vd_omni · AC.2023.0173 · 2024-06-13 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Cudrefin, Direction générale de l'environnement | Recours contre un refus de régulariser l'agrandissement d'un balcon-terrasse et la pose d'une palissade de 11 m.L'aire forestière, laquelle intègre le chemin forestier et le cours d'eau, a été correctement délimitée (consid. 3). La palissade est trop haute - peu importe le contenu de l'acte constitutif du DDP (consid. 5) - et environ 7 m s'implantent dans la limite des 10 m à l'aire forestière (consid. 3). L'ordre de réduire sa hauteur et d'enlever la partie pénétrant dans la limite des 10 m à l'aire forestière doit être confirmé (consid. 6). En revanche, elle n'a pas à être déplacée à l'intérieur du DDP des recourants (consid. 5b).Concernant l'agrandissement du balcon-terrasse, ce dernier s'implante dans les espaces réglementaires. Il ne saurait être considéré comme une dépendance de peu d'importance et forme une saillie supérieure à la limite fixée par la jurisprudence de telle sorte qu'il ne saurait être autorisé (consid. 7b). Pour le surplus, une partie de celui-ci s'implante désormais dans la limite des 10 m à l'aire forestière (consid. 3). En revanche, l'ordre de remise en état est disproportionné au vu de la faible incidence de cette construction (consid. 7d).Le recours doit être paritellement admis, la décision municipale doit être réformée en ce sens que l'ordre de démolir l'extension du balcon-terrasse est annulé, de même que celui de déplacer la palissade de 0,20 m à l'intérieur du DDP. La décision est en revanche confirmée concernant le rabaissement de la palissade à une hauteur de 1,10 m et la démolition de la partie (environ 7 m) empiétant sur la limite des 10 m à l'aire forestière. La décision de la DGE est confirmée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.06.2024 AC.2023.0173

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13 juin 2024
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
;
MM. Miklos Ferenc Irmay et Jean-Marie Marlétaz, assesseurs; M.
Andréas Conus, greffier.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
tous deux
représentés par Me Jillian
FAUGUEL, avocate à Fribourg,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Cudrefin,
représentée
par Me Aurore ESTOPPEY, avocate à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et B.________ c/ "préavis" de
la DGE-DIRNA-FORET du 4 avril 2023 interdisant l'aménagement de la terrasse
dans la zone inconstructible des 10 m à la forêt et c/ décision de la
Municipalité de Cudrefin du 28 avril 2023 refusant le permis de construire
sur la parcelle n° 100 et ordonnant la remise en état (CAMAC n° 216662).
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Cudrefin (ci-après: la commune) est propriétaire de la
parcelle n° 100 du cadastre de son territoire. Ce bien-fonds, d'une
surface de 47'361 m
2
, est composé de 5'306 m
2
de bâtiments, 348 m
2
d'accès et de places privées, 2'083 m
2
de
forêts et 39'624 m
2
de jardins. La parcelle n° 100
s'inscrit dans la zone de maisons de vacances selon le plan général
d'affectation dans sa version d'octobre 2014 (ci-après: PGA) et son règlement
sur le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil
d'Etat le 23 septembre 1977 (ci-après: RPGA). La parcelle a été divisée en
plusieurs droits distincts et permanents (ci-après: DDP) en faveur de tiers.
Le chemin des Chavannes traverse la parcelle du
sud-est au nord-ouest et se sépare en quatre chemins perpendiculaires: le
chemin des Fauvettes, le chemin des Mésanges, le chemin des Rossignols et le
chemin des Merles. Chacun de ces quatre chemins dessert en moyenne une
vingtaine de DDP.
A.________ et B.________ sont au bénéfice d'un DDP
consistant en une servitude de superficie jusqu'au 31 décembre 2030 leur
donnant le droit de construire et de maintenir une maison de vacances (bâtiment
ECA n° 557) au chemin des Mésanges 20 (ci-après: le DDP n° 57). Ce
DDP, d'une surface de 445 m
2
, est longé sur sa limite sud‑est
par le chemin des Mésanges (il est d'ailleurs positionné à l'extrémité de ce
chemin en cul-de-sac d'une largeur de 4 m), sur sa limite sud-ouest par un
cours d'eau suivi d'une aire forestière (réserve naturelle d'importance
nationale "Grande Cariçaie") et sur ses côtés nord-est, nord et
nord-ouest par les DDP n
os
56, respectivement n
os
46
et 47.
Le DDP n° 57 supporte un bâtiment ECA n° 557
de 54 m
2
, bâti sur un seul niveau, légèrement surélevé par
rapport au niveau du sol et implanté à 5 m de la limite du DDP n° 57
sur son côté sud-est. Un escalier parallèle à la façade sud-est permet
d'accéder à une terrasse longeant le bâtiment sur ses faces sud-est et sud-ouest,
terrasse dont la profondeur varie entre 1 m (côté sud-est) et 2 m
(côté sud-ouest).
B.
Du 17 novembre au 16 décembre 2020, la Municipalité de Cudrefin a mis à
l'enquête publique une zone réservée sur de nombreux périmètres du PGA et,
notamment, sur l'entier de la parcelle n° 100. Cette zone réservée a été
approuvée le 15 février 2022 par le département compétent et est immédiatement
entrée en vigueur.
C.
Dans le courant de l'année 2021, A.________ et B.________ ont procédé à
divers travaux de rénovation consistant notamment en la réfection de la toiture
et le changement des fenêtres. Ils ont également dressé, sur toute la longueur
sud-est - en limite de DDP - une barrière-palissade en bois de 1,80 m de
hauteur sur environ 11 m de long, totalement opaque. La partie sud, sud‑est
de la terrasse existante a été agrandie et sa profondeur portée à 2,55 m.
Divers travaux intérieurs ont également été entrepris.
Découvrant l'ampleur des travaux entrepris par A.________
et B.________, la municipalité a exigé le dépôt d'une demande d'autorisation de
construire pour la mise en conformité de ceux-ci.
A.________
et B.________
ont déposé dite demande le 30 octobre 2022 et la municipalité
a dispensé le projet d'enquête publique.
Le 4 avril 2023, la Centrale des autorisations en
matière de construction (ci‑après: CAMAC) a rendu une synthèse négative
contenant un "préavis" négatif de la Direction générale de
l'environnement (ci-après: la DGE) concernant la palissade et l'agrandissement
de la terrasse en raison de leur implantation partielle dans la limite des 10 m
à la forêt. La DGE concluait son "préavis" en ces termes: "la
DGE-FORET ne délivre pas la dérogation pour l'agrandissement de la terrasse et
la pose d'une clôture dans les 10 m à l'aire forestière."
D.
Par décision du 28 avril 2023, se référant également à la synthèse CAMAC
négative, la Municipalité de Cudrefin a refusé la régularisation de
l'agrandissement de la terrasse et la pose de la palissade et exigé leur remise
en état. La Municipalité de Cudrefin a considéré que tant la palissade que
l'agrandissement du balcon-terrasse ne respectaient ni la législation
forestière ni le RPGA. Elle a en revanche, par décision du 17 mai 2023,
autorisé les travaux de réfection intérieure, de changement des fenêtres et de
réfection de la toiture.
E.
Par acte du 30 mai 2023, agissant par l'intermédiaire de leur mandataire
commun, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants), ont déféré la
décision municipale ainsi que le "préavis" négatif de la DGE devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP)
en concluant à leur réforme en ce sens que la palissade et l'extension de la
terrasse soient autorisées.
L'autorité intimée municipale a déposé sa réponse le
19 juillet 2023, concluant au rejet du recours. Elle a notamment fourni une
fiche info 06/2017 "
cas de croisement et largeur de chaussée
"
de l'association Mobilité piétonne suisse, de même qu'un extrait du site
internet de l'Etat de Vaud intitulé "
gabarit nécessaire pour croiser
deux véhicules légers à 30 km/h
".
Le 27 juin 2023, la DGE a déposé sa réponse au
recours et conclu à son rejet. Elle mentionne notamment:
"
[...]
e. Les recourants expliquent que
la zone à bâtir est séparée de la forêt par une bande herbeuse et un ruisseau
(annexe 3). Ils en déduisent que les aménagements litigieux se trouvent à plus
de 10 m de la forêt.
f. DGE-FORET conteste cette
appréciation et le plan produit par les recourants. La bande herbeuse fait
partie de la forêt; elle constitue la lisière forestière et marque la
transition entre le milieu boisé et la zone à bâtir, avec son ruisseau.
g. La lisière est un écosystème de
contact (écotone) qui a ses conditions propres, ainsi qu'une faune et une flore
spécifiques. En tant que partie intégrante de la forêt, la lisière participe à
toutes les fonctions que la forêt est appelée à assumer: structuration du
paysage, régénération de l'oxygène, protection des eaux et contre les vents,
abri et réserve de nourriture pour la faune. La lisière fait l'objet d'un
entretien régulier.
h. Pour DGE-FORET, l'aire
forestière s'arrête au cours d'eau. Par conséquent, les aménagements litigieux
se trouvent à moins de 10 m de la lisière (annexe 5). Une autorisation de DGE-FORET
est nécessaire pour leur régularisation.
[...]
"
Le 20 juillet 2023, les recourants ont déposé des
observations complémentaires.
Le 16 octobre 2023, la Cour a tenu une inspection
locale en présence de toutes les parties, les recourants et la municipalité
étant assistés de leur conseil respectif. Le compte rendu de l'audience
comprend notamment les passages suivants:
"
[...]
En réponse à la question de
l'assesseur Miklos Ferenc Irmay – qui interrogeait la DGE sur les raisons pour
lesquelles l'extension de la terrasse péjorerait l'état de la forêt – la DGE
relève qu'il s'agit avant tout d'appliquer la LVLFo qui interdit toute
construction dans la limite des 10 mètres. Il est rappelé que certains cantons
voisins prévoient 20 ou même 30 m d'inconstructibilité. Dès lors que la
distance est très réduite dans le canton de Vaud, il est nécessaire de traiter
avec rigueur toute demande de dérogation.
[...]
La Cour constate que la palissade,
d'une hauteur d'environ 1 m 80, est constituée de bois et est quasiment impénétrable,
même pour les plus petits animaux. Elle est pour le surplus recouverte d'une
vigne vierge. En réponse à la question de la présidente, A.________ mentionne
avoir planté la vigne vierge en 2014.
La DGE souligne l'importance
d'éviter des barrières hermétiques tant pour le bien-être de la forêt que pour
le développement de la faune et de la flore en lisière. Cette barrière est
particulièrement massive et empêche ainsi les échanges biologiques.
[...]
La Cour constate que le chemin des
Mésanges s'arrête perpendiculairement au cours d'eau à quelques mètres
seulement de la palissade litigieuse. Il n'y a dès lors aucun trafic automobile
à cet endroit. En réponse à la question de Me Fauguel
[avocate des recourants]
, la DGE ajoute que ce chemin n'est pas
utilisé par les véhicules d'entretien de la forêt.
[...]
En réponse à la question de la
présidente, les recourants indiquent ne pas pouvoir installer leur terrasse
ailleurs dès lors que le soleil illumine surtout l'espace sud-est.
La Cour se déplace au nord-ouest
du bâtiment ECA n° 557 et constate la présence d'une terrasse de plein pied
baignée de soleil.
[...]
"
Par courrier du 20 novembre 2023, la DGE a confirmé
que le cours d'eau longeant le DDP n° 57 ne fait pas partie du domaine public
des eaux et n'est pas concerné par l'espace réservé aux eaux. Elle a également transmis
une directive interne datée du 15 janvier 2016 et intitulée "
Instructions
COFO – Distance par rapport à la forêt
".
Le 7 décembre 2023, les recourants ont déposé des
déterminations et pièces supplémentaires, dont un devis concernant l'éventuel déplacement
de la palissade pour un montant de quelque 6'300 francs.
Considérant en droit:
1.
a) La décision par laquelle une municipalité refuse de délivrer un
permis de construire et ordonne une remise en état peut faire l'objet d'un
recours de droit administratif au Tribunal cantonal conformément aux art. 92 ss
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). En l'espèce, le recours a été interjeté en temps utile (art. 95
LPA-VD) par les titulaires du DDP sur lequel les travaux litigieux ont été
exécutés (art. 75 LPA
‑
VD).
b) Le recours est également dirigé contre le
"préavis" de la DGE contenu dans la synthèse CAMAC du 4 avril 2023
qui, d'une part, constate la nature forestière du chemin ainsi que du cours
d'eau longeant le DDP n° 57 et, d'autre part, refuse de délivrer une
dérogation pour des travaux exécutés à moins de 10 m de la lisière
forestière. Nonobstant l'intitulé de la synthèse CAMAC qui se réfère à un
"préavis" de la DGE, il s'agit bien d'une décision au sens des art.
120ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11). L'art. 121 al. 1 let. d LATC prévoit
expressément qu'est compétente l'autorité désignée dans les dispositions
légales et réglementaires spéciales et l'annexe II du règlement du 19 septembre
1966 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1) mentionne précisément les
constructions situées à moins de 10 m de la lisière. En outre, selon la loi
forestière du 8 mai 2012 (LVLFo; BLV 921.01), le service désigné par le Conseil
d'Etat pour assurer l'application de la législation forestière (art. 6)
est notamment compétent pour constater la nature forestière d'un bien-fonds
(art. 23 al. 1) ainsi que pour accorder des dérogations en cas de
constructions et installations à moins de dix mètres de la limite de la forêt
(art. 27 al. 1 et 4). Dans la mesure où la synthèse CAMAC a été
notifiée avec la décision de la municipalité, conformément à l'art. 123 al. 3
LATC, les recourants ont pu exprimer leur désaccord avec la position de la DGE
dans leurs écritures et l'instruction par la CDAP a porté également sur le
refus d'autorisation cantonale de l'autorité cantonale, intimée à la procédure.
Il y a lieu dès lors d'entrer en matière sur ce point du recours également.
2.
Dans un premier grief de nature formelle, les recourants considèrent que
la décision du 28 avril 2023 devrait être annulée dès lors qu'elle n'a pas été
notifiée par pli recommandé, qu'elle n'a été adressée qu'à un seul des deux
propriétaires et qu'elle était dépourvue de motivation initiale, celle-ci n'ayant
été complétée qu'
a posteriori
après le dépôt de l'acte de recours.
a) aa) L'art. 115 al. 1 LATC impose que le
refus du permis, avec référence aux dispositions légales et réglementaires
invoquées, soit communiqué au requérant sous pli recommandé.
L'obligation de notification du refus de permis sous
pli recommandé vise uniquement à faciliter la preuve de la notification de
l'acte. En ce sens, elle protège les intérêts de la municipalité, non pas ceux
du constructeur dont le permis requis est refusé. Il en découle que lorsque la
municipalité se limite à communiquer la décision de refus de permis sous pli
simple, cette irrégularité dans la forme de la décision ne rend pas celle-ci
nulle ou inefficace, mais contraint uniquement la municipalité à supporter les
risques qui naissent de l'incertitude quant à l'envoi régulier de sa décision
et à sa date de réception par le destinataire (CDAP AC.2015.0262 du 4 novembre
2015 consid. 1c).
bb) Selon un principe général du droit déduit
des art. 5 al. 3 et 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) protégeant la bonne foi du citoyen, une
notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (ATF 138
I 49 consid. 8.3.2 et les références). Il convient dans ce cadre de distinguer
la notification irrégulière de l'absence totale de notification (cf. TF
2C_160/2019 du 5 novembre 2019 consid. 4.1 et les références); lorsque
l'autorité omet purement et simplement de communiquer la décision à l'une des
personnes à qui elle s'adresse - qui est de ce chef notamment empêchée
d'exercer son droit de recours -, le vice qui affecte la décision sur le plan
formel est si fondamental qu'il peut conduire à admettre la nullité absolue de
cette décision (ATF 110 V 145 consid. 2d et les références). La jurisprudence
n'attache toutefois pas nécessairement la nullité à l'existence de vices dans
la notification. La protection des parties est en principe suffisamment
réalisée lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette
irrégularité (cf. ATF 139 II 243 consid. 11.2). Il y a donc lieu d'examiner,
d'après les circonstances du cas concret, si la partie intéressée a réellement
été induite en erreur par l'irrégularité de la notification et a, de ce fait,
subi un préjudice (ATF 122 I 97 consid. 3a; TF 1C_422/2018 du 4 novembre 2019
consid. 3.2). Le délai de recours pour attaquer un acte notifié irrégulièrement
court dès le jour où le destinataire a pu en prendre connaissance, dans son
dispositif et ses motifs (cf. ATF 139 IV 228 consid. 1.3; 102 Ib 91 consid. 3).
cc) En vertu de l'art. 42 LPA-VD, la décision
doit contenir certaines indications, exprimées en termes clairs et précis, en
particulier les faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle
s'appuie (al. 1 let. c). L'autorité doit mentionner, au moins
brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa
décision, de manière que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de
celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause; il importe également que
l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Toutefois, l'autorité n'a
pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et
griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à l'examen
des questions décisives pour l'issue du litige (ATF 147 IV 249 consid. 2.4; 142
I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1). La motivation peut être
implicite et résulter des différents considérants de la décision (ATF 141 V 557
consid. 3.2.1; arrêt TF 1C_74/2021 du 24 janvier 2022 consid. 4.1;
1C_76/2020 du 5 février 2021 consid. 2.1).
Le droit d'être entendu est une garantie de nature
formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision
attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 142
ll 218 consid. 2.8.1; 135 I 187 consid. 2.2; 1C_76/2020 du 5 février 2021
consid. 2.1). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée
lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de
recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 135 I
279 consid. 2.6.1; 133 I 201 consid. 2.2).
b) En l'espèce, le recourant B.________ a reçu la
décision litigieuse et a pu recourir devant le tribunal de céans dans le délai
de 30 jours. Dans ce même délai, le recourant A.________ a pu prendre
connaissance de ladite décision et la contester conjointement avec B.________.
Les recourants n'ont par conséquent subi aucun préjudice lié à la notification
par pli simple et il n'y a pas lieu de prononcer l'annulation de la décision litigieuse
pour ce premier grief d'ordre formel.
Si la décision communale initiale était très
sommairement motivée, la municipalité a cependant complété sa motivation certes
a posteriori,
mais avant le dépôt de l'acte de recours, qui a pu prendre
en compte l'argumentation municipale complète. Les recourants n'ont pas non
plus subi de préjudice de ce fait et ce second grief d'ordre formel doit être
également rejeté.
3.
Au fond, il y a lieu de trancher à titre liminaire la question de la délimitation
de l'aire forestière.
Dans le cadre de la synthèse CAMAC n° 216662, la DGE
a constaté la nature forestière d'une partie de la parcelle n° 100 sur
laquelle le DDP n° 57 se situe. L'autorité cantonale spécialisée a
considéré que l'aire forestière comprenait tant le chemin forestier que le
cours d'eau lui-même. Les recourants contestent cette décision en considérant
que l'aire forestière devrait s'arrêter, respectivement débuter, uniquement au
pied du peuplement, soit en excluant tant le chemin forestier que le cours
d'eau. En suivant ainsi les recourants, ni la palissade ni l'agrandissement de
leur balcon-terrasse n'empièteraient sur la limite des 10 m à l'aire
forestière.
a) La constatation de la nature forestière est régie,
au niveau cantonal, par les art. 23 et 24 LVLFo:
"
Art. 23 Compétence (LFo, art. 10; OFo, art. 12)
1
Le service est
compétent pour constater, d'office ou sur demande de toute personne justifiant
d'un intérêt digne de protection, la nature forestière d'un bien-fonds.
2
Lorsque la
constatation de la nature forestière est liée à une demande de défrichement,
l'autorité habilitée à autoriser le défrichement est compétente.
3
Outre les cas
prévus par la législation fédérale, le service peut ordonner une constatation
de la nature forestière notamment dans les cas suivants :
a. lors
d'une demande de permis de construire à proximité d'une lisière qui n'a pas
encore été délimitée ;
b. lorsqu'il
y a atteinte illicite à l'aire forestière.
Art. 24
Procédure (LFo, art. 10 et 13)
1
La
demande de constatation de la nature forestière doit être adressée au service.
Elle contient notamment un extrait du plan cadastral de la parcelle concernée.
2
Lorsqu'il
y a lieu de constater la nature forestière d'un bien-fonds, le service fixe les
limites de la forêt sur le terrain et les fait reporter sur un plan de
situation comprenant le fonds cadastral. Le piquetage des lisières est effectué
par l'inspecteur des forêts. Le levé et le report sur un plan cadastral sont
authentifiés par un ingénieur géomètre breveté, inscrit au registre fédéral des
ingénieurs géomètres, mandaté par le requérant.
3
Le
projet de plan est mis à l'enquête publique selon la procédure prévue par
l'article 16 de la présente loi. Lorsqu'il est lié à une procédure distincte
d'autorisation ou de planification, la mise à l'enquête du plan suit les
modalités de la procédure principale.
4
La
décision de constatation de la nature forestière est rendue par le service, qui
statue en outre sur les oppositions. Elle peut faire l'objet d'une mention au
Registre foncier.
5
La
délimitation des forêts par rapport aux zones à bâtir est suivie d'une mise à
jour du Registre foncier pour les parcelles concernées. Les frais sont à la charge
du requérant."
b) En l'espèce, la DGE considère que tant la bande
herbeuse que le ruisseau permettent de marquer la transition entre le milieu
boisé et la zone à bâtir ce qui justifie d'intégrer ceux-ci à l'aire
forestière. Elle rappelle également que la lisière est un écosystème de contact
(écotone) qui a ses conditions propres, ainsi qu'une faune et une flore
spécifique. En tant que partie intégrante de la forêt, la lisière participe à
toutes les fonctions que la forêt est appelée à assumer: structuration du
paysage, régénération de l'oxygène, protection des eaux et contre les vents,
abri et réserve de nourriture pour la faune.
La décision du service cantonal spécialisé d'inclure
dans l'aire forestière le cours d'eau longeant le chemin forestier et le
peuplement ne paraît pas traduire un abus du pouvoir d'appréciation, ce
d'autant plus que l'art. 24 al. 2 LVLFo n'oblige nullement le service cantonal
à fixer les limites de la forêt au début du peuplement mais lui octroie un
certain pouvoir d'appréciation afin de protéger au mieux la forêt, sa faune et
sa flore. Le grief des recourants doit donc être rejeté.
Il appert ainsi qu'une partie de l'extension du
balcon-terrasse (soit son extrémité sud), de même qu'une partie de la palissade
(environ 7 m) se situent dans la limite des 10 m inconstructibles de l'art. 27
al. 1 LVLFo (voir consid. 6a/bb ci-dessous).
4.
Dans sa décision du 28 avril 2023, se référant également au "préavis"
négatif de la DGE, l'autorité municipale a refusé la régularisation de la
palissade dressée le long du côté sud-est du DDP n° 57 et ordonné sa remise en
état. Les raisonnements de la DGE et de la municipalité étant différents – la
première se fondant sur la législation forestière et la seconde sur sa propre
réglementation communale – il y a lieu d'analyser séparément le "préavis"
négatif et le refus communal.
5.
La municipalité reproche à l'entier de la palissade – soit environ 11 m
– d'être trop haute et d'être bâtie à la limite sud-est du DDP n° 57.
a) aa) Concernant la hauteur de la palissade, l'art.
52 RPGA est rédigé de la manière suivante:
"
Art. 52
La hauteur des clôtures ne sera pas
supérieure à 1.10 m. Les clôtures seront formées de haies vives, de palissades
de bois ou de treillis. Les fils de fer barbelés et les ronces artificielles
seront interdites."
bb) Il est manifeste que la palissade ne respecte
pas la hauteur maximale retenue par le RPGA, les recourants le reconnaissant
d'ailleurs eux-mêmes. Ces derniers invoquent en revanche l'acte constitutif de
leur DDP n° 57, lequel mentionne la possibilité de clôturer l'ensemble de
leur "parcelle" à une hauteur de 1,20 m.
Il y a lieu de retenir qu'avec sa hauteur de 1,80 m,
la palissade des recourants est indéniablement supérieure à la limite fixée par
la réglementation communale. Elle dépasse également largement la limite fixée
dans l'acte constitutif du DDP, de sorte que c'est à juste titre que l'autorité
municipale a refusé la régularisation des travaux sans qu'il soit nécessaire de
trancher, à ce stade, la portée juridique de l'acte constitutif du DDP.
b) L'autorité municipale reproche également aux
recourants d'avoir implanté la palissade en limite du DDP n° 57, le long
du chemin des Mésanges. Se référant aux documents remis à la Cour le 19 juillet
2023 – soit une fiche info de l'association Mobilité piétonne suisse et les
recommandations prises sur le site internet de l'Etat de Vaud concernant le
gabarit à respecter pour le croisement de deux véhicules à 30 km/h –, elle soutient
qu'un espace supplémentaire de 0.20 m entre le chemin des Mésanges et le
DDP n° 57 devrait rester libre de toute construction afin de permettre
audit chemin d'avoir une largeur de 2,20 m depuis l'axe, ce qui assurerait
selon elle une visibilité suffisante et un croisement à 30 km/h sans risque.
aa) En vertu de l'art. 39 al. 1 de la loi du 10
décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01), des aménagements
extérieurs tels que mur, clôture, haie ou plantation de nature à nuire à la
sécurité du trafic, notamment par une diminution de la visibilité, ne peuvent
être créés sans autorisation sur les fonds riverains de la route.
L'art. 8 du règlement du 19 janvier 1994
d'application de la LRou (RLRou; BLV 725.01.1) est rédigé de la manière
suivante:
"
Art. 8 Murs, clôture,
plantations (art. 39 LR)
1
Les ouvrages,
plantations, cultures ou aménagements extérieurs importants ne doivent pas
diminuer la visibilité ni gêner la circulation et l'entretien ni compromettre
la réalisation des corrections prévues de la route.
2
Les hauteurs
maxima admissibles, mesurées depuis les bords de la chaussée, sont les
suivantes:
a. 60
centimètres lorsque la visibilité doit être maintenue;
b. 2
mètres dans les autres cas.
3
Cependant,
lorsque les conditions de sécurité de la route risquent d'être affectées, le
département ou la municipalité pour les routes relevant de leurs compétences
respectives, peut prescrire un mode de clôture, des hauteurs et des distances
différentes de celles indiquées ci-dessus.
4
Il ne peut être
établi en bordure des routes des clôtures en ronces artificielles ou présentant
des parties acérées de nature à entraîner un danger pour les usagers de la
route."
bb) En l'espèce, l'inspection locale a permis de
constater que le DDP n° 57 était situé au bout du chemin des Mésanges,
chemin formant d'ailleurs un cul-de-sac et employé uniquement pour desservir
les différents DDP y accolés. Ainsi, le DDP des recourants étant situé à
l'extrémité du chemin, seul un éventuel croisement avec les habitants du DDP n° 67
d'en face est théoriquement concevable. Or les garages de chaque propriété étant
situés à une très grande proximité l'un de l'autre, une situation impliquant un
croisement serait uniquement concevable sur quelques mètres. En pareille
hypothèse, il est manifestement aisé pour l'un ou l'autre des conducteurs
d'attendre que son voisin entre ou sorte de son garage pour s'élancer à son
tour. Concernant l'utilisation du chemin des Mésanges pour l'entretien de la
forêt accolée au DDP n° 57, le représentant de la DGE à l'inspection locale du 16
octobre 2023 a confirmé que l'entretien se faisait uniquement en utilisant le
chemin forestier sis entre le cours d'eau et le début du peuplement de l'autre
côté du cours d'eau, et non depuis le chemin des Mésanges.
S'agissant de la visibilité, la Cour a pu constater
que le chemin des Mésanges est parfaitement rectiligne et que le DDP n° 57
est situé à son extrémité de sorte qu'il n'existe aucun besoin particulier de
visibilité. Ainsi, l'emplacement de la palissade des recourants ne diminue pas
la visibilité ni ne gêne la circulation ou l'entretien du chemin des Mésanges.
Concernant les éventuels correctifs prévus du chemin des Mésanges, rien au
dossier ne permet de déduire que des correctifs sont actuellement envisagés et
les autorités intimées ne s'en prévalent pas. L'exigence d'un retrait de la
clôture de 0.2 m à l'intérieur du DDP n° 57 n'est dès lors pas
justifiée.
On peut ajouter que le chemin des Mésanges serait
considéré comme une "route de desserte" selon la norme VSS 40045,
édition 2019-03 (ci‑après: norme VSS 40045) dès lors qu'il s'agit
d'une route à l'intérieur des espaces bâtis qui n'a dans le réseau routier
qu'une importance de quartier, dessert des bâtiments et conduit la circulation
aux routes collectrices. Le chemin des Mésanges entre même dans le sous-groupe
"chemin d'accès" dès lors qu'il dessert de petites zones habitées de
moins de 30 unités de logement. Selon la norme VSS 40045 lettre C chiffre 8, ce
type de route est en fait un chemin piétonnier prévu pour être
occasionnellement parcouru par des véhicules à moteur et dont la superstructure
est dimensionnée en conséquence. Pour les rares cas de croisement/dépassement
entre véhicules à moteur, on peut utiliser les accotements et les autres
espaces libres. Enfin, le tableau 1 de la norme, intitulé "types de routes
de desserte", prévoit que les chemins d'accès ont une seule voie de
circulation.
C'est donc à tort que l'autorité intimée a fait
grief aux recourants d'avoir installé la palissade à la limite du DDP n° 57.
c) De son côté, la DGE reproche aux recourants
d'avoir implanté les sept derniers mètres de la palissade dans l'espace
inconstructible des 10 m à la lisière de la forêt.
aa) L'art. 17 de la loi fédérale du 4 octobre 1991
sur les forêts (LFo; RS 921.0) dispose que les constructions et installations à
proximité de la forêt peuvent être autorisées uniquement si elles n’en compromettent
ni la conservation, ni le traitement, ni l’exploitation. En droit cantonal,
l'art. 27 LVLFo prévoit que, le long de la lisière forestière, une bande de 10 m
est en principe inconstructible. L'art. 58 al. 3 LVLFo impose encore de laisser
libre de tout obstacle fixe une distance minimale de 4 m le long des
lisières, à des fins d'exploitation et de vidange de la forêt.
Plus précisément, l'art. 27 LVLFo est libellé comme
il suit:
"
Art. 27 Distance par
rapport à la forêt (LFo, art. 17)
1
La distance
minimale des constructions et installations par rapport à la forêt doit être
fixée en fonction de la situation et de la hauteur prévisible du peuplement.
Dans tous les cas, les constructions et installations sont interdites à moins
de dix mètres de la limite de la forêt.
2
Dans les zones
affectées, lorsque la situation impose une distance supérieure à dix mètres par
rapport à la limite de la forêt, le service fixe, après consultation de la
commune territoriale, la distance appropriée lors de l'établissement ou de la
révision des plans d'affectation.
3
Hors des zones à
bâtir, le service, après consultation de la commune territoriale, peut exiger
une distance de plus de dix mètres par rapport à la limite de la forêt lorsque
les circonstances l'exigent.
4
Des dérogations
ne peuvent être octroyées par le service que si la conservation, le traitement
et l'exploitation de la forêt ne sont pas compromis et si la protection du site,
de la nature et du paysage est assurée. Elles peuvent faire l'objet d'une
mention au Registre foncier.
5
Les dérogations
peuvent, dans les limites du droit fédéral, être subordonnées à la signature
par le bénéficiaire d'une décharge de responsabilité pour le préjudice qu'il
pourrait subir du fait de la chute d'arbres ou de parties d'arbres. Cette
décharge fait l'objet d'une mention au Registre foncier."
Quant à l'art. 26 du règlement du 18 décembre 2013
d'application de la LVLFo (RLVLFo; BLV 921.01.1), il précise:
"
Art. 26 Distance par
rapport à la forêt (LVLFo, art. 27)
1
Le service ne
peut accorder des dérogations que lorsque les conditions suivantes sont
remplies :
a. la
construction ne peut être édifiée qu'à l'endroit prévu;
b. l'intérêt
de sa réalisation l'emporte sur la protection de l'aire forestière;
c. il
n'en résulte pas de sérieux danger pour l'environnement;
d. l'aménagement
des zones limitrophes répond aux conditions de l'article 58 de la loi
forestière.
2
Les dérogations
peuvent en outre être assorties de conditions.
3
Lors de la pesée
des intérêts en présence, il est prêté une attention particulière à la valeur
écologique des lisières, ainsi qu'aux territoires ou liaisons biologiques
d'importance régionale ou supra-régionale selon le réseau écologique
cantonal."
Concernant spécifiquement les clôtures, l'art. 27
al. 1 RLVLFo mentionne:
"
Art. 27 Clôtures (LVLFo,
art. 28 et 58)
1
Le service
prononce l'ordre d'enlèvement des clôtures, notamment lorsqu'elles sont
susceptibles d'entraver l'accès à la forêt, l'exploitation forestière ou la
libre circulation du gibier et de la faune sauvage."
Ces dispositions visent à protéger la forêt des
atteintes naturelles ou humaines. La distance par rapport à la forêt doit
également permettre d'y avoir accès et de la gérer de façon appropriée, de la
prémunir contre les incendies et de préserver les lisières qui ont une grande
valeur écologique. Elle sert encore à éloigner les constructions et leurs
occupants des dangers ou inconvénients pouvant provenir de la forêt, tels que
chutes d'arbres dues au vent, humidité, ombre, etc. Elle tend en outre à
atténuer le contraste frappant entre la silhouette de la forêt et celle des
bâtiments ou installations avoisinants, dans un souci de sauvegarde du paysage
(TF 1C_18/2018 du 20 novembre 2018 consid. 2.2; 1C_64/2017 du 31 août 2017
consid. 5.1; 1C_386/2014 du 13 novembre 2014 consid. 3.1; voir aussi le Message
du Conseil fédéral du 29 juin 1988 concernant la LFo
in
FF 1988 III
157, spéc. p. 183; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n. 403
p. 181, cité notamment par les arrêts CDAP AC.2022.0232 du 14 mars 2023
consid. 1a; AC.2018.0204 du 24 septembre 2020 consid. 5a; AC.2005.0256 du 4
avril 2007 consid. 3a).
Pour statuer sur une demande de dérogation,
l'autorité doit comparer l'intérêt public au maintien de la distance de 10 m
visant à protéger la forêt et l'intérêt privé du particulier à l'octroi de
cette dérogation (CDAP AC.2019.0404 du 9 novembre 2020 consid. 6b/bb; AC.2011.0192
du 14 mars 2012 consid. 3b). D'après la jurisprudence cantonale, l'intérêt
public à la protection de la forêt – qui est garantie notamment par le respect
de la distance minimale prévue par l'art. 17 LFo, à cause de la valeur
paysagère, esthétique et biologique des lisières – l'emporte en principe sur
les intérêts de convenance personnelle des propriétaires (CDAP AC.2019.0404
précité consid. 6b/bb; AC.2012.0353 du 15 juillet 2013 consid. 3; AC.2011.0192
précité consid. 3b). Sur ce point, on peut relever que l’espace inconstructible
des 10 m à la lisière forestière est une zone de transition qui constitue un
milieu favorable à la faune et à la flore. Une lisière de forêt présente en
effet un intérêt important du point de vue de la protection de la nature. La
lisière est une structure de transition entre l’habitat typiquement forestier
et celui des espaces de prairies ou ruraux; elle est plus riche en espèces que
l’intérieur même de la forêt et présente ainsi un remarquable potentiel de
diversité biologique (CDAP AC.2019.0404 précité consid. 6b/bb; AC.2011.0192
précité consid. 3b; John Aubert, La protection des lisières en droit fédéral et
en droit vaudois, in RDAF 1998 I p. 2). La lisière peut ainsi répondre à la
notion de biotope d’importance locale ou régionale au sens des art. 18 al. 1bis
et 18b de la loi fédérale sur la protection de la nature du 1er juillet 1966
(LPN; RS 451); elle fait partie en effet des milieux qui jouent un rôle
important dans l’équilibre naturel et présentent des conditions
particulièrement favorables pour les biocénoses, comme c’est le cas pour les
haies vives (CDAP AC.2019.0404 précité consid. 6b/bb; AC.2011.0192 précité
consid. 3b; John Aubert, op. cit., p. 22-23).
Sont considérés comme des constructions ou
installations, tous les aménagements durables et fixes créés par la main de
l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol par le fait qu'ils
modifient sensiblement l'espace extérieur, qu'ils ont des effets sur l'équipement
ou qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 119 Ib
222 consid. 3a p. 227; ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 p. 479 s.; TF 1C_50/2020 du
8 octobre 2020 consid. 6.1). Sont assimilés à des constructions tous les
bâtiments en surface, y compris les abris mobiles, installés pour un temps non
négligeable en un lieu fixe. L'exigence de la relation fixe avec le sol
n'exclut pas la prise en compte de constructions mobilières, non ancrées de
manière durable au sol et qui sont, le cas échéant, facilement démontables (TF
1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1, et les références citées).
L’assujettissement à autorisation a été ainsi été admis pour des clôtures et
barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49).
bb) En l'occurrence, l'installation d'une palissade
de 11 m de long (dont 7 m dans les 10  m à la lisière) et de 1,80 m
de haut est indubitablement une "construction ou installation" dont
la pose est par principe interdite dans la limite des 10 m à l'aire
forestière. Reste dès lors à déterminer si une dérogation selon l'art. 26
RLVLFo serait admissible.
Si on peut concevoir que la palissade ne pourra pas
être installée en dehors de la limite des 10 m (art. 26 al. 1 let. a
RLVLFo) – dès lors qu'une clôture a pour vocation à s'implanter sur les
contours d'un terrain – l'intérêt à sa réalisation ne l'emporte en revanche pas
sur la protection de l'aire forestière (art. 26 al. 1 let. b RLVLFo). En effet,
une construction aussi massive et destinée vraisemblablement uniquement à créer
un sentiment d'intimité est une construction de pure commodité.
C'est donc à juste titre que la DGE a refusé
d'accorder une dérogation pour cette palissade.
d) Dans un grief distinct, le
s
recourants considèrent que l'acte constitutif de leur DDP mentionne sans
équivoque la possibilité de clôturer l'ensemble de leur "parcelle" au
moyen d'une clôture de 1,20 m de hauteur. Ils en tirent comme conclusion que
l'acte constitutif de leur servitude devrait primer les différentes
législations et règlements de droit public.
aa) Selon la jurisprudence, les questions relatives
au respect des servitudes de droit privé relèvent de la compétence du juge
civil et il n'appartient ainsi ni à l'autorité intimée ni au Tribunal de céans
d'interpréter l'assiette de la servitude de droit privé et d'en contrôler le
respect (CDAP AC.2022.0364 du 30 août 2023 consid. 3c; AC.2021.00143 du 19 août
2022 consid. 3c; AC.2018.0244 du 13 juin 2019 consid. 5).
bb) Il est ici rappelé, à toute fin utile, que le
simple fait que le propriétaire de la parcelle n° 100 soit une entité
publique ne permet pas de considérer que le droit de superficie serait une
servitude publique (voir arrêt CDAP AC.2021.0124 du 25 mai 2023 consid. 3
concernant la distinction public/privé) ce d'autant plus que dite parcelle est
entièrement régie par les dispositions du code civil. Le DDP n° 57 est
ainsi une servitude de droit privé que le tribunal de céans n'a pas à analyser
dans le cadre d'une procédure en autorisation de construire.
cc) Par surabondance et par analogie au principe
res
inter alios acta
, l'engagement d'une partie – en l'occurrence l'autorité municipale
– dans le cadre de la constitution d'une servitude n'a pas pour effet de
supplanter les dispositions légales impératives découlant de la législation
forestière et dont la vérification du respect appartient à la DGE exclusivement.
C'est donc à tort que les recourants prétendent que
l'acte constitutif de leur servitude devrait être pris en compte par la CDAP.
e) Pour synthétiser les considérants qui précèdent,
si c'est à juste titre que l'autorité intimée, respectivement la DGE, a exigé
le rabaissement de la palissade à 1,10 m et le démontage de la partie empiétant
dans la limite des 10 m à la forêt, c'est à tort que la municipalité a exigé le
retrait de la palissade de 0.20 m à l'intérieur du DDP n° 57.
6.
La palissade devant être considérée comme illicite dans sa hauteur et sa
longueur, se pose finalement la question de la proportionnalité de son démontage,
respectivement de sa mise en conformité.
a) En vertu de l'art. 105 al. 1 LATC, la
municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,
le cas échéant supprimer ou modifier aux frais du propriétaire, tous travaux
qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.
Contrairement à ce que sa formulation peut laisser
entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation
quand les conditions en sont remplies (CDAP AC.2022.0162 du 3 juillet 2023
consid. 6a; AC.2018.0159 du 9 avril 2019 consid. 5a; AC.2015.0032 du 27 juillet
2016 consid. 8a). Le respect du principe de la proportionnalité exige qu'il
soit procédé à une pesée des intérêts publics et privés opposés (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence;
ATF 137 I 167 consid. 3.6; 136 I 87 consid. 3.2).
Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne peut être
accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.
L'autorité renonce à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de
bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances
sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132
II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb). Celui qui place l'autorité devant
un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_33/2014 du 18 septembre
2014 et les références). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de la proportionnalité (TF 1C_197/2021 du 12 novembre 2021
consid. 2.1.3; 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1, et la référence
citée). La prise en compte de la bonne foi n’entre en considération que si le
maître de l’ouvrage pouvait supposer, avec toute l’attention et le soin requis,
qu’il était autorisé à réaliser sa construction. On peut ainsi supposer que
l’obligation de principe d’obtenir une autorisation pour procéder à une
construction est de manière générale connue (TF 1C_578/2019 du 25 mai 2020
consid. 6.1; 1C_10/2019 du 15 avril 2020 consid. 5.1, et la référence citée).
b) En l'espèce, ériger une palissade de 1,80 m au
lieu des 1,10 m autorisés par la règlementation communale ne peut pas être
considéré comme une dérogation mineure. Concernant l'empiètement dans la limite
des 10 m à l'aire forestière, la vision locale a permis de constater que la
palissade litigieuse était massive et imperméable aux échanges avec la faune environnante.
Une telle palissade hermétique, s'étendant sur 7 m perpendiculairement à
la lisière forestière, constitue une dérogation majeure à la règle de
l'inconstructibilité.
Contrairement à ce que soutiennent les recourants, la
mise en conformité de l'installation litigieuse n'engendrera pas de coûts
excessifs pour ses propriétaires. Les recourants ont produit un devis estimant
à quelque 6'300 fr. le déplacement éventuel de 0,20 m de la palissade; ils
ont également produit un récapitulatif des coûts de construction de la
palissade d'un total de 3'165 francs. Le démontage de 7 m de la palissade
existante se montera nécessairement à un coût de l'ordre de 3'000 à 5'000
francs. Il s'agit objectivement d'un montant relativement modeste au vu des
frais engagés pour les aménagements globaux réalisés sur le DDP des recourants.
Il est rappelé à ce propos que le Tribunal fédéral a confirmé des ordres de
démolition, respectivement de remise en état, donnés à des constructeurs qui
alléguaient à titre de préjudice des montants de 100'000 fr. (TF 1C_167/2007
du 7 décembre 2007 consid. 6.2), voire de 300'000 fr. (TF 1C_170/2008 consid.
3.2 du 22 août 2008; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 consid. 6.2) et qu'il n'est
habituellement pas accordé de poids particulier à l'aspect financier de la
remise en état (ATF 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; TF 1C_82/2015 du 18 novembre
2015 consid. 4.2, non publié in ATF 141 II 476; 1C_404/2009 du 12 mai 2010
consid. 4.3).
c) Les recourants se prévalent du principe de
protection de leur bonne foi en lien avec la mention, dans l'acte constitutif
de leur DDP, de la possibilité de clôturer l'ensemble de leur
"parcelle".
aa) A teneur de l'art. 5 al. 3 Cst., les organes de
l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la
bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un
comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117 consid. 3.2; 136 I 254
consid. 5.2; TF 1C_10/2023 du 6 avril 2023 consid. 2.5). De ce principe général
découle le droit fondamental du particulier à la protection de sa bonne foi
dans ses relations avec l'Etat, consacré à l'art. 9
in fine
Cst. (ATF
144 II 49 consid. 2.2). Ce droit permet au citoyen d'exiger que l'autorité
respecte ses promesses et que celle-ci évite de se contredire. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peut obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que (a) l'autorité soit intervenue dans
une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (b) qu'elle ait agi
ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (c) que
l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du
renseignement obtenu; (d) il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances
ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles
il ne saurait renoncer sans subir de préjudice, et (e) que la réglementation
n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (arrêt TF 1C_10/2023
du 6 avril 2023 consid. 2.5; ATF 143 V 341 consid. 5.2.1; 141 V 530 consid.
6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; arrêts CDAP BO.2022.0008
du 16 mars 2023 consid. 3a; AC.2020.0054 du 9 mars 2021 consid. 5a). Même si
les conditions posées pour bénéficier de la protection de la bonne foi sont
réalisées, il faut en outre examiner si l’intérêt public à l’application du
droit impératif ne l’emporte pas sur le principe de la bonne foi; cet examen
s’opère par la pesée des intérêts privés de l’administré de se voir protégé
dans sa bonne foi et l’intérêt public à l’application régulière du droit
objectif (f) (TF 1C_372/2011 du 22 décembre 2011 consid. 2.3; ATF 137 II 182
consid. 3.6.2 p. 193; 119 Ib 397 consid. 6e p. 409; 116 Ib 185 consid. 3c p.
187; AC.2013.0153 du 20 décembre 2013 consid. 3a)
bb) En l'espèce, il ne relevait pas de la compétence
de la municipalité d'autoriser unilatéralement l'installation d'une clôture
dans la limite des 10 m à l'aire forestière. Seule la DGE était compétente pour
ce faire, d'autant plus que la constatation de la nature forestière et le point
de départ des 10 m à la lisière était discuté. Ainsi, la municipalité n'a
pas agi dans la limite de ses compétences et il n'y a pas lieu à une éventuelle
protection de la bonne foi des recourants. Au surplus, comme exposé au
consid. 5d)
supra
, les questions relatives au respect de la
constitution d'une servitude de droit privé ne sauraient supplanter les
dispositions impératives découlant de la législation forestière. Les griefs des
recourants en la matière doivent être rejetés.
Au vu de ce qui précède, c'est donc à juste titre
que l'autorité municipale a ordonné le rabaissement de la palissade à 1,10 m de
hauteur et l'enlèvement de toute la partie entrant dans la limite des 10 m à la
forêt.
7.
Est également litigieux l'élargissement du balcon-terrasse tout le long
de la façade sud-est du bâtiment ECA n° 55, portant sa profondeur à 2,55 m.
A l'instar de ce qui a prévalu pour la palissade,
tout l'agrandissement du balcon‑terrasse n'est pas concerné par les mêmes
dispositions légales. Si l'autorité municipale soutient que l'entier de
l'agrandissement contrevient à la règlementation communale sur les distances
aux limites, seule l'extrémité sud nouvellement créée – soit 2 m x 1,55 m,
correspondant à environ 3 m
2
– est implantée dans la limite des
10 m à l'aire forestière.
a) L'autorité municipale a considéré que
l'agrandissement du balcon-terrasse ne respectait pas l'art. 45 1
ère
phrase RPGA.
aa) Cet article est rédigé de la manière suivante:
"
Art. 45
La plus courte distance entre les
constructions et la limite de la parcelle voisine, s'il n'y a pas de plan
d'alignement, est fixée à 5 m. Cette distance est doublée entre bâtiments sis
sur une même propriété.
L’article 36 de
la loi sur les routes est réservé."
L'art. 36 LRou se lit comme suit:
"
1
A défaut
de plan fixant la limite des constructions et sous réserve de l'alinéa 4, les
distances minima à observer, lors de la construction de tout bâtiment ou annexe
de bâtiment, sont les suivantes:
a. pour
les routes cantonales principales de 1re classe, 18 mètres hors des localités
et 15 mètres à l'intérieur des localités;
b. pour
les routes cantonales principales de 2e classe et secondaires à fort trafic,
ainsi que pour les routes communales de 1re classe, 13 mètres hors des
localités et 10 mètres à l'intérieur des localités;
c. pour
les autres routes cantonales secondaires, les routes de berges et les routes
communales de 2e classe, 10 mètres hors des localités et 7 mètres à l'intérieur
des localités;
d. pour
les routes communales de 3e classe, 5 mètres à l'extérieur, comme à l'intérieur
des localités, sauf en ce qui concerne les sentiers et les servitudes de
passage public.
2
La distance est
calculée par rapport à l'axe de la chaussée, délimitée par les voies de
circulation principales.
3
[...]
.
4
[...]
."
Les classifications des routes communales sont
régies par l'art. 6 LRou:
"1
Les routes
communales se subdivisent en:
a. routes
de 1re classe, qui comprennent les routes d'intérêt régional, au besoin avec
accès latéral limité, et les voies de débord le long des routes cantonales de
1re classe;
b. routes
de 2e classe, qui comprennent les routes et chemins vicinaux servant de moyen
de communication entre plusieurs communes ou agglomérations d'une même commune,
ainsi que les rues, ruelles et places publiques;
c. routes
de 3e classe, qui comprennent les autres voies de circulation, notamment les
chemins forestiers et ruraux, les autres routes de berge, les passages et les
sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l'objet d'une
servitude de passage public en faveur de la commune.
2
La
classification des routes communales, établie par les autorités communales, est
soumise à l'approbation du chef de département concerné."
Les recourants font valoir que la "parcelle
voisine" concernée par l'art. 45 1
ère
phrase
RPGA, est le DDP n° 67 – soit celui situé de l'autre côté du chemin des
Mésanges. Ils considèrent que la largeur du chemin des Mésanges devrait être ajoutée
aux 5 m de l'art. 45 1
ère
phrase RPGA. Cet ajout aurait pour
conséquence que l'entier de leur balcon-terrasse se situerait au-delà des 5 mètres.
D'après la jurisprudence, lorsqu'une autorité
communale interprète son règlement en matière de police des constructions et
apprécie les circonstances locales, dans le cadre de l'octroi d'une
autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS
700]). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation
soutenable des circonstances pertinentes et que celle-ci est dûment motivée, la
juridiction de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen
complet, elle ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre
appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est
objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (ATF 145 I 52
consid. 3.6; CDAP AC.2022.0409 du 30 juin 2023 consid. 3a; AC.2022.0193 du
8 février 2023 consid. 3a).
bb) En l'espèce, l'autorité municipale soutient que
la "parcelle voisine" visée par l'art. 45 1
ère
phrase RPGA
n'est pas le DDP n° 67 (soit le voisin directement concerné par
l'agrandissement du balcon-terrasse) mais le chemin des Mésanges en tant que
tel, inséré entre les deux DDP. Une telle appréciation n'est pas insoutenable, ce
d'autant plus que la façade sud-est du bâtiment ECA n° 557, donnant sur le
chemin des Mésanges, est construite à précisément 5 m de ce dernier. Tous les
bâtiments du côté nord du chemin des Mésanges sont d'ailleurs bâti à 5 m dudit
chemin; manifestement, l'interprétation municipale de l'art. 45 1
ère
phrase RPGA tend à considérer les chemins internes desservant la parcelle n° 100
comme une "parcelle voisine" au sens de cette disposition.
Cette interprétation est également conforme à l'art. 36
al. 1 let. d LRou. En effet, contrairement à ce que soutiennent les
recourants, il n'existe aucun plan fixant la limite des constructions au sens
de l'art. 36 al. 1 LRou, de sorte que le chemin des Mésanges, comme route
communale de 3
ème
classe, impose aux constructions un retrait de 5 mètres.
Au vu de ce qui précède, la Cour ne voit aucune
raison de remettre en question l'interprétation que l'autorité intimée fait de
l'art. 45 1
ère
phrase RPGA. Le grief des recourants doit dès lors
être écarté.
b) Conformément à l'art. 45 1
ère
phrase
RPGA tel qu'interprété par la municipalité, il appert que l'entier de la partie
sud-est du balcon-terrasse des recourants se situe dans les espaces
réglementaires. Reste dès lors à déterminer si un tel empiètement est
admissible.
Le balcon-terrasse ne saurait être considéré comme
une dépendance de peu d'importance (art. 39 RLATC); il n'est en effet pas
distinct du bâtiment principal et permet une communication interne avec celui‑ci
(pour un cas similaire, voir CDAP AC.2019.0026 du 23 juillet 2020 consid. 3). Il
s'agit dès lors d'un grand balcon, soit une saillie, et c'est à l'aune de cette
définition que sa conformité doit être analysée.
aa) Selon la jurisprudence, les éléments en saillie
dont la profondeur ne dépasse pas celle qui est communément admise pour les
balcons (1,50 m sauf disposition communale contraire) ne sont pas pris en
considération dans le calcul de la distance à respecter entre bâtiments et
limites de propriété (CDAP AC.2022.0245 du 20 septembre 2023 consid. 4b/cc;
AC.2022.0116 du 21 novembre 2022 consid. 4b/cc; AC.2021.0135 du 20 janvier 2022
c. 4 a/dd). Peuvent être qualifiés de balcons, quelle qu'en soit la longueur,
les ouvrages formant une saillie réduite sur une façade (CDAP AC.2012.0324 du
31 octobre 2013 consid. 4d; AC.2007.0154 du 9 septembre 2008 consid. 5). En
règle générale, l’aménagement de tels ouvrages sur un bâtiment non
réglementaire n’est pas de nature à aggraver les inconvénients en relation avec
l'atteinte à la réglementation (CDAP AC.2014.0207 du 13 mai 2015 ).
bb) En l'espèce, le balcon-terrasse forme une
saillie de 2,55 m sur les espaces réglementaires et la réglementation de la
commune de Cudrefin ne prévoit aucune disposition spécifique aux balcons. Un
tel empiètement, largement au-dessus de la limite communément admise par la
jurisprudence, ne saurait être autorisé. C'est dès lors à juste titre que la
municipalité a refusé l'autorisation de construire sur cette base.
c) Quant à la DGE, elle considère que l'angle sud de
l'extension du balcon-terrasse empiète sur la limite des 10 m à la lisière de
la forêt.
aa) Comme rappelé ci-dessus au consid. 5c, l'art. 27
LVLFo interdit toute construction dans la limite des 10 m à la lisière de la
forêt et soumet au régime dérogatoire de l'art. 26 RLVLFo tout projet qui
envisagerait néanmoins de s'y implanter.
bb) En l'espèce, il n'est pas établi que
l'élargissement du balcon-terrasse ne pouvait pas être édifié ailleurs (let. a)
et, concernant une construction de pure convenance personnelle, l'intérêt à sa
réalisation ne l'emporte pas sur la protection de l'aire forestière (let. b),
ce d'autant plus que l'inspection locale a permis de constater que les
recourants disposaient déjà d'une terrasse de plein pied au nord-ouest de leur
DDP.
C'est donc à juste titre que l'autorité cantonale a
refusé d'accorder une dérogation permettant d'agrandir le balcon-terrasse.
d) L'agrandissement du balcon-terrasse ne
pouvant être autorisé, il y a lieu de déterminer si l'ordre de remise en état
est conforme au principe de proportionnalité, tel que rappelé au consid. 6a
ci-dessus.
aa) La réglementation sur les distances aux
limites tend principalement à préserver un minimum de lumière, d'air et de soleil
entre les constructions afin de garantir un aménagement sain et rationnel; elle
a pour but d'éviter notamment que les habitants de bien-fonds contigus n'aient
l'impression que la construction voisine les écrase. Elle vise également à
garantir un minimum de tranquillité aux habitants. La création de volumes
supplémentaires dans un espace où la construction est proscrite doit être
considérée comme une aggravation de l'atteinte à la réglementation (CDAP AC.2022.0179
du 26 mai 2023 consid. 3d; AC.2014.0207 précité consid. 6a). De tels volumes
supplémentaires peuvent notamment consister en des combles et surcombles (CDAP
AC.2022.0116 du 21 novembre 2022 consid. 4b/cc; AC.2014.0207 précité consid.
6b) ou en saillies, soit un avant-toit, une terrasse ou un balcon (CDAP
AC.2014.0163 du 9 octobre 2015 consid. 9; AC.2014.0377 du 10 juin 2015
consid. 3; AC.2014.0207 précité consid. 5b).
bb) En l'espèce, si la distance à la maison de
vacances du voisin directement concerné (soit le DDP n° 67) n'est d'aucune
pertinence pour analyser le respect de l'art. 45 RPGA (voir consid. 7a)
ci-dessus), elle ne peut être complètement occultée pour déterminer l'ampleur
concrète de l'entorse à la règle. Comme rappelé par la jurisprudence citée
ci-dessus, la réglementation sur les distances aux limites tend à préserver un
minimum de lumière et d'air entre les constructions et à éviter notamment que
les habitants de bien-fonds contigus aient un sentiment d'écrasement. En
l'espèce, les habitants du DDP n° 67 contigu n'auront pas cette impression
dès lors qu'environ 14 m séparent les deux maisons de vacances. De plus,
aucun avant toit n'a été ajouté pour chapeauter l'extension de sorte qu'aucun
écrasement ne pourra être ressenti.
Concernant la faible surface sise dans la limite des
10 m à la lisière de la forêt (3 m
2
), on peut relever qu'elle
se situe dans le prolongement de la partie préexistante du balcon-terrasse de
sorte qu'elle n'entraîne aucune emprise perpendiculaire supplémentaire. Vu le
très faible impact additionnel pour la faune et la flore forestière, il y a
lieu de constater que l'exigence de démolition de cette menue surface –
inscrite dans le prolongement d'une construction préexistante au bénéfice de la
garantie de la situation acquise – serait disproportionnée.
Au vu de ce qui précède, c'est à tort que l'autorité
intimée a exigé des recourants la démolition de l'extension de leur balcon-terrasse.
8.
a) Les considérants qui précèdent conduisent à une admission partielle
du recours. La décision de l'autorité intimée du 28 avril 2023 doit être
réformée en ce sens que l'ordre de démolir l'extension du balcon-terrasse est
annulé, de même que celui de déplacer la palissade de 0,20 m à l'intérieur
du DDP n° 57. La décision du 28 avril 2023 est en revanche confirmée concernant
le rabaissement de la palissade à une hauteur de 1,10 m et la démolition
de la partie (environ 7 m) empiétant sur la limite des 10 m à l'aire
forestière. La décision de la DGE du 4 avril 2023 est confirmée.
b) Succombant pour l'essentiel, les recourants
supporteront un émolument de justice réduit.
L'autorité municipale, qui a succombé sur deux
points, devra supporter une petite part d'émolument judiciaire (art. 49,
52
al. 1 a contrario
, 91 et 99 LPA-VD).
Deux parties ayant agi par l'intermédiaire de mandataires
professionnels, il y a lieu de statuer sur la question des dépens. Ceux-ci
peuvent en l'espèce être compensés, chaque partie concernée ayant à la fois
obtenu gain de cause et succombé sur certains points (art. 55 et 56 al. 2
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Municipalité de Cudrefin du 28 avril 2023 est réformée
en ce sens qu'il est renoncé à exiger la remise en état du balcon-terrasse et le
déplacement de la palissade de 0,20 m à l'intérieur du DDP n° 57; elle est
confirmée concernant le rabaissement de la palissade à une hauteur de 1,10 m et
la démolition de la partie (environ 7 m) empiétant sur la limite des 10 m à
l'aire forestière.
III.
La décision de la Direction générale de l'environnement du 4 avril 2023
est confirmée.
IV.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
des recourants A.________ et B.________, débiteurs solidaires.
V.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de
la Commune de Cudrefin.
VI.
Les dépens sont compensés.
Lausanne, le 13 juin 2024
La présidente:
Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFEV. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral
(Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.