vd_omni · PS.2009.0052 · 2010-02-16 · fr

X.________ c/Instance juridique chômage Service de l'emploi, Office régional de placement de l'Ouest Lausannois ORPOL, Centre social régional de l'Ouest-Lausannois | Confirmation de la réduction du forfait d'entretien de 15%, mais réduction de la durée de la réduction de quatre à deux mois, à l'égard d'un bénéficiaire du RI ayant refusé, sans raison valable, de suivre une mesure d'insertion professionnelle. La faute commise, consistant à ne pas se soumettre à une mesure d'insertion professionelle, n'est en soi pas négligeable; elle ne représente en l'occurrence que le premier manquement de ce type du recourant dpuis son inscription comme demandeur d'emploi en été 2006. Recours partiellement admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.02.2010 PS.2009.0052

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 16 février 2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
;
M.
François Gillard, assesseur
et M. Guy
Dutoit, assesseur
Recourant
X.________,
à ********,
Autorité intimée
Instance juridique
chômage Service de l'emploi,
Autorités concernées
1.
Office régional de
placement de l'Ouest Lausannois ORPOL,
2.
Centre social régional
de l'Ouest-Lausannois,
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision du Service de
l'emploi, Instance juridique chômage du 24 juillet 2009 (réduction de 15% de
son forfait mensuel d'entretien pour une période de 4 mois)
Vu les faits suivants
A.
Titulaire d’un licence ès lettres de l’Université
de Lausanne délivrée en octobre 2002, journaliste de profession, X.________, né
le 21 mars 1975, est suivi par l’Office régional du placement de Renens
(ci-après : l’ORP) depuis le 1
er
août 2006. Il est au bénéfice
du revenu d’insertion (RI) depuis cette date, avec une interruption de deux
mois en avril et mai 2007 pour une période de service civil. L’intéressé a
changé de conseiller en mars 2007, son dossier ayant été repris par Y.________.
B.
Lors d’un entretien du 5 mars 2009, ainsi que par
lettre recommandée datée du même jour, l’ORP a enjoint l’intéressé à suivre une
mesure dénommée « Transition Emploi » auprès de la Coopérative
Textura, à Lausanne, à titre de mesure du marché du travail. Au cours de l’entretien
susmentionné, l’intéressé a reçu divers documents informatifs intitulés
« Transition-Emploi Descriptif », ainsi que des documents relatifs
aux structures au sein desquelles il pourrait accomplir cette mesure (Atelier
36, Cafétéria 36, Solidarité Jouets, SIC et Textura). La lettre susmentionnée
impartissait à l’intéressé un délai au 13 mars 2009 au plus tard pour contacter
l’organisateur de la mesure. L’ORP précisait encore dans sa correspondance que
cette démarche avait un caractère obligatoire. Selon le dossier produit par
l’autorité intimée, le pli susmentionné n’aurait pas été réclamé par
l’intéressé. La photocopie figurant audit dossier porte un numéro de recommandé
suisse.
C.
Par courriel du 6 mars 2009 adressé à l’ORP, X.________
a exposé ce qui suit :
« Madame,
Monsieur,
Réinscrit à
I’ORP le 25 février 2009 après une période de service civil, mon dossier
devrait être traité par mon ancien conseiller, Monsieur Y.________. Ainsi, un
entretien s’est déroulé hier mais, malheureusement, son attitude vis-à-vis de
ma personne n’a pas changé. -
A ce sujet,
il faut savoir que nos rendez-vous ayant eu lieu au cours de la dernière année,
en particulier, sont systématiquement très tendus à cause du comportement
agressif et offensif de M. Y.________, lequel ne perd aucune occasion afin de
me dénigrer et de me provoquer.
Mme Z.________,
responsable de mon dossier au CSR, est depuis longtemps au courant de la
déplorable situation en question et a pu personnellement constater l’évidente
intention de mon conseiller ORP de créer un climat conflictuel, de mettre en
doute mes capaçités et de faire en sorte que mon statut de bénéficiaire du RI
puisse être modifié: du professionnel au social, malgré - entre autre - ma
licence universitaire et mes expériences de travail dans le domaine
journalistique.
Convaincu
d’être le seul dépositaire de la vérité et incapable de prendre en
considération les opinions divergentes, l’injustifiée et délirante persécution
de M. Y.________ a atteint hier son paroxysme.Il a en effet voulu m’imposer une
mesure de travail transitoire destinée exclusivement aux bénéficiaires du RI
social adressé(e)s à l’ORP par le CSR - ce qui n’a jamais été mon cas - se
couvrant ainsi de ridicule et démontrant ses lacunes professionnelles même
auprès des membres du Centre social ayant pris connaissance de sa démarche pour
le moins curieuse.
A souligner
aussi qu’au cours.de la discussion de hier, M. Y.________ s’est mis à crier, se
faisant entendre par tous les individus présents. Ne réussissant plus à se
maîtriser, à une reprise il est sorti dans le couloir et y a poursuivi son
Injurieuse invective, avant de procéder à la photocopie de certains documents
soumis à son attention. Une des ses affirmation à retenir est la suivante:
«Arrêtez de venir nous emmerder (à l’ORP) ». Il y a quelques mois, il m’avait d’ailleurs
déjà dit, je le cite: « Je mon tape de vous et de votre dossier ».
J’estime par
conséquent qu’une expertise de nature psychologique soit absolument nécessaire
afin d’évaluer l’aptitude au travail de M. Y.________, qui ne m’a en outre
jamais proposé de place vacante correspondante à mon profil. Quant au
changement de conseiller, Il s’agit désormais d’une nécessité tendant à éviter
une ultérieure et dangereuse dégradation de la situation.
(…). »
.
D.
Le 12 mars 2009, l’ORP, sous la signature de
A.________, chef de l’ORP, a écrit a X.________ la lettre suivante :
« Votre
courriel du 6 mars 2009/ demande de changement de conseiller
Monsieur,
Nous nous
référons à votre courriel précité et avons pris bonne note de son contenu et de
votre nouvelle demande de changement de conseiller.
Après étude
de votre dossier et renseignements pris auprès de votre conseiller et de sa
cheffe de groupe, nous constatons que Monsieur Y.________ a accompli sa mission
en pleine conformité à son cahier des charges et ainsi que n’importe quel autre
conseiller l’aurait fait à sa place. Nous constatons également que vous aviez
déjà fait une demande de changement de conseiller le 27 février 2007, demande
qui avait été acceptée au motif que le climat de confiance entre vous et votre
conseillère ne permettait plus une prise en charge efficace.
En outre,
l’analyse détaillée de votre dossier démontre que la mesure
« transition-emploi » décidée par votre conseiller n’a rien de
ridicule. Cette mesure est en effet destinée aux personnes qui bénéficient du
revenu. d’insertion, ce qui est bien votre cas. Nous vous recommandons vivement
de contacter immédiatement l’organisateur de la mesure, car il s’agit bien
d’une assignation à caractère obligatoire. Le non respect de cette assignation
pourrait être sanctionné par une réduction des prestations financières du
Centre social régional.
M. Y.________
fait son travail de conseiller en personnel de manière correcte et le climat
conflictuel que vous ressentez est probablement fruit de vos attitudes
procédurières qui font que quelquefois le vase est plein et des propos tels,
que “arrêtez de venir nous ennuyer” à I’ORP sont non pas excusables mais tout
au moins rendus possible. Pour rappel, vous ressentiez le même climat avec
votre précédente conseillère. N’y aurait-il pas un autre problème qui ne serait
pas forcément dû à vos conseillers?
Compte tenu
de ce qui précède, nous ne pouvons répondre favorablement à votre demande et
vous confirmons, par conséquent, votre prochain, rendez-vous, avec Monsieur Y.________
qui aura lieu le 25 mars 2009 à 15.00 heures.
(…). »
.
E.
X.________ a accusé réception de la lettre précitée
par courriel du 15 mars 2009 en ces termes :
« Messieurs,
Je vous
informe avoir bien reçu le courrier de M. A.________ du 12 mars dernier. A ce
sujet, il me semble opportun de souligner — avant tout — que ma disponibilité à
suivre les mesures de réinsertion de l‘ORP n’a jamais été en doute. Plus
clairement, je vais respecter votre volonté, pourvu que votre sollicitation,
ainsi que votre démarche, soient conformes à la législation en vigueur et
destinées à un individu se trouvant — d’un profil administratif et socio-
professionnel - dans ma position. En outre, je vous prie de bien vouloir
considérer que, jusqu’à présent et contrairement à ce qui a été affirmé par le
chef de l’ORP mon attitude a toujours été irréprochable et aucune sanction n’a
été jamais adoptée contre mol.
Cela dit,
pour une simple question de transparence et de respect de la procédure
bureaucratique, je vous demande de m’adresser une double décision officielle de
l‘ORP concernant, d’une part, la mesure de transition en question, mentionnant
tous les éléments qui la justifient et précisant s’il s’agit d’une mesure
cantonale d’insertion professionnelle, d’un examen de l’aptitude au placement
ou d’un autre type d’action.
De l’autre,
le refus de procéder au changement de conseiller, malgré votre constatation de
la dégradation du rapport entre M. Y.________ et moi et la rupture du lien de
confiance nécessaire dans ces cas afin d’intéragir d’une façon constructive.
Enfin,
veuillez aussi indiquer les coordonnés de l’autorité responsable d’un éventuel
recours de ma part contre vos décisons, ce que vous n’avez pas fait pour le
moment. A ce propos, je vous rappelle que vous avez l’obligation de me
renseigner convenablement quant à mes droits Dans cette optique, je vous
demande également de m’envoyer une copie sur papier de La Loi fédérale sur
l’assurance-chômage (LAC), de la Loi sur l’emploi (Lemp), du Règlement d’application
de la loi du 5 juillet 2005 sur l’emploi (RLEmp), ainsi que de la Loi sur
l’action sociale vaudoise (LASV).
(…). »
.
F.
Interpellé le 17 mars 2009 par l’ORP pour savoir
pour quelle raison il n’avait pas pris contact avec l’organisateur de la mesure
et invité à se déterminer par écrit dans un délai de dix jours, X.________ a
répondu par courriel du 23 mars 2009. A cette occasion, il a notamment affirmé
ne pas avoir reçu le document lui fixant un délai au 13 mars 2009 pour
contacter Textura.
G.
Par décision du 6 avril 2009, l’ORP a prononcé à
l’encontre du demandeur d’emploi une réduction de 15 % de son forfait mensuel
d’entretien pour une période de quatre mois au motif qu’il avait refusé de
suivre une mesure d’insertion professionnelle proposée. Il estimait qu’en
refusant de participer à cette mesure, l’intéressé avait diminué notablement la
possibilité d’acquérir de nouvelles connaissances à faire valoir auprès
d’employeurs potentiels.
H.
X.________ a recouru contre cette décision auprès
du Service de l'emploi, Instance juridique chômage (ci-après : SDE) par
pourvoi daté du 10 avril 2009. Il expose en substance avoir constaté sur les
documents que lui avait remis son conseiller lors de l’entretien du 5 mars 2009
qu’il ne correspondait pas « au profil de l’individu ayant droit à la
transition-emploi » dans la mesure où il ne remplissait pas les deux
exigences requises pour pouvoir y participer (être bénéficiaire du RI social et
être nouvellement inscrit en tant que demandeur d’emploi). Il précise être en
effet au bénéfice du RI professionnel depuis le 1
er
juillet 2006 et
ne pas avoir par conséquent droit de participer à la mesure en cause. En y
participant, il estime qu’il violerait la législation en vigueur et risquerait
d’être poursuivi en justice. Par ailleurs, il soutient ne pas avoir reçu le
courrier de l’ORP du 5 mars 2009 et que la mesure imposée ne correspond pas à
son profil. Il requiert par la même occasion le changement de conseiller ORP,
demande qui a été refusée par le chef de l’ORP.
I.
Par décision du 24 juillet 2009, le SDE a rejeté le
recours d’X.________ et confirmé la décision de l’ORP du 6 avril 2009.
J.
Agissant le 9 août 2009, X.________ a déféré la
décision du SDE auprès du Tribunal cantonal en concluant à son annulation.
K.
Dans sa réponse du 9 octobre 2009, l’autorité
intimée a conclu au rejet du recours. Le 4 décembre 2009, elle a produit son
dossier classé chronologiquement en précisant que seul le conseiller ORP était
capable de déterminer quelle mesure était adaptée au demandeur d’emploi et qu’il
pouvait arriver que le conseiller ORP s’éloigne des prérequis concernant une
mesure s’il estimait qu’il s’agissait de la mesure la plus appropriée pour
réintégrer le demandeur d’emploi. Le recourant a déposé des observations
finales le 17 décembre 2009
L.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
M.
Les arguments des parties seront repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) L'art. 13 de la loi vaudoise sur 5 juillet 2005
sur l'emploi (LEmp; RSV 822.11) prévoit que les ORP [offices régionaux de
placement] sont à la disposition des personnes qui recherchent un emploi et des
entreprises qui souhaitent engager des collaborateurs (al. 1). Les ORP exercent
notamment les compétences suivantes conformément à la LACI: conseiller et
placer les chômeurs (al. 2 let. a), exécuter les prescriptions de contrôle
édictées par le Conseil fédéral (al. 2 let. e) et suspendre l'exercice du droit
à l'indemnité dans les cas prévus à l'art. 30 al. 2 et 4 LACI (al. 2 let. f).
b) Par novelle du 1
er
juillet 2008 modifiant la LEmp, entrée en vigueur le 1
er
novembre
2008, le législateur a introduit diverses dispositions visant notamment à
transférer, de l'autorité d'application du revenu d'insertion (RI) aux ORP, la
compétence de sanctionner les demandeurs d'emploi bénéficiant du RI en cas de
violation de leurs devoirs dans le cadre de leur suivi professionnel. L'exposé
du Conseil d'Etat des motifs et projets de lois modifiant la LEmp, daté de
février 2008, précise à cet égard:
"Il convient de
modifier la LEmp dans ce sens en introduisant, d'une part, le principe qui fixe
les obligations élémentaires qui incombent aux demandeurs d'emploi dans le
cadre du suivi par l'ORP - à savoir, par exemple, rechercher un emploi,
accepter les emplois proposés, participer aux entretiens de conseil, etc. - et
d'autre part, le principe de la sanction, par la réduction des prestations
financières du bénéficiaire en cas de violation de ses devoirs.
Jusqu'alors,
lorsqu'un demandeur d'emploi ne respectait pas ses obligations vis-à-vis de
l'ORP, ce dernier en informait (...) l'autorité d'application du RI compétente,
à charge pour elle d'examiner le cas et de rendre une décision de réduction des
prestations financières du bénéficiaire.
Dès la mise en
oeuvre de cette nouvelle procédure, lorsque les ORP constateront une violation
des devoirs par les bénéficiaires RI, ils procéderont - comme d'ailleurs pour
tout demandeur d'emploi pris en charge dans le cadre de la LACI - à l'examen du
cas et ils prononceront eux-mêmes les décisions de réduction des prestations
financières."
Ainsi, selon l'art. 13 al. 3 let. b
LEmp, introduit par ladite novelle, les ORP assurent désormais la prise en
charge des demandeurs d'emploi au bénéfice du RI et, dans ce cadre, rendent les
décisions sanctionnant les bénéficiaires qui ne respectent pas leurs devoirs.
c) De même, le nouvel art. 23a LEmp
dispose que les demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec
l'assistance de leur ORP, tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à
l'emploi. En leur qualité de demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes
devoirs que les demandeurs d'emploi pris en charge par la LACI (al. 1). En
particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches d'emploi et d'en
apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi convenable qui leur
est proposé et, lorsque l'ORP le leur enjoint, ils ont l'obligation de
participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur sont octroyées (al.
2  let. a), de participer aux entretiens de conseil et de contrôle, ainsi
qu'aux réunions d'information (al. 2 let. b), de fournir les renseignements et
documents permettant de juger s'ils sont aptes au placement ou si le travail
proposé est convenable (al. 2 let. c). L’art. 24 LEmp prévoit que les mesures
cantonales d’insertion professionnelles visent à améliorer l’aptitude au
placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le retour en emploi par des
activités qualifiantes servant la concrétisation d’un projet professionnel
réaliste. Elles sont octroyées selon les mêmes critères que les mesures du
marché du travail prévues par la LACI (art. 24 al. 2 LEmp).
Selon l’art. 59 al. 1 LACI,
l’assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives
au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de
chômage. Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser
l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour
des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour
but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à leur permettre
leur réinsertion rapide et durable, de promouvoir les qualifications
professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail, de
diminuer le risque de chômage de longue durée, et de permettre aux assurés
d’acquérir une expérience professionnelle (art. 59 al. 2 LACI ;
arrêt PS.2009.0024 du 8 octobre 2009
).
2.
Le nouvel art. 23b LEmp prévoit expressément que l
e non-respect par les bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre
de leur prise en charge par l'ORP est sanctionné par une réduction des
prestations financières au sens de la loi du 2 décembre 2003 sur l'action
sociale vaudoise (LASV; RSV 850.051).
Le règlement d'application du 7
décembre 2005 de la LEmp (RLEmp; RSV 822.11.1) a également été adapté, par une
novelle du 1
er
octobre 2008 modifiant le RLEmp, entrée en vigueur le
1
er
novembre 2008. Le nouvel art. 12 b RLEmp dispose ce qui suit:
Art. 12 b   Manquements et réduction des
prestations (Art. 23b LEmp)
1
Les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable en cas de:
a.   rendez-vous non respecté (y compris la
séance d'information);
b.  absence ou insuffisance de recherches de
travail;
c.   refus, abandon ou renvoi d'une mesure
d'insertion professionnelle;
d.   refus d'un emploi convenable;
e.   violation de l'obligation de renseigner.
2
Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une
diminution des prestations financières après un avertissement.
3
Le montant et la durée de la réduction, fixés en
fonction du type, de la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15%
ou de 25% du forfait, pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne
touche pas la part affectée aux enfants à charge.
4
La décision de réduction des prestations est appliquée
sans délai. L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter
dans les 24 mois suivant la date de la décision.
3.
En l’espèce, étant au bénéfice du RI, le recourant
est demandeur d'emploi et suivi par l'ORP. Il lui est reproché de ne pas avoir
pris contact avec l’organisateur de la mesure « Transition-Emploi »
proposée par l’ORP auprès de la Coopérative Textura. L'intéressé explique pour
sa part qu'il n'a jamais reçu l’assignation de l’ORP et que cette mesure ne
correspondait de toute façon pas à son profil.
Selon le dossier produit par
l’autorité intimée, la lettre de l’ORP du 5 mars 2009 assignant l’intéressé à
suivre la mesure en cause lui a été adressée sous pli recommandé. La copie de
la fiche d’envoi du courrier précité porte certes un numéro de recommandé, dont
il n’est cependant pas possible de contrôler s’il correspond bien à l’envoi
litigieux dans la mesure où les données sur le suivi des plis recommandés ne
sont plus accessible au-delà de six mois à compter de la date d’envoi (http//.www.poste.ch).
Quoi qu’il en soit, même si, comme il le soutient, le recourant n’a
effectivement jamais reçu cette assignation, il a néanmoins été clairement
informé, par lettre du 12 mars 2009 – dont il a eu connaissance puisqu’il en a
accusé réception par courriel du 15 mars 2009 - du fait qu’il devait contacter
immédiatement l’organisateur de la mesure, son attention étant au surplus
expressément attirée à cette occasion sur le fait qu’il s’agissait d’une
assignation à caractère obligatoire et que son non respect pourrait être
sanctionné par une réduction des prestations financières du CSR. Dans ces
conditons, le recourant ne peut valablement se prévaloir du fait qu’il n’aurait
pas eu connaissance de l’assignation à suivre une mesure de marché du travail,
dont il ne conteste pas au demeurant avoir su qu’elle consistait en une mesure
Transition Emploi auprès de la Coopérative Textura.
4.
a) Les mesures contonales d’insertion
professionnelles sont prévues aux art. 24 ss LEmp en ces termes :
"
Art. 24   Buts
1
Les mesures
cantonales d'insertion professionnelle visent à améliorer l'aptitude au
placement des demandeurs d'emploi et à favoriser le retour en emploi par des
activités qualifiantes servant la concrétisation d'un projet professionnel
réaliste
.
2
Elles sont octroyées
selon les mêmes critères que les mesures du marché du travail prévues par la
LACI
.
Art. 25    Ayants
droit
1
Peuvent bénéficier des mesures cantonales d'insertion
professionnelle, les demandeurs d'emploi qui :
a. sont de nationalité suisse ou étrangère au
bénéfice d'une autorisation de séjour permettant d'exercer une activité
lucrative;
b. sont domiciliés dans le canton;
c. n'ont pas ou plus droit aux indemnités LACI;
d. sont bénéficiaires du RI (art. 27 et ss
LASV);
e. ont inscrits auprès d'un ORP;
f. ne peuvent pas être assignés à un emploi
convenable;
g. sont aptes au placement;
h. se conforment aux prescriptions de contrôle
des offices régionaux de placement.
2
(…).
3
(…).
Art. 26    Mesures
cantonales d'insertion professionnelle
Sont considérées comme mesures cantonales
d'insertion professionnelle :
a. les stages professionnels cantonaux;
b. les allocations cantonales d'initiation au
travail;
c. les prestations cantonales de formation;
d. le
soutien à la prise d'activité indépendante;
e. les
allocations cantonales à l'engagement;
f. les
emplois d'insertion
.
2
Le Conseil d'Etat peut mettre sur pied, sous forme d'expérience pilote,
d'autres mesures propres à favoriser l'insertion professionnelle des demandeurs
d'emploi.
(…)
Art. 30    Prestations cantonales de formation
1
Les prestations cantonales de formation comprennent :
a. des cours dispensés par des instituts agréés
par le Service;
b. des stages dans les entreprises
d'entraînement du canton;
c. des mesures visant la clarification des
aptitudes professionnelles.
2
Les prestations cantonales de formation incluent la prise en charge des frais
indispensables liés à l'écolage et le matériel de cours. Les frais sont
remboursés directement à l'institut.
»
b) Dans le cas présent, le recourant
soutient que son conseiller lui aurait laissé le choix quant à l’organisateur
de la mesure d’insertion professionnelle. Il se réfère à cet égard aux
documents qui lui auraient été remis lors de l’entretien du 5 mars 2009
concernant diverses structures au sein desquelles il aurait pu accomplir la
mesure en question (Atelier 36, cafétéria 36, Solidarité Jouets, SIC et
Textura). Il ressort effectivement du procès-verbal d’entretien du 5 mars 2009
que, dans un premier temps, le choix entre diverses mesures a été laissé au
recourant qui devait se déterminer dans un délai échéant le 13 mars 2009, mais
qu’en raison des exigences de l’intéressé (demande de confirmation écrite et
d’un délai de réflexion de 30 jours), le conseiller a décidé de l’assigner d’office
et de ne pas lui laisser le choix du lieu. Si l’on peut certes regretter
l’apparente dégradation du climat de l’entretien du 5 mars 2009, il n’en reste
pas moins que l’ORP a finalement renoncé à accorder au recourant le choix de la
mesure en l’assignant auprès de la Coopérative Textura. Or aucune dispositions
légale ni réglementaire de donnent à l’assuré le droit de choisir librement la
mesure d’insertion professionnelle qu’il préfère.
c) La formule du SDE
« Transition – Emploi Descriptif » a le contenu suivant :
« Définition
La mesure
Transition-Emploi est créée pour répondre à un besoin relayé par les ORP. Elle
s’adresse à des personnes au bénéfice du RI qui sont adressées par le CSR à
l’ORP après une période d’éloignement du marché de l’emploi. Celle mesure a la
particularité d’intervenir dès l’inscription à l’ORP, elle doit permettre la
transition du suivi social vers le professionnel.
Apres une
première phase pilote réalisée au printemps 2007 sur la région lausannoise, la
mesure est étendue à tous les ORF du canton. Transition-Emploi est une mesure
cantonale d’insertion professionnelle organisée sous la forme d’un cours. Elle
est octroyée par l’ORP.
Objectifs
L’objectif
de cette mesure est d’évaluer la disponibilité des participants et d’initier
une dynamique d’insertion professionnelle Elle vise plus précisément à :
-
reprendre progressivement contact avec le monde du travail;
- valider
ou invalider la motivation et la disponibilité du participant;
- valider
ou invalider une démarche d’insertion professionnelle.
Profil
des participants
Bénéficiaire
du RI social par le CSR et nouvellement inscrit en tant que demandeur d’emploi
à l’ORP.
Dans un
deuxième temps, la mesure pourra être proposée à tout bénéficiaire du RI
professionnel suivi par l’ORP depuis plus de 12 mois et qui n’a bénéficié
d’aucune MMT ou MIP durant cette période.
Caractéristiques
de la mesure
Activités:
Les participants sont placés dans les postes existants, ils peuvent participer
aux formations intégrées y relatives et aux ateliers de recherche d’emploi.
Durée
: 4 mois non renouvelables.
Taux :
Le taux de participation hebdomadaire est
progressif, il est réparti sur la semaine à raison de 50% le 1er mois, 80% le
deuxième et 100% les troisième et quatrième. Pour les personnes qui cherchent
une activité à temps partiel, la progression du taux d’activité est
proportionnelle. Une présence minimale de 40°/ est requise, en dessous, une
demande exceptionnelle est adressée au SDE.
Organisateurs
et structures d’accueil:
- Coopérative
Textura (Lausanne)
- Atelier
Payerne / Mode d’Emploi
-
Cafétéria de Sévelin 36 (Lausanne) I ETSL
- SIC -
Service d’intendance et conciergerie (Lausanne)/ ETSL
- Solidarités
Jouets (Lausanne)! ETSL
- Textura
— Chablais /Textura
- Atelier
36 / ETSL
Le
bénéficiaire RI est orienté automatiquement vers un des organisateurs selon la
proximité géographique des programmes.
Pour les
bénéficiaires RI nouvellement orientés à l’ORP,
cette mesure est octroyée
par le conseiller ORP dès l’inscription, avant tout autre entretien.
Pendant la
mesure, il n’y a pas de droits aux vacances autres que les périodes de
fermeture de l’institution.
Non
cumulable avec une autre mesure cantonale d’insertion professionnelle.
Une
participation aux frais de repas et de transport est à examiner, au cas par
cas, par le
CSR compétent
.
La
participation à Transition-Emploi n’empêche pas l’accès ultérieur à un El ou à
toute autre mesure.
Obligations
du participant
Respecter
les conditions de participation et mettre tout en oeuvre pour atteindre les
objectifs fixés d’un commun accord avec l’organisateur du programme. »
Il ressort clairement de ce
document que si le bénéficiaire du RI social adressé à l’ORP par le CSR et
nouvellement inscrit en tant que demandeur d’emploi correspond au premier
profil des participants à la mesure en question, celle-ci peut, dans un second
temps, être proposée à tout bénéficiaire du RI professionnel suivi par l’ORP
depuis plus de 12 mois et qui n’a bénéficié d’aucune MMT ou MIP durant cette
période. En l’espèce, le recourant remplit les conditions de cette catégorie de
bénéficiaires (RI professionnel octroyé depuis 2007, respectivement depuis
juillet 2006 avec une interruption en avril et mai 2007). Il devait par
conséquent respecter la décision de l’ORP, auquel appartient la compétence
d’apprécier l’adéquation de la mesure aux compétences du demandeur d’emploi.
Dès lors, le recourant n’a pas respecté les exigences de l’art. 23 al. 2 let a
LEmp.
Cela signifie qu’il encourt une sanction sous forme
d'une réduction des prestations financières du RI (art. 12b al. 2 RLEmp). La
sanction infligée est ainsi justifiée dans son principe.
5.
Il reste à examiner la quotité de la sanction
prononcée, à savoir une réduction du forfait de 15% pendant trois mois.
a)
L'art. 12
de la Constitution fédérale, sous la note marginale
"
Droit d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse"
prévoit que quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas
en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de
recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la
dignité humaine. Cette règle fonde une prétention à des prestations positives
de la part de l'Etat (arrêt du Tribunal administratif PS.2002.0171 du 27 mai
2003). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe du droit
à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au législateur,
qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en matière de
sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum découlant de
la Constitution et qui peuvent, cas échéant, aller au-delà.
Le tribunal de céans a précisé dans un
arrêt déjà ancien les conditions à observer en cas de sanctions, suppressions
ou diminutions de l’aide sociale (PS.1994.0263 du 14 septembre 1994, consid. 1).
Il s’est exprimé en ces termes:
" Le refus
de l'aide sociale, quoique prévu expressément par la LPAS, notamment en cas de
violation de l'obligation de renseigner, n'en demeure pas moins soumis aux
strictes conditions régissant de manière générale une atteinte à un droit
fondamental; une telle atteinte doit non seulement avoir une base légale
suffisante, mais encore correspondre à un intérêt public prédominant, être
proportionnelle et sauvegarder le contenu essentiel du droit fondamental (Wolffers,
Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 88). Ainsi, quel que soit le
manquement reproché au bénéficiaire de l'aide sociale, on ne saurait le priver
de ce qui est nécessaire pour assurer la vie physique (nourriture, vêtements,
logement et traitement médical) et qui constitue un noyau intangible (Müller,
Elemente einer schweizerischen Grundrechttheorie, Berne, 1982, p. 141). A ainsi
été qualifiée de discutable ("fragwürdig") une décision rendue le 7
décembre 1988 par la Commission cantonale de recours en matière de prévoyance
et d'aide sociales qui avait supprimé avec effet immédiat toutes prestations en
faveur d'un bénéficiaire de l'aide sociale (Coullery, Das Recht auf
Sozialhilfe, thèse, Berne, 1993, p. 100, n. 372). Le refus ou la suppression de
l'aide sociale ne peut donc porter que sur des prestations excédant les besoins
vitaux (Wolffers, op. cit., p. 168; Coullery, op. cit., p. 100), telles
l'aménagement du logement, l'accès aux médias, les transports, l'éducation, les
assurances, la satisfaction des besoins individuels (Wolffers, op. cit., p.
86). Encore faut-il pour prendre une telle sanction que l'autorité s'en tienne
aux principes généraux de l'activité administrative et s'abstienne d'une
décision arbitraire, ne respectant pas l'égalité de traitement ou le principe
de la proportionnalité; elle s'assurera que l'administré à sanctionner est en
mesure de se procurer par ses propres forces ce dont il a besoin (JAB 1988, p.
35)".
Les normes d'avril 2005 (4
ème
édition, complétées en dernier lieu en 2008) de la Conférence suisse des
institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS), tentent de préciser dans une
certaine mesure la portée du principe de proportionnalité en cette matière. Elles
indiquent notamment (ch. A.8.3):
"A titre de
sanction et en tenant compte du principe de la proportionnalité, les
prestations circonstancielles peuvent être réduites. En plus, le forfait pour
l'entretien peut être réduit de 15% au maximum pour une durée maximale de 12
mois. Enfin, il faut tenir compte de manière appropriée de l'absence de toute
faute de la part du bénéficiaire.
Des réductions
supplémentaires constituent une atteinte au droit constitutionnel garantissant
des conditions minimales d'existence. Elles ne sont donc pas admissibles.
Le principe de la
proportionnalité implique une sanction différenciée, tant pour le montant que
pour la durée de la réduction, en fonction de la faute commise ou du dommage
causé par le bénéficiaire.
La sanction peut
être prolongée de 12 mois supplémentaires si les raisons à l'origine de la
réduction sont toujours valables et qu'une nouvelle décision est notifiée à cet
effet."
Selon Charlotte Gysin (Der Schutz des
Existenzminimums in der Schweiz, Bâle 1999, p. 128 ss), dont l'avis portait sur
les normes précédentes, mais peut être transposé aux plus récentes, ces normes
concrétisent de manière adéquate le principe de la proportionnalité. S'agissant
de ce dernier principe, Wolffers (op. cit., p. 114 et 168 s.) rappelle en outre
que l'aide ne doit pas être refusée purement et simplement au motif que la
détresse sociale de l'intéressé est due à sa propre faute (op. cit., p. 167),
étant admis en revanche qu'une réduction est possible à cet égard.
Ces principes doivent être appliqués
également aux bénéficiaires du RI qui sont demandeurs d'emploi, dès lors que le
forfait alloué est le même pour eux que pour ceux qui sont soumis exclusivement
à la LASV.
b)
Aux termes
de l'art. 27 LASV, le RI comprend notamment une prestation financière et peut,
cas échéant, également comporter des prestations sous forme de mesures
d'insertion sociale ou professionnelle. L'art. 31 LASV dispose que la
prestation financière est composée d'un montant forfaitaire et d'un supplément
correspondant au loyer effectif dans les limites fixées par le règlement (al.
1). La prestation financière est accordée dans les limites d'un barème établi
par le règlement (al. 2). L'art. 22 RLASV dispose à ce propos:
Art. 22
Prestations
financières (Art. 31 LASV)
1
Un barème des normes
fixant les montants maximums pouvant être alloués aux bénéficiaires du RI est
annexé au présent règlement. Ce barème comprend les postes suivants:
a.   le forfait pour
l'entretien et l'intégration sociale adapté à la taille du ménage;
b.   les frais de logement
plafonnés, charges en sus.
2
Peuvent en outre être alloués:
a.   les frais médicaux de
base lorsque, exceptionnellement, le bénéficiaire n'est pas couvert par
l'assurance-maladie obligatoire selon la LAMal;
b.   les franchises et
participations aux soins médicaux.
Selon le barème RI annexé au RLASV, le
forfait "entretien et intégration sociale" s'élève à 1'110 fr. pour
une personne.
Par ailleurs, le Service de prévoyance
et d'aide sociales a édité le 1
er
février 2009 des directives
intitulées "Revenu d’insertion (RI) Normes 2009, Complément indispensable
à l’application de la loi sur l’action sociale vaudoise/LASV et son règlement
d’application/RLASV", dont on extrait le passage suivant:
3.5. Forfait pour
l’entretien
Le forfait pour
l’entretien doit permettre aux personnes vivant à domicile d’assumer toutes les
dépenses indispensables au maintien d’une existence respectant la dignité
humaine (minimum vital social).
• 75 % de ce forfait
représente un minimum vital absolu (noyau intangible) et est destiné à couvrir
des besoins essentiels et vitaux tels que nourriture, vêtements, santé. Ce
montant ne peut être réduit.
En cas de besoin
avéré, des frais particuliers prévus par les normes peuvent être pris en charge
en sus du noyau intangible. Ces frais sont payés sur la base de justificatifs.
• 25 % de ce forfait
est destiné à couvrir des besoins qui ne relèvent pas du strict minimum vital,
tels que communications à distance, intégration sociale, activités culturelles
et sportives, équipement personnel, etc.
La détermination du noyau intangible
(qualifié de minimum vital absolu) à 75% du forfait "pour
l'entretien" (qualifié de minimum vital social) n'apparaît pas
critiquable. En effet, le forfait "pour l'entretien" du ch. 3.5 des
directives constitue le forfait "entretien et intégration" fixé par l
e barème RI annexé au RLASV. Le Tribunal cantonal a déjà jugé qu'une
réduction de 25% du forfait "entretien et intégration" équivaut peu
ou prou à la suppression du forfait II et à la réduction de 15% du forfait I
alloués sous l’empire de la LPAS (PS.2008.0057 du 1er décembre 2008 consid. 3).
Or, le forfait I correspond au forfait "pour l'entretien" des normes
CSIAS, dont une réduction de 15% laisse intact le noyau intangible.
c) La CDAP a jugé qu’une réduction de
15% du forfait RI (LASV) pendant
quatre
mois à l’encontre d’un
assuré ayant commis une négligence grave en dissimulant des revenus importants
n’était pas une sanction excessive (PS.2007.0172 du 4 juillet 2008). Le
Tribunal administratif avait de même jugé que le fait de ne pas se présenter à
un cours assigné par l’ORP était en tant que tel une faute relativement bénigne
mais que les circonstances de l’espèce, à savoir de nombreux avertissements
pour refus de collaborer, injures et menaces à l’encontre du conseiller et deux
sanctions par le passé justifiaient une réduction de 183 francs par mois
pendant trois mois
du revenu minimum de réinsertion (LPAS), une telle
réduction représentant environ 6,5% de celui-ci (PS.2005.0184 du 27 janvier
2006). Le Tribunal administratif a confirmé une sanction consistant en une réduction
du forfait I (LPAS) de 15% pour trois mois, prononcée sans avertissement,
s'agissant d'un bénéficiaire qui n'avait pas annoncé les indemnités
journalières qu'il recevait de son assurance maladie. Le montant versé à tort
par l'aide sociale était de 16'120 fr. (PS.2002.0171 du 27 mai 2003). La CDAP a
confirmé une réduction du forfait (LASV) de 15% pendant trois mois,
sanctionnant une bénéficiaire qui avait sous-loué pendant treize mois
l'appartement dont le loyer, à hauteur de 550 fr. par mois, était pris en
charge par le RI. Elle vivait chez ses parents et avait gardé le montant versé
pour le loyer (PS.2008.0088 du 28 mai 2009 consid. 3b). De même, dans un arrêt
PS.2005.0139 du 18 octobre 2006, le Tribunal administratif a confirmé la
suppression du forfait II (LPAS) pendant deux mois (soit 100 francs par mois) à
l’encontre d’une personne ayant eu des manquements répétés dans les démarches
administratives et de nombreux avertissements oraux et écrits, de même qu’une
absence injustifiée à un rendez-vous fixé par l’ORP. Dans le cas d'une
bénéficiaire qui avait reçu un avertissement pour ne pas s'être rendue à un
entretien avec son conseiller ORP et qui ne s'était pas présentée pour suivre
une mesure d'insertion professionnelle "JEM" (Jusqu'à l'Emploi), la CDAP
a fixé la réduction du forfait (LASV) à 15% pendant deux mois. Il ne s'agissait
pas d'une faute grave (PS.2008.0057 du 1
er
décembre 2008).
d) En l'espèce,
la sanction infligée au recourant consiste en une réduction de son
forfait mensuel d’entretien de 15% pendant quatre mois. Il convient d’examiner
si cette quotité est justifiée, le principe de la proportionnalité exigeant à
cet égard que la sanction infligée soit adaptée à la faute commise, d’une part,
et aux circonstances de l’espèce, d’autre part.
Le taux de réduction de 15%, qui
laisse subsister une somme de 10% supérieure au noyau intangible, n'apparaît
pas disproportionné. Il correspond du reste au minimum prévu par l'art. 12 b
RLEmp (ainsi que par l'art. 44 RLASV détaillant la réduction des prestations
sanctionnant les personnes soumises exclusivement à la LASV).
S'agissant ensuite de la durée de
la réduction, de quatre mois - soit de deux mois supérieur au minimum
réglementaire -, elle s’avère en revanche excessive. Si la faute consistant à
ne pas se soumettre à une mesure d’insertion professionnelle n’est en soi pas
négligeable, elle représente cependant le premier manquement du recourant
depuis son inscription comme demandeur d’emploi en été 2006. Compte tenu de ces
circonstances, une réduction de 15 % du forfait mensuel pour une période de
deux mois, correspondant au minimum prévu par l’art. 12 al. 3 RLEmp s’avère
adéquate.
6.
Le recourant conclut enfin à pouvoir changer de
conseiller ORP . Il invoque à cet égard l’existence de difficultés relationnelles
avec Y.________ qui a remplacé sa première conseillère, avec laquelle il avait
déjà rencontré de tels problèmes. Dans son courrier du 12 mars 2009, le chef de
l’ORP a refusé le changement requis au motif qu’un autre problème, tenant
peut-être au comportement du recourant, expliquait les difficultés invoquées.
Ce refus ne constituait pas une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD.
Selon le principe général qu'on retrouve aussi bien à l'ancien art. 29
LJPA qu'à l'art. 3 LPA-VD ou encore à l'art. 5 de la loi fédérale sur la
procédure administrative du 20 décembre 1968 (RS 172.021), constitue en effet
une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce qui a
pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations, ou de
les constater. Or en l'espèce, le refus de l’ORP d’accéder à la demande de
l’intéressé n'affecte pas ce dernier dans sa situation juridique, mais
représente une mesure d’organisation purement interne de l’ORP.
Ainsi, ce refus n'est pas une décision sujette à recours, (
sur la notion de décision, B. Bovay, Procédure administrative, Berne
2000, p. 261 + réf.cit.). La conclusion du recourant est dès lors irrecevable
sur ce point.
7.
Vu ce qui précède, le recours doit être partiellement
admis et la décision attaquée réformée, soit uniquement en ce sens que la durée
de la réduction du forfait mensuel du recourant est limitée à deux mois. La
quotité de la réduction (15 %) doit en revanche être confirmée.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis dans la mesure
où il est recevable.
II.
La décision attaquée est réformée en ce sens que la
réduction du forfait mensuel du recourant est limitée à deux mois ; elle
est maintenue pour le surplus.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 16 février 2010
La
présidente:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.