vd_omni · AC.1995.0080 · 1995-11-01 · fr

GIBAUD Jean-Michel c/DTPAT/Gilly | Distinction des buts poursuivis par la LDFR et la LAT. Implantation d'un chemin d'accès à une maison d'habitation non imposée par sa destination. Pas de transformation partielle lorsque les travaux projetés ont pour conséquence de modifier l'aspect, la nature et l'affectation du tracé existant.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.11.1995 AC.1995.0080

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 1er novembre 1995
sur le recours interjeté par
Jean-Michel
GIBAUD
, représenté par M. Charles Hauswirth, ingénieur civil, à 1183
Bursins
contre
la décision du
Département des travaux
publics, de l'aménagement et du territoire, Service de l'aménagement du
territoire
du 20 avril 1995 (refus d'autoriser la construction d'un chemin
d'accès et un garage enterré hors des zones à bâtir sur le territoire de la
Commune
de Gilly
).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Poltier,
président; M. P. Blondel et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. P.
Gigante, sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Par acte authentique du
27 février 1995, Jean-Michel et Margrit Gibaud ont acquis la propriété de la
parcelle no 559, feuille 14, Commune de Gilly, au lieu-dit "La
Crosette", d'une surface de 17'503 mètres carrés, sur laquelle sont bâtis
une maison d'habitation, construite en 1911, d'une surface au sol de 91 mètres
carrés et un garage de 28 mètres carrés.
A teneur du plan
général d'affectation de la Commune de Gilly, cet immeuble est situé en zone
agricole. Cette habitation a toujours été affectée à la résidence secondaire;
aussi est-elle dépourvue de toute voie d'accès, hormis un sentier pédestre , un
chemin chaintre depuis la parcelle voisine, et de toutes canalisations. Les
époux Gibaud, qui ont fait de cette maison leur résidence principale,
projettent d'aménager en aval un chemin d'une largeur de 2,50 mètres, relié au
chemin communal par le chemin chaintre longeant la limite de propriété au bas
de la parcelle, suivant la pente naturelle jusqu'au replat où un virage en
épingle permet l'accès devant la maison.
B.                    Par l'intermédiaire de
l'ingénieur-conseil Hauswirth, Jean-Michel Gibaud a entamé, le 29 septembre 1994,
une procédure de consultation auprès de la Commune de Gilly, du Service de
l'aménagement du territoire, du Service des eaux et de la protection de
l'environnement ainsi que du Service des forêts, de la faune et de la nature,
aux fins de s'assurer qu'en cas d'acquisition de cet immeuble, il puisse, d'une
part, créer un chemin d'accès pour véhicules, d'autre part, rénover la maison
dans ses volumes et son affectation actuels pour y habiter à l'année avec sa
famille.
Le Service de
l'aménagement du territoire, s'est déterminé de façon défavorable sur la
création, sur la parcelle, d'une voie d'accès directe pour véhicules, mais a
suggéré l'amélioration du chemin d'accès existant depuis la parcelle voisine;
il a toutefois réservé sa décision jusqu'à l'avis d'un géotechnicien. Pour leur
part, l'hydrogéologue cantonal et la Section assainissement urbain et rural du
SEPE ont exigé le traitement et l'évacuation des eaux usées ménagères.
C.                    Par décision définitive
du 20 décembre 1994, la Commission foncière rurale, Section I, a ordonné,
conformément à l'art. 86 al. 1 lit. b LFDR, l'inscription au registre foncier
du district de Rolle d'une mention à teneur de laquelle la parcelle no 559 est
soustraite au droit foncier rural, mention inscrite le 1er mars 1995.
D.                    Consulté par
l'ingénieur-conseil Hauswirth, le bureau géotechnique Pierre et Claude Deriaz
et Cie SA a examiné les deux projets d'accès à la maison. Le chemin d'accès
direct sur la parcelle depuis le chemin communal permet de limiter les
mouvements de terre et ne constitue pas un risque d'aggravation de la stabilité
du versant; en revanche, le chemin d'accès depuis la ferme voisine, qui
traverse un versant instable, n'est, selon le géotechnicien, pas recommandable.
E.                    Le 27 février 1995,
Jean-Michel Gibaud a déposé une demande de permis de construire, sur la
parcelle no 559, un chemin d'accès direct à la maison d'habitation, des
canalisations d'eaux claires et eaux usées, une station de traitement des eaux
contre la pollution (STEP) et un garage enterré. L'enquête publique n'a suscité
aucune observation et la Commune de Gilly a préavisé les travaux de façon
favorable.
Le Service des eaux et
de la protection de l'environnement a autorisé Jean-Michel Gibaud à déverser
dans le ruisseau "Le Flon de Tartegnin" (sic), les eaux usées de son
bâtiment après traitement, par décision du 3 mars 1995.
En revanche, le
Service de l'aménagement du territoire a refusé d'accorder l'autorisation
d'aménager un chemin d'accès direct à la maison d'habitation et de construire
un garage enterré, par décision du 20 avril 1995, communiquée à Jean-Michel
Gibaud et à l'ingénieur Hauswirth le 26 du même mois par la commune.
F.                     Par acte du 27 avril
1995, Jean-Michel Gibaud a recouru contre cette dernière décision auprès du
Tribunal administratif; il expose d'une part que la décision de la Commission
foncière rurale laisse supposer qu'il est possible de créer un accès à la
maison d'habitation et d'équiper cette dernière conformément aux exigences,
d'autre part que le chemin d'accès existant par l'immeuble voisin est
impraticable et qu'enfin, tant la commune que les autres services consultés ont
préavisé favorablement ce projet. Ces motivations ont été reprises le 19 mai
1995 par l'ingénieur Hauswirth.
Dans ses observations
du 26 mai 1995, la Commune de Gilly maintient son préavis favorable et soutient
les arguments du recourant.
Le Service de
l'aménagement du territoire conclut pour sa part au rejet du recours, le projet
n'étant autorisable ni selon l'art. 22 LAT, ni, à titre dérogatoire, selon
l'art. 24 LAT.
G.                    Le tribunal a tenu
audience à Gilly le 18 octobre 1995. Il a pu constater tout d'abord l'existence
d'un chemin chaintre depuis la route communale, au bas de la parcelle du
recourant, longeant la limite de propriété. Le tribunal n'a toutefois rien
constaté de tel sur la pente en aval de la maison, à l'endroit même du tracé
projeté. En revanche, il existe bien une voie d'accès, en amont, en lisière de
forêt, actuellement utilisée par les véhicules agricoles du propriétaire voisin
Bovy-Monneyron, partant de la ferme voisine et passant derrière celle-ci, non
sans traverser une zone réputée instable. A une vingtaine de mètres en amont de
cette zone, cette voie est rejointe par un chemin qui passe devant la ferme
Bovy-Monneyron, évitant la zone instable.
A l'issue de cette
audience, le recourant a persisté dans ses conclusions, exposant en outre que
le projet remplit les conditions de l'art. 24 al. 2 LAT, puisqu'un chemin a
toujours existé à l'endroit du tracé d'accès projeté. La municipalité et le
Service de l'aménagement du territoire ont maintenu leurs positions
respectives.
Considérant en droit:
1.                     Pour avoir été
interjeté dans le délai et la forme prescrits par l'art. 31 LJPA, le présent
recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.                     Le recourant invoquant
le contenu de la décision du 20 décembre 1994 de la Commission foncière rurale,
par laquelle la parcelle faisant l'objet de l'autorisation refusée a été
soustraite au droit foncier rural, il incombe au préalable d'examiner s'il peut
en tirer des droits dont il pourrait exiger céans le respect, sous l'angle de
la protection de la bonne foi.
a) Selon la doctrine
et la jurisprudence, le principe de la bonne foi, déduit de l'art. 4 Cst.,
donne à l'administré le droit d'être protégé dans la confiance légitime qu'il
met dans les assurances reçues des autorités (ATF 108 Ia 385, consid. 3b, rés.
in JdT 1984 I 534; ATF 105 Ib 159, consid. 4b, JdT 1981 I 189). Il le protège
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. La protection que confère ce
principe est toutefois subordonnée à plusieurs conditions. Il faut notamment
que le comportement dont se prévaut l'administré ait émané d'un organe
compétent ou censé l'être et que l'administré ait eu de sérieuses raisons de
croire à la validité de l'acte suivant lequel il a réglé sa conduite (ATF 117
Ia 287, cons. 2b; 418 consid. 3b; 116 Ib 187, consid. 3c; 115 Ia 18, consid. 4a
et les arrêts cités).
b) Il ressort de
l'art. 2 al. 1 LDFR que cette loi s'applique aux immeubles agricoles isolés ou
aux immeubles agricoles qui font partie d'une entreprise agricole, qui sont
situés en-dehors d'une zone à bâtir au sens de la LAT et dont l'utilisation
agricole est licite; les buts poursuivis par les deux lois sont toutefois bien
distincts : la LDFR touche la liberté de disposer, alors que la restriction de
l'affectation du sol est assurée par la LAT (FF 1988 p. 889 et ss notamment
909; cf. aussi ASPAN, Informations, décembre 1993, p. 2); à teneur de l'art. 80
LDFR, l'autorité cantonale peut constater le non-assujettissement à la loi d'un
immeuble n'entrant pas dans le champ d'application; la saisine de la Commission
foncière rurale selon l'art. 5 lit. f LVDFR sert alors, en libérant l'immeuble
des restrictions de droit privé (art. 11 et ss LDRF) et de droit public (art.
58 et ss LDFR) consacrées par cette législation (FF 1988, p. 889 et ss
notamment 997), à clarifier les prétentions de droit privé.
En l'espèce, la
Commission foncière rurale a certes constaté que l'immeuble du recourant était
soustrait au droit foncier rural, mais dans le but poursuivi par la LDFR et
non, comme paraît le soutenir le recourant, pour décider de l'affectation de
l'immeuble, en incluant ce dernier dans une zone à bâtir; cette dernière
compétence est naturellement réservée aux autorités chargées d'appliquer la
LAT. Le recourant ne peut donc rien déduire de ce qui précède et c'est à tort
qu'il invoque à son profit le respect du principe de la bonne foi de
l'administration.
c) Le Service de
l'aménagement du territoire ne s'est pas déterminé de façon défavorable à
l'aménagement par le recourant d'une voie d'accès à la maison d'habitation,
puisqu'il a déclaré le 22 novembre 1994 pouvoir entrer en matière, à certaines
conditions, pour l'amélioration du chemin d'accès existant depuis la propriété
voisine; il est intéressant de le relever. Quand bien même l'autorité intimée
aurait pu adopter une position d'emblée plus claire, le recourant ne peut toutefois
rien en déduire; en effet il ne peut démontrer, vu les réserves exprimées par
l'autorité, avoir eu des raisons de croire à la délivrance d'une autorisation
d'aménager une voie d'accès.
3.                     Lorsqu'une construction
est projetée en-dehors des zones à bâtir, comme en l'espèce, il faut d'abord
examiner si elle est conforme aux prescriptions de la zone et peut dès lors
bénéficier d'une autorisation ordinaire selon l'art. 22 al. 2 LAT et ensuite
seulement, si tel n'est pas le cas, se demander si cette construction peut être
autorisée à titre dérogatoire au sens de l'art. 24 LAT (ATF 113 Ib 313, consid.
3, JdT 1989 I 454).
A teneur de l'art. 22
al. 2 LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation
projetée est conforme à l'affectation de la zone (lit. a) et si le terrain est
équipé (lit. b). La maison bâtie sur la parcelle no 559 n'a strictement aucune
relation avec les activités du secteur primaire et le recourant, qui n'est ni
agriculteur, ni viticulteur, ne tire aucun revenu de l'exploitation du sol; vu
la teneur des art. 52 LATC et 35 RPAC, il est inutile d'épiloguer sur la
non-réalisation de la première condition, la construction projetée relevant
d'une zone à bâtir et non d'une zone agricole.
4.                     Il y a donc lieu
d'examiner si le projet mis à l'enquête peut faire l'objet d'une dérogation à
l'art. 22 al. 2 lit. a, conformément à l'art. 24 LAT.
a) Le recourant
soutient que les conditions de l'art. 24 al. 2 LAT étant ici réalisées,
l'autorisation d'aménager sur sa parcelle un accès direct selon le tracé
projeté aurait dû lui être accordée, vu l'art. 81 al. 4 LATC. Les cantons ont
la faculté de soumettre à des prescriptions moins strictes que celles résultant
de l'art. 24 al. 1 LAT (cf. infra b) les travaux qui ont pour effet d'assurer
la pérennité d'une construction (ATF 108 Ib 359 et ss, not. 361). Toutefois,
faute de pouvoir admettre que l'on est en présence d'une rénovation, d'une
transformation partielle ou d'une reconstruction, il faudra en conclure qu'il
s'agit d'une construction nouvelle au sens de l'art. 24 al. 1 LAT (ATF 107 Ib
237 et ss, not. 242; 108 Ib 359 et ss, not. 361). Ces trois hypothèses
présupposent en effet qu'une construction existe déjà à un emplacement
déterminé et que son identité est fondamentalement conservée (ATF 110 Ib 141,
JT 1986 I 553 et ss, not. 555). La notion de transformation partielle recouvre
les agrandissements et les changements de destination (Meyer-Stauffer in ASPAN,
Bulletin, novembre 1994, p. 34). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,
cet agrandissement doit être de peu d'importance et se mesure par rapport au
bâtiment existant (ATF 112 Ib 94, JT 1988 I 443, not. 445) et, en cas de
changement d'affectation, l'identité du bâtiment ne peut être maintenue que si
le changement ne vise pas une destination complètement nouvelle (ATF 110 Ib
265, JT 1986 I 556; ATF 113 Ib 303, JT 1989 I 458, not. 460). L'autorité
cantonale de recours dispose, en vertu de l'art. 33 al. 3 lit. b LAT d'un libre
pouvoir d'examen (ATF 112 Ib 175 consid. 5e).
Après avoir parcouru
la pente en aval de la maison, à l'endroit même où le recourant projette
d'aménager une voie d'accès mise à l'enquête, le tribunal n'a pas pu constater
la présence d'un chemin susceptible d'être transformé à teneur des dispositions
précitées. Du reste, aucun des participants à l'audience n'a pu fournir le
moindre élément permettant de retenir qu'un chemin ait effectivement été
construit à cet endroit. Il n'est certes pas exclu que des machines agricoles
aient pu emprunter ce parcours et y laisser une trace, légèrement visible sur
les lieux. Cette supposition n'est toutefois pas suffisante pour permettre de
conclure à la réalisation en l'espèce des conditions de l'art. 24 al. 2 LAT,
puisque le projet consisterait alors par l'ampleur des travaux, à modifier de
façon fondamentale l'aspect, la nature et l'affectation de cette trace. Par
surcroît, la transformation prévue aura pour effet de permettre l'accès à des
véhicules automobiles, modifiant ainsi la destination de cette trace (cf. RJN
1990 p. 158 et ss not. 161; v. pour un autre exemple similaire TA, arrêt du 1er
septembre 1995, AC 95/0035), de sorte que l'on créerait ainsi un ouvrage
nouveau.
b) Il convient dès
lors de se demander si les ouvrages requis peuvent être autorisés en dérogation
conformément à l'art. 24 al. 1 LAT dont les deux conditions cumulatives,
l'implantation imposée par la destination de la construction projetée (lit. a)
et aucun intérêt prépondérant contraire (lit. b), doivent être réalisées (ATF
112 Ib 102; 113 Ib 138, JdT 1989 I 452; cf. aussi arrêt AC 95/0035 du 1er
septembre 1995, consid. 1b).
De la première
condition de l'art. 24 al. 1 LAT, il ressort que l'implantation d'un ouvrage
est imposée tout d'abord lorsque la destination du bâtiment en cause entraîne
nécessairement sa construction sur un emplacement précis (nécessité de
l'implantation sous son angle positif), la nécessité étant à défaut admise,
avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaît
envisageable pour la construction ou l'installation projetée (nécessité de
l'implantation sous son angle négatif; cf. Wyss, Les constructions hors des
zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal,
Lausanne 1990, p. 121 et ss notamment 141-142, avec références). Cette première
condition est réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des
motifs techniques ou d'exploitation ou en raison de la nature du terrain, être
érigée que dans un endroit situé en-dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger
selon des critères objectifs et non pas selon des critères de commodité ou
d'agrément (ATF 113 Ib 141, JdT 1991 I 454; Etude DFJP/OFAT, note 20 ad. art.
24 LAT).
Force est de constater
que la construction d'un garage indépendant, même enterré, à proximité de la
maison d'habitation ne répond pas à de telles exigences, puisque son
implantation est uniquement dictée par les aspirations du recourant à pouvoir
garer des véhicules à proximité de son habitation; on ne saurait par conséquent
entrer en matière.
S'agissant de la voie
d'accès à la maision d'habitation, le Service de l'aménagement du territoire,
après avoir informé le recourant et la municipalité, dans sa détermination du
22 novembre 1994, qu'il refuserait d'autoriser le projet de voie d'accès direct
par la parcelle no 559 au chalet, s'est déclaré prêt à entrer en matière pour
l'amélioration du chemin existant passant par la parcelle voisine, si ce tracé
était techniquement envisageable. Or, le bureau géotechnique consulté
postérieurement par le recourant a préavisé plutôt favorablement l'accès
direct, ce dernier n'interférant pas sur le captage des eaux, permettant de
limiter les mouvements de terre et ne constituant pas un risque d'aggravation
de la stabilité du versant, alors que l'accès par la parcelle voisine n'est pas
recommandable en raison de l'instabilité potentielle du versant qu'il traverse.
Dans la décision entreprise, le Service de l'aménagement du territoire soutient
ainsi à tort que l'avis du géotechnicien se rapportant au projet présenté
s'exprime dans des termes plutôt réservés; au contraire, celui-ci penche
davantage pour le projet soumis aux autorités que pour celui suggéré par
l'autorité intimée.
Peut-on pour autant
conclure que l'implantation du chemin d'accès sur la parcelle no 559 est
imposée par sa destination ? Sans doute, objectivement, ce chemin semble
davantage remplir ses fonctions d'accès privé à la maison d'habitation à
l'intérieur du tracé proposé par le recourant, en raison des impératifs liés
notamment à la configuration du sol, (ATF 102 Ib 76, JdT 1978 I 531) que le
cheminement traversant la parcelle voisine. La condition n'en est pas pour
autant réalisée, car admettre l'implantation du chemin d'accès dans de telles
conditions reviendrait à reconnaître à tout propriétaire le droit d'équiper une
parcelle sise hors zone à bâtir, ce que les objectifs de la LAT ont précisément
pour but d'éviter. D'autre part, les droits acquis en rapport avec une
construction non conforme à la zone n'impliquent pas que de nouveaux projets -
liés à la première et partant non conformes eux aussi - soient considérés comme
imposés par leur destination (ATF 114 Ib 317 et ss not. 319). Par ailleurs, le
recourant n'établit pas qu'il soit techniquement impossible de réaliser tout de
même l'accès nécessaire en amont, par le sentier existant (ATF 118 Ib 497, JdT
1994 I 439), la question ayant trait à l'octroi d'une servitude de passage sur
le fonds voisin échappant au tribunal.
En conséquence, même
si la parcelle ne semble plus affectée à l'agriculture, de sorte qu'on peut
raisonnablement douter qu'un intérêt prépondérant au sens de l'art. 24 al. 1
lit. b LAT puisse s'opposer à l'aménagement d'un accès privé à la maison du
recourant, l'implantation du tracé soumis à l'autorité n'est en tout cas pas
imposée par sa destination. Une dérogation ne saurait par conséquent être
octroyée et le fait que des droits de passage n'existent pour l'instant pas
pour permettre l'accès par la parcelle voisine ne justifie au surplus pas
l'implantation prévue pour une variante non conforme à la zone (RO 118 Ib 497,
JdT 1994 I 439).
5.                     Les considérants qui
précèdent conduisent ainsi le tribunal à rejeter le recours et à confirmer la
décision entreprise; la question des canalisations a pour le surplus été réglée
par la délivrance de l'autorisation no 332/37.
Le recourant, qui
succombe, sera ainsi condamné au versement d'un émolument de 1500 francs,
conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA. Au surplus, il ne sera pas alloué de
dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20 avril
1995 est confirmée.
III.                     Un émolument
de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de
Jean-Michel Gibaud.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 1er novembre 1995
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)