vd_omni · FI.1991.0043 · 1992-03-17 · fr

SCHULE Antoine c/ CI Lausanne | Confirmation de la jurisprudence Bizet (RDAF 1991 163 ss) à la lumière d'une interprétation historique et littérale des règlements lausannois (eau et égoût).Egalité de traitement. Confirmation de la jurisprudence de la CCRI (notamment Puenzieux). Valeur de base d'assurance-incendie comme base de calcul, sans correctif: elle doit être prise en considération dans sa totalité sans tenir compte de certaines parties d'immeubles qui ne généreraient aucune consommation d'eau.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.03.1992 FI.1991.0043

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 17 mars 1992
__________
sur le recours interjeté par
Antoine
SCHULE
, Promenade du Château 4, 1803 Chardonne,
contre
la décision de la Commission communale de
recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de Lausanne rendue le 25 mars
1991.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       Etienne Poltier, président
Jean-Paul Kaeslin, assesseur
Jean Koelliker, assesseur
Greffier : Nathalie Krieger, substitut
constate en fait   :
______________
A.                            Le recourant a
acquis les parcelles no 1181, 1182 et 1183 sises à l'avennue de Morges nos 12 à
18, à Lausanne; sur ces parcelles étaient érigés trois bâtiments, construits en
1914, qui comprenaient 16 logements et deux locaux commerciaux. Ces édifices
ont été entièrement démolis et les trois parcelles précitées ont été réunies en
deux parcelles distinctes portant désormais les nos 1181 et 1182. Deux nouveaux
immeubles locatifs, comportant 38 logements, et un parking souterrain ont été
reconstruits sur celles-ci, pour lesquels un permis d'habiter ou d'utiliser a
été délivré en date du 7 avril 1989. Suite à la démolition des anciens
bâtiments, les nos 12 et 14 de l'avenue de Morges ont été supprimés et ces deux
nouveaux bâtiments se sont vus attribués les nos 16 et 18.
B.                            Le 20 juillet
1989, l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels a établi trois polices d'assurance, soit une pour chacun des
bâtiments, et une autre pour le parking souterrain. Cet établissement a fixé la
nouvelle valeur à neuf, pour le bâtiment sis au no 16 de l'avenue de Morges, à
Fr. 2'701'820.- (pour une valeur d'assurance de base arrêteé à Fr. 337'700.-,
indice 800), pour le bâtiment situé au no 18 de cette avenue, à Fr. 3'297'700.-
(pour une valeur d'assurance de base arrêtée à Fr. 412'200.-, même indice) et
pour le parking, à Fr. 1'171'520.- (pour une valeur d'assurance de base de Fr.
146'500.-, même indice).
Auparavant,
les immeubles étaient taxés de la manière suivante :
- Fr. 710'400.-, pour une valeur d'assurance de base de Fr. 137'000.- (indice
520) pour l'habitation sise au no 12 de cette avenue;
- Fr. 1'142'310.-  pour une valeur d'assurance de base de Fr. 220'000.- (même
indice) pour l'habitation sise au no 14-16;
- Fr. 688'810.- pour une valeur d'assurance de base de Fr. 132'500.- (même
indice) pour l'habitation sise au no 18;
- Fr. 21'260.- pour une valeur d'assurance de base de Fr. 4'100.- (même indice)
pour le garage sis au no 14;
- Fr. 21'260.- pour une valeur d'assurance de base de Fr. 4'100.- (même indice)
pour le garage sis au no 18;
- Fr. 20'000.- pour une valeur d'assurance de base de Fr. 3'900.- (même indice)
pour l'atelier de ferblanterie-appareilleur sis au no 12.
C.                            Le 31 janvier
1990, la Direction de la sécurité sociale et de l'environnement de la Commune
de Lausanne a arrêté la taxe d'introduction à l'égout à Fr. 21'612,80 pour
l'immeuble sis au no 16 de l'avenue de Morges, à Fr. 26'380,80 pour l'immeuble
sis au no 18 et à Fr. 9'376.-, pour le parking. Ces taxes ont été calculées en
prenant le 8 o/oo de la valeur d'assurance incendie, valeur à neuf, au taux de
l'année 1989.
D.                            Le 19 février
1990, l'intéressé a recouru contre ces bordereaux.
E.                            Le 14 février
1990, la Direction des Services industriels de la Commune de Lausanne, Service
des eaux, a fixé la taxe de raccordement au réseau de distribution d'eau à Fr.
19'785,60 pour l'immeuble sis au no 16 (recte 18) de l'avenue de Morges et à
Fr. 16'209,60 pour l'immeuble situé au no 18 (recte 16) de cette avenue; le 15
mars 1990, cette même taxe a été déterminée à Fr. 7'032.- pour le parking. Ces
taxes ont été arrêtées en prenant le 6 o/oo de la valeur incendie.
F.                            Les 19 mars et
5 mai 1990, Antoine Schüle a interjeté recours contre ces décisions de
taxation.
G.                            Interpellée,
la Municipalité de Lausanne s'est déterminée le 1er juin 1990 en concluant au
rejet du recours.
H.                            Saisie, la
Commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes spéciales de la
Ville de Lausanne a rejeté, par arrêt rendu le 25 mars 1991, les recours formés
par Antoine Schüle.
I.                              Le 22
juillet 1991, l'intéressé a interjeté recours auprès du Tribunal administratif
contre la décision rendue le 25 mars 1991 par la Commission communale de
recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de la Ville de Lausanne.
Les moyens
invoqués à l'appui du recours seront examinés plus loin dans la mesure utile.
Le recourant
a par ailleurs effectué une avance de frais de Fr. 750.-.
J.                             Invitée à se
déterminer, la Municipalité de Lausanne a conclu le 16 octobre 1991 au rejet du
recours.
K.                            Le 6 décembre
1991, le recourant a présenté quelques observations après avoir pris
connaissance des déterminations de la Municipalité.
L.                             Le Tribunal a
délibéré à huis clos en date du 23 décembre 1991.
et considère en droit :
_________________
1.                             a) L'art. 4
de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit
:
" Indépendamment des impôts énumérés à
l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des
personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des
dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
L'art. 66 de
la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
prévoit que les communes peuvent percevoir, conformément à la LIC, un impôt
spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du
réseau d'égouts.
La Commune
de Lausanne a adopté le 30 septembre 1947 le règlement sur les égouts, approuvé
par le Conseil d'Etat le 7 novembre 1947. Son art. 26 a le libellé
suivant :
" Une contribution est due à la Commune
pour chaque bâtiment dont les eaux usées sont introduites dans l'égout public,
soit directement, soit en empruntant un collecteur privé, soit par
l'intermédiaire d'une fosse septique ou tout autre installation d'épuration ou
de clarification.
Cette contribution est calculée à raison de
8 o/oo du montant de la taxe incendie (à la valeur du jour) des bâtiments dont
les eaux sont introduites dans l'égout public; cette contribution est de Fr.
150.- au minimum pour chaque bâtiment, avec ses dépendances.
Une contribution supplémentaire est due à
la Commune chaque fois qu'un bâtiment est transformé ou agrandi; cette
contribution est de 8 o/oo de l'augmentation de la taxe d'incendie (à la valeur
du jour) résultant de la transformation ou de l'agrandissement."
La loi du 30
novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont
tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le
feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la livraison de l'eau, la commune
peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique au moment du raccordement
direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts
communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le montant de la taxe unique sont fixées
par le règlement communal.
(...)."
En
application de ces dispositions, la Commune de Lausanne a adopté le 1er juillet
1966 un règlement de distribution d'eau qui a été approuvé par le Conseil
d'Etat le 17 mai 1966. Ce règlement prévoit ce qui suit :
"
Art. 42. -
Une taxe unique
fixée au moment du raccordement direct ou indirect au réseau principal de
distribution est calculée au taux de 6 o/oo de la valeur d'assurance-incendie,
selon l'indice de l'année en cours des immeubles bâtis.
(...).
Art. 43. -
Si un bâtiment est
transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe d'assurance-incendie selon
l'indice de l'année en cours est soumise à une taxe au taux de 6 o/oo."
b) La
Commission cantonale de recours en matière d'impôt (ci-après: CCRI) avait déjà
eu l'occasion de se pencher sur l'art. 26 du règlement sur les égouts de la
Commune de Lausanne; elle avait constaté que cette disposition - qui à son
alinéa premier traite de l'introduction des eaux usées de bâtiments à l'égout
public et, à son alinéa troisième, de l'agrandissement et des transformations -
contient dans les deux cas des concepts juridiques indéterminés, lesquels
laissent ainsi à l'autorité d'exécution une certaine latitude de jugement dans
l'interprétation de ces normes; en présence de deux interprétations d'une norme
communale, également défendables l'une et l'autre, la Commission de recours
avait jugé qu'elle se devait de respecter la latitude de jugement accordée à la
municipalité par le législateur communal et qu'elle ne saurait imposer sa
propre interprétation sans violer l'autonomie communale de la collectivité
concernée. Elle avait ainsi retenu l'interprétation de l'art. 26 du règlement
suggérée par la Municipalité de Lausanne, suivant laquelle les constructions
après démolition d'un bâtiment existant ressortissent de l'alinéa premier de
cette disposition (RDAF 1991 p. 163 et ss).
c) En
l'espèce, est litigieuse non seulement l'interprétation du règlement sur les
égouts du 30 septembre 1947 mais aussi celle du règlement de distribution d'eau
du 1er juillet 1966 de la Ville de Lausanne. Il s'agit en effet de déterminer
si les travaux réalisés, à savoir démolition totale des immeubles existants et
reconstruction,
doivent être considérés - comme le soutient le recourant - comme des
transformations ou agrandissements au sens des art. 26 al. 3 et 43 de chacun
des règlements précités ou s'ils sont, au contraire, une construction ordinaire
tombant sous le coup des art. 26 al. 1 et 2 et 42 de ces règlements.
Le Tribunal
constate que les trois bâtiments, situés à l'avenue de Morges et construits en
1914, ont été entièrement démolis; les trois parcelles qui supportaient ces
constructions ont été remaniées en deux parcelles distinctes sur lesquelles
deux nouveaux bâtiments ont été érigés; un parking souterrain a également été
aménagé. Ainsi, dans la mesure où le recourant n'a rien conservé des anciens
bâtiments, on ne saurait considérer que les travaux entrepris constituent soit
des transformations, soit un agrandissement au sens des règlements communaux
précités. En effet, on ne peut en l'espèce parler d'agrandissement ou de
transformation, sans trahir le véritable sens de ces termes, qui impliquent
nécessairement le maintien d'une part substantielle des volumes existants et le
respect pour l'essentiel de l'implantation antérieure (voir à propos de ces
notions, Benoît Bovay, Permis de construire et procédure de recours, Exposé
systématique de la jurisprudence rendue en 1989 par CCRC, RDAF 1990, p. 254;
voir également RDAF 1991 p. 163 précité, arrêt dans lequel la CCRI a jugé que
l'on ne saurait parler d'agrandissement ou de transformations dans le cas d'une
villa qui, tant dans son implantation que dans son volume, n'a plus rien de
commun avec l'ancienne bâtisse, sinon une partie de ses fondations et ses
conduites d'évacuation d'eaux usées).
d) Le
recourant fait valoir que l'équité exigerait une application par analogie des
dispositions des art. 26 al. 3 du règlement sur les égouts et 43 du règlement
de distribution d'eau au cas d'une démolition-reconstruction afin de tenir
compte des taxes payées par le passé. On doit convenir avec lui que la prise en
compte de la taxe d'introduction antérieure par le prélèvement d'une taxe
complé­mentaire aboutirait à un résultat conforme à l'art. 4 Cst; il ne faut
toutefois pas en conclure que la solution contraire, soit le prélèvement d'une
taxe d'introduction, heurterait quant à elle le principe de l'égalité de
traitement. Ce sont généralement des immeubles anciens, en effet, qui sont
démolis pour laisser place à de nouvelles constructions; leur coût, y compris
la taxe d'introduction qui a pu être prélevée, est amorti; le Tribunal constate
d'ailleurs que le collecteur de l'avenue de Morges a été entièrement
reconstruit en 1987 - 1988, le réseau de distribution d'eau ayant été remis à
neuf en 1986. Les immeubles du recourant ont ainsi bénéficié de ces nouveaux
équipements. En outre, en cas de transfert de propriété avant la démolition,
le prix d'acquisition de l'immeuble n'est pas déterminé en fonction de la taxe
d'introduction versée longtemps auparavant. Cela étant, le fait de ne pas tenir
compte, en cas de construction nouvelle, d'une précédente taxe d'introduction,
implique un certain schématisme, mais celui-ci reste dans les limites
admissibles au regard de l'art. 4 Cst (le Tribunal fédéral fait d'ailleurs un
raisonnement analogue en présence d'une norme communale - et non comme ici à
propos d'une interprétation d'une telle règle - dans l'ATF 109 Ia 325, cons. 4,
déjà cité; voir également dans ce sens RDAF 1991 p. 163 précité).
e) Si l'on
examine l'évolution de la réglementation communale en matière d'égouts (voir
BCC 1894 p. 638 à 643, BCC 1895 p. 70 à 73, BCC 1901 p. 316 et 317, BCC 1901 p.
624 et 625, BCC 1915 p. 40 et 41, BCC 1925 p. 162 à 168, BCC 1925 p. 194 à 197,
BCC 1925 p. 472 à 475, BCC 1925 p. 522 à 527, BCC 1945 p. 738 à 759, BCC 1945 p.
10, BCC 1947 p. 851 et 858 et 859, BCC 1947 p. 882 à 885), on constate que la
Commune pouvait exiger des propriétaires, qui n'avaient pas contribué aux frais
de construction d'un aqueduc pour égouts, une finance d'introduction des eaux
de leur propriété dans l'aqueduc. De 1831 à 1857, la finance a été
proportionnée à l'importance des bâtiments; depuis 1858 à 1894, la finance a
été arrêtée à un montant uniforme. Par souci d'équité, un nouveau régime a été
introduit en 1895, lequel prévoyait une contribution à l'égard du propriétaire
qui introduisait ses eaux dans les égouts public, contribution calculée au taux
de 5 o/oo de la taxe cadastrale du bâtiment concerné; en cas de transformation
ou d'agrandissement, le règlement prévoyait déjà une contribution supplémentaire
calculée à raison de 5 o/oo de l'augmentation de la taxe cadastrale. Par la
suite, la distinction entre l'hypothèse de l'introduction à l'égout et celle
des transformations ou agrandissements a toujours subsisté. En 1925, la
contribution due a été assise sur de nouvelles bases; en effet, désormais
l'assiette de la taxe reposait sur la valeur incendie des bâtiments raccordés à
l'égout; au surplus, les deux hypothèses évoquées ci-dessus ont été maintenues
(en cas d'introduction 6 o/oo de taxe incendie et 6 o/oo de l'augmentation de
la taxe incendie résultant de transformations ou d'agrandissement du bâtiment
concerné). Par rapport aux dispositions introduites en 1925, le règlement
actuel, entré en vigueur en 1947, n'a modifié que le pourcentage de la
contribution due, soit 8 o/oo, tout en précisant que la taxe incendie était
calculée à la valeur du jour (cette adjonction a été exigée par le Conseil
d'Etat au moment de l'approbation de ce règlement). Des documents en possession
du Tribunal relatifs aux travaux préparatoires à l'adoption de ces différentes
dispositions, il résulte que l'hypothèse d'une démolition-reconstruction n'a
jamais été évoquée au cours des
débats du Conseil communal ou dans les préavis de la Municipalité; l'analyse
historique ne permet donc pas d'infirmer la solution retenue par les autorités
communales et confirmée par l'arrêt précité de la CCRI. Il faut relever encore
que, contrairement à ce qu'affirme le recourant, le problème de la
démolition-reconstruction s'était déjà posé et avait été tranché dans le passé,
dans le même sens que l'arrêt de la CCRI résumé ci-dessus (v. lettre b ; voir à
ce propos RDAF 1952 p. 185 dans cet arrêt, la Commission cantonale de recours
en matière de police des constructions a jugé que la finance d'introduction
d'égout d'un bâtiment nouveau construit après démolition d'un ancien devait
être calculée d'après le montant de la taxe incendie du bâtiment nouveau et non
d'après la différence de taxe incendie entre l'ancien et le nouvel immeuble).
Ainsi, rien n'indique que dans le passé, les autorités lausannoises aient
adopté une pratique différente dans l'hypothèse, visée ici, d'une
démolition-reconstruction.
f)
L'interprétation littérale de l'art. 26 du règlement sur les égouts de la
commune de Lausanne conforte cette solution, dans la mesure où cette
disposition emploie le terme "bâtiment"; en effet, comme le relève à
juste titre l'autorité intimée, on ne saurait parler de bâtiment agrandi ou
transformé que dans l'hypothèse d'un bâtiment qui subsiste. Pour un nouveau
bâtiment, même s'il remplace un bâtiment antérieur, il ne peut y avoir
qu'introduction au sens de l'alinéa 1er de cette disposition. L'interprétation
littérale de cet article, quant bien même elle serait insuffisante à elle
seule, étaie la conclusion que la démolition-reconstruction est régie par
l'alinéa premier et non par l'alinéa 3 de l'art. 26. C'est donc à tort que le
recourant soutient que le règlement communal contient dans cette hypothèse une
lacune et que les taxes qui lui sont réclamées en application de l'art. 26 al.
1 de ce règlement ne reposent sur aucune base légale.
g) En
résumé, il résulte de l'examen qui précède et notamment de son volet historique
que le Tribunal ne voit pas de motifs de s'écarter de la solution retenue par la
CCRI dans l'arrêt récent déjà cité (RDAF 1991, 163); il la fait donc sienne et
juge que les travaux réalisés en l'espèce (il s'agit d'une reconstruction après
démolition) font l'objet, à l'instar d'une construction nouvelle, d'une taxe
entière calculée sur la base de l'art. 26 al. 1 du règlement sur les égouts.
h) Lors des
débats relatifs à l'adoption du règlement de distribution d'eau par le Conseil
communal, il a été fait référence à plusieurs reprises, à titre de comparaison,
au règlement sur les égouts (BCC 1966, 282 s). Dans ces conditions, le
Tribunal estime que les autorités communales ont à juste titre retenu le même
critère de distinction entre les constructions nouvelles, d'une part, les
transformations et agrandissements, d'autre part, dans l'application des deux
règlements. Les considérations évoquées plus haut à propos de l'art. 26 du
règlement sont ainsi transposables dans l'examen du respect des art. 42 et 43
du règlement de distribution d'eau. C'est ainsi avec raison que la décision litigieuse
retient l'application dans le cas d'espèce de l'art. 42 de ce règlement,
régissant la taxe due pour les constructions nouvelles.
2.                             Antoine
Schüle fait valoir que les taxes litigieuses violent le principe de l'égalité
de traitement, dans la mesure où elles sont perçues sur la même base s'agissant
des immeubles locatifs et du parking, bien que la situation de fait soit
différente dans ces deux cas (le parking génère moins d'eaux usées et entraîne
une consommation d'eau réduite) et appelle à ses yeux des contributions
différenciées.
Selon la
jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement ne permet pas de faire,
entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait important ne justifie ou de
soumettre à un régime identique des situations de fait qui présentent entre
elles des différences impor­tantes et de nature à rendre nécessaire un
traitement différent (ATF 111 Ia 86, JT 1988 II 26; 110 Ia 13/14; 109 Ia 325,
résumé dans JT 1985 I 613; 103 Ia 519; 100 Ia 328). Le principe de l'égalité de
traitement ne revêt donc pas un caractère absolu (ATF 108 Ia 114 consid. 2b et
les références citées). Il s'accommode également, notamment en matière de
taxes, de différences ou d'assimililations schématiques engendrées par
l'application de critères simples, clairs et facilement compréhensibles.
Le juge ne
peut ainsi, en définitive, sanctionner une règle communale pour violation du
principe de l'égalité de traitement, que si elle aboutit à un résultat
insoutenable; s'il allait plus loin, il porterait atteinte à l'autonomie de la
commune concernée (ATF 109 I a 325, rés. au JT 1985 I 613; v. aussi ZBl 1985,
107).
Dans ces
deux derniers arrêts (le second, relatif à la pratique argovienne antérieure),
le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'était pas contraire au principe de l'égalité
de traitement de prendre pour seule base de calcul des taxes d'introduction à
l'égout la valeur d'assurance-incendie des immeubles; il en a déduit qu'il
n'était pas nécessaire, pour se conformer à ce principe, de prévoir des
solutions plus nuancées,
liées par exemple à une distinction fondée sur la nature (habitation ou
industrie notamment) de la construction frappée de la taxe. Le grief du
recourant ne peut donc qu'être écarté.
La
jurisprudence de la Commission de recours en matière d'impôt allait d'ailleurs
dans le même sens; en présence de règlements prévoyant la valeur
d'assurance-incendie comme base de calcul, ce sans correctif, elle a considéré
à plusieurs reprises que cette valeur devait être prise en considération dans
sa totalité et, par voie de conséquence, qu'il n'était pas possible de ne pas
tenir compte de certaines parties d'immeubles, même si elles ne généraient
aucune consommation d'eau (dans ce sens, v. notamment RDAF 1980, p. 276 et
1981, p. 357, à propos de taxe annuelles; CCRI Pu. du 14.3.1991, concernant une
taxe d'introduction). Il faut bien entendu réserver les dispositions
réglementaires communales contraires, mais tel n'est pas le cas en l'espèce.
Là encore,
le Tribunal fait siennes ces considérations et confirme ainsi la jurisprudence
de la CCRI. Le moyen tiré de la violation du principe de l'égalité de
traitement doit dès lors être écarté lui aussi.
3.                             Les griefs du
recourant se révelent ainsi tous mal fondés, ce qui conduit au rejet du
recours. Vu l'issue du pourvoi, un émolument est mis à la charge du recourant;
il est arrêté, compte tenu de la valeur litigieuse, à Fr. 2'500.-- (art. 38 et
55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision de la
Commission communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de
Lausanne rendue le 25 mars 1991 est maintenue.
III.                     Un émolument de Fr.
2'500.- est mis à la charge du recourant, cette somme étant imputée sur le
dépôt de garantie effectué par par Fr. 750.-; le solde, soit la somme de Fr.
1'750.-, est réclamée au recourant au moyen du bulletin de versement joint en
annexe.
Lausanne, le 17 mars 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant personnellement, sous
pli recommandé;
- à la Municipalité de et à Lausanne
en deux exemplaires, dont à l'intention des Services Industriels, Bureau du
contentieux, à l'att. de M. Moret, Case postale 312, 1000 Lausanne 9.
- à la Commission communale de recours
en matière d'impôt de la Commune de Lausanne.
Il est communiqué pour information :
- au Département de l'intérieur et de
la santé publique, Service de l'intérieur.
Annexe : un bulletin de versement.