vd_omni · AC.2003.0264 · 2004-12-27 · fr

CSL ATTRACTIONS SA, RAPIN/GP Golf de Payerne SA, Municipalité de Payerne, PLEINES-LANZ Vivien et LANZ PLEINES Nicole-Chantal, RAPIN, Service de l'environnement et de l'énergie, TERRAPON | Si la municipalité autorise en zone industrielle la transformation intérieure de bâtiments pour l'installation de pistes de karting, elle peut refuser l'aménagement de pistes de karting à l'extérieur des bâtiments sans violer le droit à la protection de la bonne foi en raison des modifications importantes qui en résultent pour l'environnement (bruit, paysage).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.12.2004 AC.2003.0264

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du
27 décembre 2004
Composition
M. Eric Brandt, président, Mme Dina Charif Feller et M.
Antoine Thélin, assesseurs
recourants
Eric RAPIN,
à Payerne, représenté par Robert LIRON, à Yverdon-Les-Bains,
CSL ATTRACTIONS
SA,
à Payerne, représentée par Nathalie SCHALLENBERGER,
à La Chaux-de-Fonds,
autorité intimée
Municipalité de
Payerne,
à Payerne, représentée
par Philippe-Edouard JOURNOT, Avocat, à Lausanne,
I
autorité concernée
Service de l'environnement
et de l'énergie,
à Epalinges,
Objet
Permis de
construire, zone industrielle, activité de loisir
Recours Eric RAPIN et CSL Attractions SA
contre décision de la Municipalité de Payerne du 10 décembre 2003
(aménagement de pistes de karting-cross pour enfant, d'un espace jeux et
extension extérieure d'une piste de karting)
Vu les faits suivants
A.
a) Le Conseil d’Etat a approuvé le 9
mars 1965 un plan d’extension partiel créant une zone industrielle au lieu-dit
« le Vernex » (ci après : plan d'extension partiel ou PEP) sur le
territoire de la commune de Payerne. Cette zone est située de part et d’autre
de la route cantonale n° 601 Lausanne-Berne. Le règlement du plan d’extension
partielle (ci-après :RPEP) définit l’affectation de la zone de la manière
suivante :
« La zone teintée en violet est réservée
aux bâtiments industriels, garages, dépôts et station-service. Des locaux
d’habitation pourront toutefois être admis s’ils sont nécessités par une
obligation de gardiennage. ».
b) Le règlement définit aussi les
caractéristiques des constructions (distance, hauteur et ordre des
constructions) ainsi que les exigences en matière d’architecture et d’esthétique.
Le plan d’extension partiel a été modifié le 24 février 1967 afin de fixer la
distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété en fonction de la
hauteur à la corniche. Par la suite, le plan d’extension partiel a été modifié
le 8 février 1978 pour étendre la zone industrielle sur son périmètre sud, puis
le 22 mai 1981 sur son périmètre nord-est.
c) La Municipalité de Payerne (ci
après : la municipalité) a autorisé sur les terrains compris dans cette zone, la
construction d'une station-service le 4 novembre 1966, puis d'un garage avec
dépôt le 4 mars 1967 ainsi que l'aménagement d'un bureau dans les halles existantes,
avec la pose de deux citernes extérieures, le 23 septembre 1968. La municipalité
a ensuite autorisé une halle chauffée le 28 mars 1974, un couvert métallique le
20 novembre 1974, une halle de stockage et la transformation du garage en dépôt
le 9 septembre 1976, un couvert pour le stockage du sable destiné à l’entretien
des routes le 27 septembre 1978, une nouvelle halle de stockage chauffée le 7
juin 1979, une halle pour un artisanat de création polyester le 30 mars 1984,
une nouvelle halle de stockage 28 octobre 1988, la construction d’un couvert à
matériels le 17 octobre 1991 et divers travaux secondaires tels que l’ouverture
d’une porte en façade le 9 décembre 1993 et l’installation d’une citerne à mazout
de 1'000 litres le 1
er
février 1995.
d) Puis, en date du 19 septembre 1997,
la municipalité a autorisé un changement d’affectation pour l’aménagement d’une
piste de karting dans une halle existante. Le 9 octobre 1998, elle a accordé un
permis de construire pour un changement d’affectation d'un bâtiment (ECA 2128) en
salle de loisirs. Elle a admis ensuite le 15 janvier 2001 un changement
d’affectation d’une partie du même bâtiment en salle de minigolf et de jeux
pour enfants et la création de 35 places de parc. Le 20 juillet 2001, elle a
autorisé à nouveau un changement d’affectation partiel du bâtiment ECA 2128 en vue
de la création d'un espace de jeux et la réalisation de 11 places de
stationnement.
B.                a)
Eric Rapin et la société C.S.L. Attractions SA ont déposé une nouvelle demande
de permis de construire en vue de l’aménagement d’une piste de karting cross et
de karting enfants sur les espaces extérieurs entourant les bâtiments
construits sur les parcelles 1406 et 4646. Le projet comporte une extension extérieure
de la piste existante du karting situé dans la halle du bâtiment ECA 2349 (ch.
1), l’aménagement d’un espace de jeux pour enfants en relation avec le bâtiment
ECA 2128 (ch 2), l’aménagement d’une piste de karting pour enfants sur terre
battue (ch. 3), l’aménagement d’une piste de karting pour enfants entourant
l’espace de jeux (chiffre 4) et la création de 23 nouvelles places de
stationnement. Le dossier de la demande de permis de construire comporte une
étude de bruit selon laquelle l’exploitation extérieure du karting
n’entraînerait pas un dépassement des valeurs de planification pour les zones
adjacentes. La demande de permis de construire a été mise à l’enquête publique
du 8 au 28 avril 2003 et le projet a soulevé plusieurs oppositions. Le dossier
a été transmis à la centrale des autorisations (CAMAC) qui a communiqué le 30
juin 2003 à la municipalité la synthèse des préavis et autorisations des
services de l’administration cantonale concernés par le projet. Le Service de
l’environnement et de l’énergie a notamment considéré que les exigences légales
en matière de protection contre le bruit étaient respectées. Ce préavis
remplaçait un premier préavis du 25 avril 2003 qui ne tenait pas compte des
oppositions formulées lors de l’enquête publique.
b) La municipalité a refusé le permis
de construire et elle a notifié sa décision le 10 décembre 2003 aux
propriétaires concernés. Elle estime que les affectations prévues par le projet
ne correspondent pas à la destination de la zone. Eric Rapin a recouru contre
cette décision auprès du Tribunal administratif le 30 décembre 2003 en
concluant à l’annulation de la décision attaquée et à l’octroi du permis de
construire. La société C.S.L. Attractions SA a également recouru contre la
décision communale le 24 décembre 2003 en concluant à l’annulation de la
décision attaquée et au renvoi de la cause à la Municipalité pour nouvelle
décision au sens des motifs de l’arrêt du tribunal. La Municipalité de Payerne
s’est déterminée sur le recours le 6 février 2004, concluant à son rejet.
Invitée à se déterminer sur le recours, le Service de l’environnement et de
l’énergie a précisé dans une correspondance du 8 janvier 2004 qu’il maintenait
son préavis qui était repris dans la synthèse de la centrale des autorisations.
c) Les opposants ont été invités à participer
à la procédure par l'intermédiaire de la municipalité. Les opposants, société
GP Golf de Payerne SA, Michel et Daniel Rapin, les époux Lanz-Pleines et Willy
Terrapon sont intervenus dans la procédure et se sont déterminés sur le recours.
La municipalité, les recourants Eric Rapin ainsi que la société C.S.L.
Attractions SA se sont prononcés sur les interventions des opposants. Le
Tribunal a en outre informé les parties que l'opposante Nicole Lanz-Pleines
travaillait en qualité de collaboratrice personnelle auprès du juge Alain
Zumsteg au sein du tribunal administratif. Invité à se déterminer sur cette
situation, le recourant Eric Rapin n’a pas sollicité la récusation du tribunal,
et la recourante C.S.L. Attractions SA s’en est remise à l’appréciation du
tribunal. Enfin, les parties ont donné leur accord à ce que le tribunal statue
préjudiciellement sur l’examen de la conformité du projet à la réglementation
de la zone.
Considérant en droit
1.                Il
convient de déterminer si les aménagements contestés sont conformes à la
destination de la zone. A cet égard, l’art. 1
er
RPE précise que la
zone est réservée : « aux bâtiments industriels, garages, dépôts et
station-service. Seuls les locaux d’habitation peuvent être admis s’ils sont
nécessités par une obligation de gardiennage ».
a) Le tribunal s'est prononcé à
plusieurs reprises sur la compatibilité d'activités commerciales dans des zones
industrielles. Il s'agissait alors pour l'essentiel d'appliquer des
réglementations qui excluaient ou restreignaient expressément les activités
commerciales; par exemple, sur le territoire de la commune de Lausanne, le
tribunal a été amené à interpréter une disposition précisant que la zone "
est
destinée à recevoir exclusivement des établissements de caractère industriel
artisanal et commercial, pour autant que le commerce soit directement lié à la
fabrication
"; la disposition réglementaire indiquait en outre à son
al. 2 que "
la municipalité pourra refuser tout établissement dont le
caractère ne répondrait pas suffisamment à la définition de la zone, notamment
dans les cas d'entreprises exigeant de grandes surfaces réservées en priorité à
des dépôts, entrepôts, centres de distribution, d'achat ou de vente etc.
".
Dans cette affaire, le tribunal a estimé que la réglementation communale
n'excluait que les entreprises à caractère purement commercial sans pour autant
prohiber toute activité de cette nature. Le tribunal avait en outre constaté
lors de la visite des lieux que certaines activités commerciales, clairement
prohibées par le règlement, étaient déjà implantées dans la même zone; il
s'agissait par exemple d'un centre de stockage et de distribution de produits
alimentaires, aménagé sous l'empire d'une ancienne réglementation, mais dont la
municipalité avait autorisé l'agrandissement (doublement de la surface du
dépôt); de même, sous l'empire du nouveau règlement, elle avait autorisé
l'implantation d'une entreprise spécialisée dans le stockage et la distribution
de boissons minérales, et celle d'une exposition vente de voitures. La
municipalité, qui avait ainsi fait preuve d'une assez grande souplesse dans
l'interprétation de son règlement, ne pouvait interdire des activités liées à
la vente et à la réparation de systèmes de filtrage de l'eau (arrêt TA, AC
1991/0112 du 9 septembre 1993).
b) Le tribunal s’est ensuite prononcé
sur la portée d’une disposition du règlement sur le plan de l’extension de la
Commune de Vich qui réservait la zone industrielle aux activités
professionnelles de type industriel qui s’exercent dans les constructions
appropriées telles que par exemple : fabriques, ateliers, entrepôts y
compris les services administratifs qui leur sont attachés. Le tribunal a
précisé que la notion d'activités professionnelles de type industriel limite
les affectations admissibles aux activités de type secondaire tendant à la
fabrication, la production ou la transformation de biens matériels; ces
activités s'étendent aux différents secteurs économiques concernés, qui se
distinguent par la nature du bien produit ou transformé (matériel informatique,
secteurs des machines outils, secteur de la construction ou encore alimentaire
etc.). Pour que l'activité soit admissible dans la zone industrielle, la
réglementation communale exige ainsi l'existence d'un rapport de production ou
de transformation d'un bien matériel dans l'activité de l'entreprise, ce qui
exclut les activités de détente ou de loisirs  ainsi que les activités
destinées uniquement à la vente ou encore le logement qui ne répond pas aux obligations
de gardiennage; toutefois, la pratique communale qui admettait les activités
commerciales liait l'autorité en application du principe de l'égalité de
traitement (arrêt AC 2002/0080 du 28 février 2003).
c) Il est vrai que la commission s'est
aussi référée à la notion de préjudice au voisinage pour déterminer dans quelle
mesure une activité pouvait ou non répondre à l'affectation d'une zone
industrielle. (RDAF 1965 p. 156 et RDAF 1970 p. 265). Se fondant sur cette
jurisprudence, le Tribunal administratif a jugé que l'aménagement d'un café
restaurant avec une salle de théâtre était compatible avec la destination d'une
zone industrielle dès lors que le règlement communal n'interdisait pas
expressément les établissements publics dans une telle zone, destinée à
comporter des exploitations susceptibles de porter atteinte à la tranquillité
du voisinage (arrêt AC 1996/0167 du 28 février 1997). Il se pose toutefois la
question de savoir si une telle jurisprudence peut être maintenue. En effet, un
établissement public n'a pas les caractéristiques d'une installation
industrielle et le seul fait que de tels établissements soient susceptibles de
porter préjudice au voisinage dans une autre zone ne suffit pas encore à
justifier une implantation dans la zone industrielle. Il appartient aux
communes de définir dans la réglementation des zones industrielles les
caractéristiques des activités admissibles en distinguant, par exemple, les
activités commerciales, notamment les grandes surfaces de vente, les
établissements publics, ainsi que les activités de service ou de loisir, qui
posent des exigences précises en matière d'équipement en accès et de transports
publics, des activités typiquement industrielles du secteur secondaire, liées à
la fabrication, à la production ou à la transformation de biens matériels (v.
notamment RDAF 1991 p. 476 et arrêt AC 2002/0080 du 26 février 2003). Le
tribunal s’est ainsi posé la question de savoir s’il fallait maintenir ou non
la jurisprudence admettant dans la zone industrielle des activités non
industrielles pouvant porter préjudice au voisinage dans d’autres zones en
statuant sur le projet de transformation d’une halle industrielle en bowling
sur le territoire de la Commune de Denges (voir arrêt AC 2002/0222 du 26 juin
2003). En effet, les nuisances que peut provoquer un établissement industriel
ou de loisirs doivent être appréciées dans le cadre du droit fédéral de la
protection de l’environnement et non par rapport à l’admissibilité d’une
affectation dans une zone déterminée. Il n’est toutefois pas nécessaire de
trancher cette question dès lors que l’étude de bruit produite avec la demande
de permis de construire démontre que les nuisances que provoquerait
l’exploitation du karting dépassent largement le cadre de la zone industrielle
pour toucher des locaux à usage sensible au bruit situés dans d’autres zones
dont le degré de sensibilité au bruit est plus sévère que celui de la zone
industrielle. Ainsi, il apparaît clairement que l’aménagement des pistes de
karting projeté est contraire à la destination de la zone industrielle, telle
qu'elle est définie par l’art. 1
er
du règlement du plan d’extension
partielle créant la zone industrielle au lieu-dit « Le Vernex ».
2.
Eric Rapin et la société recourante
invoquent essentiellement le droit à la protection de la bonne foi en se prévalant
des différentes autorisations délivrées depuis 1997 pour la transformation des
bâtiments existants en espace de loisir.
a)
Le droit à la protection de la bonne foi permet au citoyen d’exiger que
l’autorité respecte ses promesses et qu’elle évite de se contredire. Ainsi, à
certaines conditions, le citoyen a le droit d’exiger de l’autorité qu’elle se
conforme aux promesses ou aux assurances précises qu’elle lui a faites et ne
trompe pas la confiance qu’il a placée à juste titre dans ses promesses ou ses
assurances (ATF 118 Ib 580 consid. 5a p. 582/583). Il faut alors que l’autorité
ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence, que le
particulier ait eu de sérieuses raisons de croire à la validité de l’acte selon
lequel il a réglé sa conduite et qu’il ait pris sur cette base des dispositions
qu’il ne pourrait modifier sans subir un préjudice (ATF 118 Ia 245 consid. 4b
p. 254 ; 117 Ia 285 consid. 2b p. 287).
b)
En l’espèce, l’autorité communale n’a jamais donné une quelconque
promesse ou une assurance précise aux recourants sur la possibilité d’aménager
des pistes de karting à l’extérieur des halles industrielles. Les recourants
n’ont jamais prétendu non plus que les autorisations délivrées par la municipalité
impliquaient nécessairement l’aménagement de pistes à l’extérieur pour que le
projet puisse être économiquement viable. En définitive, la municipalité s’est
mise en porte-à-faux avec la réglementation communale en autorisant les
transformations de halles industrielles pour des activités de loisirs tant
qu'elles se déroulaient à l'intérieur des bâtiments et elle a manifesté la
volonté par la décision attaquée de fixer une limite à l’activité de loisirs
dérogeant à la zone pour exclure tout changement d’affectation des terrains
situés à l’extérieur des bâtiments. Dès lors que de tels aménagements modifient
considérablement le mode d’exploitation, la configuration du sol et les
nuisances pour le voisinage, les recourants ne pouvaient en aucun cas déduire
des autorisations délivrées pour les changements d’affectation à l’intérieur
des bâtiments une promesse de l’octroi d’une autorisation de construire pour la
création des pistes de karting à l’extérieur des mêmes bâtiments.
c) L’autorité communale a autorisé
tous les changements d’affectation des bâtiments existants compris dans la zone
industrielle du Vernex depuis 1997 en vue de la création d’un minigolf et d’une
piste de karting intérieur. Les décisions municipales ne portent toutefois que
sur des transformations et des changements d'affectation intérieurs des
bâtiments existants. L’aménagement de pistes de karting à l’extérieur des
bâtiments modifie de manière sensible la situation. Tout d’abord, l’aspect
extérieur de la zone est totalement bouleversé par le sillonage de pistes en
bitume ou en terre battue et modifie de manière déterminante la configuration
des lieux. En outre, les nuisances de l’exploitation de pistes de parking à
l’extérieur sont bien plus importantes que celles d’une piste confinée à
l’intérieur d’une halle industrielle. Ainsi, la situation de fait est clairement
différente par le nouveau projet présenté par la société recourante et le
tribunal ne saurait reprocher à la municipalité d’agir contrairement au
principe de la bonne foi en refusant l’autorisation de construire pour
l’installation de pistes de karting à l’extérieur. Le tribunal constate au
surplus que la décision communale s’inscrit dans les limites du plan directeur
communal qui ne prévoit pas de changement d’affectation pour les terrains
compris dans le secteur en cause.
3.                Il
résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être rejetés et
la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les
frais de justice à la charge des recourants. La Commune, qui obtient gain de
cause et qui a consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu’elle a requis.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours formés par Eric Rapin et par
la société C.S.L. Attractions SA sont rejetés.
II.
La décision de la Municipalité de
Payerne du 10 décembre 2003 est maintenue.
III.
Un émolument de justice de 750 (sept
cent cinquante) francs est mis à la charge du recourant Eric Rapin, qui est
débiteur de la Commune de Payerne d’une indemnité de 750 (sept cent cinquante)
francs à titre de dépens.
IV.
Un émolument de justice de 750 (sept
cent cinquante) francs est mis à la charge de la société recourante C.S.L.
Attractions SA, qui est débitrice de la Commune de Payerne d’une indemnité de 750
(sept cent cinquante) francs à titre de dépens.
do/sb/Lausanne, le 27 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès
sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)