vd_omni · AC.1998.0066 · 1998-12-10 · fr

COMMUNE DE NOVILLE c/DJPAM | Ces dispositions autorisent, hors du périmètre du bas-marais d'importance nationale, mais à l'intérieur du site, des activités d'exploitation à des fins touristiques et récréatives; cas de l'affectation d'un espace compris dans un bas-marais ou à proximité immédiate à l'usage d'une plage, pas admise.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.1998 AC.1998.0066

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 10 décembre 1998
sur le recours formé par la
Municipalité de
NOVILLE
, représentée par l'avocat Jacques Haldy, à Lausanne
contre
la décision rendue sur recours par le
Département
de la justice, de la police et des affaires militaires
(ci-après : DJPAM)
relative au plan d'affectation cantonal no 291 "Site marécageux de
Noville".
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. Guy Berthoud et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs.
Greffier: M. Minh Son Nguyen.
Vu les faits suivants:
A.                     Le Rhône se jette dans
le lac Léman à la limite entre les cantons de Vaud et du Valais; il a formé,
sur le territoire de la Commune vaudoise de Noville, un delta, caractérisé
notamment par la présence de nombreux bas-marais. Ce secteur, longtemps
préservé des interventions humaines, sous quelques réserves, a fait l'objet
très tôt de mesures diverses de protection. Tel a notamment été le cas dès
1957, avec l'adoption par le Conseil d'Etat du plan d'extension cantonal no 56
(ci-après : PEC 56). Ce plan comportait la mise sous protection d'un territoire
de plus de 500 hectares, se trouvant dans un périmètre délimité schématiquement
à l'ouest par la berge du Rhône, jusqu'à la hauteur du hameau de Crebelley, au
nord par la rive du lac Léman, à l'ouest par le Grand Canal, à quoi s'ajoutait
une bande riveraine du lac rejoignant en direction de l'est le territoire de la
Commune de Villeneuve. Selon le règlement du plan, n'étaient autorisées que les
constructions existantes ou destinées à compléter une exploitation existante,
ainsi que les constructions ou installations nécessaires à l'exploitation
agricole et sylvicole. Saisi de divers recours dirigés contre ce plan, le
Tribunal fédéral les a écartés le 28 mai 1958; il a relevé à cette occasion
déjà l'intérêt public consistant à protéger les berges et grèves ainsi que la
faune et la flore, ce qui justifiait la protection réservée à ce site (ATF 84 I
175).
Le Conseil d'Etat a
adopté par la suite des amendements à ce plan, dans le but d'autoriser la
construction du camping des Grangettes, puis son extension (PEC 56 bis, adopté
le 8 septembre 1961, et PEC 56 ter, adopté le 24 novembre 1989).
B.                    L'initiative populaire
dite de Rothenthurm a été acceptée en votation le 7 décembre 1987, ce qui a
entraîné l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5 de la Constitution fédérale
(ci-après : Cst.); cette disposition visait à assurer une protection rigoureuse
des marais et des sites marécageux d'importance nationale.
La Confédération a
alors envisagé, pour mettre en oeuvre cette disposition constitutionnelle,
l'adoption d'un arrêté fédéral urgent. Cependant, celle-ci et les cantons sont
en définitive convenus de procéder par le biais d'autres mesures pour assurer
la protection provisoire des marais et des sites marécageux d'importance
nationale; ainsi, dans le canton de Vaud, le Conseil d'Etat a-t-il mis à
l'enquête l'adoption d'un certain nombre de zones réservées, en particulier
dans l'optique de la délimitation du site marécageux des Grangettes. L'enquête,
qui s'est déroulée pour cet objet du 13 novembre au 13 décembre 1990 a suscité
1375 oppositions. On relève que le périmètre de celle-ci recouvrait dans une
large mesure celui du PEC 56; il était toutefois un peu plus important dans le
secteur est, à proximité de la Commune de Villeneuve. A teneur du règlement
accompagnant le projet, tous travaux sont provisoirement interdits dans le
périmètre de la zone, sauf autorisation spéciale à forme de l'art. 120 LATC
pour autant qu'ils ne soient pas contraires au but de protection poursuivi.
Compte tenu de l'issue
de l'enquête, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports (ci-après : le DTPAT) a créé un groupe de travail, dont le mandat
consistait notamment à reconsidérer le périmètre de la zone réservée, mais
aussi à poursuivre les études en vue de l'adoption d'un plan. Ce groupe de
travail, qui comprenait le syndic de la Commune de Noville, des représentants
des services cantonaux et de l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et
du paysage (OFEFP) a établi un rapport dont le Conseil d'Etat a pris acte le 6
décembre 1991; ce document mettait déjà en évidence des secteurs soulevant des
difficultés importantes, notamment ceux du camping des Grangettes, du port du
Vieux-Rhône et des "Fourches".
En définitive le
Conseil d'Etat a adopté la zone réservée le 11 juin 1993; sur la base des
conclusions du groupe de travail, il a dans ce cadre apporté quelques
modifications par rapport au projet mis à l'enquête, notamment en excluant du
périmètre le secteur de la "Grange-du-Bras", au sud du village de
Noville, sur la rive gauche du Grand Canal, ainsi que la zone intermédiaire
sise au nord-ouest du village. Simultanément, il a également complété le règlement
de la zone réservée en prévoyant que le secteur du camping des Grangettes
serait sorti de la zone réservée, dès que le plan d'affectation communal y
relatif serait approuvé par lui. Au demeurant, le groupe de travail précité
avait constaté à ce sujet qu'une augmentation de la capacité du camping n'était
pas admissible; en revanche, une extension de son emprise devait être possible
sur la partie remblayée, moyennant un réaménagement des surfaces, cela pour
assurer sa mise en conformité avec les exigences de la loi sur les campings et
caravaning résidentiels du 11 septembre 1978. Le 13 avril 1994, le Conseil
d'Etat a d'ailleurs approuvé un plan partiel d'affectation communal pour la
zone du camping, répondant à ces exigences.
C.                    Au printemps 1992, un
nouveau groupe de travail a été mis sur pied et un mandat a été attribué à
"Espace Chablais" afin d'élaborer un plan d'affectation cantonal
destiné à remplacer la zone réservée et à mettre en place les mesures
définitives de protection du site.
Le plan d'affectation
cantonal no 291 (ci-après : PAC 291) "Site marécageux de Noville" a
été mis à l'enquête publique du 25 avril au 26 mai 1995; il a suscité 224
oppositions.
Le périmètre du PAC
291 tel que mis à l'enquête correspond pour l'essentiel à celui de la zone
réservée adoptée par le Conseil d'Etat le 11 juin 1993. La seule modification
concerne l'abandon du secteur situé sur le lac Léman. En effet, contrairement
au PAC 291, la zone réservée n'était pas fermée côté lac.
L'art. 1er du
règlement du PAC 291 (ci-après : RPAC) prévoit ce qui suit : ...
"Ce plan
poursuit les buts suivants :
a)    garantir la
sauvegarde des biotopes, des zones tampon et des biocénoses qui les
caractérisent;
b)    favoriser
l'amélioration des valeurs biologiques du site et la réparation des atteintes
qu'il a subies;
c)    maintenir un
paysage proche de l'état naturel;
d)    permettre le
maintien des activités humaines dans la mesure où celles-ci sont compatibles
avec les buts de protection."
Le plan précité
comprend huit zones d'affectation différentes auxquelles s'ajoute l'aire
forestière :
1)    zone des biotopes;
2)    zone des prairies tampons;
3)    zone agricole protégée;
4)    zone de plage;
5)    zone du port et du chantier naval;
6)    zone du camping;
7)    zone du hameau des Grangettes;
8)    zone des Fourches.
A l'issue de l'enquête
publique et de son analyse, le Service de l'aménagement du territoire a établi
un rapport d'aménagement, en date du 20 mai 1997, qui a conduit à l'approbation
du plan par le chef du département à la même date, ce moyennant quelques
modifications.
Le rapport précité
rappelait par ailleurs les mesures de protection touchant le site marécageux de
Noville, notamment celles adoptées sur le plan fédéral, à savoir :
-        inventaire cantonal prévu par
l'article 12 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des
sites;
-        inventaire fédéral des paysages,
sites et monuments naturels (IFP 1977; RS 451.12);
-        convention internationale de Ramsar
de 1971 relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement
comme habitats d'oiseaux d'eau (secteur des Grangettes inscrit en 1990);
-        inventaire annexé à l'ordonnance
fédérale sur les réserves d'oiseaux d'eau et de migrateurs d'importance
nationale (OROEM; RS 922.32);
-        inventaire fédéral des zones
alluviales d'importance nationale (RS 451.32 site des Grangettes inventorié
sous No 123);
-        inventaire des bas marais
d'importance nationale (RS 451.33). Le site des Grangettes comprend les marais
suivants : La Muraz (No 378), les Saviez (No 1379), L'Aulagniez (No 1380) et le
Gros Brasset (No 1382).
On mentionnera
également l'adoption, sur le plan fédéral de l'ordonnance du Conseil fédéral du
1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux d'une beauté particulière
et d'importance nationale (ci-après : OSM); cette ordonnance mentionne
notamment, en annexe I, le site des Grangettes, sous no 289; sa description,
figurant en annexe II de l'OSM est la suivante :
"Formé sur le delta du Rhône, à son
embouchure dans le lac Léman, le site des Grangettes est le dernier témoin de l'immense
paysage marécageux qui s'étendait autrefois dans la majeure partie de la vallée
du Rhône. Il constitue néanmoins une des plus grandes régions marécageuses de
ce type en Suisse et représente le dernier site d'importance nationale sur un
delta lacustre au nord des Alpes. Une part importante figure à l'inventaire des
zones alluviales d'importance nationale.
Les bas marais et les forêts riveraines
occupent pratiquement toute la rive. Vers l'intérieur, ils sont remplacés par
de vastes forêts alluviales, des bas marais et des cordons boisés signalant les
anciens bras du fleuve. Le Vieux Rhône en est le principal exemple; traversant
tout le site, il présente des stades d'atterrissement variables selon les
secteurs. Ces bras morts rappellent l'ancienne dynamique naturelle du delta.
Les bas marais offrent une grande diversité :
tous les types de végétation propres à ces milieux sont représentés, de la
roselière au bas marais acide. Une partie des marais, notamment le vaste
ensemble du Gros Brasset, est entretenu comme pré à litière. Durant ce siècle,
les forêts humides, naturelles ou non (plantation de peupliers), se sont
développées de manière importante, au détriment des marais. Le potentiel de
revitalisation de la zone alluviale demeure cependant grand.
Les étangs, canaux et gouilles dispersés dans
le site contribuent à sa diversité, tant au niveau paysager que biologique. Des
bosquets, souvent humides, ponctuent certains terrains agricoles, de même que
des restes de marais et forêts marécageuses, en particulier aux Saviez, à
Perrausa et au Clos de la Delèze.
Des terres agricoles (production maraîchère,
maïs, betteraves, etc.), quelques vergers, des pâturages, des friches et des
étangs de gravières caractérisent le site. Le hameau des Grangettes et quelques
constructions agricoles (ferme de Perrausa, ancienne ferme de l'Essert)
participent à la structure du paysage. Malgré les atteintes subies au cours du
temps (endiguement du Rhône, drainage, boisements artificiels, extension des
cultures, etc.), le site des Grangettes représente pour la flore et la faune un
milieu unique, d'une valeur exceptionnelle. Il sert de refuge à de nombreuses
espèces rares ou menacées, dont la survie dépend de la protection du site.
C'est également une réserve d'importance nationale et internationale pour les
oiseaux d'eau et les migrateurs (OROEM, convention de Ramsar)."
On reviendra plus bas,
pour le surplus, sur le contenu du rapport d'aménagement précité.
D.                    Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Jacques Haldy, la Municipalité de Noville a formé
opposition au PAC 291, lors de l'enquête publique. Elle formulait divers griefs
à l'encontre de ce dernier, prenant notamment la conclusion suivante :
"IV.  La zone des plages située au sud du Grand Canal est étendue
d'environ 1'000 mètres en direction du Vieux-Rhône.
Subsidiairement :
Une nouvelle zone de plage est prévue au sud du Grand Canal; elle se situe à
environ 250 mètres de la première plage jouxtant le Grand Canal."
Le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports ayant rejeté cette
opposition, par décision du 20 mai 1997, la municipalité a recouru auprès du
DJPAM; elle a renouvelé sa conclusion relative à la création de zones de plage
plus importantes. Le 3 avril 1998, le DJPAM a écarté le pourvoi de la Commune
de Noville.
E.                    On ajoutera encore que
le PAC 291 a fait l'objet, parallèlement à la présente procédure d'autres
recours au département, deux d'entre eux émanant de la Ligue vaudoise pour la
protection de la nature (ci-après : Pro Natura), respectivement du WWF Vaud.
Ces pourvois ont été accueillis par le Département de la justice, de la police
et des affaires militaires; ce dernier a dès lors invité le Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports à corriger le périmètre du
plan, pour y inclure la zone lacustre, ce en s'inspirant du périmètre du site
marécageux des Grangettes résultant de l'inventaire fédéral. En outre, ces
décisions sur recours ont corrigé le règlement sur plusieurs points; l'art. 7
al. 2, qui permettait certains aménagements dans la zone de plage, a ainsi été
supprimé, l'art. 8 al. 3 lit. b étant en outre modifié pour exclure la création
d'une buvette dans le périmètre de la zone du port.
F.                     La Commune de Noville a
recouru derechef, auprès du Tribunal administratif cette fois, par acte déposé
le 15 avril 1998 par son conseil, l'avocat Jacques Haldy; elle conclut avec
dépens à nouveau à la réforme de la décision attaquée, en ce sens que des zones
de plage plus importantes que celles prévues par le plan sont créées.
En cours
d'instruction, le SAT, ainsi que la Conservation de la nature ont conclu au
rejet du recours, dans des écritures déposées les 28 mai, respectivement le 15
mai 1998; la seconde de ces autorités laisse entendre que le recours irait
au-delà de toutes les exigences formulées jusque-là par l'autorité communale.
Par ailleurs, Pro Natura Vaud a été appelé à la procédure et elle a procédé en
déposant un mémoire le 14 mai 1998; elle conclut au rejet du recours.
G.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience à Noville le 8 septembre 1998, en présence des
parties et intéressés. Il a procédé à cette occasion à une vision des lieux et
il a entendu à titre de renseignements MM. Jürg Tuchsmid, ancien syndic, et
Robert Dänzer, garde-port. La recourante et Pro Natura ont produit diverses
photographies; quant à la Conservation de la nature, elle a présenté et
commenté des prises de vues aériennes réalisées de manière échelonnée dans le
temps depuis 1948. On reviendra plus loin sur les constatations qui ont pu être
faites à cette occasion.
H.                    a) De manière générale,
on notera que le PAC 291 prévoit des activités à caractère touristique, au sens
large du terme, essentiellement dans le secteur du camping et dans celui de la
zone du port et du chantier naval; il s'agit en effet d'un port de petite
batellerie, réservé aux plaisanciers. Au demeurant, le plan figure une plage
dans le secteur riverain sis immédiatement à proximité du camping (elle est
d'ailleurs mentionnée à l'art. 9 al. 3 lit. c RPAC). De même l'art. 10 al. 4 RPAC
prévoit que le plan partiel d'affectation qui doit encore être élaboré en vue
de l'affectation du hameau des Grangettes localisera une plage, dans le secteur
riverain de celui-ci. Enfin, la seule zone de plage, créée en tant que telle au
sens de l'art. 7 RPAC, est celle que le plan délimite sur chaque rive du Grand
Canal, ainsi qu'à l'ouest de celui-ci, sur une longueur de l'ordre de 150
mètres.
La recourante souhaite
une extension de la zone de plage précitée en direction du Vieux-Rhône,
principalement sur la totalité de la rive jusqu'à l'embouchure de celui-ci,
subsidiairement par la création d'une autre plage, plus modeste, sur cette même
rive. On notera que dite rive est comprise, pour certains tronçons, dans le
périmètre du bas marais d'importance nationale du Gros Brasset et, pour
d'autres, se situe à proximité immédiate de celui-ci, raison pour laquelle le
plan colloque le solde de ces rives en secteur de forêts tampons. La rive
comporte en outre d'importantes roselières (v. à ce propos la carte de la
végétation produite par la Conservation de la nature).
b) Lors de son
audience du 8 septembre 1998, le Tribunal administratif a procédé, on l'a vu, à
diverses mesures d'instruction.
aa) Il s'est tout
d'abord rendu sur les lieux colloqués par le projet de plan contesté en zone de
plage, plus précisément à l'ouest du Grand Canal. Sur cette dernière portion de
rive, il a constaté la présence d'une plage de sable comportant des déchets
divers (bois, matières plastiques et autres) en quantité importante; une partie
de ceux-ci était au demeurant entassée en bordure d'un petit boisement.
Devraient en outre être colloqués en zone de plage les deux môles bordant le
Grand Canal; ceux-ci sont composés d'empierrements de grande taille,
l'extrémité de ceux-ci ayant été renforcée au demeurant à une date récente pour
protéger le cours normal des eaux de celui-ci. MM. Tuchsmid et Dänzer ont
souligné que la plage en question était peu utilisée pour la baignade du fait
de son caractère peu accueillant; selon eux, celle-ci, en raison même des
courants habituels et de la présence de la digue, était plus particulièrement
exposée à retenir des déchets. M. Olivier Epars, surveillant des Grangettes,
qui intervenait aux côtés de Pro Natura, a relevé pour sa part que les secteurs
en question n'étaient pas entièrement délaissés par les baigneurs; certains
d'entre eux profitaient même de l'avancée constituée par la présence des môles
dans le lac pour gagner des eaux plus profondes, plus propices à la pratique de
la nage.
Le tribunal s'est
ensuite rendu, au moyen d'un petit sentier, tracé au travers de la forêt et des
marais, jusqu'à une première plage, dont les usagers habituels s'adonnent au
naturisme. Sablonneuse, dépourvue le jour de l'audience de tout déchet, cette
plage s'inscrit entre une roselière à l'est et des boisements à l'ouest, alors
qu'elle est adossée au marais, sur son côté arrière. Elle comporte divers
aménagements, composés notamment de troncs d'arbres alignés, sans doute des
déchets retirés de l'eau, susceptibles de servir d'appui aux baigneurs. Au
demeurant, la plage comporte encore de modestes aménagements, ainsi qu'un
panneau invitant les usagers à respecter scrupuleusement les lieux, notamment
en emportant tout déchet.
bb) MM. Tuchsmid et
Dänzer ont affirmé que les habitants de Noville se sont baignés de tout temps
sur la plage aujourd'hui utilisée par les naturistes; le premier a ajouté que
ceux-ci, au demeurant, se baignaient dans divers secteurs, qu'il s'agisse de
celui du Fort (entre l'embouchure du Rhône et celle du Vieux-Rhône), ou plus à
l'est, notamment sur la plage en question. A cet égard, le Conservateur de la
nature a présenté diverses prises de vues aériennes de la région, qui montrent
l'évolution extrêmement rapide du secteur riverain. Le tribunal a pu constater
notamment sur des prises de vues datant de 1956 que les rives comportaient
alors une ceinture pratiquement continue de roselières. S'agissant de la plage
dite des naturistes, elle s'est formée après une percée des roselières en
question, puis s'est rapidement étendue après la réalisation d'andains rocheux,
destinés à protéger la rive de l'érosion; en effet, ceux-ci ont favorisé les
dépôts de sédiments sablonneux dans le secteur riverain.
Pro Natura a également
présenté les deux éditions successives de la carte nationale figurant la
région; le sentier d'accès à la plage précitée, inexistant sur l'édition 1986,
n'apparaît que sur l'édition 1992 de cette même carte.
cc) Pro Natura a
produit encore diverses photographies de la plage dite des naturistes, qui
permettent de constater que celle-ci recueille également des quantités
importantes de déchets, même si le secteur colloqué en zone de plage par le
plan paraît en retenir en plus grand nombre. Au demeurant, cette plage est
nettoyée de manière systématique par ses usagers, qui stockent les déchets
tantôt à l'arrière de la plage, empiétant ainsi sur le marais, tantôt - à une
date plus récente, selon Olivier Epars - à l'ouest de celle-ci, ce secteur
étant moins prisé par les usagers, car plus ombragé.
dd) La plage en
question est actuellement utilisée par des naturistes. Au demeurant, il en va
de même d'autres plages, situées plus à l'ouest de la rive, que le tribunal n'a
pas visitées. Pro Natura fait remarquer que le règlement de police de la Commune
de Noville interdit le naturisme, mais que les autorités communales n'ont pas
été en mesure jusqu'ici de faire respecter cette interdiction. A cet égard, le
syndic de Noville a relevé que, dans l'hypothèse où la plage dite des
naturistes serait colloquée en zone de plage, il ferait appel à la police
cantonale pour faire appliquer cette réglementation et permettre l'utilisation
de ce secteur de rive comme plage publique.
ee) La Conservation de
la nature a encore produit un plan inventoriant les atteintes diverses
résultant de la pression humaine dans le secteur du bas-marais du Gros Brasset.
On y constate notamment la présence de passages créés par l'homme à travers le
marais, ainsi que de divers espaces utilisés comme toilettes, notamment,
empiétant soit sur le bas-marais, soit sur des roselières.
Elle a enfin précisé
que, dans l'hypothèse où le recours serait rejeté, le cheminement conduisant à
la plage dite des naturistes ne serait pas repris dans le plan des circulations
prévu à l'art. 3 RPAC et serait en outre cancellé.
Considérant en droit:
1.                     a) Le mandataire de la
recourante a reçu la décision attaquée le 6 avril 1998; dès lors, selon lui, le
délai de recours de dix jours n'est pas venu à échéance avant le 16 avril
suivant. Le pourvoi est dès lors recevable de ce fait.
On ajoutera ici que,
vu l'entrée en vigueur de l'art. 61 al. 1 bis LATC, dans la teneur que lui a
donnée la novelle du 4 février 1998, ensuite de sa publication le 7 avril 1998
dans la Feuille des avis officiels, on aurait pu songer à appliquer le délai de
recours de vingt jours prévus par l'art. 31 LJPA. Cette question peut demeurer
indécise, le pourvoi ayant été, de toute manière, formé en temps utile.
b) En l'occurrence, la
décision que le Tribunal administratif est amené à rendre au sujet du PAC 291,
qui met en oeuvre notamment diverses mesures de protection résultant de la LPN,
est assurément susceptible d'un recours de droit administratif (dans ce sens
ZBl 1996, 122); le pourvoi de la Commune de Noville est dès lors recevable,
conformément à l'art. 12 al. 1 LPN. Peu importe qu'en l'occurrence la
recourante fasse ou non valoir ici un intérêt public, en l'occurrence notamment
celui de ses habitants à pouvoir bénéficier de lieux de délassement plus
importants sur les rives du Léman; il suffit de constater qu'elle se prévaut
d'un intérêt concret à l'admission du pourvoi.
c) Contrairement à ce
que laisse entendre la Conservation de la nature, la recourante, qui parle
certes à tort de plage à créer au sud du Grand Canal - il faudrait dire à
l'ouest de celui-ci -, n'a pas varié dans ses conclusions. En d'autres termes,
rien ne s'oppose à cet égard à la recevabilité des conclusions du recours formé
au Tribunal administratif. On observera que la Commune de Noville avait déjà
montré son souci de créer des zones de plage en suffisance avant même la mise à
l'enquête du PAC 291 (v. correspondance adressée par Me Haldy au SAT, au nom de
la Commune de Noville, le 11 octobre 1994).
2.                     On rappellera en
premier lieu les lignes essentielles du cadre légal.
a) L'art. 24 sexies
al. 5 Cst. prévoit tout d'abord ce qui suit :
"Les marais et les sites marécageux d'une
beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous
protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des
installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une
forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la
protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des
fins agricoles.
Disposition transitoire : il y aura lieu de
démanteler toute installation ou construction et de remettre dans son état
d'origine tout terrain modifié, aux frais du responsable, lorsque ces ouvrages
ou ces modifications sont contraires au but visé par la protection et
entreprises après le 1er juin 1983, en particulier dans la zone marécageuse de
Rothenthurm, tant sur le territoire du canton de Schwytz que sur celui du
canton de Zoug. L'état initial sera rétabli."
Cette disposition a
été concrétisée (voire corrigée ou nuancée) par le législateur à l'occasion de
l'adoption des art. 23a ss de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la
protection de la nature et du paysage (ci-après : LPN; cette modification
résulte d'une novelle du 24 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996).
Selon ces dispositions, il convient de distinguer le régime applicable aux
marais, d'une part, pour lesquels l'art. 23a LPN renvoie aux règles applicables
aux biotopes (au demeurant, les marais sont en effet des biotopes), pour autant
que ces règles ne soient pas contraires à l'art. 24 sexies al. 5, et les sites
marécageux (régis par les art. 23b à 23d; au surplus, v. ci-dessous lit. c),
d'autre part.
Ces dispositions
légales ont en outre été complétées avec l'adoption de diverses ordonnances;
outre l'OSM déjà citée, on citera ici l'ordonnance du Conseil fédéral du 7
septembre 1994 sur la protection des bas-marais d'importance (ci-après : OBM),
applicable en l'occurrence, puisque le delta du Rhône comporte plusieurs
bas-marais d'importance nationale et celle du 28 octobre 1992 sur la protection
des zones alluviales d'importance nationale (ci-après : OZA).
b) Il appartient au
Conseil fédéral d'adopter l'inventaire des bas-marais, respectivement des sites
marécageux d'importance nationale; il l'a fait simultanément à l'adoption des
deux ordonnances y relatives; outre la liste de ceux-ci, en annexe I, ces
textes comportent, en annexe II, la description des objets protégés,
accompagnée d'une carte qui en fixe la délimitation. Cependant, il incombe aux
cantons, après avoir pris l'avis des propriétaires fonciers, ainsi que d'autres
tiers intéressés, de fixer les limites précises de ces objets (art. 3 al. 1
OBM; art. 3 OSM). En outre, ils prennent les mesures de protection et
d'entretien nécessaires pour atteindre les buts visés par la protection (art. 5
al. 1 OSM; v. dans le même sens art. 5 al. 1 OBM); au demeurant, la description
des objets figurant en annexe II constitue pour eux une base contraignante pour
concrétiser ces buts (art. 4 al. 2 OSM).
On relèvera que
l'adoption de mesures de planification apparaît comme l'un des instruments
privilégiés en mains des cantons pour mettre en oeuvre les différentes
exigences découlant de ces textes (pour un exemple, v. ATF 124 II 19). Dans le
cas d'espèce, le plan litigieux a pour fonction principale de mettre en oeuvre
les mesures de protection exigées par le droit fédéral. Au demeurant, si l'on
en croit le rapport d'aménagement, ce plan doit permettre, outre la réalisation
des objectifs découlant de l'OSM et de l'OBM, de prendre en considération les
objectifs visés par d'autres inventaires fédéraux, évoqués plus haut dans la
partie faits (inventaire fédéral des paysages; inventaire des zones alluviales
d'importance nationale notamment; sur l'importance des inventaires, v. art. 6
LPN).
c) L'art. 5 OBM arrête
quelques lignes directrices à l'intention des cantons. Ceux-ci doivent en effet
veiller à ce que toute installation ou construction et toute modification de
terrain, notamment les drainages, soient interdites, seules pouvant faire
exception les constructions ou installations servant à assurer la protection
conformément au but visé (al. 2 lit. b). De même, ils doivent définir des zones
tampons, dans lesquelles les installations et constructions ne sont admissibles
que pour autant qu'elles ne portent pas atteinte à ce même but (al. 3). Cette
réglementation est rigoureusement conforme au texte de l'art. 24 sexies al. 5
Cst.
Par ailleurs, les art.
23d LPN et l'OSM ont retenu un régime plus souple que celui de la disposition
constitutionnelle précitée (dans ce sens, ATF 123 II 248, qui cite Bernhard
Waldmann, Der Schutz von Mooren und Moorlandschaften, thèse Fribourg 1997; ATF
124 II 19, qui cite Yves Nicole, La définition et la délimitation des sites marécageux,
RSJ 1996, 223). Ainsi, selon l'art. 23d al. 1 LPN, l'aménagement et
l'exploitation des sites marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne
portent pas atteinte aux éléments caractéristiques de ceux-ci; quant à
l'énumération figurant à l'alinéa 2 de cette disposition, elle n'est en rien
exhaustive. Le Tribunal fédéral, après avoir constaté que la disposition légale
n'était pas conforme au texte constitutionnel, retient qu'il convient de donner
la préférence à une interprétation qui s'écarte le moins possible de la lettre
et du sens de l'art. 24 sexies al. 5 Cst. (ATF 123 II 253).
Cette différenciation
qu'il convient d'opérer entre les marais proprement dits et les sites
marécageux d'importance nationale résulte très clairement des interventions de
la conseillère fédérale Ruth Dreifuss (BOCN 1993, 2078) :
"Les biotopes doivent être protégés afin
de favoriser le développement de la flore et de la faune indigènes dans une
volonté de protéger la biodiversité et de veiller à ce que nous ne perdions pas
des manifestations de la vie indigène qui autrement seraient menacées. La
protection de la nature est l'objectif premier.
...
En ce qui concerne les sites marécageux, il
s'agit de protéger des paysages façonnés par l'homme, des paysages culturels qui
continuent à être habités, qui continuent à être exploités, qui sont la base et
le cadre de vie d'une population et dont nous ne voulons pas faire des musées
figés. Nous ne voulons pas transformer les habitants de ces régions en purs
gardiens d'une situation qui serait condamnée à ne plus évoluer."
On doit donc constater
que, s'agissant des marais eux-mêmes, le législateur, confirmant d'ailleurs la
solution constitutionnelle, a prévu une protection absolue; s'agissant des
surfaces des sites marécageux d'importance nationale, non comprises dans les
marais et leurs zones tampons, l'interdiction d'altération n'est absolue que
pour les projets incompatibles avec les buts de protection visés; en d'autres
termes, pour ces dernières, l'art. 23d LPN ne comporte pas une interdiction de
construire complète (v. à ce propos Keller in Peter M. Keller/Jean-Baptiste
Zufferey/Karl Ludwig Fahrländer, Commentaire LPN, Zürich 1997, no 7 des
remarques préliminaires ad art. 23a-23d LPN et no 5 ad art. 23d; le rapport
d'aménagement du 20 mai 1997 va dans le même sens).
d) On l'a vu, l'art.
23d al. 2 LPN énumère, de manière non exhaustive, quelques exemples
d'affectation qui restent admissibles dans les surfaces de la seconde
catégorie; tel est le cas, outre l'exploitation agricole et sylvicole,
notamment de l'entretien et la rénovation de bâtiments dûment autorisés ou de
mesures visant à protéger l'homme contre les catastrophes naturelles (la même
disposition mentionne - mais il semble que cela soit superfétatoire - les installations
d'infrastructure nécessaires à l'application des lettres a à c de l'art. 23d
al. 2). L'art. 5 al. 2 OSM complète la liste qui précède; il mentionne les
installations et constructions servant à l'entretien des biotopes,
respectivement au maintien des habitats typiques; selon les commentateurs,
cette dernière mention se réfère à la possibilité de réaliser de nouvelles
constructions ou des transformations censées assurer l'occupation des espaces
libres sis dans les hameaux (dans ce sens, v. Keller no 9 ad art. 23d LPN; dans
le même sens apparemment : ATF 123 II 253). La même règle évoque également
l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, qui peut être admise,
pour autant qu'elle soit en accord avec les buts visés par la protection (art.
5 al. 2 lit. e OSM); cette disposition paraît répondre expressément aux voeux
du parlement (Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN). Le même texte permet
enfin la construction ou l'agrandissement d'autres installations encore, pour
autant toutefois qu'elles revêtent une importance nationale, ne puissent être
réalisées qu'à l'endroit prévu et n'entrent enfin pas en contradiction avec
l'objectif de protection (art. 5 al. 2 lit. d in fine OSM; sur cette
disposition, v. encore Keller, no 11 ad art. 23d LPN).
On ajoutera enfin que
les notions d'"
aménagement et d'exploitation
" des sites
marécageux, utilisées à l'art. 23d LPN, visent, à lire les commentateurs, toute
utilisation possible des surfaces comprises dans ce site, dès lors qu'elle est
susceptible d'entraîner une altération du sol; on pense par exemple au
tassement du terrain que peut entraîner le passage régulier de l'homme dans un
marais ou un site marécageux (sur ces notions, v. Keller, no 2 ad art. 23d LPN,
no 6 ss ad art. 25b LPN). Cette disposition est dès lors susceptible de saisir
également l'utilisation du site à des fins de baignade ou l'aménagement de
sentiers pour piétons.
Il résulte de l'exposé
qui précède que les activités énumérées à l'art. 23d al. 2 LPN sont
privilégiées par rapport à celles qui relèvent de la clause générale de l'art.
23d al. 1 LPN. En particulier, l'entretien et la rénovation de bâtiments et
d'installations réalisés légalement (23d al. 2 lit. b) sont admis pour autant
qu'ils ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques du site
marécageux; un agrandissement d'une construction existante, une construction
nouvelle, voire une reconstruction - à moins qu'ils n'entrent dans une autre
catégorie, également privilégiée - ne sont possibles qu'à des conditions
supplémentaires très restrictives, ceux-ci devant, entre autres, répondre à un
intérêt d'importance nationale (dans ce sens, Peter M. Keller, op. cit., no 14
ad art. 23d; selon la formulation de cet auteur, la
"Besitzstandsgarantie" est ainsi accordée dans ce cadre de manière
plus limitée qu'à l'art. 24 al. 2 LAT). L'art. 8 al. 1 RPAC confirme a priori
cette solution pour le périmètre de plan partiel du port et du chantier naval.
Outre les cas
expressément privilégiés par le législateur (art. 23d al. 2 LPN déjà cité),
mais néanmoins en accord avec les voeux qu'il a formulés, il faut citer en
outre celui de l'exploitation à des fins touristiques et récréatives, admise
elle aussi à la seule condition d'être conforme au but de protection (art. 5
al. 2 lit. e OSM). Selon Keller (op. cit., no 10 ad art. 23d LPN), qui
s'exprime à propos d'installations de remontées mécaniques liées à la pratique
du ski, l'extension de celles-ci hors du périmètre des marais proprement dits
serait possible pour autant que cela ne conduise pas à l'ouverture de nouveaux
domaines skiables (v. également, même auteur, Nutzungskonflikte in
Auengebieten, DEP 1998, 119; au demeurant, le résumé en français de cette
contribution donne une image incomplète des propos de l'auteur, qui concernent
la réglementation relative aux zones alluviales).
e) La disposition
transitoire adoptée simultanément à l'adoption de l'art. 24 sexies al. 5
prévoit le démantèlement de toute installation ou construction contraire au but
de protection réalisée après le 1er juin 1983. Cette règle a été complétée par
l'art. 25b LPN; elle invite les cantons à désigner les installations et
constructions en question (postérieures à 1983) qui n'ont pas été autorisées
avec force de chose jugée sur la base de zones d'affectation conformes à la LAT
(al. 1); l'al. 3 précise que la décision de remise en état tient compte du
principe de la proportionnalité (v. à ce sujet art. 5 al. 2 lit. f OSM et
Keller, op. cit. no 22 ss ad art. 25b LPN).
3.                     La recourante conclut,
on l'a vu, à l'extension de la zone de plage telle que la délimite actuellement
le plan querellé à l'ouest du Grand Canal. En outre, le DJPAM, dans ses
décisions sur les recours Pro Natura et WWF, a modifié l'art. 7 RPAC régissant
les zones de plage, en supprimant son al. 2. Désormais, une interdiction de
construire absolue, excluant des aménagements et installations de modeste
importance, prévaut pour ces zones. En revanche, le RPAC n'indique pas
expressément si des activités telles que la baignade, le délassement, voire la
marche à pied sont ou non admissibles en-dehors des zones où cela va de soi,
comme la zone de plage ou la zone du camping. En audience, la Conservation de
la nature a relevé tout d'abord que la marche à pied restait assurément
possible sur les sentiers balisés; de même, la baignade est, elle aussi,
autorisée sur les rives que l'on peut gagner par ces cheminements, celle-ci
étant toutefois interdite dans les roselières. Quoi qu'il en soit, la
recourante a précisé qu'elle entendait bien obtenir, par le biais de son
pourvoi, l'affectation, à titre principal, de toute la rive dans l'espace
séparant le Vieux Rhône à l'ouest du Grand Canal à l'est en zone de plage et, à
titre subsidiaire, celle d'une partie de cette rive, par exemple la plage des
naturistes; seule une telle affectation serait susceptible de lui permettre de
vouer ce secteur à l'usage d'une plage publique.
a) Dans ses écritures,
la recourante a fait valoir que ses conclusions tendent au maintien d'une
situation existante et non à la création d'une plage nouvelle. Ce moyen doit
être rapproché de l'art. 25b LPN et de la disposition transitoire de l'art. 24
sexies al. 5 Cst. Cependant, ces dernières règles visent des constructions et
installations, celles réalisées avant 1983 bénéficiant de la garantie des
situations acquises. Au demeurant, interpellés à ce sujet lors de la visite des
lieux, les représentants de la Commune de Noville ont admis qu'ils n'avaient
jamais délivré d'autorisation pour les divers aménagements réalisés sur la
plage dite des naturistes. En outre, la plage elle-même ne saurait être
considérée en tant que telle comme une construction ou installation; on doit
plutôt retenir que celle-ci, au fil du temps et au gré des utilisations
spontanées, s'est vue affectée de fait et de manière de plus en plus régulière
à la baignade. Une telle utilisation, très variable au gré du temps, ne saurait
bénéficier d'une garantie de situation acquise; au demeurant d'ailleurs, les
habitants de Noville ne paraissent guère avoir accès à cette plage, du fait de
sa colonisation en quelque sorte par des cercles naturistes.
On observera enfin à
ce sujet que, en-dehors de l'hypothèse d'une concession ou d'un acte similaire,
il ne peut guère être question d'accorder une garantie des situations acquises
à des usagers du domaine public cantonal, même si ceux-ci sont les habitants de
la collectivité publique riveraine.
b) L'affectation en
zone de plage souhaitée par la recourante aurait pour effet de légaliser une
utilisation régulière de ce secteur de la rive à la baignade et plus
généralement au délassement. Même si la modification par le DJPAM de l'art. 7
RPAC a pour effet d'exclure tout aménagement de la rive, la collocation de
l'entier du secteur sis entre le Grand Canal et l'embouchure du Vieux-Rhône en
zone de plage doit être assimilée ou implique à tout le moins une
"exploitation" du site, au sens de l'art. 23d LPN. Une telle
exploitation ne saurait être admise dans le périmètre proprement dit du
bas-marais d'importance nationale du Gros Brasset (l'art. 5 al. 2 lit. b à d
OBM énumère diverses exceptions au principe de l'interdiction d'altération
absolue, dont aucune n'est réalisée ici). Elle pourrait l'être en revanche en
dehors de ce périmètre pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte aux
caractéristiques du site; or, tel est bien le cas en l'espèce. On se réfère ici
à la doctrine, qui mentionne à titre d'exemple le cas des remontées mécaniques;
l'extension d'un tel réseau n'est possible que dans la mesure où l'on ne crée
pas de ce fait des atteintes nouvelles à des secteurs jusque là préservés
(Keller, op. cit., no 10 ad art. 23d LPN). En l'occurrence, l'affectation
demandée par la recourante aurait précisément des conséquences de cet ordre.
c) Le présent recours
s'inscrit, on l'a vu, dans une problématique qui a trait à l'affectation d'une
portion de territoire, ici un secteur de rive. Comme toute mesure de cette
nature, elle doit reposer sur une pesée complète des intérêts en présence,
étant précisé que, sous cet aspect, le tribunal doit exercer une certaine
retenue, puisqu'il ne peut sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir
d'appréciation de l'autorité intimée. L'on doit dès lors procéder ici par le
biais d'une approche globale, qui ne s'attache pas exclusivement aux secteurs
affectés par le plan, respectivement ceux que la recourante souhaiterait voir
affectés, mais qui prenne en compte également les conséquences d'une telle
mesure sur la beine, d'une part, et sur le bas-marais du Gros Brasset sis à
l'arrière, d'autre part; de même, il faut prendre en considération également
les problèmes d'accès et ceux liés à l'évacuation des déchets.
aa) S'agissant du
secteur colloqué en zone de plage par le plan querellé, il faut constater que
celui-ci est desservi par des voies d'accès longeant chacune des rives du Grand
Canal. Comme son nom l'indique, ce dernier est une création humaine qui se
prolonge, par ses deux môles, dans le bassin du lac lui-même. Il apparaît dès
lors des plus cohérent d'affecter la partie riveraine du Grand Canal à une zone
de plage; cette affectation implique en effet des pressions humaines, qui ne
font que prolonger en quelque sorte les atteintes déjà portées à la nature dans
ce secteur. Au demeurant, la petite plage sise à l'ouest du Grand Canal
pourrait être rendue un peu plus séduisante par un entretien et une élimination
régulière des déchets. Le tribunal a d'ailleurs pu constater la présence de
machines dans ce secteur, sans doute vouées à l'entretien du Grand Canal, mais
susceptibles d'être utilisées également pour le charriage d'autres déchets.
bb) Cette mesure
d'affectation n'est toutefois pas formellement contestée par la recourante;
celle-ci juge surtout insuffisante l'étendue des plages dessinées par le projet
querellé. Il faut toutefois observer d'emblée que la rive sise entre
l'embouchure du Vieux-Rhône et celle du Grand Canal, hormis à proximité de ce
dernier, n'est desservie par aucun autre accès; seuls des sentiers piétonniers
se sont frayés un passage jusqu'à celle-ci, parfois d'ailleurs au travers du
marais d'importance nationale précité. Dès lors, il apparaît d'emblée que
l'affectation en zone de plage d'une partie de cette rive serait de nature à
créer des difficultés importantes, tout au moins si celle-ci doit s'accompagner
de la création de véritable plage publique à cet endroit. S'agissant par
exemple du problème des déchets, échoués en quantité importante sur l'ensemble
de la rive, leur ramassage, puis leur évacuation apparaît d'emblée extrêmement
problématique, voire exclue. La vision locale effectuée sur la plage dite des
naturistes a montré à cet égard que les usagers - au demeurant assez méticuleux
à cet égard - ramassent ces déchets pour les stocker, fréquemment en empiétant
sur le bas-marais lui-même. Dans l'hypothèse où les lieux seraient affectés à
une plage publique, il n'est tout d'abord pas certain que les usagers
procéderaient à un nettoyage aussi systématique, qui seul donne son charme à ce
site; en outre, le problème d'évacuation des déchets se posera dans les mêmes
termes. Il est à redouter également que les usagers d'une plage publique soient
moins disciplinés s'agissant de l'évacuation de leurs propres déchets, étant
précisé que la recourante ne paraît pas prête à étoffer le personnel de son
administration pour assurer une surveillance de ces plages, au demeurant malaisée.
cc) Les considérations
qui précèdent conduisent le tribunal, aux termes d'une appréciation de
l'ensemble des circonstances déterminantes en l'espèce à la conclusion que le
département n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en confirmant le projet,
en tant qu'il concerne les zones de plage délimitées entre l'embouchure du
Vieux-Rhône et celle du Grand Canal.
d) Au vu des
considérations qui précèdent, le recours ne peut dès lors qu'être rejeté.
4.                     L'instruction du
recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au
recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 LJPA); ceux-ci sont en
principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1 LJPA).
Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er mai 1996, de la loi du 26 février 1996
modifiant la LJPA, le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique de
ne pas mettre d'émolument de justice à la charge des communes dont la
municipalité, déboutée, avait agi dans le cadre des tâches de droit public qui
lui étaient dévolues, sans que les intérêts pécuniaires de la commune soient en
cause. Le Grand Conseil a toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le
tribunal pouvait mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer
des dépens (nouvel alinéa 2). Cette précision avait d'une part pour but de
mettre fin à une autre pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation
de dépens aux communes dotées d'une administration suffisamment importante pour
procéder sans avoir besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la
vérité des coûts en supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les
communes en matière de frais de procédure (v. BGC, février 1996, p. 4491, 4534
et 4549).
Vu l'issue du recours,
la Commune de Noville, quand bien même elle a agi dans le cadre de ses tâches
d'intérêt public, devra supporter un émolument arrêté à 1'500 fr.
Quant au Département
des infrastructures, auteur du plan, il ne peut prétendre à l'allocation de
dépens, même s'il est intervenu lors de l'audience du tribunal avec le concours
d'un avocat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue sur recours le 3 avril 1998 par le Chef du Département de la justice, de
la police et des affaires militaires est confirmée.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la Commune de
Noville.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 10 décembre 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)