vd_omni · AC.2021.0178 · 2022-07-29 · fr

A.________ à CS.________ c/ la Direction générale de l'environnement et la Direction générale des immeubles et du patrimoine | "Avis de résiliation" adressé à chacun des propriétaires de chalets situés à Cudrefin dans la Grande Cariçaie par la DGE et la DGIP. Les intéressés recourent contre cet avis à la CDAP. Rappel des notions de domaine public, de patrimoine administratif ou de patrimoine financier. Les parties divergent quant à la qualification des surfaces des parcelles sur lesquelles sont édifiés les chalets de vacances. Les recourants soutiennent qu'ils seraient construits sur le domaine public appartenant à l'Etat de Vaud puisqu'ils seraient situés sur la rive du lac, considérée comme du domaine public naturel sans qu'une décision d'affectation préalable ne soit nécessaire. Pour les autorités intimées, elles feraient au contraire partie du patrimoine financier de l'Etat de Vaud et, partant, leur gestion serait soumise au droit privé, de sorte que la CDAP ne serait pas compétente pour statuer sur le bien-fondé des avis de résiliation. Il convient de se référer à la situation qui existait au moment de l'exondation des parcelles et au droit alors en vigueur, soit durant la deuxième moitié du XIXème siècle. Il s'avère que les terrains exondés ont été qualifiés et traités comme du patrimoine financier de l'Etat dès leur exondation et demeurent actuellement inscrits dans ce même patrimoine financier. Les parcelles ayant été mises à disposition des recourants sous la forme de droits de superficie, le litige est soumis au droit privé et aux juridictions civiles. Le recours est partant irrecevable. Recours au TF rejeté dans la mesure où il est recevable (arrêt 1C_498/2022 du 21 septembre 2023)..

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.07.2022 AC.2021.0178

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 juillet 2022
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
; MM. François Kart et Serge
Segura, juges.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
4.
D.________
à
********
5.
E.________
à
********
6.
F.________
à
********
7.
G.________
à
********
8.
H.________
à
********
9.
I.________
à
********
10.
J.________
à
********
11.
K.________
à
********
12.
L.________
à
********
13.
M.________
à
********
14.
N.________
à
********
15.
O.________
à
********
16.
P.________
à
********
17.
Q.________
à
********
18.
R.________
à
********
19.
S.________
à
********
20.
T.________
à
********
21.
U.________
à
********
22.
V.________
à
********
23.
W.________
à
********
24.
X.________
à
********
25.
Y.________
à
********
26.
Z.________
à
********
27.
AA.________
à
********
28.
AB.________
à
********
29.
AC.________
à
********
30.
AD.________
à
********
31.
AE.________
à
********
32.
AF.________
33.
AG.________
34.
AH.________
à
********
35.
AI.________
à
********
36.
AJ.________
à
********
37.
AK.________
à
********
38.
AL.________
à
********
39.
AM.________
à
********
40.
AN.________
à
********
41.
AO.________
à
********
42.
AP.________
à
********
43.
AQ.________
à
********
44.
AR.________
à
********
45.
AS.________
à
********
46.
AT.________
à
********
47.
AU.________
à
********
48.
AV.________
à
********
49.
AW.________
à
********
50.
AX.________
à
********
51.
AY.________
à
********
52.
AZ.________
à
********
53.
BA.________
à
********
54.
BB.________
à
********,
55.
BC.________
à
********
56.
BD.________
à
********
57.
BE.________
à
********
58.
BF.________
59.
BG.________
60.
BH.________
à
********
61.
BI.________
à
********
62.
BJ.________
à
********
63.
BK.________
à
********
64.
BL.________
à
********
65.
BM.________
à
********
66.
BN.________
à
********
67.
BO.________
à
********
68.
BP.________
à
********
69.
BQ.________
à
********
70.
BR.________
à
********
71.
BS.________
à
********,
72.
BT.________
à
********
73.
BU.________
à
********,
74.
BV.________
à
********
75.
BW.________
à
********
76.
BX.________
à
********
77.
BY.________
78.
BZ.________
79.
CA.________
80.
CB.________
81.
CC.________ ********
82.
CD.________
à
********
83.
CE.________
à
********
84.
CF.________
à********
85.
CG.________
à
********
86.
CH.________
à
********
87.
CI.________
à
********
88.
CJ.________
à
********
89.
CK.________
à
********
90.
CL.________
à
********
91.
CM.________
à
********
92.
CN.________
à
********
93.
CO.________
à
********
94.
CP.________
à
********
95.
CQ.________
à
********
96.
CR.________
à
********
97.
CS.________
à
********
tous représentés par Me Isabelle ROMY
et Alexandre KIRSCHMANN, avocats à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Direction générale de l'environnement
(DGE),
Unité droit et études d'impact,
2.
Direction générale des immeubles et
du patrimoine,
toutes deux représentées par Me Laurent
PFEIFFER, avocat à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Cudrefin,
à
Cudrefin.
Objet
Recours A.________ et consorts c/ avis de résiliation de
la Direction générale de l'environnement (DGE) et la Direction générale des
immeubles et du patrimoine (DGIP) du 30 avril 2021 (résiliation de baux de
résidences secondaires aux grèves de la Commune de Cudrefin, Champmartin et
environs)
Vu les faits suivants:
A.
Dans le but de remédier aux inondations de l'Aar entre Aarberg et Soleure
ainsi qu'aux submersions causées par les hautes eaux des trois lacs du Jura, leurs
affluents et l'insuffisance de leurs écoulements, une première correction des
eaux du Jura a été effectuée à partir des années 1870 (cf. ATF 8 I 362; ci-après:
la première correction).
Dès l'année 1877, ces travaux ont entraîné l'abaissement
du niveau moyen du lac de Neuchâtel de plus de 2,5 mètres. Le retrait des eaux a
ainsi exondé une bande de terrain marécageux entre les falaises et la nouvelle
ligne de la rive sud déplacée (cf. IFP, objet n
o
1208, Rive sud du
lac de Neuchâtel [ci-après: la Fiche IFP], ch. 2.2; v. ég. ATF 8 I 362). Concomitamment,
la rive sud du lac a été déplacée en direction du nord.
L'Etat de Vaud a cédé une partie des terrains
exondés à des privés ou des communes, conservant toutefois la majorité de ces
surfaces qu'il destinait à l'exploitation forestière, roselière ou à la plantation
d'osiers.
S'étendant sur une longueur de 40 km entre Yverdon-les-Bains
et le canal de la Thielle, les rives ont par la suite permis l'apparition de la
"
Grande Cariçaie
", plus grand complexe de marais lacustre de Suisse
(cf. Fiche IFP, ch. 2.1).
B.
La première édition de la carte Dufour (disponible sur le site Internet https://map.geo.admin.ch)
révèle que les village et hameau historiques de Cudrefin et Champmartin étaient,
préalablement à la première correction, localisés à proximité du lac (à proximité
immédiate du lac pour le premier et à environ 200 m de celui-ci pour le second),
avant que le retrait des eaux consécutif à la première correction ne les en
éloigne (d'environ 200 m pour le premier et de plusieurs centaines de mètres
pour le second).
C.
La première correction n'ayant pas résolu tous les problèmes hydrauliques
(crues et inondations), divers travaux ont été réalisés au cours du XX
ème
siècle afin de stabiliser le niveau des eaux. Ils ont en particulier consisté
en la deuxième correction des eaux du Jura (ci-après: la deuxième correction) entre
1963 à 1972.
D.
A partir des années 1920 et jusque dans les années soixante, des chalets
de vacances (maisonnettes de week-end) ont été édifiées par des privés sur les
terres exondées de la rive sud du lac situées sur les territoires cantonaux vaudois
et fribourgeois. Dans le canton de Vaud, ces constructions ont été édifiées sur
la base d'autorisations qui ont pris la forme de "c
oncession
[s] […]
à bien plaire pour usage du domaine public
", signées par les
concessionnaires, d'une part, et le "
représentant de l'Etat
",
savoir l'inspecteur forestier, d'autre part, avant approbation par le chef du
département compétent. C'est dans ce contexte que plusieurs dizaines de chalets
ont été construits au lieu-dit "
En Trouville
", sur les
territoires des Communes de Champmartin et Cudrefin.
En 1965, deux plans d'extension cantonaux (PEC) couvrant
les chalets du lieu-dit "
En Trouville
" ont été adoptés (PEC n
o
206 du 2 avril 1965 concernant les rives du lac de Neuchâtel sur la Commune de
Champmartin et PEC n
o
207A du 2 avril 1965 concernant les rives du
lac de Neuchâtel sur la Commune de Cudrefin). Ces PEC prévoyaient des zones de
protection des zones naturelles. Dans le périmètre de ces dernières, des zones
de pavillons pour les chalets précités, soit des zones à bâtir adoptées avant
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700), ont été légalisées.
E.
Dès l'année 1975, l'Etat de Vaud a conclu des "
Contrats de superficie
"
avec chacun des propriétaires des chalets du lieu-dit "
En Trouville
",
en vertu desquels ces derniers ont été mis au bénéfice d'une servitude personnelle
de superficie leur conférant le droit de construire ou maintenir une maisonnette
de week-end pour une durée de trente ans contre paiement d'une "
redevance
annuelle
". Le contrat stipulait que les parties renonçaient au droit
de préemption légal sur la construction ou sur le sol prévu par l'art. 682 al.
2 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). Il prévoyait encore qu'à
l'échéance du droit de superficie, le superficiaire devrait, à ses frais, rendre
le sol libre de toute construction ou installation, nettoyer et égaliser le
terrain, le tout dans un délai de trois mois maximum dès l'échéance et qu'il
n'aurait droit à aucune sorte d'indemnité de ce chef. Ces servitudes ont été immatriculées
au Registre foncier en tant que droits distincts et permanents (DDP).
F.
Par décision du 4 octobre 2001, le Département de la sécurité et de
l'environnement a classé les réserves naturelles de la rive sud du lac de
Neuchâtel (communes d'Yverdon-les-Bains, Cheseaux-Noréaz, Yvonand, Vully-les-Lacs
et Cudrefin), soit notamment la Réserve des Grèves de la Motte, dans le but de protéger
le paysage, les écosystèmes, les biotopes, ainsi que de maintenir les espèces et
accueillir le public dans toute la mesure compatible avec les objectifs
précités. Cette décision emportait abrogation des PEC n
os
206 et
207A.
G.
Suite à la fusion des communes de Champmartin et Cudrefin au 1
er
janvier 2002, les chalets du secteur "
En Trouville
" sont désormais
situés sur les parcelles n
os
1014 (40 ha) et 2664 (86 ha) de la
Commune de Cudrefin (ci-après: la commune), propriétés de l'Etat de Vaud. La
première est en nature de forêt (277'779 m
2
), de roselière (123'163
m
2
) et supporte divers bâtiments, soit les chalets en question (533
m
2
). La seconde est en nature de forêt (104'202 m
2
), de divers
(705’342m²), inculte (50’493m²) et supporte divers bâtiments, soit les chalets en
question (2'104 m
2
).
H.
Le
secteur
dans lequel sont situés
les chalets fait actuellement partie de la
Réserve des Grèves de la
Motte
, l'une des huit réserves de la "
Grande Cariçaie
".
Afin d'éviter qu'elle ne soit colonisée par la végétation et ne devienne, à
terme, une forêt, cette réserve est régulièrement entretenue (fauche), comme
les autres réserves. Celles-ci sont par ailleurs incluses dans différents
inventaires fédéraux (
Inventaire fédéral des paysages, sites et
monuments naturels d'importance nationale; Inventaire fédéral des zones alluviales
d'importance nationale; Inventaire fédéral des bas-marais d'importance nationale;
Inventaire fédéral des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance
nationale; Inventaire fédéral des sites de reproduction de batraciens d'importance
nationale). Les parcelles font également partie de l'une des zones humides au
sens de la Convention relative aux zones humides d'importance internationale particulièrement
comme habitats des oiseaux d'eaux conclue à Ramsar (Iran) le 2 février 1971 (Convention
de Ramsar; RS 4.451.45).
I.
Au fil des années, diverses autorisations d'usage et concessions ont été
octroyées pour des éléments accessoires et des installations annexes aux
chalets (pontons, enrochements, passerelles d'embarquement, bouées, slips, etc.)
situés sur le domaine public jouxtant les parcelles n
os
1014 et 2664.
J.
A l'écoulement de la période de trente ans, soit au début des années
2000, les droits de superficie conclu avec chacun des propriétaires des chalets
ont expiré sans être renouvelés par l'Etat de Vaud.
K.
Le 30 avril 2021, la Direction générale de l'environnement (ci-après: la
DGE) et la Direction générale des immeubles et du patrimoine (ci-après: la DGIP)
ont adressé un "
Avis de résiliation
" à chacun des propriétaires
de chalets situés "
En Trouville
". Ces courriers rappelaient
que les propriétaires avaient été mis au bénéfice d'une servitude personnelle
leur conférant le droit d'ériger provisoirement une maisonnette de vacances sur
l'une des deux parcelles, propriétés de l'Etat de Vaud, pour une durée de
trente ans, soit jusqu'au 1
er
janvier 2005. Depuis cette échéance,
les propriétaires avaient bénéficié d'un "
bail tacite d'un terrain nu
"
qui ne pouvait plus être poursuivi dans la mesure où il était contraire à
l'affectation de la zone. Partant, la DGE et la DGIP informaient les intéressés
qu'elles y mettaient fin et leur impartissaient un délai échéant le 1
er
octobre 2021 à midi pour restituer les terrains libres de constructions, conformément
aux contrats de superficie conclus. Ces courriers ne comportaient pas de voies
de droit.
L.
Le 31 mai 2021, les propriétaires des chalets ont adressé une requête de
conciliation au Tribunal des baux, afin de faire constater la nullité,
respectivement l'inefficacité des résiliations précitées. La procédure est
toujours pendante.
M.
Par acte du 31 mai 2021, les propriétaires précités et l'A.________ des
Communes de Champmartin, Cudrefin et environ (APREC) et B.________ et consorts
(ci-après: les recourants), ont interjeté recours contre les "
avis de
résiliation
" auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP).
Préalablement, les recourants ont sollicité l'octroi
de l'effet suspensif, interdiction étant faite à la DGE et à la DGIP (ci-après:
les autorités intimées) ou à tout autre service de l'Etat de prendre des mesures
d'exécution fondées sur les "
avis de résiliation
" du 30 avril
2021, y compris par-devant les juridictions civiles, jusqu'à droit connu sur
leur recours. Ils ont également conclu à la révocation du délai échéant le 1
er
octobre
2021 pour restituer les terrains libres de construction et ont sollicité la
transmission de l'ordonnance y relative au Tribunal des baux. A titre principal,
les recourants ont conclu à la nullité des "
avis de résiliation
"
et, subsidiairement, à leur annulation ainsi qu'à la transmission de l'arrêt de
la CDAP au Tribunal des baux.
A l'appui de leurs recours, ils reprochent aux autorités
intimées d'avoir délibérément qualifié la relation juridique avec les
administrés de "
bail tacite de terrain nu
" pour tenter de contourner
les règles de la procédure administrative. Nonobstant, les "
avis de résiliation
"
devraient matériellement être qualifiés de décisions de révocation des
droits d'usage exclusif du domaine public dont les recourants et leurs
prédécesseurs seraient titulaires depuis des décennies. Il s'agirait dès lors
de décisions administratives ouvrant la voie du recours à la CDAP. Les autorités
intimées s'étant limitées à notifier les avis de résiliation litigieux, elles
n'auraient ni suivi la procédure ni appliqué les principes pourtant applicables
à la procédure administrative. Ainsi les recourants invoquent-ils la violation
des garanties constitutionnelles consacrées par les art. 5, 9, 26 et 29 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. RS 101). Dans
ce contexte, ils se prévalent de l'incompétence fonctionnelle et matérielle des
autorités intimées pour rendre les décisions entreprises, de la violation grave
de leur droit d'être entendus et de l'absence de motivation des avis de
résiliation. Ces derniers contreviendraient de surcroît à la garantie de la propriété
de l'art. 26 Cst., qui protégerait également les droits d'usage exclusif dont
ils bénéficieraient. Or, les conditions de l'art. 36 Cst. permettant la
restriction d'un droit fondamental ne seraient pas réunies, faute de base
légale mentionnée dans les décisions querellée, d'intérêt public à la démolition
des constructions et l'absence de proportionnalité de la mesure. Les recourants
invoquent encore une violation de l'obligation de planifier qui constituerait
pourtant un préalable à la démolition des chalets de vacances vu la complexité
de la situation et des nombreux intérêts en présence.
Invitées à déposer un mémoire de réponse, la Municipalité
de la Commune de Cudrefin (ci-après: l'autorité concernée) a renoncé à se
déterminer par courrier du 13 juillet 2021, tandis que la DGE et la DGIP (ci-après:
les autorités intimées) ont, le 16 août 2021, conclu à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet.
Du point de vue des autorités intimées, les
parcelles en cause n'appartiendraient pas au domaine public mais au patrimoine
administratif ou financier de l'Etat. Partant, les règles de droit privé
seraient applicables aux relations nouées avec les recourants s'agissant de
leur utilisation et seules les juridictions civiles seraient compétentes pour
en connaître. Par ailleurs, aucune concession n'aurait été délivrée pour les chalets
précités, mais uniquement pour des éléments accessoires (lifts; passerelles
d'embarquement;
etc
.) qui, de ce fait, ne seraient pas touchés par les
avis de résiliation litigieux. Enfin, même à supposer que les chalets soient
situées sur le domaine public, les concessions dont se prévalent les recourants
auraient été conclues il y a une centaine d'années, de sorte qu'elles seraient excessives.
La CDAP devrait ainsi constater que le droit d'usage aurait pris fin pour ce motif.
En annexe à leur mémoire de réponse, les autorités intimées
ont produit leur dossier, constitué d'une fourre plastique par chalet comprenant
divers documents.
Par courrier du 26 août 2021, le juge instructeur a
sollicité des autorités intimées la production du PEC n
o
207A, ainsi
que des autres plans d'affectation communaux ou cantonaux ayant concerné le
secteur litigieux. Le 7 septembre 2021, les précitées ont indiqué ne plus
disposer des plans en question, abrogés au début des années 2000.
Les recourants ont répliqué le 8 décembre 2021. Se plaignant
d'emblée du caractère incomplet du dossier produit par l'autorité intimée, ils
ont requis le complètement de celui-ci, singulièrement la production des concessions
octroyées par le passé aux propriétaires des chalets de vacances. L'absence de
production des plans à la demande du juge instructeur constituerait en outre une
violation du devoir de collaborer des autorités intimées, leur réponse sur ce
point n'étant pas crédible. Partant, les recourants ont sollicité que la CDAP ordonne
à la Direction générale du territoire et du logement (DGTL) de produire les
plans en question, subsidiairement qu'ils soient produits par les autorités intimées,
à charge pour elles d'en récupérer des exemplaires.
Sur le fond, les recourants expliquent que les rives
sur lesquelles seraient construits les chalets feraient parties du domaine public,
qui ne pourrait pas faire l'objet d'une "
appropriation
", sauf
en cas de désaffectation formelle, raison pour laquelle le droit public serait
applicable au litige. Au surplus, le droit de superficie dont bénéficient les recourants
ne serait que la concrétisation, en droit privé, de leur droit d'usage concédé
sous l'angle du droit public.
Dans leur duplique du 28 février 2022, les autorités
intimées ont confirmé avoir produit les dossiers complets en leur possession
dans la mesure où ils comprennent tous les éléments postérieurs à la conclusion
des droits de superficie dans les années 1970. Pour le reste, il ne leur appartiendrait
pas de produire d'éventuelles archives historiques relatives à la situation antérieure,
en particulier d'éventuelles concessions qui n'auraient pas d'incidence sur l'issue
du litige. De même, les plans d'affectation sollicités ayant été abrogés, les
autorités intimées n'en détiendraient plus de version physique, mais uniquement
informatique. Pour le reste, elles ont étayé leur argumentation et persisté
dans leurs conclusions.
A leur demande, les recourants ont encore eu
l'occasion de se déterminer le 2 mai 2022. Dans ce cadre, ils ont contesté
que les chalets de vacances aient effectivement été déplacés, comme indiqué
dans la réplique. Ils ont par ailleurs développé leur argumentaire et contesté le
raisonnement des autorités intimées.
Le 8 juin 2022, les autorités intimées se sont à
leur tour déterminées, reprenant les arguments déjà exposés, en ajoutant notamment
que l'acquisition originaire de la propriété des parcelles n
os
1014
et 2664 par l'Etat de Vaud serait intervenue au moment de la première correction,
soit sous l'empire du Code civil vaudois du 11 juin 1819 (aCCV).
Faisant usage de leur droit de réplique inconditionnel
le 21 juin 2022, les recourants ont réitéré leur requête tendant à la
production par les autorités intimées des plans d'affectation régissant les
secteurs litigieux. Outre des explications relatives aux arguments déjà évoqués
dans les précédentes écritures, les précités ont contesté que l'application de
l'aCCV conduirait à exclure les parcelles en cause du domaine public.
Le 29 juin 2022, les autorités intimées ont informé
le tribunal qu'un arrêt de la Cour d'appel civile (CACI) avait été rendu le 23
juin 2022 et qu'il confirmait un jugement rendu le 19 novembre 2020 par le
Tribunal des baux qui, lui-même, validait des résiliations adressées par les
autorités intimées à d'autres propriétaires de chalets situés sur la rive sud
du Lac de Neuchâtel, non parties à la présente procédure.
N.
Les arguments des parties seront repris, autant que nécessaire,
ci-dessous dans la partie "
en droit
".
Le Tribunal a approuvé l'arrêt par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office s'il est compétent pour connaître
de la cause qui lui est soumise (cf. art. 6 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1
LPA-VD, le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions
sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne
prévoit aucune autorité pour en connaître.
Définie à l'art. 3 al. 1 LPA-VD, la
décision est une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application
du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des
droits et obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou
l'étendue de droits et obligations (let. b), ou de rejeter ou de déclarer
irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des
droits et obligations (let. c). Une décision au sens de l’art. 3 al. 1 let. b
ne peut être rendue que si ne peut l’être une décision au sens des let. a et c
du même alinéa (art. 3 al. 3 LPA-VD).
La notion de décision s'entend d'une
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit
public. La décision est un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un
particulier, et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre
formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit
administratif.
La décision, acte unilatéral, doit être distinguée
des actes bilatéraux, soit des contrats de droit privé ou de droit administratif.
Le caractère bilatéral du contrat de droit administratif présuppose l’autonomie
de la volonté des deux parties, au contraire de la décision. Il s'agit ainsi de
définir le fondement des droits et obligations résultant de l'acte juridique
concerné: soit les prestations dues de part et d’autre sont prédéterminées par
la loi, immédiatement ou non, auquel cas il s'agit d’une décision; soit elles
ne peuvent être rapportées à une norme, et leur fondement ne pourra être que
l’accord de volonté des parties (arrêt CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006
consid. 14a; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, ch. 3.1.2.2a p. 424). La forme que les parties ont donnée à la
détermination de leur relation peut constituer un indice (par exemple l'existence
d'un document signé par les deux parties), qui n'est toutefois pas toujours
présent, pas toujours univoque et peut ne pas représenter leur volonté réelle
(cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
ème
éd., Genève/Zurich/Bâle
2018, n. 974 p. 341 s.; arrêt GE.2015.0124 du 26 janvier 2016 consid.
1c). Selon la théorie dites des deux niveaux ou de l'acte détachable, la
conclusion d'un
contrat
par une collectivité
publique implique deux actes juridiques: le premier, acte unilatéral fondé sur
le
droit public
, constitue la
décision
prise par l'administration de conclure un
contrat
, le second est le
contrat
lui-même; cette théorie fait un acte juridique unilatéral de ce qui, en
droit privé
, constitue le processus interne de la
formation de volonté (cf. Moor/Poltier, op. cit., ch. 3.1.4.1 p. 445 ss,
spéc. p. 447 s.). Cette théorie ne trouve pas de place en l'absence de normes
de
droit public
sur la conclusion et la
résiliation de
contrats
par les collectivités
publiques (cf. arrêts TF 1C_312/2010 du 8 décembre 2010, concernant la location
d'une salle de spectacle appartenant au patrimoine administratif, publié in:
RDAF 2011 I 48; 4A_221/2008 du 23 septembre 2008 consid. 2; arrêt GE.2018.0188
du 5 février 2019 consid. 1).
b) Les biens de l'Etat appartiennent au domaine
public, à son patrimoine administratif ou à son patrimoine financier.
c) Il convient tout d'abord d'examiner les règles
relatives au domaine public, plus précisément celles relatives aux eaux publiques
dans la mesure où les recourants estiment que les parcelles en cause constitueraient
des grèves.
aa) Sous l'empire de l'art. 342 aCCV, abrogé à
l'entrée en vigueur du CC, les routes, les rivières, les lacs, les rivages, les
ports, et généralement toutes les portions du territoire qui n'étaient pas
susceptibles d'une propriété privée, étaient considérées comme des dépendances
du domaine public. La doctrine définissait alors ainsi les rivages: "
les
bords de la mer, des lacs et des rivières, qui sont
tantôt couverts par
les eaux tantôt laissés à sec. Le terrain que les eaux ménagent constamment
n'est plus rivage; mais il appartient au propriétaire contigu à titre d'alluvion
"
(cf. Charles Secretan, Remarques sur le Code civil du Canton de Vaud, Lausanne 1840,
p. 124). Les "
autres biens que l'Etat possède, il les tient à titre
privé
" (
Ibidem
). Les choses appartenant à l'Etat et aux communes
à titre privé étaient sous l'empire du droit commun, de sorte qu'ils en avaient
la libre disposition. Ils pouvaient en disposer librement, même si ces biens devaient
être administrés dans les formes et suivant les règles qui leur étaient particulières,
conformément à l'art. 341 aCCV (cf. François Guisan, Cours de droit civil
du Canton de Vaud – 1875, Tome I, annoté et référencé par Denis Piotet, Bibliothèque
historique vaudoise, Lausanne 2015, p. 323).
bb) Le 1
er
janvier 1912, le CC est entré
en vigueur. Depuis lors, l'art. 664 CC dispose que les choses sans maître et
les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le
territoire duquel ils se trouvent (al. 1). Sauf preuve contraire, les eaux
publiques, de même que les régions impropres à la culture, rochers, éboulis,
névés, glaciers et les sources en jaillissant, ne rentrent pas dans le domaine
privé (al. 2). La législation cantonale règle l'occupation des choses sans
maître, ainsi que l'exploitation et le commun usage des biens du domaine public,
tels que routes, places, cours d'eau et lits de rivières (al. 3).
Dès lors que l'art. 664 al. 2 CC ne donne pas de
critère naturel qui permettrait de les soustraire au domaine privé, les eaux
publiques doivent être définies par le droit cantonal (Commentaire romand du
Code civil II, Bâle 2016 [ci-après: CR CC II], Denis Piottet, art. 664, n. 4). Les
cantons peuvent ainsi poser des règles pour délimiter les rives des lacs soumis
au domaine public lacustre et les biens-fonds privés (ATF 123 III 454 consid.
5b; arrêt GE.2009.0236 du 23 février 2011 consid. 3b).
cc) Au niveau cantonal, on soulignera d'emblée que
la notion de "
choses sans maître
" au sens de l’art. 664 al. 3
CC équivaut à celle de "
domaine public naturel
" en droit
vaudois, soustrait, de par sa nature, à la propriété privée (cf. arrêt GE.2009.0236
précité consid. 3; Denis Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété
foncière, Lausanne 1991, n
os
41, 300, 313).
aaa) Concernant la délimitation des lacs et cours
d'eau, l'ancienne loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud
du Code civil suisse (aLVCC, BLV 211.01; LVI dans son ancienne abréviation),
entrée en vigueur le 1
er
janvier 1912 et abrogée au 1
er
janvier 2013, disposait à son art. 138 qu'étaient considérés comme dépendant du
domaine public, notamment, les lacs, rives, grèves, ports, ainsi que les cours d'eau
et leurs lits, sous réserve des droits privés valablement constitués avant ou
après l'entrée en vigueur de la LVCC (ch. 2), de même que les régions impropres
à la culture, rochers, éboulis, névés, glaciers, et les sources en jaillissant,
sous la même réserve qu'au ch. 2 (ch. 3). Avec cet article, l'intention du
législateur était de reprendre le système de l'art. 342 aCCV (Piotet, op. cit
.
,
n. 317). En 1988, le ch. 2 précité a été modifié et disposait désormais qu'étaient
considérés comme dépendant du domaine public, sous réserve de droits privés
valablement constitués avant ou après l'entrée en vigueur de la LVCC, les eaux
et leurs lits, tels que définis à l'art. 138a LVCC, introduit à la même date. Ce
dernier prévoyait que les ports, les enrochements, les grèves, ainsi que les
rivages, jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par l'art.
6 de l'ancienne loi du 23 mai 1972 sur le registre foncier, le cadastre et le
système d'information sur le territoire entrée en vigueur le 26 septembre
1972 (aLRF; BLV 211.61). Pour sa part, l'art. 6 aLRF disposait que la limite du
domaine public des lacs et cours d'eau était définie par la limite des hautes
eaux normales, soit par la limite de la zone sans végétation autre qu'aquatique,
ou par la limite supérieure des berges aménagées, ajoutant que la grève d'un
lac fait partie du domaine public. Le législateur a délimité le domaine public
des lacs et cours d'eau en référence aux hautes eaux (ou hautes eaux moyennes)
et à la végétation autre qu'aquatique (cariçaie) car ces deux limites sont censées
coïncider, de sorte que la végétation sert généralement d'indice du niveau des
hautes eaux moyennes (Piotet, op. cit., n. 345). La limite des hautes eaux
normales a en réalité constitué une règle coutumière sous l'empire de l'aCCV, qui
a perduré dans le temps. Si l'aLVCC et l'aLRF ont été abrogées depuis lors, les
mêmes règles de délimitation ont été reprises aux art. 64 du Code de droit
privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 (CDPJ; BLV 211.02), en vigueur depuis
le 1
er
janvier 2011 et 25 al. 1 de la loi du 8 mai 2012 sur la
géoinformation (LGéo-VD, BLV 510.62), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2013.
bbb) S'agissant des grèves, l'art. 342 aCCV ne les
mentionnait pas, puisqu'il évoquait uniquement les rivages comme faisant partie
du domaine public. C'est l'art. 138 aLVCC qui a ajouté les grèves aux rivages,
"
qui constituent ainsi une extension de la domanialité du lit des eaux
publiques
" (Piotet, op. cit., n. 348). "
Aux grèves s'opposent
les ports, jetées et enrochements, qui sont des dépendances du domaine public
artificiel
" (
Ibidem
). L'art. 138a LVCC n'a pas modifié la situation
juridique matérielle, à savoir que les rivages s'étendent jusqu'à la limite des
hautes eaux normales, et au-delà seulement s'il y a grève (
Ibidem
).
Par grève, on entend toute portion du sol, relativement
plane ou en légère déclivité, ordinairement découverte par les hautes eaux
normales, mais impropre à la culture parce que totalement ou partiellement exondée.
Les plages de galets, de sable ou de sol limoneux, constituent un exemple
typique de telles dépendances. La grève n’est pas nécessairement naturelle;
elle peut se constituer à l’abri d’un ouvrage qui la délimite. L’aménagement
d’une grève ne lui fait pas pour autant perdre son caractère de dépendance
domaniale, de même qu’une grève artificielle prise sur les eaux peut appartenir
au domaine public. La mensuration cadastrale ne fait pas foi des limites
qu’elle fixe pour la propriété privée dans ses rapports avec le domaine public;
un bien-fonds inscrit au Registre foncier comme propriété privée peut faire
partie du domaine public, par exemple parce qu’il est submergé par une eau
publique. L’indication de la limite sur le plan cadastral n’est pas présumée exacte
de ce point de vue; elle a tout au plus valeur d’indice (cf. arrêts
GE.2009.0236 du 23 février 2011 consid. 3d et GE.2007.0121 du 10 août 2010,
consid. 2a; Piotet, op. cit., n°345-350).
dd) L'usage commun du domaine public est celui qui
permet à tous les usagers d'utiliser le domaine public et d'y pratiquer des activités
sans restriction pour les tiers (cf. ATF 135 I 302 consid. 3.2 et les références
citées). La limite de l'usage commun est dépassée lorsque l'utilisation excède,
par sa nature ou son intensité, le cadre de ce qui est usuel ou conforme,
respectivement entrave l'utilisation par d'autres utilisateurs du domaine
public (cf. ATF 135 I 302 consid. 3.2 et les références citées). L'
usage accru du domaine public
est généralement soumis à
un régime d'autorisation, visant principalement à coordonner les différentes
utilisations de l'espace public (cf. ATF 135 I 302 consid. 3.2 p. 307 et les
références citées). Quant à l'usage privatif (ou exclusif) du domaine public, il
est généralement accordé au moyen de concessions (François Bellanger/Milena Pirek,
L'Etat et ses biens, in RDS 2021, p. 183ss, let. C. 3.).
d) Le patrimoine administratif comprend toutes les
choses publiques servant directement, c’est-à-dire par leur utilisation en tant
que telle, à remplir une tâche publique. En font partie les immeubles qui
abritent les écoles, les hôpitaux, les gares, les musées, les bibliothèques et,
de manière générale, les établissements publics et les services administratifs
de l’Etat (ATF 143 I 37 consid. 6.1; 138 I 274 consid. 2.3.2; arrêts TF 2C_719/2016
du 24 août 2017 consid. 3.3.1; 4A_250/2015 du 21 juillet 2015 consid. 4.1;
1C_379/2014 du 29 janvier 2015 consid. 5.3). Les règles de droit public sont
applicables à la gestion de ce patrimoine (cf. arrêts
FO.2020.0012
du 30 mars 2021 consid. 1b; GE.2018.0263 du 1
er
mai 2019 consid. 1a
et GE.2018.0236 du 26 février 2019 consid. 1b).
e) Appartiennent enfin au
patrimoine
financier les biens qui ne servent qu'indirectement, grâce à leur valeur en capital
et leur rendement, à remplir les tâches publiques et pouvant, à ce titre,
produire un revenu, voire être réalisés (cf. arrêts TF 8C_826/2017 du 17
septembre 2018 consid. 3.1; 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 1C_379/2014
précité consid. 5.3; Tanquerel, op. cit. n° 184, p. 64). Lorsqu'il gère son patrimoine
financier, l'Etat agit en revanche comme un particulier et n'accomplit pas une
tâche publique (cf.
arrêts TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1;
1C_379/2014 précité consid. 5.3; arrêts GE.2018.0236 du 26 février 2019 consid.
1b; Tanquerel, op. cit., n. 184).
Les biens appartenant au patrimoine
financier sont en principe gérés selon le droit privé (ATF 103 II 227 consid.
3; TF 4A_250/2015 précité consid. 4.1; 5A_78/2011 du 15 juin 2011 consid. 2.3.2;
arrêt FO.2020.0012 précité consid. 1b) et peuvent notamment faire l'objet de
droits de superficie (art. 675 CC) au bénéfice de tiers (cf. François Bellanger,
Milena Pirek, op. cit, pp. 183 ss, p. 190). Les litiges qui concernent leur gestion
sont dès lors soumis à la juridiction civile (ATF 112 II 35, concernant
l'affermage de parcelles agricoles par une commune; Pierre Moor, François
Bellanger, Thierry Tanquerel, Droit administratif Volume III. L'organisation
des activités administratives. Les biens de l'Etat, Berne 2018, ch. 8.6.2.2, p.
767). Les forêts appartenant aux collectivités publiques produisent un rendement
– ou plutôt en produisaient un –, ce qui devrait imposer leur qualification en
tant que patrimoine financier (Moor, Les biens de l'Etat: état des lieux, in La
gestion et l'usage des biens de l'Etat à l'aune des droits fondamentaux, 2020,
p, 18).
f) Dans une jurisprudence très ancienne, le Tribunal
fédéral a eu à connaître d'un litige qui opposait la Commune de Grandson à
l'Etat de Vaud (ATF 16 I 86 du 28 février 1890). Le litige ne portait pas
directement sur l'affectation au domaine public ou patrimoine financier des
biens-fonds en cause, mais sur l'ordre donné par l'Etat à la Commune précitée de
les mettre à disposition d'une société de tir. Or, il s'agissait de parcelles
"
gagnées, par la correction des eaux du Jura, sur la grève du lac de
Neuchâtel
", vendues par l'Etat à la Commune de Grandson en 1882 dont
cette dernière était "
propriétaire, à titre particulier
". De
ce fait, la Commune alléguait que la décision entreprise violait l'art. 6 de la
Constitution du 1
er
mars 1885 du Canton de Vaud garantissant l'inviolabilité
de la propriété. Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a jugé que la décision ne
violait pas le droit de propriété de la Commune sur le "
terrain de
grève
", en effet garanti par la Constitution, ni qu'elle constituait un
cas d'expropriation. La Commune n'ayant pas fourni une place de tir alors
qu'elle en avait l'obligation, l'Etat avait agi par substitution.
g) Plus récemment, un auteur s'est penché sur la
question de la démolition des résidences secondaires érigées sur les terres exondées
des rives du lac de Neuchâtel, initialement autorisées à bien plaire, avant de faire
l'objet de droits de superficie et/ou de baux à loyer (cf. Edmond C. M. de Braun,
La problématique de la suppression des résidences secondaires sur les terrains
exondés sur la rive du lac de Neuchâtel, in SJZ 2002, pp. 302 ss, ch. II. 1). Dans
ce cadre, il indiquait que le terrain découvert "
fut, pour une très grande
part, attribué en propriété
[à l'Etat]
et, apparemment, en application
de l'art. 659 al. 1 CC. Ainsi, figure-il actuellement au patrimoine financier
de l'Etat de Vaud.
" (
Ibidem
).
2.
a) Les parties divergent quant à la qualification des surfaces des
parcelles n
os
1014 et 2664 sur lesquelles sont édifiées les
chalets de vacances. Les recourants soutiennent qu'ils seraient construits sur
le domaine public appartenant à l'Etat de Vaud puisqu'ils seraient situés la
rive du lac, considérée comme du domaine public naturel en vertu de l'art. 63 CDPJ
sans qu'une décision d'affectation préalable ne soit nécessaire. Les concessions
à bien plaire pour usage du domaine public dont auraient bénéficiés les
constructeurs des chalets litigieux, dont un exemplaire a été produits par les recourants,
confirmeraient d'ailleurs l'exactitude de cette appréciation. Dans la mesure où
le domaine public ne pourrait faire l'objet d'une "
appropriation
",
sauf en cas désaffectation formelle, le sort de ces constructions serait par
conséquent régi par le droit public. Les motifs invoqués au soutien des avis de
résiliation, savoir la non-conformité à l'affectation des parcelles et la contrariété
aux objectifs de protection dont fait désormais partie la zone en question, militerait
également dans le sens de l'application du droit public. Par ailleurs, le fait que
les recourants ou leurs prédécesseurs aient été mis au bénéfice de servitudes
personnelles de droit privé dans les années 1960 ne serait que la retranscription,
en droit privé, de la cession de l'usage du domaine public depuis les années
1920. En d'autres termes, les droits réels limités précités ne seraient qu'un accessoire
permettant de concrétiser l'usage accru ou privatif octroyé, sans qu'il n'en
résulte une modification de la situation sous l'angle du droit public.
b) Pour leur part, les autorités intimées considèrent
que les parcelles ne feraient pas partie du domaine public tel que défini par l'art.
342 aCCV, respectivement de l'art. 659 al. 1 CC. Elles feraient au contraire
partie du patrimoine financier de l'Etat de Vaud, ce qui serait d'ailleurs démontré
par leur immatriculation au Registre foncier. Partant, leur gestion serait
soumise au droit privé, de sorte que la CDAP ne serait pas compétente pour statuer
sur le bien-fondé des avis de résiliation.
3.
En l'occurrence, la qualification des parcelles n
os
1014 et 2664
ne saurait être déterminée sur la base de la situation actuelle de ces
biens-fonds et du droit en vigueur à ce jour, à savoir le CDPJ selon les
recourants et le CC selon la position initiale des autorités intimées. Il
convient bien plutôt de se référer à la situation qui existait au moment de
l'exondation des parcelles précitées et au droit alors en vigueur, soit durant
la deuxième moitié du XIX
ème
siècle.
Or, il ressort des documents d'archives (librement
disponibles sur Internet) qu'à cette époque, les terres exondées par la correction
des eaux du Jura sont devenues des terres cultivables, que ce soit sous la
forme de forêts, de roselières ou de champs d'osiers, destinées à produire des
revenus pour l'Etat. Ainsi, en 1884, "
plus de 500 hectares
[de terrains
exondés avaient]
déjà été mis en culture forestière
(BGC, Session
ordinaire de Mai 1884, p. 284: https://scriptorium.bcu-lausanne.ch/zoom/287107/view?page=284&p=separate&search=exond%C3%A9s&hlid=59322442&tool=search&view=218,0,1520,589).
En 1897, la situation était la suivante: "
L'Etat reste propriétaire de
plus de dix kilomètres carrés de grèves
[dont]
le tiers environ a été
planté en essences forestières diverses, le reste produit des roseaux qui trouvent
un écoulement facile pour litière lorsque la récolte peut être faite en temps
utile
" (BGC, printemps 1897, p. 765: https://scriptorium.bcu-lausanne.ch/zoom/287129/view?page=765&p=separate&search=exond%C3%A9s&tool=search&view=0,1148,1588,1402).
Cette culture des terrains exondés, certes désuète
aujourd'hui, n'en était pas moins réelle. Elle exclut que ces surfaces fussent qualifiées
de domaine public en vertu de l'art. 342 aCCV alors en vigueur. Au sens de
cette disposition en effet, les rivages étaient considérés comme des dépendances
du domaine public. Ils étaient néanmoins définis comme des bords de lacs tantôt
couverts par les eaux, tantôt laissé à sec, comme mentionné ci-dessus (cf. consid.
2c/aa). Tel n'était manifestement pas le cas des surfaces exondées dont il est
ici question. Dès lors, on ne saurait reprocher à l'Etat de les avoir ajoutées à
son chapitre privé dès leur exondation, ce qui est d'ailleurs attesté par de
nombreux documents de l'époque. Ainsi, l'édition du Courrier du Léman du 19
décembre 1883 mentionnait expressément ce qui suit: "
L'abaissement des
lacs de Neuchâtel et de Morat qui, outre l'assainissement des parties marécageuses
des plaines de la Broie et de l'Orbe, a ajouté au domaine privé de l'Etat plus
de 600 hectares de terrains exondés plantés en osiers et en essences
forestières
" (https://scriptorium.bcu-lausanne.ch/zoom/257216/view?page=2&p=separate&search=exond%C3%A9s&hlid=30265947&tool=search&view=1109,1938,1306,599).
C'est au demeurant car ces terrains appartenaient au patrimoine financier de
l'Etat qu'ils ont pu être vendus à des particuliers afin de couvrir partiellement
le coût de la première correction (BGC, Session ordinaire de Mai 1884, p. 302: https://scriptorium.bcu-lausanne.ch/zoom/257216/view?page=2&p=separate&search=exond%C3%A9s&hlid=30265947&tool=search&view=1108,1938,1306,599).
Ces terrains ont également été vendus à des communes qui, à leur tour, les ont
faits entrer dans leur patrimoine financier (cf. ATF 16 I 86).
Il est vrai que le niveau du lac a subi des
fluctuations par la suite, qui ont rendu l'exploitation de ces terres plus
difficile et auxquelles la deuxième correction a remédié: "
Les boisements
de la plaine et des grèves auraient un succès plus assuré si les fluctuations
du niveau des lacs n'y apportaient de continuels obstacles.
[…]
Mais à
chacune de ses crues, l'Aar jette dans le lac de Bienne un volume d'eau tel que
le lit de la rivière en aval ne peut d’éviter
[…].
Il en résulte une surélévation
des lacs au-dessus du niveau normal qui amène l'inondation des grèves.
"
(BGC, Printemps 1897, pp. 730 s. [selon numérotation interne du document], pp. 765
s. [selon numérotation du document numérique]: https://scriptorium.bcu-lausanne.ch/zoom/287129/view?page=765&p=separate&search=exond%C3%A9s&tool=search&view=0,1148,1588,1402;
cf. ég. BGC, Printemps 1910, pp. 360 ss [selon numérotation interne du document],
pp. 364 ss [selon numérotation du document numérique]). Dans la mesure où ces événements
étaient des inondations causées par des crues, même récurrentes, il s'agissait
d'événements exceptionnels qui ne permettaient pas d'assimiler les surfaces
ainsi inondées à des "
bords de lacs tantôt couverts par les eaux, tantôt
laissé à sec
" correspondant à des rivages au sens de l'art. 342 aCCV. En
d'autres termes, la variation des eaux ne constituait pas les flux et reflux ordinaires,
de sorte qu'elles ne marquaient pas la limite des hautes eaux, critère déjà utilisé
de manière coutumière sous l'empire de l'aCCV (cf. consid. 2c ci-dessus) pour déterminer
le domaine public des lacs et cours d'eau.
Par ailleurs, on observe que les chalets sont aujourd'hui
situés à quelques mètres seulement du lac, ce qui fait dire aux recourants qu'il
ne pourrait s'agir que de grèves. Non seulement cet argument doit être rejeté pour
les motifs précédemment exposés, mais il ressort de surcroît du document intitulé
"
Présence des chalets dans la Grande Cariçaie
" de 2015, signé
par BJ.________ "
Dr ès sciences
" et produit dans la procédure
civile, que l'érosion intervenue entre 1938 et 2009 a rapproché d'autant le lac
des constructions litigieuses (p. 9 du document). En y ajoutant l'érosion nécessairement
intervenue – mais cependant inconnue – entre la première correction et 1938, on
observe que les chalets étaient initialement plus éloignés du lac que ne le
soutiennent les recourants. Ce constat justifie d'autant plus la décision des
autorités cantonales de l'époque de considérer qu'il ne s'agissait pas de
rivages.
On relèvera enfin que l'immatriculation des deux parcelles
concernées au Registre foncier ne constitue certes qu'un indice, mais il milite
en faveur de leur appartenance au patrimoine financier de l'Etat. A cet égard, on
peut encore ajouter qu'il n'est pas rare que la limite séparant les parcelles riveraines
du lac du domaine public coïncide peu ou prou avec la limite des eaux, sans
qu'il n'existe de grève ou de rivage. Cela vaut non seulement pour des propriétés
appartenant à l'Etat (p. ex. parcelle n
o
1002 de Cudrefin), mais
également à la Commune de Cudrefin (p. ex. n
os
248 et 1001 de
Cudrefin) ou encore à des privés (p. ex. n
os
246 et 268 de Cudrefin).
En définitive, il s'avère que les terrains exondés,
dont font partie les surfaces sur lesquelles sont situés les chalets de
vacances, ont été qualifiés et traités comme du patrimoine financier de l'Etat
dès leur exondation et demeurent actuellement inscrits dans ce même patrimoine financier.
N'en déplaisent aux recourants, on ne saurait, plus de 130 ans plus tard, revenir
sur cette appréciation juridique sur la base de la situation factuelle actuelle
et du droit en vigueur à ce jour.
Au vrai, même à suivre leur raisonnement, les parcelles
n
os
1014 et 2664 ne pourraient être qualifiées de domaine public. S'agissant
des surfaces colonisées par les chalets litigieux, les nombreuses photos au
dossier, de même que la consultation du Guichet cartographique cantonal
(accessible à la page Internet: https://www.geo.vd.ch) démontrent que l'on n'est
pas en présence de surfaces sans végétation autre qu'aquatique (limite des hautes
eaux), ni d'une portion de sol ordinairement découverte par les hautes eaux normales
mais impropre à la culture parce que totalement ou partiellement exondée. Au
contraire, la végétation y est bien présente et comporte de nombreux arbres, arbustes,
haies, buissons, etc. Or, si les occupants des chalets sont certes à l'origine
d'une partie de ces peuplements, l'accroissement de la végétation est également
d'origine naturelle. En effet, si la Grande Cariçaie a pu être maintenue, ce
n'est qu'au bénéfice de travaux d'entretien réguliers et conséquents destinés à
stopper la progression de la forêt, comme le mentionne l'Association de la
Grande Cariçaie sur son site Internet (cf. https://grande-caricaie.ch/fr/travaux-dentretien/pourquoi-faire-des-travaux/).
Ainsi, la réserve des Grèves de la Motte qui s'étend notamment sur les
parcelles n
os
1014 et 2664 est régulièrement fauchée pour éviter sa
colonisation forestière (cf. carte des interventions saisonnières et du plan de
gestion de la Grande Cariçaie à l'adresse Internet: https://geo-caricaie.ch/index.php/view/map/?repository=public&project=entretien).
Il résulte de ce qui précède que les parcelles n
os
1014 et 2664 appartiennent au patrimoine financier de l'Etat de Vaud. Ayant été
mises à disposition des recourants sous la forme de droits de superficie, le
litige est soumis au droit privé et aux juridictions civiles. Le recours est
partant irrecevable.
A toutes fins utiles, le Tribunal relève que le fait
que les propriétaires des constructions litigieuses aient, à une époque, bénéficié
de concessions à bien plaire pour usage du domaine public ne leur est d'aucun
secours. S'agissant de biens appartenant au patrimoine financier de l'Etat, il
est douteux que les concessions fussent le mode approprié de mise à disposition
de ces surfaces aux propriétaires des chalets concernés. Cela étant, le choix
de l'instrument juridique n'est en tout état pas de nature à modifier l'appartenance
au domaine public ou au patrimoine financier du bien sur lequel il octroie des
droits. Tout au plus s'agit-il d'un indice qui, en l'espèce, ne remet pas en question
les considérants qui précèdent. Au surplus, la pratique des autorités a,
semble-t-il, parfois été fluctuante à cet égard. De l'ATF 16 I 86 précité, on retire
par exemple que la commune recourante avait mis une partie de la parcelle
exondée en cause à disposition de la société de tir sous la forme d'une
concession, alors même qu'il s'agissait d'un bien appartenant à son patrimoine
financier. Enfin, par leur signature des droits de superficie dans les années
1970, devant notaire, les recourants (ou leurs prédécesseurs) ont manifestement
consenti à mettre un terme aux actes juridiques précédents dont découlaient
leurs droits, à savoir les "
concessions
" précitées. De bonne foi,
ils ne peuvent prétendre, plusieurs décennies plus tard, l'avoir ignoré pour invoquer
d'éventuels droits en découlant.
On relèvera encore, s'agissant des installations
annexes aux chalets (pontons, enrochements, passerelles d'embarquement etc.) - dont
il n'est pas contesté qu'elles se situent sur le domaine public -, que leur
sort sera réglé dans une procédure à part, comme mentionné par l'autorité
intimée et contrairement à ce que soutiennent les recourants, car elles font
l'objet de concessions et non de droits de superficie.
En dernier lieu, il convient de souligner qu'il
n'était pas nécessaire de donner suite aux mesures d'instruction des recourants
tendant au complètement du dossier. Comme cela résulte des considérants qui précèdent,
le dossier de la cause était suffisamment complet pour que le tribunal puisse statuer,
en connaissance de cause, sur la qualification des parcelles n
os
1014 et 2664.
4.
Succombant, les recourants doivent payer l'émolument judiciaire (art. 49
al. 1 LPA-VD; art. 1 et 4 al. 1 du tarif des frais judiciaires et des dépens en
matière administrative du 28 avril 2015 – TFJDA; BLV 173.36.5.1). Les autorités
intimées, qui obtiennent gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit
à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD; art. 10 et 11 TFJDA). L'autorité concernée,
qui n'était pas assistée, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Un émolument de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge des
recourants, solidairement entre eux.
III.
Les recourants, débiteurs solidaires, verseront à l'Etat de Vaud, par la
Direction générale de l'environnement (DGE) et la Direction générale des
immeubles et du patrimoine (DGIP), un montant 4'000 (quatre mille) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 29 juillet 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en
mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.