vd_omni · AC.2023.0417 · 2024-07-29 · fr

A.________ à Z.________/AA.________, BA.________, Direction générale de l'environnement | Rejet du recours contre le permis de construire une antenne 5G. Les griefs en lien avec les risques pour la santé et l'environnement sont infondés vu les nombreux arrêts récents du Tribunal fédéral à ce sujet (consid. 2). L'installation est conforme à la zone à bâtir qu'elle dessert (consid. 3) et le besoin de couverture n'a pas à être établi (consid. 4). Le projet ne contrevient pas à la clause d'esthétique car le secteur ne bénéficie pas de la protection maximale à l'ISOS et le bâtiment retenu ne présente pas de caractéristiques méritant d'être spécialement protégées. La municipalité n'a pas violé son pouvoir d'appréciation en estimant qu'une intégration suffisante du projet était garantie (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.07.2024 AC.2023.0417

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juillet 2024
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
Mme Renée-Laure Hitz, assesseure
,
et Mme
Pascale Fassbind-de Weck, assesseure;
M. Jérôme Sieber, greffier.
Recourants
1.
A.________,
2.
B.________,
3.
C.________,
4.
D.________,
5.
E.________,
6.
F.________,
7.
G.________,
8.
H.________,
9.
I.________,
10.
J.________,
11.
K.________,
12.
L.________,
13.
M.________,
14.
N.________,
15.
O.________,
16.
P.________,
17.
Q.________,
18.
R.________,
19.
S.________,
20.
T.________,
21.
U.________,
22.
V.________,
23.
W.________,
24.
X.________,
25.
Y.________,
tous à Lausanne et représentés par Me
Yann OPPLIGER, avocat à Renens,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Service
de l'urbanisme,
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
Constructrice
Z.________,
à ********,
Propriétaire
AA.________,
à
********.
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Lausanne du 2 novembre 2023 autorisant la construction d'une
nouvelle antenne de téléphonie mobile pour le compte de Z.________ sur la
parcelle n° 3761 (CAMAC 211331).
Vu les faits suivants:
A.
AA.________ (ci-après: le propriétaire) est propriétaire de la parcelle
n
o
3761 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Lausanne.
D'une surface de 1'241 m
2
, cette parcelle est située dans un
quartier résidentiel et supporte un bâtiment d'habitation (ECA n
o
13561).
Elle appartient à un secteur colloqué en zone mixte de faible densité selon l'art.
118 du règlement du plan d'affectation de Lausanne (ci-après: le RPGA).
B.
Le 27 juillet 2022, Z.________ (ci-après: Z.________ ou l'opérateur), a
déposé une demande de permis de construire pour un ouvrage décrit de la manière
suivante:
"Construction d'une nouvelle installation
de communication mobile (4G-5G) pour le compte de Z.________ avec mâts,
systèmes techniques et nouvelles antennes."
Il est prévu d'ériger cette installation de
téléphonie mobile en toiture du bâtiment d'habitation construit sur la parcelle
n
o
3761. Selon les plans, le mât atteint une hauteur de 11.23
mètres. Le dossier de la demande de permis de construire comprend une fiche de
données spécifique au site (révision 1.17), établie par Z.________ le 4 octobre
2022. Il ressort de cette fiche qu'il est prévu d'installer, sur le mât, six
antennes émettrices pour téléphonie mobile et raccordements sans fil:
-
les
antennes n
os
1SC1826, 2SC1826 et 3SC1826, dans la gamme de fréquence
de 1'800 à 2'600 MHz, dont la puissance d'émission (puissance apparente rayonnée
ERP
n
) atteint respectivement 535, 770 et 550 W, avec un azimut de la
direction principale de propagation, par rapport au nord, de +70°, +195° et +315°.
-
les
antennes n
os
1SC3636, 2SC3636 et 3SC3636, dans la fréquence de 3'600
MHz, dont les puissances d'émission (puissance apparente rayonnée ERP
n
)
atteignent 150 W, avec un azimut de la direction principale de propagation, par
rapport au nord, de respectivement +70°, +195° et +315°.
Le rayonnement dans plusieurs "lieux à
utilisation sensible" (LUS – cf. art. 3 al. 3 de l'ordonnance sur la
protection contre le rayonnement non ionisant [ORNI; RS 814.710]) situés dans
les environs de l'installation a été calculé. L'opérateur a mis en évidence les
résultats suivants:
-
pour
le LUS n
o
2, le dernier étage d'une habitation sise chemin de Rovéréaz
43, l'intensité du champ électrique s'élève à 3,46 volts par mètre (V/m);
-
pour
le LUS n
o
3, le dernier étage d'une habitation sise chemin des Mayoresses
26, l'intensité du champ électrique s'élève à 5,80 V/m;
-
pour
le LUS n
o
4, le dernier étage d'une habitation sise chemin de Rovéréaz
63, l'intensité du champ électrique s'élève à 5,95 V/m;
-
pour
le LUS n
o
5, le dernier étage d'une habitation sise chemin de Rovéréaz
41, l'intensité du champ électrique s'élève à 5,95 V/m;
La fiche technique indique en outre que les antennes
n
os
1SC3636, 2SC3636 et 3SC3636 fonctionnent en mode adaptatif. Ces
dernières possèdent chacune seize sous‑ensembles d'antennes commandés
séparément (
sub arrays
).
Une autre version de la fiche de données spécifique
au site – la révision 1.19, établie par Z.________ le 7 août 2023 – figure au
dossier, qui ne diverge pas sensiblement de la révision 1.17. Le calcul du
rayonnement dans chaque LUS aboutit à des résultats plus bas que dans la fiche
de données initiale.
C.
Z.________ a complété sa demande le 5 septembre 2022. Par lettre du 15
septembre 2022, l'Office des permis de construire de la Ville de Lausanne
(ci-après: l'office) a émis un préavis esthétique négatif en retenant notamment
que le rapport entre la hauteur de l'antenne ainsi que son support et la
hauteur du bâtiment était disproportionné et esthétiquement inadapté au
contexte. Il a ainsi été demandé à Z.________ de modifier son projet en
conséquence. Le 8 novembre 2022, Z.________ a indiqué avoir revu son projet en
abaissant son mât d'un mètre et a produit des documents complémentaires à sa
demande. L'office a toutefois indiqué, le 5 décembre 2022, que son préavis
restait défavorable.
D.
Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l'enquête
publique du 9 décembre 2022 au 9 janvier 2023. Durant ce délai, de nombreuses
oppositions ont été déposées, notamment celle d'un ensemble de voisins
opposants, représenté par A.________. D'après la fiche de données, la distance
maximale pour pouvoir former opposition est de 353,87 mètres.
Une autorisation spéciale a été délivrée par la
Direction générale de l'environnement, par sa Division Air, climat et risques
technologiques (DGE/DIREV/ARC), qui figure dans la synthèse CAMAC n
o
211331 du 28 septembre 2023. Cette décision se réfère à la fiche de données du 7
août 2023 (révision 1.19).
Par décision du 2 novembre 2023, la Municipalité de
Lausanne (ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire requis
et levé les oppositions, dont celle formée par l'ensemble de voisins opposants
représenté par A.________.
E.
Agissant conjointement le 4 décembre 2023 par la voie du recours de
droit administratif, A.________ et consorts (ci-après: les recourants) ont
déféré cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal vaudois (ci-après: la CDAP ou le tribunal).
Z.________ a déposé sa réponse sur le recours le 1
er
février 2024, concluant à son rejet. Par réponse du 27 février 2024, la
municipalité a également conclu au rejet du recours. Le 26 février 2024, la DGE
a globalement renvoyé dans sa réponse à son autorisation spéciale délivrée dans
la synthèse CAMAC.
Le 13 mai 2024 s'est tenue une inspection locale, dont
on extrait du compte rendu les éléments factuels suivants:
"La Cour constate que le quartier où se situe le
bâtiment ECA n
o
13561 est en pente douce. Aux alentours se dressent
plusieurs bâtiments aux toits tantôt plats ou pentus, à l'architecture
traditionnelle ou plus moderne, aux façades de couleurs diverses et d'une
volumétrie variée. La Cour observe en outre la présence dans le quartier d'une
importante végétation, en particulier d'un cordon boisé situé au nord, ainsi
que d'arbres nettement plus haut que le bâtiment litigieux.
Depuis la parcelle litigieuse, la Cour constate la présence
d'une antenne posée sur le toit d'un immeuble situé au loin à plus de 150
mètres l'ouest. En tenant compte du local technique également situé sur ce
toit, la hauteur de l'antenne en question peut être estimée à environ 6 mètres.
Elle se compose d'un socle (un tripode) et de l'antenne de couleur gris clair
métallisé. Z.________ confirme que c'est une antenne du même type, de même
matériau et de même couleur, qui sera installée sur l'immeuble litigieux, avec
la précision que le socle sera plus bas (env. 1 mètre).
La Cour se déplace en direction puis sur le Chemin des
Mayoresses. Elle constate que le bâtiment situé au n
o
7 de ce chemin
(ECA n
o
16176), à environ 130 mètres du bâtiment litigieux, est
pourvu d'une antenne de téléphonie. Depuis le chemin, on distingue clairement
cette antenne, mais on n'aperçoit pas son socle. Z.________ confirme que, bien
qu'il ne s'agisse pas d'une de ses installations, le projet litigieux prévoit
l'installation du même format d'antenne, avec la précision que celle-ci sera
moins visible vu son implantation projetée au centre de la toiture du
bâtiment.  La Cour observe encore qu'en raison de la présence de l'important
cordon boisé précité, qui longe le Chemin des Mayoresses à son sud, on ne voit
pas le toit du bâtiment litigieux depuis cet endroit.
La Cour se déplace à l'est toujours sur le Chemin des
Mayoresses jusqu'au niveau de la parcelle n
o
3037. Depuis là,
on ne voit pas non plus le bâtiment litigieux, en raison de la présence de la
végétation dense et buissonnante du cordon boisé. En hiver, il est possible que
la vue soit plus dégagée, mais que l'important nombre de branches obstrue tout
de même partiellement la vue.
La Cour retourne sur le Chemin de Rovéréaz, jusqu'au niveau
de la parcelle n
o
7785 au sud de ce chemin. Elle constate que depuis
cet endroit la vue sur le bâtiment litigieux est entièrement dégagée, malgré la
présence de certains arbres, de sorte qu'une bonne partie de l'antenne projetée
sera visible, à l'exception probablement de son socle, compte tenu de la
perspective.
(...)
La Cour se rend chez les recourants A.________, au dernier
étage du bâtiment ECA n
o
13756 situé au nord-est du bâtiment
litigieux. Elle constate que, depuis leur balcon, orienté au sud-est, on
dispose d'une vue directe sur le bâtiment litigieux, mais pas sur sa toiture
située à une hauteur légèrement plus élevée. Vu les dimensions de l'antenne
projetée, celle-ci sera bien visible depuis ce balcon. La Cour observe encore
que le bâtiment litigieux est pourvu de deux petites cheminées situées en
bordure nord de la toiture. Selon les plans produits au dossier, la toiture
comporte également un petit élément situé en son centre et d'une hauteur
semblable à celle des cheminées, que l'on ne voit toutefois pas depuis le
balcon. La Cour constate encore que la vue sur le lac, en direction du
sud-ouest, est bien dégagée et ne sera pas impactée par le projet."
Z.________ s'est déterminée sur ce procès-verbal le
22 mai 2024.
Le 4 juin 2024, les recourants, désormais
représentés par un avocat, ont déposé un mémoire complémentaire et ont conclu,
principalement au refus du permis de construire, subsidiairement, au renvoi de
la cause à la municipalité pour nouvelle décision.
La municipalité a indiqué, le 11 juin 2024, n'avoir
pas d'observations à formuler et a renvoyé à sa décision. Z.________ a déposé
une duplique le 19 juin 2024 et a confirmé ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet
d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent
recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de
motivation (art. 95 LPA-VD et art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art.
99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision et qui dispose
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75
let. a LPA-VD). Lorsque la contestation porte sur le permis de construire une
installation de téléphonie mobile, la jurisprudence fédérale reconnaît la
qualité pour recourir au propriétaire d'un immeuble voisin lorsqu'il est exposé
à un rayonnement d'au moins 10% de la valeur limite de l'installation (ATF 133
II 409 consid. 1.3.1). Ces critères doivent être appliqués dans le cadre de
l'art. 75 LPA-VD (CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 1 et la réf. cit.);
c'est en fonction de cela que la fiche de données a évalué à 353,87 m la
distance maximale pour pouvoir former opposition. Il suffit qu'un des recourant
remplisse les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD pour que le tribunal entre
en matière. Tel est le cas en l'espèce puisque certains des recourants sont
notamment (co-)propriétaires d'un bâtiment d'habitation sis sur la parcelle
voisine n
o
3760 et ont formé opposition durant l'enquête publique.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Dans un premier grief, les recourants ont soulevé, en substance, des
craintes quant aux risques pour la santé et l'environnement. Ils ont notamment
contesté les conclusions des analyses au dossier, en alléguant que les impacts
des antennes adaptatives sur la santé humaine, végétale et animale n'étaient
pas connus. Ils ont également relevé le rayonnement ionisant important de ces
installations. En outre, ils ont souligné que l'antenne litigieuse était prévue
dans une zone comprenant déjà d'autres antennes dans un rayon de moins de 300
mètres. Par ailleurs, ils ont relevé que la parcelle concernée se trouvait dans
une zone mixte de faible densité, destinée principalement à l'habitation, et à
proximité d'établissements consacrés à l'enseignement, la santé et la culture. On
y trouve en particulier plusieurs institutions ayant pour vocation de protéger
des personnes particulièrement vulnérables, soit notamment des personnes
souffrant d'autisme.
b) Les objections des recourants ont été examinées
dans le détail dans de nombreux arrêts rendus récemment par le Tribunal fédéral
(cf. l'arrêt de principe TF 1C_100/2021 du 14 février
2023; cf. ég. TF 1C_196/2022 du 13 octobre 2023, 1C_45/2022 du 9 octobre 2023,
1C_542/2021 du 21 septembre 2023, 1C_527/2021 du 13 juillet 2023, 1C_694/2021
du 3 mai 2023; 1C_153/2022 du 11 avril 2023). Il y a lieu de se référer aux
considérants pertinents de ces arrêts, que l'on peut résumer de la manière
suivante.
aa) La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) a pour but de protéger les
hommes, les animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre
les atteintes nuisibles ou incommodantes – provoquées notamment par les rayons
(cf. art. 7 al. 1 LPE) – et de conserver durablement les ressources naturelles,
en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (art. 1 al. 1
LPE). Les atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront
réduites à titre préventif et assez tôt (art. 1 al. 2 LPE). L'art. 11 al. 2 LPE
consacre ainsi le principe de prévention (
Vorsorgeprinzip
) en
prescrivant de limiter les émissions dans la mesure que permettent l'état de la
technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela soit
économiquement supportable. Pour déterminer à partir de quel seuil les
atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie
d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (VLI). Ce faisant, il tient
compte également de l'effet des immissions sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes
âgées et les femmes enceintes (art. 13 LPE). Sur cette base, le Conseil fédéral
a édicté l'ORNI. Cette ordonnance, qui a pour but de protéger l'homme contre le
rayonnement non ionisant nuisible ou incommodant (cf. art. 1 ORNI), fixe des VLI
qui reposent sur des connaissances scientifiquement établies et doivent être
respectées partout où des personnes peuvent séjourner (art. 13 ORNI). Afin de
concrétiser le principe de précaution selon les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE,
le Conseil fédéral a fixé des valeurs limites de l'installation (VLInst) qui
sont nettement inférieures aux VLI. Les VLInst ne présentent pas de lien direct
avec des dangers avérés pour la santé; elles visent à minimiser autant que
possible le risque d'effets nocifs, qui ne sont que supposés et pas encore
prévisibles (ATF 126 II 399 consid. 3b; TF 1C_694/2021 précité consid. 5.1.1;
1C_153/2022 précité consid. 6.2; cf. ég. CDAP AC.2023.0071 du 16 juin 2023
consid. 2a/aa).
En fixant les VLInst, le Conseil
fédéral a ménagé une marge de sécurité afin de prévenir les dangers avérés pour
la santé (cf. ATF 128 II 378 consid. 6.2.2; 1C_694/2021 précité consid. 5.1.1).
Il vise à maintenir l'exposition à long terme de la population à un niveau bas,
de manière à réduire le risque d'éventuels effets sur la santé qui n'ont pas
été scientifiquement prouvés en l'état (CDAP AC.2023.0071 précité consid. 2a/aa
et les réf. cit.). L'autorité compétente, soit l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV), continue à suivre de près la recherche sur les effets
sanitaires des rayonnements non ionisants de haute fréquence; il examine les
rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts
internationaux et des autorités spécialisés, et examine en détail la pertinence
de ces évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI (TF
1C_694/2021 précité consid. 5.1.1).
bb) Dans son arrêt de principe 1C_100/2021 du 14
février 2023, le Tribunal fédéral a examiné en détail la portée du principe de
prévention (
Vorsorgeprinzip
) en matière de rayonnement non ionisant (cf.
consid. 5.3 à 5.7). Il a estimé dans cette affaire, en résumé, que le grief de
violation de ce principe était infondé, dans la mesure où il n'existait pas
d'indications suffisantes en vertu desquelles les autorités spécialisées de
l'administration fédérale ou le Conseil fédéral auraient dû demander,
respectivement procéder à une adaptation des valeurs limites de l'ORNI
(TF 1C_100/2021 précité consid. 5.7).
Cette appréciation a été confirmée à de nombreuses
reprises depuis lors (TF 1C_196/2022 précité consid. 6.3; 1C_45/2022 précité
consid. 7.4; 1C_542/2021 précité consid. 4.4; 1C_101/2021 du 13 juillet 2023
consid. 6; 1C_527/2021 précité consid. 4.4; 1C_153/2022 précité consid. 6;
1C_694/2021 précité consid. 5)
, et les craintes alléguées par les recourants
ne sont pas susceptibles de la remettre en cause.
cc) Il n'est pas contesté que les antennes
litigieuses respectent la VLInst de 6,0 V/m telle qu'elle découle du ch. 64
let. b (pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées) de
l'annexe 1 ORNI. Au demeurant, en fixant les VLInst dans l'ORNI, le Conseil
fédéral a déjà tenu compte des personnes vulnérables tel que le requiert l'art.
13 al. 2 LPE et il n'existe dès lors pas de VLInst spécifiques pour ces
catégories de personnes. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs considéré que les
valeurs limites de l'ORNI concernaient également les personnes sensibles (voir
arrêt TF 1C_340/2013 du 4 avril 2014 consid. 3.2-3.4), de sorte que l'argument
des recourants sur ce point doit être rejeté.
Quoiqu'il en soit, les valeurs calculées par
l'opérateur, tenant compte de la pose de trois antennes adaptatives (selon la
révision 1.19 de la fiche de données), ont en définitive été admises par le
service spécialisé de l'administration cantonale (la DGE), qui a délivré une
autorisation spéciale. On constate que pour tous les LUS pris en considération,
le champ électrique ne dépasse pas, selon la prévision, la VLInst de 6,0 V/m.
Comme le principe de prévention est réputé observé en cas de respect de la
VLInst dans les LUS où cette valeur s'applique, il y a lieu d'admettre que les
exigences du droit fédéral sur la limitation préventive des émissions,
applicables au moment de l'octroi du permis de construire, sont respectées. À
cet égard, il peut encore être souligné qu'en l'espèce, les antennes
adaptatives comprises dans le projet litigieux ont été examinées comme des
antennes conventionnelles alors que leurs valeurs moyenne d'intensité de champ
sont plus faibles. Partant, elles ont été évaluées plus sévèrement que les
antennes conventionnelles. En particulier, aucun facteur de correction (voir ch.
63 al. 2 et 3 annexe 1 de l'ORNI) ne leur a par conséquent été appliqué et, si
tel devait être le cas à l'avenir, l'opérateur serait contraint de requérir un
nouveau permis de construire, procédure dans laquelle les recourants pourraient
alors faire valoir leurs droits (arrêt TF 1C_506/2023 du 23 avril 2024 consid.
4).
c) S'agissant ensuite du cumul des émissions lié à
la concentration d'antennes dans le secteur concerné, le ch. 62 de l'annexe 1
ORNI prévoit qu'un groupe d'antennes comprend toutes les antennes émettrices
fixées sur un mât ou sur le toit ou la façade d'un bâtiment (al. 1). Les
groupes d’antennes émettant dans des conditions de proximité spatiale comptent
comme une seule installation, indépendamment de l’ordre dans lequel ils sont
construits ou modifiés (al. 2). Deux groupes d’antennes émettent dans des
conditions de proximité spatiale lorsqu’au moins une antenne de chaque groupe
se trouve dans le périmètre de l’autre groupe (al. 3). L'alinéa 4 de l'art. 62
de l'annexe 1 ORNI décrit la méthode à utiliser pour définir le périmètre d'un
groupe d'antennes.
En l'espèce, selon la fiche de données, le rayon de
ce périmètre est de 53.38 m, ce que ne remettent pas en cause les recourants.
Il suffit partant de constater, avec la DGE (cf. réponse du 26 février 2024),
qu'aucun autre groupe d'antennes ne se trouve dans ce périmètre, comme cela
ressort d'ailleurs également du plan de la mise à l'enquête publique.
d) L'Etat de Vaud et les différents opérateurs de
téléphonie mobile ont passé une convention, le 24 août 1999, qui impose une
coordination des projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les
périmètres des installations projetées est de 100 m ou moins (cf. art. III de
la convention). Dans les zones rurales, cette distance est portée à 1 km.
En l'occurrence, les autres antennes se situent
toutes à plus de 100 m de l'emplacement prévu pour l'installation litigieuse et
il n'y a par conséquent aucun site à coordonner en application de la convention
précitée.
e) Mal fondé, les griefs que les recourants tirent
des risques pour la santé et l'environnement doivent être rejetés.
3.
Les recourants ont ensuite invoqué une violation de l'art. 22 al. 2 let.
a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700), dans la mesure où les antennes litigieuses ne présenteraient, selon eux,
aucun rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être installées.
Les recourants ont prétendu que la couverture du réseau de l'opérateur était assurée
dans la zone, qui comprend déjà trois antennes.
Selon la jurisprudence, les installations de
téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation
de la zone à bâtir au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT que si leur
emplacement et leur configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le
lieu où elles doivent être construites et si elles desservent essentiellement
des terrains dans la zone à bâtir. Une infrastructure peut être considérée
comme conforme à l'affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle
équipe la zone à bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question
(ATF 138 II 173 consid. 5.3; 133 II 321 consid. 4.3.2; TF 1C_44/2011 du 27
septembre 2011 consid. 3.1; CDAP AC.2015.0316 du 12 juillet 2016 consid. 2a;
AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid. 4a).
En l'espèce, l'installation de téléphonie mobile
projetée est à l'évidence conforme à l'affectation de la zone (à bâtir),
puisqu'elle a pour but de fournir aux personnes habitant (ou se déplaçant) dans
le secteur qu'elle dessert des prestations en matière de télécommunications.
4.
S'agissant d'une installation conforme à l'affectation de la zone et ne
nécessitant aucune dérogation, le besoin de couverture n’a pas à être établi
(TF 1C_231/2016 du 21 novembre 2016 consid. 4.4.1; 1C_49/2015 du
9 décembre 2015 consid. 4.2; 1C_245/2013 du 10 décembre 2013 consid. 2.3;
1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 6; 1A.162/2005 du 3 mai 2005 consid. 4,
in RDAF 2006 I p. 684). Une pesée globale des intérêts telle que prévue à
l'art. 24 LAT – qui s'applique à l'implantation d'installations hors de la zone
à bâtir – n'a pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire
d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des lieux d'implantation
alternatifs. Une installation de téléphonie mobile ne saurait dès lors être
refusée au motif qu'elle ne correspondrait pas à un réel besoin, qu'elle
pourrait être placée sur un mât existant d'un autre opérateur ou qu'il
existerait d'autres sites mieux adaptés (TF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010
consid. 5; 1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4 in DEP 2002 p. 769).
Dans la zone à bâtir, il incombe à l’opérateur seul de choisir l’emplacement
adéquat de l’installation de téléphonie mobile (TF 1A.202/2004 du 3 juin 2005
consid. 2.4; voir également CDAP AC.2017.0167 du 4 septembre 2018 consid.
3b/aa), du moins sous réserve des dispositions de la LPE et des règles cantonales
d'esthétique ou d'intégration (voir à cet égard consid. 10 ci-après).
Par conséquent, l'octroi du permis de construire
n'était pas subordonné à la démonstration d'un besoin et ce grief sera écarté.
5.
Finalement, les recourants se sont prévalu d'une violation de la clause
d'esthétique. Ils ont souligné en particulier que la parcelle n° 3761 se situait
dans le périmètre n° 85 de l'ISOS avec pour objectif la sauvegarde du
caractère. Ils ont en outre avancé que l'implantation d'une antenne de 3 m sur
un bâtiment se trouvant déjà en hauteur dans la zone était particulièrement
inesthétique et visible. Cette construction nuirait au paysage de ce quartier
protégé et arboré et priverait en outre ses voisins de leur vue. Ils sont
prévalus à ce propos du préavis négatif du Service de l'Office des permis de
construire. En outre, ils ont estimé que les matériaux de l'installation ne
s'accordaient pas avec le bâtiment en question et son toit, ainsi qu'à son
environnement.
a) En vertu de l'art. 6 al. 1 de la loi fédérale du
1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN;
RS 451), l’inscription d’un objet dans un inventaire fédéral indique que
celui-là mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être
ménagé le plus possible. Cette disposition n'impose pas une interdiction
absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé
est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne
contrevient au but assigné à sa protection (arrêt TF 1C_360/2009 du 3 août 2010
consid. 3.1; Leimbacher, Commentaire LPN, n 5 ss ad art. 6). Pour déterminer ce
que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver
intact" un bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire,
du contenu de la protection (ATF 127 II 273 consid. 4c; 123 II 256 consid. 6a).
Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de
la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, ce qui est le cas de l'octroi d'une
autorisation de construire une installation de téléphonie mobile (ATF 131 II 545),
la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les
conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts
équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette
conservation (art. 6 al. 2 LPN). L'art. 6 al. 2 LPN accorde ainsi un poids
prioritaire à la conservation des objets d'importance nationale inventoriés;
cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée d'intérêts ne soit nécessaire,
mais seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération
pour justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (arrêt TF 1C_360/2009
précité consid. 3.1 et les références).
b) L'art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire (LATC; BLV 700.11), règle générale en matière
d'esthétique et d'intégration des constructions, dispose que la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de
nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle
(al. 2).
Au niveau communal, la disposition correspondante
est l'art. 69 RPGA, qui prévoit ce qui suit sous le titre "intégration des
constructions":
"
1
Les constructions, transformations ou démolitions susceptibles de compromettre
l'aspect et le caractère d'un quartier, d'un site, d'une place ou d'une rue, ou
de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, culturel ou
architectural sont interdites.
2
Les constructions,
quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés
doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à
l'environnement.
"
Les installations de téléphonie mobile peuvent être
soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique ou
d'intégration (ATF 141 II 245 consid. 4.1). Dans l'application d'une clause
générale d'esthétique, l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par
son sentiment subjectif; il lui appartient de motiver soigneusement son
appréciation (TF 1C_265/2014 consid. 4.1 non publié in: ATF 141 II 245). Ces
normes doivent toutefois être appliquées dans les limites du droit supérieur,
en particulier du droit fédéral de l'environnement d'une part et des télécommunications
d'autre part: elles ne peuvent notamment pas violer les intérêts publics que
consacre la législation sur les télécommunications et doivent tenir compte de
l'intérêt à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une
concurrence efficace entre les fournisseurs de téléphonie mobile (TF
1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2; 1C_318/2011 du 8 novembre 2011
consid. 2). En particulier, l'application des normes d'esthétique ou de
protection des sites ne peut rendre impossible ou compliquer à l'excès la
réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à l'opérateur en vertu du
droit fédéral (art. 1 LTC; ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173
consid. 6.3; TF 1C_371/2020 précité consid. 3.2). Une intervention de l'autorité
communale ou cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de dispositions
communales de portée analogue doit se justifier par un intérêt public
prépondérant, tel que la protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments
présentant des qualités esthétiques remarquables (TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011
consid. 3.3). En retenant qu'une interdiction de construire fondée sur la
clause d'esthétique doit se justifier par un intérêt public prépondérant, la
jurisprudence exige une pesée des intérêts soigneuse, la décision devant se
fonder sur des critères objectifs et systématiques, notamment s'il s'agit de
protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des
qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que
mettrait en péril sa construction. L'autorité communale qui se prononce sur ces
questions en interprétant son règlement en matière de police des constructions
et en appréciant les circonstances locales, bénéficie d'une liberté
d'appréciation particulière, que l'autorité cantonale de recours contrôle avec
retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT), mais l'autorité de recours doit sanctionner
l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Selon
la jurisprudence récente du Tribunal fédéral, la prise en considération
adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton,
doit être imposée par un contrôle strict. Il incombe à l'autorité cantonale de
recours d'intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par
la commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des
intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, ATF
145 I 52 consid. 3.6; CDAP AC.2022.0249 du 10 mai 2023 consid. 2c/aa).
Aussi, si l'on ne peut nier qu'une antenne de
téléphonie mobile présente nécessairement un aspect visuel déplaisant, encore
faut-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable
les qualités esthétiques d'un endroit donné (TF 1C_465/2010 précité consid.
3.3; CDAP AC.2022.0249 précité consid. 2c/aa). Le Tribunal fédéral a notamment
jugé, dans un arrêt du 20 octobre 2005, qu'il n'y avait pas lieu de refuser le
permis de construire une antenne de 20 m projetée au nord du bourg de Chailly,
sur la commune de Montreux, puisqu'elle n'entraînerait qu'une modification
insignifiante de la silhouette du village, lequel constituait l'objet de la
protection instaurée par l'inventaire ISOS (TF 1P.342/ 2005 du 20 octobre 2005
consid. 5). En revanche, dans un arrêt du 9 décembre 2015, il a confirmé le
refus de permis de construire un mât de 25 m de haut sur une parcelle
ferroviaire à l'extrémité sud du village de Courtelary (BE), aux motifs que son
implantation sur une large esplanade jouxtant une zone de dégagement inscrite à
l'ISOS imposerait sa présence dans un environnement peu densément bâti et
serait ainsi très largement visible de loin, de sorte qu'elle briserait la
quiétude du paysage, en particulier l'arrière-plan de nature agricole et
forestière, par ses dimensions "hors d'échelle" par rapport aux
installations à proximité (arrêt TF 1C_49/2015 du 9 décembre 2015 consid. 3.4).
Dans plusieurs arrêts, la CDAP a également jugé que, nonobstant l'inscription du
secteur à l'ISOS, il était possible d'autoriser l'implantation d'antennes si le
projet n'avait pas ou peu d'impact direct sur l'objectif de sauvegarde du
quartier (cf. notamment CDAP AC.2015.0039 du 5 octobre 2015 consid. 1c, AC.2015.0316
du 12 juillet 2016 consid. 3; AC.2016.0149 du 25 janvier 2017 consid. 3).
Par ailleurs, la jurisprudence précise que les
dispositions sur les hauteurs des bâtiments et les distances aux limites ne
sont pas applicables aux antennes de téléphonie mobile, car ces règles ne
concernent que de véritables bâtiments, ce que ne sont précisément pas ces antennes.
Tout au plus, la légalité des dimensions de l'antenne projetée doit être
examinée au regard des dispositions sur l'esthétique des constructions (arrêt AC.2014.0193
du 4 mars 2015 consid. 5a et les références citées).
c) En l'occurrence, la parcelle n° 3761 se situe
dans le périmètre n° 85 de l'ISOS, décrit comme un "
tapis de maisons
ess. Individuelles et rares petits locatifs sur la pente raide et régulière du
coteau, jardins très arborisés, ouvertures sur le paysage lémanique et une
partie de la ville, en particulier depuis la partie supérieure de l'entité,
caractère bucolique notamment par la présence de vergers, quelques maisons
d'origine paysanne, dès 19
e
s., ess. 20
e
s.-déb. 21
e
s.
". Le périmètre n° 85 ne bénéficie pas de la protection maximale accordée
par l'ISOS et la catégorie d'inventaire est "BC", ce qui signifie la
présence d'une structure d'origine et/ou d'un caractère spécifique d'origine,
avec un mélange de constructions anciennes et modernes. Ce périmètre a un
objectif de sauvegarde "C" qui préconise la "
sauvegarde du
caractère
". Les explications relatives à l'ISOS précisent à ce propos
qu'il s'agit du maintien de l'équilibre entre les constructions anciennes et
nouvelles, ainsi que la sauvegarde intégrale des éléments essentiels pour la conservation
du caractère. Il résulte ainsi de l'ISOS l'existence d'une certaine hétérogénéité
des constructions dans le périmètre et que le bâtiment retenu pour
l'installation des antennes projetées ne présente pas de caractéristiques
méritant d'être spécialement protégées. Il ne figure d'ailleurs pas au
recensement architectural cantonal.
Lors de l'inspection locale, la Cour a constaté que
le quartier dans lequel se situait le bâtiment n° ECA 13561 était en pente
douce et qu'aux alentours se dressaient plusieurs bâtiments aux toits plats ou
pentus et à l'architecture traditionnelle ou plus moderne, aux façades de
couleurs diverses et d'une volumétrie variée. D'autres antennes de téléphonie
mobile de la même nature que l'installation projetée étaient visibles dans les alentours.
Elle a également pu constater la présence d'une importante végétation dans le
secteur, en particulier d'un cordon boisé situé au nord, ainsi que d'arbres
nettement plus haut que le bâtiment en question. Sur le plan de l'impact visuel
global, cette végétation dense et buissonnante a pour effet de limiter la vue
sur l'antenne pour une partie du quartier. De plus, la zone présente une faible
pente, ce qui rend le bâtiment et ses superstructures peu visibles au loin,
contrairement au cas d'une construction à flan de côteau. L'antenne ne sera pas
plus imposante que les deux autres antennes déjà visibles depuis le quartier,
situées respectivement à environ 150 m et 130 m de la parcelle litigieuse. L'opérateur
a d'ailleurs réduit à 4 mètres la hauteur de l'installation sur demande de la
municipalité afin de limiter son impact visuel. Sous l'angle de l'esthétique
générale du quartier, l'installation projetée, certes peu gracieuse, ne saurait
en revanche être qualifiée de choquante. Ce n'est finalement que depuis
l'appartement des recourants A.________, situé au dernier étage de leur
immeuble, que l'installation litigieuse aura un réel impact visuel. Même si
elle ne porte nullement atteinte à la vue sur le lac depuis la terrasse de
l'appartement, il est vrai que la qualité de la vue en sera immanquablement
réduite. Néanmoins, le droit à la vue n'est pas protégé en droit public. L'intérêt
privé des recourants et de quelques habitants de leur immeuble ne saurait
primer sur l'intérêt public,
particulièrement
important, à disposer d'un réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et sûr
(cf. art. 1 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications
[LTC; RS 784.10]).
A cet égard, même si l'office des permis de construire
communal a par deux fois préavisé défavorablement le projet, la municipalité a
exposé que son office faisait une analyse purement esthétique des projets, sans
procéder à une pesée globale des intérêts en présence. En autorisant la
construction de l'installation litigieuse en tenant compte de façon
prépondérante de l'intérêt public à la couverture du réseau et en estimant
qu'une suffisante intégration du projet était garantie en l'espèce, la
municipalité n'a donc pas violé son pouvoir d'appréciation. Il y a dès lors
lieu d'admettre qu'un refus du permis de construire pour violation de la clause
d'esthétique ne se justifie pas.
Le grief formé par les recourants doit partant être
rejeté.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours,
entièrement mal fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Un
émolument judiciaire sera mis à la charge des recourants, qui succombent (art.
49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'octroyer une indemnité de dépens en faveur de
la municipalité, qui n'a pas procédé avec l'aide d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 2 novembre 2023 par la Municipalité de Lausanne
est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants A.________ et consorts, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 29 juillet 2024
La
présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.