vd_omni · CCST.2007.0003 · 2008-03-07 · fr

FRANCISCO/Conseil communal de Nyon, Département de l'intérieur, TUNA, PARRA | Dans les limites de l'autonomie que leur accordent la Constitution et les lois cantonales, les communes disposent d'un pouvoir normatif et peuvent réglementer les matières qui rentrent dans leurs attributions. Pour les communes vaudoises, le pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public, résulte directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L'art. 8 de la loi vaudoise sur la circulation routière (LVCR; RSV 741.01) ne fait que le confirmer.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 07.03.2008 CCST.2007.0003

CANTON DE VAUD
Cour
Constitutionnelle
Arrêt du
7 mars 2008
Composition
M. François Kart, président; MM. Jean-Luc Colombini et
Alain Zumsteg, juges; MM. Jacques Giroud et Joël Krieger, juges suppléants.
Recourant
Alvaro FRANCISCO,
à Nyon,
Autorités intimées
1.
Conseil communal et Municipalité de
Nyon,
représentés par Me Gloria CAPT et Me Michel ROSSINELLI, avocats à
Lausanne,
2.
Département de l'intérieur
Tiers intéressés
Juan Parra et Rafael Tuna,
représentés
par Me Jean-Claude Perroud, avocat à Lausanne
Objet
Requête Alvaro FRANCISCO c/ contre le règlement du 30
avril 2007 de la Commune de Nyon concernant le service des taxis
Vu les faits suivants
A.
Le service des taxis sur le territoire de la Commune de
Nyon est soumis à un règlement du 11 mai 1959, plusieurs fois modifié, la
dernière le 8 mars 1982. Ce règlement soumet les conducteurs et les exploitants
de taxis à un régime d'autorisation, distinguant les autorisations du type A,
conférant un droit de stationnement sur le domaine public aux emplacements
désignés à cet effet, et les autorisations de type B, sans permis de
stationnement sur le domaine public. Les autorisations du type A ne sont
délivrées
"que dans la mesure où les exigences de la circulation, de la
place disponible et les besoins du public le permettent"
(art. 45).
B.
Depuis une dizaine d'années, la municipalité a été
confrontée à de nombreuses demandes d'autorisations de type A, qu'elle a
rejetées au motif que le nombre d'autorisations déjà délivrées était suffisant
au regard de la disposition précitée. Ces refus ont suscité plusieurs recours
au Tribunal administratif et au Tribunal fédéral, lequel a rappelé, dans un
arrêt du 28 juin 2001 (2P.77/2001), qu'il était contraire à la Constitution
fédérale d'avoir - comme c'était le cas dans la Commune de Nyon - un système
complètement bloqué empêchant tout nouveau chauffeur de taxi d'obtenir dans un
délai raisonnable une autorisation de type A. La Commune de Nyon était ainsi invitée
à
"remplacer le système actuel - rigide - par un système plus souple
permettant de répartir équitablement lesdites autorisations entre les
différents concurrents, (...)."
En vue de satisfaire à
cette exigence, ainsi que pour
"favoriser plus de transparence et un
meilleur contrôle de l'application du règlement en délimitant plus clairement
les notions d'entreprises "individuelles" et "collectives"
de taxi(s)"
,
de même que
pour "assurer un
service au public de qualité en posant des conditions plus strictes pour
délivrer l'autorisation d'exploiter une entreprise de taxi(s) et en contrôlant
les conditions d'instruction, de travail et de prestations sociales assurées
aux conducteurs employés"
(v. Préavis municipal n
o
20 du 15
janvier 2007), le Conseil communal de Nyon a adopté le 30 avril 2007 un nouveau
règlement concernant le service des taxis (ci-après: RST) qui contient
notamment les dispositions suivantes:
"Article 8
Conditions générales d'octroi
Pour obtenir l'autorisation d'exploiter une
entreprise de taxi(s) individuelle ou collective sur le territoire communal, il
faut :
1. jouir d’une bonne réputation;
2. avoir un casier
judiciaire vierge;
3. jouir d’une situation
financière saine et, en principe, ne pas avoir fait l’objet de    poursuites
ayant abouti à une saisie infructueuse ou à des actes de défaut de biens       après
faillite;
4. avoir sur le territoire de la commune, sur
le territoire des communes limitrophes ou         de la Commune de Gland, son
domicile, respectivement son siège pour une   personne morale, où le titulaire
de l’autorisation peut être joint aisément, notamment           par téléphone;
la Municipalité peut, à titre exceptionnel, accorder certaines   dérogations;
5. justifier de son affiliation à une caisse de
compensation;
6. être à jour avec le paiement des différentes
contributions sociales et des impôts            dus;
7. disposer sur le territoire de la commune,
sur le territoire des communes limitrophes        ou de la Commune de Gland
d’espaces privés (local, place de parc) suffisants pour         y garer ses
véhicules et les entretenir (une attestation ou un contrat de bail sera        produit
à cet effet);
8. offrir aux conducteurs
employés des prestations sociales en conformité avec les            législations
fédérales et cantonales applicables;
9 s’engager à respecter toute convention
collective ou contrat-cadre qui pourrait être           en vigueur dans le
domaine du service de taxis;
10.être détenteur des véhicules utilisés.
Article 9
Conditions particulières d'octroi
Autorisations de type A
L’autorisation de type A ne peut être accordée
que si le requérant :
- exploite une entreprise
de taxi(s) sur le territoire de la Commune depuis trois                    ans
au moins et atteste d’une durée de travail régulière et effective d’au moins
150             jours par an pour chaque autorisation de type B qui lui a été
délivrée;
- exerce à Nyon la
profession de chauffeur de taxi(s) depuis 3 ans au moins et atteste        d’une
durée de travail régulière et effective de 150 jours par an.
La Municipalité peut accorder des dérogations.
Le nombre d’autorisations
de type A est fixé en vue d’assurer une utilisation optimale du domaine public
et un bon fonctionnement du service de taxis, compte tenu des exigences de la
circulation, de la place disponible et des besoins. La Municipalité détermine
et adapte le nombre maximal d’autorisations de type A pouvant être délivrées
compte tenu des critères précités.
La Municipalité ne délivre
pas de nouvelle autorisation de type A tant que le nombre d’autorisations déjà
délivrées est égal ou supérieur au nombre maximum déterminé conformément au
paragraphe ci-dessus.
L’autorisation est délivrée
contre
paiement
d’un dépôt unique affecté à un fonds géré par la
Municipalité et constitué aux fins d’améliorer les conditions sociales de la
profession de chauffeur de taxi et de réguler le nombre de permis. Le montant
du dépôt est fixé par la Municipalité. Il n'est pas inférieur à CHF 40'000.-.
Si le nombre de requérants
sollicitant la délivrance d’une autorisation de type A est supérieur au nombre
d’autorisations disponibles, l’octroi des autorisations est effectué sur la
base d’une liste d’attente des autorisations de type A, établie selon la date à
laquelle l’inscription sur la liste est validée. Chaque requérant n’est
habilité à se voir délivrer qu’une seule autorisation. Il ne peut se réinscrire
qu’après l’obtention d’une autorisation.
Le rang des requérants sur
la liste d’attente des autorisations de type A est fixé à la date à laquelle la
demande d’inscription a été reçue par la Direction de police, pour autant que
la demande soit valide. Si une demande a été renouvelée, seule compte la date de
la dernière demande.
Les personnes au bénéfice
d'une autorisation de type A sont inscrites sur une liste des titulaires dont
le rang est fixé à la date à laquelle l'autorisation a été délivrée pour la
première fois. Le titulaire d'une autorisation de type A a la possibilité de
restituer en tout temps une ou plusieurs autorisations délivrées. La
restitution d'une autorisation confère à son titulaire le droit de percevoir,
pour chaque autorisation restituée un montant de CHF 40'000.- au moins. La
Municipalité peut augmenter ce montant conformément aux objectifs poursuivis.
Afin d'organiser la
rotation des autorisations de type A, la Direction de police peut interroger
les titulaires d'autorisations A pour déterminer s'ils sont prêts à restituer
leur autorisation de type A et les candidats inscrits sur la liste d'attente
pour vérifier s'ils sont prêts à se voir délivrer une autorisation contre
paiement du dépôt et, le cas échéant, déjà solliciter des garanties de paiement
ou la preuve de la disponibilité du montant nécessaire au paiement de la taxe.
Dans la mesure où la
rotation, organisée selon l'alinéa qui précède, ne permet pas de réaliser les
exigences constitutionnelles en matière d'égalité de traitement des concurrents
sur le domaine public, la Municipalité peut
refuser de
renouveler des autorisations de type A aux personnes qui en ont été titulaires
pendant la plus longue période depuis la première date de délivrance, pour les
proposer aux requérants qui sont prioritaires sur la liste d’attente.
Les autorisations de type A
sont attribuées selon l'ordre de la liste d'attente. En règle générale, la
Direction de police offre aux candidats à la délivrance d'une autorisation de
type A un délai d'au moins un mois entre le moment où elle les avertit de la
disponibilité d'une
autorisation de type A et celui où ils
sont tenus au paiement du dépôt.
Le candidat à la délivrance d'une autorisation
de type A qui y renonce lorsque la Direction de police le
lui propose ou ne verse pas le dépôt dans le délai
imparti, est biffé de la liste d'attente; il peut se réinscrire. S'il refuse
une nouvelle proposition faite plus de 6 mois plus tard ou à nouveau ne verse
pas le dépôt, il ne peut se réinscrire qu'après un délai d'attente de 2 ans.
La Municipalité est
compétente pour modifier le montant du dépôt pour la délivrance d'une
autorisation de type A. Ledit montant est fixé afin de permettre aux nouveaux
exploitants d'accéder à la profession et à ceux qui la quittent de bénéficier
d'un montant leur permettant d'améliorer sensiblement leur retraite ou leur
reconversion professionnelle.
Autorisations de type B
L’autorisation de type B
est accordée aux conditions générales d’octroi de l’article 8 du présent
règlement, ainsi que des autres exigences auxquelles doivent satisfaire les
exploitants et les conducteurs.
La Municipalité peut
limiter le nombre maximal des autorisations de type B pouvant être délivrées en
vue d’assurer une utilisation optimale du domaine public et un bon
fonctionnement du service de taxis, compte tenu des exigences de la
circulation, de la place disponible et des besoins. La Municipalité détermine
et adapte le nombre maximal d’autorisations de type B pouvant être délivrées
compte tenu des critères précités.
Si le nombre maximal des
autorisations de type B pouvant être délivrées est atteint ou dépassé, la
Municipalité ne délivre plus d’autorisations et une liste d’attente pour
autorisations de type B est établie selon la date à laquelle l’inscription sur
la liste est validée. Chaque requérant n’est habilité à se voir délivrer qu’une
seule autorisation par inscription. Il ne peut se réinscrire qu’après
l’obtention d’une autorisation.
Une liste des autorisations
de type B délivrées est également tenue selon l’ordre chronologique dès la
première délivrance. Pour tenir compte des exigences constitutionnelles en
matière d’égalité de traitement des concurrents sur le domaine public, la
Municipalité peut refuser de renouveler les autorisations délivrées aux
personnes qui en ont bénéficié pendant la plus longue période et les délivrer
aux requérants inscrits aux premiers rangs de la liste d’attente.
Les taxis au bénéfice d’une
autorisation de taxi délivrée dans une autre commune, dans un autre canton ou
dans l’Union européenne n’ont le droit de charger des clients sur le territoire
de la Commune de Nyon que s'ils ont été expressément commandés à l’avance par
ceux-ci alors que les taxis ne se trouvaient pas sur le territoire communal et
qu’une telle prise en charge n’ait lieu qu’à dix reprises au maximum par mois.
Sur demande de la Police municipale, le chauffeur de taxi est tenu de justifier
que ces conditions sont respectées.
Dans les autres cas, les
taxis au bénéfice d’une autorisation de taxi délivrée dans une autre commune,
dans un autre canton ou dans l’Union européenne et qui se rendent à titre
professionnel sur le territoire communal sont présumés y exercer une activité
régulière
et sont soumis à l’obligation d’obtenir au préalable une
autorisation de type B aux conditions du présent règlement avec les précisions
suivantes :
- les exigences locales,
liées notamment au domicile, au siège ou à l'entretien des           véhicules,
sont applicables à l’adresse ou au siège de l’entreprise de taxi(s), celle-ci          devant
toutefois justifier disposer d'espaces privés suffisants sur le territoire de
la    commune, sur le territoire des communes limitrophes ou de la Commune de
Gland ;
- les exigences liées aux
documents à fournir et aux conditions légales à remplir pour        exploiter
une entreprise de taxi(s) et obtenir l'autorisation de conduire un taxi sont appréciées
selon le principe de l’équivalence lorsqu’elles diffèrent au domicile ou au           siège
de l’entreprise de taxi(s).
Article 10
Procédure d’octroi
Le requérant adresse à la Municipalité une
demande écrite dans laquelle il précise :
a) le type d'autorisation demandée;
b) la raison de commerce qu'il entend attribuer
à son entreprise;
c) s’il entend occuper un ou plusieurs
employés; dans ce cas, le nombre de ceux-ci,           ses projets de contrat
de travail, de  fiches de salaires et de décomptes de charges         sociales
qui doivent recevoir l’agrément de la Municipalité;
d) les tarifs qu’il entend pratiquer;
e) le ou les véhicules qu’il entend utiliser;
f) les couleurs, inscriptions et autres signes
graphiques distinctifs qu'il se propose              d'apposer sur le ou les
véhicules qu'il affectera à son entreprise;
g) le ou les espaces privés dont il disposera.
Il produit également un extrait récent (moins
de trois mois) du casier judiciaire central, une attestation récente de
l’Office des poursuites de son domicile et, cas échéant, du lieu où il exerce
ou a exercé une activité d’indépendant, respectivement du siège de la société,
une attestation d’affiliation à une caisse de compensation, ainsi qu'un
certificat médical et deux photographies récentes format passeport.
Le requérant qui sollicite la délivrance
d’une autorisation de type A doit également fournir la preuve de la
disponibilité de la somme d’argent nécessaire au paiement du dépôt prévu à
l’article 9.
Article 12
Durée des autorisations et
renouvellement
(…)
Si une autorisation de type A, délivrée conformément au
présent règlement, n’est pas renouvelée ou est retirée ou restituée, le
titulaire reçoit un montant établi conformément à l'article 54 al. 3 du présent
règlement.
(…)
Article 13
Intransmissibilité et usage
effectif
(…)
Al. 4:
Les autorisations de type A doivent être utilisées au moins 150 jours
par an à temps complet, soit pendant au moins huit heures par jour. Si cette
condition n’est plus remplie et ne paraît pas pouvoir l’être, la Municipalité
doit retirer l’autorisation après avoir averti et entendu à bref délai les
explications de l’exploitant.
(…)
Article 16
Conditions d’engagement d’un
conducteur
L'employeur annoncera, par écrit et dans un délai de 5 jours,
à la Direction de police tout engagement de nouveaux conducteurs. A cet effet,
il devra produire les pièces suivantes :
1.           le permis de conduire;
2.           pour les étrangers, l'autorisation de travail;
3.           deux photographies récentes format passeport;
4.           un acte de bonne vie et moeurs de la commune de
domicile;
5.           un extrait récent (moins de trois mois) du
casier judiciaire central;
6.           un certificat médical;
7.           un contrat de travail écrit mentionnant les
assurances sociales auxquelles                       l’employé est affilié.
Tout départ d'un conducteur, ou toute modification de son
statut, doit être annoncé, par écrit et dans un délai de 5 jours, à la
Direction de police.
Article 18
Conducteur à titre accessoire
Le conducteur à titre accessoire doit respecter les
dispositions fédérales sur la durée du travail et du repos des conducteurs
professionnels de véhicules automobiles (art. 27 OTR 2). Les conditions posées
aux articles 15 à 17 doivent être remplies.
La Direction de police refuse l'autorisation au candidat qui
n'entend exercer l'activité de conducteur de taxi qu'occasionnellement ou comme
activité accessoire en plus d'une autre activité, lorsque l'exercice de cette
activité pourrait lui provoquer un surcroît de fatigue tel qu'il en résulterait
un danger pour la sécurité des clients, des tiers et des conducteurs.
Article 54
Emoluments, redevances et dépôts
1. Un émolument est perçu auprès des
exploitants, par véhicule et par année.                     L’émolument requis
pour la délivrance d’une autorisation communale aux                  taxis au
bénéfice d’une autorisation de taxi délivrée dans une autre                                     commune,
dans un autre canton ou dans l'Union européenne tient compte             des
frais supplémentaires nécessités par les démarches et contrôles                              spécifiques
pour ce type d’autorisation.
2. Une redevance annuelle est due également par
le titulaire de chaque                              autorisation de
type A.
3. Un dépôt est perçu lors de la délivrance
d’une autorisation de type A. Il est                     remboursé avec les
intérêts nets générés, sous déduction des frais, dans le                 cadre
du Fonds de dépôt taxis, lors de la restitution de l’autorisation.
4. La Municipalité fixe le montant du dépôt,
des émoluments et des                                    redevances.
La Direction de police est chargée de leur
perception.
Article 55
Fonds de dépôt taxis
Le Fonds de dépôt taxis est géré par la
Municipalité. Les montants versés par les titulaires d’une autorisation de type
A sont déposés auprès d’un établissement bancaire et portent intérêts.
C.
L'adoption du RST a été portée à la connaissance des
habitants, avec d'autres décisions du Conseil communal, par avis affiché au
pilier public le 2 mai 2007, avec la mention qu'elle pouvait faire l'objet d'un
référendum dans les vingt jours,
"soit d'ici au 23 mai 2007, dernier
délai"
.
Le RST a été approuvé par le chef du Département des
institutions et des relations extérieures le 19 juin 2007, et cette approbation
publiée dans la Feuille des avis officiels du 26 juin 2007 avec la mention que
cet objet était susceptible de référendum dans les vingt jours suivant cette
publication.
D.
Alvaro Francisco exploite un service de taxis sur le territoire
de la Commune de Nyon, au bénéfice d'une autorisation B depuis 1994 et d'une
autorisation A depuis 1997. Ces autorisations lui ont été retirées par la
municipalité le 13 mars 2006. Par arrêt du 6 juin 2007 (GE.2006.0061) le Tribunal
administratif a partiellement admis le recours d'Alvaro Francisco contre cette
décision, confirmant le retrait de l'autorisation A, mais invitant la municipalité
à lui délivrer une autorisation B valable dès l'entrée en force de l'arrêt et
jusqu'au 31 décembre 2007. Le recours en matière de droit public déposé contre
cet arrêt par Alvaro Francisco a été rejeté par le Tribunal fédéral le 13
novembre 2007 (affaire 2C_360/2007).
E.
Le 21 mai 2007 (date du timbre postal), Alvaro Francisco a
adressé au Conseil d'Etat du canton de Vaud un
"recours contre le
règlement concernant le service des taxis de la Ville de Nyon"
. Il
invoquait d'une part l'irrégularité de l'affichage au pilier public de la
décision d'adoption du RST et concluait de ce fait à la fixation d'un nouveau
délai référendaire, d'autre part il invoquait divers griefs formels et
matériels à l'encontre dudit règlement, concluant à son annulation et au renvoi
du dossier aux autorités nyonnaises "
pour rédaction d'un nouveau
règlement respectant les principes de droit de l'ordre constitutionnel et
administratif de la Suisse et de la législation européenne
".
Constatant que le procédé d'Alvaro Francisco
comportait d'une part un recours concernant l'exercice des droits politiques,
du ressort du Conseil d'Etat, d'autre part des griefs touchant à la conformité
du règlement communal au droit supérieur, le Service juridique et législatif
l'a transmis à la Cour constitutionnelle le 12 juillet 2007. En tant qu'elle ne
relevait pas du Conseil d'Etat, la cause a été enregistrée comme une requête
tendant au contrôle abstrait du règlement communal, en application des art. 3
ss de la loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV
173.32).
Le requérant a été invité à indiquer précisément
quelles étaient les dispositions du règlement qu'il mettait en cause et pour
quels motifs; il a été averti que, conformément à l'art. 13 LJC, la cour
n'examinerait en principe pas les dispositions qui n'auraient pas été
expressément contestés.
Le requérant a déposé le 6 août 2007 un mémoire
complémentaire au terme duquel il met en cause, outre les dispositions déjà
mentionnées dans son recours au Conseil d'Etat, l'ensemble du RST, contestant
la compétence des autorités communales pour édicter une telle réglementation.
Il reprend d'autre part ses critiques concernant l'affichage au pilier public
d'un avis concernant l'adoption du RST, qui aurait entraîné selon lui une
violation des droits politiques des citoyens de la Commune de Nyon et qui
devrait
"être sanctionnée par la Cour constitutionnelle, puisque le
Conseil d'Etat ne l'a pas fait"
.
La Commune de Nyon s'est déterminée le 7 septembre
2007 sur la requête d'Alvaro Francisco, concluant à son rejet. Le chef du
Département de l'intérieur en a fait de même le 7 septembre 2007.
Le requérant a déposé une réplique le 18 octobre
2007, et la Municipalité de Nyon a formulé d'ultimes observations le 12
novembre 2007.
Le 31 août 2007, Juan Parra et Rafael Tuna, qui
exploitent un service de taxis sur le territoire de la Commune de Nyon, ont
demandé à intervenir dans la procédure, sollicitant la consultation du dossier
et la fixation d'un délai pour déposer une éventuelle écriture. Cette requête a
été rejetée par le juge instructeur le 24 septembre 2007. Renouvelée le 30
octobre 2007, elle a de nouveau été écartée le 11 décembre 2007.
La cour a décidé à l'unanimité de statuer par voie
de circulation (art. 14 LJC).
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 136 al. 2 let. 1 de la Constitution du 14
avril 2003 du canton de Vaud (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour constitutionnelle
contrôle, sur requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la
conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3 LJC précise que
ce contrôle porte sur les
"actes à adopter par des autorités cantonales
contenant des règles de droit"
(al. 1). Peuvent également faire
l'objet d'un tel contrôle tous les règlements, arrêts ou tarifs communaux et
intercommunaux contenant des règles de droit (art. 3 al. 3 LJC). Tel est le cas
du règlement concernant le service des taxis adopté par le Conseil communal de
Nyon le 30 avril 2007 et approuvé par le chef du Département de l'intérieur le
19 juin 2007.
b) Lorsqu'elle porte sur un règlement communal ou
intercommunal soumis à l'approbation cantonale, la requête doit être déposée
dans un délai de vingt jours à compter de la publication officielle de cette
approbation ou de son refus (cf. art. 5 al. 2 LJC). En l'occurrence,
l'approbation cantonale a été publiée dans la Feuille des avis officiels du
mardi 26 juin 2007. Envoyée au Conseil d'Etat le 21 mai 2007, la requête était
mal adressée et prématurée. Cela n'affecte toutefois pas sa recevabilité.
Conformément à l'art. 31 al. 4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (LJPA; RSV 173,36), applicable par analogie en
vertu du renvoi de l'art. 12 LJC, la requête mal adressée doit être transmise
sans délai à l'autorité compétente. Par ailleurs, le délai est respecté si
l'acte de recours a été adressé en temps utile à l'autorité incompétente (ATF
118 Ia 241 consid. 3c). Enfin, un recours prématuré n'est pas irrecevable; tout
au plus y a-t-il lieu de le garder en suspens jusqu'à ce que la décision contre
laquelle il est par avance dirigé ait effectivement été communiquée ou - comme
en l'espèce, où sa validité dépend d'une approbation ultérieure - approuvée
(Tribunal administratif, arrêt FI.2003.0126 du 26 octobre 2005 consid. 2 et les
références).
c) A qualité pour agir contre une règle de droit
communal toute personne physique ou morale qui a un intérêt digne de protection
à ce que l'acte attaqué soit annulé (art. 10 al. 1 LJC). Toutes les personnes
dont les intérêts, qu'ils soient juridiquement protégés ou tout simplement de
fait, sont effectivement ou pourraient un jour être touchées par l'acte attaqué
ont qualité pour agir. Une simple atteinte virtuelle suffit, pourvu qu'il y ait
un minimum de vraisemblance à ce que le requérant soit une fois ou l'autre touché
par la norme en cause (cf. Cour constitutionnelle, arrêt CCST.2006.0007 du 16
février 2007 consid. 1c; CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid. 1 e;
CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 consid. 2a).
Ces conditions sont manifestement réunies en la
personne du requérant, qui exploite un service de taxis sur le territoire de la
Commune de Nyon au bénéfice d'une autorisation de type B et pourrait être
candidat à une autorisation de type A.
2.
Juan Parra et Rafael Tuna ont exposé, par l'intermédiaire
de leur avocat, qu'ils étaient des chauffeurs de taxi qui verraient leurs
possibilités de continuer leur activité professionnelle sérieusement entravées
(ou même empêchées) dès lors qu'ils devraient lourdement s'endetter pour
effectuer le dépôt de 40'000 fr. exigé par le RST pour obtenir une autorisation
de type A. Ils admettent qu'ils auraient pu déposer une requête, mais
considèrent que, du moment qu'une procédure dont l'issue est susceptible de les
toucher gravement est déjà ouverte, ils doivent être autorisés à y intervenir.
L'intervention n'est pas prévue par la
loi. Destinée à soutenir la requête, elle est irrecevable: celui qui n'a pas
contesté l'acte litigieux dans le délai de l'art. 5 LJC n'est plus admis à
le faire en s'associant à une précédente requête (dans ce sens, Tribunal
administratif, arrêt AC.2006.0324 du 8 janvier 2007).
3.
Selon l'art. 136 al. 2 let. b Cst-VD, la Cour constitutionnelle
juge, sur recours et en dernière instance cantonale, les litiges relatifs à
l'exercice des droits politiques en matière cantonale et communale. L'art. 19 LJC
précise que la cour connaît, en dernière instance cantonale, des recours dirigés
contre les décisions du Conseil d'Etat et du Grand Conseil en matière de droits
politiques, conformément à la loi sur l'exercice des droits politiques.
En l'occurrence le recours initialement adressé au
Conseil d'Etat et invitant cette autorité à
"ordonner
un nouveau délai référendaire à la Municipalité de Nyon relatif au règlement
concernant le service des taxis"
a été considéré comme sans objet
du fait de la publication de l'approbation dudit règlement dans la Feuille des
avis officiels du 26 juin 2007, qui a ouvert le délai référendaire de vingt
jours (art. 107 al. 3 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits
politiques [LEDP; RSV 160.01]). Sur ce point la cause a donc été rayée du rôle le
6 septembre 2007, par décision du conseiller d'Etat chargé de l'instruction du
recours. Cette décision, qui mentionnait qu'elle pouvait faire l'objet d'un
recours auprès du Conseil d'Etat dans les dix jours, n'a pas été contestée.
Elle est aujourd'hui définitive et ne saurait être portée devant la Cour constitutionnelle.
Quant à la conclusion nouvelle – et peu explicite –
que le recourant prend dans son mémoire complémentaire du 6 août 2007, elle est
également irrecevable. A supposer que la Municipalité de Nyon ait violé la LEDP
en n'affichant pas de nouveau au pilier public le RST après son approbation par
le chef du Département de l'intérieur, le requérant aurait dû former un nouveau
recours au Conseil d'Etat, par l'intermédiaire du préfet, dans les trois jours
suivant la découverte de cette prétendue irrégularité (cf. art. 117 et 119 al.
1 LEDP). Ce délai est largement échu puisque, entre le moment où le requérant a
été personnellement informé de l'approbation du règlement par lettre du Service
juridique et législatif du 26 juin 2007 et le moment où il a fait valoir ses
nouveaux griefs (mémoire du 6 août 2006), il s'est écoulé plus d'un mois.
4.
Invoquant la liberté économique garantie par l'art. 27 de
la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst; RS 101), ainsi que l'art. 36 Cst
qui pose les conditions auxquelles les droits fondamentaux peuvent être
restreints, le requérant met en cause dans sa totalité le RST, qu'il considère
comme dépourvu de base légale suffisante. Il critique en outre diverses
dispositions, qu'il juge inutilement restrictives ou contraires à d'autres
dispositions de rang supérieur.
Selon l'art. 27 al. 1 Cst., la liberté économique
est garantie. Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre
accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice (art. 27
al. 2 Cst.). Cette liberté protège toute activité économique privée, exercée à titre
professionnel et tendant à la production d'un gain ou d'un revenu (ATF 118 Ia
175 consid. 1 p. 176).
Elle peut être invoquée par les chauffeurs
de taxi indépendants, même s’ils demandent à faire un usage accru du domaine
public pour exercer leur profession (ATF 2P.167/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001
I 65; 121 I 129 consid. 3b; 108 Ia 135 consid. 3; 99 Ia 394 consid. 2b/aa).
L’atteinte à ce droit fondamental doit se fonder sur une base légale
suffisante, être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but
visé (art. 36 Cst.).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une
mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de
l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins
incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant
au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les
intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts - ATF 130 II 425 consid. 5.2 p. 438
s.; 126 I 219 consid. 2c et les arrêts cités).
Une restriction à l’art.
27
Cst. doit en outre respecter le principe de l’égalité entre concurrents
directs. Par concurrents directs, on entend les membres de la même branche
économique, qui s'adressent au même public avec des offres identiques et pour
satisfaire les mêmes besoins (ATF 125 I 431 consid. 4b/aa; 125 II 129 consid.
10b p. 149 s.; 121 I 129 consid. 3b et les arrêts cités). L'égalité de
traitement entre concurrents n'est cependant pas absolue et autorise des
différences, à condition notamment que celles-ci reposent sur une base légale
et répondent à des critères objectifs. Sont prohibées les mesures de politique
économique ou de protection d'une profession qui entravent la libre concurrence
en vue de favoriser certaines branches professionnelles ou certaines formes
d'exploitation (ATF 128 I 3 consid. 3a et 3b p. 9; 125 I 209 consid. 10a p. 221
et les arrêts cités), ou encore qui visent à
favoriser certains
administrés ou certaines formes d'entreprises et tendent à diriger l'activité
économique selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 et réf. cit.). En revanche
les restrictions à la liberté économique peuvent prendre la forme de
prescriptions instaurant des mesures de police, des mesures de politique
sociale, ainsi que des mesures dictées par d'autres intérêts publics (ATF 125 I
322 consid. 3a p. 326; ATF 2P. 83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3). Des
motifs de police telle la nécessité de ne pas entraver exagérément la
circulation ou encore le manque de place peuvent notamment être pris en
considération pour statuer sur une demande d'autorisation (ATF 121 I 129, 258
consid. 3b; 111 Ia 184).
5.
Le RST constitue la base légale des restrictions imposées
par la Commune de Nyon à l'exercice à l'activité de chauffeur de taxi. En contestant
ce règlement dans son ensemble, au motif qu'il serait lui-même dépourvu de base
légale, le requérant met en question la compétence de la commune pour
réglementer le service des taxis.
Dans les limites de l'autonomie que leur accordent la
Constitution et les lois cantonales, les communes disposent d'un pouvoir
normatif et peuvent réglementer les matières qui rentrent dans leurs
attributions, soit celles qui ne font l'objet d'aucune règle cantonale et
fédérale, soit celles dont le droit cantonal ou fédéral confie la mise en œuvre
à la commune en lui laissant une certaine responsabilité (Pierre Moor, Droit
administratif, vol. III, ch. 4.2.3, p. 171). Les communes vaudoises disposent d'autonomie
en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal
(art. 139 let. a Cst-VD) et dans l'ordre public (let. e). Pour les communes
vaudoises, le pouvoir de réglementer le service des taxis, qui touche aussi
bien à l'utilisation du domaine public qu'à l'ordre public, résulte ainsi
directement de l'autonomie que leur reconnaît la Constitution. L'art. 8 de la
loi vaudoise du 25 novembre 19974 sur la circulation routière (LVCR; RSV
741.01), qui prévoit que les communes sont compétentes pour réglementer le
service des taxis, ne fait que le confirmer; on ne se trouve pas à proprement
parler en présence d'une tâche que la loi attribue aux communes, mais bien
d'une tâche propre que celles-ci accomplissent volontairement (cf. art. 138 al.
1 Cst-VD). L'art. 8 LVCR n'étant ainsi pas une norme déléguant aux communes
tout ou partie d'une compétence cantonale, les critiques émises à son sujet par
le requérant, en particulier celles touchant à sa prétendue contrariété au
droit fédéral, sont dépourvues de tout fondement. Le Tribunal fédéral a du
reste récemment jugé qu'en adoptant l'actuel règlement du 11 mai 1959 sur le
service des taxis, ainsi que ses modifications subséquentes des 14 décembre
1964, 26 mai 1975 et 8 mars 1982, le Conseil communal de Nyon avait fait usage
de la compétence législative que lui confère la Constitution vaudoise et le
droit cantonal, de sorte que ce règlement constituait une base légale qui
répond aux exigences de l'art. 36 Cst (ATF 2C_360/2007 du 13 novembre 2007
consid. 4.2).
Enfin, vu l'autonomie communale en la matière, c'est
en vain que le requérant soutient que seule une loi au niveau cantonal serait à
même de réglementer le service des taxis.
6.
Le requérant invoque des
"problèmes de forme"
:
le préambule du règlement, qui ne fait référence qu'à l'art. 8 LVCR, ne
serait pas complet, la rédaction des articles, de même que la structure du
texte, laisseraient à désirer; en bref, le règlement litigieux ne serait pas conforme
aux canons de la
"légistique".
Selon la définition qu'en donne J. Chevalier
"La légistique est une "science"
(science appliquée) de la législation, qui cherche à déterminer les meilleures
modalités d'élaboration, de rédaction, d'édiction et d'application des
normes"
(L'évaluation législative: un enjeu politique, in A.
Delcamp et al.,
Contrôle parlementaire et évaluation
, Paris, 1995, p.
15). Il ne s'agit pas de principes ou de règles de droit supérieur auxquels la
législation devrait se conformer strictement, sous peine d'invalidité. Réels ou
supposés, les défauts de rédaction ou de technique législative que dénonce le
requérant ne sont par conséquent pas de nature à affecter la validité du RST.
7.
Le requérant critique différentes dispositions qui
attribuent des compétences ou confèrent des tâches de contrôle à la Direction
de police (art. 6, art. 7 al. 4, art. 29, art. 30, art. 44 et art. 59 RST). Il
s'agirait de délégations de compétences qui devraient
"se faire sous des conditions strictes",
sans
que le requérant précise lesquelles. Tout au plus se réfère-t-il aux pages 68
ss du Précis de droit administratif du professeur B. Knapp, qui traitent, dans la
3
ème
édition (1988), des ordonnances administratives et, dans la 4
ème
(1991), des ordonnances législatives de l'exécutif. S'agissant en l'occurrence
d'attribution de compétences administratives par l'organe législatif de la
commune, on ne voit pas la pertinence de cette référence. Insuffisamment
motivée, cette critique est irrecevable (art. 8 LJC). Au surplus, comme le
relève le département intimé, il est parfaitement conforme à la loi du 28
février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) de confier certaines
attributions de la municipalité à ses sections ou directions (art. 66 al. 1
LC).
8.
Outre ces critiques d'ordre général, le requérant met en
cause un certain nombre de dispositions spécifiques qu'il convient maintenant
d'examiner:
a) L'art. 8 chiffre 4 RST, qui exige de l'exploitant
d'une entreprise de taxis d'avoir son domicile ou son siège social sur le
territoire de la Commune de Nyon, des communes limitrophes ou de la Commune de
Gland, l'art. 8 ch. 7 RST, qui exige de disposer sur le territoire de ces
communes de l'espace privé suffisant pour y garer les véhicules et les entretenir,
l'art. 9 al. 18 RST, qui précise les conditions auxquelles les taxis qui ne
sont pas au bénéfice d'une autorisation délivrée par la Commune de Nyon ont le
droit de charger des clients sur son territoire, seraient contraires au
principe de la territorialité de la réglementation communale.
Il découle du principe de la territorialité qu'une
règle de droit ne déploie en principe ses effets qu'aux états de fait qui se
rapportent au territoire de la collectivité qui a édicté cette règle (v. Pierre
Tschannen / Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2005, § 24, n.
3, p. 170). Cette règle s'appréhende toutefois de différentes manières suivant
les circonstances; elle implique de définir le champ d'application de la
législation quant aux personnes et aux situations qui se trouvent ou se
produisent sur le territoire (cf. Moor, op. cit., vol. I, ch. 2.5.1.1, p. 158).
En ce qui concerne les prescriptions de police du commerce limitant la liberté
économique, elles s'appliquent à toute activité commerciale qui touche le
territoire de manière importante (ATF 95 I 422 consid. 6 p. 427).
Les articles incriminés ont tous trait à
l'exploitation d'un service de taxis sur le territoire de la Commune de Nyon,
dont ils fixent certaines conditions. Ils n'imposent aucune obligation aux
exploitants exerçant leur activité dans d'autres communes ou d'autres cantons
et n'empiètent pas sur la compétence de ces communes ou cantons de réglementer
ou non la matière sur leur propre territoire. On ne voit pas ce qui permet au
requérant d'affirmer que
"de nombreuses dispositions du règlement
dépassent la limite territoriale de la Ville de Nyon"
, si ce n'est une
mauvaise compréhension du principe de la territorialité. En permettant aux
personnes physiques ou morales qui exploitent un service de taxis sur le
territoire de la Commune de Nyon d'avoir leur domicile ou leur siège, ainsi que
des locaux et des places de parc adéquats, non seulement sur le territoire de
ladite commune, mais aussi sur celui des communes limitrophes, l'art. 8 ch. 4
et 7 RST pose uniquement des conditions à l'exercice de l'exploitation d'un
service de taxi sur le territoire de la Commune de Nyon. Il ne réglemente en
rien cette activité sur le territoire des autres communes. Il n'en va pas
autrement de l'art. 9 al. 18 RST: les taxis autorisés à exercer leur activité hors
du territoire communal ont le droit d'y charger occasionnellement des clients,
à des conditions précises. Pour le reste, aucune obligation ne leur est faite,
aussi longtemps qu'ils n'exercent pas leur activité sur le territoire de la Commune
de Nyon.
Au demeurant – et contrairement à ce que suggère le
requérant – aucune règle de rang supérieur ne prescrit que lorsqu'une
entreprise est autorisée à exploiter un service de taxis quelque part en Suisse
ou dans un pays de l'Union européenne, elle peut exercer librement cette
activité dans chacun de ces pays, ainsi que dans toutes les communes de Suisse sans
avoir à solliciter de nouvelles autorisations. La réglementation nyonnaise
n'empêche aucunement les entreprises extérieures à la commune d'y exercer leur
activité; il leur suffit pour cela de remplir les mêmes conditions que les
entreprises nyonnaises, étant précisé que les exigences locales, liées
notamment au domicile, au siège et à l'entretien des véhicules, sont
applicables à l'adresse ou au siège des entreprises en question (cf. 9 al. 19
RST).
b) Selon l'art. 8 ch. 4 RST, il faut, pour exploiter
une entreprise de taxis sur le territoire de la Commune de Nyon, avoir son domicile
ou, pour une personne morale, son siège social, sur le territoire de ladite
commune, des communes limitrophes ou de la Commune de Gland. Selon le
requérant, cette obligation ne respecterait pas la liberté économique. De son
côté, la municipalité ne prétend pas qu'elle serait justifiée par des raisons
de police. Dans son préavis au conseil communal, elle a expliqué que la stricte
exigence du domicile ou du siège social dans la commune, imposée par le
règlement en vigueur, était assouplie, "
le critère de la proximité
entre le lieu de travail à Nyon et le domicile ou le siège de la société ne
respect
[ant]
l'exigence constitutionnelle de proportionnalité que si
l'on ne l'interprète pas de manière trop restrictive.
" Elle ajoutait:
"
Le nouveau cercle choisi est
adéquat en regard des
exigences d'efficacité et de promptitude requises pour le service que doivent
offrir les taxis appelés à Nyon par des clients.
" (v. Préavis
municipal n
o
20 du 15 janvier 2007, p. 3).
On ne voit guère quel lien il pourrait y avoir entre
le lieu du domicile ou du siège social de l'exploitant et la rapidité du
service à la clientèle, dès lors que l'exploitant n'est pas astreint à un
service de piquet et que le propre des taxis A, lorsqu'ils sont en service, est
de se tenir à disposition des usagers sur les emplacements qui leur sont
réservés. Pour répondre correctement aux besoins des usagers, l'obligation
d'utiliser les autorisations de type A au moins 150 jours par an à temps
complet (v. art. 13 al. 4 RST) apparaît suffisante.
Le Tribunal fédéral a certes jugé que d'autres
limitations que celles motivées par des raisons de police, par exemple, pour
les exploitants de taxis, l'exigence du siège social dans la commune, étaient
admissibles (ATF 108 Ia 135 consid. 3 p. 137). Il s'agit toutefois d'une
jurisprudence antérieure à la loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché
intérieur (LMI; RS 943.02), dont l'art. 3 al. 2 let. c dispose que les
restrictions d'accès au marché ne répondent pas au principe de la
proportionnalité lorsque le siège ou l’établissement au lieu de destination est
exigé comme préalable à l’autorisation d’exercer une activité lucrative. Même
si la LMI ne résout pas le problème particulier des choix à opérer lorsque la
place disponible est insuffisante (comme c'est le cas pour le stationnement des
taxis sur le domaine public), il faut néanmoins tenir compte du principe de non
discrimination énoncé à son art. 3 (v. ATF 132 I 97 consid. 2.2 p. 101/102). En
l'occurrence la préférence donnée aux exploitants ayant leur domicile ou leur
siège social dans la commune ou les communes avoisinantes, faute de reposer sur
une justification objective, fausse la concurrence et viole la liberté économique.
La condition posée par l'art. 8 ch. 4 RST doit en conséquence être annulée.
c) Les chiffres 5 et 6 de l'art. 8 RST exigent de
l'exploitant qu'il justifie de son affiliation à une caisse de compensation et
qu'il soit à jour avec le paiement "
des différentes contributions
sociales et des impôts
". Selon le requérant, ces exigences constitueraient
une "
violation de la législation sociale
", ainsi qu'une "
violation
du traitement des données personnelles
", sans plus de précision sur les
normes qui seraient enfreintes. Tout au plus mentionne-t-il l'art. 14 LAVS et
les art. 25 ss RAVS (qui concernent la fixation des cotisations), les art. 129
ss RAVS (concernant les tâches des caisses de compensation), les art. 143 ss
RAVS (relatifs au règlement des paiements et des comptes avec les caisses de
compensation) et les art. 49a et 50a LAVS (qui touchent au traitement des
données personnelles par les organes de l'AVS), sans que l'on comprenne en quoi
la réglementation communale dérogerait à ces dispositions et porterait atteinte
à la primauté du droit fédéral (art. 149 Cst). Formulés de manière aussi vague,
ces griefs ne répondent pas aux exigences de motivation de l'art. 8 LJC; il sont
irrecevables.
Au demeurant, l'argument selon lequel l'exigence de
l'affiliation à une caisse de compensation ne pourrait pas être satisfaite
avant le début de l'exploitation, au motif que
"l'intéressé ne
s'affiliera pas en étant pas sûr d'avoir une concession A"
,
n'est
pas sérieux. Comme l'expose la commune intimée, l'autorité se contentera, en
début d'activité, de la preuve d'une demande d'affiliation en qualité
d'indépendant.
Nonobstant l'absence de motivation suffisante sur ce
point, la cour annulera néanmoins partiellement le chiffre 6 de l'art. 8, en
tant qu'il exige de l'exploitant qu'il soit à jour avec le paiement "
des
impôts dus
". En effet, si l'exigence du paiement des contributions
sociales peut entrer dans les buts de politique sociale, renforçant les
procédures de recouvrement prévues par le droit fédéral, celle du paiement des
impôts en général apparaît manifestement contraire à la liberté économique et
doit par conséquent être sanctionné d'office (art. 13 LJC). S'il est
envisageable subordonner l'octroi d'une autorisation au paiement de taxes ou de
contributions mixtes qui lui sont liées, tel n'est pas le cas pour les autres
impôts (v. H. Marti, Die Wirtschaftsfreiheit, Bâle et Stuttgart 1976, § 38, ch.
186 p. 109). Tous les contribuables sont également tenus d'acquitter leurs
impôts aux échéances fixées. Il n'y aucune raison de soumettre spécialement
l'exercice d'une activité économique au respect de cette obligation, si ce
n'est un intérêt purement fiscal à disposer ainsi d'un moyen de contrainte
indirecte à l'égard de certaines catégories de contribuable. En l'absence de
tout lien entre cette activité et l'obligation générale de payer ses impôts,
une telle condition engendre une inégalité de traitement indéfendable. L'art. 8
chiffre 3 RST suffit par ailleurs à garantir le respect des conditions de
solvabilité que la commune est en droit d'exiger (v. ci-dessous, consid. 8 let.
l/dd p. 22).
d) Selon l'art. 8 ch. 9 RST il faut, pour obtenir
l'autorisation d'exploiter,
"s'engager à respecter toute convention
collective ou contrat cadre qui pourrait être en vigueur dans le domaine du
service de taxis".
Pour le requérant, cette règle contraindrait les
entreprises à adhérer à une association patronale ou à se soumettre
formellement à une convention collective de travail, ce qui constituerait une
atteinte disproportionnée à la liberté d'association (art. 23 Cst), au droit de
la personnalité (art. 28 CC), ainsi qu'à la liberté contractuelle.
La Commune de Nyon et le Département de l'intérieur
objectent à juste titre que la disposition incriminée n'implique aucune
obligation d'adhésion à une association patronale ni de soumission à une
convention collective ou un "contrat cadre" (sans doute veut-on
parler de contrat type de travail), mais se limite à exiger le respect de ces réglementations
si elles devaient un jour être adoptées. Il s'agit d'une condition proche de
celle fixée par l'art. 8 chiffre 8 RST ("
offrir aux conducteurs
employés des conditions d'instruction, de travail et des prestations sociales
en conformité avec les législations fédérales et cantonales applicables
")
que le requérant ne conteste pas. Cette exigence de respect des dispositions
relatives à la protection des travailleurs et aux conditions de travail
s'impose de manière générale dans le domaine des marchés publics (v. art. 8 al.
1 let. b de la LF du 16 décembre 1994 sur les marchés publics [RS 172.056.1];
art. 11 let. e de l'Accord intercantonal du 25 novembre 1994 sur les marchés
publics [AIMP; RSV 726.91]). Elle répond à un objectif de politique sociale et
contribue également à créer des conditions de concurrence loyale.
e) Le requérant voit dans l'obligation faite à
l'exploitant d'être détenteur des véhicules utilisés (art. 8 ch. 10 RST) une
grave atteinte à la liberté économique en ce sens qu'elle le priverait
d'utiliser un véhicule en leasing. Il n'en est rien. Le requérant confond
manifestement la notion de détenteur avec celle de propriétaire. La qualité de
détenteur se détermine selon les circonstances de fait. Est notamment considéré
comme tel
"celui qui possède effectivement et durablement le pouvoir de
disposer du véhicule et qui l'utilise ou le fait utiliser à ses frais ou dans
son propre intérêt"
(art. 78 al. 1 de l'ordonnance du 27 octobre 1976
réglant l'admission des personnes et des véhicules à la circulation routière
[OAC; RS 741.51]). Compte tenu des nombreuses obligations qui incombent à
l'exploitant d'une entreprise de taxis en relation avec les véhicules qu'il
utilise pour exercer son activité, il se justifie objectivement qu'on attende
de lui qu'il possède effectivement et durablement le pouvoir de disposer de ces
véhicules.
f) Suivant l'art. 10 al.1 let. c RST, le candidat à
une autorisation d'exploiter une entreprise de taxis doit préciser "
s'il entend occuper un ou plusieurs employés; dans ce
cas, le nombre de ceux-ci, ses projets de contrat de travail, de fiches de
salaires et de décomptes de charges sociales qui
(sic)
doivent recevoir l’agrément de la Municipalité
". Selon le
requérant, il y aurait là "
un
octroi excessif de compétences à la Municipalité
", laquelle ne
serait "
pas habilitée à se
prononcer là-dessus
". Formulé de manière aussi sommaire, ce grief
ne satisfait pas au minimum de motivation exigé par l'art. 8 LJC. Il
n'appartient pas à la Cour constitutionnelle de rechercher d'office à quelles
règles de rang supérieur cet exigence d'un "
agrément
" de la municipalité pourrait déroger. Tout au
plus notera-t-on qu'il est possible d'en faire une interprétation conforme à la
Constitution si le contrôle de la municipalité se limite au respect des règles
impératives de la législation sur le travail et du droit des assurances
sociales.
g) L'art. 10 al. 2 RST exige, entre autres, du candidat
à une autorisation d'exploiter une entreprise de taxis qu'il produise un
certificat médical. Selon le requérant, cette exigence constituerait
"une
violation des données personnelles"
. On peut donc en déduire qu'il
invoque le droit au respect de sa vie privée (art. 13 Cst) qui protège
notamment les données relatives à l'état de santé.
Lorsqu'il se justifie de subordonner à l'exercice
d'une activité économique à des conditions d'aptitude de physique ou de santé,
ce qui est le cas par exemple pour les guides de montagne (ATF 103 Ia 544) et,
dans une moindre mesure, pour les chauffeurs de taxi (ATF 103 Ib 31 ss),
l'exigence d'un certificat médical attestant simplement que le candidat ne
présente pas d'infirmité ou de maladie contre-indiquant l'exercice de
l'activité en question ne constitue assurément pas une violation de la sphère
privée. Reste, en l'occurrence, que le règlement litigieux ne pose aucune
exigence de santé pour l'obtention de l'autorisation d'exploiter un service de
taxis (contrairement à l'autorisation de conduire un taxi – v. art. 15 al. 2
ch. 3 et 16 al. 1 ch.6 RST), de sorte que l'obligation de produire un
certificat médical prévue par l'art. 10 al. 2 RST apparaît dépourvue de toute
justification objective. Elle doit par conséquence être annulée.
h)
L'art. 16 RST exige de
l'employeur d'un chauffeur de taxi qu'il annonce dans un délai de cinq jours à
la direction de police l'engagement de tout nouveau conducteur, en produisant
notamment
"un contrat de mentionnant les assurances sociales auxquelles
l'employé est affilié"
et, pour les étrangers, l'autorisation de
travail. Le requérant prétend qu'il ne serait pas possible de remplir ces
conditions dans un délai si bref, sans expliquer pourquoi. Ce grief ne
satisfait ainsi pas au minimum de motivation exigé par l'art. 8 LJC. On ne voit
au demeurant pas pour quelle raison l'employeur ne pourrait pas fournir une
copie du contrat et de l'éventuelle autorisation de travail au moment de
l'engagement.
i) Selon l'art. 13 al. 4 RST, les autorisations doivent
être utilisées au moins cent cinquante jours par an, à raison de huit heures au
moins par jour. Pour le requérant, cette obligation constituerait
"une
intrusion directe dans le mode d'organisation de l'entreprise et une violation
de la liberté économique sans motif"
.
Si la liberté économique protège certes l'activité
de chauffeur de taxi indépendant, même lorsque celle-ci implique un usage accru
du domaine public, cet usage accru peut cependant être réglementé; le
législateur peut ainsi notamment limiter le nombre de places de stationnement
réservées aux taxis et déterminer le cercle des bénéficiaires de ces
emplacements (ATF 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 ; ATF 2P.167/1999 du 25 mai
2000 in SJ 2001 I p. 65; ATF 121 I 129 consid. 3 p. 131; 108 I a 135 consid. 3
p.136). La jurisprudence admet également que les entreprises de taxis jouent un
rôle de quasi service public (ATF 2P.83/2005 du 26 janvier 2006 consid. 2.3;
2C_71/2007 du 9 octobre 2007 consid. 5.1). Il incombe dès lors à l'autorité de
trouver un juste équilibre entre la nécessaire limitation du nombre des
autorisations et la satisfaction des besoins du public (l'art. 9 al. 3 RST
prévoit que ce nombre
"est fixé en vue d'assurer une utilisation
optimale du domaine public et un bon fonctionnement du service de taxis, compte
tenu des exigences de la circulation, de la place disponible et des besoins"
).
Il est par conséquent conforme à l'intérêt public que les autorisations de type
A, délivrées en nombre restreint, ne soient pas monopolisées par des entreprises
qui en feraient un usage insuffisant. La contrainte que représente le minimum
de 150 jours d'activité par année, à raison de huit heures par jour, n'apparaît
pas disproportionnée; à tout le moins le recourant ne tente-t-il aucune
démonstration dans ce sens.
j) L'art. 18 al. 2 RST, qui permet de refuser une
autorisation de conduire un taxi à titre accessoire lorsque cette activité,
ajoutée à d'autres, pourrait
"provoquer un surcroît de fatigue tel
qu'il en résulterait un danger pour la sécurité des clients, des tiers et des
conducteurs"
. Selon le requérant, cette disposition contiendrait
"un
non-sens dans sa rédaction"
. A défaut d'autres développements sur ce
qui pourrait constituer un non-sens, la requête apparaît sur ce point
insuffisamment motivée. Il en va de même lorsque le requérant sous-entend que
l'autorité ne serait pas à même d'apprécier le surcroît de fatigue. Ces griefs
sont par conséquent irrecevables. (art. 8 LJC)
k) L'art. 9 al. 3 RST laisse à la municipalité le
soin de déterminer et d'adapter le nombre maximal d'autorisations de type A; il
ne fixe pas lui-même ce nombre, de sorte que le recourant ne peut pas se
plaindre dans la présente procédure du fait que la municipalité a délivré
jusqu'ici 18 autorisations de type A et que, se fondant sur une expertise
effectuée en décembre 2003 par un bureau d'ingénieurs, elle n'entend pas
augmenter ce nombre (v. Préavis municipal n
o
20 du 15 janvier 2007
p. 4). On observera au passage que, dans un arrêt du 12 octobre 2006
(GE.2005.0012), le Tribunal administratif a jugé que l'étude en question
restait d'actualité, de sorte que le maintien du nombre d'autorisations A ne
prêtait, en l'état, pas flanc à la critique.
Le requérant ne saurait non plus se plaindre de ce
que le règlement ne prévoit pas de délai pour examiner, déterminer et adapter
le nombre maximal d'autorisations de type A. Tout d'abord il n'expose pas à
quel principe de droit supérieur contreviendrait l'absence d'une telle norme.
Ensuite, il demeurera toujours possible à celui qui verrait sa demande
d'autorisation de type A rejetée en raison du numerus clausus de tenter de
démontrer que les circonstances ont changé et qu'un nombre supérieur
d'autorisations est nécessaire au bon fonctionnement du service des taxis.
l) Selon l'art. 9 al. 5 RST, l'autorisation de type
A
"est délivrée contre paiement d'un dépôt
unique affecté à un fonds géré par la municipalité et constitué aux fins
d'améliorer les conditions sociales de la profession de chauffeur de taxi et de
réguler le nombre de permis"
. Le montant de ce dépôt, fixé par la
municipalité, n'est pas inférieur à 40'000 francs. Le titulaire d'une ou
plusieurs autorisations de type A a la possibilité de les restituer, auquel cas
un montant d'au moins 40'000 fr. par autorisation lui est remboursé v. art. 9
al. 8 RST). Les montants recueillis seraient versés à un
"Fonds de
dépôt taxis"
géré par la municipalité et dont les avoirs seraient
confiés à un établissement bancaire
"afin de les faire fructifier tout
en garantissant la substance"
(art. 55 RST; Préavis municipal n
o
20 du 15 janvier 2007 p.6).
Le requérant conteste cette mesure en exposant, en
bref, qu'elle fausse la concurrence avec les entreprises de taxis d'autres
communes, qu'il ne s'agit pas d'une mesure de politique sociale, qu'elle
restreint sans motifs et de manière disproportionnée l'accès aux autorisations
de type A et qu'elle consacre une inégalité de traitement injustifiée en
sélectionnant les candidats sur la base de leur capacité financière.
De son côté la Commune de Nyon fait valoir que ce
système est inspiré de la loi genevoise du 21 janvier 2005 sur les taxis et
limousines (LTaxis; RSG H 1 30), que sa finalité sociale est d'assurer aux
chauffeurs de taxi désireux de cesser leur activité
"un petit capital leur permettant d'envisager une
reconversion professionnelle ou un départ serein à la retraite, et qu'il répond
également à d'autres motifs d'intérêt public, soit limiter le nombre de
demandes d'usage accru du domaine public, favoriser un usage effectif des
autorisations de type A afin d'assurer aux usagers un service de taxis aussi
étendu que possible et garantir que les bénéficiaires d'une autorisation de
type A présentent une situation financière saine"
.
aa) Le fait de disposer de places de stationnement
sur le domaine public est considéré comme un usage commun accru du domaine
public. Il en résulte que le droit de stationnement des taxis peut non
seulement être réglementé pour permettre à l'autorité administrative d'exercer
son contrôle et éviter tout conflit qui pourrait survenir en raison de
l'utilisation accrue du domaine public, mais être aussi soumis à une taxe, en
contrepartie des avantages accordés (ATF 2P.184/1999 du 25 mai 2000 in SJ 2001
I p. 56 ss ATF 108 I a 135 consid. 3 p. 136; 99 I 394 consid. 2b p. 398; 97 I
655 ss). Le Tribunal fédéral avait ainsi admis la constitutionnalité d'une taxe
annuelle de 1'300 fr. perçue en application de l'ancienne loi genevoise du 1
er
juin 1999 sur le service des taxis, en contrepartie de l'avantage conféré par
le permis de stationnement. Il avait considéré que le montant de cette taxe ne
paraissait pas excessif au regard de l'activité exercée et que son affectation
(l'amélioration des conditions sociales de la profession, notamment en
favorisant le départ à la retraite des chauffeurs âgés) entrait dans le cadre
des mesures de politique sociale compatibles avec la liberté économique (arrêt
2P.184/1999 in SJ 2001 I p. 65). La Commune de Nyon ne soutient cependant pas
que la contribution exigée pour l'obtention d'une autorisation de type A
constitue une taxe d'utilisation du domaine public (une telle taxe est en
revanche prévue de manière distincte à l'art. 54 al. 1 ch. 2 RST). Même si ces
dénominations ne sont pas en soi décisives, on observe que le règlement
litigieux parle de
"dépôt"
, alors
que la loi genevoise qui lui a servi de modèle parle de
"taxe unique"
(cf. art. 21 al. 4
LTaxis). Peu importe toutefois: c'est avant tout en fonction de la finalité de
cette contribution et de sa conformité au principe de la proportionnalité que
doit être examinée sa compatibilité avec la liberté économique.
Contrairement à ce que suggère la Commune de Nyon,
le Tribunal fédéral ne s'est pas prononcé sur la constitutionnalité de la taxe
unique instituée par l'art. 21 al. 4 LTaxis (il n'avait pas à le faire, dès
lors que le recourant ne formulait aucun grief à cet égard). Tout au plus
a-t-il constaté que le système mis en place s'apparentait plus à des mesures de
politique économique qu'à des mesures de politique sociale, dès lors que le
montant prélevé était supérieur à celui restitué en cas de renonciation au
permis "de service public" (ATF 2P. 83/2005 du 26 janvier 2006
consid. 12.2). Il est vrai qu'à Nyon le montant versé à celui qui renonce à son
autorisation de type A correspondrait au montant du dépôt perçu lors de la
délivrance de l'autorisation, augmenté des
"intérêts
nets générés, sous déduction des frais, dans le cadre du Fonds de dépôt
taxis"
(art.54 al. 1 ch. 3 RST). Reste qu'on ne voit pas mieux en
quoi ce mécanisme améliorerait les conditions sociales de la profession de
chauffeur de taxi. Dans le meilleur des cas, il s'agirait d'une épargne forcée
procurant le rendement normal qui peut être attendu des placements d'une collectivité
publique; dans le pire, d'un remboursement qui ne compensera pas entièrement
les charges d'intérêt du prêt que l'exploitant aura dû contracter pour
effectuer le dépôt. Il ne paraît dès lors pas du tout certain que cette mesure
permettra, comme l'explique la commune dans son mémoire du 12 novembre 2007
, "d'assurer aux chauffeurs de taxis – désireux
de cesser leur activité en restituant la ou les autorisations de type A dont
ils sont titulaires – un petit capital leur permettant d'envisager une
reconversion professionnelle ou un départ serein à la retraite"
. De
surcroît, l'avantage supposé et aléatoire qu'est censée représenter cette forme
de complément ou de substitut de prévoyance professionnelle n'apparaît pas
suffisant pour justifier l'importante restriction d'accès aux autorisations de
type A que représente l'obligation d'effectuer un dépôt d'au moins quarante
mille francs.
bb) Pour la commune, cette mesure répondrait à un
autre but d'intérêt public, qui serait de limiter le nombre de demandes d'usage
accru du domaine public. Or, si la limitation du nombre de places de stationnement
sur le domaine public répond assurément à une préoccupation d'intérêt général
et impose, lorsqu'il n'est plus possible d'augmenter le nombre de ces
autorisations, de mettre en place un système permettant de les répartir
équitablement entre les différents concurrents, elle n'exige pas pour autant
d'agir sur la demande d'autorisations, en la soumettant à des conditions
financières qui pourraient s'avérer prohibitives. Pour se conformer à la
jurisprudence, la Commune de Nyon a prévu dans le règlement litigieux un
système d'attribution des autorisations de type A sur la base d'une liste
d'attente (art. 9 al. 6 RST), associé à la possibilité de ne pas renouveler à
leur échéance les autorisations des personnes qui en sont titulaires depuis
longtemps (art. 6 al. 10 RST). Cette mesure paraît adéquate et suffisante. Sans
doute, la gestion administrative de la liste d'attente serait-elle simplifiée
si le nombre de demandes était réduit. Cet objectif ne permet cependant pas de
subordonner le dépôt de la demande à des conditions financières étrangères au
souci d'assurer le bon fonctionnement du service des taxis.
cc) Selon la commune, le dépôt exigé pour
l'obtention de l'autorisation de type
A
favoriserait
l'usage effectif de celle-ci, l'exploitant, qu'il s'agisse d'un indépendant ou
d'une entreprise collective, étant incité à rentabiliser son engagement
financier par un usage intensif de l'autorisation. Par ailleurs, les petits
indépendants pour qui le dépôt de 40'000 fr. serait trop élevé auraient la possibilité
de s'associer pour exploiter une seule autorisation au moyen d'un véhicule
commun ou de deux véhicules avec plaques interchangeables, ce qui favoriserait
également une utilisation intensive de l'autorisation de type A.
On observera tout d'abord qu'une utilisation des autorisations
de type A plus intensive qu'elle ne l'est actuellement ne paraît pas répondre à
un besoin avéré. Si l'on en croit l'expertise de décembre 2003, le service
garanti assuré par les 17 autorisations de type A (aujourd'hui 18) permettait
de satisfaire les besoins de la clientèle. La situation ne s'est pas sensiblement
modifiée depuis lors (v. GE.2005.0112 du 12 octobre 2006 consid. 5b). L'obligation
d'utiliser les autorisations de type A au moins 150 jours par an à raison de huit
heures par jour au minimum (art. 13 al. 4 RST) devrait ainsi suffire à
maintenir un service public répondant aux besoins. L'incitation à des
associations ou à d'autres formes d'exploitation assurant un usage plus
intensif des autorisations de type A apparaît ainsi comme une mesure de
politique économique.
dd) La commune soutient enfin que le dépôt
permettrait
"de garantir que les
bénéficiaires d'une autorisation de type A présentent une situation financière
saine et qu'ils exploitent leur entreprise en respectant les règles applicables
en matière fiscale, comptable, de sécurité sociale et de droit du travail"
.
Cette justification n'est pas compatible avec la liberté économique.
Il est admis que l'exploitation d'un service de
taxis peut être subordonnée à la condition que l'intéressé justifie de sa
solvabilité, ceci dans le but d'assurer l'usage de véhicules dûment entretenus
et d'écarter les risques d'abus évidents d'exploitants financièrement aux abois,
et que cette condition répond aux intérêts publics de sécurité, de moralité et
de loyauté dans les transactions commerciales (ATF 2P. 83/2005 du 26 janvier
2006 consid. 4.2). La production d'une attestation récente de l'office des
poursuites, telle qu'elle est prévue à l'art. 10 al. 2 RST, suffit toutefois à
s'assurer qu'elle est remplie. L'aptitude à effectuer un dépôt d'au moins 40'000
fr. n'est pas propre à fournir plus de garanties sur la bonne santé financière
du candidat à l'autorisation, cette somme n'étant pas nécessairement constituée
de fonds propres. On ne voit de surcroît pas quels motifs de police justifieraient
d'avoir à l'égard des exploitants d'entreprises de taxis des exigences
financières supérieures à celles que l'on a à l'égard des avocats, des notaires
ou des agents d'affaires brevetés, à savoir l'absence d'acte de défaut de biens
(cf. art. 8 al. 1 let. c de la LF du 23 juin 2000 sur la libre circulation des
avocats [RS 935.61]; art. 17 de la loi du 29 juin 2004 sur le notariat [RSV
178.11]; art. 22 al. 1 ch. 4 de la loi du 20 mai 1957 sur la profession d'agent
d'affaires breveté [RSV 179.11]).
Enfin, on ne voit pas non plus comment le dépôt
serait à même de garantir que l'intéressé exploitera son entreprise
"en respectant les règles applicables en matière
fiscale, comptable, de sécurité sociale et droit du travail."
ee) Il s'ensuit que le dépôt exigé pour l'obtention
d'une autorisation de type A ne se justifie ni par un motif d'ordre public, ni
par un motif de politique sociale, ni par un autre intérêt public. Il aboutit
au contraire à soumettre l'accès à la profession à un tri fondé sur la capacité
financière, ce qui constitue une mesure de politique économique prohibée. Il
est par conséquent contraire à la liberté économique.
Ceci conduit à annuler successivement l'art. 9 al. 5
RST, les deux dernières phrases de l'art. 9 al. 8 RST ("
La restitution d'une
autorisation confère à son titulaire le droit de percevoir, pour chaque
autorisation restituée un montant de CHF 40'000.- au moins. La municipalité peut
augmenter ce montant conformément aux objectifs poursuivis."),
les
termes
"contre paiement du dépôt et, le cas
échéant, déjà solliciter des garanties de paiement ou la preuve de la
disponibilité du montant nécessaire au paiement de la taxe"
à
l'art. 9 al. 9 RST, la seconde phrase de l'art. 9 al. 11 RST ("
En règle
générale, la direction de police offre aux candidats à a délivrance d'une
autorisation de type A un délai d'au moins un mois entre le moment où elle les
avertit de la disponibilité d'une autorisation de type A et celui où ils sont
tenus au paiement du dépôt."),
les termes
"ou ne verse pas le
dépôt dans le délai imparti
" et "
ou à nouveau ne verse pas le
dépôt
" à l'art. 9 al. 12 RST, l'art. 9 al. 13 RST, l'art. 10 al. 3
RST, l'art. 12 al. 2 RST, l'art. 54 al. 1 ch. 3 et 4 RST et l'art. 55 RST
.
9.
Bien que sa requête ne soit que partiellement admise, le
requérant obtient gain de cause sur nombre de dispositions contestées, en
particulier sur une des innovations essentielles du règlement litigieux (dépôt
de 40'000.— fr.). Il convient dans ces conditions de répartir l'émolument de
justice à raison d'un tiers à la charge du requérant et de deux tiers à celle
de la Commune de Nyon qui, au surplus, ne recevra pas de dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
L'intervention de Juan Parra et Rafael Tuna est
irrecevable.
II.
La requête d'Alvaro Francisco est partiellement admise
dans la mesure où elle est recevable.
III.
Sont annulés
-
l'art. 8 ch. 4 RST,
-
les termes
"et des impôts dus"
à
l'art. 8 ch. 6 RST,
-
l'art. 9 al. 5 RST,
-
les deux dernières phrases de l'art. 9 al. 8 RST
("La restitution d'une autorisation confère à son
titulaire le droit de percevoir, pour chaque autorisation restituée un montant
de CHF 40'000.- au moins. La municipalité peut augmenter ce montant
conformément aux objectifs poursuivis."
),
-
les termes
"contre
paiement du dépôt et, le cas échéant, déjà solliciter des garanties de paiement
ou la preuve de la disponibilité du montant nécessaire au paiement de la
taxe"
à l'art. 9 al. 9 RST,
-
la seconde phrase de l'art. 9 al. 11 RST
("En règle générale, la direction de police offre
aux candidats à la délivrance d'une autorisation de type A un délai d'au moins
un mois entre le moment où elle les avertit de la disponibilité d'une
autorisation de type A et celui où ils sont tenus au paiement du dépôt."
),
-
les termes
"ou ne verse pas le dépôt dans
le délai imparti
" et "
ou à nouveau ne verse pas le dépôt
"
à l'art. 9 al. 12 RST,
-
l'art. 9 al. 13 RST,
-
les termes
"ainsi
qu'un certificat médical récent"
à l'art. 10 al. 2 RST,
-
l'art. 10 al. 3 RST, l'art. 12 al. 2 RST, l'art. 54
al. 1 ch. 3 RST et l'art. 55 RST,
-
les termes
"du dépôt",
à l'art. 54
al. 1 ch. 4 RST.
IV.
Un émolument de 2'000.-- (deux mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Nyon.
V.
Un émolument de 1'000.-- (mille) francs est mis à la charge
d'Alvaro Francisco.
VI.
Il n'est pas alloué de dépens.
jc/ztk/Lausanne, le 7 mars 2008
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.