vd_omni · GE.2019.0156 · 2020-05-15 · fr

A.________/Département de l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), Direction générale de l'agriculture, de la viticulture | Recours contre la révocation de la reconnaissance d'une exploitation agricole au motif que celle-ci ne dispose pas de son propre résultat d'exploitation, les comptes produits par le recourant n'étant pas propres à son activité d'agriculteur mais englobant aussi ses autres activités indépendantes. Constat que la législation en matière agricole ne fixe pas d'exigences particulières au niveau de la tenue de la comptabilité. Pièces comptables du recourant permettant d'extrapoler un résultat mais lacunaires. Question de savoir si, en l'espèce, l'exploitation du recourant dispose de son propre résultat laissée indécise, le tribunal ne pouvant de toute manière déterminer sur la base du dossier si l'exploitation satisfait aux autres conditions de la reconaissance. Existence d'une unité de production douteuse dès lors que le recourant n'est propriétaire que de peu de machines et en emprunte d'autres à des conditions inconnues. Autonomie de l'exploitaiton également douteuse compte tenu du décalage important entre les heures de travail annoncées par le recourant et celles estimées selon les standards. Recours partiellement admis et cause renvoyée à la DGAV afin qu'elle examine si les conditions de la reconnaissance sont remplies.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2020 GE.2019.0156

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mai 2020
Composition
M. Alex Dépraz, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Jean-Etienne Ducret, assesseurs.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'économie, de
l'innovation et du sport (DEIS),
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture,
et des affaires vétérinaires (DGAV),
à Morges,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Département de
l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) du 18 juin 2019 confirmant la
décision rendue le 23 juin 2017 par le Service de l'agriculture et de la
viticulture révoquant la reconnaissance d'une exploitation agricole
Vu les faits suivants:
A.
A.________, domicilié à ******** dans la commune d'********, exerce
depuis de nombreuses années la profession d'agriculteur. Il a également des
activités de professeur de ski et d'instructeur de parapente.
B.
Le 30 octobre 2015, A.________ a déposé auprès du Service de
l'agriculture et de la viticulture (SAVI; désormais : Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires [DGAV]) une
demande de reconnaissance d'une nouvelle exploitation agricole située à ********,
localité également située dans la commune d'********, dès le 1
er
janvier 2016 pour une production de type herbagère avec garde de "
menu
bétail
". Il a annoncé une unité de main d'œuvre familiale, quatre
parcelles en propriété pour une surface agricole utile (SAU) totale de ********
m
2
ainsi que plusieurs parcelles en location pour une SAU totale de ********
m
2
. Il a en outre fait état d'un étable-rural et d'un hangar de ********
m
2
qu'il loue. L'intéressé a également produit une liste de machines
agricoles dont il est propriétaire ou a l'usage commun avec d'autres
exploitants de la région.
Une délégation de la Commission de terminologie
agricole a procédé à une inspection locale en date du 18 mars 2016.
En date du 28 mars 2016, A.________ a déposé des
pièces complémentaires dont notamment une copie de la déclaration d'impôt 2014
commune avec son épouse, une attestation de son affiliation à la caisse
cantonale vaudoise de compensation AVS dès le 1er janvier 2007 comme
agriculteur ainsi qu'un "
compte d'exploitation
" de son
activité de moniteur de ski pour l'année 2014 faisant état d'un revenu net de ********.
Par décision du 18 avril 2016, le SAVI a reconnu
l'exploitation agricole de A.________.
C.
Le 30 juin 2016, A.________ a déposé auprès de la Commission foncière
rurale Section I deux requêtes d'autorisation pour acquérir deux parcelles
sises à Ollon afin de les exploiter pour l'agriculture. Dans le cadre de
l'instruction de ces requêtes, la Commission foncière rurale Section I a
adressé le 31 janvier 2017 un courrier au SAVI lui demandant de "
reconsidérer
[sa] décision du 18 avril 2016 dans le sens d'annuler la reconnaissance de dite
exploitation qui, de fait, ne semble pas exister […]
".
Après que la Cour de céans a admis une demande de
récusation de la Commission foncière I (arrêt FO.2017.0005 du 1
er
septembre 2017), l'instruction de ces requêtes est toujours pendante devant la
commission
ad hoc
désignée par le Conseil d'Etat.
D.
Le 24 avril 2017, le SAVI a requis, dans le cadre de la vérification
périodique des reconnaissances d'exploitation, la production de la comptabilité
agricole détaillée de A.________ pour l'exercice 2016, sa dernière décision de
cotisation AVS, son inventaire matériel en propre, ainsi que la charge de
travail en jours assurée lors de la dernière année.
Le 4 mai 2017, A.________ a indiqué que, l'autorité
fiscale ayant admis jusqu'ici un forfait, il bouclerait si nécessaire le premier
exercice comptable 2017 au début de l'année 2018. Il a en outre joint une copie
de la décision de la Caisse cantonale de compensation AVS fixant le montant de
la cotisation pour l'année 2017 ainsi qu'une liste du matériel "
en
propre et en usage commun
". Il a en outre indiqué consacrer 240 jours
de travail par an "
selon météo
" à son exploitation.
Par décision du 23 juin 2017, le SAVI a révoqué la
reconnaissance de l'exploitation agricole de A.________ avec effet au 1
er
janvier
2017. A l'appui de cette révocation, l'autorité précitée a fait valoir qu'en
l'absence d'un bouclement comptable respectant les normes de la profession
après une année d'activité, l'exigence fixée à l'art. 6 al. 1 let. d OTerm
n'était manifestement pas respectée. Elle a en outre indiqué que, selon les
éléments de la structure de son exploitation et les activités agricoles
déclarées, la charge de travail annoncée par l'intéressé était en "
décalage
très important avec les standards usuels de la profession
".
E.
Par acte du 17 août 2017, A.________ a recouru auprès du Département de
l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS) contre cette décision en
concluant à sa nullité. Il a en particulier invoqué la notification irrégulière
de cette décision qui lui avait été notifiée personnellement et non à son mandataire.
Il a par la suite requis l'audition de plusieurs témoins.
Sur requête du DEIS, le recourant a produit le 5
juillet 2018 ses comptes d'exploitation pour les années 2016 et 2017 établis
par une fiduciaire. Ces pièces font état des revenus et des dépenses du
recourant en lien avec ses diverses activités indépendantes, soit non seulement
celle d'agriculteur mais aussi de moniteur de ski et d'instructeur de
parapente. Il en résulte notamment qu'il a réalisé des revenus pour ses
activités d'agriculteur d'un montant de ******** en 2016 et de ******** fr. en
2017.
Invitée à se déterminer, la DGAV a considéré le 2
août 2018 qu'il ressortait de ces documents que l'intéressé louait certaines de
ses parcelles à des tiers et que les activités générant des revenus n'avaient
aucun caractère agricole.
Le 22 août 2018, A.________ a en substance maintenu
ses réquisitions et exposé que son exploitation agricole satisfaisait les
conditions pour être reconnue.
Il résulte en outre du dossier que le DEIS a renoncé
à suspendre la procédure jusqu'à droit connu sur les requêtes d'approbation de
l'acquisition par le recourant de parcelles agricoles pendantes devant la
commission
ad hoc
.
Par décision du 18 juin 2019, le Chef du DEIS a
rejeté le recours et confirmé la décision de l'autorité de première instance
révoquant la reconnaissance de l'exploitation agricole de A.________.
F.
Par acte de son mandataire du 22 juillet 2019, A.________ (ci-après: le
recourant) a déposé un recours contre cette décision auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant principalement
à sa réforme en ce sens que le recours est admis, la révocation de la décision
de la reconnaissance de son exploitation agricole annulée et ladite
exploitation agricole reconnue avec effet au 1
er
janvier 2016 ainsi
qu'à la communication de l'arrêt à intervenir à la Commission foncière rurale
section I ainsi qu'à la Commission foncière
ad hoc
pour information. Il
a en outre produit un bordereau de pièces dont notamment un rapport d'expertise
établi par B.________ en décembre 2016 sur l'exploitation du recourant.
Dans sa réponse du 5 septembre 2019, le DEIS
(ci-après: l'autorité intimée) a conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Aux termes de son écriture du 10 septembre 2019, la
DGAV (ci-après: l'autorité de première instance) conclut également au rejet du
recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 16 octobre 2019, le recourant a déposé une
réplique aux termes de laquelle il maintient ses conclusions. Il a en outre
requis la tenue d'une audience et l'audition de trois témoins ainsi que la
production de l'intégralité du dossier de l'autorité intimée, y compris les
courriers échangés avec d'autres autorités.
G.
La Cour a ensuite statué sans ordonner d'autres mesures d'instruction.
Considérant en droit:
1.
a) Selon l'art. 95 de la loi du 7 septembre 2010 sur l'agriculture
vaudoise (LVLAgr; BLV 910.03), les décisions rendues sur la réclamation ainsi
que toutes les décisions rendues par le service compétent fondées sur ladite
loi peuvent faire l'objet d'un recours auprès du chef du département. En
l'espèce, le recours est dirigé contre une décision sur recours émanant du Chef
du DEIS. Elle n'est dès lors pas susceptible de recours devant une autre
autorité et peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal (art. 92 de la
loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
b) Il convient d'examiner la qualité pour recourir. Dans
sa réponse, l'autorité de première instance a mis en doute l'intérêt actuel du
recourant à contester la décision attaquée en faisant valoir que le centre
d'exploitation utilisé par ce dernier faisait l'objet d'un nouveau bail à
ferme. A cet égard, le recourant expose, d'une part, que cet élément était déjà
connu de l'autorité intimée et, d'autre part, que la reconnaissance litigieuse
peut lui permettre de bénéficier des mesures de politique agricole, notamment
de l'octroi de crédits en vue de l'acquisition de nouvelles parcelles.
La qualité pour former recours suppose notamment que
la personne concernée dispose d'un intérêt digne de protection à ce que la
décision attaquée soit annulée ou modifiée (cf. art. 75 let. a LPA-VD), ou,
dans le cas d'un recours pour déni de justice formel, à ce que l'autorité rende
une décision. Selon la jurisprudence, l'intérêt digne de protection consiste
dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au recourant, en
lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale, matérielle ou
autre que la décision attaquée lui occasionnerait (ATF 138 II 191 consid. 5.2;
138 III 537 consid. 1.2.2; voir aussi CDAP GE.2019.0225 du 21 novembre 2019
consid. 2b/aa). En outre, l'intérêt digne de protection doit être actuel. Il
n'est renoncé à l'exigence d'un intérêt actuel que si la contestation peut se
reproduire en tout temps dans des circonstances identiques ou analogues, si sa
nature ne permet pas de la soumettre à une autorité judiciaire avant qu'elle ne
perde son actualité et s'il existe un intérêt public à résoudre la question
litigieuse (
ATF
142 I 135 consid. 1.3.1; 141 II 14 consid. 4.4;
TF 2C_1157/2014
du 3 septembre 2015 consid. 5.2 et les références; CDAP GE.2018.0166 du 4
février 2019 consid. 2b/aa; GE.2017.0174 du 20 novembre 2017 consid. 1a).
En l'espèce, la décision attaquée révoque la
reconnaissance de l'exploitation agricole du recourant avec effet au 1
er
janvier 2017. Rien n'indique que le recourant aurait cessé son activité dans
l'agriculture depuis cette date. Pour le surplus, le bail à ferme produit par
l'autorité de première instance, dont celle-ci convient qu'il n'a pas été
vérifié, ne comporte ni la désignation de la commune ni le numéro de parcelle
si bien qu'il n'est pas établi qu'il porte sur le bâtiment ECA n°******** de la
Commune d'******** actuellement affermé par le recourant. En outre, même s'il
existe des notions spécifiques de l'exploitation agricole selon les domaines
d'application de la législation, la notion d'exploitation agricole au sens de
l'art. 6 al. 1 de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur la terminologie agricole
et la reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91). sert à
assurer la mise en œuvre de la loi fédérale du 29 avril 1998 sur l'agriculture
(LAgr; RS 910.1) et de ses ordonnances (Yves Donzallaz, Traité de droit agraire
suisse, Tome 2, Berne 2006, n. 2400, p. 311).
Le recourant dispose dès lors d'un intérêt actuel et
digne de protection à contester la décision attaquée et à obtenir la
reconnaissance de son exploitation agricole dès le 1
er
janvier 2017.
c) Déposé, compte tenu des féries, dans le délai
légal de 30 jours et remplissant pour le surplus les exigences formelles
prévues par la loi, le recours satisfait aux autres conditions de recevabilité si
bien qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond (art. 75, 79, 95 et 99
de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
2.
Il convient de déterminer l'objet du litige.
a) L’objet du litige est défini par trois éléments:
la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci.
Selon le principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et
jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous
forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de
recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le
juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà
de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426;
125 V 413 consid. 1a p. 414, et les références citées). L'art. 79 al. 2 de la
loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36),
applicable au recours de droit administratif devant le Tribunal cantonal par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD, précise du reste que le recourant ne peut pas
prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
b) En l'espèce, le litige porte exclusivement sur la
révocation de la reconnaissance de l'exploitation agricole du recourant en
application de l'art. 30a de l'ordonnance sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation (OTerm; RS 910.91). A cet égard, le
tribunal applique le droit d'office sans être lié par les conclusions des
parties (art. 89 et 99 LPA-VD). Il examinera dès lors notamment non seulement
la question de savoir si l'exploitation du recourant dispose de son propre
résultat d'exploitation (art. 6 al. 1 let. d OTerm), motif pour lequel
l'autorité inimée a prononcé la révocation de la reconnaissance, mais également
si elle satisfait aux autres conditions posées par la loi pour être reconnue
(art. 6 OTerm).
En revanche, le litige n'a pas pour objet la
question de savoir si le recourant peut revendiquer des paiements directs à
raison de son activité (art. 70 ss LAgr et ordonnance du 23 octobre 2013 sur
les paiements directs versés dans l'agriculture [OPD; RS 910.13]) ni la
question de savoir si son exploitation doit être considérée comme une entreprise
agricole au sens de l'art. 7 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Les développements des parties sur ces
points sont donc sans pertinence pour la résolution du litige. A cet égard, la
conclusion du recourant tendant à la communication de l'arrêt à la Commission
foncière rurale section I, autorité d'application dans le Canton de Vaud de la
LDFR (art. 5 ss de la loi du 13 septembre 1993 d'application de la
loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural [LVLDFR; BLV
211.42]), ainsi qu'à la commission
ad hoc
doit être rejetée dans la
mesure où elle est recevable, cette communication n'étant au surplus pas prévue
par une base légale. Il appartiendra cas échéant au recourant de produire lui-même
le présent arrêt dans le cadre de la procédure devant cette commission.
3.
Le recourant fait valoir une violation de son droit d'être entendu dans
la mesure où l'autorité intimée aurait écarté à tort sa requête d'audition de
plusieurs témoins. Ces offres de preuve visaient à démontrer que le recourant,
même s'il collabore avec d'autres agriculteurs, exploite son domaine pour son
compte et à ses risques et périls. L'autorité intimée ne pourrait se fonder sur
les seules pièces produites par le recourant pour révoquer la reconnaissance de
son exploitation agricole. Il a en outre formulé une nouvelle réquisition
tendant à l'audition de plusieurs témoins ainsi qu'à la tenue d'une audience
publique dans le cadre de la procédure devant la cour de céans.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit
pour l'intéressé de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur
le sort de la décision, de participer à l'administration des preuves
essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid.
9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les arrêts cités). Ce droit suppose notamment que
le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu ne comprend toutefois pas
le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins
(ATF 130 II 425 consid. 2.1). L'autorité peut donc mettre un terme à
l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu'elles ne pourraient
l'amener à modifier son opinion (ATF 138 III 374 consid. 4.3.2; 130 II 425
consid. 2.1 et les arrêts cités; 122 V 157 consid. 1d; 119 Ib 492 consid.
5b/bb). La procédure est en principe écrite (art. 27 al. 1 LPA-VD). L’autorité
peut toutefois ordonner des moyens de preuve devant elle, comme par exemple
l’audition de témoins (art. 29 al. 1 let. f et al. 3 LPA-VD), qui fait l’objet
d’un procès-verbal (art. 29 al. 4 LPA-VD). Dans ce cas, les parties ont le
droit d’assister à l’audition des témoins et de leur poser des questions (art.
34 al. 1 et al. 2 let. b LPA-VD).
Le droit d'être entendu est une garantie
constitutionnelle de caractère formel, dont la violation doit entraîner
l'annulation de la décision, indépendamment des chances de succès du recours
sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2). Une violation du droit d'être entendu
peut toutefois être réparée dans le cadre de la procédure de recours lorsque
l'irrégularité n'est pas particulièrement grave et pour autant que la partie
concernée ait la possibilité de s'exprimer et de recevoir une décision motivée
de la part de l'autorité de recours disposant d'un pouvoir d'examen complet en
fait et en droit (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2; 133 I 201 consid. 2.2).
b) Comme le relève à juste titre le recourant, l'audition
de témoins ne saurait d'emblée être écartée pour démontrer que son exploitation
agricole remplit les conditions prévues par la loi pour être reconnue. Dans la
mesure où l'autorité intimée aurait rejeté à tort la réquisition d'audition de
témoins, cette violation du droit d'être entendu pourrait être réparée devant
la cour de céans qui dispose d'un pouvoir d'examen complet en fait et en droit.
Cela étant, comme on le verra ci-après (cf. supra consid. 4), la cour considère
en l'espèce, en partie sur la base d'une appréciation anticipée des preuves,
qu'il convient de renvoyer la cause à l'autorité de première instance, qui est
à la mieux à même de compléter l'instruction, et à laquelle il appartiendra cas
échéant de donner suite aux réquisitions du recourant.
Ce grief doit donc être écarté dans cette mesure et
les mesures d'instruction requises rejetées.
4.
Selon le recourant, la décision attaquée considèrerait à tort sur la
seule base des pièces produites que son exploitation agricole ne disposerait
pas de son propre résultat. Il expose être agriculteur depuis plus de 40 ans et
avoir mis en place un système d'exploitation original axé sur l'autonomie
financière. Il invoque être propriétaire de 5 parcelles agricoles et fermier de
16 autres pour une SAU totale de ******** m
2
. Il déclare être propriétaire
de machines agricoles et en partager l'usage de certaines avec d'autres. Il
collabore étroitement avec d'autres agriculteurs de la région et procède à des
échanges de parcelles pour garantir notamment une alternance des cultures. Il
est en outre affilié à la Caisse cantonale de compensation AVS comme
agriculteur indépendant depuis le 1
er
janvier 2007. L'exploitation
du recourant serait donc autonome juridiquement et économiquement. En
particulier, elle ne serait pas liée ou dépendante d'autres exploitations même
s'il collabore avec certaines d'entre elles afin de réduire ses coûts,
notamment pour l'acquisition de machines agricoles. Enfin, ses autres activités
indépendantes de professeur de ski et moniteur de parapente n'auraient pas
d'incidence sur la définition de son exploitation agricole.
a) Dans le cadre de la délégation de compétences
fondée sur l'art. 177 al. 1 LAgr, le Conseil fédéral a adopté l'OTerm qui
définit les notions utilisées dans la LAgr et les ordonnances qui en découlent
(cf. art. 1 al. 1 OTerm); elle règle en outre la procédure à suivre en matière
de reconnaissance des exploitations et de diverses formes de collaboration
interentreprises (art. 1 al. 2 let. a OTerm). La reconnaissance des exploitations
agricoles sert de manière générale à l'application de la LAgr en se conformant
aux objectifs de la politique agricole. Elle ne vise ainsi pas uniquement la
mise en œuvre de la législation sur les paiements directs mais également l'encouragement
d'une évolution utile des structures vers de plus grandes unités capables de
produire à moindre coût ainsi que la protection de l'environnement en
application des buts fixés par l'art. 104 Cst.
La reconnaissance d'une exploitation agricole suppose
que les conditions cumulatives et exhaustives de l'art. 6 al. 1 OTerm soient
remplies (arrêts du Tribunal administratif fédéral [TAF] B-939/2011 du 16
novembre 2011 consid. 6.1; B-2248/2012 du 24 mai 2013, consid. 8). Cette
disposition définit l'exploitation comme une entreprise agricole qui se
consacre à la production végétale ou à la garde d'animaux ou aux deux activités
à la fois (let. a), comprend une ou plusieurs unités de production
(let. b), est autonome sur les plans juridiques, économiques, organisationnel
et financier et est indépendante d'autres exploitations (let. c), dispose de
son propre résultat d'exploitation (let. d) et est exploitée toute l'année
(let. e).
Pour obtenir la reconnaissance de son exploitation,
l'exploitant doit adresser sa demande, accompagnée de tous les documents
requis, au canton compétent; celui-ci vérifie alors si les conditions énoncées
aux art. 6 à 12 OTerm sont remplies (cf. art. 30 al. 1 OTerm). Selon
l'art. 30 al. 2 OTerm, la décision de reconnaissance prend effet à la date du
dépôt de la demande. Les cantons vérifient périodiquement si les exploitations
et les communautés satisfont aux conditions requises; si tel n'est pas le cas,
ils révoquent la reconnaissance accordée formellement ou tacitement (cf. art.
30a al. 1 OTerm).
A teneur de l'art. 29a OTerm, les différentes formes
d'exploitations doivent être reconnues par l'autorité cantonale compétente (al.
1); dans une entreprise agricole au sens de la LDFR, seule une exploitation
peut être reconnue (al. 2). Selon l'art. 7 al. 1 LDFR, on entend par entreprise
agricole une unité composée d'immeubles, de bâtiments et d'installations
agricoles qui sert de base à la production et qui exige, dans les conditions
d'exploitation usuelles dans le pays, au moins une unité de main-d'œuvre
standard. Le rattachement au droit foncier rural et au bail à ferme agricole
vise à empêcher, sur une entreprise agricole au sens du droit foncier rural,
l'existence ou la création de deux ou plusieurs exploitations au sens de la loi
sur l'agriculture. Une répartition en unités rationnelles n'est pas souhaitée
tant sous l'angle du droit foncier rural que sous l'angle de la politique
agricole (cf. Commentaire et instructions 2020 relatifs à l'OTerm [ci-après :
commentaire OTerm] ad. art. 29a al. 2 ; arrêt du TAF B-4248/2013 du 24 mars
2015 consid. 2.1.2 ; Message politique agricole 2002, p. 378 s.). D'une manière
générale, on peut dire que toutes les entreprises au sens de la loi fédérale
sur le droit foncier rural sont des exploitations, l'inverse n'étant pas vrai,
dans la mesure où la loi énonce des critères spécifiques tant qualitatifs que
quantitatifs qui excluent certaines exploitations de l'appellation d'entreprise
(cf. ATF 135 II 313 consid. 4.3). Une entreprise agricole constitue une unité
juridique au niveau de la propriété foncière. Une exploitation agricole est
quant à elle une unité économique gérée par une direction unique et
indépendante d'autres exploitations du point de vue juridique, économique,
organisationnel et financier. Elle comprend tout ce qui est nécessaire à
l'exercice de l'agriculture, à savoir les terrains, les bâtiments et le cheptel
(cf. Eduard Hofer, in : Das bäuerliche Bodenrecht, Kommentar zum Bundesgesetz
über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, 2e éd., 2011, no 1 ad art.
7 LDFR). Il s'ensuit que les immeubles, les bâtiments ainsi que le cheptel
économiquement exploités en commun doivent être considérés comme formant un
ensemble lors de l'examen des conditions de la reconnaissance de
l'exploitation.
b) En l'espèce, la décision attaquée révoque la
reconnaissance de l'exploitation agricole du recourant au motif que celle-ci ne
remplirait plus la condition posée par l'art. 6 al. 1 let. d OTerm, soit celle
de disposer de son propre résultat d'exploitation.
aa) Il sied d'abord de relever que l'autorité de
première instance a  rendu le 18 avril 2016 une décision reconnaissant
l'exploitation agricole. Or, il résulte du texte de l'art. 6 OTerm que,
pour qu'une exploitation agricole soit reconnue, les conditions posées par
cette disposition doivent être remplies au moment où l'autorité statue sur la
demande de reconnaissance. Contrairement à ce que soutiennent les autorités
précédentes, cela vaut également pour la condition posée par l'art. 6 al. 1
let. d OTerm selon laquelle l'exploitation doit disposer de son propre résultat
d'exploitation. En particulier, rien n'indique que l'autorité compétente ne
pouvait vérifier que cette condition est remplie seulement après la production
d'une comptabilité faisant suite à une année d'exploitation. Dans le cadre de
l'instruction de la demande, le recourant a d'ailleurs produit différents
documents – notamment une copie de sa déclaration fiscale – en lien avec son
exploitation pour démontrer qu'il exerçait son activité d'agriculteur à titre
indépendant. Il est en outre inscrit à la Caisse de compensation AVS comme
agriculteur indépendant depuis le 1
er
janvier 2007. Il était donc loisible
à l'autorité de requérir d'autres mesures d'instruction si elle estimait qu'il
n'était pas établi que la condition posée par l'art. 6 al. 1 let. d OTerm était
remplie.
En outre, le SAVI avait procédé à une inspection
locale pour vérifier que les autres conditions de la reconnaissance d'une
exploitation agricole – notamment l'existence d'une unité de production –
étaient remplies.
Force est ainsi de constater que l'autorité de
première instance a considéré au moment du dépôt de la demande que l'exploitation
agricole du recourant remplissait les conditions prévues par l'art. 6 OTerm
pour être reconnue et disposait notamment de son propre résultat
d'exploitation.
bb) Pour justifier la révocation de la
reconnaissance, la décision attaquée se fonde uniquement sur le fait que les
pièces comptables produites par le recourant – notamment les comptes d'exploitation
2016 et 2017 – ne seraient pas propres à l'exploitation agricole dans la mesure
où elles incluent les autres activités économiques du recourant, soit notamment
celle de moniteur de ski et d'instructeur de parapente.
L'exigence posée par l'art. 6 al. 1 let. d OTerm
d'un résultat propre de l'exploitation permet de prouver son autonomie et son
indépendance économique vis-à-vis d'autres exploitations. Une collaboration
entre entreprises est admise uniquement si les exploitations sont gérées pour
le compte et aux risques et périls d'exploitants indépendants. L'autonomie
économique implique un décompte réciproque des prestations (cf. Commentaire et
instructions 2020 relatifs à l'ordonnance sur la terminologie agricole et la
reconnaissance des formes d'exploitation, Office fédéral de l'agriculture
[ci-après: Commentaire 2020 OTerm de l'OFAG], p. 5 ad art. 6 al. 1 let. d
OTerm). L'exigence relative à l'existence d'un propre résultat d'exploitation
vise avant tout à permettre de prouver l'autonomie financière de
l'exploitation, laquelle doit être établie en fonction de l'ensemble des
caractéristiques du cas particulier (cf. Alexander Schaer n. 5 ad art. 70a LAgr
in Landwirtschaftsgesetz, édité par Roland Norer, Berne 2019). Pour le surplus,
ni l'art. 6 OTerm ni les travaux explicatifs ne contiennent d'exigences
précises quant à la tenue d'une comptabilité, en particulier quant à la forme
et au niveau de détail requis. Certes, on peut estimer que la tenue d'une
comptabilité commerciale complète conforme aux art. 957 ss CO constitue un fort
élément probant permettant d'admettre qu'une exploitation agricole dispose de
son propre résultat d'exploitation. Toutefois, beaucoup d'exploitations
agricoles ne sont contraintes que de tenir une comptabilité dite restreinte soit
limitée aux revenus et dépenses ainsi que du patrimoine en application de
l'art. 957 al. 2 CO. On ne saurait accorder non plus une portée décisive au
respect des directives émises dans d'autres domaines, comme en matière fiscale
(cf. Instructions complémentaires destinées aux exploitants du sol de
l'Administration cantonale des impôts disponible à l'adresse
https://www.vd.ch/themes/etat-droit-finances/impots/formulaires-directives-et-baremes/).
En l'espèce, bien qu'il ait été invité à produite sa
comptabilité, le recourant a indiqué dans la procédure devant l'autorité de
première instance qu'il ne disposait pas d'une comptabilité et pouvait produire
au plus tôt celle relative à l'année 2017 au début de l'année 2018. Dans le
cadre de la procédure de recours devant l'autorité intimée, le recourant a
produit le 5 juillet 2018 deux documents intitulés "
compte
d'exploitation 2017
" et "
compte d'exploitation 2018
".
Ces pièces comptables portent non seulement sur
l'activité agricole du recourant mais également sur ses autres activités
indépendantes. Cela étant, elles permettent d'établir que le recourant a généré
certains revenus et consenti des dépenses en lien avec son exploitation
agricole. Pour l'année 2016, le recourant a en outre produit une liste plus
détaillée des revenus provenant de son activité d'agriculteur. Si l'on fait
abstraction des mouvements concernant ses autres activités indépendantes, il
est possible de déterminer un résultat de l'exploitation du recourant même si
celui-ci ne ressort pas directement des documents produits. Mais, force est de
relever que le résultat et le bilan de l'exploitation agricole n'apparaissent
pas dans la comptabilité telle que le recourant l'a établie.
Comme le relèvent les autorités précédentes, ces pièces
ne font état que de peu d'écritures, et de mouvements financiers, en lien direct
avec l'activité agricole du recourant. Les documents produits ne paraissent pas
conformes aux exigences de la comptabilité commerciale ou à tout le moins
lacunaires. A cet égard, le recourant expose, sans qu'il y ait lieu de mettre
en doute ses allégations sur ce point, procéder très souvent à des échanges
avec d'autres agriculteurs qui n'apparaissent pas dans sa comptabilité. Cela
étant, comme le relève, l'autorité intimée, des prestations en nature devraient
en principe apparaître dans les revenus du recourant.
Compte tenu de la formulation de l'art. 6 al. 1 let.
d OTerm, il est toutefois douteux aux yeux du tribunal que ces élément soient
suffisantes pour conclure que l'exploitation du recourant ne disposait pas de
son propre résultat et ne satisfaisait plus à la condition posée par l'art. 6
al. 1 let. d OTerm, ce qui justifierait la révocation de sa reconnaissance.
Cette question peut toutefois resté indécise pour
les motifs qui suivent.
c) Comme on l'a déjà relevé ci-dessus (cf. supra
consid. 2b), l'objet du litige étant la révocation de la reconnaissance de
l'exploitation agricole du recourant, le tribunal doit également examiner
d'office si les autres conditions posées par l'art. 6 OTerm sont remplies.
aa) Selon l'art. 6 al. 1 let. b OTerm, l'entreprise
agricole doit comprendre une ou plusieurs unités de production pour être
qualifiée d'exploitation agricole. A teneur de l'art. 6 al. 2 OTerm, par unité
de production, on entend un ensemble de terres, de bâtiments et d'installations
que les limites désignent visiblement comme tel et qui est séparé d'autres
unités de production (let. a), dans lequel sont occupés une ou plusieurs
personnes (let. b) et qui comprend une ou plusieurs unités d'élevage au sens de
l'art. 11 (let. c).
Selon le Commentaire 2020 OTerm de l'OFAG,
l'exploitation doit disposer des bâtiments nécessaires à son fonctionnement. Le
parc agricole doit comprendre les machines et les appareils indispensables aux
travaux quotidiens. Le cheptel mort et les bâtiments doivent être
proportionnels à la dimension de l'exploitation et aux modes de production
utilisés. L'exploitation doit pouvoir disposer de sa propre main d'œuvre, dont
la main d'œuvre familiale et les employés. Le décompte salaire ou AVS sert de
preuve.
En l'espèce, le recourant a produit le 4 mai 2017 un
inventaire de son matériel "en propre", lequel paraît toutefois
insuffisant pour les travaux liés aux parcelles annoncées. Il indique également
utiliser pour les besoins de son exploitation des machines appartenant à
d'autres agriculteurs et a produit des déclarations de ces derniers confirmant
ce qui précède.
On ignore toutefois les conditions auxquelles le
recourant peut utiliser ces machines et si, dès lors, la condition de l'art. 6
al. 1 let. b OTerm est remplie, notamment en ce qui concerne la séparation de
l'exploitation du recourant avec celle d'autres agriculteurs. A cela s'ajoute
qu'il n'est pas certain que, compte tenu du nouveau contrat de bail à ferme
qu'elle a produit en procédure, l'exploitation du recourant dispose des
bâtiments nécessaires à son fonctionnement.
bb) Selon l'art. 6 al. 1 let. c OTerm,
l'exploitation agricole doit être une entreprise agricole qui est autonome sur
les plans juridique, économique, organisationnel et financier et est
indépendante d'autres exploitations. L'art. 6 al. 4 OTerm précise que la
condition "stipulée" à l'al. 1 let. c n'est notamment pas remplie
lorsque l'exploitant ne peut prendre de décisions concernant la gestion de son
exploitation, indépendamment des exploitants d'autres entreprises agricoles au
sens de l'al. 1 (let. a), ou lorsque l'exploitant d'une autre entreprise
agricole au sens de l'al. 1 ou ses associés, sociétaires, actionnaires ou
représentants, détiennent une part de 25% ou plus du capital propre ou du
capital total de l'exploitation (let. b), ou si les travaux à effectuer dans
l'exploitation sont exécutés en majeure partie par d'autres exploitations sans
qu'une communauté au sens des art. 10 ou 12 soit reconnue (let. c). Le
Commentaire 2020 OTerm de l'OFAG précise s'agissant de ce dernier point qu'en
majeure partie signifie que les travaux à effectuer dans l'exploitation dans le
cadre d'une gestion normale habituelle sont exécutés à raison de plus de 50%
par d'autres exploitations. Dans le doute, il convient de se reporter pour les
calculs au budget de travail établi par la ART-Agroscope.
En l'espèce, dans sa décision du 23 juin 2017, le
SAVI a relevé qu'il existait un décalage très important entre la charge de
travail annoncée par le recourant (230 jours/année) et les calculs de travail
selon les normes issues d'Agroscope (entre 60 et 80 jours/année). En outre, le
SAVI a indiqué que des tiers effectuaient des travaux sur les surfaces
propriété du recourant et que certaines surfaces étaient annoncées par ces
mêmes tiers. Ces éléments sont de nature à jeter un doute sur le fait que
l'exploitation du recourant est bien indépendante d'autres exploitations au
sens de l'art. 6 al. 1 let. c OTerm et que les travaux ne sont pas en réalité
exécutés en majeure partie par d'autres exploitations.
Cela étant, l'état du dossier ne permet pas non plus
d'établir ce qui précède, le SAVI ayant considéré – à tort – que cet élément-là
devait être examiné seulement dans le cadre d'une nouvelle demande de
reconnaissance et pas déjà en lien avec la décision de révocation qu'il a
prise.
d) Au vu de ce qui précède, le tribunal ne peut
déterminer sur la base du dossier si la révocation de la reconnaissance de
l'exploitation agricole du recourant est justifiée. L'autorité de première
instance étant mieux à même de compléter l'instruction sur ce point, il
convient de lui renvoyer la cause à cet effet (art. 90 al. 2 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il appartiendra à l'autorité de première
instance de procéder cas échéant à une nouvelle inspection locale ou à une
expertise, de donner éventuellement suite aux réquisitions d'instruction du
recourant s'agissant de l'audition de témoins, et de rendre si besoin une
nouvelle décision de révocation. Dans l'hypothèse, qui ne peut en l'état être
écartée, où l'exploitation du recourant satisferait aux conditions posées par
l'OTerm, elle devrait en revanche continuer à bénéficier de la reconnaissance.
La cause doit donc être renvoyée à l'autorité de
première instance afin qu'elle complète l'instruction afin de vérifier que les
autres conditions de la reconnaissance de l'exploitation agricole du recourant
sont remplies et cas échéant qu'elle rende une nouvelle décision sur une éventuelle
révocation de celle-ci.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la
décision attaquée annulée, la cause étant renvoyée à l'autorité de première
instance pour qu'elle procède dans le sens des considérants. Vu le sort du
recours, il n'est pas perçu d'émolument (art. 49 LPA-VD). Le recourant, qui
obtient partiellement gain de cause avec l'assistance d'un mandataire
professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens pour la procédure
devant la cour de céans, indemnité qu'il y a lieu de fixer à 2'000 fr. compte
tenu des circonstances de la cause (art. 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision du Chef du Département de l'économie, de l'innovation et du
sport du 18 juin 2019 est annulée, la cause étant renvoyée à la Direction de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires dans le sens des
considérants.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument.
IV.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de l'économie, de
l'innovation et du sport, versera à A.________ une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 mai 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral de l'agriculture (OFAG).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal administratif fédéral (Tribunal fédéral
suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux
conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral
(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des
articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.