vd_omni · AC.2007.0196 · 2008-01-18 · fr

LACHAT/Municipalité de Lausanne, ETAT DE VAUD, Commune de Lausanne Hôtel de ville, AQUATIS SA, QHD SA, Service du développement territorial, Service des routes, Service de la mobilité, Service de l'environnement et de l'énergie, OFFICE FEDERAL DES TRANSPORTS | Les conditions fixées par l'autorité fédérale pour autoriser la sortie du parking d'échange sur la bretelle de sortie de l'autoroute A9 sont conformes aux dispositions fédérales concernant les routes nationales. Ces conditions permettent d'exiger qu'une priorité absolue au trafic quittant l'autoroute soit assurée, de manière à éviter tout refoulement de la file d'attente sur la route nationale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.01.2008 AC.2007.0196

TRIBUNAL CANTONAL
cOUR DE DROIT ADMINisTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
18 janvier 2008
Composition
M. Eric Brandt, président;
M. Bertrand Dutoit et M. Georges Arthur Meylan, assesseurs.
Recourants
Remo LACHAT, Mario LACHAT et Bruno
LACHAT
à Lausanne, tous trois représentés par Me Thierry THONNEY, avocat
à Lausanne.
Autorités intimées
1.
Municipalité de Lausanne,
représentée par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne,
2.
Service du développement
territorial,
représenté par Me Yves NICOLE, avocat à Yverdon-Les-Bains.
Autorités concernées
1.
Service des routes,
à Lausanne,
2.
Service de la mobilité,
à
Lausanne,
3.
Service de l'environnement et de
l'énergie,
à Epalinges,
4.
OFFICE FEDERAL DES TRANSPORTS,
à
Berne.
Constructrice
Commune de Lausanne
représentée
par Me Daniel PACHE, avocat à Lausanne.
Propriétaire
ETAT DE VAUD,
représenté par le
Service immeubles, patrimoine et logistique, à Lausanne.
Tiers intéressés
Aquatis SA, Daniel Willi SA, Richter
et Dahl Rocha SA, Fellrath & Bosso SA ainsi que Grisoni-Zaugg SA,
toutes
représentées par Me Denis SULLIGER, avocat à Vevey.
Objet
Permis de construire, demande préalable d'implantation et
étude de l'impact sur l'environnement (parking-relais de Vennes et musée
AcquaEcopôle).
Recours Remo LACHAT et consorts c/ décisions de la
Municipalité de Lausanne des 20 et 23 juillet 2007 et décision du Service du
développement territorial du 29 juin 2007 (projet de construction d'un
parking-relais et du musée "AcquaEcopôle")
Vu les faits suivants
A.
a) Le Département des infrastructures a approuvé le 14
février 2001 le plan d'affectation cantonal No 309 "Vennes" (ci-après
PAC Vennes) touchant le territoire des Communes de Lausanne et d'Epalinges. Le
périmètre du plan est limité au sud par la route nationale A 9 et la bretelle
de sortie en direction de Lausanne. Il est longé au nord-ouest par la route de
Berne (RC 601b) et à l'est par la rive boisée du cours d'eau "La
Vuachère". Dans l'angle ouest du périmètre, entre la bretelle de sortie de
l'autoroute et la route de Berne, le plan prévoit un secteur constructible
désigné "G 1", dont le nombre de niveaux maximum autorisé est fixé à
"R +3" avec une surface brute de plancher de 8'000 m2 dans l'hypothèse
de la réalisation du métro M2.
b) L'art. premier du règlement du PAC Vennes (RPAC)
précise que le plan est destiné à promouvoir l'aménagement d'un pôle de
développement économique d'intérêt cantonal appelé "Bio Pôle"
(ci-après: biopôle). Selon l'art 23 al. 1 RPAC les différents secteurs du plan
sont destinés à l'ensemble des activités liées au biopôle. Des activités sont
également autorisées dans le secteur G1 pour autant qu'elles soient réalisées
en couverture du parking-relais. L'art. 40 du règlement précise que le parking-relais
existant de 400 places peut être maintenu mais que son aménagement peut être
modifié afin de garantir le bon fonctionnement du site (al. 1). Des
constructions sont possibles en couverture afin d'augmenter la capacité de
l'équipement et d'édifier des bâtiments d'activités liés au Bio Pôle (al. 2).
c) Le rapport d'impact mis à l'enquête publique
prévoit une augmentation de trafic de l'ordre de 1370 véhicules sur le tronçon
de la route de Berne compris entre la jonction nord de l'autoroute A9 et le
carrefour avec le chemin de Valmont dans un pronostic de trafic fixé en 2020
avec la réalisation des 650 places de parc prévues par le PAC Vennes sur
l’ensemble du site.
B.
a) A la suite de l'approbation du PAC Vennes et de
l'acceptation en votation populaire du métro M2, la Ville de Lausanne a
souhaité augmenter la capacité totale du parking-relais (P+R), prévue
initialement à 800 places, pour la porter à 1'200 places. Une nouvelle étude de
trafic a été effectuée à cet effet en 2004 par le bureau d'études RGR, Ingénieurs-conseils
à Lausanne. Par ailleurs, la Ville de Lausanne avait lancé un appel d'offres
pour la réalisation du parking et du programme en couverture sur la base d'un
concours d'architecture et il était nécessaire de modifier les dispositions du
PAC Vennes concernant le périmètre G1 pour disposer d'une plus grande
souplesse. Aussi, l'ouverture de l'autoroute A1 entre Yverdon et Payerne en
2001 avait entraîné une diminution importante du trafic sur la route de Berne
(1’600 véhicules par jour); la charge du trafic journalier en 2003 étant
comparable à celle de 1997.
b) Un projet d'addenda au PAC Vennes a été étudié en
vue d'augmenter l'emprise du périmètre d'implantation des constructions dans le
secteur G1, de porter la capacité du parking-relais à 1’200 places et
d'augmenter la surface brute du plancher de 8’000 m2 à 12'500 m2 tout en
élargissant les différentes affectations admissibles. Le complément au rapport
d'impact précise que les nouvelles affectations prévues sur le parking-relais
devaient permettre d'utiliser les places de parc du parking-relais aux heures
et durant les jours de faible occupation, soit pendant les soirées et les
week-ends. Selon le complément au rapport d'impact, la génération de trafic
provoquée par le parking-relais de 1’200 places et par les activités prévues
sur la plate-forme s'élèverait à 3'600 véhicules par jour. Ce calcul se fonde
sur un coefficient de rotation de 1,5 (3 mouvements par places de parc) pour
les 1'200 places en tenant compte de 150 places réservées pour les activités
propres au périmètre de construction G1.
De cette manière, les impacts liés à l'extension du
parking-relais et des nouvelles activités ne devaient pas dépasser les impacts
pronostiqués en 2’000 en raison de la diminution du trafic sur la route de
Berne et la réduction du trafic en direction de La Sallaz par la mise en
service du M2.
c) L’addenda au PAC Vennes a été mis à l'enquête
publique avec le rapport d'impact complémentaire sur le territoire des communes
de Lausanne et d'Epalinges du 17 juin au 17 juillet 2005. Il n'a pas soulevé
d'opposition et il a été approuvé par le Département des institutions et des
relations extérieures le 27 septembre 2006.
C.
a) L'Etat de Vaud est propriétaire de la parcelle 7’311
qui comprend l'ensemble des terrains compris dans le périmètre du PAC Vennes
sur le territoire de la commune de Lausanne (163'862 m2). Un projet de parking
d'échange de 1'190 places a été mis à l'enquête publique du 8 décembre 2006 au
8 janvier 2007 sur la parcelle 7’311. Une demande d'autorisation préalable
d'implantation a également été mise à l'enquête publique pendant la même
période pour la construction de deux bâtiments (bâtiments A et B) sur la
plateforme du parking relais.
Le projet AcquaEcopôle prévu dans le bâtiment A est
un projet de musée scientifique innovant. Le musée propose aux visiteurs
différents écosystèmes sur les thèmes de l'eau douce; (par exemple,
l'environnement naturel du Rhône, des Grands Lacs africains, des rivières
australiennes et de l'Amazone). Le bâtiment B est destiné d'une part, à un
hôtel de 117 chambres dans l'aile sud du bâtiment et d'autre part, à un centre
médical dans l'étage supérieur de l'aile nord avec un magasin de proximité et
un kiosque au rez-de-chaussée. Une partie du bâtiment B pourrait aussi être utilisée
pour le développement d'une halte-garderie ouverte de 7 heures à 19 heures les
jours ouvrables, qui permettrait de jouer un rôle incitatif pour l'utilisation
du parking-relais.
b) Un rapport d'impact de deuxième étape traite à la
fois des impacts du parking-relais et ceux des constructions prévues en
surface. Les 1’200 places du parking-relais sont réparties de la manière
suivante: 700 places pour les abonnés du parking-relais, 300 places pour les
tickets journaliers du parking-relais et 150 places réservées aux activités se
déroulant sur la plate-forme et faisant l'objet de la demande préalable
d'implantation (musée AcquaEcopôle, hôtel, centre médical et magasin de
proximité), réparties de la manière suivante : 120 places dans le parking
et 30 places à l'air libre sur la plate-forme du parking. La totalité des
places de stationnement (1’190) sont incluses dans l'enveloppe des 1’200 places
prévues par l'addenda au PAC Vennes.
c) Selon l'étude de trafic RGR de juillet 2004, à
l'heure de pointe du soir, les véhicules sortant du parking-relais à
destination de l'autoroute représentent la grande majorité (70 %). Ceux qui
partent en direction d'Epalinges et de Berne représentent le     25 % des
véhicules alors que seuls 5 % des véhicules se dirigent au centre-ville de
Lausanne. Selon le rapport d'impact, la plate-forme supérieure devient une
véritable interface entre le parking, la station du M2 et les activités
proposées en surface. Toute la plate-forme se situe au niveau 695.00 m. Selon
le rapport d'impact, l'augmentation du niveau sonore généré par le projet ne
dépassera pas 0.2 dB(A). En outre, la réalisation du PAC Vennes et l'extension
du parking-relais n'auraient que des impacts atmosphériques faibles;
l'augmentation des concentrations moyennes annuelles de NO2 ne dépasserait pas
1 µg/m3 sur le périmètre du PAC Vennes.
D.
a) Remo Lachat, Mario Lachat et Bruno Lachat sont
ensembles propriétaires en société simple de la parcelle 7’320 du cadastre de
la Commune de Lausanne, sise à la route de Berne 143. D'une superficie de 527
m2, le terrain comporte une habitation d'une surface bâtie au sol de 80 m2
ainsi qu'un garage de 36 m2. Le terrain est en outre grevé depuis le 1
er
mars 1995 d'une servitude d'usage et de maintien d'une paroi anti-bruit en
faveur de l'Etat de Vaud. La parcelle est située sur le côté nord du tronçon de
la route de Berne compris entre la sortie nord de l'autoroute N9 et l'accès sur
le chemin de Valmont. Remo Lachat, Mario Lachat et Bruno Lachat se sont opposés
à la fois au projet de construction du parking-relais de 1’190 places et à la
demande préalable d'implantation pour les activités prévues sur la plate-forme
du parking-relais (projet AcquaEcopôle).
b) Le Service de l'aménagement du territoire
(actuellement Service du développement territorial) a rendu le 29 juin 2007 une
décision finale concernant l'étude de l'impact sur l'environnement en délivrant
l'autorisation spéciale requise pour la réalisation du projet. La Municipalité
de Lausanne (ci-après: la municipalité) a délivré le 11 juillet 2007 le permis
de construire le parking-relais de 1’190 places ainsi que l'autorisation
préalable d'implantation pour les bâtiments A et B sur la plate-forme du
parking-relais (musée AcquaEcopôle, projet d'hôtel, et de centre médical). Par
décision du 20 juillet 2007 elle a levé l'opposition de Remo, Mario et Bruno
Lachat au projet de construction du parking-relais de 1’190 places et par une
nouvelle décision du 23 juillet 2007, elle a également levé l'opposition à la
demande préalable d'implantation des bâtiments destinés aux activités associées
au parking-relais.
c) Remo, Mario et Bruno Lachat ont recouru auprès du
Tribunal administratif (actuellement Ière Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal) le 10 août 2007 à la fois contre la décision municipale
du 20 juillet 2007 levant leur opposition au parking-relais, contre la décision
finale sur l'étude d'impact sur l'environnement du 29 juin 2007 rendue par le
Service de l'aménagement du territoire et contre la décision municipale du 23 juillet
2007 levant leur opposition à la demande préalable d'implantation des bâtiments
associés au parking d'échange ainsi que contre toutes les autres autorisations
cantonales spéciales en rapport avec les deux enquêtes. Ils concluent à
l'admission du recours et à ce que la décision de la Municipalité de Lausanne
du 20 juillet 2007, levant leur opposition à la demande de permis de construire
le parking-relais, soit annulée. Ils demandaient également que la décision
municipale du 23 juillet 2007 levant leur opposition à la demande préalable
d'implantation concernant les bâtiments associés au parking d'échange soit
annulée avec la décision finale sur l’étude d'impact rendue le 29 juin 2007 par
le Service de l'aménagement du territoire ainsi que toutes les autres
autorisations cantonales spéciales en relation avec les enquêtes.
E.
a) La Commune et la municipalité se sont déterminées sur
le recours le 13 septembre 2007 en concluant à son rejet. Les sociétés
constructrices, à savoir Aquatis SA à Lausanne, Daniel Willy SA à Montreux,
Richter et Dal Rocha SA à Lausanne, Fellrat et Bosso SA au Mont-sur-Lausanne
ainsi que Grisoni-Zaugg SA à Vevey, se sont également déterminées sur le
recours le 13 septembre 2007 en concluant à son rejet. Le Service du
développement territorial s'est déterminé sur le recours le 19 septembre 2007
en concluant à son rejet. Le Service de la mobilité s'est déterminé sur le
recours le 11 septembre 2007 en se prononçant sur la conformité du projet avec
les dispositions de la loi fédérale sur les chemins de fer. Enfin, le Service
des routes et le Service de l'environnement et de l'énergie se sont déterminés
sur le recours le 13 septembre 2007 en concluant à son rejet.
b) La possibilité a été donnée aux recourants Remo,
Mario et Bruno Lachat de produire un mémoire complémentaire qui a été déposé le
27 septembre 2007. Le Tribunal a tenu une audience à Lausanne le 2 octobre
2007. Le compte rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:
"(...)
Le
tribunal procède à l’audition du témoin Arnaud Wiesmann, gestionnaire
d’installations, lignes de transport, auprès des CFF. Le témoin confirme avoir
eu connaissance de la décision de la section « droits fonciers » des
CFF du 23 mai 2007, qui est conforme aux instructions données. Il confirme en outre
la teneur de la lettre adressée par les CFF le 28 septembre 2007 au Service
communal des routes et de la mobilité, selon laquelle un dossier devait être
présenté à l’Office fédéral des transports en vue d’obtenir l’autorisation de
surélévation des pylônes n
os
34 et 35 de la ligne de transport de
132 kV traversant le périmètre du projet litigieux. Le témoin précise que les
CFF ne peuvent enterrer leur ligne pour des motifs de sécurité ; il s’agit
d’une mesure prise à la suite des études menées en collaboration avec toutes
les autorités fédérales concernées dans le but de prévenir les pannes de
réseau. L’Office fédéral des transports (OFT), compétent pour autoriser la
surélévation, envisagerait une procédure simplifiée, sans enquête publique. Le
dossier de la demande de surélévation de la ligne pourrait être présenté à
l’OFT vraisemblablement d’ici la fin du mois d’octobre 2007 et une décision
pourrait intervenir dans un délai de l’ordre de deux mois. Les travaux de
surélévation de la ligne seraient coordonnés avec le chantier. Ces travaux
pourraient être effectués rapidement, à raison d’un jour par pylône.
Le
recourant Bruno Lachat se plaint des modifications qui auraient été apportées à
la ligne, ainsi que du niveau du rayonnement électromagnétique mesuré dans son
habitation. Le témoin précise à cet égard que la ligne de transport a d’emblée
été autorisée avec une tension de 132 kV. Elle a toutefois été exploitée jusque
dans les années 80 avec une tension de 66 kV. Le passage de 66 kV à 132 kV ne
nécessitait pas une nouvelle procédure d’autorisation. Par ailleurs, le pylône
n° 35 avait été déplacé dans le cadre du projet de construction du métro M2.
Mais le remplacement du pylône ne pouvait être assimilé à la construction d’une
nouvelle ligne. Les CFF ne disposent donc pas d’une fiche de données spécifique
au site relative à la ligne à haute tension. Le représentant du Service de
l’environnement et de l’énergie précise encore que le niveau des champs
électromagnétiques mesuré par le recourant est largement inférieur aux valeurs
limites d’immission au-delà desquelles un assainissement serait exigé. Le
recourant indique avoir mesuré des valeurs de l’ordre de 0.35 microtesla (µT)
et il produit le résultat des mesures ; le représentant du SEVEN explique toutefois
que les valeurs limites d’immission fixées par l’ORNI sont mille fois
supérieures (400 µT). Par ailleurs, la hauteur de sécurité de 8 m exigée pour
la ligne est respectée pour le niveau du sol actuel qui se situe à la cote
691.60 m et le rehaussement de la ligne est nécessaire pour permettre le
respect de cette hauteur de sécurité par rapport au niveau de la toiture du
parking à la cote 695 m. Cette distance de sécurité ne concerne pas la
construction de l’hôtel et des aquariums, qui ne sont pas implantés en dessous
de la ligne.
En ce
qui concerne l’indication « R+3 », l’urbaniste auteur du PAC 309 et
de l’addenda précise que les documents légalisés étaient accompagnés d’un guide
destiné à préciser la marge de manœuvre laissée aux architectes par la planification
cantonale. Il indique par ailleurs que la référence du rez-de-chaussée avait
été examinée par rapport au niveau de la route de Berne, qui est la référence
topographique la plus importante et la plus stable pour l’ensemble du complexe.
Ainsi, à son avis, la dalle de toiture du parking correspond au niveau du
rez-de-chaussée, même si les trois niveaux du parking prévus au-dessous de
cette dalle ne sont pas enterrés. Le tribunal examine par ailleurs les
différents plans et coupes du projet de parking et constate que la cote
d’altitude de 695 m correspond au niveau de la route de Berne, sur le milieu de
la façade longeant cette route. Ainsi, une petite partie du dernier niveau du
parking serait visible depuis la route de Berne, sur le tronçon situé en aval
de la cote 695 m.
Par
ailleurs, le tribunal constate à l’examen des plans que le projet de parking
prévoit une surélévation de la station du métro M2 conduisant les usagers au
niveau de la route de Berne. Il se pose la question de savoir si une telle
surélévation devrait être approuvée par l’OFT. Le représentant du Service de la
mobilité précise que l’approbation serait nécessaire seulement en cas de
désaccord avec l’entreprise de transport exploitant l’installation. Le tribunal
invitera l’OFT à se déterminer sur cette question.
En ce
qui concerne la dérogation au périmètre d’implantation fixé dans l’addenda au
PAC 309, l’urbaniste précise qu’au moment de l’enquête publique de l’addenda,
le projet premier issu du concours d’architecture n’était pas encore connu et
que le léger débordement était nécessaire pour permettre de prendre en
considération les murs de la voie de garage du M2. Le recourant soutient
toutefois que l’implantation de la ligne du M2 et l’emprise des murs de la voie
de garage étaient déjà connues au moment de l’enquête publique de l’addenda au
PAC 309. Les représentants de la municipalité signalent en outre que l’autorité
fédérale aurait admis la dérogation aux limites des constructions résultant de
la législation sur les routes nationales. Ils produisent une lettre de l’Office
fédéral des routes du 4 mai 2006.
En ce
qui concerne la prise en considération du trafic généré par les activités qui
seraient autorisées au-dessus de la plate-forme du parking, l’auteur du rapport
d’impact explique que le taux de rotation de trois fixé dans les études de
circulation permettrait de prendre en considération le trafic supplémentaire
lié à ces activités, ce qui correspondrait aux besoins en stationnement propres
à chacune de ces activités selon les représentants des sociétés constructrices.
L’adjoint du Service d’urbanisme de la ville de Lausanne précise encore qu’une
étude, faite en 2000 sur les parkings d’échange, montrait un taux de rotation
de deux par place de stationnement. Pour le 80 % des utilisateurs, cette donnée
serait encore valable et le taux d’occupation des parkings d’échange aurait
fortement augmenté. Le recourant estime toutefois que les nouvelles activités
prévues en plus du parking entraîneraient encore une augmentation du trafic devant
sa maison, augmentation qui n’aurait pas été prise en considération par les
études d’impact.
Les
représentants de la ville de Lausanne produisent encore le guide accompagnant
le PAC 309, les lettres du Service communal des routes et de la mobilité du 7
février 2007, du Service des routes, section routes nationales, du 23 février
2007, du Service des routes, division trafic, du 16 mars 2007, ainsi que de
l’Office fédéral des routes du 6 mars 2007. Le tribunal demande encore la
production de l’étude de trafic GRG 2004 ainsi que des études de trafic
concernant la fréquentation du complexe « AcquaEcopôle ».
Le
tribunal procède ensuite à une visite des lieux en présence des parties. Il
constate que le niveau du parking d’échange actuel se situe bien en dessous du
niveau de la route de Berne, soit une hauteur d’environ 4 à 5 m. Le tribunal se
déplace ensuite sur la propriété du recourant Bruno Lachat. Il relève que le
niveau de bruit reste encore très important malgré les parois anti-bruit
construites le long de la route de Berne. Le tribunal se déplace ensuite sur
une terrasse située à l’arrière de l’habitation du recourant ; il constate
depuis là l’emprise des constructions projetées qui auraient pour effet de
créer un obstacle à la vue sur le bassin lémanique. Les représentants du
Service communal de la mobilité et des routes ainsi que du Service de
l’environnement et de l’énergie précisent que la route de Berne devra être
assainie dans le délai prolongé par le Conseil fédéral en 2018. Ces travaux
d’assainissement pourront débuter d’emblée par la pose d’un revêtement drainant
à la fois sur la route de Berne et sur l’autoroute. Il est observé que la
construction du parking pourra atténuer la propagation du bruit provenant de
l’autoroute, mais les avantages du projet de construction seraient compensés
par l’éventuel effet de réflexion des constructions projetées sur l’habitation
du recourant.
(...)"
c) A la suite de l'audience, l'Office fédéral des
transports s'est déterminé sur la compatibilité du projet contesté avec la
législation sur les chemins de fer concernant notamment la modification des
sorties de la station du métro M2. Les recourants ont déposé le 1
er
novembre 2007 un mémoire complémentaire. Les sociétés constructrices, la
Commune de Lausanne ainsi que le Service du développement territorial se sont
également déterminés sur le compte rendu résumé de l'audience.
Considérant en droit
1.
a) Les recourants invoquent le principe de coordination.
Ils estiment que le projet de parking-relais et les constructions prévues en
surface forment un tout qui ne saurait être dissocié. Aussi, l'examen de la
question de la ligne électrique ne devait pas être renvoyé à une procédure
ultérieure.
aa) Lorsque la réalisation d’un projet nécessite
l’application de plusieurs dispositions de droit matériel, qui sont à ce point
connexes qu’on ne peut les appliquer de façon séparée et indépendante, il faut
assurer leur coordination (ATF 124 II 352 consid. 31a, 123 II 93 consid. 2, 502
consid. 2, 122 II 87 consid. 6d, 121 II 76 consid. consid. 1d, 120 Ib 213
consid. 6, 119 Ib 178 consid. 4, 189 consid. d, consid. 6c,118 Ib 393 ss,
consid.
3; 331 ss consid. 2, 76 consid. 2c; 117 Ib 329 consid.
2 b, 48 consid. 4, 35 consid. 3e; 116 Ib 327 consid.
4, 263 consid. 1b,
181 consid. 2c, 57 consid. 4b 114 Ib 129 consid. 4, 224 consid. 8 p. 230 et 112
Ib 120-121 consid. 4). Le principe de coordination s'impose non seulement
lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une
installation nécessite des décisions de plusieurs autorités, mais aussi dans
les procédures de plan d'affectation qui impliquent simultanément la délivrance
d'autorisations spéciales (ATF 123 II 95 consid. 2d et ATF du 24 février 1995,
in Zbl 1995 p. 519, consid. 3). Si deux procédures distinctes s’appliquent au
même projet, mais qu’elles ne dépendent pas à ce point l’une de l’autre, il
faut fixer, en fonction des diverses matières, un ordre de déroulement
judicieux et prévoir au besoin les réserves nécessaires. L’obligation de
coordination dans les procédures de planification et d'autorisation de
construire a été introduite à l'art. 25a de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire du 22 juin 1979 (ci-après : LAT, voir aussi ATF 129 II 71
consid. 5 et 127 II 243 consid. 3b/bb). Les cantons doivent ainsi désigner une
autorité chargée d’assurer la concordance matérielle des projets dont la
réalisation nécessite plusieurs autorisations (FF 1994 III 1059 ss). Lorsque la
coordination n'est pas réglée par le droit fédéral, il appartient aux cantons
d’organiser une procédure adéquate pour assurer la coordination formelle et
matérielle pour donner à l'autorité la possibilité d'examiner et de peser
l’ensemble des intérêts déterminants à prendre en considération selon le droit
fédéral et le droit cantonal (ATF 117 Ib 184 = JdT 1993 I 505 consid. 4c/cc in
fine).
bb) Le Tribunal fédéral a jugé que la procédure
d’autorisation de construire, prévue par les art. 103 ss de la loi vaudoise sur
les constructions et l’aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (LATC) était
conforme aux exigences de coordination telles qu’elles ont été précisées par la
jurisprudence fédérale avant l’introduction du nouvel art. 25a LAT (ATF 116 Ib
175 consid. 2d p. 182). Les différentes autorisations spéciales cantonales
applicables à un projet donné sont en effet regroupées pour être transmises à
la municipalité sous la forme d’une synthèse qui fait l’objet d’une
notification unique aux constructeurs et aux opposants avec la décision
municipale sur la demande de permis de construire; en outre, cette notification
unique ouvre la voie du recours auprès d’une seule instance de recours (Cour de
droit administratif et publique du Tribunal cantonal) pouvant procéder à la
pesée de l’ensemble des intérêts en présence. L'ordonnance relative à l'étude
de l'impact sur l'environnement prévoit aussi une procédure de coordination,
mais incomplète, car limitée à certaines autorisations du droit fédéral de la
protection de l'environnement (art. 21 et 22 OEIE en relation avec l'art. 17
let b OEIE). La coordination prévue pour l’étude de l’impact peut toutefois
s’intégrer dans le système plus complet de coordination prévue par l’art. 25a
LAT et les art. 103 ss LATC. La décision finale sur l’étude d’impact comporte
la synthèse des différentes autorisations relevant du droit fédéral et cantonal
applicable au projet et elle fait l’objet d’une notification unique aux parties
par la municipalité avec la décision sur le permis de construire.
b) Il convient donc de déterminer si la procédure
choisie par la municipalité pour autoriser la construction du parking-relais et
celle utilisée pour les bâtiments A et B réservés aux activités associées, est
conforme au principe de coordination.
aa) La municipalité a délivré le 11 juillet 2007 le
permis de construire le parking-relais. Le projet comprend 365 places au niveau
P-3 correspondant au niveau de la station de métro M2 (685.20 m), 372 places au
niveau P-2 (688.00 m) et 423 places au niveau P-1 (690.80 m). Le projet prévoit
encore 30 places sur la plate-forme du parking-relais (695.00 m), soit 1’190
places au total. La décision municipale sur le permis de construire se fonde
sur la décision finale relative à l'étude d'impact rendue par le Service de
l'aménagement du territoire le 29 juin 2007, qui comporte la synthèse des
autorisations spéciales requises par le projet. La décision municipale, levant
l'opposition des recourants, a été notifiée au recourant le 20 juillet 2007
avec la décision finale sur l'étude d'impact qui analyse l'ensemble des
éléments déterminants pour apprécier la conformité du projet aux dispositions
du droit fédéral de la protection de l'environnement, notamment en ce qui
concerne le bruit, la protection de l'air et les rayons non ionisants ;
elle se base sur le rapport d'impact de deuxième étape et sur le préavis du
service spécialisé de la protection de l'environnement. Le rapport d’impact de
2
ème
étape comporte une description précise des bâtiments A et B
prévus sur la plate forme du parking (p. 14).
bb) La municipalité a aussi délivré le 11 juillet 2007
une autorisation préalable d’implantation pour la construction de deux
bâtiments (A et B) à réaliser sur la plate-forme du parking-relais.
L’autorisation porte sur l’implantation, les dimensions et la volumétrie des
bâtiments A et B  en indiquant le nombre de niveaux et les altitudes à la
corniche avec l’emplacement de la couverture de liaison entre ces différents
bâtiments et l’entrée de la station du métro M2. Le formulaire de la demande
préalable d’implantation indique globalement une surface brute utile de
plancher globale de 12'500 m2 et un volume de 90’729 m2 (calculé selon la norme
SIA) sans attribuer ces surfaces et ce volume de manière précise à l’un des
bâtiments. La décision municipale sur l’autorisation préalable d’implantation
se réfère en outre à la synthèse des autorisations spéciales, transmise le 27
avril 2007 à la municipalité par la Centrale des autorisations (CAMAC), qui
comporte notamment les conditions fixées par le Service de l’environnement et
de l’énergie en ce qui concerne la protection contre le bruit, la protection de
l’air et les rayons non ionisants. Quant à l’évaluation des immissions, le
Service de l’environnement et de l’énergie se réfère au rapport d’impact de 2
ème
étape élaboré pour l’étude d’impact concernant le parking-relais, précisant que
les activités sur la plate-forme permettent une optimalisation de
l’installation avec une utilisation accrue du métro M2. La décision municipale,
levant l’opposition des recourants, a été notifiée le 23 juillet 2007 avec la
synthèse de la Centrale des autorisations du 27 avril 2007, qui comporte une
analyse précise des différents aspects concernant la protection de
l’environnement.
cc) Les recourants soutiennent que le projet de
parking-relais et celui des constructions associées prévues sur la plate-forme
du parking forment un tout qui devrait faire l’objet d’une seule procédure
permettant de vérifier de manière globale la conformité au droit de
l'environnement et de l'aménagement du territoire. Les recourants se réfèrent
aux indications figurant dans le rapport d’impact de deuxième étape selon
lesquelles les bâtiments prévus sur la plate-forme ne feraient pas l’objet d’un
rapport d’impact, de sorte qu’il n’y aurait jamais d’évaluation globale des
effets de la circulation induite à la fois par le parking d’échange et par les
bâtiments A et B prévus sur la plate-forme de ce parking. Selon les recourants,
si la demande de permis de construire les bâtiments en plate-forme était liée
dans une seule procédure avec celle du parking-relais, l’étude d’impact aurait
dû alors prendre en considération l’affectation concrète de ces bâtiments pour
apprécier la génération de trafic globale de l’ensemble du projet.
aaa) Le rapport d’impact de novembre 2000, établi
dans le cadre de la procédure d’adoption du PAC Vennes, définit de manière
précise le trafic sur la route de Berne avec l’état de référence en 2000 et un
pronostic de trafic en 2020 sans les constructions prévues par le PAC Vennes et
avec le trafic généré par l'ensemble des réalisations du PAC. Le pronostic se
fonde sur une augmentation de trafic de 17% et le trafic généré par les 650
places de stationnement destinées aux usagers du biopôle. Pour le secteur de la
route de Berne le plus sensible, compris entre la jonction nord de l'autoroute
et le débouché du chemin de Valmont, l'état de référence (an 2000) mentionne un
trafic de 27'500 véhicules par jour en 2000, qui augmenterait à 33'860
véhicules par jour pour l'horizon 2020, auquel s'ajoutent 1’370 mouvements par
jour liés à l'exploitation des 650 places de parc. L'état de référence (an
2000) comprend le trafic généré par le parking-relais existant de 400 places.
En ce qui concerne la protection de l'air, le rapport comporte une prévision
sur l'évolution des émissions de NOx avec une évaluation des immissions de NO2
pour chaque tronçon de route concerné: le pronostic s'élève à 37.4
µ
g /m3 pour le secteur de la route de Berne
compris entre la jonction nord de l'autoroute et le débouché du chemin de
Valmont pour l'état de référence (an 2000) et qui évolue à 36.2
µ
g/m3 en 2020 (diminution résultant des
mesures d'assainissement de la Confédération). Dans ce contexte, le trafic
généré par le PAC Vennes ne provoque, selon le rapport d'impact, qu'une faible
hausse des immissions de NO2 estimée à moins d'un microgramme par m3. En ce qui
concerne le bruit, le rapport se réfère aux relevés effectués par le bureau
d'ingénieur Monay (rapport de mars 1997) constatant que les niveaux sonores
avaient baissé de 7 à 14 dB(A) sur les façades les plus exposées des bâtiments
construits sur le tronçon critique de la route de Berne, compris entre la
jonction de l'autoroute et le chemin de Valmont, dont fait partie le bâtiment
des recourants. Le rapport d'impact comporte un pronostic de bruit pour
l'échéance 2020 duquel il ressort que l'augmentation de bruit liée à la seule
exploitation des places de parc du biopôle (650 places), soit 1’370 véhicules
par jour sur le tronçon critique, serait de l'ordre de 0.2 dB(A) pour un trafic
total estimé à 35'230 véhicules par jour.
bbb) Le complément au rapport d'impact de juin 2005
relatif à l'addenda au PAC Vennes comporte une description des modifications
apportées à la planification cantonale approuvée en février 2001. Il s'agit
d'élever la capacité du parking-relais à 1’200 places, de permettre
l'implantation en couverture du parking d'activités non liées au biopôle, mais
avec un rayonnement supra régional, activités permettant d'utiliser les
capacités du parking-relais aux heures et durant les jours de faible occupation
de la fonction relais, soit en soirée et le week-end. Selon le complément au
rapport d'impact, "il n'est pas prévu de places supplémentaires et la
génération globale estimée du P+R, de 3 mouvements par place, tient compte de
ces activités" (p. 4 du complément). Il est aussi constaté que l'origine
et la destination des usagers du parking-relais s'était modifiée par une nette
augmentation en provenance du contournement (de 20% à 50%) et une diminution en
provenance du nord (50% à 20%). En revanche, les pronostics de croissance du
trafic prévus en 2000 ont été maintenus. Aussi, il a été constaté que la mise
en service de l'autoroute A9 entre Payerne et Yverdon-les-Bains avait eu pour
effet de réduire le trafic sur la route de Berne de 1600 véhicules par jour.
L'addenda au PAC Vennes n'entraînerait pas de
modification sur les pronostics de trafic liés aux activités du biopôle à
l'horizon 2020 (1’370 véhicules sur le secteur critique de la route de Berne).
En ce qui concerne l'influence du parking d'échange, un pronostic de trafic a
été calculé de la manière suivante: pour 400 places avec une génération de 3
mouvements par place et par jour (rotation de 1.5 véhicules par jour), on
trouve une génération de trafic de 1’200 mouvements par jour. Si on admet une
même rotation de 3 mouvements par place pour un parking de 1’200 places, on
arrive à un trafic généré de 3’600 mouvements par jour. Sur le tronçon de la
route de Berne compris entre la jonction nord de l'autoroute et le chemin de
Valmont, l'augmentation de trafic prévue avec l'exploitation du parking-relais
de 1’200 places s'élève à 1’800 véhicules par jour. Cependant, il est relevé
que si ce calcul concerne bien le trafic entrant et sortant du parking-relais
de 1’200 places, il ne s'agirait pas d'une génération d'un nouveau trafic, mais
seulement de capter le trafic existant sur les bretelles de sorties de
l'autoroute en direction du centre de Lausanne et depuis la route de Berne en
direction de La Sallaz. Il est toutefois admis que la mise en service du M2
pourrait provoquer une attractivité supplémentaire de l'ordre de 30 % de sorte
que l'effet de captage du trafic existant serait limité à 70 % du volume de
trafic généré par l'exploitation du parking-relais.
En ce qui concerne la protection de l'air, il est
encore précisé que l'extension du parking-relais n'aurait qu'un impact faible
sur les concentrations de NO2 en moyenne annuelle et ne dépasserait pas 1
µ
g/m3 sur le site du PAC Vennes et sur le
réseau routier environnant (p. 16). S'agissant du bruit, le complément au
rapport relève que l'extension du parking-relais à 1’200 places aurait pour
effet une réduction du trafic de 2’400 véhicules par jour sur le tronçon de la
route de Berne entre la jonction de l'autoroute et le carrefour de La Sallaz.
En ce qui concerne le tronçon supérieur de la route de Berne, l'attractivité
supplémentaire de 30 % liée à l'extension du parking-relais et à la mise en
service du M2 n'entraînerait pas une perception de bruit plus élevée.
ccc) Le rapport d'impact de deuxième étape, établi
pour la procédure d'autorisation de construire le parking-relais en novembre
2006, comporte une description précise des bâtiments et affectations prévues
sur la plate-forme du parking, soit un musée de 5’000 m2 de surface de plancher
(bâtiment A), un hôtel de 117 chambres de la catégorie trois étoiles, un centre
médical avec service d'urgence, un magasin de proximité avec kiosque ainsi
qu'une garderie (bâtiment B). En ce qui concerne les données sur le
stationnement et la génération de trafic, le rapport de 2
ème
étape
se réfère aux éléments du complément de juin 2005. Toutefois, les comptages
réalisés en 2005 avaient montré une croissance plus importante du trafic sur
l'autoroute et les bretelles de la jonction A9 alors que le trafic sur la route
de Berne était légèrement inférieur pour atteindre 27'000 véhicules par jour
sur le tronçon en cause (jonction nord et chemin de Valmont).
La génération de trafic est calculée sur la base de
celle mesurée pour le parking-relais existant de 400 places qui s'élève à 3
mouvements par place de parc et par jour, soit un trafic actuel de 1’200
véhicules. En admettant une même génération de trafic pour le parking-relais de
1’200 places, le rapport de 2
ème
étape confirme l'estimation du
trafic à 3’600 véhicules par jour avec un report de 1’800 véhicules par jour
sur le tronçon de la route de Berne situé entre la jonction nord et le chemin
de Valmont. Selon ce rapport, l'extension du parking-relais à 1’200 places ne
modifiera pas sensiblement le trafic sur l'autoroute A9 et sur la route de
Berne au nord de Vennes en raison de l'effet de captage sur le trafic existant.
Le rapport de 2
ème
étape confirme encore les conclusions du
complément de juin 2005 selon lesquelles le PAC Vennes et l'extension du
parking-relais n'auront que des impacts atmosphériques faibles avec une
augmentation des concentrations de NO2 en moyenne annuelle ne dépassant pas 1
µ
g/m3. S'agissant de la protection contre le
bruit, le rapport de 2
ème
étape confirme que l'augmentation des
niveaux sonores générée par le projet ne dépassera pas 0.2 dB(A).
c ) Il convient donc de déterminer si, compte tenu
de ces différents éléments, le choix de la procédure prévue pour la
construction du parking (permis de construire) et de celle utilisée pour les
constructions à édifier sur la plate-forme (autorisation préalable
d'implantation) est compatible avec le principe de coordination; c'est-à-dire,
si cette procédure a permis la prise en considération de l'ensemble des
éléments pertinents et déterminants du point de vue de la protection de
l'environnement notamment.
aa) La loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a pour objet de protéger l'homme contre
les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant des normes de qualité
de l'environnement (Conseil fédéral, Message relatif à une loi fédérale sur la
protection de l'environnement, FF 1979 III p. 774). L'art. 11 LPE prévoit de
limiter tout d'abord à la source les émissions de polluants atmosphériques ou
de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2); c'est-à-dire,
même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, mais
pour autant que les mesures soient techniquement possibles, économiquement
supportables et réalisables du point de vue de l'exploitation (message précité
FF 1979 III p. 774). Si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré
les mesures prises pour limiter les émissions à la source, l'autorité peut
imposer une limitation des émissions plus sévère ou ordonner des prescriptions
d'exploitation telles que les restrictions temporaires ou locales de l'activité
(art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE instaure
donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première
étape (al. 1 et 2), il convient de limiter les émissions à titre préventif
notamment par l'application de valeurs limites d'émissions ou de prescriptions
en matière de construction ou d'exploitation selon l'art. 12 LPE; dans une
deuxième étape (al. 3), il y a lieu de vérifier si, malgré les mesures prises à
la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes
et nécessitent une réduction plus importante des émissions (voir notamment ATF
124 II 520 consid. 4a,
ATF
119 IB 480 consid.
5a, 118 Ib 26 consid. 5d, 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34
consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a). Pour déterminer si
les atteintes restent nuisibles ou incommodantes, il faut se référer aux
valeurs limites d’immissions que le Conseil fédéral a fixées par voie
d’ordonnance en vertu de l’art. 13 al. 1er LPE (ATF 115 Ib 463 consid. 3).
aaa) L’ordonnance sur la
protection de l’air
du 16 décembre 1985 précise la portée de l’art. 11 al. 2 LPE. Les nouvelles
installations stationnaires doivent être équipées et exploitées de manière à ce
qu’elles respectent la limitation des émissions fixée dans les annexes 1 à 4 de
l’OPair (art. 3 OPair); lorsque l’annexe ne comporte aucune indication, les
émissions sont limitées directement par l’autorité (art. 4 OPair). S’il est à
prévoir des immissions excessives, l’autorité ordonne alors, conformément au
principe de l’art. 11 al. 3 LPE, une limitation plus sévère des émissions (art.
5 OPair). Selon l’art. 8 OPair, les atteintes sont évaluées isolément,
collectivement et dans leur action conjointe. Pour déterminer si les immissions
sont excessives au sens de l’art. 11 al. 3 LPE et 5 OPair, il faut tenir compte
des nuisances qui existent déjà. Il suffit donc qu’une installation produise, avec
d’autres, une pollution d’ensemble excessive pour ordonner une limitation plus
sévère des émissions (ATF 118 Ib 26 consid.5c p. 33). Lorsqu’un projet de
construction est prévu dans un secteur où les valeurs limites d’immissions
concernant le dioxyde d’azote sont dépassées, il faut partir de l’idée que la
réalisation du projet contribuera à un excès de nuisances d’ensemble.
Contrairement à la lutte contre le bruit, la législation fédérale ne contient
pas de dispositions spéciales de restriction de bâtir en matière de pollution
de l’air lorsque les valeurs limites sont dépassées. Il faut donc partir de la
réglementation générale des art. 16 à 18 LPE selon laquelle toutes
installations qui ne satisfont pas aux prescriptions de la loi doivent être
assainies. Mais lorsque plusieurs installations produisent ensemble des
immissions excessives, il s’impose de procéder de façon coordonnée ; ce
qui est nécessaire, ce n’est pas tellement des mesures isolées qu’un faisceau
de mesures adaptées les unes aux autres. C’est pourquoi l’art. 44a LPE et
l’art. 31 OPair prévoient l’établissement d’un plan des mesures pour les
endroits où des immissions excessives sont occasionnées par plusieurs
installations ou une infrastructure destinées aux transports. Le plan des
mesures est ainsi un instrument de coordination permettant de choisir et
d’ordonner des mesures adéquates pour améliorer la qualité de l’air dans les
situations complexes; lorsqu’il s’agit d’assainir plusieurs installations
fixes, il permet notamment de traiter de manière équitable les différents
pollueurs et de mettre à leur charge une contribution équitable à
l’amélioration de la situation (ATF 131 II 103 consid. 3.1 p. 114, 124 II 272
consid. 5c p. 285, 119 Ib 480 consid. 5a p. 483-484, 118 Ib 26 consid. 5d p. 33
et 117 Ib 430 consid. 5c).
bbb) En vertu des principes de coordination et de
répartition des charges, la limitation des émissions pour une nouvelle
installation doit toujours être fixée de manière à ce que les autres pollueurs
fournissent leur contribution proportionnelle à la diminution de la pollution.
Il ne s’agit pas de réduire les émissions des seules installations nouvelles,
et de faire abstraction des autres, sinon, dans certains cas, il ne serait plus
possible d’autoriser de nouvelles installations. De même, la conception selon
laquelle, en cas de nuisances d’ensemble excessives, toutes les émissions
supplémentaires produites par une nouvelle installation devraient être
compensées par une réduction correspondante est contraire au principe de l’égalité
des charges. La détermination de la part de réduction des émissions à mettre à
la charge d’une nouvelle installation se heurte à la difficulté provenant de
l’interaction entre toute nouvelle source d’émission et les nuisances
existantes. C’est pourquoi les réductions à ordonner lors d’une nouvelle
installation ne peuvent pas être déterminées par une simple opération
arithmétique à partir des nuisances préexistantes, mais au contraire, par la
coordination avec les autres décisions et mesures en matière de protection de
l’air, dans le cadre de la mise en œuvre du plan des mesures (ATF 131 II 470
consid. 4.1p. 478, 125 II 129 consid. 7b p. 139, 124 II 272 consid. 4a p. 279,
119 Ib 480 consid. 5a  et 5b p. 484 ss, 118 Ib 26 consid. 5d à f p. 34 ss). Les
limitations d’émissions dans le cadre du plan des mesures nécessitent en
principe l’adoption des bases légales nécessaires. Ni la loi sur l’aménagement
du territoire, ni l’ordonnance sur la protection de l’air ne comportent les
bases légales permettant d’empêcher pratiquement ou de limiter la construction
par des mesures de limitation des émissions dans les endroits où elles sont
excessives. Là où la réduction de la pollution de l’air doit se faire par une
limitation des possibilités de bâtir, il faut en principe modifier le plan des
zones. Tant qu’une telle modification n’est pas intervenue, les demandes de
construction conforme à la zone, mais qui produisent des nuisances moyennes, ne
peuvent pas être rejetées sous prétexte que la pollution est excessive (ATF 124
II 272 consid. 4c/bb p. 281, 120 Ib 436 consid. 2c/cc p. 446, 119 Ib 480
consid. 5d p. 486-487, 118 Ib 26 consid. 5
e
p.35).
Il en va autrement si les constructions projetées
produisent à elles seules des immissions supérieures à la moyenne. L’ordonnance
sur la protection de l’air ne prévoit pas qu’aucune autorisation ne puisse être
accordée tant que le plan des mesures n’est pas adopté dans les endroits où il
est nécessaire (ATF 123 II 337 consid. 4b p. 346, 118 Ib 26 consid. 5f). Mais
s’il y a lieu de penser qu’une installation produira à elle seule des émissions
d’une importance telle qu’un complément au plan des mesures en serait empêché,
alors l’autorisation de construire ne peut être délivrée seulement après que
les mesures prévues par le plan OPair révisé soit ordonnées (ATF 131 II 103
consid. 3.1 p. 114-115, 124 II 272 consid. 4a p. 279 ss, 123 II 337 consid. 4b
p. 346, 119 Ib 480 consid. 5e p. 487, DEP 1996 p. 218 consid. 4d et DEP 2005 p.
228 consid. 3.2).
Aussi, pour un projet de construction dont les
émissions sont supérieures à la moyenne, le Tribunal fédéral a jugé que des
mesures limitant les émissions pouvaient être ordonnées directement dans le
cadre de la procédure d’autorisation de construire en application d’un plan des
mesures, sans qu’il soit nécessaire d’attendre la révision du plan des zones
communal et de son règlement (ATF 124 II 272 consid. 4d p. 283, DEP 1995
consid. 4b et 4d). Il a ainsi admis une réduction des places de stationnement
d’un projet de centre commercial - dont le nombre de places prévu à l’origine
était conforme à la réglementation communale - fondée directement sur les
directives cantonales élaborées dans le cadre de la mise en oeuvre du précédent
plan des mesures OPair (ATF 124 II  272 consid. 5d p. 285 ss). En outre
l’obligation de percevoir des taxes de stationnement auprès de la clientèle
d’un centre commercial, prévue par le plan des mesures, n’est pas assimilable à
une mesure d’aménagement du territoire et ne nécessite pas une adaptation du
plan des zones communal et de son règlement. Il s’agit d’une mesure de
limitation des émissions qui peut être ordonnée directement sur la base du plan
des mesures et des art. 11 al. 3 et 44a LPE ; l’exploitation de places de
parc selon un concept économique fait partie en effet des prescriptions
d’exploitation au sens de l’art. 12 al. 1 let. c LPE (ATF 125 II 129 consid. 7c
et 8b p. 140 et 143-144).
ccc) En l’espèce, le rapport d’impact mentionne pour
le tronçon de la route de Berne entre la jonction nord de l’A9 et le chemin de
Valmont, une concentration de NO2 de 37.4 μg/m3 en moyenne annuelle pour
l’état de référence en 2000 et qui évolue à 36.4 μg/m3 pour l’horizon
2020. La valeur limite de 30 μg/m3 (annexe 7 de l'OPair) est donc déjà
dépassée et l’exploitation du parking-relais aurait pour effet d’augmenter les
concentrations de NO2 en moyenne annuelle d’environ 1 μg/m3. Ainsi, le
secteur considéré se trouve dans une région où la pollution est excessive, de
sorte que le projet doit être soumis non seulement à une limitation préventive
des émissions au sens de l’art. 11 al. 2 LPE, mais également à une limitation
plus sévère au sens des art. 11 al. 3 et 9 al. 4 et 31 OPair. Comme cela a été
exposé ci-dessus, lorsqu’une pluralité d’installation cause une pollution de
l’air excessive, les limitations nécessaires des émissions sont à coordonner
dans le cadre de la mise en œuvre du plan des mesures OPair (ATF 131 II 470
consid. 4.1 p. 478). Le Conseil d’Etat a adopté le 11 janvier 2006 le plan des
mesures 2005 de l’agglomération Lausanne-Morges. Il en ressort que plus des
deux tiers de la population de l’agglomération Lausanne-Morges est exposée à
des immissions de dioxyde d’azote excessives. Les principaux domaines d’action
prévus par le plan des mesures ont trait à l’aménagement du territoire (AT) et
à la mobilité (MO). La mesure AT-2 prévoit ainsi de lier les affectations des
sites en fonction de l’accessibilité multimodale. L’objectif recherché tend à
diminuer le trafic automobile dû à des activités commerciales, professionnelles
et de loisir, et à éviter que les pendulaires doivent utiliser leur véhicule
privé faute d’une desserte suffisamment performante en transport public.
La mesure AT-3 concerne la densification des zones
desservies par des transports publics performants et la mesure AT-4, la mixité
des affectations; ces mesures visent à améliorer le rapport coût/efficacité des
transports publics par une plus forte densité d’habitants et une mixité des
utilisateurs, donc une utilisation des horaires mieux répartie sur la journée.
Il s’agit de diminuer les déplacements par transport individuels motorisés en
général et les mouvements des pendulaires en particulier. La mesure MO-5 est
intitulée : « concept régional de parking d’échange ». Cette
mesure propose la mise eu œuvre d’une stratégie de développement de l’offre des
parkings d’échange à l’échelle cantonale. Cette stratégie repose sur le
principe d’une minimalisation de la distance parcourue en voiture et une
maximalisation de celle parcourue en transport public dans la perspective d’une
réduction globale des prestations kilométriques du trafic individuel motorisé
et par conséquent, des émissions polluantes. Ainsi, au fur et à mesure du
développement de l’offre en transport public régionale, de nouveaux parkings
d’échange devront être créés dans le but de capter les usagers au plus près de
leur domicile. L’objectif recherché est une diminution du nombre de voitures
accédant dans les centres urbains aux heures de pointe et un transfert modal
des pendulaires vers les transports en commun.
ddd) La construction d’un parking-relais de 1’200
places sur la station du métro M2 s’inscrit ainsi dans le cadre de la mesure
MO-5 du plan des mesures de l’agglomération Lausanne-Morges. Avec le taux de
rotation de 3 véhicules par jour cette mesure permet de réduire le nombre de
mouvements de véhicules privés en direction du centre de 2’400 par jour depuis
la jonction de l’autoroute en direction de La Sallaz (compte tenu des effets du
parking actuel de 400 places, qui évite en principe déjà 1’200 trajets par
jour). Par ailleurs, si le complément au rapport d’impact relève que le
parking-relais va engendrer un trafic de l’ordre de 3’600 véhicules par jour;
il convient de distinguer la part de ce trafic déjà existant de celle qui
résulte de l'attractivité du parking par la liaison avec le métro M2. Tout
d'abord, avec les 400 places existantes et le taux de rotation de 3 mouvements
par jour, les 1’200 trajets à destination du parking-relais font partie du
trafic actuel de sorte que seuls 2’400 mouvements par jour sont concernés par
l'extension du parking de 400 à 1’200 places. En outre, le 70 % des nouveaux
utilisateurs sont des automobilistes qui se déplacent déjà avec leur véhicule
privé pour se rendre au centre ville et font aussi partie des 27'000 mouvements
de véhicules par jour comptés en 2005. L'extension du parking-relais peut aussi
avoir un effet attractif et provoquer un trafic supplémentaire lié à la
commodité d’utilisation avec la station du métro M2. Cet effet est estimé au 30
% des utilisateurs, ce qui correspond à un trafic supplémentaire de l’ordre de
720 trajets par jour (2’400 x 30%). Mais les recourants critiquent
essentiellement le fait que ces estimations ne prennent pas en compte les
nouvelles affectations prévues sur la plate-forme du parking-relais en raison
de la procédure choisie.
Le rapport d’impact de 2
ème
étape a été joint à la fois au dossier de la demande de permis de construire le
parking-relais et à la fois à celui de la demande d’autorisation préalable
d’implantation pour les nouvelles activités en plate-forme du parking-relais.
Le rapport comporte une description précise et chiffrée des diverses activités
prévues sur la plate-forme, à savoir: le musée AcquaEcopôle de 5’000 m2,
l’hôtel de 117 chambres avec centre de séminaires, de 4’600 m2, le centre
médical avec un service d’urgence et le regroupement de cabinets médicaux (2’100
m2), le magasin de proximité (350 m2) et la garderie (150 à 200 m2). Il est
précisé en outre que sur les 1’200 places du parking-relais, 150 places sont
réservées aux activités se déroulant sur la plate-forme; enfin, une
complémentarité a été recherchée avec le parking-relais par la création du
musée AcquaEcopôle qui, dans son utilisation, pourra bénéficier des places du
parking-relais en soirée et durant les week-end (p.17 du rapport d'impact de 2
ème
étape). Par ailleurs, le complément au rapport d’impact, mis à l’enquête
publique avec l’addenda au PAC Vennes, précise que la génération globale de
trafic estimée à 3 mouvements par place et par jour tient compte des activités
prévues sur la plate-forme du parking. Le Tribunal constate toutefois que c'est
cette dernière appréciation qui est critiquée par les recourants et qu’elle ne
résulte pas du choix de la procédure, mais plutôt de la manière de prendre en
compte le trafic généré par les nouvelles activités prévues en plate-forme du
parking-relais.
eee) Le choix d’intégrer les besoins
en stationnement des nouvelles activités dans le parking-relais et de fixer le
nombre de places réservées à cet effet (150) résulte de l’approbation de
l’addenda au PAC Vennes (art. 35 du règlement de l’addenda au PAC Vennes).
C’est en effet dans le cadre de la procédure de planification de détail qu’il
convient de fixer le nombre de places de stationnement (ATF 131 II 103 consid.
3.3 p. 117-118, 120 Ib 436 consid. 2d/bb p. 451ss). C’est en fonction de cette
donnée que le volume du trafic engendré par l’exploitation pourra être estimé
et que les atteintes à l’environnement évaluées. La limitation de l’espace de
stationnement est en effet considérée comme une contribution importante à la
réduction des charges en dioxyde d’azote (ATF 124 II 272 consid. 5d p. 285ss,
120 Ib 436 consid. 3a p 453). Le plan d’affectation spécial doit fixer les
conditions cadre obligatoires pour la procédure subséquente d’autorisation de
construire. Sous réserve d’exceptions non réalisées en l’espèce, il est en
effet exclu de procéder à un contrôle incident de la planification dans le
cadre de la procédure d’autorisation de construire (ATF 131 II 103 consid.
2.4.1 p. 110-111, voir aussi: ATF 123 II 137 consid. 3a p. 342,  119 Ib 480
consid. 5c p. 486). Il n’en demeure pas moins que l’autorité doit encore
apprécier de manière globale tous les effets perceptibles de l’installation,
c'est-à-dire l’ensemble des émissions que cause l’usage prévu de l’installation
(ATF 131 II 103 consid. 2.1.2 p. 108, 125 II 129 consid. 4 p. 132, 124 II 272
consid. 2a p. 275).
Pour les activités prévues en surface,
la nouvelle norme de l’Union suisse des professionnels de la route 2006
« Offre en cases de stationnement pour les voitures de tourisme » VSS
SN 640 281, l’offre en places de stationnement est d’une place par 100 m2 pour
les musées, de 10 places (2 pour le personnel et 8 pour les visiteurs) par 100
m2 pour les magasins, 0.5 place par lit pour les hôtels, de 3 places (2 pour le
personnel et une pour les clients) par 100 m2 pour les médecins et cabinets de
soin, et enfin, de 1,2 places (1 pour le personnel et 0,2 pour les visiteurs)
par salle de classe pour les crèches et jardins d’enfants. Ce qui représente un
total de 270 places en comptant 2 lits par chambre pour l’hôtel et 3 classes
pour la garderie (50 pour le musée de 5’000 m2, 117 pour l’hôtel, 63 pour le
centre médical de 2’100 m2, 35 pour le commerce de proximité de 350 m2 et 5
pour la garderie). Mais l’offre de 270 places doit être pondérée en fonction de
la présence de la station du métro M2 à proximité immédiate (tableau 3 de la
norme VSS 640 281) de sorte qu’elle peut être réduite au minimum à 20 % et au
maximum à 40 % de ce chiffre, ce qui correspond à 108 places au maximum. Le
chiffre de 150 places avait toutefois été arrêté alors que la nouvelle norme
VSS 640 281 n’était pas encore en vigueur, l’ancienne norme permettant des
réductions moins importantes. Avec un taux de rotation moyen plus élevé que
celui du parking-relais, soit 5 mouvements par jour, ces activités peuvent
générer un trafic propre qui peut être estimé à 540 mouvements par jour (avec
les 108 places prévues par la norme VSS).
Le Tribunal estime que cette vérification ne modifie
pas les conclusions de l’étude d’impact. D’une part, le trafic provoqué par un
parking de 150 places n’entraîne pas des émissions supérieures à la moyenne
(ATF 119 Ib 480, consid. 5e p. 487). D’autre part, sur le total des 3’600
mouvements générés par l’exploitation du parking-relais, 1’200 mouvements
existent déjà par l’exploitation du parking-relais de 400 places et seul le 30
% des 2’400 mouvements supplémentaires peut être provoqué par une augmentation
de trafic en raison de l’attractivité de la station du métro M2, soit 720
mouvements par jour. L’augmentation de trafic totale de 1’260 véhicules par
jour (540 + 720) est inférieure à la diminution de trafic observée sur la route
de Berne par la mise en service de l’autoroute A1 entre Berne et Lausanne en
2001. Aussi, les nouvelles affectations prévues sur la plate-forme du
parking-relais sont conformes au plan des mesures OPair. Elles permettent une
densification d’une zone desservie par un transport public performant en
assurant une mixité des affectations, conformément aux mesures AT-3 et AT-4. Elles
améliorent le rapport coût/efficacité de la ligne de transport public avec une
mixité des utilisateurs et une fréquence horaire mieux répartie sur la journée.
Ces nouvelles affectations sont aussi conformes à la mesure AT-2 qui tend à
lier le site d’implantation d’un groupe d’activité à son accessibilité par les
transports publics. Le trafic qui en résulte s’intègre ainsi dans la stratégie
globale de réduction des émissions mise en place par le plan des mesures 2005
de l’agglomération Lausanne-Morges.
bb) Il convient de déterminer également si la
procédure choisie par la municipalité permet une appréciation globale des
atteintes en ce qui concerne la protection contre le bruit.
aaa)
L’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB)
réglemente
de manière spécifique à l'art. 9 OPB - et non à l'art. 7 OPB -
l’utilisation accrue des voies de communication par l’exploitation
d’installations fixes nouvelles ou notablement modifiées; cette disposition a
la teneur suivante:
"L’exploitation d’installations fixes nouvelles
ou notablement modifiées ne doit pas entraîner:
a. un dépassement des valeurs limites d’immission
consécutif à l’utilisation accrue d’une voie de communication ou
b. la perception d’immissions de bruit plus élevées en
raison de l’utilisation accrue d’une voie de communication nécessitant un
assainissement."
La portée de l’art. 9 let. b OPB peut être appréciée
de la manière suivante: lorsqu’une voie de communication nécessite un
assainissement en raison du fait qu'elle contribue notablement au dépassement
des valeurs d'immissions (art. 13 al. 1 OPB), l’exploitation d’une nouvelle
installation ne doit pas entraîner la perception d’immissions de bruit plus
élevées. Ainsi, dans le cas de routes déjà fortement exposées au bruit, cette
disposition n'interdit pas les nouveaux projets, mais requiert uniquement que
l'on évite une augmentation perceptible du bruit (
Anne-Christine Favre,
La protection contre le bruit dans la
loi sur la protection de l'environnement, Thèse, Zurich 2002, p. 308; ATF 129
II 238 consid. 4). En d'autres termes, l'application de l'art. 9 OPB n'empêche
nullement une augmentation globale du trafic. Le Tribunal fédéral a ainsi rappelé
que la seule question à résoudre, dans l’application de cette disposition,
était celle de savoir si l’augmentation de trafic liée à l’exploitation de
l’installation projetée entraînera pour les riverains la perception
d’immissions de bruit plus élevées (cf. arrêt 1A.262/2000 du 6 juillet 2001,
consid. 5b). Pour cette appréciation, il faut comparer les niveaux moyens
d’évaluation conformément aux prescriptions de l’annexe 3 OPB, avant et après
le début de l’exploitation de l’installation. S’agissant des immissions
existantes, le Tribunal fédéral a précisé que l’autorité compétente pour
délivrer un permis de construire n’était pas tenue d’ordonner des mesures
d’assainissement d’une route dans le cadre de l’application de l’art. 9 let. b
OPB, ces dernières faisant l’objet le cas échéant d’une procédure distincte (ATF
précité dans la cause 1A.262/2000, consid. 5a).
bbb) En l’espèce, le rapport d’impact du PAC Vennes
de novembre 2000 mentionne pour les constructions comprises dans le secteur de
la route de Berne situé entre la jonction nord de l’A9 et le chemin de Valmont
(mesures R16 et R17) un niveau d’immissions de 56,5 dB(A) de jour et 47.2 dB(A)
pour la période de nuit pour l’état de référence "an 2000" avec un
trafic de l’ordre de 27'750 véhicules par jour. Selon l'annexe 3 de l'OPB, les
valeurs limites d'immissions sont fixées à 60 dB(A) pendant la période de jour
(de 6h à 22h) et à 50 dB(A) pendant la période de nuit (de 22h à 6h) pour un
degré de sensibilité II. La parcelle des recourants bénéficie du degré de
sensibilité II, selon le plan d’attribution des degrés de sensibilité au bruit
des territoires forains de la commune de Lausanne, approuvé par le Département
des infrastructures le 23 septembre 2003. Le rapport d’impact établi un
pronostic de bruit pour les mêmes constructions dans l’état final de
réalisation complète du PAC Vennes en 2020, avec un trafic moyen estimé à
35'230 véhicules par jour comprenant les 1’370 mouvements supplémentaires
générés par le parking de 650 places propre aux activités du biopôle sur le
tronçon concerné de la route de Berne; les résultats de l’estimation s’élèvent
à 57.5 dB(A) pour la période de jour et de 48.2 dB(A) pour la période de nuit.
Cette situation résulte de la présence des parois anti-bruit construite en 1997,
qui atténuent les immissions liées à l’augmentation du trafic sur la route de
Berne. Il reste toutefois plusieurs tronçons de la route de Berne où les
valeurs limites d’immissions sont déjà largement dépassées à l’état de
référence « an 2000 » (voir mesures R1 à R15, ainsi que les mesures
R20 à R25) avec une aggravation de l’ordre de 0.8 à 0.9 dB(A) à l’horizon 2020
sans les mouvements liés à la réalisation du PAC Vennes; toutefois l’influence
du trafic généré par le parking de 650 places du PAC Vennes reste modeste et
l’estimation de ses effets révèle une augmentation du niveau de bruit de
l’ordre de 0.1 à 0.2 dB(A) pour les constructions les plus exposées.
ccc) Le complément au rapport d’impact comporte un
pronostic de trafic lié à l’exploitation du parking-relais porté à 1’200 places
lors de l’adoption de l’addenda au PAC Vennes de 2005. Le rapport d’impact de
deuxième étape, élaboré en novembre 2006, a permis en outre d’actualiser les
données en matière de trafic avec un nouvel état en 2005. Mais ces rapports ne
comprennent pas une évaluation des impacts de bruit liée à l’exploitation du
parking-relais et des activités prévues sur la plate-forme. La conformité aux
dispositions de l’OPB est appréciée en fonction des considérations suivantes:
le parking-relais ne provoque pas une augmentation de trafic car ses effets se
limitent à capter le trafic existant (sous réserve d’une proportion de 30 %
liée à l’attractivité du M2) et le trafic provoqué par les activités prévues en
surface pourrait s’intégrer dans le trafic général du parking-relais et serait
compris dans le taux de rotation de 3 mouvements par place. Cette appréciation
mérite toutefois d’être nuancée: Selon l’étude de trafic RGR de 2004, la plus
grande proportion des pendulaires utilisant le parking d’échange provient de
l’autoroute A9 (50 % en provenance de l’ouest et 30 % en provenance de Vevey).
Or, lorsque ce trafic se dirige directement sur le centre ville depuis la
jonction, il n’utilise pas le secteur critique de la route de Berne compris entre
la jonction nord et le chemin de Valmont. Ainsi, même si la totalité du trafic
à destination du parking-relais provient du trafic actuel, la part de ce trafic
en provenance de l’autoroute A9 (80%) doit nécessairement emprunter le secteur
de la route de Berne jusqu’au chemin de Valmont pour entrer dans le parking. La
part des 3’600 mouvements par jour utilisant ce tronçon s’élèverait à 1’800
voitures par jour (tableau de la page 15 du rapport complémentaire de 2005).
Par ailleurs, il est vrai que l’exploitation du musée pendant le week-end,
l’accès à la permanence médicale le soir et le week-end et l’utilisation de
l’hôtel le soir, permettent de trouver une complémentarité dans l’horaire
d’utilisation du parking-relais; il est vrai aussi que ces activités pendant le
week-end ne dépasseront pas le pronostic de 3’600 véhicules par jour. Mais ces
activités s’exercent également pendant les horaires d’utilisation du
parking-relais en semaine, probablement avec une fréquentation moindre pour le
musée, mais elles génèrent un trafic propre et distinct de celui des usagers du
parking-relais, même s’il peut partiellement se recouper avec les mêmes
utilisateurs, notamment en ce qui concerne le commerce, la garderie et le
centre médical.
ddd) L’étude sur "la pertinence économique des
activités associées" produite par la municipalité comporte à cet égard un
tableau sur l’occupation moyenne du parking en semaine et l’occupation
instantanée dans les cinq tranches d’horaires retenues soit 7-12h, 12-16h,
16-19h, 19-22h et 22-7h (voir tableau n° 16 p.26). Le tableau répertorie le
nombre total de véhicules utilisant le parking par jour de semaine, pour les
différentes activités associées au parking-relais. Ainsi, pour le musée
AcquaEcopôle, il mentionne 150 véhicules visiteurs et 17 véhicules personnel,
pour l’hôtel, 47 véhicules clients 4 véhicules personnel, pour le centre
médical, 28 véhicules clients et 12 véhicules personnel, et pour le magasin de
proximité, 2 véhicules personnel (la clientèle étant constituée essentiellement
par les usagers du parking-relais), ce qui représente un total journalier de
260 véhicules, soit 520 trajets (aller et retour) par jour. Cette évaluation
est très légèrement inférieure à celle de 540 trajets, effectuée sur la base de
la norme VSS 640 281 ci-dessus (voir consid. cc/eee p. 19). Mais la différence
de 20 mouvements par jour peut s’expliquer par le fait que l’étude sur la
pertinence économique ne prend pas en compte l’activité de la garderie. Enfin,
s’agissant de l’utilisation du parking-relais, l’étude évalue le nombre total
de véhicules par jour à 1’050, soit 2’100 trajets par jour, ce qui est
largement inférieur au pronostic de trafic estimé à 3’600 véhicules par jour.
Ainsi, selon l'étude sur la pertinence économique, le total du trafic généré
par l’exploitation du parking-relais et des activités associées s’élève à 2’640
mouvements par jour.
eee) Sur la base de ces données, il se pose la
question de savoir si l’exploitation du parking-relais, avec les activités
prévues en plate-forme, est compatible avec l’art. 9 let. b OPB. On a vu que
les différents rapports d'impact mentionnent une augmentation de trafic de 1’800
véhicules par jour sur le tronçon critique de la route de Berne (jonction nord
- ch. de Valmont). Cette estimation de 1’800 mouvements est calculée sur la
base du pronostic de trafic de 3’600 véhicules par jour pour le parking-relais
de 1’200 places; elle correspond à la moitié du trafic généré par le
parking-relais. Or, le tiers de cette circulation (1’800 : 3 = 600) est déjà compris
dans le trafic existant, en raison de l’exploitation actuelle du parking-relais
de 400 places; Il faut donc prendre en compte seulement 1’200 mouvements par
jour (1’800-600). De ces 1’200 mouvements par jour, le 30 % peut constituer un
trafic nouveau (360 trajets) alors que le 70 % serait capté sur la circulation
existante (840 trajets). Mais en raison de la forte proportion de véhicules en
provenance de l’autoroute (80 %), il subsiste pour ces 840 trajets, 672
mouvements supplémentaires sur le tronçon concerné de la route de Berne (840
trajets x 80%), soit en définitive, un trafic de 1’032 véhicules par jour pour
le parking-relais (672+360). Par ailleurs, compte tenu du fait que le trafic
généré par le parking-relais se répartit pour moitié sur le tronçon de la route
de Berne entre la jonction nord de l’A9 et le chemin de Valmont, les 540
mouvements de véhicules par jour liés aux activités associées au parking-relais
se répercutent à raison de 260 trajets supplémentaires, soit un total estimé à
1’292 véhicules par jour (1’032+260). Au surplus, ce pronostic est basé sur une
estimation de trafic de 3600 véhicules par jour alors que l'utilisation du
parking-relais selon l’étude de pertinence économique implique un trafic
journalier de 2’640 véhicules avec les activités associées, ce qui représente
une augmentation effective du trafic sur le tronçon de la route de Berne de
moins de 900 véhicules par jour.
Il convient donc de déterminer si une augmentation
de trafic allant de 900 à 1’292 véhicules supplémentaires provoque une
augmentation de bruit perceptible. Selon le modèle de référence pour le bruit
routier « StL-86 » (publication n° 60 des cahiers de l'environnement
de 1987), pour une même structure de trafic, l'augmentation du bruit entre un
trafic TJM1 et TJM2 est de 10xLog(TJM2/TJM1)dB. Ainsi, un trafic supplémentaire
de 10 % entraîne une augmentation de bruit de l’ordre de 0.4 dB(A). Or
l’accroissement du TJM de 27’000 à 28’292 véhicules (27'000 + 1’292 véhicules),
soit moins de 5% du trafic actuel, induit une augmentation de bruit de l'ordre
de 0.2 dB(A). Ainsi, l’utilisation accrue du secteur le plus exposé de la route
de Berne ne provoque pas une augmentation de bruit qui dépasserait les 0.2
dB(A), déjà pronostiquée, et elle est ainsi conforme à l’art. 9 let. b OPB.
cc) Le Tribunal arrive ainsi à la conclusion que la
procédure choisie par la municipalité a permis de respecter le principe de
coordination et de procéder à une évaluation globale de l’ensemble des
émissions du projet.
La coordination formelle
a été assurée par
la mise à l’enquête simultanée de la demande de permis de construire le
parking-relais et de la demande préalable d’implantation pour les activités
associées, et par le fait que les décisions sur les oppositions ont également
été notifiées à peu d’intervalles pour les deux procédures (20 et 23 juillet);
de cette manière, un seul recours a pu être déposé concernant les deux objets
auprès d’une seule instance de recours, ce qui permet au Tribunal de procéder à
une évaluation globale des immissions.
La coordination matérielle
est assurée
par le fait que les deux dossiers de la demande de permis de construire et de
l’autorisation préalable d’implantation comportent le rapport d'impact de
deuxième étape qui présente une évaluation d’ensemble des atteintes à
l’environnement concernant à la fois les aspects de la protection contre le
bruit et ceux de la protection de l’air. Les données figurant dans le rapport
d’impact ont en outre permis au Tribunal de procéder aux vérifications
nécessaires et de constater que globalement, le pronostic de trafic de 3’600
véhicules par jour pour l’exploitation du parking-relais et des activités
associées était non seulement correct mais probablement surestimé, compte tenu
de l'analyse précise de l’utilisation du parking-relais en semaine résultant de
l'étude sur la pertinence économique des activités associées. De même, le
Tribunal a pu constater que les appréciations du rapport d’impact sur la
conformité du projet global (parking-relais et activités associées) aux
dispositions sur la protection de l’air et sur la lutte contre le bruit étaient
correctes. En particulier, l’estimation du trafic généré par le parking-relais
et par les activités associées montre d’une part, que le projet s’intègre aux
stratégies de réduction des émissions de NO2 prévues par le plan des mesures de
l’agglomération Lausanne Morges; d’autre part, sur le tronçon critique de la
route de Berne (jonction nord de l’A9 et chemin de Valmont), il n’y a pas une
perception de bruit plus élevée. Ainsi, même si le parking-relais a fait
l’objet d’une procédure distincte de celle des activités associées, le Tribunal
constate que les obligations résultant du principe de coordination au sens de
l’art. 25a LAT ont été respectées.
aaa) Il est vrai que l’étude d’impact de deuxième
étape se limite à l’examen des atteintes à l’environnement provoquées par le
parking-relais et par les activités associées et elle ne s’étend pas à
l’ensemble des activités prévues par le PAC Vennes. Le premier rapport d’impact
de 2000 et le rapport complémentaire de juin 2005 ont prévu à l’horizon 2020,
pour la totalité des constructions admises par le PAC Vennes et leurs 650
places de parc, une augmentation de trafic estimée à 1’370 véhicules par jour
pour le même tronçon le plus critique de la route de Berne (jonction nord de
l’A9 et chemin de Valmont). Ainsi, à l’échéance 2020, le trafic du
parking-relais et des activités associées, estimé entre 900 et 1’292 mouvements
par jour, pourra s’ajouter au trafic de 1’370 véhicules par jour généré par
toutes les autres réalisations du PAC Vennes, soit une augmentation de trafic
variant entre 2’270 et 2’662 véhicules par jour. Mais à l’échéance 2020, le
trafic sur la route de Berne est estimé à 33'860 véhicules par jour sur ce
tronçon et l’augmentation prévue entre 2’270 et 2’662 mouvements par jour
représente le 7 % du trafic total et reste inférieure à la limite des 10 % . De
plus, même si cette augmentation est concentrée sur le secteur de la route de
Berne le plus critique, qui est utilisé comme voie d’entrée au parking-relais
pour tous les véhicules en provenance de l’autoroute, le Tribunal relève qu’il
s’agit du tronçon le mieux protégé par les parois anti-bruit, qui atténuent le
bruit pouvant résulter de l’augmentation de trafic.
bbb) L’échéance de 2020, retenue par les différents
rapports d’impact pour la réalisation de l’ensemble des constructions prévues
par le PAC Vennes, semble réaliste compte tenu de l’ampleur de son périmètre
(248'765 m2), de la surface brut de plancher admissible de plus de 80'000 m2 et
de la nature précise des activités, permettant d’accueillir environ 2'000
emplois (rapport d’aménagement art. 47 OAT, p. 27). L’art. 23  al. 1 du
règlement du PAC Vennes comporte en effet une restriction particulière sur les
affectations admissibles en autorisant seulement les « activités liées au
biopôle », à l’exception des activités associées au parking-relais sur le
secteur G1. L’échéance prévue pour la réalisation du PAC Vennes suit de peu
l’échéance fixée en 2018 pour
l’assainissement des routes
. Or, la
route de Berne est une voie soumise à un assainissement au sens des art. 16 LPE
et 13 OPB. En effet, les installations qui contribuent de manière notable au
dépassement des valeurs limites d’immissions seront assainies dans la mesure où
cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et
économiquement supportable (art. 13 al. 2 let. a OPB), de telle façon que les
valeurs limites d’immissions ne soient plus dépassées (art. 13 al. 2 let. b
OPB). Le délai imparti aux autorités d’exécution pour assainir les routes
telles que la route de Berne a été prolongé jusqu’au 31 mars 2018 au plus tard
(cf. art. 17 al. 4 let. b OPB). Il se pose donc la question de savoir si
l’assainissement de la route de Berne pourrait être pris en considération.
L’art. 36 OPB permet de tenir compte de l’assainissement d’installations fixes,
si les projets concernés sont déjà autorisés ou mis à l’enquête publique au
moment de la détermination des immissions (al. 2 let. a). Le Tribunal fédéral a
jugé que l’art. 36 al. 2 OPB s’appliquait de manière restrictive. Toutefois,
s’agissant de l’assainissement d’une installation bruyante, censé réduire les
immissions de bruit dans le voisinage, la condition de la mise à l’enquête
publique du projet ne saurait être comprise comme une exigence stricte si
d’autres éléments démontrent, avant même une décision définitive, une volonté
des autorités compétentes de réaliser elles-mêmes l’assainissement (pour une
route publique, par exemple), ou de l’exiger du détenteur de l’installation. En
d’autres termes, il faut pouvoir compter avec une certitude suffisante sur
cette évolution du niveau des immissions de bruit (ATF 129 II 238, consid. 3.3
p. 244-245).
ccc) En l’espèce, selon les pronostics du rapport
d’impact de novembre 2000, les valeurs d’alarme sont déjà dépassées sur
certains points de la route de Berne (R20 et R22 à R25) et elles le seront plus
largement et de manière plus importante à l’horizon 2020. Or, les valeurs
d’alarme sont précisément destinées à fixer les priorités dans les
assainissements (art. 19 LPE). Les représentants du Service de l’environnement
et de l’énergie et de la municipalité ont précisé lors de l’inspection locale,
que les travaux d’assainissement allaient déjà être entrepris dans un premier
temps par la pose d’un revêtement phono-absorbant, sans en préciser toutefois
la date d’exécution. Or, la pose d’un tel revêtement permet une réduction de
bruit pouvant aller jusqu’à 4 dB(A).
Il n’est pas fait mention de l'existence d’un projet
d’assainissement de la route de Berne conforme aux directives fédérales
(publication de l’Office fédéral de l’environnement, OFE et de l’Office fédéral
des routes, OFROU de décembre 2006, Manuel du bruit routier, p. 16 ss).
Toutefois, même si aucune décision d’assainissement n’a encore été prise, le
Tribunal doit partir de l’idée que les autorités respecteront l’obligation
d’assainissement dans le délai réglementaire fixé à cet effet au 31 mars 2018.
La jurisprudence a par ailleurs précisé que l’autorité pouvait ordonner
l’assainissement d’une route sans attendre l’échéance de 2018, lorsque les
mesures appropriées peuvent être réalisées sans frais disproportionnés, comme
l’installation de nouveaux panneaux de signalisation permettant une réduction
de la vitesse de 80 à 50 km/h (arrêt TA AC 2006.0305 du 28 décembre 2007). A
cet égard, le Tribunal constate que la vitesse des véhicules est limitée à 60
km/h sur le tronçon de la route de Berne et la réduction de la vitesse à 50
km/h est assurément une tâche aisément exécutable, qui permet de contribuer à
l’assainissement de cet axe. L'inspection locale a d’ailleurs permis de
constater que les conditions des art. 22 al. 3 et 50 OSR sont remplies pour
permettre une réduction de la vitesse à 50 km/h (voir arrêt GE 2001.0090 du 15
juillet 2002). Les limitations générales de vitesse peuvent en effet être
abaissées lorsque de ce fait, il est possible de réduire les atteintes
excessives à l'environnement (bruit, polluants) au sens de la législation sur
la protection de l'environnement (art. 108 al. 2 let. d OSR). Aussi, les
projets d’assainissement ne peuvent plus bénéficier des subventions de la
Confédération après 2018 (OFE et OFROU, Manuel du bruit routier p. 19). Il
ressort de ces circonstances que l’on peut raisonnablement s’attendre à ce
qu’une partie au moins des travaux d’assainissement de la route de Berne soit
déjà réalisée à l’échéance de 2020, fixée par les rapports d’impact. Enfin, les
mesures d’assainissement prévues en matière de protection de l’air peuvent également
influencer de manière favorable le bruit routier, notamment celles concernant
la mobilité ; il s’agit en particulier du développement du concept
régional de parking d’échange au plus près du domicile des pendulaires (mesure
MO-5), qui est de nature à capter le trafic pendulaire et à réduire le taux de
croissance de la circulation; les limitations de vitesse prévues sur
l'autoroute de contournement sont aussi propres à réduire le niveau des
immissions de bruit (mesure MO-3); il en va de même de l'encouragement au
covoiturage (mesure MO-6), des plans de mobilité des entreprises et
collectivités publiques (mesures MO-7), ainsi que de la maîtrise du
stationnement public (MO-7) et privé (mesure AT-5).
d) Les recourants dénoncent aussi un défaut de coordination
en raison de la présence d’installations ferroviaires sur la parcelle en cause.
La construction du parking-relais et celle des bâtiments A et B sur la
plate-forme ne respecteraient pas les distances prévues par la législation
fédérale sur les chemins de fer et le dossier ne comporterait pas les
dérogations prévues à cet effet.
aa) L'ancien art. 18a de la loi fédérale sur les
chemins de fer du 20 décembre 1957 (LCdF) a été introduit par la modification
de la loi sur les chemins de fer du 8 octobre 1982 ; cette disposition
réglementait la procédure applicable aux constructions et installations
étrangères à l'exploitation ferroviaire. Les constructions qui ne servaient pas
de manière prépondérante à l'exploitation devaient être soumises à l'approbation
de l'autorité de surveillance lorsqu'elles affectaient des immeubles propriétés
du chemin de fer ou leur étaient contiguës (let. a), ou lorsque le terrain
était compris dans une zone réservée ou dans un alignement (let. b), ou encore
lorsque la sécurité de l'exploitation était mise en cause (let. c). La
procédure d'approbation de l'installation était ouverte par l'autorité
compétente en matière de construction selon le droit cantonal, d'office ou sur
requête de l'entreprise de chemin de fer ou du maître de l'ouvrage (al. 2).
L'approbation était refusée lorsque le projet portait atteinte à la sécurité de
l'exploitation ferroviaire, ou était contraire au but d'une zone réservée ou
d'un alignement. L'approbation pouvait aussi être refusée si le projet rendait
l'extension future d'installations ferroviaires impossibles ou considérablement
plus difficiles (al. 3). Cette disposition a été adoptée à l’époque pour fixer
la procédure d'approbation des projets et combler les lacunes qui résultaient
de l'ancienne pratique (FF 1981 I p. 357).
bb) L’actuel art. 18m LCdF a remplacé l'ancien art.
18a LCdF lors de la révision de la loi sur les chemins de fer adoptée le 18
juin 1999. Le champ d'application très vaste de l'ancienne disposition imposait
l'examen par l'Office fédéral des transports, de tout projet touchant des
installations ferroviaires, même des projets qui à l'évidence ne nuisaient pas
aux intérêts des chemins de fer. Il en résultait un surcroît de travail pour
l'autorité d'approbation des plans et de lourdes charges aux bénéficiaires des
autorisations ainsi que des retards importants dans la procédure cantonale
d’octroi du permis de construire. Pour remédier à ces inconvénients, il a été
proposé de ne plus soumettre ces installations à l'approbation de l'Office fédéral,
mais au seul accord préalable de l'entreprise de chemins de fer concernée.
Selon le nouvel art 18m al. 2, l'Office fédéral est désormais consulté
seulement dans les trois cas suivants: à la demande d'une des parties, lorsque
aucun accord entre le maître de l'ouvrage et l'entreprise ferroviaire n’a été
trouvé (let. a), ou lorsque l'installation peut empêcher ou rendre
considérablement plus difficile une extension ultérieure de l'installation
ferroviaire (let. b), ou encore lorsque le terrain est compris dans une zone
réservée ou est touché par un alignement déterminé par la législation sur les
chemins de fer (let. c). Dans les autres cas, les installations annexes sont
soumises au seul accord préalable de l'entreprise de chemins de fer concernée
(ATF IA.264/2006 du 30 mai 2007, voir aussi Message relatif à la loi fédérale
sur la coordination et la simplification des procédures d'approbation des plans
du 25 février 1998, FF 1998 p. 2267).
cc) En l'espèce, le projet de parking-relais modifie
la sortie de la station du métro M2 telle qu'elle a été autorisée par l'Office
fédéral des transports. Le projet prévoit d'aménager un accès à la station du
métro depuis chaque niveau du parking-relais et une sortie piétons au niveau de
la plate-forme. Dans le cadre de l'instruction du recours, l'Office fédéral a
été interpellé par le Tribunal pour se déterminer sur l'application de l'art.
18m LCdF. Dans ses déterminations du 15 octobre 2007, l'Office fédéral relève
les modifications apportées à la station de métro, en particulier la création
des portes d'accès au sous-sol et constate que le projet sert à la fois à
l'exploitation ferroviaire et à des activités non ferroviaires et qu'il s'agit
d'une installation mixte en précisant que les parties du projet qui sont prépondérantes
déterminent la procédure applicable. Comme la station de Vennes n'est que peu
touchée par la réalisation du parking-relais, l'Office fédéral estime que la
compétence pour approuver le projet dans son ensemble, y compris les
modifications de la station de métro, relève du droit cantonal; ces
modifications sont donc soumises aux règles de l'art. 18m LCdF. L'Office
fédéral a souligné que les entreprises ferroviaires concernées ont donné leur
accord aux modifications de la station (lettres de la société Métro
Lausanne-Ouchy SA du 21 septembre 2007 et des transports publics de la région
lausannoise du 26 septembre 2007); en outre, il a estimé que les conditions
fixées à l'art. 18m al. 2 LCdF pour une intervention de l'autorité fédérale
n'étaient pas réunies; d'une part, aucune des parties concernées n'avait
sollicité l'intervention de l'Office fédéral et d'autre part, ni les
entreprises concernées, ni les recourants d'ailleurs, n'ont prétendu que les
constructions auraient pour effet d'empêcher ou de rendre considérablement plus
difficile une extension ultérieure des installations. La coordination est ainsi
assurée entre la procédure d'autorisation de construire et les exigences
spécifiques de l'art. 18m LCdF en ce qui concerne les modifications apportées à
la station du métro M2.
e) Les recourants soutiennent aussi que la question
de la ligne à haute tension, qui traverse l'extrémité nord est du périmètre G1
n'aurait pas été réglée; la coordination n’aurait pas été assurée avec les
autorisations requises par la législation fédérale sur les chemins de fer; en
outre le dossier ne permettrait pas d'apprécier la conformité du projet avec la
réglementation fédérale sur les rayons non ionisants.
aa) Les art. 18 ss LCdF fixent la procédure
d’approbation des plans des installations ferroviaires. Selon l’art. 18 al. 1
LCdF, toutes les constructions ou installations qui servent exclusivement ou
principalement à l’exploitation d’un chemin de fer est une installation
ferroviaire. La ligne électrique à haute tension qui traverse le périmètre du
PAC Vennes (ligne CFF 132 kV Puidoux - Romanel) sert exclusivement à
l'exploitation des chemins de fer de l'entreprise des Chemins de fer fédéraux
suisses (ci-après CFF) et elle est donc assimilée à une installation
ferroviaire au sens des art. 18 ss LCdF. Selon l'art. 18 LCdF, les
installations ferroviaires ne peuvent être établies ou modifiées que si les
plans du projet ont été approuvés par l'autorité compétente (al. 1). L'autorité
chargée de l'approbation des plans est, soit l'Office fédéral, soit le
Département fédéral compétent pour les grands projets (al. 2). L'approbation
des plans couvre toutes les autorisations requises par le droit fédéral (al. 3)
et aucune autorisation relevant du droit cantonal n'est requise; le droit cantonal
est toutefois pris en compte dans la mesure où il n'entrave pas de manière
disproportionnée l'accomplissement des tâches de l'entreprise ferroviaire (al.
4). La procédure ordinaire d'approbation des plans comporte notamment une
enquête publique de 30 jours (art. 18d LCdF) avec possibilité de formuler une
opposition (art. 18f LCdF). L'autorité qui approuve le plan statue également
sur les oppositions (art. 18h LCdF). L'art. 18i al. 1 LCdF prévoit une
procédure simplifiée d'approbation des plans qui s'applique aux projets qui
affectent un espace limité et ne concernent qu'un ensemble resteint et bien
défini de personnes (let. a) ainsi qu'aux installations ferroviaires dont la
modification ou la réaffectation n'altère pas sensiblement l'aspect extérieur
du site, n'affecte pas les intérêts dignes de protection de tiers et n'a que
des effets minimes sur l'aménagement du territoire et l'environnement (let. b).
La procédure simplifiée s'applique aux projets de détail élaborés sur la base
d'un projet déjà approuvé. L'autorité chargée de l'approbation des plans peut
ordonner le piquetage. La demande n'est ni publiée, ni mise à l'enquête.
L'autorité chargée de l'approbation des plans soumet le projet aux intéressés,
qui peuvent faire opposition dans un délai de 30 jours, sauf s'ils ont donné
auparavant leur accord écrit. Elle peut solliciter aussi l'avis des cantons et
des communes (al. 3).
bb) Le rapport d'impact de deuxième étape mentionne
la possibilité d'enterrer la ligne à haute tension, mais cette possibilité a
été écartée par l'entreprise des CFF pour des motifs liés à la sécurité de
l'approvisionnement. Par ailleurs, dans une lettre adressée le 23 mai 2007 aux
architectes du projet, l'entreprise des CFF a relevé que le projet de
construction des bâtiments en surface ne respecte pas les distances minimales
de sécurité entre les conducteurs de la ligne et les bâtiments projetés et
nécessitait une modification du support de la ligne. L'entreprise ferroviaire
pouvait toutefois autoriser le démarrage des travaux en fixant toutes les
conditions requises pour assurer la sécurité de la ligne et en exigeant
notamment que le dossier de la demande définitive de permis de construire les
bâtiments A et B lui soit transmis pour examen et approbation selon la
procédure prévue par l'art. 18m LCdF. Lors de l'audience du 2 octobre 2007, le
témoin Arnaud Wiesmann, gestionnaire d'installation des lignes de transport
auprès des CFF, a précisé que la construction des bâtiments de l'hôtel et du
centre AcquaEcopôle nécessitait une surélévation des pylônes 34 et 35 de la
ligne et que cette modification devait être autorisée par l'Office fédéral dans
le cadre de la procédure simplifiée de l'art. 18i LCdF, c'est-à-dire sans
enquête publique. Une décision pouvait ainsi intervenir dans un délai de
l'ordre de deux mois dès le dépôt de la demande.
cc) La procédure d'approbation d'une installation
ferroviaire est nettement distincte de celle concernant la demande de permis de
construire. Alors que seules les autorités fédérales sont compétentes pour
l'approbation de la modification de la ligne à haute tension de l'entreprise
des CFF, même selon la procédure simplifiée, le permis de construire les
bâtiments A et B destinés aux activités associées est délivré par la
municipalité avec les autorisations des services concernés de l'administration
cantonale. De plus, les voies de recours sont nettement distinctes puisque le
Tribunal administratif fédéral est compétent pour les décisions d'approbation
des plans d'installations ferroviaires alors que la Cour de droit administratif
et public est compétente pour connaître du recours contre la décision sur le
permis de construire. De par la structure de l'Etat fédéral (art. 3 Cst.) et de
la répartition des compétences entre cantons (permis de construire, art. 75 al.
1 Cst.) et Confédération (chemins de fer art. 87 Cst.), il n'est pas possible
d'assurer une coordination formelle des deux procédures. En pareil cas, le
Tribunal fédéral a suggéré que l'autorité fédérale intervienne dans la
procédure cantonale de première instance, le cas échéant dans la procédure de
recours en prenant position par un avis liant sur la décision relevant de sa
compétence, sous réserve d'éléments nouveaux pouvant intervenir en cours de
procédure. Elle ne devrait ensuite rendre une décision attaquable seulement
lorsque les décisions cantonales ont été jugées en dernière instance cantonale.
Une telle manière de faire, échelonnée dans le temps, assure la coordination
matérielle des décisions (ATF 116 Ib 50 consid. 4b p. 58 et 59).
La modification de la ligne à haute tension est
rendue nécessaire uniquement par les constructions prévues en plate-forme du
parking-relais et qui font l'objet du permis d'implantation. Selon l'art. 119
LATC, le constructeur peut, avant la mise à l'enquête du projet de
construction, requérir une autorisation préalable d'implantation (al. 1): Il
appartient alors à la municipalité et aux autorités cantonales concernées de
trancher les questions de base du projet et de délivrer un permis
d'implantation. Celui-ci est périmé s'il n'est pas suivi, dans les deux ans dès
sa délivrance, d'une demande de permis de construire (al. 2). L'octroi du
permis d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les
éléments contenus dans cette autorisation, que celui du permis de construire
(al. 3). Ce dernier doit donc être délivré si la demande en est faite dans le
délai de deux ans et si le projet est conforme aux conditions fixées par le
permis d'implantation (ATF 101 Ia 213 consid. 3a p. 216). Ainsi, dans le cadre
de la procédure d'autorisation préalable d'implantation, la coordination
matérielle est limitée aux éléments déterminants pour l'admission du projet.
Les aspects techniques, qui ne remettent pas en cause le principe du projet,
peuvent être traités dans le cadre de la procédure ultérieure de demande de
permis de construire en deuxième étape, et ne sont pas soumis à l'obligation de
coordination en première étape (ATF 119 Ib 254 consid. 9c p. 277-278).
L'autorisation préalable porte sur l'implantation,
les dimensions et la volumétrie des bâtiments A et B, figurées sur plans mis à
l'enquête publique, et l'élément de liaison avec la sortie de métro. Elle porte
aussi sur les affectations de ces bâtiments décrites dans le rapport d'impact
de novembre 2006, également mis à l'enquête publique, les places de
stationnement attachées à ces activités et les mouvements de véhicules qu'elles
impliquent avec leurs effets sur l'environnement, tels qu'ils sont décrits dans
le rapport d'impact et précisés ci-dessus (consid. 1c p. 13 à 26). La
surélévation de la ligne à haute tension est nécessaire pour maintenir les
distances de sécurité par rapport à la hauteur projetée des bâtiments A et B.
L'entreprise ferroviaire a formulé dans la procédure d'autorisation de
construire un avis favorable en ce qui concerne la construction des bâtiments A
et B en fixant des conditions précises à respecter pour assurer la sécurité
pendant le chantier et en mentionnant la nécessité de surélever la ligne dans
le cadre d'une procédure de modification de l'installation ferroviaire.
L'Office fédéral a aussi précisé, dans ses déterminations du 15 octobre 2007,
que la question de la ligne de transport n'avait pas été omise et qu'elle était
en cours de traitement. Aussi, les conditions requises pour la procédure
simplifiée de l'art. 18i LCdF pour la surélévation de la ligne semblent
remplies; d'une part, le projet touche un espace réduit et un nombre limité de
propriétaires; d'autre part, la surélévation ne modifie pas sensiblement
l'aspect extérieur de la ligne existante et elle ne touche pas les intérêts de
tiers; en particulier la surélévation est de nature à diminuer l'intensité du
rayonnement électromagnétique sur la propriété des recourants. Enfin, les
exigences spécifiques liées à la surélévation de la ligne de transport des CFF
ne remettent pas en cause le principe même des bâtiments A et B et les aspects
techniques de la surélévation, notamment la conformité à l'ordonnance fédérale
sur les lignes électriques du 30 mars 1994 (OLEI) et les conditions d'octroi
d’une éventuelle dérogation aux distances, prévue à l’art 38 OLEI, peuvent être
réglés en deuxième étape, dans le cadre de la procédure de demande de permis de
construire, ce que confirme encore l'avis de l'entreprise des CFF du 27 mai
2007.
dd) En ce qui concerne
les rayonnements
électromagnétiques
provenant de la ligne de transport des CFF, les
recourants ont produit à l'audience du 2 octobre 2007 des résultats, sous forme
graphique, d'une série de mesures des champs électriques et magnétiques
effectuées dans leur bâtiment entre la période du 25 septembre au 1
er
octobre 2007. Ils estiment que le niveau du rayonnement serait excessif.
aaa) Tout fil électrique sous tension produit un
champ électrique dans son voisinage. Ce champ, dont l'intensité se mesure en
volts par mètre (V/m), existe même si aucun courant ne circule. Le champ est
d'autant plus intense que la tension est élevée. C'est à proximité directe
d'une charge électrique ou d'un conducteur sous tension que le champ électrique
est le plus élevé; son intensité diminue rapidement avec la distance. Le champ
électrique créé par les lignes de transport d'électricité situées à l'extérieur
est réduit par la présence de murs, de bâtiments ou d'arbres (lorsque ces
lignes sont enterrées, le champ électrique en surface est à peine décelable).
Les champs magnétiques sont provoqués par le déplacement de charges
électriques. Contrairement au champ électrique, le champ magnétique n'apparaît
que lorsqu'un appareil électrique est allumé et que le courant passe. Son
intensité se mesure en ampères par mètre (A/m); toutefois, dans la recherche et
les applications techniques, on utilise généralement une autre grandeur, liée à
l'intensité: la densité de flux magnétique (appelée aussi induction
magnétique), qui s'exprime en teslas ou plus communément en microteslas (
µ
T). Plus l'intensité du courant est forte,
plus le champ magnétique est élevé. Comme dans le cas du champ électrique, le
champ magnétique est d'autant plus intense qu'on est proche de la source et il
diminue rapidement lorsque la distance augmente. Les matériaux usuels tels que
les matériaux de construction ne constituent pas un blindage efficace contre
les champs magnétiques. Une onde électromagnétique est l'association d'un champ
électrique et d'un champ magnétique qui varient dans le temps et se propagent
dans l'espace. Un courant alternatif crée un champ variable dans le temps; il
change de sens à intervalles réguliers. Dans la plupart des pays européens,
pour l'électricité du réseau, ce changement de sens s'opère avec une fréquence
de 50 Hertz (Hz), soit 50 cycles par seconde; de même, le champ magnétique
engendré par ce courant oscille à raison de 50 cycles par seconde. Les champs
électromagnétiques variables dans le temps produits par les appareils
électriques et les conduites qui les alimentent sont un exemple de champs de
fréquence extrêmement basse (champs FEB, ou en anglais: ELF, Extremely Low
Frequency - on entend par là, les fréquences inférieures à 300 Hz). Même en
l'absence de tout champ électrique extérieur, le corps humain est le siège de
micro-courants dus aux réactions chimiques qui correspondent aux fonctions
normales de l'organisme. Les champs électriques de basse fréquence agissent sur
l'organisme humain comme sur tout autre matériau constitué de particules
chargées. En présence de matériaux conducteurs, les champs électriques agissent
sur la distribution des charges électriques présentes à leur surface; ils
provoquent la circulation des courants du corps jusqu'à la terre. Les champs magnétiques
de basse fréquence font également apparaître à l'intérieur du corps des
courants électriques induits dont l'intensité dépend de la variation dans le
temps de l'intensité du champ magnétique extérieur. S'ils atteignent une
intensité suffisante, ces courants peuvent stimuler les nerfs et les muscles ou
affecter divers processus biologiques (ATF 1E.17/2002 du 22 juillet 2003,
consid. 7.1 qui se réfère à une publication de l'Organisation mondiale de la
santé [OMS/WHO], intitulé "A propos des champs électromagnétiques",
document élaboré dans le cadre de son Projet international pour l'étude des
champs électromagnétiques [projet international CEM, International EMF Project]
- cf. page internet http://www.who.int/peh-emf/about/WhatisEMF/fr/index.html).
bbb) Au-delà d'une certaine intensité, les champs
électromagnétiques sont susceptibles de déclencher certains effets biologiques.
Un effet biologique peut être, ou ne pas être, nocif: en d'autres termes, il
peut ou non causer une altération décelable de la santé des personnes exposées
et de leur descendance. Un organisme scientifique indépendant, l'ICNIRP
(Commission internationale pour la protection contre les rayonnements non
ionisants), a été chargé dès 1992 d'étudier les risques potentiels liés aux différents
types de rayonnements non ionisants (on entend par là tous les rayonnements et
champs du spectre électromagnétique qui n'ont normalement pas assez d'énergie
pour provoquer l'ionisation de la matière). Cette Commission a succédé à un
groupe émanant d'associations internationales, l'IRPA/INIRC, qui avait
entrepris à partir de 1974 d'élaborer des documents sur les critères d'hygiène
relatifs à ces rayonnements, en collaboration avec la Division d'hygiène de
l'environnement de l'OMS. L'IRPA/INIRC avait publié, en 1988 et 1990, des
guides sur l'exposition aux champs électromagnétiques à hautes fréquences et de
fréquence 50/60 Hz. Ces guides ont été remplacés par la publication de l'ICNIRP
intitulée "Guide pour l'établissement de limites d'exposition aux champs
électriques, magnétiques et électromagnétiques - Champs alternatifs (de
fréquence variable dans le temps, jusqu'à 300 GHz)", élaborée en 1998
(pour être diffusée d'abord en anglais) et depuis peu disponible en traduction
française (in: Cahier de notes documentaires - Hygiène et sécurité du travail,
Institut National de Recherche et de Sécurité, Paris 2001; ci-après: le Guide
[cf. aussi page internet http:// www.icnirp.org/downloads.htm]). Ce Guide a été
rédigé à la suite d'une revue qualifiée d'exhaustive de la littérature
scientifique publiée; seuls les effets avérés ont été retenus comme fondements
pour les valeurs limites d'exposition proposées. Les effets cancérogènes à long
terme n'ont pas été considérés comme avérés. Le Guide n'est fondé que sur des
effets immédiats sur la santé, tels que la stimulation des muscles ou des nerfs
périphériques, les chocs et brûlures provoqués par le contact avec des objets
conducteurs, ou encore l'élévation de température des tissus sous l'effet de
l'absorption d'énergie liée à l'exposition aux champs électromagnétiques
(Guide, p. 21/22). Il précise que l'exposition du corps humain aux champs
électriques ou magnétiques basses fréquences n'entraîne généralement qu'une
absorption d'énergie négligeable et aucune élévation de température mesurable
(ibid., p. 22); l'induction de courants dans les tissus constitue le principal
mécanisme d'interaction (ibid. p. 23). Le Guide indique qu'il existe de
nombreuses revues bibliographiques des études épidémiologiques portant sur les
risques de cancer liés à l'exposition à des champs à la fréquence du réseau
(champ ELF), notamment dans les zones d'habitation; l'ICNIRP estime que les
résultats de la recherche épidémiologique sur l'exposition aux champs
électromagnétiques et le cancer, et en particulier la leucémie de l'enfant, ne
sont pas assez assurés, en l'absence du soutien de la recherche expérimentale,
pour servir de base scientifique à l'établissement de guides pour la limitation
de l'exposition (ibid., p. 23, 25). Le Guide de l'ICNIRP fait la distinction
entre la limitation de l'exposition professionnelle et la limitation (plus
sévère) de l'exposition de la population générale. Il prévoit des restrictions
de base et des niveaux de référence. Les restrictions d'exposition de base sont
fondées sur les effets avérés sur la santé. Quant aux niveaux d'exposition de
référence, ils sont fournis à des fins de comparaison avec les valeurs mesurées
des grandeurs physiques; le respect de tous les niveaux de référence assure
normalement la conformité aux restrictions de base. Toutefois, si les valeurs
mesurées sont supérieures aux niveaux de référence, il ne s'ensuit pas
nécessairement qu'il y ait dépassement des restrictions de base; une analyse
détaillée serait alors nécessaire (Guide, p. 34-35). Le Guide comporte donc un
tableau des niveaux de référence pour l'exposition de la population générale à
des champs électriques et magnétiques alternatifs (ATF 1E.17/2002 du 22 juillet
2003, consid. 7.2).
ccc) Le Conseil fédéral a adopté le 23 décembre 1999
l'ordonnance sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS
814.710), laquelle est entrée en vigueur le 1er février 2000. Cette ordonnance
contient une annexe 2, fixant des "Valeurs limites d'immissions pour la
valeur efficace de grandeurs de champs" (ch. 1.1 de l'annexe 2; en
allemand: "Immissionsgrenzwerte für Feldgrössen"). Cette liste de
valeurs limites d'immissions, en fonction de la fréquence, correspond à celle
du Guide précité (niveaux de référence pour l'exposition de la population
générale). Ces valeurs - à distinguer des valeurs limites de l'installation,
qui ont une autre signification (art. 2 al. 6 ORNI; cf. notamment
ATF 126 II 399
consid.
3b p. 403) - doivent être respectées partout où des gens peuvent séjourner
(art. 13 al. 1 ORNI). Le rapport explicatif sur l'ORNI, publié en 1999 par
l'Office fédéral de l'environnement, indique du reste que le droit fédéral
reprend les valeurs préconisées par l'ICNIRP, le Conseil fédéral ayant décidé
de ne pas élaborer des normes nationales propres dans ce domaine (p. 5-6 du
rapport explicatif). La légalité des valeurs limites d'immissions fixées par
cette ordonnance a déjà été admise par le Tribunal fédéral (
ATF 126 II 399
consid.
4b p. 405; cf. également arrêt 1A.62/2001 du 24 octobre 2001, consid. 3a non
publié aux
ATF 128 I 59
). Cela
signifie que, selon l'état de la science et l'expérience, ces valeurs
représentent le seuil en deçà duquel le rayonnement ne peut pas être qualifié
de nuisible ou incommodant. Il n'y a pas motif de réexaminer cette question et
les recourants n'invoquent pas de nouveaux éléments à ce sujet. Avant
l'adoption de l'ORNI, la jurisprudence fédérale se référait déjà aux travaux
des organisations internationales, reconnues par la communauté scientifique et
l'Organisation Mondiale de la Santé, qui ont élaboré les critères retenus pour
la fixation des valeurs limites d'immissions (ATF 1E.17/2002 du 22 juillet
2003, consid. 7.3; qui se réfère aux
ATF 124 II 219
consid.
7b p. 230
; 117 Ib 28
consid. 4b
p. 32; arrêt 1E.14/1998 du 9 novembre 1999, consid. 5b, et les références).
ddd) En l'espèce, la tension de la ligne de
transport des CFF a été portée de 66 à 132 kV dans le courant des années 1980,
soit avant l’entrée en vigueur de l’ORNI le 1
er
février 2000 ;
elle doit donc être qualifiée comme une ancienne installation au sens de l’art.
3 al. 1 ORNI. Selon l’art. 4 al. 1 ORNI, les installations doivent être
construites et exploitées de telle manière que les limitations préventives des
émissions définies à l’annexe 1 ne soient pas dépassées. En outre s’il est
établi ou à prévoir qu’une installation entraînera à elle seule ou associée à
d’autres installations, des immissions dépassant une ou plusieurs valeurs
limites d'immissions de l’annexe 2, l’autorité impose une limitation plus
sévère des émissions (art. 5 al. 1 ORNI). L’autorité veille à ce que les
anciennes installations qui ne répondent pas aux exigences des art. 4 et 5 ORNI
soient assainies. L’annexe 1 traite au chapitre 1 de la limitation préventive
des émissions des lignes aériennes et câbles de transport d’énergie électrique
et fixe au chiffre 14 la valeur limite de l’installation à 1 μT. Or, il
résulte des mesures produites par les recourants que cette valeur n’est pas
dépassée. En outre, les valeurs limites d’immissions de l’annexe 2 sont très
largement respectées selon les mêmes mesures produites par le recourant. Par
ailleurs la modification de l’installation par la surélévation des pylônes n°34
et 35 va diminuer l’intensité du champ électrique et la densité du flux
magnétique de manière effective en éloignant la source du rayonnement du
bâtiment des recourants; l’exigence de l’art. 9 ORNI est donc aussi respectée.
Au surplus, les questions d’un éventuel assainissement de la ligne de transport
CFF de 132 kV concernent des aspects techniques qui ne remettent pas en cause
le projet et peuvent être examinés soit au stade de la demande définitive de
permis de construire, soit, le cas échant, dans le cadre de la procédure
simplifiée de modification de l’installation, prévue par l’art. 18i LCdF.
2.
Les recourants soutiennent aussi que le permis de
construire et le permis d’implantation ne seraient pas conformes à la
réglementation du PAC Vennes.
a) Les recourants critiquent l’affectation des
bâtiments prévus sur la plate-forme du parking-relais. Ils estiment que le
musée, serait incompatible avec l’image et la vocation du biopôle.
L’affectation proposée ne se distinguerait pas de celle que l’on pourrait
trouver dans d’autres zones d’activité et de loisir avec hôtels et commerces.
De plus, ces affectations seraient génératrices d’un trafic important alors que
le parking-relais avait notamment pour but de répondre au plan des mesures
OPair. Ils estiment que le projet n’est pas conforme à l’art. 23 du règlement
du PAC Vennes dans la mesure où il porte sur la création du musée
« AcquaEcopôle, avec un hôtel avec salles de séminaires et un commerce.
Les recourants avaient accepté les principes qui avaient conduit à l’adoption
du PAC Vennes, mais ils estiment que le projet présenté détournerait les objectifs
recherchés par la planification en admettant "un gros générateur de
trafic  desservi par un parking souterrain de grande ampleur."
aa) L’ancien art 23 al. 1 du règlement du PAC
Vennes, approuvé par le Département des infrastructures le 14 février 2001, était
formulé de la manière suivante :
« Article
23 – Secteurs destinés à la construction d’activités
Les
secteurs destinés à la construction d’activités et aux constructions
nécessaires à leur bon fonctionnement sont définis par le plan. Ils comprennent
l’ensemble des activités liées au Biopôle.
Des
activités sont autorisées dans le secteur G1 pour autant qu’elles soient
réalisées en couverture du parking-relais »
La modification de l’art. 23 al. 1 par l’adoption de
l’addenda au PAC Vennes approuvé le 27 septembre 2006 à la teneur
suivante :
« Article
23 – Secteurs destinés à la construction d’activités
Les
secteurs destinés à la construction d’activités et aux constructions
nécessaires à leur bon fonctionnement sont définis par le plan. Ils comprennent
l’ensemble des activités liées au Biopôle.
Les
affectations autorisées dans le secteur G1 sont libres. Elles doivent être en
liaison physique et fonctionnelle avec le parking-relais. Les grandes surfaces
commerciales et les activités incompatibles avec l’image générale du Biopôle
sont exclues »
Le rapport établi selon l'art. 47 OAT en relation
avec la procédure d'adoption de l'addenda au PAC Vennes relève que la
modification de l'art. 23 du règlement du PAC Vennes avait pour but de donner
plus de souplesse par rapport à l'affectation admissible initiale, notamment à
la suite du concours d'architecture qui avait été lancé par la Ville de
Lausanne pour la réalisation du parking et du programme en couverture (rapport
47 OAT de juin 2005, p. 1). Seules les activités incompatibles avec
"l'image générale du biopôle" sont interdites. A cet égard, l'image
générale est donnée notamment par le premier rapport 47 OAT du PAC Vennes,
précisant que
"la vocation du site de Vennes s'oriente naturellement
vers les activités du domaine des biotechnologies"
(rapport 47 OAT de
novembre 2000). La construction du musée "AcquaEcopôle" d'une surface
relativement modeste de 5000 m2 est un projet scientifique et culturel qui vise
à reconstituer dans des aquariums l'environnement naturel de différents cours
d'eau, comme le Rhône et les rivières australiennes notamment. Le concept du
musée n'apparaît pas incompatible avec l'image du biopôle, mais en constitue
plutôt un complément. La présence d'un centre médical avec des cabinets de médecins
s'intègre aussi logiquement dans le concept du biopôle et n'a rien d'étranger
ou d'incompatible avec les activités du domaine des biotechnologies. Enfin, un
hôtel avec en centre de séminaires est un complément logique à la vocation du
secteur. Il permet d'accueillir les séminaires liés aux activités du biopôle et
de loger en même temps les participants. Enfin, la taille modeste du commerce
(350 m2 sur 12'500 m2) en fait un élément tout à fait accessoire et compatible
avec l'image du biopôle, ce qui n'aurait pas été le cas d'un centre commercial.
La destination précise des activités associées au parking paraît ainsi conforme
à l'art. 23 du règlement du PAC Vennes, tel qu'il a été modifié par l'addenda
de septembre 2006.
bb) Mais les recourants soutiennent que c'est plutôt
l'importance du trafic généré par les activités associées, qui ne serait pas
compatible avec l'image du biopôle: au lieu de contribuer à réduire le trafic
au centre ville, le parking-relais serait alors utilisé comme un gros
générateur de trafic. Il a été constaté ci-dessus que le trafic généré par les
activités associées pendant les jours de semaine était compatible non seulement
avec les fonctions liées au parking-relais mais respectait aussi les exigences
en matière de bruit et protection de l'air (voir ci-dessus consid. 1c/bb/ddd p.
22). En effet, seuls 260 véhicules utilisent le parking-relais pour les
activités associées pendant une journée complète en semaine (tableau n° 16 de
l'étude sur la pertinence économique des activités associées, p. 26). Pendant
le week-end, la fréquentation du musée est plus soutenue; l'étude sur la
pertinence économique comporte une estimation du nombre de véhicules utilisant
le parking durant une journée entière (samedi ou dimanche) à 374 voitures, avec
une occupation par tranche horaire de 129 voitures au plus; en revanche les
véhicules utilisant la fonction du parking-relais est réduite à 10 %, soit 105
voitures par jour de week-end (tableau n° 17 de l’étude sur la pertinence
économique des activités associées p. 28). Il est vrai que pendant les
week-end, l'hôtel ainsi que le centre médical peuvent générer un trafic, mais
qui est nettement moins important qu'en semaine, soit 32 véhicules pour l'hôtel
(28 visiteurs et 4 personnel) et 10 pour le centre médical (8 clients et 2
médecins), auxquels s'ajoutent deux véhicules pour le commerce de proximité. Le
trafic induit par les activités associées pendant le week-end est de l'ordre de
1’080 trajets par jour (540 voitures x 2), ce qui est inférieur aux 3’600 véhicules
pronostiqués par le rapport d'impact ou aux 2’640 trajets en semaine qui
résultent de l'étude de pertinence économique; de plus, seuls 540 trajets
supplémentaires touchent le tronçon critique de la route de Berne. Ainsi, sous
l'angle de la génération de trafic, les affectations prévues en plate-forme
n'apparaissent pas incompatibles avec l'image générale du biopôle.
cc) Les recourants s'estiment aussi trompés par le
fait qu'ils avaient admis le principe du PAC Vennes et du parking-relais sans
imaginer que les nouvelles activités sur le parking-relais allaient générer un
trafic encore plus important. Toutefois, le principe même d'implanter des
activités en couverture du parking-relais avait déjà été admis lors de
l'adoption du PAC Vennes en février 2001 afin de renforcer l'utilisation du
parking d'échange (rapport 47 OAT de novembre 2000 p. 21). Aussi, la décision
finale sur l'étude d'impact de l'addenda au PAC Vennes de septembre 2006
précise que la compatibilité recherchée des activités concernait "la possibilité
d'utiliser, pour ces activités, les places de stationnement du P+R aux heures
et durant les jours de faible occupation par la fonction relais (soirée et
week-end)". Il est en outre précisé que la génération de trafic globale
estimée à 3 mouvements tenait compte de ces activités. Les recourants étaient
ainsi en possession de toutes les informations nécessaires lors de l'adoption
de l'addenda au PAC Vennes en septembre 2006.
b) Les recourants critiquent aussi la volumétrie du
projet. La réglementation du PAC Vennes ne serait pas assez précise pour
déterminer la hauteur admissible. A leur avis, les trois niveaux du
parking-relais devraient être pris en compte dans le calcul du nombre d'étages
autorisés.
aa) Le règlement du PAC Vennes ne fixe pas une
hauteur maximale des constructions mais détermine sur le plan et pour chaque
secteur considéré, le nombre de niveaux admissibles (art. 34). C'est ainsi que
pour le secteur G1, le nombre de niveau est fixé de la manière suivante
"R+3", c'est-à-dire: un niveau de rez-de-chaussée auquel s'ajoutent
trois niveaux habitables. Le règlement ne comporte toutefois pas de
dispositions précises sur la manière de calculer le rez-de-chaussée par rapport
au terrain naturel. Les recourants relèvent que les trois niveaux du parking
sont dégagés sur trois côtés de sorte qu'ils ne pourraient être assimilés à une
construction souterraine et que seul un niveau supplémentaire serait admissible
sur la plate-forme. La municipalité soutient de son côté que la dalle de
couverture du parking-relais doit être assimilée au rez-de-chaussée. La
jurisprudence de l'ancienne Commission de recours en matière de construction a
précisé qu'il n'est pas possible d'arrêter une définition générale et précise
de la notion de rez-de-chaussée qui soit applicable en tous lieux et sous
l'empire de tous les règlements (RDAF 1978 p. 248 et 1975 p. 211). La notion de
rez-de-chaussée s'apprécie avant tout en fonction des dispositions
réglementaires communales applicables au projet.
bb) Selon l'art. 74 LATC, les plans d'affectation
cantonaux et les zones réservées l'emportent sur les plans d'affectation
communaux ou intercommunaux. Cette règle ne signifie pas que le plan
d'affectation cantonal annule ou abroge le plan d'affectation communal, mais
qu'il prime sur toutes les dispositions communales qui lui sont contraires. Le
nouveau règlement du plan général d'affectation de la commune de Lausanne,
approuvé par le département compétent le 4 mai 2006 (RPGA), fixe à son art. 21
les règles permettant de déterminer le niveau de référence. Selon l'art. 21
RPGA, le niveau de référence est défini en fonction de la position du bâtiment.
Si le bâtiment est implanté sur une limite des constructions et jusqu'à une
distance de 6.00 mètres en retrait de celle-ci, le niveau de référence est fixé
par la municipalité. Il correspond au niveau de la voie ou du trottoir existant
ou projeté calculé sur la limite des constructions. Les autres façades peuvent
bénéficier de la hauteur de la corniche ainsi obtenue (let. b). Lorsque la voie
publique est en pente, la jurisprudence a précisé que la municipalité peut
fixer le niveau de référence au milieu de la façade longeant la voie en cause
(arrêt TA AC 2006.0237 du 30 juillet 2007). Une telle règle n'est pas contraire
aux dispositions du PAC Vennes mais comble plutôt une lacune de ce plan et elle
peut être appliquée pour fixer le niveau du rez-de-chaussée.
cc) En l'espèce, la façade (enterrée) du parking
longeant la route de Berne forme un dérochement et elle est implantée dans la
limite des 6.00 mètres en retrait de la limite des constructions fixée par
l'addenda au PAC Vennes. Selon la coupe CC du parking-relais (plan N° ACP 221),
le niveau de la voie publique au milieu de la façade le long de la route de
Berne se situe à la cote 695.00 m. Or, le niveau de la plate-forme du
parking-relais est précisément fixée à la cote 695.00 m (voir plans N°APP 200
et APP 200_a). La municipalité a déterminé le niveau de référence de manière
conforme à l'art. 21 let. b RPGA en fixant l'altitude du rez-de-chaussée à la
cote 695.00. Il est vrai que cette solution a pour effet de dégager
pratiquement sur trois des côtés les façades du parking, mais cette conséquence
est précisément voulue par le législateur communal, puisque les autres façades
peuvent bénéficier de la hauteur fixée depuis la voie publique (art. 21 let. b
RPGA). C'est à juste titre que la municipalité a fixé le niveau "R" à
la cote 695.00 m à partir de laquelle le nombre de niveau "R+3" doit
être calculé pour les bâtiments A et B. La volumétrie des bâtiments, telle
qu'elle est prévue dans le dossier du permis d'implantation, correspond bien à
celle d'une construction de trois niveaux sur rez-de-chaussée avec une hauteur
de 14.14 m à la corniche et de 18.10 m au faîte pour le bâtiment A (musée
AcquaEcopôle) et de 15. 60 m à la corniche et de 18.10 m au faîte pour le
bâtiment B (hôtel et centre médical). La hauteur d'un niveau d'un
rez-de-chaussée de tels bâtiments est en effet de l'ordre de 5.00 m et celle
des étages de 4.00 m environ.
c) Les recourants critiquent aussi le fait que le
bâtiment du parking empiète légèrement sur la limite des constructions longeant
la bretelle d'accès à l'autoroute. A leur avis, une telle dérogation ne serait
pas admissible, car le parking-relais ne pourrait être assimilé à une
construction souterraine.
aa) L'implantation de la façade ouest du
parking-relais déborde en effet légèrement sur la limite des constructions
fixée par l'addenda au PAC Vennes. A l'endroit le plus marqué, qui forme un
arrondi, le débordement est de l'ordre de 1.50 m. sur une longueur de 10 m.
environ, puis il diminue pour atteindre moins de 0.50 m. Il se pose donc la
question de savoir si le règlement du PAC Vennes permet à la municipalité
d'accorder une dérogation aux règles sur l'implantation des constructions. A
cet égard, l'art, 55 du règlement du PAC Vennes prévoit que les municipalités
peuvent accorder des dérogations aux dispositions des plans et du règlement
dans les limites prévues par l'art. 85 LATC dont la teneur est la suivante: "dans
la mesure où le règlement communal le prévoit, des dérogations aux plans et à
la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité pour
autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le
justifient. L'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre
intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers". Ces deux
dispositions permettent d'accorder une dérogation à l'implantation du bâtiment.
bb) Mais l'autorité qui statue sur une demande de
dérogation doit encore respecter certains principes : tout d'abord, elle n'est
pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir d'appréciation
(ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I
p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés
par la loi et il sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en
présence d'une situation spéciale (ATF 107 Ia 212 ss; DFJP OFAT Etude relative
à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 No 6 et 7 p.
278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des intérêts publics
importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter
d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances
(Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction, règles et
exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983). Enfin, la
dérogation doit s'inscrire dans le processus de planification défini par le
droit fédéral selon lequel la destination du sol est fixée par les plans
d'affectation (art. 14 LAT) dans une procédure assurant la protection juridique
(art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT); une
dérogation, qui, par son importance aurait pour effet de fixer de nouvelles
règles d'affectation du sol dans le cadre de la procédure d'autorisation de
construire violerait l'art. 2 LAT, même si elle était justifiée par des
circonstances objectives ou si elle répondait à un intérêt public (ATF 116 Ib
50 consid. 3a p. 53-54).
cc) En l'espèce la dérogation requise est de minime
importance par rapport à l'ensemble du projet; de ce fait, elle ne s'écarte pas
de la fonction qui lui est attribuée par le droit fédéral à l'art. 23 LAT (
Ruch
, Commentaire LAT art. 23 N. 12); en
particulier, elle se limite à permettre de légères adaptations de
l'implantation du parking par rapport à la limite des constructions. La
dérogation est justifiée par des circonstances objectives: elle permet de faire
coïncider l'implantation du parking-relais avec le mur de soutènement du tunnel
d'accès à l'atelier d'entretien du métro M2. Il s'agit d'une mesure d'ordre
technique qui tient compte de la situation existante. En outre, des motifs
d'intérêt public importants liés à la réalisation du parking-relais et à sa
fonction dans le plan des mesures OPair, justifient aussi l'octroi de la
dérogation. Enfin la dérogation ne porte pas atteinte à des intérêts publics ou
privés dignes de protection; en particulier, elle n'a pas d'influence sur les
aspects du projet qui touchent les intérêts des recourants.
dd) Par ailleurs, la limite des constructions fixée
par l'addenda au PAC Vennes correspond aussi à l'alignement fédéral de la
bretelle de sortie de l'autoroute A9. Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale
sur les routes nationales du 8 mars 1960 (LRN), les projets définitifs fixent
les alignements des deux côtés de la route projetée. Lors de la fixation de
l'alignement, il est tenu compte des exigences de la sécurité du trafic, de
l'hygiène des habitants ainsi que de la nécessité d'un éventuel élargissement
de la route dans l'avenir. Il est interdit d'élever sans autorisation de
nouvelles constructions entre alignements et de transformer les immeubles
existants, même s'ils ne débordent que partiellement sur les alignements (art.
23 al. 1 LRN). Les travaux ne peuvent alors être autorisés que s'ils ne portent
pas atteinte aux intérêts publics visés par l'art. 22 al. 1 LRN. Les autorités
désignées par les cantons statuent sur les demandes d'autorisation après avoir
consulté le département fédéral compétent. En l'espèce, le Département fédéral
de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a donné
le 4 mai 2006 un préavis favorable pour l'empiètement prévu à l'intérieur des
alignements et le Services des routes a délivré l'autorisation spéciale requise
par l'art. 24 LRN, qui est jointe à la décision finale relative à l'étude de
l'impact sur l'environnement du 29 juin 2007.
d) Les recourants font encore état de divers griefs
concernant certains aspects réglementaires du projet.
aa) Ils invoquent l'absence de plan de la façade
nord du parking, longeant la route de Berne. Toutefois, cette façade est
enterrée dans sa plus grande partie. Seul un léger débordement du mur de
soutènement depuis la cote 695.00 en aval de la route de Berne est visible.
Mais l'impact de ce débordement peut s'apprécier sur le plan de la façade ouest
(plan AFP 240) ainsi que sur le montage photographique mis à l'enquête, et ne
nécessite pas un plan de la façade nord. Il est vrai, en revanche, que le
dossier de la demande préalable d'implantation ne comporte pas non plus le plan
de la façade nord du complexe formé par les bâtiments A et B, mais seulement
les façades est, sud et ouest (plan AIF 240). Toutefois, l'art. 70 du règlement
du 19 septembre 1986 d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et
la police des constructions (RATC) n'exige pas, pour l'enquête d'implantation,
le dépôt d'un plan des façades du projet mais seulement des coupes explicatives
et le dossier comporte les coupes nécessaires. Au demeurant cette situation ne
porte pas préjudice aux recourants, car seuls les éléments figurant au dossier
de la demande d'implantation peuvent lier les parties lors de la procédure
ultérieure de l'autorisation de construire (voir arrêt TA AC.2004.0109 du
16.mars.2005).
bb) Les recourants critiquent aussi la forme des
toitures; l'art. 31 al. 1 du règlement du PAC Vennes ne prévoit en principe que
des toitures plates et soumet les autres formes de toitures au préavis de
l'organe de gestion institué par l'art. 3 du même règlement. Or, l'organe de
gestion n'aurait pas donné de préavis pour une autre forme de toiture. En
l'espèce, le bâtiment B est prévu avec une toiture plate et seul le bâtiment A
est dessiné avec une forme de toiture légèrement cintrée. Mais le permis
d'implantation fixe seulement la volumétrie du projet avec le gabarit maximum
et ne comporte ni le dessin des façades, ni la forme définitive de la toiture.
C'est dans le cadre de la demande d'autorisation de construire que les sociétés
constructrices devront solliciter le préavis de l'organe de contrôle sur la
forme définitive de la toiture du bâtiment A.
cc) Les recourants soutiennent encore que la surface
de plancher des activités prévues en plate-forme, indiquée dans la demande
préalable d'implantation (12'500 m2), présenterait un excès de 500 m2 par
rapport à ce qui serait admis par l'addenda au PAC Vennes. Toutefois, le plan
approuvé avec l'addenda comporte sur le secteur G1 l'indiction: "SBP =
12'500 m2". De même, le tableau de l'art. 35 du règlement modifié par
l'addenda au PAC Vennes mentionne aussi 12'500 m2 de surface brute de plancher
admissibles pour le secteur G1. La surface brute de plancher indiquée sur la
demande d'autorisation préalable d'implantation est donc bien conforme à la
réglementation de l'addenda au PAC Vennes. Les recourants font état aussi de la
lettre du BL-EL du 15 novembre 2006 sur les courants vagabonds, mais les
éventuels effets de la ligne du M2 à proximité du bâtiment des recourants ne
concerne pas les travaux litigieux et la ligne de transport des CFF respecte
les valeurs limites de l’ORNI.
dd) Les recourants se plaignent aussi que le dossier
ne comprendrait pas les données exigées par l'art. 12 OPair concernant les émissions
du parking-relais. Il soutiennent que le dossier ne comporterait pas les
indications nécessaires sur la nature et la quantité des émissions et le lieu
de rejet notamment. Les recourants relèvent que "cette disposition est
applicable à un parking souterrain de trois étages rejetant de manière groupée
et canalisée les gaz d'échappement." Toutefois, il ressort du dossier de
la demande de permis de construire que les trois niveaux du parking-relais sont
ouverts sur les façades sud, est et ouest du bâtiment. Seule la façade nord est
enterrée du côté de la route de Berne. Il est vrai que les plans du
parking-relais mentionnent une prise d'air pour la ventilation le long de la
route de Berne. Mais il s'agit d'un dispositif destiné à pulser l'air depuis le
fond du parking pour créer un mouvement d’air en direction de l'autoroute et
éviter ainsi la stagnation de l'air dans le fond du parking où les effets de la
ventilation naturelle sont trop limités. Ainsi, le dossier de la demande de
permis de construire comporte déjà les indications nécessaires sur le mode de
ventilation du parking-relais; il n'y a en définitive pas de cheminée de sortie
de ventilation au sens de l'art. 12 OPair mais seulement les effets d'une
ventilation naturelle sur toutes les façades du parking-relais soutenue par une
pulsion d'air en direction de l'autoroute, qui se diffuse par les façades
ouvertes du parking du côté opposé à la route de Berne.
ee) Les recourants estiment aussi que le plan des
mesures OPair devrait figurer au dossier pour permettre de contrôler la
coordination des activités prévues sur la plate-forme avec ce plan. S'il est
vrai que l'autorité de recours doit s'assurer de la conformité du projet avec
le plan des mesures OPair 2005 de l'agglomération Lausanne-Morges, il n'est pas
nécessaire que ce document fasse partie du dossier. Il est possible en effet de
le consulter sur le site internet du Service de l'environnement et de
l'énergie: http://www.vd.ch/fr/themes/environnement/air/plan-dassainissement/.
3.
Les recourants relèvent que la sortie des véhicules sur la
bretelle de la jonction nord de l'A9 nécessiterait une planification routière;
il s'agirait d'un changement d'affectation qui ne pourrait pas être autorisé
dans le cadre de la demande de permis de construire. La sortie des véhicules
sur la bretelle serait dangereuse, de même que la traversée des présélections
pour partir en direction du centre ville depuis la sortie du parking-relais en
raison de la vitesse des véhicules qui arrivent depuis l'autoroute. En période
de haute fréquentation, (matin et soir notamment), cette sortie serait
extrêmement problématique. Le carrefour géré par des feux sur la route de Berne
ne permettrait pas d'absorber l'augmentation du nombre de véhicules à l'heure
de pointe, ce qui risquerait de provoquer la formation de files sur l'autoroute
avec les dangers qui en résulteraient. Les recourants relèvent que
l'utilisation de la bretelle de sortie nécessiterait une autorisation de
l'autorité fédérale. Ils soutiennent aussi que la hiérarchie des routes selon
les normes professionnelles s'opposerait à un débouché de parking sur une voie
autoroutière.
a) L'ordonnance sur les routes nationales du 18
décembre 1995 (ORN) traite à son chapitre 4 du réaménagement des routes
nationales. L'ordonnance distingue le réaménagement proprement dit (art. 28
ORN), des ouvrages de tiers situés entre les alignements (art. 29 ORN). Selon
l'art. 28 ORN, le réaménagement de routes nationales proprement dit nécessite
l'ouverture d'une procédure complète de planification avec l'établissement et
l'approbation des projets généraux par le Conseil fédéral (art. 20 LRN) et
l'approbation des projets définitifs par le département fédéral compétent (art.
27 ss LRN). En revanche, selon l'art. 20 ORN, les ouvrages de tiers situés entre
alignements peuvent faire l'objet d'une autorisation cantonale pour autant que
les travaux ne portent pas atteinte à la sécurité du trafic, à l'affectation de
l'ouvrage et à un élargissement futur de la route (al. 1). L'autorisation doit
toutefois être approuvée par l'Office fédéral des routes (al. 2). L'autorité
octroyant l'autorisation veille à ce que les mesures nécessaires soient mises
en œuvre pour garantir la sécurité de la circulation sur la route nationale et
écarter tout danger pour les personnes et les biens. Les frais sont à la charge
du requérant (al. 3) selon les principes fixés à l'art. 30 ORN.
b) Les travaux en cause ont pour but d'aménager la
sortie du parking-relais sur la bretelle de la jonction nord de l'A9. Il s'agit
de travaux de tiers (Ville de Lausanne) situés entre les alignements, qui
modifient la sortie déjà aménagée pour le parking-relais existant. De tels
travaux ne peuvent être assimilés à un réaménagement de la route nationale au
sens de l'art. 28 ORN, qui nécessiterait de suivre la procédure complète de
planification comprenant l'approbation du projet général et du projet
définitif. C'est donc bien dans le cadre de la procédure d'autorisation de
construire que les travaux doivent être autorisés, l'autorité devant fixer les
conditions nécessaires pour garantir la sécurité du trafic conformément à
l'art. 29 ORN.
c) La décision finale sur l'étude de l'impact sur
l'environnement du 29 juin 2007 comprend l'autorisation du Service des routes
prévue par l'art. 29 ORN concernant les travaux de raccordement de la sorite du
parking-relais à la bretelle de la jonction de l'A9. La décision du Service des
routes fait référence à l'approbation de l'Office fédéral des routes du 4 mai
2007; l'approbation fédérale comporte en outre l'exigence suivante: "la
modification des conditions de trafic découlant des adaptations des accès ne
doit en aucun cas générer des problèmes de sécurité sur le réseau des routes
nationales. Si tel devait être le cas, des mesures seraient rapidement mises en
place aux frais de la Ville de Lausanne, pour les éviter." Le rapport
d'impact de 2
ème
étape prévoit sous chiffre 4.1.2.11 une mesure de
gestion de la file d'attente avec une boucle de détection de file d'attente à
une centaine de mètres du carrefour de Vennes Nord permettant de bloquer la
sortie du parking-relais. Il est précisé que l'application de cette mesure
devait se faire en fonction de l'occupation du parking après une période
d'observation. Le Service des routes a toutefois exigé dans son autorisation
que l'application de la mesure devait se faire uniquement en fonction du trafic
quittant l'autoroute et de la longueur de la file d'attente qui en résulte. Le
Service des routes a exigé une "priorité absolue au trafic quittant
l'autoroute de manière à éviter tout refoulement de la file d'attente sur cette
dernière" en fixant ainsi les mesures nécessaires pour garantir la
sécurité de la circulation, conformément aux exigences de l'art. 29 al. 3 ORN.
Au surplus, l'étude de trafic RGR avait précisément pour but de vérifier le bon
fonctionnement des carrefours avec l'extension du parking-relais à 1’200 places
aux heures de pointes du matin et de la fin d'après midi avec le trafic
supplémentaire estimé à 3’600 véhicules par jour.
Enfin, le Service des routes a demandé qu'une
convention soit établie avec la Ville de Lausanne et soumise à l'approbation de
l'Office fédéral des routes pour régler les modalités financières prévues à
l'art. 30 ORN; la convention doit aussi fixer les conditions techniques de
préservation des installations nécessaires à l'exploitation du réseau des
routes nationales en relation avec la phase de chantier, ainsi que les
conditions liées à l'exploitation et à l'entretien des routes nationales
(déneigement, balayage, etc.). En définitive, il apparaît que toutes le
conditions requises pour l'octroi de l'autorisation prévue par l'art. 29 ORN
sont remplies et le recours est mal fondé dans la mesure où il est dirigé
contre cette autorisation.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours
doit être rejeté dans le sens des considérants et les décisions attaquées
maintenues. L’instruction du recours a permis de compléter le dossier sur
plusieurs aspects qui ne ressortaient pas clairement des dossiers mis à
l’enquête publique. Pour ce motif, il convient de faire application de l’art.
55 al. 3 LJPA en compensant les dépens et en laissant les frais de justice à la
charge de l’Etat.
Par ces motifs
la Ière Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans le sens des considérants.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 20 juillet
2007 levant l'opposition des recourants au projet de construction d'un parking
d'échange de 1’190 places "P+R Vennes" (CAMAC n°78'353),
la décision finale sur l'étude de l'impact sur
l'environnement rendue le 29 juin 2007 par le Service du développement
territorial, relative au projet de construction d'un parking d'échange de 1’190
places "P+R Vennes",
la décision de la Municipalité de Lausanne du 23 juillet
2007 levant l'opposition des recourants à la demande préalable d'implantation
des bâtiments A et B réservés aux activités associées au parking-relais (CAMAC
n°78'403),
ainsi que toutes les autres décisions cantonales spéciales
en rapport avec les enquêtes CAMAC 78'353 et CAMAC 78'403,
sont maintenues.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice.
IV.
Les dépens sont compensés.
jc/Lausanne, le 18 janvier 2008
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans
les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.