vd_omni · AC.2011.0044 · 2012-01-26 · fr

MANTHOS c/ Département des infrastructures, Municipalité de Begnins, Service des eaux, sols et assainissement | L'art. 24c LAT s'applique aux constructions qui ont été érigées ou transformées de manière conforme au droit en vigueur et qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de réglementation. En l'espèce, la construction existante est une villa dont la demande de permis de construire a été déposée au mois de juin 1972 et qui a été autorisée au mois d'août 1972, par les instances cantonales compétentes en matière d'aménagement du territoire et de protection des eaux. Il y a donc lieu de considérer que la construction peut être mise au bénéfice de la protection de la situation acquise selon l'art. 24c LAT.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.01.2012 AC.2011.0044

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 janvier 2012
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Antoine Thélin, assesseur
et M. Jean W. Nicole, assesseur
; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourant
Anthony D. MANTHOS,
à Begnins, représenté par Jacques HALDY, avocat,
à Lausanne,
Autorité intimée
Département des
infrastructures,
Secrétariat général,
représenté
par Edmond DE BRAUN, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Municipalité de
Begnins,
représentée par Jean-Michel HENNY, avocat,
à Lausanne,
2.
Service des eaux,
sols et assainissement,
à Lausanne
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours Anthony D. MANTHOS c/ décision du
Département des infrastructures, Service du développement territorial, du 14
janvier 2011 (refus de l'autorisation spéciale de transformer un bâtiment
construit sur la parcelle n° 509 à Begnins)
Vu les faits suivants
A.
a) Anthony D. Manthos est propriétaire de la
parcelle n° 509 du cadastre de la Commune de Begnins, comprise dans la zone
viticole du plan général d’affectation. Une villa familiale avec trois niveaux
habitables et piscine a été construite sur ce bien-fonds  en 1974 dans les circonstances
suivantes:
b) La demande de permis de
construire a vraisemblablement été déposée au mois de juin 1972 auprès de la Commune
de Begnins. Il ressort d’une note adressée au Service technique intercommunal
de Nyon par le Greffe municipal de Begnins le 29 juin 1972 que la parcelle
était classée alors en zone communale sans affectation spéciale et qu’elle
était raccordée à un égout communal.
c) La demande de permis de
construire a été mise à l’enquête publique du
11 au 21 juillet 1972 et le Département des travaux publics (actuellement département
des infrastructures, ci après: le département) a formulé une opposition au
projet, adressée le 25 juillet 1972 à la Municipalité de Begnins (ci-après: la
municipalité). L’opposition est formulée dans les termes suivants :
« Service de
l’urbanisme :  si la parcelle ne peut être équipée à l’achèvement de la
construction, la Municipalité doit s’opposer à la délivrance du permis de
construire sollicité conformément aux dispositions de l’article 67 bis LATC. ».
La municipalité a répondu le 1er
août 1972 en apportant les précisions suivantes:
« Eaux
usées : construction en séparatif pour rejoindre une canalisation
existante qui sera raccordée au collecteur de concentration prévu au
« Petit-Cottens ». Collecteur qui se déversera dans la station
d’épuration de l’association intercommunale pour l’épuration des eaux usées de
la Côte, Gland. ».
Le département s’est ensuite
prononcé le 9 août 1972 dans les termes suivants sur la demande de permis de
construire:
« Les
eaux ménagères devront être raccordées sur un collecteur aboutissant
ultérieurement à la station d’épuration.
Les
eaux recueillies par la grille du garage devront être traitées par un
séparateur d’huile et d’essence, conforme aux normes de l’ASPEE et se raccorderont
au collecteur mentionné ci-dessous.
Les
eaux de vidange de la piscine, après déchloration, seront évacuées dans le
collecteur des eaux claires alors que les eaux de rinçage des filtres de
l’appareil de régénération devront être déversées dans le collecteur des eaux
usées.
Vous
voudrez bien veiller à ce que les dispositions de votre règlement communal sur
les égouts soient respectées.
Nous levons, par
conséquent, notre opposition formulée par écrit le 25 juillet dernier et vous prions
d’en prendre bonne note. ».
d) Le permis de construire a été
délivré le 28 octobre 1972 en reprenant les conditions requises par le
département dans sa décision du 9 août 1972. Les travaux de construction ont
débuté le 4 avril 1973 pour se terminer une année plus tard, le 5 avril 1974.
Le permis d’habiter a été délivré par la municipalité le 26 avril 1974.
B.
a) Anthony D. Manthos a déposé le 22 octobre
2010, par l’intermédiaire de son architecte Sylvia Junge, une demande de permis
de construire en vue de la réalisation de divers travaux de transformation de
la villa. Le projet prévoit la réalisation de sanitaires (une douche et un WC
douche) liés à deux chambres du niveau inférieur, l’extension d’une surface
habitable donnant sur la terrasse du rez-de-chaussée (extension de la cuisine
d’environ 12 m
2
) et une
légère extension des surfaces habitables au niveau de l’étage des combles par
la création d’ouvertures en toitures soit, l’agrandissement d’une chambre
existante du côté de la façade ouest (env. 7 m
2
), et la création d’un sanitaire (WC douche env. 6 m
2
) sur le côté est. Les travaux
envisagés comprennent aussi un renforcement de l’isolation du bâtiment par la
pose d’un crépi isolant de 3 à 4 cm.
b) Le dossier de la demande a été
mis à l’enquête publique du 3 novembre au 2 décembre 2010 et il n’a pas suscité
d’oppositions. La municipalité a transmis le
25 janvier 2011 à Antony D. Manthos la décision du Service du développement
territorial refusant l’autorisation spéciale hors de la zone à bâtir compris
dans la synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC) du 14 janvier 2011.
C.
a) Anthony D. Manthos a recouru contre cette
décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: le tribunal) le 16 février 2011. Il conclut à l’admission du
recours et à ce que la décision du Service du développement territorial soit
réformée dans le sens que l’autorisation spéciale soit accordée.
Subsidiairement, il demande que la décision soit annulée et le dossier retourné
audit service pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Il estime
en substance que le projet autorisé en 1972 était inclus à l’époque dans un
plan directeur des égouts conforme au droit de la protection des eaux et
pourrait ainsi bénéficier des possibilités dérogatoires hors de la zone à bâtir
pour des travaux de transformation partielle.
b) Le Service du développement
territorial a tout d’abord voulu procéder à un réexamen de sa décision, puis il
s’est déterminé sur le recours le 20 juin 2011 en concluant à son rejet. Le Service
des eaux, sols et assainissement s’est déterminé le
7 juillet 2011 et il s’en rapporte à l’appréciation du tribunal.
c) Le tribunal a tenu une audience
le 11 août 2011 à Begnins et il a procédé à une visite des lieux. Le compte-rendu
de l’audience comporte les précisions suivantes:
« Le
Président aborde en premier lieu la question de la portée du plan directeur des
égouts de 1973 (ci-après: le PDE) de la Commune de Begnins. Le conseil du
recourant indique que la Municipalité a été interpellée avant la construction
du bâtiment en cause, lequel a été raccordé au réseau d'égouts dès le départ.
Le
conseil du SDT soutient que le PDE n’aurait pas été approuvé formellement et
qu'il ne constituerait qu'un instrument de travail. Il ajoute que l'exigence
d'un tel plan, bien que discutée, a toutefois été retenue et même confirmée par
le Tribunal fédéral. Il s'agit là d'une question de principe.
Le
conseil du recourant fait valoir que le défaut de validation formelle du PDE
résulte d'une omission. Il explique à cet égard que la parcelle du recourant a
été considérée comme constructible en 1973 et incluse dans le PDE en question,
ceci confirmant qu'elle était conforme à la protection des eaux.
Le
Président revient sur la date manuscrite du "30 octobre 1973" figurant
sur le PDE. Le représentant du SESA estime que l'absence de signature
résulterait d'une omission. Il explique n'avoir pas trouvé trace du PDE signé,
mais pas non plus d'un quelconque échange qui laisserait entrevoir qu'un veto
aurait été opposé, de sorte que tout porte à croire que ce PDE répondait aux
exigences matérielles de l'époque.
Le
conseil du recourant, de même que M. Gervaix et Mme Junge indiquent également
que leurs recherches concernant le PDE sont restées vaines. Mme Junge s’est
adressée à la commune, où il lui a été indiqué de s’adresser au géomètre qui a
établi le plan. Elle a ainsi obtenu le double du plan détenu par le géomètre
qu’elle a photocopié; c’est la copie de cet exemplaire qui figure au dossier.
Le
conseil de la Municipalité soutient que la date figurant sur le PDE ne relève
pas de l'invention, que le bureau responsable dudit plan l'a fait approuver et
qu'il y a lieu de considérer que ce document est entré en vigueur. Il ajoute
que le Service cantonal des eaux de l'époque (par la signature de M. Ravussin,
alors Chef du département des travaux publics) avait lu attentivement le projet
de construction, étant précisé qu'il s'y était opposé au départ. Le conseil du
recourant se réfère également à la lettre datée du 9 août 1972, signée par M.
Ravussin, confirmant la levée de son opposition.
Le
conseil du SDT expose que les plans de 1972 relatifs à la demande de permis de
construire se réfèrent à un collecteur d'eaux usées. Le conseil du recourant
produit trois pièces, versées au dossier. Il s'agit d'un courrier de la
Municipalité du 21 avril 2010, et de ses deux annexes, soit une copie d'un
permis d'habiter délivré le 6 juillet 1961, ainsi qu'une lettre du 19 août 1960
de la Municipalité dont il ressort pour l'essentiel qu'il était renoncé aux
fosses sceptiques pour se raccorder au collecteur. Le Président constate
l'existence du collecteur d'eaux sur les plans de 1972.
Mme
Junge présente ensuite une maquette du bâtiment du recourant en passant en
revue les diverses modifications prévues. Le conseil du recourant expose encore
que la synthèse CAMAC de 2009 n'a jamais été notifiée à son mandant, celui-ci
ayant dans l'intervalle renoncé au projet.
Le
conseil du SDT souligne qu'il n'est pas possible de se satisfaire d'un plan non
signé. Le représentant du SESA affirme qu’une recherche aurait été effectuée
dans les archives qui se trouvent dans l’immeuble du Valentin et le dossier
n’aurait pas été trouvé. D’autres recherches seraient possibles aux archives
cantonales. Selon lui, il n'existe qu'une présomption que ce plan n'aurait pas
été signé, présomption qui résulte du fait que le double du géomètre n’est pas
signé. Il ajoute que le fait pour le Chef du Département de l'époque d'avoir
statué sur une opposition reviendrait à dire qu'il aurait bien validé le PDE.
Le
Président constate que le PDE figurant au dossier, qui est une copie d'un
exemplaire conservé par le géomètre l'ayant établi, n'est en général pas signé
car ce document n’est pas soumis à la procédure de légalisation, mais reste
dans les dossiers du géomètre, qui note alors de manière manuscrite la date
d’approbation dès que la commune ou le canton l’en informe. Il est ainsi
probable que l'original signé du PDE soit archivé. Le juge assesseur Thélin
souligne qu'indépendamment de savoir si ledit plan a été signé, il a néanmoins
été mis à exécution.
Le
conseil de la Municipalité expose que les autorités compétentes ont en l'espèce
examiné la question de l'équipement, qui a été le point déterminant pour lever
l'opposition au projet de construction.
L'audience
est suspendue à 15h25 et reprise à 15h30 sur la parcelle n° 509 afin de
procéder à une inspection locale en présence des parties.
Le
tribunal se déplace tout d'abord près de l'entrée du bâtiment. Mme Junge
indique que la pose d'un nouveau crépi permettra d'améliorer l'isolation de la
construction. Le tribunal pénètre ensuite dans le bâtiment pour se rendre sur
la terrasse. Mme Junge explique une nouvelle fois l'aménagement prévu, soit la
création d'une ouverture donnant sur la salle à manger des propriétaires. Le
tribunal constate que cette transformation n'est pas de nature à modifier de
manière essentielle l'identité du bâtiment. ».
Les parties ont eu la possibilité
de se déterminer sur le compte rendu de l’audience. Le Service du développement
territorial a complété son argumentation le
30 août 2011 et la municipalité s’est déterminée le 31 août 2011 et le
recourant le 1er septembre 2011.
Considérant en droit
1.
a) Selon l’art. 24c de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les constructions et
installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de
l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
b) Le champ d'application de l'art.
24c LAT est restreint aux constructions et aux installations sises hors de la
zone à bâtir, qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite
d'un changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne
profite ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme
au droit matériel en vigueur à l'époque (art. 41 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1];
ATF 127 II 209
consid.
2c p. 212). Pour fixer la date déterminante, la jurisprudence mentionne le 1er
juillet 1972 qui correspond à la date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale
du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution du 8 octobre
1971 (LPEP) qui a introduit au niveau fédéral le principe de la séparation du
territoire bâti et non bâti par la réglementation spécifique des art. 19 et 20
LPEP (
ATF 129 II 396
consid.
4.2.1 p. 398).
En outre, les constructions érigées
après le 1er juillet 1972 tombent dans le champ d’application de l’art. 24c LAT
lorsque suite à une modification du plan d’affectation, elles sont passées de
la zone à bâtir à une zone où la construction est interdite. Elles bénéficient
aussi de la protection de la situation acquise lorsqu’elles ont été érigées
entre le 1er juillet 1972 et l’entrée en vigueur de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire le 1er janvier 1980 sur un terrain qui n’était pas
classé en zone à bâtir mais qui était inclus dans un plan directeur des égouts
conforme au droit de la protection des eaux (ATF 129 II 396 = JT 2004 I 665 consid.
4.2.1 p. 667).
c) Selon l’art. 19 LPEP, les permis
de construire n'étaient en principe délivrés que dans les zones à bâtir ou,
lorsque celles-ci faisaient défaut, dans le périmètre du plan directeur des
égouts, si le déversement des eaux usées dans les canalisations était assuré. En
revanche, en dehors de ce périmètre, des permis ne pouvaient être délivrés que
dans la mesure où le requérant pouvait démontrer objectivement l'existence d'un
besoin (
ATF 102 Ib 213
consid.
1a et les références), et à la condition qu'un système d'évacuation et
d'épuration approuvé par le service technique cantonal de la protection des
eaux ait été prévu (art. 20 LPEP). Ces dispositions, à côté des buts de police
tendant à la protection des eaux, poursuivaient également des objectifs
d'aménagement du territoire (
ATF 103 Ib 215
consid.
1d;
ATF 101 Ib 195
consid. 2c, 304 consid. 2b;
ATF 100 Ib 91
consid.
4). L’art. 27 de l’ordonnance générale sur la
protection des eaux du 19 juin 1972 (OLPEP ou OGPEP) a précisé la notion de
besoin objectivement fondé qui ne pouvait être reconnu que si l’implantation de
nouvelles constructions était imposée par leur destination (voir
ATF 107 Ib 224
/225 consid.
3c aa,
ATF 106 Ia 186
consid. 4b aa et
ATF 102 Ib 79
consid. 4a).
L’art 27 al. 2 OGPEP mentionnait
à titre d’exemple les bâtiments et installations pour lesquelles il pouvait
exister un besoin objectivement fondé. Il s’agissait notamment
des exploitations agricoles, des cultures maraîchères, et horticoles, des
restaurants de montagne ou des refuges de haute montagne ainsi que des
installations destinées à l’exploitation de matière première. Dès l’entrée en
vigueur de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire le 1er janvier 1980,
les art. 19 et 20 LPEP ont été remplacés par les art. 16, 22 et 24 LAT (ATF 108
Ib 359 consid. 4a p. 362).
L’art. 15 OGPEP définissait de la
manière suivante les critères à prendre en considération pour délimiter le
périmètre du plan directeur des égouts:
« La zone à
bâtir délimitée sur le plan des zones est déterminante pour fixer le périmètre
du plan directeur des égouts. A défaut d’un plan des zones, le plan directeur
des égouts sera établi pour la zone bâtie et pour les zones qu’il est prévu
d’affecter à la construction dans une période de 15 ans au maximum. Il sera
tenu compte du double au plus de la population résidente, et d’un développement
de l’industrie, de l’artisanat et du tourisme en rapport avec les conditions
locales. »
Cette disposition reprenait les
principaux critères de délimitation des zones à bâtir prévus par l’art. 32 du
premier projet de loi fédérale sur l’aménagement du territoire du mois de mai
1972 (FF 1972 I p. 1531) rejeté en votation populaire le 13 juin 1976. Elle
tendait à ce que le périmètre du plan directeur des égouts soit délimité de
manière conforme aux principes matériels applicables à la délimitation des
zones à bâtir. Le plan directeur des égouts avait ainsi la portée matérielle
d’un plan d’affectation en l’absence d’une zone à bâtir déjà légalisée dans la
commune, car il définissait le territoire dans lequel les permis de construire pouvaient
être délivrés en application de l’art. 19 LPEP et ceux dans lesquels seules les
constructions ou installations répondant à un besoin objectivement fondé au
sens de l’art. 20 LPEP était autorisées. C’est la raison pour laquelle on considère
que la législation fédérale sur la protection des eaux entrée en vigueur le 1er
juillet 1972 a introduit et concrétisé le principe de séparation des zones à
bâtir des autres zones (voir
Eric
Brandt
Le principe constitutionnel de la séparation des
zones constructibles et non constructibles, in RDAF 1995 p. 203-204).
La jurisprudence fédérale a encore précisé
la portée des art. 19 et 20 LPEP notamment dans l’arrêt Wegona AG du 17 octobre
1975 en indiquant  que les territoires sans affectation spéciale ne répondaient
pas à la notion de zone de construction au sens des art. 19 et 20 LPEP (ATF 101
Ib p. 301 ss).
2.
Il convient d’examiner encore comment ces
dispositions fédérales ont été introduites et appliquées au niveau cantonal.
a) L’ancienne loi vaudoise sur les
constructions et l’aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a été
modifiée le 15 décembre 1971 par l’introduction d’un nouvel art. 67 bis LCAT
introduisant l’obligation de l’équipement de la parcelle comme une condition à
l’octroi du permis de construire. Cette modification correspondait à la réglementation
des art. 19 et 20 LPEP dans la mesure où elle précisait que l’équipement
comprenait aussi l’épuration des eaux usées, c’est-à-dire, l’aboutissement du
réseau d’égout à une station d’épuration établie selon les exigences de l’art.
17 LPEP. Cette règle complétait l’ancien art. 25 ter LCAT précisant que les
zones destinées à assurer l’extension d’une agglomération devaient se justifier
par le développement prévisible de la commune ou de la région dans les dix
années à venir, qui a également été modifié à cette occasion pour préciser que
l’équipement, comprenant les voies d’accès, l’adduction d’eau, l’évacuation et
l’épuration des eaux usées devaient être prévues et réalisées dans ce délai (BGC
session automne 1971 p. 712;
Eric
Brandt
, Les plans d’affectation dans le contentieux
administratif vaudois, in RDAF 1986 p. 239 et les références citées).
b) Les dispositions cantonales
d’application de la LPEP ont été prises par le Grand Conseil le 17 septembre
1974 par l’adoption de la loi vaudoise sur la protection des eaux contre la
pollution (LvPEP; RSV 814.31). L’exposé des motifs du Conseil d’Etat du 14 juin
1974 apporte de nombreuses précisions concernant le plan directeur des égouts
(BGC septembre 1974 p. 1086 ss). La terminologie de plan directeur s’appliquait
en général à une planification qui ne déploie que des effets indirects et qui
était destinée à préparer une planification ultérieure qui déployait en général
des effets contraignants. Or le plan directeur des égouts prévu par la LPEP
avait au contraire des effets contraignants pour les particuliers. Le Conseil
d’Etat proposait donc d’utiliser les termes de « plan à court terme des
canalisations » pour désigner le plan directeur des égouts au sens de
l’art. 15 OGPEP à l’art. 22 LvPEP.
En outre, le Conseil d’Etat
précisait que la notion de zone à bâtir prévue par l’art. 15 OGPEP ne
s’étendait pas à toutes zones où la construction était possible, mais seulement
dans les zones d’extension au sens de l’art. 25 ter LCAT, à l’exclusion des
zones sans affectation spéciale. A cette époque, de nombreuses communes du
canton n’avaient pas encore adopté de plan d’extension et elles étaient régies
par les dispositions des anciens art. 56 quater à 56 octies LCAT qui opéraient
une distinction entre les périmètres de localité constitués d’une ligne
entourant à une distance de 50 m les bâtiments extérieurs d’une localité (ville
village hameau ou autre groupement analogue de bâtiment) et le territoire sans
affectation spéciale. Il était admis que cette réglementation se substituait à
celle d’un plan des zones et que dans les communes sans plan d’extension, le
périmètre de localité était déterminant pour l’établissement du plan directeur
des égouts, de sorte que l’hypothèse envisagée à l’art. 15 OGPEP où le plan
directeur des égouts se substituait à la zone à bâtir n’était pratiquement pas
réalisée dans le canton (BGC septembre 1974 p. 1095).
Par ailleurs l’exposé des motifs
précisait que de nombreuses communes possédaient d’ores et déjà un plan
directeur des égouts, mais il était rare que ces plans aient été établis en
fonction des critères définis par la LPEP ou son ordonnance générale; dans la
plupart des cas, leur périmètre excédait largement celui des zones d’extension
délimitées de manière conforme aux critères de l’art. 25 ter LCAT. Ces plans
correspondaient plutôt aux plans d’aménagement à long terme des canalisations
selon l’art. 16 OGPEP, qui devaient tenir compte de l’extension ultérieure des
constructions. Ces plans directeurs des égouts existants devaient donc être
adaptés dans des délais convenables à fixer par le département. Tant que ces
plans n’auraient pas été remaniés, les constructions sises en dehors des zones
légalisées ne pouvaient en principe être autorisées qu’aux conditions de l’art.
20 LPEP et pour autant que l’équipement exigé par l’art. 67 bis LCAT soit
réalisés (BGC septembre 1974 p. 1096).
Le Conseil d’Etat relevait encore
qu’il ne suffisait pas que le plan directeur des égouts soit établi en fonction
des zones à bâtir existantes, mais il fallait encore que ces zones soient
dimensionnées de manière conforme à un sain aménagement de territoire. Même si
le législateur avait déjà introduit en 1964 le critère selon lequel les zones
destinées à assurer l’extension des agglomérations devaient se justifier par le
besoin prévisible de la commune ou de la région dans les dix années à venir, de
nombreuses communes avaient toutefois légalisé des zones à bâtir
surdimensionnées par rapport au développement prévisible de la construction à
court ou à moyen terme. Il convenait donc que parallèlement ou simultanément à
l’établissement de leur plan à court terme des canalisations, ces communes
reconsidèrent leur plan d’extension et l’adaptent aux exigences de l’art. 25
ter LCAT (BGC septembre 1974 p. 1097).
c) En l’espèce, la demande de
permis de construire, déposée avant l’entrée en vigueur de la LPEP le 1er
juillet 1972, a fait l’objet d’un examen approfondi par les services concernés
du département, en particulier le Service de l’urbanisme et le Service cantonal
des eaux. La demande a été examinée tant du point de vue de l’aménagement du
territoire que de celui de la protection des eaux. Sur la base des informations
précises données par la commune en ce qui concerne les canalisations
d’évacuation des eaux usées et le raccordement à une station centrale
d’épuration des eaux, l’opposition qui avait été formulée en application de
l’art. 67 bis LCAT a été levée par le chef du département dans sa décision du 9
août 1972, qui a formellement autorisé les travaux de construction de la villa.
Ainsi, le tribunal doit constater que la construction a été autorisée conformément
à l’ancien art. 67 bis LCAT, disposition qui était entrée en vigueur le 1er
janvier 1972 (Recueil des lois vaudoises tome 168 - 1971 p. 341).
Par ailleurs, le plan directeur des
égouts produit par le recourant montre que la parcelle n° 509 est équipée en
canalisations d’évacuation des eaux usées et des eaux claires. Ce plan, daté de
janvier 1973, porte l’indication manuscrite « DTP 30 octobre 1973 ».
L’architecte du recourant a expliqué en audience qu’elle avait demandé à
consulter le plan original auprès de l’administration communale, qui lui a
demandé de le consulter auprès du bureau de géomètre qui avait établi le plan à
l’époque. Le recourant a donc produit la copie du plan que le géomètre conserve
à titre privé dans ses propres archives et qui ne porte pas le sceau officiel
de l’approbation. De son côté, le Service des eaux, sols et assainissement n’a
pas effectué de recherches auprès des archives cantonales en constatant
seulement que la copie du plan directeur des égouts conservée par le géomètre
ne comportait pas l’approbation officielle. La pratique des bureaux de géomètre
consiste toutefois à indiquer de manière manuscrite la date d’approbation du plan
sur leur copie qu’ils conservent à titre privé. Par ailleurs, la municipalité a
confirmé à l’architecte du recourant par lettre du 7 juillet 2010 que le plan
directeur des égouts avait bien été adopté par le Département des travaux
publics le 30 octobre 1973. Le tribunal doit donc constater que la parcelle n°
509 est bien située dans le périmètre du plan directeur des égouts adopté le 30
octobre 1973.
Toutefois, les dispositions
cantonales d’application de la LPEP concernant les plans directeurs des égouts
n’étaient pas encore adoptées au moment où le département a statué et l’exposé
des motifs du Conseil d’Etat concernant le projet de loi vaudoise sur la
protection des eaux contre la pollution n’était pas encore élaboré. Le plan
directeur des égouts de la commune répondait probablement aux exigences
techniques applicables au moment où il a été élaboré; en outre,
l’administration cantonale a été attentive au respect de l’exigence du raccordement
à une station centrale d’épuration qui résultait des dispositions de l’art. 67
bs LCAT et qui correspondait, au moins partiellement, aux nouvelles exigences
des art. 19 et 20 LPEP en ce qui concerne le raccordement à un station
d’épuration. Il est vrai toutefois que la parcelle n° 509 était située en zone
sans affectation spéciale et qu’une telle zone n’était pas assimilée à la zone
à bâtir prévue aux art. 19 LPEP et 15 OGPEP et ne faisait pas partie non plus
des territoire d’extension au sens de l’art. 25 ter LCAT. En principe, seules
les constructions qui répondaient à la condition particulière du besoin
objectivement fondé pouvaient être autorisées en zone sans affectation spéciale
après le 1er juillet 1972. Le plan directeur des égouts adopté le 30 octobre
1973 ne respectait d’ailleurs pas les critères de l’art. 15 OGPEP puisque son
périmètre s’étendait déjà largement au-delà des zones à bâtir légalisées sur la
Commune de Begnins, mentionnées à titre indicatif sur ce plan. Mais il n’en
demeure pas moins que le propriétaire de l’époque a accompli toutes les
démarches légales pour solliciter l’autorisation de construire. En particulier,
l’autorité cantonale compétente pour se prononcer sur les constructions hors
des zones à bâtir s’est déterminée de manière précise sur ce projet. Le dossier
a circulé auprès du Service de l’urbanisme du Canton de Vaud (devenu
ultérieurement le Service de l’aménagement du territoire puis le Service du
développement territorial) et c’est finalement sous la signature du chef du
département que l’autorisation a été délivrée en constatant que les conditions
de l’art. 67 bis LCAT étaient remplies. Or, au moment où le chef du département
a statué, soit le 9 août 1972, la jurisprudence fédérale Wegona de 1975
concernant la portée des art. 19 et 20 LPEP n’était pas encore connue, de même
que l’analyse juridique du plan directeur des égouts contenue dans l’exposé des
motifs du Conseil d’ Etat de mai 1974 concernant le projet de loi vaudoise
d’application de la LPEP. Le canton ne disposait pas des outils juridiques
nécessaires pour mettre en œuvre les principes résultant des art. 19 et 20
LPEP. L’art. 54 OGPEP accordait d’ailleurs un délai de deux ans aux cantons
pour soumettre au Conseil fédéral les dispositions prises en exécution de la
LPEP.
d) La jurisprudence fédérale a
déduit à la fois de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et du principe
de la non-rétroactivité des lois une protection de la situation acquise
(Besitzstandsgarantie), qui postule que de nouvelles dispositions restrictives
ne puissent être appliquées à des constructions autorisées conformément à
l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de
la proportionnalité est respecté (ATF 113 Ia 119 consid. 2a p. 122). Or, au
moment où l’autorité cantonale a statué, les dispositions cantonales d’exécution
de la LPEP n’étaient pas encore adoptées et l’autorisation a été délivrée en
conformité aux dispositions de l’art. 67 bis LCAT, en vigueur depuis le 1er
janvier 1972, après un examen complet par les autorités compétentes du canton.
En de telles circonstances, il apparaît que le propriétaire de la parcelle n°
509 peut être mis au bénéfice de la garantie constitutionnelle de la protection
de la situation acquise et qu’il peut bénéficier des possibilités de
transformations partielles prévues par les art. 24c LAT et 42 OAT.
Le fait que la construction en
cause puisse bénéficier des possibilités de transformations réservées par l’art.
24c LAT ne signifie pas que le statut du sol soit modifié. Seules les règles
restrictives prévues pour les constructions existantes hors de la zone à bâtir
lui sont applicables et la solution adoptée ne porte pas atteinte au principe
de séparation des zone à bâtir d’avec les zones de non bâtir car seuls les
travaux admissibles selon l’art. 24c LAT et 42 OAT pourront être autorisés.
Comme le Service du développement territorial ne s’est pas encore déterminé sur
cette question, il convient de lui retourner le dossier pour compléter
l’instruction et statuer à nouveau.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Le recourant, qui
obtient gain de cause avec l’aide d’un homme de loi, a droit aux dépens qu’il a
requis. Les frais de justice sont en revanche laissés à la charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis
II.
La décision du Service du développement
territorial du 14 janvier 2011 est annulée et le dossier retourné à ce service
pour compléter l’instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
III.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du budget du
Service du développement territorial est débiteur du recourant d’une indemnité
de 1500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
IV.
Les frais de justice sont laissés à la charge de
l’Etat.
Lausanne, le 26 janvier 2012
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.