vd_omni · AC.2014.0148 · 2015-06-05 · fr

GIRARD/Municipalité de Lausanne, ECA | Parcelle supportant un ancien centre de sports et de loisirs et sur laquelle se tiennent différentes activités dont la municipalité a ordonné la cessation pour le motif qu'elles ne sont pas conformes à l'affectation de la "zone de sports, loisirs et d'hébergement": - la violation du droit d'être entendu (inspection locale antérieure à la décision sans la présence du propriétaire, absence de base légale dans la décision attaquée) a pu être réparée au stade de la procédure de recours (consid. 1); - sont conformes à la zone la mise à disposition de la parcelle pour l'organisation ponctuelle d'événement tels que banquets, mariages et autres réunions avec restauration par un traiteur (consid. 4), la création d'un camping (consid. 6) et la mise à disposition des locaux pour un "office religieux" hebdomadaire (consid. 7); - ne sont pas conformes à la zone la location à des tiers d'un logement (consid. 5), le stockage et le commerce de véhicules d'occasion (consid. 8a) et l'hébergement de sociétés sans rapport avec le sport, les loisirs ou l'hébergement (consid. 8b). Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.06.2015 AC.2014.0148

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 juin 2015
Composition
M. Pascal Langone,
président
; Mme Silvia Uehlinger et M. Philippe
Grandgirard, assesseurs
; Mme Fabia Jungo, greffière.
Recourant
Pierre GIRARD,
à Lausanne,
représenté par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
représentée
par Me Fabien HOHENAUER, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
ECA,
Objet
Permis de construire
Recours Pierre GIRARD c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 4 mars 2014 ordonnant la cessation immédiate de toutes activités
non autorisées sur la parcelle n° 15'370.
Vu les faits suivants
A.
Pierre Girard est propriétaire de la parcelle n° 15'370 de la Commune de Lausanne, au lieu-dit Pra Roman. D'une surface de 47'069 m
2
, ce bien-fonds supporte plusieurs bâtiments, dont une ancienne ferme, un
chalet et un bâtiment à affectation mixte sis au chemin du Chalet de Pra Roman 2,
6 et 8 (soit une habitation et garage de 229 m
2
, ECA
n° 9'586, une habitation de 62 m
2
, ECA n° 4'925, une
habitation avec affectation mixte de 631 m
2
, ECA
n° 15'304, ainsi que trois bâtiments de 81 m
2
, ECA n
os
15'305, 15'306 et 15'307, et un bâtiment de 6 m
2
, ECA n° 18'037), tous construits avant 1971, ainsi que divers équipements
sportifs tels que des terrains de tennis, de football, de basket-ball, de
pétanque et une piscine. Il est colloqué en zone de sports, de loisirs et d'hébergement
au sens des art. 34 ss du Règlement sur le plan d'extension concernant les
régions périphériques et foraines de Lausanne aux lieux dits Chalet-à-Gobet, En
Marin, La Vulliette, Vers-chez-les-Blanc et Montblesson, approuvé par le
Conseil d'Etat le 28 novembre 1980 (ci-après: le RPE).
Depuis les années 70 et jusqu'en 2006, les installations
sises sur la parcelle n° 15'370 - en particulier l'habitation avec
affectation mixte, ECA n° 15'304, et les installations sportives - accueillaient
le Centre sportif de Pra Roman, un centre de sports et de loisirs réservé à
l'usage des employés de la Banque cantonale vaudoise (BCV), de Vaudoise
Assurance et de La Suisse Assurance. Le centre n'a plus été exploité jusqu'à
l'acquisition de la parcelle par Pierre Girard, le 18 avril 2011.
Le 15 février 2012, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a délivré à Pierre Girard un permis de
construire portant sur l'aménagement d'un terrain pour la pratique du paint-ball
sur la parcelle n° 15'370. Ce permis de construire n'a pas été utilisé, le
projet de terrain de paint-ball ayant été abandonné.
Le 7 mars 2013, la Direction des travaux de la
Commune de Lausanne (ci-après: la direction des travaux) a refusé d'autoriser
l'exploitation d'un commerce de véhicules d'occasion sur la parcelle
n° 15'370.
B.
Le 8 novembre 2013, Pierre Girard a adressé au Service de la promotion
économique et du commerce (ci-après: le SPECo) un concept d'exploitation du "Centre
de Pra Roman" qu'il entendait exploiter sur la parcelle n° 15'370 et
qui consistait en ce qui suit:
"
Concept d'exploitation du
centre de Pra Roman
Bâtiment central no ECA 15304
Locaux: Grande salle, salles de
conférence, cuisine, salle de jeu de quille, carnotzet.
Continuité des activités déployées
depuis 1972 (mais sans café-restaurant), soit réunions familiales, fêtes,
loisirs d'entreprise, cours et séminaires, team building.
Le mode d'exploitation est celui
d'un refuge (cf. Règlement/contrat de location et Directive d'utilisation
ci-joints).
Les espaces sont loués selon une
fréquence qui dépend de la demande.
Il n'y a aucune rémunération pour
l'utilisation des jeux (pas de prépaiement).
Le propriétaire n'assure aucun
service, ni vente de mets et/ou de boissons sous quelque forme que ce soit; ni
à titre gratuit, ni contre rémunération".
C.
Par décision du 4 mars 2014, la direction des travaux a ordonné "
la cessation immédiate de toute activité non autorisée
"
sur la parcelle n° 15'370 dans les termes suivants:
"Suite à plusieurs contrôles
effectués par différents services de la Ville courant 2013, il a été constaté
que les activités décrites ci-dessous ne correspondent pas à l'affectation du
lieu, à savoir zone de sports, de loisirs et d'hébergement:
- stockage et commerce de
véhicules d'occasion sur un terrain non conforme;
- occupation non autorisée d'un ou
de plusieurs logements;
- hébergement de plusieurs
sociétés ou entreprises sur une parcelle non prévue dans cette affectation;
- organisations ponctuelles
d'événements: banquets, mariages, traiteurs, etc. sans autorisation;
- création d'un camping sauvage,
sans autorisation et sans infrastructures sanitaires;
- mise à disposition de locaux
pour un office religieux hebdomadaire à l'église "Fleur de Vie", sur
une parcelle non prévue dans cette affaire (sic).
Le seul permis de construire
valable à ce jour est l'aménagement d'un terrain pour la pratique du paintball
(permis n° P-132-72-2011-ME 125362), délivré le 12 janvier 2012. Cette
affectation sera autorisée après la visite de conformité, par les services de
la Ville concernés, pour autant que les charges au permis de construire soient
respectées.
Par conséquent, nous ordonnons la
cessation immédiate de toute activité non autorisée sur cette parcelle."
Le 27 mars 2014 a eu lieu une séance réunissant les représentants
des services concernés et Pierre Girard, assisté de son conseil.
D.
Par acte du 11 avril 2014, Pierre Girard a recouru devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du 4 mars
2014 dont il demande l'annulation.
Dans sa réponse du 22 juillet 2014, l'autorité
intimée a conclu au rejet du recours. Elle a produit un "Rapport sur la
situation au chemin du Chalet Pra Roman 8" établi le 1
er
avril
2014 par le chef de la police du feu, le premier-lieutenant Alain Brasey
(ci-après: le rapport Brasey), et a demandé la levée de l'effet suspensif en
faisant valoir que la sécurité incendie n'était pas assurée.
Le recourant s'est déterminé le 16 septembre 2014
sur le rapport Brasey.
Par avis du 1
er
octobre 2014, le juge
instructeur a retiré l'effet suspensif à titre préprovisionnel.
L'Etablissement cantonal d'assurance (ECA) s'est
déterminé le 15 octobre 2014, indiquant qu'en l'état, les pièces au dossier ne
permettaient pas de savoir si ce dossier relevait de l'art. 2 de la Norme de
protection incendie / 1-03f de l'Association des établissements cantonaux
d'assurance incendie (AEAI) 2003. Il précisait que la pièce intitulée
"Concept de sécurité incendie" ne répondait que partiellement ou pas
aux attentes d'un document de ce type; l'analyse des documents fournis ne
permettait ainsi pas à l'ECA de se prononcer en toute connaissance de cause sur
la question de la sécurité incendie.
Le recourant a répliqué le 17 octobre 2014.
Par décision du même jour, le juge instructeur a
restitué l'effet suspensif au recours.
L'autorité intimée a renoncé à dupliquer.
Le tribunal a tenu audience le 24 avril 2015. A cette occasion, il a procédé à une vision locale et les parties ont été entendues dans leurs
explications. A l'issue de l'audience, les parties ont bénéficié de la faculté
de se déterminer sur le compte-rendu d'audience, dont il convient d'extraire ce
qui suit :
"Sur question du président,
Pierre Girard détaille les activités actuellement déployées sur la parcelle
n° 15'370:
-
parking pour les utilisateurs du Golf de Pra Roman voisin
(location);
-
stationnement d'une dizaine de camping-cars entre deux
utilisations (le tribunal en a constaté trois), contre rémunération, étant
précisé que ces véhicules ne servent pas à l'hébergement sur la parcelle
n° 15'370;
-
un pavillon comportant des WC et un vestiaire est loué au Golf de
Pra Roman depuis début 2015; il comporte également une douche, utilisée
uniquement lors d'autres manifestations sportives;
-
hébergement: une chambre meublée, dans le bâtiment principal, est
actuellement louée à un travailleur qui l'occupe durant la semaine; à la
requête du tribunal, le recourant produira le contrat de location;
-
le logement de service du bâtiment principal est occupé par
l'intendante; il ne fait pas l'objet de la décision attaquée;
-
le chalet ainsi que la moitié de la ferme présents sur la
parcelle sont loués à l'année; ils ne font pas l'objet de la décision attaquée;
-
location épisodique de places de stationnement à des nomades,
essentiellement français, pour les camions aménagés ou camping-cars dans
lesquels ils vivent; ces personnes étaient initialement envoyées par la police
de Lausanne quand le parking proche de Mauvernay était saturé, ce qui n'est
toutefois plus le cas depuis que la décision attaquée a été rendue. Elles
peuvent utiliser la douche dans le pavillon précité si elles le désirent;
-
mise à disposition du site, moyennant rémunération, pour des
loisirs d'entreprise et réunions familiales (baptêmes, anniversaires, mariages,
etc.), comme le faisaient déjà les précédentes propriétaires de la parcelle
(BCV, Vaudoise Assurance et Suisse Assurance), étant précisé que cette activité
a été beaucoup freinée depuis la décision litigieuse et dans l'attente de
l'arrêt à intervenir dans la présente cause;
-
l'autorisation de construire des installations pour la pratique
du paint-ball n'a jamais été utilisée, la société concernée ayant abandonné le
projet sur la parcelle n° 15'370;
-
des travaux en vue de créer un laboratoire de traiteur dans l'un
des trois pavillons que comporte la parcelle ont été stoppés immédiatement à la
demande de l'autorité et le projet a été abandonné;
-
les sociétés commerciales précédemment domiciliées sur la
parcelle n° 15'370 ne le sont plus.
En ce qui concerne le concept de
sécurité incendie, qui ne fait pas l'objet de la décision attaquée, le
recourant indique avoir fait procéder à divers travaux, portant sur la
signalisation des voies de fuite et la création d'une porte de sécurité avec
poignée anti-panique, permettant ainsi de porter à 200 le nombre de personnes
simultanément présentes dans la salle. Ces travaux ont été validés par un
ingénieur expert en protection incendie AEAI du bureau BG Bonnard & Gardel.
Le dossier est actuellement en mains de l'ECA.
Sur question de Me Hohenauer, le
recourant indique qu'il est capable de distinguer le propriétaire de
camping-car qui cherche un lieu de stationnement entre deux utilisations de
celui qui y vit. Il précise que le contrat de location qu'il établit avec les
locataires de places de stationnement pour camping-car peut être complété afin
de prohiber l'utilisation des camping-cars à des fins de logement sur sa
parcelle. Actuellement, personne ne loge sur la parcelle dans un camping-car,
mais il estime que deux à quatre résidents temporaires seraient acceptables.
En ce qui concerne l'affectation
de la zone, la municipalité précise que cette zone a été développée pour des
activités particulières (notamment centre de loisirs de la banque et des
assurances précédemment propriétaires) et indique qu'elle veut aujourd'hui
savoir, alors que le centre de loisirs n'est plus exploité en tant que tel,
quelles activités sont autorisées pour cette zone. Le recourant précise qu'un
"office religieux" réunit sur la parcelle n° 15'370 environ 30 à
40 personnes approximativement tous les deux mois.
Le tribunal et les parties
procèdent à la visite des lieux. Le bâtiment principal, accueillant les fêtes
et autres manifestations familiales ou d'entreprise, est équipé d'une cuisine
dans laquelle un traiteur peut préparer des repas; il comporte également le
logement de l'intendante ainsi que la chambre meublée précitée, qui ne dispose
ni d'une cuisine ni d'une salle d'eau (sanitaires dans le pavillon, en face) et
à laquelle on accède par l'extérieur. Les trois pavillons sont répartis comme
suit:
-
projet abandonné de laboratoire de traiteur, actuellement lieu de
stockage;
-
pavillon comportant des sanitaires (WC-douche; WC et vestiaire
pour le golf);
-
pavillon comportant des sanitaires, non utilisé.
La municipalité indique ne pas
exclure un changement de l'affectation de la zone, en fonction de l'arrêt que
le tribunal rendra dans cette cause.
La parole n'étant plus demandée,
l'audience est levée sur place à 15h25."
L'ECA s'est déterminée le 7 mai 2015; le recourant
et l'autorité intimée en ont fait de même le 20 mai 2015. Le recourant
précisait notamment qu'un "office religieux" réunissait sur la
parcelle n° 15'370 "
environ 30 personnes
chaque dimanche (50 à 60 personnes approximativement tous les deux mois)
".
E.
Le tribunal a délibéré et statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Le recourant se plaint d'une violation de son droit d'être entendu. Il
fait valoir que la décision attaquée n'a été précédée d'aucun avertissement ni
d'aucune annonce; il n'aurait ainsi pas pu s'expliquer avant qu'elle ne soit
rendue. En outre, elle ne serait presque pas motivée, ne se référant à aucune
disposition légale.
a) Le droit d'être entendu est une
garantie constitutionnelle de nature formelle ancrée à l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse (Cst; RS 101) ainsi que par
l'art. 27 al. 2 de la Constitution du 14 avril 2003 du canton de Vaud (Cst.-VD;
RSV 101.01; cf. aussi art. 33 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36). Cela inclut pour les parties le
droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment,
d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance et de se déterminer à leur propos, lorsque cela est de
nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270;
137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272, et les
arrêts cités). L'autorité est tenue de verser au dossier de la procédure toutes
les pièces déterminantes pour celle-ci (ATF 132 V 387 consid. 3.1 p. 388/389;
124 V 372 consid. 3b p. 375/376, et les arrêts cités). Les parties ont le droit
de recevoir les prises de position des autres parties, indépendamment du point
de savoir si ces pièces sont déterminantes ou non, de manière à ce qu’elles
puissent décider elles-mêmes d’y répliquer – ou non (ATF 137 I 195 consid.
2.3.1, et les arrêts cités).
Le caractère formel
du droit d'être entendu a pour conséquence que sa violation entraîne en
principe l'annulation de la décision attaquée, quel que soit son sort au fond
(ATF 137 I 195 consid. 2.2 p. 197; 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126/127; 135 I
279 consid. 2.6.1 p. 285, et les arrêts cités). Cela étant, la jurisprudence
admet qu'une violation du droit d'être entendu puisse être considérée comme
réparée lorsque l'administré jouit de la possiblité de s'exprimer librement
devant une autorité de recours disposant du même pouvoir d'examen que
l'autorité précédente et pouvant ainsi contrôler librement l'état de fait et
les considérations juridiques de la décision attaquée (cf. art. 98 LPA-VD;
arrêt
GE.2011.0136 du 27 novembre 2012).
La
réparation de la violation du droit d'être entendu doit cependant rester
l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est
pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si par
contre l'atteinte est importante, il n'est pas possible de remédier à la
violation (ATF 126 I 68 consid. 2 p. 72; 126 V 130 consid. 2b; 124 V 180
consid. 4b p. 183 s. et les arrêts cités). Elle peut néanmoins se justifier en
présence d'un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et
aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 133 I 201 consid. 2.2
p. 204; 132 V 387 consid. 5.1). Toutefois, il ne faudrait pas que, trop
laxiste, la jurisprudence relative à la guérison de la violation du droit
d'être entendu constitue pour l'autorité administrative un oreiller de paresse
auquel celle-ci s'habituerait, le vice qu'elle commet étant réparé dans
l'instance de recours (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol.
II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 2.2.7.4 p. 324; arrêts
AC.2011.0170 du 31 août 2011 consid. 2b; GE.2011.0136 précité;
GE.2012.0124 du 15 novembre 2012).
b) Tel qu’il est garanti par
l’art. 29 al. 2 Cst ainsi que par l'art. 27 al. 2 Cst.-VD, le droit d’être
entendu confère en outre à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’un
jugement ou une décision défavorable à sa cause soit motivé. Cette garantie
tend à éviter que l’autorité ne se laisse guider par des considérations
subjectives ou dépourvues de pertinence; elle contribue ainsi à prévenir une
décision arbitraire. L’objet et la précision des indications à fournir dépend
de la nature de l’affaire et des circonstances particulières du cas; néanmoins,
en règle générale, il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement les
motifs qui l’ont guidée (ATF 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). Elle n'a pas
l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen
des questions qui, sans arbitraire, apparaissent décisives pour l'issue du
litige; il suffit que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de
la décision et l’attaquer à bon escient et que l’autorité de recours puisse
exercer son contrôle (ATF
134 I 83
consid. 4.1
p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277;
130 II 530
consid.
4.3;
126 I 15
consid. 2a/aa
et les arrêts cités).
En procédure administrative vaudoise, l'art. 42 let.
c LPA-VD prévoit qu'une décision doit indiquer les faits, les règles juridiques
et les motifs sur lesquels elle s'appuie. La jurisprudence cantonale a ainsi
déjà considéré à maintes reprises qu'il n'appartient pas au tribunal de
reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la
motivation qu'aurait dû comporter la décision attaquée (arrêts AC.2011.0170
précité; AC.2010.0239 du 13 mai 2011; PE.2009.0010 du 1
er
mai 2009;
BO.2008.0060 du 31 octobre 2008; AC.2008.0083 du 28 juin 2008 et les arrêts
cités). On rappellera d'ailleurs que le législateur a insisté sur la nécessité
d'une motivation en refusant le projet du Conseil d'Etat qui prévoyait, dans
certains cas, de dispenser l'autorité de motiver ses décisions (Rapport de
majorité de la Commission thématique des affaires judiciaires du Grand Conseil
chargée d'examiner l'exposé des motifs et projet de loi sur la procédure
administrative, RC-81 [maj.], septembre 2008, ad art. 44 du projet). L'art. 43
al. 2 LPA-VD permet à l'autorité de se limiter à une motivation sommaire, mais
seulement pour le cas d'urgence. Quant à la motivation "
sommaire et
standardisée
" (art. 43 al. 3 LPA-VD), elle n'est autorisée que
lorsqu'un grand nombre de décisions de même type sont rendues et qu'elles
peuvent faire l'objet d'une réclamation.
c) En l'occurrence, l'autorité intimée admet que le
recourant n'a pas été convoqué aux contrôles préliminaires qui ont précédé la
décision attaquée et qu'il n'y a par conséquent pas participé. Une séance a toutefois
eu lieu le 27 mars 2014, soit huit jours après la notification de la décision
entreprise, réunissant le recourant, assisté de son conseil, ainsi que les
représentants des services concernés, à l'occasion de laquelle le recourant a
pu se déterminer sur les griefs qui étaient formulés à son encontre. S'agissant
de l'absence de motivation de la décision attaquée, il faut certes relever que
la décision attaquée ne contient aucune base légale, se limitant à ordonner
"
la cessation immédiate de toute activité
non autorisée sur cette parcelle
". L'autorité intimée a cependant explicité
ses motifs au cours de la procédure, permettant ainsi au recourant de faire
valoir ses moyens en toute connaissance de cause. Dans ces circonstances, et
même s'il y a lieu de déplorer que l'autorité intimée n'ait pas respecté le
droit d'être entendu du recourant avant de rendre la décision entreprise, cette
violation a pu être réparée au stade de la procédure de recours devant la cour
de céans, contrairement à ce qui était le cas dans l'arrêt AC.2013.0243 du 15
novembre 2013 cité par le recourant. Partant, ce grief doit être rejeté.
2.
a
) En procédure administrative, l'objet
du litige est circonscrit par la décision
attaquée, à quoi s'ajoutent
les questions qui auraient été soulevées par les parties mais que l'autorité
aurait omis de trancher dans sa décision (cf. Bovay / Blanchard / Grisel Rapin,
Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, Bâle 2012, ch. 3.1 ad art.
79 LPA-VD).
b) La décision attaquée ordonne "
la cessation immédiate de toute activité non autorisée
"
sur la parcelle n° 15'370 et "
ne
correspondant pas à l'affectation du lieu, à savoir zone de sports, de loisirs
et d'hébergement
", soit: le stockage et le commerce de véhicules
d'occasion sur un terrain non conforme, l'occupation non autorisée d'un ou de
plusieurs logements, l'hébergement de plusieurs sociétés ou entreprises sur une
parcelle non prévue dans cette affectation, l'organisation ponctuelle
d'événements tels que banquets, mariages ou traiteur, sans autorisation, la
création d'un camping sauvage, sans autorisation et sans infrastructures
sanitaires et enfin la mise à disposition de locaux pour un office religieux
hebdomadaire à l'église "Fleur de Vie" sur une parcelle "
non prévue dans cette affaire
" (sic).
La décision attaquée ne porte en revanche pas sur la
question de la sécurité incendie qui a été soulevée dans le cadre de
l'instruction de la présente affaire, s'agissant de la question de la levée de
l'effet suspensif assorti au recours. Etranger à la décision attaquée, ce point
ne fait donc pas l'objet du litige. Le cas échéant, il devra toutefois être
examiné dans le cadre de l'application de la loi du 27 mai 1970 sur la
prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN;
RSV 963.11).
3.
L'autorité intimée a ordonné la cessation de différentes activités qui
ne seraient pas conformes à l'affectation de la zone.
a) Le RPE prévoit ce qui suit à ses art. 34 et 35
qui régissent la zone de sports, de loisirs et d'hébergement:
"34. Dans cette zone peuvent
être réalisés des constructions de plein air peu importantes, des équipements
sportifs et de loisirs avec leurs dépendances (buvettes, vestiaires, etc.) et
des aménagements d'utilité publique."
"35. Des constructions
publiques ou privées plus importantes (hôtel, motel, restaurant, constructions
sportives, etc.) ne pourront être admises que sur la base de plans spéciaux
(plans de quartier, plans d'extension partiels)."
b) De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu de
donner une interprétation extensive de la notion de changement d'affectation,
qui doit rester limitée aux cas où l'on est en présence d'un changement
fondamental parce qu'une catégorie donnée d'affectation (par exemple
l'habitation) est totalement abandonnée au profit d'une autre (par exemple
l'activité artisanale). Il faut être particulièrement attentif à ne pas étendre
le champ d'application du permis de construire (autorisant un changement
d'affectation) lorsque des travaux ne sont pas en cause: vu la garantie de la
liberté individuelle, le permis de construire ne doit pas devenir un moyen de
contrôle systématique sur la présence et l'activité des personnes ou sur
l'utilisation des biens dans les constructions existantes. En l'absence de
travaux, on ne se trouve ainsi en présence d'un changement d'affectation soumis
à autorisation qu'en cas de changement significatif du point de vue de la
planification ou du point de vue de l'environnement. De même, en présence de
volumes préexistants figurant sur les plans sur la base desquels l'autorisation
a été délivrée, il n'appartient pas à l'autorité de s'immiscer de manière détaillée
dans l'utilisation qui en est faite (voir notamment arrêts AC.2012.0112 du 5
février 2013 ainsi que AC.2012.0195 du 30 octobre 2012 consid. 3 et les
nombreuses références citées).
4.
L'autorité intimée a ordonné la cessation immédiate de l'organisation
ponctuelle d'événements tels que banquets, mariages ou "traiteurs"
sans autorisation.
a) Le recourant fait valoir qu'il s'agit d'activités
de loisirs qui sont comprises dans les usages admissibles, qui plus est dans la
continuité de celles qui ont été pratiquées sur le site depuis 1972, à
l'exception de la restauration qui est assurée aujourd'hui par des traiteurs.
Quant à la mise à disposition de salles, elle se limite à des événements
purement privés qui ne sont pas soumis à autorisation.
L'autorité intimée quant à elle considère que
l'usage que le recourant fait de sa parcelle ne correspond absolument pas à
l'affectation de la zone ni même à l'usage qui a prévalu entre 1980 et 2005, du
temps de l'exploitation du Centre de Pra Roman par la Banque cantonale vaudoise, Vaudoise Assurance et La Suisse Assurance. En effet, il est nécessaire de "privatiser" l'endroit en le
réservant pour pouvoir en bénéficier et les différentes activités ne peuvent
pas toutes avoir lieu en même temps (par exemple une partie de paint-ball et un
mariage). Ainsi, le recourant ne met sa parcelle à disposition que de manière
ponctuelle et strictement privée et elle n'est pas utilisée comme un centre de
loisirs.
b) En l'occurrence, le tribunal peine à distinguer
pour quel motif des événements tels que des banquets, des mariages ou d'autres
réunions avec restauration par les soins d'un traiteur engagé par les
organisateurs eux-mêmes (réunions de famille, fêtes diverses, séminaires, etc.)
seraient contraires à l'affectation d'une zone destinée notamment aux loisirs.
En particulier, l'art. 35 RPE autorise la réalisation d'hôtels et de
restaurants dans cette zone; or, l'hébergement de mariages, banquets et autres
fêtes et réunions est une des activités typiquement offertes par ces deux types
d'établissements. L'ancien Centre de Pra Roman qu'accueillait précédemment la
parcelle n° 15'370 proposait différentes activités sportives et de loisirs
(soirées festives, animations diverses, natation, tennis, football,
basket-ball, restauration, etc.). Quant au fait que la parcelle n'est pas
librement accessible au public, mais que l'usage en est rendu possible
uniquement moyennant réservation, il n'est pas déterminant. D'une part en
effet, l'accès à l'ancien Centre de Pra Roman n'était possible qu'aux membres,
employés des sociétés propriétaires, et à leurs familles - le centre n'était
donc pas accessible librement par l'ensemble de la population, quoi qu'en dise
l'autorité intimée; d'autre part, il ne ressort pas du RPE que les activités et
installations de la zone de sports, de loisirs et d'hébergement devraient être
ouvertes à tous sans condition.
Conformément à l'interprétation stricte de la notion
de changement d'affectation prévue par la jurisprudence, l'utilisation de la
parcelle n° 15'370 pour l'accueil d'événements ponctuels tels que
banquets, mariages, repas divers avec traiteur ou autres réunions familiales ou
loisirs d'entreprise ne constitue pas un changement d'affectation et est ainsi
conforme à la zone de sports, de loisirs et d'hébergement.
c) L'autorité intimée a également fait valoir que
les banquets, mariages et autres manifestations sont soumis à autorisation
préalable sur la base du règlement général de la police de la Commune de Lausanne (ci-après: le RGP). Les dispositions topiques sont les suivantes:
"Article 41
Toutes les manifestations
publiques ou privées organisées dans des lieux ouverts au public, notamment les
rassemblements, les cortèges, les spectacles, les conférences, les soirées
(dansantes ou autres) ou les expositions, sont soumises à une autorisation
préalable de la Direction.
Les dispositions de la Loi sur les auberges et débits de boissons sont réservées.
Article 42
Les manifestations se déroulant
sur le domaine privé de tiers doivent également être annoncées à l’avance,
lorsqu’elles comprennent des activités (vente d’alcool, loterie, collecte,
etc.) sujettes à patente ou imposition en vertu de lois spéciales ou qu’elles
sont de quelque envergure.
Si nécessaire, la Direction décide des mesures à prendre, singulièrement sur le plan de la circulation et du
stationnement."
En l'espèce, la parcelle n° 15'370 n'est pas un lieu
"ouvert au public" (art. 41 al. 1 RGP) mais un
"domaine privé de tiers" (art. 42 al. 1 RGP) et l'art. 41 RGP ne
s'applique donc pas. Seules sont ainsi soumises à obligation d'annonce
préalable les manifestations comprenant des activités "sujettes à patente
ou imposition en vertu de lois spéciales" (vente d'alcool, loterie,
collecte, etc.) ou qui sont "de quelque envergure". Or, les activités
proposées sur cette parcelle et reprochées par l'autorité intimée, à savoir
"l'organisation ponctuelle d'événements" tels que "banquets,
mariages, traiteurs, etc." n'entrent pas dans la première catégorie (soit
les activités sujettes à patente ou imposition), dès lors que le recourant ou
la société exploitante ne propose notamment pas de vente d'alcool, de loterie,
de collecte ou d'autre activité de ce type. En outre, il paraît douteux que des
banquets, mariages et autres réunions privées (fêtes de famille, cocktails,
etc.) entrent dans la seconde catégorie, soit les activités "de quelque
envergure". Quoi qu'il en soit, il appartiendrait alors principalement à
l'organisateur de l'événement, et non au propriétaire des lieux, d'annoncer la
manifestation ou, le cas échéant, d'obtenir l'autorisation préalable de l'art.
41 RGP.
d) En résumé, la mise à disposition des locaux pour
des événements privés tels que mariages, banquets, fêtes d'entreprise, etc.,
est conforme à l'affectation de la zone et ne peut être interdite. Partant, ce
grief doit être admis.
5.
La décision attaquée relève l'occupation non autorisée d'un ou de
plusieurs logements.
a) Contrairement à la zone de restructuration, dont
l'art. 1 RPE prévoit qu'elle est "destinée à l'habitation" notamment
ou aux zones de villas (A, art. 5 ss RPE, et B, art. 14 ss RPE), la zone
de sports, de loisirs et d'hébergement à laquelle est colloquée la parcelle n°
15'370 ne permet pas "l'habitation" mais uniquement
"l'hébergement", soit le logement temporaire assuré dans des hôtels
ou motels (art. 35 RPE).
b) En l'occurrence, l'étudiante qui occupait une
chambre meublée dans le bâtiment principal lorsque la décision attaquée a été
rendue a dans l'intervalle quitté les lieux, mais le recourant a expliqué lors
de l'inspection locale que cette chambre était à nouveau occupée par un
locataire. Comme le tribunal a pu le constater, cette chambre avec accès privé
et terrasse avec grill ne comporte ni cuisine ni sanitaires, le locataire
pouvant utiliser les sanitaires situés en face, dans l'un des trois pavillons.
Une telle activité, consistant à mettre à
disposition d'un locataire une chambre meublée pour une durée indéterminée - le
bail à loyer se renouvelant de mois en mois sauf avis de résiliation de l'une
des parties - contre un loyer mensuel de 850 fr., charges comprises, ne
constitue pas une activité hôtelière (entrant dans la catégorie de
l'hébergement au sens de l'art. 35 RPE, soit le logement temporaire dans des
hôtels ou motels) mais bien la mise à disposition d'une habitation. Or, une
telle activité est contraire à l'affectation de la zone, le logement en
question n'étant pas nécessaire à l'exploitation de la salle de loisirs - qui
est conforme à l'affectation de la zone (cf. consid. précédent) - comme l'est
le logement de fonction du gardien des lieux. Il en découle que cette activité
ne saurait être autorisée dans la zone de sports, de loisirs et d'hébergement
et la décision attaquée doit ainsi être confirmée sur ce point.
6.
La décision litigieuse constate la création d'un camping sans
autorisation et sans infrastructures et en ordonne la cessation immédiate.
a) Conformément à l'art. 1 de la loi du 11 septembre
1978 sur les campings et caravanings résidentiels (LCCR; RSV 935.61), la
définition d'un terrain de camping est la suivante: "est réputé terrain de
camping l'emplacement aménagé en vue de recevoir régulièrement des
installations mobiles servant à l'habitation passagère ou saisonnière, telles
que tentes, caravanes, fourgonnettes ou voitures de tourisme avec couchettes".
b) En l'occurrence, le recourant a expliqué en cours
d'audience avoir effectivement hébergé, contre rémunération, des camping-cars
et caravanes sur la parcelle n° 15'370. Il a précisé que dans un premier
temps ces personnes - des nomades, essentiellement français, se déplaçant en
quête de travail - avaient été dirigées sur cette place par la police communale
elle-même, qui avait ainsi recommandé aux campeurs séjournant pour une longue
durée sur le parking public du site proche de Mauvernay de s'installer à Pra
Roman. Il a ajouté que les sanitaires existants situés dans un des trois
pavillons étaient mis à leur disposition. Actuellement, aucun nomade n'occupait
sa parcelle, mais il estimait que deux à quatre résidents temporaires seraient
acceptables.
Il n'est ainsi pas exclu que le recourant mette
régulièrement son terrain à disposition d'installations mobiles servant à
l'habitation passagère ou saisonnière et que son terrain remplisse ainsi les
critères d'un "terrain de camping" au sens de l'art. 1 LCCR. Pour
autant que le terrain soit utilisé pour l'accueil d'installations mobiles
servant à l'habitation uniquement passagère ou saisonnière - ce qui est le
propre d'un camping et qui ressort de l'art. 1 LCCR -, et non pas durable, une
telle activité serait conforme à l'affectation d'hébergement autorisée dans
cette zone, sous réserve des autorisations nécessaires à l'exploitation d'une
telle activité.
c) L'autorité intimée ne pouvait donc pas ordonner
la cessation immédiate de cette activité pour le motif qu'elle était contraire
à l'affectation de la zone. Ce grief doit partant être admis.
7.
L'autorité intimée reproche encore au recourant de mettre des locaux à
disposition de l'église "Fleur de Vie" pour un office religieux
hebdomadaire. Le recourant ne conteste pas qu'un groupe de personnes se réunit
régulièrement dans la grande salle de Pra Roman mais fait valoir qu'il s'agit
d'une activité de loisirs. Il a expliqué lors de l'audience qu'une trentaine de
personnes se réunissaient chaque dimanche et entre 50 et 60 personnes tous les
deux mois à Pra Roman.
a) Il y a lieu au préalable de préciser qu'est ici
en cause uniquement la tenue d'un "office religieux" - autrement dit
la réunion d'un groupe de personnes poursuivant un but commun de développement
spirituel -, et non la construction d'un lieu de culte. Il se pose ainsi la
question de savoir si la célébration de ce qui pourrait s'apparenter à un "office
religieux" d'une église - qui n'est pas reconnue de droit public au sens
de la loi du 9 janvier 2007 sur les relations entre l'Etat et les Eglises
reconnues de droit public (LREEDP; RSV 180.05) - constitue une activité de
loisir, partant conforme à l'affectation de la zone, dès lors qu'il ne s'agit
manifestement pas d'une activité de sport ou d'hébergement.
b) Une telle activité, qui ne paraît concerner qu'une
trentaine de personnes chaque dimanche ainsi que 50 à 60 personnes tous les
deux mois, relève manifestement de la catégorie des activités de loisir; on ne
voit au demeurant pas à quel autre type d'activité cette occupation devrait
être rattachée. L'autorité intimée ne fait en outre pas valoir que des
nuisances particulières, dépassant ce qui est admissible dans cette zone,
seraient engendrées par ces réunions; il est dans tous les cas douteux que la
tenue de telles réunions génère autant, voire davantage de nuisances que
l'exploitation de restaurants, hôtels ou motels pourtant expressément conformes
à l'affectation de la zone de sports, de loisirs et d'hébergement (art. 35 RPE).
c) Par conséquent, le fait pour le recourant de
mettre sa parcelle à disposition d'un groupe de personnes, pour une réunion
privée, n'est pas contraire à l'affectation de la zone qui est dédiée aux
activités de loisir, notamment.
8.
Dans la mesure où ils ne sont pas devenus sans objet, il convient encore
d'examiner les deux autres points sur lesquels portait la décision attaquée.
a) Le premier point relevé par l'autorité intimée
concerne le stockage et le commerce de véhicules d'occasion. Lors de
l'inspection locale, le tribunal a pu constater, ainsi que l'affirmait le
recourant en cours de procédure, que ce dernier ne stockait ni ne
commercialisait plus de véhicules sur sa parcelle. Force est de relever qu'une
telle activité commerciale sans lien avec le sport, les loisirs ou l'hébergement
ne serait pas compatible avec l'affectation de la zone.
b) L'autorité intimée a également ordonné la
cessation immédiate de l'hébergement de plusieurs sociétés ou entreprises sur
la parcelle n° 15'370.
Le recourant fait valoir qu'il n'y a qu'une
secrétaire d'une école de tennis qui occupe une salle de conférence quelques
heures par semaine pour organiser des cours et des stages de tennis dans
différents lieux, dont celui de Pra Roman. Il s'agirait ainsi de la gestion
d'une activité sportive qui est conforme à l'affectation de la zone. A cela
s'ajoute que la domiciliation de sociétés ne serait pas prohibée pour autant
qu'il n'y ait pas d'activités contraires à l'affectation de la zone.
Si l'autorité intimée ne conteste pas que
l'utilisation d'une salle par une école de tennis soit conforme à l'affectation
de la parcelle, elle considère qu'il n'en va pas de même de la simple
domiciliation de sociétés qui n'auraient rien à voir avec le sport ni avec le
Centre de Pra Roman. Au jour du dépôt de sa réponse, quatre sociétés avaient
leur siège au chemin du Chalet de Pra Roman 6, respectivement 8.
A ce jour toutefois, ces quatre sociétés ont déplacé
leur siège et il n'apparaît pas qu'une autre société aurait établi son siège
sur la parcelle litigieuse. Ce point est dès lors également devenu sans objet.
Il convient toutefois de relever que l'hébergement de sociétés commerciales qui
ne poursuivent pas un but dans le domaine du sport, des loisirs ou de
l'hébergement n'est pas conforme à la zone de sports, de loisirs et
d'hébergement.
9.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être partiellement admis
et la décision attaquée, réformée dans le sens des considérants. Vu le sort du
recours, l'émolument de justice sera supporté à part égale par la municipalité
et le recourant, et les dépens seront compensés (art. 49, 51, 56 al. 2, 91 et
99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision rendue par la Municipalité de Lausanne le 4 mars 2014 est réformée
dans le sens des considérants.
III.
Un émolument judiciaire total de 2'000 (deux mille) francs est mis pour
moitié à la charge de Pierre Girard et pour moitié à la charge de la Municipalité de Lausanne.
IV.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 5 juin 2015
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.