vd_omni · RE.2004.0017 · 2004-05-18 · fr

FRANZOLIN R. et crts c/TA FO004/0004 | L'effet suspensif doit être accordé lorsque le bien-fondé de l'autorisation de construire dérogatoire - contestée par le recours - n'est pas manifeste.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.05.2004 RE.2004.0017

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt incident
du 18 mai 2004
sur le recours interjeté par
1.
R. Franzolin
et
C. Bernarsconi
,
M. et B.
Kohut
,
L. Fermaud
,
D. Collard
et
M.-L. Ravanne
,
2.
M. Long
,
A. Mayor
,
G. Stefanescu
et
P.
Fus
,
J. Buache-Russo
,
N. Broquet
,
J.
et
D.
Matthey-Pierret
et
A. Pilet-David
dont le conseil commun est l'avocat Thierry
Thonney, place Pépinet 4, case postale 3309, 1002 Lausanne,
contre
la décision du juge instructeur du 15 avril
2004, refusant d'accorder l'effet suspensif au recours formé par les intéressés
contre une décision du
Service du logement
du 28 janvier 2004
autorisant la
Winterthur, société d'assurances sur la vie
, à Lausanne,
dont le conseil est l'avocat Philippe Conod, case postale 3473, 1002 Lausanne,
à réaliser des travaux d'entretien, de rénovation et de transformation dans
l'immeuble du chemin du Denantou 13-15, à Lausanne (FO 2004/0004).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier, président; M. François Kart et M. Alain Zumsteg, juges.
Vu les faits suivants:
A.                     La Winterthur
Assurances est propriétaire de l'immeuble sis avenue du Denantou-13-15, à
Lausanne. Ce dernier comporte 20 logements, totalisant 80 pièces; il a été
construit en 1954 et n'a pas fait l'objet depuis lors de travaux de rénovation
d'importance.
B.                    a) La propriétaire
envisage dès lors divers travaux d'entretien, de rénovation et de
transformation de cet immeuble; ceux-ci sont devisés à un montant de 1'835'000
fr., pour la partie logement (ce devis ne comporte pas les travaux projetés
concernant les garages). Le descriptif des travaux prévoit notamment la
réfection des façades et de la toiture; est également prévue la création de
nouvelles gaines et colonnes de chute. Par ailleurs, certains travaux
consistent dans une mise aux normes des installations existantes, impliquant
par exemple le remplacement de l'ascenseur, la pose d'une nouvelle porte
d'entrée avec système de gâche électrique, la pose de nouvelles portes anti-feu
ou la réfection complète des installations électriques. Enfin, une partie des
travaux est de nature à apporter une certaine plus-value à l'immeuble; tel est
le cas de la réfection totale des salles d'eau avec pose de nouveaux appareils
et nouvelles alimentations et la création d'un système de ventilation
mécanique. De même, de nouveaux agencements de cuisine sont prévus. On
mentionnera encore, dans l'une des entrées de l'immeuble, comprenant les
appartements de 6 pièces, le projet de modifier la distribution des cuisines,
impliquant l'agrandissement de celles-ci (en utilisant une surface de quelque 8
m2 environ par cuisine, gagnée sur la surface des "pièces"
adjacentes).
Les travaux précités
entraîneraient une augmentation de l'état locatif annuel, qui serait porté à
305'640 fr.; le loyer au m2 serait ainsi porté de quelque 122 fr. à 171 fr. par
m2 et par an.
b) Par décision du 28
janvier 2003, le Service de l'économie, du logement et du tourisme (SELT) a
délivré l'autorisation prévue par l'art. 4 de la loi du 4 mars 1985 concernant
la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation,
ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après
: LDTR; le règlement d'application de cette loi, du 6 mai 1988 est abrégé
RDTR). En substance, cette décision retient que le devis présenté par la
propriétaire est très proche de celui résultant de l'analyse MERIP usuellement
pratiquée, de sorte que le SELT "
ne conteste pas l'opportunité de
procéder à ces travaux, ni leur coût
". L'autorisation précitée est
toutefois subordonnée à diverses conditions, soit notamment le respect de
l'état locatif annoncé à 305'640 fr., ainsi que le contrôle de la première mise
en location après travaux.
C.                    a) Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Thierry Thonney le 18 février 2004, R.
Franzolin et divers consorts ont recouru au Tribunal administratif contre cette
décision; ils concluent avec dépens à son annulation. Les intéressés contestent
en substance le programme des travaux admis par le SELT, sur divers points; à
leurs yeux, une partie importante de ces travaux n'est pas indispensable,
contrairement à ce qu'exige l'art. 4 al. 1 LDTR.
D.                    a) Dans leur pourvoi,
les intéressés demandent à ce que celui-ci soit assorti de l'effet suspensif;
alors que le SELT s'en est remis à justice sur ce point, la Winterthur,
agissant par l'intermédiaire de l'avocat Philippe Conod, en a demandé la levée.
b) Par décision du
jeudi 15 avril 2004 (notifiée en courrier B), le juge chargé de l'instruction
de ce recours (FO 2004/0004) a refusé l'effet suspensif.
c) C'est cette
décision que R. Franzolin et consorts ont entreprise auprès de la section des
recours du Tribunal administratif par un pourvoi incident formé le
29 avril 2004, soit en temps utile. Les intéressés concluent avec
dépens à ce que l'effet suspensif soit accordé à leur recours au fond (recours
FO 2004/0004).
d) Accusant réception
du recours en date du 30 avril 2004, la section des recours a accordé l'effet
suspensif requis, cela à titre de mesures préprovisionnelles.
e) La Winterthur, dans
une prise de position datée du 10 mai 2004, déclare s'opposer à l'octroi de
l'effet suspensif demandé.
Considérant en droit:
1.                     a) Il n'est pas
contesté que les travaux projetés relèvent du champ d'application de la LDTR;
cela résulte de l'ampleur des travaux, d'une part, du fait, d'autre part, que
l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie.
Selon l'art. 3 de la loi, l'autorisation de réaliser de tels travaux est en
règle générale refusée; toutefois, l'autorisation peut être accordée, selon
l'art. 4 al. 1, lorsque la transformation, la rénovation envisagées
apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou
d'intérêt général; elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres
circonstances le commandent impérativement.
Même si la
jurisprudence admet qu'il n'y a pas lieu d'appliquer littéralement la règle de
l'art. 4 al. 1 LDTR, il reste que le service compétent a bien pour tâche
d'examiner le programme des travaux, ainsi que la justification des différents
éléments indiqués dans le descriptif. La jurisprudence a d'ailleurs retenu que
le législateur, dans le cadre de l'art. 4 al. 1 LDTR, visait à autoriser les
rénovations dites "douces"; le SELT doit dès lors s'assurer que le
programme envisagé s'inscrit dans ce cadre. En d'autres termes, ne sont pas
susceptibles d'être avalisés les travaux impliquant une plus-value avec
élévation du standing du logement considéré (cette solution a été avalisée par
le Tribunal fédéral à deux reprises au moins : ATF 1P.521/2003, rendu dans la
cause FO 2002/0024, et 1P.173/2003, dans la cause AC 2002/0066).
Le SELT ne peut dès
lors se contenter d'apprécier l'enveloppe financière des travaux, pour
constater que celle-ci permet le maintien de l'immeuble dans la catégorie des logements
à pénurie (TA, arrêt du 14 juillet 2003, AC 2002/0066, précité) et il doit donc
vérifier si les travaux prévus présentent bien un caractère indispensable,
comme l'exige la loi.
b) La décision
attaquée semble tout d'abord retenir que les recourants s'en prendraient
exclusivement "
aux conséquences économiques qu'aura la réalisation des
travaux litigieux sur le montant des loyers perçus après travaux
".
Cette remarque paraît inexacte, dans la mesure où les recourants indiquent
expressément qu'ils contestent l'ampleur prise par le programme des travaux;
leurs conclusions en annulation de la décision du SELT tendent d'ailleurs à le
confirmer.
Au surplus, la
décision attaquée retient
que "la nécessité des travaux litigieux a été
rendue vraisemblable
", ce qui suffit au magistrat instructeur - sur la
base du constat qu'aucun intérêt public n'est en jeu, ainsi que d'une balance
des intérêts privés en présence - pour conclure à l'octroi de l'effet
suspensif.
2.                     a) L'effet suspensif
est une mesure provisionnelle qui fait obstacle à l'exécution de la décision
attaquée. En tant que telle, il doit en principe servir au maintien de l'état
de fait existant lors de l'ouverture de la procédure et la sauvegarde des
intérêts litigieux (art. 46 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et
la procédure administratives - LJPA). En règle générale il convient d'accorder
l'effet suspensif si la décision attaquée n'a pas encore été exécutée, à moins
que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution
immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement
compromis (RDAF 1994, p. 321). On veillera aussi bien à ce que l'exécution
immédiate de la décision attaquée ne rende pas illusoire la protection
juridique procurée par le droit de recours, qu'à éviter que la suspension des
effets de la décision attaquée durant la procédure empêche ladite décision
d'atteindre son but. Il s'agit en fin de compte d'examiner si les raisons qui
plaident pour l'exécution immédiate de cette décision l'emportent sur celles
qui peuvent être invoquées à l'appui du statu quo (dans ce sens, G. Steinmann,
Vorläufiger Rechtschutz im Verwaltungsbeschwerdeverfahren und im
Verwaltungsgerichtsverfahren, ZBl 1993, p. 149-150; v. par exemple arrêt
du 22 janvier 1999, RE 1998/0043).
L'effet suspensif peut
également être refusé lorsque le recours apparaît d'emblée manifestement mal
fondé (arrêt RE 1992/0034 du 6 octobre 1992, consid. 2). Dans ce dernier cas,
le magistrat instructeur ne doit toutefois refuser l'effet suspensif que si le
caractère mal fondé du recours est précisément
"manifeste"
. En
revanche, il ne doit pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend
de l'appréciation de la section du tribunal qu'il sera amenée à présider
(arrêts RE 1991/0009 du 11 octobre 1991 et RE 1992/0040 du 9 novembre 1992). La
même retenue ne s'impose en revanche pas lorsque le recours soulève des
questions de nature essentiellement juridique, dans l'examen desquelles
l'appréciation ne joue pas de rôle. Ainsi, l'effet suspensif pourra être refusé
lorsqu'une règle légale claire ou une jurisprudence constante s'oppose à
l'admission du recours (arrêts RE 1991/0009 et RE 1992/0040 précités; v.
également arrêt du 22 novembre 1999, RE 1999/0033).
b) Selon la jurisprudence,
la section des recours dispose du même pouvoir d'examen que le Tribunal
administratif lui-même; ainsi, en application de l'art. 36 let. c LJPA, elle
est limitée au contrôle de la légalité, sauf disposition contraire de la loi.
Ainsi, elle se borne à examiner si le juge intimé a commis un excès ou un abus
de son pouvoir d'appréciation et elle n'annule sa décision que si ce dernier a
omis de tenir compte d'intérêts importants ou les a appréciés de façon erronée
(v. dans ce sens ATF M. du 11 novembre 1998, non publié, 2A.452/1998).
c) On rappellera
encore, s'agissant du domaine particulier des litiges ayant trait à des
constructions, que l'effet suspensif est dans la règle accordé aux pourvois
formés par des opposants au projet. En effet, la réalisation immédiate de la
construction litigieuse est de nature à vider le recours principal de son
objet; en effet, il est loin d'être évident, dans l'hypothèse où les recourants
obtiendraient gain de cause sur le fond, que la démolition de la construction
réalisée au bénéfice de l'effet suspensif soit ordonnée, eu égard au principe
de la proportionnalité (v. à ce sujet RDAF 1994, 321). Dans cet arrêt, le
Tribunal administratif s'est donc rallié à la solution selon laquelle, en
matière de construction, l'octroi de l'effet suspensif constitue la règle, dont
il ne faut s'écarter que pour des motifs particulièrement qualifiés (v. à ce
sujet Fritz Gygi, L'effet suspensif et les mesures provisionnelles en procédure
administrative, RDAF 1976, 223).
3.                     a) Dans le cas d'espèce,
le magistrat instructeur a fondé apparemment sa décision sur la prémisse que la
contestation des recourants avait trait essentiellement au montant des loyers
susceptible d'être perçu après travaux. Tel n'est cependant pas le cas, les
recourants dirigeant en effet leurs critiques sur le programme des travaux
envisagés et, en particulier, sur le caractère indispensable ou non de certains
éléments de celui-ci.
b) Pour le surplus, à
supposer qu'il ait étendu son examen au programme des travaux, ainsi qu'à l'autorisation
de réaliser ceux-ci, le juge instructeur a estimé pouvoir lever l'effet
suspensif au motif que la nécessité de ces travaux apparaissait suffisamment
vraisemblable.
On ne saurait pourtant
déduire de ce seul constat que le mal-fondé du recours au fond est manifeste.
La situation de fait est au contraire contestée et le juge instructeur, au
regard de la jurisprudence citée plus haut, ne saurait tenir pour évident le
caractère indispensable des travaux projetés.
Dans ces conditions,
il n'y a pas lieu de s'écarter de la jurisprudence usuelle en matière de
construction, qui conduit à accorder l'effet suspensif aux recours dirigés
contre des autorisations de construire.
4.                     Les considérations qui
précèdent conduisent à l'admission du recours incident. La société
constructrice, qui succombe, doit dès lors supporter l'émolument d'arrêt, ainsi
que les dépens dus aux recourants, lesquels sont intervenus à la procédure par
l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
la section des recours du Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours
incident est admis.
II.                     La décision
rendue par le magistrat instructeur est réformée en ce sens que l'effet
suspensif est accordé au recours au fond (FO 2004/0004).
III.                     L'émolument
d'arrêt, par 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la Winterthur,
société d'assurances sur la vie.
IV.                    Cette dernière
doit en outre un montant de 800 (huit cents) francs à R. Franzolin et consorts,
solidairement entre eux, à titre de dépens.
np/Lausanne, le 18 mai 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint