vd_omni · AC.2016.0354 · 2018-12-20 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Conseil Général de Rennaz | L’intégration des constructions prévues par le PPA "Les Cornettes" dans le contexte bâti du village de Rennaz est critiquable. La création d’une zone de forte densité au nord du périmètre (quartier de Praz-Riond), à proximité directe des constructions de faible densité situées dans le périmètre du plan, crée une rupture importante sans aucune transition. Au sud du périmètre, les constructions du village sont soumises à une réglementation détaillée des toitures, destinée à assurer l’intégration des constructions dans le village (toiture à deux pans, recouverte d’ardoise ou de tuile vieillie, pente comprise entre 50 et 80 %, nombre de niveaux limité entre deux et trois sous la corniche). Or le PPA litigieux, par son volume, la hauteur des immeubles (entre 3 et 5 niveaux) et la forme plate des toitures, crée une importante rupture avec le village de Rennaz. La question de l’intégration du projet litigieux peut toutefois rester indécise car le recours doit être admis pour d’autres motifs (consid. 6c/cc).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.12.2018 AC.2016.0354

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
20 décembre 2018
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
Mme Renée-Laure Hitz et M.
Gilles Grosjean Giraud, assesseurs; M. Jérôme Gurtner, greffier.
Recourants
1.
A.________
,
2.
B.________
,
3.
C.________
,
4.
D.________
,
tous
à
Rennaz
et représentés par Me Xavier RUBLI, avocat
à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
représenté par le Service du développement
territorial, à Lausanne,
2.
Conseil Général de Rennaz,
représenté
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de la mobilité et
des routes DGMR,
Section juridique,
à Lausanne
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV,
Division support stratégique,
à
Lausanne
,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décisions
du Département du territoire et de l'environnement, du 30 août 2016, et du
Conseil général de Rennaz, du 12 mai 2016 (approbation et adoption du plan
partiel d'affectation "Les Cornettes", Commune de Rennaz)
Vu les faits suivants:
A.                Le plan partiel
d'affectation "Les Cornettes" (ci-après: le PPA) a été élaboré à
l'initiative de la Municipalité de Rennaz et du Syndicat d'améliorations
foncières des Cornettes. Le PPA est délimité à l'est par la route du Vieux
Séquoia, à l'ouest par le futur canal de Praz-Riond, au sud par le village de
Rennaz et au nord par la zone à bâtir de Praz-Riond. Son but est la réalisation
d'un nouveau quartier au lieu-dit les Cornettes, au nord de la Commune de
Rennaz, face au futur hôpital inter-cantonal Riviera – Chablais (ci‑après:
l’hôpital). Le quartier est dévolu principalement au logement, avec une mixité
d'activités médicales ou paramédicales, de services, d'activités tertiaires et
d'installations publiques. Le projet est prévu sur des terrains actuellement
affectés en totalité à la zone agricole et situés en surfaces d'assolement
(SDA).
A.________ est
propriétaire de la parcelle n° 219 du cadastre de la Commune de Rennaz figurant
dans le périmètre du PPA. E.________ et D.________ (parcelle n° 288), C.________
et B.________ (parcelle n° 293) sont propriétaires de parcelles voisines du
PPA.
B.                Le rapport d'aménagement 47
OAT (ci-après: le rapport 47 OAT ou le rapport) modifié du 26 mai 2014 précise
que le projet de PPA s'inscrit dans le développement général du Haut-Lac,
secteur en forte mutation. Il est complémentaire du développement des secteurs
des Fourches et de l'hôpital, ainsi que de la requalification de l'axe routier
Villeneuve Rennaz, tant sur le plan spatial que sur la structure de la
population et de l'emploi. Le projet de nouveau quartier est fortement lié à la
construction de l'hôpital, visant à accompagner l'important développement des
activités médicales et paramédicales. Le programme constructif comprend environ
53'000 m
2
de surfaces de plancher. Il est prévu pour accueillir environ
880 habitants et 170 emplois.
Concernant les
contraintes légales importantes, le rapport relève notamment que le périmètre
du PPA, d’une superficie totale de 77'563 m
2
, est presque
entièrement cadastré en SDA, à l'exception du domaine public (eau et canal).
L'emprise sur les SDA sur l’ensemble du périmètre s’élève à 68'017 m
2
.
Sous le titre
"Justification", "Nécessité de légaliser" et
"Dimensionnement de la zone à bâtir", le rapport apporte les
précisions suivantes:
"En application de
la politique des agglomérations et du Plan directeur cantonal, le développement
de l'urbanisation doit se faire en priorité dans les agglomérations et les
centres régionaux bien desservis par les transports publics. Le site des
Cornettes à Rennaz est inclus dans le périmètre compact de l'agglomération
Rivelac.
Conformément à la
directive d'application de l'art. 52a OAT du Conseil d'Etat du 14 mai 2014, le
projet de PPA les Cornettes est considéré comme une zone d'importance
cantonale.
Par ailleurs, la
nécessité urgente de créer cette nouvelle zone à bâtir est motivée par
plusieurs éléments complémentaires:
-
L'important besoin de logement dans l'agglomération Rivelac.
-
La nécessité d'assurer une mixité dans le développement régional et de
contrebalancer le développement prévu de plus de 1'200 emplois sur le site de
l'hôpital avec la création de logement.
-
La volonté de rentabiliser la ligne de trolleybus à fréquence élevée
qui doit être prolongée jusqu'à l'hôpital.
-
La volonté de développer l'urbanisation jusqu'au nouveau canal, nécessaire
à l'évacuation des eaux de l'hôpital, et qui va constituer une frange urbaine
de qualité.
La nécessité de créer le
quartier des Cornettes en contrepoint de l'hôpital a été intégré (sic) à des
planifications supérieures et a fait l'objet d'une convention entre le Conseil
d'Etat, la Commune et le syndicat des propriétaires en juillet 2013.
Une petite partie du
périmètre en zone de verdure dépasse du périmètre des projets d'intérêt
cantonal. Cette exception est justifiée par le besoin de surface nécessaire à
la création d'un espace vert de taille suffisante et par la volonté de
coordonner les limites d'affectation avec les limites foncières."
En outre, sous le
titre "Intentions communales", le rapport mentionne notamment ce qui
suit:
"Le dimensionnement
du PPA Les Cornettes est à analyser à l'échelle du Haut-Lac et de l'ensemble
des développements en cours entre Villeneuve et Rennaz.
Il s'inscrit dans un
projet de développement de 2'700 habitants et 3'800 emplois prévu sur les
communes de Noville, Rennaz et Villeneuve, à l'horizon 2030.
A l'échelle communale,
le développement projeté est à mettre en regard du développement du pôle
hospitalier d'importance régionale et de ses 1'500 employés à l'ouverture
prévue en 2018, ainsi que des requalifications prévues au nord de Rennaz et à
la prolongation de la ligne de trolleybus VMCV 201 jusqu'à l'entrée du
village."
Concernant les
caractéristiques du projet, la superficie totale du PPA de 77'563 m
2
sera affectée aux zones suivantes: zone d'habitation de faible densité
(8'098 m
2
, 10 %), zone d'habitation de forte densité (3'616 m
2
,
5 %), zone de centre de localité (33'582 m
2
, 43 %), zone de centre
de localité II (3'219 m
2
, 4 %) et zone de verdure inconstructible
(29'048 m
2
, 38 %). La surface des nouvelles zones à bâtir est de
48'515 m
2
.
Sous l'angle des
SDA, le rapport précise que la Commune de Rennaz comprend peu de terrains non
bâtis en zone à bâtir. Il prévoit en outre notamment ce qui suit:
"Le bilan des
réserves en zones à bâtir établi en coordination avec le SDT à fin 2014 montre
que la commune disposait de 7 parcelles non bâties et 3 parcelles
partiellement bâties (sans compter les 9 parcelles affectées à la construction
de l'hôpital), toutes situées dans le périmètre largement bâti ou dans le
secteur protégé du château (où seul un nouveau logement pour l'exploitation
agricole ou ses ouvriers peut être construit). Le dimensionnement des réserves
est conforme à la fiche A11 du Plan directeur cantonal. Sur cette base, il
apparaît que la commune ne comprend pas de secteurs constructibles qui ne
répondraient pas à un besoin et seraient susceptibles de contenir des SDA de
compensation.
Le projet
d'agglomération Rivelac (2011) ne propose pas de fiche spécifique à la
compensation des surfaces d'assolement conséquente au développement de
nouvelles zones à bâtir. Il propose de traiter cette problématique au niveau
des schémas directeurs.
Le Concept de
développement du Haut-Lac (URB 8, 2014) traite de la question des surfaces
d'assolement en particulier de l'emprise d'environ 8 ha du PPA les Cornettes.
Au vu de l'absence de possibilités de compensation des surfaces d'assolement
dans le périmètre URB 8 et de l'intérêt cantonal, aucune compensation de la SDA
n'est prévue sur la commune ou les communes voisines; l'emprise est couverte
par la réserve du quota cantonal, conformément à une convention passée entre le
Conseil d'Etat et la Commune de Rennaz.
Le
projet de PPA les Cornettes répond à un intérêt prioritaire et urgent.
L'intérêt prioritaire
est reconnu par le Conseil d'Etat qui le considère comme un projet d'importance
cantonale puisque faisant partie d'un projet d'agglomération reconnu (projet
Rivelac), d'un site stratégique de développement d'intérêt cantonal (mesure B31
du Plan Directeur cantonal) et d'un pôle de développement économique (mesure
D11 du Plan directeur cantonal).
L'urgence est liée au
fait que le quartier des Cornettes est directement lié au projet d'hôpital
Riviera Chablais (en cours de construction), devant équilibrer le développement
hospitalier par un développement d'habitation et participer à rentabiliser les
équipements planifiés (canal en cours de construction, prolongement de la ligne
de trolleybus à cadence élevée, requalification de la route, etc.). Elle est
également justifiée par la possibilité d'accueillir plus de 800 nouveaux
habitants dans l'agglomération Rivelac, dans un contexte d'offre immobilière
insuffisante. Elle est finalement justifiée par le besoin de prévoir des
équipements publics (EMS, appartements protégés, bâtiments communaux, espaces
verts) nécessaires au développement important de la région qui manque de places
d'accueil pour les personnes fragilisées par l'âge, qui manque de place pour
l'administration publique (dont le développement doit suivre celui de ses
habitants et emplois) et qui manque d'espaces publics de qualité. La nécessité
urgente de créer cette zone a amené à l'établissement d'une convention entre le
syndicat et le Conseil d'Etat destinée à assurer une réalisation rapide du
projet de quartier.
Conformément à la mesure
F12 du PDCn, du fait des conditions cumulées de l'intérêt cantonal prioritaire
et urgent, de la conformité au (sic) planifications supérieures, de la
démonstration qu'il n'y a pas de compensation SDA possible sur le territoire
communal, il a été exceptionnellement accordé par convention avec le Conseil
d'Etat que l'emprise du quartier sur les SDA de 68'017 m
2
ne devait
pas être compensées (sic) par la Commune et pourrait être compensée sur le
quota cantonal."
C.               Le 18 juin 2014, la
Municipalité de Rennaz a soumis le dossier de PPA au Service du développement
territorial (SDT) pour examen préalable. Le dossier comprenait le PPA, le plan
du 26 mai 2014, le règlement du 26 mai 2014, le rapport d'aménagement du 26 mai
2014, le rapport d'impact sur l'environnement, étape 1, du 2 juin 2014, et
l'avant-projet des travaux collectifs (APTC).
D.               Le 30 septembre 2014, le SDT
a transmis à la Municipalité de Rennaz le rapport d'examen préalable comprenant
l'appréciation globale du dossier et les préavis des services cantonaux
consultés, en demandant de procéder à quelques modifications. La Municipalité a
envoyé au SDT le dossier de PPA corrigé le 3 décembre 2014 pour examen
préalable complémentaire. Le SDT a rendu un préavis positif le 10 mars 2015.
E.                Le projet a été mis à
l'enquête publique du 24 juin au 24 juillet 2015. Le dossier comprenait le
plan, le règlement, le rapport d'aménagement, les principes d'aménagement
paysager et le rapport d'impact sur l'environnement. Il a suscité
29 oppositions, dont celles de A.________, D.________, C.________ et B.________.
A la suite de
séances de conciliation organisées par la Municipalité, 19 oppositions ont
été retirées.
F.                Le 23 septembre 2015, la
Municipalité de Rennaz a établi à l'intention du conseil de la commune un préavis
favorable à l'adoption du PPA (préavis n° 43/2011-2016). Concernant les SDA, le
préavis rappelle pour l'essentiel que le PPA répond à un intérêt prioritaire et
urgent, de sorte que l'emprise du quartier sur les SDA de 68'017 m
2
ne doit pas être compensée par la commune mais pourrait l'être sur le quota
cantonal. Il est précisé à ce sujet que le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) s'engage à compenser les nouvelles zones à bâtir dans le
délai de mise à jour du Plan directeur cantonal (PDCn) et que, conformément à
la directive d'application, la simultanéité de la compensation n'est pas
exigée. Des réponses aux oppositions ont également été préparées par la
Municipalité de Rennaz.
G.               Dans sa séance du 12 novembre
2015, le Conseil général de Rennaz a accepté plusieurs amendements au règlement
du PPA. Pour le surplus, il a décidé d'adopter le PPA et son règlement tel que
modifiés et amendés, et de lever toutes les oppositions et d'approuver les
réponses de la Municipalité.
Le 16 novembre 2015,
la Municipalité de Rennaz a soumis au SDT pour examen préalable complémentaire
le dossier du PPA amendé par le Conseil général.
Le 3 décembre 2015,
le SDT a informé la Municipalité de Rennaz que les amendements acceptés par le
Conseil général n'ont suscité aucune remarque de sa part.
H.               Le PPA et le règlement
amendés ont été mis à l'enquête publique complémentaire du 13 janvier au 11
février 2016. Le projet a suscité les oppositions de A.________, C.________ et B.________,
et D.________.
A la suite de séances
de conciliation organisées par la municipalité, aucune opposition n'a été
retirée.
I.                 Le 26 février 2016, la
Municipalité de Rennaz a établi à l'intention du conseil de la commune un
préavis favorable à l'adoption du PPA (préavis n° 46/2011-2016). Des réponses
aux oppositions ont été préparées par la Municipalité de Rennaz.
J.                Dans sa séance du 17 mars
2016, le Conseil général de Rennaz a décidé d'entériner les décisions prises
lors de la séance du 12 novembre 2015 au cours de laquelle cet objet avait été
accepté moyennant quelques modifications, de lever toutes les oppositions et
d'approuver les réponses proposées par la Municipalité de Rennaz.
K.                Le 18 mars 2016, la
Municipalité de Rennaz a décidé de lever les oppositions au projet et à
l'enquête complémentaire au projet formulées par A.________, C.________ et B.________,
et D.________. Concernant la compensation de la zone à bâtir, il est rappelé
que la projet est considéré comme une zone d'importance cantonale et répond à
une nécessité urgente, de sorte que la Commune n'a pas besoin de proposer une
compensation pour les nouvelles zones à bâtir.
L.                Dans l’intervalle, le
cadastre des SDA a été modifié et l'avant-projet de la 4
ème
révision
du PDCn a apporté des modifications importantes à la mesure F12 concernant les
SDA. Un rapport pédologique, visant à identifier des SDA sur la Commune de
Rennaz, a été réalisé par la société
********
.
La démarche a permis d'identifier 40'480 m
2
qui pourraient être
immédiatement inscrits en SDA et 2'890 m
2
qui pourront être inscrits
au terme de la procédure de décadastration de l'ancienne route de Chessel et sa
réaffectation en zone agricole. Un complément au rapport d'aménagement 47 OAT a
été établi le 18 mars 2016. Sous la rubrique "Bilan final des surfaces d'assolement",
il est précisé notamment ce qui suit:
"Le PPA Les
Cornettes a un impact de 83'491 m
2
sur les surfaces d'assolement de
la commune. Le rapport d'aménagement a démontré que la commune ne disposait
d'aucun terrain permettant une compensation. Cette situation a été validée par
le canton, tout comme l'intérêt public prépondérant du projet.
Le canton a donc
autorisé la substitution de la compensation par une identification par
investigations agro-pédologiques de SDA existantes dans les zones spéciales
ainsi que par une compensation finale par le quota cantonal. L'analyse du PPA
Grand Clos Sud, seul secteur de zone agricole spéciale, montre que 40'480 m
2
du PPA Grand Clos Sud répond aux critères de la SDA, tant en termes de
pérennisation des sols (règlement et affectation) qu'en termes de qualités des
sols.
Cette surface permet de
substituer près de 50 % de la compensation des SDA impactées par le PPA
Les Cornettes. Les 50 % restant devront être compensés par le quota
cantonal.
Le bilan final est donc
le suivant :
- Impact du PPA Les
Cornettes                                              - 83'491 m
2
- Investigations
pédologiques en zone agricole spéciale       - 40'480 m
2
- Compensation sur le
quota cantonal                                    - 43'011 m
2
Une compensation de la
route de Chessel diminuerait la compensation sur le quota cantonal de 2'890 m
2
pour une compensation totale de 40'121 m
2
."
M.               Le 29 avril 2016, la
Municipalité de Rennaz a préavisé favorablement le projet de PPA et a
recommandé au Conseil général de Rennaz d'adopter le projet de décision finale
statuant sur le PPA, le règlement qui lui est attaché et les réponses aux
oppositions (préavis n° 49/2011-2016).
N.               Le 12 mai 2016, le Conseil
général de Rennaz a décidé d'adopter le PPA et le règlement qui lui est
attaché, tel que soumis à l'enquête publique, sans conditions autres que celles
imposées par son règlement, et d'adopter les réponses aux oppositions.
Concernant les compensations de la zone à bâtir et des surfaces d'assolement,
la décision prévoit ce qui suit:
"Zone à bâtir
Le projet implique la
création d'une nouvelle zone d'affectation: 48'515 m
2
sont affectés
en zone à bâtir (15 LAT, 48 LATC), 29'048 m
2
en zone de verdure (18
LAT, 54 LATC) et 7'773 m
2
au domaine public (18 LAT).
Les possibilités de
compensation de la zone à bâtir sur le territoire communal sont nulles: les
réserves de terrains à bâtir de Rennaz se situent à l'intérieur du village et
dans des zones à bâtir largement construites et présentant un potentiel
d'habitants supplémentaires équivalent à 10 % de la population; le tout
étant de plus situé à l'intérieur du périmètre des projets d'intérêt cantonal
assimilé au périmètre compact de l'agglomération.
L'art. 52a OAT demande
que la nouvelle zone à bâtir (48'515 m
2
) fasse l'objet d'un
déclassement de zone à bâtir de surface équivalente ailleurs dans le canton.
Dans un tel cas, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE) s'engage à compenser les
nouvelles zones à bâtir par un déclassement préalable de surface équivalente
(48'515 m
2
): la compensation est réalisée par le PAC 292A, approuvé
le 25 mars 2015 sur les communes d'Ormont-Dessus et de Château-d'Oex.
Surfaces d'assolement
Le périmètre du PPA est
entièrement considéré en surfaces d'assolement (SDA) dans l'inventaire
cantonal, à l'exception du domaine public route (chemin communal). En réalité,
les parcelles 219, 348 et 351 sont construites (habitations, dépôt) et au
bénéfice de la situation acquise et doivent être sorties de l'inventaire (8'098
m
2
). De ce fait, le PPA a une emprise totale nette de 75'393 m
2
sur l'inventaire des SDA.
Le canal de Pra-Riond
existant et ses berges n'ont pas les qualités de SDA (7'376 m
2
dans
le périmètre du PPA). Ces surfaces n'ont pas été déduites de l'inventaire des
SDA lors de la construction du canal et sont considérée[s] par la Municipalité
comme une emprise liée au PPA (pour la partie du canal dans le périmètre du
PPA).
Le projet
d'agglomération Rivelac (2011) ne propose pas de fiche spécifique à la
compensation des surfaces d'assolement conséquente au développement de
nouvelles zones à bâtir.
Suite à la modification
du cadastre cantonal des SDA en 2015 et à la mise en vigueur de la mesure F12
du PDCn (4
e
adaptation du 18 janvier 2016), une nouvelle
appréciation de la situation a été faite par la Municipalité. Cette
appréciation fait l'objet d'un complément au rapport d'aménagement du 18 mars
2016. Cette investigation a montré que le projet de PPA "Les
Cornettes" présentant un intérêt public prépondérant, aucune compensation
n'étant possible sur le territoire communal, la compensation SDA pouvait
partiellement être substituée par l'investigation agro-pédologique de 40'480 m
2
de SDA existantes dans une zone agricole spéciale sur le territoire communal
(conformément à la mesure F12 PDCn).
L'intérêt prépondérant
est reconnu par le Conseil d'Etat: le quartier des Cornettes est directement
lié au projet d'hôpital Riviera Chablais (en cours de construction), devant
équilibrer le développement hospitalier par un développement d'habitation et
participer à rentabiliser les équipements planifiés (canal en cours de construction,
prolongement de la ligne de trolleybus à cadence élevée, requalification de la
route, etc.). Il est également justifié par la possibilité d'accueillir plus de
800 nouveaux habitants dans l'agglomération Rivelac, dans un contexte d'offre
immobilière insuffisante. Il est finalement justifié par le besoin de prévoir
des équipements publics (EMS, appartement protégés, bâtiments communaux,
espaces verts) nécessaires au développement important de la région qui manque
de places d'accueil pour les personnes fragilisées par l'âge, qui manque de
place pour l'administration publique (dont le développement doit suivre celui
de ses habitants et emplois) et qui manque d'espaces publics de qualité.
L'intérêt prépondérant de créer cette zone a amené à l'établissement d'une
convention entre le SAF "Les Cornettes" et le Conseil d'Etat destinée
à assurer une réalisation rapide du projet de quartier, notamment en recourant
à la marge de manœuvre cantonale pour les SDA.
Conformément à l'art. 30
OAT, le canton estime que le projet de PPA "Les Cornettes" répond à
un objectif important, qui ne peut pas être atteint sans recourir au SDA. Il
estime également que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière
optimale.
Au final et conformément
à la mesure F12 du PDCn, du fait de l'intérêt prépondérant et de l'absence de
possibilité de compensation sur le territoire communal, le Conseil d'Etat s'est
engagé par convention à recourir à la marge de manœuvre cantonale pour 75'393 m
2
d'emprise sur les SDA (y compris canal), y inclus les 40'480 m
2
résultant de l'identification de SDA existantes en zone spéciales."
O.               Le 30 août 2016, la Cheffe du
DTE a décidé d'approuver préalablement, sous réserve des droits des tiers, le
PPA, et d'exempter temporairement la Commune de Rennaz de son obligation de
compensation des SDA. La compensation sera assurée dans un premier temps par la
marge de manœuvre sur le quota cantonal, puis par reconversion de surfaces qui
présentent les qualités des SDA et seront réaffectées à la zone agricole. En
outre, le DTE a décidé d'exempter totalement la Commune de Rennaz de son
obligation de déclasser des zones à bâtir en vue de l'extension prévue. La
compensation est constituée par l'équivalent en surfaces dézonées sur la
Commune de Châteaux-d'Oex dans le cadre du plan d'affectation cantonal 292A
"Sites marécageux, col des Mosses – La Lécherette", approuvé le 25
mars 2015.
Concernant les SDA,
la décision prévoit ce qui suit:
"Le PPA a une
emprise nette de 75'393 m
2
sur les surfaces d'assolement (SDA). La
problématique des SDA a été traitée conformément au Plan directeur cantonal
(PDCn). Le PPA représente un intérêt public d'importance cantonale.
Conformément au PDCn, le rapport d'aménagement inclut une substitution de la
compensation par l'identification, par investigations agro-pédologiques, de SDA
existantes dans les zones spéciales. Le Canton compense cette emprise
temporairement avec sa marge de manœuvre sur le quota cantonal. Lorsque la
Commune constituera de nouvelles SDA, elle restituera au Canton les surfaces de
SDA compensées sur sa marge de manœuvre.
Le PPA affecte en zone à
bâtir une surface de 48'515 m
2
. Cette surface doit être compensée
par un déclassement d'une surface équivalente conformément à l'article 52a de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT).
La compensation de la
nouvelle zone à bâtir est réalisée dans le cadre de la procédure du Plan
d'affectation cantonal (PAC) 292A "Site marécageux Col des Mosses-La
Lécherette". Le PAC a été approuvé le 25 mars 2015. Il a fait l'objet de
deux recours qui, selon la décision judiciaire, n'ont pas d'effet suspensif sur
les déclassements, hormis les parcelles concernées par les recours.
Les surfaces qui servent
de compensation au PPA "Les Cornettes" consistent en 48'515 m
2
de surface qui étaient affectés en zone de chalets selon le Plan d'extension de
la Commune de Château-d'Oex du 19 septembre 1980 et qui ont été affectés en
zone agricole protégée et, marginalement, en zone naturelle protégée par le PAC
292A."
La décision est
accompagnée de deux plans et deux règlements, d'un dossier communal, d'un
rapport 47 OAT et d'un dossier de la compensation de la zone à bâtir.
P.                Le 3 octobre 2016, A.________,
D.________, et C.________ et B.________ (ci-après: les recourants), représentés
par leur conseil, ont formé un recours à la Cour de droit administratif et
public (CDAP) contre les décisions du DTE du 30 août 2016, du Conseil général
de Rennaz du 12 mai 2016, et de la Municipalité de Rennaz du 18 mars 2016,
concluant à ce que les décisions précitées soient annulées.
Le DTE, représenté
par le SDT, a déposé ses observations le 2 novembre 2016.
La Direction
générale de l'environnement (DGE), Division support stratégique, s'est
déterminée le 2 novembre 2016.
Le Conseil général
de Rennaz, par l'intermédiaire de son conseil, a déposé un mémoire de réponse
le 21 novembre 2016.
La Direction
générale de la mobilité et des routes (DGMR) a déposé ses observations le 23
novembre 2016.
Les recourants, par
l'intermédiaire de leur conseil, ont déposé des observations complémentaires le
17 janvier 2017.
Le DTE, représenté
par le SDT, s'est déterminé le 25 janvier 2017.
Le Conseil général
de Rennaz, par l'intermédiaire de son conseil, s'est déterminé le 25 janvier
2017.
Q.               La Cour a procédé à une
inspection locale en date du 27 janvier 2017 en présence des parties et de leur
représentant. Le procès-verbal de l'audience a la teneur suivante:
"1.
Augmentation
du trafic routier et du bruit
Me Rubli estime que les
autorités n'ont pas procédé à une pesée correcte des intérêts en présence en
adoptant le projet contesté. L'étude de l'impact sur l'environnement n'aurait
pas été coordonnée avec le projet de l'Hôpital intercantonal Riviera-Chablais;
à son avis, il aurait été opportun de réaliser une étude de l'impact cumulé du
bruit lié à l’exploitation de l'hôpital et celui des futures habitations. De
plus, certaines valeurs limites d'exposition seraient dépassées et les
autorités n'auraient donné aucune garantie quant à la mise en œuvre des mesures
d'assainissement permettant d'en assurer le respect.
Sur ce dernier point, F.________
indique que les autorités disposent d'un délai au 31 mars 2018 pour mettre en
place les mesures d'assainissement du bruit routier recommandées sur la route
du Vieux Séquoia ou "RC 726c". Ces mesures comprendront notamment la
limitation de la vitesse maximale autorisée à 60 km/h au lieu de 80 km/h,
l’adoption d’un projet de réaménagement des accès routiers et la pose d'un
revêtement phono absorbant.
Ces mesures
d'assainissement garantiront le respect des valeurs limites d'exposition
applicables au projet contesté pour l'état futur. Le plan des mesures
d'assainissements sera prochainement mis à l'enquête publique. Les
représentants de la DGMR déclarent que le projet d'assainissement précité sera
piloté par la cellule bruit. Ils ajoutent qu'un projet d'assainissement du
bruit routier est par ailleurs en cours pour le projet de l'Hôpital
Riviera-Chablais. Ce dernier intègre les mesures d'assainissement qui ont été
proposées par la DGE. Il a passé le stade de l'examen préalable et sera
prochainement mis à l'enquête, vraisemblablement par le canton pour ce qui a
trait à la RC 726c et par la commune pour les routes communales.
La municipalité confirme
que le projet d'assainissement du bruit routier pour l'hôpital sera mis à
l'enquête par le canton en février ou mars 2017. La route du Vieux Séquoia
restera une route cantonale, mais avec une vitesse maximale autorisée à 60
km/h. Les représentants de la DGMR précisent que cette mesure de limitation de
la vitesse est déjà entrée en vigueur.
Me Rubli répète que les
différentes problématiques du projet d'hôpital et du projet de plan partiel
d'affectation (ci-après: PPA) litigieux n'ont pas été coordonnées. A son avis,
il aurait été plus opportun de prévoir le projet de densification dans le cadre
de l’étude d’un nouveau plan général d'affectation (ci-après: PGA).
Me Haldy déclare que les
différentes procédures en cours sont intégrées dans un schéma directeur
communal ("Rennaz Demain"). Il ajoute que les conclusions du rapport
d'impact sur l'environnement démontrent que les normes applicables seraient
respectées.
Les parties n'ayant plus
d'observations à formuler sur les questions liées à l’augmentation du trafic
routier et au bruit, les représentants de la DGMR et de la DGE sont libérés et
quittent la salle à 14h45.
2.
Compensation
de l'extension de la zone à bâtir
Me Haldy explique que la
commune de Rennaz a tout d'abord considéré que le projet de PPA litigieux
répondait à l’exception prévue par l'art. 52a al. 2 let. c OAT. Toutefois,
l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_562/2015 du 26 mai 2016, qui porte sur la
révision d'un PPA à Orbe, a précisé les notions d'importance et d'urgence. A la
suite de cet arrêt, le canton a estimé que le projet de PPA litigieux répondait
plutôt à l’exception prévue par l'art. 52a al. 2 let. a OAT. La commune de
Rennaz soutient néanmoins, à titre subsidiaire, que la let. c de cette
disposition resterait également applicable.
G.________ indique que
le canton a décidé d'utiliser pour la compensation les zones qui ont été
déclassées par le plan d'affectation cantonal n° 292A "Site
marécageux Col des Mosses - La Lécherette" (ci-après: le PAC 292A); ces
zones permettent de compenser le classement en zone à bâtir du projet de PPA
litigieux.
La cour et les parties examinent
les pièces relatives au PAC 292A qui ont été produites le 25 janvier 2017 par
le SDT. Elles dressent ensuite l'historique d'élaboration du PAC 292A. En
résumé, le plan des zones de la commune de Château d’Oex de 1980 a légalisé une
zone de chalets à la Lécherette. A la suite de l’acceptation de l’initiative
dite de Rothenturm par le peuple et les cantons le 6 décembre 1987, un nouvel
art. 24 sexies a été introduit dans la Constitution fédérale précisant que les
marais et les sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un
intérêt national sont protégés. Le canton a mis à l’enquête publique un projet
de zone réservée aux lieux dits "La Lécherette et Les Mosses" du 20
décembre 1990 au 31 janvier 1991 visant les marais soumis à la protection de la
nouvelle norme constitutionnelle. Le projet de la zone réservée grevait
l’entier de la zone de chalets située sur le côté Est de la route du col des
Mosses. La décision d’adoption prise par le Conseil d’Etat le 8 février 1995 a
exclu de la zone réservée une partie importante de la zone de chalets située à
l’est de la route des Mosses, selon un périmètre englobant pour l’essentiel les
secteurs partiellement construits et maintenant sous les restrictions de la
zone réservée les secteurs périphériques.
Par la suite, le Conseil
fédéral a approuvé le 1
er
mai 1996 l’ordonnance sur la protection
des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale
(Ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35) qui reprenait pour l’essentiel
le périmètre de la zone réservée tel que modifié par le Conseil d’Etat pour le
site de la Lécherette et du col des Mosses, répertorié sous n° 99 de l’annexe à
cette ordonnance.
Pour remplacer la zone
réservée, le Plan d'affectation cantonal n° 292 (ci-après: PAC 292) a été
adopté en 1999 afin de concrétiser la protection du site marécageux "Col
des Mosses - La Lécherette". Trois secteurs bâtis (périmètres A, B, et C),
déjà soustraits du périmètre de la zone réservée, ont été sortis du PAC 292
pour être traités par des plans d'affectation communaux (PPA). Le périmètre A
par le PPA "Terreaux-Plaine des Mosses", le périmètre B par le PPA
"L'Arsat" et le périmètre C par le PPA "Les Eraisis". Tant
le PAC 292 que les deux premiers PPA ont fait l'objet de recours en 1999 auprès
du département cantonal compétent à l'époque, qui, par décision du 5 avril
2007, a admis les recours et a annulé les plans. Le PPA "Les Eraisis"
a été adopté le 15 juin 2006 par le Conseil communal de Châteaux-d'Oex et
approuvé préalablement par le département cantonal compétent selon décision du
9 août 2006. A la suite du recours de l’un des propriétaires compris dans le
périmètre de ce plan, la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: le tribunal) a annulé les décisions d’adoption et
d’approbation de ce PPA par arrêt du 9 mars 2009 (AC.2006.0192). Le tribunal
s’est référé pour l’essentiel aux mêmes motifs que ceux qui avaient conduit le
département cantonal à annuler le PAC 292 et les deux PPA "Terraux-Plaine
des Mosses" et "Arsat".
Dans l’intervalle, la
zone réservée de 1995 est arrivée à échéance et l’ensemble du secteur de la
zone de chalets situé à l’est de la route des Mosses a été libéré des mesures
de restriction cantonales jusqu’à l’adoption du nouveau PAC 292A. Le PAC 292A a
été mis à l’enquête publique du 8 juin au 9 juillet 2012, puis il a fait
l’objet d’une enquête complémentaire du 21 mai au 19 juin 2014, et il a été
approuvé par le DTE le 25 mars 2015. Les recours déposé contre la décision
d’approbation du PAC 292A ont été rejetés par arrêts du tribunal du 27
septembre 2016 (arrêts AC.2015.0104 et AC.2015.0105). Ces arrêts font
actuellement l’objet de recours au Tribunal fédéral toujours pendants, mais ces
recours ne concernent pas le périmètre de la zone de chalets de La Lécherette.
En cas de rejet des recours, l’annexe à l’ordonnance sur les sites marécageux
serait modifiée pour adapter le périmètre de l’objet n° 99 (Col des Mosses – La
Lécherette) au périmètre du PAC 292A.
Le PAC 292A classe la
partie de la zone de chalets sise à l’Est de la route des Mosses, qui avait été
grevée par la zone réservée de 1995, en zone agricole protégée, mesure qui
correspondrait ainsi à un déclassement et à une réduction de la zone à bâtir
légalisée par le plan des zones de la commune de Château d’Oex de 1980, ce que
les recourants contestent en raison du périmètre de l’inventaire fédéral des
sites marécageux qui touchait déjà cette partie de la zone à bâtir.
Me Haldy affirme que
c'est l'adoption du PAC 292A - et non l'adoption de l'inventaire fédéral des
sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale - qui a
entraîné le déclassement des parcelles qui étaient auparavant situées dans la
zone réservée.
Les représentants du SDT
précisent que l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: ARE) a
demandé que la totalité du périmètre du projet de PPA contesté soit compensée
par le déclassement d'une surface équivalente. Or, le PPA présente une surface
de 8,5 ha et le périmètre de la zone de chalets de La Lécherette déclassé par
le PAC 292A présente une surface de 13,7 ha. Cette partie du PAC 292A qui
déclasse une zone à bâtir s'avère donc suffisante pour compenser l'extension de
la zone à bâtir à Rennaz; l'ARE a procédé aux vérifications nécessaires dans ce
cadre.
A la demande du
président, les représentants du SDT indiquent qu'ils transmettront aux autres
parties une copie des pièces relatives au PAC 292A.
Me Rubli renvoie à
l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_562/2015 du 26 mai 2016 et à l'arrêt de la CDAP
AC.2006.0192. Il se réfère aussi à l'inventaire fédéral des sites marécageux
d'une beauté particulière et d'importance nationale (P. 8 du bordereau n° II
des recourants). Il affirme que le plan annexé permet de déterminer avec
précision quelles zones du site sont constructibles et quelles zones ne le sont
pas. A son avis, la zone de chalets située dans le périmètre du site marécageux
de Château-d'Oex étaient déjà inconstructible à la base, ce qui ne permettrait
pas de compenser le déclassement.
Les parties discutent de
la question de savoir si les parcelles de la zone de chalets déclassées par PAC
292A étaient constructibles ou non à la base et divergent sur ce point. Les
représentants du SDT déclarent que la carte annexée à l'inventaire fédéral des
sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale n’a pas
une portée contraignante en ce qui concerne la délimitation précise du
périmètre et que les cantons bénéficient à cet égard d’un marge d’appréciation
pour fixer le périmètre définitif, car l’aspect esthétique de la beauté du site
joue un rôle pour la délimitation de ce périmètre.
C.________ produit un
lot de pièces qui sont versées au dossier.
3.
Surdimensionnement
de la zone à bâtir
Le président interpelle
les parties au sujet du bilan des réserves à bâtir de la commune de Rennaz et
du potentiel d'accueil dans l'agglomération Rivelac (P. 17 et 18 du bordereau
n° II de la municipalité).
Me Haldy expose que la
municipalité a comparé le bilan des réserves en zone à bâtir de la commune de
Rennaz, qui est de 198 habitants, avec le potentiel d'accueil à l'horizon 2030
attribué par la 4e révision du PDCn, qui est de 1'166 habitants. L'arrivée
de 880 nouveaux habitants induite par le projet de PPA litigieux aurait été
prise en compte dans le calcul du potentiel d'accueil. Les représentants de la
municipalité ajoutent que les communes de l'agglomération Rivelac réfléchissent
ensemble à l'échelle de l'agglomération pour répartir au mieux le potentiel
d'accueil attribué, qui est de 21'179 habitants.
Me Rubli relève la
nécessité de faire la différence entre les besoins en logements et le potentiel
de développement de la commune de Rennaz. A son avis, l'agglomération Rivelac
aurait un potentiel d'accueil de nouveaux habitants (plus de 19'000) qui serait
suffisant à l'horizon 2030, sans l'adoption du projet de PPA contesté.
L’atteinte et l’empiètement sur la zone agricole ne se justifierait. Me Haldy
affirme pour sa part que les notions de besoins et de potentiel d'accueil se
rejoignent.
Le président demande aux
représentants du SDT si un périmètre de centre a été défini à Rennaz. H.________
explique qu'il existe trois types de centres: les centres locaux, définis au
niveau régional, les centres régionaux, définis par le PDCn, dont le périmètre
du centre est défini en collaboration avec le SDT; et les centres cantonaux ou
centres d'agglomération, dont le périmètre compact est défini par
l'agglomération elle-même. G.________ indique que le périmètre compact du
projet d'agglomération Rivelac a été validé commune par commune et par le SDT.
Il a ensuite été cartographié sur la carte du PDCn. Ce projet fait l'objet de
la mesure R14 de la 4e adaptation du PDCn, qui a notamment pour objectif
de coordonner mobilité et urbanisation. L'étude d'agglomération URB8, qui est
la mesure d'urbanisation n° 8 du projet d'agglomération, mentionne le périmètre
compact. Enfin, le PDCn actuellement en vigueur identifie en p. 385 le site du
projet de PPA comme site stratégique d'importance cantonale. Les représentants
du SDT indiquent qu'ils enverront une copie du périmètre compact de
l'agglomération Rivelac au tribunal et aux autres parties.
Me Rubli répète qu'il
serait nécessaire à son avis de distinguer les besoins en logements et le
potentiel d'accueil de la commune de Rennaz. Il souligne qu'il est possible de
couvrir les besoins actuels (198 habitants) en mettant à profit les zones à
bâtir qui sont actuellement légalisées; il s'agirait de construire sur les
zones encore libres de construction ou de densifier les terrains déjà bâtis. En
tout état de cause, il ne se justifierait pas de construire sur des zones
agricoles identifiées comme des surfaces d'assolement. Me Haldy rappelle pour
sa part que la nouvelle LAT a pour objectif de densifier aux alentours des
infrastructures importantes.
H.________ explique que
la notion de "potentiel" peut se rapporter à la fois au potentiel
d'accueil proprement dit, qui est de 7'242 habitants pour toute
l'agglomération, et au potentiel qui mêle accueil et projets, qui est de 21'179
habitants. H.________ ajoute que les communes de l'agglomération Rivelac ne
comportent pas suffisamment de zones à bâtir légalisées pour répondre aux
besoins qui ont été identifiés pour toute l'agglomération.
4.
Compensation
des surfaces d'assolement
Me Haldy indique que le
canton mettra dans un premier temps son quota disponible à profit, en attendant
que la commune de Rennaz identifie de nouvelles surfaces d'assolement sur son
territoire. Les représentants de la municipalité précisent que la commune de
Rennaz a entamé les premières démarches pour la révision de son PGA. Il est
prévu que quatre hectares de zone agricole soient affectés aux surfaces
d'assolement.
Me Rubli souligne
l'importance de préserver les surfaces d'assolement et de ne les utiliser qu'en
dernier recours. Le canton aurait déjà considérablement réduit sa réserve de
surfaces d'assolement au cours des dernières années et n'aurait encore rien
entrepris de concret pour compenser celles qui seront consommées par le projet.
Il existerait donc un risque certain qu'elles diminuent. Me Rubli relève en
outre la nécessité de tenir compte de la qualité du sol (aspect qualitatif).
G.________ conteste le
fait que le canton n'aurait rien entrepris pour préserver ses surfaces
d'assolement. Il renvoie à la mesure F12 de la 4e adaptation du PDCn, qui
concerne la protection des surfaces d'assolement. Il explique que cette mesure
donne une marge de manœuvre importante au canton pour les projets et
planifications de grande envergure: ceux-ci peuvent être jugés comme
prépondérants et justifier une emprise sur les surfaces d'assolement, pour
autant que le quota cantonal soit garanti durablement et sur la base d'une
pesée complète des intérêts. En l'occurrence, le quota de la réserve cantonale
s’élève à 57 hectares et serait suffisant pour permettre une emprise de 8
hectares environ sur les surfaces d'assolement de la commune de Rennaz par le
projet de PPA litigieux. G.________ déclare en outre que les conditions de
l'art. 30 OAT pour le classement de surfaces d'assolement en zone à bâtir
seraient réalisées.
5.
Inspection
locale
L'audience est suspendue
à 16h25 afin d'aller procéder à l'inspection locale, qui débute à 16h40 sur la
route du Vieux Séquoia près des parcelles 288 et 289.
La cour constate la
présence d'un panneau de signalisation 60 km/h sur le tronçon concerné de la
route du Vieux Séquoia.
Les parties examinent
simultanément le plan du projet de PPA contesté et les alentours.
I.________ explique que
la zone de verdure prévue restera au même niveau que le terrain actuel. En
revanche, le rez-de-chaussée de l'immeuble B2 sera environ au même niveau que
la route, ce qui peut entraîner une surélévation par rapport au terrain
naturel.
C.________ indique la
présence d'une nappe phréatique dans le périmètre des villas existantes. Il
avait fallu en tenir compte à l'époque de la construction des bâtiments. I.________
relève sur ce point que les constructions souterraines du projet devront se
situer à une distance de 50 cm au-dessus de la nappe.
C.________ désigne
ensuite la route des Malliez et indique que ce chemin est prévu pour assurer
l’accès à la partie du projet située à l’extrémité nord du périmètre du PPA
contesté. A la demande du président, la municipalité confirme que le projet de
PPA contesté empiète totalement sur la zone agricole.
La cour et les parties
se déplacent sur la parcelle 293, propriété des époux B.________ et C.________.
Les recourants
expliquent qu'ils sont surtout opposés au lotissement de cinq immeubles
("A1" à "A5", parcelles n° 597 à 601) qu'il est prévu d'implanter
directement en face de leurs parcelles, sans aucune transition avec une densité
beaucoup plus grande que le quartier de villas qu’ils occupent. I.________
précise que le projet prévoit à cet emplacement une zone d’habitation de forte
densité; il estime que cette partie du projet aurait une capacité d'accueil de
100 à 120 habitants environ, soit environ 6000 m2 de surface brute de plancher
habitable. La question de savoir s'il serait possible de parvenir à un accord
pour revoir la densité de cette partie du projet, qui est totalement séparée et
sans aucune relation spatiale avec le site de l’hôpital, est discutée, sans
succès. Les parties laissent toutefois ouverte la question de savoir si la
municipalité ou le syndicat pourrait poser à ses frais une haie d'arbres en
bordure de propriété.
La municipalité explique
que la partie mise en évidence en bleu sur le plan ("F2") a pour but
d'aérer l'espace et d'offrir un contraste avec la place de rebroussement prévue
pour le bus et avec l'hôpital. Le bâtiment communal prévu à cet emplacement
permettra une transition entre le vieux quartier de Rennaz et le nouveau tissu
bâti."
Les parties ont eu
l'occasion de se déterminer sur le contenu du procès-verbal.
R.               Le Syndicat d'amélioration
foncière Les Cornettes a pris position le 29 mars 2017.
Le 30 mars 2017, le
Conseil général de Rennaz, par l'intermédiaire de son conseil, a produit une
détermination de la Municipalité et du Conseil général établie par l'urbaniste J.________,
ainsi que le rapport concernant le projet d'Entreprise de correction fluviale
Canal de Praz-Riond.
Le DTE, représenté
par le SDT, s'est déterminé le 31 mars 2017. Il a par ailleurs produit
différents documents le 18 avril 2017.
Les recourants, par
l'intermédiaire de leur conseil, ont déposé des observations complémentaires le
3 mai 2017.
Le Conseil général
de Rennaz, par l'intermédiaire de son conseil, a spontanément pris position le
4 mai 2017.
La DGMR a pris
position les 3 et 5 mai 2017.
Le DTE, représenté
par le SDT, s'est déterminé le 16 mai 2017. Il a en outre produit le 30 mai
2017 un décompte de l'évolution des réserves des SDA du Canton de Vaud depuis
le 1
er
août 2008.
Les recourants, par
l'intermédiaire de leur conseil, ont spontanément pris position le 20 juin 2017
et la DGMR a aussi pris position le 19 juillet 2017.
Considérant en droit:
1.
a) En cours de procédure, le Grand Conseil a adopté
le 17 avril 2018 une modification substantielle de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions (nLATC; BL
V 700.11
) touchant les art. 1 à 73 nLATC. Cette
révision est entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018. Par ailleurs,
la 4
ème
adaptation du PDCn, entrée en vigueur le 1
er
octobre 2017, a été approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Elle a
entraîné pour le canton de Vaud la fin du régime transitoire découlant des art.
38a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700) et 52a de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1). Enfin, le rapport final du projet d’agglomération Rivelac a été élaboré
en décembre 2011, avant les modifications du 15 juin 2012 de la loi fédérale
sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700), modifications
qui sont entrées en vigueur depuis le 1
er
mai 2014 (RO 2014
899; FF 2010 959). Il convient donc en premier lieu de déterminer le droit
applicable.
b) La légalité d'un
acte administratif, y compris une autorisation de construire ou un plan
d'affectation, doit en principe être examinée en fonction du droit en vigueur
au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions
transitoires contraires; en conséquence, l'autorité de recours applique en
principe le droit en vigueur au jour où l'autorité a statué (ATF 139 II 243
consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les réf. cit.; voir aussi arrêt TF
1C_238/2017 du 24 mai 2018 destiné à la publication, consid. 2.1.1). Ainsi,
selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et en l'absence de disposition
transitoire expresse, la légalité d'une décision concernant un plan
d'affectation doit en principe être examinée selon le droit applicable au
moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe lorsqu'une
application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs (ATF
139 II 243 consid. 11.1 p. 259; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid.
5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les réf. cit.; arrêts TF 1C_36/2011 du 8 février
2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1
er
février 2012 consid. 3.1 et
les réf. cit.). Un changement de loi intervenu durant une procédure de recours
n'a donc pas à être pris en considération, à moins qu'une application immédiate
du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs, par exemple pour des
raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la sauvegarde d'intérêts publics
prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).
c) En l'espèce, la
nLATC prend en compte la révision de la LAT, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, en introduisant de nouvelles dispositions destinées à favoriser et à
garantir la disponibilité des terrains à bâtir, à réglementer la compensation
des plus-values liées aux mesures d'aménagement du territoire, ainsi qu'à
l'expropriation matérielle. L'application de ces nouvelles dispositions ne
répond toutefois pas à un impératif justifiant une application immédiate aux
procédures pendantes devant la dernière instance de recours cantonale. Elle
n'entraîne pas non plus une modification fondamentale des règles de procédure
concernant l'élaboration et l'adoption des plans directeurs et des plans
d'affectation. Le Tribunal de céans doit par conséquent appliquer le droit en
vigueur au moment où l'autorité a statué. En revanche, l'entrée en vigueur de
la 4
ème
adaptation du PDCn le 1
er
octobre 2017, approuvée
ultérieurement le 31 janvier 2018 par le Conseil fédéral, pose des principes
directement applicables à la délimitation des zones à bâtir, notamment à la
réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être appliqués aux
procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée en vigueur. Il
en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement
du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (voir l’ATF 141 II
393 consid. 2.4 et 3, p. 398-399), en particulier celles visant à réduire les
zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), à orienter le développement
de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1
er
al. 2
let. a
bis
; 3 al. 3 let. a
bis
et 15 al. 4 let. b LAT) et
celles concernant le maintien et la protection des surfaces d’assolement (art.
3 al. 2 let. a, 15 al. 3 LAT et l’art. 30 al. 1bis OAT), dispositions qui
sont toutes complémentaires entre elles.
2.
a) La procédure d'établissement d'un plan
d'affectation communal est réglée aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV
700.11), d'après la teneur des dispositions en vigueur au moment où l'autorité
a statué (voir consid. 1
supra
). A l'issue de l'enquête publique, la
municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis
contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le
conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même
temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3
LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police
des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il
peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter
(art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce
dernier (art. 60 al. 1, 3
ème
phrase LATC). Cette procédure a
été suivie dans le cas présent. Les décisions communale et cantonale ont été
notifiées par le DTE simultanément et peuvent toutes deux faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2
LATC).
En l'espèce, le
recours est dirigé contre les décisions du DTE du 30 août 2016, du Conseil
général de Rennaz du 12 mai 2016, et de la Municipalité de Rennaz du 18 mars
2016. Le recours déposé contre les décisions de la Municipalité de Rennaz du
18 mars 2016 doit être déclaré irrecevable, dans la mesure où cette
autorité n'était pas compétente pour rendre ces décisions - si tant est qu'il
s'agisse de décisions (voir art. 58 al. 2 LATC).
b)
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36),
le recours est intervenu en temps utile. Il satisfait en outre aux conditions
formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD.
c) Aux termes de
l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a
qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à
la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité
de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette
disposition subordonne la qualité pour recourir à la condition que le recourant
ait participé à la procédure antérieure, à savoir, en matière de plans
d'affectation, qu'il ait formé opposition pendant le délai légal d'enquête
publique (voir arrêts AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 1 et les réf.
cit.; AC.2008.0069 du 7 août 2009 consid. 1b).
En l'espèce, les
recourants, qui sont propriétaires de bien-fonds situés dans le périmètre du
PPA (A.________, parcelle n° 219) ou à proximité immédiate de celui-ci (D.________,
parcelle n° 288; C.________ et B.________, parcelle n° 293) et ont vu leurs
oppositions levées au terme de la procédure devant les autorités précédentes,
ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Par
conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.
3.
Dans un grief formel, les recourants se plaignent
d'une violation de leur droit d'être entendu. D'après eux, les dossiers
d'enquête auraient été lacunaires. Le document "Complément SDA - Rapport
d'aménagement 47 OAT" du 18 mars 2016 a été établi après les enquêtes.
Quant à la compensation dans le cadre de la procédure PAC 292A "Site
marécageux Col des Mosses-La Lécherette", elle a été évoquée pour la
première fois dans les décisions du Conseil général de Rennaz du 12 mai 2016 et
du DTE du 30 août 2016, soit après les enquêtes également.
a) Tel qu'il est
garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la
Confédération suisse (Cst.; RS 101), le droit d'être entendu comprend notamment
le droit de toute partie de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, le droit d'avoir accès
au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné
suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des
preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur leur résultat lorsque
ceci est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 II 286 consid.
5.1). Il comprend notamment le droit de consulter le dossier (ATF 127 V
431 consid. 3a), qui s'étend à toutes les pièces décisives (ATF 121 I 225
consid. 2a) et qui garantit que les parties puissent prendre connaissance des
éléments fondant la décision et s'exprimer à leur sujet (ATF 129 I 85 consid.
4.1; arrêt TF 1C_452/2009 du 19 mars 2010 consid. 2.1). Le droit d'être entendu
étant un droit de nature formelle, sa violation conduit en principe à
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment du bien-fondé matériel de
celle-ci (ATF 135 I 187 consid. 2.2; ATF 132 V 387 consid. 5.1).
L'art. 57 al. 1, 1
ère
phrase LATC dispose qu'a
u plus tard trois mois après
réception des observations du SDT (pour l'examen préalable), les plans
d'affectation sont mis à l'enquête publique pendant une durée de trente jours
. Les oppositions formulées lors de l'enquête publique sont traitées
par le conseil communal, qui adopte des réponses motivées en même temps qu'il
se prononce sur l'adoption du plan; cette décision doit intervenir en principe
dans un délai de huit mois dès la clôture de l'enquête publique, en vertu de
l'art. 58 al. 3 LATC. Lorsque le conseil communal adopte le projet sans
modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au SDT en vue
de son approbation par le département (art. 58 al. 4 LATC). Si le conseil
apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à une
enquête complémentaire de trente jours, après l'examen préalable du SDT; les
oppositions ne sont alors recevables que dans la mesure où elles visent les
modifications mises à l'enquête publique (art. 58 al. 5 LATC).
L'art. 14 al. 2
RLATC prévoit que les projets de plans et de règlements communaux sont remis en
huit exemplaires au service en charge de l'aménagement du territoire et de la
police des constructions en vue de l'examen préalable. Ils sont accompagnés du
rapport prévu à l'article 47 OAT. D'après l'art. 47 al. 1 OAT, l'autorité qui
établit les plans d'affectation fournit à l'autorité cantonale chargée
d'approuver ces plans (art. 26, al. 1, LAT), un rapport démontrant leur
conformité aux buts et aux principes de l'aménagement du territoire (art. 1 et
3 LAT), ainsi que la prise en considération adéquate des observations émanant
de la population (art. 4, al. 2, LAT), des conceptions et des plans sectoriels
de la Confédération (art. 13 LAT), du plan directeur (art. 8 LAT) et des
exigences découlant des autres dispositions du droit fédéral, notamment de la
législation sur la protection de l'environnement. L'alinéa 2 de cette
disposition précise que l'autorité expose en particulier quelles réserves
d'affectation subsistent dans les zones à bâtir existantes, quelles mesures
sont nécessaires afin de mobiliser ces réserves ou d'obtenir sur ces surfaces
un bâti conforme à l'affectation de la zone et dans quel ordre ces mesures seront
prises.
Les principes de
mise en œuvre de la fiche F12 du PDCn prévoient que le rapport comportera au
minimum le bilan communal en SDA (avant et après le projet) sous forme de
cartes et de données chiffrées, et l'identification et l'analyse de tous les
intérêts en présence.
b) En l'occurrence,
le rapport 47 OAT explique pour l'essentiel qu'aucune compensation des SDA
n'est prévue sur la commune ou les communes voisines; l'emprise est couverte
par la réserve du quota cantonal, conformément à une convention passée entre le
Conseil d'Etat et la Commune de Rennaz. Pourtant, après les enquêtes publiques,
le document "Complément SDA - Rapport d'aménagement 47 OAT" du 18
mars 2016 précise que le canton a autorisé la substitution de la compensation par
une identification par investigations agro-pédologiques de SDA existantes dans
les zones spéciales de la Commune de Rennaz ainsi que par une compensation
finale par le quota cantonal. Cette surface permettrait de substituer près de
50 % de la compensation des SDA impactées par le PPA, les 50 % restant devront
être compensés par le quota cantonal. Sous la rubrique "Compensations de
la zone à bâtir et des surfaces d'assolement", la décision finale du
Conseil général de Rennaz du 12 mai 2016 indique qu'en raison de l'intérêt
prépondérant et de l'absence de possibilité de compensation sur le territoire
communal, le Conseil d'Etat s'est engagé par convention à recourir à la marge
de manœuvre cantonale pour 75'393 m
2
d'emprise sur les SDA (y
compris canal), y inclus les 40'480 m
2
résultant de l'identification
de SDA existantes en zone spéciales. Enfin, la décision du DTE du 30 août 2016
précise que "le Canton compense cette emprise temporairement avec sa marge
de manœuvre sur le quota cantonal" et que "lorsque la Commune constituera
de nouvelles SDA, elle restituera au Canton les surfaces de SDA compensées sur
sa marge de manœuvre". Ladite décision précise au surplus que la
compensation de la nouvelle zone à bâtir est réalisée dans le cadre de la
procédure du Plan d'affectation cantonal (PAC) 292A "Site marécageux Col
des Mosses-La Lécherette".
On peut d'emblée
relever une différence avant et après la mise à l'enquête: le rapport 47 OAT
mis à l'enquête indique qu'aucune compensation des SDA n'est prévue sur la
commune ou les communes voisines, alors que l'on apprend ultérieurement que
lorsque la Commune constituera de nouvelles SDA, elle devra restituer au Canton
les SDA compensées. Cela étant, de l'avis du Tribunal de céans, ces compléments
n'impliquent aucune modification du projet qui aurait porté atteinte à un
intérêt digne de protection des recourants. Il n'y avait pas d'obligation,
fondée sur l'art. 58 al. 5 LATC, d'organiser une enquête complémentaire pour
ces motifs.
Bien que le rapport
47 OAT ait par la suite été complété, on comprend à sa lecture que le projet
porte atteinte au SDA et que l'emprise sera couverte par la réserve cantonale.
Ces informations sont suffisantes. Elles permettent de comprendre les enjeux de
l'aménagement local de la commune et d'obtenir les différents renseignements
nécessaires se rapportant aux différents points décisifs. Il serait
disproportionné d'exiger que tous les détails concernant la compensation
figurent dans le rapport 47 OAT mis à l'enquête publique. Le Conseil général de
Rennaz a par ailleurs pu se prononcer en toute connaissance de cause sur le
projet litigieux. Le complément au rapport d'aménagement du 18 mars 2016 et la
compensation relative au PAC 292A ont en effet été pris en compte dans la
décision du Conseil général de Rennaz du 12 mai 2016.
Les recourants ont
de plus eu la possibilité de prendre connaissance de ces compléments et de
s'exprimer à ce sujet dans le cadre de la présente procédure. Par
l'intermédiaire de leur conseil, ils ont en effet eu l'occasion de déposer
plusieurs écritures. Une violation de leur droit d'être entendu serait ainsi
guérie dans le cadre de la présente procédure, le Tribunal de céans disposant
d'un pouvoir d'examen complet. Le Tribunal fédéral a en effet déjà jugé que des
rapports de planification qui pourraient être considérés en soi comme
lacunaires – notamment sur la question du dimensionnement de la zone à bâtir –
pouvaient se voir complétés ou, en quelque sorte, "guéris" lors de la
procédure tenue devant l'instance cantonale de recours (arrêts TF 1C_492/2011
du 23 février 2012; TF 1C_453/2007 du 10 mars 2008 consid. 6.2). Au
demeurant, l'argument des recourants invoquant une violation du droit d'être
entendu de "l'ensemble des citoyens de Rennaz" doit être déclaré
irrecevable. Le recours d'un particulier formé dans l'intérêt général, dans
l'intérêt de la loi ou d'un tiers est en effet irrecevable (voir arrêts du TA
vaudois du 7 juillet 1998, RDAF 1999 I 239, p. 240, AC.2010.0264 du
14 février 2011, AC.2011.0215 du 3 novembre 2011).
Au vu de ce qui
précède, les informations contenues dans le rapport 47 OAT doivent être
considérées comme suffisantes et aucune violation du droit d'être entendu des
recourant ne peut être retenue.
Le grief des
recourants doit être rejeté.
4.
Sur le fond, les recourants se plaignent d'une
violation des art. 38a LAT et 52a OAT.
On relèvera à ce
sujet que l'approbation par le Conseil fédéral, le 31 janvier 2018, de la 4
ème
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) a entraîné pour le canton de Vaud
la fin du régime transitoire découlant des art. 38a LAT et 52a OAT. Partant,
ces griefs doivent être rejetés.
5.
Les recourants soutiennent également que le projet
n'est pas admissible en raison de son emprise sur les SDA.
a) Ancrée dans la
Constitution fédérale (art. 75, 102 et 104 Cst.), la protection des surfaces
qui se prêtent à l'agriculture est un élément important régissant le
développement territorial. L'intérêt de l'agriculture est à prendre en compte
tant par le législateur que par le planificateur. Sous le titre "Principes
régissant l'aménagement", l'art. 3 al. 2 let. a LAT prévoit que le
paysage doit être préservé et qu'il convient notamment de réserver à
l'agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les
SDA. Selon l'art. 15 al. 3 LAT, l'emplacement et la dimension des zones à bâtir
doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les
buts et principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut
maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage. En
vertu de l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement font partie du territoire qui
se prête à l'agriculture au sens de l'art. 6 al. 2 let. a LAT; elles se
composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles
sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al. 1). Les SDA
sont délimitées en fonction des conditions climatiques (période de végétation,
précipitations), des caractéristiques du sol (possibilité de labourer, degrés
de fertilité et d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain
(déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée). La nécessité d'assurer une
compensation écologique doit également être prise en considération (al. 2). Une
surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base
d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans
l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). Selon l'art. 28 OAT,
au cours de l'élaboration de leur plan directeur (art. 6 à 12 LAT), les cantons
circonscrivent les SDA visées à l'art. 26 al. 1 et 2 LAT dans le cadre de la
délimitation des autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture
(al. 1). Ils fixent les SDA par commune, les reportent sur des cartes, les
chiffrent et en indiquent l'emplacement exact, l'étendue et la qualité; ils
montrent également celles de ces surfaces qui sont situées dans des zones à
bâtir non équipées ou dans d'autres zones non affectées à l'agriculture (al.
2). Selon l'art. 29 OAT, la Confédération fixe dans le plan sectoriel des SDA
la surface totale minimale d'assolement et sa répartition entre les cantons.
Sur la base de l'art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel
du 8 avril 1992 pour l'assolement des cultures, la surface totale minimale des
SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une
surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L'art. 30 OAT a pour sa
part la teneur suivante:
"Art. 30 Garantie
des surfaces d'assolement
1
Les cantons veillent à ce que les surfaces d'assolement soient
classées en zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures
nécessaires à cet effet.
1bis
Des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir
que:
a.
lorsqu'un objectif que le canton également estime important ne peut pas
être atteint judicieusement sans recourir au surfaces d'assolement; et
b.
lorsqu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront
utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances.
15
2
Les cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale
d'assolement (art. 29) soit garantie de façon durable. Si cette part ne peut
être garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art.
27 LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à bâtir.
3
Le Conseil fédéral peut délimiter des zones d'affectation de caractère
temporaire (art. 37 LAT) aux fins de garantir des surfaces d'assolement situées
dans des zones à bâtir.
4
Les cantons suivent les modifications qui affectent l'emplacement,
l'étendue et la qualité des surfaces d'assolement; ils renseignent au moins
tous les quatre ans l'ARE sur ces modifications (art. 9, al. 1)."
b) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, il faut accorder une importance majeure à la
protection des terres cultivables et à la garantie des SDA (ATF 134 II 217
consid. 3.3). Dans le cadre de l'examen d'une utilisation des SDA autre qu'à
des fins d'agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et
publics en présence et s'assurer que la surface cantonale minimale de SDA est
durablement garantie, conformément aux exigences de l'art. 30 OAT. Une analyse
d'une part de l'impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d'autre part des
possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi
nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d'examiner la possibilité de
compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid.
3.3; arrêt TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; voir aussi ATF 114 Ia 371
traduit in JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d'un secteur
bien adapté à l'agriculture doit donc être justifiée par des motifs
prépondérants. Le changement d'affectation présuppose ainsi une mise en balance
à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité
consid. 4.1; arrêts AC.2012.0071 du 21 octobre 2013 consid. 6a confirmé
par l'arrêt TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014; AC.2001.0287 du 17 août 2012).
Les meilleures terres agricoles ont à cet égard un poids particulier dans la
pesée des intérêts (intérêt national; cf. ATF 134 II 217 consid. 3.3
p. 220; voir aussi arrêt TF 1C_382/2009 du 8 mars 2011 consid. 4.2).
c) La fiche F12 du
PDCn est consacrée aux SDA. Elle prévoit comme objectif de protéger les
surfaces d'assolement, de garantir de manière durable et en tout temps le
contingent vaudois alloué par le plan sectoriel de la Confédération, et de
restituer une marge de manœuvre permettant d'assurer la mise en œuvre des
politiques à incidence territoriale du PDCn. Sous le titre
"Problématique", cette fiche expose notamment ce qui suit:
"La protection des
SDA fait l'objet d'un plan sectoriel (PS SDA) de la Confédération qui alloue à
chaque canton concerné une surface minimale de SDA à maintenir à long terme. Le
contingent du Canton de Vaud s'élève à 75'800 ha, ce qui en fait le deuxième
contributeur en matière de SDA avec 17 % du total prévu par le plan
sectoriel. Les terres agricoles vaudoises recèlent une part importante des
meilleures terres agricoles de Suisse. A ce titre, le Canton de Vaud a un rôle
prépondérant à jouer en la matière.
Les modifications de la
LAT entrées en vigueur en 2014 ont introduit cette protection dans la loi (art.
3 et 15 modifiés) et la pesée des intérêts à effectuer a été précisée dans son
ordonnance d'application. Les conditions à remplir pour qu'une emprise sur les
SDA soit envisageable ont été renforcées.
Parallèlement à la
montée en puissance de cette thématique, les données cantonales sur les SDA ont
été révisées à l'occasion de la 1
ère
adaptation du PDCn, entrée en
vigueur en 2011. Depuis, les emprises sur les SDA se sont poursuivies de telle
sorte que la marge de manœuvre cantonale par rapport au contingent minimal,
alors confortable (environ 750 ha), a diminué de 110 ha par année en
moyenne. Aujourd'hui, le Canton de Vaud se trouve dans une situation critique:
à fin 2016, la marge cantonale ne s'élève plus qu'à 61 ha. S'agissant d'une
ressource non renouvelable qui ne peut que diminuer en regard des besoins
nécessaires au développement du canton, la marge de manœuvre cantonale doit
être considérée comme quasi inexistante.
Face à cette situation
critique, le Canton doit donc appliquer la législation fédérale avec la plus
grande rigueur. Il s'agit d'une part de limiter le recours aux SDA pour
accueillir le développement prévu et d'autre part d'augmenter la marge de
manœuvre cantonale."
Au titre de mesure,
il est prévu ce qui suit:
"Le Canton et les
communes protègent durablement les surfaces d'assolement (SDA) afin de les
maintenir libres de constructions et de préserver leur fertilité. Leur
protection est intégrée dans toutes les politiques sectorielles à incidence
territoriale. En particulier, le développement projeté des habitants et des
emplois ainsi que des infrastructures et des services correspondants se
déploiera en priorité hors des SDA.
Les projets qui
empiètent sur les SDA ne peuvent être réalisés que si le potentiel des zones
légalisées et des projets qui n'empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de
répondre aux besoins dans le périmètre fonctionnel du projet.
Le contingent cantonal
de 75'800 hectares est garanti de manière durable et en tout temps.
Tout projet nécessitant
d'empiéter sur les SDA doit apporter une justification de cette emprise
conformément à l'article 30 OAT. Les objectifs que le Canton estime importants
sont ceux de la liste des types de projets figurant dans la rubrique Principes
de mise en œuvre, lettre A.
Le Canton:
-
garantit le contingent cantonal de manière durable et en tout temps;
-
établit et tient à jour la liste des besoins pour les projets
importants attendus;
-
recense des SDA supplémentaires et les intègre dans l'inventaire
cantonal.
Les communes:
-
veillent à ce que les SDA soient classées en zone agricole;
-
réduisent les zones à bâtir, en priorité sur les terrains possédant les
caractéristiques des SDA.
Si la marge de manœuvre
n'est pas suffisante, le canton priorise les projets et peut suspendre si
nécessaire l'approbation des plans d'aménagement du territoire ou
l'autorisation des projets relevant de sa compétence."
Les principes de
mise en œuvre de la mesure F12 mentionnent notamment ce qui suit:
"L'article 30 OAT
autorise l'empiètement "lorsqu'un objectif que le canton également estime
important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces
d'assolement" et "lorsqu'il peut être assuré que les surfaces
sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des
connaissances".
Les objectifs que le
Canton estime importants sont définis dans la liste ci-dessous, qui précise
également les conditions de son application pour chacune des politiques
concernées. L'appartenance d'un projet à une catégorie de cette liste, si elle
constitue un indice, n'exempte pas les autorités de mener une pesée des
intérêts qui concrétise explicitement, lors de la procédure d'affectation ou de
projet, en quoi le projet répond à un objectif que le canton estime important.
Il peut s'agir des projets nécessaires à la mise en œuvre d'une obligation légale,
d'une politique sectorielle à incidence territoriale fédérale ou cantonale ou
au développement attendu de la population et des emplois au sens des mesures
A11, B31, D11 et D12 du PDCn."
Font notamment
partie de la liste des projets de la fiche F12 permettant en principe une
emprise sur les surfaces d’assolement la légalisation des zones à bâtir pour
répondre à la croissance attendue, les réseaux routiers, l’habitat collectif
pour les projets situés dans des sites stratégiques de développement mixte, les
nouvelles zones d’activité nécessaires selon le système de gestion des zones
d’activité, et les pôles de développement, ainsi que les différentes mesures de
protection de la nature relatives à la biodiversité (réseau écologique
cantonal, revitalisation des cours d’eau, 3
ème
correction du Rhône,
etc.), et les sites pollués, les carrières, gravières et dépôt de matériaux
avec les installations destinées au traitement des eaux usées et des eaux
claires.
d) L'art. 30 al. 1
bis
OAT doit être compris dans le sens où les SDA sont particulièrement protégées
dans le cadre de la coordination des intérêts divers, parfois antagonistes,
régissant la planification locale (voir à ce sujet arrêt TF 1A.19/2007 du
2 avril 2008; ATF 115 Ia 350 consid. 3f/bb; 114 Ia 371 consid. 5d).
Concrètement, l'art. 30 al. 1
bis
OAT ne s'applique que lorsqu'un
canton a encore des réserves en surfaces d'assolement, c'est-à-dire que le
quota minimal cantonal est assuré (Heinz
Aemisegger
/Samuel
Kissling
, Commentaire pratique
LAT, ad art. 15 LAT, N 81; voir aussi ARE rapport nOAT, p. 10 ss). Lorsque le
contingent minimal n'est plus garanti de façon durable, l'alinéa 2 de l'art. 30
OAT prévaut (ARE rapport nOAT, p. 10 ss). Dans ce cas, les cantons ne peuvent
classer des SDA en zone à bâtir qu'à condition de pouvoir les compenser hors
des zones à bâtir ou de prévoir des zones réservées pour des territoires non
équipés dans des zones à bâtir (art. 30 al. 2 OAT) (ARE rapport nOAT, p. 10
ss). Cette protection est justifiée dans la mesure où la Suisse connaît – en
comparaison avec d'autres pays – une proportion relativement faible de surfaces
agricoles par habitant (voir Beat
Röösli
,
Schutz des Kulturlandes, Communications de droit agraire, CDA 3/2014,
p. 123). Elle est aussi justifiée dans la mesure où la perte des SDA est
continue et rapide. En effet, la Suisse perd 3'400 ha de terres cultivables par
an, ce qui correspond quasiment à la surface du lac de Zoug, soit, par
extrapolation, à 85'000 ha sur les 25 dernières années (voir rapport de la
Commission de gestion du Conseil national du 20 novembre 2015 intitulé
"Maintien de la superficie des terres cultivables", FF 2016
p. 3365 ss, p. 3367). Durant cette période, la superficie des terres
cultivables a donc été réduite d'une surface équivalant plus ou moins à celle
du canton du Jura et ceci en raison de l'urbanisation, des infrastructures de
transport et d'autres facteurs (
idem
).
e) En l'espèce,
d'après les décisions du Conseil général et du DTE, le PPA a un impact de
75'393 m
2
sur les SDA de la commune, ce qui correspond environ à 7,5
ha. Il ressort de la fiche F12 du PDCn que la marge de manœuvre cantonale par
rapport au contingent minimal, qui était alors confortable (environ 750 ha), a
diminué de 110 ha par année en moyenne. Toujours d'après la fiche F12, le
canton de Vaud se trouve aujourd'hui dans une situation critique. A fin 2016,
la marge cantonale ne s'élevait plus qu'à 61 ha. La conclusion de la fiche F12
est sans appel: "la marge de manœuvre cantonale doit être considérée comme
quasi inexistante
". Lors de l'inspection locale qui s'est tenue le
27 janvier 2017, le représentant du SDT, G.________, a indiqué que la réserve
cantonale s'élevait à 57 ha. Dans ses écritures du 25 janvier 2017, le SDT a
expliqué que "durant les premiers mois de l'année 2016, le DTE a approuvé
préalablement ou mis en vigueur des plans d'affectation entraînant une
diminution des SDA de 31,56 ha, ce qui a réduit à 57.13 ha la marge de manœuvre
cantonale". Au vu de ce qui précède, force est de constater que la réserve
cantonale est aujourd'hui très faible et qu'elle continue de diminuer. A ce
rythme, sans prendre des précautions, la réserve cantonale pourrait rapidement
être épuisée – si tant est qu'elle ne le soit pas déjà. A supposer que la
réserve cantonale se situe toujours à 57 ha, même si ce chiffre a sans doute
diminué depuis janvier 2017, le projet litigieux aurait pour effet de réduire
la réserve d'au minimum 13 %. D'autre part, le projet litigieux n'est de toute
évidence pas le seul à l'échelle du canton qui implique une emprise sur des
SDA. Lorsque l'on sait que le contingent minimal a diminué ces dernières années
de 110 ha par année en moyenne et que le quota annoncé début 2017 n'était plus
que de 57 ha, montant qui a sans doute diminué dans l'intervalle, il suffirait
de quelques projets à l'échelle du canton pour que ce quota soit totalement
épuisé. La diminution des SDA de 110 ha par année est conséquente. A titre de
comparaison la surface totale du plan d'affectation cantonal (PAC) n° 299 bis
"Littoral Parc", qui s'étend sur les territoires des quatre communes
d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et de Saint-Prex, s'élève à 112 ha. Le fait
d'utiliser des SDA pour le développement de l'urbanisation constitue un indice
d'un développement hors des centres et des bonnes liaisons de transports
publics, qui empiète sur les paysages agricoles.
aa) Pour ces
différents motifs, le Tribunal estime qu'il est justifié d'appliquer le
principe de précaution et d'exiger une compensation des SDA sans tenir compte
du contingent cantonal, dès lors que ce dernier n'est actuellement plus garanti
de façon durable au sens de l'art. 30 al. 2, 1
ère
phrase, OAT.
Compte tenu de la situation actuelle, il s'agit de la seule mesure qui permet
de garantir le contingent cantonal "de manière durable et en tout
temps", comme l'exige la mesure de la fiche F12 du PDCn.
On relèvera que
certains cantons ont adopté une approche beaucoup plus stricte en introduisant
une obligation générale de compensation (voir arrêt TC LU LGVE 2014 IV N. 5 du
11 août 2014 consid. 4.3.2; Erik
Lustenberger
,
Fruchtfolge-flächenstrategie des Kantons Luzern, in URP 2013, p. 677 ss;
Alexandre
Flückiger
, La création
et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, in Révision 2014
de la loi sur l'aménagement du territoire: faire du neuf avec du vieux?,
Journée du 5 septembre 2014, 2015, p. 71; pour le canton de Thurgovie,
voir Raphaël
Mahaim
, Le principe
de durabilité et l'aménagement du territoire – Le mitage du territoire à
l'épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et dimensionnement
des zones à bâtir, 2014, p. 302 ss), indépendamment de la marge de manœuvre
cantonale.
bb) Au demeurant, la
procédure d’attribution des SDA d’une part, et la procédure autorisant
l’utilisation ou la consommation de ces surfaces d’autre part, semblent manquer
de clarté. Il est vrai que le Conseil d’Etat a adopté en juin 2017 une
Stratégie cantonale des surfaces d’assolement (ci-après: la stratégie),
préparée par le SDT. Toutefois, le but essentiel de cette stratégie consiste à mettre
en œuvre différents leviers permettant de recenser des surfaces d’assolement
supplémentaires dans les zones militaires, les zones à bâtir surdimensionnées,
les cultures de vergers intensives et les vignes, ainsi que dans les zones
spéciales à protéger et les zones d’affectation temporaires créées pour les
carrières, les gravières et les décharges, ainsi que dans les zones de
montagne. La stratégie prévoit aussi de mettre en place un monitoring de
l’évolution des SDA permettant d’attester en permanence l’état de la marge
cantonale.
Par ailleurs, la
stratégie mentionne des chiffres concernant l’utilisation des surfaces
d’assolement qui sont différents de ceux de la fiche F12 du PDCn, en indiquant
une consommation de 140 ha par année entre 2010 à 2015; et ces derniers
chiffres se différencient aussi de ceux publiés sur le site Statistique Vaud
concernant l’évolution des surfaces d’assolement de 2008 à 2017, qui
mentionnent par ailleurs un solde de 40 ha de la réserve cantonale à fin 2017.
On trouve toutefois une concordance entre ces différentes données, d’une part,
sur le rythme de consommation très important des surfaces d’assolement depuis
2010, et d’autre part, sur le fait que la réserve cantonale est maintenant
pratiquement épuisée. On peut donc se poser la question de savoir si cette
situation est compatible avec l'obligation de garantir le contingent cantonal
"de manière durable et en tout temps".
En tout état de
cause, et comme cela a déjà été expliqué ci-dessus (consid. 5e/aa), le
canton ne peut pas recourir à sa marge de manœuvre pour compenser l'emprise du
projet litigieux sur les SDA.
f) Il convient
d'examiner si les SDA peuvent être compensées sans recourir au contingent
cantonal.
aa) Pour rappel, les
décisions du Conseil général et du DTE considèrent que l'emprise nette sur
l'inventaire des SDA serait de 75'393 m
2
. Dans le cadre du régime
transitoire de l'art 52a OAT, le DTE avait proposé de compenser la surface en
zone à bâtir du projet litigieux d'une surface de 48'515 m
2
par une
surface identique qui était affectée en zone de chalets selon le Plan
d'extension de la commune de Château-d'Oex du 19 septembre 1980 et qui a
été affectée en zone agricole protégée et, marginalement, en zone naturelle
protégée par le PAC 292A. Il ressort du rapport 47 OAT que 76 % du territoire
du PAC 292A est affecté en zone agricole. Cependant, d'un point de vue
qualitatif, il est évident que les SDA comprises dans le périmètre du projet
litigieux, classées en "zone agricole ou équivalente de qualité I", ne
sont pas comparables aux surfaces agricoles alpestres du PAC 292A. On peut en
effet douter que ces dernières remplissent les conditions pour être désignées
et délimitées comme des SDA. Ni le DTE, ni le Conseil général de Rennaz ne se
sont prononcés à ce sujet. D'un point de vue agronomique, les SDA sont la
partie la plus précieuse des terres cultivables du pays (ARE, Plan sectoriel
des surfaces d'assolement SDA – Aide à la mise en œuvre 2006, p. 6). Si
des SDA doivent être réduites, il faut veiller à ce qu'elles soient compensées
par des surfaces de qualité équivalente. D'après le document "Plan
sectoriel des surfaces d'assolement SDA – Aide à la mise en œuvre 2006"
établi par l'ARE, les SDA sont délimitées en fonction des conditions
climatiques, des caractéristiques du sol et de la configuration des terrains.
La période de végétation doit être d'au moins 180 jours, toutes conditions de
précipitations, ou d'au moins 170 jours, conditions de précipitation secs à
moyennement humide. De plus, la pente du terrain doit être inférieure ou égale
à 18 %. Le rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 20
novembre 2015 intitulé "Maintien de la superficie des terres
cultivables" relève que certains cantons de Plateau possèdent des terres
arables de très grande qualité, alors que l'on peut se demander si les cantons
de montagne disposent véritablement de terres cultivables répondant aux
critères de qualité des SDA (FF 2016 p. 3365 ss, p. 3373). En définitive, les
surfaces du PAC 292A ne sont pas d'une qualité équivalente aux SDA de Rennaz,
de sorte que la compensation proposée n’est pas envisageable en l’état.
bb) Par ailleurs,
les décisions du Conseil général de Rennaz et du DTE indiquent que la
compensation des SDA peut partiellement être substituée par l'investigation
agro-pédologique de 40'480 m
2
de SDA existantes dans une zone
agricole spéciale sur le territoire communal de Rennaz. En admettant que ces
surfaces puissent être considérées comme des SDA, ce qui semble être le cas
d’après le rapport pédologique du 16 mars 2016, la superficie de 40'480 m
2
est insuffisante pour compenser une emprise nette sur l'inventaire des SDA de
75'393 m
2
. Au demeurant, on ignore si les surfaces en question ont
finalement été inventoriées en qualité de SDA, tout comme on ignore la procédure
prévue pour classer ces terrains en SDA et l’autorité compétente qui décide
d’une telle attribution dans le canton de Vaud.
Ainsi, le projet
litigieux, qui implique le classement de SDA en zone à bâtir, n'est compensé
par aucun déclassement équivalent et suffisant de SDA en zone à bâtir. Pour ces
différents motifs déjà, le recours devrait être admis et les décisions
annulées.
g) De plus, même si
le contingent cantonal était garanti de manière durable et en tout temps ou que
les
compensations
proposées étaient
admissibles et suffisantes, les SDA ne pourraient de toute manière pas être
classées en zone à bâtir, car les conditions cumulatives de l'art. 30 al. 1
bis
OAT ne sont pas remplies.
aa) La première
condition exige que le canton juge important le projet (art. 30 al.
1
bis
let. a OAT). La planification doit
en effet davantage être réfléchie à un niveau supra-communal (voir à ce sujet
l'art. 15 al. 3 LAT).
La mesure R14 du
PDCn est consacrée à l'agglomération Riviera – Veveyse – Haut-Lac. Elle précise
que le secteur Haut-Lac (les Fourches, Rennaz-Hôpital et les zones d'activités
du sud de Villeneuve) comprend huit sites stratégiques d'agglomération. Le
projet litigieux est ainsi inclus dans le périmètre des projets d'intérêt
cantonal assimilé au périmètre compact de l'agglomération Rivelac (Rapport 47
OAT, p. 7).
Pour l'essentiel, le
projet litigieux serait motivé par un important besoin de logement dans
l'agglomération Rivelac. D'après la mesure R14 du PDCn, le développement prévu
à l'horizon 2030 est de 18'000 habitants supplémentaires et 9'000 emplois, pour
lesquels les secteurs stratégiques de l'agglomération jouent un rôle
fondamental (p. 391). La Commune de Rennaz explique quant à elle que le projet
litigieux répondrait à la croissance attendue de l'agglomération Rivelac de
20'310 habitants supplémentaires dans le centre, conformément à une répartition
faite entre les communes de l'agglomération, qui fixerait l'objectif
d'accueillir à Rennaz 1'166 habitants en plus d'ici à 2030.
En l’espèce, concernant
la première condition (let. a) prévue à l’art. 30 al.
1
bis
OAT, le canton a estimé que le projet litigieux est
important. L'objectif de ce critère – qui est très souple – est de veiller à ce
que la soustraction de SDA de la zone agricole se fasse dans un but d'une
certaine importance. On relèvera à ce sujet qu'il n'est pas exclu qu'un canton
puisse juger important un projet communal, quand bien même les surfaces
d’assolement en cause seraient de bonne qualité (ATF 134 II 217 consid. 3.3 p.
220).
A ce stade, la
question de savoir si le projet litigieux est suffisamment important pour
soustraire des SDA de la zone agricole de bonne qualité peut souffrir de
demeurer indécise, car les autres conditions de l’art. 30 al.
1
bis
OAT ne sont pas remplies.
bb) L’art. 30 al.
1
bis
let. a OAT pose une deuxième
condition: la mise en zone ne peut intervenir que si l’objectif ne peut pas
être atteint judicieusement sans recourir aux SDA. Le rapport explicatif établi
par l’ARE indique que s'il est prévu de classer des SDA en zone à bâtir,
l'autorité de planification doit examiner quelles alternatives pourraient
raisonnablement entrer en considération (ARE, Rapport nOAT 2014, p. 10). Ainsi,
la soustraction des SDA à l’exploitation agricole ne peut être validée qu'à
condition qu'aucune autre solution n'apparaisse comme pertinente en termes
d'aménagement du territoire en tenant compte de la haute importance des SDA (
idem
).
En l’espèce, alors que le projet tel qu'il est présenté s'inscrit à l'échelle
du canton ou, à tout le moins, de l'agglomération Rivelac, et qu'il a un impact
important sur des SDA, les autorités n'ont pas indiqué si d’autres alternatives
avaient été étudiées. A cet égard, la rentabilisation des équipements planifiés
et le rééquilibrage de l'habitation de la Commune de Rennaz ne sont pas des
motifs qui dispensaient les autorités d’examiner d'autres alternatives. Comme
le projet s'inscrit à l'échelle du canton ou, à tout le moins, de
l'agglomération Rivelac, les autorités auraient dû se pencher sur d'autres alternatives
à cette échelle également. Or, à première vue, les possibilités de
développement dans le projet d'agglomération Rivelac, qui comprend 14 communes
vaudoises et une fribourgeoise, sont très importantes. De plus, si l'objectif
de prévoir des équipements publics et d’accueillir de nouveaux habitants peut
être considéré comme important, les autorités n’ont cependant pas démontré que
ce besoin s'imposait précisément sur la Commune de Rennaz et plus
particulièrement sur des SDA. L'importance des SDA exigeait ainsi une recherche
d'alternatives moins nuisibles.
A cet égard, la
Commune de Rennaz se situe à l’extrémité sud du périmètre d’agglomération
Rivelac, à une distance d’environ 15 km du centre de Vevey, et à plus de 20 km
de Chatel Saint-Denis, alors que le centre régional d’Aigle, plus au sud, se
trouve seulement à une distance de 7 km; pratiquement équivalente avec le
centre de Montreux. Géographiquement, la Commune de Rennaz est plus proche
d’Aigle que des principaux centres du projet d’agglomération Rivelac. Il est
aussi prévu de doubler l’offre en transport public en gare d’Aigle pour la
prochaine mise en service de l’hôpital (
http://www.leregional.ch/N78506/transports-publics-l-hopital-riviera-chablais-va-tout-chan
ger.html
). Contrairement au centre régional d’Aigle, le village de
Rennaz n’est desservi par aucune gare CFF, le prolongement de la ligne de bus
Vevey-Villeneuve (n° 201) jusqu’à l’entrée de Rennaz n’étant pas comparable.
Le futur hôpital est
en effet aussi appelé à desservir les bassins de population du Chablais vaudois
et valaisan, et donc les populations en provenance d’Aigle, de Bex et de
Monthey, et pas seulement les riverains de la ligne de bus n° 201 et les
utilisateurs transitant par la gare de Villeneuve. Les auteurs du plan contesté
de même que ceux du rapport final du projet d’agglomération Rivelac, n’ont pas
examiné les possibilités d’alternatives dans le centre régional d’Aigle ou dans
le périmètre du projet d’agglomération "Chablais Agglo". Ils n’ont
pas non plus examiné les autres possibilités dans le périmètre du projet
d’agglomération Rivelac permettant d’atteindre l’objectif recherché par la
planification contestée. Il apparaît ainsi que la deuxième condition de l’art.
30 al. 1
bis
let. a OAT
n’est pas remplie.
cc) La troisième
condition, qui résulte de l’art. 31 al. 1
bis
let. b OAT, exige que les surfaces sollicitées soient utilisées de
manière optimale selon l'état des connaissances.
La notion
d’utilisation optimale est en relation avec l’idée de densification de l’art. 1
er
al. 2 let. b LAT (créer un milieu bâti compact) et avec l’art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT qui tend à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir, des
friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des
surfaces de l'habitat. Ces exigences doivent être comprises dans le sens
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
tout en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (art. 1
er
al. 2 let. a
bis
LAT). Lorsque le développement est orienté vers
l’extérieur sur des surfaces intactes, l’art. 15 al. 4 let. b LAT n’autorise la
création de nouvelles zones à bâtir que si les terrains seront probablement
nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes
les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées. On
entend par "possibilités d’utilisation des zones à bâtir réservées"
les surfaces non bâties à l’intérieur de la zone à bâtir, les friches
industrielles (construites ou non construites), ou encore les parties du
territoire où, selon les plans d’affectation en vigueur, une meilleure
utilisation du sol, plus dense et de meilleure qualité serait envisageable (
Heinz Aemisegger
et al., Commentaire
pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n. 98 s. ad art. 15 LAT). Cette
condition se distingue de celle prévue par l’art. 30 al. 1
bis
let. a OAT, car elle vise un objectif
d’urbanisation distinct; elle impose en effet d’examiner les possibilités de
densification à l’intérieur du milieu bâti avant d’entamer les surfaces encore
intactes situées hors des zones à bâtir, indépendamment des alternatives
possibles permettant d’atteindre l’objectif recherché par le canton ou la
commune. L’utilisation optimale peut donc impliquer la recherche préalable
d’une densification à l’intérieur du milieu bâti.
Les Directives
techniques sur les zones à bâtir, approuvées par la Conférence suisse des
directeurs cantonaux des travaux publics, de l’aménagement du territoire et de
l’environnement le 7 mars 2014 et par le Département fédéral de
l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) le
17 mars 2014, précisent à ce sujet qu’il s’agira à l’avenir, dans la mesure du
possible, de mieux utiliser les zones à bâtir (du moins en partie) déjà
construites avant de construire sur de nouveaux secteurs ou de classer de
nouveaux secteurs en zone à bâtir (p. 3). Il est toutefois admis que la pleine
mobilisation de ces capacités peut s’effectuer dans un délai de trois périodes
de planification (3 x 15 ans). Seul le tiers des capacités disponibles dans les
zones à bâtir déjà construites sont donc prises en considération (p. 7 des
directives), qu’il s’agisse des possibilités de démolition/reconstruction des
bâtiments existants, ou d’utilisation des espaces interstitiels, car ces deux
types de potentiels dans le milieu bâti se heurtent aux mêmes difficultés de
mise en œuvre et sont souvent réalisés seulement lors d’évènements
exceptionnels comme le partage d’une succession. Les capacités des zones à
bâtir de réserve au sens de l’art. 15 al. 4 let. b LAT doivent donc être
pondérées en fonction de ce critère, de sorte que seul le tiers de ces réserves
peut être pris en considération. Par ailleurs, les surfaces non construites qui
jouent un rôle dans la qualité de l’urbanisation, comme les surfaces vertes,
sont en principes à préserver (
Heinz
Aemisegger
et al., op. cit., n. 98 s. ad art. 15 LAT). Enfin, si toutes
les possibilités dans la zone à bâtir de réserve sont épuisées pour la période
de planification à prendre en considération, l’exigence de l’occupation
optimale tendrait à ce que l’on applique les mêmes principes d’occupation que
ceux concernant l’effort de densification dans le milieu bâti, qui visent non
seulement à assurer une meilleure utilisation du sol mais aussi une
urbanisation de qualité, avec tous les éléments nécessaires qui peuvent
contribuer à l’amélioration de cette qualité, dont ceux mentionnés ci-dessus.
A cet égard, l’étude
à la base du plan contesté n’a pas démontré que toutes les possibilités
d’utilisation des zones à bâtir en réserve dans les périmètres des projets
d’agglomération Rivelac et Chablais Agglo ont été épuisées, en tous les cas
pour la première période de planification de 15 ans de 2015 à 2030. Le rapport
47 OAT ne comporte aucune étude dans ce sens, ni d’ailleurs le projet
d’agglomération Rivelac. Cela tient probablement au fait que la délimitation du
périmètre compact sur le secteur en cause résulte du rapport final de décembre
2011; il a donc été pensé et décidé avant l’entrée en vigueur des nouvelles
dispositions de la LAT de 2012. Il ne pouvait pas non plus tenir compte des
exigences des art. 15 al. 4 let. b LAT et 30 al. 1
bis
OAT.
En l’état, le
Tribunal retient donc que la troisième condition qui est fixée à l’art. 30
al. 1
bis
let. b OAT n’apparaît pas non plus remplie.
6.
La pesée des intérêts concernant la planification
litigieuse fait déjà apparaître que d’autres éléments s’opposent au projet
contesté.
a) Le rapport final
du projet d’agglomération Rivelac insiste sur l’importance que revêtent les
grandes entités agricoles pour le secteur du Haut-Lac. Il les décrit en ces
termes:
"Grands espaces
ouverts et fertiles, facilement accessibles à l'agriculture, contenant par
ailleurs l'importante réserve naturelle d'importance internationale des
Grangettes. Ces espaces sont extrêmement fragiles de par leur grande
attractivité et facilité d'urbanisation. La menace de grignotage par les zones
résidentielles dans la vallée de la Veveyse et par les zones d'activité à
Villeneuve, Rennaz et Roche, est constante. Ces espaces constituent pourtant
des lieux stratégiques potentiels de développement d'une production agricole
durable et de proximité pour l'agglomération."
La mesure R14 du
PDCn est consacrée à l'agglomération Riviera – Veveyse – Haut-Lac. Sous le
titre "Problématique", il est relevé notamment ce qui suit:
"[...] [D]e
grandes entités agricoles ponctuées de noyaux villageois (excepté Villeneuve)
et présentant une faible dispersion de l'habitat, sont caractéristiques du
Haut-Lac.
Dans l'agglomération, la
forte pression foncière qui s'exerce sur les paysages ouverts de grande qualité
et les milieux naturels les soumet à un risque de fermeture et de
cloisonnement. L'étalement urbain de faible densité grignote peu à peu les
espaces de respiration favorisant la disparition progressive du vignoble et un
morcellement continu du coteau agricole. Le secteur agricole du Haut-Lac reste
un secteur clé de l'agriculture périurbaine et à ce titre, il doit être
préservé."
La mesure R14
précise par ailleurs les enjeux majeurs du projet d'agglomération. Les éléments
suivants doivent notamment être pris en compte:
"Urbanisation:
cordonner l'urbanisation et les transports avec un effort de densification vers
l'intérieur et autour des axes de transports publics et des gares et contenir
son développement dans le cadre du périmètre compact défini.
[...]
Développement
économique: renforcer le rôle économique de l'agglomération afin d'équilibrer
le ratio emplois / habitants et de limiter les déplacements pendulaires: en
développant les activités et l'emploi en priorité près des gares principales et
en renforçant les trois pôles stratégiques (Villeneuve-Sud et secteur du futur
hôpital / La Veyre-Fenil / Châtel-St-Denis).
Paysage, nature et
environnement: préserver du mitage le paysage agricole et viticole des coteaux,
celui des grands sites montagnards et du Haut-Lac. Veiller à préserver et
mettre en valeur le réseau écologique en particulier de l'entre-deux paysager
et du Haut-Lac."
Quant à la mesure
B31, elle prévoit que la grande majorité des nouveaux logements doit se
réaliser dans les centres pour maintenir leur poids actuel, ceci dans un souci
d’usage parcimonieux du sol, de réduction des nuisances liées à la mobilité et
d’efficacité des infrastructures en général (p. 126). Elle précise encore
qu’entre 2002 et 2016, le taux de logements vacants n’a jamais été supérieur à
0.8 %. La pénurie concerne désormais l’ensemble des typologies de logements
ainsi que tous les districts, sauf celui d’Aigle dont la Commune de Rennaz fait
partie, et la situation peut être qualifiée de critique, ce d’autant plus que
les perspectives démographiques restent élevées pour le canton (
idem
).
b) En l’espèce, les
intérêts liés à l’urbanisation de ce secteur agricole et au développement
économique s’opposent aux intérêts liés à la protection du paysage, de la
nature et de l’environnement et à celui du maintien des surfaces agricoles de
bonnes qualités. Le Tribunal constate que les documents précités mettent en
évidence l’importance de la protection de la nature et de l’environnement
("le secteur agricole du Haut-Lac [...] doit être préservé"). Ils
mettent en garde contre la menace que représente le grignotage des espaces
verts par les zones d’activité dans la région du Haut-Lac et notamment à
Rennaz. On peut déduire de ces documents que certains secteurs se prêteront
particulièrement bien à l’urbanisation et à la densification, alors que
l'intérêt à la préservation du paysage devra primer pour d’autres.
aa) Il est vrai que
le secteur de l'hôpital est mentionné dans le PDCn parmi les sites stratégiques
d'agglomération (p. 395). Mais on a vu que la délimitation précise du site stratégique
sur la Commune de Rennaz par le projet Rivelac n’a pas été effectuée dans le
cadre d’une pesée des intérêts conforme à l’art. 3 al. 1 let. a OAT, en ce sens
que les intérêts liés au maintien des surfaces d’assolement n’ont pas été
examinés et traités dans le processus de planification. De plus le village de
Rennaz ne fait partie ni des centralités principales (Vevey, Montreux, Aigle,
Monthey), ni des centralités secondaires (Clarens, Villeneuve, Bex) (Mesure R14
du PDCn, p. 393). Si l’augmentation de la capacité d’accueil et le
rééquilibrage entre le ratio emplois / habitants sont des enjeux au sens du
PDCn, il ne faut pas perdre de vue que la Commune de Rennaz est un village de
843 habitants qui ne possède aucun caractère urbain, alors que le projet
litigieux consiste précisément à y implanter un grand quartier à caractère
urbain entre le village de Rennaz et le quartier de Praz-Riond, qui doublerait
la population du village. La jurisprudence fédérale a précisé à ce sujet qu’une
zone à bâtir permettant le doublement de la population communale était en
principe surdimensionnée et justifiait un refus d’approbation (ATF 116 Ia 222,
consid. 3b p. 230-233)
bb) Concernant
l'intérêt à équilibrer le développement hospitalier par un développement
d'habitation, ce rééquilibrage sert principalement les intérêts de la commune
et non ceux du canton, dans la mesure où une centralité existe déjà à
Villeneuve et à Aigle et que le village de Rennaz ne possède aucun caractère
urbain, la construction d'un hôpital à proximité ne modifiant pas le caractère
villageois de la commune. De plus, compte tenu de l'ampleur du projet
litigieux, il est évident que les 22 immeubles prévus ne seront pas tous
occupés par les employés de l'hôpital. Comme l'ont relevé à juste titre les recourants,
certains employés seront déjà locataires ou propriétaires d'appartements ou de
villas dans la région et ne déménageront pas, alors que d'autres préféreront
faire les trajets. Au demeurant, même si certaines personnes souhaiteront
effectivement déménager et habiter plus près de leur lieu de travail, Rennaz
n'est pas le seul village permettant de les accueillir. Compte tenu de son
ampleur, le projet litigieux dépasse largement le simple rééquilibrage du
développement d’habitation à Rennaz et apparaît en tous les cas surdimensionné.
L’intérêt public ne peut en outre se déduire du projet d’agglomération Rivelac
en raison des lacunes de ce projet sur la question des surfaces d’assolement et
sur les exigences de la LAT révisée de 2012 concernant les nouvelles zones à
bâtir (art. 15 al. 4 let. b LAT).
cc) Par ailleurs, il
est intéressant de relever que le schéma directeur "Rennaz Demain"
prévoyait une augmentation de 414 habitants, ce qui est important pour un
village comme Rennaz. Il est difficile de comprendre les raisons qui ont mené
les auteurs du projet à prévoir une augmentation de 880 habitants, soit une
augmentation de l’ordre de 213 % par rapport au projet initial. Dans le
procès-verbal du 12 octobre 2015 d’une séance de conciliation tenue le 15 septembre
2015, adressé par la Commune de Rennaz au recourant A.________, la commune
s'est exprimée en ces termes pour expliquer la nouvelle dimension du projet:
"[...]
le 50 % d'activités prévues pour l'hôpital, qui n'en a plus
besoin, a été transformé en 50 % d'habitants
" (p. 3). Il
n’apparaît pas que ce 50 % d’habitants suppl.entaire réponde à un besoin,
puisqu’il n’est destiné qu’à compenser un besoin pour l’hôpital qui n’existe
plus. La nécessité de prévoir une augmentation de 880 habitants précisément à
cet endroit n’est pas établie. Une telle augmentation d'habitants n’est pas en
harmonie avec le schéma directeur "Rennaz Demain". L’accueil de
nouveaux habitants et de nouveaux services devrait être réparti
proportionnellement à l’échelle des agglomérations Rivelac et Chablais-Agglo,
en privilégiant la densification du tissu urbain déjà bâti, en construisant
dans les zones constructibles qui ne sont pas encore bâties et en privilégiant
les constructions dans les centres biens desservis par les transports publics
avec une gare CFF, pour maintenir leur poids actuel, conformément aux principes
de la fiche B31 du PDCn.
Concernant le
développement de Rennaz, le bilan des réserves en zone à bâtir est de 189
habitants. La capacité des zones à bâtir légalisées répond déjà au besoin
prévisible pour un accroissement de la population de 1,5 % par année de 2015 à
2030; le taux de 1,5 % est celui retenu par le PDCn pour la croissance annuelle
maximale admissible dans les périmètres des centres locaux. La commune explique
toutefois qu’en raison du projet d’agglomération, l'objectif serait
d'accueillir à Rennaz 1'166 habitants supplémentaires d'ici à 2030. C’est six
fois plus que le maximum de la croissance admissible dans les centres locaux.
Enfin, le potentiel
d'accueil du Haut-Lac (Noville, Rennaz, Villeneuve et Roche) est de 2'900 à
3'150 habitants jusqu'en 2030 (Rapport final du Projet d'agglomération Rivelac,
22 décembre 2011, p. 78). Au vu de ce qui précède, même si la Commune de Rennaz
ne dépassait pas les 1'100 habitants jusqu'en 2030 (avec une augmentation de la
population de l’ordre de 250 habitants), la région Rivelac aurait quoi qu’il en
soit un potentiel d'accueil permettant d'absorber l'augmentation de population
attendue avec les capacités d’accueil du projet Chablais Agglo. Dans ce
contexte, il est également utile de rappeler que la Commune de Rennaz est
située dans le district d'Aigle, qui ne connaît pas de pénurie de logements.
L'objectif d'accueillir 1'166 habitants supplémentaires à Rennaz, qui devrait être
atteint d'ici à 2030 seulement, apparaît vraisemblablement disproportionné par
rapport à la taille du village, puisqu’il implique un doublement de la
population communale pendant la période de planification de 15 ans (voir ATF
précité 116 Ia 222, consid. 3b p. 230-233).
dd) On peut aussi se
demander si ces objectifs de développement peuvent se justifier par le seul
projet d’agglomération Rivelac. En effet, la base légale du projet
d’agglomération se trouve au chapitre IV de l’ordonnance fédérale du 7 novembre
2007 concernant l'utilisation de l'impôt sur les huiles minérales à affectation
obligatoire et des autres moyens affectés à la circulation routière (OUMin; RS
725.116.21) dans le cadre de programmes de développement en faveur du trafic
d'agglomération.
Or, la question des
surfaces d’assolement n’est pas traitée par le projet d’agglomération Rivelac.
Le nouveau périmètre compact dans le secteur du Haut-Lac empiétant sur des SDA
ne tient pas compte de la nécessité de préserver les SDA et de la pesée des
intérêts qu’elle implique. Il est fait mention des surfaces d’assolement dans
le rapport final de 2011 à deux reprises: d’une part en page 59, pour relever
que les grandes entités agricoles (Plaine du Rhône et vallée de la Veveyse)
contenant des surfaces d’assolement sont soumises à une très forte pression de
l’urbanisation et qu’il convient de les "maintenir non construites et
agricoles"; et d’autre part, en page 104, pour signaler que les extensions
prévues à Rennaz et éventuellement à long terme dans le Sud de Villeneuve sont
envisagées sur des surfaces d'assolement de qualité 2 et que "ce point
sera traité ultérieurement".
L’art. 3 OAT prévoit
que les autorités doivent avant tout déterminer les intérêts concernés par la
planification en cause (art. 3 al. 1 let. a OAT). Ainsi, la délimitation d’un
périmètre compact d’agglomération sur des surfaces d’assolement au stade du
projet d’agglomération ne peut être prévue sans examiner l’impact de cette
emprise sur l’inventaire des surfaces d’assolement de la commune ou de la
région, la qualité de ces terres, les solutions alternatives permettant
d’éviter une emprise sur ces surfaces. L’autorité communale ne peut donc se
prévaloir de cette planification régionale, car elle résulte d’une pesée des
intérêts qui n’est pas conforme à l’art. 3 al. 1 let. a OAT pour le secteur
litigieux.
La question des
surfaces d’assolement n’est d’ailleurs pas un détail pratique de compensation à
régler au stade du plan d’affectation spécial. L’art. 8a LAT prévoit que les
cantons doivent définir dans leur plan directeur la dimension totale des
surfaces affectées à l'urbanisation, leur répartition dans le canton (let. a),
la manière de concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à
l'intérieur du milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des
zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 (let. d); sur ce dernier point,
l’art. 15 al. 3 LAT prévoit précisément de conserver les surfaces d’assolement.
En application de l’art. 8a LAT, la mesure A11 du PDCn fixe pour chaque
périmètre compact d’agglomération la croissance totale maximale pour la période
de planification de 2015 à 2030. Ces périmètres définissent ainsi la dimension
totale des zones à bâtir (art. 8a al. 1 LAT). La question des surfaces
d’assolement doit nécessairement être traitée pour savoir si une emprise sur
les SDA est admissible et conforme aux art. 15 al. 3 LAT et 30 al. 1
bis
OAT.
Il est vrai que
l’art. 30 al.
1
bis
OAT est
en vigueur seulement depuis le 1
er
mai 2014, mais le principe du
maintien des surfaces d’assolement pour garantir la part de la surface exigée
du canton par la Confédération a déjà été introduit dans la première
modification de l’ordonnance fédérale du 2 octobre 1989 sur l’aménagement du
territoire (aOAT; RO 1989 p. 1985), avec l’obligation de classer ces surfaces
en zone agricole (voir l’art. 20 al. 1 et 2 aOAT); cette obligation a été
reprise lors de la deuxième modification de cette ordonnance du 22 août 2000, à
l’actuel art. 30 OAT. Il ne s’agit donc pas d’une problématique nouvelle; la
question du maintien des surfaces d’assolement fait partie des intérêts
déterminants à prendre en considération dans les tâches de planification à
l’échelle régionale et le projet d’agglomération Rivelac est incomplet à ce
sujet. On ne peut pas déduire ni justifier les objectifs de développement
prévus à Rennaz du seul projet d’agglomération Rivelac.
ee) Aussi, le
principe de l'interdiction du surdimensionnement des zones à bâtir est inscrit
à l'art. 15 al. 2 LAT. La justification de ce principe réside dans le constat
selon lequel des zones à bâtir trop vastes conduisent à un développement
anarchique des constructions et au mitage du territoire dû à une construction
dispersée (Raphaël
Mahaim
, Le
principe de durabilité et l'aménagement du territoire – Le mitage du territoire
à l'épreuve du droit: utilisation mesurée du sol, urbanisation et
dimensionnement des zones à bâtir, 2014, p. 224; Alexandre
Flückiger
/Stéphane
Grodecki
, Commentaire LAT, ad art. 15
LAT, n. 56). Le principe de concentration et le principe de l'utilisation
mesurée du sol imposent d'utiliser les réserves des zones à bâtir existantes
avant d'étendre le territoire consacré à l'habitat. C'est pourquoi, le
pronostic des besoins, fait en vue de dimensionner une zone à bâtir, doit
également tenir compte des possibilités d'utilisation non épuisées jusqu'à
présent dans le territoire bâti (Heinz
Aemisegger
et al., op. cit., ad art. 15 LAT, n. 51; Martin
Bertschi
,
Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung der Bauzonen:
Bundesrecht, föderalistische Realität und ihre Wechselwirkungen, 2001, ch. 236,
p. 108 ss). Ce principe vaut en tout cas dans la mesure où une densification
est souhaitée et qu'elle paraît réalisable à l'horizon de la planification
(Felix
Jost
, Grösse und Lage von
Bauzonen: nach Art. 15 RPG und dem weiteren raumrelevanten Recht, 2000, p. 140
ss). Ces principes sont explicitement mentionnés à l'art. 3 al. 3 LAT. Du fait
de la priorité accordée à la densification à l'intérieur du milieu bâti, il
s'agira à l'avenir, dans la mesure du possible, de mieux utiliser les zones à
bâtir (du moins en partie) déjà construites avant de construire sur de nouveaux
secteurs ou de classer de nouveaux secteurs en zone à bâtir. Le but est de
tendre vers la consommation de surfaces (surface de zones à bâtir utilisée) la
plus faible possible. Il s'agit d'orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
et art.
3 al. 3 LAT). Les modifications de la LAT prévoient du reste désormais expressément
le soutien, par des mesures d'aménagement, des efforts entrepris aux fins de
créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT; voir arrêt TF 1C_54/2015
du 2 novembre 2015 consid. 4; Alexandre
Flückiger
,
La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, in
Révision 2014 de la loi sur l'aménagement du territoire: faire du neuf avec du
vieux?, Journée du 5 septembre 2014, 2015, p. 67; voir pour l'ancien droit déjà
ATF 136 II 204 consid. 6.2.2). En l'espèce, en créant un nouveau quartier
d'habitation entre le village de Rennaz et le quartier de Praz-Riond, le projet
produit exactement le résultat inverse des objectifs poursuivis par la LAT. Il
contribue au mitage du territoire et à la dispersion des zones à bâtir, alors
que l’urbanisation et la densification devraient se faire vers l’intérieur,
comme l’exige la mesure R14 du PDCn (voir ci-dessus consid. 5g/aa/ddd).
Aussi, la mesure R14
vise une densification autour des axes de transports publics et des gares. On
peut douter que l'objectif précité soit atteint lorsque l'on sait que d'après
les données de base concernant le trafic, la part des mouvements réalisés en
transport individuel a été estimée à environ 70 % (pour rappel, le projet
prévoit la construction de 573 places de stationnement pour véhicules privés),
alors que la part des mouvements en transport public ne représente que 20 %.
Enfin, on a vu que
les capacités d’accueil du centre d’Aigle peuvent aussi jouer un rôle important
pour répondre aux besoins en logement liés au futur hôpital. Le plan contesté,
qui ne tient pas compte de ces possibilités, ne semble ainsi pas ou mal
coordonné au-delà des frontières communales en direction du sud. Aussi, comme
il ne permet pas de maintenir les surfaces d’assolement, on peut sérieusement
douter de sa conformité à l’art. 15 al. 3 LAT, qui prévoit précisément que
l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés
par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de
l'aménagement du territoire et, en particulier, que les surfaces d'assolement
soient maintenues
Au vu de ce qui
précède, le projet litigieux est disproportionné au regard de l'ensemble des
circonstances, tandis que son intérêt public n’apparaît pas prépondérant. Il ne
favorise pas la réalisation du but de l'aménagement du territoire de concentrer
l'urbanisation dans les centres. Bien plus, le projet litigieux contribue au
mitage du territoire et à la dispersion des zones à bâtir. Cette situation est
d'autant plus problématique que le projet a un impact de 75'393 m
2
sur des SDA de la commune qui doivent être préservées selon le PDCn.
Pour ces différentes
raisons, les intérêts liés à la protection du paysage et à la préservation des
SDA, ainsi que les intérêts publics importants visant à assurer un
développement cohérant et harmonieux du canton dans les centres en priorité,
doivent primer sur les intérêts liés à l’urbanisation d’un village hors centre
et au développement économique qu’il pourrait procurer à la commune concernée.
c) On relèvera, par
souci d'exhaustivité, que le projet litigieux n'est pas admissible pour
d'autres motifs encore.
a
a) Comme on le sait, les autorités cantonales et communales doivent, à
brève échéance, procéder à des déclassements importants pour se conformer au
droit en vigueur. Tout nouveau classement serait ainsi susceptible d'aggraver
la situation, rendant nécessaire un déclassement supplémentaire d'une surface
équivalente afin de respecter le nouvel art. 15 al. 2 LAT. D'après le bilan des
réserves en zone d'habitation et mixte pour les communes et quartiers hors des
centres (état au 29 juin 2015), le SDT considère que la Commune de Rennaz est
surdimensionnée. Il est vrai que le document établi en juillet 2017 par le SDT,
qui dresse une liste des villages et quartiers hors centre devant réviser leur
plan général d'affectation (PGA) en raison du surdimensionnement des zones à
bâtir, ne mentionne pas le village de Rennaz. On doit cependant se demander si
le classement d'une surface de 85'336 m
2
en zone à bâtir n'aurait
pas pour conséquence de surdimensionner la zone à bâtir de Rennaz. Les
autorités ne se sont pas prononcées sur ce point. Il n’est ainsi pas possible
de mesurer les conséquences d'un classement en zone à bâtir d'une surface de la
dimension précitée sur le dimensionnement, respectivement le
surdimensionnement, de la zone à bâtir de Rennaz.
bb) Par ailleurs,
comme cela a déjà été relevé, le projet litigieux aurait pour conséquence de
doubler le nombre d’habitants dans le village de Rennaz. On doit naturellement
se demander si la Commune de Rennaz dispose des infrastructures suffisantes
pour accueillir une telle augmentation de sa population. Il n'est pas certain à
cet égard que la nouvelle zone d'utilité publique créée dans le quartier des
Cornettes ou d'éventuelles synergies avec d'autres communes soient suffisantes
pour répondre à une telle augmentation (personnel, voirie, déchets, etc.).
Compte tenu de la dimension du projet, il n'est pas exclu que la question de la
construction d'infrastructures supplémentaires se pose à l'avenir dans le
périmètre du PPA et qu'il soit nécessaire, pour les réaliser, d'envisager une
extension de la zone à bâtir, au détriment des SDA.
Le rapport 47 OAT
insiste à plusieurs reprises sur le fait que le PPA fait partie d'un ensemble
de développements incluant également le centre hospitalier et parahospitalier.
Malgré cela, les deux projets ont été élaborés séparément, car ils ne répondent
pas un intérêt public de même importance.
cc) Enfin,
concernant l'intégration du projet litigieux dans le village de Rennaz, on
relèvera tout d'abord que la zone d'habitation de forte densité située au nord
du périmètre crée une importante rupture du domaine bâti avec les constructions
de faible densité situées actuellement dans le périmètre du PPA (voir consid.
5g/bb ci-dessus). Cette rupture contrevient à la jurisprudence du Tribunal
fédéral qui exige que la densification n'ait pas lieu de manière désordonnée et
que les nouvelles constructions s'intègrent au milieu bâti existant afin de ne
pas lui porter préjudice (ATF 113 Ia 266 consid. 3a). De plus, le règlement
communal du plan des zones de la Commune de Rennaz, approuvé par le Conseil
d'Etat le 15 octobre 1980, contient des règles particulières pour les toitures
des bâtiments des zones du village A et B, qui sont situées au sud du
périmètre. Il est en prévu que ces toitures seront à deux pans, recouvertes
d'ardoises ou de tuiles naturelles ou vieillies (art. 8 et 13). Elles auront
une pente comprise entre 50 % et 80 %. Pour la zone de villas, le règlement
prévoit que l'ordre non contigu est en principe obligatoire (art. 15). Le
nombre d'étage est limité à trois sous la corniche, rez-de-chaussée compris
dans la zone du village A (art. 7), alors qu'il est limité à deux étages dans
la zone du village B (art. 12). Le nombre d'étages de la zone de villas est
limité à deux (art. 20). Ce qui précède aurait pour effet de créer une
importante rupture avec les toitures des bâtiments du projet litigieux qui
seront plates d'après le rapport 47 OAT.
Au vu de ce qui
précède, le projet litigieux, de par son volume, la hauteur de ses immeubles
(entre 3 et 5 étages) et la forme plate des toitures de ses bâtiments, crée une
importante rupture avec le village de Rennaz. Le fait que le projet litigieux –
qui se situe entre le village de Rennaz et le quartier de Praz-Riond – ne soit
pas contigu au village de Rennaz atténue quelque peu cette importante rupture,
sans pour autant la faire disparaître. Compte tenu de l'issue du litige, la
question de l'intégration du projet litigieux peut toutefois rester indécise.
dd) En dernier lieu,
et sans préjudice de la possibilité de construire sur des SDA, éventualité qui
devrait quoi qu'il en soit faire l'objet d'un examen dans le cas particulier,
on peut encore se demander si le projet litigieux ne serait pas susceptible, à
long terme, de porter préjudice aux développements futurs de l'hôpital
Riviera-Chablais. Il n'est en effet pas exclu que d’autres besoins liés aux
différents centres de compétence de l’hôpital nécessitent la réalisation de
nouvelles constructions, comme c’est actuellement le cas pour le CHUV, et aussi
que les besoins propres de l'hôpital augmentent à l'avenir et qu'il soit un
jour nécessaire d'envisager son extension. Le projet litigieux, dont l'intérêt public
est limité, empêcherait ainsi toutes nouvelles constructions en relation avec
le développement du centre hospitalier.
7.
En définitive, le Tribunal constate que le projet
litigieux n’est pas conforme à l’art. 15 al. 3 LAT, à l’art. 30 al. 1
bis
let. a OAT et à l’art. 3 al. 2 let. a
in fine
LAT en ce qui concerne les
impératifs liés au maintien des surfaces d’assolement d’une part; et d’autre
part, pour des motifs liés à l’épuisement préalable des zones à bâtir en
réserve, il n’est pas conforme non plus à l’art. 15 al. 4 let. b LAT et aux
art. 1
er
al. 2 let. a
bis
et 3 al. 3 let. a
bis
LAT; de plus il ne tient pas compte des principes de base de l’aménagement du
territoire, tendant à développer l’urbanisation dans les centres bien desservis
par les transports publics (mesure B11 PDCn).
Vu les considérants
qui précèdent, le recours est admis dans la mesure où il est recevable et les
décisions du DTE, du 30 août 2016, et du Conseil général de Rennaz, du 12 mai
2016, sont annulées. Vu l'issue du recours, les frais de justice sont laissés à
la charge de l'Etat (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Les recourants ont
droit à des dépens, pour l'intervention de leur avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.                 Le
recours est admis dans la mesure où il est recevable.
II.                La
décision du Département du territoire et de l'environnement, du 30 août 2016
est annulée.
III.               La
décision du Conseil général de Rennaz, du 12 mai 2016 est annulée.
IV.               Il
n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
V.                L'Etat
de Vaud, par la caisse du Département du territoire et de l'environnement, est
débiteur des recourants, solidairement entre eux, d'un montant de 3'000 (trois
mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 20 décembre 2018
Le président:
Le greffier:
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi que l'Office
fédéral de l'aménagement et du territoire (ARE) et l'Office fédéral de
l'agriculture.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de
recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu'elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.