vd_omni · FI.2007.0007 · 2007-06-04 · fr

KNOBL/Commission communale de recours en matière d'impôt, Municipalité de Bex | Admissibilité, au regard du principe de causalité et à celui de l'équivalence d'une taxe annuelle de collecte et d'élimination des déchets qui, pour les résidences secondaires, réduit à moins d'un cinquième la part de la taxe quantitative ou variable, le reste constituant la taxe personnelle de base.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.2007 FI.2007.0007

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
ARRET du
4 juin
2007
Composition
M. Robert Zimmermann, président; MM. Fernand Briguet et
Alain Maillard, assesseurs. M. Patrick Gigante, greffier.
recourant
Bernard KNOEBL,
à Pully,
autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôt de l Commune de Bex,
M. Alberto Cherubini, président, à
Bex,
autorité concernée
Municipalité de Bex,
à Bex.
Objet
Taxe de ramassage des ordures
Recours Bernard KNOEBL c/ décision de la Commission
communale de recours en matière d'impôt de la Commune de Bex du 14 décembre
2006 (taxe communale, ramassage des ordures)
Vu les faits suivants
A.
Bernard Knoebl est propriétaire d’un chalet de vacances,
bâtiment n° ECA 1'951, sis aux Posses-sur-Bex, sur le territoire de la Commune
de Bex. Par bordereau de taxation du 12 septembre 1995, le Boursier communal
lui a notifié la taxe d’enlèvement des ordures ménagères pour 1995, calculée au
taux de 0,7
‰
de 1'253'963 francs, valeur ECA de son chalet,
soit  934 fr.80.
Par arrêt FI 1997.0067 du 4 avril 2006, le Tribunal
administratif a admis le recours que Bernard Knoebl avait interjeté contre la
décision de la Commission communale de recours en matière d’impôt, laquelle
avait confirmé la taxe litigieuse. Il est renvoyé aux considérants dudit arrêt.
B.
A la suite de cet arrêt, la Municipalité de Bex a fait
connaître à Bernard Knoebl, le 8 mai 2006, sa décision :
« (…)
Dans le cadre de sa précédente réunion, la Municipalité a pris connaissance de
l’arrêt du Tribunal administratif du 4 avril 2006 par lequel il admet votre
recours.
Conformément au point 2 de la détermination de l’Instance
juridique désignée ci-dessus, nous avons convenu d’appliquer, à titre
rétroactif, les dispositions du nouveau Règlement communal du 2 novembre 2005
sur la collecte, le transport et le traitement des déchets urbains pour la
perception de la taxe litigieuse.
En conséquence, nous calculons le montant dû pour la taxe
d’ordures ménagères des années 1995 à 2005, soit 11 ans, de la façon suivante :
·
taxe sur la valeur ECA de Fr. 1'253'963 x 0,35
‰
= Fr. 438,88
11 ans x Fr. 438,88 =                                                                 Fr.
4'827,68
·
vente de sacs à ordures, selon vos déclarations, 1
sac de 35 litres par semaine pendant 11 ans (572 semaines)
soit 572 sacs à Fr. 2.-- la pièce =                                                Fr.
1'144.--
·
Total (TVA non incluse)                                                              Fr.
5'971,70
(…) »
Le boursier communal a notifié le même jour à
Bernard Knoebl une taxe de 6'425 fr.60, que ce dernier a contestée devant la
Commission communale de recours en matière d’impôt.
Cette dernière autorité a entendu Bernard Knoebl le
28 août 2006. Par décision du 14 décembre 2006, elle a rejeté le recours et
confirmé le bordereau attaqué.
C.
Bernard Knoebl recourt au Tribunal administratif ; il
conclut à l’annulation de la décision du 14 décembre 2006.
La Commission communale de recours en matière
d’impôt et la Municipalité de Bex concluent toutes deux au rejet du recours et
à la confirmation de la décision attaquée.
Invité à répliquer le recourant a maintenu ses
conclusions. A la demande du Tribunal, la Municipalité de Bex a fourni des
documents, au sujet desquels le recourant a renoncé à se déterminer.
D.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Le recourant s’en prend au mode de calcul de la taxe qui
lui a été notifiée à l’issue de l’arrêt FI 1997.0067 sur la base du nouveau
règlement communal. Il ne conteste pas l’élément variable de cette taxe, à
savoir le coût de la vente de sacs à ordures. Ses critiques se concentrent en
revanche sur la taxe personnelle de base, en tant que celle-ci demeure fondée
sur la valeur assurance-incendie de son bâtiment.
a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur
la protection de l'environnement (ci-après: LPE) à teneur duquel
"celui
qui est à l'origine d'une mesure prescrite par la présente loi(...)"
pose comme principe général celui du "pollueur-payeur" (
Verursacherprinzip
).
Ce principe de causalité, qui consiste pour l'essentiel à faire supporter à
leurs auteurs les frais de lutte contre les atteintes à l'environnement, ne
contient cependant ni le fondement d'une responsabilité, ni une indication des
mesures qui peuvent être mises à la charge du pollueur, pas plus qu'il ne
désigne, pour chaque cas particulier, le responsable des mesures à prendre. Il
signifie en revanche que les frais pourront être reportés sur le véritable
auteur de l'atteinte à l'environnement, même si celle-ci doit être combattue
par un tiers (v. FF 1979 III 775; 1996 IV 1233; cf. en outre Anne
Petitpierre-Sauvain, Le principe pollueur-payeur, in ZSR/RDS 1989 II 429 et ss,
not. 455).
De façon générale, on définit le pollueur comme
étant celui qui dégrade de façon directe, mais également de façon indirecte,
l'environnement ou qui crée des conditions aboutissant à sa dégradation (ibid.,
p. 462). La responsabilité de ce dernier ne suppose toutefois ni acte illicite,
ni culpabilité de sa part; il suffit qu'il puisse être considéré comme le
bénéficiaire d'une atteinte à l'environnement ou de l'utilisation d'une
ressource naturelle pour être considéré comme tel (v. Klaus A. Vallender/ Reto
Morell, Umweltrecht, Bern 1997, p. 138, n° 45). Bien que l'art. 2 LPE définisse
de façon stricte le principe de causalité, ce dernier doit donc être compris
dans un sens large, comme impliquant la mise à charge du pollueur de toutes les
"externalités" en relation avec la qualité de l'environnement; seule
cette définition large lui permet en effet d'exercer la fonction de réinsertion
des coûts environnementaux dans les coûts de production des services et des
produits (cf. une autre contribution d'Anne Petitpierre-Sauvain, publiée in DEP
1999, 492 et ss, not. 496). Cette norme, qui énonce un principe directeur, doit
être concrétisée par d'autres règles légales (ibid., p. 500).
b) Selon l'art. 31 LPE, ancienne teneur, les cantons
devaient veiller à une élimination des déchets conforme aux prescriptions (al.
1); au surplus, il leur incombait de recycler, neutraliser ou éliminer
eux-mêmes les ordures ménagères, notamment, étant précisé qu'ils pouvaient
confier ces tâches aux communes ou à d'autres collectivités de droit public
(al. 2). Dans sa teneur en vigueur dès le 1er juillet 1997, l'art. 31b - qui a
remplacé l'art. 31 al. 2 LPE - prévoit désormais que les déchets urbains
(déchets produits par les ménages auxquels s'ajoutent les autres déchets de
composition analogue; cf. art. 3 al. 1 OTD; v. encore DEP 1998, 520), les
déchets de la voirie et des stations publiques d'épuration des eaux usées,
ainsi que ceux dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable sont
éliminés par les cantons (al. 1, 1ère phrase; la seconde phrase réserve le cas
des déchets qui doivent être valorisés à teneur des dispositions de la
législation fédérale, régis par l'art. 31c LPE). La notion de déchets ressortit
au droit fédéral (ATF 125 II 508, consid. 6a, p. 512). Elle se rapporte, selon
l’art. 7 al. 6 LPE, aux choses meubles dont le détenteur se défait ou dont
l'élimination est commandée par l'intérêt public (cf. ATF 123 II 359, consid.
4, p. 363-367 ; Alexandre Flückiger, La distinction juridique entre
déchets et non-déchets, in DEP 1999, p. 90).
aa) La novelle du 21 décembre 1995 consacre une
responsabilité subsidiaire des collectivités publiques quant à la répartition
des tâches entre elles et les particuliers, en particulier s'agissant du
financement du traitement des déchets. Le détenteur des déchets doit, vu l'art.
32 al. 1 LPE, première phrase, teneur en vigueur depuis le 1er juillet 1997,
assumer le coût de leur élimination; ce n'est que si celui-ci ne peut être
identifié ou s'il est insolvable que les cantons assument le coût de
l'élimination des déchets, vu l'art. 32 al. 2 LPE. Aussi bien dans l'ancien
texte que dans le texte actuel, il s'agit là d'une concrétisation du principe
général du pollueur-payeur énoncé à l'art. 2 LPE; le nouveau droit n'apporte
guère d'innovations sur ce point. L'obligation faite au détenteur de supporter
ces coûts est toutefois indépendante de son obligation d'éliminer ses déchets
(v. FF 1993 II 1337 et ss, not. 1391); elle s'applique donc aussi bien à
l'élimination des déchets urbains visés à l'art. 31b LPE qu'à celle des autres
déchets visés à l'art. 31c.
L'art. 32 al. 1 LPE ne donne cependant pas une
définition précise du pollueur. Cette disposition entend simplement par
détenteur (
Inhaber
) celui qui a la maîtrise effective des déchets (cf.
sur ce point, Ursula Brunner, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Zürich 2001,
ad art. 32 LPE, n° 11, p. 5), c’est à dire le pouvoir d’utiliser, de modifier,
de détruire, de garder ou de transmettre la chose, ce sans égard au contenu du
droit (ATF 119 Ib 492, consid. 4b/cc). Ainsi, pour le Tribunal fédéral, le
détenteur n’est pas nécessairement la personne à l'origine de la production des
déchets (v. ATF 118 Ib 407, cons. 3c). Pour la doctrine, cette notion ne
saurait se limiter à celle de possesseur au sens des articles 919 et ss CC (v.
Brunner, ibid.) ; elle s’étend aussi bien à celui qui est à l’origine (
Verursacher
)
de l’élimination qu’au perturbateur par situation (v. Heribert Rausch/ Arnold
Marti/ Alain Griffel, Umweltrecht - Ein Lehrbuch, Zurich 2004, n° 112 p.40).
Dans cette mesure, le régime légal peut avoir pour résultat de mettre
l'obligation de traitement non pas directement à la charge du pollueur, mais à
la charge d'un tiers, qui n'est que détenteur (ATF 119 Ib 492 ; 118 Ib
407, déjà cités).
bb) La concrétisation du principe de causalité a
pour conséquence que le financement de l'élimination des déchets incombe
principalement à leur détenteur au sens de la disposition précitée. L'art. 32a
al. 1 LPE - issu de la novelle du 20 juin 1997, en vigueur depuis le 1er
novembre 1997 - précise à cet égard que pour l'exécution de cette tâche, les
collectivités publiques doivent veiller à ce que son coût soit mis à la charge
de celui qui en est à l’origine, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres
taxes. Le Conseil fédéral, dans son message, n'a du reste pas exclu que la taxe
en question puisse prendre la forme d'une contribution exigée du propriétaire
foncier (FF 1996 IV 1233).
Il en résulte que ces frais doivent être répercutés
sur le détenteur des déchets, soit de façon directe, soit de façon indirecte
par l'intermédiaire des particuliers exploitants de l'installation
d'élimination; comme pour l'art. 60a LEaux - issu faut-il le rappeler de la
même novelle - les cantons édictent à cet égard les normes juridiques
nécessaires ; ils peuvent déléguer cette tâche aux communes (ATF 125 II
508, consid. 5a, p. 211 ; 123 II 359, consid. 5a, p. 367). Le montant de
l'émolument est fixé en fonction des critères énoncés aux lettres a à e de
l’art. 32a LPE, lesquels recoupent notamment les principes de la couverture des
coûts ou de celui de l'équivalence, principes centraux dans le domaine des
émoluments (v. sur ce point, Benoît Revaz, Financement de l'élimination des
déchets : Principes et couverture des taxes d'élimination, in DEP 1999, p. 306
et ss, not. 311). Comme pour les taxes relatives au traitement des eaux, les
cantons disposent au surplus d'une grande marge de manoeuvre en la matière.
Plusieurs types de taxes peuvent être distinguées: les taxes fixées sans
considération de la quantité des déchets, celles proportionnelles à cette
quantité et enfin, les taxes combinées (Revaz, ibid., p. 314-316). Dans son
message à l'appui de l'adoption du projet de loi, le Conseil fédéral a envisagé
la combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité
des déchets; il a également imaginé la perception d'une partie des taxes sous
la forme d'une contribution sur la propriété foncière proportionnelle à la
taille de l'habitation (FF 1996 IV 1233).
c) Le législateur vaudois a adopté, le 13 décembre
1989, la loi sur la gestion des déchets (ci-après: LGD), dont il a confié les
différentes tâches aux communes; à teneur de l'art. 10 al. 1 LGD en effet:
« Les communes sont tenues de collecter, de transporter
et de traiter les déchets urbains et les boues d'épuration, conformément au
plan de gestion des déchets. Sous réserve de l'article 18 ci-après, elles ont
l'obligation de traiter les déchets solides provenant des entreprises. »
aa) Le législateur fédéral a posé le principe selon
lequel le financement de l'élimination des déchets urbains devait être couvert
par le détenteur de ces déchets (en application de l'art. 32 al. 1 LPE) et non
par le biais des recettes fiscales ordinaires. S’agissant cependant de financer
ces tâches, le législateur a, dans ses travaux, relevé qu'il ressortait des
expériences faites en Suisse et à l'étranger que l'application stricte du
principe de causalité avait pour conséquence d'engendrer une charge financière
trop importante pour le producteur, d'où une distorsion dans la concurrence.
Par ailleurs, pour le législateur vaudois, la tentation serait trop grande pour
le détenteur de se débarrasser de ses déchets de façon clandestine (tourisme
sauvage des déchets ou
"littering"
), sans que l'environnement
que la législation est censée préserver n'y trouve son compte (cf., pour une
réponse éventuelle à ces critiques, la contribution de Margrit Huber-Berninger,
Verursachergerechte Gebühren für die Entsorgung von Siedlungsabfällen - zwingend
oder à discrétion ?, in DEP 1999, p. 336 et ss, not. 343-344). Aussi, le
législateur vaudois a préféré appliquer de façon mesurée le principe de
causalité, en permettant sa concrétisation dans toute sa latitude. L'art. 24
al. 1 LGD pose dès lors le principe du financement des frais d'exploitation -
les investissements étant pris en charge dans le cadre d'une subvention (v.
art. 25 LGD) - à teneur duquel:
"Le coût des mesures de collecte, de transport et de
traitement des déchets est supporté par les personnes ou les collectivités qui
les mettent en place".
L'art. 29 LGD fixe, pour sa part, les modalités de
ce financement:
"Les communes peuvent percevoir, conformément à la loi
sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour couvrir les frais de ramassage,
de transport, de traitement ou d'élimination des déchets urbains. Ces taxes
peuvent être perçues proportionnellement à la quantité de déchets
produits."
On retire de ce texte que le financement de
l'élimination des déchets par des taxes est, en l’état, facultatif et qu’en la
matière, les communes disposent d'une grande liberté de choix (cf. ATF 129 I
290, consid. 2.2, p. 294-295). Leurs critères doivent cependant répondre aux
exigences susrappelées des art. 32a al. 1 LPE et 4 al. 4 de la loi du 5 décembre
1956 sur les impôts communaux (ci-après : LIC). Le législateur a relevé,
dans ses travaux, que l'adaptation de la taxe à la quantité de déchets produits
peut permettre, par exemple, l'introduction d'une taxe sur les sacs à ordures
et pénaliser ainsi les citoyens ne jouant pas le jeu de la séparation à la
source (BGC, ibid., p. 234; v., sur la taxe au sac, plus généralement,
Vallender/Morell, op. cit., § 5, n° 49, p. 140). On notera encore que le canton
de Vaud a élaboré une modification de la LGD, afin de l'adapter à l'art. 32a
LPE; ce texte a été adopté par le Grand Conseil le 6 mai 2002 (BGC mai 2002, p.
128 ss, 3
ème
débat). Cependant, à la suite d'un référendum, cette
loi a été rejetée en votation populaire (RLV 2002, 546), de sorte que l'art. 29
LGD est demeuré en vigueur, de même que le RGD (v. plus généralement sur cette
question et ses conséquences, arrêt FI 2000.0114 du 7 juillet 2005).
bb) Quant à la nature de cette contribution, il ne
fait guère de doute que la taxe d'élimination des déchets constitue la
contrepartie d'une prestation de l'administration destinée à compenser
l'avantage qu'un administré retire de l'utilisation d'un service public de
gestion et de traitement des déchets (v. sur ce point, arrêt FI 1997.0046 du 4
novembre 1998, confirmé par ATF du 7 octobre 1999); la Commission cantonale de
recours en matière d’impôt (ci-après : CCRI) l'a du reste déjà dit dans
plusieurs arrêts (notamment ceux rendus le 17 novembre 1981, dont C., L'E. et
M. c/Lavey-Morcles, cités in RDAF 1983, 173, not. 177-178, note du rédacteur,
ainsi que B. c/St-Cergue). Cette contribution répond ainsi à la définition d'un
émolument (v. Buffat, op. cit., p. 54 et, par comparaison, p. 171); elle est
par conséquent due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou que la
prestation publique est requise ou a été fournie. L'avantage économique qu'en
retire l'assujetti servira de base de calcul de la taxe (Buffat, ibid.,
références citées).
cc) On relève que le débiteur peut varier en
fonction du choix opéré par la commune. Concrétisation stricto sensu du
principe de causalité, la taxe au sac fait du producteur direct des déchets
collectés le sujet passif de la contribution; c'est du reste lui qui, en sa
qualité de détenteur des déchets, requiert la prestation de la collectivité
publique et la taxe due n'est en définitive que la contrepartie du service
public de ramassage et d'élimination. On ne saurait toutefois exclure la
perception directe auprès du propriétaire de l'immeuble d'où proviennent les
déchets à traiter, système qui présente du reste un grand intérêt pour les
communes au vu de sa praticabilité et qui constitue pas une concrétisation
incorrecte du principe de causalité (v. ATF 2P.187/2006 du 26 mars 2007 ;
arrêt TA FI 2005.0219 du 13 mars 2006).
2.
a) Les dispositions de droit fédéral en matière
d'élimination et de traitement des déchets (art. 30 ss LPE) prescrivent,
notamment, que les déchets urbains sont, en principe, éliminés par les cantons
(cf. art. 31b al. 1 LPE). A teneur de l’art. 32a al. 1 LPE, ces derniers
veillent à ce que les coûts d'élimination soient mis, par l'intermédiaire
d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces
déchets; le montant des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de
la quantité de déchets remis (litt. a), des coûts de construction,
d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets
(litt. b), des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital
de ces installations (litt. c), des intérêts (litt. d), des investissements
prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces
installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des
améliorations relatives à leur exploitation (litt. e). Si l'instauration de
taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait
compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la
protection de l'environnement, d'autres modes de financements peuvent être
introduits (art. 32a al. 2 LPE). Les détenteurs d'installations d'élimination
des déchets constituent les provisions nécessaires (art. 32a al. 3 LPE).
aa) On a vu ci-dessus que les cantons disposent
d'une grande marge de manoeuvre en la matière. Ils ont, en la matière une
certaine liberté quant au choix du système qui leur paraît approprié en la
circonstance. La taxe d’élimination des déchets ne doit pas nécessairement
prendre la forme d’une taxe au sac, c’est-à-dire être fixée uniquement en
proportion de la quantité de déchets effectivement produite. Il est aussi
possible de combiner des taxes de base fixes (en vue, notamment, de financer
les infrastructures nécessaires à la collecte et au transport des déchets),
avec des taxes individuelles, en fonction de la quantité des déchets ; un
certain schématisme à cet égard est admissible (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p.
296/297). Est contraire au principe pollueur-payeur la taxe fondée uniquement
sur la valeur d’assurance de l’immeuble (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p. 296/297,
et les arrêts cités ; arrêt FI 1998.0074 du 30 juin 1999) ou sur la valeur
cadastrale de l’immeuble (ATF 2P.148/2001 du 14 octobre 2001 et ATF du 29 mai
1997, RDAF 1999 I 94 consid. 3b p. 98ss), ainsi que la taxe fixe déterminée en
fonction de la valeur de l’immeuble, combinée avec une taxe variable en
fonction de l’utilisation d’eau courante (ATF 129 I 290 consid. 3.2 p.
296/297).
bb) Il reste que l'avantage économique retiré par
chaque bénéficiaire d'un service public est souvent difficile, voire impossible
à déterminer en pratique. Il en va notamment ainsi en matière de ramassage et
d'élimination des ordures, où cet avantage dépend de nombreux éléments, tels
que la quantité de déchets produite, la variation des frais de ramassage en
fonction de l'éloignement et de la période de l'année. La loi n’exige pas que
les taxes d’élimination des déchets soient calculées exclusivement de manière
proportionnelle aux quantités effectives de déchets produits. Il doit cependant
exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la mesure dans
laquelle les installations d’élimination sont mises à contribution ; la
quotité de la taxe doit présenter une certaine dépendance par rapport aux
quantités de déchets ou d’eaux usées (v. ATF 2P.266/2003, déjà cité, consid.
3.1 ; ATF 129 I 290, consid. 3.2, pp. 294-295). Pour cette raison, la
jurisprudence admet que les taxes d'utilisation soient aménagées de manière
schématique et tiennent compte de normes fondées sur des situations moyennes
(RDAF 1999, déjà cité, consid. 3a p. 97 et ss ; ATF 122 I 61, consid. 3b p.
67 et les arrêts cités).
cc) Pour la doctrine, la meilleure façon de
satisfaire aux exigences de l’art. 32a LPE est de prévoir une combinaison d'une
taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets produits
(cf. Veronika Huber-Wälchli, Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen
durch kostendeckende und verursachergerechte Gebühren, in DEP 1999, p. 35 et
ss, not. 54 ; v. en outre ATF 129 I 290, consid. 3.2). De façon générale,
les taxes d'utilisation comprennent une taxe de base
(Grundgebühr)
et
une taxe quantitative
(Verbrauchsgebühr)
. Comme l’infrastructure pour
l’élimination des déchets doit être mise à disposition indépendamment de son
utilisation effective par les différents immeubles, une part des dépenses
correspondantes peut être mise à la charge des utilisateurs par une taxe de
base indépendante des quantités. Cette taxe est destinée à couvrir les frais de
manutention auxquels la commune est exposée. Elle est déterminée sur la base de
l’utilisation probable ou présumée des infrastructures collectives (cf. ATF
2P.298/2003 du 10 septembre 2004, consid. 7.1 ; ATF 2P.266/2003 du 5 mars
2004, publié in DEP 2004 p. 197 et ss, consid. 3.2).
En règle générale, la taxe de base doit être fixée
en tenant compte du volume des déchets auquel on peut s’attendre
(Huber-Wälchli, op. cit., p. 55) ; elle peut, par exemple, être fixée par
habitant, en fonction de la surface de l’habitation ou du nombre de pièces
(Revaz, p. 316). En revanche, les taxes de base uniformes, soit par exemple par
bâtiment, par logement, par entreprise ou par ménage, paraissent à cet égard
trop schématiques (Huber-Wälchli, ibid., p. 56). Cette taxe de base devrait
s'élever à environ 30-50% du total des frais et être déterminée en fonction de
la surface du bien-fonds raccordé. Dans l’ATF 2P.266/2003 précité, qui concerne
une taxe d’évacuation des eaux usées et une taxe d’enlèvement des déchets, le
Tribunal fédéral a admis le recours dirigé contre une taxe de base formant près
de 89% du montant total de la contribution et calculée en fonction de la valeur
assurance-incendie du bâtiment raccordé ; il a estimé que l’effet
incitatif n’existait plus et qu’une telle taxe compromettait l'objectif visé
par le législateur fédéral de protéger l'environnement en incitant à réduire la
production d'eaux usées, d’une part, et le triage des déchets, d’autre part
(consid. 3.3).
b) On rappellera qu'en matière de contributions
communales, le tribunal ne peut que se retrancher derrière le choix du
législateur communal qui dispose en la matière d'une grande liberté
d'appréciation (v. RDAF 1977, p. 117 et p. 402) et vérifier si la contribution
respecte, d'une part, le principe de la couverture des coûts et, d'autre part,
le principe de l'équivalence (v. en particulier arrêts FI 1996.0019 du 31
octobre 1996 et 1994.0014 du 10 mars 1995).
aa) Ce dernier principe a été repris par l'art. 4
al. 4 LIC, selon lequel le montant de la participation pécuniaire, pour revêtir
son caractère de contre-prestation, doit être calculé en proportion de
l'importance des avantages économiques particuliers que retirent le ou les
assujettis. S'agissant comme en l’espèce d'un émolument, il s'agit de rémunérer
la prestation déterminée de l'administration, laquelle est destinée à compenser
l'avantage économique qu'un administré retire en contrepartie. Le montant de la
participation doit donc être calculé en fonction de l'importance de cet
avantage; en d'autres termes, pour respecter le principe d'équivalence, cette
taxe ne doit pas être en disproportion évidente avec la valeur objective de la
prestation et se mouvoir dans des limites raisonnables (ATF 106 Ia 241, déjà
cité, cons. 3b). La valeur de la prestation se mesure soit à son utilité pour
le justiciable, soit à son coût par rapport à l'ensemble des dépenses de l'activité
administrative en cause (
ATF 120 Ia 171
consid.
2a et les références). Pour respecter le principe de l'équivalence, il faut que
la redevance soit raisonnablement proportionnée à la prestation de
l'administration, ce qui n'exclut cependant pas une certaine schématisation (
ATF 128 I 46
consid.
4a p. 52
; 120 Ia 171
consid.
2a p. 174; Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts, eine
Übersicht über die neuere Rechtsprechung und Doktrin, ZBl 104/2003 p. 505 ss,
522 ss).
bb) Cela étant, à partir du moment où, pour des
motifs pratiques, la jurisprudence admet un certain schématisme dans le choix
des critères permettant de cerner cet avantage, on doit admettre que le
principe de l'égalité de traitement ne revêt pas un caractère absolu en matière
de taxes, mais s'accommode de certaines différences ou assimilations, liées à
l'application de critères simples, clairs et facilement compréhensibles (v. ATF
109 Ia 325, cons. 5; 108 Ia 114, cons. 2b; 106 Ia 241, cons. 3b; réf. citées;
cf. en outre Brunner, op. cit. ad 32a LPE n° 23). La liberté d'appréciation et
l'autonomie laissées au législateur communal doivent être préservées dans cette
mesure; le juge ne peut sanctionner une règle communale pour violation du
principe de l'égalité de traitement que si elle aboutit à un résultat
insoutenable ou établit des différences qui ne se justifient par aucun motif
raisonnable (v., outre la jurisprudence précitée, ZBl 1985, 107; voir aussi
DFJP/OFAT, Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, p.
245, ch. 31). Le Tribunal fédéral a toutefois rappelé, d'une part, que l'on ne
saurait déduire de l'art. 2 LPE que seule une répartition des frais en fonction
de la quantité effective des déchets produits est admissible, d'autre part que
le principe de causalité des contributions n'exige pas une répartition des
coûts proportionnelle à la quantité d'ordures effectivement produite (ATF
précité du 7 octobre 1999; v. en outre DEP 1997, 39, cons. 3b/c et 4b).
cc) A cela s’ajoute que l'égalité de traitement
entre les contribuables ayant leur domicile dans la commune et les
propriétaires de résidences secondaires devant les taxes foncières doit, en
principe, être respectée. Dans un arrêt du 20 novembre 1995, le Tribunal
fédéral a exposé, en matière de taxes d'ordures ménagères, qu'on ne pouvait pas
déduire du principe de causalité de l'art. 2 LPE que seule une répartition des
frais en fonction de la quantité effective d'ordures ménagères était admissible,
mais qu'en revanche la perception d'une taxe plus élevée pour les ordures
ménagères de propriétaires d'appartements ou de maisons qui n'ont pas de
domicile dans la commune est contraire au principe de l'égalité devant la loi
(v. DEP 1996, 829). Cette jurisprudence n'impose toutefois pas aux cantons et
aux communes, dans le cadre des contributions causales de leur compétence, de
prévoir un tarif plus bas pour les propriétaires de résidences secondaires ou
de maisons de vacances que celui pratiqué pour les résidents principaux (arrêt
FI 2000.0011, déjà cité). Dans un arrêt FI 2005.0219 du 13 mars 2006, le
Tribunal administratif a en revanche confirmé une taxe annuelle d’évacuation
des eaux usées perçue selon un système exonérant les propriétaires de résidences
secondaires de la taxe personnelle de base et n’exigeant d’eux que la taxe
quantitative variable.
3.
La réglementation controversée dans le cas d’espèce est
celle de l’art. 17 du Règlement communal sur la collecte, le transport et le
traitement des déchets urbains (ci-après : RCD) du 12 décembre 2005, dont
le contenu est le suivant :
« Pour couvrir les frais de transport et d’élimination
des déchets urbains ménagers, il est perçu des usagers du service communal
d’enlèvement une taxe dont les éléments essentiels font l’objet d’une annexe
qui fait partie intégrante du présent règlement.
L’annexe au RCD (ci-après : Annexe RCD)
distingue la taxe personnelle fixe, de base, de la taxe au sac, variable ;
à teneur de son article 2 :
« Pour couvrir tout ou partie des frais occasionnés par
la collecte, le transport, l’assainissement, le renouvellement et
l’amortissement des installations, il est perçu de chaque propriétaire une taxe
de base fixée au maximum à 0,35 ‰ de la valeur ECA de l’immeuble desservi
rapportée à l’indice 100 de 1990 ».
Quant à l’article 3, son contenu est le
suivant :
« Pour couvrir tout ou partie des frais d’élimination,
de traitement, d’incinération ou de transformation, il est perçu des usagers
une taxe proportionnelle aux montants maximums suivants :
a)           au sac - taxe et fourniture de sacs comprises, au
maximum (TVA incluse) :
Sac à ordures ménagères            17 litres Fr. 1.25 le sac au
maximum
35 litres Fr.
2.50 le sac au maximum
60 litres Fr.
4.30 le sac au maximum
110 litres Fr.
7.85 le sac au maximum
b)           au conteneur ou quantités équivalentes (TVA
incluse) :
Conteneur de                            800 litres Fr. 40.-- la
pièce au maximum. »
a) Le système adopté par la Commune de Bex répond
désormais au droit fédéral en ce qu’il se compose d’une taxe de base, calculée
sur la valeur ECA du bâtiment dont les déchets ménagers sont collectés, et
d’une taxe au sac, variable selon la quantité. Pour le recourant, ce système
serait, ce nonobstant, contraire au droit fédéral dans la mesure où la taxe de
base entrerait pour une part trop importante dans le calcul de la contribution
périodique, au contraire de la taxe quantitative dont l’influence dans ce
calcul serait, selon lui, trop faible. La première représente en effet 80,5%
environ du total de la taxe. De l’avis du tribunal ce système, schématique à
l’extrême, conduit à réduire l’influence de la quantité réelle des déchets à
collecter et à éliminer dans le calcul de la taxe, puisque la taxe quantitative
entre pour moins d’un cinquième environ dans le total de la contribution due
par le recourant. En cela, il n’apparaît pas idéal.
b) On gardera toutefois à l’esprit que la situation
du recourant ne constitue pas une généralité. La municipalité a du reste
expliqué que la proportion des taxes pour le service de la collecte et de
l’élimination des ordures ménagères se répartissait à raison de 57,6% pour la
taxe de base et à 42,4% pour la taxe variable. Pour une résidence secondaire en
effet, la taxe au sac sera par définition moins élevée que pour une résidence
principale, de sorte que la taxe de base influera davantage sur le calcul de la
contribution totale. Il en résulte sans doute un certain schématisme, mais
celui-ci demeure admissible au regard de la jurisprudence citée au considérant
précédent.
c) Au surplus, l’application de la nouvelle
réglementation ne démontre pas en l’état que le principe de la couverture des
coûts ne serait pas respecté. Depuis l’introduction en 2006 de celle-ci, le
compte « Ordures ménagères » (n° 450) de la Commune de Bex est déficitaire
à hauteur de 107'168 fr.34. On relève du reste que ce compte était déjà
déficitaire sous l’empire de l’ancienne réglementation, depuis 2002 à tout le
moins.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent ainsi le
tribunal à rejeter le recours et à confirmer la décision attaquée. Vu le sort
du recours, les frais seront mis à la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Commission communale de recours en
matière d'impôt de la Commune de Bex du 14 décembre 2006 est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 500 (cinq cents) francs, sont
mis à la charge de Bernard Knoebl.
Lausanne, le 4 juin 2007
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.