vd_omni · AC.2019.0341 · 2020-08-24 · fr

A.________/Municipalité de Lussy-sur-Morges, B.________ | Projet de bâtir, en zone artisanale,"un immeuble pour espaces d'activité et de logement". Vu les caractéristiques architecturales des locaux (hauteur sous plafond de 2,50 m; absence de portes d'accès appropriées), des aménagements extérieurs (nombreuses places de parc au détriment d'une véritable aire de livraison) et du flou entretenu par la recourante sur l'identité des futurs occupants, le bâtiment projeté apparaît plutôt destiné à abriter des activités du secteur tertiaire et non des activités artisanales. Le phénomène de tertiarisation des zones artisanales et le risque de pénurie de terrains susceptibles d'accueillir des entreprises artisanales dans la région justifient le choix de la municipalité de ne pas autoriser l'implantation d'activités tertiaires dans la seule zone artisanale du territoire communal. En considérant que le projet n'était pas conforme à la zone et qu'il ne pouvait pour ce motif pas être autorisé, la municipalité n'a pas fait preuve d'arbitraire, ni abusé de son pouvoir d'appréciation (consid. 1). Pas de violation du principe de l'égalité de traitement, la municipalité ayant indiqué qu'elle entendait faire respecter strictement la destination de la zone artisanale (consid. 2). Toute violation du principe de la bonne foi doit également être écartée, aucune garantie n'ayant été donnée à la recourante - déjà avertie en 2018 que des surfaces administratives ne correspondaient pas à l'affectation de la zone artisanale - quant à la possibilité de bâtir un immeuble comportant uniquement des bureaux et des surfaces administratives (consid. 3). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.08.2020 AC.2019.0341

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 24 août 2020
Composition
M. François Kart, président;
M. Jean-Marie Marlétaz et M. Emmanuel Vodoz,
assesseurs; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Luc PITTET, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lussy-sur-Morges,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Opposant
B.________
à ********
représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lussy-sur-Morges du 30 septembre 2019 refusant le permis de construire pour
la construction d'un immeuble pour espaces d'activités et logements sur la
parcelle n° 442, CAMAC 183155
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la Commune de
Lussy-sur-Morges est régi par un plan des zones et par un règlement communal
sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après: RPE) en
vigueur depuis le 21 septembre 1994. La zone artisanale "En Blacon"
–
seule zone artisanale comprise sur le territoire communal –
, régie par les art. 24 ss RPE, est située en périphérie du
territoire communal, au Nord-Est. Entourée par
des terrains en zone
agricole et de l'aire forestière, elle est bordée au Nord par la route de Lully
et à l'Ouest par le chemin de la Vignette. La zone artisanale "En
Blacon" est composée de cinq biens-fonds issus d'une division parcellaire
de la parcelle d'origine n° 33, soit les parcelles n
os
33, 358, 441,
442 et 443, actuellement toutes bâties à l'exception de la parcelle n° 442,
d'une surface de 1'954 m
2
, propriété de la société A.________. La
parcelle n° 441 appartient à une société dont l'actionnariat est identique à
celui de A.________.
B.
Le 5 août 2013, par l'entremise de son architecte, le propriétaire de la
parcelle n° 442 a informé la Municipalité de Lussy-sur-Morges (ci-après: la
municipalité) qu'il envisageait de construire sur son bien-fonds un "
bâtiment
artisanal
" comprenant des surfaces aménageables, ainsi que deux
logements. La municipalité a informé l'intéressé le 28 août 2013 que la
création de deux appartements conduirait à déroger à l'art. 24a RPE, dérogation
qu'il conviendrait de mentionner en cas de mise à l'enquête du projet.
Le 22 mars 2018, le propriétaire de la parcelle n°
442, par le biais de son architecte, a présenté à la municipalité un
avant-projet, pour préavis, portant sur la construction sur ce bien-fonds de
"
deux bâtiments pluridisciplinaires, locaux administratifs, logements
et parkings souterrains
".
La municipalité lui a répondu le 23 mai 2018 que les
surfaces administratives mentionnées par le projet ne correspondaient pas à
l'affectation de la zone concernée, en précisant qu'elle n'était en aucun cas
tenue de répéter d'éventuels précédents. Elle a ajouté que le projet n'allait de
surcroît pas dans le sens de la nouvelle directive de la gestion des ZIZA (zone
industrielle, zone artisanale) imposée par la LAT. Elle a enfin souligné qu'une
zone réservée était en vigueur sur l'ensemble de la zone à bâtir de la commune
et que de nouveaux habitants dans la zone artisanale viendraient péjorer le
bilan des réserves; il en résulterait au surplus une inégalité de traitement
par rapport aux parcelles comprises dans la zone réservée.
A.________ a répondu à la municipalité le 21 juin
2018 que cette dernière devait s'en tenir à son interprétation large de la
notion de zone artisanale, en insistant sur le fait que les bâtiments sis dans
la zone artisanale "En Blacon" abritaient plus d'activités du secteur
tertiaire que secondaire. Elle a en outre fait valoir que le projet ne
compromettait aucunement l'adaptation du plan des zones en cours, seuls des
logements de fonction étant prévus.
C.
Le 16 janvier 2019, A.________ a déposé une demande de permis de
construire sur la parcelle n° 442 un "
immeuble de bureaux
"
d'une surface au sol de 567,46 m
2
. Se présentant en forme de
"L", ce bâtiment comprend trois niveaux, soit un sous-sol abritant 21
places de parc, un rez divisé en quatre secteurs désignés "Espace activité"
d'une surface respective oscillant entre 96 m
2
et 116 m
2
,
ainsi qu'un étage comportant deux secteurs "Espace activité" de 96 et
98 m
2
et deux appartements d'environ 150 m
2
chacun (cf.
formulaire de demande de permis de construire mentionnant qu'une surface de
294,2 m
2
sera dévolue au logement). Treize places de stationnement
extérieures sont également prévues.
Le 13 février 2019, la municipalité a transmis à A.________
le rapport de son bureau technique du 8 février 2019 faisant état de plusieurs
points jugés non conformes. Pour l'essentiel, il ressortait dudit rapport que
l'"
immeuble de bureaux
" projeté ne correspondait pas à
l'affectation de la zone et que la réalisation de logements supplémentaires
entrait de surcroît en conflit avec la mise en place d'une zone réservée sur
toute la zone à bâtir communale. Le rapport soulignait par ailleurs que la
distance par rapport à la limite de la parcelle n° 441 n'était pas respectée et
qu'une demande de dérogation sur ce point devrait figurer dans le formulaire de
demande de permis de construire. A également été mis en exergue un nombre
excessif de places de stationnement, ainsi qu'un calcul erroné du coefficient
d'occupation du sol (COS), la surface bâtie s'élevant en réalité à près de 588
m
2
.
Dans un courrier adressé le 4 avril 2019 à la
municipalité, A.________ a argué du fait que le projet était conforme à
l'affectation de la zone, eu égard à l'interprétation faite jusqu'ici par la
municipalité de son règlement et au fait que les parcelles comprises dans la
zone artisanale "En Blacon" abritaient de nombreuses activités du
secteur tertiaire. Elle a pour le reste fait valoir que le projet respectait
les règles en matière de distances à la limite, de COS et de places de
stationnement.
Le 21 mai 2019, la municipalité a fait savoir à
l'intéressée que le projet nécessitait la mention claire sur le formulaire de
demande de permis de construire de deux dérogations, l'une portant sur l'ordre
des constructions, l'autre concernant le COS en lien avec le report d'une
partie des droits à bâtir de la parcelle n° 441.
D.
Le 6 juin 2019, A.________ a complété un nouveau formulaire de demande
de permis de construire reprenant pour l'essentiel les informations figurant
dans le formulaire de janvier 2019. Sous rubriques "Description de
l'ouvrage" et "Fiche bâtiment, Caractéristiques du bâtiment", il
est respectivement indiqué "
Construction d'un immeuble pour espaces
d'activité et de logement
"
et "
Bâtiment à affectation
mixte (principalement activité y compris EMS, hôtels etc…)
". Le nouveau
plan de situation daté du 6 juin 2019 comprend une mention selon laquelle la surface
de la parcelle n° 442 s'élèvera à 1'992 m
2
"
après mutation
".
Ce plan fait état de la modification de la limite entre les parcelles n
os
441 et 442 qui est projetée.
Mis à l'enquête publique du 15 juin au 14 juillet
2019, le projet a suscité plusieurs oppositions, dont celle déposée le 6
juillet 2019 par B.________, propriétaire de la parcelle n° 443. Les opposants faisaient
valoir que le projet ne répondait pas aux critères de la zone artisanale, en
indiquant qu'au vu de ses caractéristiques techniques (notamment nombreuses
places de parc pour véhicules légers, absence d'une aire de livraison,
logements sans rattachement au logement de l'artisan), la construction projetée
n'était pas destinée à accueillir une activité artisanale ou industrielle. L'un
des opposants, propriétaire d'une parcelle comprise dans le périmètre de la
zone artisanale,  faisait en outre valoir que l'autorisation de réaliser deux
logements conduirait à une inégalité de traitement, une telle possibilité lui ayant
été refusée.
Le Département des infrastructures et des ressources
humaines (DIRH) a établi le 5 août 2019 une synthèse des autorisations
spéciales et des préavis des services de l'Etat (synthèse CAMAC). Les
autorisations spéciales requises ont été délivrées, sous conditions, par les
services de l'Etat concernés.
La municipalité a par ailleurs
soumis le projet à l'Association de la région Cossonay-Aubonne-Morges (ARCAM), laquelle
coordonne pour une partie du territoire du district de Morges (toutes les
communes sauf celles incluses dans le périmètre de l'agglomération
Lausanne-Morges, dont la Commune de Lussy-sur-Morges ne fait pas partie) la
mise en place d'un système de gestion des zones d'activités (SGZA). L'ARCAM a
fait part de ses réflexions dans un courriel du 29 juillet 2019, ainsi que dans
un courrier du 2 septembre 2019.
Elle précisait que le SGZA devait
répondre à différents enjeux, dont la maîtrise de l'implantation du tertiaire
et l'utilisation optimale des zones d'activité par des activités conformes à la
destination du territoire concerné. Un diagnostic cantonal sur les zones
d'activité avait relevé une préoccupante tertiarisation des zones d'activités
par l'implantation de nombreux bureaux dans ce type de zones destinées à la
production industrielle et/ou artisanale. De plus, cette étude avait révélé que
l'ouest du canton manquerait de zones d'activité d'ici 2030. L'ARCAM indiquait
que le projet ne répondait pas à ses enjeux et à ses objectifs généraux, en
expliquant que, compte tenu des difficultés d'accès pour les poids lourds, des
volumes des espaces d'activités et des nombreuses places de parc, les lieux
risquaient d'être exploités pour des activités tertiaires (bureaux) plutôt que
secondaires (artisanat ou industrie).
E.
Par décision du 30 septembre 2019, la municipalité a refusé de délivrer
le permis de construire.
F.
Par l'entremise de son mandataire, A.________ (ci-après: la recourante)
a recouru le 1
er
novembre 2019 devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du 30 septembre 2019,
en concluant principalement à sa réforme en ce sens que les oppositions étaient
levées et que l'autorisation de construire était délivrée, subsidiairement à
son annulation et au renvoi de la cause à la municipalité pour nouvelle
décision.
Sous la plume de son conseil, la municipalité s'est
déterminée le 10 janvier 2020. Elle conclut au rejet du recours. Par
l'entremise de son mandataire, l'opposant B.________ a également conclu au
rejet du recours au terme de ses observations du 10 janvier 2020.
La recourante a déposé des observations
complémentaires le 13 février 2020, auxquelles elle a notamment joint un
nouveau plan de situation du 4 février 2020 dont il ressortait que la surface
de la parcelle n° 442 s'élèverait à 2008 m
2
"
après mutation
".
A.________ et la municipalité ont déposé des
observations complémentaires respectivement les 5 et 6 mars 2020, la
municipalité produisant au surplus, à la demande du juge instructeur, les
dossiers d'enquête et les permis de construire de tous les bâtiments sis dans
la zone artisanale "En Blacon".
Le 3 juin 2020, la recourante s'est déterminée sur
les courriers précités des 5 et 6 mars 2020,
en joignant un procès-verbal
relatif à une séance du 10 mars 2020 durant laquelle elle s'était entretenue, à
sa demande, avec deux représentants de l'ARCAM.
Le tribunal a tenu audience le 8 juin 2020. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. On extrait du procès-verbal les
passages suivants:
"
Se
présentent :
- pour la recourante : C.________
et D.________, assistés de Me Luc Pittet ;
- pour la Municipalité de Lussy-sur-Morges :
E.________, syndic, assisté de Me Benoît Bovay ;
- B.________, opposant, assisté de
Me Marc-Etienne Favre.
L’audience débute à 14h30 sur le
chemin privé desservant les parcelles n
o
441, 442, 443 et 33.
Répondant à une question du
président, D.________ indique que la zone artisanale En Blacon existe depuis
1980-1981. D’abord constituée d’une seule parcelle, elle a fait l’objet
d’images directrices en 1986,  en vue de son morcellement et de la mise en
place de dessertes. Les représentants de la Municipalité confirment qu’il
s’agit de la seule zone artisanale de la Commune. Les zones artisanales les
plus proches se situent à Lully, Tolochenaz, St-Prex et Yens.
Interpellé par le président, E.________
indique qu’il existe un risque de saturation des zones artisanales. Une étude
de l’ARCAM met en évidence une pénurie de telles zones sur la bordure
lémanique, avec pour conséquence une délocalisation des activités artisanales
vers le pied du Jura. Les représentants de la recourante indiquent qu’il est
ressorti de sa séance du 10 mars 2020 avec l’ARCAM que l’association
recherche en réalité des zones d’activités susceptibles d’accueillir des
start-up et d’autres sociétés à valeur ajoutée élevée, plutôt que des zones
artisanales à proprement parler. Pour l’ARCAM, le problème serait que la zone
ne soit pas développée.
Le président demande aux parties
s’il serait envisageable de soumettre l’octroi du permis de construire à la
condition d’un accord préalable de la Municipalité pour validation des futurs
occupants du bâtiment. Les représentants de la Municipalité répondent que cette
solution pourrait lui convenir, pour autant que le constructeur s’engage par
écrit à ne faire occuper le bâtiment que de manière conforme au règlement, soit
par des activités artisanales qui ne génèrent pas de nuisances pour le
voisinage. Les représentants de la recourante font valoir que la Municipalité
ne doit pas interpréter la notion d’activités artisanales plus strictement que
ce qu’elle a fait jusqu’ici pour les autres bâtiments de la zone, qui abritent
essentiellement des activités tertiaires. Ils se disent prêts à s’engager à
soumettre les projets d’occupation des locaux à la Municipalité, mais exigent
d’être préalablement au clair sur le type d’activités autorisées. Me Bovay fait
valoir qu'il n'appartient pas à la Municipalité d'établir une liste exhaustive
des activités, estimant que la jurisprudence suffit à définir la notion
d’activité artisanale. Tant que la recourante s’engage clairement à n’installer
dans son bâtiment que des activités conformes au règlement, la Municipalité lui
laisse le choix de ses locataires.
Concernant l’affectation des
autres bâtiments de la zone En Blacon, les représentants de la Municipalité
indiquent qu’historiquement, les permis ont été délivrés pour des activités à
connotation artisanale (ateliers, dépôts, etc). Les projets incluaient certes
des bureaux, mais ils étaient liés à une activité artisanale. Ils précisent que
la Municipalité n’a pas la maîtrise des changements d’activité ultérieurs. Sa
crainte en l’espèce est de se retrouver en présence d’un bâtiment vide, sans
qu’il soit possible de trouver des occupants répondant aux critères
d’affectation du règlement. Les représentants de la Municipalité insistent sur
le fait qu’une activité commerciale ne satisfait pas au règlement. Répondant à
une question du président, ils précisent que la Municipalité n’exclut pas qu’un
garage puisse être considéré comme réglementaire, suivant le type d’activité
qu’il exerce et la façon dont il est organisé.
Me Pittet souligne qu'un permis de
construire avait été délivré pour un bâtiment administratif. Il lui est
rétorqué que ce bâtiment comprenait également des locaux artisanaux.
B.________, propriétaire de la
parcelle n
o
443 située au chemin de la Vignette 9, explique que son
locataire serrurier déploie une activité qui implique un certain bruit, ainsi
que des livraisons régulières par camion. Il estime que si le bâtiment projeté
abrite des activités tertiaires et des logements, cela conduira à un glissement
de la nature du quartier vers une zone de bureaux et d’habitations. Ce
changement lui fait craindre d’être confronté à des plaintes de ses voisins en
raison des activités artisanales déployées dans son immeuble, et ce même si
elles respectent les normes sonores en la matière (DS III). Il craint également
que le développement d’activités tertiaires conduisent ensuite à la
transformation des volumes de bureaux en de nouveaux appartements, ce qui
contribuerait à détruire le tissus économique.
Interpellés par le président sur leurs
intentions quant aux logements projetés, les représentants de la recourante
indiquent qu’ils souhaitent donner l’opportunité aux artisans d’avoir leur
logement sur le site, comme c’est le cas dans l’autre bâtiment que la
recourante possède dans la zone (parcelle n
o
411), ainsi que dans le
bâtiment propriété de B.________. Ils ajoutent que leur projet comporte six
surfaces d’activité susceptibles d’être réunies, selon les besoins des futurs
occupants, et que les artisans seront au nombre de un à six, selon la
répartition finale effective des espaces.
Evoquant la portée de la notion
d’artisanat, le président relève que n’entreraient pas en ligne de compte des
activités telles qu’une fiduciaire, un architecte ou une société
d’import-export, par exemple. Pour les représentants de la recourante,
l’architecte est un artisan. Pour les représentants de la Municipalité, la
typologie architecturale du bâtiment laisse penser qu’il n’est pas voué à
accueillir des activités artisanales : il ne comprend pas d’accès pour
décharger ni des hauteurs de plafond appropriées. Les représentants de la
recourante admettent que les accès prévus ne sont pas adaptés au trafic de
poids-lourds mais ne voient pas que cela soit nécessaire. Ils insistent sur le
fait que la position de l’ARCAM a évolué entre ses avis écrits des 29 juillet
et 2 septembre 2019, et la réunion du 10 mars 2020. L’association souhaiterait
avant tout que la parcelle soit exploitée et que la zone soit densifiée. Dans
cette optique, elle aurait dit qu’il convenait d’éviter une interprétation trop
stricte de la notion d’artisanat. L’association aurait précisé qu’elle recevait
des demandes très différentes d’entreprises des domaines secondaire et
tertiaire, ce qui la rendait très positive quant au développement de cette
zone. Les représentants de la Municipalité indiquent faire une lecture un peu
différente du procès-verbal de la séance invoquée. Interpellés par le président
sur les éventuelles demandes d’entreprises du domaine secondaire qui ne
seraient pas satisfaites, les représentants de la Municipalité évoquent des
peintres, des serruriers, des ébénistes, des menuisiers, qui ont besoin d’une
hauteur de plafond et de surfaces de déchargement que le bâtiment projeté
n’offre pas. C.________ et D.________ objectent que le serrurier installé sur
la parcelle n
o
443 fait venir des camions qui parviennent à faire
leurs manœuvres sans surface de déchargement spécifique.
Le président relève que lors de la
mise à l’enquête du bâtiment situé sur la parcelle n
o
441, la recourante
avait annoncé une affectation artisanale, alors que s’y ont finalement d’emblée
installés un bureau d’architecture et un logement. D.________ précise qu’au
moment de la demande du permis d’habiter, les dépôts ont été transformés en
bureaux.
Sur requête du président, les
représentants de la Municipalité indiquent que la zone artisanale En Blacon
n’est pour l’instant pas concernée par la modification du plan d’affectation
communal en cours. La zone artisanale sera probablement examinée dans le cadre du
projet de mise en place d'un système de gestion des zones d'activités (SGZA),
entrepris au niveau régional. A l’issue de ce processus de coordination, il est
possible que la Commune modifie son plan d’affectation sur la base des
décisions qui auront été prises au plan régional et cantonal. Il n’existe
toutefois aucune certitude sur l’issue de ce projet, de sorte que la
Municipalité doit faire respecter son règlement.
Les représentants de la recourante
émettent l’hypothèse d’une suspension de la cause le temps de poursuivre les
discussions de collaboration avec l’ARCAM. Me Bovay relève qu’indépendamment de
ses pourparlers avec l’ARCAM, il appartient la recourante de s’engager à
respecter le règlement en matière d’affectation de la zone. Il réitère sa crainte
que le projet de la recourante attire des professions libérales et des
activités tertiaires dans la zone artisanale.
D.________ revient sur leur
entrevue du 10 mars 2020 avec l’ARCAM. Elle explique avoir appris qu’aucun
représentant de l’association n’était venu sur place avant de rédiger leurs
avis écrits à l’attention de la Municipalité. En venant sur place pour
rencontrer les représentants de la recourante, ils se seraient rendu compte que
certaines caractéristiques de la zone n’étaient pas adaptées à l’activité d’un
artisan et qu’il convenait d’avoir une vision plus élargie des activités à
développer. D.________ expose également qu’il est ressorti des discussions sur
place que les sociétés qui souhaitent s’installer dans un bâtiment veulent
pouvoir le faire à court terme. Seraient notamment intéressées des sociétés
actives dans le domaine biomécanique, biomédical, biotechnique, souvent issues
de l’EPFL. Les représentants de la Municipalité se déclarent en accord avec le
type d’activités mentionnées et répètent qu’il suffit que la recourante
prenne l’engagement de présenter des artisans dont l’activité n’est pas gênante
pour le voisinage. Les représentants de la recourante déplorent qu’elle doive
signer une clause d’exclusivité sans savoir ce qu’il adviendra, alors qu’il
s’agit de la dernière parcelle de la zone.
L’inspection locale se poursuit
sur la parcelle n
o
443. Il est constaté que la majeure partie de
l’immeuble (au nord) est conçue sous la forme d’une halle, d’un seul volume en
hauteur, avec une hauteur sous plafond importante. Il est également constaté
que thermiquement, cette partie du bâtiment n’est pas conçue pour le logement
ou des activités tertiaires. La partie sud de l’immeuble, s’étendant sur
environ 1/3 du bâtiment, comprend un bureau d’architecture au rez-de-chaussée
et un appartement au premier étage, tous deux occupés par B.________. B.________
explique qu’il occupait initialement tout le bâtiment avec son entreprise
générale. Depuis qu’il a cessé cette activité, il n’occupe professionnellement
que les bureaux, pour son activité d’architecte. Il a un locataire (serrurier),
dont le bail a été résilié. Dans le futur, la halle sera occupée par des
tâcherons qui travaillent pour lui. Ils se chargent notamment de la pose de
parquets et de cuisines, de la literie et des plinthes. Ces activités
consistent en ajustage plutôt qu’en transformation. Le président relève que le
règlement n’est pas strictement respecté en l’occurrence, puisque le logement
est habité par B.________, et non par l’artisan serrurier.
Le président demande aux
représentants de la recourante si la première demande déposée en janvier 2019,
intitulée « immeuble de bureaux », portait sur un projet semblable à
celui actuellement litigieux. D.________ répond que le premier projet n’était
pas tout à fait identique, mais très semblable sur bon nombre de points. En
concevant le deuxième projet, elle avait décidé d’indiquer une affectation
conforme au règlement, mais sans projet particulier. Au départ, la recourante
avait le souhait de regrouper plusieurs pôles d’entreprises, dans la même idée
que B.________. La mise à l’enquête a cependant été libellée de manière
générique, faute de connaître l’identité des locataires à venir. Les
représentants de la Municipalité relèvent qu’un projet soumis en 2013 avait
déjà donné lieu à un préavis négatif, compte tenu du caractère trop orienté
« bureaux ».
Le président relève que la
conception architecturale du bâtiment situé sur la parcelle n
o
443,
avec ses grands locaux disposant d'une hauteur sous plafond importante, est
très différente de celle du projet litigieux. Les représentants de la
recourante précisent qu’ils veulent abriter dans leur immeuble un type
d’artisanat différent de celui qui est installé dans le bâtiment de B.________.
Ils ne voudront pas d’un serrurier, d’un charpentier ou d’un carrossier,
préférant favoriser une zone de « qualité haut de gamme ». Ils
constatent que l’activité déployée dans le bâtiment situé sur la parcelle n
o
443 génère des nuisances sonores, y compris le samedi, ainsi que du trafic de
livraison, ce dont ils ne se sont jamais plaint. Ils font valoir que les
occupants de la parcelle  n
o
443 ne souffriront pas de nuisances en
provenance du bâtiment projeté.
Interpellée sur la surface
importante des logements projetés (294 m
2
), les représentants de la
recourante indiquent avoir prévu des 4,5 pièces, pour permettre aux artisans de
s’installer avec leur famille.
Le président demande aux
représentants de la Municipalité si la limitation sonore prévue par le
règlement tend à protéger des zones d’habitation proches, notamment dans le
village. Ceux-ci expliquent que le DS III vise à autoriser un niveau de bruit
compatible avec une activité artisanale.
Le président demande encore aux
représentants de la Municipalité de préciser les circonstances du refus de
construire des logements invoqué par un des opposants. Ceux-ci expliquent qu’il
s’agissait du propriétaire de la parcelle n
o
33, qui entendait
transformer une partie des surfaces d’activités en deux lofts.
Les parties rappellent les
affectations des différents bâtiments situés dans la zone En Blacon, telles
qu’elles ressortent des pièces au dossier.
Me Bovay indique que même si
certains dérapages et des différences d’interprétation ont existé par le passé,
la volonté de la Municipalité est de faire respecter le règlement communal. Il
mentionne à ce propos un arrêt du Tribunal fédéral du 5 janvier 2015 (TF
1C_436/2014).
Abordant la question des images
directrices, B.________ fait valoir que la construction en « L »
prévue par la recourante péjore sa propriété, notamment s’agissant des accès.
Il relève également que le respect de ces images directrices éviterait que la
façade principale du bâtiment projeté donne sur les places de parc de son
immeuble, réitérant sa crainte de conflits de voisinage. Les représentants de
la Municipalité indiquent que les images directrices ne définissent pas une
situation totalement figée, mais que les constructions projetées ne doivent pas
non plus être complètement différentes. Les représentants de la recourante
rappellent que leur première construction, sur la parcelle n
o
441,
également en « L », avait reçu l’assentiment de la Commune en 2004.
Concernant les distances aux
limites et le COS, la Municipalité indique n’avoir pas procédé à tous les
contrôles, la question principale résidant dans la conformité du projet à
l’affectation de la zone.
Interpellés sur ce point, les
représentants de la recourante confirment qu'ils s'engagent à réduire la
profondeur des balcons à 1,5 mètre.
"
Le 17 juin 2020, à la demande du juge instructeur, la
municipalité a transmis le dossier municipal du projet initial déposé en
janvier 2019.
La municipalité a indiqué le 30 juin 2020 ne pas
avoir de remarques à formuler quant au contenu du procès-verbal.
La recourante s'est brièvement déterminée le 10
juillet 2020, en indiquant par ailleurs ce qui suit s'agissant du procès-verbal:
"
Ad
paragraphe 2, dernière phrase
:
Pour l'ARCAM, le problème serait
que la dernière parcelle de la zone, à savoir la parcelle objet de la
procédure, ne soit pas développée. Le reste de la zone l'a déjà été.
Ad paragraphe 5
:
Sauf erreur, le soussigné a évoqué
le premier permis de construire délivré pour la zone, soit sur la parcelle 358.
Ad paragraphe 7
:
A la place de «Parcelle No 411», il
faut lire « Parcelle No. 441». Il faut ajouter que les recourants ont indiqué
qu'il existe des logements dans trois des quatre bâtiments construits dans la
zone, soit celui sis sur la parcelle 441, celui si sur la parcelle 443 et
celui-ci sur la parcelle 358.
Ad paragraphe 8, deuxième
phrase
:
Pour les représentants de la
recourante et pour l'opposant, l'architecte est un artisan.
Ad paragraphe 8, quatrième
phrase
:
Les représentants de la recourante
ont fait remarquer que les dessertes pour les parcelles de la zone ont été
réalisées sans équipement tels que quais de déchargement ou zones de manœuvres
pour camions, de sorte que les camions doivent descendre en marche arrière pour
ressortir.
Ad paragraphe 8, cinquième
phrase:
La position de l'ARCAM a évolué
entre ses avis écrits des 29 juillet et 2 septembre 2019, et la réunion du 10
mars 2020, lorsque ces représentants sont venus sur place.
Ad paragraphe 9
:
Dans le dossier d'enquête pour la
parcelle 441, des dépôts étaient indiqués au sous-sol uniquement; le bureau
d'architectes était dessiné dans son entier et les autres locaux étaient
indiqués comme «Lot 1 et lot 2».
Ad paragraphe 12, troisième
phrase
:
D.________ a exposé qu'il est
ressorti des discussions sur place que les sociétés qui souhaitent s'installer
dans un bâtiment veulent pouvoir le faire à court terme, ce qui nécessite en
général d'avoir un permis en force.
Ad paragraphe 14:
On se réfère aux plans produits
par la Municipalité. Pour ce qui concerne la dernière phrase, les recourants
n'ont pas de souvenir qu'un projet avait été soumis en 2013. En revanche, en
2016, il y a eu une demande à la Municipalité, pour savoir si un projet pouvait
être développé sur la parcelle 442, qui a reçu une réponse positive.
Ad paragraphe 21:
Les représentants de la recourante
ajoutent qu'ils avaient modifié leur projet ensuite de discussions avec
l'opposant B.________, pour que la rampe d'accès au parking du projet se situe
du côté de leur parcelle 441, et non du côté de la parcelle 443 de B.________.
Ad paragraphe 22:
Le projet a été examiné par le
service technique de la commune. Le projet déposé en janvier 2019 a été adapté
pour tenir compte de ses remarques.
"
Le
10 juillet 2020, l'opposant B.________ a indiqué ne pas avoir de remarques s'agissant
du procès-verbal, tout en formulant diverses observations.
Considérant en droit:
1.
La recourante conteste l'appréciation de l'autorité intimée selon
laquelle le projet litigieux n'est pas conforme à l'affectation de la zone.
a) aa) Selon l'art. 22 al. 2 let. a de la loi du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone. Tel est le cas lorsque sa fonction concorde avec celle de la zone
concernée (arrêt TF 1C_221/2007 du 3 mars 2008 consid. 5.2).
L'art. 29 al. 2
de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à
l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et
installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à
la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation
peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, superposés ou limités dans le
temps.
bb) En l'espèce, la parcelle n° 442 destinée à
accueillir la construction litigieuse est classée dans la zone artisanale "En
Blacon", dont la destination est régie par l'art. 24a RPE ainsi formulé:
"
Art.
24
a)
Destination de la zone
Cette zone doit permettre
l'implantation de petites entreprises artisanales non gênantes pour le
voisinage (bruit, odeur, fumée) et la construction du logement de l'artisan,
pour autant qu'il fasse partie intégrante du bâtiment d'exploitation.
Le volume utilisé par l'habitation
ne représentera qu'une faible partie du volume total de la construction.
L'implantation d'un dépôt n'est
autorisée que pour autant qu'il soit lié directement à une exploitation dans la
zone.
"
cc) Souvent, et comme tel est le cas en l'espèce, la
notion d'artisanat n'est pas définie dans la réglementation concernant la zone.
Ordinairement, la pratique considère comme entreprise artisanale la réunion,
dans un but économique, de moyens personnels et matériels (ATF 101 Ia 205
consid. 3b, JdT 1977 I 83; Alexander Ruch
in
: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen,
Commentaire pratique LAT: Autorisation de construire, protection juridique et
procédure, 2020, n° 84
ad
art. 22 LAT). Selon la jurisprudence
constante du Tribunal cantonal, les activités sans rapport avec la production,
la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas
compatibles avec une zone industrielle et artisanale (cf. notamment arrêts AC.2019.0032
du 29 novembre 2019 consid. 2b/aa; AC.2017.0028 du 24 octobre 2017
consid. 1a/bb, AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb,
AC.2008.0019 du 27 octobre 2008 consid. 4). L'affectation exclusive à des
bureaux n'est dès lors pas constitutive d'une activité artisanale; c'est ainsi
uniquement en relation avec un local artisanal adjacent que des bureaux peuvent
prendre place dans cette zone (arrêt AC.2018.0104 du 8 janvier 2019 consid.
5a).
Selon la jurisprudence, des
activités commerciales peuvent toutefois également être autorisées dans une
zone industrielle ou artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique
constante consistant à admettre dans ce type de zone des activités commerciales
non industrielles, telles que la vente, les activités de services, de détente
ou de loisir (arrêts précités AC.2017.0028 consid. 1a/bb et AC.2019.0032
consid. 2b/aa; AC.2014.0322 du 14 octobre 2015 consid. 2b, AC.2014.0108 du 21
octobre 2014 consid. 4b, AC.2012.0315 précité consid. 1a/bb et les
réf. cit.). Tel a été notamment le cas de kiosques (shops) de stations-service
(arrêts TF 1C_122/2010 du 21 juin 2010 et 1C_426/2007 du 8 mai 2008), d'une
discothèque, d'une salle de sport, d'un commerce de meubles et d'une droguerie
(arrêt TF 1C_326/2012 du 17 avril 2013 consid. 3.2). Ainsi, dans l'arrêt
1C_426/2007 précité, le Tribunal fédéral a jugé arbitraire l'interdiction de
construire dans une zone industrielle une station-service avec "shop"
et bar sous prétexte que ces deux dernières activités étaient contraires à la
notion d'activité industrielle. La soudaine volonté de la municipalité
d'appliquer strictement cette dernière notion se heurtait à sa longue pratique
(20 ans) consistant à admettre une certaine mixité.
Le Tribunal fédéral a cependant
jugé que les communes devaient veiller à ce qu'il reste suffisamment de
terrains disponibles dans les zones artisanales pour des activités de ce genre
et ne pas y tolérer l'habitation de façon inconsidérée (arrêt TF 1C_138/2010 du
26 août 2010 consid. 2.5 et les réf. cit.). Cette dernière jurisprudence a
trait à des zones exclusivement artisanales, dans lesquelles l’habitation n’est
admise que de façon limitée et toujours en rapport avec la destination
principale (arrêt AC.2014.0322 du 14 octobre 2015 consid. 2b et les réf. cit.).
On ne doit également pas autoriser une construction dont on ne peut pas
prévoir, d'après les plans, qu'elle sera conforme à la zone (arrêts AC.2017.0028
précité consid. 1a/bb; AC.2014.0322 précité consid. 2b; AC.2010.0236 du 25 mai 2011
consid. 5).
On relève par ailleurs qu'une
pratique communale ayant pour objectif de conserver des terrains disponibles
pour des entreprises artisanales souhaitant s'établir sur le territoire
communal relève d'un intérêt public reconnu par la jurisprudence (arrêt TF 1C_644/2017
du 31 août 2018 consid. 3.2; arrêt AC.2017.0028 précité consid. 1b/bb et la
réf. cit.).
A noter enfin que le fait qu'un logement soit
nécessaire à l'entreprise implique l'existence d'un rapport fonctionnel avec
celle-ci. Diverses réglementations cantonales et communales admettent ainsi des
logements dans la zone artisanale, mais, sauf exception, uniquement destinés à
l'entrepreneur ou au personnel qui, pour des motifs liés au fonctionnement de
l'entreprise, doit habiter à proximité. Il s'agit ainsi des collaborateurs qui
sont chargés d'assurer la surveillance et la sécurité de l'entreprise, soit
ceux qui contrôlent ou entretiennent les installations, évitent qu'il y ait des
dommages ou des pannes dans le fonctionnement de l'entreprise, travaillent
comme concierges ou veilleurs de nuit, etc. (arrêt AC.2009.0083 précité consid.
4b et les réf. cit.).
dd) Selon la jurisprudence, lorsqu'en réponse à une
demande d'autorisation de construire l'autorité communale interprète son
règlement en matière de construction et apprécie les circonstances locales,
elle bénéfice d'une liberté d'appréciation particulière, que l'instance
cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT; TF
1C_639/2018, 1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3). Dans la mesure où
la décision communale repose sur une appréciation adéquate des circonstances
pertinentes, l'autorité de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir
d'examen complet, l'instance de recours ne peut ainsi intervenir, et le cas
échéant substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité communale, que
pour autant que cette dernière procède d'un excès du pouvoir d'appréciation,
notamment parce qu'elle est guidée par des considérations étrangères à la
réglementation pertinente ou encore ne tient pas ou incomplètement compte des
intérêts et autres éléments pertinents en présence, à l'instar des objectifs
poursuivis par le droit supérieur, en particulier en matière d'aménagement du
territoire (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_639/2018, 1C_641/2018 précité
consid. 3.1.3); sur ces points, il appartient à la commune de motiver
soigneusement sa décision (TF 1C_639/2018, 1C_641/2018 précité consid. 3.1.3 et
les arrêts cités).
A fortiori
, l'autorité de recours doit-elle
sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci contrevient au droit
supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité de traitement et de
proportionnalité ou encore apparaît objectivement insoutenable – et partant
arbitraire (ATF 145 I 52 consid. 3.6; TF 1C_639/2018, 1C_641/2018 précité
consid. 3.1.3). Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut
s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les
restrictions du droit de propriété issues du droit public (arrêts AC.2018.0424
du 28 août 2019 consid. 4a; AC.2018.0091 du 5 décembre 2018 consid. 2b;
AC.2018.0123 du 3 décembre 2018 consid. 3b/bb).
b) aa) En l'espèce, le projet litigieux porte sur la
construction "
d'un immeuble pour espaces d'activité et de logement
",
comprenant au total six secteurs désignés "Espace activités"
(susceptibles d'être réunis) d'une surface oscillant entre 96 et 116 m
2
,
deux logements d'environ 150 m
2
chacun, ainsi que treize places de
stationnement extérieures.
L'autorité intimée retient que la réglementation
communale applicable à la zone artisanale "En Blacon" n'autorise que
de petites entreprises artisanales non gênantes et n'admet des logements que
s'ils sont en lien avec l'activité de l'artisan exploitant le bâtiment.
S'appuyant sur la prise de position de l'ARCAM, elle considère qu'au vu de la
typologie des constructions projetées, des aménagements extérieurs, des voies
d'accès et des indications fournies dans le cadre des projets successivement
présentés, il est en l'espèce davantage question d'un bâtiment administratif
que d'un bâtiment artisanal avec logement de l'artisan. Relevant que la zone
artisanale ne se prête pas à des activités de centre urbain, l'autorité intimée
indique qu'elle entend faire respecter strictement la destination de cette
zone, si bien que la recourante ne saurait être mise au bénéfice du principe de
l'égalité dans l'illégalité.
La recourante soutient pour sa part que la
formulation de l'art. 24a RPE selon laquelle la zone artisanale "
doit
permettre l'implantation de petites entreprises artisanales
" exprime
une possibilité, non une obligation. En outre, cette disposition limitant
l'activité tolérée à celle non gênante pour le voisinage, seules pourraient
ainsi se développer des activités artisanales en lien avec la mécanique de
précision, la microtechnique, l'informatique ou encore la biotechnologie,
activités qui ne seraient pas incompatibles avec l'immeuble projeté.
Une affectation conforme à la lettre du RPE ne
justifierait au surplus pas d'accès spéciaux. En interprétant strictement la
réglementation de la zone et en décidant de modifier abruptement et sans motif
objectif sa pratique, l'autorité intimée aurait abusé de son pouvoir
d'appréciation et violé le principe de l'interdiction de l'arbitraire. Selon la
recourante, l'intérêt public à favoriser le développement de locaux artisanaux serait
extrêmement faible, du fait que la parcelle n° 442 est la seule non encore
bâtie et que le refus d'autoriser des activités non artisanales n'impacterait
pas sensiblement l'offre en matière de surfaces artisanales dans la commune et
la région. A cela s'ajouterait que l'intervention d'une association régionale,
ici l'ARCAM, ne constituerait pas du droit supérieur mais une intervention
politique. Enfin, le fait d'imposer sur la parcelle litigieuse des activités
artisanales risquerait de léser les intérêts privés des autres utilisateurs de
la zone développant des activités tertiaires ou liées au logement. Dans ses
déterminations finales du 10 juillet 2020, la recourante soutient encore que,
dans le domaine de l'aménagement du territoire, la notion de zone artisanale
n'exclut pas des activités du type tertiaire, tels des bureaux. Elle s'appuie à
cet égard sur le passage suivant contenu dans l'arrêt cantonal AC.2009.0083 du
28 janvier 2010 (consid. 4b): "
La zone artisanale est en principe
destinée à des entreprises artisanales, industrielles et à des activités du
secteur tertiaire, qui ne produisent principalement pas de nuisances, ainsi
qu'à des logements nécessités par l'exploitation de l'entreprise
(Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes
Umweltschutzrecht, 2008, p. 165 ; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Bundesgesetz vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG),
2006, n. 8 ad art. 18 LAT).
Elle se réfère également au commentaire de l'art.
22 LAT d'Alexander Ruch. On l'a vu, cet auteur relève que, de manière générale,
la pratique suisse considère comme entreprise artisanale la réunion dans un but
économique de moyens personnels et matériels. Il relève également que, sous
l'angle de l'aménagement du territoire, on ne distingue pas les entreprises de
fabrication et de transformation (définies comme des entreprises industrielles
ou artisanales) des entreprises de distribution et de service (définies comme
des entreprises commerciales) (cf.
Alexander
Ruch
op.cit.
, n° 84
ad
art. 22 LAT).
bb) Dans l'affaire ayant donné lieu à l'arrêt AC.2009.0083,
le Tribunal cantonal avait annulé un permis de construire délivré pour la
construction de dix logements et de cinq dépôts dans la zone artisanale de la
commune de Pampigny. Le projet avait été jugé non conforme à l'affectation de
la zone artisanale telle que définie par le règlement communal aux motifs que
la surface des habitations était trop importante par rapport à la surface
totale bâtie et que le lien fonctionnel entre les habitations et l'exploitation
des entreprises artisanales et petits établissements industriels n'était pas
garanti (cet arrêt a par la suite été confirmé par le Tribunal fédéral dans son
arrêt 1C_137/2010 du 26 août 2010). La problématique ne portait ainsi pas
spécifiquement – comme en l'espèce – sur le type d'activités projetées dans la
zone artisanale, mais avait trait à l'habitation projetée. A cela s'ajoutait
que la disposition du règlement communal régissant l'affectation en zone
artisanale autorisait expressément dans cette dernière les activités du secteur
tertiaire, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence de l'art. 24a RPE.
Dans ces circonstances, et nonobstant la conception
quelque peu différente que pourraient avoir certains auteurs de ce qu'il faut
comprendre par "zone artisanale" (cf. notamment doctrine à laquelle
se réfère l'arrêt mis en exergue par la recourante), la cour de céans considère
qu'il y a lieu en l'espèce de s'en tenir à la définition jurisprudentielle
constante que donne le Tribunal cantonal de la notion d'artisanat, à savoir que
les activités sans rapport avec la production, la
fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas
compatibles avec une
zone artisanale
(cf. consid. 2a/cc), ce qui exclut les activités tertiaires. Sur ce point, la recourante
ne saurait au surplus rien déduire en sa faveur du fait que l'ARCAM aurait
déclaré lors de la séance du 10 mars 2020 que la notion "d'activités"
pouvait toucher une palette très étendue d'entreprises et d'artisans, les
notions d'activités et d'artisanat ne se recoupant pas.
cc) En l'espèce, au vu de sa typologie
architecturale, force est d'admettre que le bâtiment projeté n'apparaît pas
compatible avec l'exercice d'activités
relevant
de l'artisanat, dans l'acception restrictive consacrée par la jurisprudence
précitée. La hauteur sous plafond de 2,50 m prévue au rez-de-chaussée se révèle
ainsi insuffisante pour permettre un chargement et un déchargement correct de
matériel à l'aide d'un chariot élévateur ou même d'un transpalette. On ne voit
en outre pas comment des fournitures lourdes pourraient être acheminées
jusqu'aux deux surfaces d'activités prévues à l'étage.
A cela s'ajoute
l'absence de portes d'accès appropriées, même pour des activités artisanales
légères, ainsi que la présence de nombreuses places de parc extérieures au
détriment d'une véritable aire de livraison à même de permettre les manœuvres
des véhicules de livraison. Sur ce dernier point, contrairement à ce que
soutient la recourante, l'inspection locale a permis de constater que bien que
non idéales, les voies d'accès à la parcelle permettent néanmoins le passage de
véhicules lourds. Les représentants de la recourante ont par ailleurs eux-mêmes
indiqué que le serrurier installé sur la parcelle adjacente n° 443 faisait
venir des camions (cf. p.-v. d'audience).
Vu les caractéristiques des locaux et des
aménagements prévus autour du bâtiment projeté, force est de constater, avec
l'autorité intimée, que celui-ci est en réalité plutôt destiné à accueillir des
activités du secteur tertiaire (bureaux ou locaux administratifs) et non des
activités artisanales. La recourante a d'ailleurs coché la case "
Bâtiments
administratifs et ou commerciaux
" sur le formulaire de demande de
permis de construire (cf. ch. 155). Or, on l'a vu, l'affectation exclusive d'un
bâtiment à des bureaux n'est pas constitutive d'une activité artisanale et c'est
uniquement en relation avec un local artisanal adjacent que des bureaux peuvent
prendre place dans une zone artisanale.
Certes, les représentants de la recourante ont-t-ils
expliqué lors de l'audience vouloir abriter dans la construction projetée un
type d'artisanat différent, de "
qualité haut de gamme
", telles
des sociétés actives dans le domaine de la biomécanique, du biomédical ou de la
biotechnique, souvent issues de l’EPFL, type d'activités auquel les
représentants de l'autorité intimée ont d'ailleurs consenti, en exigeant
uniquement de la recourante qu'elle prenne l’engagement de présenter des
artisans dont l’activité n’est pas gênante pour le voisinage. Le refus des
représentants de la recourante de s'engager sur ce point et le flou entretenu
jusqu'ici sur l'identité des futurs occupants des locaux – la recourante
n'ayant proposé aucun nom, ni même indiqué qu'elle aurait entamé avec l'une ou
l'autre société des discussions sérieuses pour une future installation sur la
parcelle litigieuse – laisse à penser qu'elle veut se laisser la possibilité
d'affecter si nécessaire son bâtiment à des activités purement tertiaires
(bureaux), ce qui ne saurait être admis comme l'a à juste titre retenu
l'autorité intimée.
Le phénomène de tertiarisation des zones artisanales
existantes et le risque de pénurie de terrains susceptibles d'accueillir des
entreprises artisanales dans la région mis en exergue par l'ARCAM – éléments
que la recourante ne conteste pas – justifient le choix de la municipalité de
ne pas autoriser l'implantation d'activités tertiaires dans la seule zone
artisanale du territoire communal, de telles activités devant pouvoir
s'installer dans d'autres endroits plus adéquats. Faute de locaux répondant
quantitativement et qualitativement à leurs besoins, des artisans de la région
pourraient en effet être contraints de délocaliser leur activité vers d'autres
zones artisanales du canton (les plus proches se situant à Lully, Tolochenaz,
St-Prex et Yens, cf. p.-v. d'audience.), voire de s'exiler hors canton. La
préoccupation de l'autorité intimée d'endiguer le phénomène de tertiarisation
ayant touché la zone artisanale "En Blacon" et de réserver les
terrains s'y trouvant à des entreprises artisanales souhaitant s'établir sur le
territoire communal relève du reste, on l'a vu, d'un intérêt public reconnu par
la jurisprudence. Il n'y a dans ces conditions pas lieu de remettre en cause la
décision de l'autorité communale, qui repose sur des motifs objectifs et
pertinents.
dd) Sur le vu des considérations qui précèdent,
l'autorité intimée n'a pas fait preuve d'arbitraire, ni abusé de son pouvoir
d'appréciation en considérant que le projet litigieux n'était pas conforme à la
zone et qu'il ne pouvait pour ce motif pas être autorisé.
ee) On pourrait se demander si la construction
projetée ne devrait pas au demeurant être refusée pour un second motif. En
effet, si l'habitation est certes expressément autorisée dans la zone
artisanale
"En Blacon"
, elle ne
l'est toutefois que de manière restrictive, dans la mesure où le logement doit
être celui de l'artisan, qu'il doit faire partie intégrante du bâtiment
d'exploitation et que son volume ne doit représenter qu'une faible partie du
volume total de la construction, comme le prescrit l'art. 24a, 1
ère
et 2
ème
phrases, RPE. Or, la part dévolue aux deux logements
(présentant une surface totale de près de 300 m
2
) approche à
première vue 30% de la surface utile de la construction, proportion qui ne
saurait
a priori
être qualifiée de "faible" au sens de l'art.
24a RPE.
Vu le sort du recours, il n'est toutefois
pas nécessaire de trancher définitivement cette question.
2.
La recourante invoque une violation du principe de l'égalité de
traitement. Elle fait valoir que la zone artisanale "En Blacon"
n'abrite aucune "petite entreprise artisanale" hormis une serrurerie
dont le bail a été récemment résilié. Elle allègue que c'est davantage des
activités administratives et tertiaires qui s'y sont développées, avec l'aval
de l'autorité intimée qui aurait de longue date appliqué son règlement
contrairement à sa lettre et systématiquement délivré des autorisations de
construire des bâtiments destinés à abriter des activités administratives et
des logements. La décision attaquée contreviendrait ainsi au principe de
l'égalité de traitement dès lors que la situation de fait et les circonstances
concrètes de la parcelle n° 442 seraient identiques à celles des autres
parcelles de la zone artisanale.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. – qui peut être invoqué par les
personnes morales; cf. ATF 142 I 195 consid. 6.1 p. 213; TF 1C_627/2018 du 4
septembre 2019 consid. 4.1 – lorsqu'elle établit des distinctions juridiques
qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de
fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui
s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable
n'est pas traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est
pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable
injustifié se rapporte à une situation de fait importante. L'inégalité de
traitement apparaît ainsi comme une forme particulière d'arbitraire, consistant
à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de manière semblable ou
inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1; 137 I 167 consid.
3.4; TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 3.1).
Le principe de la légalité de l'activité
administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En
conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une
inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,
alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres
cas (ATF 136 V 390 consid. 6a p. 392). Cela présuppose cependant, de la part de
l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à
l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à
l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration
persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78
s; TF 1C_28/2019 du 23 décembre 2019 consid. 6.1). Il faut encore que
l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non pas
dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun intérêt public ou privé
prépondérant n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF
139 II 49 consid. 7.1; TF 2C_467/2019 du 24 janvier 2020 consid. 5.2).
Une pratique constante demeurera cependant sans
effet si son caractère illégal est identifié pour la première fois à l'occasion
d'une procédure judiciaire; dans ce cas de figure, il est présumé que
l'autorité l'adaptera pour se conformer à la loi. Ce n'est que si l'autorité
renonce à abandonner une pratique qu'elle sait illégale que le principe de
l'égalité de traitement peut avoir le pas sur celui de la légalité Si
l'autorité ne s'exprime pas sur ses intentions futures, l'autorité judiciaire
présume que celle-ci se conformera à la loi à l'avenir (ATF 122 II 446 consid.
4a p. 451 s; arrêt TF 1C_436/2014 du 5 janvier 2015 consid. 5.1).
Une autorité change de pratique lorsqu'elle abandonne
l'interprétation d'une norme qu'elle avait retenue jusque-là, en optant pour
une interprétation nouvelle et divergente, mais plus conforme au droit. Un tel
changement ne viole pas l'égalité de traitement s'il s'appuie sur des raisons
objectives; une pratique qui se révèle erronée ne peut être maintenue (ATF 130
V 492 consid. 4.1 p. 495; 127 V 353 consid. 3a p. 355; 126 V 36 consid. 5a p.
40; arrêts FI.2017.0027 du 12 mars 2018 consid. 5a; AC.2013.0216 du 27 février
2014 consid. 4a).
b) En l'occurrence, il est inexact de prétendre,
comme le fait la recourante, que l'autorité intimée aurait "
systématiquement
délivré des autorisations pour de l'administratif
". L'examen des
divers dossiers de permis de construire relatifs à la zone artisanale "En
Blacon" révèle au contraire que les permis ayant été délivrés depuis 1987
à 2004 l'ont tous été pour des projets qui prévoyaient, à l'origine, la
construction de bâtiments artisanaux, de halles artisanales ou industrielles,
d'ateliers ou encore de dépôts pour matériaux. Des bureaux et logements ont
également été autorisés, mais toujours pour une part accessoire et en lien avec
une surface dévolue à l'artisanat. Certes, on doit constater, avec la
recourante, que le champ des activités déployées au sein de ladite zone s'est
dans l'intervalle élargi, et ce de manière prépondérante, à des activités administratives
et de type tertiaire et que le profil des entreprises occupant les lieux a
évolué. La recourante évoque à cet égard sans être contredite la présence sur
le site notamment de sociétés de gestion de fonds, de sociétés commerciales, de
sociétés d'expertise immobilière et de développement immobilier ou encore de
départements "développement et designer". Les changements
d'affectation qu'a connus la zone artisanale "En Blacon", avec une
forte tertiarisation des activités qu'elle abrite, se sont cependant opérés au
gré des changements d'occupants des locaux sis dans la zone, changements qui
n'ont manifestement pas fait l'objet de procédures d'autorisation. C'est dans
ce contexte à tort que la recourante reproche à l'autorité intimée d'avoir
amorcé un changement de pratique abrupte avec le projet litigieux. On ne se
trouve par conséquent pas non plus dans une situation susceptible de justifier
un contrôle incident du plan, comme le souhaiterait la recourante.
L'autorité intimée ayant clairement indiqué qu'elle
entendait faire respecter strictement la destination de la zone artisanale
"En Blacon", aux fins de ne pas péjorer la situation et conserver le
terrain disponible pour des activités conformes à la réglementation (cf.
décision attaquée et observations complémentaires du 6 mars 2020), explications
qu'il n'y a pas lieu de mettre en doute, aucune violation du principe de
l'égalité de traitement ne saurait être retenue. Que la parcelle litigieuse
soit la dernière à être bâtie, comme s'en prévaut la recourante, n'est pas de
nature à modifier ce constat.
3.                La recourante dénonce une violation du
principe de la bonne foi, en exposant que la longue pratique de l'autorité intimée
dans l'interprétation de son règlement a créé des assurances auxquelles elle
pouvait se fier.
a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377
consid. 3a et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou
une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à
un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition
que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de
personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les
limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il
se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour
prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit
objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance
(ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1;
122 II 113 consid. 3b/cc).
Le droit à la protection de la bonne foi peut aussi
être invoqué en présence simple d'un comportement de l'administration,
notamment en cas de silence de l'autorité dans une situation de fait contraire
au droit, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez
l'administré une attente ou une espérance légitime (
ATF 129 II 361
consid.
7.1 p. 381). L'administré doit donc avoir eu des raisons sérieuses
d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et d'en
tirer les conséquences qu'il en a tirées (TF 1C_587/2017 du 19 mars 2018
consid. 3.1 et la réf. cit.).
Le principe de la
bonne foi est l'émanation d'un principe plus général, celui de la confiance, lequel
suppose que les rapports juridiques se fondent et s'organisent sur une base de
loyauté et sur le respect de la parole donnée. Le principe de la loyauté impose
aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément aux règles
de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un
comportement contradictoire ou abusif (ATF 136 I 254 consid. 5.2).
b) Sous l'angle de la bonne foi, on relève que la
recourante avait déjà été rendue attentive par la municipalité en 2018 au fait
que des surfaces administratives ne correspondaient pas à l'affectation de la
zone artisanale et que la municipalité n'était en aucun cas tenue de répéter
d'éventuels précédents. On ne saurait ainsi considérer que l'autorité intimée aurait
posé une exigence nouvelle à laquelle la recourante ne devait pas s'attendre
lorsqu'elle a déposé la demande de permis de construire pour le bâtiment
litigieux. Il n'apparaît pour le reste pas que des garanties auraient été
données à l'intéressée quant à la possibilité de bâtir sur la parcelle
litigieuse un immeuble avec uniquement des bureaux et des surfaces
administratives. Toute violation du principe de la bonne foi doit ainsi être
écartée.
4.
Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée être confirmée.
Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire
d'examiner si le projet de construction litigieux aurait de surcroît dû être
refusé aux motifs qu'il contreviendrait à l'image directrice au sens de l'art.
24b RPE ou qu'il ne respecterait pas les dispositions réglementaires en matière
de distance à la limite (art. 25 RPE) ou de COS (art. 27 RPE), comme le fait
valoir l'autorité intimée, relayée par l'opposant B.________. Pour les mêmes
motifs, il ne se justifie pas de traiter plus avant les griefs soulevés par ce
dernier relatifs à la profondeur des balcons, au nombre de places de
stationnement (art. 29 et 49 RPE), à la plantation d'arbres (art. 29 RPE) et
aux mouvements de terre (art. 44 RPE).
Succombant, la recourante supportera les frais de la
cause et n'a pas droit à des dépens. Elle versera en outre des dépens à la
Commune de Lussy-sur-Morges et à l'opposant B.________ qui ont procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lussy-sur-Morges du 30 septembre 2019
est confirmée.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera à la Commune de Lussy-sur-Morges une indemnité de
2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.
V.
A.________ versera à B.________ une indemnité de 2'500 (deux mille cinq
cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 24 août 2020
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.