vd_omni · GE.1998.0025 · 1998-05-19 · fr

AFFICHAGE VUILLEUMIER SA c/Municipalité de Bussy-Chardonney | Recours déclaré irrecevable parce que déposé largement après l'échéance du délai légal de recours. La recourante, assistée d'un conseil, ne pouvait pas ignorer les règles de forme de l'art. 31 LJPA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.05.1998 GE.1998.0025

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 19 mai 1998
sur le recours interjeté le 19 février 1998 par
AFFICHAGE VUILLEUMIER SA
,
représentée par Me Dan Bally, avocat à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de
Bussy-Chardonney
du 9 février 1998 (refus d'une autorisation d'affichage).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; Mme D. A. Thalmann et M. J.-C. Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants :
A.                     Le 6 juin 1996, la
société Affichage Vuilleumier SA (ci-après : la recourante) a fait parvenir à
la municipalité de la Commune de Bussy-Chardonney (ci-après : la municipalité)
une demande d'autorisation pour deux panneaux d'affichage pour le compte de
tiers sur domaine privé. Par courrier du 27 juin 1996, la municipalité a
répondu négativement, en invoquant la nécessité de sauvegarder l'aspect
esthétique aux entrées de la localité. La recourante étant revenue à la charge
le 3 juillet 1996, la municipalité a maintenu sa décision négative par courrier
du 10 juillet 1996 en se référant à sa lettre du 27 juin précédent. Aucun
recours n'a été déposé.
B.                    Le 15 juin 1997, la
recourante, admettant le bien-fondé de la position exprimée par la municipalité
l'année précédente, a présenté une nouvelle demande concernant l'installation
des procédés publicitaires souhaités sur une autre parcelle. La municipalité a
purement et simplement confirmé son refus le 24 juin 1997 en invoquant à
nouveau les impératifs de l'esthétique, et évoquant l'hypothèse d'inconvénients
pour la sécurité routière. Cette décision, qui n'indiquait pas les voies et
délais de recours, n'a pas été attaquée. En revanche, la recourante a consulté
un avocat qui est intervenu le 16 octobre 1997 auprès de la municipalité pour
demander que soit rendue une décision motivée avec indication des voies de
recours. Par décision du 15 décembre 1997, communiquée à l'avocat de la
recourante, la municipalité a confirmé son refus, toujours sans indiquer les
voies de droit. Sur réclamation du conseil de la recourante du 18 décembre
1997, renouvelée le 28 janvier 1998, la municipalité a maintenu sa position le
9 février 1998, en se référant expressément à l'art. 17 de la loi du 6 décembre
1988 sur les procédés de réclame (LPR). C'est contre cette décision qu'est dirigé
le présent pourvoi déposé le 19 février 1998.
C.                    La municipalité s'est
déterminée en date du 30 avril 1998, par l'intermédiaire de son conseil, en
concluant au rejet du recours. Par avis du 1er mai 1998, le juge instructeur a
informé les parties que les problèmes soulevés par la présente cause venaient
d'être jugés par le Tribunal administratif (arrêt GE 97/1185 du 16 avril 1998)
et leur a communiqué un exemplaire de cet arrêt. La recourante ayant déclaré
maintenir son pourvoi, le Tribunal administratif a statué à huis clos après en
avoir avisé les parties.
Considérant en droit :
1.                     La décision litigieuse,
soit le refus du 9 février 1998, n'est pas une décision autonome mais la
confirmation d'une décision négative communiquée plus de six mois auparavant à
la recourante. La municipalité intimée soulève dès lors la question de la
recevabilité en relevant que la recourante, assistée d'un mandataire
professionnel, ne saurait se prévaloir du défaut d'indication des voies et
délais de recours mais aurait dû engager immédiatement la procédure et non pas
s'adresser à deux reprises à la municipalité pour qu'elle indique des voies de
droit connues.
Le défaut
d'indication, ou l'indication inexacte, des voies de droit n'est pas un motif
de nullité, ni même d'annulabilité, des décisions administratives. En revanche,
il ne doit pas en résulter de préjudice pour l'administré diligent selon une
règle qui découle du principe de la bonne foi et doit être appréciée avec une
plus grand sévérité à l'endroit d'un homme de loi qu'à l'égard d'un simple
particulier (ATF 117 Ia 297, consid. 2).
En l'espèce, la
recourante est une société commerciale dont les dirigeants connaissent bien les
problèmes, notamment sur le plan de la procédure, résultant d'un refus
d'autorisation d'affichage (voir GE 94/104 du 27 février 1995). Il est dès lors
très douteux que, recevant à fin juin 1997 une décision négative à la suite
d'une nouvelle demande, elle puisse de bonne foi invoquer l'application de la
règle précitée après avoir attendu plusieurs semaines avant de consulter avocat
et de contester la décision en cause.
De même peut-on se
demander si son conseil n'aurait pas dû agir déjà lorsque sa cliente lui a
remis la décision négative du 24 juin 1997, soit au plus tard le 16 octobre
1997 (date à laquelle il est intervenu auprès de la municipalité). Mais, en
tous les cas, à réception de la confirmation du 15 décembre 1997 (qu'il avait
en main le 18 décembre 1997), sachant que la municipalité s'en tenait à sa
position négative, il devait contester cette décision devant le Tribunal
administratif et non pas renouveler une démarche inutile, puisqu'il savait
parfaitement qu'en procédure administrative contentieuse vaudoise un recours
doit être interjeté dans les vingt jours auprès du Tribunal administratif et
que les motifs essentiels fondant la décision étaient également connus de lui
et de sa cliente.
Dans ces conditions,
le manque de diligence tant des organes dirigeants de la société recourante que
du conseil de cette dernière ne permet pas de considérer comme recevable un
recours déposé des semaines - si ce n'est même des mois - après la
communication d'une première décision qui n'a été ultérieurement que confirmée.
Le recours doit dans ces conditions être déclaré irrecevable pour cause de tardiveté.
2.                     De toute manière, il
devrait être rejeté au fond.
2.1                   La recourante invoque
certes un défaut de motivation de la décision attaquée. Un tel moyen, en
l'absence de règles de procédures cantonale expresses, doit être apprécié en
fonction des principes dégagés de l'art. 4 de la Cst par la jurisprudence. De
cette disposition découle pour les autorités l'obligation fondamentale et de
principe de motiver leurs décisions. L'importance de la motivation ne peut
cependant pas  être fixée de manière uniforme et dépend au contraire des
circonstances du cas particulier, et des intérêts des parties concernées. Si
elle n'est pas tenue de répondre à tous les arguments présentés ni de se
prononcer sur toutes les questions soulevées, l'autorité doit indiquer au moins
brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 123 I 31 consid. 2c; 112 Ia 107
consid. 2; voir aussi RDAF 1997 II 621). Ce principe n'est cependant pas sans
exception. La doctrine et la jurisprudence réservent ainsi le cas d'urgence, le
cas où l'administré connaît ou devait connaître la motivation, le cas où il est
fait entièrement droit à sa demande, le cas de non-renouvellement des décisions
comportant un terme ne laissant aucune expectative de renouvellement, etc. On
doit également admettre que la motivation peut être très sommaire lorsqu'elle
est prise par une administration chargée de rendre des décisions de masse
identiques (sur tous ces points, Knapp, Précis de droit administratif,
4ème éd. No 689).
En l'espèce, la
recourante savait parfaitement, et depuis 1996, que la position négative de
l'autorité intimée était fondée sur le souci de préserver l'esthétique de la
localité (souci que la recourante avait elle-même affirmé parfaitement
comprendre) ainsi que, accessoirement, sur l'opportunité de ne pas distraire le
cas échéant les conducteurs passant à proximité de la publicité litigieuse.
Elle ne pouvait donc pas, de bonne foi, prétendre ignorer les motifs invoqués
par la municipalité et n'être pas en mesure de les contester dans une procédure
de recours, en tous cas sommairement, en se réservant d'y revenir dans un
mémoire complémentaire.
Le moyen tiré du
défaut de motivation ne saurait dès lors être accueilli.
2.2                   Pour le reste, la
recourante conteste que l'esthétique des lieux puisse être compromis par la
publicité litigieuse, relève que les panneaux ne sont pas contraires aux règles
posées par les art. 6 LCR et 96 OSR et invoque, d'une manière générale, les
principes constitutionnels de la garantie de la propriété et de la liberté du
commerce et de l'industrie.
Tous ces moyens ont
été examinés par le Tribunal administratif dans un arrêté récent, communiqué à
la recourante et dont on peu extraire les considérants suivants (GE 97/185 du
16 avril 1998) :
"2.          (...)
Conformément à l'art. 17 de la
loi du 6 décembre 1988 sur les procédés de réclame (ci-après LPR), les affiches
ne sont autorisées que sur les emplacements et les supports spécialement
désignés à cet effet, de façon permanente ou temporaire, par l'autorité
compétente (al. 1er). Les communes doivent autoriser un ou plusieurs
emplacements si la demande leur en est faite (al. 2). A l'intérieur de la
localité délimitée par les signaux officiels de début et de fin de localité,
l'autorité compétente est la municipalité (art. 23 al. 1 LPR). Pour déterminer
les emplacements admissibles, elle doit prendre en considération les buts
poursuivis par la loi, qui sont d'assurer la protection des sites, le repos
public et la sécurité de la circulation des piétons et des véhicules (art. 1er
al. 1 LPR).
S'agissant de la protection des
sites, l'art. 4 LPR interdit de façon générale tous les procédés de réclame
qui, par leur emplacement, leurs dimensions, leur éclairage, le genre des
sujets représentés, leur motif ou le bruit qu'ils provoquent, nuisent au bon
aspect ou à la tranquillité d'un site, d'un point de vue, d'une localité, d'un
quartier, d'une voie publique, d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette règle est
directement inspirée de l'art. 86 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et des constructions (ci-après LATC) qui régit
l'esthétique des bâtiments et leur intégration dans l'environnement. Les
exigences posées par ces deux lois sont analogues. Elles confèrent à l'autorité
chargée de vérifier leur respect un large pouvoir d'appréciation, s'agissant de
règles dont l'application relève avant tout des circonstances locales (voir
notamment ATF 115 Ia 367; RDAF 1987, p. 155; voir aussi Droit vaudois de la
construction, Payot Lausanne 1987, note 3 ad art. 86 LATC). Seul peut donc être
censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation
(voir art. 36 lit. a LJPA; Tribunal administratif, arrêt AC 94/084, du 6 juin
1995).
Dans sa jurisprudence, le
Tribunal administratif a déjà eu l'occasion d'examiner le problème posé par le
refus d'une autorité municipale d'autoriser des panneaux d'affichage en
invoquant la nécessité d'en éviter la prolifération sur le territoire communal.
Il a relevé à cet égard que la règle de l'art. 17 al. 2 LPR, selon lequel les
communes doivent autoriser un ou plusieurs emplacements si la demande leur en
est faite, n'impose qu'une obligation limitée (créer un ou quelques
emplacements), et que, une fois cette obligation remplie, elle peut refuser
"discrétionnairement" tout autre emplacement (GE 92/011, du 7 juin
1993, et les références citées, notamment le rappel des travaux préparatoires
de la loi, BGC automne 1988, p. 461 et ss, plus spécialement 477 et 503). Le
tribunal a aussi souligné à cette occasion que cette disposition ne confère pas
à l'administré un droit à l'obtention d'une autorisation, en tout cas
lorsqu'aucune disposition du règlement communal ne prévoit un tel droit et a
conclu que l'autorité municipale a le pouvoir de refuser une autorisation
lorsqu'elle estime qu'un secteur donné comporte déjà suffisamment
d'emplacements d'affichage et que l'octroi de nouvelles autorisations
entraînerait une dégradation de l'esthétique d'un quartier ou d'un secteur.
Ainsi, une municipalité peut fort bien, dans une vision à plus longue échéance,
souhaiter préserver une localité d'une prolifération excessive de panneaux
publicitaires (ibidem).
3.            En l'espèce, le refus opposé à la
recourante, qui découle d'une volonté d'empêcher par principe une prolifération
excessive de panneaux publicitaires sur le territoire communal, n'est pas
contraire à la loi puisque, comme on l'a vu, cette dernière autorise
expressément, et d'une manière coordonnée avec la LATC, la prise en compte de
motifs d'esthétique. Ce refus ne relève pas davantage d'un abus du pouvoir
d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA) compte tenu de la très grande latitude
laissée à cet égard par le législateur aux autorités communales. Certes,
l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas que l'autorité est
libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer à exercer ce
pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit
administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne foi, de l'égalité de
traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de l'arbitraire et du
déni de justice (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N°
161 et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment
liée par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation
applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204;
104 I a 212 et les références). Mais aucun grief ne peut être fait à cet égard
à la municipalité intimée : la restriction qu'elle impose va dans le sens des
objectifs voulus par le législateur; elle est raisonnable (24 emplacements sont
tout de même autorisés) et s'applique à tous.
On doit il est vrai admettre,
avec la recourante, qu'en lui-même aucun des endroits où la recourante entend
installer ses panneaux ne peut être caractérisé de site ou de quartier dont
l'esthétique mérite particulièrement d'être protégée. Mais la Municipalité de
Bussigny a raison lorsqu'elle relève que la question ne doit pas être examinée
en fonction de tel ou tel endroit déterminé, mais au contraire en ayant en vue
l'ensemble du territoire communal, qu'une multiplication sans limite des
procédés d'affichage publicitaires pourrait enlaidir d'une manière
inadmissible. En fait, en restreignant à vingt-quatre le nombre maximal des
emplacements autorisés, la municipalité a fixé une limite qui a nécessairement,
comme toute limite, un certain caractère arbitraire mais qui, tout en
respectant l'obligation légale d'autoriser un certain nombre d'emplacements,
permet effectivement d'atténuer conformément à ses intentions l'impact des
installations de publicité sur le paysage.
4.            Les autres griefs formulés par la
recourante sont dépourvus de fondement. Affichage Vuilleumier SA, comme le fait
remarquer à juste titre l'autorité intimée, ne peut pas se prévaloir de la
garantie du droit de propriété, dans la mesure où elle n'est pas propriétaire
des parcelles sur lesquelles les panneaux litigieux devraient être placés. De
toute manière, le droit de propriété ne s'exerce que dans les limites définies
par la loi (art. 641 al. 1 CC), notamment les règles de police, au nombre
desquelles figurent les restrictions concernant l'affichage édictées par la
LPR. Selon la jurisprudence (voir par exemple ATF 119 I a 353, et les
références citées), les mesures étatiques portant atteinte au droit de propriété
sont compatibles avec la garantie constitutionnelle si elles reposent sur une
base légale, si elles sont justifiées par un intérêt public suffisamment
important, et si elles respectent le principe de la proportionnalité. La
première exigence est manifestement réalisée en l'espèce, puisque la loi
habilite expressément les communes à réglementer l'affichage. Les deux autres
conditions sont également satisfaites, quoiqu'en dise la recourante, dans la
mesure où on doit admettre, comme on l'a vu ci-dessus (considérant 2) qu'une
commune est fondée à prendre des mesures tendant à éviter la prolifération de
panneaux publicitaires sur son territoire. Face à cet intérêt public,
l'atteinte au droit de propriété, très limitée puisqu'il s'agit uniquement
d'empêcher un propriétaire d'utiliser son bien-fonds à des fins publicitaires,
respectivement d'en tirer quelques ressources financières en le louant à des
tiers pour cela, n'enfreint certainement pas le principe de proportionnalité.
5.            Les mêmes considérations valent,
mutatis mutandis, à propos du moyen tiré de la violation de la garantie de
l'art. 31 de la Constitution fédérale. Cette disposition protège le libre
exercice d'une activité économique sur tout le territoire de la Confédération,
sous réserve des dispositions restrictives de la Constitution fédérale et de la
législation qui en découlent (al. 1), ainsi que des prescriptions cantonales
sur l'exercice du commerce et de l'industrie (al. 2). Des restrictions à cette
liberté doivent toutefois reposer sur une base légale, être justifiées par un
intérêt public prépondérant et respecter les principes de la proportionnalité
(ATF 117 Ia 445, cons. 2; 116 Ia 121, cons. 3) et de l'égalité de traitement
(ATF 112 Ia 34). Il ne suffit pas d'invoquer n'importe quel intérêt public pour
justifier des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie. L'art.
31 Cst. féd. contient une limitation particulière sur ce point qui interdit aux
cantons d'intervenir dans la libre concurrence par des mesures de politique
économique (ATF 111 Ia 29, cons. 4a; 103 Ia 592, cons. 3b). Les restrictions à
la liberté économique sont conformes à la Constitution fédérale si elles sont
fondées sur des motifs de police, de politique sociale ou encore sur des
mesures d'aménagement du territoire (ATF 109 Ia 267, cons. 4). Or, les mesures
tendant à protéger le paysage et les sites, en particulier celles destinées à
assurer l'esthétique de localités, quartiers ou voies publiques répondent à des
impératifs de l'aménagement du territoire et elles peuvent suffire à justifier
une limitation de la liberté du commerce et de l'industrie, par exemple
lorsqu'elle s'exerce par l'utilisation de procédés publicitaires (dans ce sens,
J.-P. Müller, Eléments pour une théorie suisse des droits fondamentaux, Berne 1983,
p. 130 et P. Saladin, Das Recht auf Werbung, p. 306 ss.).
6.            (...).
2.3                   Le Tribunal
administratif ne voit aucune raison de s'écarter de sa jurisprudence que
l'argumentation de la recourante - qui ne fait pratiquement que répéter les
moyens développés dans la cause GE 97/185 - ne suffit pas à remettre en
question.
3.                     Le recours doit dans
ces conditions être déclaré irrecevable, aux frais de la recourante qui n'a pas
droit à des dépens mais qui versera à la Commune de Bussy-Chardonney une
indemnité à ce titre (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable.
II.                     Un émolument
judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la
recourante.
III.                     Affichage
Vuilleumier SA versera à la Commune de Bussy-Chardonney une indemnité de 1'500
(mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 mai 1998/gz
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.