vd_omni · GE.2022.0240 · 2023-03-08 · fr

A.________/B.________, Autorité de protection des données et de droit à l'information | Recourant ayant demandé à l'autorité intimée de lui transmettre le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles résultant d'une erreur de saisie du numéro d'immatriculation dans l'application de paiement PayByPhone. Ne disposant pas des informations requises par le recourant, l'autorité intimée n'a pas été en mesure de donner suite à sa demande. Dans les circonstances du cas d'espèce, cette requête impliquerait pour l'autorité de devoir effectuer une comparaison entre la liste des immatriculations enregistrées par la société PayByPhone qui gère les services de paiement, dont elle est partenaire, et celle recensant les contraventions constatées. Au vu du nombre considérable d'amendes infligées sur une année, le travail occasionné serait manifestement disproportionné. Rejet du recours et confirmation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.03.2023 GE.2022.0240

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 mars 2023
Composition
M. Serge Segura,
président
; M. Pascal Langone et Mme Imogen Billotte,
juges.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
B.________,
à ********,
Autorité concernée
Autorité de protection des données
et de droit à l'information,
à Lausanne.
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de B.________ du 29
septembre 2022 refusant de transmettre des renseignements.
Vu les faits suivants:
A.
A.________ a adressé le 13 septembre 2022 à B.________ une demande
tendant à ce qu'il soit renseigné sur le nombre d'amendes et de dénonciations
annuelles dues à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation dans
l'application de paiement
PayByPhone
, respectivement que les documents
officiels existants sur ce point lui soient fournis.
Par décision du 29 septembre 2022, B.________ (ci-après
: l'autorité intimée) a indiqué ne pas tenir de statistiques sur le nombre
d'amendes annuelles découlant d'une erreur de saisie du numéro
d'immatriculation dans l'application
PayByPhone
. Elle expliquait que ses
données étaient fondées uniquement sur les infractions contenues dans la liste
des amendes figurant à l'annexe 1 de l'ordonnance du 16 janvier 2019 sur les
amendes d'ordre (OAO; RS 314.11), laquelle n'opérait aucune distinction en
fonction du moyen utilisé pour le paiement du stationnement.
B.
Par acte du 3 octobre 2022, A.________ (ci-après : le recourant) a
déféré la décision du 29 septembre 2022 auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) et conclu à ce que le
renseignement demandé lui soit transmis, que sa demande soit transmise à une
entité compétente ou qu'il soit prouvé qu'une réponse était impossible. Le
recourant évoquait en substance que rien n'indiquait dans la réponse de
l'autorité intimée que celle-ci avait cherché sérieusement à satisfaire sa
demande de renseignement et que si elle ne pouvait extraire les données, elle
aurait dû transmettre la requête à l'entité compétente.
C.
Par courriel du 15 novembre 2022, l'autorité intimée a interpellé son
partenaire, la société PayByPhone, afin qu'il lui indique s'il était en mesure
d'indiquer le nombre d'erreur de saisie de numéros d'immatriculation. Par
courriel du 30 novembre 2022, dite société a expliqué offrir au public une
solution de paiement mobile de stationnement et disposer de données relatives à
la durée, aux prix et à l'emplacement d'un stationnement mais non au contrôle,
incluant les données liées à l'émission d'amende, qui ne lui incombait pas.
D.
L'autorité intimée a répondu au recours le 30 novembre 2022, en
concluant à son rejet. En substance, elle a exposé ne pas disposer des données
lui permettant de déterminer le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles
faisant suite à des erreurs d'immatriculations dans l'application
PayByPhone
.
Elle exposait dès lors ne pas avoir le renseignement requis. Elle relevait en
outre que, pour répondre à la demande, il lui serait nécessaire de faire appel
à plusieurs collaborateurs à temps plein sur une période indéterminée, ce qui
serait manifestement disproportionné.
Le recourant s'est encore déterminé le 16 décembre
2022 en indiquant que l'autorité intimée n'avait pas démontré que le travail
nécessaire pour lui répondre était disproportionné et qu'elle aurait dû
déterminer comment éviter une telle situation en lui fournissant une réponse
plus brève ou en lui demandant de reformuler sa requête. Il lui paraissait en
outre qu'il devait pouvoir être aisé d'extraire de la base de données les
amendes en lien avec l'utilisation de l'application
PayByPhone
ainsi que
les immatriculations. L'autorité intimée aurait pu également proposer une
réponse sur une échelle de temps plus courte ou sur le nombre de contestations
écrites reçues, acceptées ou maintenues.
Le 6 janvier 2023, l'autorité intimée s'est
déterminée en indiquant que la demande originelle du recourant était
extrêmement précise, qu'elle n'était pas en mesure de la fournir, ni d'ailleurs
une extraction des immatriculations, et que les données en lien avec
l'utilisation de l'application comme moyen de paiement n'étaient conservées par
son partenaire que durant un temps limité. Elle a également fourni diverses
indications en lien avec les amendes infligées entre le 1
er
janvier
et le 22 décembre 2022 et les procédures subséquentes. Enfin, elle a émis des
doutes sur la recevabilité de la demande d'information, les décisions de la
Commission de police pouvant relever des fonctions juridictionnelles des
autorités communales.
Le 12 janvier 2023, le recourant a indiqué renoncé à
se déterminer plus amplement.
E.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé en temps utile, le recours satisfait par ailleurs aux autres
conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 95 et
99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative –
LPA-VD; BLV 173.36 –, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 de la loi du 24
septembre 2002 sur l'information [LInfo; BLV 170.21]), de sorte qu'il y a lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner suite à la
demande du recourant tendant à la transmission du nombre d'amendes et de
dénonciations annuelles faisant suite à une erreur de saisie de numéro
d'immatriculation, respectivement à la remise des documents officiels
existants.
3.
A titre préalable, il convient de rappeler le cadre légal applicable.
a) La LInfo a pour but de garantir la transparence
des activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, s'agissant notamment de l'information transmise d'office par les
autorités respectivement de l'information transmise sur demande (art. 1
al. 2 let. a et b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à leurs
administrations, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art. 2 al.
1 let. e LInfo).
b) Concernant les informations transmises sur
demande, l'art. 8 LInfo pose le principe selon lequel les renseignements,
informations et documents officiels détenus par les organismes soumis à la
présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous réserve des cas décrits
au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Par "
document officiel
", on entend,
aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, tout document achevé, quel que soit son
support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne
l'accomplissement d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage
personnel. Ces conditions sont cumulatives (arrêts CDAP GE.2022.0019 du 9 juin
2022 consid. 5b; GE.2020.0066 du 8 mars 2021 consid. 2b/aa; GE.2019.0085
du 14 juillet 2020 consid. 2b et les références; ég. Exposé de motifs et projet
de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin du Grand Conseil [BGC]
septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9).
Quant aux "
renseignements
" ou
"
informations
", visés également par le droit à l'information
de l'art. 8 al. 1 LInfo, ils peuvent porter sur des activités des autorités
comme sur des documents qu'elles produisent ou détiennent (cf. arrêts CDAP GE.2020.0038
du 14 décembre 2020 consid. 3d; GE.2019.0085 du 14 juillet 2020 consid. 2;
GE.2019.0163 du 19 février 2020 consid. 2c). Ces renseignements ou
informations s'entendent dans un sens purement factuel: l'autorité doit
renseigner sur les mesures qu'elle a prises ou n'a pas prises dans un cas
concret; elle n'a en revanche pas à justifier son action ou son inaction (cf.
arrêt CDAP GE.2017.0114 du 12 novembre 2018 consid. 4b/bb).
c) Aux termes de l'art. 10 al. 1 LInfo, la demande
d'information n'est soumise à aucune exigence de forme; elle n'a pas à être
motivée, mais elle doit contenir des indications suffisantes pour permettre
l'identification du document officiel recherché. L'Exposé de motifs et projet
de loi [EMPL] sur l'information précise à cet égard qu'étant donné l'examen
parfois approfondi qui doit être mené face à une demande (pesée des intérêts en
présence, caractère officiel du document selon les critères établis, caviardage
éventuel de données personnelles sensibles), celle-ci doit être suffisamment
précise pour permettre aux autorités de procéder à l'examen en question et de
trouver le document officiel demandé (BGC septembre-octobre 2002, p. 2649
ad
art. 10).
d) Aux termes de l'art. 16 LInfo, les autorités
peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou transmettre des
informations, de le faire partiellement ou différer cette publication ou
transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y opposent
(al. 1). Des intérêts publics prépondérants sont notamment en cause lorsque
le travail occasionné serait manifestement disproportionné (al. 2 let. c).
L'art. 24 du règlement d'application du 25 septembre
2003 de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise à cet égard que le travail
occasionné peut être considéré comme manifestement disproportionné lorsque
celle-ci n'est pas en mesure, avec le personnel et l'infrastructure dont elle
dispose ordinairement, de satisfaire à la demande de consultation sans
perturber considérablement l'accomplissement de ses tâches.
L'EMPL apporte par ailleurs les compléments suivants
(BGC septembre-octobre 2002, p. 2656 s.
ad
art. 16 al. 2 let. c):
"La demande doit être
objectivement disproportionnée du point de vue du temps ou de la quantité de
travail qui sont nécessaires pour qu'il y soit répondu. S'agissant du temps,
l'information demandée ne doit pas engendrer l'occupation d'un ou plusieurs
collaborateurs sur une période prolongée, provoquant ainsi des retards
importants dans l'exécution des activités usuelles des collaborateurs
concernés. Sous l'angle de la quantité, l'information demandée ne doit pas
provoquer une surcharge de travail du ou des collaborateurs concernés au
détriment de leurs activités usuelles. […]
L'examen du travail
disproportionné se fait par l'autorité compétente à raison du domaine. Cette
autorité examine ce fait avant même qu'elle débute ses travaux de réponse à la
demande : il s'agit donc d'un examen préalable. Si l'autorité arrive à la
conclusion que ses travaux seront disproportionnés, elle doit essayer de
déterminer comment éviter cette situation en proposant notamment une réponse
plus brève à l'initiateur de la demande ou en proposant à ce dernier qu'il
reformule une demande similaire qui engendre moins de travail.
[…]
Si l'autorité arrive à la
conclusion que la recherche engendrera des travaux manifestement
disproportionnés, elle doit proposer d'envoyer seulement une copie des
documents qu'elle considère comme principaux dans un dossier ou elle doit
demander à l'initiateur de la demande qu'il précise les documents (ou sujets)
sur lesquels porte sa demande. Les collaborateurs des autorités concernées
doivent donc s'efforcer de répondre partiellement à la demande, de proposer
d'autres renseignements analogues plus simples à transmettre ou de confier tout
ou partie du travail, à titre onéreux, à une personne ou à un organisme externe
à l'entité à laquelle ils sont rattachés."
Sur cette base, la jurisprudence a considéré qu'une
demande tendant à l'obtention de "
la liste (même partielle, mais aussi
complète que possible) des rapports, procès-verbaux, présentations et autres
documents écrits, établis après le 29/01/2015 en lien avec l'application ACTIS
ou l'abonnement InfoCamac
" était disproportionnée. En effet, dans la
mesure où elle impliquait de l'autorité en cause "
qu'elle procède à la
recherche dans l'ensemble de ses dossiers de tous les documents en lien avec
l'application ACTIS et l'abonnement InfoCamac, ceci sur une période de près de
cinq années
[et]
affecte l'ensemble des collaborateurs concernés – en
lieu et place de l'exécution de leur activité habituelle – à un tel travail de
recherche, ce qui serait de nature à perturber de façon significative
l'accomplissement de ses tâches (cf. art. 24 RLInfo). A un tel travail de
recherche viendrait au demeurant s'ajouter, outre la compilation des documents
en cause et l'établissement proprement dit de la liste requise, un travail
conséquent de tri. Il ne saurait être question, en particulier, de faire
figurer dans une telle liste des documents qui devraient être qualifiés de documents
internes au sens de l'art. 9 al. 2 LInfo, dont l'accessibilité au public est de
ce chef d'emblée exclue
" (arrêt CDAP GE.2019.0163 du 19 février 2020
consid. 3b/bb).
Procéduralement, l'autorité supporte le fardeau de
la preuve de l'existence d'un motif de refus en raison de la présomption en
faveur du droit d'accès aux documents officiels (cf. arrêt CDAP GE.2021.0171 du
1
er
avril 2022 consid. 3c/ff et les références).
4.
L'autorité intimée paraît soutenir que la demande du recourant serait
irrecevable car les décisions de la Commission de police pourrait relever des
fonctions juridictionnelles des autorités communales, échappant à la LInfo.
Certes, l'art. 2 al. 1 let. e LInfo soustrait ces fonctions au champ
d'application de la loi. Toutefois, en l'espèce, le recourant requiert des
éléments statistiques, soit le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles
suite à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation, et non l'accès aux
décisions ou à des dossiers d'une autorité juridictionnelle. Il n'apparaît dès
lors pas que la demande du recourant soit irrecevable.
5.
Le recourant requiert donc des indications quant au nombre d'amendes et
de dénonciations annuelles suite à une erreur de saisie de numéro
d'immatriculation dans l'application
PayByPhone
. Dans son écriture du 16
décembre 2022, il a complété cette requête dans le sens où il demandait
l'extraction du nombre d'infractions dénoncées en lien avec l'utilisation de cette
application ainsi que celle des données d'immatriculation afin qu'il puisse
être procédé à un décompte. Il admettait également que l'autorité intimée lui
fournisse ces données pour une période plus courte.
a) L'autorité intimée relève tout d'abord qu'il n'existe
aucun document officiel regroupant les informations requises par le recourant.
Il n'y a pas de raison d'en douter et le recourant ne paraît d'ailleurs pas le
contester.
b) S'agissant de la fourniture de renseignements ou
d'informations au sens de l'art. 8 al. 1 LInfo, l'autorité intimée a exposé, dans
sa décision du 29 septembre 2022, qu'elle ne pouvait pas fournir de chiffre
précis en relation avec le nombre d'amendes annuelles découlant d'une erreur de
saisie du numéro d'immatriculation dans l'application
PayByPhone
, dans
la mesure où ses propres données étaient uniquement fondées sur les infractions
contenues dans l'annexe 1 de l'OAO. Elle a par la suite ajouté qu'elle ne
pouvait également pas extraire des données d'immatriculations et que l'utilisation
d'un paiement dématérialisé était une information qui n'était conservée que
durant un temps limité. Enfin, elle considère que les recherches nécessaires à
fournir des informations au recourant constitueraient un travail
disproportionné.
Le recourant estime quant à lui que le volume de
travail nécessaire n'est pas démontré et qu'il devrait être assez aisé
d'extraire certaines données en lien avec l'utilisation de l'application
précitée.
aa) Dans le cas d'espèce, se pose en particulier la
question de savoir si les informations désirées par le recourant sont
réellement disponibles. Si l'on comprend bien sa requête, il désire pouvoir
déterminer quelle est l'incidence des infractions constatées en raison d'une
erreur de saisie de l'immatriculation d'un véhicule dans l'application
PayByPhone
.
A ce titre, il ressort des courriels de la société
PayByPhone produits au dossier que celle-ci se contente de fournir le service
de paiement. Elle ne procède pas aux contrôles du stationnement. Cela étant,
elle doit disposer des données d'immatriculation des véhicules enregistrés pour
un paiement. En revanche, cette société n'effectuant aucun contrôle, elle ne
dispose d'aucune donnée relative à une éventuelle infraction.
Il convient donc de déterminer si les processus de l'autorité
intimée lui permettent de déterminer l'incidence des erreurs de saisie
d'immatriculation, sur la base des informations pouvant être fournies par son
partenaire (le site de la société PayByPhone, www.paybyphone.ch, mentionne dans
la politique de confidentialité de l'entreprise que les données concernant le
véhicule d'un utilisateur peuvent être transmises aux exploitants de parkings
et aux services de contrôles du stationnement pour confirmer les "sessions
de stationnement" dudit utilisateur). On comprend des explications de
l'autorité intimée qu'elle ne tient pas de registre statistique des causes des
sanctions à prononcer au-delà de l'identification aux infractions figurant dans
l'annexe de l'OAO. Or, il est manifeste que celle-ci ne référence pas le défaut
de saisie d'une plaque d'immatriculation. On en déduit ainsi que le contrôle
consiste concrètement dans l'interrogation de la base de données de la société
PayByPhone par l'agent en charge. Ainsi, ce dernier doit confronter
l'immatriculation du véhicule contrôlé aux numéros enregistrés dans cette base
de données pour déterminer si le stationnement est licite (soit que le paiement
a bien été effectué pour la durée pertinente). Ainsi, une plaque mal
enregistrée n'apparaîtra pas.
Il apparaît ainsi que les informations demandées par
le recourant ne sont en fait pas disponibles fautes de relevés.
Même si l'on devait admettre qu'il serait possible
d'effectuer un recoupement entre la liste des immatriculations des véhicules
pour lesquels le stationnement a été acquitté à l'aide de l'application
PayByPhone
avec celle des véhicules ayant fait l'objet d'une sanction, le travail nécessaire
devrait être considéré comme disproportionné, contrairement à ce que soutient
le recourant. En effet, il serait alors nécessaire que l'autorité intimée
examine chaque immatriculation de la liste de son partenaire pour la comparer
avec celles issues des contraventions constatées. Au vu de l'étendue du
territoire couvert par l'autorité intimée et du nombre de stationnement
quotidien, le nombre d'amendes prononcées, même sur une courte période ne peut
être que très important. D'ailleurs, l'autorité intimée a indiqué qu'entre le 1
er
janvier et le 22 décembre 2022 ce n'est pas moins de 65'650 amendes d'ordre qui
ont été infligées, soit une moyenne mensuelle d'environ 5'470. La comparaison
nécessaire à rédiger une réponse pour le recourant nécessiterait dès lors un
travail long et fastidieux, qui est manifestement disproportionné au sens de la
LInfo.
bb) Dans ses écritures, le recourant ne sollicite
pas des indications quant au nombre de contestations des amendes fondées sur
une erreur de saisie de l'immatriculation. Même si tel devait être le cas, il
est manifeste que le travail nécessaire à l'obtention de ces informations
serait disproportionné. En effet, la récolte des données imposerait d'examiner
chacun des dossiers concernés afin de déterminer si une telle erreur a été
invoquée à l'appui d'une opposition. Au vu du nombre d'affaires traitées par
l'autorité intimée, il s'agirait d'un travail particulièrement conséquent.
cc) En définitive, c'est à juste titre que
l'autorité intimée a constaté qu'il ne pouvait être donné suite à la requête du
recourant tendant à obtenir le nombre d'amendes et de dénonciations annuelles
suite à une erreur de saisie de numéro d'immatriculation.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté. L'arrêt sera rendu sans frais (art. 21a LInfo). Il n'y a pas lieu à
l'allocation de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 29 septembre 2022 par B.________ est confirmée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 8 mars 2023
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.