vd_omni · AC.2024.0079 · 2025-02-12 · fr

A.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil communal de Bercher | Rejet du recours déposé contre un PACom. L'affectation du château et de ses dépendances en zone de site construit protégé 17 LAT n'est pas critiquée par le recourant. Ses griefs relatifs à l'affectation du terrain situé devant le château doivent quant à eux être rejetés. En effet, l'affectation du jardin du château (en reprenant le périmètre du jardin recensé à l'ICOMOS et en y ajoutant une bande de terrain avec un terrain de tennis) en zone de verdure 15 LAT A et du solde du terrain (lequel est en nature de pré et voisin d'un terrain agricole) en zone agricole permet de réduire la zone à bâtir tout en préservant le site du château. Peu importe que ce terrain ne fasse pas partie actuellement des surfaces d'assolement (consid.2). L'affectation en zone agricole d'un terrain de forme triangulaire situé à l'ouest d'un rural, entre un champs cultivé et des pâturages, n'est pas non plus critiquable; une bande de terrain située à l'ouest et au sud du rural est (après enquête publique complémentaire) affectée en zone de verdure 15 LAT A, ce qui constitue une aire de dégagement adéquate autour du bâtiment (consid.3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.02.2025 AC.2024.0079

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 12 février 2025
Composition
M. André Jomini,
président
; Mme Lorraine Wasem et M. David
Prudente, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Bercher,
représenté par Me Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat
à Lausanne,
2.
Département
des institutions, du territoire et du sport (DITS),
représenté par la
Direction générale du territoire et du logement (DGTL), à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A._______ c/ décision du Conseil communal de
Bercher du 8 mars 2023 adoptant le nouveau plan d'affectation communal et c/
décision du Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) du
20 février 2024 approuvant ce plan.
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n
o
122 du registre foncier, sur le territoire de
la commune de Bercher, dont A._______ est propriétaire, est située au
nord-est du village. D'une surface de 33'969 m
2
, cette parcelle
supporte, dans sa partie nord-est, plusieurs bâtiments, dont le château de
Bercher (maison de maître; n
o
ECA 196 de 413 m
2
), un ancien
bâtiment agricole (rural; n
o
ECA 197a de 683 m
2
) et une
habitation (n
o
ECA 198 de 73 m
2
). Sur la parcelle voisine
au nord-est (parcelle n
o
121) se trouvent l'église, ainsi que la
cure. La parcelle n
o
122 est bordée sur son côté est par l'allée
des Tilleuls, sur son côté sud par le chemin du Grand-Clos et sur son côté nord
par le chemin de l'Eglise.
Lors du
recensement
architectural du canton de Vaud, l
e château a obtenu la note *1* et le
rural, ainsi qu'une fontaine, la note *2*
.
Le
jardin du château
figure au recensement des parcs et
jardins historiques réalisé par la section suisse du Conseil international des
monuments et des sites (International Council on Monuments and Sites -
ICOMOS).
Selon le plan général d'affectation de la commune
(PGA) entré en vigueur le 23 décembre 1997, la parcelle n
o
122 est
colloquée en zone du château pour le périmètre situé aux alentours des bâtiments,
ainsi qu'à l'ouest du rural jusqu'au chemin de l'Eglise, et en zone verte de
protection des sites pour le terrain situé devant le château, lequel comprend
le jardin du château tel que figurant à l'ICOMOS, ainsi que le reste du terrain
qui s'étend au sud de celui-ci, le long de l'allée des Tilleuls, jusqu'au
chemin du Grand-Clos. Le solde de la parcelle est classé en zone agricole.
B.
La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700) a fait l'objet d'une importante révision qui est entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (première étape de la révision de la LAT, ou LAT 1). Le législateur a
en particulier revu les dispositions relatives à la zone à bâtir (art. 15 et
15a LAT) dans le but de réduire les zones à bâtir surdimensionnées et de mieux
utiliser les réserves de terrain à bâtir. Afin de mettre en œuvre ces principes
de la loi fédérale, le plan directeur cantonal (PDCn) a été complété, avec
notamment une nouvelle mesure A11 ("zones d'habitation et mixtes"). Cette
adaptation du PDCn a été adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et
approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018.
La Municipalité de Bercher (ci-après: la
municipalité) a alors engagé des démarches en vue de la révision du PGA, ou en
d'autres termes de l'établissement d'un nouveau plan d'affectation communal
(PACom). Ces démarches sont résumées dans le "Rapport d'aménagement (47
OAT)" (ci-après: rapport 47 OAT), rédigé en mars 2022 par le bureau
d'urbanisme mandaté, qui avait présenté à la municipalité un premier projet de PACom
en octobre 2017 puis élaboré le plan envoyé en mai 2020 à l'autorité cantonale
pour examen préalable. Le rapport 47 OAT retient que la commune de Bercher doit
redimensionner ses zones à bâtir, selon le processus prescrit par
l'administration cantonale sur la base de la mesure A11 du PDCn (voir notamment
à ce propos la fiche d'application de la Direction générale du territoire et du
logement [DGTL] intitulée "
Dimensionnement des zones à bâtir
d'habitation et mixtes
"). La croissance démographique ou les
possibilités maximales de développement ont été calculées, à l'horizon de
planification 2036, en tenant compte de la classification de Bercher comme
centre régional, dans le PDCn (voir les données figurant à la page 10 du
rapport 47 OAT). Le rapport 47 OAT décrit ensuite la stratégie de
redimensionnement de la zone à bâtir, pour les secteurs hors centre, d'une
part, et dans le périmètre de centre, d'autre part (p. 11 et ss). Le rapport 47
OAT relève également que la révision du plan a pour objectif d'assurer la
conservation et la mise en valeur des qualités spatiales, architecturales et
historiques du centre historique et du château (p. 1).
Le rapport 47 OAT expose ce qui suit (p. 18):
"
Bercher
n'est pas inscrit à l'ISOS
[Inventaire fédéral
des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse]
, mais
le village a été qualifié de village d'importance régionale par la fiche de
relevé établie en 2005 sur mandat de l'OFC. Cette dernière met en évidence les
qualités spatiales évidentes de l'agglomération historique, en raison de
l'animation créée par le caractère mouvementé du terrain et l'imbrication des
bâtiments, produisant des circulations pleines d'imprévus. Les qualités historico-architecturales
du site, également qualifiées d'évidentes, sont conférées par le bon état
général des fermes de grande ampleur constituant l'agglomération historique.
Conformément à l'art. 3 LPN et à
la pesée des intérêts qu'il prévoit, le nouveau PA s'attache à préserver ces
qualités, notamment par la préservation des espaces environnants et des vides à
l'intérieur du village, ainsi que par des règles architecturales régissant la
transformation des bâtiments bien notés au recensement architectural (notes *4*
à *2*) qui, ensemble, confèrent la qualité au site.
"
Le rapport 47 OAT contient également le passage
suivant, s'agissant de l'ICOMOS (p. 19):
"Cet inventaire des espaces
libres dont la conception est antérieure à 1960 donne une indication sur les
parcs et jardins potentiellement dignes de protection, en raison de leur
signification culturelle et historique, artistique, scientifique et urbanistique.
Donnée de base informative, l'inventaire n'exerce cependant aucune
contrainte sur le plan juridique.
Le jardin du château et le jardin
de la parcelle 2, identifiés en plan, sont protégés par une disposition du
règlement qui vise à préserver leurs qualités paysagères.
"
C.
Un projet de PACom a été mis à l'enquête publique du 26 mars au 2 mai
2022.
S'agissant de la parcelle n
o
122, ce
projet prévoit de mettre la partie nord-est de la parcelle, où sont implantés
les bâtiments - dont le château et le rural - en zone de site construit protégé
17 LAT et une partie du terrain s'étendant au sud devant le château et à l'est
de celui-ci (le long de l'allée des Tilleuls) - soit le jardin figurant à
l'ICOMOS et une bande de terrain supplémentaire englobant un terrain de tennis
- en zone de verdure 15 LAT A. Le reste de la parcelle - en particulier le
terrain situé à l'ouest du rural et le terrain situé entre le sud du terrain de
tennis et le chemin du Grand-Clos, le long de l'allée des Tilleuls - est
colloqué en zone agricole 16 LAT.
A._______ a formé opposition pendant l'enquête
publique (le 25 avril 2022), en exposant en substance que l'ensemble constitué
par le château, ses dépendances, son parc, ainsi que l'église et la cure, avec
l'allée de Tilleuls, constitue un noyau historique, qui a besoin d'aires de
dégagement pour continuer d'être mis en valeur. Il a relevé l'importance de
l'allée des Tilleuls, qui relie le site au village, ainsi que la nature de parc
de l'espace situé entre le noyau bâti et le chemin du Grand-Clos, lequel n'a
jamais été labouré et qui était historiquement parcouru par une allée qui
reliait le château au chemin. Il a fait valoir que le PACom qui déclasse en
zone agricole 16 LAT la partie des terrains situés au sud et à l'ouest du
terrain de tennis et qui affecte le reste des terrains en zone de site
construit protégé 17 LAT et en zone de verdure 15 LAT A, ne permettrait pas de
préserver l'essence de ce noyau historique et ses dégagements. Il aurait en
plus un impact négatif sur le développement culturel du site. A._______ a ajouté
que le rural pourrait être transformé pour accueillir deux à trois logements,
de sorte qu'il conviendrait de prévoir un plus grand dégagement entre le rural
et la zone agricole. Il a joint à son opposition des observations (le 28 avril
2022).
D.
La municipalité a mis à l'enquête publique complémentaire, du 29 octobre
au 27 novembre 2022, différentes modifications du PACom et du projet du règlement
général sur l'aménagement du territoire et les constructions (RGATC). En
particulier, s'agissant de la parcelle n
o
122, la zone de
verdure 15 LAT A  a été étendue au sud et à l'ouest du rural. Dans un
complément au rapport 47 OAT du 12 octobre 2022, il est exposé ce qui suit (p. 2):
"
Une
bande de terrain de 5 à 8 m de large de la parcelle n
o
122 (466 m
2
)
est réaffectée à la zone de verdure 15 LAT, au lieu de la zone agricole 16 LAT
prévue dans le projet soumis à l'enquête publique. Cela se justifie en raison
du projet d'aménagement de logements dans le grand rural inscrit à
l'inventaire jouxtant le château (ECA 197a), qui a obtenu une entrée en matière
de la DGIP-MS. Cette affectation permettra ainsi de réaliser des
aménagements extérieurs pour les futurs logements, qui, compte tenu du contexte
sensible, feront l'objet d'une évaluation par les Monuments et Sites. Ce
changement d'affectation permettra en outre une exploitation conforme à sa
destination du chemin existant reliant le chemin de l'église au jardin du
château.
"
L'art. 15.1 RGATC, qui définit la zone de verdure 15
LAT A, dans sa version modifiée (al. 1 et 2), dispose ce qui suit :
"
1
La zone de verdure est destinée à la sauvegarde de vues et au dégagement
du bâti, en particulier de la partie ancienne du village et autour de
l’ensemble constitué de l’église, la cure, le château et ses dépendances,
et à la préservation des jardins historiques. Elle est aménagée en nature de
champs, prés, vergers, jardins ou parcs.
2
Cette zone est
inconstructible sous réserve des réalisations suivantes :
- des équipements de loisirs et de
détente à ciel ouvert pourvus d’un revêtement végétal strictement perméable.
Des revêtements absorbant les chocs peuvent être admis pour les aires de jeux,
conformément aux règlementations éditées par le BPA,
- des aménagements paysagers et
des plantations, étant précisé que la préservation des jardins et parcs
historiques doit aussi permettre de restituer ou de remettre en valeur ce
qu’ont pu être ces espaces par le passé, tant dans leur matérialité que dans
leur conception d’origine.
- des jardins privatifs et des
terrasses s’inscrivant dans le prolongement des rez-de-  chaussée,
- des aménagements de surface
conformes à la destination de cette zone tels que, par exemple, couvert,
pergola, pavillon de jardin, piscine saisonnière hors sol, biotopes, étangs ou
d’autres petites constructions conformes à l’art. 3.4. S’agissant des piscines
saisonnières hors sol, elles sont au surplus admises à titre précaire et
doivent pouvoir être déplacées et remisées. Elles peuvent faire l’objet d’un
règlement spécifique édicté par la Municipalité.
"
L'art. 23.1 RGATC, qui définit la zone de site
construit protégé 17 LAT, dispose ce qui suit:
"
1
La zone de site construit protégé 17 LAT est destinée à la sauvegarde et à la
mise en valeur des abords de l'église et du château.
2
Elle peut admettre
des activités d'utilité publique ou des activités économiques de type
hébergement ou restauration, ainsi que du logement, pour autant que ces
affectations ne compromettent pas le caractère architectural et patrimonial de
l'ensemble et qu'elles contribuent à en assurer la conservation à long terme.
3
Tout projet compris à
l'intérieur de cette zone doit être soumis à l'accord préalable de l'Autorité
cantonale compétente (DGIP-MS).
"
Par ailleurs, dans le chapitre "mesures de
protection" du règlement, l'art. 6.6 RGATC a la teneur suivante:
"
Les
qualités paysagères des jardins historiques certifiés ICOMOS présents sur les
parcelles mentionnées sur le plan doivent être conservées (arbres remarquables,
murs ou tout élément participant au caractère du jardin). Toute intervention
susceptible de leur porter atteinte doit faire l’objet d’un accord de la
Municipalité.
"
E.
Le 18 janvier 2023, A._______ a participé à une séance de conciliation organisée
par la municipalité, lors de laquelle il a indiqué maintenir son opposition.
F.
La municipalité a adopté le 24 janvier 2023 le préavis destiné au
conseil communal, concernant le PACom. Ce préavis comprend une proposition de
réponse à l'opposition de A._______, selon laquelle elle devrait être écartée.
Ce texte comporte le passage suivant (p. 21 et 22):
"i. Il est à rappeler que la
LAT demande de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres
cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (art. 3 al. 2 let. a) et
que les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture
productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches
dévolues à l'agriculture (art. 16 al. 1 let. a) doivent être affectées à la
zone agricole.
Les terrains situés à l'ouest du
terrain de tennis ont de toute évidence les caractéristiques de la zone
agricole: ils sont en effet cultivés et labourés d'après les images aériennes
et les images StreetView de Google. La partie sud du terrain de tennis,
bien que non labourée, est un pré contigu aux terrains cultivés dont
l'apparence et la fonction actuelle s'approchent plus du terrain agricole que
du parc aménagé. Par ailleurs, le relevé effectué dans le cadre de la
détermination des sites ISOS n'intègre pas ces terrains dans l'ensemble E 0.2,
mais dans le périmètre environnant EEI, dénommé Terrains agricoles relativement
plats offrant de larges dégagements sur l'ouest, avec un objectif de sauvegarde
a, pour lequel les directives édictées par l'OFC préconisent la sauvegarde de
l'état existant en tant qu'espace agricole ou libre. L'inventaire des jardins
historiques ICOMOS identifie quant à lui le jardin du château, dont le
périmètre est cependant limité à la partie située au nord du terrain de
tennis. Tous ces éléments tendent à confirmer le bien-fondé de l'affectation
projetée par le nouveau PACom.
Dans le cadre de la définition des
zones d'affectation, la question pourrait se poser s'il convient de considérer
la situation actuelle du site ou son état antérieur. L'opposant démontre en
effet, à travers un ancien plan daté de 1772, que la partie sud du site aurait
constitué un ensemble avec le château en raison d'une allée qui reliait ce
dernier au chemin du Grand Clos. Néanmoins, ce chemin pour autant qu'il ait été
réalisé, a disparu depuis longtemps, puisqu'il n'apparaît pas sur les cartes
nationales les plus anciennes. Ainsi, et au vu des éléments mentionnés
ci-avant, sa reconstitution semblerait quelque peu artificielle et il
n'apparaît pas opportun de modifier l'affectation projetée.
"
La municipalité a encore exposé en substance, à
propos du compartiment de terrain triangulaire situé à l'ouest du rural,
que la limite de la zone agricole avait en définitive été fixée sur la base des
critères rappelés par la DGTL; la limite de la zone de verdure 15 LAT,
étendue à cet endroit, a été posée 3 m au-delà des fosses bétonnées situées à
l'ouest du rural et 3 m au-delà des aménagements existants au sud du
bâtiment.
Dans ses conclusions, le préavis municipal propose
l'adoption du "
dossier de PACom modifié conformément aux
propositions formulées par la Municipalité soumises à l'enquête publique complémentaire,
ainsi que les modifications apportées au règlement après l'enquête publique
complémentaire
".
G.
Dans sa séance du 8 mars 2023, le conseil communal a accepté les
conclusions du préavis municipal ainsi que quelques modifications du RGATC
proposées par sa commission
ad hoc
à propos de la hauteur des bâtiments
dans d'autres zones que celle de site construit protégé 17 LAT (zone
centrale 15 LAT A, zone centrale 15 LAT B, zone mixte 15 LAT A et zone mixte 15
LAT B). Le conseil communal a aussi décidé de lever l'opposition formée
par A._______.
H.
Après son adoption par le conseil communal, le nouveau PACom a été
transmis au département cantonal en charge de l'aménagement du territoire, le
Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), compétent pour
procéder à l'approbation cantonale.
Le DITS a rendu sa décision d'approbation le 20
février 2024, en imposant une modification du régime applicable à un terrain situé
dans un autre secteur du village (parcelle n° 808, classée en zone
agricole). La décision d'approbation confirme le régime adopté par le conseil
communal pour la parcelle n
o
122.
Les décisions du conseil communal et du DITS ont été
notifiées ensemble à l'opposant, le 20 février 2024.
I.
Le 20 mars 2024, A._______ a recouru devant la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal contre la décision du conseil
communal du 8 mars 2023 et celle du département cantonal du 20 février 2024, en
prenant les conclusions suivantes:
"
1.
Le recours est admis et le plan d'affectation communal dont est recours est
modifié comme il suit:
Principalement:
2. La zone de site construit
protégé 17 LAT (article 23) est augmentée du triangle sis à l'ouest du rural
sis sur la parcelle 122 et retrouve les limites et le périmètre qui étaient les
siens sur la parcelle 122, zone château, dans le cadre du plan d'affectation de Bercher
approuvé par le conseil d'Etat le 23 décembre 1997.
3. En lieu et place de la zone de
verdure 15 LAT A (article 15) est instaurée une zone de protection des sites et
de transition avec le village dans les limites et le périmètre qui étaient les
siens sur la parcelle 122 dans le cadre du plan d'affectation communal de Bercher
approuvé par le conseil d'Etat le 23 décembre 1997.
Cette zone de protection des sites
ne sera pas constructible mais pourra accueillir tout aménagement paysager ou
autres compatible et propres avec le parc d'un château.
Subsidiairement:
4. La zone de site construit
protégé 17 LAT (article 23) est augmentée du triangle sis à l'ouest du rural
sis sur la parcelle 122 et retrouve les limites et le périmètre qui étaient les
siens sur la parcelle 122, zone château, dans le cadre du plan d'affectation
communal de Bercher approuvé par le conseil d'Etat le 23 décembre 1997.
5. Dans l'hypothèse où la zone de
verdure 15 LAT A (article 15) serait maintenue, celle-ci devra retrouver les
limites et le périmètre qui étaient les siens dans le cadre du plan
d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat le 23 décembre 1997. Les
aménagements paysagers et autres y autorisés devront être compatibles et
propres au parc du château.
En tout état de cause:
6. La dévestiture par l'ouest
au-delà des fosses à purin et le long du rural vers la zone de protection des
sites selon le plan communal de 1997 devra pouvoir être assurée au moyen d'un
accès avec un revêtement le rendant utilisable en toutes saisons de 3 mètres de
large au moins.
"
Dans sa réponse du 6 juin 2024, le conseil communal
(représenté par la municipalité) conclut au rejet du recours, subsidiairement à
son irrecevabilité partielle.
Dans sa réponse du 12 juillet 2024, le DITS
(représenté par la DGTL) conclut également au rejet du recours.
Le recourant a déposé une réplique le 9 décembre
2024, en maintenant ses conclusions.
J.
Le 18 décembre 2024, la Cour a procédé à une inspection locale, lors de
laquelle le recourant, dispensé de comparaître à cause de son état de santé,
s'est fait représenter par sa belle-fille. Ayant pris connaissance du
procès-verbal de l'inspection locale, le recourant a déposé des déterminations
écrites le 16 janvier 2025.
Considérant en droit:
1.
La contestation porte sur un plan d'affectation communal. Selon les
dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11), il appartient d'abord au conseil communal
de se prononcer en adoptant le plan le cas échéant; ce conseil doit
simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions (art. 42
LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan adopté
par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC prévoit que ces
différentes décisions, notifiées de manière coordonnée, "
sont
susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre pouvoir d'examen
".
Il s'agit du recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). C'est la
voie de droit choisie par le recourant, qui conteste les deux décisions
d'adoption et d'approbation du nouveau PACom.
Celui qui conteste un nouveau plan d'affectation a
qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant l'autorité
précédente – en d'autres termes s'il a fait opposition pendant l'enquête
publique –, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose d'un
intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let.
a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le propriétaire d'un bien-fonds
compris dans le périmètre du plan peut recourir en demandant l'annulation
de mesures comportant des restrictions de l'usage de son propre bien-fonds
ou de l'exercice de son droit de propriété. Il faut alors que l'admission du
recours lui procure un avantage pratique; le propriétaire ne peut pas contester
des éléments du plan en invoquant l'intérêt public ou l'intérêt général à la
bonne application du droit, quand l'annulation ou la modification de ces
mesures d'aménagement ne lui serait pas directement favorable (cf. ATF 141
II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2024.0074 du 12 décembre 2024).
Dans le cas particulier, le recourant a formé
opposition lorsque le projet de PACom a été mis à l'enquête publique et il
critique sur plusieurs points les mesures d'aménagement prévues pour sa
parcelle, les modifications mises à l'enquête complémentaire ne rendant au
demeurant pas sans objet ses critiques initiales. Il remplit manifestement les
conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Pour le reste, son recours, déposé en
temps utile (art. 95 LPA-VD), satisfait aux autres exigences légales de
recevabilité (cf. en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Le recourant critique en substance deux aspects de la nouvelle
planification. Il conteste d'abord les mesures prévues pour le parc du château,
singulièrement le déclassement en zone agricole de la partie sud-est de sa
parcelle (ce grief est traité ci-après); il demande ensuite le maintien du
régime du PGA pour un compartiment de terrain de forme triangulaire situé
directement à l'ouest de son rural, au bord d'une route menant à l'église (cf.
infra
,
consid. 3). Le régime du nouveau PACom pour la partie de la parcelle n
o
122
où sont implantés les bâtiments n'est en revanche pas contesté. Le litige ne
porte pas non plus sur l'affectation de la partie ouest de la parcelle,
représentant environ 2 ha, cultivée et classée en zone agricole.
a) Le recourant fait valoir que le régime prévu par
le PGA de 1997, soit une zone du château comportant le bâti historique du
château et de ses dépendances, ainsi que l'église et la cure, et une zone verte
de protection des sites s'étendant devant le château jusqu'au chemin du Grand-Clos,
permet de garantir une transition entre ce site historique et le village. Il
critique le régime prévu par le PACom pour sa parcelle et plus particulièrement
l'affectation en zone de verdure 15 LAT A du terrain situé au sud du château
jusqu'au sud du terrain de tennis, et l'affectation en zone agricole du reste
du terrain jusqu'au chemin du Grand-Clos; selon lui, ces affectations ne
permettraient plus de préserver le caractère historique du site, ni de
développer celui-ci. Il précise à ce sujet qu'il a l'intention de réaménager le
parc du château en lui faisant retrouver son aspect d'origine tel qu'il résulte
notamment d'un plan du XVIII
ème
siècle, tout en développant un
aspect culturel en prévoyant par exemple des cheminements propres à mettre en
valeur des expositions de sculptures ouvertes au public. Or, l'affectation de
ce terrain en zone agricole l'empêcherait de réaliser ce projet, puisqu'il ne
serait notamment plus possible de planter des arbres ornementaux ni de
restaurer l'ancien chemin qui, à partir de l'actuel chemin du Grand-Clos, aurait
jadis mené jusqu'au château. Selon le recourant, rien n'impose de déclasser en
zone agricole ce compartiment de terrain (un peu moins de 0.3 ha),
affecté en 1997 en zone de protection des sites, comme le terrain attenant
constituant le parc du château. La surface concernée n'étant au demeurant pas
incluse dans le relevé cantonal des surfaces d'assolement (SDA), l'affectation
en zone agricole ne serait pas prescrite par le droit fédéral, ni conforme au
principe de la proportionnalité, l'intérêt du développement du site construit
devant l'emporter.
b) Le Tribunal cantonal est, dans le canton de Vaud,
l'autorité de recours au sens de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: elle doit avoir,
en vertu du droit fédéral, un libre pouvoir d'examen. Selon la jurisprudence, ce
libre examen ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de
l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité. Il
faut vérifier que la planification contestée soit juste et adéquate. Son rôle
spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois pas avec celui de
l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver la liberté
d'appréciation dont l'autorité de planification a besoin dans l'accomplissement
de sa tâche (
art. 2 al. 3 LAT
). Cette liberté
d'appréciation implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être
confirmée; l'autorité de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre
solution qui serait également convenable.
Elle suppose
également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur des points
qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la
prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la
sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (cf. ATF
135 II 286 consid. 5.3, 127 II 238 consid. 3b/aa; TF 1C_483/2021 du 10 mars
2022 consid. 4.3.2
, 1C_629/2019 du 31 mars 2021 consid. 3.1, 1C_327/2019 du
11 juin 2020 consid. 5.1; dans la jurisprudence cantonale, cf. notamment
AC.2023.0334 du 15 janvier 2025 consid. 5c).
c) Le périmètre litigieux (environ 0.3 ha) a été
classé en 1997 en zone verte de protection des sites. La destination de
cette zone était définie à l'art. 135 du règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (RPA): "sauvegarder les
abords du village et […] créer une zone de transition entre le vieux village et
les autres zones". Cet article prévoyait que la zone était "caractérisée
par l'interdiction de bâtir" (al. 1) mais qu'il était néanmoins possible
de "construire de petites dépendances annexes, piscine, tennis, à
l'exception de garages, pour autant que celles-ci correspondent aux règles de
l'esthétique" (al. 2). Comme le nouveau PACom, le PGA de 1997 prévoyait un
régime différent pour, d'une part, le château et ses abords directs (zone du
château) et, d'autre part, le parc ainsi que les terrains attenants au sud
(zone verte de protection des sites).
La LAT prévoit que les plans d'affectation
délimitent en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones
à protéger (art. 14 al. 2 LAT), le droit cantonal pouvant instituer d'autres
zones d'affectation (art. 18 al. 1 LAT). La zone verte de protection des sites
du PGA de 1997 peut être considérée comme une zone à bâtir au sens de l'art. 15
LAT, quand bien même la réglementation communale limitait strictement les
possibilités de construire; en d'autres termes, il ne s'agissait pas d'une
zone inconstructible hors zone à bâtir (cf. à ce propos Eloi Jeannerat/Pierre
Moor, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, Art. 17 N. 9).
La même analyse vaut pour la zone de verdure 15 LAT A du nouveau PACom (la nomenclature,
conforme à la Directive cantonale sur la normalisation des données de
l'aménagement du territoire [NORMAT 2], indique clairement le statut de zone à
bâtir). Dans cette zone, les permis pour réaliser les constructions et
installations admises selon l'art. 15.1 al. 2 RGATC peuvent en principe être
délivrés par la municipalité sans autorisation spéciale de l'administration
cantonale (cf. art. 25 al. 2 LAT).
Le régime de l'ancienne zone verte de protection des
sites ou de la nouvelle zone de verdure 15 LAT A (ces deux réglementations
étant globalement équivalentes) est moins restrictif que celui de la zone
agricole (art. 16 à 16b LAT; voir aussi art. 20.1 RGATC, qui renvoie aux normes
du droit supérieur). Le nouveau PACom, en tant qu'il classe le compartiment de
terrain litigieux en zone agricole, impose donc de nouvelles restrictions.
Cette mesure d'aménagement consiste à étendre, sur la parcelle n° 122, le
secteur classé en zone agricole (une partie significative du bien-fonds était déjà
soumise à ce régime en vertu du PGA de 1997). Il incombe donc à la juridiction
cantonale de contrôler si la nouvelle limite de la zone agricole a été
correctement fixée.
d) Dans la partie sud de la parcelle n° 122, le
PACom réduit en définitive la surface de la zone à bâtir, au profit de la zone
agricole, puisque le périmètre de la nouvelle zone de verdure 15 LAT A est
moins étendu que celui de l'ancienne zone verte de protection des sites. Cela
n'a toutefois pas d'influence, vu la constructibilité limitée de ces zones, sur
l'état des réserves, dans la commune, de terrains à bâtir réservés à la
construction de logements; les critères de la mesure A11 du PDC ne sont
donc pas pertinents. Il n'en demeure pas moins que l'intérêt public à la
réduction des zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), même si elles
ne sont pas destinées à l'habitat, doit être pris en considération. La
jurisprudence retient toutefois que le choix des parcelles concernées par le
redimensionnement de la zone à bâtir relève dans une large mesure du pouvoir
d’appréciation des autorités locales de planification (ATF 144 II 41 consid.
5.2 et les arrêts cités). L'autorité de recours doit se prononcer sur le
résultat de l'exercice de ce pouvoir d'appréciation dans le cas particulier.
La première question à résoudre est celle de savoir
si le terrain litigieux se prête à un classement en zone agricole. Selon l'art.
16 al. 1 LAT, les zones agricoles  comprennent les terrains qui se prêtent à
l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à
l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture (let. a) ainsi
que les terrains qui, dans l’intérêt général, doivent être exploités par
l’agriculture (let. b). Il est manifeste que le terrain litigieux se prête à
l'exploitation agricole au sens de l'art. 16 al. 1 let. a LAT (actuellement
comme pré ou pâturage mais il pourrait être labouré comme la partie ouest de la
parcelle). Il fait partie du vaste espace agricole s'étendant au nord-ouest du
village (surface continue d'une certaine étendue - cf. art. 16 al. 2 LAT).
Le recourant fait valoir que le terrain litigieux ne
fait pas partie du secteur de zone agricole qui, à Bercher, figure dans le
relevé cantonal des surfaces d'assolement (cf. art. 28 de l'ordonnance du
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]). Les éléments
cartographiques de ce relevé, publiés sur le guichet cartographique cantonal (
www.geo.vd.ch
)
à la rubrique "Aménagement", indiquent en effet que, sur la parcelle,
le périmètre de l'ancienne zone verte de protection des sites ne fait pas
partie des surfaces d'assolement (SDA), contrairement à la partie de cette
parcelle déjà classée en zone agricole en 1997. Cette délimitation correspond
vraisemblablement à un relevé initial des SDA, étant précisé qu'après ce
premier relevé, un nouvel inventaire cantonal reposant sur des données
pédologiques fiables devait être effectué (cf. notamment TF 1C_ 389/2020 du 12
juillet 2022 consid. 2). Le relevé fait partie des études de base que les
cantons doivent réaliser en vue d'établir leurs plans directeurs (art. 6 al. 2
let. a LAT). Le droit fédéral prévoit qu'en principe, les surfaces d'assolement
ne peuvent pas être classées en zone à bâtir (art. 30 al. 1
bis
OAT) mais il n'exige pas, inversement, que le classement par une commune d'un
terrain agricole en zone agricole ne puisse être approuvé que moyennant
enregistrement préalable de cette surface dans le relevé cantonal des SDA. Comme
cela est relevé dans le rapport 47 OAT, le terrain concerné, qui peut répondre
aux critères des SDA, devra encore faire l'objet d'investigations pédologiques avant
d'être éventuellement intégré à l'inventaire cantonal (p. 36). En résumé, les
règles du droit fédéral ne s'opposent pas au classement de ce terrain en zone
agricole.
e) Les autorités de planification ont tracé la
limite entre la zone agricole et la zone de verdure 15 LAT A, visant la
protection du site, en fonction de critères objectifs. On doit admettre que,
plus de 25 ans après l'entrée en vigueur du précédent plan général
d'affectation, l'évolution des circonstances était propre à justifier une
adaptation du régime prévu pour le château et ses abords (cf. art. 21 al. 2
LAT). En l'occurrence, les autorités de planification se sont référées à
un rapport de novembre 2005 du Bureau pour l'ISOS, à Zurich, mandaté par
l'Office fédéral de la culture (OFC) pour le travail de recensement des sites
construits susceptibles d'être inscrits à l'inventaire fédéral ISOS (voir
l'ordonnance du Conseil fédéral concernant cet inventaire: OISOS, RS 451.12).
L'analyse de ce bureau, reproduite dans le rapport 47 OAT, décrit le site du
château et de l'église, en ces termes, en préconisant la sauvegarde de la
substance de cet ensemble:
"
Tout
au nord, se trouve un ensemble (0.2) réunissant l'église (0.2.13), la cure
(0.2.14), le château (0.2.16) et ses dépendances (0.2.18). Cet ensemble
possédant de larges dégagements présente une très grande cohérence spatiale, en
dépit d'une implantation relativement lâche. Les deux routes permettant d'y
accéder sont bordées d'allées d'arbres, des noyers à l'ouest (0.0.18) et des platanes
[recte: des tilleuls]
au sud-est (0.0.19).
Le chemin le long de la seconde allée offre de très beaux points de vue sur le
vallon de la Menthue et sur l'extrémité nord de l'agglomération historique se
prolongeant au sommet d'une petite crête.
"
Comme, après l'établissement de cette fiche
de recensement en 2005, le village de Bercher n'a pas été inscrit comme
site d'importance nationale, il n'y a pas lieu d'appliquer la jurisprudence qui
impose la mise en œuvre de l'inventaire ISOS lors de la révision des plans
d'affectation, par l'adoption de mesures de planification contraignantes (cf.
ATF 135 II 209). Néanmoins, même si la fiche du bureau zurichois mandaté par
l'OFC n'a pas de véritable portée juridique – contrairement à une fiche
d'inventaire fédéral –, elle émane d'experts en matière d'évaluation de la
structure et des qualités urbanistiques des agglomérations. C'est donc un
élément du dossier dont l'autorité de planification pouvait tenir compte.
Le recensement ICOMOS des parcs et jardins
historiques de la Suisse n'est pas un instrument réglé par le droit cantonal ni
par le droit fédéral. La DGTL retient cependant, dans une de ses directives,
que ce recensement est une donnée de base non contraignante (c'est-à-dire sans
portée juridique obligatoire) qui peut être utilisée pour l'établissement de la
planification (voir la fiche d'application de DGTL intitulée "
Patrimoine
culturel, Parcs et jardins historiques
", établie en septembre 2019).
f) Dans le cas présent, les autorités communales ont
défini le périmètre de la zone de site construit protégé 17 LAT, afin qu'elle
englobe l'ensemble bâti regroupant l'église, la cure, le château et ses
dépendances; il s'agit ainsi de protéger ces bâtiments avec leurs abords
directs. Elles ont défini le périmètre de la zone de verdure 15 LAT A au sud du
château en reprenant le périmètre du jardin figurant à l'ICOMOS et en y
ajoutant la partie du parc comprenant le terrain de tennis, ainsi que le
terrain à l'est de celui-ci jusqu'à l'allée des Tilleuls. Elles ont affecté le
reste du terrain jusqu'au chemin du Grand-Clos en zone agricole, en tenant
compte du fait que la partie sud du terrain de tennis, bien que non labourée,
est un pré contigu aux terrains cultivés dont l'apparence et la fonction
actuelle s'approchent plus du terrain agricole que du parc aménagé.
Lors de l'inspection locale, la Cour a constaté que
le terrain de tennis, actuellement désaffecté, se situe à l'extrémité sud du
parc clôturé par une barrière en treillis et que, de l'autre côté de cette
barrière au sud et jusqu'au chemin du Grand-Clos, le terrain est en nature de
pré. On perçoit ainsi effectivement une différence sensible entre le terrain
situé directement devant le château, qui lui sert de parc, et le terrain situé au-delà
de la clôture, qui a l'aspect d'un champ. Le choix des autorités communales d'arrêter
la zone de verdure 15 LAT A au niveau de cette clôture n'est ainsi pas
critiquable. Le classement en zone agricole du terrain adjacent ne compromet au
demeurant pas la protection du château et des abords, dans la mesure où
cela empêche la réalisation de constructions à proximité du parc; le dégagement
existant sur le château pourra être préservé.
Le recourant souhaite conserver la possibilité de reconstituer
une allée menant au château non seulement dans le parc clôturé au niveau du
court de tennis, mais également sur le terrain au sud à partir du chemin du Grand-Clos.
Lors de l'inspection locale, il a été constaté qu'actuellement quelques arbres
sont plantés dans le parc qui paraissent marquer l'emplacement d'une allée. Or
dans l'angle sud-est de la parcelle - dans la partie déclassée en zone agricole
- les éléments historiques du dossier (une photo aérienne de 1934, la carte
nationale de 1894) ne montrent pas un prolongement de cette allée jusqu'au
chemin du Grand-Clos. C'est bien plutôt l'allée de tilleuls, sur le domaine
public longeant la parcelle n° 122, qui est caractéristique du site.
En définitive, les autorités communales ont fait un
bon usage de leur pouvoir d'appréciation en adoptant ces mesures d'aménagement
qui permettent de réduire la zone à bâtir tout en préservant le site du château,
y compris son jardin. La réglementation de la zone de verdure 15 LAT A, qui
vise la préservation des parcs et jardins historiques (art. 15.1 al. 2
RGATC), n'est au demeurant pas critiquable et elle permettra à la municipalité
d'autoriser des aménagements et installations compatibles avec cet objectif (le
cas échéant des œuvres d'art, cette éventualité étant évoquée par le
recourant). Les restrictions de la propriété sont ainsi conformes au droit
fédéral de l'aménagement du territoire; en d'autres termes, elles sont
appropriées et non pas disproportionnées (cf. art. 36 al. 3 Cst. en relation
avec l'art. 26 al. 1 Cst.). Les griefs du recourant à ce propos sont mal
fondés.
3.
Le recourant critique également l'affectation en zone agricole de la
surface de forme triangulaire à l'ouest du rural, en faisant valoir que ce
terrain n'a jamais eu une affectation agricole. Il précise qu'à cet
emplacement, entre les deux portes de grange à l'ouest du rural, se trouvait un
battoir à grains qui a disparu lors de la constructions des fosses à purin en
1953, que cet endroit a servi de place de stationnement aux tracteurs et autres
machines agricoles et qu'il sert actuellement souvent de place de parking en
cas d'affluence à l'église. Le recourant relève que le château compte trois
appartements indépendants, le bâtiment d'habitation en compte deux et le rural
pourrait accueillir entre deux et trois appartements. Selon lui, il faudrait
dès lors pouvoir aménager entre 10 et 15 places de stationnement en souterrain
et l'endroit le moins dommageable serait précisément l'espace à l'ouest du
rural, puisque cet endroit est déjà bétonné en raison de l'existence de
fosses à purin. Il ajoute qu'il faudrait également pouvoir aménager une rampe
d'accès sur ce terrain. Il invoque une violation du principe de la
proportionnalité et il demande que cette surface soit affectée en zone de site
construit protégé 17 LAT, à l'instar du périmètre où sont implantés ses
bâtiments.
En l'occurrence, ce compartiment de terrain de forme
triangulaire se situe à l'ouest du noyau bâti. S'il est vrai que le PGA de 1997
l'affectait en zone du château, il est entouré au nord, à l'ouest et au sud, de
terrains en zone agricole. Actuellement, sur son côté nord, de l'autre côté du
chemin de l'Eglise, se trouve un champ cultivé, et sur ses côtés ouest et sud,
des pâturages. Au vu de son emplacement, l'affectation de ce terrain en zone
agricole - laquelle garantit une continuité avec les terrains environnants - n'est
pas critiquable au regard du droit fédéral (cf.
supra
, consid. 2d).
Comme le relève la municipalité, une bande de terrain affectée en zone de verdure
15 LAT A est désormais (après une modification du projet de PACom mise à
l'enquête complémentaire) prévue sur les côtés sud et ouest du rural, ce qui
permet la création d'aménagements extérieurs, en particulier des jardins
privatifs et des terrasses s’inscrivant dans le prolongement des rez-de-chaussée.
S'agissant des places de parc, leur nombre dépendra en principe du nombre de
logements (cf. art. 5.1 RGATC). Or, comme le relève la DGTL, si l'on comprend
l'intérêt du recourant à pouvoir exploiter l'ensemble protégé de manière
rentable afin d'assurer les frais de conservation des immeubles, on ne peut pas
définir l'étendue de la zone à bâtir aux abords des constructions en fonction
des souhaits du propriétaire de pouvoir réaliser beaucoup d'aménagements
extérieurs, notamment pour le stationnement des véhicules. En somme, l'étendue
de la zone à bâtir, à l'ouest du rural, a été définie par les autorités de
planification selon des critères objectifs qui sont favorables à la protection
de l'ensemble bâti et qui ne compromettent pas une utilisation raisonnable des
bâtiments existants. La pesée des intérêts effectuée par les autorités
communales, qui ont revu un premier projet comportant davantage de restrictions
pour le propriétaire - parce que l'aire de dégagement non agricole autour du
rural était sensiblement plus petite -, mais qui ont également tenu compte de
la nécessité de réduire la surface de l'ancienne zone à bâtir (cf. art. 15 al.
2 et art. 21 al. 2 LAT, cf. consid. 2
supra
), est correcte et
proportionnée. En d'autres termes, dans ce secteur de la parcelle n
o
122,  les autorités communales n'ont pas fait un mauvais usage de la liberté
d'appréciation qui leur est reconnue par le droit fédéral. Le recours est
également mal fondé sur ce point.
4.
Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit
être rejeté. Cela entraîne la confirmation des décisions d'adoption et
d'approbation du nouveau PACom, en ce qui concerne la parcelle du recourant.
Le recourant, qui succombe, doit payer un émolument
judiciaire (art. 49 LPA-VD). Il aura en outre à verser des dépens à la Commune
de Bercher, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Conseil communal de Bercher du 8 mars 2023, en tant
qu'elle rejette l'opposition de A._______, et la décision du Département des
institutions, du territoire et du sport du 20 février 2024 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A._______.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de
Bercher à titre de dépens, est mise à la charge de A._______.
Lausanne, le 12 février 2025
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.