vd_omni · AC.2023.0397 · 2024-11-07 · fr

A.________ /Municipalité de Crans, B.________, Direction générale du territoire et du logement, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, C.________ | Recours contre une décision municipale refusant le permis de construire pour la modification d'une installation de communication mobile implantée en zone agricole, sur un silo. La municipalité ne pouvait pas refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral appliqué par les autorités cantonales, alors qu'elle n'a pas recouru contre les autorisations de la DGTL et de la DGE. D'un point de vue visuel, les modifications projetées sur l'installation de communication mobile existante ne seront pas perceptibles ou de manière insignifiante; la vue sur le Jura en particulier ne sera pas impactée de manière significative par l'installation litigieuse. En refusant le permis de construire sur la base des art. 86 LATC et 20 RPGA, la municipalité a abusé de son pouvoir d'appréciation. Le projet ne contrevient par ailleurs pas à l'art. 35 RPGA, qui prescrit l'installation des antennes de téléphonie mobile en priorité dans les zones non destinées à l'habitat ou dans les zones mixtes. Recours admis et renvoi de la cause à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.11.2024 AC.2023.0397

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 novembre 2024
Composition
M. François Kart,
président
; M. Bertrand Dutoit, assesseur
et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Nathalie Cuenin, greffière.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité de Crans,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIREV),
à Lausanne,
Opposante
B.________,
à ********,
Propriétaire
C.________,
à ********,
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de Crans
du 12 octobre 2023 refusant d'accorder le permis de construire pour une
modification d'une installation de téléphonie mobile existante sur la
parcelle n° 22 (CAMAC 200887).
Vu les faits suivants:
A.
A.________ exploite une installation de communication mobile sur la
parcelle n
o
22 de la Commune de Crans, propriété de C.________.
Cette parcelle est située en zone agricole selon le
plan général d’affectation (PGA) et le règlement sur le plan général
d’affectation et la police des constructions du 4 décembre 2018 (RPGA) de la
Commune de Crans, approuvés préalablement par le département compétent le 4
décembre 2018.
D’une superficie d’un peu plus de 15 hectares, la
parcelle n
o
22 est située au nord-est du village de Crans, à sa
sortie en direction de Crassier. Elle supporte notamment à son angle sud en
bordure de la Route de Crassier un bâtiment agricole et un bâtiment
d’habitation, d’une surface au sol de 1'044 m
2
, respectivement de
163 m
2
. Un silo, d’une emprise au sol de 31 m
2
et
d’une hauteur de 15.04 m, se trouve à proximité immédiate de la façade nord-est
du bâtiment agricole. L’installation de communication mobile exploitée par A.________
est implantée sur ce silo. Les antennes sont fixées sur deux mâts, installés
sur la partie supérieure du silo, au nord-ouest et au sud-ouest de celui-ci.
Ces mâts, sans tenir compte du paratonnerre, culminent à 19.81 et 19.83 mètres.
La zone à bâtir la plus proche se trouve à environ 110 m de l’installation.
B.
Le 9 novembre 2021, A.________ a adressé à la Commune de Crans une
demande de permis de construire pour la modification de l’installation de
communication mobile existante implantée sur la parcelle n
o
22 de cette
commune. Selon les documents de la demande de permis de construire, le projet
consiste à remplacer les antennes existantes exploitées dans la bande de hautes
fréquences par des antennes adaptatives de nouvelle génération exploitées dans
la bande des hautes et basses fréquences permettant de fournir des services 4G
et 5G. Il est prévu que l’emplacement des mâts sur le silo et leur hauteur
demeurent inchangés. Les dimensions des nouvelles antennes seront un peu supérieures
à celles des antennes actuelles et une nouvelle antenne parabolique sera installée
sur le mât situé au sud-ouest du silo, celle posée sur le mât au nord-ouest
demeurant en place.
Ce projet de modification de l’installation de
communication mobile exploitée par A.________ a été mis à l’enquête publique du
15 janvier 2022 au 13 février 2022. Il a suscité une opposition collective déposée
le 10 février 2022, signée par 136 habitants de la Commune de Crans. Les
opposants se sont notamment prévalus de l’absence d’information et de débat au
niveau communal, de l’absence d’un besoin de couverture supplémentaire, de
l’emplacement projeté en bordure d’une zone d’habitation, de la dépréciation
que le projet aurait sur la valeur de leurs biens et le paysage, ainsi que des
risques sanitaires découlant de la pollution électromagnétique et des ondes non
ionisantes en général et de la technologie 5G en particulier.
Donnant suite à une demande de l’autorité cantonale
compétente, A.________ a établi une nouvelle fiche de données spécifique au
site le 26 octobre 2022 (révision 2.1), qu’elle a transmise à la Commune de
Crans le 7 février 2023.
Le 2 mai 2023, la Centrale des autorisations en
matière de construction (CAMAC) a adressé à la municipalité sa synthèse (n
o
200887). Il en résulte que la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL), par sa Division hors zone à bâtir (DGTL/HZB5), a délivré l’autorisation
spéciale requise au sens de la législation sur l’aménagement du territoire,
compte tenu de l’implantation de l’installation hors de la zone constructible. La
DGTL a relevé que l’antenne de communication mobile projetée n’était pas
conforme à la zone agricole, mais qu’elle était susceptible d’être admise si
son implantation en zone agricole proche de la zone à bâtir était nettement
plus favorable. Elle a considéré que tel était le cas étant donné qu’au lieu
d’un mât d’une trentaine de mètres il était prévu de poser les installations
sur une construction déjà existante (silo) et que dans ce contexte
l’implantation proposée permettait de minimiser l’impact général sur le paysage
par rapport à une implantation à l’intérieur de la zone à bâtir avec un mât sis
à proximité. En outre, selon les autres services de l’Etat consultés, aucun
intérêt public prépondérant ne s’opposait au projet.  La DGTL a ainsi retenu
que les travaux projetés étaient imposés par leur destination à l’endroit prévu.
La Direction de l’environnement industriel, urbain
et rural (DGE-DIREV), par sa Division air, climat et risques technologiques
(ARC), a aussi délivré l’autorisation spéciale requise, moyennant le respect de
diverses conditions impératives. Cette autorité a retenu que sur la base des
données fournies par l’opérateur, les exigences de l’ordonnance du 23 décembre
1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710)
étaient respectées, enjoignant ce dernier de faire procéder à des mesures de
contrôle dans les six mois suivant la mise en exploitation des installations.
La DGE-DIREV a en outre précisé qu’en présence d’un projet de modification d’une
installation existante, les critères de coordination de la convention signée le
24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie mobile et l’Etat de Vaud ne
s’appliquaient pas.
La Commune de Crans n’a pas recouru contre ces
autorisations spéciales.
Par courriel adressé à la municipalité le 25 juin
2023, les opposants au projet ont encore développé leur argumentaire relatif
aux risques sanitaires des rayonnements non ionisants.
Par décision du 12 octobre 2023, la Municipalité de
Crans a refusé le permis de construire requis par A.________, sur la base des
considérations suivantes:
"1. Le
besoin d’une technologie 5G sur la commune n’a pas été démontré,
2.  La
commune ne comporte pas d’entreprises qui seraient susceptibles de bénéficier
de haut-débit de données par l’entremise de la 5G,
3.  Aucune
planification du déploiement et/ou des modifications des antennes n’a été
communiquée à la Municipalité, afin que celle-ci soit entendue,
4.  La
coordination avec les projets de 5G des autres opérateurs n’a pas été
démontrée,
5. Une des
trois antennes situées sur le silo est dirigée directement sur l’école, la
crèche, la salle de gym, la place de jeux pour enfants, le skatepark, le
terrain de basket, les pistes de pétanque, les terrains de foot, les terrains
de tennis et de Padel, ainsi que la zone de loisirs en général.
6. Les
principes de précaution et de limitation préventive des émissions conduisent à
rechercher un autre emplacement.
7. La
couverture du territoire communal est bonne et le passage à la 5G est superflu.
Il vise des besoins purement commerciaux sortant des objectifs de la couverture
mobile de base. Ce type d’installation ne saurait bénéficier de dérogations et
ne représente plus un intérêt public prépondérant.
8. La conformité à la réglementation
communale n’est pas assurée. L’emplacement n’est pas adéquat. Notre autorité
réserve tous autres moyens à cet égard.
"
C.
Par acte du 9 novembre 2023, posté le 10 novembre 2023, A.________ (ci-après:
la recourante) a déféré la décision du 12 octobre 2023 de la Municipalité de
Crans (ci-après aussi: l’autorité intimée) à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal. Elle a conclu à l’admission de son recours et à
être mise au bénéfice d’un permis de construire conformément à sa demande portant
référence CAMAC n
o
200887, subsidiairement à l’annulation de la
décision de la Municipalité de Crans du 12 octobre 2023 et au renvoi du dossier
à la municipalité pour nouvelle décision. Elle a produit un bordereau de
pièces.
Dans sa réponse du 23 février 2024, la Municipalité
de Crans, agissant par le biais de son mandataire, a conclu, sous suite de
frais et dépens, au rejet du recours. Elle a produit son dossier. Elle a exposé
que les antennes enlaidiraient le territoire communal et la vue sur le massif
du Jura, estimant n’avoir pas abusé de son pouvoir d’appréciation en faisant
primer l’intérêt à la préservation du paysage sur celui de la constructrice.
La DGE s’est déterminée le 30 janvier 2024 puis le
14 mars 2024, renvoyant à son autorisation spéciale délivrée dans la synthèse
CAMAC.
Dans ses déterminations du 15 mars 2024, la DGTL a
conclu, sous suite de frais, à l’admission du recours, à l’annulation de la
décision de la Municipalité de Crans du 12 octobre 2023 et au renvoi de la
cause à cette autorité afin qu’elle délivre le permis de construire sollicité.
L’opposante B.________, qui a demandé une
prolongation du délai pour déposer des observations pour les opposants au
projet, n’est par la suite plus intervenue dans la procédure.
La recourante a encore déposé des observations
complémentaires le 18 avril 2024, confirmant les conclusions de son recours.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision
municipale refusant la modification d’une installation de communication mobile
existante. Cette décision est susceptible de faire l’objet d’un recours de
droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
[LPA-VD; BLV 173.36]; art. 115 LATC). La demande de permis de construire a été
déposée par la recourante, qui exploite un réseau de téléphonie mobile au
bénéfice d'une concession fédérale, et elle comporte la signature du
propriétaire du bien-fonds, si bien que la recourante a qualité pour recourir
(art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le
mémoire de recours a pour le surplus été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD)
et il satisfait aux autres conditions formelles de recevabilité (art. 79
LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
La municipalité fonde le refus d’octroyer le permis de construire en
particulier sur l’absence de nécessité de développer la technologie 5G, l’absence
de planification et de coordination des installations et sur le principe de
précaution et la limitation préventive des émissions. Selon la recourante, ces
aspects échappent à la compétence de l’autorité communale - laquelle si elle
entendait les contester aurait dû recourir contre les décisions cantonales
spéciales - et la décision refusant le permis de construire contrevient sur ces
points au droit fédéral.
a) Selon l’art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour tous les projets
de construction situés hors de la zone à bâtir, l’autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l’affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée. La teneur de cette disposition est reprise à
l’art. 81 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et
les constructions (LATC,BLV 700.11) d’après lequel pour tous les projets de
construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une
installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation
peut être accordée. Cette décision ne préjuge pas de celle des autorités
communales. L’art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les
constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites,
reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination sans
autorisation spéciale, l’autorité compétente étant le département (v. art. 121
let. a LATC), respectivement la DGTL.
Les autorisations spéciales cantonales présentent un
caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à une demande
de permis de construire. En particulier, une autorisation spéciale cantonale
n’a de validité que dans le cadre d’un projet déterminé; elle est caduque
lorsque celui-ci est abandonné ou que le permis de construire se périme. Selon
la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par
une autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci, nonobstant
le fait qu’il ne s’agit pas d’une décision finale (v. art. 74 al. 1 LPA-VD);
elle ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des
motifs tirés du droit fédéral appliqué par l’autorité cantonale. Dans cette
dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus
municipal que s’agissant des domaines qui n’ont pas fait l’objet
d’autorisations cantonales, celles-ci devant être tenues pour acquises à tout
le moins en ce qui concerne la commune (CDAP AC.2023.0205 du 2 février 2024
consid. 2a; AC.2023.0056 du 10 novembre 2023 consid. 1 et les arrêts cités; v.
aussi
Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney (édit.), Code annoté,
Droit fédéral et vaudois de la construction, 4
e
édition 2010,
p.
366).
b) En l’occurrence, la DGTL a accordé une dérogation
pour le projet litigieux situé hors de la zone à bâtir (v. art. 25 al. 2 LAT et
120 al. 1 let. a LATC) et la commune n’a pas recouru contre cette autorisation
cantonale spéciale. La municipalité ne pouvait donc pas refuser le permis de
construire aux motifs que l’implantation de cette installation hors zone à
bâtir ne serait pas imposée par sa destination ou qu’un intérêt prépondérant
s’y opposerait (v. art. 24 LAT). S'agissant des installations de communication
mobile, le Tribunal fédéral admet d’ailleurs que leur implantation est relativement
imposée par leur destination lorsque les antennes en cause ne détournent pas de
façon significative le but de la zone non constructible et qu'elles n'ont pas
d'impact visuel gênant (ATF 141 II 245 consid. 7.6.2). C'est notamment le cas
lorsque l'installation est montée sur des bâtiments ou installations existants,
par exemple sur des pylônes à haute tension ou sur des bâtiments et
installations agricoles (ATF 138 II 570 consid. 4.3; ATF 133 II 321 consid.
4.3.3 ; v. aussi CDAP AC.2023.0056 du 10 novembre 2023 consid. 6a; AC.2022.0382
du 15 août 2023 consid. 3b). En application des dispositions légales et de la
jurisprudence précitées, la DGTL a retenu que l’installation projetée était
imposée par sa destination à l’endroit prévu, dès lors qu’elle sera implantée
sur un silo, à l’emplacement et en remplacement d’antennes existantes, ce qui
permettra d’en minimiser l’impact sur le paysage par rapport à une implantation
sur un mât en zone à bâtir à proximité. Comme déjà indiqué, la municipalité
n’ayant pas recouru contre la décision de la DGTL, elle ne pouvait pas refuser
l’autorisation de construire au motif que l’installation projetée ne pourrait
pas bénéficier d’une dérogation faute d’un intérêt public prépondérant, parce qu’elle
ne répondrait pas à un besoin ou encore parce qu’elle n’a pas fait l’objet
d’une planification. C’est également en vain qu’elle soutient dans sa réponse
qu’il n’existerait aucun intérêt à la construction des antennes litigieuses, la
zone à bâtir qu’elles desserviraient profitant d.à d’un réseau de téléphonie
mobile optimal.
De même, la municipalité ne pouvait pas fonder le
refus du permis de construire requis sur le principe de précaution et la
nécessité de limiter préventivement les émissions, découlant du droit fédéral, dans
la mesure où la DGE a délivré son autorisation spéciale, retenant en substance que
le projet respecte les exigences de l’ORNI, et que cette autorisation n’a pas
fait l’objet d’un recours de la commune. La portée du principe de précaution a
du reste été examinée en détail dans de nombreux arrêts rendus par le Tribunal
fédéral, qui a confirmé qu’en l’état des connaissances la limitation préventive
des émissions par l’application des valeurs limites actuelles respecte le
principe de précaution (v. TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5; v.
aussi 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 2.3; 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid.
5.2; 1C_693/2021 du 3 mai 2021 consid. 5.2). La municipalité ne conteste de
surcroît pas que le projet litigieux respecte ces valeurs limites. On relèvera
encore que l’autorité intimée ne saurait non plus baser son refus du permis de
construire sur l’absence de coordination avec les autres opérateurs, la DGE
ayant retenu dans sa décision, puis confirmé dans ses déterminations dans le
cadre de la présente procédure, que les critères de coordination ressortant de
la convention signée par les opérateurs de téléphonie mobile avec l’Etat ne s’appliquent
pas à la transformation d’installations existantes.
Ainsi, c’est à tort que la municipalité a refusé le
permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral appliqué par les
autorités cantonales.
3.
La municipalité justifie par ailleurs le refus de l’autorisation de
construire requise par des objectifs de protection du paysage.
a)  La commune et les services cantonaux compétents
disposent, en matière de constructions en zone agricole, de compétences
parallèles sur les questions de préservation du paysage, d’intégration et
d’esthétique (CDAP AC.2022.0294, AC.2022.0359, AC.2022.0365 du 2 avril 2024
consid. 6b/aa; AC.2023.0056 du 10 novembre 2023 consid. 5a). D’une part, les
services cantonaux compétents doivent veiller au respect des art. 3 al. 2 let.
b et 24 let. b LAT (CDAP AC.2023.0056 précité consid. 5a et la référence
citée). D’autre part, même si l’autorisation cantonale spéciale a été délivrée
(v. art. 25 al. 2 LAT), l’autorité communale reste habilitée, au nom de
l’autonomie dont elle dispose dans ce domaine, à refuser un permis de
construire pour un motif fondé sur la clause générale d’esthétique (v. art. 86
LATC) ou sur son droit communal (CDAP AC.2022.0294, AC.2022.0359, AC.2022.0365
précité consid. 6b/aa ; AC.2023.0205 du 2 février 2024 consid. 2b; TF
1C_228/2022, 1C_229/2022 du 22 février 2023 consid. 5.1.2 et l’arrêt cité).
La clause générale d’esthétique prévue à l’art. 86
LATC impose en particulier à la municipalité de
veiller à ce que les constructions, quelle que soit leur destination,
ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect
architectural satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1). Elle
refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier
ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3). Au niveau communal, l’art. 20 RPGA invoqué par l’autorité intimée
prévoit que la
municipalité prend toutes mesures pour éviter
l'enlaidissement du territoire communal et les nuisances. Les bâtiments et les
installations qui, par leur destination, leur forme ou leurs proportions, sont
de nature à nuire à l'aspect d'un site ou compromettre l'harmonie ou
l'homogénéité d'un quartier ou d'une rue ou qui portent atteinte à
l'environnement sont interdits.
Les installations de
téléphonie mobile peuvent être soumises aux dispositions cantonales ou
communales d'esthétique ou d'intégration (
ATF 141 II 245 consid. 4.1)
. Dans l'application d'une clause générale d'esthétique,
l'autorité ne doit cependant pas se laisser guider par son sentiment subjectif;
il lui appartient de motiver soigneusement son appréciation (TF 1C_231/2016 du
21 novembre 2016 consid. 4.1.3; 1C_265/2014 consid. 4.1 non publié in ATF 141
II 245). Par ailleurs, les normes communales et cantonales doivent être
appliquées dans les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral
de l'environnement d'une part et des télécommunications d'autre part: elles ne
peuvent notamment pas violer les intérêts publics que consacre la législation
sur les télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un
réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace
entre les fournisseurs de téléphonie mobile. En particulier, l'application des
normes d'esthétique ou de protection des sites ne peut pas rendre impossible ou
compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture qui incombe à
l'opérateur en vertu du droit fédéral (art. 1 de la loi du 30 avril 1997 sur
les télécommunications [LTC; RS 784.10]; ATF 141 II 245 consid. 7.1 et 7.8; 138
II 173 consid. 6.3; TF 1C_371/2020 du 9 février 2021 consid. 3.2; 1C_231/2016
précité consid. 4.1.3; v. aussi CDAP AC.2023.0282 du 27 août 2024 consid. 2a; AC.2024.0020
du 20 août 2024 consid. 2b; AC.2023.0278 du 16 juillet 2024 consid. 2a et les
arrêts cités).
Une intervention de l'autorité communale ou
cantonale sur la base de l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée
analogue doit se justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la
protection d'un site ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités
esthétiques remarquables (TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.3). En
retenant qu'une interdiction de construire fondée sur la clause d'esthétique
doit se justifier par un intérêt public prépondérant, la jurisprudence exige
une pesée des intérêts soigneuse, la décision devant se fonder sur des critères
objectifs et systématiques, notamment s'il s'agit de protéger un site, un
bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques
remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa
construction. L'autorité communale qui se prononce sur ces questions en
interprétant son règlement en matière de police des constructions et en
appréciant les circonstances locales, bénéficie d'une liberté d'appréciation
particulière, que l'autorité cantonale de recours contrôle avec retenue (v.
art. 2 al. 3 LAT), mais l'autorité de recours doit sanctionner l'appréciation
communale lorsque celle-ci contrevient au droit supérieur. Selon la
jurisprudence récente du Tribunal fédéral, la prise en considération adéquate
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict. Il incombe à l'autorité cantonale de recours
d'intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la
commune est insoutenable, mais aussi lorsqu'elle paraît inappropriée à des
intérêts qui dépassent la sphère communale (ATF 146 II 367 consid. 3.1.4, ATF
145 I 52 consid. 3.6; v. aussi CDAP
AC.2024.0020 du
20 août 2024 consid. 2b et l’arrêt cité; AC.2023.0278 du 16 juillet 2024
consid. 2a et les arrêts cités).
Aussi, si l'on ne peut nier qu'une
antenne de téléphonie mobile présente nécessairement un aspect visuel
déplaisant, encore faut-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière
incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné (TF 1C_465/2010
précité consid. 3.3; v. aussi CDAP
AC.2023.0282 du 27
août 2024 consid. 2a; AC.2024.0020 précité consid. 2b; AC.2023.0278 précité
consid. 2a et les arrêts cités).
b) Dans la décision attaquée, la municipalité a
mentionné que la conformité du projet à la réglementation communale n’était pas
assurée et que l’emplacement n’était pas adéquat, sans autre précision. C’est
au stade de sa réponse seulement qu’elle a invoqué un motif de préservation du
paysage, soutenant que les antennes litigieuses enlaidiraient le territoire
communal et gâcheraient la vue sur le massif du Jura. A cet égard, la
municipalité considère que les nouveaux caissons et boîtiers et la nouvelle
parabole augmenteront la visibilité des mâts culminant à presque 20 m de
hauteur et aggraveront donc l’atteinte déjà portée par les antennes actuelles à
la beauté du paysage. Elle soutient que, à cause de la localisation en surplomb
du village de la parcelle n
o
22, les nouvelles antennes seront très
visibles et gâcheront la vue sur le massif jurassien. Elle souligne que la
préservation du paysage en direction du massif jurassien fait partie des buts
que s’est fixé la commune. Elle explique à cet égard que l’ancien plan
directeur communal, dont les objectifs auraient été repris dans le RPGA, avait
défini des zones de territoire à valeur paysagère, dont la route de Crassier le
long de laquelle est située la parcelle n
o
22 faisait partie,
s’agissant d’une échappée dans l’environnement marquant la transition entre
patrimoine bâti et non bâti et offrant une très belle vue sur le massif
jurassien. Elle estime par ailleurs que les antennes porteront aussi atteinte à
l’environnement du cimetière, répertorié comme jardin historique ICOMOS et
bénéficiant d’une note 4 au recensement architectural cantonal. Au vu de ces
éléments, elle considère n’avoir pas abusé de son pouvoir d’appréciation en
faisant primer l’intérêt à la préservation de son paysage sur celui de la
constructrice à la réalisation de son projet.
La recourante fait valoir que l’absence de
motivation de la décision attaquée sous l’angle du respect de la réglementation
communale conduit à considérer que le permis de construire a en réalité été
refusé pour des motifs autres, relevant essentiellement de la protection contre
les rayonnements. Elle ajoute ne pas saisir pourquoi "
l’emplacement
n’est pas adéquat
", s’agissant de remplacer les antennes existantes,
accolées à un silo de 15 m de haut. Dans sa réplique, elle invoque encore que
l’intérêt à la préservation du paysage a déjà été pris en compte dans le cadre
de la pesée des intérêts effectuée par la DGTL dans le cadre de la délivrance
de son autorisation spéciale et que les arguments apportés par la municipalité sur
ce point dans sa réponse ne convainquent pas. Elle relève en particulier que
les nouvelles antennes seront fixées sur les mâts existants, dont la hauteur
restera inchangée, et que le site ne présente pas de qualité esthétique
remarquable. Elle ajoute que contrairement à ce qu’avance la municipalité, ni
la parcelle n
o
22 de Crans ni la route de Crassier ne font l’objet
d’une protection particulière en plus de l’affectation en zone agricole.
c) Dans la mesure où la municipalité a initialement considéré
que l’installation projetée n’était pas conforme avec la réglementation
communale, sans toutefois se référer à l’art. 20 RPGA ou à l’art. 86 LATC, ni
même ne serait-ce qu’évoquer l’intégration de cette installation dans son
environnement ou une éventuelle atteinte au paysage, il paraît douteux que son
intention ait effectivement été de refuser l’autorisation de construire requise
pour ce motif.
Cela étant, le projet litigieux consiste en
l’occurrence en un changement des antennes sur une installation existante que
la recourante exploite déjà. Il est prévu que les nouvelles antennes soient installées
sur les deux mâts fixés sur le silo, attenant au bâtiment agricole, soit à un
endroit qui ne présente aucune qualité esthétique en tant que tel. Selon les
plans soumis à l’enquête publique, ce silo s’élève à une hauteur de 15 m
et a un diamètre de plus de 6 mètres. Les deux mâts destinés à supporter les
antennes ne seront pas touchés par la modification projetée de l’installation,
leur hauteur en particulier n’étant pas modifiée. Quant aux nouvelles antennes,
elles ne différeront que très peu par rapport aux antennes actuelles,
puisqu’elles ne seront plus larges que de quelques dizaines de centimètres et
plus hautes de 80 centimètres environ. La nouvelle antenne parabolique qui sera
installée sur le mât au sud-ouest du silo ne dépassera, elle, pas 70
centimètres de diamètre. Quant aux nouveaux boîtiers, leur hauteur ne sera pas
non plus supérieure à 70 centimètres et leur largeur n’excédera guère 1 m pour
le plus grand et 40 centimètres pour les deux autres.
D’un point de vue visuel, les changements projetés
sur l’installation de communication mobile existante, qui sont seuls
déterminants pour en apprécier les répercussions éventuelles, ne seront donc
pas perceptibles, ou de manière insignifiante seulement. L’impact visuel allégué
sur le paysage, en particulier en direction du massif du Jura, résulte dans le
cas présent bien davantage de la présence du silo lui-même, compte tenu de ses dimensions,
que de l’installation qu’il supporte, qui ne sera que légèrement modifiée.
A cela s’ajoute que la clause d’esthétique ne peut
de toute façon pas être invoquée dans l’unique but de préserver un dégagement,
la jurisprudence admettant que certaines constructions, comme les antennes de
communication mobiles, sont susceptibles de porter une atteinte inévitable à la
vue, pour des raisons inhérentes à leur nature (v. CDAP AC.2023.0278 du 16 juillet
2024 consid. 3b; AC.2022.0065, AC.2022.0068 du 13 janvier 2023 consid. 10b/cc).
Quoi qu’il en soit, sur la base des photographies figurant au dossier et dans
les écritures des parties, on ne saurait considérer que la vue sur le Jura sera
impactée de manière significative par l’installation litigieuse. De même, on ne
saurait considérer que cette installation est susceptible de poser problème au
regard de l’objectif figurant dans le plan directeur communal mentionné par la
municipalité consistant "
à améliorer la forme et l’image du Bourg du
côté du plateau orienté vers le Jura
". Au surplus, ni la parcelle n
o
22 ni la route de Crassier le long de laquelle cette parcelle est située ne
font l’objet d’une protection particulière sous l’angle de la préservation du
paysage selon le plan d’affectation et le RPGA, outre celle découlant de la
clause d’esthétique.
L’autorité intimée soutient également en vain que
les antennes litigieuses porteraient atteinte à l’environnement du cimetière, qui
est répertorié comme jardin historique à l’ICOMOS et bénéficie d’une note 4 au
recensement architectural cantonal. En effet, l’installation litigieuse, située
à bonne distance du cimetière, n’aura manifestement aucun impact sur les
éléments qui ont justifié la note 4 et l’inscription à l’ICOMOS.
En définitive, sous l’angle de la pesée des intérêts
en présence, l’intérêt public à disposer d’un réseau de téléphonie mobile de
bonne qualité apparaît prépondérant, vu l’atteinte insignifiante induite par la
modification de l’installation litigieuse. En refusant de délivrer le permis de
construire sur la base des art. 86 LATC et 20 RPGA pour des motifs esthétiques
et d’intégration, l’autorité intimée a abusé de son pouvoir d’appréciation.
4.
La municipalité estime en outre que le refus du permis de construire est
justifié en vertu de l’art. 35 RPGA.
Aux termes de cette disposition (v. dernière phr.),
les antennes de téléphonie mobile visuellement reconnaissables en tant que
telles seront installées en priorité dans les zones non destinées à l’habitat
ou dans les zones mixtes et en deuxième priorité dans les zones d’habitation.
La municipalité expose que cet article a pour but de
protéger les habitants contre les immissions immatérielles liées à la présence
d’antennes, qui suscitent des réactions négatives dans la population. Elle
soutient que l’on ne saurait contourner cette règle en implantant une antenne
en zone agricole à quelques mètres d’une zone d’habitation. Elle ajoute que tel
est le cas en l’espèce, les nouvelles antennes devant desservir la zone à bâtir
étant situées à moins de 150 m d’une zone d’habitation d’où elles seront
visibles et à moins de 500 mètres d’une zone d’utilité publique abritant l’école,
la crèche et une zone de loisirs comprenant une place de jeux et des
constructions et installations sportives.
D’abord, on peine à comprendre le raisonnement de
l’autorité intimée fondé sur le fait que les antennes projetées seraient trop
proches de la zone d’utilité publique, alors que l’art. 35 RPGA prévoit
justement l’implantation des antennes de communication mobile visuellement reconnaissables
comme telles en priorité dans les zones non destinées à l’habitat ou dans les
zones mixtes. Au surplus, si l’art. 35 RPGA préconise que les antennes de
communication mobile ne soient pas installées en priorité dans les zones
d’habitation (exigence qui est respectée en l’espèce), il n’exige en revanche nullement
qu’elles ne soient pas visibles du tout depuis ces zones. Une interprétation
aussi extensive de la réglementation communale aurait en effet assurément pour
conséquence de
compliquer de manière exagérée la
réalisation de l'obligation de couverture incombant aux opérateurs de
communication mobile (v. art. 1 LTC).
Le motif tiré de l’application de l’art. 35 RPGA ne
résiste donc pas à l’examen.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à l’admission du recours, bien
fondé. La décision attaquée est annulée et la cause est renvoyée à l’autorité
intimée pour qu’elle délivre le permis de construire requis.
Les frais de justice sont mis à la charge de la
Commune de Crans, qui succombe (art. 49, 91 et 99 LPA-VD; art. 4 al. 1 du tarif
des frais judiciaires et des dépens en matière administrative du 28 avril 2015
[TFJDA; 173.36.5.1]). Il n’est pas alloué de dépens, la recourante n’ayant pas
procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99
LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Crans du 12 octobre 2023 est annulée
et la cause est renvoyée à cette autorité afin qu’elle délivre le permis de
construire requis.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge de la Commune de Crans.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 novembre 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial (ARE/OFDT)
et à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.