vd_omni · AC.2001.0220 · 2004-06-17 · fr

Commune de Féchy c/DINF | La commune recourante ne peut se prévaloir de son autonomie pour exiger de l'autorité cantonale d'approuver la désaffectation d'un chemin communal lorsque cette mesure contrevient aux principes qui résultent de la législation fédérale sur les chemins de randonnée et aux impératifs de protection des monuments historiques.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.06.2004 AC.2001.0220

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 17 juin 2004
sur le recours formé par la
Commune de
Féchy
, représentée par sa municipalité, au nom de qui agit Me Raymond
Didisheim, avocat à Lausanne,
contre
la décision du
Département des
infrastructures
du 18 octobre 2001 admettant le recours de
Gisèle et
Jean-François Burnet
, domiciliés au lieu dit "Croix-de-Luisant",
à 1170 Aubonne, représentés par Me Patrick Sutter, avocat à Lausanne, formé
contre la décision du 4 avril 2000 du Conseil général de la Commune de Féchy,
autorisant la désaffectation partielle du chemin des Acacias, à Féchy, en vue
de la vente de la surface concernée à
Edgar de Picciotto
, domicilié
"La Bossenaz", à 1173 Féchy-Dessus.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt,
président; M. Olivier Renaud et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière: Mme
Christiane Schaffer.
Vu les faits suivants:
A.                     Le chemin des Acacias
est une route communale de 3ème classe sur le territoire de la commune de
Féchy, qui permet de rejoindre depuis le quartier des Cassivettes à Féchy, la
route de Pizy, sur le territoire de la commune d'Aubonne. Cette voie publique
dessert aussi le hameau de la Croix-de-Luisant; elle est carrossable sur le
tronçon reliant la route de Pizy au hameau de la Croix-de-Luisant mais reste
non accessible aux voitures sur le tronçon inférieur allant du quartier des
Cassivettes jusqu'au au hameau
Dans un préavis n°
1/1999, la Municipalité de Féchy (ci-après "la municipalité") a
proposé au Conseil général de vendre à Edgar de Picciotto le terrain sur lequel
le chemin des Acacias a été aménagé. Elle précise dans son préavis qu’Edgar de
Picciotto, qui est propriétaire à Féchy du domaine de la Bossenaz (parcelle n°
400), venait d’acquérir la parcelle voisine n° 56, séparée de la parcelle 400
par le chemin des Acacias; il s'est approché de la municipalité pour lui
proposer d'acheter le chemin ce qui lui permettait de réunir les parcelles n°
400 et 56 et d'éviter ainsi que son patrimoine ne soit partagé en deux. La municipalité
a développé les motifs suivants dans son préavis :
"-   le chemin
des Acacias est utilisé occasionnellement par des promeneurs;
-    les véhicules
ne sont pas autorisés à circuler;
-    l'entretien de
cette dévestiture impose des dépenses considérables à la commune. En effet, à
chaque orage, ce chemin est raviné par l'eau de  ruissellement et le
tout-venant entraîné cause des dégâts en aval;
-    la surface en
discussion est d'environ 1900 m2;
-    en cas
d'accord, le prix articulé est de l'ordre de Fr. 40.--/m2;
-    la procédure
pour la vente est la suivante :
-    passage
du domaine public au domaine privé par la mise à l'enquête
-    demande
d'autorisation à l'Etat par la Préfecture pour la vente
-    décision
du Conseil général.
-    instrumentation
devant notaire avec l'établissement des servitudes de passage des conduites
d'eau publiques et privées (eau claire et eau sous pression) ainsi que les
droits de fouilles."
La commission des
finances chargée d'examiner le préavis a proposé au conseil général d'accepter
le préavis municipal. Dans sa séance du 24 juin 1999, le conseil général a
approuvé la vente du chemin des Acacias à Edgar de Picciotto. Il a été précisé
lors des débats que le nouveau propriétaire allait fermer le chemin au public
et que seul subsisterait un droit de passage pour l'entretien des canalisations
et les fouilles éventuelles. Les partisans de la vente ont mis en exergue le
fait que l'entretien du chemin coûte cher aux habitants de la commune et les
opposants ont trouvé regrettable que l'accès au public puisse être interdit sur
le seul chemin de la commune interdit à la circulation et qui est utilisé
surtout par les enfants et les écoles.
B.                    La municipalité a mis à
l'enquête publique, du 1er au 30 octobre 1999, la désaffectation du chemin des
Acacias; soit la cadastration d'une surface de 1973 m2, provenant des parcelles
DP 73 et DP 76 du domaine public communal, au chapitre privé de la commune.
Gisèle et Jean-François Burnet, domiciliés au hameau de la Croix-de-Luisant, se
sont opposés pendant le délai d'enquête à la désaffectation du chemin des
Acacias. Ce chemin était le seul accès à un transport public permettant aux
habitants de la Croix-de-Luisant de rejoindre l'arrêt de bus des Cassivettes, à
Féchy; la route de Pizy n'étant pas desservie par les transports scolaires et
publics. Le chemin était utilisé à des fins agricoles ou viticoles et des
promeneurs ainsi que les classes d'école de Féchy l'emprunteraient
régulièrement, car le chemin, non goudronné et interdit à la circulation des
véhicules, était agréablement ombragé. Il était aussi utilisé comme itinéraire
pour les courses d'école. Le chemin des Acacias présentait aussi un intérêt
historique car il était le passage obligé entre le haut et le bas de la Côte.
Le tronçon supérieur, compris entre la Bossenaz et la Croix-de-Luisant, qui
collecte les eaux de ruissellement des champs en amont situés sur le territoire
de la commune de Féchy, formant les contreforts du Signal de Bougy, était déjà
peu entretenu en 1999 et risquait d'être négligé si le tronçon inférieur venait
à être désaffecté.
Une séance de
conciliation s'est déroulée le 11 janvier 2000, avec les représentants de la
municipalité et son conseil, l'acquéreur du chemin, Edgar de Picciotto, ainsi
que les opposants Gisèle et Jean-François Burnet. Edgar de Picciotto a proposé
de laisser une servitude de passage aux filles des opposants pour rejoindre
l'arrêt de bus des Cassivettes, mais aucun accord n'a pu être trouvé concernant
le sort de l’opposition. Par lettre du 5 avril 2000, la municipalité a notifié
aux époux Burnet sa décision de lever l'opposition ; elle a mentionné les
motifs suivants :
"a)
Le projet envisagé impliquera que vous empruntiez un autre itinéraire, plus
long, pour rejoindre les transports scolaires et publics. Il s'agit certes d'un
inconvénient, mais le tronçon en cause n'a pas la vocation d'un chemin de
desserte et il n'est pas utilisé à cette fin. Qui plus est, maints autres
habitants domiciliés à l'écart du village, voire sur le territoire d'une
commune voisine, rencontrent des problèmes analogues.
b)
Contrairement à ce que vous affirmez, le Chemin des Acacias ne constitue pas
non plus une voie utilisée pour des besoins agricoles ou viticoles, même si,
occasionnellement, vous l'empruntez pour de tels transports.
c)
Le Chemin des Acacias ne présente aucun intérêt touristique digne de
protection. Il n'est pas recensé dans les itinéraires du tourisme pédestre
vaudois. Bordé d'arbres, le tronçon en cause n'offre aucun point de vue. Il est
très peu fré-quenté et les écoliers de Féchy (deux classes) ne s'y rendent
qu'exceptionnellement.
d)
Le secteur en cause est accessible par plusieurs autres chemins publics,
notamment par le Chemin de la Bossenaz d'où la vue est beaucoup plus dégagée;
et par le sentier rejoignant le Chemin de la Roselière au bord duquel est
installé un banc public. Quant aux promeneurs qui se rendent au Signal de Bougy
depuis le village, ils n'empruntent pas le Chemin des Acacias, mais passent
généralement par la Touille.
e)
L'entretien de la partie La Croix-de-Luisant - route de Pizy du chemin en cause
ne sera nullement affecté par la réalisation du projet. Tout au plus l'accès à
ce tronçon impliquera-t-il un léger détour. Se pose en revanche un problème de
récolte des eaux le long du secteur voué à la désaffectation. La Municipalité
veillera à ce que ce problème soit maîtrisé par le nouveau propriétaire. Il
convient de relever à cet égard qu'à chaque orage, ce tronçon est raviné par
l'eau de ruissellement, le tout-venant étant ainsi entraîné et occasionnant des
dégâts en aval. La commune est en conséquence exposée à des frais d'entretien
considérables qu'elle a toutefois limités au strict minimum au cours des deux
dernières années.
f)
Enfin, il convient de remarquer que si le projet soumis à l'enquête publique
était de nature à compromettre d'importants intérêts publics, il aurait sans
doute provoqué maintes oppositions, dont celle de l'ADAR. Or, hormis
l'opposition que vous avez déposée, il n'en a suscité aucune."
C.                    En
date du 13 avril 2000, le responsable pour le canton de Vaud de l'établissement
de l'Inventaire fédéral des voies de communication historiques de la Suisse (ci
après : IVS-Vaud) s’est adressé à Gisèle et Jean-François Burnet pour préciser
que le chemin des Acacias avait été répertorié comme un itinéraire d'importance
locale, selon les critères propres à l'IVS; ce chemin figurait dans les travaux
d'établissement de l'inventaire comme une liaison intervillageoise. Il signale
aussi que l'avis donné n'est pas contraignant pour la commune et apporte encore
les précisions suivantes :
-
Toutefois l'historicité du chemin ne fait aucun doute, attesté qu'il est dans
l'Atlas topographique de la Suisse ainsi que dans divers autres plans
cadastraux. Il apparaît également très clairement sur la Carte Dufour (1842) en
tant que liaison entre bassin lémanique (Allaman), zone de vignoble (Féchy) et
arrière-pays (Montherod).
-
Le chemin des Acacias s'insère dans une région au passé très riche, densément
occupée dès l'époque romaine (Féchy, Aubonne, Montherod) et cultivée de
vignobles antérieurement à l'an mil: l'abbaye de Romainmôtier possédait déjà
quelques arpents à Bougy-Villars en 996.
-
Le prolongement du chemin en direction de Montherod coïncidait avec le tracé de
la limite communale entre Aubonne et Féchy, puis entre Aubonne et Pizy, ce qui
parle en faveur d'une grande ancienneté.
- Le
lieu-dit "Croix-de-Luisant" retient quant à lui le souvenir d'une
croix et d'un reposoir (lieu de halte dans une montée) détruits en 1536 et
habilement situés à l'intersection de cinq chemins."
Le représentant
d'IVS-Vaud estime en conclusion que la désaffectation et le transfert du chemin
des Acacias à un particulier serait "extrêmement dommageable" compte
tenu des divers éléments historiques et patrimoniaux relevés à son sujet.
D.                    Gisèle et Jean-François
Burnet ont contesté la décision communale levant leur opposition par un recours
déposé le 17 avril 2000 auprès du Département des infrastructures (ci-après :
le département). Une délégation du département a procédé à une visite des lieux
le 5 décembre 2000. Le recours a été admis par décision du 18 octobre 2001
et le département a annulé la décision du conseil général du
4 avril 2000 concernant la désaffectation partielle du chemin des
Acacias. Le département a estimé en substance que la commune n’avait pas établi
que tout intérêt public au maintien du chemin public avait disparu. Les raisons
financières liées notamment aux frais d’entretien n’étaient pas déterminantes
et il convenait de maintenir l’usage public du chemin fréquenté par les enfants
des recourants pour se rendre à l’école, par les classes de la commune et par
les promeneurs, ce d’autant plus qu’il s’agissait d’une voie historique.
E.                    La commune de Féchy a
recouru le 7 novembre 2001 auprès du Tribunal administratif contre la décision
du département. Le Service de justice, de l'intérieur et des cultes s'est
déterminé le 28 novembre 2001 concluant au rejet du recours. Le Service des
bâtiments, section monuments historiques et archéologie s'est référé le 7 janvier
2002 à sa note du 12 décembre 2000. Gisèle et Jean-François Burnet ont déposé
leurs observations le 26 février 2002.
F.                     Le tribunal a tenu
audience le 21 mai 2002 à Féchy, en présence des parties. Les représentants de
la municipalité ont rappelé que le chemin des Acacias, en cas de fortes pluies,
pose un problème pour les canalisations du réseau communal, qui sont parfois
encombrées par de la terre et du gravier provenant de ce chemin; selon la
municipalité, sa désaffectation et la vente du terrain concerné à Edgar de
Picciotto permettraient d'en garantir le maintien. En empruntant le chemin des
Acacias, les habitants des "hauts" peuvent aller prendre le bus
scolaire ou public à l'arrêt des Cassivettes, à Féchy; si le chemin venait à
être fermé, ils n'auraient pas d'autre solution pour se rendre au moyen de
transports publics à Aubonne, distante de 2 1/2 km.
Le tribunal s'est
rendu sur place et a constaté que le tronçon inférieur du chemin des Acacias,
qui longe la propriété de Picciotto, est un chemin creux en bon état, sans
traces de ravinement. La deuxième partie qui longe le champ est herbeuse. Les
eaux de pluie sont canalisées dans un fossé longeant le chemin du côté amont et
qui sont dirigées ensuite en aval dans le cours d’un ruisseau qui traverse le
domaine de la Bossenat et le coteau viticole pour rejoindre le cours de l’Eau
Noire. Le fossé s'est passablement creusé et abîmé en raison du défaut
d'entretien qui était assuré jusqu’en 1999 par un ancien employé communal. Le
dernier tronçon, graveleux mais carrossable, traverse les terres agricoles de
l'intersection du chemin qui mène à la ferme de Gisèle et Jean-François Burnet
à la route de Pizy. A cet endroit, en regardant au nord dans la direction de
Montherod, on aperçoit la suite de l'ancien tracé. A l'ouest, les promeneurs
peuvent emprunter un chemin non goudronné qui suit la crête en direction de la
forêt du Signal de Bougy. Il est aussi constaté, par la présence d'un tracteur,
que le chemin conserve encore un usage agricole et dessert les terrains
agricoles qu'il longe.
Considérant en droit:
1.                     a) L'art. 37 de la loi
sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989
(LJPA) n'accorde pas un droit de recours aux autorités et collectivités
publiques en réservant seulement les dispositions spéciales légitimant d'autres
personnes ou autorités à recourir. Aucune disposition particulière du droit
fédéral ou cantonal n'accorde un droit de recours aux communes en matière de
planification routière ou d'aménagement du territoire, à l'exception des
décisions relatives aux constructions hors des zones à bâtir et aux indemnités
pour expropriation matérielle (art. 34 de la loi fédérale sur l’aménagement du
territoire du 22 juin 1979, ci après : LAT). La jurisprudence du Tribunal
fédéral a cependant ouvert aux communes la possibilité de former un recours de
droit public lorsqu’elles invoquent leur autonomie (ATF 124 I 223, consid. 1 p.
224 à 226), en reconnaissant à l'autonomie communale la portée d’un droit
constitutionnel non écrit, et qui est devenu un principe constitutionnel écrit
à l'art. 50 de la nouvelle Constitution fédérale du 18 avril 1999 (nCst). Le
Tribunal administratif doit donc reconnaître la qualité pour recourir aux
communes au moins dans les mêmes limites que celles du recours de droit public
au Tribunal fédéral (arrêt AC 2000/0165 du 19 février 2002.).
b) Selon la
jurisprudence, une commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les
domaines que le droit cantonal ne règle pas de manière exhaustive, mais dans
lesquels il lui laisse une liberté de décision relativement importante (ATF 118
Ia 453 consid. 3b; 115 Ia 44 consid. 3; 114 Ia 82 consid. 2). Lorsque ces
conditions sont réunies, une commune peut agir par la voie du recours de droit
public pour obtenir que l'autorité cantonale respecte le cadre formel de son
pouvoir d'examen et applique correctement les normes de droit communal,
cantonal ou fédéral en vigueur dans le domaine concerné. Dans son recours pour
violation de son autonomie, la commune peut aussi se plaindre de la violation
des droits découlant de l'art. 4 de l'ancienne constitution fédérale du 29 mai
1874 (a Cst.), actuellement précisés aux art. 8, 9, 29 et 30 nCst., dans la
mesure où de tels griefs sont étroitement liés au grief principal de violation
de l'autonomie communale (ATF 111 Ia 252 consid. 2). Font notamment partie de
ces droits le droit à l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire,
le droit d'être entendu, le droit à la composition régulière de l'autorité de
recours ainsi que le principe de proportionnalité (ATF 113 Ia 333 consid. 1b).
Le champ et la portée
de l'autonomie des communes sont déterminés par le droit cantonal. Si l'art. 80
de l’ancienne Constitution vaudoise du 1er mars 1885, en vigueur jusqu'au 13
avril 2003, en vigueur au moment où la décision attaquée a été prise, reconnaît
aux communes une certaine autonomie il faut rechercher dans la législation les
précisions nécessaires.
aa) Le domaine de la
planification et de la construction des routes, qui fait partie de l'aménagement
du territoire au sens large du terme, est régi principalement par la loi sur
les routes du 10 décembre 1991 (LR) et par la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC). La loi sur les
routes distingue les routes nationales des routes cantonales et communales
(art. 4 à 6 LR) et attribue aux municipalités la compétence d'administrer les
routes communales (art. 3 al. 4 LR). La planification des routes relève en
premier lieu de la compétence cantonale, notamment en ce qui concerne
l’établissement des études de base à insérer dans le plan directeur cantonal
(art. 8 LR). Cependant, les communes peuvent établir des plans d’affectation
fixant les limites des constructions pour les routes ou fractions de routes communales
existantes ou à créer (art. 9 LR) ; elles peuvent aussi élaborer des
projets de construction de routes communales selon la procédure applicable aux
plans d’affectation (art. 11 et 13 LR), ce qui leur laisse une marge
d'appréciation importante.
bb) Mais cette faculté
d’établir et d’adopter des plans fixant les limites des constructions ou
projets routiers est limitée par le contrôle que l’Etat exerce dans le cadre de
la procédure d'examen préalable et d’approbation des plans communaux (art. 3
al. 3 LR ainsi que les art. 57 à 62 LATC, applicables par le renvoi des art. 9
al. 3 et 13 al. 2 LR). Les compétences reconnues aux communes en matière
routière s'exercent sous le contrôle de l'Etat. Il n'en demeure pas moins que
le droit cantonal reconnaît aux communes une autonomie suffisante en matière de
planification et de construction routière pour leur accorder la protection de
la garantie constitutionnelle (art. 50 Cst. voir aussi les art. 138 et 139 de
la nouvelle Constitution vaudoise du 14 avril 2003).
cc) La procédure de
désaffectation d’une route communale est soumise aux mêmes règles que celles
applicables à la planification et à la construction des routes (art. 17 LR); la
désaffectation d’un chemin public a en effet la portée matérielle d’un changement
d’affectation. Les terrains sur lesquels une route est construite reçoivent en
effet une affectation spéciale par le projet de construction de la route,
distincte de celle du territoire traversé par l’ouvrage routier (ATF 112 Ib 164
consid. 2a p. 166). Il s’agit en quelque sorte d’une zone d’utilité publique
destinée à la construction d’une route (voir arrêt AC 94/0217 du 7 avril 1995
et AC 99/005 du 21 mars 2002). Les terrains perdent leur affectation liée à la
présence de la route dans le cadre de la procédure de désaffectation; par
ailleurs, si cette procédure ne précise pas la nouvelle affectation, les
terrains concernés font alors partie des territoires sans plan d’affectation,
régis par l’art. 135 LATC. La protection de l'autonomie communale concernant la
planification et la construction de routes communale s'étend donc aussi à la
tâche spécifique de désaffectation d'une route communale.
c) En l’espèce, le
département a formellement annulé la décision du Conseil général de la commune
de Féchy du 4 avril 2000 adoptant le projet de désaffectation du chemin des
Acacias ; le département est donc intervenu dans le domaine de la
planification routière communale et sa décision a aussi la portée matérielle
d’un refus d’approuver la désaffectation du chemin. Cette décision touche un
domaine qui fait partie du champ de protection de l'autonomie communale en
droit vaudois. Le recours de la commune de Féchy est donc recevable ; la
question de savoir si, dans le cas particulier, l’autorité cantonale a respecté
ou non l’autonomie communale relève de l’examen au fond du recours (ATF 114 Ia
consid. 1 p. 76).
2.                     Il convient d'examiner
si le département a respecté les limites de son pouvoir d’examen et si sa
décision respecte le cadre de l'autonomie communale tel qu’il est délimité par
la législation cantonale sur les routes et sur l'aménagement du territoire.
a) La loi du 4 mars
2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation a
limité le pouvoir d'examen du département à un contrôle en légalité. (voir
nouvel art. 61 al. 1 LATC entré en vigueur le 1
er
janvier 2004). Les
dispositions transitoires précisent toutefois que ces modifications ne sont pas
applicables aux plans qui ont été déjà adoptés par le conseil de la commune
(art. 3 de la loi du 4 mars 2003). En l'espèce, l'autorité communale a adopté
le principe de la désaffectation du chemin des Acacias le 4 avril 2000 et le
département a statué sur le recours formé contre cette décision le 18 octobre
2001; ce sont donc les anciens art. 60 et 61 LATC (ci-après : aLATC), en
vigueur jusqu'au 31 décembre 2003, qui sont applicables pour
déterminer quelle était l'étendue du pouvoir d'examen du département lorsqu'il
a statué pour annuler la décision communale. Selon l'art. 60a aLATC, le département
se prononçait sur les recours contre les décisions en matière de plans
d'affectation avec un plein pouvoir d’examen, c'est-à-dire un contrôle qui
s’étendait à l’opportunité. Dans le contrôle de l'opportunité, l'autorité
cantonale peut alors intervenir non seulement lorsque la mesure d'aménagement
retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif et se révèle
insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale parait inappropriée à
des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond pas aux buts et
principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en tient pas
suffisamment compte (ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia
435 consid. 4a).
b) Par ailleurs, même
dans un contrôle limité à la légalité du plan, l'autorité doit encore examiner
les différents points faisant l'objet du rapport que l'autorité de
planification doit adresser à l'autorité d'approbation du plan en vertu de
l'art. 47 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT).
Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation au plan directeur
cantonal (art. 26 al. 2 LAT), aux conceptions et plans sectoriels de la
Confédération (art. 13 LAT), ainsi qu'aux buts et principes régissant
l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Le contrôle porte aussi sur le
respect des exigences découlant d'autres dispositions du droit fédéral et
cantonal de la protection de l'environnement au sens large; il s'agit des
dépositions concernant la protection du  patrimoine naturel et culturel,
notamment celles sur la protection de la nature, du paysage, des forêts et des
monuments historiques (voir art. 47 al. 1 in fine OAT). L’autorité
d’approbation du plan doit encore s’assurer que les principes de planification
posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés et que la mesure s’intègre au
programme d’équipement (art. 31 OAT).
c) Le pouvoir d'examen
du Tribunal administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la
loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan
d'affectation, est en revanche limité à un contrôle en légalité de la décision
du département, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art.
36 let a LJPA). Le tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de
l'autorité de planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée
a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir
que si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait
appréciés de façon erronée (voir l'arrêt TA RE 2001/0027 du 12 octobre
2001, consid. 2b; voir aussi les arrêts RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE
2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014
du 14 juillet 1999, ainsi que ATF de référence non publié rendu le
11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière
de planification, le tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en
considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt
public important qui résulte, par exemple, du plan directeur cantonal, ou
encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire (arrêt TA GE
1992/0127 du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu
compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC
1994/0156 du 20 janvier 1998).
3.                     a) Le département, a
fondé sa décision sur l'intérêt public au maintien du chemin des Acacias, en
invoquant l'usage public et l'intérêt historique qu’il présente. Le département
a aussi examiné les arguments de la commune selon lesquels les coûts
d’entretien élevé étaient disproportionnés pour un chemin non carrossable et
utilisé uniquement par quelques promeneurs ; il a constaté que l’autorité
communale n’avait pas été en mesure de chiffrer les frais d’entretien consacrés
à ce chemin. Le département a examiné le devis de 200'000 fr. produit par la
commune pour les travaux nécessaires à la remise en état du chemin pour éviter
les dégâts en aval provoqués par l’eau de ruissellement (obstruction des
canalisations publiques). Il a relevé aussi que les problèmes de ruissellement
semblaient davantage liés à la configuration du terrain plutôt qu’à l’existence
du chemin, qui pouvait jouer un rôle important pour canaliser les eaux de
drainages des parcelles sises en amont. Le chemin n’apparaissait ainsi pas
comme la cause du problème de ruissellement, mais devait au contraire
contribuer à résoudre ce problème. Le département a aussi relevé que l’aspect
financier ne devait pas jouer un rôle déterminant et qu’il fallait bien plus
démontrer que le chemin avait perdu tout intérêt à l’usage commun, ce qui
n’était pas le cas.
b) La commune
recourante reproche essentiellement au département d’avoir admis l’existence
d’un intérêt lié au maintien de l’usage public ; elle relève que le chemin
ne fait pas partie des sentiers de randonnée car l’itinéraire balisé pour
rejoindre le signal de Bougy longerait la route des Cassivettes. La commune
conteste aussi que le chemin soit utilisé pour des promenades scolaires, en
raison de leur caractère exceptionnel. La commune estime aussi qu’il n’est pas
nécessaire d’accorder de l’importance à l’utilisation du chemin par les
habitants du hameau de La Croix-de-Luisant dès lors qu’ils n’avaient pas un
droit au maintien de l’usage commun ; enfin la commune reproche au
département d'avoir attribué une portée excessive à l’intérêt historique du
chemin. La commune recourante estime en substance que le département a mal
apprécié les intérêts qui entrent en ligne de compte dans la pesée requise par
l'art. 3 OAT.
c) Le tribunal
constate toutefois que le département a effectué une pesée de tous les intérêts
publics et privés qui entrent en ligne de compte pour se prononcer sur la
désaffectation du chemin communal. Il a aussi examiné de manière détaillée les
objections de la commune concernant les frais d’entretien et le coût de la
remise en état du chemin  et il a constaté que le chemin n’avait pas perdu
toute utilité. Il convient donc déterminer si les moyens soulevés par le
recours de la commune permettent de s’écarter de cette appréciation ou de
considérer qu'elle est incomplète ou insuffisante.
aa) La commune
recourante relève que le chemin est interdit à toute circulation et qu’il ne
figure pas au plan cantonal des chemins de randonnée pédestre.
aaa) Le seul fait
qu’une voie publique ne soit pas ou plus ouverte à la circulation automobile ne
justifie pas encore sa désaffectation du domaine public ; il s’agit
toutefois d’un élément important qui montre que le chemin n’a pas d’utilité
pour la circulation automobile, mais qui n’exclut pas une autre fonction, comme
itinéraire piétonnier notamment ou un usage agricole. Il est vrai que le chemin
des Acacias ne fait pas partie du plan cantonal des chemins de randonnées
pédestre. Il convient donc de déterminer si cet aspect permet la désaffectation
du chemin.
bbb) La loi fédérale
sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre du 4 octobre
1985 (ci après LCPR ou loi fédérale sur les chemins de randonnée) a pour
but l’établissement de réseaux de chemins pour piétons à l’intérieur des
agglomérations (art. 2 LCPR) et de réseau de chemins de randonnée pédestre
destinés principalement au délassement et qui se trouvent en principe hors des
agglomérations (art. 3 al. 1 LCPR). Cette législation tend notamment à
éviter la détérioration du réseau des chemins de randonnée pédestre par un
asphaltage croissant des chemins en terre battue ; selon une étude
effectuée par l’Association suisse de tourisme pédestre, 1,5% du réseau de
chemins de randonnée pédestre est transformé en route et ne peut plus remplir
sa fonction (
Conseil fédéral
,
Message concernant une loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins
de randonnée pédestre, in FF 1983 IV p. 4-5). L’asphaltage des chemins de
randonnée avait d’ailleurs été à l’origine de l’initiative populaire "pour
le développement des chemins et des sentiers” déposée en 1974, puis acceptée
par le peuple et les cantons le 18 février 1979 et qui attribue à la
Confédération, par l’introduction de l'art. 37 quater aCst., la compétence
d’établir les principes applicables aux réseaux de chemins et de sentiers
pédestres (message précité p. 3 et 11).
ccc) L'application de
la loi fédérale sur les chemins de randonnée nécessite encore l’adoption d’une
législation cantonale d’exécution pour fixer notamment les effets juridiques
des plans des réseaux de chemins et régler la procédure d’établissement et de
modification de ces plans (art. 4 al. 2 LCPR). Le canton de Vaud n’a cependant
pas encore adopté une législation d’exécution de la loi fédérale sur les
chemins de randonnée. Le Gouvernement n'a pas fait usage non plus de la faculté
que lui réserve l’art. 16 LCPR pour désigner à titre provisoire les réseaux
auxquels la loi fédérale doit être appliquée. Le plan établi par le Service des
transports ne peut ainsi déployer aucun effet juridique contraignant en
l'absence d'une législation cantonale d'exécution de la loi fédérale sur les
chemins de randonnée. Il ne s'agit donc pas d'un document définitif, mais d'un
outil de travail provisoire, qui doit être affiné et précisé par la procédure
d’adoption que devra encore préciser la loi cantonale d’application de la LCPR.
Le département ne pouvait donc déduire aucune conséquence juridique de ce plan
ddd) Il se pose aussi
la question de savoir si le choix de l’itinéraire retenu par le plan pour
rejoindre le Signal de Bougy depuis le village de Féchy est bien conforme à la
loi fédérale sur les chemins de randonnée. L'itinéraire rejoint en effet le
pied du chemin des Acacias pour bifurquer ensuite sur une route goudronnée qui
longe un quartier de villas et qui traverse ensuite la forêt sur un chemin en
bitume également. Or, le chemin des Acacias permet précisément de rejoindre le
Signal de Bougy sur un tracé naturel gravelé et herbeux en empruntant une voie
fermée à la circulation sur un itinéraire historique. La notion même de chemin
de randonnée pédestre se rapporte à un chemin non asphalté  (message
précité p. 3 et 11). Ainsi le tribunal ne saurait exclure que dans la procédure
d'établissement des plans de réseaux, qui doit encore être précisée par le
droit cantonal d'exécution, le choix de l’itinéraire pédestre pour se rendre au
Signal de Bougy soit remplacé par le chemin des Acacias. Le tribunal ne peut en
tous les cas reprocher au département d’avoir considéré que le chemin des
Acacias présentait encore une utilité pour les promeneurs ; il s’agit en
effet d’un chemin de randonnée pédestre qui remplit toutes les conditions que
la législation fédérale pose dans ce domaine et dont le maintien est conforme à
l’exigence constitutionnelle reprise à l’art 88 nCst.
cc) Pour dénier toute
utilité publique au chemin litigieux la commune recourante estime qu’il ne
serait utilisé qu’à titre exceptionnel par les élèves des classes d’école et
que les recourants n’avaient pas un droit à exiger le maintien de l’usage
commun ni aucun droit préférable à l’utilisation d’une route affectée à l’usage
commun.
Il est vrai que le
chemin ne dessert aucune zone à bâtir de la commune de Féchy et que le hameau
de la Croix-de-Luisant se situe sur le territoire de la commune d’Aubonne et
bénéficie d’un propre accès carrossable par la route de Pizy. Mais la seule
possibilité pour les enfants du hameau d’accéder à un moyen de transport public
reste le chemin des Acacias, ce que la commune recourante ne conteste pas. Or,
l'un des objectifs du plan directeur cantonal en matière de transport tend à
améliorer l’accessibilité aux gares et arrêts de transports en commun,
notamment par le développement des chemins piétonniers (objectif 4.2.c faisant
partie des éléments du plan qui lient les autorités au sens de l’art. 2  du
décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal). Les
objectifs du plan directeur cantonal en matière de transport visent aussi à
favoriser le maintien ou la réalisation de chemins de randonnée pédestre
intégrant les itinéraires historiques notamment dans les aires vouées au
délassement (objectif 4.3.f du plan directeur cantonal). En refusant
d'approuver la désaffectation du chemin des Acacias, la décision du département
permet de maintenir d'une part un accès piétonnier à un arrêt de transport
public et d'autre part un chemin de randonnée intégrant un itinéraire
historique; le refus du département est conforme aux objectifs 4.2.c et 4.3.f
du plan directeur cantonal et elle répond dans cette mesure à l'exigence de
l'art. 26 al. 2 LAT
dd) La commune
recourante ne conteste pas le fait que le chemin des Acacias présente un
intérêt historique local, mais elle estime que ce constat ne s’opposerait pas à
sa désaffectation et à la vente du terrain concerné à un particulier, car les
mesures de protection qui pourraient être envisagées en application de la
législation cantonale sur la protection des monuments et des sites pourraient
être imposées aussi bien aux propriétaires privés qu’à la commune ; elle
estime ainsi que l’intérêt historique du chemin et sa sauvegarde ne
s’opposeraient pas à une décision de désaffectation.
aaa) L’art. 5 de la
loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966
(LPN) charge le Conseil fédéral d’établir un inventaire des objets d’importance
nationale ; il peut se fonder à cet effet sur des inventaires dressés par
des institutions d’Etat ou par des organisations oeuvrant pour la protection de
la nature et du paysage ou la conservation des monuments historiques.
L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire indique
qu’il mérite spécialement d’être conservé intact, ou en tous les cas d’être
ménagé le plus possible (art. 6 al. 1 LPN). La Confédération a engagé les
études nécessaires à l’établissement d’un inventaire des voies de communication
historiques de la Suisse (IVS). Les travaux de recensement préparatoires à cet
inventaire sont notamment destinés à répertorier les voies historiques pour
distinguer les objets d’importance nationale, régionale et locale. Ils
constituent des éléments d’appréciation qui peuvent être pris en considération
dans les procédures de planification pour déterminer les mesure applicables aux
objets méritant protection selon l’art. 17 LAT, notamment les localités
typiques et les lieux historiques, même s’ils ne présentent pas une importance
nationale (ATF 116 Ib 309 consid. 4b p. 316, voir aussi
Brandt/Moor
, commentaire LAT art. 18 n° 116).
bbb) La loi vaudoise
sur la protection de la nature des monuments et des sites du 10 décembre 1969
(LPNMS) prévoit des mesures de protection générales et spéciales, d’une part en
ce qui concerne la protection de la nature et des sites (chapitre II), et
d’autre part pour les monuments historiques et les antiquités (chapitre III).
La protection générale concerne tous les objets qui méritent d’être sauvegardés
par l’intérêt général qu’ils présentent (esthétique, artistique, historique,
archéologique, scientifique ou éducatif) sans que ces objets soient identifiés
ou répertoriés. Lorsqu’un danger menace un tel objet, le département peut
prendre des mesures conservatoires nécessaires (art. 9 et 47 LPNMS), qu’il doit
valider dans un délai de six mois (trois mois pour les monuments historiques)
par l’ouverture d’une enquête publique en vue du classement de l’objet ;
ce délai étant prolongeable de six mois (art. 11 et 48 LPNMS). Les mesures de
protection spéciales résident dans l’établissement d’un inventaire des objets
méritant protection (art. 12ss et 49ss) qui impliquent pour le propriétaire
concerné l’obligation d’annoncer les travaux à l’autorité cantonale, laquelle
peut soit autoriser les travaux, soit ouvrir une enquête en vue du classement
dans les trois mois dès l’annonce des travaux (art. 17, 18 et 51 LPNMS); la
procédure d’adoption et d’approbation des plans d’affectation cantonaux est
applicable aux arrêtés de classement (art. 24 et 54 LPNMS). Un inventaire des
monuments naturels et des sites approuvé par le Conseil d’Etat a été publié le
16 août 1972 et l’inventaire des monuments historiques est mis régulièrement à
jour sur la base du recensement architectural des constructions établi par le
département en collaboration avec les autorités communales (art. 30 et 31 du
règlement du 22 mars d’application de la loi sur la protection de la nature des
monuments et des sites, ci après RPNMS). Il n’existe toutefois aucun inventaire
cantonal des voies historiques, qui sont soumises à la protection générale
prévue par les art. 4 et 46 LPNMS.
ccc) Les plans
routiers, tout comme les plans de désaffectation d’une route ou d’un chemin,
doivent tenir compte des impératifs liés à la protection des paysages et des
monuments historiques, par exemple, les exigences concernant la conservation de
bâtiments dignes de protection (ATF 118 Ia 504 ss voir aussi art. 17 LAT et les
art. 2 et 28 RPNMS). Les mesures de protection ou de conservation peuvent être
concrétisées dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation (art. 47
al. 2 chiffre 2 et 3 LATC) ou d'un arrêté de classement (art. 20 ss et 52 ss
LPNMS). Mais lorsque plusieurs mesures permettent d’atteindre l’objectif visé,
l’autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (art. 4 LATC).
Ainsi, les arrêtés de classement, qui imposent des restrictions
particulièrement lourdes au droit de propriété par leur durée illimitée (art.
27 LPNMS) et les obligations d’entretien à charge du propriétaire (art. 29 à 31
LPNMS), ne s'imposent que si les mesures prévues par les plans et règlement d'affectation
ne permettent pas d'atteindre les objectifs de protection et de conservation
recherchés.
ddd) En l’espèce, les
travaux préparatoires de l’inventaire de voies historiques en Suisse attestent
que le chemin des Acacias présente une valeur historique d’importance locale
non contestée par la commune. Le chemin possède en effet les caractéristiques
d’un “tracé historique avec substance" par ses divers aspects (chemin
creux, fossé aménagé, éventuel pavement); il doit donc être préservé en tant que
vestige historique et son caractère actuel maintenu (note de l'archéologue
cantonal du 12 décembre 2000). Le chemin des Acacias fait ainsi partie des
objets soumis à la protection générale des monuments historiques au sens de
l'art. 46 LPNMS. Par ailleurs, les objectifs de protection en matière de voies
historiques tendent à conserver le tracé, la forme du chemin et le revêtement
et à le rendre accessible aux promeneurs (voir art. 3 du projet d’ordonnance
concernant l’inventaire des voies de communication historiques de la Suisse).
L’archéologue cantonal précise à cet égard que le meilleur moyen de conserver
le caractère du chemin est de maintenir par un entretien adéquat les fonctions
actuelles de dévestiture agricole, pour la partie supérieure du chemin, et celles
de liaison pédestre pour la partie inférieure.
eee) Il résulte de ces
explications que la simple désaffectation du chemin communal en vue de sa vente
au propriétaire voisin, qui a annoncé son intention de fermer le passage au
public, ne constitue pas une mesure de planification adaptée aux impératifs de
protection qui résulte du droit fédéral (art. 3 al. 2 let. d et 17 al. 1 let. c
LAT) et du droit cantonal (art. 46 LPNMS). Par ailleurs l'adoption d'un arrêt
de classement constituerait une mesure disproportionnée en raison des
restrictions qu'elle impose aux propriétaires (note de l'archéologue cantonal
du 20 juillet 2000). En définitive le maintien du chemin constitue une mesure
de planification adéquate et conforme aux objectifs de sauvegarde recherchés en
permettant de maintenir l'usage et les fonctions actuelles du chemin par un
entretien adapté aux exigences de conservation. La commune recourante tout
comme le département devaient tenir compte de cet aspect en statuant sur la
demande de désaffectation et retenir la solution permettant la sauvegarde des
caractéristiques essentielles du chemin. La désaffectation du chemin et la
suppression de l'usage commun qui en résulte présentait une menace concrète sur
le maintien du chemin; ainsi, le refus du département s'inscrit dans les tâches
de l'autorité d'approbation de la mesure de planification, qui doit s'assurer
que la mesure est bien conforme aux impératifs de protection en matière de
monuments historiques (voir les art. 2 et 28 RPNMS)
gg) La commune recourante
se plaint toutefois des charges financières trop importantes qui résultent du
maintien du chemin. Elle précise dans son recours que “ l’intérêt public
qui commande la désaffectation envisagée n’a de sens que si la commune n’a plus
à assumer les frais et risques liés à l’entretien dudit tronçon ” (p. 7).
La commune a produit devant le département un devis d’une entreprise de génie
civil pour la réfection du chemin des Acacias dont le coût est arrêté à
200'220.50 fr. La commune a aussi produit une facture établie le 14 décembre
2000 par une entreprise spécialisée dans l’entretien et le nettoyage de
canalisation dont le montant total s’élève à un peu plus de 20'000 fr. pour
différentes interventions (curage, intervention TV) dans le quartier des Cassivettes.
Il ressort encore des pièces produites par la commune que pour l’ensemble du
territoire communal, pendant la période de 1997 à 2000, les frais d’entretien
des routes ont variés entre 35'000 fr. et 50'000 fr. par année et les frais
d’entretien des canalisations entre 13'000 fr. et 28'000 fr., sans compter les
heures de travail de l’employé communal consacrées à ces travaux, qui varient
entre 15'000 fr. et 23'000 fr. par année.
aaa) Le seul intérêt
fiscal d’une collectivité, même s’il est important et ne peut être ignoré lors
des différents choix et décisions que les communes doivent prendre en matière
de planification, n’est à lui seul pas déterminant (ATF 111 Ia 93 consid. 2b
p. 98); tel est notamment le cas pour décider de la désaffectation d’une route
communale (
Denis Piotet
, le droit
privé vaudois de la propriété foncière p. 271 n° 457). Par exemple, une commune
ne peut renoncer à une mesure d’aménagement du territoire conforme au droit
fédéral de l'aménagement du territoire (réduction des zones à bâtir
surdimensionnées) pour le seul motif que cette mesure impliquerait le versement
d’une indemnité pour expropriation matérielle, sauf si le paiement de
l’indemnité la ferait tomber dans une situation de quasi détresse financière
(ATF 107 Ia 240 ss) ou si elle peut réaliser la réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée par un autre moyen compatible avec les principes de
l’aménagement du territoire (ATF 111 Ia 17 ss).
bbb) En l’espèce, les
pièces produites par la commune ne permettent pas de déterminer la part des
frais d’entretien affectée au chemin des Acacias. L’inspection locale a
cependant fait ressortir que le chemin ne faisait plus l’objet d’un entretien
régulier depuis quelques années, après le départ à la retraite d’un employé
communal. La commune est ainsi exposée aux frais de déblayage et de curage des
canalisations en cas d’orages violents. Par ailleurs, le devis concernant les
travaux de réfection du chemin ne semble pas tenir compte des nécessités liées
à la préservation de la structure d’un chemin historique. Les travaux
mentionnés dans le devis de l’entreprise comprennent notamment le défonçage de
la surface existante sur une profondeur de 10 à 15 cm. et l’évacuation de
l’encaissement de la chaussée sur une épaisseur de 40 cm, ainsi que la mise en
forme d’un nouveau profil avec un nouveau revêtement.
ccc) L’intérêt
historique que présente le chemin (art. 46 LPNMS), nécessite probablement de
conserver l’essentiel de sa structure sans en modifier le profil ou le
revêtement ; les travaux de réfection et d’entretien du chemin doivent
être étudiés en collaboration avec l’archéologue cantonal, pour déterminer les
éléments à conserver et limiter les interventions à ce qui est nécessaire et
admissible compte tenu des éléments caractéristiques qui justifient sa
conservation. En tout état de cause, la commune ne prétend pas que le maintien
du chemin la placerait dans une situation de quasi détresse financière et il
n’est pas démontré qu'il n'existerait pas d’autres solutions moins onéreuses
que les travaux mentionnés dans le devis de l’entreprise de génie civil. Au
contraire, il n’est pas exclu qu’une réfection moins lourde impliquant
toutefois des travaux d’entretien plus réguliers, permette de limiter les coûts
de rénovation du chemin tout en assurant sa conservation. Les inspections
locales effectuées par le département, puis par le tribunal, ont permis de
constater que l'état du chemin est bon; seul un défaut d'entretien du fossé qui
longe le chemin, notamment dans sa partie supérieure a été constaté. Le
maintien du chemin des Acacias permettrait au contraire de collecter, grâce au
fossé en amont du tracé herbeux, les eaux de ruissellement venant des terrains
agricoles sis en amont (parcelles 405, 406 et 56). Les dégâts en cas de fortes
pluies mentionnés par la commune ne semblent pas uniquement provoqués par le
chemin des Acacias et la seule désaffectation du chemin et sa vente à un
propriétaire privé ne résoudrait probablement pas les problèmes liés aux crues,
à moins que le particulier assume les frais d’entretien et de réfection
nécessaire dans le seul intérêt de la collectivité . Le dossier ne
comporte aucun élément indiquant si, et comment, l’acquéreur potentiel du
chemin entendait prévenir l’arrivée sur les routes communales de matériaux provenant
du chemin en cas de forte pluie et l’encombrement qui peut en résulter pour le
réseau des canalisations publiques.
d) Lorsqu’une commune
est autonome dans une matière donnée, comme en l'espèce, elle peut se plaindre
que l’autorité cantonale ait outrepassé son pouvoir d’examen, ou ait appliqué
de manière arbitraire le droit cantonal, communal ou fédéral réglant cette
matière ou, s’il s’agit de droit constitutionnel, qu’elle ait interprété ou
appliqué ce droit de manière erronée (ATF 110 Ia consid. 3b p. 200). Mais elle
ne peut pas se prévaloir de son autonomie pour exiger l’approbation d’une
mesure de planification qui serait contraire aux buts et principes régissant
l’aménagement du territoire ou aux autres dispositions spéciales qui doivent
être coordonnées dans le cadre des procédures de planification (ATF 116 Ia 221
consid. 2c p. 227 et les arrêts cités, voir aussi ATF 111 Ia 129ss). Or, la
décision du département s'inscrit dans le cadre des attributions de l'autorité
d'approbation du plan; elle est conforme aux objectifs du plan directeur
cantonal en matière de transport, et elle tient compte des exigences résultant
de la législation fédérale sur les chemins de randonnée et de la législation
sur les monuments historiques.
3.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision
attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, les frais de justice arrêtés à
1'500 fr. sont mis à la charge de la commune recourante. Les tiers
intéressés, qui obtiennent gain de cause en ayant consulté un homme de loi, ont
droit à des dépens arrêtés à 1'500 fr.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des infrastructures du 18 octobre 2001 est maintenue.
III.                     Un émolument
de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de la
recourante Commune de Féchy.
IV.                    La recourante
Commune de Féchy est débitrice de Gisèle et Jean-François Burnet d'une somme de
1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 juin 2004.
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Dans la mesure où il applique le droit
public fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès
sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110)