vd_omni · AC.2016.0269 · 2017-09-05 · fr

A.________, B.________/Service du développement territorial, Municipalité de Pomy, CONFEDERATION SUISSE ArmaSuisse Immobilier | Recours contre le refus du SDT d'autoriser le changement d'affectation d'un arsenal en un lieu de dépôt d'objets et de stockage de véhicules de collection avec atelier de petit entretien mécanique. Des travaux qui dépassent le simple entretien excluent l'application de l'art. 24a LAT, même s'ils relèvent dans leur quasi-totalité de mesures de mises en conformité aux normes de sécurité et de protection contre l'incendie (c. 5). Les utilisations abandonnées sont exclues de l'état de référence au sens de l'art. 24c LAT. On ne saurait toutefois retenir que l'utilisation d'un bâtiment a été abandonnée du seul fait que celui-ci a été laissé temporairement vacant (c. 6c). Les circonstances à prendre en considération dans leur ensemble pour qualifier de partielle une transformation tiennent à la mesure des travaux, à celle de l'agrandissement et à celle du changement d'affectation, étant précisé que le projet ne doit pas avoir d'incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, sur l'équipement et sur l'environnement. En l'espèce, l'examen de ces critères conduit à reconnaître le caractère partiel de la transformation prévue (c. 6d). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.09.2017 AC.2016.0269

B.________
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 5 septembre 2017
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; MM. Philippe Grandgirard et
Antoine Thélin, assesseurs.
Recourants
1.
A.________
, à Lausanne,
2.
B.________
, à Yverdon-les-Bains,
tous deux représentés
par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Service du développement territorial
(SDT),
à Lausanne,
2.
Municipalité de Pomy,
Propriétaire
Confédération suisse
,
représentée par armasuisse Immobilier, à Berne
Objet
Permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Service du
développement territorial (SDT) du 15 juin 2016 refusant l'autorisation
spéciale requise pour un projet de transformation – mise en conformité du
bâtiment (arsenal) selon AEAI 2015 – CAMAC 158582 et 154386, et la décision
de la Municipalité de Pomy du 27 juin 2016 communiquant la décision négative
du SDT
Vu les faits suivants
A.
La Confédération suisse, singulièrement l'Etat-major général, Division
des biens immobiliers militaires, est propriétaire de la parcelle 160 de la
Commune de Pomy. D’une surface de 2'611 m
2
, dite parcelle est
située le long de la route cantonale de Cuarny, à quelque 300 m au
nord-est du village, au lieu-dit "En Mauconseil". Y a été érigé en
1948 un arsenal de 734 m
2
(bâtiment ECA 190), destiné au
stockage de matériel, ainsi qu'au parcage et à l’entretien de véhicules
militaires. Le bien-fonds est colloqué en zone agricole selon le plan des zones
communal du 25 septembre 1981.
B.
Ayant perdu son utilité militaire, cet arsenal est en vente depuis de
nombreuses années.
Dans le courant de l'année 2010, l'Etat de Vaud, par
son Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPaL), s'était ainsi montré
intéressé à acquérir le bâtiment dans le but d'y établir un dépôt d'archives
(n° CAMAC 108943). Le Service du développement territorial (SDT)
avait néanmoins considéré qu'un tel changement d'affectation ne pouvait être
autorisé, au regard du droit fédéral, que s'il n'impliquait pas de travaux. Or,
le bâtiment devait être mis en conformité des normes de prévention des
incendies. Conséquemment, le SDT avait refusé de délivrer l’autorisation
spéciale requise et le projet avait été abandonné.
C.
Le 16 juillet 2014, A.________ et B.________, par l’intermédiaire de
leur architecte, ont fait part à leur tour au SDT de leur intérêt à reprendre
l'arsenal en vue de l'utiliser pour le parcage et l'entretien de véhicules de
collection. Ils précisaient que les seuls travaux envisagés avaient trait à la
maintenance des installations techniques, au désamiantage ainsi qu'à
d'éventuelles mises en conformité aux normes de protection contre l'incendie.
Ils priaient dès lors le SDT de leur confirmer qu'une telle affectation était
envisageable.
Le SDT a répondu, le 23 juillet 2014, qu'il n'était
pas opposé à ce que l'ancien arsenal abrite des véhicules de collection en
application de l'art. 24a - à l'exclusion de l'art. 24c - de la loi fédérale du
22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour autant qu'il
puisse être utilisé à cette fin sans travaux, hormis ceux d'entretien courant.
Il estimait ainsi que la maintenance des installations techniques ou un désamiantage
pourraient, sous réserve d'un dossier plus complet, être considérés comme des
mesures d'entretien courant. En revanche, les éventuelles mesures de prévention
des incendies pouvaient poser problème si elles impliquaient des travaux.
Le 22 août 2014, A.________ et B.________ ont soumis
une offre d'achat de l'arsenal à la Confédération, offre que cette dernière a
acceptée le 18 septembre 2014, sous réserve de l'obtention, par les susnommés,
d'une autorisation cantonale de changement d'affectation.
A la suite d'une nouvelle demande des constructeurs,
le SDT a confirmé, le 10 novembre 2014, qu'une réaffectation de l'arsenal au
stationnement de véhicules civils ne pourrait être admise qu'en l'absence de
travaux, ce qui impliquait que l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et
les éléments naturels (ECA) n'exige aucune mesure constructive de prévention
contre l'incendie. Dans le cas contraire, le projet ne pourrait pas être admis
et une autre affectation du bâtiment devrait être trouvée de concert avec cette
instance.
Le 26 mai 2015, A.________ et B.________ ont déposé
une première demande de permis de construire (n° CAMAC 154386). Ils
indiquaient qu'ils entendaient utiliser l'arsenal
"
en gardant la
même destination d'usage à des fins civiles (dépôt, stationnement véhicules et
atelier mécanique)
". Un plan de situation du 13 mars 2015 ainsi que
des plans d'architecte du 23 février 2015 étaient produits. Le projet a été mis
à l'enquête publique du 20 juin au 19 juillet 2015, sans qu'aucune opposition ne
soit formulée.
Le 16 juillet 2015, les constructeurs ont précisé que
les seuls travaux prévus étaient ceux exigés par les normes de protection
contre l'incendie. Ils soulignaient que ces travaux étaient incontournables,
quelle que soit l'affectation future du bâtiment.
D.
En raison de lacunes du dossier signalées par l'ECA, une seconde demande
de permis de construire (n° CAMAC 158582) a été déposée le 6 novembre
2015, comportant un plan de situation du 6 octobre 2015, des plans d'architecte
du 9 octobre 2015 ainsi qu'un formulaire 43 (mesures de prévention des
incendies) du 16 octobre 2015. Ce formulaire prévoyait notamment, au titre
d'éléments devant apparaître sur les plans de protection incendie, la
résistance au feu du système porteur, les compartimentages coupe-feu, les
postes incendie et les extincteurs. Une nouvelle enquête publique a été ouverte
du 27 novembre au 27 décembre 2015, sans susciter d'opposition.
Dans un courrier adressé aux constructeurs le 12
avril 2016, le SDT a relevé que les plans produits démontraient que des travaux
de transformation étaient prévus, notamment la pose d'un compartimentage
coupe-feu, ainsi que la modification d'une rampe d'accès et d'un escalier. Or, il
existait des utilisations pour lesquelles l'ECA ne requérait pas de tels
travaux, par exemple lorsque les distances de sécurité étaient respectées,
qu'aucun matériau inflammable n'était stocké ou que le stockage n'était
qu'occasionnel. Le projet dépassait ainsi le cadre des dispositions de l'art.
24a LAT. Le 13 avril 2016, A.________ et B.________ ont, en substance, indiqué
au SDT que le compartimentage coupe-feu des espaces, y compris de la trémie du
monte-charge existante (dangereuse selon les règles de la Caisse nationale
suisse d’assurance en cas d’accidents [SUVA]) et le parcours de l'escalier
étaient des mesures élémentaires prescrites en matière de protection contre l'incendie.
Elles ne s'imposaient nullement par l'usage qu'ils entendaient faire de
l'arsenal. Si ces normes de sécurité incendie et SUVA n'existaient pas, ils
pourraient renoncer sans problème à ces travaux. Quant à l'élargissement de la
porte extérieure du sous-sol, au pied de la rampe, elle visait une amélioration
de l'accès à ce niveau par les machines du service du feu (machines mobiles,
notamment véhicules prescrits pour le désenfumage et l'apport de mousse).
Par courrier du 14 avril 2016, la municipalité a confirmé
au Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des
sports (DDPS) que la vente de l'arsenal concerné apparaissait vouée à l'échec,
car un changement d'affectation impliquait nécessairement des travaux de mise
en conformité aux normes sécuritaires et d'incendie, travaux qui ne pouvaient
être autorisés en zone agricole. Elle ajoutait que ce bâtiment se situait dans un
secteur classé en surfaces d'assolement. Aussi sollicitait-elle du département fédéral
la démolition de l'arsenal et la restitution du terrain à l'agriculture.
La synthèse CAMAC n° 158582 a été rendue le 15
juin 2016. Le SDT y a refusé de délivrer l'autorisation cantonale requise, au
regard des considérations suivantes:
"
Compris à l'intérieur
de la zone agricole du plan général d'affectation communal, ce projet est
soumis à autorisation du département selon l'article 120, alinéa 1, lettre a
LATC.
La
présente demande fait suite au dossier CAMAC n° 108943 (changement d'affectation
de l'ancien arsenal de Pomy pour permettre la mise en place d'un dépôt
d'archives). Il est prévu aujourd'hui de réaffecter le bâtiment en dépôts,
stationnement de véhicules et atelier mécanique. Ce projet a fait l'objet de
plusieurs préavis négatifs en 2015, dont B.________, acquéreur potentiel, n'a
pas tenu compte.
Le
changement d'affectation envisagé concernant un bâtiment sis en zone agricole,
mais n'étant pas destiné à une entreprise agricole, ne peut pas être considéré
comme conforme à la zone agricole et bénéficier des dispositions des articles
16a LAT et 34 OAT.
Dès
lors, ce projet doit être examiné sous l'angle des dispositions du droit fédéral
dérogatoire (art. 24 ss LAT).
Article
24 LAT
Les
projets dont l'implantation est imposée par sa destination hors zone à bâtir
peuvent être autorisés en application de l'article 24 LAT. Or, il est manifeste
que le projet de dépôt de voitures de collection, atelier mécanique et divers dépôts
pourrait tout à fait être réalisé dans une zone constructible. Dès lors, le
projet ne peut pas être autorisé en application de l'article 24 LAT.
Suite
à la détermination de la Direction générale de l'environnement, Division
Assainissement (DGE-ASS), il apparaît en outre que le projet est de nature à
porter atteinte à des intérêts dignes de protection (gestion des eaux usées)
selon les articles 24 lettre b LAT.
Article
24a LAT
Pour
autant que ce changement d'affectation ne nécessite pas de travaux de
transformation au sens de l'article 24a LAT alinéa 1, l'autorisation est
accordée si:
1.
le changement d'affectation n'a
pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement;
2.
il ne contrevient à aucune autre
loi fédérale.
Or,
selon le projet soumis, l'utilisation du bâtiment considéré comme dépôt,
stationnement de véhicules et atelier mécanique nécessite des travaux de transformations,
soit notamment:
-
un compartimentage coupe-feu;
-
une modification d'une rampe d'accès et d'un escalier;
-
la création d'un monte-charge.
La
DGE-ASS exige également des mesures d'assainissement pour ce type
d'utilisation, ce qui implique des travaux soumis à un permis de construire.
Au
vu des éléments qui précèdent, le projet de changement d'affectation de cet
ancien bâtiment militaire pour du dépôt, du stationnement de véhicules et un
atelier mécanique à des fins civiles dépasse le cadre des dispositions de
l'article 24a LAT.
A ce
sujet, le promettant-acquéreur a été informé à la page 15 du document de vente
d'armasuisse que le bâtiment ne peut faire l'objet de travaux de
transformation.
Article
24c LAT
S'agissant
d'une construction non conforme à la zone agricole et érigée avant le 1
er
juillet
1972, il convient d'examiner dans quelle mesure les articles 24c LAT et 42 OAT
sont applicables.
Ces
dispositions prévoient des transformations et des changements d'affectation
partiels, sous réserve que l'identité de la construction et de ses abords
demeure préservée pour l'essentiel.
La
notion de changement d'affectation partiel présuppose que la même utilisation a
cours dans tout ou partie d'un bâtiment donné depuis au moins le 1
er
juillet 1972 jusqu'à aujourd'hui (par ex. un logement non agricole). Une telle
affectation peut être étendue dans des locaux annexes attenants, selon les
limites fixées par l'article 42 alinéa 3 OAT. On parle alors de changement
d'affectation partiel.
Le
changement d'affectation est complet si c'est l'entier de la construction qui
trouve un autre usage (par ex. ancien fenil reconverti en habitation ou un
hôtel transformé en immeuble d'habitation). Sur le principe, un ouvrage
militaire qui est utilisé à des fins civiles et privées constitue donc un
changement d'affectation complet.
L'Office
fédéral du développement territorial a donné toute une série d'exemples pour
expliciter ce qui est admissible en tant que changement d'affectation pour les
ouvrages militaires. Le document "Autorisations au sens de l'article 24c
LAT", issu de la brochure "Nouveau droit de l'aménagement du
territoire" (Office fédéral du développement territorial, Berne, septembre
2000) mentionne ainsi sous le point 3.5.3 "Exemples de changements d'affectation
épuisant les possibilités de transformation et d'agrandissement
autorisées" (page 12):
Les changements d'affectation ci-dessous – pour la
même intensité d'utilisation – épuisent les possibilités de transformation et
d'agrandissement prévues à l'article 24c LAT; tout agrandissement est donc
interdit:
[…]
Entrepôt militaire -> entrepôt civil d'utilisation
extensive (par exemple entrepôts de meubles, gardiennage de véhicules et
engins)
En
l'espèce, le SDT constate que le projet prévoit une réaffectation de l’entier
de l'arsenal à des fins civiles. S'agissant d'un changement d'affectation
complet, les possibilités de transformation et d'agrandissement selon l'article
24c LAT sont épuisées.
Ainsi,
il ne reste qu'à examiner ce type de projet sous l'angle de l'article 24a LAT
(changement d'affectation sans travaux). Or, comme susmentionné, cette
disposition ne permet pas la réalisation du projet qui prévoit des travaux de
transformation.
Cela
dit, les articles 24b LAT, 24d, 24e et 37a LAT ne sont pas non plus applicables
pour les raisons suivantes:
[…]
En
conclusion, notre service se voit dans l'obligation de refuser de délivrer l'autorisation
requise en application des articles 24 ss LAT.
Au cas où le bâtiment en question ne peut pas être
réutilisé en application des articles 24ss LAT, notre service préconise sa
démolition et la remise en état du site (cf. art. 16b LAT)
".
Pour le surplus, la synthèse CAMAC mentionne que si
le SDT avait délivré l'autorisation spéciale, la Direction générale de
l'environnement (DGE) aurait accordé une telle autorisation, à certaines
conditions impératives. Il en aurait été de même de l'ECA, moyennant également
une série de conditions impératives, notamment le respect des mesures de
prévention des incendies prévues sur les plans du 9 octobre 2015 et le
formulaire 43. Enfin, la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR)
aurait pareillement octroyé l'autorisation spéciale, toujours sous réserve de
l'observation de conditions impératives.
Le 27 juin 2016, la municipalité a transmis à A.________
et B.________ une copie de la synthèse CAMAC n° 158582.
E.
Par mémoire de leur conseil du 19 août 2016, A.________ et B.________
ont recouru auprès de l’autorité de céans contre la décision négative du SDT du
15 juin 2016 (n° CAMAC 158582), en concluant principalement à sa réforme
en ce sens que l'autorisation spéciale requise est délivrée, subsidiairement à
son annulation et au renvoi de la cause au service intimé pour nouvelle
décision. Les recourants soutiennent en somme que la destination de l'ancien
arsenal, à savoir le stockage de matériel et de véhicules, sera inchangée à
l'avenir et que les travaux de protection contre les incendies n'auront qu'un
impact minime sur le bâtiment existant, si bien qu'il s'agirait uniquement d'un
changement partiel d'affectation, lequel devrait être autorisé en application
de l'art. 24c LAT.
Sur interpellation de la juge instructrice, la
municipalité a confirmé, le 13 septembre 2016, qu'elle ne pouvait accorder le
permis de construire dans la mesure où le SDT, seul compétent pour statuer en
zone agricole, avait émis une synthèse négative.
Au terme de sa réponse du 5 octobre 2016, le SDT
conclut au rejet du recours, dans la mesure de sa recevabilité, et à la
confirmation de la décision attaquée. Contrairement aux recourants, il est
d'avis que la transformation d'un entrepôt militaire en un entrepôt civil
d'utilisation extensive implique des travaux plus importants, qui ne peuvent
être autorisés. Il précise par ailleurs qu'il n'a pas examiné les nuisances
qu'induirait le projet, celui-ci ne respectant de son avis de toute façon pas
l'art. 24c LAT, et qu'il réserve son appréciation à ce propos.
Dans leurs observations complémentaires du 15
novembre 2016, les recourants confirment leurs conclusions, en répétant que les
travaux prévus se limiteront à ceux prescrits par l'ECA.
F.
La Cour de céans a procédé, le 2 février 2017, à une inspection locale
sur la parcelle concernée. Le procès-verbal établi à cette occasion relève ce
qui suit:
"[…]
Le tribunal prend séance sur la
parcelle 160 de la Commune de Pomy, devant l'arsenal litigieux. Il s'agit d'un
bâtiment de deux étages en maçonnerie coiffé d'un toit à deux pans, d'une
quarantaine de mètres de long. La parcelle est ceinte d'une clôture métallique
surmontée de barbelés (clôture de sécurité).
D'entrée de cause, la Présidente
informe les parties que l'assesseur Philippe Grandgirard connaît les lieux,
pour les avoir fréquentés pendant son service militaire.
La Présidente demande au
représentant d'armasuisse Immobilier si l'arsenal avait bien servi comme dépôt
et atelier mécanique. Michel Besomi le confirme et précise que le bâtiment a
été désaffecté en 1995 en tout cas, peut-être même avant. Il ajoute
qu'armasuisse Immobilier a repris la gestion du parc immobilier militaire à
l'échelle nationale en 2006.
Constatant la présence d'un
concierge, Me Yves Nicole s'enquiert de l'entretien du bâtiment. Michel Besomi
explique que l'arsenal est maintenu par un centre logistique, mais à un niveau
bas, puisqu'il est à désinvestir.
La Présidente invite les
recourants à décrire leur projet de transformation.
A.________ et B.________ indiquent
que chacune des portes qui longent la façade principale du bâtiment ouvre sur
des places de stationnement de véhicules, hormis la dernière qui donne accès à
un atelier mécanique. Ils disent avoir pour but de créer un dépôt de véhicules
de collection pour des propriétaires privés et d'assurer un service de
surveillance électronique et de petit entretien (gonfler les pneus, s'assurer
que tout fonctionne, …), qui n'excéderait pas celui qui prévalait précédemment.
Ils estiment que ledit dépôt pourrait accueillir environ septante véhicules, de
plain-pied et en sous-sol, moyennant quelque aménagement pour accéder à ce
dernier. Ils rappellent cependant que conformément aux nouvelles normes de
prévention des incendies, il conviendrait de compartimenter l'espace intérieur,
exigences qui ne s'imposaient pas pour une affectation militaire. Ils annoncent
également avoir pour projet de louer l'étage supérieur à un sculpteur, qui
souhaiterait y entreposer ses œuvres, ou à d'autres locataires "
tranquilles
".
Sur requête de l'assesseur Antoine
Thélin, les recourants, dont l'un d'eux collectionne les motocyclettes,
précisent que la demande pour de tels services serait forte, surtout de la part
de riches propriétaires étrangers. A leurs yeux, l'emplacement, au bord d'une
route, éloigné des centres urbains et déjà sécurisé par une clôture, représente
la solution idéale pour y déposer des véhicules de collection. Un mécanicien
domicilié à Yverdon s'occuperait de l'entretien des véhicules et serait en
liaison avec le système de surveillance par caméras vidéo.
[…]
Me Yves Nicole dit qu'il n'existe
que deux points d'eau, dont un WC, si bien que les eaux usées seraient
limitées, mais qu'il ne sait pas exactement comment elles sont évacuées. Ses
mandants ont pour projet d'installer une fosse étanche, laquelle serait vidée
tous les six mois.
Interrogés par la Présidente, les
recourants affirment qu'ils n'ont pas l'intention de laver les véhicules sur
place et qu'une station de lavage se trouve justement à proximité.
La parole est donnée au
représentant du SDT, lequel considère que le projet des recourants va bien
au-delà de l'affectation admissible sur le plan militaire. Il est d'avis que la
conversion de l'arsenal en un dépôt civil constitue un changement d'affectation
complet, si bien que le bâtiment ne pourrait être utilisé qu'en l'état, sans
aucune transformation. Pour le SDT, le point de référence serait l'état actuel
du bâtiment, soit, en l'occurrence, l'arsenal désaffecté. Richard Hollenweger
en déduit que seul un dépôt tranquille ("stilles Lager") serait
envisageable, comme l'entrepôt d'objets n'impliquant que peu de mouvements de
va-et-vient pendant l'année. Il pense toutefois que la meilleure solution
réside dans la destruction de l'arsenal, puisque l'usage pour lequel il était
prévu a pris fin.
La présidente infère de cet exposé
que le moment déterminant pour examiner la question du changement d'affectation
est, du point de vue du SDT, celui de l'état actuel du bâtiment désaffecté, et
du point de vue des recourants, celui de l'état du bâtiment lorsqu'il était
encore utilisé comme arsenal. Les parties concernées confirment cette synthèse.
Le représentant du SDT poursuit
avec un exemple tiré de la jurisprudence de la cour, au sujet d'une porcherie
industrielle qui n'avait plus été utilisée depuis 17 ans, qui serait selon lui
comparable au cas d'espèce. La différence résiderait dans le fait que l'arsenal
n'a pas suivi de procédure de construire ordinaire, notamment d'enquête
publique, puisqu'il s'agit d'un immeuble militaire. Richard Hollenweger cite un
autre exemple tiré de la publication "Nouveau droit de l’aménagement du
territoire" de l'Office fédéral du développement territorial (ARE), selon
lequel la transformation d'un entrepôt militaire en un entrepôt de matériel
pour le service du feu serait admissible, car il s'agirait dans les deux cas
d'un service public extrêmement proche.
A la question de la Présidente de
savoir si l'ECA exigerait aussi des mesures de sécurité pour un dépôt
tranquille, Richard Hollenweger répond qu'il l'ignore.
Le conseil des recourants soutient
que d'après leur propre lecture de la publication de l'ARE, leur projet
resterait un changement partiel d'affectation pour lequel seul un
agrandissement – non prévu en l'occurrence – serait exclu. Il se rappelle par
ailleurs être lui-même intervenu dans l'affaire concernant la porcherie citée
par le SDT et relève que la situation n'était pas comparable, puisque
l'immeuble en cause avait connu plusieurs usages successifs. Il constate qu'en
l'occurrence, l'arsenal est entretenu et opérationnel, sous réserve des
mesures  exigées par l'ECA.
Le syndic s'interroge sur le sort
de la parcelle si le projet litigieux devait finalement être admis et demande
au SDT si la parcelle en cause, colloquée en zone agricole et en zone
d'assolement, devrait alors être compensée par un autre terrain communal.
Richard Hollenweger répond par la négative, dès lors que l'affectation du
bâtiment n'aura pas d'incidence sur l'utilisation du sol.
Sur autorisation de la Présidente,
le syndic s'absente brièvement pour assister à un ensevelissement.
Revenant sur la question de la
désaffectation de l'arsenal, armasuisse Immobilier indique que le bâtiment
était encore loué par les troupes militaires il y a une dizaine d'années, mais
qu'il ignore plus précisément depuis quand il n'est plus utilisé. Il saura
retrouver la date exacte pour les besoins de l'instruction.
Les comparants procèdent à une
visite des lieux. Ils pénètrent à l'intérieur de l'arsenal par sa porte
sud-ouest, pour se retrouver dans une grande salle munie de deux escaliers
menant aux autres niveaux.
Les recourants expliquent qu'ils
projettent de conserver le rez-de-chaussée tel quel pour y garer les véhicules,
le sol en béton étant précisément prévu à cet effet. Ils précisent qu'il faudra
néanmoins compartimenter l'espace par des cloisons anti-feu, pour répondre aux
exigences de l'ECA. Sur la base des plans déployés par la Présidente, les
recourants indiquent que l'escalier ouest menant à l'entresol sera démoli,
tandis que l'autre servira de sortie de secours après y avoir aménagé un sas de
sécurité.
Les comparants se déplacent
jusqu'à l'extrémité sud-est de la vaste salle, où ils constatent la présence de
trémies, témoignant de l'existence d'un ancien monte-charge. Les recourants
entendent y remettre un monte-charge mobile pour permettre à leur futur
locataire de hisser ses sculptures en pierre à l'étage supérieur. Ils indiquent
que la paroi attenante serait conservée, après y avoir apposé les dispositifs
anti-feu nécessaires. Le SDT relève qu'une telle installation nécessitera
peut-être une autorisation. Les recourants pensent que tel n'est pas le cas,
puisque les trémies existent déjà.
Derrière la paroi précitée se
trouve une autre pièce semblable à la précédente quoique de moindres
dimensions. Elle comprend un troisième escalier lequel serait, aux dires des
recourants, également démoli, et servirait toujours au stationnement de
véhicules d'occasion.
La cour et les parties poursuivent
leur cheminement pour atteindre la dernière pièce du rez-de-chaussée à
l'extrémité sud-est de l'arsenal, où se tenait l'ancien atelier mécanique. Il
s'agit d'une pièce longitudinale, munie de trois fenêtres et d'une porte menant
à l'extérieur. S'y trouvent encore un point d'eau (WC) et un poêle.
Les recourants répètent que cette
salle servirait uniquement au petit entretien des véhicules, mais qu'aucune
réparation n'y serait effectuée. Ils relèvent au demeurant qu'il n'est pas
prévu d'aménager d'autre système de chauffage que le poêle existant et qu'ils
n'entendent pas installer d'élévateur pour voiture. Ils ajoutent que, l'atelier
étant entièrement en béton, il présenterait une protection suffisante contre
les incendies.
Le SDT estime que l'activité
commerciale décrite par les recourants dépasse largement ce qui pourrait être
admissible en zone agricole. Les intéressés rétorquent qu'il s'agirait
principalement d'un dépôt, avec une activité accessoire, dont ils espèrent
néanmoins tirer profit.
Richard Hollenweger doute que
l'atelier prévu ait été porté aux plans soumis à l'enquête publique. Après
vérification, il appert qu'il figurait sur les premiers plans dressés en mars
2015, mais non plus sur les nouveaux plans établis en octobre 2015.
Au sortir de l'atelier mécanique
se trouve une fosse septique. Comme déjà indiqué, les recourants prévoient de
la remplacer par une fosse étanche pour récolter les eaux usées, dont la
vidange serait effectuée tous les six mois.
Les comparants se rendent ensuite
au sous-sol de l'arsenal, par une rampe d'accès située au sud-ouest du
bâtiment. Ils débouchent derechef sur un vaste hangar, doté de plusieurs
ouvertures latérales cloisonnées et d'un escalier menant au rez-de-chaussée.
Selon les recourants, cet endroit
servait également au stationnement de véhicules. Vu le sol en béton et les
dimensions de la salle, il ne serait pas nécessaire de dresser des cloisons
anti-feu. En revanche, il serait prévu d'élargir l'entrée afin de permettre à
un véhicule civil d'y entrer en tournant.
Le tribunal et les parties
accèdent enfin, après avoir traversé l'entresol, à l'étage par la première cage
d'escalier, laquelle devrait être condamnée par des cloisons anti-feu et dotée
d'un sas avec deux portes. Il s'agit d'un étage spacieux d'où l'on peut voir
les combles et de hautes charpentes en béton armé.
Les recourants indiquent que cet
espace serait entièrement loué au sculpteur intéressé.
Au terme de leur visite, les
comparants ressortent du bâtiment, rejoints par le syndic.
L'assesseur Philippe Grandgirard
demande à armasuisse Immobilier ce qu'il adviendrait de l'arsenal s'il ne
pouvait être repris par les recourants. Michel Besomi répond qu'il fera tout
pour le vendre et éviter de le démolir. Il ajoute que plusieurs autres
acquéreurs potentiels s'étaient montrés intéressés et que si le projet actuel
devait être abandonné, le bâtiment serait vraisemblablement vendu quand même.
L'assesseur Philippe Grandgirard
s'intéresse également au bilan écologique dans le cas où l'arsenal venait à
être démoli. Le SDT insiste sur le fait qu'il convient de pondérer différentes
valeurs et que le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti, ici
en jeu, reste primordial. Il ajoute qu'avec la deuxième étape de la révision de
la loi sur l’aménagement du territoire, les bâtiments agricoles ne devraient
pas durer plus longtemps que leur affectation initiale et qu'il devrait en
aller pareillement, selon lui, pour les bâtiments militaires. Me Yves Nicole
considère pour sa part qu'une démolition engendrerait des frais excessifs.
Le syndic raconte qu'il était
envisagé, il y a une dizaine d'années, de reconvertir l'arsenal en une école
publique, projet qui avait été abandonné. Il expose encore qu'il existait
aussi, sur le territoire communal, une ancienne poudrière, qui avait été
démolie et rendue à la zone forestière dans laquelle elle s'implantait. Il
pense qu'il devrait en aller de même dans le cas présent.
Le SDT observe encore que
l'arsenal est éloigné du village de Pomy et que de petites zones à bâtir
isolées sont à éviter.
Les recourants font enfin valoir
que d'anciens fortins militaires auraient été transformés en hôtels, notamment,
et que les cantons semblent donc avoir des interprétations légales divergentes.
Richard Hollenweger estime qu'il y a lieu de faire la part des choses et qu'il
est possible d'imaginer de colloquer des immeubles militaires en zones
spéciales si leur nouvel usage ne peut s'exercer qu'au lieu de leur
implantation, par exemple quand il s'est agi de créer un musée de pyrotechnie
dans un fortin du Chablais.
[…]
"
.
G.
Armasuisse Immobilier s'est encore exprimée le 14 février 2017, en
indiquant que les derniers locataires du bâtiment - les troupes militaires -
avaient résilié leur bail avec effet au 31 décembre 2001, l'arsenal se trouvant
depuis dans le parc immobilier disponible de la Confédération au titre d'objet
vendable. Le SDT a fourni ses ultimes observations le 1
er
mars 2017,
soulignant que la cause mettait en jeu la question de la portée des art. 24a et
24c LAT sur les anciens ouvrages militaires en lien avec les buts et principes
de l'aménagement du territoire, notamment du droit hors des zones à bâtir.
Enfin, les recourants se sont exprimés de manière circonstanciée le 1
er
mars 2017, précisant notamment que la personne qui serait en charge de la
surveillance électronique du dépôt dispose en ville d'Yverdon-les-Bains d'un
atelier mécanique pleinement équipé.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
La décision attaquée est un refus d'autorisation dérogatoire hors de la
zone à bâtir fondée sur la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Une telle décision peut faire l'objet d'un recours
de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36). La qualité pour recourir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par
renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une
personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est
atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de
protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. En l’espèce, les recourants
remplissent manifestement ces conditions. Il y a donc lieu d'entrer en matière
sur le fond, l'acte de recours respectant au demeurant les autres exigences légales
de recevabilité.
2.
Le litige porte sur le refus du SDT de délivrer l'autorisation spéciale
nécessaire à aménager l'ancien arsenal militaire de Pomy sis en zone agricole
en un lieu de dépôt de de matériel, de stationnement de véhicules de collection
et d'atelier mécanique.
3.
a) Selon l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à garantir la
base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui
se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont
nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture
(let. a), ainsi que les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être
exploités par l'agriculture (let. b).
b) En vertu de l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a).
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions [LATC; RSV 700.11]). Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC
prévoit que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être
construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale; l'autorité compétente est le
département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.
c) En l'espèce, il est constant que le projet
litigieux (dépôt de matériel, stationnement de véhicules de collection, atelier
mécanique) n'est pas conforme à la zone agricole dans laquelle il
s'implanterait. Partant, une autorisation de construire ordinaire fondée sur
l'art. 22 al. 2 let. a LAT n'est pas envisageable.
Encore convient-il d'examiner si une autorisation
pourrait néanmoins être délivrée sur la base des dispositions dérogatoires des
art. 24 ss LAT, en particulier des art. 24 LAT (cf. consid. 4
infra
),
24a LAT (cf. consid. 5
infra
) et 24c LAT (cf. consid. 6
infra
).
4.
Selon l'art. 24 LAT, en dérogation à l’art. 22 al. 2 let. a, des
autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou
installations ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).
Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 113 Ib 141 consid. 5).
Dans le cas présent, les recourants ne prétendent
pas, à juste titre, que leur projet d'aménager l'arsenal en un dépôt et garage
pour véhicules de collection ne serait pas réalisable en zone à bâtir, en
d'autres termes qu'il serait imposé par sa destination en zone agricole. Partant,
l'art. 24 LAT ne trouve pas application au cas d'espèce.
5.
a) A teneur de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le changement d'affectation
de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite
pas de travaux de transformation
au sens de l'art. 22 al. 1 LAT,
l'autorisation doit être accordée à condition que ce changement d'affectation
n'ait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let.
a) et qu'il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale (let. b).
Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT
n'est applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de transformation
au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent être
réalisées: en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas entraîner
une augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et
l'environnement; en second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi
fédérale (CDAP AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 3a; voir également TF
1A.210/2000 - 1P.436/2000 du 1
er
mai 2001 consid. 5b).
b) Il résulte des plans du 9 octobre 2015 de même
que des explications données à l'audience que les recourants entendent démonter
une partie des escaliers reliant les différents niveaux, réaliser un
compartiment coupe-feu autour des escaliers subsistants dans la partie
principale ainsi que de la trémie destinée à un monte-charge mobile, ajouter
une protection anti-incendie sur certains murs existants, élargir de 80 cm, en
démolissant le pan de mur nécessaire, la porte extérieure du sous-sol afin de
faciliter l'entrée des véhicules, et remplacer la fosse septique par une fosse
étanche.
Quand bien même ces travaux relèvent dans leur
quasi-totalité de mesures de mise en conformité aux normes de sécurité et de
protection contre l'incendie, ils dépassent le simple entretien et excluent par
conséquent l'application de l'art. 24a LAT, même s'ils relèvent dans leur
quasi-totalité de mesures de mises en conformité aux normes de sécurité et de
protection contre l'incendie. Cette disposition ne vise en effet que le
changement d'affectation; si celui-ci s'accompagne - comme en l'espèce - de
travaux, une autre autorisation est nécessaire: les travaux de rénovation, les
transformations partielles et les agrandissements mesurés tombent sous le coup
de l'art. 24c al. 2 LAT (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.1.2;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, n. 588 p. 275; CDAP AC.2011.0024 du 27 février 2012
consid. 3b).
6.
a) aa) La teneur de l'art. 24c LAT est la suivante:
"
1
Hors de la zone à bâtir, les constructions et
installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais
qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone bénéficient en principe
de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité
compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations,
leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur
reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés
légalement.
[…]
4
Les
modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être
nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage.
5
Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire
doivent être remplies.
"
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification
de la législation ou des plans d'aménagement (cf. art. 41 de l'ordonnance
fédérale du 28  juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). La
date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) – abrogée par la
loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) –
qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et
non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; ATF 127 II 209 consid. 2c).
bb) Aux termes de l'art. 42 OAT, "
une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique
" (al. 1). "
La question
de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée
pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances
"
(al. 3). En dépit d'une modification rédactionnelle apportée à l'art. 42 al. 1
OAT, il convient de se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral
pour les questions relatives à la signification des termes de rénovation,
transformation partielle, agrandissement mesuré ou reconstruction (cf. Rapport
explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire
et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative
cantonale Constructions hors des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539; Rapport
explicatif de l'Office fédéral du développement territorial relatif à la
révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, octobre
2012, p. 9; voir également TF 1A.161/2004 du 1
er
février 2005
consid. 3.1 et la référence à l'ATF 127 II 215 consid. 3).
La transformation partielle ("
teilweise
Änderung
") et l’agrandissement mesuré ("
massvolle Erweiterung
"),
au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un
changement complet d’affectation (selon l’art. 24a LAT). Concrètement,
l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre
que le changement partiel d’affectation (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,
ch. 602 p. 281; CDAP AC.2014.0398 du 7 décembre 2015 consid. 9b et la
référence; AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 3b et la référence).
cc) Ainsi, un changement d'affectation ne peut être
autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'il est partiel. Par
changement d'affectation ("
Zweckänderung
"), on entend
l'utilisation d'une construction ou d'une installation à d'autres fins que
celles initialement autorisées. Pour que le changement d'affectation soit
considéré comme partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger
fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une destination économique
entièrement nouvelle (cf. ATF 127 II 215; ATF 127 II 209 traduit et résumé
in
:
RDAF 2002 I p. 340 s.; TF du 15 janvier 1998,
in
: RDAF 1998 I p.
158 consid. 2 p. 161 et les nombreuses références de doctrine et de
jurisprudence citées; CDAP AC.2008.0184 du 19 novembre 2009; AC.2007.0229
précité; AC.2007.0257 du 8 mai 2009; AC.2006.0204 du 24 septembre 2007;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 281 s. et les exemples cités).
L'identité du bâtiment doit être conservée pour l'essentiel et les
modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de
la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303 traduit
in
: JT
1989 I 458; voir également Office fédéral du développement territorial [OFDT],
Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V, Autorisations
au sens de l’article 24c LAT: Modifications apportées aux constructions et
installations devenues contraires à l’affectation de la zone ch. 3.5 p. 11).
Est déterminante la dernière utilisation qui était faite du bâtiment (CDAP
AC.2009.0101 du 25 février 2010 consid. 4c et les références; CDAP AC.2007.0229
du 23 juin 2009 consid. 5a et les références).
L'identité de la construction se rapporte au volume,
à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être
à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d'affectation,
les équipements et l'environnement (OFDT, op. cit., Titre I, Explications
relatives à l'OAT, ch. 2.4.4 p. 44). Pour déterminer si l'identité de la
construction est respectée pour l'essentiel, on considérera notamment
l'agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit,
les changements d'affectation et les transformations à l'intérieur du volume
construit, les modifications de l'aspect extérieur, les extensions des
équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de
transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel. Les
changements d'affectation ne sont considérés comme de simples transformations
partielles que lorsqu'ils induisent une utilisation qui ne se distingue pas
fondamentalement de l'affectation antérieure et non pas une destination
économique totalement nouvelle (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2, JT 2006 I 707; ATF
113 Ib 303 consid. 3b, JT 1989 I 458). Il faut à cet égard procéder à une
observation globale de tous les facteurs qui caractérisent l'identité d'une
construction ou d'une installation (genre et intensité de l'affectation,
émission, équipement, etc.; ATF 132 II 21 précité et les références).
dd) Selon les directives précitées de l'OFDT (Titre
V, ch. 3.5 p. 11 ss), les changements d’affectation modifient toujours
plus ou moins l’identité d’une construction. Si le changement d’affectation est
important, les limites fixées à l’art. 24c LAT seront d’autant plus rapidement
dépassées. Les changements complets d’affectation sont des changements
d’affectation qui excèdent les limites définies à l’art. 24c LAT du fait qu’ils
impliquent une utilisation fondamentalement différente, qu’ils entraînent des
travaux de construction importants (modification des structures portantes,
modification de l’aspect extérieur) ou qu’ils contribuent à une forte augmentation
du trafic (durée et pointe de la charge de trafic; importance des émissions
occasionnées). Les constructions ayant déjà subi un changement complet
d’affectation par rapport à l’état de référence ne peuvent, elles non plus,
bénéficier d’une autorisation au sens de l’article 24c LAT. Constituerait
ainsi, par exemple, un changement complet d’affectation ne pouvant être
autorisé en vertu de l’art. 24c LAT la transformation d'un entrepôt militaire
en une production artisanale ou industrielle (ch. 3.5.1 p. 12). En revanche, le
changement d'affectation d'un entrepôt militaire en un entrepôt de matériel
pour des services publics, tels que le service du feu, la voirie ou le service
des ponts et chaussées, ne serait pas exclu (ch. 3.5.2 p. 12). Enfin, le ch.
3.5.3 de ce même document est formulé comme suit:
"
Exemples de changements d’affectation épuisant les
possibilités de transformation et d’agrandissement autorisées
Les changements
d’affectation ci-dessous – pour la même intensité d’utilisation – épuisent les
possibilités de transformation et d’agrandissement prévues à l’article 24c LAT;
tout agrandissement est donc interdit:
[…]
Entrepôt militaire
à
entrepôt civil d’utilisation extensive
(par exemple entrepôts de meubles, gardiennage de véhicules et engins)
[…]
Ces
changements d’affectation excluent les démolitions – reconstructions.
"
Dans sa version germanophone, ce ch. 3.5.3 est ainsi
libellé:
"
Beispiele von
Zweckänderungen, welche das Höchstmass zulässiger Veränderung ausschöpfen
Folgende
Zweckänderungen schöpfen – bei gleichbleibender Nutzungsintensität – das Mass
der insgesamt nach Artikel 24c RPG zulässigen Veränderungen aus, so dass keine
Erweiterung damit verbunden werden darf:
[…]
Militärisches Materiallager
à
Zivile,
extensive
Lagernutzung (beispielsweise Möbellager, Überwintern von Fahrzeugen)
[…]
Abbruch und Wiederaufbau ist bei diesen Zweckänderungen
ausgeschlossen.
"
b) En l'espèce, les parties sont divisées sur la
question de savoir si, en substance, la transformation d'un arsenal militaire
en un entrepôt civil de matériel et de véhicules de collection avec atelier
mécanique constitue un changement d'affectation complet ou partiel.
Les recourants relèvent que les travaux projetés ne
modifieront pas le volume et l'aspect de l'arsenal existant, puisqu'ils ne sont
prévus dans leur quasi-totalité qu'à l'intérieur du bâtiment. Ils rappellent en
outre que ces travaux visent essentiellement, si ce n'est exclusivement, à
satisfaire aux exigences nouvelles en matière de prévention des incendies. Ils
insistent encore sur le fait que l'usage prévu pour le bâtiment, soit le dépôt
de matériel, ainsi que le stockage de véhicules et leur entretien, par un
atelier mécanique, sera identique à celui qui prévalait jusqu'à présent, sous
réserve du fait que cet usage sera civil et non plus militaire. A leurs yeux,
il ne s'agirait donc que d'un changement d'affectation partiel, lequel devrait
pouvoir bénéficier d'une autorisation spéciale au regard de l'art. 24c LAT.
Le SDT estime au contraire que la transformation
d'un entrepôt militaire en un entrepôt civil d'utilisation extensive constitue
un changement d'affectation complet, puisque l'entier de la construction trouve
un nouvel usage. Il maintient donc que le projet ne peut être autorisé sur la
base de l'art. 24c LAT.
c) En principe, l'état de référence est celui de la
construction au moment de la modification déterminante du droit. Il ne faut
toutefois pas tenir compte des utilisations abandonnées depuis ladite
modification (cf. directives précitées de l'OFDT, Titre V, ch. 3.2 p. 8). Sur
ce point, l'OFDT expose les deux exemples suivants:
"
La
remise de jardin d’une villa classée en zone non constructible en 1981 a été
démolie en 1983. A sa place ont été aménagées des plates-bandes. L’état de
référence est l’utilisation en 1981, abstraction faite de la remise de jardin.
Une cabane de
chasseurs construite légalement en 1927 sert depuis 1978 d’abri à moutons et se
situe hors de la zone à bâtir. L’état de référence est l’utilisation en tant
qu’abri à moutons et non pas au titre de cabane de chasseurs.
"
Selon la jurisprudence, considérer qu'une
utilisation a été abandonnée présuppose une rupture claire: soit l'objet est
abandonné comme tel, soit sa future réutilisation dans une affectation au moins
similaire à la précédente est exclue. Il en va ainsi, notamment, d'un bâtiment
ou d'une installation qui ne sont plus entretenus, au point d'atteindre un état
de délabrement excluant leur utilisation. En effet, le principe de la garantie
de la situation acquise ne s'applique pas aux constructions qui ne sont plus
dans un état permettant l'usage auxquelles elles sont destinées. On ne saurait
toutefois retenir que l'utilisation d'un bâtiment a été abandonnée du seul fait
que celui-ci a été laissé temporairement vacant, notamment parce qu'un
utilisateur approprié n'a pas été trouvé dans l'intervalle. Une autre solution
conduirait pratiquement à empêcher, par exemple, de destiner à un nouvel usage
des installations militaires désaffectées, situées hors de la zone à bâtir, alors
que la Confédération elle-même entend obtenir la reconversion de nombreux
ouvrages de ce type (TF 1C_178/2015 du 11 mai 2016 consid. 4.5.1; 1C_336/2015
du 19 janvier 2016 consid. 2.4 en ce qui concerne les ouvrages militaires). Dans
le même sens, le Tribunal fédéral a jugé sous l'empire de l'ancien art. 24 al.
2 LAT, dont la teneur est analogue à celle de l'art. 24c LAT actuel, que la
garantie de la situation acquise ne cesse de déployer des effets qu'après
quelque vingt années de cessation de l'utilisation initiale (TF 1C_178/2015 du
11 mai 2016 consid. 4.5.1 citant l'arrêt 1A.265/1997 du 19 mars 1998).
En l'espèce, il est certes établi que le bâtiment
litigieux, construit en 1948, ne sert plus d'arsenal au moins depuis le 31
décembre 2001, date à laquelle a pris fin le dernier bail, accordé aux troupes
militaires, soit depuis plus de quinze ans à ce jour. Il n'a toutefois pas été
destiné entre-temps à un autre usage, mais est resté vacant (contrairement aux
exemples mentionnés par l'OFDT ainsi qu'au cas traité par l'arrêt TF
1C_488/2010 du 8 septembre 2011; voir aussi CDAP AC.2009.0101 du 25 février
2010 relatif à l'application de l'art. 37a LAT à une ancienne porcherie,
confirmé par TF 1C_176/2010 du 30 juillet 2010). Dans l'intervalle, armasuisse
Immobilier a offert l'immeuble à la vente, ainsi qu'en témoignent notamment les
démarches accomplies en vue de céder l'immeuble au SIPal, et maintenu
l'immeuble en état par les mesures d'entretien nécessaires dans l'attente d'une
telle transaction. Dans ces conditions, on ne saurait retenir que l'utilisation
du bâtiment a été abandonnée au sens de la jurisprudence. L'état de référence
reste ainsi celui d'arsenal militaire destiné au stockage de matériel, ainsi
qu'au parcage et à l’entretien de véhicules militaires, moyennant un atelier
mécanique.
d) Seule la transformation partielle d'un bâtiment
peut être autorisée à l'aune de l'art. 24c LAT. D'après l'art. 42 al. 1 OAT
déjà exposé, une transformation est considérée comme partielle lorsque
l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel, cette question étant à examiner en fonction de
l'ensemble des circonstances.
Conformément à la jurisprudence indiquée ci-dessus
(consid. 6a), les circonstances à prendre en considération dans leur ensemble
pour qualifier de partielle une transformation tiennent en résumé à la mesure des
travaux proprement dits (notamment en termes de transformations à l'intérieur
du volume construit, de modifications des structures portantes, d'extensions
des équipements, d'améliorations du confort, de modifications de l'aspect
extérieur et du volume des coûts en comparaison avec la valeur du bâtiment en
tant que tel), à celle de l'agrandissement et à celle du changement
d'affectation (la nouvelle utilisation ne devant pas diverger fondamentalement
de l'ancienne ni impliquer une destination économique entièrement nouvelle, le
genre et l'intensité de l'affectation devant être pris en considération), étant
encore précisé que le projet ne doit pas avoir d'incidence nouvelle sur
l'affectation de la zone, sur l'équipement et sur l'environnement, par exemple
en ce qui concerne le trafic engendré. En d'autres termes, le caractère partiel
d'une transformation ne se juge pas uniquement au point de savoir si celle-ci
touche l'entier ou une partie seulement du bâtiment.
En l'occurrence, les travaux proprement dits sont de
faible importance, dès lors qu'ils se limitent, en vue d'une mise en conformité
aux normes de protection contre l'incendie, au démontage d'escaliers, à l'installation
de cloisons et de compartiments anti-feu, ainsi qu'à l'élargissement de l'accès
au sous-sol par 80 cm. Le projet ne comporte aucun agrandissement, ni
modification des façades ou des abords, hormis l'élargissement précité de
l'accès au sous-sol.
Par ailleurs, selon le dossier et les propos tenus à
l'audience, la nouvelle activité prévue vise pour l'essentiel le gardiennage de
véhicules de collection, impliquant une surveillance électronique par caméras
vidéos ainsi qu'un petit entretien (gonflage des pneus, contrôle…) dans
l'atelier mécanique déjà existant. Aucune réparation n'y sera effectuée, le
mécanicien chargé de la surveillance et de l'entretien disposant au demeurant
de son propre garage à Yverdon-les-Bains. L'activité concernera environ septante
véhicules, répartis entre le sous-sol et le rez. Pour le surplus, il est
envisagé de louer l'étage supérieur à un sculpteur qui souhaiterait y
entreposer ses œuvres, ou à d'autres locataires "tranquilles". Ainsi,
la nouvelle utilisation de l'entrepôt ne diffère guère de l'usage d'origine,
dont on rappelle qu'il ne se limitait pas à un simple entreposage de matériel,
mais s'étendait au stationnement de véhicules avec atelier mécanique. En
définitive, seul change le cadre de l'activité, qui passe du militaire au
civil. Enfin, on ne distingue pas en quoi l'usage prévu du bâtiment
impliquerait des nuisances ou des incidences sur l'environnement supérieures à
celles générées par l'ancien arsenal lorsqu'il était encore en service: aucun
point d'eau supplémentaire n'est prévu et des véhicules de collection ne
circulent qu'à des occasions particulières. Assurément, les activités associées
à cette nouvelle affectation ne seront pas aussi intenses que les mouvements
liés à un arsenal militaire en fonction, destinés aux mouvements de troupe,
cours de répétition etc.. Dans ces circonstances, force est d'admettre que le
projet litigieux constitue une transformation partielle, conforme aux exigences
de l'art. 24c LAT.
Encore doit-on ajouter que cette solution n'est pas
contraire aux directives précitées de l'OFDT. Certes, selon leur ch. 3.5.3, la
transformation ("
Zweckänderung
", i.e. changement d'affectation
dans la version germanophone) d'un entrepôt militaire en entrepôt civil
d'utilisation extensive, notamment le gardiennage de véhicules et d'engins,
épuise les possibilités de transformation et d'agrandissement ("
Veränderungen
",
i.e. modifications) autorisées dans le cadre de l'art. 24c LAT. Toutefois, cela
signifie précisément qu'un tel changement d'affectation demeure conforme à
l'art. 24c LAT à condition, notamment, à ce que le constructeur renonce à tout
agrandissement. Considérer que l'art. 24c LAT ne permet un tel changement
d'affectation qu'à la condition supplémentaire qu'il ne soit pas procédé à des
travaux reviendrait à réduire cette disposition à la configuration déjà traitée
par l'art. 24a LAT, ce qui n'est assurément pas ce qu'entendait le législateur.
Il convient ainsi de confirmer que le projet des
recourants remplit les conditions de l'art. 24c LAT.
7.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée
annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants. Obtenant gain de cause, les recourants ont droit à
des dépens, à charge de l'Etat de Vaud. Il n'y a pas lieu de prélever
d'émolument judiciaire.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial du 15 juin 2016 est
annulée et la cause renvoyée à ce service pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
L'Etat de Vaud, par la Caisse du Service du développement territorial,
est débiteur des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux,
d'un montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs au titre d'indemnité de
dépens.
Lausanne, le 5 septembre 2017
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT - ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.