vd_omni · PS.2004.0120 · 2006-03-07 · fr

X./Caisse cantonale de chômage, ORP de Moudon, Service de l'emploi, Instance juridique chômage | Annulation d'une décision de la caisse de chômage refusant la remise de l'obligation de restitution; l'assuré qui a signalé à la caisse que des indemnités compensatoires de la SUVA lui seraient versées suite à un accident, avant de percevoir l'indemnité de chômage durant la même période, est de bonne foi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.03.2006 PS.2004.0120

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 mars 2006
Composition
M. Robert Zimmermann, président;  M. Edmond de Braun et
Mme Isabelle Perrin, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.
recourant
X.________,
à ********,
autorité intimée
Service de l'emploi, Instance
juridique chômage,
représentée par Service de l'emploi Instance juridique
chômage, à Lausanne,
autorités concernées
1.
Caisse cantonale de chômage,
Division
technique et juridique,
à Lausanne,
2.
ORP de Moudon,
à Moudon
Objet
remise de la prestation et restitution de la prestation
Recours X.________ contre décision du Service de l'emploi,
autorité cantonale de recours en matière d'assurance-chômage du 7 juin 2004
(restitution d'allocations de chômage)
Vu les faits suivants
A.
X.________ a revendiqué l’indemnité de chômage à compter
du 18 mars 2002 ; un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa
faveur, dès lors et jusqu’au 17 mars 2004.
B.
A la suite d’un accident, X.________ s’est trouvé en
incapacité de travail du 29 août au 4 septembre 2002, ce que la Caisse
cantonale vaudoise de chômage (ci-après : CCH) a annoncé à la SUVA le 28
août 2002. Le 7 septembre 2002, X.________ a été victime d’une agression en
gare de Payerne et a été hospitalisé jusqu’au 14 septembre 2002 ; son
incapacité de travail s’est prolongée jusqu’au 3 novembre 2002. Le 18
septembre 2002, la CCH a adressé à la SUVA une déclaration d’accident LAA pour
les chômeurs. Ces périodes successives d’incapacités de travail, attestées par
un médecin, ont été annoncées sur les formulaires « indication de la
personne assurée » (IPA) des mois de septembre et octobre 2002, remis en
temps utile (le formulaire d’octobre 2002 a été remis à la caisse publique fribourgeoise
le 26 octobre 2002, le recourant ayant entre-temps déménagé de Moudon à
Vauderens/FR.
Le 23 octobre 2002, X.________ a écrit à la
CCH ; on extrait de son courrier le paragraphe suivant :
« Par la même raison, je me pose la question de savoir pour
quelle raison je n’ai encore reçu aucune prestation du chômage pour le début
septembre. En effet j’ai été victime d’une agression le 7.9.2002 et à ce jour
la SUVA ne m’a versé aucune prestation car elle attend un rapport de police
déterminant les responsabilités. Finalement, j’ai appris ce jour que la SUVA
allait me verser un acompte de 1'020.--. »
C.
Par décompte du 24 octobre 2002, la SUVA a reconnu l’incapacité
complète de X.________ durant le mois en cours ; ce dernier a perçu
trente-et-une indemnités journalières totalisant 1'506 fr.60, ce dont la CCH a
été informée par la SUVA le 31 octobre 2002. Par décompte du 26 novembre 2002,
quinze indemnités de chômage, soit 2'039 fr.30, ont été versées à X.________
pour le mois d’octobre 2002.
Par décision du 4 février 2003, la CCH a exigé de X.________
la restitution de la somme de 2'039 fr.30. Ce dernier a requis le 28 février
2003 la remise de cette obligation, faisant valoir sa bonne foi et les
difficultés financières auxquelles il serait exposé en cas de remboursement de
ladite somme. Par décision du 7 juin 2004, le Service de l’emploi
(ci-après : SE) a rejeté cette demande.
D.
X.________ a saisi en temps utile le Tribunal
administratif d’un recours contre la décision du 7 juin 2004. Il se prévaut de
sa bonne foi et invoque, notamment, son courrier du 23 octobre 2002 à la
CCH ; il expose en outre ses difficultés financières, indiquant qu’il
dépend entièrement de l’aide sociale depuis novembre 2003, dans l’attente d’une
rente de l’assurance-invalidité.
Le SE et la CCH s’en sont remis à justice.
Par courrier du 25 janvier 2006, parties ont été
informées de ce que la cause, suite à une redistribution interne des dossiers,
avait été attribuée à un nouveau magistrat instructeur. Ce dernier a invité les
parties à compléter leurs moyens. Le recourant a expliqué que
l’assurance-invalidité avait reconnu son incapacité de gain à hauteur de 57% et
lui versait une rente mensuelle de 747 francs, l’aide sociale complétant la
différence à hauteur du minimum vital.
Considérant en droit
1.
Le pourvoi a exclusivement trait au refus de la
remise ; le recourant n’a en effet pas remis en cause le principe même de
son obligation de restitution.
a) L'ancien art. 95 al. 1 de la loi fédérale du 25
juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas
d'insolvabilité (LACI), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2002, prévoyait
que la caisse est tenue d'exiger du bénéficiaire la restitution des prestations
de l'assurance-chômage auxquelles il n'a pas droit. L'ancien art. 95 al. 2 LACI
permettait, sur demande, de renoncer à exiger la restitution de prestations
indues si leur bénéficiaire était de bonne foi en les acceptant et si leur
restitution devait entraîner des rigueurs particulières. Ces conditions sont
cumulatives (v. notamment, arrêt PS 2001.0026 du 12 février 2002; cf. en outre,
Gerhard Gerhards, Kommentar zum Arbeitslosenversicherungsgesetz, N 40 ad art.
95 LACI). L’art. 95 LACI a été remplacé par l’art. 25 al. 1 de la loi fédérale
du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales
(ci-après :
LPGA), en vigueur depuis le 1
er
janvier 2003
et à teneur duquel :
« Les prestations indûment touchées doivent
être restituées. La restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était
de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile».
Au titre
des dispositions transitoires, l'art. 82 al. 1, première phrase, LPGA prescrit
que les dispositions matérielles qu'elle contient ne sont pas applicables aux
prestations en cours et aux créances fixées avant son entrée en vigueur. Le
bien-fondé de la décision attaquée devrait donc être examiné sur la base du
droit applicable au moment où la décision a été rendue (v. ATF K 147/03 du 12
mars 2004).
b) En l’espèce, la décision de restitution a été
rendue le 3 février 2003, ce qui signifie que la LPGA est applicable ;
quoi qu’il en soit, cette question ne revêt pas une importance décisive en
l'occurrence, du fait que l’art. 25 al. 1 LPGA soumet la demande de remise aux
mêmes conditions que l’ancien art. 95 al. 2 LACI (v. au surplus sur cette
question, arrêt PS 2004.0248 du 22 juillet 2005).
2.
La première question déterminante en l’occurrence consiste
à s’assurer que le recourant peut se prévaloir de sa bonne foi ; en effet,
une réponse négative à cette question rendrait superfétatoire l’examen de la
situation difficile.
a) L'ignorance par l'assuré du fait qu'il n'avait
pas droit aux prestations d'assurance ne suffit pas pour admettre qu'il était
de bonne foi. Il faut bien plutôt que le bénéficiaire des prestations ne se
soit rendu coupable, non seulement d'aucune intention malicieuse, mais aussi
d'aucune négligence grave. Il s'ensuit que la bonne foi, en tant que condition
de la remise, est exclue d'emblée lorsque les faits qui conduisent à
l'obligation de restituer (violation du devoir d'annoncer ou de renseigner)
sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En
revanche, l'assuré peut invoquer sa bonne foi lorsque l'acte ou l'omission
fautifs ne constituent qu'une violation légère de l'obligation d'annoncer ou de
renseigner (ATF 112 V 97 cons. 2c; ATF C 110/01 du 23 janvier 2002, cons.
4a; v. également Gerhards, op. cit., n° 41 ad art. 95, p. 781).
La jurisprudence du Tribunal fédéral des assurances
contient un certain nombre de précédents au sujet des critères permettant
d'admettre ou de rejeter la bonne foi de l'assuré. Ainsi, dans un arrêt
relativement ancien, a été admise la bonne foi d'un assuré qui n'avait pas
annoncé la prise d'une activité lucrative alors qu'il était au bénéfice des
prestations complémentaires AI, au motif que l'intéressé n'avait pas une pleine
capacité de discernement et que son tuteur ignorait les faits (ATF 112 V 97).
Peu après, le Tribunal fédéral des assurances a également admis la bonne foi
d'un assuré qui recevait des indemnités de chômage alors qu'il était dans
l'attente d'une décision AI. L'obligation de rembourser les montants, que
l'assurance-chômage n'avait pu compenser avec le rétroactif AI, a été remise
(ATF 116 V 290). Dans un arrêt plus récent, le TFA a jugé que la bonne foi de
l'assuré ne pouvait être admise lorsqu'il a perçu des indemnités RHT alors
qu'il était partie prenante aux décisions de l'entreprise en sa qualité
d'actionnaire majoritaire; en cas de doute, il lui appartenait de se renseigner
auprès de l'autorité (DTA 1998 n° 41). Il en va de même s'agissant d'un assuré
qui omettrait d'annoncer un travail à plein temps effectué à titre gratuit (DTA
1998 n° 14). Le Tribunal fédéral des assurances a également eu l'occasion de
nier la bonne foi d'un assuré qui avait déclaré n'avoir déployé aucune autre
activité que celles pour laquelle des indemnités spécifiques lui étaient
allouées, alors qu'il avait occupé un emploi durant pratiquement toute la
période en cause (ATF C 154/01 du 6 novembre 2001). Dans un arrêt du 12 juin
2003, il a jugé que l'absence de toute vérification des heures chômées de la
part de l'employeur était constitutive d'une négligence grave, le fait que la
Caisse n'ait pas procédé à des contrôles réguliers et systématiques ne jouant
aucun rôle à cet égard (DTA 2003 n° 29). On peut également se référer à une
jurisprudence du tribunal de céans selon laquelle l'assuré qui a tu une
activité à temps complet ne saurait se prévaloir de sa bonne foi, quand bien
même il aurait agi sous la contrainte de son employeur (PS 2000.0112 du 5 mai
2001). Enfin, le TFA a refusé d'admettre la bonne foi d'une assurée qui avait
annoncé un emploi à mi-temps sur ses premières cartes de contrôle pour ne plus
en faire état par la suite. Il a estimé que l'intéressé n'avait pas voué le
soin que l'on pouvait attendre de sa part dans de telles circonstances, de
sorte que l'on devait admettre l'existence d'une négligence grave excluant
ainsi le droit à une remise. Dans cette affaire, le TFA a considéré que
l'assurée devait se douter que l'annonce de ses gains aurait probablement
conduit la Caisse à réduire le montant de ses indemnités de chômage, cela
d'autant plus que ses revenus globaux excédaient les rémunérations qu'elle
percevait avant sa mise au chômage partiel (DTA 1996-1997 n° 25). Il a statué
dans le même sens au sujet d'un assuré qui avait omis d'annoncer durant
plusieurs mois une incapacité de travail (PS 1996.0074 du 21 novembre 1996).
Pour sa part, le Tribunal administratif, dans un
arrêt PS 2004.0129 du 9 décembre 2004, a jugé que l’on ne pouvait déduire
l'absence de bonne foi de l'assuré du seul fait que celui-ci avait passé sous
silence, lors de la remise des formulaires IPA, une incapacité de travail dont
il ne pouvait ignorer qu'elle aurait une incidence sur son droit aux indemnités
de chômage ; il avait été démontré en effet in casu que l’assuré avait
informé l’Office régional de placement de son accident et de son incapacité de
travail durant la période litigieuse et que celui-ci l’avait alors signalé à la
caisse de chômage, le tribunal ajoutant :
« (…)Partant, de la seule erreur de plume de l'assuré,
dont la formation et les aptitudes limitées étaient connues de l'autorité, l'on
ne saurait déduire l'intention malicieuse ou la négligence grave qui seules
permettent de dénier la bonne foi, mais seulement une négligence légère dont
les conséquences quant à l'octroi des prestations indues sont également
imputables à un manque d'attention concurrent de la caisse, qui fut avisée en
temps utile d'une incapacité de travail pour cause d'accident dont elle ne pouvait
ignorer l'incidence quant au droit à l'indemnité. »
Dans le même sens, le Tribunal administratif, dans
l’arrêt PS 2004.0248, déjà cité, a jugé que le fait, pour un assuré, de ne pas
faire allusion à l’existence d’un gain intermédiaire dans les formulaires IPA
ne suffisait pas à inférer l'existence d'une intention dolosive et qu’on ne
pouvait lui opposer un défaut de communication entre l'ORP et la Caisse.
b) Pour l’autorité intimée, deux circonstances constitutives
de négligence grave empêcheraient le recourant de se prévaloir de sa bonne foi.
Elle reproche tout d’abord au recourant de ne pas avoir prêté suffisamment
d’attention au fait qu’il ne pouvait pas, durant le même mois, percevoir à la
fois les indemnités de la SUVA suite à son incapacité complète et quinze
indemnités de chômage. En outre, elle lui reproche de ne pas avoir signalé à la
caisse de chômage, en recevant le décompte du 26 novembre 2002, qu’il avait
reçu un mois auparavant les indemnités de la SUVA pour la même période.
L’autorité intimée perd cependant de vue que la
caisse de chômage a toujours été informée par le recourant de la situation. En
effet, le 18 septembre 2002, la CCH signait la déclaration d’accident destinée
à la SUVA pour les personnes au chômage ; or, ce formulaire indique
expressément l’incapacité de travailler à compter du 7 septembre 2002. Les
formulaires IPA font état de cette incapacité et, par surcroît, le recourant a
répondu par l’affirmative à la question (n° 8) de savoir s’il a revendiqué ou
reçu des prestations d’une autre assurance sociale. Certes, la CCH a réclamé au
recourant le 21 janvier 2003 le formulaire IPA d’octobre 2002 ;
celui-ci a toutefois expliqué de manière convaincante qu’ayant emménagé à
Vauderens le 1
er
octobre 2002, il avait remis ce formulaire à la
caisse publique de chômage du canton de Fribourg, à la suite d’un renseignement
- erroné au demeurant - de l’ORP de Romont ; or, ce formulaire a bien été
remis le 26 octobre 2002 à la caisse de chômage précitée. Par courrier du 23
octobre 2002 le recourant rappelle à la CCH qu’il attend les indemnités de la
SUVA pour le mois d’octobre 2002. Enfin - élément que l’autorité intimée tait
fort curieusement - la CCH a accusé réception le 31 octobre 2002 du décompte
d’indemnités journalières de la SUVA pour le mois d’octobre 2002.
Le moins que l’on puisse dire est que toutes les
conditions étaient réunies pour que la CCH prenne ses dispositions afin
d’éviter de verser au recourant les indemnités durant le mois d’octobre 2002. On
peut comprendre au vu de ce qui précède que le recourant n’ait pas réagi à
réception du décompte des indemnités de chômage ; il pouvait, de bonne
foi, comprendre que celles-ci lui étaient dues puisqu’il avait signalé à la CCH
que des indemnités de la SUVA lui seraient versées durant le mois d’octobre. Si
l’on compare la négligence de la CCH en la matière avec celle que l’autorité
intimée reproche au recourant, force est de reconnaître que celle-ci apparaît à
tout le moins légère. C’est par conséquent à tort que l’autorité intimée a dénié
au recourant le droit de se prévaloir de sa bonne foi ; sa décision ne
peut être maintenue.
3.
Il appert ainsi que la seconde condition cumulative de
l’octroi de la remise, la situation financière délicate du requérant, doit être
examinée, ce dont l’autorité intimée s’est crue, à tort, dispensée. Vu la
teneur de l’art. 5 OPGA, il appartiendra à celle-ci de compléter son
instruction sur ce volet. Le tribunal ne saurait y procéder lui-même sans
violer la garantie de la double instance consacrée par l’art. 56 al. 1 LPGA.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent
le tribunal à annuler la décision attaquée. La cause est renvoyée à l’autorité
intimée pour complément d’instruction et nouvelle décision conformément au
considérant qui précède. Au surplus, le présent arrêt sera rendu sans frais
(art. 61 lit. a LPGA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service de l'emploi, autorité cantonale de
recours en matière d'assurance-chômage, du 7 juin 2004 est annulée.
III.
La cause est renvoyée au Service de l'emploi pour nouvelle
décision au sens des considérants du présent arrêt.
IV.
Il n’est pas perçu d’émolument.
Lausanne, le 7 mars 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
La présente décision peut
faire l'objet, dans les trente jours suivant sa communication, d'un recours au
Tribunal fédéral des assurances, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne. Le recours
s'exerce par acte écrit, déposé en trois exemplaires, indiquant :
a)    quelle
décision le recourant désire obtenir en lieu et place de la présente décision;
b)    pour
quels motifs le recourant s'estime en droit d'obtenir cette autre décision;
c)    quels moyens de preuve le
recourant invoque à l'appui de ses motifs.
La présente décision et l'enveloppe dans laquelle elle a
été expédiée, ainsi que les pièces invoquées comme moyens de preuve,
lorsqu'elles se trouvent en mains du recourant, seront jointes au recours.