vd_omni · GE.2008.0144 · 2008-09-10 · fr

X._______ SA/Police cantonale du commerce | Salon de prostitution dans lequel a été constaté à plusieurs reprises la présence de prostituées sans autorisation de séjour et/ou de travail (25 prostituées en tout, lors de trois contrôles). La fermeture du salon pour six mois constitue une mesure proportionnée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.09.2008 GE.2008.0144

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 septembre 2008
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; M. Vincent Pelet et Mme
Isabelle Guisan,
juges.
Recourante
X._______ SA,
à 1._______, représentée par Me José CORET, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Service de
l¿économie et du tourisme, Police cantonale du commerce
, à Lausanne.
Objet
Police du commerce (sauf LADB)
Recours X._______ SA c/ décision de la
Police cantonale du commerce du 6 juin 2008 (décision de la fermeture
temporaire du salon X._______ en exécution de l'arrêt du 20 novembre 2007)
Vu les faits suivants
A.
A._______ fait partie de la
copropriété par étages B._______. Il loue les locaux commerciaux, afférents à
sa part, à la société X._______ S.A. (ci-après: X._______). Le Département de
l¿économie a, le 4 février 2004, accordé à X._______ une autorisation spéciale
(n°LADB-EV-2004.0254) pour le service des mets et des boissons dans ses locaux,
qui servent à la prostitution depuis une époque indéterminée. Le 16 août 2004,
le X._______ a rempli la déclaration d¿annonce comme salon de prostitution, au
sens de l¿art. 9 de la loi du 30 mars 2004 sur l¿exercice de la prostitution
(LPros; RSV 943.05). Le 12 février 2007, la police cantonale du commerce
(ci-après: la PCC) a ordonné la fermeture définitive du X._______ en tant que
salon au sens de la LPros (ch. 1 du dispositif) et annulé l¿autorisation
spéciale du 4 février 2004 (ch. 2). Elle a retenu que l¿unanimité des
copropriétaires de la PPE B._______ n¿avait pas donné son accord à
l¿exploitation du salon et que des motifs d¿ordre public s¿opposaient à
celle-ci. Par arrêt du 20 novembre 2007 (cause GE.2007.0030), le Tribunal
administratif a admis partiellement le recours formé par X._______ contre cette
décision, qu¿il a annulée en renvoyant la cause à la PCC pour nouvelle décision
au sens du considérant 8c. En bref, le Tribunal administratif a considéré qu¿il
n¿existait pas d¿intérêt public pertinent à ce que le droit cantonal impose le
consentement de l¿ensemble des copropriétaires à l¿exploitation d¿un salon de
prostitution, du moins lorsque l¿immeuble est éloigné de tout lieu d¿habitation
(consid. 3). En revanche, la présence dans le salon de prostituées ne disposant
pas d¿une autorisation de séjour, peut constituer un motif de fermeture du
salon (consid. 6). Sur le vu de l¿ensemble des circonstances, le Tribunal administratif
a tenu une fermeture définitive du salon comme trop sévère; le principe de la
proportionnalité exigeait une mesure de fermeture temporaire, dont le Tribunal administratif
n¿a pas fixé lui-même la durée, afin de respecter le pouvoir d¿appréciation de
la PCC (consid. 8c). Cet arrêt est entré en force.
B.
Le 6 juin 2008, la PCC, statuant à
nouveau conformément à l¿arrêt du 20 novembre 2007, a ordonné la fermeture
immédiate du X._______ pour une durée de six mois; elle a annulé l¿autorisation
n°LADB-EV-2004.0254 et suspendu l¿examen d¿une demande d¿autorisation spéciale
présentée par C.Y._______.
C.
X._______ a recouru contre cette
décision. A titre principal, elle conclut à l¿annulation de la décision et au
renvoi de la cause à une autorité neutre qui statuerait en lieu et place de la
PCC. A titre subsidiaire, elle conclut à la réforme de la décision attaquée, en
ce sens qu¿un avertissement soit prononcé, plus subsidiairement à ce que la
durée de la fermeture soit fixée à une semaine. Elle conclut en outre à
l¿octroi de l¿autorisation spéciale en faveur de D._______ (recte: C._______) Y._______.
Elle requiert l¿effet suspensif. La PCC propose le rejet du recours. Invitée à
répliquer, la recourante a maintenu ses conclusions.
D.
Le 19 juin 2008, le juge
instructeur a accordé l¿effet suspensif à titre provisoire. Le 1
er
juillet 2008, il a rejeté la demande de levée de cette mesure, présentée par la
PCC, et maintenu l¿effet suspensif.
E.
Le Tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
L¿objet du litige se limite à
l¿examen de la nouvelle décision prise le 6 juin 2008 par la PCC en exécution
de l¿arrêt de renvoi du 20 novembre 2007. Il n¿y a pas lieu de revenir sur les
points tranchés définitivement dans cet arrêt.
2.
La recourante demande la
récusation de la PCC, l¿annulation de la décision attaquée pour ce motif, et la
désignation d¿une autorité neutre pour statuer à nouveau.
a)
Toute
personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa
cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable (art. 29
al. 1 Cst.; 27 al. 1 Cst/VD). Ces dispositions assurent au citoyen
une protection équivalente à celle de
s
art. 30 al. 1 Cst. (ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198/199)
et 28 Cst/VD
; elles ont un champ
d¿application
plus
vaste
que l'art. 6 CEDH
, car elles
vise
nt
non seulement
les contestations civiles et pénales, mais aussi administratives (ATF 131 II
169 consid. 2.2.3 p. 173; 130 I 269 consid. 2.3 p. 272/273, et les arrêts
cités).
Les lois de procédure
administrative contiennent des dispositions imposant aux membres de l¿autorité
administrative de se récuser notamment lorsqu¿ils ont une opinion préconçue
dans l¿affaire (cf. l¿art. 10 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative ¿ PA; RS 172.021
; cf. ATF
130 II 530 consid. 4 p. 538ss; 125 I 119, 209 consid. 8a p. 218; 122 II 471
consid. 3 p. 476ss; ATAF 2008/13
). La particularité du
droit vaudois est de ne pas disposer d¿une loi
régissant
la procédure des autorités administratives. La loi du
18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA; RSV
173.36) ne
s¿applique en effet qu¿aux
juridictions administratives (art. 1 et 2 al. 1 LJPA). Il suit de là
qu¿il n¿existe pas de normes régissant la récusation des agents publics
rattachés à la PCC, lorsqu¿ils statuent dans l¿exercice de cette fonction.
Cette lacune soulève
une autre difficulté, qui a trait
à la compétence pour juger de la récusation. La PA et les lois qui s¿en
inspirent prévoient que la décision à cet égard est prise par l¿autorité de
surveillance (cf. art. 10 al. 2 PA). Or, le droit vaudois est muet sur ce
point.
b)
Une lacune
authentique (ou proprement dite) suppose que le législateur s¿est abstenu de
régler un point alors qu¿il aurait dû le faire et qu¿
auc
une solution ne se dégage du texte ou de l¿interprétation de la loi. Si
le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n¿appelait
pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un
silence qualifié (
ATF
134 V 15
consid. 2.3.1 p. 16, 131 consid. 5.2 p. 134/135, 182 consid. 4.1 p. 185, et les
arrêts cités). Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le
fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est
insatisfaisante. Seule une lacune proprement dite peut être comblée par le
juge; il lui est interdit, en revanche, de remédier à une lacune improprement
dite, à moins que le fait d¿invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne
constitue un abus de droit ou viole la Constitution (
ATF
131 II 562 consid. 3.5 p. 567/568; 129 III 656 consid. 4.1 p. 658; 128
I 34 consid. 3b p. 42, et les arrêts cités).
En adoptant la LJPA, le Grand Conseil
a limité le champ d¿application de cette loi à la procédure devant les
juridictions administratives, à l¿exclusion des services de l¿administration.
On se trouve ainsi en présence d¿une lacune proprement dite, que le juge peut
combler, selon la jurisprudence qui vient d¿être rappelée.
Pour cela, il convient de prendre en compte que le Grand Conseil est
actuellement saisi d¿un exposé des motifs et projet de loi portant précisément
sur l¿adoption d¿une loi de procédure administrative, applicable aux services
de l¿Etat. Or, l¿art. 11 de ce projet reprend les principes ayant trait à la
récusation des membres des autorités administratives, sur le modèle de l¿art.
10 PA. Quant à l¿art. 13 du projet, il prévoit que c¿est l¿autorité de recours
qui statue sur la récusation
en corps
d¿une autorité administrative.
Cela signifie que
pour le cas où le projet serait adopté par le Grand Conseil comme le propose le
Conseil d¿Etat, la récusation de tous les membres d¿une autorité administrative
serait traitée par la juridiction administrative compétente pour connaître des
reco
u
rs dirigés contre les décisions
de l¿autorité dont la récusation serait demandée. Si ces normes étaient
actuellement en vigueur, il incomberait à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal
, comme autorité de recours
contre les décisions de la PCC,
de
statuer
sur la récusation visant cette autorité
.
Il se justifie dès lors, par une application anticipée et par analogie
de ce projet de loi, d¿admettre que le Tribunal cantonal statue sur la
demande de
récusation
visant
la PCC
dans son ensemble
.
c
) Le
citoyen s¿adressant à l¿administration a le droit d¿être traité par celle-ci de
manière impartiale.
Si la simple affirmation de la
partialité ne suffit pas, mais doit reposer sur des faits objectifs, il n'est
pas davantage nécessaire que l
¿agent public
soit effectivement prévenu; la suspicion est légitime même si elle ne
se fonde que sur des apparences, pour autant que celles-ci résultent de
circonstances examinées objectivement (
cf.
, s¿agissant des juges,
ATF
134 I 20 consid.
4.2 p. 21; 133 I 1 consid. 6.2 p. 6, 89 consid. 3.2 p.
92; 131 I 24 consid. 1.1 p. 25, 113 consid.
3.4 p. 116
,
et les arrêts cités).
L
'impartialité s'apprécie selon une démarche subjective, essayant de
déterminer la conviction et le comportement personnels de tel
agent public
en telle occasion, et aussi selon une
démarche objective amenant à s'assurer qu'il offrait des garanties suffisantes
pour exclure à cet égard tout doute légitime (
cf., sous
l¿angle de l¿art. 6 par. 1 CEDH, les
arrêts de la Cour
européenne des droits de l'homme
Wettstein c. Suisse
, du 21 décembre 2000, par. 42;
Ciraklar c.
Turquie
du 29 octobre 1998 par. 38;
Castillo Algar c. Espagne
du 28 octobre 1998,
par. 43;
Incal c. Turquie
du 9
juin 1998 par. 65;
Gautrin c. France
du 20 mai 1998 par. 58;
De Haan c. Pays-Bas
, du 26 août 1997, par. 49, et les arrêts cités). S'agissant de la
démarche subjective, l'impartialité personnelle se présume jusqu'à preuve du
contraire (arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme
Castillo Algar c. Espagne
du 28 octobre 1998,
par. 44). Quant à l'appréciation objective, elle consiste à se demander si,
indépendamment de la conduite personnelle
de l¿agent
public
, certains faits vérifiables autorisent à suspecter
son
impartialité.
L
'optique d
u citoyen e
ntre en
ligne de compte, mais ne joue pas un rôle décisif; l'élément déterminant
consiste à savoir si les appréhensions de l'intéressé peuvent passer pour
objectivement justifiées (
cf.
arrêts
Wettstein
, précité, par. 44;
Castillo Algar
, précité, par. 45;
Incal
, précité, du 9 juin 1998 par. 71;
Ferrantelli et Santangelo c. Italie
du 7 août
1996 par. 58,
Saraiva de Carvalho c. Portugal
du 22 avril 1994, Série A, vol. 286 par. 35, et les arrêts cités; ATAF
2007/5 consid. 2.3).
D'éventuelles
erreurs de procédure ou d'appréciation ne suffisent pas à fonder objectivement
un soupçon de prévention. Seules des fautes particulièrement graves et répétées
pourraient avoir cette conséquence; même si elles paraissent contestables, des
mesures inhérentes à l'exercice normal de la charge de l¿autorité ne permettent
pas de suspecter celle-ci de partialité (cf.
,
s¿agissant des juges,
ATF 113 Ia 407 consid. 2 p.
408-410; 111 Ia 259 consid. 3b/aa p. 264).
d) La recourante reproche en
premier lieu à la PCC d¿avoir violé son droit d¿être entendue.
aa)
Les
parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst.; 27 al. 2 Cst./VD).
Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494;
132 V 368 consid. 3.1 p. 370/371, et les arrêts cités).
L'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert ou
réclamé par une partie, pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que
ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130
II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
bb) Les 29 février et 24 avril
2008, la recourante a prié la PCC de lui remettre une copie de toutes les
décisions par lesquelles avait
été
prononcé un avertissement ou ordonné la fermeture d¿un salon de
prostitution, à raison de la présence de
prostituées
sans autorisation de séjour. Après quelques péripéties, la PCC a remis
au conseil de la
recourante
, le
14 mai 2008, des copies caviardées de décisions de fermeture de salons. Le
conseil de la recourante s¿étant aperçu que faisaient défaut les copies des
décisions portant avertissement, il a, le 29 mai 2008, requis la production de
ces pièces
, ainsi que
la
prolongation du délai imparti pour se déterminer à ce sujet. La PCC n¿a pas
répondu à ces requêtes et a rendu la décision attaquée, le 6 juin 2008. Ce mode
de faire n¿était pas correct. Dès lors que la PCC avait admis la demande de la
recourante sans aucune réserve, elle devait s¿y conformer et remettre toutes
les pièces promises.
A défaut, elle devait produire les
pièces omises et prolonger le délai imparti à la recourante pour se déterminer.
Dans la décision attaquée, la PCC a reconnu avoir
commis
une erreur sur ce point
.
Elle a cependant fait valoir que la remise
des décisions contenant des avertissements
constituerait
une tâche trop lourde pour elle, d¿une part, et que ces
pièces ne présentaient pas de rapport avec la situation de la recourante,
d¿autre part. Ces considérations prêtent le flanc à la critique. Si la PCC, par
une appréciation anticipée des moyens de preuve, avait estimé que la production
des pièces requises était inutile, elle aurait dû
opposer
cette
objection
immédiatement
, et non point au terme de l¿instruction.
Or, elle ne l¿a pas fait. La procédure suivie présente ainsi un défaut, lequel
n¿est pas si grave qu¿il doive entraîner l¿admission du recours.
En effet,
l
a de
mande de la recourant
e
avait pour but de vérifier que, dans un cas comme le sien,
seul un avertissement s¿imposait; l¿examen des autres décisions de
fermeture devait lui permettre de se déterminer sur la durée de la fermeture
dans le respect de l¿égalité de traitement.
Or, le
Tribunal administratif a jugé, dans son arrêt du 20 novembre 2007, que sur le
vu des faits qu¿il a retenus, un simple avertissement constituerait une
sanction trop légère; une mesure de fermeture s¿imposait, dont seule reste à
fixer la durée (consid. 8c).
Pour cette seule raison,
la PCC pouvait se dispenser de remettre à la recourante les décisions portant
avertissement, le prononcé d¿une telle sanction étant exclu d¿emblée.
Pour le surplus, e
n remettant
à la recourante
les décisions relatives à
des ordres de fermeture des salons de prostitution, la PCC a mis
celle-ci
en situation de se déterminer sur
l¿objet du litige, tel qu¿il
est
circonscrit par l¿arrêt de renvoi du 20 novembre 2007. Le grief de
violation du droit d¿être entendu est ainsi mal fondé; partant, il n¿existe pas
de motif d
e récusation sous ce rapport.
e) La recourante reproche également
à la PCC de s¿être comportée de manière déloyale à son égard. Elle expose que
lors de l¿audience tenue le 2 juillet 2007 dans la cause GE.2007.0030 ayant
conduit au prononcé de l¿arrêt du 20 novembre 2007, les représentants de la PCC
auraient induit le Tribunal administratif en erreur, lorsqu¿ils avaient évoqué huit
décisions de fermeture de salon de prostitution pour étayer leur argumentation
selon laquelle la PCC entendait désormais appliquer la LPros de manière plus
rigoureuse. La recourante soutient que l¿examen des décisions qui lui ont été
communiquées démontrerait qu¿aucune fermeture n¿a été prononcée sans
avertissement préalable, d¿une part, et que les décisions de fermeture ne
reposaient pas sur le motif d¿une violation des dispositions en matière de
droit des étrangers, d¿autre part. Elle réclame dès lors le droit d¿être
traitée de manière égale aux cas qu¿elle évoque. Cette argumentation n¿est pas
décisive. Dans l¿arrêt du 20 novembre 2007, le Tribunal administratif a écarté le
grief tiré de l¿égalité de traitement et dénié à la recourante le droit d¿être
traitée de manière égale dans l¿illégalité (consid. 7). Il est possible que les
pièces remises à la recourante par la PCC ne soient pas explicites à cet égard.
Il n¿en demeure pas moins que la pratique de la PCC est devenue plus sévère au
cours des derniers mois. Preuve en est que le Tribunal cantonal a été récemment
saisi de plusieurs recours contre des décisions de fermeture (définitive ou
temporaire) de salons de prostitution. L¿exemple le plus illustratif est celui
du Club, à Roche (cause GE.2008.0067). Dans cette affaire qui a conduit au
prononcé de l¿arrêt du 7 mai 2008, le Tribunal a relevé les similitudes qu¿elle
présentait avec celle de la recourante, tant pour ce qui concerne le motif de
fermeture que la gravité des infractions; il a retenu une mesure de fermeture
pour une durée de six mois comme appropriée. Saisi d¿un recours contre cet
arrêt, le Tribunal fédéral l¿a rejeté, le 25 août 2008 (cause 2C_357/2008). Au
moment où elle a statué, le 6 juin 2008, la PCC pouvait prendre en compte, dans
son appréciation, l¿évolution de la jurisprudence. S¿ajoute à cela que la
recourante ne saurait soutenir que la loi ou la pratique interdisent d¿ordonner
la fermeture d¿un salon de prostitution sans avertissement préalable. En
conclusion, même si la PCC n¿a pas suivi une ligne toujours claire et
rigoureuse dans ses rapports avec la recourante, elle n¿en a pas pour autant manifesté
à son égard une prévention quelconque, qui aurait commandé de la récuser.
f) La demande de récusation doit
ainsi être rejetée; il en va de même de la conclusion principale du recours.
3.
La recourante tient la sanction
pour disproportionnée.
a) Le Tribunal administratif a déjà
examiné cet aspect du litige dans son arrêt du 20 novembre 2007 et retenu qu¿un
avertissement ne constituerait pas une sanction suffisamment dissuasive (cf.
consid. 8c). Il n¿y a pas lieu de revenir sur ce point, tranché définitivement.
b) Lors d¿un contrôle effectué le
29 novembre 2006, il a été constaté que dix des douze prostituées se trouvant
dans les locaux du X._______ ne détenaient pas d¿autorisation de séjour. Au
moins six autres, inscrites sur le registre, étaient connues comme séjournant
clandestinement en Suisse. Lors d¿un contrôle effectué le 6 juin 2008, neuf
prostituées sur onze étaient également en situation irrégulière de ce point de
vue. La condition de la réitération est remplie à cet égard (arrêt du 20 novembre
2007, précité, consid. 6c). Compte tenu de l¿ensemble des circonstances, et à
comparer la situation de la recourante à celle du Club (cf. arrêt
GE.2008.0067), une mesure de fermeture pour six mois paraît appropriée, eu
égard également au pouvoir d¿appréciation dont dispose la PCC dans ce domaine.
La décision attaquée doit être confirmée sur ce point.
4.
Le recours doit ainsi être rejeté,
y compris pour ce qui concerne la conclusion relative à l¿autorisation LADB.
Comme le retient la décision attaquée, l¿examen de la demande présentée par C.Y._______
restera suspendue jusqu¿à la réouverture du X._______. La PCC traitera cette
demande en temps voulu, le cas échéant. La décision attaquée est confirmée, y
compris pour ce qui concerne la commination au sens de l¿art. 292 CP qu¿elle
contient (ch. 5 du dispositif). Les frais sont mis à la charge de la
recourante; l¿allocation de dépens n¿entre pas en ligne de compte (art. 55
LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 6 juin 2008
par la Police cantonale du commerce est confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille
cinq cents) fr. est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n¿est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 septembre 2008
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.