vd_omni · AC.1997.0034 · 1997-10-31 · fr

GERBER Nadine et Gérard c/SEPE/Puidoux | Il est contraire au principe de proportionnalité de refuser un permis de construire dans une zone déjà largement construite, légalisée, mais qui pourrait être englobée dns une zone SII.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.1997 AC.1997.0034

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 31 octobre 1997
sur le recours interjeté par
Nadine et
Gérard GERBER
, représentés par Me Jacques Ballenegger, avocat à Lausanne
contre
la décision 17 janvier 1997 du
Service des
eaux et de la protection de l'environnement
(refus d'autorisation spéciale
pour la construction d'une maison d'habitation en zone SII de protection des
eaux sur le territoire de la
Commune de Puidoux
).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; M. Renato Morandi et M. Jean Widmer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La Commune de
Saint-Saphorin (Lavaux) dispose, pour son alimentation en eau, de trois sources
captées (Moulinet, Bugnon, Rocher) qui lui fournissent un débit total de 232
l/min. La source du Moulinet fournit à elle seule 162 l/min., soit le 70 % de
cette alimentation en eau. Il s'agit d'un captage situé en forêt, à l'aval du
village de Cremières.
B.                    Dans le but de délimiter
les zones de protection des eaux, conformément à la législation en vigueur, la
Municipalité de Saint-Saphorin a chargé, au printemps 1993, le bureau
d'ingénieurs MARIC (Marcuard Ingénieur Conseil) à Bex, d'établir un rapport
d'étude hydrogéologique. Ce rapport, établi en juin 1996 a mis en évidence une
vitesse de circulation des eaux souterraines très élevée (210 m/jour), un essai
de traçage révélant en particulier que l'eau mettait 32 heures pour effectuer
le trajet entre la propriété Gerber et le captage du Moulinet. Il propose, en
ce qui concerne le captage du Moulinet, la création de trois zones de
protection :
- la zone SI, située
entièrement en forêt, comprend une surface de 20 mètres sur 20 mètres au droit
du captage lui-même;
- la zone SII, d'une
largeur de 100 à 200 mètres et d'une longueur de 1 kilomètre environ, comprend
la majeure partie du bassin versant et inclut les habitations du village de
Cremières, le rapport spécifiant à cet égard que la densité de construction
dans cette zone limite l'efficacité de la mesure de protection (rapport p. 23);
- la zone SIII, d'une
largeur de 150 mètres en moyenne et d'une longueur de 1,2 kilomètre s'étend au
nord du village de Cremières et englobe une zone d'habitation, des champs et
des forêts.
Accepté par le Service
des eaux et de la protection de l'environnement (SEPE), le projet de création
de ces zones de protection a été mis à l'enquête publique du 2 mai au 1er juin
1995, provoquant douze oppositions, dont celle de la recourante Nadine Gerber.
Du fait de ces oppositions, et des mesures d'instruction qu'elles ont engendrée
(une expertise privée a été mise en oeuvre, notamment), la procédure de
légalisation des zones de protection de la source du Moulinet n'est pas
terminée.
C.                    La recourante Nadine
Gerber est propriétaire à Cremières, sur le territoire de la Commune de
Puidoux, d'une grande parcelle dont la partie Est est occupée par une maison
d'habitation dans laquelle la recourante vit avec sa famille. La recourante a
fait mettre à l'enquête publique, du 10 au 30 janvier 1997, un projet
d'implantation d'une maison d'habitation avec garage sur la partie Ouest de sa
parcelle, cette construction étant destinée à son fils Gérard au bénéfice d'une
promesse de vente prévoyant le morcellement de la parcelle 1448. Dans le cadre
de cette enquête, le SEPE a refusé de délivrer l'autorisation spéciale
nécessaire, ce dont la Municipalité de Puidoux a été informée par la synthèse
CAMAC du 17 janvier 1997. Prenant acte de ce refus, la municipalité a refusé de
délivrer le permis d'implantation, par décision du 26 février 1997, tout en
relevant que le défaut de l'autorisation cantonale était la seule raison du
refus. Par acte du 19 mars 1997, Nadine Gerber et son fils Gérard ont déposé un
recours dirigé contre la décision du SEPE.
D.                    La propriété Gerber est
située au centre du hameau de Cremières, qui domine l'autoroute A9
immédiatement à l'aplomb du village de Saint-Saphorin, et à environ 1 kilomètre
à l'Est de la localité de Chexbres. Selon le règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat les
29 novembre 1985 et 6 mai 1988, l'immeuble se trouve en zone d'habitation
individuelle, il est éloigné d'environ 250 mètres du captage du Moulinet, qui
se situe en aval, au Sud-Est. La propriété Gerber est englobée dans la future
zone SII prévue par l'étude MARIC.
E.                    Le SEPE s'est déterminé
en date du 17 avril 1997, concluant au rejet du recours. La Municipalité de
Puidoux a rappelé quant à elle sa position, par lettre du 16 avril 1997, en
précisant que seule l'opposition du service cantonal faisait obstacle à la
délivrance du permis de construire. De son côté, la Municipalité de
Saint-Saphorin a déposé le 21 avril 1997 des observations, aux termes
desquelles elle précise qu'elle n'a pas de motif de s'opposer à la délivrance
du permis, que sa position quant à l'ampleur des mesures nécessaires à la
protection de ces sources ne correspond pas exactement à celle du SEPE, mais
qu'elle ne dispose guère de marge d'appréciation.
Les recourants ont
encore déposé un mémoire complémentaire le 26 mai 1997, le SEPE faisant de même
le 18 juin 1997. On été produits et joints au dossier de la cause des documents
relatifs à divers permis de construire délivrés entre 1987 et 1995 dans la
région de Cremières, ainsi qu'un exemplaire du rapport d'expertise établi le 11
juillet 1997 par le bureau technique Norbert SA (expertise privée et mise en
oeuvre par M. Alexandre Chappuis, propriétaire de la parcelle no 1447, voisine
de la propriété Gerber).
Le tribunal a procédé
à une visite des lieux, en présence des parties et de leurs conseils, le 25
septembre 1997. A cette occasion, un exemplaire du rapport MARIC a été versé au
dossier, qui a été complété et en outre dans les jours suivants par la
production, par le SEPE, de l'inventaire concernant la parcelle 1448.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
selon les formes légales par le destinataire de la décision entreprise, le
recours est recevable à la forme.
Sur le fond, est en
cause le refus du SEPE de délivrer une autorisation spéciale pour une
construction située dans un secteur S de protection des eaux (liste annexe II
au RATC), la Municipalité de Puidoux ayant clairement exposé qu'elle était,
quant à elle, prête à délivrer le permis sollicité une fois ce problème réglé.
Au surplus, personne n'a soutenu en procédure que le projet des recourants ne
serait pas réglementaire.
2.                     La loi fédérale sur la
protection des eaux, du 24 janvier 1991 (ci-après LEaux; RS 814.20) consacre à
son chapitre 1er trois articles à diverses "mesures d'organisation du
territoire". Ces articles (19, 20 et 21) ont été repris de la loi de 1971,
avec quelques modifications d'ordre rédactionnel. Ce dispositif législatif est
précisé par l'ordonnance sur la protection des eaux contre les liquides pouvant
les altérer, du 28 septembre 1981 (OPEL; RS 814.226.21) qui définit à ses art.
13 à 18 les différentes catégories de secteurs, zones et périmètres de
protection. Au plan cantonal, l'exécution du droit fédéral est prévue par la
loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (RSV
7.1.C) et son règlement d'application du 16 novembre 1979 (RSV 7.1.E).
3.                     Selon l'art. 20 LEaux,
les cantons doivent délimiter des zones de protection autour des captages et
des installations d'alimentation artificielle des sources souterraines qui sont
d'intérêt public et fixent les restrictions nécessaires du droit de propriété.
L'art. 63 de la loi vaudoise prévoit quant à lui que le propriétaire d'un
captage doit effectuer les études hydrogéologiques nécessaires pour délimiter
les zones de protection, études sur la base desquelles le département fait
établir un plan de délimitation de ces zones. A Puidoux, dans le secteur de
Cremières, la procédure tendant à définir les zones de protection devant
protéger notamment le captage du Moulinet est actuellement en cours. Il en
résulte que ces zones ne sont pas encore en force, ce qui signifie que les
interdictions et restrictions qu'elles comportent pour les propriétaires
concernés ne peuvent pas encore être imposées à ces derniers.
En revanche, est
applicable à la présente espèce la disposition générale de l'art. 19 al. 2
LEaux, qui prévoit que dans les secteurs particulièrement menacés certains
travaux ne peuvent être entrepris qu'après l'octroi d'une autorisation
cantonale. Il s'agit d'une mesure provisionnelle destinée à protéger les eaux
souterraines en l'absence d'une planification en force, établie conformément
aux principes rappelés ci-dessus (voir sur ce point Jansen, Les zones de
protection des eaux souterraines : des mesures d'aménagement du territoire dans
le droit de l'environnement; ZBl 1995 p. 341 et ss, plus spécialement 346).
C'est en application
de cette disposition qu'il convient d'examiner la mesure contestée par les
recourants, ce qui suppose une pesée des intérêts en cause : il s'agit d'une
part de ne pas compromettre les objectifs de protection des eaux que
poursuivent les mesures actuellement en voie d'élaboration, qui correspondent à
un intérêt public important, et d'autre part de sauvegarder l'intérêt privé d'un
propriétaire à pouvoir utiliser son immeuble, notamment à des fins de
construction, lorsque celle-ci est admise par la réglementation sur
l'aménagement du territoire. Cette pesée des intérêts doit se faire en ayant
égard aux principes généraux régissant l'activité de l'administration, et
notamment celui de la proportionnalité, qui exigent un rapport raisonnable
entre le but d'une mesure restrictive et les intérêts privés compromis (ATF 119
Ia 353; 117 Ia 446), l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit) étant
un aspect du principe (ATF 112 Ia 70 consid. 5c). En d'autre terme, il faut que
l'intérêt public pris en considération soit suffisamment important pour primer
l'intérêt privé des propriétaires et que la restriction n'aille pas au-delà de
ce qui est nécessaire pour atteindre le but d'intérêt public visé par le
législateur (voir par exemple RDAF 1992 p. 281, et les références citées).
4.                     En l'espèce, il s'agit
de déterminer si les risques de pollution que fait courir au captage du
Moulinet le projet de construction des recourants sont suffisamment
vraisemblables et importants pour empêcher un propriétaire de construire un
immeuble dans une zone qui est prévue pour cela. La réponse est clairement
négative.
Il faut relever, tout
d'abord, que la propriété des recourants fait partie d'une grande zone
constructible et effectivement très largement construite, puisque l'on y compte
une trentaine de bâtiments. C'est dire que l'aggravation des risques pour le
captage du Moulinet est très minime. Il est certes possible que cela signifie
une installation de chauffage à mazout supplémentaire (mais ce n'est pas
certain, les constructeurs n'ayant pas encore défini le mode de chauffage
qu'ils installeront), mais le danger supplémentaire qui en résulterait est véritablement
insignifiant, si on tient compte du fait notamment que les constructions
modernes d'installations de chauffage sont faites selon des prescriptions
sévères quant aux mesures de sécurité à prendre. Dans la mesure où les craintes
de l'autorité se réfèrent au risque découlant d'un trafic supplémentaire, la
même remarque peut être faite : la construction litigieuse comportera sans
doute quelques mouvements de véhicules privés supplémentaires, mais dans une
mesure véritablement très peu sensible, et il faut relever de toute manière
qu'il s'agira pour l'essentiel de véhicules légers ne comportant pas de risque
particulier. A cet égard, le tribunal doit constater que immédiatement à côté
de la propriété des recourants, est exploité un garage, soit une installation
comportant des risques infiniment plus élevés.
A ces considérations
qui reposent sur une analyse de la situation fondée sur le cours normal des
événements et l'expérience générale de la vie, s'ajoutent des éléments d'ordre
technique, résultant plus précisément des expertises effectuées. C'est ainsi
que le rapport MARIC constate que, pour la source du Moulinet, l'essentiel des
risques provient, à côté de l'existence de nombreuses habitations chauffées au
mazout, de la rivière la Salenche, des activités agricoles, ainsi que des
collecteurs d'eau usée et des routes traversant la zone. Pour l'expert, sont
particulièrement importants les risques représentés par la rivière la Salenche,
risque que l'on ne pourrait supprimer que par une canalisation dans un lit
étanche, solution qu'il qualifie d'irréaliste, ce qui l'amène à conclure que,
pour ce captage, il s'agit surtout d'améliorer le système de traitement et de
contrôle de la qualité des eaux plutôt que de tenter de protéger la totalité du
bassin versant.
C'est pratiquement aux
mêmes conclusions qu'arrive l'expertise du bureau technique Norbert faite en
été 1997 (il faut rappeler qu'il s'agit d'une expertise privée mise en oeuvre
par le propriétaire de la parcelle 1447, sise immédiatement au Sud de la propriété
des recourants). Ce rapport relève que la partie supérieure de la parcelle,
soit celle qui est la plus proche de la propriété Gerber, fait comme cette
dernière partie du bassin hydrogéologique du captage du Moulinet, et que par
conséquent une construction nouvelle à cet endroit "...
pourrait faire
courir un risque qualitatif au captage
" (rapport Norbert p. 8).
L'expert précise toutefois immédiatement que ce risque est très difficile à
évaluer, et qu'il s'agit de toute manière d'un risque supplémentaire dont rien
ne permet d'affirmer qu'il soit significatif par rapport aux risques existants,
s'agissant d'une zone avec une forte densité de bâtiments. Dans sa conclusion,
l'expert qualifie ce risque de "
dérisoire
" et il conclut qu'il
ne saurait s'opposer à une construction "
... moyennant le recours aux
mesures constructives à prendre en SII
" (rapport p. 9, conclusions
finales).
Dans ces conditions,
et même si on tient compte de la circulation extrêmement rapide des eaux
souterraines à cet endroit, le refus de l'autorité cantonale de délivrer
l'autorisation spéciale devant permettre la réalisation du projet des
recourants apparaît comme nettement disproportionné. Faisant courir un risque
de pollution supplémentaire très minime, pour ne pas dire négligeable, à un
captage qui est de toute manière exposé à des dangers beaucoup plus importants
dus à d'autres sources et pour lequel par conséquent d'autres mesures doivent
de toute manière être prises, l'interdiction pure et simple du projet va
nettement au-delà de ce qu'exige la protection de l'intérêt public en cause,
qui est de garantir la qualité des eaux provenant de la source du Moulinet pour
ses utilisateurs, c'est-à-dire les habitants de la Commune de Saint-Saphorin.
5.                     Le recours doit ainsi
être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à l'autorité
cantonale pour qu'elle délivre l'autorisation spéciale nécessaire, de manière à
ce que la municipalité puisse délivrer le permis d'implantation demandé.
Vu l'issue du pourvoi,
l'arrêt sera rendu sans frais. Les recourants, qui ont procédé avec l'aide d'un
conseil, ont droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     Le refus du
Service des eaux et de la protection de l'environnement de délivrer
l'autorisation spéciale nécessaire à la délivrance d'un permis d'implantation
sur la parcelle no 1448 de la Commune de Puidoux, communiqué par la Centrale
des autorisations le 17 janvier 1997, est annulé, le dossier étant retourné à
cette autorité pour qu'elle statue à nouveau dans le sens des considérants.
III.                     Il n'est pas
perçu d'émolument judiciaire.
IV.                    L'Etat de Vaud,
par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports,
Service des eaux et de la protection de l'environnement, versera aux recourants
solidairement une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
ft/Lausanne, le 31 octobre 1997
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).