vd_omni · AC.2017.0252 · 2018-04-19 · fr

A.________/Municipalité de Bougy-Villars, B.________, C.________ | Recours contre un refus de délivrer un permis de construire relatif à une parcelle incluse dans le périmètre d'une zone réservée déjà mise à l'enquête publique. Recours rejeté.Recours au TF retiré (1C_240/2018 - Ordonnance du 6 septembre 2019).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.04.2018 AC.2017.0252

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
19 avril 2018
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. Pierre Journot, juges; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourante
A.________
à ********
représentée par Me Alessandro BRENCI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Bougy-Villars,
représentée
par Me Denis BETTEMS, avocat à Lausanne,
Opposants
1.
B.________
à ******** représenté
par Me Robert HENSLER, avocat à Genève,
2.
C.________
à ********
représentée par Me Robert
HENSLER, avocat à Genève,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Bougy-Villars, du 7 juin 2017, refusant de délivrer un permis de construire
une villa individuelle avec garage enterré et piscine extérieure chauffée sur
parcelle 333 - CAMAC 165077
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 333 de la Commune de
Bougy-Villars. D'une surface de 1'692 m
2
en nature de pré-champ,
cette parcelle est colloquée en zone d'habitation individuelle A selon le plan
général d'affectation (PGA) et son règlement communal (RPGA), approuvé par le
Conseil d'Etat le 6 mars 1996.
B.
Dans le courant de l'été 2016, D.________, architecte mandatée par A.________,
a pris contact avec la Municipalité de Bougy-Villars (ci-après: la
Municipalité), en relation avec un avant-projet de construction sur la parcelle
précitée n° 333.
C.
A la même période, soit durant l'été 2016, le Service du développement
territorial (SDT) s'est opposé à des projets de construction sur le territoire
communal. Constatant que les réserves communales en zone à bâtir étaient
surdimensionnées et qu'une révision du PGA s'avérait nécessaire, la
Municipalité a décidé de définir une zone réservée au sens de l'art. 46 de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11), dans le but d'interdire provisoirement toute
nouvelle construction, dans l'attente de la révision de sa planification.
Par avis du 28 octobre 2016 publié dans la Feuille
des avis officiels (FAO), la Municipalité a informé les propriétaires de
parcelles sises sur le territoire communal de son intention d'établir une zone
réservée et de la mettre à l'enquête publique prochainement. Dans l'intervalle
elle priait les éventuels intéressés de prendre contact avec elle, la
Municipalité se réservant le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour
refuser tout projet de construction qui serait contraire aux planifications
envisagées mais non encore soumises à l'enquête.
Un rapport justificatif selon l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1) a été élaboré en mars 2017. Le règlement projeté de la zone réservée
prévoit des périmètres strictement inconstructibles (art. 3). La parcelle n°
333 est incluse dans un de ces périmètres. Approuvé par la Municipalité le 27
mars 2017, le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique du 5 mai
au 5 juin 2017. A.________ a formé opposition à ce projet.
Sur préavis municipal du 7 août 2017, le Conseil
général de Bougy-Villars a adopté la zone réservée et son règlement, le 26
septembre 2017.
D.
Le 31 octobre 2016, A.________ a déposé une demande de permis de
construire une villa individuelle avec garage enterré et piscine extérieure
chauffée, sur sa parcelle n° 333.
Se référant à un entretien téléphonique du 8
novembre 2016, la Municipalité s'est adressée par écrit à l'architecte d'A.________,
le 7 décembre 2016. Rappelant son avis du 28 octobre 2016 dans la FAO, elle
indiquait qu'il paraissait inutile d'engager des frais de mise à l'enquête
publique (publication, contrôle, émoluments cantonaux et communaux) en vain,
puisqu'il était très probable que la Municipalité refuse la délivrance du
permis de construire. En conclusion, elle suggérait de ne pas mettre le projet
de construction à l'enquête publique, sauf demande expresse de la
constructrice.
Agissant par son avocat, A.________ a exigé la
poursuite de la procédure et la mise à l'enquête publique de son projet.
Celui-ci a été mis à l'enquête publique, du 13 janvier au 13 février 2017 et a
suscité deux oppositions, dont celle de B.________ et C.________, propriétaires
des parcelles voisines n
os
338 et 339.
Le 15 mai 2017, la Centrale des autorisations CAMAC
a émis sa synthèse n° 165077 (ci-après: la synthèse CAMAC), aux termes de
laquelle les autorités cantonales compétentes délivraient les autorisations
spéciales nécessaires.
E.
Par décision du 7 juin 2017, la Municipalité a refusé l'autorisation de
construire sur la parcelle n° 333. Sa décision est motivée par la mise en
oeuvre de la zone réservée qui inclut dite parcelle. Elle estimait également
que le projet était non réglementaire sur deux points.
F.
Le 7 juillet 2017, A.________ a recouru contre cette décision, sous la
plume de son conseil, devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à
l'admission de son recours et principalement à la réforme de la décision en ce
sens que l'autorisation de construire est délivrée, subsidiairement à
l'annulation de la décision et au renvoi de la cause à l'autorité intimée pour
délivrance de l'autorisation ou pour nouvelle décision.
La Municipalité s'est déterminée sur le recours, par
son conseil, le 12 septembre 2017, en concluant à son rejet.
Les opposants B.________ et C.________ se sont
également déterminés sur le recours, par leur conseil commun, le 15 septembre 2017
en concluant à la confirmation de la décision attaquée. Ils se sont encore
spontanément déterminés, le 6 octobre 2017.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours
contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître.
Rendue par la Municipalité en application de l'art.
115 LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une
autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
est dès lors compétente.
Formé dans le délai légal (art. 95 LPA-VD), le
recours répond également aux exigences formelles (art. 79 et 99 LPA-VD). La
recourante, propriétaire de la parcelle sur laquelle le projet de construction
litigieux a été refusé est directement touchée par cette décision et a
manifestement qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 et 99 LPA-VD). Le
recours étant recevable, il convient d'entrer en matière.
2.
La recourante a requis plusieurs mesures d'instruction, notamment la
production du dossier de la zone réservée et une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu tel que garanti par
l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18
avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer
avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des
preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui
d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid.
9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit
de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit
pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver
ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les
preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant
d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier
sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140
consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les références citées).
b) En l'occurrence, le Tribunal s'estime
suffisamment renseigné par le dossier de la cause pour statuer, qui comporte
notamment les plans du projet litigieux, de sorte qu'il n'apparaît pas
nécessaire de compléter davantage le dossier, ni de procéder à une vision
locale. Quant à la production du dossier de la zone réservée, cette procédure
est indépendante de celle relative à un permis de construire refusé en
application des art. 77 et 79 LATC (AC.2017.0309 du 15 mars 2018 et réf.) et
n'apparaît pas non plus nécessaire pour statuer, au vu des motifs qui suivent.
Il convient en conséquence de rejeter les mesures d'instruction requises par la
recourante.
3.
La recourante formule des griefs à l'encontre de la zone réservée
elle-même.
Conformément à la jurisprudence du Tribunal
(AC.2017.0309 du 15 mars 2018; AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b;
AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la
procédure relative à la zone réservée que se posera la question du bien-fondé
de cette zone. Or, la présente procédure ne porte que sur une demande
d'autorisation de construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner à ce stade
déjà si le périmètre de la zone réservée est conforme à l'art. 27 LAT et au
principe de la proportionnalité ou à d'autres principes constitutionnels.
Ce grief est irrecevable.
4.
La Municipalité se fonde sur l'art. 79 LATC pour refuser le permis de
construire litigieux, en relation avec la création d'une zone réservée au sens
de l'art. 46 al. 1 LATC. Cette disposition prévoit que la commune ou l'Etat
peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq
ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des
buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.
L'art. 77 LATC a la teneur suivante:
"1 Le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou
lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les
mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de
construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une
zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité
communale.
2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de
mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de
la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un
double est remis au département.
3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans
les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.
4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité,
peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun.
Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un
règlement cantonal.
5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés,
le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La
municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le
département."
Quant à l'art. 79 LATC, il prévoit ce qui suit:
"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un
plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation
de bâtir allant à l'encontre du projet.
2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie,
les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la
décision du refus."
a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet
anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la
construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est
nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation
découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une
suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des
mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;
1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure
constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit
remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter
les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En
particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la
proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette
exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une
part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part
pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas
des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement
l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants
(AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008,
AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).
Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que
la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne
compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC
suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait
l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études
préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de
planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2; 1C_22/2012 du 30
août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement
indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette
disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. AC.2015.0049 du 22
novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166
du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa).
La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet
notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait
contraire à la réglementation future envisagée (AC.2015.0049 du 22 novembre
2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21
mai 2013 consid. 3c).
Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus
d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et
règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la
municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.
Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2017.0309 du 15
mars 2018 et références; AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a;
AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016
consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12
juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).
b) Selon la jurisprudence (AC.2015.0326 précité
consid. 3; AC.2016.0345 précité consid. 2), le refus de permis de construire
fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone
réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles
prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets
(cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le
système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même
procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du
plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès
l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle
"de type individuel" que représente un refus de permis de construire
sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure
provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite
ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La
révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).
c) En l'occurrence, la zone réservée qui inclut la
parcelle de la recourante a été mise à l'enquête du 5 mai au 5 juin 2017. L'autorité
intimée était donc fondée à se prévaloir de l'art. 79 LATC au moment où elle a
statué sur la demande de permis de construire litigieuse, le 7 juin 2017. La
recourante conteste en substance l'application de l'art. 79 LATC dès lors que
son projet serait antérieur à tout projet de zone réservée. Elle fait en outre
grief à la Municipalité d'avoir violé l'art. 114 al. 1 LATC, qui prévoit que la
municipalité est tenue de se déterminer sur une demande de permis de construire
conforme aux exigences légales et réglementaires dans les quarante jours dès le
dépôt de celle-ci.
aa) S'agissant de son premier argument, la
recourante ne peut être suivie: si elle a certes entrepris des démarches
informelles auprès de la Municipalité, dès l'été 2016, elle n'a formellement
déposé sa demande de permis de construire que le 31 octobre 2016. A ce
moment-là, la Municipalité avait déjà publié son avis dans la FAO du 28 octobre
2016, aux termes de laquelle elle se réservait de refuser tout projet de
construction en application de l'art. 77 LATC, compte tenu de son projet de
mettre à l'enquête publique une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Il
ressort en outre du dossier que la Municipalité avait entrepris des réflexions
dès l'été 2016 en vue d'établir une telle zone réservée. Celles-ci ont en tout
cas été concrétisées au début de l'année 2017 avec l'élaboration d'un rapport
selon l'art. 47 OAT en mars 2017. Elle était ainsi fondée à se prévaloir au
besoin de l'art. 77 LATC au moment où la procédure de demande de permis de
construire litigieuse a été entreprise. C'est d'ailleurs dans ce sens qu'elle a
suggéré à la recourante de renoncer à cette procédure, en décembre 2016, ce que
la recourante a refusé. De surcroît, comme on l'a vu plus haut, l'art. 79 LATC
impose à la municipalité de refuser tout permis de construire pour un projet
qui contrevient à un plan et un règlement mis à l'enquête publique. Est ainsi
déterminante pour l'application de cette disposition le moment où la
municipalité statue sur la demande de permis de construire et non celle où le
projet est élaboré (AC.2017.0309 précité consid. 3e).
bb) La recourante estime que l'autorité intimée
aurait tardé à statuer, en violation de l'art. 114 al. 1 LATC. Le Tribunal a
déjà eu l'occasion de rappeler que le délai institué par cette disposition est
un délai d'ordre. Il permet au constructeur, le cas échéant, de saisir le
département en cas de retard à statuer de la municipalité (art. 114 al. 4
LATC). Il convient de rappeler que l'art. 114 al. 3 LATC précise que lorsque
l'autorisation ou l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus
à l'art. 114 al. 1 ne courent que dès la réception de la décision cantonale. Or
en l'espèce, la synthèse CAMAC comportant plusieurs autorisations spéciales
cantonales a été rendue le 15 mai 2017. En statuant sur le permis de construire
le 7 juin 2017, la Municipalité a agi dans le délai de 40 jours de l'art. 114
LATC, si bien que cette disposition a été respectée.
Au vu de ce qui précède, c'est à juste titre que la
Municipalité a refusé le permis de construire litigieux en application de
l'art. 79 LATC.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté, sans qu'il soit nécessaire d'examiner les autres griefs relatifs au
projet de construction lui-même. La décision attaquée est confirmée. Succombant,
la recourante supportera les frais de justice ainsi qu'une indemnité à titre de
dépens en faveur de l'autorité intimée et des opposants qui ont procédé avec
l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Bougy-Villars, du 7 juin 2017, est
confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge
d'A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Bougy-Villars une indemnité de 2'000
(deux mille) francs à titre de dépens.
V.
A.________ versera à B.________ et C.________, créanciers solidaires,
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 avril 2018
La présidente:                                                                                           La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.