vd_omni · AC.2017.0317 · 2019-04-17 · fr

A.________, B.________, C.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Recours formé par le Conseil communal ainsi que par deux particuliers contre la décision du DTE refusant d'approuver préalablement les modifications d'un plan d'affectation tendant en substance à la création d'une zone artisanale (avec compensation de l'empiètement sur la zone agricole en découlant). La mesure F12 de la 4e adaptation du PDCn, applicable dès son entrée en vigueur, rend impossible la création en l'état de nouvelles zones d'activité empiétant sur des surfaces d'assolement, en l'absence de système de gestion des zones d'activité (consid. 2f); cette modification du droit applicable en cours de procédure exclut d'emblée que les recourants puissent se prévaloir de la protection de leur bonne foi. Cela étant, les motifs retenus par l'autorité intimée (à la suite du SDT) pour justifier son refus d'approbation préalable, en contradiction avec des prises de position antérieures du SDT, souffrent à tout le moins d'un défaut de motivation; il sera le cas échéant loisible aux autorités communales, après avoir réexaminé la nécessité de la création de la zone artisanale concernée à la lumière notamment d'un système de gestion des zones d'activité, de déposer une nouvelle demande tendant à la modification du PGA dans ce sens (consid. 3). Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée (par substitution de motifs).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.04.2019 AC.2017.0317

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 avril 2019
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
Mme
Claude-Marie Marcuard et M. Antoine Thélin, assesseurs; M. Vincent Bichsel,
greffier.
Recourants
1.
Conseil
communal de Givrins
, à Givrins,
2.
A.________,
à ********,
3.
B.________,
à ********,
tous trois
représentés par Me
Jacques Haldy, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement,
représenté par Service du
développement territorial, à Lausanne
Objet
Plan d'affectation
Recours Conseil communal de Givrins et consorts c/
d.ision du Département du territoire et de l’environnement du 10 août 2017
(modification du Plan général d'affectation du 29 février 1980 aux lieux-dits
"
Le Grand Pré
" et en "
En Savy
" sur la
commune de Givrins)
Vu les faits suivants:
A.
a) A.________ est propriétaire de la parcelle n° 225 du registre foncier
de la commune de Givrins, affectée en zone du village au sens de l'art. 3.1
de la réglementation communale en matière de police des constructions (la
version du règlement concerné accessible sur le site Internet de la commune
porte pour titre "
règlement sur l'aménagement du territoire et les
constructions révision 1994 / 1995
"; c'est toutefois la "
modification
du RPGA du 29 février 1980 modifié en 1995 - Zone artisanale Le Grand Pré -
",
singulièrement une modification du "
règlement sur le plan général
d'affectation de Givrins du 29 février 1980 et ses modifications du 11.03.1988,
du 1.11.1995 et du 16.11.1995
[
recte
: 16.10.1995]" [art. 1] qui
a été soumise à l'enquête publique dans le cadre de la présente procédure [cf.
let. D/b
infra
] et c'est au "
RPGA
" que les parties se
réfèrent, de sorte que l'on s'en tiendra à cette dernière abréviation). L'intéressé
est également propriétaire de la parcelle n° 338 du registre foncier de la
commune de Givrins, affectée en zone agricole, respectivement (depuis 2008) de
la parcelle n° 758 du cadastre de la commune de Saint-George, affectée en zone
artisanale au sens des art. 30 ss du Règlement sur le plan d'extension, la
police des constructions et le plan d'extension partiel « Est » (RPE) de cette
commune.
A.________ exploite une entreprise de machines
agricoles. Appelé à se prononcer sur la question de savoir si le hangar érigé
sur la parcelle n° 338 de Givrins (dans lequel étaient entreposées les machines
agricoles de l'intéressé, destinées exclusivement à la location à des tiers) était
conforme à l'affectation de la zone agricole, le Tribunal fédéral (TF) a en
substance retenu que l'entreprise en cause ne constituait pas en elle-même une
exploitation agricole et n'avait pas sa place dans la zone agricole (arrêt
1C_72/2009 du 15 décembre 2009 consid. 2.3). Par la suite, le changement
d'affectation de ce hangar en "
dépôt secondaire
" a été admis
par les autorités compétentes et confirmé par la Cour de droit administratif et
public (CDAP) du Tribunal cantonal, à diverses conditions - en particulier qu'il
ne servirait plus qu'au dépôt de véhicules et au stockage de matériel (cf.
arrêt AC.2011.0078 du 31 janvier 2013 consid. 5).
En lien avec son activité, A.________ a en outre
déposé une demande de permis de construire un dépôt sur la parcelle n° 758 de
Saint-George. Dans un arrêt AC.2012.0315 rendu le 31 mai 2013, la CDAP a admis
le recours formé par l'intéressé et annulé la décision lui refusant cette
demande, le dossier étant renvoyé à la Municipalité de Saint-George pour
qu'elle lève les oppositions et délivre le permis de construire; relevant qu'il
entendait utiliser la construction concernée comme dépôt pour les machines
agricoles de son entreprise avec une activité d'entretien et de réparation
courante, le tribunal a retenu que la zone artisanale de Saint-George abritait
déjà plusieurs entreprises qui n'exerçaient pas des activités artisanales au
sens usuel, ce qui attestait d'une pratique de l'autorité intimée consistant à
admettre dans cette zone des activités qui n'étaient pas strictement
artisanales (notamment des dépôts) et justifiait d'autoriser le projet en
application du principe de l'égalité de traitement (consid. 1b).
b) B.________ est propriétaire de la parcelle n° 224
du registre foncier de la commune de Givrins, affectée en zone agricole et qui
jouxte directement la parcelle n° 225 (cf. les plans reproduits sous let. D/b
infra
).
c) La commune de Givrins est propriétaire de la
parcelle n° 235 de son registre foncier, affectée en zone d'utilité publique au
sens de l'art. 3.3 RPGA et qui est en l'état libre de toute construction (cf.
les plans reproduits sous let. D/b
infra
).
B.
Approuvé le 15 janvier 2014 par le Conseil d'Etat, le Plan directeur
communal (PDCom) de la commune de Givrins prévoit en particulier ce qui suit:
"
7.2        ARTISANAT
Situation actuelle
Actuellement, les activités
artisanales sont réparties dans la zone du village en fonction des aléas de
leur création. Ces entreprises apportent une richesse au village tant du point
de vue économique que du point de vue de l'animation et de la mixité.
[…]
Un manque de zones artisanales
pour des petites entreprises a été constaté dans la région. La réflexion en
cours dans le cadre du NStCM
[schéma directeur
du périmètre Nyon-Saint-Cergue-Morez]
identifie deux secteurs d'activité
à vocation intercommunale (l'Asse et Le Muids) et encourage la mixité dans les
villages pour autant que ces secteurs soient situés en frange de village et ne
participent pas au mitage du territoire.
Potentiel
[…]
Le site « Le Grand Pré » situé sur
la parcelle 224, en continuité de la zone à bâtir existante, est pressenti pour
une petite zone artisanale qui pourra accueillir une entreprise de machinisme
agricole et permettre une légère extension de l'entreprise de transport
scolaire à proximité directe.
Très exposée à la vue à l'entrée
du village depuis Genolier, sa réalisation devra intégrer avec précaution
l'insertion des bâtiments et aménagements requis. Située à proximité immédiate
d'habitations actuelles et potentielles, les activités à prévoir devront impérativement
répondre à des besoins locaux et ne pas générer de nuisances trop importantes.
[…]
Objectif 8       Offrir l'espace nécessaire au maintien et au
développement des petites activités artisanales en place sur le territoire
communal
P 8.1
Etendre la zone à bâtir pour la petite zone
artisanale « Le Grand Pré » tout en préservant les qualités paysagères du site
et en respectant le voisinage.
M    Planifier le développement de cette zone
par une MPGA
[modification du Plan général
d'affectation]
à même de garantir une emprise minimale pour répondre aux
besoins et assurer son intégration réussie dans l'environnement."
Dans un courrier relatif au "
Projet de
localisation d'activités artisanales dans le secteur Grand-Pré
"
adressé le 7 novembre 2012 à la commune de Givrins, le Conseil régional du district
de Nyon avait notamment relevé les "
difficultés rencontrées par
l'entreprise de machinisme agricole de Monsieur A.________ pour trouver un
environnement propice au déroulement de son activité
" et appuyé la
démarche consistant à créer la zone artisanale concernée, étant précisé que le
schéma directeur du périmètre du NStCM intégrerait cette modification qui
garantissait la présence d'activités dans le village, "
condition
indispensable à son équilibre sociéconomique
".
Dans son "
Rapport d'examen
" du 25 février
2013 comprenant les dernières remarques à intégrer au dossier ("
Ultime
contrôle
") en lien avec ce PDCom, le Service du développement
territorial (SDT) avait pour sa part retenu en particulier ce qui suit:
C.      OBJECTIFS
CANTONAUX ET REGIONAUX DE DEVELOPPEMENT ET D'AMENAGEMENT
Coordination
régionale et intercommunale
[…]
nous avons demandé au bureau C.________
[en
charge de l'établissement du PDCom]
d'analyser les diverses zones
artisanales au niveau intercommunal, afin de démontrer qu'aucune zone existante
dans les villages voisins ne pourrait répondre aux besoins des artisans du
village.
Le document « Note pour accord
préliminaire du SDT » fait état des difficultés à trouver une zone artisanale
correspondante à la demande des artisans et justifie l'emplacement du «
Grand-Pré » comme propice à recevoir cette nouvelle zone
[…]
.
Les informations apportées, le
courrier du 7 novembre 2012 du Conseil régional du district de Nyon validant la
création d'une zone artisanale dans le secteur « Grand-Pré », ainsi que la
redéfinition du cœur de localité de Givrins dans le schéma directeur
Nyon-St-Cergue-Morez, sont les principaux éléments qui permettent au SDT
d'accepter sur le principe cette extension de la zone à bâtir. Toutefois, c'est
uniquement lors de l'établissement d'un dossier de plan partiel d'affectation
ou de modification du plan général d'affectation que le SDT se déterminera
formellement sur les dimensions ou autres aspects relatifs au site en
collaboration avec les autres services cantonaux
[…]
.
[…]
E.      MISE AU POINT DU
DOSSIER ET SUITE DE LA PROCEDURE
Le SDT accepte la localisation de
la zone artisanale « Le Grand-Pré » pour les raisons évoquées ci-dessus, étant
donné que Givrins n'a bénéficié d'aucune zone artisanale sur son territoire
jusqu'à ce jour. En effet, celle-ci lui permettra de pérenniser les activités
des artisans locaux.
[…]
"
C.
A.________ a déposé une demande de permis de construire notamment une
halle d'entretien pour véhicules à moteur sur la parcelle n° 225 de Givrins qui
a fait l'objet d'une enquête publique du 22 février au 25 mars 2013. La
Municipalité de Givrins (la municipalité) a levé les oppositions et délivré le
permis de construire par décision du
26 juillet 2013. Le recours formé par les opposants contre cette décision
devant la CDAP a été très partiellement admis (en ce sens que le début des
travaux était subordonné, dans le respect du droit d'être entendu des
recourants, à l'approbation par la municipalité des plans préalablement soumis
au Service immeubles, patrimoine et logistique [SIPAL]; cf. ch. II du
dispositif) par un arrêt AC.2014.0203 rendu le 25 janvier 2016; interpellé dans
le cadre de cette procédure de recours, le SDT a notamment indiqué par courrier
du
25 octobre 2013 qu'il avait accepté la planification future d'une zone
artisanale sur une partie de la parcelle n° 224, à proximité de la zone à bâtir
existante (cf. let. D).
D.
a) Dans l'intervalle, par courrier du 17 juillet 2014, la municipalité a
soumis au SDT pour examen préalable un projet de modification de son PGA
tendant en substance à la création de la "
petite zone artisanale
"
évoquée dans le PDCom (cf. let. B
supra
). Le SDT ayant considéré que ce
projet n'était pas "
recevable
" (faute de compensation
simultanée par déclassement d'une surface équivalente à celle de l'extension de
la zone à bâtir prévue), la municipalité lui a soumis un nouveau projet modifié
en conséquence.
Dans son examen préalable du 29 janvier 2015
(comprenant les préavis des services cantonaux consultés), le SDT a notamment
retenu que le projet était "
conforme aux dispositions de la LAT révisée
"
(ch. 4.1) et relevé qu'il était "
favorable à la création de cette zone
artisanale au lieu dit
« Grand Pré », car celle-ci
[était]
localisée
en bordure de la zone de village et permet
[tait]
ainsi de conserver la
compacité du noyau villageois de Givrins
", respectivement "
répond
[ait]
à une demande de deux entreprises qui
[avaient]
eu des difficultés à
trouver une localisation adéquate dans la région
" (ch. 5); il a
toutefois demandé que différentes modifications et autres compléments soient
apportés au projet. La municipalité s'est exécutée et lui a communiqué un
dossier modifié le 19 mars 2015.
Dans son rapport d'examen préalable complémentaire
du 8 avril 2015, le SDT a notamment retenu ce qui suit:
"
1.          PRESENTATION
1.1
Contexte
La municipalité souhaite modifier
le plan général d'affectation de Givrins, ainsi que le règlement sur les
constructions et l'aménagement du territoire (RCAT
[RPGA; cf. la remarque à ce propos sous let. A/a
supra
]
) approuvés le 29 février 1980 par le Conseil
d'Etat. Ces modifications portent sur les éléments suivants:
-             une surface de 1237 m
2
de la parcelle N° 224
(secteur Grand Pré) passe de la zone agricole (SDA) à la zone artisanale;
-             une surface de 1237 m
2
de la parcelle N° 235
(secteur En Savy) passe de la zone d'installation publique à la zone agricole;
-             la réglementation concernant la zone artisanale est
ajoutée au RCAT.
[…]
4.           CONFORMITE DU
PROJET
Le projet a été soumis aux
services cantonaux concernés qui ont vérifié la conformité légale.
[…]
4.1          Conformité à la Loi sur l'aménagement du territoire
(LAT) entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, au Plan directeur cantonal
et au Plan directeur communal de Givrins
La conformité aux lois et
planifications supérieures ont été vérifiées lors de l'examen préalable.
[…]
4.3          Maintien des
sources d'approvisionnement
Surface d'assolement
(SDA)
La nouvelle zone artisanale
s'implante sur la zone agricole identifiée comme surface d'assolement.
La révision de la LAT comprend des
dispositions nouvelles concernant la protection des surfaces d'assolement.
L'art. 30 OAT
« garantie des surfaces
d'assolement »
précise les dispositions applicables:
«
Des surfaces d'assolement ne peuvent être classées
en zone à bâtir que:
-
lorsqu'un objectif que le canton
également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans
recourir aux surfaces d'assolement; et
-
lorsqu'il peut être assuré que
les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale. »
Le rapport 47 OAT explique que:
-
il n'existe pas d'autre site possible pour la création d'une zone
artisanale qui n'empiète pas sur des SDA. Toutes les surfaces entourant la
Commune de Givrins sont des SDA;
-
le site retenu correspond aux besoins stricts du projet:
utilisation mesurée et rationnelle du sol;
-
terrain facile à équiper et situé en périphérie du village.
Toutefois, un complément au
rapport 47 OAT doit être apporté afin de prendre en considération toutes les
exigences de l'article 30 OAT:
•
Compléter la justification de l'emprise sur les surfaces
d'assolement en faisant référence à l'article 30 OAT. Essayer d'expliquer
l'importance et l'urgence.
[…]
5.           PESEE DES INTERETS
ET COORDINATION DU PROJET
Le SDT, ainsi que les services
cantonaux préavisent favorablement les modifications du PGA et du RPGA de
Givrins.
[…]
La justification concernant
l'emprise sur les SDA doit être complétée dans le but de soumettre un dossier
complet et détaillé à l'Office fédéral du développement territorial. Nous
précisons que nous soutenons cette emprise qui est compensée par reconversion
et de manière appropriée.
En annexe, les remarques des
services cantonaux doivent également être prises en considération.
[…]"
Dans le cadre des "
préavis des services
cantonaux
" annexés à ce rapport, la Division géologie, sols et déchets
de la Direction générale de l'environnement, Sous-division Protection des sols
(DGE-GEODE/SOLS) a retenu ce qui suit:
"Selon les données à
disposition, les sols de la parcelle 235 possèdent vraisemblablement les
qualités SDA requises. Moyennant le respect des autres critères, Sols préavise
favorablement la compensation proposée."
b) Le projet, consistant dans la "
modification
du PGA du 29 février 1980 aux lieux-dits
« Le Grand Pré
» et
«
En Savy
»
" ainsi que dans la "
modification du RPGA du
28 février 1980 modifié en 1995 - Zone artisanale Le Grand Pré
", a été
soumis à l'enquête publique du 21 juin au 20 juillet 2016; il n'a pas suscité
d'opposition. Il a été approuvé par la municipalité le 8 novembre 2016
respectivement adopté par le Conseil communal le 14 décembre 2016.
S'agissant de la modification du PGA, elle se
présente comme il suit:
Secteur Le Grand Pré
(détail
extrait du rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT)
Secteur En Savy
(détail
extrait du rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT)
Quant à la modification du RPGA, était en substance
prévue l'introduction d'une zone artisanale (art. 2) définie comme il suit (art.
3.3 bis):
"La zone artisanale est
destinée aux constructions et aménagements en lien avec les activités
artisanales.
L'habitation y est exclue.
L'aire de transition telle que
figurée sur le plan est inconstructible et à arboriser dans le but d'y créer
une structure paysagère constituant une transition avec la zone agricole et
d'atténuer la vue sur les constructions et installations de la zone artisanale.
Les plantations combineront des masses arbustives et une succession d'au
minimum 5 arbres majeurs constitués de fruitiers haute-tige. Les plantations,
d'essence indigène et en station, sont à réaliser conjointement aux
constructions ou aménagements de la zone à bâtir attenante."
c) Le 27 janvier 2017, la municipalité a adressé au
SDT différentes pièces en vue de l'approbation préalable du projet par le Département
du territoire et de l'environnement (DTE), notamment une nouvelle version
(décembre 2016) du rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT dont il résulte en
particulier ce qui suit:
"
5.3  MAINTIEN DES SDA
SELON ART. 1 AL 2D LAT ET ART. 30 OAT
Le maintien de l'artisanat local
est une préoccupation cantonale (mesure D12) du PDCn
[
Plan directeur cantonal
]
, régionale (mesure B4 du PDRN
[Plan directeur régional du district de Nyon]
[…]
) et communale (PDCom). Le SDT a demandé la
cessation d'activité et a demandé la remise en état du site de l'activité de M.
A.________ (en zone agricole, non conforme
[cf.
let. A/a
supra
]
). L'entrepreneur
se retrouve obligé de trouver un nouveau site pour poursuivre son activité.
Il n'existe pas de terrains libres
et non assimilés à des SDA pouvant répondre à ce besoin.
[…]
L'impact sur les SDA est réduit
strictement aux besoins identifiés à court terme
[…]
et garanti
[t]
ainsi une utilisation
rationnelle et mesurée du sol en frange immédiate du village.
Le déclassement en zone agricole
du secteur En Savy
[…]
répond
spécifiquement à cet objectif de compensation, établie de façon simultanée dans
le cadre de la présente procédure de MPGA. Le projet est ainsi conforme à ces
articles."
En marge du ch. 5.3 précité, il était en outre
indiqué "
Enjeu et urgence de trouver une solution de relocalisation
pour le maintien d'une entreprise locale
".
d) Par courrier adressé à la municipalité le 6 avril
2017, le SDT a exposé en particulier ce qui suit:
"Le propriétaire de
l'entreprise de machines agricoles possède un terrain affecté en zone
artisanale sur la Commune de Saint-George démontrant ainsi que l'entreprise
peut se développer sur un autre site.
[…]
Nous sommes bien conscients
d'avoir préavisé favorablement la localisation de la zone artisanale sur le
site du « Grand-Pré » le 15 février 2013 ainsi que d'avoir admis le
développement de ce secteur par le biais des examens préalables du 29 janvier
2015 et du 8 avril 2015. Nous devons cependant tenir compte de la jurisprudence
établie à la suite de la modification de la LAT entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, dont l'ordonnance d'application était encore inconnue en 2013. Il se
trouve que les jugements du Tribunal fédéral rendus vont tous dans le sens
d'une application stricte des nouvelles dispositions fédérales,
particulièrement s'agissant de la création de zone à bâtir. En outre, si votre
projet devait être approuvé, il devrait être communiqué à la Confédération, qui
pourrait déposer un recours. Le SDT n'est dès lors plus en mesure de soutenir
ce projet de modification du PGA. Ce faisant, il retient les éléments
ci-dessous démontrant la non-conformité du projet aux exigences actuelles en
termes d'aménagement du territoire:
-
la non-conformité du projet aux exigences en matière de SDA (art.
30 OAT et mesure F12 du PDCn modifiée en octobre 2016);
-
la non-conformité du projet aux conditions permettant la création
de nouvelle zone à bâtir (art. 15 LAT);
-
l'absence de système de gestion des zones d'activité (art. 30a
OAT);
-
la possibilité pour les entreprises concernées de se développer
sur d'autres sites déjà légalisés.
Au vu de ce qui précède, le SDT
est d'avis que le projet de modification du PGA « Le Grand-Pré » est
aujourd'hui incompatible avec les normes légales cantonales et fédérales et
propose en conséquence à la Commune de Givrins d'abandonner cette
planification."
Par courrier adressé le 1
er
juin 2017 au
SDT, la municipalité a contesté le "
fondement légal de la volte-face
"
de ce service, exposé les motifs pour lesquels elle estimait qu'il était "
impératif
et légalement défendable que ce projet aboutisse
" et requis qu'il soit
soumis à l'approbation préalable du DTE. Elle a communiqué copie de ce courrier
à la Cheffe du département concerné et demandé un rendez-vous avec cette
dernière personnellement.
Le 26 juin 2017, la Cheffe du DTE a informé la
municipalité qu'elle prendrait sa décision après analyse du dossier, de ses
arguments ainsi que du préavis technique du SDT, étant précisé qu'une rencontre
ne paraissait pas opportune à ce stade.
e) Par courriers adressés à A.________ et B.________
le 29 juin 2017, le SDT a exposé les motifs pour lesquels il allait proposer à
la Cheffe du DTE de ne pas approuver préalablement les modifications du PGA et
de son règlement qui concernaient leurs parcelles respectives.
Invités à se déterminer, les intéressés ont en
substance fait valoir, par courrier de leur conseil commun du 10 juillet 2017,
qu'aucune modification n'était intervenue au niveau législatif depuis les
examens préalables du projet par le SDT, de sorte que la position adoptée par
ce service violait leur droit fondamental à la protection de la bonne foi,
respectivement que, sur le fond, les arguments invoqués ne résistaient pas à
l'examen; ils ont requis que les modifications projetées du PGA et du RPGA soient
préalablement approuvées.
f) Par décision du 10 août 2017, la Cheffe du DTE a
refusé d'approuver préalablement les modifications concernées, retenant en
particulier les motifs suivants:
"La surface concernée par la
planification « Le Grand Pré » est considérée comme surface d'assolement (SDA).
Le projet de planification implique ainsi une emprise de 1'237 m2 sur les SDA.
Le dossier ne démontre pas que le périmètre du projet de modification du PGA «
En Savy » pourrait être considéré comme SDA.
[…]
Depuis les divers examens
préalables, le cadre légal a évolué.
Le Plan sectoriel fédéral des
surfaces d'assolement (SDA) exige que le quota des SDA du Canton (75'800 ha)
soit en tout temps garanti. Toutes les SDA impactées par un changement de
statut du sol doivent être déduites de la surface totale des SDA répertoriées.
A ce jour, le Canton n'a quasiment plus aucune marge en matière de SDA afin de
maintenir le quota.
Dans le cadre de la 4e adaptation
du Plan directeur cantonal (PDCn) adoptée par le Grand-Conseil le 20 juin 2017,
la mesure F12 révisée relative aux SDA a pour but de répondre aux exigences de
la Confédération. Cette mesure précise que le développement projeté des
habitants et emplois ainsi que des infrastructures et des services
correspondants se déploiera en priorité hors des SDA. La mesure F12 souligne
également que les projets qui empiètent sur les SDA ne peuvent être réalisés
que si le potentiel des zones légalisées et des projets qui n'empiètent pas sur
les SDA ne permettent pas de répondre aux besoins dans le périmètre fonctionnel
du projet. De plus, tout projet nécessitant d'empiéter sur les SDA doit
apporter une justification de cette emprise conformément à l'article 30 de
l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT).
Après analyse du dossier, le
Service du développement territorial (SDT) a jugé que les deux entreprises
individuelles destinées à s'implanter sur le périmètre de la planification « Le
Grand Pré » ne sont pas captives du site en question. En considérant cela, le
SDT affirme que la modification du PGA « Le Grand Pré », qui est soumise à
approbation préalable, n'est conforme ni à la mesure F12 de la 4e adaptation
du PDCn ni à l'art. 30 OAT.
Concernant la création de toute
nouvelle zone d'activités, l'art. 30a, al. 2 OAT dispose:
« La délimitation de nouvelles zones
d'activité économiques requiert l'introduction par le canton d'un système de
gestion des zones d'activités garantissant, globalement, leur utilisation
rationnelle. »
Le Canton de Vaud ne dispose pas
encore de système de gestion des zones d'activités. Conformément à l'art. 30a
OAT, le Canton est dans l'impossibilité de légaliser de nouvelles zones
d'activités avant que le système de gestion soit mis en place et reconnu par la
Confédération.
En ce sens et selon le SDT, la
création de la zone artisanale « Le Grand Pré » n'est pas envisageable à ce
jour afin de respecter l'art. 30a OAT.
Selon l'article 15 de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT), de nouveaux terrains peuvent
être classés en zone à bâtir uniquement si certaines conditions sont réunies.
Parmi ces conditions, l'art. 15 LAT mentionne que le classement de nouveaux
terrains en zone à bâtir ne doit pas engendrer le morcellement de terres cultivables.
Ce même article précise également
que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnées
par delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de
l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces
d'assolement et préserver la nature et le paysage.
De ce fait, le SDT considère que
le projet de modification du PGA « Le Grand Pré » ne respecte également pas les
exigences de l'article 15 LAT concernant les deux aspects développés ci-dessus.
Au vu de ce qui précède, le SDT
est d'avis que les projets de modifications du PGA « Le Grand Pré » est
aujourd'hui incompatible avec les normes légales cantonales et fédérales et
propose en conséquence à la cheffe du Département du territoire et de
l'environnement de ne pas approuver la planification « Le Grand Pré » ainsi que
la planification « En Savy » qui lui est directement liée."
E.
a) Le Conseil communal de Givrins (par la municipalité), A.________ et B.________,
par l'intermédiaire de leur conseil commun, ont formé recours contre cette
décision devant la CDAP par acte du 12 septembre 2017, concluant à sa réforme
en ce sens que les modifications du PGA et de son règlement étaient approuvées.
Invoquant le principe de la bonne foi, ils ont en substance fait valoir qu'il
n'existait aucun motif valable permettant au SDT ou au DTE de revenir sur les
assurances qui avaient été données aux administrés et aux autorités communales,
la 4
e
adaptation du PDCn ne revêtant notamment aucune force
obligatoire en l'état (faute d'avoir été approuvée par le Conseil fédéral), de
sorte que l'appréciation réalisée jusqu'à la phase de l'examen complémentaire
par le SDT devait être maintenue; ils relevaient dans ce cadre, en particulier,
que A.________ avait "
dépensé de bonne foi plusieurs dizaines de
milliers de francs pour rémunérer les urbanistes en charge de l'élaboration des
plans
" - en lien avec sa demande de permis de construire notamment une
halle d'entretien pour véhicules à moteur sur la parcelle n° 225 de Givrins
(cf. let. C
supra
) - et qu'il ne disposait d'aucun autre endroit où
déployer son activité. Ils ont par ailleurs soutenu qu'il n'y avait pas lieu
d'appliquer l'art. 30 al. 1bis OAT au cas d'espèce, dans la mesure où l'emprise
sur les SDA était strictement et simultanément compensée, et qu'il n'y avait
pas davantage lieu de remettre en cause la qualité de SDA du périmètre du
projet de modification du PGA "
En Savy
". Ils ont également
contesté que l'exigence de l'introduction d'un système de gestion des zones
d'activités prévue par l'art. 38a al. 2 OAT puisse avoir pour conséquence
d'interrompre brutalement un processus de planification admis et avancé, et
estimé que le projet, de taille modeste, réduisait au strict minimum son
emprise sur le territoire, se montrait respectueux du cadre et de son
environnement, permettait de conserver la compacité du noyau villageois de
Givrins et n'engendrait aucun morcellement des terres cultivables.
L'autorité intimée (par l'intermédiaire du SDT) a
conclu au rejet du recours dans sa réponse du 9 novembre 2017. Constatant à
titre liminaire que la parcelle n° 758 du cadastre de Saint-George, sise en "
zone
d'activités
" (zone artisanale), possédait déjà l'infrastructure
nécessaire pour accueillir les activités de A.________ et estimant que le
changement d'affectation prévu avait "
des impacts sur le territoire
beaucoup trop importants pour qu'il puisse être approuvé
", elle a
relevé que la décision d'approbation préalable du projet litigieux relevait de
la compétence unique du DTE (et non du SDT) et que la planification directrice
avait en l'espèce évolué entre l'examen préalable par le SDT le 29 janvier 2015
et la décision attaquée du 10 août 2017 - en référence à la 4
e
adaptation
du PDCn, dont elle estimait qu'elle était "
dès à présent contraignante
à l'échelle cantonale, notamment pour les communes et le Canton
"; le
grief des recourants en lien avec la protection de leur bonne foi était ainsi à
son sens infondé. Elle a maintenu pour le reste que la modification envisagée
n'était conforme ni à l'art. 30 OAT ni à l'art 15 al. 3 LAT, que le canton de
Vaud était "
dans l'impossibilité passagère de légaliser de nouvelles
zones d'activités au sens de l'art. 30a OAT
", respectivement que le
projet contrevenait à des intérêts publics prépondérants (notamment le maintien
des surfaces d'assolement et la préservation de la nature et du paysage) qui
primaient les intérêts des recourants - peu important dans ce cadre sa taille
ou son emplacement.
Les recourants ont repris leurs griefs dans leur
réplique du 1
er
décembre 2017, relevant notamment que "
les
entreprises destinées à s'implanter sur le périmètre « Le Grand Pré »
[étaient]
réellement captives de ce site puisque la construction de l'atelier de
réparation de véhicules, auquel la modification projetée d
[devait]
permettre l'accès sécurisé,
[était]
sur le point de s'achever
"
et que "
la nouvelle desserte prévue par le plan, pour l'exploitation de
l'entreprise de M. A.________,
[était]
indispensable à l'emplacement
prévu pour des raisons vitales et essentielles de sécurité
".
L'autorité intimée a également repris ses motifs par
écriture du 12 mars 2018, précisant notamment ce qui suit s'agissant de
l'application de l'art. 30 al. 1bis OAT:
"Concrètement, l'art. 30 al.
1bis OAT s'applique uniquement aux cantons ayant encore des réserves en
surfaces d'assolement, soit lorsque le quota minimal cantonal est assuré. Dans
ce cas, le canton doit dans un premier temps évaluer si la surface sollicitée
est bien utilisée de manière optimale selon l'état des connaissances, soit une
utilisation mesurée du sol. Dans tous les cas, le canton doit examiner au cas
par cas si des alternatives sont envisageables. Si aucune alternative ne peut
être envisagée, les surfaces d'assolement ne pourraient être utilisées que s'il
est démontré que le projet concerne un intérêt cantonal prépondérant et une
utilisation mesurée du sol."
Par écriture du 16 mars 2018, les recourants ont une
nouvelle fois invoqué la protection de leur bonne foi et maintenu qu'il n'y
avait pas lieu d'examiner si les critères fixés par l'art. 30 al. 1bis OAT
étaient respectés "
puisque l'emprise du classement partiel de la
parcelle n° 224 en zone à bâtir
[était]
entièrement compensée par le
déclassement de la parcelle n° 235
".
L'autorité intimée a encore contesté ce dernier
point par écriture du 4 avril 2018, en référence à une lettre circulaire établie
le 29 juin 2015 par l'Office fédéral du développement territorial.
b) Par avis du 17 janvier 2019, le tribunal a attiré
l'attention des parties sur la teneur de l'arrêt AC.2018.0067 rendu le 27
novembre 2018, singulièrement sur la teneur du consid. 4c/bb de cet arrêt, et
invité les recourants à déposer leurs éventuelles observations complémentaires
compte tenu de cette récente jurisprudence.
Par écriture du 22 janvier 2019, l'autorité intimée
a relevé que le TF avait désormais jugé que l'art. 30 al. 1bis OAT s'appliquait
à l'ensemble des SDA, en référence à l'arrêt 1C_494/2016 du 26 novembre 2018
(publication ATF prévue).
Par écriture du 27 février 2019, les recourants ont
une nouvelle fois invoqué la protection de leur bonne foi, précisant en
particulier ce qui suit:
"Sur la base des assurances
données, A.________ a, pour sa part, engagé des frais s'élevant à plusieurs
dizaines de milliers de francs dans le but de s'acquitter des frais du bureau
d'urbanisme en charge de la planification du projet.
Quant à la Commune de Givrins,
elle a, de son côté, pris des engagements importants à l'égard des
justiciables. En effet, se fiant aux assurances données par le SDT, la
Municipalité a pris la responsabilité de lever les oppositions déposées à
l'encontre de la demande de permis de construire déposée par A.________ et de
délivrer ledit permis, en assurant aux opposants que le trafic des machines
agricoles s'effectuerait par la zone artisanale projetée et non plus par le
centre du village. Ainsi qu'une inspection locale permettrait à la Cour de s'en
convaincre, le fonctionnement actuel n'est absolument pas tenable, tant pour
des raisons liées à la sécurité qu'à la limitation des nuisances imposées aux
habitants."
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), le recours satisfait par
ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier
art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD),
de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'approuver
préalablement les modifications du PGA aux lieux-dits "
Le Grand Pré
"
(parcelle n° 224) et "
En Savy
" (parcelle n° 235) ainsi que les
modifications du RPGA tendant à la création d'une zone artisanale (cf. let. D/b
supra
). Les recourants invoquent en premier lieu la protection de leur
bonne foi.
a)
Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de
l'activité étatique, le droit à la protection de la bonne foi préserve la
confiance légitime que le citoyen met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Selon la jurisprudence, un
renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger
celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation
en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation
concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée
avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il
faut encore que l'administré se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice, que la réglementation n'ait pas changé
depuis le moment où l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une correcte
application du droit ne se révèle pas prépondérant sur la protection de la
confiance (ATF 141 V 530 consid. 6.2; TF 1C_179/2016 du 10 mai 2017 consid. 7.1
et les références; CDAP AC.2017.0349 du 29 novembre 2018 consid. 4b/aa). Le
principe de la loyauté impose en effet aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi (cf. art. 5 al. 3
Cst.), ce qui implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement
contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2; TF 1C_229/2015 du 9 mars
2016 consid. 2.1 et les références; CDAP AC.2017.0349 précité, consid. 4b/aa).
En l'occurrence, se pose en premier lieu la question
du droit applicable - le droit à la protection de la bonne foi supposant
notamment, comme on vient de le voir, que la réglementation n'ait pas changé
depuis le moment où l'assurance a été donnée.
b)
La légalité d'un acte administratif, y compris une autorisation de
construire ou un plan d'affectation, doit en principe être examinée en fonction
du droit en vigueur au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de
dispositions transitoires contraires; en conséquence, l'autorité de recours
applique en principe le droit en vigueur au jour où l'autorité administrative a
statué (ATF 144 II 326 consid. 2.1.1 et les références). Il est fait exception
à ce principe lorsqu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour
des motifs impératifs (ATF 139 II 243 consid. 11.1; TF 1C_215/2012 du 14
décembre 2012 consid. 2.4 et les références). Un changement de loi intervenu
durant une procédure de recours n'a donc pas à être pris en considération, à
moins qu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs
- par exemple pour des raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la
sauvegarde d'intérêts publics prépondérants (ATF 129 II 497 consid. 5.3.2 et
les références; TF 2C_29/2016 du 3 novembre 2016 consid. 3.2; CDAP AC.2017.0104
du 15 janvier 2019 consid. 3a).
c)
En cours de procédure, le Grand Conseil a adopté le 17 avril 2018 une
modification substantielle de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) (nLATC),
entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018. Cette révision a
notamment supprimé la distinction qui existait auparavant entre plan général
d'affectation, plan partiel d'affectation, modification du plan général
d'affectation et plan de quartier, la loi ne connaissant plus désormais que
l'instrument du plan d'affectation communal (art. 22 ss nLATC). La
mise en œuvre de ces nouvelles dispositions ne répond toutefois pas à un
impératif justifiant une application immédiate aux procédures pendantes devant
la dernière instance de recours cantonale, et n'entraîne pas davantage une
modification fondamentale des règles de procédure concernant l'élaboration et
l'adoption des plans directeurs et des plans d'affectation; sous cet angle, la
cour de céans doit par conséquent appliquer le droit en vigueur au moment où
l'autorité intimée a statué (cf. CDAP AC.2017.0104 précité, consid. 3b;
AC.2016.0354 du 20 décembre 2018 consid. 1c).
Il n'en va pas de même en revanche de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), adoptée le 20 juin 2017 par le
Grand Conseil et approuvée par le Conseil fédéral, sous différentes réserves,
dans sa séance du 31 janvier 2018 (cf. FF 2018 959). Cette
adaptation, qui a entraîné pour le Canton de Vaud la fin du régime transitoire
découlant des art. 38a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) et 52a de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), pose notamment des principes
directement applicables à la délimitation des zones à bâtir qui doivent être
appliqués aux procédures pendantes devant la cour de céans dès son entrée en
vigueur (CDAP AC.2017.0104 précité, consid. 3b; AC.2016.0354 précité,
consid. 1c). Il en va ainsi, en particulier, de la mesure F12 relative aux
surfaces d'assolement (cf. CDAP AC.2016.0354 précité, consid. 5c).
d)
L'art. 3 LAT, qui définit les principes régissant l'aménagement du
territoire, prévoit que le paysage doit être préservé (al. 2) et qu'il convient
notamment dans ce cadre de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres
cultivables, en particulier les surfaces d'assolement (let. a; cf. ég. art. 15
al. 3, 2
ème
phrase, LAT en lien avec la détermination de
l'emplacement et de la dimension des zones à bâtir). Les surfaces d'assolement
font l'objet du chapitre 4 de l'OAT (art. 26 à 30).
Selon l'art. 26 OAT, les surfaces d'assolement font
partie du territoire qui se prête à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT);
elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres
ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles
arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire (al.
1). Les surfaces d'assolement sont délimitées en fonction des conditions
climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du
sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de
la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée);
la nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en
considération (al. 2). Une surface totale minimale d'assolement a pour but
d'assurer au pays une base d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le
plan alimentaire, dans l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé
(al. 3). S'agissant de la garantie des surfaces d'assolement, l'art. 30
OAT prévoit que les cantons veillent à ce qu'elles soient classées en zones
agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires à cet
effet (al. 1). Des surfaces d'assolement ne peuvent être classées en zone à
bâtir que (al. 1bis) lorsqu'un objectif que le canton également estime
important ne peut pas être atteint judicieusement sans recourir aux surfaces
d'assolement (let. a) et qu'il peut être assuré que les surfaces sollicitées seront
utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances (let. b). Les
cantons s'assurent que leur part de la surface totale minimale d'assolement
(art. 29 OAT) soit garantie de façon durable; si cette part ne peut être
garantie hors des zones à bâtir, ils prévoient des zones réservées (art. 27
LAT) pour des territoires non équipés sis dans des zones à bâtir (al. 2).
Consacrée aux surfaces d'assolement (SDA), la mesure
F12 de la 4
e
adaptation du PDCn (intégrant le complément
réservé par le Conseil fédéral dans le cadre de son approbation; cf. FF 2018
959 ch. 7) prévoit en particulier ce qui suit:
Problématique
[…]
La protection des SDA fait l'objet
d'un plan sectoriel (PS SDA) de la Confédération qui alloue à chaque canton une
surface minimale de SDA à maintenir à long terme. Le contingent du canton de
Vaud s'élève à 75'800 ha
[…]
.
Les modifications de la LAT
entrées en vigueur en 2014 ont introduit cette protection dans la loi (art. 3
et 15 modifiés) et la pesée des intérêts à effectuer a été précisée dans son
ordonnance d'application. Les conditions à remplir pour qu'une emprise sur les
SDA soit envisageable ont été renforcées.
Parallèlement à la montée en
puissance de cette thématique, les données cantonales sur les SDA ont été
révisées à l'occasion de la 1
ère
adaptation du PDCn, entrée en
vigueur en 2011. Depuis, les emprises sur les SDA se sont poursuivies de telle
sorte que la marge de manœuvre cantonale par rapport au contingent minimal,
alors confortable (environ 750 ha), a diminué de 110 ha par année en moyenne.
Aujourd'hui, le Canton de Vaud se trouve dans une situation critique: à fin
2016, la marge cantonale ne s'élève plus qu'à 61 ha. S'agissant d'une ressource
non renouvelable qui ne peut que diminuer en regard des besoins nécessaires au
développement du canton, la marge de manœuvre cantonale doit être considérée
comme quasi inexistante.
Face à cette situation critique,
le Canton doit donc appliquer la législation fédérale avec la plus grande
rigueur. Il s'agit d'une part de limiter le recours aux SDA pour accueillir le
développement prévu et d'autre part d'augmenter la marge de manœuvre cantonale.
Objectifs
Protéger les surfaces
d'assolement.
Garantir de manière durable et en
tout temps le contingent vaudois alloué par le plan sectoriel de la
Confédération.
Restituer une marge de manœuvre
permettant d'assurer la mise en œuvre des politiques à incidence territoriale
du Plan directeur cantonal.
[…]
Mesure
Le Canton et les communes
protègent durablement les surfaces d'assolement (SDA) afin de les maintenir
libres de constructions et de préserver leur fertilité.
[…]
Les projets qui empiètent sur les
SDA ne peuvent être réalisés que si le potentiel des zones légalisées et des
projets qui n'empiètent pas sur les SDA ne permettent pas de  répondre aux
besoins dans le périmètre fonctionnel du projet.
[…]
Tout projet nécessitant d'empiéter
sur les SDA doit apporter une justification de cette emprise conformément à
l'article 30 OAT. Les objectifs que le Canton estime importants sont ceux de la
liste des types de projets figurant dans la rubrique Principes de mise en
œuvre, lettre A.
[…]
Principes de mise en œuvre
[…]
Les objectifs que le Canton estime
importants sont définis dans la liste ci-dessous, qui précise également les
conditions de son application pour chacune des politiques concernées.
L'appartenance d'un projet à une catégorie de cette liste, si elle constitue un
indice, n'exempte pas les autorités de mener une pesée des intérêts qui
concrétise explicitement, lors de la procédure d'affectation ou de projet, en
quoi le projet répond à un objectif que le canton estime important. Il peut
s'agir des projets nécessaires à la mise en œuvre d'une obligation légale,
d'une politique sectorielle à incidence territoriale fédérale ou cantonale ou
au développement attendu de la population et des emplois au sens des mesures
A11, B31, D11 et D12 du PDCn.
A.
Types de projets pouvant empiéter sur les SDA, sous réserve des autres
conditions de l'art. 30 OAT
Mesure
Intitulé
Conditions
[…]
[…]
[…]
D12
Zones d'activités
Nouvelles zones nécessaires selon
le système de gestion des zones d'activités
[…]
[…]
[…]
Le "
système de
gestion des zones d'activité
" auquel il est fait référence dans le
cadre des conditions auxquelles un projet de nouvelle zone d'activités peut empiéter
sur les SDA est prévu par l'art. 30a al. 2 OAT, dont il résulte que la
délimitation de nouvelles zones d'activités économiques requiert l'introduction
par le canton d'un système de gestion des zones d'activités garantissant,
globalement, leur utilisation rationnelle. Selon les "
Directives
techniques sur les zones à bâtir
" approuvées par la Conférence suisse
des travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement le 7
mars 2014 et par le Département fédéral de l'environnement, des transports, de
l'énergie et de la communication le 17 mars 2014 - sur la base de la délégation
de compétence prévue par l'art. 15 al. 5 LAT -, les classements en zone à bâtir
seront à l'avenir conditionnés à l'existence dans le canton d'une gestion des zones
d'activités économiques qui puisse justifier les besoins définis. La gestion
des zones d'activités économiques a pour but d'optimiser en permanence, du
point de vue régional, l'utilisation des zones d'activités économiques pour
qu'elle aille dans le sens d'une utilisation mesurée et appropriée du sol. Elle
s'attache par ailleurs à mettre à disposition les surfaces et les locaux
demandés par l'économie et à soutenir le développement des sites dans le
respect des orientations données par les autorités et les responsables
politiques. Son rayon d'action couvre les entreprises déjà implantées
(entreprises locales) et les entreprises susceptibles de s'implanter et issues
des secteurs d'activités ciblés (cf. ch. 4.1 p. 10).
e)
Appelée à se prononcer sur un recours contre une décision d'adoption par
le Conseil général respectivement d'approbation préalable par le DTE de la
modification d'un Plan général d'affectation consistant notamment dans
l'extension de la zone artisanale de la commune concernée, la cour de céans a
retenu en particulier ce qui suit dans un arrêt AC.2018.0067 rendu le 27
novembre 2018:
"4.          Les recourants
soutiennent que c'est à tort que ni le DTE ni le conseil général ne se sont
prononcés sur la question du non-respect de l'art. 30a al. 2 OAT.
[…]
b)
[…]
[…]
il n'est pas nécessaire de trancher
définitivement la question de savoir si, de manière générale, l'adoption d'un
système de gestion des zones d'activités à l'échelle régionale constitue un
prérequis sans lequel aucune nouvelle zone artisanale ne pourrait être
autorisée. En effet, en l'espèce, la zone artisanale prendrait place sur des
surfaces d'assolement. Or, dans ce cas de figure particulier, comme il sera
exposé ci-après, l'adoption d'un système de gestion des zones d'activités à
l'échelle régionale constitue un prérequis indispensable.
c) aa)
[…]
bb)
[…]
On l'a vu,
selon la mesure F12 du Plan Directeur cantonal, l'emprise d'une nouvelle zone
artisanale sur des surfaces d'assolement n'est possible que s'il s'agit d'une
"
nouvelle zone nécessaire selon le système
de gestion des zones d'activités
" (cf. p. 298 du PDCn). Il n'est
pas contesté qu'en l'occurrence la nécessité de la zone selon le système de
gestion des zones d'activités n'a pas pu être évaluée, en l'absence d'un
système de gestion. Certes, lors de l'audience, le représentant du SDT a
expliqué que, selon le projet de directive sur le système de gestion des zones
d'activités, les sites stratégiques et les sites régionaux devront faire
l'objet d'une validation par le canton, alors que les sites locaux seront de la
compétence des communes. Toutefois, il n'est pas possible de se baser sur un
simple projet qui peut encore faire l'objet de modifications. Au vu des termes
clairs du PDCn, il apparaît qu'en l'absence d'un système de gestion des zones
d'activité tel que prévu par l'art. 30a al. 2 OAT formellement adopté par
l'autorité compétente, il y a lieu de bloquer tout développement de zones
d'activités empiétant sur des surfaces d'assolement. Il convient donc
d'admettre le recours sur ce point et de renvoyer la cause aux autorités
intimées afin que la nécessité de la création d'une nouvelle zone d'activités
soit examinée à la lumière d'un système de gestion des zones d'activités, ce
qui ne pourra se faire qu'une fois qu'un tel système de gestion sera entré en
vigueur."
f)
Rendus attentifs à cette jurisprudence et invités à déposer leurs
éventuelles observations complémentaires, les recourants ont indiqué dans leur
dernière écriture du 27 février 2019 qu'ils maintenaient leur recours et
invoqué une nouvelle fois la protection de leur bonne foi, estimant qu' "
au
moment où la décision a
[vait]
été rendue, comme durant toute la période
antérieure, les recourants étaient parfaitement fondés à croire à la conformité
de leur projet puisqu'ils n'
[avaient]
jamais obtenu d'avis contraire
"
- étant relevé d'emblée, à toutes fins utiles, que les intéressés ont en
réalité bel et bien obtenu un tel "
avis contraire
" avant même
le prononcé de la décision attaquée, savoir la prise de position du SDT
adressée à la municipalité le 6 avril 2017 ainsi que les courriers respectifs
adressés à A.________ et à B.________ le 29 juin 2017 (cf. let. D/d et D/e
supra
).
Comme on vient de le voir, les "
principes de
mise en œuvre
" de la mesure F12 de la 4
e
adaptation du PDCn
prévoient que l'emprise sur les SDA résultant de la création de nouvelles zones
d'activité n'est admissible que si ces nouvelles zones sont "
nécessaires
selon le système de gestion des zones d'activités
" (consid. 2d); il
résulte dans ce cadre de la jurisprudence que, "
au vu des termes clairs
du PDCn, il apparaît qu'en l'absence d'un système de gestion des zones
d'activité tel que prévu par l'art. 30a al. 2 OAT formellement adopté par
l'autorité compétente, il y a lieu de bloquer tout développement de zones d'activités
empiétant sur des surfaces d'assolement
" (CDAP AC.2018.0067 précité
consid. 4c/bb, en partie reproduit sous consid. 2e). Cela étant, l'application
immédiate (dès son entrée en vigueur) de cette mesure - y compris aux
procédures pendantes devant la cour de céans -, en tant qu'elle concerne
directement la délimitation des zones à bâtir, s'impose pour des motifs
impératifs (cf. consid. 2b et 2c). En l'absence de système de gestion des zones
d'activités tel que prévu par l'art. 30a al. 2 OAT formellement adopté par
l'autorité compétente - et indépendamment de la question de savoir si, de
manière générale et comme le soutient l'autorité intimée, l'adoption d'un tel
système de gestion constituerait un prérequis sans lequel aucune nouvelle zone
artisanale ne pourrait être autorisée, question qui a été laissée indécise dans
l'arrêt AC.2018.0067 précité (cf. consid. 4b, en partie reproduit sous
consid. 2e) -, la création de la zone artisanale litigieuse ne saurait en
conséquence être autorisée en l'état, en tant qu'elle empiète sur des surfaces
d'assolement, en application de la mesure de F12 de la 4
e
adaptation
du PDCn. Les recourants ne peuvent dès lors se prévaloir de la protection de
leur bonne foi en lien avec
des renseignements ou autres assurances dans
un autre sens qu'ils auraient reçus antérieurement de la part des autorités, ce
qui aurait supposé que le droit applicable n'ait pas été modifié dans
l'intervalle - et ce indépendamment de la question de savoir si les autres
conditions à une telle protection de la bonne foi rappelées ci-dessus (consid.
2a) auraient été réunies.
Le tribunal se contentera de relever à ce stade, à
toutes fins utiles, que la 4
e
adaptation du PDCn n'était pas
encore en vigueur lorsque le SDT a modifié son appréciation quant à la
conformité du projet au droit applicable par courrier du 6 avril 2017, ni même
lorsque l'autorité intimée a statué; si cette adaptation a été adoptée par
décret du Grand Conseil du 20 juin 2017 (BLV 701.412.4; cf. art. 1), le
décret en cause n'est en effet entré en vigueur que le 1
er
octobre
2017 (cf. art. 3 du décret et art. 1 let. b de l'arrêté de mise en vigueur du
19 septembre 2017; cf. ég. CDAP AC.2016.0354 précité, consid. 1a, et
AC.2017.0104 précité, consid. 3b, évoquant l'entrée en vigueur de la 4
ème
adaptation
du PDCn le 1
er
octobre 2017), soit postérieurement à la décision
attaquée du 10 août 2017.
3.
L'absence de système de gestion des zones d'activités tel que prévu par
l'art. 30a al. 2 OAT formellement adopté par l'autorité compétente et
l'impossibilité en découlant de créer - en l'état - de nouvelles zones
d'activité empiétant sur des surfaces d'assolement ne signifie pas encore en
tant que telle que la création de la zone artisanale litigieuse serait d'emblée
exclue. Il convient dès lors d'examiner le bien-fondé des autres motifs retenus
par l'autorité intimée pour justifier son refus d'approuver préalablement la
planification concernée.
a) L'autorité intimée a retenu dans la décision
attaquée qu'il n'était pas démontré que le périmètre du projet de modification
du PGA "
En Savy
" pourrait être considéré comme surface
d'assolement.
Le plan intégré dans la dernière version du Rapport
d'aménagement selon l'art. 47 OAT (sur la base des données figurant dans le
Guichet cartographique cantonal) se présente à cet égard comme il suit:
Tout porte à croire que le périmètre du projet de
modification du PGA "
En Savy
" présente ainsi bel et bien les
conditions requises pour être intégré aux surfaces d'assolement; dans son
préavis annexé au rapport d'examen préalable complémentaire du SDT du 8 avril
2015, la DGE-GEODE/SOLS a au demeurant expressément retenu à ce propos que
"
selon les données à disposition, les sols de la parcelle 235 possèdent
vraisemblablement les qualités de SDA requises
" (cf. let. D/a
supra
).
Certes, la partie sud de ce périmètre ne devrait selon toute vraisemblance être
considérée comme n'étant que de qualité II (alors que la partie de la parcelle
n° 224 destinée à être affectée en zone artisanale est entièrement en nature de
surface d'assolement de qualité I); aucun élément au dossier ne permet
toutefois de considérer que les autorités communales ne seraient pas disposées,
le cas échéant, à adapter le périmètre de modification du PGA "
En Savy
"
en conséquence, en augmentant par hypothèse ce périmètre afin que la surface en
cause soit entièrement compensée en surface d'assolement de qualité I - étant
précisé à cet égard qu'elles avaient dans un premier temps envisagé de
déclasser la parcelle n° 235 dans sa totalité et que c'est le SDT lui-même qui a
indiqué dans son rapport d'examen du 29 janvier 2015 qu'il "
estim
[ait]
qu'uniquement la surface nécessaire pour les besoins de la zone artisanale
devrait être déclassée au lieu-dit « En Savy »
" (ch. 3.1).
b)
L'autorité intimée a également retenu que les entreprises concernées
n'étaient pas captives du site en question; dans sa réponse au recours, elle se
réfère à cet égard, s'agissant de l'entreprise de A.________, à la parcelle n°
758 du cadastre de Saint-George dont l'intéressé est propriétaire, précisant
que cette parcelle est située en zone d'activités et possède déjà
l'infrastructure nécessaire pour accueillir ses activités.
Le SDT a accepté sur le principe l'extension de la
zone à bâtir en cause dans son rapport d'examen du 25 février 2013 en lien avec
le PDCom, ceci après avoir notamment demandé au bureau en charge de
l'établissement de cette planification "
d'analyser les diverses zones
artisanales au niveau intercommunal, afin de démontrer qu'aucune zone existante
dans les villages voisins ne pourrait répondre aux besoins des artisans du
village
"; dans sa "
note justificative pour accord préliminaire
"
de décembre 2012 (dont copie est annexée à la dernière version du Rapport
d'aménagement selon l'art. 47 OAT), ce bureau a tenu compte de la parcelle concernée,
relevant toutefois qu'elle n'était "
pas idéalement située pour
l'exercice de son activité
" et évoquant les "
difficultés
insurmontables
" auquel l'intéressé était confronté compte tenu des
"
réticences du voisinage
[…]
puis de la Municipalité
". Se
fondant notamment sur cette note ainsi que sur le courrier du Conseil régional
du district de Nyon du 7 novembre 2012 dans le même sens, le SDT a accepté la
localisation de la zone artisanale litigieuse, qui a été intégrée dans le PDCom
(cf. let. B
supra
). Dans son examen préalable du 29 janvier 2015, le SDT
a encore retenu que le projet "
répond
[ait]
à une demande de deux
entreprises qui
[avaient]
eu des difficultés à trouver une localisation
adéquate dans la région
" (ch. 5).
Cela étant et dans la mesure où il n'apparaît pas
que les circonstances se seraient modifiées sur ce point - le SDT et l'autorité
intimée ne le prétendent du reste pas -, il aurait appartenu à ces
derniers d'indiquer expressément les motifs pour lesquels, après avoir admis le
contraire en se fondant sur une note
ad hoc
ainsi que sur des
considérations relevant de la planification régionale, ils considèrent
désormais que l'exploitation de son entreprise par A.________ sur la parcelle
n° 758 du cadastre de Saint-George constituerait une alternative adéquate à la
planification litigieuse. La décision attaquée présente sur ce point, à tout le
moins, un défaut de motivation.
c)
Pour le reste, l'autorité intimée a retenu que le projet litigieux
n'était pas conforme aux art. 15 LAT et 30 OAT, respectivement à la mesure F12
de la 4
e
adaptation du PDCn.
aa) Comme le relève l'autorité intimée dans sa
dernière écriture du 22 janvier 2019, le TF s'est désormais prononcé sur la
portée de l'art. 30 al. 1bis OAT, retenant en particulier ce qui suit dans l'arrêt
1C_494/2016 du 26 novembre 2018 (publication ATF prévue):
"
4.2
[…]
L'art. 30 OAT est une disposition
d'application de l'art. 15 al. 3 in fine LAT, qui impose de manière générale le
maintien des SDA. Le rapport explicatif précise ce qui suit: "Concrètement,
l'alinéa 1bis s'applique lorsqu'un canton dispose encore de réserves en
surfaces d'assolement. Lorsque le contingent minimal n'est plus garanti,
l'alinéa 2 prévaut. Les cantons n'atteignant plus le contingent de surfaces
d'assolement qui leur est prescrit ne peuvent classer des surfaces d'assolement
en zone à bâtir qu'à condition de pouvoir les compenser hors des zones à bâtir
ou de prévoir des zones réservées pour des territoires non équipés dans des zones
à bâtir (art. 30 al. 2, OAT)".
[…]
l'art. 30 al. 1bis OAT s'applique à l'ensemble des SDA, qu'elles soient ou non
comprises dans la surface minimale fixée dans le plan sectoriel. Lorsque la
surface minimale n'est plus garantie, l'art. 30 al. 2 OAT pose des conditions
supplémentaires
en exigeant une compensation
ou la création de zones de réserve. Les cantons peuvent en principe disposer
des SDA de réserve, moyennant comme on l'a vu une pesée de tous les intérêts en
présence; les critères posés à l'art. 30 al. 1bis let. a et b OAT peuvent être
pris en compte dans le cadre de cette pesée d'intérêts: la let. a rappelle que
le recours aux SDA doit reposer sur un intérêt public suffisamment important
pour trouver un appui au niveau cantonal; la let. b impose que les surfaces
sollicitées soient utilisées de manière optimale, ce qui est conforme au
principe selon lequel le recours aux SDA doit demeurer exceptionnel et le plus
limité possible. Le rapport précise encore que les deux critères laissent une
marge d'appréciation considérable, nécessaire au vu du large spectre que
peuvent couvrir les situations concrètes et les intérêts à prendre en
considération. En particulier, la notion de l'intérêt jugé important par le
canton doit être définie de manière large, sans quoi l'autonomie des communes
dans ce domaine se trouverait indûment réduite. L'intérêt en question ne doit
dès lors pas nécessairement être formellement consacré dans le droit ou le plan
directeur cantonal. Par ailleurs, une obligation systématique de compensation
n'est pas imposée lorsque le canton dispose comme en l'espèce, de réserves de
SDA. Une telle compensation, totale ou partielle, peut en revanche constituer
un critère important pour juger de l'admissibilité de l'opération.
[…]
"
Il en résulte ainsi que, contrairement à ce qu'ont
soutenu les recourants dans le cadre de la présente procédure, les conditions
prévues par l'art. 30 al. 1bis OAT sont applicables dans tous les cas - y
compris lorsque, comme en l'espèce, l'emprise sur les SDA est compensée. Ces
conditions correspondent en substance aux exigences prévues en la matière par
la mesure F12 de la 4
e
adaptation du PDCn, qui prévoit notamment que
tout projet nécessitant d'empiéter sur les SDA doit apporter une justification
de cette emprise conformément à l'article 30 OAT et précise les objectifs que
le canton considère comme importants (cf. consid. 2d
supra
).
Cela étant, le maintien de l'artisanat local
constitue une préoccupation cantonale (cf. mesure D12 du PDCn, à laquelle il
est fait référence au ch. 5.3 de la dernière version du Rapport selon
l'art. 47 OAT, dont il résulte en particulier que "
les zones
d’activités locales favorisent le maintien du tissu économique des villages
"
et que "
le Canton facilite le développement de zones d'activités
destinées à l'accueil de PME et de petits artisans, entre autres
"),
respectivement un objectif que le canton considère comme important et qui
pourrait être de nature à justifier l'emprise projetée sur les SDA (cf. les
"
principes de mise en œuvre
" de la mesure F12 du PDCn sous
consid. 2d
supra
; concernant la question de l'existence d'alternatives
adéquates, cf. consid. 3b
supra
). Les conditions prévues par l'art. 30
al. 1bis OAT étaient au demeurant d'ores et déjà expressément rappelées dans le
rapport d'examen préalable complémentaire du 8 avril 2015 (ch. 4.3), dans
lequel le SDT a émis un préavis favorable au projet et expressément indiqué
qu'il soutenait l'emprise en découlant (ch. 5). Au vu de la surface et de
l'emplacement de la zone artisanale litigieuse, le tribunal peine pour le reste
à comprendre les motifs pour lesquels l'autorité intimée (respectivement le
SDT) considère désormais que le projet aurait des "
impacts sur le
territoire beaucoup trop importants pour qu'il puisse être approuvé
";
sur ce point également, dans la mesure où le SDT a dans un premier temps admis
le contraire (retenant notamment dans son rapport d'examen préalable du 29
janvier 2015 que la zone artisanale projetée, localisée en bordure de la zone
village, permettait de "
conserver la compacité du noyau villageois de
Givrins
"; cf. ch. 5), il apparaît que la décision attaquée
présente à tout le moins un défaut de motivation.
C'est le lieu de relever que si le canton se doit
désormais d'appliquer la législation fédérale avec la plus grande rigueur, la
marge de manœuvre cantonale devant être considérée comme "
quasi
inexistante
" (cf. la "
problématique
" de la mesure
F12, en partie reproduite sous consid 2d
supra
), la compensation
envisagée en l'occurrence pourrait
a priori
être totale et de même
qualité (cf. consid. 3a
supra
), ce qui constituerait dans ce cadre,
selon la jurisprudence à laquelle l'autorité intimée se réfère, un "
critère
important pour juger de l'admissibilité de l'opération
" (cf. ég. dans
ce sens TF 1C_46/2017 du 21 novembre 2018 [publication ATF prévue]
consid. 7.2); or, le SDT et l'autorité intimée semblent ne plus tenir
aucun compte de la compensation prévue - sinon pour relever, de façon pour le
moins critiquable comme on l'a déjà vu, qu'il ne serait pas démontré que le
périmètre du projet de modification du PGA "
En Savy
" pourrait
être considéré comme surface d'assolement.
bb) L'autorité intimée a également retenu que le
projet devait être refusé en tant qu'il impliquerait un morcellement des terres
cultivables (cf. art. 15 al. 4 let. c LAT) et qu'il ne respectait pas les
conditions selon lesquelles il convenait de respecter les buts et les principes
de l'aménagement du territoire, en particulier de maintenir les surfaces
d'assolement et préserver la nature et le paysage (cf. art. 15 al. 3 LAT).
Si la zone artisanale projetée empiète effectivement
sur la zone agricole, on peut sérieusement douter, au vu de sa situation dans
la continuité directe de la zone du village, qu'il se justifierait de refuser
le projet litigieux en tant qu'il en résulterait un morcellement des terres
cultivables (cf. les plans reproduits sous let. D/b
supra
). S'agissant
du maintien des surfaces d'assolement, il peut être renvoyé à ce qui a été
relevé ci-dessus (consid. 3c/aa; cf. ég. consid. 3a en lien avec la
compensation prévue). Quant à la préservation de la nature et du paysage, on se
contentera de rappeler qu'une aire de transition végétalisée est prévue dans le
cadre du projet litigieux (cf. art. 3.3 bis RPGA et le plan du secteur "
Le
Grand Pré
" reproduits sous let. D/b
supra
), conformément aux
exigences antérieures du SDT.
Dans la décision attaquée, l'autorité intimée s'est
contentée de rappeler la teneur des dispositions légales et de retenir que
"
de ce fait
", le projet "
ne respect
[ait]
pas
les exigences de l'art. 15 LAT
" (cf. let. D/f
supra
). Dans
la mesure où le SDT a considéré dans un premier temps que ces exigences étaient
satisfaites (retenant notamment au ch. 4.1 de son examen préalable du 29
janvier 2015 que le projet était "
conforme aux dispositions de la LAT
révisée
"), un changement d'appréciation à ce propos aurait nécessité
d'être motivé de façon circonstanciée. Sur ce point également, la décision
attaquée présente ainsi, à tout le moins, un défaut de motivation.
d)
En définitive, le tribunal considère que les motifs retenus par
l'autorité intimée pour justifier son refus d'approuver préalablement le projet
litigieux ne sont pas suffisants pour exclure d'emblée que la création de la
zone artisanale litigieuse puisse être admise. Comme on l'a vu (consid. 2f), la
création d'une telle zone artisanale ne saurait être autorisée en l'état, en
l'absence de système de gestion des zones d'activité au sens de l'art. 30a al.
2 OAT (en application de la mesure F12 de la 4
e
adaptation du PDCn),
de sorte que le recours ne peut qu'être rejeté et la décision attaquée
confirmée
- par substitution de motifs; c'est le lieu de préciser que les recourants ont
été rendus attentifs, en cours de procédure, à la teneur de la nouvelle
jurisprudence telle qu'elle résulte de l'arrêt AC.2018.0067 du 27 novembre 2018
(cf. consid. 2e
supra
) et qu'ils ont néanmoins expressément maintenu
leur recours par écriture du 27 février 2019 (cf. let. E/b
supra
).
Cela étant, il sera loisible aux autorités communales, après avoir réexaminé la
nécessité de la création de la zone artisanale litigieuse à la lumière
notamment d'un système de gestion des zones d'activités (ce qui ne pourra se
faire qu'une fois qu'un tel système de gestion sera entré en force), de déposer
le cas échéant une nouvelle demande tendant à la modification de son PGA dans
ce sens - à charge pour le SDT respectivement l'autorité intimée, en pareille
hypothèse, de se prononcer sur cette demande dans le respect des exigences de
motivation telles qu'elles découlent du droit d'être entendus des recourants (cf.
ATF 141 IV 249 consid. 1.3.1 et les références; CDAP AC.2018.0236 du 6
mars 2019 consid. 2a).
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté
et la décision attaquée confirmée.
Compte tenu des circonstances, notamment du fait que
la 4
e
adaptation du PDCn n'était pas encore en vigueur lorsque
l'autorité intimée a statué (cf. consid. 2f
in fine supra
), l'émolument mis
à la charge des recourants, solidairement entre eux (art. 51 al. 2 LPA-VD), est
réduit à 1'000 fr. (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD; art. 1, 4 al. 1 et 6 du tarif des
frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 -
TFJDA; BLV 173.36.5.1). Il n'y a pas lieu pour le reste d'allouer d'indemnité à
titre de dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 10 août 2017 par le Département du territoire et
de l'environnement est confirmée.
III.
Un émolument de 1'000 (mille) francs est mis à la charge du Conseil
communal de Givrins, de A.________ et de B.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 17 avril 2019
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour
autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.