vd_omni · AC.2020.0145 · 2021-06-04 · fr

A.________/Municipalité de Gimel, Direction générale du territoire et du logement | Le SDT refuse d’autoriser la démolition partielle et la rénovation d’un logement en zone agricole pour l’adapter aux besoins du recourant, qui est atteint dans sa santé et souhaite rester vivre sur place après la retraite, auprès de son fils qui a repris le domaine.Question laissée ouverte de savoir si le logement, situé à 420 m de la zone à bâtir, est conforme à la zone agricole au sens de l’art. 16a LAT. Dans son état actuel, l’appartement n’est pas du tout adapté à la situation du recourant, qui a de grandes difficultés à se déplacer chez lui avec son fauteuil roulant. Les travaux sont ainsi nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles pour une personne en situation de handicap. Ils permettent aussi d’améliorer l’apparence et le bilan énergétique de la construction, dont l’identité est respectée pour l’essentiel. Une autorisation dérogatoire au sens des art. 24c et 42 al. 1 OAT doit donc être accordée. Recours admis, décisions attaquées annulées et dossier renvoyé à la DGTL (anciennement le SDT) et à la municipalité pour qu’elles délivrent l’autorisation spéciale et le permis de construire sollicités.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.06.2021 AC.2020.0145

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 juin 2021
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; M. Stéphane Parrone, juge; M.
Emmanuel Vodoz, assesseur; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourant
A.________,
à ********, représenté par Société rurale d'assurance de protection
juridique FRV SA, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Gimel,
à Gimel,
2.
Direction générale du
territoire et du logement,
Division Hors zone à
bâtir,
à Lausanne.
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décision du Service du
développement territorial, désormais Direction générale du territoire et du
logement, du 7 mai 2020 refusant l'autorisation spéciale requise (CAMAC n°
188637) et c/ décision de la Municipalité de Gimel du 14 mai 2020 refusant le
permis de construire pour la démolition partielle et l'agrandissement de
l'habitation sise sur la parcelle n° 552
Vu les faits suivants:
A.
A.________, exploitant agricole, a acquis en 1986
la parcelle n° 552 de la commune de Gimel, classée en zone agricole selon les
art. 61 ss du règlement communal sur le plan d'extension et la police des
constructions (ci-après: RPE) en vigueur depuis le 16 mai 1986. D’une surface
totale de 48'538 m
2
, ce bien-fonds est en nature de champ, pré et
pâturage (41'788 m
2
), d’accès et place privée (2'353 m
2
),
de route et chemin (1'073 m
2
), de forêt (1'562 m
2
) et de
jardin (382 m
2
). Il comprend en outre six bâtiments agricoles, un
bâtiment d’habitation et un garage pour une surface totale de 1'434 m
2
au sol.
Le bâtiment d'habitation (ECA n° 263) a
reçu la note *6* (objet sans intérêt) au recensement architectural. D'une
surface de 103 m
2
au sol, il abrite un logement de deux pièces au
rez-de-chaussée et un logement de quatre pièces avec une antichambre réparti
entre le premier étage et les combles. L'appartement du rez-de-chaussée, d'une
surface de 53.47 m
2
, est composé d'une pièce principale utilisée
comme cuisine et chambre à coucher et d'une seconde pièce non aménagée. Il est
accessible par une véranda accolée à la façade ouest, qui sert d'entrée et de
corridor menant à la salle de bain. A l’origine, le bâtiment d’habitation
accueillait un seul logement réparti sur les trois niveaux. Il a été divisé en
deux logements en 1990. Depuis, A.________ et son épouse habitent l'appartement
du haut. Leur fils occupe l'appartement du rez-de-chaussée, dans lequel la mère
du propriétaire avait vécu de 1990 à 2019.
L’exploitation de A.________
comprend une surface agricole
utile de 29.49 ha. C
onsacrée à la production laitière
ainsi qu'à l'élevage, elle accueille plus de 100 unités de bétail avec des
vaches allaitantes, des brebis allaitantes, des veaux à l’engrais, des dindes à
l’engrais, des chevaux et un âne.
B.
Envisageant de remettre son domaine à son fils à
relativement court terme, A.________ a examiné la possibilité d'aménager
l'appartement du rez-de-chaussée dans le but d’y passer la retraite avec son
épouse (le fils prenant l'appartement du haut). Le 21 septembre 2018,
l’architecte B.________ a pris contact avec la Municipalité de Gimel (ci-après:
la municipalité), pour expliquer que A.________, atteint de polyarthrose, était
dans l’attente d’une décision sur sa demande de rente d’invalidité; l'architecte
a présenté le projet de transformation et d’agrandissement de l’appartement comme
suit:
"
[…]
L'appartement du rez-de-chaussée a été conçu pour une personne seule.
Aucune isolation n'a à l'époque été posée au sol. Cet appartement nécessite des
travaux de rénovation, notamment en ce qui concerne la cuisine et la
salle-de-bains. Le projet présenté tient compte de l'occupation de cet
appartement par deux personnes. Une augmentation de la surface de 9 m
2
est sollicitée. La surface de l'appartement serait portée à 67 m
2
,
ce qui reste très modeste
. […]"
Le 25 octobre 2018, le Service du développement
territorial, Division Hors zone à bâtir (ci-après: SDT
; devenu le 1
er
mai 2020 la Direction générale du
territoire et du logement, Division Hors zone à bâtir [ci-après: DGTL])
a délivré un préavis positif qui retient notamment ce qui suit:
"[…]
1. NECESSITE / CONFORMITE AGRICOLE
Sur la base du
préavis de la Direction générale de l'agriculture, de la viticulture et des
affaires vétérinaires (DGAV), le projet envisagé est lié à une exploitation
agricole reconnue au sens de l'OTerm (5428.0001), il s'agit d'une entreprise
agricole au sens de la LDFR, dont l'exploitant est A.________ à Gimel.
[…]
Toujours selon ledit
service, les besoins sont justifiés pour ce projet qui entre dans le cadre de
la directive interdépartementale DTE/DECS du 17 mars 2015. Celle-ci permet à
l'exploitant de disposer d'un logement de 180 m
2
pour lui et sa
famille et aux parents ayant pris leur retraite d'un logement de 100 m
2
au maximum et qui ont passé la majorité de leur vie active sur l'exploitation.
Toutefois, outre la
nécessité agricole du projet, il convient également que la construction soit
compatible avec les autres intérêts de l'aménagement du territoire
(localisation, intégration dans le paysage, etc.). Sur ces aspects, notre
service se prononce de la manière suivante:
2. EXAMEN DU PROJET
D'un point de vue de
l'implantation du projet, il s'avère que celui-ci est judicieux, du fait de
l'extension d'un bâtiment existant en remplacement d'une extension existante.
Cette intervention permet un regroupement satisfaisant des constructions
agricoles de l'exploitation (art. 83 RLATC), évitant un mitage du territoire
(art. 1 et 3 LAT).
La réorganisation
intérieure ne conduit à aucune remarque de notre part. En ce qui concerne le
traitement extérieur du projet, notre service constate que celui[-ci] semble
reprendre les caractéristiques principales du bâtiment existant. Au rez-de-chaussée,
il conviendra d'appliquer un revêtement de façade similaire au bâtiment et les
ouvertures devront être identiques à celles existantes. A noter que ces
ouvertures devront être munies de volets comme celles actuelles.
[…]
Sur la base de la
présente analyse et du respect des exigences susmentionnées, il ressort que ce
projet pourrait, sous réserve du résultat de l'enquête publique qu'il nécessite,
être admis en conformité avec la destination de la zone (art. 16a LAT, 34 OAT).
[…]"
Le 1
er
mars 2019,
l'architecte du projet a écrit au SDT pour l’informer que A.________ avait subi
une nouvelle opération de la hanche et ne pouvait plus se déplacer qu'en chaise
roulante. Cette situation impliquait de modifier le projet qui avait fait l’objet
du préavis du 25 octobre 2018, au regard des éléments suivants:
"[…]
L'assurance invalidité (AI), qui a
visité son logement et son futur logement (ndlr: de A.________), et qui a
examiné le projet que nous vous avons soumis, a demandé d'adapter les locaux
pour le déplacement en chaise roulante. De ce fait, la salle de bain sera
agrandie pour répondre aux normes des W-C pour handicapés. Certaines portes
devront être élargies. Les sols n'étant pas tous au même niveau, des rampes
devront être aménagées devant les portes. La pièce dévolue au séjour se
trouvera ainsi un peu à l'étroit.
Aussi, nous
sollicitons l'autorisation de pouvoir déplacer la façade ouest de 40 cm, soit
un agrandissement de 190 cm au lieu de 150 cm comme déjà autorisé.
[…]
"
Le projet modifié consiste en la démolition
de la véranda existante, la transformation intérieure
de
l’appartement du rez-de-chaussée
et son
agrandissement par une extension de 190 cm de la façade ouest,
entraînant
une
augmentation de 13 m
2
de la surface habitable
,
et enfin la création d’une terrasse au premier
étage sur le nouveau volume réalisé au rez-de-chaussée.
Par courrier électronique du 8 mars
2019, le SDT a répondu ce qui suit:
"[…]
Le projet modifié prévoit une légère
extension du séjour ainsi qu'une réorganisation intérieure afin de s'adapter au
handicap du propriétaire. Notre service préavise favorablement cette légère
modification (art. 16a LAT et 34 OAT).
A noter que les
remarques émises dans notre préavis du 25 octobre 2018 restent valables.
Ce préavis est délivré
sur la base des dispositions légales en vigueur et des éléments portés à la
connaissance de notre service au moment de son émission. Il est liant pour les
éléments qu'il couvre et demeure valable deux ans dès sa communication. Toute
information supplémentaire ou modification de la situation ‑ notamment du
cadre légal applicable ou du projet ‑ peuvent avoir pour conséquence
d'invalider tout ou partie du préavis.
[…]"
C.
A.________ a mis à l'enquête publique son projet de
transformation intérieure, de démolition partielle et d'agrandissement de l’appartement
situé au rez-de-chaussée du bâtiment d'habitation ECA n° 263 du 15 janvier au
13 février 2020. Aucune opposition n'a été formée.
Le 7 mai 2020, la Centrale des
autorisations en matière de construction (ci‑après: CAMAC) a rendu une
synthèse négative, la DGTL (anciennement le SDT) ayant refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise nonobstant les deux préavis favorables des 25
octobre 2018 et 8 mars 2019. Dans sa décision, la DGTL se réfère à un arrêt
AC.2019.0031 du 15 avril 2019, dans lequel la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a confirmé le refus d'autoriser la
construction d'une habitation supplémentaire pour la génération à la retraite
sur une exploitation située à 300 m à vol d'oiseau du centre du village.
La DGTL assimile cet arrêt à un changement de jurisprudence et retient qu'il
faut, pour autoriser l'agrandissement ou la construction d'un logement en zone
agricole, qu’une présence permanente sur place de l'exploitant constitue un
avantage essentiel pour l'exploitation agricole, ce besoin pouvant être
démontré lorsque des tâches de surveillance du bétail, principalement du bétail
laitier, ne peuvent pas être effectuées sans perte de temps significative
depuis la zone à bâtir. La DGTL relève que l’arrêt de la CDAP cite plusieurs
affaires dans lesquelles le Tribunal fédéral aurait dénié la nécessité d'un
logement sur une exploitation accueillant des vaches laitières lorsqu'une habitation
en zone constructible était disponible à 450 m. Elle en conclut que le projet
en cause, situé à environ 420 m de la zone à bâtir, ne peut pas être considéré
comme conforme à l’affectation de la zone agricole au sens de l'art. 16a de la
loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).
La DGTL estime en outre qu'une autorisation dérogatoire fondée sur les
art. 24c LAT et 42 al. 1 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) est exclue du fait que les travaux envisagés
ne respectent pas l'identité de la construction, dont l’aspect extérieur est
modifié.
Par décision du 14 mai 2020, la
municipalité a refusé de délivrer le permis de construire requis, en précisant
qu’elle n’était pas en mesure de statuer favorablement au regard de la synthèse
CAMAC négative.
Par acte du 12 juin 2020, A.________
(ci-après: le recourant) a saisi la CDAP d'un recours à l'encontre de la
décision de la DGTL du 7 mai 2020 et de la décision de la municipalité du 14
mai 2020, en concluant, avec suite de frais et dépens, à leur annulation et à
l’octroi de l'autorisation cantonale spéciale et du permis de construire requis.
Entre autres pièces, il a produit deux attestations établies par des connaissances
habitant ou ayant habité la région, dont il ressort que la construction de la
véranda présente au rez-de-chaussée du bâtiment d'habitation remonte à 1968 ou
1969 et que la salle de bain existante y était déjà aménagée en 1971. Il a
également versé au dossier deux communications de l’Office de l’assurance-invalidité
pour le canton de Vaud (ci-après: Office AI) du 3 avril 2019 validant l'octroi
d'une contribution aux frais de réaménagement du domicile
et aux frais d’établissement d’une rampe,
à titre de
moyens auxiliaires
, ainsi qu'un courrier de l’architecte du
projet du 9 juin 2020, dans lequel celui-là expose que le réaménagement d'une
salle de bain équipée pour une personne handicapée à un autre emplacement que
celui proposé dans le cadre de la demande de permis de construire engendrerait
des coûts supplémentaires de plus de 120'000 francs.
La municipalité a déposé sa réponse le
10 juillet 2020 et déclaré soutenir le recours. Elle a exposé que le projet de
transformation lui paraissait adéquat et permettrait au recourant, dont l'état
de santé s'était considérablement dégradé, de rester au sein de sa famille
durant les années à venir. Elle a en outre précisé qu’elle connaissait bien
l'ensemble des bâtiments agricoles sis sur la parcelle n° 552 et que
l'extension projetée ne mettait absolument pas en péril l'aspect du bâtiment
concerné.
Dans sa réponse du 15 juillet 2020, la
DGTL a conclu au rejet du recours. Elle a confirmé avoir changé de pratique à
la suite de l'arrêt AC.2019.0031 du 15 avril 2019 de la CDAP. La DGTL considère
que la solution découlant de cet arrêt s'impose désormais à elle et que le
recourant ne peut pas opposer la protection de sa bonne foi en lien avec les
deux préavis positifs des 25 octobre 2018 et 8 mars 2019, dans la mesure où ces
préavis ont été délivrés sous réserve d'une modification de la situation
juridique ou factuelle, et compte tenu aussi du principe de l'égalité de
traitement.
D.
Le 2 novembre 2020, la CDAP s'est rendue sur la
parcelle n° 552 et a procédé à une inspection locale en présence des parties,
le recourant étant assisté de C.________ de la FRV et la DGTL étant représentée
par D.________. On extrait les passages suivants du compte rendu dressé à cette
occasion et sur lequel les parties ont eu la possibilité de se déterminer:
"
[…]
C.________ soutient
que le projet est conforme à la zone agricole. A titre subsidiaire, il estime
qu'il doit être autorisé sur la base de l'art. 24c al. 4 LAT. Il rappelle que
l'augmentation de la surface habitable est minime (13 m
2
) et que
l'extérieur du bâtiment ne présente pas un aspect esthétique qui mériterait
d'être préservé. Il faut au contraire admettre que les transformations prévues
permettront d'améliorer l'apparence de la maison et son intégration dans le
paysage.
C.________ affirme
aussi que les modifications envisagées sont nécessaires pour répondre aux
normes usuelles d'habitation pour un agriculteur devenu invalide et ne pouvant plus
se déplacer autrement qu'en chaise roulante à l'intérieur de son domicile. Il
estime que la position de la DGTL viole le principe de la proportionnalité sur
ce point. En effet, il est devenu indispensable de réaménager la salle de bain
pour tenir compte de la mobilité réduite du recourant, qui vient d'être mis au
bénéfice d'une rente d'invalidité. Or la réalisation des travaux requis sans
augmentation de la surface habitable entraînerait un coût supplémentaire de l'ordre
de 120'000 fr., alors que les moyens financiers du recourant sont très modestes.
E.________ ajoute que pour pouvoir remettre l'appartement aux normes usuelles,
il faudra aussi procéder à un désamiantage du carrelage de la salle de bain et
du toit de la véranda.
D.________ revient
sur la question de la nécessité pour l'exploitant d'habiter en zone agricole.
Il explique que la jurisprudence fédérale n'a jamais indiqué précisément à
quelle distance doit se trouver la zone à bâtir pour pouvoir considérer qu'il
est nécessaire que l'agriculteur vive sur son exploitation. La DGTL a dû
définir sa pratique et a choisi pour critère la distance minimale de 500 m évoquée
par le Tribunal fédéral dans son arrêt du
21 juin 199
9
. Cette pratique est plutôt favorable aux agriculteurs, si l'on
considère un autre arrêt dans lequel le Tribunal fédéral a admis dans la zone
agricole un nouveau logement éloigné de 1'000 m de la zone à bâtir. Dans le cas
d'espèce, l'exploitation du recourant se trouve à 420 m de la zone à bâtir, ce
qui ne justifie pas l'existence d'un logement sur place.
[…]
Selon la présidente,
les normes usuelles d'habitation sont différentes en présence d'une personne
handicapée. Dans la situation d'espèce, il est nécessaire de tenir compte de la
mobilité réduite du recourant dans le cadre de l'examen du projet, qui a été
revu très légèrement à la hausse pour lui permettre de se déplacer en fauteuil
roulant dans son appartement. La DGTL relève que le Tribunal fédéral a déjà
refusé de prendre en compte les besoins spécifiques d'une personne pour
justifier un agrandissement hors volume en zone agricole. La présidente
souligne qu'il faut aussi tenir compte du principe de la proportionnalité et de
la particularité du cas d'espèce.
Le recourant vit sur
l'exploitation depuis 56 ans. Son grand-père a acquis la ferme en 1926 et le
recourant l'a ensuite rachetée à ses parents en 1986. Il a aménagé un
appartement pour ses parents au rez-de-chaussée en 1990, dans lequel sa mère a
vécu jusqu'en 2019; cette dernière n'arrivait du reste pas à se déplacer correctement
avec son déambulateur à cause de l'exiguïté des pièces et des seuils de porte.
La salle de bain présente une longueur inférieure à 200 cm et une largeur de
l'ordre de 130 cm. Le recourant ne pourra pas vivre à son tour dans
l'appartement si les travaux proposés ne sont pas réalisés. Le fils du
recourant, dont une jambe souffre de mobilité réduite, est au demeurant tombé
récemment dans cette salle d'eau où il est extrêmement mal aisé de se mouvoir.
L'assesseur Vodoz interpelle
la DGTL sur les solutions envisageables pour permettre au recourant de rester
vivre sur l'exploitation. D.________ répond qu'il faut chercher une solution
d'aménagement à l'intérieur des volumes existants de façon à respecter le droit
dérogatoire.
F.________ affirme
qu'il ne sera pas possible d'adapter le logement au handicap de son mari sans
augmenter la surface existante et propose d'effectuer une visite du
rez-de-chaussée. La cour et les parties font le tour de l'appartement. Le corridor
d'entrée est très exigu. Il permet d'accéder à la salle de bain, elle aussi
très exiguë, avec un seuil de porte élevé en raison d'une différence de niveau
des sols. La pièce principale est utilisée comme cuisine sur la gauche et comme
chambre à coucher sur la droite. La pièce du fond n'est pas du tout aménagée et
le sol y est très inégal. On y accède en franchissant à nouveau un seuil
important compte tenu de la différence de niveau des sols. La porte sur la
gauche donne sur une buanderie commune et un corridor d'accès au deuxième
étage. La cour constate la présence de seuils de porte entre toutes les pièces,
qui rendent très difficile, voire impossible, le déplacement en chaise
roulante. E.________ explique qu'il n'est pas possible de tourner avec un fauteuil
roulant, que ce soit dans la cuisine ou dans le corridor menant à la salle de
bain. Cette situation ne justifie pas une augmentation de la surface habitable
aux yeux de D.________, qui ajoute qu'il n'existe pas de surface minimale
habitable pour un couple en zone agricole. Il est en revanche possible de
modifier les entrées pour faciliter l'accès en chaise roulante.
F.________ déploie
le fauteuil roulant de son mari pour que la cour se rende compte de la taille
de celui-là et pour démontrer qu'il n'est pas possible en l'état de passer la
porte d'entrée avec ledit fauteuil. Elle explique ensuite quels types de
travaux sont prévus. La porte d'entrée serait déplacée plus à gauche en entrant
et agrandie. La salle de bain serait aménagée à l'emplacement actuel de la
cuisine pour être accessible en fauteuil roulant et la cuisine serait déplacée
à droite de la pièce centrale. La chambre à coucher prendrait place dans la
pièce du fond. Les seuils de porte seraient abaissés pour permettre au
recourant de se déplacer librement avec son fauteuil.
[…]
Les époux A.________
et F.________ indiquent que l'exploitation accueille plus de 100 unités de
bétail avec des vaches allaitantes, des brebis allaitantes, des veaux à
l'engrais, des dindes à l'engrais, des chevaux et un âne. F.________ travaille
encore sur l'exploitation et doit régulièrement intervenir en urgence pour
prodiguer des soins à ses animaux, notamment la nuit si une vache ou une brebis
met bas comme cela est arrivé durant la semaine écoulée. Elle fait état de la
nécessité de vivre sur place pour pouvoir intervenir à tout moment rapidement,
sous peine de perdre une bête. La situation peut être particulièrement
dramatique quand un veau décède, car en général la vache allaitante se laisse
ensuite mourir. Le risque est accru avec un veau âgé de plus de quatre mois, car
la vache ne veut pas "adopter" d'autre veau et c'est ainsi "le
couple" qui est perdu pour l'exploitation. Il faut ensuite compter une
somme de l'ordre de 6'000 fr. pour l'acquisition de deux nouvelles bêtes
de pure race. F.________ estime qu'il y aurait plus de risque qu'un animal en
difficulté ne survive pas à la nuit si elle n'habitait pas sur place. Elle
précise encore que la traite des vaches n'est pas automatisée sur
l'exploitation.
[…]
"
A l'issue de l'audience, la cause a
été suspendue pour permettre aux parties de trouver un accord. La conciliation
n'a toutefois pas abouti et les parties ont confirmé leurs conclusions respectives
dans des écritures complémentaires des 14 décembre 2020, 15 janvier, 28 janvier
et 8 février 2021.
E.
Après avoir délibéré à huis clos, la CDAP a adopté
les considérants du présent arrêt par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95
de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Le litige porte sur le refus d'autoriser la
transformation intérieure ainsi que la démolition partielle et l'agrandissement
de l’appartement sis au rez-de-chaussée du bâtiment d'habitation ECA n° 263 existant
sur la parcelle n° 552, colloquée en zone agricole. Les travaux envisagés visent
à rendre le logement habitable pour le recourant, qui se déplace en fauteuil
roulant, et lui permettre d'y passer la retraite avec son épouse. Le recourant
soutient que le projet est conforme à l'affectation de la zone agricole au sens
de l'art. 16a LAT. A titre subsidiaire, il prétend à l’octroi d’une autorisation
dérogatoire
au sens des art. 24c LAT et 42 al. 1 OAT.
3.
a
) Pour tous les projets de construction situés hors de la
zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes
à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée (art. 25 al.
2 LAT). Dans le canton de Vaud, cette compétence revient à la DGTL (art. 4 al.
3 let. a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire
et les constructions [LATC; BLV 700.11]). La municipalité ne peut pas, sans
autorisation spéciale de l'autorité cantonale, octroyer un permis de construire.
b)
En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à
l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont
nécessaires à l'exploitation agricole. A cet égard, l'art. 34 al. 3 OAT
précise
que les constructions qui
servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le
logement destiné à la génération qui prend sa retraite, sont réputés conformes
à l’affectation de la zone agricole.
Cette réglementation reprend les
principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien
art. 16 LAT
en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (cf. arrêt 1A.205/2004 du 11
février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I 365).
Un logement
n'est réputé conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine
des personnes concernées est indispensable, ce qu'il convient d’examiner pour
chaque exploitation sur la base de critères exclusivement objectifs, notamment
la distance à la zone à bâtir et les
tâches de surveillances nécessitées par l'exploitation
(
ATF 125 III
175 consid. 2b p. 177; 121 II 67 consid. 3a p. 69
,
307 consid. 5 p.
312 ss; TF 1C_169/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1; 1C_136/2009 du 4 novembre
2009 consid. 4.1). Il y a également lieu de tenir compte du genre et de la
taille effective de l'exploitation, de la topographie et de l'environnement
économique et des particularités de l'exploitation (ATF 121 II 67 consid. 3a p.
69; TF 1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 2.1). De simples motifs de
commodité, de même que des intentions ou des désirs subjectifs, sont en
revanche sans pertinence (ATF 121 II 307 consid. 3b p. 311; TF 1C_50/2020 du 8
octobre 2020 consid. 7.1.1). Est déterminante une appréciation d'ensemble qui
se fonde plus sur des critères qualitatifs que sur des facteurs quantitatifs
(TF 1C_240/2020 du 26 février 2021 consid. 2).
Dans
l'arrêt
1C_136/2009
du 4 novembre
2009
, le Tribunal fédéral a fourni les précisions suivantes
au sujet
du logement en
zone agricole destiné à la génération qui prend sa retraite
(cf. consid. 4.1):
"
[…]
on considère en principe comme indispensables pour l'exploitation les
besoins de locaux d'habitation pour la génération qui prend sa retraite après
avoir travaillé, sa vie durant, dans l'agriculture et habité en zone agricole.
Le cas échéant, trois générations peuvent ainsi élire domicile sur le même
domaine (Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire,
Office fédéral du développement territorial, Berne 2001, p. 30 s.). Selon la
jurisprudence, on ne saurait en effet exiger qu'un paysan doive quitter le
domaine lorsque, à l'âge de la retraite, il en remet l'exploitation à ses
enfants. Le maintien sur le domaine favorise aussi la structure sociale de
l'agriculture. Les parents retraités peuvent continuer à rendre de précieux
services dans l'exploitation du domaine: s'occuper des achats, donner des
conseils, apporter une aide dans les périodes très chargées, en cas de maladie,
de service militaire, etc. (arrêt 1A.19/2001 du 22 août 2001, in RDAF 2003 I 506,
consid. 3a;
ATF 116 Ib 228
consid. 3a p. 233;
112 Ib 259
consid. 2a
p. 262). Dans tous les cas, les conditions générales permettant d'admettre la
conformité à la zone agricole de logements d'habitation, notamment l'existence
d'un lien fonctionnel direct entre le logement et l'exploitation, doivent être
remplies (Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire,
op. cit., p. 31;
ATF 121 II 307
consid.
3b p. 310 s.;
112 Ib 259
2a p. 262).
"
c) Dans le canton de Vaud, le
Département du territoire et de l'environnement (DTE; actuellement le
Département des institutions et du territoire, DIT) et le Département de
l'économie et du sport (DECS; actuellement le Département de l’économie, de
l’innovation et du sport, DEIS) ont adopté une directive interdépartementale relative
à l'examen des constructions agricoles hors des zones à bâtir (ci-après: la
directive interdépartementale), qui est entrée en vigueur le 17 mars 2015.
Cette directive prévoit notamment ce qui suit:
"
3.1    Logement agricole
3.1.1  Un logement
pour la famille du chef d'exploitation (deux adultes et deux           enfants),
d'une surface brute de plancher habitable d'environ 180 m
2
, peut           être
autorisé pour toute entreprise agricole (au sens de la loi fédérale
sur le droit          foncier rural, LDFR) répondant aux critères figurant aux
points 3.2 ou 3.3. […]
3.1.2  Conditions
d’entrée en matière pour le logement du chef d’exploitation et sa           famille:
[…]
o
Le site
du nouveau logement est éloigné de plus de 500 m ou de plus de 10 minutes
à pied d’une propriété de l’exploitation en zone constructible. Dans ce cas de
figure, la dérogation nécessaire selon l’art. 85 [RLATC] peut être accordée
pour autant que l’exploitant ne se soit pas séparé d’un logement situé hors des
zones à bâtir depuis les dernières 20 années ou d’une propriété en zone
constructible à l’intérieur des distances susmentionnées depuis le même délai
(compétence SDT).
[…]
3.1.3  Conditions d’entrée
en matière pour le logement de la génération qui prend sa      retraite:
Un "stöckli"
(logement de la génération qui prend sa retraite) d’une surface           brute
de plancher habitable d’environ 100 m
2
peut être admis si la
génération          qui prend sa retraite a vécu la majorité de sa vie active
sur le centre     d’exploitation hors des zones à bâtir où la construction est
prévue. Le           logement du chef d'exploitation doit pouvoir être considéré
comme conforme à         la zone agricole selon la présente directive. La reprise
du domaine doit être            réglée au moment de la délivrance du permis de
construire (l'autorisation peut       être délivrée au plus tôt 5 ans avant la
reprise effective du domaine).
[…]
3.2
Critères
pour le
logement agricole en lien avec la détention d'animaux de      rente
3.2.1  Logement du
chef d'exploitation et sa famille (1
er
logement conforme à la zone agricole)
(compétence SAGR):
o
bétail
laitier et/ou allaitant consommant du fourrage grossier de plus de 25 unités
de gros bétail (UGB)
o
bétail
d'engraissement et/ou remonte consommant du fourrage grossier de plus de 60 UGB
o
bétail
ne consommant pas de fourrage grossier de plus de 100 UGB truies et/ou volaille
Lorsqu'une
entreprise agricole comprend un mélange de filières, le seuil est calculé au
pro rata.
[…]
"
Les
directives de l'administration
, dans la mesure où elles
sont destinées à assurer l'application uniforme des prescriptions légales,
n'ont pas
force
de
loi
et ne lient ni les administrés, ni les tribunaux. Elles servent tout au plus à
créer une pratique administrative uniforme et présentent à ce titre une
certaine utilité. Les directives ne dispensent pas l'administration de se
prononcer à la lumière des circonstances de chaque cas d'espèce. Elles ne
peuvent par ailleurs sortir du cadre fixé par la norme supérieure qu'elles sont
censées concrétiser. En d'autres termes, à défaut de lacune,
elles ne peuvent prévoir autre chose que ce qui découle de la
législation
ou de la jurisprudence (ATF 138 II 536 consid. 5.4.3 p. 543;
133 II 305 consid. 8.1 p. 315).
d) aa) En l’espèce, le
recourant est sur le point de prendre sa retraite et de remettre l’exploitation
à son fils, qui habite et travaille sur le domaine. Les travaux litigieux doivent
permettre au recourant et à son épouse de vivre dans l'appartement du rez-de-chaussée
- dans lequel ils sont déjà installés dans la mesure où le logement à l'étage
est seulement accessible par des escaliers -, qui n'est pas adapté à l'usage d'un
fauteuil roulant à l'heure actuelle.
Il est ainsi prévu de
démolir la véranda qui est accolée à la façade ouest du bâtiment et de reconstruire
ladite façade 190 cm plus à l'ouest, de façon à augmenter d
e 13 m
2
la surface habitable au niveau
de la terrasse existante. Il est en outre question d'élargir la porte d’entrée
et de la déplacer plus au nord, de transformer la pièce située à l'entrée en
séjour, d'agrandir la salle de bain et de l'aménager à l’emplacement actuel de
la cuisine, qui doit prendre place dans la partie sud de la pièce centrale,
d'aménager la chambre à coucher dans la pièce du fond et d'abaisser tous les
seuils de porte. Il s'agirait enfin de créer une terrasse au premier étage, sur
le nouveau volume réalisé au rez-de-chaussée.
Le SDT (prédécesseur de la DGTL) avait
dans un premier temps rendu deux préavis positifs, les 25 octobre 2018 et 8 mars
2019. La DGTL a ensuite changé sa position et refusé de délivrer l'autorisation
spéciale requise au stade de l'enquête publique en se référant à un arrêt AC.2019.0031
du 15 avril 2019 de la CDAP, qu'elle assimile à un changement de jurisprudence.
La DGTL retient que l'exploitation du recourant, située à 420 m environ de la
zone d'habitation la plus proche et facilement accessible par la route cantonale
de St-George, pourrait être gérée depuis la zone à bâtir. Elle considère donc que
la présence constante du recourant et de son épouse sur le domaine n’est pas
indispensable et que le logement dans lequel les travaux sont envisagés n'est
pas conforme à la zone agricole, les considérations liées à la situation
personnelle de l’intéressé n'étant, à son avis, pas déterminantes.
bb) La jurisprudence fédérale n’a
jamais indiqué précisément quelle distance doit séparer l’exploitation de la
zone à bâtir pour pouvoir considérer qu'un logement sur place est indispensable
à l’entreprise agricole et, ainsi, conforme à l'affectation de la zone agricole
au sens de
l'art. 16a al. 1 LAT.
Lors
de la vision locale, la DGTL a expliqué qu'elle avait défini sa pratique à ce
sujet en choisissant pour critère la distance minimale de 500 m évoquée par le
Tribunal fédéral dans un arrêt non publié 1A.120/1998 du 21 juin 1999. Dans ses
écritures, elle se réfère également à un arrêt non publié 1C_67/2007 du 20
septembre 2007, dans lequel le Tribunal fédéral a nié la conformité à la zone
agricole d’une exploitation avec détention de vaches allaitantes située à 450 m
de la zone à bâtir
. La DGTL fait cependant sa propre
interprétation de la jurisprudence qu'elle cite lorsqu'elle en déduit qu'une exploitation
située à moins de 500 m de la zone à bâtir doit toujours être considérée comme
pouvant être gérée depuis cette dernière.
En ne
reconnaissant pas la nécessité d'une présence permanente du recourant et de son
épouse sur place en raison principalement de la distance qui sépare
l’exploitation de la zone d’habitation la plus proche, l'autorité perd de vue
que cette question doit être résolue en procédant à une appréciation d'ensemble
de tous les critères objectifs pertinents, prenant en considération le genre, la
taille et les particularités de l'exploitation,
les tâches de surveillances nécessitées
par cette dernière, ainsi que
la topographie et
l'environnement économique (cf.
supra
consid. 3b). La DGTL se méprend aussi
quand elle affirme que l'arrêt AC.2019.0031 du 15 avril 2019 de la CDAP constituerait
une modification du cadre légal applicable auquel il conviendrait désormais de
se référer. Il s'agit d'une décision isolée, rendue par une instance judiciaire
cantonale. Elle porte de plus sur une affaire très particulière, ayant trait à
la création d'un stöckli sur une exploitation située à 300 m à vol d'oiseau du
centre du village afin de permettre au recourant, qui s’était séparé peu de
temps auparavant d’une maison d’habitation en zone agricole, de s'installer
pour sa retraite près de la ferme reprise par sa fille. Cette situation est
bien différente du cas d'espèce, où il s'agit d’apporter de légères transformations
à un logement existant pour l'adapter aux besoins d'un agriculteur ayant
travaillé tout sa vie sur l'exploitation et présentant aujourd'hui une mobilité
fortement réduite à la suite d'une dégradation de son état de santé.
La DGTL n’indique du reste pas comment elle a
calculé la distance de 420 m mentionnée dans sa décision. Or, d’après le guichet
cartographique cantonal (cf.
www.geo.vd.ch
), le rural
dans lequel est détenu le bétail se situe à environ 580 m à vol d’oiseau de la
première parcelle en zone à bâtir accessible par la route cantonale (parcelle
n° 584 classée en zone d’habitation de très faible densité), soit une distance
supérieure à celle de 500 m prise comme référence par l’autorité cantonale. En
tous les cas, le handicap du recourant fait obstacle à une application schématique
du critère de la distance à la zone à bâtir et i
l convient
d'apprécier les autres circonstances particulières de l’espèce pour déterminer
si le projet est conforme à la zone agricole.
cc) Il ressort des explications
fournies durant l’inspection locale que le recourant vit depuis près de 60 ans
sur la ferme, qui a été utilisée comme logement lié à l'exploitation agricole depuis
son acquisition par son grand-père, en 1926. On se trouve ainsi dans le cas d'une
famille d'exploitants constituée de plusieurs générations qui ont toujours vécu
réunies sur le même domaine agricole familial,
sans
disposer de terrains en zone à bâtir (v. à cet égard l'attestation du 12
février 2020 figurant au dossier de la DGTL, dans laquelle le recourant et son
épouse confirment qu’ils n’ont jamais été propriétaires d’une parcelle ou d’une
construction située en zone à bâtir).
Le recourant souhaite
s’installer au rez-de-chaussée de l'immeuble pour laisser son ancien logement
au premier étage à la disposition de son fils, qui reprend l'exploitation.
Cette solution est conforme à l'un des buts de l'
art.
34 al. 3 OAT, qui
est de permettre à l'agriculteur qui a dirigé
l'exploitation et a vécu sur la ferme de ne pas devoir la quitter à la
retraite, une fois qu'il transmet le flambeau à la génération suivante. Elle
permet aussi de
réaliser l'objectif social visé
par le
maintien de l'agriculteur retraité
sur le
domaine: en restant vivre sur place, le recourant pourra continuer, avec son
épouse, à rendre des services à son fils. Il pourrait difficilement en être
ainsi si, comme l'exige la DGTL, le couple venait à s'établir dans la zone à
bâtir, même la plus proche. On imagine mal en effet que le recourant puisse alors
être disponible rapidement et en tout occasion pour aider son fils et lui transmettre
son expérience, alors qu’il est en mauvaise santé et tributaire d'une chaise
roulante pour ses déplacements.
Une
présence sur la ferme semble enfin commandée
par des
impératifs liés à la surveillance des animaux détenus sur ce site, l’épouse du
recourant travaillant encore sur l’exploitation, qui accueille plus de 100
unités de bétail et ne dispose d’aucun système de traite automatisé. Lors de la
vision locale, l'intéressée s'est exprimée sur ses régulières interventions en
urgence
auprès de ses bêtes en cas de vêlages ou de soins
vétérinaires à prodiguer, en particulier pendant la nuit.
Ses explications circonstanciées, associées à la question de la distance à la
zone à bâtir la plus proche, permettent difficilement d'imaginer
qu'elle puisse accomplir ses tâches avec succès en ne vivant pas sur
son lieu de travail, quoi qu'en dise l'autorité cantonale. L
'existence d'un lien fonctionnel direct entre le logement du recourant et
la ferme ne paraît donc pas exclue.
Lors de la vision locale, la DGTL a évoqué
l’arrêt 1C_169/2012 du 19 mars 2013, dans lequel le Tribunal fédéral a confirmé
le refus d'autoriser la transformation et l'agrandissement d'un rural en zone
agricole pour permettre à la recourante, en situation de handicap, de vivre sur
place et de participer à l'exploitation familiale pour les besoins de sa santé.
L'habitation projetée paraissait toutefois davantage reposer sur des
considérations personnelles liées à l'état de santé de l'exploitante, pour
laquelle le contact avec les animaux était bénéfique. Le Tribunal fédéral a
ainsi considéré qu'une présence sur place ne se justifiait pas, tout en rappelant
l'importance de l'intérêt public à une séparation claire entre les zones
constructibles et non constructibles (cf. consid. 5.2). Cette affaire n'est pas
comparable avec le cas d'espèce, qui porte sur un léger agrandissement de la
surface habitable existante et où la présence du recourant et de son épouse sur
place paraît encore utile à l'exploitation. C'est également en vain que la DGTL
cite, dans son mémoire du 14 décembre 2020, l'arrêt AC.2016.0287 du 16 février
2017, dans lequel la CDAP a confirmé le refus d’autoriser, hors zone à bâtir,
la construction d'un couvert à piscine destiné à permettre à la fille des
recourants, atteinte dans sa santé, de pratiquer régulièrement des exercices
propres à ralentir la progression d'une maladie génétique. L'installation d'un
abri de piscine en zone inconstructible ne répondait objectivement à aucune
nécessité technique, économique ou inhérente à l'exploitation du sol, mais
était uniquement guidée par des considérations subjectives en lien avec la situation
familiale des recourants (cf. consid. 4b), ce qui se distingue, encore une
fois, de la situation du recourant.
dd) En définitive, compte tenu de
l’ensemble des circonstances, la cour doute sérieusement du fait que l'on
puisse nier la nécessité, pour le recourant, de continuer à vivre sur
l'exploitation après la retraite. La question de la conformité du projet à
l'affectation de la zone agricole peut cependant rester ouverte, dans la mesure
où le recours doit de toute façon être admis pour les motifs qui suivent.
4.
a) A teneur de l'art. 24c LAT, hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L’autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés
légalement (al. 2). Il en va de même des bâtiments d’habitation agricoles et
des bâtiments d’exploitation agricole qui leur sont contigus et ont été érigés
ou transformés légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non
constructible au sens du droit fédéral. Le Conseil fédéral édicte des
dispositions pour éviter les conséquences négatives pour l’agriculture (al. 3).
Les modifications apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être
nécessaires à un usage d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un
assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration dans le
paysage (al. 4). Dans tous les cas, les exigences majeures de l’aménagement du
territoire doivent être remplies (al. 5).
L'art. 41 al. 1 OAT précise que le
champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant l'attribution
du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral (constructions
et installations érigées selon l'ancien droit). La date déterminante est en
principe celle du 1
er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la
loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution,
qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et
non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).
L'
art. 42 OAT
définit de façon qualitative et quantitative la transformation partielle et
l'agrandissement mesuré au sens de l'
art. 24c al. 2 et 3 LAT
.
Cette disposition a la teneur suivante:
"
1
Une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique.
2
Le moment déterminant pour l'appréciation du respect de l'identité est
l'état de la construction ou de l'installation au moment de l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible.
3
La question de savoir si l'identité de la construction ou de
l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de
l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être
respectées:
a.
à l'intérieur du volume bâti existant, la surface
brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose
d'une isolation extérieure étant considérée comme un agrandissement à l'intérieur
du volume bâti existant;
b.
un agrandissement peut être réalisé à l'extérieur
du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c, al. 4 LAT sont
remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2, qu'il
s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface totale (somme
de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes annexes); les
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que
pour moitié;
c.
les travaux de transformation ne doivent pas
permettre une modification importante de l'utilisation de bâtiments habités
initialement de manière temporaire.
4
[…]
"
D'après la jurisprudence, l'identité
du bâtiment est maintenue lorsque les modifications projetées sauvegardent pour
l'essentiel le volume et l'apparence de la construction et n'ont pas d'effets
sensiblement nouveaux du point de vue de l'occupation du sol, de l'équipement
et de l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport
à l'état existant de l'ouvrage. Elle doit en particulier respecter les limites
chiffrées fixées par l'
art. 42 al. 3 let. a et b OAT
(ATF
127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 256 consid. 4 p. 261; TF
1C_401/2018 du 24 septembre 2019 consid. 3.1; 1C_118/2018 du 12 mars 2019 consid.
2.2; 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1). L'exigence de maintien de l'identité
du bâtiment ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des
transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions
ou installations dont l'aspect esthétique n'était pas satisfaisant (TF 1C_335/2012
du 19 mars 2013 consid. 5.1).
Il découle de l’art.
42 al. 3 let. b, 1
ère
phrase OAT qu’un
agrandissement à l'extérieur du volume bâti existant ne peut être réalisé qu'à
la condition préalable que l'un des critères alternatifs de l'
art. 24c al. 4 LAT
soit réalisé: les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent ainsi être
nécessaires à un usage d'habitation répondant
aux
normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une
meilleure intégration dans le paysage. Des modifications peuvent être
qualifiées de nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles
lorsqu'elles sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux
standards modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction
d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli
/M
ichael Pflüger
,
Bâtiments d'habitation existants sis
hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement
,
janvier n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). L’adjectif
"
nécessaire
"
doit être
interprété de façon restrictive (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT:
Construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 36
ad
art. 24c
LAT). En prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement du volume
visible du bâtiment, l’art. 24c al. 4 LAT vise en particulier à empêcher la
disparition latente du caractère typique des paysages à la suite de la
démolition de constructions traditionnelles et de leur remplacement par des
bâtiments d'un caractère visiblement différent (cf. Rapport explicatif de la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative cantonale Constructions
hors des zones à bâtir,
in
FF 2011 6533, p. 6539).
b) Il n'est pas contesté en l'espèce que
le bâtiment d'habitation du recourant entre dans le champ d'application de l'art.
24c LAT, dès lors qu'il a été construit et utilisé à des fins d'habitation
avant la date déterminante du 1
er
juillet 1972. Dès lors que le
projet vise à transformer et agrandir l’appartement du rez-de-chaussée, il convient
d’examiner si l’identité de la construction est maintenue.
c) La décision attaquée indique que l'agrandissement
envisagé respecte les limites chiffrées posées par l'
art. 42
al. 3 let. a et b OAT
. La DGTL a ensuite changé de position
en soutenant,
dans ses déterminations du 14 décembre 2020, que
le potentiel d'agrandissement hors volume aurait été épuisé lors de la construction
de l'appartement du rez-de-chaussée, qui daterait de 1990 selon les précisions
fournies par le recourant à l'inspection locale. Elle en conclut que les
travaux litigieux ne peuvent, pour ce motif déjà, pas être autorisés en vertu
de l'art. 24c LAT. La DGTL ne saurait toutefois être suivie sur ce point. Avec ses
déterminations du 15 janvier 2021, le recourant a produit un extrait de l'acte
de vente notarié établi à l'occasion du rachat du domaine en 1986. Ce document
mentionne l'existence d'un logement aménagé sur les trois niveaux du bâtiment
et prévoit la constitution d'un droit d'habitation en faveur des parents du
recourant, qui devait par la suite être reporté sur l'appartement du
rez-de-chaussée. Il ressort par ailleurs de deux attestations annexées au
recours que la construction de la véranda remonte à 1968 ou 1969 et que la présence
de la salle de bain a pu y être constatée en 1971. Ainsi, et compte tenu des
déclarations du recourant, le rez-de-chaussée de l'immeuble était selon toute vraisemblance
déjà aménagé en habitation à la date de référence du 1
er
juillet
1972
. Il convient donc de s'en tenir aux calculs qui sont
reportés dans la décision attaquée et dont il ressort
qu'avec
une surface déterminante de 176.71 m
2
, le projet n'excède pas l'agrandissement
maximal autorisé selon l'art. 42 OAT.
d) aa) La décision entreprise retient ensuite
que le projet ne répond à aucun des critères alternatifs définis par l’art.
24c al. 4 LAT, permettant de modifier l’aspect extérieur du bâtiment.
La DGTL estime en particulier que les travaux prévus ne sont pas nécessaires à
un usage d’habitation répondant aux normes usuelles, même au regard de la
situation personnelle du recourant. Le logement existant offrirait en l'état des
conditions de vie satisfaisantes et l’agrandissement hors volume souhaité ne
serait pas nécessaire pour permettre l’usage d’un fauteuil roulant.
Dans son mémoire du 14 décembre
2020, la DGTL se fonde sur l'ordonnance fédérale du 12 mai 1989 concernant la
surface nette habitable, le nombre et la dimension des pièces (programme), l'aménagement
de la cuisine et l'équipement sanitaire (RS 843.142.3) pour affirmer qu’une
surface habitable nette de 50 m
2
- inférieure à celle de l'appartement
du rez-de-chaussée - doit être considérée comme suffisante pour un couple âgé.
L'art. 1 de cette ordonnance prévoit certes que la surface habitable nette pour
un ménage de deux personnes doit être d'au moins 50 m
2
. Il s'agit cependant
d'une exigence minimale et générale, qui doit être affinée en pratique pour tenir
compte des situations particulières liées, comme en l’espèce, au fait que l'un des
occupants du logement présente une mobilité réduite. La DGTL cite aussi les
directives "
Habita
t pour
personnes âgées
"
édictées par le Centre suisse
pour la construction adaptée aux handicapés (actuellement le Centre suisse "Architecture
sans obstacles"). Ces directives servent de guide pour la construction de
logements consacrés en tout ou partie aux personnes âgées, pour leur permettre de
vivre de manière autonome et en sécurité le plus longtemps possible (p. 4);
elles ne paraissent donc pas pertinentes. Il conviendrait plutôt de se référer
à la norme SIA 500 "
Constructions sans obstacles
", qui contient
des exigences plus générales visant à rendre les bâtiments accessibles à
tous sans discrimination, que la construction soit ouverte au public ou qu’elle
comprenne des habitations ou des places de travail. On peut aussi citer le "
Guide
de recommandations pour l’adaptation de logements
" et les Directives "
logements
sans barrière & adaptables
", qui constituent des instruments de
travail supplémentaires pour la réalisation de logements adaptés aux personnes
en situation de handicap.
Quoi qu’il en soit, les constatations faites
sur place ont clairement démontré que le logement dans lequel le recourant
envisage de passer la retraite n'est pas du tout adapté à sa situation. L'appartement
est composé d'une véranda faisant office d'entrée et de corridor menant à la
salle de bain, d'une cuisine avec chambre à coucher et d'une pièce non aménagée
où le sol est très inégal. L’inspection locale a permis de constater l'exiguïté
des lieux et la présence de seuils de porte élevés entre chaque pièce en raison
de la différence de niveau des sols. Elle a aussi mis en évidence que le recourant
n'est actuellement pas en mesure d'emprunter la porte d'entrée avec son
fauteuil roulant car celle-ci est trop étroite. Il ne peut pas tourner dans le
corridor ou la cuisine et il lui est très difficile, voire impossible de se
mouvoir dans la salle de bain ainsi que de se déplacer d'une pièce à l'autre en
raison des seuils de porte. Les travaux prévus visent à élargir l'entrée, abaisser
les seuils de porte et augmenter l'espace disponible de 13 m
2
pour éliminer
les obstacles architecturaux et permettre le déplacement en chaise roulante
dans les nouvelles pièces à disposition (séjour, cuisine, salle de bain et
chambre à coucher). La DGTL recommande de trouver une solution d'aménagement à
l'intérieur des volumes existants
, y compris pour aménager
une salle de bain plus fonctionnelle.
Elle va jusqu’à produire,
avec son mémoire du 14 décembre 2020, une proposition de réorganisation de l'appartement
sous forme de schéma (incluant notamment la suppression d'un mur pour agrandir
l'espace séjour-cuisine). Ses attentes sont toutefois loin d'être réalistes.
Elles ne tiennent en outre pas compte des indications de l’architecte du projet,
qui a précisé dans un courrier du 9 juin 2020 produit avec le recours que le
réaménagement de la salle de bain à un autre emplacement que celui proposé dans
le cadre du projet entraînerait des coûts supplémentaires de plus de 120'000 francs.
La solution préconisée par la DGTL s’avère donc disproportionnée au regard de
la situation du recourant, qui devra du reste engager d’autres frais pour le désamiantage
du carrelage de la salle de bain et du toit de la véranda (v. le rapport de
diagnostic amiante figurant au dossier de la municipalité).
En réalité, la suppression des barrières architecturales existantes ne
sera possible qu'à la condition d'augmenter
la surface
habitable. Les travaux prévus
constituent le
minimum exigible pour répondre aux besoins du recourant et lui
permettre de continuer à vivre décemment sur l'exploitation durant sa retraite,
étant rappelé que
le volume supplémentaire envisagé reste
modeste et prendra place sur la terrasse existante.
Il s’ensuit que les
modifications apportées à l’aspect
extérieur du bâtiment sont
indispensables à un
usage d'habitation répondant aux normes usuelles pour un couple dont l'un des conjoints
est en situation de handicap. L'Office AI a lui-même reconnu la nécessité des modifications
architecturales prévues, en acceptant de contribuer aux frais de réaménagement
du domicile ainsi qu'aux frais d'établissement d'une rampe pour fauteuil roulant
(v. les deux communications du 3 avril 2019 produites avec le recours).
Sous cet angle déjà, le projet respecte donc l’art. 24c al. 4 LAT.
bb)
On relève
ensuite que le bâtiment à transformer figure
au
recensement architectural avec la note *6*, soit comme objet sans intérêt. La
vision locale a permis de constater que la façade ouest est en mauvais état. Dans
ses déterminations du 14 décembre 2020, la DGTL souligne elle-même "
l’état
vétuste de la véranda
"
. L
’extension
projetée ne met donc pas en péril l’aspect extérieur de l
’immeuble,
qui ne présente pas de qualités esthétiques remarquables qui mériteraient d'être
préservées
. Les modifications apportées permettront au
contraire d'améliorer l’apparence de la construction et, ainsi, son intégration
dans le paysage au sens de l'art. 24c al. 4 LAT.
cc) Les transformations prévues
permettront enfin en principe de diminuer la consommation d'énergie de
chauffage du bâtiment, qui ne comporte pas d'isolation au sol (cf. supra,
Faits, let. B). La troisième exigence d'assainissement énergétique de l’art.
24c al. 4 LAT paraît donc également réalisée.
e) Reste à examiner si l’identité du
bâtiment est maintenue. On a vu que les proportions de la construction ne seront
pas sensiblement modifiées avec l’augmentation de la surface brute de plancher de
13 m
2
prévue, qui n’est pas excessive au regard des critères quantitatifs
de l'art. 42 al. 3 let. a et b OAT. Les travaux modifient ensuite l'aspect de
la façade ouest, qui sera avancée de 1.90 m et modernisée. Il s’agit cependant
d’un changement assez minime, qui sera peu visible dans la mesure où l’exploitation
se situe en aval de la route cantonale. L’exigence du respect de l’identité de
la construction commande du reste d’examiner l'effet de la transformation sur
le bâtiment lui-même, et non sur un élément spécifique comme une façade, un pan
de toiture ou une annexe (cf. arrêt AC.2020.0139 du 29 avril 2021 consid.
2e). Or en l’occurrence, la transformation de la façade ouest n’est de loin pas
de nature à altérer les traits ou éléments essentiels du bâtiment d’habitation,
qui ne fait pas partie du patrimoine architectural local et dont l'apparence
extérieure demeure inchangée à tous les autres points de vue. On ne relève
enfin aucun changement quant au nombre de logements ou la destination de la
construction. Sur la base d’un examen global des circonstances, la cour parvient
ainsi à la conclusion que l'identité de la construction au sens de l’art. 42
al. 1 OAT - par rapport à son état au 1
er
juillet 1972 - est
respectée pour l'essentiel avec le projet.
f) Il s’ensuit qu'une autorisation
dérogatoire au sens des art. 24c LAT et 42 al. 1 OAT doit être octroyée pour
le projet litigieux. Une telle solution protège la bonne foi du recourant et la
confiance que celui-ci avait placée dans les renseignements contenus dans les
deux préavis favorables du SDT des 25 octobre 2018 et 8 mars 2019, dont cette
autorité s’est ensuite écartée en invoquant, à tort, une modification du cadre
légal applicable (cf. supra consid. 3d/bb).
5.
Il découle des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis, les décisions attaquées annulées et le dossier renvoyé
aux autorités intimées pour qu'elles délivrent l'autorisation spéciale et le
permis de construire sollicités (art. 89 al. 2 LPA-VD). Compte tenu de l’issue
du litige, il sera statué sans frais (art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Obtenant
gain de cause avec le concours d’un mandataire professionnel, le recourant a
droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge de la DGTL qui succombe
seule dans la mesure où la municipalité a soutenu le projet autant qu'elle le
pouvait dans le respect du cadre légal (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Service du développement territorial
du 7 mai 2020 est annulée. Le dossier est renvoyé à la Direction générale du
territoire et du logement pour qu'elle délivre l'autorisation spéciale fondée
sur l'art. 24c LAT à A.________.
III.
La décision de la Municipalité de Gimel du 14 mai
2020 est annulée. Le dossier est renvoyé à cette autorité pour qu'elle délivre
le permis de construire à A.________.
I.
Il n’est pas perçu d’émolument judiciaire.
II.
La DGTL versera une indemnité de 2’500 (deux mille
cinq cents) francs à A.________, à titre de dépens.
Lausanne, le 4 juin 2021
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l'Office fédéral du
développement territorial.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.