vd_omni · AC.2022.0330 · 2023-11-10 · fr

A.________ et B.________ /CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Rejet du recours dirigé contre le plan des zones réservées de Montreux. Qualité pour recourir douteuse: les recourants ne critiquent pas le classement de leur parcelle en zone réservée, mais le refus des autorités de planification d'intégrer le périmètre du PPA "Les Grands Prés" dans le plan des zones réservées (c. 1). La commune pouvait adopter le plan litigieux, même si elle est un propriétaire foncier sur son territoire (c. 2). Les recourants ont pu participer à l'élaboration du plan à satisfaction de droit (opposition, conciliation) (c. 3). Le choix des autorités communales de ne pas inclure dans la zone réservée le périmètre du PPA "Les Grands Prés" n'est pas arbitraire; il n'est pas non plus arbitraire d'avoir intégré, dans le plan litigieux, le secteur dans lequel se trouve la parcelle des recourants, cette solution reposant sur des motifs objectifs (densification) (c. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.2023 AC.2022.0330

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 novembre 2023
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Pascal Langone et Mme Imogen
Billotte, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
à
Montreux,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________  c/ décision du Conseil
communal de Montreux du 2 mars 2022
adoptant le plan
des zones réservées et décision du Département des institutions, du
territoire et du sport du 16 septembre 2022 approuvant ce plan
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n
o
8430 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Montreux, au
lieu-dit "Aux Leppes". D'une surface de 2'502 m
2
, cette
parcelle supporte notamment un bâtiment d'habitation et un jardin. Elle fait
partie du périmètre du plan d'extension partiel "A Chailly-Baugy-Les
Crêtes-Beau Regard", adopté par le Conseil communal de Montreux le 24
septembre 1980 et approuvé par le Conseil d'Etat le 27 février 1981. Ce plan
d'extension partiel ou PEP classait ces terrains dans la zone de villas I,
destinée aux bâtiments d'habitation comprenant deux logements au maximum;
l'indice d'utilisation était limité à 0,1 et la surface minimale d'une parcelle
constructible était de 2'500 m
2
(cf. art. 2 du règlement du PEP).
B.
En 2007, les autorités communales ont mis à l'enquête publique un projet
de plan général d'affectation (PGA) et de règlement (RPGA) entièrement révisés,
afin de remplacer les instruments de planification en vigueur, principalement
le plan des zones de la commune du 15 décembre 1972, mais aussi des plans
d'affectation partiels ou détaillés. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a
adopté le projet de PGA et son règlement. Ces actes ont subi diverses
modifications, en fonction notamment d'amendements votés par le conseil
communal. Une enquête publique complémentaire a été organisée en septembre
2013. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a adopté
les modifications apportées au PGA. Le 10 juin 2015, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le
nouveau PGA, à l'exception d'une portion de zone à bâtir ("L'Aire de
Prélaz"). Les décisions d'adoption et d'approbation préalable ont fait
l'objet de plusieurs recours à la Cour de droit administratif et public (CDAP)
du Tribunal cantonal.
Les autorités communales ont ensuite entrepris des
négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ARE), auteur
d'un des recours, et engagé une procédure de modification du projet de nouveau
PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré.
L'instruction des recours a été suspendue. Les modifications apportées par la
suite consistaient en la création de deux zones réservées dans les secteurs de
Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisaient en outre, au sein de la
zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure
urbaine, assurant des poches de respiration dans le bâti, et une zone de
verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications
ont été mises à l'enquête publique en juin 2016. Le 12 octobre 2016, le conseil
communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés
préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017.
Ces nouvelles décisions d'adoption et d'approbation
préalable ont elles aussi fait l'objet de plusieurs recours à la CDAP. Celle-ci
a repris l'instruction des premiers recours et elle a statué par différents
arrêts rendus en décembre 2017 et janvier 2018. En substance et sous réserve de
certains aspects ponctuels, elle a confirmé le nouveau PGA.
Le Tribunal fédéral a été saisi de différents
recours, formés par des propriétaires fonciers ainsi que par une organisation
de protection de la nature d'importance nationale, contre les arrêts de la
CDAP. Il a statué sur ces recours par des arrêts rendus le 16 avril 2020. Dans
la cause 1C_632/2018 (arrêt publié aux ATF 146 II 289), il a admis le recours
et il a prononcé que l'arrêt de la CDAP (dans les causes AC.2015.0216,
AC.2017.0026 du 17 janvier 2018) était "
réformé et la cause renvoyée
pour nouvelle décision à la Commune de Montreux, dans le sens des considérants
"
(ch. 1 du dispositif). Pour saisir la portée de la réforme de l'arrêt de la
CDAP, il faut donc lire en particulier le considérant 14 de l'arrêt du Tribunal
fédéral, ainsi libellé:
"Les considérants qui
précèdent conduisent à l'admission du recours. Les chiffres I à III du
dispositif de l'arrêt attaqué sont réformés en ce sens que le recours cantonal
AC.2015.0216 est admis; les décisions d'adoption communales et la décision
d'approbation préalable cantonale du 10 juin 2015 sont annulées. Les chiffres
IV et V sont réformés en ce sens que le recours AC.2017.0026 est admis, la
décision du Conseil communal de Montreux du 12 octobre 2016 ainsi que la
décision préalable du Département du territoire et de l'environnement du 10
janvier 2017 sont annulées. La cause est renvoyée à la Commune de Montreux
(art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter son projet de PGA en
prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire
comprises dans la zone réservée, dans le respect en particulier des exigences
de l'art. 15 LAT (cf. consid. 5.3 et 6.3). Celle-ci devra également tenir
compte des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de
détail (art. 26 nRPGA) dans le réexamen de sa zone à bâtir et déterminer si
ceux-ci doivent y être maintenus ou en être exclus (cf. consid. 7.4). La
Commune de Montreux devra également assurer la coordination entre la
planification d'affectation de la partie urbanisée de son territoire - ici
discutée - et la planification relative à la partie supérieure de son
territoire (cf. consid. 9).
[...]
"
C.
À la suite des arrêts du Tribunal fédéral, les autorités communales ont
décidé de mettre en place des zones réservées, en fonction d'une analyse de la
situation décrite en particulier dans un "rapport justificatif selon
l'article 47 OAT" de mars 2021. On y trouve les explications suivantes (p.
8 ss):
"
4. Le surdimensionnement
de la zone à bâtir de Montreux
Depuis le nouveau millénaire, les
politiques de développement territorial ont beaucoup évolué et le cadre légal
qui les régit s'est rigidifié en conséquence; les communes vaudoises reçoivent
des injonctions de la part de l'Etat de Vaud pour mettre en œuvre le nouveau
cadre légal et observer les délais y relatifs; le Département cantonal
compétent édicte des méthodes qui accompagnent le plan directeur cantonal, afin
d'harmoniser le travail des communes et le traduire en données territoriales
cantonales.
L'état des réserves à bâtir communales
au 31.12.2018, défini selon la méthode cantonale issue du PDCn actuellement en
vigueur, permet d'accueillir potentiellement au total 6'366 habitants-emplois
supplémentaires, répartis comme suit:
– à l'intérieur du périmètre du
centre:       5'641 habitants-emplois
– à l'extérieur du périmètre du
centre:       725 habitants-emplois.
Cet état de surdimensionnement
devra être rattrapé au maximum dans le cadre du futur Plan d'affectation
communal (PACom) à élaborer; dans cette attente et comme dit ci-avant, la situation
de surdimensionnement ne doit pas être aggravée, surtout à l'extérieur du
périmètre de centre.
5. Les zones réservées
5.1 Buts des zones réservées
[…]
5.2 Le cas de Montreux
Avec ses quelque 27'000 habitants,
Montreux est la 3e ville la plus peuplée du Canton de Vaud. Montreux est la
commune centrale de l'agglomération Riviera et se trouve qualifiée de centre
cantonal bipolaire par le plan directeur cantonal; les études menées dans le
cadre de l'AggloRivelac en 2011 ont estimé à 19'200 habitants-emplois la
capacité d'accueil de l'agglomération d'ici à 2030; cette capacité d'accueil
est reportée dans les mesures A11 et R14 du plan directeur cantonal.
Bien que Montreux ne dispose pas
d'un acte de planification adapté, la ville doit continuer à vivre et un
développement minimal doit rester possible afin d'assurer une dynamique
économique, à tout le moins à l'intérieur du périmètre de centre et dans la
bande littorale surtout. En effet, le principe de la densification dans les
centres demeure le vecteur de base qu'il s'agira de suivre dans le cadre de la
reprise des études d'affectation du sol et le dispositif des zones réservées
doit pouvoir l'appréhender.
Le concept des zones réservées
proposé par la Municipalité se fonde sur des critères objectifs qui découlent
de données légales et territoriales claires; la délimitation de chaque zone se
veut logique, objective et égalitaire.
Les zones réservées sont
accompagnées d'un dispositif réglementaire fondé sur la même logique objective:
si les zones réservées qui se situent à l'extérieur du périmètre de centre ou
en périphérie du centre-ville, ne peuvent raisonnablement pas proposer de
possibilités de développement, notamment au regard du risque d'aggravation de
la situation de surdimensionnement, il paraît par contre raisonnable que les
zones réservées qui traitent du centre-ville laissent quelques possibilités de
développement, pour autant que celles-ci respectent les directives cantonales
et fédérales en la matière.
5.3 Le concept des zones
réservées
[…]
5.3.1 La totalité du territoire
communal
Dans les considérants de son
arrêt, le TF a critiqué le fait que Montreux ait séparé la révision de son
territoire en deux parties, soit la partie urbanisée et la partie rurale. Il
conclut que ce mode de procéder ne permet pas de connaître l'entier des
réserves à bâtir sur le territoire communal et que la réattribution des droits
à bâtir, issue du zoning et des coefficients de construction proposés, pourrait
en pâtir.
Ces dires ont été confirmés par le
Département cantonal compétent, car il est nécessaire d'assurer une vision
globale des besoins et de supprimer les risques d'inégalité de traitement des
propriétaires situés dans les différentes parties du territoire communal. En
effet, en traitant le territoire par étapes, il se peut qu'au final il y ait
des "laissés pour compte", car tout le potentiel pourrait avoir déjà
été attribué aux premiers et les besoins satisfaits.
Le futur PACom devra ainsi traiter
l'entier du territoire communal et dans cette attente, les zones réservées
doivent couvrir l'entier du territoire communal.
5.3.2 Une mesure générale –
égalité de traitement
Nous avons vu ci-avant, que la
fragilité territoriale et légale dans laquelle Montreux se trouve découle de
l'obsolescence du plan des zones de 1972 et parce que ce dernier concerne
l'entier du territoire communal.
Les zones réservées ne peuvent dès
lors pas être une mesure ponctuelle sans risquer de générer des inégalités de
traitement, car l'entier du territoire est non-conforme au droit fédéral.
Le dimensionnement des zones
réservées doit donc être une mesure générale, afin de ne pas susciter de réaction
particulière liée à l'insatisfaction de certains. Ce zoning large est
accompagné d'un dispositif réglementaire précis, qui assure l'entretien du
patrimoine et une dynamique économique pour la ville.
5.3.3 La limite du territoire
largement bâti
[…]
5.3.4 Un potentiel
constructible
La zone réservée sert "à
geler temporairement" les possibilités de construire d'un lieu; une zone
réservée n'a donc de sens que s'il y a un potentiel constructible concret à
développer.
Le plan des zones de 1972 présente
un surdimensionnement global de la zone à bâtir et par conséquent, un potentiel
constructible général omniprésent.
En lien avec le constat fait
ci-avant, que les zones réservées doivent être une mesure générale, les zones
réservées doivent couvrir toutes les zones constructibles du plan des zones de
1972, à l'exception de la zone d'utilité publique et de la zone d'installations
ferroviaires.
[…]
5.3.5  Les plans de détails en
vigueur
L'élaboration des zones réservées
doit également gérer les plans de détail (plan partiel d'affectation/plan de
quartier/plan d'extension partiel) en vigueur sur le territoire communal; il
s'agit de se servir du même raisonnement que celui appliqué au plan des zones
de 1972.
Pour qu'un plan de détail soit
inclus dans une zone réservée, il faut que l'un des critères suivants soit
rempli:
– le plan de détail est entré en
vigueur avant le 01.01.1980;
– le plan de détail se situe à
l'extérieur du périmètre de centre et présente du potentiel constructible.
Le plan des zones réservées, présenté
ci-après, traite l'entier des plans de détails en vigueur sur le territoire
communal, les réservant, ou non, en fonction des critères qui précèdent, ou
pour d'autres motifs particuliers.
[…]
"
Six différents types de zones réservées ont été
définis. Il a été prévu de classer la parcelle n
o
8430 ainsi que les
terrains environnants – qui font partie du périmètre du centre, ou périmètre
compact de l'agglomération (voir la carte p. 10) – dans la zone réservée 3, au
sujet de laquelle le rapport précité explique ce qui suit (p. 14):
"
6.3.1 Périmètre
La zone réservée 3 concerne la
bande de territoire située entre l'A9 (RN9) et la bande littorale de Clarens,
Montreux et Territet.
Ainsi, toutes les parcelles
concernées affectées à la zone à bâtir par le plan des zones de 1972, à
l'exception des zones d'utilité publique, sont colloquées en zone réservée 3.
La zone réservée 3 couvre une
surface de 196.13 ha.
6.3.2 Plans de détail
Les plans de détail suivants sont
également réservés, car ils offrent un potentiel constructible alors qu'ils
sont entrés en vigueur antérieurement à la LAT (01.01.1980):
[liste
de 8 plans d'affectation spéciaux, parmi lesquels:]
– (130) PEP "A
Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" – 27.02.1981. Bien que ce PEP soit
entré en vigueur postérieurement à la LAT et se situe à l'intérieur du
périmètre compact d'agglomération, la présomption de conformité au droit
fédéral est très fragile de par sa date de légalisation, ce d'autant plus qu'il
présente passablement de potentiel constructible à réaliser."
D.
Le projet de plan des zones réservées a été mis à l'enquête publique du
24 avril au 25 mai 2021. La parcelle n
o
8430 est effectivement
incluse dans la zone réservée 3. A.________ et B.________ ont formé opposition
le 24 mai 2021, en demandant en substance que leur parcelle soit exclue de la
zone réservée mais qu'en revanche un terrain directement voisin, propriété de
la commune de Montreux (parcelle n
o
2052, de 2,5 ha), soit intégré
dans la zone réservée 3. Ce terrain correspond au périmètre du plan partiel
d'affectation (PPA) "Les Grands Prés", adopté par le conseil communal
le 8 novembre 2017 et approuvé par le Département du territoire et de
l'environnement le 23 juillet 2018. Le régime applicable dans ce périmètre est
celui de la "zone mixte habitation de moyenne densité et activités
tertiaires" (art. 1 al. 2 du règlement du PPA). La parcelle n'est
actuellement pas bâtie et le PPA vise à permettre la construction d'un nouveau
quartier (art. 2 du règlement du PPA).
E.
Dans son préavis n
o
34/2021 (accessible sur internet, www.conseilmontreux.ch,
rubrique "documents"), la Municipalité de Montreux a proposé au
conseil communal d'adopter le plan des zones réservées, avec son règlement, tel
qu'il a été mis à l'enquête publique, puis d'adopter des propositions de
réponse aux oppositions. S'agissant de l'opposition de A.________ et B.________
– que la municipalité propose d'écarter –, ce texte relève en substance que le
périmètre du PEP "A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard" a dû être
inclus dans le périmètre du plan des zones réservées, comme le périmètre du PGA
de 1972 et ceux des autres plans spéciaux antérieurs à 1980 car, lors de
l'examen préalable, le département cantonal l'avait exigé; dans ce secteur, le
bien-fondé du développement des constructions devait être vérifié dans le cadre
de la révision générale du statut du sol. En revanche, le PPA "Les Grands
Prés", légalisé en 2018, se trouve à l'intérieur de la zone à bâtir
provisoire; il est considéré comme conforme au droit fédéral et il n'est pas
concerné par les zones réservées.
F.
Dans sa séance du 2 mars 2022, le conseil communal a adopté le plan des
zones réservées et la réponse à l'opposition de A.________ et B.________.
G.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (DITS) qui, par une décision du 16 septembre 2022, a approuvé
"
sous réserve des droits des tiers, les zones réservées communales,
sises sur la commune de Montreux
".
H.
Agissant le 19 octobre 2022 par la voie du recours de droit
administratif, A.________ et B.________ contestent ces décisions (celle du
conseil communal rejetant leur opposition et celle du DITS approuvant le plan
des zones réservées) devant la Cour de droit administratif et public (CDAP) du
Tribunal cantonal en prenant les conclusions suivantes:
"I.           Les articles 7368, 2052 et DP 239 RF Montreux, qui
constituent le périmètre du PPA "Les Grands Prés" sont intégrés en
zone réservée 3.
II.            Le dossier des zones réservées est transmis au Conseil
d'Etat pour désignation d'une commune appelée à le traiter en remplacement de
la Commune de Montreux, celle-ci étant récusée compte tenu du fait qu'elle est
propriétaire des terrains régis par le PPA "Les Grands Prés"."
Le 9 novembre 2022, les recourants ont déposé une
requête de jonction de causes. Le juge instructeur a rejeté cette dernière par
ordonnance du 11 novembre 2022.
Dans sa réponse du 7 février 2023, la municipalité –
pour le conseil communal – conclut au rejet du recours.
Dans sa réponse du 13 février 2023, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL), au nom du DITS, conclut au rejet
du recours.
Les recourants ont répliqué le 24 avril 2023,
confirmant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) La contestation porte sur un plan de zones
réservées. L'art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les communes
peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT (al. 1), la procédure
d'approbation étant celle des plans d'affectation (al. 2). Cela signifie que le
plan doit, après l'enquête publique, être transmis par la municipalité au
conseil communal qui doit se prononcer et le cas échéant adopter le plan; ce
conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions
(art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan
adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors
ce qui suit: "
la décision du département et les décisions communales
sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux
opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal
avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2
LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). On peut
déduire des conclusions et de l'argumentation des recourants qu'ils attaquent
ces deux décisions. Leur recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD),
leur courrier respectant manifestement les autres exigences formelles.
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un
nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la
procédure devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait
opposition pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision
attaquée et s'il dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit
annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Deux hypothèses entrent alors en considération: celle où le recourant critique
la réglementation applicable dans le voisinage de sa propriété, et celle où le
recourant se plaint du régime applicable à son propre immeuble.
Le propriétaire d'un bien-fonds compris dans le
périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation de mesures comportant
des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds ou de l'exercice de son
droit de propriété. Il faut alors que l'admission du recours lui procure un avantage
pratique; le propriétaire ne peut pas contester des éléments du plan en
invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la bonne application du
droit, quand l'annulation ou la modification de ces mesures d'aménagement ne
lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1; CDAP
AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par ailleurs, la jurisprudence
reconnaît généralement la qualité pour recourir au propriétaire voisin, qui
conteste les possibilités de construire accordées par un nouveau plan
d'affectation en invoquant les inconvénients ou les nuisances qu'il subirait
directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021 consid. 1; CDAP AC.2020.0065
du 15 mars 2021 consid. 1).
Dans le cas particulier, l'inclusion de la propriété
des recourants dans le périmètre de la zone réservée 3 entraîne des
restrictions du droit de propriété, en limitant provisoirement les possibilités
de construire. Sous cet angle, les recourants peuvent justifier d'un intérêt
digne de protection au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD. Néanmoins, dans leurs
conclusions, ils ne demandent pas que cette mesure conservatoire soit annulée,
de sorte qu'il est douteux qu'elle fasse partie de l'objet du litige. La
question de la recevabilité n'est pas non plus évidente en ce qui concerne leurs
conclusions et les critiques relatives à l'affectation du secteur des
"Grands Prés". Le plan litigieux ne modifie pas, pour ce secteur, le
régime applicable en vertu du PPA de 2018. Il est donc douteux que le
statu
quo
dans la planification, c'est-à-dire l'absence d'une mesure
conservatoire générale fondée sur l'art. 27 LAT (ou l'art. 46 LATC), porte
en l'état une atteinte directe et concrète aux intérêts des recourants. Ceux-ci
ne contestent en effet pas ici une révision du statut du sol sur la parcelle
voisine, ni une décision autorisant la construction aux "Grands
Prés"; en pareil cas, ils pourraient du reste non seulement contester la
légalité du permis de construire mais encore demander la mise en oeuvre de
mesures conservatoires spécifiques, en cas d'évolution des circonstances
jusque-là (cf. art. 47 et 49 LATC). Quoi qu'il en soit, ces questions de
recevabilité peuvent demeurer indécises.
Sous ces réserves, il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Dans un grief de caractère formel, les recourants se plaignent d'une
"
violation de l'interdiction de l'arbitraire en lien avec l'absence de
dessaisissement du dossier
". Ils font valoir que le terrain du PPA
"Les Grands Prés" appartient à la commune de Montreux et que celle-ci
"
ne peut manifestement, dans une situation contentieuse, analyser
objectivement les choses en étant à la fois propriétaire du terrain et autorité
statuant sur le zonage du même terrain
". En réalité, dès lors que le
périmètre du PPA précité n'a pas été mis en zone réservée, les recourants
reprochent plutôt aux autorités communales d'avoir omis de prendre une mesure
d'aménagement. Aussi envisagent-ils, d'après leurs conclusions, qu'une autre
commune puisse être désignée pour traiter le dossier des zones réservées.
Les recourants ne prétendent pas qu'en adoptant le
plan des zones réservées, le conseil communal
in corpore
aurait violé
une prescription du droit cantonal relative à la récusation. Les dispositions
sur la récusation sont, en principe, moins sévères pour les membres des
autorités administratives et gouvernementales que pour les autorités
judiciaires. L'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst.; RS 101)
n'impose en effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime
d'organisation des autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et
n'offre pas, dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux
tribunaux. Dans une procédure d'aménagement du territoire, les représentants
d'une commune n'ont pas l'obligation de principe de se récuser lorsqu'ils
statuent sur des projets de construction dont leur commune est le maître
d'œuvre; ce faisant, ils poursuivent en effet des intérêts publics et
n'agissent pas en fonction de leurs intérêts personnels. Par ailleurs, une
demande de récusation doit en principe être dirigée contre des personnes
physiques déterminées – susceptibles de connaître une situation de conflit
d'intérêts privés – et non contre une autorité dans son ensemble (ces principes
résultent de la jurisprudence, voir notamment ATF 140 I 326 consid. 5.2, 125 I
209 consid. 8a, 122 II 471 consid. 3b, 107 Ia 135 consid. 2b; CDAP AC.2022.0231
28 février 2023 consid. 2).
En l'espèce, on ne voit pas quelle norme d'une loi
fédérale ou cantonale aurait pu prévoir que l'aménagement du territoire à
Montreux soit confié, dans certaines situations, aux autorités d'une autre
commune. Cela étant, les recourants dénoncent uniquement une violation de
l'art. 9 Cst. qui reconnaît à toute personne a le droit d'être traitée par les
organes de l'Etat sans arbitraire. Est arbitraire une décision qui se révèle
insoutenable, en contradiction manifeste avec la situation effective, ou qui a
été adoptée sans motifs objectifs et en violation d'un droit certain (ATF 148
II 465 consid. 8.1 et la jurisprudence citée). Or il est normal que les organes
d'une commune prennent les décisions nécessaires à l'adoption et à la révision
des plans d'affectation même si la commune est un propriétaire foncier sur son
territoire. Cela n'est en rien arbitraire. Ce grief, manifestement mal fondé,
doit être rejeté.
3.
Les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 4 al. 2 LAT, parce
que la municipalité n'aurait, selon eux, pas fait participer la population à
l'élaboration du plan des zones réservées.
Aux termes de l'art. 4 al. 2 LAT, les autorités
chargées de l'aménagement du territoire veillent à ce que la population puisse
participer de manière adéquate à l'établissement des plans. En l'occurrence, le
préavis municipal explique (p. 13) qu'en raison de la nature de la mesure
d'aménagement litigieuse – une "
mesure d'urgence temporaire
" –
le projet de plan n'a "
pas fait l'objet d'atelier participatif ou autre
processus permettant à la population de prendre une part active dans le
développement du territoire, cette étape étant alors dépourvue de sens
".
Cette explication est cohérente, dès lors que la zone réservée n'est pas une
mesure de planification ordinaire, comme le plan directeur cantonal (art. 6 ss
LAT), un plan sectoriel de la Confédération (art. 13 LAT) ou un plan
d'affectation communal ou cantonal (art. 14 ss LAT), mais une mesure
conservatoire (cf. titre des art. 46 ss LATC) en vue de l'adoption d'une
véritable mesure de planification.
Cela étant, si l'on examine la situation des
recourants (du point de vue de l'atteinte à leurs propres intérêts – cf.
supra
consid. 1b), il faut constater qu'ils ont pu participer au processus
d'établissement du plan des zones réservées, grâce notamment à la mise à
l'enquête publique du projet de plan, ce qui leur a permis de déposer une
opposition écrite et d'obtenir une discussion avec l'administration communale
(séance de conciliation selon l'art. 40 LATC, du 2 septembre 2021). Le droit
fédéral ne leur permet pas d'exiger d'autres modalités de participation (cf.
notamment Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire,
protection juridique et procédure, 2020, N. 26 ad art. 4; CDAP AC.2021.0351 du
11 juillet 2022 consid. 3). Ce grief est mal fondé.
4.
Les recourants se plaignent, en invoquant l'interdiction de l'arbitraire
(art. 9 Cst.), du classement en zone réservée de leur propriété et de terrains
voisins, tout en reprochant à la municipalité de ne pas avoir intégré, dans le
plan litigieux, le secteur des "Grands Prés".
a) Par ce grief, les recourants ne s'opposent pas,
par principe, à l'adoption de zones réservées sur le territoire communal, en
vue de l'établissement du nouveau plan général d'affectation (ou PACom)
puisque, précisément, ils soutiennent qu'un terrain voisin au leur devrait être
soumis au régime de la zone réservée. Ils critiquent bien plutôt le périmètre
adopté par le conseil communal, en faisant implicitement valoir que leur
propriété ne devrait pas en faire partie.
b) L'art. 27 LAT prévoit que s'il n'existe pas de
plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité
compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement
délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse
entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai (al. 2). Une zone réservée, au sens de l'art. 27 LAT, est une mesure
visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification. Par
l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire
se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne
sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la
réglementation envisagée. La zone réservée a ainsi comme effet de surseoir à
l'application du droit encore applicable en vue de l'entrée en vigueur du
nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2). En droit cantonal, l'art. 46
LATC dispose que les communes ou le département peuvent établir des zones
réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2). L'établissement d'une zone réservée
permet en particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du
territoire la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets
de construction viennent entraver cette liberté (TF 1C_230/2022 du 7 septembre
2023 consid. 4.1.2 et les références). La LATC prévoit encore d'autres mesures
conservatoires aux art. 47 et 49 LATC, qui n'ont pas comme la zone réservée une
portée générale, mais qui permettent de refuser ponctuellement une autorisation
de construire quand le projet compromet une modification de plan d'affectation
envisagée.
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, à savoir une intention
de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés
et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; TF
1C_275/2021 du 19 mars 2022 consid. 2; CDAP AC.2022.0158 du 16 novembre 2022
consid. 2a, AC.2021.0077 du 31 mars 2022 consid. 3a).
c) Les recourants ne mettent pas en cause la
nécessité de prendre des mesures conservatoires, dans la situation créée à
Montreux par les arrêts du Tribunal fédéral du 16 avril 2020. La complexité de
cette situation permet aux autorités communales de justifier l'adoption d'une
zone réservée pour les secteurs dont le régime juridique avait été défini en
1972, mais n'avait pas été revu ni adapté après l'entrée en vigueur de la LAT
en 1980. Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de préciser que l'annulation du
nouveau PGA, selon ses arrêts du 16 avril 2020, n'entraînait pas nécessairement
l'invalidation des plans d'affectation spéciaux adoptés postérieurement à
l'entrée en vigueur de la LAT, et ne condamnait pas inconditionnellement toute
construction nouvelle sur son territoire (cf. TF 1C_212/2022 du 30 mars 2023
consid. 4, 1C_645/2020 du 21 octobre 2021 consid. 3.4.2). En d'autres termes,
il n'est pas nécessaire d'appliquer le régime de la zone réservée à l'ensemble
du territoire constructible de la commune.
On pourrait déduire de l'argumentation des recourants
qu'ils estiment être victimes d'une inégalité de traitement, leur propriété
étant incluse dans la zone réservée tandis que cette mesure conservatoire ne
s'applique pas à des terrains voisins. Or l'égalité de traitement n'a qu'une
portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans
la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des
inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être
traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est-à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_129/2022 du
18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela vaut
a fortiori
pour
une mesure d'aménagement conservatoire ou provisoire, telle la zone réservée.
En l'occurrence, le grief d'arbitraire est précisément celui invoqué par les
recourants.
d) Le choix des autorités communales de ne pas
inclure dans la zone réservée le périmètre du PPA "Les Grands Prés",
entré en vigueur en 2018, n'est pas arbitraire (cf. aussi TF 1C_645/2020 du 21
octobre 2021 consid. 3.4.2). Celui d'y intégrer en revanche le périmètre du PEP
"A Chailly-Baugy-Les Crêtes-Beau Regard", approuvé en 1981 (peu après
l'entrée en vigueur de la LAT), n'est pas non plus arbitraire, car cette
solution repose sur des motifs objectifs. A cause de la réglementation de ce
PEP qui prévoit une utilisation très peu dense du sol, la municipalité retient
qu'il y a "
passablement de potentiel constructible à réaliser
",
dans la partie centrale de l'agglomération (rapport 47 OAT, p. 14); il faut en
déduire qu'elle entend étudier, dans le cadre du futur PACom, une adaptation de
ce plan d'affectation spécial afin de mettre en œuvre le nouveau principe du
droit fédéral énoncé à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT ("
il
convient notamment de prendre les mesures propres à assurer une meilleure
utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou
des possibilités de densification des surfaces de l'habitat
"). Aussi
le périmètre de la zone réservée, dans le secteur litigieux, n'est-il pas
critiquable car les autorités de planification ont bien appliqué l'art. 27 LAT;
cette mesure conservatoire est en d'autres termes nécessaire.
Le grief d'arbitraire, soulevé par les recourants,
est donc mal fondé.
5.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté,
dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation des décisions
rendues respectivement par le conseil communal et le département cantonal.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens,
les autorités intimées n'ayant pas consulté un avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision prise le 2 mars 2022 par le Conseil communal de Montreux,
rejetant l'opposition au plan des zones réservées formée par les recourants,
ainsi que la décision d'approbation de cette décision communale prise le 16
septembre 2022 par le Département des institutions, du territoire et du sport,
sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
des recourants A.________ et B.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 novembre 2023
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.