vd_omni · AC.2004.0243 · 2006-04-28 · fr

Troilo/Service de l'aménagement du territoire, Municipalité de Savigny | Un chemin d'accès en zone agricole à une villa sise sur un terrain équipé classé en zone à bâtir relève en l'espèce de la pure convenance personnelle et ne saurait justifier une dérogation au sens de l'art. 24 LAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.04.2006 AC.2004.0243

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 avril 2006
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente;
M. Antoine Thélin
et
M. Pierre-Paul Duchoud
, assesseurs ;
Mme Isabelle Hofer Dumont, greffière.
Recourante
May Troilo,
à Savigny, représentée
par Yves NICOLE, avocat, à Yverdon-les-Bains,
Autorité intimée
Service de l'aménagement du
territoire,
représenté par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Savigny,
Objet
permis de construire
Recours May Troilo c/ décision de la Municipalité de
Savigny du 22 septembre 2004 communiquant une décision du SAT du 23 août 2004
refusant un permis de construire un chemin d'accès
Vu les faits suivants
A.
a) May Troilo est propriétaire au no 14 de la rue des
Miguettes de la parcelle no 115 du cadastre de Savigny, totalisant une surface
de 2'381 m
², sur laquelle est sise sa villa. Dite parcelle est affectée
en secteur 1 (zone villas), selon le PPA Les Miguettes, approuvé par le
Département des infrastructures (ci-après: DINF) le 19 janvier 1999.
Le périmètre du PPA les Miguettes se trouve à 700 m
au sud-ouest du village. Il se situe principalement le long de la route des
Miguettes et de la route de l'Ancienne Poste. Au nord-est, il confine avec un
cours d'eau et son massif forestier. Au sud-ouest, il est limité par un cours d'eau
et son massif forestier, puis par la zone agricole.
Il est ressorti de l'inspection locale du 5 décembre
2004 que deux places de parc, sises sur la parcelle de la recourante, bordent
la rue des Miguettes, à la hauteur du portail ouvrant sur le jardin. Le jardin
est traversé par un escalier de 20 à 30 mètres qui mène à l'entrée principale
du bâtiment. Cet escalier se prolonge par quelques marches supplémentaires, sur
10 à 15 mètres, permettant d'accéder à un second accès à l'arrière du bâtiment.
b) En septembre 2003, May Troilo a donné mandat au
bureau de géomètres Roger Jourdan SA d'étudier la faisabilité d'un accès
routier reliant la rue des Miguettes à l'entrée arrière de sa villa. Dans un
rapport du 11 septembre 2003, ce bureau conclut qu'un accès construit
exclusivement sur la parcelle no 115 serait impraticable du fait qu'il
présenterait une pente oscillant entre 24 et 28%. Il propose en conséquence d'implanter
l'accès en partie sur la parcelle voisine, no 192, propriété de Jean-François
Decombaz. Cette parcelle de 26'626 m2 est colloquée en secteur 4 (zone destinée
à l'agriculture) par le PPA Les Miguettes.
Le bureau de géomètres a encore sollicité l'avis
préalable du Service de l'aménagement du territoire (ci-après SAT) et de la
commune, auxquels il a soumis une esquisse réalisée au 1:500.
Par courrier du 29 septembre 2003, la Commune de
Savigny s'est prononcée en ces termes:
"(…).
Nous accusons réception de votre projet du 11 septembre 2003,
concernant le projet cité en titre et vous en remercions.
(…)
- La parcelle RF no 192, propriété de M. Jean-François
Decombaz, est située en zone agricole, ainsi que vous l'avez relevé à juste
titre. Dès lors et selon toute vraisemblance, l'accord du canton est également
requis pour cette construction.
La configuration du débouché sur la Route des Miguettes n'est
pas détaillée et pourrait s'avérer problématique. Aussi, nous vous invitons à
prendre contact avec MM… (….).
- Quand bien même notre accord de principe vous est donné, le
résultat de l'enquête publique reste dans tous les cas réservé".
Le SAT a émis l'avis suivant par courriel du 1
er
décembre 2003 :
"(…)
Ce PPA comprend un certain nombre de secteurs (5 secteurs).
Les secteurs 1 à 3 sont clairement des zones à bâtir. Par contre, en ce qui
concerne le secteur 4, secteur sur lequel devrait passer l'accès projeté à la villa
ECA 697, il y a lieu de préciser que, dans une décision récente (12 février
2003), il a été considéré que, selon sa réglementation hybride, ce secteur
devrait être considéré comme une zone à bâtir. Les projets, sis à l'intérieur
de ce secteur 4 ne nécessitent donc pas l'octroi d'une autorisation spéciale au
sens des art. 81 à 120 lettre a LATC. C'est donc à la Municipalité d'appliquer
la réglementation relative au PPA "Les Miguettes" (sauf secteur 5
clairement en zone agricole)."
c) Le 1
er
juin 2004, May Troilo a soumis
à la sanction de la Municipalité de Savigny des plans pour un accès routier direct,
correspondant à l'esquisse du bureau de géomètres Roger Jourdan SA.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 25 juin
au 15 juillet 2004. Dans son rapport de synthèse du 23 août 2004 adressé à la
Municipalité de Savigny, la Centrale des autorisations CAMAC dépendant du DINF (ci-après
: CAMAC) recommande le refus du permis de construire pour les raisons suivantes
:
"(…)
Le Service de l'aménagement du territoire, Arrondissement rural
(SAT-ARU3)
refuse de délivrer l'autorisation spéciale requise.
Le SAT constate que le chemin d'accès projeté pour desservir
le bâtiment ECA no 697 (parcelle no 115 situé dans le secteur 1 (zone de
villas) du PPA "Les Miguettes" approuvé par le DTPAT le 19 janvier
1999 empiète sur la parcelle no 192, située dans le secteur 4 du PPA (zone
destinée à l'agriculture). Au vu de sa localisation (formant un ensemble spatial
avec la zone agricole sise au Nord-Ouest du périmètre du PPA) et de sa réglementation
(art. 17 RPPA), cette zone doit donc être considérée comme une zone spéciale au
sens de l'article  50a LATC, à laquelle l'article  25 LAT est applicable. Une
autorisation du Département au sens des art. 81 et 120 lettre a LATC est dès
lors nécessaire.
L'accès privé, à travers cette zone, à une maison situé en
zone de villas n'est pas conforme aux règles de la zone spéciale (art. 17
RPPA), ni aux règles de la zone agricole auxquelles l'art. 17 al. 4 RPPA
renvoie pour le reste.
Dès lors, le projet n'est pas conforme à la zone; par
ailleurs, les conditions d'une dérogation fondée sur l'article 24 LAT ne sont
manifestement pas réunies. Dès lors, l'autorisation requise doit être refusée.
L'accès prévu doit être localisé entièrement dans la zone à bâtir. Seul un
projet modifié dans le sens de ce qui précède pourrait être admis, dans le
cadre d'une nouvelle enquête publique. (…)".
Le 2 septembre 2004, le SAT a adressé un courriel au
bureau de géomètres Roger Jourdan SA, dont le contenu est le suivant :
(…)"
Après analyse de la situation ainsi d'un cas antérieur dans
le même secteur, je suis obligé de vous confirmer que le secteur concerné doit
effectivement être considéré comme une zone spéciale selon l'art. 50a LATC.
L'art. 17 al. 4 du règlement du PPA stipule en effet
clairement que "pour le reste, les règles propres à la zone agricole sont
applicables". Notre Service est donc compétent pour statuer sur la
conformité à l'affectation de la zone du projet soumis en application de l'art.
25 al. 2 LAT ("Pour tous les projets de construction situés hors de la
zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes
à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée.").
Le renseignement donné le 1
er
décembre 2003 par courriel
est donc erroné qui se basait sur une décision du SAT en date du 12 février
2003 (synthèse CAMAC no. 53084) qui est également contraire à l'art. 25 LAT.
Nous sommes désolés de cette situation et comprenons votre étonnement.
Néanmoins, on ne saura tirer profit d'une erreur administrative pour demander
une nouvelle décision contraire au droit. En effet, il n'y a pas d'égalité de
traitement dans l'illégalité si l'autorité compétente montre clairement sa
volonté d'appliquer la législation en vigueur.
(…)
Dès lors notre service n'est pas en mesure de réviser sa
décision. Il appartient aux requérants, le cas échéant, de déposer un recours
au Tribunal administratif dans le délai légal s'ils contestent notre décision. (…)".
B.
Le 22 septembre 2004, la Municipalité de Savigny a adressé
un courrier recommandé à May Troilo dont le contenu est le suivant :
"(…)
Le projet susnommé a été soumis à l'enquête publique du 25
juin au 15 juillet 2004.
Le Département des infrastructures (DINF) nous a adressé la
synthèse des services cantonaux consultés, en l'espèce, le Service de
l'aménagement du territoire (SAT), datée du 23 août 2004, dont nous vous
remettons ci-joint une copie.
A la lecture de celle-ci, vous constaterez que le Service de
l'aménagement du territoire (SAT) refuse en substance de délivrer l'autorisation
spéciale requise, au motif que le projet n'est conforme ni aux règles de la
zone spéciale (PPA "Les Miguettes" du 19 janvier 1999), ni aux règles
de la zone agricole.
Vous avez la possibilité de faire recours contre cette
décision auprès du Tribunal administratif, av. Eugène-Rambert 15, 1014
Lausanne. (…)"
Elle a annexé à sa lettre la synthèse CAMAC du 23 août
2004, comprenant le refus du SAT de délivrer l'autorisation spéciale.
C.
Par acte du 11 octobre 2004, May Troilo a requis du SAT
principalement le réexamen de sa décision et, subsidiairement, la transmission
de son courrier en tant que recours au Tribunal administratif. Le SAT a
transmis cet acte à l'autorité de céans le 26 octobre 2004.
Le 30 novembre 2004, la Municipalité de Savigny a
déclaré être favorable à la réalisation du chemin-d'accès contesté et s'en remettre
à justice sur le sort du recours.
Le 10 janvier 2005, le SAT a conclu principalement à
l'irrecevabilité du recours pour cause de tardiveté et subsidiairement à son
rejet.
La recourante a déposé des écritures les 28 janvier
2005, 8 février 2005, 23 février 2005 et 18 mars 2005 et le SAT, les 10
janvier, 7 et 24 février 2005.
La recourante a notamment produit la lettre du 27
janvier 2005 de R. Jourdan SA. Ce bureau affirme que la construction du chemin
d'accès uniquement sur la parcelle de la recourante n'est pas possible vu sa
déclivité et qu'il n'y a pas d'autres possibilités raisonnables de construire
un chemin d'accès situé uniquement en secteur 3 (recte : 1) du PPA.
L'argumentation développée dans les écritures des
parties sera reprise dans les considérants en droit.
D.
Une audience a été organisée sur place le 5 décembre 2005.
Les parties ont été entendues dans leurs explications et le tribunal a procédé
à l'inspection des lieux. Les déclarations et observations faites à cette
occasion seront reprises, en tant que besoin, dans les considérants juridiques
qui suivent. Les parties se sont déterminées sur le compte-rendu de l'audience.
En outre, Jean-François Decombaz a été interpellé à propos de l'existence d'une
décision de la Commission foncière de ne pas soumettre sa parcelle à la loi
fédérale sur le droit foncier rural. Il a répondu ne pas être en possession
d'une telle décision.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) Dans ses observations du 10 janvier 2005, le SAT fait
valoir que le recours est tardif. Celui-ci aurait dû être interjeté à son sens
contre sa "décision" du 2 septembre 2004 adressée par courrier
électronique au mandataire technique (bureau Roger Jourdan SA) de la
recourante.
b) Il appartient à la municipalité, en règle
générale, de délivrer ou de refuser le permis de construire; cette règle
générale de compétence ressort de l'art. 104 al.1  LATC. Le refus du permis est
communiqué au requérant sous pli recommandé (art. 115 al. 1 LATC), la décision
précisant en outre la voie, le mode et le délai de recours (ibid. al. 2). En
vertu de l'art. 120 lit. a, les constructions ou installations sises hors de la
zone à bâtir font cependant l'objet d'une autorisation spéciale que seul le
DINF, par le SAT; est compétent pour octroyer ou refuser, vu l'art. 121 lit. a
LATC. L'art. 73a al. 1 RATC précise encore que "les décisions relatives
aux autorisations spéciales et aux approbations cantonales font l'objet d'une
communication unique de la CAMAC à la Municipalité". Le DINF (via le SAT)
ne notifie cependant pas lui-même ses décisions; il appartient à la
municipalité, à teneur de l'art. 123 al. 3 LATC, de communiquer elle-même les
décisions cantonales, conformément aux art. 114 à 116 LATC, avec mention aux
destinataires des délais et voies de recours. Il en résulte que la décision de
l'autorité cantonale compétente d'octroyer ou de refuser une autorisation
spéciale fait l'objet d'une notification unique avec la décision sur le permis
de construire requis (cf. AC.2003.0200, du 16 décembre 2003; RDAF 1992 p. 377).
Les autorisations spéciales cantonales présentent en
effet un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la
demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière,
dans un procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses
autorités d'un seul et même projet de construction (v. RDAF 1975, p. 243). Dès
lors le Tribunal administratif, confirmant cette jurisprudence, a jugé que,
compte tenu du principe de coordination et de sa concrétisation à l'art. 123
al. 3 LATC, le délai de recours pour contester une autorisation spéciale
cantonale ne court, pour les opposants, à tout le moins, qu'à compter de la
notification de la décision municipale sur la demande de permis de construire
(TA AC.1996.0225 du 7 novembre 1997 in RDAF 1998 I 197).
c) En l'espèce, on ne saurait soutenir que le
recours devait être interjeté dans les vingt jours dès l'envoi du courriel du 2
septembre 2004. En effet, au vu des dispositions légales et de la jurisprudence
susmentionnées, la recourante pouvait de bonne foi s'attendre que la décision
du SAT lui soit communiquée par la Municipalité de Savigny et qu'un délai de
recours soit alors ouvert. En outre, l'envoi d'un courrier électronique ne
constitue pas un mode de notification conforme à l'art. 115 al. 1 LATC ni à la
LJPA, ni aux usages. De plus, la décision du SAT ne contient pas d'indication
du délai de recours. Le recours a donc été interjeté en temps utile. Enfin,
dans la mesure où la décision de la Municipalité de Savigny ne fait que se
référer au refus du SAT du 23 août 2004, il est considéré que ce service est
autorité intimée dans le cadre de la présente procédure.
2.
a) La recourante fait valoir que la parcelle no 192
(propriété de Jean-François Decombaz) ne nécessite aucune autorisation spéciale
du DINF, dès lors qu'elle est affectée en zone spéciale. Elle se réfère à ce
sujet à l'argumentation développée par le SAT dans son premier courriel du 1
er
décembre 2003.
b) aa) L'art. 25 al. 3 LAT dispose que pour les
projets de construction situés  hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente doit décider si ceux-ci sont conformes à la zone ou s'ils peuvent
faire l'objet d'une dérogation. Comme déjà mentionné, l'art. 120 lit. a LATC reprend
en substance cette disposition en prévoyant qu'une "autorisation
spéciale" doit être délivrée. Pour le surplus, on se réfère à la procédure
déjà décrite plus avant.
bb) L'art. 50a al. 1 LATC dispose:
"Les communes peuvent définir des zones spéciales:
a. pour assurer le maintien de petites entités urbanisées
sises hors de la zone à bâtir (zones de hameaux, zones de maintien de l'habitat
rural, etc.) ou
b. pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports,
loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la
zone à bâtir".
Selon la doctrine et la jurisprudence fédérale, le
plan d'affectation spécial définit, dans un secteur délimité, une
réglementation détaillée qui, en plus du mode et de la mesure d'utilisation du
sol, fixe avec précision toutes les contraintes que doit respecter le
constructeur. Réglementant en général des secteurs de la zone à bâtir, le plan
d'affectation spécial peut aussi s'appliquer dans des zones non constructibles
comme les zones agricoles, les zones à protéger ou les autres zones. Le plan
d'affectation spécial ne peut pas déroger sans autre au plan d'affectation
général. Si le plan d'affectation spécial ne déroge qu'à la mesure
d'utilisation du sol, sans porter atteinte au principe de la séparation entre
les zones constructibles et inconstructibles, des exceptions sont en principe
admises. Ainsi, on peut par exemple régler par le biais d'un plan d'affectation
spécial les modalités de constructions de serres en zone agricole. Si le plan
d'affectation spécial déroge à l'affectation de la zone et qu'il porte atteinte
au principe de la séparation des zones constructibles et non constructibles, la
dérogation admise dépend de l'affectation envisagée. Si le plan d'affectation
spécial étend la zone à bâtir ou en crée une nouvelle, son admissibilité dépend
de l'importance de l'extension. Il peut aussi arriver que le plan d'affectation
spécial affecte les terrains à une autre zone non constructible, au sens de
l'art. 18 LAT. Par exemple, il peut s'agir de projets soumis à une obligation
de planifier, dont l'implantation est imposée hors de la zone à bâtir (par ex.
les activités citées à l'art. 50a lit. b LATC). Il peut aussi y avoir lieu de
maintenir l'habitat rural traditionnel, en délimitant une zone de hameaux
moyennant une inscription préalable au plan directeur cantonal (art. 33 OAT).
Dans cette hypothèse, il ne s'agit pas de zones à bâtir car de nouvelles
constructions ou des transformations importantes ne sont pas admises (v. P.
Zen-Ruffinen, Ch. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, p. 131-134, ainsi que les doctrine et jurisprudence citées).
cc) Il ressort du rapport d'aménagement selon l'art.
26 OAT que le but de l'adoption du PPA Les Miguettes était de densifier la
zone, ainsi que de traiter certaines parcelles de façon différenciée. Il
s'agissait aussi de maintenir des zones à caractère agricole, autrement dit des
zones inconstructibles. Ce rapport (p. 3) précise :
"L'adoption de 5 secteurs distincts à l'intérieur du
périmètre du PPA permet d'en nuancer leur traitement. Il apparaît en effet
important, tout en développant les possibilités d'aménagement, de conserver
l'orientation actuelle donnée au traitement urbanistique des divers secteurs.
En cela, cette démarche correspond à la volonté exprimée par les propriétaires
en question, qu'il s'agisse des zones pouvant être bâties ou à caractère
agricole".
Ce même rapport (p. 4), s'agissant plus particulièrement
du secteur 4 (auquel appartient la parcelle no 192), indique ceci :
"L'intégration de cette partie de la parcelle no 192,
actuellement en zone agricole selon le RPE, dans le périmètre du PPA, tend à
régler, comme pour le secteur 3, les problèmes liés à l'affectation des anciens
bâtiments agricoles qui s'y trouvent et qui caractérisent le quartier.
Pour le reste, ce secteur demeure soumis aux même règles que
celles régissant la zone agricole."
L'art. 3 du règlement d'application du PPA Les
Miguettes, du 19 janvier 1999 (ci-après : règlement), dispose que sont
autorisées dans le secteur 1, auquel appartient la villa de la recourante,
l'habitation individuelle, l'habitation groupée, ainsi que les activités
artisanales non gênantes.
Le secteur 4, intitulé par le règlement
d'application "zone destinée à l'agriculture", est régi par l'art. 17
qui a la teneur suivante :
"Ce secteur est affecté à l'exploitation agricole.
Les bâtiments (ECA 69 et 70) peuvent être entretenus et
transformés, en respectant leur implantation et leur gabarit actuel, sous
réserve de légères modifications admises par la Municipalité.
Au cas où l'agriculture ne représenterait plus l'activité
principale, celles décrites à l'art. 15, al. 2, pourront être conservées.
Pour le reste, les règles propres à la zone agricole sont
applicables".
L'art. 15 du règlement, auquel se réfère la
disposition précédente, régit la "zone mixte avec maintien d'activités
rurales". L'al. 2 de cette disposition est libellé ainsi :
"De plus, le maintien d'activités rurales, telles que
l'élevage d'animaux de basse-cour, de façon non industrielle, d'ovins, de
bovins ou de chevaux, y est autorisé ainsi que l'aménagement d'une surface non
couverte pour la pratique des sports équestres."
L'article 18 du règlement précise que le secteur 5 "zone
agricole" est destiné à l'agriculture (al. 1) et que les règles du RPE
propres à cette zone sont applicables (al. 2). L'article 47 RPE dispose en bref
que la zone agricole est destinée à l'agriculture et que seules sont autorisées
les constructions et installations nécessaires à la bonne marche des
exploitations agricoles.
Il ressort de ce qui précède que la parcelle no 192 n'appartient
plus à la zone agricole définie par le plan d'affectation communal, mais
appartient désormais à une zone spéciale au sens de l'art 50a LATC, définie par
le PPA Les Miguettes. Cette zone intitulée "zone destinée à
l'agriculture" est clairement non constructible. L'autorisation par le PPA
Les Miguettes d'entretenir et de transformer les bâtiments existants sur la
parcelle relève de la volonté de maintenir l'habitat rural traditionnel au sens
de l'art. 50a lit.a LATC, et non de celle de créer une portion de zone à bâtir
sur la parcelle n° 192. En effet, la volonté du législateur était clairement
exprimée dans le rapport 26 OAT. Cette volonté s'est concrétisée dans la
réglementation qui n'autorise que des transformations légères de ces bâtiments
et dans le renvoi aux règles de la zone agricole du règlement du PPA et du RPE.
La plus grande partie de cette très vaste parcelle doit en principe rester
vouée à l'agriculture au sens de l'art. 16 LAT. D'autres activités, qui ne
dérogent pas au principe d'inconstructibilité de la zone, peuvent y être
autorisées, au sens de l'art. 50a lit. b LATC, à condition que l'agriculture ne
soit plus l'activité principale. Il s'agit des activités énumérées à l'article
15 al. 2 du règlement cité ci-dessus.
c) Lors de la séance du 5 décembre 2005, la
municipalité a déclaré qu'au moment de l'élaboration du PPA Les Miguettes, elle
avait l'intention d'affecter la parcelle no 192 en zone de villas et qu'elle a
maintenu cette parcelle en zone agricole, à la demande expresse du
propriétaire, car celui-ci avait manifesté la volonté d'exercer une activité
équestre sur son terrain. La non affectation à la zone villas permettait par
ailleurs d'empêcher la destruction de bâtiments ruraux, caractéristiques du
quartier. La municipalité a encore affirmé qu'aucun domaine agricole n'était relié
aux bâtiments sis sur la parcelle no 192, dans la mesure où les terres
agricoles de Jean-François Decombaz étaient actuellement en fermage. Elle a aussi
précisé que Jean-François Decombaz avait été autorisé à aménager des logements
dans ses bâtiments, dès lors qu'ils avaient perdu leur affectation première.
Le tribunal a constaté que des chevaux pâturaient sur
la parcelle no 192, aux abords des bâtiments existants. En outre, des activités
proprement agricoles sont toujours exercées sur la plus vaste portion de la
parcelle no 192, mise en fermage, tandis que des activités équestres sont
développées sur une portion mineure de la parcelle. Par ailleurs, l'habitat
rural maintenu a fait l'objet de transformations légères.
Quoi qu'il en soit, force est de constater que les
seules constructions possibles sont celles autorisées en zone agricole, dont
les règles sont applicables à titre supplétif, et celles décrites à l'art. 17
du règlement qui renvoie au RPE. Une autorisation spéciale du DINF est dès lors
requise dans les deux hypothèses au sens de l'art. 25 al. 2 LAT.
3.
La recourante allègue que l'inspection locale a démontré
que l'on se trouve en présence d'une "quasi zone à bâtir", au sens où
celle-ci est décrite dans l'arrêt TA AC.2004.0030, du 17 mai 2004. Elle en tire
l'argument que l'accès routier sollicité est conforme à la zone.
A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation projetée est conforme à
l'affectation de la zone (lit. a) et si le terrain est équipé (lit. b).
Dans l'arrêt AC.2004.0030, du 17 mai 2004, le TA
précise tout d'abord que les "autres zones d'affectation" au sens de
l'art. 18 al. 1 LAT peuvent aussi bien être des zones à bâtir que des zones de
non bâtir. Il se réfère à un arrêt plus ancien AC.1994.0224 du 13 juin 1995 où
il avait été amené à qualifier une zone affectée aux activités horticoles et
maraîchères de zone à bâtir à caractère spécifique, et non de zone agricole
spéciale. Cette ancienne jurisprudence n'a plus en principe à être appliquée
dans la mesure où l'art. 52a LATC relatif aux zones agricoles spécialisées est
entre-temps entré en vigueur: il régit les zones agricoles spécialisées
destinées aux activités dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre
de développement interne et liées à des exploitations agricoles, horticoles ou
viticoles existantes. Le passage auquel se réfère plus particulièrement la
recourante est celui-ci:
"Entre-temps, la loi cantonale a adopté l'art. 50a LATC
qui prévoit que les communes peuvent prévoir des zones de hameaux et des zones
liées à des activités spécifiques (extractions de gravier, sports, loisirs, etc.).
Dans la mesure où l'affectation de ces zones prévoit des constructions qui
n'ont rien à voir avec l'exploitation du sol, alors on est en présence d'une
quasi-zone à bâtir au sens du droit fédéral (BGC Janvier 1988, p. 7219)".
Ainsi, peuvent être créées hors de la zone à bâtir,
par le biais de plans d'affectation spéciaux, des zones spéciales dans
lesquelles sont autorisées certaines constructions liées à des activités
spécifiques. Ces constructions, qui peuvent être d'une certaine importance, n'auraient
pas pu être autorisées sous l'empire du plan d'affectation général. Peuvent
également être délimitées par le bais de plans spéciaux des zones à bâtir à
caractère spécifique, c'est ce que spécifiait l'arrêt cité AC.1994.0224. L'affectation
d'une parcelle dans une zone régie par un plan spécial n'implique donc pas
qu'elle est constructible; il convient d'étudier le contenu du plan spécial
dans chaque cas particulier. En l'espèce, la zone 4 du plan spécial en cause
est un secteur hors zone à bâtir, dans lequel ne sont autorisées que des
constructions spécifiquement conformes à cette zone. Que des modifications peu
importantes des bâtiments aient été autorisées pour assurer leur maintien, et
que des activités équestres aient été autorisées sur une portion minime de la
parcelle, n'indique dès lors en aucune manière que le secteur, au demeurant à
destination majoritairement agricole, appartienne à la zone à bâtir.
Lorsqu'une construction est projetée en dehors de la
zone à bâtir, comme en l'espèce, il faut examiner si elle est conforme aux
prescriptions de la zone et peut bénéficier d'une autorisation ordinaire selon
l'art. 22 al. 2 LAT. En l'occurrence, la villa de la recourante n'a aucune
relation avec des activités agricoles, des activités équestres ou d'autres
activités de type rural au sens de l'art. 17 du règlement. Il n'y a pas lieu de
s'étendre sur la non réalisation de la première condition de l'art. 22 al. 2
LAT, la recourante elle-même ne contestant pas que la construction projetée
relève d'une zone à bâtir.
4.
a) La recourante allègue à titre subsidiaire qu'une
dérogation à l'affectation de la zone au sens de l'art. 24 LAT aurait dû lui
être octroyée. Elle fait valoir que son terrain n'est pas équipé de façon
suffisante. Elle invoque en outre qu'elle a l'intention de diviser sa parcelle
pour que sa fille puisse y ériger une construction en amont de sa villa; or cette
nouvelle parcelle ne serait pas équipée. L'expertise du géomètre qu'elle a
mandaté aurait par ailleurs démontré que l'accès ne pouvait être construit que
sur la parcelle no 192. Un accès par d'autres parcelles voisines lui paraît
techniquement impraticable et impliquerait selon elle des frais pharaoniques. Elle
allègue finalement que le talus concerné par l'implantation du chemin n'a aucune
valeur du point de vue de l'agriculture.
b) Pour qu'une dérogation au sens de l'art.
24 LAT soit octroyée, il faut que les deux conditions cumulatives de cette disposition,
l'implantation imposée par la destination de la construction projetée (lit. a)
et aucun intérêt prépondérant contraire (lit. b) soient réalisées (ATF 112 Ib
102).
De la première condition de l'art. 24 al. 1 LAT, il
ressort que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la
destination du bâtiment en cause entraîne nécessairement sa construction sur un
emplacement précis (nécessité de l'implantation sous un angle positif), la
nécessité étant à défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre
emplacement n'apparaît envisageable pour la construction ou l'installation
projetée (nécessité de l'implantation sous son angle négatif) (v. P.
Zen-Ruffinen, C. Guy-Ecabert, op. cit., p. 266). La première condition est
réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques
et d'exploitation ou en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un
endroit situé hors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères
objectifs, et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément, soit selon
les idées et vœux subjectifs des particuliers (ATF 1A.256/2004 du 31 août 2005,
consid.
5; ATF 129 II 63, consid 3.1; ATF 123 II 499, consid.
3b/cc = JT 1998 I 512; ATF 118 Ib 335, consid.
2b = JT 1994 I 436). La
condition de l'implantation commandée par la destination de l'ouvrage est
relative, en ce sens que le requérant ne doit pas démontrer que seul l'endroit
choisi est approprié; il suffit que des motifs particulièrement importants
fassent apparaître l'implantation comme sensiblement plus avantageuse que
d'autres (ATF 115 Ib 295, JT 19991 I 452, ATF 115 Ib 472 = JT 1991 I 498). Le
Tribunal fédéral a eu l'occasion de se prononcer sur la nécessité d'implanter
des installations d'équipement hors de la zone à bâtir. Dans l'arrêt 1A.256/2004
précité, il a confirmé que les chemins d'accès en zone agricole ne sont
conformes à la zone que lorsqu'ils ont un lien fonctionnel direct avec
l'exploitation agricole et qu'il n'existe pas de droit à un accès conforme aux standards
actuels.
c) Pour qu'un terrain soit classé en zone
à bâtir, il doit être propre à la construction (art. 15 LAT). L'équipement
constitue à cet égard une des exigences fondamentales du droit fédéral. La
notion d'équipement est définie à l'art. 19 al. 1 LAT; cette disposition vise
en premier lieu à assurer l'accès aux bâtiments des utilisateurs et des
services d'urgence, à garantir leur alimentation en eau potable et en énergie,
à permettre l'évacuation des eaux sans risque de pollution, soit en d'autres
termes à mettre à disposition les ouvrages techniques nécessaire à la viabilité
de la construction. Cette disposition est directement applicable et les cantons
ne peuvent pas prévoir d'autres exigences (v. Jomini, Commentaire LAT, ad. art.
19, no 9-10, no 14). L'art. 19 al. 1 LAT exige des voies d'accès adaptées à
l'utilisation prévue (le texte allemand parle d'accès suffisant). Pour les
zones à bâtir, il s'agit en général de routes et l'on peut se référer aux
exigences formulées à l'art. 4 de la loi fédérale encourageant la construction
et l'accession à la propriété de logements du 4 octobre 1974 (routes et chemins
desservant la zone à équiper et routes de quartier auxquelles les terrains
peuvent être raccordés), tout en tenant compte des circonstances locales (ATF
121 I 65 consid. 3c = JT 1996 I 452; Jomini, art. cité, no 18). Au regard de
l'art. 19 al. 1 LAT, il n'est donc pas exclu que dans certaines régions,
l'accès par un chemin pédestre, par le train ou par un téléphérique soit
considéré comme suffisant (Jomini, art. cité, loc. cit). En l'espèce, force est
de constater que la route des Miguettes borde directement la parcelle de la
recourante. La villa se situe à une distance raisonnable de cet accès routier,
notamment pour les services d'urgence. La parcelle est dès lors équipée au sens
de l'art. 19 LAT. La question de savoir si la future parcelle que voudrait
créer la recourante, en divisant sa propre parcelle, serait équipée, est une
question purement hypothétique que n'a pas à examiner la présente instance.
Enfin, il y a lieu de constater que la possibilité
de créer un chemin d'accès par les parcelles nos 1'214 et 194 sises en secteur
1 n'a pas été examinée avec soin. Dans sa lettre du 27 janvier 2005, Jourdan
SA, retient qu'aucun accès autre que le projet litigieux n'est possible, sans
motiver cette affirmation. Or, un chemin dessert le haut de la parcelle no 196
en traversant la parcelle no 1'214 et il est vraisemblable qu'il puisse
rejoindre le haut de la parcelle de la recourante.
On déduira donc de ce qui précède que ce sont pour
de purs motifs de convenance personnelle que la recourante souhaite construire
un accès direct à sa maison. En outre, si un accès routier directement relié à
un bâtiment agricole ne pourrait que difficilement être autorisé en zone
agricole selon la jurisprudence précitée, il faut bien convenir qu'a fortiori, il
se justifierait d'autant moins d'implanter en zone agricole un accès à une
villa sis en zone à bâtir.
5.
Lors de la séance du 5 décembre 2005, la recourante s'est
prévalue encore du principe de l'égalité de traitement par rapport aux
parcelles voisines nos 160 et 161. Elle a fait valoir que l'ex-président Mobutu
avait été autorisé à ériger une villa en zone agricole.
Le principe de l'égalité de traitement interdit
notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (A. Grisel, Traité
de droit administratif, vol. I p. 361). Deux décisions sont contradictoires
lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance
exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon
semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct.
Mais une mauvaise application ou la fausse
application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le
droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83).
L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi le
même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en
principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe
constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à
persévérer dans l'erreur (A. Grisel, op. cit. p. 362). Toutefois, la
jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité
manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103
Ia 242 consid. 3a p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé
prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid.
3c p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus
susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique
illégale (A. Grisel, op. cit. p. 363 et les références citées).
Le tribunal constate que les parcelles no 160 et 162
n'appartiennent pas au PPA Les Miguettes. Lors de la séance du 5 décembre 2005,
la Municipalité a précisé que ces parcelles avaient récemment été intégrées au
périmètre d'un plan spécial "Les Miguettes ouest", qui les colloquait
en zone où des installations telles que piscines et tennis sont autorisées.
Ainsi, la situation invoquée par la recourante n'est pas semblable à la sienne,
la parcelle no 192 n'étant pas affectée à la même zone que les parcelles 160 et
162. En outre, quand bien même la Municipalité aurait toléré par le passé
qu'une construction étrangère à la zone agricole soit construite dans cette
zone, comme le soutient la recourante, il s'agirait clairement d'une situation
illégale dont la recourante ne saurait se prévaloir puisqu'il n'existe pas
d'égalité dans l'illégalité. Ce d'autant plus que la municipalité n'a pas
initié une pratique illégale avec l'intention de la poursuivre. Au contraire,
en colloquant les parcelles nos 160 et 161 en zone où des installations
sportives sont tolérées, elle a rétabli une situation légale, si tant est que
la situation précédente était effectivement illégale.
6.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être
rejeté et les décisions communales et du SAT confirmées. Un émolument est mis à
la charge de la recourante qui succombe.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours de May Troilo du 11 octobre 2004 est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Savigny du 22
septembre2004 et la décision du SAT du 23 août 2004 sont confirmées.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est
mis à la charge de la recourante.
Lausanne, le 28 avril 2006
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).