vd_omni · CCST.2017.0003 · 2017-01-30 · fr

COMITE REFERENDAIRE NON A UNE PENURIE DE LOGEMENTS PLANIFIEE PAR/CONSEIL D'ETAT | Contestation concernant le contenu de la brochure explicative éditée par la Chancellerie d'Etat en vue des votations du 12 février 2017 portant sur le référendum contre la LPPPL. Le texte litigieux (avis du Conseil d'Etat) ne viole pas les garanties en matière de droits politiques: les arguments ne sont ni contraires à la vérité, ni tendancieux, ni encore inexacts ou incomplets (consid. 3 et 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 30.01.2017 CCST.2017.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
30 janvier 2017
Composition
M. Pascal Langone, président, M. François Kart, M.
Robert Zimmermann, M. André Jomini, juges; M. Bertrand Sauterel, juge
suppléant; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
COMITE
REFERENDAIRE "NON A UNE PENURIE DE LOGEMENTS PLANIFIEE PAR
LA LOI",
à
Lausanne,
représenté par Me Christian MARQUIS,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
CONSEIL D'ETAT,
représenté par la Chancellerie
d'Etat, à Lausanne,
Objet
Votation cantonale
Recours COMITE REFERENDAIRE "NON A UNE PENURIE DE
LOGEMENTS PLANIFIEE PAR LA LOI" c/ décision sur recours rendue le 5
janvier 2017 par le Conseil d'Etat dans une contestation concernant le
contenu de la brochure explicative éditée par la Chancellerie d'Etat du
canton de Vaud en vue des votations du 12 février 2017 portant sur le
référendum contre la Loi sur la préservation et la promotion du parc locatif
(LPPPL)
Vu les faits suivants :
A.
Le 10 mai 2016, le Grand Conseil a adopté la loi sur la préservation et
la promotion du parc locatif (LPPPL). Une demande de référendum a été déposée
par le comité référendaire dénommé "Non à une pénurie de logements
planifiée par la loi" (ci-après: le comité référendaire). Ce comité est
constitué en association; il compte parmi ses membres plusieurs citoyens qui
sont électeurs dans le canton de Vaud, en particulier Olivier Feller,
coordinateur du comité. Le nombre de signatures requis a été récolté durant le
délai référendaire, ce que le Service des communes et du logement (SCL) a
constaté par avis publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 9 août
2016.
Le 23 novembre 2016, le Conseil d'Etat a adopté un
arrêté convoquant les électeurs en matière cantonale le 12 février 2017 pour se
prononcer sur la LPPPL.
B.
Après l'aboutissement de la demande de référendum, mais avant l'adoption
de l'arrêté de convocation des électeurs, le chef de la division "Affaires
communales et droit politiques" du Service des communes et du logement a
écrit au comité référendaire la lettre suivante, datée du 1
er
septembre 2016:
"Le Conseil d'Etat a décidé de soumettre au vote du
peuple vaudois votre référendum sur la [LPPPL].
A ce titre, en cas d'initiative ou de référendum, la loi du
16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques (LEDP) prévoit à son article
24 al. 3 que les arguments du Comité peuvent être repris dans les explications
officielles si ce dernier le souhaite.
Compte tenu des délais de production de ces dernières, nous
devons vous impartir un délai au 21 novembre 2016 (non prolongeable) pour
communiquer votre argumentaire. […]
Nous précisons encore que:
- votre texte pourra occuper au maximum l'équivalent d'une
page A5 du message
(= 2000 signes, espaces compris);
- le Conseil d'Etat peut modifier ou refuser des propos
portant atteinte à l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop
longs."
Le 17 novembre 2016, Olivier Feller, au nom du
comité référendaire, a transmis au SCL un texte destiné à être publié dans la
brochure officielle. Ce texte comporte 1'976 signes typographiques, espaces
compris.
Le 13 décembre 2016, Olivier Feller a demandé à la
Chancellerie d'Etat (ci-après: la Chancellerie) de lui remettre un exemplaire
de la brochure explicative, avant qu'elle ne soit adressée aux électeurs. Le 15
décembre 2016, la Chancellerie lui a envoyé, par courrier électronique, les
pages 10 et 11 de cette brochure, qui était encore à l'état de projet. Sur la
page 10 (format A5) figure l'avis du comité référendaire, à savoir le texte
transmis le 17 novembre. Sur la page 11 (même format) figure un texte intitulé
"avis du Conseil d'Etat", de 2'304 signes.
C.
Le 19 décembre 2016, le comité référendaire a adressé au Conseil d'Etat
un recours contre "la brochure explicative éditée par la Chancellerie
d'Etat du canton de Vaud en vue des votations du 12 février 2017 portant sur le
référendum contre la loi sur la [LPPPL]". Dans ses conclusions, il demande
que l'avis du Conseil d'Etat, en page 11 de la brochure, soit ramené à un
maximum de 2'000 signes (conclusion II), que des modifications soient faites
dans le sixième paragraphe de cet avis (précisions à propos des termes
"parcelles" et "terrains"; rectifications à propos du
nombre d'actes de vente en 2015 dans le canton, et à propos des transactions
concernées par le droit de préemption) (conclusion III), et que le quatrième
paragraphe de ce texte soit retiré, subsidiairement reformulé (conclusion IV).
En outre, le comité référendaire a requis qu'il soit ordonné au Conseil d'Etat,
par voie de mesures provisionnelles, de repousser ou de stopper les opérations
d'impression de la brochure explicative jusqu'à ce que son recours ait été
tranché définitivement.
D.
Le 19 décembre 2016, le Bureau d'information et de communication de
l'Etat de Vaud (BIC) a transmis au comité référendaire une nouvelle version de
l'argumentaire du Conseil d'Etat destiné à être inclus dans la brochure
explicative. Après avoir reçu cette information, le comité référendaire a
complété son recours, en maintenant ses conclusions.
E.
Le 5 janvier 2017, le comité référendaire a déposé auprès de la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal un recours pour déni de justice formel
(retard à statuer), contre le Conseil d'Etat (cause CCST.2017.0001).
F.
Le Conseil d'Etat a rendu le 5 janvier 2017 sa décision sur le recours.
Il l'a rejeté, dans la mesure où il était recevable (ch. 1 du dispositif). La
demande de mesures provisionnelles a elle aussi été rejetée (ch. 2 du
dispositif).
Cette décision a été envoyée par la poste au comité
référendaire, et publiée dans la FAO du mardi 10 janvier 2017.
G.
Le recours pour déni de justice étant devenu sans objet, la cause
CCST.2017.0001 a été rayée du rôle par décision du 10 janvier 2017.
H.
Par acte du 11 janvier 2017 adressé à la Cour constitutionnelle, le
comité référendaire recourt contre la décision rendue par le Conseil d'Etat le
5 janvier 2017. Il prend les conclusions suivantes:
I.
Le recours est admis.
II.
Les mesures pré-provisionnelles et
provisionnelles requises au chiffre III ci-dessus sont ordonnées, en ce sens
qu'ordre est donné au Conseil d'Etat du canton de Vaud, respectivement à la
Chancellerie de l'Etat de Vaud de:
- Reporter les opérations de vote portant sur le référendum
contre la [LPPPL] censées se dérouler le 12 février 2017, jusqu'à ce que le
présent recours ait été jugé;
- Interrompre avec effet immédiat les opérations de
distribution de la brochure explicative éditée par la Chancellerie d'Etat du
canton de Vaud en vue des votations du 12 février 2017 portant sur le
référendum contre la [LPPPL];
- Produire immédiatement en mains de la Cour la version
définitive de la brochure explicative […].
III.
L'avis du Conseil d'Etat figurant en page 11 de
la brochure explicative […] est modifié en ce sens qu'il est ramené à un
maximum de deux mille signes espaces compris.
IV.
Le paragraphe 6 de l'avis du Conseil d'Etat
figurant en page 11 de la brochure explicative […] est modifié en ce sens que:
- les termes "parcelles" et "terrains"
sont complétés par l'ajout des termes "bâti(e)s ou non bâti(e)s" et
- que les termes "…, moins de 15 % auraient ainsi pu
être concernés…" sont remplacés par "… environ 31% auraient ainsi pu
être concernés…", subsidiairement que les trois dernières lignes du
paragraphe 6 de l'argumentaire, c'est-à-dire les termes ": sur l'ensemble
des actes de ventes réalisés en 2015 dans le canton, moins de 15 % auraient
ainsi pu être concernés, pour autant la vente ne se fasse pas au sein du cercle
familial" soient supprimées."
Le paragraphe 6 de l'avis du Conseil d'Etat, qui est
visé dans la conclusion IV du recours et qui se rapporte spécifiquement au
droit de préemption, a la teneur suivante:
"Afin de préserver des parcelles pour du logement
abordable, les communes pourront à certaines conditions racheter des terrains
grâce au droit de préemption. Cadré, ce dernier ne s'appliquera pas à toutes
les parcelles du canton: sur l'ensemble des actes de ventes réalisés en 2015
dans le canton, moins de 15 % auraient ainsi pu être concernés, pour autant que
la vente ne se fasse pas au sein du cercle familial."
I.
Par décision du 13 janvier 2017, le Président de la Cour
constitutionnelle a rejeté la requête de mesures (pré-)provisionnelles. Il a
pris en considération les déterminations du Conseil d'Etat sur cette requête,
qui avait expliqué que l'ensemble du matériel de vote avait déjà été remis à la
poste pour une distribution aux électeurs à partir du lundi 16 janvier 2017; il
n'était donc pratiquement plus possible de suspendre les opérations de
distribution du matériel de vote relatif au scrutin du 12 février 2017 et un
report du scrutin ne serait pas envisageable. Il est par ailleurs indiqué, dans
la décision incidente, que la version définitive de la brochure explicative a
été produite par le Conseil d'Etat.
J.
Le 17 janvier 2017, le comité référendaire a déposé un complément à son
recours. Dans cette écriture, il prend les conclusions nouvelles suivantes:
"
V.
La Cour constitutionnelle du canton de Vaud
constate que l'avis du Conseil d'Etat figurant en page 11 de la brochure
explicative […] viole l'article 24 alinéas 2 et 3 de la loi vaudoise sur
l'exercice des droits politiques (LEDP) en ce sens que :
- L'argumentaire du Conseil d'Etat figurant en page 11 de la
brochure explicative présente des dimensions excessives et dépasse de plus de
10% la taille imposée au comité référendaire pour son propre argumentaire.
- Ce dépassement est constitutif d'une violation de l'article
24 alinéa 3 LEDP, disposition qui prescrit que l'argumentaire des référendaires
pourra avoir une dimension égale à celui des autorités.
- Le paragraphe 6 de l'argumentaire du Conseil d'Etat
figurant en page 11 de la brochure explicative et qui indique que le droit de
préemption des communes ou de l'Etat s'appliquera à des "parcelles"
ou "terrains" utilise une terminologie de nature à induire les
électeurs en erreur, en ce sens qu'il semble indiquer que le droit de
préemption ne s'appliquerait qu'à des terrains non bâtis, alors même que le
droit de préemption prévu par la LPPPL pourra également s'appliquer à des
terrains bâtis.
- Le paragraphe 6 de l'argumentaire du Conseil d'Etat
figurant en page 11 de la brochure explicative et qui indique que le droit de
préemption des communes ou de l'Etat: "… ne s'appliquera pas à toutes les
parcelles du canton: sur l'ensemble des actes de ventes réalisés en 2015 dans
le canton, moins de 15 % auraient ainsi pu être concernés, pour autant que la
vente ne se fasse pas au sein du cercle familial" est de nature à induire
les électeurs en erreur, en ce sens qu'en 2015, ce sont environ 31% des ventes
de terrains bâtis ou non-bâtis, et non 15%, qui auraient pu faire l'objet d'un
droit de préemption d'une commune ou de l'Etat.
- Les indications inexactes affectant le paragraphe 6 de
l'argumentaire du Conseil d'Etat figurant en page 11 de la brochure explicative
constituent une violation de l'article 24 alinéa 2 LEDP qui prévoit notamment
que: "La brochure explicative contient mot pour mot la question posée aux
électeurs ainsi que des explications succinctes et objectives sur l'objet du
vote".
VI.
Ordre est donné à l'Etat de Vaud d'assurer, à ses
frais, la publication du dispositif du jugement qui sera rendu par la Cour
constitutionnelle, correspondant à la conclusion V. ci-dessus, dans les
journaux quotidiens et hebdomadaires suivants:
- 24 Heures; Le Temps; 20 Minutes (région Vaud); Le Quotidien
de la Côte; La Région Nord-Vaudois; Lausanne-Cités; Le Régional
dite publication intervenant dans les journaux quotidiens au
plus tard le surlendemain de la notification du jugement aux parties et dans
les journaux hebdomadaires, dans la prochaine édition suivant la notification
du jugement aux parties.
VII.
La Cour constitutionnelle est requise de rendre
un jugement dans la présente affaire dans les meilleurs délais, soit au plus
tard dix jours avant la votation populaire de 12 février 2017 […].
VIII.
A titre de mesures provisionnelles, le
recourant conclut à ce qu'interdiction soit faite au Conseil d'Etat de procéder
à la publication officielle du résultat des votations du 12 février 2017
portant sur le référendum contra la [LPPPL] tant que le jugement au fond de la
présente cause ne sera pas devenu définitif et exécutoire."
K.
Dans sa réponse du 23 janvier 2017, le Conseil d'Etat conclut au rejet
du recours.
Considérant en droit :
1.
La Cour constitutionnelle examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont soumis.
Aux termes de l'art. 19 al. 1 de la loi du 5 octobre
2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32), la Cour
constitutionnelle connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés
contre les décisions du Conseil d'Etat en matière de droits politiques,
conformément à la loi sur l'exercice des droits politiques (LEDP; RSV 160.01).
Dans cette dernière loi, le recours à la Cour constitutionnelle est réglé aux
art. 123a ss.
L'art. 123b LEDP définit la qualité pour recourir:
elle est reconnue aux personnes qui ont qualité pour agir au sens de l'art. 118
LEDP. Aux termes de cette disposition, qui est applicable en première instance
(recours au Conseil d'Etat ou au Grand Conseil), "quiconque est concerné
par une décision relative au droit de vote et a un intérêt digne de protection
à ce qu'elle soit abrogée ou modifiée est habilité à interjeter un
recours" (al. 1); "tout électeur peut déposer un recours relatif à
une votation ou une élection" (al. 2).
L'auteur du recours, le comité référendaire, n'est
pas un électeur; c'est une personne morale (une association au sens des art. 60
ss du Code civil), qui n'a pas le droit de vote. Dans la réglementation légale
du référendum en matière cantonale (art. 104 ss LEDP), il est prévu, à l'art.
105 al. 1 LEDP, une application par analogie des dispositions concernant
l'initiative populaire, en particulier de l'art. 89 al. 1 LEDP, selon lequel la
demande "doit être annoncée au département avant la récolte des signatures
par au moins sept électeurs constituant le comité". La constitution d'un
comité référendaire, composé d'électeurs, est ainsi une exigence du droit
cantonal quand le référendum est demandé contre une loi cantonale. Un tel comité,
lorsqu'il est constitué en personne morale, peut être considéré comme une
organisation à caractère politique à qui il y a lieu de reconnaître la qualité
pour recourir en matière de droits politiques, conformément à la jurisprudence
du Tribunal fédéral (ATF 134 I 172 consid. 1.3.1). L'art. 118 LEDP doit en
effet être interprété dans ce sens que la qualité pour recourir à la Cour
constitutionnelle doit être au moins aussi largement ouverte, en matière de
droits politiques, que la qualité pour recourir au Tribunal fédéral (cf. art.
89 al. 3 de la loi sur le Tribunal fédéral [LTF; RS 173.110] et art. 111 al. 1
LTF). C'est pourquoi, à l'instar du Conseil d'Etat dans la décision attaquée,
la Cour constitutionnelle doit reconnaître la qualité pour recourir au comité
référendaire.
Selon l'art. 123c LEDP, le délai de recours, de dix
jours, court dès la publication officielle de la décision (en vertu de l'art.
123 al. 4 LEDP, la décision du Conseil d'Etat doit non seulement être notifiée
aux parties, mais aussi faire l'objet d'une publication officielle – en
l'occurrence dans la Feuille des avis officiels). En l'espèce, tant le mémoire
du 11 janvier 2017 que le complément du 17 janvier 2017 ont été déposés en
temps utile. Le recours est motivé conformément aux exigences légales (art. 120
et 123d LEDP). Il est donc recevable et il y a lieu d'entrer en matière.
Il convient de préciser que les conclusions du
complément au recours du 17 janvier 2017 tendent, comme les conclusions du
recours du 11 janvier 2017, à la modification de l'avis du Conseil d'Etat
publié à la page 11 de la brochure. Si, dans son mémoire complémentaire, le
recourant cite d'autres passages de cette brochure, où la question du droit de
préemption sur des "parcelles" et des "terrains" est
également abordée – passages dont il n'avait pas connaissance lorsqu'il a
recouru au Conseil
d'Etat –, il ne demande pas d'autres rectifications des explications
officielles. En d'autres termes, le complément au recours n'étend pas l'objet
de la contestation, par rapport à ce qui a été examiné dans la décision
attaquée, et ce mémoire ne doit pas être considéré comme un nouveau recours, à
transmettre au Conseil d'Etat comme objet de sa compétence (vu l'obligation
d'épuiser les instances précédentes découlant des art. 117 ss LEDP – cf.
notamment arrêt TF 1C_351/2013 du 31 mai 2013, consid. 3.3).
2.
Le recourant dénonce des irrégularités dans certains passages de la
brochure officielle adressée aux électeurs en vue de la votation cantonale du
12 février 2017. De format A5, cette brochure comporte 25 pages imprimées (et 3
pages blanches). La page 1 (page de couverture) est une page de titre. Les
pages 2 à 9 contiennent des explications sur le contenu et la genèse de la
LPPPL. La page 10 reproduit l'"avis du comité référendaire" et la
page 11 l'"avis du Conseil d'Etat". Le texte soumis au vote, à savoir
la LPPPL
in extenso
, est reproduit aux pages 12 à 24. Enfin, à la
dernière page (page de couverture), il est indiqué que le Conseil d'Etat et le
Grand Conseil recommandent de voter "oui".
a) La brochure explicative fait partie de
l'information officielle donnée par l'organe compétent de la collectivité
publique directement concernée par le scrutin. L'information officielle est en
soi légitime; elle est même prévue par la Constitution cantonale, qui impose
aux autorités de renseigner la population sur les objets soumis au vote (art.
87 al. 2 Cst-VD). Elle présente toutefois des risques, quand elle a lieu au
cours de la campagne qui précède une votation. Aussi est-elle subordonnée à des
conditions strictes, que le Tribunal fédéral déduit de la garantie
constitutionnelle de la liberté de vote (art. 34 al. 2 Cst.). Selon la
jurisprudence, la liberté de vote admet les explications ou messages officiels
relatifs à une votation, où l'autorité explique l'objet du scrutin et
recommande son acceptation ou son rejet. L'autorité n'est pas tenue à un devoir
de neutralité et elle peut donc formuler une recommandation de vote, mais elle
doit respecter un devoir d'objectivité. Elle viole son devoir d'information
objective lorsqu'elle informe de manière erronée sur le but et la portée du
projet. Les explications de vote satisfont à l'exigence d'objectivité
lorsqu'elles sont équilibrées et répondent à des motifs importants, qu'elles
fournissent une image complète du projet avec ses avantages et ses
inconvénients, et qu'elles mettent les électeurs en mesure d'acquérir une
opinion; au-delà d'une certaine exagération, elles doivent n'être ni contraires
à la vérité, ni tendancieuses, ni simplement inexactes ou incomplètes.
L'autorité n'est pas tenue de discuter chaque détail du projet ni d'évoquer
chaque objection qui pourrait être soulevée à son encontre, mais il lui est
interdit de passer sous silence des éléments importants pour la décision du citoyen
ou de reproduire de manière inexacte les arguments des adversaires du
référendum ou de l'initiative (ATF 140 I 338 consid. 5.1; ATF 139 I 2 consid.
6.2;
ATF 138 I 61 consid. 6.2; arrêt TF 1C_130/2015 du 20 janvier 2016, consid. 3.1;
cf. également Vincent Martenet et Théophile von Büren, L'information émanant
des autorités et des particuliers en vue d'un scrutin, à l'aune de la liberté
de vote, in RDS 2013 I p. 57 ss; Andrea Töndury, Intervention oder Teilnahme?,
in ZBl 2011 p. 341 ss; Michel Besson, Behördliche Information vor
Volksabstimmungen, thèse, Berne 2003, p. 253 ss). S'agissant des explications
officielles, ou du message explicatif des autorités, la jurisprudence cantonale
correspond à celle du Tribunal fédéral (cf. arrêt CCST.2009.0001 du 30 janvier
2009, consid. 3).
b) Les griefs du recourant se concentrent sur une
page de la brochure, la page 11 ("avis du Conseil d'Etat"), qui suit
directement la page 10 où a été publié son argumentaire ("avis du comité
référendaire"). Pour un tel scrutin, les exigences tirées des garanties
constitutionnelles fédérales en matière de liberté de vote (cf. art. 34 al. 2
Cst.) n'imposent pas à la collectivité publique de publier, dans les
explications officielles, un argumentaire rédigé par les opposants au projet
(en l'occurrence le comité référendaire), Il est possible, pour l'autorité, de
fournir une information objective en se référant aux arguments des opposants,
sans pour autant leur permettre de présenter un exposé distinct dans le message
officiel (cf. arrêt TF 1P.377/2001 du 4 septembre 2001, consid. 4a; Bénédicte
Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, thèse Genève 2008,
p. 241 s.). Le droit cantonal vaudois est plus précis sur ce point. L'art. 24
al. 3 LEDP dispose en effet ce qui suit:
"Dans le cas d'une initiative ou d'un référendum, le
comité remet au département un texte présentant ses arguments. Ce texte sera
traité équitablement sur le plan graphique et pourra avoir une dimension égale
à l'avis des autorités. Le département peut modifier ou refuser des propos
portant atteinte à l'honneur, manifestement contraires à la vérité ou trop
longs."
c) Dans le cas particulier, le recourant estime que
la page 11 de la brochure, avec le texte "avis du Conseil d'Etat",
viole clairement cet art. 24 al. 3 LEDP.
Dans la décision attaquée (p. 5), les éléments
suivants sont relevés, à propos des textes des pages 10 et 11 de la brochure.
Il est constaté que l'"avis du Conseil d'Etat" compte 2'244 signes,
tandis que l'"avis du comité référendaire" compte 1'976 signes, d'où
une différence de l'ordre de 270 signes. Le graphisme employé est le même pour
les deux argumentaires (taille, police et couleur de caractères, mise en page);
leurs dimensions sont aussi égales dans la mesure où tous deux occupent une page
complète (format A5) de la brochure. Tout au plus le Conseil d'Etat
présente-t-il sa position sur un paragraphe supplémentaire. Visuellement, les
deux textes paraissent quasiment identiques quant à leur importance; ils sont
présentés côte à côte dans la brochure, de manière à ce que l'électeur puisse
les lire de manière comparée, sans qu'un argumentaire ne soit avantagé par
rapport à l'autre. Dans ces conditions, la taille légèrement plus importante de
l'avis du Conseil d'Etat n'est pas susceptible d'avoir une quelconque incidence
sur la formation de la volonté de l'électeur.
Il est manifeste que la publication côte à côte des
deux avis, avec une même mise en page, une même police de caractères, etc.,
correspond à un traitement des deux textes équitable sur le plan graphique –
comme l'exige l'art. 24 al. 3 LEDP. En imposant un traitement équitable du
texte préparé par le comité référendaire, la loi cantonale n'interdit pas la
publication, à côté, d'un texte de l'autorité présenté en quelque sorte comme
une réponse à cet argumentaire. L'art. 24 al. 3 LEDP prévoit que l'avis du
comité référendaire pourra avoir une "dimension égale" à l'avis des
autorités. La notion de "dimension" peut être interprétée dans le
sens retenu par le Conseil d'Etat: en réservant l'espace d'une page A5 à chacun
des deux avis, le critère de la "dimension égale" est respecté. Même
si le nombre de signes typographiques n'est pas identique, il y a
"dimension égale" quand, visuellement, les deux textes apparaissent
équivalents. Il en va ainsi dans le cas particulier. Le Conseil d'Etat n'a donc
pas violé l'art. 24 al. 3 LEDP en rédigeant, pour la page 11 de la brochure, un
texte comportant légèrement plus de signes typographiques que le texte du
comité référendaire à la page 10, le droit cantonal n'exigeant pas que les deux
avis aient exactement la même longueur. Il convient du reste de relever que le
comité d'initiative n'a pas demandé, au moment où il a soumis sa contestation
au Conseil d'Etat, l'autorisation de compléter son texte pour qu'il atteigne
2'244 signes; vraisemblablement estimait-il que son argumentaire était complet
et percutant, et partant qu'il ne gagnerait rien à être allongé.
Au surplus, la lettre du 1
er
septembre
2016 du Service des communes et du logement ne contenait pas une assurance que
l'avis des autorités ne dépasserait pas 2'000 signes. Cette lettre n'exposait
pas non plus que l'argumentaire du comité référendaire, au cas où il occuperait
l'équivalent d'une page A5 avec un peu plus de 2'000 signes, serait modifié ou
raccourci. La mention dans cette lettre, entre parenthèses, des "2'000
signes, espaces compris" était indicative. On ne saurait en déduire qu'il
s'agissait d'une limite stricte, ou d'une dimension maximale, que l'argumentaire
du Conseil d'Etat devait aussi respecter pour satisfaire à la condition de la
"dimension égale" de l'art. 24 al. 3 LEDP. Au contraire, il faut procéder
à une appréciation globale des deux avis, comme l'a fait le Conseil d'Etat dans
la décision attaquée. Néanmoins, il convient de relever que, lorsque l'autorité
fixe, même à titre indicatif, un nombre de signes topographiques, elle serait
bien inspirée de se contraindre à respecter cette limite.
3.
Le recourant critique l'utilisation des termes "terrains" et
"parcelles" dans le passage de l'avis du Conseil d'Etat consacré
spécifiquement au droit de préemption. Selon lui, il ne résulterait pas
suffisamment clairement de cette formulation que le droit de préemption des
communes, cessible à l'Etat, porterait non seulement sur des terrains non bâtis,
mais aussi sur des terrains bâtis. Cela induirait les électeurs en erreur à
propos du champ d'application du droit de préemption.
a) Dans la LPPPL, le droit de préemption est réglé
aux art. 31 ss. Selon l'art. 31 al. 1 LPPPL, "les communes bénéficient
d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité un
bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée". Le droit de
préemption de la commune peut être cédé à l'Etat (art. 34 al. 1 LPPPL).
Dans son argumentaire, publié à la page 10 de la
brochure, le comité référendaire indique clairement que le droit de préemption
pourra porter sur "les terrains, les maisons et les immeubles qui seront
mis en vente dans les zones à bâtir", et que cela vise "toutes les
parcelles bâties et non-bâties", cette précision figurant deux fois dans
le troisième paragraphe de cet avis ("toutes les parcelles bâties et
non-bâties, quelle que soit leur surface, dans les 61 communes – grandes et
petites – faisant partie d'une agglomération" et "toutes les
parcelles bâties et non bâties de plus de 1500 m2 dans toutes les autres
communes"). Le lecteur qui lit d'abord l'avis du comité référendaire,
avant de lire l'avis du Conseil d'Etat à la page suivante, comprendra d'emblée que
les biens-fonds, immeubles, terrains ou parcelles concernés peuvent également
être bâtis. Au demeurant, l'avis du Conseil d'Etat, en page 11, ne laisse pas
entendre, ni directement ni implicitement, que seuls les terrains non bâtis
seraient visés. Dans le texte explicatif publié avant les deux avis des pages
10 et 11, il est précisé ceci (p. 8):
"Seules certaines parcelles sont soumises au droit de
préemption. Celui-ci ne s'applique pas aux ventes d'appartements en PPE, ni aux
terrains non affectés en zone à bâtir (zone intermédiaire, agricole, etc.). Par
ailleurs, les parcelles inférieures à 1500 m
2
situées hors des
centres de localités importantes ne sont pas préemptables".
Ce texte, plus détaillé que l'avis de la page 11,
n'indique certes pas expressément que les parcelles visées peuvent aussi être
des parcelles bâties. Toutefois, en précisant que le droit de préemption ne
s'applique pas aux ventes d'appartement en PPE, l'auteur du texte permet au
lecteur de comprendre qu'un bien-fonds supportant une maison individuelle, ou
un autre bâtiment en zone à bâtir, pourra faire l'objet d'un droit de
préemption, car l'exception vaut pour les appartements en PPE et non pour tous
les bâtiments. L'avis de la page 11, lu en relation avec les explications plus
circonstanciées des pages 4 ss, ne contient aucune erreur à propos de cet
aspect de la LPPPL; on ne saurait non plus considérer que la brochure passe
sous silence le fait que des biens-fonds bâtis pourront faire l'objet d'un
droit de préemption. Grâce à l'avis du comité référendaire, cette précision
figure en page 10 de la brochure et elle n'est pas contredite dans d'autres
passages rédigés par l'autorité.
b) Le recourant fait encore valoir que dans le
langage commun, les termes de "parcelle" et de "terrain"
s'appliqueraient aux biens-fonds libres de toute construction. Cette
affirmation n'est pas concluante. Comme cela est exposé dans la décision
attaquée, l'art. 31 LPPPL utilise les termes de "bien-fonds" et de
"parcelle": le Conseil d'Etat pouvait donc, dans son avis, reprendre
l'un de ces deux termes, en l'occurrence "parcelle", sans y ajouter
une précision ne figurant pas dans la loi. Quant au terme "terrain",
il peut aussi être compris, dans le langage courant quand il est question de
vente immobilière, comme "terrain bâti". A tout le moins,
l'utilisation de ce terme n'est pas trompeuse. Le lecteur du passage critiqué
de la brochure n'est pas censé en déduire que le droit de préemption communal
ne pourrait être exercé qu'en cas de vente d'un terrain non bâti; en cas de
doute, il lira le reste de la brochure et comprendra, grâce à la page 10, que
"les terrains, les maisons et les immeubles" sont visés et que les
exceptions, pour le droit de préemption, sont définies en fonction d'autres
critères que le caractère bâti ou non bâti. C'est donc en vain que le recourant
critique l'emploi, dans l'avis du Conseil d'Etat, des termes
"terrains" et "parcelles". Sur ce point, les explications
officielles ne sont pas contraires à la vérité ni tendancieuses, ni encore inexactes
ou incomplètes; elles ne violent donc pas les garanties en matière de droits
politiques (cf.
supra
, consid. 2a).
4.
Le recourant critique encore l'estimation du nombre d'actes de vente,
conclus en 2015 dans le canton, qui auraient pu être concernés par le droit de
préemption de la LPPPL. La proportion de "moins de 15%", qui figure
dans l'argumentaire du Conseil d'Etat à la page 11 de la brochure, devrait être
rectifiée, et augmentée à 31%.
a) Le Conseil d'Etat explique, dans la décision
attaquée, que le nombre de ventes immobilières conclues chaque année dans le
canton de Vaud est "estimatif", à défaut de "statistiques
organisées"; les chiffres doivent être extraits de la base de données du
registre foncier. Dans le passage incriminé de la brochure, le Conseil d'Etat
expose que "sur l'ensemble des actes de ventes réalisés en 2015 dans le
canton, moins de 15% auraient ainsi pu être concernés [par le droit de
préemption] pour autant que la vente ne se fasse pas au sein du cercle
familial". Dans la décision attaquée, il précise qu'il s'est fondé sur un
total de 6'730 ventes immobilières et que dans 852 cas, le droit de préemption
de l'art. 31 LPPPL aurait pu être exercé. Il a soustrait du total les ventes
portant sur les immeubles suivants: les biens-fonds non affectés en zone à
bâtir légalisée (art. 31 al. 1 LPPPL); les biens-fonds situés dans le district
d'Aigle, où il n'y a pas de pénurie de logements vacants (art. 2 LPPPL et art.
31 al. 2, 2
e
tiret LPPPL); les biens-fonds d'une surface inférieure
à 1'500 m
2
ne se trouvant pas dans un périmètre compact
d'agglomération, ni dans un centre cantonal reconnu par le plan directeur
cantonal, ni encore à un emplacement attentant à un terrain propriété de la
commune (art. 31 al. 2, 3
e
tiret LPPPL). Les ventes d'appartements
(parts de PPE) n'ont pas non plus été comptées.
b) Dans le recours, le nombre total de ventes
immobilières en 2015 est estimé à 7'034 (estimation légèrement supérieure à
celle du Conseil d'Etat), ce total incluant les ventes de biens-fonds, de parts
de PPE et de parts de copropriété ainsi que les cessions de droits distincts et
permanents (DDP, droits de superficie notamment). Le recourant a appliqué un
"filtre" pour distinguer les ventes de biens-fonds des autres
opérations; il en résulte que 2'720 ventes de biens-fonds auraient été conclues
en 2015. Le recourant admet, avec le Conseil d'Etat, que seules 852 de ces
transactions auraient été visées par l'art. 31 LPPPL. En définitive, il n'y a
pas de divergences, entre le Conseil d'Etat et le comité référendaire, au sujet
du nombre de cas dans lesquels les communes auraient pu exercer le droit de
préemption de la LPPPL, en 2015. Le "filtre" appliqué par le
recourant, pour parvenir au nombre de 2'720 ventes, n'était que partiel et ne
tenait pas compte de tous les critères de l'art. 31 LPPPL (situation dans un
périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal, etc. – cf.
supra
).
Seule reste litigieuse, d'après les arguments du recours, la question de savoir
s'il faut comparer les 852 ventes concernées avec le total des ventes
immobilières en 2015 (environ 7'000 - 6'730 d'après le Conseil d'Etat, 7'034
d'après le recourant), ou plutôt uniquement avec le total des ventes de
biens-fonds proprement dits, sans les ventes de parts de copropriété, de DDP, etc.
(2'720 opérations d'après le recourant). Dans la première hypothèse, on obtient
une proportion d'environ 12%, et dans la seconde hypothèse une proportion de
31%.
Dans l'avis du Conseil d'Etat (p. 11 de la brochure)
comme dans le texte de présentation du projet (p. 8 de la brochure), il est
indiqué que la proportion est calculée en fonction de "l'ensemble des
actes de ventes réalisés en 2015 dans le canton". Il n'est pas faux
d'interpréter cette notion comme visant effectivement l'ensemble des ventes
immobilières, et non pas seulement 40 % de ces ventes (2'720/7'000), comme le
préconise le recourant. Sur ce point, les calculs du Conseil d'Etat ne sont pas
inexacts. On ne saurait qualifier de trompeuse la proportion de 15%, qui est
prudente ou pessimiste, dans la mesure où elle est supérieure au résultat du
calcul (12%). Au demeurant, dans ce calcul, on ne tient à première vue pas
compte des cas où le droit de préemption ne pourrait pas être exercé pour des
motifs liés à la personne de l'acheteur (proche parent du vendeur – cf. art. 31
al. 3 LPPPL). Quoi qu'il en soit, cette indication chiffrée n'est pas
critiquable, au regard des exigences applicables à l'information donnée par les
autorités avant une votation. Les griefs du recourant sont, à ce propos, mal
fondés.
5.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté. Cela entraîne la confirmation de la décision du Conseil d'Etat du
5 janvier 2017. Il ne se justifie donc pas de renvoyer la votation cantonale,
ni de rendre un jugement complétant ou rectifiant l'information officielle
figurant dans la brochure explicative.
6.
Le présent jugement rend sans objet la requête de mesures
provisionnelles présentée dans le complément au recours.
7.
La procédure est gratuite (art. 121a et art. 123e LEDP).
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 5 janvier 2017 par le Conseil d'Etat est
confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 30 janvier 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.