vd_omni · AC.2002.0222 · 2003-06-26 · fr

Edouard ROCHAT SA c/Denges | L'aménagement de deux pistes de bowling dans une halle existante n'est pas conforme à la destination d'une zone industrielle réservée à l'industrie légère et à l'artisanat.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.06.2003 AC.2002.0222

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 juin 2003
sur le recours interjeté par la société
Edouard
ROCHAT S.A.
, route de la Pâle 10, à 1026 Denges,
contre
la décision du 18 octobre 2002 de la
Municipalité
de Denges
, représentée par Me Jean-Daniel Théraulaz, avocat à Lausanne,
refusant l'autorisation de transformer un bâtiment existant en vue de
l'aménagement de deux pistes de bowling.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Renato Morandi et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La société Edouard
ROCHAT S.A. est notamment propriétaire de la parcelle 237 du cadastre de la
Commune de Denges. D'une superficie de 7'458 m2, ce bien-fonds est classé dans
la zone industrielle régie par les art. 55 à 65 du règlement communal sur le
plan d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat
le 18 août 1987 (ci-après : le règlement communal ou RPE). L'art. 55 RPE
prévoit que la zone industrielle est réservée à l'industrie légère et à
l'artisanat. L'industrie ou les activités susceptibles d'entraîner des
inconvénients tels que bruits de machines, odeurs, fumée, etc. au-delà de la
zone sont interdites (art. 57 RPE).
B.                    La société Edouard
ROCHAT S.A. a déposé le 7 septembre 2001 une demande d'autorisation de
construire en vue de l'aménagement d'un bowling privé de deux pistes dans la
halle industrielle construite sur la parcelle 237. La Municipalité de Denges
(ci-après : la municipalité) a requis le 15 octobre 2001 des renseignements
complémentaires notamment sur le caractère privé du bowling et les aménagements
extérieurs qui lui seraient liés. Edouard ROCHAT S.A. répondait le 18 octobre
2001 qu'il s'agissait bien d'un bowling privé, mais la municipalité demandait à
nouveau le 6 novembre 2001 quel était l'usage envisagé pour le bowling.
Elle demandait en particulier s'il était ouvert au public ou seulement aux
membres d'un cercle, quelles étaient les conditions de jeux, si du personnel
serait employé, si les joueurs devaient payer pour jouer et si la possibilité
de servir des boissons, alcoolisées ou non, ainsi que des mets était prévue.
Edouard ROCHAT S.A. répondait le 20 novembre 2001 en précisant que le bowling
ne serait pas ouvert au public mais seulement aux membres d'un cercle, les
conditions pour jouer devant encore être précisées par les membres. En outre,
il n'était prévu de servir ni boissons, ni nourriture. La municipalité a requis
le 13 février 2002, encore différents renseignements complémentaires,
notamment en ce qui concerne la nécessité de l'octroi d'une patente pour
l'exploitation du bowling et aussi l'organisation prévue (statuts du cercle,
nombre de membres et organisation du stationnement). Edouard ROCHAT S.A.
répondait le 16 février 2002 qu'un agent d'affaires allait être
mandaté afin de mettre sous toit les statuts du cercle et de déterminer le
nombre de membres et de fixer les conditions d'admission. La municipalité
demandait encore le 21 mars 2002 à la société Edouard ROCHAT S.A. de compléter
le dossier de la demande de permis de construire, notamment en remplissant le
questionnaire général prévu à cet effet. La demande a finalement été mise à
l'enquête publique du 10 au 30 septembre 2002 sans que la
municipalité soit en possession des statuts du cercle et du nombre probable de
ses membres. L'enquête publique a suscité diverses oppositions des
propriétaires d'habitations construites à proximité dans la zone industrielle.
Par décision du 18 octobre 2002, la municipalité a refusé le permis de
construire en estimant que l'affectation envisagée n'était pas conforme à la
destination de la zone industrielle.
C.                    Edouard ROCHAT S.A. a
recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 7 novembre
2002. A l'appui de son recours, la société relève qu'il s'agissait uniquement
de transformations intérieures n'impliquant pas pour le voisinage des nuisances
plus importantes qu'un simple jeu de fléchettes ou l'aménagement d'une piscine
extérieure. Elle reprochait notamment à la municipalité d'exiger l'élaboration
d'un règlement avec statuts pour avoir la seule faculté de jouer "chez soi
à titre privé". La municipalité s'est déterminée sur le recours le 30
septembre 2002 en concluant à son rejet. Le tribunal a tenu une audience à
Denges le 13 mars 2003. A cette occasion, il a constaté que la halle existante
était notamment utilisée comme entrepôt et qu'elle bénéficiait d'une surface de
dégagement relativement importante, destinée au stationnement des véhicules. Il
a également constaté que les habitations des divers opposants intervenus lors
de l'enquête publique étaient situées dans le voisinage immédiat de la halle.
Le représentant de la société recourante a en outre déclaré qu'il était prêt à
accepter toutes les conditions d'exploitation qui lui seraient fixées par les
autorités pour autoriser l'aménagement des deux pistes de bowling.
Considérant en droit:
1.                     La municipalité
soutient en substance que les travaux prévus par la société recourante,
consistant à aménager deux pistes de bowling dans une ancienne halle
industrielle, ne seraient pas conformes à la destination de la zone
industrielle.
a) L'art. 55 RPE
précise l'affectation de la zone industrielle de la manière suivante :
"Cette
zone est réservée à l'industrie légère et à l'artisanat."
La
jurisprudence a défini la notion d'activité industrielle en ce sens qu'il
s'agit des activités de type secondaire, tendant à la fabrication, la
production ou la transformation de biens matériels. De telles activités
s'étendent aux différents secteurs économiques concernés qui se distinguent par
la nature du bien produit ou transformé par l'entreprise (par ex. : matériel
informatique, secteur des machines-outils, secteur de la construction ou
alimentaire etc.). Ainsi, pour être qualifiée d'industrielle, l'activité doit
être en rapport étroit avec la production ou la transformation de biens
matériels, ce qui exclut les activités de détente ou de loisirs ou encore les
activités destinées uniquement à la vente ou au logement (v. arrêt AC 2002/0080
du 28 février 2003; v. aussi arrêt AC 1999/0176 du 21 juin 2002; sur la
distinction entre activité industrielle et artisanale voir ATF non publié 1A.137/1999
Arthur Duc & Cie SA consid. 3a).
b) Le tribunal s'est
prononcé à plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales
dans des zones industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer
des réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités
commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le
tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "
est
destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel
artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la
fabrication
"; la disposition réglementaire indiquait en outre à son
al. 2 que "
la municipalité pourra refuser tout établissement dont le
caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment
dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à
des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.
".
Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale
n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant
prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté
lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement
prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il
s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits
alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la
municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du
dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé
l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution
de boissons minérales, et celle d'une exposition-vente de voitures. La
municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans
l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à
la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt TA,
AC 1991/0112 du 9 septembre 1993). Le tribunal a aussi jugé qu'une
municipalité pouvait autoriser par voie de dérogation (justifiée par un intérêt
public) la construction d'un refuge subventionné pour chiens et chats dans une
zone réservée aux établissements et aux entreprises artisanales (AC 1994/0141
du 29 octobre 1996). Le tribunal a par ailleurs autorisé l'aménagement d'un
café-restaurant - de dimensions jugées réduites (d'environ 225 m²) - dans une
zone industrielle excluant toute activité commerciale, mais qui comportait déjà
un centre de tennis et de squash abritant un café-restaurant (AC 1994/0249 du
15 mai 1995). Dans une zone industrielle définie de la même manière, le
tribunal a en outre admis l'exploitation d'un commerce de détails d'articles de
droguerie et de parfumerie (AC 1994/0225 du 27 avril 1995); dans cette dernière
affaire, la municipalité avait autorisé dans la zone un centre de stockage et
de distribution de livres comportant un service de vente au détail à la
clientèle de passage, ainsi qu'un commerce de vente au détail de matériel
informatique; le principe de l'égalité de traitement ainsi que celui de la
bonne foi ne permettaient pas à la municipalité de se montrer plus restrictive
que par le passé (AC 1994/0225 précité, consid. 3, p. 5 s.).
c) En définitive, il
ressort de la jurisprudence du tribunal, que les activités sans rapport avec la
production, la fabrication ou la transformation de biens matériels ne sont en
principe pas compatibles avec la définition d'une zone industrielle réservée
aux activités de type industriel, sous la seule réserve des cas dans lesquels
la commune a montré dans une pratique constante une interprétation large de la
notion d'activité industrielle en admettant des activités commerciales non
industrielles, comme la vente, les activités de service ou encore celles de
détente et de loisir.
d) En l'espèce, la
municipalité s'est limitée à une interprétation stricte de la notion d'activité
industrielle dans l'application du règlement de la zone en cause; ainsi l'aménagement
d'une piste de bowling n'est pas conforme à la destination de la zone. Il est
vrai que la commission s'est aussi référée à la notion de préjudice au
voisinage pour déterminer dans quelle mesure une activité pouvait ou non
répondre à l'affectation d'une zone industrielle. (RDAF 1965 p. 156 et RDAF
1970 p. 265). Se fondant sur cette jurisprudence, le Tribunal
administratif a jugé que l'aménagement d'un café-restaurant avec une salle de
théâtre était compatible avec la destination d'une zone industrielle dès lors
que le règlement communal n'interdisait pas expressément les établissements
publics dans une telle zone, destinée à comporter des exploitations
susceptibles de porter atteinte à la tranquillité du voisinage (arrêt AC
1996/0167 du 28 février 1997). Il se pose toutefois la question de savoir si
une telle jurisprudence peut être maintenue. En effet, un établissement public
n'a pas les caractéristiques d'une installation industrielle et le seul fait
que de tels établissements soient susceptibles de porter préjudice au voisinage
dans une autre zone ne suffit pas encore à justifier une implantation dans la
zone industrielle. Il appartient aux communes de définir dans la réglementation
des zones industrielles les caractéristiques des activités admissibles en
distinguant, par exemple, les activités commerciales, notamment les grandes
surfaces de vente, les établissements publics, ainsi que les activités de
service ou de loisir, qui posent des exigences précises en matière d'équipement
en accès et de transports publics, des activités typiquement industrielles du
secteur secondaire, liées à la fabrication, à la production ou à la
transformation de biens matériels (v. notamment RDAF 1991 p. 476 et arrêt AC
2002/0080 du 26 février 2003). En tout état de cause, il n'est pas exclu que le
projet de bowling puisse porter préjudice au voisinage même dans la zone
industrielle, dès lors que la parcelle en cause n'est pas dépourvue de voisins
proches; il n'est donc pas nécessaire de décider si la jurisprudence admettant
en zone industrielle les activités non industrielles pouvant porter préjudice
au voisinage dans d'autres zones peut être maintenue ou non. Au surplus, le
recours doit de toute manière être admis pour d'autres motifs.
2.                     Il convient en effet de
déterminer si le projet respecte les dispositions du droit fédéral de la
protection de l'environnement.
a) La loi fédérale sur
la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour objet de
protéger l'homme contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant
des normes de qualité de l'environnement (
Conseil
fédéral
, message relatif à une loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE prévoit
de limiter tout d'abord à la source les émissions de polluants atmosphériques
ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2);
c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à
l'environnement, mais pour autant que les mesures soient techniquement
possibles, économiquement supportables et réalisables du point de vue de
l'exploitation (message précité FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent
nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions
à la source, l'autorité peut imposer une limitation des émissions plus sévère
ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions
temporaires ou locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF
1979 III p. 783). L'art. 11 LPE instaure donc un examen de la limitation des
émissions en deux étapes; dans la première étape (al. 1 et 2), il convient de
limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de valeurs
limites d'émissions ou des prescriptions en matière de construction ou
d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une deuxième étape (al. 3), il y a
lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à
l'environnement restent nuisibles ou incommodantes et nécessitent une réduction
plus importante des émissions (voir notamment ATF 124 II 520 consid. 4a, 118 Ib
596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5;
115 Ib 462 consid. 3a et b).
b) La procédure de
limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi à la lutte contre le
bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); le seul respect des valeurs de planification,
prévues par l'art. 23 LPE, ne signifie en effet pas nécessairement que toutes
les mesures préventives de limitation des émissions, exigibles en vertu de
l'art. 11 al. 2 LPE aient été prises (ATF 124 II 521 consid. 4b); les art. 7
al. 1 et 8 al. 1 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15
décembre 1986 (OPB) reprennent d'ailleurs le principe de la limitation
préventive des émissions en première étape, découlant de l'art. 11 al. 1 et 2
LPE (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère devant
intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'exposition au bruit
définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8
al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la
protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeurs limites d'émissions
pour les installations fixes. Ainsi, dans la première étape de limitation
préventive des émissions, il faut déterminer si la conception du projet, les
mesures de construction envisagées et les modalités d'exploitation, notamment
les horaires, permettent de limiter les émissions provenant de l'exploitation
des établissements publics directement en application de l'art. 12 al. 2
LPE (arrêt AC 98/182 du 20 juillet 2000).
c) En l'espèce, le
tribunal ne dispose pas des renseignements suffisants permettant de procéder à
une évaluation concrète des nuisances qui seraient provoquées par
l'exploitation du bowling. La société recourante n'a pas donné de précisions
sur les heures d'ouverture du bowling, ni sur le nombre de personnes pouvant
fréquenter cette salle de jeu. Aucune analyse des mouvements de trafic et des
effets sur l'environnement ne peut être effectuée; le tribunal ignore également
quel serait le niveau de bruit à l'intérieur de la halle, si de la musique peut
être diffusée pendant l'ouverture du bowling et si le niveau de l'isolation
phonique du bâtiment est suffisant. Le représentant de la société recourante n'a
pas été en mesure de donner lors de l'audience les précisions nécessaires en
annonçant seulement qu'il s'engageait à respecter toutes les mesures qui lui
seraient imposées; mais en l'absence de toutes données sur le mode
d'exploitation du bowling, l'autorité n'est précisément pas en mesure de
formuler des conditions d'exploitation à respecter pour le projet contesté. Il
manque donc des éléments de fait essentiels pour permettre au tribunal de
statuer sur la conformité du projet aux dispositions du droit fédéral de la
protection de l'environnement et les lacunes de l'état de fait sur ce point
sont telles que le tribunal ne peut les compléter lui même dans le cadre de
l'instruction du recours (ATF 116 Ib 175, consid. 4 p. 184-185).
3.                     Il se pose aussi la
question de savoir si le projet de bowling est soumis à l'exigence d'une
licence d'exploitation.
a) La loi du 26 mars
2002 sur les auberges et les débits de boissons (ci-après : la loi ou LADB), en
vigueur depuis le 1er janvier 2003, s'applique notamment aux services, contre
rémunération, ou à la vente de mets ou de boissons à consommer sur place, ainsi
qu'à l'usage de locaux pour la consommation, contre rémunération, de mets ou de
boissons (art. 2 let. b et c LADB). L'art. 4 LADB précise que l'exercice de l'une
de ces activités nécessite l'obtention préalable d'une licence d'établissement
qui comprend l'autorisation d'exercer ainsi que l'autorisation d'exploiter;
l'autorisation d'exercer étant délivrée à la personne physique responsable de
l'établissement et l'autorisation d'exploiter au propriétaire du fonds de
commerce. La loi distingue notamment la licence de café-restaurant permettant
de servir des mets et des boissons avec ou sans alcool (art. 12 al. 1
LADB) de la licence de café-bar destinée à servir des boissons avec et sans
alcool à consommer sur place (art. 14 LADB); la loi prévoit aussi une licence
de buvette liée à une activité culturelle ou sportive, permettant de servir des
boissons avec et sans alcool à consommer sur place par les personnes qui ont
participé à l'activité, ainsi qu'à leurs accompagnants, avant, pendant et après
le déroulement de cette activité (art. 15 LADB). L'art. 3 al. 1 let. h LADB
précise encore que les établissements accueillant moins de dix personnes ne
sont pas soumis à l'exigence de l'autorisation d'exercer et d'exploiter.
b) La recourante
soutient que le projet d'aménagement de deux pistes de bowling dans l'ancienne
halle industrielle serait destiné uniquement à des fins privées notamment pour
sa famille et ses amis et qu'il ne serait pas ouvert au public. Toutefois, cet aménagement
ne peut être comparé à une installation de loisirs liée à une habitation
individuelle telle qu'une piscine privée ou un jeu de fléchettes dont l'accès
est réservé à la famille habitant dans le logement. Pour déterminer si des
travaux d'aménagement sont soumis à l'exigence d'une licence d'exploitation au
sens de la législation sur les auberges et les débits de boissons, il convient
d'examiner son affectation prévisible, non seulement d'après les intentions
déclarées de la requérante, mais aussi en tenant compte des possibilités
objectives d'utiliser les volumes projetés pour un établissement public
(v.  ATF 112 Ib 94 ss pour les constructions hors zone).
c) En l'espèce, la
réalisation du projet nécessite des travaux de transformation pour un montant
de plus de 250'000 fr. Le projet ne se limite pas à l'aménagement de deux
pistes de bowling, mais également à l'installation de deux escaliers menant à
une galerie permettant aux utilisateurs de prendre place pour regarder les deux
pistes de bowling. Les travaux projetés comportent à cet effet la découpe d'une
dalle existante (forme circulaire) de manière à améliorer la vue depuis la
galerie sur les pistes de bowling. Cette installation présente manifestement
les caractéristiques d'un établissement permettant d'accueillir plusieurs
dizaines d'utilisateurs dans le cadre d'une activité de loisirs exercée avec un
service de vente de boissons, alcoolisées ou non. Le dossier de la demande de
permis de construire aurait donc de toute manière dû être soumis à l'Office
cantonal de la police du commerce, qui devait déterminer si une licence
d'exploitation permettant la consommation de boissons sur place, par exemple
une licence de buvette au sens de l'art. 15 LADB, était nécessaire compte tenu
des caractéristiques du projet et indépendamment du fait que l'établissement
soit ouvert ou non au public.
4.                     La municipalité a
encore refusé le permis de construire en invoquant les art. 77 et 79 de la loi
vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du
4 décembre 1985 (LATC).
La municipalité a
adopté le 28 février 2002 un projet de révision du règlement sur le plan
général d'affectation communal qui a été mis à l'enquête publique du 8 mars au
7 avril 2002. En ce qui concerne la zone d'activité, l'art. 76 de la nouvelle
réglementation en projet définit la destination de la zone dans les termes
suivants :
"Cette zone est destinée à l'activité,
telle que l'industrie, l'artisanat, les services, le commerce, la restauration
ainsi qu'à d'autres activités similaires.
L'hôtellerie, les salles de jeux et autres
entreprises de loisirs, ne sont pas autorisées."
Cette nouvelle
réglementation exclut expressément les établissements liés aux salles de jeux
et autres entreprises de loisirs tels que les bowlings. L'art. 79 LATC précise
à cet égard que dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un
règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir à
l'encontre du projet (al. 1). En l'espèce, le projet de bowling n'est pas
conforme à l'art. 76 al. 2 du projet de modification du règlement du plan
général d'affectation de sorte que le permis de construire doit également être
refusé en application de cette disposition. Toutefois, pour que la décision
municipale refusant le permis de construire pour ce motif puisse déployer tous
ses effets juridiques, le projet de modification du règlement doit être adopté
par le Conseil communal dans les six mois dès la communication de la décision
du refus du permis de construire; ce délai étant prolongeable de six mois par
le Département des infrastructures (art. 79 al. 2 et art. 77 al. 3 et 4 LATC).
En l'espèce, la décision refusant le permis de construire a été notifiée à la
société recourante le 18 octobre 2002 de sorte que le délai de six mois
imposé à l'autorité communale pour adopter le plan n'est pas respecté et le
délai de six mois n'a pas été prolongé par le Département des infrastructures.
Il convient encore de relever que si la commune ne respecte pas les délais
fixés pour l'adoption du règlement par le conseil de la commune, et dans la
mesure où le projet serait conforme aux règles communales, cantonales et
fédérales qui lui sont applicables, la société recourante pourrait alors renouveler
sa demande, la municipalité devant statuer dans les trente jours après avoir
consulté le Département des infrastructures (art. 79 et 77 al. 5 LATC).
5.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
communale maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de
justice à la charge de la recourante par 1'500 fr. La commune, qui obtient gain
de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a
requis, arrêtés à 1'500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.         La décision de
la Municipalité de Denges du 18 octobre 2002 est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la société
recourante Edouard ROCHAT S.A.
IV.                    La société
recourante Edouard ROCHAT S.A. est débitrice de la Commune de Denges d'une
indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
ft/np/Lausanne, le 26 juin 2003.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès
sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110).