2. La valeur ECA de l'immeuble est
passée de 149'668.- fr. avant démolition et reconstruction à 12'366'667.- fr.
après, et l'estimation fiscale de 9'950'000.- fr. avant travaux (soit au 17
septembre 2008) à 21'625'0000.- fr. après (soit au 31 mars 2015). Certes, comme
l'allègue la recourante, ces augmentations de valeur proviennent en grande
partie du choix des matériaux s'agissant d'une villa de luxe. Dans la même
mesure, il y a lieu d'admettre qu'une habitation de ce standing avec près de
900 m2 habitables pour un volume de 6850 m3 SIA, comporte de nombreuses salles
d'eau, un garage souterrain et un couvert pour 5 places de parc, ainsi qu'une
piscine chauffée de plus de 8 m3 (selon demande de permis de construire du 19
février 2008). A l'évidence, ces installations nécessitent la consommation et
l'évacuation de quantités importantes d'eau, de sorte que, bien qu'elles soient
relativement élevées, les taxes litigieuses, fondées sur la valeur ECA pour les
EU/EC et sur l'estimation fiscale pour la distribution d'eau potable ne sont
pas inacceptables dans leur résultat et ne violent pas le principe
d'équivalence.
Pour le surplus, le fait que la commune ait procédé
à la révision de ses règlements pour mieux satisfaire aux nouvelles exigences
légales, notamment pour mieux répondre au principe du pollueur-payeur, ne rend
pas pour autant l'ancienne législation illicite, contrairement à ce que
soutient la recourante.
4.
Le recours s'avère ainsi mal fondé et doit être rejeté, la décision
entreprise confirmée. L'émolument de justice est mis à la charge de la
recourante qui succombe; celle-ci payera en outre une indemnité à titre de
dépens à l'autorité communale qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art.
45, 55, 91 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative – LPA-VD; RSV 173.36).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du 15 mars 2016 de la Commission de recours de la Commune de
******** est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 4'000 (quatre milles) francs est mis à la
charge de la recourante A.________ SA.
IV.
A.________ SA est débitrice de la Commission des recours de la Commune
de ******** d'une montant de 3'000 (trois milles) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 16 août 2017
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.