vd_omni · AC.1995.0278 · 1997-07-29 · fr

LVPN et LSPN c/SFFN | L'intérêt à la réalisation d'un projet destiné à équiper en accès un lotissement en vue de la construction de résidences secondaires n'est pas prépondérant à l'intérêt de la conservation de la forêt; l'autorisation de défricher ne peut donc pas être délivrée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.07.1997 AC.1995.0278

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 29 juillet 1997
sur le recours du 27 novembre 1995 interjeté
par la
Ligue vaudoise pour la protection de la nature et par la Ligue suisse
pour la protection de la nature
, représentée par sa section vaudoise
contre
la décision du 20 novembre 1995 du
Département
de l'agriculture, de l'industrie et du commerce
,
Service des forêts de
la faune et de la nature
autorisant la société
Sorim SA
, représentée
par Me Jean-Michel Henny, de défricher un terrain à Ormont-Dessus.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. B. Dufour et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffière: Mlle F.
Coppe.
Vu les faits suivants:
A.                     La Société Sorim SA est
propriétaire des parcelles nos 2'515, 2'543 et 2'544 du cadastre de la commune
d'Ormont-Dessus. Ces parcelles, entourées par la forêt et deux ruisseaux qui
longent les limites est et ouest du secteur, sont situées dans la partie nord
de la commune, au lieu-dit "En La Moillez", à environ 100 mètres à
l'ouest de la ligne de télécabine d'Isenau. La Société Sorim SA souhaite
réaliser un projet d'aménagement et d'équipement en vue de la réalisation d'un
lotissement. Le plan d'extension partiel du secteur "Vers le
Clédard", approuvé par le Conseil d'Etat le 25 mars 1988, délimite l'aire
forestière entourant et grevant en partie les parcelles no 2'515 2'543 et 2'544
au lieu dit "En la Moillez". Le solde de ces parcelles a été classé
en zone de chalets, selon le règlement communal sur le plan d'extension
partiel, secteur "Vers le Clédard", également approuvé par le Conseil
d'Etat le 25 mars 1988 (ci-après règlement communal). L'art. 23 du règlement
communal régit l'aire forestière de la manière suivante:
"Art. 23
Toutes les parties boisées (forêts, rideau d'arbres, haies, etc.) sont
soumises à la législation forestière ou à la loi sur la protection de la
nature, des monuments et des sites. Les fonds régis par la loi forestière sont
caractérisés par l'interdiction de déboiser et de bâtir à moins de 10 m de la
lisière."
B.                    L'ancienne propriétaire
des parcelles no 2'515, 2'543 et 2'544, la société Les Diablerets-Belvédère SI,
a présenté le 14 septembre 1988 une première demande de défrichement d'une
surface de 1'930 m2 sise au sud-est et en aval des parcelles no 2515 et 2543.
La surface proposée en compensation se trouvait tout au nord de la parcelle no
2543. Le Service des forêts avait formulé un préavis favorable le 14 décembre
1988; la Conservation de la faune relevait cependant que le reboisement devait
se faire en étoffant le cordon boisé le long du ruisseau, le franchissement
prévu du ruisseau par la route d'accès devant se faire par un pont et non un
voûtage. Cependant, le Service de l'aménagement du territoire précisait qu'il
était nécessaire de modifier le plan du secteur "Vers le Clédard"
afin d'affecter
"le terrain récupéré à la construction"
.
C.                    Une modification du plan
partiel d'affectation du secteur "Vers le Clédard", concernant les
zones au lieu-dit "En La Moillez", a été approuvée par le Conseil
d'Etat le 26 janvier 1990; la modification visait à transférer une partie de la
zone chalet des trois parcelles en cause, située à proximité des ruisseaux, en
aire forestière et à transférer l'aire forestière sur laquelle le déboisement
était prévu en zone de chalet selon le règlement communal. Le résultat de
l'examen préalable de la modification du plan par les services de l'Etat,
communiqué à la commune le 6 mars 1989 comportait les précisions suivantes au
sujet du défrichement:
"la modification prévue est conforme aux
dispositions prises au plan forestier (accord de principe pour le
défrichement). Nous rédigerons l'autorisation de défrichement au terme de la
consultation et de l'enquête publique et nous prions l'autorité municipale de
nous informer du résultat de l'enquête publique."
L'enquête publique de la modification du plan
"Vers le Clédard", ouverte du 5 mai au 5 juin 1989, n'a suscité
aucune opposition.
D.                    Le projet de lotissement
et d'équipement des trois parcelles de la société Les Diablerets-Belvédère SI a
été mis à l'enquête publique dès le 16 novembre 1990. Le dossier de la demande
de permis de construire comportait une étude géologique générale sur le
glissement touchant l'ensemble du domaine de Belvédère, réalisée à la demande
de la société Les Diablerets Belvédère SI. Sur les 12 sondages nécessaires à
l'étude, seuls trois sondages ont été réalisés sur les parcelles en cause
(sondages no I.2, I.3 et S.12). La Ligue vaudoise pour la protection de la
nature a formé une opposition à ce projet le 30 novembre 1990; à son avis, les
terrains en question formaient une vaste zone humide avec une végétation de
marais; la faune devait ainsi être protégée et les drainages proscrits; de
plus, des glissements de terrain étaient possibles. Le Service des forêts et de
la faune a refusé de délivrer l'autorisation de défrichement le 6 février 1991
en formulant notamment les remarques suivantes:
(...) Le projet prévoit de franchir le ruisseau
par un voûtage. Il prévoit également la destruction d'une prairie humide d'un
grand intérêt pour la faune (...)
(...) Le voûtage sera remplacé par un pont
(...)
(...) Un périmètre de prairie humide devra être
maintenu sur le site. Une séance sur place en présence du Conservateur de la
faune devra être organisée pour définir les limites du secteur à conserver
(...)
(...) La demande de défrichement, présentée en
1988, était subordonnée à la modification du PEP "Vers le Clédard".
Nous avions demandé à être informés du résultat de cette procédure (voir lettre
du SAT datée du 6 mars 1989). Ce n'est qu'aujourd'hui que nous apprenons que
cette opération est terminée. L'autorisation de défrichement sera donc rédigée
dès que possible. En attendant, le permis de construire doit être refusé et les
travaux ne peuvent pas commencer.(...)"
E.                    Lors d'une séance du 17
avril 1991 réunissant les représentants des services et autorités concernés
ainsi que de la société propriétaire, il a été décidé de confier au biologiste
Raymond Delarze, la tâche de désigner les zones humides d'importance locale et
régionale qui mériteraient d'être protégées; les frais de l'étude devaient être
pris en charge par la Section protection de la nature du Département TPAT.
F.                     Le premier avocat mis
en oeuvre par la Société Sorim SA, devenue entre temps propriétaire des
terrains, est intervenu par lettre du 3 mai 1991 auprès de la Municipalité
d'Ormont-Dessus (ci-après la municipalité) pour s'opposer à la mise en oeuvre
d'une expertise et pour demander l'octroi du permis de construire, demande qui
a été renouvelée en octobre 1991. Interpellé par la municipalité, le Service
des forêts et de la faune rappelait dans une lettre du 29 novembre 1991 l'état
des différentes démarches en cours en précisant que si le problème du voûtage
avait pu être résolu d'entente entre le bureau technique mis en oeuvre par la
société constructrice et la Conservation de la faune, la question de la
délimitation d'un périmètre de prairies humides restait en suspens. La Société
Sorim SA a donné ensuite son accord à la mise en oeuvre de l'expertise par
lettre de son conseil du 16 janvier 1992. L'expert Raymond Delarze a déposé son
rapport en août 1992.
En septembre 1993, le
conseil de Sorim SA a demandé au Service des forêts et de la faune de délivrer
l'autorisation de défrichement sollicitée en 1988, ce à quoi le service s'est
opposé en relevant que la nouvelle législation forestière imposait une enquête
publique. Le service rappelait en outre, par une lettre du 21 octobre 1993,
qu'il avait demandé au constructeur de présenter sur la base de l'expertise
Delarze, des propositions de protection ou éventuellement de compensation des
valeurs naturelles touchées par le défrichement.
G.                    Entre temps,
d'importants travaux de drainage ont été effectués sans autorisations par la
société propriétaire en été 1993 sur les trois parcelles en cause. A nouveau
mandaté pour déterminer l'ampleur et l'impact de ces travaux sur le milieu
naturel, l'expert Raymond Delarze a relevé qu'un réseau de 500 m. de fossés
avait été creusé avec une pelle mécanique légère puis raccordé à une canalisation
déversant les eaux ainsi récoltées dans l'un des ruisseaux. La partie la plus
intéressante du biotope avait été touchée par les fossés drainant et aucun
refuge pour les espèces sensibles n'avait été épargné.
Par une lettre
adressée le 16 août 1994 à la Société Sorim SA, le Service des forêts et de la
faune relevait qu'aucune proposition de protection ou de compensation des
milieux naturels touchés ne lui avait été soumise; la Conservation de la faune
avait donc délimité elle-même le périmètre sensible à protéger par une décision
du 28 juillet 1994. Cette décision est entrée en force sans avoir fait l'objet
d'un recours. En date du 29 novembre 1994, la Conservation de la faune
informait Sorim SA qu'elle préciserait favorablement à la demande de défrichement
dans la mesure où les travaux de remise en état du terrain seraient effectués à
brefs délais et que la nouvelle proposition d'aménagement maintiendrait
intégralement la zone marécageuse qui avait été délimitée.
H.  Le 7 avril 1995, Sorim
SA a déposé une demande de permis de construire en vue de réaliser l'équipement
du lotissement. Le plan du 29 mars 1995, dressé pour nouvelle enquête,
prévoyait notamment de défricher 1'930 m2 de forêt humide afin d'aménager un
accès aux parties inférieures du terrain et de créer des parcelles de forme
constructible dans la zone de terrain moins humide; un reboisement de même
surface était prévu. Le projet d'aménagement et d'équipement des parcelles no
2'515, 2'543 et 2'544, ainsi que la demande de défrichement ont été mis à
l'enquête publique du 21 avril 1995 au 9 mai 1995; celle-ci a suscité deux
oppositions.
I.                      La première
opposition, du 9 mai 1995, émanait de la Ligue vaudoise pour la protection de
la nature. Elle a fait valoir que le projet prévoyait d'affecter 33'950 m2 en
zone à bâtir, sur une surface totale de 46'998 m2; en outre, au droit de
l'accès inférieur, il était prévu de défricher 1'930 m2 de forêt et de combler
les ravins existants. Par ailleurs, l'équipement de parcelles constructibles
impliquait des drainages importants car presque toute la surface concernée
était plus ou moins humide; en raison de l'importance des autres travaux prévus
aux alentours, il était, selon elle, impossible de conserver la zone dans un
état naturel satisfaisant. De plus, le site se prêtait mal à la construction
d'habitations parce qu'il resterait humide et que la zone était instable et
menacée par des glissements de terrain. Elle a également fait valoir que le
bas-marais était d'importance en tous cas régionale et protégé par la
législation existante; il devrait en outre figurer au plan d'affectation
communal comme zone protégée ou à protéger dans le sens des exigences des lois
fédérale et cantonale sur l'aménagement du territoire. Elle a ajouté que le
drainage des marais était à proscrire de façon générale parce qu'il aggravait
les crues et diminuait l'étiage des ruisseaux et rivières en supprimant des
zones où l'eau était retenue en cas de fortes pluies puis libérées
progressivement en période de sécheresse. Enfin, elle a demandé que le site
marécageux "La Moille" soit transféré de la zone constructible en
zone protégée.
La deuxième opposition
émanait de Luc-Etienne Rossier, propriétaire de la parcelle no 2'535; il
s'opposait au boisement de 1'280 m2 sis à l'ouest de celle-ci, au motif que la
distance légale de 10 m. à la lisière n'était pas respectée par rapport à son
chalet sis sur la parcelle voisine no 2535.
J.                     Par décision du 20
novembre 1995, le Service des forêts, de la faune et de la nature a levé
partiellement l'opposition de la Ligue vaudoise pour la protection et il a
admis l'opposition de M. Luc-Etienne Rossier. Il n'a autorisé que le
défrichement nécessaire à la réalisation de l'accès inférieur sur une surface
maximale de 650 m2 (parcelles no 2'515, 2'543 et 3'724) afin d'éviter la
création d'un reboisement compensatoire trop proche du bâtiment de l'opposant.
Concernant
l'opposition de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature, le Service
des Forêts, de la faune et de la nature a considéré que le défrichement au
droit de l'accès inférieur était conforme au plan partiel d'affectation du 26
janvier 1990, qu'elle n'avait pas contesté. En outre, le défrichement était
sollicité pour accéder aux lots situés en grande partie hors de la zone
sensible et le refus de l'autorisation de défricher rendrait inconstructible
les lots situés dans les secteurs les moins dommageables; le boisé à défricher
était en outre dominé par l'aulne blanc et le frêne, et constituait un type de
boisement typique des bords de ruisseaux de la région. En conséquence, il a
estimé que l'intérêt de la société propriétaire à la mise en valeur d'une
partie au moins des trois parcelles en cause pouvait être considéré comme
prépondérant sur l'intérêt existant à la conservation de la surface forestière
concernée. Il a par ailleurs accompagné sa décision d'un certain nombre de
conditions.
K.                    Le 27 novembre 1995, la
Ligue vaudoise pour la protection de la nature, section de la Ligue suisse pour
la protection de la nature (ci-après: la ligue vaudoise pour la protection de
la nature) a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif en
son nom ainsi qu'au nom de la Ligue suisse pour la protection de la nature.
Elle n'a pas contesté l'argument selon lequel elle n'était pas intervenue au moment
de l'enquête sur le plan d'affectation; cependant, elle a fait valoir que tous
les éléments importants relatifs au plan d'affectation n'avaient pas été
examinés correctement par les services de l'Etat car le problème posé par la
présence d'une zone humide avait été décelé seulement après son intervention
lors de l'enquête sur les travaux d'équipement. Le défrichement, même réduit à
650 m2, touchait la forêt riveraine dans sa partie la plus large et son impact
était donc important. Par ailleurs, l'équipement de parcelles constructibles
impliquait des drainages importants en raison du fait que toute la surface
concernée était plus ou moins humide. La délimitation de la zone la plus
sensible avait été faite par le Centre de conservation de la faune alors que
des drains étaient efficaces depuis une année et avaient entraîné une grave
dégradation du marais; or, cette zone aurait dû être délimitée sur la base de
l'expertise botanique et non sur la base de l'observation d'un état déjà
dégradé; la recourante a donc demandé que le périmètre de protection de
l'expertise botanique soit retenu et non le périmètre réduit par la suite. Elle
a encore fait valoir qu'il était difficilement concevable de conserver toute la
zone dans un état satisfaisant en raison de l'importance des travaux envisagés;
selon un cas similaire jugé par le Tribunal administratif à Corsier-sur-Vevey,
le classement d'un terrain en zone constructible ne donnait ni le droit
d'effectuer un défrichement, ni celui de détruire des biotopes. Par ailleurs,
elle a estimé que le site se prêtait mal à la construction d'habitations, en
raison de son instabilité et de ses problèmes hydrologiques. En outre, le
marais de "La Moille" était un bas-marais qui constituait un biotope
protégé par la loi; le drainage des marais aggravait les crues et diminuait
l'étiage des ruisseaux et rivières en supprimant des zones où l'eau était
retenue en cas de fortes pluies puis libérée progressivement en période de
sécheresse. Enfin, l'étude du plan d'affectation cantonal devait permettre de
revoir l'aménagement de toute la zone adjacente au site "En la
Moillez" en tenant compte des exigences de protection des zones humides et
des possibilités de construction. La recourante a conclu à l'annulation de la
décision du Service des forêts, de la faune et de la nature du 20 novembre
1995, autorisant un défrichement de 650 m2; à son avis, la protection de
l'entier de la zone humide devait être assurée et garantie à long terme et à la
révision entière des problèmes liés à l'équipement dans un cadre plus large en
les intégrant à l'étude du Plan d'affectation cantonal 286.
Par lettre du 16
janvier 1996, la municipalité a précisé qu'elle n'avait pas d'observation à
formuler sur le recours et qu'elle souhaitait délivrer le permis de construire
sollicité par la société propriétaire. Le 13 février 1996, la Conservation de
la nature et la Conservation de la faune se sont déterminées sur le recours.
Elles ont considéré que la pesée des intérêts permettait de protéger les objets
qui le méritaient et que les conditions impératives étaient suffisantes. Elles
ont conclu au rejet du recours. Le 15 février 1996, le Service des forêts, de
la faune et de la nature s'est déterminé sur le recours. Il a relevé que
l'argumentation principale développée par la recourante avait fondamentalement
trait à l'affectation du secteur "En la Moillez" en zone à bâtir; or,
cette question relevait de la compétence de l'autorité municipale, du Service
de l'aménagement du territoire et de l'ECA (compte tenu des risques d'instabilité
du secteur). Par ailleurs, il a estimé que l'octroi d'une autorisation de
défrichement pour permettre la desserte de secteurs jugés constructibles se
justifiait, c'est pourquoi il a octroyé cette autorisation, mais en réduisant
au minimum nécessaire la surface de défrichement. Par lettre du 5 mars 1996, le
Service de l'aménagement du territoire s'est à son tour déterminé sur le
recours. Il s'est rallié à l'argumentation de la Conservation de la faune et de
la nature.
Le 11 avril 1996,
Sorim SA a adressé sa réponse au recours au tribunal par l'intermédiaire de
l'avocat Jean-Michel Henny. Il a fait valoir que si la zone humide n'avait pas
été décelée en 1990, c'est parce que son intérêt ne paraissait pas évident; en
outre, le plan des lieux démontrait que le chemin d'accès projeté passerait
entre deux chalets existants et ne se trouverait pas dans un lieu sensible. Il
a invoqué que le site était colloqué en zone à bâtir et que si le sol
présentait des difficultés pour la construction, c'était l'expertise exigée par
les services compétents qui permettrait de trancher; l'éventuelle existence
d'un bas-marais d'importance régionale ne pouvait être tranchée définitivement
en l'état, s'agissant d'une question de défrichement. Enfin, il a estimé que le
plan d'affectation cantonal 286, destiné à maintenir une piste de ski, ne
concernait pas le secteur en cause; il n'englobait que le terrain qui se
trouvait de part et d'autre, dans une bande restreinte, de l'axe de la
télécabine d'Isenau. Il a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la
décision attaquée.
L.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience à Ormont-Dessus le 28 mai 1996 en présence des
représentants de la recourante, du Service des forêts, du Centre de
Conservation de la faune et de la nature, de la municipalité et de la société
propriétaire. Le tribunal a constaté la nature marécageuse du terrain en cause,
qui constitue une prairie humide à reines des prés. Le Service des forêts a
rappelé que le litige ne concernait plus que 650 m2 de défrichement. La Ligue
vaudoise pour la protection de la nature a expliqué que les parcelles
litigieuses constituaient une zone naturelle à protéger et qu'on ne pouvait pas
construire aux limites des zones sensibles sans porter atteinte à l'ensemble,
en raison des drainages; le défrichement entraînerait la destruction de la
faune et la zone naturelle devait donc être préservée également dans les bords.
En outre, elle a souligné que la commune disposait encore de beaucoup de
terrains constructibles, dans des zones moins sensibles; elle a estimé que le
terrain litigieux n'était pas apte à la construction et qu'il devait être
protégé. La municipalité a confirmé que la commune disposait d'autres
possibilités de construire; cependant, le terrain litigieux avait été classé en
zone à bâtir; la société propriétaire se trouvait ainsi désavantagée s'il était
inconstructible et la commune n'était pas en mesure de la dédommager. La
société recourante a estimé que le défrichement de 650 m2 pour permettre
l'accès au bas des parcelles ne se situait pas dans la zone sensible; le fait
que le terrain soit inconstructible constituait une grave atteinte à son droit
de propriété.
M.                    Il ressort des pièces
produites par le Service de l'aménagement du territoire qu'un inventaire des
marais de la Commune d'Ormont-Dessus a été établi le 27 juin 1994 par le Bureau
d'études écologiques à Ardon; selon celui-ci, le bas-marais de "En la
Moillez" (bas-marais no 1'346), situé sur la parcelle no 2'543, doit être
classé d'importance nationale. Le 21 mai 1996, l'Office fédéral de
l'environnement, des forêts et du paysage a confirmé que l'inventaire
complémentaire du 27 juin 1994 avait mis en évidence une extension de la
surface du bas-marais no 1'346, sur la parcelle no 2'543. Le réexamen de ce
bas-marais selon les critères de l'Inventaire fédéral des bas-marais avait
montré qu'il satisfaisait, dans sa nouvelle extension, aux critères
d'importance nationale. Il a précisé que la mise au point du périmètre du
bas-marais entre l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage
et le Service de protection de la nature vaudois était en cours et que le
bas-marais bénéficiait de la protection transitoire prévue par l'art. 29 al. 1
let. a de l'ordonnance sur la protection de la nature et du paysage du 16 janvier
1994 (OPN).
Considérant en droit:
1.                     a) Selon l'art. 12 al.
1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN), dans sa teneur en vigueur depuis le 1er février 1996, les
communes et les organisations d'importance nationale à but non lucratif qui
existent depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à
la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des
tâches semblables ont qualité pour recourir contre les décisions du canton ou
des autorités fédérales si ces décisions peuvent, en dernière instance, faire
l'objet d'un recours au Conseil fédéral ou d'un recours de droit administratif
au Tribunal fédéral. Il s'agit des décisions des autorités fédérales ou
cantonales relatives à l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens
de l'art. 24 sexies al. 2 Cst. et de l'art. 2 LPN (FF 1965 III 101; ATF 118 Ib
consid.1c; ATF 118 Ib 381 consid.2b/cc). Le Tribunal fédéral a constaté à
plusieurs reprises que l'autorité forestière cantonale accomplissait, en
délivrant une autorisation de défricher, une tâche de la Confédération (ATF 108
Ib consid.5b); cela résulte clairement du texte de l'art. 2 let.b LPN. Une
décision prise sur la base de la législation fédérale sur la protection des
eaux en vue de protéger les eaux souterraines peut aussi relever de
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération (ATF 118 Ib 1 consid.1c).
L'application de l'art. 18 al. 1bis et 18 al. 1ter LPN relatifs à la protection
des rives, des roselières et des marais ainsi que l'application de l'art. 18b
LPN concernant les biotopes d'importance régionale et locale, constituent
également des tâches fédérales attribuées aux cantons (ATF 120 Ib 30
consid.2c); les cantons reçoivent un mandat impératif de veiller à la
protection de l'entretien de ces objets (ATF 116 Ib 203 consid.3a). Par
ailleurs, le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour
recourir (art. 12 al. 2 LPN).
b) En l'espèce, la
réalisation du projet litigieux implique un défrichement et nécessite ainsi
l'octroi d'une autorisation de défrichement au sens de l'art. 5 al. 2 LFo
statuant sur la conformité des travaux aux règles du droit fédéral sur les
forêts. Les travaux projetés concernent en outre une zone humide avec une
végétation de marais et ils touchent également des rives naturelles. Les art.
18 et 21 LPN prévoient respectivement la protection d'espèces animales et
végétales et la protection de la végétation des rives; les travaux en cause
supposent donc aussi une autorisation spéciale au sens de l'art. 22 LPN ainsi
qu'une autorisation spéciale au sens de l'art. 8 de la loi fédérale sur la
pêche du 21 juin 1991. On est ainsi en présence de tâches fédérales au sens de
l'art. 2 let.b LPN dès que l'autorité cantonale doit appliquer les règles du
droit fédéral en matière de défrichement, de suppression de la végétation des
rives ou d'intervention technique dans les cours d'eau (ATF 112 Ib 76, 107 Ib
355, 98 Ib 16, 96 I 564 et 691).
c) La Ligue suisse
pour la protection de la nature est une association d'importance nationale qui
se voue à la protection de la nature au sens de l'art. 12 LPN (ATF 117 Ib 97
ss); elle figure dans la liste des organisations de protection de
l'environnement habilitées à recourir établie par le Conseil fédéral (ch. 6 de
l'annexe à l'ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des
organisations de protection de l'environnement habilitées à recourir - ODOP, RS
814.076). Une organisation d'importance nationale peut recourir auprès de l'autorité
de dernière instance cantonale par l'organe de sa section cantonale (ATF 118 Ib
299 consid. 2b-d; ATF 117 Ib 140; ATF 116 Ib 431). Dans un arrêt concernant la
Ligue neuchâteloise pour la protection de la nature, le Tribunal fédéral a
précisé que le rapport étroit entre cette dernière et la Ligue suisse pour la
protection de la nature ressortait de leurs statuts; par exemple, les buts de
la Ligue neuchâteloise étaient ceux de la Ligue suisse et la qualité des membre
de la première association entraînait automatiquement celle de membre de la
seconde; il résultait par ailleurs clairement des statuts de la Ligue suisse
que les sections cantonales exerçaient une certaine fonction organique; pour
des motifs d'organisation de ses activités, une telle association nationale
devait pouvoir déléguer à ses sections cantonales diverses tâches, en
particulier la surveillance des publications officielles d'autorisations et la
rédaction des oppositions, le cas échéant, et des actes de recours cantonaux.
Les exigences pour le respect des formes et délais d'intervention dans les
procédures cantonales, auxquelles l'association nationale a l'obligation de
participer pour ensuite être admise à exercer son droit de recours au Tribunal
fédéral, impliquait une telle répartition des tâches; dans ces conditions,
force était d'admettre que la section cantonale pouvait agir comme organe de
l'association d'importance nationale (ATF 118 Ib 300 consid.2c). En l'espèce,
la Ligue suisse pour la protection de la nature peut donc valablement recourir
devant le Tribunal administratif par l'intermédiaire de la Ligue vaudoise pour
la protection de la nature.
d) En outre, suivant
l'art. 90 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS), les associations d'importance
cantonale, qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la
nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les
décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours.
En l'espèce, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature est une
association d'importance cantonale qui se voue à la protection de la nature,
des monuments et des sites au sens de l'art. 90 LPNMS; en outre, les travaux
litigieux touchant une zone marécageuse et nécessitant une autorisation au sens
de l'art. 7 LPNMS, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature a aussi
qualité pour recourir auprès du Tribunal administratif.
2.                     La première demande
d'autorisation de défricher a été déposée en 1988; elle a donné lieu à la
modification du plan partiel d'affectation "Vers le Clédard",
approuvée par le Conseil d'Etat le 26 janvier 1990 sans opposition. La question
se pose de savoir si cette modification du plan d'affectation a force de chose
jugée sur la question de principe du défrichement si elle empêchait toute
remise en cause du principe du défrichement lors de la procédure prévue à cet
effet par la législation forestière.
a) L'art. 18 al. 3 de
la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 prévoit que
l'aire forestière est définie et protégée par la législation sur les forêts.
L'ancienne loi fédérale concernant la haute surveillance de la Confédération
sur la police des forêts du 11 octobre 1902 (LFor) n'était cependant pas coordonnée
avec le droit en matière d'aménagement du territoire. La nouvelle loi fédérale
sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) est entrée en vigueur le 1er janvier
1993; l'un de ses objectifs premiers était de redéfinir la limite entre
l'aménagement du territoire et les forêts et de coordonner les procédures à
appliquer lorsqu'une collaboration entre les deux était indispensable (voir
message du Conseil fédéral précité in FF 1988 III, p. 180).
Selon l'art. 12 LFo,
l'insertion de forêts dans une zone d'affectation est subordonnée à une
autorisation de défricher. Il convient en effet de signaler dans les plans
directeurs les empiétements prévisibles sur la forêt; ces plans doivent être
justifiés et commentés au moyen d'études de besoin, de considération sur le choix
de l'emplacement et d'analyses concernant les priorités à accorder. Lorsque le
projet se concrétise au point que le plan directeur doit être converti en un
plan d'affectation, il faut procéder à l'examen définitif des intérêts en
présence et accepter ou refuser le défrichement; cette manière de procéder
constitue un instrument utile pour examiner les intérêts en présence dans le
cadre de la procédure de défrichement (voir message du Conseil fédéral
concernant la loi fédérale sur la conservation des forêts et la protection
contre les catastrophes naturelles du 29 juin 1988, FF 1988 III, p. 181).
b) L'art. 56 al. 1 LFo
soumet les procédures pendantes lors de l'entrée en vigueur de la loi au
nouveau droit. La question doit donc être examinée à la lumière des nouvelles
dispositions de la LFo. Comme on l'a vu, l'art. 12 LFo dispose que l'insertion
de forêts dans une zone d'affectation est subordonnée à une autorisation de
défricher. Il ressort de ces dispositions que l'autorisation de défricher est
la première étape à accomplir; sur la base de cette autorisation, un plan
d'affectation peut être élaboré. Selon la jurisprudence rendue sous l'ancien
droit, un terrain forestier compris dans une zone à bâtir d'un plan
d'affectation reste une aire forestière dont le défrichement est soumis à
l'autorisation prévue par les dispositions relatives à la police des forêts
(voir ATF 101 Ib p. 313 ss). Or, le plan d'extension partiel du secteur
"Vers le Clédard" du 25 mars 1988 et sa modification du 26 janvier 1990
ont été élaborés et adoptés sous l'empire de l'ancienne législation forestière;
les déboisements prévus n'ont pas fait l'objet d'une autorisation de défricher.
c) Le projet
d'aménagement de la société Les Diablerets-Belvédère SI a été mis à l'enquête
publique du 16 novembre 1990 au 5 décembre 1990 et la Ligue vaudoise pour la
protection de la nature a formé opposition au défrichement le 30 novembre 1990.
Le Service des forêts et de la faune et de la nature a refusé de délivrer
l'autorisation de défricher par décision du 6 février 1991. Cette décision n'a
pas été contestée. Le nouveau projet intégrant le périmètre de protection de la
zone humide a été mis à l'enquête publique du 21 avril au 9 mai 1995 et il a
suscité une nouvelle opposition de la Ligue vaudoise pour la protection de la
nature. Par décision du 20 novembre 1995, le Service des forêts, de la faune et
de la nature a levé l'opposition en estimant que le principe du défrichement ne
pouvait plus être remis en cause du moment que le projet présenté était conforme
à la modification du plan partiel d'affectation du secteur "Vers le
Clédard" du 26 janvier 1990.
La modification du
plan partiel d'affectation du 26 janvier 1990 prévoit bien une aire forestière
à transférer en zone de chalets et, inversement, une zone de chalet à
transférer en aire forestière; mais ce plan renvoie au règlement communal dont
l'art. 23 précise que toutes les parties boisées sont soumises à la législation
forestière, laquelle soumet le défrichement à autorisation spécifique. Il est
vrai que la modification du plan partiel d'affectation du secteur "Vers le
Clédard" a fait l'objet d'une enquête publique; cependant, le document
même du plan qui a été mis à l'enquête du 5 mai au 5 juin 1989 ne contient pas
les données essentielles d'une demande de défrichement; en particulier, il ne
comporte aucune indication sur la nature et les surfaces de forêt à déboiser,
sur la motivation de la demande et le but du défrichement ni même enfin sur les
conditions du reboisement en ce qui concerne tant la qualité que les délais. La
procédure d'adoption du plan partiel d'affectation modifiant les zones au
lieu-dit "En la Moillez" ne peut donc se substituer à la procédure
applicable à une demande de défrichement et l'approbation de ce plan par le Conseil
d'Etat ne déploie pas les effets juridiques d'une autorisation de défricher.
3.                     a) L'art. 5 al. 1 LFo
pose le principe de l'interdiction des défrichements; cependant, une
autorisation peut être accordée à titre exceptionnel au requérant qui démontre
que le défrichement répond à des exigences primant l'intérêt à la conservation
de la forêt à condition que l'ouvrage pour lequel le défrichement est sollicité
ne puisse être réalisé qu'à l'endroit prévu, que l'ouvrage remplisse, du point
du vue matériel, les conditions posées en matière d'aménagement du territoire,
que le défrichement ne présente pas de sérieux dangers pour l'environnement
(al. 2). En outre, des motifs financiers, tel que le souhait de tirer du sol le
plus gros profit possible ou la volonté de se procurer du terrain bon marché à
des fins non forestières, ne sont pas considérés comme des raisons importantes
(al. 3); les exigences de la protection de la nature et du paysage doivent être
respectées (al. 4). La réalisation de ces conditions ne doit être admise
qu'avec retenue, l'autorisation de défricher constituant une exception au
principe de la conservation de l'aire forestière (voir ATF 113 Ib 411). Selon
l'art. 6 al. 1 lettre a LFo, les dérogations sont accordées par les cantons
pour les surfaces de 5'000 m2 ou moins. Concernant la procédure d'autorisation
de défrichement, l'art. 5 de l'Ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992
(OFo) précise que la demande de défrichement doit être présentée à l'autorité
forestière cantonale compétente (al. 1); celle-ci la publie et dépose le
dossier publiquement; les parties peuvent formuler une opposition pendant
l'enquête publique (al. 2). Par ailleurs, tout défrichement doit être compensé
en nature dans la même région, principalement avec des essences adaptées à la
station (art. 7 al. 1 LFo). Cette compensation doit d'abord être quantitative,
mais elle doit également être qualitative dans ce sens qu'il s'agit de
compenser les fonctions de la forêt défrichée (message du Conseil fédéral du 29
juin 1988, op. cit., p. 177). La compensation offerte, même si elle s'avère
favorable sur le plan quantitatif, ne saurait cependant justifier à elle seule
l'octroi d'une autorisation de défricher (ATF 113 Ib 413).
b) L'art. 5 LFo
reprend pour l'essentiel les conditions posées sous l'empire de l'ancienne
législation forestière; on peut donc se référer à la jurisprudence rendue en
application de l'ancien droit. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
l'autorisation de défrichement doit reposer sur une pesée globale des intérêts
en présence (ATF 117 Ib 325; voir également ATF 119 Ib 397). L'existence d'un
besoin prépondérant, primant l'intérêt à la conservation de la forêt doit être
prouvé (ATF 108 Ib 267). La jurisprudence fédérale précise que si le tourisme
représente dans certaines régions une branche économique très importante et que
le promouvoir n'est pas un but étranger à la législation fédérale (voir
notamment art. 1 al. 1 et 2 let. c, art. 3 al. 4 let. a LAT), la création ou le
maintien d'emplois ne sauraient représenter un besoin collectif primant
d'emblée l'intérêt à la conservation de la forêt (voir ATF 108 Ib 175 consid.
6, 101 Ib 316 consid. 2); en outre, c'est en principe le développement
touristique qui doit s'adapter aux conditions naturelles et au paysage, spécialement
à la topographie des lieux et à la présence de la forêt, et non l'inverse (ATF
108 Ib 178 consid. 7). Une autorisation de défricher pour des installations
touristiques et sportives ne peut être accordée qu'exceptionnellement: il faut
que la surface touchée soit relativement réduite et que les effets de l'ouvrage
projeté soient d'une importance primordiale et vitale pour une petite localité
ou toute une région (ATF 112 Ib 558 consid. 2b).
Dans un arrêt non
publié du 27 mars 1991, le Tribunal fédéral a jugé que l'intérêt touristique
lié à la construction de résidences secondaires ne répondait pas à un besoin
primant l'intérêt à la conservation de l'aire forestière. L'instance fédérale a
relevé que le problème des résidences secondaires constitue l'une des
préoccupations de l'aménagement du territoire et de la politique sociale dans
les cantons montagnards et les régions touristiques: en effet, la
multiplication des résidences secondaires conduit au gaspillage du sol et
entraîne en général le renchérissement du sol et des logements en raison de la
demande de personnes étrangères à la localité; elle provoque également des
frais disproportionnés par rapport aux besoins de la population résidente.
Ainsi, l'intérêt touristique lié à la construction de résidences secondaires ne
correspond en principe pas à un besoin qui prime l'intérêt à la conservation de
l'aire forestière. Au contraire, un intérêt public est reconnu aux mesures
d'aménagement du territoire destinées à lutter contre l'accroissement excessif
de telles constructions pour assurer un développement équilibré entre
résidences secondaires et principales, conforme à une utilisation judicieuse et
mesurée du sol au sens de l'art. 1 al. 1 LAT (ATF non publié du 27 mars 1991 en
la cause J. F. et consorts c./ Commune de Nendaz VS; voir également ATF 112 Ia
65 ss).
c) En l'espèce, le
projet en cause implique le défrichement d'une surface de 650 m2 pour la
création d'un chemin d'accès en vue de l'équipement d'un lotissement. Il
ressort de la statistique de la population résidante des communes (voir
Annuaire statistique du canton de Vaud 1996, p. 70) que la population résidante
à Ormont-Dessus a connu une faible évolution croissante de 1993 à 1995 (1162
résidants en 1993, 1'280 en 1994 et 1'285 en 1995); il semble ainsi que les
constructions projetées ne correspondent pas à un besoin pour des futurs
résidants, mais qu'elles sont bien plutôt destinées à des résidences
secondaires. En outre, le terrain en cause est éloigné du centre du village et
il n'est pas aisément accessible; il est situé à proximité des pistes de ski du
télécabine d'Isenau. Il ressort de ces circonstances qu'il s'agit très
vraisemblablement de résidences secondaires qui sont projetées. Ainsi, afin de
se déterminer sur la demande de défrichement, il convient de procéder à la
pesée globale des intérêts en présence, en examinant notamment l'intérêt privé
à bâtir des résidences secondaires, l'intérêt touristique et économique que
représentent ces constructions pour la région et enfin l'intérêt public à la
conservation de l'aire forestière.
La commune dispose
déjà d'un nombre important de résidences secondaires; il n'apparaît en outre
pas que la réalisation du projet en cause soit d'une importance primordiale
pour la région du point de vue économique. Il n'est pas non plus établi que les
constructions ne puissent être réalisées qu'à l'endroit prévu; la municipalité
a en effet admis qu'elle disposait de surfaces constructibles encore
suffisantes. La réalisation du projet impliquerait, outre le défrichement de
650 m2, des drainages en raison de l'humidité de la zone, mais ces drainages
seraient de nature à porter atteinte à la zone marécageuse d'importance
nationale, ce qui serait contraire aux impératifs de protection de la faune et
de la flore indigènes ainsi que de leur espace vital naturel (art. 1er let. d
et 23a et ss LPN, et art. 29 al. 1 let. a OPN). Au vu de l'ensemble de ces
considérations, l'intérêt à la réalisation du lotissement n'apparaît pas plus
important que l'intérêt public à la protection de la nature et de la forêt.
Quant à l'intérêt financier de la recourante à la réalisation du projet de
lotissement, il ne constitue pas non plus un intérêt déterminant au sens de
l'art. 5 al. 3 LFo.
En définitive, il
apparaît que l'intérêt à la réalisation du projet destiné à équiper en accès un
lotissement en vue de la construction de résidences secondaires n'est pas
prépondérant à l'intérêt à la conservation de la forêt. En conséquence, les
conditions pour l'autorisation du défrichement ne sont pas réunies.
d) La question se pose
en outre de savoir si l'accord de principe pour le défrichement donné par le
Service des forêts le 6 mars 1989 permet à la société constructrice de se
prévaloir du principe de la bonne foi.
aa) Le droit à la
protection de la bonne foi découle directement de l'art. 4 de la Constitution
fédérale; il est valable pour l'ensemble de l'activité étatique. Il donne au
citoyen le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il met dans les
assurances reçues des autorités. La jurisprudence subordonne le recours à la
protection de la bonne foi aux conditions cumulatives suivantes: l'autorité est
intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées (ATF
121 V 66 consid. 2a et les références); la personne qui a donné les assurances
était compétente pour le faire ou l'administré pouvait la considérer comme
telle; l'administré ne pouvait sans autre reconnaître l'erreur et il a pris des
dispositions sur la base des assurances données qu'il ne peut annuler sans
subir un préjudice; il faut encore que les dispositions légales n'aient pas
subi de modifications depuis le moment où le renseignement a été donné (voir
ATF 109 V 55, consid. 3a). Lorsque ces conditions sont réunies, le principe de
la bonne foi l'emporte sur celui de la légalité (voir ATF 117 Ia 298 et les
références).
bb) En l'espèce, on
peut douter que l'accord de principe pour le défrichement qui pouvait résulter
des lettres du 14 décembre 1988 et du 6 mars 1989 constitue une promesse
effective en raison des réserves émises, notamment au sujet de l'enquête
publique de la modification du plan partiel d'affectation secteur "Vers le
Clédard". Cette question n'est toutefois pas déterminante, car l'une des
conditions permettant de se prévaloir du principe de la bonne foi n'est de
toute manière pas satisfaite. En effet, comme on l'a vu, la nouvelle loi
fédérale sur les forêts (LFo) est entrée en vigueur le 1er janvier 1993 et elle
soumet désormais l'insertion de forêts dans une zone d'affectation à une
autorisation de défricher (art. 12 LFo). Par ailleurs, le chapitre 3a de la LPN
(art. 23a à 23d LPN) concernant les marais et sites marécageux d'une beauté
particulière et d'importance nationale a été introduit par la modification du
25 mars 1995, entrée en vigueur le 1er février 1996. Ce nouveau chapitre
précise et concrétise l'obligation de protection des marais et sites marécageux
d'une beauté particulière et d'importance nationale, résultant de l'acceptation
par le peuple et les cantons, le 6 décembre 1987, de l'initiative populaire
"pour la protection des marais - initiative de Rothenthurm" (FF 1988
I 541); cette initiative visait à compléter l'art. 24 sexies de la Constitution
fédérale par un nouvel alinéa 5 dont la teneur est la suivante:
"Les marais et les sites marécageux d'une
beauté particulière et présentant un intérêt national sont placés sous
protection. Dans ces zones protégées, il est interdit d'aménager des
installations de quelque nature que ce soit et de modifier le terrain sous une
forme ou sous une autre. Font exception les installations servant à assurer la
protection conformément au but visé et à la poursuite de l'exploitation à des
fins agricoles."
cc) En conséquence, la
situation de droit déterminante pour l'octroi de l'autorisation de défricher s'est
modifiée depuis l'accord de principe donné par le Service des forêts et de la
faune en 1988 et 1989. Une des conditions permettant à la société constructrice
de se prévaloir du droit à la protection de la bonne foi n'est donc pas
remplie.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée. Au vu des circonstances, les frais sont laissés à la charge
de l'Etat (art. 55 al. 3 LJPA). Il n'y a en outre pas lieu d'allouer de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision du
20 novembre 1995 du Département de l'agriculture, de l'industrie et du
commerce, Service de la faune et de la nature, est annulée.
III.                     Il n'est pas
alloué de dépens.
IV.                    Le présent arrêt
est rendu sans frais.
Lausanne, le 29 juillet 1997/fc/ft
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)