vd_omni · AC.2005.0288 · 2006-02-08 · fr

BALDI/Département des institutions et des relations extérieures, Conseil communal de St-Sulpice | Le coteau comprenant le site remarquable de l'Abbaye de St-Sulpice et de son Prieuré fait partie des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. c LAT et nécessite des mesures de protection spéciales en vue de préserver les caractéristiques essentielles du paysage et d'assurer la mise en valeur de l'édifice historique. Ces mesures justifient des restrictions particulières concernant le mode de calcul de la hauteur des bâtiments; mais les restrictions d'implantation sur la parcelle la plus éloignée de l'Abbaye, à l'extrémité du secteur amont, non visible depuis tous les points de vue à préserver, apparaissent disproportionnées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.02.2006 AC.2005.0288

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 février 2006
Composition
M. Eric Brandt, président;
Mme Renée-Laure Hitz et M. Pedro de Aragao,
assesseurs; Mme Marie Wicht, greffière.
recourant
Willy BALDI,
à St-Sulpice,
représenté par Daniel PACHE, avocat, à Lausanne,
autorités intimées
1.
Département des institutions et des
relations extérieures,
à Lausanne,
2.
Commune de St-Sulpice,
représentée par sa municipalité au nom de laquelle agit Olivier FREYMOND,
avocat, à Lausanne
Objet
Plan partiel d'affectation, principe de proportionnalité
Recours Willy BALDI c/ décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 8 février 2005 (approbation
préalable du plan partiel d'affectation "Le Coteau"), et c/
décisions du Conseil communal de St-Sulpice du 21 janvier et du 24 novembre
2004 adoptant le plan et levant l'opposition du recourant
Vu les faits suivants
A.
Willy Baldi est notamment propriétaire de la parcelle
1’064 du cadastre de la Commune de Saint-Sulpice. Ce bien-fonds, d'une
superficie de 3'926 m2, est situé sur le coteau arborisé qui sépare le front
des constructions villageoises de la rive du Lac Léman. Il est directement
contigu par sa limite nord-ouest aux terrains sur lesquels les bâtiments constituant
le noyau du village le long de la rue du Centre ont été construits (parcelles
27, 28 et 1’011).
B.
a) La Commune de Saint-Sulpice a étudié un plan partiel
d’affectation désigné « Le Coteau » englobant les terrains
compris aux lieux-dits « A l’Abbaye » et « En Perreires »
situés de part et d’autre du chemin du Crêt entre le Village de St-Sulpice et
le débarcadère de la CGN. Le site présente un intérêt particulier par la
présence d’une église romane du XI ème siècle et du prieuré attenant, mis en
valeur par les dégagements situés devant l’édifice au sud. Les travaux
préparatoires de l’inventaire ISOS englobent la parcelle 1’064 dans un
périmètre d’environnement PE I qualifié comme un :
"espace
essentiel d’articulation entre l’agglomération historique et l’ancien
prieuré."
b) Au terme de la procédure
d’examen préalable auprès du Service de l’aménagement du territoire, et après
deux enquêtes publiques successives ouvertes du 29 avril au 2 juin 2003, puis
du 8 juin au 8 juillet 2004, le Conseil communal de St-Sulpice a adopté le plan
partiel d’affectation « Le Coteau » lors de ses séances des 21
janvier et 24 novembre 2004. Le plan prévoit pour la parcelle 1’064 une aire
d’habitation - secteur « est » - entourée au nord et à l’est par une
aire de dégagement. L’aire de dégagement présente une profondeur de 6 mètres
par rapport à la limite nord-est de la parcelle 1’064. La profondeur de l’aire
de dégagement le long de la limite nord-ouest, contiguë aux terrains des
constructions villageoises, présente une profondeur qui varie de 10 mètres à
l’angle nord du bien-fonds jusqu’à 17 mètres à l’angle ouest de la parcelle. Le
plan prévoit depuis les accès publics sur le front sud des constructions
villageoises deux points de vue en direction du lac, et un autre point de vue
situé sur le chemin du Crêt en direction des constructions villageoises. La
limite nord-ouest de l’aire de dégagement présente une pente s’écartant du
tracé des courbes de niveau du terrain. Alors que son point culminant à l’angle
nord du terrain se situe entre les courbes de niveau des altitudes de 388
mètres et 389 mètres, elle descend jusqu’à l’altitude de 386 mètres en limite
sud-ouest du terrain.
c) Le règlement du plan partiel
d’affectation « Le Coteau » (RPPA) prévoit que l’aire d’habitation est
affectée aux bâtiments d’habitation de type familial, aux services qui leur
sont attachés et aux activités compatibles avec l’habitation (liées à l’usage
d’un logement situé dans le bâtiment). Chaque bâtiment peut comprendre un
logement principal et un logement secondaire dont la surface de plancher
ne peut dépasser le 50 % de celle du logement principal. Dans le secteur est,
chaque bâtiment d’habitation doit être implanté sur une parcelle d’une
superficie minimum de 1’300 m2 (art. 2.3 RPPA). Le coefficient d’utilisation du
sol est fixé à 0.20 (art. 3.1 RPPA). L’art. 5.1 RPPA fixe les principes qui ont
déterminé le mode de calcul de la hauteur des bâtiments en apportant la
précision suivante :
« Dans les aires d’habitation, les bâtiments sont
de faible hauteur pour s’inscrire de manière discrète dans le paysage arboré de
la rive et sauvegarder des vues soit en direction de l’abbaye et du lac soit en
direction du noyau historique de la localité. »
La hauteur à la corniche est
limitée à 5,50 m et la hauteur au faîte à 8 m; ces hauteurs se mesurent à
l’emplacement où la différence d’altitude entre le terrain naturel et la
corniche, respectivement le faîte, est la plus importante (art. 5.2 RPPA). Le
nombre de niveaux superposés est limité à un rez-de-chaussée avec un étage qui
peut être aménagé en tout ou partie dans les combles (art. 5.4 RPPA).
C.
a) Willy Baldi a recouru auprès du Tribunal administratif
contre la décision du Conseil communal adoptant le plan partiel d’affectation
« Le Coteau » et levant son opposition. Il conclut à l’admission du
recours et à ce que la limite du périmètre de l’aire de dégagement située le
long des terrains villageois soit limitée à 10 mètres par rapport à la limite
du bien-fonds et que l’art. 5.2 du règlement communal soit modifié sur le
calcul de hauteur afin qu’elle se mesure à partir de la moyenne des angles du
bâtiment. La Municipalité de St-Sulpice (ci-après : la municipalité) s’est
déterminée sur le recours le 9 juin 2005 en concluant à son rejet et la
possibilité a été donnée à Willy Baldi de déposer un mémoire complémentaire.
b) La section du tribunal a tenu
une audience le 29 novembre 2005 à St-Sulpice et elle a procédé à une visite
des lieux en présence des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience
comporte les précisions suivantes :
« (…)
Les recourants exposent les moyens développés dans
leurs écritures. Le représentant du recourant Willy Baldi produit des coupes
architecturales qui démontreraient que les conclusions formulées dans le
recours permettent d’atteindre les objectifs du PPA.
(…)
Le représentant du recourant Willy Baldi produit un
fax adressé par la municipalité à son client le 27 juin 2002 ainsi qu’un projet
de PPA établi à cette époque. Selon ce courrier, le syndic aurait admis une
aire de dégagement à 8 m. Le syndic le confirme, mais il précise que cette
limite a dû être modifiée à la demande du SAT, afin de mieux dégager le bourg
du faubourg riverain. Serge Pittet relève que c’est la commission du conseil
communal qui a délimité la zone inconstructible en amont de la parcelle Baldi.
(…)
Concernant la hauteur des bâtiments, Serge Pittet
indique que le mode de calcul retenu dans le PPA a le mérite d’être clair. Si
l’on devait partir d’une moyenne, cela susciterait des controverses, car les
bâtiments actuels auraient des formes « bizarroïdes », ni
rectangulaires, ni carrées. Si le mode de calcul sollicité par les recourants
avait été choisi, il aurait conduit à l’abaissement d’1 m 50 des hauteurs
tolérées. Dominique Baldi précise que cet abaissement est utopique, car la
partie du rez-de-chaussée ne serait alors plus habitable. Le syndic relève que
le mode de calcul choisi dans le PPA a été repris pour l’ensemble du territoire
communal, dans le projet de révision du règlement général.
(…)
Le tribunal procède ensuite à une inspection locale.
Il se rend d’abord à un belvédère à l’arrière de la maison de commune où se
dégage une vue sur l’ensemble du coteau, l’abbaye, l’établissement hôtelier, et
les parcelles des recourants. Il se rend ensuite sur une terrasse d’un
restaurant plus proche de la parcelle du recourant Baldi, d’où il peut observer
l’aire de dégagement litigieuse. Le tribunal se rend par la suite sur la
parcelle 53, propriété des recourantes Esther Lambelet, Elisabeth
Mayor-Schaefer et Marie-Anne Schaefer-Erhardt. Il se rend enfin au bord du lac
devant l’abbaye et l’établissement hôtelier, où il apprécie leur rapport de
proximité. Au bas du coteau, le tribunal constate que la parcelle du recourant
Baldi n’est pas visible.
L’audience est levée à 16h00.
(…) »
La possibilité a été donnée aux
parties de se déterminer sur le compte-rendu résumé de l’audience et la
municipalité a produit au tribunal le plan directeur communal. Le tribunal a
ensuite procédé à la disjonction du recours formé par Willy Baldi des autres
recours dirigés contre le plan partiel d’affectation « Le Coteau ».
Considérant en droit
1.
a) La préservation de la nature, des sites et des
monuments concourt à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). Ce but est
détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3 al. 2 LAT. Le
législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation doivent non
seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également
les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la
protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels
que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers
que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette
disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire à
savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets dont la société
ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit
d'éléments
naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui
constituent son identité, sa mémoire collective (
Moor
, Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L'application de
l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au
contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les
art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre
d'intérêts dont l'importance respective est dictée par les caractéristiques des
objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie
constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont
les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit
alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un
intérêt strictement financier (
Moor
,
Commentaires LAT, art. 17, no 7).
b) La mise en œuvre des mesures de
protection prises en application de l'art. 17 LAT se heurte à la fragilité de
l'intérêt public à la protection du patrimoine. La mise sous protection a en
principe pour effet de soustraire les parcelles concernées à une utilisation
économique ou du moins d'en réduire les possibilités d'utilisation. La mise en
place de mesures de protection nécessite donc une volonté politique claire et
forte qui leur assure une légitimité suffisante; certaines législations
cantonales placent la compétence de prendre des mesures de protection dans les
attributions d'une autorité cantonale, qui bénéficie de la distance nécessaire
pour faire prévaloir l'intérêt général sur les intérêts locaux particuliers. (
Moor
, Commentaires LAT, art. 17, nos 15
à 18).
c) Selon l'art. 17 LAT les cantons
doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques,
les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let.
c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des
ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions
et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid.
1a, p. 260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels
ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT
mais le droit cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17
al. 2 LAT), par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés
tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257,
consid. 1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que
le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet
d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais
assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans
les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no
74). La mise sous protection par une zone à protéger n'exclut toutefois pas
certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux
autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire.
Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière que,
malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope
bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la
parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75). En ce qui concerne les
autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de
la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de
la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de
l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 80). Par exemple,
l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection, à
côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan de zone
classique et de son règlement qui l'accompagnent - nécessite d'imposer une
obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou
encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement
ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie
des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et
classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection,
ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la
collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi
que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
2.
a) En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue en
premier lieu aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens
de l'art. 17 al.1 LAT. L'art. 47 LATC prévoit à cet effet que les plans
d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux
paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux
ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les
communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et
à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection
des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir
des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation
cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours
d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de
classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et
des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC).
b) La loi vaudoise sur la
protection de la nature et des monuments et des sites du
10 décembre 1969 (LPNMS) fait partie des autres mesures réservées par
l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la
nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites,
localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt
général, notamment esthétique historique, scientifique ou éducatif qu'ils
présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments
historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire,
de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières
et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt
archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46
LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la
protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un
inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des
antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Lorsque des travaux sont envisagés sur un
objet soumis à la protection générale, le Département des infrastructures peut
prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47
LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la
condition que l'autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du
classement de l'objet dans un délai de trois mois, pour les monuments historiques
et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la protection
générale de la nature et des sites, ces deux délais étant prolongeables chacun
de six mois par le Conseil d'Etat (art. 11 et 48 LPNMS).
Lorsque l'objet fait partie d'un
inventaire, l'enquête en vue du classement doit être ouverte dans les trois
mois suivant l'annonce des travaux par le propriétaire (art. 18 et 51 LPNMS).
Pour la protection spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement
désigne alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de
protection déjà prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde,
sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas
échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai
convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les
faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection
spéciale des monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement
désigne aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de
protection déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de
restauration nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de
classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par
voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose
également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les
antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia, p. 88, consid. 4a, p.
93-94).
c) Enfin, la clause générale
d'esthétique de l'art. 86 LATC fait également partie des autres mesures prévues
par le droit cantonal au sens de l'art. 17 al.2 LAT (
Moor
, Commentaire LAT, art. 17, nos 87 et 88). L'application
de cette norme intervient dans le cadre de la procédure d'autorisation de
construire. L'art. 86 LATC prévoit que la municipalité doit veiller à ce que
les constructions et les aménagements qui leur sont liés présentent un aspect
architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1 ) et lui
impose de refuser les permis pour les constructions ou les démolitions
susceptibles de compromettre l'aspect ou le caractère d'un site, d'une
localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice de
valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). L'évaluation de la valeur
d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires
fédéraux et cantonaux constitue un élément d'appréciation à disposition de
l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause d'esthétique
(voir arrêt TA AC 2002/0128 du 12 mars 2004 consid. 4b p.16). Au stade de le
l'étude d'une nouvelle planification, l
’art.
2 RPNMS prévoit que les autorités communales doivent  tenir compte des objets
méritant d’être sauvegardés (notamment ceux mis à l’inventaire ou soumis à la
protection générale) en élaborant leur plan d’affectation.
Les règles matérielles de protection résultent du plan
d'affectation et de l’application de la réglementation communale sur les
constructions.
d) Le choix de la mesure de
protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés
et des caractéristiques propres de chaque objet. Il doit aussi tenir compte du
principe de proportionnalité : Lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre
l’objectif visé, l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés
(art. 4 LATC). Ainsi, les arrêtés de classement, qui peuvent entraîner des
restrictions particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée
(art. 27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art.
29 à 31 LPNMS) et le droit de préemption et d'expropriation qu'elles impliquent
en faveur de l'Etat (art. 64 et 65 LPNMS), ne s'imposent que si les mesures
prévues par les plans et règlement d'affectation ou la clause d'esthétique ne
permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation
recherchés (voir notamment arrêt TA AC 2001/0220 du 17 juin 2004 consid.
3c/dd/ccc p. 13-14).
3.
En l’espèce, les travaux préparatoires de l’inventaire
ISOS montrent que l’intérêt exceptionnel du site englobé dans le périmètre du
plan litigieux réside dans la prééminence de l’église romane du XI ème siècle
et du prieuré par rapport à une agglomération reconvertie aux activités
résidentielles et tertiaires. Implantée à la rupture de pentes articulant les
plateaux dominant le Léman et le coteau baignant dans le lac, St-Sulpice occupe
une situation importante spécialement dans l’espace stratégique situé entre la
rive du lac et le front des constructions du noyau du village qui constitue
l’espace essentiel d’articulation entre le village et le noyau historique de
l’ancien prieuré. La mesure de planification communale tient compte des
objectifs de sauvegarde préconisés dans les travaux de l’inventaire ISOS en
assurant un espace de dégagement entre le front des constructions villageoises
et le coteau arborisé d’une part et en limitant l’emprise et la hauteur des
constructions dans les espaces de verdure d’autre part. Le recourant critique
de telles mesures en estimant qu’elles ne sont pas nécessaires à la poursuite
des objectifs de protection recherchés par la planification communale. Il
invoque implicitement le principe de proportionnalité; il convient dès lors
d’examiner si les restrictions qui résultent de la mesure d’aménagement
litigieuse sont conformes à la garantie de la propriété.
a) Des restrictions à la garantie
constitutionnelle de la propriété (art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et
compatibles avec la constitution si elles reposent sur une base
légale, sont justifiées par un intérêt public suffisant et respectent le
principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 Cst, voir aussi ATF 126 I 219
consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore ATF 121 I 117 consid. 3b p. 120 et 120
I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348 consid. 2a p. 353).
aa)
En ce qui concerne la condition de la base légale, il y a
lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale matérielle. Une
base légale formelle est une règle de droit adoptée par le législateur et qui
est en général assujettie au référendum; la base légale matérielle est une
règle de droit adoptée par un autre organe que le législateur, en vertu d'une
délégation législative (
André Grisel
,
op. cit. vol I, p. 313-314). Lorsque la restriction au droit fondamental en
cause repose sur une base légale matérielle, la jurisprudence fixe les
conditions que doit respecter la délégation législative. Pour être valable, la
délégation ne doit pas être exclue par la constitution cantonale, être prévue par
une base légale formelle soumise au référendum, être limitée à un domaine
déterminé et préciser les règles primaires de la réglementation à adopter (
André Grisel
, op. cit. vol I, p.
323-325). Mais la délégation de compétence en faveur du législateur communal
n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à son objet qu'une
délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou communale; en pareil
cas la délégation législative ne fait que préciser la répartition des
compétences entre canton et commune sans porter atteinte au principe de la
séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF 122 I 305 consid.
5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir aussi ATF
104 Ia 340 consid.
4b = JT 1979 I
342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b = JT 1978 I 371).
Mais dans le domaine de l'aménagement du territoire, il
faut encore que le principe même de la restriction prévue par un plan
d'affectation communal soit contenu dans la délégation législative cantonale
(ATF 106 Ia 364 consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit
fondamental doit être réglée pour l'essentiel de manière claire et non
équivoque dans une loi au sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et
les arrêts cités). Une atteinte est particulièrement grave lorsque la propriété
foncière est enlevée de force (expropriation) ou lorsque des interdictions ou
des prescriptions rendent impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation
du sol conforme à sa destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia
363 consid. 2a p. 365 et les arrêts cités).
Conformément à l’obligation des cantons de
protéger
les localités typiques,
les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels, selon l’art. 17 al.
1 let. c LAT,
la loi
vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du
4 décembre 1985 (LATC) précise à son art.
47 al. 2 que les plans d'affectation
peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites,
aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités
et aux ensembles
ou
aux bâtiments méritant protection
(art. 47 al.
2 ch. 2 LATC).
Cette disposition autorise donc les communes à introduire
dans leurs plans et règlements d’affectation les dispositions qui permettent
d’assurer la conservation, la mise en valeur et la protection
d’ensembles et de localités dignes de protection. Les dispositions de la
planification contestée concernant la délimitation de l’aire de dégagement et
le mode de calcul des hauteurs de constructions sont essentiellement destinées
à assurer l’objectif de sauvegarde recherché par la planification communale
dans l’espace de transition entre l’agglomération historique du village et
l’ancien prieuré. Ces dispositions reposent donc sur une base légale
suffisante.
bb) Il faut encore
déterminer si la mesure communale répond à un intérêt public prépondérant par
rapport à l’intérêt des propriétaires concernés. A cet égard, les mesures
destinées à la protection du paysage et des ensembles construits dignes de
protection répondent à un intérêt public et constituent même l’un des buts
essentiels de l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 2 lettre b LAT). Cet
intérêt public est encore confirmé par l’art. 3 al. 2 lettre b LAT prévoyant
que les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent veiller à ce
que les constructions prisent isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s’intègrent dans le paysage. Il n’est pas contesté en
l’espèce que les mesures de protection visant à maintenir le caractère
prépondérant d’espace de verdure entre le village de St-Sulpice et le noyau
historique de l’église et du prieuré répondent à un intérêt public
important confirmé par les travaux préparatoires de l'inventaire ISOS, qui
justifie les restrictions résultant de la réglementation communale contestée.
cc) L'importance majeure de
l'intérêt public en cause ne suffit pas encore à justifier toutes les
restrictions qui résultent de la planification communale. Conformément au
principe de la proportionnalité, les mesures doivent non seulement être justifiées
par un intérêt public prépondérant, mais encore se limiter à ce qui est
nécessaire pour la protection de celui-ci (ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les
références citées). L'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) est un
aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c). En matière de planification, le
principe de proportionnalité a une portée particulière précisée par l'art. 4
LATC; selon cette disposition, lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre
l'objectif recherché, l'autorité doit alors appliquer celle qui lèse le moins
les intéressés (art. 4 LATC). A cet égard, le tribunal constate que la parcelle
du recourant n’est pratiquement pas visible depuis le point de vue indiqué sur
le chemin du Crêt en direction des constructions formant le front du village et
qu’elle est notamment cachée par un massif boisé dont la présence est relevée
sur le plan litigieux. En outre, le tribunal a constaté lors de la visite des
lieux que la profondeur de l’aire de dégagement à 17 mètres en limite sud-ouest
de la parcelle 1’064 n’avait pas d’incidence sur les objectifs de sauvegarde de
la vue en direction des constructions du village depuis le chemin du Crêt et en
direction du lac depuis le village. Le tribunal estime ainsi que les objectifs
de sauvegarde recherchés peuvent être respectés par une profondeur uniforme de
l’aire de dégagement que le tribunal estime raisonnable de limiter à 12 mètres
depuis la limite nord-ouest de la parcelle du recourant pour ne pas porter
atteinte aux intérêts des propriétaires voisins à l'amont. Le tribunal ne peut
retenir une réduction de la largeur de l’aire de dégagement jusqu’à 10 mètres
comme le demande le recourant, car cette profondeur ne permet plus de marquer
suffisamment la séparation entre le front des constructions villageoises et le coteau,
qui doit conserver les caractéristiques du paysage où prédominent les espaces
verts et les massifs boisés (art. 1.1 RPPA).
dd) En ce qui concerne la
disposition réglementaire sur le calcul de la hauteur des constructions, le
tribunal relève que le mode de calcul proposé par le recourant a pour effet
d’augmenter la hauteur moyenne du faîte et de la corniche des constructions de
1,50 m alors que l’objectif recherché par la planification communale vise à
réduire l’impact des constructions dans le secteur. Par ailleurs, la règle sur
les hauteurs limitées à 5,5 m à la corniche permet le dégagement de deux
niveaux habitables sous la corniche dans la partie "aval" de la
construction et d’un niveau habitable sur la partie "amont" du
bâtiment. La restriction qui résulte de l’obligation de mesurer la hauteur à
l'emplacement où la différence d’altitude entre le terrain naturel et la
corniche est la plus importante reste admissible si elle permet la
construction d'un niveau entier situé au-dessus du niveau du terrain naturel,
ce qui est le cas en l'espèce. Il est vrai que la règle communale a pour effet
de n'autoriser la construction que d'un seul niveau habitable dégagé au-dessus
du terrain naturel de part et d'autre de la construction; mais cette situation
est conforme à l’objectif de planification visant à limiter l’impact des
constructions dans la zone sensible entourant le noyau historique formé par
l’abbaye et le prieuré et à assurer les dégagements nécessaires de la vue
depuis le front du village en direction du lac.
4.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours est partiellement admis. La largeur de l’aire de dégagement le long de
la limite ouest de la parcelle 1’064 peut être réduite à une profondeur maximum
de 12 mètres. Une telle modification peut être apportée directement par le
tribunal dans le cadre de son pouvoir en réforme pour autant qu’elle ne porte
pas atteinte à des intérêts dignes de protection ; seules des
modifications plus importantes doivent faire l’objet d’une enquête
complémentaire (voir art. 58 al. 4 et 5 LATC).
b) L’inspection locale a démontré
que la différence de niveau entre les terrains du noyau villageois en amont et
la parcelle du recourant est si importante que la légère réduction de l’aire de
dégagement sur l’ensemble de la limite nord-ouest de la parcelle ne porte pas
atteinte à des intérêts dignes de protection et ne porte en tous les cas pas
atteinte à la vue qui se dégage sur le lac depuis ces terrains. En tous les
cas, la nouvelle distance de l’aire de dégagement a pour effet de doubler la
distance à la limite de propriété par rapport aux dispositions des règles de la
zone résidentielle A (art. 26 du règlement communal sur le plan d’affectation
et la police des constructions du 18 décembre 1992). La décision attaquée doit
être réformée en ce sens que l’aire de dégagement située le long de la limite
nord-ouest de la parcelle 1’064 est réduite à une profondeur maximum de 12 m
mesurée depuis la limite de propriété. La décision est maintenue pour le surplus.
c) Au vu de ce résultat, le
recourant, qui est intervenu avec l’aide d’un homme de loi, a droit aux dépens
qu’il a requis arrêtés à 1'000 fr. à charge de la Commune de St-Sulpice. Compte
tenu du fait que le grief du recourant concernant le mode de calcul de la
hauteur des constructions est rejeté, il y a lieu de mettre à sa charge un
émolument réduit limité à 500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de St-Sulpice des 21
janvier 2004 et 24 novembre 2004, ainsi que la décision du département des
institutions et des relations extérieures du 8 février 2005 sont réformées en
ce sens que la profondeur de l’aire de dégagement située le long de la limite
nord-ouest de la parcelle 1’064 est réduite à 12 mètres au maximum depuis la
limite de propriété. Les décisions attaquées sont maintenues pour le surplus.
III.
Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis
à la charge du recourant.
IV.
La Commune de St-Sulpice est débitrice à l’égard du
recourant d’une indemnité de 1’000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 février 2006
Le président:                                                                                             La
greffière :
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique
le droit public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).