vd_omni · AC.2002.0153 · 2003-05-16 · fr

BALSER Christa et Edouard c/ Département de la sécurité et de l'environnement | Lorsque une constatation de la nature forestière a été mise à l'enquête simultanément avec un plan d'affectation, il n'y pas lieu de suivre la règle jurisprudentielle selon laquelle le département compétent en matière de plans doit être saisi également, par attraction de compétence, des pourvois dirigés contre les autorisations spéciales, notamment l'autorisation de défrichement. En effet, la délimitation de la forêt est un préalable à l'adoption du plan d'affectation et il n'y a pas matière à coordination sur cette délimitation qui n'implique aucune pesée d'intérêts contradictoires.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.05.2003 AC.2002.0153

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 16 mai 2003
sur le recours interjeté par
Edouard et
Christa BALSER
, représentés par Me Jean Anex, avocat à Lausanne
contre
la décision du 6 août 2002 rendue par le
Département
de la sécurité et de l'environnement
(constatation de nature forestière sur
le territoire de la
Commune d'Ollon
).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Bernard Dufour et M. Jean W. Nicole, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les recourants sont
propriétaires depuis 1997, au lieu-dit "Au Cropt de Plan", de trois
parcelles partiellement situées à cheval sur la limite du périmètre du plan
partiel d'affectation "ECVA" à Ollon. La parcelle 2275 est construite
d'un chalet tandis que les deux autres parcelles (2269 et 2270) au nord de la
première, occupent le bas de la pente qui domine la première.
En 1998, le recourant
a chargé un bûcheron de nettoyer la pente qui, d'après ses explications à
l'audience, était encombrée d'arbres couchés. D'après l'une des pièces du
dossier du département intimé (proposition adressée au chef du département le
23 juillet 2002), la lisière de la forêt avait été partiellement touchée par un
coup de vent. Comme des arbres avaient été abattus, l'inspecteur forestier du
21ème arrondissement, alerté par le garde-forestier, a écrit aux recourants
pour rappeler que tout abattage nécessitait un permis de coupe et demander
qu'une rencontre ait lieu sur place. A la suite de cette rencontre,
l'inspecteur forestier a adressé aux recourants une lettre du 17 août 1999 qui
a pour l'essentiel la teneur suivante :
"Concerne:
Coupe
d'arbres sur votre parcelle N° 2269 à Chesières
Madame, Monsieur,
Suite à notre entretien du vendredi 6 août
dernier, je me permets de vous préciser les points suivants :
*    La limite de la forêt est déterminée sur la base de l'état des
lieux. Une surface conquise par la forêt depuis plus de 20 ans est considérée
comme forêt, quelle que soit la nature inscrite au registre foncier
Dans le cas de la parcelle 2269, la limite telle que figurée sur
le plan cadastral n'est plus tout à fait correcte. Je vous indique, sur
l'extrait de plan annexé, une position approximative de la limite sur la base
des observations faites sur le terrain. Cette limite n'est qu'indicative. Seul
un levé effectué par un géomètre permettrait de la placer avec exactitude.
Si vous le souhaitez, vous pouvez mandater un géomètre pour
procéder à un relevé de terrain et demander une constatation officielle de la
nature forestière.
*    Pour remplacer les arbres abattus, j'accepte la proposition de
planter une dizaine d'arbres, répartis en 2 groupes, l'un de mélèzes, et
l'autre d'érables sycomores. Il faut par contre renoncer à la plantation
d'espèce non forestière, de type hêtre pourpre.
Ces plantations devront être effectuées l'automne ou le printemps
prochain.
(...)"
A cette lettre était
annexée une photocopie du plan cadastral sur laquelle l'inspecteur avait
dessiné en traitillé une ligne qui, sommairement décrite, coupait l'angle
nord-ouest de la parcelle 2270 puis, sur la parcelle 2269, se brisait pour
rejoindre la limite sud de cette dernière. Ce traitillé, signé et daté du 16
août 1999 par l'inspecteur, était désigné par les mots "limite
approximative de la forêt".
A l'occasion d'une
modification du plan partiel d'affectation "ECVA" (radiation d'une
limite des constructions correspondant à un chemin que la commune renonçait à
construire à travers le massif forestier qui domine les parcelles
constructibles dudit plan, et collocation en zone constructible des surfaces
abandonnées), les services cantonaux ont invité l'autorité communale à faire
procéder à une constatation de la nature forestière. Celle-ci a été mise à
l'enquête du 20 novembre au 20 décembre 2001 en même temps que la modification
du plan partiel d'affectation.
Le recourant, qui
était déjà intervenu - mais sur un autre point - par lettre du 18 janvier 2001
donnant suite à une information préalable de la commune, est intervenu à
l'enquête par lettre du 17 décembre 2001. Pour ce qui concerne la constatation
de la nature forestière, il s'opposait à la délimitation prévue sur sa parcelle
2269. A l'aide d'un croquis joint à sa lettre, il indiquait la limite de la
forêt qu'il était disposé à accepter en se référant à la lettre de l'inspecteur
forestier du 17 août 1999 déjà citée.
Compte tenu du croquis
joint à cette lettre et des explications fournies à l'audience du tribunal, on
constate que la délimitation de la forêt mise à l'enquête se présente, comme
celle du croquis de l'inspecteur forestier daté du 16 août 1999, sous la forme
d'une ligne brisée qui part de la limite supérieure nord de la parcelle 2269 (à
proximité de la parcelle 2270) quasiment en direction du sud puis, à mi-largeur
de la parcelle, se brise en s'infléchissant vers l'est pour rejoindre la limite
de la parcelle 2274 située au pied de la pente. Par rapport au croquis de
l'inspecteur forestier de 1999, la différence consiste en ceci que dans la
partie supérieure de la parcelle, la limite de la forêt n'empiète que
faiblement sur la parcelle 2269 (la parcelle 2270 du recourant n'est plus
touchée du tout), tandis que dans la partie inférieure de la parcelle, la
délimitation ne rejoint plus le bas de la parcelle à l'endroit où l'ancien plan
cadastral fixait la limite de nature "forêt", mais s'infléchit vers
l'est pour englober à cet endroit une surface triangulaire dont on peut estimer
grossièrement la contenance à 100 m² environ.
Le recourant ayant
maintenu son opposition après une entrevue sur place avec l'inspecteur
forestier et les représentants de la commune, le dossier a été transmis au
Département de la sécurité et de l'environnement qui a rendu le 6 août 2002 la
décision suivante :
DECISION DE CONSTATATION DE NATURE FORESTIERE
Madame, Monsieur,
Reprenant l'instruction relative à la requête
en constatation de nature forestière de la parcelle citée en marge, déposée par
vos soins pour votre compte, le Département de la sécurité et de
l'environnement constate ce qui suit:
1.    Faits
1.    La lisière de forêt concernée par la
présente constatation de nature forestière se situe sur le territoire d'Ollon,
au sud du massif forestier qui s'étend de Chesières jusqu'aux Tailles.
2.    En 1999, vous avez fait couper sans
l'autorisation du service des forêts, (c'est à dire sans requérir un permis de
coupe auprès du garde forestier), la lisière du massif forestier sur une
largeur de 10 à 15 m. Les arbres exploités comprenaient quelques chablis, ainsi
que des épicéas de lisière dont les souches sont encore visibles.
3.    En date du 17 août 1999, M.
Jean-François Huck, inspecteur des forêts du 21ème arrondissement, vous a confirmé
par écrit les conclusions de l'entretien qu'il avait eu avec vous le 6 août
1999 au sujet de la position de la lisière de la coupe illicite, à savoir:
" Dans le cadre
[sic]
de la parcelle 2269 la limite de forêt telle que
figurée sur le plan cadastral n'est plus tout à fait correcte. Je vous indique,
sur l'extrait de plan annexé, une position approximative de la limite sur la
base des observations faites sur le terrain. Cette limite est indicative
[sic]
. Seul un levé effectué par un géomètre permettrait de
la placer avec certitude
[sic]
. ( ...) Pour remplacer les
arbres abattus j'accepte la proposition de planter une dizaine d'arbres,
répartis en deux
[sic]
groupes. ...
4.    En date du 14 décembre 2000, la
Municipalité d'Ollon a approuvé le Plan Partiel d'Affectation E.C.V.A. relatif
à l'abandon d'une limite des constructions et adaptation de l'affectation aux
lieux-dits "En Cornuit et Au Corpt des Plans". Ce plan comprend une
vingtaine de parcelles dont la parcelle n° 2269 dont vous êtes les propriétaires.
5.    Lors de la circulation du projet dans
les services de l'Etat, le Service des Forêts, de la Faune et de la Nature (
ci-après SFFN) a demandé de procéder à la détermination des lisières de forêt
qui étaient concernées dans le périmètre du PPA précité. Cette opération a été
réalisée en date des 23 février et 2 juillet 2001 par M. Jean-François Huck,
inspecteur des forêts du 21 ème arrondissement. Le plan qui en résulte a été
établi le 31 juillet 2001 par le bureau de géomètres Duchoud-Haymoz-Bühlmann, à
Aigle et à Bex.
6.    Le PPA a été mis à l'enquête publique
du 20 novembre au 20 décembre 2001 par la Municipalité d'Ollon. L'intitulé de
l'enquête indiquait que le dossier comprenait une constatation de nature
forestière.
7.    Le 17 décembre 2001, vous avez déposé
une opposition au PPA E.C.V.A. qui portait sur deux points précis dont l'un
avait trait à la constatation de nature forestière sur votre parcelle, telle
qu'elle ressortait du plan 1:1000 établi dans le cadre du PPA.
8.    Le 4 avril 2002, la Municipalité
d'Ollon vous a convoqués pour une inspection locale qui a eu lieu le 23 mai
2002, à laquelle vous étiez tous deux présents. La délégation municipale,
composée de MM. J-L. Chollet et W. Favre, Municipaux, et de M. Lenoir,
technicien communal, était accompagnée de M. Bolay, garde forestier, de M.
J.-F. Huck, inspecteur des forêts et de M. J.-F. Métaux, ingénieur de
conservation au SFFN.
Lors de cette inspection, les agents du SFFN
en charge de la conservation des forêts au niveau local (garde forestier et
inspecteur des forêts) et cantonal (ingénieur de conservation), vous ont
informés sur la nature et l'application des critères d'assujettissement au
régime forestier. La visite détaillée de toutes les parties de la parcelle a
montré comment ces critères avaient été appliqués lors de la détermination de
la lisière.
En tant que propriétaires et opposants, vous
avez été entendus et pu faire valoir sur place aux représentants du SFFN, vos
points de divergence d'interprétation de la législation forestière, en
particulier dans la partie inférieure de la parcelle, à l'endroit où vous
contestez la détermination de la lisière du PPA.
Un délai supplémentaire de réflexion vous a
été communiqué pour vous permettre de confirmer, le cas échéant, votre
opposition à la détermination de lisière effectuée dans le cadre du PPA.
De cette séance, il ressort que:
A. Arborisation
-    La nature forestière du secteur
contesté est confirmée par la présence de souches âgées de plus de 20 ans,
témoins de l'exploitation non autorisée de 1999 (plus exactement, les arbres de
la lisière avaient 20 à 25 ans ).
B. Végétation arbustive et au sol
-    La nature forestière du secteur
contesté est confirmée par la présence d'espèces typiques d'une végétation de
sous-bois se développant après une mise en lumière, dont en particulier les
espèces suivantes: framboisiers, églantiers, noisetiers, sureaux, érables
sycomores, frênes. Cette végétation se différencie nettement de celle de la
prairie voisine qui n'est pas soumise au régime forestier;
-    L'assiette de la coupe effectuée en
1999 a été replantée dans la moitié supérieure de la parcelle, conformément aux
instructions du service des forêts; ceci dit, la zone non plantée et litigieuse
demeure soumise au régime forestier car la régénération naturelle forestière
est appelée à s'y installer au cours du temps pour occuper progressivement
l'ensemble de l'assiette de la coupe de 1999.
9.    En date du 29 mai 2002, vous avez
confirmé auprès de la Municipalité d'Ollon, les considérations et conclusions
de votre opposition déposée le 17 décembre 2001. Cette information a été
communiquée le 10 juin 2002 à l'inspecteur des forêts, lequel a fait suivre ce
courrier au SFFN le 13 juin ct.
La confirmation de votre opposition a
ainsi déclenché la procédure de constatation de nature forestière auprès de mon
Département. De ce fait, le traitement des oppositions au PPA, par la
Municipalité, est interrompu en attente du résultat de la présente instruction.
10.   Il ressort de l'expertise du dossier
effectuée par le Service des forêts après la confirmation de l'opposition du 29
mai 2002, que la limite de la forêt avant la coupe est non seulement attestée
par les souches, mais aussi par l'extrait de la carte nationale ainsi que par
la photo aérienne de 1996.
11.   Le massif forestier dont fait partie
l'aire forestière contestée assure une fonction de protection supérieure à la
moyenne des forêts, car il est situé en limite d'une zone de glissement de
terrain.
2. Droit
I.     Selon l'article 2 de la loi forestière
du 19 juin 1996 (LF VD; RSV 8.12), les forêts au sens de la loi sur les forêts
(LFo; RS 921.0) et de son ordonnance d'exécution (OFo; RS 921.01) sont soumises
au régime forestier. Lors de l'édiction et de la révision des plans
d'affectation au sens de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, une
constatation de nature forestière doit être ordonnée là où les zones à bâtir
confinent et confineront à la forêt (art.10, al2 LFo).
Il.    Au vu de la visite locale organisée le
23 mai 2002 par la Municipalité d'Ollon en présence des représentants du SFFN
et des propriétaires, il ressort que la limite de l'aire forestière sur la
parcelle n° 2269, selon le plan établi le 31 juillet 2001, est conforme aux
dispositions des législations forestières fédérale et cantonale.
Ill.    Au vu de l'enquête publique effectuée
par le biais de la modification du PPA (art 10, al 2, LFo et art 12 OFo ), le
Département peut conclure que le levé précité acquiert un caractère définitif
au sens de l'art 13 LFo.
Par
ces motifs,
le Département de la sécurité et de l'environnement décide que:
1.    Le plan de situation, échelle au 1
:1000, daté du 31 juillet 2001 et établi par M. P-P Duchoud, ingénieur-géomètre
officiel à Aigle et à Bex, figure exactement les limites de l'aire forestière
de la parcelle n° 2269 du territoire communal d'Ollon, propriété de Madame
Christa Balser et de Monsieur Edouard Balser. Copie de ce plan est annexée à la
présente.
2.    Les propriétaires sont tenus de
supporter le changement de nature au registre foncier à l'issue de la
procédure.
3.    Il n'y a lieu de percevoir, ni une
avance de frais, ni un émolument pour la constitution du dossier, les visites
locales, la détermination et la correspondance car la présente constatation de
nature de forêt intervient dans le cadre d'une procédure directrice communale
(révision d'un PPA).
4.    La présente décision est communiquée :
•    au Département Sécurité et
Environnement, Service des forêts, de la faune et de la nature;
•    à la Commune d'Ollon, par sa Municipalité;
B.                    Par acte du 22 août
2002, les recourants se sont pourvus contre cette décision en concluant en
substance à ce que la délimitation de la forêt corresponde à la détermination
de l'inspecteur forestier du 17 août 1999.
Accusant réception du
recours, le juge instructeur a interpellé les parties sur la question de savoir
si, selon l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995, les décisions rendues en
application de la législation forestière ne devraient pas, lorsqu'elles sont
prises en corrélation avec une procédure de planification (plan d'affectation,
plan d'extraction de carrière, etc.), suivre les mêmes voies de recours que le
plan lui-même, ce qui impliquerait un recours préalable au département cantonal
compétent avant que le recours ne soit ouvert devant le Tribunal administratif.
Sur ce dernier point,
le conseil des recourants s'est déterminé en exposant que la décision attaquée
indiquait la voie de recours au Tribunal administratif et que le litige n'avait
guère de liens avec la modification du PPA ECVA; il conclut en substance à ce
que le Tribunal administratif statue indépendamment des problèmes
"ECVA" non encore traités par les autorités communales.
La municipalité a
conclu au rejet du recours au fond en renonçant à formuler des observations sur
la procédure et les voies de recours, exposant simplement qu'elle optait pour
une simplification des procédures.
Le Service des forêts,
de la faune et de la nature, se référant aux déterminations qu'il avait déjà
déposées dans les causes AC 2001/0243 et AC 2002/0089 (celles-ci sont encore
pendantes), a exposé que le tribunal disposait de suffisamment d'éléments pour
pouvoir rendre une décision à laquelle le service se remettrait.
Interpellé également,
le Service de justice, de l'intérieur et des cultes, s'est déterminé le 17
septembre 2002 en exposant que le principe de coordination ne doit pas
s'appliquer lorsque des décisions de constatation de nature forestière sont
indépendantes d'une procédure de planification, celle-ci devant être suspendue jusqu'à
droit connu sur la décision de constatation forestière si cette dernière peut
influer sur la planification.
C.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 28 avril 2003 en présence du recourant et de
son conseil, de l'inspecteur forestier Jean-François Huck, d'Anne-France
Eichelberger, juriste au Service des forêts, de la faune et de la nature,
d'Yves Bolay, garde-forestier, ainsi que du conseiller municipal Jean-Luc
Chollet, responsable de l'urbanisme, et de Gilbert Le noir, du bureau technique
communal.
Diverses pièces ont
été produites, notamment une photo aérienne dont l'inspecteur forestier a
précisé qu'elle remontait à 1996. Le recourant a notamment produit des photos
d'une autre parcelle située à l'autre extrémité de la limite des constructions
à radier selon l'enquête déjà évoquée (parcelle 2754). On y voit que
d'importants arbres y ont été coupés. Selon une lettre de la municipalité du 25
novembre 2002, le cas a été dénoncé au préfet car l'abattage a eu lieu sans
autorisation préalable.
Le tribunal a procédé
à une inspection locale sur la parcelle litigieuse, les parties se sont chacune
longuement exprimées sur la position de la limite litigieuse, qui était
matérialisée sur le terrain par un piquet placé à l'endroit, en très forte
pente, où la ligne de délimitation, conformément à la description qui en a été
faite, se brise pour rejoindre la limite inférieure sud de la parcelle 2269.
Le tribunal s'est
également rendu sur la parcelle 2754 invoquée par la recourant à titre de
comparaison. La délimitation forestière mise à l'enquête en même temps que la
modification du plan d'affectation ne fait apparaître à cet endroit aucune
surface forestière. Selon les explications fournies durant l'audience et
l'inspection locale, une décision antérieure émanant de l'ancien chef du
Service des forêts, de la faune et de la nature avait déjà constaté que le
massif litigieux ne constituait pas une forêt, notamment en raison de la
surface insuffisante du massif et du fait que les gros arbres bordant le chemin
sont des arbres d'allée et non de forêt. Relevant la taille importante des
arbres abattus, la présence de forêts à l'est et à l'ouest de la parcelle 2754
ainsi qu'une végétation manifestement forestière au sol (plus caractéristique
que sur la parcelle du recourant), le conseil des recourants a qualifié la
situation de grave inégalité de traitement, probablement commise au profit d'un
entrepreneur local auquel la commune a même admis avoir délivré un permis de
construire avant même l'entrée en vigueur de la modification du plan
d'affectation.
Les constatations
faites sur la parcelle litigieuse elle-même seront reprises directement dans
les considérants en droit du présent arrêt.
D.                    Le tribunal a délibéré à
huis clos immédiatement après l'audience et il arrêté le dispositif du présent
arrêt. Alors que l'arrêt était en grande partie rédigé, le tribunal a encore
reçu le 1er mai 2003 un courrier du conseil des recourants du 30 avril 2003
contenant divers moyens et référence jurisprudentielles invoquées durant la
plaidoirie effectuée sur le terrain. La commune a aussi versé au dossier, par
courrier du 7 mai 2003, diverses pièces relative à la parcelle 2754. Les
parties ont été informées que ces écritures non sollicitées seraient
communiquées avec le projet d'arrêt aux assesseurs, qui en ont approuvé la
rédaction par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Les parties ont été
interpellées sur la question de savoir si, selon l'arrêt AC 1995/0251 du 21
décembre 1995, les décisions rendues en application de la législation
forestière ne devraient pas, lorsqu'elles sont prises en corrélation avec une
procédure de planification (plan d'affectation, plan d'extraction de carrière,
etc.), suivre les mêmes voies de recours que le plan lui-même, ce qui
impliquerait un recours préalable au département cantonal compétent avant que
le recours ne soit ouvert devant le Tribunal administratif.
a)                     Dans l'arrêt AC
1995/0251 du 21 décembre 1995, le Tribunal administratif avait à connaître de
recours dirigés contre diverses décisions:
-   une décision finale après étude d'impact
sur l'environnement relative à l'adoption d'un plan d'extraction et à la
délivrance d'un permis de carrière, rendue par le Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT selon l'appellation de
l'époque)
-   une autorisation de défrichement délivrée
dans le cadre du même projet par le Département de l'agriculture, de
l'industrie et du commerce (DAIC).
aa) Le tribunal a
constaté que les recours, en tant qu'ils avaient trait aussi bien au plan
d'extraction qu'à la décision finale sur étude d'impact (il s'agit d'une seule
et même décision) devaient être transmis préalablement au DJPAM compétent pour
statuer sur recours en vertu de l'art 12 LCar (qui renvoie à la procédure en matière
de plans d'affectation, où le recours n'est ouvert au Tribunal administratif
que contre la décision du département statuant sur recours).
bb) C'est au sujet de
l'autorisation de défrichement que l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995 a
introduit une règle jurisprudentielle qui s'écarte de la lettre des
dispositions relatives aux voies de recours en matière forestière:
En principe, une
décision relative à une autorisation de défrichement peut faire directement
l'objet d'un recours au Tribunal administratif (cela résulte de la compétence
générale du Tribunal administratif - art. 4 al. 1 LJPA - suite à l'abrogation
de l'art. 53 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 qui prévoyait
précédemment un recours au Conseil d'Etat; voir actuellement l'art. 72 de la
loi forestière du 19 juin 1996 qui renvoie à la LJPA). Toutefois, le Tribunal
administratif a jugé dans l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995 que le
Département JPAM, en tant qu'autorité de recours compétente en matière de
plans, doit être saisi également, par attraction de compétence, des pourvois
dirigés contre les autorisations spéciales délivrées simultanément à la
décision finale sur étude d'impact, notamment du pourvoi contre l'autorisation
de défrichement. Cette règle jurisprudentielle est fondée sur les exigences du
principe de coordination, concrétisés depuis lors par l'art. 25a de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT).
cc) On peut cependant
se demander si cette règle jurisprudentielle doit être suivie lorsque la
décision rendue en application de la législation forestière statue sur la
constatation de nature forestière (et non pas sur une autorisation de
défricher). En effet, on conçoit bien, comme le rappelle l'arrêt AC 1995/0251
du 21 décembre 1995, que si l'art. 12 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur
les forêts (ci-après : LFo) prévoit que l'insertion de forêts dans une zone
d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher, c'est
précisément pour assurer une coordination, aussi bien formelle que matérielle,
entre la procédure de planification et la décision de l'autorité spécialisée
fondée sur l'art. 5 LFo (défrichement). En revanche, il n'y a pas matière à
coordination lorsqu'est seule en cause la question de savoir si une surface
donnée est une forêt. Certes, les conclusions du recourant tendant en l'espèce
à ce que la limite de la forêt passe en retrait de la zone litigieuse
pourraient théoriquement être interprétées, si le caractère de forêt devait
être confirmé, comme une demande d'autorisation de défricher la surface
correspondante. Ce serait toutefois raisonner de manière artificielle que de
suivre cette interprétation. Finalement, dans le cadre d'un litige sur la
délimitation de la forêt, l'autorité n'a en principe pas à procéder à une pesée
des intérêts entre l'avantage que présenterait une surface constructible et le
maintien de la forêt sur cette même surface. Il apparaît bien au contraire que
la délimitation de la forêt est un préalable qui permettra l'adoption du plan
d'affectation communal où les surfaces non forestières seront affectées en
fonction de l'affectation des surfaces adjacentes. L'autorité communale, qui
n'a aucune compétence de décision en matière forestière, ne peut donc pas se
prononcer sur la délimitation forestière et on ne saurait la contraindre à
adopter le plan dans l'ignorance du sort du litige sur la nature forestière
dans le seul but que le département cantonal (à supposer qu'un recours soit
déposé contre le plan) puisse être saisi simultanément des deux litiges.
C'est ainsi à juste
titre que les autorités communales ont suspendu la procédure d'adoption de
l'amendement au PPA ECVA jusqu'à droit connu sur la limite forestière. Il y
donc lieu que le tribunal statue sur le recours.
2.                     Les recourants, qui se
réfèrent à la lettre du 17 août 1999 de l'inspecteur forestier, font valoir que
la collectivité publique agit contrairement aux règles de la bonne foi en
remettant aujourd'hui cet accord - exécuté - en cause et en exigeant de
surcroît la pleine restitution de l'état forestier antérieur et,
cumulativement, une plantation compensatoire.
a)                     On rappellera tout
d'abord que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (voir par exemple l'ATF
H 410/99 du 11 juillet 2000), le droit à la protection de la bonne foi permet
au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de
se contredire. Ainsi, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger
l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si
les conditions cumulatives suivantes sont réunies :
1.  il faut que l'autorité soit intervenue
dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées;
2.  qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi
dans les limites de sa compétence;
3.  que l'administré n'ait pu se rendre compte
immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu;
4.  qu'il se soit fondé sur celui-ci pour
prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice;
5.  que la loi n'ait pas changé depuis le
moment où le renseignement a été donné (ATF 121 V 66 consid. 2a et les
références; arrêt S. du 9 mai 2000 [K 23/98], selon lequel la jurisprudence
rendue à ce propos sur la base de l'art. 4 al. 1 aCst. s'applique également
dans le cadre de l'art. 9 Cst. du 18 avril 1999).
En l'espèce, la bonne
foi dont se prévalent les recourants paraît plutôt se rattacher à
l'interdiction faite à l'administration d'adopter un comportement
contradictoire. En effet, le Tribunal fédéral considère (2P.269/2001 du 25
avril 2002) que le droit garanti à l'art. 9 Cst. est protégé si
l'administration, dans une situation concrète et individuelle, a fait une
promesse ou adopté un comportement de nature à éveiller, chez l'administré, une
attente ou une espérance légitime et que, sur la foi de cette promesse ou en
raison de cette attente ou espérance légitime, l'administré a ensuite pris des
dispositions préjudiciables à ses intérêts (cf. ATF 127 I 31 consid. 3a p. 36;
126 II 377 consid. 3a p. 387; 124 II 265 consid. 4a p. 269 s. et les références
citées).
b)                     Examinant les
circonstances de la présente cause en rapprochant les pièces du dossier, les
déclarations faites en audience ainsi que les explications concrètes fournies
sur les lieux mêmes, le tribunal constate que la lettre de l'inspecteur
forestier du 17 août 1999 porte sur deux points différents. D'après les termes
mêmes de la lettre du 17 août 1999, un accord précis a été trouvé pour le
remplacement des arbres abattus puisque les parties se sont entendues à la fois
sur leur nombre et sur les espèces à planter, qui sont spécifiées dans la
lettre, et même sur l'emplacement des plantations en question, qui n'est pas
documenté par écrit mais sur lesquels les parties se sont parfaitement
comprises puisque l'inspecteur forestier est venu contrôler à sa satisfaction
les plantations effectuées. Le recourant a d'ailleurs précisé à l'audience
qu'il avait remplacé ceux des nouveaux arbres qui avaient péri et qu'il en
avait même rajouté. Sur ce point-là, il est indéniable que le recourant pouvait
se fier aux indications fournies par l'inspecteur forestier et que ce dernier
n'aurait pas pu de bonne foi revenir à la charge en exigeant encore la
plantation d'arbres supplémentaires.
Sur
le second point en revanche, qui porte sur la délimitation de la forêt, le
tribunal juge que le recourant ne peut pas invoquer le principe de la bonne
foi. En effet, l'inspecteur forestier a pris d'infinies précautions pour éviter
précisément que sa lettre puisse être considérée comme une assurance donnée par
l'autorité: il écrivait qu'il indiquait sur le plan annexé à sa lettre "
une
position approximative
" de la limite, précisant qu'elle "
n'est
qu'indicative"
et qu'il faudrait un levé de géomètre pour la
"placer
avec exactitude
" (on observera au passage que la décision du
département prétend citer cette lettre mais que la transcription qu'elle en
fait comporte plusieurs divergences, au demeurant sans conséquence). Même sur
le plan annexé à sa lettre, l'inspecteur forestier a eu la prudence d'apposer
l'indication "
limite approximative de la forêt
" avant de
signer et dater son document. C'est dire que toutes les conditions étaient
réunies pour que le recourant puisse se rendre compte qu'il ne pouvait pas
tirer d'assurances précises de la lettre du 17 août 1999.
Il n'y a pas non plus
de véritable contradiction entre les documents du 17 août 1999 et le tracé
consacré par la décision attaquée puisque dans les deux cas, la délimitation
suit sensiblement une ligne brisée en deux segments et que la différence
consiste essentiellement dans l'orientation de la ligne brisée qui pivote pour
ainsi dire en son centre puisque selon la décision attaquée, la limite
forestière n'empiète plus sur la parcelle 2270 (en haut de la pente au nord)
alors qu'au bas de la pente, au sud, elle suit un tracé tendant légèrement vers
le sud-est alors qu'elle penchait plutôt vers le sud-ouest sur le croquis de
1999 de l'inspecteur forestier. Une telle divergence est parfaitement
compréhensible compte tenu de l'imprécision clairement annoncée du croquis
initial, en raison duquel on ne saurait faire le moindre grief à l'inspecteur
forestier.
Le litige paraît
peut-être dû au fait que l'inspecteur forestier s'est abstenu (apparemment sans
le dire expressément) d'exiger la plantation de nouveaux arbres sur toute la
surface qui avait été défrichée et qu'il considérait comme forestière. Comme il
l'a expliqué en audience, il a exigé la plantation d'arbres de faible
développement pour limiter la gêne éventuelle sur les surfaces constructibles
et il paraissait suffisant voire préférable que la forêt repousse d'elle-même
jusqu'au bas de la pente. La décision du département exprime la même idée
lorsqu'elle expose que "la régénération naturelle forestière est appelée à
s'y installer au cours du temps pour occuper progressivement l'ensemble de l'assiette
de la coupe de 1999". Cette manière de voir qui consiste à laisser faire
la nature par un reboisage naturel, est fréquente dans l'appréciation des
autorités forestières d'après ce que le tribunal a déjà pu constater. Elle ne
signifie cependant pas que la surface sur laquelle l'autorité renonce a exiger
une replantation immédiate échappe désormais au régime forestier.
c)                     On observera pour
terminer que de toute manière, une des autres conditions nécessaires à la
protection de la bonne foi n'est pas remplie puisqu'on ne voit pas quelles sont
les mesures irréversibles que le recourant aurait prises sur la base des
assurances dont il prétend se prévaloir.
3.                     Faute par le recourant
de pouvoir invoquer de bonne foi le croquis approximatif qui lui avait été
remis en 1999, il convient d'examiner le bien-fondé de la délimitation fixée
par la décision attaquée.
a)                     La loi fédérale sur les
forêts du 4 octobre 1991 (LFo) et l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre
1992 (OFo) prévoient ce qui suit;
Article premier LFo - But
1
La présente loi a
pour but:
a.  d'assurer la conservation des forêts
dans leur étendue et leur répartition géographique;
b.  de protéger les forêts en tant que
milieu naturel;
c.  de garantir que les forêts puissent
remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et
économique (fonctions de la forêt);
d.  de maintenir et promouvoir
l'économie forestière.
2
Elle a en outre pour but de contribuer à protéger la population et les
biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain,
l'érosion et les chutes de pierres (catastrophes naturelles).
Art. 2 LFo - Définition de la forêt
1
Par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d'arbres ou
d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Leur origine,
leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas
pertinents.
2
Sont assimilés aux
forêts:
a.  les forêts pâturées, les pâturages
boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers;
b.  les
surfaces non boisées ou improductives d'un bien-fonds forestier, telles que les
vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou d'autres
constructions ou installations forestières;
c.  les biens-fonds faisant l'objet d'une obligation de reboiser.
3
Ne sont pas considérés comme forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes
isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts, les
cultures d'arbres en terrain nu destinées à une exploitation à court terme
ainsi que les buissons et les arbres situés sur ou à proximité immédiate des
installations de barrage.
4
Dans le cadre fixé par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser
la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une
surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que
doit avoir un autre peuplement pour être considérés comme forêt. Si le
peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice
particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables.
Art. 1 OFo - Définition de la forêt (art. 2,
4
e
al.)
1
Les cantons
précisent les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme
forêt, dans les limites suivantes:
a.  surface comprenant une lisière
appropriée: 200 à 800 m 2 .
b.  largeur comprenant une lisière
appropriée: 10 à 12 m;
c.  âge du peuplement sur une surface
conquise par la forêt: 10 à 20 ans.
2
Si le peuplement exerce une fonction sociale ou protectrice
particulièrement importante, il doit être considéré comme forêt, indépendamment
de sa surface, de sa largeur ou de son âge.
La loi forestière
cantonale (LVFo) du 19 juin 1996, à son art. 2 al. 1, a fait usage de la
compétence prévue par l'art. 2 al. 4 LFo et l'art. 1 al. 1 OFo. La teneur de
cette disposition est la suivante :
"Sont considérées comme
forêts au sens de la législation fédérale :
a) les surfaces boisées de 800 m²
et plus;
b) les cordons boisés de 10 m. de largeur et plus;
c) les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de 20
ans;
d) les rives et berges boisées des cours d'eau non corrigés;
e) les rideaux-abris."
On rappellera encore
que les limites de bois figurant sur les plans cadastraux et les surfaces de
bois indiquées sur les feuillets cadastraux ne sont pas déterminantes (art. 2
al. 1, 2ème phrase LFo).
b)                     Bien que la décision
attaquée se contente dans ses considérants d'indiquer pourquoi une constatation
de nature forestière doit être ordonnée (l'art. 10 al. 2 de la loi fédérale sur
les forêts, en vigueur depuis le 1er janvier 1993, l'impose lors de l'édiction
de plans d'affectation où les zones à bâtir confinent à la forêt), il n'est pas
douteux qu'il y a lieu d'appliquer en l'espèce la règle cantonale de l'art. 2
al. 1 lit. c de la loi forestière (LVFo) du 19 juin 1996, qui fixe à vingt ans
l'âge minimal des peuplements qui deviennent constitutifs d'une forêt sur les
surfaces conquises par celle-ci. Cette limite correspond au maximum permis par
l'art. 1 de l'ordonnance fédérale sur les forêts (OFo). On signalera au passage
que le Tribunal fédéral semble sensible à l'opinion de certains auteurs selon
lesquels cette dispositions réglementaire est large au point de mettre en
question sa conformité à la loi (v. ATF 1A.100/2002 du 10 octobre 2002).
b)                     La décision du
département intimé du 6 août 2002 expose que les critères d'assujettissement au
régime forestier ont été expliqués aux recourants lors de la rencontre sur
place du 4 avril 2002, mais cette décision s'abstient curieusement d'exposer
ces critères de manière complète. On n'y trouve pas, par exemple, l'indication
fournie en audience pas l'inspecteur forestier selon laquelle on se trouve en
présence d'une forêt de montagne qui comporte des trous et des clairières, ce
qui rend parfois difficile la question de savoir si on se trouve en présence
d'un arbre isolé ou d'une surface forestière, sans compter qu'on trouve par
exemple à Villars des grands sapins ou des groupes de sapins qui, dans la
localité, sont à considérer comme des arbres d'ornement. On peut cependant
comprendre en lisant l'état de faits de la décision du département que la
délimitation litigieuse tient compte de l'âge des souches trouvées sur place et
de la végétation présente au sol.
Ces critères ont été
exposés durant l'inspection locale, où le tribunal et les parties se sont
notamment tenus à l'emplacement du piquet qui marque la cassure de la ligne
brisée déjà décrite. Le tribunal a pu constater à cette occasion que la
contestation des recourants portait essentiellement sur la surface d'environ
100 m² correspondant à un triangle dont les angles sont respectivement (et
approximativement) le point où se brise la ligne que suit la délimitation
litigieuse au milieu de la parcelle, le point où cette ligne rejoint le bord
inférieur de la parcelle le long de la parcelle 2274, et enfin, au sud-ouest,
l'emplacement où l'ancienne aire forestière du plan cadastral touchait la
limite de la parcelle 2274. Le tribunal a pu constater que la portion située à
l'amont de cette surface litigieuse n'est pas contestée, puisqu'il s'agit de
l'endroit où le recourant a replanté des arbres, comme l'inspecteur forestier
le lui avait demandé. Force est cependant de constater surtout que dans cette
surface litigieuse, on peut observer la présence d'environ cinq souches
d'arbres dont il n'y a pas lieu de douter qu'elles comportent un nombre de
cernes indiquant un âge supérieur à vingt ans. En outre, il est exact, comme
l'inspecteur forestier l'a fait observer, que la végétation qui pousse à cet
endroit, notamment en raison de la présence de fraisiers et de framboisiers,
diffère assez nettement de la végétation de prairie qu'on peut observer dans la
partie est de la parcelle, ceci même s'il est dans la nature des choses que la
nature n'ait pas pris soin de répartir catégoriquement les deux types de plantes
de part et d'autre d'une ligne virtuelle infranchissable. La représentante du
département intimé a d'ailleurs fait observer que dans la partie supérieure de
la parcelle (en direction de la parcelle 2270), on observe aussi la présence
d'un certain nombre de souches analogues, mais qui ne sont pas inclues dans la
surface forestière délimitée par la décision attaquée. Cela s'explique
précisément par la différence de végétation déjà évoquée.
Appliquant l'art. 1
al. 1 lit. c OFo et considérant que les souches observées sur place attestent
de la présence d'arbres âgés de plus de vingt ans lorsqu'ils ont été abattus et
que la nature de la végétation subsistant à cet endroit présente effectivement
un caractère forestier, le tribunal ne peut que confirmer la décision attaquée.
c)                     Les recourants
invoquent une inégalité de traitement choquante par rapport à la situation de
la parcelle 2754, située à l'autre extrémité du plan litigieux et où le
tribunal a terminé l'inspection locale en présence des parties. Il est vrai
qu'on peut comprendre l'étonnement des recourants lorsqu'ils font observer que
les arbres abattus à cet endroit étaient d'une taille bien plus considérable et
que la nature de la végétation subsistante présente pour le moins le même
caractère forestier qu'à l'endroit du litige. Le tribunal ne saurait toutefois
en juger en l'absence d'un dossier complet. Le cas semble, d'après les
explications fournies par l'inspecteur forestier, avoir été jugé en fonction du
fait que le massif forestier situé à cet endroit n'avait pas une surface
suffisante pour être réputé forêt, notamment. Quoi qu'il en soit, même si un
examen plus approfondi de la situation de la parcelle que les recourants
invoquent à titre de comparaison devait confirmer la perplexité que suscitent
les apparences évoquées en audience, les conditions qui permettraient aux
recourants d'invoquer le principe de l'égalité dans l'illégalité ne seraient
pas remplies.
En effet, comme le
Tribunal administratif a eu l'occasion de la rappeler dans un arrêt AC
2002/0080 du 28 février 2003, le principe de l'égalité de traitement interdit
notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (Grisel,
Traité de droit administratif, vol. I p. 361). Deux décisions sont
contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la
ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de
façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement
distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans
un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la
suite illégalement
(ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83)
. L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert
aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il
n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le
principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est
trompée à persévérer dans l'erreur (Grisel, op. cit. p. 362). Toutefois, la
jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité
manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale
(ATF 103 Ia 242 consid. 3a p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt
public ou privé prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123
II 248, consid. 3c p. 254)
. Lorsqu'un tel intérêt est
touché, le droit à l'égalité n'est plus susceptible d'être invoqué efficacement
pour exiger la poursuite d'une pratique illégale (Grisel, op. cit. p. 363 et
les références citées).
En l'espèce, et bien
que des explications aient été fournies verbalement durant l'audience sur les
motifs qui pouvaient justifier le traitement dont a bénéficié la parcelle 2754,
le tribunal a interpellé en audience les représentants de l'autorité sur la
question de savoir si l'on se trouvait en présence d'une pratique propre à
l'ancien chef de service, pratique dont on pourrait considérer qu'elle n'a
désormais plus cours. Malgré la réponse prudente qu'il a obtenue, le tribunal
ne peut que constater que même si le cas invoqué par les recourants à titre de
comparaison devait s'avérer d'une légalité douteuse- ce qui n'est pas établi -
, on ne se trouverait pas en présence de l'hypothèse dans laquelle l'autorité
manifesterait clairement son intention de poursuivre une pratique illégale.
C'est donc en vain, au vu de la jurisprudence rappelée ci-dessus, que les
recourants tenteraient d'invoquer le principe de l'égalité dans l'illégalité.
Il est au surplus
inutile, vu ce qui précède, d'examiner si u
n intérêt
public ou privé prépondérant pourrait s'opposer à ce que soit invoqué
le principe de l'égalité dans l'illégalité à l'encontre d'une décision
rendue en matière de constatation de nature forestière.
4.                     Vu ce qui précède, il y
a lieu de rejeter le recours et de maintenir la décision attaquée. Les
recourants, qui n'ont pas droit à des dépens, supporteront un émolument qui
sera néanmoins réduit pour tenir compte de l'importance modeste du litige.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue par le Département de la sécurité et de l'environnement le 6 août 2002
est maintenue.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
ft/Lausanne, le 16 mai 2003
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)