vd_omni · GE.2017.0039 · 2017-09-04 · fr

A.________ et B.________ /Direction des Services industriels | Les rapports juridiques entre les recourants, qui ont acquis une parcelle sur laquelle les Services industriels de Lausanne avaient installé une armoire multimédia, et ces derniers doivent être réglés non par voie de décision, faute de base légale permettant de procéder de la sorte, mais contractuellement. Le contrat constitue le titre juridique sur la base duquel une éventuelle servitude est inscrite au registre foncier. Dès lors, l'acte par lequel les Services industriels de Lausanne rejettent les prétentions des recourants tendant au versement d'un loyer pour l'armoire multimédia n'est pas une décision, de sorte que le recours formé à son encontre est irrecevable. Les prétentions relatives à l'armoire multimédia doivent être invoquées devant les juridictions civiles, et ce même à supposer qu'elles découlent d'un contrat de droit administratif.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.09.2017 GE.2017.0039

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TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 septembre 2017
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Guy Dutoit et M. Michel
Mercier, assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourants
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à ********.
Autorité intimée
Direction des Services industriels
de Lausanne,
à
Lausanne.
********
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ absence de décision de
la Direction des Services industriels de Lausanne au sujet d'une installation
de Citycable sur la
parcelle n°
********
Vu les faits suivants:
A.
Le 16 janvier 2002, A.________ et B.________ (ci-après: les époux A.________)
ont acquis en copropriété, chacun pour une moitié, la parcelle n°******** de la
commune de Lausanne, sise ********, sur laquelle est bâtie une maison
d’habitation, qu’ils occupent. Au feuillet du Registre foncier de cet immeuble,
est notamment inscrite, depuis le ********, une servitude n°******** de passage
à pied, pour tous véhicules et toutes canalisations. A teneur du plan annexé,
cette servitude s’exerce sur le tracé du ******** et du ********.
B.
Le 3 juillet 1994, les précédents propriétaires de cet immeuble ont
requis d’être raccordés au réseau communal de télévision par câble, sous
l’ancienne dénomination «Urba-Tel». Ce réseau, exploité par les Services
Industriels de Lausanne (ci-après: SIL), est devenu depuis lors «Citycable»,
fournisseur communal d’accès à la télévision numérique et mobile, à la radio
numérique, à Internet haut débit et à la téléphonie fixe.
A une date non précisée, mais antérieure à l’arrivée
des époux A.________, les SIL ont installé sur la parcelle n°********, en bordure
du ********, une armoire multimédia. A l’occasion de travaux effectués en 2014
sur leur parcelle, les époux A.________ ont appris que les SIL étaient
propriétaires de ce dernier ouvrage. Suite au marquage au sol effectué sur leur
propriété, à hauteur du ********, il est apparu aux époux A.________ que les
SIL envisageaient d’effectuer de nouveaux travaux, sans qu’ils en aient été
informés au préalable.
C.
Le 30 décembre 2015, les époux A.________ ont invité les SIL à
régulariser la situation en faisant inscrire au Registre foncier une servitude en
faveur de la commune de Lausanne sur leur parcelle. Ils ont adressé en outre aux
SIL une facture de 17'789 fr. (soit 100 fr. x 156 mois ½, plus intérêt à 6%
l’an) pour la location d’une partie de leur immeuble depuis le 16 janvier 2002.
Le 16 février 2016, les SIL ont fait savoir aux époux A.________ qu’ils
n’entendaient pas donner suite à leurs prétentions, en expliquant que l’armoire
multimédia faisait l’objet d’une servitude de conduite apparente, laquelle prévoit
que les droits nécessaires à la mise en place des installations multimédia sont
accordés gratuitement et que le tracé du réseau doit être maintenu libre et
accessible. Le 29 février 2016, les époux A.________ ont requis les SIL de leur
indiquer la base légale sur laquelle ceux-ci se fondaient, ainsi que les voies
de recours. Le 6 avril 2016, les SIL ont expliqué aux époux A.________ qu’ils
se fondaient sur le contenu des rapports contractuels liant les parties et ont
renvoyé ceux-ci à agir devant le juge civil en cas de contestation. Le 26 août
2016, les époux A.________ ont requis les SIL de leur communiquer une décision
formelle, avec indication des voies de recours. Ils ont adressé un rappel aux
SIL le 16 novembre 2016. Le 28 novembre 2016, les SIL ont informé les époux A.________
que leur position demeurait inchangée, mais que l’armoire multimédia serait
enlevée de la parcelle n°******** dans le courant de l’année 2017. Le 5
décembre 2016, les époux A.________ ont adressé aux SIL la correspondance
suivante:
«(…)
Une fois de
plus, nous constatons que vous ne procédez ni à une régularisation de la
situation ni à une décision juridique valable. Ceci constitue un déni de droit.
Nous vous
informons que nous vous interdisons formellement toute intervention / tous
travaux sur notre propriété tant que cette affaire n'aura pas été réglée. Et
nous vous rappelons qu'un non respect de notre ordre relève du droit pénal.
Lorsque le
cas aura été réglé, les travaux que vous souhaitez entreprendre chez nous
devrons faire l'objet d'un accord de notre part. Nous attendrons alors de votre
part un descriptif technique minutieux contenant également les aspects
organisationnels. En effet, votre installation se trouve en plein virage d'un
chemin en impasse. Nous vous demanderons également de coordonner avec le
service d'électricité, qui a aussi posé illégalement un équipement sur notre
parcelle, afin que celui-ci procède à son enlèvement dans la foulée de votre
propre intervention.
Vous
trouverez en annexe un rappel de notre facture émise le 30 décembre 2015
assortie d'intérêts et du montant à payer pour la location d'une partie de
notre parcelle en 2017. Celui-ci est à honorer avant la fin de l'année 2016.
Encore une
fois, ceci ne vous dispense pas de l'entretien de votre installation et de ses
abords. Aucune action dans ce sens n'a eu lieu depuis notre première lettre.
Une copie de
ce dossier est envoyée ce jour à M. Jean-Yves Pidoux, Municipal en charge des
services industriels, ainsi qu'à notre avocat.
(…)»
Les SIL, par la plume du municipal Jean-Yves Pidoux,
ont pris position le 11 janvier 2017, de la manière suivante:
«(…)
Je me réfère
à votre lettre recommandée du 5 décembre 2016 ainsi qu'à celle du même jour
adressée à M. Philippe Jaquet, chef du Service multimédia.
Suite au
rapport qui m'a été fait, je constate que le chemin passant en bordure de votre
parcelle et sous lequel transitent diverses canalisations, dont celles des
Services industriels, se trouve dans l'assiette d'une servitude de passage à
pied, pour tous véhicules et canalisations.
Cette
servitude est notamment nécessaire afin de permettre à vos voisins d'accéder
chez eux et de se raccorder à l'eau, à l'électricité, aux services de Citycable
ainsi qu'à ceux d'autres opérateurs. Vous comprendrez par conséquent qu'il ne
nous est pas possible de supprimer les canalisations en questions, ni de payer
des frais de location y relatifs, car comme vous le mentionnez justement, les
fonds publics doivent être gérés avec parcimonie.
En ce qui
concerne l'armoire multimédia qui disposait jusqu'alors d'une servitude
apparente, j'ai pris bonne note que vous souhaitiez qu'elle soit supprimée et
je peux d'ores et déjà vous informer que les travaux pourront être entrepris au
second semestre 2017. Pour ce faire, le service concerné devra toutefois
pouvoir accéder à ladite armoire en faisant usage de la servitude de passage.
Je vous
propose par conséquent que vous indiquiez au service de M. Jaquet si vous
souhaitez toujours que l'armoire en question soit enlevée, en précisant
peut-être les semaines à partir du second semestre 2017 qui pourraient vous
arranger pour l'intervention. Ce service vous fera ensuite parvenir un
descriptif des travaux envisagés.
Pour
terminer, je souhaiterais vous indiquer vos voies de droit qui sont les
juridictions civiles ordinaires dans ce cas de figure. Il n'y a donc pas lieu
de parler de déni de droit. En effet, rien ne vous empêche d'ouvrir une action
judicaire, même s'il me semble qu'avec le retrait de l'armoire en question
cette affaire pourrait se régler à la satisfaction de tous.
(…)»
Le 16 janvier 2017, les époux A.________ ont
maintenu leurs prétentions dans les termes suivants:
« (…)
Nous accusons
réception de votre lettre du 11 et suite à notre demande du 5 décembre 2016
concernant l'objet cité en titre et vous en remercions.
Son contenu
nous étonne profondément: en effet, vous affirmez que nous souhaitons
l'enlèvement de l'installation de Citycable située sur notre propriété alors
qu'au contraire nous voulons qu'un contrat de servitude soit conclu, que le
loyer et ses arriérés soient payés et que l'entretien qui incombe à Citycable
soit effectué, conformément à la loi.
Dans ce sens,
nous vous rappelons que nous avons interdit toute intervention/tous travaux à
Citycable sur notre parcelle avant que cette affaire soit réglée.
En outre,
vous nous indiquez la voie civile pour intenter une action judiciaire contre le
service multimédia de la ville, ce qui constitue un conseil erroné. Citycable
fait officiellement partie des Services industriels de Lausanne et est placé
sous votre responsabilité. En outre, l'installation que Citycable a construite
sur notre parcelle n'est en aucun cas une conduite apparente mais un ouvrage
tridimensionnel hors et sous-sol et a une fonction publique avérée puisqu'elle
dessert tout le quartier. Ladite installation était déjà disposée sur notre
propriété avant que nous acquérions cette dernière et que nous devenions
clients de Citycable. Notre abonnement à Citycable et les conditions générales
qui s'y rapportent ne sont absolument pas liés à l'installation objet du
litige.
En
conclusion, Citycable est une autorité administrative et l'armoire multimédia
qu'elle a érigée chez nous est un ouvrage public. L'occupation hors et sous
notre sol de ce dernier sans conclusion de servitude spécifique officielle, ni
paiement d'une rente ni entretien réguliers représente un abus de droit de
superficie.
De plus, nous
vous rendons attentif qu'en l'absence d'une servitude rattachée à l'ouvrage de
Citycable sur notre fond, ledit ouvrage ne peut être légalement considéré comme
étant une propriété séparée de la nôtre.
En vertu de
ce qui précède, Citycable doit nous communiquer une décision juridique
officielle contre laquelle nous pourrons recourir valablement au tribunal
administratif. Le refus d'une telle décision représente un déni de droit de la
part de Citycable.
Jusqu'à
présent, le déni de droit est incontestable.
Comme
mentionné à plusieurs reprises, nous sommes ouverts à la discussion. Celle-ci
ne peut toutefois être conduite que sur la base du respect de la loi et de
notre propriété privée.
Pour la
dernière fois, nous vous demandons de bien vouloir exiger de la part de
Citycable une résolution à l'amiable de cette affaire - contrat de servitude,
loyer, entretien - ou de nous faire parvenir une décision juridique formelle.
(…)»
Le 9 février 2017, les SIL, toujours par la plume du
municipal Pidoux, ont maintenu leur position.
D.
Par acte du 7 mars 2017, les époux A.________ ont saisi la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) d’un recours dont
la conclusion est la suivante:
« (…)
Nous demandons à la Cour de droit administratif et public de bien vouloir
exiger de la Municipalité de Lausanne et de son service multimédia Citycable de
rendre et nous communiquer dans les 3 mois suivant votre intervention une
décision juridique valable dans cette affaire.
(…)»
Par avis du 13 mars 2017, le juge instructeur a
interpellé les époux A.________ en leur indiquant qu’il lui apparaissait, à
première vue, que le litige, lié au non-respect prétendu du droit privé, n'était
pas de la compétence de la CDAP, mais des juridictions civiles. Le 15 mars
2017, les époux A.________ ont déclaré maintenir leur recours.
Les SIL ont produit leur dossier.
Par avis du 7 juin 2017, le juge instructeur a soulevé
la question de savoir si le prétendu déni de justice n'était pas susceptible
d'un recours à la Municipalité de Lausanne. L'autorité intimée était invitée à
produire les Prescriptions municipales concernant la procédure relative aux
recours à la Municipalité (ci-après: les prescriptions municipales) et à se
déterminer sur l'existence, en l'espèce, d'une voie de recours à la
Municipalité.
Le 21 juin 2017, l'autorité intimée a produit le
règlement en question. Elle a fait valoir qu'aucune disposition légale ou
réglementaire ne lui permet de décider de manière unilatérale de la pose d'une
armoire multimédia comme celle sise sur la parcelle des recourants; lorsque
l'installation d'une telle armoire est rendue nécessaire par les besoins du
service, des négociations sont engagées avec les propriétaires concernés et un
accord est finalisé, "que ce soit sur une base contractuelle ou, plus
fréquemment, par le biais d'une servitude". Dès lors, les litiges y
relatifs relèveraient des juridictions civiles et il n'y aurait pas de voie de
recours à la Municipalité. L'autorité intimée a par conséquent conclu à ce que
le recours soit déclaré irrecevable.
Dans une écriture spontanée du 28 juin 2017, les
recourants ont rappelé leur position: selon eux, le refus de l'autorité intimée
d'entrer en matière sur leur demande tendant à la création d'une servitude et
au paiement d'une rente-entretien constitue bel et bien une décision, mais
n'est pas juridiquement valable, faute d'indiquer les dispositions légales
applicables; ils demandent donc que l'autorité intimée rende une décision en
bonne et due forme, contre laquelle il leur serait possible de recourir ou qui
servirait de base de discussion.
Une copie de cette écriture a été transmise pour
information à l'autorité intimée.
E.
Le Tribunal a statué à huis clos, par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité
des recours qui lui sont adressés. Il examine d'office notamment s'il est compétent
pour traiter la cause qui lui est soumise (art. 6 al. 1 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
b) aa) Aux termes de l'art. 92 al. 1 LPA-VD, le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître. Cette disposition consacre la
compétence générale et subsidiaire du Tribunal cantonal en matière de recours
de droit administratif.
A teneur de l’art. 73 LPA-VD, lorsqu'une loi le
prévoit, les décisions et décisions sur réclamation peuvent faire l'objet d'un
recours administratif. Ainsi, lorsqu'une voie de recours administratif est
préalablement prévue dans une disposition spéciale, la voie du recours de droit
administratif devant la CDAP n'est ouverte qu'en deuxième instance (arrêt
GE.2011.0124 du 12 avril 2012 consid. 1).
Selon l'art. 74 al. 2 LPA-VD, l'absence de décision
peut également faire l'objet d'un recours, notamment lorsque l'autorité refuse
de statuer. Il y a alors déni de justice formel, ce qui suppose que l'autorité
soit compétente et obligée de statuer (cf. arrêts GE.2015.0121 du 18 mai 2016
consid. 3a/aa; AC.2012.0192 du 21 novembre 2013 consid. 2c/aa).
Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la décision est une
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c). La décision est un acte de souveraineté individuel, qui
s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 p. 235; 135 II 38
consid.
4.3 p. 45 et les réf. cit.; 121 II 473 consid.
2a
p. 372).
bb) Un règlement communal est également considéré
comme une loi au sens de l'art. 92 al. 1 LPA-VD (arrêt GE.2017.0006 du 24
février 2017 consid. 1).
Les art. 1 et suivants des prescriptions municipales
ont la teneur suivante:
"Article premier — Les présentes prescriptions règlent
la procédure applicable aux recours à la Municipalité dirigés contre les
décisions administratives d'organes communaux, soit:
a)           d'une direction;
b)           d'un service au bénéfice d'une délégation de compétence
pour autant que la décision ne prévoie pas la possibilité de saisir la
direction dont celui-ci dépend.
Art. 2. — Le recours à la Municipalité est ouvert contre les
décisions administratives des organes mentionnés à l'article premier
(ci-dessous désignés les organes communaux) à moins que la loi ou un règlement
n'en dispose autrement (art. 18, al. 1 RGP).
Art. 3. — Sont considérées comme décisions administratives,
au sens des présentes prescriptions, les mesures relevant du droit public,
prises dans un cas particulier et ayant pour objet:
a)           la création, la modification ou l'annulation de
droits ou d'obligations;
b)            la
constatation de l'existence, de l'inexistence ou de l'étendue de droits ou
d'obligations;
c)            le
rejet pour irrecevabilité des demandes tendant à la création, la modification,
l'annulation ou la constatation de droits ou d'obligations;
d)           les mesures d'exécution d'une décision qui n'est
pas définitive;
e)           la compétence;
f)                        le refus de procéder au réexamen
d'une décision.
Une décision est considérée comme définitive si elle n'est
pas ou plus sujette à recours.
Art. 4. — Lorsqu'un organe communal, régulièrement requis, ne
prend pas, dans un délai convenable, une décision de son ressort alors que
celle-ci est susceptible de recours à la Municipalité, cette dernière fixe à
cet organe, à la demande du requérant, un délai pour statuer. Le requérant en
est informé.
Si, à l'expiration du délai, l'organe communal n'a pas pris
de décision, son silence est considéré comme un refus au fond."
2.
En l'occurrence, les recourants reprochent à la Direction des SIL
d'avoir refusé de rendre une "décision juridique valable" relative au
statut juridique de l'armoire multimédia aménagée sur leur parcelle.
Les recourants ne peuvent se plaindre d'un déni de
justice formel, puisque l'autorité intimée a pris position sur leurs
prétentions, notamment dans son courrier du 11 janvier 2017, où elle a
d'ailleurs indiqué qu'ils pouvaient faire valoir celles-ci devant les
juridictions civiles. En réalité, les recourants se plaignent d'un déni de
justice matériel, soit d'une mauvaise application du droit.
La question est de savoir si la Cour de céans est
compétente pour connaître du présent litige.
a) Comme indiqué plus haut, le Tribunal cantonal
connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par
les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité
pour en connaître (art. 92 LPA-VD).  La notion de décision s'entend d'une
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public. La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un
particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre
formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif.
A défaut de compétence décisionnelle, lorsqu'une autorité se détermine ou prend
position, respectivement rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par
la voie de l'action, sa déclaration n'est pas une décision (cf. arrêt
GE.2008.0205 du 4 juin 2009 et la jurisprudence citée in Bovay/Blanchard/Grisel
Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD annotée, 2012, no 4.2 ad art.
3 LPA-VD; voir aussi en droit fédéral l'art. 5 al. 3 de la loi fédérale du 20
décembre 1968 sur la procédure administrative [PA; RS 172.021]). Lorsqu'elle
rend une décision, l'administration n'agit pas en vertu d'un droit qui lui
appartient, mais en vertu d'une compétence qui lui est attribuée par la loi (ATF
137 I 58 consid. 4.3.3 p. 66). Cette distinction est à la base de celle entre
le contentieux administratif objectif et subjectif, le premier relevant du juge
administratif et le second, des tribunaux civils (cf. Jacques
Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, 2014, n°209, p. 75).
Consacrée par l’art. 1er al. 3 de l’ancienne loi cantonale sur la juridiction et
la procédure administrative (LJPA), en vigueur jusqu’au 31 décembre 2008, cette
distinction n’a pas été fondamentalement remise en cause avec l’adoption de la
LPA-VD (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative
n° 81, mai 2008, pp. 11, 13 et 14).
Si c'est à juste titre que l'autorité intimée n'a
pas rendu de décision – à défaut de compétence pour ce faire –, le Tribunal de
céans déclare le recours irrecevable faute d'objet (cf. Thibault Blanchard, Le
partage du contentieux administratif entre le juge civil et le juge
administratif, 2005, p. 185).
b) En l'espèce, il ressort aussi bien de l'échange
de correspondance reproduit ci-dessus que du courrier de l'autorité intimée du
21 juin 2017 que les rapports juridiques entre les recourants et l'autorité
intimée concernant l'armoire multimédia doivent être réglés non par voie de
décision (en l'absence de base légale permettant de procéder de la sorte), mais
contractuellement. Les recourants en conviennent d'ailleurs eux-mêmes, lorsqu'ils
manifestent leur volonté de conclure un contrat de servitude (courrier du 16
janvier 2017). Le contrat constitue le titre juridique sur la base duquel une
éventuelle servitude est inscrite au registre foncier. Le fait que les SIL
constituent une autorité administrative, au sens de l'art. 4 LPA-VD (cf. arrêt
FI.2014.0120 du 27 octobre 2014 concernant une décision rendue par les SIL), ne
change rien à ce qui précède, puisqu'une telle autorité peut accomplir à la
fois des actes juridiques unilatéraux (décisions) et bilatéraux ou
multilatéraux (contrats). Il s'ensuit que les prétentions relatives à l'armoire
multimédia doivent être invoquées devant les juridictions civiles, et ce même à
supposer qu'elles découlent d'un contrat de droit administratif (cf.
Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, op. cit., no 3.2.3 ad art. 106 LPA-VD et la
jurisprudence citée). La question de la nature du contrat peut demeurer
indécise, le point décisif étant que les rapports juridiques en question
doivent être réglés de cette manière et non par voie de décision.
L'acte attaqué ne constituant – à juste titre – pas une
décision, la voie du recours à la Cour de céans n'est pas ouverte et le
recours, partant, irrecevable. En l'absence de décision, il ne se justifie pas
de renvoyer la cause à la Municipalité de Lausanne, autorité de recours qui, en
vertu des art. 1 et suivant des prescriptions municipales, aurait dû être
saisie avant la Cour de céans.
3.
Le recours doit par conséquent être déclaré irrecevable. Les frais
d’arrêt seront mis à la charge des recourants, qui succombent (cf. art. 49 al.
1, 91 et 99 LPA-VD). L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte (cf.
art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Les frais d’arrêt, par 500 (cinq cents) francs, sont mis à la charge de A.________
et B.________, solidairement entre eux.
III.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 4 septembre 2017
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une
langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.