vd_omni · PS.2020.0007 · 2020-06-22 · fr

A.________/Bureau de recouvrement et d'avances de pensions alimentaires | Avances sur pensions alimentaires. Notion de "partenaire vivant en ménage commun" au sens des art. 10 al. 1 let. d LHPS et 12 al. 2 RLHPS. En se contentant de constater, sans autres considérations, que la recourante et son ami faisaient ménage commun, le BRAPA n'a pas établi l'existence d'un concubinage stable et durable, qui seul permet selon la jurisprudence d'inclure le revenu du partenaire vivant en ménage commun avec le requérant dans le calcul de l'aide financière prévue par la LRAPA. Recours admis et cause renvoyé au BRAPA pour nouvelle décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.06.2020 PS.2020.0007

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 juin 2020
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; Mme Isabelle Perrin et
M. Marcel-David Yersin, assesseurs; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Bureau de recouvrement
et d'avances de pensions alimentaires,
à Lausanne,
Objet
Pension alimentaire
Recours A.________ c/ décisions du Bureau de
recouvrement et d'avances de pensions alimentaires du 10 janvier 2020
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont les parents de C.________,
né hors mariage le 6 mai 2013.
Par convention ratifiée le 14 mars
2014 par la Juge de paix de l'arrondissement de la Broye du canton de Fribourg,
B.________ s'est engagé à contribuer à l'entretien de son fils par le versement
des pensions mensuelles suivantes, payables le premier de chaque mois en mains
de la mère: 400 fr. jusqu'à six ans révolus, 500 fr. jusqu'à douze révolus et 700
fr. jusqu'à sa majorité ou jusqu'à la fin de sa formation.
B.
Le 25 juillet 2016, A.________ a cédé ses droits
sur les pensions alimentaires futures dues par B.________ au Bureau de
recouvrement et d'avances de pensions alimentaires (BRAPA) du canton de Vaud.
Le même jour, elle a également signé une déclaration selon laquelle elle
s'engageait à tenir le BRAPA immédiatement informé de tout changement survenant
dans sa situation financière ou personnelle. Son attention a été expressément
attirée sur le fait que le remboursement des sommes indûment touchées pouvait
être exigé si elle taisait des faits importants.
A.________ a bénéficié dès le 1
er
août 2016 d'avances totales sur les montants dus, soit 400 fr. par mois
jusqu'à fin mai 2019 et 500 fr. à compter du 1
er
juin 2019.
C.
Dans le courant du mois de novembre 2019, le BRAPA
a appris que A.________ avait changé d'adresse et qu'elle avait emménagé avec D.________
à compter du 1
er
octobre 2019. Il a informé l'intéressée que les
revenus de ce dernier seraient désormais pris en compte pour déterminer son
droit aux avances et l'a invitée à fournir la copie de son bail à loyer et tout
document sur la situation financière de son concubin.
Les renseignements et documents
demandés ont été transmis dans le délai imparti à l'autorité. Il ressort du
bail produit que le contrat a été signé le 28 mai 2019 par A.________ et D.________.
Par décision du 10 janvier 2020, le
BRAPA a fixé à 80 fr. le montant de l'avance mensuelle à laquelle A.________
avait droit à compter du 1
er
novembre 2019; il a pris en compte le
revenu de D.________ dans le calcul du revenu déterminant pour le droit aux
avances. Par décision du même jour, le BRAPA a réclamé à A.________ la
restitution d'un montant de 360 fr., correspondant à la différence entre
l'avance qu'elle avait perçue pour le mois d'octobre 2019 et celle à laquelle
elle aurait droit compte tenu de son concubinage.
D.
Par acte du 27 janvier 2020, A.________ a saisi la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d'un recours
contre ces décisions. Elle s'oppose à la réduction de l'avance mensuelle
qu'elle percevait jusqu'alors. Elle reproche à l'autorité intimée de retenir un
concubinage, sans se fonder sur un jugement. Elle invoque également sa
situation financière difficile, précisant ne réaliser personnellement aucun
revenu.
Dans sa réponse du 17 février 2020,
l'autorité intimée conclut au rejet du recours.
La recourante s'est encore exprimée
dans une écriture du 7 mars 2020.
La cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à
l'art. 79 LPA-VD.
2.
a) Aux termes de l'art. 5 de la loi vaudoise du 10 février 2004 sur le recouvrement et les avances sur pensions alimentaires
(
LRAPA; RSV 850.36
), l
'ayant droit à des pensions alimentaires enfant ou adulte, domicilié
dans le canton de Vaud, qui ne reçoit pas ou qui reçoit irrégulièrement la
prestation qui lui est due, peut demander au Service de prévoyance et d'aide
sociales une aide appropriée.
Cette aide peut notamment consister
dans des avances totales ou partielles sur les pensions alimentaires courantes
en faveur du créancier d'aliment qui se trouve dans une situation économique
difficile (art. 9 al. 1, 1
ère
phrase, LRAPA). Le règlement
du Conseil d'Etat du 30 novembre 2005 (RLRAPA; RSV 850.36.1) précise à son
art. 4 que
des avances mensuelles sont accordées
selon un barème de revenus déterminants nets annuels de l'unité économique de
référence (UER) compris entre 29'000 fr. et 52'000 fr. progressifs par tranches
de 500 fr., les créanciers dont le revenu est inférieur à 29'000 fr. percevant
des avances totales. La loi du 9 novembre 2010 sur l'harmonisation et la
coordination de l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation et
au logement cantonales vaudoises (LHPS; BLV 850.03) est applicable en ce qui
concerne le calcul du revenu déterminant, la composition de l'UER et la
hiérarchisation des prestations sociales (art. 9a LRAPA; art. 5 et 5a RLRAPA).
Selon l'art. 6 al. 2 LHPS,
le revenu déterminant unifié (RDU), qui sert de base de calcul pour
notamment le droit aux avances sur pensions alimentaires, est constitu
é
du revenu net au sens de la loi cantonale du 4
juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux (ci-après: LI; BLV 642.11),
majoré des montants affectés aux formes reconnues de prévoyance individuelle
liée (3
ème
pilier A), du montant net dépassant les déductions
forfaitaires pour frais d'entretien d'immeubles et investissements destinés à
économiser l'énergie et à ménager l'environnement, des pertes commerciales de
l'activité indépendante, des pertes commerciales non compensées ainsi que des
pertes sur participations commerciales qualifiées (let. a); d'un quinzième du
montant composé de la fortune nette au sens de la LI, majorée de l'ensemble des
dettes privées et d'exploitation, y compris celles garanties par gage
immobilier (let. b, 1
ère
phrase). L'UER, pour sa part, désigne
l'ensemble des personnes dont les éléments constitutifs du revenu déterminant
unifié décrits à l'article 6 sont pris en considération pour calculer
le droit à une prestation au sens de la présente loi (art. 9 LHPS). Selon
l'art. 10 al. 1 LHPS, elle comprend: la personne titulaire du droit (let.
a); le conjoint (let. b); le partenaire enregistré au sens des lois fédérale et
cantonale sur le partenariat enregistré (let. c); le partenaire vivant en
ménage commun avec la personne titulaire du droit (let. d); les enfants majeurs
économiquement dépendants, en lien de filiation avec la personne titulaire du
droit, son conjoint, son partenaire enregistré ou la personne avec qui elle vit
en ménage commun (let. e).
b) En l'espèce, l'autorité intimée a
pris en compte le revenu de D.________ dans le calcul du revenu déterminant
pour le droit aux avances de la recourante; elle a expliqué dans ses écritures
s'être fondée sur l'art. 10 al. 1 let. d LHPS, qui prévoit que l'UER comprend
notamment "
le partenaire vivant en ménage commun avec la personne
titulaire du droit
". La recourante critique cette manière de faire,
reprochant à l'autorité intimée d'avoir retenu l'existence d'un concubinage
sans s'appuyer sur un jugement.
aa) Le Conseil d'État vaudois a
précisé la notion de partenaires "
vivant en ménage commun"
et
la manière d'établir l'existence d'un tel ménage à l'art. 12 du règlement
d'application, du 30 mai 2012, de la LHPS (RLHPS; BLV 850.03.1). Aux termes de
cette disposition, qui assimile les personnes faisant ménage commun à celles
"
menant de fait une vie de couple"
: sont considérées comme
faisant ménage commun au sens de l'article 10, alinéa 1, lettre d de la loi les
personnes menant de fait une vie de couple (al. 1); le ménage commun peut
être établi sur la base des déclarations du requérant ou de la présomption
ci-après (al. 2); le ménage commun est présumé si (al. 3): le requérant a un ou
plusieurs enfants communs avec son partenaire et s'il vit avec lui dans le même
ménage (let. a) ou le requérant et son partenaire vivent dans le même ménage
depuis au moins cinq ans (let. b).
Par ailleurs, dans un arrêt récent du
15 octobre 2018 rendu dans la cause 2C_201/2018, le Tribunal fédéral a apporté
les compléments suivants s'agissant de l'interprétation qu'il fallait donner à
l'art. 10 al. 1 let. d LHPS:
"(…)
4.4.3. En l'occurrence, d'un point de vue
strictement littéral, il ne peut être reproché au Tribunal cantonal d'avoir
considéré que le recourant et son amie pouvaient être qualifiés de "personnes
menant de fait une vie de couple" au sens de l'art. 12 al. 1 du règlement
cantonal sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation
règlement (RLHPS/VD), dès lors qu'ils habitaient le même appartement et
formaient un couple. Dans le langage courant en effet, le terme de "couple"
sert à désigner deux personnes unies par des relations sentimentales et/ou
physiques (Le Petit Robert, Dictionnaire alphabétique et analogique de la
langue française, édition 2017, p. 565). Il n'en demeure pas moins nécessaire
d'examiner si une telle interprétation littérale du droit cantonal est
soutenable eu égard aux autres méthodes d'interprétation, notamment
systématique et historique.
4.4.4. Du point de vue systématique, il
convient de relever que la notion de "personnes menant de fait une vie de
couple" n'est pas une notion propre et spécifique au règlement cantonal
sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation (RLHPS/VD). Elle
est utilisée par d'autres lois fédérales et cantonales antérieures à ce
règlement.
Lors de l'adoption de la loi fédérale du 18
juin 2004 sur le partenariat enregistré (LPart; RS 211.231), la Confédération
a, pour la première fois, introduit la notion précitée dans diverses
dispositions fédérales régissant les incompatibilités, les motifs de récusation
et le droit de refuser de témoigner (cf. notamment art. 10 al. 1 ch. 2 LP [RS
281.1] et art. 10 al. 1 let. b PA [RS 172.021]). L'idée était de tenir compte
du fait que le nombre des "personnes non mariées qui font durablement
ménage commun" n'avait cessé de croître ces dernières décennies. Selon le
Conseil fédéral, la notion de "personnes menant de fait une vie de couple"
("faktische Lebensgemeinschaft" en allemand) désignait une "relation
de type matrimonial" entre deux personnes du même sexe ou de sexe
différent qui n'ont pas conclu de mariage ni de partenariat enregistré (Message
du 29 novembre 2002 relatif à la loi fédérale sur le partenariat enregistré
entre personnes du même sexe, FF 2003 1252 ch. 2.5.4). Depuis l'adoption de la
LPart, elle a été reprise plusieurs fois par le législateur fédéral, en
particulier à l'art. 168 al. 1 let. a CPP (RS 312.0) et, surtout, à l'art. 264c
CC (RS 210) qui autorise, à certaines conditions, une personne à adopter
l'enfant du partenaire avec lequel elle "mène de fait une vie de
couple". L'expression est censée viser les "personnes de même sexe ou
de sexes différents entretenant des relations stables et étroites, semblables à
celles entretenues dans les liens du mariage (relations de couple)"(Message
du 28 novembre 2014 concernant la modification du code civil [Droit de
l'adoption], FF 2015 866 ch. 2.3.3.5). Selon la doctrine relative au CPP, elle
se réfère à des partenaires dont la liaison revêt une certaine durée, seule
garantie de stabilité, par opposition à une relation passagère (STÉPHANE WERLY,
in Commentaire romand, Code de procédure pénale, 2011, n° 10 ad art. 168 CPP;
aussi notamment VEST/HORBER, in Basler Kommentar, Schweizerische
Strafprozessordnung, art. 1-195 StPo, 2 ème éd. 2014, n° 11 ad art. 169 CPP).
Comme évoqué, en droit vaudois, la notion de
"personnes menant de fait une vie de couple" est également
préexistante à l'adoption du règlement cantonal sur l'octroi des prestations
sociales et d'aide à la formation (RLHPS/VD). Le législateur cantonal l'a
consacrée le 19 décembre 2006 déjà, au moment où il s'est agi de mettre en
oeuvre la LPart au niveau cantonal (cf. Exposé des motifs et projet de loi
d'application dans le Canton de Vaud de la loi fédérale sur le partenariat, in:
Bulletin des séances du Grand Conseil du Canton de Vaud, séance du 13 décembre
2006, BGC 2006 6638 ss, spéc. 6663). Cette notion a parfois remplacé celle de
"concubin" que connaissaient certaines lois cantonales. C'est ainsi
que la loi cantonale sur l'action sociale vaudoise du 2 décembre 2003 (LASV/VD;
RSV 850.051) dispose, depuis le 1er janvier 2007, qu'au moment de fixer et de
verser un revenu d'insertion à un administré, il convient de prendre en compte
les ressources de la "personne qui mène de fait une vie de couple avec lui"
(cf. art. 31 al. 2 LASV/VD).
4.4.5. Aucun document préparatoire publié ne
traite directement de la manière dont il conviendrait d'interpréter l'art. 12
al. 1 du règlement cantonal sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à
la formation règlement (RLHPS/VD). Il ressort en revanche sans équivoque du
contexte existant lors de la mise en oeuvre cantonale de la LPart et de
l'exposé des motifs accompagnant ce projet législatif qu'au sens du Conseil
d'Etat vaudois, la notion de "personnes menant de fait une vie de couple",
qui allait être introduite en droit cantonal vaudois et notamment à l'art. 31
al. 2 de la loi cantonale sur l'action sociale (LASV/VD), était censée
correspondre à celle, identique, connue par le droit fédéral. En outre, à
l'instar de ce qui devait prévaloir au niveau fédéral, cette nouvelle notion de
droit cantonal avait pour vocation de se rapporter directement à la
jurisprudence rendue par le Tribunal fédéral s'agissant de la définition et des
effets du "concubinage qualifié" ou du "concubinage durable"
(BGC 2006 6647 s.). Les députés cantonaux sont partis du même présupposé en
commission parlementaire, ainsi qu'en plénum lors des débats parlementaires. En
commission, il a été expressément mis en exergue que la notion de personnes
menant de fait une vie de couple n'était pas déterminée précisément au niveau
du droit f.éral, mais qu'elle résultait d'une définition et de critères fixés
dans la jurisprudence (BGC 2006 6795 s.). Devant le Grand Conseil, le Conseiller
d'État en charge du dossier a relevé qu'en ce qui concerne la notion de "personnes
menant de fait une vie de couple" "la jurisprudence [était] déjà
claire", faisant ainsi manifestement allusion à la jurisprudence fédérale
relative au concubinage dit qualifié ou stable (BGC 2006 6819).
4.4.6. La jurisprudence fédérale en matière
d'aide sociale, de même qu'en matière d'avances de pensions alimentaires et de
subsides à l'assurance-maladie, admet depuis longtemps, à l'instar de ce qui
prévaut en matière de contributions d'entretien entre époux, que, si une
personne assistée vit dans une relation de concubinage stable, il n'est pas
arbitraire de tenir compte de cette circonstance dans l'évaluation des besoins
d'assistance, quand bien même il n'existe pas un devoir légal et réciproque
d'entretien entre les partenaires. Dans cette optique, il est admissible de
tenir compte du fait que ces derniers sont prêts à s'assurer mutuellement
assistance (ATF 134 I 313 consid.
5.5 p. 318; 129 I 1;
136 I 129 consid. 6.1 p. 134; 134 I 313; FamPra.ch 2004 p. 434, 2P.242/2003
consid.
2; arrêts 2P.230/2005 du 10 juillet 2006 consid.
3.3; 2P.218/2003 du 12 janvier 2004 consid. 3.2 et 2P.386/1997 du 24 août
1998).
De jurisprudence constante également, le
Tribunal fédéral considère que la relation de concubinage stable justifiant un
devoir d'assistance mutuel doit être comprise comme une communauté de vie d'une
certaine durée, voire durable, entre deux personnes, à caractère en principe
exclusif, qui présente une composante tant spirituelle que corporelle et
économique, et qui est parfois désignée comme une communauté de toit, de table
et de lit (cf. ATF 118 II 235 consid. 3b p. 238; plus récemment arrêt
5A_613/2010 du 3 décembre 2010 consid. 2 et les arrêts cités). Cela étant, il a
été jugé arbitraire de reconnaître l'existence d'un concubinage stable entre
deux partenaires sur la seule base du fait que ceux-ci venaient d'emménager
dans un même logement (arrêt 1P.184/2003 du 19 août 2003 consid. 2.3.2 et 3).
Le fait qu'une personne fasse ménage commun avec son partenaire constitue un
simple indice, mais non la preuve de l'existence de liens aussi étroits que
ceux qui unissent des époux (cf. ATF 138 III 97 consid. 3.4.3 p. 105). Il en
découle que, dans plusieurs domaines du droit, la portée du concubinage a été
appréhendée en fonction de sa durée. Cependant, en l'absence de règle légale
précise, on ne saurait retenir une durée prédéfinie pour admettre un
concubinage stable. Si plusieurs années de vie commune sont certes un élément
parlant en faveur d'une relation de concubinage stable, elles ne sont pas à
elles seules décisives. Le juge doit au contraire procéder dans chaque cas à
une appréciation de l'ensemble des circonstances de la vie commune afin d'en
déterminer la qualité et si celle-ci peut être qualifiée de relation de
concubinage stable (ATF 138 III 157 consid. 2.3.3 p. 161).
4.4.7. Il convient enfin de relever qu'en
pratique, la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois
ne se cantonne en principe pas à une interprétation strictement littérale de la
notion de "personnes menant de fait une vie de couple" telle qu'elle
est prévue par la loi cantonale sur l'action sociale (LASV/VD) ou par le
règlement cantonal sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la
formation (RLHPS/VD). Adoptant une approche historique et systématique, elle
part généralement de la prémisse selon laquelle ladite notion correspond en
tous points à celle, identique, contenue par le droit fédéral et, partant, à la
notion jurisprudentielle de "concubinage qualifié" ou "concubinage
stable". En effet, comme le relèvent tant le recourant que l'Office
cantonal, le Tribunal cantonal considère en principe que la notion de "vie
de couple de fait", tel qu'elle est prévue en droit cantonal, doit viser
les cas dans lesquels la cohésion préexistante au sein du couple permet
d'attendre d'une personne qu'elle utilise sa fortune personnelle pour
entretenir son partenaire, même si elle n'y est pas légalement tenue. Il se
fonde ainsi sur l'ensemble des circonstances pour apprécier la qualité de la
communauté de vie de deux personnes qui contestent constituer un concubinage
stable (cf. p. ex. arrêts BO.2017.0010 du 11 juin 2018; BO.2016.0015 du 8
janvier 2018; BO.2016.0017 du 16 août 2017; BO.2016.0010 du 19 octobre 2016;
PS.2015.0087 du 6 octobre 2015; PS.2015.0039 du 27 janvier 2016; PS.2012.0039
du 13 septembre 2012; PS.2008.0016 du 15 décembre 2008).
4.5. Il découle de ce qui précède que les législateurs, les tribunaux,
y compris le Tribunal cantonal vaudois, et la doctrine assimilent, de manière
unanime, la notion de "personnes menant de fait une vie de couple",
telle qu'elle est notamment contenue à l'art. 12 al. 1 du règlement cantonal
sur l'octroi des prestations sociales et d'aide à la formation (RLPHS/VD), à
celle de personnes vivant en concubinage stable ou qualifié et que la prise
d'un logement en commun ne constitue qu'un indice parmi d'autres pour établir
l'existence d'un tel concubinage entre deux personnes. Or, comme cela a été
exposé ci-avant (supra consid. 4.4.1), force est d'admettre qu'il serait
arbitraire d'interpréter et d'appliquer, sans motivation objective, cette
notion juridique d'une autre manière et de s'écarter, ce faisant, de la
jurisprudence, notamment cantonale, relative à cette notion.
(…)"
bb) Dans le cas particulier, l'autorité
intimée s'est contentée de constater, sans autres considérations, que la
recourante et D.________ avaient emménagé dans le même appartement le 1
er
octobre 2019 pour retenir qu'ils formaient une UER au sens de l'art. 10 al. 1
LHPS. Ce faisant, elle n'a pas établi l'existence d'un concubinage stable et
durable, qui seul permet selon la jurisprudence rappelée ci-dessus d'inclure le
revenu du partenaire vivant en ménage commun avec le requérant dans le calcul
de l'aide financière prévue à l'art. 9 al. 1, 1
ère
phrase,
LRAPA. Les pièces du dossier ne permettent par ailleurs pas de retenir une
telle qualification. Il semble au contraire que la relation entre la recourante
et son ami serait relativement récente. Sur la base des éléments dont elle
avait à disposition, l'autorité intimée ne pouvait dès lors pas tenir compte du
revenu de D.________ pour réévaluer l'aide financière octroyée à la recourante.
En retenant implicitement un devoir d'assistance, elle a ainsi violé les art.
10 al. 1 let. d LHPS et 12 al. 2 RLPHS. Les décisions attaquées ne peuvent par
conséquent être maintenues et doivent être annulées. Il appartiendra à
l'autorité intimée de statuer à nouveau sur le droit aux avances de la
recourante à compter du 1
er
octobre 2019, le cas échéant après avoir
complété l'instruction sur la durée et l'intensité de la relation que
l'intéressée entretient avec D.________.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours, à l'annulation des décisions attaquées et au renvoi de
la cause à l'autorité intimée pour nouvelle(s) décision(s) dans le sens des
considérants.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les
affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]).
La recourante, qui a procédé seule sans l'assistance
d'un mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 10
et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Bureau de recouvrement et
d'avances de pensions alimentaires (BRAPA) du 10 janvier 2020 sont annulées; la
cause est renvoyée à cette autorité intimée pour nouvelle(s) décision(s) dans
le sens des considérants.
III.
L'arrêt est rendu sans frais, ni allocation de
dépens.
Lausanne, le 22 juin 2020
Le président:                                                                                             Le
greffie
r:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.