vd_omni · GE.2020.0128 · 2021-01-05 · fr

A.________/Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Office régional de placement (ORP) de l'Ouest lausannois | Dirigé contre le refus de l’autorité de surveillance d’ouvrir une enquête contre un office régional de placement et l'un de ses conseillers, le recours est irrecevable. La surveillance hiérarchique par l'autorité et le pouvoir disciplinaire qui en résulte tendent exclusivement à assurer le bon fonctionnement du service public et des différents organes dont l’administration publique est composée; ils ont pour seul objectif la sauvegarde de l’intérêt public et ne tendent pas à préserver les intérêts privés des usagers. Faute d’intérêt digne de protection, le recourant, dénonciateur, ne dispose par conséquent pas de la qualité pour déférer ce refus au Tribunal cantonal.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.01.2021 GE.2020.0128

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
5 janvier 2021
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
; M. Alex Dépraz et Mme Imogen
Billotte, juges; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourant
A.________,
à
********,
P_FIN
Autorité intimée
Service de l'emploi,
à Lausanne.
P_FIN
Autorité concernée
Office régional de placement de ********,
à ********.
P_FIN
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision du Service de l'emploi du
13 juillet 2020
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né en 1977, est suivi par l’Office régional de placement de ********
(ci-après: ORP) depuis le 14 septembre 2019; il a pour conseiller dans cet
office B.________. Il perçoit les prestations du revenu d’insertion (RI).
B.
Le 27 novembre 2019, A.________ a été convoqué par l’ORP à un entretien
avec son conseiller pour le 14 janvier 2019 à 9h45. Le jour venu, il a contacté
l’ORP par téléphone, à 9h25, pour informer son conseiller de ce qu’il aurait
dix minutes de retard. Il s’est finalement présenté dans les locaux de l’ORP à
9h53, selon ses explications, et s’est rendu au premier guichet. Après avoir
contacté B.________, la réceptionniste a indiqué à A.________ qu’un nouveau
rendez-vous avec son conseiller lui serait fixé. Selon note interne de B.________,
A.________ se serait présenté au guichet à 10h03, soit avec plus d’un quart
d’heure de retard.
Le 22 janvier 2019, l’ORP a convoqué A.________ à un
nouvel entretien de conseil pour le 4 février 2019 à 13h30. Par courrier du
même jour, l’ORP a requis de sa part des explications quant au fait qu’il ne
s’était pas présenté à l’entretien de conseil du 14 janvier 2019 auquel il
avait été convoqué; un délai de dix jours lui a été imparti à cet effet. Le 4
février 2019, A.________ a rappelé qu’il avait prévenu l’ORP de son retard et
qu’il s’était présenté moins d’un quart d’heure après l’heure fixée; il a
requis le remplacement de son conseiller et qu’une enquête soit ouverte contre
les collaborateurs de l’office impliqués dans le fait que l’entretien du 14
janvier 2019 ait été considéré comme manqué. Par décision du 5 février 2019,
l’ORP a prononcé une sanction à son encontre, sous la forme d’une réduction de
15% du forfait mensuel d’entretien pendant deux mois. Le 7 février 2019, C.________,
Chef de l’ORP de ********, a informé A.________ de ce qu’il refusait d’entrer
en matière sur sa demande de changement de conseiller et d’ouverture d’enquête,
que B.________ avait accompli sa mission en pleine conformité avec le cahier
des charges, que l’analyse du dossier démontrait qu’il s’était présenté avec
dix-huit minutes de retard à l’entretien de conseil du 14 janvier 2019 et
qu’aucune erreur n’avait été commise par son conseiller dans la gestion de son
dossier.
A l’issue de l’entretien de conseil du 18 février
2019, qui s’est déroulé dans un climat houleux, B.________ a constaté une
problématique au niveau du comportement social d’A.________, susceptible de
freiner le suivi du RI professionnel, et a proposé le transfert de l’intéressé
en RI social, ce que l’ORP a accepté, le 21 février 2019. Le 28 février 2019, A.________
a été informé de ce que son inscription à l’ORP était annulée.
Entre-temps, le 21 février 2019, A.________ a
recouru auprès du Service de l’emploi (SDE) contre la décision de l’ORP du 5
février 2019; il a demandé qu’un autre conseiller lui soit désigné et qu’une
enquête soit ouverte contre les collaborateurs de l’office impliqués. Par
décision du 17 avril 2019, le SDE a annulé la décision de l’ORP du 5 février
2019 sanctionnant l’intéressé, au motif que l’ORP s’était accomodé d’un retard
d’un quart d’heure et qu’il importait peu de savoir si l’intéressé s’était
présenté au guichet à 9h53 ou à 10h03. Auparavant, le 5 mars 2019, A.________ a
indiqué au SDE que B.________ avait volontairement annulé son inscription à
l’ORP, sans son assentiment. Le 18 mars 2019, le SDE lui a indiqué que la
décision de fermer son dossier avait été prise conjointement par l’ORP et le
Centre social régional (ci-après: CSR).
Le 22 novembre 2019, A.________ a saisi la Cour des
assurances sociales du Tribunal cantonal (CASSO) d’une requête visant à faire
sanctionner le conseiller B.________ (II.), à déterminer
«le rôle joué par
le CSR ********»
(III.) et à ce que
«l’Etat de Vaud répare les dégâts
causés par son employé»
(V.). Par arrêt du 13 décembre 2019, le juge unique
de la CASSO a déclaré la requête irrecevable. Le recours interjeté auprès du
Tribunal fédéral par A.________ contre cet arrêt a été déclaré irrecevable, par
arrêt 8C_103/2020 du 9 mars 2020.
C.
Le 29 mai 2020, A.________ a écrit à la Conseillère d’Etat Rebecca Ruiz,
Cheffe du Département de la santé et de l’action sociale (DSAS) pour lui
demander de
«transiger (sa) requête»
. Cette correspondance a été
transmise au SDE, comme objet de sa compétence, ce dont l’intéressé a été
informé le 13 juin 2020 par la Secrétaire générale du DSAS. Le 13 juillet 2020,
le SDE a informé l’intéressé de ce qu’il confirmait le courrier qui lui avait
été adressé le 7 février 2019 par C.________.
D.
Par acte du 7 août 2020, A.________ a recouru auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP); ses conclusions sont les
suivantes:
«(…)
1.           Le
recours est admis.
2.           Un
délai supplémentaire est accordé au recourant pour chiffrer les                                  dommages.
3.           Le
coordinateur des ORP est sanctionné.
4.           Les
agents de l’ORP impliqués dans le cadre de la désinscription du                               recourant
sont sanctionnés.
(…)»
Déférant à la réquisition d’A.________, le juge
instructeur l’a provisoirement dispensé de l’avance de frais.
Le SDE a produit son dossier; dans sa réponse, il
fait valoir que le recours est sans objet, suite à l’arrêt 8C_103/2020 du 9
mars 2020.
A.________ s’est déterminé en dernier lieu; il
maintient son recours.
Considérant en droit:
1.
a) La sphère de compétence de la CDAP est définie par l’art. 92 al. 1 de
la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), aux termes duquel le Tribunal cantonal connaît des recours contre
les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités
administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en
connaître. Elle s’étend ainsi aux décisions qui entrent dans le champ
d’application de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, à teneur duquel est une décision toute
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public, et ayant pour objet: de créer, de modifier ou d'annuler des droits et
obligations (let. a); de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de
droits et obligations (let. b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des
demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et
obligations (let. c).
b) L’art. 75 LPA-VD confère la qualité pour former
recours à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi qu’à toute
autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). La qualité
pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier de
manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière
plus large (ATF 138 II 162 consid. 2.1.1 p. 164; 135 II 145 consid. 5 p. 149 et
les arrêts cités). Ont qualité de parties en procédure administrative aux
termes de l’art. 13 al. 1 LPA-VD: les personnes susceptibles d'être atteintes
par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a); les
personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b);
les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la
décision attaquée (let. c); les personnes intervenant dans une procédure
d'enquête publique ou de consultation (let. d). L'intérêt digne de protection
consiste dans l'utilité pratique que l'admission du recours apporterait au
recourant, en lui évitant de subir un préjudice de nature économique, idéale,
matérielle ou autre que la décision attaquée lui occasionnerait. Il implique
que le recourant soit touché de manière directe, concrète et dans une mesure et
avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés. L'intérêt
invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais
peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la
contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en
considération (ATF 137 II 40 consid. 2.3 p. 43; 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133
II 249 consid. 1.3.1 p. 253; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203; 128 V 34 consid.
1a p. 36 et les arrêts cités).
c) L’art. 13 al. 2 LPA-VD précise que, sauf
disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a pas qualité de partie (on
cite à cet égard la procédure devant la Chambre des agents d'affaires breveté;
cf. art. 67b de la loi du 20 mai 1957 sur la profession d'agent d'affaires
breveté [LPAg; BLV 179.11], qui prévoit qu'à sa demande, le dénonciateur a
qualité de partie à la procédure, sans toutefois que cela soit suffisant pour
se voir reconnaître la qualité pour recourir ; cf. arrêt GE.2020.0148 du
16 novembre 2020). La dénonciation s’entend comme une requête présentée à une
autorité qui lui est subordonnée; cette institution a pour fondement le rapport
de surveillance existant entre l’autorité saisie et celle dont le comportement
est dénoncé (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne 2011, n.5.2.2.2, p. 616; Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit
administratif général, Bâle 2014, n.2178). Dans une procédure non contentieuse,
la seule qualité de plaignant ou de dénonciateur ne donne cependant pas le
droit de recourir contre la décision prise; le plaignant ou le dénonciateur
doit encore pouvoir invoquer un intérêt digne de protection à ce que l'
autorité de surveillance
intervienne (arrêts TF
2C_1008/2018 du 13 novembre 2018 consid. 5.2; 2C_885/2014 du 28 avril 2015
consid. 5.3; Dubey/Zufferey, ibid.). La décision par laquelle une
autorité de surveillance
n'entre pas en matière sur une
dénonciation (ou une plainte) qui lui est adressée, la rejette ou ne lui donne
aucune suite, ne peut en principe pas être attaquée par la voie du recours; le
prononcé d'une sanction disciplinaire tend en effet uniquement à la sauvegarde
de l'intérêt public, à l'exclusion des intérêts privés du dénonciateur et des
particuliers (arrêts TF 2C_675/2019 du 4 février 2020 consid. 2.5; 2C_61/2019
du 21 janvier 2019 consid. 3.3; 2C_475/2015 du 1
er
juin 2015 consid.
4; plus références; dans le même sens, cf. René Rhinow/Heinrich
Koller/Christina Kiss/Daniela Thurnherr/Denise Brühl-Moser, Öffentliches
Prozessrecht, 3
e
éd., Bâle 2014, n.1392; Martin Bertschi,
in
:
Alain Griffel [édit.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegesetz des Kantons
Zürich [VRG], 3
e
éd., Zurich 2014, n.85 ad Vorbemerkungen zu art.
19-28a). Certains auteurs considèrent que l’issue de la dénonciation en tant
que telle ne consiste pas par elle-même en une décision formelle, de sorte que
le dénonçant (ou dénonciateur) ne peut pas recourir, non seulement faute de
qualité pour agir, mais aussi parce que le recours n’a pas d’objet
(Moor/Poltier, op. cit., n.5.2.2.2, p. 616/617, qui citent notamment l’ATF 123
II 402 consid. 1b/bb p. 406).
2.
a) En l’espèce, le recours est dirigé contre le refus de l’autorité
intimée d’ouvrir une enquête. Le recourant s’était initialement plaint de son
conseiller ORP B.________. En effet, ce dernier a considéré que le recourant,
en se présentant dix-huit minutes après l’heure prévue, avait manqué
l’entretien de conseil auquel il avait été convoqué pour le
14 janvier 2019 à 9h45. Or, le recourant a toujours contesté ce qui précède. Il
a demandé à la direction de l’ORP de ******** le remplacement de son
conseiller, à l’encontre duquel il a également requis l’ouverture d’une
enquête, ainsi qu’à l’encontre des collaborateurs de cet office, impliqués dans
le fait que l’entretien de conseil du
14 janvier 2019 ait été considéré – à tort selon la décision du 17 avril 2019
de l’autorité intimée – comme manqué. Le 7 février 2019, le Chef de l’ORP de ********
a refusé d’entrer en matière sur cette demande. Le recourant a étendu par la
suite sa plainte à cet office dans son entier, en raison de l’annulation de son
inscription comme demandeur d’emploi, intervenue le 28 février 2019. La
dénonciation dont la Cheffe du DSAS a initialement été saisie a été transmise à
l’autorité intimée comme objet de sa compétence. En effet, en tant qu’autorité
cantonale en matière de chômage, le SDE a notamment pour tâche de gérer et
surveiller les ORP (cf. art. 12 al. 2 let. a de la loi cantonale du 5 juillet
2005 sur l'emploi [LEmp; BLV 822.11]). L’autorité intimée est donc l’autorité
hiérarchique et de surveillance de l’ORP concerné in casu. C’est elle qui
décide d’entrer ou non en matière sur une dénonciation dirigée contre un
conseiller de l’office ou contre un office dans son entier et d’exercer son
pouvoir disciplinaire à l’endroit des collaborateurs qui lui sont subordonnés
(cf. sur ce point, Dubey/Zufferey, op. cit., n.41 et 2186).
b) Dans la décision attaquée – à supposer qu’il
s’agisse d’une décision –, l’autorité intimée a cependant refusé d’entrer en
matière sur la plainte du recourant, faisant siens les motifs invoqués le 7
février 2019 par le Chef de l’ORP de ********. Elle a ainsi implicitement
considéré que le conseiller B.________ avait accompli sa mission en pleine
conformité avec son cahier des charges et qu’aucun acte émanant qualité de
partie à la procédure de première instance est nécessaire mais pas suffisante
pour se voir reconnaître la qualité pour recourir d’un collaborateur de ********
n’était au surplus susceptible d’entraîner l’ouverture d’une enquête
disciplinaire, comme le recourant le réclamait. On rappelle que les
collaborateurs des ORP sont soumis à la loi
du 12 novembre 2001 sur le personnel de l'Etat de Vaud
(LPers-VD; BLV 172.31).
En tant qu’autorité de
surveillance des ORP, le SDE est chargé d’assurer la
prise en
charge par ces offices des demandeurs d'emploi aptes au placement et au
bénéfice du RI, pour toutes les questions liées à l'emploi conformément aux
chapitres 1 et 2 du titre II de la loi (cf. 21 al. 2 let. a LEmp). Quant aux
ORP, ils ont, notamment, pour tâche d’assurer la prise en charge des demandeurs
d'emploi au bénéfice du RI (cf. art. 13 al. 3 let. b LEmp). L’exercice par le
SDE de cette surveillance peut sans doute déboucher sur l’ouverture d’une
enquête à l’encontre d’un conseiller ou de collaborateurs d’un office ayant
exécuté imparfaitement la tâche visée à la disposition précitée ou ne l’ayant
pas exécutée du tout (cf. art. 142 du règlement d'application, du 9 décembre
2002, de la LPers [RLPers-VD; 172.3.1]). Cependant, cette surveillance hiérarchique
et le pouvoir disciplinaire qui en résulte tendent exclusivement à assurer le
bon fonctionnement du service public et des différents organes dont
l’administration publique est composée (v. Pierre Moor/François
Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III, 2
e
éd.,
Berne 2018, n.7.3.5.1). Ils ont pour seul objectif la sauvegarde de l’intérêt
public et ne tendent pas à préserver les intérêts privés des usagers.
c) Il découle de ce qui précède que la décision
attaquée, qui refuse d’entrer en matière sur la dénonciation du recourant, ne
confère aucun droit à ce dernier, quand bien même
elle a été portée à sa connaissance (cf. sur ce point, Rhinow et al., op. cit.,
n.1392).
Par conséquent, l
a
décision prise à cet égard par l’autorité intimée n’entre pas dans le champ
d’application de l’art. 3 al. 1 LPA-VD. Ainsi, faute d’intérêt digne de
protection, le recourant ne dispose pas de la qualité pour déférer cette
décision au Tribunal cantonal.
3.
Il suit de ce qui précède que le recours sera déclaré irrecevable. Bien
que le recourant succombe, les frais de justice seront laissés à la charge de
l’Etat (art. 50, 91 et 99 LPA-VD), ce qui rend la demande d’assistance
judiciaire sans objet. L’allocation de dépens n’entre pas en ligne de compte
(art. 55 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Le présent arrêt est rendu sans frais, ni dépens.
Lausanne, le 5 janvier 2021
Le
président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.