vd_omni · PS.2009.0009 · 2010-04-30 · fr

A.X.________ /Office communal du logement, Service de l'économie, du logement et du tourisme | Exigence de la base légale pour l'administration de prestation. L'art. 67 Cst-VD ne constitue pas une base légale suffisante pour l'adoption du règlement sur l'aide individuelle au logement, ni d'ailleurs l'art. 22 de la loi sur le logement (LL). En revanche une telle réglementation se fonde sur l'art. 29 LL. Il n'est pas contraire au principe d'égalité de traitement de ne pas tenir compte dans le taux d'occupation du logement de la présence d'un enfant dans l'exercice du droit de visite pendant 26 week-ends et 6 semaines par année. La réglementation cantonale ne permet pas en outre d'accorder des dérogations qui tiendraient compte d'un niveau de loyer particulièrement bas, soit un loyer de 1300 fr. pour un appartement de 4 pièces non subventionné, alors que le refus de l'aide individuelle oblige la requérante à louer un logement de trois pièces dont le loyer admissible peut atteindre 1500 fr. ce qui augmente le montant de l'aide à la charge de l'Etat. La réglementation cantonale ne permet pas non plus de tenir compte du fait que l'enfant disposait déjà dans l'appartement de 4 pièces d'une chambre pour l'exercice du droit de visite alors qu'il n'aurait plus d'espace réservé à cet effet dans un nouveau logement de trois pièces.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.04.2010 PS.2009.0009

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 30 avril 2010
Composition
M. Eric
Brandt,
président
; Mme Aleksandra Favrod et M.
Robert Zimmermann, juges.
Recourante
A.X.________,
à ********,
Autorité intimée
Office communal du
logement,
Ville de Morges,
à Morges
Auto
rité concernée
Service de l'économie,
du logement et du tourisme,
Objet
A
ide individuelle au logement
Recours A.X.________ c/ décision de l'Office
communal du logement du 10 février 2009 (aide individuelle au logement)
Vu les faits suivants
A.
A.X.________, née le 26 février 1963, est
domiciliée à ********, depuis le 1er juillet 1991. Elle loge dans un
appartement de 4,5 pièces dont le loyer, sans les charges, s'élève à 1'468
francs. Elle a déposé le 28 janvier 2009 auprès de l’Office communal du
logement (ci-après : l’office communal) une demande d'aide individuelle au
logement. A l'appui de sa demande, elle a précisé que le nombre d'occupants du
logement s'élevait à deux, soit elle-même et son fils B.X.________, né le 6
avril 1994; elle a indiqué en outre qu'elle reçoit sa fille C.X.________ un
week-end sur deux et la moitié des vacances scolaires. Elle a joint à la demande
le bulletin de salaire des mois de décembre 2008 et janvier 2009, indiquant un
revenu net variant entre 3'400 et 3'150 francs par mois. Elle a également
déposé un extrait du jugement de mesures protectrices de l'union conjugale qui
attribue la garde de l'enfant C.X.________ au père D.X.________ et la garde de
l'enfant B.X.________ à elle-même.
B.
Par décision du 10 février 2009, l'office communal
a rejeté la demande en raison de la présence irrégulière de sa fille C.X.________
. Le nombre d’occupants du logement ne respectait pas les exigences concernant
le degré d'occupation du logement.
C.
A.X.________ a déposé un recours contre cette
décision le 2 mars 2009. Elle relève que sa fille C.X.________ séjourne un
week-end sur deux et la moitié des vacances scolaires dans son appartement et
qu'elle doit lui fournir un endroit adéquat pour la loger lorsqu'elle est là.
Elle précise que sa fille de seize ans et demi ne peut partager la même chambre
avec son fils de quinze ans. Elle relève également que les appartements de
trois pièces disponibles sur le marché ont des loyers supérieurs de 150 à 250 fr.
au loyer actuel. Elle se pose enfin la question de savoir s'il ne serait pas
plus judicieux de lui accorder une aide sur l'appartement qu'elle occupe depuis
bientôt dix-huit ans et lui coûte moins cher qu'un logement de trois pièces
plutôt que de l'obliger à déménager dans un logement de trois pièces, ce qui
pouvait déstabiliser d’avantage les enfants qui vivaient déjà difficilement la
séparation de leurs parents, avec en plus, le risque que sa fille ne vienne
plus dormir à la maison à défaut d’une chambre adéquate.
D.
L'office communal se réfère à sa décision, dont il
propose le maintien. Selon les renseignements donnés par le Service cantonal de
l'économie, du logement et du tourisme (ci après : le SELT), les enfants
qui occupent le logement la moitié des vacances et un week-end sur deux dans
l’exercice du droit de visite et dont la garde a été attribuée à l'autre
parent, ne sont pas pris en considération dans la composition du ménage. C'est
la raison pour laquelle la commune avait tenu compte de deux occupants pour un
appartement de 4,5 pièces, l'aide ne pouvant être accordée lorsque le nombre
d'occupants est inférieur de deux par rapport au nombre de pièces.
E.
a) Le SELT s'est également déterminé sur le recours
le 1
er
avril 2009. Il précise que le mandat constitutionnel prévoit
que l'Etat et les communes accordent une aide individuelle au logement. Il
s'agit d'une aide financière directe destinée aux ménages qui disposent d'une
autonomie financière suffisante par rapport à leurs revenus, mais doivent
supporter une charge locative trop importante. Le modèle de la réglementation
cantonale est basé sur le principe du taux d'effort supportable, soit le
rapport entre le revenu et le loyer mensuel net. L'aide individuelle peut ainsi
être accordée tant aux locataires d'un logement soumis aux règles du marché
libre, qu’aux locataires de logements subventionnés.
b) L'initiative en matière d'octroi de
l'aide individuelle appartient aux communes et l'Etat n’intervient que de
manière subsidiaire par la prise en charge de la moitié du montant total de
l'aide individuelle payée par la commune. La commune qui accorde l'aide
individuelle aux locataires domiciliés sur son territoire selon le modèle
cantonal peut déterminer les types de ménages auxquels l'aide est accordée et édicter
des règles spéciales soumises à l'approbation de l'autorité cantonale.
c) En ce qui concerne le recours, le SELT
relève que le critère du degré d'occupation du logement posé par la
réglementation communale exclut l'aide lorsque le nombre d'occupants est
inférieur de deux par rapport au nombre de pièces du logement. Cette norme est
fondée sur la pratique cantonale en matière de logement subventionné; en effet,
selon les critères d'attribution des logements subventionnés, la pratique du
service est de considérer que le parent ayant l'autorité parentale peut obtenir
un logement subventionné comportant une pièce supplémentaire. En revanche,
l’exercice du droit de visite, même à la fréquence d’un week-end sur deux et
durant la moitié des vacances scolaires, ne donne pas droit à la possibilité
d'obtenir un logement subventionné avec une pièce supplémentaire. Ainsi, un
adulte ayant l'autorité parentale sur un enfant et un droit de visite
concernant le second enfant peut obtenir un logement subventionné de trois
pièces mais pas un logement de quatre pièces. La seule exception accordée à ce
principe concerne les cas où le droit de visite est exercé de manière régulière
par trois enfants au moins. Le service estime que les critères fixés pour
l’attribution de logements subventionnés doivent aussi s’appliquer à la
détermination du degré d’occupation du logement, dans le cadre de l'aide
individuelle au logement.
F.
La recourante n’a pas répliqué dans le délai qui
lui était imparti à cet effet.
G.
Par courrier du 15 janvier 2010, le tribunal a
interpellé les parties sur la question de la validité de la délégation
constitutionnelle et législative sur laquelle  se fonde le règlement sur l’aide
individuelle au logement du 5 septembre 2007. Le SELT s’est déterminé le 15
février 2010. En résumé, il estime que la réglementation cantonale trouve son
fondement à la fois dans la constitution fédérale et la législation fédérale
encourageant à loyer ou à prix mordoré et à la fois dans la constitution
cantonale et la loi cantonale sur le logement. La recourante n’a pas déposé de
déterminations.
Considérant en droit
1.
a) La décision communale a été prise en application
de l'art. 17 du règlement sur l'aide individuelle au logement du 5 septembre
2007 (RAIL; RS 840.11.3). Cette disposition précise que si le nombre
d'occupants est inférieur de deux par rapport au nombre de pièces du logement,
l'aide individuelle n'est pas octroyée (al. 4). Pour déterminer le nombre
d’occupants du logement, la commune s’est référée aux critères d’attribution
des logements subventionnés retenus par l’autorité cantonale, selon lesquels
la présence d'un enfant pendant l'exercice du droit de visite à raison d'un
week-end sur deux et de la moitié des vacances scolaires n'est pas assimilée à
un occupant du logement et ne peut donc pas être pris en compte pour fixer le
degré d'occupation du logement.
b) Selon l'art. 89 de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV 173.36) l'autorité de
recours n'est pas liée par les conclusions des parties (al. 1) et elle peut
modifier la décision à l'avantage ou au détriment du recourant (al. 2).
Toutefois dans ce dernier cas, elle l'en informe et lui impartit un délai pour
se déterminer ou pour retirer son recours (al. 3). Le tribunal applique en
effet le droit d'office sans être lié par les moyens des parties, ce qui
constitue une des caractéristiques essentielles du contentieux de droit public
(par exemple : ATF
130 I 312
consid. 1.2 p. 318).
c) La recourante met en cause la règle
posée à l'art. 17 al. 4 RAIL, dans la mesure où son interprétation exclut la
possibilité de prendre en compte une occupation partielle du logement par un
enfant lors de l'exercice du droit de visite; la recourante critique aussi
implicitement le fait que cette disposition ne tient pas compte non plus du
caractère avantageux du loyer de l’appartement en raison de l'ancienneté du
contrat de bail (1991), correspondant aux prix pratiqués il y a 18 ans.
2.
Dans le cadre de l’application du droit d'office,
il y a lieu de déterminer si la réglementation cantonale est fondée sur une
base légale suffisante. A cet égard, l’autorité cantonale a tout d’abord relevé
dans sa réponse au recours que le système d’aide individualisée se fonde
directement sur la Constitution cantonale.
a) L'art. 67 de la constitution du
canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD ; RSV 101.01) a la teneur
suivante:
"Art. 67
logement
L'Etat et les
communes, en complément des démarches relevant de la responsabilité
individuelle et de l'initiative privée, veille à ce que toute personne puisse
disposer d'un logement approprié à des conditions supportables.
Ils encouragent la
mise à disposition de logements à loyers modérés et à la création d'un système
d'aide personnalisé au logement.
Ils encouragent
l'accès à la propriété de son propre logement".
La mise en œuvre d'un système d'aide
personnalisée au logement a été concrétisée par l'adoption d'une réglementation
par le Conseil d’Etat sans que celle-ci ne trouve un appui dans une base légale
formelle adoptée par le législateur cantonal. Il se pose donc la question de
avoir si la réglementation cantonale est conforme au principe de la séparation
des pouvoirs.
b) Le principe de la séparation des
pouvoirs, garanti au moins implicitement par toutes les constitutions
cantonales, est un droit constitutionnel dont peut se prévaloir le citoyen (
ATF 134 I 313 consid. 5.2 p. 317,
322 consid. 2.2 p. 326 ; 133 I 178 consid. 2.2 p. 179 ; 130 I 1
consid. 3.1 p. 5 et les références). L’art. 89 de la Constitution du canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD) prévoit que les autorités sont organisées selon
le principe de la séparation des pouvoirs (al. 1); elles comprennent le pouvoir
législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire (al. 2). La
constitution cantonale fixe en premier lieu les compétences respectives de
chacun de ces pouvoirs. Le principe de la séparation des pouvoirs interdit à un
organe de l’Etat d’empiéter sur les compétences d’un autre organe. En
particulier, il est interdit au pouvoir exécutif d’édicter des règles de droit,
si ce n’est dans le cadre d’une délégation valablement donnée par le
législateur (ATF 134 I 322 consid. 2.2 p. 326 et les arrêts cités, voir aussi ATF
128 I 113 consid. 2c p. 116). Selon l’art. 103 Cst.-VD, l
e Grand Conseil
adopte les lois et les décrets (al. 1) et il approuve les traités
internationaux et les concordats, à l’exception de ceux qui relèvent de la
compétence du Conseil d’Etat (al. 2). Le Conseil d’Etat est l’autorité
exécutive supérieure du canton (art. 112 Cst-VD); il édicte d’une part les
règles de droit dans la mesure où la Constitution ou la loi l'y autorisent, et
d’autre part les dispositions d’exécution nécessaires à l'application des lois
et des décrets (art. 120 al. 2 Cst-VD). Les compétences réglementaires du
Conseil d’Etat sont ainsi divisées en deux catégories. D’un côté, le Conseil d’Etat
est chargé d’édicter des règlements d’exécution des lois et décrets adoptés par
le Grand Conseil, désignés par la jurisprudence comme des «
ordonnances
d’exécution
» (ATF 134 I 313 consid. 5.3 p. 317) ; de l’autre, il
peut aussi adopter une réglementation indépendante, fondée directement sur la
Constitution, désignée aussi «
ordonnances de substitution
»
(ATF 134 I 322 consid. 2.4 p. 327).
aa) Selon la jurisprudence, un
règlement ou une ordonnance d'exécution ne peut disposer
qu'intra legem
et non pas
praeter legem
. Ce qui veut dire que le règlement d’exécution
peut établir des règles complémentaires de procédure, préciser et détailler
certaines dispositions de la loi, éventuellement combler de véritables lacunes;
mais, à moins d'une délégation expresse, il ne peut poser des règles nouvelles
qui restreindraient les droits des administrés ou leur imposeraient des
obligations, même si ces règles sont encore conformes au but de la loi (
ATF 130 I 140
consid.
5.1 p. 149, 129 V 95 consid. 2.1 p. 97, 124 I 127 consid. 3b p. 13
2). L’ordonnance de substitution peut en revanche fixer des
règles nouvelles mais elle doit se fonder sur une délégation qui doit au moins
trouver sa base dans la loi, pour l’ordonnance de substitution
dépendante
,
ou dans la constitution directement, pour l’ordonnance de substitution
indépendante
(ATF 134 I 322 consid. 2.4 p. 327; 132 I 7 consid. 2.2 p. 9). Le Conseil d’Etat
peut aussi, même à défaut de norme constitutionnelle expresse, adopter des
ordonnances fondées sur la clause générale de police, lorsqu’il s’agit de prendre
des mesures urgentes pour rétablir ou préserver l’ordre public en cas de
menaces imminentes ou lorsqu’il s’agit de mettre fin sans délai à une situation
contraire à la Constitution (ATF 130 I 140 consid. 4.2 p. 146). Mais en dehors
de cette exception, l’ordonnance de substitution indépendante doit se fonder
sur une délégation de la constitution. Les principes applicables pour apprécier
la portée et la validité d’une délégation législative valent également
lorsqu’il s’agit d’interpréter la portée d’une délégation constitutionnelle
(ATF 134 I 322 consid. 2.6.3 p. 330).
bb) Dans le domaine des contributions
publiques ou des restrictions des libertés, les exigences d'une base légale
sont en général très strictes (
ATF 133 I 27
consid.
3.1 p. 28, 133 V 402 consid. 3.2 p. 404 s., 132 I 117 consid. 4.2 p.
121, 132 II 371 consid.
2.1 p. 374, 130 I 65 consid. 3.1
p. 67). En matière de fourniture de prestations (désignée administration des
prestations), les exigences requises sont moins sévères. Le rang de la norme et
son degré de précision dépendent du genre de la décision. Pour les prestations
sociales régulières et renouvelables et pour certaines subventions, où le
respect du principe de la légalité doit garantir l'égalité de traitement et
l'objectivité des critères d'attribution, il est en tout cas nécessaire, au
risque de violer le principe de la séparation des pouvoirs, de définir dans la
loi les lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat. Il en va ainsi du cercle
des bénéficiaires, de la manière de fixer la prestation et des conditions de
son octroi. En revanche, les modalités concrètes des prestations peuvent
figurer dans une ordonnance (
ATF 131 II 361
consid.
7.4 p. 385 ; cf. également
ATF 118 Ia 46
consid.
5b p. 61; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, L'Etat,
2e éd., Berne 2006, p. 611 n. 1728 et p. 634 n. 1797ss; André Grisel, Traité de
droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 321).
cc) Ainsi, que ce soit dans le cadre
de l’exercice d’une activité pouvant entraîner des restrictions aux libertés
individuelles ou dans celui d’une activité d’octroi de prestation en faveur du
citoyen, l’action de l’Etat est ainsi subordonnée à l’existence     d’une loi
ou d’une base constitutionnelle. L’art. 5 al. 1 de la Constitution fédérale
du                  18 avril 1999 (Cst) formule ce principe de la manière
suivante : «
le droit est la base et la limite de l’activité de
l’Etat.
». L’art. 7 al. 1 Cst-VD reprend le même principe en précisant
que «
le droit est le fondement et la limite de l’activité étatique.
»
Toute activité de l’Etat doit ainsi s’inscrire dans le cadre légal et
constitutionnel (ATF 130 I 1 consid. 3.1 p. 5, 128 113 consid. 3.c p. 121)
c) En l’espèce, la réglementation
adoptée par le Conseil d’Etat sur l’aide individuelle au logement peut trouver
sa base sur une norme constitutionnelle si elle comporte les éléments
essentiels de la délégation, en faveur de l’autorité exécutive cantonale pour
une activité de prestation en faveur du citoyen (ATF 134 I 322 consid. 2.6.3 p.
330). La délégation doit désigner expressément l’autorité délégataire et
définir au moins les lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat (
ATF 118 Ia 46
consid.
5b p. 61). Or, l’art. 67 al. 2 Cst-VD précise que «
l’Etat et les
communes (…) encouragent la création d'un système d'aide personnalisée au
logement
. ». On ne peut pas déceler dans une telle formulation, la
volonté de confier à l’autorité exécutive la compétence d’adopter une
réglementation indépendante fixant les principes applicables à l’octroi de
l’aide. La norme constitutionnelle désigne l’Etat et les communes sans préciser
que le gouvernement bénéficierait d’une attribution spécifique, d’un pouvoir
réglementaire originaire dans ce domaine; on ne peut donc pas parler d’une
clause de délégation en faveur du pouvoir exécutif. En outre, une délégation
législative devrait au moins désigner le cercle des bénéficiaires et la manière
de fixer la prestation et les conditions de son octroi; même si la norme de
délégation constitutionnelle peut être moins précise qu’une délégation
législative, elle devrait au moins fixer les grandes lignes ou les principes
guidant l’octroi de l’aide individuelle.
L’art. 67 Cst-VD
ne contient
pas les éléments nécessaires d’une norme de délégation et ne constitue pas une
base constitutionnelle suffisante pour permettre au Conseil d’Etat d’adopter,
par une ordonnance de substitution indépendante, une réglementation fixant les
principes, le cercle des bénéficiaires et les conditions d’octroi de l’aide
individuelle au logement.
3.
Il se pose aussi la question de savoir si la loi
sur le logement du 9 septembre 1975 (LL ; RSV 840.11) contient une base
légale permettant au gouvernement d’édicter un règlement sur l’aide
individuelle au logement. Le préambule du règlement en cause mentionne en effet
la loi sur le logement de 1975.
a) La loi sur le logement vise
essentiellement la mise à disposition de logements à loyers modérés et répond
dans cette mesure au mandat constitutionnel mentionné dans la première partie
de l’alinéa 2 de l’art. 67 Cst-VD. La loi sur le logement a en effet pour but
de promouvoir une politique du logement qui mette à la disposition de la
population des habitations adaptées à ses besoins, ainsi que de favoriser un
équilibre démographique satisfaisant des diverses régions du canton (art. 1 al.
1 LL). La loi définit les tâches respectives des communes (chapitre II) et de
l’Etat (chapitre III). L’art. 22 LL  contient une délégation de compétence en
faveur de l’autorité exécutive; selon l’art. 22 LL les dispositions d’exécution
précisent d’une part, les catégories de logements pouvant bénéficier de l’aide
et fixent d’autre part les autres conditions, notamment l'amortissement, les
limites du coût de construction, le contrôle de la qualité des plans et de la
construction, l'échelonnement éventuel des travaux, les locataires admissibles,
le nombre de pièces et de personnes par logement, le montant du loyer, les
limites de revenus, les conditions de domicile, les limitations à la
sous-location, la restriction du droit d'aliéner, l'utilisation du droit de
superficie, les conditions de transfert de propriété, le droit d'emption, le
droit de préemption, les mentions au Registre foncier, la représentation de
l'Etat et des communes dans les sociétés bénéficiaires, les mesures de contrôle
fixées par l'autorité compétente, les limites de rendement et de rémunération
des fonds propres.
b) La délégation de compétence de
l’art. 22 LL concerne donc uniquement les modalités de l’octroi de l’aide
financière à la construction de logements (aide à la pierre) mais ne comporte
aucune disposition pour fixer les conditions et les modalités de l’aide
financière individuelle au logement. En revanche, la loi vaudoise sur le
logement de 1975 introduit à l’art. 29 LL le principe d’une aide individuelle
au logement dans les termes suivants :
1 Si le loyer
payé par une famille ou une personne habitant un immeuble construit avec l'aide
des pouvoirs publics excède une part supportable de son revenu malgré
l'application des dispositions des articles précédents, l'Etat peut assumer à
fonds perdu, conjointement avec la commune et le cas échéant la Confédération,
une part supplémentaire des charges afférentes au logement de l'intéressé.
2 Cette prise en
charge ne peut excéder la moitié de l'intérêt du capital engagé. Elle peut être
portée aux trois quarts de cet intérêt lorsqu'il s'agit d'appartements de 1 ou
2 pièces pour personnes âgées, d'appartements pour invalides ou d'appartements
de 4 pièces ou plus destinés à des familles nombreuses. A titre exceptionnel,
le Conseil d'Etat peut apporter d'autres dérogations à la règle générale dans
les cas qu'il estime justifiés.
3 La participation communale est
en principe égale à celle de l'Etat. Toutefois, le Conseil d'Etat a la
possibilité de diminuer ou de supprimer les contributions de la commune afin de
tenir compte de la situation et de ses possibilités. Il peut accepter aussi que
la part communale soit assumée par un tiers. L'aide prévue au présent article
peut être accordée à des locataires habitant des immeubles du marché libre à la
condition que les loyers ne soient pas excessifs et que le propriétaire de
l'immeuble accepte que le loyer de l'appartement intéressé ne puisse être
augmenté sans l'accord des autorités compétentes.
L’exposé des motifs du Conseil d’Etat précisait que
cette disposition répondait à une motion déposée par le député Armand Barman le
22 septembre 1070. Il s’agissait d’aider les familles pour lesquelles le
subventionnement de la construction en elle-même ne suffisait pas avec des
loyers qui restaient encore trop onéreux. Un barème devait déterminer la relation
revenu/loyer supportable, dont le principe était prévu par la loi. La prise en
charge était fixée à la moitié de l’intérêt du capital engagé relatif à l’appartement
concerné et aux trois quarts de cet intérêt pour les logements destinés aux
personnes âgées, aux invalides et aux familles nombreuses. La solution proposée
permettait notamment de tenir compte d’une éventuelle hausse du taux
hypothécaire, pour les cas et dans la mesure où les dispositions d’exécution le
permettraient. Il était prévu aussi que le Conseil d’Etat puisse prendre des
mesures dérogatoires exceptionnelles pour les situations où cela se justifiait
(BGC printemps 1975 p. 1030). L’aide financière pouvait aussi intervenir pour
des locataires d’immeubles du marché libre à la condition que les loyers ne
soient objectivement pas excessifs et que le propriétaire accepte que le loyer
de l’appartement en cause ne puisse être augmenté sans l’accord de l’ancien
Office cantonal du logement (BGC printemps 1975 p. 1031). La commission du
Grand Conseil chargée de se prononcer sur le projet de loi a donné son soutien
à cette proposition en relevant que la notion d’allocation de logement
permettait d’individualiser l’aide des pouvoirs publics; selon le rapport, il
s’agissait de l’une des innovations marquantes de la nouvelle loi, approuvée à
l’unanimité par la commission (BGC printemps 1975 p. 1069). La disposition sur
l’aide individuelle au logement a été adoptée sans discussion avec les
remerciements du motionnaire Armand Barman (BGC printemps 1975 p. 1321).
c) Un premier règlement provisoire sur les
conditions d’octroi de l’aide individuelle en matière de logement a été adopté
par le Conseil d’Etat le 16 décembre 1977 (ROLV 1977 p. 555). Le règlement
provisoire précise le mode de calcul du revenu déterminant (art. 3) en tenant
compte des éléments de la fortune (art. 4) et fixe le nombre de personnes par
logement, sous réserve de dérogations accordées en raison de circonstances
spéciales par l’office communal du logement (art. 6). Le règlement provisoire fixe
le barème, qui détermine en fonction du revenu déterminant, la part admissible
du revenu total brut pouvant être affectée au loyer. Le montant de l’aide
individuelle correspond ainsi à la différence entre le loyer net supportable et
le loyer effectif. Le règlement du 18 mars 1988 sur les conditions de l’octroi
de l’aide individuelle en matière de logement (ROLV 1988 p. 38) a remplacé le
règlement provisoire de 1977. Son champ d’application a été limité aux seuls
cas où le locataire doit faire face à une augmentation de loyer résultant de
l’échéance de l’appui financier des pouvoirs publics en faveur de la
construction.
Dans son rapport au Grand Conseil
sur la politique cantonale du logement de 2006, le Conseil d’Etat s’est
déterminé sur l’aide personnalisée au logement, en particulier sur une demande
des grandes communes du canton visant l’introduction d’une nouvelle aide
généralisée au logement, complémentaire à l’aide à la construction de logements
à loyers modérés, destinée à favoriser la mixité sociale. Le Conseil d’Etat a
pris acte de cette demande, mais en raison des impératifs posés par la
planification financière notamment, et de la nécessité de coordonner ce type de
mesure avec l’aide sociale vaudoise, il a pris l’option, dans un premier temps,
de concentrer son action immédiate pour résorber la pénurie tout en accentuant
son aide au logement pour les ménages à revenus modestes. La question de l’aide
individuelle pouvait être examinée dans un deuxième temps; il était nécessaire que
la question de l’aide individuelle soit développée dans le cadre d’un projet
mené conjointement par le SELT et le Service de prévoyance et d’aide sociales
(SPAS), pour disposer d’éléments statistiques suffisants. Il convenait de se
fonder en effet sur des données précises concernant d’une part les personnes
bénéficiant de l’aide sociale et d’autre part les ménages occupant les
logements à loyers modérés pouvant bénéficier de l’aide (BGC, mars 2006, p.
8607-8608). Le rapport précise encore qu’au 31 décembre 2003, 33 locataires
dans le canton bénéficiaient de l’aide individuelle au logement (BGC mars 2006,
p. 8651).
Les études entreprises
conjointement entre le SELT et le SPAS ont abouti à l’adoption du règlement sur
l’aide individuelle au logement du 5 septembre 2007 (RAIL ; RSV 840.11.3).
Le règlement reprend pour l’essentiel les principes du règlement provisoire de
1979, qui avaient été abandonnés par le règlement de 1988. L’aide est ainsi
applicable aux locataires du marché libre et aux locataires des logements construits
avec l’aide des pouvoirs publics (art. 2 RAIL). Elle a pour but d’apporter une
aide financière directe à certains ménages qui disposent d’une autonomie
financière suffisante pour subvenir à leurs besoins, mais qui doivent supporter
une charge locative trop importante par rapport à leurs revenus (art. 1
er
al. 1 RAIL). Les conditions et le montant de l’aide sont déterminés dans le
cadre d’un modèle cantonal, fixé par arrêté du Conseil d’Etat, qui précise les
types de ménages pouvant bénéficier de l’aide, les limites du revenu
déterminant, le taux d’effort supportable et le loyer maximum par catégorie de
logement (art. 3 RAIL). L'aide individuelle ne peut être accordée que si la
commune du lieu de domicile participe, selon le modèle cantonal, à la moitié du
montant de l’aide (art. 4 RAIL). En outre, seul le locataire qui n’est pas au
bénéfice des prestations de l’aide sociale peut bénéficier de l’aide
individuelle (art. 7 RAIL).
d) En définitive, le tribunal estime que l’art. 29
LL constitue une base légale suffisante pour l’adoption par le Conseil d’Etat
de la réglementation sur l’aide individuelle au logement. La délégation
législative fixe les critères principaux pour déterminer les bénéficiaires de
l’aide. Il s’agit des familles ou personnes habitant un immeuble construit avec
l'aide des pouvoirs publics et dont le loyer excède encore une part supportable
de leurs revenus (art. 29 al. 1 LL). La manière de fixer les prestations est
aussi définie avec précision. La prise en charge des pouvoirs publics ne peut
excéder la moitié de l'intérêt du capital engagé, et elle peut être portée aux
trois quarts de cet intérêt lorsqu'il s'agit d'appartements de 1 ou 2 pièces
pour personnes âgées, d'appartements pour invalides ou d'appartements de 4
pièces ou plus destinés à des familles nombreuses (art. 29 al. 2 LL). Enfin, la
délégation législative fixe les règles de la participation communale à l’aide
financière et permet d’accorder l’aide à des locataires habitant des immeubles
du marché libre à la condition que les loyers ne soient pas excessifs (art. 29
al. 3 LL). Il apparaît ainsi que la base légale définit l
es
lignes fondamentales de l'intervention de l'Etat, les modalités concrètes de
l’octroi de l’aide étant fixées dans la réglementation d’exécution, conformément
aux exigences de la jurisprudence fédérale (
ATF 131 II 361
consid.
7.4 p. 385).
4.
La recourante se plaint essentiellement du fait que
la décision communale ne tient pas compte de sa situation effective de famille,
séparée, et de la nécessité qu’elle a de réserver une pièce pour l’exercice du
droit de visite de sa fille aînée, pièce qu’elle avait d’ailleurs occupée avant
la séparation.
a) L’autorité intimée
explique que la réglementation cantonale ne permet pas l‘octroi de l‘aide
individuelle lorsque le nombre d’occupants est inférieur de 2 par rapport au
taux d’occupation. L’exercice du droit de visite, un week-end sur deux et pendant
la moitié des vacances, ne pourrait être assimilé à une occupation permanente
ou à une garde partagée de sorte que l’appartement se trouverait en situation de
sous occupation. La recourante aurait ainsi le choix de conserver son logement
actuel sans bénéficier de l’aide individuelle ou de rechercher un logement plus
petit pour lequel l’aide pourrait être accordée. L’autorité intimée précise
encore qu’elle a adopté une directive qui précise la manière de traiter le cas
particulier de la garde des enfants et de l’exercice du droit de visite par le
parent auquel la garde n’a pas été confiée.
b) Il convient d’examiner en premier
lieu si la décision communale est compatible avec le principe d’égalité (art. 8
al. 1 Cst). Selon la jurisprudence fédérale, une décision viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et lorsque ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière
différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se
rapporte à une situation de fait importante. Les situations comparées ne
doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude
doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la
décision à prendre (
ATF 134 I 23
consid.
9.1 p. 42 s.;
131 I 1
consid. 4.2 p.
6 s.;
129 I 113
consid. 5.1
p. 125 et les arrêts cités).
c) En l’espèce,
la décision attaquée est fondée sur l’art. 17 RAIL dont la teneur est la suivante :
« Art. 17 Degré
d’occupation
1 Lorsque le
nombre d'occupants du logement est égal ou supérieur au nombre de pièces du
logement, le montant de l'aide individuelle calculée selon le présent règlement
est versé intégralement.
2 Lorsque le
nombre d'occupants est inférieur de un par rapport au nombre de pièces du
logement, le montant de l'aide individuelle calculée selon le présent règlement
est divisé par le nombre de pièces du logement et multiplié par le nombre
d'occupants.
3 Pour les
familles monoparentales, le montant de l'aide calculée selon le présent
règlement est versé intégralement lorsque le nombre d'occupants est inférieur
de un par rapport au nombre de pièces du logement.
4 Si le nombre
d'occupants est inférieur de deux par rapport au nombre de pièces du logement,
l'aide individuelle n'est pas octroyée. »
La directive du SELT du 8 juillet
2009, précisant les critères pour la prise en compte des enfants dans les types
de ménages, apporte les précisions suivantes :
« (…)
Les
types de ménages pouvant bénéficier d’une aide individuelle au logement (AIL),
selon les articles 3 lettre a RAIL et 2 AMCAIL, doivent être composés d’un
enfant au moins.
Le
demandeur de l’AIL doit bénéficier du droit de garde ou avoir droit au versement
d’une allocation familiale, ou encore à une prestation en faveur de la famille
au sens de la loi du 23 septembre 2008 d’application de la loi fédérale sur les
allocations familiales et sur les prestations cantonales en faveur de la
famille (LVLFam (RSV 836.01).
Le
juge peut attribuer la garde à la mère de l’enfant (avec droit de visite à son
père), à son père (avec droit de visite à sa mère) ou aux deux parents (garde
partagée). Dans ce cas-ci, et lorsque les deux parents viendraient à demander
l’AIL, l’enfant serait pris en considération tant pour la détermination du
droit de sa mère que pour celui de son père.
En
revanche, lorsque le demandeur exerce un droit de visite un week-end sur deux
et durant la moitié des vacances scolaires, l’enfant concerné n’est pas pris en
compte dans la composition du ménage.
(…) »
La directive a toutefois été adoptée
après le dépôt du recours, mais les principes qu’elle définit ont été fixés par
le SELT en se fondant sur la pratique cantonale en matière d’octroi de
logements subventionnés (déterminations du SELT du 1er avril 2009). Une telle
directive n’est pas contraire au principe de l’égalité de
traitement. D’une part, la situation d’une famille avec la présence d’un
enfant dont la garde a été confiée au parent n’est effectivement pas comparable
à la situation où seul le droit de visite est confié au parent. Le parent
auquel la garde de l’enfant a été confiée doit aménager dans son appartement
l’espace nécessaire à la vie et au développement de l’enfant, alors que le
parent chez qui le droit de visite est exercé n’assume la présence de l’enfant
dans son logement que de manière occasionnelle, selon les modalités convenues
pour le droit de visite, soit en l’espèce : un week-end sur deux et
pendant la moitié des vacances scolaires correspondant à 26 week-ends par année
et 6 semaines de vacances. D’autre part, l’art. 17 RAIL tient compte de la
situation des familles monoparentales en permettant
de verser intégralement
le montant de l’aide lorsque le nombre d'occupants est inférieur de un par
rapport au nombre de pièces du logement ; de cette manière, l’adulte seul
est compté comme un couple pour les familles monoparentales.
Il
est vrai que la recourante bénéficie d’un loyer particulièrement avantageux
pour un appartement de 4,5 pièces (1'300 fr. par mois) alors que le modèle
cantonal, résultant de l’arrêté du 5 septembre 2007 (AMCAIL), fixe le montant
du loyer maximum pour un appartement de 3 pièces à 1'500 fr. par mois. Mais la
réglementation cantonale ne permet pas de tenir de cette situation
particulière, puisque les seules dérogations qui peuvent être accordées
concernent la limite inférieure de revenu, notamment lorsque l’octroi de l’aide
individuelle au logement permet au locataire de ne plus requérir les
prestations de l’aide sociale (art. 8 al. 1 let. a RAIL).
5.
Il résulte des explications qui précèdent que le
recours doit être rejeté, et la décision attaquée maintenue. Conformément à la
pratique du tribunal en matière de prestation sociale, l’arrêt est rendu sans
frais ; il n’y a en outre pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de l’Office communal du logement de
Morges maintenue.
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de
dépens.
Lausanne, le 30 avril 2010
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral à Lausanne. Le recours s'exerce conformément aux articles 40
ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110). Il doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.