vd_omni · AC.2021.0379 · 2022-03-23 · fr

A.________/Municipalité de Crissier | Irrecevabilité du recours déposé contre une réponse à une demande de renseignement au sujet des constructions admises dans une zone industrielle.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.03.2022 AC.2021.0379

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 mars 2022
Composition
M. André Jomini,
président
; M. François Kart et M. Serge
Segura, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,
Autorité intimée
Municipalité de Crissier,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A._______ c/ courrier de la Municipalité de Crissier
du 2 novembre 2021 (avant-projet d'extension d'un bâtiment sur la parcelle n°
617).
Vu les faits suivants:
A.
La société A._______ (ci-après: A._______) est propriétaire de la parcelle
n° 617 du registre foncier, sur le territoire de la commune de Crissier. Cette
parcelle est classée dans la zone industrielle 1B du plan général d'affectation
de la commune. Il s'y trouve un bâtiment abritant notamment un magasin
(supermarché; adresse: chemin de l'********).
Le 9 avril 2021, la société B._______, au ********
(canton de Genève), a écrit au Service de l'urbanisme de la commune pour lui
remettre un "
dossier C._______ pour un examen préalable en commission
d'urbanisme
". Cette lettre précisait que la société C._______ était
active dans les domaines de l'escalade, du trampoline, du yoga, etc. et qu'elle
avait mis au point un concept de centre de sports et de loisirs. Le dossier
joint à la lettre est constitué de plans et de rapports concernant un projet à
réaliser sur la toiture du bâtiment existant, avec un parking au-dessus duquel
serait construite une superstructure accueillant une halle de trampoline et un
restaurant. La conclusion de la lettre du 9 avril 2021 est la suivante:
"
Conformément à
notre conversation du 25.02.21, nous restons à disposition pour une
présentation du dossier, nous vous remercions d'avance pour les commentaires de
la commission d'urbanisme et nous vous serions reconnaissants pour une confirmation
de l'affectation choisie pour le bâtiment, afin que nous puissions engager l'avant-projet.
"
D'après un rapport joint à cette lettre (rapport D._______),
B._______ est la société qui avait récemment transformé le bâtiment existant
sur la parcelle n° 617 pour y installer le centre commercial. Elle serait
également chargée par la propriétaire de créer la halle de trampoline.
B.
Le 2 novembre 2021, la Municipalité de Crissier (ci-après: la
municipalité) a adressé à B._______ une lettre dont le contenu est pour
l'essentiel le suivant:
"Propriété A._______
[...]
– Dossier C._______ – Affectations de loisirs – Avant-projet.
[...]
Analyse
Le projet d'activité de loisirs n'est pas conforme à
l'affectation de la zone. Ce type d'activité n'est pas non plus conforme à la
vision de l'évolution de la zone inscrite dans le Plan directeur intercommunal
de l'Ouest lausannois approuvé par le Conseil d'Etat le 25.08.2021, qui prévoit
de dédier cette zone aux activités artisanales ou industrielles. Par ailleurs, le
Plan directeur cantonal demande aux régions et agglomérations vaudoises d'établir
une stratégie régionale de gestion des zones d'activités. L'agglomération Lausanne-Morges
subit une pénurie de zones d'activités, par conséquent, il s'agit de conserver
le potentiel d'accueil des entreprises industrielles ou artisanales.
Ce secteur est au bénéfice de dérogations déjà accordées pour
des surfaces de vente. Cependant, à ce jour, il n'y a aucune dérogation pour
l'affectation de loisirs. Une entrée en matière pour ce type d'activité crée un
précédent qui pourrait entraîner une évolution de la zone vers des activités de
loisirs. En effet, cette zone a vocation de rester industrielle et artisanale,
dont les besoins sont importants dans l'Ouest lausannois. Par ailleurs, la
desserte en transports publics de ce secteur n'est pas suffisante et les
cheminements piétons insuffisamment aménagés pour des activités qui génèrent de
nombreux déplacements. Enfin, ces activités de loisirs risquent d'entraîner une
forte charge de trafic automobile dans un secteur particulièrement saturé.
Conclusion
En l'état, l'avant-projet pour une activité de type "Jumping"
n'est pas conforme à l'affectation actuelle de la zone, ni à la vision
stratégique pour son évolution future.
Nonobstant, la réalisation de la rampe extérieure offre
l'opportunité d'implanter des activités industrielles ou artisanales au niveau
de la toiture.
Sur la base de ce qui précède, nous vous informons que la
Municipalité a pris la décision, lors de sa dernière séance, de refuser l'affectation
de type loisirs, mais reste ouverte à tout nouvel avant-projet incluant des
activités industrielles ou artisanales.
La présente décision peut faire l'objet d'un recours à la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
[...]"
.
C.
Agissant le 3 décembre 2021 par la voie du recours de droit administratif,
A._______ demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) de prononcer ce qui suit:
"
Le projet tel
que proposé par A._______ sur la parcelle 617, Ch. de l'********, à Crissier
(café-restaurant et halle de loisirs/jumping en toiture) est réputé compatible
avec l'affectation de la zone telle que définie à l'art. 124 RPGA, au bénéfice
ou non d'une dérogation
"
.
Dans sa réponse du 24 février 2022, la Municipalité
expose en substance ce qui suit: sa lettre du 2 novembre 2021 n'est qu'une
position préalable sur un avant-projet. Elle aurait pu transmettre sa
correspondance d'avis préalable sans mention de la voie de recours et en
laissant à la propriétaire le soin de décider si elle entendait quand même
passer par une procédure d'autorisation de construire, ou si elle y renonçait.
La recourante s'est déterminée sur cette réponse le
14 mars 2022.
Considérant en droit:
1.
La Cour de droit administratif et public examine d'office la
recevabilité des recours qui lui sont soumis.
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal
cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3
LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce,
en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let. b); de rejeter
ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (al. 1 let. c). Cette disposition définit
la notion de décision de la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du
20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021). Cela vise
donc tout acte individuel et concret d'une autorité, qui règle de manière
unilatérale et contraignante des droits ou des obligations (cf. notamment ATF
143 II 268 consid. 4.2;
ATF 135 II 38
consid.
4.3). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la
situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à
tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses
rapports avec l'Etat (
ATF 135 II 22
consid.
1.2). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des
communications, des prises de position, des recommandations et des renseignements
n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de caractère juridique
contraignant (arrêt TF 1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2 et les
références; AC.2016.0452 du 7 mars 2017 consid. 1).
b) La voie du recours de droit administratif, au
sens des art. 92 ss LPA-VD, est ouverte contre une décision d'une municipalité
refusant de délivrer un permis de construire, dans la procédure régie par les
art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11). La procédure administrative est alors
introduite par le dépôt d'une demande formelle de permis de construire (art.
108 LATC) et, en principe, la demande de permis est mise à l'enquête publique
(art. 109 LATC). Il arrive cependant que, saisie d'une demande de permis, la
municipalité refuse d'emblée d'autoriser le projet, sans organiser d'enquête
publique; elle rend alors une décision finale qui peut faire l'objet d'un recours
(cf. notamment Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne
1988, p. 242). Il peut en aller de même lorsque le constructeur présente non
pas une demande de permis de construire
stricto sensu
mais une demande
d'autorisation préalable d'implantation au sens de l'art. 119 LATC, soumise
en principe aux mêmes règles de procédure (cf. notamment AC.2012.0321 du 26
février 2013).
Avec l'autorisation préalable d'implantation, le
droit cantonal permet au constructeur de soumettre à l'autorité compétente un
projet moins élaboré. La portée juridique d'une telle autorisation est restreinte
et elle ne vise pas tous les aspects du projet; elle peut, selon les cas, se
limiter à régler la question de l'implantation proprement dite, voire celles du
volume, de la hauteur ou de l'affectation de l'ouvrage projeté. Dans cette
procédure, l'autorité compétente tranche des questions de principe, à propos en
particulier du droit de construire, de l'emplacement, du type d'ouvrage et des rapports
de surface. Ensuite, dans une seconde phase, le permis de construire doit être
délivré si la demande en est faite dans un délai de deux ans (art. 119 al. 2
LATC), si le projet de construction est conforme aux conditions fixées dans
l'autorisation d'implantation et si, sur les points non réglés dans cette autorisation
préalable, il est conforme aux normes applicables (cf. notamment AC.2016.0230
du 13 septembre 2017 consid. 2).
c) En l'occurrence, le mandataire de la recourante (B._______)
n'a pas déposé une demande de permis de construire ou d'autorisation préalable
d'implantation. Il a simplement sollicité un préavis de la "commission d'urbanisme",
avant l'établissement d'un avant-projet. Il entendait s'adresser à un service technique
de la commune, ou à un organe de préavis, et ne demandait pas, dans son courrier
du 9 avril 2021, une décision formelle de la municipalité. Les conclusions du présent
recours, tendant au prononcé d'une décision en constatation ("le projet
[...] est réputé compatible avec l'affectation de la zone telle que définie à
l'art. 124 RPGA, au bénéfice ou non d'une dérogation"), n'ont pas été
présentées telles quelles à la municipalité. La lettre du 9 avril 2021 doit
bien plutôt être interprétée comme une demande de renseignements.
Le courrier de la municipalité du 2 novembre 2021
utilise le terme de "décision" ("
la Municipalité a pris la
décision
[...]", "
la présente décision peut faire l'objet d'un
recours
[...]"). Cette autorité a toutefois précisé ultérieurement (le
24 février 2022) la portée de sa réponse à B._______: il s'agit d'une position
préalable sur un avant-projet, et non pas d'une décision en constatation
puisque la LATC prévoit une procédure pour obtenir une décision formatrice
(procédure des art. 103 ou 119 LATC – cf. supra, consid. 1b). La municipalité
ajoute qu'elle aurait pu transmettre sa correspondance d'avis préalable sans
mention de la voie de recours. Cette mention a été ajoutée "par prudence"
mais cela ne modifie pas le contenu ni la portée de la lettre.
Dans sa réplique, la recourante ne conteste pas ces
explications de la municipalité. Elle fait valoir qu'il est donc loisible à la
municipalité d'annuler son envoi; si elle ne le fait pas, on peut néanmoins
déduire de l'argumentaire de la municipalité qu'elle n'était pas habilitée à
statuer comme elle l'a fait.
Il faut en effet, vu les explications de la
municipalité, interpréter la lettre du 2 novembre 2021 comme une simple réponse
à une demande de renseignements au sujet des constructions admises en zone
industrielle 1B. La réponse n'a pas de caractère juridique contraignant: elle n'empêche
pas la recourante de déposer une demande d'autorisation formelle et elle n'exclut
pas, selon la LATC, une décision positive de la municipalité au terme de la
procédure administrative (en fonction éventuellement de l'évolution du projet, des
prises de position des autorités cantonales, des résultats de l'enquête
publique, etc.).
Il s'ensuit que la voie du recours de droit
administratif n'est pas ouverte, l'objet du recours n'étant pas une décision.
2.
Le recours étant irrecevable, la recourante succombe. La formulation du
courrier du 2 novembre 2021 pouvait légitimement amener cette dernière à
utiliser la voie de droit indiquée, pour éviter le risque de compromettre éventuellement
sa situation juridique. Dans ces circonstances, il se justifie de renoncer à la
perception d'un émolument judiciaire (art. 49 et 50 LPA-VD). Vu l'issue de la
cause, la recourante n'a pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD). Pour le
motif précité, il se justifie de ne pas en allouer à la Commune de Crissier.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 mars 2022
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.