vd_omni · AC.1990.6376 · 1991-11-01 · fr

RIMELLA et MERINAT c/Mun. de Chardonne | Dès l'approbation d'un plan modifié, la Municipalité ne peut plus statuer sur la conformité d'un projet de construction sous l'angle de la réglementation en vigueur à l'époque du dépôt de la demande de permis de construire. Par conséquent, le TA n'est pas compétent pour statuer sur cette question, qu'il appartient au juge d'expropriation de trancher, dans le cadre de l'action en indemnistation dont il est saisi sur la base de l'art. 78 LATC

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.1991 AC.1990.6376

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
sur le recours interjeté par
Paul
Rimella
et
Pierre-Alain Mérinat
, à Chardonne, dont le
conseil est l'avocat Bernard Pfeiffer, 3, avenue Paul-Cérésole, 1800 Vevey,
contre
la décision de la
Municipalité de
Chardonne
du 4 octobre 1988, leur refusant l'autorisation de construire
une villa avec garages enterrés au lieu-dit "A la Fin de Crêt".
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, président
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle V. Leemann, ad hoc
constate en fait  :
______________
A.                            Paul Rimella
est propriétaire, sur le territoire de la Commune de Chardonne, au lieu-dit
"A la Fin-de-Crêt", d'une parcelle de 2653 mètres carrés cadastrée
sous no 194. De forme allongée, ce bien-fonds est bordé, au nord par la rue
Jacques Chardonne - au-delà de laquelle se trouve notamment le Château de
Chardonne -, à l'est par la parcelle no 3246 (Cornélius et Esther Breymann), au
sud par les parcelles nos 3166 (Charles Ramel) et 3183 (Louis Ducret), et à
l'ouest par un passage piétonnier public. Sise à proximité du centre de
Chardonne, la parcelle no 194 n'est pas bâtie, contrairement à la plupart des
terrains qui l'entourent. Orienté en pente descendante du nord au sud, le
bien-fonds en cause est traversé, d'est en ouest, par un chemin privé - dont la
largeur avoisine quelque 4 mètres - qui n'est accessible qu'aux véhicules des
seuls riverains. Utilisée comme place-jardin, la parcelle no 194 est occupée,
au sud par un tilleul et au sud-est par un hêtre roux, qui présentent tous deux
des dimensions importantes.
Le
bien-fonds en cause - comme d'ailleurs tout le secteur surplombant le centre du
village de Chardonne - est desservi, à partir de la route cantonale no 763
reliant Cully à Jongny, par un seul accès, la rue de la Demi-Lune; cette
étroite ruelle du centre débouche sur la rue Jacques Chardonne à proximité du
terrain en cause.
B.                            Le territoire
communal est soumis à un règlement sur le plan d'extension et la police des
constructions (RPE), adopté par le Conseil communal dans ses séances des 11
mai, 18 mai et 2 novembre 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 8 juin
1984. A teneur du plan lié à ce règlement, les lieux étaient jusqu'à récemment
colloqués pour partie en zone d'habitation de faible densité A et, pour le
surplus, sis en amont, en zone intermédiaire.
Aujourd'hui,
les lieux sont compris à l'intérieur du périmètre du plan partiel d'affectation
fixant une zone de constructions d'intérêt public au lieu-dit "A la
Fin-de-Crêt" (PPA). Légalisé le 15 juin 1990, ce plan - qui englobe
exactement le périmètre de la parcelle no 194 - est régi par un règlement
spécial (RS), qui précise, à son art. 3, que "cette zone est destinée
exclusivement à l'édification de constructions d'intérêt public, à
l'aménagement de places de jeux et de sports, de routes, etc...". Les
circonstances ayant entraîné l'adoption de ce plan partiel d'affectation seront
décrites plus loin.
Pour le
surplus, la rue Jacques Chardonne est au bénéfice d'une limite de constructions
de 10 mètres dès l'axe, à forme de l'art. 72 de la loi sur les routes (LR).
C.                            Dès 1982, la
Municipalité de Chardonne a entrepris des démarches en vue d'améliorer l'accès
aux quartiers situés aux hauts de la commune; à cet effet, elle a conclu avec
Paul Rimella, en 1986, un accord portant sur la vente de la parcelle no 194, et
le Conseil communal a octroyé le crédit nécessaire. Suite à un référendum sur
cet objet, Paul Rimella a toutefois retiré son offre et promis-vendu son
terrain à un tiers, Pierre-Alain Mérinat.
Par la
suite, la Municipalité a élaboré un projet de plan partiel d'affectation fixant
la limite des constructions le long de la rue Jacques Chardonne et modifiant la
zone d'habitation de faible densité A au lieu-dit "A la Fin-de-Crêt".
La modification du plan des zones visait à colloquer la totalité de la parcelle
no 194 en zone d'habitation de faible densité, afin de permettre à son
propriétaire d'y édifier une construction. Le Conseil communal a cependant
refusé, dans sa séance du 3 novembre 1987, d'adopter ce plan partiel.
D.                            Le 8 juillet
1988, le bureau d'architecture Atelier 4 SA, à Saint-Légier, agissant pour le
compte de Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, a néanmoins soumis à la
Municipalité une demande d'implantation portant sur la construction d'une villa
de trois logements avec garages enterrés sur la parcelle no 194. En substance,
il s'agissait d'édifier, dans la partie occidentale du bien-fonds,
immédiatement en aval de la zone intermédiaire, une villa de 137,23 mètres
carrés comptant trois niveaux habitables au-dessus du sous-sol - un
rez-de-chaussée, un premier étage et un niveau de combles - abritant chacun un
appartement. Le projet prévoyait également d'aménager un garage partiellement
enterré, à l'est du bâtiment principal. Cet ouvrage de 15,15 mètres sur 6
mètres était destiné à cinq véhicules.
E.                            Mis à
l'enquête publique du 15 juillet au 4 août 1988, ce projet a suscité une
dizaine d'oppositions émanant notamment des habitants du quartier, qui
s'inquiétaient tout particulièrement de l'intégration des constructions
projetées dans le site; ils invoquaient la violation de plusieurs dispositions
légales et réglementaires et craignaient que le projet ne compromette les
efforts municipaux en vue d'améliorer les dévestitures dans le secteur.
Par courrier
recommandé du 4 octobre, la Municipalité a informé les constructeurs qu'elle
avait décidé, dans sa séance du 3 octobre, de refuser le permis d'implantation
sollicité. Elle motivait sa décision comme suit :
"1.              Tout d'abord, elle
relève que le dossier d'enquête était incomplet, le plan de situation établi
par le géomètre ne mentionnant pas l'emplacement des arbres d'un diamètre de
plus de 30 centimètres dont la construction projetée entraînerait l'abattage
(art. 69 al. 1 litt. g RATC). Ce plan ne mentionnait pas non plus l'accès des
véhicules (art. 69 al. 1 litt. i RATC).
2.               Indépendamment de ces lacunes
formelles, sans préjuger la question de savoir si le projet est réglementaire
pour le surplus, la Municipalité fonde le refus du permis de construire sur
l'application de l'art. 77 LATC, en raison de son intention de modifier, dans
ce secteur, le plan des zones communales et d'y prévoir une zone d'utilité
publique."
Suivait
l'indication des voies de droit.
F.                            Par acte
conjoint du 14 octobre 1988, Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat se sont
pourvus contre cette décision ; ils concluaient, avec suite de frais et dépens,
à son annulation et à l'octroi du permis de construire, sous réserve du
respect, par la Commune, des délais fixés à l'art. 77 LATC. En bref, ils
s'engageaient à produire, en cours de procédure, un plan de situation conforme
à l'art. 69 RATC et, le cas échéant, une requête d'autorisation d'abattage
d'arbres; pour le surplus, ils demandaient qu'il soit statué sur la
réglementarité de leur projet sans attendre l'échéance des délais de l'art. 77
LATC. Dans le délai imparti à cet effet, les recourants ont versé l'avance de
frais requise par Fr. 1'000.--.
Parmi les
opposants, la Régie de la Riviera SA, administratrice de la résidence du
Château de Chardonne, et Jacques Pelot ont formulé leurs observations
respectivement les 11 et 14 novembre; tous deux proposaient, implicitement, le
rejet du pourvoi.
La
Municipalité a fait part de ses déterminations le 14 novembre; elle concluait
également, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. En bref, elle
confirmait son intention de colloquer la parcelle en cause en zone d'intérêt
public et s'en remettait à justice sur le point de savoir s'il était opportun
de statuer déjà sur la réglementarité du projet litigieux.
G.                            Le 15
novembre, les recourants ont produit un plan de situation modifié accompagné
d'une demande formelle d'abattage du tilleul sis sur la parcelle no 194.
Le 24
novembre, la Municipalité les a informés qu'elle ne s'opposerait pas, le cas
échéant, à l'abattage du tilleul. Elle soulignait cependant que, contrairement
à ce qu'indiquait le plan de situation, le tilleul se trouvait au sud-est de la
villa projetée et non à l'est des garages enterrés.
H.                            Du 27 janvier
au 27 février 1989, la Municipalité a soumis à l'enquête publique le plan
partiel d'affectation fixant une zone de constructions d'intérêt public au
lieu-dit "A la Fin-de-Crêt".
Dans sa
séance du 12 juin, le Conseil communal de Chardonne a décidé d'écarter
l'opposition formée par Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat le 27 janvier et
d'adopter le plan partiel précité.
I.                              Le 13 mars
1989, les recourants, constatant que les délais statués par l'art. 77 LATC
seraient, selon toute vraisemblance, respectés, ont requis la suspension de la
présente procédure. Le commissaire instructeur a fait droit à cette requête le
15 mars.
Sur requête
des parties, le commissaire instructeur a décidé, le 10 mai 1990, de maintenir
la suspension de la cause jusqu'à droit connu sur la requête déposée par M.
Rimella le 21 août 1989 auprès du Conseil d'Etat contre la décision communale
du 12 juin, dont il a été question plus haut.
J.                             Par décision
du 15 juin 1990, le Conseil d'Etat a partiellement admis la requête déposée par
Paul Rimella. En substance, il imposait l'adjonction d'un art. 4 RS, attribuant
au périmètre du plan partiel en cause un degré de sensibilité au bruit; pour le
surplus, il approuvait la décision du Conseil communal écartant l'opposition de
Paul Rimella et adoptant le plan partiel.
Dans sa
séance du 15 juin également, le Conseil d'Etat a décidé d'approuver
définitivement le plan partiel transférant la parcelle no 194 en zone d'intérêt
public.
K.                            Sur requête
des recourants, l'instruction de la présente procédure a été reprise le 28 mars
1991. En bref, les recourants souhaitent obtenir une décision sur la
réglementarité de leur projet, dans le but d'obtenir une indemnité au sens de
l'art. 78 LATC pour les plans réalisés en vain.
L.                             Le Tribunal
administratif auquel le dossier a été transmis dès son entrée en fonction, a
tenu audience à Chardonne, le 19 août 1991, en présence des recourants Paul
Rimella et Pierre-Alain Mérinat, assistés de leur conseil, l'avocat Bernard
Pfeiffer; d'un représentant de la Municipalité, M. le syndic Alain Neyroud,
assisté de son conseil, l'avocat Alexandre Bonnard. Madeleine Pelot, soeur
Annie Pelot et Jean Desponds, qui représentait la Régie de la Riviera SA, ont
également été entendus en qualité d'opposants.
En cours de
séance, le conseil des recourants a fait la dictée suivante au procès-verbal :
"Les recourants retirent la conclusion II
de leur recours du 14 octobre 1988 et la remplacent pas la conclusion II
nouvelle suivante :
Les plans soumis à l'enquête publique d'implantation par les recourants du 15
juillet au 4 août 1988 sont conformes à la réglementation alors applicable à la
parcelle no 194 du cadastre de Chardonne."
Le conseil
de la Municipalité a fait la dictée suivante au procès-verbal :
"La Municipalité de Chardonne conclut,
avec dépens, au rejet de ladite conclusion nouvelle, en précisant que, si le
projet était bien conforme à son règlement, en revanche, il aurait dû être
modifié sous réserve de recours au Conseil d'Etat (vu qu'elle n'aurait pas
autorisé l'abattage du hêtre, mentionné par erreur comme tilleul sur le plan de
situation II du 4 juillet 1988, à l'est de l'emplacement prévu pour le
garage)."
Les
opposants ont renoncé à se déterminer sur ces nouvelles conclusions.
Les conseils
des recourants et de la Municipalité ont produit des pièces; ils ont également
exposé que deux procédures étaient actuellement pendantes devant le Tribunal
d'expropriation compétent, la première sur la base de l'art. 78 LATC et la
seconde pour expropriation matérielle. Le Tribunal a procédé à la visite des
lieux en présence des parties et intéressés. La séance a été levée sur place.
Et considère en droit :
________________
1.                             La question
de la recevabilité, au sens large, des conclusions nouvelles des recourants
apparaît délicate; les parties, bien qu'elle aient semblé être conscientes de
cette difficulté, sont tombées d'accord pour ne pas contester la compétence du
Tribunal pour en connaître. Ce point doit néanmoins être vérifié d'office.
a) A
l'origine, le recours s'en prenait à une décision municipale de refus d'un
permis de construire et tendait à l'octroi de celui-ci. La compétence de la
Commission cantonale pour statuer sur les conclusions du recours dans ce sens
ne faisait aucun doute. Au demeurant, il était clair que l'objet du pourvoi
était bien une décision, soit un acte unilatéral et concret destiné à fixer la
situation juridique d'un projet de construction, susceptible dès lors d'un
recours conformément à l'ancien art. 15 LATC.
b) Avec
l'adoption du plan partiel d'affectation au lieu-dit "A la
Fin-du-Crêt", régissant désormais le statut de la parcelle no 194, les
conclusions initiales du recours étaient désormais vouées à l'échec; le permis
de construire ne pouvait en effet plus être délivré, dans la mesure où la
construction projetée n'était plus conforme à la nouvelle affectation de la
zone dans laquelle la parcelle se trouvait ainsi colloquée. Cela n'a pas
échappé aux recourants, qui ont en conséquence modifié leurs conclusions, en
relation avec l'action ouverte devant le juge de l'expropriation à forme de
l'art. 78 LATC.
Comme l'a
relevé en audience le conseil de la Municipalité, il s'agit là de conclusions
en constatation, portant sur la conformité ou non du projet à la réglementation
en vigueur au moment du dépôt du recours, abandonnée en revanche par la suite.
c) En droit
public vaudois, à l'instar du droit fédéral actuel, on distingue le régime du
contentieux objectif, caractérisé par la décision en première instance, puis
par le recours, de celui du contentieux subjectif, qui suppose une action.
Cette solution résulte aujourd'hui notamment des art. premier al. 1 et 3, 4 et
29 LJPA; ces dispositions s'attachent en effet à cette distinction pour retenir
ou au contraire écarter la compétence du Tribunal administratif (v. sur ce
point BGC novembre 1989, p. 531 et 533; sur la notion, v. Pierre Moor, A propos
de la répartition du contentieux administratif entre le Conseil d'Etat et le
juge civil : contentieux objectif et subjectif in Jt 1986 III 3 ss; pour le
droit fédéral, v. art. 5 LPA et notamment son alinéa 3, ainsi que 97 et 116
OJF). Quant à la Commission de recours, sa compétence était limitée elle aussi
aux recours dirigés contre des décisions, ce dans le domaine de la
construction, et donc au contentieux objectif (art. 15 ancien LATC).
En droit
public vaudois, les procédures de constatation sont possibles; elles sont plus
précisément ouvertes dans le contentieux objectif (sur le modèle de l'art. 25
LPA; RDAF 1978, 46) et sans doute dans le contentieux subjectif (il appartient
au juge civil de trancher ce point; il semble qu'une réponse positive soit
probable dès lors que les principes dégagés par la jurisprudence, certes dans
les litiges régis par le droit privé matériel, s'agissant de l'admissibilité
des actions en constatation, paraissent transposables au contentieux de droit
public subjectif; sur cette jurisprudence, v. Poudret/Wurzburger/Haldy, CPC
annoté, Lausanne 1991, note 2 ad art. 265 CPC).
Il faut dès
lors déterminer si les conclusions soumises désormais au Tribunal administratif
relèvent du contentieux objectif, auquel cas celui-ci serait compétent pour en
connaître, ou du contentieux subjectif, ce qui conduirait à la conclusion
contraire. Pour trancher cette question, force est dès lors de rechercher si
l'autorité intimée dispose d'un pouvoir de décision - en constatation - pour
trancher, de manière unilatérale et contraignante, les questions que soulèvent
ces conclusions (dans ce sens, Moor, op. cit., p. 11).
d) L'art. 78
LATC prévoit ce qui suit :
"L'autorité qui refuse un permis de
construire en application de l'art. 77 répond du dommage causé au requérant qui
a engagé de bonne foi des frais, notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour
établir un projet conforme à la réglementation existante. L'action, introduite
au lieu de situation de l'immeuble, est soumis à la procédure en matière
d'expropriation matérielle; elle se prescrit par un an dès l'approbation du
nouveau plan."
L'indemnisation
prévue par cette disposition apparaît ainsi clairement comme un contentieux de
nature pécuniaire, traité par le Tribunal d'expropriation, lequel relève de
l'ordre judiciaire; il s'agit là d'un contentieux subjectif, qui échappe a
contrario à la cognition du Tribunal administratif.
En l'espèce,
il suffit dès lors de constater que la Municipalité de Chardonne ne pouvait
plus, dès l'adoption du plan partiel d'affectation précité, rendre une décision
sur la conformité du projet des recourants à l'ancienne réglementation. La
solution inverse lui permettrait en effet de tenter d'échapper à
l'indemnisation prévue par l'art. 78 LATC par une décision négative sur ce
point, en obligeant le cas échéant - peut-être de manière dissuasive ou pour
chercher à bénéficier de la prescription - le destinataire de celle-ci à
s'engager dans une procédure de recours avant de saisir le Tribunal
d'expropriation. La règle de compétence de l'art. 78 LATC, chargeant un
tribunal de l'ordre judiciaire de trancher ce type de litige, exclut ainsi la
possibilité d'une décision, tranchant de manière unilatérale et obligatoire une
question, certes préjudicielle, dans ce cadre. A cet égard, on peut d'ailleurs
souligner que le juge civil est en principe compétent pour trancher des questions
préjudicielles relevant du droit public (dans ce sens ATF 105 II 312 et Grisel,
p. 188); cela doit valoir a fortiori pour le Tribunal d'expropriation.
On pourrait
sans doute raisonner également en appliquant par analogie les principes dégagés
par la jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'actions en fixation de
droit (en droit civil; v. les références données par Poudret/ Wurzburger/Haldy,
op. cit., ibid.); il résulte en effet de celle-ci que l'action en constatation
de droit n'est pas ouverte, faute d'un intérêt suffisant, lorsque l'action
condamnatoire peut être déposée d'emblée. En l'espèce, les recourants, qui ont
d'ailleurs déjà ouvert action à forme de l'art. 78 LATC, ne peuvent pas non
plus faire valoir un intérêt suffisant à la constatation demandée.
e) Le fait
que les principales parties intéressées, à savoir les recourants et la commune,
aient accepté la compétence du Tribunal administratif pour trancher les
conclusions nouvelles formées par les premiers n'est enfin pas décisif. Le Tribunal
de céans ne saurait se muer, sans base légale, en instance d'arbitrage. Cela
résulte directement du caractère impératif des règles de compétence (dans ce
sens, v. Grisel, Traité de droit administratif suisse, Neuchâtel 1984, p. 830),
lequel prévaut également s'agissant des art. 15 ancien LATC ou premier, 4 et 29
LJPA; on doit certes réserver des dispositions légales contraires, mais elles
font défaut en l'occurrence.
En
conclusion, c'est au Tribunal d'expropriation saisi de l'action en
indemnisation de l'art. 78 LATC - et non au Tribunal de céans - qu'il
appartiendra, le cas échéant, de trancher, à titre préjudiciel, la question de
la conformité du projet litigieux aux anciennes dispositions communales
régissant la parcelle en cause. Les conclusions des recourants doivent donc
être déclarées irrecevables.
2.                             Vu ce qui
précède, il y a lieu de mettre à la charge des recourants Paul Rimella et
Pierre-Alain Mérinat un émolument de justice qui, tout bien considéré, peut
être limité à Fr. 1'000.--, montant d'ores et déjà compensé par l'avance de
frais opérée en cours d'instruction.
Les
prétentions en dépens de la Municipalité, qui était assistée d'un homme de loi,
sont justifiées; les recourants verseront donc à ce titre à la commune un
montant qui, vu les circonstances, doit être limité à Fr. 500.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Les conclusions
formées par Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, modifiées en partie lors de
l'audience du 19 août 1991, sont déclarées irrecevables.
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des
recourants Paul Rimella et Pierre-Alain Mérinat, solidairement entre eux.
III.                     Les recourants Paul
Rimella et Pierre-Alain Mérinat sont les débiteurs solidaires de la Commune de
Chardonne de la somme de Fr. 500.-- (cinq cents francs) à titre de
dépens.
Lausanne, le
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié
:
- aux recourants Paul Rimella
et Pierre-Alain Mérinat, par l'intermédiaire de leur conseil, l'avocat Bernard
Pfeiffer, 3, avenue Paul-Cérésole, 1800 Vevey, sous pli recommandé;
- à la Municipalité de Chardonne, par l'intermédiaire de son conseil, l'avocat
Alexandre Bonnard, 5, rue du Grand-Chêne, case postale 3633, 1002 Lausanne, à
charge pour elle de le communiquer aux opposants.
Annexes
:
- pour les recourants : pièces en retour
- pour la Municipalité de Chardonne : dossier en retour