vd_omni · AC.2002.0154 · 2004-11-12 · fr

BERSET Fabienne, RICART, BERSET/Municipalité de Lausanne | En l'absence d'une disposition spéciale du règlement communal, les dépendances comptent dans la surface bâtie déterminante pour le coefficient d'occupation du sol. Certes, les cabanes de jardin peuvent constituer une nécessité objective dans les lotissements utilisant la totalité de la surface constructible mais c'est au législateur communal de régler la question. Pratiques divergentes entre Lausanne et Rolle. Rejet du recours contre une décision négative mais renvoi à la municipalité pour qu'elle règle, à moins que le réglement communal ne soit modifié, les conséquences.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.11.2004 AC.2002.0154

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 12 novembre 2004
Composition
M. Pierre Journot, président;  M. Antoine
Thélin
et M. Olivier Renaud, assesseurs,
recourants
Henri RICART,
Fabienne et Claude BERSET,
à Lausanne, tous
représentés par l'avocat Denis SULLIGER,
autorité intimée
Municipalité de
Lausanne,
représentée par
Olivier FREYMOND, avocat, à Lausanne,
Objet
Décisions de la Municipalité de Lausanne du
31 juillet 2002 et 2 août 2002 (construction de cabanon de jardin, parcelles 19423
et 19430, route du Jorat 160 et 162 - dossier joint AC 02/0157)
Vu les faits suivants
A.
La parcelle 15'770 de Lausanne,
située au lieu-dit Pra-Roman le long de la route du Jorat, était précédemment
une parcelle de 6926 m
². Cette surface est
située en zone de villas A du plan d'extension 599, qui est l'un des
"plans d'extension concernant les régions périphériques et foraines de
Lausanne aux lieux-dits Chalet-à-Gobet, Vers-chez-les-Blanc, En Marin,
Montblesson, La Vulliette".
Alors qu'elle était encore la
propriété par moitié de Jean-François Perrot de d'André Hintermann, cette
parcelle a été fractionnée en 24 nouvelles parcelles (lettres A à X du plan ad
hoc), dont 6 sont des parcelles de dépendances (lettres S à X, correspondant
apparemment aux chemins, parking souterrain, etc.). A l'occasion de la
délivrance d'une autorisation de construire du 23 décembre 1998, cette parcelle
a fait l'objet d'une réquisition au Registre foncier dont le texte indiquait,
en référence à l'art. 83 LATC, qu'était requise l'inscription:
"
d'une mention «restriction LATC»
,
rappelant à tout acquéreur de ces parcelles que les restrictions légales
résultant du règlement du PE 599 (zone de villas A) demeurent inchangées malgré
les modifications apportée aux limites.
Règles spéciales concernées :
Les bâtiments construits ou à construire sur
les parcelles A à X sont liées pour l’aménagement du territoire. Ces parcelles
forment un tout pour l’application des règles relatives aux constructions.
Les nouvelles limites et les surface issues du
fractionnement de la parcelle No 15'770 n’entrent pas en considération, ni pour
déterminer les distances entre bâtiments et limites de propriété, ni pour le
calcul du coefficient d’utilisation du sol qui s’effectuera en tenant compte de
la surface de la parcelle No 15'770, telle qu’existant au jour de la signature
des présentes, soit 6'926 m
²
.
Dans la mesure où les règles en vigueur seraient
allégées, le propriétaire d’une parcelle frappée de la mention peut demander la
révision de celle-ci. »
La demande de permis de construire,
dont seule figure au dossier la page 3, indique une surface de la parcelle en
zone à bâtir de 6'926 m
²
et une
surface bâtie projetée de 1'150,60 m
²
.
D’après les explications du représentant de la commune et les constatations
faites sur place, le projet a consisté dans la création de villas contiguës à
raison de trois groupes de cinq et d’un groupe de trois villas. La construction
a été exécutée en 1999.
B.
Deux des villas construites, chacune
constituant l’extrémité d’une rangée de villas, on été acquises respectivement
par Henri Ricart (parcelle no 19’423) et par les époux Berset (parcelle no
19'430). Ces propriétaires ont expliqué à l’audience que les villas ne comportent
pas de local de rangement susceptible d’accueillir par exemple la tondeuse à
gazon ou certains produits tels que des engrais qu’il s’agit de mettre à l’abri
d’une manipulation par les enfants. C’est ainsi que tous deux ont acheté un
cabanon de jardin et l'ont installé sur un socle dans leur jardin, à proximité de
la haie de thuyas que entoure celui-ci.
Bien que le dossier ne
contienne aucune pièce écrite à ce sujet, il résulte des explications fournies
en audience que l’autorité communale est intervenue et que les intéressés ont fourni
une copie du plan cadastral figurant l’emplacement des cabanons litigieux, avec
des croquis permettant d’en apprécier les dimensions.
C.
Par lettre des 9 et 12 août 2002, la
direction des travaux a informé chacun des intéressés de ce qui suit :
« … La Municipalité a décidé, en sa séance
du 31 juillet 2002, de refuser le projet cité en titre en vertu de l’art. 6 du
règlement du Plan d’extension(PE) no 599.
La Municipalité a tenu compte que dans ce
lotissement, sis dans la zone de villas A du PE précité, la surface bâtie est
entièrement épuisée. Elle n’a pu de ce fait donner une suite favorable à votre
projet. »
D.
Par acte des 25 et 28 août 2002,
Henri Ricart et les époux Berset ont contesté ces décisions. Ils font valoir
que leur parcelle est grevée d’une servitude de restriction au droit de bâtir
et d’usage qui réserve expressément la construction d’un cabanon de jardin.
Enregistrés séparément
(AC.2002.0154 et AC.2002.0157, les recours ont été joints pour l’instruction et
le jugement sous la référence AC.2002.154).
La municipalité a conclu
au rejet du recours par mémoire du 5 novembre 2002.
Le tribunal administratif
a tenu audience le 8 avril 2003 en présence des recourants personnellement,
assistés de l’avocat Sulliger, et du représentant de l’autorité intimée,
Jean-François Gilliéron, assisté de l’avocat Olivier Freymond, accompagné de
l’avocate-stagiaire Patricia Cornaz.
La commune a versé au dossier un plan
indiquant l'emplacement des cabanons, la surface de la parcelle (6926 m²), la
surface bâtie maximale admissible (1/6, soit 1154.33 m²), la surface
effectivement bâtie correspondant aux villas (1154,28 m²), ainsi que la surface
du cabanon de la parcelle 19430 (3,84m²) et celui de la parcelle 19423 (3,68
m²).
Le Tribunal a procédé à une inspection
locale.
La rédaction du présent arrêt a été
approuvée par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
C’est évidemment à tort, comme leur
conseil l’a admis en audience, que les recourants se prévalent d’une clause
d’une servitude grevant leur parcelle qui instaure une restriction du droit de
bâtir tout en réservant la possibilité d’ériger des cabanes de jardin. En
effet, cette servitude relève du droit privé, c’est-à-dire qu’elle régit les rapports
des particuliers entre eux, soit en l’occurrence les rapports entre les
propriétaires respectifs du fonds dominant et du fonds grevé. De tels droits
peuvent être en général librement créés ou supprimés par la volonté concordante
des parties et en cas de difficulté relative à leur exercice, c’est le juge
civil qui devrait être saisi du litige. En revanche, dans la présente procédure
devant le Tribunal administratif, c’est le droit public des constructions qui
est applicable : ce droit public est constitué par les normes édictées par
la collectivité en vertu de son pouvoir de puissance publique. L’application de
ces normes n’est pas du ressort des tribunaux civils. C’est l’autorité
administrative prévue par la loi qui a la compétence de statuer sur les droits
et obligations des intéressés par la voie de décisions administratives (art. 29
LJPA), qui sont sujettes à recours au Tribunal administratif (art. 4 LJPA).
2.
L'art. 39 al. 1 à 4 RLATC prévoit ce
qui suit
Art. 39
-
Règles applicables à défaut de
dispositions communales contraires
1
A défaut de dispositions communales contraires,
les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous
réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre
bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de
dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du
bâtiment principal.
2
Par dépendances de peu d'importance, on entend
des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne
avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du
bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages
particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun
cas servir à l'habitation ou à l'activité
professionnelle.
3
Ces règles sont également valables pour d'autres
ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures,
places de stationnement à
l'air libre notamment.
4
Ces constructions ne peuvent être autorisées que
pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.
Comme le tribunal administratif a déjà
eu l'occasion de le rappeler (v. p. ex. AC 2002/0132 du 26 juin 2003; AC
1999/0213 du 27 avril 2001), les communes peuvent préciser dans leur règlement
communal quels sont les éléments à prendre en considération dans la surface
bâtie pour le calcul du coefficient d'occupation du sol. Cela leur laisse la
possibilité d'exclure du calcul certains éléments de construction tels que par
exemple les perrons, seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les
piscines non couvertes et les garages enterrés (v. par exemple l'art. 72 du
règlement communal de Coppet). Il est aussi possible que le règlement communal
exclue du calcul de la surface bâtie les dépendances, avec ou sans limitation
de leur surface, cette limitation pouvant être fixée par un chiffre absolu ou
par leur importance relative par rapport à la construction principale (v. par
exemple l'art. 74 al. 2 du RPA de Montreux cité dans l'arrêt AC 2002/0229 du 12
mai 2003; cette disposition exclut du calcul de la surface bâtie les
dépendances hors terre dont la surface totale ne dépasse pas 1/5 de celle du
bâtiment principal). Il est également possible qu'un règlement communal procède
inversement en définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface
bâtie (v. par exemple l'art. 53 du règlement communal de Lausanne qui prévoit
que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de
tous les éléments construits fermés, ce qui exclut la prise en compte des
éléments qui sont simplement couverts sans être clos, comme par exemple les
escaliers extérieurs non fermés, v. AC 98/0043 du 30 septembre 1998).
En revanche, lorsque le règlement
communal ne contient aucune règle précisant ce qui doit être inclus dans la
surface bâtie pour l'application du coefficient d'occupation du sol, ce sont
les règles subsidiaires développées par la jurisprudence cantonale qui doivent
s'appliquer. Dans l'arrêt AC 2002.0132 déjà cité, le tribunal a cité de
nombreux arrêts et relevé, bien qu'une telle définition n'ait apparemment pas
encore été formulée de manière aussi brève, qu'on peut probablement résumer la
jurisprudence en concluant qu'il faut compter dans la surface bâtie celles des
constructions qui sont munies d'une couverture étanche.
On insistera pour terminer sur le fait
que les principes que la jurisprudence cantonale peut avoir dû développer pour
dégager le sens des règlements communaux dont les dispositions nécessitent une
interprétation ne doivent pas avoir pour effet de supplanter les règles claires
édictées par le législateur communal (AC 98/0043 du 30 septembre 1998).
3.
En l'espèce, le règlement concernant
le plan d’extension de la Commune de Lausanne (RPE), approuvé en dernier lieu
par le Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports le
21 janvier 1997, contient une disposition qui reprend, avec des divergences,
les principes de l’art. 39 RLATC déjà cité :
Art. 108 Dépendances
La municipalité est compétente pour autoriser
dans les espaces réglementaires entre bâtiments ainsi qu’entre bâtiments et
limites de propriété la construction de dépendances de peu d’importance dont
l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal.
Par dépendances de peu d’importance, on entend
de petites constructions distinctes qui peuvent aussi être accolées au bâtiment
principal sans toutefois se confondre avec son architecture. En outre, elles ne
pourront comporter aucune communication interne avec le bâtiment principal.
Ces dépendances ne comporteront qu’un niveau ne
dépassant pas 3 mètres de hauteur à la corniche mesurée depuis le terrain.
Elles ne peuvent en aucun cas être habitables.
Situées en zone de villa A du plan
d’extension 599, les deux parcelles litigieuses sont régies par le règlement
intitulé "plan 597 à 600, plan d’extension, modification de zones
concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne découpées en 4
parties", approuvé par Conseil d’Etat le 28 novembre 1980. La zone de
villa A est régie par les art. 5 à 13 parmi lesquels l’art. 6 précise que
"la surface bâtie ne peut excéder le 6
ème
de la surface du
bien-fonds comprise dans la zone".
Pour le surplus, l’art. 5 du règlement
du plan d’extension 599 renvoie au chapitre 5 du règlement communal concernant
le plan d’extension (RPE), qui régit, à l’intérieur du titre III, la zone de
villas. Cette zone est ainsi régie notamment par la disposition suivante :
Art. 53 Coefficient d’occupation du sol
La surface du bâtiment ne peut excéder le
sixième de la surface de la parcelle comprise dans la zone (sous déduction des
surfaces soumises au régime forêt).
Elle doit être mesurée par projection sur le
plan horizontal de tous les éléments construits fermés.
Enfin, le RPE lausannois contient
différentes dispositions relatives aux dérogations, notamment pour les constructions
souterraines (art. 110b) et les édifices publics notamment (art. 111). Seul
entre ici en considération l’art. 110a qui a la teneur suivante :
La Municipalité peut accorder des dérogations
d’importance mineure lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès,
l’intégration ou la conception des constructions imposent des solutions
particulières et s’il n’en résulte pas d’inconvénients majeurs.
Lorsque ces dérogations portent :
a)
sur les règles concernant la distance
entre un bâtiment et la limite de propriété ;
b)
sur les règles concernant la surface
minimale des parcelles ou le coefficient d’occupation ou d’utilisation du
sol ;
ces règles doivent dans la même zone être
respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des
parcelles voisines ; ces dérogations doivent faire l’objet d’une mention
au Registre foncier sur les parcelles en cause ; la réquisition de mention
est accompagnée d’un plan coté.
4.
En l’espèce, les chiffres résultant
du plan produit à l’audience par la commune ne sont pas contestés. Il en
résulte que la surface occupée par les villas existantes atteint 1'154, 28 m
²
, ce qui correspond à quelques centimètres près
au sixième de la surface de la parcelle (totalisant 6'926 m
²
, soit 1'154,33 m
²
). C’est dire que le coefficient d’occupation du sol de 1/6 défini par
le règlement communal est déjà épuisé par les constructions existantes.
On observera au passage que la mention
inscrite au registre foncier confond le COS et le CUS car elle prévoit que la
situation antérieure au fractionnement reste déterminante et que les nouvelles
limites et surfaces
"n’entrent pas en considération, ni pour déterminer
les distances entre bâtiments et limites de propriété, ni pour le calcul du
coefficient d’utilisation du sol"
. Il s'agit d'une simple inadvertance
car le règlement communal prévoit un coefficient "d'occupation" du
sol, liant la surface bâtie à la surface de la parcelle, mais pas de
coefficient d'utilisation du sol, qui aurait lié la surface de plancher à la
surface de la parcelle. On est donc bien dans la situation où le coefficient
d’occupation du sol est déjà épuisé
5.
Les recourants ont soutenu à
l’audience que les cabanons litigieux n’étaient pas assujettis à une
autorisation de construire. Ils se sont référés à la définition jurisprudentielle
citée par la doctrine (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, p. 213) pour définir la notion de
construction et d’installation au sens de l’art. 22 al.1 LAT : il faut
entendra par là « tous les aménagements durables créés par la main de
l’homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation,
soit qu’ils modifient sensiblement l’espace extérieur, soit qu’ils aient des
effets sur l’équipement ou qu’ils soient susceptibles de porter atteinte à
l’environnement ». Les recourants ont fait valoir que les cabanons
litigieux n’étaient pas fixés au sol, qu’ils ne bénéficiaient d’aucun
raccordement et qu’ils n’engendraient aucune atteinte à l’environnement. Les
recourants ont aussi fait observer dans le voisinage un certain nombre de
cabanons existants de toute taille et ils ont mis en doute qu’on puisse
assujettir à un permis de construire n’importe quel coffre à outil ou armoire
de rangement.
Même s’ils n’ont qu’une
surface de quelques mètres carrés, les cabanons litigieux n’en paraissent pas moins
durables et ils modifient sensiblement l’espace extérieur qu’ils occupent, par
leur socle et leur présence. La doctrine citée relève d’ailleurs que le critère
de la fixation au sol a peu de pertinence, car le fait que l’ouvrage puisse
être facilement enlevé ou déplacé n’est pas relevant, pas davantage que le
caractère mobilier de l’ouvrage (Zen-Ruffinen, p. 215 s.).
C’est donc à tort que les
recourants contestent que les cabanons de jardin litigieux soient assujettis à
une autorisation de construire.
6.
Les recourants ont aussi soutenu que
les cabanons litigieux n’entreraient pas dans le calcul de la surface bâtie
déterminante pour examiner le respect du coefficient d’occupation du sol. Cependant,
le RPE lausannois prévoit expressément, du moins pour la zone villa où se
trouvent les installations litigieuses, que la surface bâtie doit être mesurée
par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés
(art. 53 al. 2 RPE). Or, même si l’un des cabanons présente un avant-toit non
fermé, il est indéniable que l’essentiel de leur volume est fermé et que par
conséquent, la surface qu’ils occupent entre dans la surface bâtie
déterminante.
7.
De son côté, la municipalité expose qu’elle
ne saurait accorder de dérogation au coefficient d’occupation du sol en faveur
des cabanons litigieux sans se trouver obligée d’accorder la même faveur à tous
les autres propriétaires du lotissement, si bien que l’on ne se trouverait plus
en présence d’une dérogation « d’importance mineure » au sens de l’art.
110 a RPE.
On pourrait certes considérer que les
dispositions relatives aux dérogations (celles dont les règlements communaux
peuvent être dotés en vertu de la nouvelle teneur de l’art. 85 LATC) doivent
permettre notamment de déroger aux règles dont l’observation paraît vide de
sens et la violation sans portée pratique, comme c’est le cas de nombreuses
règles de construction pour lesquelles on ne parvient souvent pas à discerner
l’intérêt public ou privé qu’elles sont censées protéger. (AC.2002.0132 du 26
juin 2003). Toutefois, l'art. 110a du RPE lausannois porte encore l'empreinte
de l'ancienne teneur de l'art. 85 LAT, qui ne visait que les dérogations de
minime importance. Il est vrai que les cabanons litigieux ne semblent guère
porter atteinte à l'aménagement du quartier, surtout si l'on songe qu'ils sont
implantés derrière une haie de thuyas dont la croissance aura tôt fait de les
dissimuler. Cependant, il faut bien voir que l'octroi d'une dérogation pour les
cabanons litigieux reviendrait en réalité à modifier les dispositions
réglementaires qui calculent la surface bâtie sans en exempter les dépendances,
du moins lorsqu'elles sont fermés. Ce n‘est pas là une dérogation de minime
importance.
Il n’échappe pas au tribunal que lorsqu’un projet
immobilier aboutit à la construction de villas en série qui épuisent jusqu’au
dernier m² de surface constructible, et que par hypothèse les villas
construites ne comportent pas d’espace de rangement - c'est ce qu'exposent les
recourants - pour le matériel de jardin ou analogue, la construction d’un
cabanon de jardin peut effectivement apparaître comme une nécessité objective.
On peut aussi s'attendre évidemment à ce que les concepteurs du projet
s'abstiennent de prévoir des cabanons de jardin qui auraient pour effet de
diminuer d'autant (et en général sur plusieurs niveaux) la surface des
habitations. Il est certain aussi qu’il est en général possible, au terme de la
pesée des intérêts respectifs des voisins et du constructeur qu’implique l’art.
39 al. 4 RATC, de trouver pour de tels cabanons un emplacement idoine où ils ne
mettront manifestement pas en péril l’aménagement du territoire. Il s’agit
cependant là d'une question qui doit être résolue par le législateur communal puisque
celui-ci a le pouvoir d’arrêter les règles déterminant si les dépendances sont,
ou non , ou dans une certaine proportion, ou encore jusqu’à concurrence d'une
certaine surface, comptées dans la surface bâtie intervenant dans le calcul du
coefficient d’occupation du sol. Il est frappant à cet égard de constater que
dans une affaire analogue jugée ce jour par le tribunal, la Municipalité de
Rolle (v. arrêt AC.2004.0081 rendu ce jour), dans une situation réglementaire
identique, entend autoriser la construction de dépendances par l’octroi
systématique de dérogations à l’issue d’une simple pesée d’intérêt tandis que
la Municipalité de Lausanne, dans la présente cause, refuse d’autoriser des
cabanons de jardin en exposant qu’elle entend lutter contre la prolifération de
telles constructions et endiguer la pression engendrée par le flot des requêtes
correspondantes. Le Tribunal administratif considère que même en présence d’un
besoin objectivement fondé, il ne lui appartient pas de renverser la
réglementation communale ni de confirmer les décisions municipales qui s’en
écarteraient de manière systématique. Il y a lieu au contraire de réserver la
compétence du législateur communal, qui lui permettrait le cas échéant de
modifier le règlement communal en prévoyant que les dépendances, à des
conditions et selon des modalités qu'il lui appartiendrait de définir, peuvent
être érigées sans être prises en compte dans la surface bâtie déterminante, ce
qui permettrait de les autoriser même lorsque le maximum de la surface bâtie
est épuisé par les constructions principales.
8.
Vu ce qui précède, les décisions des 9 et 12 août 2002 de
la Municipalité de Lausanne, en tant qu’elles déclarent ne pas "donner une
suite favorable à votre projet", doit être maintenue. Le dossier doit néanmoins
être renvoyé à la municipalité car il n’appartient pas au Tribunal
administratif de régler les conséquences de cette décision, sur lesquelles la
municipalité ne s’est pas encore prononcée. En l’état, et pour autant que le
règlement communal ne soit pas modifié dans l’intervalle, il appartiendra à la
municipalité d’examiner les questions d’égalité de traitement (puisque
apparemment d’autres constructions analogues auraient déjà été érigées dans le
quartier) et de proportionnalité (le dossier ne contenant aucune indication sur
les conséquences financières qu’encourraient les recourants) que suscite la
décision actuelle.
9.
Le recours étant rejeté, un émolument sera mis à la charge
des recourants, mais il tiendra compte de l’objet limité du litige, qui influencera
également le montant des dépens accordé à la municipalité.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions rendues les 31 juillet
et 2 août 2002 par la Municipalité de Lausanne, notifiées par la Direction des
travaux les 9 et 10 août 2002, sont maintenues.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs
est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
La somme de 1'000 (mille) francs est
allouée à la Commune de Lausanne à titre de dépens à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 12 novembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint