vd_omni · AC.2018.0068 · 2020-02-17 · fr

A._______ /Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement (DGE), Municipalité de Jorat-Menthue | Reconstruction d'un chalet de week-end incendié, en lisière forestière. La recourante établit avec une vraisemblance suffisante que le chalet en cause, de taille modeste et au confort rustique, a été érigé et affecté licitement en lieu de villégiature avant le 1er juillet 1972, de sorte qu'il bénéficie sur le principe de la garantie de la situation acquise au sens de l'art. 24c LAT (c. 2). Application de l'al. 5 de cette disposition, selon lequel "dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites". Lorsqu'est en jeu la reconstruction d'un ouvrage à l'intérieur de l'aire forestière ou en lisière, une pesée des intérêts doit être opérée dans tous les cas. Il n'y a pas lieu de considérer d'emblée que la protection de la forêt doit l'emporter systématiquement, en privant ainsi invariablement du bénéfice de l'art. 24c LAT les constructions implantées dans ces sites (c. 4a/aa). En l'espèce, au vu de toutes les circonstances, l'intérêt privé important de la recourante à reconstruire le chalet ne l'emporte pas sur les intérêts publics majeurs que sont la protection de la forêt et celle du paysage (consid. 4c/bb).Recours au TF rejeté (1C_163/2020).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.02.2020 AC.2018.0068

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 février 2020
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; M. Antoine Thélin et M. Miklos Ferenc Irmay, assesseurs; Mme Emmanuelle Simonin, greffière.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Me Jérôme BENEDICT, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Service du développement territorial
,
à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement
, à Lausanne,
3.
Municipalité de Jorat-Menthue
,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décisions du Service du
développement territorial et de la Direction générale de l'environnement du
19 décembre 2017, ainsi que de la Municipalité de Jorat-Menthue du 11 janvier
2018 (refus de reconstruction après incendie d'un cabanon et d'un couvert sur
la parcelle 3064 - CAMAC 174748)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ (ci-après: la constructrice) est propriétaire depuis 2009 de
la parcelle 3064 de Jorat-Menthue, au lieu-dit ********.
La parcelle en cause était désignée antérieurement
sous les numéros 170 et 64. Elle a appartenu à B.________ (grand-père de la
constructrice), puis à C.________ (père de la constructrice) dès 1993, ensuite
à la communauté héréditaire de celui-ci dès 2005, enfin à la constructrice
seule dès 2009.
D'une surface de 10'643 m
2
, le bien-fonds
3064 est colloqué pour sa plus grande partie en aire forestière et pour le
solde en zone agricole selon le Plan général d'affectation de Peney-le-Jorat,
approuvé par le Conseil d'Etat le 19 septembre 1979. Il est en nature de forêt
par 8'594 m
2
, ainsi que de champ, pré, pâturage par 2'013 m
2
.
Sa partie en zone agricole est classée en surface d'assolement (qualité II).
Avant sa destruction par un incendie la nuit du 13
au 14 octobre 2016, un bâtiment d'habitation avec couvert (ECA 2137), constituant
un chalet de week-end de 36 m
2
sur un seul niveau, était
implanté sur la parcelle.
B.
Par courriel du 10 novembre 2016, A.________ s'est enquise auprès du Service
du développement territorial (SDT) de la possibilité de reconstruire le chalet
incendié.
Le 17 novembre 2016, l'Inspecteur des forêts a
informé le SDT que les archives ne contenaient aucun document concernant le
chalet en cause. Il précisait que si ce bâtiment devait être reconstruit, la
Direction générale de l'environnement (DGE) demanderait à ce qu'il soit retiré
à plus de 10 m de la lisière forestière.
Par courriel du 11 janvier 2017, la constructrice a transmis
au SDT six photographies du chalet (intérieur et extérieur) prises avant
l'incendie en 2007, 2009, 2011 et 2015, deux photographies de l'état actuel du
site, un croquis des dimensions du chalet, ainsi qu'une copie de la police de
l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie.
Le SDT et la constructrice ont ensuite échangé une
série de correspondances. En particulier, les 29 mai, 30 juin et 28 juillet 2017,
la constructrice a soutenu que le bâtiment, situé non pas dans l'aire
forestière mais en lisière, avait été construit et affecté licitement comme
chalet de week-end avant le 1
er
juillet 1972, de sorte qu'il devait
bénéficier de la protection de la situation acquise au sens de l'art. 24c de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700).
Plus précisément, elle affirmait que l'ouvrage avait été édifié avant 1880 et
que son affectation comme chalet de week-end remontait au moins à l'immédiat
après-guerre. Elle a déposé à cet égard notamment les pièces suivantes: une
copie d'un plan du territoire de la commune de Peney-le-Jorat imprimé en 1880
sur la base du travail accompli par une commission en octobre 1877,
figurant
le bâtiment en cause; une copie d'un plan cadastral déposé au registre foncier,
s'agissant d'une servitude constituée le 7 janvier 1953, montrant également un
bâtiment à l'endroit du chalet détruit; ainsi qu'une copie
d'un
registre non daté des parcelles de la commune, tiré des archives de celle-ci,
mentionnant au chapitre du bien-fonds concerné
une "habitation de
week-end" de 36 m
2
.
Le 27 août 2017, le SDT a indiqué à l'intéressée
qu'un levé de lisière paraissait indispensable avant toute démarche. Cette
mesure visait à déterminer si le chalet se trouvait en aire forestière au
moment de sa destruction. Elle permettrait également "d'envisager une éventuelle
possibilité de reconstruction du chalet sur [sa] parcelle mais hors de l'aire forestière
(à une distance minimale de 10 mètres)."
Le 4 octobre 2017, l'Inspecteur des forêts a procédé
au levé de lisière requis, reproduit selon plan de géomètre du 9 octobre 2017. Il
en découle que dans son état avant l'incendie, l'un des angles du bâtiment
empiétait dans l'aire forestière à raison d'environ 1 m
2
, le solde
de la construction se situant entièrement dans la distance de 10 m à la
lisière forestière.
C.
Le 27 octobre 2017, A.________ a déposé une demande formelle de
reconstruire le bâtiment ECA 2137 au titre de chalet de week-end (CAMAC 174748).
Le dossier comportait un plan de géomètre du 25 octobre 2017 et des plans
d'architecte du même jour. Il en découlait que le nouveau chalet, de 35 m
2
,
respecterait l'implantation du bâtiment incendié dans la bande des 10 m à la
lisière, sauf à dire que l'angle sis antérieurement dans l'aire forestière serait
supprimé. La surface, le gabarit, les ouvertures en façades et le couvert demeureraient
également inchangés. La constructrice précisait, par son architecte, que les
matériaux et le type de construction seraient de même conservés, à savoir une structure
et des façades en bois, des murs non isolés, une toiture recouverte de tuiles à
emboîtement, des WC à sec, ainsi qu'une absence d'équipement (ni eau potable, écoulement
ou électricité). Un poêle à bois avec canal de fumée identique au précédent, lequel
avait remplacé un foyer ouvert avec cheminée, serait installé.
La demande a été mise à l'enquête du 4 novembre au 3
décembre 2017. Elle n'a pas suscité d'opposition.
D.
La synthèse CAMAC a été établie le 19 décembre 2017. La DGE et le SDT
ont refusé de délivrer les autorisations spéciales requises.
En substance, la DGE a retenu, sous l'angle d'une
dérogation ordinaire aux conditions posées par la législation forestière - à
savoir sans appliquer l'art. 24c LAT -, que le chalet en cause avait une
influence négative sur la conservation, le traitement et l'exploitation de la
forêt bordant la parcelle; en outre, il ne permettait pas de garantir
convenablement l'accès à la forêt ni l'évacuation des bois. Au regard de la
législation sur la protection de l'environnement et de la nature, la DGE a
estimé qu'une lisière devait être considérée comme un biotope et suggéré par
conséquent qu'un site plus favorable soit recherché en dehors de la bande
inconstructible longeant la lisière. Pour sa part, le SDT a retenu, en
application de l'art. 24c LAT, que si l'on pouvait admettre qu'une construction
était bien érigée à l'emplacement en cause depuis les années 1880, il était
probable qu'un changement d'affectation et/ou une rénovation soient intervenus
depuis lors. En effet, la cabane avait très certainement été construite à
l'origine en lien avec l'exploitation de la forêt et avait subi ensuite d'importants
travaux pour devenir un "chalet de week-end". Ce changement
d'affectation, dont on ignorait la date, aurait dû faire l'objet d'une autorisation
spéciale cantonale. Il n'était ainsi pas établi que le chalet ait été
transformé légalement. En tout état de cause, toujours selon le SDT, le projet
ne respectait pas l'al. 5 de l'art. 24c LAT selon lequel les exigences majeures
de l'aménagement du territoire devaient être satisfaites. En effet, la
reconstruction du chalet dans la bande inconstructible de 10 m à la lisière allait
à l'encontre de la protection dont bénéficiait la forêt, de même que sa lisière
au titre de biotope. On extrait plus précisément ce qui suit de ces décisions:
"
(…)
La Direction des ressources et
du patrimoine naturels, Inspection cantonale des forêts du 22ème arrondissement
(DTE/DGE/DIRNA/F022)
refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
CONSTATATION
(…)
La reconstruction après incendie
du cabanon de week-end avec couvert empiète dans la bande inconstructible des
10 mètres et requiert l'octroi d'une dérogation au sens de l'article 27 de la
loi forestière vaudoise du 8 mai 2012 (distance par rapport à la forêt) et de
l'article 26 du règlement de la loi forestière du 8 mai 2012 (distance par
rapport à la forêt).
De plus, la reconstruction
précitée est également située à moins de 4 mètres de la limite forestière au
sens de l'article 58 al. 3 de la loi forestière vaudoise du 8 mai 2012
(Exploitation et vidange).
CONSIDERANTS
Sur la base des éléments soumis à
notre appréciation, la Direction générale de l'environnement, Inspection des
forêts d'arrondissement (DGE-F022) considère que cet aménagement:
-    ne
présente pas un intérêt public de réalisation ;
-    ne
s'impose pas par sa destination;
-    a
une influence négative sur la conservation, le traitement et l'exploitation de
la forêt bordant la parcelle;
-    ne permet pas de garantir convenablement l'accès à la forêt et
l'évacuation des bois.
(…)
Le Service du développement
territorial, Hors zone à bâtir (SDT/HZB4)
refuse de délivrer l'autorisation
spéciale requise.
(…)
La garantie de la
situation acquise découlant de l'art. 24c LAT ne profite ainsi qu'aux
constructions qui ont été érigées ou transformées de manière conforme au droit
matériel en vigueur à l'époque (ATF 127 II 209 consid. 2c), soit avant le 1er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971
sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396
consid. 4.2.1).
En l'espèce, d'après
les archives du SDT, aucune autorisation spéciale cantonale n'a été délivrée
pour la construction du chalet initial. Dans le cadre de notre instruction en
vue d'établir la légalité du chalet, Mme A.________ a, par le biais de son
conseil, transmis au SDT les informations suivantes:
-   sur un plan de territoire de la commune de
Peney-le-Jorat imprimé en 1880, sur la base du travail accompli par une
commission en octobre 1877, figure un bâtiment sur la parcelle n° 170;
-   sur un plan annexé au registre foncier, relatif à
une servitude constituée le 7 janvier 1953, en faveur d'Energie Ouest Suisse
pour le passage d'une ligne électrique, est constaté la présence d'un bâtiment
à l'endroit du chalet détruit;
-   sur le registre des parcelles des archives de la
commune de Peney-le-Jorat, il est fait mention sur la parcelle n° 170 (devenue
par la suite n° 3064), d'une construction désignée « habitation week-end ». Ce
registre n'est toutefois pas daté et des modifications ont été apportées à
l'écriture de base, de sorte qu'on ne peut établir la date à partir de laquelle
le chalet a une affectation de « chalet de week-end ».
Ainsi, si l'on peut
admettre qu'une construction était bien érigée à cet emplacement depuis les
années 1880, il est probable qu'un changement d'affectation et/ou une
rénovation soient intervenus depuis lors. En effet, la cabane a très
certainement été construite à l'origine en lien avec l'exploitation de la forêt
et a, par la suite, subi d'importants travaux pour devenir « un chalet de
week-end ». Ce changement d'affectation, dont on ignore la date, aurait dû
faire l'objet d'une autorisation spéciale cantonale.
L'examen des
photographies du chalet avant sa destruction nous permet également de constater
que les installations (cuisine, poêle à bois, etc.) ainsi que les matériaux
utilisés tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du chalet sont passablement
récents, ce qui suggère que le chalet a fait l'objet d'une rénovation complète,
qui aurait également dû être autorisée. Partant, si l'on peut admettre que le
bâtiment initial a probablement été construit bien avant qu'un permis de
construire ne soit légalement requis, son changement d'affectation et sa
rénovation ultérieurs auraient dû être autorisés par notre service. Il n'est
ainsi pas établi que le chalet a été transformé légalement.
En tout état de
cause, l'art. 24c al. 5 LAT impose que les exigences majeures de l'aménagement
du territoire doivent être remplies. Cela signifie que même si la construction
litigieuse pouvait être considérée comme érigée et transformée légalement, les
buts et principes de l'aménagement du territoire énoncés aux art. 1 et 3 LAT
notamment, peuvent s'opposer à la reconstruction du chalet litigieux. Sont en
particulier visés les intérêts majeurs protégés par des législations spéciales,
telles que la loi sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451),
la loi sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et la loi sur les
forêts (ATF 134 II 97).
En l'espèce, le projet de
reconstruction après incendie du cabanon de week-end est situé dans la bande
inconstructible de 10 mètres de la forêt au sens de l'art. 27 LVLFo. La
construction est également située à moins de 4 mètres de la lisière, soit un
espace qui doit être laissé libre de tout obstacle fixe au sens de l'art. 58
al. 3 LVLFo. La réalisation du projet est ainsi soumise à la délivrance d'une
autorisation exceptionnelle du service cantonal compétent (DGE-FORET),
conformément à l'art. 26 LVLFo, laquelle est refusée selon les motifs exposés
dans le préavis dudit service.
La reconstruction du chalet à
l'endroit initial, soit dans la bande inconstructible de 10 mètres de la forêt
(art. 27 LVLFo), ainsi que dans la distance minimale de 4 mètres de la lisière
au sens de l'art. 58 al. 3 LVLFo, est contraire au principe énoncé à l'art. 3
al. 2 let. e LAT selon lequel la forêt doit être maintenue dans ses
diverses fonctions. Ce principe fondamental est directement ancré à l'art. 77
al. 1 et 2 Cst et est consacré dans la loi sur les forêts (LFo).
Dans un arrêt 1C_446/2010 du 18
avril 2011, consid. 4.4, le Tribunal fédéral a considéré que la garantie de la
situation acquise trouvait ainsi ses limites dans le respect du principe de la
conservation de l'aire forestière. Ainsi, la protection étendue dont bénéficie
la forêt écarte, de toute façon, la garantie de la situation acquise au sens de
l'art. 24c LAT et s'oppose à la reconstruction du chalet, lequel n'a aucun lien
avec l'exploitation de la forêt.
De plus, la lisière forestière est
considérée comme un biotope. Pour cette raison, la DGE-BIODIV refuse de
délivrer son autorisation spéciale selon son préavis. Il s'agit là également
d'un intérêt public prépondérant s'opposant à la garantie de la situation
acquise.
En conclusion, il existe dans le
cas d'espèce des intérêts publics évidents, à savoir la préservation de l'aire
forestière, en limitant les constructions sans lien avec l'exploitation de la
forêt de cette zone, ainsi que la préservation d'un biotope permettant de
s'opposer à la reconstruction du chalet. La garantie de la situation acquise de
l'art. 24c LAT heurte les exigences majeures de l'aménagement du territoire
réservées à l'art. 24c al. 5 LAT, de sorte que le SDT refuse de délivrer
l'autorisation spéciale cantonale (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC).
La Direction des ressources et
du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage (DTE/DGE/DIRNA/BIODI)
refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise pour le motif ci-dessous :
Le projet consiste à construire un
nouveau cabanon et un couvert suite à l'incendie du bâtiment existant situé
dans la lisière forestière sur la parcelle N° 3064 de la commune de
Jorat-Menthue.
Selon le préavis de l'inspecteur
forestier, ce projet n'est pas conforme à la réglementation de l'aire
forestière. Le projet ne rentre également pas dans le cadre des dispositions de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT).
La reconstruction est prévue dans
la lisière forestière. La DGE-BIODIV estime que la lisière doit être considérée
comme un biotope. A ce titre, le projet nécessite une autorisation spéciale au
sens des articles 18 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du
paysage (LPN), 4a de la loi cantonale sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS) et 22 de la loi sur la faune (LFaune).
Considérant
ce qui précède, la DGE-BIODIV préavise négativement le site retenu pour la
reconstruction et suggère qu'un site plus favorable soit recherché en dehors de
la zone inconstructible qui longe les lisières forestières protégées.
(…)
"
Par décision du 11 janvier 2018, la municipalité de
Jorat-Menthue a rejeté la requête de permis de construire, au motif que les
autorisations spéciales requises avaient été refusées.
E.
Agissant le 15 février 2018 sous la plume de son mandataire, A.________
a déféré les décisions précitées de la DGE, du SDT et de la municipalité devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant
principalement à la réforme de ces décisions en ce sens que le permis de
construire lui soit immédiatement délivré, subsidiairement à leur annulation,
la cause étant renvoyée aux autorités intimées pour nouvelle décision dans le
sens des considérants. Elle répétait que le bâtiment litigieux avait servi à
l'habitation depuis l'époque de sa construction au 19
ème
siècle et qu'il
n'avait jamais connu de changement d'affectation. Au demeurant, s'il s'était
produit par hypothèse avant l'entrée en vigueur de l'ancienne loi vaudoise du 5
février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, un
changement d'affectation n'aurait pas été subordonné à une quelconque
autorisation cantonale. La commune n'avait du reste jamais fait valoir la
moindre objection quant à cette habitation, qu'elle avait inscrite comme telle
dans ses registres. Pour le surplus, le chalet avait certes fait l'objet de
travaux réguliers au fil des décennies, la dernière fois en 2009, mais il
s'agissait de simples travaux d'entretien, non pas de rénovation. Quoi qu'il en
fût, une rénovation aurait de toute façon dû être admise en application de
l'art. 24c LAT. Par ailleurs, la recourante soutenait que le site ne présentait
aucun intérêt particulier et relevait qu'il comportait déjà des constructions
et installations, notamment un réservoir d'eau appartenant à la commune et un
bûcher. Présent depuis au moins 135 ans, le chalet n'avait jamais empêché
l'exploitation de la forêt ni réduit le développement de celle-ci. Compte tenu
de ses matériaux, en bois, il agrémentait même le paysage. Enfin, la recourante
se prévalait du principe de l'égalité de traitement, le SDT ayant autorisé en
2012 la reconstruction sur la parcelle 515 de Lucens, en aire forestière, d'un
bâtiment détruit par le feu (bâtiment ECA 658, CAMAC 143383).
La recourante a déposé une série de pièces, à savoir
notamment un tableau de mutation du 16 août 1961 mentionnant un
"chalet" de 36 m
2
sur la parcelle en cause (pièce 12), des
photographies en noir et blanc de certaines parties de l'intérieur du chalet,
clichés pris peu avant, pendant et après les travaux opérés en 2009 (pièce 19),
les plans du projet (pièce 20) ainsi que les courriers adressés les 17 janvier
2011 et 8 octobre 2012 par le SDT à la représentante des propriétaires de la
parcelle 515 de Lucens (pièces 23 et 24).
La municipalité a communiqué sa réponse le 28 mars 2018,
en manifestant son désaccord avec le SDT. Elle relevait que la présence d'un chalet
à cet endroit ne tenait pas du hasard: surplombant le Jorat, il offrait aux
promeneurs s'y arrêtant un point de vue exceptionnel sur les Alpes.
La DGE a déposé sa réponse le 6 avril 2018,
concluant au rejet du recours, au motif que l'emprise du cabanon se situait
dans la bande inconstructible des 10 m à lisière, heurtant ainsi les exigences
majeures de l'aménagement du territoire, à savoir le principe de la
conservation de l'aire forestière et des lisières.
Le SDT a communiqué sa réponse le 9 avril 2018, proposant
également le rejet du recours. A l'instar de la DGE, il soutenait que la
reconstruction litigieuse n'était pas conforme aux exigences majeures de
l'aménagement du territoire, du moment qu'elle devait être érigée dans la bande
inconstructible à la lisière. La forêt devait en effet être maintenue dans ses
diverses fonctions et, de plus, la lisière devait être considérée comme un
biotope bénéficiant d'une protection toute particulière. Des intérêts publics
prépondérants l'emportaient ainsi sur l'intérêt privé de la recourante à
reconstruire son chalet de week-end. Pour le surplus, le SDT déniait toute
atteinte à l'égalité de traitement, dès lors que le cabanon de Lucens avait
bénéficié d'une autorisation communale, qu'il était compris dans l'aire
forestière, non pas dans la bande inconstructible des 10 m, et qu'il avait
obtenu l'autorisation de l'autorité cantonale compétente sous réserve de
plusieurs conditions. Le SDT a transmis son dossier, qui contenait des
photographies aériennes de la parcelle 3064 prises en 1968 et 1974.
F.
La recourante a déposé un mémoire complémentaire le 15 juin 2018. Sous
l'angle de l'égalité de traitement, elle reprochait à la DGE de s'être bornée à
lui interdire toute reconstruction, plutôt que de lui fixer des conditions, à
l'instar du cabanon de Lucens. Elle se prévalait en outre d'une autre affaire
récente, où l'autorité cantonale avait autorisé, sur la parcelle 417 de Corsier-sur-Vevey,
la reconstruction d'un bâtiment en lisière forestière (bâtiment ECA 698, CAMAC
139506). Elle communiquait à cet égard le permis de construire du 19 décembre
2013 (pièce 25), la synthèse CAMAC du 19 novembre 2013 (pièce 26), l'extrait du
site cartographique de l'Etat de Vaud (www.geo.vd.ch; pièce 27) et l'extrait du
registre foncier (pièce 28).
Le 13 juillet 2018, la DGE a souligné que la légalité
du bâtiment de Corsier-sur-Vevey avait été établie alors qu'aucune autorisation
communale pour la construction du chalet litigieux n'avait été produite. Cette
différence justifiait aux yeux de la DGE le refus de l'autorisation spéciale
requise.
Le SDT s'est encore exprimé le 13 juillet 2018. Il affirmait
que l'examen des photographies du chalet révélait, au vu des matériaux et
installations récentes, que le bâtiment avait fait l'objet de transformations,
qui auraient dû faire l'objet d'une demande de permis de construire et d'un
examen complet. S'agissant de la pesée des intérêts, il soulignait que la
parcelle 3064 était totalement excentrée du village de Peney-le-Jorat, que le
secteur, constitué essentiellement de terres agricoles recensées parmi les
surfaces d'assolement, n'était absolument pas bâti et qu'il convenait ainsi d'appliquer
strictement le principe de la séparation de l'espace bâti et non-bâti. Enfin, la
protection de la lisière devait prendre le dessus sur l'intérêt des promeneurs.
G.
Une audience avec inspection locale a été aménagée le 12 septembre 2018.
on extrait du compte-rendu ce qui suit:
"(…)
D'entrée de cause, Mme D.________
[DGE]
produit un plan du guichet cartographique cantonal, dont elle donne également
une copie aux autres parties, sur lequel est indiquée la présence d'un corridor
à faune d'importance locale
au sud
[
recte selon remarque SDT du 3
octobre 2018:
à l'endroit
] de la parcelle n° 3064.
La présidente expose que deux
questions essentielles doivent être résolues en l'espèce, à savoir celle de la
légalité du chalet de week-end ayant brûlé en 2016, et cas échéant, celle de la
pesée des intérêts à effectuer au regard des exigences majeures de
l'aménagement du territoire (art. 24c al. 5 LAT).
Sur la question de la légalité de la
construction du chalet:
Me Bénédict affirme qu'il est
clairement établi que le chalet existait déjà au 19
e
siècle, avec la
même implantation qu'actuellement, au vu du plan de la commune de
Peney-le-Jorat de 1880 dont il a produit une copie (pièce n° 10). Sur question
de la présidente, Mme A.________ explique que les travaux réalisés dans les
années 1950 par son oncle étaient des travaux d'entretien et que le chalet
avait déjà appartenu à son grand-père avant cela.
Sur question de la présidente, Mme A.________
précise que la chronologie des photos montrant le chalet en 2009, 2011 et 2015
est correcte car du carton bituminé a été posé sur la façade en bois après
2009, raison pour laquelle celle-ci est différente en 2011 et 2015 par rapport
à 2009.
Selon Mme E.________
[SDT]
,
l'affectation du chalet à l'origine n'est pas connue et il n'existe aucune
trace d'autorisation au SDT pour cette construction, ni pour un changement
d'affectation. Elle soutient qu'il y a eu des transformations par la suite pour
lesquelles des autorisations spéciales auraient dû être demandées, ce qui n'a
pas été le cas, de sorte que ces transformations sont illégales. Il est précisé
que la nécessité d'obtenir une autorisation a été introduite dans le système
légal en 1941 s'agissant de l'autorisation communale; l'obligation d'obtenir
une autorisation cantonale pour des constructions hors zone à bâtir non
conformes à la zone a été introduite en 1980. Par conséquent, le SDT reconnaît
que si le chalet a été transformé, respectivement a changé d'affectation, dans
les années 1950, aucune autorisation spéciale n'était nécessaire. Le SDT
souligne néanmoins que de nombreux travaux ont été réalisés par l'actuelle
propriétaire (à savoir, selon les indications de cette dernière, la pose de
carton bituminé sur les façades extérieures, le remplacement de la cheminée, du
parquet et des meubles de cuisine ainsi que le blanchissement du plafond) pour
lesquels aucune autorisation n'a été demandée. Le SDT précise qu'en vertu de
l'art. 68a RLATC tous les travaux d'entretien doivent être annoncés
à la
municipalité à laquelle il revient de décider s'ils sont soumis à autorisation
ou non
[
recte et ajout selon remarque SDT du 3 octobre 2018:
à la
municipalité, qui doit soumettre le dossier au SDT qui se déterminera sur l'assujettissement
ou non à autorisation des travaux envisagés
à laquelle il revient de
décider s'ils sont soumis à autorisation ou non]
. S'agissant de la pose de
carton bituminé sur les façades du chalet, le SDT considère qu'une autorisation
aurait dû être demandée, car il s'agit d'un changement de matériau et donc
d'une transformation au sens de l'art. 24c al. 2 LAT.
Me Bénédict souligne que le seul fait
qu'un carton bitumineux ait été posé à l'extérieur en 2009 et que l'intérieur
ait fait l'objet de travaux d'entretien ne suffirait pas à considérer que le
chalet serait devenu illicite. En ce qui concerne l'affectation d'origine du
chalet, Me Bénédict répète que selon lui il a toujours été un chalet de
week-end, en particulier car un foyer était présent dès l'origine. Pour le SDT,
il subsiste un doute sur le fait qu'il s'agissait dès l'origine d'un chalet de
week-end et qu'un changement d'affectation reste probable.
Sur la question de la pesée des
intérêts:
Pour le SDT, même s'il fallait
considérer que le chalet a été érigé ou transformé légalement, la pesée des
intérêts à effectuer au sens de l'art. 24c al. 5 LAT impliquerait de refuser
l'autorisation de le reconstruire. En effet, d'une part on se trouve [
ajout
selon remarque SDT du 3 octobre 2018:
dans la bande inconstructible de
10 m de la forêt (point qui sera plus précisément développé par les
représentants de la DGE-Forêt) et
] dans un couloir à faune d'importance
régionale
[
recte selon remarque SDT du 3 novembre 2018
:
locale
] et d'autre
part, la parcelle n° 3064, située hors de la zone à bâtir, ne dispose d'aucun
accès. Il y a donc atteinte au principe de la séparation entre le bâti et le
non bâti [
ajout selon remarque SDT du 3 octobre 2018:
et à la
protection étendue dont bénéficie la forêt
].
M. F.________
[DGE]
indique
que la DGE-Forêt a préavisé négativement à la reconstruction du chalet pour
trois motifs. D'abord pour un motif de conservation de la forêt, le risque
d'incendie étant évident en l'occurrence. En particulier, il montre les épicéas
s'élevant derrière le chalet, lesquels sont très secs en raison de l'été
caniculaire et pourraient donc s'embraser rapidement. En deuxième lieu, la
reconstruction compliquerait l'exploitation de la forêt, notamment en cas de
coupe d'arbres, car il faudrait prendre garde à ce que ceux-ci ne tombent pas
sur le chalet. Enfin, la protection de la biodiversité s'oppose à la
reconstruction du chalet à cet endroit, car cela empêcherait le développement
de la lisière.
Me Bénédict oppose que le risque
d'incendie n'est pas un argument valable car cela signifierait que toute
(re)construction serait interdite en lisière. Pour lui, la protection contre ce
risque ne constitue pas un intérêt majeur au sens du droit fédéral. Quant à la
sauvegarde du couloir à faune, Me Bénédict doute également qu'on puisse la
qualifier d'intérêt majeur à prendre en considération, vu la tardiveté avec
laquelle cet argument a été invoqué par la DGE, soit plus d'un an après le
dépôt du recours, alors que cette dernière a déjà eu l'occasion de s'exprimer
au stade de la réponse et de la réplique. Il rappelle que le chalet se trouvait
dans la lisière, zone dans laquelle des dérogations à l'interdiction de
construire sont possibles et que la question serait différente s'il s'agissait
de construire dans la forêt. Pour Me Bénédict, le principe de base de l'art.
24c LAT est la protection des droits acquis. En l'espèce, en définitive, il est
d'avis qu'il existe certes des intérêts à ne pas reconstruire, mais qu'il ne
s'agit pas d'intérêts majeurs au sens du droit fédéral. Le SDT oppose que la
protection et la conservation de la forêt inscrites à l'art. 1 al. 2 LAT
doivent être considérées comme des exigences majeures de l'aménagement du
territoire. Il en découle
notamment
qu'un accès doit être garanti en
cas d'incendie
[
recte et ajout selon remarque SDT du 3 octobre 2018:
notamment
que la parcelle doit être équipée pour la défense incendie
qu'un accès
doit être garantie en cas d'incendie
], ce qui n'est pas le cas en l'espèce.
A cet égard, Mme A.________ indique qu'il y [a un accès] derrière le chalet,
que c'est du reste cet accès qui a été utilisé par les pompiers en 2016, mais
qu'il n'a plus été entretenu après l'incendie.
[
ajout selon remarque SDT du 3
octobre 2018:
S'agissant de la sauvegarde du couloir à faune, Me E.________
explique que la protection de la faune a, de toute façon, été prise en
considération dans la pesée des intérêts effectuée par le SDT, dès lors que la
DGE-BIODIV a préavisé négativement la demande de permis de construire. Le SDT a
donc parfaitement tenu compte de cet intérêt dès le début de la procédure
.
]
L'inspection locale se poursuit à
l'emplacement où se trouvait le chalet avant l'incendie
L'on peut encore distinguer l'emprise
au sol du bâtiment et la terrasse devant celui-ci. Il est constaté que le
chalet se trouvait à une cinquantaine de mètres de la butte végétalisée
abritant le réservoir d'eau, dans une échancrure de la lisière, légèrement en
retrait du sommet d'une croupe surplombant la route de Villars-Tiercelin. Il
est invisible depuis cette route. L'on y parvient par les DP communaux 109 et
98 menant au réservoir depuis la route de Villars-Tiercelin, puis par l'accès
précité, ou à pied en bordure des champs cultivés le long de la lisière.
Sur question de M. Irmay, Mme A.________
précise que le puits qui subsiste à l'arrière servait à la récupération de
l'eau du toit et, autrefois, de fosse septique. Sur question de M. Irmay, M. F.________
expose que l'exploitation de la forêt serait possible si le chalet était
reconstruit, mais qu'elle serait plus simple sans, car il y aurait moins de
précautions à prendre. S'agissant des deux chênes se trouvant à l'avant de la
terrasse, il explique qu'il ne les a pas inclus dans l'aire forestière lors du
relevé de la lisière, car ils forment un ensemble distinct au sud de la forêt.
Pour la municipalité, Mme G.________
expose qu'elle n'est pas opposée à la reconstruction du chalet car une
construction s'est toujours trouvée à cet endroit. En outre, il s'agit d'un
lieu emblématique faisant partie de l'histoire de Peney-le-Jorat. De nombreuses
personnes viennent s'y promener et une fête du 1
er
août y a même été
organisée par la commune.
Me Bénédict précise que le but de sa
cliente est simplement de reconstruire ce qui a toujours existé, et que c'est
un crève-coeur pour elle d'avoir perdu son chalet. Il précise qu'il n'est pas
nécessaire qu'il soit reconstruit exactement au même endroit et que sa cliente
est disposée à négocier son emplacement avec les autorités.
Le SDT indique pour sa part que le
champ au sud de la forêt se trouve en surface d'assolement.
La présidente aborde la question de
l'égalité de traitement, sous l'angle de la pesée des intérêts, entre la
présente affaire et celle de Corsier-sur-Vevey (CAMAC 139506, pièce 26 de la recourante),
concernant également la reconstruction d'un bâtiment (ECA 698) après incendie,
à moins de dix mètres de la lisière, habité toute l'année, en zone
intermédiaire, où la DGE avait accordé la dérogation requise et le SDT
l'autorisation spéciale. Sur question de la présidente, Me D.________
répond qu'elle ignore de quelle manière la pesée des intérêts a été effectuée
dans cette affaire, n'ayant pas été elle-même en charge du dossier, se
souvenant toutefois qu'il n'y avait pas de couloir à faune. Elle estime qu'une
erreur peut avoir été commise. Pour Me Bénédict, l'affaire de Corsier-sur-Vevey
montre qu'un bâtiment peut être reconstruit en lisière.
L'audience est suspendue à 10h. Elle
reprend à 10h10.
La municipalité a apporté les plans
originaux datant de 1880 de la commune de Peney-le-Jorat, incluant le lieu-dit ********.
Le chalet en cause y figure déjà.
(…)"
H.
Le 3 octobre 2018, le SDT a formulé des remarques sur le procès-verbal
d'audience.
Les 17, 22 et 23 octobre 2018, la recourante a déposé
de nouvelles déterminations. Elle a contesté les modifications et adjonctions
au procès-verbal proposées par le SDT, qui ne correspondaient pas à ses
souvenirs de l'inspection locale. Elle a ensuite fait valoir en bref que la
protection du corridor à faune mentionné à l'audience au titre d'argument de
dernière minute ne pouvait être assimilée à une exigence majeure de
l'aménagement du territoire au sens de l'art. 24c al. 5 LAT, compte tenu notamment
de l'implantation de ce couloir (qui ne s'étendait pas sur la parcelle
litigieuse) et de son importance locale (non pas régionale, encore moins
supra-régionale). Par ailleurs, la recourante a confirmé que le chalet n'avait
pas connu depuis son édification de quelconque transformation, au sens de
l'art. 24c al. 2 LAT; les travaux accomplis (remplacement de planches pourries,
pose d'un nouveau revêtement de sol, protection des murs contre les intempéries)
relevaient uniquement de l'entretien. Elle précisait que l'éclairage et la
cuisinière fonctionnaient au gaz. Elle produisait encore quatre photographies
des alentours immédiats du chalet litigieux, dans leur état actuel, ainsi qu'un
extrait du site cartographique de l'Etat de Vaud (www.geo.vd.ch) illustrant la
situation de la parcelle 515 de Lucens (pièces 29 et 30).
Le 2 novembre 2018, le SDT s'est exprimé sur les
écritures de la recourante. Il a en particulier confirmé que le corridor à faune
était d'importance locale et a rappelé les conditions du principe de l'égalité
dans l'illégalité. Enfin, il soutenait que les travaux récemment entrepris par
la recourante dépassaient manifestement le simple entretien.
La recourante a réagi le 8 novembre 2018,
réaffirmant que les travaux opérés par ses soins se limitaient au simple
entretien et déclarant que cette question n'avait de toute façon aucune portée,
dès lors que le chalet avait été érigé licitement.
La DGE ne s'est pas déterminée après l'audience.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Le litige porte sur la reconstruction d'un chalet de week-end en lisière
de forêt (l'angle de l'ancienne bâtisse implanté dans la zone forestière ayant
été supprimé), respectivement en zone agricole.
2.
Sous l'angle de la LAT, seul entre en considération l'art. 24c LAT. Il
n'est en particulier pas contesté que la construction n'est pas conforme à
l'aire forestière ni à la zone agricole (art. 22 LAT). Il n'est pas davantage
dénié que son implantation à l'endroit voulu n'est pas imposée par sa
destination (art. 24 LAT).
a) Dans sa version actuelle, modifiée par novelle du
23 décembre 2011 et entrée en vigueur le 1
er
novembre 2012 (RO
2012 5535 et 5537), l'art. 24c LAT dispose:
Art. 24
c
Constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir
et non conformes à l'affectation de la zone
1
Hors
de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être
utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise.
2
L'autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et
installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement.
3
Il
en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments
d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés
légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible
au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour
éviter les conséquences négatives pour l'agriculture.
4
Les
modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage.
5
Dans
tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent
être remplies.
b) Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir,
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un
changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite
ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit
matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p.
398; 127 II 209 consid. 2c p. 212), soit avant le 1
er
juillet 1972,
date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la
protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396
consid. 4.2.1 p. 398).
Selon l'art. 24c al. 2 LAT, l'autorité compétente
peut autoriser la rénovation des constructions et installations bénéficiant de
la garantie de la situation acquise, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction. L'al. 4 de cette disposition
précise que les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment
doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration
dans le paysage. Ces critères sont explicités par l'art. 42 OAT. D'après cette
disposition, une transformation est considérée comme partielle et un
agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l’identité de la construction
ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel; le moment
déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la
construction ou de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un
territoire non constructible. L'al. 4 de l'art. 42 OAT prévoit encore, en
particulier, que ne peut être reconstruite que la construction ou
l’installation qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au
moment de sa destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond
toujours à un besoin; si des raisons objectives l’exigent, l’implantation de la
construction ou de l’installation de remplacement peut légèrement différer de
celle de la construction ou de l’installation antérieure.
c) En l'occurrence, il découle des pièces produites,
en particulier des plans originaux de l'ancienne commune de Peney-le-Jorat
exhibés en audience, que la bâtisse désormais détruite par un incendie existait
déjà avant 1877. Compte tenu de l'époque de sa construction, antérieure non
seulement à l'ancienne loi vaudoise du 5 février 1941 sur la police des
constructions mais encore à l'ancienne loi vaudoise homonyme du 12 mai 1898 et
à l'ancienne loi sur la police des forêts de 1902, la légalité de ce bâtiment, d'une
surface de 36 m
2
sur un seul niveau, doit être admise, quand bien
même aucune autorisation formelle n'a été retrouvée. S'agissant de la licéité
de son affectation en chalet de week-end, un tableau de mutation du 16 août
1961 mentionne bien un "chalet" - non pas une cabane forestière. Un
registre non daté, mais manuscrit, des parcelles de l'ancienne commune de
Peney-le-Jorat, tiré des archives de celle-ci, indique en outre au chapitre de
ladite parcelle une "habitation week-end" appartenant à B.________
(le grand-père de la recourante). Au vu de l'ensemble de ces documents, et
compte tenu de l'emplacement choisi au sommet d'une butte bénéficiant d'une vue
panoramique sur les Alpes, qualifié par la municipalité de "lieu
emblématique faisant partie de l'histoire de Peney-le-Jorat", il est
établi avec une vraisemblance suffisante que cette construction a été affectée
en chalet de week-end, si ce n'est dès l'origine, du moins avant 1961. Une
autorisation spéciale de changement d'affectation n'étant pas nécessaire à
cette époque, la destination du bâtiment à une villégiature hebdomadaire doit
ainsi être tenue pour licite. Quant aux travaux opérés depuis le 1
er
juillet 1972, notamment depuis 2007 (selon la recourante d'entretien, voire de
rénovation; selon le SDT de rénovation et de transformation compte tenu de la
pose d'une cuisine récente et de la modification de l'enveloppe extérieure),
ils ne changent rien à ce qui précède.
3.
Il convient d'examiner si les autorités cantonales ont retenu à juste
titre que le projet ne respectait pas l'al. 5 de l'art. 24c LAT selon lequel
"dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire
doivent être satisfaites".
a) Les exigences majeures de l'aménagement du
territoire figurant à l'art. 24c al. 5 LAT sont, de manière générale, définies
à la lumière des buts et principes régissant l'aménagement du territoire
énumérés aux art. 1 et 3 LAT ainsi qu'à l'art. 15 LAT. Sont visés les intérêts poursuivis
par la LAT elle-même (notamment la préservation des terres cultivables,
l'intégration des constructions dans le paysage, la protection des rives, des
sites naturels et des forêts), mais aussi les autres intérêts protégés dans les
lois spéciales (notamment LPE, LPN, LFo, OPB, OPAir) (ATF 134 II 97 consid. 3.1;
129 II 63 consid. 4.3 p. 71; TF 1C_611/2017 du 13 novembre 2018 consid. 3.2; 1C_446/2010
du 18 avril 2011 consid. 4.3; 1C.251/2003 du 2 juin 2004 consid. 3.2 s.;
Rudolph Muggli, Commentaire pratique LAT: construire hors zone à bâtir, 2017,
n. 44 ss ad
art. 24c LAT
; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine
Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, n.
614 p. 287). L’autorité doit donc procéder à une pesée globale des intérêts en
présence (ATF 115 Ib 472 consid. 2e p. 486; 114 Ib 268 consid. 3 p. 272). Selon
la jurisprudence et la doctrine, cette prescription correspond en quelque sorte
à celle de l'art. 24 let. b LAT (cf. également l'ancien art. 24 al. 1 let. b
LAT), qui soumet la délivrance d'une autorisation spéciale à la condition
qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (TF 1C_446/2010 du 18 avril 2011
consid. 4.3; 1A.103/2000 du 9 avril 2001 consid.
3d; Muggli,
op. cit., n. 44 ad art. 24c LAT; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, 2006, n. 22 ad art. 24c LAT).
b) Le principe de l'aménagement du territoire
concerné au premier plan par le cas d'espèce est le maintien de la forêt dans
ses diverses fonctions (
art. 3 al. 2 let
. e LAT; également
art. 1 al. 2 let. a LAT
). Ce principe fondamental est
directement ancré à l'art. 77 al. 1 et 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst; RS 101). De même, la loi fédérale
du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) tend à assurer la conservation
des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique (art. 1 let. a
LFo), à les protéger en tant que milieu naturel (art. 1 let. b LFo) et à
garantir qu'elles puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions
protectrice, sociale et économique (art. 1 let. c LFo). La forêt contribue en
outre à la protection de la nature et du paysage en préservant la flore et la
faune, les formations géologiques, les paysages naturels et les écosystèmes
(cf. Message du Conseil fédéral du 29 juin 1988 concernant la loi fédérale sur
la conservation des forêts et la protection contre les catastrophes naturelles,
FF 1988 III 172).
L'intérêt majeur à la préservation de la
forêt
est reconnu de plein droit pour toutes les
surfaces forestières, quels que soient l'état, la valeur ou la fonction du
peuplement considéré, y compris pour des secteurs dégradés ou de faible étendue
(ATF 117 Ib 325 consid. 2 p. 327; 113 Ib 411 consid. 2a p. 412 s.).
c) Le chalet projeté devant être implanté non pas
dans l'aire forestière, mais en bordure immédiate de celle-ci, il convient
d'examiner les dispositions relative à la protection des lisières.
L'art. 17 LFo et, sur le plan cantonal, l'art. 27 de
la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFo; BLV 921.01) prévoient le long de la
lisière une bande de 10 m en principe inconstructible. L'art. 58 LVLFo impose
encore de laisser libre une distance minimale de 4 m, à des fins
d'exploitation et de vidange de la forêt.
Ces dispositions visent à protéger la forêt des
atteintes naturelles ou humaines. La distance par rapport à la forêt doit
également permettre d'y avoir accès et de la gérer de façon appropriée, de la
protéger contre les incendies et de préserver les lisières qui ont une grande
valeur écologique. Elle permet encore de protéger les constructions et
installations contre les dangers pouvant venir de la forêt
(vents, humidité,
etc.)
(
TF 1C_18/2018 du 20 novembre 2018 consid. 2.2; 1C_386/2014
du 13 novembre 2014 consid. 3.1; 1C_621/2012 du 14 janvier 2014 consid. 8.1, in
DEP 2014 251, p. 262; arrêt
1C_119/2008
du 21
novembre 2008 consid. 2.4 non publié in ATF 135 II 30, mais publié in DEP 2009
138, p. 146 s.).
Les dispositions sur les distances à la lisière poursuivent
à la fois des buts de police sanitaire et de police des forêts, mais aussi de
protection du paysage et, indirectement, d'aménagement du territoire. Du point
de vue de la salubrité et de l'hygiène, elles servent à protéger les
constructions et leurs occupants contre les dommages provoqués par le vent
(risques de chutes d'arbres) et contre des influences climatiques désagréables
(humidité et ombre). Du point de vue de la police des forêts, cette marge de
sécurité permet d'éviter des préjudices au peuplement forestier (incendies,
piétinement des repousses) et d'assurer une exploitation rationnelle de la
forêt. Enfin, du point de vue de la protection du paysage, elle permet
d'atténuer le contraste frappant entre la silhouette de la forêt et les constructions
et installations qui la rompent de manière choquante (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., n. 403 p. 181).
4.
a) aa) Le Tribunal fédéral a eu l'occasion de faire application de
l'art. 24c LAT au regard des exigences de protection de la forêt.
Dans un arrêt du 18 avril 2011 (1C_446/2010) relatif
au remplacement par une cabane, dans l'aire forestière, d'un wagon de chemin de
fer usagé servant d'abri et de remise, le Tribunal fédéral a exposé que la
garantie de la situation acquise trouvait ses limites dans le respect du
principe de la conservation de l'aire forestière. Le remplacement du wagon par
une cabane n'était pas compatible avec ce dernier principe. En tant que telle, la
forêt bénéficiait d'une protection étendue et le Tribunal cantonal n'était donc
pas tenu d'examiner si la cabane était en outre érigée dans un paysage
sensible, si elle portait atteinte à l'aspect visuel des environs ou encore si
elle se situait près d'une zone abritant un biotope de végétaux forestiers
rares. Enfin, le Tribunal fédéral a retenu que le Tribunal cantonal avait
expliqué de manière convaincante en quoi les intérêts privés invoqués par le
constructeur, à savoir la possibilité d'entreposer le matériel nécessaire à
l'entretien de la forêt, n'étaient pas prépondérants et ne prévalaient pas sur
le principe de la conservation de la forêt (consid. 4, en partic. 4.4).
Dans un arrêt subséquent du 1
er
octobre
2015 (1C_415/2014 [partiellement publié in RDAF 2017 p. 375]) concernant la
reconstruction d'une maison d'habitation à 2,50 m de la lisière, le
Tribunal fédéral a qualifié d'intérêt public important le respect de la
distance minimale à la forêt, de 12 m selon la législation cantonale en cause. Cette
distance minimale devait être observée, même dans le cas d'une reconstruction,
lorsqu'un déplacement du bâtiment hors de cette distance était possible. Or,
tel était le cas en l'espèce, le bâtiment pouvant être déplacé de 9,50 m du
côté opposé à la forêt (consid. 2.4 et 2.5).
Ces deux affaires confirment que lorsqu'est en jeu
la reconstruction d'un ouvrage à l'intérieur de l'aire forestière ou en
lisière, une pesée des intérêts doit être opérée dans tous les cas. Il n'y a
pas lieu de considérer d'emblée que la protection de la forêt doit l'emporter
systématiquement, en privant ainsi invariablement du bénéfice de l'art. 24c LAT
les constructions implantées dans ces sites. La situation est ainsi tout à fait
distincte de celle prévalant dans des lieux bénéficiant d'une protection
absolue, tels que les sites inscrits à l'inventaire des sites marécageux d'une
beauté particulière et d'importance nationale, où toute reconstruction est
exclue au point de rendre superflue la pesée des intérêts (arrêt TF 1A.40/2005
du 7 septembre 2005 et arrêt TF du 24 septembre 1996 [traduit in RDAF 1997
506]). Ne conduisent pas à une autre conclusion les arrêts des tribunaux des
cantons de Zoug et Soleure cités dans la présente procédure par les autorités
intimées (arrêt du Tribunal administratif du canton de Zoug du 29 novembre
2011, in Gericht und Verwaltungspraxis 2011 p. 181 s.; arrêt du Tribunal
administratif du canton de Soleure du 23 janvier 2007, in VWBES.2006.371; et
les références citées, à savoir Heribert Rausch/Arnold Marti/Alain Griffel:
Umweltrecht, Zurich 2004, n. 477 p. 156, Stefan Jaissle, Der dynamische Waldbegriff
und die Raumplanung, Zurich 1994, p. 132 ss).
bb) S'agissant de la pratique cantonale vaudoise, la
recourante a déposé des pièces relatives à des décisions des services de l'Etat
sur deux cas de reconstruction d'ouvrages non conformes à la zone forestière, qu'il
convient d'exposer ci-dessous:
Dans le premier cas (parcelle 417 de Corsier-sur-Vevey,
CAMAC 139506), les services cantonaux ont admis le 19 décembre 2013 la
reconstruction d'un chalet incendié de 42 m
2
, habité à l'année
(surface brute de plancher utile de 80 m
2
), situé presque
exclusivement dans les 10 m à la lisière, en zone intermédiaire (hors zone à
bâtir). Le SDT a considéré qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait
au projet (pièces 25 à 28 de la recourante).
Dans la deuxième affaire (parcelle 515 de Lucens,
CAMAC 143383), les services cantonaux ont autorisé le 9 janvier 2014 la
reconstruction - à une surface de 26 m
2
- d'une cabane
incendiée de 20 m
2
, à 7,95 m de la lisière, mais à l'intérieur
de la forêt. Selon ces décisions, la reconstruction n'était possible que dans
la mesure où les atteintes à la conservation de l'aire forestière n'étaient pas
aggravées par rapport à la situation antérieure; moyennant le respect de
conditions spécifiques, une reconstruction du bâtiment dans son gabarit initial
(un agrandissement de 30% étant néanmoins admis) et au même standard (excluant
la possibilité de délivrer un permis d'habiter) "ne devrait pas être de
nature à porter atteinte à des intérêts dignes de protection que constitue la
protection de la forêt". Ces conditions consistaient en particulier à ce
que la cabane ne soit pas isolée, que le revêtement de ses façades soit en bois
et qu'elle ne comporte pas de poêle (pièces 24 et 29 de la recourante).
b) Enfin, il n'est pas inutile d'exposer les arrêts
du Tribunal fédéral concernant les possibilités de reconstruire, toujours en
application de l'art. 24c LAT, mais sur des rives.
Dans un arrêt du 2 juin 2004 (1A.251/2003 consid. 3,
publié in ZBl 2005 p. 380 ss, résumé et traduit in RDAF 2006 p. 625), le
Tribunal fédéral a considéré que la reconstruction d'un hangar à bateaux
détruit accidentellement, au bord du lac de Zoug et dans un site inscrit à
l'Inventaire fédéral des paysage (IFP), contrevenait à l'art. 3 al. 2 let. c
LAT selon lequel il convient de tenir libres les bords des lacs et des cours
d’eau, ainsi qu'à l'art. 18 al. 1
bis
LPN prévoyant qu'il y a lieu de
protéger tout particulièrement les rives, et autres milieux qui jouent un rôle
dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement
favorables pour les biocénoses. Le but de ces dispositions n'était pas de se
borner à lutter contre un empiètement supplémentaire des rives des lacs et des
rivières par des constructions, mais également de rétablir progressivement
l'état naturel de tels sites. La garantie de la situation acquise était ainsi
limitée: si le maintien des constructions existantes était assuré, leur
remplacement n'était pas compatible avec les principes précités d'aménagement
du territoire. En l'occurrence, la garantie de la situation acquise, qui visait
à sauvegarder les investissements opérés, ne l'emportait pas sur l'intérêt à
tenir libre de construction la portion de rive en cause, incluse dans le site
IFP. Par ailleurs, les rives du lac n'étant pas toutes soumises à l'IFP, le refus
litigieux n'aurait pas pour conséquence la disparition de l'intégralité des
hangars existants.
Cet arrêt a fait l'objet d'une note critique
d'Arnold Marti, lequel a reproché au Tribunal fédéral d'avoir méconnu, dans
l'application de l'art. 24c LAT, le fait que propriétaire avait perdu sans sa
faute un ouvrage licitement construit. Le raisonnement du Tribunal fédéral
avait pour conséquence problématique d'empêcher la reconstruction même en cas
d'acte malveillant d'un tiers. Le propriétaire tenant à son bien ne disposait
désormais pour seule solution que de prévenir de tels dommages par des mesures
techniques ou de sécurité, ou de requérir des autorités la mise sous protection
de l'ouvrage au titre d'élément caractéristique du paysage. Toujours pour
Arnold Marti, ce dernier aspect devait de toute façon entrer dans l'examen de
la conformité de la reconstruction aux exigences majeures de l'aménagement du
territoire, même en l'absence d'une mise sous protection formelle (Marti, ZBl
2005 p. 383).
Dans un arrêt antérieur du 7 mars 1994 (1A.74/1992, publié
in ZBl 1995 186), le Tribunal fédéral avait considéré en revanche que le
déplacement et la reconstruction d'un débarcadère destiné au transport de
matériaux sur la rive du lac des Quatre Cantons, dans un site inscrit à l'IFP mais
dans une partie largement construite, pouvait se révéler compatible avec les
exigences majeures de l'aménagement du territoire.
c) aa) En l'occurrence, les décisions attaquées ont
relevé, au titre de pesée des intérêts, que le cabanon à ériger à proximité
immédiate de la lisière ne présentait pas un intérêt public, qu'il avait une
influence négative sur la conservation, le traitement et l'exploitation de la
forêt bordant la parcelle, qu'il ne permettait pas de garantir convenablement
l'accès à la forêt et l'évacuation des bois et que la lisière devait être
considérée comme un biotope nécessitant une autorisation spéciale.
Valable pour toute reconstruction prévue dans la
distance minimale à la lisière, une telle argumentation revient dès lors à
exclure d'emblée le chalet litigieux du bénéfice de l'art. 24c LAT au seul
motif de son implantation à la lisière, quelles que soient les circonstances. Or,
conformément à ce qui a été exposé ci-dessus (consid. 4a/aa), il convient au
contraire d'examiner toutes les particularités du cas et de procéder à la pesée
des intérêts entrant en considération. A cet égard, l'on retient ce qui suit:
bb) D'un côté, il est apparu à l'audience que
l'exploitation de la forêt serait certes plus simple en l'absence de l'ouvrage
litigieux, mais ne serait pas exagérément compliquée. En outre, la valeur
biologique de la lisière à cet endroit doit être relativisée, dans la mesure où
elle forme une échancrure étroite dont les bords rapprochés ne reçoivent pas
l'ensoleillement et la lumière propres à attirer de nombreuses espèces et à
favoriser la biodiversité. Il en va d'autant moins que deux chênes sont encore
implantés au sud, générant également une ombre non négligeable sur la lisière. Par
ailleurs, le futur chalet n'aggraverait pas la situation anciennement
existante, au contraire, dès lors que l'empiétement sur l'aire forestière
serait supprimé. Enfin, s'il est vrai qu'un couloir à faune s'étend sur la
parcelle 3064, il faut relever qu'il s'agit d'un couloir d'importance locale
uniquement, qu'il empiète de manière minime sur la partie sud de ladite
parcelle et qu'il est éloigné d'une trentaine de mètres du chalet projeté.
D'un autre côté, la configuration serrée de la lisière
à l'endroit litigieux a pour effet inverse d'aggraver les conséquences
d'éventuelles chutes d'arbres et d'incendies, étant rappelé que l'implantation
prévue se situe non seulement dans la bande inconstructible des 10 m à la
lisière mais encore à proximité immédiate de celle-ci. En outre, le secteur
revêt une qualité paysagère particulière. Comme déjà exposé ci-dessus, il
s'agit en effet d'un lieu emblématique, au sommet d'une butte bénéficiant d'une
vue panoramique sur les Alpes et entièrement libre de construction, hormis la
présence d'un bûcher et du réservoir d'eau dissimulé sous un dôme végétalisé, à
une cinquantaine de mètres. Dans ces conditions, la reconstruction du chalet en
bordure immédiate de la lisière, fût-ce dans le même gabarit et la même catégorie
modestes qu'auparavant, ne peut que porter atteinte à la naturalité d'un
paysage de grande qualité. Or, la protection des paysages représente, avec la
protection des forêts, l'une des exigences majeures de l'aménagement du
territoire réservées expressément par l'art. 24c al. 5 LAT (cf. art. 1 al. 2
let. a LAT et art. 1 al. 1 LPN notamment). L'on précisera encore à cet égard
que le cabanon, dont l'aspect extérieur et intérieur avait déjà été modifié
depuis sa construction initiale d'avant 1877, ne peut être considéré comme un
élément caractéristique du paysage méritant sauvegarde. Enfin, il faut rappeler
que le chalet en cause n'est pas une propriété communale dont les citoyens
pourraient profiter librement, au point que son maintien répondrait à un
intérêt public significatif, mais une propriété privée uniquement.
Pour le surplus, un déplacement du chalet vers
l'extérieur de l'échancrure n'est pas envisageable, compte tenu de la présence
des deux chênes, du classement en surface d'assolement (qualité II) de la zone
agricole attenante, empiétant sur la bande inconstructible des 10 m à la
lisière, et de l'impact paysager accru qu'impliquerait une telle implantation
éloignée de la lisière.
Tout bien pesé, s'il faut reconnaître l'intérêt
privé important de la recourante à reconstruire le chalet de week-end, qui
constitue pour elle non seulement un lieu de villégiature privilégié, mais
encore un bien de famille historique revêtant une forte valeur sentimentale et
patrimoniale, cet intérêt privé ne l'emporte pas sur la nécessité de satisfaire
aux exigences majeures de l'aménagement du territoire, spécifiquement à la
protection de la forêt et du paysage.
Il y a enfin lieu de
préciser qu'il n'est pas établi que le refus d'accorder l'autorisation voulue à
la recourante consacrerait une violation de l'égalité de traitement. Les
circonstances particulières des deux affaires cantonales évoquées par la
recourante (cf. consid. 4a/bb supra) ne sont en effet pas suffisamment connues.
De plus, à supposer même que les autorisations données dans ces deux cas
l'aient été en violation de la loi, ce que l'on ignore, les conditions du
principe de l'égalité de traitement dans l'illégalité ne seraient de toute
façon pas réunies. En effet, l'application de ce principe suppose notamment
qu'il n'y ait pas d'intérêt public
prépondérant
au respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au
détriment de l'égalité de traitement (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510; 123 II
248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références citées). Or,
en l'occurrence, l'intérêt public à la protection de la forêt et du paysage
devrait de toute façon l'emporter sur le principe de l'égalité de traitement.
5.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées
confirmées. Succombant, la recourante doit assumer un émolument judiciaire. Il
n'y a pas lieu d'allouer de dépens, les services de l'Etat et la municipalité
n'étant pas assistés d'un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Service du développement territorial et de la Direction
générale de l'environnement du 19 décembre 2017, ainsi que celle de la
Municipalité de Jorat-Menthue du 11 janvier 2018 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 février 2020
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet,
dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en
va de même de la décision attaquée.