vd_omni · PS.2009.0011 · 2010-10-29 · fr

X c/ Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires | Caractère non remboursable de l'aide sociale. Exceptions. Régime applicable aux avances sur pensions alimentaires. Ne sont pas des prestations perçues indûment (elles ne sont donc pas sujettes à remboursement) les avances sur pension alimentaire versées conformément à la situation de fait et de droit en vigueur au moment de leur allocation (mesures provisionnelles, puis jugement de divorce fixant les pensions dues). Peu importe qu'un jugement postérieur en contestation de filiation ait entraîné depuis lors l'extinction rétroactive, au jour de la naissance de l'enfant, de l'obligation d'entretien.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.10.2010 PS.2009.0011

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 octobre 2010
Composition
M. Pierre Journot,
président
; Mme Isabelle Guisan, juge et Mme Danièle
Revey, juge.
Recourante
X.________,
à Ecublens, représentée par l'avocat Laurent DAMOND, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de
prévoyance et d'aide sociale, Bureau de recouvrement et d'avances de pensions
alimentaires
Objet
Avance sur pension alimentaire
Décision du Bureau de recouvrement et
d'avances de pensions alimentaires du 2 février 2009 (remboursement de toutes
les avances perçues pour l'entretien de sa fille)
Vu les faits suivants
A.
La recourante, née en 1972, a eu une fille née
le 12 décembre 1996. Lors de son mariage, le 15 mars 1997, son enfant a été
inscrite à l'Etat civil comme étant la fille de l'époux de la recourante. Après
la séparation des époux en 2000, l'époux a été astreint à une pension mensuelle
pour sa fille, d'abord par prononcés de mesures provisionnelles, puis par la
convention sur effets accessoires ratifiée par le jugement de divorce du 21
octobre 2003. N'en obtenant pas le paiement, la recourante s'est adressée en
décembre 2002 au Bureau de recouvrement et d'avances sur pensions alimentaires
(BRAPA), qui lui a accordé des avances en fonction de la composition de sa
cellule familiale et de ses revenus, en dernier lieu par décision du 15 février
2007. Le droit aux avances a cessé le 1
er
octobre 2007 en raison du
fait que le revenu déterminant (compte tenu du revenu de son compagnon qui est
le père de son dernier enfant) dépassait les normes prévues.
Suite à des tensions entre les
ex-époux et à des déclarations de l'enfant, en octobre 2005, selon lesquelles
il ne serait pas son père, l'ex-époux de la recourante a fait procéder à une
expertise sur la base de laquelle il a fait constater par jugement du 28
octobre 2008 que l'enfant n'était pas sa fille.
B.
Par décision du 2 février 2009, le BRAPA, se
référant au jugement du 28 octobre 2008, a rendu une décision du 2 février 2009
dont la motivation est la suivante:
"Compte tenu de ce jugement, vous êtes
redevable auprès de notre service de toutes les avances perçues dès l’ouverture
du dossier jusqu’à ce jour, soit un montant de frs. 19’610.04 selon le relevé
de compte annexé.
Dès lors, vous voudrez bien nous retourner
un exemplaire de ce relevé de compte dûment daté et signé, valant ainsi
reconnaissance de dette, et nous faire parvenir votre proposition pour le
remboursement de ce montant."
C.
Par acte du 5 mars 2009, la recourante demande
en bref l'annulation de cette décision. L'autorité intimée conclut au rejet du
recours.
La recourante a obtenu l'assistance
judiciaire par décision du bureau compétent du 1
er
avril 2009.
D.
La présente cause a donné lieu à une procédure
de coordination au sein de la troisième Cour de droit administratif et public
(à savoir les juges
Pierre-Andre Berthoud,
Alain Zumsteg, Eric Brandt, Pierre Journot,
Vincent
Pelet, Isabelle Guisan François Kart, Aleksandra Favrod, Daniele Revey, Robert
Zimmermann, Pascal Langone, Xavier Michellod, Remy Balli et Imogen Billotte
). La solution adoptée par la majorité des juges lie la section
appelée à statuer, conformément à l’art. 34 du règlement organique du Tribunal
cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC ; RSV 173.31.1).
La section saisie de la présente
cause a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Les prestations litigieuses ont été allouées
d'abord en application de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l’aide
sociales (LPAS), puis en vertu de la loi sur le recouvrement et les avances sur
pensions alimentaires du 10 février 2004, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006 (LRAPA). A cette dernière date, deux lois spéciales se sont
substituées à la LPAS: la loi sur l’action sociale vaudoise (LASV) traitant de
l’aide sociale par l’octroi du revenu d’insertion (RI), et la LRAPA, régissant
l’action de l’Etat en matière d’avances sur pensions alimentaires et de
recouvrement de celles-ci.
Le tribunal a déjà jugé (PS.2006.0071
du 3 janvier 2008) que même si les avances litigieuses ont été versées tant
sous l'empire de l'ancien droit que du nouveau, ce dernier est seul applicable
à leur restitution. L'art. 13 LRAPA, qui traite à son alinéa premier la manière
de réclamer la restitution de l'indu, à son alinéa second la portée d'une
décision de restitution en matière de poursuite et à son alinéa troisième la
remise de l'obligation de restituer, doit être considéré dans son ensemble
comme une disposition de procédure. Or, une telle disposition est applicable
dès son entrée en vigueur même à des faits révolus (ATF 98 IV 73; André Grisel,
Traité de droit administratif, I, p. 155).
2.
La décision attaquée se réfère au jugement en
contestation de filiation du 28 octobre 2008 et ne contient aucune motivation
en droit. Dans sa réponse au recours, l'autorité intimée invoque l'art. 62 du
Code des obligations sur l'enrichissement illégitime, mais elle conteste
néanmoins que la recourante puisse invoquer l'art. 65 CO (recte: 64 CO) qui
permettrait à la recourante de faire valoir qu'elle n'est plus enrichie.
L'autorité intimée conclut dans sa dernière phrase que "seul un examen
sous l'angle de l'art. 13 alinéa 3 LRAPA peut se faire, la bonne foi et la
situation économique de X.________ devant être examinées", mais elle ne se
prononce pas sur ces deux dernières questions.
C'est à tort que l'autorité intimée
se fonde sur les règles du droit privé. La question du remboursement de l'aide
sociale ou des avances sur pensions alimentaires est réglée de manière exhaustive
par les règles du droit public. Elle est d'ailleurs gouvernée, du moins pour
l'aide sociale au sens strict, par une disposition constitutionnelle cantonale
depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution vaudoise du 14 avril 2003
(Cst-VD, RSV 101.01).
3.
On rappellera à ce sujet que l'art. 60 let. b Cst-VD
prévoit que l'Etat et les communes assurent à chaque personne habitant le
canton les conditions d'une vie digne
"par une aide sociale en principe
non remboursable"
. Le principe d'une aide non remboursable renverse
l'ancienne règle de l'art. 25 al. 1 LPAS, à teneur duquel les personnes qui
avaient bénéficié de l'aide sociale étaient tenues de la rembourser dans la
mesure où leur situation financière ne risquait pas d'en être compromise.
L'art. 26 LPAS permettait au département de réclamer, par voie de décision,
"
le remboursement de toutes les prestations dues, y compris celles
perçues indûment
". On ne distinguait donc pas selon que le
remboursement concernait l'indu ou l'aide due (PS.2005.0285 du 29 décembre
2005). La jurisprudence a considéré que le principe constitutionnel prévoyant
une aide non remboursable n'était pas directement applicable, si bien qu'il ne
pouvait pas être opposé aux décisions exigeant le remboursement rendues sous
l'empire de la LPAS (PS.2003.0186 du 17 mars 2004; PS 2005.0364 du 4 décembre
2007). Cependant, cette situation est révolue depuis l'entrée en vigueur des
lois citées ci-dessus qui ont remplacé la LPAS: en principe, le remboursement
n'est exigé que pour les prestations obtenues indûment. Pour ce qui concerne la
LASV (on reviendra plus loin sur l'art. 13 LRAPA), le nouveau dispositif
prévoit la non-remboursabilité des aides, sauf pour certains cas particuliers
(BGC du 4 novembre 2003, p. 4200, réponse du Conseil au postulat Gottraux).
L'exposé des motifs du Conseil d'Etat de la LASV précise ce qui suit (BGC cité,
p. 4225, ad art. 40 du projet):
"Hormis le cas de fraude, le texte de
loi stipule que l’aide sociale reste remboursable lorsque le bénéficiaire entre
en possession d’une fortune (héritage, don, gain de loterie notamment), mais
non pas en cas de revenu provenant d’une activité lucrative. Cette conception
du remboursement est conforme à l’article 60 lettre b de la Constitution
vaudoise."
Le régime instauré par la LASV
résulte des dispositions suivantes:
Art. 41
-
Obligation de rembourser
La personne qui, dès la majorité, a obtenu
des prestations du RI, y compris les frais particuliers ou aides
exceptionnelles, est tenue au remboursement :
a.
lorsqu'elle les a
obtenues indûment; le bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution,
totale ou partielle, que dans la mesure où il n'est pas mis de ce fait dans une
situation difficile;
b.
lorsqu'elle a
obtenu une aide lui permettant de subvenir à ses besoins dans l'attente de la
réalisation de ses biens;
c.
lorsqu'elle entre
en possession d'une fortune mobilière ou immobilière;
d.
dans le cas
mentionné à l'article 46, alinéa premier.
Art. 42
-
Héritiers
Les héritiers sont tenus au remboursement de
l'aide touchée par le bénéficiaire défunt pour autant qu'ils tirent profit de
la succession et jusqu'à concurrence de celui-ci.
Art. 43
-
Décision
1
L'autorité compétente réclame, par voie de décision, le remboursement des
prestations.
2
La
décision entrée en force est assimilée à un jugement exécutoire au sens de
l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la faillite.
Art. 44
-
Prescription
1
L'obligation de remboursement se prescrit par dix ans à compter du jour où la
dernière prestation a été versée. A l'égard des héritiers de la personne aidée,
l'obligation de remboursement se prescrit par une année dès la dévolution de la
succession.
2
Lorsqu'un bénéficiaire a induit en erreur l'autorité compétente sur sa
situation financière, le délai de prescription court dès que l'erreur a été
découverte. Toutefois la prescription est acquise dans tous les cas après vingt
ans à compter du jour où la dernière prestation a été versée.
Le législateur a en outre
expressément décidé d'appliquer ce nouveau régime aux prestations (celles de
l'Aide sociale vaudoise) accordées sous l'ancien droit, "en effaçant en
quelque sorte la dette des bénéficiaires de l'Aide sociale" (BGC du 11
novembre 2003, p. 4430 s.). C'est ainsi que l'art. 80 (art. 78 bis lors des
débats) LASV prévoit ce qui suit:
Art. 80 - Obligation de rembourser
Les articles 41 à 44 de la présente loi
s'appliquent aux prestations d'aide sociale qui ont été versées en vertu de la
LPAS.
4.
On rappellera encore que l'art. 25 LPAS, qui
prévoyait le remboursement de l'aide sociale, réservait formellement l'art. 20b
LPAS. C'est cette unique disposition qui régissait dans la LPAS les avances sur
pensions alimentaires, dans les termes suivants:
Art. 20b - Avances sur pensions
alimentaires
L’Etat peut accorder au créancier d’aliments
- enfant ou adulte - qui se trouve dans une situation économique difficile des
avances, totales ou partielles, sur les pensions futures. Un règlement du
Conseil d’Etat fixe les montants des limites de fortune et de revenus en deçà
desquelles les avances sont octroyées.
Les montants versés à ce titre ne sont pas
remboursables par la personne bénéficiaire. L’octroi d’avances au créancier
d’aliments est subordonné à la cession à l’Etat des droits de ce dernier sur la
pension future.
Le créancier d’aliments peut en outre céder
expressément à I’Etat ses droits sur les pensions échues dans les douze mois
antérieurs à son intervention.
A concurrence de la pension alimentaire
courante, l'Etat cessionnaire versera au créancier d’aliments tout montant
récupéré qui excède ses avances.
Malgré le principe selon lequel les
avances sur pensions alimentaires n'étaient pas remboursables (alinéa 2
ci-dessus), l'art. 21 al. 3 du règlement d'application du 18 novembre 1977 (ancien
RSV 5.17 lettre A) prévoyait que
les avances pouvaient
être refusées ou supprimées et le remboursement des montants indûment touchés
exigé, si le bénéficiaire taisait des faits importants ou dissimulait des
pièces utiles.
La nouvelle LRAPA prévoit
toujours que les avances ne sont pas remboursables (art. 9 al. 4 LRAPA) mais elle
introduit quelques articles plus loin la possibilité d'exiger le remboursement
(art. 13 LRAPA, sur lequel on reviendra ci-dessous).
5.
Il résulte des dispositions citées ci-dessus que
dans le régime du revenu d'insertion organisé par la LASV, les éléments de
faits ou de droit postérieurs au versement des prestations ne justifient le
remboursement que dans les cas prévus par la loi, à savoir, outre le cas de
fraude ou d'erreur, en cas de dévolution patrimoniale exceptionnelle, ou
lorsque l'aide a été accordée dans l'attente de la réalisation des biens du
bénéficiaire, ou encore dans l'hypothèse de l'art. 46 LASV (subrogation,
versement rétroactif de prestations d'assurance).
De tels motifs de remboursement ne
sont pas prévus pour les avances sur pension alimentaire (v. toutefois l'art.
46 LASV, dont la portée en la matière n'est pas très claire), ce qui s'explique
probablement que par le fait que le remboursement est censé intervenir grâce au
fait que l'Etat obtient la cession de la créance contre le débiteur de la
pension (art. 9 al. 2 LRAPA).
6.
Pour ce qui concerne le régime actuel des
avances sur pensions alimentaires, l'art. 13 LRAPA a la teneur suivante:
Art. 13 LRAPA - Remboursement
1
Le
service réclame par voie de décision, au bénéficiaire ou à sa succession, le
remboursement des prestations perçues indûment.
2
La
décision entrée en force est assimilée à un jugement exécutoire au sens de
l'article 80 de la loi sur la poursuite pour dettes et la faillite.
3
Le
bénéficiaire de bonne foi n'est tenu à restitution que dans la mesure où il
n'est pas mis de ce fait dans une situation difficile.
Cette disposition correspond au
projet du Conseil d'Etat (BGC du 3 février 2004 p. 7346). Elle n'a fait l'objet
d'aucun commentaire, ni dans l'exposé des motifs (BGC cité, p. 7342), ni dans
le rapport de la commission (BGC cité, p. 7359), et elle a été adoptée sans
débats par le Grand Conseil (BGC cité, p. 7389). Quant au règlement
d'application de la loi (RLRAPA, RSV 856.36.1), il précise ce qui suit:
Art. 15 - Remboursement (Art. 13 LRAPA)
Le Service exige le remboursement des
montants indus si le bénéficiaire tait des faits importants ou dissimule des
pièces utiles.
En l'espèce, est déterminante pour
le remboursement la question de savoir si les avances ont été perçues indûment
au sens de l'art. 13 LRAPA. Interprétée à la lumière de l'art. 15 RLRAPA, cette
disposition ne serait applicable que si le bénéficiaire tait des faits
importants ou dissimule des pièces utiles, ce qui n'est pas le cas en l'espèce:
même l'autorité intimée ne le prétend pas. La loi prévoit cependant que le
remboursement peut aussi être exigé du bénéficiaire de bonne foi (art. 13 al. 3
LRAPA), ce qui montre que le remboursement peut aussi être exigé en l'absence de
la fraude définie à l'art. 15 RLRAPA. Cette situation peut survenir en cas
d'erreur de calcul ou si les avances ont été accordées sans tenir compte de la
situation existante, par exemple quant à la composition de la cellule familiale
ou des revenus déterminants. Une telle erreur n'est pas réalisée en l'espèce.
Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant si ou dans quelle
mesure la loi permettrait à l'autorité d'exiger le remboursement des avances
sur pension alimentaire dans des hypothèses analogues à celles (notamment en
cas de dévolution patrimoniale exceptionnelle ou de perception d'un arriéré
d'autres prestations) où la LASV permet d'exiger le remboursement du revenu
d'insertion, nonobstant le principe constitutionnel de non-remboursabilité de
l'aide sociale.
Se pose en revanche, puisque les
avances litigieuses trouvent leur fondement dans une créance alimentaire
impayée, la question de savoir quel doit être, après l'octroi des avances,
l'effet sur celles-ci du sort juridique ultérieur de la créance alimentaire. Cette
créance peut s'éteindre par exemple dans l'hypothèse où, à l'insu du
bénéficiaire et de l'autorité qui fournit les avances, le débiteur de la
pension serait décédé: en effet, l'obligation d'entretien s'éteint avec la mort
du parent (Hegnauer, Berner Kommentar, Berne 1997, note 22 ad art. 277 CC). Il
est possible aussi que la décision judiciaire fixant ou ratifiant (art. 4 LRAPA)
l'obligation d'entretien soit invalidée avec effet rétroactif (révision, vice
du consentement, etc.). La question de savoir si les avances versées dans de
telles conditions sont des "prestations perçues indûment" au sens de
l'art. 13 LRAPA est délicate. Le tribunal n'a pas de raison de la trancher ici.
Pour ce qui concerne en revanche
l'hypothèse, réalisée dans la présente cause, d'un jugement en contestation qui
écarte la filiation, le tribunal constate que de manière générale, le versement
d'avances sur pensions alimentaires se fonde sur une décision judiciaire
prévoyant des contributions d'entretien et non pas sur le fait que le débiteur
serait réellement le père de l'enfant. Le BRAPA n'a pas le pouvoir de modifier
la portée du jugement de divorce en s'écartant des faits retenus dans le
jugement ou en procédant à une application différente des règles de droit
civil. En l'espèce, le tribunal tient pour déterminant le fait que durant la période
durant laquelle le BRAPA a remédié à la carence du débiteur (de 2003 à 2007),
les décisions judiciaires (prononcés de mesures provisionnelles, puis jugement
de divorce) fixant la pension due étaient en force et n'ont pas été modifiées
depuis lors. Il importe peu à cet égard qu'en statuant sur l'action en
enrichissement dirigée contre le père biologique par le père inscrit à l'état
civil, la jurisprudence ait considéré que lorsque le lien de filiation
juridique avec le père inscrit à l'état civil est supprimé par l'action en
désaveu, l'obligation d'entretien de celui-ci tombe, avec effet rétroactif au
moment où elle a pris naissance (ATF 129 III 646). Le BRAPA ne peut rien tirer,
pour s'écarter du jugement de divorce, des prétentions que le débiteur des
pensions pourrait faire valoir à l'encontre de l'enfant ou de la mère. Ce qui
est déterminant, c'est que les avances ont été versées en leur temps
conformément à la situation de fait et de droit en vigueur au moment de leur
allocation. Elles ne sont pas des prestations versées indument au sens de
l'art. 13 LRAPA et ne peuvent donc pas faire l'objet d'une décision de
remboursement en application de cette disposition. En effet, dans un domaine
proche de l'aide sociale désormais dominée par le principe de la
non-remboursabilité, il n'y a pas lieu de donner à cette disposition une
interprétation extensive qui permettrait d'exiger le remboursement de
prestations dont l'octroi ne provient ni d'une fraude ni d'une erreur sur la
réelle situation de fait ou de droit en vigueur au moment où les prestations
ont été fournies.
7.
Les considérants qui précèdent justifient
l'admission du recours, l'annulation de la décision attaquée et l'octroi de
dépens à la recourante.
On observera au passage que la
prétention de l'autorité intimée d'obtenir une reconnaissance de dette signée
est à la fois dépourvue de base légale et inutile, la loi conférant cas échéant
force exécutoire à sa décision (art. 13 al. 3 LRAPA). Quant à l'allusion (non
motivée) à la situation économique de la recourante formulée dans la dernière
phrase de la réponse au recours, elle semble indiquer que pour l'autorité
intimée, il s'agirait d'examiner ultérieurement si le remboursement mettrait la
recourante dans une situation difficile. Il est douteux qu'une telle procédure
en deux temps soit conciliable avec la LRAPA et la jurisprudence rendue à ce
sujet (PS.2006.0071 du 3 janvier 2008) mais la question n'a pas à être
examinée, vu l'annulation de la décision attaquée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Bureau de recouvrement et
d'avances de pensions alimentaires du 2 février 2009 est annulée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
La somme de 1800 (mille huit cents) francs est
allouée à la recourante à titre de dépens à la charge du Service de prévoyance
et d'aide sociale, Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires
Lausanne, le 29 octobre 2010
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours
doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les
motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.