vd_omni · GE.1997.0015 · 1997-05-06 · fr

c/Municipalité de La Rippe | Pas de qualité pour recourir contre une décision municipale refusant une inscription au registre du contrôle des habitants si l'intéressé n'invoque aucune atteinte pour justifier son recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.1997 GE.1997.0015

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 4 juin 1997
sur le recours interjeté par
A. A.________
,
B.________, représenté pour les besoins de la présente cause par l'avocat
Olivier Freymond, à Lausanne,
contre
la décision rendue le 21 janvier 1997 par la
Municipalité de la commune de B.________ (refus d'inscrire le recourant au
Registre du contrôle des habitants).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; Mme Dominique Anne Thalmann et Mme Henriette Dénéréaz
Luisier, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Né en 1958, marié, père
de trois enfants nés respectivement en 1989 et 1990, A. A.________ exerce la
profession d'agriculteur indépendant. Le 15 janvier 1991, il a conclu avec son
père B. A.________ un contrat de bail à ferme. Selon ce contrat, M. B.
A.________ s'est notamment engagé à mettre à disposition du recourant un
appartement de cinq pièces, un rural/étable à C.________ de 17 places et une
étable/hangar à B.________ de 14 places (170 m2). Le contrat précité, conclu
pour une durée de neuf ans, ne précise pas dans quelle localité se situe
l'appartement de cinq pièces mis à disposition du recourant.
L'intéressé exploite
actuellement un domaine en fermage à B.________, ainsi que quelques terres à
C.________ et en France voisine.
B.                    En raison d'une
situation familiale litigieuse avec son père et son frère, M. C.
A.________, le recourant a quitté le logement qu'il occupait avec sa famille
sur le territoire de la commune de C.________ le 31 décembre 1994. Il s'est
installé, avec son épouse et ses enfants, à D.________ (F), où ses enfants sont
scolarisés.
C.                    A une date qui ne
ressort pas des pièces du dossier, M. A. A.________ a demandé au Contrôle des
habitants de la commune de B.________ (ci-après le contrôle des habitants) de
l'inscrire dans le registre de cette commune. Par lettre du 13 mars 1995, le
contrôle des habitants a répondu à l'intéressé qu'il ne lui était pas possible
de procéder à son inscription au contrôle de la commune, celle-ci n'étant en
réalité pas son lieu de résidence principale.
Interpellé le 11
juillet 1995 par le contrôle des habitants, l'Office cantonal de contrôle des
habitants et de police des étrangers s'est déterminé par lettre du 14 juillet
1995. Il relève que le centre des intérêts de M. A. A.________ demeure à
D.________ et que celui-ci ne pourrait dès lors être enregistré comme établi
dans la commune de B.________, les registres de dite commune devant être un
reflet fidèle de la réalité. Il souligne en revanche que si l'intéressé devait
effectivement prendre une chambre dans une villa à B.________ et y vivre trois
mois au moins dans l'année (y compris y passer la nuit), il pourrait être
inscrit comme étant en séjour sur le territoire communal.
Par courrier du 6
décembre 1996, le contrôle des habitants a encore informé le recourant qu'une
inscription dans la commune était impossible aussi longtemps qu'il ne serait
pas en possession d'un bail à loyer en bonne et due forme portant sur un
logement situé sur le territoire communal. Il propose que M. A. A.________ lui
remette une copie du contrat de bail à loyer que ce dernier paraît avoir en vue
auprès de la Régie ********.
D.                    Le 18 décembre 1996, M.
A. A.________ a recouru auprès de la Municipalité de B.________ (ci-après la
municipalité) contre la décision du contrôle des habitants du 6 décembre 1996.
Il expose à l'appui de son recours avoir conservé le centre de ses activités à
B.________, alors même que son épouse et ses enfants sont allés habiter à
D.________. Ses activités, dont il tire son revenu pour entretenir sa famille,
consistent en l'exploitation d'un domaine agricole dont le centre se trouve à
B.________. Le fait que sa famille habite à D.________ est selon lui sans
incidence pour déterminer son propre domicile, d'autant moins que, selon le
nouveau droit du mariage, la femme est, dans la même mesure que le mari, en
droit de se constituer un domicile indépendant. Il conclut à son inscription au
contrôle des habitants de la commune.
E.                    Dans sa séance du 20
janvier 1997, la municipalité a confirmé la décision du contrôle des habitants
du 6 décembre 1996. Cette décision, notifiée le 21 janvier 1997, confirme que
pour être inscrit à B.________, M. A. A.________ doit démontrer qu'il y réside
effectivement pendant plus de trois mois par an et qu'il y dispose de ce fait
d'un logement.
F.                     C'est contre cette
décision que M. A. A.________ a recouru devant le Tribunal administratif le 10
février 1997. Il conclut, avec dépens, à ce que la décision attaquée soit
réformée en ce sens que l'intéressé est inscrit au Registre du contrôle des
habitants de la commune de B.________. Les moyens à l'appui de son recours
seront repris pour autant que de besoin dans les considérants de droit
ci-après. Il a joint à son pourvoi diverses pièces, dont copie d'une lettre que
lui a adressée le Département vaudois de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce (ci-après DAIC) le 15 novembre 1996, dont le contenu est le suivant :
"Suite à la décision du 11 octobre 1996 de
la responsable du contrôle des habitants de la Commune de C.________
"résiliant votre enregistrement" à C.________ et annonçant le
transfert de votre domicile dans la Commune de B.________ dès le 15 novembre
1996, nous constatons que votre domicile a été et reste néanmoins fixé sur le
territoire de la Confédération helvétique.
Ne pouvant nous baser valablement sur les
diverses tergiversations administratives relatives à la confirmation de votre
domicile légal, nous décidons de considérer que vous résidez effectivement en
Suisse, faute d'éléments de preuve contraires. Par conséquent, vous pourrez
bénéficier des contributions agricoles fédérales pour l'année 1996, sous
réserve du respect des conditions spécifiques d'octroi des dites contributions.
Les décision y relatives vous parviendront par courrier séparé."
G.                    La municipalité s'est
déterminée le 19 mars 1997. Elle conclut, avec suite de frais et dépens, au
rejet du recours.
Invité par le juge
instructeur à déposer un mémoire complémentaire, le recourant n'a pas procédé
dans le délai imparti au 17 avril 1997.
H.                    Le Tribunal
administratif a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     a) En procédure
administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,
conformément à l'art. 29 al. 1 LJPA. Est une décision toute mesure prise par
une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits ou des obligations, de constater l'existence ou l'étendue
de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou
obligations (art. 29 al. 2 LJPA).
En d'autres termes, la
décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et
qui règle de façon impérative et contraignante une situation concrète soumise
au droit administratif, soit en créant des droits et obligations, soit en en
constatant l'existence (ATF 104 Ia 26; 101 Ia 73, JT 1977 I 68). La décision se
distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son
destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de
personne, tels que notamment renseignements ou avertissements dépourvus de
conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une
communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la
situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et
l'administration, ni de l'obliger à une situation passible ou active, est
irrecevable (RDAF 1984, p. 499 + réf. cit.).
Il convient donc
d'examiner en premier lieu si le refus d'inscrire M. A. A.________ au contrôle
des habitants constitue bien une décision sujette à recours, quoi que la
correspondance adressée à l'intéressé le 21 janvier 1997 ait pu mentionner à
cet égard.
b) Le rôle du contrôle
des habitants est de localiser la population. Il enregistre les personnes qui
résident durablement sur le territoire communal, en précisant si elles y sont
établies ou en séjour dans le but de fournir aux administrations cantonales et
communales les renseignements dont elles ont besoin pour accomplir certaines
tâches. La constatation, par une inscription au contrôle des habitants, qu'une
personne est établie quelque part ne fixe pas, à elle seule son domicile, mais
constitue tout au plus un indice pour la détermination de celui-ci (ATF 102 V
162, JT 1977 IV 108). Le terme de domicile ne correspond d'ailleurs pas à celui
d'établissement ou de séjour. En effet, si le domicile est un lien entre une
personne et un territoire qui a des conséquences juridiques particulières sur
le statut de cette personne, les notions d'établissement ou de séjour sont des
notions de police et désignent la résidence "policièrement régulière"
d'une personne en un certain lieu (J.-F. Aubert, Traité de droit
constitutionnel suisse, vol. II, nos 1964 à 1967, p. 699 s). Le domicile,
l'établissement ou le séjour ne coïncident pas nécessairement et, pour sa part,
le domicile peut répondre à des définitions différentes selon les domaines
juridiques qui lui attachent des conséquences (domicile civil, fiscal,
politique). Une inscription au contrôle des habitants n'a pas les effets juridiques
attachés au domicile; elle est une simple opération administrative interne, qui
n'affecte en principe pas les droits et obligations de l'intéressé (BGC
printemps 1983, p. 305 et 322).
Dans certains cas il
est vrai, l'inscription au nombre des personnes établies ou séjournant dans une
commune peut avoir des conséquences indirectes sur la situation juridique d'un
particulier, notamment lorsque certains avantages sont réservés aux habitants
d'une commune ou d'une région (tarif privilégié accordé par les CFF ou par
certaines communes aux personnes présentant une carte spéciale délivrée
exclusivement au lieu d'établissement). Il se justifie dès lors de reconnaître
à l'inscription au contrôle des habitants le caractère d'une décision
administrative susceptible, si elle est confirmée par la municipalité, d'un
recours au Tribunal administratif en application de l'art. 4 al. 1 LJPA.
2.                     Conformément à l'art.
37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou
morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de
protection à ce que celle-ci soit annulée ou modifiée. Les intérêts en cause,
de même que l'atteinte qui leur est portée, doivent en général être personnels
et actuels (RDAF 1984 p. 500 + réf. cit.). La lésion invoquée implique une
atteinte à des intérêts de droit ou de fait, de nature pécuniaire, économique,
idéale ou morale (A. Macheret, La qualité pour recourir : clé de la juridiction
constitutionnelle et administrative du Tribunal fédéral, RDAF 1975 II p. 158 +
réf. cit.). Il faut qu'il existe véritablement un préjudice porté de manière
irrémédiable à la situation personnelle du recourant (P. Moor, Droit
administratif, vol. II, p. 414) et que l'admission du recours procure au
recourant un avantage de nature économique, matériel ou idéal (ATF 121 II 39,
spéc. p. 43). Au surplus, le recours n'est pas destiné à faire trancher des
questions juridiques en dehors d'un cas concret et le juge ne se prononce que
sur un recours dont l'admission élimine véritablement un préjudice existant (P.
Moor, op. cit., vol. II, p. 419; A. Grisel, Traité de droit administratif, vol.
II, p. 900).
Comme exposé
ci-dessus, l'enregistrement d'une personne au contrôle des habitants n'a le
plus souvent pas d'effets juridiques directs sur sa situation, de sorte que la
condition d'une lésion à des intérêts dignes de protection ne sera en principe
pas remplie. Il sera d'ailleurs toujours possible à celui qui envisage de
contester son enregistrement, ou, le cas échéant, son refus d'enregistrement,
pour des motifs fiscaux ou liés à l'exercice de ses droits politiques, par
exemple, de recourir dans le cadre de la procédure spécifique déterminant soit
son assujettissement à l'impôt (domicile fiscal), soit son inscription au rôle
des électeurs (domicile politique). Reconnaître à l'intéressé la possibilité de
porter "préventivement" devant une autorité de recours la question de
son lieu d'établissement ou de séjour ne répondrait dès lors à aucun besoin
légitime, puisque la décision qui pourrait être prise ne lierait de toute
manière pas les autorités compétentes pour fixer le domicile fiscal ou le
domicile politique.
Dans le cas présent,
M. A. A.________ n'invoque aucune atteinte à sa situation juridique pour
justifier son recours et rien dans ses écritures ne permet de supposer que la
décision attaquée lui cause un préjudice actuel quelconque. En fait, il invoque
seulement que c'est en raison d'un litige l'opposant à son père qu'il n'a pu
prendre possession du logement de B.________, logement que ce dernier lui
aurait pourtant promis par contrat de bail du 15 janvier 1991, confirmé par une
correspondance du 19 décembre 1994. Les seuls éléments ressortant des pièces du
dossier de nature à établir l'éventuel préjudice que M. A. A.________ pourrait
subir en raison du refus d'inscription au contrôle des habitants ont trait à
son éventuelle impossibilité, en raison de son domicile en France, de
bénéficier de contributions agricoles fédérales (subsides agricoles, paiements
directs) et de son obligation de s'acquitter des taxes douanières pour écouler
dans notre pays les récoltes provenant de ses terres exploitées en France. Ce
préjudice ne saurait toutefois entrer en ligne de compte au regard de la
correspondance adressée à l'intéressé par le DAIC le 15 novembre 1996. Selon
cette correspondance en effet, le département précité a accepté de considérer -
à tout le moins en 1996 - que la résidence effective du recourant était en
Suisse et M. A. A.________ a ainsi pu bénéficier des contributions agricoles
fédérales pour l'année 1996, sous réserve du respect des conditions spécifiques
de leur octroi.
Pour 1997 en revanche,
on ignore la position de l'autorité compétente, le recourant n'apportant aucune
indication à ce sujet. Cet élément n'est toutefois pas déterminant. En effet,
selon l'Ordonnance du Conseil fédéral instituant des paiements directs complémentaires
dans l'agriculture du 26 avril 1993 (ci-après OPD, RS 910.131), les paiements
directs ne sont versés qu'aux exploitants ayant, notamment, leur domicile civil
en Suisse (art. 3 al. 1 OPD). Il appartient à l'autorité désignée par le canton
de traiter de la demande en s'assurant notamment que le requérant a droit à la
contribution (art. 12 al. 4 OPD). Dans le canton de Vaud, l'autorité compétente
est le Service de l'agriculture, dont les décisions peuvent faire l'objet d'un
recours auprès du chef du Département de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce (art. 1 et 3 du règlement du Conseil d'Etat du 17 décembre 1993
d'application de l'OPD). Ainsi, l'éventuel refus d'octroyer au recourant des
contributions agricoles fédérales au motif qu'il ne serait plus domicilié en
Suisse pourrait faire l'objet d'un recours. Dans le cadre de cette procédure,
M. A. A.________ aurait la faculté d'invoquer tous les moyens de nature à
établir que son domicile se situe effectivement à tel ou tel endroit et
l'autorité de recours examinera librement la pertinence de ses arguments, sans
être liée par la décision d'une autre autorité au sujet de la résidence du
recourant.
Compte tenu de ce qui
précède, force est de constater que la décision attaquée ne cause aucun
préjudice actuel au recourant, à quelque titre que ce soit; le présent recours
est par conséquent irrecevable.
3.                     Le recours étant
irrecevable, il est inutile d'examiner le fond du litige. On relèvera néanmoins
que, même s'il avait été recevable, le recours aurait dû être rejeté comme mal
fondé, à tout le moins pour les raisons suivantes.
Dans le système de la
loi du 22 novembre 1939 sur le contrôle des habitants, comme dans celui de la
nouvelle loi du 9 mai 1983 qui l'a remplacée le 1er juillet 1984, l'inscription
d'une personne au contrôle des habitants s'effectue à l'endroit où celle-ci a
sa résidence effective, indépendamment d'un éventuel domicile légal en un autre
lieu (BGC printemps 1983, p. 305; art. 3 du Règlement du 28 décembre 1983
d'application de la loi du 9 mai 1983 sur le contrôle des habitants, ci-après
pour dite loi LCH). Selon l'art. 9 al. 2 LCH, une personne est réputée établie
à l'endroit où est déposé son acte d'origine; à défaut d'un tel dépôt, à
l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence
principale). Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement. En revanche, si la
personne concernée ne fait que séjourner dans une commune, elle peut être
inscrite à ce titre, à condition toutefois qu'elle réside plus de trois mois
consécutifs ou plus de trois mois par an sur le territoire communal (art. 3 al.
1 et 9 al. 1 LCH).
En l'espèce, le
recourant ne remplit manifestement pas les conditions énumérées ci-dessus. Même
s'il exploite un domaine en fermage à B.________, le centre de ses intérêts se
trouve à D.________. C'est dans cette localité que son épouse et ses enfants
vivent, que ces derniers vont à l'école, et que se déroule dès lors sa vie de
famille. De même, M. A. A.________ n'a pas démontré avoir pris un logement dans
la commune et il paraît évident que les seuls liens entretenus par l'intéressé
avec la commune de B.________ sont d'ordre professionnel. Le fait que le
recourant soit en litige avec sa famille au sujet du contrat de bail à ferme
conclu en 1991 et qu'il soit apparemment empêché contre son gré d'habiter
B.________ ne saurait être pris en considération, puisque les dispositions
légales mentionnées ci-dessus ne font état que de circonstances de rattachement
objectives, à savoir une résidence effective et non subjective.
On relèvera enfin que
l'argument du recourant, consistant à affirmer que son domicile civil se trouve
dans la commune de B.________ et que ce fait justifierait à lui seul une
inscription au contrôle des habitants est également irrelevant. La question du
domicile n'a en effet pas à être tranchée dans le cadre du présent recours. Le
Bureau du contrôle des habitants n'a pas pour mission de fixer le domicile
civil, fiscal ou politique d'une personne. Le dépôt des papiers dans une
commune n'est d'ailleurs qu'un indice de la constitution d'un domicile (ATF 102
IV 162, JT 1977 IV 108; art. 3 du Règlement d'application de la LCH).
4.                     Conformément à l'art.
55 al. 1 LJPA, il y a lieu de statuer sur les frais. Vu l'issue de la présente
procédure, les frais de justice doivent être mis à la charge du recourant
débouté, à concurrence de 800 fr. La municipalité obtient gain de cause. Elle a
conclu à l'allocation de dépens. N'ayant toutefois pas procédé avec le concours
d'un mandataire professionnel, il ne lui en sera pas alloué.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Un émolument
de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
Lausanne, le 6 mai 1997/vz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint