vd_omni · AC.2021.0047 · 2022-03-04 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Blonay - Saint-Légier | Recours déposé contre un ordre de remise en état de terrasses, de murs de soutènement, place de parc et d'aménagements (talus, plates-bandes de fleurs, palissades, barrières) aux abords d'un chalet hors zone à bâtir. Rappel des principes hors zone à bâtir. Ces installations et aménagements ne peuvent être régularisés dans la mesure où ils altèrent l'identité de la maison, respectivement accentuent l'aspect bâti de la parcelle. Les recourants ne peuvent pas se prévaloir de leur bonne foi en rapport avec une autorisation communale. Pas de violation du principe de la proportionnalité. Recours très partiellement admis pour formaliser la régularisation d'un mur, admise par la DGTL dans la procédure pour des raisons de sécurité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.03.2022 AC.2021.0047

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 mars 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
M.
Christian-Jacques Golay, assesseur et Mme Bénédicte Tornay Schaller
, assesseure.
Recourants
1.
A.________
,
2.
B.________
,
tous deux à
******** et
représentés par Me Lionel DUCRET, avocat
à Vevey,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Blonay,
représentée par Me Michèle MEYLAN, avocate à Vevey
.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 11 décembre 2020 (parcelle
n° 1323 de Blonay)
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont propriétaires depuis mai 2005 de la
parcelle n° 1323 du cadastre de la Commune de Blonay (ci-après: la commune). D'une
surface de 671 m
2
, cette parcelle est en nature de jardin sur 609 m
2
et supporte un bâtiment d'habitation (n° ECA 1369) de 62 m
2
,
construit en 1962 sous la forme d'un chalet et comprenant un garage. Elle est
située dans les hauts de la commune, à une altitude comprise entre 840 et 850 m
et présente une forte pente vers le sud. Le chalet est implanté dans la partie
ouest de la parcelle et s'inscrit dans la pente.
Les abords du bâtiment sont constitués de talus
arborisés aménagés et de terrasses maintenues par des murs de soutènement en pierre
et en bois, faisant office de jardin et entretenus comme un jardin d'agrément
(plantation d'arbres, d'arbustes, de plantes, rocaille, copeaux, installation
d'une piste de pétanque). Dans l'angle nord-ouest, un mur de soutènement en
béton, formant un angle droit et surplombé par une clôture en bois, a été
aménagé, ainsi qu'une terrasse bétonnée d'une dimension d'environ 3 m sur 3. Sur
la longueur nord du bâtiment un mur de soutènement en béton a été restauré à
proximité du chalet et un mur en gabions aménagé en limite de parcelle. Des
passages sous forme d'escaliers en pierre permettent d'accéder à l'arrière du
bâtiment existant depuis la partie aval en cheminant dans le jardin. Dans l'angle
sud de la parcelle, un mur d'angle en béton est prolongé par un ouvrage de
soutènement en gabions. Au sud et devant la maison, une place goudronnée d'environ
15 m sur 3 m est aménagée face au chalet et donne accès au garage. Dans la
partie aval de la parcelle, à l'est et en bordure du domaine public, le terrain
a été excavé afin d'aménager une petite place de parking délimitée au sol par
des pavés-gazon et bordée par un ouvrage de soutènement en pavés-gazon
également.
La parcelle n° 1323 est bordée au sud par le chemin
de Praz Joffrey (DP 1092) qui débouche environ 150 m plus loin à l'ouest sur la
route des Pléiades (DP 1111). Sur ses autres côtés et en amont, le bien-fonds
est entouré par la parcelle n° 3368 d'une surface de 5'253 m
2
, dont
326 m
2
de forêt, exploitée comme pâturages.
La parcelle n° 1323 est affectée en zone agricole
selon le plan des zones modifié secteur des Pléiades, approuvé par le Conseil
d'Etat le 13 janvier 1988. Il ressort du dossier que l'immeuble a toujours eu
une vocation résidentielle depuis sa construction en 1962 et que la parcelle n'a
jamais eu de vocation agricole depuis cette date.
B.
En 2005, les propriétaires ont procédé sur leur immeuble à divers
travaux de rénovation du chalet apparemment sans autorisations cantonales voire
communales (nouvelles fenêtres et nouveaux volets, isolation complète, peinture
extérieure et rénovation intérieure, cuisine, salle de bain et électricité).
C.
En 2007, la commune a été approchée par les propriétaires pour le
remplacement d'une haie de thuyas par une palissade.
Dans un courriel du 11
mai 2007 à l'attention des propriétaires, le Bureau technique de la commune est
entré en matière sur la pose d'une palissade pour autant qu'elle respecte
certaines conditions de dimensions. Il n'y a toutefois pas eu d'autorisation
formelle de la Municipalité de Blonay (ci-après: la municipalité) à ce sujet et
les autorités cantonales n'ont pas été consultées.
Une
palissade en bois conforme aux recommandations communales a été posée sur le
mur en béton existant et s'étend du côté ouest de la parcelle ainsi que sur son
côté sud devant le chalet.
D.
En date du 10 décembre 2010, les propriétaires ont adressé à la commune
une demande de dispense d'enquête publique s'agissant de travaux décrits de la
manière suivante: "
projet pour la construction de deux places de parc.
Places de parc projetées 30 m
2
revêtement non étanche. Talus pente
100% maintien des terres avec géotextile
". Par courriel du 21 décembre
2010, la municipalité a transmis au Service du développement territorial (SDT, devenu
depuis mai 2020
la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]),
pour consultation préalable, les documents transmis par une entreprise de
maçonnerie concernant ce projet de création de places de parc au sud-est en aval
de la parcelle. La municipalité précisait qu'elle était disposée à délivrer le
permis de construire par dispense d'enquête publique au vu du peu d'importance
du projet et de son intégration qui permettrait en outre de stationner les
véhicules des propriétaires hors du domaine public.
Par courriel du 5 janvier 2011, le SDT requérait à
la municipalité des précisions sur les travaux entrepris en 2005 sur la
parcelle et sur les travaux en cours (descriptif, plans, permis,
autorisations,…), ainsi que des photographies du bâtiment n° ECA 1369 et de ses
abords.
Le 20 janvier 2011, la municipalité a transmis au
SDT, par courriel, copie d'une
autorisation délivrée le
19 août 2010 concernant "
la rénovation — assainissement du mur de
soutènement derrière le chalet et création d'une terrasse de 3.3 m x 3.3 m
",
accompagnée de plans et de photographies et qui contenait la mention suivante:
"
[C]construction hors zone à bâtir, autorisation accordée à bien
plaire, n'a pas valeur d'autorisation cantonale
". Il ressort des plans
que les travaux tendaient à la rénovation d'un mur existant au nord du chalet
et à l'aménagement d'un radier de 3.2 m sur 3.2 m au ras du talus.
Par lettre du 25 janvier 2011, le SDT a informé les
propriétaires qu'il avait été saisi de leur projet de places de stationnement dans
la mesure où il était compris à l'intérieur de la zone agricole et soumis à
autorisation du département. Le service demandait aux propriétaires de lui
transmettre la nature des travaux réalisés sur le chalet n° ECA 1369 en 2005 d'après
l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels
(ECA) et la nature des travaux en cours (hormis l'assainissement du mur arrière
et la terrasse admis en 2010 par la commune), ainsi que des photographies du bâtiment
et de ses abords.
Par lettre du 1
er
février 2011, les
propriétaires ont indiqué au SDT qu'ils avaient procédé à diverses rénovations
du chalet en 2005 (nouvelles fenêtres et nouveaux volets, isolation complète,
peinture extérieure et rénovation intérieure, cuisine, salle de bain et
électricité). S'agissant de l'extérieur, ils expliquaient qu'ils avaient
réalisés tous les aménagements eux-mêmes et qu'ils envisageaient encore d'aménager
le talus à l'arrière du chalet avec escaliers menant à la terrasse, d'effectuer
des plantations et de rénover la place de stationnement devant le garage. S'agissant
de la demande pour les deux places de parc, ils précisaient notamment qu'elles
leur seraient vraiment nécessaires pour éviter notamment de se parquer sur le
domaine public.
Le 16 février 2011, et après examen des compléments
remis, le SDT transmettait ses déterminations aux propriétaires. Après avoir
évoqué les travaux de 2005 sans autorisations cantonales voire communales, la
palissade autorisée en 2007 par le Bureau technique de la commune et
l'autorisation délivrée le 20 août 2010 (réfection du mur de soutènement
arrière du chalet et la création d'une terrasse d'une dizaine de mètres carrés)
sans consultation du service, le SDT relevait que certains aménagements extérieurs
avaient également été effectués et que d'autres étaient en cours de réalisation
(terrassements avec murets de soutènement, rocaille, plantations d'espèces
exotiques, terrasse au nord-ouest de la parcelle, escaliers, palissades, etc.).
Il rappelait aux propriétaires que les autorisations délivrées par l'autorité communale
hors zone à bâtir étaient nulles et ne déployaient aucun effet sans autorisation
cantonale. Il leur était demandé de cesser immédiatement tous travaux aussi
longtemps que le SDT ne s'était pas prononcé formellement, en rappelant les
dispositions légales applicables. Pour ce qui était du projet de réalisation
des places de parc, il était constaté que, d'après le profil remis, celui-ci
générerait jusqu'à 1.30 m de mouvements de terre et qu'il ne pourrait pas être
considéré comme une transformation partielle des abords du bâtiment et devrait
être préavisé négativement. Cela dit, se posait la question de savoir si ce
projet ne pourrait pas être examiné comme une mesure d'amélioration du chemin
de Praz Joffrey (DP communal n° 1092). Comme ladite procédure ne relevait pas
des compétences du SDT, ce dernier laissait le soin aux propriétaires de
prendre contact avec le Bureau technique de la commune de Blonay. Enfin, afin
de se prononcer en connaissance de cause sur les travaux exécutés sans
autorisations cantonales, le SDT demandait encore aux propriétaires de lui
transmettre des plans ou croquis du bâtiment avant les travaux de 2005, pour
l'état actuel et pour les aménagements extérieurs réalisés, en précisant les
mouvements de terre, ainsi que des photographies du bâtiment et de ses abords
avant les travaux de 2005.
Par courriel du 27 février 2011, les propriétaires
ont confirmé au SDT qu'ils n'avaient fait aucune modification de surface
habitable dans leur chalet, ni de changement d'affectation des pièces, y compris
le rez-de-chaussée inférieur qui est toujours une cave/atelier. Ils indiquaient
qu'ils ne disposaient pas de plans mais qu'ils avaient des photos des travaux
et des aménagements antérieurs et postérieurs qu'ils tenaient à disposition.
Par courriel du 2 mars 2011, le SDT requérait que
les photographies lui soient envoyées et précisait qu'en l'absence de plans, il
convenait d'en constituer en essayant de suggérer le plus fidèlement possible
les profils initiaux du terrain.
Le 21 mars 2011, la municipalité a informé les propriétaires
qu'elle n'était pas disposée à mettre en œuvre une procédure selon la loi
vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01) pour le projet
de réalisation des places de parc, la création de voie d'évitement étant
destinée à la circulation et non au stationnement.
Le 5 avril 2011, après avoir pris connaissance du
courriel de la municipalité du 21 mars 2011 et suite à un entretien
téléphonique avec les propriétaires le 24 mars 2011, le SDT confirmait la teneur
de son courrier du 16 février 2011. Il était précisé aux propriétaires que,
dans le cas où ils contesteraient cette position, il leur était loisible de
soumettre leur projet à l'enquête publique et que dans ce contexte une décision
formelle assortie des voies de droit serait rendue.
Par courriel du 25 avril 2011, les propriétaires
précisaient au SDT que les places de parc étaient selon eux une nécessité aussi
du point de vue de la sécurité. Ils proposaient de réduire la place de parc
d'environ 1 m dans sa largeur et de mettre des grilles parkings avec de l'herbe
et une plantation d'arbustes indigènes dans le talus, plus une haie de hêtres
sur le côté est de la parcelle et une fauche du terrain deux fois par année.
Cette végétation permettait, selon les propriétaires, de mieux intégrer cette
place de parc dans l'environnement et de faire un abri pour la faune.
Par réponse du 29 avril 2011, le SDT précisait aux
propriétaires que leur chalet et ses alentours n'étaient pas conformes à la
zone agricole, donc en dérogation à cette dernière. Il mentionnait notamment
que les dispositions dérogatoires des art. 24c de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) applicables
visaient à garantir la situation acquise au 1
er
juillet 1972 (date
de modification de la législation) et non pas à améliorer un bien immobilier
dont l'usage n'était pas conforme à la zone agricole et que dans cet esprit, les
travaux devaient rester minimes sans "dérogation à la dérogation"
possible. S'agissant du projet de réalisation de places de parc, même en les
réduisant d'environ 1 m, le SDT estimait que les mouvements de terre restaient conséquents
(jusqu'à 1 m) quelles que soient les mesures paysagères envisagées. Tout au
plus, une solution à examiner était "un léger élargissement de l'aire de
stationnement existante quitte à supprimer des éléments de mur et d'escaliers".
Le SDT restait à leur disposition pour préaviser un projet dans ce sens.
Par courrier du 17 juin 2019,
le SDT, après avoir constaté que malgré son préavis négatif de 2011 des places
de parc avaient été aménagées et rappelé les différents travaux effectués sans autorisation
cantonale (pose d'une palissade, réfection du mur de soutènement à l'arrière du
chalet, création d'une terrasse de 10 m
2
, aménagement d'escaliers,
plantation d'espèces exotiques, plantation d'une haie, terrassement avec murets
et élargissement de l'accès),
a imparti aux propriétaires un délai au 30
septembre 2019 pour que ces derniers lui transmettent des plans ou croquis à l'échelle
du bâtiment avant les travaux de 2005, en précisant l'affectation de chaque
local, des plans ou croquis à l'échelle pour l'état actuel, des plans et profils
de tous les aménagements extérieurs réalisés, en précisant les mouvements de
terre (terrain initial —terrain aménagé) et des photographies du bâtiment et de
ses abords avant les travaux de 2005 et de l'état actuel.
Le 31 juillet 2019, les propriétaires ont transmis
leurs déterminations au SDT en précisant qu'ils s'étaient référés, dans un
premier temps, à l'autorisation de la commune pour la création de la palissade,
le mur de soutènement derrière le chalet en remplacement de l'ancien et la
terrasse de 3 m x 3 m. En ce qui concerne les places de parc, ils précisaient
qu'elles avaient été réalisées en respectant les mouvements de terre de 50 cm. Quant
à la murette, en continuité de la terrasse, il s'agissait de gabions de 50 cm de
haut qui permettent une protection supplémentaire, derrière le chalet, contre
l'érosion due au ruissèlement et constituent un habitat pour les lézards. Ils
indiquaient avoir planté beaucoup de plantes d'ornement horticoles, mais
également indigènes (noisetier, buis, if, cytise, amélanchier et pin sylvestre).
S'agissant des plans, ils n'en avaient pas mais étaient disposés à transmettre
des photos prises lors de l'achat du chalet en 2005 et celles d'aujourd'hui. Ils
précisaient qu'ils n'avaient pas modifié l'affectation des pièces à l'intérieur
du chalet.
Le 27 août 2020, la DGTL a adressé un projet de
décision aux propriétaires dans lequel elle constatait la réalisation de constructions,
soumises à autorisation, sur la base d'une autorisation communale sans que la
DGTL n'ait été consultée. Elle considérait que les travaux litigieux modifiaient
l'identité de la construction et de ses abords. L'ensemble de ces aménagements
ne pouvait donc pas bénéficier de la protection de la situation acquise au sens
de l'art. 24c LAT et les travaux effectués au fil du temps, sans requérir les autorisations
cantonales nécessaires, ne pouvaient pas être régularisés. La DGTL a ainsi
retenu que la démolition de ces installations, avec remise en état naturel du
site, constituait la seule mesure susceptible de restituer une situation
conforme au droit. Enfin, le préjudice financier que subiront les propriétaires
(coût des travaux + remise en état), même s'il n'était pas négligeable, ne
pouvait pas non plus être considéré comme particulièrement conséquent, notamment
au vu de la propriété dans son ensemble, et leurs intérêts patrimoniaux
devaient céder le pas face à une violation fondamentale de règles de
l'aménagement du territoire. Un délai au 30 septembre 2020 leur était imparti
pour faire part de leurs déterminations.
Le 30 octobre 2020, les propriétaires, par
l'entremise de leur mandataire, ont transmis leurs observations à la DGTL. Il
ressort essentiellement de celles-ci que les différentes modifications du
terrain, notamment l'aménagement des murs de soutènement, avaient été réalisées
dans le but d'éviter l'écoulement de l'eau qui stagnait sur le terrain. Ils
précisaient les travaux effectués en indiquant notamment qu'ils avaient procédé
à l'enlèvement de la haie au sud-ouest de la parcelle et à l'enlèvement d'une
plante dans le coin nord-ouest. Les haies de thuyas ont été remplacées par des
palissades en bois, garnies de végétaux. Le talus au sud a été pourvu de
plantations de plantes annuelles (fleurs), attirant de nombreux insectes
pollinisateurs. Une petite terrasse en béton a été installée au coin nord-ouest;
sur celle-ci a été installé un jacuzzi démontable. La place devant le garage a
été assainie par une amélioration du revêtement, sans modification de l'emprise
par rapport au terrain naturel. Un déplacement de terre peu important (mouvement
de terre inférieur à 50 cm) a été effectué dans le coin sud-est de la parcelle,
afin de permettre le parcage de véhicules visiteurs. Cette place de parc, sur
laquelle de l'herbe peut pousser, permet d'éviter que les voitures n'empiètent
sur la route étroite desservant la parcelle et les parcelles voisines. En
outre, un coin terrasse a été aménagé au coin nord-est de la parcelle par la
pose de deux poutres de bois et de copaux. Enfin, les dessertes existantes ont
été améliorées (pose de marches d'escalier pour permettre l'accès aux
différents niveaux de cette parcelle très pentue). Ils soulignaient par
ailleurs que ces travaux avaient fait l'objet d'une demande à la municipalité,
puis d'autorisations municipales. Ils considéraient l'ordre de remise en état disproportionné
et que certains aménagements devaient être maintenus pour des questions de
sécurité et d'assainissement, comme le mur de soutènement sis à l'arrière nord
du bâtiment et le muret en gabions sis en limite nord de la parcelle. Ces
éléments sont selon eux absolument nécessaires au maintien de la stabilité de
la parcelle et évitent une érosion, des glissements de terrain, ainsi qu'un
ruissellement d'eau susceptible de porter atteinte à la structure et à la salubrité
du bâtiment. Enfin, ils évoquaient la question de leur bonne foi. Leurs
déterminations étaient accompagnées d'un cahier photo des aménagements litigieux.
En raison des problèmes de glissement de terrain
évoqués par les propriétaires, la DGTL a sollicité une prise de position de
l'Unité des dangers naturels (UDN) par courriel du 1
er
décembre
2020.
Une prise de position de l'UDN a été transmise à la
DGTL le 2 décembre 2020. L'UDN constate que la parcelle n° 1323 est exposée aux
dangers naturels suivants selon les cartes de dangers naturels du canton de Vaud:
glissement de terrain permanent, de degré faible (couleur jaune), correspondant
à un glissement très étendu d'une grande partie du versant, de profondeur
élevée (> 10 m) avec des vitesses faibles, et glissement de terrain
superficiel spontané, de degré moyen (couleur bleu), localisé aux terrains
pentus autour et à l'aval de la parcelle. Elle relève que plusieurs facteurs
locaux peuvent effectivement aggraver la situation locale de dangers comme les
venues d'eau dans le versant à l'amont de la parcelle, dont une source captée -
apparemment de façon rudimentaire selon le cadastre cantonal (réf. 8297) - juste
à l'amont de la parcelle et qui alimente peut-être le chalet et l'eau de
surface issue d'un ruissellement assez généralisé qui s'écoule en nappe sur le
versant. L'effet barrage de "l'imperméabilisation" de la parcelle par
les aménagements est bien marqué sur le modèle de la carte de ruissellement. L'UDN
relève que deux éléments ont été construits pour minimiser les risques liés aux
aléas naturels sur la parcelle et le bâtiment, soit le mur de soutènement en
béton reconstruit derrière la façade nord du bâtiment et un "mur" en
gabions aménagé plus en amont à la limite nord de la parcelle. De manière générale,
dans un tel contexte, la réalisation d'un mur de soutènement avec drainage pour
sécuriser le bâtiment et pallier le problème d'écoulement des eaux de surface
sur la parcelle est justifiée. Par ailleurs, le démontage d'un tel mur pourrait
rendre la nouvelle situation de danger encore pire que la situation initiale
(celle qui prévalait avant les aménagements). En ce sens, l'UDN préconise de
maintenir la structure et de régulariser sa construction. En effet, ces deux
aménagements doivent effectivement contribuer à retenir les terres superficielles
et à drainer les eaux de surface et celles infiltrées dans les premières couches
de sol. Ils auront donc un certain effet de protection sur la parcelle face aux
glissements spontanés. En revanche, ils n'ont strictement aucun effet contre le
glissement de terrain profond permanent.
E.
Le 11 décembre 2020, la DGTL a rendu une décision dont le dispositif est
le suivant:
"
A.
Travaux régularisés
1.
Le mur de soutènement derrière le chalet.
B.      Travaux de remise en
état
2.
La palissade doit être démontée.
3.
La haie doit être supprimée.
4.
Les escaliers doivent être supprimés et le terrain naturel reconstitué
et réensemencé.
5.
Les places de parc doivent être supprimées, le terrain naturel doit être
reconstitué et le terrain réensemencé.
6.
Les murs créés devant le chalet doivent être supprimés, le terrain
naturel doit être reconstitué et le terrain réensemencé.
7.
La terrasse doit être supprimée et le terrain réensemencé.
8.
L'élargissement de l'accès devant le chalet doit être supprimé.
9.
Les plantes d'ornement horticoles devront être enlevées.
C.      Autres mesures
10.     Un
délai au
28 février 2021
est imparti aux propriétaires pour déposer une
demande de permis de construire pour les travaux régularisés (ch. 1) auprès de
la commune de Blonay.
11.
Un délai au
30 juin 2021
est imparti aux propriétaires pour procéder
aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
12.
Une séance de constat sera fixée
ultérieurement. Les propriétaires devront être présents ou se faire
représenter.
13.
Cette séance sera conduite par l'autorité communale,
laquelle rendra compte à la DGTL de ce qu'elle aura constaté, en joignant des
photographies à son rapport. La DGTL ne sera pas représentée lors de cette
séance de constat.
"
Par acte du 29 janvier 2021, A.________ et B.________
(ci-après: les recourants) ont recouru devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 11 décembre 2020 en
concluant principalement à sa réforme en ce sens que l'intégralité des
aménagements effectués sur la parcelle n° 1323 de la commune de Blonay est régularisée,
respectivement tolérée, un délai imparti aux recourants pour déposer une
demande de permis de construire pour les éléments à régulariser, subsidiairement,
à son annulation, sous réserve des lettres A et C ch. 10 du dispositif (qui sont
admises), au renvoi de la cause à l'autorité de première instance pour nouvelle
décision dans le sens des considérants. A titre de mesures d'instruction, les
recourants requièrent la mise en œuvre d'une inspection locale, ainsi que le visionnage
de vidéos montrant l'importance de l'écoulement des eaux de surface.
La DGTL s'est déterminée le 3 mars 2021. Elle
conclut au rejet du recours.
La municipalité s'est déterminée par l'entremise de
son conseil le 1
er
avril 2021 en s'en remettant à justice sur le
recours formé le 29 janvier 2021, sous suite de frais et dépens. Elle relève
notamment que le SDT a par le passé déjà autorisé des places de parc dans le
secteur des Pléiades, hors zone à bâtir.
Les recourants ont ensuite déposé le 25 juin 2021 des
observations complémentaires complétant leur argumentation et maintenant leurs
conclusions. A cette occasion, ils ont produit une attestation d'un ingénieur
civil précisant les raisons ayant mené à l'implantation du mur en amont du
chalet, avec un plan de celui-ci et ses caractéristiques, un devis
correspondant aux travaux qui devraient être faits en cas de remise en état de
la parcelle chiffrant les travaux à entreprendre à un montant total de l'ordre
de 15'075 fr. 95, ainsi qu'un rapport de l'entreprise C.________, qui présente
un état des lieux de la situation et des aménagements réalisés. Ce document
retient en particulier que:
-
le
mur souple sud-est en éléments paysagers en béton ainsi que le revêtement
perméable du parking freinent le ruissellement des eaux s'écoulant sur le chemin
de Praz Joffrey;
-
le
soutènement en gabions et le muret de soutènement en béton formant l'angle
nord-ouest de la parcelle protègent le bâtiment et ses aménagements extérieurs
des venues d'eau de ruissellement venant de l'amont en situation courante;
-
il
est important de limiter les venues d'eau pouvant saturer le terrain en amont
de l'ouvrage de soutènement accolé au chalet;
-
le
muret en béton assure un effet de soutènement par rapport au terrain en amont,
tout en protégeant la parcelle contre une partie des ruissellements venant du
pâturage (effet protecteur de la revanche de 10 cm par rapport au terrain
naturel);
-
le
muret d'angle en béton, prolongé par un ouvrage de soutènement en gabions
assurant la stabilité de la couche superficielle du terrain amont, limite, par
son effet stabilisateur, le glissement et l'érosion du terrain amont sur la
parcelle et aussi les venues d'eau de ruissellement, qui sont obligées de
contourner le bâtiment; en cas de venue d'eau importante, la revanche des ouvrages
protecteurs par rapport au terrain naturel est toutefois trop limitée pour assurer
une protection.
Le rapport évalue la situation de la façon suivante:
"
Les
ouvrages de soutènement et de protection contre le ruissellement réalisés sur
la parcelle 1323 paraissent proportionnés par rapport à la situation de danger
venant de l'amont de la parcelle et sur laquelle le propriétaire ne peut
influer. En réalisant une protection locale, ils permettent de limiter les
dégâts courants sur les aménagements extérieurs de la propriété de MM. ********
et ******** ainsi que les effets potentiellement gênants de venues d'eau vers
le bâtiment. Ces ouvrages ne montrent aucun signe de désordre. Ils
n'occasionnent pas de report de la situation de danger sur un autre bâtiment.
Il est important de noter que les
ouvrages réalisés n'offrent une protection que pour les évènements courants
(évènements de temps de retour annuel à pluri annuel). En cas d'évènement plus
rare, la faible revanche du mur en béton et du mur en gabions par rapport au terrain
ne pourront suffire à empêcher des venues d'eau venant de l'amont d'atteindre
le chalet.
Ces ouvrages assurent de plus un
rôle de soutènement par rapport au terrain superficiel, fortement sujet aux glissements
superficiels et à l'érosion. Leur suppression entrainerait une aggravation du
danger de glissement du terrain et de l'érosion en amont du chalet, aggravant
le phénomène de ruissellement des eaux vers le chalet. De plus, une perte de
l'usage du pâturage sur quelques mètres pourrait en résulter.
Indépendamment des questions liées
à leur permis, et sans émettre d'avis sur la procédure en cours, il n'est pas
recommandé sur le plan de la stabilité de supprimer ces ouvrages de protection
et de soutènement. En cas de suppression de ces ouvrages, des mesures de
stabilisation du terrain devront être réalisées, tant en phase travaux qu'à
l'état définitif.
Dans le but d'assurer la pérennité
des ouvrages, nous recommandons de suivre l'évolution de l'état de ceux-ci, en particulier
des ouvrages de soutènement en béton ainsi que de faire appel à un spécialiste
en géotechnique en cas de venue d'eau ou de fissuration anormale sur le chalet
ou sur un ouvrage.
La stabilité du chalet et des
aménagements, sans présenter de signes préoccupants, n'a fait l'objet d'aucune
évaluation dans le cadre de cet avis restreint.
"
Le tribunal a tenu audience le 28 septembre 2021. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. On extrait du procès-verbal
les passages suivants:
"[…]
L'inspection locale débute sur le chemin de Praz Joffrey, devant le
chalet des recourants. Depuis cet endroit sont identifiés la place goudronnée
aménagée devant la propriété, la place de stationnement pour plusieurs
véhicules litigieuse, ainsi que le reste des aménagements du côté du jardin de
la propriété et en amont.
Interpellée par le Président, la
représentante de la DGTL confirme que le mur en béton à l'angle Sud-Ouest de la
parcelle des recourants était déjà existant au moment où les intéressés ont
procédé aux travaux sur leur parcelle et n'entre pas dans le cadre de la
décision de remise en état attaquée.
Sur questions du Président, les
recourants confirment qu'ils ont arraché la haie de thuyas qui surplombait
auparavant le mur en béton précité et ont remplacé celle-ci par une palissade en
bois qui s'étend à présent le long du côté Ouest de la parcelle ainsi que sur
son côté Sud devant le chalet. Ils précisent qu'à l'état initial, le terrain
autour de leur chalet se présentait sous forme de pré et d'arborisation avec
plantes horticoles; une piste de pétanque y était également aménagée. Ils ont
acheté la parcelle en 2005 et procédé à des travaux de 2005 à 2010.
S'agissant de la place de
stationnement pour plusieurs véhicules litigieuse, sise au Sud-Est de la
parcelle, les recourants expliquent que celle-ci a été réalisée après un
rendez-vous à Lausanne avec M. D.________, collaborateur du SDT, durant lequel
ils ont montré des plans et des photographies. Après qu'ils aient transmis les plans
de leur projet de créer deux places de parc, on leur a dit que les dimensions
étaient trop grandes et qu'ils avaient droit à seulement 50 cm de mouvement de
terre. Ils ont donc aménagé la place de stationnement en respectant cette
limite.
Les recourants confirment qu'ils
n'ont pas reçu d'autorisation formelle pour réaliser la place litigieuse.
La Cour constate que la place de
stationnement est délimitée au sol par des pavés-gazon et bordée par un ouvrage
de soutènement en pavé-gazon également.
La représentante de la DGTL
confirme que cette place, qui modifie l'identité de la construction et de ses
abords, doit faire l'objet d'une remise en état conformément à la décision
attaquée.
Les représentants de la
Municipalité indiquent que cette dernière n'a pas délivré l'autorisation de
construire les places de parc sollicitée par les recourants et a transmis leur
demande au SDT. Ils précisent qu'à l'époque, la Municipalité n'a pas non plus
souhaité traiter le projet des recourants comme une mesure d'amélioration du
chemin de Praz Joffrey (DP communal) au sens de la loi sur les routes, la
création d'une place d'évitement étant destinée à la circulation et non au
stationnement.
Les recourants exposent que pour
pouvoir parquer, il faut remonter la route et redescendre. Sans la place de
stationnement litigieuse, il n'y aurait plus de place de parc disponible, ce
qui poserait problème lors de la venue d'un visiteur (invité, maître d'œuvre ou
autre).
La représentante de la DGTL relève
qu'en zone agricole, les travaux portant sur des constructions et installations
existantes non conformes à l'affectation de la zone doivent rester minimes.
Sur demande du Président, les
recourants confirment qu'ils ont encore agrandi la place de stationnement qui
existait devant leur garage. La surface correspondant à l'élargissement réalisé
par les recourants de l'accès devant leur chalet est identifiée. Sa remise en
état est visée par le chiffre 8 de la décision attaquée. Le Président relève
qu'en cours de procédure une tolérance pour cet aménagement avait été évoquée,
si les places créées à l'Est de la parcelle étaient supprimées. La
représentante de la DGTL confirme qu'en l'état, cet aménagement litigieux doit
être supprimé. La Cour constate que le terrain concerné n'a pas été aménagé en
dur; le sol a été aménagé en déblai sur hauteur d'une vingtaine de centimètres
puis recouvert par du tout-venant.
Les recourants soulignent
l'existence d'un gros problème d'écoulement d'eau sur la partie aval de leur
terrain. En hiver, l'eau gèle et provoque la création d'une plaque de glace sur
la route adjacente. Selon eux, l'aménagement litigieux a un effet drainant
favorable pour la route.
Les représentants de la
Municipalité indiquent qu'une procédure au sens de la loi sur les routes n'est
pas non plus envisagée s'agissant de l'élargissement litigieux, dans la mesure
où, dans ce cas également, la création d'une place d'évitement ne permettrait
pas le stationnement de véhicules.
Sur question du Président, les
recourants exposent que leur garage n'est pas utilisé pour parquer des
véhicules, la configuration des lieux ne se prêtant pas aux manœuvres que cela
implique.
Les recourants et leur
représentant observent que le site présente un caractère plus résidentiel
qu'agricole, qu'on retrouve ailleurs aux Pléiades. Ils relèvent en particulier
l'aménagement fleuri dans les maisons alentours. Ils exposent que sur leur
parcelle, ils ont planté des plantes indigènes comme horticoles.
La Cour constate que le chalet des
recourants est implanté dans une forte pente. Une série d'escaliers traverse le
jardin au Sud et le long de la façade Ouest du chalet et permet de rejoindre
les différents niveaux du bâtiment ainsi que la partie amont de la parcelle.
La Cour et les parties quittent le
chemin de Praz Joffrey et entrent sur la parcelle des recourants. En empruntant
un escalier en dalles de pierre, elles traversent le jardin jusqu'au niveau du
rez du chalet, où elles effectuent un premier arrêt sur une terrasse en gazon
qui s'étend devant le bâtiment. Cette terrasse est bordée par un muret en
moellons formé de pierres d'ornement d'un côté de l'escalier de dalles, et d'un
muret en pierres naturelles de l'autre côté. Elle surplombe un talus arborisé
descendant au Sud, lequel est planté d'aménagements horticoles variés et est maintenu
à son pied par un muret de soutènement en traverses de bois.
Interpellés, les recourants
expliquent que l'escalier de dalles existait déjà au moment où ils ont procédé
aux travaux sur leur parcelle. A l'endroit de la terrasse en gazon se trouvait
déjà une terrasse aménagée et une piste de pétanque, en gravier. Le muret en
pierres naturelles bordant la terrasse à l'Est de l'escalier était existant. Il
s'agit en réalité d'un mur en briques qui a été recouvert avec des pierres
naturelles de parement. La haie de thuyas le long de la parcelle à l'Ouest a été
arrachée et remplacée par une palissade en bois. Avant d'être aménagé sous la
forme d'un talus recouvert d'aménagements horticoles, le terrain était en pente
et couvert d'herbe.
Interpellée par le Président, la
représentante de la DGTL indique que la remise en état ordonnée porte à cet
endroit sur la palissade en bois, à remplacer par des végétaux indigènes, le
muret de soutènement en traverses de bois au pied du talus, le muret en
moellons en haut du talus (à l'Ouest de l'escalier de dalles) et les aménagements
horticoles du talus. En revanche, le mur recouvert de pierres naturelles à
l'Est de l'escalier de dalles et l'escalier lui-même ne sont pas contestés.
Les recourants relèvent que les
ouvrages en cause ont un effet sécuritaire; ils retiennent le terrain et drainent
l'eau. Ils estiment que les aménagements horticoles n'ont pas une emprise
lourde sur le sol.
Les recourants mentionnent que la
parcelle était déjà cloisonnée lorsqu'ils l'ont acquise, en particulier par la
haie de thuyas arrachée.
La Cour constate qu'un escalier en
béton ceint de deux murets de la même matière et muni d'une rambarde métallique
à droite part de la terrasse en gazon et mène au premier niveau du chalet.
Sur question du Président, les recourants
indiquent que cet escalier existait déjà au moment où ils ont procédé aux
travaux sur leur parcelle.
Interpellée, la représentante de
la DGTL confirme que la décision de remise en état attaquée ne porte pas sur
cet escalier en béton.
La Cour et les parties se
déplacent en empruntant l'escalier en béton et gagnent le premier niveau du
chalet, où elles effectuent un deuxième arrêt sur une terrasse en dur et
recouverte de bois, ceinte par un mur en béton formant un angle, dans lequel a
été installé une douche ouverte.
La Cour constate qu'un escalier de
pierre en moellons a été aménagé le long du mur en béton à l'Ouest et permet
l'accès dans le terrain au niveau supérieur de la parcelle.
Interpellés, les recourants
indiquent que la terrasse était déjà existante au moment où ils ont procédé aux
travaux sur leur parcelle, de même que le mur en béton précité qui longe la façade
Nord du chalet, qu'ils ont toutefois rénové. Ils confirment en revanche qu'ils
ont construit l'escalier de pierre en moellons, lequel n'existait pas
auparavant.
La Cour et les parties se
déplacent en empruntant l'escalier de pierre en moellons et gagnent le niveau
supérieur de la parcelle, où elles effectuent un troisième arrêt sur une
terrasse constituée par une dalle en béton d'une surface d'environ 3 x 3
mètres. La terrasse est ceinte par un mur de soutènement en béton surmonté
d'une clôture en bois, lequel suit la forme de l'angle Nord-Ouest de la
parcelle. Un muret de soutènement en gabions a également été aménagé dans la
continuité du mur à l'Est et longe aussi la façade Nord du chalet. Sur la
terrasse est installé un jacuzzi amovible.
Interpellés, les recourants
confirment qu'ils ont construit les deux murs de soutènement (en béton et en
gabions), qui n'existaient pas auparavant. Ils précisent que la fonction première
de ces ouvrages était de retenir les écoulements d'eau. Ils en ont profité pour
aménager la petite terrasse en béton supportant le jacuzzi. Ces travaux ont été
effectués en premier, avec l'intention de conférer un aspect naturel.
Sur questions du Président, la
représentante de la DGTL confirme que les deux murs de soutènement (en béton et
en gabions) ont été régularisés par la décision attaquée pour des motifs de
sécurité, tout comme le mur parallèle qui a été rénové en aval; ils
correspondent au "mur de soutènement derrière le chalet" faisant
l'objet du chiffre 1 du dispositif de la décision. En revanche, la terrasse en
béton aménagée au niveau supérieur, qui ne présente aucune nécessité, doit être
remise en état naturel conformément au chiffre 7 du dispositif de la décision
attaquée, qui ordonne qu'elle soit supprimée et le terrain réensemencé. Il en
va de même pour l'escalier de pierre en moellons qui doit être remis en état
naturel conformément au chiffre 4 du dispositif de la décision attaquée, qui ordonne
qu'il soit supprimé et le terrain naturel reconstitué et réensemencé.
Le représentant des recourants
fait valoir qu'un radier aurait de toute manière dû être créé pour soutenir le
mur en béton. Il se réfère à la jurisprudence selon laquelle on peut y ajouter
une tolérance.
Sur question de l'assesseur
Christian-Jacques Golay, les recourants confirment que les murs de soutènement
en béton et en gabions sont situés en limite de propriété.
La Cour et les parties se déplacent
en direction de l'Est en empruntant un petit chemin de copeaux de bois qui
longe la limite supérieure de la parcelle soutenu par des traverses de bois, et
s'arrêtent sur une petite terrasse également en copeaux et soutenue par des traverses,
aménagée au pied de deux arbres.
Sur question du Président, la
représentante de la DGTL confirme que ces aménagements (chemin, terrasse et
soutènement en bois) ne sont pas concernés par la décision attaquée.
Depuis cet endroit, la Cour
constate l'existence d'un jardin potager aménagé au sein d'un escalier qui longe
la façade Est du chalet en direction du Sud. Les recourants confirment que cet
escalier était déjà existant au moment où ils ont procédé aux travaux sur leur
parcelle. Interpellée par le Président, la représentante de la DGTL confirme
que ce jardin potager et cet escalier ne sont pas concernés par la décision
attaquée. La Cour observe également les plantations de fayard et thuyas à
l'Ouest en limite de la parcelle.
Les recourants présentent à la
Cour une séquence vidéo tournée en juillet 2021 montrant l'écoulement des eaux
sur leur terrain lorsqu'il pleut. Ils observent que l'eau ruisselle constamment
sur leur parcelle. Ils indiquent qu'ils ont également investi dans des
drainages installés dans le terrain au-dessus de leur parcelle.
Le Président résume les objets
visés par la décision attaquée qui demeurent litigieux de la façon suivante: :
-        la
palissade en bois s'étendant le long du côté Ouest de la parcelle ainsi que sur
son côté Sud devant le chalet (chiffre 2 du dispositif);
-        la
haie; il est précisé que celle-ci comprend les glycines qui poussent sur la
palissade en bois ainsi que les plantations de fayard et thuyas à l'Ouest
(chiffre 3 du dispositif);
-        l'intégralité
de l'escalier de pierre en moellons menant au niveau supérieur de la parcelle
(chiffre 4 du dispositif);
-        la
place de stationnement pour plusieurs véhicules aménagée en aval de la parcelle
à l'Est (chiffre 5 du dispositif);
-        le
muret de soutènement en traverses de bois au pied du talus à l'Ouest et le
muret en moellons en haut du même talus (chiffre 6 du dispositif);
-        la
terrasse de 3 x 3 mètres en béton aménagée au niveau supérieur de la parcelle
(chiffre 7 du dispositif);
-        l'élargissement
de l'accès devant le chalet (chiffre 8 du dispositif);
-        les
plantes d'ornement horticoles aménagées dans le talus à l'Ouest (chiffre 9 du
dispositif).
La représentante de la DGTL
confirme la liste ainsi résumée des aménagements soumis à remise en état.
Les recourants relèvent le caractère
pentu de leur parcelle. Ils soulignent que les escaliers ont une fonction
d'accès pour l'entretien.
Le Président invite la représentante
de la DGTL à se déterminer par écrit sur la question de savoir s'il serait
envisageable de tolérer l'élargissement de l'accès devant le chalet des
recourants (faisant l'objet du chiffre 8 du dispositif de la décision attaquée)
en cas de suppression de la place de stationnement litigieuse (faisant l'objet
du chiffre 5 du dispositif de la décision attaquée).
Le Président demande par ailleurs
à la représentante de la DGTL la production de toutes les versions successives
de la fiche "Constructions et installations hors zone à bâtir –
Modifications des abords de bâtiments érigés selon l'ancien droit".
Sur question de l'assesseur
Christian-Jacques Golay, les recourants indiquent que l'escalier qui longe la
façade Est du chalet a été réalisé lors de la construction du chalet, lequel a
été bâti en 1960. Ils exposent qu'ils utilisent cet escalier essentiellement en
hiver; en été, ils passent par la cuisine pour entrer dans le chalet.
Les recourants produisent une
nouvelle série de photographies.
[…]"
Une série de photographies prises par le tribunal à
l'occasion de la vision locale a été versée au dossier de la cause.
Les recourants se sont déterminés par lettre du 25
octobre 2021. Ils ont notamment relevé, au sujet des escaliers de la partie
supérieure, que la circulation sur la parcelle et l'accès à l'arrière du
terrain serait impossible, respectivement difficile à l'excès et non sécurisé,
sans ceux-ci. Au sujet de la haie de thuyas, ils ont expliqué qu'elle avait été
arrachée et remplacée par une palissade de bois, par la suite végétalisée avec
des essences compatibles avec l'environnement local et propice à la présence
d'animaux. Au sujet de la terrasse en béton de 3 m sur 3 m au coin nord-ouest
de la parcelle, les recourants ont produit un rapport établi par le
constructeur, justifiant le maintien de ce socle pour des questions de
conception, en indiquant qu'une solution alternative proposée par le
constructeur (socle de taille plus importante à réaliser en amont, sous terre)
ne serait pas réalisable sans l'accord du propriétaire voisin ou sans conséquences
financières importantes.
Le 25 octobre 2021, sous la plume de son conseil, la
municipalité a indiqué qu'elle n'avait pas d'observations à formuler en rapport
avec le procès-verbal d'audience. Elle a indiqué qu'elle était désormais
favorable à la solution évoquée en cours d'audience de créer une place
d'évitement (en lieu et place des places de parc créées à l'est de la parcelle),
compte tenu des difficultés de croisement qui existent dans le secteur, étant
précisé ici qu'une telle place d'évitement devrait être légalisée par une
procédure conforme à la LRou.
Par courrier du 25 novembre 2021, la DGTL a informé
qu'elle n'avait pas de remarques à formuler sur le procès-verbal de l'audience
du 28 septembre 2021. Elle a produit les différentes versions successives de la
fiche "Constructions et installations hors zone à bâtir — Modifications
des abords de bâtiments érigés selon l'ancien droit". S'agissant de
l'éventuelle tolérance de l'élargissement de l'accès devant le chalet en cas de
suppression de la place de stationnement en aval, l'autorité intimée a indiqué
qu'elle n'était pas en mesure de tolérer une nouvelle construction.
Par lettre du 26 novembre 2021, le juge instructeur
a notamment invité les parties à se déterminer sur la question de la terrasse
compte tenu de la nouvelle pièce produite par les recourants le 25 octobre 2021
et sur la question de la place d'évitement soulevée par la municipalité dans sa
lettre du même jour.
Par lettre du 15 décembre 2021, la DGTL s'est
déterminée en indiquant qu'elle ne s'opposait pas à la création d'une place
d'évitement en lieu et place des places de parc créées à l'est de la parcelle. Pour
ce qui est de la terrasse, l'autorité intimée a relevé que les recourants, lors
de l'audience, avait indiqué avoir construit les murs de soutènement
(régularisés dans le cadre de la décision attaquée) dans un premier temps et
qu'ils en ont profité pour aménager la petite terrasse en béton supportant le
jacuzzi, en précisant également que ces travaux avaient été effectués en
premier avec l'intention de conférer un aspect naturel. Dans ces conditions, la
DGTL conclut à la suppression de la terrasse étant entendu que les murs semblaient
suffire au maintien du terrain.
Par courrier du 16 décembre 2021, la municipalité a
indiqué être favorable au maintien du radier de la terrasse au vu du rapport de
la société E.________ du 20 octobre 2021. Elle estime une destruction disproportionnée
d'autant plus que d'autres mesures devraient alors être prises pour stabiliser
le terrain.
Dans des déterminations datées du 7 janvier 2022, les
recourants ont précisé qu'il fallait distinguer les murs de soutènement qui ont
été régularisés (juste au-dessus du bâtiment et sur le haut de la parcelle) et
les murs de la terrasse elle-même (au coin nord-ouest de la parcelle), construits
d'un seul tenant (mur et radier), s'agissant d'objets différents. Ils ont répété
que les murs à eux seuls ne suffiraient pas au maintien du terrain et qu'un
autre support nécessitait un empiètement sur le terrain des parcelles voisines.
S'agissant de la création d'une place d'évitement, les recourants ont pris acte
de la position de la DGTL et indiqué avoir pris contact avec la municipalité
pour tenter de transformer les places de parc existantes en places d'évitement.
F.
Le tribunal a ensuite statué par voie de circulation.
Considérant
en droit:
1.
La décision attaquée, refusant la régularisation de divers aménagements
extérieurs et prononçant des mesures de remise en état, peut faire l’objet d’un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Les
propriétaires à l'encontre desquels cette décision a été rendue ont qualité
pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Déposé dans le délai de trente jours
fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile compte tenu des
féries judiciaires courant du 18 décembre au 2 janvier inclusivement (art. 96
al. 1 let. c LPA-VD). Le recours respecte au surplus les conditions formelles
énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte
qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Du point de vue formel, les recourants font valoir une violation de leur
droit d'être entendus. Ils indiquent qu'ils ont à plusieurs reprises proposé au
SDT ou à la DGTL de venir sur place afin de constater les diverses problématiques
à l'œuvre et que ces réquisitions n'ont toutefois jamais été suivies d'effet,
le service s'estimant suffisamment renseigné sur la base des pièces figurant au
dossier.
a) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101), comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves pertinentes,
et d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes,
lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid.
5.1; 135 I 279 consid. 2.3). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à
des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de
forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une
appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
140 I 285 consid. 6.3.1; 134 I 140 consid. 5.2; 130 II 425 consid. 2.1).
b) En l'espèce, les recourants reprochent à l'autorité
intimée d'avoir refusé un transport sur place et de n'avoir pas procédé à un
examen global des travaux et de leur environnement. La DGTL a expliqué que le
dossier, constitué notamment de photographies, était suffisant pour statuer.
Les explications de l'autorité intimée sont confirmées par la présence au
dossier de très nombreuses photographies et plans. Il ressort aussi du dossier
que de nombreux échanges ont eu lieu entre le SDT et les recourants qui ont été
étroitement informés de la procédure de régularisation. Au demeurant, le
tribunal de céans s'étant rendu sur place, la vision locale a pu avoir lieu. La
DGTL a pu présenter sa position et les recourants ont eu tout loisir de
s'exprimer sur les arguments invoqués par l’autorité intimée lors de l’audience,
puis à sa suite, de sorte qu'un prétendu vice de procédure a pu être réparé en
procédure de recours. Il convient dès lors de considérer que le droit d'être
entendu des recourants a été respecté.
3.
a) Avant d'entrer en matière sur les griefs, il y a lieu de rappeler le
cadre légal dans lequel s'inscrit le litige.
La décision attaquée fait référence à l'art. 105
al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). Cette norme dispose que la municipalité, à
son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant,
supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Le prononcé d'un ordre
de démolition ou de remise en état présuppose donc une analyse de la légalité
des ouvrages concernés, ce qui fera l'objet des considérants suivants.
Tous les aménagements, constructions ou
installations visés par la décision attaquée se situent hors de la zone à bâtir.
Vu l'intérêt à ce que les zones agricoles ne soient pas occupées par d'autres
bâtiments que ceux qui sont strictement nécessaires à l'exploitation agricole
du sol – afin que la séparation entre le territoire bâti et le territoire non
bâti soit effectivement préservée –, le droit fédéral impose en principe que
les constructions non conformes réalisées sans autorisation soient démolies,
sauf si l'ordre de remise en état viole le principe de la proportionnalité, ou
encore si le propriétaire peut se prévaloir de sa bonne foi (cf. ATF 136 II 359
consid. 6), principes qui seront examinés ci-dessous.
Pour tous les projets de construction situés hors de
la zone à bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art. 25
al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient
formellement au service en charge de l’aménagement du territoire (cf.
art. 4 et 120 al. 1 let. a LATC), soit actuellement la DGTL
(anciennement SDT).
b) La parcelle litigieuse est implantée en zone
agricole, à savoir hors de la zone à bâtir. Le bâtiment en cause, servant
d'habitation sans rapport avec l'agriculture, n'est pas conforme à cette
affectation. Il convient d'examiner s'il peut bénéficier des dispositions dérogatoires
des art. 24 ss LAT dont seul entre en considération l'art. 24c LAT relatif aux
constructions et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non
conformes à l'affectation de la zone, ainsi que les art. 41 et 42 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1).
Ces dispositions, en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000, ont été modifiées par novelles du 23 décembre 2011,
respectivement du 10 octobre 2012; les modifications sont entrées en vigueur le
1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535 et 5537).
Dans une procédure de régularisation de travaux effectués
sans droit, l'autorisation ne peut être accordée que si la construction n'est
pas matériellement illégale, cette question s'examinant en principe selon le
droit applicable au moment où les travaux ont été effectués. Le droit postérieur
n'est applicable que s'il est plus favorable au constructeur ou si le
constructeur a éludé l'exigence d'une autorisation dans l'intention d'échapper
au droit futur plus restrictif (arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 et
1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2, concernant précisément
l'art. 24c LAT).
La révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur
le 1
er
novembre 2012 a eu pour conséquence de restreindre les
possibilités de modifications des aspects extérieurs des bâtiments et
d'agrandissement hors volume existant (cf. arrêts CDAP AC.2017.0312 du 20 juin
2018 consid. 2b, AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 2b et
Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du
territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative
cantonale "
Constructions hors des zones à bâtir
",
in
FF
2011 6533, p. 6539). Les modifications entrées en vigueur le 1
er
novembre 2012 n'instaurent ainsi pas un régime plus favorable à l'égard des
recourants.
Les travaux litigieux ayant été effectués entre
2005 et 2010
, il s'ensuit que leur admissibilité doit être examinée au
regard de la législation applicable à cette date (ci-après: aLAT et aOAT).
c) L'art. 24c aLAT, dans sa version en vigueur
du 1
er
septembre 2000 au 31 octobre 2012 (RO 2000 2044), prévoit que
les constructions et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent
être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes
à l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de
telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
Le champ d'application de l'art. 24c aLAT est
restreint aux constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui
ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un changement de
réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite ainsi qu'aux
constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit matériel en
vigueur à l'époque (art. 41 aOAT; ATF 129 II 396 consid. 4.2.1
p. 398), soit avant le 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre
la pollution qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire
bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
Selon l'art. 42 aOAT, dans sa teneur en vigueur
jusqu'au 31 octobre 2012 (RO 2000 2061), les constructions et installations
pour lesquelles l'art. 24c
aLAT est applicable peuvent faire l'objet
de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation et de
ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect
de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au moment de
la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2). La
question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances (al. 3, première phrase).
La transformation partielle (
teilweise Änderung
)
et l’agrandissement mesuré (
massvolle Erweiterung
), au sens de
l’art. 24c aLAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement complet
d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement, l’agrandissement mesuré
n’est qu’une transformation partielle, au même titre que le changement partiel
d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement
du territoire, constructions, expropriation, Berne 2001, ch. 601
p. 281). Ils supposent tous deux le respect de l'identité de la
construction ou de l'installation. D'après la jurisprudence, l'identité du
bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel
le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement
nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement;
les transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s., 123 II
246 consid. 4 p. 261, 118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les
arrêts cités).
L’identité de la construction se rapporte au volume,
à l’aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être
à l’origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d’affectation,
les équipements et l’environnement (Office fédéral du développement territorial
[ODT], Nouveau droit de l’aménagement du territoire, Berne 2001, chapitre I, Explications
relatives à l’ordonnance sur l’aménagement du territoire, ch. 2.4.4
p. 44). Pour déterminer si l’identité de la construction est respectée
pour l’essentiel, on considèrera notamment l’agrandissement de la surface
utilisée, les modifications du volume construit, les changements d’affectation
et les transformations à l’intérieur du volume construit, les modifications de
l’aspect extérieur, les extensions des équipements, mais aussi les
améliorations du confort et les frais de transformation en comparaison avec la
valeur du bâtiment en tant que tel (ODT,
op. cit.
, chapitre I,
ch. 2.4.4 p. 45). Ainsi, pour que l'identité de la construction soit respectée,
il faut que son volume, son aspect extérieur et sa destination restent largement
identiques et qu’aucun nouvel impact important ne soit généré sur l'affectation
du sol, l'équipement et l'environnement. Il n'est donc pas exigé que le nouvel
état soit tout à fait semblable à l'ancien état car l'identité du bâtiment se
réfère aux traits essentiels de la construction, c'est-à-dire à celles de ses caractéristiques
qui revêtent une certaine importance pour l'aménagement du territoire (Rudolf
Muggli, Commentaire LAT, 2
e
éd. 2009, n° 22
ad
art. 24
c
; cf. aussi Muggli
in
Commentaire pratique LAT: construire
hors zone à bâtir, Berne 2017, n° 27
ad
art. 24
c
).
Le but du respect de l'identité du bâtiment, ou
l'amélioration esthétique de ce dernier, ne tend pas à assurer une harmonie
avec les constructions voisines mais se rapporte avant tout aux éléments d'architecture
essentiels qui caractérisent l'ouvrage en cause (arrêt TF 1C_335/2012 du 19
mars 2013 consid. 5.2).
L'art. 24c al. 2 aLAT dispose en outre
que, dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire
doivent être respectées. La jurisprudence a précisé que de telles exigences doivent
être définies, d'une manière générale, à la lumière des art. 1
er
et 3 LAT: il s'agit, le plus souvent, de la protection du paysage, de la lutte
contre l'éparpillement des constructions ou encore de la cohérence de la zone
agricole (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 6b et les réf. citées).
Selon l'art. 42 al. 3 aOAT, l'identité de
la construction ou de l'installation n'est en tous cas pas respectée si, à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable est
augmentée de plus de 60% (al. 3 deuxième phrase, let. a). De même, si
un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du
volume bâti existant, l'agrandissement total ne peut excéder ni 30% de la
surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone, ni
100 m
2
; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume
bâti existant ne comptent que pour moitié (al. 3 deuxième phrase,
let. b). Ne peut être reconstruite que la construction ou l’installation
qui pouvait être utilisée conformément à sa destination au moment de sa
destruction ou de sa démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin;
le volume bâti ne peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface
admissible au sens de l’al. 3 (al. 4).
La notion, employée à l'art. 42 al. 3 let.
b aOAT, de surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la
zone, comprend la surface brute de plancher imputable, mais aussi les surfaces
brutes secondaires telles que les caves, greniers accessibles depuis le logement,
garages, chaufferies, locaux de stockage de combustible et étables.
Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par
ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la
comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b
aOAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (
cf
.
ODT,
op. cit.
, ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).
d) Le SDT a également établi un document intitulé
"
Constructions et installations hors zone à bâtir –
Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit
".
Les versions successives de ce document ont été produites par la DGTL et versées
au dossier.
4.
a) En l'occurrence, il est admis par les parties que la parcelle des
recourants est située hors de la zone à bâtir. Toutefois, les recourants relèvent
que leur parcelle n° 1323 ne présente pas de caractéristique propre à la
zone agricole et qu'elle n'a jamais eu, depuis la construction de la maison en
1962, de vocation agricole.
Il est également admis par les parties qu'aucun des
travaux litigieux n'a fait l'objet d'une autorisation spéciale cantonale, de
sorte qu'ils n'ont pas été autorisés dans les formes requises. Les recourants
ne contestent pas non plus que les
aménagements
réalisés
ont pour finalité d'offrir des espaces d'agrément et de détente à leur
propriété, et qu'ils ne sont donc pas conformes à la zone agricole dans
laquelle ils s'implantent. Ils relèvent toutefois
que certains
ont un rôle de sécurisation de la parcelle.
Il est constant que la maison dont il est question
était déjà existante et vouée au logement avant la date déterminante pour la
garantie de la situation acquise, soit avant le 1
er
juillet 1972. En
l'espèce, l'état de référence au sens des art. 24c aLAT et 42 aOAT est celui
prévalant au 1
er
juillet 1972. L'examen de la licéité des travaux
réalisés doit ainsi être effectué sur cette base.
b)
En l'occurrence, les limites
quantitatives fixées à l'art. 42 al. 3 let. a et b aOAT ne sont pas litigieuses,
les ouvrages visés n'étant de toute façon pas inclus
dans la comparaison des surfaces au sens de cette disposition.
c) D'emblée, on relèvera que la décision attaquée
régularise "
le mur de soutènement derrière le chalet
". Elle
précise à cet égard que, "
se fondant sur la prise de position de l'UDN,
il apparaît que la construction de ce mur est justifiée et peut être
régularisée
".
En revanche la décision attaquée ne s'exprime pas expressément
sur le mur en gabions également pris en considération par l'UDN puisqu'elle
n'en reconnaît pas la régularisation et n'en ordonne pas la remise en état, la
décision ne parlant par ailleurs que des "
murs créés devant le chalet
".
A l'occasion de l'inspection locale, les recourants
ont confirmé qu'ils avaient construit les deux murs de soutènement (en béton et
en gabions) sis en amont de leur chalet au nord, qui n'existaient pas
auparavant. Ils ont précisé que la fonction première de ces ouvrages était de
retenir les écoulements d'eau et qu'ils en ont profité pour aménager la petite
terrasse en béton d'environ 9 m
2
supportant le jacuzzi.
Interpellée sur ce point à l'audience, la représentante
de la DGTL a confirmé que les deux murs de soutènement (en béton et en gabions)
devaient être considérés comme régularisés par la décision attaquée pour des motifs
de sécurité, tout comme le mur parallèle qui a été rénové en aval; ces ouvrages
correspondent au "
mur de soutènement derrière le chalet
"
faisant l'objet du chiffre 1 du dispositif de la décision. En revanche, la terrasse
en béton aménagée au niveau supérieur doit être, pour l'autorité cantonale,
remise en état naturel (chiffre 7 du dispositif de la décision attaquée, qui
ordonne qu'elle soit supprimée et le terrain réensemencé). Il en va de même pour
l'escalier de pierre en moellons permettant d'y accéder (chiffre 4 du
dispositif de la décision attaquée).
Pour le surplus et lors de l'audience,
la DGTL a précisé sa décision en indiquant sur le terrain les éléments visés
par la remise en état et ceux qui étaient tolérés ou régularisés. Ainsi, la palissade
en bois s'étendant le long du côté ouest de la parcelle ainsi que sur son côté sud
devant le chalet (chiffre 2 du dispositif), la haie comprenant les glycines qui
poussent sur la palissade en bois ainsi que les plantations de fayard et thuyas
à l'ouest de la parcelle (chiffre 3 du dispositif), le muret de soutènement en
traverses de bois au pied du talus à l'ouest et le muret en moellons en haut du
même talus (chiffre 6 du dispositif), ainsi que les plantes d'ornement horticoles
aménagées dans le talus réalisé à l'ouest (chiffre 9 du dispositif) sont visés
par l'ordre de remise en état. En outre, la place de stationnement pour
plusieurs véhicules aménagée en aval de la parcelle à l'est (chiffre 5 du dispositif)
et l'élargissement de l'accès devant le chalet (chiffre 8 du dispositif) sont
également visés.
En revanche, la représentante de la DGTL a confirmé
que le mur en béton à l'angle sud-ouest de la parcelle des recourants était
déjà existant au moment où les intéressés ont procédé aux travaux sur leur parcelle
et n'entre pas dans le cadre de la décision de remise en état attaquée. Il en
est de même, dans la même partie de la parcelle, de l'escalier en dalles de
pierre menant au niveau du rez-de-chaussée, de la terrasse en gazon qui s'étend
devant le bâtiment, du muret en pierres naturelles la bordant à l'est (mur en
briques recouvert avec des pierres naturelles de parement), de l'escalier en
béton ceint de deux murets de la même matière et muni d'une rambarde métallique
menant au premier niveau du chalet et de la terrasse en dur et recouverte de
bois, ceinte par un mur en béton formant un angle, dans lequel a été installé
une douche ouverte. Sur la partie supérieure de la parcelle, un petit chemin de
copeaux de bois qui longe la limite du bien-fonds soutenu par des traverses de
bois, la petite terrasse en copeaux soutenue par des traverses et aménagée au
pied de deux arbres ne sont pas concernés par la décision attaquée. Il en est
de même s'agissant du jardin potager aménagé au sein d'un escalier qui longe la
façade est du chalet en direction du sud.
Vu ce qui précède, sur le fond, demeure litigieuse
la décision attaquée en tant qu'elle ordonne la remise en état de la palissade,
les plantes d'ornement horticoles implantée sur le talus aménagé, ainsi que son
muret de soutènement en bois, les haies, l'escalier en moellons menant à la
partie supérieure de la parcelle, la terrasse de 9 m
2
et les places
de parc. Ces éléments doivent être tranchés présentement.
5.
a) Premièrement, les recourants estiment que les plantations de fleurs
sises devant leur chalet et le talus aménagé, ainsi que les haies litigieuses (glycines
qui poussent sur la palissade en bois ainsi que les plantations de fayard et
thuyas à l'ouest) composées d'éléments naturels et amovibles, ne sont pas soumises
à autorisation. Il en serait de même s'agissant de la palissade en bois et des
aménagements au pied et au sommet du talus.
Ils précisent qu'ils ont procédé à la plantation de plates-bandes
de fleurs sur une surface mesurée devant leur habitation. Ces plantes ont une
emprise minime sur le terrain. Faiblement enracinées, elles peuvent très
facilement être extraites du terrain, à l'inverse de gros arbres par exemple.
b) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité
compétente. L'art. 103 al. 1 LATC prévoit pour sa part qu'aucun travail de
construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible
la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment,
ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements
durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation
du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce
qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont
susceptibles de porter atteinte à l'environnement. La procédure d'autorisation
doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa
conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour
déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer
si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des
conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à
un contrôle préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et
les références).
c) L'assujettissement a été admis pour des clôtures
et barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une
véranda, une cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de
garage (arrêt TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3 et les références
citées). Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des
balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF
1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples
cités par Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar,
Berne 2006, n° 15 ad art. 22 LAT; Alexander Ruch, Commentaire de la Loi
fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n° 24 ad art. 22 LAT; Piermarco
Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). En revanche, l'aménagement d'une
terrasse non couverte de dimensions réduites – soit quelques dalles de béton
sur une surface totale de 20 m² – n'a pas été soumis à autorisation
(AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un poulailler constitué d'un abri
en bois de 2 m
2
dépourvu de fondation et érigé en zone village
(AC.1999.0110 du 12 août 2002). Le tribunal a aussi jugé qu’un dépôt de bois séchant
à proximité d’un chalet ne pouvait pas être considéré comme une construction ou
une installation soumise à autorisation spéciale (AC.2006.0321 du 30 septembre
2008). Il a en revanche considéré que, dans la mesure où un aménagement de type
dépôt de bois ou de matériaux avait pour effet de modifier l'affectation
agricole de la parcelle, il était soumis à autorisation (AC.2007.0246 du 1
er
décembre 2008). Il a aussi été jugé que l'aménagement de deux nouvelles places de
parc en zone agricole ayant impliqué l'aménagement d'une surface de 50 m
2
,
mais également des mouvements de terre et la construction d'un mur de
soutènement, constituait un ensemble de travaux fixes et durables, modifiant
sensiblement l'espace extérieur et susceptible de porter atteinte à l'environnement
agricole, par conséquent soumis à autorisation (cf. AC.2016.0348 du 17 novembre
2017).
La jurisprudence retient également que les jardins
potagers et les plantations peuvent être assimilés à des installations, subordonnées
à autorisation de construire, au même titre que les modifications apportées au
terrain ou au paysage (arrêt TF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.2; AC.2010.0270
du 27 octobre 2011 consid. 1; AC.2007.0286 du 28 mai 2009 consid. 2a et les
références citées). Dans le cas de plantations, le Tribunal fédéral a estimé
que, si elles ne sauraient être considérées comme des constructions, au sens
ordinaire de bâtiments, il n'était en revanche pas exclu qu'elles puissent être
assimilées à des installations, au même titre que les modifications apportées
au terrain ou au paysage (clôtures, barrières, etc.). En effet, contrairement
au cas du terrain laissé à l'abandon, où la végétation s'installe peu à peu, la
plantation d'arbres peut, selon les cas, impliquer une modification brutale du paysage,
par la main de l'homme, par nature durable et rattachée au sol. Cette question
ne peut être résolue de manière théorique: il y a lieu de s'interroger sur
l'impact concret que peut avoir ce genre de plantations sur l'affectation du
sol, et, en particulier, sur l'esthétique du paysage. Cela dépend notamment de
l'importance et du type de plantations, de leur surface, de leur densité et de
leur agencement, ainsi que de leur situation dans l'environnement existant. Un
agrandissement modeste du jardin, par la plantation de quelques arbres dans l'environnement
proche de la maison d'habitation, pourrait échapper à l'assujettissement. En
revanche, la création d'un véritable parc paysager d'une certaine étendue, sur une
surface auparavant libre de toute plantation, comporte un impact important sur
le paysage, ainsi qu'un changement d'affectation: le caractère d'agrément
deviendrait alors prépondérant et exclurait, en tout cas durablement, toute
exploitation agricole (voir arrêt TF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003, où il s'agissait
de plantation d'arbres en zone agricole).
Le tribunal de céans a quant à lui confirmé que
devaient être soumises à autorisation des plantations effectuées le long des
limites d'une parcelle sise en zone agricole, laquelle se situait directement
en prolongement d'une zone villa, dans la mesure où elles avaient pour effet de
cloisonner la parcelle agricole en donnant l’impression que celle-ci
constituait le prolongement du jardin de la villa du recourant sise en zone à bâtir.
Le tribunal a constaté que, visuellement, la parcelle semblait davantage liée
aux propriétés du recourant sises en zone villas qu'au solde du secteur sis en
zone agricole auquel elle appartenait. Même si l'on n'était pas en présence
d'un parc paysager au sens strict, la manière dont les plantations avaient été
effectuées indiquait une volonté d’aménager le secteur litigieux sur le plan
paysager, qui se distinguait clairement des objectifs purement productifs qui
auraient guidé un agriculteur désireux de planter des arbres fruitiers sur
cette parcelle. Cette volonté se manifestait notamment par le souci de
préserver un dégagement et un sentiment d’espace depuis la maison du recourant.
Les plantations d’arbres avaient ainsi un impact non négligeable sur le paysage
et l’on ne se trouvait dès lors pas dans l’hypothèse d’un simple agrandissement
modeste du jardin par la plantation de quelques arbres dans l’environnement
proche de la maison d’habitation (arrêts AC.2005.0174 du 10 novembre 2006; plus
récemment AC.2008.0221 du 17 juillet 2009).
Dans un autre arrêt, le tribunal a retenu que la
pose d'une clôture, entourant la totalité du terrain sis pour partie en zone
constructible et pour partie en zone agricole, avec des aménagements extérieurs
(pelouse engazonnée avec, le long de la clôture, une bordure de copeaux de bois
avec des plantes), avait matériellement intégré la parcelle agricole à la zone
à bâtir. Ces aménagements soustrayaient de facto et durablement le terrain à un
usage agricole (pâture ou culture) pour en faire un prolongement du jardin
privatif de la villa en zone constructible. En outre, ces aménagements
faussaient la perception paysagère de la limite entre zone agricole et zone à
bâtir en donnant clairement l'impression que la parcelle agricole appartenait à
la zone à bâtir. Ayant dès lors un impact certain sur l'affectation du sol et
le paysage, les travaux étaient soumis à autorisation (AC.2005.0236 du 13 août
2007).
Ainsi, la création d'un véritable parc paysager
d'une certaine étendue, sur une surface auparavant libre de toute plantation,
comporte un impact important sur le paysage, de même qu'un changement
d'affectation: le caractère d'agrément devient alors prépondérant et exclut
durablement toute exploitation agricole (arrêt TF 1A.77/2003 du 18 juillet 2003
consid. 3.3; voir aussi arrêt TF 1A.276/2006 du 25 avril 2007 consid. 5.3).
d) En l'occurrence, il ressort des photographies
aériennes datées de 2005-2006 que les abords du chalet n'étaient pas particulièrement
aménagés avant l'intervention des recourants. La haie de thuyas le long de la
parcelle à l'ouest a été arrachée et remplacée par une palissade en bois. Avant
d'être aménagé sous la forme d'un talus recouvert d'aménagements horticoles, le
terrain était en pente et couvert d'herbe. Les espaces aménagés au fil des ans
apparaissent au nord, à l'ouest et au sud du chalet. Les recourants ont créé
sur le talus un massif de plantes, muni de bordures et s'étalant par paliers,
le tout soutenu par des "murets" de soutènement. Il convient d'apprécier
l'ensemble formé par ces installations et les plantes dont le résultat est un
magnifique jardin d'agrément qui occupe au final une surface conséquente soustraite
durablement à une utilisation agricole, dans la mesure où il s'agit d'un espace
privatif d'agrément. Il importe à cet égard peu qu'elle puisse être aisément
rétablie à un usage agricole conforme à la zone. Un tel critère n'entre pas en
considération pour décider de la soumission d'un tel aménagement à une
autorisation de construire. Alors qu'il n'est pas contestable que la simple
plantation de quelques plantes éparses sur une parcelle ne constitue pas une
construction, ces mêmes plantes, disposées de manière organisée dans des
espaces créés et desservis par des escaliers, n'ont rien de naturel mais
constituent une structure créée par la main de l'homme, qui en l'occurrence
modifie l'identité du lieu.
Le tribunal a constaté, lors de l'inspection locale,
que l'impact visuel de ces aménagements sur le paysage n'est pas anodin. Les aménagements
ainsi créés sont typiques d'une zone résidentielle et font revêtir au jardin la
caractéristique d'un jardin d'agrément, l'espace étant aménagé et conçu comme
tel. Même si l'on n'est pas en présence d'un parc paysager au sens strict, la
manière dont les plantations ont été effectuées indique une volonté d’aménager
le secteur litigieux sur le plan paysager pour en faire un jardin privatif du
chalet, qui se distingue clairement des objectifs purement productifs qui
auraient guidé par exemple un agriculteur désireux de planter des arbres fruitiers
ou un potager sur cette parcelle. En outre, les aménagements litigieux faussent
la perception paysagère de la limite entre zone agricole et zone à bâtir en
donnant clairement l'impression que la parcelle agricole appartient à la zone à
bâtir.
Il faut ainsi considérer que les recourants ont créé
un aménagement nouveau (soit les plantations ainsi que les aménagements qui lui
sont liés, à savoir les pierres, les murets ou les escaliers et la végétation)
correspondant, dans sa globalité, à un aménagement soumis à autorisation de
construire, sans avoir requis l'autorisation nécessaire. Il en est de même
s'agissant de la palissade réalisée en bois et sur le mur existant en bordure
de parcelle. Si cet ouvrage a remplacé une haie de thuyas, il ne saurait être
considéré comme un ouvrage de minime importance qui pourrait éventuellement
être dispensé d'autorisation de construire selon l'art. 68a du règlement
d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions du 19 septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), dont on rappelle
au demeurant la nature potestative. Il est manifeste également qu'elle a un
effet sur l'environnement et l'aménagement du territoire, nonobstant le fait
qu'elle serait plus ou moins facilement démontable et qu'elle présente un mode
de construction léger.
Ainsi, tant la paroi que le jardin d'agrément
composés des éléments décrits ci-dessus sont soumis, hors des zones à bâtir, à
une autorisation spéciale du SDT, respectivement de la DGTL (art. 25 al. 2 LAT et
4 al. 3 let. a LATC). En l'absence de l'autorisation de la DGTL, une éventuelle
autorisation communale est nulle et sans effet. A cet égard, c'est donc en vain
que les recourants se réfèrent à l'avis de l'autorité communale (cf. aussi
consid. 7 ci-dessous).
Il en est a fortiori de même s'agissant des places de
stationnement créées qui ont impliqué l'aménagement du terrain, des mouvements
de terre et, s'agissant de la surface sis au sud-est, la construction d'un muret
de soutènement, constituant un ensemble de travaux fixes et durables, modifiant
sensiblement l'espace extérieur et susceptible de porter atteinte à l'environnement
agricole, par conséquent soumis à autorisation.
6.
Ces aménagements ne pouvant être autorisés en application de l'art. 22
al. 2 let. a LAT comme conformes à l'affectation de la zone au sens des art.
16a LAT et 34 OAT, il convient d'examiner s'ils peuvent être autorisés
à titre dérogatoire, au sens des art. 24 ss LAT.
a) Comme évoqué ci-dessus, des agrandissements des
ouvrages soumis à l'art. 24c aLAT peuvent être autorisés (art. 24c al. 2 et 3
aLAT) à condition que l'identité de la construction et de ses abords soit
respectée pour l'essentiel (art. 42 al. 1 aOAT). De manière générale, la
volonté du législateur consiste à limiter particulièrement les aménagements qui
ont un impact sur l'extérieur du bâtiment ou ses abords. Cette volonté est
notamment affirmée dans le nouvel al. 4 de l'art. 24c LAT. Si les exigences
posées à l'actuel art. 24c al. 4 LAT ne prévalaient pas au moment où les aménagements
ont été réalisés, la condition du respect de l'identité des abords figurait
déjà dans la loi.
Selon les explications de l’ODT, les constructions
ouvertes nouvellement réalisées (par ex. balcon, abri pour voitures, terrasse,
etc.) ne doivent pas altérer l’identité de la construction (op. cit., ch.
3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).
b) Pour ce qui est des plantations et des
aménagements créés et constituant le jardin privatif des recourants (palissade,
haie, murets en bois et moellons au sud du chalet, plantation, rocaille), il
s'agit, comme évoqué, d'un véritable jardin d'ornement, même en présence
d'espèces indigènes. Rien n'imposait la plantation de telles essences en zone
agricole ou de tels aménagements, l'intérêt de ceux-ci étant purement privé, permettant
aux recourants de bénéficier d'un jardin d'agrément. Les aménagements en cause contribuent
à confirmer de manière significative le caractère résidentiel des abords du chalet.
Ces aménagements constituent des éléments décoratifs, qui ne présentent aucun rapport
avec l'affectation agricole de la zone. Au demeurant, l'intérêt public lié à la
sauvegarde de l'aspect traditionnel des bâtiments agricoles s'oppose à la
création de ces éléments, lesquels modifient l'aspect extérieur du bâtiment en lui
conférant un caractère résidentiel incompatible avec la destination de la zone.
S'agissant particulièrement de la paroi et des haies,
il faut constater qu'elles entourent une grande partie du terrain propriété des
recourants. La pose de ces clôtures délimite matériellement la parcelle n° 1343
des champs et de la zone agricole attenante. La pose de ces clôtures - associée
à l'aménagement d'un jardin et de plantations d'agrément - soustrait de facto
et durablement toute la partie ouest de ce terrain à un usage agricole (pâture
ou culture) pour en faire un jardin privatif du chalet des recourants. En
outre, ces aménagements faussent la perception paysagère de la limite entre
zone agricole et zone à bâtir en donnant clairement l'impression que la
parcelle n° 1343 appartient à une zone à bâtir. La paroi ne sert pas un
objectif agricole, mais délimite l'aire de délassement réservé aux recourants
qui souhaitent ainsi disposer d'un espace privatif et partiellement clos. L'implantation
de ces ouvrages en zone inconstructible ne répond objectivement à aucune nécessité
technique, économique ou inhérente à l'exploitation du sol (cf. arrêt TF 1A.1/1992
du 3 mars 1993 consid. 4; AC.2012.0357 du 19 septembre 2013 consid. 3c). Dans ces
conditions, ils ne peuvent pas être autorisés en application de l'art. 24c aLAT.
Il convient par conséquent de constater que les ouvrages
litigieux portent atteinte à l'identité des maisons et de leurs abords,
contrairement à ce que prescrit l'art. 42 al. 1 aOAT. C'est dès lors à juste
titre que la DGTL a refusé de les régulariser.
c) Les recourants contestent également la remise en
état ordonnée de la terrasse en béton de 3 m sur 3 m sise dans le coin
nord-ouest de la parcelle. Ils ont notamment relevé, au sujet des escaliers de
la partie supérieure, que la circulation sur la parcelle et l'accès à l'arrière
du terrain serait impossible, respectivement difficile à l'excès et non sécurisée
sans ceux-ci.
aa) La terrasse aménagée est une structure imposante
et surélevée par rapport à la maison. L'ouvrage constitue un promontoire et une
intervention bien visible sur le terrain naturel et sur le bâtiment. L'inspection
locale a permis d'observer que la terrasse litigieuse présente une surface qui a
visuellement un impact, comme l'a relevé la DGTL dans son appréciation, que le
tribunal fait sienne. On ne peut retenir qu'il s'agit d'une construction
d'importance mineure au vu de la jurisprudence précitée. Elle constitue un
élément bâti en béton qui a un impact sur les abords du bâtiment. Par ailleurs,
si le tribunal peut admettre que l'ensemble créé n’est pas inesthétique et qu'il
a été construit avec des matériaux de qualité, il ne saurait dire qu'il est
typique et en ce sens, la terrasse modifie aussi l’identité de la construction.
Les aménagements réalisés pour accueillir la terrasse posent problème à cet
égard en raison de leur surface et de l'"artificialisation" des
espaces extérieurs qu'ils impliquent. Ils renforcent l'aspect bâti du site,
portant atteinte au principe cardinal de la séparation du territoire bâti et
non bâti, déduit de l'art. 75 Cst., qui tend à limiter le nombre et les
dimensions des constructions en zone agricole.
La terrasse a manifestement été créée, avec ses escaliers
pour y accéder facilement depuis le rez-de-chaussée, afin d'aménager un espace d'agrément
privatif supplémentaire du chalet. D'ailleurs, la terrasse accueille un jacuzzi
amovible. Or, l'habitation en question peut continuer d'être occupée sans qu'il
soit nécessaire d'y adjoindre une terrasse complémentaire en précisant que le
chalet dispose déjà d'une terrasse au niveau inférieur correspondant largement
aux besoins d'un logement (table et chaises pour les besoins quotidiens usuels
d'une famille).
bb) Au sujet de la terrasse en question, les
recourants ont produit un rapport établi par le constructeur, justifiant le
maintien de ce socle pour des questions de conception. Ils considèrent que le
radier de cet ouvrage est indissociable du mur en béton constituant l'angle de
la parcelle
, en indiquant qu'une solution alternative
proposée par le constructeur (socle de taille plus importante à réaliser en
amont, sous terre) ne serait pas réalisable sans l'accord du propriétaire voisin
ou sans conséquences financières importantes. La DGTL a toléré le mur en
considérant manifestement qu'il pouvait être dissocié du radier devant être
remis en état (ch. 7 du dispositif de la décision du 11 décembre 2020).
En préambule, et à l'instar des recourants dans leurs
déterminations du 7 janvier 2022, il convient de distinguer les murs de soutènement
qui ont été régularisés (juste au-dessus du bâtiment et sur le haut de la
parcelle) et les murs de la terrasse elle-même (au coin nord-ouest de la parcelle)
qui constituent des objets différents.
Les recourants soutiennent que le radier est nécessaire
pour tenir le mur dans l'angle et que sa démolition provoquerait un basculement
du mur. Ils produisent à cet égard un rapport du constructeur de cette terrasse
qui confirme que la stabilité et la tenue du mur sont subordonnées à
l'existence de ce radier.
Il découle de cette pièce que le radier et le mur
qui l'entoure seraient indissociables l'un de l'autre. Il ne serait ainsi pas
envisageable de supprimer le radier sans mettre en péril la stabilité du mur.
Force est toutefois de constater que le radier et le
mur en question ne jouent pas un rôle déterminant s'agissant de la protection
du bâtiment d'habitation contre le ruissellement ou les glissements de terrain
ou pour le sécuriser. En effet, l'ensemble mur et radier qui constitue la terrasse
se trouve décalé par rapport au bâtiment susceptible d'être inondé ou endommagé
par des glissements de terrain. L'habitation est d'ailleurs sur ce côté déjà protégée
du ruissellement par le mur de soutènement rénové se situant directement en
amont de la façade nord de la maison qui présente un angle droit entourant le coin
de la maison. Le rôle de la terrasse doit ainsi être relativisé à cet égard. On
mentionnera que le rapport de l'UDN ne mentionne d'ailleurs pas cet ouvrage qui
se distingue des deux autres murs de soutènement en amont de l'immeuble, et qu'il
ne ressort pas de ce rapport que les murs de la terrasse ou son radier soient
déterminants dans ce contexte.
Il convient par conséquent de constater que cette terrasse
massive et bétonnée porte atteinte à l'identité de la maison et de ses abords,
contrairement à ce que prescrit l'art. 42 al. 1 aOAT, sans jouer un rôle déterminant
s'agissant de la sécurité du bâtiment. Dans la mesure où ils ne peuvent être dissociés,
tant le mur que le radier doivent ainsi être supprimés dans leur intégralité:
en effet, l'intérêt public lié à la sauvegarde de l'aspect traditionnel des
bâtiments agricoles l'emporte sur la fonction sécuritaire relative du mur à cet
endroit. d) Enfin, le prononcé querellé exige la suppression de l'élargissement
de l'accès devant le chalet ainsi que le démontage et l'enlèvement des
matériaux ayant permis de constituer une place de stationnement au sud-est de
la parcelle.
A l'occasion de la vision locale, le tribunal a pu
constater que les recourants disposent d'un garage et d'une place devant celui-ci
permettant de garer deux véhicules. Dans le cadre de leurs travaux, ils ont
agrandi, sans requérir d'autorisation, cette surface de stationnement en direction
de l'est, le sol ayant été aménagé en déblai sur hauteur d'une vingtaine de
centimètres puis recouvert par du tout-venant et délimité par des bordures en
béton.
S'agissant des places de stationnement au sud-est de
la parcelle, elles sont sises en bordure de la parcelle le long d'un chemin public
et permettent le stationnement de deux véhicules en enfilade. Le terrain a été
emménagé en déblai sur environ 50 cm et les places de stationnement sont délimitées
au sol par des pavés-gazon et bordée par un ouvrage de soutènement en
pavé-gazon également, surplombé d'une haie.
Les recourants ne contestent pas que ces deux nouvelles
surfaces de stationnement n'ont pas d'autre finalité que de leur offrir un espace
de parcage supplémentaire ou pour leur visiteur et qu'elles ne sont donc pas
conformes à la zone agricole dans laquelle elles s'implantent. On peut encore souligner
à cet égard que si ces places de parc ne suppriment pas une zone qui pourrait
servir à l'agriculture, elles sont visibles de l'extérieur, et accentuent aussi
l'aspect résidentiel du chalet et de ses abords. Surtout, pour la place sise au
sud-est, qu'il s'agit d'une nouvelle construction, isolée du bâtiment
principal. On relèvera que l'aménagement d'un mur de soutènement en grille
gazon ne s'accorde pas aux autres murs existants dans les environs ou sur la
propre parcelle des recourant et accentue l'atteinte aux caractéristiques d'une
zone agricole.
Ces places de parc constituent une modification apportée
à l'extérieur du bâtiment et il faut retenir, sur la base des constatations faites
lors de la vision locale, qu'un emplacement pour le stationnement suffisant existe
devant la maison d'habitation et dans le garage, même si ce dernier est actuellement
utilisé comme atelier ou dépôt. Sur ce point, on pourrait attendre des propriétaires
qu'ils utilisent cet emplacement existant au lieu de créer une nouvelle place
de stationnement sur un espace auparavant libre de constructions. S'agissant d'une
habitation unifamiliale, les recourants disposent ainsi d'espaces suffisants
pour ce type de besoins, l'argument relatif à d'éventuels visiteurs n'étant pas
pertinent. Dans ces conditions, l'aménagement de ces deux surfaces
supplémentaires pour créer de nouvelles places de parc (qui ont impliqué des mouvements
de terrain et la dévégétalisation du site) va à l'encontre de l'obligation de
faire un usage mesuré du sol, soit une des exigences majeures de l'aménagement
du territoire. Par conséquent, les places de stationnement litigieuses ne
respectent pas les exigences des art. 24c al. 2 aLAT et ne peuvent par conséquent
pas être non plus régularisées.
7.
Les recourants invoquent leur bonne foi au motif qu'ils ont entrepris
les travaux litigieux sur la base d'autorisations de la commune.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans
la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il
a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement
déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al. 3 et 9 Cst.
et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1, 129
I 161 consid. 4.1, 128 II 112 consid. 10b/aa, 126 II 377 consid. 3a et les
arrêts cités).
Selon la jurisprudence, un renseignement ou une
décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un
administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que le renseignement donné l'ait été sans réserve, que l'autorité soit intervenue
dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi
ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré
n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement
dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer
sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le
moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte
du droit objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la
confiance (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2, 137 II 182 consid. 3.6.2, 131 II 627
consid. 6.1, 129 I 161 consid. 4.1 et les références citées).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un principe
plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques
se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la
parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers
d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils
s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1 p. 53, 136 I 254 consid. 5.2; arrêts TF 1C_229/2015 du 9 mars
2016 consid. 2.1 et les références; AC.2017.0349 du 29 novembre 2018 consid. 4b/aa).
De jurisprudence constante, une autorisation délivrée
en dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation
cantonale étant un élément constitutif et indispensable de l'art. 24 LAT (ATF 132
II 21, traduit in JdT 2006 I p. 707 consid. 3.2.2 p. 710, 111 Ib 213, traduit
in JdT 1987 I p. 630; arrêts TF 1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3,
1C_537/2011 du 26 avril 2012 consid. 2.2.1; cf. aussi AC.2014.0169 du 3
novembre 2014 consid. 2a). Un administré ne peut dès lors pas se prévaloir de sa
bonne foi en rapport avec une autorisation communale (cf. AC.2019.0077 du 9
décembre 2019 consid. 6c).
La compétence d'exiger la démolition d'une
installation pour rétablir une situation conforme au droit est soumise en
principe à un délai de péremption de trente ans. Exceptionnellement, cette
compétence peut être exercée au-delà du délai en question si des motifs de
police au sens strict imposent une telle mesure. Inversement, l'autorité peut
en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque le principe de la confiance
le commande. C'est notamment le cas lorsque l'autorité compétente a toléré
pendant des années un état dont elle connaissait ou aurait dû connaître
l'illégalité; cependant seul celui qui a agi de bonne foi peut y prétendre (ATF
136 II 359 consid. 7 et ATF 132 II 21 consid. 6.3; arrêts TF 1C_249/2017 du 14
novembre 2017 consid. 4.1.1; TF 1C_726/2013 du 24 novembre 2014 consid. 4 et TF
1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.2 publié in SJ 2014 I 280 et les
références citées). Contrairement aux constructions illégales en zone à bâtir,
l'obligation de rétablir un état conforme au droit d'installations sises hors de
la zone à bâtir ne s'éteint pas après 30 ans. Les autorités peuvent ainsi ordonner
la démolition des bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de
la zone à bâtir, quelle que soit leur date de construction, contrairement aux
constructions illégales implantées dans la zone à bâtir (cf. TF 1C_469/2019 du
28 avril 2021).
b) En l'espèce, les recourants ne peuvent être considérés
comme étant de bonne foi. Ils ne peuvent se prévaloir de leur bonne foi en
rapport avec une autorisation communale conformément à la jurisprudence
rappelée ci-dessus. Par ailleurs, et dès le dépôt de la demande de dispense d'enquête
publique du 10 décembre 2010, ils ont été informés que leur demande était
soumise au service cantonal compétent. Les recourants pouvaient ainsi savoir
que les travaux concernant leur propriété nécessitaient une autorisation cantonale.
Ils avaient d'ailleurs été avertis dans l'autorisation délivrée le 19 août 2010
concernant "la rénovation — assainissement du mur de soutènement derrière
le chalet et création d'une terrasse de 3.3 m x 3.3 m" que cette construction
se trouvait hors zone à bâtir et qu'elle était "accordée à bien plaire"
et n'avait "pas valeur d'autorisation cantonale".
Nonobstant ces avis, ils ont poursuivi leurs travaux
au fil des ans en l'absence de toute autre autorisation.
L'on ne saurait non plus suivre les recourants
lorsqu'ils font grief à l'autorité intimée d'avoir attendu près de 10 ans avant
de rendre la décision attaquée. C'est à l'occasion de la mise à l'enquête pour les
places de stationnement fin 2010 que le SDT a pris notamment connaissance des
installations litigeuses. Il n'y a pas matière à douter de ce point. La
décision attaquée est intervenue après plusieurs échanges, propositions et
tentatives de discussion. L'on ne saurait ainsi affirmer que l'autorité cantonale
aurait toléré les aménagements réalisés dès 2005. On rappellera en outre que contrairement
aux constructions illégales en zone à bâtir, l'obligation de rétablir un état
conforme au droit d'installations sises hors de la zone à bâtir ne s'éteint pas
après 30 ans. Les autorités peuvent ainsi ordonner la démolition des bâtiments
et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir, quelle que
soit leur date de construction, contrairement aux constructions illégales
implantées dans la zone à bâtir (cf. TF 1C_469/2019 précité).
8.
Dès lors que les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans
l'autorisation spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peuvent être
régularisés a posteriori ni admis en application du principe de la bonne foi,
il reste à examiner l'ordre de remise en état sous l’angle de la proportionnalité.
Pour les recourants, la démolition ordonnée
entraînerait des frais et des inconvénients alors que l'atteinte à l'intérêt
public n'est pas importante. Ils invoquent le caractère disproportionné de la
remise en état et estiment que le maintien de la terrasse, du jardin
d'ornement, des escaliers et des murets situés au sud de la maison dans les
dimensions actuelles ne porte pas un coup fatal au principe de séparation du bâti
et du non bâti.
a) La garantie de la propriété ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst. n'est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être
restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi notamment
être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.
Ce principe exige que les mesures mises en œuvre soient propres à atteindre le
but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse être atteint par une mesure
moins contraignante (règle de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport
raisonnable entre ce but et les intérêts compromis (principe de la proportionnalité
au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts) (ATF 140 I 168 consid.
4.2.1; ATF 135 I 233 consid. 3.1 et arrêt TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid.
7.1).
b) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer ou modifier, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas
conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Contrairement à ce que leur formulation peut laisser
entendre, ces dispositions n'accordent pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui imposent une obligation
quand les conditions en sont remplies (arrêts AC.2018.0159 du 9 avril 2019
consid. 5a; AC.2015.0032 du 27 juillet 2016 consid. 8a et AC.2015.0062 du 11
mars 2016 consid. 9a). Le respect du principe de la proportionnalité exige
qu'il soit procédé à une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe
de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en
présence; cf. ATF 137 I 167 consid. 3.6; ATF 136 I 87 consid. 3.2).
Lorsque des constructions ou des installations illicites
sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe
que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la séparation de
l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts publics, est de
rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée
du sol de l'art. 75 al. 1 Cst. (cf. arrêts TF 1C_508/2018 du 15 juillet 2019
consid. 2.1; 1C_482/2017 du 26 février 2018 consid. 2.2 et les références
citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des exceptions prévues
par la loi, demeurer d'application stricte (ATF 132 II 21 consid. 6.4; arrêt TF
1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 p. 364). Si des
constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du territoire, sont
indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le principe de la
séparation du bâti et du non-bâti est remis en question et un comportement
contraire au droit s'en trouve récompensé (arrêt TF 1C_61/2018 du 13 août 2018
consid. 3.1). S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts
publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions
en zone agricole (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.4; ATF 111 Ib 213 consid. 6b;
arrêt TF 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c publié in ZBI 2002 p. 364) ainsi
que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt TF 1C_276/2016 du
2 juin 2017 consid. 3.3). Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la
jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors
zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de
son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le
respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 39 s.).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait
être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à
la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à
justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si
celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y
a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au
droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II
248 consid. 3a/bb; cf. ég. arrêts TF 1C_61/2018 du 13 août 2018 consid. 3.1; TF
1C_1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1 et TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017
consid. 7.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le
principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a; cf. aussi arrêts TF 1C_292/2016 du 23 février 2017
consid. 5.1; TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).
c) En l'espèce, l'aménagement de la terrasse et du
jardin d'ornement relève d'une pure question de convenance. L'intérêt privé à
l'annulation de l'ordre de remise en état se limite à conserver l'usage de la
terrasse, installation d'agrément. Or, de jurisprudence constante, un tel motif
ne saurait en soi faire échec à l'inconstructibilité de principe de la zone
agricole (cf. ATF 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p. 261,
499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités; arrêt TF 1C_6/2009 du 24 août
2009 consid. 5.2).
En l'occurrence, on ne saurait dire que la dérogation
à la règle serait mineure; l'ensemble des aménagements litigieux dépassent
largement la mesure d'un agrandissement respectant l'identité du bâtiment et de
ses abords, sis en zone agricole.
Les recourants évoquent le coût de l'éventuelle démolition
en produisant un devis chiffré d'environ 15'000 fr. Ce montant n'est pas
excessif et ces frais ne seront pas disproportionnés au regard de l'importance
des intérêts publics en cause. Il en est de même s'agissant des éventuels coûts
engendrés pour la démolition de la terrasse sise au nord-ouest avec le maintien
du mur la bordant actuellement.
Il est notamment rappelé que le Tribunal fédéral a confirmé
des ordres de démolition, respectivement de remise en état, donnés à des
constructeurs (qui ne pouvaient certes se prévaloir de leur bonne foi) qui
alléguaient à titre de préjudice des montants de 100'000 fr. (arrêt TF
1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.2), voire de 300'000 fr. (arrêts TF
1C_170/2008 consid. 3.2 du 22 août 2008; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid.
6.2) et qu'il n'est habituellement pas accordé de poids particulier à l'aspect
financier de la remise en état (cf. notamment ATF 111 Ib 213 consid. 6b p. 225;
arrêts TF 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.2, non publié in ATF 141 II
476; 1C_404/2009 du 12 mai 2010 consid. 4.3).
L'intérêt public l'emporte ainsi sur l'intérêt privé
des propriétaires à s'opposer au rétablissement d'une situation conforme au droit.
Il n'est pas déterminant à cet égard que la surface de terrain ainsi libérée ne
soit finalement pas vouée à l'agriculture proprement dite, que les bâtiments
soient masqués à la vue ou qu'il soit d'une surface réduite par rapport à la parcelle.
Ces arguments ne sont pas pertinents dans la mesure où ces aménagements
constituent néanmoins des constructions qui contreviennent à la législation
hors zone à bâtir et que l'intérêt public à appliquer strictement la séparation
entre territoire bâti et non bâti est déterminant.
d) Les recourant font également valoir leur intérêt
à la sécurisation de la parcelle.
A cet égard, l'autorité intimée n'a pas méconnu le
principe de la proportionnalité puisqu'elle a toléré une partie des autres
aménagements qui avaient un rôle dans la sécurisation du terrain (murs au nord,
dont l'utilité a été reconnue tant par l'UDN que par l'expert mis en œuvre par les
recourants).
En revanche, pour les autres aménagements, force est
de constater qu'il n'est pas établi qu'ils puissent jouer un rôle significatif dans
la sécurisation du chalet ou de la parcelle contre les inondations ou les
glissements de terrain, en particulier s'agissant de la terrasse dans l'angle
nord-ouest, des murets des places de stationnement ou au sud de la maison. L'UDN
ne le soutient pas. Le rapport C.________ n'est à ce titre pas déterminant.
Pour la place de stationnement, on soulignera que les
terrains attenants en nature de pré n'ont jamais glissé sur la route et les
recourants ne prétendent pas que leur propre terrain aurait glissé ou menacé la
route à cet endroit dans le passé. Aucun motif de sécurité relatif au
glissement de terrain n'avait d'ailleurs été évoqué par les propriétaires dans
leur premier échange avec le SDT à ce sujet. Force est ainsi de constater que l'aménagement
de ces places est purement de convenance personnelle, afin de faciliter leur
parcage ou celui de visiteurs. Comme le tribunal a pu le constater à la vision
locale, les recourants disposent toutefois d'une place suffisante devant leur
garage, pour parquer 2 voire 3 voitures en utilisant ce dernier.
Ainsi, la DGTL ne pouvait, sauf à violer le droit
fédéral, renoncer au rétablissement d'une situation conforme au droit et dans
ces circonstances, l'ordre de démolition, conforme au principe de proportionnalité,
doit être confirmé.
e) Le 25 octobre 2021, sous la plume de son conseil,
la municipalité a indiqué, s'agissant des places de stationnement au sud-est de
la parcelle, qu'elle était désormais favorable à la solution évoquée en cours
d'audience, à savoir de créer à cet endroit une place d'évitement (en lieu et place
des places de parc créées à l'est de la parcelle), qui pourrait être légalisée
par une procédure conforme à la LRou. Par lettre du 15 décembre 2021, la DGTL a
indiqué qu'elle ne s'opposait pas à la création d'une place d'évitement en lieu
et place des places de parc de stationnement à cet endroit. Des contacts ont dès
lors été pris entre les recourants et la municipalité.
Dans ces conditions, et s'il faut constater que les
places ne peuvent être régularisées a posteriori ni admises à titre dérogatoire
au sens des art. 24 ss LAT, il convient toutefois de réformer la décision attaquée
sur ce point pour tenir compte de la procédure engagée en cours d'instance. En
effet, il n'y a pas de sens à confirmer que le terrain naturel doit être
reconstitué et réensemencé si les travaux effectués sans autorisation ou une
partie de ceux-ci peuvent permettre la création d'une éventuelle future place
d'évitement. Le chiffre 5 de la décision du 11 décembre 2020 doit ainsi être
réformé en ce sens que les places de parc doivent être supprimées, le terrain naturel
devant être reconstitué et le terrain réensemencé seulement si la procédure
tendant à la création d'une place d'évitement à cet endroit n'aboutit pas.
9.
Il découle des considérants qui précèdent que le recours dirigé contre la
décision attaquée doit être très partiellement admis; la décision doit être
complétée afin de formaliser la régularisation du muret en gabions au nord de
la parcelle et d'éviter la reconstitution et le réensemencement du terrain
jusqu'à droit connu sur la procédure tendant à la création d'une place d'évitement.
Pour le reste, la décision attaquée doit être confirmée.
Succombant sur l'essentiel, les recourants supporteront
les frais de justice, qui seront légèrement réduits compte tenu du sort du recours
(art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Ils n'ont pas droit à des dépens, l'ordre de remise
en l'état étant confirmé pour l'essentiel et la décision réformée suite à une
omission et à un accord intervenu en cours de procédure. Il n'est pas alloué de
dépens à la commune, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel,
dans la mesure où elle a pu parfois adopter une position ambiguë s'agissant des
aménagements opérés.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 11 décembre
2020 est réformée à sa lettre A, chiffre 1, en ce sens que les murs de soutènement
derrière le chalet, à l'exclusion du mur entourant la terrasse de 9 m
2
,
sont régularisés, et à sa lettre B, chiffre 5, en ce sens que les places de parc
doivent être supprimées, le terrain naturel ne devant être reconstitué et le
terrain réensemencé que si la procédure tendant à la création d'une place d'évitement
n'aboutit pas. La décision de la Direction générale du territoire et du logement
du 11 décembre 2020 est confirmée pour le surplus.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 mars 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.