vd_omni · AF.2000.0002 · 2001-01-22 · fr

CRISPIANI BEBAWI Maria Claudia c/SAF | Bande de terrain, sise en zone agricole, affectée à un jardin d'agrément, entourée d'un mur et d'une haie de thuyas, cela sans autorisation: pas de justes motifs dans cette situation, ni dans celle de l'acheteur de la villa voisine qui a cru par erreur acquérir aussi cette surface.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.01.2001 AF.2000.0002

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 22 janvier 2001
sur le recours interjeté par
Maria Claudia
CRISPIANI BEBAWI,
à Atlanta, représentée par l'avocat Jean-Christophe
Diserens, Bel-Air Métropole 1, à Lausanne
contre
la décision rendue le 21 janvier 2000 par le
Département
des infrastructures, Service des améliorations foncières
(ci-après : SAF),
écartant sa demande de morcellement de la parcelle 74 de Dully.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Etienne
Poltier , président; M. Olivier Renaud et M. Daniel Malherbe, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le secteur "Es
Rechignards" a été inclus dans le périmètre d'un remaniement parcellaire
qui s'est déroulé durant les années 1950. Les plans de l'ancien, respectivement
du nouvel état, montrent que le parcellaire du secteur a été retouché de
manière importante. Selon les indications du SAF, ce syndicat d'améliorations
foncières a bénéficié de subventions fédérales, cantonales et communales.
On notera encore que,
le 11 septembre 1970, le Département fédéral d'économie publique, Service des
améliorations foncières a alloué au canton de Vaud un subside de 14'970 francs,
sur la base du décompte final du Syndicat AF de Dully, relatif à une réunion
parcellaire portant sur 190 ha.
B.                    Postérieurement au
remaniement le secteur séparant la route de Bursinel (qui relie le Bourg
d'Amont et le hameau de St-Bonnet), d'une part, et la route Suisse, d'autre
part, a vu la construction du chemin des Rechignards et du chemin du
Pré-aux-Moines. Ces différentes dessertes publiques délimitent ainsi trois
grands périmètres, comportant une orientation nord-est - sud-ouest. Pour le
périmètre médian, on retrouve les lieux-dits "Es Rechignards" et
"Grandes Vignes".
C.                    La parcelle no 74, dans
sa configuration initiale s'étendait du chemin de Rechignards à l'extrémité
nord-ouest, au chemin du Pré-aux-Moines, à l'extrémité sud-est. Elle comportait
alors une surface de 9'813 m².
Une première surface
de 1'570 m² en a été détachée en 1980, au profit de la nouvelle parcelle 222,
laquelle a accueilli peu après une construction. Un second morcellement est
intervenu en 1981, entraînant pour la parcelle 74 une perte de surface de 3'200
m², en faveur de la nouvelle parcelle 225. Peu après, Mourad Bebawi a acquis
ladite parcelle, par acte inscrit au registre foncier le 14 avril 1981;
l'intéressé a ensuite fait donation d'une part de copropriété d'une demie à son
épouse par acte du 27 avril 1982, les conjoints Bebawi devenant ainsi
copropriétaires chacun pour la moitié de ce bien-fonds.
Mourad et Feresheteh
Bebawi ont en outre acquis également, par acte inscrit au registre foncier le 4
juin 1982, la parcelle 74 évoquée plus haut. Ces derniers ont érigé une maison
d'habitation, présentant une surface au sol de 186 m² sur la parcelle 225 (no
ECA 227).
Lors des travaux, les
intéressés ont procédé à des aménagements extérieurs importants sur leur
parcelle 225, en aval de la villa proprement dite. Selon le conseil de la
recourante, ils auraient même réalisé simultanément de tels aménagements sur la
parcelle 74; concrètement, le jardin aurait alors immédiatement pris la forme
qui est la sienne aujourd'hui, pour déborder de la parcelle 225 sur une bande
de 641 m² de la parcelle 74 immédiatement en aval, celui-ci étant délimité entièrement
par une haie de thuyas. L'aménagement de cette dernière surface a été effectué
sans que le SAF ou le Service de l'aménagement du territoire (ci-après: SAT) ne
soient appelés à se déterminer sur une demande de désaffectation du sol
initialement voué à l'agriculture.
D.                    Le feuillet de la
parcelle 74 de Dully indique que ce bien-fonds, initialement en nature de
vigne, a vu passer ensuite la totalité de sa surface en pré-champs. Par la
suite, une partie de la parcelle en question a à nouveau été inscrite en nature
de vigne, le 8 octobre 1993 (à concurrence d'une surface de 4'402 m²; le solde
de 641 m² restait en revanche en nature de pré-champs; la surface totale de la
parcelle s'élevait alors à 5'043 m² selon les indications du registre foncier;
après la nouvelle mensuration, il a été constaté que la surface à détacher est
de 693 m², pour une surface totale de 5'006 m²).
Cette démarche pouvait
s'inscrire dans le contexte d'une demande éventuelle de morcellement, qui se
serait vue ainsi facilitée au regard de l'art. 110 LAF et de la pratique qui
avait prévalu dans un passé récent. En tous les cas, elle était de nature à
rappeler aux époux Bebawi que le jardin qu'ils avaient fait aménager débordait
les limites de la seule parcelle 225.
Au cours de l'année
1994, ils sont entrés en contact avec Raymond Roos, lequel envisageait de se
porter acquéreur tant de la parcelle 225, comportant la villa, que de la
parcelle 74, que le locataire de celle-ci, le vigneron Bernard Steiner à Dully,
avait renoncé à acquérir. Cette transaction, qui a même fait l'objet d'un acte
notarié, sous forme de vente à terme conditionnelle, instrumentée par le
notaire Jean Chuard le 18 mai 1994, a toutefois échoué; la commission foncière
rurale, section I, a en effet refusé l'autorisation nécessaire, en application
de l'art. 63 LDFR, par décision du 27 mai 1994. Les époux Bebawi et Raymond
Roos ont alors exploré une autre solution, consistant dans l'acquisition
exclusive de la parcelle 225 par le dernier nommé. Cette solution s'est par la
suite concrétisée très rapidement, en l'absence de Mourad Bebawi, qui se
trouvait alors aux Etats-Unis (voir télécopie du notaire Chuard à l'intéressé,
du 17 juin 1994 et vente à terme du 1er juillet 1994). La recourante allègue
dès lors que le problème de l'extension du jardin sur la parcelle 74 a alors
échappé aux parties, en raison même de la précipitation des événements.
E.                    En définitive, la
parcelle 225 a été vendue à Raymond Roos par Mourad et Feresheteh Bebawi par
acte inscrit le 2 septembre 1994. Elle a ensuite été augmentée d'une surface de
325 m², détachée de la parcelle 148, pour atteindre aujourd'hui une surface
totale de 3'521 m². Outre le bâtiment ECA no 227 précité, la totalité de sa
surface est inscrite en nature de place-jardin, pour 3'335 m².
F.                     Le 12 décembre 1994,
Raymond Roos a saisi la Commission foncière rurale, section I (ci-après : CFR
I), d'une requête de morcellement, tendant au détachement d'une surface de 641
m² de la parcelle 74 de Dully, à réunir ultérieurement au bien-fonds 225. Selon
le requérant, celui-ci n'avait appris qu'en novembre 1994 que la parcelle 225
bénéficiait d'un jardin aménagé qui débordait sur la parcelle 74 pour une
surface correspondante de 641 m²; il n'en avait eu connaissance, au demeurant,
qu'au moment où le vigneron Steiner s'était intéressé à l'acquisition de la
parcelle 74. Raymond Roos précisait encore que les époux Bebawi entendaient
régulariser la situation et lui céder, à titre gratuit, la surface de 641 m²
précitée.
Au demeurant, la
demande émanait conjointement des époux Bebawi, la requête adressée à la
Commission foncière étant en effet signée par le notaire Patrick Rose, lequel
intervenait à titre de mandataire tant des vendeurs que de l'acheteur potentiel
de la bande de terrain en question.
Le dossier a été
transmis alors au SAF, lequel a pris une position négative au sujet du
morcellement demandé le 10 janvier 1995. Lors de l'audience dont il sera
question plus bas, le service précité a indiqué que sa lettre du 10 janvier
1995 ne devait pas être considérée comme une décision, au sens formel du terme;
il a en effet pour pratique de ne pas prendre les parties par surprise,
notamment lorsque des pourparlers sont engagés avec elles; en d'autres termes,
il ne statue par voie de décision qu'au moment où les parties requièrent de lui
la prise d'une décision formelle. Quant à la CFR I, elle a écarté la requête
également, à vrai dire en relation avec le refus du SAF, semble-t-il.
G.                    La requête a été
réactivée le 13 décembre 1999, soit postérieurement au divorce des époux
Bebawi, puis au décès de Mourad Bebawi, cela au nom de sa seconde épouse et
héritière, Maria Claudia Crispiani Bebawi; quoiqu'il en soit, le SAF a refusé
l'autorisation de fractionnement, en application des art. 102 de la loi
fédérale sur l'agriculture (ci-après : LAgr) et 112 LAF, par une décision du 21
janvier 2000, qui comporte un émolument de 600 fr. Selon celle-ci, la surface à
détacher est actuellement de 693 m² (ce point découle de la nouvelle
mensuration cadastrale).
H.                    C'est cette décision que
Maria Crispiani Bebawi a entreprise, par le biais d'un recours au Tribunal
administratif, formé le 14 février 2000 par l'intermédiaire de l'avocat
Jean-Christophe Diserens (la décision attaquée ayant été communiquée au conseil
de la recourante par pli recommandé du 24 janvier 2000, reçu le lendemain, le
recours précité a été formé en temps utile). Elle conclut avec dépens à
l'admission de sa requête de morcellement du 13 décembre 1999.
Dans sa réponse du 27
mars 2000, le SAF a conclu au rejet du recours. Les parties ont complété leurs
déterminations dans des écritures des 27 avril 2000, 31 juillet, 20 septembre
et 14 décembre pour la recourante, et du 22 mai, 18 juillet, 29 septembre et 17
octobre 2000 pour l'autorité intimée. Le SAT s'est lui aussi déterminé le 13
novembre 2000.
I.                      Le Tribunal
administratif a tenu audience en présence des parties, et de leurs
représentants le 22 août 2000, à Dully. A cette occasion, il a procédé à une
inspection locale. Il a également entendu Raymond Roos, non pas en qualité de
témoin, mais bien plutôt comme tiers intéressé.
Les membres du
tribunal ont ainsi parcouru le jardin situé à l'aval du bâtiment ECA no 227,
lequel chevauche les parcelles 225 et 74; le jardin en question présente en
effet une unité, renforcée par la haie de thuyas qui en constitue en quelque
sorte la clôture sur tout son pourtour. L'image que donne cet aménagement ne
laisse pas supposer, à première vue, que ce jardin déborde sur une propriété
voisine, alors que tel est le cas en réalité, comme le démontrent les bornes,
qui fixent la limite de parcelle entre les bien-fonds 225 et 74, sises à
l'extérieur de la haie précitée. On note la présence, à l'aval du jardin, d'un
portail et, dans son prolongement, d'un accès jusqu'à la route sise au pied de
la parcelle 74. Au surplus, la parcelle 225 se trouve entièrement insérée dans
des lignes de ceps exploitées sur les parcelles 224, au sud-ouest, 284 au
nord-est, 74 au sud-est, enfin. Le représentant du service intimé a attiré
l'attention du tribunal sur le chemin d'exploitation qui forme limite entre les
parcelles 284 et 289; il émet l'hypothèse que, en l'absence des aménagements
litigieux, ce chemin aurait pu se poursuivre sur la parcelle 74, ce qui aurait
amélioré les facilités d'exploitation de celle-ci. Au contraire, en raison des
aménagements précités, le cheminement depuis cette desserte jusqu'à la partie
exploitée de la parcelle 74 doit effectuer un contour au sud-est du jardin. En
outre, un bande non exploitée sépare la partie aval de la haie de thuyas des
premiers ceps.
Considérant en droit:
1.                     a) On se souvient que
le SAF s'est, dans un premier temps, prononcé négativement sur la demande de
morcellement de la parcelle 74 de Dully, par lettre du 10 janvier 1995.
Toutefois, le service précité déclare ne pas avoir rendu de décision formelle
en 1995 sur la demande de morcellement aujourd'hui querellée. Dans ces
conditions, il n'y a pas lieu de reprocher aux intéressés d'avoir renoncé à
recourir à la suite d'une lettre qui, pour être négative, ne précisait pas
qu'elle constituait une décision, ni ne comportait les voies et délais de
recours, comme il est d'usage. Dans ces conditions, la démarche de 1999,
initiée au nom de Maria Claudia Crispiani Bebawi ne saurait être comprise comme
une demande de nouvel examen, mais au contraire comme une démarche tendant à
réactiver la procédure pour obtenir précisément une décision formelle.
Cela étant, la
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF du 3 septembre 1998, publié à la RDAF
1999 I 245) sur laquelle les parties ont été invitées à se déterminer, ne
saurait conduire à la conclusion que la lettre de 1995 doit se voir reconnaître
aujourd'hui force de chose décidée, ce qui aurait exclu la "nouvelle"
décision rendue le 21 janvier 2000.
b) Par ailleurs, le SAF
a mis en doute la légitimation de la recourante pour requérir le morcellement
de la parcelle 74 de Dully, celle-ci n'ayant pas fait la preuve, selon
l'autorité intimée, du fait qu'elle en est la propriétaire. A cet égard, la
recourante indique qu'elle est la veuve de feu Mourad Bebawi et qu'elle en est
l'unique héritière. On se souvient que la parcelle 74 a été acquise par les
époux Mourad et Feresheteh Bebawi le 4 juin 1982. La recourante a établi le
divorce du couple, ainsi que l'attribution de la parcelle au mari, à teneur
d'un jugement en complètement de jugement de divorce, rendu le 27 février 1997
par le Tribunal civil du district de Rolle; à teneur de ce jugement, ordre a
été donné au conservateur du registre foncier d'inscrire l'époux en tant que seul
et unique propriétaire de ce bien-fonds. Au surplus, il résulte de diverses
pièces versées au dossier que Mourad Bebawi s'est remarié le 17 juin 1992 avec
la recourante, aux Etats-Unis; Mourad Bebawi est toutefois décédé le 13 janvier
1998. Selon le testament du défunt, ce dernier laisse à la recourante
l'intégralité de sa succession. Cette dernière a au surplus produit diverses
pièces établissant la fiabilité, avec une sécurité suffisante, des documents
précités.
Cela étant, quand bien
même Maria Claudia Crispiani Bebawi n'est pas encore inscrite au registre
foncier du district de Rolle en qualité de propriétaire de la parcelle 74 de
Dully et que celle-ci n'a pas produit de document comparable à un certificat
d'héritier, sa légitimation à disposer du bien-fonds précité paraît suffisante
pour entrer en matière sur la demande ici litigieuse. On observe également que
Raymond Roos souscrit lui aussi à cette démarche, dont il était, à l'origine en
tout cas, cosignataire.
2.                     a) Le morcellement de
parcelles agricoles est soumis à diverses dispositions, qu'il convient
préalablement de rappeler.
aa) En premier lieu,
l'art. 102 de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture (RS 910.1;
ci-après: LAgr) pose le principe de l'interdiction de désaffecter les immeubles
ayant fait l'objet de contributions de la Confédération, cela pendant une durée
de 20 ans suivant le versement du solde des contributions; elle interdit
également le morcellement, sans limite de durée (al. 1). L'autorité cantonale
peut toutefois accorder des dérogations au principe précité, lorsque des motifs
importants le justifient (al. 3); elle décide alors - ce qui signifie
simultanément - si les contributions doivent être restituées intégralement ou
en partie ou si elle renonce au remboursement (v. également art. 36 et 37 de
l'ordonnance du Conseil fédéral du 7 décembre 1998 sur les améliorations
structurelles dans l'agriculture, RS 913.1; ci-après: OAS).
On notera encore que
les dispositions de la nouvelle LAgr et de l'OAS sont entrées en vigueur le 1er
janvier 1999. La recourante objecte à l'application de ces règles le principe
de non-rétroactivité des lois. On rappellera toutefois que les dispositions de
l'ancienne loi fédérale sur l'agriculture comportaient des règles matérielles
semblables à celles du droit actuel (voir les dispositions en question,
rappelées dans l'arrêt AF 93/0020 produit par la recourante, art. 84, 85, 86 et
89 aLAgr.). Dans la mesure où les dispositions matérielles de l'ancien et du
nouveau droit concordent sur les points essentiels ici déterminants, on ne voit
pas que le principe de non-rétroactivité puisse faire obstacle ici à
l'application notamment de l'art. 102 LAgr. Au demeurant, l'on admet
généralement que le droit applicable à une demande d'autorisation est celui qui
est en vigueur au moment où l'autorité statue sur celle-ci, sous réserve du cas
où elle aurait tardé abusivement à le faire; la jurisprudence admet même, au
cas où le droit viendrait à changer pendant la durée d'une procédure de
recours, que l'instance de recours applique d'emblée le nouveau droit (voir,
sur ces questions, Pierre Moor, Droit administratif I p. 171 ss et 174 ss et
réf. citées). On ne discerne pas de motif justifiant que ces solutions soient
écartées dans le cas d'une demande d'autorisation de morcellement, quand bien
même l'interdiction de morcellement elle-même découlerait de subventions
versées en 1970 au plus tard (la question du délai qui a couru depuis lors doit
en effet être prise en compte dans le cadre de l'art. 102 al. 1 LAgr, qui
précise la durée du principe de l'interdiction de désaffectation). Le moyen
tiré d'une violation du principe de non-rétroactivité, soulevé en audience,
doit ainsi être écarté.
Les dispositions de la
loi vaudoise du 29 novembre 1961 sur les améliorations foncières (ci-après:
LAF) vont dans le même sens. L'art. 109 de cette loi prévoit en effet un
principe d'interdiction de morcellement, l'art. 112 donnant au Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce (actuellement le Département de l'économie,
ci-après DEC) la compétence pour octroyer des dérogations en présence de justes
motifs (al. 1 et 2; l'al. 3 réserve encore les règles de la LATC applicables au
morcellement).
bb) La loi fédérale du
4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après: LDFR) pose elle aussi le
principe de l'interdiction de partage matériel des entreprises agricoles et de
morcellement des immeubles agricoles (art. 58 LDFR). S'agissant de ces
derniers, ils ne peuvent pas être partagés (al. 2 de cette disposition) en parcelles
de moins de 25 ares (cette surface est de 10 ares pour les vignes; le canton de
Vaud, qui en avait la possibilité, n'a pas fixé de surface minimale plus
élevée). Le principe précité fait l'objet d'exceptions (réglées à l'art. 59 de
la loi, mais sans intérêt en l'occurrence) et des dérogations sont aménagées
par l'art. 60 LDFR. A teneur de cette disposition, l'autorité cantonale peut
autoriser des fractionnements lorsque l'immeuble agricole est divisé en une
partie qui relève du champ d'application de la loi et en une autre qui n'en
relève pas (let. a); il en va de même lorsque la partie à séparer sert à
arrondir un immeuble non agricole situé en dehors de la zone à bâtir,
l'agrandissement ne pouvant dépasser 1'000 m² (let. d; les lettres b et c n'ont
pas vocation à s'appliquer en l'occurrence).
Il faut signaler
encore que cette loi est entrée en vigueur le 1er janvier 1994, soit avant que
ne soit rendue la décision négative de la Commission foncière rurale du 20
janvier 1995.
b) Selon le tiré à part
édité par le Service vaudois de l'agriculture en décembre 1993 du droit foncier
rural dans le canton de Vaud, les autorités compétentes, à savoir le SAF et la
Commission foncière rurale s'efforcent d'adopter une pratique coordonnée dans
la délivrance des autorisations de leur ressort. Sur le principe, cette
approche va dans le même sens que le Tribunal fédéral (ATF 125 III 175; selon
cet arrêt, il y a lieu de coordonner également les décisions relevant de la
LDFR, d'une part, et des art. 22 ou 24 LAT, d'autre part). Il semble cependant
que la Commission foncière rurale laisse le soin au SAF de traiter les demandes
en priorité en application de l'art. 112 LAF, à charge pour lui, en cas
d'admission, de les retourner à cette dernière.
En l'espèce, tel a été
le cas, puisque la CFR I n'a pas traité la requête du 13 décembre 1999; dès
lors, quelle que soit l'issue de la présente procédure, il conviendra de
réserver l'examen du dossier par cette autorité.
3.                     a) La recourante
invoque la règle de l'art. 110 LAF; selon elle en effet, le fait que la surface
en question soit désignée au registre foncier comme en nature de
"place-jardin" aurait pour conséquence de la faire bénéficier de
cette disposition, qui constitue une dérogation légale au principe général de
l'interdiction de morcellement contenue à l'art. 109 LAF. Pour la bonne
compréhension des développements qui suivent, on citera au préalable les art.
109 et 110 LAF :
"          I.          Interdiction
de morcellement
a)       Principe général
Art. 109. Sous réserve des dispositions qui
suivent, le fractionnement de biens-fonds est interdit d'une manière générale,
sur l'ensemble du territoire cantonal, sans limite dans le temps et quelle que
soit la surface des parcelles à créer.
b)       Dérogation
1.    En faveur d'immeubles non agricoles
Art. 110. Cette interdiction ne frappe ni les
terrains compris dans une zone réservée à la construction ou à l'industrie
selon un plan d'affectation prévu par la LATC, ou soustraite à l'application de
la législation immobilière agricole, ni les terrains en nature de place ou de
jardin. L'interdiction est toutefois maintenue pour les parcelles grevées d'une
mention "améliorations foncières".
Comme on l'a vu, la
recourante considère que l'on se trouve ici en présence d'une dérogation légale
au principe général de l'interdiction de morcellement, ce qui rend superflu une
demande d'autorisation de morcellement à teneur de l'art. 112 LAF. Elle oppose
ainsi le régime de la dérogation légale (visée à l'art. 110 LAF) à celui de
dérogation accordée au cas par cas, par le biais des autorisations fondées sur
l'art. 112 LAF. Une telle lecture de la loi ne paraît pas d'emblée infondée;
elle correspond d'une certaine manière à la structure adoptée ailleurs,
notamment par la LDFR (celle-ci comporte également des exceptions légales au
principe de l'interdiction de partage matériel et de morcellement, art. 59
LDFR, respectivement des autorisations exceptionnelles délivrées de cas en cas,
art. 60 de la même loi).
Pour sa part, le SAF,
qui a constaté une recrudescence de procédés tendant à l'inscription de
changements de nature dans la perspective d'un morcellement, a cherché à
combattre ce qu'il a considéré comme une démarche de nature abusive et
contraire aux objectifs de l'aménagement du territoire. Au demeurant, le
Conseil d'Etat avait été appelé à se déterminer sur une interpellation déposée
par le député Willy Baumgartner sur l'utilisation des fractions de parcelles de
terre agricole servant au calcul des surfaces de plancher habitable en bordure
des zones constructibles. En substance, ce dernier s'était inquiété du fait
que, dans certaines régions en tout cas, les propriétaires de maisons
d'habitation sises en zone à bâtir, mais à proximité de la zone agricole
cherchaient à faire usage des surfaces de cette dernière à titre de dégagement,
notamment pour des jardins d'agrément; ce député voyait là un gaspillage de
terres agricoles. Dans sa réponse, le Conseil d'Etat avait relevé l'imbrication
des problèmes d'aménagement du territoire et de morcellement de biens-fonds
agricoles; il s'était alors engagé notamment à coordonner les décisions de
morcellement fondées sur les art. 109 ss LAF avec les mesures d'aménagement du
territoire (ce qui devait conduire à recueillir le préavis du Département -
aujourd'hui - des infrastructures; v. à ce propos le texte de l'interpellation
Baumgartner, BGC novembre 1985, p. 793 s. et la réponse du Conseil d'Etat, BGC
décembre 1986, p. 875 ss). Selon le SAF, c'est à la suite de la mise en oeuvre
de cette nouvelle pratique que les propriétaires intéressés ont cherché à
obtenir l'inscription au registre foncier de surfaces plus importantes en
nature de place-jardin, afin de pouvoir bénéficier de la règle de l'art. 110
LAF.
b) Selon les
informations recueillies du registre foncier le 22 décembre 2000, la surface de
693 m² de la parcelle 74 a été inscrite en nature de place-jardin dans le cadre
de la mise en service de la nouvelle mensuration intervenue le 12 octobre 1995
(cette dernière a permis aussi la rectification des surfaces inscrites
auparavant). On peut au surplus laisser ouverte la question de l'application au
cas d'espèce de la dispense légale d'autorisation découlant de l'art. 110 LAF
pour les surfaces en nature de place-jardin, au vu des considérations qui
suivent.
Certes, la parcelle 74
n'est-elle plus frappée aujourd'hui par une mention "améliorations
foncières", impliquant une interdiction de changement d'affectation;
toutefois, le principe de l'interdiction de morcellement s'applique de manière
illimitée dans le temps, de sorte que le droit fédéral - qui prévaut sur le
droit cantonal plus souple, l'art. 110 LAF notamment - imposait à l'autorité
intimée de statuer sur l'autorisation de morcellement requise, en application
de l'art. 102 al. 1 LAgr, notamment (et non pas de constater qu'une telle
autorisation n'était pas nécessaire, comme paraît le soutenir la recourante).
c) Il faut cependant
énoncer ici une réserve. En effet, selon la doctrine (Moullet Auberson, La
division de biens-fonds, thèse 1993, p. 25 s.; v. également Pfenniger, Communications
de droit agraire 1970, 87-98), l'interdiction de morcellement n'est illimitée
dans le temps que si le fonds considéré a conservé sa destination agricole;
dans le cas contraire, il n'est alors plus concerné par cette interdiction.
L'ancien, comme le
nouveau droit comportent en outre une interdiction de changement d'affectation
de terrains remaniés à l'aide de subventions fédérales (pour le nouveau droit:
v. art. 102 LAgr); cette interdiction est cependant limitée à une durée de
vingt ans à compter du versement du solde des contributions (on trouve au
surplus une disposition similaire à l'art. 113 LAF, en relation avec des
subventions cantonales). Durant la période de validité de l'interdiction, le
changement d'affectation d'une parcelle remaniée n'est possible que moyennant
autorisation, délivrée également pour de justes motifs (pour un exemple cité
plus loin : ATF 111 Ib 116). En l'occurrence, la surface de 693 m² litigieuse a
été aménagée en place-jardin, cela sans l'autorisation - nécessaire en 1982 -
du service intimé. Cependant, une telle désaffectation était possible sans
autorisation du service précité à compter de 1991, soit plus de vingt ans après
le versement des dernières subventions.
Il n'en découle pas
encore que les propriétaires de la parcelle 74 pouvaient, dès 1991, abandonner
l'affectation agricole qui aurait dû rester telle jusqu'à cette date. En effet,
la notion de changement d'affectation des art. 85 aLAgr et 102 LAgr coïncide,
pour l'essentiel à tout le moins, avec celle qui prévaut dans le cadre des art.
24 aLAT et 24a nLAT. Selon la jurisprudence citée par le SAT (v. notamment ATF
118 Ib 49), la réalisation d'un enclos en treillis hors de la zone à bâtir,
destiné à délimiter un espace non agricole, nécessitait une autorisation de
construire hors des zones à bâtir, à teneur de l'art. 24 aLAT; d'autres
précédents traitent de cas de changement d'affectation d'une surface agricole
indépendamment de tous travaux (ATF 119 Ib 222 et 442), ce qui n'était
également possible que moyennant une telle autorisation.
Dans le cas d'espèce,
tant les ouvrages réalisés en 1982 (la haie de thuyas et le muret en béton
formant enclos), que l'affectation de la surface en question à un jardin
d'agrément nécessitaient clairement, au regard de cette jurisprudence, une
autorisation à forme de l'art. 24 aLAT. Or, les époux Bebawi, à l'époque, ont
bénéficié des autorisations nécessaires pour une partie des aménagements
réalisés seulement; s'agissant de l'extension aval de leur jardin d'agrément,
il n'ont jamais déposé de demande dans ce sens avant la réalisation de
celle-ci, ni tenté d'en obtenir la régularisation par la suite - la présente
procédure mise à part.
Dans le souci d'être
complet, on relèvera encore que d'autres actes, telle la suppression de la
mention
"améliorations foncières"
, voire l'inscription au
registre foncier d'une nouvelle désignation de nature pour la surface en
question (désignée
"place-jardin"
dès le 12 octobre 1995), ne
sauraient être considérés comme équivalant à une autorisation de changement
d'affectation, que cela soit au titre des règles relatives aux améliorations
foncières ou à celui des dispositions du droit de l'aménagement du territoire.
d) On pourrait sans
doute considérer comme acquis le changement d'affectation réalisé dans les
faits, si l'autorité, en connaissance de celui-ci, le tolérait et renonçait à
en demander la suppression par le biais d'une remise dans un état conforme au
droit. En l'état, tel n'est pas le cas, le SAT faisant en outre remarquer qu'un
rétablissement de la vocation agricole de cette surface n'entraînerait que
relativement peu de frais pour les intéressés. A ce stade, force est de prendre
acte de ces déclarations, en réservant bien évidemment une demande de la
recourante tendant à la régularisation du changement d'affectation précité; par
ailleurs, on laissera de côté l'hypothèse dans laquelle les autorités ici
concernées toléreraient le maintien de la situation existante en ne prenant
aucune mesure d'exécution dans un délai raisonnable (il serait alors possible
que la passivité de l'autorité puisse être interprétée, avec l'écoulement du
temps, comme une acceptation du statu quo: v., sur ce type de questions, Pierre
Moor, Droit administratif I 432 et réf. citées). On souligne ici que le SAF a
connaissance de la situation existante depuis début 1995 déjà et qu'il aurait
pu, voire dû en informer le SAT aussitôt. Dans ces conditions, ce dernier
service devrait engager sans tarder des démarches tendant à la remise de la
bande litigieuse dans un état conforme au droit et même statuer par décision
sur ce point. A défaut d'intervention d'ici la fin de l'année 2001, malgré leur
connaissance de la situation concrète depuis 1995, les services de l'Etat
pourraient apparaître comme ayant ratifié tacitement le changement
d'affectation en question.
4.                     A teneur des art. 102
LAgr et 112 LAF, le fractionnement ne peut être autorisé que pour des motifs
importants, respectivement pour de justes motifs. Ces deux notions ne sont pas
fondamentalement différentes (v. d'ailleurs à ce sujet le message relatif à la
nouvelle loi sur l'agriculture, FF 1996 IV 250: le commentaire de la
disposition précitée parle de justes motifs alors que le texte légal utilise la
notion de motifs importants).
a) La loi ne précisant
pas ce qu'il faut entendre par justes motifs (l'art. 36 OAS donne cependant
divers exemples, non topiques en l'espèce, pour expliciter cette notion),
l'autorité doit procéder à une pondération des intérêts en présence. L'intérêt
privé du propriétaire à effectuer une nouvelle division s'opposera à l'intérêt
public à ce que le résultat d'une réunion parcellaire soit maintenu; plus les
incidences sur l'état des lieux tel qu'il résulte du remaniement seront
limitées, plus aisément l'autorité pourra accéder à une demande de fractionnement
(Moullet Auberson, La division de biens-fonds, 1993, p. 23; JAB 1985, 459).
Dans cette
perspective, le morcellement a été admis pour permettre à un propriétaire de
construire sur un fonds situé dans une zone à bâtir (AGVE 1973, p. 551, cité in
Moullet Auberson, op. cit., p. 24) ou d'agrandir un parc à chevaux (Tribunal
administratif, arrêt AF 93/0020 du 23 décembre 1997). Il a en revanche été
refusé pour permettre de procéder à un partage successoral (AGVE 1964, p. 220,
cit. in Moullet Auberson, op. cit., p. 24; v. aussi ZBl 1982, 174), de
préserver la vue dont on jouit depuis une propriété (Tribunal administratif,
arrêt AC 91/033 du 15 juillet 1993) ou de sauvegarder l'unité d'un verger
(Tribunal administratif, arrêt AC 91/035 du 19 juillet 1993); il en a fait de
même s'agissant d'un projet de fractionnement visant un but d'assainissement et
des motifs de convenance personnelle (TA, arrêt du 2 juillet 1999, AF 98/0003:
le projet visait à détacher une parcelle accueillant un cabanon et un rucher, à
céder à la fille de la propriétaire).
On signalera encore le
Guide pour la restitution des subsides édité en 1979 par la Conférence des
services chargés des améliorations foncières. Ce dernier énonce, parmi les
motifs admissibles, des motifs de nature objective et d'autres d'ordre
subjectif ou personnel; à titre d'exemple de cette seconde catégorie, tel
serait le cas d'une vente visant à éviter une procédure d'exécution forcée (v.
aussi Moullet, op. cit., p. 23).
On mentionnera aussi,
dans un registre voisin, un arrêt traitant du partage matériel d'une entreprise
d'estivage; l'art. 4 LVDFR - qui complète sur ce point le régime de la LDFR -
prévoit que les immeubles agricoles constituant des exploitations d'estivage ne
peuvent être morcelés à moins que de justes motifs ne l'autorisent, notamment
lorsque la division n'entraîne pas le démantèlement de l'exploitation
d'estivage (TA, arrêt du 25 novembre 1996, FO 96/0013). Dans l'espèce citée, le
propriétaire de l'exploitation, retraité, souhaitait se séparer d'un bien-fonds
d'une superficie de près de 250'000 m², tout en conservant un chalet et une
étable; l'intéressé entendait continuer à utiliser le chalet qu'il avait
rénové, alors que l'acquéreur n'avait pas l'utilité de l'étable en question. Le
tribunal a jugé que l'autorisation nécessaire pouvait être délivrée, dès lors
qu'elle devait permettre à l'acquéreur d'agrandir son exploitation et partant
d'en renforcer la viabilité.
On signalera enfin la
jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral en matière de désaffectation
d'immeubles agricoles améliorés à l'aide de contributions publiques; en effet,
un telle désaffectation n'est possible également qu'en présence de motifs
importants ou de justes motifs (voir également ATF 101 Ib 198, consid. 3a, qui
considérait un nouveau morcellement de terre agricole remaniée comme une
désaffectation). Dans l'ATF 111 Ib 116, le Tribunal fédéral a confirmé le refus
d'autoriser l'affectation d'immeubles améliorés à l'aide de contributions
publiques à un terrain de golf, envisagé comme utile à l'activité touristique
dans la région concernée. Il a considéré (ATF précité, p. 122-124) que l'art.
85 LAgr visait à assurer l'effet durable des subventions en maintenant aussi
longtemps que possible l'utilisation agricole des terres améliorées à l'aide de
fonds publics. Il a tenu compte, s'agissant de l'intérêt de l'agriculture et de
l'approvisionnement du pays, du fait que le litige portait sur une surface
considérable (35 hectares), qu'il s'agissait d'excellentes terres agricoles et que
si la désaffectation projetée paraissait plus mesurée qu'en cas de
construction, la réaffectation du terrain à l'agriculture serait néanmoins
fortement compromise par les transformations du terrain nécessaires au golf.
Relevant que l'importance d'un golf pour l'économie touristique de la région
était difficilement mesurable d'avance, il a considéré comme prédominant
l'intérêt à la conservation d'une importante surface d'excellentes terres
cultivables. On retiendra de cet arrêt qu'en matière d'autorisation de
fractionnement, il faut mesurer l'intérêt public au maintien de l'agriculture
en prenant en compte l'importance de la surface concernée, la qualité du
terrain pour l'agriculture et le caractère plus ou moins irréversible de la
désaffectation qu'entraîne l'opération, et l'opposer à l'intérêt des parties à
procéder au fractionnement (dans ce sens voir TA, arrêt du 23 décembre 1997 AF
93/0020).
b) aa) Dans la pesée
des intérêts, il faut mentionner tout d'abord l'intérêt public, important au
demeurant, à maintenir l'état du parcellaire tel qu'il résulte du remaniement
réalisé avec le financement des pouvoirs publics. Dans la mesure où il
s'agissait d'un remaniement viticole, il paraît important de maintenir des
parchets relativement étendus, aussi longtemps que la parcelle concernée ne
dépasse pas 8'000 10'000 m². En d'autres termes, pour des parcelles viticoles,
il apparaît que le fait de réduire celles-ci par bribes successives entraîne
une péjoration des conditions d'exploitation que le syndicat avait eu pour but
d'améliorer. De même, le service intimé fait valoir à juste titre la présence
d'un chemin d'exploitation entre les parcelles 284 et 289, au nord-est de la
place-jardin litigieuse; ce chemin aurait en effet pu se prolonger sur la
parcelle 74, ce qui aurait entraîné une amélioration sensible des conditions
d'exploitation de la vigne sur ce dernier bien-fonds. Cela étant, s'il faut
bien admettre que le maintien de la parcelle 74 dans sa configuration initiale
n'est pas de nature à augmenter la valeur d'exploitation de celle-ci de manière
considérable, il n'en reste pas moins que cette parcelle, non amputée de la
place-jardin litigieuse de 693 m² présenterait quelques avantages au plan de
l'exploitation de la vigne par rapport à la situation actuelle, ceci étant
précisément voulu par le remaniement financé par les pouvoirs publics.
On laissera en
revanche de côté la question de l'ensoleillement; la haie de thuyas aménagée en
bordure nord de la vigne ne devant guère être préjudiciable à la maturation des
fruits.
bb) S'agissant par
ailleurs de l'intérêt privé de la recourante et de l'acquéreur Raymond Roos, on
notera tout d'abord que le jardin existant présente des dimensions très
importantes (le bâtiment ECA 227 comporte des dégagements de plus de 3'300 m²
en effet, sans la bande litigieuse). En conséquence, ledit jardin ne devrait
pas perdre beaucoup de son charme ou de sa valeur s'il était réduit sur une
bande de quelque 14 m de largeur, sur sa partie aval.
La recourante a
surtout insisté sur le fait que le morcellement requis aurait l'avantage de
permettre une issue au litige actuellement en cours notamment devant la Cour
civile du Tribunal cantonal vaudois, entre la recourante, d'une part, Raymond
Roos, d'autre part; plus concrètement, elle permettrait de régulariser une
situation boiteuse, en ce sens que la configuration du jardin sur le terrain ne
correspond pas à l'état du parcellaire. La nécessité d'un assainissement à cet
égard constituerait un intérêt privé patent, lequel devrait primer sur l'intérêt
public précité, ténu à ses yeux.
cc) Le tribunal
retient toutefois que le conflit actuel entre Maria Claudia Crispiani Bebawi et
Raymond Roos résulte d'abord de la précipitation des époux Bebawi lors de la
conclusion de l'acte de transfert immobilier de 1994, d'une certaine imprudence
ensuite de Raymond Roos et de ses mandataires, lesquels auraient pu, voire dû
s'assurer de l'emplacement des limites de parcelle sur le terrain. Par
ailleurs, à l'origine de la situation quelque peu particulière de la bande de
terrain litigieuse se trouve la réalisation, par les époux Bebawi,
d'aménagements extérieurs non autorisés, débordant de la parcelle 225 sur la
surface du bien-fonds 74. On ignore si, ce faisant, les intéressés étaient ou
non de bonne foi; toujours est-il qu'aucun élément du dossier ne permet de
retenir qu'ils avaient obtenu soit une autorisation complémentaire du SAF, au
titre de l'art. 113 LAF (ou 85 aLAgr), respectivement du SAT au titre de l'art.
24 LAT, sans parler d'un permis de construire communal. L'on ne peut guère voir
dans de telles circonstances de justes motifs au sens des dispositions ici
applicables. Dans de telles circonstances, le tribunal retient en définitive
que les intérêts privés tels qu'ils viennent d'être décrits (en raison aussi de
leur origine) ne sauraient prévaloir sur l'intérêt public au maintien de
surfaces agricoles remaniées avec l'aide de fonds publics.
dd) Les considérations
qui précèdent conduisent ainsi au rejet du recours et au maintien de la
décision attaquée.
5.                     Vu l'issue du pourvoi,
l'émolument d'arrêt doit être mis à la charge de la recourante, laquelle n'a au
surplus pas droit à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision rendue
le 21 janvier 2000 par le Département des infrastructures, Service des
améliorations foncières est maintenue.
III.                     L'émolument
d'arrêt, mis à la charge de la recourante, est fixé à 2'500 (deux mille cinq
cents) francs.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
pe/Lausanne, le 22 janvier 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)