vd_omni · GE.2008.0200 · 2009-11-02 · fr

X.________, Y.________ c/Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement, Municipalité de Morges | En prononçant une sanction (avertissement) en application de la LADB après avoir reçu une copie d'un rapport de police, sans donner au préalable aux intéressés la posssibilité de se déterminer, l'autorité a violé le droit d'être entendu de ces derniers. Vu l'important pouvoir d'appréciation de l'autorité inférieure et la gravité du vice, la violation en cause ne peut pas être guérie devant le tribunal de céans. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.11.2009 GE.2008.0200

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
2 novembre
2009
Composition
M. François Kart,
président
; M. Antoine Thélin, assesseur et M.
Victor Desarnaulds, assesseur; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourants
1.
X.________,
à 1********,
2.
Y.________, c/o Z.________,
à 1********, représenté par Me Hervé CRAUSAZ, avocat à Gland,
Autorité intimée
Police cantonale du
commerce Service de l'économie, du logement,
et
du tourisme,
Autorité concernée
Municipalité de
Morges,
représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne.
Objet
LADB
Recours X.________ et Y.________ c/
décision de la Police cantonale du commerce du 15 septembre 2008
(avertissement avec menace de fermeture en raison d'un changement
d'affectation de night-club en discothèque d'un établissement sis à la rue ********
à 1********)
Vu les faits suivants
A.
Le 4 août 2008, Y.________ a acquis de A.________
Sàrl l’établissement
"
B.________
" sis à la Rue ******** à 1********
. Depuis
de nombreuses années, ce dernier était exploité sous la forme d’un cabaret avec
des attractions de type strip-tease et des
"
séparés
"
dans
lesquels se déroulaient des rencontres tarifées. Y.________ a acquis
l’établissement dans l’intention de l’exploiter comme discothèque et non plus
comme cabaret.
B.
Par courrier du 16 juin 2008 signé du commandant
de la police de la Commune de 1******** et du municipal responsable de la
Direction de la sécurité publique et de la protection de la population, il a
été confirmé à Y.________ que cette dernière ne sopposait pas à la
transformation du cabaret en discothèque, sous réserve du respect des point
suivants:
"
- étude acoustique agréée par le service cantonal compétent (SEVEN)
- inspection du
Contrôle des denrées alimentaires
- délivrance des
licences d’exploiter et d’exercer par la Police cantonale du commerce
- décision
officielle de la Municipalité de 1********
"
.
C.
Une étude acoustique  a été remise au Service de
l'environnement et de l'énergie
(
SEVEN). Dans un courrier du 14 août 2008, ce dernier a constaté que
les mesures effectuées démontraient que les valeurs limites fixées par la
"
directive cercle bruit
"
étaient respectées pour les voisins
les plus exposés avec un niveau sonore limité à 93 dB(A) (Leq 60 minutes),
mesuré à l’endroit le plus exposé où se tient le public. Le SEVEN constatait
qu’on était en présence d’un changement d’affectation et que les voisins
avaient le droit d’être entendus en précisant ce qui suit :
"
Le SEVEN préavisera ce projet
formellement avec les conditions d’exploitation dans le cadre d’une mise à
l’enquête publique ou une demande de la Municipalité après avoir consulté les
voisins les plus exposés
"
.
D.
A la même époque, X.________ (demande
d’autorisation d’exercer) et Y.________ (demande d’autorisation d’exploiter)
ont déposé une demande de licence de discothèque au sens de l’art. 16 de la loi
vaudoise du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB; RSV
935.31) auprès du
Service de l’économie, du logement et
du tourisme (
SELT). Il leur a alors été indiqué
oralement que le changement de licence de night-club à licence de discothèque
constituait un changement d’affectation et devait faire l’objet d’une mise à
l’enquête publique.
E.
Par courrier du 19 août 2008, le commandant de
la Police municipale, se référant à l’avis du SEVEN, a confirmé aux exploitants
que l’on se trouvait en présence d’un changement d’affectation nécessitant une
mise à l’enquête publique et que la Direction de la sécurité publique et de la
protection de la population ne pouvait par conséquent pas accorder
l’autorisation requise pour l’ouverture de l’établissement prévue le 22 août
2008.
F.
Afin de pouvoir ouvrir le plus rapidement
possible leur établissement, X.________ et Y.________ ont accepté de maintenir
l’exploitation du Z.________ sous forme de night-club avec attractions. A cet
effet, ils ont déposé une nouvelle demande de licence de night-club au sens de
l’art 17 LADB. A titre exceptionnel, lls ont été autorisé par la Police cantonale
du Commerce, en accord avec la Police administrative de la Commune de 1********,
à commencer leur activité le 22 août 2008, avant la délivrance de la licence.
G.
Le 3 septembre 2008, le SELT a reçu un rapport
de la police de 1******** du même jour dont il ressortait que le Z.________
avait dans les faits été ouvert comme discothèque.
H.
Par courrier du 15 septembre 2008, le
Service de l’économie, du logement et du tourisme (
SELT) a informé X.________ et Y.________ qu’il avait pris connaissance
du rapport précité en leur rappellant qu’ils n’avaient pas été autorisés à
ouvrir leur établissement comme discothèque. Ce courrier constituait par
conséquent un avertissement avec menace de fermeture dans l’hypothèse où
l’établissement devait continuer à être exploité comme discothèque.
I.
Un recours contre cet avertissement a été déposé
devant le Tribunal cantonal, Cour de droit administratif et public par X.________
et Y.________. Ceux-ci concluent à l’admission du recours, à l’annulation de la
décision attaquée et au renvoi du dossier à l’autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. Ils souhaitent obtenir une autorisation
pour exploiter une discothèque au sens de l’art. 16 LADB et estiment que
l’avertissement est sans fondement juridique.
J.
Par décision du 1
er
octobre 2008, le
Département de l’Economie a octroyé à X.________ et Y.________ une licence de
night-club.
K.
Le 16 octobre 2008, le SELT a reçu un rapport de
la Police de 1******** confirmant l’organisation de soirées karaoké ou juke-box
au Z.________ qui avait, dans les faits, été ouvert comme discothèque. Le 11
novembre 2008, le SELT a adressé, suite à un contrôle effectué le 26 octobre
2008 par son inspecteur, un rapport de dénonciation auprès de la Préfecture du
district de Morges. Le préfet rendu un prononcé d’amende de 900 fr. à
l’encontre de X.________.
L.
X.________ a été révoqué de ses fonctions auprès
de l’établissement Z.________ et remplacé par C.________ avec effet au 30
novembre 2008.
M.
Suite à ce changement, Y.________ (demande
d’autorisation d’exploiter) et C.________ (demande d’autorisation d’exercer)
ont formé le 1
er
décembre 2008 une nouvelle demande de licence de
night-club sans restauration pour l’établissement Z.________, au sens de
l’art. 17 LADB.
N.
Par déterminations du 9 décembre 2008, le SELT a
informé le tribunal de ce que X.________ avait été révoqué de ses fonctions
pour le 30 novembre 2008 et que les exploitants entendaient reprendre à zéro
l’exploitation de l’établissement. Dès lors qu’une nouvelle demande de licence
avait été déposée, le SELT serait, dans tous les cas, légalement obligé de
rendre une décision formelle sur cette demande. Dans ce contexte, la municipalité
serait amenée à faire part de son préavis. La cause semblait ainsi être devenue
sans objet.
O.
Le 10 décembre 2008, la municipalité a écrit
qu’elle estimait également que la cause était sans objet.
P.
Le 9 février 2009, le conseil de X.________ et Y.________
a fait savoir au tribunal qu’il n’était plus le conseil de X.________. Il a
relevé qu’à l’égard de Y.________ le recours n’était pas vidé de tout objet. En
particulier, la question de la légalité de l’avertissement était importante
pour l’exploitation future. Il indiquait également que l’exploitation
continuait sous une forme différente compte tenu du départ de X.________.
Q.
Le 15 avril 2009, X.________ a écrit qu’il
estimait que le recours devrait pouvoir être retiré, mais que ceci se heurtait
à la désapprobation de Y.________.
R.
Le 4 mai 2009, le SELT a statué sur la demande déposée
le 1
er
décembre 2008 par Y.________ et C.________. Il a décidé ce
qui suit:
"
1. de considérer que le changement de mode d’exploitation du Z.________
visant à faire passer cet établissement d’un night-club avec attractions
(notamment de strip-tease ou d’autres spectacles analogues), à celui d’un
night-club avec diffusion de musique à niveau sonore élevé (avec piste de danse
et concerts) est un changement d’affectation au sens des articles 103 LATC et
68 RLATC;
2. d’exiger que
ce changement d’affectation fasse l’objet, auprès de la Municipalité de 1********,
d’une procédure  complète de mise à l’enquête publique et d’autorisation au
sens des articles 103 ss LATC;
3. d’autoriser
dans l’intervalle l’exploitation du Z.________ sous forme de night-club avec
« attractions » (uniquement strip-tease et spectacles analogues),
jusqu’à droit connu sur la procédure d’enquête publique exigée;
4. de rappeler
que les manifestations sortant de l’exploitation traditionnelle de la catégorie
d’établissement concernée (soit notamment la danse et les concerts) devront,
dans l’intervalle, faire l’objet d’une demande d’autorisation auprès de la
Municipalité de 1********, qui pourra fixer des conditions et en limiter le
nombre, conformément aux dispositions de l’article 43 LADB
"
.
Le SELT estimait dès lors que le
recours déposé contre l’avertissement du 15 septembre 2008 n’avait plus
d’objet.
S.
Y.________ s’est déterminé le 7 mai 2009 et a
considéré que la procédure avait toujours un objet.
T.
La municipalité s’est déterminée le 7 mai 2009
et a conclu au rejet du recours.
U.
Le tribunal a procédé à une inspection locale le
2 octobre 2009 en présence des parties. Le compte-rendu d'audience établi à
cette occasion contient notamment ce qui suit:
"
(…)
Le représentant
du SELT confirme que les recourants n’ont pas été entendus avant que
l’avertissement du 15 septembre 2008 ne leur soit notifié.
(…)
".
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal connaît en dernière instance
cantonale de tous les recours contre les décisions rendues par les autorités
administratives lorsque aucune autre autorité n'est expressément désignée par
la loi pour en connaître. Elle est ainsi compétente pour statuer sur les
recours interjetés contre les décisions du SELT.
Déposé
en temps utile, selon les formes prescrites par la loi, le recours est
formellement recevable, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
I
l y a lieu de statuer
également sur le recours formé par X.________ dès lors que ce dernier
n’a pas été formellement retiré
2.
Les parties ont le droit d'être entendues (art.
29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD). Cela inclut pour elles le droit de
s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d'avoir accès
au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en prendre
connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 132 II 485 consid. 3.2 p.
494; 132 V 368 consid. 3.1 p. 370 s.; 129 I 85 consid. 4.1 p. 88 s., et
les arrêts cités). Le droit de s'exprimer sur les points pertinents implique la
possibilité de prendre position,
avant
la décision, sur tous les
éléments de fait et de droit qui peuvent l'influencer (Aubert/Mahon, Petit
Commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, Zurich/Bâle/Genève
2003, n° 6 ad art. 29 Cst., p. 267 s.). Le droit d'être entendu
poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire
qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part,
un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de
participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation
juridique (v. Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, Berne 2000, p. 107 n° 1274 ss; FF 1997 I 183 ss;
GE.2006.0004 du 6 juillet 2006).
Le Tribunal cantonal a eu
l’occasion de préciser récemment l’étendue du droit d’être entendu dans une
affaire de police des étrangers. Il a jugé que, lorsque l’autorité envisage de
rendre une décision négative au sujet de la délivrance, de la révocation ou du
refus de renouvellement d'un permis, elle a l’obligation d’avertir la personne
visée de l’ouverture d’une telle procédure, de manière à ce que celle-ci puisse
prendre part activement au processus devant aboutir à la décision et effectuer
les démarches nécessaires, par exemple recourir à un avocat ou réunir des
éléments de preuve (cf. PE.2006.0479 du 14 mai 2008 et les références citées).
En l’espèce, l’autorité intimée a
prononcé une sanction (avertissement) en application de la LADB après avoir
reçu une copie d’un rapport de police indiquant que l’établissement avait été
ouvert comme discothèque, ce sans donner au préalable aux recourants la
posssibilité de se déterminer, notamment sur les faits contenus dans le rapport
de police. En agissant ainsi, l’autorité n’a manifestement pas respecté le
principe selon lequel un administré a  le droit de s'expliquer avant qu'une
décision ne soit prise à son détriment et a par conséquent violé le droit
d’être entendu des recourants.
3.                Une violation du droit
d’être entendu peut parfois être réparée devant l’autorité de recours. La
jurisprudence ne permet toutefois une réparation d’un vice par l’autorité de
recours que de façon exceptionnelle et la subordonne à deux conditions: d’une
part, le vice ne doit pas être d’une gravité particulière au point que la
décision ne puisse être maintenue et, d’autre part, l’autorité de recours doit
jouir d’un pouvoir de cognition au moins aussi étendu que celui de l’autorité
de première instance. Quoi qu’il en soit, il ne peut y avoir réparation du vice
en seconde instance lorsqu’est en cause une question où l’administration
dispose d’un certain pouvoir d’appréciation (ATF 130 II 530 consid. 7.3
p. 562; FI.2002.0075 du 28 janvier 2003 et références citées). En
l’espèce, la décision attaquée est fondée sur l’art. 62 LADB qui prévoit
que, dans les cas d’infraction de peu de gravité, le département peut adresser
un avertissement aux titulaires de la licence, de l’autorisation d’exercer, de
l’autorisation d’exploiter ou de l’autorisation simple. Cette disposition laisse
un pouvoir d’appréciation important à l’autorité inférieure, qui se manifeste
notamment pas l’usage de la formule
"
le
Département
peut
"
. Conformément à l’art. 98 LPA-VD, le pouvoir d’examen de la CDAP se
limite en revanche à la violation du droit, y compris l’excès ou l’abus du
pouvoir d’appréciation, ainsi qu’à la constatation inexacte ou incomplète des
faits. Le vice est en outre d’une gravité particulière.
Le vice de procédure consistant en
l’omission d’avertir une partie de ce qu’une procédure au sens de
l’art. 62 LADB est ouverte à son encontre et en ne lui permettant ainsi
pas de se déterminer ne peut dès lors pas être guéri devant le tribunal de
céans.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Les frais restent à la
charge de l'Etat. Ce dernier est débiteur d'une indemnité pour les dépens de
1'000 (mille) francs en faveur de Y.________ et X.________, qui ont consulté un
mandataire.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'économie, du
logement et du tourisme du 15 septembre 2008 est annulée.
III.
Les frais restent à la charge de l'Etat.
IV.
L’Etat de Vaud versera à Y.________ et X.________,
créanciers solidaires, une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 2 novembre 2009
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.