vd_omni · AC.2006.0086 · 2006-10-23 · fr

Municipalité de Vuarrens/Département des institutions et des relations extérieures, MITARD, PRUDENTE, JUBANTENY | Recours de la commune contre une décision du DIRE refusant l'affectation en zone à bâtir de deux parcelles sises en zone agricole, situées l'une et l'autre à 500 mètres au nord et au sud de la localité et supportant chacune un seul bâtiment. Décision cantonale confirmée. Dès lors que les parcelles sont déjà construites, l'on ne se trouve pas dans un cas d'application de l'ar. 15 let. b LAT (consid. 2b/aa). En l'occurrence, les parcelles ne constituent pas un milieu largement bâti au sens de l'art. 15 let. a LAT (consid. 2b/bb). La commune ne saurait faire valoir des intérêts privés prépondérants, dans la mesure où la pesée des intérêts qu'implique un classement en zone à bâtir en vertu des art. 2 et 3 OAT, présuppose que les conditions de l'art. 15 LAT sont remplies (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.10.2006 AC.2006.0086

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 23 octobre 2006
Composition
M. François Kart, président;
M. Jean W. Nicole
et
Mme Magali Zuercher
, assesseurs ; M. Cyrille
Bugnon, greffier.
Recourante
Commune de Vuarrens
Autorité intimée
Département des institutions et des
relations extérieures,
Service de l'aménagement du territoire
Propriétaires
1.
Antonio PRUDENTE
, à Vuarrens
2.
Jean JUBANTENY,
à Vuarrens
Objet
plan d'affectation
Recours de la Commune de Vuarrens c/ décision du
Département des institutions et des relations extérieures du 21 mars 2006
(maintien des parcelles 131, 251, 680, 692 et 1323 en zone agricole)
Vu les faits suivants
A.
Le territoire de la Commune de Vuarrens est actuellement
régi par un plan général d'affectation, légalisé le 15 août 1979 (PGA). Ce plan
colloque en zone agricole la parcelle 680, propriété de Antonio Prudente, et
les parcelles 692 et 1323, propriétés de Jean Jubanteny.
La parcelle 680 est située en
bordure de la RC 401, au nord de la localité de Vuarrens, au lieu-dit "Le
Bois Landry". Elle présente une surface totale de 3'226 m², supportant un
bâtiment de 297 m² au sol construit en 1968. Ce dernier abrite un garage
exploité par Antonio Prudente, un local commercial loué à un tiers, ainsi qu'un
appartement de quelque 105 m² à l'étage.
Les parcelles 692 et 1323 sont
situées au sud de la localité, en bordure de la RC 401, au lieu-dit
"Chemin Ferra". Elles totalisent une surface d'environ 3'500 m². La parcelle
692 supporte un bâtiment de 540 m² au sol, construit en 1964 et abritant une
station service et un garage exploités par Jean Jubanteny, une carrosserie
exploitée par un tiers, ainsi que deux appartements de 2 ½ et 3 ½ pièces, respectivement.
La parcelle 1323, sise de l'autre côté de la route cantonale, est aménagée en
parking servant à la clientèle du garage et à l'exposition de véhicules.
Ces trois parcelles sont situées à
environ 500 mètres à l'écart de la localité et sont entourées par un vaste
territoire non construit affecté à la zone agricole. La parcelle 680 est en
outre bordée au nord par une forêt.
B.
La Commune de Vuarrens a entrepris en 1999 la révision
complète de son plan général d'affectation. Le projet de nouvelle réglementation
prévoit de colloquer les trois parcelles décrites ci-dessus dans deux zones
artisanales (respectivement "Le Bois Landry" et "Chemin
Ferra").
C.
Ce projet a fait l'objet d'un examen préalable du Service
de l'aménagement du territoire (SAT) en date du 26 mars 2002. Dans son rapport,
ce service refusait d'entrer en matière sur l'affectation des deux zones
artisanales à l'extérieur de la localité, au motif qu'elle était contraire au
principe de la séparation entre la zone à bâtir et la zone inconstructible.
Diverses correspondances ont été échangées et des
séances organisées entre le SAT, la Municipalité de Vuarrens et les
propriétaires, afin d'examiner la situation des trois parcelles susmentionnées.
D.
Nonobstant le préavis négatif du SAT, la Commune de Vuarrens
a mis à l'enquête son projet de nouveau PGA, prévoyant d'affecter les parcelles
680, 692 et 1323 en zone artisanale. L'enquête principale s'est déroulée du 1
er
juillet au 2 août 2005, suivie d'une enquête complémentaire du 28 octobre au 28
novembre 2005. Le projet a été approuvé par le Conseil communal de Vuarrens le
6 février 2006.
E.
Par décision du 21 mars 2006, le Chef du Département des
institutions et des relations extérieures a approuvé préalablement, sous
réserve des droits de tiers, le plan général d'affectation et le règlement général
sur les construction et l'aménagement du territoire de la Commune de Vuarrens,
à l'exception des parcelles 680, 692 et 1323, ainsi que de deux autres
parcelles 131 et 251, en considérant que ces biens-fonds devaient demeurer en
zone agricole. Cette décision a été notifiée une seconde fois, le 4 avril 2006,
en raison du fait que le département avait omis de mentionner parmi les
destinataires de sa décision les propriétaires des parcelles touchées par le
refus d'approbation. Cette décision a été reçue le 7 avril 2006.
F.
La Commune de Vuarrens, par l'intermédiaire de sa
municipalité, a formé recours contre la décision cantonale par acte du 27 avril
2006, en concluant à ce qu'elle soit modifiée "en ce sens que l'exception
concernant l'affectation des parcelles 131, 251, 680, 692 et 1323 soit purement
et simplement supprimée". L'autorité intimée s'est déterminé le 30 mai
2006, par l'intermédiaire du SAT, en maintenant implicitement la décision
querellée. Invités à prendre part à la procédure, les propriétaires concernés
ont renoncé à prendre des conclusions. Les moyens et arguments des parties
seront examinés dans les considérants du présent arrêt en tant que de besoin.
G.
Le Tribunal a tenu audience le 6 septembre 2006. A cette
occasion, il a entendu les explications des parties et procédé en leur présence
à une vision locale. On précise qu'à cette audience, la commune a déclaré
renoncer à ses conclusions en ce qui concerne les parcelles 131 et 251, seule
demeurant ainsi litigieuse l'affectation des parcelles 680, 692 et 1323.
Considérant en droit
1.
Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend,
selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA), à la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (litt. a), à la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (litt. b) ainsi qu'à l'inopportunité, pour
autant que la loi spéciale le prévoie (litt. c).
En l'espèce, on se trouve dans cette dernière
hypothèse. Il résulte en effet de l'article 60 de la loi sur l'aménagement du
territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) que le Tribunal
administratif jouit d'un libre pouvoir d'examen dans les procédures de recours
contre les plans d'affectation communaux, c'est-à-dire qu'il dispose d'un
pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité. Dans le contrôle de l'opportunité,
l'autorité de recours peut intervenir non seulement lorsque la mesure
d'aménagement retenue par la commune est dépourvue de tout fondement objectif
et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la décision communale parait
inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère communale ou ne correspond
pas aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, ou encore n'en
tient pas suffisamment compte (TA, arrêt AC 2001.0220 du 17 juin 2004; ATF 112 Ia
271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3; 98 Ia 435 consid. 4a). Toutefois, en
matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas
que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF
109 Ib 544, JDT 1985 I 540). Dans le cadre du contrôle en légalité du plan,
l'autorité de recours doit examiner les différents points faisant l'objet du
rapport que l'autorité de planification doit adresser à l'autorité d'approbation
du plan en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance du Conseil fédéral sur
l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT). Il s'agit notamment de la
conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement
du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il y a lieu encore de s’assurer que les
principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT, impliquant une pesée
générale de tous les intérêts publics ou privés, sont respectés et que la
mesure s’intègre au programme d’équipement (art. 31 OAT) (TA arrêt AC 2001.0220
précité).
2.
La commune recourante soutient en substance que
l'affectation en zone artisanale des parcelles 680, 692 et 1323 n'est pas
contraire aux exigences majeures de l'aménagement du territoire et qu'à cet
égard l'interprétation des dispositions applicables par l'autorité intimée est trop
restrictive. Elle fait valoir à l'appui de ce moyen que ces biens-fonds sont
construits depuis de nombreuses années, qu'ils sont situés en bordure de la
route cantonale et qu'il serait illusoire de penser qu'ils puissent un jour
recouvrer une utilisation agricole. Régulariser l'utilisation effective de ces
terrains, en les affectant en zone artisanale, aurait selon elle l'avantage de
la clarté. A cet égard, la recourante semble se référer implicitement aux
incertitudes liées à l'application des art. 24 et suivants de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) s'agissant des
transformations ou extensions possibles de bâtiments sis hors de la zone à
bâtir. Le DIRE estime pour sa part que l'affectation en zone à bâtir de petites
entités isolées dans la zone agricole est contraire aux principes de la LAT.
a) L'art. 1
er
LAT mentionne les buts
généraux de l'aménagement du territoire. En particulier, il enjoint à la
Confédération, aux cantons et aux communes d'assurer une utilisation mesurée du
sol (alinéa 1
er
). Cet objectif général trouve notamment son
expression dans la définition de la zone à bâtir, contenue à l'art. 15 LAT:
"Les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la
construction qui:
a. sont déjà largement bâtis, ou
b. seront probablement nécessaires à la construction dans les
quinze ans à venir et seront équipés dans ce laps de temps".
Cette disposition est reprise à l'art. 48 al. 2
LATC, en ces termes:
"Les zones à bâtir doivent être délimitées dans le cadre
fixé par les plans directeurs. Elles ne doivent comprendre que des terrains
déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les
quinze ans à venir et qui seront équipées dans ce délai. (…)"
La modification d'un plan
d'affectation ayant pour objet l'extension de la zone à bâtir doit dans tous
les cas être appréciée au regard des principes fixés par l'art. 15 LAT (ATF
1A.56/1999 et 1P.166/1999 et références). Cette disposition définit trois
critères pour délimiter les zones à bâtir: l'aptitude à la construction, la
densité des constructions et le besoin en construction dans les quinze ans à
venir auquel est associée l'exigence de l'équipement. Au premier critère
s'ajoute l'un des deux autres: aptitude et densité ou aptitude et besoin (cf
Alexandre Flückiger, Commentaire LAT, no 19 ss ad. art. 15). Les critères de
l'art. 15 LAT sont déterminants pour savoir si un bien-fonds doit être classé
ou non en zone à bâtir. Ils ne sont cependant pas décisifs à eux seuls; il
importe en effet de prendre en compte tous les principes du droit fédéral et
cantonal concernant l’aménagement du territoire ainsi que tous les intérêts
publics ou privés déterminants dans le cadre d'une pesée globale des intérêts
en présence, conformément aux art. 2 et 3 OAT (cf. aussi Flückiger, Commentaire
LAT, art. 15 N. 25).
b) aa) En l'espèce, l'affectation
des parcelles litigieuses en zone à bâtir ne saurait se justifier par le besoin
de nouveaux terrains constructibles dans les quinze ans à venir (art 15 let. b
LAT) dès lors qu'il s'agit de terrains déjà construits. La recourante ne
mentionne d'ailleurs pas l'existence d'un tel besoin. L'affectation en zone
artisanale de ces terrains suppose par conséquent que ceux-ci puissent être
considérés comme "déjà largement bâtis" au sens de l'art. 15 lettre a
LAT. Cet examen s'effectue non pas parcelle par parcelle, à savoir en analysant
la situation d'une seule parcelle, mais en se plaçant dans un contexte plus
vaste, en fonction de la cohérence de l'ensemble d'un périmètre qui doit à son
tour s'intégrer dans l'entier de l'aménagement local, voir régional (ATF 116 Ia
197, consid. 2b; cf. aussi Flückiger, Commentaire LAT, no 24 ad art. 15). Selon
la jurisprudence, il ne suffit pas qu'il y ait un groupe de constructions; il
faut bien plus que l'on soit en présence d'un milieu bâti (
"Siedlung"
)
(ATF 122 II 455, consid. 6a). Les "mini-zones à bâtir" isolées
situées à l'extérieur des zones constructibles (
"Kleinstbauzonen"
)
sont en principe contraires à la loi, car elles sont un facteur de dispersion
des constructions contrevenant ainsi aux buts de l'aménagement du territoire
(ATF 124 II 391, consid. 3a; publié in RDAF 1999 I 582). Certes, s'agissant de
parcelles déjà construites, ce principe est susceptible de s'opposer à un autre
principe résultant de la jurisprudence du Tribunal fédéral, selon lequel la
planification et la réalité du terrain doivent si nécessaire être harmonisées
entre elles (ATF 121 I 245 consid. 6b), ce qui peut justifier de classer en
zone à bâtir les biens-fonds déjà construits. Toutefois, même en de tels cas, la
jurisprudence prévoit qu'un classement en zone à bâtir ne peut entrer en
considération que s'il s'harmonise avec les buts et principes de l'aménagement
du territoire. Selon le Tribunal fédéral, le fait que des terrains soient
utilisés depuis longtemps à des fins artisanales et qu'à vue humaine, cela ne
soit pas appelé à changer, n'entraîne ainsi pas nécessairement leur classement
en zone constructible (ATF 125 I 245; traduit in JT 1996 I p. 454 et ss, consid.
6 b et jurisprudence citée).
Dans un arrêt du 23 décembre 2002
(ZBl 2004, p. 161; traduit in RDAF 2005, p. 587), le Tribunal fédéral a eu à
juger d'un recours formé par une commune qui s'opposait au maintien en zone constructible
d'un groupe de parcelles jusqu'alors situées dans une "zone à bâtir
restreinte" (maintien ordonné par le département cantonal compétent et
confirmé par le Tribunal administratif) et voulait les affecter en zone
agricole. Ces parcelles, d'une surface d'un hectare et demi environ, étaient situées
à une grande distance de la localité et comprenaient sept bâtiments non
agricoles pour la plupart habités en permanence. Aucune des constructions ni
aucune partie des biens-fonds touchés n'était exploitée à des fins agricoles. Le
Tribunal fédéral a rejeté le recours de la commune en considérant que, de
l'extérieur, le groupe de maisons donnait l'impression d'un milieu bâti compact
et fermé et que la mesure de planification ne conduisait pas à un mitage du
territoire et permettait d'adapter la planification à la réalité du terrain. Le
Tribunal fédéral relevait également que, dans l'optique d'une utilisation
judicieuse et mesurée du sol et d'une occupation rationnelle du territoire
telle que préconisée par l'art. 75 al. 1 Cst. et l'art. 1 al. 1 LAT, il était
préférable d'utiliser encore les constructions existantes, voire de les
agrandir, plutôt que d'affecter de nouveaux terrains aux zones à bâtir
bb) On constate en l'espèce que les
terrains litigieux sont situés l'un et l'autre à quelque 500 mètres de la
localité, au cœur de périmètres non construits comprenant exclusivement de
terres agricoles et des forêts. On relève au surplus que chaque parcelle ne
comporte qu'un bâtiment. On ne saurait ainsi considérer qu'il s'agit-là d'un
milieu largement bâti au sens de l'art. 15 lettre a LAT. La situation des
parcelles au bord de la route cantonale n'est pas une circonstance conduisant à
une analyse différente au regard de cette disposition. On relève par ailleurs
qu'on ne se trouve pas dans un cas similaire à celui jugé par le Tribunal
fédéral dans l'arrêt précité (RDAF 2005, p. 587), puisque le secteur litigieux
comprenait en l'occurrence un groupe de sept bâtiments, donnant de l'extérieur
l'impression d'un milieu bâti compact et fermé, secteur qui était précédemment
colloqué en zone à bâtir.
Comme relevé précédemment, la
planification doit s'effectuer en fonction de l'ensemble d'un périmètre donné et
non pas parcelle par parcelle. Quand bien même les parcelles litigieuses ne
sont pas exploitées actuellement à des fins agricoles et ne le seront
probablement pas à l'avenir, leur affectation en zone agricole est cohérente
avec l'ensemble du périmètre, puisqu'elles sont comprises dans un vaste secteur
comprenant exclusivement des terrains agricoles.
c) C'est ainsi à juste titre que
l'autorité intimée a refusé le classement des secteurs litigieux en zone
constructible, un tel classement n'étant pas admissible au regard des exigences
posées par l'art. 15 LAT pour la délimitation des zones à bâtir
3.
La recourante fait valoir que son souhait d'affecter les
parcelles litigieuses en zone artisanale poursuit des intérêts prépondérants,
notamment l'intérêt privé des propriétaires à pouvoir l'un et l'autre
développer leur exploitation commerciale, d'une part, et, d'autre part,
l'inutilité que présenteraient les parcelles pour l'exploitation agricole. Ces divers
intérêts prévaudraient sur l'intérêt public poursuivi par le principe du
maintien d'une séparation claire entre zone constructible et zone agricole.
Il
est vrai que le classement en zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT appelle
dans tous les cas une pesée globale des différents intérêts en présence (art. 2
et 3 OAT). Cependant, celle-ci présuppose que les conditions posées par l'art.
15 LAT pour permettre une affectation en zone à bâtir soient remplies, ce qui n'est
pas le cas en l'espèce, comme on l'a vu ci-avant. En tout état de cause, les
intérêts invoqués par la commune ne sauraient prévaloir. Le Tribunal constate par
surcroît que la mesure de planification ici contestée n'équivaut pas à un
déclassement des parcelles litigieuses, de nature à péjorer la situation des
propriétaires: ceux-ci peuvent poursuivre l'exploitation de leurs entreprises,
comme ils l'ont fait jusqu'à présent, à savoir dans les limites des
dispositions de la LAT relatives aux constructions hors de la zone à bâtir qui garantissent
le maintien des situations acquises.
4.                Il résulte de ce qui précède que le
recours de la Commune de Vuarrens doit être rejeté et les frais de la cause mis
à sa charge.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du département des institutions et des
relations extérieures du 21 mars 2006 est confirmée.
III.
Les frais de la présente procédure, fixés à 2'500 (deux
mille cinq cents) francs sont mis à la charge de la Commune de Vuarrens.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 octobre 2006
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint