vd_omni · AC.2023.0290 · 2024-04-30 · fr

A.________, B.________/Conseil communal de Gilly, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | Plan d'affectation communal (PACom) de Gilly. L'attribution d'une partie de la parcelle des recourants, actuellement en zone de villas, à la zone viticole protégée n'est, dans le contexte de surdimensionnement de la zone à bâtir communale, pas critiquable. L'existence d'une limite géographique (la route) qui servirait à séparer la zone constructible et la zone non constructible n'est pas un critère à lui seul décisif pour définir l'affectation de la parcelle: partiellement en nature de vignes et située en frange de la zone à bâtir, cette dernière se prête objectivement à un dézonage. Les critiques des recourants (transferts de droits à bâtir entre les communes alentour, méthode cantonale de dimensionnement de la zone à bâtir) ne remettent pas en cause cette appréciation. Pas de violation de la garantie de la propriété.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2024 AC.2023.0290

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2024
Composition
M. Alain Thévenaz,
président
; Mme Imogen Billotte et Mme Annick
Borda, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Pascal PÉTROZ,
avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Gilly,
à
Gilly, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par
sa Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du Conseil
communal de Gilly du 28 juin 2022 et du Département des institutions, du
territoire et du sport du 12 juillet 2023, adoptant et approuvant le plan
d'affectation communal
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Gilly est régi par un plan des zones (ou
plan général d'affectation, PGA) adopté par le conseil communal le 6 décembre
1984 et approuvé par le Conseil d'Etat le 14 août 1985. Ce plan délimite
plusieurs zones à bâtir, notamment dans le centre de la localité ("
Zone
village
"; teinte brune), ainsi qu’à l’ouest et à l’est de ce centre
("
Zone de villas
"; teinte jaune). L'affectation de ces zones
est définie dans le règlement communal sur le plan général d'affectation et la
police des constructions (RPGA), adopté par le conseil communal le 5 novembre
1992 et approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992.
B.
La zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune est surdimensionnée.
Elle doit être réduite en application de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) dont la révision
partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1
er
mai
2014 (RO 2014 904). Pour mettre en oeuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4
ème
adaptation du Plan directeur
cantonal (PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018,  une mesure A11, intitulée "Zones
d'habitation et mixtes". Celle-ci n’a pas été modifiée lors des
adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la
commune de Gilly a débuté le 2 septembre 2016 avec la publication, dans la
Feuille des Avis Officiels (FAO) du canton de Vaud, d'un avis aux propriétaires
les informant de l'intention de la municipalité de réviser la planification
générale d'affectation. Les autorités communales avaient préalablement
organisé, le 26 juillet 2016, une séance publique portant sur la révision du
plan de Gilly, afin d’informer la population de leurs intentions.
C.
A.________ et B.________ (ci-après: les époux A.________) sont
propriétaires de la parcelle n
o
699 du registre foncier, sur le
territoire de la commune de Gilly. D'une surface de 1'639 m
2
, cette
parcelle est située à la périphérie du village, à la limite de la zone
inconstructible. Partiellement bâtie, elle supporte un bâtiment d'habitation (ECA
n
o
763) et un garage (ECA n
o
764) dans sa partie
supérieure; la partie inférieure, bordée au sud par le chemin Vers
Saint-Vincent, est plantée d'une vigne. La parcelle n
o
699 est
classée en zone de villas selon le plan des zones actuel de la commune de
Gilly. Elle fait en outre partie du site visé par l'Inventaire fédéral des
paysages, sites et monuments naturels (IFP), en particulier l'objet IFP n
o
1201 La Côte (cf. art. 1 de l'ordonnance du 29 mars 2017 concernant l'IFP
[OIFP; RS 451.11]); la limite du périmètre traverse la localité de Gilly, au
niveau de la route de Rolle et du chemin des Cerisiers. Les objectifs de
protection sont notamment les suivants:
"3.1 Conserver le paysage
ouvert et doux du coteau viticole avec ses ruisseaux bordés de cordons boisés.
3.2 Conserver les pentes et combes
boisées entrecoupées de clairières.
3.3 Conserver la structure
géologique et géomorphologique.
3.4 Conserver la mosaïque de
vignes, forêts avec clairières sèches, milieux humides, vergers et vallons.
3.5 Conserver la morphologie du
paysage et les témoins de l’histoire glaciaire.
3.6 Conserver la richesse
biologique liée aux différents milieux naturels.
[...]
"
D.
Dans le cadre de la révision de sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a instauré des zones réservées sur son territoire. Dans sa
séance du 20 mars 2018, le Conseil communal de Gilly a adopté le plan de la
zone réservée. Le 5 juin 2018, le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) a approuvé préalablement la zone réservée communale. Cette
dernière a été mise en vigueur le 22 janvier 2020. La mesure conservatoire,
échue le 5 juin 2023, n'a pas été prolongée.
E.
Avant d'élaborer un plan d'affectation, la municipalité a soumis, par
courrier du 12 mars 2019 adressé au Service du développement territorial (SDT;
désormais la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]), un projet
d'intention, sous la forme d'un formulaire ("questionnaire")
comprenant le périmètre et les objectifs du plan envisagé pour examen
préliminaire.
Le 12 août 2019, le SDT a livré un avis préliminaire
sur la légalité du projet et sur sa conformité à la planification directrice
cantonale. Analysant le projet, le SDT a fait savoir qu'il n'avait à ce stade
pas de remarques à formuler, dans la mesure où les thématiques à traiter lors
de la révision avaient été identifiées. Le SDT a néanmoins relevé que la
commune de Gilly faisait partie des communes dont les réserves en zone à bâtir
d'habitation et mixte dépassaient le potentiel accordé par la mesure A11 du
PDCn, et qu'elle était donc soumise à l'obligation de réviser sa planification.
F.
Le 4 septembre 2020, la municipalité a adressé un dossier de révision de
son plan d'affectation communal (PACom) à la DGTL pour examen préalable.
Le 10 mai 2021, la DGTL a adressé à la municipalité
un rapport d'examen préalable concernant l'appréciation globale du dossier
ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. La DGTL a préavisé
défavorablement le projet, au motif notamment que la modification de certaines
affectations permettrait de réduire encore davantage le surdimensionnement de
la zone à bâtir communale. Le service cantonal a en particulier considéré que
la parcelle n
o
699, partiellement située en frange de la zone à
bâtir, devait être exclue du territoire urbanisé.
G.
Après avoir été modifié pour tenir compte des remarques émises par les
services cantonaux dans le rapport d'examen préalable, le projet a été approuvé
par la municipalité le 4 octobre 2021, qui l'a mis à l'enquête publique du 3
novembre au 2 décembre 2021. Le dossier comporte notamment un rapport à
l'intention de l'autorité cantonale chargée de l'approbation des plans (rapport
47 OAT). On en extrait ce qui suit (p. 10 ss):
"
3. Justification
3.1 Nécessité de réviser les
zones à bâtir
(art. 15 LAT)
Cadre légal
. En application
des nouvelles dispositions légales (LAT, LATC, RLAT), la Commune de Gilly se
voit dans l'obligation de réviser son PGA et son RPGA en particulier pour
redimensionner ses réserves à bâtir en matière d'habitation, d'activités
professionnelles et d'utilité publique pour correspondre aux besoins des 15
prochaines années (art. 15 LAT).
[...]
Dimensionnement de la zone
d'habitation et mixte
. Afin de réduire la surcapacité d’accueil des
réserves en matière d’habitation, plusieurs réserves excédentaires, aujourd’hui
affectées à la zone à bâtir, ont été affectées, soit à la zone viticole
protégée 16 LAT (vignes), soit à la zone de verdure 15 LAT (jardins).
[...]
"
À ce propos, le plan de situation des parcelles
dézonées (zone d'habitation et mixte) (p. 13) indique que la partie inférieure
de la parcelle n
o
699, bordée d’un liseré rouge, correspond à un
périmètre faisant l'objet de la légende suivante: "
Zone à bâtir passe à
la zone viticole protégée 16 LAT
". Cette portion de terrain est du
reste exclue du périmètre du territoire urbanisé (cf. "plan du périmètre
du territoire urbanisé – échelle 1/5'000", p. 12). Le rapport établi en
application de l’art. 47 OAT fait enfin état d'une surcapacité d'accueil, en
dépit des mesures d'aménagement envisagées, de 170 habitants, solde considéré
comme incompressible "
car il concerne des petites réserves et
potentiels de densification parsemés dans différentes parcelles au milieu du
territoire urbanisé
" (p. 14).
H.
Durant le délai d'enquête publique, le projet a suscité seize
oppositions, parmi lesquelles celle, le 30 novembre 2021, des époux A.________,
dont la parcelle n
o
699 est partiellement colloquée en zone viticole
protégée. Ces derniers estiment en substance qu'au vu de ses caractéristiques,
leur bien-fonds devrait être intégralement maintenu en zone à bâtir.
Le 18 janvier 2022 a eu lieu une séance de
conciliation à laquelle ont participé les opposants, assistés de leur conseil,
et les représentants de la commune de Gilly. Les arguments soulevés par les
intéressés dans leur opposition ont été discutés.
Le 21 mars 2022, la municipalité a adressé au
conseil communal le préavis municipal n
o
2022/02 relatif à la
révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines considérations
exposées dans le rapport établi en application de l’art. 47 OAT et propose des
réponses aux oppositions. La municipalité a en outre apporté trois
modifications mineures au PACom, qui ne concernent toutefois pas la parcelle n
o
699.
Dans sa séance du 28 juin 2022, le conseil communal
de Gilly a adopté le PACom, avec les modifications mineures proposées par la
municipalité, et levé les oppositions.
Le dossier a été transmis au Département des institutions,
du territoire et du sport (DITS) qui, par une décision du 12 juillet 2023, a
approuvé, sous réserve des droits des tiers, le PACom sis sur la commune de
Gilly.
I.
Agissant le 12 septembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, les époux A.________ demandent à la Cour de droit administratif
et public (CDAP) du Tribunal cantonal, en substance, d'annuler les décisions
attaquées (celles du conseil communal écartant les oppositions et adoptant le
plan, ainsi que celle du département cantonal approuvant le plan). À titre de
mesure d'instruction, ils requièrent la tenue d'une inspection locale ainsi que
l'audition, en qualité de témoins, de C.________, architecte-urbaniste en
charge du projet, et D.________, urbaniste auprès de la DGTL. En substance, les
recourants invoquent une violation de la législation fédérale sur l'aménagement
du territoire, soutenant que le classement de leur parcelle en zone viticole
protégée est injustifié et que cette mesure porte une atteinte grave à leur
droit de propriété. Ils estiment que leur parcelle, équipée et facile d'accès,
devrait être maintenue en zone à bâtir. Ils mettent en cause la méthode de
dimensionnement de la zone à bâtir ainsi que le découpage opéré par le
planificateur, relevant que leur bien-fonds devrait être intégralement inclus
dans le territoire urbanisé. Les recourants reprochent enfin aux autorités
communales de n'avoir pas cherché à acquérir, dans le cadre d'une sorte de
péréquation, des droits à bâtir des communes alentour afin de maintenir leur
parcelle en zone.
Dans sa réponse du 16 novembre 2023, la municipalité
– pour le conseil communal – conclut au rejet du recours. A titre de mesure
d'instruction, elle requiert également la tenue d'une inspection locale.
Le 23 novembre 2023, la DGTL, au nom du DITS, a
répondu au recours, en concluant à son rejet et à la confirmation des décisions
attaquées.
Le 14 décembre 2023, les recourants ont répliqué, en
persistant dans leurs conclusions.
J.
Le 22 février 2024, la municipalité – pour le conseil communal – a
requis la levée partielle de l'effet suspensif pour le PACom dans son ensemble,
à l'exclusion des parcelles concernées par les recours déposés à son encontre,
notamment la parcelle n
o
669 (
recte
: 699) du recourant.
Cette requête a été retirée le 28 mars 2024.
K.
Le 14 mars 2024, la CDAP a procédé à une inspection locale. Au cours de
celle-ci, les recourants ont renoncé à l'audition, en qualité de témoins, de C.________
et de D.________. Ils ont toutefois requis l'instruction du point de savoir si
ce dernier s'était rendu sur place dans le cadre de ce dossier.
Un procès-verbal relatif à cette inspection locale a
été établi, à propos duquel les parties ont eu la faculté de se déterminer. A
cette occasion, la DGTL a précisé que D.________ avait effectué des visites en
juillet et août 2020 sur le territoire de la commune de Gilly, mais qu’il ne
s’y était pas rendu lors de l’examen préalable du projet de PACom.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom).
L'art. 34 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11) dispose que les plans sont établis par la
municipalité. Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la
municipalité au conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant,
adopter le plan; ce conseil doit simultanément statuer sur les projets de
réponse aux oppositions (art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département
cantonal d'approuver le plan adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art.
43 al. 2 LATC dispose alors ce qui suit: "[l]
a décision du département
et les décisions communales sur les oppositions sont notifiées par écrit à la
municipalité et aux opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au
Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à
l'art. 43 al. 2 LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'occurrence, les recourants attaquent ces deux décisions
(d'adoption et d'approbation).
b) D'après la jurisprudence, celui qui conteste un
nouveau plan d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure
devant l'autorité précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition
pendant l'enquête publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un
bien-fonds compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant
l'annulation de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre
bien-fonds ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que
l'admission du recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne
peut pas contester des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou
l'intérêt général à la bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification
de ces mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (ATF 141
II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c). Par
ailleurs, la jurisprudence reconnaît généralement la qualité pour recourir au
propriétaire voisin, qui conteste les possibilités de construire accordées par
un nouveau plan d'affectation, en invoquant les inconvénients ou les nuisances
qu'il subirait directement (cf. notamment TF 1C_180/2019 du 16 mars 2021
consid. 1; CDAP AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1). En l'occurrence, les
recourants, qui ont formé opposition durant l'enquête publique et qui contestent
le classement de leur parcelle en zone viticole protégée, mesure restreignant
l'usage du bien-fonds, ont manifestement la qualité pour recourir.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de
recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière
2.
Les recourants se plaignent du dézonage de la partie inférieure de leur
parcelle, passée de zone constructible à zone viticole protégée.
a) aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la Confédération fixe les principes
applicables à l’aménagement du territoire. Celui-ci incombe aux cantons et sert
une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une occupation rationnelle du
territoire. Le législateur fédéral a exécuté ce mandat constitutionnel au
travers de la LAT, qui fixe les buts (art. 1) et les principes (art. 3) à
respecter pour les autorités de planification.
Suivant l’art. 1
er
al. 1 LAT, la
Confédération, les cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée
du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non
constructibles du territoire. L'art. 1
er
al. 2 LAT définit les buts
de l'aménagement du territoire. Cette disposition prescrit que les autorités
chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts entrepris aux
fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol,
l’air, l’eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a
bis
) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L’art. 3 LAT expose les principes régissant l’aménagement. Il
prévoit, à son al. 3, en particulier, que les territoires réservés à l’habitat
et à l’exercice des activités économiques seront aménagés selon les besoins de
la population et leur étendue limitée, ceci impliquant notamment de répartir
judicieusement les lieux d’habitation et les lieux de travail et de les
planifier en priorité sur des sites desservis de manière appropriée par les
transports publics (let. a), de prendre les mesures propres à assurer une
meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de l’habitat
(let. a
bis
) ou encore de ménager dans le milieu bâti de nombreux
aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) L'art. 15 LAT prévoit que les zones à bâtir sont
définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les
quinze années suivantes (al. 1) et que les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut
maintenir les surfaces d’assolement et préserver la nature et le paysage (al.
3). La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives
techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la
manière de calculer la surface répondant aux besoins (al. 5).
Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a OAT
le 1
er
mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une tâche
centrale de la planification directrice cantonale (Zufferey, Droit public de la
construction, Berne 2024, n
o
213). Le plan directeur cantonal doit
définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT; il s'agit là avant tout de faire en sorte que les communes
appliquent les critères quantitatifs qui président au dimensionnement des zones
à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les dézonages nécessaires en cas
de surdimensionnement. Chaque commune se voit prescrire par l'autorité
cantonale compétente la quantité d'hectares qu'elle est autorisée à mettre en
zone, respectivement qu'elle doit dézoner lors de la révision de son plan
d'affectation (Zufferey,
op. cit.
, n
o
214 ch. 3; sur la marge
de manoeuvre des communes, cf.
ibid.
, n
os
362 s.).
b) aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus
pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du
PDCn (Zones d'habitation et mixtes). Suivant celle-ci, les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil. Elles vérifient l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal. Le PDCn fixe
l'année de référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre
2015) et arrête l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal
d'une commune hors centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (cf. CDAP AC.2022.0012 du 15
décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les réf.
cit.).
La révision en question prend en compte au moins les
aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en
mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la
capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à un
coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre aux
besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant
les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé
et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification.
bb) La législation fédérale ne donne pas une liste
des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner précisément les
parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à une réduction de
réserves surdimensionnées (TF 1C _134/2015 du 10 février 2016 consid.
3.2). Un canton pourrait décider de définir des critères dans le cadre de ses
lois et de son plan directeur. Il ne pourrait toutefois pas s’agir d’une liste
exhaustive, les critères déterminants pouvant varier dans chaque situation
(Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir surdimensionnée selon l’art.
15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En l’absence de critères
définis par le législateur cantonal, il est judicieux de s’inspirer de ceux
fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau classement en zone
à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet, moins une zone à bâtir
les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la réduire (Waser,
op. cit
.,
n° 457).
cc) La fiche d’application de la DGTL en vue de la
mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn intitulée
"
Comment
traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans
ou peu adéquates pour le développement ?
" (version de juin 2021;
sur le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction >
Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal) propose une méthode
de redimensionnement comprenant cinq principes: dézoner toutes les franges de
la zone à bâtir en zone agricole (1), traiter les petites zones à bâtir isolées
(noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments; 2), affecter en zone agricole
ou en zone de verdure des espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés
au milieu du bâti (3), mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les
espaces vides qu’il comprend afin d’identifier les secteurs qui méritent d’être
mis en valeur et les préserver par des mesures de planification avec une
suppression ou une réduction possible des droits à bâtir existants (pour
préserver des jardins ou des vergers, par exemple; 4) et assurer la
disponibilité des terrains libres de construction (5). Si l’application de
toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du PDCn, un
surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera
accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira
cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinentes du
point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises.
c) aa) Dans le cas présent, les recourants paraissent
contester le surdimensionnement de la commune de Gilly, sans toutefois discuter
ni remettre en cause les chiffres mentionnés dans le rapport établi en
application de l’art. 47 OAT. Or, il ressort de ce dernier que la commune de
Gilly, considérée comme village hors centre selon le PDCn, continue de
présenter une surcapacité d'accueil de 170 habitants à l'horizon 2036, en dépit
des mesures d'aménagement prises par les autorités en vue de réduire ce
surdimensionnement. Il n'est ainsi pas contestable que ses zones à bâtir (zones
d'habitation et mixte) sont surdimensionnées et qu'elles doivent donc être
réduites conformément aux exigences du droit fédéral (cf. art. 15 al. 2 LAT). Les
recourants, qui invoquent une violation de l'art. 15 LAT, soutiennent cependant
que la mesure d'aménagement litigieuse – soit le classement d'une partie de
leur parcelle n
o
699 en zone non constructible – ne respecte pas les
critères de la mesure A11 du PDCn et que leur terrain, vu ses caractéristiques
(notamment l'équipement et l'accessibilité), devrait être maintenu en zone à
bâtir. Ils relèvent à cet égard que les autorités communales avaient
initialement prévu d'inclure leur bien-fonds dans le territoire urbanisé.
bb)  En révisant sa planification d'affectation, la
commune de Gilly a partiellement dézoné la parcelle n
o
699, dont la
partie inférieure, plantée d'une vigne, est passée de la zone constructible à
la zone viticole protégée. Cette affectation est définie à l'art. 19.1 du
règlement général sur l'aménagement du territoire et les constructions,
disposition libellée comme il suit:
"
1
Surface régie
et définie par les dispositions de la législation agricole fédérale et
cantonale (LAT et LATC). Elle est affectée à l'exploitation agricole ainsi
qu'aux activités reconnues conformes par les dispositions applicables. Outre sa
vocation agricole, cette zone est destinée à favoriser les échanges biologiques
et à conserver un paysage protégé. A ce titre les nouvelles constructions ne
doivent pas compromettre la viabilité des liaisons biologiques et la
conservation des espèces et doivent s'intégrer soigneusement dans le paysage.
2
Les constructions ou
barrières physiques susceptibles d'empêcher la dispersion des espèces ou
d'exercer des effets perturbants sur la faune (sources de bruit, éclairage
intensif, etc.) ne sont pas admises."
La parcelle n
o
699 est partiellement
bâtie: elle supporte sur sa partie supérieure, en aval du chemin Sous le
Châtelard, un bâtiment d'habitation, dans lequel vivent les recourants; le
solde de la parcelle, en nature de vignes, est libre de construction. Comme le
relèvent de manière pertinente les autorités intimées, qui se fondent sur la
mesure A11 du PDCn et les fiches d'application de la DGTL de juin 2021 ("
Comment
traiter les zones à bâtir d’habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans
ou peu adéquates pour le développement ?
") et février 2019
("
Comment délimiter le territoire urbanisé ?
"), la parcelle
n
o
699 se trouve dans la frange de la zone à bâtir. Le bien-fonds
des recourants est situé à la périphérie du village de Gilly, à la limite de la
zone inconstructible. Un coteau viticole s'étend d'ailleurs au sud de leur
parcelle, de l'autre côté du chemin Vers Saint-Vincent, qui borde la parcelle n
o
699. Lors de l'inspection locale, la CDAP a pu constater que cette parcelle,
avec ses vignes caractéristiques du paysage, présente des qualités singulières
qui justifient, sur le principe, l'adoption de mesures d'aménagement propres à
en assurer la préservation. Cela est par ailleurs cohérent avec les objectifs
de protection de l'objet IFP n
o
1201 La Côte, dans le périmètre
duquel se trouve la parcelle n
o
699, et concrétise, de façon plus
générale, le principe de l'aménagement du territoire exprimé à l'art. 3 al. 2
i.i.
LAT ("[l]
e paysage doit être préservé
"). Quoi qu'en pensent les
recourants, le caractère "protégé" de la zone viticole instaurée est
justifié, dès lors qu'il traduit, dans la planification d'affectation (cf. art.
19. 1 al. 1 du règlement communal: "[o]
utre sa vocation agricole, cette
zone est destinée
[...]
à conserver un paysage protégé
"), les
buts et les principes du droit fédéral: on ne voit pas en quoi cette mesure
emporte violation de l'art. 17 LAT, et les recourants ne l'expliquent pas. De
même, le fait que la parcelle n
o
699 ne représente pas une surface
"
d'une certaine étendue
" au sens de l'art. 16 al. 2 LAT est
sans pertinence puisque le classement en zone viticole protégée vise précisément
la conservation d'un secteur plus étendu, qui comprend notamment le vignoble
ouvert au sud et à l'ouest.
Il est vrai que la délimitation opérée n'est pas
"
calée sur la route
", en l'occurrence le chemin Vers
Saint-Vincent, en bordure duquel, côté amont, la partie inférieure de la
parcelle n
o
699 est le seul espace attribué à la zone viticole
protégée. Qu'un autre découpage soit possible ne remet toutefois pas en cause
l'opportunité de la mesure contestée: en effet, l'existence d'une limite
géographique ou cadastrale identifiée sur le terrain qui servirait, en quelque
sorte, à séparer la zone constructible de la zone non constructible, n'est pas
un critère à lui seul décisif pour définir l'affectation de la parcelle en
cause; en l'espèce, les limites de la zone à bâtir ont été fixées en fonction
d'autres aspects, soit la situation (en frange) de la parcelle n
o
699 et la nature du terrain de la portion dézonée (vignes). Ces motifs sont
sérieux, objectifs et pertinents. La pesée des intérêts est adéquate: la
planification litigieuse tient compte des objectifs supérieurs du droit
fédéral, en particulier ceux liés à la préservation du paysage et à la
nécessité de réduire les réserves de zones à bâtir surdimensionnées (art. 15
al. 2 LAT), tout en laissant aux propriétaires des droits à bâtir résiduels
pour la partie bâtie de la parcelle n
o
699. Pour ces mêmes raisons,
il ne se justifie pas, contrairement à ce que prétendent les recourants,
d'inclure la parcelle n
o
699 dans le territoire urbanisé.
d) Les autres arguments avancés par les recourants
ne permettent pas de remettre en cause la mesure d'aménagement litigieuse.
aa) D'une part, c'est à tort que les recourants
reprochent aux autorités communales de ne pas avoir mené de réflexion
supracommunale en cherchant à acquérir des droits à bâtir des communes
alentour. On ne voit pas comment une telle solution, dont ils ne précisent au
demeurant pas les modalités concrètes de mise en oeuvre, pourrait
raisonnablement entrer en ligne de compte (sur les transferts de droits à
bâtir, cf. Zufferey,
op. cit.
, n
os
372 s.: l'auteur expose
les difficultés pratiques liées à ce processus, non sans relever que "
les
accords de transferts de droits à bâtir tiennent plus du bricolage juridique
que de la mise en oeuvre sérieuse de la révision de la LAT
"). Un
mécanisme de transfert de droits à bâtir n’a été mis en oeuvre dans le canton
de Vaud qu’à de très rares reprises, lors de la période transitoire ayant
séparé l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la LAT le 1
er
mai 2014 et l’approbation de la 4
ème
adaptation du PDCn par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018, en rapport avec l’art. 38a al. 2 LAT. Un
accord entre communes portant sur un transfert de potentiel de croissance
démographique n’est pas un motif prévu par la loi ou le PDCn permettant de
justifier une dérogation à l’obligation de réduire les surfaces d’habitation et
mixtes surdimensionnées. De surcroît, on ne voit pas sur quelle base un
propriétaire pourrait obliger deux communes à s’entendre, afin que l’une
d’entre elles cède à l’autre une partie de son potentiel de croissance démographique
découlant de la mesure A11 du PDCn.
bb) D'autre part, les critiques que les recourants
forment à l'encontre de la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir,
fondée sur des plafonds de population à un horizon donné, sont sans
consistance: le Tribunal fédéral a récemment jugé que les réserves et mandats
émis par le Conseil fédéral dans sa décision du 31 janvier 2018 (FF 2018 p.
959) n'avaient pas conduit à un refus d'approbation de la 4
ème
adaptation du PDCn et n'étaient pas de nature à remettre en question son
application (cf. TF 1C_234/2021 du 15 septembre 2022 consid. 4.4, qui se réfère
à l'arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 2.1 et 2.2; cf. ég. CDAP
AC.2022.0042 du 22 septembre 2023 consid. 3b). Il n'y a ainsi pas lieu de
revenir sur la méthode de dimensionnement de la zone à bâtir appliquée par les
autorités cantonales. Il est à cet égard indifférent que la commune de Gilly
connaisse, comme le soutiennent les recourants, une situation de pénurie de
logements, puisque ce critère n'est pas pris en compte dans le modèle de
détermination des réserves.
f) En définitive, la mesure litigieuse est
l'expression d'une utilisation judicieuse du sol et d'une occupation
rationnelle du territoire. Elle est donc justifiée: la parcelle des recourants
se prête objectivement à un dézonage et une telle restriction peut être imposée
à leurs propriétaires au vu du surdimensionnement de la zone à bâtir communale.
3.
Le dézonage est fondé sur l'art. 15 LAT, qui constitue une base légale
suffisante. Le but qu'il poursuit, soit la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées, relève d'un intérêt public important (ATF 144 II 41 consid.
5.2). Il n'y a dès lors pas lieu de s'écarter du principe selon lequel, en
matière d'aménagement du territoire, les buts d'intérêt public poursuivis par
un plan d'affectation priment l'intérêt privé du propriétaire, en particulier
s'il s'agit d'un intérêt financier (TF 1C_652/2022 du 7 mars 2024 consid. 3.3).
Dans ces conditions, le grief que les recourants tirent de la violation de la
garantie de la propriété (cf. art. 26 Cst.), qui se confond avec les
autres moyens qu’il a développés et qui n’a donc pas de portée propre, ne peut
être qu'écarté.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé. Cela entraîne la confirmation des décisions attaquées. Un émolument
judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49
LPA-VD). Ceux-ci verseront également une indemnité de dépens en faveur de la
commune de Gilly, qui a procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 28 juin 2022 par le Conseil communal de Gilly est
confirmée.
III.
La décision rendue le 12 juillet 2023 par le Département des
institutions, du territoire et du sport (DITS) est confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
V.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la commune de
Gilly à titre de dépens, est mise à la charge des recourants A.________ et B.________,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 30 avril 2024
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.