vd_omni · FI.2014.0152 · 2016-06-15 · fr

Municipalité de Pully/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, X.________ AG | Taxe d'élimination des déchets. Rejet du recours par identité des motifs retenus dans l'arrêt pilote FI.2014.0151 du 28 avril 2016 et l'ATF 2C_446/2016 du 24 mai 2016.Validité du critère du volume ECA comme base de calcul de la taxe de base. Pas de violation du principe d'égalité de traitement: il est admissible de percevoir la taxe de base auprès des seuls propriétaires, même s'ils louent leurs biens; un tel système se justifie en raison des coûts d'infrastructures occasionnés par les immeubles; les propriétaires qui louent leurs biens ont par ailleurs la possibilité de répercuter la taxe de base sur le locataire conformément aux règles du droit du bail. Pas de violation non plus du principe de causalité: la taxe de base dans un système de taxation mixte est par définition indépendante de la quantité des déchets; elle n'est pas destinée à avoir un effet incitatif; les critiques sur l'absence d'effet incitatif du critère du volume bâti tombent dès lors à faux; les comptes produits démontrent par ailleurs que le taux de couverture d'au moins 40% par la taxe variable exigé par l'art. 30a al. 2 LGD est respecté et que le rapport taxe de base/taxe variable correspond approximativement au rapport coûts fixes/coûts variables. Admission du recours de la municipalité contre la décision rendue par sa commission de recours en matière de taxes spéciales.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.06.2016 FI.2014.0152

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 juin 2016
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; Mme Isabelle Guisan et
M. Robert Zimmermann, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
Municipalité
de Pully,
à
Pully,
représentée
par Me Ariane Ayer, avocate à Lausanne.
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux de la Commune de Pully
, à Pully.
Tiers intéressé
X.________
AG,
à
1********,
représentée par Y.________ SA, à Lausanne.
Objet
Taxe de ramassage
des ordures
Recours Municipalité de Pully c/ décision de la Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux du 11 novembre 2014
admettant le recours déposé par Zürich Lebensversicherungs Gesellschaft AG
(taxe de base pour l'année 2013 selon l'art. 12A du règlement communal sur la
gestion des déchets)
Vu les faits suivants
A.
X.________ AG est propriétaire des parcelles nos ******** et ******** de
la Commune de Pully, sises chemin du ********. Chacun de ces deux biens-fonds
supporte un bâtiment d’habitation. Selon les indications fournies par
l’Etablissement cantonal d’assurance contre l’incendie (ci-après: ECA), le
volume bâti de chaque bâtiment est de 4'845 m
3
.
B.
Le 31 octobre 2012, le Conseil communal de Pully a adopté un nouveau
règlement sur la gestion des déchets (ci-après: RGD), dont on cite l'extrait
suivant:
"
Article 12 – Taxes
Les montants des taxes indiqués
ci-après s'entendent hors taxes et impôts éventuels fixés par le Canton ou la
Confédération qui sont prélevés en sus.
A. Taxe de base
1
Les propriétaires
d'immeubles paient une taxe de base annuelle.
2
La taxe de base est
fixée à 40 cts par an au maximum par m
3
du volume total de
l'immeuble admis par l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les
éléments naturels du Canton de Vaud (ECA).
3
La Municipalité est
compétente pour accorder une exonération partielle aux propriétaires dont les
immeubles comprennent des locaux ou des espaces où le plafond se situe à une
hauteur moyenne de vide intérieur supérieure à 4 m. Les cages d'escaliers et
d'ascenseurs, ainsi que les colonnes et conduites techniques ne donnent en
principe pas droit à une telle exonération.
4
La Municipalité est
compétente pour accorder une exonération partielle pour les bâtiments dont la
totalité des utilisateurs éliminent, par leurs propres moyens ou en mandatant
un tiers, la totalité de leurs déchets. Dans un tel cas, la taxe de base est
déterminée en considérant au maximum 30% du volume total de l'immeuble.
5
En cas de
modification du volume total de l'immeuble, le montant est défini au prorata.
6
Seuls les bâtiments
désaffectés dont la fourniture en eau a été interrompue sont exonérés du paiement
de la taxe.
B. Taxe proportionnelle
1
Les détenteurs de
déchets incinérables doivent acquérir des sacs spécifiques soumis au paiement
d'une taxe anticipée.
2
Les taxes sur les
sacs à ordures sont fixées à:
a. CHF 1.25 au maximum par sac de
17 litres;
b. CHF 2.50 au maximum par sac de
35 litres;
c. CHF 4.75 au maximum par sac de
60 litres;
d. CHF 7.50 au maximum par sac de
110 litres.
3
Les entreprises qui
bénéficient d'une collecte spécifique en conteneurs pesés peuvent recourir à
des sacs non taxés pour rassembler les ordures ménagères, ainsi que les autres
déchets de composition analogue. Dans ce cas, la taxe proportionnelle est fixée
à CHF 700.00 au maximum par tonne pesée.
4
Certaines
circonstances, telles que la naissance d'un enfant, peuvent donner droit à une
distribution de sacs taxés. Les modalités et les ayants droit sont définis par
la Municipalité.
C. Taxes spéciales
[...]"
Approuvé le 28 novembre 2012 par la Cheffe du
Département de la sécurité et de l'environnement, ce règlement est entré en
vigueur le 1
er
janvier 2013.
C.
Le 23 décembre 2013, Z.________ SA, agissant pour le compte de la
Municipalité de Pully (ci-après: la municipalité), a adressé à X.________ AG,
pour la période du 1
er
décembre 2012 au 30 novembre 2013, deux
factures d'un montant de 7'428 fr.21 (hors TVA) chacune, montant correspondant
à la consommation d'eau potable (3'211 fr.17), à la taxe d'évacuation des eaux
(3'065 fr.65), ainsi qu'à la taxe d'élimination des déchets (1'151 fr.39) pour
chaque immeuble.
Le 8 janvier 2014, X.________ AG a, par la plume de Y.________
SA, contesté cette facture devant l’Office d’impôt du district de Lavaux-Oron,
en tant qu'elle portait sur la taxe d'élimination des déchets; elle s'est
plainte, en substance, d'une violation du principe de la force dérogatoire du
droit fédéral, ainsi que de celui de causalité en matière de financement de
l'élimination des déchets. Ce recours a été transmis à la Commission de recours
en matière d'impôts de la Commune de Pully (ci-après: la commission communale
de recours), comme objet de sa compétence.
Par décision du 11 novembre 2014, la commission
communale de recours a rendu une décision dont la teneur est la suivante:
" (…)
La CCRI a pris connaissance de
l'ensemble des arguments tant de la recourante que de l'intimée et en a
largement débattu. Elle a constaté que ce recours était à l'évidence
insuffisamment motivé.
A la rigueur du droit, elle aurait
dû le renvoyer à son auteur en lui fixant un délai pour compléter leur acte.
Elle a toutefois considéré à la
majorité que ce recours, comme tous ceux rédigés de manière semblable, tendait
bien aux mêmes conclusions que d'autres, très motivés, qu'elle a admis à
l'unanimité. C'eût été dès lors faire preuve d'un formalisme excessif, de le
renvoyer à son auteur en lui fixant un délai pour compléter son acte,
entraînant en outre une perte de temps et des frais inutiles de séances
supplémentaires de la CCRI.
En conséquence, la CCRI de Pully a
décidé d'admettre à la majorité le recours X.________, par identité de motifs
avec les recours admis.
Dans la mesure où le recours
contient une demande d'allocation subsidiaire pour les grands propriétaires,
avec un rabais sur le montant de la taxe, cette conclusion est naturellement
devenue sans objet vu l'admission de la conclusion principale en annulation.
Par ces motifs, la commission
prononce :
1.           L'effet suspensif est
accordé au recours pour toute la durée de l'instance.
2.           Le recours est admis.
3.            Partant, la décision de la Municipalité sur la taxe de
base calculée sur volume ECA est nulle et de nul effet.
4.           Le présent prononcé est rendu sans frais ni dépens.
(…)"
D.
Le 15 décembre 2014, la municipalité a recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision, en
concluant à sa réforme, en ce sens que le recours interjeté par X.________ AG soit
rejeté et la facture du 23 décembre 2013, confirmée. Sur le plan formel, la
municipalité invoque une violation de l’art. 42 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Sur le plan
matériel, elle conteste, en substance, la motivation de la décision attaquée
qui, selon elle, ferait une mauvaise application des principes d'égalité de
traitement et de proportionnalité; elle invoque également une violation de son
autonomie communale.
La commission communale de recours a produit son
dossier; elle propose le rejet du recours et la confirmation de la décision
attaquée.
Pour sa part, X.________ AG n’a pas procédé.
La municipalité s’est déterminée dans des écritures
complémentaires, le 5 mars 2015. Le 26 mars 2015, elle a produit une copie de
la décision rendue le 17 décembre 2014 par la Commission communale de recours
en matière d’impôts et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne.
E.
Par arrêt FI.2014.0151 du 28 avril 2016, auquel on se réfère tant en
fait qu’en droit, le Tribunal, appelé à statuer sur la conformité du système
mis en place par le nouveau RGD avec les principes d'égalité de traitement, de
proportionnalité et de causalité, a admis le recours de la municipalité contre
une décision de la commission communale de recours concernant un autre
propriétaire d’une parcelle sur le territoire communal de Pully.
Le recours interjeté contre ce jugement a été rejeté
par arrêt du Tribunal fédéral du 24 mai 2016 (cause 2C_446/2016).
F.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour former recours toute
personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité
précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte
par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); ainsi que toute autre personne ou
autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
Depuis sa révision par la novelle du 20 novembre
2012 entrée en vigueur le 1
er
juillet 2013, l'art. 47a de la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11)
instaure un droit de recours en faveur des municipalités contre les décisions
rendues par leurs commissions communales de recours en matière de taxes
spéciales. Avant cette modification légale, la qualité pour recourir des
municipalités, faute d'intérêt digne de protection à l'annulation à la
modification de la décision attaquée, était déniée (arrêts FI.2000.0072 du 5
novembre 2002, FI.1997.0127 du 31 mars 2000 et FI.1995.0011 du 10 mai 1995).
Conformément à l'art. 47a LICom, la recourante a la
qualité pour contester la décision attaquée. Pour le surplus, l'acte de recours
a été déposé dans les délai et formes prévus (art. 79 et 95 LPA-VD). Il y a
donc lieu d'entrer en matière.
2.
a) La recourante se plaint d’une violation de son droit d’être entendue,
garanti par les art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale, du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101)
et 17 al. 2 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 [Cst./VD; RSV 101.01]
, dispositions impliquant
également l’obligation pour l’autorité de motiver sa décision. Elle fait également
valoir que, sur le plan formel, la décision attaquée ne serait pas conforme aux
exigences contenues à l’art. 42 let. c LPA-VD, duquel il ressort que la
décision contient, entre autres indications, les faits, les règles juridiques
et les motifs sur lesquels elle s'appuie. Selon la jurisprudence, la motivation
d’une décision est suffisante lorsque l’intéressé est mis en mesure d’en
apprécier la portée et de la déférer à une instance supérieure en pleine
connaissance de cause. Il suffit que l’autorité mentionne au moins brièvement
les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé son prononcé.
L’autorité
n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de
discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,
mais peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige
(
ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237,
137 II 266 consid. 3.2 p. 270;
133 I 270 consid. 3.1 p. 277;
130 II 530 consid. 5.3 p. 540).
La violation du droit d'être
entendu commise en première instance peut être guérie si le justiciable a la
faculté de se déterminer dans la procédure de recours, pour autant que
l'autorité de recours dispose d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit
(ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; 133 I 201 consid. 2.2
p. 204 s.; voir art. 98 LPA-VD).
La jurisprudence a
toutefois précisé que la guérison était exclue lorsqu’il s’agissait d’une
violation particulièrement grave des droits de la partie et qu’elle devait en
tout état de cause demeurer l’exception (ATF 126 I 68  consid. 2
p. 71 s.; 124 V 180 consid. 4a p. 183 et les arrêts cités; voir
également, parmi d’autres, arrêts AC.2014.0293 du 3 novembre 2014 et
GE.2012.0126 du 20 décembre 2012). La jurisprudence cantonale a cependant rappelé
à maintes reprises qu'il n'appartenait pas au tribunal de reconstituer, comme
s'il était l'instance précédente, l'état de fait ou la motivation qu'aurait dû
comporter la décision attaquée (v. arrêts AC.2013.0243 du 15 novembre 2013;
AC.2011.0170
du 31 août 2011
; AC.2010.0239 du 13 mai 2011;
PE.2009.0010 du 1
er
mai 2009; BO.2008.0060 du 31 octobre 2008;
AC.2008.0083 du 28 juin 2008 et les arrêts cités).
b) La décision entreprise dans la présente espèce
est plus que sommairement motivée, puisqu’elle renvoie de manière implicite aux
autres décisions. Or, l'art. 43 al. 2 LPA-VD permet sans doute à l'autorité de
se limiter à une motivation sommaire, mais seulement pour le cas d'urgence.
Quant à la motivation "
sommaire et standardisée
" dont il est
question à l’art. 43 al. 3 LPA-VD, elle n'est autorisée que lorsqu'un grand nombre
de décisions de même type sont rendues et qu'elles peuvent faire l'objet d'une
réclamation. L’autorité intimée explique simplement qu’elle admet le recours «
par
identité de motifs avec les recours admis
». On en retire par là qu’elle se
réfère au moins implicitement à la motivation d’autres décisions, dans lesquelles
elle a admis les recours de propriétaires contre la taxe de ramassage et
d’élimination des déchets résultant de l’application du nouveau RGD. Cette
façon de faire est discutable, dans la mesure où l’autorité intimée, ainsi
qu’elle l’a indiqué dans la procédure devant elle, n’a traité dans un premier
temps que quatre des nombreux recours qui lui ont été soumis, dont celui formé
par X.________ AG. Les prémisses de l’art. 43 al. 3 LPA-VD n’étaient donc pas
réalisées. Ceci étant, la question de savoir si la décision doit être annulée
pour ce seul motif peut demeurer indécise, dès lors que le recours doit être de
toute façon admis sur le plan matériel, comme on le verra ci-dessous. Le
Tribunal reprendra à cet égard les développements de l’arrêt FI.2014.0151 du 28
avril 2016.
3.
a) Les art. 30 ss de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l'environnement (LPE; RS 814.01) règlent le sort des déchets, par quoi l'on
entend les choses
meubles dont le détenteur se défait ou dont
l’élimination est commandée par l’intérêt public (art. 7 al. 6 LPE). C'est aux
cantons que revient le devoir de planifier la gestion de leurs déchets (art. 31
al. 1 LPE). L'art. 30 LPE fixe les principes généraux en la matière: non
seulement la production de déchets doit être limitée et ces derniers, valorisés
dans la mesure du possible (al. 1 et 2), mais encore les déchets doivent être
éliminés (cf. art. 7 al. 6
bis
LPE) d'une manière respectueuse de
l'environnement et, pour autant que ce soit possible et approprié, sur le
territoire national (al. 3).
L'élimination des déchets urbains, par quoi l'on
entend les déchets provenant des ménages ainsi que les autres déchets de
composition analogue (art. 3 al. 1 de l'ordonnance du 10 décembre 1990 sur le
traitement des déchets [OTD; RS 814.600]), des déchets de la voirie et des
stations publiques d’épuration des eaux usées, ainsi que les déchets dont le
détenteur ne peut être identifié ou est insolvable, incombe aux cantons (art.
31b al. 1 LPE). Cette tâche peut être déléguée aux communes ou concédée à des
particuliers (ATF 125 II 508 consid. 5a). L'élimination des autres déchets
incombe en revanche à leur détenteur (art. 31c LPE), qui sera le plus souvent
un particulier.
Les art. 32 ss LPE régissent le financement de
l'élimination des déchets. Ils concrétisent dans le domaine des déchets le
principe de causalité (dit aussi du "
pollueur-payeur
") contenu
à l'art. 2 LPE et selon lequel "
celui qui est à l'origine d'une mesure
prescrite par la présente loi en supporte les frais
".
L'art. 32a LPE, qui concerne les déchets urbains, a la
teneur suivante:
"
Art. 32a – Financement de
l'élimination des déchets urbains
1
Les cantons veillent
à ce que les coûts de l’élimination des déchets urbains, pour autant que
celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou
d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de ces déchets. Le
montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
a. du type et de la quantité de
déchets remis;
b. des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installation d'élimination des déchets;
c. des amortissements nécessaires
pour maintenir la valeur du capital de ces installations;
d. des intérêts;
e. des investissements prévus pour
l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour
leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à
leur exploitation.
2
Si l'instauration de
taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait
compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la
protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être
introduits.
3
Les détenteurs
d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions
nécessaires.
4
Les bases de calcul
qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public."
Cette disposition pose uniquement des principes
généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des
déchets que les cantons et les communes doivent concrétiser dans leur
législation. Elle laisse à la collectivité publique une grande liberté dans
l'aménagement des taxes (
ATF 138 II 111 consid.
5.3.4; 137 I 257 consid.
6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées).
Cette grande liberté s'inscrit néanmoins dans des limites
légales. La première ressort de la let. a de l'art. 32a LPE selon laquelle le
montant est fixé en fonction "
du type et de la quantité de déchets remis
".
Cette exigence ne signifie pas que les coûts doivent être répartis
exclusivement en proportion des quantités de déchets à éliminer. La taxe doit
néanmoins être en rapport avec la valeur objective de la prestation ou de
l'avantage dont le contribuable bénéficie. Un certain schématisme n'est pas
exclu (ATF 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1.1; 129 I 290 consid.
3.2). La taxe doit en outre avoir un effet incitatif, c'est-à-dire qu'elle doit
"
inciter financièrement le responsable à réduire la pollution causée
"
(ATF 137 I 257 consid. 6.1.1). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une taxe
purement forfaitaire (ATF 137 I 257) ou fondée uniquement sur un critère sans
lien avec la quantité de déchets produite, telles que la valeur d'assurance
contre l'incendie des bâtiments (TF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998 consid. 2 in
DEP 1998 p. 739) ou la consommation d'eau ( ATF 129 I 290 consid. 3.2), n'était
pas conforme au principe de causalité. Il a relevé en revanche que les
collectivités publiques pouvaient opter pour une combinaison de taxes
individuelles en fonction de la quantité de déchets produite et d'une taxe de
base aussi nommée taxe de mise à disposition de l'infrastructure de collecte et
de tri des déchets, qui pouvait être perçue indépendamment de l'utilisation
effective de cette dernière (
ATF 138 II 111 consid.
5.3.4; 137 I 257 consid.
6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées).
La mise en place d'un tel système est même recommandée par l'Office fédéral de
l'environnement (anciennement: Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage) et par la doctrine (cf. Directive sur le financement de
l'élimination des déchets selon le principe de causalité, publiée par l'Office
fédéral de l'environnement, Berne 2001, p. 25; Luc Jansen,
in
: Pierre
Moor, Anne-Christine Favre, Alexandre Flückiger (éd.), Commentaire de la loi
sur la protection de l'environnement (LPE), Berne 2010, n. 42 ad art. 32 LPE;
Anne-Christine Favre/Lia Meyer/Olivier Engel, L'élimination des déchets urbains
et l'évacuation des eaux claires et usées, ainsi que leur financement,
in
:
RDAF 2012 239 ss, p. 261 ss).
Une deuxième limite
résulte indirectement de l'art. 32a al. 2 LPE. La liberté dont jouissent les
collectivités dans l'aménagement des taxes de l'art. 32a LPE ne saurait aller
jusqu'à la mise sur pied de taxes qui auraient pour effet de compromettre
l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de
l'environnement. Sous cet angle, il ne s'agit pas seulement de respecter le
principe d'équivalence mais également d'aménager la taxe d'élimination des
déchets de façon à éviter le risque d'élimination sauvage (ATF 137 I 257
consid. 6.1.2).
b) Dans le canton de Vaud, la loi vaudoise du 5
septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11) délègue aux
communes la gestion des déchets urbains, des déchets de la voirie communale et des
boues d'épuration (art. 14 al. 1). Celles-ci doivent adopter à cet effet un
règlement sur la gestion des déchets, soumis à l’approbation du chef du
département concerné (art. 11 al. 1 LGD).
L'art. 30 LGD relatif aux coûts d'élimination des
déchets renvoie au droit fédéral. L'art. 30a LGD, en vigueur depuis le 1
er
janvier 2013, précise que les communes financent les coûts d'élimination des
déchets urbains par le biais de taxes (al. 1); le 40 % de ces coûts, au
minimum, doit être financé par une taxe proportionnelle à la quantité de
déchets urbains (al. 2); les communes prévoient des mesures d'accompagnement, notamment
en faveur des familles (al. 3); le département en charge peut accorder des
dérogations aux communes qui ne peuvent atteindre les objectifs de l'alinéa 2 à
cause d'une forte variation saisonnière de la population (al. 4). Il appartient
aux communes dans tous les cas de préciser le système de financement et ses
modalités dans leur propre règlement sur la gestion des déchets.
L
es communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de
prestations ou avantages déterminés ou de dépenses particulières. Ces taxes
doivent faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou
avantages ou ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la
contrepartie. Leur montant doit être proportionné à ces prestations, avantages
ou dépenses (art. 4 LICom).
c) Dans la commune de Pully, le nouveau RGD, entré
en vigueur le 1
er
janvier 2013, prévoit la combinaison d'une taxe de
base et d'une taxe proportionnelle à la quantité (taxe au sac) pour couvrir les
coûts d'élimination des déchets urbains produits sur le territoire communal
(art. 11 al. 2 et 12 RGD). La taxe de base est due par les propriétaires
d'immeubles; elle est calculée sur la base du volume total de l'immeuble admis par
l'ECA (art. 12 let. A RGD). Une directive municipale du 11 décembre 2013,
d'application immédiate, précise les modalités d'application du RGD. Elle fixe
en particulier la taxe de base à 28 centimes (TTC) par m
3
(art. 15
al. 1 de la directive). Les volumes pris en compte sont plafonnés à 1'500 m
3
par logement pour les bâtiments abritant des logements et à 500 m
3
pour les bâtiments à caractère agricole ou abritant des activités économiques
du secteur secondaire (art. 15 al. 2 et 3 de la directive).
4.
Dans la cause ayant donné lieu à l’arrêt FI.2014.0151, l'autorité
intimée a retenu, à l'appui de la décision attaquée, que la taxe de base prévue
par l'art. 12 let. A RGD ne respecterait pas le principe d'égalité de
traitement, ce que la recourante conteste.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) lorsqu'elle établit des distinctions
juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la
situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas
de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 137 I 58 consid.
4.4; 136 I 297 consid. 6.1; 134 I 23 consid. 9.1; TF 2C_881/2013 du 18 février
2014 consid. 8.1).
b) L'autorité intimée s’est fondée sur deux motifs
pour considérer que le principe d'égalité de traitement n'est pas respecté.
aa) Pour elle, l'inégalité de traitement résulterait
tout d'abord de la relation directe existant entre la baisse du taux d'imposition
communal qui profite à tous les habitants de la commune et la taxe de base qui
ne frappe que les propriétaires d'immeubles.
Jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau RGD le 1
er
janvier 2013, la gestion et l'élimination des déchets étaient entièrement financées
par l'impôt. Elles le sont désormais par le biais de taxes causales (taxe de
base et taxe au sac). Selon les projections effectuées, ce nouveau système de
financement engendrera une rentrée supplémentaire de l'ordre de 2,6 millions
par année (préavis municipal n
o
14-2012, p. 9). Dans son préavis
relatif à l'arrêté d'imposition pour l'année 2013, la municipalité a dès lors
proposé au conseil communal de diminuer en compensation le taux d'imposition
communal de deux points et de le ramener de 65.0 à 63.0 (préavis municipal n
o
14-2012, p. 10 et 11). Le conseil communal a accepté cette proposition et
adopté le nouvel arrêté d'imposition dans sa séance du 31 octobre 2012.
Il y a donc bien une relation directe entre la
baisse du taux d'imposition communal et l'introduction de la nouvelle
réglementation sur le financement de l'élimination des déchets. Il n'en demeure
pas moins, comme le relève la recourante, qu'il s'agit là de deux décisions
juridiquement distinctes. Le conseil communal n'était en effet pas contraint de
réduire le taux d'imposition communal. Il aurait très bien pu refuser la
proposition de la municipalité et affecter le montant rendu disponible au
financement d'autres tâches publiques ou à de nouveaux investissements. On ne
saurait dans ces conditions voir une inégalité de traitement dans le fait
qu'une catégorie de personnes (les non propriétaires assujettis à l'impôt
communal) a potentiellement été favorisée par l'introduction du nouveau système
de financement de l'élimination des déchets et la baisse simultanée du taux
d'imposition communal. Pour mesurer les effets financiers réels de la nouvelle
réglementation, il aurait fallu du reste examiner la situation de chaque
contribuable individuellement compte tenu du principe de l'imposition selon la
capacité contributive. Il y a lieu en outre de rappeler que si la taxe de base
ne frappe que les propriétaires d'immeubles, la taxe au sac concerne en
revanche tous les habitants de la commune.
Sous cet angle, le principe d'égalité de traitement
n'est ainsi pas violé.
bb) Pour l'autorité intimée, l'inégalité de
traitement proviendrait également du fait que tous les propriétaires
d'immeubles ne pourraient pas reporter le paiement de la taxe de base sur
d'éventuels locataires.
Dans un arrêt du 26 mars 2007 concernant la Commune
d'Aigle (cause 2P.187/2006), le Tribunal fédéral a admis qu'une taxe de base
pouvait être perçue auprès des propriétaires d'immeubles, même s'ils louaient
leurs biens. Il a retenu qu'un tel système se justifiait en raison des coûts
d'infrastructures occasionnés par les immeubles (consid. 2.4). En effet, comme
le relève la recourante, quelle que soit l'affectation des biens, leur
utilisation va générer des déchets qu'il faudra éliminer. Les propriétaires
d'immeubles bénéficient ainsi – directement ou indirectement – des
installations d'élimination des déchets financées par la taxe litigieuse. Dans
son arrêt du 26 mars 2007, le Tribunal fédéral a rappelé par ailleurs que les
propriétaires qui louaient leurs biens avaient la possibilité de répercuter la
taxe de base sur le locataire conformément aux art. 257a et 257b du Code des
obligations du 30 mars 1911 (CO; RS 220), en l'incluant dans les frais
accessoires (consid. 2.4; cf. ég. David Lachat, Le bail à loyer, Lausanne 2008,
p. 332).
Cette jurisprudence est transposable au cas
d'espèce. En effet, dans le cas tranché par le Tribunal fédéral comme dans le
cas particulier, la taxe litigieuse est une taxe de base qui n'est perçue
qu'auprès des seuls propriétaires d'immeubles. Le fait que le mode de calcul de
la taxe est différent (dans un cas, par appartement, dans l'autre, selon le
volume ECA) importe peu. A noter qu'en matière d'évacuation et d'épuration des
eaux usées, le Tribunal fédéral a également jugé conforme une taxe de base ne
frappant que les propriétaires d'immeubles (TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011).
C'est en vain par ailleurs que l'autorité intimée s’est prévalue des
difficultés que pourraient rencontrer les propriétaires immobiliers pour
reporter la charge de la taxe de base sur leurs locataires. En effet, on ne
saurait voir dans de telles difficultés, qui tiennent essentiellement au fait
que les propriétaires immobiliers ne peuvent répercuter la taxe litigieuse sur
les locataires qu'aux conditions d'une modification du contrat de bail (à
savoir pour le prochain terme), une inégalité de traitement, ce d'autant plus
que le montant de la taxe reste relativement modeste (420 fr. maximum par année
pour les bâtiments abritant des logements).
Sous cet angle également, le principe d'égalité de
traitement n'est pas violé.
5.
Dans la cause ayant donné lieu à l’arrêt FI.2014.0151, l'autorité
intimée a retenu, à l'appui de la décision attaquée, que la taxe litigieuse ne
respecterait pas non plus le principe de proportionnalité, ce que conteste la
recourante.
a) Consacré à l'art. 5 Cst., le principe de
proportionnalité exige que l'activité étatique soit adéquate et nécessaire pour
atteindre les buts d'intérêts public qu'elle poursuit. Il comprend trois
règles: la règle d'aptitude, selon laquelle le moyen choisi doit être propre à
atteindre le but visé; la règle de nécessité, selon laquelle, entre plusieurs
moyens, doit être choisi celui qui, tout en atteignant le but visé, porte
l'atteinte la moins grave aux intérêts privés; enfin, la règle de proportionnalité
au sens étroit, qui met en balance l'importance des effets de la mesure en
cause sur la situation de l'administré et le résultat attendu du point de vue
de l'intérêt public (ATF 140 I 2 consid. 9.2.2; 139 I 180 consid. 2.6.1; 138 II
346 consid. 9.2 et les réf. citées; ég. Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey,
Droit administratif général, Bâle 2014, p. 223 ss).
En matière de contributions causales, le principe de
proportionnalité est concrétisé par les principes de la couverture des frais et
de l'équivalence. Selon le premier, le produit global de la contribution ne
doit pas dépasser, ou seulement de très peu, l'ensemble des coûts engendrés par
la subdivision concernée de l'administration. Quant au second, il postule que
le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur objective de la
prestation fournie; cette valeur se mesure soit à son utilité pour le
contribuable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de
l'activité administrative en cause, ce qui n'exclut pas un certain schématisme
ni l'usage de moyennes d'expériences (ATF 138 II 70 consid. 5.3; 135 I 130
consid. 2; 131 I 313 consid. 3.3; arrêt FI.2012.0098, précité, consid. 2e).
Comme le relève la recourante, le principe de
proportionnalité est un principe constitutionnel et non pas un droit
constitutionnel autonome (ATF 136 I 241 consid. 3.1; ATF 126 I 112 consid. 5b; ATF
125 I 161 consid. 2b). Cette distinction n'a toutefois de portée que pour
déterminer si le moyen peut être invoqué dans le cadre d'un recours constitutionnel
subsidiaire (Dubey/Zufferey, p. 226). Elle n'a donc pas d'importance dans le
cas d'espèce. La recourante se trompe ainsi lorsqu'elle affirme: "
On ne
peut donc annuler et encore moins déclarer purement nulle et de nul effet une
mesure étatique comme la taxe litigieuse au motif qu'elle viole le principe de
proportionnalité mais uniquement si elle porte une atteinte disproportionnée à
un droit fondamental ou encore lorsque l'autorité dispose d'une marge
d'appréciation dans l'application d'une mesure.
" Contrairement à ce
qu'elle soutient, il ne suffit dès lors pas de constater que la décision
attaquée n'évoque pas d'atteinte disproportionnée à un droit fondamental pour
écarter le grief de la violation du principe de proportionnalité.
b) Dans l’affaire FI.2014.0151, l'autorité intimée
s’est appuyée sur trois motifs pour conclure à la violation du principe de
proportionnalité.
aa) Elle a relevé en premier lieu que le principe de
proportionnalité est violé, car "
une taxe forfaitaire peut parfaitement
être proportionnelle
". Elle n’a pas précisé ce qu'elle entendait dire
exactement par là. On comprend toutefois à la lecture des écritures déposées
par les parties dans le cadre de la procédure de recours de première instance
que l'autorité intimée reproche en fait à la taxe litigieuse de n'avoir pas de
lien avec la quantité de déchets produite. Ce moyen ne relève pas du principe
de proportionnalité, mais du principe de causalité. Il sera examiné ci-après
dans ce cadre.
bb) L'autorité intimée a fait valoir en outre que le
mode de calcul de la taxe litigieuse ne permettrait pas de lutter contre la
quantité de déchets. En d'autres termes, elle considère que la taxe de base
prévue par le RGD n'a pas d'effet incitatif. Ici encore, ce moyen relève du
principe de causalité. Il sera également examiné ci-après.
cc) L'autorité intimée a soutenu enfin que le
principe de proportionnalité s'opposerait à ce que l'autorité communale
perçoive une taxe de base calculée sur la base du volume ECA alors qu'il y
aurait d'autres systèmes "
moins préjudiciables
aux intérêts
privés
".
Tant le droit fédéral que le droit cantonal laissent
une grande marge de manoeuvre aux communes pour aménager les taxes destinées à
financer l'élimination des déchets. Pour la taxe de base, plusieurs critères
sont envisageables. La directive de l'Office fédéral de l'environnement
mentionne l'habitant, le ménage, la surface habitable, le nombre de pièces, le
volume bâti et la valeur assurée des bâtiments (directive OFEV, p. 23 ss). A
l'instar d'autres communes, la Commune de Pully a opté pour le critère du
volume bâti. Cette méthode a été retenue pour les motifs suivants (préavis
municipal n
o
13 – 2012, p. 14 s.):
"Les principaux avantages de
cette modalité de taxation sont les suivants:
·
la même méthode sera utilisée pour taxer la population et les
entreprises, évitant ainsi de gérer 2 systèmes différents et de devoir
effectuer une répartition entre les coûts supportés par les entreprises et ceux
à charge de la population;
·
les données déjà existantes et accessibles, alors que leur
gestion est assurée par l'ECA;
·
les données sont relativement stables et nécessitent peu de mises
à jour;
·
le nombre de données à gérer et de factures à envoyer sera moins
important car la taxe sera basée sur les propriétés et non sur les logements ou
les ménages;
·
les données pourront facilement être implémentées dans le système
de facturation actuel et la taxe pourra être couplée à celle liée à l'eau
potable, ce qui évitera de générer des factures supplémentaires.
Tous ces éléments permettent de
rationaliser encore davantage l'outil de facturation utilisé par la DTSI
[réd. la Direction des travaux et des services
industriels]
et de limiter les coûts de gestion de la nouvelle taxe. En
limitant ces coûts, les montants relatifs à la gestion des déchets sont plus
faibles et diminuent de ce fait la taxe de base. Par ailleurs, les mesures
visant à éviter une augmentation du nombre de factures produites limitent les
impacts environnementaux y relatifs."
On constate que c'est ainsi avant tout pour des
motifs pratiques et par souci de simplification que la Commune de Pully a opté
pour le critère du volume bâti pour le calcul de la taxe de base. Sous l'angle
du principe de proportionnalité, ce choix ne prête pas le flanc à la critique.
La jurisprudence admet en effet un certain schématisme dans la détermination
des taxes causales (cf. les arrêts cités sous consid. 5a). En outre,
contrairement à ce que soutient l'autorité intimée, on ne voit pas en quoi le
recours au critère du volume bâti serait plus préjudiciable "
aux
intérêts privés
" que d'autres méthodes de calcul, comme par exemple
une taxe de base perçue par ménage ou par entreprise. Quel que soit le critère
retenu pour le calcul de la taxe de base, le coût de l'élimination des déchets
restera en effet identique. Par ailleurs, il convient de rappeler que le
système mis en place par le nouveau RDG, qui prévoit que la taxe de base n'est
perçue qu'auprès des propriétaires d'immeubles, ne consacre pas d'inégalité de
traitement (cf.
supra
consid. 4). La question de savoir s'il existerait
des méthodes de calcul moins pénalisantes pour les propriétaires d'immeubles ne
se pose par conséquent pas.
dd) A noter encore que selon les comptes produits,
les recettes provenant de la taxe de base et de la taxe variable sont
supérieures au coût total de l'élimination des déchets (2'804'602 fr. 44 pour
2'179'297 fr. 37 en 2013 et 2'432'472 fr. 28 pour 2'267'921 fr. 56 en 2014). Ce
constat ne se fonde toutefois que sur deux exercices, ce qui est insuffisant
pour conclure à une violation du principe de la couverture des frais (cf. arrêt
FI.2013.0007 du 7 juin 2013 consid. 6b). Il faut attendre encore quelques
exercices pour voir si la tendance se confirme. Interpellés sur ce point à
l'audience, les représentants de la municipalité sont conscients du problème et
ont envisagé à terme, dans l’affaire FI.2014.0151, une éventuelle baisse de la
taxe de base.
ee) Contrairement à ce qu'a retenu l'autorité
intimée, le principe de proportionnalité n'est ainsi pas violé.
6.
Il reste encore à examiner la conformité de la taxe litigieuse avec le
principe de causalité.
a) Le nouveau RGD prévoit comme on l'a déjà indiqué
un système de taxation mixte pour couvrir les coûts d'élimination des déchets
urbains produits sur le territoire communal, à savoir la combinaison d'une taxe
de base et d'une taxe au sac (art. 11 al. 2 et 12 RGD). Le Tribunal fédéral a
déjà jugé qu'un tel système était conforme au principe de causalité (ATF
138 II 111 consid.
5.3.4; 137 I 257 consid.
6.1; 129 I 290
consid. 3.2 et les références citées;
ég. TF 2C_585/2014 du 17 février 2015 consid. 2.4). Il ne s'est en revanche
jamais prononcé sur la validité du critère du volume bâti comme base de calcul
de la taxe de base. Pour l'autorité intimée, un tel critère n'aurait aucun
effet incitatif sur la consommation de déchets. Sans doute. Comme le relève la
recourante, la taxe de base est toutefois par définition indépendante de la
quantité des déchets. Elle n'est pas destinée à avoir un effet incitatif. Le
Tribunal fédéral l'a dit expressément (TF 2C_816/2009 du 3 octobre 2011 consid.
4.4; ég. Favre/Meyer/Engel, op. cit., p. 263). Les critiques de l'autorité
intimée quant à l'absence d'effet incitatif du critère du volume bâti tombent
dès lors à faux. Un tel critère est ainsi sur le principe admissible. Ces
considérations ne suffisent toutefois pas pour conclure que le système mis en
place par le nouveau RGD est conforme au principe de causalité. Il faut encore
selon la jurisprudence que la proportion entre le montant de la taxe de base et
celle dépendant des quantités corresponde approximativement au rapport existant
entre le montant des coûts fixes et des coûts variables (ATF 137 I 257 consid.
1.1 et les références citées; ég. TF 2C_585/2014 du 17 février 2015 consid.
2.4). Un système de taxation mixte avec une taxe de base trop importante
n'aurait en effet pas l'effet incitatif exigé par l'art. 32a LPE et serait pour
ces motifs incompatible avec le principe de causalité. Dans un arrêt du 5 mars
2004 concernant la Commune de St-Moritz (cause 2P.266/2003), le Tribunal
fédéral a ainsi invalidé une taxe de base représentant près de 90% des coûts
d'élimination des déchets (consid. 3.2). Dans cet arrêt, il n'a pas fixé de
limite précise. Dans un arrêt ultérieur du 8 mai 2006 concernant la Commune de
Sils (cause 2P.223/2005 du 8 mai 2006), le Tribunal fédéral, se référant au
seuil préconisé par Huber-Wälchli (Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der
Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und verursachergerechte
Gebühren, DEP 1999 p. 54 ss, p. 56), a estimé en revanche que la taxe de base
devrait en principe se limiter à couvrir un tiers des coûts totaux (consid.
4.4). Cette limite ne semble toutefois pas absolue. Le Tribunal fédéral ne la
reprend en effet pas systématiquement dans ses arrêts (l'arrêt 2C_585/2014 du
17 février 2015 en particulier ne mentionne aucun pourcentage et relève
simplement que le rapport taxe de base/taxe variable doit correspondre
approximativement au rapport coûts fixes/coûts variables). Une interprétation
contraire pénaliserait par ailleurs les communes devant assumer des coûts fixes
importants. Ces dernières seraient contraintes de financer une partie de leurs
coûts fixes par la taxe variable, ce qui aurait pour effet d'augmenter le
risque d'élimination illégale et d'abandon de déchets sur la voie publique
(directive OFEV p. 26; ég. Favre/Meyer/Engel, op. cit., p. 265). Le pourcentage
d'un tiers doit ainsi être considéré comme un simple ordre de grandeur. Ce qui
est déterminant, c'est que la taxe de base ne doit servir qu'à couvrir les
coûts fixes liés à la gestion des déchets.
Il importe en effet que la
taxe variable couvre (au moins) les coûts variables. En vertu de l'art. 30a al.
2 LGD, la taxe variable doit en outre permettre de financer au moins 40% de
l'ensemble des coûts d'élimination des déchets urbains.
b)
Dans la cause ayant donné
lieu à l’arrêt FI.2014.0151, l
es comptes 2013 et 2014 relatifs à
l'élimination des déchets ont été produits. Des projections jusqu'en 2017,
basées sur le résultat de l'année 2014, ont par ailleurs été établies. Selon la
municipalité, les comptes 2013 ne sont toutefois pas représentatifs d'une année
ordinaire, l'introduction de la taxe ayant provoqué un "
effet de stock
"
qui a induit des revenus exceptionnels liés à la taxe au sac. On se fondera dès
lors uniquement sur les comptes 2014 pour examiner le respect des exigences
précitées. Il en ressort que le coût total de l'élimination des déchets s'est
élevé à 2'267'921 fr. 56 cette année-là. Les produits de la taxe au sac ont
couvert 923'591 fr. 50 de ce montant, soit un taux de couverture de 40.7%.
L'objectif prescrit par l'art. 30a al. 2 LGD est ainsi atteint. Il reste à
examiner si le rapport taxe de base/taxe variable correspond au rapport coûts
fixes/coûts variables. La municipalité a été invitée à cet effet à préciser la
ventilation entre coûts fixes et coûts variables. Elle a produit un tableau qui
a été reproduit en partie dans l'état de fait dans l’arrêt FI.2014.0151 (cf. partie
"
Faits
" let. E.b). Elle s'est expliquée sur ce tableau de
ventilation lors de l'audience qui s’est tenue dans l’affaire FI.2014.0151. A
l'exception du poste 451.3526.10 "
Déchetterie Perraudettaz
"
dont la municipalité a admis qu'il devait être ventilé à 60% (soit 154'030 fr.)
comme charges fixes et 40% (soit 102'687 fr.) comme charges variables, la
répartition coûts fixes/coûts variables à laquelle elle a procédé ne prête pas
le flanc à la critique. Avec la prise en compte de la correction qui doit être
apportée au poste 451.3526.10, les charges fixes s'élèvent à 1'526'438 fr. 47
et les charges variables à 741'483 fr. 09. On parvient ainsi à un rapport coûts
fixes/coûts variables de 67/33% (1'526'438 fr. 47; 741'483 fr. 09). Cette
proportion ne correspond pas exactement à celle entre taxe de base et taxe
variable de 60/40% (1'361'515 fr. 83; 923'591 fr. 50), mais s'en approche. De
l'avis de la cour, il n'y a toutefois pas lieu de se montrer trop rigoureux
avec le respect de cette exigence. Comme l'a expliqué la municipalité dans ses
écritures et à l'audience, la Commune de Pully, pour éviter le tourisme des
déchets, a adhéré en effet au même titre que les communes voisines à un
périmètre de gestion des déchets, dans lequel les prix des sacs, fixés
d'entente avec les différentes collectivités, sont identiques pour l'ensemble
du territoire concerné. Elle ne dispose dès lors que d'une faible marge de
manoeuvre pour adapter le prix du sac et par voie de conséquence pour
rééquilibrer le rapport taxe de base/taxe variable. Quoi qu'il en soit, ce qui
est déterminant sous l'angle du principe de causalité, c'est que la taxe de
base ne sert qu'à couvrir les coûts fixes liés à la gestion des déchets, point
qui est respecté dans le cas particulier.
Au regard de ces éléments, le principe
de causalité n'est pas violé non plus.
7.
a) Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission
du recours
et à la réforme de la décision attaquée
en ce sens que le recours déposé par X.________ AG, tiers intéressé, sera rejeté
et les factures du 23 décembre 2013, confirmées.
b)
Il n’y a pas lieu de percevoir de
frais, ni d'allouer de dépens, l’instruction et l’administration des preuves
ayant été effectuées dans le dossier FI.2014.0151 (cf. art. 50 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission de recours en matière d'impôts de la
Commune de Pully du 11 novembre 2014 est réformée comme il suit:
"
1.     Le recours est rejeté.
2.      Les factures du 23
décembre 2013 sont confirmées
."
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 15 juin 2016
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.