vd_omni · GE.2010.0231 · 2012-01-27 · fr

X.________ c/Municipalité de Lausanne | Recours contre une décision de licenciement avec effet immédiat à l'encontre d'un préposé aux naturalisations, licenciement se fondant sur les conclusions d'une expertise. Quoi qu'en dise le recourant, il n'apparaît pas qu'il aurait été victime de harcèlement psychologique de la part de son supérieur direct, la valeur probante de l'expertise n'étant pas remise en cause par ses arguments sur ce point. Il s'impose en outre de constater que le comportement de l'intéressé dans le cadre de l'audition des candidats à la naturalisation, de même que la teneur de ses rapports concernant ces derniers, n'ont pas toujours été sans prêter le flanc à la critique. Cela étant, tous les rapports en cause devaient être avalisés par un supérieur; dans la mesure où le recourant n'a jamais été invité à en modifier la teneur - il a bien plutôt été félicité à plusieurs reprises sur leur qualité -, l'autorité intimée adopte un comportement contradictoire, violant le principe de la bonne foi, en justifiant de ce chef le licenciement litigieux. Quant aux manquements qui sont reprochés à l'intéressé dans le cadre de l'audition des candidats à la naturalisation, ils tiennent principalement à une attitude et à un ton parfois inadéquats, les quelques remarques précises qui ont été rapportées, si elles sont à l'évidence critiquables, n'apparaissant pas d'une gravité telle qu'elles justifieraient un licenciement avec effet immédiat. Dans ces conditions, le licenciement devait être précédé d'une mise en demeure formelle. Recours admis.Arrêt annulé sur recours de la commune par le Tribunal fédéral, lequel a en substance retenu que la CDAP avait à tort minimisé l'importance des manquements reprochés à l'intéressé et substitué arbitrairement son appréciation à celle de la commune (8C_195/2012).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.01.2012 GE.2010.0231

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 27 janvier 2012
Composition
M. Xavier Michellod,
président
;
M. François Gillard et Mme Dominique Laure Mottaz-Brasey,
assesseurs; M. Vincent Bichsel, greffier.
recourant
X.________,
à 1********, représenté par SYNDICAT SUISSE DES SERVICES PUBLICS, SSP-VPOD
Section de Lausanne-Ville, à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par Service juridique de la ville de
Lausanne, à Lausanne.
Objet
Fonctionnaires communaux
Recours X.________ c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 24 novembre 2010
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le ********, a été nommé à titre
provisoire en tant que garde de police en avril 1997, avant d'être nommé à
titre définitif à cette même fonction en mai 1998, fonctionnant par ailleurs dans
ce cadre en tant que releveur.
Dès 1999, l'intéressé a présenté
des problèmes orthopédiques l'empêchant de poursuivre l'exercice de sa fonction
de garde de police. Il a dès lors été employé, dès 2000, à différents postes
dans le cadre de tentatives de réaffectation professionnelle, notamment auprès
de l'Office du stationnement (secteur administratif), dans l'Unité informatique
du Corps de police, ou encore dans les affaires portuaires (secteur
administratif). Il résulte en particulier d'un procès-verbal d'audition établi
le 11 juin 2001 par le Directeur de la sécurité publique et des affaires
sportives que ces périodes d'évaluation dans un but de reconversion n'avaient
pas permis de lui trouver un nouveau poste de travail, des problèmes
relationnels apparaissant rapidement avec son entourage. X.________ estimait à
cet égard que "c'[étaient] d'autres problèmes que l'on masqu[ait] derrière
cela", précisant qu'il avait subi, dans le cadre de sa fonction aux
affaires portuaires, une "mise à l'écart et des brimades" de la part
de ses collègues. La possibilité d'un licenciement pour justes motifs était
évoquée, dans l'hypothèse où l'état de santé de l'intéressé ne lui permettrait
pas d'assumer une reconversion alors envisagée en tant que soutien
administratif dans la Police judiciaire, ou encore s'il refusait une telle
affectation.
B.
Dès le mois d'avril 2002, X.________ a occupé le
poste de préposé aux enquêtes de naturalisation, en qualité d'employé de bureau;
il a été nommé à ce poste, à 90 %, au mois de juin 2002. Dans une note de
service établie le 3 juillet 2002 par son supérieur Y.________ en lien avec sa
nouvelle fonction, il était notamment relevé qu'il démontrait un "engagement
total", que ses enquêtes étaient approfondies, qu'il faisait des efforts
pour s'intégrer au groupe et qu'il avait rapidement assimilé l'essentiel du
travail à effectuer; il se montrait toutefois parfois "inquisiteur (ton et
regard) et/ou suspicieux" lors de contacts directs ou par téléphone, avait
"quelques paroles inadéquates" avec les candidats à la naturalisation,
se montrait de temps à autre "dépassé, stressé" et manquait de
dialogue avec ses supérieurs. Selon une nouvelle note de service du 30
septembre 2002, l'intéressé avait fait un effort pour s'améliorer, notamment quant
à sa façon de s'adresser aux candidats; ses rapports étaient qualifiés de
satisfaisants, étant toutefois précisé, en particulier, qu'il faisait parfois
des commentaires "inutiles, voire déplacés". A teneur d'une note de
service du 31 décembre 2002, il avait fait "d'importants efforts pour
améliorer sa manière de s'adresser à certain(e)s candidat(e)s", et ses
rapports étaient jugés "de bonne facture mais, de temps à autre, encore
perfectibles".
Selon le rapport d'entretien de
collaboration pour l'année 2002, X.________ a connu des difficultés de
rendement (rendement estimé à 43 %), ses prestations étant toutefois qualifiées
de "satisfaisantes"; il était par ailleurs invité à "ne pas
palabrer avec ses interlocuteurs". Pour sa part, l'intéressé estimait notamment
de ne pas être apprécié à sa juste valeur.
Il résulte en substance des notes
de service établies en 2003 que X.________ n'avait pas encore atteint le
rendement escompté. Aux termes du rapport d'entretien de collaboration pour
l'année en cause, son rendement s'était amélioré, mais demeurait insuffisant
(rendement estimé à 80 %); il était à nouveau invité à "éviter de trop
grands discours", ses rapports écrits étant en revanche "de bonne
facture" et ses prestations générales qualifiées de "bonnes". L'intéressé
se plaignait de problèmes en lien avec la circulation et la diffusion des
informations, et de certains "sous-entendus" déplacés dans le cadre
des commentaires sur son travail.
C.
En avril 2004, à la suite du départ à la
retraite de Y.________, X.________ a été rattaché à la Brigade des enquêtes
brèves, dirigée par Z.________, au sein de laquelle il a occupé seul la même
fonction que précédemment. A sa demande, son taux d'activité a été élevé à 95 %
à compter du mois d'octobre 2004.
Dans le rapport d'entretien de collaboration
pour l'année 2004, les prestations de X.________ étaient qualifiées de
"bonnes", étant précisé qu'il réalisait un "travail de
qualité" et "donn[ait] entière satisfaction"; il était toutefois
invité à "utiliser la voie hiérarchique". L'intéressé se plaignait
principalement de sa charge de travail.
Il résulte du rapport d'entretien
d'évaluation pour l'année 2005 que les prestations de X.________ étaient
"bonnes", respectivement qu'il était un "collaborateur
consciencieux et professionnel". L'intéressé se plaignait d'un déficit
d'informations à l'interne et estimait que la situation était identique à
l'année 2004, notamment s'agissant de son volume de travail.
Aux termes du rapport d'entretien
de collaboration pour l'année 2006, X.________ était une "référence en la
matière, notamment auprès des préposés des autres communes. Son sens de
l'accueil et la qualité de ses rapports [étaient] régulièrement relevés par les
requérants"; ses prestations étaient ainsi qualifiées d'
"excellentes". Pour sa part, l'intéressé se plaignait à nouveau de sa
charge de travail, estimant que celle-ci "dépass[ait] le seuil du
gérable".
X.________ a été nommé au poste
(nouvellement créé) de préposé aux naturalisations dès le 1
er
juillet 2007, avec pour suite un changement de classe et une augmentation de
salaire. Selon le rapport d'entretien de collaboration pour l'année 2007, ses
prestations étaient "bonnes", sans autre commentaire général. L'intéressé
se plaignait d'un effectif en personnel "en non adéquation avec la charge
de travail", relevant qu'il "aura[it] fallu friser les 500
réquisitions en souffrance et/ou une longue maladie du titulaire […] pour
qu'une réaction intervienne" - la municipalité ayant en effet prévu d'engager
un second préposé aux naturalisations en 2008; il se plaignait par ailleurs de
conditions de travail "pénibles" (bruit, fumée passive depuis la cour
intérieure), du climat de travail ("collaborateur isolé, soutenu à
l'interne non sans crispations. Derrière des sourires pas toujours sincères, il
faut donc avouer une relation de travail plutôt tendue, insatisfaisante sous
l'angle relationnel espéré tout au moins"), de l'absence de possibilité de
formation, de la circulation des informations à l'interne ("très
irrégulière et peu naturelle"), du fait qu'il "n'y a[vait] pas eu un
seul réel échange entre les deux dernières évaluations annuelles […] mais
plutôt des actions dans l'urgence ou à la va-vite seulement", ainsi que de
son encadrement. Il concluait ce qui suit:
"La période
06/07
[…]
restera sans doute comme celle ayant été la plus délicate à gérer
sur le plan psychologique depuis que le soussigné occupe son actuelle fonction.
Rarement il n'aura été aussi proche d'offrir sa démission à la Municipalité
de Lausanne
, avec l'espoir que cette mesure extrême puisse enfin faire
évoluer favorablement la situation pour un successeur. Le collaborateur, qui a
atteint plus d'une fois le stade de
l'épuisement nerveux total
, veut
croire que la situation va s'améliorer avec la désignation d'un-e deuxième
préposé-e
[…]
. Malgré ce qui précède, le soussigné a toujours veillé à ce que les
personnes entendues administrativement ne fassent pas les frais de difficultés
de nature strictement interne et organisationnelle.
[…]
Encouragé par le
signal fort reçu au début du mois de juillet 2007 (revalorisation de la
fonction), assurera, avec courage et disponibilité la
«
formation » du/de la nouveau(elle) collaborateur/trice civil(e) engagé(e), pour
autant que le(la) désigné-e soit disposé-e à tirer profit des expériences
accumulées et ne cherche pas avant tout à jouer au « petit chef », au détriment
de la mission confiée."
Z.________ qualifiait cet entretien
de collaboration de "dialogue
« dynamique »
mais très
cohérent".
Un second préposé aux enquêtes de
naturalisation, A.________, a été engagé à compter du 1
er
février
2008.
Dans le rapport d'entretien de
collaboration pour l'année 2008, les prestations de X.________ étaient
qualifiées d'"excellentes", étant précisé que "malgré la charge
de travail conséquente depuis plusieurs mois, [il] a[vait] encore puisé dans
ses ressources pour prendre en charge un nouveau collaborateur tout en
maintenant le niveau de prestations élevé qui [était] le sien". L'intéressé
se plaignait de ses conditions de travail (fumée et chaleur), de l'absence de
possibilités de formation, de la circulation des informations à l'interne et de
son encadrement.
D.
En février 2009, X.________ s'est plaint auprès
de B.________, chef de la Police judiciaire, du comportement de Z.________, en
lien notamment avec une allusion à sa carrière militaire (Z.________, se
sentant régulièrement "court-circuité" par l'intéressé, avait en
effet rappelé à ce dernier qu'il convenait de respecter la voie hiérarchique,
précisant que "cela ne devrait pas poser trop de problème de conscience et
de compréhension à un ancien officier militaire"). Par courrier du 1
er
mars 2009, X.________ s'est plaint d'un "commandement différencié et non
bienveillant", estimant en substance qu'il n'était pas traité de la même
manière que les autres collaborateurs (tutoiement et autres formules de
politesse, intérêt pour sa tâche, notamment). Par courrier adressé le 15 juin
2009 par son conseil à C.________, Directeur de la sécurité publique et des
sports, l'intéressé - qui travaillait alors à mi-temps pour cause d'incapacité
de travail, et ce contre l'avis de son médecin qui préconisait un arret complet
- a notamment requis qu'il soit fait interdiction à Z.________ de le gérer
hiérarchiquement et administrativement, ou encore d'entrer en contact avec lui
de quelque façon que ce soit; il lui a été rappelé que le conflit en cause ne
devait pas venir perturber la bonne marche du service.
Il résulte des pièces versées au
dossier que X.________ a par la suite saisi la cellule d'aide à la résolution
des conflits (ARC). Dans ce cadre, une "table ronde" a été organisée
le 23 novembre 2009, en présence de l'intéressé et de D.________, Commandant de
police; il a été convenu à cette occasion d'instaurer sans délai un rapport de
politesse élémentaire entre X.________ et son supérieure Z.________, de
reprendre le dialogue au sein du service par le biais d'une rencontre entre
l'intéressé, B.________ et une assistante des ressources humaines - ceci "rapidement,
avant les fêtes de fin d'année" -, et d'informer Z.________ que la
possibilité lui était offerte, s'il le souhaitait, de venir consulter la
cellule ARC dans une optique de conseil individuel.
X.________ a par ailleurs pris
contact avec le Service du personnel, en vue d'un transfert dans un autre
service.
Par courrier adressé à la
Municipalité de Lausanne (la municipalité) le 25 janvier 2010, l'intéressé s'est
plaint de mobbing, et a requis dans ce cadre l'ouverture d'une enquête
diligentée par la cellule ARC à l'encontre de Z.________, qu'il soit fait
interdiction à ce dernier de le gérer hiérarchiquement et administrativement et
d'entrer en contact avec lui, respectivement que toute action permettant son
déplacement soit soutenue. Il a en substance invoqué la charge de travail qui
lui avait été attribuée, "impossible à accomplir seul", ainsi que l'indifférence
à son endroit et les propos calomnieux de la part de son supérieur
hiérarchique, relevant que son dossier personnel "gard[ait] la trace
depuis 2007 au moins de ce conflit qui a[vait] dégénéré".
La cellule ARC a adressé à la
municipalité une note du 28 janvier 2010 tendant à l'ouverture d'une enquête au
sein de la Police municipale, relevant en substance qu'à ce jour, aucune
solution n'avait pu être trouvée à la situation, que les mesures décidées à
l'issue de la table ronde du 23 novembre 2009 n'avaient toujours pas été mises
en œuvre, respectivement qu'ayant épuisé tous les moyens à sa disposition et
sur requête de X.________, elle avait décidé d'ouvrir une enquête. Elle priait
ainsi la municipalité de prendre des mesures immédiates afin que l'intéressé et
son supérieur soient séparés pour toute la durée de l'enquête, qu'elle
proposait de confier à Me E.________, "spécialiste reconnue des questions
de prévention et de traitement du mobbing".
E.
Parallèlement, dès le mois d'avril 2009, F.________,
secrétaire responsable de la distribution du travail des enquêtes dans le cadre
des naturalisation, a informé le chef de la Police judiciaire des comportements
"curieux" de X.________, soit en particulier du fait qu'il écrivait à
certains candidats pour les renseigner sur les suites de la procédure, et leur
adressait des félicitations ou encore des "poèmes" pour les fêtes de
fin d'année. En juin 2009, elle a signalé qu'une candidate âgée de 12 ans (G.________)
avait très mal vécu son audition; en avait été témoin A.________ - qui travaillait
dans le même bureau que X.________ -, selon lequel ce dernier s'était montré
"brusque, tranchant, voire cassant dans ses demandes, sans raison
apparente, ce qui a[vait] visiblement touché la candidate, calme et
polie". En novembre 2009, F.________ a relevé le caractère inopportun de
certaines remarques, notamment en lien avec la religion, figurant dans un
rapport d'enquête établi par X.________ (concernant les époux H.________). En décembre
2009, elle a encore signalé qu'un couple de candidats s'étaient plaints d'avoir
vécu durant leur audition une situation "d'humiliation totale", et
était parti "scandalisé".
F.
Par courrier du 4 février 2010, la municipalité
a indiqué avoir pris connaissance du courrier de X.________ du 25 janvier 2010
ainsi que de la note de la cellule ARC, en lien avec le conflit l'opposant à
son supérieur hiérarchique. Elle avait également pris connaissance de "l'insatisfaction"
du service employant l'intéressé, et avait dès lors décidé de mandater l'ancien
juge cantonal I.________ afin de mener les investigations nécessaires s'agissant
tant de ses accusations de mobbing que des reproches qui lui étaient faits en
lien avec la qualité de son travail; la municipalité envisageait dans
l'intervalle une mesure de suspension de l'intéressé avec maintien du droit au
traitement.
Entendu le 12 février 2010, X.________
a pris acte "avec satisfaction" de l'ouverture de l'enquête
administrative annoncée et "salué" le choix de l'expert, précisant
expressément qu'il ne s'opposait pas à ce choix. Il a toutefois relevé que la
mesure de suspension envisagée pourrait laisser présumer des fautes de sa part,
et proposé d'autres mesures à son sens plus adéquates (suspension de Z.________,
ou encore séparation des intéressés).
Par décision du 17 février 2010, la
municipalité a prononcé la suspension de X.________ avec maintien du droit au
traitement, estimant qu'il s'agissait de la mesure la plus adéquate en ce sens
qu'elle permettait de protéger sa santé en l'éloignant de son supérieur
hiérarchique qu'il accusait de harcèlement, d'une part, et qu'il apparaissait
plus simple, "pour des raisons organisationnelles", de suspendre
l'intéressé plutôt que son supérieur, d'autre part. Il était précisé que cette
suspension ne préjugeait en rien le résultat de l'enquête.
X.________ a été entendu une première
fois par l'expert I.________ le 19 mars 2010. Il a déposé à cette occasion une
écriture datée du même jour dans laquelle il développait les "principaux
faits incriminés", savoir ses plaintes à l'encontre de Z.________, en 28
points - se plaignant en substance d'être de plus en plus tenu à l'écart par
son supérieur, ainsi que d'un certain "manque de bienveillance" à son
endroit et d'engagements non tenus; il requérait que différents témoins soient
entendus par l'expert. Entendu une nouvelle fois le 13 avril 2010, l'intéressé
a alors déposé un "mémoire final", dans lequel il se déterminait
notamment sur la teneur des différentes auditions de témoins menées par
l'expert.
Dans son rapport du 25 mai 2010,
l'expert I.________, après avoir notamment entendu une cinquantaine de témoins
et traité l'ensemble des griefs présentés par X.________, a en substance conclu
ce qui suit:
"
III.
Appréciation de l'enquêteur sur le
comportement de M. Z.________ à l'égard de M. X.________.
[…]
Aucun témoin n'a
déclaré que M. X.________ a été harcelé psychologiquement, ni cité des
incidents entre lui et M. Z.________ dont on pourrait inférer qu'il l'a été. En
outre, aucune pièce, notamment aucun message ne peuvent donner à penser que
M. X.________ ait été mobbé;
[…]
. De plus, les commentaires de M. Z.________ sur le travail de M. X.________
inscrits dans les entretiens de collaboration sont élogieux, sous réserve de
celui de 2007 qui n'en contient aucun. Certes, M. X.________ est isolé et est
le seul subordonné que M. Z.________ vousoie, mais cela tient à lui. En effet,
il n'a pas fait beaucoup d'efforts pour s'intégrer, refusant notamment de
participer aux sorties, et cela déjà du temps de M. Y.________, et il a déclaré
qu'un subordonné ne devait pas tutoyer son supérieur. D'ailleurs, dès son
entrée à la police des stationnements, M. X.________ a éprouvé un sentiment
d'exclusion
[…]
et a eu de nombreux problèmes relationnels avec ses collègues.
Il est indéniable
que M. X.________ a souffert et souffre encore puisqu'il prend des antidépresseurs,
mais il n'est pas prouvé ni même rendu vraisemblable que
M. Z.________ en soit la cause.
J'arrive ainsi à
la conclusion que M. Z.________ n'a pas harcelé psychologiquement
M. X.________ et qu'aucune mesure ne se justifie à son égard.
IV.
Appréciation de l'enquêteur sur les
rapports de M. X.________ ainsi que sur son comportement à l'égard des
candidats à la naturalisation et avenir professionnel de celui-ci.
1)
S'agissant de la qualité des rapports établis par M. X.________, il
y a lieu de noter qu'ils n'ont jusqu'à ce jour pas suscité de critiques, du
moins officielles, de la part de ses supérieurs et de la Commission de
naturalisation; bien au contraire, M. J.________
[responsable des naturalisations]
l'a encore récemment complimenté sur son activité. Il n'en demeure
pas moins que M. X.________ est à plusieurs reprises sorti du cadre de sa
mission en faisant des remarques sans aucune pertinence, par exemple en
mentionnant Bertrand Piccard ou Omar Sharif. Il donne ainsi l'impression de
vouloir se singulariser en étalant son savoir au lieu de ne citer que les faits
nécessaires, mais suffisants pour permettre à la Commission de statuer en
connaissance de cause.
L'inadéquation de
M. X.________ apparaît plus grave dans son rapport sur les époux H.________ où
il mentionne notamment les différentes tendances au sein de l'islam en se
référant à un auteur et évoque même la Bible et la Torah. Dans un domaine aussi
sensible, il faut se dispenser de digressions inutiles. Il s'étend aussi sur
les plaintes des voisins alors qu'on peut craindre qu'il ne s'agisse que de
ragots.
2)
Lors des auditions, M. X.________ fait preuve d'empathie pour les
candidats au parcours professionnel brillant ou appartenant à la bonne société,
mais aussi pour des candidats de condition modeste.
[…]
En revanche, M. X.________
peut se montrer désagréable et agressif envers d'autres candidats notamment
s'ils sont musulmans ou sans raison apparente. Il a eu notamment un
comportement détestable à l'égard de l'enfant
[G.________]
; le fait est
avéré, puisque M. A.________ a assisté à l'entretien et que tant le doyen de
l'école que le maître de classe de la fillette ont constaté la partialité de
M. X.________. S'en prendre ainsi à une enfant de douze ans et demi est
inadmissible.
On ne peut pas
faire grief à un enquêteur d'éprouver plus de sympathie pour certains candidats
que pour d'autres. En revanche, on doit lui reprocher de le manifester. Or,
c'est ce qu'a fait M. X.________ alors même que Mme K.________ lui avait
rappelé son devoir de réserve. D'ailleurs, s'il est le seul à avoir reçu des
cartes de remerciements, c'est, dit-il, parce qu'il était le plus chaleureux.
Cette réponse montre qu'il n'a pas encore compris qu'un fonctionnaire doit
garder ses distances avec les personnes qui s'adressent à lui.
Quant aux
candidats qui ne bénéficient pas de la même bienveillance, ils ont
nécessairement un sentiment d'injustice et de partialité.
Dans son mémoire
final
[…]
, M. X.________ soutient qu'il faut relativiser le nombre des
« aigris » qui ne représenteraient que le 0.4 % des personnes
entendues par lui depuis son entrée en fonction. Les bases de son calcul sont
discutables, car au dire de Mme
[F.________]
et de M. J.________, c'est au cours des ans que M. X.________
est devenu « insinuant » et c'est depuis dix-huit mois que certaines observations
figurant dans les rapports sortent du cadre nécessaire. Il faut donc prendre en
compte les dernières années de l'activité de M. X.________ pour fixer le taux
des aigris, taux qui est seul déterminant. Du reste, il résulte de
l'instruction que huit auditions se sont bien déroulées et cinq mal déroulées.
Certes, on peut penser que d'autres candidats ont été satisfaits du
comportement de M. X.________, mais on ne peut pas exclure que d'autres ont
renoncé à se plaindre pendant la procédure de naturalisation, puis qu'ils ont
tourné la page.
3)
S'agissant de l'avenir professionnel de M. X.________, je relève
préliminairement que la question d'une mise en demeure préalable au sens de
l'art. 71 bis RPAC
[Règlement
pour le personnel de l’administration communale, du 11 octobre 1977]
ne se pose pas. En effet, dès juin 2009, soit dès avant l'ouverture
de l'enquête,
M. X.________ a demandé - sans raison puisque le mobbing n'est ni prouvé ni
rendu vraisemblable - à M. C.________  d'interdire à M. Z.________ de le gérer hiérarchiquement/administrativement
et d'entrer en contact d'une manière ou d'une autre avec lui. Il est donc
inimaginable que M. X.________ puisse continuer son activité d'enquêteur sous
les ordres de M. Z.________. D'ailleurs, celui-ci estime que le lien de
confiance est rompu et tient pour impossible la poursuite de leur
collaboration. M. D.________, M. B.________, Mme L.________
[inspectrice de police dans la brigade
d'investigations générales]
, Mme M.________
[secrétaire de Z.________]
et M. N.________
[médecin
traitant de X.________]
partagent cet avis.
J'arrive ainsi à
la conclusion que, sous réserve de son éventuel transfert examiné ci-dessous,
M. X.________ a mal rempli sa tâche depuis presque deux ans et qu'il existe de
justes motifs de le licencier, et cela d'autant plus qu'il a accusé à tort M. Z.________
de mobbing.
4)
M. X.________ requiert en vertu de l'article 18 RPAC son transfert
dans une structure communale qui l'appréciera à sa juste valeur. Il se trompe
en invoquant cette disposition, car c'est à la Municipalité que cette
disposition confère la faculté de déplacer un fonctionnaire.
En réalité, la
requête de M. X.________ doit s'examiner à la lumière de l'article 72 RPAC. Or,
ses antécédents et sa personnalité, notamment ses difficultés relationnelles
avec ses chefs et ses collègues, font douter qu'il puisse mieux s'adapter à un
autre environnement professionnel. Je renonce à trancher ce point et laisse à
la Municipalité le soin de décider si elle veut courir le risque de nouveaux
problèmes."
La municipalité a dès lors décidé
d'ouvrir une procédure administrative pouvant conduire au licenciement de X.________,
lequel a été entendu le 15 juillet 2010. A cette occasion, l'intéressé a en
substance soutenu que le rapport était entaché d'erreurs et n'était pas
objectif, relevant en particulier que certaines pièces en sa faveur ne
figuraient pas au dossier, que sa requête tendant à l'audition d'autres témoins
avait été rejetée, et qu'il avait suffi que Z.________ conteste l'avoir mobbé
pour que l'expert fasse sienne cette conclusion; concernant la qualité de son
travail, il estimait que ses propos avaient été sortis de leur contexte,
précisant notamment qu'il n'avait fait que respecter les directives de police
qui obligeaient à mentionner certains faits liés aux pratiques religieuses,
d'une part, que des erreurs éventuelles dans l'accomplissement de sa tâche
n'avaient jamais été évoquées dans le cadre des entretiens de collaboration,
d'autre part. A son sens, les conclusions de l'expert, qui ne maîtrisait pas les
questions liées au mobbing, étaient ainsi hâtives, et un renvoi avec effet
immédiat apparaissait dans tous les cas totalement disproportionné compte tenu
de l'absence de mise en demeure.
X.________ s'est également
déterminé sur le rapport de l'expert par courrier du 30 août 2010, développant
ses griefs et concluant en particulier qu'il devrait se voir attribuer un poste
dans un autre service de l'administration.
G.
Par "décision de principe" du 29
septembre 2010, la municipalité a décidé le licenciement de X.________ pour
justes motifs, faisant en substance siennes les conclusions du rapport de I.________
dont la valeur probante n'était à son sens pas remise en cause par les critiques
de l'intéressé. Elle estimait par ailleurs qu'un déplacement de X.________ dans
un autre service n'était pas envisageable, compte tenu en particulier de ses
difficultés relationnelles avec ses collègues et ses supérieurs, respectivement
qu'un licenciement était inévitable, comme le suggérait l'expert.
Le 12 novembre 2010, la Commission
paritaire s'est unanimement ralliée à cette "décision de principe".
Par décision du 24 novembre 2010, la
municipalité a confirmé le licenciement avec effet immédiat de X.________, acceptant
toutefois, à bien plaire, de lui accorder le délai de résiliation usuel de
trois mois - en ce sens que la suspension de ses fonctions avec traitement
restait acquise jusqu'au 28 février 2011.
H.
X.________ a formé recours contre cette décision
devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte
du 24 décembre 2010, concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'il
n'était pas mis fin aux rapports de service entre lui-même et la commune de
Lausanne, et subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à la
municipalité pour nouvelle décision ou en vue d'un déplacement dans un autre
service en rapport avec ses capacités; il requérait, à titre provisionnel, le
maintien de l'effet suspensif à son recours. Il a en substance fait valoir qu'il
avait été victime de mobbing, quoi qu'en dise l'expert, d'une part, et qu'un
licenciement avec effet immédiat en raison des prétendus manquements qui lui
étaient reprochés - lesquels n'avaient jamais fait l'objet d'un avertissement formel
lui permettant de s'amender - apparaissait dans tous les cas disproportionné,
d'autre part. L'intéressé se plaignait par ailleurs de la procédure telle que
menée par la municipalité, soutenant notamment que la décision du 17 février
2010 le suspendant préjugeait du cas et équivalait à une sanction, que la
municipalité avait désavoué la cellule ARC, censée être indépendante, en ne
retenant pas l'expert proposé (Me E.________), qu'il n'avait pas été informé
des manquements qui lui étaient reprochés avant d'être entendu par l'expert I.________
et n'avait ainsi pas pu se préparer, respectivement que cet expert avait refusé
d'entendre certains des témoins qu'il avait proposés; il requérait, à titre de
mesure d'instruction, la mise en œuvre d'une contre-enquête, à confier à un
spécialiste en matière de harcèlement psychologique et de protection de la
santé au travail.
Dans sa réponse du 25 février 2011,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de sa
décision, requérant par ailleurs la levée de l'effet suspensif au recours. Elle
a en substance relevé que la décision du 17 février 2010 suspendant le
recourant de ses fonctions avec maintien de son droit au traitement échappait à
l'objet du présent litige - et était au demeurant fondée -, et que l'intéressé
avait expressément accepté que l'enquête soit confiée à l'ancien juge cantonal I.________.
Sur le fond, elle estimait qu'il existait en l'espèce des justes motifs de
résiliation immédiate des rapports de travail, étant précisé qu'un transfert du
recourant dans un autre service apparaissait d'emblée voué à l'échec compte
tenu de sa personnalité et de son caractère.
Par décision du 25 mars 2011, le
magistrat instructeur a levé l'effet suspensif au recours.
Par écriture du 18 avril 2011, le
recourant a maintenu ses conclusions, faisant en particulier valoir que les
différents rapports établis à la suite des entretiens de collaboration devaient
"refléter l'exacte qualité du travail fourni". En l'espèce, compte
tenu de la teneur des rapports en cause, il pouvait dès lors partir du
principe, en toute bonne foi, que l'accomplissement de son travail
correspondait aux exigences du service, ce d'autant plus qu'aucun avertissement
ni aucune mise en demeure ne lui avaient été adressés; en ne décelant pas les
prétendus manquements qui lui étaient reprochés et en n'en exigeant pas la
correction immédiate, l'autorité intimée s'était ainsi "accommodée de la
situation", qu'elle qualifiait désormais et "très tardivement"
de "grave". L'intéressé maintenait sa requête tendant à la mise en
œuvre d'une contre-enquête, et requérait la production de différentes pièces
des mains de l'autorité intimée.
Interpellé, le recourant a indiqué
le 17 juin 2011 qu'il requérait par ailleurs la mise en œuvre d'une audience d'instruction.
Par écriture du 7 juillet 2011,
l'autorité intimée a maintenu ses conclusions, relevant notamment que les
entretiens de collaboration ne pouvaient refléter que ce que le supérieur
savait de son subalterne; en l'espèce, l'ampleur des manquements du recourant
dans l'exécution de ses tâches n'avait été révélée que dans le cadre de l'enquête
menée par l'expert. Pour le reste, elle estimait que la mise en œuvre d'une
contre-expertise était inutile, de même que la tenue d'une audience, et
produisait les pièces requises en sa possession.
Le magistrat instructeur a décidé
la tenue d'une audience d'instruction. Le recourant a proposé une liste de
témoins à entendre dans ce cadre par écriture du 26 août 2011.
I.
Une audience d'instruction a été tenue le 23
septembre 2011. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à
cette occasion:
"Sont
successivement introduits pour être entendus en qualité de témoin, après avoir
été exhortés à dire la vérité:
- Me O.________,
né en 1970, domicilié à 2********, avocat à 3********.
Le témoin est
interpellé par le recourant quant à la teneur de différents courriers
électroniques figurant au dossier. Dans ce cadre, l'autorité intimée indique
qu'à sa connaissance, une rencontre entre le recourant et le conseiller
municipal C.________ a bel et bien eu lieu le 3 juillet 2009; le contenu
matériel de la pièce n° 16 produite par le recourant n'est ainsi pas contesté
en tant que tel par l'autorité intimée
[…].
Le tribunal relève que
le dossier ne contient aucune réponse à ce courrier électronique du 3 juillet
2009.
Le témoin
confirme par ailleurs que la pièce n° 40 produite par le recourant, savoir un
courrier électronique du 6 juin 2005 faisant référence à une note de service de
l'intéressé du 30 mai 2005, est authentique - sauf erreur de sa part. Il
confirme enfin qu'il a toujours considéré le recourant comme une personne
«
indépendante mais compétente
»
, ainsi qu'il l'a indiqué dans un courrier
électronique du 23 juin 2005.
[…]
- A.________, né
en 1978, domicilié au 4********, employé communal en tant que préposé aux
enquêtes de naturalisation.
Le témoin
confirme avoir travaillé avec le recourant depuis son propre engagement, en
février 2008, jusqu'au départ de l'intéressé. Il précise que certaines
auditions des candidats à la naturalisation se déroulaient dans le bureau
qu'ils partageaient, de sorte qu'il a parfois assisté aux auditions conduites
par le recourant. Il estime dans ce cadre que certaines auditions se sont
«
très bien passées
»
, et d'autres
«
moins
bien
»
- l'intéressé adoptant
alors un
«
ton méprisant et
cassant
»
; à son sens, un tel
comportement dépassait les limites de ce qui était admissible. Le témoin se
réfère en particulier à l'audition d'une jeune fille d'une douzaine d'années [i.e.
G.________, entendue le 24 ou le 25 juin 2009 par le recourant], qui s'est
«
très mal
passée
»
alors même que
l'attitude de l'enfant était selon lui tout à fait correcte - il croit se
souvenir qu'elle serait sortie en pleurs du bureau. Il a rédigé à cette
occasion une note de service, estimant que la jeune fille était
«
trop jeune pour se défendre
»
; c'est la seule fois où le témoin a rédigé
une telle note de service en lien avec le comportement de l'intéressé.
Interpellé, il indique qu'il ne s'est jamais entretenu directement avec le
recourant au sujet du comportement inadéquat que ce dernier adoptait parfois,
relevant que chacun faisait son travail de son côté, respectivement qu'il
n'était pas le supérieur de l'intéressé. Pour le reste, le témoin déclare que
ses rapports professionnels avec le recourant étaient
«
corrects
»
, et n'a
«
rien à dire
»
des relations entretenues par celui-ci avec ses autres collègues.
A la question du
recourant, le témoin indique qu'il a assisté à des
«
discussions, parfois avec désaccords
»
entre celui-ci et son supérieur Z.________, mais qu'il n'a pas
souvenir que ce dernier ait adressé des remontrances vives à l'intéressé (soit
qu'il lui ait
«
passé un savon
»
).
[…]
- P.________, née
en 1967, psychologue et conseillère en évolution professionnelle auprès de la
ville de Lausanne.
Répondant aux
questions qui lui sont posées, la témoin indique avoir été consultée par le
recourant une première fois en 2000, dans le cadre d'atteintes à la santé
inconciliables avec l'activité qu'il exerçait alors; le problème s'est résolu
avec son déplacement à un poste adapté. Elle a ensuite été consultée par
l'intéressé en 2006, puis entre 2008 et 2009, en lien avec des problèmes qu'il
rencontrait dans ses relations avec son chef direct. Selon ses souvenirs, elle
n'a pas été mandatée par l'autorité intimée en 2010 pour examiner la
possibilité d'un transfert du recourant; c'est bien plutôt ce dernier qui est
venu la consulter.
La témoin
[…]
estime que,
dans le cas d'espèce, le recourant avait les compétences requises pour postuler
à différents postes, tout en précisant qu'elle ne voit pas les employés dans le
cadre de l'exécution de leur travail. Interpellée, elle expose qu'à son sens,
tout à été entrepris en 2000 pour transférer le recourant dans un poste adapté,
mais que ce dernier n'a pas bénéficié du même soutien par la suite. Elle relève
à cet égard qu'il a alors déposé plusieurs postulations, et n'a jamais été reçu
en entretien pour défendre sa candidature; elle précise que la pratique des
différents services varie, certains recevant les candidats et d'autres pas, et
qu'elle ne peut dès lors se prononcer quant à une éventuelle mise à l'écart
délibérée de l'intéressé.
[…]
- Q.________, née
en 1939, domiciliée à 3********, retraitée.
Répondant aux
questions qui lui sont posées, la témoin confirme avoir été entendue par le
recourant dans le cadre de sa candidature à la naturalisation. Elle indique que
son audition s'est
«
très très
bien passée
»
, qu'elle s'est
sentie bien accueillie et bien conseillée, respectivement que l'intéressé s'est
montré très
«
respectueux
»
et
«
humain
»
. Elle déclare n'avoir jamais entendu de
candidats auditionnés par le recourant se plaindre de son comportement, les
échos dont elle a eu connaissance étant bien plutôt unanimement positifs. Elle
précise avoir déjà fait des déclarations similaires [dans le cadre de la
procédure devant la Commission paritaire], mais avoir eu l'impression de ne pas
être écoutée, et que son témoignage n'avait pas grande importance. La témoin
indique enfin que, lorsqu'elle a été naturalisée, elle a remercié
«
tout le monde
»
- dont le recourant; ce dernier lui a écrit pour la féliciter.
[…]
- R.________, né
en 1975, domicilié à 5********, psychologue du travail auprès de la cellule
ARC.
Interpellé par le
recourant, le témoin confirme avoir demandé à l'autorité intimée l'ouverture
d'une enquête par courrier
[du]
28 janvier 2010, visant à établir l'éventuelle existence de
comportements assimilables à du mobbing de la part du supérieur du recourant,
d'une part, à
«
débloquer
»
la situation au sein du service en cause,
d'autre part; cette demande était justifiée par le fait que les différentes
mesures préconisées
- notamment à l'occasion d'une table ronde tenue en novembre 2009 - tardaient à
être mises en œuvre, de sorte qu'il apparaissait nécessaire de
«
ne plus attendre
»
et
«
d'agir
»
. Le témoin proposait de confier cette
enquête à Me E.________, au motif qu'elle celle-ci était une spécialiste
reconnue en matière de mobbing, et compte tenu de la distance géographique -
l'intéressée étant domiciliée à 6******** - permettant d'éviter tout risque
qu'elle soit
«
impliquée dans
l'affaire
»
.
Selon le témoin,
l'enquête qu'il a alors proposée n'a jamais été ouverte. En effet, le recourant
a adressé une plainte formelle à l'autorité intimée quelques jours avant que la
note de la cellule ARC ne soit établie, de sorte que la municipalité a
vraisemblablement préparé une
«
réponse
»
à cette plainte sans
savoir qu'une note de la cellule ARC était en cours; le témoin se réfère à cet
égard à un courrier électronique du secrétaire municipal, dont il résulte en
substance que l'autorité intimée a pris acte des conclusions de la cellule ARC,
mais qu'elle a adopté la proposition du secrétaire municipal. C'est ainsi une
enquête
«
administrative
»
qui a été mise en œuvre, différente de
celle qu'aurait diligentée la cellule ARC.
Le témoin indique
n'avoir pas lu le rapport d'enquête établi par I.________, et ne pouvoir dès
lors se prononcer sur sa teneur. Il précise que la cellule ARC n'aurait pas
proposé une enquête portant tant sur l'existence d'actes assimilables à du
mobbing dans le cas du recourant que sur la qualité de son travail, le risque
étant que l'un des deux aspects ait un impact direct sur l'autre; lui-même
n'aurait ainsi pas mélangé ces deux aspects dans une même enquête.
Interpellé par le
recourant quant à la pertinence de la mise en œuvre aujourd'hui d'un complément
d'enquête à confier à Me E.________, le témoin estime qu'il conviendrait en
premier lieu de refaire un point complet de la situation.
[…]
Les parties sont
entendues dans leurs explications.
Le recourant
rappelle qu'il conteste les conclusions du rapport d'enquête établi par I.________,
et réitère sa requête tendant à la mise en œuvre d'un complément d'enquête sur
la question du mobbing, à confier soit à Me E.________ soit à un autre expert
en la matière. L'autorité intimée s'oppose à cette requête, rappelant que le
recourant, par l'intermédiaire de son conseil, a expressément accepté que
l'enquête soit confiée à I.________. Elle relève par ailleurs que, lorsqu'un
employé se plaint à tort de mobbing, il arrive fréquemment qu'il soit lui-même
la cause des problèmes dans le service - ainsi notamment lorsque l'intéressé se
plaint de faire l'objet de remontrances, et que celles-ci se révèlent
justifiées; en l'espèce, compte tenu des notes de service faisaient état
d'indices dans le sens d'une mauvaise exécution de ses tâches par le recourant,
elle estime qu'il se justifiait de confier à l'enquêteur un mandat portant tant
sur l'éventuelle existence d'actes assimilables à du mobbing que sur la qualité
du travail de l'intéressé.
Le recourant
indique qu'il n'exerce actuellement aucune activité lucrative et ne perçoit pas
de prestations de l'assurance-chômage, vivant de ses économies. Il se déclare
disposé, le cas échéant, à reprendre une place dans un autre service de
l'autorité intimée. L'autorité intimée estime pour sa part qu'une telle
réaffectation à un autre poste de travail n'est pas envisageable."
J.
Par écriture du 11 octobre 2011, le recourant a
notamment fait valoir qu'il résultait du témoignage de R.________ de la cellule
ARC que l'enquête administrative mise en œuvre, en tant qu'elle portait tant
sur l'existence d'actes assimilables du mobbing que sur les prétendus manquements
qui lui étaient reprochés dans l'exécution de ses tâches, n'avait pas permis
d'instruire valablement l'existence d'actes assimilables à du mobbing; il a dès
lors réitéré sa requête tendant à la mise en œuvre d'une contre-expertise. Il a
par ailleurs produit une écriture de l'autorité intimée du 28 janvier 1999 dans
une autre affaire l'opposant à l'un de ses employés, à son sens en
contradiction avec sa position dans le cadre de la présente procédure.
Par écriture du 21 octobre 2011,
l'autorité intimée a relevé que R.________ n'avait pu se prononcer sur le
rapport établi par I.________, dont il ne connaissait pas la teneur, et rappelé
que le recourant avait préalablement accepté tant la personne de l'expert que
le mandat qui lui était confié. S'agissant de l'écriture du 28 janvier 1999
produite par l'intéressé, elle a fait valoir que ce dernier n'avait pas
connaissance de l'ensemble des circonstances du cas, circonstances qui
l'avaient alors conduite à une certaine clémence.
K.
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
Interjeté dans le délai légal de trente jours
suivant la notification de la décision entreprise (art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
- LPA-VD; RSV 173.36), le recours a été déposé en temps utile. Il satisfait par
ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1
LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il
y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Indépendamment de ses accusations de mobbing à
l'encontre de son supérieur Z.________, le recourant formule un certain nombre
de griefs en lien avec le comportement de sa hiérarchie, respectivement de l'autorité
intimée, avant même la mise œuvre de l'expertise. Il estime ainsi que des
mesures auraient dû être prises afin de protéger sa personnalité et sa santé
dès 2007 à tout le moins, se référant à ses plaintes dans le cadre de
l'entretien de collaboration pour l'année en cause en raison notamment de sa
surcharge de travail l'ayant conduit à un état "d'épuisement nerveux
total"; il fait valoir dans ce cadre que le fait de confier à un employé
une charge de travail impossible à réaliser seul constitue déjà en tant que tel
un acte assimilable à du mobbing. Cela étant, il convient de relever qu'il a
lui-même indiqué à l'occasion de cet entretien qu'il voulait croire que la
situation allait s'améliorer avec l'engagement prévu d'un second préposé aux
naturalisations, et il apparaît que la situation s'est effectivement améliorée
sur ce point courant 2008 - le recourant n'ayant plus émis de plainte à cet
égard dans le cadre de l'entretien de collaboration pour l'année suivante; au
demeurant, ses griefs en lien avec le comportement de Z.________ dès le mois de
février 2009 ne portent pas sur une prétendue surcharge de travail. Au surplus,
les remarques figurant dans les entretiens de collaboration ne sauraient être
considérées comme des plaintes directes adressées à l'employeur, exigeant une
réaction de la part de ce dernier, et ont bien plutôt pour première fonction de
permettre aux intéressés - employé et supérieur direct - de connaître leurs
objets de satisfaction et d'insatisfaction respectifs, afin de régler
d'éventuels "problèmes" à l'interne.
On ne saurait par ailleurs
reprocher à sa hiérarchie de n'avoir pas pris de mesures urgentes dès les
premières plaintes formulées par le recourant à l'encontre de son supérieur
direct, en février 2009, estimant bien plutôt qu'il convenait en premier lieu
de chercher une solution "à l'interne", en tentant de rétablir les
rapports entre les intéressés. Dans ce cadre, il s'impose de constater que le
recourant a lui-même refusé de participer à certaines séances proposées dans ce
sens (en raison de la présence de Z.________, voire de certains tiers), respectivement
que, informé de la possibilité de se saisir de la cellule ARC, il n'a pas usé
de cette possibilité dans un premier temps; quant à la séance de conciliation
proposée à l'occasion de la table ronde organisée par cette cellule en novembre
2009, aucun élément ne permet de remettre en cause le fait que son report à
plusieurs reprises soit dû à des questions de disponibilité des intéressés. On
ne saurait dès lors considérer, comme le laisse entendre le recourant, que
l'absence de mesures prises en 2009 déjà serait exclusivement le fait de sa
hiérarchie, qui aurait réagi de façon inadéquate à ses plaintes et sciemment
laissé dégénérer la situation, et constituerait en tant que telle une violation
du devoir de protection de sa santé et de sa personnalité. Dans le même sens,
si l'intéressé a postulé sans résultat à différents postes dans d'autres
services notamment en 2009, on ne saurait considérer comme établi que
l'autorité intimée serait fautivement responsable de tels échecs, en ce sens
qu'elle aurait "saboté" les tentatives de changement de services de
l'intéressé. La conseillère en évolution professionnelle P.________, entendue
sur ce point lors de l'audience du 23 septembre 2011, ne le soutient du reste
pas, mais se borne à relever que le recourant n'aurait pas bénéficié à cet
égard du même soutien qu'à l'occasion de sa reconversion professionnelle en
2000 - il est à cet égard compréhensible que l'autorité apporte un soutien plus
marqué à un employé dont le besoin de reconversion est directement lié à des
atteintes à la santé l'empêchant de poursuivre son activité habituelle.
S'agissant enfin de la décision de suspendre
le recourant de ses fonctions jusqu'à ce que l'expert ait remis son rapport, avec
maintien du droit au traitement, plutôt que de suspendre son supérieur Z.________
ou encore de déplacer l'un ou l'autre des intéressés, il n'apparaît pas qu'une
telle mesure serait assimilable à une sanction, ou encore que l'autorité
intimée aurait de ce chef préjugé du cas; compte tenu des différents intérêts
en présence en pareille situation - protection de la santé et de la
personnalité de l'employé se plaignant d'actes assimilables à du mobbing,
présomption d'innocence de la ou des personne(s) accusée(s), mais également
bonne marche du service -, on ne saurait s'en tenir dans ce cadre à une règle
rigide, l'autorité bénéficiant bien plutôt d'un certain pouvoir d'appréciation.
Dans le cas particulier, au vu notamment du fait que le recourant avait à de
réitérées reprises requis de n'avoir plus aucun contact avec son supérieur,
d'une part, et des répercussions du conflit en cause sur sa santé - l'intéressé
a ainsi fait l'objet de plusieurs incapacités de travail (totales ou
partielles) durant l'année 2009, travaillant en outre parfois contre l'avis de
son médecin -, d'autre part, l'autorité intimée pouvait considérer que la
suspension de l'intéressé (avec maintien du droit au traitement) jusqu'à ce
qu'elle soit en mesure de statuer sur le cas constituait la mesure la plus
adéquate.
Ces différents griefs du recourant,
dans la mesure où ils n'échappent pas à l'objet du litige (sur les notions
d'objet du litige et d'objet de la contestation, cf. ATF 2C_777/2009 du 21
avril 2010 consid. 1.1 et les références), ne sont ainsi dans tous les cas pas
de nature à remettre en cause la décision litigieuse.
3.
Cela étant, dans sa décision de principe du 29
septembre 2010, à laquelle elle se réfère s'agissant de la motivation de la
décision attaquée, l'autorité intimée a en substance retenu qu'il n'y avait pas
lieu de s'écarter du rapport établi par l'expert I.________, dont elle a fait
siennes les conclusions en ce sens que le recourant n'avait pas été victime
d'actes assimilables à du mobbing, d'une part, que ses manquements dans
l'exercice de son activité justifiaient un licenciement avec effet immédiat,
d'autre part
- étant précisé à cet égard qu'elle estimait qu'il ne lui était plus possible
de placer la confiance nécessaire en l'intéressé pour tenter une nouvelle fois
un déplacement dans un autre service. Le recourant conteste la valeur probante
du rapport d'expertise en cause, soutenant en particulier qu'il a bel et bien
été victime d'actes assimilables à du mobbing; dans ce cadre, il requiert la
mise en œuvre d'une contre-expertise, à confier à un(e) spécialiste en matière
de harcèlement psychologique et de protection de la santé au travail.
Il convient dès lors en premier
lieu d'apprécier la valeur probante du rapport d'expertise établi le 25 mai
2010 par l'expert I.________, respectivement de statuer sur le requête tendant à
la mise en œuvre d'une contre-expertise présentée par le recourant.
a) Le droit d'être entendu, tel
qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend notamment le droit pour
l'intéressé d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné suite
et de participer à l'administration des preuves ou à tout le moins de s'exprimer
sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 1C_248/2010 du 7 avril 2011 consid. 2.1 et les références).
Devant la cour de céans, l'autorité
établit les faits d'office (art. 28 al. 1 LPA-VD). Elle peut recourir à des
différents moyens de preuve (cf. art. 29 LPA-VD), notamment à une expertise
(al. 1 let. c). Selon l'art. 34 LPA-VD, les parties participent à l'administration
des preuves (al. 1); à ce titre, elles peuvent notamment (al. 2) présenter des
offres de preuve au plus tard jusqu'à la clôture de l'instruction (let. d) et
s'exprimer sur le résultat de l'administration des preuves (let. e). L'autorité
n'est toutefois pas liée par les offres de preuve formulées par les parties
(art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3 LPA-VD); de jurisprudence
constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre
un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
2C_932/2010 du 24 mai 2011
consid. 2.2 et les références).
b) L'autorité apprécie librement la
valeur probante des différentes moyens de preuve (cf. Moor/Poltier, Droit
administratif, Vol. II, Berne 2011, ch. 2.2.6.4 pp 296 ss).
S'agissant d'apprécier la valeur probante
d'une expertise, on peut s'inspirer des principes posés par la jurisprudence en
matière de procédure civile, étant rappelé que les dispositions de la législation
sur la procédure civile sont, pour le surplus, applicables par analogie à la
procédure probatoire (art. 32 LPA-VD). Il en résulte que le juge n'est en
principe pas lié par le rapport de l'expert, qu'il doit apprécier en tenant
compte de l'ensemble des autres preuves administrées. S'il entend s'en écarter,
il doit motiver sa décision et ne saurait, sans motifs déterminants, substituer
son appréciation à celle de l'expert, sous peine de verser dans l'arbitraire.
En d'autres termes, le juge qui ne suit pas les conclusions de l'expert
n'enfreint pas l'art. 9 Cst. lorsque des circonstances bien établies viennent
en ébranler sérieusement la crédibilité; tel est notamment le cas lorsque
l'expertise contient des contradictions et qu'une détermination ultérieure de
son auteur vient la démentir sur des points importants, lorsqu'elle contient
des constatations factuelles erronées ou des lacunes, voire lorsqu'elle se
fonde sur des pièces dont le juge apprécie autrement la valeur probante ou la
portée
.
Si, en revanche, les
conclusions d'une expertise judiciaire apparaissent douteuses sur des points
essentiels, le juge doit recueillir des preuves complémentaires pour tenter de
dissiper ses doutes; à défaut, en se fondant sur une expertise non concluante,
il pourrait commettre une appréciation arbitraire des preuves et violer l'art.
9 Cst. (ATF 4A_77/2007 du 10 juillet 2007 consid. 4.3.1 et les références).
c) Aux termes de l'art. 56bis du
règlement du 11 octobre 1977 pour le personnel de l'administration communale
lausannoise (RPAC), la Municipalité prend toutes les mesures utiles afin de
protéger la personnalité et la santé physique et psychique des fonctionnaires
et autres employé(e)s dans le cadre de leur travail (al. 1,
1
ère
phrase). A cet effet, elle édicte des dispositions
réglementaires pour prévenir et faire cesser toutes situations de conflits et
tout harcèlement psychologique et sexuel; une structure indépendante est mise
sur pied à cette fin, compétente notamment pour décider, après avoir consulté
la Municipalité, de l'ouverture d'une enquête en cas de problèmes graves ou qui
risquent de le devenir (al. 2). La Municipalité peut décider d'ouvrir d'office
une enquête (al. 3). Elle sanctionne les personnes ayant commis des atteintes à
la personnalité ou à la santé physique ou psychique d'autres collaborateurs ou
collaboratrices et prend toutes les mesures nécessaires à résoudre les
problèmes (al. 4).
En application de l'art. 56bis al.
2 RPAC, la municipalité a adopté le
1
er
octobre 2008 des "Dispositions réglementaires municipales
relatives à la prévention et à la gestion des conflits et au harcèlement",
entrées en vigueur le 1
er
mars 2009, et mis en place la cellule ARC.
Il résulte en particulier ce qui suit de ces dispositions:
"Art. 5
Harcèlement
psychologique
1.
Le
harcèlement psychologique est un enchaînement de propos et/ou d'agissements
hostiles, répétés fréquemment pendant une période assez longue, par un
plusieurs individus cherchant à isoler, à marginaliser, voire à exclure une
personne sur son lieu de travail.
2.
Même si
chaque acte pris individuellement peut éventuellement être considéré comme supportable,
il y a harcèlement psychologique lorsque l'ensemble des agissements constitue
une déstabilisation de la personnalité, poussée jusqu'à l'élimination
professionnelle de la personne.
3.
Il n'y a,
en revanche, pas harcèlement psychologique en raison de la seule existence d'un
conflit dans les relations de travail, d'une mauvaise ambiance, d'invitations
pressantes et répétées (avec d'éventuelles menaces de licenciement) à se
conformer aux obligations résultant des rapports de travail ou encore par le
fait qu'un supérieur hiérarchique n'aurait pas satisfait toujours pleinement
aux devoirs qui lui incombent à l'égard de ses collaboratrices et
collaborateurs.
Art. 24
Demande d'enquête
1.
La cellule
ARC peut demander une enquête si les problèmes lui semblent particulièrement
graves ou risquent de le devenir.
[…]
Art. 25
Ouverture de l'enquête, communication à la
personne requérante
1.
La cellule
ARC adresse sans délai sa demande d'enquête sous forme d'une note
confidentielle à la Municipalité, avec copie à la personne requérante.
2.
La
Municipalité doit ouvrir l'enquête et informe la personne requérante, de même
que celle mise en cause.
[…]
Art. 26
Conduite de l'enquête
Si l'enquête est
ouverte, la Municipalité en confie la conduite à des personnes qualifiées
utilement (connaissance dans l'investigation, en matière de harcèlement, etc.) tel
un ancien juge ou tout autre professionnel spécialisé."
La définition du harcèlement
psychologique (ou mobbing) telle que résultant de l'art. 5 de ces dispositions
se confond largement avec celle retenue par la jurisprudence - qui vaut pour
les relations de travail fondées tant sur le droit privé que sur le droit
public (cf. ATF 4A_128/2007 du 9 juillet 2007 consid. 2.1 et la référence). Il
convient de préciser qu'il résulte de ses particularités que ce type de
harcèlement est généralement difficile à prouver, de sorte qu'il faut parfois
admettre son existence sur la base d'un faisceau d'indices convergents; il faut
cependant garder à l'esprit que le mobbing peut n'être qu'imaginaire, et qu'il
peut même être allégué abusivement pour tenter de se protéger contre des
remarques ou mesures pourtant justifiées (ATF 4A_381/2011 du 24 octobre 2011
consid. 4 et les références; ATF 8C_358/2009 du 8 mars 2010 consid. 5.1).
d) En l'espèce, le recourant fait
valoir qu'en ne suivant pas la proposition de la cellule ARC de confier
l'enquête en cause à Me E.________, l'autorité intimée aurait désavoué cette
cellule, pourtant censée être indépendante. Il soutient dans ce cadre que
l'expert I.________ n'aurait pas les compétences nécessaires pour se prononcer
sur l'existence d'actes assimilables à du mobbing; se référant par ailleurs aux
déclarations de R.________ (psychologue du travail auprès de la cellule ARC
entendu à l'occasion de l'audience du 23 septembre 2011), lequel a en substance
déclaré que la cellule ARC n'aurait pas proposé une enquête portant tant sur
l'existence d'actes assimilables à du mobbing que sur la qualité de son travail
- le risque étant que l'un des deux aspects ait un impact direct sur l'autre -,
il estime qu'il subsiste ainsi de sérieux doutes quant à l'existence de
harcèlement psychologique dans son cas, ce qui justifierait la mise œuvre d'une
nouvelle enquête à confier à un spécialiste en la matière.
Il résulte des pièces versées au
dossier, respectivement des déclarations de R.________, qu'à la suite de la
plainte formelle adressée par le recourant le 25 janvier 2010 à l'autorité
intimée, le secrétaire municipal a proposé à cette dernière la mise en œuvre
d'une enquête portant tant sur l'existence d'actes assimilables à du mobbing
envers l'intéressé que sur les manquements reprochés à celui-ci dans l'exercice
de ses fonctions (cf. let. F et I
supra
); c'est une enquête de ce type,
soit une enquête administrative, que l'autorité intimée a décidé de mettre en
œuvre, et non celle proposée par la cellule ARC dans sa note du 28 janvier
2010. Un tel procédé ne prête pas en tant que tel le flanc à la critique, dans
la mesure où l'autorité intimée pouvait décider d'office l'ouverture d'une
enquête (art. 56bis al. 3 RPAC; cf. également art. 71 al. 1 RPAC s'agissant
d'une enquête administrative en lien avec les reproches formulés à l'encontre
d'un fonctionnaire), et dès lors que l'enquête mise en œuvre englobait la
question d'éventuels actes assimilables à du mobbing (cf. art. 25 al. 2 des
Dispositions relatives à la prévention et à la gestion des conflits et au
harcèlement). Quant au choix de l'expert, il convient de relever qu'il
appartient dans tous les cas à l'autorité intimée de désigner l'intéressé (cf.
art. 26 de ces mêmes dispositions, mentionnant précisément à titre de personnes
"qualifiées utilement" un ancien juge), et que les compétences de
l'expert I.________ ne sauraient
a priori
être remises en cause - étant
précisé que cet ancien juge cantonal a d'ores et déjà eu l'occasion de procéder
à de tels mandats (cf. notamment arrêt GE.2008.0160 du 13 janvier 2009). Au
demeurant, entendu à ce propos le 12 février 2010, le recourant ne s'est opposé
ni à la mise en œuvre de l'enquête telle que proposée par l'autorité intimée,
ni au choix de la personne de l'expert - il a bien plutôt pris acte "avec
satisfaction" de l'ouverture d'une telle enquête et "salué" le
choix de l'expert -, de sorte que les griefs formels qu'il avance
a
posteriori
à cet égard apparaissent principalement motivés par la teneur des
conclusions du rapport d'expertise.
S'agissant par ailleurs de la
décision de faire porter l'enquête tant sur les accusations de mobbing
présentées par l'intéressé que sur la qualité de ses prestations dans
l'exécution de ses tâches, il s'impose de constater que ces deux questions
peuvent se révéler étroitement liées, notamment lorsque les actes dont se
plaint l'employé (en tant qu'ils seraient assimilables à du mobbing) sont en
réalité justifiés compte tenu de manquements dans l'exercice de ses fonctions;
or, dans le cas d'espèce, F.________ a attiré l'attention de la hiérarchie à
plusieurs reprises sur d'éventuels manquements de la part du recourant, et ce
dès le mois d'avril 2009 (cf. let. E
supra
). Quant au risque mentionné
par le psychologue du travail R.________ dans le cadre d'une telle enquête, en
ce sens que l'un des aspects pourrait avoir un impact direct sur l'autre, il convient
de relever que la question de savoir si l'expert a fait la part des choses
entre les deux volets de son mandat peut être appréciée, sur le fond, en se
référant à la teneur de son rapport, singulièrement à la motivation de ses
conclusions. Dans ces conditions, les griefs formels avancés par l'intéressé en
lien avec le choix de l'expert et l'étendue de son mandat ne sont pas de nature
à remettre en cause en tant que tels la valeur probante du rapport d'expertise.
e) Le recourant fait également valoir
que les questions qui lui ont été posées par l'expert portaient principalement (voire
exclusivement) sur les reproches qui lui étaient faits en lien avec
l'accomplissement de ses tâches, et non sur l'existence d'actes assimilables à
du mobbing; il se prévaut en outre du fait qu'il n'a pas été informé des reproches
en cause avant d'être entendu par l'expert, et n'a dès lors pas pu se préparer.
L'intéressé a été entendu à deux
reprises par l'expert, les 19 mars et 13 avril 2010; à la lecture des
procès-verbaux d'audition
ad hoc
, il apparaît que l'expert s'est effectivement
principalement concentré sur les reproches qui lui étaient faits, plutôt que
sur ses accusations de mobbing. Cela étant, le recourant avait d'ores et déjà
développé ses griefs en lien avec les accusations en cause à plusieurs
reprises, en particulier dans son courrier adressé à l'autorité intimée le 25
janvier 2010, et a par ailleurs déposé à cet égard une pièce écrite lors de sa
première audition, comprenant un détail particulièrement précis des
"principaux faits incriminés" ainsi que ses conclusions; dans le
cadre de sa seconde audition par l'expert, l'intéressé a au demeurant déclaré
qu'il confirmait l'ensemble de ses griefs, tels que résultant notamment de ces
deux pièces. Dans ces conditions, on ne saurait considérer que l'expert n'était
pas suffisamment renseigné sur ce point. Quant au fait que le recourant
n'aurait pas été informé des reproches qui lui étaient faits avant d'être
entendu par l'expert, l'autorité intimée lui a signifié dans son courrier du 4
février 2010 qu'elle avait pris connaissance de l'insatisfaction du service qui
l'employait "sur la manière dont il exer[çait] sa fonction de préposé aux
enquêtes de naturalisation et des doléances dont des candidats à la
naturalisation [avaient] fait part au directeur de la sécurité publique et des
sports". Entendu le 12 février 2010, l'intéressé a indiqué, par
l'intermédiaire de son conseil, avoir pris connaissance que des éléments lui
étaient reprochés, précisant que les "éléments d'un tel dossier devr[aient]
évidemment lui être transmis"; or, il n'apparaît pas que l'autorité
intimée l'aurait informé précisément des reproches en cause en temps utile (cf.
art. 71 al. 1 RPAC, prévoyant que lorsqu'une enquête administrative est ouverte
à son encontre, les faits incriminés sont portés par écrit à la connaissance du
fonctionnaire, le cas échéant avec pièces à l'appui). Dans la mesure où
l'intéressé a été entendu une seconde fois par l'expert, et qu'il était alors
suffisamment renseigné sur ce point pour pouvoir se déterminer en toute connaissance
de cause, une telle violation de son droit d'être entendu a toutefois dans tous
les cas été réparée en cours de procédure.
f) Sur le fond, l'expert a estimé
que le recourant n'avait pas été harcelé psychologiquement par son supérieur Z.________,
constatant en substance qu'aucun témoin n'avait déclaré ni cité des incidents
entre les intéressés dont on pourrait inférer qu'il l'aurait été, respectivement
qu'aucune pièce n'attestait un tel harcèlement; dans ce cadre, il a examiné
point par point l'ensemble des griefs présentés par le recourant. Il s'impose
de constater que ces conclusions ne sont infirmées par aucune pièce au dossier
ni par aucun témoignage, et ne sont en particulier pas remises en cause par les
critiques présentées par l'intéressé l'encontre du rapport d'expertise. Il
apparaît en effet que ce dernier ne fait qu'opposer son interprétation des
faits à celle de l'expert, sans avancer aucune preuve déterminante à l'appui de
ses allégations de mobbing. A cet égard, il se plaint en particulier du fait
que l'expert a refusé d'entendre certains témoins proposés et de prendre en
compte certaines pièces. L'intéressé a requis l'audition de onze témoins par
écriture du 19 mars 2010, puis de neuf témoins complémentaires par écriture du
22 mars 2010; tous ont été entendus par l'expert, et aucun des témoignages en
cause ne fait état d'indices dans le sens de l'existence d'actes assimilables à
du mobbing de la part de son supérieur direct. Dans ces conditions, on ne
saurait faire grief à l'expert d'avoir indiqué, par courrier du 30 mars 2010,
qu'il refuserait d'entendre d'autres témoins. Au surplus, les témoins entendus
à la requête du recourant postérieurement à l'expertise, tant par la Commission
paritaire que par la cour de céans, n'ont pas davantage apporté d'éléments dans
le sens de tels indices. Quant aux "très nombreuses pièces" produites
par le recourant (selon le rapport d'expertise), l'expert pouvait à l'évidence
se contenter de se référer à celles qui lui paraissaient utiles dans le cadre
de son mandat; la cour de céans ne voit au demeurant pas en quoi les pièces qui
n'ont pas été prises en compte - lesquelles sont annexées au rapport sous la
rubrique "pièces non prises en considération" - seraient de nature à
remettre en cause les conclusions de l'expert.
En définitive, les accusations de
mobbing du recourant à l'encontre de son supérieur Z.________ ne peuvent être
considérées comme établies ni même rendues vraisemblables, dès lors qu'elles ne
sont corroborées par aucune pièce ni aucun témoignage. On ne saurait dès lors
retenir qu'il subsisterait un quelconque doute sur ce point, contrairement à ce
que soutient l'intéressé - il ne s'agit pas, en effet, d'un cas limite dans
lequel, par hypothèse, la présence de témoignages contradictoires ou encore
d'indices de nature à attester de l'existence d'actes assimilables à du mobbing
justifierait la mise en œuvre d'un complément d'instruction. Dans ces
conditions, et compte tenu des remarques qui précèdent en lien avec les griefs
formels avancés par le recourant à l'encontre de la procédure telle que menée
par l'autorité intimée et par l'expert dans le cadre de l'enquête litigieuse, il
n'y a pas lieu de faire droit à la requête tendant à ce que soit ordonnée une
nouvelle expertise. Il convient bien plutôt de retenir que l'intéressé n'a pas
été victime d'actes assimilables à du mobbing de la part de son supérieur
direct Z.________, ainsi que l'a conclu de façon probante l'expert.
g) S'agissant du second volet du
mandat confié à l'expert, en lien avec les éventuels manquements du recourant
dans l'exercice de ses fonctions, ce dernier n'a pas requis la mise en œuvre
d'une nouvelle enquête, à tout le moins pas expressément. Le rapport
d'expertise, en tant qu'il fait état de différents rapports rédigés par l'intéressé
ainsi que des déclarations de certains candidats à la naturalisation, peut se
voir reconnaître pleine valeur probante et apparaît suffisant pour pouvoir statuer
sur ce point, et ce indépendamment même des conclusions qu'en tire l'expert -
lequel a au demeurant laissé ouverte la question d'un éventuel transfert du
recourant dans un autre service
(cf. consid. 4
infra
).
4.
Il reste dès lors à examiner si et dans quelle
mesure le licenciement du recourant avec effet immédiat pour justes motifs, en
lien avec les manquements qui lui sont reprochés dans l'exercice de ses
fonctions tels qu'ils résultent en particulier du rapport d'expertise, apparaît
justifié dans le cas d'espèce.
a) A teneur de l'art. 70 RPAC, la
Municipalité peut en tout temps licencier un fonctionnaire pour de justes
motifs en l'avisant trois mois à l'avance au moins si la nature des motifs ou
de la fonction n'exige pas un départ immédiat (al. 1). Constituent de justes
motifs l'incapacité ou l'insuffisance dans l'exercice de la fonction et toutes
autres circonstances qui font que, selon les règles de la bonne foi, la
poursuite des rapports de service ne peut être exigée (al. 2).
Selon l'art. 71 bis RPAC, hormis
les cas où un licenciement avec effet immédiat s'impose, le licenciement doit
être précédé d'une mise en demeure formelle écrite, assortie d'une menace de
licenciement si le fonctionnaire ne remédie pas à la situation (al. 1). Avant
la mise en demeure, le fonctionnaire doit être entendu par son chef de service
ou, le cas échéant, par un membre de la Municipalité (al. 2). Selon les
circonstances, cette mise en demeure peut être répétée à plusieurs reprises
(al. 3).
Si la nature des motifs implique un
licenciement immédiat ou que le fonctionnaire ne remédie pas à la situation
malgré la ou les mise(s) en demeure, le licenciement peut être prononcé (art.
71 ter al. 1 RPAC). Si la nature des motifs en cause le permet, la Municipalité
peut ordonner, à la place du licenciement, le déplacement du fonctionnaire dans
une autre fonction en rapport avec ses capacités; le traitement est alors celui
de la nouvelle fonction (art. 72 RPAC).
b) Selon la jurisprudence, les
justes motifs de renvoi de fonctionnaires ou d'employés de l'Etat peuvent
procéder de toutes circonstances qui, selon les règles de la bonne foi,
excluent la poursuite des rapports de services, même en l'absence de faute.
Sont objectivement déterminants pour se séparer d'un fonctionnaire, notamment,
les manquements aux devoirs de service et les griefs ayant trait, d'une part, à
l'attitude professionnelle inadéquate du fonctionnaire par rapport à sa
fonction et, d'autre part, à son incapacité à accomplir son mandat selon les
règles établies au sein de son office. Les antécédents de l'intéressé doivent
toutefois être pris en compte dans l'examen de l'ensemble des circonstances
permettant de déterminer s'il est raisonnable ou non que les rapports de
service continuent; les conditions justifiant une résiliation ne se déterminent
pas de façon abstraite ou générale, mais dépendent concrètement de la position
et des responsabilités de l'intéressé, de la nature et de la durée des rapports
de travail, ainsi que du genre et de l'importance des griefs en cause (arrêt
GE.2010.0205 du 17 janvier 2011 consid. 2a et les références).
Mesure exceptionnelle, la
résiliation immédiate pour justes motifs doit être admise de façon restrictive.
Les faits invoqués à l’appui d’un tel renvoi doivent avoir entraîné la perte du
rapport de confiance qui constitue le fondement du contrat de travail. Seul un
manquement particulièrement grave du travailleur justifie le licenciement
immédiat; si le manquement est moins grave, il ne peut entraîner une
résiliation immédiate que s’il a été répété malgré un avertissement. Par
ailleurs, l'employeur qui entend se prévaloir de manquements au titre de motifs
justifiant un licenciement doit les invoquer sans tarder. En effet, s'il
maintient le rapport de travail malgré la connaissance de ces manquements, il
admet qu'il ne les tient pas pour de justes motifs et ne peut s'en prévaloir
ensuite sous peine d'adopter un comportement contradictoire violant le principe
de la bonne foi. Le Tribunal fédéral a toutefois admis qu'il existait des cas
dans lesquels, dans le but d’apprécier une situation globale qui s’est modifiée
par la survenance d’événements nouveaux notables, même des faits largement
passés pouvaient ou même devaient être pris en considération. Il a en
particulier jugé que l’indiscipline répétée représentait un juste motif de
licenciement au regard d’un contexte global ponctué d’avertissements successifs
pour de nombreuses fautes qui ne pouvaient être qualifiées de graves, mais qui
détruisaient tout rapport de confiance (cf. arrêt GE.2010.0205 précité, consid.
2b et les références).
Le caractère abusif d'un
licenciement ne résulte pas seulement des motifs de la résiliation, mais aussi
de la manière dont la partie qui résilie exerce son droit. Ainsi, même quand
une partie résilie de manière justifiée, elle doit faire usage de son droit
avec modération. Une violation grossière du contrat, notamment une atteinte
grave de la personnalité dans le cadre d'une résiliation, peut rendre celle-ci
abusive. Il faut considérer en particulier qu'en vertu de l'art. 328 CO,
l'employeur a l'obligation de respecter et de protéger les droits de la personnalité
de son employé (cf. art. 56bis al. 1 RPAC). Il doit s'abstenir de toute
atteinte aux droits de la personnalité qui n'est pas justifiée par le contrat,
et doit également protéger son collaborateur contre des atteintes de la part de
supérieurs, de collègues ou de tiers; cette obligation est le corollaire du
devoir de fidélité de l'employé (art. 321a CO; cf. art. 10 al. 1 RPAC). La
jurisprudence en a déduit qu'un licenciement n'était pas abusif lorsque le
caractère difficile d'un employé avait contribué à créer une situation
conflictuelle sur le lieu de travail qui se répercutait négativement sur le
travail en commun, et lorsque l'employeur avait pris auparavant toutes les
mesures que l'on pouvait attendre de lui pour désamorcer le conflit. Si l'employeur
ne s'était pas soucié de résoudre le conflit, ou ne l'avait fait
qu'insuffisamment, il n'avait pas satisfait à son devoir de protection, et le
licenciement devait dès lors être tenu pour abusif. En définitive,
l'appréciation du caractère abusif d'un licenciement suppose l'examen de toutes
les circonstances du cas d'espèce (arrêt GE.2008.0207 du 24 novembre 2010
consid. 4a).
c) En l'espèce, s'agissant des
manquements reprochés au recourant dans l'exercice de ses fonctions, l'expert I.________
a distingué la question de la qualité de ses rapports, d'une part, et celle de son
comportement durant les auditions de candidats à la naturalisation, d'autre
part.
Concernant la qualité des rapports
établis par l'intéressé, il apparaît manifestement que certaines de ses observations
sortent du cadre de la mission qui était la sienne. Ainsi notamment de
références à des personnes célèbres telles que Fangio ("en écologiste plus
qu'en Fangio, [le candidat] visite différents salons pour constater l'évolution
des marques et observer les mutations technologiques des modèles utilitaires
exposés"; rapport sur M. S.________ du 26 novembre 2008), Aimé Césaire ("presque
au moment où la Martinique prenait congé de son
citoyen du monde
Aimé
Césaire, nous avons songé, à l'évocation de la bourgeoisie future sollicitée
par la candidate, qu'elle pourrait revêtir le statut d'une
Lausannoise du monde
";
rapport sur Mme T.________ du 29 avril 2008) ou Omar Sharif ("de 1971 à
2001, [le candidat] dit avoir fait de sa passion pour le bridge (cher à
l'acteur de cinéma Omar SHARIF) un métier"; rapport sur M. U.________ du
11 janvier 2008), ou encore de diverses remarques éparses (un candidat aurait
"l'humilité nécessaire lorsqu'il affronte entre autres les cimes de notre
pays" - rapport V.________ déjà mentionné; d'un couple, il est dit que
"ni les sports ni les associations ne réunissent de manière franche les
candidats" - rapport sur les époux W.________ du 26 octobre 2009; etc.). Il
s'impose de constater que de tels commentaires et autres références sont inopportuns
voire déplacés, dans la mesure où ils sont sans pertinence aucune en lien avec
la finalité des rapports en cause - non sans relever d'emblée que ces
"manquements" ne sont à l'évidence que de moindre gravité, de sorte
qu'il n'apparaît pas nécessaire ici d'en faire un inventaire exhaustif.
Le caractère inadéquat de certaines
remarques du recourant apparaît plus grave dans le rapport sur les époux H.________
du 22 décembre 2008, dans lequel l'intéressé a en particulier indiqué ce qui
suit:
"
CONFESSION
Sont musulmans
très
pratiquants
, avec
fréquentation assidue du centre islamique et de la
mosquée de notre ville
au sein duquel le candidat occupe un poste de
conseiller. Sunnites, sont proches de l'une des quatre grandes écoles juridiques
de l'islam (le chafiisme). Affirment se distancer de tendances plus
fondamentalistes.
[…]
Paraissent ancrés
dans leurs interprétations du Coran et se distancer, non sans forte
argumentation, de la pensée de ceux qui, à un extrême ou l'autre de l'islam, n'abordent
pas leur religion comme eux.
[…]
REPUTATION
[…]
L'enquête de
voisinage, qui a donné la parole à de multiples intervenants, fait ressortir ce
qui suit. L'arrivée de cette famille a sérieusement modifié le climat général
de l'immeuble qu'ils habitent à ce jour. Formes de mépris ici exprimées,
absence d'une quelconque tolérance en ce qui concerne le stationnement des
véhicules sur un espace restreint où parquer est de fait difficile, civilité
élémentaire bafouée (incantations religieuses tôt le matin déjà, bruits d'eau à
des heures de quiétude générale préconisée), respect partiel du règlement de
maison (parabole extérieure dont le retrait a été ordonné), autant de doléances
et de constats exprimés lors de nos investigations et dans des lettres adressées
à la gérance. Sont connus, Madame et les filles surtout, pour avoir le regard
fuyant et ne pas toujours rendre le salut, même oral.
Les réunions,
certains samedis, de nombreuses femmes chez et autour de
Mme H.________ inquiètent les
« anciens » de ce locatif,
qui ne comprennent pas toujours la nature de ces conciliabules. Nos sources,
qui s'enflamment parfois en cours des témoignage et qualifient dès lors les
intéressés d'« intégristes », relèvent ici le côté strict de la pratique de
leur religion, là la séparation sévère entre hommes et femmes. Certains
s'inquiètent même à l'idée que l'immeuble puisse abriter une
« secte ».
[…]
Nos sources, plutôt tolérantes envers des
personnes d'autres religions, ont exprimé vis-à-vis de cette famille une
inquiétude manifeste.
[…]
En résumé, la
cohabitation générale est
très délicate
. Faute n'en reviendrait pas,
selon tous les avis recueillis et pondérés par le soussigné, aux locataires
établis avant eux dans l'immeuble.
Nos services
n'ont pas les moyens réels et linguistiques suffisants pour étudier en détail
les différents hadiths et évaluer la portée exacte de l'enseignement délivré
dans le cadre ou en marge d'un centre islamique, au sein duquel le requérant
joue un certain rôle comme nous l'avons décrit plus haut. Il revient à
l'Autorité politique d'un Etat laïc de dire où se termine la croyance
intérieure, à respecter, et où commence le prosélytisme voire une forme
d'attaque de nos valeurs religieuses ou de nos traditions transmises de
génération en génération.
Nos
investigations et les très nombreux échanges issus de notre activité
professionnelle permettent seulement de dire que la vision de l'islam du couple
H.________
ne fait pas l'unanimité
au sein de la communauté musulmane de
notre région. Des sommités
[suit
une note de bas de page avec référence]
ou des
dignitaires, mieux positionnés que le soussigné et dont nous avons lu les
argumentaires, n'ont-ils pas par exemple dénoncé ce qu'ils appellent
l'Imposture du Voile ou des dogmes (comme la lapidation par exemple)
incompatibles avec nos valeurs fondamentales?
L'objectivité
veut que nous relevions que l'unité ne se retrouve pas non plus au sein de la
chrétienté, d'où la question de savoir s'il n'existe qu'un seul Islam ou qu'une
seule ligne de conduite tirée de la Bible ou de la Torah.
[…]
Au terme de nos
investigations et fort de ce que nous avons recueilli, il nous a semblé que nos
nombreuses sources faisaient davantage preuve de tolérance envers les H.________
que l'inverse.
[…]
INTEGRATION
Dans leur vie
quotidienne et fort de ce que nous avons pu en établir, sont plutôt aux
antipodes d'une acceptation de nos us et coutumes et des règles qui régissent
aujourd'hui encore notre société dans son ensemble.
[…]
"
Comme le relève à juste titre
l'expert, le manque de retenue dont fait preuve le recourant dans ce rapport
n'est pas sans prêter le flanc à la critique. D'une part en effet, si les
préposés aux naturalisations sont fondés à se renseigner sur les pratiques
religieuses des candidats, respectivement à en faire état dans leurs rapports
(ce que les directives
ad hoc
prévoient expressément), il ne leur
appartient pas de s'étendre par des digressions inutiles voire polémiques sur
un sujet aussi sensible. Au surplus, il apparaît que l'intéressé fait montre d'une
certaine partialité, notamment lorsqu'il insiste sur le fait que la vision de
l'islam des candidats ne ferait "pas l'unanimité" au sein de la communauté
musulmane de notre région, lorsqu'il laisse entendre que certains de leurs
dogmes pourraient être incompatibles avec nos valeurs fondamentales, ou encore
lorsqu'il indique que les candidats seraient "aux antipodes" d'une
acceptation de nos us et coutumes et des règles régissant notre société; il s'impose
de constater que de tels affirmations et autres sous-entendus, qui relèvent
davantage de l'appréciation du recourant que de faits objectifs, sont
particulièrement déplacés. D'autre part, le recourant s'étend sur des plaintes
de voisins qui ne sauraient être considérées comme établies, de sorte qu'il
pourrait s'agir de simples ragots; sur ce point également, l'intéressé ne fait
pas montre de l'impartialité requise, dans la mesure où la teneur du rapport
laisse clairement entendre, sans preuve à l'appui, que ces plaintes (à tout le
moins certaines d'entre elles) seraient fondées - ainsi lorsque le recourant
indique avoir "pondéré" les avis recueillis s'agissant de définir les
responsables des problèmes de cohabitation allégués, ou encore lorsqu'il
présente les voisins en cause comme étant des personnes "plutôt tolérantes
envers des personnes d'autres religions", respectivement faisant
"davantage preuve de tolérance" envers les candidats que l'inverse. A
cela s'ajoute que certains des reproches rapportés laissent pour le moins
perplexes: on ne saurait en particulier qualifier de "civilité élémentaire
bafouée" les "bruits d'eau à des heures de quiétude générale
préconisée" (le problème en cause, pour peu qu'il soit établi, relève en
effet de l'isolation du bâtiment plutôt que du comportement des intéressés), et
il apparaît manifestement que
Mme H.________ est en droit de se réunir avec d'autres femmes sans être tenue
pour autant d'informer ses voisins de la teneur de ces
"conciliabules".
Cela étant, il n'est pas contesté
que tous les rapports rédigés par le recourant devaient être avalisés par un
supérieur avant d'être transmis aux autorités concernées. Dans cette mesure,
l'autorité intimée est réputée avoir eu connaissance de la qualité du travail
de l'intéressé dans ce cadre. Or, non seulement le recourant n'a jamais été
invité à modifier la teneur de ses rapports ni même été rendu attentif au fait
que certaines de ses remarques apparaissaient inopportunes voire déplacées - et
ce ni de façon ponctuelle, ni de façon générale (par exemple dans le cadre des
entretiens de collaboration) -, mais la qualité de ses rapports a bien plutôt été
relevée et citée en exemple à plusieurs reprises; en particulier, J.________,
responsable des naturalisations, a indiqué dans un courrier électronique
adressé à l'intéressé le 15 octobre 2009 (soit postérieurement aux faits
incriminés) qu'il n'avait "pas de remarques à formuler sur les rapports
établis par [s]es soins et ceux de M. A.________ et souhaiterai[t] d'ailleurs
que ceux des autres communes soient aussi complets et pertinents" (ce n'est
que dans le cadre de son audition par l'expert que ce responsable a indiqué
que "certaines observations figurant dans les rapports établis depuis
dix-huit mois environ par M. X.________ sort[ai]ent du cadre nécessaire").
Dans ces conditions, faute d'avertissement en lien avec les manquements en
cause - lesquels ne sont au demeurant que de moindre gravité, à l'exception
d'un cas isolé (soit le rapport concernant les époux H.________) -, l'autorité
intimée ne saurait s'en prévaloir afin de justifier le licenciement du
recourant, sous peine d'adopter un comportement contradictoire violant le
principe de la bonne foi (cf. consid. 4b
supra
).
Concernant le comportement adopté
par le recourant dans le cadre des auditions des candidats à la naturalisation,
il résulte des pièces versées au dossier que l'intéressé, qui a pu avoir dans
un premier temps "quelques paroles inadéquates" à leur égard (cf. la
note de service établie le 3 juillet 2002 par son supérieur Y.________), a
rapidement fait un effort pour s'améliorer (cf. en particulier les notes de
service des 30 septembre et 31 décembre 2002 de ce même supérieur); dans le
rapport établi à la suite de l'entretien de collaboration pour l'année 2006, il
est notamment relevé qu'il est une référence en la matière, respectivement que
son sens de l'écoute est régulièrement relevé par les requérants. Au vrai, depuis
mi-2008 (l'expert étant arrivé à la conclusion que les manquements du recourant
existent "depuis presque deux ans") comme auparavant, il apparaît que
certaines auditions, voire la majorité d'entre elles, se sont passées à
l'entière satisfaction des intéressés - ce point n'est pas contesté. Tel n'a
toutefois pas toujours été le cas durant la période en cause, ainsi qu'en
atteste la concordance entre les témoignages de différents candidats - que
ceux-ci en aient directement fait part à l'expert (tels les époux H.________ et
les époux W.________) ou que leurs propos aient été rapportés par Mme F.________
(telles Mmes AA.________ et BB.________) -, témoignages corroborés par les
déclarations de A.________ (qui partageait le même bureau que l'intéressé et a
de ce chef assisté à certaines auditions) et, s'agissant de l'enfant G.________,
par celles du doyen de l'école et du maître de classe de celle-ci. L'expert, qui
relève à juste titre que, si l'on ne saurait faire grief au recourant
d'éprouver plus de sympathie pour certains candidats que pour d'autres, on peut
lui reprocher de le manifester, fait ainsi état de cinq auditions qui se sont
mal déroulées durant la période en cause, mentionnant par ailleurs deux
auditions qui se sont "plus ou moins bien déroulées".
Cela étant, la résiliation
immédiate pour justes motifs ne doit être admise que de façon restrictive, et
suppose une faute particulièrement grave de l'employé; si la faute est moins
grave, le licenciement doit être précédé d'une mise en demeure formelle écrite,
assortie d'une menace de licenciement si l'intéressé ne remédie pas à la
situation
(cf. art. 71 bis RPAC et consid. 4b
supra
). A cet égard, l'expert n'a
pas examiné, à tout le moins pas expressément, si les manquements du recourant
dans l'exercice de ses fonctions atteignaient le degré de gravité requis pour
justifier un licenciement avec effet immédiat; il semble avoir estimé que, dès
lors qu'une reprise de son activité par le recourant dans son ancienne fonction
apparaissait dans tous les cas exclue - ce dont convenaient tous les intéressés
-, et compte tenu du fait qu'un éventuel transfert dans un autre service ne pouvait
être imposé à l'autorité intimée (cf. art. 72 RPAC), cette dernière était en
droit de prononcer un licenciement pour justes motifs, excluant ainsi d'emblée
que l'exigence d'une mise en demeure préalable puisse trouver application dans
le cas d'espèce. Or, hormis les cas où un licenciement s'impose (en raison d'une
faute particulièrement grave, ou encore d'une indiscipline répétée dans un
contexte global ponctué d'avertissements successifs pour de nombreuses fautes),
le licenciement "doit" être précédé d'une telle mise en demeure (cf.
art. 71 bis al. 1 RPAC et consid. 4b
supra
), de sorte que l'on ne
saurait faire l'économie de l'examen de la gravité des manquements reprochés au
recourant.
A cet égard, il résulte en
substance des déclarations des différents candidats concernés en lien avec des
remarques concrètes de l'intéressé que ce dernier a indiqué à tort à une
candidate (Mme AA.________) qu'elle ne pouvait obtenir un délai pour améliorer
ses connaissances; qu'il a déclaré à une autre candidate (Mme BB.________)
"que ce n'était pas en souriant et en parlant beaucoup qu'on acquerrait la
nationalité suisse"; qu'il a accusé à tort une candidate d'une douzaine
d'années (l'enfant G.________) d'être impertinente; ou encore qu'il a déclaré à
un candidat (M. H.________) qu'il était intégré économiquement mais non
socialement et que son épouse ne l'était ni économiquement ni socialement,
précisant que son niveau était supérieur à celui de sa femme. Pour le reste, il
s'impose de constater que les plaintes des candidats, en tant qu'elles portent essentiellement
sur le comportement général du recourant, demeurent relativement vagues, et
sont nécessairement empreintes d'une certaine subjectivité; ainsi lorsqu'une
candidate (Mme AA.________) indique avoir été "choquée par la manière peu
élégante" dont elle a été questionnée; lorsqu'une autre candidate (Mme BB.________)
déclare que "c'était tellement épouvantable qu'elle voulait partir au
milieu du rendez-vous"; ou encore lorsque plusieurs candidats (en
particulier Mme BB.________, M. W.________ et les époux H.________) relèvent
que le recourant s'est montré désagréable, agressif, accusateur, respectivement
faisant naître auprès des intéressés un sentiment de culpabilité. S'il apparaît
ainsi manifestement que le recourant n'a pas toujours adopté le comportement
irréprochable que l'on était en droit d'attendre de lui compte tenu des
responsabilités liées à sa fonction (dans le cadre de laquelle il était réputé
représenter l'autorité intimée), comme l'a au demeurant confirmé son collègue
de bureau A.________ notamment à l'occasion de l'audience du 23 septembre 2011
- lequel évoque à cet égard son "ton méprisant et cassant" -, on ne
saurait s'en remettre sans autre à l'appréciation des candidats, telle qu'elle
résulte de leurs plaintes, s'agissant d'apprécier la gravité des manquements en
cause; ainsi une remarque telle que celle formulée par une candidate (Mme W.________),
laquelle indique avoir "eu le sentiment d'être interrogée par la
Gestapo", ne peut-elle à l'évidence qu'être relativisée, ce d'autant plus
que l'intéressée ne mentionne en définitive aucun grief concret mais relève
bien plutôt avoir "ressenti" que le recourant essayait de décourager
les époux dans leurs démarches.
En définitive, il apparaît que les fautes
reprochées au recourant tiennent principalement à une attitude et à un ton
parfois inadéquats, les quelques remarques précises de l'intéressé rapportées
dans ce cadre par les candidats, si elles sont à l'évidence déplacées, n'étant
pas d'une gravité telle qu'un licenciement avec effet immédiat serait justifié.
Dans ces conditions, et compte tenu du fait que les manquements de l'intéressé
en lien avec la teneur de ses rapports ne peuvent, comme déjà relevé, être
retenus dans ce cadre, on ne saurait considéré comme établi que les manquements
en cause justifieraient de ce seul chef un tel licenciement avec effet immédiat,
en l'absence de mise en demeure d'y remédier. A cet égard, l'autorité intimée
soutient en substance que, si aucun avertissement n'a jamais été adressé au
recourant, c'est en raison du fait qu'elle n'avait pas connaissance du fait
qu'il n'exécutait pas ses tâches avec toute la diligence requise, ce qu'elle
n'aurait découvert qu'à la lecture du rapport d'expertise; un tel raisonnement
ne peut être suivi, dès lors qu'il appartient à l'évidence à l'administration
d'instituer une procédure adéquate permettant de s'assurer de la qualité du
travail fourni par ses employés - l'autorité intimée ne saurait ainsi se
prévaloir dans ce cadre de ses propres carences en matière de contrôle.
S'agissant enfin des circonstances du
cas, l'autorité intimée fait valoir que le lien de confiance avec le recourant
serait définitivement rompu, invoquant notamment ses plaintes de mobbing
injustifiées à l'égard de son supérieur Z.________ ainsi que son comportement
général depuis son engagement initial en tant que garde de police (1997-1998). Il
convient en premier lieu de relever que, s'il s'est plaint - à tort - de
mobbing, l'intéressé n'a pas porté dans ce cadre des accusations graves et
infondées à l'encontre de son supérieur (cf. ATF 8C_170/2009 du 25 août 2009); dans
cette mesure, on peut sérieusement douter que le fait qu'il ait eu le sentiment
d'être victime d'actes assimilables à du mobbing puisse être retenu contre lui,
nonobstant le fait que ses plaintes se sont révélées infondées. Quant à son
comportement général depuis son engagement, il résulte des pièces versées au
dossier que les tentatives de reconversion du recourant à la suite de ses
problèmes orthopédiques, entre 1999 et 2002, ne se sont pas déroulées sans
difficulté, ceci en raison notamment de problèmes relationnels entre
l'intéressé et son entourage, et qu'une résiliation des rapports de travail a
alors été évoquée (cf. la procès-verbal d'audition établi le 11 juin 2001 par
le Directeur de la sécurité publique et des affaires sportives, let. A
supra
).
Cela étant, au vu de la teneur des différents entretiens de collaboration, il
apparaît que le recourant a par la suite exercé son activité à la pleine
satisfaction de son employeur, et ce depuis 2004 à tout le moins, soit depuis
qu'il a été rattaché à la Brigade des enquêtes brèves dirigée par Z.________.
Il convient à cet égard de souligner que son travail a toujours été qualifié de
bon, voire d'excellent (pour les années 2006 et 2008). Au demeurant, il n'est
pas allégué que le caractère de l'intéressé aurait contribué à créer une
situation conflictuelle sur le lieu de travail qui se serait répercutée
négativement sur le travail en commun du service. Dans ces conditions, lorsqu'elle
laisse entendre que sa collaboration avec l'intéressé aurait toujours été
difficile en raison de sa personnalité, l'autorité intimée adopte un
comportement contradictoire, en violation du principe de la bonne foi. Pour ce
même motif, on ne saurait considérer d'emblée qu'un transfert du recourant dans
un autre service serait dans tous les cas source de nouveaux problèmes; au
demeurant, si l'intéressé devait ne pas donner satisfaction (malgré une mise en
demeure dans ce sens, assortie d'une menace de licenciement - laquelle
apparaîtrait justifiée compte tenu de ses manquements tels que mis en évidence
dans le cadre de la présente procédure), l'autorité intimée conserverait la
possibilité de le licencier.
En définitive, il apparaît que les
manquements reprochés au recourant, lesquels doivent être considérés comme
établis, ne sont pas d'une gravité telle qu'un licenciement avec effet immédiat
serait justifié, en l'absence de mise en demeure. Dans ces circonstances, la
réforme de la décision attaquée dans le sens d'un licenciement ordinaire (avec
préavis de trois mois) ne saurait être admise en l'occurrence, en tant
précisément qu'elle priverait le recourant de garanties de procédure telle que
la mise en demeure (cf. arrêt GE.2008.0239 du 17 décembre 2009 consid. 7c). Quant
à la question de la possibilité d'une réforme de la décision attaquée dans le
sens d'un d'une mise en demeure formelle assortie d'une menace de licenciement
(cf. arrêt GE.2010.0205 du 17 janvier 2011 consid. 5), elle peut en l'espèce
demeurer indécise, dès lors qu'une telle réforme n'apparaît dans tous les cas
pas opportune au vu des circonstances. Compte tenu du fait qu'une reprise de
son activité par le recourant dans son ancienne fonction de préposé aux
naturalisations apparaît d'emblée exclue, il appartiendra en effet à l'autorité
intimée d'examiner les possibilités d'un transfert de l'intéressé dans un autre
service (sous réserve d'une autre solution de nature à satisfaire les parties);
dans cette mesure, la solution la plus expédiente consiste à annuler la
décision attaquée (avec pour conséquence qu'il n'est pas mis fin aux rapports
de service entre le recourant et l'autorité intimée) et à renvoyer le dossier
de la cause à l'autorité intimée afin qu'elle procède dans ce sens, en prononçant
le cas échéant à l'encontre du recourant une mise en demeure assortie d'une
menace de licenciement s'il ne remédie pas à la situation.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée.
Le recourant, qui obtient gain de
cause avec le concours d'un mandataire, a droit à une indemnité à titre de
dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), dont le montant doit être arrêté à 1'500 fr. à
la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD).
Il est renoncé à percevoir un émolument
judiciaire (art. 49 al.1 et 50 LPA-VD; arrêt GE.2008.0239 précité, consid. 9).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 24 novembre 2010 par la
Municipalité de Lausanne est annulée.
III.
La Municipalité de Lausanne versera à X.________
la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Lausanne, le 27 janvier 2012
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.