vd_omni · AC.2010.0172 · 2011-05-25 · fr

FAVEZ c/Département de l'économie, Conseil général de la Commune de Villars-Sainte-Croix, MORAZ, Service de l'environnement et de l'énergie | Adoption d'un nouveau PPA sur le territoire d'une commune située dans le périmètre du schéma directeur de l'ouest lausannois (SDOL). Ce dernier subordonne la réalisation des potentiels constructibles de la commune à la mise en service d'une ligne de transport public. Exigence non respectée par le PPA. Griefs des recourants à cet égard écartés au motif que l'on se trouve essentiellement en présence d'un transfert de droits à bâtir plutôt que de la création d'une nouvelle zone constructible. En outre, un instrument comme le SDOL n'a pas de force contraignante pour les communes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.05.2011 AC.2010.0172

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 mai
2011
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme Magali Zuercher et M. Pedro de Aragao, assesseurs.
Recourant
André FAVEZ,
à Villars-Ste-Croix, représenté par Me Laurent SCHULER, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département de
l'économie,
2.
Conseil général de
la Commune de Villars-Sainte-Croix,
représenté
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne
.
Autorité concernée
Service de
l'environnement et de l'énergie.
Propriétaires
1.
Jean-Pierre MORAZ,
à Villars-Ste-Croix,
2.
Jacqueline MORAZ,
à Villars-Ste-Croix.
Objet
plan d'affectation
Recours André FAVEZ c/ décision du
Département de l'économie du 5 mai 2010 et du Conseil général de la Commune
de Villars-Sainte-Croix du 25 mars 2010 (PPA "En Coulaye")
Vu les faits suivants
A.
En 2003, la Municipalité de Villars-Sainte-Croix
a lancé l'étude d'un schéma directeur communal. En parallèle, elle a engagé la
révision du plan général d'affectation (PGA), du règlement communal sur le plan
général d'affectation (RPGA) et du plan partiel d'affectation (PPA) du Village.
Dans le cadre de ces études, la commune a décidé de réaffecter à la zone
agricole les parcelles encore libres de constructions sises à l'intérieur de
l'échangeur autoroutier de Villars-Sainte-Croix. Ce changement d'affectation
concernait plusieurs parcelles propriétés de Jean-Pierre et Jacqueline Moraz,
soit les parcelles n
os
137 et 138 du cadastre communal, d'une surface d'environ 9'000 m
2
, classées en zone de villas A par le
plan des zones alors en vigueur (plan des zones de 1985) et la parcelle n° 136,
d'une surface d'environ 10'800 m
2
, classée en zone intermédiaire. En compensation, elle a proposé le
report des droits à bâtir des propriétaires au lieu-dit "En Coulaye",
sur la parcelle n° 59 et une partie de la parcelle n° 51, également
propriétés de Jean-Pierre et Jacqueline Moraz, soit une surface de 15'865 m
2
de terrain dont 11'139 m
2
classés en zone agricole et le solde
en zone de villas B par le plan des zones de 1985.
B.
Le transfert de ces droits à bâtir a fait
l'objet d’un projet de PPA "En Coulaye", dont l'étude a été menée
parallèlement à l'élaboration du schéma directeur communal et aux travaux de
révision du PGA et du PPA du Village. Situé à l'ouest du village, le périmètre
de ce plan plan est bordé à l'ouest par la route cantonale (RC) 251, qui se
dirige en direction de Cossonay, et plus loin par le secteur à vocation
hôtelière du PPA "Relais fleuri" adopté le 11 décembre 2003, et par
l'autoroute A1. Au sud, il est séparé d'une bretelle de l'échangeur autoroutier
A1-A9 par une petite zone de villas B jouxtant le cimetière communal, et par le
chemin En Coulaye qui conduit au village. Il jouxte à l'est plusieurs
exploitations agricoles villageoises soumises à la réglementation du PPA du
Village et s'ouvre au nord sur un espace planté en verger et sur la zone
agricole. Affecté à une zone mixte (habitat-travail), le PPA "En
Coulaye" organise l'espace à l'intérieur de son périmètre en différentes
aires, dont les destinations sont pour l'essentiel les suivantes: l'aire de
construction, destinée à l'implantation de bâtiments accueillant des logements
et des activités moyennement gênantes; l'aire de prolongement, destinée aux
jardins et aux aménagements en relation avec les bâtiments de l'aire de
construction; l'aire de mouvement, destinée à la circulation des véhicules et
des piétons à l'intérieur du quartier, au stationnement et aux aménagements
routiers; l'aire de verdure, destinée au maintien d'une surface non construite
en nature de pré et de verger. A l'intérieur de l'aire de construction, les
bâtiments sont répartis en douze fractions disposées à l'intérieur de huit
groupes de bâtiments de trois ou quatre niveaux habitables, combles compris;
les groupes de bâtiments sont alignés sur deux lignes parallèles de part et
d'autre de l'aire de mouvement, qui permet l'accès des véhicules au quartier
depuis le chemin En Coulaye. Chacune des douze fractions peut accueillir au
maximum entre 4 et 6 logements, soit 62 logements au total, et 2'950 m
2
de surface de plancher brute (SPB),
dont le 10 % au moins est réservé à un autre usage que l'habitation. L'aire de
verdure prolonge les jardins des bâtiments à l'ouest, en direction de la route
cantonale, et au nord où elle doit être replantée en verger. Le plan prévoit
obligatoirement la construction d'un ouvrage antibruit tout le long de la route
cantonale à l'ouest, jusqu'au carrefour avec le chemin En Coulaye au sud.
C.
Le schéma directeur communal, le PGA, le RPGA,
le PPA "Village" et le PPA "En Coulaye" ont été soumis à
l'examen préalable des services de l'Etat du 5 décembre 2003 au 13 octobre 2004
et à un examen complémentaire du 6 avril au 28 septembre 2005.
Le projet de PPA "En
Coulaye" comprenant le plan et son règlement, accompagnés du rapport
d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), et d'une annexe 1 "Etude
acoustique, Etude des milieux naturels et du paysage", a été soumis à
l'enquête publique du 23 mai au 22 juin 2006. Il a fait l'objet d'une
opposition déposée par André Favez durant le délai d'enquête publique. Le
Conseil communal de Villars-Ste-Croix a rejeté l'opposition et adopté le PPA
"En Coulaye" dans sa séance du 2 novembre 2006. Par décision du 18
décembre 2006, le Département des institutions et des relations extérieures l’a
approuvé préalablement. Par acte du 8 janvier 2007, André Favez a recouru
contre ces deux décisions en concluant, avec suite de dépens, à leur
annulation.
Par arrêt du 31 août 2007, le
Tribunal administratif a admis le recours et annulé les deux décisions
attaquées au motif que, pour justifier la dérogation au principe fixé à
l'article 53 alinéa 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11) selon lequel les zones
agricoles ne peuvent être modifiées avant un délai de 25 ans, le département
s’était fondé sur les options de développement du schéma directeur communal
ainsi que sur des modifications résultant du nouveau plan général d'affectation
(réaffectation à la zone agricole des parcelles encore libres de constructions,
sises à l'intérieur de l'échangeur autoroutier de Villars-Ste-Croix). Or, à
l'époque, ni le schéma directeur communal, ni le nouveau PGA n'avaient été
formellement adoptés. Le tribunal relevait que, compte tenu de l’étroite
imbrication entre les différents éléments de la révision de la planification communale
et de leur interdépendance, notamment sous l’angle de la dérogation à l’art. 53
al. 3 LATC, il n’était pas possible de disjoindre la procédure relative au PPA
"En Coulaye" et celle concernant les autres éléments. Le tribunal
relevait également que, mis à part l’intérêt économique immédiat des
propriétaires, il n’existait aucun motif impérieux justifiant d’affecter d’ores
et déjà à la zone à bâtir le secteur litigieux, sans attendre l’aboutissement
de la réflexion sur la totalité du territoire communal menée dans le cadre de
la révision du PGA.
D.
Le PGA et le RPGA ont été soumis à l’enquête
publique du 21 mars au 19 avril 2007. Dans sa séance du 7 février 2008, le
Conseil général de Villars-Ste-Croix a adopté le PGA et levé l’opposition qu’André
Favez avait formulée. Le PGA a ensuite été approuvé préalablement par le
département compétent le 11 mai 2009. Le PGA tel qu’adopté prévoit, à l’ouest
du village, une zone à occuper par plan spécial correspondant au périmètre du
PPA "En Coulaye", avec la précision "PPA" "En
Coulaye" "(en cours d’approbation)". L’art. 9.1 RPGA prévoit que
cette zone est régie par un plan partiel d’affectation ou par un plan de
quartier, et que le règlement qui accompagne ce plan s’applique prioritairement
par rapport au règlement communal, chacun dans les périmètres du plan qu’il
régit. Par arrêt du 11 janvier 2010, la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal a rejeté le recours formé par André Favez contre les
décisions du Conseil général de la commune du 7 février 2008 et du Département
de l’économie du 11 mai 2009. Par arrêt du 19 novembre 2010 (cause 1C_99/2010),
le Tribunal fédéral a rejeté le recours formé par André Favez contre l’arrêt
cantonal. Il a considéré que la pesée d’intérêts au terme de laquelle le
Tribunal cantonal avait rejeté les griefs relatifs à l’affectation en zone à
bâtir du secteur litigieux ne prêtait pas flanc à la critique. En relation avec
un grief relatif au respect des articles 29 et 44 de l’ordonnance du 15 décembre
1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), il a en outre relevé
que cette question devait être réglée au stade de la procédure d’adoption du
plan spécial, tout en constatant qu’il apparaissait établi qu’une solution
pourrait être trouvée pour garantir le respect des normes de protection contre
le bruit.
E.
A la suite de l’arrêt du Tribunal administratif
du 31 août 2007, le Conseil général de la Commune de Villars-Ste-Croix a, par
décision du 25 mars 2010, adopté une nouvelle fois le PPA "En
Coulaye" et levé l’opposition formulée par André Favez, ceci sans nouvelle
procédure d’enquête publique et sans nouvel examen préalable du Département de
l’économie. Par décision du 29 avril 2010, ce dernier a approuvé préalablement
le PPA. Ces décisions ont été notifiées à André Favez le 10 mai 2010.
F.
André Favez a déposé un recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal le 11 juin 2010
contre les décisions du Conseil général de la Commune de Villars-Sainte-Croix
du 25 mars 2010 et du Département de l'économie du 29 avril 2010 en concluant à
leur annulation. Le 23 juin 2010, le Service du développement territorial (SDT)
a transmis son dossier en indiquant qu’il renonçait à une détermination
complémentaire. Le Conseil général a déposé sa réponse le 16 août 2010 en
concluant au rejet du recours. Le recourant et le Conseil général ont ensuite
déposé des observations complémentaires. Sur requête du juge instructeur, le
Conseil général et le SDT se sont déterminés sur la question de la desserte en
transports publics de la nouvelle zone à bâtir. Le SEVEN a déposé des
observations le 12 octobre 2010 sur la question du respect de la législation
sur la protection contre le bruit. Le Conseil général et le recourant ont déposé
des déterminations  le 23 novembre 2010. Le 18 février 2011, le recourant a encore
produit les nouveaux chiffres de trafic concernant la RC 251 émanant du Service
des routes (chiffres 2010) avec un commentaire y relatif. Le Conseil général
s’est déterminé sur ce nouvel élément le 10 mars 2011. Le SEVEN en a fait de
même le 15 mars 2011.
Considérant en droit
1.
Le recourant soutient que, à la suite de l’arrêt
du Tribunal administratif du 31 août 2007, le PPA aurait dû faire l’objet
d’une nouvelle mise à l’enquête publique après un nouvel examen préalable du
SDT. Il invoque à cet égard une violation des art. 4 et 33 de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 56 et suivants
de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11).
Aux termes de l’art. 33 LAT, les
plans d’affectation sont mis à l’enquête publique. En l’occurrence, tel a été
le cas du PPA "En Coulaye" qui a été soumis à l’enquête publique du
23 mai au 22 juin 2006. Le recourant a eu tout loisir de s’exprimer sur ce plan
et de faire valoir ses griefs à son encontre dans son opposition du 20 juin
2006 puis dans les recours déposés auprès du Tribunal administratif le 8
janvier 2007 puis auprès du Tribunal cantonal le 11 juin 2010. Son droit d’être
entendu a par conséquent été respecté et on ne voit pas ce qu’une nouvelle mise
à l’enquête publique du plan aurait pu lui apporter à cet égard. Pour ce qui
est de la reprise de la procédure d’approbation du plan
ab ovo
exigée
par le recourant en raison de l’annulation de la décision d’approbation du plan
par le Tribunal administratif dans son arrêt du 31 août 2007, il y a lieu de
rappeler que le PPA "En Coulaye" avait été annulé pour des motifs de
coordination avec les autres planifications en cours, notamment celle relative
au PGA, et non pas pour des motifs matériels. Ceci a notamment eu pour
conséquence que ce plan n’a pas été modifié postérieurement à l’arrêt du
Tribunal administratif.
Interpellé dans le cadre de la présente
procédure, le SDT a ainsi indiqué le 23 juin 2010 qu’il n’avait pas de remarque
à formuler puisque le dossier n’avait subi aucune modification depuis le
5 février 2007. Dans ces circonstances, la reprise de la procédure
d’approbation du plan
ab ovo
avec un nouvel examen préalable et une
nouvelle mise à l’enquête publique ne serait pas conforme aux principes de
proportionnalité et d’économie de procédure. Le grief soulevé à cet égard n’est
par conséquent pas fondé.
2.
Le recourant met en cause l’affectation du
secteur litigieux en zone constructible. Il conteste notamment que l’on puisse
affecter en zone à bâtir un secteur colloqué en zone agricole avant l’échéance
du délai de 25 ans de l’art. 53 al. 3 LATC.
La question de l’abandon de la zone
agricole dans le secteur "En Coulaye" et de son affectation en zone à
bâtir a été examinée en détail dans l’arrêt AC.2009.0123 du 11 janvier 2010,
notamment au regard des exigences posées par les art. 21 al. 2 LAT, 15 LAT et
53 LATC. A cette occasion, le tribunal a écarté les griefs formulés par le recourant
sur ce point. Dès lors que cet arrêt a été confirmé par le Tribunal fédéral
dans son arrêt du 19 novembre 2010, il n’y a pas lieu d’examiner cette question
plus avant.
3.
Le recourant soutient que le projet ne respecte
pas les exigences des art. 24 al. 1 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l’environnement (LPE; RS 814.01) et 29 OPB relatives à la
protection contre le bruit des nouvelles zones à bâtir. Il fait valoir à cet
égard que, compte tenu de l’augmentation du trafic sur la RC 251 et l’autoroute
A1 intervenue ces dernières années, l’étude acoustique sur laquelle se fonde le
rapport 47 OAT (étude du bureau Ecoscan de janvier 2006) reposerait sur des
données trop anciennes. Il soutient par conséquent qu’une nouvelle étude devrait
être mise en œuvre.
a) Aux termes de l’art. 24 al. 1
LPE, les nouvelles zones à bâtir destinées à la construction de logements ou
d’autres immeubles destinés au séjour prolongé de personnes, ne peuvent être
prévues qu’en des endroits où les immissions causées par le bruit ne dépassent
pas les valeurs de planification, ou en des endroits dans lesquels des mesures
de planification, d’aménagement ou de construction permettent de respecter ces
valeurs. Le changement d’affectation de zones à bâtir n’est pas réputé
délimitation de nouvelles zones à bâtir. L’art. 24 al. 1 LPE est concrétisé et
précisé par l’art. 29 OPB qui prévoit que les nouvelles zones à bâtir destinées
à des bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, et les
nouvelles zones non constructibles qui requièrent une protection accrue contre
le bruit, ne peuvent être délimitées qu’en des secteurs où les immissions de
bruit ne dépassent pas les valeurs de planification, ou en des secteur dans
lesquels des mesures de planification, d’aménagement ou de constructions
permettent de respecter ces valeurs. L’art. 24 LPE vise toutes les situations
où l’on envisage de délimiter pour la première fois depuis l’entrée en vigueur
de la LPE, soit le 1
er
janvier 1985, une zone à bâtir comprenant des
locaux à usage sensible au bruit. Le concept de nouvelle zone à bâtir n’inclut
pas le changement d’affectation de zone à bâtir existante ou l’hypothèse où un
nouveau plan d’affectation implique une densification d’une zone à bâtir
existante (cf. ATF 1A.21/2003 du 29 septembre 2003 consid. 5.2 résumé in DEP
2004 p. 165; Anne-Christine Favre, La protection contre le bruit dans la
loi sur la protection de l’environnement, p. 248 ss). Dans cette hypothèse, ce
sont les valeurs limites d’immissions et non plus les valeurs de planification
qui sont déterminantes.
b) Dans le cas d’espèce, la partie
sud du périmètre du PPA appartient d’ores et déjà à la zone à bâtir (zone de
villas B) et n’est par conséquent pas soumise aux exigences des art. 24 LPE et
29 OPB. Pour ce qui est de la partie actuellement en zone non-constructible,
les bâtiment susceptibles de poser problème sont les nos 5 à 9 situés du côté
ouest.
Pour ces
bâtiments, qui seront exposés au bruit de la RC
251 et de l’autoroute A1, le niveau des immissions causées par le trafic
routier ne devrait pas dépasser 60 dB(A) le jour et 50 dB(A) la nuit (valeurs
de planification du degré de sensibilité III, selon l’annexe 3 de l’OPB qui régit
ce type de bruit). Selon le rapport du bureau Ecoscan de janvier 2006 (ci-après
: le rapport Ecoscan), les valeurs de planification diurnes du degré de
sensibilité III seront respectées alors que les valeurs de planification nocturnes
seront dépassées sur les façades ouest (dépassement de 1 dB(A) constaté au 1
er
étage). Ce dépassement est essentiellement dû au bruit de l’autoroute, qui est
prépondérant par rapport à celui de la RC 251. Le règlement du PPA "En
Coulaye" (ci-après : RPPA) prévoit par conséquent que des mesures
architecturales ou techniques devront être mises en oeuvre pour préserver les
locaux habitables des nuisances sonores induites par l’A1 et la RC 251 et
qu’une étude acoustique devra être fournie parallèlement à la mise à l’enquête
publique des bâtiments implantés dans les fractions 5 à 9 de l’aire de
construction, étude qui devra démontrer le respect des valeurs de planification
diurnes et nocturnes du degré de sensibilité III (cf. art. 15.2 et 15.3 RPPA).
En outre, l’art 12.1 RPPA impose la construction d’un ouvrage anti-bruit (butte
végétalisée prévue à l’ouest des constructions).
Le rapport Ecoscan précisait que la
détermination des immissions du trafic routier était fondée sur les charges
actuelles, évaluées à partir des comptages les plus récents (année 2000 pour la
RC 251 et 2004 pour l’autoroute). Dans ses observations sur le recours déposées
le 12 octobre 2010, le service cantonal spécialisé (SEVEN), après avoir  rappelé
les exigences en matière de protection contre le bruit prévues dans le RPPA, relevait
que les dépassements des valeurs de planification étaient faibles et que les
mesures de protection à prévoir pour respecter ces valeurs n’étaient pas
particulièrement complexes. Il estimait que les nouveaux chiffres de trafic sur
l’autoroute A1 (60'068 véhicules/jour [vhc/j] contre 53'500 vhc/j pris en compte
dans le rapport Ecoscan), ce qui impliquait une augmentation du niveau de bruit
de l’ordre de 0,5 dB(A), et sur la RC 251 (10’500 vhc/j contre 9'500 vhc/j), n’étaient
pas de nature à modifier la situation. Le SEVEN relevait en outre que l’étude
acoustique et les mesures complémentaires exigées par le RPPA au moment de la
procédure de permis de construire permettraient d’adapter ces mesures en
fonction des charges de trafic les plus récentes. Par la suite, le recourant a
produit les chiffres de trafic les plus récents concernant la RC 251, qui font
état d’une augmentation à 10’900 vhc/j.  Invité à se déterminer sur ce nouvel
élément, le SEVEN a indiqué dans une prise de position du 15 mars 2011 que
l’augmentation de trafic sur la RC 251 par rapport aux chiffres pris en compte
dans le rapport Ecoscan (augmentation de 9'500 à 10’900 vhc/j) induisait une
augmentation des immissions de bruit de 0,6 dB(A).  Sur la base des dernières
données de trafic pour l’autoroute et la RC 251, le SEVEN constatait que les niveaux
d’évaluation calculés dans l’étude acoustique du bureau Ecoscan devaient être
majorés de 0,6 dB(A) dans le cas le plus défavorable, soit celui où l’impact de
la route subissant la plus forte hausse de trafic était prépondérant. Il
concluait en ce sens que les nouveaux chiffres relatifs à la RC 251 ne
remettaient pas en cause son appréciation figurant dans ses observations du 12
octobre 2010.
c) aa) Il résulte d’un avis de
doctrine que les mesures de planification, d’aménagement ou de construction au sens
de l’art. 24 al. 1 LPE, si elles s’avèrent nécessaires, devraient être
définitivement fixées dans le plan d’affectation et ne pas être renvoyées à la
procédure de permis de construire (cf. Robert Wolf, Kommentar zum
Umweltsschutz, Zurich 2000, art. 24 no 27). A défaut, seul le respect des
valeurs limites d’immissions, moins sévères que les valeurs de planification,
pourrait en effet être exigé (cf. art 22 al. 1 LPE). Dans un arrêt du 31 mai
2005 (ATF 1A.124/2004), le Tribunal fédéral s’est demandé s’il devait suivre
cet avis doctrinal. Il y a renoncé dans le cas particulier en relevant qu’il
était possible, vu l’incertitude quant au niveau exact des immissions,
qu’aucune mesure de planification d’aménagement ou de construction ne soit
nécessaire sur la base au de l’art. 24 al. 1 LPE. Il a également relevé que
l’autorité compétente pourrait au besoin, le moment venu, charger le service
cantonal spécialisé de déterminer une nouvelle fois les immissions de bruit et
veiller, dans la phase de l’autorisation de construire (ou éventuellement lors
de l’élaboration d’un plan d’affectation détaillé), à ce que les mesures
prescrites à l’art. 24 LPE soient effectivement réalisées, si elles étaient
nécessaires (arrêt précité consid. 4.3).
bb) En l’occurrence, le tribunal
n’a pas de raison de s’écarter de l’appréciation du service cantonal spécialisé
en ce qui concerne l’impact de l’augmentation du trafic sur l’autoroute A1 et
la RC 251 sur les immissions de bruit à prendre en considération. Au surplus, les
exigences posées à l’art. 15 RPPA (plus particulièrement à l’art. 15.3) garantissent
que les valeurs de planification (et non pas seulement les valeurs
d’immissions) seront respectées au moment de l’octroi des permis de construire,
ce que l’étude acoustique qui devra être réalisée à ce moment là permettra de
vérifier. Par ailleurs, le tribunal n’a pas de raison de s’écarter de
l’appréciation du SEVEN selon laquelle les mesures à prendre ne devraient pas
être particulièrement complexes. Dans ces circonstances, on ne voit pas pour
quelle raison il y aurait lieu d’imposer que les mesures de planification,
d’aménagement ou de construction soient déterminées de manière précise au
niveau du PPA. De même, compte tenu des nouveaux éléments connus en ce qui
concerne les charges de trafic sur l’autoroute A1 et la RC 251 et de
l’appréciation faite par le SEVEN sur la base de ces éléments, il n’y a pas
lieu de donner suite à la requête du recourant tendant à ce qu’une nouvelle
étude acoustique soit ordonnées au stade de la procédure d’adoption du plan.
d) Vu ce qui précède, les griefs du
recourant relatifs aux art. 24 LPE et 29 OPB doivent être écartés.
4.
Le recourant fait valoir que le projet de PPA ne
respecte pas les exigences du schéma directeur de l’ouest lausannois (SDOL) en
ce qui concerne la desserte en transports publics, soit la mise en place d’une
ligne de transports publics en direction de la gare CFF de Renens à une cadence
horaire.
a) Le SDOL est le résultat d’une
réflexion commune menée par les communes de l’ouest lausannois - dont celle de Villars-Sainte-Croix
- et le canton en matière d’aménagement du territoire et de transport. Cette
réflexion a été engagée sur la base du constat selon lequel l’urbanisation
rapide et dispersée qu’avait connu l’ouest lausannois avait fait émerger
plusieurs problèmes, notamment une densité accrue du trafic et une hausse des
niveaux de pollution (SDOL, p. 6 ch. 1.3). Le SDOL a été adopté le 18 décembre
2003 par un groupe de pilotage comprenant le chef du Département des
infrastructures ainsi que des représentant des communes et de différents
services de l’Etat. Le document est composé de quatre parties : la
première partie (A.Données de base) contient des données de base, la deuxième
partie (B. Lignes directrices) décrit les grands axes du Schéma directeur,
notamment au travers d’objectifs généraux, la troisième partie (C. Mise en
œuvre) formule des propositions concrètes d’application des principes et la
dernière partie (D. Annexes) présente différents documents techniques qui
apportent une vision plus détaillée de certaines des problématiques abordées
dans le document. Dans les premiers mois de l’année 2004, toutes les communes concernées
à l’exception de Villars-Sainte-Croix ont pris acte du contenu du schéma
directeur et se sont déclarées favorables à poursuivre les démarches destinées
à atteindre les objectifs généraux formulés dans le document. La Commune de
Villars-Sainte-Croix n’a participé aux travaux du groupe de pilotage que
jusqu’en avril 2003. Le SDOL  constitue une des démarches sur laquelle se fonde
le projet d’agglomération Lausanne-Morges (PALM), dont le "périmètre
compact" constitue une des fiches régionales du nouveau Plan directeur
cantonal.
Les annexes composant la dernière
partie du SDOL incluent un tableau chiffré des potentiels constructibles
(annexe 1) comprenant notamment le projet "En Couley" à
Villars-Sainte-Croix et une annexe 5 qui énumère les "conditions de
réalisation des potentiels constructibles". Le développement de plusieurs
secteurs de la Commune de Villars-Sainte-Croix, dont le secteur "En Couley"
et les secteurs colloqués en zone intermédiaire ("Sansy-Saugeon" de
38'500 m
2
et "
Les Abreuvoirs" de 6'500 m
2
), est subordonné à la condition suivante : "mise en service
d’une ligne de transport public en direction de la gare CFF de Renens (cadence :
une heure)". Le schéma directeur communal adopté par la municipalité le 14
août 2006 mentionne également que les différentes zones résidentielles dont le
développement est prévu, dont semble faire partie la zone régie par le PPA
"En Coulaye", ne pourront être développées que lorsque la desserte
offerte par les transports publics sera équivalente à une cadence horaire de
2 bus/heure. Le rapport 47 OAT retient pour sa part que l’amélioration du
réseau de transports publics ne concerne pas le PPA "En Coulaye" dès
lors que la réalisation de ce quartier constitue essentiellement un transfert
de droits à bâtir qui n’augmentera pas de manière sensible la capacité des
zones d’habitation.
Pour ce qui est des réflexions
directrices régionale et cantonale en matière de transports publics, le PALM
prévoit que  les gares ferroviaires de Lausanne, Renens et Morges seront les
interfaces majeures de l’agglomération et que les transports publics routiers
urbains et régionaux devront rabattre les voyageurs vers l’armature ferroviaire
principale. Ce principe figure également dans le Plan directeur cantonal (cf.
volume 2. volet opérationnel p. 21). On note que la création d’une ligne de
transport  public régulière vers la gare CFF de Renens depuis Villars-Sainte-Croix
permet de mettre en œuvre ce principe.  Dans le cadre du rapport d’examen
préalable du schéma directeur communal, du PGA et des PPA "Le Village"
et "En Coulaye" d’octobre 2004, le Service de l’aménagement du
territoire avait ainsi relevé que, en l’état, la desserte en transport public
était insuffisante. Le département en charge de l’aménagement du territoire ne
s’est toutefois finalement pas opposé à l’adoption du plan litigieux.
b) Actuellement, le village de
Villars-Sainte-Croix n’est pas relié par les transports publics à la gare CFF
de Renens.
La ligne 17, qui relie la zone industrielle de Croix-Péage à
la gare de Renens à une cadence supérieure à la cadence horaire, ne passe en
effet pas par le village. On constate ainsi que le PPA litigieux ne respecte
pas l’exigence mentionnée à l’annexe 5 du SDOL en relation avec le
développement du quartier "En Coulaye" et ne permet pas la
concrétisation des réflexions directrices en matière de transports publics
mentionnées plus haut . Cela étant, il convient de tenir compte du fait que,
comme l’a relevé le représentant du bureau d’urbanistes qui a élaboré PPA lors
de l’audience du 5 juin 2007, le respect de cette exigence n’a finalement pas
été imposé à ce stade par le service de la mobilité. Apparemment, ceci
s’explique par les motifs figurant dans le rapport 47 OAT, à savoir le fait
qu’on se trouve en présence d’un transfert de droits à bâtir plutôt que de la
création d’une nouvelle zone constructible. Même si ce raisonnement doit être
relativisé dès lors que le potentiel constructible du PPA (soit 62 nouveaux
logements) est sensiblement supérieur à celui de la zone villa à laquelle on a
renoncé, le tribunal, à qui il appartient de faire preuve d’une certaine
réserve en application de l’art, 2 al. 3 LAT (cf. ATF 127 II 238 consid. 3b/aa,
106 Ia 70), peut s’y rallier. On peut en effet admettre que l’exigence relative
à la desserte par les transports publics en direction de la gare de Renens  ne
soit imposée qu’au moment de l’extension des zones à bâtir de la commune,
notamment lorsque les zones intermédiaires (secteurs "Sansy-Saugeon"
et "Les Abreuvoirs") seront affectées à la zone à bâtir. En l’état, compte
tenu de l’augmentation modérée des droits à bâtir qu’implique le projet
litigieux, la question de la desserte en transports public en direction de
l’armature ferroviaire principale relève encore principalement d’intérêts
locaux et non pas d’intérêts d’ordre supérieur impliquant un contrôle strict de
la part de l’autorité de recours. Pour ce qui est du caractère contraignant des
planifications directrices au stade des procédures d’adoption des plans
d’affectation, on relèvera encore que seul le plan directeur cantonal approuvé
par le Conseil fédéral lie toutes les autorités en vertu des art. 8 LAT et 31
al. 1 LATC. Les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d’Etat sont
des plans d’intention servant de référence et d’instrument de travail pour les
autorités cantonales et communales, selon l’art. 31 al. 2 LATC (cf. ATF
1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 5.2). A fortiori, des instruments comme
le SDOL ou le Schéma directeur communal, qui n’ont pas été approuvés par le
Conseil d’Etat, ne sauraient être absolument contraignants pour les communes
dans le cadre de l’élaboration de leurs plans d’affectation.
5.                Il résulte des
considérants que le recours doit être rejeté et les décisions attaquées
confirmées. Le recourant prendra en charge les frais de la cause et versera des
dépens à la commune, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire
professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Département de l'économie du 5 mai
2010 et du Conseil général de la Commune de Villars-Sainte-Croix du 25 mars
2010 sont confirmées.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de André Favez.
IV.
André Favez versera à la Commune de
Villars-Sainte-Croix une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens.
Lausanne, le 25 mai 2011
Le
président :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.