vd_omni · AC.1996.0016 · 1996-10-21 · fr

SUARD Jacques c/ Nyon | Les règles de l'ordre contigu ne font pas obstacle à la création provisoire d'un parking en attendant la reconstruction d'un immeuble conforme à l'affectation de la zone sur une parcelle dont les bâtiments existants, vétustes, doivent être démolis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.10.1996 AC.1996.0016

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 21 octobre 1996
sur le recours interjeté par
Jacques SUARD
,
domicilié à Nyon, représenté par Me Rémi Bonnard, avocat  à Nyon,
contre
la décision de la
Municipalité de Nyon
du
17 janvier 1996 (création d'un parking provisoire à l'avenue Viollier 8).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Alain
Zumsteg, président; M. Alain Matthey et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffière: Mme Dominique-Anne Kirchhofer-Burri, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     M. Jacques Suard est
propriétaire de la parcelle no 78 du cadastre de la Commune de Nyon, sise en
zone de l'ordre contigu. D'une surface de 519 m2, elle est bordée par l'avenue
Viollier (au nord), ainsi que par les propriétés de la Commune de Nyon (à
l'ouest), de la société Sinavex SA (au sud), de la société immobilière Renova
SA et de M. Walter Gessler (à l'est). Séparé de l'avenue Viollier par un mur de
soutènement et un terre-plein comprenant un boqueteau dont un grand tilleul, un
bâtiment (no ECA 361) occupe la parcelle d'ouest en est, légèrement en oblique.
Cet immeuble a été partiellement détruit par le feu et se trouve dans un état
de délabrement avancé; il abritait autrefois un dépôt, un atelier, un bureau et
des chambres; il comporte une cave de 140 m2, un rez supérieur de 120 m2 et un
étage de 40 m2. Au sud du bâtiment, en limite des parcelles de Sinavex SA et de
la S.I. Renova SA se trouvent un garage, ainsi qu'une cour à laquelle on accède
par un passage sous le bâtiment sis sur la propriété de M. Gessler (parcelle no
669). Dans son angle sud-est, en limite des parcelles de Sinavex SA et de S.I.
Renova SA, le bien-fonds supporte encore un deuxième bâtiment (no ECA 363),
également insalubre, formé d'un rez de 75 m2 et d'un étage de la même surface,
autrefois occupés par un atelier, un bureau et un logement.
B.                    En août 1989 M. Suard a
requis de la Municipalité de Nyon (ci-après: la municipalité) l'autorisation de
démolir les deux bâtiments (no ECA 361 et 363), de nettoyer la parcelle et d'y
aménager un parking provisoire d'une vingtaine de places en attendant de
réaliser à cet emplacement un nouveau bâtiment. A l'appui de sa demande, il
faisait valoir le danger que présentait l'état des deux constructions actuelles
et le préjudice qu'elles portaient à l'image du quartier, notamment à la maison
Richard sise sur la parcelle (voisine) de la Commune de Nyon (ci-après: la
commune) et classée monument historique. Sa demande a été rejetée par la
municipalité en octobre 1989 au motif que la démolition projetée provoquerait
une interruption de l'ordre contigu et qu'elle entraînerait incontestablement
un enlaidissement du territoire. Cette décision n'a fait l'objet d'aucun
recours.
C.                    Suite à l'incendie du
bâtiment principal (no ECA 361) en avril 1995, M. Suard a demandé à la
municipalité de reconsidérer sa décision de 1989, précisant qu'il souhaitait
toujours réaliser un parking provisoire en attendant de pouvoir construire un
nouvel immeuble, mais qu'il avait ramené son projet initial de 21 à 16 places
de parc.
Le 17 mai 1995, la
municipalité a informé l'intéressé qu'elle acceptait d'entrer en matière sur sa
requête à trois conditions, soit d'abord qu'un mur d'une hauteur minimale de 2
mètres à 2 mètres 50 soit maintenu à la limite de propriétés entre la parcelle
de l'intéressé et celle de la commune, ensuite que le mur de soutènement, le
terre-plein et le boqueteau soient maintenus, un treillis devant être placé à
l'endroit de la différence de niveau afin de prévenir des accidents, enfin que
l'accès au parking se fasse exclusivement par le passage existant sous le
bâtiment sis sur la parcelle no 669. M. Suard a objecté que le maintien du mur
de soutènement empêcherait une démolition des immeubles à l'aide de trax et de
camions (le passage sous l'immeuble voisin étant trop étroit pour ces
véhicules), ce qui renchérirait le coût des travaux. Il soutenait qu'une
démolition du mur de soutènement et un abaissement du terre-plein sur une
distance d'environ cinq mètres en aval, assureraient en revanche la sécurité des
véhicules de chantier, ainsi que celle des usagers du parking, et permettraient
en outre le croisement de véhicules, lequel était exclu dans le passage sous le
bâtiment voisin.
Le 5 juillet 1995, la
municipalité a avisé l'intéressé qu'elle avait accepté sa requête aux deux
premières conditions fixées dans sa lettre du 17 mai 1995 et qu'elle
l'autorisait en outre à démolir partiellement le mur de soutènement et à
abaisser le terre-plein. Elle l'invitait en conséquence à lui soumettre un
dossier complet pour procéder à une mise à l'enquête publique. M. Suard a donc
présenté une nouvelle demande de permis de construire pour l'aménagement d'un
parking provisoire. Outre la démolition des deux immeubles, le plan annexé à la
demande prévoyait la conservation du mur de soutènement et du terre-plein, à
l'exception d'une brèche de cinq mètres, située à 1 mètre 70 de la limite
nord-est de la parcelle, pour permettre l'accès au parking. Etaient également
conservés un mur d'environ cinq mètres de haut au sud de la parcelle et un mur
d'une hauteur minimale de deux mètres s'étendant de l'angle sud-ouest jusqu'au
terre-plein. Les murs de la cave du bâtiment principal subsistaient, la cave
étant quant à elle obturée avec le matériel de la démolition.
L'enquête publique s'est
déroulée du 31 octobre au 20 novembre 1995. Le projet n'a suscité aucune
opposition. La commission consultative de l'urbanisme n'a fait aucune remarque.
Le service des travaux et de la voirie a relevé que le revêtement des places de
stationnement devait être étanche et le trottoir abaissé aux frais du
propriétaire. Quant à la police municipale, elle a considéré que l'accès au
parking et sa sortie ne devaient s'effectuer que dans une direction, afin
d'éviter une perturbation du trafic; elle proposait ainsi la pose de signaux
idoines et le balisage d'une ligne de sécurité au centre de la chaussée.
Par décision du 17
janvier 1996 la municipalité a refusé le permis de construire sollicité au
motif qu'en zone de l'ordre contigu un projet de démolition ne pouvait être
dissocié d'un projet de construction. Elle retenait également que la démolition
projetée et l'élimination d'une partie importante de la verdure existante
entraîneraient une ouverture visuelle indésirable sur des aménagements et des
constructions inesthétiques. La municipalité considérait en outre que l'accès
prévu au parking provisoire était susceptible de perturber le trafic et de
porter atteinte à la sécurité des piétons.
D.                    Recourant au Tribunal
administratif, M. Suard conclut à la réformation de cette décision en ce sens
qu'un permis de démolir et de construire lui soit accordé. Il soutient
notamment que la décision attaquée viole le principe de la bonne foi, compte
tenu de l'accord préalable exprimé par la municipalité dans ses lettres des 17
mai et 5 juillet 1995. Pour lui le projet n'interrompt pas l'ordre contigu,
dans la mesure où celui-ci n'existe pas, et est par ailleurs préférable au
maintien des immeubles en ruine qui altèrent l'image de la ville et qui
constituent un réel danger. Le recourant conteste l'élimination d'une partie
importante de la verdure et allègue que le projet préserve au contraire le
boqueteau, conformément aux exigences de la municipalité. Il considère enfin
que l'accès au parking projeté sera plus sûr que le passage actuel sous
l'immeuble de la parcelle no 669. Il rappelle enfin que le projet n'a fait
l'objet d'aucune remarque négative ni opposition lors de sa mise à l'enquête
publique.
Dans sa réponse, la
municipalité conclut au rejet du recours. Elle considère que le projet créerait
un vide important et mettrait en évidence le caractère très inesthétique des
bâtiments situés à l'arrière de la parcelle du recourant. Contestant aussi bien
la violation du principe de la bonne foi que l'absence d'ordre contigu, la municipalité
doute en outre du caractère provisoire du parking projeté.
Le tribunal a tenu
séance sur les lieux du litige, le 12 juin 1996, en présence du recourant,
assisté de son avocat, Me Rémi Bonnard, de M. Espero Berta, chef du service de
l'urbanisme, et de Me Henri Sattiva, représentant la municipalité. Il a entendu
les parties dans leurs explications. Le recourant a versé au dossier un devis
de l'entreprise Perrin frères SA à Nyon, attestant que l'accès au chantier et
l'évacuation des matériaux de démolition par le passage sous le bâtiment sis
sur la parcelle no 669, entraîneraient des frais supplémentaires de l'ordre de
33'350 francs.
Considérant en droit:
1.                     En 1992 les limites des
propriétés du recourant et de la commune ont été rectifiées dans un but
d'esthétique, soit pour favoriser l'intégration du bâtiment que le recourant
projetait de construire. Dans sa décision, la municipalité soutient que cette
mesure a entraîné une augmentation des droits à bâtir du recourant. Elle
affirme lui avoir également accordé gratuitement des droits de jours et de vue
sur la parcelle propriété de la commune. Le recourant conteste ces faits. Cette
question peut toutefois demeurer ouverte en tant que les points soulevés par
l'autorité intimée ne sont pas déterminants pour l'objet du litige et ne
constituent au demeurant pas un argument de nature juridique à l'appui de la
décision attaquée.
2.                     Le recourant soutient
que la décision attaquée viole le principe de la bonne foi dans la mesure où
elle est en contradiction avec les lettres de la municipalité des 17 mai et 5
juillet 1995.
Le principe de la
bonne foi, énoncé à l'art. 2 al. 2 CC, s'applique également en droit public et
spécialement en droit administratif. Découlant directement de l'art. 4 Cst. et
valant pour l'ensemble de l'activité étatique, il donne au citoyen le droit
d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues
des autorités. Il le protège donc lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des
décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration.
(ATF 108 Ib 385). La condition relative à l'existence d'une promesse de
l'autorité, qui est l'une des conditions imposées par la jurisprudence pour se
prévaloir de cette protection, n'est pas réalisée en l'espèce. Dans sa lettre
du 17 mai 1995 la municipalité s'est en effet contentée d'accepter d'entrer en
matière sur la requête du recourant puis, dans son courrier du 5 juillet 1995,
d'inviter M. Suard à lui présenter un dossier complet pour la mise à l'enquête.
De par sa profession d'architecte le recourant n'ignorait pas que sa requête ne
pouvait faire l'objet d'une décision de la municipalité qu'au terme d'une
enquête publique; il ne pouvait dès lors inférer de ces deux courriers que la
municipalité avait d'ores et déjà accepté le projet litigieux. La condition de
l'existence d'une promesse effective n'étant pas remplie, point n'est besoin
d'examiner les autres conditions cumulatives du droit à la protection de la
bonne foi.
3.                     A teneur de l'art. 92
al. 1 LATC la municipalité doit ordonner la consolidation, le cas échéant la
démolition de tout ouvrage menaçant ruine ou présentant un danger pour le
public ou les habitants. Il n'est pas contesté que les bâtiments no ECA 361 et
363 sont dans un état de délabrement avancé. Lors de l'inspection locale le
tribunal a pu constater que l'immeuble principal, jonché de débris divers,
avait été squatté et que ses planchers menaçaient par endroit de s'écrouler.
Les toitures en très mauvais état ont également dû être consolidées à l'aide de
poteaux de bois afin de prévenir un effondrement. Ces constructions, dans
lesquelles il est en outre extrêmement facile d'entrer, représentent un danger
certain pour le public, particulièrement pour des enfants qui iraient y jouer.
Ces circonstances, qui auraient fondé la municipalité à ordonner une démolition
des bâtiments actuels, justifient en principe également l'octroi d'une
autorisation de démolir.
La municipalité peut
cependant refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles
de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un
quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur
historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2 LATC). Se fondant sur cette
disposition et sur l'art. 77 du règlement communal sur le plan d'extension et
la police des constructions (ci-après: RPE) qui prévoit à son premier alinéa
que la municipalité prend toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du
territoire communal, l'autorité intimée a subordonné l'autorisation de démolir
à la construction sans délai d'un nouvel immeuble. Elle considère que la
démolition des constructions existantes créerait un vide important et mettrait
en évidence le caractère inesthétique des bâtiments situés à l'arrière de la parcelle
du recourant. Ce point de vue ne saurait être partagé. Il ressort en effet
clairement du plan soumis à l'enquête publique que le terre-plein au nord de la
parcelle sera maintenu dans son état actuel, à l'exception d'une brèche de 5
mètres. La végétation du terre-plein, comprenant un boqueteau avec un grand
tilleul, sera conservée: contrairement à ce que soutient la municipalité, les
racines des arbres ne devraient pas être touchées par les travaux dans le
mesure où il ne sera procédé à aucune excavation, tout au plus au remblayage
d'une cave existante. Cette sorte de petite esplanade arborisée mettra en
valeur les abords de la Maison Richard et cachera le parking, ainsi que les
bâtiments situés à l'arrière de la parcelle du recourant. Le mur d'une hauteur
d'environ deux mètres qui sera conservé à la limite des propriétés du recourant
et de la commune, obturera également la vue que l'on pourrait avoir sur le
bien-fonds du recourant depuis l'avenue Viollier, à la hauteur de la Maison
Richard. Il évitera que le parking prévu un mètre en contrebas du terre-plein,
n'apparaisse comme un trou béant. Enfin, il est pour le moins exagéré de
soutenir, comme le fait la municipalité, que la démolition des bâtiments no ECA
361 et 363 donnera à l'endroit
"l'aspect lamentable d'un quartier
sinistré"
. En effet, les immeubles de Sinavex SA et de S.I. Renova SA
sont bien entretenus. Leurs façades arrières n'ont pas l'aspect hideux que la
municipalité entend leur prêter; qui plus est, elles seront largement masquées,
on l'a vu, par la végétation du terre-plein et ne seront vraiment visibles que
depuis l'entrée du parking, large d'environ cinq mètres.
Une interdiction de
construire fondée sur l'art. 86 LATC ne peut en outre se justifier que par un
intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction (ATF 101 Ia 223 consid. 6; arrêts AC 95/0137 du 11 janvier 1996,
AC 95/0235 du 22 janvier 1996). En l'occurrence, exception faite de la Maison
Richard, le site ne présente pas de qualités esthétiques à ce point
remarquables, que le projet litigieux mettrait en péril. Celui-ci fera en effet
face à la place Perdtemps située de l'autre côté de la rue Viollier, qui est
occupée par un grand parking public de plus de 400 places. Quant aux immeubles
voisins, le plan de recensement architectural de la commune les décrit comme
"sans intérêt", "bien intégré" et "intéressant"
s'agissant respectivement des bâtiments situés au sud et à l'est de la parcelle
du recourant. Une altération du site est d'autant moins probable que le parking
projeté se situera un mètre en contrebas du terre-plein et sera masqué par la
végétation qui subsiste. Quant à la Maison Richard, classée édifice
remarquable, elle bénéficiera plutôt de la disparition des deux bâtiments
délabrés dont elle est actuellement flanquée. Dans ces circonstances aucun
motif pertinent d'esthétique ne justifie le refus du permis de construire pour
le parking projeté, qui ne modifiera guère plus l'aspect des lieux qu'une
simple démolition.
Cela dit, la
végétation du terre-plein et plus particulièrement le tilleul, ont une grande
importance: ils contribuent dans une large mesure à minimiser l'impact du
projet litigieux sur le voisinage. Leur maintien est indispensable à
l'esthétique des lieux. Le permis de construire pourra en conséquence être
assorti de conditions tendant à leur conservation.
4.                     La municipalité rejette
aussi la demande du recourant au motif qu'un projet de démolition ne pourrait
être dissocié d'un projet de construction. Elle invoque l'art. 20 RPE, dont
l'alinéa 1 prévoit que l'ordre contigu est obligatoire le long des voies
publiques.
Les plans d'affectation
règlent la destination, le mode d'utilisation du sol et les conditions de
construction dans les diverses zones qu'ils délimitent (art. 43 al. 1 LATC).
Selon le plan des zones de la Commune de Nyon, approuvé par le Conseil d'Etat
le 16 novembre 1984, la parcelle du recourant est classée en zone de l'ordre
contigu. M. Suard ne peut dès lors valablement soutenir que l'ordre contigu
n'existe pas du seul fait que la Maison Richard et le bâtiment no ECA 361 ne
sont ni adjacents, ni implantés sur la limite des constructions, ni encore
élevés en limite de propriété. Il va sans dire qu'il devra se conformer aux
dispositions de la zone de l'ordre contigu lorsqu'il construira un bâtiment sur
sa parcelle. Dans l'intervalle, le classement de la parcelle du recourant en
zone de l'ordre contigu n'empêche en revanche pas la réalisation du projet
litigieux, dans la mesure où celui-ci a un caractère provisoire et s'intègre,
comme on l'a vu, à l'environnement. Il en irait autrement si le recourant
entendait en réalité aménager durablement un parking sur sa parcelle. Or tant
la convention du 27 octobre 1992 entre le recourant et la commune, que les
différentes démarches entreprises par M. Suard, démontrent qu'il entend bien
édifier un bâtiment sur sa parcelle. On ne voit au demeurant pas quel serait à
long terme son intérêt à n'utiliser sa parcelle que comme simple parking.
5.                     L'autorité intimée
considère enfin que l'accès au parking projeté se situerait à quelques mètres
d'une autre sortie existante et risquerait de ce fait non seulement de
perturber le trafic de l'avenue Viollier, mais encore de porter atteinte à la
sécurité des piétons qui emprunteraient le trottoir existant. Dans son rapport,
la police municipale n'a toutefois relevé aucun problème s'agissant de la sécurité
du trafic. Tout au plus a-t-elle indiqué qu'il serait nécessaire de baliser une
ligne de sécurité au milieu de la chaussée et de limiter l'accès au parking,
comme sa sortie, à un seul sens de circulation. La commission consultative de
l'urbanisme n'a pour sa part fait aucune remarque quant à l'ouverture de 5
mètres dans le mur de soutènement, prévue pour l'accès au parking. Force est
dès lors de constater que l'accès au parking envisagé ne créera ni danger ni
perturbation du trafic. La décision attaquée est mal fondée sur ce point.
6.                     L'instruction du
recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au
recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en
principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA).
Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai dernier, de la loi du 26 février 1996
modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de
ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la municipalité,
déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui lui étaient
dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en cause. Le
Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal
pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens
(nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à
une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux
communes dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans
avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts
en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en
matière de frais de procédure (v. Exposé des motifs et projet de loi du 13
décembre 1995 modifiant la LJPA, pp. 17-18).
Vu l'issue du recours,
il convient en conséquence de mettre un émolument de justice à la charge de la
Commune de Nyon, ainsi que les dépens à verser au recourant, qui obtient gain
de cause avec le concours d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Nyon du 17 janvier 1996 est annulée et la cause renvoyée à
cette autorité pour qu'elle octroie le permis de construire, le cas échéant aux
conditions évoquées au considérant 3 in fine.
III.                     Un émolument
de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la Commune de Nyon.
IV.                    Une somme de
2'000 (deux mille) francs est allouée à titre de dépens, à M. Jacques Suard, à
charge de la Commune de Nyon.
fo/Lausanne, le 21 octobre 1996
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint