vd_omni · AC.1999.0120 · 1999-12-01 · fr

WEHRLI et crts c/ Lausanne et Hadrian SA | Compétente pour appliquer la législation sur la protection de l'environnement en délivrant le permis de construire un poste collecteur de déchets (8 conteneurs dont 4 publics), la commune a choisi un emplacement et un type de construction dont les recourants n'ont pas démontré qu'il serait erroné ou disportionné. Mais l'horaire d'exploitation devrait être fixé dans la décision elle-même. Annulation et renvoi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.12.1999 AC.1999.0120

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er décembre 1999
sur le recours interjeté par Claudine
WEHRLI
,
Yvette
CHAUVET
, Juliette
BAGI
et Martin
SCHIBLI
,
représentés par l'avocat Louis Bagi, rue Jean-Jacques Cart 8, 1006 Lausanne.
contre
la décision rendue le 2 avril 1998
(communication du 15 juillet 1999) par la Municipalité de Lausanne, dont le
conseil est l'avocat Jean Anex, à Lausanns, concernant la construction par
celle-ci d'un poste fixe de collecte des déchets à l'avenue de Cour 74 sur la
parcelle 4883 propriété de
HADRIAN LAUSANNE SA
, représenté par Régie Publiaz SA.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Renato Morandi et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Située dans la partie
sud-ouest de Lausanne, l'avenue de Cour est un segment de l'une des principale
artères permettant de traverser la ville dans l'axe est-ouest. Le chemin du
Reposoir, dont la chaussée a une largeur d'environ 5,5 mètres, s'y embranche en
oblique et relie (en sens unique à la montée) l'avenue de Cour à l'avenue du
Mont-d'Or située à l'amont.
La parcelle 4883,
propriété de Hadrian Lausanne SA, se trouve dans l'angle aigu formé par
l'avenue de Cour et le chemin du Reposoir. Elle a la forme d'un triangle
allongé dont le côté sud, d'une longueur d'environ 40 mètres, est bordé par
l'avenue de Cour tandis que le côté ouest suit le chemin du Reposoir sur
environ 80 mètres. L'angle sud-ouest délimité par ces deux routes est occupé
par un bâtiment (avenue de Cour 74) comprenant un restaurant et des commerces
au rez-de-chaussée sur l'avenue de Cour tandis que les étages sont occupés
(d'après l'annuaire téléphonique sur support informatique) par divers logements
et bureaux. Selon les explications recueillies en audience, les deux premiers
étages sont occupés par des bureaux et les deux étages supérieurs sont voués au
logement. Au nord-est de ce bâtiment se trouve un parking souterrain dont la
rampe d'accès aboutit sur le chemin du Reposoir. Selon les explications recueillies
en audience, c'est dans ce parking souterrain attenant à l'immeuble que sont
actuellement stationnés les conteneurs à ordures de l'immeuble. Le jours de
ramassage (deux fois par semaines), le concierge se sert d'un petit tracteur
pour amener les conteneurs sur une place aménagée à cet effet le long du chemin
du Reposoir, à proximité de l'extrémité de la rampe d'accès au parking.
L'extrémité nord de la
parcelle 4883 forme, le long du chemin du Reposoir, un angle très aigu qui fait
face à un groupe de trois petits immeubles locatifs anciens situés de manière
contiguë aux numéros 18 à 22 du côté ouest du chemin du Reposoir. A l'ouest,
cette extrémité triangulaire de la parcelle 4883 est séparée par un mur en
planche de béton de la parcelle 4885, également propriété de la commune. Sur
cette parcelle 4885, on trouve au nord, le long du chemin du Reposoir, quelques
places de parc, communiquant, dans la partie centrale de la parcelle, avec le
préau situé à l'arrière d'un bâtiment scolaire dont l'entrée principale donne
au sud sur l'avenue de Cour.
Les recourants sont
des habitants des nos 20 et 22 du chemin du Reposoir. A lire leur opposition
commune du 27 novembre 1997, ils agissaient (avec Lucette Porchet) en qualité
de propriétaire des immeubles nos 18, 20 et 22.
L'avenue de Cour et le
chemin du Reposoir sont bordés d'une limite des constructions qui grève les
parcelles du chemin du Reposoir sur une largeur de 1,5 mètres et celles de
l'avenue de Cour sur environ 6 mètres, empiétant ainsi tant sur les parcelles
que sur les bâtiments existants le long de cette avenue. Toutefois, l'immeuble
d'Hadrian SA, plus récent, est implanté sur l'alignement. La surface située au
pied de sa façade appartient au domaine public. A cet endroit se trouve le
trottoir qui longe l'immeuble ainsi que, le long de l'avenue de Cour, des
places de parc en épi. Il ne semble pas qu'un élargissement de l'avenue de Cour
soit envisagé. La commune prévoit au contraire, en raison des plaintes des
bordiers, de modérer le trafic en raison des nuisances qu'il engendre. Selon
les explications recueillies en audience, les projets communaux de
réaménagement ont été présentés à la population à l'occasion d'une fête
organisée en été 1998 par les associations du quartier le long de l'avenue de Cour.
B.                    Selon les explications
recueillies en audience, la commune s'est trouvée devant la nécessité de
remplacer un poste de collecte d'ordures et de verre qui se trouvait
précédemment à proximité d'un immeuble de l'extrémité sud du chemin du
Reposoir. C'est ainsi qu'elle a pris contact avec Hadrian SA en vue du projet
commun qui fait l'objet du présent litige.
Du 7 au 27 novembre
1997, la Commune de Lausanne, sous la signature du chef du Service
d'assainissement rattaché à la Direction de la sécurité sociale et de
l'environnement, a mis à l'enquête la construction d'un poste fixe de collecte
des déchets.
Cette installation se
trouverait le long du chemin du Reposoir à l'extrémité nord de la parcelle
4883, en face des immeubles 18 et 20 de ce chemin. Elle occuperait, le long du
trottoir qui est large à cet endroit de 1,50 m, une bande longue de 11,30 m. et
large de 1,20 m. D'après le plan d'enquête, cette bande serait occupée, dans la
partie nord, par quatre conteneurs publics destinés respectivement aux ordures
ménagères (deux conteneurs) ainsi qu'au verre (un conteneur) et aux piles (un
petit conteneur sur pied), tandis que dans la partie sud se trouveraient quatre
conteneurs privés desservant l'immeuble de l'avenue de Cour 74. Selon les
explications recueillies en audience (le dossier n'en dit rien), ces quatre
conteneurs privés seraient destinés respectivement aux ordures ménagères (deux
conteneurs), au verre (un conteneur) et au papier-carton (un conteneur). La
distance comprise entre les conteneurs et la façade des immeubles 18 à 20 du
chemin du Reposoir est d'environ 10 m. En raison de la pente, chacun des
conteneurs prendraient place sur un palier aménagé le long du trottoir. A
l'opposé de ce dernier, l'emplacement pour les conteneurs serait adossé à un
panneau d'affichage (à l'extrémité nord) puis à une haie qui se prolongerait à
l'aval sur une longueur de 9,20 m. Selon les explications recueillies en
audience, ce panneau ne serait pas destiné à la publicité, mais à l'affichage
d'indications du service d'assainissement relatives à l'utilisation du poste de
collecte. En particulier, la panneau apparaissant sur le plan d'enquête ne
correspond pas (son orientation est différente) au panneau publicitaire
actuellement visible sur place mais destiné à être enlevé.
La surface occupée par
l'installation se trouve en dehors de la limite des constructions.
Le dossier n'a été
soumis à aucun service de l'administration cantonale.
C.                    L'enquête a suscité une
opposition du Mouvement pour la défense de Lausanne qui soulignait le caractère
disgracieux d'un alignement de sept conteneurs et suggérait à un aménagement
paysager permettant de les masquer partiellement. Une seconde opposition a été
formulée de manière conjointe le 27 novembre 1997. Elle est signée de cinq personnes
et le haut de sa première page se présente de la manière suivante :
"Lucette
Porchet
Ch. du Reposoir 18
Juliette Bagi
Chemin du Reposoir 20
Martin Schibli
Claudine Wehrli
Ch. du Reposoir 22
1007 Lausanne
Yvette Chauvet
Ch. du Reposoir 20
Lausanne, le 27
novembre 1997
RECOMMANDEE
Direction des
travaux de la
commune de Lausanne
A l'attention de Monsieur le
Conseiller Municipal
(...)
Au pied de cette
lettre sont rappelés, dans le même ordre, les noms des opposants, accompagnés
de la signature de chacun d'eux.
Conformément à sa
pratique, l'Office de la police des constructions a accusé réception de cette
opposition dans une lettre du 2 décembre 1997. Sur cette lettre, l'adresse du
destinataire mentionne le nom de chacun des opposants mais la lettre a été
expédiée "pour adresse" à Lucette Porchet au chemin du Reposoir 18.
Sur le fond, cette
opposition collective proposait de limiter l'installation aux collecteurs
publics et proposait que les collecteurs privés de l'immeuble de l'avenue de
Cour 74 soient disposés plus au sud au pied de l'immeuble en question, pour
limiter le bruit et la longueur du trajet jusqu'à cet immeuble. Les opposants
ont demandé l'abandon du conteneur destiné à la récolte du verre, source de
bruit considérable et cause d'une augmentation de trafic. Les recourants
relevaient l'absence de déterminations du degré de sensibilité au bruit sous
chiffre 16 de la formule de demande de permis de construire.
Par lettre recommandée
du 8 avril 1998 adressée à "Lucette Porchet et consorts, ch. du Reposoir
18, 1007 Lausanne", la Direction des travaux a communiqué la décision de
la municipalité, du 2 avril 1998, de rejeter l'opposition tout en assortissant
le permis de construire d'une charge
"exigeant qu'à l'occasion de la
réalisation de ce nouveau poste fixe, tout soit mis en oeuvre pour rendre
l'aménagement plus plaisant"
.
Selon les explications
recueillies en audience, c'est Claudine Wehrli qui, lors de la manifestation
festive de l'été 1998 déjà évoquée, a constaté, en consultant la présentation
des projets communaux de réaménagement de l'avenue de Cour, que le projet de
poste collecteur litigieux apparaissait sur les documents exposés par les
services communaux. Elle s'est enquise du sort de l'opposition déposée en
interrogeant l'un des fonctionnaires présents. C'est à la suite de cette
intervention que la Direction des travaux a adressé trois plis recommandés du
15 juillet 1999, respectivement à Juliette Bagi, à Yvette Chauvet, ainsi qu'à
Martin Schibli et Claudine Wehrli, à leurs adresses respectives, contenant une
copie de la décision du 8 avril 1998 expédiée à Lucette Porchet, avec une
lettre formulant l'indication de la voie de recours au Tribunal administratif.
L'aménagement
"plus plaisant" prévu par la décision attaquée est décrit par un plan
daté du 8 août 1999 à l'échelle 1:50 portant la mention qu'il annule les
précédents. On y voit 7 emplacements pour conteneurs séparés par des cadres
métalliques entre lesquels seraient tendus des fils supportant une végétation
grimpante. A l'extrémité de cette pergola apparaît un panneau en forme de
losange muni de la légende "signalétique assainissement".
Pour le surplus, le
permis de construire, daté du 9 avril 1998, contient une rubrique
"charges" dont on citera le début ci-dessous:
"Charges
Service d'urbanisme:
A l'occasion de la réalisation de ce nouveau
poste fixe, il y aura lieu de tout mettre en oeuvre pour rendre cet aménagement
plus plaisant.
Service des routes et voirie :
1.            Le réglage des emplacements de
dépôt sera conçu et réalisé de telle façon que les conteneurs ne puissent pas
se mettre en mouvement en direction du domaine public (DP).
2.            Les bordurettes en granit
existantes au droit du nouveau dépôt devront être soigneusement déposées et
mises en dépôt sur le chantier, le service précité se chargeant de leur
enlèvement.
3.            La nouvelle délimitation entre
l'arrière-trottoir et le dépôt sera réalisée par et aux frais des constructeurs
au moyen d'un rang de pavés en grès 6/8 cm posés sur lit de béton.
4.
Incomberont au constructeur:
a) le strict respect de la limite
du DP (...)"
C.                    Par acte non daté mais
expédié le 5 août 1999, Claudine Wehrli, Martin Schibli, Yvette Chauvet et
Juliette Bagi ont recouru contre la décision du 2 avril 1998 en concluant en
substance à son annulation et à ce que la municipalité réexamine le choix de
l'emplacement et élabore un nouveau projet.
Interpellé en qualité
de constructeur, le Service d'assainissement de la direction de la sécurité
sociale et de l'environnement a, par acte du 6 septembre 1999, conclu au rejet
du recours, tout en s'opposant à l'effet suspensif. La situation provisionnelle
en est toutefois restée à celle qu'instaurait l'accusé de réception du recours,
qui accordait provisoirement l'effet suspensif.
Par mémoire du 27
septembre 1999, la commune intimée a conclu à l'irrecevabilité et au rejet du
recours. Elle fait notamment valoir, s'agissant de l'irrecevabilité du recours,
que ce dernier, en bref, aurait dû être déposé lors de la notification de la
décision municipale du 8 avril 1998.
D.                    Le Tribunal
administratif a convoqué les parties, par avis du 6 octobre 1999, à une
audience du 29 novembre 1999 à 14 heures 30. Par lettre du 25, reçue par le
tribunal le vendredi 26 novembre 1999, le conseil des recourants en a demandé
le renvoi en raison d'un voyage d'affaires impromptu à l'étranger. Rejetée par
le juge instructeur, qui en a averti les parties le 26 novembre dans
l'après-midi par téléphone à l'étude des avocats concernés ainsi qu'à Juliette
Bagi, recourante et épouse du conseil des recourants, cette demande a été
renouvelée par fax reçu au tribunal le jour de l'audience à 12 heures 57. Les
recourants ne se sont pas présentés ni personne en leur nom. Considérant que
les recourants auraient pu et dû se présenter, quitte à désigner un nouveau
mandataire, le tribunal a décidé de tenir l'audience, au cours de laquelle il
entendu pour la commune MM. Périllard, de l'office des constructions, et
Diserens, chef du service d'assainissement, accompagnés du conseil de la
commune, ainsi que M. Pache, de la Régie Publiaz représentant la propriétaire.
L'audience s'est terminée par une inspection locale.
Selon les explications
recueillies en audience, l'obligation d'équiper les immeubles de plus de quatre
appartements de conteneurs destinés à recevoir les ordures, prévue par l'art.
19 al. 2 du règlement communal sur la gestion des déchets, ne peut pas toujours
être réalisée, en particulier dans les immeubles anciens dont la configuration
ne se prête pas à ce genre d'équipement. D'ailleurs, les immeubles des
recourants (Reposoir 18 à 22), dont l'accès étroit comporte des escaliers, ne
sont précisément équipés d'aucun conteneur, comme plusieurs autres immeubles
situés à proximité. Pour ce qui concerne la récolte du verre, la commune ne
procède pas à une collecte sélective par couleurs telle qu'elle se pratique
dans certaines autres communes de l'agglomération lausannoise à l'aide de
bennes fermés percées de petits orifices circulaires à travers lesquels les
bouteilles doivent être introduites les unes après les autres. Destiné à la
préparation de sable de verre utilisé dans les travaux publics ou à
l'exportation pour les quantités excédentaires, le verre est récolté en vrac
dans des conteneurs munis d'un couvercle qu'il faut soulever pour le
remplissage. Selon les exigences communales, ces conteneurs ne sont plus en
tôle comme par le passé, mais désormais en matière plastique dans laquelle le
déversement de verre est moins bruyant, du moins lorsqu'ils sont vides. Hadrian
SA devra d'ailleurs remplacer ses actuels conteneurs en métal par des
conteneurs en matière plastique.
Interpellé sur la
nécessité d'une autorisation cantonale au sens de l'annexe II du RATC, le
représentant du service constructeur a indiqué que les installations du type
litigieux ne sont jamais soumises à l'autorité cantonale et que si elles
devaient l'être, elles donneraient droit à une subvention cantonale comme les
déchetteries: l'autorité cantonale refuse d'entrer en matière pour des
installations comme celle qui est ici en cause.
Lors de l'inspection
locale a été examinée la question du choix de l'emplacement de l'installation
litigieuse. Selon le représentant du service constructeur, la manoeuvre de
marche arrière que les camions de ramassage devraient accomplir si les
conteneurs étaient installés à l'extrémité nord de la parcelle communale 4885
serait dangereuse puisqu'il s'agirait de pénétrer sur l'aire d'un préau
d'école. Le représentant d'Hadrian SA a indiqué que celle-ci s'opposerait à ce
que le poste collecteur soit disposé le long du trottoir de chemin du Reposoir
au pied de la façade nord est de son immeuble, ceci pour le motif que
l'installation se trouverait alors exactement sous les fenêtres des bureaux
situés à l'étage et que dans la partie sud de cette façade, l'installation obturerait
même les fenêtres du restaurant (celles-ci, en raison de la pente à cet
endroit, se trouvent à faible hauteur par rapport au sol). Quant à
l'emplacement entouré d'une haie qui occupe au pied de la façade l'angle formé
par l'avenue de Cour et le chemin du Reposoir, il constitue en été la terrasse
du restaurant et n'entre pas en considération pour y placer l'installation
litigieuse.
Considérant en droit:
1.                     Recourant le 5 août
1999 contre une décision du 2 avril de l'année précédente, les recourants font
valoir en substance qu'ils n'ont eu connaissance de la décision attaquée que
par la lettre du 15 juillet 1999 à laquelle était jointe une copie de la lettre
de la Direction des travaux adressée le 8 avril 1999 à Lucette Porchet. A
l'appui de ses conclusions tendant à l'irrecevabilité du recours, la commune
intimée invoque le nouvel art. 109 al. 5 LATC. Cet alinéa, le dernier de l'art.
109 LATC relatif à l'enquête publique et aux oppositions, a la teneur suivante
:
"En cas d'observations ou d'oppositions
collectives, les intervenants désignent un représentant commun auprès duquel
ils élisent domicile. Ils l'habilitent à participer en leur nom et pour leur
compte à tous les actes de la procédure. A défaut de représentant commun
désigné, le premier signataire le remplace".
Ce nouvel alinéa a été
introduit par la loi du 4 février 1998 modifiant la LATC, publiée dans la
Feuille des Avis officiels (FAO) du 17 février 1998 avec avis du délai
référendaire. Le Conseil d'Etat en a fixé l'entrée en vigueur immédiate par
arrêté du 1er avril 1998 publié dans la FAO du 7 avril 1998.
Le nouvel art. 109 al.
5 LATC est le pendant de l'art. 57 al. 4 concernant la mise à l'enquête
publique des plans d'affectation (BGC janvier 1998, p. 7227 et 7221, où l'on
peut lire que
"Par observation ou opposition collective, il faut
entendre une intervention signée par plusieurs personnes mais dont le contenu
est identique et ne comporte que quelques adjonctions qui le complète")
.
Ces deux dispositions ont été adoptées sans discussion lors des débats (BGC
précité p. 7349, 7394, 7921 et 7934).
2.                     En l'absence d'une
règle comme celle de l'art. 109 al. 5 LATC, le tribunal administratif avait
déjà jugé que l'autorité qui est confrontée à un acte émanant de plusieurs
personnes ne peut pas choisir l'une d'elles pour en faire le destinataire
exclusif de ses communications: il faudrait pour cela qu'on puisse déduire de
l'acte commun la volonté de l'ensemble de ceux qui agissent conjointement de
confier un pouvoir de représentation à un seul d'entre eux ou éventuellement de
faire élection de domicile chez ce dernier. Une telle solution pourrait sans
doute être admise dans le cadre d'un recours collectif où ne figurerait qu'une
seule adresse pour l'ensemble des recourants, mais tel n'était pas le cas dans
l'affaire jugée par le tribunal administratif (arrêt de la section des recours
RE 93/0037 du 27 août 1993) ni dans la présente cause où l'opposition
mentionnait chacun des opposants avec sa propre adresse: il en résulte en
principe que l'autorité intimée devait soit adresser ses communications à
chacun des opposants, soit exiger une procuration pour s'assurer de l'existence
d'un rapport de représentation.
C'est pour parer aux
difficultés que cette situation peut engendrer pour les autorités que certaines
dispositions procédurales prévoient la possibilité pour l'autorité d'exiger de
ceux qui procèdent ensemble la nomination d'un représentant commun. Tel est pas
exemple le cas de l'art. 11a de la loi fédérale sur le procédure
administrative. On observera cependant que la solution des art. 57 al. 4 et 109
al. 5 LATC est nettement plus incisive que celle de l'art. 11a LPA : alors que
selon cette dernière, l'autorité doit impartir aux intéressés un délai
suffisant pour la désignation de leur représentant, avant qu'à défaut, un
représentant ne leur soit désigné d'office, la LATC prévoit d'emblée, sans
interpellation des intéressés, que l'autorité peut adresser ses communications
au premier d'entre les signataires s'ils n'ont pas eux-mêmes désigné un représentant.
Il n'y a cependant pas lieu, pour les motifs qui suivent, de se livrer à de
plus amples considérations sur cette situation.
3.                     Pour la commune
intimée, le nouvel art. 109 al. 5 LATC venait d'entrer en vigueur lorsque la
communication municipale du 8 avril 1999 a été adressée à dame Porchet.
Celle-ci, en tant que première signataire de l'opposition collective, aurait
qualité pour la recevoir seule au nom et pour compte de tous les opposants
signataires.
a)                     S'agissant de la date
d'entrée en vigueur de la loi du 4 février 1998, on observera au passage qu'il
n'est pas toujours aisé de déterminer la date exacte d'entrée en vigueur d'un
acte qui a été promulgué dans les formes utilisées en l'espèce
La loi cantonale du 28
novembre 1922 sur la promulgation des lois, décrets et arrêtés (RSV 1.3)
prévoit ce qui suit:
"Article premier.
- Les lois, décrets, arrêtés et tous autres actes publics émanant du
Grand Conseil ou du Conseil d'Etat sont exécutoires le même jour dans tout le
canton, en vertu de la promulgation ordonnée par le Conseil d'Etat.
Art. 3.
- Le jour
où la loi devient exécutoire est indiqué, dans l'ordre d'impression et de
publication, en ces termes:
«Le Conseil d'Etat ordonne l'impression et la
publication de la présente loi, pour être exécutée dans tout son contenu dès et
y compris le... (indication du jour, du mois et de l'année).»"
Art. 4.
- La
promulgation de la loi résulte:
a)  de la publication dans la Feuille des avis officiels du Canton de
Vaud;
b)  si, à raison de son étendue, la loi ne peut être publiée dans la
Feuille des avis officiels, du dépôt au greffe municipal de chaque commune d'un
exemplaire de la loi et de l'avis de ce dépôt publié dans la Feuille des avis
officiels;
c)  éventuellement de la publication au son du tambour ou de l'affichage
au pilier public.
La formule prévue à
l'art. 3 de cette loi a le mérite de la clarté mais en l'espèce, elle n'a pas
été respectée: après la publication de cette loi dans la FAO du 17 février 1998
(avec indication du délai référendaire), le Conseil d'Etat a décidé, dans un
arrêté du 1er avril 1998, que la loi du 4 février 1998 modifiant la LATC entre
"immédiatement" en vigueur, mais cet arrêté n'a été publié que dans
la FAO du mardi 7 avril 1998. Dans un tel cas, il est arrivé au tribunal de considérer
comme déterminant la date de l'arrêté du Conseil d'Etat (AC 98/0097 du 30
septembre 1998, RDAF 1999 I p. 219, au sujet précisément de la novelle du 4
février 1998 modifiant la LATC). Cependant, il est probablement plus conforme à
la loi du 28 novembre 1922 de considérer que l'entrée en vigueur ne peut
intervenir que le lendemain de la publication dans la FAO. En effet, si l'on
fait abstraction - pour cause de désuétude - de la promulgation qui
interviendrait "au son du tambour" (art. 4 lit. c) et du cas des
actes qui ne se prêtent pas à la publication (art. 4 lit. b de  la loi du 28
novembre 1922), on peut déduire des art. 1 et 4 lit. a de la loi du 28 novembre
1922 que la promulgation nécessite une publication dans la FAO. L'entrée en
vigueur est exclue avant l'échéance du délai référendaire (art. 28 Cst VD).
Elle ne peut intervenir qu'au lendemain de la publication de l'arrêté
promulgatoire car on ne voit pas ce qui pourrait justifier une entrée en
vigueur rétroactive (voir dans ce sens l'arrêt PS 98/0017 du 6 octobre 1999,
consid. 3 in fine, au sujet de l'art. 20 du règlement du 25 juin 1997
d'application de la loi du 25 septembre 1996 sur l'emploi et l'aide aux
chômeurs - REAC).
Si l'on s'en tient à
cette dernière interprétation de la loi du 28 novembre 1922, la novelle du 4
février 1998 modifiant la LATC est entrée en vigueur le 8 avril 1998, soit le
jour même de l'envoi de la communication municipale à la première signataire de
l'opposition.
Entré en vigueur et
appliqué en l'espèce, l'art. 109 al. 5 LATC aurait pour conséquence qu'à défaut
de représentant commun désigné par les opposants, "le premier signataire
le remplace", ce qui permettait à l'autorité intimée d'adresser à Lucette
Porchet, premier signataire (aussi bien dans l'entête que dans les signatures
finales) une communication censée opposable aux autres signataires de
l'opposition.
b)                     Il faut cependant
examiner si l'art. 109 al. 5 est opposable aux recourants alors même que
l'enquête et l'opposition formulée le 27 novembre 1997 sont antérieures à son
entrée en vigueur, le 8 avril 1998.
L'application
immédiate des nouvelles règles procédurales qui entrent en vigueur au cours
d'une procédure fait l'objet d'une jurisprudence nuancée (voir le vaste
panorama qu'en brosse, dans STE 1998 B 100 No 8, un arrêt en matière fiscale du
Tribunal fédéral du 30 septembre 1997 citant notamment les ATF 79 I 84, 115 II
97, 111 V 46, 115 II 30, 110 V 330, 112 V 356, 118 Ib 145, 112 V 356, etc.). On
s'en tiendra en l'espèce au principe de la bonne foi (tel qu'il prévaut en cas
de changement de jurisprudence, voir par exemple RDAF 1986 p. 485 citant un
arrêt du Tribunal fédéral du 26 mars 1996, 1P.570/1995) dont on déduira en
l'espèce que le nouvel art. 109 al. 5 LTAC ne pourrait être appliqué aux
recourants que si l'on pouvait admettre qu'informés à temps, les justiciable
auraient pu agir de telle sorte que leur démarche fût recevable. Or en
l'espèce, l'opposition en cause a été déposée le 27 novembre 1997, soit avant
l'entrée en vigueur de l'art. 109 al. 5 LATC. A cette époque, les opposants
n'avaient aucune raison de prendre des mesures pour garantir que la décision
municipale leur parvienne effectivement. Ils ne pouvaient de bonne foi pas
s'attendre à ce que l'autorité adresse ses communication à un seul d'entre eux,
sans même qu'ils lui aient conféré des pouvoirs à cet effet. On ne saurait non
plus exiger que les opposants, alors que leur opposition était déposée depuis
plusieurs mois, prennent des mesures pour se prémunir contre les effets d'une
modification légale dont l'entrée en vigueur n'était même pas prévisible à
l'époque (les débats du Grand Conseil sur la novelle du 4 février 1998
remontent en effet au mois de janvier de cette année là). On ajoutera, même si
c'est un peu théorique, que même si l'on devait aller jusqu'à considérer que
les recourants auraient dû prendre des mesures pour sauvegarder leurs droits
dès l'entrée en vigueur de la novelle du 4 février 1998 - censée permettre une
notification à un seul d'entre eux - ils se seraient trouvés dans
l'impossibilité de réagir à temps puisque la notification contestée a été
expédiée le jour même où la nouvelle loi entrait en vigueur.
Pour le surplus, on
retiendra qu'il n'est pas démontré que les opposants auraient eu connaissance
de la communication adressée à la première d'entre eux ni que, ayant appris
l'existence de cette communication et sa teneur, ils auraient tardé à prendre
des mesures pour la contester.
Dans ces conditions,
on retiendra que la communication du 8 avril 1998 n'est pas opposable aux
recourants et qu'en conséquence, ceux-ci pouvaient encore recourir dans le
délai légal à la suite de la communication intervenue à leur requête le 15
juillet 1999. On observera d'ailleurs que la direction des travaux elle-même ne
semble pas avoir eu de doute sur ce point puisqu'elle a indiqué la voie du
recours au Tribunal administratif dans sa communication du 15 juillet 1999.
3.                     Sur le fond de la
cause, il n'est pas contesté qu'un poste fixe de collecte des déchets tel que
celui qui fait l'objet de la présente cause peut provoquer des inconvénients
tels que des odeurs, une augmentation du trafic induit par les usagers venant
déposer des déchets, et du bruit, surtout pour ce qui concerne la collecte de
verre.
Il n'est plus temps de
discuter la question de savoir si le poste fixe de collecte de déchets
litigieux tombe sous le coup de la législation fédérale sur la protection de
l'environnement. En effet, si le Tribunal fédéral a pu considérer comme une
atteinte au sens de l'art. 7 al. 1 LPE le bruit des enfants jouant à
l'extérieur, et comme une installation fixe au sens des art. 7 al. 7 LPE et 2
al. 1 OPB la place de jeux où ils jouent (ATF 123 II 74), il ne fait pas de
doute que cela vaut aussi pour le groupe de conteneurs litigieux. Il s'agit
donc d'une installation soumise au principe de prévention que l'art. 11 LPE
énonce en ces termes:
1
Les
pollutions atmosphériques, le bruit, les vibrations et les rayons sont limités
par des mesures prises à la source (limitation des émissions).
2
Indépendamment
des nuisances existantes, il importe, à titre préventif, de limiter les
émissions dans la mesure que permettent l'état de la technique et les
conditions d'exploitation et pour autant que cela soit économiquement
supportable.
3
Les
émissions seront limitées plus sévèrement s'il appert ou s'il y a lieu de
présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement,
seront nuisibles ou incommodantes.
L'art. 12 al. 1 LPE
exige en outre que l'installation litigieuse soit soumise, en vue d'en limiter
les émissions, à des prescriptions en matière de construction ou
d'exploitation.
4.                     La décision attaquée
ayant été rendue par la municipalité, on peut se demander si celle-ci est bien
la seule autorité compétente pour appliquer - sans aucune intervention d'un
service cantonal - le droit de la protection de l'environnement.
a)                     En plus de l'exigence
d'un permis de construire entrant dans la compétence de la municipalité, l'art.
120 LATC soumet certains ouvrages à une autorisation cantonale. Il a la teneur
suivante:
"Autorisations spéciales
Champ d'application - Art. 120.
Indépendamment des
dispositions qui précèdent, ne peuvent, sans autorisation spéciale, être
construits, reconstruits, agrandis, transformés ou modifiés dans leur
destination :
a)  les constructions
hors des zones à bâtir ;
b)  les constructions et
les ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre les
dangers d'incendie et d'explosion ainsi que contre les dommages causés par les
forces de la nature ;
c)  les constructions,
les ouvrages, les entreprises et les installations, publiques ou privées,
présentant un intérêt général ou susceptibles de porter préjudice à
l'environnement ou créant un danger ou un risque inhérent à leur présence ou à
leur exploitation, faisant l'objet d'une liste annexée au règlement cantonal ;
cette liste, partie intégrante de ce dernier, indique le département qui a la
compétence d'accorder ou de refuser l'autorisation exigée ;
d)  les constructions, les ouvrages, les installations et les
équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon des
dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales."
b)                     La question de savoir
si une autorisation cantonale était nécessaire est déterminante pour ce qui
concerne la compétence d'appliquer les règles de la LPE.
En effet, l'art. 2 al.
2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE (RSV 6.8.A) prévoit
que s'il y a lieu à autorisation spéciale (cantonale) au sens de la législation
sur l'aménagement du territoire et des constructions, l'autorité compétente
pour appliquer la législation sur la protection de l'environnement est le
département désigné par cette législation. Dans un tel cas, c'est l'autorité
cantonale qui doit appliquer le principe de prévention et fixer si nécessaire
des prescriptions d'exploitation selon les art. 11 et 12 LPE.
Il faut donc examiner
si une autorisation cantonale était requise en l'espèce.
c)                     L'art. 22 de la loi
cantonale du loi du 13 décembre 1989 sur la gestion des déchets (LGD) prévoit
ce qui suit:
"Construction des installations
Autorisation de construire - Art. 22.
L'autorisation de construire une installation
de traitement ou de stockage des déchets est régie par la loi sur l'aménagement
du territoire et les constructions.
Une autorisation spéciale du département est
requise."
Constituant l'un des
cas d'autorisation cantonale visés par l'art. 120 lit. d LATC,
l'art. 22 LGD prévoit ainsi une autorisation cantonale pour les installations
de traitement ou de stockage des déchets. Cependant, il ne s'applique pas en
l'espèce car l'installation ne sert manifestement pas au traitement des
déchets. En outre, on ne saurait parler de stockage pour un poste collecteur
d'où les déchets sont évacués deux fois par semaine.
L'installation
litigieuse n'est donc pas soumise à autorisation en vertu l'art. 22 LGD.
d)                     Outre les cas où
l'autorisation cantonale est exigée par les " dispositions légales ou
réglementaires fédérales ou cantonales" (lit. d), l'art. 120 LATC prévoit
qu'une autorisation cantonale est exigée pour les ouvrages désignés par sa
lettre c, à savoir les "les constructions, les ouvrages, les entreprises
et les installations, publiques ou privées, présentant un intérêt général ou
susceptibles de porter préjudice à l'environnement ou créant un danger ou un
risque inhérent à leur présence ou à leur exploitation". L'art. 120 lit. c
LATC se réfère à l'énumération que contient l'annexe II du RATC où l'on trouve,
dans la catégorie "ouvrages particuliers", la rubrique suivante:
"Traitement des déchets (toutes
installations servant à la collecte, au transport, au tri, au conditionnement,
au recyclage, à la valorisation ou au traitement des déchets, notamment
déchetteries, centres de regroupement, de pré-traitement et de traitement des
déchets spéciaux, installation de compostage, d'incinération (notamment de
déchets urbains, déchets spéciaux, déchets de bois, de papier, d'huile usées,
etc.)"
A prendre à la lettre
l'annexe II du RATC, l'installation litigieuse pourrait être considéré comme
une installation servant à la collecte des déchets: le projet litigieux serait
donc soumis à une autorisation cantonale délivrée par le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports (ce département n'existe
plus depuis la réorganisation d'avril 1998; la protection de l'environnement et
la lutte contre les nuisances relèvent désormais du Département de la sécurité
et de l'environnement selon l'art. 5 du règlement du 12 novembre 1997 sur les
départements de l'administration, RSV 1.5).
Toutefois, on peut se
demander si la rubrique citée ci-dessus de l'annexe II du RATC a réellement une
portée propre par rapport à l'art. 22 LGD (qui n'est pas applicable à
l'installation litigieuse comme on l'a vu). On observe en effet que dans sa
teneur actuelle, la liste de l'annexe II RATC incorpore nombre d'objets pour
lesquels une autorisation cantonale est déjà requise non pas en vertu de l'art.
120 lit. c LATC, mais en vertu de l'art. 120 lit. a LATC (construction hors des
zones à bâtir) ou de l'art. 120 lit. b (protection contre l'incendie ou les
explosions) ou encore de l'art. 120 lit. d LATC (législation fédérale ou
cantonale). On peut laisser la question ouverte car dans la présente cause, on
peut se contenter de constater qu'à la lettre de l'annexe II RATC, on pourrait
considérer comme une "installation servant à la collecte de déchets"
le simple dépôt de quelques sacs à ordures sur le trottoir. Tel ne peut pas
être le sens de l'annexe II au RATC, qui a pour but de délimiter les
compétences de l'autorité cantonale. Cette délimitation de compétences postule
une installation d'une certaine importance. Il n'appartient pas au Tribunal
administratif de fixer dans l'abstrait la limite de l'importance requise. On se
contentera en l'espèce de juger que lorsqu'il s'agit de statuer sur une
installation "de première collecte" (selon l'expression de l'un des
représentants de la commune) comportant comme en l'espèce quatre conteneurs
destinés à un immeuble privé et quatre autres destinés au public, on se trouve
en présence d'un objet d'importance trop limitée pour que soit requise une
autorisation de l'autorité cantonale.
On retiendra donc que
l'autorité compétente pour appliquer la législation sur la protection de
l'environnement était bien, en l'espèce, l'autorité communale.
5.                     Sur le fond, les
recourants critiquent l'autorisation délivrée sur la plan esthétique ainsi que
du point de vue des immissions, en exposant notamment que d'autres emplacements
auraient été préférables.
a) Du point de vue
esthétique, les recourants font valoir que la pergola prévue ne leur serait
d'aucune aide parce que l'installation demeurerait ouverte du côté qui fait
face à leur bâtiment. Le tribunal observe au passage qu'on peut sérieusement
hésiter à qualifier de décision administrative susceptible d'entrer en force la
clause du permis de construire désignée comme une "charge" selon
laquelle "il y aura lieu de tout mettre en oeuvre pour rendre cet
aménagement plus plaisant". On renoncera toutefois à élucider cette
question plus avant, en l'absence de conclusions tendant à l'annulation de la
décision pour ce motif : les recourants paraissent au clair sur l'aménagement
prévu. Ils le jugent insuffisant mais sur ce point, on retiendra que la pergola
prévue améliore, quoiqu'ils en disent, l'aspect de l'installation depuis les
étages de leur bâtiment, et que pour le surplus, il ne paraît guère possible de
fermer l'installation du côté de la route sans compliquer exagérément son
exploitation.
b) Pour ce qui
concerne les nuisances de l'installation, dont l'autorité communale ne conteste
pas l'existence sur le principe, on retiendra que lors de l'audience et durant
l'inspection locale, l'autorité communale a exposé la nécessité de créer un
poste collecteur pour desservir les immeubles locatifs avoisinants (dont ceux
des recourants) que leur configuration ne permettrait pas d'équiper de
conteneurs privés conformément à ce qu'exige l'art. 19 al. 3 du règlement
communal sur la gestion des déchets du 25 avril 1996. L'autorité communale a
exposé de bons motifs de ne pas installer les conteneurs à proximité du préau
d'école de la parcelle 4885 pour éviter que les camions n'y doivent entrer en
marche arrière et mettent les enfants en danger. L'emplacement utilisé comme
terrasse du restaurant dans l'angle formé par le chemin du Reposoir et l'avenue
de Cour n'entre pas en considération, ni d'ailleurs l'étroite bande de terrain
située au pied de la façade nord-ouest de l'immeuble de Hadrian SA, en raison
des fenêtres situées sur cette façade. L'instruction orale, à laquelle il est
vrai que les recourants n'ont pas participé, n'a fait apparaître aucun élément
dont on puisse déduire que l'appréciation de l'autorité communale quant au
choix de l'emplacement de l'installation litigieuse serait entachée d'erreur ou
violerait le principe de la proportionnalité.
Pour ce qui concerne
les nuisances, l'expérience générale de la vie permet d'affirmer que le
déversement de bouteilles vides dans un conteneur ouvert est effectivement une
opération bruyante. Comme l'observait le représentant du service constructeur,
l'utilisation de conteneurs en matière plastique permet de limiter ce bruit
dans une certaine mesure, même s'il est certain que la manière dont les usagers
procèdent au déversement peut influencer grandement le niveau sonore produit.
Les recourants n'ont pas fait valoir de moyens dont on pourrait déduire qu'il
serait préférable d'utiliser des conteneurs fermés dans lesquels les bouteilles
vides ne pourraient être introduites que l'une après l'autre, ce qui
prolongerait d'ailleurs la durée du déversement.
Cela étant, on ne doit
pas perdre de vue que la limitation préventive des nuisances nécessite en
principe des prescriptions d'exploitation consistant dans la fixation d'un
horaire. On observe d'ailleurs que pour les nuisances sonores pour lesquelles
l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB) prévoit des valeurs
limites, des niveaux différents sont fixés pour le jour et pour la nuit.
L'autorité communale ne conteste pas qu'un horaire d'exploitation doit être
fixé et elle y a fait allusion à plusieurs reprises durant l'instruction. On
cherche cependant en vain dans le dossier la formulation concrète de telles
prescriptions d'exploitation. Même le plan du 8 août 1999 se borne à signaler
l'existence d'un panneau "signalétique assainissement". Or l'horaire
d'exploitation, dont on peut imaginer qu'il sera indiqué sur ce panneau,
constitue un élément essentiel de la limitation préventive des nuisances. Il
devrait donc figurer clairement dans le permis de construire. L'absence de toute
indication à cet égard est d'ailleurs d'autant plus incompréhensible que le
permis de construire fourmille de détails et va jusqu'à fixer au centimètre
près la dimension des pavés qui devront border l'installation. En tant que le
permis de construire a valeur de décision d'application de la législation sur
la protection de l'environnement, il doit obligatoirement fixer l'horaire
d'exploitation.
Incomplète sur un
point essentiel, la décision attaquée doit être annulée et le dossier renvoyé à
l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision. En effet, il
n'appartient pas au Tribunal administratif de substituer son appréciation à
celle de la commune sur la question de l'horaire d'exploitation du poste
collecteur litigieux.
6.                     Vu ce qui précède, le
recours est partiellement admis, aux frais partagés des recourants et de la
commune, ce qui justifie également que les dépens soient compensés.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
partiellement admis, la décision attaquée étant annulée et le dossier renvoyé à
l'autorité communale pour nouvelle décision.
II.                     Un émolument
de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre
eux.
III.                     Un émolument
de 1'000 (mille francs) est mis à la charge de la Commune de Lausanne.
IV.                    Il n'est pas
alloués de dépens.
pe/Lausanne, le 1er décembre 1999
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)