vd_omni · FI.2005.0210 · 2006-10-27 · fr

MONOD, MERMOD, ANSERMET-REILLE, MERMOD/Commission communale de recours en matière de taxes et impôts, Municipalité d'Ormont-Dessous | Une taxe d'épuration peut être fixée schématiquement et non pas en fonction de la consommation effective, ainsi par référence aux notions de personne inscrite au contrôle des habitants et d'unité locative, applicables pour un camping.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.10.2006 FI.2005.0210

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
27 octobre 2006
Composition
M. Jacques Giroud, président; MM. Laurent Merz et
Marc-Etienne Pache, assesseurs
recourants
1.
Roger MONOD,
au Sépey,
2.
Robert MERMOD, p.a. M. Roger Monod,
au Sépey,
3.
Anne-Marie ANSERMET-REILLE, p.a. M.
Roger Monod,
au Sépey,
4.
Dominique MERMOD, p.a. M. Roger
Monod,
au Sépey,
tous représentés par Pierre-Alexandre SCHLAEPPI, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Commission communale de recours en matière
de taxes et impôts
de la Commune d'Ormont-Dessous,
autorité
concernée
Municipalité d'Ormont-Dessous,
Recours Roger MONOD et consorts c/ décision de la
Commission communale de recours en matière de taxes et impôts du 8 septembre
2005 d'Ormont-Dessous (taxes communales d'épuration 2003, 2004 et 2005)
Vu les faits suivants
A.
Roger Monod, Robert Mermod, Anne-Marie Ansermet-Reille et
Dominique Mermod sont copropriétaires de la parcelle 2986 de la Commune
d'Ormont-Dessous, dans la localité des Mosses. Cette parcelle comprend un
bâtiment et est exploitée comme camping à l'enseigne "La Toundra".
Par convention du 24 juin 1981, passée entre les
précédents copropriétaires de cette parcelle, dont Robert Mermoud et Roger Monod,
et la Commune d'Ormont-Dessous, le régime des taxes d'épuration avait été réglé
comme il suit. Les taxes uniques d'introduction au sens des art. 34 let. a et
35 let. a du règlement communal sur les égouts et l'épuration des eaux du 21
octobre 1970 (ci-après : le règlement) devaient être calculées sur la base d'un
montant de 750'000 fr. correspondant à 150 caravanes à 5'000 fr. et comprenant
le bâtiment existant. Les taxes annuelles des art. 34 let. b et 35 let. b du
règlement devaient elles aussi être calculées en fonction de ce montant, qui
devait être adapté en fonction de l'indice de l'assurance-incendie.
En 1992, à l'occasion d'une modification du
règlement, les art. 34 et 35 ont été remplacés par un art. 42 traitant les
taxes unique de raccordement et annuelle. Comme par le passé, ces taxes étaient
calculées en fonction de la valeur d'assurance-incendie.
Le 11 décembre 2002, le Conseil communal
d'Ormont-Dessous a modifié notamment l'art. 42 du règlement, qui a désormais la
teneur suivante :
"(...)
Taxes d'égouts et d'épuration
En contrepartie du raccordement direct ou indirect d'un
bâtiment au réseau principal d'évacuation, il est perçu du propriétaire :
a)   une taxe
unique de raccordement calculée au taux de 1,5 % de la valeur d'assurance-incendie(valeur
ECA) du bâtiment, rapportée à l'indice 100 de 1990, TVA en sus.
(...)
b)   une taxe
annuelle STEP et collecteurs financée selon les principes suivants :
Personnes établies :
1.   Une taxe
"habitant" due pour l'entier de l'année, pour toute pesonne âgée de
18 ans révolus inscrite au Contrôle de habitants au 1
er
janvier,
dont la valeur unitaire est au maximum de Fr.70.-- selon le tarif annexé au
présent règlement, TVA en sus.
2.   Une taxe
annuelle par logement basée sur l'unité locative due par le propriétaire
reconnu comme tel au 1
er
janvier, dont la valeur unitaire est au
maximum de Fr.100.--, TVA en sus, selon le tarif annexé, au présent règlement.
Résidents secondaires :
1.   Une taxe
annuelle par logement basée sur l'unité locative due par le propriétaire
reconnu comme tel au 1
er
janvier, dont la valeur unitaire est au
maximum de Fr.100.--, TVA en sus, selon le tarif annexé au présent règlement.
(...)"
Le tarif dont il est question dans cette disposition
se présente sous la forme d'une "annexe 1" au règlement, intitulée
"Tableau des taxes annuelles". On y lit que, pour un camping, une
"UL" (unité locative) doit être comptée "par caravane, y. c.
bâtiment central".
B.
Par lettre du 19 décembre 2002, la municipalité a demandé
à son avocat s'il était possible de dénoncer la convention de 1981 et si le
nouveau tarif pouvait être appliqué. Ce conseil lui a répondu le 23 janvier
2003 notamment qu'une dénonciation pourrait ne pas être justifiée.
Par lettre du 7 avril 2003, la municipalité a
déclaré notamment ce qui suit aux copropriétaires :
"(...)
Nous nous référons à notre entretien du 2 écoulé et vous
confirmons que le problème posé par l'ignorance de l'existence de la convention
du 24 juin 1981 entre votre Société et la Commune, laquelle définit notamment
le mode de calcul de ladite taxe, nous conduit à vous présenter une proposition
devant permettre de régler ce différend.
(...)
3.    Préavis
municipal soumis au Conseil communal
: la propriété du Camping ayant une
superficie de deux ha, il avait été admis d'affecter l'ha de l'indice "10
unités locatives" à Fr.70.-- l'unité, soit une nouvelle taxe de
Fr.1'400.--, TVA non comprise.
(...)
Au vu de ce qui précède, notre autorité vous propose de
faire application de la variante No 3 ci-dessus, à savoir la proposition
municipale ayant été soumise au Conseil communal
.
Enfin, compte tenu de la présente situation à ce sujet et des
délais que, de part et d'autre, nous sommes appelés à devoir respecter, il est
admis que la taxe annuelle 2003 demeure basée sur l'ancien règlement et que les
nouvelles dispositions qui seront finalement adoptées entrent en vigueur le 1
er
janvier 2004.
(...)"
C.
Le 24 novembre 2003, le Boursier communal a adressé aux
copropriétaires susmentionnés un bordereau de taxes communales pour l'année
2003. Parmi celles-ci, la taxe d'épuration s'élevait à 1400 fr., correspondant
à 20 "unités locatives" à 70 francs. Les intéressés s'en sont
acquittés.
Auparavant, le 15 octobre 2003, la municipalité
avait émis un préavis au Conseil communal, dans lequel elle proposait de
modifier la teneur de l'annexe au règlement en ce sens qu'il était compté pour
le camping 10 unités locatives par hectare. Cette proposition, qui avait déjà
fait l'objet d'un précédent préavis le 21 août 2002 et qui recevait l'agrément
des copropriétaires a été refusée par le Conseil communal le 16 décembre
2003.
Le 16 janvier 2004, le Boursier communal a adressé
aux copropriétaires un nouveau bordereau de taxes communales pour l'année 2003.
Parmi celles-ci, la taxe d'épuration s'élevait à 10'290 fr., calculée à raison
de 147 caravanes à Fr.70.--. Ce bordereau comportait l'indication selon
laquelle il annulait et remplaçait celui du 24 novembre 2003.
D.
Par acte du 16 février 2004, les copropriétaires ont
recouru contre la taxe précitée à la Commission communale de recours en matière
d'impôt d'Ormont-Dessous (CCR). Ils concluaient à son annulation,
"respectivement" à sa réforme en ce sens que la taxe de 1'400 fr.
fixée par décision du 24 novembre 2003 était confirmée.
Par bordereau du 31 décembre 2004, les
copropriétaires se sont vu réclamer pour 2004 une taxe d'épuration de 10'500 fr.
correspondant à 150 caravanes à 70 francs. Contre cette décision, ils ont
interjeté un nouveau recours à la CCR le 8 septembre 2004.
Par arrêt du 8 septembre 2005, la CCR a rejeté les
deux recours.
Par bordereau du 9 septembre 2005, les
copropriétaires se sont vu réclamer une taxe d'épuration pour l'année 2005 d'un
montant de 10'500 francs.
E.
Les copropriétaires ont saisi le Tribunal administratif
par acte du 10 octobre 2005 en concluant à l'annulation du prononcé de la CCR,
"respectivement" à sa réforme en ce sens que les bordereaux relatifs
aux taxes d'épuration pour les années 2003, 2004 et 2005 étaient annulés. Ils
concluaient également à l'annulation ou à la réforme de l'annexe au règlement
et à ce qu'ordre soit donné à la Commune d'Ormont-Dessous de modifier le
règlement.
Invitée à répondre au recours, la CCR a communiqué
au Tribunal administratif par lettre du 12 novembre 2005 un arrêt qu'elle avait
rendu le 3 novembre précédent, par lequel elle rejetait les recours formés
contre les bordereaux des 16 février et 8 septembre 2004 et 17 octobre 2005.
Par lettre du 29 novembre 2005, les recourants ont
déclaré qu'ils recouraient également contre l'arrêt du 3 novembre 2005 en
prenant des conclusions semblables à celles de leur recours du 10 octobre 2005.
La CCR n'a pas utilisé la faculté qui lui a été donnée de s'exprimer au sujet
de cette écriture.
Les moyens des parties seront repris ci-dessous dans
la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Par contrat de droit administratif du 24 juin 1981, la
commune a valablement déterminé l'obligation qui incombait aux copropriétaires
en matière d'épuration des eaux. En effet, dès lors que la réglementation en
vigueur était lacunaire, en tant qu'elle ne fixait la taxe de raccordement et
d'épuration annuelle que pour des bâtiments, une place était laissée libre pour
un procédé contractuel en ce qui concerne des caravanes rassemblées autour d'un
bâtiment (Moor, Droit administratif, vol. II, 3.2.1.1). La question est toutefois
de savoir si, comme le soutiennent les recourants, une modification ultérieure
de la réglementation, qui saisit désormais expressément les caravanes, demeure
sans effet sur le contrat.
b) Il faut relever d'emblée que les copropriétaires
parties au contrat passé en 1981 ne sont plus les mêmes aujourd'hui. Deux
d'entre eux ont en effet été remplacés, comme l'indique le registre foncier, en
1995 et 1997 par de nouveaux venus. En théorie, la commune aurait dès lors pu
soutenir que le contrat avait été conclu intuitu personae avec un groupe de
quatre personnes particulières et qu'il ne pourrait pas être invoqué par des
personnes différentes. Elle n'en a cependant rien fait et on doit plutôt
retenir que l'objet du contrat ne nécessitait pas que celui-ci soit conclu avec
une personne particulière : l'essentiel pour la collectivité était que des
taxes soient prélevées pour des caravanes, peu important que des changements affectent
ou non la composition du groupe que formaient ses partenaires contractuels.
D'ailleurs, les changements intervenus en 1995 et 1997, probablement au su de
la commune, n'ont en rien modifié l'application de la convention. Cela étant,
on considérera que la commune a admis par actes concluants une reprise de dette
opérée par les nouveaux venus (art. 176 al. 3 CO; Tschäni, in Basler Kommentar,
n. 8 ad art. 176). Ceux-ci ont dès lors qualité, tout comme les copropriétaires
initiaux, pour invoquer la teneur du contrat de 1981.
c) Conférant des droits acquis ou créant un droit
subjectif dont découle une garantie de stabilité en vertu du principe de la
bonne foi, le contrat de droit administratif reste en force même si une
réglementation adoptée postérieurement le contredit (ATF 122 I 328, spéc.
340 consid. 7 a; 103 Ia 505; Moor, Droit administratif, vol. I,
3.2.4.2; Chiariello, Treu und Glauben als Grundrecht nach art. 9 der schweizerischen
Bundesverfassung, Berne, 2004, p. 193; Weber Dürler, Neuere Entwicklung des
Vertrauennsschutz, in ZBl 2002 p. 299).
Tel est le cas également lorsque
le contrat réserve la législation future : cette réserve demeure sans portée en
tant que la nouvelle réglementation porterait atteinte à des droits acquis résultant
du contrat (ATF 126 II 171, consid. 3c et 4b).
En l'espèce, un contrat n'a été conclu que pour
combler une lacune de la réglementation communale. Alors que celle-ci fixait
des taxes en fonction de la valeur d'assurance-incendie attribuée à des
bâtiments, elle ne saisissait pas les habitations mobilières que constituait
des caravanes. On a dès lors attribué par convention une valeur à celles-ci, à
raison de 5'000 fr. l'unité, pour appliquer ensuite à la dite valeur le même
taux que pour des bâtiments. S'il était fait référence aux art. 34 et 35 du
règlement alors en vigueur, traitant à la fois des taxes de raccordement et
annuelle, ce n'était que pour intégrer les caravanes et leur valeur convenue au
régime ordinaire et non pas pour créer en faveur du camping un régime exorbitant.
Rien n'indique en particulier qu'en échange d'une contrepartie, on ait entendu
octroyer des avantages au camping pour une longue durée comme cela avait été le
cas dans l'affaire ayant donné lieu à l'ATF 103 Ia 31. Dans ces conditions, on
ne saurait considérer que le contrat a conféré aux copropriétaires un droit
acquis s'agissant du mode de calcul de la taxe litigieuse. A l'instar des
propriétaires de bâtiments, ils étaient donc exposés à ce que la réglementation
applicable soit modifiée. Tel a été le cas lorsqu'il s'est agi de l'adapter à
la jurisprudence du Tribunal fédéral remettant en cause la référence à la
valeur d'assurance-incendie (cf. à ce sujet l'arrêt du Tribunal administratif
du 28 avril 2006 dans la cause FI.2005.0013, consid. 8). Selon l'annexe au
nouveau règlement, il a alors été prévu d'attribuer aux caravanes non plus une
valeur d'assurance-incendie globale et fictive, mais à chacune d'elles une
"unité locative" imposable, dont un multiple était attribué à des
logements situés dans un bâtiment. Rien ne justifie donc que ce changement
généralisé ne vaille pas pour les recourants, pour autant qu'il soit en
lui-même admissible, eu égard notamment aux principes d'équivalence et
d'égalité de traitement applicables en matière de contributions causales.
d) Encore faudrait-il cependant que le contrat
conclu en 1981 ait perdu son effet à l'issue d'une résiliation formelle. Or,
loin de procéder à sa dénonciation, tenue par son conseil pour délicate à
défaut soit d'une longue durée d'application, soit d'un changement important
des circonstances, la municipalité s'y est expressément référée par lettre du 7
avril 2003, déclarant même que la taxe 2003 "demeure(rait) basée sur
l'ancien règlement". Relevant qu'elle avait ignoré l'existence de cette
convention au moment de l'adoption de la nouvelle réglementation, elle a proposé
dans cette correspondance un arrangement; selon celui-ci, un amendement devait
être soumis au Conseil communal selon lequel 20 unités locatives étaient
attribuées au camping. Lorsque cet amendement a été écarté par l'autorité
législative le 16 décembre 2003, la municipalité n'a pas pour autant résilié
formellement le contrat de 1981 mais a notifié un bordereau de taxes pour
l'année 2003, cela en date du 16 janvier 2004. C'est alors seulement qu'il a
été implicitement signifié aux copropriétaires que l'autorité municipale
entendait se départir de la convention de 1981. Dans ces conditions, on ne
saurait considérer pour le passé, à savoir pour l'année 2003, que la nouvelle
réglementation doit s'appliquer aux recourants, qui pouvaient encore bénéficier
du régime conventionnel. Il faut cependant constater qu'ils n'en n'ont pas
pleinement tiré parti puisqu'ils ont accepté de s'acquitter de la taxe prévue
par le bordereau qui leur avait été adressé le 24 novembre 2003, taxe
déterminée conformément au projet d'arrangement susmentionné. N'ayant pas
recouru contre ce bordereau, la décision qu'il comprenait est entrée en force
et ne peut plus aujourd'hui être remise en cause. Il en va différemment des
décisions concernant les taxes 2004 et 2005, qui ont été notifiées ultérieurement
et pour lesquelles il faut examiner si elles reposent sur une base
réglementaire adéquate.
2.
a) Selon les art. 60a LEaux et 32a LPE, les cantons
doivent veiller à ce que les coûts de construction, d’exploitation,
d’entretien, d’assainissement et de remplacement des installations d’évacuation
et d’épuration des eaux, de même que les coûts de l’élimination des déchets
urbains soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments ou d’autres taxes, à la
charge de ceux qui en sont à l’origine (contributions causales respectant le
principe de la causalité et celui de la couverture des frais). La loi énumère
une série de critères qui doivent être respectés lors de la fixation de ces
contributions. La perception de ces dernières doit tenir compte du type et de
la quantité d’eau usée produite ou de déchets remis (art. 60a al. 1 lit.a
LEaux ; art. 32a al. lit.a LPE).
Le principe de causalité énoncé dans ces deux
dispositions doit valoir pour toutes les contributions qui sont prélevées pour
couvrir les frais d’élimination des eaux usées et des déchets, y compris pour
les éventuelles contributions uniques (taxe de raccordement); par la nature des
choses cependant, ce principe déploie essentiellement ses effets sur les taxes
d’utilisation périodiques.
La loi n’exige pas que les taxes d’élimination des
eaux usées ou des déchets soient prélevées exclusivement de manière
proportionnelle aux quantités effectives d’eaux usées ou de déchets produits
mais il doit exister un certain rapport entre les taxes d’utilisation et la
mesure dans laquelle les installations d’élimination sont mises à
contribution ; la quotité de la taxe doit présenter une certaine
dépendance par rapport aux quantités de déchets ou d’eaux usées, ce qui
n’exclut cependant pas une certaine schématisation de ce facteur. Le Tribunal
fédéral considère comme incompatible avec les art. 60a LO et 32a LPE les
contributions périodiques d’élimination des eaux usées ou des déchets qui se
fondent exclusivement sur la valeur d’assurance de l’immeuble.
Le principe selon lequel les taxes d’utilisation
doivent être en rapport avec l’utilisation effective des installations
correspondantes résulte déjà du principe de l’équivalence qui s’applique aux
contributions causales, ainsi que du principe de l’égalité de traitement. La
question de savoir sous quelle forme ce rapport est établi et dans quelle
mesure cette dépendance doit exister relève dans une large mesure du pouvoir
formateur du législateur compétent. Comme l’infrastructure pour l’élimination
des déchets et des eaux usées doit être mise à disposition indépendamment de
son utilisation effective par les différents immeubles, une part des dépenses
correspondantes peut être mise à la charge des utilisateurs par une taxe de
base indépendante des quantités (taxe de mise à disposition).
b) En l'espèce, la réglementation communale prévoit
qu'une taxe est due annuellement pour le fonctionnement de la station
d'épuration et pour l'établissement ou l'entretien des collecteurs. A une taxe
de base annuelle de 50 à 70 fr. pour toute personne inscrite au Contrôle des
habitants, s'ajoute une taxe annuelle de 70 à 100 fr. par unité locative, le
nombre d'unité étant fonction du nombre de pièces habitables ou de la surface
occupée; c'est ainsi qu'un studio d'une pièce représente trois unités locatives,
tandis qu'un appartement de quatre pièces représente six de ces unités. Pour
les personnes qui occupent une résidence secondaire, ainsi une caravane, la
taxe de base n'est pas due, seule étant perçue la taxe en fonction des unités
locatives; selon l'annexe au règlement, à une caravane correspond une unité
locative "y. c. bâtiment central", par quoi il faut comprendre qu'aucune
unité n'est attribuée au bâtiment d'exploitation d'un camping.
Pour les recourants, le système prévu par le
règlement est inadéquat dès lors qu'il ne prend pas en considération la
consommation d'eau effective. Celle-ci ne serait pour l'entier du camping
litigieux que de 1'190 m3 par année en moyenne compte tenu du mode de vie
particulier qui y est choisi; cette consommation, eu égard aux tarifs pratiqués
dans d'autres communes, devrait donner lieu à une taxe dix fois moindre que la
taxe litigieuse, qui représente au surplus une augmentation de 750 % par
rapport à la précédente.
Le grief d'une absence de correspondance entre la
taxe litigieuse et l'usage effectif des installations communales tombe
cependant à faux. En effet, contrairement aux critères de la valeur d'assurance-incendie,
les notions conjuguées de personne inscrite au contrôle des habitants et
d'unité locative présentent un lien avec la quantité d'eau à traiter. Que
celle-ci soit évaluée schématiquement et ne résulte pas de la consommation
effective n'est pas contraire à la jurisprudence du Tribunal fédéral. Quant à
la proportion instaurée à cet égard entre l'habitant à l'année d'un logement
d'une pièce et celui qui réside par intermittences dans une caravane, on ne
voit pas quelle soit déraisonnable : alors que le premier, vivant par hypothèse
seul, générera un certain volume d'eau à traiter durant 365 jours par année et s'acquittera
d'une taxe globale de 260 fr. (50 + 70 + 70 + 70), le second, vivant par
hypothèse avec une autre personne durant deux mois par année, générera avec
elle un volume d'eau à traiter représentant proportionnellement 4/12 ou 33 % (2
personnes x 2 mois : 12 mois), mais ne donnera lieu qu'à une taxe de 70 fr.
représentant proportionnellement 26,9 % (= 70 x 100 : 260). On ne saurait dès
lors suivre les recourants en ce qui concerne soit la relation de la taxe avec
l'usage des installations, soit son caractère disproportionné.
3.
Les recourants prétendent encore à tort que la taxe
litigieuse ne pourrait être exigée qu'en présence de bâtiments et non pas comme
en l'espèce pour des objets mobiliers tels que les caravanes. Certes l'art. 42
du règlement ne traite-t-il que d'une taxe due "en contrepartie du
raccordement (...) d'un bâtiment". Mais un tel assujettissement est donné en
l'espèce par la présence d'un bâtiment d'exploitation sur la parcelle propriété
des recourants. Rien n'exclut ensuite que la fixation de la taxe soit fonction
des particularités de l'immeuble et que le règlement prenne en considération
les caravanes qui y sont installées.
4.
Les conclusions des recourants dirigées contre le règlement
lui-même, qui ne vaut pas décision attaquable selon l'art. 4 al. 1
er
LJPA, sont irrecevables.
5.
Les motifs qui précèdent conduisent au rejet des recours
en tant qu'ils sont recevables, sauf en ce qui concerne la taxe pour l'année
2003, qui doit être réduite au montant fixé par lettre de la municipalité du 24
novembre 2004. Des dépens réduits seront alloués aux recourants, dont il
convient de fixer le montant à 500 francs. Quant à l'émolument de justice, fixé
à 1'500 fr., il sera mis à la charge des recourants à concurrence de 1'200 fr.
et de la Commune d'Ormont-Dessous pour le solde.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Les recours sont partiellement admis en tant que
recevables.
II.
La décision de taxation pour l'année 2003 rendue le 16
janvier 2004 par la Municipalité d'Ormont-Dessous est réformée en ce sens qu'en
est retranchée la taxe d'épuration d'un montant de 10'290 francs, déjà fixée à
un montant de 1'400 francs par décision du 24 novembre 2003.
III.
Les décisions de taxation pour les années 2004 et 2005
sont confirmées.
IV.
La Commune d'Ormont-Dessous versera à Roger Monod, Robert
Mermod, Anne-Marie Ansermet-Reille et Dominique Mermod une indemnité de 500
(cinq cents) francs à titre de dépens.
V.
Un émolument de justice d'un montant de 1'200 (mille deux
cents) francs est mis à la charge des recourants mentionnés sous chiffre IV
ci-dessus.
VI.
Un émolument de justice d'un montant de 300 (trois cents)
francs est mis à la charge de la Commune d'Ormont-Dessous.
jc/Lausanne, le 27 octobre 2006
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.