vd_omni · GE.2005.0225 · 2006-12-07 · fr

PEDRO/Service de la population (SPOP) Division asile | La LPD et la LInfo ne s'appliquent pas à la requête d'un administré tendant à la communication de son dossier personnel. En conséquence, la LPD s'applique à titre de droit cantonal supplétif. La communication des renseignements au sens de la LPD n'occasionne pas un "volume de travail considérable" lorsqu'il s'agit de simplement copier et envoyer le dossier, sauf lorsque celui-ci a une ampleur extraordinaire. Un volume de travail considérable peut néanmoins être reconnu quand une telle transmission de copies exige un investissement en temps supérieur (cf. consid. 4c p. 9).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.12.2006 GE.2005.0225

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 décembre 2006
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; MM. Laurent Merz et
Patrice Girardet, assesseurs; Mme Florence Baillif Métrailler, greffière
Recourant
Massiya PEDRO,
à Montreux,
représenté par le SERVICE D'AIDE JURIDIQUE AUX EXILES (SAJE), à Lausanne
Autorité intimée
Service de la population (SPOP)
Division Asile
,
à
Lausanne
Objet
Recours Massiya PEDRO c/ décision du Service de la
population (SPOP VD 408'954), Division Asile du 22 novembre 2005 (facturation
de frais de photocopie, LPD)
Vu les faits suivants
A.
Agissant au nom de Massiya Pedro, ressortissant congolais
et requérant d’asile, le Service d’aide juridique aux exilés (ci-après SAJE) a
prié le Service de la population Division Asile (ci-après SPOP), par lettre du
12 octobre 2005, de lui transmettre tous les documents contenant des données
personnelles concernant le requérant.
Par lettre du 9 novembre 2005, le SPOP a transmis au
SAJE un extrait des données personnelles du requérant contenues dans la base de
données informatique. Pour le surplus, relevant que le dossier de M. Pedro
contenait 66 pièces comportant une ou plusieurs pages, le SPOP a précisé ce qui
suit :
" Au vu du volume important de
travail engendré par le copiage de ces pièces, et conformément à l’art. 2 de
l’Ordonnance fédérale du 14 juin 1993 relative à la loi fédérale sur la
protection des données (OLPD, RS 235.11) ainsi qu’à la jurisprudence y relative
(cf. l’arrêt du TA GE.2004.0146 du 29 avril 2005, c. 3c), nous vous informons
que nous vous facturerons, pour le traitement de cette requête, le montant de
CHF 71.-, soit CHF 1.- par pièce et CHF 5.- pour les frais d’envoi (…). "
B.
Le 12 novembre 2005, le SAJE a prié le SPOP de lui
transmettre un index des pièces contenant des données personnelles de son
mandant afin qu’il puisse sélectionner les pièces utiles. Le SAJE a ajouté que
" cette transmission pourra alors avoir
éventuellement lieu sans frais en application de la LPD
[loi fédérale sur la protection
des données]
. En effet selon le nombre de
copies dont nous demanderons la communication, la question du volume de travail
considérable au sens de l’art. 2 al. 1 let. b OLPD pourrait à nouveau être
appréciée. "
Le SPOP a précisé au SAJE le 17 novembre 2005 que la
législation ne lui imposait pas d’élaborer un index de toutes les pièces du
dossier et qu’un tel travail serait tout aussi important, voire davantage, que
d’établir des copies des pièces. Il a par conséquent indiqué qu’il envisageait
de facturer l’établissement d’un tel index à concurrence de 66 fr. Il a encore rappelé
que M. Pedro pouvait consulter le dossier sur place en tout temps, avec la
possibilité de faire lui-même des copies au prix de 0.20 fr. par page.
C.
Dans une lettre du 18 novembre 2005, le SAJE a relevé que
la LPD érigeait en règle le principe de gratuité à l’accès aux données
personnelles. Une participation financière relevait de l’exception et devait
donc être justifiée, ce que le SPOP n'avait pas fait. Il a en outre allégué que
la participation financière devait être proportionnelle au sens de l’art. 4
LPD, ce qui n’était pas le cas en l’espèce au vu de la précarité financière du
requérant, qui ne disposait que de 300 fr. environ par mois pour vivre. Il a
par conséquent requis une décision formelle motivée et indiquant les voies de
recours.
D.
Par décision du 22 novembre 2005, le SPOP a confirmé la
teneur de ses lettres précédentes. Il a notamment précisé ce qui suit :
" Estimant
que copier ou indexer les pièces d’un dossier représente une surcharge de
travail en tout cas au-delà de 20 pièces, nous considérons dès lors que votre
requête occasionne un volume de travail important qui justifie, selon les
références légales et jurisprudentielles précitées, une participation aux frais
(…) notre service offre de
surcroît
la
possibilité de réduire sensiblement ces frais en venant consulter le dossier
sur place pour déterminer plus précisément les pièces dont la transmission en
copie est demandée et en mettant une photocopieuse à disposition. "
E.
Agissant pour le compte de M. Pedro, le SAJE a interjeté
recours contre cette décision par acte du 12 décembre 2005. Il conclut à
l’annulation de la décision avec suite de frais et dépens.
Le SPOP s’est déterminé le 16 janvier 2006 et
conclut au rejet du recours. Il allègue en substance que la demande du
recourant lui occasionne un travail considérable en termes de retrait et de
reclassement du dossier et des pièces, de dégrafages et ragrafages éventuels et
d’expédition, pour une durée probable d’une demi-heure à une heure, le dossier étant
constitué de 66 documents comprenant entre une et dix pages.
Le SAJE a déposé un mémoire complémentaire le 20
février 2006.
F.
L’argumentation des parties sera reprise ci-après dans la
mesure utile.
Considérant en droit
1.
Interjeté dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de
la loi sur la procédure et la juridiction administratives (LJPA; RSV 176.36),
le recours a été déposé en temps utile. Dûment motivé, il est recevable en la
forme.
2.
En dehors des cas où une disposition légale prévoit
expressément le contrôle de l’opportunité d’une décision, le Tribunal
administratif n’exerce qu’un contrôle en légalité, c’est-à-dire examine si la
décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire
expresse, ou relève d’un excès ou d’un abus du pouvoir d’appréciation (art. 36
LJPA). Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d’appréciation
lorsqu’une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se
laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou statue en violation des principes généraux du
droit administratif que sont l’interdiction de l’arbitraire, l’égalité de
traitement, la bonne foi et la proportionnalité (sur tous ces points, cf. ATF
110 V 365 consid. 3b ; 108 Ib 205 consid. 4a).
3.
Il convient tout d’abord de déterminer quels textes légaux
sont applicables à la requête du recourant tendant à obtenir une copie des
documents contenant des données personnelles le concernant.
a) Le droit d’accès aux données personnelles est
régi par la loi fédérale sur la protection des données du 19 juin 1992
(LPD ; RS 235.1) et son ordonnance d’application du 14 juin 1993
(OLPD ; RS 235.11).
L’art. 37 al. 1 LPD dispose ce qui suit :
" A moins qu’il ne soit soumis
à des dispositions cantonales de protection des données, le traitement de
données personnelles par des organes cantonaux en exécution du droit fédéral
est régi par les dispositions des art. 1 à 11, 16 à 23 et 25, al. 1 à 3, de la
présente loi. "
En l’occurrence, outre la garantie constitutionnelle
de consulter le dossier, deux lois cantonales entrent en considération :
la loi sur les fichiers informatiques et la protection des données personnelles
du 25 mai 1981 (LIPD ; RSV 172.65) et la loi sur l’information du 24
septembre 2002 (LInfo ; RSV 170.21).
La LIPD dont le but est de protéger contre tout
emploi abusif de données personnelles, n’est applicable qu’aux données
personnelles contenues dans des fichiers informatiques et des fichiers manuels
exploités en liaison avec une installation de traitement automatisé de données
(cf. art. 2 LIPD), à l’exclusion des autres documents qui figurent au dossier
de la personne concernée. Le dossier personnel de l'intéressé n'entre pas dans
cette catégorie, si bien que la LIPD n'est pas applicable au présent litige.
La LInfo dont le but est de garantir la transparence
des activités étatiques afin de favoriser la libre formation de l’opinion
publique, s’applique uniquement aux documents officiels, soit
" tout document achevé, quel que soit son support
qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l’accomplissement
d’une tâche publique et qui n’est pas destiné à un usage personnel "
(cf. art. 9 LInfo). Dans un document intitulé
" Typologie
des documents reçus et émis par le Service de la Population "
,
le SPOP indique d’une part, la liste de documents officiels soumis à la LInfo, à
savoir les documents communs à tous les services de l’administration, ceux
pouvant concerner tous les secteurs du SPOP, de la Division Asile, de la
Division Etrangers et du secteur Naturalisations et d’autre part, la liste de
documents dont la communication est exclue, sous réserve du droit d’une
personne à la consultation de son propre dossier. Cette seconde liste inclut notamment
les rapports de police sur des personnes déterminées, les extraits de casier
judiciaire, les dénonciations, contrats de travail, formules 1350 etc., soit
tous documents qui entrent manifestement dans la notion de données personnelles.
En d’autres termes, les dossiers personnels ne sont en principe pas
transmissibles sur la base de la LInfo. Le cas d'espèce sort par conséquent du
champ d'application de cette loi.
Il résulte de ce qui précède que les lois cantonales
citées ci-dessus ne sont pas applicables, le dossier personnel du recourant
n’étant pas contenu dans un fichier informatique au sens de la LIPD et
n’entrant pas dans la catégorie des documents officiels tels que définis par la
LInfo. En conséquence, la LPD s’applique à titre de droit cantonal supplétif.
On précisera encore que le droit constitutionnel de
consulter le dossier ne s'oppose pas à l'application de la LPD en l'occurrence.
Le Tribunal fédéral a en effet retenu que le droit constitutionnel précité et
le droit de consulter un dossier de l'autorité contenant des données
personnelles sont fondés sur des bases constitutionnelles différentes, ne se
recoupent pas entièrement et peuvent être invoqués indépendamment l'un de
l'autre (
ATF 125 II 473
consid.
4a p. 74 et la jurisprudence citée). Le premier droit, qui découle du droit
d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) comprend en règle générale le droit de
consulter les pièces au siège de l'autorité, de prendre des notes et, pour
autant que cela n'entraîne aucun inconvénient excessif pour l'administration,
de faire des photocopies (
ATF 122 I 109
consid.
2b p. 112 et les arrêts cités). Il peut être exercé non seulement au cours
d'une procédure, mais aussi de manière indépendante, par exemple pour l'accès à
un dossier archivé, dans la mesure où le requérant fait valoir un intérêt digne
de protection à l'exécution d'une telle mesure (
ATF 125 I 257
consid.
3b et les arrêts cités). Le second droit découle non seulement de la liberté
personnelle, aujourd'hui garantie à cet égard par l'art. 10 al. 2 Cst., mais
plus spécifiquement du droit, garanti depuis le 1er janvier 2000 par l'art. 13
al. 2 Cst., d'être protégé contre l'emploi abusif des données personnelles. Par
ailleurs, le droit d'accès à des données personnelles régi par l'art. 8 LPD est,
dans une certaine mesure, plus étroit que le droit constitutionnel de consulter
le dossier car il ne s'étend pas à toutes les pièces essentielles de la
procédure mais ne vise que les données concernant la personne intéressée. Il est
aussi plus large en ce sens que - sauf abus de droit - il peut être invoqué
sans qu'il faille se prévaloir d'un intérêt particulier, même en dehors d'une
procédure administrative (
ATF 127 V 219 consid.
1a/aa; voir aussi Basler
Kommentar, Datenschutzgesetz, 2
ème
édition 2006, n° 31 ad art. 8, p.
136).
4.
Le recourant se plaint de ce que le SPOP ne lui fournisse
une copie de tous les documents en sa possession contenant des données le
concernant qu'à la condition qu'il s'acquitte d'une participation aux frais. A l'appui,
il relève que la LPD a érigé en principe la gratuité de la communication des
données et que l'autorité intimée n'a pas établi qu'une exception se justifiait
en l'espèce.
a) La LPD vise à protéger la personnalité et les
droits fondamentaux des personnes qui font l’objet d’un traitement de données
(cf. art. 1 LPD). Selon l’art. 8 al. 2 let. a LPD, le maître du fichier doit
communiquer à l’intéressé toutes les données le concernant qui sont contenues
dans le fichier. Par communication il faut entendre, à teneur de l’art. 3 let.
f LPD,
" le fait de rendre les données
accessibles, par exemple en autorisant leur consultation, en les transmettant
ou en les diffusant. "
L’art. 8 al. 5 énonce ce qui suit:
" Les renseignements sont, en
règle générale, fournis gratuitement et par écrit, sous forme d’imprimé ou de
photocopie. Le Conseil fédéral règle les exceptions. "
S'agissant de la forme de la communication des
renseignements, l’art. 1 al. 2 et 3 OLPD précise :
" 2. Le maître du fichier
fournit les renseignements demandés, en règle générale par écrit, sous forme
d’imprimé ou de photocopie.
3. D’entente avec le maître du fichier
ou sur proposition de celui-ci, la personne concernée peut également consulter
ses données sur place. "
En ce qui concerne le coût de cette communication, l’art.
2 OLPD intitulé
" exception à la gratuité des
renseignements "
dispose :
" Une participation équitable aux
frais peut exceptionnellement être demandée lorsque :
a)  les
renseignements demandés ont déjà été communiqués au requérant dans les douze
mois précédant la demande, et que ce dernier ne peut justifier d’un intérêt
légitime, telle la modification non annoncée des données le concernant ;
b)  la communication
des renseignements demandés occasionne un volume de travail considérable.
Le montant prélevé s’élève à 300 francs
au maximum. Le requérant est préalablement informé du montant et peut retirer
sa requête dans les dix jours. "
b) Le Tribunal fédéral a déjà jugé qu’il ressort
clairement des dispositions précitées que, pour le législateur, la
communication écrite des données constitue la règle, une consultation sur place
- voire une communication orale - des pièces au dossier ne pouvant remplacer
une communication écrite que si la personne intéressée est d’accord avec ce
mode de faire
(ATF 125
II 321 consid. 3b p. 323 ; 123 II 534 consid. 3c p. 540, et la doctrine
citée). Dans l’arrêt cité, le Tribunal fédéral n’a pas retenu l’argument du
détenteur du fichier qui invoquait le droit de refuser la transmission du
dossier au motif que la communication systématique des dossiers aux personnes
qui le demandent lui occasionnerait un surcroît démesuré de travail.
Il
a jugé que cet inconvénient est propre à tous les détenteurs de fichiers,
inconvénient qui aurait d’ailleurs été pris en compte par le législateur, qui
n’a pas voulu en faire une cause de refus de la communication écrite, mais qui
a préféré prévoir des exceptions à la gratuité de celle-ci (art. 8 al. 5 LPD et
art. 2 OLPD). Il a précisé
" La commission
[fédérale de protection des
données, c’est-à-dire l’autorité alors attaquée]
a d’ailleurs prévu, dans le cas d’espèce - bien que le
dossier de la caisse ne soit pas d’une ampleur considérable -, une participation
aux frais, d’un montant de 200 fr. au maximum. "
A noter
toutefois que dans cette affaire, le Tribunal fédéral s’est borné à confirmer
que le détenteur du fichier – une caisse maladie – était tenu de communiquer
une copie de son dossier. Les questions relatives au principe de la
participation aux frais ou au montant de celle-ci n’ont en revanche pas été
abordées autrement que par l'allusion précitée.
De même, dans les causes GE.2004.0146 et GE.2004.0148
du 29 avril 2005, le Tribunal administratif a simplement confirmé l’obligation
de communiquer une copie des pièces autres que celles informatisées. Il a
certes admis la possibilité pour le SPOP, détenteur du fichier, de demander une
participation aux frais, mais n’a pas examiné si les conditions à une telle participation
étaient remplies dans les cas d’espèce, renvoyant les dossiers à l’autorité
pour nouvelle décision.
S’agissant du principe de la gratuité et de
l’exception de la participation aux frais, le préposé fédéral à la protection
des données et à la transparence a précisé, dans un document intitulé
" Guide pour le traitement des données personnelles
dans l’administration fédérale "
, que :
" en vertu de l’art. 8 al. 5 LPD, les
renseignements sont fournis gratuitement, car l’exercice d’un droit fondamental
lié à la liberté personnelle ne peut être soumis à la perception d’un émolument.
Il existe toutefois deux exceptions à cette règle (…) un émolument peut
également être perçu lorsque la communication des renseignements demandés
occasionne un volume de travail particulièrement important, par exemple parce
que les données ont déjà été rendues anonymes, ou qu’il est nécessaire
d’effectuer de longues recherches dans des fichiers manuels (…). "
Il a précisé que pouvait être tenu pour considérable, un volume de travail
dépassant nettement celui qui est normalement nécessaire pour rechercher et
copier un dossier ou certains documents de ce dernier. Dans son rapport
d’activité 1994/1995, le préposé a indiqué que le maître du fichier pouvait
demander
" une participation équitable "
mais pas les coûts réels de l’opération.
Dans un prononcé du 7 avril 2000 rendu par le
président de la commission fédérale de protection des données, il a été jugé qu'une
participation aux frais ne pouvait être exigée que si, sous réserve de dossiers
d’une ampleur extraordinaire, le volume de travail nécessitait un
investissement de temps supérieur à celui que prennent la simple copie et l’envoi
des dossiers (JAAC 65.50). Ce jugement mentionne à cet égard l'examen minutieux
du dossier auquel le détenteur du fichier peut devoir procéder pour anonymiser
ou caviarder les pièces contenant des données relatives à des tiers.
c) En l’occurrence, il ne pouvait être exigé du
recourant, qui avait manifesté son désaccord à cet égard, d’aller consulter son
dossier sur place et de le photocopier lui-même au prix de 0.20 fr. la page,
son droit à obtenir son dossier par écrit étant clairement établi par la loi et
la jurisprudence précitée. Il reste donc à déterminer si l'autorité intimée
était en droit d'exiger du recourant qu'il participe aux frais entraînés par
l'expédition des copies de son dossier, à savoir si une telle opération occasionnait
un "
volume de travail considérable
" au sens de l'art. 2 let. b
OLPD (étant précisé que la lettre a n'entre pas en ligne de compte ici).
Le "
volume de travail considérable
"
est une notion juridique indéterminée, qui laisse par essence à l'autorité
comme au juge une latitude d'appréciation considérable (cf. ATF 1P.208/2004 du
12 octobre 2004 et référence). Même si l'autorité qui interprète et applique un
concept indéterminé jouit d'une relative liberté, elle ne se livre pas moins à
une opération juridique, que le contrôle de la légalité auquel le juge est
amené à procéder sur recours devra vérifier (cf. Pierre Moor, Droit
administratif, vol. I, 2
ème
édition, p. 382). Dans certaines
hypothèses, ce contrôle doit toutefois être exercé avec retenue en laissant à
l'autorité une certaine latitude de jugement. C'est notamment le cas lorsqu’interviennent
des considérations qui tiennent à l'orientation d'une politique publique (Moor,
op. cit., p. 384 ss).
Le tribunal de céans rappelle liminairement que le
but poursuivi par la LPD est la protection de la personnalité et des droits
fondamentaux des personnes qui font l’objet d’un traitement de données (cf.
art. 1 LPD) et que toute interprétation de la loi doit se faire en conformité
avec ce but. Il en résulte que la notion de " volume de travail
considérable " doit être interprétée restrictivement, afin d'éviter
qu'une conception extensive ne convertisse le principe de gratuité en une
exception et que l'exigence d'une participation aux frais ne complique, voire
empêche le droit d'accès aux données, alors même que ce droit constitue, selon
le message du Conseil fédéral
" l’institution-clef
de la protection des données "
(FF 1988 II p. 460).
Par ailleurs, il résulte de la jurisprudence et des
recommandations citées supra que
la communication des
renseignements au sens de la LPD n'occasionne pas un "volume de travail
considérable" - justifiant de déroger au principe de la gratuité -
lorsqu'il s'agit de simplement copier et envoyer le dossier, sauf lorsque
celui-ci a une ampleur extraordinaire. Un volume de travail considérable peut
néanmoins être reconnu quand une telle transmission de copies exige un
investissement en temps supérieur, par exemple lorsque les données ont déjà été
rendues anonymes, ou qu'il y a lieu d'anonymiser ou de caviarder les pièces
relatives à des tiers, ou encore qu'il est nécessaire d'effectuer de longues
recherches dans des fichiers manuels.
En l'espèce, la taille du dossier du recourant,
constitué de 66 documents comprenant entre une et dix pages, est certes
importante, mais ne relève pas d'une ampleur extraordinaire. L'autorité intimée
n'a du reste pas prétendu que ce dossier était particulièrement plus volumineux
que la moyenne des dossiers traités par elle, mais s'est bornée à indiquer
qu'elle estimait que copier ou indexer les pièces d'un dossier occasionnait un
volume de travail considérable en tout cas au delà de 20 pièces, sans préciser
quels critères avaient présidé à l'adoption de ce chiffre. Pour le surplus, la
nature du travail exigé, soit le retrait et le reclassement du dossier et des
pièces, les dégrafages et ragrafages éventuels et l’expédition, ne sort pas de
l'ordinaire d'une administration en principe tenue de fournir les
renseignements requis gratuitement et par écrit. Sur ce point, le SPOP n'a pas non
plus prétendu que les données avaient été archivées ou anonymisées, que de
longues recherches étaient nécessaires ou que le travail requis exigeait de
toute autre manière un investissement en temps inhabituel.
5.
Il faut donc admettre qu’en exigeant du recourant qu'il
participe aux frais entraînés par la copie et l'expédition de son dossier, l’autorité
intimée a contrevenu au principe de gratuité posé par les art. 8 al. 5 LPD et 2
al. 2 OLPD. Le recours est donc bien fondé sur ce point.
6.
Compte tenu de l'issue donnée au grief principal du
recourant, il est inutile d’examiner si le montant de 71 fr. arrêté par
l'autorité intimée est justifié, à savoir s'il est proportionné aux moyens du
recourant - selon un principe qu’il prétend tirer de l’art. 4 LPD - ou s'il
constitue une participation équitable aux frais selon l’art. 2 al. 1 let. b
OLPD.
7.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être
admis. La décision attaquée doit être annulée et réformée en ce sens que le
dossier du recourant contenant des données personnelles doit lui être
communiqué par écrit et gratuitement.
Le recourant, assisté par le SAJE, se verra allouer
des dépens, conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 122 V 278,
repris in ATF 126 V 11 ; voir également arrêt du Tribunal administratif du
15 juin 2005 dans la cause PS.2004.0230). Les frais de la cause sont laissés à
la charge de l’Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de la population du 22 novembre
2005 est annulée et réformée en ce sens que le dossier de Massiya Pedro
contenant des données personnelles doit lui être communiqué par écrit et
gratuitement.
III.
L’Etat de Vaud, par le service précité, doit au recourant
un montant de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
IV.
Les frais de la cause sont laissés à charge de l’Etat.
san/Lausanne, le 7 décembre 2006
La présidente:                                                                 La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint