vd_omni · AC.2025.0001 · 2025-12-11 · fr

A.________ et B.________/Municipalité de Tannay, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV | Recours contre la décision de légaliser un terrain de beach-volley aménagé sans autorisation par la comune. Constat que le dossier d'enquête publique ne comprenait pas tous les documents qu'on pouvait exiger puisqu'il manquait notamment un plan de situation établi par un ingénieur géomètre. Toutefois, vu les explications et pièces complémentaires produites dans la procédure de recours, les recourants ont pu se faire une idée suffisamment claire, précise et complète des travaux envisagés (consid. 2). Rejet des griefs relatifs à la conformité du terrain de beach-volley au règlement communal et au caractère trop sommaire de cette réglementation (consid. 3). Quand bien même les valeurs de planification sont respectées, admission des griefs relatifs à la législation sur la protection contre le bruit sous l'angle du principe de prévention. Constat que le terrain pourrait être installé à un endroit qui permettrait de diminuer les nuisances sonores pour les voisins recourants. Cette autre implantation du terrain est réalisable sur le plan de la technique (notamment en ce qui concerne les atteintes aux arbres alléguées par la municipalité) et économiquement supportable pour la commune. Sur ce dernier point, dès lors que le terrain actuel a été aménagé sans mise à l'enquête publique et sans autorisation, il n'y a pas lieu de tenir compte des frais induits par le déplacement du terrain (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.12.2025 AC.2025.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 11 décembre 2025
Composition
M. François Kart, président; M. Victor
Desarnaulds et M. Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; Mme Nadia Egloff,
greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous
deux
représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Tannay,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Unité droit et études d'impact,
à
Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Municipalité de Tannay du 18 novembre 2024 levant leur opposition et
délivrant le permis de construire pour le projet de mise en conformité d'un
terrain de beach-volley sur la parcelle n° 229 (CAMAC 236763)
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Tannay est propriétaire de la parcelle n° 229 de son
cadastre, d'une surface de 5'602 m
2
. Cette parcelle, qui borde le
lac Léman, est régie par le plan d'affectation intercommunal "Rives du
Lac" et son règlement (ci-après: le RPAI) approuvés par le département
cantonal compétent le 19 avril 2021 et entré en vigueur à cette date. Cette
parcelle est principalement colloquée en "zone affectée à des besoins
publics B 15 LAT:
secteur de détente et de loisirs
"
au sens
de l'art. 4 RPAI (surface de 3'808 m
2
) et partiellement, dans sa partie
Nord, dans la zone de verdure 15 LAT (zone de verdure B et zone de verdure C).
La parcelle n° 229
jouxte du côté Nord la parcelle n° 369 propriété de A.________ et B.________.
Cette parcelle, colloquée dans une zone d'habitation de très faible densité
avec un degré de sensibilité au bruit II (DS II), supporte une villa habitée
par
A.________ et B.________. Elle est située entre le lac et la Route
Suisse.
B.
Au mois de septembre 2024, la commune de Tannay a commencé la construction
d'un terrain de beach-volley de 8 m sur 16 m entouré d'une bordure de 6 cm dans
la partie Nord de la parcelle n° 229 en déposant du sable à cet endroit.
Lorsqu'ils
ont constaté le début des travaux, A.________ et B.________ ont interpellé les
représentants de l'autorité communale. Malgré cette intervention, les travaux
se sont poursuivis et se sont achevés.
C.
La commune de Tannay a soumis à l'enquête publique du 21 septembre au
dimanche 20 octobre 2024 la régularisation du terrain de beach-volley. A.________
et B.________ ont formulé une opposition le 21 octobre 2024.
La
Direction générale du territoire et du logement (DGTL) a établi une synthèse
des autorisations spéciales et des préavis des services de l'Etat le 11
novembre 2024 (synthèse
CAMAC 236763
). Celle-ci contient un préavis favorable de la Direction
générale de l'environnement (DGE) subordonné aux exigences suivantes:
utilisation du terrain uniquement de jour, du lundi au samedi de 7h à 20h et le
dimanche de 8h à 20h, et interdiction de toute sonorisation. La DGE relève que
l'Office fédéral de l'environnement a publié en 2017 une aide à l'exécution
pour évaluer l'exposition au bruit des installations sportives (ci-après: la
Directive
OFEV).
Par décision du 18 novembre 2024, la Municipalité de
Tannay (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition et délivré le permis de
construire. Ce dernier prévoit que les conditions fixées dans la
synthèse
CAMAC devront être
respectées.
D.
Par acte du 6 janvier 2025, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants) ont recouru devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (
CDAP) contre
la décision municipale du 18 novembre 2024 en concluant principalement à sa
réforme en ce sens que l'opposition est admise et le permis de construire est
refusé, un délai étant imparti à la commune de Tannay pour remettre les lieux
dans leur état initial, subsidiairement à son annulation.
La municipalité a déposé sa réponse le 3 février
2025. Elle conclut au rejet du recours.
La DGE s'est déterminée sur le recours le 12 février
2025. Se référant à la Directive OFEV, elle relève que, selon les cartes
servant à l'évaluation des terrains de sport individuels annexées à cette
directive, la valeur de planification pour la période du soir pour un terrain
en dur est respectée à 35 m du terrain. Par conséquent, il n’y aurait pas de
risque de dépassement de cette valeur.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 7 avril 2025. Se référant aux déterminations de la DGE du 12
février 2025, ils relèvent que le terrain de beach-volley se trouve à 28 m de
leurs fenêtres.
Le tribunal a tenu audience le 13 juin 2025. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"
Les
parties n'ont pas de réquisitions d'entrée de cause.
Interrogée par le président sur
l'objectif visé par le plan d'affectation intercommunal (PAI), la syndique
explique que celui-ci concerne le réaménagement de la zone du port (commune de
Tannay) et de la plage (commune de Mies). La parcelle sur laquelle on se trouve
a été rachetée par la commune au canton pour en faire une zone de loisir. Dans
le cadre de ce réaménagement, un terrain de beach volley, dont la construction
avait été financée par un privé sur la plage de Mies, a dû être supprimé. La
commune de Tannay avait pris l'engagement d'installer un nouveau terrain de
beach volley dans la zone de loisirs.
Selon le document de présentation
du plan intercommunal, un cheminement liant la route au lac devait passer par
l'endroit où a été construit le terrain de beach volley. Le municipal explique
que l'aménagement de ce cheminement reste possible; il pourrait même être
aménagé dans la zone de verdure.
Les recourants soulignent que l'on
peut voir ce qui se passe dans leur maison depuis le terrain de beach volley.
Ils estiment que la zone verte ne joue plus son rôle de tampon. A leur avis, un
terrain de ce genre est plus bruyant qu'une place de jeux, notamment en raison
de l'impact des balles.
Les représentants de la
municipalité expliquent que le terrain ne pouvait pas être installé ailleurs en
raison de la disposition des arbres dans la zone de loisir. Ils précisent que
le terrain n'a jamais été utilisé et ne le sera pas tant qu'il n'aura pas été
autorisé par un arrêt du tribunal. Il faudra encore installer deux poteaux et
un filet.
Les recourants déplorent qu'il ait
fallu une semaine, après leur appel, pour la municipalité mette un terme aux
travaux d'aménagement du terrain. Ils expriment aussi leur étonnement d'avoir
découvert un vendredi matin que les travaux avaient commencé, alors qu'ils
s'attendaient à être consultés et informés. Me Haldy reconnaît que la procédure
n'a pas été menée correctement et que les travaux auraient dû être mis à
l'enquête avant d'être réalisés. Concernant la réalisation concrète, la
syndique explique que les travaux n'ont pas pu être stoppés immédiatement car
les gros camions qui amenaient le sable devaient emprunter un passage qui
allait être fermé la semaine suivante.
M. Desarnaulds présente les normes
applicables aux terrains de sports. Il présente une directive allemande
relative aux terrains de beach volley. Il indique qu'un tel terrain est moins
bruyant que les terrains de football en dur qui font l'objet de la directive
sur laquelle la DGE s'est fondée. Il en ressort que le terrain en cause est
suffisamment éloigné de l'habitation des recourants. Cette analyse est
confirmée par le représentant de la DGE. Le fait que le terrain ne puisse pas
être utilisé au-delà de 20h contribue à ce que les valeurs limites soient très
nettement respectées. L'interdiction d'écouter de la musique va aussi dans ce
sens. Les recourants mettent en doute le fait que le jeu et le bruit
s'arrêteront à 20h. La syndique explique que la commune a mandaté une société
de surveillance que chaque citoyen peut appeler, en cas d'incivilité. 90% des
conflits se résolvent sans problème par ce biais. Les recourants ne souhaitent
pas devoir faire appel à la société de surveillance; ils préféreraient des mesures
préventives. Ils évoquent le fait que la plage de Mies est grillagée et fermée
durant la nuit. La syndique répond que cela n'est pas possible dans cette zone
de loisirs, qui se veut aussi un espace de liberté.
Me Bovay relève que les
spectateurs des match de beach volley empièteront sur la zone de verdure, ce
qui s'opposerait à l'obligation – incombant à la commune – de favoriser la
biodiversité dans cette zone. Les représentants de la municipalité s'opposent à
cette interprétation; ils relèvent que la zone de verdure n'exclut que les
constructions, mais pas d'autres usages. D'ailleurs, actuellement certaines
personnes traversent cette zone à pied, s'y installent pour pique-niquer ou y
jouent au football.
Le président mentionne
l'art. 13.1 du règlement du PAI qui prévoit que les aménagements
extérieurs et, de façon générale, le traitement des surfaces libres de
construction sont réalisés sur la base d'un projet d'ensemble qui tient compte
à la fois de la renaturation du Tory et de l'agrandissement du port. Il demande
si ce plan d'ensemble existe. Les représentants de la municipalité exposent
qu'une partie du projet a déjà été réalisé (prairie fleurie autour de la
buvette, roselière le long du Torry, etc). Il n'y a cependant pas de plan
d'ensemble qui a été établi pour la zone de loisirs; seul un plan établi par
l'entreprise Jacquet est disponible. Actuellement la commune ne dispose pas du
financement nécessaire pour un aménagement complet de la zone de loisir.
Celui-ci aura sûrement lieu durant la prochaine législature. Il devra faire
l'objet d'une discussion au Conseil communal.
Me Bovay insiste sur la nécessité
que cet aménagement d'ensemble se fasse en concertation avec les recourants,
comme cela était d'ailleurs indiqué dans le journal communal (évoqué par la
recourante).
Au sujet du dossier d'enquête, qui
ne contient pas un plan de géomètre, la syndique indique que cela est conforme
à la loi. Les plans ont été établis par M. Rossolino, architecte et employé
communal. La maison des recourants n'y est toutefois pas représentée
correctement. Un plan de géomètre de la parcelle indiquant correctement la
maison construite par les recourants est produit par la commune.
Interpellé par le président, Me
Bovay confirme que, de son point de vue, le règlement du PAI n'est pas
suffisamment précis en ce qui concerne cette zone de loisirs. Il devrait
notamment contenir des règles sur les coefficients d'utilisation. Me Haldy soutient
que, dans ce cas de figure, la commune doit compléter sa propre réglementation
en s'inspirant de sa pratique (jurisprudence de Corsier). Me Bovay conteste
fermement cette affirmation.
Me Bovay requiert que toute étude
concernant la zone de loisirs soit versée au dossier. Le président prend note
de la demande.
Le président indique qu’une copie
du compte-rendu d'audience sera communiquée aux parties, avec la directive
relative aux terrains de beach volley mentionnée par M. Desarnaulds.
"
Le 17 juin 2025, les directives allemandes
mentionnées par l’assesseur Desarnaulds lors de l’audience ont été transmises
aux parties. La municipalité a également été invitée à indiquer s’il existait
un projet d’ensemble tel que prévu par l’art. 13 al. 1 RPAI et à le transmettre
au tribunal si tel était le cas.
Le 20 juin 2025, la DGE a indiqué qu’elle n’avait
pas de remarque à formuler au sujet du procès-verbal de l'audience.
Le 2 juillet 2025, la municipalité s’est déterminée
sur le procès-verbal de l’audience ainsi que sur la question posée le 17
juin 2025.
Le 18 août 2025, les recourants se sont déterminés
sur le procès-verbal de l’audience et sur les directives allemandes
mentionnées lors de l’audience. Ils ont joint à cette écriture un plan relatif
à une autre implantation du terrain de beach-volley, plus éloignée de leur
parcelle. La municipalité s’est déterminée sur cette écriture le 19 août 2025.
Le 22 août 2025, la DGE a indiqué qu’elle n’avait
pas d’observations complémentaires à apporter.
A la requête du juge instructeur, la municipalité a
produit le 17 septembre 2025 le dossier relatif à l’adoption du plan
d'affectation intercommunal "Rives du Lac".
Les recourants se sont déterminés sur ce dossier le
16 octobre 2025.
Le 20 octobre 2025, la municipalité s’est déterminée
sur l’emplacement alternatif proposé par les recourants avec leur écriture du
18 août 2025. Elle soutient que cet emplacement n’est pas possible en raison de
l’arborisation du site. Elle joint une image de cette arborisation. Les
recourants se sont déterminés sur cette écriture le 4 novembre 2025. Ils
proposent un second emplacement alternatif.
Le 19 novembre 2025, la municipalité s’est encore
déterminée sur les emplacements alternatifs proposés par les recourants. Elle
s’y oppose en invoquant la trop grande proximité avec la Route Suisse et le
fait que la surface proposée entre les arbres ne tient pas compte de la
couronne de protection des racines.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève une opposition à un
projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
La
qualité pour recourir doit être reconnue aux recourants dont la parcelle est
contiguë au bien-fonds sur lequel est envisagé le projet litigieux et qui ont
formé opposition lors de l'enquête publique (conformément à l'exigence de la
participation à la procédure devant l'autorité précédente, cf. art. 75 let. a
LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), dès lors qu'ils critiquent
les effets de la construction projetée sur leur immeuble. Interjeté en temps
utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de
recevabilité (art. 79, 92, 95, 96 al. 1 let. b et 99 LPA-VD), de sorte qu'il y
a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants font valoir que les documents mis à l'enquête publique
étaient lacunaires puisqu'il manquait notamment un plan de situation établi par
un géomètre, conformément à ce qui est exigé par l'art. 69 du règlement du 19
septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (RLATC; BLV 700.11.1). Ils invoquent également
l'absence de plans signés par un architecte et des questionnaires spécifiques
usuels.
a) aa) La procédure
de mise à l’enquête publique, prévue à l'art. 109 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11),
poursuit un double but. D'une part, elle est destinée à porter à la
connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins, associations à but
idéal ou autres, les projets de constructions au sens large du terme, y compris
les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui
pourraient les toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à
garantir leur droit d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit
permettre à l'autorité d'obtenir un dossier complet en vue d'examiner si le
projet est
conforme aux dispositions légales et réglementaires, en
tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des
autorités cantonales, et le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au
respect de ces dispositions (CDAP AC.2023.0413 du 23 juillet 2024 consid. 4a;
AC.2022.0271 du 3 juillet 2023 consid. 3a et les réf. cit.).
bb) Selon l'art. 104 al. 1 LATC, avant de délivrer
le permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions
légales et réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie
d'élaboration. La forme de la demande de permis de construire ainsi que la
constitution du dossier d'enquête sont régies, en vertu de la délégation
figurant à l'art. 108 al. 2 LATC, par les art. 68 à 73 RLATC (cf. CDAP
AC.2023.0321 du 18 juin 2024 consid. 2a; AC.2021.0041, AC.2021.0042 du 14 avril
2022 consid. 3a/aa; AC.2021.0202 du 4 mars 2022 consid. 2a). Le principe
général est que la demande de permis doit être accompagnée de toutes les
indications nécessaires pour se rendre compte de l'importance et de la nature
des travaux projetés (art. 69 al. 2 RLATC; cf. CDAP AC.2021.0041, AC.2021.0042 précité
consid. 3a/aa; AC.2021.0202 précité consid. 2a). Sont notamment exigés un plan
de situation extrait du plan cadastral comportant en particulier l'indication
des limites de construction, des limites de zones, l’affectation règlementaire
et les servitudes, le projet de construction, selon les cotes tirées du plan
établi par l'architecte, les distances de la construction aux limites du
terrain ou encore le ou les accès des véhicules (art. 69 al. 1 ch. 1 let.
d, e, f et i RLATC). Sont également exigés les plans à l'échelle du 1:100 ou du
1:50 des sous-sols, rez-de-chaussée, étages et combles avec destination de tous
les locaux, les coupes nécessaires à la compréhension du projet comprenant les
profils du terrain naturel et aménagé, les dessins de toutes les façades ainsi
que les plans des aménagements extérieurs avec le tracé précis du raccordement
au réseau routier sont également requis (art. 69 al. 1 ch. 2, 3, 4 et 8 RLATC).
cc) Le but de l'art. 69 RLATC est de permettre à
tout un chacun de se faire une idée précise et concrète d'un projet. Cela
étant, il convient de ne pas appliquer de manière excessivement formaliste les
dispositions gouvernant la procédure de mise à l'enquête. Selon la
jurisprudence, les lacunes ou irrégularités de la demande de permis de
construire n'entraînent l'annulation de l'autorisation que si elles sont de
nature à entraver les tiers dans l’exercice de leurs droits (dont en
particulier leur droit d'être entendu au sens de l'art. 29 al. 2 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) ou si elles ne
permettent pas de se faire une idée claire, précise et complète des travaux
envisagés et de leur conformité aux règles de la police des constructions (cf.
CDAP AC.2023.0321 précité consid. 2a; AC.2022.0344 du 13 avril 2023 consid.
2a/aa; AC.2019.0210 du 27 janvier 2020 consid. 1e; AC.2011.0008 du 26 mai 2011
consid. 2c/aa et les arrêts cités). Une éventuelle lacune du dossier n’est
ainsi pas déterminante, lorsque la consultation des autres pièces a permis de
la combler ou que le vice a été réparé en cours de procédure (cf. CDAP
AC.2023.0321 précité consid. 2a; AC.2021.0202 du 4 mars 2022 consid. 2a;
AC.2020.0165 du 30 juin 2021 consid. 8c/dd et les références citées; TF
1C_195/2018 du 14 mai 2019 consid. 5).
b) En l'espèce, le "dossier de permis de
construire" produit par la commune contient deux plans établis par un
architecte employé par la commune,
soit un plan intitulé "plan de
situation" (qui permet notamment de voir la localisation du terrain, ses
dimensions et la distance par rapport à la parcelle et à la villa des
recourants [villa indiquée de manière erronée]) et un plan d'exécution
comprenant une coupe.
A priori
, le dossier ne comprenait pas tous
les documents qu'on pouvait exiger dans le cas d'espèce en application de
l'art. 69 RLATC puisqu’il ne contenait pas un plan de situation extrait du plan
cadastral établi par un ingénieur géomètre breveté conformément à ce qu’exige
l’art. 69 al. 1 ch. 1 RLATC. Le Tribunal relèvera sur ce point qu’un ingénieur
géomètre aurait certainement établi un plan constatant correctement l’état réel
à la date du plan incluant ce qui est construit et pas cadastré, ce qui n’était
pas le cas du "plan de situation" établi par l’employé communal
puisque celui-ci n’indiquait pas correctement la villa sise sur
la parcelle n° 369.
On peut également s’interroger
sur le fait qu’un architecte employé par la commune signe les plans pour un
projet communal, ceci quand bien même cette manière de procéder n’est pas
prohibée par la LATC et le RLATC.
Cela étant, on peut admettre que, compte tenu des
explications et pièces complémentaires produites dans la procédure de recours, les
recourants ont finalement pu se faire une idée suffisamment claire, précise et
complète des travaux envisagés et se déterminer à ce propos. Dans ces
conditions, les lacunes du dossier d’enquête publique ne justifient pas une annulation
du permis de construire.
Pour le surplus, on ne sait pas exactement ce que
les recourants entendent dans le cas d’espèce par "questionnaires
spécifiques usuels". Vu la nature du projet, l’utilisation de ces
questionnaires n’était probablement pas requise. Quoi qu’il en soit, il
s’agirait cas échéant également d’une lacune du dossier qui ne saurait
justifier à elle seule l’annulation du permis de construire.
3.
Les recourants soutiennent que le terrain de sport litigieux n'est pas
conforme au règlement communal. Ils font valoir que l'aménagement d'un terrain
de beach-volley remplaçant la pelouse, le parc ou le jardin public à
prédominance végétale par du sable ne respecte pas la nature du sol qui est
prévue. Se référant à l'art. 4.1 al. 1 RPAI, ils soutiennent qu'un terrain de beach-volley
n'a rien à voir avec les activités du port et du lac. Ils contestent que l'on
soit en présence d'une réalisation de minime importance au sens de l'art. 4.1
al. 2 RPAI. Selon eux, seul un sol à prédominance végétale répondrait à cette
exigence. Ils relèvent que l'énumération figurant dans la disposition précitée
comprend uniquement les terrains de volley-ball et ne mentionne pas les
terrains de beach-volley.
Les recourants soutiennent encore que les règles
figurant à l'art. 4.1 al. 1 RPAI seraient trop sommaires, puisqu'elles n'ont
aucune limite qualitative, ce qui serait contraire à l'exigence du noyau dur de
la réglementation communale (art. 24 al. 1 LATC).
a) aa) L'art. 1.1 RPAI régit les buts du plan
d'affectation intercommunal "Rives du Lac". Il a la teneur suivante:
"
1.1        Le plan d'affectation (PA)
"Rives du lac" sur les Communes de Mies et Tannay, établi
parallèlement au projet d'augmentation de la capacité d'accueil du port du
Torry, est conçu pour:
-
assurer la mise en valeur des secteurs d'utilité publique
riverains du lac,
-
organiser les équipements à ciel ouvert en relation avec la plage
et le port,
-
pérenniser les activités du chantier naval,
-
permettre la mise à ciel ouvert du Torry et assurer la protection
des rives du cours d'eau.
"
bb) L'art. 4.1 RPAI a la teneur suivante:
"
al. 1      La zone affectée
à des besoins publics B 15 LAT: secteur de détente et de loisirs est une
surface à prédominance végétale en nature de pelouse, de parc et de jardin
public. Cette surface est inconstructible sous réserve d'installations et
aménagements d'utilité publique ou d'intérêt général en relation avec les
activités du port et du lac.
al. 2.     Les réalisations, de
minime importance, qui peuvent être autorisées sont:
-
des équipements de sport et loisirs à ciel ouvert, tels que aire
de jeux pour enfants, terrain de volley-ball, de pétanque, etc;
-
un cheminement piétonnier public;
-
des murs, mobilier urbain, éclairage public, etc.
"
b) Comme, en droit cantonal vaudois, les communes
jouissent d'une autonomie lorsqu'elles définissent l'affectation de leur
territoire et lorsqu'elles appliquent le droit des constructions (art. 139 al.
1 let. d de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst-VD; BLV
101.01]), les autorités cantonales doivent laisser aux autorités communales la
liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leurs tâches. Il
s'ensuit, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, que lorsqu'une autorité
communale interprète son règlement en matière de police des constructions et
apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une
autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire [LAT; RS
700]). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation
soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la
juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen
complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre
appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est
objectivement pas soutenable ou qu’elle paraît inappropriée à des intérêts qui
dépassent la sphère communale (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_124/2023 du
6 juin 2023 consid. 4.1.1; 1C_104/2020 du 23 septembre 2020 consid. 2.2;
1C_499/2017-1C_500/2017 du 19 avril 2018 consid. 3.1 et les arrêts cités; CDAP
AC.2021.0311 du 13 juin 2022 consid. 3c).
c) Le terrain de beach-volley peut être autorisé en
application de l'art. 4.1 al. 2 RPAI puisque les terrains de volley-ball sont
expressément mentionnés. Le fait qu'il s'agisse d'un terrain de beach-volley et
non pas d'un terrain de volley-ball au sens strict du terme n'apparaît pas
déterminant. La municipalité n'a en tous les cas pas abusé de son pouvoir
d'appréciation dans l'interprétation du règlement communal en considérant qu'un
terrain de beach-volley peut être assimilé à un terrain de volley-ball. De
même, elle n’a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que l’on
était bien en présence d’une "réalisation de minime importance" au
sens de l'art. 4.1 al. 2 RPAI. On note sur ce point qu’un terrain de beach-volley
est une installation plus légère qu’un véritable terrain de volley-ball qui, on
l’a vu, est expressément mentionné parmi les réalisations de minime importance
à l’art. 4.1 al. 2 RPAI.
On note au surplus que le revêtement en sable du
terrain de beach-volley, vu ses dimensions modestes en comparaison de l’étendue
de la zone affectée à des besoins publics B, ne pose pas problème au regard de l’exigence
selon laquelle cette zone doit être une surface à prédominance végétale en
nature de pelouse, de parc et de jardin public.
d) L'art. 24 al. 1 LATC prévoit que les plans
d'affectation comprennent un plan et un règlement. Ils fixent les prescriptions
relatives à l'affectation du sol (let. a) au degré de sensibilité au bruit
(let. b) et à la mesure de l'utilisation du sol (let. c).
En l'occurrence, l'art. 4 RPAI relatif à la zone
affectée à des besoins publics B 15 LAT:
secteur de détente et de loisirs
comprend
des prescriptions relatives à l'affectation du sol et fixe un degré de
sensibilité au bruit. Si on comprend bien, les recourants font valoir qu'il
manquerait des prescriptions relatives à la mesure de l'utilisation du sol
(CUS, COS). Ce grief n'est pas fondé puisqu'il s'agit d'un secteur principalement
inconstructible qui ne peut accueillir que des aménagements de minime importance
(terrains de sport, cheminement piétonnier, murs, mobilier urbain, éclairage
public). Dès lors que ce secteur ne peut pas accueillir de bâtiment, un CUS ou
un COS n'est pas nécessaire.
4.
Les recourants invoquent une violation des dispositions relatives à la
protection contre le bruit, notamment l'art. 11 al. 2 de la loi fédérale du 7
octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01).
a) aa) Le terrain de beach-volley en cause est une
installation fixe nouvelle au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2 al. 1 de
l’ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS
814.41), dont l’exploitation produit un bruit extérieur. A ce titre, elle ne
peut être construite, en vertu des art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1 let. a OPB, que
si les immissions sonores (cf. art. 7 al. 2
in fine
LPE; bruit au lieu
de son effet) qu’elle engendre ne dépassent pas les valeurs de planification.
Les émissions de bruit (au sortir de l’installation, cf. art. 7 al. 2 LPE)
doivent en outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est
réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement
supportable (art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le
bruit est ainsi assurée par l’application cumulative des valeurs de
planification et du principe de limitation préventive des émissions. Dès lors
que les valeurs de planification ne constituent pas des valeurs limites
d’émission au sens de l'art. 12 al. 1 let. a OPB, leur respect ne signifie pas
à lui seul que toutes les mesures de limitation imposées par le principe de
prévention des émissions aient été prises et que le projet en cause satisfasse
à la législation sur la protection de l’environnement (cf. ATF 141 II 476
consid. 3.2; cf. également Anne-Christine Favre, la protection contre le bruit
dans la loi sur la protection de l’environnement, 2002, p. 142); il faut bien
davantage examiner chaque cas d’espèce à la lumière des critères définis par les
art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB pour déterminer si le principe de
prévention exige une limitation supplémentaire des émissions. Dans ce cadre, le
principe de prévention impose lors du choix de l’emplacement d’une nouvelle
installation, de tenir compte des émissions que celle-ci produira et de la
protection des tiers contre les atteintes nuisibles et incommodantes, il
commande ainsi de choisir l’emplacement le moins bruyant (cf. ATF 141 II 476
consid. 3.2; Favre, op.cit., p. 118 s.). Ceci implique notamment d’éloigner les
nouvelles installations émettrices de nuisances des lieux à utilisation
sensible (cf. Fabia Jungo, Le principe de précaution en droit de
l’environnement suisse, 2012, p. 177).
bb) L'art. 13 al. 1 LPE habilite le Conseil fédéral
à édicter par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions applicables à
l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes. Pour ce qui est du
bruit, des valeurs limites d'immissions ont été fixées aux annexes 3 à 9 de l'OPB,
en fonction des sources d'émission (bruit du trafic routier, bruit des chemins
de fer, bruit des aérodromes civils, etc.).
Selon l'art. 40 al. 3 OPB, lorsque les valeurs
limites d'exposition font défaut, l'autorité évalue les immissions de bruit
conformément à l'art. 15 LPE, soit de manière que, selon l'état de la science
et l'expérience, les immissions inférieures à ces valeurs ne gênent pas de
manière sensible la population dans son bien-être (en tenant également compte
et si nécessaire des art. 19 et 23 LPE). Aucune valeur limite d'immission
n'ayant été déterminée pour le bruit émanant d'installations sportives,
celui-ci doit être évalué au cas par cas.
Dans un ATF 133 II 292, le Tribunal fédéral s'est
pour la première fois appuyé sur l'ordonnance allemande concernant le bruit des
installations sportives du 18 juillet 1991 (18. Verordnung zur Durchführung des
Bundes-Immissionsschutzgesetzes vom 18. Juli 1991 [ci-après: 18
e
BlmSchV]) comme aide à la décision dans la mesure compatible avec la
réglementation suisse de protection contre le bruit. Plus tard, il a admis que
l'évaluation du bruit d'installations sportives se référant à l'ordonnance
allemande, puis procédant à une appréciation selon le droit suisse, était
conforme au droit fédéral. Il a néanmoins précisé qu'une application directe du
droit allemand était exclue, la législation suisse en matière de protection
contre le bruit étant seule déterminante (TF 1C_169/2008 du 5 décembre 2008
consid. 3.4 et 3.5
in
DEP 2009 p. 123 s.).
L'Office fédéral de l'environnement (ci-après: OFEV)
a publié en 2017 un document intitulé "
Détermination et évaluation du
bruit des installations sportives – Aide à l'exécution
" (ci-après: la Directive
OFEV), remplaçant sa publication de 2013 "
Bruit des installations
sportives – Aide à l'exécution pour évaluer l'exposition au bruit
" qui
expliquait comment l'ordonnance allemande de protection contre le bruit des
installations sportives (18
e
BlmSchV) pouvait être appliquée en
Suisse. L'OFEV a souligné à ce propos que la méthodologie proposée reposait sur
les principes de la 18
e
BlmSchV, mais qu'elle constituait une
approche indépendante (ch. 1.1, p. 7 s.), respectivement qu'elle avait été
adaptée aux conditions suisses et simplifiée (ch. 2.2, p. 16). Dite directive
doit ainsi être considérée comme une aide à la décision, dont l'on peut tenir
compte à titre indicatif. Il ne s'agit toutefois pas d'une norme contraignante,
contrairement aux valeurs limites fixées dans les annexes à l'OPB.
Selon la Directive OFEV, les installations sportives
sont des infrastructures servant en premier lieu à la pratique d'activités
sportives, essentiellement sous forme de compétitions, d'entraînements et
d'utilisation libre. En font notamment partie les stades, les installations
sportives polyvalentes, les terrains de football et de volleyball, les courts
de tennis ou les installations sportives des écoles. Il faut également inclure
les installations qui sont étroitement liées à ces infrastructures, sur le plan
spatial ou opérationnel, même si elles ne sont pas destinées directement à la
pratique du sport. Il s'agit en l'occurrence des installations annexes telles
que les tribunes de spectateurs, les club-houses ou les parkings (ch. 1.2, p.
8).
Dans l'évaluation d'installations sportives, il faut
tenir compte de toutes les émissions sonores imputables à leur exploitation,
c'est-à-dire les bruits qui sont produits en rapport avec une utilisation
conforme à la destination (ATF 123 II 74 consid. 3b), peu importe qu'ils soient
émis à l'intérieur ou à l'extérieur du bâtiment ou de l'aire d'exploitation
(ATF 123 II 325 consid. 4a/bb). Le bruit des installations sportives englobe
non seulement les émissions des installations techniques, mais aussi celles
produites par les utilisateurs, lors d'un usage conforme, à l'intérieur et à
l'extérieur de l'installation. Ces émissions comprennent le bruit lié à
l'activité sportive elle-même, celui des haut-parleurs diffusants annonces et
musique et des dispositifs analogues ainsi que les appels, cris et sifflets des
entraîneurs, des sportifs et des spectateurs (ATF 133 II 202 consid. 3.1)
(Directive OFEV ch. 1.2, p. 9).
Sous chiffre 3.3 de sa Directive (p. 23 ss), l'OFEV
a déterminé des valeurs indicatives permettant d'évaluer le bruit du sport,
c'est-à-dire laissant à l'autorité une certaine marge d'appréciation et la
possibilité de s'écarter desdites valeurs dans des cas motivés. Ces valeurs
indicatives varient en fonction des DS applicables et de l'heure de la journée
(jour, soir, nuit), respectivement distinguent l'exploitation normale des
installations sportives des événements rares (plus bruyants). Pour les secteurs
soumis au DS II, à savoir celui régissant les zones où aucune entreprise
gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans
celles réservées à des constructions et installations publiques (art. 43 al. 1
let. b OPB), les valeurs indicatives de planification (ci-après: VIP) pour
l'exploitation normale d'installations sportives sont de 55 dB(A) le jour (de
7h à 20h), de 50 dB(A) le soir (de 20h à 22h) et de 45 dB(A) la nuit (de 22h à
7h).
La Directive OFEV contient des cartes servant à
l'évaluation de terrains de sports individuels qui fournissent une estimation
approximative des émissions produites par de petites installations et indiquent
à quelle distance de celles-ci se posent les principaux problèmes liés au bruit
(ch. A3, p. 42 ss). Cette évaluation porte sur un terrain de football, un
terrain en dur, un court de tennis et une patinoire à ciel ouvert. Elle ne
concerne par conséquent pas directement un terrain de beach-volley, qui n'est
pas un terrain en dur. Par contre, les terrains de beach-volley font l’objet
d’une directive allemande de 2012 (ci-après: la directive VDI 3770), mentionnée
par l’assesseur spécialisé du tribunal lors de l’audience et remise ensuite aux
parties, dont on peut s’inspirer pour vérifier si les valeurs de planification
sont respectées.
b) En l’espèce, l’utilisation du terrain de
beach-volley ne serait autorisée que jusqu’à 20h. Ce sont par conséquent les VIP
pour l'exploitation de jour (55 dB(A)) de la Directive OFEV qui s’appliquent.
Selon les vérifications faites par l’assesseur
spécialisé du tribunal (ingénieur acousticien), en considérant une distance de
29 m entre le bord du terrain et les points d’immission chez les recourants, on
obtient une valeur d’environ 51 dB(A) selon le graphique figurant en page 45 de
la Directive OFEV relatif aux terrains en dur (football avec cinq adolescents
et adultes pendant 1,3 h le soir), soit la situation qui a été prise en
considération selon la DGE. Les VIP seraient par conséquent respectées dans ce
cas avec une marge d’environ 4 dB(A) par rapport à la valeur indicative de jour.
La directive VDI 3770 donne pour sa part le niveau de puissance acoustique du
beach-volley de LwA = 89 dB(A) (cf. p. 61), soit 5 dB(A) de moins que la
puissance acoustique d’un terrain en dur de la Directive OFEV. Sur la base de
cette directive VDI 3770, on aurait par conséquent une marge d’environ 9 dB(A) par
rapport à la valeur indicative de jour. Il convient ainsi de retenir que, avec
l’emplacement choisi, les VIP sont respectées pour la période de jour. C’est
également le cas pour la soirée.
c) On l’a vu, le fait que l’installation en cause
respecte les VIP ne suffit pas pour considérer que la législation sur la
protection de l’environnement est respectée. Le principe de prévention implique
encore de vérifier si l’emplacement retenu par la commune a été choisi de
manière à minimiser les émissions sonores. En l’occurrence, cette exigence doit
être appliquée avec rigueur, dans la mesure où le terrain de beach-volley en
cause est une installation entièrement nouvelle, érigée de surcroît sans autorisation.
On note sur ce point que, en installant sans droit cette installation à
l’emplacement de son choix sans démontrer que celui-ci serait propre à
minimiser les émissions, la commune a placé les recourants devant le fait
accompli.
En l’espèce, les recourants ont joint à leur écriture
du 18 août 2025 un plan prévoyant une autre implantation du terrain de
beach-volley, plus éloignée de leur parcelle. L’emplacement proposé correspond
à un terrain avec l’axe principal perpendiculaire à la limite de propriété
(rotation d’environ 90°) et une distance d’environ 45 m (au lieu de 29 m
actuellement) entre le bord du terrain et la fenêtre la plus exposée des
recourants. Selon la vérification faite par l’assesseur spécialisé du tribunal,
on obtient une valeur d’environ 47 dB(A) selon le graphique figurant en page
45 de la Directive OFEV, ce qui représente une baisse de 4 dB(A) par
rapport à la position actuelle du terrain pour un terrain en dur à cette
position. Au nouvel emplacement, les VIP sont respectées avec une marge de 13 dB(A)
le jour et 8 dB(A) le soir.
d) Vu cette baisse de 4 dB(A), un éloignement du
terrain par rapport à la maison des recourants tel que proposé par ces derniers
le 18 août 2025 se justifierait
a priori
au regard du principe de
prévention. Il reste toutefois à examiner si cette solution est économiquement
supportable et techniquement réalisable.
Sur le plan économique, la solution proposée par les
recourants ne paraît pas impliquer de coûts supplémentaires, en tous les cas
pas de coûts qui seraient insupportables pour la commune. Dès lors que le
terrain actuel a été aménagé sans mise à l’enquête publique et sans
autorisation, il n’y a pas lieu de tenir compte à cet égard des frais induits
par le déplacement du terrain.
Pour ce qui est de la faisabilité de la solution
proposée par les recourants le 18 août 2025, la municipalité a fait valoir
dans son écriture du 20 octobre 2025 que l’arborisation de la parcelle ne
permettrait pas un dégagement suffisant autour du terrain déplacé. Sur la base
notamment de l’image produite avec cette écriture, le tribunal ne partage pas
cette appréciation. Compte tenu de la taille réduite du terrain de beach-volley
(16 m x 8 m), il apparaît au contraire que celui-ci pourrait être implanté à l’endroit
proposé avec les surfaces de dégagement nécessaires, sans porter atteinte aux
arbres. Ce constat ressort notamment des calculs présentés par les recourants
dans leur écriture du 4 novembre 2025, calculs qui n’ont pas été contestés
par la municipalité et dont il n’y a pas lieu de s’écarter.
Certes, ces
calculs montrent que la distance de sécurité déborderait très légèrement sous
la couronne d’un des arbres (arbre n
o
4 selon le croquis annexé par
les recourants). Cet élément n’apparait toutefois pas déterminant, dès lors
que, selon les explications non contredites des recourants, ce débordement
existe également avec l’emplacement actuel.
Dans sa dernière écriture, la municipalité invoque, pour
s’opposer aux solutions proposées par les recourants, le fait que celles-ci ne
tiendraient pas compte de la couronne de protection des racines. Sur ce point,
on peut relever qu’un terrain de beach-volley implique un aménagement très
léger avec uniquement la pose sur le terrain d’environ 10 à 12 cm de sable. A
cela s’ajoute que, selon les informations données par l’assesseur spécialisé du
tribunal ingénieur géomètre, il existe désormais des techniques (AirSpade) qui
permettent de localiser les racines et par conséquent de faciliter si
nécessaire l’installation de fondations dans les systèmes racinaires des arbres.
On note enfin que la zone de sécurité de 3 m autour du terrain de beach-volley
ne nécessite pas d’aménagement particulier et ne risque pas de porter atteinte
aux racines. Cet élément relatif à la protection des racines n’apparaît par
conséquent pas déterminant dans le cas d’espèce, étant souligné que les
recourants ont également proposé avec leur écriture du 4 novembre 2025 un autre
emplacement plus éloigné de leur maison et impliquant également une diminution
des nuisances sonores (à peu près équivalente selon l’évaluation faite par
l’assesseur spécialisé du tribunal), qui n’implique aucun débordement sous la
couronne des arbres. De même, n’est pas déterminant l’argument relatif à la
proximité de la Route suisse invoqué par la municipalité dans sa dernière
écriture. En effet, le positionnement proposé par les recourants semble plutôt
diminuer le risque que des ballons finissent sur la Route suisse, risque qui
apparaît au demeurant minime.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que la commune n’a pas choisi
l’emplacement le moins bruyant pour implanter le terrain de beach-volley
litigieux. L’installation en cause n’est dès lors pas conforme à la législation
sur la protection de l’environnement, sous l’angle du principe de prévention. Le
recours doit par conséquent être admis et la décision attaquée être annulée.
Dans ces conditions, la question de savoir si le projet est conforme à l'art. 13.1
RPAI, qui prévoit que les aménagements extérieurs et, de façon générale, le
traitement des surfaces libres de construction sont réalisés sur la base d'un
projet d'ensemble qui tient compte à la fois de la renaturation du Torry et de
l'agrandissement du port, souffre de demeurer indécise.
Vu le sort du recours, l'émolument de justice, ainsi
qu'une indemnité à titre de dépens en faveur des recourants qui ont procédé
avec l'assistance d'un avocat, seront mis à la charge de la Commune de Tannay
(art. 49 al. 1 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Tannay du 18 novembre 2024 est
annulée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Tannay.
IV.
La Commune de Tannay versera à A.________
et B.________
, créanciers solidaires, une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 11 décembre 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.