vd_omni · AC.2003.0106 · 2006-04-20 · fr

PATRIMOINE PIERRE SA et consorts, PATRIMOINE PIERRE SA Société de gestion et, IMMO.CH SA/Municipalité de Montreux, Département des institutions et des relations extérieures, Service de l'aménagement du territoire | La création d'une zone de verdure sur une ancienne zone à bâtir d'un plan d'affectation de 1972 qui n'a pas été adapté aux exigences de la LAT se justifie sur un site sensible du territoire communal, peu construit et fortement exposé à la vue. La mesure est compatible avec la garantie de la propriété; en particulier, elle répond à un intérêt public important reconnu par la jurisprudence fédérale visant à réduire les zones à bâtir surdimensionnées et à assurer la protection du paysage. La présence d'une construction récente à proximité de la zone de verdure ne s'oppose pas à la mesure communale mais permet au contraire de constater l'atteinte ainsi portée au paysage et la nécessité de ne pas aggraver la situation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.04.2006 AC.2003.0106

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
20 avril 2006
Composition
M. Eric Brandt, président ;
Mme
Monique Ruzicka-Rossier et M. Jean-Daniel Rickli, assesseurs;
Greffière : Marie Wicht.
Recourants
1.
PATRIMOINE PIERRE SA,
à Pully,
2.
IMMO.CH SA,
à Pully,
toutes
deux représentées par Jean-Noël JATON et Vivian KÜHNLEIN, avocats, à Lausanne-Pully,
3.
4.
5.
Rudolf
THOMANN,
à Chailly-Montreux,
Anton
WEDER
, à Chailly-Montreux,
Jean-Marie
SCHAFFTER,
à Chailly-Montreux,
tous trois
représentés par Jean-Noël JATON, avocat, à  Lausanne-Pully,
autorités intimées
1.
Municipalité de Montreux,
représentée
par Alain THEVENAZ, avocat, à Lausanne,
2.
Département des institutions et des
relations extérieures,
représenté par le Service juridique et législatif,
à Lausanne,
autorité concernée
Service de l'aménagement du
territoire,
à
Lausanne
Objet
Plan partiel
d'affectation et permis de construire
Recours PATRIMOINE PIERRE SA et consorts contre décision
de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003 (refus de mettre à l'enquête
publique une demande de permis de construire un  immeuble résidentiel au ch.
de Rodioz, AC 2003/0106)
Recours PATRIMOINE PIERRE SA et IMMO.CH SA c/ décision du
Département des institutions et des relations extérieures du
2 juin 2005 (rejet du recours PATRIMOINE PIERRE SA et IMMO.CH SA contre la
décision du 30 avril 2003 de la Commune de Montreux levant leur opposition et
adoptant le plan partiel d'affectation "Sentier des Ramoneurs" AC
2005/0135)
Vu les faits suivants
A.
a) Les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA sont
copropriétaires de la parcelle 8836 du cadastre de la Commune de Montreux.
D’une superficie totale de 2270 m2, ce bien-fonds est constitué par un terrain
en forte pente limité au sud et à l’est par la voie historique du Sentier des
Ramoneurs qui relie depuis la partie inférieure de la ruelle des Côtes de
Pallens le secteur de la commune situé en amont de l’autoroute. Ce terrain est
desservi au nord par le Chemin de Rodioz qui se termine par une place de
rebroussement. La parcelle se prolonge en direction de l’ouest pour constituer
un accès au parking souterrain des deux bâtiments d’habitation collective
construits sur la parcelle voisine 8832.
b) La parcelle 8836 a été classée en zone de faible
densité par le plan des zones communal approuvé le 15 décembre 1972 par le
Conseil d’Etat. La parcelle était en outre grevée par une zone de protection
des sites qui se superposait à la zone de faible densité, régie par l’art. 40
du règlement sur le plan d’affectation et la police des constructions. Cette
disposition prévoit que dans les secteurs ainsi délimités, la proportion de la
surface bâtie par rapport à celle de la parcelle est limitée à 1/10
ème
pour les bâtiments comportant deux étages sous la corniche et à 1/6
ème
dans les autres cas.
c) Le plan des zones communal a fait l’objet d’une
révision importante approuvée par le Conseil d’Etat le 8 avril 1987 afin de
répondre à l’obligation de créer des zones agricoles. Cette révision n’a
toutefois pas touché les secteurs compris dans l’agglomération de Montreux.
B.
a) Dès 1997, la Commune de Montreux a entrepris l’étude
d’un plan directeur communal. Un extrait de presse publié en septembre 1998
comporte les précisions suivantes :
« (…)
Avec la crise, Montreux compte aujourd’hui près de six cents
logements vides et 5000 m2 de locaux industriels et commerciaux qui cherchent
preneurs. En même temps, on y trouve près d’un millier de chômeurs, ce qui
correspond à l’un des taux les plus élevés du canton. Enfin, sur les 470
hectares que représente le territoire urbanisé de Montreux, 120 hectares sont
théoriquement disponibles pour la construction à court ou moyen terme. Une réserve
de capacité pour quelque 14'500 habitants supplémentaires alors que les
prévisions les plus optimistes (…) sont de 2'500 habitants de plus pour l’an
2005.
(…) »
L’extrait de presse comporte encore les précisions
suivantes sur les sites menacés dans l’agglomération :
« (…)
Pour une ville qui doit son existence au paysage, le plus
grave est toutefois les atteintes à ce dernier. La pré-étude le constate :
« Le patrimoine de Montreux tient sa richesse exceptionnelle de la
juxtaposition de structures de développement dans un site étagé comme un
présentoir : hameaux, usines et palaces, mais aussi murs, châbles et
jardins. ». Or, si les hameaux (typiques de Montreux) et les « Châbles »
verticaux qui les reliaient autrefois sont encore des éléments forts du
territoire, ils tendent à se diluer dans les constructions neuves, souvent trop
grandes, qui les entourent. (…) Entre la Baye et le viaduc de l’autoroute,
« l’abandon, la vétusté, l’inadaptation de certaines constructions, mais
aussi la spéculation concourent à transformer le centre urbain sans proposer
une évolution satisfaisante ».
L’extrait de presse comporte en outre une carte du
schéma directeur de l’organisation spatiale prévoyant de créer une aire de
verdure dans le secteur constitué par le Sentier des Ramoneurs englobant les
parcelles 8836 et 8832.
b) Le plan directeur communal a été approuvé par le
Conseil d’Etat le 26 février 2001 après consultation publique et adoption par
le Conseil communal de Montreux. Le document comporte un diagnostic de la
situation de l’urbanisation formulé dans les termes suivants :
« (…)
Répondant à la forte demande des années de croissance, le
plan de zones qui date de 1972, a permis d’étendre l’occupation du sol à
pratiquement l’ensemble du territoire « urbanisable » de la commune,
souvent sans discernement des potentialités réelles du sol. Il en résulte,
localement, des atteintes graves aux qualités spatiales et structurelles
héritées du passé. (…)
Il subsiste qu’aujourd’hui, nombre de sites sont encore
menacés, qui constituent pourtant des éléments importants de l’identité
montreusienne (exemples : le vignoble de Brent, les terrains en terrasses
à l’amont des Planches).
L’enjeu actuel est bien d’enrayer les effets néfastes d’un
certain mode d’urbanisation, sans pour autant remettre en cause le
développement (…).
(…)
Les réserves de capacités sont très importantes, de l’ordre
de 100 ha, rien qu’en milieu urbain (non compris les Avants, Caux et Glion),
alors que les perspectives de croissance démographique restent modestes.
(…) »
Le plan directeur communal fixe à cet égard les
objectifs suivants :
« Rechercher une utilisation qualitative et limitée du
sol et une urbanisation respectueuse de l’environnement.
Adapter les possibilités de bâtir aux perspectives réalistes
des dix ou quinze prochaines années ».
c) Ainsi, les principes d’aménagement retenus
consistent notamment à protéger les terrains ayant valeur de patrimoine et
ménager des coupures non bâties entre les noyaux villageois et les différents
quartiers.
C.
a) En date du 25 septembre 2001, la Municipalité de
Montreux (la municipalité) a fait publier un avis informant la population et
toute personne concernée ou intéressée qu’elle entendait entreprendre une
révision du plan général d’affectation au lieu-dit Rodioz au droit du Sentier
des Ramoneurs. Il était précisé que cette révision ferait l’objet d’une
procédure de légalisation selon les dispositions de la loi sur l’aménagement du
territoire et les constructions. La municipalité a ainsi adopté dans sa séance
du 15 février 2002 un projet de plan partiel d’affectation désigné : « Sentier
des Ramoneurs » (ci-après : plan du Sentier des Ramoneurs) prévoyant
de classer en zone de verdure l’ensemble de la parcelle 8836, et de maintenir
la partie construite de la parcelle 8832 ainsi que la parcelle 8835 en zone de
faible densité avec la partie supérieure de la parcelle 8834 rejoignant depuis
la parcelle 8835 le Sentier de la Boriodaz.
b) La Commune de Montreux avait délivré le 14
juillet 1995 un permis de construire les deux bâtiments d’habitation collective
sur la parcelle 8832 et les travaux, qui ont été entrepris juste avant la
péremption du permis de construire, avaient été interrompus pour être repris en
2000.
D.
a) Le Bureau d’architecture Thomann & Thomann SA a
déposé auprès du Service de l’urbanisme de la Commune de Montreux le 11 février
2002 une demande de permis de construire en vue de réaliser un bâtiment
d’habitation collective sur la parcelle 8836 comportant quatre logements. La municipalité
répondait le 13 mars 2002 en se référant à l’avis publié dans la Feuille des
avis officiels du mois de septembre 2001 concernant la modification du plan
général d’affectation dans le secteur du Sentier des Ramoneurs. Elle relevait
que le permis de construire sollicité ne pouvait être délivré pour ce motif
tout en précisant que le dossier de la demande de permis de construire devait
être complété par un accord écrit des propriétaires de la parcelle traversée
par les canalisations et une attestation d’un géomètre certifiant l’exactitude
des gabarits posés.
b) En date du 20 janvier 2003, le conseil des sociétés
Patrimoine Pierre SA et Reymobil SA demandait à l’autorité communale de mettre
sans délai la demande de permis de construire à l’enquête publique au motif qu’il
était prématuré d’exiger la production des accords des propriétaires voisins
pour la traversée des canalisations.
c) La municipalité répondait le 7 février 2003 que
la parcelle 8836 était incluse dans le périmètre du plan partiel d’affectation du
Sentier des Ramoneurs, mis à l’enquête publique du 24 septembre au 24 octobre
2002, qui lui imposait de refuser le permis de construire dès lors que la
nouvelle planification prévoyait de classer la parcelle en cause en zone de
verdure.
Le 26 février 2003, les sociétés Patrimoine Pierre
SA et Reymobil SA ont produit l’attestation du géomètre concernant les gabarits
et la municipalité s’est encore adressée le 6 mars 2003 au Bureau
d’architecture Thomann & Thomann SA afin de compléter le dossier de la
demande de permis de construire par un calcul thermique et un plan de situation
à jour.
E.
a) Par décision du 15 mai 2003, la municipalité a refusé
de mettre à l’enquête publique la demande de permis de construire pour le motif
que le Conseil communal avait adopté le plan du Sentier des Ramoneurs lors de
sa séance du 30 avril 2003.
b) Patrimoine Pierre SA, IMMO.CH SA, Rudolf Thomann,
Anton Weder et Jean-Marie Schaffter ont recouru contre cette décision auprès du
Tribunal administratif en concluant à ce qu’elle soit réformée afin que la
demande de permis de construire soit immédiatement mise à l’enquête publique (dossier
AC 2003/0106). La municipalité s’est déterminée sur le recours le 14 juillet
2003 en concluant à son rejet. La possibilité a été donnée aux recourants de
déposer un mémoire complémentaire et l’instruction de la cause a été suspendue
jusqu’à droit connu sur la légalisation du plan du Sentier des Ramoneurs.
F.
a) Le plan partiel d’affectation du Sentier des Ramoneurs
a été mis à l’enquête publique du 24 septembre au 24 octobre 2002. Les sociétés
Reymobil SA d’une part et Patrimoine Pierre SA d’autre part se sont opposées à
la mesure de planification par pli du 23 octobre 2002. L’opposition comporte
les précisions suivantes :
« (…)
Nous vous informons que, compte tenu des modifications
relatives au droit de construire sur notre parcelle « En Rodioz » (n°
8836), nous sommes dans l’obligation de former une opposition contre votre plan
partiel d’affectation.
En effet vous supprimez totalement les droits de construire
sur notre terrain, alors qu’il y a quelques années, nous l’avons acquis dans le
but de construire des immeubles, selon le plan d’affectation alors en vigueur.
De plus, la parcelle qui jouxte notre parcelle étant actuellement en cours de
construction, il y aurait une grave inégalité de traitement si nous ne pouvions
aller au bout de notre projet et construire la dernière parcelle qui nous
reste.
Vous n’êtes également pas sans ignorer que cette parcelle a
d’ores et déjà été promise – vendue par acte notarié signé le 1
er
octobre
2001, en l’étude de Me Pascal Pittet, notaire à Montreux, pour un montant de
CHF 500'000.
Il est donc bien évident que, si par la faute de
l’acceptation de ce plan partiel d’affectation, notre parcelle ne devenait plus
constructible et qu’ainsi notre vente devenait caduque, nous serions contraints
de mettre toute réserve à l’attention de la Commune de Montreux pour en
réclamer des indemnisations à hauteur de ce manque à gagner.
(…) »
b) Par un préavis n° 11/2003, la municipalité a
proposé au Conseil communal de Montreux d’adopter le plan du Sentier des
Ramoneurs et de lever les oppositions formulées lors de l’enquête publique. Le préavis
municipal précise que la mesure de planification résulte des principes posés
par le plan directeur communal concernant la protection des sites et qu’elle a
pour but notamment d’éviter les conséquences néfastes d’une transformation du
paysage dans les secteurs sensibles et exposés à la vue. Les précisions
suivantes sont apportées à ce sujet :
« (…)
Bref historique
Les différents villages formant les communes politiques du
Châtelard et des Planches ont connu des développements divers en raison de leur
situation géographique et de leurs avantages eu égard à l’économie touristique.
Les villages des bords du lac ont subi les pressions de l’urbanisation, alors
qu’en altitude (par ex. Les Avants, Caux etc.), les formations villageoises
émergent. Quant aux localités à mi-pente, elles conservent une économie rurale
et leur tissu demeure peu transformé.
Le nom de Pallens apparaît pour la première fois en 1317,
sous la forme de « Paleym »
2.
Selon Bossard
3
,
l’étymologie est incertaine
et en dépit des formes modernes qui
pourraient être rattachées à Palin, « palissade », il s’agit
certainement d’un patronyme. Ce hameau d’origine rurale formait avec Chêne, une
des huit métralies de la seigneurie du Châtelard jusqu’à la révolution
vaudoise.
Situé sur un méplat, Pallens occupe une situation privilégiée
en surplomb des anciens villages de Chêne et Crin. Au cours du 20
ème
siècle, la vocation résidentielle de la région s’accentue au détriment de
l’agriculture. Les terrains environnants formés de vignes et de vergers
subissent les assauts de nouvelles constructions, dont un grand nombre, en
raison de leur implantation proche des tissus anciens, constituent autant
d’atteintes à leur silhouette.
Le plan directeur communal (PDCom)
Partant de ce dernier constat, le plan directeur communal
4
pose le principe de délimitation d’aire de dégagement au voisinage de noyaux
historiques et de conservation des sites ayant une valeur de patrimoine. Pour
le secteur en cause, le document directeur identifie l’espace délimité par le
périmètre du plan partiel d’affectation « Sentier des Ramoneurs »
comme étant un espace peu ou pas bâti qui souligne, accompagne, renforce la
qualité et la perception des sites marquant le territoire.
Outre sa vocation paysagère, cet espace est dévolu à la
viticulture, aux jardins et à un lieu de détente. Ce compartiment de territoire
participe à l’identité montreusienne et justifie dès lors, une mesure de
planification différente que celle aujourd’hui fixée par le plan général
d’affectation, lequel colloque l’épaulement qui s’appuie contre les villages et
rejoignant le thalweg des Gorges du Chauderon à une zone constructible.
(…) »
c) La municipalité a proposé de lever l’opposition
des sociétés Reymobil SA et Patrimoine Pierre SA en relevant que ces sociétés,
qui étaient propriétaires de la parcelle 8832 qu'ils avaient finalement pu vendre
comme terrain constructible alors même que les travaux, commencés en juillet
1998, avaient été interrompus jusqu’en automne 2000. La municipalité a relevé
en outre que la promesse de vente mentionnée par les opposants avait été signée
après la publication de l’avis selon lequel la commune entreprenait la révision
du plan des zones dans le secteur du Sentier des Ramoneurs et après la
publication du dossier de presse du plan directeur communal mentionnant
l’affectation d’une zone de verdure dans ce secteur.
G.
a) Par décision du 30 avril 2003, le Conseil communal a
adopté le plan du Sentier des Ramoneurs et a levé les oppositions des sociétés
Reymobil SA et Patrimoine Pierre SA. Le recours formé auprès du Département des
institutions et des relations extérieures contre la décision communale a été
rejeté par décision du 2 juin 2005.
b) Les sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA,
qui ont acquis dans l’intervalle la part de copropriété de la société Reymobil
SA, ont recouru contre la décision du Département des institutions et des
relations extérieures par le dépôt d’un recours au Tribunal administratif en
demandant que le plan partiel d’affectation soit modifié afin que la parcelle
8836 soit classée dans la zone constructible actuellement en vigueur (dossier
AC 2005/0135).
c) La Municipalité de Montreux s’est déterminée sur
le recours en concluant à son rejet et la possibilité a été donnée aux sociétés
recourantes de déposer un mémoire complémentaire. L’instruction de la cause AC
2003/0106 a été reprise et jointe avec le recours formé contre le plan partiel
d’affectation (AC 2005/0135). Le tribunal a tenu une audience le lundi 19
décembre 2005 à Montreux ; il a procédé à une visite des lieux en présence
des parties. Le compte-rendu résumé de l’audience comporte les précisions
suivantes :
"(…)
Le représentant de la municipalité précise que l'affectation
de la parcelle des sociétés recourantes en zone de faible densité résulte du
plan de zones approuvé par le Conseil d'Etat le 15 décembre 1972. Dans ce
secteur sensible du territoire communal, la zone de faible densité avait été
alors superposée à une zone de protection des sites limitant le coefficient
d'occupation du sol à 1/10. Le plan des zones de 1972 avait fait l'objet d'une
révision partielle en 1987 uniquement pour satisfaire à l'obligation faite aux
communes de créer des zones agricoles. Cette modification n'a pas touché les
secteurs de l'agglomération déjà classés en zones à bâtir par le plan des zones
de 1972 et notamment le secteur litigieux. L'étude du plan directeur communal
entreprise dès 1997, a fait l'objet d'un dossier de presse au mois de septembre
1998. Il ressort de ce document, largement diffusé auprès de la population, que
le secteur du "Sentier des Ramoneurs" situé au sud de l'autoroute à
l'entrée du tunnel de Glion serait grevé d’une aire de dégagement ou de
verdure. L’aire de verdure a été maintenue par le plan directeur communal
approuvé par le Conseil d'Etat le 26 février 2001. La municipalité a alors fait
publier un avis dans la presse locale précisant qu'une modification du plan
général d'affectation avait été décidée pour le secteur situé aux lieux-dits
"Rodioz" et "Taulan" au droit du "Sentier des
Ramoneurs". Le plan partiel d'affectation "Sentier des
Ramoneurs" a été approuvé par la municipalité le 15 février 2002 et mis à
l'enquête publique du 24 septembre au 24 octobre 2002 pour être adopté par le
conseil communal le 30 avril 2003.
Le représentant de la municipalité précise que le permis de
construire délivré en 1995 pour les deux bâtiments d'habitation collective sur
la parcelle 8832 ne s'était pas prescrit. Des travaux de construction avaient
été entrepris, mais ils avaient été interrompus. Le représentant des sociétés
recourantes précise qu'il avait acquis la parcelle 8832 et obtenu le permis de
construire les deux bâtiments d'habitation collective en 1995 mais que le coût
des travaux de génie civil nécessaires à la réalisation des fondations de
l'immeuble apparaissait trop élevé compte tenu du rendement envisagé. Le
terrain avait alors été vendu à un promoteur qui a terminé la réalisation; les
sociétés étaient entrées en discussion avec le propriétaire en vue d'acquérir
la parcelle voisine 8836, pour réaliser un immeuble comparable dans sa
volumétrie, mais de dimension plus modeste. Au moment de l'achat du bien-fonds,
en 1999, les représentants de la société n'ont pas entrepris de démarches
auprès des autorités communales pour se renseigner sur le statut du sol ou sur
une éventuelle modification des règles d'affectation qui aurait pu être
envisagée par la commune. Ils n’ont pas eu connaissance non plus des premières
esquisses du plan directeur communal, notamment du dossier de presse du mois de
septembre 1998. La première demande de permis de construire a été déposée après
la publication de l'avis selon lequel la municipalité envisageait de modifier
le plan général d'affectation dans le secteur en cause. Le Service de
l'urbanisme aurait alors exigé de nombreux documents complémentaires pour
mettre à l'enquête publique la demande de permis de construire, notamment la
production d'un contrat de servitude concernant les canalisations d'évacuation
des eaux usées. Finalement, la commune a refusé de mettre le dossier à
l'enquête publique, en invoquant la procédure de légalisation du plan partiel
d'affectation du "Sentier des Ramoneurs".
Le représentant de la municipalité précise que l'étude et
l'adoption du plan partiel d'affectation est l'une des mesures de mise en œuvre
du plan directeur communal et qu'une révision générale du plan général
d'affectation est en cours afin de protéger les sites sensibles dans
l’agglomération. Il précise également que la commune s'est fondée sur les
travaux préparatoires de l'inventaire ISOS. La municipalité n'a pas à examiner
si un projet de construction moins important aurait pu être admis dès lors que
toute intervention dans le site serait préjudiciable aux objectifs de
protection recherchés.
Le tribunal procède ensuite à la visite des lieux en présence
des parties. Il se déplace tout d'abord sur l'aire de rebroussement du chemin
de Rodioz pour descendre ensuite par le sentier de la Boriodaz sur le chemin
des Côtes-de-Pallens à l'extrémité duquel il aperçoit une partie de la parcelle
8836. Le tribunal emprunte ensuite le Sentier des Ramoneurs jusqu'au niveau de
la parcelle 8842 et constate que la parcelle 8836 amorce en quelque sorte un
épaulement qui redescend sur le vallon formé par le cours de la Baye de
Montreux.
Au terme de la visite des lieux, le tribunal se rend dans les
bureaux du service d'urbanisme où le représentant de la municipalité expose les
différentes modifications envisagées par la révision du plan général
d'affectation dans l'agglomération. Il montre en particulier les différentes
zones de verdure prévues autour des différents hameaux et villages historiques
de la commune sur des secteurs classés en zone de faible densité par le plan de
1972.
(…) »
Considérant en droit
1.
Il convient d'examiner si le Département
des institutions et des relations extérieures (le département) a respecté les
limites de son pouvoir d’examen et si sa décision respecte le cadre de
l'autonomie communale tel qu’il est délimité par la législation cantonale sur
l'aménagement du territoire et les constructions.
a) La loi du 4 mars 2003 modifiant la
procédure de recours en matière de plan d'affectation a limité le pouvoir
d'examen du département à un contrôle en légalité (voir nouvel art. 61 al. 1
LATC entré en vigueur le 1er janvier 2004). Les dispositions transitoires
précisent toutefois que ces modifications ne sont pas applicables aux plans qui
ont déjà été adoptés par le conseil de la commune (art. 3 de la loi du 4 mars
2003). En l'espèce, l'autorité communale a adopté le plan partiel d'affectation
"Sentier des ramoneurs" le 30 avril 2003 de sorte que la nouvelle
procédure prévue par la loi du 4 mars 2003 n'est pas applicable;
ce sont donc les anciens art. 60 et 61 LATC (ci-après : aLATC), en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2003, qui sont déterminants pour fixer
l'étendue du pouvoir d'examen du département lorsqu'il a statué sur le recours.
Selon l'art. 60a aLATC, le département se prononce sur les recours contre les
décisions en matière de plans d'affectation avec un plein pouvoir d’examen,
c'est-à-dire un contrôle qui s’étend à l’opportunité. Dans le contrôle de
l'opportunité, l'autorité cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque
la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement
objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale
paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne
correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou
encore n'en tient pas suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia
52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a).
b) Par ailleurs, même dans un contrôle
limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner les différents
points faisant l'objet du rapport que l'autorité de planification doit adresser
à l'autorité d'approbation du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la
conformité du plan d'affectation au plan directeur cantonal (art. 26 al. 2
LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT),
ainsi qu'aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et
3 LAT). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres
dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement
au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du
patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la
nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1
in fine OAT). L’autorité d’approbation du plan doit encore s’assurer que les
principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la
mesure s’intègre au programme d’équipement (art. 31 OAT).
c) Le pouvoir d'examen du Tribunal
administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4
mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation,
est en revanche limité à un contrôle en légalité de la décision du département,
qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let. a
LJPA). Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de
planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte
de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a
pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, qu’elle les aurait appréciés
de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid.
2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18
janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet
1999, ainsi que ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans
la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le
tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la
pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui
résulte, par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et
principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE 1992/0127
du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu
compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC
1994/0156 du 20 janvier 1998).
2.
a) La préservation de la nature,
des sites et des monuments concourt à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays (art. 1 al.
1 LAT). Ce but est détaillé par l'énumération des principes définis à l'art. 3
al. 2 LAT. Le législateur fédéral a en outre prévu que les plans d'affectation
doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais
également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en
particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les
éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien
des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets
mobiliers. Cette disposition met en lumière un point essentiel de l'aménagement
du territoire à savoir qu'il existe dans le territoire, des espaces, des objets
dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit
d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels qui
constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art.
17, nos 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection
absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à
prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non
exhaustive un certain nombre d'intérêts dont
l'importance
respective est dictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces
intérêts comprennent aussi ceux liés à la garantie constitutionnelle de la
propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés
d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être
pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt
strictement financier (
Moor
,
Commentaires LAT, art. 17, no 7).
b) Selon l'art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir
des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les
lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c).
Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles
bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui
s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p.
260 et les références citées). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles
en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit
cantonal peut prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT),
par exemple lorsqu'il s'agit de protéger des objets bien déterminés tels que
des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid.
1a, p. 260-261). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le
législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet
d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais
assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans
les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no
74). La mise sous protection par un zonage n'exclut toutefois pas certaines
utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres
affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un
plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière à ce que,
malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope
bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la
parcelle (
Moor
, Commentaires LAT,
art. 17, no 75). En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17
al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en
particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas
suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (
Moor
, Commentaires LAT, art. 17, no
80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de
protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan
de zones classique et de son règlement qui l'accompagne - nécessite d'imposer
une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment
protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son
développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81).
Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires
et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de
protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété
par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers
ainsi que les mesures provisionnelles (
Moor
,
Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).
3.
a) En droit vaudois, la
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du
4 décembre 1985 (LATC) attribue en premier lieu aux communes la
compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT.
L'art. 47 LATC prévoit à cet effet que les plans d'affectation peuvent contenir
des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs
et de cours d'eau, aux localités et aux
ensembles
ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes
peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la
préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des
arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des
zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux
notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau,
les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement
prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites
étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC).
b) La tâche centrale des
cantons et des communes en matière d'aménagement du territoire consiste à
délimiter les zones à bâtir de manière conforme aux exigences de la loi
fédérale, qui se caractérisent par le principe du regroupement (ATF 116 Ia 335
ss consid. 4), déduit notamment de la condition relative aux territoires déjà
largement bâtis posée aux art. 15 al. 1 lit. a et 36 al. 3 LAT. Le terrain
largement bâti au sens de l'art. 15 al. 1 lit. a LAT comprend un territoire
construit de manière regroupée avec ses brèches dans la continuité du tissu
bâti (Baulücken) (ATF 119 Ib 136 consid. 4b). Il doit appartenir de manière
cohérente au milieu bâti et en partager les qualités (ATF 117 Ia 437 consid.
3e). En revanche, les parties de territoire situées à la périphérie, même
partiellement bâties, ainsi que les périmètres non construits qui ont une
fonction autonome par rapport à l'environnement construit ne peuvent pas être
considérés comme des terrains largement bâtis. De même, les brèches importantes
dans le milieu bâti, qui servent à l'aération du tissu urbain ainsi qu'à la
création d'aires de délassement ne font pas partie du milieu déjà largement
bâti (ATF 121 II 424 consid. 5a). Le critère du besoin prévisible dans les
quinze ans à venir fixé à l'art. 15 al. 1 lit. b LAT a été relativisé par la
jurisprudence. Il constitue l'un des éléments à prendre en considération dans la
pesée des intérêts, car la demande privée ne suffit pas à justifier l'extension
de zones à bâtir (ATF 116 Ia 341-342 consid. 3b/aa; 114 Ia 368 à 370 consid.
4). La question de savoir si une commune dispose de réserves suffisantes
s'apprécie en tenant compte des objectifs des plans directeurs et en fonction
de la situation locale et régionale ainsi que des autres besoins à prendre en
considération, notamment dans le domaine de la protection des terrains
agricoles et du paysage (ATF 118 Ia 158 consid. 4d; 115 Ia 360 consid. 3f/bb).
Par ailleurs, la nécessité de réduire les émissions de polluants, à titre
préventif (art. 1 al. 2 et 11 LPE) joue aussi un rôle important sur la
délimitation des zones à bâtir, en particulier leur localisation à proximité
des arrêts de transports publics (Brandt, Moor, Commentaires LAT art. 18
N. 20).
c) En l’espèce, l’examen du plan litigieux de même
que l’inspection locale ont démontré que la parcelle 8836 des sociétés
recourantes ne fait pas partie des territoires largement bâtis au sens de
l’art. 15 al. 1 let. a LAT. Il s’agit d’un territoire situé à la périphérie de
l'agglomération, longé par des voies historiques et dont la pente nécessite des
frais de fondation qui peuvent paraître disproportionnés par rapport au coût de
la construction. Il s’agit par ailleurs d’un site fortement exposé à la vue qui
trouve son prolongement dans le vallon arborisé formé par la Baye de Montreux
et qui mérite des mesures de protection spéciale et fait partie des zones à
protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT. Le secteur est par ailleurs répertorié
dans le périmètre environnant IV dans le cadre des travaux de l'inventaire
ISOS, décrit comme "Vignoble et champs surplombant les gorges du
Chauderon" qui présente une signification prépondérante et pour lequel
l'objectif de sauvegarde retenu est le maintien de l'état existant. Par
ailleurs, les différents développements du plan directeur communal concernant
la capacité des zones à bâtir montrent que la commune dispose d’une capacité
largement supérieure aux besoins prévisibles dans les quinze années à venir qui
n’exige pas le maintien de la parcelle en cause en zone à bâtir compte tenu
d'une réserve répertoriée de 100 ha. Enfin, le tribunal constate que le plan
des zones de 1972 n’a pas fait l’objet d’une modification en vue de sa
conformité et de son adaptation aux exigences de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire. Seuls les secteurs en zone agricole ont été
modifiés et les zones à bâtir du plan de 1972 qui ne correspondent pas aux
critères de l’art. 15 LAT étaient soumises aux dispositions de l’art. 36 al. 3
LAT. Ainsi, les parties du plan des zones communal de 1972 qui n'ont pas fait
l'objet de la modification liée à la création des zones agricoles et qui ne
sont pas conformes aux dispositions de la loi fédérale sur l'aménagement du
territoire concernant tant la délimitation des zones à bâtir (art. 15 LAT) que
la délimitation des zones à protéger (art. 17 al. 1 LAT)  sont  devenues
caduques le 1er janvier 1988, conformément à l'art. 35 al. 1 let. b LAT (cf.
ATF 127 I 103
consid.
6b/bb p. 106
; 120 Ia 227
consid.
2c p. 233
; 119 Ib 124
consid.
3c p. 132
; 118 Ib 38
consid. 4a
p. 44 et les références citées).
4.
Il convient encore de déterminer si les restrictions qui
résultent des mesures de protection sont compatibles avec la garantie de la
propriété. Des restrictions à la garantie constitutionnelle de la propriété
(art. 26 al. 1 Cst) sont admissibles et compatibles avec la Constitution si
elles reposent sur une base légale, sont justifiées par un intérêt public
suffisant et respectent le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 Cst,
voir aussi ATF 126 I 219 consid. 2a et 2c p. 221/222, voir encore ATF 121 I 117
consid. 3b p. 120 et 120 I a 126 consid. 5a p. 142; 119 I a 348 consid. 2a p.
353).
a) En ce qui concerne la condition de la base
légale, il y a lieu de distinguer la base légale formelle de la base légale
matérielle. Une base légale formelle est une règle de droit adoptée par le
législateur et qui est en général assujettie au référendum; la base légale
matérielle est une règle de droit adoptée par un autre organe que le
législateur, en vertu d'une délégation législative. Lorsque la restriction au
droit fondamental en cause repose sur une base légale matérielle, la
jurisprudence fixe les conditions que doit respecter la délégation législative.
Pour être valable, la délégation ne doit pas être exclue par la constitution
cantonale, être prévue par une base légale formelle soumise au référendum, être
limitée à un domaine déterminé et préciser les règles primaires de la
réglementation à adopter. Mais la délégation de compétence en faveur du
législateur communal n'a pas besoin d'être délimitée aussi strictement quant à
son objet qu'une délégation en faveur de l'autorité exécutive cantonale ou
communale; en pareil cas la délégation législative ne fait que préciser la
répartition des compétences entre canton et commune sans porter atteinte au
principe de la séparation des pouvoirs et au contrôle démocratique (voir ATF
122 I 305 consid. 5a p. 312; ATF 120 consid. Ia 265 consid. 2a p. 266-267; voir
aussi ATF 104 Ia 340 consid. 4b = JT 1979 I 342 et ATF 102 Ia 10 consid. 3b =
JT 1978 I 371). Dans le domaine de l'aménagement du territoire, il faut encore
que le principe même de la restriction prévue par un plan d'affectation
communal soit contenu dans la délégation législative cantonale (ATF 106 Ia 364
consid. 2 p. 366). Par ailleurs, une atteinte grave à un droit fondamental doit
être réglée pour l'essentiel de manière claire et non équivoque dans une loi au
sens formel (ATF 123 I 296 consid. 3 p. 303 et les arrêts cités). Une atteinte
est particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force
(expropriation) ou lorsque des interdictions ou des prescriptions rendent
impossible ou beaucoup plus difficile une utilisation du sol conforme à sa
destination (ATF 121 I 117 consid. 3a/bb p. 120; 115 Ia 363 consid. 2a p. 365
et les arrêts cités).
Conformément à l’obligation des cantons de protéger
les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou
culturels, selon l’art. 17 al. 1 let. c LAT, la loi vaudoise sur l'aménagement
du territoire et les constructions précise à son art. 47 al. 2 que les plans
d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux
paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux
ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC).
Cette disposition autorise donc les communes à introduire dans leurs plans et
règlements d’affectation les dispositions qui permettent d’assurer la
conservation, la mise en valeur et la protection de paysages et de sites dignes
de protection. L'art. 54 al. 1 LATC confirme, si nécessaire, que les zones
protégées sont destinées à la protection des sites, des paysages d'une beauté
particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, de réserves naturelles ou
d'espaces de verdure. En l'espèce, le plan partiel d'affectation "Sentier
des ramoneurs", classe la parcelle 8836 en zone de verdure. L'art. 4 du
règlement du plan partiel d'affectation prévoit que la zone de verdure a pour
but la sauvegarde des sites et les articles 5 et 6 du règlement précisent les
obligations de conservation des surfaces de verdure et d'entretien des ouvrages
construits. La zone de verdure mise en cause par le recours vise donc des buts
de protection des sites et trouve une base légale claire aux art. 47 al. 2 ch.
2 et 54 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 17 al. 1 let. b et c LAT.
b) Il faut encore déterminer si la mesure communale
répond à un intérêt public prépondérant par rapport à l’intérêt des
propriétaires concernés. A cet égard, les mesures destinées à la protection des
paysages dignes de protection répondent à un intérêt public et constituent même
l’un des buts essentiels de l’aménagement du territoire (voir art. 1 al. 2 let.
a LAT). Cet intérêt public est encore confirmé par l’art. 3 al. 2 LAT prévoyant
que les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent veiller à ce
que le paysage soit préservé. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs confirmé que la
création de zones de verdure pour des motifs de protection du paysage répond à
un intérêt public majeur pouvant justifier une réduction de la zone à bâtir
(ATF 119 Ia 411 consid. 2b p. 415-416). En l'espèce, le tribunal a constaté que
la parcelle en cause est fortement exposée à la vue et fait partie d'un site
qui a une signification prépondérante dans l'agglomération de Montreux.
L'inspection locale a d'ailleurs démontré que les constructions qui ont pu être
édifiées sur la parcelle voisine 8832 sont particulièrement mal intégrées et
entament le site de manière dommageable. Cette situation justifie les mesures
restrictives prises par la commune afin de ne pas aggraver l'atteinte déjà
portée au site. Il est vrai que la parcelle en cause était classée en zone à
bâtir, mais il ressort du plan directeur communal que les réserves de capacité,
de l'ordre de 100 ha seulement en milieu urbain, sont déjà trop importantes
alors que les perspectives de croissance restent modestes. Or, les mesures
destinées à réduire les zones à bâtir surdimensionnées répondent aussi à un
intérêt public important (voir ATF 114 Ia 254 consid. 3 p. 255). Il est vrai
que la parcelle en cause était formellement classée en zone à bâtir et la
mesure de classement touche de manière importante l'intérêt économique du
propriétaire. Mais la jurisprudence fédérale a précisé que le seul intérêt
financier du propriétaire n'est pas déterminant dans la pesée des intérêts
requise par la jurisprudence (ATF 114 Ia 364 consid. 4 p. 369/370). En outre,
le plan contesté est le premier plan adapté aux exigences de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire depuis l'adoption de la zone en 1972; lors de
l'adoption d'un premier plan d'affectation conforme à la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979, il faut que des circonstances
spéciales existent pour pouvoir inclure un terrain dans une zone à bâtir
conforme à l'art. 15 LAT (ATF 117 Ia 430 consid. 4c p. 432). De telles
circonstances font défaut pour le terrain en cause, exposé à la vue dans un
site sensible et à proximité d'une voie historique et dont la configuration
nécessiterait d'importants et coûteux travaux de fondation et de consolidation.
La parcelle ne fait en outre pas partie des terrains nécessaires au
développement de la commune dans les 15 ans à venir selon le plan directeur
communal.
c) L'importance majeure de l'intérêt public en cause
ne suffit pas encore à justifier toutes les restrictions qui résultent de la
planification communale. Conformément au principe de la proportionnalité, les
mesures doivent non seulement être justifiées par un intérêt public prépondérant,
mais encore se limiter à ce qui est nécessaire pour la protection de celui-ci
(ATF 117 Ia 318, cons. 4b, et les références citées). L'adaptation d'une mesure
à son but (Tauglichkeit) est un aspect de ce principe (ATF 112 Ia 70 cons. 5c).
En matière de planification, le principe de proportionnalité a une portée
particulière précisée par l'art. 4 LATC; selon cette disposition, lorsque
plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif recherché, l'autorité doit
alors appliquer celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC). En
l'espèce, il n'existe pas d'autres mesures de planification permettant
d'atteindre les objectifs de protection recherchés par la zone de verdure, car
même des constructions de moindre importance porteraient une atteinte importante
au site en raison des travaux et mouvements de terre nécessités par la pente du
terrain.
5.
a) Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours formé contre la décision du Département des institutions et des
relations extérieures concernant le plan partiel d'affectation "Sentier
des Ramoneurs" doit être rejeté et la décision attaquée maintenue.
b) Il ressort de cette situation que le refus de la
municipalité de mettre à l’enquête publique la demande de permis de construire
apparaît justifié (voir RDAF 1992 p. 225, 1976 p. 266 et 1970 p. 260). Ainsi,
le recours formé par Patrimoine Pierre SA et consorts contre cette décision doit
être rejeté et la décision attaquée maintenue.
c) Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la
charge des sociétés recourantes un émolument de justice de 2’000 fr. La commune
qui obtient gain de cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens
qu’elle a requis, arrêtés à 2'000 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
A.              AC
2003/0106
Recours PATRIMOINE PIERRE SA et consorts contre décision
de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003 (refus de mettre à l'enquête
publique une demande de permis de construire)
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Montreux du 15 mai 2003
est maintenue.
B.              AC
2005/0135
Recours formé par les sociétés Patrimoine Pierre SA et
IMMO.CH SA contre la décision du Département des institutions et des relations
extérieures du 2 juin 2005
I.                Le
recours est rejeté.
II.                La
décision du Département des institutions et des relations extérieures du
2 juin 2005 est maintenue.
C.
Frais et dépens
I.                Un
émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge des sociétés
Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA, solidairement entre elles.
II.                Les
sociétés Patrimoine Pierre SA et IMMO.CH SA sont solidairement débitrices de la
Commune de Montreux d’une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le 20 avril 2006
Le président:                                                                                        La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).