vd_omni · AC.2015.0199 · 2017-09-25 · fr

A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Cuarny | Recours formé par les propriétaires d'une parcelle en zone agricole contre une décision du SDT refusant la régularisation de divers travaux réalisés sans autorisation (aménagement d'un paddock et d'un abri pour chevaux, travaux de transformation d'un bâtiment) et ordonnant la remise en état des lieux. Les recourants ne remplissent pas les conditions permettant de qualifier leur activité liée à la détention de chevaux comme relevant d'une entreprise agricole; il s'agit bien plutôt d'une activité pratiquée à titre de loisirs. Le paddock, qui présente les caractéristiques d'un terrain d'exercice, et l'abri pour chevaux, construction nouvelle, ne sauraient être régularisés en vertu des art. 24e LAT et 42b OAT; c'est en outre en vain que les recourants soutiennent que l'aire de sortie ne pourrait être attenante aux boxes des chevaux (consid. 3). Quant aux travaux de transformation du bâtiment, il résulte de l'instruction que ce dernier est demeuré à l'abandon durant 17 ans environ et qu'il ne pouvait être utilisé conformément à sa destination (initiale ou alléguée) en tant qu'habitation - ainsi qu'en attestent au demeurant l'importance et la nature des travaux litigieux; les transformations ne sauraient dès lors être régularisées selon les art. 24c LAT et 42 OAT (consid. 4). L'ordre de remise en état doit être confirmé, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit l'emportant sur l'intérêt purement économique des recourants - dont la bonne foi ne saurait être retenue (consid. 5). L'émolument administratif mis à la charge des intéressés, par 3'780 fr., doit également être confirmé compte tenu de la nature et de la complexité de la cause (consid. 6). Rejet du recours (dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet) et confirmation de la décision attaquée.Recours au TF rejeté (arrêt 1C_589/217 du 16 novembre 2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.09.2017 AC.2015.0199

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 septembre 2017
Composition
Mme Mihaela Amoos Piguet,
présidente
; Mmes Pascale Fassbind-de Weck
et Christina Zoumboulakis, assesseurs;
M. Vincent Bichsel, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********, représenté
par Me Françoise FERRARI GAUD, avocate à Neuchâtel,
2.
B.________,
à ********, représentée
par Me Françoise FERRARI GAUD, avocate à Neuchâtel,
Autorité intimée
Service du développement territorial,
à Lausanne, représenté par Me Marc-Olivier BESSE, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Cuarny,
Objet
Recours A.________, B.________ c/ décision du Service du
développement territorial du 13 juillet 2015 demandant la remise en état de
divers travaux effectués sur la parcelle n° 584
Vu les faits suivants
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires, chacun pour une demie, de
la parcelle n° 584 du registre foncier de la Commune de Cuarny, depuis le 2
juillet 1996. Ce bien-fonds, d’une superficie de 23'079 m
2
, est
colloquée en zone agricole par le plan général d’affectation des zones approuvé
par le Conseil d’Etat le 19 février 1993. Une grande partie de cette surface
est en outre recensée comme surface d’assolement. La parcelle supporte deux constructions:
un immeuble ECA n° 100 de 212 m
2
, comprenant une habitation et un
rural, et un immeuble annexe ECA n° 101 de 50 m
2
qui faisait
initialement office d’étable, de remise et de bûcher comportant en outre un
ancien four et une chambre d’employé de ferme, ainsi que des toilettes sèches
d’époque à l’extérieur, selon les allégations des copropriétaires.
B.
Entre 1996 et 1997, des travaux de transformation de l’habitation et du
rural ont été autorisés par la Municipalité de Cuarny (la municipalité) et par
le Service de l’aménagement du territoire (SAT - désormais Service du
Développement territorial, SDT), ayant permis notamment la réalisation de
quatre boxes à chevaux dans le rural (synthèse CAMAC n° 25429).
Les époux A.________ et B.________ ont obtenu depuis
le 12 septembre 2000 un numéro d’exploitation ******** enregistrée au Service
de l’agriculture (SAgr) comme une unité d’élevage non commerciale avec une
surface de pâturages de 200 ares et une surface non agricole de 33 ares. Ils y
détiennent entre quatre et six chevaux (quatre dans les boxes, les autres en
stabulation libre) et disposent d’une base fourragère suffisante pour ceux-ci.
Pour cette activité, exercée parallèlement à leur activité professionnelle, ils
emploient un écuyer à mi-temps. Pour le SAgr, il ne s’agit ni d’une
exploitation selon l'ordonnance fédérale du 7 décembre 1998 sur la terminologie
agricole et la reconnaissance des formes d'exploitation (ordonnance sur la
terminologie agricole, OTerm; RS 910.91) ni d’une exploitation selon la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11).
C.
À l'occasion du traitement d'un dossier concernant un fond voisin, le
SDT a constaté l'existence de travaux réalisés sans autorisation sur la
parcelle n° 584. Par courrier du 21 janvier 2013, il a interpellé les
copropriétaires, lesquels ont fourni les informations demandées. Quelques
échanges de courriers s’en sont suivis ainsi qu'un entretien téléphonique avec le
mandataire du SDT, le 2 septembre 2014.
Le SDT a retenu que les travaux suivants avaient été
réalisés entre 1997 et 2003:
-
En 1997, construction d'un carré de sable  (paddock) d’environ
670 m
2
, situé à une quarantaine de mètres au sud-est de l'immeuble
ECA n° 100, utilisé comme aire de débourrage et de dressage pour les chevaux,
ainsi que comme aire de sortie toute saison non attenante à l'écurie, entouré
de barrières en bois et de cyprès (espèce non indigène).
D'après les copropriétaires, ce paddock est constitué d'une couche de sable
posée sur une sous-couche de cailloutis. Il ne serait pas muni d'un système de
drainage. Les barrières auraient été ôtées en été 2014. Cette installation a
fait l'objet d'une autorisation communale mais non d'une autorisation
cantonale.
-
En 1998 environ, construction d'une cabane en bois sans fondations,
d'une surface de 4.05 m
2
, utilisée par les enfants. Cette
construction n'a fait l'objet d'aucune demande de permis de construire ni d’aucune
autorisation cantonale.
-
En 2003 environ, construction d'un abri pour chevaux, d'une
surface de
12.28 m
2
, sans fondations, pouvant être déplacé. Cette construction
aurait fait l'objet d'une autorisation communale orale mais non d'une
autorisation cantonale.
-
En 2003, transformation de l'immeuble ECA n° 101: réfection de la
façade, de l'escalier, de la charpente, de tout l'intérieur, pose de portes-fenêtres,
d'une cuisine et de sanitaires, notamment. D'après les informations fournies
par les copropriétaires, le coût total des travaux s'est monté à plus de 70'000
francs. Cet immeuble a été habité par le fils des copropriétaires jusqu'en
2013. Il sert actuellement de logement pour l'employé de ferme qui s'occupe des
chevaux. La transformation a fait l'objet d'une autorisation communale mais non
d'une autorisation cantonale.
Par courrier du 4 février 2015, le SDT à adressé aux
copropriétaires A.________ et B.________ un projet de décision. Ceux-ci se sont
déterminés à ce propos, par l'intermédiaire de leur conseil, le 24 avril 2015.
Le 13 juillet 2015, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est le
suivant:
"1.   La cabane en bois et
régularisée.
2.    Les aménagements suivants,
concernant l'immeuble ECA n° 101 sont tolérés :
·
balcon en bois réalisé en façade sud-est;
·
terrasse nord pavée;
·
escalier extérieur;
·
isolation posée en toiture en doublage des murs existants;
·
différents revêtements de sol.
Une mention
sera inscrite par le SDT au registre foncier précisant qu'en cas de destruction
volontaire ou involontaire, ces travaux et aménagements, réalisés sans
l'autorisation spéciale du SDT ne pourront être reconstruits (art. 44 OAT).
3.   Le paddock et les aménagements qui lui sont liés ne peut être ni
régularisé ni toléré.
Le paddock
doit être supprimé, les matériaux qui le constituent évacués dans un lieu
approprié et le terrain naturel reconstitué et réensemencé.
Les barrières
qui l'entourent doivent être démontées et évacuées vers un lieu approprié.
Les
plantations d'essence non indigènes réalisées autour du paddock doivent être
arrachées ou abattues, puis évacuées vers un lieu approprié.
4.    L'abri pour chevaux ne peut
être ni régularisé ni toléré.
Il doit être démonté et
évacué vers un lieu approprié.
5.    L'immeuble ECA n° 101 ne doit plus être utilisé comme logement;
il doit retrouver son affectation annexe. Seule une chambre d'appoint, isolée,
peut être maintenue.
Sa transformation ne peut
être régularisée.
A l'exception
de ceux mentionnés sous considérant 2 ci-dessus, les travaux et aménagements
réalisés ne peuvent être tolérés.
Les mesures suivantes sont ordonnées:
·
suppression et démontage de tous les meubles de cuisine, bouchage
des écoulements et des conduites;
·
suppression et démontage des installations sanitaires (dépose du
WC et du lavabo; bouchage des écoulements).
·
construction d'une cloison entre la cuisine (ancien bûcher) et le
séjour (ancienne chambre d'employé de ferme). L'accès à la pièce correspondant
à l'ancien bûcher devra se faire par la pièce correspondant à l'ancienne
chambre d'employé puis par le balcon;
·
en façade sud-est, pour l'actuel séjour et l’actuelle cuisine,
remplacement des portes-fenêtres par des portes pleines, en bois, typiques d’un
rural, semblables à celles en place en 1997, lors du recensement;
·
en façade nord-ouest, remplacement de l’ouverture vitrée de l'actuel
séjour par une porte pleine, en bois;
·
suppression du velux sur le pan nord-ouest du toit, pause d’un
lattage, d'un contrelattage et de tuiles;
·
la mezzanine ne doit plus être accessible que par une échelle;
tout escalier y permettant l'accès doit être supprimé;
·
démontage et évacuation du couvert en métal servant d’abri à la
terrasse extérieure nord-ouest.
6.    Un délai au
29 janvier 2016
est imparti aux
copropriétaires pour procéder aux mesures de la mise en état susmentionnées.
Une séance de constat est d'ores et déjà fixée sur place, le
2
février 2016 à 9h00
en présence des copropriétaires et des autorités
communale et/ou cantonale.
[…]
EMOLUMENT
[…]
La présente décision relative à des travaux entrepris sans droit fait
[…]
l'objet d'une facture, ci-jointe, d'un
montant
de Fr. 3'780.-
(soit 27h de travail à
Fr. 140.-/heure pour étude et instruction du dossier (7.5h), recherches
juridiques (2h), rédaction (15h), étude des déterminations des copropriétaires
et modification de la décision (1.5h), gestion du dossier (1h)), à supporter
par les copropriétaires solidairement entre eux."
D.
Par acte du 13 août 2015, A.________ et B.________ ont formé recours à
l’encontre de cette décision par devant la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant à l’annulation des chiffres 3
à 6 et à la confirmation, pour le surplus, des chiffres 1 et 2 du dispositif.
Ils ont principalement requis la régularisation des travaux concernant le
paddock, l’abri pour chevaux et la transformation de l’immeuble ECA n° 101, et
subsidiairement le renvoi de la cause au service intimé pour nouvelle décision au
sens des considérants, le tout sous suite de frais et dépens.
L’autorité intimée, par son mandataire, a déposé sa
réponse au recours le
25 septembre 2015 en concluant à son rejet.
Les recourants ont déposé une réplique le 20 octobre
2015 et l’autorité intimée une duplique le 10 novembre 2015, en maintenant
leurs griefs et conclusions. Invitée à participer à la procédure en tant qu’autorité
concernée, la municipalité n’a pas procédé.
E.
La cour a tenu audience avec vision locale le 15 janvier 2016. Il
ressort en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion:
"A la question de la
présidente, la municipalité confirme qu'elle a autorisé les différents travaux
faisant l'objet du présent litige; elle précise que ces travaux n'ont pas fait
l'objet de mises à l'enquête publique et/ou de permis de construire.
L'autorité intimée confirme pour
sa part qu'elle ne conteste pas l'existence des autorisations concernées - à
l'exception de la «
pergola avec structure
métallique
» (soit le «
couvert en métal
» au sens du ch. 5 in fine de la décision attaquée), au sujet de laquelle
aucune autorisation n'est mentionnée. Elle relève toutefois des différences
entre les travaux effectivement réalisés et les travaux autorisés selon les
pièces produites par les recourants (s'agissant de la surface du paddock, ou
encore des travaux effectués sur l'immeuble ECA n° 101); rappelant en outre que
les intéressés ont obtenu une autorisation en 1996 (pour la construction de
quatre boxes à chevaux dans l'immeuble ECA n° 100) et qu'ils devaient ainsi
être au courant de la procédure à suivre, elle estime que leur bonne foi est «
difficile à croire
» dans ces conditions.
Les recourants exposent que
l'immeuble ECA n° 101 comprenait déjà une cuisine (cuisine de distillerie
située au niveau inférieur - lequel faisait pour le reste office d'atelier) et
des toilettes (sous la forme d'une fosse septique située à l'extérieur de
l'immeuble) et estiment qu'il ne s'est agi que de travaux d'entretien et
d'amélioration d'aménagements existants; quant à la «
pergola
» à laquelle l'autorité intimée se réfère, ils indiquent
qu'il ne s'agit que d'une toile tendue contre le soleil, qui est enlevée hors
saison. Les intéressés confirment pour le reste qu'ils ont déposé leurs
demandes par courriers (respectivement par oral dans le cas de l'abri à
chevaux) et que la municipalité a autorisé les travaux concernés, parfois en
imposant certaines modifications, également par courriers; ils n'ont ainsi
jamais déposé de dossiers formels avec plans. Cela étant, ils admettent que,
dans la mesure où il n'est pas contesté qu'ils ont toujours demandé et obtenu
des autorisations de la municipalité, il pourrait être renoncé à la production
des dossiers de cette dernière en lien avec ces autorisations (en référence à
leur réquisition dans ce sens dans le cadre de leur recours).
La municipalité relève que, dans
les années 1960, la parcelle était habitée par une famille dont les
grands-parents résidaient dans l'immeuble ECA n° 101.
L'autorité intimée précise à cet
égard qu'il ne suffit pas, s'agissant de déterminer l'affectation des locaux
concernés, que ces derniers aient été habité, encore faudrait-il que cette
habitation ait été maintenue.
Les recourants indiquent que tel
était encore le cas lorsqu'ils ont acquis la parcelle, en 1996.
L'autorité intimée rappelle qu'il
résulte des courriers des intéressés que l'annexe était «
presque en ruine
» lorsqu'ils ont procédé aux
travaux litigieux.
Les recourants contestent ce
dernier point, seul l'escalier (extérieur) étant «
en train de s'effondrer
». Ils font grief à l'autorité intimée
de pas avoir procédé à une visite des lieux.
L'autorité intimée relève qu'ils
n'ont pas requis une telle visite dans le cadre de la procédure.
Les recourants font valoir qu'il
appartient dans ce cadre à l'autorité intimée d'instruire d'office, et estiment
que «
la réalité ne correspond pas à ce qui a
été retenu
» dans la décision attaquée.
A la question de la présidente, la
municipalité expose qu'elle a considéré que le paddock pouvait être autorisé
dans la mesure où cet aménagement ne comprenait aucune infrastructure
souterraine et n'entraînait aucun inconvénient ou nuisance; quant aux travaux
sur l'immeuble ECA n° 101, elle estime qu'il s'agissait de travaux d'entretien
légitimes. Elle précise qu'à l'époque, il n'était «
pas clairement acquis que la Municipalité n'avait rien à dire en zone
agricole
».
L'autorité intimée rappelle que sa
compétence en la matière date de 1981.
Les recourants se réfèrent à la
requête qu'ils ont déposée devant la Commission foncière et rurale (CFR) le 13
mai 1996. Ils rappellent qu'ils se sont vu attribuer un numéro d'exploitant
agricole et qu'ils font l'objet de contrôles chaque année.
L'audience
[…]
se poursuit
[…]
sous
la forme d'une inspection locale, qui débute au sud de la parcelle n° 584,
devant le paddock.
Il est constaté que les barrières
entourant le paddock ont été enlevées.
A la question du tribunal, les
recourants précisent que le bâtiment ECA n° 100 date d'environ 1700; quant à
l'immeuble ECA n° 101, ils estiment qu'il a probablement été construit vers
1890-1900.
Interpellé quant à la nature des
essences non indigènes mentionnées au ch. 3 du dispositif de la décision
attaquée, l'autorité intimée requiert qu'un délai lui soit le cas échéant
imparti pour préciser ce point par écrit.
La cour se rend sur la parcelle n°
584.
Il est constaté que les boxes à
chevaux autorisés en 1996 se situent dans la partie nord-est de l'immeuble ECA
n° 100.
L'autorité intimée rappelle qu'une
aire de sortie pour les chevaux ne peut en principe être admise qu'à condition
qu'elle soit attenante à l'écurie; à la question du tribunal, elle précise que
cette dernière condition est probablement fondée sur le bien des chevaux, qui
peuvent ainsi circuler librement. Elle relève en outre que, dans tous les cas,
la surface du paddock est nettement supérieure à celle qui pourrait être admise
à titre d'une telle aire de sortie.
Les recourants estiment qu'il
n'est pas possible en l'occurrence d'aménager une aire de sortie à proximité
immédiate des boxes à chevaux, sauf à «
tout
casser
».
La cour se rend ensuite devant
l'immeuble ECA n° 101.
Les recourants indiquent qu'ils n'ont
ajouté aucune ouverture et qu'il existait d'ores et déjà une «
galerie
» (correspondant à l'actuel balcon)
accessible par un escalier
- c'est précisément cet escalier qui menaçait de s'effondrer.
La cour se rend à l'intérieur de
l'immeuble ECA n° 101, au niveau inférieur.
Les recourants exposent qu'il
s'agissait initialement d'un atelier, avec un four à pain et un «
calorifère pour chauffer
». Ils précisent
qu'une partie des travaux ont été réalisés par leurs enfants (notamment la
réfection du plafond).
Il est constaté qu'il n'existe
aucun escalier intérieur permettant de rejoindre le niveau supérieur.
La cour se rend ensuite au niveau
supérieur de l'immeuble ECA n° 101. En chemin, les recourants indiquent
l'emplacement de l'ancienne fosse septique, en regard de la paroi nord-est de
cet immeuble. La cour constate en outre la présence de l'abri à chevaux, dont
les recourants rappellent qu'il est sur roulettes et peut en tout temps être
déplacé.
La cour procède à une inspection
de la pièce située au niveau supérieur de l'immeuble ECA n° 101.
Les recourants relèvent que la
porte et son encadrement n'ont pas été changés, pas davantage que la charpente.
La mezzanine existait également (accessible par une échelle en lieu et place de
l'escalier installé), de même que l'ouverture correspondant à l'actuel velux;
ils précisent que cette ouverture permettait d'acheminer du bois jusqu'au
bûcher, qui se situait à l'endroit où se trouvent désormais les toilettes, par
le biais d'un trou dans le plancher de la mezzanine.
L'autorité intimée rappelle que,
sur la base des indications fournies par les recourants, elle a considéré que
l'immeuble n° 101 avait été laissé à l'abandon. Elle expose qu'elle souhaite
éviter que les locaux concernés ne soient considérés comme habitables, étant
précisé qu'elle n'en a pas moins toléré que certains aménagements soient
conservés (notamment l'isolation du bâtiment, ainsi que la chambre annexe au
niveau supérieur).
Interpellés, les recourants
indiquent que le coût des travaux réalisés sur l'immeuble ECA n° 101 s'est
élevé à un montant total d'environ 70'000 fr., étant rappelé qu'ils ont
eux-mêmes (soit leurs enfants) réalisés certains travaux. Ils font valoir que
ces travaux visent à adapter le confort de la chambre aux exigences modernes,
dans la mesure où cette chambre, anciennement utilisée par les grands-parents
des anciens propriétaires, pourrait encore l'être par une jeune fille au pair
(ou par un garçon de ferme, comme c'est le cas actuellement).
L'autorité intimée soutient que l'affectation
en tant qu'habitation de la pièce concernée n'a pas été maintenue en permanence
depuis 1972, en référence à la teneur des écritures des recourants eux-mêmes.
La municipalité relève que le fait
que l'immeuble n'ait pas été entretenu ne signifie pas qu'il n'aurait pas été
utilisé; elle précise que ce manque d'entretien est lié aux difficultés
financières des anciens propriétaires. Elle précise encore que les
grands-parents de la famille en cause y ont habité jusqu'à leur décès, en 1986.
Il est constaté que le «
couvert en métal
» (au sens du ch. 5 in fine
de la décision attaquée) a été enlevé.
La municipalité a déposé des déterminations sur le
procès-verbal de l’audience le 28 janvier 2016, l’autorité intimée le 1
er
février 2016 et les recourants le
5 février 2016.
F.
La cour a statué par voie de circulation. Les arguments des parties
seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
Les recourants sont destinataires de la décision entreprise leur
ordonnant le démontage de plusieurs installations sur la parcelle dont ils sont
propriétaires, de sorte qu’ils ont manifestement la qualité pour recourir au
sens de l’art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV.173.36) applicable à la procédure de recours devant
le Tribunal cantonal par renvoi de l’art. 99 de la même loi. Le recours a pour
le surplus été déposé dans les délais et les formes prescrite par la loi devant
l’autorité compétente pour en connaitre (art. 76 ss LPA-VD). Il y a donc lieu
d’entrer en matière sur le fond du litige.
2.
Le recours porte sur l’ordre de remise en état prononcé par l’autorité
intimée à l’encontre des recourants au sujet de plusieurs réalisations
effectuées par ceux-ci sur leur parcelle n° 584 du registre foncier, située en
zone agricole, sans autorisation cantonale correspondante.
a) Au sens de l'art. 22 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2) la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a) et si le
terrain est équipé (let. b).
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation
et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est
soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours
ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un
intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (TF
1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée. Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a de la
loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit que les constructions hors des zones à
bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies, transformées ou
modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale; l'autorité
compétente est le département cantonal (cf. art. 81 al. 1 et 121 let. a LATC),
respectivement le SDT.
Sur le plan cantonal, l'art. 103 al. 1 LATC prévoit
qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté sans avoir été autorisé.
L'art. 68 du règlement d’application de la LATC,
du 19 décembre 1986 (RLATC; RSV 173.36.1) précise cette disposition en
assujettissant notamment à autorisation tous les travaux de nature à modifier
de façon sensible la configuration du sol (remblai, excavation, etc.) et les
travaux en sous-sol (let. g), ainsi que les dépôts en tous genres destinés
notamment aux machines de chantier, au matériel de construction, et à tous
autres objets encombrants (let. i). Comme déjà évoqué, la compétence pour
autoriser une installation ou une construction en zone agricole appartient à
l'autorité cantonale, et non à la municipalité (cf. art. 25 al. 2 LAT, 81 et
120 LATC).
S'agissant des installations et aménagements soumis
à autorisation, la casuistique est abondante (cf. à cet égard la jurisprudence
mentionnée
in
Bovay
et al.
, Droit fédéral et vaudois de la
construction, 4
ème
éd., Lausanne 2010, note 1 let. b
ad
art. 22 LAT et 2.1
ad
art. 103 LATC). Ont notamment été soumis à
autorisation un abri amovible (RDAF 1974, 367), un barbecue (RDAF 1990, 240),
un bûcher (RDAF 1991, 83), un dépôt de planches (RDAF 1974, 367), des
modérateurs de trafic (RDAF 1991, 83), et un palan, même démontable (RDAF 1987,
232), ainsi qu’un auvent de 13 m
2
posé sur une structure métallique
pour abriter une terrasse (TF 1A.92/1193, confirmant un arrêt AC.1992.0410 du 2
février 1994).
b) En l’espèce, il n’est pas contesté qu’un paddock
d’environ 650 m
2
, une cabane en bois de 4 m
2
et diverses
transformations du bâtiment ECA n° 101 ont été réalisés sur la parcelle n° 584
des recourants sans mise à l’enquête et sans autorisation de l’autorité
intimée. De même, un abri pour chevaux, mobile selon les recourants, prend
place sur la parcelle depuis 2003. Les recourants contestent que ce dernier
soit soumis à autorisation en raison de son caractère mobile; force est toutefois
d’admettre, au vu de la casuistique mentionnée ci-dessus et du fait que cet
abri est utilisé de manière permanente sur la parcelle, qu’il s’agit bel et
bien d’une installation soumise à autorisation, tout comme les autres
structures et travaux faisant l’objet de l’ordre de remise en état. Il s'agit
donc d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise pour chacune des
constructions litigieuses, à savoir le paddock et l'abri pour chevaux
(consid. 3
infra
) et la transformation du bâtiment ECA n° 101 - soit son
utilisation en tant que logement  (consid. 4
infra
), étant précisé que
les autres installations réalisées sans droit par les recourants ont été régularisées
(cabane en bois) ou tolérées (divers aménagements sur le bâtiment ECA n° 101,
notamment le balcon, la terrasse, l'escalier extérieur, l'isolation
périphérique et les revêtements du sol) par le service compétent et ne font pas
l'objet de la présente contestation.
3.
Selon la jurisprudence relative au droit applicable en matière d'ordre
de remise en état ou de procédure de régularisation, la légalité de la
construction s'examine en principe au moment où les travaux ont été effectués. On
applique toutefois le droit en vigueur au moment où l'autorité statue si
celui-ci est plus favorable au recourant
(cf. art. 52 al. 2 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire
- OAT; RS 700.1 -; ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248 consid. 3a/bb; 102 Ib
64
consid. 4; cf. ég. TF 1C_397/2015 du 9 août 2016 consid. 3.3; 1C_486/2015
du
24 mai 2016 consid. 3.2).
Au 1
er
mai 2014 sont entrés en vigueur
les art. 16a
bis
LAT et 34b OAT, relatifs aux constructions et
installations pour la détention et l'utilisation de chevaux en zone agricole
(RO 2014 905 et 909). Ces dispositions permettent la détention en zone agricole
de chevaux de sport ou de loisirs de manière plus large que ce qu'autorisaient
les dispositions précédemment applicables (art. 16a LAT et 34 OAT; cf. TF
1C_144/2013 du 29 septembre 2014 consid. 2). Il en découle que c'est à
l'aune de la nouvelle réglementation que la situation en cause doit être
appréciée (CDAP AC.2015.0329 du 8 juin 2017 consid. 2).
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, la construction
ou l'installation doit être conforme à l'affectation de la zone dans laquelle
est prévu son aménagement.
aa) Aux termes de l'art. 16a al. 1, 1
ère
phrase, LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions
et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice (cf. pour plus de détails art. 34 al. 1 et 3 OAT).
Cette définition correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la
base de l'ancien art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination
correspond à la vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation
ordinaire au sens de
l'art. 22 LAT précité. Le sol doit être le facteur de production primaire et
indispensable; les modes d'exploitation dans lesquels le sol ne joue pas un
rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf. ATF 129 II 413 consid. 3.1;
125 II 278 consid. 3a et les références; CDAP AC.2015.0329 du 8 juin 2017
consid. 3a;
AC.2014.0169 du 3 novembre 2014
consid. 3c; AC.2007.0034 du 22 janvier 2009 consid. 3a; AC.2007.0037 du 11
janvier 2008
consid. 6a). Une autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou
l'installation est nécessaire à l'exploitation en question, si aucun intérêt
prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de
l'installation à l'endroit prévu et s'il est prévisible que l'exploitation
pourra subsister à long terme (art. 34 al. 4 OAT). L'art. 34 al. 5 OAT précise
que les constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en
tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de la zone
agricole.
bb) Le nouvel art. 16a
bis
LAT, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014, introduit toutefois un assouplissement dans
la détention de chevaux en zone agricole, dans une entreprise agricole. Cette
disposition prévoit ainsi que les constructions et installations nécessaires à
la détention de chevaux sont conformes à l'affectation de la zone et autorisées
dans une entreprise agricole existante au sens de la loi fédérale du 4 octobre
1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11) si l'entreprise dispose
de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de
l'exploitation (al. 1). Des places à sol ferme peuvent être autorisées pour
l'utilisation des chevaux détenus dans l'exploitation (al. 2). Les
installations directement liées à l'utilisation des chevaux telles que les
selleries ou les vestiaires sont autorisées (al. 3). Le Conseil fédéral règle
les modalités (al. 4).
Le rapport du 24 avril 2012 de la Commission de
l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil
national (CEATE-N) relatif à l'initiative parlementaire "
Garde de
chevaux en zone agricole
" retient en particulier ce qui suit au sujet
de l'art. 16a
bis
al. 1 LAT (
in
FF 2012 6120 s.):
"3.1
[...]
L’ouverture proposée inclut le
risque que des personnes étrangères à l’agriculture créent des «exploitations
agricoles» dans le seul but de construire des habitations et des écuries en
zone agricole. Pour prévenir ce risque, il est prévu que seules les
exploitations existantes remplissant en outre les exigences posées aux
entreprises agricoles conformément à la LDFR doivent pouvoir jouir des
nouvelles possibilités. Une exploitation souhaitant détenir des chevaux devra
donc d’une part attester d’une certaine taille minimale et d’autre part
disposer de bâtiments d’exploitation existants, dont fait expressément partie
une habitation, nécessaire pour garantir la surveillance des chevaux. La
détention de chevaux ne doit pas conduire à l’établissement d’un nouvel espace
d’habitation dans la zone agricole. Les chevaux doivent être détenus en premier
lieu dans des constructions et installations existantes. Si la construction
d’une nouvelle écurie se révèle indispensable, elle doit se faire en priorité
en lieu et place d’un bâtiment ancien, devenu inutile. Si c’est impossible, il
faudra examiner si la surface utilisée à cette fin pourrait être réduite par le
démantèlement d’autres constructions ou installations devenues inutiles. Il découle
de la limitation au besoin objectif (art. 34, al. 4, let. a OAT) que l’ensemble
des bâtiments existants doit correspondre au besoin attesté en surfaces et en
volumes.
Un autre élément vient encore
étayer l’exigence de l’existence d’une entreprise agricole au sens de la LDFR.
En effet, la détention de chevaux en pension ne fait pas partie de l’activité
agricole principale mais constitue seulement une activité para-agricole.
Conformément au droit en vigueur, les activités para-agricoles ne peuvent être
exercées que par les entreprises agricoles. Pour respecter l’égalité de
traitement entre les différentes activités para-agricoles, il faut donc que
l’exploitation remplisse les exigences posées à l’existence d’une entreprise
agricole.
Les exploitations agricoles qui
n’atteignent pas le seuil nécessaire peuvent détenir des chevaux dans le cadre
prévu par l’art. 24e
[LAT]
(détention
d’animaux à titre de loisir, voir ci-dessous le ch. 3.2).
[...]
3.2          La détention
d’animaux à titre de loisir est réglée jusqu’à présent à l’art. 24d LAT. Cette
disposition est mentionnée à l’art. 16b, al. 1, 1
re
phrase LAT. Il
est proposé dorénavant de régler la détention d’animaux à titre de loisir dans
un article propre
(art. 24e LAT). Pour rester en phase avec le droit en vigueur, l’art. 16b, al.
1,
1
re
phrase LAT doit être adapté en conséquence."
Selon l'art. 34b OAT, sont considérées comme des
entreprises agricoles les entreprises au sens des art. 5 ou 7 LDFR (al. 1).
Dans les exploitations agricoles existantes qui ne remplissent pas les
conditions fixées aux art. 5 ou 7 LDFR relatives aux unités de main-d'œuvre
standard, des travaux de transformation destinés à la détention de chevaux dans
des constructions et installations existantes et les installations extérieures
nécessaires pour une détention convenable des animaux peuvent être autorisés
lorsqu'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation et des
pâturages pour la détention de chevaux sont disponibles (al. 2). Les places
pour l'utilisation des chevaux, telles que les terrains d'équitation, les ronds
de longe ou les carrousels (al. 4) ne peuvent être affectés qu'à l'utilisation
des chevaux détenus sur l'exploitation (let. a), peuvent être utilisées en
commun par plusieurs entreprises (let. b), peuvent avoir au maximum une
surface de 800 m
2
; les carrousels ne sont pas inclus dans le calcul
de la surface (let. c), doivent être aménagés à proximité immédiate des
bâtiments et installations de l'exploitation (let. d), ne peuvent être ni
couvertes ni entourées de parois; pour les carrousels, une couverture de
parcours est possible (let. e), peuvent comporter une installation d'éclairage
appropriée (let. f), ne doivent pas être munies de haut-parleurs (let. g),
doivent pouvoir être éliminées sans grands efforts (let. h). Construire de
nouveaux bâtiments d'habitation en rapport avec la détention et l'utilisation
de chevaux n'est pas admissible (al. 5). Au surplus les conditions fixées à
l'art. 34 al. 4 OAT doivent être remplies (al. 6) - ce qui implique, selon
cette disposition, qu'une autorisation ne peut être délivrée que si la
construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en question (let.
a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la
construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est
prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c).
cc) Par entreprise agricole, on entend une unité
composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations agricoles qui sert de
base à la production agricole et qui exige, dans les conditions d'exploitation
usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'œuvre standard (UMOS); le
Conseil fédéral fixe, conformément au droit agraire, les facteurs et les
valeurs servant au calcul de l'UMOS (art. 7 al. 1 LDFR). Les cantons peuvent
soumettre aux dispositions sur les entreprises agricoles les exploitations
agricoles qui ne remplissent pas les conditions prévues à l'art. 7 LDFR
relatives à l'unité de main-d'œuvre standard; la taille minimale de
l'entreprise doit être fixée en une fraction d'unité de main-d'œuvre standard
et ne doit pas être inférieure à 0,6 unité (art. 5 let. a LDFR).
Le Conseil fédéral a arrêté les taux servant au
calcul des UMOS à l'art. 2a ODFR, en se basant sur ceux mentionnés à l'art. 3
de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation (ordonnance sur la terminologie
agricole, OTerm; RS 910.91). Il ressort en particulier de l'art. 3 al. 1 OTerm
que l'UMOS sert mesurer la taille d'une exploitation au moyen de facteurs
standardisés basés sur des données d'économie du travail. Les facteurs suivants
s'appliquent au calcul du nombre d'UMOS par exploitation, selon l'art. 3 al. 2
let. b OTerm tel qu'en vigueur depuis le 1
er
janvier 2016, s'agissant
des animaux de rente: 0,039 UMOS par unité de gros bétail (UGB) pour les vaches
laitières, brebis laitières et chèvres laitières (ch. 1), 0,008 UMOS par UGB
pour les porcs à l'engrais, porcs de renouvellement de plus de 25 kg et
porcelets sevrés (ch. 2), 0,032 UMOS par UGB pour les porcs d'élevage
(ch. 3) et 0,027 UMOS par UGB pour les autres animaux de rente (ch. 4). A noter
qu'auparavant, depuis le 1
er
janvier 2009 en tout cas, le facteur
était de 0,03 UMOS par UGB pour les autres animaux de rente (ch. 4). Les
coefficients fixés à l'annexe servent à convertir les animaux de rente des
diverses catégories en UGB ou en unités de gros bétail consommant des fourrages
grossiers (UGBFG) (art. 27 al. 1 OTerm). Par animaux consommant des fourrages
grossiers, on entend les bovins, les équidés ainsi que les moutons, les
chèvres, les bisons, les cerfs, les lamas et les alpagas (art. 27 al. 2 OTerm).
Selon l'annexe à l'OTerm, les coefficients de conversion des animaux en unités
de gros bétail sont, pour les équidés (ch. 2), les suivants: 1,00 pour les
juments allaitantes et juments portantes (ch. 2.1), 0,00 pour les poulains sous
la mère (compris dans le coefficient de la mère) (ch. 2.2), 0,70 pour les
autres chevaux de plus de 30 mois
(ch. 2.3), 0,50 pour les autres poulains jusqu'à 30 mois (ch. 2.4), 0,40 pour
les mulets et bardots de tout âge (ch. 2.5) et 0,25 pour les poneys, petits
chevaux et ânes de tout âge (ch. 2.6).
dd) L'art. 16a
bis
LAT constitue une
règlementation spéciale par rapport à celle relative à la conformité des
constructions et installations à la zone agricole (art. 16a LAT), tout en se
fondant sur celle-ci. Conformément à la volonté du législateur, la détention de
chevaux à titre de loisirs en zone agricole devrait être ainsi admise dans un
sens plus large que ce qu'autorise l'art. 16a LAT et la situation juridique,
qui n'était jusqu'à présent pas complètement explicite, éclaircie (cf. TF
1C_144/2013 du 29 septembre 2014 consid. 3.1 et 3.2; cf. ég. Kehrli, Der
Begriff der Landwirtschaft im Raumplanungsrecht des Bundes, Bedeutung und
Entwicklung, Zurich 2015, p. 279 s.).
Conformément à la réglementation de base (art. 16a
LAT et 34 al. 1 OAT) sont considérées comme conformes à la zone agricole la
production de produits exploitables issus de la culture de plantes et de la
garde d'animaux de rente ou l'exploitation de surfaces proches de l'état
naturel. Font partie de telles activités la détention de chevaux pour l'élevage
ou comme force de travail, de même que la détention de quelques chevaux par des
agriculteurs à titre de hobby (cf. ég. Kehrli,
op. cit.
,
p. 200 ss). Est également conforme à la zone agricole une pension pour chevaux
gérée par un agriculteur - soit la détention de chevaux qui ne lui appartiennent
pas -, dans tous les cas lorsqu'elle reste limitée à un maximum de quatre
chevaux et que la production fourragère de l'exploitation suffit à les
alimenter. Au contraire, la détention de chevaux liée à l'exercice d'un hobby
ou d'une activité professionnelle par des personnes autres que des agriculteurs
n'est pas conforme à la zone agricole (cf. TF 1C_144/2013 du 29 septembre 2014
consid. 3.4 et les références).
Conformément au nouvel art. 16a
bis
LAT,
la détention de chevaux par des agriculteurs, désormais indépendante du but
visé par une telle activité et de la propriété des chevaux, est assimilée à la
production agricole. La seule condition à l'admissibilité de la conformité à la
zone en zone agricole est que la détention s'inscrive dans une entreprise
agricole existante au sens de la LDFR et que cette dernière dispose d'une base
fourragère provenant majoritairement de l'exploitation et de pâturages
suffisants pour la détention de chevaux. La détention d'animaux conforme à la
zone agricole se démarque ce faisant de la détention d'animaux effectuée à
titre professionnel ou de hobby, tous deux sans lien avec l'agriculture (cf. TF
1C_144/2013 précité, consid. 3.4). Selon le nouveau droit, les
constructions et installations qui servent à l'agriculture pratiquée en tant
que loisir continuent par conséquent à ne pas être conformes à la zone agricole
(cf. art. 34b al. 6 OAT en lien avec l'art. 34 al. 5 OAT). L'art. 24e LAT,
qui correspond en grande partie à l'art. 24d al. 1bis LAT applicable jusqu'à
maintenant, prévoit toutefois que la détention d'animaux à titre de hobby hors
de la zone à bâtir peut être autorisée à des conditions exceptionnelles (cf.
rapport précité de la CEATE-N
in
FF 2012 6122, ch. 3.2; TF 1C_144/2013 précité,
consid. 3.5).
Une exploitation agricole au sens de l'art. 16a LAT se
distingue de l'agriculture exercée à titre de loisir notamment par le fait
qu'elle exige l'engagement durable, structuré et rentable (à but lucratif) de
capitaux et de forces de travail, dans une mesure économiquement significative
(cf. TF 1C_8/2010 du 29 septembre 2010 consid. 2.2; 1A.256/2005 du 10 mars
2006 consid. 2.1 et les références; cf. ég. CDAP AC.2011.0066 du 17
décembre 2013 consid. 5a).
Le critère des besoins en travail ou en temps ne
permet pas à lui seul de conclure à l’existence d’une exploitation agricole
professionnelle. Le temps de travail investi dans des activités de loisir peut
tout à fait être conséquent, sans que cela suppose nécessairement une activité
professionnelle. N’est pas non plus déterminant à lui seul le fait que l’intimé
reçoive des paiements directs ou qu’il remplisse les exigences pour en obtenir.
La portée de la reconnaissance en tant qu’exploitation agricole au sens de
l’article 6 OTerm se limite au champ d’application de la loi fédérale sur
l’agriculture. Le constat de viabilité à long terme doit se baser sur des faits
avérés et sur une analyse approfondie de la rentabilité. Il doit ressortir des
éléments du revenu que l’activité agricole accessoire fournit une contribution
conséquente au budget de la famille de l’exploitant. L’office fédéral du
développement territorial (ARE) considère qu’une contribution d’environ un
tiers est convenable pour un projet sans incidences majeures sur le territoire
(cf. TF 1C_8/2010 du 29 septembre 2010 consid. 2.3). La viabilité d'une exploitation
agricole, condition qui vaut aussi pour les constructions et installations pour
la détention de chevaux, selon l'art. 34b al. 6 OAT, s'impose en vertu de
l'art. 34 al. 4 let. c OAT pour que les constructions ou installations soient
reconnues conformes à l'affectation de la zone agricole (cf. TF 1C_404/2014 du
24 mars 2015 consid. 3; 1C_144/2013 du
29 septembre 2014 consid. 3).
La taille minimale en UMOS requise doit être
atteinte avant comme après la réalisation du projet de construction. Pour le
calcul des UMOS, tous les chevaux détenus dans l'entreprise sont pris en
compte, qu'il s'agisse de chevaux appartenant à l'exploitation ou à des tiers.
L'exigence d'une base fourragère provenant majoritairement de l'exploitation
est remplie lorsque le fourrage grossier destiné aux chevaux est produit en
majeure partie dans l'exploitation elle-même. Fait partie du fourrage grossier
le fourrage dont les chevaux peuvent se nourrir sur la prairie. Le fourrage
grossier produit dans l'exploitation doit couvrir au moins 70% du besoin des
chevaux en fourrage grossier (guide de l'ARE, p. 7/8).
Une distinction doit être faite entre la "
détention
"
de chevaux et leur "
utilisation
". Cette dernière désigne une
activité humaine utilisant le cheval, à savoir l'équitation. Selon le droit en
vigueur, les constructions et installations destinées à une telle activité ne
sont pas conformes à l'affectation de la zone. A l'avenir, il sera possible
d'aménager des places avec un sol ferme pour l'utilisation des chevaux détenus
sur l'exploitation (Rapport de la CEATE-N, FF 2012 6115, pp. 6121/6122). La
détention comprend l'hébergement, l'alimentation, la sortie et les soins des
chevaux, tandis que l'utilisation d'un cheval comprend le travail sous la
selle, à la main ou à l'attelage et les déplacements de l'animal dans un
carrousel (art. 2 al. 3 let. o ch. 1 de l'ordonnance fédérale du 23 avril 2008
sur la protection des animaux - OPAn; RS 455.1 -; cf. guide de l'ARE,
p. 8/9).
ee) En l'espèce, les recourants estiment que leur
élevage doit être qualifié d'entreprise agricole conforme à l'affectation de la
zone. Ils font valoir qu'ils détiennent un numéro d'exploitation, qu'ils se
sont vu octroyer par le passé l'autorisation de construire quatre boxes pour
chevaux, qu'ils disposent d'une base fourragère suffisante provenant de leur
exploitation, qu'ils bénéficient de l'aide d'un employé à mi-temps pour
s'occuper des chevaux et que la recourante consacre elle-même un temps
considérable au soin des chevaux, parallèlement à son emploi.
Si l'on peut admettre avec les recourants qu'ils
disposent de pâturages et d'une base fourragère provenant majoritairement de
leur exploitation selon l'art. 16a LAT, il en va différemment de l'analyse
qu'ils font de l'existence d'une entreprise agricole au sens de la LDFR. Le
fait que l'acquisition de leur parcelle ait été autorisée par la Commission
foncière ou qu'ils disposent d'un numéro d'exploitant agricole ne préjuge en
rien de la qualification de leur activité comme étant agricole ou pratiquée à
titre de loisir. Ainsi, une exploitation agricole se distingue de l'agriculture
pratiquée à titre de loisir par le fait qu'elle exige l'engagement durable,
structuré et rentable (à but lucratif) de capitaux et de forces de travail dans
une mesure économiquement significative, le critère des besoins en travail ou
en temps ne permettant pas à lui seul de conclure à l'existence d'une
exploitation agricole professionnelle (cf. CDAP AC.2015.0329 du 8 juin 2017
consid. 3d et les références). Or, les recourants ne remplissent à l'évidence
pas les critères permettant de qualifier leur activité liée à la détention de
chevaux comme relevant d'une entreprise agricole. Ils confondent manifestement
les notions d' "
exploitant agricole à titre personnel
" et d' "
entreprise
agricole
". Un exploitant agricole à titre personnel, qualité en
principe nécessaire pour l'acquisition d'immeubles agricoles au sens des art. 9
et 61 LDFR, n'exploite pas forcément une entreprise agricole au sens des art. 5
et 7 LDFR, dont les critères quantitatifs ne sont pas remplis en l'espèce. Les
recourants admettent notamment l'absence de rentabilité de leur exploitation.
Leurs professions principales sont médecin, respectivement chercheuse scientifique.
La taille minimale en UMOS n'est pas atteinte, ce qu'ils ne contestent d'ailleurs
pas. Par conséquent, la détention de chevaux par les recourants est pratiquée à
titre de loisir est n'est pas conforme à l'affectation de la zone agricole.
Il découle de ce qui précède que la construction du paddock
ainsi que l'utilisation à titre permanent de l'abri à chevaux litigieux ne
sauraient être autorisées à l'aune des art. 16a LAT et 34 OAT ainsi que des
art. 16a
bis
LAT et 34b OAT.
b) Se pose dès lors la question de savoir si le paddock
et l'abri à chevaux pourraient être autorisés au sens des art. 24 ss LAT.
aa) En vertu de l'art. 24 LAT, une autorisation
dérogatoire peut être délivrée pour de nouvelles constructions ou installations
hors de la zone à bâtir lorsque l'implantation de ces constructions ou
installations est imposée par leur destination (let. a) et qu'aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b).
Selon la jurisprudence, une construction est imposée
par sa destination au sens de l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux
besoins qu'elle est censée satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que
si elle est réalisée à l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la
technique, aux conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la
configuration ou à la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De
même, l'implantation hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en
question ne peut être édifié à l'intérieur de celle-ci en raison des nuisances
qu'il occasionne (ouvrage négativement imposé par sa destination; cf. à cet
égard Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, n. 575 p. 267). Seuls des critères
particulièrement importants et objectifs sont déterminants, à l'exclusion de
points de vue subjectifs du constructeur ou de motifs de convenance personnelle
(cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63 consid. 3.1; 123 II 256 consid. 5a).
L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès
lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du bâti et du
non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a; 117 Ib 270 consid. 4a, 379 consid. 3a;
TF 1C_188/2016 du 20 octobre 2016 consid. 4.1; 1C_286/2015 du 9 février
2016 consid. 4.1; 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1; cf. ég.
Muggli, Commentaire LAT, 2010, n. 3
ad
art. 24 LAT).
S'agissant des ouvrages destinés à des loisirs, dans
le cas où l’implantation de la construction est imposée positivement par sa
destination, la jurisprudence n’exige pas du requérant la démonstration que le
site retenu soit le seul envisageable. Il doit toutefois exister des motifs
particulièrement importants et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement
prévu comme plus avantageux que d'autres endroits situés à l'intérieur de la
zone à bâtir. Il convient à cet égard d’évaluer divers sites d’implantation
alternatifs, car c’est la seule manière de trancher définitivement la question
de savoir si l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit
prévu est imposée par sa destination (ATF 136 II 214 consid. 2.1; CDAP
AC.2014.0329 du 7 septembre 2016 consid. 2a; Les activités de loisirs hors
de la zone à bâtir,
in
Territoire & Environnement, no 3/09 et les
références).
En ce qui concerne plus spécifiquement les
constructions et installations destinées à la pratique de l'équitation en tant
que sport ou activité de détente, la jurisprudence confirme qu'elles n'ont en
principe pas leur place en zone agricole, mais doivent s'implanter dans des
zones à bâtir ou dans des zones spécialement prévues à cet effet. Le Tribunal
fédéral a ainsi jugé à diverses reprises que les écuries, les manèges, les
autres installations comparables pour la détention de chevaux liées à
l'exercice d'un hobby ou d'une activité professionnelle par des personnes
autres que des agriculteurs, de même que pour l'élevage et le dressage des
chevaux pratiqués comme loisirs par l'exploitant dont l'activité principale est
sans rapport avec l'agriculture, n'étaient pas conformes à l'affectation de la
zone agricole, respectivement que leur destination n'imposait pas leur
implantation en dehors de la zone à bâtir (ATF 122 II 160 consid. 3b,
in
JdT 1997 I 473, spéc. 475; 111 Ib 213,
in
JdT 1987 I 567; ZBl 1995 p.
178 ss; ZBl 1994 p. 81 ss; TF 1A.26/2003 du 23 avril 2003 consid. 3, avec
références aux travaux préparatoires de la loi). La CDAP, respectivement son
prédécesseur, le Tribunal administratif vaudois, se sont également déjà
prononcés en ce sens à diverses reprises (arrêt AC.2006.0238 du 15 octobre 2007
et les nombreuses références; cf. ég. CDAP AC.2014.0329 du 7 septembre 2016
consid. 2a; RDAF 2006 p. 331 [arrêt neuchâtelois]).
Par ailleurs, le guide ARE confirme que
l'implantation en zone agricole de constructions et installations destinées au
sport équestre, à la détention de chevaux à des fins commerciales ou de loisir
ou à d’autres activités en rapport avec le cheval non conformes à la zone n’est
pas imposée par leur destination. La conséquence en est que des autorisations
exceptionnelles selon l'art. 24 LAT n’entrent pas en ligne de compte (let. E
p. 21). L'ARE précise encore que la détention d’animaux à titre de loisirs hors
de la zone à bâtir est réglée aux art. 24e LAT et 42b OAT, dans leur version
introduite par la novelle du 2 avril 2014 entrée en vigueur le 1
er
mai suivant, dispositions qui valent aussi pour les chevaux. Toujours selon
l'office fédéral, cette réglementation est exhaustive, l’application de toute
autre norme relative aux autorisations étant dès lors exclue (let. B
p. 15).
En l'espèce, les copropriétaires, non agriculteurs
d'une parcelle sise en zone agricole, ne sont pas habilités à détenir des
chevaux de loisirs à leur gré, puis à exiger de pouvoir construire ou agrandir
des ouvrages en fonction du nombre et des besoins de chevaux qu'ils entendent
s'attacher (CDAP AC.2015.0329 du 8 juin 2017 consid. 4). Les installations
litigieuses doivent dès lors être examinées à la lumière des art. 24e  LAT et
42b OAT (cf. ég. Kehrli,
op. cit.
, p. 284 ss).
bb) L'art. 24e LAT, introduit par la novelle du 22
mars 2013 et entré en vigueur le 1er mai 2014, dispose ce qui suit:
"
1
Des travaux de transformation sont
autorisés dans les bâtiments et les parties de bâtiments inhabités et conservés
dans leur substance s'ils permettent aux personnes qui habitent à proximité d'y
détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions respectueuses.
2
Dans le cadre de l'al. 1, de nouvelles
installations extérieures sont autorisées dans la mesure où la détention
convenable des animaux l'exige. Afin d'assurer une détention respectueuse des
animaux, ces installations peuvent excéder les dimensions minimales prévues par
la loi pour autant que les exigences majeures de l'aménagement du territoire
soient respectées et que l'installation en question soit construite de manière
réversible.
3
Les installations extérieures peuvent servir à
l'utilisation des animaux à titre de loisir pour autant que cela n'occasionne
pas de transformations ni de nouvelles incidences sur le territoire et
l'environnement.
4
Les clôtures qui servent au pacage et qui n'ont
pas d'incidences négatives sur le paysage sont autorisées aussi dans les cas où
les animaux sont détenus en zone à bâtir.
5
Les autorisations prévues par le présent article
ne peuvent être délivrées que si les conditions prévues à l'art. 24d, al. 3,
sont remplies.
6
Le Conseil fédéral règle les modalités. Il
définit notamment le rapport entre les possibilités de transformation prévues
par le présent article et celles prévues aux art. 24c et 24d, al. 1."
L'art. 24d al. 3 LAT, auquel renvoie l'art. 24e al.
5 LAT, prévoit ce qui suit:
"
3
Les autorisations prévues par le présent article ne peuvent être
délivrées que si:
a. la construction ou l’installation n’est plus nécessaire à son
usage antérieur, qu’elle se prête à l’utilisation envisagée et qu’elle
n’implique pas une construction de remplacement que n’imposerait aucune
nécessité;
b. l’aspect extérieur et la structure architecturale du bâtiment
demeurent pour l’essentiel inchangés;
c. tout au plus une légère extension des équipements existants
est nécessaire et que tous les coûts supplémentaires d’infrastructure
occasionnés par le changement complet d’affectation de la construction ou de
l’installation sont à la charge du propriétaire;
d. l’exploitation
agricole des terrains environnants n’est pas menacée;
e. aucun
intérêt prépondérant ne s’y oppose
."
L'art. 42b OAT, dans sa teneur en vigueur depuis le
1
er
mai 2014 et qui se réfère à l'art. 24e LAT, prévoit ce qui suit:
"
1
La
transformation destinée à la détention d'animaux à titre de loisir est
assimilée à un agrandissement de l'utilisation à des fins d'habitation du
bâtiment d'habitation situé à proximité.
2
Elle est imputée aux
possibilités d'agrandissement des bâtiments d'habitation au sens de l'art. 42,
al. 3.
3
Le nombre d'animaux
détenus ne doit pas excéder la capacité des personnes qui résident à proximité
de s'en occuper elles-mêmes.
4
Lorsque le droit
fédéral fixe des exigences plus sévères que la législation sur la protection
des animaux pour une détention respectueuse des animaux, les installations à
l'intérieur des bâtiments doivent respecter ces exigences. Fait exception à
cette règle la détention en groupes de chevaux selon l'annexe 6, let. A, ch.
2.1, let. a, de l'ordonnance du 23 octobre 2013 sur les paiements directs.
5
Sont considérées
comme des installations extérieures les installations qui sont nécessaires pour
une détention convenable des animaux et qui ne sont ni couvertes ni entourées
de parois, telles que les aires de sortie toutes saisons, les aires à fumier ou
les clôtures. N'en font pas partie notamment:
a.  les
installations qui servent uniquement à des activités à titre de loisir avec les
animaux, tels que les terrains d'équitation ou d'exercice;
b.  les abris de pâturage.
6
L'aire de sortie toutes saisons ne peut être séparée de l'écurie que pour des raisons
impératives. La surface admissible se détermine selon l'art. 34b, al. 3, let.
b.
7
Si les conditions
fixées à l'art. 24e LAT ne sont plus remplies, l'autorisation est caduque.
L'autorité compétente le constate par voie de décision."
L'art. 42 al. 3 OAT indique pour sa part ce qui
suit:
"
La
question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.
à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60%, la pose d'une isolation extérieure étant
considérée comme un agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;
b.
un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c, al. 4, LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30% ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié;
c.
les
travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante
de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire
."
A noter que l'ancien art. 24d al. 1
bis
LAT,
entré en vigueur le 1
er
septembre 2007 (RO 2007 3637) et abrogé au
30 avril 2014 (RO 2014 905), avait la teneur suivante:
"
Des
travaux de transformation peuvent être autorisés dans les bâtiments et les
parties de bâtiments inhabités s’ils permettent aux personnes qui habitent à
proximité d’y détenir des animaux à titre de loisir dans des conditions
particulièrement respectueuses. Les nouvelles installations extérieures peuvent
être autorisées dans la mesure où la détention convenable des animaux l’exige.
Le Conseil fédéral définit le rapport entre les possibilités de transformation
prévues par le présent alinéa et celles prévues à l’al.1 et à l’art. 24c
".
cc) La détention d'animaux à titre de loisir, au
sens de l'art. 24e LAT, ne doit pas poursuivre de but lucratif; elle est
pratiquée pour le plaisir par les propriétaires des animaux pendant leur temps
libre (cf. Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la LAT, FF 2005 6629, spéc. ch. 2.3 p. 6645; TF 1C_314/2009 du 12 juillet 2010; cf. ég. guide
ARE, let. B, ch. 1.1 p. 15). La notion de détention à titre de loisir exclut
l'hébergement de chevaux en pension, la dispense de cours d'équitation ou
l'exercice de toute autre activité professionnelle y relative (Bachmann,
Pferdehaltung ausserhalb der Bauzone,
in
Communications de droit
agraire, 2014, p. 145 ss, p. 156; cf. ég. CDAP AC.2014.0178 du 6 juillet
2015 consid. 7c; guide ARE, let. B, ch. 1.2 p. 15). Les
constructions et installations destinées au sport équestre et à la détention de
chevaux à des fins commerciales (écoles d'équitation, centres de sport
équestre, commerce de chevaux, entreprises de calèche, etc.) ont ainsi leur
place en zone à bâtir ou dans une zone spéciale au sens de l'art. 18 LAT (guide
ARE, let. D p. 20).
L'objet qu'il est prévu d'affecter à la détention
d'animaux à titre de loisir doit être conservé dans sa substance. Cette condition
est remplie lorsque l'objet à réaffecter est encore utilisable conformément à
son affectation originelle et que les éléments porteurs de sa structure sont
majoritairement intacts. Des bâtiments menaçant de s'écrouler sont exclus (cf.
guide ARE, let. B, ch. 1.3 p. 15; Rapport de la CEATE-N, FF 2012 6115,
spéc. 6123). Selon l'art. 42b al. 3 OAT, le nombre d'animaux détenus ne doit
pas excéder la capacité de leurs détenteurs de s'en occuper eux-mêmes, soit
sans l'aide de tiers. Il en résulte automatiquement une limitation du nombre
d'animaux. Le requérant doit exposer comment cette exigence sera respectée. Aux
termes de la réglementation sur la protection des animaux, les chevaux ne
doivent pas être détenus seuls. Celui qui veut détenir des chevaux à titre de
loisir doit donc être en mesure de prendre en charge deux animaux (guide ARE,
let. B, ch. 1.5 p. 16; cf. ég. Kehrli,
op. cit.
,
p. 285).
Des constructions et installations nouvelles ne sont
pas admissibles pour la détention d'animaux à titre de loisir. Une exception
est prévue pour les installations extérieures. Selon l'art. 42b al. 5 OAT, sont
considérées comme telles les installations qui sont nécessaires pour une
détention convenable des animaux et qui ne sont ni couvertes ni entourées de
parois. C'est la législation sur la protection des animaux qui est pertinente
pour déterminer quelles installations extérieures sont nécessaires pour une
détention convenable des animaux. L'art. 42b al. 5 OAT cite notamment les aires
de sortie toutes saisons, les aires à fumier et les clôtures, à quoi s'ajoutent
les installations d'alimentation (p. ex. les mangeoires). Ne sont pas
admissibles les installations qui servent uniquement à des activités à titre de
loisir avec les animaux (art. 42b al. 5 let. a OAT). Sont visées les
installations qui servent à l'utilisation des chevaux (monter, conduire à la
longe ou à l'attelage, etc.). L'ordonnance mentionne comme exemples les
terrains d'équitation ou d'exercice. Les abris de pâturage ne sont pas
considérés comme des installations extérieures (art. 42b al. 5 let. b OAT). La
configuration du pâturage doit permettre de se passer d'un tel abri (guide ARE,
let. B, ch. 1.7 p. 16; cf. ég. Rapport de la CEATE-N, FF 2012 6115, spéc.
ch. 3.3
ad
al. 3 et 4 p. 6125 s.). Les installations extérieures sont
ainsi des constructions et installations de plein air, non couvertes, qui ne
peuvent être aménagées à l'intérieur d'un bâtiment en raison de leur usage. Ne
sont pas considérées comme des installations extérieures notamment les constructions
en surface de tous types (abri pour le bétail, manèges couverts, chalets) (cf.
Message du 2 décembre 2005 relatif à la révision partielle de la LAT, FF 2005 6629, spéc. ch. 2.3 p. 6645, à propos de l'ancien art. 24d al. 1
bis
LAT,
dont le contenu était en grande partie semblable à l'actuel
art. 24e LAT; cf. ég. les Explications relatives à la révision de l'ordonnance
sur l'aménagement du territoire du 4 juillet 2007, version 1.1 du 9 juillet
2007, rédigées par l'ARE).
L'aire de sortie se définit comme un enclos aménagé
de façon à permettre aux animaux de se mouvoir tous les jours et par tous les
temps (art. 2 al. 3 let. f OPAn); a l'inverse, les terrains d'exercice
appartiennent aux installations permettant l'utilisation du cheval et non la
détention respectueuse de l'animal (art. 2 al. 3 let. o OPAn;
cf. ég.
Comment l'aménagement du territoire appréhende les activités liées
au cheval,
version 2011, p. 29 s.). Ces secondes installations ne sont en
principe pas considérées comme nécessaires, et ce indépendamment de leur
caractère réversible. Ce point est confirmé par le Rapport de la Commission du
24 avril 2012, qui précise que,
"conformément au droit en vigeur, les
installations extérieures servant à des activités humaines utilisant les
animaux détenus à titre de loisir ne sont donc pas admissibles. Ce point n'est
en principe pas appelé à changer"
(FF 2012 pp. 6115 ss).
dd) En l'espèce, le paddock litigieux présente, de
par sa surface et l'utilisation qui en faite, les caractéristiques d'un terrain
d'exercice qui ne saurait être autorisé selon les dispositions précités,
indépendamment de son caractère réversible. Les recourants ne semblent pas le
contester puisqu'ils admettent des activités de dressage et de débourrage de
leurs chevaux sur ce terrain. Quant à l'abri pour chevaux, il s'agit par
définition d'une construction nouvelle non conforme à l'affectation de la zone
qui ne peut être régularisée en vertu des art. 24e LAT et 42b OAT.
c) En vertu de l'art. 42b al. 5 et 6 OAT, les
recourants pourraient être autorisés à réaliser une aire de sortie toute saison
attenante à l'écurie dont la surface se détermine selon l'art. 34b al. 3 let. b
OAT. Cette disposition prévoit ce qui suit:
"
3
L'enclos
aménagé de façon à permettre aux animaux de s'y mouvoir librement tous les
jours et par tous les temps au sens de l'art. 2, al. 3, let. f, de l'ordonnance
du 23 avril 2008 sur la protection des animaux (aire de sortie toutes saisons)
doit remplir les conditions suivantes:
a. il doit être attenant à l'écurie; là où cela n'est pas
possible, une éventuelle place pour l'utilisation des chevaux doit aussi faire
office d'aire de sortie toutes saisons; si le nombre de chevaux nécessite une
aire de sortie supplémentaire, celle-ci peut être séparée de l'écurie;
b. dans la mesure où l'aire de sortie toutes saisons excède la
surface minimale prévue par la législation sur la protection des animaux, la
consolidation du sol doit pouvoir être éliminée sans grands efforts; l'aire de
sortie toutes saisons ne doit toutefois pas excéder la surface recommandée par
la législation sur la protection des animaux."
La surface de l'aire de sortie doit en
outre être conforme aux exigences de l'aménagement du territoire. En effet,
bien que nécessaires pour la détention respectueuse des chevaux, ces
installations restent non conformes à l'affectation de la zone agricole et
entrent en conflit avec le but de protection des terres cultivables, de sorte
que les exigences de l'aménagement du territoire conduisent à ne considérer
comme nécessaires que les surfaces minimales prévues par l'OPAn (cf. Rapport de
la Commission, FF 2012 p. 6124 s.;
Comment l'aménagement du
territoire appréhende les activités liées au cheval,
version 2011, p. 25).
Cela vaut à plus forte raison en l'espèce dans la mesure où l'endroit où est
réalisé le paddock est constitué de terres cultivables répertoriées comme
surfaces d'assolement (
cf. Rapport de la Commission, FF 2012
p. 6124 s.). Ces surfaces minimales correspondent à 24 m
2
par cheval
pour une aire accessible en permanence depuis l'écurie et à 36 m
2
pour une aire non attenante (Annexe 1 OPAn, tableau 7).
Ainsi, pour quatre chevaux dont la
détention a été autorisée par le SDT en 1997, l'aire de sortie attenante ne
devrait pas dépasser 96 m
2
si elle est directement accessible depuis
l'écurie et 144 m
2
si elle est réalisée à proximité et compatibles
avec la protection des abords du bâtiment.
C'est en vain que les recourants soutiennent
que l'aire de sortie ne peut pas être attenante aux boxes des chevaux ou à
proximité de ceux-ci. L'inspection locale a permis à la cour de constater le
contraire. Si, effectivement, la création d'une aire de sortie directement
accessible depuis les boxes impliquerait la suppression d'une terrasse en dur
et quelques aménagements extérieurs, de tels travaux paraissent néanmoins
exigibles de la part des recourants sans frais disproportionnés en vue de
garantir des conditions de détention optimales pour leurs chevaux. En outre,
plusieurs possibilités de réalisation de cette aire existent aux alentours de
l'écurie de façon facilement accessible, notamment dans la partie Est en
traversant le petit chemin d'accès au bâtiment ECA
n° 100. La cour a d'ailleurs constaté lors de l'inspection locale la présence
de chevaux sur cette partie du terrain, ce qui pourrait laisser penser qu'elle pourrait
déjà faire office d'aire de sortie. Quoi qu'il en soit, il incombe aux
recourants de déposer une demande d'autorisation en bonne et due forme auprès
du SDT afin de pouvoir réaliser les installations nécessaires à la détention de
leurs chevaux dans le respect des dispositions légales.
C'est en vain également que les
recourants invoquent l'arrêt de la CDAP AC.2014.0169 du 3 novembre 2014 en se
prévalant de l'égalité de traitement, le cas jugé dans cette espèce étant différent
du leur. Il s'agissait là d'un ordre de diminution d'un carré de sable utilisé
notamment comme aire de sortie et situé à proximité des bâtiments des
recourants afin précisément de le rendre conforme aux surfaces minimum prévue
par l'OPAn. Le grief tiré de l'égalité de traitement s'avère dès lors mal
fondé.
d) Au vu de ce qui précède, le paddock
et l'abri pour chevaux ne sauraient être régularisés ni en vertu des art. 16a,
16abis LAT et 34 et 34b OAT, ni en vertu de
l'art. 24 LAT, ni encore en vertu des art. 24e LAT et 42b OAT.
4.
S'agissant des travaux de transformation du bâtiment ECA n° 101, ils
doivent être examinés sur la base de l'art. 24c LAT.
a) On peut rappeler que, selon la jurisprudence
relative au droit applicable en matière d'ordre de remise en état ou de
procédure de régularisation, la légalité de la construction s'examine en
principe au moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le
droit en vigueur au moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable
au recourant (cf. art. 52 al. 2 OAT; ATF 127 II 209 consid. 2b; 123 II 248
consid. 3a/bb; 102 Ib 64 consid. 4; cf. ég. TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.2).
b) S'agissant de l'art. 24c LAT ainsi que des art.
41 et 42 OAT, tels qu'en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, il convient de
relever ce qui suit. Aux termes de l'art. 24c LAT, hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à
l'affectation de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation
acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement; dans tous les cas, les exigences
majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
L'art. 41 OAT, qui définit le champ d'application de l'art. 24c LAT, dispose
que cet article est applicable aux constructions et installations qui ont été
érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque,
mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement. La date déterminante
est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en
vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux
contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958), qui a introduit expressément le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II
396 consid. 4.2.1 p; cf. ég. TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016
consid. 3.3.1; 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 4.1). L'art. 42
OAT, dont l'al. 3 en particulier a fait l'objet d'une modification le 4 juillet
2007 entrée en vigueur le 1
er
septembre 2007 (RO 2007 3641), définit
les modifications apportées aux constructions et installations devenues
contraires à l'affectation de la zone. Il dispose que les constructions et
installations pour lesquelles l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire
l'objet de modifications si l'identité de la construction ou de l'installation
et de ses abords est respectée pour l'essentiel; sont admises les améliorations
de nature esthétique (al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du
respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au
moment de la modification de la législation ou des plans d'aménagement (al. 2).
La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances; les règles suivantes doivent en tout cas être respectées: à
l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne
peut pas être agrandie de plus de 60 % (al. 3 let. a); lorsqu'un
agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du
volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement
total ne peut alors excéder ni
30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la
zone ni
100 m
2
; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti
existant ne comptent que pour moitié (al. 3 let. b).
L'identité du bâtiment est maintenue lorsque les
modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence
de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue
de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b; 123 II 246 consid. 4; 118
Ib 497 consid. 3a et les références; cf. ég. TF 1C_312/2016 du 3 avril 2017
consid. 3.1; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1). Il est tout à
fait admissible de procéder à un agrandissement en plusieurs étapes,
échelonnées dans le temps. Mais on ne peut tirer parti qu'une seule fois de
l'agrandissement maximum autorisé. Lorsque plusieurs transformations ont été
échelonnées dans le temps, il est prévu d'effectuer le calcul sur la base de
l'état (conforme au droit) de la construction au moment de l'entrée en vigueur
de la modification de la loi ou du plan d'affectation, à savoir en principe le
1
er
juillet 1972. Toutes les modifications touchant un même objet
sont considérées comme formant un tout et sont comparées au chiffre de
l'agrandissement maximal autorisé (Office fédéral du développement territorial
[ODT], Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Explications
relatives à l'OAT, chap. I, ch. 2.4.4 p. 45 s.).
L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour
un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier
si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Selon
les recommandations de l'ODT
(op. cit.
, chap. IV, ch. 2.4.4 p. 45), cette référence permet de
préciser que la comparaison des surfaces ne se limite pas aux surfaces brutes
de plancher (SBP), conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral rendue
sous l'empire de l'art. 24 al. 2 aLAT (ATF 112 Ib 94 consid. 3). Ce qui est
déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si celui-ci
consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de caves, de
combles, etc., soit dans la réalisation de locaux annexes. Cela ne signifie
toutefois pas que les surfaces utilisées de manière non conforme à la zone
peuvent être agrandies à volonté. Ainsi, la transformation de combles en locaux
chauffés, dotés de fenêtres et par conséquent habitables, est également à
considérer comme un agrandissement dont les limites doivent respecter les
conditions fixées à l'art. 42 al. 3 OAT. La surface à prendre en considération
comprend ainsi non seulement la surface brute de plancher utile, mais également
les surfaces annexes existantes qui sont reliés directement et par un lien
fonctionnel au logement servant à un usage non conforme à l'affectation de la
zone. En revanche, les surfaces qui ne sont pas systématiquement utilisées de
manière contraire à l'affectation de la zone ne sont pas prises en compte dans
la comparaison des surfaces. Il en va notamment ainsi des bâtiments
d'exploitation agricole, dont l'utilisation pour y abriter des véhicules ou des
chevaux peut être autorisée au-delà des limites fixées par l'art. 42 al. 3 OAT
pour autant qu'elle ne s'accompagne pas de travaux de transformation ou d'agrandissement
(TF 1A.10/2005 du 13 juillet 2005 consid. 3.2; 1A.298/2004 du 5 juillet
2005 consid. 3.3; 1A.289/2004 du 7 juin 2005 consid. 2.2.2). Les limites
chiffrées fixées à l'art. 42 al. 3 let. b OAT impliquent ainsi deux sortes de
calcul, soit un calcul par rapport à la surface brute de plancher imputable et
un autre calcul par rapport à la surface totale (ODT,
op. cit.
, chap. V,
ch. 3.3.1 p. 9). Le décompte des surfaces est calculé selon la norme ORL
514 420 - EPF 1966 qui précise que:
"La surface brute de plancher utile
se compose de la somme de toutes les surfaces d’étages en dessous et au-dessus
du sol, y compris les surfaces des murs et des parois dans leur section
horizontale. N’entrent toutefois pas en considération: toutes les surfaces non
utilisées ou non utilisables pour l’habitation ou le travail, telles que par
exemple les caves, les greniers, les séchoirs et les buanderies des logements;
les locaux pour le chauffage, les soutes à charbon ou à mazout; les locaux pour
la machinerie des ascenseurs, des installations de ventilation et de
climatisation; les locaux communs de bricolage dans les immeubles à logements
multiples; les garages pour véhicules à moteur, vélos et voitures d’enfants,
non utilisés pour le travail; les couloirs, escaliers et ascenseurs desservant
exclusivement des surfaces non directement utiles; les portiques d’entrée
ouverts; les terrasses d’attique, couvertes et ouvertes; les balcons et les
loggias ouverts pour autant qu’ils ne servent pas de coursive
".
c) La modification de la LAT du 23 décembre 2011,
entrée en vigueur le
1
er
novembre 2012, concerne notamment l'art. 24c LAT (à l'exception
de son 1
er
alinéa). L'autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c al. 2 LAT).
Il en va de même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments
d'exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés
légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible
au sens du droit fédéral; le Conseil fédéral édicte des dispositions pour
éviter les conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous
les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies (al. 5).
La modification de l'art. 24c LAT a entraîné celle
des art. 41 et 42 OAT, également entrée en vigueur le 1
er
novembre
2012. L'art. 24c LAT est applicable aux constructions et installations qui
ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution du bien-fonds à
un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions et
installation érigées selon l'ancien droit) (art. 41 al. 1 OAT). Il n'est pas
applicable aux constructions et installations agricoles isolées et inhabitées
(art. 41 al. 2 OAT). L'art. 42 OAT dispose qu'une transformation est
considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré
lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel; sont admises les améliorations de nature esthétique
(al. 1). Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est
l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible (al. 2). La question de savoir si
l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour
l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances; les
règles suivantes doivent en tout cas être respectées: à l'intérieur du volume
bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie
de plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un
agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant (al. 3 let. a); un
agrandissement peut être réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les
conditions de l'art. 24c al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne
peut alors excéder ni 30 % ni 100 m
2
, qu'il s'agisse de la surface
brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme de la surface brute
de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les agrandissements
effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié
(al. 3 let. b); les travaux de transformation ne doivent pas permettre une
modification importante de l'utilisation de bâtiments habités initialement de
manière temporaire (al. 3 let. c).
Le nouvel
art. 43a OAT prévoit par ailleurs que des autorisations ne peuvent être
délivrées sur la base de la présente section que si les conditions suivantes
sont remplies: la construction n'est plus nécessaire à l'utilisation antérieure
conforme à l'affectation de la zone ou imposée par sa destination ou le
maintien de cette utilisation est assurée (let. a); le changement d'affectation
n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune
nécessité (let. b); tout au plus une légère extension des équipements existants
est nécessaire et tous les coûts supplémentaires d'infrastructure occasionnés
par l'utilisation autorisée sont à la charge du propriétaire (let. c);
l'exploitation agricole des terrains environnants n'est pas menacée (let. d);
aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. e).
La modification de la LAT du 23 décembre 2011 vise à
permettre que les bâtiments d'habitation érigés sous l'ancien droit ainsi que
ceux pourvus de bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus
bénéficient de possibilités de transformation identiques, que leur usage
d'habitation ou leur utilisation en 1972 ait été de nature agricole ou non
agricole (Initiative cantonale, Constructions hors des zones à bâtir, Rapport
explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire
et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011,
in
FF 2011 6533).
Jusqu'à la révision de la LAT, l'art. 24c LAT ne s'appliquait qu'aux bâtiments
non agricoles érigés selon le droit antérieur, car ils étaient les seuls à
pouvoir devenir contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement. Dès lors que la
modification du 23 décembre 2011 a étendu le champ d'application de l'art. 24c
LAT aux bâtiments d'habitation agricoles, cela signifie que, de façon générale,
les bâtiments édifiés sous le droit antérieur sont régis par l'art. 24c
LAT, sauf s'il s'agit de constructions et installations agricoles isolées non
habitées (cf. art. 41 al. 2 LAT; Révision partielle de l'OAT, Rapport
explicatif, Office fédéral du développement territorial [ARE], octobre 2012,
p. 8). Lorsqu'un bâtiment d'exploitation agricole est contigu à un
bâtiment d'habitation, l'ensemble est considéré comme un seul bâtiment au sens
de l'art. 24c LAT et par conséquent comme un bâtiment (partiellement)
habité. Les bâtiments d'exploitation agricole annexes ont été ajoutés au projet
parce que la partie habitable d'une ferme et la partie consacrée à l'exploitation
agricole forment un tout, et qu'il est souvent très difficile, voire absurde,
de rénover, transformer ou reconstruire seulement la partie habitable. En
outre, selon l'OAT de 2000, il était déjà possible d'étendre l'usage
d'habitation aux bâtiments d'exploitation contigus; il fallait cependant qu'il
ne s'agisse que d'une augmentation mesurée de l'utilisation en tant
qu'habitation (cf. art. 42 al. 3 OAT du 28 juin 2000) (FF 2011 6538).
Selon l'art. 24c al. 4 LAT, les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment ne sont admissibles que si l'une des
trois conditions - exhaustivement - énoncées est alternativement remplie
(Muggli
/P
flüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis
hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier n° 1/13,
VLP-ASPAN, p. 14 et 18; BO 2011 CN p. 1809, intervention de
Hildegard Fässler-Osterwalder). L'alinéa 4 s'applique chaque fois que l'on
apporte à l'aspect extérieur du bâtiment des modifications autres que minimes -
indépendamment du fait que celles-ci soient liées à une transformation
partielle, à un agrandissement mesuré ou à une reconstruction (Muggli
/ P
flüger
,
op. cit.
, p. 18). Les exigences valables pour
l'agrandissement du volume visible du bâtiment seront de fait plus élevées
qu'auparavant. Cela s'inscrit dans la tendance visant à concentrer les
agrandissements en particulier sur les volumes construits existants (Commission
de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil
national [CEATE-N], Initiative cantonale "
Constructions hors des zones
à bâtir
", Rapport explicatif, FF 2011 6533 ss, spéc.
p. 6540). Plusieurs révisions de la LAT et de l'OAT ont en effet eu pour
objet de faciliter les agrandissements à l'intérieur du volume bâti existant et
de décourager les projets à l'extérieur de ce volume. La révision partielle du
23 décembre 2011, avec l'adoption de l'art. 24c al. 4 LAT, a fait un pas
de plus dans cette direction. Dans de nombreux projets d'agrandissement en
dehors du volume bâti existant, aucun des trois critères posés par la
disposition en cause ne sera respecté (Office fédéral du développement
territorial [ARE], Révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire, Rapport explicatif, octobre 2012, p. 9). Le nouvel art. 24c
al. 4 LAT implique ainsi, s'agissant des agrandissements à l'extérieur du
volume bâti existant, par rapport à la situation juridique antérieure, un
resserrement des exigences
- resserrement que le législateur estimait opportun compte tenu du fait que les
constructions érigées conformément à l'ancien droit seraient désormais beaucoup
plus nombreuses à bénéficier de la garantie étendue de la situation acquise
(Muggli
/P
flüger
,
op. cit.
, p. 15 et la
référence; cf. ég. CDAP AC.2015.0329 du 8 juin 2017 consid. 6; AC.2013.0319 du
11 décembre 2013 consid. 3).
d) En l'espèce, les bâtiments ECA n° 100 et 101 ont
été érigés avant le
1
er
juillet 1972, de sorte qu'il convient de leur appliquer les art.
24c LAT et 42 OAT, dans la mesure où l'on peut considérer que l'élargissement
du champ d'application de l'art. 24c LAT aux immeubles non agricole s'agissant
des possibilités de transformation et agrandissement pourrait s'avérer plus
favorable aux recourants, étant précisé que pour le surplus, il n'y a pas
d'impact positif ou négatif de la nouvelle législation sur la situation des
recourants, les conditions et éléments d'appréciation, qualitatifs et
quantitatifs étant les mêmes sous l'ancien et le nouveau droit.
e) La garantie de la situation acquise prévue par
l'art. 24c al. 1 LAT ne concerne que les constructions qui peuvent être
utilisées conformément à leur destination, ce qui exclut par exemple de
transformer une ruine pour la rendre de nouveau utilisable. Une construction
est réputée pouvoir être utilisée conformément à sa destination lorsque son
propriétaire a prouvé sur la foi de mesures d'entretien appropriées, qu'il a
toujours eu un intérêt à l'utiliser. Cela se traduit par le fait que sa
structure porteuse est en majeure partie intacte (Muggli, Art. 24c,
in
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ASPAN édit., N
13 et les références).
L'utilisation conforme à sa destination d'un
bâtiment sis en zone agricole au sens de l'art. 24c al. 1 LAT se réfère à son
affectation d'origine ou à sa transformation ultérieure conforme au droit en
vigueur. Ainsi, un bâtiment qui n'a jamais été affecté à l'habitation ne
saurait être transformé en logement selon cette disposition dérogatoire.
En l'espèce, s'agissant de son affectation, le
bâtiment ECA n° 101 est qualifié d'annexe "
four
" par la fiche 58
du recensement cantonal établie en 1987 réactualisée en 1997. Le SDT précise
dans son courrier au recourants du 21 janvier 2013 qu'il s'agissait d'une
étable, remise, bûcher et ancien four se référant à la même fiche. Les
recourants ont confirmé l'affectation du rez en ancien four, distillerie,
atelier, carnotzet en évoquant la présence d'un potager. Ils soutiennent pour
le surplus qu'une chambre d'appoint était utilisée historiquement par un
employé de ferme et que des toilettes septiques se situaient à l'extérieur du
bâtiment, le solde de la surface de l'étage servant de bûcher, sans pouvoir
préciser la dernière date de l'occupation de ces locaux puisque la ferme a été
achetée à un agriculteur décédé depuis lors dont le petit-fils leur a néanmoins
affirmé qu'il avait dormi dans cette dépendance (courrier des recourants au SDT
du 28 février 2013). Lors de l'audience du 15 janvier 2016, la municipalité a
relevé que, dans les années 1960, la parcelle était habitée par une famille
dont les grands-parents ont résidé dans l'immeuble ECA n° 101 jusqu'à la date
de leur décès en 1986. Aucune autre utilisation de l'annexe n'a été établie
depuis cette date et jusqu'aux travaux de transformation litigieux.
Il ressort donc de l'instruction qu'à la date de
l'acquisition de la parcelle n° 584 du registre foncier par les recourants, en
1996, le bâtiment ECA n° 101 était à l'abandon depuis une dizaine d'années. Il
était déjà vétuste et en mauvais état d'entretien et l'est resté jusqu'aux
travaux litigieux en 2003, soit pendant 17 ans environ. La municipalité a
confirmé lors de l'inspection locale du 15 janvier 2016 que le manque
d'entretien de l'annexe était lié aux difficultés financières des anciens
propriétaires. La recourante précise elle-même dans son courrier du 14 mars
2013 au SDT que lors du commencement des travaux en 2003, "
la charpente
était en si mauvais état et risquait de s'effondrer
" et que "
le
balcon en briques et béton était lui aussi en voie de délabrement et l'escalier
étant lui aussi un bricolage dangereux en béton
", "
la plupart
des ouvertures n'avaient plus de portes ni de fenêtres
". La recourante
confirme que le bâtiment "
se délabrait gentiment
" dans son
courrier électronique au mandataire du SDT du
1
er
septembre 2014.
S'agissant de l'ampleur de la transformation opérée par
les recourants sur l'annexe ECA n° 101, l'instruction a permis d'établir qu'il
s'agit principalement des travaux suivants:
-
Réfection totale de la charpente: contrairement à ce que les
recourants ont soutenu dans leurs écritures et lors d l'inspection locale du 15
janvier 2016, la facture de l'entreprise Michoud SA du 24 septembre 2003 dont
le "
concerne
" indique "
réparation de votre bûcher
"
indique la "
fourniture et pose d'une charpente 2 pans avec bois de
récupération taillé à la hache, y compris lavage à la pression
" d'un
volume de 6 m3;
-
Réfection totale et isolation de la toiture comprenant la dépose
et repose après nettoyage des tuiles anciennes, la sous-couverture, l'isolation
et les plafonds, ainsi la réfection totale des chenaux et autres travaux de
ferblanterie (selon facture de Michoud SA du 24 septembre 2003);
-
Création d'un balcon et d'un escalier en bois (selon facture de
Michoud SA du 24 septembre 2003);
-
Création d'une mezzanine en bois à l'étage accessible depuis la
chambre (selon facture de Michoud SA du 24 septembre 2003);
-
Création et équipement complet d'un coin cuisine et d'une salle
de bain avec baignoire jacuzzi;
-
Fourniture et pose d'un velux (selon facture de Michoud SA du
24 septembre 2003);
-
Remplacement de toutes les fenêtres et portes existantes (facture
de Menuiserie Jean-Marc Baillif du 14 novembre 2013);
-
Réfection totale des façades et isolation périphérique;
-
Revêtements de sol en carrelage ou parquets sur toutes les
surfaces du rez et de l'étage;
-
Divers aménagements extérieurs dont la création de deux terrasses
pavées perméables au nord-est et à l'est du niveau supérieur.
Au vu de ces constatations, il est pour le moins
difficile de suivre les recourants lorsqu'ils se prévalent de leur bonne foi en
pensant qu'il s'agissait de travaux d'entretien ordinaire non soumis à
l'autorisation du SDT, ce d'autant plus qu'ils connaissaient pertinemment la
procédure à suivre pour avoir été autorisés en 1997 à effectuer des travaux de
transformation dans leur bâtiment principal ECA n° 100
(cf. consid. 5b infra).
Il y plutôt lieu d'admettre avec l'autorité intimée
que l'annexe ECA n° 101 était dans un tel état de vétusté qu'elle ne pouvait
plus, depuis 17 ans environ avant les travaux et depuis 7 ans depuis
l'acquisition par les recourants en 1996, être utilisée conformément à sa
destination initiale ou alléguée et qu'il n'a pas fait l'objet de quelconques
travaux d'entretien durant ce laps de temps. L'importance et la nature des
travaux de remise en état effectués sans autorisation par les recourants en
2003 en attestent. Il en résulte que les transformations litigieuses ne sauraient
être régularisées selon les art. 24c LAT et 42 OAT. Nul n'est dès lors besoin
d'examiner si les autres conditions qualitatives ou quantitatives de ces
dispositions sont remplies en l'espèce.
5.
Dans la mesure où les travaux litigieux, qui ont été réalisés sans
l'autorisation cantonale spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peuvent
être régularisés
a posteriori
, il reste à examiner le bien-fondé de l'ordre
de remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. CDAP
AC.2015.0032 du 27 juillet 2016 consid. 8a; AC.2015.0062 du 11 mars 2016
consid. 9a; AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2b). Le respect du
principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des
intérêts publics et privés opposés (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence - ATF 137 I 167 consid.
3.6; 136 I 87 consid. 3.2, 197 consid. 4.4.4 p. 205 et les références).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des
constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au
principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures,
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé
dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; cf. ég.
TF 1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1; 1C_122/2016 du 7 septembre
2016 consid. 6.1; 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.1). Même un
constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de
proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli
doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent
pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6b; cf. ég. arrêts TF
1C_122/2016 précité, consid. 6.1; 1C_61/2014 précité, consid. 5.1;
1C_544/2014 du 1
er
avril 2015 consid. 4.1).
Il existe un intérêt public important, maintes fois
rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace
bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et
à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf.
ATF 132 II 21 consid. 6.4; 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_61/2014 précité,
consid. 5.3; 1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c,
in
ZBl 103/2002
p. 364). Les constructions illégales sises en zone agricole, contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire
bâti et non bâti serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée
(ATF 136 II 359 consid. 6; cf. ég. TF 1C_135/2016 du 1
er
septembre
2016 consid. 3.3). Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la
jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors
zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de
son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le
respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4).
b) Les recourants considèrent avoir été de bonne foi
en pensant que les travaux litigieux tels que réalisés pouvaient être
considérés comme relevant de l'entretien. L'ampleur et le coût des travaux
montrent au contraire qu'il s'agit à l'évidence d'une transformation totale du
bâtiment ECA n° 101 impliquant des travaux conséquents d'assainissement de
l'immeuble et un changement d'affectation de l'étage en unité de logement
indépendante; les intéressés connaissaient pour le surplus pertinemment la
procédure à suivre et la nécessité d'une autorisation du SDT en la matière pour
avoir transformé en 1997 leur bâtiment principal (cf. consid. 4e
supra
).
Les recourants ne sauraient ainsi se cacher derrière l'autorisation communale
du 25 février 2003, autorité qu'ils savaient incompétente en matière
d'autorisations de construire hors zone à bâtir. Par ailleurs, on relève que
dite "
autorisation
" municipale concerne les travaux suivants:
"1. Refaire la façade:
décrépissage et recrépissage avec mortier à la chaux à l'ancienne
2. Refaire l'escalier entièrement
en bois à l'ancienne
3. Remettre des portes et des
fenêtres dans des ouvertures existantes
4. Restaurer l'intérieur – sols,
murs, plafonds (poutraison)
5. Réfection de la cheminée
existante
6. Restauration de la symétrie du
toit (actuellement asymétrique)
7. Ferblanterie en cuivre
Le tout sans modification de la
surface au sol du bâtiment."
Or, c'est précisément ces travaux-là qui sont
tolérés par le SDT par souci de proportionnalité. Quant à la transformation de
l'étage en unité de logement indépendante avec installation de cuisine et salle
d'eau, création de mezzanine et pose de velux
- installations faisant objet de l'ordre de remise en état -, les recourants ne
peuvent se fonder sur aucune autorisation, ni cantonale ni communale, de sorte
que leur bonne foi doit être définitivement déniée. Quoi qu'il en soit, les
permis de construire accordés par la municipalité sans l'aval nécessaire de
l'autorité cantonale sont nuls (ATF 111 Ib 213 consid. 5).
Il résulte par ailleurs des considérants qui
précèdent que les recourants ne sauraient faire reconnaître l'ouvrage litigieux
comme conforme au droit, qui a changé dans l'intervalle. L'ouvrage en cause a
été construit sans autorisation en violation du principe, central en
aménagement du territoire, de la séparation entre les zones bâties et non
bâties, qui constitue ainsi un intérêt public important. Les dérogations au
droit fédéral ne sont pas mineures. Il s'agit de la création d'une unité de
logement indépendante non conforme à la destination de la zone agricole.
Certes, l'intérêt privé des recourants est évident. L'annexe
a été transformée avec soin dans les règles de l'art et abrite un petit
logement à son étage ainsi qu'un atelier chauffé/carnotzet au rez. Cela permet aux
recourants de loger à l'extérieur de leur habitation principale leur employé de
ferme et d'augmenter la surface de plancher brut utile de leur ferme. Les frais
consentis se montent à 70'000 fr. environ selon leurs déclarations.
La remise en état aura ainsi inévitablement des
conséquences financières. Toutefois, cette question n'est pas à elle seule
décisive, des ordres de démolition et de remise en état ayant été confirmés
pour des montants de 300'000 fr. (TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015
consid. 5.3; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009; 1C_167/2008 du 22 août 2008).
L'intérêt purement économique des recourants ne saurait avoir le pas sur
l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit. Les
recourants pourront par ailleurs continuer à utiliser l'annexe litigieuse, à
savoir le rez en son entier et la chambre d'employé de ferme à l'étage comme
chambre d'appoint isolée moyennant démantèlement des équipements de cuisine,
salle de bain, velux, construction d'une paroi de séparation entre la chambre
et la cuisine et limitation de l'accès à la mezzanine, de sorte que l'impact
financier de l'ordre de remise en état litigieux doit être relativisé.
c) Ces principes valent
mutatis mutandis
pour
l'ordre de remise en état du paddock et pour l'évacuation de l'abri pour
chevaux, étant précisé que là non plus les recourants ne disposent pas
d'autorisation cantonale alors qu'ils savaient que le SDT était compétent en la
matière, qu'ils ne peuvent ainsi pas se prévaloir de l'autorisation municipale du
4 mars 1997 (carré de sable), que l'abri pour chevaux n'a fait l'objet d'aucune
demande d'autorisation ni cantonale ni communale, que l'impact financier de la
remise en état de ces installations est tout relatif par rapport à l'importance
du respect des règles essentielles de l'aménagement du territoire - ce d'autant
plus qu'une partie des terres sur leur parcelle est classée comme surface
d'assolement. Les recourants affirment eux-mêmes que l'abri pour chevaux est
facilement démontable et déplaçable. Quant au carré de sable, ils indiquent
dans leur recours qu'il suffirait de couvrir cette aire d'un peu de terre ou
même laisser simplement pousser de l'herbe pour que le terrain retrouve son
aspect antérieur. Il en résulte que la remise en état peut se faire sans frais disproportionnés.
Quant à la création d'une aire de sortie toute saison attenante à l'écurie ou à
proximité immédiate de celle-ci, il incombera aux recourants de faire une
demande en bonne et due forme auprès du service cantonal compétent (cf. consid.
3c
supra
).
6.
Les recourants contestent enfin l'émolument de 3'780 fr. mis à leur
charge par l'autorité intimée, invoquant son caractère excessif, totalement
disproportionné et arbitraire.
a) Selon l'art. 11a du règlement fixant les
émoluments en matière administrative, du 8 janvier 2001 (RE-Adm; RSV 172.55.1),
un émolument allant de 500 fr. à 10'000 fr. est perçu pour les décisions de
suspension de travaux, de remise en état et toutes autres décisions,
prestations, expertises liées à une construction illicite hors de la zone à
bâtir ainsi que les frais de gestion du dossier.
Le RE-Adm se base sur l’art. 1 de la loi vaudoise du
18 décembre 1934 chargeant le Conseil d’Etat de fixer, par voie d’arrêtés, les
émoluments à percevoir pour les actes ou décisions émanant du Conseil d’Etat ou
de ses départements (LEMO; RSV 172.55). Cette disposition confère à l’art. 11a
RE-Adm une base légale suffisante, dès lors que l’émolument est versé à raison
des frais engendrés par le prononcé d’une décision formelle (CDAP AC.2016.0279
du 12 juillet 2017 consid. 6; AC.2007.0257 du 8 mai 2009, consid. 7a).
L’émolument représente la contrepartie de la fourniture
d’un service par l’Etat (ATF 135 I 130 consid. 2). Comme sous-catégorie des
contributions causales, l’émolument doit obéir au principe de l’équivalence,
expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions
publiques, qui veut que le montant de la contribution exigée soit en rapport
avec la valeur objective de la prestation fournie. Pour que le principe de
l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument soit raisonnablement
proportionné à la prestation de l'administration, ce qui n'exclut cependant pas
une certaine schématisation (cf. AC.2011.0220 du 10 janvier 2013 consid. 6b et
les références).
b) En l'occurrence, le SDT a détaillé les postes de
l'émolument requis. Le nombre annoncé de 27 heures de travail à 140 fr. de l'heure,
comprenant étude et instruction du dossier (7.5 heures), recherches juridiques
(2 heures), rédaction d'une décision motivée de 16 pages (15 heures), étude des
déterminations des propriétaires et modification de la décision (1.5 heures), gestion
du dossier (1 heure) n'apparaît pas excessif compte tenu de la nature et de la
complexité de la cause. Il convient de rappeler que les recourants ont généré
par des travaux effectués sans droit et sans qu'ils puissent se prévaloir de
leur bonne foi, une activité administrative importante, notamment un travail
d'instruction depuis janvier 2013 et de décision relativement complexe portant
sur plusieurs objets. A titre de comparaison, la CDAP a confirmé un émolument
de 2'270 fr. pour 16 heures de travail mis à la charge d'un recourant par le
SDT dans une affaire concernant le déplacement d'un tas de bois entreposé
illicitement en zone agricole (AC.2016.0279 du 12 juillet 2017 consid. 6).
Il en résulte que dans le cas d'espèce, le montant
de l'émolument n'est ni excessif, ni disproportionné, ni arbitraire et peut dès
lors être confirmé.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée, le dossier étant renvoyé au SDT pour
fixer un nouveau délai de remise en état aux recourants. Vu l'issue du pourvoi,
le recourant supportera les frais de la cause (art. 49 et 91 LPA-VD). Il n'y a
pas lieu à allocation de dépens (art. 55, 56 al. 3 et 91 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  rejeté dans la mesure où il n'est pas devenu sans objet.
II.
La décision attaquée est confirmée.
III.
Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour fixer un nouveau délai
de remise en état aux recourants.
IV.
L'émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge
des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.
V.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 25 septembre 2017
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin
2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.