vd_omni · GE.1992.0117 · 1994-08-11 · fr

c/Santé publique | L'opticien titulaire du CFC doit être en droit d'exploiter à titre indépendant un commerce d'optique limité à la préparation et à la vente de lunettes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.08.1994 GE.1992.0117

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 11 août 1994
_____________
le recours interjeté par
A.________
,
domicilié à ********, représenté par Me Jacques Matile, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département de
l'intérieur et de la santé publique, Service de la santé publique
, du
17 septembre 1992, relative aux conditions d'exploitation de ses deux commerces
d'optique à Y.________ et à X.________.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       Eric Brandt, président
Vincent Pelet, assesseur
Mme      D.-A. Thalmann, assesseur
Greffier : M. Thierry Thonney, sbt
en fait  :
__________
A.                            A.________, né
le 26 août 1947 à ********, a effectué un apprentissage d'opticien qu'il a
terminé avec succès en 1966. Après avoir obtenu son diplôme fédéral de maître
opticien, A.________ a ouvert un commerce d'optique situé à X.________;
l'autorisation d'exploiter lui a été délivrée le 2 février 1972 par le
Département de l'intérieur et de la santé publique (ci-après : le département),
autorisation qui a été renouvelée le 5 mai 1983 pour une durée de dix ans, soit
jusqu'au 30 avril 1993.
B.                            A.________ a
ouvert un deuxième commerce d'optique à Y.________ en 1979. Le département lui
demanda le 6 novembre 1979 de communiquer au Service de la santé publique
(ci-après : le service) un horaire concernant son activité dans les deux
commerces de X.________ et de Y.________, demande renouvelée le 15 février
1980. A.________ répondit le 19 février 1980 que son temps de travail était
réparti à 50% entre ses deux commerces. Par lettre du 29 février 1980, le
service estimait qu'il n'était pas possible qu'un opticien soit responsable de
plusieurs commerces d'optique, à moins que ceux-ci ne soient ouverts
qu'alternativement; il demanda donc à être renseigné de manière précise sur les
jours et les heures auxquels l'intéressé était présent dans chacun de ses deux
commerces. A la suite d'un entretien qui s'est déroulé au mois d'avril 1980, le
service a pris note, dans une lettre du 7 mai 1980, que A.________ se faisait
remplacer par un opticien qualifié lorsqu'il était absent de l'un ou l'autre de
ses commerces d'optique. L'autorisation d'exploiter le commerce d'optique
"B.________ SA" a été délivrée le 12 juin 1980, sa validité étant
limitée au 30 juin 1990.
C.                            A.________ a
demandé au service le 21 janvier 1987 de délivrer une autorisation de pratiquer
à l'opticien C.________, titulaire d'un certificat fédéral de capacité, qu'il
employait dans les locaux de la société "B.________ SA".
L'autorisation a été délivrée le 14 mai 1987.
D.                            Par lettre du
12 octobre 1987, le service demanda à nouveau à A.________ de lui faire savoir
quels jours il consacrait à ses deux commerces d'optique à X.________ et à
Y.________. Ce dernier répondit le 26 octobre 1987 que son organisation n'était
pas rigide et qu'il ne se trouvait pas forcément un jour donné à X.________ ou
à Y.________; cela dépendait des examens qu'il était tenu d'effectuer
personnellement. Le 30 octobre 1987, le service précisait à l'intéressé qu'il
était le seul responsable de l'exploitation des deux commerces en cause et
qu'il était le seul opticien habilité à y pratiquer des examens de la vue.
E.                            A.________ a
informé le service le 9 novembre 1987 qu'il avait dû déplacer le commerce de
"B.________ SA" dans d'autres locaux en 1986, locaux qui se situaient
maintenant à Y.________.
F.                            La Commission
d'éthique professionnelle et d'arbitrage du Groupement vaudois de l'Association
suisse des opticiens a effectué une visite d'un troisième commerce d'optique
que A.________ possède à Z.________. Le rapport établi à cette occasion est
formulé comme suit :
" Les trois commerces ont une situation
établie antérieurement à la loi et au règlement de 1986.
Le magasin de Z.________ est placé sous la responsabilité de Monsieur
D.________, opticien diplômé. Sur la porte, les noms de "D.________ + Ruffenacht"
sont indiqués.
Le magasin de X.________ est au bénéfice d'une autorisation d'exploiter au
nom de Monsieur Francis Ruffenacht, opticien diplômé. Monsieur Ruffenacht nous
a fait part de l'officialité de sa double responsabilité à X.________ et à
Y.________.
Le magasin de Y.________ est en effet aussi au bénéfice d'une autorisation
personnelle au nom de M. Ruffenacht. Cette dernière échoit le 30 juin 1990.
M. Ruffenacht est conscient de l'irrégularité de la situation face à la
loi actuelle mais désire user du droit acquis jusqu'à son échéance du
30.6.1990. Il nous propose un double de la lettre du département lui accordant
ce droit.
La commission a rendu M. Ruffenacht
attentif au fait qu'à l'échéance du 30.6.90 des responsables individuels à
chaque commerce devront être désignés et qu'aucune prorogation ne sera
possible. D'autre part, la commission a rappelé que seuls les opticiens
diplômés peuvent adapter des verres de contact et pratiquer la réfraction. Par
contre, un diplômé peut pratiquer dans deux commerces, mais dans ce cas il ne
sera responsable ni de l'un ni de l'autre et son emploi du temps devra être
communiqué."
Une copie de
ce rapport a été communiquée au service le 13 mai 1988 par un représentant du
Groupement vaudois, à savoir, l'opticien E.________. Le service répondait à ce
dernier le 3 juin 1988 que l'autorisation d'exploiter le commerce de Y.________
était devenue caduque depuis le déménagement de "B.________ SA" dans
d'autres locaux, que M. C.________, dont l'autorisation de pratiquer avait
été délivrée en 1987, ne pouvait être mis au bénéfice des dispositions
transitoires de l'art. 197 de la loi du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP)
et que M. A.________ ne pouvait être autorisé à diriger deux commerces
d'optique simultanément en raison des dispositions de l'art. 135 LSP. Le
service précisait qu'il n'était ainsi pas en mesure de délivrer l'autorisation
d'exploiter le commerce sis à Y.________. Une copie de cette correspondance a
été adressée à A.________.
F.                            F.________
adressa au service le 27 avril 1992 la dénonciation suivante :
"Suite à notre entretien téléphonique
de ce jour, je vous confirme que M. C.________ - opticien chez G.________,
à Y.________ - a effectué sur moi des examens de la vue et m'a, par la suite,
prescrit des lentilles de contact que j'ai porté durant 2 semaines, sans qu'à
aucun moment je ne voie M. A.________, qui semble être la seule personne
apte à pratiquer ces examens et à prescrire des lentilles de contact.
De plus, lorsque je suis retourné voir
M. C.________ suite à des problèmes, il m'a certifié qu'il avait les
compétences adéquates pour effectuer de tels examens mais qu'il n'avait pas à
me le prouver (impossible de voir un quelconque diplôme). Il n'a, par contre,
pas hésité longtemps à me rembourser intégralement le montant que je lui avais
payé en règlement de sa facture.
Je vous signale que, plusieurs fois lorsque
j'étais au magasin, M. C.________ a effectué des examens sur d'autres
personnes sans que M. A.________ ne soit présent, et il semble que cette
pratique soit courante chez bon nombre de magasins "G.________".
En espérant que vous saurez prendre les
mesures nécessaires pour que de telles pratiques ne se reproduisent plus, je
vous présente, Monsieur, mes meilleures salutations."
Le service a
transmis cette dénonciation au Préfet du district de Lausanne qui prononça le
12 juin 1992 une amende de Frs 200.-- à l'encontre de C.________ ainsi
qu'une amende de Frs 400.-- à l'encontre de A.________.
G.                            Par lettre du
20 août 1992, le service invitait A.________ à fermer sans délai son commerce
de Y.________ en raison du fait qu'il n'était pas pourvu d'un opticien
responsable répondant aux exigences des art. 135 ou 197 LSP. Ayant consulté un
homme de loi, A.________ a demandé au service le 4 septembre 1992 de rendre une
nouvelle décision motivée comportant l'indication des voie et délai de recours.
Le service a maintenu sa position le 10 septembre 1992, position qu'il a encore
une fois confirmée le 17 septembre 1992 en invitant A.________ à fermer l'un
des deux commerces tant qu'il n'avait pas trouvé un deuxième opticien répondant
aux exigences des art. 135 ou 197 LSP.
H.                            A.________ a
contesté la décision cantonale par le dépôt d'une déclaration de recours le 2
octobre 1992, validée par un mémoire motivé le 9 octobre 1992. Il formule les
conclusions suivantes :
I.-               Annuler la décision du
Service de la santé publique du 17 septembre 1992 ordonnant à M. A.________
de fermer l'un de ses deux commerces d'optique de Y.________ et de X.________
tant qu'il n'aura pas trouvé un deuxième opticien correspondant aux exigences
de l'art. 135 ou de l'art. 190 LSP;
II.                Autoriser l'exploitation du
magasin d'optique de "B.________ SA" par M. C.________,
titulaire du CFC, et de celui de X.________ appartenant à M. A.________
par M. H.________, titulaire du diplôme supérieur français étant précisé
que, tant et aussi longtemps que l'équivalence des diplômes n'aura pas été
reconnue pour M. H.________, seul M. A.________, en sa qualité de
titulaire du diplôme de maîtrise fédérale, est autorisé à procéder aux examens
de la vue, tant objectif que subjectif, dans les deux magasins de Y.________ et
de X.________."
Le service
s'est déterminé sur le recours; il conclut à son rejet et au maintien de la
décision attaquée. L'occasion a été donnée au recourant de déposer un mémoire
complémentaire.
I.                              Le tribunal
a interpellé les administrations concernées des cantons de Berne, Genève et
Neuchâtel sur leur pratique concernant les commerces d'optique lorsque le
titulaire de l'autorisation n'est pas habilité à pratiquer les examens de la
vue ou l'adaptation des verres de contact mais que son commerce comprend les
équipements nécessaires à ces travaux qui seraient effectués sur rendez-vous
par des opticiens diplômés. Le canton de Neuchâtel a admis qu'un opticien
titulaire d'un certificat de capacité pouvait s'adjoindre la collaboration d'un
opticien titulaire de la maîtrise fédérale pour pratiquer l'examen objectif et
subjectif de la vue ainsi que l'ajustage des lentilles de contact dans son
commerce; l'autorité cantonale est cependant consciente que de telles
autorisations peuvent déboucher sur certains abus mais elle n'a jamais été
interpellée à ce sujet; elle ne procède cependant pas à des contrôles
systématiques (lettre du Service de la santé publique du 4 février 1994). Dans
le canton de Genève, le médecin cantonal a relevé que la question était tout à
fait pertinente et qu'elle faisait l'objet d'une réflexion au sein de la
Commission de surveillance des professions de la santé; en l'état, le canton
avait accepté qu'un opticien titulaire du CFC puisse avoir dans son commerce
d'optique un équipement qui permette d'effectuer des actes pour lesquels il
n'est pas autorisé, à la condition que les locaux et le matériel en question ne
soient utilisés que par un opticien titulaire d'un diplôme fédéral (lettre du
médecin cantonal du 3 février 1994). Le canton de Berne a adopté la même
pratique, il délivre à l'opticien titulaire du certificat de capacité
l'autorisation d'exploiter un commerce d'optique comprenant les installations
nécessaires à l'examen de la vue et à l'ajustage des lentilles de contact
lorsqu'il peut être prouvé que ces prestations sont fournies par des
professionnels autorisés à le faire (lettre de la Direction de la santé
publique et de la prévoyance sociale du 28 avril 1994).
J.                             Le tribunal a
tenu une première audience publique en présence des parties le 25 mars 1994; il
a procédé à l'audition du témoin F.________, qui a apporté les précisions
suivantes :
"Quand je suis entré la première fois
dans le magasin "B.________ SA", j'ai indiqué à la vendeuse qui était
présente que je désirais changer de lunettes ou essayer des lentilles de contact.
M. C.________ s'est présenté et m'a fait passer immédiatement divers examens
qui ont permis de fixer les degrés de dioptrie. Un autre jour,
M. C.________ m'a placé lui-même des lentilles "test" et m'a
instruit sur la manière dont il fallait les enlever et les replacer, en me
donnant toutes les instructions utiles concernant leur entretien. Pendant une
semaine, j'ai mis chaque jour ces lentilles "test" en les enlevant le
soir et le samedi suivant, je suis à nouveau retourné au magasin et M. C.________
m'a donné les lentilles définitives, adaptées aux caractéristiques de ma vue. A
cette occasion, je lui ai signalé que je sentais une certaine gêne, voire une
irritation persistante. Il m'a dit que cela était normal, que l'oeil devait
s'habituer à un nouveau corps étranger. Je ne me souviens plus s'il m'a fait
faire un nouvel examen à ce moment. J'ai payé le prix des lentilles définitives
et M. C.________ m'a dit que tout était en principe en ordre mais que je
pouvais repasser au magasin si l'allergie persistait.
Avec les lentilles définitives, plus ça
allait, plus ça me dérangeait et j'ai eu les yeux qui rougissaient de plus en
plus. J'ai essayé deux ou trois fois le soir, en rentrant du travail, de passer
auprès du commerce de "B.________ SA", mais chaque fois la vendeuse
me signalait que M. C.________ était absent. Pour profiter d'une pause
entre midi et deux heures, pendant mon travail à la ********, je suis allé
faire contrôler mes yeux au commerce d'optique I.________. L'opticien m'a fait
faire un examen puis il m'a demandé d'où venaient les lentilles que je portais.
Après l'avoir renseigné, il m'a signalé que la personne qui pratiquait dans ce
commerce n'était pas autorisée à le faire. Ce nouvel opticien m'a signalé que
la correction était juste mais qu'il fallait consulter un ophtalmologue, ce que
j'ai fait quelques jours plus tard. Ce dernier, le Dr J.________, m'a également
confirmé que l'irritation n'était pas causée par les lentilles elles-mêmes mais
par le fait que l'oeil étant enflammé sous la paupière, les lentilles
grattaient sur ces inflammations. Il m'a dit d'arrêter les lentilles et m'a
donné un produit approprié pour soigner l'irritation."
Je suis retourné au commerce de
"B.________ SA" et j'ai demandé à M. C.________ s'il avait le
diplôme ou l'autorisation nécessaire pour exercer sa profession. Tout en
m'affirmant qu'il possédait les autorisations nécessaires, il a finalement
refusé de me les montrer. A la fin de la discussion, je lui ai restitué les
lentilles et il m'a remboursé le prix d'achat et celui de l'examen de la
vue".
A la suite
de cette déposition, A.________ a précisé que la vendeuse, qui est en fait
aussi une opticienne titulaire d'un CFC, avait fixé au témoin un rendez-vous
avec lui un vendredi ou un samedi en fin de matinée. M. F.________ ne se
souvient plus si un rendez-vous a été fixé mais cela ne pouvait en tous cas pas
être un vendredi en fin de matinée en raison de son travail. Il a encore
précisé qu'il voyait M. A.________ pour la première fois à cette audience.
Le tribunal
a ensuite procédé à une visite du commerce "B.________ SA".
A.________ a indiqué à cette occasion qu'il effectuait sur rendez-vous les
examens objectifs et subjectifs de la vue, mais qu'il ne s'occupait pas
toujours de l'apprentissage de la pose des lentilles. Il a encore précisé que
M. C.________ faisait une partie des examens objectifs de la vue avec un
appareil désigné "autoréfractionnite". Cet appareil mesure la
dioptrie de l'oeil et permet d'établir une topographie de la cornée; il a été
acquis par "B.________ SA" il y a quatre ans.
K.                            A.________ a
encore demandé que le département se prononce expressément sur différents cas
où des commerces d'optique seraient exploités de manière non conforme à la
législation vaudoise sur la santé publique. Il a aussi demandé que le tribunal
se renseigne auprès des autorités cantonales de Bâle et de Genève au sujet de
la reconnaissance du brevet français de technicien supérieur d'opticien-lunettier.
Le service s'est déterminé les 5 et 27 avril 1994 sur les cas signalés par le
recourant.
Le tribunal
a interpellé l'OFIAMT et les administrations des cantons de Bâle, Berne, Genève
et Neuchâtel sur la question de la reconnaissance du brevet français de
technicien supérieur d'opticien-lunettier. L'OFIAMT a précisé que ce brevet
avait été jugé équivalent à un certificat fédéral de capacité lorsque le
titulaire a fait la preuve de deux années de pratique professionnelle sous la
surveillance d'un opticien diplômé en Suisse (lettre de l'OFIAMT du 12 avril
1994). A Genève, le médecin cantonal a précisé que le brevet français de
technicien supérieur était également considéré comme équivalent au certificat
fédéral de capacité (lettre du médecin cantonal du 18 avril 1994). Le canton de
Berne confiait à l'OFIAMT le soin de contrôler l'équivalence des diplômes
étrangers (lettre de la Direction de la santé publique et de la prévoyance
sociale du 28 avril 1994) et le canton de Neuchâtel n'avait pas eu à se
prononcer sur cette question (lettre du Service de la santé publique du 12
avril 1994). Seul le demi canton de Bâle-ville reconnaissait le brevet
français de technicien supérieur comme équivalent au diplôme fédéral d'opticien
(lettre du "Gesundheitsamt" du 18 avril 1994).
L.                             Le tribunal a
encore entendu les parties lors de l'audience de plaidoirie du 25 avril 1994. A
cette occasion, le représentant du service a déclaré que dans tous les cas
signalés par le recourant où des infractions seraient constatées, il prendra
les mesures nécessaires pour faire rétablir la situation réglementaire. A.________
a encore indiqué au tribunal que l'exploitation d'un commerce d'optique dont
l'activité était strictement limitée à la préparation et à la vente de lunettes
était économiquement possible.
en droit :
___________
1.                             a)  Le
recourant soutient que l'art. 134 let. a LSP, dans la mesure où il oblige les
titulaires du certificat fédéral de capacité de ne pratiquer qu'à titre
dépendant et que l'art. 135 al. 1 LSP, dans la mesure où il réserve aux seuls
opticiens titulaires du diplôme fédéral de formation supérieure le droit
d'assumer la responsabilité d'un commerce d'optique et leur interdit de diriger
deux commerces du même type, violent la liberté du commerce et de l'industrie
au sens de l'art. 31 de la Constitution fédérale (Cst.).
Il estime
que ces restrictions ne seraient pas justifiées par un intérêt public et
qu'elles relèveraient de la politique économique en tendant à favoriser une
certaine catégorie d'opticiens au détriment des autres. Le recourant soutient
que l'exigence d'une maîtrise fédérale pour l'ouverture d'un magasin serait
contraire au principe de proportionnalité et que la formation attestée par un
certificat fédéral de capacité serait suffisante pour permettre à son titulaire
d'exploiter un commerce d'optique sans risque pour la population. De l'avis du
recourant, le titulaire d'un certificat de capacité pourrait même exploiter un
commerce aménagé pour l'examen objectif et subjectif de la vue, pour autant
qu'il s'adresse, lorsqu'un examen est nécessaire, à un porteur du diplôme
fédéral de formation supérieure. Le recourant prétend que cette situation,
qu'il pratiquerait pour ses deux commerces de Y.________ et de X.________,
préserverait les objectifs de santé publique et serait ainsi conforme au
principe de proportionnalité.
b)  La
liberté du commerce et de l'industrie, garantie par l'art. 31 Cst., s'étend à
toute activité économique privée, exercée à titre professionnel et tendant à la
production d'un gain ou d'un revenu (ATF 116 Ia 121 consid. 3); elle protège
notamment l'activité d'opticien (ATF 110 Ia 102 consid.5a), que cette
profession soit exercée à titre dépendant ou indépendant (ATF 113 Ia 279).
L'art. 31
al. 2 Cst. réserve les prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et
de l'industrie. Pour être admissibles, les restrictions découlant de ces
prescriptions doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un
intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Les mesures de
politique économique ou de protection d'une profession, qui empêchent la libre
concurrence uniquement en vue de favoriser certaines branches professionnelles
ou certaines formes d'exploitation sont en tous les cas exclues (ATF 116 Ia 121
consid.3).
Pour
satisfaire le principe de proportionnalité, l'autorité qui légifère sur les
qualifications requises pour l'exercice des professions sanitaires, doit
prévoir des autorisations partielles lorsque certaines branches de l'activité
professionnelle peuvent être distinguées d'une façon suffisamment claire et
praticable et qu'il s'impose, pour celles-ci, de prévoir des exigences
atténuées (ATF 117 Ia 449, consid.5a). Le Tribunal fédéral a ainsi jugé, après
avoir procédé à une analyse détaillée de la formation d'opticien et de celle de
maître opticien, que la réglementation du canton de Bâle-ville qui exigeait la
maîtrise fédérale pour diriger un commerce d'optique, était contraire au
principe de proportionnalité, car elle ne prévoyait pas une autorisation
partielle pour les titulaires du certificat de capacité souhaitant ouvrir et
exploiter un commerce d'optique limité à la préparation et à la vente de
lunettes, à l'exclusion des examens de la vue et de l'adaptation des verres de
contact (ATF 112 Ia 322 ss).
c)  En
l'espèce, la législation vaudoise sur la santé publique réglemente la
profession d'opticien comme suit :
"
Art.
134
- Il existe deux catégories d'opticiens :
a)      les
titulaires du certificat fédéral de capacité, qui pratiquent exclusivement à                  titre
dépendant;
b)      les titulaires du diplôme fédéral de formation supérieure, qui peuvent                                               pratiquer
à titre indépendant.
Le département se prononce sur l'équivalence d'autres titres.
Seul l'opticien est habilité à adapter et à vendre les montures de
lunettes et                  les verres à foyer dits verres optiques.
Art.
135
- Seul l'opticien titulaire du diplôme fédéral de formation supérieure
ou                   d'un titre reconnu équivalent par le département peut
assumer la                                    responsabilité d'un commerce
d'optique. L'opticien diplômé ne peut                                             diriger
qu'un seul commerce d'optique.
Il est le seul opticien habilité à effectuer l'examen objectif et
subjectif de                          la vue.
Le Conseil d'Etat peut réserver certaines activités particulières,                                                          notamment
l'adaptation des verres de contact, aux opticiens diplômés                                             ayant
acquis une formation spécialisée dans ce domaine.
Art.
136
(...)
Art.
137
- L'installation et l'exploitation d'un commerce d'optique sont                                       subordonnées
à l'autorisation du département.
L'autorisation d'exploiter est délivrée à l'opticien responsable.
Elle est                                            personnelle et
intransmissible.
Lorsque l'opticien responsable n'est pas propriétaire, il doit
bénéficier                                            vis-à-vis du propriétaire
de toute l'indépendance nécessaire pour                                                      assumer
la direction et la responsabilité du commerce.
L'art. 197 est réservé.
Art.
138
- Avec l'autorisation du département, un opticien titulaire du
certificat                        fédéral de capacité peut remplacer un
opticien responsable, au sens de                                   l'article
135, alinéa 1, en cas d'empêchement temporaire de ce dernier                                                de
diriger le commerce d'optique qu'il exploite. Dans ce cas, le                                                   remplaçant
n'est pas habilité à effectuer l'examen objectif et subjectif de                          la
vue.
Le département fixe la durée de l'autorisation.
Art.
197
- Les opticiens exerçant leur profession conformément au droit                                  applicable
avant l'entrée en vigueur de la présente loi peuvent assumer                                     ou
continuer d'assumer la responsabilité d'un commerce d'optique sans                                    être
au bénéfice de la formation prévue par l'art. 135.
Les restrictions concernant les examens de la vue sont maintenues.
Le Conseil d'Etat pourra soumettre ces opticiens à de nouvelles                                                        restrictions
en vertu de l'art. 135 al. 3 de la présente loi."
L'art. 5 du
règlement sur l'exercice de la profession d'opticien du 6 juin 1986 précise
encore que l'application et l'ajustage de verres de contact ne peuvent être
effectués que par un maître opticien ou un opticien diplômé.
Dans la
mesure où la réglementation vaudoise ne prévoit pas une autorisation partielle
permettant à un opticien titulaire du certificat fédéral de capacité d'ouvrir
et d'exploiter en qualité d'indépendant un commerce d'optique dont l'activité
serait limitée exclusivement à la préparation et à la vente de lunettes, elle
impose une restriction qui n'est pas compatible avec la garantie de la liberté
économique selon la jurisprudence précitée (ATF 112 Ia 322). Ainsi, les art.
134 al. 1 let. a et 135 al. 1 LSP devraient être adaptés pour permettre au
titulaire du certificat de capacité d'exploiter à titre indépendant un commerce
d'optique limité à la préparation et à la vente de lunettes, ou d'assumer la
responsabilité d'un tel commerce.
2.                             Le recourant
demande que M. C.________, titulaire du certificat fédéral de capacité,
soit reconnu responsable du commerce de "B.________ SA" et que
M. H.________ (ou un autre titulaire du brevet français de technicien
supérieur d'opticien-lunettier), responsable du commerce d'optique de
X.________, étant précisé qu'il serait le seul, en sa qualité de titulaire du
diplôme de maîtrise fédérale, à pratiquer les examens objectifs et subjectifs
de la vue.
a)  Le
Tribunal fédéral a considéré que l'autorité était tenue de prévoir des
autorisations partielles pour les opticiens titulaires du certificat de
capacité souhaitant exploiter uniquement une lunetterie en raison du fait que ce
domaine d'activité pouvait être délimité de façon claire et pratique des
domaines d'activité devant être réservés aux maîtres opticiens, à savoir,
l'examen de la vue ainsi que la pose et l'ajustage des verres de contact. Une
telle distinction peut d'ailleurs se constater immédiatement lors de la visite
du commerce en observant s'il est doté des locaux et appareils nécessaires à
ces travaux. Lorsqu'il n'est pas possible de distinguer facilement une activité
simple d'une activité à risque, une autorisation partielle liée à des exigences
professionnelles moins sévères pour exercer l'activité simple à titre
indépendant n'est plus envisageable. Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé qu'il se
justifiait, sous l'angle de l'intérêt public et de la proportionnalité, de ne
pas autoriser l'exercice indépendant de la profession d'hygiéniste dentaire, en
raison des complications pour la santé que pouvaient provoquer certains actes
professionnels, complications pour le traitement desquelles un hygiéniste
dentaire ne reçoit pas la formation nécessaire (ATF 116 Ia 124 consid.6).
Dans ses
écritures, le recourant ne conteste pas - avec raison - que l'examen objectif
et subjectif de la vue doit être réservé aux porteurs d'un diplôme fédéral de
maîtrise. Il en va d'ailleurs de même pour la pose et l'ajustage des verres de
contact. Une personne ne possédant pas les connaissances et les compétences
voulues peut provoquer des risques graves pour la santé, et tout
particulièrement pour la vue du patient (avis du professeur Streiff cité dans l'ATF
103 Ia 276 consid.6b). Si le responsable d'un commerce d'optique comprenant
tous les aménagements nécessaires à l'examen objectif et subjectif de la vue,
ainsi qu'à la pose et à l'ajustage des verres de contact, ne bénéficie que
d'une formation lui permettant d'effectuer le montage de lunettes, la
distinction entre les activités à risque et celles qui ne le sont pas n'est
plus aussi claire, même si - en principe - les travaux à risque ne seraient
effectués que sur rendez-vous par un opticien titulaire du diplôme fédéral de
formation supérieure. Pour la pose et l'ajustage de verres de contact,
l'opticien doit être à même d'intervenir en toute situation urgente et
présenter une pleine disponibilité, en particulier lorsqu'un client teste pour
la première fois des verres de contact. La présence du maître opticien sur
rendez-vous uniquement n'est donc pas satisfaisante pour ce type de travaux et
cette situation pourrait amener l'opticien titulaire du certificat de capacité
à exécuter des travaux à risque pour lesquels il n'a pas été formé, ce qui
s'est d'ailleurs passé dans le commerce de "B.________ SA".
Il est vrai
que les autres cantons auprès desquels le tribunal s'est renseigné admettent
dans leur pratique que l'opticien titulaire du CFC peut exploiter à titre
indépendant un commerce d'optique aménagé pour effectuer des examens de la vue
et l'ajustage des lentilles de contact, à la condition que ces travaux soient
réalisés par un opticien autorisé. Mais le Service de la santé publique du
canton de Neuchâtel reconnaît que de telles autorisations peuvent déboucher sur
certains abus et le médecin cantonal du canton de Genève relève qu'une telle
pratique était actuellement soumise à l'examen de la Commission de surveillance
des professions de la santé. Quant aux autorités bernoises, elles exigent la
preuve que les prestations à risque soient fournies par des professionnels
autorisés, sans préciser toutefois comment cette preuve devrait être apportée.
b)  En
l'espèce, l'autorité intimée a autorisé l'exploitation du commerce de
X.________ (1972) en désignant le recourant comme opticien responsable. Avant
d'autoriser l'exploitation du commerce de "B.________ SA" en 1980,
l'autorité intimée a exigé du recourant qu'il produise un horaire indiquant les
jours et les heures de présence dans chacun de ces deux commerces, qui ne
pouvaient être ouverts qu'alternativement; elle s'est finalement contentée
d'une déclaration du recourant selon laquelle il se faisait remplacer par un
opticien qualifié lorsqu'il était absent de l'un ou l'autre de ses commerces
d'optique et elle a délivré l'autorisation le 12 juin 1980. Les 6 novembre 1986
et 12 octobre 1987, l'autorité intimée est encore intervenue auprès du
recourant pour demander des renseignements sur ses horaires et les
collaborateurs qualifiés qui le remplaçaient en son absence. Le recourant n'a
cependant pas donné suite aux demandes de l'autorité intimée et il a exploité
pendant plus de dix ans les deux commerces d'optique de Y.________ et de
X.________ en prétendant être le seul à y pratiquer les examens de la vue ainsi
que la pose et l'ajustage des verres de contact. La déposition du témoin
F.________ a démontré que cette situation ne permettait effectivement pas au
recourant d'effectuer les travaux à risque dans les deux commerces de sorte
qu'il a été amené à confier ces tâches à un opticien titulaire du CFC pour
l'exploitation du commerce de Y.________. Lors de la visite des lieux par la
section du tribunal, le recourant a d'ailleurs admis qu'il laissait pratiquer les
examens objectifs de la vue avec l'appareil désigné "autoréfractionnite"
à l'opticien titulaire du CFC en estimant qu'il s'agissait d'une tâche facile
ne nécessitant pas une formation particulière; il a aussi précisé qu'il ne
s'occupait pas de l'apprentissage de la pose et de l'enlèvement des verres de
contact.
c)
L'exigence de l'art. 135 al. 1 LSP selon laquelle un opticien ne peut être
responsable que d'un seul commerce se justifie pleinement pour les commerces
d'optique où se pratiquent les examens objectifs et subjectifs de la vue ainsi
que la pose et l'ajustage de verres de contact. Cette exigence permet de
garantir que des travaux qui présentent des risques importants pour la santé ne
soient effectués par une personne ne possédant pas les compétences ni les
connaissances voulues et elle assure aux clients une présence et une
disponibilité de la personne compétente, notamment pendant les premières
semaines d'essai des verres de contact où les problèmes et complications
peuvent se présenter, comme la déposition du témoin F.________ l'a démontré.
Il est vrai
que le Tribunal fédéral a jugé que la disposition de la loi vaudoise sur la
santé publique qui interdisait aux médecins-dentistes d'exploiter plus d'un
cabinet était contraire à l'art. 31 Cst. féd. car le but d'intérêt public
recherché par cette mesure pouvait être atteint en exigeant que le médecin-dentiste
indique très précisément au département les heures d'ouverture de chacun de ses
cabinets et qu'il soit contraint de les fermer lorsqu'il ne s'y trouve pas (ATF
non publié rendu le 13 février 1987 en la cause Kokay c/Conseil d'Etat du
canton de Vaud). Mais le recourant s'est toujours opposé à fermer l'un de ses
commerces lorsqu'il se trouvait dans l'autre et il n'a d'ailleurs jamais été en
mesure de communiquer un horaire précis de son travail dans les deux commerces.
Dans la
mesure où la décision attaquée interdit au recourant d'être l'opticien
responsable des deux commerces de Y.________ et de X.________ pour les travaux
à risque, à savoir l'examen objectif et subjectif de la vue ainsi que la pose
et l'ajustage des verres de contact, les restrictions qu'elle entraîne restent
compatibles avec l'art. 31 Cst.
2.                             Il convient
encore d'examiner si ces restrictions sont aussi admissibles au regard des principes
de la sécurité du droit, de la protection de la bonne foi et de l'égalité de
traitement.
a)  Le
principe de la sécurité du droit peut faire obstacle à la révocation d'un acte
administratif si certaines conditions sont réunies. En présence d'un acte
administratif, le postulat de la sécurité juridique doit avoir la priorité sur
la bonne exécution du droit objectif si la décision a fondé des droits
subjectifs en faveur de certaines personnes, ou lorsqu'elle a été prise au
terme d'une procédure qui a permis un examen approfondi de tous les intérêts en
présence ou encore, quand le particulier a déjà fait usage du droit qui lui a
été accordé. Plusieurs nuances ont du reste été apportées à ces trois règles :
d'une part, la révocation peut intervenir même si l'une des trois conditions
est réunie, quand un intérêt public particulièrement important le commande ou
lorsque les circonstances de fait ou de droit déterminantes se sont modifiées;
d'autre part, les exigences de la sécurité du droit peuvent être prioritaires
lorsqu'aucune des trois hypothèses n'est réunie (ATF 115 5b 155 consid. 3a, ATF
109 Ib 252-253, consid. 4).
En l'espèce,
le recourant était au bénéfice d'une autorisation d'exploiter le commerce
d'optique de Y.________ délivrée le 12 juin 1980 pour une durée de dix ans.
Cette autorisation est arrivée à échéance le 12 juin 1990 et elle n'a pas été
renouvelée. Le recourant avait d'ailleurs changé de locaux en 1986 sans aviser
l'autorité intimée qui lui avait pourtant demandé si des modifications étaient
intervenues dans l'exploitation de son commerce (lettre du service du 6
novembre 1986). Aucune nouvelle autorisation d'exploiter les nouveaux locaux
n'a d'ailleurs été délivrée au recourant après la visite des lieux effectuée le
12 avril 1988 car l'autorité intimée reprochait au recourant de ne pas
respecter les dispositions de l'art. 135 al. 1 LSP en dirigeant deux commerces
d'optique à la fois (lettre du service du 2 juin 1988).
En ce qui
concerne le commerce d'optique sis à X.________, une première autorisation
d'exploiter a été délivrée au recourant le 2 février 1972, puis elle a été
renouvelée le 5 mai 1983 jusqu'au 30 avril 1993. Compte tenu du présent litige,
cette autorisation n'a pas été renouvelée à son échéance (voir les
déterminations du Service de la santé publique du 18 février 1994).
Le recourant
n'est donc au bénéfice d'aucune autorisation lui permettant de continuer à
exploiter sous la forme actuelle ses commerces d'optique de Y.________ et de
X.________. Il ne peut donc se prévaloir du principe de la sécurité du droit.
b)  La
limitation dans le temps d'une autorisation a pour but de permettre à
l'autorité de tenir compte librement de nouvelles circonstances avant le
renouvellement de l'autorisation; cependant, les activités concernées
nécessitent parfois des investissements qui ne peuvent être raisonnablement
amortis dans la période prévue. Dans ces situations, il est normal que
l'autorité jouisse d'une moins grande liberté que lorsqu'elle prend la première
décision, sans pour autant qu'elle soit liée par les règles applicables à la
révocation d'un acte administratif. L'autorité doit en particulier respecter le
principe de la bonne foi, qui protège le citoyen qui a réglé sa conduite
d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de
l'administration (voir ATF non publié rendu le 15 avril 1992 en la cause C. B.
c/Municipalité de Giez et les références citées).
Pour
invoquer avec succès le droit à la protection de la bonne foi il faut en
particulier qu'une assurance effective relative à une situation concrète ait
été donnée par l'autorité compétente ou censée l'être, et que celui qui l'a
reçue ait adopté un comportement qui lui serait préjudiciable si la promesse
n'était pas tenue. En outre, les conditions de faits déterminantes et la
situation juridique existant au moment où la promesse a été émise ne doivent
pas s'être modifiées entre-temps (ATF 116 Ib 187 consid.3c, 114 Ia 213
consid.3a, 108 Ib 385 consid.b; André Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, vol. I p. 390).
En l'espèce,
la situation juridique s'est modifiée depuis que l'autorité intimée a délivré
en 1980 l'autorisation d'exploiter le commerce de "B.________ SA"; la
nouvelle loi sur la santé publique, entrée en vigueur le 1er janvier 1986, interdit
expressément à l'opticien diplômé de diriger plus d'un commerce à la fois,
alors que l'ancien règlement du 22 février 1957 concernant l'exercice de la
profession d'opticien ne comportait pas une telle exigence. La situation de
fait s'est aussi modifiée depuis l'octroi des autorisations d'exploiter en ce
sens qu'il est établi que le recourant a laissé pratiquer des travaux à risque
par un opticien qui ne bénéficie pas de la formation nécessaire pour les faire;
selon les déclarations du témoin F.________, cet opticien pratiquait même
régulièrement de tels travaux en prétendant être en droit de le faire; lors de
l'audience du 25 mars 1994 et malgré les déclarations écrites de son conseil,
le recourant a confirmé qu'il laissait faire une partie des travaux à risque
par le même employé (examens objectifs de la vue et apprentissage de la pose et
de l'enlèvement des verres de contact). Le recourant, par l'intermédiaire de la
société "B.________ SA", a vraisemblablement investi des sommes
importantes pour aménager des installations et appareils nécessaires à l'examen
objectif et subjectif de la vue ainsi qu'à l'ajustage et à la pose des verres
de contact. Mais la décision attaquée ne condamne pas l'exploitation du
commerce. L'autorité intimée se limite à demander au recourant qu'il désigne
comme opticien responsable, un opticien diplômé autorisé à effectuer les
travaux à risque s'il veut continuer à les pratiquer dans ce commerce.
L'opticien C.________, titulaire du CFC, ne pourrait être reconnu opticien responsable
que d'un commerce d'optique dont l'activité serait strictement limitée à la
préparation et à la vente de lunettes, ce qui n'est pas actuellement le cas du
commerce de "B.________ SA", ni d'ailleurs celui de X.________. Il en
irait de même pour le titulaire du brevet français de technicien supérieur d'opticien-lunettier,
jugé équivalent à un certificat fédéral de capacité après un stage de deux ans
pratiqué sous la responsabilité d'un opticien diplômé.
c)  Le
recourant se plaint d'une violation du principe de l'égalité de traitement en
raison du fait que la société coopérative Migros vendrait des lunettes-loupes
dites lunettes de lecture d'une part, et d'autre part qu'il existerait dans le
canton plusieurs commerces d'optique dirigés par des opticiens titulaires du
certificat fédéral de capacité.
Pour qu'une
décision viole le droit à l'égalité, il faut qu'elle soit en contradiction avec
une autre et que toutes deux émanent de la même autorité. Deux décisions sont
contradictoires soit lorsqu'elles règlent de façon différente des situations
dont la ressemblance exige un même traitement, soit lorsqu'elles règlent de
façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement
distinct. Cependant, l'inapplication ou la fausse application de la loi dans un
cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la
suite illégalement. Une exception est faite à ce principe lorsque l'autorité
manifeste son intention de continuer une pratique illégale. Mais la poursuite
d'une pratique illégale ne se présume pas et si l'autorité qui l'a adoptée
garde le silence devant l'autorité judiciaire, elle est censée prête à se
soumettre désormais à la loi (André Grisel, op. cit. p. 361 à 364).
En l'espèce,
l'autorisation de vendre des lunettes-loupes par des non-opticiens n'est pas de
nature à créer des dangers pour la santé aussi importants que la pose et
l'ajustage de verres de contact, qui nécessitent des connaissances et des
compétences particulières. Les deux situations ne sont donc pas semblables. En
ce qui concerne les cas signalés par le recourant où des travaux à risque
seraient exécutés dans des commerces du canton par des opticiens qui ne
seraient pas autorisés à les pratiquer, le représentant de l'autorité intimée a
déclaré que toutes les mesures nécessaires seraient prises pour faire rétablir
la situation réglementaire si des infractions aux art. 134 et 135 LSP
étaient constatées. En pareille circonstance, le recourant ne saurait se
prévaloir des situations illégales qu'il prétend avoir constatées pour
bénéficier du même traitement illégal.
3.                             Il résulte
des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté. La décision
attaquée est réformée en ce sens qu'un délai au 30 septembre 1994 est imparti
au recourant pour requérir le renouvellement de l'autorisation d'exploiter les
commerces de Y.________ et de X.________ avec un opticien responsable
correspondant aux qualifications requises par l'art. 134 let. b LSP
s'il entend pratiquer des examens objectifs et subjectifs de la vue ainsi que
la pose et l'ajustage des verres de contact, ou d'un opticien correspondant aux
qualifications requises par l'art. 134 let. a LSP si l'activité de ses
commerces est limitée à la préparation et à la vente de lunettes, ou encore, à
défaut, pour fermer l'un des deux commerces. Conformément à l'art. 55 al.
1 LJPA, un émolument de justice de Frs 2'500.-- est mis à la charge du
recourant.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision attaquée
est réformée en ce sens qu'un délai au 30 septembre 1994 est imparti au
recourant pour requérir le renouvellement de l'autorisation d'exploiter les
commerces de Y.________ et de X.________ en présentant pour chacun de ses deux
commerces un opticien responsable bénéficiant des qualifications requises par
l'art. 134 let. b LSP s'il entend pratiquer les examens objectifs et subjectifs
de la vue ainsi que la pose et l'ajustage des verres de contact dans ses
commerces ou, si l'activité de l'un des commerces est strictement limitée à la
préparation et à la vente de lunettes, un opticien répondant aux exigences de
l'art. 134 let. a LSP, ou à défaut, pour fermer l'un des deux
commerces.
III.                     Un émolument de
justice de Frs 2'500.-- (deux mille cinq-cents francs) est mis à la charge
du recourant.
Lausanne, le 11 août 1994/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :