vd_omni · GE.2001.0003 · 2001-11-28 · fr

c/Municipalité de Vevey | Conditions de la révocation d'un fonctionnaire communal non remplies en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.11.2001 GE.2001.0003

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 28 novembre 2001
sur le recours interjeté par
A.________
,
à X.________, représenté par Me Christian Marquis, avocat à Lausanne,
contre
la décision
de la
Municipalité de Vevey
du 11 décembre 2000 (révocation).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Antoine Thélin et M. Charles-Henri Delisle, assesseurs.
Greffière: Mme Florence Burdet, stagiaire.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________, né en 1959,
a été engagé par la commune de Vevey en qualité d'aspirant de police le 2
novembre 1981. Il a été nommé agent à partir du 1er janvier 1984, puis il a été
promu appointé avec effet au 1er janvier 1991.
B.                    Le 4 avril 1991, le
commandant de la police a reproché à A.________ de ne pas respecter les
directives et de perturber l'organisation du travail au sein du corps de
police. Ultérieurement à la suite d'un sondage visant à vérifier la destination
des appels téléphoniques de longue distance, il s'est avéré que A.________
avait utilisé le téléphone pour des conversations privées durant le mois de
novembre 1995. La municipalité a pris connaissance du rapport de la Direction
de la police à ce sujet mais elle a finalement renoncé à ouvrir une enquête
administrative. Elle a, par ailleurs, adressé un avertissement à ce dernier le
25 janvier 1996. Cette même année, l'appointé A.________ a fait l'objet de
plusieurs remontrances de la part du commandant de police, notamment en raison
de retards dans l'établissement de rapports d'intervention. Le 4 mai 1998, il a
reçu une note du commandant de la police lui précisant que tout nouveau
manquement conduirait à l'ouverture d'une enquête administrative à son
encontre.
Au cours de l'année
2000, il a été reproché à A.________ des retards dans la production de
rapports. Il lui a aussi été fait grief d'avoir effectué une intervention peu
adéquate au B.________ de
X.________
le 21 mai 2000 lors d'une
patrouille envoyée aux abords de l'établissement public à la demande du
tenancier qui signalait des désordres devant son établissement.
C.                    Au mois de septembre
2000, la Direction de la Sécurité a proposé à la municipalité "
d'ouvrir
une enquête administrative à l'endroit de A.________ pour manquements
successifs dans l'accomplissement de sa mission au corps de police
".
L'enquête administrative a consisté en une audition de l'intéressé le 30
octobre 2000 en présence de la conseillère municipale responsable de la
sécurité, du commandant de police et du chef du Service du personnel.
Par décision du 11
décembre 2000, la municipalité a informé
A.________
qu'elle le
licenciait avec préavis de trois mois et, d'autre part, qu'elle renonçait à ses
services durant le délai de congé, soit dès le 1er janvier 2001.
D.                    Le 29 décembre 2000,
A.________
a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en concluant à
sa réintégration dans ses fonction avec effet immédiat. Simultanément, il a
demandé que l'effet suspensif soit accordé à son recours. Par décision du 25
janvier 2001, la requête d'effet suspensif a été rejetée.
E.
A.________
a
contesté cette décision auprès de la section des recours du Tribunal administratif
le 8 février 2001. Par arrêt incident du 5 avril 2001, la section des recours a
admis le recours incident en accordant l'effet suspensif.
A.________
a
été maintenu dans ses fonctions ainsi que dans son droit au traitement jusqu'à
droit connu sur le sort du recours.
F.                     Le 1er octobre 2001, le
tribunal a tenu une audience en présence du recourant personnellement,
accompagné de Me Christian Marquis. La municipalité étant représentée par le
commandant de la police, C.________ ainsi que par D.________ tous deux assistés
de Me Philippe Vogel. Deux témoins, M. E.________ et M. F.________ ont été
entendus par le tribunal. Ils se sont accordés à dire que
A.________
ne
rendait pas toujours ses rapports dans les délais usuels. Mais ce dernier avait
été atteint dans sa santé par un diabète qui s'est déclenché après un accident
de travail. En revanche, les deux témoins ont relevé que l'appointé A.________
n'était pas un élément perturbateur au sein du corps et qu'il ne démotivait pas
ses collègues par son attitude. L'appointé A.________ était au contraire un
homme discret avec lequel ils avaient plaisir à travailler. M. F.________ a été
questionné en particulier sur l'intervention effectuée au B.________ qui
n'avait pas donné satisfaction au commandant de la police. Le témoin a alors
expliqué que le tenancier du B.________ avait appelé la police pour signaler
que des jeunes gens semaient le trouble devant son établissement. Une
patrouille, composée de deux policiers ainsi que de
A.________
, avait
alors été envoyée devant le B.________; lorsque la patrouille était arrivée
devant l'établissement, elle a renoncé à s'arrêter et avait poursuivi sa route
afin de s'assurer que les individus dénoncés par téléphone n'avaient pas fuit
plus haut. Sur ces entrefaites, il s'était avéré, un peu plus tard, que les
individus qui se trouvaient devant l'entrée de l'établissement avaient cassé
une vitrine non loin du B.________. Interrogé sur cet événement, M. C.________
a reproché aux policiers d'avoir violé des règles fondamentales de l'intervention
policière car ils auraient dû se rendre en priorité auprès du tenancier afin de
s'enquérir du problème signalé. Il ressort de l'audience qu'un malentendu est
survenu lors de la donnée d'ordre à la patrouille entre les termes "devant"
et "à l'entrée" du B.________, qui ne désignent pas le même endroit,
l'entrée se trouvant à l'arrière du bâtiment.
Les pourparlers
engagés à l'issue de l'audience pour examiner une éventuelle possibilité de
reclassement de
A.________
n'ont pas abouti.
Considérant en droit:
1.                     Le recourant dénonce
une violation du droit d'être entendu.
a) L'art. 29 Cst
garantit à toute personne le droit d'être entendue. Les garanties générales de
procédure qui découlent de cette disposition se fondent non seulement sur
l'abondante jurisprudence fédérale rendue en application de l'art. 4 aCst mais
aussi sur d'autres instruments internationaux, qui sont notamment l'art. 6
CEDH, l'art. 14 du pacte II de l'ONU et la jurisprudence afférente. Ces
garanties valent de manière générale pour tous les types de procédure,
judiciaire ou administrative (Conseil fédéral, message du Conseil
fédéral relatif à une nouvelle constitution FF 1997 I p.183). Le Tribunal
fédéral déduit du droit d'être entendu "celui pour le justiciable de
s'expliquer avant qu'une décision soit prise à son détriment, celui de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision,
celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des
preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos"(ATF
111 Ia 101 consid. 2b p. 103). Le droit cantonal et communal définit et précise
en première ligne la portée du droit d'être entendu.
b) L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 LC). C'est ainsi qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir
le statut des fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4
al. 1 ch. 9 LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et
employés de la commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir
disciplinaire (art. 42 ch. 2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées
à régler de manière autonome, sur la base de droit public dérogeant au droit
fédéral, conformément à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elle nouent
avec leurs employés (RDAF 1989 p. 295 et ss. plus spécialement 298, voir aussi
arrêt TA, GE 98/00141 consid. 2 du 9 avril 1999).
Le règlement communal
sur le statut du personnel du 13 septembre 1985 (ci-après : le statut) définit
les exigences de procédure à respecter en cas de révocation. L'art 75 al. 1 du
statut prévoit que la municipalité peut prononcer une sanction disciplinaire
contre un fonctionnaire qui a enfreint ses devoirs de service, soit
intentionnellement, soit par négligence ou par imprudence. L'art. 76 du statut
propose un éventail de sanctions allant du blâme jusqu'à la révocation.
L'alinéa 2 prévoit que ces peines peuvent être accompagnées d'un avertissement
ou d'une menace de révocation. Selon l'art 78 du statut, une enquête
administrative doit être menée avant toute décision de la municipalité, enquête
au cours de laquelle, l'intéressé doit être entendu et a la possibilité d'être
assisté d'un avocat.
c)                     La jurisprudence du
Tribunal fédéral a précisé que l'enquête administrative doit répondre aux
conditions suivantes pour être compatible avec la garantie constitutionnelle du
droit d'être entendu
"Une enquête administrative suppose à tout
le moins qu'il soit clair pour tous les intéressés, et surtout pour celui qui
en est l'objet, que s'est engagé un processus tendant à établir des faits
susceptibles de motiver un renvoi pour justes motifs; il faut ensuite que les
faits sur lesquels doit porter l'enquête soient déterminés de manière
suffisamment précise pour que toutes les parties puissent se prononcer et faire
valoir des moyens de preuve avant l'établissement, sous une forme ou sous une
autre, d'un rapport de fin d'enquête énonçant ce qui est finalement retenu le
cas échéant à la charge de l'intéressé."(
ATF non publié rendu le 29. 12. 97 en la cause
opposant la Commune d'Ollon à B.S.).
Une enquête
administrative doit ainsi comporter l'audition du fonctionnaire contre lequel
l'enquête est ouverte. Mais un entretien informel, dont il ne reste aucune
trace écrite, ne saurait tenir lieu d'audition dans le cadre d'une procédure
disciplinaire susceptible d'aboutir à un licenciement. Même si le fonctionnaire
en cause est parfaitement au courant de ce qui lui est reproché, les griefs à
son encontre doivent toujours lui être formellement signifiés avec la
conséquence de la menace de révocation (arrêt du TA GE 93/014 consid. 3, du 17
mai 1993). Il est vrai que les exigences de procédure ne sont pas les mêmes
lorsqu'il s'agit, par exemple, de prononcer une révocation immédiate ou une
simple réprimande (arrêt du TA GE 96/0031 consid. 3 c du 17 mars 1997, et la
jurisprudence citée). Autrement dit, le respect du droit d'être entendu, doit
être apprécié, en fonction de la gravité de la sanction envisagée, et par conséquent
des atteintes qui en découlent pour le fonctionnaire (arrêt du TA, GE 93/005
consid. 3a du 20 avril 1993).
d)                     En l'espèce, la
municipalité a signifié au recourant par courrier du 5 octobre 2000, qu'une
enquête administrative avait été ouverte à son endroit à la demande du
Commandant de police. Il est simplement indiqué, dans cette lettre, que des
manquements successifs dans l'accomplissement de sa mission professionnelle lui
étaient reprochés. Il est fait état d'un rapport du Commandant de la police dont
le recourant n'a pas pu prendre connaissance. Ce dernier n'a donc pas pu
connaître l'objet et les enjeux de l'enquête. Le recourant a ensuite été
convoqué, par communication interne du 25 octobre 2000, à une audience le lundi
suivant. Là encore, ni les griefs reprochés au recourant ni la possibilité
d'être assisté d'un avocat n'étaient mentionnés dans cette convocation. Il n'a
jamais été spécifié durant la procédure que l'enquête pouvait aboutir à une
peine disciplinaire lourde, à savoir une révocation. A la suite de cette
audition, l'autorité intimée a informé le recourant que celui-ci était licencié
avec préavis de trois mois. La lettre ne comporte que des considérations
générales sans que le résultat de l'enquête administrative ne soit exposé.
Les garanties de
procédure dont bénéficie le recourant n'ont pas été respectées dès lors qu'il
n'était pas clair pour l'intéressé que l'enquête administrative pouvait aboutir
à une révocation. Si ce dernier avait eu conscience de la gravité de la sanction
qui le menaçait, il aurait pu faire usage de son droit d'être représenté et
conseillé par un avocat. Les faits qui lui étaient reprochés n'ont jamais été
énoncés clairement, ni dans la lettre annonçant l'ouverture de l'enquête
administrative, ni dans la convocation à l'audition. Enfin aucun procès-verbal
n'a été établi à la suite de l'audition et aucun rapport détaillé de fin
d'enquête n'a été délivré au recourant.
Il est clair, au vu
des observations faites ci-dessus, que le droit d'être entendu du recourant n'a
pas été respecté à plusieurs égards. Ce droit constitutionnel, de nature
formelle entraîne l'annulation de la décision attaquée lorsqu'il n'est pas
respecté (ATF 111 Ia 166 c. 2a). Toutefois, compte tenu de l'issue du recours,
cette considération n'empêche pas le tribunal d'examiner les griefs retenus
contre le recourant.
3                      a) En vertu de l'art.
36 lit. a LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la
violation du droit, y compris l'excès de l'abus du pouvoir d'appréciation. Le
grief d'inopportunité ne peut, en revanche, être invoqué devant lui que si une
loi spéciale le prévoit (art. 36 lit. c LJPA). En l'espèce, ni la loi sur la
commune ni la réglementation communale n'étendent le pouvoir d'examen du
tribunal à l'opportunité; c'est pourquoi il convient d'examiner le bien-fondé
de la décision entreprise que sous l'angle de la légalité et de l'abus de droit
ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du
pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont
dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou
étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en
violation des principes généraux du droit administratif (égalité de traitement,
bonne foi et proportionnalité (ATF 110 V 365, ATF 108 Ib 205 cons. 4a).
b) Le statut du
personnel permet à l'autorité de résilier les rapports de travail qui la lient
à un fonctionnaire communal de deux manières différentes. L'art 12 du statut
permet soit le renvoi pour justes motifs (art. 18s.) ou la révocation
disciplinaire (art. 75ss.). Le choix entre l'une ou l'autre de ces procédures
peut se révéler difficile et incertain, notamment lorsque les faits ne sont pas
clairement établis et qu'ils peuvent être constitutifs à la fois d'une
violation des devoirs de service et de circonstances propres à rendre
impossible la poursuite des rapports de services. Quoi qu'il en soit, dès lors
que l'existence de deux procédures distinctes est consacrée par les textes
applicables, le Tribunal administratif ne peut qu'en prendre acte et, dans le
cadre du contrôle judiciaire qu'il exerce, vérifier si l'autorité les a
appliquées correctement (arrêt du TA GE 93/014 consid. 1b, du 17 mai 1993).
Lorsqu'il s'agit du choix entre les deux types de mesures en fonction des
motifs invoqués, le tribunal s'en remet en général, au moins implicitement, à
la qualification adoptée par l'autorité intimée (arrêt du TA GE 96/0031, du 17
mars 1997). En l'espèce, l'autorité communale a clairement choisi la voie de la
révocation disciplinaire prévue par l'art. 75 et suivant du statut du
personnel. Il n'y a donc pas lieu de mettre en cause ce choix qui lie le
tribunal.
c) L'art. 76 du statut
définit les différentes peines disciplinaires qui peuvent être prononcées; ces
différents peines peuvent se subdiviser en trois catégories. Tout d'abord les
peines légères, qui sont le blâme et l'amende. Les peines modérées, qui peuvent
être très diverses. On citera, par exemple, la suspension temporaire, la
rétrogradation, la diminution du traitement, la suppression ou la réduction des
augmentations ordinaires de salaire. Il reste enfin les peines lourdes, comme
la mise au provisoire ou la révocation qui ne peuvent être infligées qu'en cas
de méconnaissance grossière des devoirs de fonction (André Grisel,
Traité de droit administratif, Vol. I p. 515). Les peines dites lourdes ne
peuvent être prononcées que si le fonctionnaire s'est rendu coupable
d'infractions graves ou continues; elle répriment soit une violation unique,
mais spécialement grave, soit un ensemble de transgressions dont la gravité
résulte de leur répétition (André Grisel, op. cit., p. 516). La poursuite
disciplinaire se prescrit toutefois par une année dès le jour où les faits
punissables ont été portés à la connaissance de la municipalité et, en tout
cas, par cinq ans dès le jours où ils ont été commis (art. 75 al. 4 du statut).
Selon la
jurisprudence, la sanction la plus lourde de la révocation devait être réservée
aux comportements devant être qualifiés de particulièrement graves, soit parce
qu'ils tombent sous le coup de la loi pénale, soit parce qu'ils détruisent de
manière irrémédiable le rapport de confiance qui doit exister entre les
responsables d'une administration publique et leurs collaborateurs et rendent
par conséquent impossible la continuation des rapports de service (arrêt du TA
GE 95/0040, du 22 juin 1995). Pour déterminer si le fonctionnaire a commis une
faute particulièrement grave, il faut prendre en considération l'ensemble des
circonstances, et tenir compte non seulement des erreurs de comportement, mais
également des qualités du recourant et de ce qu'il peut apporter de positif ou
de négatif au sein du corps dans lequel il travaille. Par exemple, un manque de
motivation ou même quelques absences injustifiées ne sont pas constitutifs
d'une faute grave (arrêt du TA GE 99/0016 consid. 3b, du 2 décembre 1999). En
principe, la révocation doit être précédée d'un avertissement, c'est-à-dire
d'une peine plus légère, accompagnée d'une menace de congédiement.
Exceptionnellement, cette mise en garde n'est pas obligatoire, si le
comportement du fonctionnaire apparaît incompatible avec sa situation
officielle. (André Grisel, op. cit., vol. I, p. 516, et la jurisprudence
citée).
4.                     a) L'un des manquements
reprochés au recourant concerne l'utilisation du téléphone à des fins privées.
Mais ce grief ne peut plus être retenu, le délai de prescription d'un an
s'appliquant en l'espèce. En effet, l'autorité intimée avait eu connaissance
des faits juste après leur commission, en 1995.
b) II est aussi
reproché au recourant une lenteur dans la rédaction de ses rapports destinés à
ses supérieurs. Un manque de motivation est également mis en cause. Les retards
répétés dans la rédaction des rapports constituent des fautes de service, mais ils
ne peuvent d'emblée être qualifiés comme une faute grave justifiant la
révocation. Les retards sont probablement dus aux difficultés de santé que le
recourant a rencontrées à la suite d'un accident de travail et de la maladie
qu'il a déclenchée. De plus, l'absence d'une formation informatique lui rend la
tâche plus ardue. En somme, si le recourant connaît certaines difficultés de
rédaction, les retards de quelques jours, voire d'une semaine, dans la production
des rapports ne peuvent être considérés comme graves au point de mettre en
péril l'activité du corps de police et justifier à eux seuls une rupture de
collaboration. Ce d'autant plus que les témoins entendus ont relevé que le
recourant a toujours été un bon coéquipier dans le cadre des interventions
qu'ils ont effectuées ensemble et qu'ils n'ont jamais eu à se plaindre de sa
collaboration. En résumé, si l'on considère le travail du recourant dans son
ensemble, aucun reproche grave ne peut être formulé à son encontre. En
particulier, les retards qui lui sont reprochés ne sont pas de nature à
détruire de manière irrémédiable le rapport de confiance qui existe entre ce
dernier et l'employeur. La continuation des rapports de service n'apparaît pas
d'emblée exclue pour ce seul motif, à tout le moins sans le prononcé préalable
d'une sanction disciplinaire moins grave. En effet, si une sanction
disciplinaire s'imposait pour exiger du recourant des efforts plus importants
pour améliorer les délais de rédaction des rapports, cette première mesure
aurait constitué un avertissement formel respectant la procédure disciplinaire
des art. 75 à 78 du statut; mais la révocation abrupte sans aucun avertissement
préalable est une mesure disproportionnée.
cc) L'intervention
effectuée au B.________ fait également partie des reproches formulés à
l'encontre du recourant. Les explications données par les témoins ainsi que
celles de l'intéressé lors de l'audience ne démontrent toutefois pas non plus
l'existence d'une faute grave. Il est vrai que le Commandant de police a estimé
que le recourant avait gravement violé les principes de base de l'intervention
policière en ne se rendant pas immédiatement auprès du gérant devant l'entrée
du B.________, afin de s'enquérir de la situation. Mais le tribunal retient que
le recourant ainsi que ses collègues n'ont pas fait les bons choix au moment
d'intervenir, ceci étant dû, pour partie, au malentendu relatif à la
désignation du lieu d'intervention. Dans ces circonstances, le comportement des
policiers ne relève pas non plus de la faute grave.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée. Le recourant qui obtient gain de cause et qui a consulté un
homme de loi, a droit aux dépens qu'il a requis, arrêtés à 1'500 fr. Aucun
frais de justice ne sera perçu.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Vevey du 11 décembre 2000 est annulée.
III.                     Les frais de
justice, comprenant les indemnités versées aux témoins, restent à la charge de
l'Etat
gz/Lausanne, le 28 novembre 2001/pe
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.