vd_omni · AC.2018.0440 · 2021-01-28 · fr

Département du territoire et de l’environnement (DTE)/Municipalité de L'Abbaye, A.________, B.________ | Admission du recours du DTE contre la délivrance d'une autorisation de construire un chalet d'habitation sur une parcelle où est prévue l'instauration d'une zone réservée cantonale.- Portée d'une opposition cantonale. Les art. 47 et 49 LATC n'obligeaient pas la Municipalité à refuser le projet de construction dès lors que l'autorité cantonale n'avait pas mis à l'enquête publique le projet de zone réservée cantonale (consid. 2). - L'art. 134 LATC relatif aux plans d'affectation non conformes constitue une base légale permettant à l'autorité cantonale de s'opposer à un projet de construction (consid. 3). - Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir, de l'opposition du Département et de la mise à l'enquête subséquente d'une zone réservée cantonale, les conditions d'application de l'art. 134 LATC ont été respectées et c'est à tort que la Municipalité a délivré le permis de construire litigieux (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.2021 AC.2018.0440

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 janvier 2021
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, juge,
et Mme Christina Zoumboulakis, assesseure; Mme Aurélie Tille, greffière.
Recourant
Département
des institutions et du territoire (DIT; auparavant Département du territoire
et de l’environnement: DTE),
à Lausanne Adm cant VD,représenté
par Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à
Lausanne Adm cant,
Autorité intimée
Municipalité de L'Abbaye,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Objet
permis de construire
Recours Département des institutions et du territoire (DIT;
auparavant Département du territoire et de l’environnement: DTE) c/ décision
de la Municipalité de L'Abbaye du 8 novembre 2018 levant son opposition et
délivrant le permis de construire un chalet d'habitation sur la parcelle 650
- CAMAC 180908
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 650 de
la commune de L’Abbaye, située au lieu-dit La Sauvagère, sur la rive sud du Lac
de Joux. D’une surface de 2'076 m
2
, cette parcelle est colloquée en
zone de maisons familiales et villas selon le plan de zones de la commune de
L’Abbaye, approuvé par le Conseil d’Etat le 18 juillet 1984. Elle est libre de
construction et équipée. Bordée par la route des Collondès au nord, la parcelle
est entourée de parcelles bâties à l'est et à l'ouest, et de la zone agricole
au sud.
B.
Le 15 août 2018, A.________ et B.________ ont déposé auprès de la
Municipalité de L'Abbaye (ci-après: la Municipalité) une demande de permis de
construire un chalet d’habitation sur la parcelle n° 650. Cette demande a été mise
à l’enquête publique du 15 septembre au 14 octobre 2018.
Le Service du développement territorial (SDT:
actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL), en tant
que représentant du Département du territoire et de l’environnement (DTE,
désormais Département des institutions et du territoire: DIT; ci-après: le
Département), a formé opposition à ce projet le 12 octobre 2018, faisant valoir
que les zones à bâtir de la commune de L’Abbaye étaient surdimensionnées et que
le Département allait prochainement mettre à l’enquête publique une zone
réservée sur la parcelle en question.
Par lettres recommandées du 6 novembre 2018, le SDT/DGTL
a informé la Municipalité, respectivement B.________ et A.________, du fait qu'une
zone réservée cantonale sur la parcelle n° 650 allait être mise à
l'enquête publique du 10 novembre au 9 décembre 2018.
C.
Le 8 novembre 2018, la Municipalité a levé l’opposition formée par le
SDT/DGTL et octroyé le permis de construire CAMAC n° 180908 sollicité par A.________
et B.________. La Municipalité a notamment précisé que la planification
communale était en cours de révision et avait déjà été présentée au SDT/DGTL.
Cette révision de la planification prévoyait que la parcelle n° 650
resterait en zone à bâtir.
D.
Par acte du 7 décembre 2018, le Département, par le SDT/DGTL a formé
recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce sens
que le permis de construire n’est pas délivré, et subsidiairement à son
annulation. La cause a été enregistrée sous référence AC.2018.0440.
Sur requête des parties, la procédure a été
suspendue jusqu'à fin août 2020, dans l'attente de l'évolution de la procédure
de révision de la planification communale.
La Municipalité s'est déterminée sur le recours, le
31 août 2020. Elle conclut au rejet du recours et indique que la révision de la
planification communale en cours prévoit le maintien de la parcelle litigieuse
en zone à bâtir.
E.
Faisant suite à son opposition du 12 octobre 2018, le SDT/DGTL a soumis
à l’enquête publique une zone réservée cantonale, du 10 novembre au 9 décembre
2018, portant sur la parcelle n° 650 de A.________ et B.________. Le règlement
de cette zone réservée cantonale prévoit l’interdiction de toute nouvelle
construction, installation ou nouvel équipement (art. 3) durant un délai de 5
ans, prolongeable de 3 ans aux conditions de l’art. 46 al. 1 de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11) (art. 4). Le rapport d’aménagement, du 5 novembre 2018, selon
l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1: ci-après
rapport 47 OAT) joint au projet précise que, compte tenu du surdimensionnement
des réserves de zone à bâtir de la Commune de L'Abbaye, le but de cette zone
réservée est d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles et d’inciter
les autorités communales à engager le plus rapidement possible la révision de leur
Plan général d’affectation (PGA), conformément à l’art. 15 de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et à la mesure A11 du
Plan directeur cantonal (4
e
adaptation), laquelle établit les
conditions dans lesquelles les communes doivent dimensionner leurs zones à
bâtir pour se conformer à la révision de la LAT.
Ce projet de zone réservée a suscité l’opposition de
la Municipalité de L’Abbaye le 6 décembre 2018, ainsi que de A.________ et B.________
le 7 décembre 2018.
Par décision du 6 novembre 2019, le Département a
levé les oppositions formées par la Municipalité et par A.________ et B.________
et a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale
sur la parcelle n° 650 de la commune de L’Abbaye. L’autorité intimée fait
valoir que la commune de L’Abbaye est manifestement surdimensionnée. La
possibilité de développement hors du centre allouée entre l’année de référence
(31 décembre 2015) et l’horizon de planification (2036), est de 158 habitants
au 31 décembre 2016. Or, selon l’estimation du modèle de simulation pour le
dimensionnement de la zone d’habitation et mixte, la capacité d’accueil de la
commune de L’Abbaye hors centre est de 1'290 habitants. Il en résulterait ainsi
un surdimensionnement de 1'132 habitants (1'290 – 158). S'agissant de la
délimitation de la zone, le Département retient que la parcelle n° 650 jouxte
directement la zone agricole, est proche de l'aire forestière et se trouve dans
un secteur colloqué en habitation de très faible densité. Elle est sise hors du
périmètre du centre et hors du territoire urbanisé.
Le 9 décembre 2019, A.________ et B.________ ont
formé recours contre cette décision devant la CDAP, concluant principalement à
son annulation, et subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à
l’autorité intimée pour nouvelles instruction et décision dans le sens des considérants.
La cause a été enregistrée sous la référence AC.2019.0387.
F.
Le 30 septembre 2020, le Tribunal a tenu une audience commune, dans les
causes AC.2018.0440 et AC.2019.0387. A cette occasion, il a procédé à une
vision locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs
explications. On peut extraire du compte-rendu d'audience le passage suivant:
"[…] Les parties s'expriment sur l'interprétation du nouvel art.
47 LATC. La DGTL maintient que la Commune était liée par l'opposition du
Département et devait refuser l'octroi du permis de construire. Me Bovay
conteste cette interprétation.
Il est question de l'état d'avancement du nouveau PGA (ou "PACom")
de L'Abbaye. Les représentants de la DGTL expliquent que l'examen préliminaire
a eu lieu en mai 2019. Le surdimensionnement résiduel restant trop important à
ce stade, la phase d'examen préalable n'est pas encore entamée. Les autorités
communales indiquent avoir procédé [recte: proposé], dans le cadre de l'examen
préliminaire, à une réduction importante du surdimensionnement des zones à
bâtir excentrées ou soumises à des dangers naturels, passant d'un
surdimensionnement six fois trop important à deux fois trop important par
rapport aux objectifs du Plan directeur cantonal (PDCn). Il resterait ainsi une
surcapacité résiduelle de 400 habitants environ, alors que le
surdimensionnement représentait environ 1300 habitants initialement. La DGTL
confirme cette appréciation. Me Bovay relève alors qu'une capacité de réserve
de 150 habitants est encore disponible pour cette commune.
Interpellée par Me Bovay, les représentants de la DGTL confirment que
certaines communes ne parviennent pas à supprimer totalement le
surdimensionnement de leurs zones à bâtir. Le Département estime cependant
qu'une suppression totale des zones surdimensionnées serait possible à
L'Abbaye.
Les représentants de la Municipalité rappellent que la Commune de
L'Abbaye est constituée de 3 villages, à savoir Le Pont, L'Abbaye et les Bioux.
Le Pont a été défini comme centre régional par le PDCn, dès lors que le village
est desservi par le train. Toutefois, la Commune de L'Abbaye resterait
principalement une "commune-rue" le long du lac de Joux, de sorte que
son territoire construit n'est pas compact. La représentante de la DGTL relève
que la parcelle litigieuse ne fait pas partie du périmètre de centre défini par
le PDCn. Les représentants de la Commune admettent que le maintien de cette
parcelle en zone à bâtir implique de dézoner une autre parcelle ailleurs sur la
Commune, mais ils estiment que cette parcelle est bien intégrée dans le bâti.
Aucune zone réservée communale n'est prévue. Cela dit, une autre parcelle
ferait l'objet d'une zone réservée cantonale.
[…]
Les représentants de la Municipalité précisent que les projets de
construction qui se réalisent actuellement découlent de permis octroyés avant
2015."
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer
sur le contenu du compte-rendu d'audience. Ainsi, le 7 octobre 2020, la DGTL a
précisé qu'aucune mesure de réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir
n'avait pour l'heure été prise concrètement. Cette autorité ajoutait que par
rapport à la proposition communale d'examen préliminaire, d'autres mesures de
réduction du surdimensionnement à l'extérieur du territoire urbanisé pouvaient
encore être proposées à l'Abbaye.
G.
Par arrêt de ce jour rendu dans la cause n° AC.2019.0387, la CDAP a
rejeté le recours formé par B.________ et A.________ contre la décision
approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 650 de la Commune
de L’Abbaye.
Considérant en droit:
1.
La décision d'une municipalité accordant un permis de construire (cf.
art. 103 et 104 LATC) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au
Tribunal cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le Département en
charge de l'aménagement du territoire (soit le Département des institutions et
du territoire [DIT]: art. 4 al. 2 LATC), a qualité pour recourir (art. 104a
LATC en relation avec l'art. 75 let. b LPA-VD). Le recours a été formé en temps
utile (art. 95 LPA-VD) et il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79
LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Est en l'occurrence litigieuse la portée de l'opposition formée par
l'autorité cantonale recourante dans le cadre de la procédure de permis de
construire. Selon l'autorité recourante, la Municipalité aurait violé l'art. 47
LATC en délivrant le permis de construire sur la parcelle n° 650, nonobstant
l'opposition formée par le canton. Elle estime qu'il y a lieu d'appliquer la
jurisprudence et la doctrine relatives à l'art. 77 aLATC. Elle se réfère en particulier
à l'exposé des motifs et projet de loi modifiant la LATC, aux termes duquel,
hormis une simplification du délai de mise à l'enquête publique des nouveaux
plans, le système de l'art. 77 aLATC était maintenu dans la révision entrée en
vigueur le 1
er
septembre 2018.
a) Jusqu'à la modification de la LATC au 1
er
septembre 2018, une opposition formée par le Département dans le cadre d'un
permis de construire avait pour conséquence de lier la Municipalité,
conformément à l'art. 77 al. 1 aLATC. Cette disposition avait la teneur
suivante:
"
1
Le permis de
construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de
construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,
compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un
plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais
non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le
département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la
municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont
envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.
2
L'autorité élaborant
le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet
dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de
la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.
3
Le projet doit être
adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de
l'enquête publique.
4
Le département,
d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux
alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même
faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.
5
Lorsque les délais
fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande
de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours,
après avoir consulté le département."
Selon la jurisprudence relative à l'art. 77 al. 1
dernière phrase aLATC, une municipalité ne pouvait pas délivrer un permis de
construire lorsque le département cantonal s'était opposé à un projet de
construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone
réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité devait rendre une décision de
refus du permis de construire (cf. AC.2017.0237 du 29 novembre 2018;
AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2016.0270 du 5 septembre 2017
consid. 2c; AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3b/aa; AC.2017.0250 du 15
janvier 2018 consid. 2). Cette disposition a toutefois été remplacée, depuis le
1
er
septembre 2018, par l'art. 47 LATC, qui ne prévoit plus une
telle exigence. L'art. 47 LATC prévoit désormais ce qui suit:
"
1
La municipalité
peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de construction, bien que
conforme, compromet une modification de plan envisagée, non encore soumise à
l’enquête publique.
2
L’autorité en charge
du plan est tenue de le mettre à l’enquête publique dans les 14 mois
qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d’adopter son
projet dans les 12 mois suivant la fin de l’enquête publique.
3
Lorsque ces délais
n’ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de
construire. La municipalité doit alors statuer dans les 30 jours."
S'agissant de l'élaboration de l'art. 47 LATC,
l'exposé de motifs et projet de loi (EMPL n° 323 du 7 octobre 2017 modifiant
les art. 1 à 79 LATC, BGC 2017-2022 Tome 3, p. 31) indique ce qui suit:
"Le système de l’article 77 LATC actuel, nécessaire pour éviter
d’avoir à autoriser des projets conformes mais qui sont contraires à une
planification en voie d’élaboration, est maintenu avec toutefois une
simplification par rapport à la situation actuelle qui prévoit un délai de 8
mois prolongeable de 6 mois. Le projet mis en consultation prévoyait un délai
unique ramené à 12 mois. Pour tenir compte des avis exprimés en consultation,
il est proposé de prévoir un délai unique de 14 mois, correspondant au délai
maximum actuel avec prolongation."
Bien que les travaux préparatoires n'abordent pas
cette question, il apparaît qu'après sa modification, la LATC ne prévoit plus
expressément la possibilité pour le Département de s'opposer à la délivrance
d'un permis de construire lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone
réservée cantonale est envisagée (cf. également AC.2019.0075 du 15 août 2019;
AC.2018.0127 du 21 janvier 2019). Le texte clair de l'art. 47 LATC ne
permet pas de considérer qu'une éventuelle opposition de l'autorité cantonale
soit de nature à lier la municipalité, quand bien même il résulte des travaux
préparatoires que l'objectif de la révision était uniquement de simplifier le
délai de mise à l'enquête publique.
b) Quant à l'art. 49 LATC, qui remplace l'art. 79
aLATC, cette disposition prévoit que la municipalité refuse tout permis de
construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant un plan d'affectation (al. 1). L'autorité en charge du plan
est tenue de l’adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis (al. 2).
Dans le cas présent, la Municipalité a délivré le
permis de construire litigieux, le 8 novembre 2018. L'autorité cantonale
recourante a mis à l'enquête publique un projet de zone réservée cantonale, le
10 novembre 2018, soit postérieurement à la délivrance du permis de construire
litigieux. Dans ces circonstances, la Municipalité n'était pas tenue de refuser
ce permis en application de l'art. 49 LATC. Ce grief doit être rejeté.
3.
Le Département recourant se prévaut aussi de l'art. 134 LATC. Cette
disposition figure dans le Titre XI de la loi qui régit les dispositions
transitoires et finales et qui débute par l'art. 133 LATC. Ces dispositions ont
la teneur suivante:
"
Art. 133             Délai pour les plans
d'affectation
1
Dès
l'entrée en vigueur de la présente loi, le Conseil d'Etat établit la liste des
communes dont les plans et les règlements d'affectation en vigueur sont
conformes aux dispositions de ladite loi.
2
Simultanément, il impartit aux communes, dont les plans d'affectation ne sont
pas conformes à la loi ou qui n'ont pas de plan d'affectation, un délai,
pouvant aller selon les cas jusqu'à deux ans au maximum, pour adopter un plan
répondant aux exigences légales. Passé ce délai, l'Etat peut procéder
conformément à l'article 45, alinéa 2, lettre d.
Art. 134              Plans
d'affectation non conformes
1
Dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux
dispositions de la loi, ce plan et ce règlement s'appliquent avec les
restrictions suivantes:
a.
dans
les zones à bâtir, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de
construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas
aux critères des articles 48 et 51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois
mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone
réservée;
b.
hors
des zones à bâtir, notamment dans les zones sans affectation spéciale, la
délivrance de tout permis de construire est subordonnée à l'autorisation
préalable du département, qui statue conformément aux articles 81 et 120,
lettre a."
Dans ses arrêts AC.2018.0423 du 28 février 2020
consid. 6 et AC.2018.0208 du 18 janvier 2019 consid. 8, la CDAP a considéré que
la procédure instaurée par les dispositions transitoires des art. 133 et 134
LATC s'appliquait "
dès l'entrée en vigueur de la LATC
", mais
ne s'appliquait plus au-delà de la période (jusqu'au 31 décembre 1987) durant
laquelle des plans d'affectation conformes à la LAT devaient être établis. Cette
jurisprudence retenait en conséquence le caractère transitoire des art. 133 et
134 LATC.
Dans un arrêt 1C_267/2019 du 5 mai 2020, le Tribunal
fédéral a expressément relevé que l'art. 134 LATC continuait de s'appliquer, en
les termes suivants:
"
7.1.
La jurisprudence cantonale mentionnée par la
recourante, selon laquelle l'intervention de l'autorité communale n'aurait été
prévue qu'à l'échéance du délai initial fixé par la loi pour établir les plans
d'affectation, se rapporte en réalité à la procédure préalable prévue à l'art.
133 LATC qui exigeait l'adoption ou l'adaptation par les communes de plans
d'affectation dans un certain délai après l'adoption de la loi. Cette
jurisprudence ne dit rien en revanche sur l'application du seul art. 134 LATC
dans le cas, toujours d'actualité, de l'octroi d'un permis de construire alors
que la zone à bâtir est comme en l'espèce surdimensionnée. De la même manière,
l'
art. 36 al. 2 LAT
visait à l'origine les mesures
destinées à permettre l'adoption d'une planification conforme à la loi de 1979,
mais la jurisprudence admet l'application de cette disposition aux nouvelles
adaptations de la planification exigées par la loi, tel que cela peut être le
cas pour la révision partielle de 2012 de la LAT (arrêt 1C_551/2018 du 19 novembre
2019 consid. 2.2)."
Vu ce qui précède, force est de constater que l'art.
134 LATC constitue une base légale permettant à l'autorité cantonale de s'opposer
à un projet de construction. Reste à examiner si les conditions d’application
de cette disposition sont réalisées en l'espèce.
4.
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art. 15  Zones à bâtir
1
Les
zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes.
2
Les
zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés
par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de
l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces
d'assolement et préserver la nature et le paysage.
(...)"
a) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008, le
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été
adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Cette 4
ème
adaptation du PDCn
pose des principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir,
notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être
appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée
en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF
141 II 393 consid. 2.4 et 3; AC.2017.0364, AC.2017.0368 précité consid.
2b/bb2a/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 20
décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4
ème
adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn 4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui, comme la
commune de L'Abbaye, doivent redimensionner leurs zones à bâtir doivent réviser
leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au
plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en
juin 2022).
b) En l'occurrence, il n'est pas contesté que la zone
à bâtir de la Commune de L'Abbaye est surdimensionnée, particulièrement hors du
centre, de sorte qu'elle n'est pas conforme à l'art. 15 LAT. En effet, la possibilité
de développement hors centre allouée entre l'année de référence (31 décembre
2015) et l'horizon de planification (2036), est de 158 habitants au 31 décembre
2016. Or, selon l'estimation du modèle de simulation pour le dimensionnement de
la zone d'habitation et mixte, la capacité d'accueil de la Commune hors centre est
de 1290 habitants, Il en résulte ainsi un surdimensionnement hors centre de
1132 habitants (1290 – 158).
c) Dans un tel cas, l'art. 134 LATC prévoit que le
département cantonal peut s'opposer à la délivrance d'un permis de construire,
mais qu'il doit alors soumettre à l'enquête publique une zone réservée dans les
trois mois qui suivent son opposition. En l'occurrence, l'opposition de l'autorité
cantonale recourante a été formée le 12 octobre 2018. Les constructeurs et la Municipalité
de L'Abbaye ont été avertis par cette autorité, le 6 novembre 2018, qu'une zone
réservée cantonale allait être mise à l'enquête du 10 novembre au 9 décembre
2018. Le délai de l'art. 134 LATC a donc été respecté.
Au moment où l'autorité communale a statué sur la
demande de permis de construire litigieuse, elle était en conséquence tenue de
refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet de zone
réservée.
Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que la
Municipalité a délivré le permis de construire litigieux, compte tenu de l'opposition
du Département et de la mise à l'enquête subséquente d'une zone réservée
cantonale. Le recours est en conséquence admis et la décision attaquée annulée.
5.
Conformément à la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence,
outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont
les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie
adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision
est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (AC.2017.0009 du 9
février 2018; AC.2014.0389 du 15 décembre 2015 consid. 9; AC.2012.0241 du 17
juin 2013 consid. 8 et les références).
Un émolument judiciaire réduit, vu les circonstances
de la cause, doit être mis à la charge des constructeurs (art. 49 et 50 LPA-VD).
Même si ceux-ci ne se sont pas manifestés en prenant des conclusions formelles
dans la présente procédure, ils n'ont pas renoncé à leur projet de
construction, voulant implicitement que la décision attaquée soit confirmée. En
raison de l'annulation du permis de construire, ils n'obtiennent pas ce qu'ils
avaient demandé dans la procédure administrative (art. 49 LPA-VD; cf. également
AC.2019.0075 du 15 août 2019 consid. 4).
L'Etat de Vaud, pour qui agit le Département, n'a
pas droit à des dépens dès lors qu'il n'a pas procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de L'Abbaye du 8 novembre 2018 est
annulée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge B.________
et A.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 janvier 2021
La
présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.