vd_omni · PS.2005.0213 · 2005-12-21 · fr

X. c/Service de prévoyance et d'aide sociales, CSR-Morges-Aubonne | Ouverture d'un nouveau droit au RMR. On peut interpréter l'art. 48 LEAC en ce sens que l'ouverture d'un nouveau droit aux prestations du RMR présuppose l'épuisement préalable de la période de vingt-quatre mois selon l'art. 48 al. 1 et 2 LEAC. En l'occurrence, toutefois, la solution retenue selon laquelle la requérante devrait épuiser un solde de trois mois avant de se voir reconnaître l'ouverture d'un nouveau droit, est arbitraire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.12.2005 PS.2005.0213

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
21 décembre 2005
Composition
M. Robert Zimmermann, président; Mme Sophie Rais Pugin
et Mme Ninon Pulver, assesseurs.
recourante
A.________,
à
1********
autorité intimée
Service de prévoyance et d'aide
sociales,
à Lausanne
autorité concernée
CSR-Morges-Aubonne,
à Morges
Objet
RMR - revenu minimum de réinsertion
Recours A.________ c/ décision du Service de prévoyance et
d'aide sociales du 25 juillet 2005 (octroi du RMR jusqu'à fin juillet 2005
seulement)
Vu les faits suivants
A.
Le 9 décembre 1998, le Centre social régional de
Morges-Aubonne (ci-après : le CSR) a mis A.________ au bénéfice du revenu
minimum de réinsertion (RMR), au sens des art. 27ss de la loi sur l’emploi et
l’aide aux chômeurs, du 25 septembre 1996 (LEAC ; RSV 837.01), à compter
du 1
er
novembre 1998. Des allocations ont été versées pendant douze
mois, soit jusqu’en novembre 1999. Le 17 novembre 1999, le CSR a prolongé les
effets de la décision du 9 décembre 1998, pour une nouvelle période de douze
mois. Des allocations ont été versées jusqu’en  février 2000.
A cette époque, A.________ a trouvé un emploi, dès
le 1
er
mars 2000. A raison de cela, l’octroi des prestations a été
suspendu dès fin février 2000. Son contrat de travail ayant été résilié, A.________
a présenté une nouvelle demande d’allocations au titre du RMR, en juin 2000.
Les prestations ont été versées de juin à octobre 2000. Du 20 novembre 2000 au
30 avril 2003, A.________ a exercé un emploi à plein temps. Elle a été licenciée
avec effet au 1
er
mai 2003. Elle a bénéficié des prestations de
l’assurance-chômage jusqu’au 30 avril 2005.
B.
Le 10 mai 2005, A.________ a présenté une nouvelle demande
de prestations au titre du RMR. Le 25 mai 2005, le CSR a admis cette requête,
mais uniquement pour le solde de la deuxième période de douze mois, soit trois
mois.
Le 25 juillet 2005, le Service cantonal de la
prévoyance et de l’aide sociale (ci-après : le SPAS) a rejeté le recours
formé par A.________ contre cette décision, qu’il a confirmée. Il a considéré,
en bref, qu’au regard de l’art. 48 LEAC, les prestations du RMR ne pourraient être
versées que pendant vingt-quatre mois au maximum (soit deux périodes de douze
mois). Ce ne serait qu’après l’expiration de cette période que l’octroi de
nouvelles prestations serait envisageable. En l’occurrence, des allocations ne
pourraient être versées que pour le solde de la période accomplie, soit trois
mois.
C.
A.________ recourt contre cette décision. Elle fait valoir
que dès lors que les conditions légales seraient remplies, elle aurait droit
aux prestations au titre du RMR,  sans aucune restriction. Elle requiert
l’effet suspensif, aux fins de « l’ouverture d’un deuxième droit
RMR ».
Le SPAS conclut au rejet du recours et de la requête
d’effet suspensif. Le CSR propose le rejet de la demande d’effet suspensif. Invitée
à répliquer, A.________ a maintenu le recours.
D.
Le CSR a versé à la recourante des prestations au titre du
RMR jusqu’en juillet 2005. Dès le 1
er
août 2005, il l’a mise au
bénéfice de l’aide sociale.
Considérant en droit
1.
Aux termes de l’art. 27 LEAC, les personnes sans emploi,
qui ont épuisé leur droit aux prestations de l’assurance-chômage ou qui n’ont y
pas droit peuvent bénéficier du RMR (al. 1) ; celui-ci comprend un montant
couvrant les besoins vitaux et personnels indispensables, ainsi qu’un
supplément correspondant à l’exécution du contrat de réinsertion au sens de
l’art. 39 LEAC, et  des mesures destinées à favoriser la réinsertion
professionnelle et/ou sociale du requérant (al. 2).
L’art. 48 LEAC prévoit que le RMR est accordé
jusqu’à ce que le bénéficiaire retrouve une activité professionnelle, mais pour
une durée maximale de douze mois (al. 1) ; au-delà, une nouvelle demande
peut être formée pour une période identique; le RMR ne peut toutefois être
versé pendant plus de vingt-quatre mois en tout (al. 2) ; une fois le
droit au RMR épuisé, une nouvelle demande peut être formée, pour autant que le
requérant ait au préalable exercé une activité lucrative pendant une année au
moins, et épuisé ses nouveaux droits aux prestations de l’assurance-chômage
(al. 3).
Le dossier du SPAS contient la copie d’une
directive, datée de juillet 2003 et relative à l’application de l’art. 48 LEAC.
Ce document précise que le bénéficiaire qui n’a pas épuisé ses droits pour la
durée de vingt-quatre mois et qui présente ultérieurement une nouvelle demande
ne peut prétendre, dans un premier temps, qu’au solde de la première période de
vingt-quatre mois.
En l’occurrence, la recourante a reçu les
prestations du RMR pendant une première période complète de douze mois (soit de
novembre 1998 à octobre 1999), puis pendant une deuxième période d’une durée totale
de neuf mois (soit quatre mois, de novembre 1999 à février 2000, puis cinq
mois, de juin à octobre 2000). Le SPAS et le CSR considèrent dès lors que la
recourante ne pourrait prétendre à l’ouverture d’un nouveau droit aux
prestations du RMR, qu’après la fin de la période antérieure au cours de
laquelle les prestations du RMR ont été versées. Concrètement, la recourante
n’aurait droit qu’au solde de la deuxième période de prestations, soit trois
mois (douze mois, moins les neuf mois à raison desquels les prestations ont
déjà été touchées). En d’autres termes, l’autorité intimée part du point de vue
que l’octroi d’un nouveau droit au sens de l’art. 48 al. 3 LEAC présuppose
l’épuisement préalable du droit visé à l’art. 48 al. 2 LEAC. La recourante
conteste cette conception. Elle allègue remplir les conditions d’octroi du RMR
selon l’art. 48 al. 3 LEAC. Elle tient pour absurde la solution retenue dans la
décision attaquée, en tant qu’elle dissuade le bénéficiaire du RMR de reprendre
une activité rémunérée avant la fin de la période de vingt-quatre mois régie
par l’art. 48 al. 2 LEAC.
2.
La loi ne tranche pas expressément la question soumise au
tribunal. Il faut procéder par interprétation.
a) La loi s’interprète en premier lieu selon sa
lettre. Toutefois, si le texte n’est pas absolument clair ou si plusieurs
interprétations en sont possibles, il faut rechercher la portée véritable de la
norme en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment les
travaux préparatoires, le but et l’esprit de la règle, les valeurs sur
lesquelles elle repose, ainsi que sa relation avec d’autres dispositions
légales  (ATF 131 I 74 consid. 4.1 p. 80/81 ; 131 V 59 consid. 5.3 p. 62,
90 consid. 4.1 p. 93, et les arrêts cités).
b) L’art. 48 LEAC forme à lui seul la Section VIII
de la loi, régissant la durée de l’octroi du RMR. L’al. 1 de cette disposition
fixe la règle que le RMR est versé jusqu’à ce que le bénéficiaire retrouve un
emploi, mais pas pendant plus de douze mois. L’al. 2 prévoit que cette période
peut être renouvelée, sous certaines conditions; la durée des deux périodes
confondues ne saurait toutefois dépasser vingt-quatre mois. Il ressort
clairement du système de ces deux dispositions combinées que le RMR est octroyé
pendant vingt-quatre mois au plus, soit deux phases de douze mois au maximum
chacune. La controverse porte sur ce qu’il faut entendre par l’épuisement des
droits au RMR selon l’art. 48 al. 3 LEAC in initio, en tant que cette
disposition prévoit qu’une nouvelle demande ne peut être formé qu’après
l’épuisement du droit au RMR.
D’un point de vue systématique, l’al. 3 se rapporte
aux al. 1 et 2 combinés entre eux. Cela conforte la thèse, défendue par
l’autorité intimée, que l’ouverture d’un nouveau droit aux prestations du RMR
présuppose l’épuisement préalable du premier droit. On peut ainsi en déduire,
de manière soutenable, que l’octroi de nouvelles prestations selon l’art. 48
al. 3 LEAC n’entre en ligne de compte que si le bénéficiaire a reçu auparavant
le RMR pendant vingt-quatre mois en tout.
c) D’un point de téléologique, la LEAC vise la
réinsertion des personnes sans emploi, en fin de droit ou privées de droit
(art. 27 LEAC). L’octroi des prestations s’éteint dès que le bénéficiaire
exerce à nouveau une activité professionnelle (art. 48 al. 1 LEAC). Le dispositif
légal subordonne l’octroi du RMR à la conclusion d’un contrat de réinsertion
(art. 39 LEAC), précisément en vue d’une nouvelle embauche. La limitation dans
le temps du droit aux prestations complète l’effet d’incitation produit par le
contrat de réinsertion. On ne saurait certes admettre qu’un droit aux
prestations du RMR est acquis à chaque fois que les conditions de l’art. 48 al.
3 LEAC sont remplies, car cela permettrait de rouvrir une nouvelle période de
vingt-quatre mois de RMR à chaque fois que le bénéficiaire aurait occupé un
emploi pendant un an et épuisé ses droits aux indemnités de chômage. Cela comporterait
en effet le risque, par le truchement d’une interprétation extensive de l’art.
48 al. 3 LEAC, de contourner les règles posées aux al. 1 et 2 de la même
disposition.
d) Comme le montre l’examen des travaux préparatoires,
le législateur a insisté particulièrement sur le caractère temporaire et limité
des prestations du RMR (cf. BGC septembre 1996, p. 2439ss, 2464, 2496, 2552,
2564, 2566, 3227, 3237, 3241). Cette volonté, même si elle ne porte pas
directement sur la question soumise au tribunal, doit être prise en compte dans
le cadre général de l’interprétation de la loi.
e) Il suit de ce qui précède que la conception
défendue par l’autorité intimée est en soi conforme au sens et au but de l’art.
48 LEAC.
3.
Il reste à examiner si la solution retenue dans la
décision attaquée n’aboutit pas, pour ce qui concerne la recourante, à un
résultat inconciliable avec le droit supérieur.
a) Une norme viole l’égalité de traitement
lorsqu’elle opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification dans
les faits à réglementer, ou n’opère pas celles qui s’imposent à raison de ces
faits (ATF 131 I 1 consid. 4.2 p. 6 ; 129 I 1 consid. 3 p. 3 ; 125 I
161 consid. 3a p. 163, 166 consid. 2a p. 168, 173 consid. 6b p. 178, et les
arrêts cités).
b) S’agissant de la recourante, la deuxième période
des droits aux prestations du RMR, ouverte en novembre 1999, n’est pas
terminée, à trois mois près. Alors qu’elle a exercé une activité lucrative à
temps plein de novembre 2000 à avril 2003 (soit pendant deux ans et cinq mois),
puis épuisé ses droits aux indemnités de l’assurance-chômage, la solution
retenue dans la décision attaquée limite au solde de trois mois son droit au
RMR. Conséquemment, la recourante se trouverait dans l’obligation, au terme de
ces trois mois, de remplir à nouveau les conditions de l’art. 48 al. 3 LEAC
pour prétendre à l’ouverture d’un nouveau droit, c’est-à-dire occuper un emploi
pendant un an et épuiser le droit aux indemnités de chômage. La différence de
traitement que cela implique par rapport à une personne dans la même situation
que la sienne, mais qui aurait terminé la deuxième période de douze mois au
sens de l’art. 48 al. 2 LEAC, aboutit à un résultat arbitraire. A suivre la
conception retenue par l’autorité intimée, la recourante aurait mieux fait de
différer de trois mois tout engagement, afin de préserver au mieux d’éventuels
droits futurs. Or, le système légal tend à favoriser la réinsertion
professionnelle et sociale des requérants (consid. 2c ci-dessus). Il serait
paradoxal que l’application stricte des règles limitant la durée de l’octroi du
RMR ait pour effet d’encourager les requérants à ne pas accepter d’engagement
lorsque, comme en l’espèce, ils sont sur le point d’épuiser leurs droits selon
l’art. 48 al. 2 LEAC.
Dans des situations comparables à celles de la
recourante, l’art. 48 al. 3 LEAC soit appliqué avec la souplesse propre à
assurer l’égalité de traitement entre les citoyens. Tel n’a pas été le cas en
l’espèce.
4.
Le recours doit ainsi être admis, la décision attaquée
annulée et la cause renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle décision. Il
est statué sans frais (art. 4 al. 2 RE-TA). Il n’y a pas lieu d’allouer des
dépens. Eu égard à l’issue du litige, la demande d’effet suspensif a perdu son
objet.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision attaquée est annulée.
III.
La cause est renvoyée à l’autorité intimée pour nouvelle
décision.
IV.
La demande d’effet suspensif a perdu son objet.
V.
Il est statué sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2005
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.