vd_omni · AF.2001.0010 · 2005-06-29 · fr

HURNI Jean-Samuel c/ ccl SAF Baulmes-Rances | Lors de la répartition des frais, le syndicat d'améliorations foncières peut mettre une participation à la charge du propriétaire pour des travaux (collecteurs et drainage) procurant un avantage du point de vue agricole à une partie de sa parcelle, mais le Service des améliorations foncières ne peut pas simultanément exiger, à l'occasion de l'enquête, que les subventions versées soient remboursées pour le motif qu'une autre partie de la parcelle n'est actuellement plus utilisée pour l'agriculture (gravière).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2005 AF.2001.0010

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
29 juin 2005
Composition
Pierre Journot, président;
M. André Vallon
et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs
recourant
Jean-Samuel HURNI,
à Baulmes,
autorités intimées
ccl SAF Baulmes-Rances,
représentée
par R. Jaquier & J.-L. Pointet, à Yverdon-Les-Bains,
autorité concernée
Service des améliorations foncières
Objet
Décision de la Commission de classification du Syndicat AF
de Baulmes-Rances du 25 juin 2001 (répartition des frais; restitution des
subventions)
Vu les faits suivants
A.
Le recourant exploite un domaine agricole dont les
bâtiments d’exploitation se trouvent au lieu-dit "Cul de Villars" en
bordure de la route cantonale 253d, sur la parcelle 956 de Baulmes, dont la
surface totale est de 136'828 m².
B.
Le Département des travaux publics et de l’aménagement du
territoire a reçu le 17 juin 1994 une demande de permis d'exploiter concernant la
carrière du Cul de Villars ("plan d'extraction de Bochaton"). Après
une enquête publique organisée du 16 janvier au 14 février 1995, ce département
a approuvé le 2 décembre 1996 le plan d’extraction de carrière (art. 6 de la
loi sur les carrières) de la Gravière  "Bochaton". Ce plan indique, à
l’intérieur du périmètre du plan d’extraction, les surfaces qui font l’objet
d’une demande de permis d’exploitation.
Comme le montre le croquis figurant plus bas, la
parcelle 956 du recourant est en grande partie inclue dans la surface qui fait
l’objet d’une demande de permis d’exploitation (périmètre bleu turquoise). Tel
est notamment le cas de l’essentiel de la surface comprise le long de la route
cantonale. Sont en revanche en dehors du périmètre du permis d'exploitation les
alentours des bâtiments d’exploitation ainsi que la partie inférieure (est) de
la parcelle à proximité du marais et la partie nord-est que borde un chemin qui
débouche à son extrémité ouest sur la route cantonale.
C.
Le Syndicat d’améliorations foncières de Baulmes-Rances a
été constitué en 1990 avec pour but la réfection du réseau de collecteurs et
les drainages. D’après le rapport de la Commission de classification relatif à
l’enquête dont il sera question plus loin, la première étape des travaux dans
le secteur sud-ouest du périmètre (la parcelle 956 du recourant se trouve
précisément à proximité de l’angle sud-ouest du périmètre) a été exécutée en
1994-1995. La seconde étape des travaux dans le secteur nord-est s’est déroulée
en 1996. Quelques travaux ont encore eu lieu en 1998 et 1999.
La parcelle 956 du recourant est comprise dans le
périmètre du syndicat. Elle est concernée par les éléments suivants des travaux
collectifs :
-
un collecteur d’un diamètre de 250 mm (trait bleu
épais sur le croquis ci-dessus) a été créé en suivant le côté nord du chemin
public qui, débouchant à son extrémité ouest sur la route cantonale, borde la
limite nord de la parcelle 956 du recourant ;
-
dans l’angle nord-est de la parcelle du recourant,
un drainage d’un diamètre de 100 mm a été créé sur une longueur de 113 m.
(trait bleu mince sur le croquis ci-dessous).
On constate ainsi que le collecteur et le drainage
établis par le Syndicat sont en dehors du périmètre qui fait l’objet d’une
demande de permis d’exploiter. Ces ouvrages sont également en dehors du
périmètre du plan d’extraction, sauf pour l’extrémité ouest du collecteur. Selon
les indications du syndicat, la parcelle 956 comporte 79'100 m² dans le
périmètre d’exploitation (gravière) et 57’728 m² en dehors de ce périmètre.
D.
Du 22 mai au 29 juin 2000, le Syndicat a mis à l’enquête
la répartition des frais. Le rapport de la Commission de classification, qui
constitue l’un des documents de l’enquête sur la répartition des frais, précise
que les frais sont répartis en trois catégories :
-
les frais de base, comprenant les frais d’étude,
les frais administratifs et d’enquête, qui sont répartis proportionnellement à
la surface de chaque parcelle à raison d’environ 0,10 fr. par m
²;
-
les frais relatifs aux collecteurs, répartis
uniformément (à raison de 0,32 fr. par m
², ou plus exactement 0,3185 fr.
par m²) sur les parcelles ou fractions de parcelles bénéficiant ou susceptibles
de bénéficier de ce réseau. Pour ce qui concerne la parcelle 956 du recourant,
sa surface n’a été prise en compte qu’à raison de 25 %, soit 34’207 m² ;
-
les frais relatifs aux drainages, mis à la charge
des propriétaires en fonction de la longueur des drains posés dans leur
parcelle. La commission de classification a précisé en cours d’instruction qu’a
été pris en compte un montant de 17,26 fr. par mètre linéaire.
Le rapport de la commission de classification
contient encore le passage suivant, qui concerne l’une des parcelles du
recourant :
«
6.2  Cas
particulier de la parcelle n° 956 de Baulmes
L’exploitation d’une gravière dans le périmètre AF entraîne
la restitution des subventions selon l’art. 114 LAF litt.b. La parcelle 956
située sur la Commune de Baulmes est concernée.
La parcelle n° 956 est considérée en zone non subventionnable
au titre AF. La Commission de classification a choisi, d’entente avec le
service des AF, de traiter le cas ci-dessus dans le cadre de la présente
répartition des frais.
Le propriétaire de cette parcelle paie donc le montant de la
répartition des frais sans subvention AF, soit le montant actuel de la
répartition des frais de cette parcelle augmenté de la subvention calculée. Le
montant de cette subvention remboursé par le propriétaire de la parcelle 956
reste acquis au syndicat.
»
Le tableau de répartition mis à l’enquête pour
chaque propriétaire indique, pour chaque parcelle, le montant de la restitution
des subventions cantonales, qui s’élève à 40 % des frais subventionnés d’après
le rapport de la commission de classification, qui précise que les commune
renoncent au remboursement de la subvention communale de 10 %. Le rapport de la
Commission de classification contient un chapitre « Obligation de restituer
les subventions » qui rappelle simplement le contenu de l’art. 114 LAF
sans fournir plus de précision sur la portée des montants figurant dans les
tableaux de répartition. Il précise seulement que la restitution est proportionnelle
aux frais payés par parcelle.
Quant au tableau de répartition du recourant, il
présente en résumé les chiffres suivants :
No
Surface
Frais
Collecteurs
Drai-
Prix
Subventions
par-
celle
m
²
de
base
Fr.
surf.
m
²
prix
Fr
nages
Fr
Prix
total
Fr
Prix
/ m
²
Fr
Restitution
Canton
Fr
Restitution
par m
²
Fr
357
43’771
4’334
43’771
13’944
18’984
37’263
0,85
25’454
0,58
690
38’251
3’787
38’251
12'186
10'769
26'743
0,70
18'267
0,48
956
136'828
13'548
34'207
10'898
1'950
26'396
0,32
0
0
90'402
Restitution
de la subvention cantonale,
par.6.2 du
rapport de la commission de classification
17'427
Total
107'829
Les montants des frais concernant la parcelle 956 du
recourant ont été expliqués en cours d'instruction par la commission de
classification de la manière suivante (montants arrondis):
Frais de
base
136'828 m²
x 0,099 Fr./ m²
13'548
Collecteur
136'828 X
25% x 0,3185 Fr. / m²
10'898
Drainages
113 m. x
17,26 Fr.
1950
Total
26'396
Interpellé à nouveau, le secrétaire de la commission
de classification a précisé par lettre du 10 juin 2005 que le montant de
subvention à restituer par le recourant avait été calculé en appliquant au
montant des frais pour la parcelle 956 (26'396 fr.) la proportion entre le
montant total de la subvention cantonale (905'156 fr.) et le montant total à
répartir entre les propriétaires (1'325'108 fr.), selon le calcul suivant:
905'156
x 26'396
=  17'427
1'371'000
Il
résulte en outre des explications du géomètre que pour les autres propriétaires,
un calcul analogue a été effectué, mais en prenant en compte non pas le montant
total des frais à répartir mais le montant restant après déduction de la
participation du recourant et de celle des parcelles non comprises dans le
périmètre, qui n'ont pas à restituer de subvention selon ces explications.
E.
Par réclamation du 27 juin 2000, le recourant a contesté
le décompte concernant sa parcelle 956.
Après l’avoir entendu le 2 février et le 13 juin
2001, la commission de classification a rendu une décision du 25 juin 2001 qui
fournit des explications sur le calcul des frais de base et statue de la
manière suivante :
« 3.    Votre
parcelle n° 956 bénéficie de possibilités de raccordements, dans sa partie Nord
le long du domaine public DP 1121 et dans sa partie Sud. C’est précisément pour
cette raison que la Commission de classification n’a pris en compte que le 25 %
de la surface de votre parcelle, soit 34'207 m², dans le poste collecteur. A
noter que cette estimation reste raisonnable, car la surface prise en compte
(env. 34'207 m²) est inférieure au solde de la surface actuellement cultivable
et non comprise dans le périmètre d’exploitation de la gravière soit (136'828 m²
- 79'100 m²) env. 57'728 m².
4.       Afin de
répondre à votre demande de réduire votre participation aux frais, la
Commission de classification a proposé au Service des AF de réduire le montant
des subventions à restituer en vertu de l’art. 114 de la loi sur les AF, en
raison de l’exploitation d’une gravière.
Le
montant à restituer de Fr. 17'427,-- (selon enquête) est remplacé par un
montant calculé au prorata de la surface du périmètre d’exploitation de 79'100
m². (Surface tirée d’une copie du plan du périmètre d’exploitation de la
gravière « Cul de Villard » annexée, obtenue auprès du SESA/carrières
le 7.11.2000).
Le
nouveau montant à restituer se calcule comme suit : 79'100 m² / 136'828 m²
= 57,81 % de Fr. 17'427,--, soit Fr.
10'074,--.
»
F.
Par acte du 12 juillet 2001, le recourant a contesté cette
décision auprès du Tribunal administratif. Il invoque le procès-verbal du 5
janvier 1984 d’une séance du Comité de direction dont il déduit que les parties
non touchées ne paieront rien pour les travaux mais participeront seulement aux
frais d’étude. Selon lui, cet engagement était dû au fait que le Syndicat avait
étendu volontairement le périmètre jusqu’à la route cantonale pour que l’Etat
de Vaud participe aux frais de l’évacuation de ses eaux. Il fait valoir que la
parcelle 956, très étendue, se compose à 95 % d’un sous-sol très graveleux,
donc très séchard, seuls 5'000 m² touchant le début du marais et justifiant la
pose de 113 m de drains. Il ajoute que le collecteur qui longe la limite nord
de sa parcelle ne bénéficie pas à celle-ci mais sert seulement à conduire l’eau
s’écoulant de la route cantonale.
Après avoir transmis diverses pièces au tribunal, la
commission de classification a été invitée à se déterminer sur les griefs
formulés par le recourant, ce qu’elle a fait par lettre du secrétaire de la
commission de classification du 14 février 2002.
Interpellé également, le service des améliorations
foncières a déposé des déterminations du 28 janvier 2002 qui exposent notamment
ce qui suit :
"Dans le rapport de la commission de classification de
février 2000, page 8, la parcelle n° 956 est traitée comme un cas particulier.
En effet, s’agissant d’une gravière, ce terrain ne peut être
mis au bénéfice de subventions, celles-ci étant destinées aux terrains
agricoles. D’ailleurs, cela est déjà prévu au moment de l’adhésion des
propriétaires.
Le Service des AF s’est déterminé sur la restitution des
subventions en considérant la totalité de la parcelle non subventionnable.
Toutefois, il a été constaté qu’une partie de la parcelle était cultivable. En
conséquence, le montant de la restitution a été calculé au prorata de la
surface du périmètre d’exploitation.
Nous notons que lorsque interviendra la remise en culture,
après exploitation de la gravière, le propriétaire pourra effectuer des
raccordements sur les collecteurs et drainages voisins, moyennant l’accord du
propriétaire de la conduite".
G.
Le Tribunal administratif a tenu audience à Baulmes le 13
mai 2002.
Ont participé à cette audience le recourant
personnellement, les représentants de la commission de classification, André
Roy, président, Jean Daniel Duruz et Robert Gonin, membres, ainsi que les
représentants du comité de direction du syndicat, Jacques-Yves Deriaz,
président, et Roger-Charles Logoz, secrétaire. Le recourant a versé au dossier
une note dans laquelle il demande que les frais d’étude soient ramenés à 5 cts
par m² pour les 136'828 m² de sa parcelle 956, et que les frais relatifs aux
collecteurs, par 32 cts le m², ne s’appliquent qu’à une surface de 6'000 m². Il
met apparemment cette surface en relation avec les 113 m de drains posés dans
la partie nord-est de sa parcelle. Pour ce qui concerne le collecteur bordant
le chemin public au nord de sa parcelle, il fait valoir qu’en raison de la
topographie, les trois quarts de la surface de la gravière ne peuvent pas
déverser leur eau dans ce collecteur.
Le Tribunal administratif a procédé à une inspection
locale durant laquelle il a constaté que la gravière est en cours
d’exploitation et de remblayage.
Le Tribunal a encore versé au dossier quelques
pièces prélevées dans le dossier AC.1998.0007 qui concerne une demande de
suspension de l'exploitation de la gravière du Cul de Villars, soit notamment la
décision finale (cité plus haut) sur étude d'impact rendue le 2 décembre 1996
par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
dont le recourant était l'un des destinataires. A la rubrique des préavis des
services de l'Etat, ce document contient le passage suivant:
"Améliorations foncières
: Le chemin du Cul de Villars et son collecteur d'assainissement, ainsi
que le chemin Bochaton ont bénéficié des subventions d'améliorations foncières.
Le secteur Merlaz est concerné par les travaux d'assainissement, collecteurs et
drains, que le syndicat AF de Baulmes-Rances est en train de réaliser.
Conditions : Il s'agira de rembourser les subventions
si les chemins sont mis hors d'usage. Si l'extraction s'étend à la zone de Merlaz,
il y aura également lieu de rembourser des subventions."
Le Tribunal a aussi interpellé le secrétaire de la
commission de classification en lui demandant comment avait été calculé le
montant figurant dans les tableaux individuels de répartition des frais dans la
colonne "Restitution Canton", en particulier pour ce qui concerne le
montant de 17'427 francs réclamé au recourant selon le dossier d'enquête. La
réponse du géomètre, du 10 juin 2005, a été rappelée plus haut.
Le recourant est intervenu par lettre du 20 juin
2005 en exposant notamment que de nouvelles parcelles incluses dans le
périmètre faisaient l'objet d'une demande d'extension de la gravière. Il
s'étonne aussi que la parcelle 676 "Crêt de Palet", exploitée en
gravière permanente, ne soit pas astreinte à la restitution des subventions.
Le Tribunal s'est réuni le 27 juin 2005 pour achever
sa délibération et adopter la rédaction du présent arrêt.
Considérant en droit
1.
L'art. 44 (précédemment 43) LAF prévoit que les
propriétaires participent aux frais, déduction faite des subventions,
proportionnellement aux avantages procurés à leurs fonds par les travaux
collectifs et géométriques.
Selon la jurisprudence de l'autorité cantonale de
recours, la loi pose le principe applicable en matière de répartition des frais
mais elle n'impose pas de méthode uniforme. La Commission centrale des
améliorations foncières considérait qu'il ne lui appartenait pas d'imposer une
méthode déterminée et vérifiait seulement si le procédé adopté par la
commission de classification n'était pas en lui-même arbitraire, s'il tenait
compte de la situation concrète des propriétaires, s'il avait été appliqué avec
égalité dans l'ensemble du syndicat, s'il n'aboutissait pas à des résultats
manifestement contraires au principe de la loi (RDAF 1981 p. 63; 1985 p. 416).
En bref, le contrôle de l'autorité de recours était limité à l'examen de la
légalité de la décision attaquée, comme le prévoit désormais expressément
l'art. 36 LJPA (AF.1995.0006 du 29 juin 1995; AF.2000.0014 du 17 avril 2001).
Quant à la restitution des subventions également
évoquée par les parties, elle est régie par la loi vaudoise sur les
améliorations foncières de la manière suivante:
Art. 114 Restitution des subventions
Le département, exige le remboursement total ou partiel des
subventions cantonales et fédérales accordées à titre d'améliorations
foncières, et les communes les subventions qu'elles ont versées, pendant vingt
ans à partir du versement des dernières subventions:
a)  lorsqu'un
bien-fonds est morcelé;
b)  lorsqu'un
bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées;
c)  lorsqu'un
bâtiment est revendu avec bénéfice;
d)  en cas de
non-respect d'une condition de subventionnement.
En l’espèce, la commission de classification a fixé
le montant mis à la charge des propriétaires pour les collecteurs en se fondant
non pas sur l’avantage procuré par ces travaux au sens de l’art. 44 LAF, mais
en fonction simplement de la longueur des drains posés. Il n’y a pas lieu de
discuter cet aspect-là de la répartition des frais. En effet, ainsi que cela
résulte notamment de la note écrite qu’il a produite à l’audience, le recourant
ne conteste pas le montant de 1'950 fr. mis à sa charge pour 113 mètres de drains
à 17,26 fr. le mètre courant.
Est en revanche litigieux le montant mis à la charge
du recourant au titre des frais de base et au titre des collecteurs. A ces
montants s'ajoute le montant mis à la charge du recourant au titre de la
restitution de la subvention cantonale.
2.
La décision attaquée a été rendue sur réclamation par la
commission de classification du Syndicat d’améliorations foncières, qui est
effectivement compétente selon les art. 99 al. 1 et 101 LAF pour statuer sur
les contestations qui s’élèvent à l’occasion des différentes enquêtes publiques
qui jalonnent les opérations du Syndicat (art. 63 LAF).
Toutefois, la compétence de statuer sur la
restitution des subventions n’appartient pas à la commission de classification,
qui est un organe du syndicat d'améliorations foncières, qui est lui-même une
corporation de droit public cantonal (art. 20 LAF) distincte de l'Etat cantonal.
En effet, selon l’art. 114 LAF, c’est le département cantonal qui est compétent
pour statuer sur la restitution des subventions. Il résulte toutefois du
dossier, et notamment du rapport de la commission de classification, que
celle-ci a agi sur les instructions du Service des améliorations foncières, qui
fait partie du département cantonal compétent, si bien qu’on peut considérer
qu’on se trouve bien en présence d’une décision du département cantonal,
notifiée par l’intermédiaire d'un organe du Syndicat d’améliorations foncières.
Cette décision exige la restitution d’une subvention à concurrence d’un montant
de 17'427 francs, que la décision rendue sur réclamation a réduit à 10'074
francs.
On peut se demander au passage quelle est la portée
pour chaque propriétaire des chiffres mentionnés, dans le cadre de la
répartition des frais du syndicat, au sujet du montant des subventions et de la
« restitution par mètre carré ». En effet, la commission de
classification n’a aucune compétence pour statuer à cet égard. Au reste, si
tant est que les indications relatives à la restitution des subventions doivent
être considérées comme étape préparatoire d’une future décision relative à la
restitution des subventions, on peut se demander s’il s’agit réellement d’une
décision au sens de l’art. 29 LJPA, c’est-à-dire d’une mesure prise par
l’autorité dans un cas d’espèce pour créer, modifier ou annuler des droits et
des obligations, voire en constater l’existence ou l’étendue. En tous les cas,
il ne pourrait s’agir que d’une décision incidente. Or, la LJPA de 1989 est
lacunaire sur ce point car elle n’indique pas si les décisions incidentes
peuvent d’emblée faire l’objet d’un recours. La jurisprudence a comblé cette
lacune en s’inspirant de l’art. 45 de la loi fédérale sur la procédure
administrative qui prévoit que les décisions incidentes ne sont susceptibles de
recours que si elles peuvent causer un préjudice irréparable (CR 1996.0324 du
12 mai 1997 ; PS 1999.0052 du 28 septembre 1999; le nouvel art. 29 al. 3
LJPA introduit pas la loi du 26 novembre 2002 consacre ce principe). Il en
résulte apparemment que les indications figurant dans le tableau de répartition
des frais n’ont pas pour effet de lier le propriétaire lors d’une décision
ultérieure éventuelle sur la restitution des subventions. La question peut
toutefois rester ouverte dès lors qu’en l’espèce, il y a lieu d’admettre qu’à
la décision attaquée est incorporée une décision du département cantonal
tendant à la restitution de la subvention cantonale. On observe toutefois qu'au
lieu d'ordonner la restitution à l'Etat comme le prévoit la loi, la décision
attaquée (cela résulte du rapport de la commission de classification cité plus
haut) prévoit que la somme correspondante restera acquise au syndicat. On peut
laisser ouverte la question de la légalité de cette mesure compte tenu des
considérants qui suivent.
3.
Dans son recours, le recourant conteste devoir payer, "pour
une longueur de 113 mètres de drains", le montant de 26'396 francs, auquel
s’ajoutent 10'074 francs de restitution de subventions.
a) Dans la note qu’il a produite à l’audience, le
recourant demande à ne participer aux frais d’études qu’à concurrence de 0,05 fr/m²,
ce qui représente, pour 136'828 m², 6'841,40 francs, à la place du montant de
13'548 francs ressortant du tableau de répartition des frais mis à l’enquête et
maintenu par la décision attaquée.
Dans la pratique de l’autorité cantonale de recours,
le principe d’une taxe de base forfaitaire en fonction de la surface des
parcelles a été jugé admissible. La pratique en voyait la justification dans le
fait que toutes les parcelles bénéficiaient des travaux géométriques et dans la
plus grande sécurité que procure l’introduction du registre foncier fédéral. Il
n’en va cependant pas de même dans un Syndicat qui ne procède pas au
remaniement parcellaire, mais dont les opérations se limitent à la pose de
collecteurs et de drainages. En outre, à l’encontre d’une taxe de base
uniforme, on trouve des cas dans lesquels des parcelles isolées ont été
exonérées de la taxe de base pour le motif qu’elles ne bénéficiaient d’aucun
avantage procuré par les travaux d’améliorations foncières (voir par exemple
Bourguignon c/Syndicats coteaux de Vinzel du 20 mai 1966). La commission
centrale des améliorations foncières avait également débouté un propriétaire
qui réclamait une répartition de la moitié des frais du Syndicat sur l’ensemble
des propriétaires à titre de mesure de solidarité : cette méthode n’est
pas conforme au texte légal, qui prescrit de tenir compte des avantages
procurés (Chappuis c/Syndicat du Dézaley, du 18 septembre 1979).
En l’espèce, le rapport de la commission de
classification, qui est l’un des documents de l’enquête litigieuse,  explique
ce qui suit au sujet des frais de base :
« 3.1 Frais de base
Le montant correspondant aux frais d’études, administratifs et
d’enquête est réparti proportionnellement à la surface de chaque parcelle pour
l’ensemble du périmètre AF. En effet, les parties du périmètre qui n’ont pas
fait l’objet de travaux ont néanmoins bénéficié des études et d’un certain
nombre de raccordements potentiels.
Les parcelles 318 et 751, situées hors périmètre, ne
participent que partiellement à la répartition du montant des frais de base.
Seule une partie de leur surface (respectivement 45 % et 50 % de la surface)
est en effet prise en considération.
Le montant mis à charge de l’ensemble des parcelles du
périmètre s’élève à fr. 0,10/m², soit fr. 250'000,-- au total pour les frais de
base. »
L’examen du plan des travaux exécutés, qui est aussi
l’un des documents de l’enquête litigieuse, montre que la quasi-totalité du
périmètre du Syndicat est densément desservie par un réseau assez régulier de
collecteurs et de drainages. Seuls font exceptions la parcelle 956 du
recourant, la surface qui en constitue le prolongement au sud (cette surface
fait aussi partie du périmètre du plan d’extraction), plusieurs parcelles
constituant l’extrémité nord du périmètre du Syndicat ainsi, évidemment, que le
marais de Rances qui occupe le centre du périmètre et se trouve au bas de la
parcelle du recourant. Toutefois, on ne voit pas qu’on puisse saisir au titre
des frais de base l’avantage constitué par la présence de drains ou de
collecteurs puisque l’avantage constitué par ces ouvrages est saisi pour soi
par l’un ou l’autre des deux critères de répartition des frais retenus par la
commission de classification. On ne voit finalement pas quel autre avantage,
indépendant de celui procuré par les collecteurs ou drainages, pourrait être
retenu à la charge de la parcelle 956 du recourant. Il est vrai que celle-ci
était incluse dans les différentes enquêtes du Syndicat mais la question qui se
pose à cet égard est de savoir si cela constitue un avantage: on ne voit pas en
quoi consisterait ce dernier car la partie de la parcelle 956 comprise dans le
plan d’extraction de carrière (art. 6 de la loi sur les carrières) de la
Gravière de "Bochaton" paraît bien plutôt avoir été d'emblée laissée
à l'écart des travaux du syndicat. Finalement, l’appréciation de la commission
de classification qui consiste à retenir l’entier de la surface de la parcelle
956 pour percevoir une participation aux frais de base se révèle excessivement
schématique. Elle n'a d'ailleurs pas été suivie par la commission pour ce qui
concerne les parcelles 318 et 751 situées hors du périmètre. Il y a lieu de
s’en tenir à ce que réclame le recourant, c’est-à-dire à diminuer de moitié la
participation mise à la charge de la parcelle 956 au titre des frais de base.
Cette solution tient compte du fait qu'une partie de la parcelle n'est en
réalité pas concernée par les ouvrages du syndicat.
b) Pour ce qui concerne la participation aux frais
au titre des collecteurs, le recourant fait valoir que rien n’est prévu pour
drainer éventuellement les surfaces agricoles qui seront rendues à leur
affectation après l’exploitation de la gravière. Il ajoute que d’éventuels
drainages pourraient être raccordés directement dans la couche de gravier
existante qui devra subsister après exploitation jusqu’à 2 mètres au dessus du
niveau de la nappe phréatique, ce qui rend des collecteurs inutiles. Quant au
collecteur qui longe le chemin public au nord de sa parcelle, le recourant
conteste qu’il puisse s’y raccorder en raison de la topographie des trois
quarts de la surface de la gravière.
La décision attaquée consiste à ne prendre en compte
que le quart de la parcelle 956, soit 34'207 m², pour la participation aux
frais au titre des collecteurs. La commission de classification observe que la
surface qui reste cultivable en dehors du périmètre d’exploitation de la
gravière s’élève à 57'728 m². Sur ce point, la décision attaquée peut être
confirmée car il est exact qu’une partie au moins du nord de la parcelle 956
peut, le cas échéant, bénéficier de la présence du collecteur qui longe le
chemin public. Il y a d’ailleurs aussi un collecteur à proximité de la limite
est de la parcelle (non figuré sur le croquis reproduit plus haut). Finalement,
la décision attaquée, qui prend en compte le quart de la surface de la parcelle,
n'est pas constitutive d'un abus du pouvoir d'appréciation de la part de la
Commission de classification.
c) Pour ce qui concerne la participation aux frais
au titre des drains posés par le syndicat, on a déjà vu qu’elle n’était pas
contestée par le recourant.
4.
Est également comprise dans la contestation du recourant
la décision exigeant la restitution des subsides, dont on a vu qu’elle
constitue une décision du département compétent prise en application de l’art.
114 LAF. Cette dernière disposition prévoit la restitution des subventions
notamment lorsqu'un bien-fonds ou un bâtiment est soustrait à la destination
pour laquelle les subventions ont été octroyées (art. 114 lit. b LAF).
a) On observera au passage qu'on ne saurait
considérer que le recourant serait lié par la texte que contenait la rubrique
relatant le préavis des services cantonaux dans la décision finale (citée plus
haut) sur étude d'impact rendue le 2 décembre 1996 par le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports. Il est vrai qu'il y était
question de restitution de subventions, du moins pour les chemins, mais en tous
les cas, un préavis du Service des améliorations foncières contenu dans une
décision finale sur étude d'impact, qui reste imprécis et ne contient aucun
montant, ne peut pas valoir décision de restitution des subventions au sens de
l'art. 144 LAF.
b) On peut ensuite se demander si la parcelle a été
soustraite à la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées. Sur
le principe tout d'abord, on note que l'exploitation d'une gravière est une
opération temporaire qui se termine en général par une remise en état impliquant
le retour du sol à l'agriculture, si bien que l'affectation agricole ne
disparaît pas définitivement: on peut se demander si on se trouve alors en
présence d'un motif de restitution des subventions au sens de l'art. 114 LAF.
En outre, dans le cas du recourant, on observe que chronologiquement, les
travaux du Syndicat intéressant la parcelle ont été exécutés en 1994-1995, soit
pratiquement en même temps que la mise à l’enquête, au début de 1995, du plan
d’extraction de la gravière de Bochaton. C’est donc apparemment en connaissance
de cause que le Syndicat a entrepris des travaux à proximité du périmètre
d’exploitation. L’autorité ne peut donc pas, si elle considère qu’elle a
accordé des subventions, prétendre que le bien-fonds aurait été soustrait à la
destination pour laquelle ces subventions ont été octroyées. Il faut rappeler
au surplus que dans le système de la loi vaudoise sur les améliorations
foncières, les syndicats d’améliorations foncières sont des corporations de
droit public qui sont seules habilitées, avec les communes, à bénéficier de
subventions pour des travaux collectifs (art. 9 et 20 LAF). Ce n’est toutefois
qu’au moment de l’enquête sur la répartition des frais qu’est fixée la part de
subvention qui bénéficie effectivement au propriétaire (la participation aux
frais se calcule après déduction des subventions, art. 44 LAF). Le Tribunal
administratif a d’ailleurs déjà eu l’occasion de relever les difficultés que
suscite la situation des propriétaires qui, tenus à l’écart des opérations de
subventionnement jusqu’à l’enquête sur la répartition des frais, pourraient
n’être pas informés du fait que contrairement à la pratique en vigueur, et
contrairement à la situation faite aux bénéficiaires de subventions, ils
devront supporter seuls la totalité des frais, ce qui pourrait d’ailleurs,
s’ils sont au contraire dûment informés, provoquer des réactions pouvant
provoquer un blocage des opérations d’améliorations foncières (AF 2004.0001 et
AF 1994.0015 du 8 novembre 2004).
Il résulte de ce qui précède que, même si l’autorité
considère qu’elle a accordé pour la parcelle du recourant des subventions,
celles-ci semblent l'avoir été en toute connaissance du fait qu’une partie de
la parcelle était ou allait être exploitée comme gravière. Il est donc douteux
que l’autorité puisse exiger le remboursement de subventions en invoquant, au
sens de l’art. 114 lit. b LAF, un changement de la destination pour laquelle
les subventions ont été octroyées : la destination en question n’a pas
changé.
b) Le Tribunal administratif constate à cet égard
que les travaux en raison desquels une participation aux frais a été mise à la
charge du recourant consistent en un tronçon de drainages long de 113 mètres
dans l’angle nord-est de la parcelle ainsi que dans la présence d’un collecteur
qui longe le chemin public qui borde la limite nord de la parcelle. Ces deux
ouvrages ne se trouvent pas dans la partie de la parcelle qui est colloquée
dans le périmètre d’exploitation du plan d’extraction de carrière approuvé par
le Département des travaux publics le 2 décembre 1996. Ils en sont même
relativement éloignés. Finalement, c’est seulement parce que la parcelle 956
comprend à la fois une surface exploitée en gravière et une fraction concernée
par les ouvrages du Syndicat que l’autorité a considéré à la fois qu’il y avait
lieu de la faire participer à la répartition des frais à raison des avantages
conférés par les ouvrages du syndicat, et simultanément d’exiger la restitution
des subventions pour le motif - apparemment - que le bien-fonds avait été
« soustrait à la destination pour laquelle les subventions ont été
octroyées » au sens de l’art. 114 lit. b LAF. Il y a là une contradiction
flagrante : l’autorité ne peut pas simultanément considérer qu’une
parcelle doit participer aux frais parce qu'elle bénéficie d’avantages procurés
par des ouvrages subventionnés en raison de leur intérêt agricole et constater
dans le même temps que la parcelle a perdu sa vocation agricole.
On constate au demeurant qu’en définitive, la
participation aux frais de la parcelle 956 ne concerne finalement qu’une partie
seulement de celle-ci. En ce qui concerne les frais de base, la participation
est réduite de moitié conformément aux conclusions du recourant: cela tient au
fait qu'une partie de la parcelle n'est en réalité pas concernée par les
ouvrages du syndicat. En ce qui concerne les collecteurs également, seule une
partie de la parcelle 956 (un quart, selon l’appréciation ici confirmée de la
Commission de classification) participe aux frais. Enfin, la part de la
parcelle 956 aux collecteurs se limite aux 113 mètres linéaires pris en compte
par la Commission et non contestés par le recourant. Il résulte en définitive
de cette situation que la parcelle 956 n’est que partiellement concernée par
les avantages procurés par les travaux du Syndicat et que, si l'on procède à
une appréciation globale, la partie qui est exploitée en gravière ne bénéficie
d’aucun avantage subventionné. C’est donc à tort que la décision attaquée, en tant
qu’elle prétend statuer en matière de restitution des subventions, traite la
parcelle 956 d’un seul tenant. En réalité, la partie qui bénéficie des travaux
du syndicat est distincte de celle qui est exploitée (pour l'instant) comme
gravière. Seule la première bénéficie de subventions et ce n'est que pour elle
que la question d'une restitution pourrait se poser, mais il n'y a pas lieu à
restitution tant qu'elle est exploitée comme terrain agricole. Quant à la
seconde, elle ne bénéficie pas des ouvrages du syndicat si bien qu'il n'y a pas
de subvention en sa faveur dont l'autorité cantonale pourrait exiger la
restitution (ce qui permet de laisser ouverte la question de savoir si le
syndicat a entrepris ses travaux en connaissance de cause de l'utilisation de
cette partie-là comme gravière).
Il y a donc lieu d’annuler la décision attaquée en
tant qu’elle ordonne la restitution des subventions pour la parcelle 956.
c) Pour le surplus, on pourrait certes renoncer à
faire fixer à nouveau par la Commission de classification les montants figurant
dans la colonne "restitution canton" du tableau de répartition du
recourant, puisque les chiffres indiqués à cet endroit n’ont finalement qu’une
valeur indicative pour les motifs énoncés à la fin du considérant 2 ci-dessus. Il
y a cependant lieu de préciser que si la Commission de classification, qui
devra modifier le tableau de répartition des frais sur les points qui deviendront
exécutoires (la participation due par le recourant), entend également faire
figurer sur ce tableau les montants indicatifs de la restitution des
subventions, ces montants ne pourront de toute manière pas s'appliquer de
manière uniforme à tous les secteurs de la parcelle.
5.
Vu ce qui précède, le recours est admis. La décision de la
commission de classification, de même que celle du département cantonal
(Service des améliorations foncières), sont annulées. Le dossier sera renvoyé à
la Commission de classification pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Obtenant gain de cause, le recourant n'encourt pas
de frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission de classification du Syndicat
AF de Baulmes-Rances du 25 juin 2001 est annulée, le dossier étant renvoyé à la
Commission de classification pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
III.
La décision du Service des améliorations foncières
ordonnant la restitution de subventions est annulée.
IV.
Les frais restent à la charge de l'Etat.
Lausanne, le 29 juin 2005
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint