vd_omni · AC.2001.0070 · 2006-07-26 · fr

COSTANTINO/Municipalité de La Tour-de-Peilz | Confirmation de l'ordre de démolition d'un local construit sans autorisation et dont la réalisation, non conforme à la zone de verdure, dépasse en outre la surface constructible admissible; mauvaise foi de la constructrice, amendée précédemment pour une construction illicite; frais limités de remise en état non disproportionnés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.07.2006 AC.2001.0070

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 juillet 2006
sur le recours interjeté par
Paola
COSTANTINO
, chemin de la Crausaz 96, 1814 La Tour-de-Peilz, dont le conseil
est l’avocat Eric Stauffacher, à Lausanne,
contre
la décision de la
municipalité de La Tour-de-Peilz
du 27 mars 2001 (ordre de démolition d'un mur et d'un local construits sans
autorisation).
* * * * * * * * * * * * * * *
*
Composition de
la section: M. Vincent Pelet, président; M. Jean-Daniel Rickli et M. Antoine Thélin,
assesseurs. Greffier: M. Nader Ghosn.
Vu les faits suivants:
A.
Paola Costantino est propriétaire de
la parcelle no 1964 sise sur la commune de La Tour-de-Peilz. Cette parcelle se
situe en partie en zone constructible (zone 5, ordre non contigu de faible
densité et de bâtiments bas) pour environ deux tiers de sa surface, et en
partie en zone 6, de verdure, pour environ un tiers (295 m2). La zone de
verdure est constituée par un talus, flanqué sur une partie de sa base par un
mur de soutènement; ce mur marque la limite de la zone de verdure sur la
parcelle de Paola Costantino.
B.
a) En 1998, Paola Costantino a mis à
l'enquête publique la construction d'un garage souterrain en limite sud-ouest
de sa parcelle, mais il s'est avéré, lors de la visite de la commission de
salubrité, que la constructrice avait agrémenté les murs du garage de fenêtres
et qu'elle n'avait pas respecté l'implantation annoncée dans les plans, la
construction empiétant même sur les parcelles voisines; ce dernier point a été
réglé conventionnellement entre les parties intéressées. La commission a
également découvert que Paola Costantino avait édifié une dépendance bétonnée
de 10 m2 entre sa villa et le garage.
b) Par décision du 2 novembre 1999, la
municipalité a exigé la démolition de la dépendance construite sans
autorisation. Elle a accepté, le 19 novembre 1999, de surseoir à l'exécution de
son ordre pour autant que Paola Costantino présente, avec des plans et coupes,
une solution qui tendrait à rendre à la construction "une certaine
légalité" en la transformant en une construction souterraine. Le 10
décembre 1999, la municipalité a dénoncé Paola Costantino au Préfet du district
de Vevey pour avoir construit illicitement le local bétonné de 10 m2. Dans sa
dénonciation, la municipalité souligne notamment que cette construction dépasse
le potentiel à bâtir de la parcelle, qui est déjà entièrement épuisé par le
bâtiment existant; elle mentionne également qu'elle a suspendu son ordre de
démolition, les travaux litigieux pouvant être complétés par un apport de terre
végétale "
destiné à rendre à l'objet un caractère
"artificiel" de construction souterraine
". La dépendance
contestée a été en définitive régularisée, une fois la dalle du toit recouverte
de gazon. Paola Costantino a été condamnée à une amende préfectorale de 12'150 fr.
le 20 juillet 2001.
C.
Ayant constaté l'existence d'un mur
de soutènement nouveau et d'une dépendance non autorisée, la municipalité de La
Tour-de-Peilz a intimé à Paola Costantino, par décision du 27 mars 2001,
l'ordre de démolir ces installations dans un délai au 30 avril 2001.
L'infraction a par ailleurs été dénoncée au Préfet du district de Vevey.
Agissant en temps utile par acte du 11
avril 2001, Paola Costantino a recouru contre la décision de démolition dont
elle demande l'annulation.
La municipalité a répondu au recours
le 10 mai 2001 et a conclu au rejet du recours.
La recourante s'est déterminée le 25
juin 2001.
Le Tribunal a tenu audience le 28
novembre 2002 et a procédé à une inspection locale. La recourante a rehaussé le
mur de soutènement existant de 60 cm et l'a prolongé de 1 m. 80. La visite du
local litigieux, qui prolonge le mur, a montré qu'il était complètement aménagé
avec une finition soignée (porte avec serrure, porte en partie vitrée, fenêtres
avec rebords, murs peints, prise électrique, bouton de réglage électrique des
stores - non encore posés - aération, catelles); il compte 3 m 60 sur 2 m 68 de
côté, avec une hauteur de 2 m 40; quelques objets y sont entreposés, mais de la
place est disponible. On voit sur la parcelle 1978 au sud-ouest de celle de la recourante
la pente prononcée du terrain; les propriétaires ont laissé telle quelle cette
partie de leur bien-fonds en zone verdure, avec un ou deux troncs d'arbres
fixés latéralement pour tout étagement. Des laurelles sont plantés au bord de
la propriété, sur la parcelle 1978, avec l'accord des propriétaires intéressés,
mais de manière à permettre un passage le long du mur sud-ouest du local. Deux
terrasses superposées ont été construites derrière le mur et le local, et on peut
y accéder par un escalier et des chemins dallés. L'aspect pentu du terrain a
disparu; il y a un arbre derrière le mur d'origine, sur la première terrasse.
Le Tribunal a également visité le garage construit en zone de verdure ainsi que
l'annexe objet de la décision du 2 novembre 1999, qui est de finition soignée
et où la recourante stocke quelques objets. Le garage est une importante
construction de l'ordre de 60 m², avec des grandes fenêtres, des WC et une
douche, une cuisine (deux plaques de chauffe, un évier et un frigidaire). Il y
a de grandes armoires au fond. Le toit est recouvert d'une couche de terre
engazonnée; une balustrade y a été installée. Le garage, qui pourrait très facilement
accueillir deux véhicules, sert d'atelier mécanique au fils de la recourante
qui y parque une voiture de rallye. La municipalité a relevé que la villa
comportait déjà un garage pour deux voitures.
La recourante a exposé qu'au cours de
l'exécution des travaux sur le mur, la personne chargée du terrassement avait
proposé la construction d'un "
petit local pour les outils et le
matériel
". Avant ces aménagements la recourante a expliqué qu'elle
était "
tout le temps embêtée
"; elle ne trouvait pas de
personnel qui accepte de travailler sur ce "
gros talus
" trop
en pente (d'aucuns étaient tombés et s'étaient blessés). Par ailleurs, la recourante
aime avoir une villa où l'entretien est bien fait; la terre et les feuilles
descendaient sur sa terrasse qui est devant le salon en cas d'orage ou de
pluie. Les travaux ont permis de terrasser la partie supérieure du terrain en
pente; derrière le local il y a un jardin potager pour faire "
joli et
propre
"; il n'y a aujourd'hui "
plus de chenit qui descend
".
La recourante a investi 30'000 fr. dans la construction; elle aime faire "
les
choses solides
"; un mur simple l'aurait "
étouffée
";
des "
catelles luxueuses
" ont été mises dans le local, qui
"
sert à parquer la tondeuse
". La recourante a devisé les
travaux de remise en état antérieur à 10'000 francs.
Considérant en droit:
1.
a) L'autorisation de construire dans
une zone de verdure fixée par un plan d'affectation, ménagée dans le milieu
bâti, relève du droit cantonal et ne requiert pas de dérogation au sens de
l'art. 24 de la loi fédérale sur l'aménagement de territoire (ATF 116 Ib 377,
JT 1992 I 467).
Aux termes de l'art. 54 al. 1 de la
loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions
(LATC), les zones protégées sont destinées en particulier à la protection des
sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours
d'eaux, des réserves naturelles ou des espaces de verdure. Seules peuvent y
être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné
à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et
au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y
oppose.
En droit communal, la matière est
régie par le règlement sur le plan d’extension et la police des constructions
du 5 juillet 1972 (RPE), comportant des modifications approuvées par le Conseil
d’Etat le 17 décembre 1982 et le 30 novembre 1984. La zone de verdure (zone 6)
est définie à l’art. 46 RPE : elle est destinée à la sauvegarde des sites
et à la création d'îlots de verdure. Elle est caractérisée par l'interdiction
de bâtir (al.1). Toutefois, la municipalité peut y autoriser des bâtiments de
minime importance et l'agrandissement de bâtiments existants à condition que
ces constructions ne portent pas préjudice au site. Dans ce cas, elle prend
l'avis de la commission d'urbanisme (al. 2).
Il convient d'interpréter strictement
les dispositions qui ne permettent d'entamer les zones de verdure qu'en faveur
de constructions de faible importance,  moyennant qu'elles s'intègrent au site
ou que leur destination soit compatible avec les buts de la zone (RDAF 1973, p.
141; AC 1992/118 du 28 septembre 1992; AC 1999/0097 du 16 janvier 2001, arrêt
dans lequel la compatibilité du projet à la zone de verdure, jugée douteuse, a
toutefois été laissée ouverte).
La municipalité a souligné que la
finalité essentielle de ses zones de verdure était de préserver le caractère
spécifique du relief et du paysage de la région de la Tour-de-Peilz, dont elles
sont les points marquants; toute construction dans ces zones est visible et
fait percevoir comme construits des endroits où l'on devrait voir de la
végétation. Le Tribunal relève que la zone de verdure en cause offre une
transition entre la partie vallon et la partie haute du versant; elle constitue
la trace d'un ancien boisement.
En l'occurrence, la façade du local
litigieux, agrémentée comme le serait celle d'un petit pavillon, est visible
depuis l'aval et modifie le caractère des lieux. Le jardin potager sur le toit
n'est en outre qu'une couverture végétale qui ne suffit pas pour restituer son
caractère à la zone. Le profil du terrain, étagé, est modifié de manière
clairement contraire au but visé par la réglementation communale; la zone de
verdure devait protéger l'aspect topographique d'un versant alors que la
parcelle de la recourante illustre en l'état un paysage de terrasses. On
relèvera qu'un tel aménagement n'est nullement imposé par la pente du sol, par
les nécessités des travaux de jardinage ou par le ravinement de la terre qui
descendrait. L'aménagement de la pente sur la parcelle voisine avec quelques
troncs d'arbres transversaux est l'exemple d'une autre solution, conforme à la
zone. De plus, le local est une réalisation en béton, avec un important volume
et une réalisation relativement luxueuse, qui ne permet pas de parler d'une
construction de minime importance. Enfin, le besoin de construire une
"cabane à outils" n'est apparu, comme une occasion favorable, que
pendant des travaux de rehaussement du mur; la recourante dispose en effet
d'importantes réserves de place pour ranger du matériel de jardinage; le local
ne répond donc à aucun besoin reconnu (la recourante n'y entrepose au demeurant
que quelques objets qui n'épuisent ni le volume, ni la place disponible).
b) Les constructions souterraines ne
provoquant aucune modification notable du niveau naturel antérieur du terrain
ne sont pas comptées dans le calcul des dimensions des bâtiments, ni dans le
calcul des distances aux limites de la surface bâtie. Elles sont autorisées
dans toutes les zones. La municipalité ne peut les interdire ou les limiter que
dans la mesure où leur utilisation constituerait une gêne sensible pour le
voisinage ou serait incompatible avec le caractère du quartier (art. 58 RPE).
Le local, avec deux côtés apparents
(façade et limite ouest de propriété) présente un caractère d'élévation
évident; érigé au pied du talus, qu'il empiète, il modifie sensiblement le
terrain naturel, tout comme le prolongement du mur qui soutient les
terrassements. Peu importe que le toit du local ait été recouvert de terre; le
local ne peut nullement être qualifié, visuellement déjà, de construction
souterraine et être autorisé à ce titre.
2.
A défaut de dispositions expresses
contraires, la partie non constructible d'un bien-fonds, qui n'est situé qu'en
partie dans une zone constructible, ne peut être prise en compte dans le calcul
de l'indice d'utilisation (ATF 109 Ia 30, JT 1985 I 496). Le Tribunal
administratif a par ailleurs jugé qu'une base réglementaire était nécessaire
pour la prise en compte d'une partie de la parcelle en zone de verdure dans le
calcul du coefficient (RDAF 1987 p. 541). De l’avis de l’autorité communale,
l’art. 45 RPE offre une telle base légale. Cette disposition définit pour la
zone 5 (ordre non contigu de faible densité et de bâtiments bas) des rapports
maxima "entre la surface bâtie et la surface totale de la parcelle"
en fonction de la hauteur du bâtiment. On peut dès lors admettre avec
l’autorité intimée que le coefficient d’occupation du sol (COS) se calcule sur
l'ensemble de la parcelle. Il n'est au demeurant pas contesté en l'espèce que
la villa de la recourante, à elle seule, utilise le potentiel du COS calculé
sur la seule partie constructible de la parcelle et que ce potentiel
constructible est dépassé si l’on considère les constructions en rapport avec
la surface totale de la parcelle.
Il faut dès lors constater que la
construction - qui compte dans le calcul de la surface bâtie, comme toutes les
annexes et dépendances (art. 57 bis al. 3 RPE) - non conforme à la zone de
verdure, viole également les prescriptions communales sur l'indice d'occupation
du sol.
3.
Il reste à examiner le litige sous
l'angle de l'art. 105 LATC, selon lequel la municipalité (à son défaut, le
département) est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou
modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires.
L'ordre de démolir une construction
édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui
place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde
plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit
(et aux intérêts des autres propriétaires concernés) que des inconvénients qui
en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 216 consid. 4b). L'autorité doit
renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé
dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a; RDAF 1993 p. 310 consid. 2b). Le
Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les
ordres de remise en état (AC 1999/0034 du 28 juin 1999 et les arrêts cités; AC
1999/0105, confirmé par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 10 avril 2001,
1P.90/2001/VIZ), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de
remédier aux irrégularités (AC 1996/206 du 15 mai 1998 et AC 1999/0007 du 28
avril 1999).
La recourante a fait valoir que,
convaincue qu'une construction recouverte de terre végétale constituait aux
yeux de la municipalité un ouvrage licite (construction souterraine) qui
n'avait pas besoin d'une mise à l'enquête, elle a pensé que son local échappait
à toute procédure. Elle a soutenu également que, suite à l'adoption de l'art.
72d du règlement d’application de la LATC (RATC), l'ouvrage réalisé devait
échapper à toute enquête publique, même dans l'hypothèse où on ne lui
reconnaîtrait pas le caractère de construction souterraine, et qu'il serait,
partant, parfaitement inéquitable et disproportionné d'exiger d'elle la
démolition d'un local qui pourrait être ensuite autorisé sans mise à l'enquête.
L'art. 72d RATC, introduit par une
novelle du 14 mai 2001, dresse une liste exemplaire des travaux de minime
importance - au sens de l'art. 111 LATC - pouvant être dispensés d'enquête
publique pour autant qu'aucun intérêt public ne soit touché et pour autant qu'il
ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de
protection. Il ne ressort cependant pas de cette disposition que les dimensions
d'une construction ou l'ampleur des travaux constitueraient des critères pour
juger de la compétence des autorités; la loi prévoit au contraire de soumettre
tous les projets à autorisation (art. 103 LATC). Il en résulte un contrôle
systématique de tous les projets, dont certains seraient - et le cas présent
l'illustre - érigés dans l'illégalité en l'absence d'une telle formalité. C'est
au cours de l'examen des documents qui lui sont soumis que la municipalité peut
décider de dispenser de mise à l'enquête; la dispense d'enquête publique
n'implique pas une dispense d'autorisation au sens de l'art. 103 LATC (Droit
fédéral et vaudois de la construction, code annoté, notes ad art. 72d RATC).
La pesée des intérêts en présence ne
permet pour le surplus pas de déroger au principe de l'art. 105 LATC. Comme
cela a été relevé plus haut, l'ouvrage litigieux a été construit sans
autorisation et, violant les art. 46 et 58 RPE et l'indice d'occupation du sol,
il ne peut pas être régularisé. La recourante, déjà mise en cause dans une
précédente procédure de construction illicite ayant abouti à une amende, n'a
pas présenté de motif convaincant de se croire fondée à aller de l'avant sans soumettre
préalablement son projet à l'autorité; elle ne peut donc se prévaloir de sa
bonne foi. De plus, il s'avère que la suppression de cette construction
n'entraînera que des inconvénients très limités pour la recourante et ne
portera en aucun cas atteinte à la faculté d'utiliser sa villa et sa terrasse
dans des conditions tout à fait acceptables. Le coût prévisible de la remise en
état, devisé à 10'000 fr. environ par la recourante, n'est pas de nature à lui
causer un dommage financier inacceptable ou disproportionné. L'intérêt de la recourante,
dont le projet ne tendait essentiellement qu'à améliorer quelque peu les
conditions d'utilisation de sa terrasse, doit ainsi céder le pas devant
l'intérêt public à faire appliquer, au plus près de ses buts, la réglementation
sur l'aménagement du territoire en préservant la fonction de la zone de verdure
à laquelle la construction illégale porte atteinte.
La municipalité a évoqué que le
rehaussement du mur serait susceptible de régularisation. La recourante pourra,
dans le délai qui lui sera imparti pour remettre les lieux dans leur état
antérieur, requérir l'accord de la municipalité sur ce point. La possibilité
pour la recourante de solliciter cette autorisation municipale ne la dispense
cependant pas, en l'état actuel des choses, de supprimer son local et la
prolongation du mur dans le délai fixé et de rendre au terrain son aspect
antérieur.
4.
Il résulte de ce qui précède que le
recours doit être rejeté. Un émolument de justice est mis à la charge de la recourante.
La décision municipale étant confirmée, un nouveau délai d'exécution, échéant
au 31 décembre 2006, est imparti à la recourante pour procéder à la démolition
du local et à la remise en l'état antérieur des lieux.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est rejeté.
II.                     La décision de la municipalité de La Tour-de-Peilz
du 27 mars 2001 est confirmée, un nouveau délai d'exécution étant fixé au 31
décembre 2006.
III.
Un émolument de justice de 2'500
(deux mille cinq cents) francs est mis à la charge de Paola Costantino.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 26 juillet 2006
Le
président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent arrêt
est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint