vd_omni · GE.2020.0066 · 2021-03-08 · fr

A.________ /Municipalité d'Aubonne | Révision du Plan général d'affectation (PGA) d'une commune et de son règlement (RPGA). Dans le cadre de la mise à l'enquête publique complémentaire des modifications apportées au projet de PGA et au RPGA, recours d'un administré contre le refus de la Municipalité de lui transmettre plusieurs documents qui avaient été envoyés à l'autorité cantonale compétente pour examen préalablement à la précédente mise à l'enquête publique du projet de PGA et de RPGA.Le recourant fonde sa demande d'accès aux documents litigieux sur le droit à l'information garanti par la LInfo; la Municipalité motive principalement son refus par l'existence d'une procédure administrative en cours qui s'opposerait à l'application de cette loi, conformément aux art. 35 al. 2 LPA-VD et 15 LInfo. En l'occurence, il convient de constater que la procédure à laquelle il est fait référence dans le cadre de l'art. 35 LPA-VD a débuté en la matière dès la mise à l'enquête publique de la planification envisagée (consid. 3c), de sorte qu'une procédure au sens de la LPA-VD a bien été initiée, à laquelle le recourant a pris part le dernier jour de l'enquête complémentaire; en conséquence, la question de l'accès du recourant aux documents litigieux doit être résolue en application de son droit à consulter le dossier fondé sur les art. 35 et 36 LPA-VD ainsi que sur les dispositions spécifiques à la procédure de planification en matière d'aménagement du territoire, notamment l'art. 4 LAT qui prévoit une information et une participation de la population à l'établissement des plans d'affectation (consid. 3d). Admission du recours dans la mesure où il conserve un objet, annulation de la décision attaquée et renvoi du dossier à la Municipalité afin qu'elle donne accès au recourant au dossier d'enquête, comprenant le dossier de l'enquête principale de 2016.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.03.2021 GE.2020.0066

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 mars 2021
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M
. Alex Dépraz et M.
Stéphane Parrone, juges;
M. Daniel Perret, greffier.
Recourant
A.________,
à ********,
Autorité intimée
Municipalité d'Aubonne,
à Aubonne, représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat
à Lausanne,
Objet
Loi sur l'information
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité d'Aubonne
du 29 mai 2020 (refus de transmettre des documents)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune d'Aubonne a entrepris, depuis plusieurs années, la révision
de son plan général d'affectation (PGA). Le site internet officiel de la
Commune d'Aubonne comporte une rubrique "
Plan général d'affectation
"
qui permet de consulter le plan général d'affectation, le rapport justificatif
selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire du 28
juin 2000 (OAT; RS 700.1) et le règlement du PGA, ces trois documents étant
datés du 11 novembre 2016. Cette rubrique précise encore les principaux
changements prévus par rapport au plan en vigueur de 1982 (
www.aubonne.ch/PGA.htm
,
page
consultée au mois de mars 2021):
"
Plan général d'affectation
La mise à l'enquête publique du
Plan Général d'Affectation est désormais terminée.
Le dossier est maintenant à l'étude
auprès du Conseil communal.
Ci-dessous, vous trouverez toutes
les informations y relatives:
·
Plan Général d'Affectation
·
PGA - rapport justificatif selon l'article 47 oat - annexes
·
Règlement du Plan Général d'Affectation et de la police des
constructions
Le PGA en vigeur
[sic]
date de 1982.
Les changements les plus marquants
par rapport au PGA actuel datant de 1982:
1.
Densification
du bâti: une zone de moyenne densité et une seule zone de faible densité,
2.
Abandon
de la zone artisanale au Chaffard (ancienne scierie de Bois Elysée), qui passe
en moyenne densité,
3.
Nouvelle
zone artisanale Sous le Cimetière (zone industrielle B),
4.
Nouvelles zones de sport Pré Baulan-Est et Clamogne (zone de verdure à
faible constructibilité),
… et par
rapport à l'enquête de 2013:
5.
Abandon
des zones à développer par plan spécial (Pénesson et Sous le Chêne): le PGA
laisse en place ces zones intermédiaires qui demeurent inconstructibles,
6.
En
zone de moyenne densité, il y a diminution d'un étage (demande de la CCPGA):
maximum 3 niveaux (rez plus 2),
7.
Le plan qui concerne la Vieille Ville, de 2006, n'est pas modifié.
En complément à cela, il convient
de mentionner:
·
Il n'y a pas de nouvelle zone constructible destinée à l'habitation
individuelle ou collective,
·
La zone de faible densité autorise un maximum de 3 niveaux (rez +
2),
·
Les zones de moyenne et faible densité permettent des toits
plats, végétalisés,
·
Il n'a
[sic]
plus de zone
d'installation (ou utilité) publique en Clamogne,
·
Les hameaux ne sont plus des ensembles à conserver, mais des
"zones de bâti protégé",
·
Les zones d'installations publiques (ZIP) sont caractérisées par
une affectation particulière (STEP, usine électrique, piscine...)
et d'autre part:
·
Certaines parcelles sont touchées par une règlementation spéciale
de prévention de "Dangers Naturels" (contrainte du SDT),
·
La parcelle du Grand Pré devient une zone de verdure,
·
Les plans de quartiers et les plans partiels d'affectation ne
sont pas modifiés
·
Le territoire de Pizy, pratiquement en entier dans "Hors
zone à bâtir" n'est pas touché.
La suite de la procédure:
·
L'enquête sur le PGA a lieu du 15 novembre au 15 décembre 2016
(30 jours),
·
Les documents (plan, règlement, rapport 47 OAT) sont à consulter
dans les locaux du Service des travaux. La Municipalité est à disposition pour
des explications sur rendez-vous,
·
Les administrés peuvent faire part
[sic]
leurs oppositions ou de leurs remarques par courrier recommandé au greffe ou
sur la feuille d'enquête,
·
La Municipalité peut rencontrer les oppositions
[sic]
après l'enquête,
·
La Municipalité établit un préavis pour le Conseil communal
traitant du Plan, du règlement et des réponses aux opposants,
·
Le Conseil communal débat du préavis dans son ensemble, l'accepte,
l'amende ou le refuse,
·
Si le PGA est amendé de façon importante par le Conseil communal,
il peut y avoir nouvelle enquête publique complémentaire.
Nous attirons
votre attention sur la présente enquête remplace l'enquête publique
[sic]
qui a eu lieu du 22 janvier 2013 au 21
février 2013. Par conséquent, cette enquête publique de 2013, désormais sans
objet est donc caduque."
B.
Le 23 mai 2017, la Municipalité d'Aubonne (ci-après: la Municipalité) a adressé
au Conseil communal d'Aubonne le préavis n° 4/17 relatif à la révision du PGA
et de son règlement (RPGA).
Le 3 juillet 2018, le Conseil communal d'Aubonne a
adopté le projet de PGA et le RPGA après l'avoir amendé sur douze points et
levé les oppositions formulées à son encontre lors de l'enquête publique du 15
novembre au 15 décembre 2016. Il ne ressort pas du dossier produit dans le
cadre de la présente procédure que ce projet aurait été approuvé par le
département cantonal compétent.
C.
Par avis publié dans l'édition du 13 mars 2020 de la Feuille des avis
officiels du canton de Vaud (FAO), la Municipalité a soumis à l'enquête
publique complémentaire, du 13 mars au 14 avril 2020, des modifications
apportées au projet de PGA et au RPGA, ainsi que des modifications apportées au
plan de constatation de la nature forestière du secteur n° 8 (conformément aux
art. 10 et 13 de la loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 [LFo; RS
921.0]). Elle a également mis en consultation durant le même délai le rapport d'aménagement
selon l'art. 47 OAT.
Au mois de juin 2020, la Municipalité a pris la
décision d'annuler l'enquête publique complémentaire précitée, au regard des
conditions dans lesquelles celle-ci s'était déroulée du fait de la pandémie de
coronavirus (Covid-19). Elle prévoyait de soumettre les mêmes objets à une
nouvelle enquête publique complémentaire "
après l'été 2020
".
D.
Par courriel du 14 avril 2020, A.________ a requis les services communaux
d'Aubonne de lui transmettre par voie numérique une copie du dossier mis à l'enquête
publique. Par courriel du 16 avril suivant, la Municipalité a donné suite à sa
demande en lui adressant le "
préavis de la Municipalité
" et le
"
rapport de la commission ad hoc
" sous forme électronique, en
précisant que ces documents étaient également à disposition sur le site
internet de la commune.
Par courriel du 20 avril 2020, A.________ a requis
la Municipalité de lui transmettre une copie de l'examen préliminaire réalisé
par le Service du développement territorial du canton de Vaud (SDT,
actuellement remplacé par la Direction générale du territoire et du logement:
DGTL) sur le projet de PGA d'Aubonne soumis à l'enquête publique en 2016, ainsi
qu'une copie de l'examen complémentaire réalisé par le SDT sur les
modifications au projet de PGA et au règlement y relatif mis à l'enquête
publique complémentaire du 13 mars au 14 avril 2020. Par courriel du 27 avril
suivant, le SDT/DGTL a donné suite à cette demande en adressant au prénommé
copie de son examen préalable complémentaire du 23 août 2016 relatif au PGA
communal d'Aubonne, ainsi que copie de son examen préalable complémentaire du
28 février 2019 relatif aux modifications du projet de PGA soumises à l'enquête
publique complémentaire.
E.
A la suite d'un entretien avec le Municipal en charge de la police des
constructions, de l'urbanisme et des bâtiments scolaires, A.________ a encore
requis la Municipalité, par courriel du 8 mai 2020, de lui transmettre une
copie des "
documents envoyés pour examen au SDT en 2015
", soit
"
un cahier comprenant un plan technique du 27 novembre 2015 et un
règlement du 27 novembre 2015
",
"
un rapport d'aménagement
selon l'article 47 OAT du 27 novembre 2015
"
et
"
un
dossier des délimitations de l'aire forestière en limite des zones
constructibles du 25 novembre 2015
". Par courriel du même jour, le
Municipal précité a répondu au prénommé qu'il avait besoin de quelques jours
pour rechercher les documents demandés; il lui a par ailleurs transmis "
les
amendements qui étaient le sujet de l'enquête d'avril 2020
". Par
courriel du 11 mai suivant, A.________ a requis la Municipalité de lui
transmettre également copie du "
cahier des charges établi par la
municipation
(sic)
pour la réalisation technique du projet de PGA par le
cabinet B.________
".
F.
Le 29 mai 2020, la Municipalité a écrit à A.________ ce qui suit:
"Monsieur,
Par la présente nous vous
confirmons notre décision de ne pas vous remettre les documents liés à l'établissement
du PGA, cette opération étant toujours en cours.
Nous vous demandons par conséquent
de renoncer à les solliciter, en particulier auprès de M. C.________,
municipal.
[...]
"
G.
Par acte daté du 1
er
juin 2020 déposé à la poste le
lendemain, A.________ a interjeté recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précitée
de la Municipalité. Il conteste le refus de cette autorité de lui transmettre les
documents suivants et en sollicite la production: "
Dossier complet
délivré par le bureau B.________ en 2015 sur demande de la municipalité d'Aubonne
en préparation de la mise à l'enquête du Plan Général d'Affectation en 2016
(ci-après le
«Dossier
»)
" et "
Le cahier des
charges pour le bureau B.________ pour l'établissement du Dossier (ci-après le
«Cahier
des Charges
»)
".
Le 23 juin 2020, agissant par l'intermédiaire d'un
avocat, l'autorité intimée a produit son dossier et déposé sa réponse au
recours, concluant au rejet de celui-ci, sous suite de dépens.
Les parties ont procédé à un second échange d'écritures.
Le recourant a déposé des déterminations et produit une pièce le 13 juillet
2020. L'autorité intimée en a fait de même le 31 août suivant. Chaque partie a
maintenu ses conclusions.
Par écriture du 13 septembre 2020, dont copie a été
transmise à l'autorité intimée, le recourant a déposé des déterminations complémentaires.
Par lettre du 14 septembre 2020, dont copie a été
transmise au recourant, l'autorité intimée a indiqué n'avoir pas de réquisition
à formuler.
Sur demande de la juge instructrice, la Municipalité
a produit, le 2 février 2021, une copie des documents établis par le bureau d'architectes
B.________ en 2015, dans le cadre du 3
ème
examen préalable du PGA,
en rappelant leur caractère interne et provisoire. Ces documents sont
constitués d'un plan, d'un règlement du PGA comportant des modifications et d'un
rapport justificatif selon l'art. 47 OAT, documents datés du 27 novembre
2015. La Municipalité a précisé à cette occasion qu'elle n'avait pas établi de
cahier des charges à l'attention du bureau B.________.
Le 23 février 2021, le recourant a présenté une
nouvelle requête, en substitution de sa demande initiale, tendant à la
production d'une copie des procès-verbaux des séances mentionnées par l'autorité
intimée dans sa lettre du 2 février 2021, ainsi que des courriels et/ou
communications écrites entre la Municipalité et le bureau B.________. Il
précisait que sa demande visait à comprendre l'étendue du mandat donné à ce
bureau.
Considérant en droit:
1.
Selon l'art. 21 al. 1 de la de la loi cantonale du 24 septembre 2002 sur
l'information (LInfo; BLV 170.21), le recours contre les décisions rendues en vertu
de cette loi peut être formé directement devant le Tribunal cantonal.
a) Constitue une décision au sens de l'art. 3 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler
des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. a LPA-VD), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (art. 3 al. 1 let. b
LPA-VD), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,
modifier, annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c
LPA-VD). L'art. 42 LPA-VD précise le contenu d'une décision qui doit notamment comporter
les faits, règles juridiques et motifs sur lesquels elle s'appuie (art. 42 al.
1 let. c LPA-VD), un dispositif (art. 42 al. 1 let. d LPA-VD), ainsi que l'indication
des voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, le délai pour les
utiliser et de l'autorité compétente pour en connaître (art. 42 al. 1 let. f
LPA-VD).
b) En l'occurrence, la lettre de la Municipalité ne
respecte pas pleinement ces exigences, en particulier en l'absence de toute
indication de la voie de recours. Cela nonobstant, l'autorité intimée a
clairement adressé un refus de donner suite à la demande du recourant et a
motivé ce refus par l'existence d'une procédure ("opération") en
cours. Il convient ainsi d'admettre que l'acte attaqué constitue bien une
décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
c) Le recours déposé dans le délai de 30 jours fixé
par l'art. 95 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 27 al. 3 LInfo, a été
interjeté en temps utile, de sorte que l'informalité quant à l'absence d'indication
de la voie de droit n'a pas porté à conséquence. Le recours satisfait en outre
aux conditions formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée de donner accès au
recourant à divers documents adressés en 2015 au SDT pour examen, soit "
un
cahier comprenant un plan technique du 27 novembre 2015 et un règlement du 27
novembre 2015; un rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT du 27 novembre
2015; un dossier des délimitations de l'aire forestière en limite des zones
constructibles du 25 novembre 2015
", ainsi qu'au "
cahier des
charges établi par la municipation
(sic)
pour la réalisation technique
du projet de PGA par le cabinet B.________
".
a) Selon l'art. 17 al. 2 let. c de la Constitution
du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les libertés d'opinion
et d'information comprennent notamment le droit de consulter les documents
officiels, dans la mesure où aucun intérêt prépondérant, public ou privé, ne s'y
oppose. En outre, l'Etat et les communes informent la population de leurs
activités selon le principe de la transparence (art. 41 Cst-VD).
La LInfo a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1 LInfo). Elle fixe les principes, les règles et les
procédures liées à l'information du public et des médias sur l'activité des
autorités, notamment l'information remise à la demande des particuliers
(art. 1 al. 2 let. b LInfo). Elle s'applique aux autorités communales et à
leurs administration, à l'exclusion de leurs fonctions juridictionnelles (art.
2 al. 1 let. e LInfo).
b) aa) La LInfo pose à son art. 8 le principe selon
lequel les renseignements, informations et documents officiels détenus par les
organismes soumis à la présente loi sont accessibles au public (al. 1), sous
réserve des cas décrits au chapitre IV (art. 15 à 17 LInfo) (al. 2).
Aux termes de l'art. 9 al. 1 LInfo, on entend par
"
document officiel
" tout document achevé, quel que soit son
support, qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement
d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à un usage personnel. Ces
conditions sont cumulatives (CDAP, arrêts GE.2019.0085 du 14 juillet 2020
consid. 2b et la réf. cit.; GE.2017.0086 du 9 janvier 2018 consid. 2a et les
réf. cit.; Exposé de motifs et projet de loi [EMPL] sur l'information, Bulletin
du Grand Conseil [BGC] septembre-octobre 2002, p. 2647
ad
art. 9). Les
documents soumis à la LInfo sont ceux qui ont un rapport avec une action
administrative des autorités (GE.2013.0019 du 27 mai 2013 consid. 2a; voir
également EMPL précité, pp. 2634 ss, pp. 2647-2649).
Les
documents officiels sont ceux qui ont atteint leur stade définitif d'élaboration.
Cette réserve du caractère achevé d'un document doit permettre à l'administration
de travailler et de faire évoluer ses projets avec toute la latitude nécessaire
à cette fin. Des exemples de documents inachevés sont des textes raturés ou
annotés, la version provisoire d'un rapport, l'esquisse d'un projet, les
brouillons de séance, les notes de travail informelles, les ébauches de texte,
les notes récapitulatives de séance (GE.2019.0019 du 4 octobre 2019 consid. 2).
En revanche, les documents internes, notamment les
notes et courriers échangés entre les membres d'une autorité collégiale ou
entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont exclus du droit à l'information
garanti par la LInfo (art. 9 al. 2 LInfo). L'art. 14 du règlement du 25
septembre 2003 d'application de la LInfo (RLInfo; BLV 170.21.1) précise la
définition des documents internes: il s'agit des notes et courriers échangés
entre les membres d'une autorité collégiale, entre ces derniers et leurs
collaborateurs ou entre leurs collaborateurs personnels, ainsi que des
documents devant permettre la formation de l'opinion et de la décision d'une
autorité collégiale. Selon la jurisprudence, le caractère de document interne
doit être reconnu aux documents dont la communication aurait pour effet de
divulguer le processus de formation de la volonté de l'autorité dans un cas d'espèce.
Seuls les documents contenant, outre des données techniques ou juridiques, une
appréciation politique qui nécessite une prise de décision pourraient, de cas
en cas, être soustraits au droit à l'information (GE.2017.0086 du 8 janvier
2018 consid. 2a; GE.2017.0001 du 22 mars 2017 consid. 2c; GE.2011.0176 du
27 avril 2012 consid. 2c).
bb) Le droit d'accès institué à l'art. 8 al. 1 LInfo
n'est en principe pas soumis à des conditions particulières, en particulier à l'existence
d'un intérêt à la consultation de documents publics. La demande de consultation
ne doit d'ailleurs pas être motivée (art. 10 al. 1 LInfo; Tribunal fédéral
[TF], arrêt 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 2.4).
Pour autant, le droit à l'information institué par
la LInfo n'est pas absolu. Le chapitre IV de cette loi fixe ainsi les limites
suivantes à l'accessibilité des renseignements, informations et documents
officiels réservées par l'art. 8 al. 2 LInfo:
"
Art. 15       Autres lois applicables
1
Les dispositions d'autres
lois qui restreignent ou excluent la transmission d'informations ou l'accès à
des documents officiels sont réservées, y compris les dispositions protégeant
le droit d'auteur.
"
"
Art. 16       Intérêts prépondérants
1
Les autorités peuvent à titre exceptionnel décider de ne pas publier ou
transmettre des informations, de le faire partiellement ou différer cette
publication ou transmission si des intérêts publics ou privés prépondérants s'y
opposent.
2
Des intérêts publics prépondérants sont en cause lorsque
:
a.    la
diffusion d'informations, de documents, de propositions, d'actes et de projets
d'actes est susceptible de perturber sensiblement le processus de décision ou
le fonctionnement des autorités;
b.    une
information serait susceptible de compromettre la sécurité ou l'ordre publics;
c.    le
travail occasionné serait manifestement disproportionné;
d.    les relations
avec d'autres entités publiques seraient perturbées dans une mesure sensible.
3
Sont réputés intérêts privés prépondérants :
a.    la
protection contre une atteinte notable à la sphère privée, sous réserve du
consentement de la personne concernée;
b.    la
protection de la personnalité dans des procédures en cours devant les
autorités;
c.    le secret commercial,
le secret professionnel ou tout autre secret protégé par la loi.
4
[…]
5
[…]"
"
Art. 17       Refus partiel
1
Le refus de communiquer un renseignement ou un document conformément à l'article
16 ne vaut le cas échéant que pour la partie du renseignement ou du document
concerné par cet article et tant que l'intérêt public ou privé prépondérant
existe.
2
L'organisme sollicité s'efforce de répondre au moins partiellement à la
demande, au besoin en ne communiquant pas ou en masquant les renseignements ou
les parties d'un document concernés par l'intérêt public ou privé prépondérant.
"
Le système de la LInfo met le fardeau de la preuve à
la charge de l'autorité, du fait de la présomption en faveur du droit d'accès
aux documents officiels (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral en relation
avec la loi fédérale sur la transparence, TF 1C_428/2016 du 27 septembre 2017
consid. 2.3).
3.
Tant dans la décision contestée que dans ses écritures, la Municipalité
motive principalement son refus par l'existence d'une procédure en cours qui s'opposerait
à l'application de la LInfo, conformément à l'art. 35 al. 2 LPA-VD.
a) A teneur de l'art. 35 LPA-VD, les parties et leur
mandataire peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure (al. 1);
la LInfo n'est pas applicable à la consultation des dossiers en cours de
procédure (al. 2).
En rapport avec cette disposition, l'exposé des
motifs et projet de lois (EMPL) sur la procédure administrative précise que la
LInfo s'applique à la fourniture de renseignements par l'autorité uniquement
hors de toute procédure (cf. EMPL précité, mai 2008, n° 81, p. 27
ad
art. 36 du projet de lois).
Selon l'art. 13 al. 1 LPA-VD, ont qualité de parties
en procédure administrative les personnes susceptibles d'être atteintes par la
décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a), les personnes ou
autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b), les
personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la
décision attaquée (let. c) et les personnes intervenant dans une procédure d'enquête
publique ou de consultation (let. d).
b) Jusqu'à l'entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018 de la novelle modifiant la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la
procédure d'établissement et d'approbation des plans d'affectation communaux
était régie par les art. 56 ss de cette loi dans sa précédente version (aLATC).
Elle est désormais réglée par les art. 34 ss LATC et 15 ss du règlement du 22
août 2018 sur l'aménagement du territoire (RLAT; BLV 700.11.2).
Selon l'ancien droit, la procédure d'adoption des
plans d'affectation communaux prévoyait notamment que tout projet relatif à un
plan général ou partiel d'affectation communal ou intercommunal était soumis au
service cantonal en charge de l'aménagement du territoire pour examen préalable
par la ou les municipalités intéressées avant l'enquête publique; le service
examinait le projet en limitant son pouvoir d'examen à la légalité et il
faisait part de ses observations à l'autorité qui l'avait établi (art. 56 al. 1
et 2 aLATC). Le plan était ensuite soumis à l'enquête publique pendant une
durée de trente jours; durant l'enquête, le dossier comprenant le projet et ses
annexes était déposé au greffe municipal de la commune ou des communes
intéressées, où le public pouvait en prendre connaissance (art. 57 al. 1
aLATC). Après la fin de l'enquête publique, les opposants pouvaient être
entendus par la municipalité lors d'une séance de conciliation (art. 58 al. 1
aLATC). La municipalité établissait à l'intention du conseil de la commune un
préavis contenant un résumé des observations et des oppositions ainsi que des
propositions de réponse aux oppositions non retirées; le conseil de la commune
statuait sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps
qu'il se prononçait sur l'adoption du plan et du règlement dans un délai de
huit mois dès la clôture de l'enquête publique (art. 58 al. 2 et 3 aLATC).
Lorsque le conseil de la commune adoptait le projet sans modification
susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier
était adressé sans délai par la municipalité au service cantonal en charge de l'aménagement
du territoire en vue de son approbation par le département (art. 58 al. 4
aLATC). Si le conseil apportait des modifications plus importantes, celles-ci
étaient soumises à une enquête complémentaire de trente jours, après l'examen
préalable du service cantonal; les oppositions n'étaient alors recevables que
dans la mesure où elles visaient les modifications mises à l'enquête publique;
le conseil de la commune adoptait le projet dans un délai de huit mois dès la
clôture de l'enquête publique complémentaire (art. 58 al. 5 aLATC). Le
département décidait préalablement s'il pouvait approuver le plan et le
règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 aLATC). Il
notifiait simultanément à chaque opposant sa décision d'approbation préalable,
ainsi que la décision communale sur les oppositions; ces deux décisions étaient
susceptibles d'un recours à la CDAP (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 aLATC). Le
département se prononçait définitivement sur le plan et le règlement si aucun
recours n'avait été déposé, respectivement après avoir pris connaissance des
arrêts rendus sur recours par la CDAP (art. 61a aLATC).
Le nouveau droit prévoit une procédure sensiblement
identique. Au terme de l'enquête publique, les opposants sont invités à une
séance de conciliation (art. 40 LATC). La municipalité transmet le dossier au
conseil communal pour adoption; il est accompagné d'un préavis avec les
propositions de réponses aux oppositions et le ou les avis du service cantonal
en charge de l'aménagement du territoire (art. 42 al. 1 LATC). Le conseil
statue sur les projets de réponses aux oppositions en même temps qu'il se
prononce sur le plan (art. 42 al. 2 LATC). Lorsque le conseil apporte au plan
des modifications de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de
protection, celles-ci sont soumises au service pour examen préalable, puis font
l'objet d'une enquête complémentaire ne portant que sur les éléments modifiés
(art. 42 al. 3 LATC). Le département approuve le plan adopté par le conseil
sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal; la
décision du département et les décisions communales sur les oppositions sont
notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants; ces décisions sont
susceptibles d'un recours à la CDAP; le service cantonal constate l'entrée en
vigueur du plan (art. 43 al. 1 à 3 LATC; voir aussi les art. 15 ss RLAT).
c) La "procédure" à laquelle il est fait
référence dans le cadre de l'art. 35 LPA-VD correspond à la procédure régie par
la LPA-VD (GE.2019.0005 du 24 janvier 2020 consid. 3a; GE.2010.0048 du 7
septembre 2010 consid. 2c); elle ne débute que lorsque les parties peuvent y
participer, soit en la matière dès la mise à l'enquête publique de la
planification envisagée (cf. art. 13 al. 1 let. d LPA-VD; cf. ég. GE.2019.0005
précité consid. 3a; GE.2013.0217 du 31 décembre 2014 consid. 3b); la
ratio
legis
de l'art. 35 al. 2 LPA-VD est en effet de soumettre la consultation
des documents relevant d'un dossier qui fait l'objet d'une procédure
administrative en cours aux règles applicables en la matière. Dans un arrêt du
12 janvier 2021 (TF 1C_367/2020 destiné à publication), le Tribunal fédéral a
précisé les documents couverts par une procédure judiciaire dont la
consultation pouvait être refusée. Il s'agit des documents qui ont un lien
intrinsèque avec la procédure en cours et qui sont établis par l'autorité ou
sous son égide (TF 1C_367/2020 précité consid. 3.5).
d) En l'occurrence, la mise à l'enquête publique du
projet de PGA a eu lieu du 15 novembre au 15 décembre 2016. Il n'est pas
contesté que le recourant n'a pas formé d'opposition dans le cadre de cette
procédure. La Municipalité a ensuite adressé son préavis au Conseil communal. Le
8 juillet 2018, le Conseil communal a adopté le projet de PGA et le RPGA. Cette
décision n'est toutefois pas encore en force et il ne ressort pas du dossier
que l'autorité cantonale compétente ait approuvé cette planification. Des
modifications apportées au PGA ont par la suite été soumises au SDT (DGTL), qui
a rendu son examen préalable complémentaire le 28 février 2019, puis celles-ci
ont fait l'objet d'une enquête publique complémentaire du 13 mars au 14 avril
2020. Le recourant est intervenu à cette occasion, le dernier jour de l'enquête
complémentaire et a requis la consultation du dossier d'enquête publique. Cette
enquête publique complémentaire a certes été annulée par la suite et l'autorité
intimée prévoit qu'une nouvelle enquête publique complémentaire portant sur le
même objet soit organisée. Force est toutefois de constater non seulement qu'une
procédure au sens de la LPA-VD a bien été initiée mais que le recourant y a
pris part. En conséquence, la question de l'accès du recourant aux documents
litigieux doit être résolue en application de son droit à consulter le dossier
fondé sur les art. 35 et 36 LPA-VD ainsi que sur les dispositions spécifiques à
la procédure de planification en matière d'aménagement du territoire.
Il convient en conséquence d'annuler la décision
contestée et de renvoyer le dossier à la Municipalité afin qu'elle donne accès
au recourant au dossier d'enquête, comprenant le dossier de l'enquête
principale de 2016. Cette solution apparaît au demeurant conforme à l'art. 4 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
qui prévoit une information et une participation de la population à l'établissement
des plans d'affectation (voir à ce sujet en particulier Thierry
Largey/Sébastien Fanti, L'obligation de transparence en matière d'aménagement
du territoire, le cas des zones réservées, AJP/PJA 2/2021, p. 94 ss).
4.
Dans un second moyen, l'autorité intimée fait valoir que les documents
en cause ne seraient pas des documents achevés au sens de l'art. 9 LInfo, de
sorte qu'ils seraient exclus du droit à l'information garanti par cette loi. Dès
lors que le recourant peut se prévaloir de sa qualité de partie à la procédure
de planification en cours, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant un éventuel
droit à la consultation fondé sur la LInfo.
5.
a) Le recourant a aussi requis l'accès à un dernier document, à savoir
le cahier des charges établi par la Municipalité pour la réalisation technique
du projet de PGA par le bureau B.________. A cet égard, la Municipalité a
indiqué, le 2 février 2021, qu'elle n'avait pas établi un tel document à l'attention
du bureau précité. Le recours est dès lors sans objet sur ce point.
b) Le recourant a toutefois modifié ses conclusions
à ce sujet, en sollicitant d'autres documents.
En procédure juridictionnelle administrative, ne
peuvent être examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à
propos desquels l'autorité administrative compétente s'est prononcée
préalablement, d'une manière qui la lie sous la forme d'une décision. Dans
cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation qui peut être
déférée en justice par la voie d'un recours (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3;
134 V 418 consid. 5.2.1; 131 V 164 consid. 2.1). Le juge n'entre donc pas en
matière, sauf exception, sur des conclusions qui vont au-delà de l'objet de la
contestation (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 134 V 418 consid. 5.2.1; arrêt TF
2C_53/2017 du 21 juillet 2017 consid. 5.1). L'objet du litige peut être
réduit par rapport à l'objet de la contestation. Il ne peut en revanche en
principe s'étendre au-delà de celui-ci (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3; 136 II
457 consid. 4.2; 136 II 165 consid. 5). Le Tribunal cantonal ne peut donc pas
se prononcer en dehors de l'objet de la contestation et il n'a pas à traiter
les conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79
al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD: PS.2020.0067 du 15
janvier 2021 et les références citées).
La décision attaquée ne se prononce pas sur les
documents nouvellement sollicités par le recourant. Les conclusions prises par
le recourant à cet égard excèdent ainsi l'objet du litige et sont irrecevables.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
dans la mesure où il conserve un objet et le dossier renvoyé à l'autorité
intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.
Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 49 LPA-VD
et art. 27 al. 1 LInfo).
Le recourant ayant procédé sans le concours d'un
mandataire professionnel, il n'y a pas lieu de lui octroyer de dépens (art. 55
al. 1, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis dans la mesure où il conserve un objet.
II.
La décision rendue le 29 mai 2020 par la Municipalité d'Aubonne est annulée,
le dossier étant renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision au sens des
considérants.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 8 mars 2021
La présidente:                                                                                           Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l'acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu'elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.