vd_omni · AC.2002.0146 · 2004-09-15 · fr

ASSOCIATION INTERCANTONALE DES TROI S-LACS/Conservation de la faune et de la nature, Conservation de la nature, Département de la sécurité et de l'environnement, Département des institutions et des re | Une association de 3000 membres, qui a pour but de défendre les intérêts de ses membres, regroupant les riverains et les usagers du lac de Neuchâtel, a qualité pour recourir contre les mesures de protection prévues sur les rives sud du lac de Neuchâtel dès lors qu'un nombre important de ses membres rend vraisemblable que les mesures contestées restreignent les activités de délassement et de détente qu'ils exercent dans les secteurs concernés. Compte tenu du nombre très élevé de membres de l'association et de l'étendue des espaces concernés, la qualité pour recourir doit être admise sans que l'on puisse la faire dépendre de constatations plus précises et détaillées au sujet des inconvénients dont elle se plaint.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.09.2004 AC.2002.0146

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 15 septembre 2004
sur le recours interjeté par l'
ASSOCIATION
INTERCANTONALE DES TROIS LACS (AQUA NOSTRA)
, représentée par Me Alain
Thévenaz, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département des institutions
et des relations extérieures
du 31 juillet 2002 déclarant
irrecevable le recours formé par l'Association intercantonale des Trois lacs
contre les décisions du
Département de la sécurité et de l'environnement
des 4 octobre 2001 et 27 mars 2002 approuvant le classement des réserves
naturelles de la rive sud du Lac de Neuchâtel et modifiant un arrêté de
classement de la réserve naturelle de Chevroux.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Antoine Thélin et M. Pascal Langone, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Du 10 novembre au 13
décembre 2000, le Département de la sécurité et de l'environnement (ci-après :
DSE) a mis à l'enquête publique un projet de décision de classement des
réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel, dans les communes de
Chabrey, Champmartin, Cheseaux-Noréaz, Cudrefin, Yverdon-les-Bains et Yvonand.
Il a également mis à l'enquête publique, du 10 novembre au 11 décembre 2000, un
projet de modification de la décision de classement de la réserve naturelle de
Chevroux. Ces deux projets ont suscité de très nombreuses oppositions, dont
celle de l'Association intercantonale des Trois-lacs, communément appelée
"Aqua
Nostra des Trois lacs"
(ci-après: Aqua Nostra ou l'association). Toutes
les oppositions ont été levées par des décisions du DSE du 4 octobre 2001.
B.                    Le 15 octobre 2001 Aqua
Nostra a déposé auprès du Département des institutions et des relations
extérieures (ci-après : le département ou DIRE) deux recours tendant au réexamen
de ses oppositions aux projets mis à l'enquête. Le DIRE a en outre été saisi
d'une dizaine de recours émanant d'autres opposants. Par décision incidente
du16 novembre 2001, le chef du DIRE a rejeté les requêtes d'effet suspensif
contenues dans certains des recours contre la décision de classement des
réserves naturelles de la rive sud du lac de Neuchâtel. Il en a fait de même
s'agissant de la modification de la décision de classement de la réserve
naturelle de Chevroux. Il a considéré, en substance, que ces décisions
n'étaient pas de nature à entraîner une situation irréversible et qu'il
existait un intérêt public prépondérant à les mettre en vigueur au plus tard
avant le début d'Expo 02. Ces décisions n'ont fait l'objet d'aucun recours.
D.                    L'instruction des
recours a été suspendue à la demande du DSE, qui menait des pourparlers
transactionnels avec les divers recourants. Dans ce cadre, le DSE a mis à
l'enquête publique une modification de la décision de classement concernant un
périmètre situé dans la réserve naturelle des Grèves de la Motte, qui n'avait
pas été approuvé à la suite de l'opposition de la Municipalité de Cudrefin.
Aqua Nostra s'est opposée à cette modification.
E.                    Le DSE a levé son
opposition le 27 mars 2002 et approuvé en conséquence la modification de sa
décision de classement du 4 octobre 2001. Aqua Nostra a recouru contre cette
décision le 8 avril 2002. Ce recours a été joint aux précédents. Après avoir
spécialement instruit la question de la qualité pour recourir d'Aqua Nostra, le
DIRE a décidé de disjoindre des autres recours ceux déposés par cette
association et, par décision du 31 juillet 2002, a déclaré ces derniers
irrecevables.
F.                     Aqua Nostra a recouru
contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 15 août 2002, concluant
principalement à son annulation et au renvoi de la cause au DIRE pour
instruction et décision sur le fond.
G.                    L'effet suspensif
provisoirement accordé au recours a été levé le 30 septembre 2003. Le
recours incident formé par Aqua Nostra contre cette décision auprès de la
section des recours a été rejeté par arrêt du 9 janvier 2004 (arrêt
RE 2003/0035 du 9 janvier 2004).
H.                    Aqua Nostra a transmis
au tribunal le 27 décembre 2002 un formulaire rempli par 1'480 de ses membres
par lequel ceux-ci devaient se déterminer s'ils exerçaient des activités
professionnelles sur les rives sud du Lac de Neuchâtel ou s'ils étaient
propriétaires de maisons, de chalets ou de bateaux sur la rive sud du Lac de
Neuchâtel ou bien exerçaient des activités sociales telles que plongée, pêche
amateur, natation, randonnée, vélo, champignons, chasse ou cheval. Le
récapitulatif des réponses données aux questions par les membres intéressés
donne le résultat suivant :
1.
Activité professionnelle sur les rives du Lac sud de Neuchâtel
a. pêche
11 membres
b. restauration
10 membres
c. location de
bateaux
8 membres
e. divers
73 membres
2. Propriétaires sur la rive sud du Lac de Neuchâtel
a. maison
127 membres
b. chalet
375 membres
c. bateau
710 membres
d. divers
71 membres
3. Activité sociale sur la rive sud du
Lac de Neuchâtel
a. plongée
119 membres
b. nautique
957 membres
c. pêche amateur
261 membres
d. natation
978 membres
e. randonnée
862 membres
f. vélo
626 membres
g. champignon
213 membres
h. chasse
82 membres
i. cheval
23 membres
Les
parties ont eu la possibilité de se déterminer sur les documents produits par
Aqua Nostra.
Considérant en droit:
1.                     a) La loi du 26 février
1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA) a introduit à l'art. 37 al. 1 la définition suivante de
la qualité pour recourir :
"Le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée."
Cette définition
correspond à celle de la qualité pour recourir dans le cadre du recours de
droit administratif au Tribunal fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). Selon
l'art. 103 let. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) la qualité
pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée". Le tribunal se réfère donc à la jurisprudence fédérale relative
à l'art. 103 let. a OJ pour définir l'étendue du cercle des administrés
autorisés à contester une décision susceptible de recours. Selon la
jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de
droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé
dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la
décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de
dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts;
mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour
éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et
avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il
doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit
avec l'objet du litige (voir les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52
consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228
consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292
consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib
45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5
à 7). Lorsque les recourants habitent à proximité d'installations qui
constituent une source de dangers théorique en cas d'incident, comme les
centrales nucléaires, seul le risque théorique lié à l'installation suffit
(voir notamment ATF 120 Ib 379 consid. 4a à 4e p. 385 à 389).
b) La qualité pour
recourir des associations a but idéal est en principe subordonnée à l’existence
d’une base légale leur conférant le droit de recourir dans des domaines
spécifiques du droit administratif, à moins qu’elles n’interviennent dans leur
propre intérêt ou dans l’intérêt de leurs membres (voir arrêt AC 1998/0046 du 11 septembre
1998).
aa) Selon l'ancienne
teneur de l'art. 37 al. 1 LJPA, en vigueur jusqu'au 30 avril 1996, le
droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait
d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette formulation avait été
proposée par la Commission du Grand Conseil chargée de rapporter sur le projet
de loi sur la juridiction administrative afin, notamment, de maintenir la base
légale sur laquelle la qualité pour recourir des associations avait été définie
par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière
de constructions (BGC automne 1989 p. 698). Le Conseil d'Etat s'était
rallié à cette proposition, préférant ne pas changer le système et s'en
remettant au Tribunal administratif pour harmoniser la jurisprudence et, le cas
échéant, pour affiner certaines définitions. Le Grand Conseil, pour sa part,
avait clairement manifesté son opposition à tout retour en arrière, qui
définirait la qualité pour recourir des associations à but idéal de manière
plus restrictive (BGC automne 1989, p. 764 ss; voir aussi RDAF 1972 p. 72
et 74-76). Le Tribunal administratif a décidé de ne pas s'écarter sur ce point
de la jurisprudence de la commission de recours, selon laquelle les
associations à but idéal possédant la personnalité juridique ont qualité pour
recourir lorsqu'elles invoquent des moyens ressortissant essentiellement à
l'ordre public et que la défense des intérêts généraux en cause constitue leur
but statutaire, spécifique et essentiel, voire exclusif (RDAF 1978, p. 256); il
a exigé cependant que les intérêts généraux défendus par l'association
correspondent à l'intérêt projeté par la norme dont la violation est alléguée
(RDAF 1993 p. 228-229) et que l'association soit fondée depuis cinq ans au
moins lors du dépôt du recours (RDAF 1994 p. 137 ss). Le tribunal a en outre
dénié la qualité pour recourir au Groupement pour la protection de
l'environnement, admise par l'ancienne commission de recours, en raison du fait
qu'il s'agissait d'un parti politique participant activement à la vie politique
(arrêt AC 1995/0088 du 7 septembre 1995).
Le tribunal a ensuite
précisé que les associations à but idéal ne pouvaient justifier d'un intérêt
protégé par la loi applicable au sens de l'art. 37 LJPA puisque l'intérêt public
qu'elles défendent était en réalité celui de la collectivité; leur qualité pour
recourir devait donc trouver son fondement non pas dans une création
jurisprudentielle, mais par une disposition légale qui légitime le contrôle
qu'elles peuvent exercer par la voie du recours sur la manière dont l'autorité
prend en compte l'intérêt idéal que leurs statuts les chargent de défendre
(voir arrêts AC 1994/0189 du 12 janvier 1996 et AC 1995/0268 du 1er mars 1996).
A la suite de la décision du Grand Conseil du 26 février 1996 refusant
d'introduire une telle base légale à l'art. 37 LJPA, le tribunal a estimé qu'il
convenait de mettre un terme à la jurisprudence reprise de l'ancienne
Commission de recours en matière de constructions sur la qualité pour agir des associations
à but idéal et de subordonner la qualité pour recourir de telles associations à
l'existence d'une base légale qui leur attribue expressément cette compétence
(voir arrêt AC 1995/0073 du 28 juin 1996).
bb) L'art. 90 de la
loi sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre
1969 (LPNMS), attribue aux associations d'importance cantonale, qui, aux termes
de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des
sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette
loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les
autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de
protection résultant de cette législation (voir art. 2 et 28 du règlement du 22
mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC 1994/0102 du 3 mai 1995; voir
aussi RDAF 1986 p. 219). L’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage du 1
er
juillet 1966 (LPN RS 451) attribue aux organisations d’importance
nationale désignée par le Conseil fédéral le droit de recourir lorsqu’elles
invoquent des objections en relation directe avec les intérêts de la protection
de la nature et du paysage (ATF 115 Ib consid. 1d p. 478-480). Le droit fédéral
attribue aussi le droit de recourir aux organisations d’importance nationale en
matière de protection de l’environnement pour les objets soumis à l’étude de
l’impact sur l’environnement (art. 55 de la loi fédérale sur la protection de
l’environnement du 7 octobre 1983, LPE RS 814.01) ainsi qu’en matière de
chemin pour piétons ou randonnées pédestres (art. 14 al. 1 let. b de la loi
fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres,
LCPR, RS 704).
cc) Enfin, le droit de
recourir est aussi accordé aux associations lorsqu'elles sont touchées dans
leurs intérêts propres. La jurisprudence du Tribunal fédéral reconnaît en outre
aux associations le droit de recourir dans l'intérêt de leurs membres, lorsque
les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important
d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir
(voir notamment les ATF  122 I 90 consid. 2c p. 92; 120 Ib 27 consid. 2 p. 29;
ATF 119 Ia 197 consid. 1c p. 201; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206
consid. 8c p. 216; 114 Ia 452 consid. 1d p. 456; 113 Ia 468 consid. 1b p. 471).
C'est ainsi que le Tribunal administratif a admis la qualité pour recourir de
l'Association pour la cohabitation dans Les Grangettes en reconnaissant que la
majorité de ses membres, correspondant pour la plupart aux utilisateurs d'une
plage naturiste, un intérêt digne de protection à contester une décision
interdisant toute activité de détente et de loisirs dans le secteur (v. arrêt
AC 2002/0237 du 6 février 2003). Le Tribunal fédéral a aussi reconnu aux
associations bernoises dont les membres pratiquaient la navigation sur canoë le
droit de recourir contre une mesure cantonale interdisant la navigation sur
quatre cours d'eau déterminés dans le canton de Berne. Il existait un lien
suffisamment étroit entre les membres de l'association pratiquant ce sport et
la mesure contestée pour leur reconnaître un intérêt digne de protection (v.
ATF 119 Ia 197 consid. 1c/bb p. 201).
c) En l'espèce, aucune
disposition légale spécifique n'accorde à l'association recourante le droit de
recourir; le tribunal doit examiner si les buts de l'association tendent à
défendre l'intérêt de ses membres et si la majorité ou du moins un grand nombre
pourrait se voir reconnaître la qualité pour recourir. Les buts de
l'association sont définis par l'art. 2 des statuts de la manière suivante :
"Les buts de l'association sont
princièpalement de :
a) grouper les riverains et usagers du lac de
Neuchâtel;
b) promouvoir la représentation et la défense de leurs intérêts, opinions
souhaits et propositions auprès des autorités communales, régionales,
cantonales et fédérale en matière de navigation, d'aménagement du territoire,
de protection de la nature et des sites, de la faune et de la flore;
c) de prendre toute mesure utile à la réalisation des buts mentionnés ci
dessus.
L'art. 5 al. 2 des
statuts précise que l'association se compose des membres actifs (collectivités
publiques, personnes morales ou physiques) qui sont riverain du Lac de
Neuchâtel ou entretiennent avec la région des liens directs tels que les
propriétaires de biens-fonds ou de bateaux disposant d'une place d'amarrage
(let. a), les personnes exerçant une activité liée principalement ou
accessoirement au tourisme ou aux loisirs nautiques (let. b) et celles qui ont
un intérêt marqué par la sauvegarde de la région, "dans laquelle hommes et
nature trouvent une place respectueuse de leur importance réciproque"(let.
c). L'association peut aussi comprendre des membres associés ou des membres
passifs (art. 5 al. 1 let. b et c des statuts).
aa) Le département a
relevé que les statuts de l'association définissaient de manière très large la
qualité de membres actifs de l'association: Toutefois, parmi les 3'000 membres
de l'association, seule une centaine était propriétaire ou titulaire d'un droit
de superficie sur les territoires riverains concernés et avaient un intérêt
digne de protection à contester la mesure de protection. De même, seules les
communes riveraines membres de l'association avaient également qualité pour
recourir à titre individuel à l'exclusion des autres communes. Ainsi, une
minorité de membres aurait individuellement qualité pour recourir. Le
département relevait aussi que la plus part des membres qui avaient
individuellement qualité pour recourir étaient déjà intervenus soit
directement, soit par l'intermédiaire d'autres associations, notamment
l'association Arsud.
bb) L'association
recourante a contesté cette appréciation en relevant que 358 personnes membres
de l'association au moins étaient domiciliées sur le territoire de l'une des
communes directement touchées par les plans contestés. A son avis, toutes ces
personnes auraient un intérêt digne de protection à ce que le plan ne soit pas
adopté car leur environnement naturel direct en serait modifié; en particulier,
par le fait que des secteurs terrestres ou lacustres seraient fermés à tout
accès ou par le fait que les activités pouvant y être déployées seraient
fortement limitées. L'association recourante relève aussi que de nombreux
professionnels, en particulier des pêcheurs, seraient également touchés dès
lors qu'ils ne pourraient plus exercer librement leur activité dans certains
secteurs. Aussi, un grand nombre de communes vaudoises serait également touché
sur le plan social, économique et touristique. L'association recourante ainsi
que les personnes habitant les communes proches de celles directement touchées
par les plans auraient aussi un intérêt digne de protection à ce que les
mesures les empêchant d'accéder librement aux périmètres protégés qui font
partie de leur environnement naturel soient annulées ou modifiées. Ainsi, 1'000
membres au moins de l'association auraient qualité pour recourir à titre
individuel ce qui ressortirait du domicile de plus de 350 d'entre eux.
L'association recourante estime aussi que si l'autorité intimée admettait que
100 membres avaient la qualité pour recourir, il s'agissait déjà d'un grand
nombre et que l'association ne devait pas être pénalisée par le fait qu'elle
est composée d'un très grand nombre de membres. L'association recourante se
réfère aussi au formulaire rempli par 1'480 de ses membres, par lequel ceux-ci
ont indiqué s'ils exerçaient des activités professionnelles sur les rives sud
du Lac de Neuchâtel; les membres de l'association qui ont rempli le formulaire
ont encore indiqué s'ils étaient propriétaires de maisons, de chalets ou de
bateaux sur la rive sud du Lac de Neuchâtel ou bien s'ils exerçaient des
activités sociales telles que plongée, pêche amateur, natation, randonnée,
vélo, champignons, chasse ou cheval. L'association recourante déduit du
récapitulatif des réponses données aux questions par ses membres qu'elle a
apporté la preuve de la qualité pour recourir.
cc) Les résultats de
l'analyse des questionnaires retournés à l'association montrent que plusieurs
dizaines de personnes exercent des activités professionnelles sur les rives du
Lac de Neuchâtel. Aussi, 127 membres sont propriétaires de maisons sur la rive
et 375 propriétaires de chalets. En outre, 710 membres sont propriétaires de
bateaux sur la rive sud du Lac de Neuchâtel. Enfin, de très nombreux membres
exercent des activités sociales sur les rives sud du Lac de Neuchâtel, telles
que la plongée, la pêche amateur, la natation, la randonnée, le vélo, la
cueillette des champignons et dans une moindre mesure la chasse et le cheval.
Le tribunal constate donc qu'un nombre important de membres de l'association
recourante sont touchés de manière spécifique, particulière et directe par le
fait qu'ils doivent effectivement se soumettre aux restrictions litigieuses.
Certes, les activités en cause s'exercent surtout à des fins de divertissement
et de délassement et il n'apparaît pas que certaines d'entre elles soient
restreintes de façon très importante, au point que leurs pratiquants soient incités
à y renoncer totalement dans le périmètre concerné. L'intérêt des personnes
ainsi touchées à jouir de la liberté la plus étendue, même à des fins de
divertissement et de délassement, est néanmoins digne de protection selon les
art. 103 let. a OJF et 37 al. 1 LJPA. Les mesures restreignant l'utilisation
d'un vaste espace public, ou accessible au public, touchent de façon diffuse un
grand nombre de personnes, de sorte qu'il serait très long et compliqué de
déterminer précisément quels sont les membres de la recourante ayant intérêt à
contester telle mesure en particulier. La réunion des membres en association a
précisément pour but de leur permettre la défense d'un intérêt qu'il leur
serait très difficile, sinon impossible, de faire valoir individuellement. Par
conséquent, au regard de son but statutaire et des renseignement qu'elle a
fournis sur les activités de ses membres, la qualité de la recourante doit être
admise sans que l'on puisse la faire dépendre de constatations plus précises au
sujet des inconvénients dont elle se plaint.
2.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée. Le dossier et retourné au département afin qu'il complète
l'instruction et statue sur le fond des recours. Au vu de ce résultat,
l'association recourante a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 1'000
fr. Il convient en outre de laisser les frais à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
Département des institutions et des relations extérieures du 31 juillet 2002
est annulée.
III.                     L'Etat de
Vaud, par le budget du Département des institutions et des relations
extérieures, est débiteur de l'association recourante d'une somme de 1'000 (mille)
francs à titre de dépens.
IV.                    Il n'est pas
perçu de frais de justice.
np/Lausanne, le 15 septembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)