vd_omni · GE.2019.0129 · 2020-07-21 · fr

A.________/Direction générale de l'agriculture, de la viticulture | Recours formé par une société exerçant une activité de grossiste en poissons d'ornement contre la décision de la DGAV lui imposant notamment d'aménager du substrat dans ses aquariums "de manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce soient remplis". Une telle décision ne fait en définitive que rappeler les exigences légales et ne concrétise pas les droits et obligations formulés abstraitement dans la législation à la situation spécifique de la recourante; le tribunal est incapable de déterminer, sur la base des explications (apparemment contradictoires) de l'autorité intimée, quelles espèces ou catégories de poissons sont concernées par l'obligation d'aménager du substrat, et ne peut dès lors exercer son contrôle (consid. 3c). Admission du recours, annulation de la décision attaquée en tant qu'elle porte sur ce point et renvoi du dossier de la cause à la DGAV pour nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.07.2020 GE.2019.0129

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 juillet 2020
Composition
M. Laurent Merz,
président
; M. Alex Dépraz et M. Serge
Segura, juges;
M. Vincent Bichsel, greffier
Recourante
A.________ SA,
à ********, représentée
par Me Hélène WEIDMANN, avocate à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture
et des affaires vétérinaires,
à Epalinges
Objet
Divers
Recours A.________ SA c/ décision de la Direction générale
de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires du 10 mai
2019 (conditions de détention de poissons)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ SA (la recourante), inscrite au Registre du
commerce le 27 juin 2012 et dont le siège se trouve à ********, a pour but
"
l'achat, la vente, l'importation, l'exportation et la
commercialisation de plantes et poissons aquatiques, ainsi que tous articles
pour magasins zoologiques
". Elle est au bénéfice d'une autorisation de
commerce d'animaux, en lien avec la "
vente de poissons d'eau douce
",
délivrée le 10 août 2017 par le Service de la consommation et des affaires
vétérinaires (SCAV, dont les compétences ont dans l'intervalle été reprises par
la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires
vétérinaires, DGAV).
B.
a) La section Affaires vétérinaires de la DGAV a procédé le 4 mars 2019
à un "
contrôle intermédiaire
" de la détention des animaux au
sein de la société A.________ SA. Le résultat de ce contrôle est décrit comme
il suit dans le rapport établi à cette occasion: "
Surdensité, pas de
cachettes, pas de substrat selon l'OPAn
[ordonnance fédérale du 23 avril
2008 sur la protection des animaux, RS 455.1]", étant précisé dans
l'annexe à ce rapport que "
la plupart des aquariums
[étaient]
en
surdensité
" respectivement qu'il n'y avait "
pas de plantes
",
"
pas de substrats
" et "
pas de cachettes
". A
titre de "
prise de position du/de la DA
[détenteur
d'animaux]", il était indiqué ce qui suit: "
Le détenteur demande à
considérer (dérogation) son activité comme détention transitoire et de
quarantaine (max. 6 semaines avant livraison) rendant hygiéniquement impossible
l'utilisation de substrat et de cachettes/plantes
".
b) En référence à ce contrôle, la DGAV (par
l'intermédiaire du Vétérinaire cantonal) a informé la société A.________ SA,
par courrier recommandé du 19 mars 2019, de son intention de rendre une
décision exigeant que les normes relatives aux dimensions minimales et aux
aménagements des aquariums soient respectées. Copie de ce courrier, qui n'a pas
été réclamé à la Poste durant le délai de garde, a été adressée à la recourante
par courrier simple le 9 avril 2019.
Invitée à se déterminer, la société A.________ SA
s'est en substance prévalue, par courrier de son conseil du 17 avril 2019, de
sa situation "
extrêmement particulière
" dans la mesure où elle
ne détenait les poissons dans ses aquariums que "
très provisoirement
".
Evoquant des "
risques sanitaires
", elle a requis de "
pouvoir
bénéficier d'un régime d'exception aux règles de l'OPAn relatives à la densité,
aux cachettes et au substrat
"; elle se déclarait le cas échéant
disposée à ce que cette exception soit assortie d'une condition tendant à ce
qu'elle s'engage à ne jamais garder de poissons d'ornement en transit dans ses
locaux plus de deux ou trois semaines.
C.
Par décision adressée le 10 mai 2019 au conseil de la société A.________
SA, la DGAV, par l'intermédiaire du Vétérinaire cantonal, a ordonné à l'intéressée
de "
respecter, d'ici au 15 août 2019 les volumes d'eaux et dimensions
minimales décrits à l'annexe 2 de l'OPAn pour l'ensemble de ses aquariums en
relation avec les poissons qui y
[étaient]
logés
" (ch. 1
du dispositif), a dit qu'elle devait, "
dans le même délai, aménager
tous ses aquariums de manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce
hébergée soient remplis (plantes, substrat, cachettes, etc)
" (ch. 2)
et a mis les frais de procédure, par 250 fr., à sa charge (ch. 3). Il résulte
de cette décision en particulier ce qui suit:
"
considérant:
[…]
que les aquariums doivent
[…]
offrir aux poissons suffisamment de
plantes, substrat et autres aménagements afin qu'ils puissent se cacher à
l'abris
[
sic!
]
des regards et exprimer les comportements spécifiques à
l'espèce (ann. 2 tabl. 8 remarque préliminaire et note a OPAn);
[…]
que l'art. 14 OPAn prévoit
textuellement que « les dérogations aux dispositions régissant la manière de
détenir et de traiter les animaux ne sont admises que dans la mesure où elles
sont nécessaires pour des raisons médicales ou pour respecter des règles de
police sanitaire »;
que les termes exacts de cet
article incitent donc plutôt à limiter les dérogations qu'à les favoriser;
qu'en l'occurrence, l'octroi d'une
dérogation portant ici sur l'aménagement des aquariums
[…]
ne serait pas justifié par des raisons médicales, mais pour
simplifier le travail de gestion des aquariums;
qu'une occupation correcte des
aquariums, comme exigé en l'absence de dérogation, permet également de diminuer
le stress subi par leurs occupants et favorise ainsi leur bon état de santé
notamment dans cette phase d'adaptation déjà particulièrement éprouvante;
que, par ailleurs, les
installations
[…]
ne font l'objet
d'aucune mesure de police des épizooties ordonnées par le Vétérinaire cantonal
et nécessitant la réduction de leur aménagement ou de leur
[s]
dimensions;
que nous ne voyons donc aucune
raison d'appliquer l'art. 14 OPAn au cas qui nous occupe;
qu'à titre illustratif, nous
relevons que l'OPAn accorde, à l'art. 30b al. 1, une exception aux dimensions
minimales des enclos dans le cadre de manifestations et ceci à condition que
les animaux n'y soient détenus
[que]
pour une durée maximale de quatre jours, conditions temporelles très strictes
qui sont loin d'être réunies en l'espèce puisque votre cliente affirme que les
poissons demeurent pour une durée de deux à trois semaines dans ses locaux;
que, même pour ces courts séjours
lors de manifestations, il n'existe d'ailleurs aucun allègement relatif à
l'aménagement des enclos des animaux (art. 30b, al. 2 OPAn);
que la législation sur la
protection des animaux a notamment pour but de protéger la dignité des animaux,
et définit qu'il y a atteinte à cette dignité lorsque la contrainte imposée aux
animaux ne peut être justifiée par des intérêts prépondérants (art. 1 et art.
3, let. a LPA
[loi fédérale du 16 décembre 2005
sur la protection des animaux, RS 455]
);
qu'en l'espèce, la pesée des
intérêts en jeu ne nous permet pas d'admettre que l'intérêt financier de votre
cliente l'emporte sur l'intérêt public constitué par le bien-être de milliers
de poissons;
que nous ne voyons donc pas de
justification suffisante pour renoncer à la mise en conformité des aquariums de
votre cliente;
qu'une mise en conformité à
l'égard des prescriptions légales relatives à la détention des poissons doit
être exigée pour l'ensemble de ses aquariums
[…]
"
D.
a) La société A.________ SA a formé recours contre cette décision devant
la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte
du 6 juin 2019, exposant notamment ce qui suit:
"
Historique
A.________ SA est une PME suisse
qui a, à ce jour, une dizaine d'employés. L'activité de A.________ SA est
atypique et ne peut donc être comparée à celle d'aucune autre entreprise en
Suisse Romande. En effet, il s'agit d'un grossiste et contrairement aux
magasins zoologiques traditionnels A.________ SA commande des poissons par
milliers à l'étranger et ces derniers ne restent dans ces locaux que pendant deux
à trois semaines au maximum.
[…]
Le but
de ce séjour dans les locaux d'A.________ SA est
[…]
de permettre aux poissons de s'acclimater à leur nouvel environnement après ce
voyage parfois long et avant d'être transférés dans des magasins zoologiques en
[S]
uisse romande, en
[S]
uisse alémanique et au Tessin.
[…]
Le modèle d'affaires d'A.________
SA lui impose de commander les poissons d'ornement par milliers puis de les
accueillir provisoirement le temps qu'ils s'acclimatent et d'en prendre soin
avant de les transférer aux détaillants. Si A.________ SA devait doubler le
nombre d'aquariums, réduire significativement leur densité, doubler la surface
des locaux ainsi que ses effectifs, elle n'aurait d'autre choix que de mettre
un terme à son exploitation qui serait largement déficitaire.
I.
Résultat
1.
Il convient que suite à l'étude de l'aménagement de nos locaux en vue
d'une mise en conformité, les résultats nous permettent de vous confirmer que
les exigences minimales pour la détention de poissons à des fins d'ornement
Art. 225b al. 3
RO 2018
[
recte:
Annexe
2 OPAn]
Tableau 8 remarque A. B. C. D. seront mis en place dans les
délais impartis et que concernant le même Tableau 8 notes a) et b) étaient déjà
en norme.
II.    Requête
Explicatif de la demande de
dérogation sur les substrats
1.
Présence de substrat:
-
Propagation des maladies
-
Utilisation d'un surplus de désinfectant
-
Utilisation excessive d'eau pour le rinçage
-
Obligation de changer le substrat lors de la présence d'une
maladie détectée comme par exemple les bactéries comme la Pseudomonas,
Aeromonas Hydrophila, Flexibacter Columnaris,
[etc.]
ainsi que divers parasites comme l'Ichtyo.
Les points précités constituent
une problématique d'un point de vue écologique ce qui ne représente pas les
valeurs de notre entreprise.
2.
Les substrats est
[
sic!
]
le problème majeur car étant une structure
d'accueil et acclimatation, celui-ci constitue un vecteur pour la propagation
de maladies. Nos importations provenant de divers continents nous obligent à
devoir désinfecter les aquariums afin de nous assurer d'avoir un milieu stérile
lors de chaque introduction de ces individus pour pouvoir nous assurer de la
bonne santé des mêmes et nous garantir qu'aucun risque de maladie est présent.
Dans notre
souci du bien-être de nos poissons et d'un point de vue écologique, vous conviendrez
qu'il n'est pas envisageable de mettre en place ce genre de dispositif.
3.
D'autre part, les poissons entendus d'eau froide (cyprinidés) sont
des espèces saisonnières avec lesquelles on travaille sur précommande, ce qu
[i]
implique que ces individus restent un
temps limité dans nos structures
[.]
[…]
III.   Motivation
1.  Pour les raisons précitées, je
vous prie d'admettre le recours conformément aux requêtes exposées ci-dessus.
[…]
"
L'autorité intimée a conclu au rejet du recours dans
sa réponse du 12 août 2019. Elle a relevé qu'il résultait de l'acte de recours
que seule l'obligation d'aménager des substrats était contestée, et précisé en
particulier ce qui suit à ce propos:
"3.
[…]
Pour assurer le bien-être des
poissons, un aquarium doit
[…]
être
aménagé de sorte qu'il réponde à ses besoins. Il ne doit pas être directement
ouvert aux regards de tous côtés, offrir suffisamment de possibilités aux
poissons pour se cacher à l'abri des regards et des possibilités de retrait
(annexe 2, tableau 8, remarque préliminaire B OPAn) ainsi que leur permettre
d'exprimer des comportements spécifiques à l'espèce (art. 3 al. 1 OPAn). La
présence d'une quantité suffisante de plantes, de substrats et de cachettes est
ainsi requise.
[…]
7.
Les poissons d'ornement sont
élevés loin des milieux naturels mais les besoins spécifiques de leur espèce
subsistent. Certains poissons ont besoin de nombreuses cachettes et
[d']
une épaisse végétation, d'autres moins.
Certains vivent proche du fonds, voire enfouis dans le substrat avec un réel
besoin de fouiller le sol alors que d'autres vivent dans l'eau entre la surface
et le fonds et s'approche
[nt]
plus
rarement des substrats.
Selon les instructions de l'Office
fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) un aquarium
doit répondre de manière suffisante à tous ces divers besoins, quelle que soit
l'espèce de poissons détenus et la durée du séjour. Certes, il serait possible
d'arguer qu'un aquarium qui ne loge que des poissons pélagiques (qui vivent
proche de la surface de l'eau) répondrait parfaitement aux besoins de l'espèce,
même en l'absence de substrat. Or, il est admis que même si ceux-ci ne sont pas
particulièrement enclins à fouiller le sol, le besoin de substrat existe
néanmoins. Il faut ainsi considérer que le substrat est un élément essentiel au
bien-être des poissons en général. Par ailleurs, il est à soulever que le
substrat paraît d'autant plus bénéfique dans la situation des milliers de
poissons importés par le recourant dont le stress s'en trouverait diminué
durant leur phase sensible d'adaptation qu'il évoque dans son recours.
[…]
9.
L'article 14 OPAn précise qu'une
dérogation aux dispositions régissant la manière de détenir et de traiter des
animaux n'est admise que dans la mesure où elle est nécessaire pour des raisons
médicales ou pour respecter des règles de police sanitaire. Il paraît
incontestable que dans le cas d'espèce, ces conditions ne sont pas réunies. Le
recourant le reconnaît d'ailleurs invoquant des raisons écologiques,
financières et de valeur d'entreprise comme justification à une éventuelle
dérogation.
10.
S'agissant du substrat en tant que
vecteur de maladies, il n'en est rien si les bonnes pratiques de travail
usuelles dans ce type d'entreprise sont respectées. Nettoyage et désinfection
font partie de ces bonnes pratiques de travail et sont le fondement d'un management
de l'hygiène correct et indispensable au bon fonctionnement d'une entreprise
telle qu'A.________ SA."
b) Dans sa réplique par écriture de son conseil du
18 octobre 2019, la recourante a en substance fait valoir que l'obligation
d'aménager du substrat dans tous les aquariums apparaissait disproportionnée.
Elle a en premier lieu relevé que le Vétérinaire cantonal reconnaissait les
besoins différenciés pour chaque espèce de poissons et admettait que
l'obligation litigieuse ne serait pas absolument nécessaire pour certaines
espèces de poissons; dans cette mesure, la présence ou non de substrat devait à
son sens faire l'objet d'une appréciation de cas en cas, en fonction des espèces
concernées. Elle a par ailleurs soutenu que l'assertion selon laquelle le
substrat serait un élément essentiel au bien-être des poissons,
indistinctement, respectivement serait bénéfique pour diminuer leur stress,
n'était pas prouvée scientifiquement par des études empiriques; elle s'est
référée à des études qui avaient à son sens "
plutôt démontré le
contraire
". Elle a encore contesté que les conditions à une dérogation
pour des raisons médicales ou sanitaires ne seraient pas réunies, en référence
à une autre étude; elle a en particulier maintenu que l'absence de substrat
permettait d'assurer une meilleure hygiène de l'aquarium et donnait en outre un
meilleur suivi de l'alimentation des poissons. Elle a également indiqué dans ce
cadre qu'elle utilisait comme protocole de décontamination de ses aquariums
"
l'assec
", méthode de séchage reconnue et respectueuse tant de
l'environnement que de la santé des poissons - qui était toutefois inadaptée en
présence de substrat -, et fait valoir que l'utilisation régulière de produits
chimiques apparaissait disproportionnée et pouvait mettre en danger la santé et
le bien-être des poissons. Elle s'est enfin référée aux spécificités de son
activité, occasionnant un risque "
non négligeable
" de
propagation de maladie par le substrat; elle a relevé à ce propos que le séjour
des poissons en son sein n'avait pas pour unique but de permettre aux poissons
de s'acclimater à leur nouvel environnement, mais également de vérifier qu'ils
n'étaient pas porteurs de pathologies ou virus, le cas échéant de les soigner,
et d'éviter la propagation de maladies. Elle en a déduit que l'obligation
d'aménager du substrat dans tous ses aquariums "
sembl
[ait]
contre-indiquée
d'un point de vue sanitaire et en tout état disproportionnée au regard de la
balance des intérêts en présence
".
L'autorité intimé a maintenu ses conclusions dans le
sens d'un rejet du recours dans sa duplique par écriture du 5 novembre 2019, précisant
en particulier ce qui suit:
"Il convient tout d'abord de
préciser que la mesure réellement ordonnée, à savoir « aménager tous ses
aquariums de manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce hébergée
soient remplis (plantes, substrat, cachettes, etc.) », n'implique en aucun cas
l'obligation d'installer du substrat dans tous les aquariums, mais bien
uniquement dans ceux qui accueillent des sujets d'espèces interagissant à
l'état sauvage avec ce dernier."
Elle a exposé pour le reste les motifs pour lesquels
elle estimait que les études produites par la recourante n'apparaissaient pas
déterminantes, et maintenu que "
l'intérêt pour les spécimens des
espèces de poisson concernées à bénéficier de la matière qui leur ser
[vait]
à exprimer un, voire des comportement-s naturel-s l'emport
[ait]
sur
l'intérêt essentiellement commercial de la recourante
".
Par écriture du 28 novembre 2019, la recourante
s'est référée à ses précédentes écritures et a renoncé à déposer des observations
complémentaires.
E.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait par
ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier
art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
C'est le lieu de rappeler que la jurisprudence fait
preuve d'une relative souplesse en ce qui concerne la formulation des
conclusions des recours
. Il n'est ainsi pas
exigé que les conclusions soient formulées explicitement
, quand elles
résultent clairement des motifs allégués; il suffit en définitive que l'on
puisse déduire de l'acte de recours sur quel(s) point(s) et pour quelle(s)
raison(s) la décision attaquée est contestée (CDAP AC.2016.0451 du 19 décembre
2018 consid. 1b et les références; Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure
administrative vaudoise / LPA-VD annotée, Bâle 2012, ch. 2.1
ad
art. 79 LPA-VD p. 336 s.; cf. ég. Tribunal fédéral [TF] 2C_821/2017 du 23 mars
2018 consid. 4.3 et les références, rappelant d'une façon générale que "
l'interdiction
du formalisme excessif commande en particulier de ne pas se montrer trop strict
dans l'examen de la formulation des conclusions si, à la lecture du mémoire, on
comprend clairement ce que veut le recourant
").
En l'espèce, la recourante n'a pas pris de
conclusions formelles dans son acte de recours du 6 juin 2019. Elle a requis à
titre de "
motivation
" l'admission du recours conformément à
ses "
requêtes
" - requêtes qui correspondent en définitive à la
motivation à proprement parler du recours; on peut se demander si ses remarques
en lien avec le "
résultat
" doivent être interprétées, par
hypothèse, en ce sens qu'elle aurait conclu qu'il soit constaté que les mesures
d'aménagement dont elle a indiqué qu'elles seraient mises en place dans les
délais impartis satisfaisaient aux exigences légales (cf. let. D/a
supra
).
La recourante n'a pas davantage pris de conclusions formelles (respectivement
précisé ses conclusions) dans sa réplique par écriture de son conseil du 18
octobre 2019. Quoi qu'il en soit, il résulte sans équivoque de la teneur de ses
écritures dans le cadre de la présente procédure qu'elle conteste l'obligation
d'aménager du substrat dans ses aquariums, à tout le moins dans l'ensemble de
ses aquariums - à l'exclusion des autres mesures prononcées par la décision
litigieuse, comme elle l'a expressément confirmé par écriture de son conseil du
18 octobre 2019.
2.
Il convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la matière.
a) Selon son art. 1, la loi fédérale du 16 décembre
2005 sur la protection des animaux (LPA; RS 455) vise à protéger la dignité et
le bien-être de l'animal. Si cette loi n'en dispose pas autrement, son
exécution incombe aux cantons (art. 32 al. 2, 1
ère
phrase, LPA),
lesquels sont tenus d'instituer un service spécialisé placé sous la
responsabilité du vétérinaire cantonal et à même d'assurer l'exécution de la
présente loi et celle des dispositions édictées sur la base de celle-ci (art.
33 LPA; cf. ég. art. 210 de l'ordonnance fédérale du 23 avril 2008 sur la
protection des animaux - OPAn; RS 455.1). Dans le canton de Vaud, ce service
spécialisé est le service en charge des affaires vétérinaires (cf. art. 4 de la
loi vaudoise d'application de législation fédérale sur la protection des
animaux, du 1
er
septembre 2015 - LVLPA; BLV 922.05), soit désormais
la DGAV.
b) Les notions de dignité et de bien-être de
l'animal (au sens de l'art. 1 LPA) sont définies à l'art 3 LPA, dont il résulte
en particulier ce qui suit:
Art. 3 Définitions
Au sens de la présente loi, on
entend par:
a.
dignité
: la valeur
propre de l’animal, qui doit être respectée par les personnes qui s’en
occupent; il y a atteinte à la dignité de l’animal lorsque la contrainte qui
lui est imposée ne peut être justifiée par des intérêts prépondérants; il y a
contrainte notamment lorsque des douleurs, des maux ou des dommages sont causés
à l’animal, lorsqu’il est mis dans un état d’anxiété ou avili, lorsqu’on lui
fait subir des interventions modifiant profondément son phénotype ou ses
capacités, ou encore lorsqu’il est instrumentalisé de manière excessive;
b.
bien-être
: le
bien-être des animaux est notamment réalisé:
1.       lorsque leur détention et leur alimentation
sont telles que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne sont pas
perturbés et que leur capacité d’adaptation n’est pas sollicitée de manière
excessive,
2.       lorsqu’ils ont la possibilité de se comporter
conformément à leur espèce dans les limites de leur capacité d’adaptation
biologique,
3.       lorsqu’ils sont cliniquement sains,
4.       lorsque les douleurs, les maux, les dommages
et l’anxiété leur sont épargnés;
[…]
A teneur de l'art. 4 LPA, toute personne qui
s'occupe d'animaux doit (al. 1) tenir compte au mieux de leurs besoins
(let. a) et veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur
utilisation le permet (let. b). Personne ne doit de façon injustifiée
causer à des animaux des douleurs, des maux ou des dommages, les mettre dans un
état d'anxiété ou porter atteinte à leur dignité d'une autre manière; il est
interdit de maltraiter les animaux, de les négliger ou de les surmener
inutilement (al. 2; cf. ég. 16 al. 1 OPAn). Selon l'art. 6 LPA, toute personne
qui détient des animaux ou en assume la garde doit ainsi, d'une manière
appropriée, les nourrir, en prendre soin, leur garantir l'activité et la
liberté de mouvement nécessaires à leur bien-être et, s'il le faut, leur
fournir un gîte (al. 1). Après avoir consulté les milieux intéressés, le Conseil
fédéral édicte des dispositions sur la détention d'animaux, en particulier des
exigences minimales, en tenant compte des connaissances scientifiques, des
expériences faites et de l'évolution des techniques; il interdit les formes de
détention qui contreviennent aux principes de la protection des animaux (al.
2).
c) Selon son art. 1, l'OPAn règle la manière de
traiter, de détenir, d'utiliser notamment les animaux vertébrés, et de
pratiquer des interventions sur eux. L'art. 3 al. 1 OPAn rappelle que les animaux
doivent être détenus et traités de manière à ce que leurs fonctions corporelles
et leur comportement ne soient pas gênés et que leur faculté d’adaptation ne
soit pas sollicitée de manière excessive. Aux termes de l'art. 7 OPAn, les
logements et les enclos doivent être construits, équipés et pourvus d’un espace
suffisant de façon à ce que les animaux puissent y exprimer les comportements
propres à l’espèce; l'art. 10 al. 1 OPAn prévoit dans ce cadre que les
logements et les enclos doivent satisfaire aux exigences minimales fixées dans
les annexes 1 à 3.
Consacrée aux "
Exigences minimales
concernant la détention d'animaux sauvages (avec ou sans autorisation)
",
l'annexe 2 OPAn contient un Tableau 8 relatif aux "
Exigences minimales
pour la détention de poissons à des fins d'ornement
" qui prévoit le
"
nombre de litres
" d'eau nécessaire "
par cm de poisson
"
notamment pour les aquariums
- étant précisé à ce propos qu' "
indépendamment des volumes minimaux
calculés, il faut toujours tenir compte des besoins spécifiques des espèces de
poissons concernés
" (note a); à titre de "
Remarques
préliminaires
", il est précisé en particulier ce qui suit (let. B):
"Un aquarium ne doit pas être
directement ouvert aux regards de tous côtés. Il doit être aménagé conformément
aux besoins des animaux. Au moins certaines parties de l'aquarium doivent
offrir aux poissons des endroits à l'abri des regards et des possibilités de
retrait."
Sur la page du site Internet de l'Office fédéral de
la sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (OSAV) consacrée aux
"
poissons
", sont évoqués, en référence notamment à ce Tableau
8, les "
équipements en fonction des besoins des espèces de poissons
correspondantes
"; il est en outre rappelé, en lien avec les "
Contacts
sociaux
", que "
la détention de poissons d'ornement en aquarium
doit toujours être adaptée le mieux possible à leur comportement en milieu
naturel
", respectivement, en lien avec les "
Jeu et occupation
",
que "
l'aménagement de l'aquarium doit offrir une certaine diversité et
reproduire le milieu naturel des poissons
" qui "
peuvent ainsi
adopter un comportement naturel
", étant précisé en introduction qu'il
"
faudra toujours s'informer de façon détaillée sur leurs besoins
"
(https://www.blv.admin.ch/blv/fr/home/tiere/tierschutz/heim-und-wildtierhaltung/fische.html).
d) Selon l'art. 14 OPAn, les dérogations aux
dispositions régissant la manière de détenir et de traiter les animaux ne sont
admises que dans la mesure où elles sont nécessaires pour des raisons médicales
ou pour respecter des règles de police sanitaire.
Selon la jurisprudence, les dispositions
exceptionnelles ou dérogatoires ne doivent pas nécessairement être interprétées
de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires.
Une dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les
effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 112 consid. 3d/aa;
118 Ia 175 consid. 2d; 108 Ia 74 consid. 4a et les références). En raison de
leur nature, les autorisations dérogatoires impliquent un pouvoir
d'appréciation de l'autorité; l'octroi d'une dérogation peut ainsi s'imposer, à
la suite d'une pesée de tous les intérêts en présence, en vertu du principe de
la proportionnalité (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd., Genève/Zurich 2018, n. 862 p. 307 et la référence à l'ATF 118 Ia 410; cf.
ég. Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3
e
éd.,
Berne 2012, ch. 4.1.3.3/c pp. 639ss).
3.
En l'espèce, dans la décision attaquée, l'autorité intimée a en
substance retenu que le contrôle effectué le 4 mars 2019 avait révélé que les
aménagements des aquariums étaient insuffisants s'agissant notamment du
substrat; les aquariums devaient ainsi être mis en conformité sur ce point,
aucun élément ne justifiant l'octroi une dérogation et l'intérêt au bien-être
des poissons l'emportant sur l'intérêt financier de la recourante (cf. let.
C
supra
). Dans son acte de recours, la recourante a exposé les motifs
pour lesquels elle estimait qu'une dérogation en lien avec l'aménagement de
substrat devait lui être accordée (cf. le titre de sa "
requête
"
sous let. D/a
supra
); dans sa réplique par acte de son conseil du 18
octobre 2019, elle a principalement fait valoir que la mesure litigieuse était
disproportionnée, tout en contestant l'appréciation de l'autorité intimée selon
laquelle les conditions à l'octroi d'une dérogation pour des raisons médicales
ou sanitaires ne seraient pas réunies.
a)
Formellement, il résulte du ch. 2 du dispositif de la décision attaquée
que la recourante doit, dans le délai prévu au ch. 1, "
aménager tous
ses aquariums de manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce hébergée
soient remplis (plantes, substrat, cachettes, etc.)
".
A la lecture de la réponse au recours de l'autorité
intimée, le tribunal a cru comprendre, avec la recourante, que l'obligation
d'aménagement de substrat litigieuse concernait l'ensemble des aquariums,
quelle que soit l'espèce ou la catégorie de poissons concernée - puisque, selon
cette écriture, il fallait considérer que le substrat était "
un élément
essentiel au bien-être des poissons en général
" (cf. let. D/a
supra
). C'est ainsi qu'aurait pu être interprétée l'obligation faite à
la recourante d'aménager "
tous ses aquariums
" au ch. 2 du
dispositif de la décision attaquée, ou encore la mention dans cette même
décision d'une mise en conformité exigée "
pour l'ensemble de ses
aquariums
" (cf. let. C
supra
).
Dans sa duplique toutefois, en référence au ch. 2 du
dispositif de la décision attaquée, l'autorité intimée a indiqué sans équivoque
que la mesure litigieuse n'impliquait "
en aucun cas l'obligation
d'installer du substrat dans tous les aquariums, mais bien uniquement dans ceux
qui accueill
[ai]
ent des sujets d'espèces interagissant à l'état sauvage
avec ce dernier
" (cf. let. D/b
supra
).
Se pose dans ce contexte la question de la portée de
la décision attaquée.
b)
Selon l'art. 3 LPA-VD, est une décision toute mesure prise par une
autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant pour
objet (al. 1) de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations
(let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
obligations (let. b) ou encore de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations
(let. c). Une décision au sens de l'al. 1 let. b ne peut être rendue que si une
décision au sens des let. a) ou c) ne peut pas l'être (al. 3).
Selon la jurisprudence, la décision est un acte de
souveraineté individuel qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière
obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport
juridique concret relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1
et les références). En d'autres termes, la décision constitue un acte étatique
qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à
s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière
obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2 et
les références; TF  1C_113/2015 du 18 septembre 2015 consid. 2.2). N'y sont pas
assimilables l'expression d'une opinion, la communication, la prise de
position, la recommandation, le renseignement, l'information, le projet de
décision ou l'annonce de celle-ci, car ils ne modifient pas la situation
juridique de l'administré, ne créent pas un rapport de droit entre
l'administration et le citoyen ni n'imposent à ce dernier une situation passive
ou active (cf. TF 2C_282/2017 du 4 décembre 2017 consid. 2.1 et les
références; CDAP GE.2020.0071 du 8 juin 2020 consid. 1a et les références).
C'est ainsi par la décision que les droits et devoirs formulés abstraitement
dans la législation se concrétisent pour des administrés dans des cas d'espèce,
et c'est la décision qui, en cristallisant une situation juridique et en
formalisant la relation administrative, permet le contrôle de l'action de
l'administration à travers les procédures contentieuses (cf. Tanquerel,
op.
cit.
, n. 675 p. 245).
La jurisprudence exige des décisions administratives
qu'elles formulent de manière clairement reconnaissable les points sur lesquels
elles fixent les droits et obligations de leur destinataire, ce qui implique
qu'elles ne se contentent pas d'énoncer le contenu des normes applicables
(voire d'y renvoyer) mais qu'elles les appliquent concrètement en formulant
clairement les obligations imposées. En principe, la décision dont le
dispositif est insuffisamment précis pour comprendre les obligations qui en
découlent doit être annulée; il n'appartient pas au tribunal de donner à la
décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (CDAP
GE.2019.0037 du 29 avril 2019 consid. 3a/bb et les références; cf. ég. Bovay/Blanchard/Grisel
Rapin,
op. cit.
, ch. 1
ad
art. 3 LP-VD p. 5).
c)
En l'espèce, il convient d'abord de constater que, contrairement à ce
que semble soutenir la recourante, les spécificités de son activité de
grossiste ne lui permettent pas en tant que telles d'échapper aux exigences
posées par les art. 7 et 10 OPan. En particulier, son activité, qui répond en
premier lieu à un besoin économique, n’est pas directement liée à des raisons
médicales ou au respect des règles de police sanitaire et ne saurait dès lors
bénéficier, dans son ensemble, d’une dérogation fondée sur l’art. 14 OPAn.
Cela étant, il s'impose de constater que le ch. 2 du
dispositif de la décision attaquée ne fait en définitive que rappeler les
exigences légales - en ce sens qu'un aquarium doit être aménagé conformément
aux besoins des animaux (cf. let. B du Tableau 8 de l'annexe 2 OPAn), règle qui
concrétise le principe selon lequel les animaux doivent être détenus et traités
de manière à ce que leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient
pas gênés et que leur faculté d'adaptation ne soit pas sollicitée de manière
excessive (art. 3 al. 1 OPAn; en lien spécifiquement avec l'équipement des
"
logements
" et "
enclos
", cf. art. 7 OPAn), principe
qui lui-même découle directement de la protection de leur dignité et de leur-bien-être
(art. 1 et 3 LPA). En rendant cette décision, l'autorité intimée n'a dès lors
pas concrétisé les droits et devoirs formulés abstraitement dans la législation
à la situation spécifique de la recourante, en formulant clairement les
obligations imposées à cette dernière.
Si les exigences relatives à la satisfaction des
"
besoins des animaux
" (au sens de la let. B du Tableau 8 de
l'annexe 2 OPAn) respectivement des "
besoins spécifiques de chaque
espèce hébergée
" (au sens du ch. 2 du dispositif de la décision
attaquée) en lien avec l'aménagement de substrat dans les aquariums devaient
être considérées comme notoires ou, à tout le moins, étaient facilement
identifiables et pour ainsi dire incontestables (en se référant par hypothèse à
un document émanant des autorités compétentes ou encore à la littérature spécialisée),
il aurait le cas échéant pu être retenu que la décision attaquée permettait
(indirectement) de déterminer les obligations imposées à la recourante, de
sorte que le tribunal aurait pu exercer son contrôle. Tel n'est toutefois pas
le cas en l'occurrence.
La recourante considère en substance que, compte
tenu des spécificités liées à son activité (notamment du fait qu'elle n'héberge
les poissons que pour une très courte durée et qu'elle doit s'assurer dans ce
cadre de leur bonne santé), l'aménagement de substrat dans ses aquariums serait
contre-indiqué, à tout le moins ne se justifierait pas sous l'angle de la
proportionnalité; elle se réfère notamment à diverses études qu'elle a
produites à l'appui de sa réplique. L'autorité intimée conteste la pertinence
de ces études s'agissant d'apprécier la situation de la recourante et soutient
qu'il serait exigible de sa part, sous l'angle de la proportionnalité, qu'elle
aménage du substrat dans ses aquariums lorsque les "
besoins spécifiques
"
des poissons le requièrent, soit pour les "
sujets d'espèces
interagissant à l'état sauvage avec ce dernier
". Il apparaît ainsi
d'emblée que les parties ne s'accordent pas quant à la nature des besoins des
poissons s'agissant de l'aménagement de substrat; on voit mal dans ces conditions
que l'autorité intimée s'en remette à l'appréciation de la recourante sur ce
point - en d'autres termes, dans l'hypothèse où la recourante n'aménagerait pas
de substrat dans ses aquariums pour telle espèce ou catégorie de poissons en
considérant qu'un tel aménagement n'est pas nécessaire à leurs besoins, on ne
voit pas sur quelle base on pourrait lui reprocher de ne pas avoir respecté la
décision attaquée. Le tribunal est en effet incapable de déterminer, sur la
base des explications de l'autorité intimée, quelles espèces ou catégories de
poissons sont concernées par l'obligation d'aménager du substrat - au vrai,
compte tenu de la teneur apparemment contradictoire sur ce point de sa réponse
et de sa duplique, il n'est pas même capable de déterminer si l'autorité
intimée considère que la recourante devrait aménager du substrat dans un
aquarium qui n'hébergerait par hypothèse que des poissons pélagiques.
Le tribunal ne peut ainsi que se rallier à la
remarque de la recourante selon laquelle l'autorité intimée ne pouvait faire
l'économie d'une appréciation de cas en cas
- en précisant pour chaque espèce ou catégorie de poissons si et dans quelle
mesure l'aménagement de substrat était nécessaire; on ne saurait exclure
d'emblée dans ce cadre que les spécificités de l'activité de la recourante
puissent avoir une incidence sur ce point pour l'une ou l'autre espèce ou
catégorie de poissons, compte tenu non seulement de la mesure dans laquelle les
poissons interagissent à l'état sauvage avec le substrat mais également, le cas
échéant, de leur sensibilité aux conséquences qu'induirait la présence de
substrat en lien avec d'éventuelles maladies ou encore le contrôle de leur
alimentation.
Il convient dès lors notamment que l'autorité
intimée précise en effectuant une pesée des intérêts et en procédant au besoin
à une nouvelle inspection locale les mesures qui doivent cas échéant être
prises par la recourante en lien avec les différentes espèces ou catégories de
poissons qu'elle détient.
d)
Il n'appartient pas au tribunal de reconstituer, comme s'il était
l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû comporter
la décision attaquée (cf. CDAP GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 4b
et les références). Le ch. 2 du dispositif de la décision attaquée étant
insuffisamment précis pour comprendre les obligations qui en découlent pour la
recourante en lien avec l'obligation qui lui est faite d'aménager du substrat
dans ses aquariums, il doit être annulé (cf. consid. 3b
supra
) et le
dossier de la cause renvoyé à l'autorité intimée afin qu'elle rende une
nouvelle décision concrétisant le droit applicable sur ce point à la situation
de la recourante, en tenant compte de l'ensemble des circonstances.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et le ch. II du dispositif de la décision attaquée annulé en tant qu'il prévoit
l'obligation pour la recourante d'aménager du substrat dans ses aquariums de
manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce hébergée soient
remplis, avec pour suite le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour
nouvelle décision dans le sens des considérants sur ce point. La décision
attaquée est confirmée pour le surplus.
Compte tenu de l'issue du litige, il n'est pas perçu
d'émolument (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). L'avance de frais
effectuée par la recourante lui sera restituée.
La recourante, qui obtient gain de cause avec le
concours d'un avocat (qui n'est toutefois intervenu qu'au stade de la
réplique), a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD),
dont il convient d'arrêter le montant à 1'000 fr. à la charge de l'autorité
intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 10 mai 2019 par la Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires est annulée en
tant qu'elle prévoit l'obligation pour A.________ SA d'aménager du substrat
dans ses aquariums de manière à ce que les besoins spécifiques de chaque espèce
hébergée soient remplis (ch. II du dispositif) et le dossier de la cause
renvoyé à cette autorité afin qu'elle rende une nouvelle décision sur ce point
dans le sens des considérants. Elle est confirmée pour le surplus.
III.
L'Etat de Vaud, soit pour lui la Direction générale de l'agriculture, de
la viticulture et des affaires vétérinaires, versera à A.________ SA la somme
de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 21 juillet 2020
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint,
ainsi qu’à Office fédéral de la sécurité alimentaire et des affaires
vétérinaires.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant
sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse,
1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi fédrale du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.