vd_omni · AC.2009.0212 · 2010-02-19 · fr

BERTRAND/Service du développement territorial, Municipalité de Ste-Croix, CAMBI | Confirmation de la décision du SDT ordonnant la suppression d'un paddock d'environ 400 m2 aménagé en zone agricole. Le paddock est destiné à servir de carré d'entraînement pour les chevaux des constructeurs, à savoir au sport équestre. Le fait qu'il jouxte des écuries sises en zone à bâtir, que les constructeurs soient de bonne foi, que le Conseil des Etats ait décidé de donner suite à l'initiative Darbellay et que la municipalité déclare vouloir déplacer la limite de la zone à bâtir ne conduit pas à une autre conclusion.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.02.2010 AC.2009.0212

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 février
2010
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Magali Zuercher et Mme Silvia
Uehlinger, assesseures; Mme Christiane Schaffer, greffière.
Recourants
1.
Frédéric BERTRAND,
2.
Florence BERTRAND,
tous deux
à Sainte-Croix et représentés par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Autorité intimée
Service du
développement territorial,
représenté par Me Edmond
DE BRAUN, avocat à Lausanne.
Autorité concernée
Municipalité de Sainte-Croix,
à Sainte-Croix.
Tiers intéressés
1.
Guy CAMBI,
à Sainte-Croix,
2.
Yvonne CAMBI,
à Sainte-Croix
.
Objet
Remise en état
Recours Florence et Frédéric BERTRAND c/
décision du Service du développement territorial du 21 juillet 2009 ordonnant
la suppression du paddock (carré de sable) aménagé sur leur parcelle 2'081 et
la remise en état du terrain, leur impartissant un délai au 31 mai 2010 pour
procéder à celle-ci et un délai au 30 octobre 2009 pour présenter une
solution d'aménagement d'une aire de sortie conforme aux exigences de l'aménagement
du territoire et de la protection des animaux.
Vu les faits suivants
A.
Florence et Frédéric Bertrand (ci-après: les
constructeurs) sont propriétaires, au lieu-dit "Vers chez Jaccard" à
Sainte-Croix, des parcelles n
os
2066, 2081 et 3606, acquises
respectivement le 25 novembre 2004, le 26 avril 2004 et le 15 juin 2005. D'une
superficie de 1'306 m
2
, la parcelle n° 2066 est colloquée en zone de
village, selon le règlement communal sur le plan d'affectation et la police des
constructions de la Commune de Sainte-Croix adopté par le Conseil communal le
26 avril 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat le 5 novembre 1993 (ci-après:
le RPGA). La parcelle adjacente n° 3606 est en zone "
agricole et
agropastorale protégée
". Enfin, de l'autre côté d'une petite route, la
parcelle n° 2081 est sise en zone de village et en zone agricole. La
partie "zone de village" de la parcelle n° 2081 comprend un immeuble dit
"habitation et rural" (ECA n° 749, 194 m
2
) et un petit
bâtiment agricole (ECA n° 748, 14 m
2
), ainsi qu'un bout de terrain
autour des constructions. Le reste de la parcelle ("place-jardin")
est colloqué en zone agricole.
B.
Les constructeurs - non exploitants agricoles,
mais passionnés d'équitation - ont aménagé des écuries dans les bâtiments sis
sur la parcelle n° 2081 (ECA n
os
748 et 749). Ils y ont installé
quelques chevaux, qui seraient au nombre de six. Le 27 avril 2004, ils ont requis
de la municipalité de Sainte-Croix (ci-après: la municipalité) l'autorisation
de créer sur la parcelle n° 2081 un carré d'échauffement, devant aussi servir
de surface de mise en extérieur des chevaux. D'après les plans de situation et
les coupes annexés, établis par l'entreprise Pastoris, à l'exception d'une étroite
bande en zone de village, l'aire était principalement prévue en zone agricole
et impliquait des mouvements de terre. Les constructeurs affirmaient avoir
présenté le projet aux voisins directs qui l'avaient accepté; ils annexaient à
cet égard des documents signés le 27 avril 2004 par Patrick Jeanmonod et Albert
Meylan, respectivement le 1
er
mai 2004 par Yvonne Cambi, par lesquels
chaque prénommé déclarait:
"(…) avoir pris connaissance du projet de
Frédéric et Florence Bertrand
Parcelle N° 2081;
soit la création d'un carré d'entraînement
pour chevaux,
et
les autorise à concrétiser ce projet."
C.
Par courrier du 14 mai 2004, la municipalité a
indiqué en substance aux constructeurs que leur projet était accepté, dans les
termes suivants:
"La Municipalité, dans sa séance
ordinaire du 10 mai 2004, a pris connaissance de votre projet de réalisation
d'un carré d'échauffement pour vos chevaux.
Les plans établis par l'entreprise Pastoris sont
acceptés et ces travaux n'ayant pas été publiés, ils sont admis à bien plaire.
(…)
En complément, nous avons pris bonne note de
l'arrangement intervenu avec Monsieur Meylan, pour stocker le fumier et vos
écuries devront répondre aux normes légales en vigueur.
(…)."
D.
Par lettre du 4 août 2008, Yvonne Cambi,
propriétaire de la parcelle adjacente n° 2079, laquelle supporte une habitation
et un rural (ECA n° 750), contigus au bâtiment ECA n° 749 des constructeurs,
s'est plainte auprès des époux Bertrand notamment dans les termes suivants:
"Le
nombre de chevaux actuels (5-6) est inadapté par rapport au bâtiment (alors
qu'au début, il y a 4 ans, il n'y avait que 3 chevaux !) (…) Il était convenu
que cela restait du loisir. Actuellement, du fait du nombre de chevaux, nous
sommes envahis par les mauvaises odeurs et mouches même dans notre chambre à
coucher !!) (…)"
E.
Le 28 novembre 2008, le Service du développement
territorial (ci-après: le SDT) a informé les constructeurs avoir constaté,
notamment sur la base d'une vue aérienne du secteur, qu'un carré de sable pour
chevaux avait été aménagé sur la parcelle n° 2081. Il relevait notamment:
"Cette parcelle n° 2081 est sise hors
des zones à bâtir (zone agricole) de la Commune de Sainte-Croix et ces travaux
ont été réalisés sans que soit requise l'autorisation cantonale prévue par les
articles 25 LAT et 120 alinéa 1 lettre a LATC. Or, cette autorisation est
nécessaire pour tous travaux même s'ils sont considérés comme étant de minime
importance par l'autorité communale ou le propriétaire concerné (cf. arrêt du
Tribunal fédéral du 22 août 2008 / 1C_170/2008)."
Par le même courrier, le SDT a
requis les constructeurs de lui fournir toutes informations sur les
aménagements apportés sur la parcelle n° 2081, ainsi qu'un dossier
photographique, un relevé topographique précis et des croquis si nécessaire. Il
a relevé que des renseignements sur leurs activités liées aux chevaux (nombre
et propriété de ceux-ci) sur la parcelle en cause seraient également utiles. Par
lettre du 18 décembre 2008, il a encore précisé que le recours à un géomètre
et/ou un ingénieur n'était pas nécessaire en l'espèce. En outre, les
photographies qui figuraient déjà au dossier pouvaient suffire.
Le 8 janvier 2009, la municipalité
a indiqué au SDT que lors de l'examen de la demande, et sur la base des
indications de l'entreprise Pastoris, il avait été constaté que les mouvements
de terre n'étaient pas supérieurs à 1,50 m du terrain naturel. Avant la
réalisation du carré, la surface était clôturée et utilisée comme parc ("mise
en extérieur"). La demande de permis ayant été acceptée par tous les
voisins et les écuries étant comprises dans la ferme affectée en zone de
village, elle avait délivré, à bien plaire, une simple autorisation. Il n'y
avait pas eu d'enquête officielle.
Les constructeurs se sont exprimés
le 30 janvier 2009, en produisant des photographies. Ils relevaient notamment avoir
acquis la parcelle n° 2081 en avril 2004 d'un paysan, qui avait du bétail. La propriété
était alors clôturée. Elle disposait alors d'une "fosse à fumier",
d'une écurie avec l'aération d'origine; du matériel agricole et du fourrage
avaient été stockés dans la grange. L'écurie accueillait des vaches et un
cheval, qui sortaient et allaient paître sur la parcelle. Les constructeurs
précisaient que compte tenu du dénivelé en amont de la route, un déplacement du
carré de sable n'était pas possible, sauf à procéder à des aménagements de
terrain très importants. De surcroît, il serait disproportionné d'en exiger la
suppression, son aménagement ayant coûté 60'000 fr.
F.
Une visite locale a été aménagée le 2 juin 2009,
en présence du SDT, des constructeurs et de représentants de la municipalité. A
cette occasion, le SDT a constaté que le carré de sable, d'une superficie
totale de 400 m
2
, était en zone agricole sous réserve d'une petite
bande sise en zone de village (décision attaquée let. I). A l'issue de cette
visite, la municipalité a écrit le même jour au SDT un courrier ainsi libellé:
"(…) la Municipalité est souvent
confrontée avec des demandes de propriétaires qui souhaitent valoriser un petit
projet aux abords de l'habitation principale pour garder, par exemple quelques
animaux ou prévoir l'installation d'une serre "agricole" pour
favoriser le jardin potager, ou réaliser éventuellement l'aménagement de places
de stationnement.
L'intérêt porté à nouveau sur le bois de
chauffage nécessite également la construction d'abris dont l'emplacement doit
être accessible.
Afin de pouvoir répondre à ces projets
prévus principalement dans la zone de village dont les périmètres ont été
fortement limités afin d'éviter la construction de nouveaux bâtiments, il est
envisagé de légaliser une zone tampon, entre la zone village et la zone
agricole légalisée, qui pourra recevoir des dépendances ou une activité liée au
bâtiment principal.
Cette adaptation sera proposée lors de la
prochaine révision du PGA, prévue dans un délai de 3 à 5 ans pour Sainte-Croix
Village.
Ce besoin est réel, car ces vieux immeubles
sont souvent rachetés par des propriétaires qui apprécient la campagne et qui
aiment faire vivre ces anciens ruraux.
Dans cet environnement, le parcours libre
des animaux est plus valorisant qu'une pelouse entretenue à grands frais et
tondue régulièrement.
Pour ces différentes raisons, nous nous permettons
de réitérer notre demande d'accepter le projet réalisé par la Famille Bertrand,
dont les travaux sont de minime importance.
(…)"
G.
Entre-temps, en juin 2008, les constructeurs ont
présenté à la Commune de Sainte-Croix une demande portant sur l'aménagement
d'un "abri pour chevaux" sur la parcelle n° 2066. Il s'agissait d'une
construction en bois d'un seul niveau, destinée à accueillir quatre chevaux.
Les plans indiquaient sur la même parcelle une place ouverte de manège de forme
circulaire (diamètre d'environ 12 m). Le projet a été mis à l'enquête publique
du 9 juillet au 7 août 2008 et a suscité deux oppositions. La Centrale des
autorisations CAMAC (synthèse n° 90926) a donné son accord le 15 août 2008
aux conditions particulières posées par les autorités cantonales consultées. Par
décisions du 4 septembre 2008, la municipalité a informé les opposants qu'elle
avait décidé de lever leurs oppositions et de délivrer le permis de construire
requis. Par mémoires du 22 septembre 2008, Yvonne et Guy Cambi d'une part, propriétaires
de la parcelle n° 2079, dont l'habitation (ECA n° 750) est contiguë au bâtiment
ECA n° 749, et les autres opposants d'autre part, ont déféré les décisions de
la municipalité du 4 septembre 2008 auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à leur annulation.
Par arrêt du 18 juin 2009
(AC.2008.0242), le Tribunal cantonal a rejeté les recours et confirmé les
décisions de la municipalité du 4 septembre 2008. Il a toutefois relevé en
liminaire (consid. 1):
"Le présent litige porte sur les
ouvrages autorisés par les décisions attaquées, à savoir les constructions
envisagées sur la parcelle n° 2066 exclusivement (écurie et manège). Il ne
concerne donc pas, en particulier, les aménagements existants sur la parcelle
n° 2081 (carré d’échauffement et écuries pour chevaux dans les bâtiments
ECA n
os
748 et 749), qui doivent être examinés en premier lieu par
la municipalité, le SEVEN et le SDT notamment.
Il
sied toutefois de relever que les constructeurs détiennent déjà des chevaux -
qui seraient au nombre de six - dans les ruraux de la parcelle n° 2081. Il
ressort en outre de leurs déclarations lors de l'audience du 25 février 2009
qu'ils comptent détenir sept chevaux au total, à savoir quatre dans l'écurie
litigieuse et trois dans les ruraux précités. Or, au-delà de cinq chevaux, des
conditions plus rigoureuses sont imposées aux détenteurs sous l'angle de la
protection des animaux (art. 31 al. 4 let. b et 62 de l'ordonnance du 23 avril
2008 sur la protection des animaux [OPAn; RS 455.1]), voire de la protection
des eaux (
art. 14 al. 1 de la
loi du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux [LEaux; RS 814.20]). Il n'y a
néanmoins pas lieu de prendre en considération, dans le présent arrêt, les
chevaux déjà détenus.
En effet,
ni cette détention, ni l'utilisation des ruraux existants à cet effet, pas plus
que l'aménagement d'un carré d'échauffement sur la parcelle n° 2081 n'ont été
autorisés par l'ensemble des autorités compétentes. Leur licéité doit encore
faire l'objet d'un examen, notamment sous l'angle de la protection des animaux,
des eaux et de l'air et, s'agissant du carré d'échauffement en zone agricole,
sous l'angle de l'aménagement du territoire. Cet examen tiendra compte de la
détention de quatre chevaux et des ouvrages projetés sur la parcelle
n° 2066, dont le sort est réglé par le présent arrêt."
H.
Le 21 juillet 2009, le SDT a notifié aux
constructeurs une décision portant sur l'aménagement du carré de sable sur la
parcelle n° 2081, dont les considérants en droit et le dispositif sont les
suivants:
"II. CONSIDERE EN DROIT
A.      Qu’en l’occurrence, dès lors que
vous avez requis par courrier l’autorisation de l’autorité communale - même si
celle-ci était nulle et dépourvue d’effet (ATF 111 lb 213; JT 1987 I 564; voir
aussi ATF 1A.211/1999 du 27 septembre 2000 consid. 4c; arrêt AC.2003.0108 du 21
juin 2006 [résumé in RDAF 2007 p. 165 s.]) -, et l’assentiment des voisins,
vous pouvez être considérés de bonne foi.
B.      Que la réalisation de ce paddock -
d’une surface de 400 m
2
- constitue une modification évidente de la
nature du sol, respectivement de la configuration, de l’apparence et de
l’affectation du terrain colloqué en zone agricole, même si un cheval y
paissait avec le bétail de l’ancien propriétaire (cf. arrêts AC.2007.0209,
considérant 1, du 15 avril 2009 et AC.2007.0161 et les références citées).
C.      Qu’un aménagement tel que le carré
de sable en cause est soumis à autorisation selon les dispositions des articles
103 et 120 alinéa 1 lettre a LATC, même s’il est considéré comme étant de
minime importance par l’autorité communale ou le propriétaire concerné (cf.
arrêt du Tribunal fédéral du 22 août 2008 / 1 C_170/2008).
D       Qu’à cet égard, notre service doit
se déterminer sur le sort de ces travaux litigieux sur la base des dispositions
de droit matériel applicables hors des zones à bâtir de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire (LAT) et de son ordonnance (OAT) et,
respectivement, de l’article 81 LATC.
E.      Que le paddock réalisé n’étant pas
destiné à l’usage d’une exploitation agricole viable, vouée à une activité
d’élevage, il ne peut manifestement pas être considéré comme conforme à
l’affectation de la zone agricole (art. 16a LAIT et 34 OAT).
F.      Que, par ailleurs, une autorisation
dérogatoire exceptionnelle, aux conditions de l’article 24 LAT, ne peut pas,
non plus, être délivrée pour cet aménagement. Qu’en effet, l’implantation de la
construction à l’endroit prévu n’est pas imposée par sa destination (art 24
let. a LAT), condition qui n’est réalisée que lorsque l’ouvrage ne peut être
utilisé qu’en un endroit précis hors de la zone à bâtir pour des raisons
strictement techniques et relevant de critères objectifs, l’emplacement de la
surface considérée n’étant dicté que par les convenances personnelles des
propriétaires.
G.      Que cette installation, de par son
importance ainsi que sa localisation, ne peut pas être assimilée à une
modification mineure des abords du bâtiment ECA n° 749 selon les articles
24d alinéa I LAT et 42a OAT.
H.      Que, conformément aux directives
figurées dans la brochure publiée par l’Office fédéral du développement
territorial (ODT) "Comment l’aménagement du territoire appréhende les
activités liées aux cheval", les constructions nouvelles (carré de sable,
paddock, etc.) destinées à la garde de chevaux à titre de loisir ne sont pas
autorisées en zone agricole.
I.       Que la réalisation de ce paddock ne
saurait davantage trouver la justification valable quant au choix de son
emplacement au titre d’ "aire de sortie", laquelle pourrait être
considérée comme nécessaire pour les chevaux en application de la législation
fédérale sur la protection des animaux. Qu’en effet, si l’utilisation du rural
sis en zone village pour l’hébergement de chevaux est conforme à l’affectation
de cette zone à bâtir, il convient de rappeler que la jurisprudence du Tribunal
fédéral exige que l’ensemble des équipements destinés à répondre aux besoins
des constructions érigées dans une zone à bâtir conforme au droit fédéral
soient totalement compris à l’intérieur de cette zone.
J.       Que seule une aire de sortie
correspondant aux exigences fixant la surface minimale nécessaire permettant
aux animaux de se mouvoir librement, pourrait être autorisée (pages n
os
23 à 25 de la brochure susmentionnée in http://www.are.admin. ch/are/fr/are/rechtjindex.html)
en prolongation directe de l’écurie existante sise dans le bâtiment ECA n° 749;
pour 4 chevaux de très grande taille, la surface admissible d’une aire de
sortie permanente serait de 128 m
2
(4 chevaux x 32 m
2
) au
maximum.
K.      Que, vu ce qui précède, notre
service ne peut pas admettre la construction du carré de sable entrepris.
L.      Que, selon la jurisprudence en la
matière, l’ordre de démolir une construction édifiée sans permis de construire
et pour laquelle une autorisation ne pouvait pas être accordée, n’est pas
contraire au principe de la proportionnalité (voir arrêts AC.2008.0147 du 10 juin
2009 et AC. 2007.0161 du 12 mars 2008 et les références citées).
M.      Que les intentions de la Commune de
Sainte-Croix, s’agissant de prévoir une zone tampon entre la zone village et la
zone agricole lors de la prochaine révision de son PGA, qui débutera dans un
délai de 3 à 5 ans, sont trop lointaines et insuffisamment concrètes pour
permettre de tolérer provisoirement le carré de sable litigieux.
N.      Qu’il vous incombe, si vous entendez
détenir des chevaux dans les bâtiments ECA n
os
748 et 749 ainsi que
dans les locaux que vous projetez de construire sur la parcelle n° 2066, de
déterminer dans la zone à bâtir une surface tenant lieu d’aire de sortie et
ayant les dimensions minimales par animal requises par l’Ordonnance du 23 avril
2008 sur la protection des animaux (OPAn) et de déposer une demande de
régularisation formelle dans ce sens.
En conséquence, notre service:
III. DECIDE LES MESURES DE REMISE EN ETAT
SUIVANTES
1.      Le paddock (carré de sable) est
supprimé par enlèvement du tout-venant, des poutres de soutènement et tout
autre matériau et remise du terrain dans son état antérieur, en nature de
pré-champ (prairie), labouré et réensemencé.
2.      Un délai au
30 octobre 2009
vous est imparti pour nous soumettre, par l’entremise de la commune et sous la
forme d’une demande de permis de construire, une solution conforme à ce qui
précède, s’agissant de la mise à disposition de vos chevaux d’une aire de
sortie conforme aux exigences de la législation sur la protection des animaux. A
défaut, la présente décision sera communiquée au Service de la consommation et
des affaires vétérinaires (SCAV) pour qu’il prenne toutes mesures qu’il jugera
utiles en vue de la protection des chevaux.
3.      Un délai au
31 mai 2010
vous est imparti
pour procéder aux mesures de remise en état ordonnées ci-dessus. Une séance de
constat est d’ores et déjà fixée, sur place, le mardi 1 juin 2010 à 10h00."
I.
Agissant le 14 septembre 2009 par
l'intermédiaire de leur mandataire, les constructeurs ont déféré la décision du
SDT du 21 juillet 2009 devant le Tribunal cantonal. Ils concluent à l'admission
du recours et à la réforme de la décision attaquée en ce sens que le carré d'échauffement
aménagé sur la parcelle n° 2081 est autorisé et peut être maintenu, subsidiairement
à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité
intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants. En substance, ils
font valoir leur bonne foi, le caractère indispensable du carré d'échauffement
au vu des conditions climatiques à Sainte-Croix, la modestie de l'aménagement
du terrain, les intentions de la municipalité quant à la modification du plan
d'affectation, ainsi que la perspective d'une modification à brève échéance du
droit fédéral en vue de faciliter les installations pour les chevaux hors de la
zone à bâtir (motion Darbellay). Ils invoquent l'art. 24 al. 1
er
de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
et, subsidiairement, le caractère disproportionné de l'ordre de remise en état.
J.
Par courrier du 15 septembre 2009, la
municipalité a indiqué aux époux Cambi, s'agissant des écuries existantes (parcelle
n° 2081), que ces installations bénéficiaient d'une autorisation d'exploitation
délivrée par le vétérinaire cantonal et que leur occupation était conforme à
l'affectation des lieux. Elle précisait avoir accepté, dans le cadre du permis
délivré ensuite de l'arrêt du Tribunal cantonal du 18 juin 2009 (AC.2008.0242
cité), l'installation provisoire de deux boxes amovibles qui seraient implantés
à l'emplacement prévu de l'abri pour chevaux, en attente de la construction des
quatre boxes autorisés.
Le 5 octobre 2009, les époux Cambi
ont transmis le courrier précité du 15 septembre 2009 au tribunal, en déclarant
notamment que l'ancien propriétaire du rural était décédé en février 2000 à un
âge avancé et que la succession n'avait jamais utilisé le bâtiment. Par
ailleurs, une autorisation pour la détention des chevaux (plus de trois)
n'avait jamais été requise. Ils ont en outre produit divers courriers du SDT
(19 août 2009), de la municipalité (15 septembre 2009), du SEVEN (3 juillet
2009), du Préfet du District Jura-Nord vaudois (2 juin 2009) et de leurs
courriers adressés aux instances précitées.
K.
La municipalité a déposé ses observations le 13
octobre 2009. Les époux Cambi se sont spontanément exprimés les 16 et 19
novembre 2009. Le SDT a transmis sa réponse le 4 décembre 2009.
Les recourants ont communiqué un
mémoire complémentaire le 11 janvier 2010 et produit un bordereau avec les
pièces suivantes:
-    Extrait de
presse relatif à la décision du Conseil des Etats ayant admis le 21 septembre
2009 l'initiative parlementaire Christophe Darbellay;
-    Attestation
d'inscription de Florence Bertrand à la formation Equigarde au Haras national;
-    Protocoles de constat du contrôle effectué par le Service vétérinaire,
soit:
-   campagne 2003-2004, date indéterminée, 2 juments et 2 poneys, 4
box;
-   campagne
2009, 13 novembre 2009, 6 équidés, 6 box, aire de sortie contiguë avec accès
permanent de 400 m
2
.
-    Attestation
de conformité du 16 novembre 2009 du Service de la consommation et des affaires
vétérinaires (SCAV) délivrée à Frédéric Bertrand le 18 novembre 2009.
L.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le litige porte sur la suppression du carré de
sable aménagé sur la parcelle des recourants n° 2081 et la remise en état du
terrain ordonnées par le SDT.
2.
a) Aucune construction ou installation ne peut
être créée ou transformée sans l'autorisation de l'autorité compétente (art. 22
al. 1 LAT). Par constructions et installations, on entend tous les aménagements
durables crées par la main de l'homme, qui sont fixés au sol et qui ont une
incidence sur son affectation, soit qu'ils modifient sensiblement l'espace
extérieur, soit qu'ils aient des effets sur l'équipement ou soient susceptibles
de porter atteinte à l'environnement et à l'homme (ATF 123 II 256 consid. 3 p.
259). Selon l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), aucun travail de
construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon
sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un
bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les art. 69a al. 1,
72a al. 2 sont réservés (al. 1). Ne sont pas soumis à autorisation: les
constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne
servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont
l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a), les
aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de
minime importance (let. b), les constructions et les installations mises en
place pour une durée limitée (let. c) (al. 2).
b) De jurisprudence constante, un
enclos pour chevaux est une installation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, lorsqu'il
entraîne une modification du terrain, notamment par le drainage et le dépôt de
sable (v. arrêts AC.2007.0209 du 15 avril 2009 consid. 1; AC.2007.0161 du 12
mars 2008 et ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3; AC.2008.0147  [recours
TF pendant 1C_314/2009] du 10 juin 2009; AC.2007.0257 [recours TF pendant
1C_250/2009] du 8 mai 2009; AC.2007.0012 du 12 février 2008; AC.2006.0238 du 15
octobre 2007; AC.2005.0129 du 5 décembre 2005; cf. aussi les Recommandations de
l'Office fédéral du développement territorial "Comment l'aménagement du
territoire appréhende les activités liées au cheval" - ci-après: les
Recommandations fédérales - Berne 2003, qui pr
écisent
que ne sont pas conformes à l'affectation de la zone agricole et ne peuvent pas
y être autorisées les constructions et installations destinées à l'équitation,
soit notamment les installations extérieures de toutes sortes telles que
paddocks, parcours d'obstacles, hippodromes, etc. [(v. let. B ch. 4 p. 13; voir
encore annexe 4 relative aux installations extérieures]).
c) En l'espèce, les recourants ont
fait aplanir, moyennant déblais et remblais, une surface comprise entre 400 et
500 m
2
(400 m
2
selon le SDT, env. 495 m
2
selon
les plans de l'entreprise José Pastoris et env. 460 m
2
selon la vue
aérienne du 7 août 2008) dans la partie Ouest de la parcelle n° 2081. La
surface a été entièrement recouverte de sable et est délimitée par des bordures
(des poutres de soutènement selon la décision attaquée). Elle est utilisée
comme carré d'échauffement, aussi appelé paddock, pour les chevaux. Un tel
aménagement nécessite l'octroi d'une autorisation.
3.
Il convient d'examiner si un tel carré
d'échauffement pour chevaux peut être autorisé dans la zone dans laquelle il a
été aménagé.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a
LAT, la construction doit être conforme à l'affectation de la zone dans
laquelle est prévu son aménagement. En l'espèce, selon le plan de zones annexé
au RPGA (pièce 2.11 du dossier de la municipalité), la limite entre zone
agricole (à l'Ouest) et zone de village (à l'Est) passe quelque peu à l'Ouest
du bâtiment ECA n° 748. Cette configuration correspond aux plans présentés par
les constructeurs en 2004, qui ont fait l'objet de l'approbation de la
municipalité le 10 mai 2004 (pièce. 1.8; étant précisé que le plan "Projet
de fractionnement de la parcelle 2079" du bureau d'ingénieurs Jaquier
Pointet [pièce 2.3] semble placer cette limite au milieu du bâtiment ECA n°
748, augmentant ainsi la zone agricole). Il en découle selon les plans précités
que le paddock est entièrement inclus dans la zone agricole, hormis une bande
de terrain, qui serait de 60 m
2
selon les recourants (mémoire
complémentaire du 11 janvier 2010). Ce chiffre peut être admis, étant précisé
que la bande en cause semblerait même de plus grande taille à teneur des plans de
l'entreprise Pastoris (3,4 m sur 23,5  m, soit très approximativement 80 m
2
).
b) Aux termes de l'art. 16a al. 1,
1
ère
phrase, LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole
les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice. Cette définition correspond à celle que la
jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien art. 16 LAT: seules les
constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol
peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au sens de l'art. 22 LAT
précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et indispensable et
les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne
sont pas agricoles (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités;
AC.2007.0034 du 22 janvier 2009 consid. 3a; AC.2007.0037 du 11 janvier 2008
consid. 6a).
Dès que l'exploitation agricole
passe à l'arrière-plan et cède le pas à d'autres utilisations - par exemple à
des activités de loisirs ou commerciales -, la conformité à la zone ne peut
plus être admise (cf. Recommandations fédérales, let. A ch. 3.2.1 p. 8). Du
reste, l'art. 34 al. 5 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) précise que les constructions et installations qui
servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées
conformes à l'affectation de la zone agricole.
c) En l'espèce, comme cela a déjà
été relevé, les recourants ne sont pas agriculteurs, mais passionnés
d'équitation, activité qu'ils pratiquent intensément. L'utilisation de l'aménagement
litigieux relève donc uniquement de leurs loisirs. Quand bien même le bâtiment
dans lequel ont été installés les chevaux est un ancien rural dont une partie
était déjà aménagée en écurie, l'utilisation qui en faite par les nouveaux
propriétaires ne présente plus de lien avec une activité agricole. Une
autorisation fondée sur les art. 16a et 22 LAT ne peut donc leur être octroyée.
4.
Il sied encore d'examiner si l'installation en
cause peut être admise à titre dérogatoire en
application
des art. 24 à 24d LAT, à l'exception de l'art. 24b LAT (activité
accessoire non agricole dans le cadre d'une entreprise agricole), cette
dernière disposition apparaissant d'emblée inapplicable en l'espèce.
a) Aux termes de l'art. 24 LAT, des
autorisations de construire peuvent être délivrées en dérogation à l'art. 22
al. 2 let. a LAT pour des nouvelles constructions ou installations ou pour tout
changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)
et qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
La première de ces deux conditions
cumulatives est réalisée lorsque l'ouvrage projeté ne peut être employé
conformément à sa destination qu'en un endroit déterminé hors de la zone à
bâtir, pour des raisons d'ordre technique, ou bien pour des motifs liés aux
conditions d'exploitation économique d'une entreprise, ou encore à cause de la
configuration ou des particularités du sol; de même, la construction hors de la
zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut être édifié à
l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances qu'il occasionne. Il s'agit de
critères objectifs; les points de vue subjectifs du constructeur, les
considérations financières ou les motifs de convenance personnelle n'entrent
pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63 consid. 3.1 p. 68;
AC.2007.0034 du 22 janvier 2009 consid. 4a/aa).
Les constructions et installations
destinées à la pratique de l'équitation en tant que sport ou activité de
détente n'ont en principe pas leur place en zone agricole, mais doivent
s'implanter dans les zones à bâtir ou dans des zones spécialement prévues à cet
effet. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé à diverses reprises que les écuries,
les manèges, les autres installations comparables pour la détention de chevaux
liées à l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des
personnes autres que des agriculteurs, de même que pour l'élevage et le
dressage des chevaux pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité
principale est sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à
l'affectation de la zone agricole, respectivement que leur destination
n'imposait pas leur implantation en dehors de la zone à bâtir (ATF 122 II 160
consid. 3b in JdT 1997 I 473, spéc. 475, et les arrêts cités; v. aussi AC.2007.0034
du 22 janvier 2009 consid. 4a/bb, AC.2006.0238 du 15 octobre 2007 et les
nombreuses références; RDAF 2006 p. 331 [arrêt neuchâtelois]).
En l'occurrence, les recourants
justifient l'aménagement litigieux par sa proximité immédiate avec l'écurie sise
sur la même parcelle, en zone à bâtir. Toutefois, comme l'a relevé l'autorité
intimée, il incombe aux recourants de trouver en zone à bâtir les espaces
nécessaires à leurs chevaux, c'est-à-dire dans les espaces de dégagement
accessibles autour des bâtiments et des boxes à chevaux. Si ces espaces sont
insuffisants, les recourants sont tenus d'adapter leur projet, respectivement
de limiter le nombre de chevaux détenus, en fonction de la place disponible en
zone à bâtir. Le souci de convenance personnelle des recourants, à savoir
limiter leur trajet entre l'écurie et le lieu où ils entraînent leurs chevaux,
ne justifie pas l'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT.
b) L'art. 24a LAT dispose que
lorsqu'un changement d'affectation de constructions et d'installations sises
hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de transformation au sens
de l'art. 22 al. 1 LAT, l'autorisation doit être accordée si ce changement
d'affectation n'a pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et
l'environnement (let. a) et s'il ne contrevient à aucune loi fédérale (let. b).
Le carré d'échauffement, qui a
notamment impliqué des mouvements de terre et l'apport de sable (ainsi que des
poutres de soutènement selon la décision attaquée), est une construction
nouvelle, pas une transformation. De surcroît, les travaux en cause entraînent
une incidence importante sur le territoire, non seulement du point de vue
visuel, mais également s'agissant du changement de la nature du sol. Il ne
s'agit donc pas d'un changement d'affectation, sans travaux de transformation,
qui peut être autorisé en zone agricole au sens de l'art. 24a LAT.
c) L'art. 24c LAT prévoit une
dérogation, qui ne s'applique qu'aux constructions et aux installations sises
hors de la zone à bâtir qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à
la suite d'un changement de réglementation, en particulier suite à l'entrée en
vigueur le 1
er
juillet 1972 de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur
la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (
cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1. p. 398; 127 II 209 consid. 2c
p. 212; Piermarco Zen-Ruffinen, Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation,
p. 280
n° 599;
Office fédéral du développement
territorial, Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Explications
relatives à l'OAT et recommandations pour la mise en oeuvre, Berne 2001, partie
V, autorisations au sens de l’article 24c: modifications apportées aux
constructions et installations devenues contraires à l’affectation de la zone,
ch. 2 p. 5).
En l'espèce, le pré sur lequel a été
aménagé le paddock litigieux se trouve en zone agricole - pour sa plus grande
partie - au moins depuis l'approbation du PGA en 1993. Le carré d'échauffement
ayant été construit en 2004, on ne saurait considérer qu'il est devenu
contraire à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation
ou des plans d'aménagement. Par ailleurs, il est douteux que le paddock, de 400
m
2
, puisse être considéré comme un agrandissement mesuré du rural
existant en zone à bâtir (
AC.2007.0257 [recours TF
pendant 1C_250/2009] du 8 mai 2009 consid. 4b/aa, relatif à un paddock de 700 m
2
;
ATF 1A.26/2003 du 22 avril 2003 consid. 4.3). La question souffre néanmoins de
rester indécise, dans la mesure où l'art. 24c LAT ne s'applique de toute façon
pas à une construction située à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 1A.226/2006
du 25 avril 2007 consid. 4.2).
d) aa) L'art. 24d al. 1bis LAT,
modifié par novelle du 23 mars 2007, entré en vigueur le 1
er
septembre 2007, prévoit que des travaux de transformation peuvent être
autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités s'ils
permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y détenir des animaux à
titre de loisir dans des conditions particulièrement respectueuses. Les
nouvelles installations extérieures peuvent être autorisées dans la mesure où
la détention convenable d'animaux l'exige. En exécution de la novelle du 23
mars 2007, le Conseil fédéral a adopté une modification de l'art. 42b OAT le 4
juillet 2007, entrée en vigueur le 1
er
septembre 2007, qui prévoit
que la transformation destinée à la détention d'animaux à titre de loisir est
assimilée à un agrandissement de l'utilisation à des fins d'habitation du
bâtiment d'habitation situé à proximité (al. 1) et qu'elle est imputée aux possibilités
d'agrandissement des bâtiments d'habitation au sens de l'art. 42 al. 3 OAT ou
de l'art. 42a al. 2 OAT. Le Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision
partielle de la LAT (FF 2005 V 6629 spéc. ch. 1.2.3 p. 6634) indique que
les parties inhabitées de bâtiments comprennent notamment les bâtiments
d'exploitation agricole attenant à un bâtiment d'habitation et les
constructions isolées. Il est précisé ce qui suit s'agissant des installations
extérieures:
"En
règle générale, les installations extérieures nécessitent un terrain agricole,
sont très visibles et ont souvent des incidences considérables sur le
territoire et sur l'environnement. Il faut par conséquent autoriser seulement
les installations extérieures qui sont indispensables à une garde conforme aux
besoins des animaux, conformément à la législation sur la protection des
animaux. Chaque espèce animale a besoin d'installations extérieures
spécifiques. Pour les chevaux, par exemple, les installations extérieures
conformes sont des aires de sortie en plein air sur lesquelles ils peuvent se
mouvoir librement. Il ne s'agit pas de terrains servant en premier lieu à la
pratique de sports, comme l'équitation. Le pâturage est l'aire de sortie
idéale. Pour ménager l'herbe, il faut toutefois également disposer d'une espace
clôturé et aménagé, accessible en toute saison qui, idéalement, sera attenant
aux écuries. Selon la directive de l'Office vétérinaire fédéral (directive
800.106.06 sur la protection des animaux), la surface minimale d'une aire de
sortie toutes saisons doit être, pour un cheval de taille moyenne, de 20 à 25 m
2
(aire de sortie accessible en permanence), respectivement de 30 à 35 m
2
(aire de sortie non accessible en permanence)."
Les Explications relatives à la
révision de l'OAT du 4 juillet 2007, version 1.1 du 9 juillet 2007, rédigées
par l'Office fédéral du développement territorial [OFDT] (ci-après:
Explications OAT) indiquent que l'aménagement ou l'extension d'installations
extérieures peut "
être autorisé uniquement dans les limites
indispensables à une garde d'animaux conforme à la législation sur la
protection des animaux
", étant précisé en note liminaire "
Pour
les chevaux, les poneys, les ânes, les mulets et les bardots, par exemple, se
référer à la Directive de l'Office vétérinaire fédéral (OFV) du 23 avril 2001
sur la détention de chevaux, de poneys, d'ânes, de mulets et de bardots
(Protection des animaux – directive 800.106.06)
"
(Explications
OAT p. 11 et note 18).
Le Tribunal cantonal a retenu, en
s'appuyant notamment sur le Message, que
bien que les
art. 24d al. 1 bis LAT et 42c OAT introduisent des assouplissements
en ce qui concerne les constructions en rapport avec la détention d'animaux à
titre de loisir, ils ne vont pas jusqu'à autoriser la construction de paddocks,
liés
à la pratique du sport équestre (AC.2007.0012 du 12
février 2008 consid. 3b
; AC.2007.0161 du 12 mars 2008 consid.
3c confirmé par l’ATF
1C_170/2008
du 22 août 2008;
voir aussi AC.2008.0147
[recours TF pendant 1C_314/2009] du 10 juin 2009 consid. 3c/cc; AC.2007.0257
[recours TF pendant 1C_250/2009] du 8 mai 2009 consid. 4b/cc).
bb) L'entrée en vigueur le 1
er
septembre 2008 de la nouvelle ordonnance du 23 avril 2008 sur la protection des
animaux (OPAn; RSV 455.1) n'a pas modifié la portée de l'art. 24d al. 1bis LAT
(
AC.2008.0147 [recours TF pendant 1C_314/2009] du 10
juin 2009 consid. 3c/cc; AC.2007.0257 [recours TF pendant 1C_250/2009] du 8 mai
2009 consid. 4b/cc; AC.2007.0209 consid. 3c). L'art. 61 OPAn prévoit que les
chevaux doivent prendre suffisamment de mouvement tous les jours (al. 1), que
les aires de sortie doivent respecter des dimensions minimales et qu'il
convient de mettre à la disposition des chevaux, dans la mesure du possible,
des surfaces de sortie selon les dimensions recommandées (al. 2). Aux termes de
l'art. 2 al. 3 let. f OPAn, il faut entendre par aire de sortie le pré ou
l'enclos aménagé de façon à permettre aux animaux de s'y mouvoir librement tous
les jours et par tous les temps. Selon le tableau 7 de l'annexe 1 OPAn, la
surface minimale pour les chevaux dont la hauteur au garrot est comprise entre
134-148 cm est de 16 m
2
pour l'aire accessible en permanence de
l'écurie et de 24 m
2
pour l'aire de sortie non attenante à l'écurie.
Pour des hauteurs au garrot de 148-162 cm, ces espaces sont respectivement de
20 m
2
et 30 m
2
et pour les hauteurs au garrot de 162-175
cm, ils sont de 24 m
2
et 36 m
2
. La surface recommandée
par cheval est de 150 m
2
, étant bien précisé qu'il ne s'agit là que
d'une recommandation et non d'une exigence.
cc) On ajoutera encore que selon les
Recommandations fédérales précitées, édictées en 2003, soit avant l'adoption de
l'art. 24d LAT, "
si l'on s'en réfère au besoin d'espace pour un cheval
(environ 20 à 25 m2, en ne comptant ni l'aire de sortie attenante à l'écurie ni
l'aire à fumier), on observe que l'application de l'article 24c LAT permet la garde
de tout au plus trois ou quatre chevaux à titre de hobby. Ce nombre correspond
à ce qui peut être autorisé aux personnes détenant des chevaux à titre de
loisir en zone d'habitation et permet de prévenir une transform
ation
insidieuse en une pension pour chevaux ou en d'autres activités non-conformes à
l'affectation agricole de la zone"
(Recommandations, let. C, ch. 3.3
p. 18; AC.2008.0147  [recours TF pendant 1C_314/2009] du 20 juin 2009 consid.
3c/aa). S'agissant de la zone à bâtir, les Recommandations indiquent en effet:
"Le nombre de chevaux admis en zone d'habitation dépend des
activités admises dans la zone en question et des nuisances liées à la
détention de chevaux. Trois ou quatre chevaux semble une estimation
réaliste"
(let. D ch. 2 p. 20).
Pour mémoire, on indiquera qu'en 2003
également, le Conseil d'Etat vaudois a élaboré une directive à l'intention de
son administration, approuvée le 16 avril 2003, appliquée dès le 22 mai 2003,
qui s'intitule
"Récapitulatif des critères de décisions pour l'examen
des projets hors zone à bâtir".
Un
complément
à cette directive a été approuvé le 26 mai 2004 avec application
immédiate; il traite spécifiquement des "
Critères concernant la
détention de chevaux
".
dd
) En
l'espèce, il est rappelé que l'aménagement litigieux n'est pas une aire de
sortie. Il s'agit bien d'un paddock lié à la pratique du sport équestre, destiné
à l'entraînement en vue de compétitions, comme le montrent les photographies au
dossier, ainsi que celle tirée du site cartographique de l'Etat de Vaud
(www.geoplanet.vd.ch), laquelle dévoile du reste des engins de sauts. L'espace n'a
pas pour but premier de permettre au cheval de s'ébattre en toute liberté,
conformément aux exigences de la protection des animaux. En tant qu'installation
destinée à permettre la pratique de sports équestres, elle n'a pas sa place en
zone agricole.
Au demeurant, à supposer que
l'espace - de 400 m
2
- soit utilisé comme aire de sortie pour les
chevaux détenus dans le bâtiment ECA n° 749, ses dimensions dépasseraient
largement ce qui est recommandé pour une aire de sortie, compte tenu de la
taille des chevaux selon le "Protocole de constat du contrôle OPAn"
daté du 13 novembre 2009 qui fait état de six équidés d'une hauteur au garrot
comprise entre 1.45 et 1.71 m, cela d'autant plus que les six équidés ne sont
pas tous logés dans le même bâtiment, puisque les recourants ont prévu la
construction de quatre boxes sur la parcelle n° 2066 (AC.2008.0242).
L'aménagement du carré de sable
litigieux sis pour l'essentiel en zone agricole ne peut donc obtenir
l'autorisation spéciale requise pour une construction en zone agricole.
5.
Aux termes des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC,
la municipalité et à son défaut le département compétent est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
a) Comme tout droit fondamental, la
propriété, dont la garantie est ancrée à l'art. 26 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ne peut être restreinte qu'aux conditions de
l'art. 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une base légale -
respectivement sur une loi au sens formel si la restriction est grave - (al.
1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la
proportionnalité (al. 3). Le principe de la proportionnalité exige que le moyen
choisi soit apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci
ne puisse pas être atteint par une mesure moins incisive (règle de la nécessité);
en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige
un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés
compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée
des intérêts - ATF 132 I 49 consid. 7.2 p. 62; 130 II 425 consid. 5.2 p. 438; 126
I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
Selon la jurisprudence, l'autorité
renonce à ordonner la remise en état si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne
foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248
consid.
3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64
consid.
4 p. 69).
Même un constructeur
qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité.
Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à
ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que
d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a
p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).
En ce qui concerne l'intérêt public
lésé, la séparation entre zones inconstructibles et zones à bâtir est un
principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la
loi, doit demeurer d'application stricte (v. notamment ATF 132 II 21 consid.
6.4; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008 consid. 3.2).
b) En l'espèce, l'autorité intimée
ordonne aux recourants de supprimer l
e paddock par
enlèvement du tout-venant, des poutres de soutènement et de tout autre matériau
et de remettre le terrain dans son état antérieur, en nature de pré-champ
(prairie), labouré et réensemencé, décision que les recourants contestent.
aa) En vertu
des art. 81 al. 1 et 120 al. 1 let. a LATC, tout projet de
construction en dehors des zones à bâtir doit être soumis à une autorisation
spéciale préalable du département en charge des constructions. L'autorité
municipale n'était donc pas compétente pour autoriser le paddock et le permis
de construire qu'elle a délivré aux recourants est
radicalement
nul (ATF 132 II 21 consid. 3 p. 26; ATF 1C_170/2008 du 22 août 2008
consid. 3.2). Ces derniers ne sauraient s'en prévaloir pour s'opposer à l'ordre
de remise en état des lieux. Ils ne peuvent pas davantage faire valoir une
quelconque assurance émanant de l'autorité cantonale compétente pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir en vertu de l'art. 25
al. 2 LAT dès lors que le SDT n'a pas été consulté avant les travaux.
Certes, l'omission de consulter le
SDT n'est pas imputable à faute des recourants. Ceux-ci, qui ne sont pas des
professionnels, ni des habitués des procédures en zone agricole, ont obtenu
l'accord des voisins (du moins sur le principe du carré, la question du nombre
de chevaux étant autre), se sont adressés personnellement à la municipalité en
présentant les plans nécessaires, ont obtenu de celle-ci le permis requis "à
bien plaire" et ont ensuite réalisé le paddock conformément aux plans
déposés. La situation diffère ainsi, notamment, des cas réglés par l'ATF 1C_170/2008
du 22 août 2008, où la demande d'autorisation de construire avait été déposée
par un architecte, par l'ATF 1A.208/2006 du 24 mai 2007, où la constructrice
avait obtenu à deux reprises des autorisations spéciales du SDT pour des
ouvrages sur la même parcelle, ou par les ATF 1A.78/2005 du 19 janvier 2006 et
1A.215/2002 du 29 janvier 2003, où le constructeur avait réalisé un projet de
plus grande ampleur que celui annoncé à la municipalité. En l'espèce, il incombait
à la municipalité, au vu de l'intitulé du projet ("carré d'échauffement"),
des plans et des coupes qui indiquaient sans ambiguïté que d'importants
mouvements de terre étaient prévus en zone agricole (non pas de moins d'1,50 m
comme le soutient la municipalité, mais allant jusqu'à 2 m selon la coupe A-A
[échelle 1:200]), de surcroît sur une zone de 400 m
2
environ, de
mesurer correctement l'ampleur des travaux et de soumettre le dossier au
service compétent. Un tel manquement a eu pour conséquence que la demande de
permis de construire relative au paddock n'a pas été soumise à l'autorité
cantonale compétente pour les constructions hors de la zone à bâtir.
Cela étant, la jurisprudence
fédérale retient néanmoins que lorsqu'un administré se trouve au bénéfice d'une
décision nulle, voire erronée, sa bonne foi ne saurait le protéger contre
l'intervention de l'autorité de surveillance destinée à rétablir une situation
conforme au droit (ATF
1C_170/2008 consid. 3.2 et
1A.1/2005 du 11 novembre 2005 consid. 8.3)
.
bb) En l'espèce, le paddock
représente une surface de plus de 400 m
2
de terrain situé en zone
agricole, soustraits à leur affectation agricole. Cette surface n'est de loin
pas négligeable. Elle est en outre particulièrement visible par sa couleur
claire et par la modification du terrain naturel. L'irrégularité ne saurait être
qualifiée de mineure, puisqu'elle contrevient au principe fondamental de la
séparation entre le bâti et le non bâti, soit à un intérêt public considéré
comme important.
Certes, les recourants affirment
que dès lors qu'ils disposent, ce qui est rare, d'un bâtiment capable d'abriter
des chevaux en zone village, il est indispensable que les espaces extérieurs
limitrophes puissent servir pour la sortie des chevaux. Il serait ridicule de
les inviter à sortir leurs chevaux à d'autres endroits de la zone à bâtir ou à
quitter les lieux parce qu'ils ne disposent pas des surfaces de sorties
suffisantes en zone à bâtir. Cette argumentation n'est pas convaincante. On ne
saurait en effet justifier l'implantation d'une construction en zone agricole
de par sa proximité immédiate avec la zone à bâtir, puisque cela aurait pour
conséquence d'encourager le "grignotage" de la zone agricole et
l'extension sans droit de la zone constructible. Comme déjà dit, les points de
vue subjectifs du constructeur ou des motifs de convenance personnelle ne
peuvent être invoqués pour justifier l'emplacement d'une construction hors de
la zone à bâtir (ATF 129 II 63 consid. 3.1. p. 68; 123 II 256 consid. 5a p.
261, 499 consid. 3b/cc p. 508 et les arrêts cités). On rappellera par ailleurs
qu'à proximité, les recourants disposent déjà de la parcelle 2066, en zone à
bâtir, destinée à une écurie pour quatre chevaux et à un manège ouvert
d'environ 12 m de diamètre, ainsi que de la parcelle attenante 3606, en zone
agricole.
cc) Les recourants relèvent en
outre les frais importants consentis pour l'aménagement du carré de sable, qui s'élèveraient
à 60'000 fr. et ceux qui devraient être investis pour un nouvel ouvrage
similaire. Les recourants ne prétendent pas que cette charge, non établie par
pièce, les mettrait financièrement en difficulté. Par ailleurs, même en
présence d'un tel montant, voire d'une somme dépassant la centaine de milliers
de francs pour une remise en état et une reconstruction, l'ordre d'enlèvement
et de remise en état donné en l'espèce ne saurait être considéré comme
disproportionné. Il est rappelé que le Tribunal fédéral a confirmé des ordres
de démolition, respectivement de remise en état, donnés à des constructeurs qui
alléguaient à titre de préjudice des montants de 100'000 fr. (ATF 1C_167/2007
du 7 décembre 2007 consid. 6.2), voire de 300'000 fr. (ATF 1C_170/2008 consid.
3.2 du 22 août 2008; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009)
.
dd) Les recourants ont produit un
extrait de presse relatif à une décision du Conseil des Etats du 21 septembre
2009 donnant suite à l'initiative parlementaire de Christophe Darbellay, qui
vise à assouplir, voire à lever les dispositions qui limitent trop strictement
ou empêchent la garde de chevaux de sport ou de loisirs dans la zone agricole.
S'il est vrai que l'initiative parlementaire précitée a pour objectif de
permettre l'utilisation de bâtiments et d'infrastructures qui ne sont plus
nécessaires à l'agriculture, notamment pour les loisirs liés à la détention de
chevaux, elle n'a pas force de loi et son intégration dans un texte législatif
est encore lointaine (v. art. 111 de la loi du 13 décembre 2002 sur l'Assemblée
fédérale [Loi sur le Parlement, LParl; RS 171.10] selon lequel, s'il a été
décidé de donner suite à une initiative, comme en l'espèce, un projet doit être
élaboré dans un délai de deux ans, qui peut être prolongé). En outre, vu le peu
de précision de son texte, il n'est pas certain que cette initiative soit d'un
grand secours pour les recourants, non exploitants agricoles.
Les recourants ne peuvent pas
davantage prendre appui sur les intentions de la municipalité qui dit vouloir
modifier le statut des zones et déplacer la limite de la zone de village, ces
intentions n'ayant pas reçu de début de concrétisation à ce jour.
ee) En conclusion, l'intérêt public
au rétablissement d'une situation conforme au droit, en zone agricole, apparaît
ainsi prépondérant par rapport à l'intérêt privé des recourants au maintien de
l'aménagement litigieux. Dans ces conditions, l'ordre de remise en état des lieux
ne viole pas le principe de la proportionnalité.
Quant aux griefs des recourants
contestant la commination du SDT de les dénoncer au SCAV s'ils ne présentent
pas à temps une solution de mise à disposition d'une aire de sortie conforme,
ils sont irrecevables. Selon la jurisprudence en effet, une dénonciation n'est
pas une décision susceptible de recours, quand bien même elle figurerait dans
un dispositif (ATF
2P.49/2004
du
18
février
2004
;
2A.423/2000 du 22 mars 2001; GE.2008.0245 du
20 mars 2009; FO.1999.0020 du 11 octobre 2000). Il en va de même, a fortiori,
de la menace d'une telle dénonciation.
6.
On rappellera par ailleurs que les recourants
détiennent à ce jour six chevaux, en zone d'habitation, étant rappelé que selon
les Recommandations fédérales, trois ou quatre chevaux correspondent à ce qui
pourrait être autorisé aux personnes
détenant des chevaux
à titre de loisir en zo
ne d'habitation (AC.2008.0242 du
18 juin 2009 consid. 3c/aa; voir aussi AC.2008.0147  [recours TF pendant
1C_314/2009] du 10 juin 2009 consid. 3c/bb).
De surcroît, le dossier en main du
tribunal ne contient pas de contrat approuvé par le SESA s'agissant de la prise
en charge du fumier non pas pour quatre, mais pour six chevaux (AC.2008.0242 du
18 juin 2009 consid. 4).
7.
Les recourants ont requis l'aménagement d'une
inspection locale, ainsi qu'une audience de débats publics en application de
l'art. 6 CEDH. Le tribunal s'estime toutefois suffisamment renseigné sans qu'il
ne soit nécessaire de procéder à une inspection locale ou à une audience de
débats publics. L'ensemble des faits pertinents sont établis; en particulier,
la configuration des lieux, les caractéristiques de l'ouvrage construit, ainsi
que les circonstances dans lesquelles il a été aménagé sont ressorties à suffisance
du dossier. Seules ont subsisté des questions purement juridiques, qui ont pu
être résolues sur la seule base du dossier et des écritures des parties.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité (cf. consid. 5b/ee
supra) et la décision de l'autorité intimée confirmée. Un émolument de justice
est mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
La décision rendue le 21 juillet 2009 par le
Service du développement territorial (SDT) est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'000 (deux mille)
francs est mis à la charge des recourants Florence et Frédéric Bertrand,
solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 19 février 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, à l'Office fédéral de l'environnement
et à l'Office fédéral du développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.