vd_omni · AC.2020.0120 · 2020-12-09 · fr

A.________/Municipalité d'Orbe, B.________, Direction générale des immeubles et du patrimoine | Recours contre l'octroi d'un permis de construire en Vieille Ville d'Orbe.- La surélévation des bâtiments existants est conforme au règlement communal (art. 15 RPAC). Ces bâtiments ne portent pas atteinte à la ligne des toitures. Les limites d'aménagement des combles prévues par le PDC, adopté avant l'entrée en vigueur de l'art. 17 al. 3 LATC, ne sont pas déterminantes en l'espèce.- Le toit plat prévu sur une partie de la toiture, constituant un élément de liaison entre les deux corps de bâtiment, représente moins de 20% de la toiture. Compte tenu de cette faible proportion, du fait que le toit plat est inséré au centre du projet entre deux toitures à pans plus élevées, qu'il est donc peu visible, et qu'il existe en vieille ville d'autres toitures de ce type autorisées après l'introduction dans le règlement communal de l'interdiction de toits plats, la Municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en autorisant la toiture projetée.- Le grief de perte de vue et d'ensoleillement du fait de la construction projetée est mal fondé.- Le grief lié à la clause d'esthétique n'est pas fondé. L'inscription de la Ville d'Orbe à l'ISOS, le classement du bâtiment du recourant comme monument historique, la note *1* dont il bénéficie au recensement architectural, et la note *4* attribuée au bâtiment objet du projet ne sont pas contraignants et n'induisent pas une protection particulière lorsqu'il s'agit de se prononcer sur l'octroi d'un permis de construire. Le projet s'intègre dans l'environnement bâti et satisfait aux exigences d'esthétique; il ne porte pas atteinte au site protégé de la vieille ville et ne met pas en péril les objectifs poursuivis par l'ISOS.Recours au TF admis (1C_46/2021 du 27 janvier 2022).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.12.2020 AC.2020.0120

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 décembre 2020
Composition
M. Pascal Langone, président;
M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur
et Mme Christina Zoumboulakis, assesseure;
Mme Pascale Berseth, greffière.
Recourant
A.________
à
********
Autorité intimée
Municipalité d'Orbe,
représentée
par Me Jean-Daniel THERAULAZ, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale des immeubles et du
patrimoine,
à Lausanne,
Constructrice
B.________
à ********
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Orbe
du 18 mars 2020 levant son opposition et délivrant le permis de
construire pour la transformation, la rénovation et l'agrandissement des
immeubles sis sur les parcelles n
os
423, 425 et 426, propriété de B.________
(CAMAC n
os
187657 et 192150)
Vu les faits suivants:
A.
La société B.________ est propriétaire des parcelles (construites en
ordre contigu) n
os
423, 425 et 426 de la Commune d’Orbe, situées
pour la première à la Grand-Rue 17 et 19 (DP 105), et pour les deux
autres, respectivement à la rue des Remparts 9 et 11 (DP 111). Ces
parcelles sont colloquées dans la zone de la vieille ville, selon le Plan
général d’affection (PGA), approuvé par le Conseil d’Etat le 23 mai 1986,
ainsi que le Règlement communal sur le plan général d’affectation et sur les
constructions (ci-après : RPAC) approuvé par le Conseil d’Etat les 1
er
juin et 27 septembre 1991.
La ville d’Orbe est inscrite comme petite
ville/bourg d’importance nationale à l’inventaire des sites construits à
protéger en Suisse (ISOS), qui recommande la sauvegarde de la substance et de
la structure de la vieille ville médiévale dans le cadre d’un objectif de
protection maximum (A), au vu de la valeur du site, de ses qualités spatiales
et historico-architecturales. Les parcelles précitées sont incluses dans ce
périmètre.
La parcelle n
o
423 est longée à
l’est par la Grand-Rue et à l’ouest par la rue des Remparts. D’une superficie de
351 m
2
, ce bien-fonds supporte le bâtiment ECA n
o
161a,
de même surface, qui est formé de deux corps. Du côté de la Grand-Rue, le
bâtiment comprend un rez-de-chaussée occupé par des surfaces commerciales,
ainsi que deux étages et des combles abritant des logements. La façade est
percée à chaque étage de six fenêtres, munies de deux volets battants à
jalousie. La toiture à deux pans de ce corps de bâtiment qui donne sur la
Grand-Rue est ajourée de cinq ouvertures sur son pan est et de sept ouvertures
sur son pan ouest (cf. rapport d’expertise ams-eco du 31 mai 2019 p.
9 et 10 et vue aérienne des toitures en zone vieille ville produite le 8 septembre
2020 par la municipalité). Du côté de la rue des Remparts, le corps du bâtiment
n
o
161a, qui est également coiffé d'un toit à deux pans, comporte
un rez-de-chaussée et un étage.
La parcelle n
o
425, contiguë, au sud, à
la parcelle n
o
423, supporte le bâtiment ECA n° 161b, qui donne sur
la rue des Remparts. D'une surface bâtie de 70 m
2
, ce bâtiment
comprend un étage sur rez-de-chaussée. Les façades des bâtiments n
os
161a
et 161b donnant sur la rue des Remparts sont percées de larges baies vitrées
d’aspect moderne sur toute leur longueur.
Enfin, la parcelle n
o
426, contiguë, au
sud, à la parcelle n
o
425 et également implantée le long de la rue
des Remparts, présente une surface de 92 m
2
, dont 77 m
2
sont occupés par le bâtiment ECA n
o
161c, constitué d’un seul
rez-de-chaussée recouvert d’un toit-terrasse plat et muni d’une rambarde.
B.
Le 17 juillet 2019, B.________ a déposé auprès de la Municipalité d’Orbe
(ci-après : la municipalité) une demande de permis de construire portant
sur la transformation, la rénovation et l’agrandissement des immeubles sis à la
Grand-Rue 17 et 19 et à la rue des Remparts 9 et 11, dans le but d’y créer
quinze appartements en tout et deux locaux commerciaux, répartis dans deux
corps de bâtiment distincts.
Selon les plans, du
côté de la Grand-Rue (est), le projet prévoit un premier corps de bâtiment
comportant trois étages sur rez-de-chaussée, plus combles habitables et
sur-combles non-habitables. Cette construction est surmontée d’un toit à deux
pans
avec une pente de 31°, dont le faîte, orienté parallèlement à l'axe
de la Grand-Rue, culmine à 17,47 m. La toiture de ce corps de bâtiment est
percée de six velux sur son pan est (78x140 cm) et trois velux sur son pan
ouest (60x140 cm), ainsi que huit panneaux photovoltaïques sur le pan est et
dix-huit sur le pan ouest. La façade comporte cinq ouvertures au
rez-de-chaussée, appartenant à deux surfaces commerciales. Aux premier,
deuxième et troisième étages sont prévues des loggias. La façade est en outre
percée de six ouvertures à chaque étage, sous forme de fenêtres à doubles
battants munies de volets battants à jalousie, dont la hauteur est de 161 cm au
premier étage, 150 cm au deuxième étage et 140 cm au troisième étage.
Du côté de la rue des Remparts (ouest), sur les
parcelles n
os
423 et 425, le projet prévoit un sous-sol et un
rez-de-chaussée abritant notamment des places de parc et des caves, ainsi que
trois étages et des combles habitables, les appartements des  premier, deuxième
et troisième étages étant dotés de balcons. Ce corps de bâtiment est couvert
d’une toiture à deux pans (avec une pente de 45°), dont le faîte est orienté
parallèlement à l'axe de la rue des Remparts et dont la hauteur atteint 16,45
m, pour une surface d’environ 100 m
2
. Au niveau des combles, du côté
ouest, la toiture est percée de cinq velux de 78x140 cm, et d’un velux de
130x140 cm. Le pan ouest de la toiture comporte huit panneaux photovoltaïques. Sur
la parcelle n° 426, le projet prévoit la construction d’un seul étage sur
rez-de-chaussée, au-dessus duquel s’étend une terrasse-jardin.
Les deux corps de bâtiment précités sont desservis
par une structure commune qui part du sous-sol pour rejoindre les combles, soit
un escalier intérieur central et un ascenseur dans la partie médiane du projet.
Cette voie de circulation verticale, constituant un élément de liaison entre les
deux corps de bâtiment, est recouverte d’un toit plat qui relie les deux
toitures à deux pans; cette plateforme plane culmine à 15,01 m et représente une
surface d’environ 72 m
2
. Elle est recouverte de onze panneaux
solaires thermiques.
Le projet comprend encore deux courettes intérieures
situées au niveau du rez-de-chaussée, de part et d’autre de la voie de
circulation verticale, qui sépare les deux corps de bâtiments.
C.
Mis à l’enquête publique du 10 août au 9 septembre 2019, le projet a
suscité plusieurs oppositions, dont celle de A.________, propriétaire du
bâtiment ECA n
o
362, situé à la Grand-Rue 16 sur la parcelle n
o
464, de l'autre côté de la rue, presque face du projet litigieux. Ce bâtiment,
qui a reçu la note *1* au recensement architectural cantonal, a été classé
monument historique par Arrêté du 18 août 1982 au sens de la loi du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS ;
BLV 450.11). L’opposant a en substance fait valoir que la densification des
parcelles concernées par le projet revenait à dénaturer l’ensemble bâti du
quartier, qui devait impérativement être protégé voire conservé compte tenu de
son caractère historique. La surélévation des bâtiments par rapport à ceux
existant impacterait tout le profil de la Grand-Rue, qui s’en trouverait architecturalement
dégradé, et détériorerait également la qualité de vie des riverains vis-à-vis, dont
il fait partie, qui perdraient de manière inacceptable une grande partie de
l’ensoleillement et du jour dont ils jouissent.
Le 18 novembre 2019, la Centrale des autorisations
CAMAC a adressé à la municipalité sa synthèse (n
o
187657), dont
peuvent être extraits les passages suivants :
"
La
Direction générale des immeubles et du patrimoine, Section archéologique cantonale
(DFIRE/DGIP/ARCHE)
délivre l’autorisation spéciale requise aux conditions
impératives suivantes :
Les travaux projetés sont situés
dans la région archéologique n
o
271/309 de la commune d’Orbe au sens
de l’art. 67 LPNMS. Les terrassements nécessaires pour les transformations
intérieures, les raccordements EU/EC ainsi que les transformations
structurelles sont susceptibles de détruire des vestiges archéologiques. Une
fouille archéologique dans l’emprise des travaux (sous-sol et élévations) est
donc nécessaire. Par conséquent, l’autorisation spéciale pour effectuer les
travaux est accordée aux conditions impératives suivantes :
-
Une fouille archéologique devra être réalisée de manière à documenter
l’ensemble des vestiges répondant à la définition de l’art. 46 LPNMS. Les
modalités des fouilles seront mises au point entre l’Archéologie cantonale et
le maître d’ouvrage. Le temps nécessaire sera réservé aux archéologues dans le
planning de chantier pour dégager lesdits vestiges et les documenter. Les art.
68 et suivants LPNMS restent réservés.
- Cette opération sera confiée à
une entreprise spécialisée et autorisée selon art. 72 LPNMS et 40
RLPNMS.
(…)
La Direction générale des immeubles et du patrimoine,
Section monuments et sites (DFIRE/DGIP/MS6)
préavise favorablement  au
présent projet dont l’exécution devra respecter les conditions impératives
ci-dessous :
Mesure de protection légale du
bâtiment :
Les bâtiments ECA 161a, 161b et
161c se situe[nt] aux abords du bâtiment ECA 632 (sic), classé monument historique
par Arrêté du 18 août 1982 au sens des articles 52 et suivants de la Loi sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS). Selon l’art. 46,
al. 2 LPNMS, les abords de ces objets sont également protégés.
Qualité de l’objet et du
site :
Recensement architectural :
Lors du recensement architectural
de la commune d’Orbe en 1976, le bâtiment ECA 161a à la Grand-Rue 17 et 19 a
reçu la note *4*, qui désigne un « objet bien intégré ». Le bâtiment
est bien intégré par son volume, sa composition et souvent encore sa fonction.
Les objets de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments
d’une localité. Ils sont donc déterminants pour l’image d’une localité et constitutifs
du site. A ce titre, leur identité mérite d’être sauvegardée.
La partie arrière dudit bâtiment,
ainsi que le bâtiment commercial (restaurant) et le laboratoire à la Rue des
Remparts 9 et 11 ont reçu la note *6* qui désigne des « objets sans
intérêts ».
Inventaire des sites construits à
protéger en Suisse (ISOS) :
L’ISOS identifie Orbe comme une
petite ville/bourg d’intérêt national. Au sens de l’ISOS, le bâtiment
susmentionné fait partie du périmètre P1 : Vieille ville médiévale à la
situation surél. Inscrite dans un méandre de la rivière de l’Orbe ; bâti
15
e
-19
e
s., façades 17
e
-19
e
s ; parsemée de quelques maisons, 2
e
m. 20
e
s. » caractérisé par l’existence d’une substance d’origine et pour lequel
un objectif de protection maximum a été émis (A). Au vu de sa valeur de site,
de ses qualités spatiales et historico-architecturales, l’ISOS recommande la
sauvegarde de la substance et la structure de ce périmètre.
Substance patrimoniale :
Le bâtiment comprend deux parties
clairement distinctes, l’une étant à dater de 1830 (le procès-verbal de
taxation de 1838 précise que l’ « entier de ce bâtiment a été
reconstruit à neuf pendant les huit dernières années »), et consistant en
« maison à trois étages avec 3 logements donnant sur la Grand-Rue et un
sur la Rue derrière ; deux grands magasins. Remise, Ecurie, fenil, chambre
à lessive, caves et cour. Grand Bâtiment fermé en murs avec beaucoup de pierre
de taille ; couvert en tuiles à double ». L’autre partie, décrite
comme « portion de maison et de cour. Vieux bâtiment ayant magasin soit
bureau au rez de chaussée, cave, pressoir et deux logements. Fermé en murs,
couvert en tuiles à double. Le mur de clôture de la cour, mitoyen de la maison
(…), ainsi que les galeries qui y sont adossées, ont été récemment construits.
Le reste de la construction est vieux, négligé et mal entretenu » était alors
estimée à « plus de 100 ans » d’âge. Les deux constructions
apparaissent groupées en 1860 et encore en 1871. Subsistent de l’ère médiévale
les puissants murs de façade sur la Grand-Rue, (inflexion du mur de la façade
sur la Grand-Rue), ainsi qu’un épais mur de refend anciennement mitoyen). Des
encadrements de fenêtre et même certaines fenêtres elles-même pourraient
remonter à 1830.
Le restaurant, magasin et
laboratoire, ainsi que les logements des étages, ne présentent strictement
aucun intérêt historique ou architectural.
Actuellement, l’absence de cave
interpelle, puisque plusieurs caves sont attestées en 1838. Rappelons que le
projet se situe dans la Région archéologique 271/309.
Examen du projet :
Il s’agit d’une transformation
lourde, respectivement de la démolition totale à l’exception des principaux
porteurs sur la Grand-Rue et à l’intérieur. Reconstruction des bâtiments sur la
Rue des Remparts dans un gabarit très important et surélévation du bâtiment sur
la Grand-Rue.
Les transformations intérieures
n’appellent pas de remarques. La DGIP-MS prend acte que les éléments
visiblement anciens sont maintenus.
Le gabarit à l’arrière est assez
important ; le respect strict du droit de vue dont jouit la parcelle 520
pourrait aussi bénéficier à la parcelle 438, par une hauteur moindre, une
distance plus grande de la nouvelle construction ou, d’une façon générale du
développement plus soigné de la logique d’une courette urbaine. L’architecture
proposée est assez agressive et sans doute trop peu urbaine (rapport des pleins
et des vides trop favorable à ces derniers, balcons-coursives systématiques).
A l’avant, la surélévation fait
perdre au(x) bâtiment(s) l’échelle caractéristique de l’époque de leur
érection, que toutefois les transformations successives et la réunion des deux
parties en ont altéré l’architecture en bonne partie. Elle est acceptable dans
ce sens qu’elle ne propose pas un gabarit qui remet en question celui de la rue
en général ou des maisons voisines en particulier.
La création d’espaces extérieurs
pris à l’intérieur du volume existant (« loggias ») est à
éviter
absolument
dans le cadre de la Grand-Rue, ou sur les espaces publics
majeurs d’un bourg ancien.
L’occupation des baies du
rez-de-chaussée, ou plus exactement de leur profonde embrasure, par des
vitrines, est pertinente. L’expression architecturale et l’intégration de ces
vitrines, proposées en forme de boîtes flottantes au cadre très marqué, est
toutefois à retravailler.
Conclusion :
La DGIP-MS constate que la
réalisation de ce projet ne porterait pas atteinte au bâtiment et au site
protégé pour autant que soient observés les points ci-dessus. Il préavise
positivement à sa réalisation et à la délivrance des autorisations requises. La
protection de ce patrimoine local relève cependant de la compétence et de la
responsabilité de l’autorité communale.
"
La synthèse CAMAC contient également des mesures
requises par l’Etablissement cantonal d’assurance-incendie (ECA), portant
singulièrement sur la cage d’escaliers.
D.
Le 17 janvier 2020, B.________ a déposé de nouveaux plans en vue d’une
mise à l’enquête complémentaire intégrant les modifications exigées par l’ECA
et la DGIP (Direction générale des immeubles et du patrimoine), à savoir
singulièrement la suppression des loggias sur la Grand-Rue.
Soumis à enquête complémentaire du 29 janvier au 27
février 2020, le projet rectifié n’a pas suscité de nouvelles oppositions.
Le 2 mars 2020, la Centrale des autorisations CAMAC
a adressé à la municipalité sa nouvelle synthèse (n
o
192150), dont
il ressortait notamment que la DGIP n’avait pas de remarque à formuler.
E.
Par décision du 18 mars 2020, la municipalité a levé les oppositions et
délivré le permis de construire requis.
F.
Par acte du 18 mai 2020, A.________ a interjeté recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision
de la municipalité du 18 mars 2020, dont il a en substance conclu à la reforme,
dans le sens du refus du permis de construire litigieux.
Par réponse du 16 juin 2020, B.________ a conclu au
rejet du recours et au maintien de la décision entreprise, se référant au
surplus aux précisions du 15 juin 2020 de son architecte, jointes à son
écriture.
Le 26 juin 2020, par l’entremise de son conseil, Me
Jean-Daniel Théraulaz, la municipalité s’est également déterminée sur le
recours, dont elle a conclu au rejet, sous suite de dépens.
G.
Le tribunal a tenu audience avec inspection locale le 31 août 2020, en
présence des parties. Il convient d’extraire ce qui suit du compte-rendu
d’audience :
"
Le
représentant de la Municipalité déclare qu’il n’a pas été jugé nécessaire de
solliciter l’avis de la Commission consultative communale d’urbanisme, étant
donné que la DGIP avait été consultée en amont du projet.
Le représentant de la DGIP
confirme qu’il y a eu une demande préalable au dépôt de la demande de permis de
construire.
Il est constaté que selon les
gabarits posés, la hauteur à la corniche projetée correspond à quelques
centimètres près à la hauteur à la corniche des bâtiments avoisinants, notamment
ceux situés à la Grand-Rue n
o
9, 11 et 13.
Le recourant fait remarquer que
les deux bâtiments contigus situés à la Grand-Rue n
o
21 et 23
atteignent une hauteur à la corniche inférieure d’environ 1 mètre par rapport à
la corniche projetée.
Le représentant de la DGIP déclare
que l’ajout d’un étage n’est pas anodin. Il précise que la typologie de trois
niveaux au-dessus du rez-de-chaussée du côté impair de la Grand-Rue est
relativement fréquente. En fin de compte, l’ajout d’un étage peut être admis.
Le tribunal constate qu’en face du
projet de l’immeuble litigieux est situé un immeuble comportant quatre étages
habitables.
Le représentant de la Municipalité
indique que la ligne des corniches sera respectée à plus ou moins 1 mètre.
Le recourant précise que nous nous
trouvons sur la Grand-Rue. Il ajoute qu’il faut aussi tenir compte de la
hauteur du faîte, et non seulement de celle de la corniche. Il relève à cet
égard que le nouveau faîte sera 2,5 mètres plus élevé que la situation
actuelle.
Le représentant de la DGIP indique
que le bourg d’Orbe a été inscrit à l’ISOS en 2007, postérieurement à l’entrée
en vigueur du règlement communal de septembre 1991.
L’architecte du projet explique
que la structure du bâtiment existant sera conservée et précise que le bâtiment
sera réhabilité, et non démoli.
Le représentant de la Municipalité
relève que des toitures partiellement plates ont déjà été autorisées dans des
bâtiments de la Grand-Rue, comme éléments de liaison entre les deux corps de
bâtiments.
Me Théraulaz indique à cet égard
qu’il s’agit d’une pratique courante de la Municipalité.
L’architecte précise que deux
courettes subsisteront après la construction.
La Municipalité produira au
tribunal une illustration de la Grand-Rue vue du ciel mettant en évidence de
manière distincte les courettes et les toitures plates. Elle transmettra
également un relevé des toitures plates autorisées depuis 1991.
Le recourant relève que, selon la
Municipalité, une verrière plate n’a en dernier lieu pas été autorisée sur
recours, dans le cadre d’un autre projet situé dans la Grand-Rue.
M. Pierrehumbert observe que les
marquises du rez-de-chaussée sont à des hauteurs variées, tout comme les
hauteurs aux corniches, ce qui donne un aspect « très animé » à la
Grand-Rue.
On peut constater que les
différentes façades de la Grand-Rue sont relativement hétéroclites.
Le tribunal se rend à la Rue des
Remparts.
Le recourant
qualifie l’état existant de l’immeuble à transformer de « verrue »,
« à l’instar de ce que serait une toiture plate ». Il souligne qu’il
a le sentiment que la Municipalité s’est « jetée » sur ce projet avec
une trop grande empathie et dans la précipitation.
"
H.
Le 8 septembre 2020, sur requête du juge instructeur, la municipalité a
produit une vue aérienne des toitures en zone vieille ville mettant en évidence
les toitures plates, telles que liaisons et terrasses. Relevant que d’après les
recherches aux archives, une dizaine des quelque trente toits concernés ont
fait l’objet de permis de construire délivrés après 1991, la municipalité
considère que la toiture plate projetée ne constitue pas une exception.
I.
Par déterminations du 6 octobre 2020, le recourant a maintenu ses
conclusions. Il conteste notamment toute valeur utile au plan produit par la municipalité,
dont il remet en question l’exactitude. Il fait en outre grief à la municipalité
de ne pas avoir précisé dans quel contexte particulier avaient été autorisées
les toitures plates depuis 1991, relevant que leur nombre total restait
relativement bas en vieille ville. Il reproche également à l’intimée de ne pas
avoir produit de documents reflétant les discussions intervenues en amont de
l’adoption du nouveau règlement interdisant les toitures plates, ce qui aurait
selon lui permis de comprendre les motivations de cette modification, qu’il
entrevoit comme la volonté de stopper la multiplication apparemment invasive de
telles toitures. Faute de connaître les circonstances qui ont conduit à l’autorisation
de construire des toits plats depuis 1991, le recourant conteste que le principe
de l’égalité dans l’illégalité trouve ici application. Il estime que l’intérêt
public au respect de la loi et à la préservation du patrimoine prime sur l’intérêt
privé de la constructrice à réaliser le projet litigieux, qui tend à une
densification maximale des parcelles concernées dans le but d’une rentabilité
optimale.
J.
Le tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit:
1.
Le recours a été déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]
et
ordonnance du 20 mars 2020 sur la suspension des
délais dans les procédures civiles et administratives pour assurer le maintien
de la justice en lien avec le coronavirus [COVID-19 ; RS 73.110.4]
)
devant l'autorité compétente (art. 92 al. 1 LPA-VD). Au surplus, le recourant
ayant qualité pour agir (art. 75 LPA-VD) et le recours respectant les
autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD
notamment), il y a lieu d'entrer en matière au fond.
2.
Dans un premier grief d’ordre formel, invoquant une motivation lacunaire
de la décision entreprise, le recourant fait valoir une violation de son droit
d’être entendu.
a) Les art. 33 ss LPA-VD concrétisent dans la loi
les garanties consacrées aux art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la
Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la
Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01). D’après
l’art. 42 al. 1 LPA-VD, la décision contient notamment l'indication des faits,
des règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie (let. c).
Le droit d’être entendu implique en particulier pour
l'autorité l'obligation de motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la
comprendre et l'attaquer utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours
puisse exercer son contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement,
les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de
manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci
et l'attaquer en connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation
d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués
par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des
questions décisives pour l'issue du litige (ATF 142 I 135
consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1; 138 I 232 consid. 5.1; 137 II 266 consid.
3.2). La motivation peut être implicite et résulter des différents considérants
de la décision (ATF 141 V 557 consid. 3.2.1; TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019
consid. 3.1).
b) En l’espèce, l’autorité intimée a procédé à une
description des faits essentiels de la cause et a répondu aux arguments
soulevés par le recourant. Elle a singulièrement exposé que les pièces au
dossier suffisaient à retenir, dans le cadre du pouvoir d’appréciation qui lui
appartient, que le projet pouvait bénéficier de l’octroi d’un permis de
construire. Le recourant était en mesure de comprendre que l’argumentation
qu’il avait développée dans le cadre de la procédure d’opposition n’avait pas
été retenue et de contester la décision litigieuse en toute connaissance de
cause, ce qu’il a d’ailleurs fait de manière fort développée. Le recourant ne
peut donc valablement se prévaloir d’une violation de son droit d’être entendu.
Quoi qu'il en soit, l'éventuel vice de procédure a pu être réparé au cours de
la présente procédure de recours lors des échanges d'écritures et de l'audience
d'inspection locale.
3.
Selon l’art. 7 RPAC, la municipalité prend l’avis de la Commission
d’urbanisme pour toutes les constructions ou les reconstructions importantes
projetées dans la zone de la vieille ville.
En l’occurrence, il a été établi lors de
l’inspection locale que la municipalité n’a pas consulté sa commission ad hoc
avant d’accorder le permis de construire litigieux. La question de savoir si le
projet de la constructrice devait être qualifié d’important au sens de la
disposition réglementaire précitée et nécessitait cette consultation spécifique
peut rester ouverte. En effet, il ressort des pièces au dossier que la DGIP,
Division monuments et sites, a été consultée en amont, au printemps 2019 déjà,
dans le cadre d’une demande de préavis. Des représentants de ce service se sont
rendus sur place le 20 février 2019. Ils ont ensuite examiné le projet modifié
du 27 février 2019, avant d’émettre un préavis positif, par courrier du 5 mars
2019, sous réserve du respect de quelques remarques. Le représentant de la DGIP
présent à l’audience a confirmé que son service avait été sollicité
préalablement au dépôt de la demande de permis de construire. On peut donc
admettre que l’absence de consultation de la Commission communale d’urbanisme
reste sans conséquence en l’espèce et n’affecte pas la procédure qui s’en est
suivie.
4.
Sur le fond, en substance, le recourant fait grief au projet de ne pas
respecter  les dispositions garantissant la préservation du patrimoine
architectural et historique, tant en ce qui concerne les bâtiments à
transformer (plus particulièrement celui sis à la Grand-Rue 17 et 19) que la vieille
ville médiévale d’Orbe en général, et singulièrement son propre bâtiment, situé
à la Grand-Rue 16. Il dénonce une surélévation excessive des bâtiments
existants du côté de la Grand-Rue et de la rue des Remparts, conduisant à des rehaussements
respectifs de 3 et 7 mètres, ainsi qu’un nombre d’étages habitables excédant les
possibilités réglementaires et ne respectant pas la ligne des toits. Il
critique également le toit plat prévu au centre du projet, de même que les
ouvertures en toiture et les panneaux photovoltaïques, trop nombreux et ruinant
l’unité des toitures caractéristiques de la vieille ville, telle que protégée
par le Plan directeur communal d'Orbe (ci-après: le PDC), approuvé par le
Conseil d'Etat le 18 juin 1993. Il s’inquiète également quant à la conservation
des éléments de construction intérieurs de valeur historique, tels que les solivages.
Le recourant estime que la quête par la constructrice d’une densification
maximale et d’un rendement de même nature est contraire aux règles de
préservation de la vieille ville et que la municipalité a mésusé ou abusé de
son pouvoir d’appréciation en estimant que l’intérêt privé de la constructrice
primait sur celui, public, tendant à la préservation du patrimoine.
5.
a) S’agissant du nombre d'étages des constructions dans la zone de la
vielle vieille ville, l’art. 15 RPAC prévoit que les bâtiments auront au
maximum deux étages sur rez-de-chaussée, soit trois niveaux (al. 1). La
municipalité peut autoriser la construction de locaux habitables dans les
combles en sus du nombre de niveaux autorisés à l'alinéa 1
er
,
pour autant que l'aspect de la toiture ne soit pas compromis (al. 2). Les
lucarnes seront plus hautes que larges et leurs longueurs additionnées ne
dépasseront pas un tiers de la toiture (al. 3). Pour tenir compte de la
volumétrie des bâtiments existants et pour autant que le rez-de-chaussée ne
soit pas destiné à l'habitation, la municipalité pourra autoriser trois étages
au-dessus du rez-de-chaussée (al. 4). Selon les conditions topographiques, la
municipalité pourra autoriser des dispositions architecturales répartissant les
niveaux habitables sur un ou deux étages supplémentaires, à raison de locaux
habitables dans une moitié seulement de chaque niveau supplémentaire (al. 5).
b) Dans le cas d’espèce, le projet ne prévoit aucun
espace dédié à l’habitation au rez-de-chaussée. Que ce soit du côté de la
Grand-Rue ou de la rue des Remparts, ce niveau est destiné à des places de
parc, des locaux à vélos, des caves et des surfaces commerciales. La municipalité
était donc fondée à autoriser trois étages sur rez-de-chaussée sur la base de
l’art. 15 al. 4 RPAC, compte tenu de la volumétrie des bâtiments existants et
des bâtiments avoisinants, ainsi que, en sus, l'aménagement de locaux
habitables dans les combles selon l'art. 15 al. 2 RPAC.  A cet égard, la Cour
de céans a déjà eu l'occasion d'interpréter l'art. 15 al. 2 et 4 RPAC en ce
sens que l'application cumulative de ces deux alinéas par la municipalité était
admissible, car on pouvait concevoir que le législateur communal ait voulu
permettre la réalisation de quatre étages lorsque la volumétrie des bâtiments
le justifiait – comme c'est le cas en l'espèce (voir ci-après) –, ceci sans
remettre en cause la possibilité des locaux habitables dans les combles
(AC.2009.0288 du 21 septembre 2010 consid. 2b).
S'agissant plus particulièrement de l’aménagement
des combles habitables au sens de l’art. 15 al. 2 RPAC, sont prévus six velux
de 78x140 cm sur le pan est du bâtiment donnant sur la Grand-Rue, ainsi que deux
velux de 78x140 cm et une ouverture de 60x140 cm sur son pan ouest.
Ces
ouvertures sont toutes plus hautes que larges et représentent moins du tiers de
la longueur de la toiture (4,68 m sur le pan est et 2,16 m sur le pan ouest,
pour des pans d’environ 14,5 m chacun). Sur le pan ouest de la construction
longeant la rue des Remparts sont prévus cinq velux de 78x140 cm et un velux de
130x140 cm. Egalement plus hauts que larges, leur longueur totale reste
inférieure au tiers de la toiture (soit 5,2 m pour une toiture d’environ 20 m).
On peut donc en déduire que les ouvertures en toiture respectent l’art. 15 al.
3 RPAC et qu’elles ne compromettent pas l’aspect de la toiture au sens de
l’art. 15 al. 2 RPAC. On relèvera d’ailleurs à cet égard, d’une part, qu’à
l’heure actuelle, la toiture du bâtiment implanté sur la Grand-Rue comprend
déjà cinq ouvertures sur son pan est et sept sur son pan ouest, et, d’autre
part, qu’il ressort également de la vue aérienne de la vieille ville produite
par la municipalité le 8 septembre
2020 qu’un grand nombre de bâtiments
de la vieille ville comportent des ouvertures en toiture, sous une forme ou une
autre.
Certes, le recourant invoque le PDC (p. 36 ch. 3
let. h) prévoyant qu’il est permis d’aménager des combles, pour autant qu’ils
constituent le prolongement de l’étage inférieur (duplex), afin de limiter les
percements en toiture, les percements en pignon étant à privilégier. Le fait
que le PDC limite les possibilités d’aménagement de combles au seul cas des
duplex, ce qui n'est pas prévu en l’espèce, n’est pas déterminant. En effet, selon
l’ancien art. 31 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), en vigueur jusqu’au
31 août 2018, un plan directeur communal a une porte limitée : il constitue
un simple plan d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour
les autorités cantonales et communales qui n'a pas force obligatoire (cf. arrêts
TF 1C_852/2013 du 4 décembre 2014 consid. 3.2; 1P.513/1997 du 15
avril 1998 consid. 1c/bb publié in RDAF 1998 I 318;  1C_289/2007 du 27
décembre 2007 consid. 5.2; voir aussi CDAP AC.2014.0129 du 7 décembre
2015 consid. 3a). Ensuite de l’entrée en vigueur de la révision de la LATC
au 1
er
septembre 2018, l’art. 17 al. 3 LATC prévoit désormais que
les nouveaux plans directeurs communaux sont contraignants pour les autorités
cantonales et communales. Le contenu du PDC de la Commune d’Orbe, qui date de
1993, n'est donc pas décisif en l'espèce et le recourant ne saurait s’en
prévaloir.
Le recourant ne saurait ainsi valablement contester
le nombre d’étages habitables prévus par la construction. Il ne peut non plus
soutenir que le projet conduit à un rehaussement excessif qui porte atteinte à
la ligne des toitures. Certes, lors de l’inspection locale, le recourant a
relevé à juste titre que les bâtiments sis à la Grand-Rue 21 et 23 atteignent
une hauteur à la corniche inférieure d’environ 1 m à celle du bâtiment projeté.
Le tribunal a cependant également constaté que la hauteur à la corniche de la
construction litigieuse aux numéros 17 et 19 correspondait à quelques
centimètres près à celle de plusieurs bâtiments voisins, notamment ceux situés
à la Grand-Rue 9, 11 et 13. Il a en outre observé qu’en face du projet, sur la
parcelle n
o
462 sise à la Grand-Rue 20, était érigé un immeuble
comportant également quatre étages habitables au-dessus du rez-de-chaussée.
Lors de l’inspection locale, le représentant de la DGIP a certes déclaré que
l’ajout d’un étage n’était pas anodin, mais il a également constaté que la
typologie de trois niveaux en dessus du rez-de-chaussée du côté impair de la
Grand-Rue était relativement fréquente et qu’en fin de compte, l’ajout d’un
étage pouvait être admis. La municipalité a par ailleurs confirmé que le projet
respectait la ligne des corniches de la rue à plus ou moins 1 mètre près. On
relèvera encore que, du côté de la rue des Remparts, les gabarits du projet montrent
un faîte dans la lignée des bâtiments contigus situés au nord et que le
bâtiment situé sur la parcelle n
o
427 comporte également trois
étages sur rez-de-chaussée, ainsi que des combles, munis de deux lucarnes.
Le tribunal a ainsi pu constater que la volumétrie
des bâtiments existants autorisait l'ajout d'un étage supplémentaire, dans la
mesure où le projet litigieux s'inscrira dans le gabarit de plusieurs bâtiments
voisins existants à la Grand-Rue.
c) Quant au grief tiré d'une
"surdensification" due à la prétendue volumétrie disproportionnée du
projet guidé par la volonté du rendement, il doit être également écarté. Le
Tribunal fédéral a rappelé que l'exploitation maximale des possibilités de
construire correspond à un intérêt public, car la politique suisse de
l'aménagement du territoire vise à orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti par une utilisation mesurée du sol et à créer
un milieu bâti compact (cf. art. 1 al. 2 let. a bis et b LAT [loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire ; RS 700);
consid. 4.4, publié aux ATF 145 I 52 consid. 4.4 ; 142 II 100 consid. 4.6;
TF 1C_233/2016 du 20 janvier 2017 consid. 5.3). Contrairement à ce que
laisse entendre le recourant, le fait que la basse ville d’Orbe connaisse un
développement important ne permet pas pour autant de conclure que tout projet
impliquant une densification du terrain constructible en vieille ville soit à
proscrire.
6.
Le recourant conteste également la conformité du projet à l’art. 16 al.
1 RPAC, selon lequel "les étages en attique et les toits plats ne sont pas
autorisés" dans la zone de la  vieille ville.
Le projet litigieux prévoit en effet un toit plat
sur une partie de la toiture de la construction projetée. Il s’agit cependant d’un
élément de liaison entre deux corps de bâtiment, abritant une voie de
circulation verticale, avec un ascenseur et des escaliers. D’une surface
relativement modeste (8.5x8.5 m environ, soit 72 m
2
), cette portion
de toit plat représente moins de 20% de l’ensemble de la toiture, qui s’étend
sur environ 390 m
2
, selon les estimations des assesseurs
spécialisés. Force est ainsi d'admettre que ces  proportions sont peu importantes.
En cela, la présente cause se distingue de celle jugée par la Cour de céans
dans la cause (AC.2009.0288 du 21 septembre 2010 précité consid. 2b et c),
dans laquelle le recours contre un permis de construire délivré par la
Municipalité d’Orbe avait été admis en raison de la présence d’une toiture plate.
Celle-ci était cependant plus imposante puisqu’elle représentait le 30% de la
toiture. En outre et surtout, il s'agissait d'une toiture partiellement plate
en ce sens que "la partie supérieure du faîte [était] ainsi tronquée, les
pans est et ouest du toit ne se rejoignant pas dans un faîte unique". Or,
en l'espèce, le projet litigieux – qui reprend la typologie de la toiture du
bâtiment existant – diffère de celui qui a fait l'objet de l'arrêt précité en
ce sens qu'il prévoit à chacun des deux corps du bâtiment sa propre toiture à deux
pans se rejoignant au faîte.  Dans l'arrêt précité, le tribunal avait en outre
constaté que la toiture plate était visible du sol, notamment à l’entrée d’Orbe
depuis la route venant d’Yverdon, et que sa forme particulière devait également
être perceptible depuis l’esplanade du Château (consid. 2c). Une telle exposition
significative aux regards n’a pas été constatée dans la présente cause, dans la
mesure où cette surface plate ne sera pas visible depuis la rue, même si le
recourant a prétendu que la toiture plate serait visible depuis les étages de
certains immeubles environnants. On relèvera à cet égard que la plateforme plane
est insérée au centre du projet, entre deux toitures à deux pans qu’elle relie.
D’une hauteur de 15,01 m, la plateforme est moins haute que les toitures à pans
qui la séparent de la Grand-Rue et de la rue des Remparts, qui culminent à des
hauteurs respectives de 17,47 et 16,45 m. Cette configuration réduit
considérablement l'impact visuel de la portion du toit plat, qui sera en
quelque sorte "cachée". A titre anecdotique, on notera encore que le
mode de circulation vertical choisi par le projet litigieux reproduit le
système constaté sur la parcelle n
o
427, au Passage du Four n
os
2 et 4, où une telle voie est aménagée dans une tour, elle aussi munie dun
toit plat.
Au vu de ce qui précède, la municipalité n'a donc
pas commis un excès ou un abus de son large pouvoir d'appréciation en
autorisant la toiture du projet litigieux.
A cela s'ajoute que, lors de l’inspection locale, la
municipalité avait déclaré que des toitures partiellement plates avaient déjà
été autorisées dans la Grand-Rue et qu’il s’agissait d’une pratique courante.
On peut constater que selon la vue aérienne des toitures en zone vieille ville
produite le 8 septembre 2020 par la municipalité, il existe en effet un
nombre important de toitures plates, telles que liaisons ou terrasses, par
exemple. La municipalité a affirmé que selon ses archives, sur la trentaine de
toits concernés, une dizaine avait fait l’objet de permis de construire
délivrés après 1991, date de l’introduction dans le règlement communal de
l’interdiction de telles toitures. Il n'y a aucune raison de mettre en doute
les déclarations de la municipalité. Il sied donc de reconnaître avec
l’autorité intimée que la toiture plate projetée ne constitue pas une
exception. Les déterminations du recourant du 6 octobre 2000 ne conduisent pas
à une conclusion différente. Cela étant, au vu des circonstances particulières
du cas d’espèce, et la municipalité n’ayant pas exprimé la volonté d’appliquer
strictement à l’avenir l’art. 16 al. 1 RPAC, la
constructrice peut être mise au bénéfice du principe de l’égalité dans
l’illégalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 ; 136 I 65 consid. 5.6 ; cf.
aussi TF 2C_1098/2016 du 27 avril 2018 consid. 7.1 ; 1C_436/2014
du 5 janvier 2015 consid. 5.1). Il appartiendra cependant à la municipalité
de modifier son règlement afin de l’adapter à sa pratique.
7.
Le recourant invoque ensuite une perte de vue, d'ensoleillement et de
luminosité pour l’immeuble dont il est propriétaire à la Grand-Rue 16.
Il n’indique pas quelle disposition (légale ou
réglementaire) lui garantirait un droit à la vue. D'une manière générale, le
droit à la vue n'est pas protégé en droit public, si ce n'est indirectement au
travers des règles de police des constructions fixant la distance à respecter
entre bâtiments et limites de propriété voisine, ainsi que la hauteur des
constructions, qui ne prêtent pas à la critique dans le cas d’espèce (TF
1C_413/2019 du 24 mars 2020 consid. 6 ; 1C_279/2017 du 27 mars 2018
consid. 4.5.2). En effet, si l'existence d'un droit à la vue devait être
reconnue, il serait difficile sinon impossible de mener à bien des mesures
d'urbanisation, tant il est vrai que la réalisation de nouvelles constructions
a souvent pour conséquence de porter atteinte à la vue dont jouissent les
voisins. La perte d’une vue résultant d’une situation de fait provisoire, liée
au fait que les propriétaires des parcelles voisines n'ont pas exploité tout ou
partie du potentiel constructible prévu par la réglementation communale, n’est
prohibée en aucune manière par le droit public. Tout propriétaire qui acquiert
un bien-fonds dans une zone à bâtir doit s’attendre à ce que les parcelles
voisines puissent être construites selon les mêmes possibilités réglementaires
que celles dont il bénéficie, même si ces possibilités sont ultérieurement
modifiées pour prévoir une densification.
Il n’existe
en définitive
pas de base légale qui permettrait à une municipalité
d'une commune vaudoise, dans le cadre d'une procédure relative à un permis de
construire, d'exiger la diminution du volume d'un bâtiment ou une modification
de son implantation afin de garantir le respect d'un ensoleillement minimum
pour les habitants d'une parcelle voisine (AC.2017.0313 du 20 janvier 2020
consid. 5b/cc ; AC.2018.0414 du 16 juillet 2019 consid. 2c ; AC.2016.0126
du 13 avril 2017 consid. 5 et les références citées).
Quant à la perte d'ensoleillement et de luminosité,
elle n'est pas non plus protégée par une disposition du règlement communal. Il
n'existe en outre pas de base légale qui permettrait à une municipalité d'une
commune vaudoise d'exiger la diminution du volume d'un bâtiment ou une
modification de son implantation afin de garantir le respect d'un
ensoleillement minimum pour les habitants d'une parcelle voisine (AC.2017.0313
du 20 janvier 2020 consid. 5b/cc ; AC.2016.0297 du 20 mars 2017
consid. 5d).
Le grief du recourant relatif à la perte de vue,
d'ensoleillement et de luminosité est en conséquence infondé.
8.
Le recourant conteste en outre le permis de construire octroyé au motif que
la construction projetée contreviendrait aux règles liées à l’esthétique, à
l’intégration dans l’environnement bâti et à la protection du patrimoine,
notamment compte tenu de l’inscription de la Ville d’Orbe à l’ISOS et de la
protection spécifique dont bénéficient certains bâtiments des environs, dont
celui lui appartenant, classé monument historique, ainsi que celui sis à la
Grand-Rue 17 et 19, gratifié de la note *4* au recensement architectural
cantonal.
a) aa)
Aux termes de l'art. 86 LATC,
la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que
soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés,
présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à
l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site,
d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement
des localités et de leurs abords (al. 3).
Sur le plan communal, l’art. 63 RPAC stipule que la
municipalité peut prendre toutes les mesures pour éviter l’enlaidissement du
territoire communal (al. 1), précisant que les constructions, agrandissements,
transformations de toutes espèces, les crépis et les peintures, les affiches,
etc., de nature à nuire au bon aspect d’un lieu, sont interdits (al. 2).
bb) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, une
construction ou une installation s'intègre dans l'environnement lorsque son
implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni
l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en
respecte l'originalité (TF 1C_520/2012 du 30 juillet 2013 consid. 2.2;
1C_450/2008 du 19 mars 2009 consid. 2.4). Il incombe au premier chef aux
autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 370
consid. 3 ; 115 Ia 363 consid. 2c; TF 1C_639/2018 et 1C_641/2018 du 23
septembre 2018 consid. 3.1.4 ; CDAP AC.2017.0155 du 26 mars 2018
consid. 3). L'application de la clause d'esthétique ne doit pas aboutir à ce
que la réglementation de la zone en vigueur soit vidée de sa substance. Une
intervention des autorités dans le cas de la construction d'un immeuble
réglementaire qui ne serait pas en harmonie avec les bâtiments existants ne
peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les
règlements communaux, qui définissent en premier lieu l'orientation que doit
suivre le développement des localités. Ainsi, lorsqu'un plan de zones prévoit
que des constructions d'un certain volume peuvent être édifiées dans tel
secteur du territoire, une interdiction de construire fondée sur l'art. 86
LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant. Il faut que
l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable. Tel sera par exemple le cas s'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables, qui font défaut à l'immeuble projeté ou que mettrait en péril sa
construction. L’intégration d’une construction ou d’une installation à
l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans
sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de telle
manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation,
n’influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions
communément admises (ATF 115 Ia 114 consid. 3d, 363 consid. 3a, 101
Ia 213 consid. 6c; TF 1C_521/2018 du 3 septembre 2019 consid.
4.1.2 ; 1C_610/2018 du 12 juin 2019 consid. 5.1.2 ; 1C_360/2018 du 9
mai 2019 consid. 4.1.2 et les références; AC.2013.0478 du 3 septembre 2014
consid. 1a/cc et les références citées ; Benoît Bovay et al., Droit
fédéral et vaudois de la construction, 4
e
éd., Bâle 2010, n. 2.1.1
ad art. 86 LATC).
Dès lors que l'autorité municipale dispose d'un
large pouvoir d'appréciation, le tribunal observe une certaine retenue dans
l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans
autre sa propre appréciation à celle de cette autorité, mais se borne à
sanctionner l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant
étroitement des circonstances locales (art. 98 LPA-VD; arrêts TF 1C_639/2018,
1C_641/2018 précité consid. 3.1.3; 1C_360/2018 du 9 mai 2019
consid. 4.1.3). Dans sa jurisprudence récente, le Tribunal fédéral accorde
d’ailleurs un poids toujours plus important à l’autonomie communale. La Haute
Cour a confirmé que lorsqu'en réponse à une demande d'autorisation de
construire, l'autorité communale interprète son règlement en matière de
construction et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie d’une
liberté d’appréciation particulièrement importante que l’autorité de recours ne
contrôle qu’avec retenue. C'est le cas notamment lorsqu'il s'agit de savoir si
une construction ou une installation est de nature à compromettre l'aspect ou
le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue. Ainsi, dans
la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des
circonstances pertinentes, l'instance de recours doit la respecter. En dépit de
son pouvoir d'examen complet, l'instance de recours ne peut ainsi intervenir,
et le cas échéant substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité
communale, que pour autant que cette dernière procède d'un excès du pouvoir
d'appréciation, notamment parce qu'elle est guidée par des considérations
étrangères à la réglementation pertinente ou encore ne tient pas ou
incomplètement compte des intérêts et autres éléments pertinents en présence, à
l'instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en particulier en
matière d'aménagement du territoire (cf.  ATF 145 I 52 consid. 3.6; arrêt TF
1C_540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303; OLIVER
SCHULER, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in bau- und
planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75 ss).
A fortiori
,
l'autorité de recours doit-elle sanctionner l'appréciation communale lorsque
celle-ci contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels
d'égalité de traitement et de proportionnalité ou encore apparaît objectivement
insoutenable - et partant arbitraire (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 p. 59; arrêt
TF 1C_639/2018, 1C_641/2018 précité consid. 3.1.3 ;
1C_92/2015
du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3 et les références; pour une définition de
l'arbitraire, voir ATF 141 IV 305 consid. 1.2).
b) L’ISOS fait partie des inventaires d’objets
d’importance nationale que l’art. 5 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) charge
le Conseil fédéral d’établir. L'inscription d'un objet d'importance nationale
dans un inventaire fédéral indique que cet objet mérite spécialement d'être
conservé intact ou en tout cas d'être ménagé le plus possible, y compris au
moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6 al. 1
LPN). En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites
construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment
par le plan directeur et les plans d'affectation communaux. Les cantons et les
communes ont l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection
poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (cf. TF 1C_488/2015
du 24 août 2016 consid. 4.5.5). Ainsi, les objectifs de l'ISOS ne sont pas
directement applicables ni contraignants lorsque, comme en l’espèce, le litige
concerne l’octroi d’un permis de construire. Ils pourront toutefois être pris
en considération dans la pesée des intérêts et dans l’interprétation des
dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à
la clause d’esthétique, quand bien même l’ISOS n’a pas encore été transcrit
dans les normes correspondantes
(
TF
1C_308/2017 du 4 juillet 2018 consid. 3.2.2; 1C_226/2016 du 28 juin 2017
consid. 4.3 ; 1C_452/2016 du 7 juin 2017 consid. 3.3;
arrêts AC.2015.0089 du 11 novembre 2015 consid.
3a/dd; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2a/bb).
c)
A teneur de
l’art. 4 al. 1 LPNMS, sont protégés tous les objets immobiliers, soit tous les
territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être
sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique, historique,
scientifique ou éducatif qu'ils présentent. Ils peuvent être mis au bénéfice
d’une protection générale (art. 4ss LPNMS), mis à l’inventaire (art. 12ss
LPNMS), ou bénéficier d’un classement (art. 20ss LPNMS). Les monuments
historiques et les antiquités peuvent également être mis au profit d’une protection
générale (art. 46 LPNMS), mis à l’inventaire (art. 49 LPNMS) ou classé
(art. 52 LPNMS). Selon l’art. 46 al. 2 LPNMS, sont également protégés les
terrains contenant des monuments historiques et des antiquités, ainsi que leurs
abords.
Le recensement architectural, qui
trouve son fondement dans le règlement d'application de la loi du 10 décembre
1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (RLPNMS; RSV
450.11.1), implique l'attribution de notes (v. à ce sujet "
Recensement
architectural du canton de Vaud
", plaquette
du SIPAL éditée en novembre 1995 puis en mai 2002), qui sont les suivantes:
*1*: monument d'importance nationale; *2*: monument d'importance régionale;
*3*: objet intéressant au niveau local; *4*: objet bien intégré; *5*: objet
présentant des qualités et des défauts; *6*: objet sans intérêt; *7*: objet
altérant le site.
L'attribution de la
note *1*
signifie qu’il s’agit d’un immeuble d’importance nationale qui doit être
conservé dans sa forme et sa substance. La note *4* vise quant à elle les
objets bien intégrés par leur volume, leur composition et souvent encore leur
fonction. Les objets de cette catégorie forment en général la majorité des
bâtiments d’une localité. Ils sont donc déterminants pour l’image d’une
localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d’être
sauvegardée.
A l'exception des notes *1* et *2* (qui impliquent
une mise à l'inventaire), les notes attribuées ont un caractère purement
indicatif et informatif; elles ne constituent pas une mesure de protection
(AC.2009.0209 du 26 mai 2010; AC.2003.0216 du 23 juillet 2004). Elles sont en
revanche un élément d'appréciation important pour les autorités chargées de
l'aménagement du territoire, notamment lors de l'adoption des zones à protéger
prévues par l'art. 17 al. 1 let. c LAT ou, dans la procédure de permis de
construire, lorsque ces autorités appliquent les règles concernant
l'intégration et l'esthétique des constructions ou statuent sur une
autorisation cantonale spéciale (cf. TF 1C_493/2016 du 30 mai 2017
consid. 2.5 et 2.6; AC.2017.0279 du 17 octobre 2018 consid. 3f/ee et
les réf. cit.).
d) En l'espèce, selon la fiche ISOS, le projet
s’inscrit dans le périmètre P1 de la Ville d’Orbe, qui présente des
caractéristiques spatiales et historico-architecturales ainsi qu’une
signification prépondérantes justifiant un objectif de sauvegarde
« A », lequel préconise la sauvegarde de la substance. Le bâtiment propriété
du recourant est classé en tant que monument historique (et bénéficie
accessoirement d’une note *1* au recensement architectural cantonal) et le
bâtiment sis à la Grand-Rue 17 et 19, appelé à être rénové, est gratifié d’une
note *4* au recensement architectural cantonal. Toutefois, comme développé
supra, les objectifs fixés par l’ISOS ne sont pas contraignants lorsqu’il
s’agit de se prononcer sur l’octroi d’un permis de construire. Les notes
attribuées par le recensement architectural cantonal ne constituent pas non
plus des mesures de protection, étant précisé que les notes *1* et *2* induisent
une mise à l’inventaire ou un classement, qui eux impliquent une protection. Ces
éléments interviendront dans l’appréciation de l’intégration et l’esthétique du
projet et la pesée des intérêts en présence.
Lors de son inspection locale, le tribunal a
constaté que selon les gabarits posés, la hauteur à la corniche du bâtiment
projeté du côté de la Grand-Rue correspondra à quelques centimètres près à la
hauteur à la corniche des bâtiments avoisinants, notamment ceux situés aux n
os
9, 11 et 13. A l’instar des observations faites par le représentant de la DGIP,
il a été relevé que la typologie de trois étages, plus combles, au-dessus du
rez-de-chaussée était relativement fréquente du côté impair de la Grand-Rue. Le
tribunal a également constaté qu’en face du projet, sur la parcelle n
o
462 sise à la Grand-Rue 20, s’élevait un immeuble de quatre étages habitables. Il
a en outre observé que les marquises des rez-de-chaussée et les corniches le
long de la Grand-Rue étaient à des hauteurs variées - ce qui donnait à la rue
un aspect « très animé » - , et que les différentes façades de la
Grand-Rue étaient relativement hétéroclites. Dans la synthèse CAMAC du 18
novembre 2019, la section monuments et sites de la DGIP a certes indiqué qu’il
s’agissait d’une transformation lourde et que la surélévation prévue faisait
perdre aux bâtiments l’échelle caractéristique de l’époque de leur érection.
Elle a toutefois ajouté que les transformations successives antérieures en
avaient déjà altéré en bonne partie l’architecture. Forte de ces constats, la
DGIP a conclu que la surélévation envisagée était acceptable dans la mesure où
elle ne proposait pas un gabarit qui remettait en question celui de la rue en
général ou des maisons voisines, et que la réalisation du projet ne porterait
pas atteinte au bâtiment ni au site protégé, hormis les loggias prévues aux
étages sur la Grand-Rue, qui devaient être absolument évitées. La constructrice
s’est pliée à cette exigence et a renoncé à cet aménagement dans le projet
rectifié soumis à enquête complémentaire, à la suite de quoi la DGIP, dans sa deuxième
synthèse CAMAC du 2 mars 2020, n’a plus formulé de remarque à l’encontre du
projet. Du côté de la rue des Remparts, si le projet implique une élévation
relativement importante par rapport aux bâtiments existants sur les parcelles n
os
423 et 425, il n’en demeure pas moins qu’il s’intègre dans l’environnement bâti
de la rue, plusieurs bâtiments environnant possédant également quatre étages
habitables et/ou des faîtes à hauteur comparable (cf. notamment bâtiments
érigés sur les parcelles n
os
422, 427 et 439). Quant à la
construction prévue sur la parcelle n
o
426, elle reste plus basse, à
l’instar de celle qui existe actuellement. S’agissant des ouvertures en toiture,
il en existe déjà plusieurs sur la toiture actuelle, tout comme sur bon nombre
de toitures de la vieille ville (cf. consid. 5b); il en va de même de la
portion de toiture plate (élément de liaison entre deux corps de bâtiment) insérée
entre deux toitures à deux pans et dont l'impact visuel sera, comme on l'a vu
(consid. 6), très faible. Tous ces éléments s’intègreront donc dans
l’environnement bâti. A cela s'ajoute que, selon les observations faites lors
de la vision locale, les  différentes façades qui donnent sur la Grand-Rue sont
relativement hétéroclites et les marquises des rez-de-chaussée sont à des
hauteurs variées, tout comme les hauteurs aux corniches.
Le tribunal  considère, à l'instar de l'autorité
cantonale spécialisée dans la protection du patrimoine et de la municipalité,
que le projet litigieux ne mettrait ainsi pas en péril les objectifs de
protection poursuivis par l'ISOS et qu'il s'intégrera avec les gabarits des
bâtiments voisins. Comme l'a relevé la DGIP, la surélévation est acceptable
dans ce sens que le projet ne propose pas un gabarit qui remet en question celui
de la rue en général et des maisons voisines en particulier. A noter que le
projet litigieux est de nature à améliorer l'esthétique et l'intégration du
bâtiment existant, qui donne sur la rue des Remparts (qui a reçu la note de *6*
au recensement architectural), unanimement qualifié de "verrue".
d) Le recourant ne peut pas non plus tirer
d’arguments du caractère qu’il juge inesthétique des panneaux photovoltaïques. L'art.
18a al. 4 LAT consacre le principe de la primauté de l'intérêt à l'utilisation
de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou nouvelles sur les
aspects esthétiques. Cette disposition est directement applicable (JÄGER, in
Commentaire pratique LAT: Autorisations de construire, protection juridique et
procédure, 2020, n° 7
ad
art. 18a LAT; cf. également PIGUET/DYENS,
Analyse critique de l'art. 18a LAT révisé: genèse, conditions d'application et
portée, RDAF 2014 I p. 502). Elle s'applique partout où il faut apprécier, à
l'occasion d'une demande d'autorisation de construire comprenant une
installation solaire, des questions relevant notamment de l'intégration
architecturale ou de l'application de clauses générales d'esthétique de la
législation cantonale ou communale en matière de constructions (JÄGER,
op.
cit.
, n° 60). Cette règle a pour conséquence qu'en cas de pesée des
intérêts, celui à promouvoir l'énergie solaire l'emporte en principe. Le refus
de l'autorisation de construire pour des considérations esthétiques n'est dès
lors admissible que dans des cas très exceptionnels et devra être
particulièrement bien justifié par la présentation et la discussion des
intérêts opposés jugés prépondérants dans le cas concret, une mention générale
("mauvaise intégration" ou "nuit à l'apparence") ne
suffisant pas (
ibidem
, n° 61). En d'autres termes, l'art. 18a al. 4 LAT
restreint la marge d'appréciation des autorités délivrant les autorisations de
construire (JÄGER,
op. cit.
, n° 61).
Ce n'est qu'en présence
d'une atteinte majeure à un bien culturel ou à un site naturel d’importance
cantonale ou nationale que l'autorisation de poser des panneaux solaires
pourrait être refusée (TF 1C_544/2019 du 3 juin 2020 consid. 3.1.1 ;
AC.2014.0167 du 28 juillet 2015 consid. 4d). Dans le cas d’espèce, il n’y
a pas lieu d’admettre que les panneaux photovoltaïques – peu visibles depuis la
rue – prévus par le projet ne porteraient pas une atteinte à la protection du
patrimoine à ce point grave qu’elle conduirait à déroger à la primauté de
l’intérêt à l’utilisation de l’énergie solaire sur les aspects esthétiques.
Certes, le bâtiment du recourant présente des
qualités esthétiques, architecturales et historiques remarquables, qui lui ont
valu d’être classé monument historique et qui implique sa protection, ainsi que
celle ses abords. Cependant, la construction projetée ne les met nullement en
péril (cf. consid. 8a/bb supra). En effet, le projet respecte la ligne de toits
de la vieille ville et le volume de la toiture s’intègre dans l’environnement
bâti. La façade, composée d’un alignement de six fenêtres à double battants
munies de volets à jalousie à chaque étage
,
reprend la modénature du
bâtiment actuel, avec un marquage de la marquise actuelle du côté de la
Grand-Rue.
Les abords de la propriété du recourant ne se trouvent donc pas
altérés ni dénaturés du fait du projet litigieux.
e) Dès lors qu’il a été constaté que le projet
respectait la réglementation communale, s'opposer à sa construction sur la base
de l'art. 86 LATC ne pourrait intervenir qu'en présence d'un intérêt public
prépondérant à la protection du patrimoine, qui n'est pas le cas en l'espèce. La
construction projetée n’affecte en effet ni les caractéristiques ni l’équilibre
du site, au sens de la jurisprudence. Il n’existe pas d’intérêt public ou privé
prépondérant qui imposerait de considérer qu’une utilisation conforme des
possibilités de construire serait déraisonnable. Il résulte de ces
considérations que l'autorité intimée n'a pas abusé ni  mésusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant que la construction litigieuse s'intégrait dans l’environnement
bâti et présentait une esthétique satisfaisante. L’autorité intimée a procédé à
une appréciation circonstanciée des différents éléments au dossier et a
correctement mis en balance les intérêts en présence. Elle n’a pas fait preuve
d’arbitraire, dans le sens où sa décision ne viole pas gravement une norme ou
un principe juridique clair et indiscuté, pas plus qu’elle ne contredit d’une
manière choquante le sentiment de la justice et de l’équité. Le fait que le
recourant propose d’autres solutions pour aménager les parcelles concernées par
le projet ne suffit pas à rendre la solution acceptée par l’autorité intimée arbitraire
(ATF 144 I 170 consid. 7.3 ; arrêt TF 1C_228/2018 du
18 juillet 2019 consid. 9.1). Le tribunal, qui doit faire preuve de retenue
afin de respecter l’autonomie communale, n’a donc aucun motif de remettre en cause
l’appréciation de l’autorité intimée s’agissant de l’intégration et de
l’esthétique du projet litigieux. Le projet ne portera pas atteinte au site
protégé de la vieille ville, si bien que les objectifs poursuivis par l'ISOS ne
seront pas mis en péril.
Mal fondé, le grief tiré de la violation de la
clause d'esthétique doit être écarté.
9.
Les préoccupations du recourant quant à la sauvegarde des éléments
intérieurs anciens, tels que les solivages, ne permettent pas non plus de
remettre en question le bienfondé du permis de construire octroyé. D’une part
en effet, il ressort de la synthèse CAMAC que la section archéologique de la
DGIP a délivré l’autorisation spéciale de sa compétence sous réserve qu’une
fouille archéologique soit entreprise dans l’emprise des travaux (sous-sol et
élévations). D’autre part, la section monuments et sites de la DGIP a estimé
que les transformations intérieures n’appelaient pas de remarques et a pris
acte du fait que les éléments visiblement anciens seraient maintenus. Ceci a d’ailleurs
été confirmé lors de l’inspection locale par l’architecte, qui a spécifié que
la structure du bâtiment existant serait conservée, précisant que le bâtiment
serait réhabilité, et non démoli. Il ressort en outre de la synthèse CAMAC que
le restaurant, le magasin et le laboratoire, ainsi que les logements des
étages, ne présentent strictement aucun intérêt historique ou architectural.
10.
Enfin, le grief du recourant tiré de la Convention européenne du paysage
(RS 0.451.3, en vigueur pour la Suisse depuis le 1
er
juin 2013)
n'est pas mieux fondé, dès lors que la mise en oeuvre de ce texte, de caractère
programmatique, est du ressort des seuls Etats membres. Le recourant se
contente de s’y référer de manière générale, sans indiquer en quoi la
Convention pourrait s'opposer, dans le cas concret, à la planification
litigieuse (cf. TF, arrêt 1C_242/2014 du 1
er
juillet 2015
consid.3.2)
11.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision entreprise confirmée. Succombant, le recourant supportera
les frais de la cause et n'a pas droit à des dépens. Il versera en outre des
dépens à la Commune d’Orbe, qui est assistée d'un mandataire professionnel (art.
49, 55, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité d’Orbe du 18 mars 2020 levant les
oppositions et délivrant le permis de construire est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3’000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A.________.
IV.
Le recourant A.________ versera à la Commune d’Orbe une indemnité de 3'000
(trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 décembre 2020
Le
président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.