vd_omni · AC.2011.0268 · 2013-01-29 · fr

MARTIN, LE BOURG 7/Municipalité de Lutry, Police cantonale du commerce Service de l'économie, du logement, Service de l'environnement et de l'énergie | Refus de l'autorisation d'aménager une terrasse sur le domaine public à la rue du Bourg à Lutry à proximité du Temple protestant. Compte tenu du large pouvoir d'appréciation de la municipalité en matière de gestion du domaine public communal et du pouvoir d'examen de l'autorité de recours limité en légalité, le tribunal constate que le refus de l'autorisation est fondé sur un motif objectif lié à la proximité directe du Temple historique de l'Eglise évangélique réformée du canton de Vaud et aux diverses manifestations liées à cet édifice (baptêmes, mariages et cérémonies funéraires) et que cette situation se distingue objectivement des autres établissements ayant bénéficié d'une autorisation pour l'aménagement d'une terrasse.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.01.2013 AC.2011.0268

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 janvier 2013
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Bertrand Dutoit, assesseur
et M. François Gillard, assesseur;
Leticia Garcia greffière.
Recourants
1.
Frank MARTIN
à La Conversion et
La Société LE BOURG
7 SA
, à Lutry, tous deux représentés par Me Sophie
CIOLA-DUTOIT, avocate, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de
Lutry,
représentée par Me Jean-Samuel LEUBA, avocat,
à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Police cantonale du
commerce Service de l'économie, du logement,
et
du tourisme,
à Lausanne
2.
Service de
l'environnement et de l'énergie,
à Epalinges
Objet
Divers
Recours Frank MARTIN et consorts c/
décision de la Municipalité de Lutry du 28 septembre 2011 (refus de la
création d'une terrasse au Bourg 7)
Vu les faits suivants
A.
Frank Martin est propriétaire de la parcelle 102,
située à la rue du Bourg 7 à Lutry. Le bien-fonds comporte un bâtiment de 47 m2
de surface au sol avec une place jardin de 2 m2. Frank Martin est également
propriétaire de la parcelle 105 située vis-à-vis, à la rue du Bourg 5, qui
supporte un bâtiment de 125 m2 ainsi qu'une surface en place-jardin de
4 m2. Frank Martin exploite, par l'intermédiaire de la société Le Bourg 7
SA, un hôtel comprenant 13 chambres réparties à raison de 4 chambres dans
l'immeuble de la rue du Bourg 7 et 9 chambres dans l'immeuble de la rue du
Bourg 5. La société Le Bourg 7 SA est titulaire d'une licence d'hôtel sans
restauration depuis le 1
er
avril 2012, licence qui lui permet de
loger des hôtes et de leur servir, ainsi qu'aux passants, des boissons avec et
sans alcool.
B.
a) En date du 21 novembre 2011, puis du 13 mars
2011 et enfin du 6 juin 2011, la société Le Bourg 7 SA a adressé à la Municipalité
de Lutry (ci-après : la municipalité) une demande tendant à l'aménagement d'une
terrasse permettant d'accueillir la clientèle en été.
b) La municipalité a adressé à la
Centrale des autorisations (CAMAC) un dossier d'enquête visant la
régularisation des travaux de transformation effectués en 2008 dans l'immeuble
de la rue du Bourg 7 et comprenant également la demande pour l’aménagement de
la terrasse. La CAMAC a transmis à la municipalité, le 18 août 2011, la
synthèse des différentes autorisations et préavis des autorités cantonales
concernées par le projet. La Police cantonale du commerce a délivré l’autorisation
spéciale requise en apportant les précisions suivantes :
« La
licence d’hôtel sans restauration qui sera délivrée pour les deux bâtiments rue
de Bourg 5 et 7 (réunis à l’adresse rue de Bourg 7) comprendra les locaux
suivants :
Lits :
43 personnes au total (18 lits à 2 personnes et 4 chambres pour 7 personnes).
Salle
de petit-déjeuner : 30 personnes.
1
terrasse de 24 personnes au maximum (selon autorisation municipale).
L’horaire
d’exploitation de la terrasse débutera à 07h00 et se terminera à 20h00 au plus
tard.
Cet
horaire a été préavisé favorablement par le SEVEN qui a encore précisé :
aucune diffusion de musique n’est autorisée dans l’établissement et sur la
terrasse.
Ces 2 conditions
impératives seront reprises sur la licence pour en faire partie intégrante. ».
c) Par décision du 28 septembre
2011, la municipalité a décidé de refuser l'autorisation pour la création d'une
terrasse. Elle estimait que l'espace nécessaire pour une telle terrasse était
insuffisant et qu'elle pourrait gêner la circulation des piétons qui
passeraient de la rue de Bourg à la rue Verdaine; de plus, la proximité du
temple n'était pas opportune pour la réalisation du projet contesté.
C.
a) Frank Martin et la société Le Bourg 7 SA ont
contesté la décision communale par le dépôt d'un recours auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal) le
31 octobre 2011. Les recourantes se plaignent en substance d'une violation du
droit d'être entendu ainsi que d'une violation de la liberté économique et du
principe d'égalité entre concurrents.
b) La Police cantonale du commerce
s'est déterminée sur le recours le 30 novembre 2011 en rappelant qu'une
autorisation spéciale favorable avait été formulée pour l'aménagement de la
terrasse aux conditions qui ont été fixées par le Service de l'environnement et
de l'énergie (ci-après : le SEVEN). Elle relève en outre que la licence d'hôtel
sans restauration délivrée le 10 octobre 2011 à Frank Martin et à la société Le
Bourg 7 SA ne mentionne pas la terrasse en raison de la décision municipale du
28 septembre 2011.
c) Le SEVEN s'est déterminé le 1
er
décembre 2011. Il relève que les horaires d'exploitation de la terrasse, de
07h00 à 20h00, ne présentent pas de risques de nuisances sonores excessives
pour les voisinages. Il précise qu'il a toutefois réservé, dans son préavis, la
possibilité que la municipalité définisse des conditions d'exploitation plus restrictives
en application de sa propre réglementation.
La municipalité s'est déterminée
sur le recours le 3 février 2012 concluant à son rejet et à la confirmation de
la décision attaquée.
D.
a) Le tribunal a procédé à une inspection locale
le 9 février 2012. Le compte-rendu de l'audience comporte les précisions
suivantes :
Le
recourant explique que l'hôtel "Le Bourg 7" est un établissement
hôtelier qui comprend treize chambres, réparties à raison de quatre chambres
dans l'immeuble sis à la rue du Bourg 7 et de neuf chambres dans l'immeuble sis
à la rue du Bourg 5. Il souhaite pouvoir offrir un espace extérieur à sa
clientèle et rappelle qu'il n'est pas titulaire d'une licence de restauration,
ce qui implique qu'il ne peut servir que des boissons avec et sans alcool,
ainsi que des petits-déjeuners.
Eric
Desaules et Me Leuba font valoir que l'emplacement projeté de la terrasse
entraverait le passage des piétons. L'emplacement prévu pour la terrasse ferait
en outre partie de l'espace qui s'ouvre sur la place du Temple en venant de la
rue Verdaine. Ils relèvent également que compte tenu de la proximité du Temple,
la présence d'une terrasse pourrait heurter la sensibilité de certaines
personnes.
Les
recourants estiment que l'emplacement de la terrasse ne gênerait pas la
circulation des piétons et précisent que le passage menant à la rue Verdaine
est très peu fréquenté.
Eric
Desaules, Didier Buchilly et Me Leuba relèvent qu'il existe une forte pente à
l'emplacement projeté, rendant dès lors très difficile l'installation de
quelques tables et chaises.
Le
tribunal et les parties se déplacent le long du passage menant à la rue
Verdaine afin d'y constater l'existence d'une terrasse.
Me
Leuba indique que la terrasse aménagée sur la parcelle n°101 fait partie du
domaine privé de la commune et non public. En revanche, la petite terrasse
aménagée devant l'immeuble de la rue Verdaine 3 (parcelle n°87) fait partie du
domaine public, mais n'est pas visible depuis le Temple.
Le
tribunal et les parties se déplacent à l'intérieur de l'immeuble sis à la rue
du Bourg 5, plus précisément au rez-de-chaussée qui constitue le hall d'entrée
de l'hôtel. La pièce, d'une surface d'environ 70 m², abrite la réception,
quatre tables, un bar et un espace avec un canapé. C'est dans cette pièce que
sont servis les petits-déjeuners.
Le
recourant indique avoir réalisé, l'année dernière, un taux d'occupation de 70%.
Il précise que sa clientèle est composée à hauteur de 60% d'étrangers et de 40%
de Suisses.
Le
président interpelle les parties sur la question de savoir si la terrasse
pourrait être aménagée devant l'entrée de l'immeuble de la rue du Bourg 5, soit
sur le trottoir.
L'audience
est suspendue à 14h50. Elle est reprise à 14h55 en présence des mêmes parties.
Le
tribunal et les parties procèdent à un examen qui consiste à vérifier la
stabilité des chaises sur le trottoir en pente.
Me
Leuba fait valoir que si des tables et chaises sont installées sur le trottoir,
la cohabitation entre les piétons et les voitures serait difficile.
Les
recourants expliquent que leur intention n'était pas d'aménager une terrasse à
cet endroit, mais de l'autre côté, soit sur le passage menant à la rue
Verdaine.
Le
tribunal et les parties se déplacent vers l'emplacement initialement projeté.
Me
Leuba réitère que la configuration des lieux (forte pente) imposerait un
aménagement.
Le
représentant du SEVEN indique qu'il ne voit pas d'objection à l'installation
d'une terrasse, que ce soit sur le trottoir devant l'entrée de l'hôtel ou à cet
endroit, au vu des horaires d'exploitation (de 07h00 à 20h00).
Le
président propose aux parties de faire un essai durant une année avec deux ou
trois tables et un nombre limité de chaises.
D'un
commun accord, il est convenu que les recourants devront soumettre à la
Municipalité un projet prévoyant l'installation de trois tables et six à huit
chaises (mobilier léger) et indiquant de manière précise, le type de mobilier
choisi et l'emprise sur le domaine public. Un délai de deux semaines est
imparti aux recourants pour soumettre leur projet à la Municipalité, qui
disposera d'un délai de 30 jours pour se déterminer.
L'adjoint au chef
du Service de l'urbanisme produit le dossier de l'enquête concernant
l'aménagement de l'hôtel.".
A la suite de l'audience, les
recourants ont transmis le 29 février 2012 au tribunal un projet d'aménagement
de terrasse. Le projet prévoit d'aménager dans le prolongement de la rue du
Bourg une terrasse d'une largeur de 3 m sur une profondeur de 4 m, projet qui
laisserait un passage libre de 2.50 m pour l'accès piétonnier à la rue
Verdaine. Le mobilier prévu serait composé d'une dizaine de chaises pliables de
type
"chaise longue"
ainsi que de 3 petites tables basses carrées
de 45 cm de côté.
En date du 15 mars 2012, la
municipalité a informé le tribunal qu'elle refusait d'entrer en matière pour
autoriser l'aménagement de la terrasse tel qu'il a été proposé par les
recourants. Les recourants se sont déterminés sur la position municipale par
mémoire du 30 avril 2012.
Considérant en droit
1.
a) Le projet des recourants prévoit d’aménager
une terrasse sur le domaine public communal répertorié au Registre foncier sous
DP 129. Le canton de Vaud ne dispose pas d'une législation spécifique sur le domaine
public. Il convient donc de rechercher les règles applicables dans les
différentes législations spécifiques qui régissent le domaine public, soit la
loi sur les routes pour le domaine public communal ou cantonal rattaché aux
routes ouvertes au public (art. 1
er
al. 1 de la loi sur les routes
du 10 décembre 1991
[
LRou
]
; RSV 725.01).
b) L'aménagement d'une terrasse sur
le domaine public des routes communales constitue un usage accru du domaine
public régi par l'art. 27 al. 1 LRou. Cette disposition précise que les usages
excédant l'usage commun, sans emprise sur le domaine public, font l'objet
d'autorisation. L'usage accru du domaine public se distingue de l'usage
privatif qui entraîne une emprise sur le domaine public, comme la pose de
conduites souterraines ou aériennes et qui font l'objet de permis ou de
concession (art. 29 al. 1 LRou). L'aménagement d'une terrasse sur le domaine
public doit être assimilé à un usage accru du domaine public et nécessite ainsi
l'octroi d'une autorisation municipale au sens de l’art. 27 LRou. La loi sur
les routes ne fixe toutefois pas les conditions applicables à l’octroi de
telles autorisations. Toutefois, l'aménagement d'une terrasse est soumis à l'ensemble
des dispositions légales applicables aux établissements publics en ce qui
concerne notamment les conditions d'octroi d'une licence et les mesures de
prévention applicables pour limiter les nuisances au voisinage, notamment la
directive du 10 mars 1999 concernant la détermination et l'évaluation des
nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements publics (DEP).
c) Comme la loi sur les routes ne
prévoit ni une enquête publique ni une procédure de coordination avec les autorisations
cantonales et préavis requis pour l’aménagement de terrasses sur le domaine public,
il convient d’appliquer par analogie  la procédure d'autorisation de construire
prévue par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4
décembre 1985 (LATC; RSV 700.11). En l'espèce, la Police cantonale du commerce
a appliqué de manière judicieuse ces dispositions en demandant que le
questionnaire n° 11 de la demande de permis de construire soit complété par la
mention de la terrasse projetée, ce qui a permis au SEVEN de se prononcer sur
cet aménagement en formulant un préavis favorable pour une exploitation de
07h00 à 20h00 sans diffusion de musique. La municipalité a toutefois refusé
l'autorisation d'aménager la terrasse pour des motifs relevant essentiellement
de l'utilisation du domaine public. Elle a estimé que l'espace nécessaire pour
l'aménagement de la terrasse était insuffisant et gênait la circulation des
piétons de la rue du Bourg à la rue Verdaine; la municipalité a aussi invoqué
la proximité du Temple protestant. En se déterminant sur le projet concret
d'aménagement de terrasse présenté par les recourants à la suite de l'audience,
la municipalité a confirmé son refus en estimant que la configuration des lieux
en pente, de même que l'emplacement envisagé sur la place du Temple, en face de
son entrée, n’était pas opportun. La municipalité a également mentionné le fait
que l'aménagement de la terrasse pourrait entraver ou nuire à la perspective
qui s'offre aux piétons traversant la rue Verdaine jusqu'à la rue du Four sur
la place du Temple.
2.
Les recourants soutiennent que le refus de la
municipalité ne serait pas conforme à la garantie constitutionnelle de la
liberté économique et invoquent également l'égalité de traitement entre
concurrents.
a) L
a liberté
économique (art. 27 Cst.) protège toute activité économique privée, exercée à
titre professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (
ATF 135 I 130
consid.
4.2 p. 135). Les personnes exerçant la prostitution ainsi que l'exploitation
d'établissements permettant son exercice peuvent s'en prévaloir (
ATF 137 I 167
consid.
3.1 p. 172). Une restriction à cette liberté est toutefois admissible aux
conditions de l'art. 36 Cst. Sous l'angle de l'intérêt public, et en rapport
avec l'exercice de la prostitution, sont autorisées les mesures de police ou de
politique sociale, de même que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics, à l'exclusion notamment des mesures de politique économique.
Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), une
restriction d'un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé,
lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive; il faut en outre
qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la
situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de
l'intérêt public (
ATF 137 I 167
consid.
3.6 p. 175 s.).
b) La jurisprudence a encore établi
que l'égalité de traitement entre concurrents directs, c'est-à-dire entre
personnes appartenant à une même branche économique qui s'adressent au même
public avec des offres identiques pour satisfaire le même besoin (
ATF 132 I 97 consid. 2.1 p. 100
et la
jurisprudence citée), découlant de l'art. 27 Cst. n'était pas absolue et
autorisait des différences à condition que celles-ci répondent à des critères
objectifs et résultent du système lui-même; il est seulement exigé que les inégalités
ainsi instaurées soient réduites au minimum nécessaire pour atteindre le but
d'intérêt public poursuivi (arrêts 2P.83/2005 du 26 janvier 2006, consid. 2.3,
cf. aussi
ATF 125 I 431
consid.
4b/aa p. 435/436 appliquant l'art. 31 aCst.). Sont enfin prohibées les mesures
de politique économique ou de protection d'une profession qui entravent la
libre concurrence en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou
certaines formes d'exploitation (
ATF 125 I 209
consid.
10a p. 221).
Selon l'art. 664 al. 1 CC, les biens
du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire
duquel ils se trouvent. Par conséquent, les cantons ou les communes peuvent
réglementer l'usage qui en est fait par les privés. Ainsi, ils sont en principe
libres de décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être
utilisé. Cependant, la jurisprudence a reconnu aux administrés un droit
conditionnel à l'usage accru du domaine public à des fins notamment
commerciales (
ATF 128 I 295
consid.
3c/aa p. 300 et la jurisprudence citée), comme l'installation d'un stand dans
une foire. Une autorisation ne peut être refusée que dans le respect des droits
fondamentaux, en particulier de l'égalité (art. 8 Cst.) ainsi que de la liberté
économique (art. 27 Cst.), notamment sous l'angle de l'égalité entre
concurrents (
ATF 129 II 497
consid.
5.4.7 p. 527;
128 I 136
consid. 4.1
p. 145;
119 Ia 445
consid. 3c
p. 451; SJ 2001 I p. 557, 2P.96/2000, consid.
5b p. 562;
François Bellanger, Commerce et domaine public, in Le domaine public - Journée
de droit administratif 2002, éd. par François Bellanger et Thierry Tanquerel,
Genève 2004, p. 43 ss, 50/51).
c) En l'espèce, les recourants
citent de nombreux établissements publics à Lutry bénéficiant d'une terrasse
aménagée sur le domaine public, notamment l'Hôtel Rivage, le Café de la Poste,
la Boulangerie Vincent, le Richelieu, Les Trois Pommes, la Barca, la Plage de
Lutry, la Lagune, la Terrasse, le Café Noble, le Caveau des Vignerons et le
Café.I. La municipalité estime toutefois que la situation de ces établissements
n'est pas comparable à celle de l'Hôtel Le Bourg 7. Elle précise qu’il s'agit
du seul établissement public dont la terrasse serait située en face de l'entrée
du Temple, sur la place du Temple. Cette configuration des lieux distingue
effectivement l'établissement des recourants de tous les autres établissements
concurrents de la commune. La municipalité considère, en substance, que la
présence de cet édifice, de même que l'importance de l'espace entourant l'entrée
du Temple pour les occasions solennelles comme les mariages, les baptêmes ou
les enterrements justifient une certaine sobriété des aménagements extérieurs
de la place, que l'aménagement de la terrasse ne permettrait pas de maintenir.
Il convient de rappeler que le pouvoir d'examen du tribunal sur cette question
est limité à un examen en légalité de la décision attaquée (art. 98 al. 1 de la
loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008
[
LPA-VD
]
; RSV
173.36), de telle sorte que le tribunal ne peut substituer son appréciation à
celle de l'autorité municipale. La décision municipale est fondée
essentiellement sur des circonstances locales que l'autorité communale est
mieux à même d'apprécier que le tribunal en ce qui concerne l'importance de la
situation de la terrasse projetée par rapport au Temple et à son environnement
et aux manifestations qui sont liées à cet édifice. Le tribunal se limite à
constater qu'il s'agit d'une circonstance objective qui peut justifier un
traitement différencié par rapport aux autres établissements de la commune. La
décision communale se justifie ainsi dans cette mesure.
3.
a) Les recourants se plaignent également d'une
violation du droit d'être entendus. Ils estiment que la motivation de la
décision serait insuffisante compte tenu du fait que la municipalité a statué
dans un domaine où elle dispose d'un large pouvoir d'appréciation, ce qui
aurait dû l'amener à être particulièrement attentive.
b) Le droit d'être entendu garanti
par l'art. 29 al. 1 CST implique notamment pour l'autorité l'obligation de
motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit que l'autorité
mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels
elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte
de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a
pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux
qui lui paraissent pertinents (ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270; ATF 136 I 229
consid. 5.2 p. 236).
En l'espèce, la décision attaquée mentionne
succinctement les motifs du refus en faisant référence à la proximité du Temple
et à la circulation des piétons passant de la rue du Bourg à la rue Verdaine.
Bien que sommaire, cette motivation satisfait aux exigences de la jurisprudence
et elle a d’ailleurs permis à la recourante de contester cette décision par le
dépôt de son recours du 31 octobre 2011. Au demeurant, l'instruction de la
cause a permis à la municipalité de compléter sa motivation, d'examiner plus
concrètement le projet d'aménagement de la terrasse présenté par les recourants
à la suite de l'audience du 9 février 2012 et de compléter sa motivation en confirmant
son refus en date du 15 mars 2012. Dans ces circonstances, le tribunal ne
saurait retenir le grief de violation du droit d'être entendus.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce
résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 1'000 francs, à
charge des recourants, solidairement entre eux. La commune, qui obtient gain de
cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis,
arrêtés à 1'500 francs.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice arrêtés à 1'000 (mille)
francs sont à la charge des recourants, solidairement entre eux.
III.
Les recourants sont solidairement débiteurs de la
commune de Lutry d’une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 29 janvier 2013
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.