vd_omni · AC.2007.0019 · 2008-04-16 · fr

PRO NATURA/Municipalité de Montreux, RAMSEIER, GUDET, BIJELIC, Service des eaux, sols et assainissement, Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de Conservation de la faune et de la nature, Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les élément | Depuis l'adoption du plan partiel d'affectation " La Foge " en 1977, les dispositions fédérales sur l'aménagement des cours d'eau de 1991 imposent aux cantons de désigner les zones dangereuses et de déterminer l'espace minimal des cours d'eau nécessaire à la protection contre les crues et à la préservation des fonctions écologiques. Ces données doivent en outre être prises en considération lors de l'élaboration des plans d'affectation notamment. Le plan " La Foge " ne tient pas compte de ces exigences et l'instruction du recours n'a pas permis de déterminer si les espaces minimums nécessaires à la protection du cours d'eau étaient préservés par le projet de construction litigieux, compte tenu des qualités biologiques du cours de la Baye de Clarens porté à l'inventaire cantonal LPNMS.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.04.2008 AC.2007.0019

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 16 avril 2008
[z1]
Composition
M. Eric
Brandt,
président
; M. Bernard Dufour et M. Guy
Dutoit, assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourantes
1.
PRO NATURA VAUD,
à Lausanne,
2.
PRO NATURA,
à Bâle, représentée
par PRO NATURA VAUD, à Lausanne.
Autorité intimée
Municipalité de Montreux,
à
Montreux.
Autorités concernées
1.
Service des eaux, sols et assainissement,
à Lausanne,
2.
Service des forêts, de la faune et
de la nature,
à Lausanne,
3.
Centre de conservation de la faune
et de la nature,
à St-Sulpice,
4.
Etablissement cantonal d'assurance
contre l'incendie et les éléments naturels,
à Pully.
Constructeurs
1.
Nicolas GUDET,
à Montreux,
2.
Niko BIJELIC,
à Muraz
(Collombey),
tous deux
représentés par Jean
HEIM, avocat à Lausanne.
Propriétaires
1.
Dora RAMSEIER,
à Forel (Lavaux),
représentée par Katia ELKAIM, avocate à Lausanne,
2.
Walter RAMSEIER,
à Uvrier,
représenté par Daniel
DUMUSC, avocat à Territet
.
Objet
Permis de construire, cartes des dangers et aménagement
des cours d'eau
Recours PRO NATURA VAUD, PRO NATURA c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 10 janvier 2007 délivrant un permis de construire
cinq bâtiments en zone industrielle
Vu les faits suivants
A.
a) Dora et Walter Ramseier sont propriétaires de la parcelle n° 8’046 du
cadastre de la Commune de Montreux. Ce bien-fonds présente une surface totale
de 12'011 m2. Il est longé à l'ouest par la rive boisée de la Baye de Clarens,
au nord par la forêt située dans le prolongement du cours d'eau et à l'est par
l'ancien coteau viticole des Bonnettes. La partie plus resserrée de la parcelle
au sud débouche sur la route de Brent (RC 737) qui constitue l'accès principal
au terrain.
b) La parcelle n° 8’046 a été classée en zone
industrielle II par le plan d'extension partiel « La Foge »
approuvé par le Conseil d'Etat le 18 novembre 1977 (PEP « La Foge »).
Le règlement spécial du PEP « La Foge » (RPEP) prévoit que la zone
est destinée "aux constructions réservées à l'industrie et à l'artisanat
non gênant pour le voisinage ainsi qu'aux locaux techniques administratifs et
commerciaux en rapport avec ces activités". La hauteur des constructions,
mesurée à la corniche, est déterminée directement sur le plan par secteurs
(art. 13 RPEP). Les dimensions en plan des bâtiments et groupes de bâtiments
n'est pas limitée (art. 2 RPEP).
c) L'implantation des bâtiments doit respecter
une distance de 10 m à la limite de propriété lorsque les parcelles voisines
sont classées en zone d'habitation ou d'utilité publique. Si la limite de zone
ne correspond pas à une limite de propriété, la distance est fixée par rapport
à la limite de la zone. Lorsque les parcelles voisines sont classées en zone
industrielle, la distance à la limite est réduite à 7 m. La distance entre
bâtiments sur une même parcelle est en principe de 14 m. Toutefois, la
municipalité peut accorder des exceptions lorsque aucun local affecté au travail
sédentaire ou à l'habitation n'est éclairé ou aéré par des ouvertures
pratiquées dans les façades opposées; enfin, un espace libre de toute
construction, fixé à 10 m au moins, sera réservé en bordure des zones de forêts
(art. 3 RPEP).
B.
a) Nicolas Gudet et Niko Bijelic ont étudié un projet de cinq bâtiments
à usage mixte (artisanat, bureaux et logements de service) à implanter sur la
parcelle n° 8'046. Le premier bâtiment (A et B) est situé dans la partie
inférieure de la parcelle, en liaison avec la route de Brent. Les quatre
bâtiments dans la partie amont (C, D, E et F) sont implantés
perpendiculairement au coteau des Bonnettes contre lequel ils s'appuient. Ils
sont reliés entre eux par des constructions basses situées au pied du coteau.
Les toitures plates végétalisées des bâtiments et des éléments de liaison sont
en relation directe avec le coteau pour en constituer, en quelque sorte, le
prolongement. Le rez-de-chaussée du premier bâtiment (A et B) est prévu pour
des surfaces d'atelier à aménager au gré du preneur et le 1
er
étage
pour des surfaces de bureau. Le 2
ème
étage du corps de bâtiment B
comporte un logement de service et une surface de bureau.
b) Les bâtiments C, D, E et F, échelonnés dans la
pente, comprennent des surfaces d'atelier à aménager au gré du preneur au rez
inférieur et au rez supérieur, des surfaces de bureau et, pour les seuls
bâtiments D, E et F, un logement de fonction. Les constructions basses de
liaison entre bâtiments sont des éléments enterrés destinés à des surfaces de
dépôt. L'accès aux bâtiments est prévu depuis la route de Brent par une
desserte interne longeant les constructions projetées sur la partie ouest du
terrain. Les espaces entre chaque bâtiment sont aménagés en parkings.
c) Une demande de permis de construire a été déposée
le 31 mai 2006 et elle a été mise à l'enquête publique avec l’ensemble du dossier
du 27 juin au 17 juillet 2006. Elle a soulevé notamment l'opposition de l'Association
Pro Natura Vaud, qui a notamment relevé que l'implantation prévue pour le
bâtiment F et pour la voie d'accès à ce dernier ne respecterait pas la distance
de 10 m à la lisière de la forêt longeant le cours d'eau. L'opposante se
plaignait aussi du fait que les dangers et les risques d'inondation n'auraient
pas été pris en considération.
C.
Le dossier de la demande a été transmis à la Centrale des autorisations CAMAC
(ci-après : la centrale des autorisations) afin qu’elle recueille les avis
et autorisations spéciales des différents services concernés de
l’administration cantonale.
a) Le Service des forêts, de la faune et de la
nature, a demandé que l'implantation des bâtiments E et F ainsi que le tracé de
la voie de desserte soient modifiés de manière à respecter la distance de 10 m
à la lisière.
b) Le Centre de conservation de la faune et de la
nature a demandé l’établissement d’un rapport sur les espaces naturels et les
espaces verts. Le rapport du bureau Hintermann et Weber du 2 octobre 2006 fait
un état des lieux des valeurs présentes sur le site et en évalue la qualité
paysagère et écologique ; il dresse également un catalogue de propositions
de mesures pour l’aménagement des espaces naturels. Le rapport met de plus en
évidence les valeurs naturelles du site. Le secteur présente un intérêt biologique
important en raison de la présence de la Baye de Clarens et de l'ancien coteau
viticole dont le caractère naturel est prononcé. La Baye de Clarens est le seul
cours d'eau des Préalpes dont le régime est resté naturel. Son lit et ses
berges sont restés naturels sur une bonne partie de son cours et elle constitue
un corridor biologique de première importance, permettant des échanges
faunistiques entre les parties basses, moyennes et élevées de la Riviera. La Baye
de Clarens est portée à l’inventaire cantonal des monuments naturels et des
sites (objet N° 182). Le coteau est partiellement boisé et couvert de fourrés,
et constitue un biotope important pour la faune, ce d’autant plus qu’il est en
relation directe avec le corridor biologique de la Baye de Clarens. Les relevés
faunistiques ont mis en évidence la présence de reptiles tels que la vipère
aspic.
Le rapport indique les différentes mesures proposées
pour l'aménagement et l’entretien du coteau, de la forêt, des abords de la Baye
de Clarens et des toitures végétalisées pour maintenir la perméabilité
biologique sur le cours de la Baye de Clarens et pour offrir sur le coteau des
biotopes favorables aux reptiles, en premier lieu pour la vipère aspic qui est
fortement menacée (considérée comme étant au bord de l'extinction selon la
liste rouge de l'Office fédéral de l'environnement - 2005). Le rapport comporte
encore la conclusion suivante :
"Les aménagements prévus sont
fortement orientés de manière à conserver et même à renforcer les fonctions
écologiques existantes. Les milieux de valeur sont préservés et les fonctions
d'échange maintenues (bord de la Baye, coteau). Les espèces animales ciblées
sont en premier lieu les reptiles (vipère aspic), mais les mesures prévues
profitent aussi à d'autres groupes (oiseaux). Les mesures prévues sont
compatibles avec l'occupation du site (activités artisanales) et les travaux
d'entretien inhérents. Les mesures ont été définies de manière à ce que
l'entretien des secteurs à vocation naturelle puisse être réalisé de manière
rationnelle et effective."
D.
a) La centrale des autorisations a transmis le 3 novembre 2006 à la
Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) la synthèse des
différentes autorisations cantonales requises par le projet. Le Service des
forêts, de la faune et de la nature a pris note de la modification de l’implantation
des bâtiments E et F et il a constaté qu’il subsistait un léger empiètement de
la voie d’accès sur la distance de 10 m à la lisière au droit du bâtiment
C ; mais il a délivré l'autorisation requise par la législation
forestière.
b) Le Centre de conservation de la faune et de la
nature a procédé à l’examen des différentes mesures prévues par le rapport
Hintermann et Weber. Le rapport propose pour le coteau d’entretenir les
terrasses sous la forme de prairies extensives ; pour la forêt, de
favoriser l’aménagement d’une lisière étagée ; pour le bord de la
Baye de Clarens, la suppression des arbres exotiques et la plantation de
buissons indigènes. Le rapport formule aussi des propositions en ce qui
concerne la végétalisation des toitures. Le Centre de conservation de la faune
et de la nature a constaté que ces mesures avaient été intégrées dans les plans
modifiés de la demande de permis de construire et qu’elles permettront une
intégration paysagère harmonieuse de la future zone industrielle, tout en
favorisant des milieux naturels d’intérêt. Il demande toutefois que ces
aménagements soient réalisés d’un seul tenant, dans l’année qui suit la
délivrance (ou l’entrée en force) du permis de construire et que le secteur du
coteau soit inscrit dans le projet de nouveau plan général d’affectation sur le
plan des valeurs naturelles.
c) Le Service des eaux, sols et assainissement a
fixé différentes conditions concernant l’évacuation des eaux claires
directement dans le cours de la Baye de Clarens et il a demandé aux
constructeurs de remplir et de lui remettre le questionnaire 71 concernant la
gestion des eaux et des déchets de chantier au plus tard quinze jours avant le
début du chantier.
E.
a) Lors de sa séance du 1
er
décembre 2006, la municipalité a
décidé de lever les oppositions et de délivrer le permis de construire. Elle a
notifié à l’Association Pro Natura Vaud le 10 janvier 2007 la décision levant
son opposition.
b) Les associations Pro Natura et Pro Natura Vaud
ont contesté la décision municipale par le dépôt d’un recours auprès du
Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal) le 1
er
février 2007. Les associations intéressées
relèvent que la Baye de Clarens est un cours d’eau au régime torrentiel formant
un couloir biologique ; le projet serait situé sur une terrasse alluviale
fortement exposée aux crues. Le PEP « La Foge » adopté en 1977 ne
serait plus d’actualité dans un secteur fortement exposé aux dangers naturels.
Les recourantes mettent aussi en cause la validité de l’autorisation que doit
délivrer le Service des eaux, sols et assainissement pour les constructions
situées à moins de 20 m d’un cours d’eau. Elles contestent également la dérogation
admise pour la distance à la lisière et estiment qu’un espace devrait être
défini pour maintenir les fonctions biologiques de la Baye de Clarens. Les
associations recourantes concluent à l’admission du recours et à ce que la
décision de la municipalité du 10 janvier 2007 soit annulée.
c) Le Service des eaux, sols et assainissement
s’est déterminé sur le recours le 22 février 2007. Il estime que le projet
serait conforme aux normes en cours. Il produit également un diagramme sur
« les déterminations concrètes de l’espace nécessaire pour les cours
d’eau ».  Les constructeurs Nicolas Gudet et Niko Bijelic ont déposé un
mémoire le 21 mars 2007 et ils concluent au rejet du recours. La municipalité
s’est déterminée le 10 avril 2007 ; elle relève notamment que le permis de
construire serait conforme au plan d’affectation en force et elle conclut au
rejet du recours. Les associations recourantes ont enfin déposé un mémoire
complémentaire le 12 mai 2007.
F.
a) Le tribunal a ordonné dans l’intervalle une expertise aux fins de
déterminer si la parcelle en cause était soumise à des dangers particuliers
selon les critères établis par les recommandations fédérales. Il a désigné à
cette fin l’ingénieur G. de Montmollin du bureau d’étude Stucky, qui a déposé la
première version de son rapport d’expertise le 22 mai 2007. Il ressort de
l’expertise et de la carte des dangers que la majeure partie de la zone d’étude
est placée en zone de danger résiduel alors que la zone située en bordure de la
Baye de Clarens est située en zone de danger élevé. L’expert estime par
ailleurs que les risques d’érosion de la berge en rive gauche sont relativement
importants et peuvent conduire à un déplacement de la berge allant de 2 m (profil
en travers C10 graphique de la page 29 du rapport d’expertise du 22 mai 2007)
pour atteindre environ 22 m (profil en travers C12 graphique de la page 30 du
rapport). L’expertise comporte une proposition de mesure formulée dans les
termes suivants :
« Les dangers menaçant la
parcelle considérée sont principalement à mettre en lien avec des problèmes
d’érosion de berge. Afin de réduire l’impact d’une éventuelle érosion de berge
sur l’aval du cours d’eau, il est proposé de supprimer les murs de berge
existants de manière à coucher les berges (pente environ 1V pour 2H) et de
placer les mœllons formant les murs ainsi que les enrochements existants au
pied de la berge. Ces travaux devront maintenir le caractère irrégulier de la
berge et du pied de berge de manière à améliorer l’aspect paysager et créer la
macro rugosité.
Sur le
talus des berges, des essences arborescentes et buissonnantes à enracinement
profond devront être plantées. Les espèces définies par un bureau spécialisé,
(…) seront choisies parmi les espèces qui croissent naturellement sur le bord
des cours d’eau de la région. Dans la partie inférieure de la berge, des
espèces arborescentes seront privilégiées afin de limiter les risques de
déracinement et de chute.
(...) »
b) Le tribunal a tenu une audience le 22 mai 2007 à
Montreux, au cours de laquelle l’expert a présenté les résultats de son
expertise. Le tribunal a procédé ensuite à une visite des lieux en présence des
parties. Celles-ci ont eu la possibilité de se déterminer sur le rapport
d’expertise ainsi que sur le compte rendu résumé de l’audience. A la demande du
tribunal, l'expert a produit le 12 juin 2007 un complément au rapport
d’expertise portant notamment sur les risques liés à la présence d’un glissement
actif en rive droite situé en face du projet contesté. Le tribunal a ensuite
demandé le 20 juin 2007 à l’Etablissement cantonal d’assurance (ECA) de se
prononcer sur l’octroi de l’autorisation spéciale concernant les travaux
contestés compte tenu du résultat de l’expertise.
c) La détermination de l’Etablissement cantonal
d’assurance du 2 juillet 2007 comporte les précisions suivantes :
« (…)
Deux problématiques sont à
considérer : le danger d’inondation ; le danger d’érosion des berges.
a) Danger d’inondation.
Le danger d’inondation a été
cartographié comme résiduel sur l’ensemble de la parcelle lors de la première
analyse du bureau Stucky, version présentée lors de la séance du TA le 22 mai
2007. La prise en compte des apports liée à la transversale de Tusingne ne
change pas cette classification. Par contre, la prise en compte du glissement de
terrain sis en rive droite au droit de la parcelle montre que cette dernière
peut être submergée dans l’hypothèse où toute la masse glissée se retrouve
subitement dans le cours d’eau, et ce, même s’il s’agit à ce moment-là d’une crue
de temps de retour faible (probabilité élevée – moins de 30 ans). ; le
niveau d’eau reste inférieur à 50 cm (niveau faible), mais le débit spécifique
atteint 0.4 à 1.9 m2/s (niveau moyen).
Dans la mesure où une telle déstabilisation
se produirait avec un temps de retour inférieur ou égal à 300 ans, la
cartographie devrait alors être modifiée et l’ensemble de la surface de la
parcelle serait colorée en bleu (danger moyen) conduisant alors à l’exigence de
mesures particulières de protection contre les crues pour l’ensemble des bâtiments.
Ce doute doit être levé et l’ECA demande qu’un spécialiste en géologie se
prononce tant sur la potentialité d’une déstabilisation totale du secteur en
glissement que sur la probabilité afin de préciser si ce scénario peut être
classé comme résiduel ou pas.
b) Danger d’érosion des berges.
L’ECA tient à préciser que le mode
de représentation du danger d’érosion selon les couleurs jaune, bleu et rouge tel
que proposé par le bureau Stucky est une interprétation de la recommandation
fédérale « Prise en compte des dangers dus aux crues dans le cadre des
activités d’aménagement du territoire », 1997. L’ECA a donc demandé au
bureau Stucky de faire valider ce mode de représentation par l’office fédéral,
ce qui a été fait en date du 28 juin 2007 par courrier électronique (message de
M. J-P. Jordan du BAFU à M. G. de Montmollin du bureau Stucky dont copie est
jointe).
Selon le principe de gestion des
zones de dangers par l’ECA, la zone rouge est inconstructible au sens où l’ECA
ne délivre pas l’autorisation spéciale ; les zones bleu et jaune restent
en principe constructibles pour autant que des mesures soient prises, ces
mesures devant être telles qu’aucun dommage ne puisse survenir aux bâtiments
jusqu’à un temps de retour de 100 ans, c’est-à-dire pour des événements de
probabilités élevées et moyennes. Ainsi compte tenu que la probabilité des
intensités d’érosion de berges est classée comme élevée pour les berges pour
les profils C11 et C12 (aval) et moyenne pour le profil C10 (amont) sur
l’ensemble du profil (page 34 rapport Stucky), les bâtiments doivent être
construits en dehors de toute la zone d’érosion quelle que soit la couleur.
Concernant l’aménagement des
espaces extérieurs, l’ECA rappelle que la zone bleue est une zone dans laquelle
les parcelles sont menacées à l’extérieur. Ainsi, et compte tenu du caractère
soudain du phénomène d’érosion des berges, le parking et les voies de
circulation doivent être soit construits en dehors de cette zone, soit protégés
par un mur de soutènement suffisamment profond (2 m au minimum). Pour la zone
jaune, l’ECA n’exige pas de mesures particulières puisqu’il ne s’agit pas de
bâtiments à proprement parler ni de la sécurité des personnes.
En conclusion
Qu’il s’agisse de danger
d’inondation ou de celui d’érosion des berges, les niveaux de danger sont
compatibles avec la délivrance de l’autorisation spéciale nécessaire selon
l’art. 120 LATC ; la zone rouge étant externe à la parcelle. Toutefois,
des mesures doivent être prises. Il s’agit pour l’érosion des berges de localiser
les bâtiments en dehors de la zone d’érosion (toutes couleurs confondues) et de
protéger le parking et la voie de circulation dans la bleue par un mur de
soutènement. Pour l’inondation, il s’agit de faire établir une expertise géologique
visant à confirmer ou infirmer la potentialité d’une stabilisation totale de la
zone de glissement en rive droite, et dans l’affirmative, de préciser sa
probabilité (inférieure ou supérieure à 300 ans). Dans le cas où l’expertise
géologique conduit à un scénario probable (déstabilisation totale avec tempos
de retour inférieur ou égal à 300 ans), le démarrage des travaux est
conditionné à la définition des mesures de protection nécessaires ; ces
dernières devant faire l’objet d’un rapport présenté à l’ECA. »
d) Les constructeurs se sont déterminés sur cet
avis. En ce qui concerne le danger d’inondation, ils estiment qu’il serait
disproportionné d’exiger pour le projet contesté l’établissement d’un rapport
géologique sur un risque de glissement faible à très faible, et qui a déjà fait
l’objet d’une surveillance de la part des autorités concernées.  S’agissant du
danger d’érosion des berges, les constructeurs relèvent que selon l’avis de
l’expert, l’intensité du danger varie peu en fonction de la fréquence de l’événement,
soit du niveau de probabilité. Ainsi, à leur avis, que la probabilité d’érosion
de la berge soit élevée ou moyenne, l’intensité du danger demeurerait
inchangée. Ils relèvent encore que selon la carte des dangers établie par
l’expert, l’ensemble des bâtiments serait situé dans la zone d’intensité de
danger résiduel, permettant d’autoriser les constructions.
Considérant en droit
1.
a) La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine
d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui
sont soumis (art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives du 18 décembre 1989 ; ci-après : LJPA ; voir aussi les
arrêts TA AC.2006.0202 du 31 janvier 2008, AC.2006.0044 du 30 octobre 2006,
AC.2003.0256 du 7 septembre 2004, AC.1999.0086 du 15 juillet 2004, AC.2002.0208
du 11 juillet 2003, AC.2000.0044 du 26 octobre 2000, AC.1994.0062 du 9 janvier
1996, AC.1993.0092 du 28 octobre 1993, AC.1992.0345 du 30 septembre 1993 et
AC.1991.0239 du 29 juillet 1993). La qualité pour recourir devant le Tribunal
administratif est régie par l’art. 37 LJPA, dont la teneur est la
suivante :
«
Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est
atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce
qu’elle soit annulée ou modifiée.
Sont
réservées :
a)
les dispositions des lois
spéciales légitimant d’autres personnes ou autorités à recourir,
b)
les dispositions du droit
fédéral. »
La qualité pour recourir des associations à but idéal
ne peut donc être admise, dans le cadre réservé par l’art. 37 al. 2 let. a et b
LJPA, que lorsque des dispositions légales spécifiques leur accordent le droit
de recourir dans certains domaines du droit ; il s’agit notamment de
l’art. 90 de la loi vaudoise sur la protection de la nature, des monuments et
des sites du 10 décembre 1969 (ci-après : LPNMS) et de l’art. 12 de la loi
fédérale sur la protection de la nature du 1
er
juillet 1966
(ci-après : LPN).
b) Selon l’art. 90 LPNMS, les associations d’importance
cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la
nature, des monuments et des sites sont habilitées à recourir contre les
décisions prises en application de cette loi et susceptibles de recours. La
qualité pour recourir des associations n’est ainsi pas subordonnée à
l’existence d’un intérêt digne de protection, mais résulte directement de la
loi qui limite celle-ci à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection
de la nature, des monuments et des sites et ne s’étend pas à d’autres intérêts
publics (AC.2002.0013 du 10 décembre 2002 ; AC.1995.0108 du 11 octobre
1995, confirmé par l’ATF 1P.644/1995 du 4 mars 1996, RDAF 1996 p. 485). Seuls
sont donc recevables, de la part des associations, les griefs afférents à la
protection de la nature, des monuments et des sites ; il s’agit notamment
des décisions sur les plans d’affectation ou les autorisations de construire
qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette
législation (art. 2 et 28 du règlement du 22 mars 1989 d’application de la
LPNMS et l’arrêt AC.1994.0102 du 3 mai 1995 ; voir aussi RDAF 1986 p.
219).
En tant que section vaudoise de l’association
nationale Pro Natura, elle-même reconnue d’importance nationale, Pro Natura
Vaud revêt incontestablement une importance cantonale ; il est en outre
reconnu et non contesté que Pro Natura Vaud se voue à la protection de la
nature aux termes de ses statuts. Par ailleurs, la notion de décisions prises
en application de la LPNMS s’étend à toutes les décisions cantonales ou communales
touchant des objets classés, mis à l'inventaire ou soumis à la protection
générale prévue par l'art. 4 LPNMS (arrêts AC.1999.0027 du 30 septembre 2005, AC.2000.0122
du 9 septembre 2004 et AC.1996.0001 du 27 mai 1997). En l’espèce, le cours de
la Baye de Clarens fait partie des objets mis à l’inventaire au sens des art.
12 ss LPNMS. Il est répertorié sous N° 182 de l’inventaire approuvé le 16 août
1972 par le Conseil d’Etat. Or, la recourante Pro Natura Vaud reproche
précisément à la décision municipale autorisant la construction des cinq
bâtiments de ne pas suffisamment tenir compte des impératifs de protection qui
résultent de l’inventaire ; en particulier, elle estime que les
fonctionnalités écologiques du cours d’eau à l’inventaire perdront leur
importance et que les constructions avec leurs aménagements seraient trop
proches par rapport à la rivière qui devrait bénéficier d'un espace plus
important. La qualité pour recourir de Pro Natura Vaud doit donc être admise en
application de l’art. 90 LPNMS.
c) L’art. 12 LPN a été modifié par la loi fédérale
du 20 décembre 2006 entrée en vigueur le 1
er
juillet 2007. Selon le
nouvel art. 12 LPN, ont qualité pour recourir contre les décisions des
autorités cantonales ou fédérales, les organisations qui se vouent à la
protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des
monuments historiques ou à des tâches semblables, si l’organisation est active
au niveau national, et si elle poursuit un but non lucratif; les éventuelles
activités économiques devant servir le but non lucratif (al. 1). L’organisation
a le droit de recourir uniquement dans les domaines du droit visés depuis dix
ans au moins par ses statuts (al. 2). Le Conseil fédéral désigne les
organisations qui ont qualité pour recourir (al. 3). Le recours a toutefois été
déposé le 1
er
février 2007 alors que les nouvelles règles fédérales
n’étaient pas encore en vigueur.
aa) Selon l’ancien art. 12 al. 1 LPN, en vigueur
jusqu’au 30 juin 2007, les communes et les organisations d’importance nationale
à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se vouent à la
protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des
monuments historiques ou à des tâches semblables ont qualité pour recourir
contre les décisions du canton pouvant faire l’objet d’un recours de droit
administratif au Tribunal fédéral. Ces organisations sont désignées par le
Conseil fédéral (art. 12 al. 2 LPN). L’annexe à l’ordonnance relative à la
désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la
protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du
paysage (ODO ) mentionne Pro Natura Suisse, comme organisation habilitée à
recourir conformément à la LPE et à la LPN.
bb) L’ancien art. 12 LPN subordonnait ainsi le droit
de recourir à la condition que la décision en cause puisse faire l’objet d’un
recours de droit administratif au Tribunal fédéral selon l’art. 97 de
l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire du 16 décembre 1943 ;
ainsi, seules les décisions au sens de l’art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la
procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA ; RS 172.021), soit les
décisions prises en application du droit public fédéral, pouvaient faire
l’objet d’un recours. Il fallait dès lors que les conclusions du recours
mettent en cause le droit public fédéral directement applicable. Le recours de
droit administratif était aussi recevable contre une décision fondée à tort sur
le droit cantonal et qui aurait dû appliquer le droit fédéral, ou contre une
décision dans laquelle le droit fédéral avait été appliqué au lieu du droit
cantonal ou encore contre une décision mixte ou lorsque la décision était fondée
sur le droit cantonal de procédure et empêchait l'application du droit fédéral
(voir notamment ATF 120 Ia 29 consid. 2a, 228 consid. 2a, 119 Ib 338 consid.
1b, 118 Ib 329 consid. 1b, 392 consid. 2b, 117 Ib 143 consid. 3a, 218 consid.
5b). Le recours de droit administratif était enfin recevable lorsque la
décision était fondée sur une norme de droit cantonal, qui ne constituait
qu'une simple réglementation d’exécution du droit fédéral (voir notamment ATF
109 Ib 142 consid. 2c p. 144 ; ATF 112 Ib 238 consid. 2a p. 237). En
revanche, si la décision était fondée sur le droit cantonal qui conservait une
portée propre par rapport au droit fédéral, seule la voie du recours de droit
public était ouverte. Tel était le cas de l’adoption de plans d’affectation
(ATF 112 Ib 70 consid. 4b p. 75) ou d’un plan routier (ATF 120 Ib 27 consid. 2
pp. 30 ss.), sauf si le plan appliquait le droit public fédéral et concernait
un nombre restreint de parcelles pour un projet déterminé en présentant ainsi
les caractéristiques d'une décision  (ATF 123 II 88 consid. 1a p. 92, 121 II 72
consid. 1c p. 76, et 115 Ib 505ss). Faisaient en revanche partie des décisions
relevant du droit public fédéral, les autorisations prévues par les art. 24 et
25 de l’ancienne loi fédérale sur la pêche (RO 1975 p. 2345, soit art. 8 et 9
de l’actuelle loi fédérale sur la pêche, RS 923.0) pour les interventions
techniques dans les cours d’eau (ATF 117 Ib 178 consid. 2 p. 185), ainsi que
les autorisations de supprimer la végétation des rives de l’art. 22 al. 2 LPN
(ATF 118 Ib 1 consid. 1b p. 6) et les autorisations pour les constructions
situées hors des zones à bâtir fondées sur l'art. 24 LAT (ATF 119 Ib 224
consid. 1b, 115 Ib 340 consid. 4b).
cc) Le Tribunal fédéral a jugé que la protection des
biotopes d’importance régionale et locale était une tâche de la Confédération,
car le mandat impératif de protéger ces biotopes se dégageait avec suffisamment
de netteté des art. 18 al. 1 bis et 18b LPN compte tenu de la large compétence
attribuée à la Confédération en matière de protection de la faune et de la
flore par l'ancien art. 24 sexies al. 4 aCst. et l'actuel art. 78 al. 4 Cst.
(ATF 116 Ib 203 consid. 3a p. 208). Ce mandat impératif est encore précisé par
l’art. 14 de l’ordonnance sur la protection de la nature et du paysage
(OPN ; RS 451.1). Le nouvel art. 4a LPNMS prévoit que les biotopes au sens
des art. 18 ss. LPN sont protégés (al. 1), et que toute construction ou
installation portant atteinte à un biotope doit faire l’objet d’une
autorisation spéciale du Département de la sécurité et de l’environnement (al.
2). L’art. 21 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (LFaune) prévoit que le
Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les biotopes propres aux
diverses espèces indigènes, notamment par la conservation d'un nombre suffisant
de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure, clairières, zones
marécageuses et roselières. Toute atteinte à un milieu qui risque de porter
préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la
Conservation de la faune ou de la commune au bénéfice d'une délégation, qui
fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre (art. 22 LFaune). Ces
principes posés aux art. 4a LPNMS et 22 LFaune en font des dispositions
cantonales qui assurent la mise en œuvre de la protection des biotopes au sens
des  art. 18 al. 1bis et 18b LPN. Elles constituent ainsi des dispositions
d’exécution des art. 18 ss. LPN et 14 OPN et elles pouvaient aussi faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (ATF 121 Ib 161).
dd) La jurisprudence fédérale a encore précisé que
le simple fait d’affirmer, de manière abstraite, que la décision touche un
biotope au sens des art. 18 et 18b LPN, ne suffisait pas pour reconnaître la
qualité pour recourir en application de l'art. 12 LPN. Encore fallait-il que
l'organisation en cause allègue, avec une certaine vraisemblance, que l'on est
en présence d'un biotope digne de protection soumis à la réglementation
fédérale. L’existence d’un biotope au sens de l’art. 18b LPN doit être jugée
suffisamment sérieuse et crédible (ATF 123 II 5 consid. 2c p. 7). En l’espèce,
la décision municipale touche non seulement la rive boisée de la Baye de
Clarens, mais aussi l’ancien coteau viticole des Bonnettes, qui comporte les
éléments d’un biotope pour la vipère aspic, mentionnée dans la liste rouge des
espèces menacées. Ce biotope est par ailleurs actuellement en relation avec le
cours de la Baye de Clarens qui serait un corridor biologique de première
importance. Des indices suffisamment importants permettent de présumer
l'existence d'un biotope digne de protection au sens de l'art. 18b LPN, ce que
confirme le rapport du bureau d’étude Hintermann & Weber du 2 octobre 2006,
en soulignant l’importance particulière du secteur pour les reptiles. La
protection d’un biotope au sens de l’art. 18b LPN  fait  partie des tâches
fédérales que le législateur a mis à la charge des cantons et les travaux
touchant un tel biotope sont soumis aux autorisations requises par les art. 4a
LPNMS et 22 LFaune. La qualité pour recourir de l'association Pro Natura Suisse
pouvait donc être admise sur la base de l'ancien art. 12 LPN. De plus,
l’association recourante met en cause l’application de la loi fédérale sur
l’aménagement des cours d’eau du 21 juin 1991 (LACE) et son ordonnance
d’application du 2 novembre 1994 (OACE) qui comportent des règles de droit
fédéral directement applicables relatives à la protection de la nature (voir
art. 4 al. 2 LACE et 21 al. 2 OACE).
ee) La qualité pour recourir de Pro Natura pourrait
aussi être admise en application du nouvel art. 12 LPN. L’association nationale
intervient en effet
dans les domaines du droit visés depuis dix
ans au moins par ses statuts déjà dans le cadre des procédures cantonales de
recours devant le Tribunal administratif, notamment pour la protection d’un
biotope de l’hirondelle de rivage dans le cadre de la remise en état d’une ancienne
gravière (AC.1999.0027 du 30 septembre 2005), de l’exploitation de la nappe
souterraine inférieure du Bois de Chêne (site classé et soumis à l’inventaire
IFP), pour protéger le biotope constitué par l’équilibre de la nappe supérieure
affleurante (AC.1999.0086 du 15 juillet 2004) ou encore dans le cadre du projet
d’aménagement hydraulique « Hydro-Rhône » (AC.1993.0195 du 29 juillet
1994, publié in RDAF 1995 p. 167). Il n’est en outre pas contesté que l’organe
exécutif supérieur a donné son accord pour décider du recours et que
l’association nationale a habilité l’organe cantonal à faire opposition lors de
l’enquête publique. La qualité pour recourir de l’association nationale Pro
Natura doit donc aussi être admise en application du nouvel art. 12 LPN entré
en vigueur le 1
er
juillet 2007.
2.
Les associations recourantes mettent en cause les dangers d’inondation
qui pourraient être provoqués par une crue de la Baye de Clarens. EIles se plaignent
aussi des dommages que la réalisation des constructions pourrait provoquer aux
biotopes formés par l’ancien coteau viticole et le corridor biologique le long
de la Baye de Clarens. Elles estiment également que le PEP « La
Foge » ne serait plus adapté aux nouvelles contraintes en matière de
dangers naturels provoqués par un cours d’eau et de protection des biotopes.
a) La loi fédérale sur l'aménagement des cours
d'eau du 21 juin 1991 (LACE) a pour but essentiel la protection contre les
crues. Selon l'art. 4 LACE, les eaux, les rives et les ouvrages de protection
contre les crues doivent être entretenus de façon à maintenir la protection
contre les crues à un niveau constant, en particulier en ce qui concerne la
capacité d'écoulement (al. 1). Lors d'interventions dans les eaux, leur tracé
naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut, reconstitué. Les
eaux et les rives doivent être aménagées de façon à ce qu'elles puissent
accueillir une faune et une flore diversifiées, que les interactions entre eaux
superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible et
qu'une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives (al. 2).
L'art. 21 de l'ordonnance sur l'aménagement des cours d'eau du 2 novembre 1994
(OACE) charge les cantons de désigner les zones dangereuses (al. 1) et de
déterminer l'espace minimal des cours d'eau nécessaire à la protection contre
les crues et à la préservation des fonctions écologiques (al. 2). Une directive
fédérale, désignée "Idées directrices, Cours d'eau suisses" (ci-après :
directive "Idées directrices") a été établie en collaboration avec
l'Office fédéral de l’environnement, l'Office fédéral des eaux et de la
géologie, l'Office fédéral de l'agriculture et l'Office fédéral du
développement territorial (
http://www.bafu.admin.ch/publikationen/index.html?lang=fr&action=showpubl&
id_thema=13&series=DIV&nr_publ=2703).
b) Selon la directive «Idées directrices», les interventions
trop massives de l’homme sur les cours d’eau compromettent les différentes
fonctions qu’ils doivent assurer. Les endiguements étroits et rigides peuvent
aggraver les risques de dégâts entraînés par les crues, et une exploitation
industrielle ou agricole trop intensive à proximité immédiate des eaux porte
atteinte à leur qualité. Chaque cours d’eau doit ainsi avoir assez de place
pour évoluer naturellement au fil des saisons. Le cours d’eau doit bénéficier
d’un profil suffisant pour absorber les débits de crue, le charriage, ainsi que
le drainage des surfaces cultivées et habitées; un espace suffisant doit être
aménagé pour assurer la diversité structurelle des milieux aquatiques,
amphibiens et terrestres et aussi pour permettre le développement d’espèces
typiques (constitution d’une trame d’habitats naturels) ; le cours d’eau
doit encore bénéficier d’un site suffisamment attractif pour que la population
vienne s’y délasser et intègre ce paysage dans son environnement culturel;
enfin, une distance suffisante doit être réservée entre le cours d’eau et le
sol exploité (zones tampon) pour éviter que l’eau ne soit polluée (directive
"Idées directrices", p. 4). La protection contre les actions
dommageables des crues est assurée avec un minimum d'interventions techniques
en application du principe suivant: "retenir l'eau si possible, la laisser
s'écouler si nécessaire". Le principe visant à réserver l'espace
nécessaire pour les cours d'eau devrait figurer dans le plan directeur cantonal
et se concrétiser dans les plans d'affectation. Les autorités doivent
s'efforcer d'accorder à chaque cours d'eau une emprise spatiale suffisante avec
une largeur garantissant au moins la protection contre les crues et le maintien
des fonctions écologiques (directive "Idées directrices", p. 4).
c) Selon l’art. 2 LACE, la protection contre les
crues incombe aux cantons. Le canton de Vaud n’a toutefois pas encore adopté de
dispositions d’application du droit fédéral concernant l’aménagement des cours
d’eau. Ainsi, les différents aspects liés à la mise en oeuvre des mesures
prévues par le droit fédéral en matière d’aménagement des cours d’eau sont
traités de manière sectorielle par des législations spéciales diverses
poursuivant des buts spécifiques. Les mesures de protection contre les crues
sont régies par la loi sur la police des eaux dépendant du domaine public du 3
décembre 1957 (LPDP), qui n’aborde ni ne réglemente les aspects liés à la
protection de la nature et du paysage, ni ceux concernant l’aménagement du
territoire ; elle ne traite pas non plus des questions concernant la
diversité des milieux aquatiques et amphibiens. L’art. 12 al. 1 LPDP soumet à
l’autorisation préalable du département compétent tous travaux dans les cours
d’eau et sur leurs rives qui pourraient compromettre les fonds riverains (let.
a) et toute excavation à moins de 20 m de la limite du domaine public du cours
d’eau (let. b). L’art. 12c LPDP permet au département d’ordonner un assainissement
hydraulique d’un cours d’eau et les art. 17 ss réglementent les corrections
fluviales sans toutefois tenir compte des principes matériels qui résultent des
art. 4 LACE et 21 OACE.
La loi fédérale sur la pêche du 21 juin 1991 (LFSP)
a pour but essentiel de préserver ou d’accroître la diversité naturelle et
l’abondance des espèces indigènes de poissons, d’écrevisses, d’organismes leur
servant de pâture ainsi que de protéger, d’améliorer ou, si possible, de
reconstituer leurs biotopes (art. 1
er
let. a LFSP) ; elle n’aborde
toutefois pas non plus les éléments de protection contre les crues en exigeant
seulement que toute intervention technique dans les cours d’eau soit soumise à
une autorisation de l’autorité cantonale compétente en matière de pêche (art. 8
LFSP). La loi vaudoise sur la pêche du 29 novembre 1978 (LPêche) vise un
objectif similaire ; elle a pour but d'assurer la gestion de la pêche et
la conservation des espèces de poissons et d'écrevisses dans les eaux du canton
et de réaliser les objectifs de la loi fédérale sur la pêche (art. 2 LPêche),
en précisant que c’est le Centre de conservation de la faune qui délivre les
autorisations techniques (art. 51 LPêche).
En ce qui concerne la protection de la nature, les
cours d’eaux importants et dignes d’intérêt du canton sont en principe mis à
l’inventaire selon les art. 12 LPNMS et les dispositions de la loi sur la faune
ainsi que les art. 4a LPNMS et 18b LPN permettent de prendre les mesures
nécessaires à la protection des biotopes d’importance régionale et locale sans
toutefois examiner les besoins de protection contre les crues et la protection
des fonds riverains. La loi forestière vaudoise du 19 juin 2006 (LFoVD) prévoit
que les rives et berges boisées des cours d’eau non corrigés sont considérées
comme de la forêt (art. 2 al. 1 let. d). Selon l’art. 19 de la loi fédérale sur
les forêts du 4 octobre 1991 (LFo), les cantons doivent veiller à l’endiguement
forestier des torrents en utilisant des méthodes aussi respectueuses que
possible de la nature, là où la protection de la population ou des biens d’une
valeur notable l’exige. L’art. 35 LFoVD précise que le département en charge de
la législation forestière participe à l’établissement des cadastres et cartes
de danger en collaboration avec les autres départements compétents, en
particulier pour la prévention des avalanches. La loi fédérale sur
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) réglemente partiellement la
question de la protection contre les crues en précisant à l’art. 6 al. 2 let. c
LAT que les cantons doivent désigner dans leurs études de base qui servent à
l‘établissement du plan directeur cantonal, les parties du territoire qui sont
gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances. L’art. 15
LAT précise encore que les zones à bâtir comprennent les terrains
propres
à la construction ; il s’agit d’une exigence minimale d’aptitude à la
construction qui n’est plus remplie si les forces de la nature peuvent, dans
les cas les plus graves, provoquer la perte de vies humaines et de biens
matériels (ATF 114 Ia 245 consid. 5c p.  251-252). La loi vaudoise sur l’aménagement
du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) mentionne la
question des dangers naturels dans les dispositions sur les plans directeurs
(art. 34 al. 1 let. d et 36 al. 1) et le plan directeur cantonal comporte un objectif
sur les zones de danger et la protection contre les crues (E13).
En définitive, seule la loi sur la prévention des
incendies et des dangers résultant des éléments naturels du 27 mai 1970 (LPIEN)
tient compte des risques de crues dans le cadre de la procédure d’autorisation
de construire. L’art. 11 LPIEN pose le principe selon lequel les bâtiments,
ouvrages et installations doivent présenter toutes les garanties de sécurité
imposées par leurs conditions de situation, de construction et d’exploitation
ou d’utilisation. L’Etablissement cantonal d’assurance peut exiger au besoin
l’amélioration des projets. Il prescrit les mesures de construction et
d’entretien propres à prévenir les dangers d’incendie, d’explosion et les
dommages causés par les forces de la nature (art. 14 LPIEN). L’art. 12 LPIEN
prévoit que la loi sur les constructions et l’aménagement du territoire fixe la
procédure d’autorisation pour tous les projets de construction ; elle
détermine notamment les cas dans lesquels une autorisation cantonale est nécessaire.
Les art. 120 ss LATC fixent les cas dans lesquels une autorisation spéciale
cantonale est nécessaire en plus du permis de construire communal prévu par
l’art. 103 LATC et réglementent la procédure applicable à l’octroi des autorisations
spéciales. Selon l’art. 120 al. 1 let. b LATC, les constructions et les
ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les dangers
d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les forces
de la nature ne peuvent, sans autorisation spéciale, être construits,
reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur destination. L’art.
121 let. b LATC précisait que le département auquel était rattaché
l’Etablissement cantonal d’assurance était compétent pour toutes les constructions
prévues à l’art. 120 al. 1 let. b LATC, mais cette disposition a été abrogée le
28 septembre 2004. La loi n’indique plus depuis lors expressément quelle est
l’autorité compétente pour délivrer les autorisations requises par l’art. 120 al.
1 let. b LATC. Il convient donc de déterminer s’il s’agit d’une lacune proprement
dite ou volontaire du législateur.
L'interprétation de la loi peut conduire à la
constatation d'une lacune. Une lacune authentique (ou lacune proprement dite)
suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû
régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la
loi. Si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui
n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction
équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se
caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci
est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement
dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit,
selon la conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites,
à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit
constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (cf.
ATF 129 III 656
consid. 4.1 p. 657 ss
; 128 I 34
consid. 3b
p. 40 ss
; 125 III 425
consid.
3a p. 427
; 124 V 271
consid. 2a
et les arrêts cités ; voir aussi en droit fiscal : Xavier Oberson,
Droit fiscal suisse, 2ème éd., Bâle 2002, p. 48 et 50).
d) La suppression de l’art. 121 let. b LATC est
intervenue dans le cadre d’une modification de la LATC du 28 septembre 2004
destinée à donner au Conseil d’Etat la liberté organisationnelle lui permettant
de modifier le département auquel le Service de l’aménagement du territoire
était rattaché sans que cela nécessite une modification de la loi. Ainsi, toute
dénomination expresse d’un département a été supprimée. C’est dans cette
optique que l’art. 121 let. b LATC a été abrogé. L’exposé des motifs du Conseil
d’Etat apporte à cet égard les précisions suivantes :
« Pour permettre au Conseil
d’Etat de décider de l’organisation des départements, les lettres b et c ont
été réexaminées. Il est proposé d’abroger le texte de la lettre b et d’en
reprendre le contenu à la lettre c sans désigner nominalement le département
compétent » (BGC septembre 2004 p. 3934).
L’art. 121 let. c LATC se rapporte aux autorisations
requises par l’art. 120 al. 1 let. b et c LATC. Selon cette disposition, nécessitent
une autorisation spéciale : les constructions, les ouvrages, les
entreprises et les installations publiques ou privées, présentant un intérêt
général ou susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un
danger ou un risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation, qui font
l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal. Cette liste, partie
intégrante de ce dernier, indique le département qui a la compétence d'accorder
ou de refuser l'autorisation exigée. L’annexe II au règlement d’application du
19 septembre 1986 de la loi sur l’aménagement du territoire et les
constructions (RATC), prévoit l’exigence d’une autorisation spéciale pour les
constructions situées dans une zone de danger liée aux crues, aux mouvements de
terrain ou aux avalanches ou sur des sols sensibles à l’activité sismique et
désigne l’autorité compétente de la manière suivante :
« Sécurité et environnement
(selon le type de danger, l’autorisation relève du SFFN, du SESA ou de
l’ECA). »
Cette formulation ne permet toutefois pas de
désigner clairement l’autorité compétente pour les autorisations requises par
l’art. 120 al. 1 let. b LATC, car la compétence de l’Etablissement cantonal d’assurance
est exclue lorsque l’autorisation relèverait du Service des eaux, sols et
assainissement (SESA) ou du Service des forêts, de la faune et de la nature
(SFFN). La suppression de l’art. 121 let. b LATC a ainsi créé une véritable
lacune, car les deux services désignés dans l’annexe II au RATC n’ont précisément
pas de compétence propre dans le domaine spécifique visé par les autorisations
requises à l’art. 120 al. 1 let. b LATC, qui est la disposition à laquelle
renvoie l’art. 12 LPIEN. En présence d’une lacune, il appartient alors au juge
de la combler
, comme s'il agissait en qualité de
législateur, en appliquant les principes généraux du droit (ATF 112 Ia 263
consid. 5). A cet égard, l’art. 14 LPIEN attribue à l’Etablissement cantonal
d’assurance la compétence de prescrire les mesures de construction, d’exploitation
et d’entretien propres à prévenir les dangers d’incendie, d’explosion et les
dommages causés par les forces de la nature. Or, cette compétence s’exerce
précisément dans le cadre de la procédure d’autorisation prévue par l’art. 12
LPIEN en relation avec l’art. 120 al. 1 let. b LATC.
Le tribunal doit dès lors admettre que si le
législateur avait été appelé à réglementer la question de l’autorité compétente
pour statuer sur les autorisations prévues par l’art. 120 al. 1 let. b LATC à
la suite de la révision du 28 septembre 2004, il aurait très vraisemblablement
désigné l’Etablissement cantonal d’assurance, comme il l’a fait pour l’art. 14
LPIEN. Dès lors, la lacune qui résulte de la suppression de l’art. 121 let. b
LATC doit être comblée par la désignation de l’Etablissement cantonal
d’assurance en qualité d’autorité compétente pour statuer sur les autorisations
prévues par l’art. 120 al. 1 let. b LATC.
3.
a) En l’espèce, l’Etablissement cantonal d’assurance n’a pas délivré
d’autorisation spéciale en relation avec les mesures de prévention contre les
dangers naturels, en particulier l’érosion et le risque d’inondation ; il s’est
déterminé dans le cadre de la procédure de demande de permis de construire
uniquement sur les aspects concernant les mesures de prévention des incendies.
Cela tient au fait que dans le formulaire de demande de permis de construire,
les constructeurs n’ont pas répondu affirmativement à la question relative à la
présence d’une zone de danger (glissements, avalanches ou inondations). Chaque
question du formulaire de la demande de permis de construire est en effet
reliée à une autorisation spéciale cantonale au sens des art. 120 ss LATC. Or,
la carte des dangers établie dans le cadre de l’expertise ordonnée par le
tribunal montre bien que la parcelle n° 8’046 est touchée par une zone de
danger, en particulier le danger d’inondation ainsi que le danger de glissement
lié au risque d’affaissement et d’arrachement de la rive boisée longeant le
cours de la Baye de Clarens. Il est vrai que les cartes de zones de danger
n’ont pas encore été établies dans le canton de Vaud ; toutefois, selon la
mesure E13 du nouveau plan directeur cantonal relative aux dangers naturels,
les services concernés de l’administration cantonale disposent déjà de cartes
indicatives des dangers qui doivent être portés à la connaissance des
professionnels afin qu’ils puissent déterminer clairement, en remplissant le
formulaire de demande de permis de construire, si la parcelle en cause est ou
non comprise dans une zone de danger, sans qu’il soit nécessaire d’attendre
l’établissement et l’adoption des cartes des dangers que doivent établir les
communes. L’obligation d’indiquer la présence d’une zone de danger touchant la
parcelle du constructeur dans le questionnaire de la demande de permis de
construire, résulte du devoir de diligence de l’architecte ou de tout autre
mandataire mis en oeuvre par le constructeur à l’égard du maître de
l’ouvrage ; ce qui implique pour le mandataire d’effectuer toutes les
recherches nécessaires auprès des services de l’administration cantonale
disposant des cartes indicatives des dangers, notamment le Service des eaux,
sols et assainissement. En l’état de la procédure, l’Etablissement cantonal d’assurance
n’a pas délivré une autorisation spéciale, au sens des art. 120 al. 1 let. b
LATC et 12 LPIEN, fixant les mesures à prendre pour prévenir les dangers et
protéger les constructions et les aménagements qui leur sont liés d’éventuels
dommages inhérents à l’inondation ou à l’affaissement de la rive.
b) L’Etablissement cantonal d’assurance s’est
toutefois déterminé, dans le cadre de la procédure de recours, sur les
conditions auxquelles l’autorisation spéciale prévue aux art. 12 LPIEN et 120 al.
1 let. b LATC pourrait être délivrée. En ce qui concerne le danger d’inondation,
le dossier reste encore incomplet. En effet, dans l’hypothèse où toute la masse
glissée dévale dans le cours d’eau, toute la parcelle serait alors submergée
alors même que l’on serait en présence d’une crue avec un faible temps de
retour (30 ans). Si l’hypothèse de la déstabilisation de l’entier de la masse
glissée se produisait avec un temps de retour inférieur ou égal à 300 ans,
l’entier de la parcelle devrait alors être classé dans une zone de danger moyen
qui la rendrait inconstructible. Selon l’Etablissement cantonal d’assurance, ce
doute doit être levé ; il demande qu’un spécialiste en géologie se prononce
sur la potentialité d’une déstabilisation totale du glissement ainsi que sur sa
probabilité. L’Etablissement cantonal d’assurance n’est donc pas en mesure de
statuer sur les conditions d’octroi de l’autorisation spéciale des art. 120 al.
1 let. b LATC et 12 LPIEN en ce qui concerne le risque d’inondation. Les
constructeurs estiment toutefois qu’il serait disproportionné d’exiger l’avis
d’un géologue sur les probabilités d’un glissement total du secteur en
mouvement, qui serait déjà surveillé par les autorités compétentes de la Commune
de Montreux. Ils soutiennent aussi que si ce risque n’avait pas une probabilité
faible ou très faible, il serait déjà survenu par le passé et aurait marqué les
mémoires. Il faut cependant souligner que les phénomènes de glissement ne sont
pas indépendants et ne doivent pas être séparés de l’étude des zones de danger
liée aux risques d’inondation et d’érosion des berges. L’analyse des risques
liée aux glissements de terrain doit être intégrée dans de telles études
précisément pour permettre aux autorités compétentes, en particulier à
l’Etablissement cantonal d’assurance, de fixer les mesures de précaution et de
prévention nécessaires à la protection des personnes et des biens en cas d’événements
dommageables, conformément aux art. 14 LPIEN et 123 LATC. Il est vrai qu’une
telle étude ne peut être mise à la charge des constructeurs, car elle fait partie
des éléments nécessaires à l’établissement de la carte des zones de danger du
cours de la Baye de Clarens. Toutefois, tant qu’une telle étude n’a pas été
réalisée, l’Etablissement cantonal d’assurance n’est pas en mesure d’apprécier
la nature, l’importance et l’intensité du risque et des dangers pour la
parcelle en cause et il ne peut délivrer l’autorisation spéciale requise par les
art. 120 al. 1 let. b LATC et 12 LPIEN.
c) La situation juridique du propriétaire dont le
terrain est englobé dans une zone de danger potentielle nécessite d’être
précisée. Il convient donc de déterminer si, avant l’adoption de la carte des
dangers, les règles applicables à l’établissement de ces cartes traitent la
situation transitoire des territoires soumis à un danger potentiel selon la
carte indicative des dangers.
aa) L’art. 6 al. 2 let. c LAT prévoit que les études
de base du plan directeur cantonal désignent les territoires gravement menacés
par des forces naturelles ou par des nuisances, mais l’ordonnance sur l’aménagement
du territoire du 28 juin 2000 n’apporte pas de précisions sur la forme ou la
procédure à suivre (art. 4 OAT). L’art. 19 LFo et les art. 3 et  4 LACE
chargent les cantons de prendre les mesures de prévention et de protection
contre les catastrophes naturelles, notamment en assurant la sécurité des zones
de rupture d’avalanches ainsi que des zones de glissement de terrains,
d’érosion et de chutes de pierres (art. 19 LFo). Les cantons doivent aussi
assurer la protection contre les crues en priorité par des mesures d’entretien
et de planification (art. 3 al. 1 LACE), et si cela ne suffit pas, par d’autres
mesures telles que corrections, endiguements, réalisation de dépotoirs à
alluvions et de bassins de rétention des crues (art. 3 al. 2 LACE). L’art. 3 LACE
comporte une innovation en introduisant un ordre de priorité clair et
net :
« Il faut d’abord tenter de
maîtriser les risques sans aménager les cours d’eau (al. 1). On pense notamment
à introduire une interdiction de construire dans les zones à risques, combinée
avec des charges concernant l’étanchement du sol ; on pense aussi à
l’entretien suivi des cours d’eau (…). Les mesures dites classiques de
l’aménagement des eaux ne doivent intervenir qu’en second lieu (al. 2).» (FF
1988 II p. 1350).
L’art. 36 al. 1 LFo prévoit que
la
Confédération alloue aux cantons, sur la base de conventions-programmes, des
indemnités globales pour les mesures destinées à protéger la population et les
biens d’une valeur notable contre les catastrophes naturelles, notamment pour
l’établissement de cadastres et de cartes des dangers (let. c). L’art. 15 de
l’ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo) précise que les cantons
établissent les documents de base pour la protection contre les catastrophes
naturelles, en particulier les cadastres et cartes des dangers (al. 1) et
qu’ils tiennent compte lors de l’établissement de ces documents des travaux
exécutés par les services spécialisés de la Confédération et de ses directives
techniques (al. 2). L’art. 27 al. 1 OACE charge aussi les cantons de tenir un
cadastre des dangers (let. b) et d’élaborer des cartes des dangers en les
tenant à jour (let. c), en tenant compte des directives techniques et des
travaux réalisés par la Confédération (art. 27 al. 2 OACE).
bb) L’Office fédéral de l’environnement, des forêts
et du paysage (OFEFP,  actuellement Office fédéral de l’environnement,
OFE) a élaboré en 1995 des recommandations intitulées « Légende modulable
pour la cartographie des phénomènes ». La carte des phénomènes qui permet
d’unifier les représentations graphiques des dangers est destinée à fournir la
documentation nécessaire à l’établissement des cartes de danger en répertoriant
et en reportant les phénomènes déjà constatés (avalanches, crues, laves
torrentielles, chutes de pierres) ; cette carte permet de mieux comprendre
et localiser les mécanismes de déclenchement et les conséquences possibles
d’éventuels processus ultérieurs dangereux.
Par la suite, l’OFEFP, ainsi que l’Office fédéral de
l’économie des eaux (actuellement fusionné avec l’Office fédéral de
l’environnement) et l’Office fédéral de l’aménagement du territoire (OFAT,
actuellement Office du développement territorial, OFDT), ont élaboré en 1997
des recommandations sur la « Prise en compte des dangers dus aux crues dans
le cadre d’activités de l’aménagement du territoire ». Ces recommandations
posent d’emblée le constat suivant : les besoins de protection ainsi que
les niveaux des dommages potentiels augmentent beaucoup trop rapidement pour
qu’il soit possible de réduire les dangers uniquement par des ouvrages de
protection. L’utilisation du sol doit s’adapter aux données naturelles et les
dommages potentiels doivent être réduits en premier lieu par des mesures
d’aménagement du territoire. L’établissement des cartes des dangers apparaît comme
une condition préalable et indispensable à la réalisation des protections
contre les crues par des mesures d’aménagement du territoire. Les cartes des
dangers désignent les types de dangers menaçant une surface donnée du territoire,
elles en indiquent les dimensions, l’intensité et la probabilité d’occurrence ;
elles doivent être établies dans la mesure du possible pour tous les types de
dangers naturels indépendamment de l’affectation du sol.
Les recommandations de 1997 proposent une démarche
progressive en trois étapes pour l’établissement des cartes ; la première
étape porte sur l’identification et la description des dangers par
l’établissement d’une documentation objective, notamment la carte des
phénomènes. La seconde étape est l’évaluation des dangers par l’établissement
des cartes des dangers et la troisième par l’intégration des données des cartes
des dangers dans les plans directeurs et les plans d’affectation (mesures de
réduction des dommages), la planification des mesures de protection (réduction
des dangers) et l’adoption de plans d’urgence. Les recommandations de 1997
distinguent aussi la carte indicative des dangers de la carte des
dangers ; la carte indicative des dangers donne une vue d’ensemble sur la
situation des dangers potentiels et une représentation des dangers
existants ; elle ne comporte pas une différenciation des niveaux de
danger. Il s’agit du document de base du plan directeur qui permet de mettre en
évidence les conflits potentiels avec des projets de construction. La carte des
dangers est beaucoup plus détaillée. Elle est le résultat de l’application de
critères scientifiques exclusivement en identifiant et délimitant les dangers
selon l’état des connaissances scientifiques du moment. La carte des dangers
doit être mise à jour lorsque la situation se modifie notablement, par exemple
à la suite de la construction d’un ouvrage de protection. La carte des dangers
détermine l’importance des dangers en trois degrés selon leur intensité
(faible, moyenne et forte) et leur probabilité (faible, moyenne et élevée).
Pour un danger élevé (rouge), les personnes sont en danger aussi bien à
l’intérieur qu’à l’extérieur des bâtiments et il faut s’attendre à une destruction
soudaine de ces derniers ; la zone rouge correspond à une zone d’interdiction
de construire. Pour un danger moyen (bleu), les personnes sont en danger à
l’extérieur des bâtiments, mais peu ou pas à l’intérieur ; les bâtiments
situés en zone bleue peuvent être exposés à de sévères dommages. Le danger est faible
(jaune) lorsque le danger pour les personnes est faible ou absent ; il
faut s’attendre à de faibles dégâts aux bâtiments, mais à des dommages
considérables à l’intérieur de ceux-ci. Enfin, les zones de danger résiduel
(hachuré jaune blanc) localisent les zones dans lesquelles il existe des
dangers avec une très faible probabilité d’occurrence et une forte
intensité ; il s’agit d’une zone de sensibilisation, mettant en évidence
un danger résiduel.
L’adoption de la carte des dangers implique une
information des autorités, des propriétaires et de la population (art. 4
LAT) ; elle nécessite une modification du plan d’affectation lorsque la
destination du sol est incompatible avec le niveau de danger ou lorsque les
règles de construction ne tiennent pas compte des caractéristiques du danger
répertorié, ce qui peut impliquer une réduction des zones à bâtir mal
localisées, situées dans des territoires de danger (art. 21 al. 2 LAT). En
principe, l’adoption de la carte des dangers ne déploie pas d’effet juridique
sur la situation du propriétaire, s’il peut contester, dans le cadre du recours
contre le plan d’affectation, les éléments retenus par la carte des dangers qui
ont un effet sur l’utilisation de son bien-fonds (voir ATF 1A.271/2004 du 26
juillet 2005).
cc) L’art. 12 LACE charge les cantons d’assurer
l’exécution de la loi sur l’aménagement des cours d’eau (al. 1) et en
particulier d’édicter les dispositions d’exécution nécessaires (al. 2). L’art.
25 OACE fixe aux cantons un délai de cinq ans dès l’entrée en vigueur de la loi
pour édicter les dispositions d’exécution ; ce délai est arrivé à échéance
au 1er janvier 1998, compte tenu de l’entrée en vigueur de la loi fixée au 1er
janvier 1993 (ACF du 13 janvier 1993, RO 1993 239). En ce qui concerne la
législation sur les forêts, l’art. 50 LFo charge les cantons d’appliquer la loi
fédérale et d’adopter les dispositions d’exécution nécessaires sous réserve des
compétences attribuées à la Confédération par l‘art. 49 LFo (al. 1). L’art. 66
OFo fixe également aux cantons un délai de cinq ans dès l’entrée en vigueur de
la loi pour adopter les dispositions d’exécution. Ce délai est également arrivé
à échéance le 1er janvier 1998 compte tenu de l’entrée en vigueur de la loi
fixée au 1er janvier 1993 (ACF du 30 novembre 1992, RO 1992 2537).
Le canton de Vaud n’a pas adopté de dispositions
d’exécution de la loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau. En revanche,
la loi forestière vaudoise a été adoptée par le Grand Conseil le 19 juin 1996
et elle est entrée en vigueur le 1er janvier 1997 (LVFo). L’art. 35 LVFo prévoit
que Le Département de la sécurité et de l’environnement participe à
l'établissement des cadastres et cartes de danger en collaboration avec les
autres départements compétents, en particulier pour la prévention des
avalanches. L’art. 44 du règlement du 8 mars 2006 d’application de la loi
forestière (RVFo) précise que les cadastres et les cartes des dangers
comprennent : le cadastre événementiel (let. a), les cartes de dangers (let. b),
les cartes indicatives des dangers (let. c) et le cadastre des ouvrages de
protection, en vue de leur contrôle et de leur entretien (let. d). L’art. 45
RVFo prévoit que le cadastre événementiel, le cadastre des ouvrages de
protection et les cartes indicatives des dangers sont établis par le service
forestier et les autres autorités concernées (al. 1). Pour les cartes des
dangers, elles sont établies par les communes et les autorités concernées en
utilisant des méthodes reconnues selon les règles de l'art en la matière.
Lorsqu'il s'agit de la protection d'ouvrages particuliers, la carte des dangers
peut être établie par l'autorité directement concernée (al. 2).
Le volet stratégique du plan directeur cantonal,
adopté par le Grand Conseil  le 5 juin 2007, comporte une mesure E13 sur les
dangers, qui a la teneur suivante :
« Le Canton établit et tient
à jour des cartes indicatives des dangers. Sur cette base, les communes
élaborent en concertation avec le canton des cartes de dangers et les plans de
mesures d’ici le délai fédéral de 2011. Les autorités intègrent les cartes de
dangers et les plans des mesures dans leur planification, notamment dans leur
plan d’affectation : ces cartes sont mises à disposition du public ».
Le volet opérationnel du plan directeur cantonal,
adopté par le Conseil d’Etat le 26 septembre 2007, précise que le canton a
institué une commission cantonale des dangers naturels (CCDN) et un groupe
d’experts des dangers naturels (Gex-DN) chargé d’assurer la mise en oeuvre de
la politique cantonale en matière de danger. Il est encore précisé que le
projet de réalisation des cartes de dangers naturels (CDN) ainsi que d’autres
projets nécessiteront la mise sur pied de structures ad hoc. Enfin, le Grand
Conseil a adopté le 13 novembre 2007 un décret accordant au Conseil d’Etat un
crédit de 2'673'000 fr. destiné à financer la réalisation des cartes de dangers
naturels. L’art. 5 du décret précise que l’Etablissement cantonal d’assurance
participe au financement de la réalisation des cartes de dangers à concurrence
d’un montant de 1'600'000 fr. L’art. 6 du décret prévoit que les communes,
réunies en association par bassin versant, sont tenues de réaliser les cartes
de dangers et de participer au minimum à 7% de leur coût.
dd) Il n’existe dans le droit cantonal d’exécution de
la LFo et de la LACE concernant la réalisation des cartes des dangers aucune
disposition qui réglemente la situation du propriétaire dont le terrain se
trouve englobé dans une zone de danger selon les cartes indicatives des
dangers, mais dont l’étendue de la zone et le niveau de danger devraient être
précisés par la carte des dangers. Or, lorsque l’Etablissement cantonal
d’assurance se prononce sur l’autorisation prévue par l’art. 120 al. 1 let. b
LATC, il statue, sans préjudice des dispositions relatives aux plans et aux
règlements communaux d’affectation, sur les conditions de situation, de
construction, d’installation et, éventuellement, sur les mesures de
surveillance, et il impose s’il y a lieu les mesures propres à assurer la
salubrité et la sécurité et à préserver l’environnement (art. 123 al. 1 et 2
LATC). Ainsi, l’Etablissement cantonal d’assurance a la compétence de refuser
l’autorisation prévue par les art. 120 al. 1 let. b LATC et 12 LPIEN si le
terrain est englobé dans une zone de danger potentiel, et qu’il n’est pas en
possession des études nécessaires lui permettant d’apprécier l’intensité et la
fréquence du danger et de fixer les conditions impératives pour assurer la
prévention des dangers ou la sécurité des biens et des personnes. Toutefois, si
les précisions requises par l’Etablissement cantonal d’assurance nécessitent
l’étude d’une carte des dangers, il est nécessaire que des délais soient
impartis aux autorités chargées de l’adoption d’une telle carte. A cet égard,
le tribunal relève que dans le cadre de la procédure d’adoption des zones de
protection des eaux, le Grand Conseil avait fixé un délai de vingt-quatre mois
pour la mise à l’enquête publique du plan des zones de protection S1, S2 et S3
dès le refus d’un permis de construire dans un secteur S de protection des eaux
(voir art. 62a al. 2 et 3 de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre
la pollution).
Afin de combler une lacune dans les
dispositions cantonales d’exécution du droit fédéral concernant les cartes des
dangers, il est donc possible aux autorités d’appliquer par analogie ce délai
de vingt-quatre mois pour l’établissement des cartes des dangers à compter du
refus de l’autorisation spéciale des art. 120 al. 1 let. b LATC et 12 LPIEN.
Dans l’hypothèse où ce délai ne serait pas respecté par l’autorité d’adoption
de la carte des dangers, il appartiendrait alors à l’Etablissement cantonal
d’assurance de statuer en l’état des connaissances scientifiques dont il
dispose.
d) En l’état actuel, le tribunal constate que
l’autorisation spéciale requise par les art. 120 al. 1 let. b LATC et 12 LPIEN
en raison de la présence d’une zone de danger n’a pas été délivrée pour le
projet en cause et que les conditions requises par l’Etablissement cantonal
d’assurance pour l’octroi d’une telle autorisation ne sont pas remplies. Comme
le permis de construire ne peut être délivré avant l’octroi des autorisations
spéciales cantonales (art. 75 al. 1 RATC), la décision municipale levant
l’opposition et autorisant la construction de l’ouvrage projeté doit être
annulée.
4.
Les associations recourantes estiment que la Commission cantonale pour
la protection de la nature et du paysage aurait dû être consultée dès lors que
le cours de la Baye de Clarens est porté à l’inventaire cantonal des monuments
et des sites du canton de Vaud ; à leur avis, la réalisation des
constructions nécessitera à terme la mise en place d’ouvrages de protection qui
pourraient altérer les fonctions biologiques de la rivière. Elles allèguent
aussi que le PEP « La Foge », approuvé par le Conseil d’Etat en 1977,
ne serait plus adapté et devrait être modifié. L’autorisation délivrée par le
Service des eaux, sols et assainissement selon l’art. 12 LPDP devrait tenir
compte au moins de la carte indicative des dangers et il ne serait pas démontré
que le service serait en possession d’une délégation du département pour
statuer sur de telles autorisations. Les associations recourantes estiment encore
que la distance des constructions par rapport à la rivière ne serait pas
conforme à la loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau et elles demandent
qu’un espace de protection du cours d’eau soit défini conformément à la
législation fédérale sur l’aménagement des cours d’eau. Il convient d’examiner
en premier lieu si les conditions requises pour la modification du PEP
« La Foge » sont remplies.
a) Selon l'art. 21 al. 2 LAT, les plans
d’affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées. Le législateur fédéral a ainsi
choisi une solution de compromis entre deux exigences contradictoires: d’une
part, l'aménagement du territoire étant un processus continu, et la
détermination des différentes affectations impliquant des pesées d’intérêts
fondées sur des circonstances changeantes et des pronostics qui ne se confirment
jamais entièrement, l'adaptation périodique des plans d’affectation est
indispensable pour assurer, progressivement, leur conformité aux exigences
légales; d’autre part, il faut tenir compte des intérêts privés et publics dont
la protection nécessite une certaine sécurité juridique. La jurisprudence
souligne que, pour apprécier l'évolution des circonstances et la nécessité
d’adapter un plan d’affectation, une pesée des intérêts s'impose (ATF 131 II
728 consid. 2.4 p. 733). L’intérêt à la stabilité du plan, que les
propriétaires fonciers peuvent invoquer dans certaines circonstances, doit être
mis en balance avec l’intérêt à l'adoption d’un nouveau régime d’affectation,
qui peut lui aussi être protégé par la garantie de la propriété (cf.
ATF 120 Ia 227
consid.
2 p. 232-234). Selon les cas, des intérêts publics pourront également justifier
soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe donc à l'autorité
appelée à statuer sur un projet de modification d’un plan en vigueur
d’examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité d’intérêts
(cf.
ATF 128 I 190
consid.
4.2 p. 198). L’art. 63 LATC comporte une règle comparable à celle de l’art. 21
al. 2 LAT et dont la portée est identique (« les plans d’affectation sont
réexaminés lorsque les circonstances ont sensiblement changé »). L’art. 75
al. 2 LATC précise que tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision
d’un plan d’affectation dix ans au moins après son entrée en vigueur, une
nouvelle demande ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la
précédente. L’autorité saisie de la demande, la municipalité pour les plans
communaux et le Conseil d’Etat pour les plans cantonaux, doit se déterminer
dans les trois mois dès réception de la demande.
b) La jurisprudence fédérale admet qu’un
propriétaire foncier peut, en se prévalant de la garantie de la propriété,
demander le réexamen et l’adaptation d’un plan d’affectation non seulement en
vue d’obtenir la révision du régime applicable à son propre bien-fonds, mais
aussi pour faire modifier ou abroger la réglementation adoptée pour les
immeubles voisins. Ainsi, le propriétaire qui démontre que divers intérêts
publics pris en considération à l’occasion de l’adoption de la mesure de planification
mise en cause ne sont plus prépondérants par rapport à ses intérêts de
propriétaire peut être fondé à obtenir le réexamen d’un plan d’affectation en
vigueur sur la base de l’art. 21 al. 2 LAT. En droit vaudois, les exigences
formelles pour l’exercice du droit de demander une modification du plan
d’affectation sont moins strictes que celles auxquelles une requête  de réexamen
du plan fondée directement sur l’art. 21 al. 2 LAT est soumise (ATF 120 Ia 227
consid. 2d p. 233 et 234). L'association Pro Natura Vaud, qui a qualité pour
recourir contre un plan d'affectation lorsque des objets protégés par la LPNMS sont
touchés par la mesure de planification contestée (voir notamment RDAF 1986 p.
219), est également légitimée à demander, selon la procédure de l'art. 75 LATC,
la modification ou l'adaptation d'un plan d'affectation qui ne serait plus
conforme aux nouvelles dispositions applicables en matière de protection de la
nature.
c) L’adoption d’un plan d’affectation est le
résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération,
dont font partie les intérêts de la protection de la nature et du paysage. La
prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et principes régissant
l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les bases naturelles de la
vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le paysage (art. 1 al. 2
let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que les territoires
servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Le plan d’affectation doit
aussi être élaboré en tenant compte de la présence de biotopes d’importance
locale ou régionale au sens de l’art. 18b LPN (ATF 118 Ib 485 consid. 4 p. 491)
et d’une délimitation de l’aire forestière conforme aux art. 12 et 13
LFo ; les plans d’affectation doivent également délimiter les zones à
protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs
et leurs rives (let. a).
Le tribunal constate que depuis l’adoption du PEP
« La Foge » en 1977, le droit fédéral de la protection de
l’environnement a connu un développement important. En ce qui concerne plus
particulièrement les intérêts de la protection de la nature défendus par les
associations recourantes, il faut signaler l’adoption des art. 18a et 18b LPN
introduits le 19 juin 1987 ; l’art. 18b LPN charge en particulier les
cantons de désigner et protéger les biotopes d’importance locale et régionale.
Ces dispositions ont donné lieu à l’adoption de nouvelles normes de droit
cantonal, en particulier l’art. 4a LPNMS et elles doivent être prises en
considération lors de l’adoption et de la révision de plans d’affectation, car
elles ont une influence sur le mode d’utilisation du sol au sens de l’art. 14
al. 1 LAT. La loi fédérale sur les forêts impose aussi depuis 1993 des
obligations nouvelles pour les autorités de planification ; d
ans les zones à bâtir au sens de l’art. 15 LAT, les limites de forêts
doivent être fixées sur la base de constatations de la nature forestière ayant
force de chose jugée (art. 13 al. 1 LFo).
La loi fédérale sur l‘aménagement des cours d’eau
prévoit également des obligations qui ont des effets sur la planification.
Selon l’art. 3 al. 1 LACE, les cantons doivent assurer la protection contre les
crues en priorité par des mesures d’entretien et de planification, ce qui
signifie que les zones à bâtir légalisées le long des cours d’eau avant
l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau le 1
er
janvier 1993 doivent être réexaminées. En particulier, les zones à bâtir
soumises à un danger doivent être déclassées hors de la zone à bâtir (FF 1988
II p. 1350). Mais la loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau ne pose pas
seulement des exigences concernant la protection contre les dangers (crues,
érosion des rives, laves torrentielles). Selon l’art. 4 al. 2 LACE, les eaux et
les rives doivent en effet aussi être aménagées de façon à ce qu’elles puissent
accueillir une faune et une flore diversifiées (let. a); que les interactions
entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que
possible (let. b) ; et qu’une végétation adaptée à la station puisse
croître sur les rives (let. c). Dans ce but, l’art. 21 al. 2 OACE prévoit que
les cantons doivent
déterminer l’espace minimal des cours d’eau
nécessaire non seulement à la protection contre les crues mais aussi à la
préservation des fonctions écologiques.
d) En l’espèce, dans le secteur concerné, le PEP
« La Foge » comporte une zone à bâtir entourée à l’ouest et au nord
par une forêt dont la limite devrait être vérifiée pour assurer sa conformité à
l’art. 13 LFo. Le plan d’extension partiel ne comprend pas de dispositions relatives
à la protection des biotopes au sens des art. 18a LPN et 4a LPNMS. Il ne
définit pas non plus l’espace minimal réservé au cours de la Baye de Clarens
pour assurer la protection contre les crues et préserver les fonctions
biologiques. Mais cette situation ne signifie pas encore que les associations
recourantes puissent remettre en cause dans la procédure d’autorisation de
construire le plan d’affectation déjà légalisé.
Le contrôle incident d'un plan général d'affectation
en force et de son règlement n'est admis que de manière restrictive. Les griefs
formulés à l'encontre d'un plan d'affectation en vigueur dans le cadre de la
procédure de permis de construire ne sont recevables que dans les trois
hypothèses suivantes : les personnes touchées par le plan ne pouvaient pas percevoir
clairement, lors de son adoption, les restrictions de propriété qui étaient
imposées; elles n'étaient pas en mesure de défendre leurs intérêts au moment de
l'adoption du plan; enfin, les circonstances se sont modifiées à un tel point
qu'une adaptation du plan est nécessaire (
ATF 127 I 103
consid.
6b p. 105
; 125 II 643
consid.
5d p. 657, et les ATF 121 II 317 consid. 12c p. 346; 120 Ia 227 consid. 2c p.
232; 120 Ib 436 consid. 2d; 116 Ib 207 consid 3b; 115 Ib 335 consid. 4c). Il
est indifférent à cet égard que les recourantes mettent en cause une norme du
règlement du plan partiel d'affectation plutôt qu'une mesure prévue par le plan
lui-même, comme la délimitation des zones ou des périmètres constructibles. En
effet, les prescriptions réglementaires relatives aux zones font partie
intégrante du plan d'affectation et à ce titre elles sont soumises aux mêmes règles
de recours que le plan lui-même (ATF 106 Ia 383 consid. 3b p. 386-387).
e) En l’espèce, l’association Pro Natura Vaud était
en mesure de contester, dans la procédure d’adoption du PEP « La
Foge », les mesures de planification prévues dans le secteur en cause.
Désignée à l’époque « Ligue vaudoise pour la protection de la
nature », elle pouvait, en application de l’art. 90 LPNMS, faire
opposition à la planification et en particulier mettre en cause les mesures
prévues le long du cours de la Baye de Clarens, déjà mis à l’inventaire à
l’époque par la décision du Conseil d’Etat du 16 août 1972 (publiée dans la FAO
de 1972 p. 2529). Il est vrai que la procédure de recours auprès du Conseil
d’Etat contre les plans d’affectation n’a été ouverte qu’en 1981 par l’arrêté
du Conseil d’Etat du 28 janvier 1981 concernant la protection juridique en
matière de plan d’extension (RDAF 1986 p. 214-215), mais l’instauration d’une
voie de recours résultait de l’entrée en vigueur de l’art. 33 al. 2 et 3 LAT le
1
er
janvier 1980 et n’était pas applicable au moment de l’adoption
et de l’approbation du PEP « La Foge ».  L’association Pro Natura
était malgré tout en mesure d’apprécier les effets de la planification
communale sur la rive de la Baye de Clarens et elle pouvait, en particulier,
constater la légalisation de la zone industrielle en limite de la rive boisée.
Il se pose en revanche la question de savoir si les circonstances se sont
modifiées à tel point depuis la légalisation de la zone qu’une adaptation du
plan serait nécessaire. On a vu que les dispositions fédérales concernant la
protection de la nature, les forêts et l’aménagement des cours d’eau, ont fait
l’objet d’importantes modifications depuis l’approbation du PEP « La
Foge » (consid. 4c ci-dessus). Ces modifications pourraient conduire au
contrôle incident du plan dans la mesure où le projet de construction conforme
à la mesure de planification communale ne respecterait pas les nouvelles règles
fédérales.
aa) En ce qui concerne l’application de la
législation fédérale sur les forêts, le tribunal constate que le dossier de la
demande de permis de construire comporte un nouveau relevé de la lisière qui
s’écarte de la limite de la zone de forêt régie par l’art. 17 RPEP; ce nouveau
relevé de lisière, approuvé par l’Inspecteur forestier le 27 mars 2006 (voir
plan de situation de la demande de permis de construire), permet de respecter
les exigences matérielles de l’art. 13 LFo, en ce sens que les parties de la
zone industrielle qui sont comprises dans la forêt avant l’entrée en vigueur du
nouveau droit forestier le 1
er
janvier 1993, ne peuvent plus être
prises en considération. La jurisprudence fédérale a en effet précisé que les
forêts qui ont été incluses dans la zone à bâtir restaient soumises aux
dispositions de la législation fédérale sur les forêts et que l’utilisation de
la zone était soumise à une procédure de défrichement (ATF 101 Ib 313 consid.
2b p. 314-316). Au demeurant, le seul fait que la limite de la zone de forêt
d’un plan d’affectation approuvé avant l’entrée en vigueur du nouveau droit
forestier ne corresponde pas ou plus à la définition dynamique de la forêt
(art. 2 LFo et 1
er
OFo) n’impose pas une modification du plan des
zones ; c’est seulement à l’occasion d’une révision du plan d’affectation
que la procédure de constatation de nature forestière prévue à l’art. 13 LFo
doit être engagée (
Brandt/Moor
,
Commentaire LAT, art. 18 N. 91).
bb) Le PEP « La Foge » ne comporte pas de
dispositions concernant la protection des biotopes au sens des art. 18b LPN et
4a LPNMS, alors même que l’ancien coteau viticole présenterait les qualités
d’un biotope digne d’intérêt au sens de l’art. 18 al. 1bis LPN et que le cordon
boisé le long de la rive de la Baye de Clarens constituerait un corridor
biologique de première importance pour les échanges faunistiques selon l’étude
du bureau Hintermann & Weber SA du 2 octobre 2006. Toutefois, le Centre de
conservation de la faune et de la nature a posé d’importantes conditions pour
assurer une meilleure prise en compte des qualités spécifiques de ce secteur,
qui présente les caractéristiques d’un biotope au sens des art. 18 al. 1bis,
18b LPN et 4a LPNMS. La prise en compte de l’ensemble des mesures de
compensation présentées par l’étude du bureau Hintermann & Weber SA dans le
nouveau projet modifié à la suite de l’enquête publique, a permis au Centre de
conservation de la faune et de la nature de « préaviser favorablement le
dossier » à la condition que l’ensemble des mesures touchant les
aménagements extérieurs soit réalisé d’un seul tenant, et que le secteur du
coteau soit inscrit sur le plan des valeurs naturelles, dans le cadre de la
révision du plan général d’affectation de la Commune de Montreux. La prise de
position du Centre de conservation de la faune et de la nature, dans le cadre
de la synthèse des autorisations cantonales du 3 novembre 2006, a
matériellement la portée de l’autorisation prévue par l’art. 4a LPNMS. Les
recourantes estiment tout de même que le projet porterait atteinte à la qualité
des biotopes présents dans le secteur. Le tribunal ne peut toutefois pas
considérer au vu des explications qui précèdent que le PEP « La
Foge » de 1977 aurait empêché la prise en compte des impératifs posés pour
la protection de la nature aux art. 18ss LPN. Mais cet aspect doit encore être examiné
dans le cadre de l'application des dispositions fédérales sur l'aménagement des
cours d'eau, en ce qui concerne en particulier la détermination de l’espace
minimal des cours d’eau nécessaire à la protection contre les crues et à la
préservation des fonctions écologiques requise par l'art. 21 al. 2 OACE.
cc) Il convient encore d’examiner si les nouvelles
dispositions fédérales sur l’aménagement des cours d’eau ont pu être prises en
compte par le projet contesté. Un des éléments centraux de la nouvelle
législation fédérale sur l’aménagement des cours d’eau, entrée en vigueur le 1
er
janvier 1993, soit postérieurement au PEP « La Foge », est la
création d’un espace minimal le long du cours d’eau assurant la protection
contre les crues et préservant les fonctions biologiques du cours d’eau et de
ses rives (art. 4 al. 2 LACE et 21 al. 2 OACE). Selon la directive « Idées
directrices », un espace suffisant doit être réservé aux cours
d’eau ; chaque cours d’eau doit avoir assez de place pour évoluer naturellement.
La directive propose un « abaque » servant à déterminer la largeur de
la zone riveraine en fonction de la largeur naturelle du fond du lit et des
exigences propres à la qualité du site. La largeur sera moins importante si
elle a pour but d’assurer la protection contre les crues et le maintien des
fonctions écologiques que si elle doit garantir la biodiversité. Dans les
régions classées d’importance nationale, et dans les autres zones de protection
désignées par les cantons, comme les réserves naturelles, la largeur de la zone
riveraine, plus importante, est fixée en fonction de la courbe assurant la
biodiversité. En l’espèce, le canton de Vaud n’ayant pas encore adopté de
dispositions d’exécution de la loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau,
on ne trouve pas les instruments permettant de fixer et protéger l’espace
minimum de la zone riveraine. Cette situation n’a pas permis de prendre en
considération, pour le projet contesté, les exigences matérielles posées aux
art. 4 al. 2 LACE et 21 al. 2 OACE.
L’absence d’une réglementation cantonale d’exécution
du droit fédéral dans un domaine particulier ne dispense toutefois pas les
autorités de respecter les principes matériels qui en résultent dans
l’accomplissement de leur tâche. Selon l’art. 12 LPDP, le Département de la
sécurité et de l’environnement (ci-après : le département) est chargé de
statuer sur toute excavation à moins de 20 m de distance de la limite du
domaine public des lacs et cours d’eau. C’est donc dans le cadre de cette
autorisation, que le département doit assurer l’application des principes
matériels du droit fédéral sur l’aménagement des cours d’eau, et qu’il doit en
particulier fixer la largeur de la zone riveraine, telle qu’elle résulte de la
directive « Idées directrices » et des art. 4 al. 2 LACE et 21 al. 2
OACE, et vérifier si les travaux projetés sont compatibles avec les fonctions
et la largeur de la zone riveraine à protéger, ou au contraire, s’ils empiètent
dans la zone riveraine et doivent alors être interdits.
En l’espèce, il ressort de la synthèse établie par
la centrale des autorisations le 3 novembre 2006, que le Service des eaux, sols
et assainissement a statué sur l’autorisation prévue par l’art. 12 LPDP en
fixant les conditions requises pour l’évacuation des eaux dans le cours de la
Baye de Clarens. Il ne s’est toutefois pas déterminé sur la largeur de la zone
riveraine à protéger en vertu des art. 3 et 4 LACE et 21 OACE et sur la
compatibilité des travaux avec la création d’une telle zone. A cet égard, il
ressort de l’inspection locale que la rive gauche de la Baye de Clarens est
actuellement constituée par un ancien mur de soutènement, qui retient pour
l’essentiel le plateau que forme la parcelle n° 8’046 sur une hauteur
relativement importante (de 5 à 10 m) et que cet ancien mur se dégrade de
manière importante notamment au droit du projet contesté (voir notamment les
photographies produites au dossier). L’expert prévoit à moyen terme un
arrachement complet du mur de berge et un affaissement de l’ensemble de la rive
longeant la parcelle n° 8’046 par érosion. Il propose d’ailleurs, pour réduire
l’impact d’une éventuelle érosion de berge sur l’aval du cours d’eau, de
supprimer le mur de berge existant de manière à coucher les berges. Le tribunal
constate que l’affaissement de l’ensemble de la berge arborisée n’a pas été
pris en considération ni par le Service des eaux, sols et assainissement, ni
par les auteurs du projet contesté. Or, cet affaissement constitue une donnée
essentielle pour déterminer la profondeur de la zone riveraine à protéger au
sens des art. 4 LACE et 21 OACE et pour fixer les règles à respecter pour
l’implantation des constructions et l’organisation des accès. A défaut, les
constructions projetées, si elles étaient réalisées, devraient être protégées
par des interventions techniques contraires au principe fondamental du droit
fédéral sur l’aménagement des cours d’eau qui tend à maîtriser en priorité les
risques par des mesures de prévention et de planification (FF 1988 II p. 1350).
Le dossier doit donc être retourné auprès du
Département de la sécurité et de l’environnement afin qu’il statue dans le
cadre de l’autorisation prévue par l‘art. 12 LPDP sur l’application des
exigences des art. 4 al. 2 LACE et 21 al. 2 OACE. A cet effet, le département
doit prendre en considération non seulement les aspects techniques qui relèvent
du Service des eaux, sols et assainissement mais également les questions liées
à la protection de la nature, en associant le Centre de conservation de la
faune et de la nature, ainsi que celles concernant la gestion et la protection
des forêts riveraines par la participation du Service des forêts, de la faune
et de la nature. S’agissant enfin d’une appréciation importante qui touche un
objet mis à l’inventaire, il apparaît nécessaire que la Commission pour la
protection de la nature soit consultée afin qu’elle donne son avis notamment
sur la valeur biologique de l’objet, ce qui a une influence sur l’appréciation
de la largeur de la zone riveraine à protéger. En effet, selon l’art. 81 LPNMS,
la Commission pour la protection de la nature donne son avis sur des projets de
travaux touchant des objets à protéger (ch. 3), dont font partie les objets à
l’inventaire visés à l’art. 17 LPNMS. Il ressort aussi de cette situation que
la décision fondée sur l’art. 12 LPDP ne peut que difficilement être déléguée à
un service déterminé dès lors qu’elle est le résultat d’une concertation entre
plusieurs services concernés du même département. C’est aussi dans le cadre de
cette concertation que doit être réexaminée la dérogation à la distance à la
lisière pour l’aménagement de l’accès aux constructions projetées. En effet, l’affaissement
de l’ensemble de la rive va probablement entraîner une modification de
l’emprise forestière sur le secteur qui doit être analysé, ce qui va influer
sur les conditions de l’octroi d’une éventuelle dérogation à la distance de 10
m à la lisière.
En l’état du dossier, en particulier en l’absence
d’une autorisation au sens de l’art. 12 LPDP fixant les conditions requises
pour assurer le respect des exigences fédérales en matière d’aménagement des
cours d’eau, le tribunal ne peut pas porter une appréciation sur la question du
contrôle incident du plan par rapport à sa conformité aux dispositions de la
loi fédérale sur l’aménagement des cours d’eau, en particulier sur la
délimitation de la zone à bâtir par rapport à la rive boisée de la Baye de
Clarens.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et la décision de la Municipalité de Montreux levant l’opposition des recourantes
et délivrant le permis de construire aux constructeurs annulée. Le dossier est
retourné, d’une part à l’Etablissement cantonal d’assurance afin qu’il statue sur
l’autorisation prévue par les art. 120 al. 1 let. b LATC et 12 LPIEN en matière
de dangers naturels, et d’autre part au Département de la sécurité et de
l’environnement afin qu’il complète l’instruction dans le sens des considérants
et statue sur l’autorisation prévue par l’art. 12 LPDP en fixant les conditions
pour assurer la conformité du projet au droit fédéral sur l’aménagement des
cours d’eau. Les constructeurs et les propriétaires, dont les conclusions sont
rejetées, n’ont pas droit à l’allocation de dépens.
Les frais d’expertise, qui s’élèvent en totalité à 16'142.10
fr. (expertise : 12'135.65 fr. et complément 4'006.45 fr.), ont été
nécessités par l’absence d’une carte des dangers ; ils doivent donc être
mis à la charge des autorités tenues d'élaborer et de financer les cartes des
dangers, en tenant compte pour l'essentiel des proportions prévues par le
décret du 13 novembre 2007. Les frais d'expertise seront en conséquence mis à
la charge de la Commune de Montreux à raison de 3’000 fr. et le solde pour
13'142.10 fr. à la charge du Service des eaux, sols et assainissement, lequel assume
une part importante dans le financement et la mise en oeuvre du programme de
réalisation des cartes des dangers. Les frais de justice seront laissés à la
charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Ière Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 10 janvier 2007 est
annulée.
III.
Le dossier est retourné à l’Etablissement cantonal d’assurance afin
qu’il statue sur l’autorisation prévue par les art. 120 al. 1 let. b LATC et 12
LPIEN en matière de dangers naturels.
IV.
Le dossier est également retourné au Département de la sécurité et de
l’environnement afin qu’il complète l’instruction dans le sens des considérants
et statue sur l’autorisation prévue par l’art. 12 LPDP en fixant les conditions
pour assurer la conformité du projet au droit fédéral sur l’aménagement des
cours d’eau.
V.
Les frais d’expertise, arrêtés à 16'142.10 francs, sont mis à la charge
de la Commune de Montreux pour 3’000 francs et à la charge du Service des eaux,
sols et assainissement pour le solde de 13'142.10 francs.
VI.
Il n’est pas alloué de dépens.
VII.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
Lausanne, le 16 avril 2008
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office
fédéral de l’environnement.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.