vd_omni · AC.2004.0219 · 2005-06-28 · fr

BARRAUD/Direction des travaux | Ordre de rétablir une situation conforme à l'état antérieur justifié du point de vue de la proportionnalité s'agissant de locaux habitables créés en toiture de l'immeuble alors que la réglementation communale n'autorise que les superstructures techniques limitées en hauteur; de plus, la municipalité avait déjà averti à deux reprises le constructeur que les travaux en cours n'étaient pas conformes et devaient être arrêtés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.06.2005 AC.2004.0219

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 28 juin 2005
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Georges Arthur Meylan
et Mme
Renée-Laure Hitz, assesseurs.
recourant
Pascal BARRAUD,
à Lausanne,
représenté par Me Jacques BALLENEGGER, Avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Direction des travaux,
représentée par Daniel
PACHE, Avocat, à Lausanne,
Objet
Rétablissement de la situation réglementaire
Recours Pascal BARRAUD c/ décision du 10 septembre 2004 de
la Municipalité de Lausanne (ordre de rétablissement de la situation
réglementaire à la rue de Genève 85)
Vu les faits suivants
A.
Pascal Barraud est propriétaire des parcelles 418 et 419,
sises à la rue de Genève 85 à Lausanne. Ces terrains sont régis par le plan
d'extension de la zone comprise entre la rue de Genève, l'avenue de Sévelin et
la gare de Sébeillon (plan n° 373, ci-après : PEP ou le plan). Le plan fixe
les périmètres d'implantation des bâtiments le long de la rue de Genève ainsi
que les coupes fixant le gabarit maximum; les art. 2 et 3 du règlement du plan
précisent que les toits seront plats ou exceptionnellement à très faible pente
(art. 3) et que les cages d'ascenseurs seront tolérées à 80 cm. au maximum au-dessus
de la hauteur limite de la corniche (art. 4).
B.
a) Un bâtiment d’habitations collectives a été construit
sur ces deux biens-fonds. En date du 21 octobre 2003, la Direction des travaux
de la Ville de Lausanne (ci-après : la Direction des travaux) a constaté
que des travaux de transformation de la superstructure en toiture de l’immeuble
avaient été entrepris sans autorisation préalable. La Direction des travaux a
ordonné la suspension immédiate des travaux et la production d'un dossier de
plans et coupes dans un délai fixé au 31 octobre 2003 en vue de l’ouverture
d’une procédure de demande de permis de construire. L’atelier d’architecture
Brodart & Billiaert SA a produit, le 23 octobre 2003, les plans prévoyant  l’aménagement
d’un réfectoire et de salles d'eau en superstructure de l'immeuble. Par lettre
du 27 novembre 2003, l’Office de la police des constructions a fait savoir aux
architectes que l’ouvrage n’était pas conforme à la réglementation applicable
au secteur en particulier en ce qui concerne la hauteur maximum des
superstructures en toiture.
b) La Direction des travaux s’est à nouveau adressée,
le 29 mars 2004, à Pascal Barraud en constatant que les travaux d’aménagement
d’un espace habitable en toiture avaient été poursuivis, malgré l’arrêt ordonné
le 21 octobre 2003. Elle informait le propriétaire qu’une dénonciation pénale
avait été déposée le 18 mars 2004 auprès de la Préfecture. Le 12 juillet 2004,
la Direction des travaux s’adressait encore à Pascal Barraud pour ordonner la
suspension immédiate de l’ensemble des travaux qui avaient été entrepris dans l’immeuble
à la rue de Genève 85.
c) En date du 20 août 2004, l’Office de la police
des constructions informait Pascal Barraud qu’il allait proposer à la municipalité
de refuser la régularisation des aménagements réalisés en toiture et d’ordonner
la démolition, avec remise en état des lieux.
C.
a) En date du 10 septembre 2004, la Direction des travaux
a notifié la décision suivante à Pascal Barraud :
«
Pour faire suite à nos lignes du 20 août
dernier, nous vous informons que la Municipalité, dans sa séance du 2 septembre
2004, a décidé de refuser la régularisation de l’aménagement susmentionné qui
s’inscrit en dehors du gabarit réglementaire tel que figuré sur les coupes et
élévations schématiques du Plan d’extension (PE) n° 373.
De ce fait, elle ordonne également la démolition
des travaux en partie réalisés et remise en état de la superstructure dans son
état antérieur d’ici au
15 janvier 2005
».
b) Pascal Barraud a contesté la décision communale
par le dépôt d’un recours auprès du Tribunal administratif en concluant à
l’annulation de la décision municipale et à l’octroi des autorisations requises
pour l’aménagement d’un espace habitable en superstructure. La municipalité
s’est déterminée sur le recours en concluant à son rejet et la possibilité
était donnée au recourant de déposer un mémoire complémentaire.
c) Le tribunal a procédé à une visite des lieux le 8
mars 2005. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions
suivantes :
« L'immeuble du recourant a fait l'objet de
diverses interventions de la Direction des travaux de la Ville de Lausanne, en
ce qui concerne notamment l'aménagement de studios, ainsi que des travaux de
transformations au niveau du 7
ème
étage. Il est cependant précisé
que l'objet du litige concerne uniquement l'ordre de remise en état du 2
septembre 2004 concernant les travaux réalisés sur l'attique de l'immeuble de
la rue de Genève 85.
La Municipalité produit au tribunal une copie du
plan du niveau de l'attique qui a fait l'objet du permis de construire accordé
en 1967. Il est constaté que les travaux autorisés à l'époque comportaient un
local pour la machinerie de l'ascenseur et un escalier qui permet l'accès,
depuis le 7
ème
étage, jusqu'au niveau de la toiture donnant sur un
espace semi-ouvert se prolongeant sur une partie de la toiture accessible
entourée de bacs à fleurs.
Il ressort des photographies produites par la
Direction des travaux que la totalité de l'attique a été aménagée en toiture
accessible, avec des bacs à fleurs dispersés sous la toiture, et que l'emprise
du local pour la machinerie de l'ascenseur et du couvert sous la toiture
reliant le 7
ème
étage à la toiture est plus importante que ce qui a
été autorisé en 1967.
Il est constaté que le dossier ne comporte pas un
relevé de l'état existant avant les travaux engagés par le recourant. Il
apparaît en outre que les plans de régularisation des travaux qui ont été
adressés par le recourant à la Municipalité ne reflètent pas non plus l'état de
fait existant avant les travaux ni la situation après les travaux réalisés sans
autorisation.
Le recourant explique qu'il n'a pas pu respecter
les ordres d'arrêt des travaux car il avait déjà commandé tout l'aménagement de
la cuisine. Il explique aussi que 40 logements de son immeuble sont mis à
disposition des Services sociaux de la Ville de Lausanne comme logements de
secours et que les locataires de ces logements sont des cas sociaux qui ne sont
plus acceptés dans d'autres immeubles et qui provoquent des dégradations.
Ainsi, le recourant a été appelé à intervenir à de nombreuses reprises pour
maintenir l'ordre et la propreté dans le bâtiment.
Le conseil du recourant estime que la Ville de
Lausanne ne respecterait pas les procédures applicables aux travaux de
constructions et mentionne l'existence de carnotzets aménagés dans des
bâtiments administratifs de la Ville de Lausanne ainsi que le projet de
reconstruction et d'agrandissement des serres de la Ville de Lausanne qui n'a
pas fait l'objet d'une enquête publique.
Le représentant de la Municipalité souligne le
fait que le recourant entreprend régulièrement des travaux sans demander
d'autorisation et que l'Office de la police des constructions a été appelé à
intervenir à de nombreuses reprises pour obtenir que les procédures légales
soient respectées. Le conseil de la Municipalité produit encore au tribunal une
intervention auprès du recourant, du 3 mars 2005, concernant l'installation
d'un jacuzzi sur la terrasse de l'attique
.
Le conseil du recourant
produit à son tour un préavis municipal, n° 247 du 11 octobre 2001, concernant
les travaux de remplacement des serres de la Ville de Lausanne.
Le tribunal procède ensuite à la visite des
lieux. Il constate que, depuis le 7
ème
étage, une porte bien isolée
permet de s'engager dans l'escalier qui donne accès à une vaste cuisine dans
laquelle une table a été installée et un téléviseur. Depuis cette cuisine, il
est possible d'accéder à un local sanitaire comprenant une douche, un lavabo et
un W.C. Une autre porte donne accès au local de la machinerie d'ascenseur dans
lequel sont entreposés des fours micro-ondes, une bouilloire à eau, différents
meubles et un fax. Depuis le local de la machinerie de l'ascenseur, un trou
donne accès au local de ventilation. A l'extérieur, sur la terrasse accessible,
le tribunal constate qu'une haie de thuyas a été aménagée dans des bacs à
fleurs, entre le bord de la toiture et la balustrade, sur les côtés est-nord et
ouest de la toiture, alors que le côté sud ne comporte qu'une seule balustrade.
A l'angle sud-ouest du bâtiment, un escalier en colimaçon donne accès, par
l'extérieur, au logement situé au niveau inférieur. Un jacuzzi a été aménagé à
proximité de cet accès. On peut en outre accéder, depuis l'extérieur, à une
buanderie conçue comme un couloir étroit de 1, 20 mètre sur une profondeur de
l'ordre de 4 mètres. Au nord des locaux de l'attique, une porte permet
d'accéder à une salle de bains comprenant une baignoire, un W.C. et un lavabo.
Du matériel est actuellement entreposé dans cette salle de bains. »
d) Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le compte rendu résumé de l’audience.
Considérant en droit
1.
a) Il n’est pas contesté que les travaux litigieux,
destinés à la création d’un réfectoire et de salles d’eau (WC, douches et
baignoires) ne sont pas conformes à la réglementation du plan d’extension de la
zone comprise entre la rue de Genève, l’avenue de Sévelin et la Gare de Sébeillon.
Le règlement du plan, approuvé par le Conseil d’Etat le 30 juillet 1957,
précise que les cages d’ascenseur seront tolérées à 80 cm au maximum au-dessus
de la hauteur limite de la corniche. Or, les travaux litigieux dépassent de
plus d’un mètre cette hauteur limite. Il est vrai que le projet autorisé à
l'origine en 1967 comportait en toiture des superstructures qui s'écartaient
déjà des règles du plan d'extension partiel avec une machinerie pour
l'ascenseur et une surface couverte attenante à l'escalier constituant un
espace de détente ouvert sur l’extérieur, entouré par des bacs à fleurs et
comportant une arborisation d’agréments. Toutefois, les locaux autorisés à
cette époque ne comportaient aucune surface habitable et l'espace situé dans le
prolongement de la cage d’escaliers du bâtiment permettait d’accéder à une
surface ouverte sur l'extérieur. Il n’est donc pas douteux que les travaux sont
à la fois non conformes au permis de construire délivré en 1967 et non
conformes à la réglementation du plan d’extension partiel. En outre, les
travaux aggravent la situation non réglementaire par la création de surfaces
habitables en toiture et aussi par une extension des surfaces bâties en toiture
par rapport au projet autorisé en 1967. Les travaux ne peuvent donc être
assimilés à des transformations au sens de l'art.  80 LATC.
b) Cependant, le fait que les constructions sont
illégales ne signifie pas encore qu’elles doivent être nécessairement démolies.
La question doit être examinée en application des principes de proportionnalité
et de protection de la bonne foi. Le constructeur peut se voir dispensé de
démolir l’ouvrage si la violation est de peu d’importance ou lorsque la
démolition n’est pas compatible avec l’intérêt public, ou encore lorsque le
constructeur a pu croire de bonne foi qu’il était autorisé à édifier l’ouvrage.
Encore faut-il que le maintien d’une situation illégale ne heurte pas des
intérêts prépondérants (ATF 111 Ib 221 consid. 6). Mais celui qui place
l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle tente de
rétablir une situation conforme au droit en dépit des inconvénients qui en
résultent pour le constructeur : l'autorité peut en effet, dans l'application
du principe de proportionnalité, faire prévaloir des motifs fondamentaux, tels
que l'égalité de traitement et le respect de la légalité dans l'application du
droit de la construction (ATF 108 Ia 218 consid. 4b). L'autorité doit cependant
examiner d'office quel est le moyen le plus approprié pour atteindre le but
recherché sans porter excessivement atteinte aux droits du constructeur. Elle
peut offrir à celui-ci la possibilité de faire des propositions sur la manière
de remédier aux violations de la réglementation existante. Et même si ces
propositions sont inadéquates, l'autorité reste tenue de rechercher, parmi les
mesures d'exécution envisageables, celles qui apparaissent le mieux
proportionnées; elle examinera par exemple, au moment d'exécuter sa décision,
si le but recherché peut être atteint par une solution moins rigoureuse (ATF
108 Ib 219 consid. 4d).
c) En l’espèce, le recourant a été averti le 24
novembre 2003 que les travaux envisagés n’étaient pas conformes à la réglementation
mentionnée sur les coupes et élévations du plan d’extension partiel de la zone
comprise entre la rue de Genève, l’avenue de Sévelin et la Gare de Sébeillon.
Il a néanmoins poursuivi les travaux jusqu’à leur achèvement en réalisant,
depuis la décision attaquée du 10 septembre 2004, encore d’autres travaux, par
l’installation d’un jacuzzi et la création d’un escalier reliant l’un des
logements du dernier niveau de l’immeuble habitable à la toiture. Par ailleurs,
les travaux ont pour effet de créer une surface habitable relativement
importante qui n’existait pas, même si le permis de construire prévoyait
l’aménagement d’une terrasse ouverte sur une petite partie centrale de la
toiture liée à la cage d’escalier. L’intérêt visant à assurer une application des
règles de police des constructions l’emporte sur l’intérêt privé du recourant
visant à maintenir les constructions réalisées sans autorisation.
2.
a) Le recourant invoque l’égalité de traitement avec les
différents locaux de détente (carnotzet) qui auraient été aménagés par les
autorités communales dans certains bâtiments administratifs. Il se prévaut
aussi de l’exécution de différents travaux qui auraient été réalisés sur des
installations publiques sans respecter la procédure d’autorisation de
construire.
b) Le principe de l'égalité de traitement interdit
notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (
André Grisel
, Traité de droit
administratif, vol. I p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles
règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un
traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des
situations dont la différence requiert un traitement distinct. Mais une
mauvaise application ou la fausse application de la loi dans un cas particulier
n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement
(ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le
particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder
à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de
quoi, le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui
s'est trompée à persévérer dans l'erreur (
André
Grisel
, op. cit. p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge
exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement
son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242 consid. 3a p.
244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose au
maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid. 3c p. 254). Lorsqu'un tel
intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus susceptible d'être invoqué
efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique illégale (
André Grisel
, op. cit. p. 363 et les
références citées).
c) En l’espèce, le recourant a relevé certaines
situations qui peuvent présenter des irrégularités dans le cadre des procédures
de demandes de permis de construire. Toutefois, la municipalité n’a pas fait
savoir qu’elle entendait maintenir des pratiques qui ne seraient pas conformes
aux règles formelles et matérielles applicables en matière de police des
constructions sur le territoire communal. Bien au contraire, sa réponse au
recours montre sa volonté de faire respecter les règles de police des
constructions du point de vue formel et matériel en exigeant la remise en état
des lieux. Il s’agit d’ailleurs d’une obligation légale que l’art. 17 LATC met
à la charge des municipalités. Ces dernières sont en effet chargées :
"de faire observer les prescriptions légales et réglementaires, ainsi que
les plans en matière d’aménagement du territoire et de constructions (al. 1)".
En outre, avant d’accorder le permis de construire, la Municipalité doit
vérifier la conformité de tout projet avec les règles légales et les plans et
les réglementations d’affectation (al. 3). Il n’apparaît pas que la
Municipalité puisse se soustraire à ses obligations légales, tout comme le
recourant ne peut pas non plus exiger le maintien d’une situation illégale dans
ces conditions.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté et la décision attaquée, en tous points bien fondée, peut être
maintenue, le délai d’exécution devant toutefois être reporté au 30 septembre
2005.
Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les
frais de justice à la charge du recourant. La commune, qui obtient gain de
cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis,
arrêtés à 2000 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 10 septembre
2004 est maintenue, le délai d’exécution étant reporté au 30 septembre 2005.
III.
Un émolument de justice de 2'000 fr. (deux mille) est mis
à la charge du recourant.
IV.
Le recourant est débiteur de la Commune de Lausanne d’une
indemnité de 2'000 fr. (deux mille) à titre de dépens.
Lausanne, le 28 juin 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110)