vd_omni · AC.2002.0032 · 2004-01-08 · fr

WWF VAUD c/ Département des Infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, Chavannes-le-Chêne et A., B. et C. X________ | Le recours formé contre la décision municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de construire est censé également dirigé contre la décision cantonale relative à l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision (solution adoptée conformément à l'art. 21 ROTA qui s'impose aux sections du TA).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.01.2004 AC.2002.0032

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 8 janvier 2004
sur le recours interjeté par
WWF Vaud
et
WWF Suisse
(ci-dessous: le recourant WWF), à Vevey,
contre
la décision rendue le 24 janvier 2002 par la
Municipalité
de Chavannes-le-Chêne
, levant son opposition, et communiquant la décision
finale sur étude d'impact rendue le 10 janvier 2002 par le
Département des
infrastructures, Service de l'aménagement du territoire
, relative au projet
de halle d'élevage de poulets de
A., B. et C. X.________
, à Chavannes-le-Chêne, représentés par Société rurale d'assurance de
protection juridique FRV, à Lausanne.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; Mme Silvia Uehlinger et M. Pierre-Paul Duchoud, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Du 25 juillet au 14
août 2000 a été mise à l'enquête la construction, par les intimés X.________,
d'une halle d'élevage de poulets sur la parcelle 1** de Chavannes-le-Chêne.
Cette parcelle est située à l'extérieur du village, à environ 500 ou 600 mètres
du centre de celui-ci. Elle est en zone agricole selon le plan général
d'affectation communal, approuvé par le Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports en date du 20 avril 1998. La halle serait
implantée en bordure d'un chemin public goudronné, à 80 mètres environ de la
ferme foraine de M.________, située de l'autre côté dudit chemin. Le dossier
d'enquête comprenait notamment un rapport d'impact sur l'environnement établi
le 4 juillet 2000, partiellement en allemand, par l'ingénieur agronome Hornung.
L'enquête a suscité
l'opposition de M.________, qui invoquait notamment les nuisances (odeur, bruit
du chauffage, de la ventilation et du trafic) et celle du WWF Vaud, section du
WWF Suisse, qui contestait notamment que le projet soit conforme à la zone
agricole, qu'il puisse être réalisé sur la base d'une simple autorisation de
construire et sans élaboration d'un plan d'affectation, et qu'il entre dans le
cadre du "développement interne" de l'exploitation. Le WWF se plaignait
aussi de ce que le problème de l'épandage des déjections était traité en
allemand.
Dans le cadre de
l'examen du dossier par les services cantonaux, ceux-ci, notamment la Centrale
des autorisations CAMAC et le Service de l'aménagement du territoire, ont
réclamé divers documents ou renseignements manquants, notamment le
questionnaire 66 (constructions hors zone, apparemment déjà rempli par les
constructeurs), un rapport sur l'art. 36 OAT (développement interne), et des
renseignements sur l'intégration paysagère, le plan d'épandage des déjections
et le stockage de celles-ci.
Les constructeurs ont
versé au dossier divers documents, dont un budget d'exploitation établi par
Prométerre (Association vaudoise de promotion des métiers de la terre), Office
de Granges-Verney, en date du 17 octobre 2001. Ce document contient notamment
en annexe un tableau pluriannuel des flux financiers de l'entreprise pour les
années 1998 à 2004. Ses conclusions sont précédées de prévisions pluriannuelles
où l'année 2002 est examinée, après reprise de l'exploitation en propriété par
les deux frères, selon deux hypothèses différentes, soit avec, soit sans la
halle à poulets. Il en résulte notamment que pour cette année-là, les
liquidités dégagées par l'entreprise, à savoir l'excédent sur opérations
courantes (ESO, marge d'autofinancement), après déduction des investissements
sur machines et des prélèvements privés (sans impôts ni AVS), atteint 25'936
sans la halle ou 103'309 francs avec la halle à poulets. Le rapport de
Prométerre expose que ce dernier montant doit servir à couvrir les annuités des
dettes actuelles, celles des nouvelles dettes liées à la construction de la
halle et à la reprise en propriété, ainsi que l'AVS et les impôts.
B.                    En date du 10 janvier
2001, le Département des infrastructures, Service de l'aménagement du
territoire, a statué dans les termes suivants:
"DECISION FINALE
Au sens des articles 17 à 21 de l'Ordonnance
relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 19 octobre 1988, ci-après
OEIE.
Projet de création d’une halle d’élevage
d'environ 12'000 poulets, sur la parcelle n° 1**, propriété de M. A.
X.________, située au lieu-dit "Y******", commune de
Chavannes-le-Chêne.
En sa qualité d'autorité compétente, le
Département des infrastructures (ci-après DINF)
I.  CONSTATE
A           PROCEDURE
1.    Le constructeur A. X.________ prévoit la
réalisation, sur la parcelle n° 1** du cadastre de Chavannes-le-Chêne, d'une
halle d’engraissement de 59,24 m de long par 15,74 m de large pour 12'000
poulets. Sur sa face sud-est, la halle comporte également un "jardin
d’hiver" de 3,90 m de large.
2.    Le projet prend place en zone agricole
au lieu-dit "Y******" selon le plan général d'affectation de
Chavannes-le-Chêne approuvé par le Département des Travaux publics, de
l'Aménagement et des Transports le 20 avril 1998. La nouvelle installation est
implantée le long du chemin public DP n° 1080.
3.    Les installations destinées à l’élevage
comprenant plus de 6'000 places pour poulets à l'engrais sont soumises à
l'étude de l'impact sur l'environnement (EIE), selon le chiffre 80.4 de
l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE).
4.    Le présent dossier de demande de
construire a fait l'objet d'une enquête publique du 25 juillet au 14 août 2000.
Le rapport d'impact établi en juillet 2000 par C. Hornung, ingénieur agronome
HTL à Arch a été soumis à la consultation selon les mêmes modalités que
l'enquête publique du projet (art. 15 OEIE).
5.    L'enquête publique a suscité deux
oppositions.
6.    Le projet a été soumis aux instances
cantonales suivantes:
-    Service vétérinaire (SVET)
-
Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments
naturels (ECA)
-
Service des eaux, sols et assainissement, Division assainissement,
Section assainissement urbain et rural (SESA-AUR1)
-
Service des eaux, sols et assainissement, Division eaux souterraines,
l'Hydrogéologue (SESA-HG)
-
Service des eaux, sols et assainissement, Division eaux souterraines,
Section citernes (SESA-CIT)
-
Service de l’environnement et de l’énergie, Division environnement
(SEVEN)
-
Service de l’environnement et de l’énergie, Division énergie
(SEVEN-DEN)
-    Service des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN)
-    Commission de coordination interdépartementale
pour la protection de l'environnement (CIPE)
-    Voyer du 7
ème
arrondissement à Payerne
(VA7)
-    Service de l'aménagement du territoire,
Unité territoire agricole (SAT-UTA1)
Le Service des eaux, sols et assainissement,
Division eaux souterraines, l’Hydrogéologue (SESA-HG) n'est pas concerné, le
projet ne touchant pas de secteur "S" de protection des eaux (il se
situe dans un secteur "C").
Le Voyer du 7
ème
arrondissement (VA7) n’a
pas de remarque à formuler.
Le Service vétérinaire (SVET), le Service de
l'environnement et de l'énergie (SEVEN), le Service des forêts, de la faune et
de la nature, Conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) et la
Commission de coordination interdépartementale pour la protection de
l'environnement (CIPE) ont émis des préavis favorables moyennant certaines
remarques et conditions.
Le Service de l'aménagement du territoire
(SAT-UTA1) émet un préavis favorable, pour les raisons mentionnées ci-dessous
sous chiffre II/3.
7.    Ce projet est par ailleurs soumis aux
autorisations spéciales cantonales suivantes:
a)  Autorisation de l’Etablissement cantonal
d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels selon l'article 12 de la
loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des
éléments naturels.
b)  Autorisation du DSE (SESA-AUR) selon
l'article 14 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre
la pollution.
c)  Autorisation du DSE (SESA-CIT), selon les
articles 22 alinéa 2 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection
des eaux (LEaux) et 4 alinéa 3 de la loi du 17 septembre 1974 sur la protection
des eaux contre la pollution (LPEP).
d)  Autorisation du DSE (
seven-den
), selon les articles 41
alinéa 3 et 42 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (RATC).
B           RESUME DES OPPOSITIONS
Opposition du WWF
,
Section Vaud, 1800 Vevey
L'opposante relève que le projet, de par son
ampleur, n'est pas compatible avec la zone agricole. Il doit en principe être
étudié dans le cadre d'un plan d'affectation, car rien ne permet de juger si
cet élevage entre dans le cadre d'un développement interne.
Elle ajoute que la problématique de l'épandage
est difficilement compréhensible, car présentée en allemand, que le délai légal
de consultation du rapport d'impact n'a pas été respecté, que ce même rapport
n'a pas été précédé d'une enquête préliminaire et que l'autorisation de
l'Office fédéral vétérinaire fait défaut.
Opposition de M. M.________
, La Croix, 1464 Chavannes-le-Chêne
L'opposant relève les nuisances que
provoqueront l'exploitation de la halle (odeur, bruit) implantée à moins de 125
m de sa chambre à coucher et à moins de 110 m de son poulailler. Il ajoute que
la présence de celle-ci déprécie son patrimoine et que les distances sanitaires
ne sont pas respectées.
Afin de parvenir à un arrangement à l'amiable,
il propose que le bâtiment soit implanté à l'autre bout de la parcelle ou sur
une parcelle de moindre valeur et de prévoir des places de parc en suffisance.
II.  CONSIDERE
A  Formellement
AUTORITE COMPETENTE
Selon l'article 2 du règlement du 25 avril 1990
d'application de l'ordonnance relative à l'étude de l'impact sur
l'environnement (REIE), l'EIE est effectuée par l'autorité qui, dans le cadre
de la procédure décisive, est compétente pour décider de la réalisation du
projet.
L'annexe au REIE désigne la procédure décisive.
Pour les installations destinées à l’élevage d’animaux de rente, comprenant
plus de 6'000 poulets à l’engrais, situées en zone agricole, la procédure
d'autorisation spéciale selon les articles 120 à 123 LATC est la procédure
décisive.
Conformément à l'article 121 LATC, les
décisions fondées sur l'article 120 lettre a LATC relèvent de la compétence du
DINF. C'est donc à ce Département qu'il revient de procéder à l'EIE.
B  Matériellement
1.           DESCRIPTION DU PROJET
Le présent projet prévoit la construction d'une
halle d'engraissement de poulets au nord-est du village de Chavannes-le-Chêne.
L'habitation la plus proche, une ferme située en zone agricole, se situe à
l'ouest à quelque 80 m.
La construction projetée a une surface utile de
1'100 m
2
, soit une capacité de 12'000 places, pour une moyenne de 6,75 séries
par année. D'une longueur totale de 59,24 m et d'une largeur totale de 19,64 m,
elle comprend, outre  la halle, un "jardin d'hiver" de 3,90 m de
large sis au sud-est (215 m
2
). Le bâtiment est implanté dans l'angle sud-ouest de la parcelle
parallèlement au chemin public DP n° 1080. L'accès principal, le local
technique et les trois silos se trouvent au sud-ouest de la construction, côté
village et ferme.
La structure de la halle est en métal et les
parois sont revêtues d'un bardage vertical en bois brun avec une isolation de
10 cm. Les façades principales accueillent une bande centrale de fenêtres en
polycarbonate. La toiture est recouverte d'éternit ondulée de couleur brune et
reçoit 7 ventilateurs d'extraction. La source de chaleur est produite par le
mazout, la citerne comprenant 2 x 2'000 l.
2.           POUVOIR D'EXAMEN DE L'AUTORITE
COMPETENTE
L'autorité cantonale statue sur une demande
d'autorisation spéciale selon l'article 120 LATC, sans préjudice des règlements
communaux d'affectation, sur les conditions de situation, de construction,
d'installation et, éventuellement, sur les mesures de surveillance (art. 123
al. 1 LATC). Elle impose, s'il y a lieu, les mesures propres à assurer la
salubrité, la sécurité, ainsi qu'à préserver l'environnement (art. 123 al. 2
LATC).
Lorsque l'autorité cantonale qui statue sur une
demande d'autorisation spéciale est également l'autorité compétente pour
procéder à l'EIE, elle doit déterminer, sur la base des éléments d'appréciation
mentionnés à l'article 17 OEIE, si le projet répond aux prescriptions fédérales
et cantonales sur la protection de l'environnement. Elle fixe, cas échéant, les
conditions applicables à la réalisation du projet ou les charges à imposer au
requérant pour assurer le respect de ces prescriptions.
3.           EXAMEN DU PROJET PAR RAPPORT À
L'AMENAGEMENT DU TERRITOIRE
M. A. X.________ exploite avec ses deux fils un
domaine de 41,5 ha (dont 3,1 ha en location) et possède également 30 UGB en
production laitière. La construction d'une halle d'élevage de volaille permet
d'assurer un revenu substantiel pour les trois familles tout en valorisant les
céréales produites.
La réalisation d'une halle à volailles peut
être admise en conformité à la zone agricole (art. 16a al. 2 LAT et 36 OAT),
lorsque celle-ci peut être considérée comme un développement interne d'une
exploitation agricole. Cette notion implique que l’exploitation ne puisse
subsister que grâce au revenu complémentaire que cette production apporte et
que le potentiel de matières sèches de la culture végétale représente au moins
les 70% des besoins en matières sèches des animaux (cf. art. 36 OAT).
Les renseignements complémentaires fournis par
les exploitants laissent apparaître les éléments suivants :
-
L’exploitation de M. A. X.________ sera reprise par les frères C. et B.
X.________ ; l’exploitation est assez intensive (128'000 kg de lait, 7 ha
de pommes de terre) et se diversifie (culture de melons en 2001, travaux pour
des tiers, un peu de vente directe). Structurellement, l’exploitation est
viable à long terme. Cependant, pour valoriser pleinement les forces de travail
d’une exploitation qui devra subvenir à plus long terme aux besoins de deux
familles, une source de revenu régulier doit être créée.
-
L’exploitation produit annuellement 4375,6 quintaux de matière sèche
(q/MS). Elle comporte en effet 29,23 ha de terres assolées (120 q/MS/ha) et
8,68 ha de prairies permanentes (100 q/ha), produisant respectivement 3507,6 et
868 q/MS annuellement. La consommation de l’ensemble du bétail de
l’exploitation (23 vaches à 69,4 q/MS, 1 génisse de plus de 2 ans à 40,2 q/MS,
16 génisses de 1-2 ans à 25,6 q/MS, 1 cheval à 29,2 q/MS, ajoutée à la
consommation des poulets (12'000 poules à 0,24 q/MS) correspond au total à 4955,2
q/MS. Il s’ensuit qu’après réalisation du projet, la production de matière
sèche du domaine correspondra à 88,3 % de la consommation.
Le projet répond ainsi aux conditions de
l’article 36 OAT. Aussi, le projet est conforme à la zone agricole.
Le rapport d’impact est au demeurant lacunaire
sur l’impact paysager du projet. Au vu toutefois des photographies des lieux
fournies dans le cadre de l’examen du projet, ainsi que du plan des
aménagements extérieurs établi le 29 juillet 2000 par le bureau NORAG, A.
Glutz, il apparaît que l’impact de la construction prévue sur le paysage est
admissible, pour autant que les mesures prévues au titre d'intégration
paysagère (voir le plan d'aménagements extérieurs - arbres fruitiers) soient
complétées par la plantation d'un arbre fruitier haute tige supplémentaire
prolongeant et terminant la ligne côté DP 1083. Ces mesures devront
impérativement être réalisées au plus tard dans l'année qui suit la mise en
exploitation de la nouvelle halle.
Au vu de ce qui précède et pour autant que la
demande impérative ci-dessus soit prise en compte, le projet respecte les
objectifs majeurs de l'aménagement du territoire. Par ailleurs, comme le
démontre l'étude d'impact, aucun intérêt public prépondérant ne s'oppose au
projet.
4.           ETUDE DE L'IMPACT
Les prescriptions fédérales et cantonales sur
la protection de l'environnement applicables au projet en cause sont notamment
:
-      la législation fédérale et cantonale
sur la protection de l'environnement,
-      la législation fédérale et cantonale
sur la protection de la nature, des monuments et des sites,
-      la législation fédérale et cantonale
sur la protection des eaux.
Selon l'article 17 OEIE, l'étude de l'impact
sur l'environnement - à savoir l'examen de la conformité du projet aux
prescriptions fédérales et cantonales concernant la protection de
l'environnement - s'effectue notamment sur la base :
a)    du rapport d'impact
b)    des avis et conditions des services
spécialisés et de la CIPE
c)    du résultat de l'enquête publique
a)    Le rapport d'impact
Le rapport d'impact établi en juillet 2000 par
C. Hornung, ingénieur agronome HTL à Arch, comporte une analyse des
conséquences du projet en matière de protection de l'air, contre le bruit, des
eaux, de génération de circulation, de désinfection et de compensation
écologique.
Protection de l'air
Le rapport FAT n° 476 fixe la marche à suivre
pour le calcul des distances minimales exigées par rapport à la zone habitée la
plus proche. La distance minimale à respecter par rapport à une zone
d'habitations est de 108 m. En zone agricole, cette distance peut être réduite
de 50 % et s'élève donc à 54 m. Le cercle tracé dans l'annexe E montre qu'il ne
se trouve aucune zone à bâtir dans le périmètre. La ferme située à l'ouest et
en zone agricole se trouve hors du cercle de nuisance calculé.
Protection contre le bruit
Un bruit permanent peut provenir des 7
ventilateurs montés dans des cheminées situées au faîte du toit. Celui situé à
proximité de la ferme est distant de 130 m. En plein régime et mesuré à 7 m, le
niveau acoustique est de 56 dB.
Les ventilateurs (réglés électroniquement)
tournent en même temps, c'est-à-dire pratiquement pas en début de série et à
plein régime en fin de série. Sur une année, la répartition est la suivante:
-
1/4 du temps en
plein régime
-
1/2 du temps en petite vitesse réglée
-
1/4 du temps pas du tout
Un rapport de nuisance de bruit a été effectué
sur un objet similaire par l'Office cantonal compétent du canton de Berne
(KIGA, protection de l'environnement) qui conclut que les normes de nuit sont
respectées (moins de 37 dB à 50 m). Ce dernier peut être consulté auprès du
KIGA ou de la maison Hornung SA à Arch.
Protection des eaux dans l'agriculture
Les eaux de pluie sont évacuées par la conduite
des eaux claires.
Selon l'Ordonnance fédérale sur la protection
des eaux dans l'agriculture, la capacité de la fosse doit être de 7,2 m
3
par année (0,05 m
3
d'eau de lavage
pour 1'000 poulets et par mois). Le projet prévoit que les eaux de lavage de la
halle et du "jardin d'hiver" seront collectées dans une préfosse de
10 m
3
.
La production annuelle totale de fumier est
d'environ 96 t que M. X.________ peut épandre sur la totalité de son
exploitation (voir annexe F - bilan de fumure). Le stockage du fumier se fera
sur la place de 40 m
2
existante sise à proximité de la ferme et répondant aux exigences. En
général, le fumier sera réparti tout de suite sur les terres, mais dans le cas de
son stockage sur la place, il ne le sera pas directement sur le sol.
Circulation
La construction de la halle générera un trafic
de 50 camions.
L'exploitation de la halle induira la
circulation d'une camionnette de livraison des poussins tous les 49-55 jours,
d'un camion d'aliment tous les 15 jours et de deux camions avec remorque tous
les 49-55 jours pour les poulets.
Aussi, les nuisances occasionnées par la
circulation supplémentaire peuvent être qualifiées d'insignifiantes.
Désinfection
Le produit Virkon S giclé dans la halle se
décompose pendant la série. Ce produit, d'une classe de toxicité 4 et contenant
5% d'acide "amidosulo", est utilisé dans la proportion de 1:200. Il
faut compter 2,5 kg pour une série, ce qui n'occasionne pas de nuisances
majeures.
Compensation écologique
L'exploitation comprend 2,95 ha en compensation
écologique, soit 7,7% de la surface agricole utile (voir annexe G).
Conclusions
Les mesures de protection intégrées au projet
sont:
-
l'installation
d'une ventilation performante commandée par ordinateur
-
la
sortie des cheminées se situe à 1,5 m au-dessus du faîte
-
la
capacité de la fosse à lisier est de 10 m
3
et permet le stockage des
eaux de lavage de la halle
-
la
place de stockage du fumier existante permet également le stockage du fumier de
poulets
-
le
fumier est entièrement valorisé sur les terres de l'exploitant
-
les ventilateurs sont placés dans les cheminées, ce qui en réduit
considérablement le bruit.
b)    Avis et conditions des services
spécialisés et de la CIPE
Le Service des eaux, sols et assainissement,
Division assainissement, Section assainissement urbain et rural (SESA-AUR1
) délivre l’autorisation spéciale nécessaire (le texte complet figure
en annexe I). Le projet devra respecter comme conditions impératives que les
épandages des déjections de poulets devront satisfaire aux dispositions légales
et seront effectués en tenant compte des prévisions météorologiques, afin
d’éviter tout risque de "lessivage" des sols par de fortes pluies.
Dans cette attente, les déjections de poulets
seront stockées sur une aire à fumier conforme et les jus seront déversés dans
une fosse à purin.
Le fond du local d’élevage des poulets devra
être constitué d’un matériau étanche et que les écoulements des eaux de lavage
soient collectés dans la fosse de 10 m
3
.
Il est au demeurant pris acte du fait que
l’exploitation agricole (y compris la future halle à poulets) représentera une
charge de fumure de 75,6 UGBF, alors que le domaine permet une charge
admissible de 93,8 UGBF.
Le Service des eaux, sols et assainissement,
Division eaux souterraines, Section citernes (SESA-CIT)
délivre l’autorisation spéciale requise (le texte complet figure en
annexe I) et prend note de la construction d’une installation de stockage
d’hydrocarbures ou autres liquides polluants. L’installation, soumise à
notification, sera construite conformément aux dispositions de l’Ordonnance
fédérale sur la protection des eaux contre les liquides pouvant les polluer
(OPEL) du 1
er
juillet 1998 et des règles techniques applicables aux installations
d’entreposage.
Les prescriptions "Feu" relatives aux
locaux des combustibles et des appareils de chauffage de l’Etablissement
cantonal d’assurance contre l’incendie et les éléments naturels (ECA) seront
strictement respectées (Règlement du 28 septembre 1990). Le projet devra être
modifié en conséquence (espaces latéraux) conformément à la loi cantonale du 18
décembre 1989 modifiant celle du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux
contre la pollution, la commune intéressée est tenue de contrôler l’exécution
des mesures prescrites.
Le Service de l’environnement et de
l’énergie, Division environnement (SEVEN)
préavise
favorablement le présent projet (le texte complet figure en annexe II).
LUTTE CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte contre le
bruit de la loi fédérale sur la protection de l’environnement (LPE) du 7
octobre 1983 ainsi que celles décrites dans l’ordonnance fédérale sur la
protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables. Dans le
cas de cette nouvelle construction, les niveaux d’évaluation mesurés dans le
voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de planification (art. 7 OPB).
PROTECTION DE L’AIR
Les prescriptions fixées par l’Ordonnance
fédérale du 16 décembre 1985 sur la protection de l’air (OPair) sont à
respecter.
Émissions d’odeurs
Le voisinage doit être préservé d’immissions
d’odeurs incommodantes ; il y a donc lieu de prendre des mesures
préventives au niveau des émissions, telles que l’observation d’une distance
minimale par rapport aux habitations voisines ou la zone constructible. Pour
cela, les conditions fixées au chiffre 51 annexe 2 OPair doivent être
respectées.
Pour ce type d’installation (élevage de
poulets), la distance minimale est de 78 m. Le rapport d’impact contient
plusieurs erreurs dans l'appréciation des facteurs de corrections de la
distance minimale de base, ce qui explique la différence des valeurs. A
l’intérieur du périmètre ainsi déterminé, il ne doit pas y avoir d’habitations
autres que celles directement liées à l’exploitation. La construction de
nouvelles habitations n’y est en principe plus autorisée, sauf sur la base
d’une dérogation.
Le fait d’assurer une bonne dispersion des
odeurs, une bonne exploitation des volumes des fumières pour pouvoir choisir un
moment d’évacuation favorable, de choisir des conditions météorologiques
propices pour les vidanges et évacuations, d'éviter les temps lourds et les
directions de vent défavorables, d'informer les voisins et de choisir des jours
de début de semaine, plutôt que la veille de week-ends ou de jours fériés
permet en règle générale d’éviter les problèmes de voisinage. Toutefois, en cas
de plaintes fondées, des mesures complémentaires pourraient être prescrites.
Le Service de l’environnement et de
l’énergie, Division énergie (SEVEN-DEN)
délivre
l’autorisation spéciale requise, le projet étant conforme aux dispositions des
articles 41 al. 3 et 42 RATC. L’autorisation est accordée au sens de l’art. 120
LATC.
Le Service des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN
) préavise favorablement le présent projet (le texte complet figure en
annexe II). Les mesures d’intégration paysagères seront réalisées conformément
au plan d’aménagement extérieur (arbres fruitiers hautes tiges) établi par le
bureau d’architecture A. Glutz - NORAG du 29 juillet 2000. Cependant, en cas
d’aménagement de places de parc, l’arborisation sera renforcée ou adaptée en
fonction des aménagements prévus, en particulier afin d’intégrer la
construction du côté village.
En ce qui concerne l’épandage, les parcelles
avoisinant le nouvel étang resteront exemptes d’épandage, en particulier les
parcelles reportées en rouge sur le plan; aucun jus d’épandages ne devra se
déverser en direction de l’étang et la parcelle située à l’amont sera exploitée
avec une attention toute particulière.
Les parcelles exploitées sur la commune
d’Yverdon respecteront une zone tampon suffisamment grande par rapport à
l’étang et au cordon boisé du ruisseau de la Golaz, biotopes situés au lieu-dit
"Bublex".
La Commission de coordination
interdépartementale pour la protection de l’environnement (CIPE)
préavise favorablement le présent projet (le texte complet figure en
annexe II). Elle estime qu'il sera conforme aux prescriptions environnementales
en vigueur sous réserve de la prise en compte des conditions émises par les
services cantonaux dans les domaines de la protection des eaux, du paysage, du
bruit et de l’air.
c)    Résultat de l'enquête publique et
de la mise en consultation publique
On se réfère sur ce point au chapitre I B, page
3.
5.           APPRECIATION GLOBALE DE LA
COMPATIBILITE DU PROJET AVEC L'ENVIRONNEMENT
En fonction du rapport d'impact et de son
évaluation par les services spécialisés et la CIPE, le projet est compatible
avec l'environnement, pour autant que les conditions émises par les services
spécialisés soient respectées.
6.           REPONSES AUX OPPOSITIONS
DEPOSEES A L'ENQUETE PUBLIQUE
Opposition du WWF
,
Section Vaud, 1800 Vevey
L'analyse des données de l’exploitation
effectuée par l’autorité compétente démontre que la réalisation de la halle
entre dans le cadre du développement interne de l'exploitation (art. 36 OAT).
Aussi, une démarche de planification spécifique (zone spéciale) n’est pas
nécessaire, compte tenu des impacts limités de l’installation.
La CIPE n’a effectivement pas été consultée sur
le rapport d’enquête préliminaire. Cependant, l'art. 8, al. 2 de l'OEIE permet
au requérant de consigner directement dans un rapport d’impact les résultats de
l’enquête préliminaire si la réalisation du projet n'affecte pas sensiblement
l'environnement. Quoi qu’il en soit, le vice de procédure dont ce dossier a
souffert a pu être réparé en cours de procédure par les diverses investigations
complémentaires des services de l’Etat.
Par ailleurs, le Service des eaux, sols et
assainissement, Division assainissement, Section assainissement urbain et rural
(SESA-AUR1) a pu statuer sur la problématique de l'épandage et a délivré
l’autorisation spéciale requise, nonobstant le fait que les explications y
relatives aient été données en allemand.
Il est au demeurant fait remarquer à
l’opposante que le délai de consultation du rapport d’impact n’est pas
systématiquement de 30 jours, mais qu’il varie selon la procédure décisive à
laquelle le projet est soumis (art. 15 al. 4 2e phrase OEIE). En l’occurrence,
ce délai était de 20 jours, conformément aux règles de la procédure décisive
(art. 103 ss LATC).
Opposition de M. M.________
, La Croix, 1464 Chavannes-le-Chêne
En matière de protection contre les nuisances
sonores et olfactives, les distances minimales requises par l'OPB et l'OPair
sont respectées. Il n’y a donc pas lieu d’imposer le déplacement de la halle
projetée.
7.           COORDINATION AVEC LES AUTRES
AUTORISATIONS SPECIALES MENTIONNEE EN SECONDE PARTIE
La présente décision est coordonnée avec toutes
les autorisations mentionnées sous chapitre I, chiffre 7, p. 2.
III.  DECIDE
L'autorisation spéciale prévue par l'article
120 lettre a LATC est délivrée pour la demande de permis de construire une
halle d’élevage de poulets sur la parcelle n° 1**, propriété de M. A.
X.________, située au lieu-dit "Y******", commune de
Chavannes-le-Chêne.
Cette autorisation est impérativement
subordonnée au respect des conditions émises dans les préavis contraignants et
les autorisations spéciales, en particulier :
-      Toutes les mesures propres à prévenir
les émissions d'odeurs incommodantes seront prises en matière de construction
et d'exploitation de la halle d’engraissement. Toutefois, en cas de plaintes
fondées, des mesures complémentaires pourraient être prescrites.
-
Le fonds de la halle doit être étanche. Les écoulements provenant des
eaux de lavage seront collectés dans une fosse étanche de 10 m
3
.
-
L'épandage des déjections devra satisfaire les dispositions en
vigueur ; en particulier les parcelles avoisinant l'étang resteront
exemptes d'épandage et aucun éventuel jus ne devra s'y déverser. De plus, les
parcelles exploitées sur la Commune d’Yverdon respecteront une zone tampon
suffisamment grande par rapport aux biotopes sis au lieu-dit
“ Bublex ”.
-
L’arborisation prévue sera réalisée conformément au plan des
aménagements extérieurs. La plantation des arbres fruitiers haute-tige sera
complétée entre le DP n° 1083 et les silos. Ces mesures d'intégration
paysagères doivent impérativement être réalisées au plus tard durant l'année
qui suit la mise en service du bâtiment. En cas de réalisation de places de
parc, l'arborisation sera renforcée ou adaptée, en particulier afin d'intégrer
la construction côté village.
-
Le projet sera modifié conformément aux directives contenues dans
l’autorisation du SESA – contrôle des citernes, afin de prévenir tout risque
d’incendie ou de pollution.
Voie de recours (...)
Cette décision finale
reproduit en outre les autorisations spéciales délivrées par les services
cantonaux mentionnés dans la décision (annexe 1: SEVEN, SES, ECA) ainsi les
préavis des services concernés (Annexe II: SEVEN, SFFN, SVET, CIPE).
Par décision du 24
janvier 2002, la Municipalité de Chavannes-le-Chêne a informé les opposants
qu'elle avait décidé de lever leur opposition (le dossier communal ne contient
cependant aucun permis de construire qui aurait été délivré selon les art. 114
et 116 LATC). Elle leur a communiqué la décision finale citée ci-dessus en les
informant qu'elle était mise en consultation publique du 25 janvier au 13
février 2002. S'agissant de l'opposition du WWF, la décision municipale se
réfère à la réponse donnée dans la décision finale citée ci-dessus.
C.                    Par acte du 16 février
2002, WWF Vaud et WWF Suisse ont déclaré recourir contre la décision de la
Municipalité de Chavannes-le-Chêne en concluant au refus du permis de
construire.
Le WWF fait valoir que
la multiplication des halles d'engraissement, compte tenu de plusieurs projets
en cours ou à venir, constitue une réelle atteinte au paysage et que
l'assouplissement des possibilités de construire en zone agricole résultant de
la votation populaire du 7 février 1999 pose des problèmes d'interprétation qui
doivent être soumis à une instance neutre. Il se réfère à la position qu'il a
exprimée dans le cadre d'une commission extraparlementaire chargée de la
révision de la LATC en relation avec les récentes modifications de la LAT et de
l'OAT. Le WWF développe trois arguments :
-   Invoquant le
principe de la séparation entre les zones constructibles et les zones
inconstructibles, il fait valoir que le projet (pour 12'000 poulets) a un
caractère industriel, qu'il est prévu en pleine zone agricole, loin de
l'exploitation de l'agriculteur et qu'il contribuera au mitage du paysage par
un éparpillement des constructions banalisant les paysages ruraux: cet intérêt
prépondérant devrait conduire à l'abandon du projet même si une dérogation
pouvait être accordée en faveur d'un "développement interne".
-   Il conteste le
choix de l'emplacement, à plusieurs centaines de mètres de l'exploitation
principale; il invoque à cet égard les directives de l'Office fédéral du
développement territorial et un arrêt du Tribunal fédéral du 6 août 1997. Il
fait aussi valoir que l'art. 2 LATC impose l'obligation de planifier lorsqu'un
projet hors zone à bâtir a un impact important sur le territoire et
l'environnement et qu'il est soumis à étude d'impact.
-   S'agissant du
développement interne, le WWF fait valoir que la décision du Service de l'aménagement
du territoire ne s'exprime guère sur la question de savoir si le projet, qui
prévoit d'adjoindre à l'exploitation un secteur de production non tributaire du
sol, est indispensable pour la survie de l'exploitation selon l'art. 36 LAT. Il
rappelle que le développement interne doit être fondé partiellement sur sa
propre base d'affouragement, que le revenu qu'il procure doit rester secondaire
par rapport au revenu du secteur lié au sol, et que le requérant doit prouver
que son exploitation est effectivement une entreprise agricole. Se référant au
message du Conseil fédéral (FF 1996 III 489), il fait valoir qu'un concept de
gestion devrait être présenté et que si ces éléments ont certes un caractère
privé, il s'agit de chiffres déterminants pour l'issue du recours. Le WWF
soutient en outre que les limites fixées au développement interne excèdent
celles qu'avait fixées la jurisprudence du Tribunal fédéral alors que lors des
débats aux chambres, le Conseil fédéral s'était précisément référé à cette jurisprudence.
-   Enfin, le WWF
fait valoir que la LATC, dans sa teneur actuelle, ne considère comme conforme à
la zone agricole que les activités liées directement à l'exploitation du sol.
D.                    En enregistrant le
recours, le juge instructeur a interpellé le WWF sur sa qualité pour recourir
en exposant que celle-ci paraissait douteuse s'agissant d'un recours contre une
décision municipale puisque la municipalité n'est pas compétente pour appliquer
la loi fédérale sur la protection de l'environnement et que l'application des
règles communales sur la délivrance du permis de construire ne paraissait pas
constitutive de l'accomplissement d'une tâche fédérale au sens de la
jurisprudence relative à l'art. 12 LPN.
Le WWF s'est déterminé
le 22 février 2002 en exposant que son recours était avant tout dirigé contre
la décision finale du Service de l'aménagement du territoire et que selon
l'art. 81 al. 3 LATC, les conditions fixées dans l'autorisation spéciale sont
incluses dans l'autorisation communale. Il relève en outre que les griefs
soulevés dans le recours attaquent la motivation et les conclusions de la
décision finale et qu'il y aurait formalisme excessif à ne pas admettre que le
recours est également dirigé contre cette décision finale.
E.                    La municipalité a conclu
en substance au rejet du recours par lettre du 19 mars 2002.
Les constructeurs
intimés, dans des observations déposées le 26 avril 2002 par la Société rurale
d'assurance de protection juridique FRV, concluent au rejet du recours en se
référant notamment aux observations déposées par le même mandataire à
l'encontre d'un recours similaire déposé par le WWF (AC 2002/0023).
Par acte du 26 avril
2002 déposé par l'avocat de Braun, le Service de l'aménagement du territoire a
conclu au rejet du recours dans la mesure où il est recevable. Il fait
notamment valoir que le Service de l'aménagement du territoire a soigneusement
examiné l'application de l'art. 36 al. 1 OAT sous chiffre 3 de la décision
finale. Il ajoute que l'exploitation de A. X.________ sera reprise par C. et B.
X.________ et que si l'exploitation est certes actuellement viable à long
terme, une source de revenu régulier supplémentaire doit être créée pour
valoriser pleinement les forces de travail d'une exploitation qui devra
subvenir à plus long terme aux besoins de deux familles.
F.                     Après avoir appointé
l'audience, le tribunal a interpellé les parties par lettre du 27 mai 2003 en
relevant qu'au vu des exigences du Tribunal fédéral en la matière (1A.86/2001
du 21 mai 2002; AC 2001/0066 du 21 octobre 2002), le dossier paraissait à
première vue peu explicite sur la réalisation des conditions permettant
d'autoriser le projet comme développement interne d'une exploitation agricole,
en particulier pour ce qui concerne la nécessité du revenu complémentaire pour
la subsistance à long terme de l'exploitation.
Par lettre du 12 juin
2003, le conseil du Service de l'aménagement du territoire a exposé que dans sa
pratique constante, ce dernier ne procède pas lui-même à un contrôle complet
des comptes de l'exploitation dans le sens des exigences du Tribunal fédéral et
qu'il considère que ces précisions relèvent de la sphère privée de l'exploitant
concerné et qu'il n'a pas à se procurer ni à contrôler lui-même les comptes du
requérant. Il ajoute qu'en cas de litige, le Service de l'aménagement du
territoire demande l'établissement d'un rapport d'expertise par un organe
professionnel compétent. Ce conseil demandait le renvoi de l'audience
(appointée malgré son absence) et il requérait qu'une expertise des comptes de
l'exploitation soit ordonnée.
G.                    Par lettre du 12 juin
2003, la FRV a versé au dossier les annexes au budget d'exploitation du 17
octobre 2001 (déjà produit) ainsi que, s'agissant de la nécessité de revenus
complémentaires pour la subsistance à long terme de l'exploitation, une copie
d'une lettre de l'Office de crédit agricole de Prometerre adressée le 6 juin
2003 aux constructeurs.
Dans cette lettre du 6
juin 2003, l'Office de crédit agricole de Prometerre se réfère à l'analyse
effectuée par son expert au sujet de la demande d'aide financière destinée à la
construction de la halle litigieuse. Il expose que cette analyse, basée sur le
budget d'exploitation du 17 octobre 2001 (celui-ci a été cité plus haut, v.
lettre A in fine), confirme la viabilité économique de l'entreprise après
investissement, avec des revenus provenant essentiellement de l'activité
agricole, et confirme la nécessité du projet de développement interne puisque
sans cet investissement l'équilibre financier ne peut être atteint à moyen
terme. Les annexes à cette lettre sont constituées par un "plan de
financement et viabilité", établi en deux versions, l'une avec la
construction du poulailler, l'autre sans cette installation. Il présente le
solde disponible après prise en compte, notamment, de l'excédent sur opérations
courantes diminué de la provision pour investissements (soit un solde de
139'726 francs avec la construction du poulailler, ou 62'352 francs sans la
construction du poulailler), du revenu accessoire salarié de l'un des
constructeurs, des besoins de la famille (50'000 pour deux adultes), des impôts
et de l'AVS. Le solde disponible atteint 1'959 fr. avec la construction du
poulailler, tandis qu'un manco de 11'570 francs apparaît sans cette
installation.
H.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 26 juin 2003 successivement dans les trois
dossiers AC 2002/0023, AC 2002/0032 et AC 2002/0185. Ont participé à l'audience
concernant la présente cause B. Ansermet, pour le recourant WWF, les
représentants de la municipalité, Jean-Paul Chevalley, syndic, François Marmier
et Eric Pitton, conseillers municipaux, de même que les trois constructeurs
intimés, accompagnés de Jean-Luc Martrou, de Prométerre, et assistés de Daniel
Gay, de la FRV.
Le représentant du WWF
a adhéré à la requête d'expertise du conseil du SAT.
Le tribunal a procédé
à une inspection locale en présence des parties.
I.                      Par lettre du 30 juin
2003, le Tribunal administratif a informé les parties qu'il avait décidé de
compléter l'instruction sur les questions de la viabilité de l'exploitation et
de la nécessité du développement interne en soumettant le dossier au Service de
l'agriculture conformément à l'organisation récemment mise en place en
application de l'art. 12 al. 2 LATC entré en vigueur le 16 août 2002. Dans ce
courrier, le tribunal a pris note que le mandataire des constructeurs, tout en
contestant sur le principe que n'importe quel particulier opposant puisse
accéder aux données personnelles et financières des constructeurs, ne
s'opposait pas en l'espèce à ce que le recourant, s'agissant du WWF, prenne
connaissance de ces données.
I.                      Le Service de
l'agriculture a établi un rapport du 14 juillet 2003 dont la teneur est la
suivante :
"Sur la base des éléments figurant au
dossier, des données d'exploitation les plus récentes en sa possession, et
d'autres éléments portés à sa connaissance, le Service de l'agriculture
constate que:
1. Viabilité :
-      Sur la base des éléments et conclusions
de l'analyse économique et financière (figurant au dossier), établie par
l'Office de crédit agricole (professionnel qualifié), qui est au surplus
mandaté par l'Etat de Vaud pour la gestion du Fonds d’investissements agricoles
et de la Fondation d’investissement rural en vue de l'octroi des aides
financières aux investissements structurels dans l'agriculture, prévues par
l'ordonnance fédérale sur les améliorations structurelles (OAS, RS 913.1),
aides requises par MM. X.________, il se confirme qu'avec la halle projetée un
excédent annuel sur opérations courantes de 139’726 francs pourra être dégagé,
déduction faite d'une provision pour investissements. Celui-ci, augmenté de
revenus accessoires de 31’700 francs, permettra de couvrir les besoins de
consommation familiaux tout en assurant le service de la dette à hauteur de
97’751 francs, avec un solde positif (disponible) de 1’959 francs, assurant
ainsi la viabilité de l'exploitation dans une prévision pluriannuelle.
2. Nécessité :
-      Ce projet de construction d'une halle
de 12'000 places d'engraissement de poulets est nécessaire à la survie de l'exploitation
dans la mesure où son équilibre financier n'est plus garanti à moyen terme sans
l'apport de cette production complémentaire escomptée. Sans cette halle, il
faudra compter avec une perte annuelle de 11’570 francs, qui ne permettra pas
la survie de l’exploitation à long terme.
3. Développement interne :
-
Cette production de volaille répond également à un projet de
développement interne car la marge brute complémentaire liée à cette production
de poulets sera inférieure à 50% de la marge brute totale de l'exploitation
(effectivement confirmée à 26 % par le budget d'exploitation, soit 76'987
francs sur une marge brute totale de 299'749 francs) et le potentiel du domaine
permettra de couvrir plus de 70% (effectivement vérifié à 81%) des besoins
en matières sèches des poulets (cf. annexe).
4. Considérations complémentaires :
-
Le poulailler projeté est lié à une exploitation agricole reconnue (au
sens de l'OTerm, RS 910.91), recensée par le Service de l’agriculture sous le
numéro 5907.1030, et qui peut bénéficier à ce titre des mesures de politique
agricole prévues par la législation fédérale et cantonale (paiements directs et
autres contributions). Elle est gérée par MM. C. et B. X.________, deux frères
célibataires travaillant en association et qui viennent de la reprendre de leur
père.
-
Cette exploitation, d'une surface agricole totale de 35,33 hectares,
est une entreprise agricole (au sens de la LDFR, RS 211.412.11) car elle
nécessite annuellement 796 jours standard de travail (cf. annexe), soit 7'960
heures. Elle se consacre à la production laitière (22 vaches plus la remonte
pour un total de 50 bovins) et aux grandes cultures (18,23 ha de céréales dont
10,58 ha de maïs grain et d'ensilage; 2,00 ha de betteraves sucrières; 4,26 ha
de pommes de terre; 1,70 ha de pois protéagineux).
-
Compte tenu de l'opportunité présente sur le marché national de
produire de la viande de volaille indigène de haute qualité, répondant à des
critères très sévères à la fois aux plans du mode de production, de la
traçabilité alimentaire et dans le respect des normes éthologiques et
environnementales, ainsi que de la nécessité impérative faite aux agriculteurs
suisses de préserver leurs parts de marché dans un contexte d’ouverture
(accords OMC, accords bilatéraux avec l’UE), la démarche visée par ce projet
s'inscrit en conséquence en parfaite concordance avec l'article 104 de la
Constitution fédérale.
-
Ce type de production est, de par la législation fédérale, réservé à
des petites unités (en principe de 12'000 places au maximum) s’inscrivant dans
des exploitations de type familial, comparativement aux grandes unités
(supérieures à 100'000 places) présentes dans les pays limitrophes et qui
concurrencent directement la production suisse sur le marché intérieur.
-
En Suisse, cette production, en général sous contrat d’un groupe
intégrateur (coopérative de producteurs, grand distributeur), qui en assure la
prise en charge, s’est progressivement développée à partir des années 60. Elle
représente  aujourd’hui environ une bonne moitié de la consommation intérieure,
qui tend à progresser encore en fonction d’habitudes alimentaires en mutation,
accordant une préférence aux viandes blanches (maigres). L’implantation des
halles d’engraissement de volailles est de facto limitée à certaines régions de
plaine (au climat pas trop rigoureux), situées dans la zone d’alimentation d’un
abattoir spécialisé (Courtepin (FR), Zell (LU), …) et leur construction, de
même que leur exploitation, s’inscrivent dans un planning de production très
précis. Lorsqu’une extension de la production est planifiée, les agriculteurs
intéressés doivent se décider rapidement au risque de voir échapper une
possibilité de diversification des productions leur assurant un revenu
d’appoint régulier.
-
Compte tenu des nuisances, principalement olfactives (Opair), mais
aussi des contraintes sanitaires (liées aux risques épizootiques), il convient
d’éviter d’implanter de telles halles à proximité d’autres habitations, mais
impérativement de les prévoir à l’écart d’autres détentions de volailles
susceptibles d’agir comme autant de vecteurs de contamination en cas
d’épizootie.
5. Conclusions :
Le Service de l'agriculture confirme que ce
projet, touchant à une entreprise agricole, et pour lequel la nécessité et la
viabilité économique sont clairement démontrées, respecte pleinement les règles
du développement interne. En outre, cette construction sera à considérer non
pas comme un mitage du paysage, mais au contraire comme le témoignage visible
et bien intégré d’un aménagement indispensable au maintien d’un territoire
rural vivant et entretenu par une agriculture multifonctionnelle conforme aux
objectifs du développement durable."
A l'écriture ci-dessus
étaient joints le calcul détaillé de la matière sèche et le calcul des jours standards
de travail.
J.                     Ayant reçu
communication des documents ci-dessus, le recourant WWF a demandé une
prolongation du délai de détermination qui lui était imparti afin de pouvoir
mandater un bureau de comptabilité agricole hors du canton (il a évoqué par
téléphone le nom d'Agro Treuhand). Il a déposé une unique écriture du 8
septembre 2003 (concernant les dossiers AC 2002/0023, AC 2002/0032 et AC
2002/0185), sans toutefois produire l'expertise annoncée.
Le Service de
l'agriculture et la FRV se sont déterminés à leur tour, respectivement les 11
et 12 septembre 2003.
Constatant que ces
ultimes écritures ne contenaient pas d'éléments nouveaux, le Tribunal
administratif, comme annoncé, a délibéré à huis clos le 15 septembre 2003 et
communiqué son dispositif aux parties par lettre du 17 septembre 2003.
Considérant en droit:
1.                     Le WWF ayant été
interpellé sur sa qualité pour recourir contre la décision de la Municipalité
de Chavannes-le-Chêne, on rappellera tout d'abord que les associations à but
idéal ne sont habilitées à recourir que si et dans la mesure où elles peuvent
fonder leur légitimation sur une disposition légale (AC 1995/0073 du 28 juin
1996 publié dans RDAF 1996 p. 485). En l'occurrence, la qualité pour recourir
du WWF peut se fonder sur les dispositions de droit fédéral que sont l'art. 55
de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) et l'art. 12 de
la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN).
a)                     L'art. 55 al. 1 et 2
LPE prévoit ce qui suit:
Les organisations nationales dont le but est la
protection de l’environnement ont également le droit de recourir dans la mesure
où le recours administratif au Conseil fédéral ou le recours de droit
administratif au Tribunal fédéral est admis contre des décisions des autorités
cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la
modification d’installations fixes soumises à l’étude de l’impact sur
l’environnement selon l’art. 9, et pour autant qu’elles aient été fondées dix
ans avant l’introduction du recours.
Le Conseil fédéral désigne ces organisations.
En l'espèce, le projet
litigieux est effectivement soumis à étude d'impact sur l'environnement en
vertu de l'art. 9 LPA mais tel qu'il a été déposé dans le délai de 20 jours de
l'art. 31 LJPA, le recours du WWF est dirigé contre la décision de la
Municipalité de Chavannes-le-Chêne. Or celle-ci est compétente pour délivrer le
permis de construire mais elle n'est pas compétente pour appliquer la loi
fédérale sur la protection de l'environnement (LPE). En effet, si une
autorisation spéciale (art. 120 LATC) est requise, la loi fédérale sur la
protection de l'environnement est appliquée par l'autorité cantonale, à
l'exclusion de la municipalité (art. 2 al. 2 du
règlement
cantonal d'application de la LPE, du 8 novembre 1989). On devrait en conclure
que le WWF conteste formellement une décision (celle de la municipalité) contre
laquelle il ne peut pas invoquer la qualité pour recourir que lui confère
l'art. 55 LPE.
b)                     Il en va de même pour
ce qui concerne l'art. 12 LPN qui a la teneur suivante:
"Les communes et les organisations
d’importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins
et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la
conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables ont qualité
pour recourir contre les décisions du canton ou des autorités fédérales si ces
décisions peuvent, en dernière instance, faire l’objet d’un recours au Conseil
fédéral ou d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral.
Le Conseil fédéral désigne les organisations
qui ont qualité pour recourir."
En effet, les
décisions cantonales visées à cette disposition ne sont que celles prises dans
l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens des art. 24sexies al.
2 Cst. et 2 LPN (ATF 124 II 460 consid. 1c p. 465; 121 II 190 consid. 3c/aa p.
196; 120 Ib 27 consid. 2c p. 30). Or il est douteux que la délivrance d'un
permis de construire par la municipalité puisse être considérée comme prise
dans l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, ce qui devrait priver
le WWF de la qualité pour recourir et entraîner l'irrecevabilité du recours.
c)                     On observera au passage
que même si la qualité pour recourir ne dépendait pas en l'espèce des règles
fédérales que sont l'art. 55 LPE et l'art. 12 LPN, on peut se demander si
l'acte de recours déposé en l'espèce ne devrait pas être considéré - d'après
son texte même - comme une contestation dirigée exclusivement contre la
décision municipale (appliquant le droit communal), ce qui aurait pour
conséquence qu'aucun recours n'aurait été valablement déposé contre la décision
cantonale faute pour cette dernière d'être désignée comme objet du recours dans
l'acte de recours. On n'aboutirait à la solution contraire qu'en admettant que
le recours doit être, malgré son intitulé formel mais comme le soutient son
auteur, considéré comme dirigé contre la décision finale du Service de
l'aménagement du territoire.
Soumise à l'ensemble
des juges de la chambre de l'aménagement et des constructions du Tribunal
administratif en application de l'art. 21 du règlement organique du Tribunal
administratif du 18 avril 1997 (qui prévoit que la solution adoptée par la
majorité des juges s'impose aux sections du tribunal), cette question de procédure
a été résolue par l'affirmative. Il faut en effet rappeler, comme le Tribunal
fédéral l'a fait récemment (arrêt 1P.440/2001 du 24 janvier 2002 concernant la
cause cantonale AC 2001/0014), que dans une procédure administrative, de même
que dans les relations de droit privé, les déclarations qu'un particulier
adresse aux autorités doivent être interprétées selon le principe de la
confiance, c'est-à-dire d'après le sens qui peut et doit leur être donné de
bonne foi, d'après leur texte et leur contexte, ainsi que d'après toutes les
circonstances qui les ont précédées et accompagnées (ATF 126 III 119 consid. 2a
p. 120, 125 III 435 consid. 2a/aa p. 436/437; Jean-François Egli, La protection
de la bonne foi dans le procès, in Juridiction constitutionnelle et juridiction
administrative, Zurich 1992, p. 236/237). A cet égard, il serait excessivement
formaliste, lorsque le recours est dirigé d'après son texte contre une décision
communale relative à la délivrance d'un permis de construire, de refuser
d'entrer en matière sur les moyens qui relèvent en réalité de la compétence de
l'autorité cantonale dont la décision, si l'art. 123 LATC est respecté (la
pratique montre que tel n'est pas toujours le cas, v. p. ex. AC 2002/0132 du 26
juin 2003), doit être notifiée simultanément à la décision de la municipalité.
Au reste, le Tribunal administratif a déjà jugé que lorsqu'une autorisation
spéciale cantonale n'a pas été communiquée par la municipalité aux opposants à
un projet de construction, le recours que ceux-ci forment contre la délivrance
du permis de construire municipal est censé être également dirigé contre
l'autorisation spéciale, dans la mesure où les griefs invoqués concernent des
points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner (arrêt AC 000/7529
du 7 avril 1992 précité, RDAF 1992, p. 377; arrêts AC 1996/0216 du 18 juin 1998
et AC 1997/0195 du 13 mars 1998; AC 1998/0154 du 26 janvier 2001). Il y lieu de
s'en tenir à ce principe même lorsque la décision cantonale a été jointe (comme
l'exige l'art. 123 LATC) à la décision municipale lors de la notification. On
observera d'ailleurs qu'il est fréquent que la décision municipale, comme c'est
le cas en l'espèce, se réfère dans sa motivation à la décision cantonale, voire
la reproduise ou la paraphrase d'une manière ou d'une autre. Déterminer de cas
en cas si ce renvoi plus ou moins explicite justifie d'interpréter un recours
contre la décision municipale comme une contestation de la décision cantonale
obligerait le Tribunal administratif à développer une casuistique inutile et
compliquée.
On retiendra donc
finalement que l
e recours formé contre la décision
municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de construire est
censé être également dirigé contre la décision cantonale relative à l'autorisation
spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent des points que
l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision.
2.                     Sur le fond, il faut
examiner à titre préalable le moyen du recourant WWF qui fait valoir que l'art.
2 LATC (recte: LAT) impose l'obligation de planifier lorsqu'un projet hors zone
à bâtir a un impact important sur le territoire et l'environnement et qu'il est
soumis à étude d'impact.
a)                     Il est vrai que selon
la jurisprudence du Tribunal fédéral, le fait qu'une étude d'impact soit exigée
pour une installation donnée constitue un indice important pour conclure que le
projet ne peut être autorisé que sur la base de l'adoption d'un plan
d'affectation (ATF 120 Ib 436, consid. 2d p. 449 ss., 119 Ib 439 consid. 4b;
ATF 124 II 252, consid. 3; v. aussi l'ATF 1A.27/1998 du 9 juin 1998 concernant
une porcherie à Grandson, cause cantonale AC 1997/0054, avec les références
citées). On parle alors d'une "obligation d'aménager",
("Planungspflicht") et c'est ce qu'entend le recourant par
"obligation de planifier". Dans ce cas, les installations en question
ne peuvent pas être autorisées en application de l'art. 24 LAT relatif aux
constructions hors de la zone à bâtir. Il faut d'abord adopter un plan d'affectation
qui instaure une zone à bâtir.
Toutefois, dans
plusieurs arrêts du 10 février 2000 (qui concernaient tous des halles
d'engraissement de poulets existantes dont la capacité devait passer de 5'000 à
10'000 places (le seuil de l'OEIE est de 6'000 places), le Tribunal fédéral a
jugé que les incidences du projet litigieux sur la planification locale ou sur
l'environnement ne paraissent pas si importantes que celui-ci ne puisse être
élaboré que par le biais d'un plan d'affectation spécifique: l'hypothèse d'une
autorisation exceptionnelle selon l'art. 24 LAT peut donc être examinée (ces
arrêts, 1A.96/1999 à 1A.100/1999, se réfèrent à ATF 120 Ib 207 consid. 5 p.
212, avec références; ainsi qu'à ATF 124 II 391 consid. 2a p. 393). Le Tribunal
fédéral en a jugé de même dans l'arrêt 1A.101/1999 du même jour où était en
cause la construction initiale d'une halle pour 12'000 poulets (voir encore
dans le même sens l'arrêt 1A.102/1999, halle de 5'000 places augmentées de
6'000 places, soit 11'000 places en tout).
Les circonstances
étant identiques en l'espèce, il n'y a pas lieu d'exiger que la commune adopte
un plan d'affectation avant que puisse être autorisée la halle d'élevage de
poulets litigieuse.
b)                     On peut d'ailleurs
tirer la même conclusion de l'actuel art. 16a al. 3 LAT, qui entré en vigueur
le 1er septembre 2000 (avec les autres modifications légales détaillées plus
loin) dans la teneur suivante:
Les constructions et installations dépassant le
cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être
déclarées conformes à l’affectation de la zone et autorisées lorsqu’elles
seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée
à cet effet moyennant une procédure de planification.
En effet, si le
législateur a prévu que des installations dépassant le cadre du développement
interne nécessitent une planification spéciale de la zone agricole, on peut en
déduire a contrario que les installations qui demeurent dans le cadre du
développement interne peuvent prendre place en zone agricole sans que celle-ci
fasse l'objet d'une planification spéciale. Comme le dit une récente décision
bernoise, le législateur a tranché lui-même, en matière de développement
interne - contrairement à ce qu'il a fait s'agissant de la réglementation générale
des art. 24 ss LAT - la question de savoir s'il est obligatoire d'établir un
plan d'affectation ("Planungspflicht"): le critère n'est pas la
nécessité d'une étude d'impact (selon la tendance de la jurisprudence fédérale
citée plus haut) mais bien dans la question de savoir si le projet litigieux
dépasse ou non les limites du développement interne (JAB 2003 p. 447 cons.5).
c)                     Pour terminer, on
rappellera que lors des audiences du 26 juin 2003, le représentant du recourant
WWF a fait valoir que la construction d'installations d'élevage telles que le
projet litigieux devrait faire l'objet d'une planification intercommunale
permettant de regrouper ces installations. Cette exigence ne peut toutefois
être fondée sur aucune base légale. En outre, elle se heurterait de toute
manière à des obstacles techniques. En effet, l'exploitation des halles
d'engraissement de poulet nécessite, pour des motifs de lutte contre les
risques d'épizooties, que ces installations soient laissées vides pendant
quelques jours entre deux séries d'animaux (diverses pièces du dossier font
état de cette exigence). Cette précaution serait toutefois mise à néant s'il
devait se trouver simultanément, à proximité immédiate, d'autres halles de
poulets occupées par des animaux en cours d'engraissement.
3.                     Il faut aussi examiner
à titre préalable le moyen du recourant WWF qui soutient que la LATC (dans sa
teneur en vigueur au moment du dépôt du recours) ne considère comme conforme à
la zone agricole que les activités liées directement à l'exploitation du sol.
Comme l'observe le
mandataire des constructeurs, les règles du droit fédéral relatives au
développement interne des exploitations agricoles sont directement applicables.
Elles ne font pas partie des dispositions fédérales dont la mise en oeuvre
nécessite l'édiction d'une disposition cantonale pour utiliser une marge de
manoeuvre ouverte par le droit fédéral, comme c'est le cas par exemple pour
l'utilisation comme habitation, par des non-agriculteurs, de constructions en
zone agricole (sur ces questions, voir l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat
sur la modification de la LATC et de la LAF, BGC avril-mai 2002, p. 350 ss; les
dispositions correspondantes ont d'ailleurs, après le dépôt du recours, été
adoptées par loi cantonale du 28 mai 2002 et mises en vigueur par arrêté du
Conseil d'Etat du 16 août 2002).
4.                     Principalement, le
recourant WWF fait valoir que l'assouplissement des possibilités de construire
en zone agricole résultant de la votation populaire du 7 février 1999 pose des
problèmes d'interprétation qui doivent être soumis à une instance neutre. Le
WWF soutient aussi que les limites fixées au développement interne excèdent
celles qu'avait fixées la jurisprudence du Tribunal fédéral alors que lors des
débats aux Chambres, le Conseil fédéral s'était précisément référé à cette
jurisprudence.
a)                     La modification du 20
mars 1998 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) a fait
l'objet d'un référendum. D'après les explications du Conseil fédéral relatives
à la votation du 7 février 1999, les référendaires, l’Association des petits et
moyens paysans, le Parti écologiste suisse, plusieurs organisations de
protection de l’environnement et diverses associations spécialisées dans
l’aménagement, craignaient notamment que les serres et les "fabriques
d’animaux" envahissent les campagnes, et que le développement désordonné
des constructions continue à défigurer le paysage
(http://www.admin.ch/ch/f/pore/va/19990207/explic/f-pp2300.pdf). Toutefois,
cette modification de la LAT, suite à son acceptation en votation populaire,
est entrée en vigueur le 1er septembre 2000 (art. 16, 16a et 16b LAT), en même
temps que la nouvelle Ordonnance fédérale sur l'aménagement du territoire
(OAT), du 28 juin 2000 (v. not. les art. 34 à 38 OAT).
b)                     Parmi ces nouvelles
dispositions, on citera la teneur des suivantes:
Art. 16 LAT
Zones agricoles
Les zones agricoles servent à garantir la base
d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les
espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient
être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des
différentes fonctions de la zone agricole et comprennent:
a.    les terrains qui se prêtent à
l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice et sont nécessaires à
l’accomplissement des différentes tâches dévolues à l’agriculture;
b.    les terrains qui, dans l’intérêt
général, doivent être exploités par l’agriculture.
Il importe, dans la mesure du possible, de
délimiter des surfaces continues d’une certaine étendue.
Dans leurs plans d’aménagement, les cantons
tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones
agricoles.
Art. 16
a LAT
Constructions et installations conformes à l’affectation
de la zone agricole
Sont conformes à l’affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice. Cette notion de
conformité peut être restreinte en vertu de l’art. 16, al. 3.
Les constructions et installations qui servent
au développement interne d’une exploitation agricole ou d’une exploitation
pratiquant l’horticulture productrice restent conformes à l’affectation de la
zone.
Les constructions et installations dépassant le
cadre de ce qui peut être admis au titre du développement interne peuvent être
déclarées conformes à l’affectation de la zone et autorisées lorsqu’elles
seront implantées dans une partie de la zone agricole que le canton a désignée
à cet effet moyennant une procédure de planification.
Art. 34 OAT
Constructions et installations conformes à l’affectation de la zone agricole:
conditions générales (art. 16a, al. 1 à 3, LAT)
Sont conformes à l’affectation de la zone
agricole les constructions et installations qui servent à l’exploitation
tributaire du sol ou au développement interne, ou qui sont – dans les parties
de la zone agricole désignées à cet effet conformément à l’art. 16a, al. 3, LAT
– nécessaires à une exploitation excédant les limites d’un développement
interne et qui sont utilisées pour:
a.    la production de denrées se prêtant à la
consommation et à la transformation et provenant de la culture de végétaux et
de la garde d’animaux de rente;
b.    l’exploitation de surfaces proches de
leur état naturel.
Sont en outre conformes à l’affectation de la
zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au
stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:
a.    si ces derniers sont produits dans la
région et que plus de la moitié d’entre eux proviennent de l’exploitation où se
trouvent lesdites constructions et installations ou d’exploitations appartenant
à une communauté de production;
b.    si la préparation, le stockage ou la
vente ne revêt pas un caractère industriel; et
c.    si l’exploitation où se trouve lesdites
constructions et installations conservent son caractère agricole ou horticole.
Sont enfin conformes à l’affectation de la zone
les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise
agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.
Une autorisation ne peut être délivrée que:
a.    si la construction ou l’installation est
nécessaire à l’exploitation en question;
b.    si aucun intérêt prépondérant ne
s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu;
et
c.    s’il est prévisible que l’exploitation
pourra subsister à long terme.
Les constructions et installations qui servent
à l’agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à
l’affectation de la zone agricole.
Art. 35 OAT
Constructions et installations destinées à la garde en commun d’animaux de
rente
Une construction ou une installation destinée à
la garde d’animaux de rente et dont une seule personne physique est
propriétaire peut être érigée pour plusieurs exploitations:
a.    si les exploitations constituent une
communauté d’exploitation ou une communauté d’élevage reconnue par l’autorité
cantonale compétente;
b.    si le contrat signé par tous les membres
de la communauté est joint à la demande; et
c.    si la durée minimale du contrat est de
dix ans au moment de l’octroi de l’autorisation de construire.
Art. 36 OAT
Développement interne dans le domaine de la garde d’animaux de rente
Est considérée comme un développement interne
(art. 16a, al. 2, LAT) l’édification de constructions et installations
destinées à la garde d’animaux de rente selon un mode de production indépendant
du sol lorsqu’il est prévisible que l’exploitation ne pourra subsister à long
terme que grâce au revenu complémentaire ainsi obtenu et:
a.    que la marge brute du secteur de
production indépendante du sol est inférieure à celle de la production
dépendante du sol; ou
b.    que le potentiel en matières sèches de
la culture végétale représente au moins 70 % des besoins en matières sèches des
animaux de rente.
La comparaison des marges brutes et des
matières sèches doit être effectuée en fonction de valeurs standard. A défaut,
on utilisera des critères de calcul comparables.
Si le critère de la marge brute aboutit à un
potentiel de développement interne plus élevé que le critère des matières
sèches, il faudra, dans tous les cas, veiller à ce que la couverture de 50 %
des besoins en matières sèches des animaux de rente soit assurée.
c)                     Peu avant l'entrée en
vigueur des nouvelles dispositions, le Tribunal fédéral, avait refusé d'entrer
en matière sur de nouvelles méthodes de définition du développement interne
(fondées sur le taux d'auto-approvisionnement en matière sèches) en exposant
que la portée de la nouvelle loi comportait des incertitudes et faisait l'objet
de controverses (arrêts du 10 février 2000, 1A.96/2000 à 1A.100/1999). Depuis
lors en revanche, le Tribunal fédéral a eu l'occasion d'exposer la portée de la
nouvelle réglementation fédérale dans un arrêt 1A.86/2001 du 21 mai 2002, dont
on citera textuellement divers passages ci-dessous:
"3.2 Le nouvel art. 16a al. 1, 1ère
phrase LAT pose le principe selon lequel sont conformes à l'affectation de la
zone agricole les constructions ou installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette définition
correspond à celle que la jurisprudence avait élaborée sur la base de l'ancien
art. 16 LAT: seules les constructions dont la destination correspond à la
vocation agricole du sol peuvent donner lieu à une autorisation ordinaire au
sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT; en d'autres termes, le sol doit être le
facteur de production primaire et indispensable et les modes d'exploitation
dans lesquels le sol ne joue pas un rôle essentiel ne sont pas agricoles (cf.
ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 et les arrêts cités; voir aussi, Rudolf
Muggli, Projet de loi du 20 mars 1998 modifiant la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, Territoire & Environnement 1998, n. 1 et 2 ad
art. 16a LAT, p. 59/60). Ainsi, les constructions et installations pour
l'élevage d'animaux de rente ne sont conformes à l'affectation de la zone
agricole que si une part prépondérante des fourrages provient de la production
propre à l'exploitation (ATF 117 Ib 270 consid. 3a p. 279, 502 consid. 4a p.
504, s'agissant d'une halle d'engraissement de volaille; ATF 117 Ib 379 consid.
2c p. 382; 115 Ib 295 consid. 2c p. 298, concernant des élevages de porcs; ATF
122 II 160 consid. 3c p. 163, s'agissant d'une entreprise agricole
traditionnelle prenant quatre chevaux en pension, voir aussi Message relatif à
la réforme de la politique agricole: Deuxième étape, FF 1996 IV 85). Tel n'est
pas le cas d'une porcherie liée à une laiterie, qui fournit une partie des
aliments sous la forme de petit-lait (ATF 118 Ib 17 consid. 2a p. 18), ou d'un
élevage de porcs qui doit recourir à l'achat de plus de la moitié de la
nourriture nécessaire à l'alimentation des animaux (arrêt du Tribunal fédéral
1A.265/1997 du 19 mars 1998, consid. 4b/bb, cité par Piermarco
Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, Berne 2000, n. 1418, p. 243). La conformité d'un projet ou d'une
installation à la zone agricole dépend ainsi d'une appréciation globale à long
terme du système d'exploitation et des moyens mis en oeuvre pour sa réalisation
(ATF 117 Ib 502 consid. 4a p. 504).
3.3 La novelle du 20 mars 1998 étend par
ailleurs la définition de la conformité à l'affectation de la zone agricole:
celle-ci est désormais admise non seulement pour les constructions et installations
répondant à la définition de l'art. 16a al. 1, 1ère phrase LAT, mais également,
aux termes de l'art. 16a al. 2 LAT, pour celles qui servent au développement
interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant
l'horticulture productrice. Il y a « développement interne » lorsqu'un secteur
de production non tributaire du sol - garde d'animaux de rente (art. 36 OAT),
cultures maraîchères ou horticoles indépendantes du sol (art. 37 OAT) - est
adjoint à une exploitation tributaire de façon prépondérante du sol afin que la
viabilité de cette exploitation soit assurée (cf. Message du Conseil fédéral du
22 mai 1996 relatif à la dernière révision partielle de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire, FF 1996 III 489). Il apparaît ainsi que la loi
fédérale définit aujourd'hui plus largement la conformité à la zone agricole
car, jusqu'à l'entrée en vigueur de l'art. 16a al. 2 LAT, la jurisprudence
n'admettait les constructions ou les installations servant au développement
interne qu'aux conditions restrictives de l'art. 24 LAT (Stephan H.
Scheidegger, Neue Spielregeln für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, DC 3/2000,
p. 84; cf. ATF 118 Ib 17; 117 Ib 270 consid. 4a et b p. 281, 379 consid. 3a p.
383, 502 consid. 5a/cc p. 506). Sous l'empire de l'ancien droit, le Tribunal
fédéral admettait que l'adjonction ou l'accroissement d'une production animale
indépendante du sol puisse éventuellement être nécessaire aux besoins du
développement interne de l'exploitation agricole concernée, et que l'implantation
hors de la zone à bâtir des constructions ou installations servant à cette
production soit alors imposée par la destination de celles-ci. Chaque cas
devait être examiné d'après la nature et l'importance de la production agricole
traditionnelle de l'exploitation, de la production indépendante du sol que l'on
veut entreprendre ou développer, et des circonstances locales. Le revenu
supplémentaire à attendre de la production indépendante du sol devait
apparaître nécessaire pour assurer à long terme la survie de l'exploitation.
Afin que le sol demeure le facteur de production globalement prépondérant, ce
revenu supplémentaire ne devait pas excéder le quart ou, tout au plus, le tiers
du revenu total de l'exploitation, cette proportion plus élevée étant admissible
pour les plus petites exploitations. Enfin, l'emplacement prévu pour les
installations devait être justifié par les besoins de la surveillance et de
l'entretien des animaux (ATF 117 Ib 270 consid. 4b p. 281, 279 consid. 3 p.
383, 502 consid. 5a p. 505 et les références citées; voir aussi, arrêts du
Tribunal fédéral 1A.147/1988 du 14 mars 1990, consid. 4b/bb, paru à la ZBl
92/1991 p. 174, et 1A.67/1999 du 30 novembre 1999, consid. 4b). En vertu de
l'art. 36 al. 1 OAT, une construction ou installation destinée à l'élevage ou à
la garde d'animaux de rente non tributaire du sol et qui n'est pas située dans
une zone spécialement désignée à cet effet par le canton au sens de l'art. 16a
al. 3 LAT ne peut être autorisée au titre de développement interne que s'il est
prévisible que l'exploitation ne pourra subsister à long terme que grâce au
revenu complémentaire ainsi obtenu. En d'autres termes, le développement
interne doit être indispensable au maintien de l'exploitation; il doit
également être apte à atteindre ce but. Cette aptitude ne pourra être reconnue
s'il est prévisible que l'entreprise ne pourra subsister à long terme, même
après avoir tiré parti de tout son potentiel de développement interne. Ces
questions doivent être examinées en fonction de l'évolution des
conditions-cadres de la politique agricole (Message du Conseil fédéral du 22
mai 1996 relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire, FF 1996 III 490, chiffre 112). Par ailleurs, l'art. 36 al. 1 OAT
suppose que la marge brute du secteur de production indépendante du sol soit
inférieure à celle de la production dépendante du sol (let. a) ou que le
potentiel en matières sèches de la culture végétale représente au moins 70 %
des besoins en matières sèches des animaux de rente (let. b). Dans les cas où
le critère des marges brutes aboutit à un potentiel de développement interne
plus élevé que le critère des matières sèches, il faut veiller à ce que les
besoins en matières sèches soient couverts à raison de 50 % (art. 36 al. 3
OAT). La marge brute provenant du secteur de production agricole non tributaire
du sol doit impérativement constituer moins de 50 % de la marge brute totale.
Enfin, les installations allant au-delà du développement interne d'une
exploitation agricole peuvent être déclarées conformes à la destination de la
zone et autorisées, lorsqu'elles sont implantées dans une partie de la zone
agricole que le canton aura désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification (art. 16a al. 3 LAT et 38 OAT)."
d)                     L'une des conditions
d'admissibilité d'une installation en zone agricole est la viabilité de
l'exploitation agricole. Il importe peu à cet égard de savoir si l'installation
litigieuse est conforme à la zone agricole parce qu'elle serait nécessaire à
l'exploitation agricole, au sens de l'art. 16a al. 1 LAT, ou parce qu'elle
servirait au développement interne de l'exploitation selon l'art. 16a al. 2 LAT
(arrêt 1A.86/2001 du 21 mai 2002 déjà cité, consid. 3.4):
"...dans l'un et l'autre cas, une
autorisation de construire ne peut être délivrée en application de l'art. 22
al. 2 let. a LAT que s'il est prévisible que l'exploitation agricole pourra
subsister à long terme.
Cette condition est donc
indispensable pour admettre la compatibilité du projet avec la destination de
la zone agricole, (...) que ce soit pour une installation conforme à la zone
parce qu'elle est en relation avec une exploitation tributaire du sol (art. 34
al. 4 OAT) ou pour une installation conforme à la zone au titre de
développement interne (art. 36 al. 1 OAT). La possibilité de construire de
nouveaux bâtiments doit être réservée aux domaines agricoles dont le maintien
semble assuré à long terme d'après le concept de gestion présenté; il convient
en effet d'éviter que des autorisations de construire en zone agricole ne
soient délivrées de manière inconsidérée et que les constructions et
installations autorisées soient rapidement mises hors service, à la suite de
l'abandon de l'exploitation agricole (FF 1996 III 503). La réalisation de cette
condition doit faire l'objet d'un examen concret et précis dans chaque cas
particulier, en tenant compte de la structure et de l'importance de
l'exploitation ainsi que des circonstances locales (arrêt du Tribunal fédéral
1A.96/2000 du 10 février 2000, concernant un projet de porcherie dans la Broye
fribourgeoise). Pour les projets de grande envergure, il peut se révéler
judicieux d'exiger du requérant l'établissement d'un concept de gestion
d'entreprise (Office fédéral du développement territorial, Nouveau droit de
l'aménagement du territoire, Berne 2000, chiffre 2.3.1 ad art. 34 OAT, p. 31).
Sous l'empire de l'ancien droit, pour
qu'une installation d'élevage d'animaux de rente non tributaire du sol puisse
être autorisée au titre de développement interne, le revenu de l'exploitation
ne devait pas dépasser le montant de 85'000 fr. par année, après
l'accroissement des effectifs (cf. art. 13 al. 1 let. a de l'ordonnance sur la
construction d'étables du 13 avril 1988, abrogée en 1994), ceci sans augmentation
de la surface cultivée. Le Tribunal fédéral a ainsi admis une halle
d'engraissement pour 5'500 poulets de chair qui permettait de porter de 52'000
fr. à 71'250 fr. le revenu annuel d'un domaine agricole de 10,5 hectares,
comportant 18 bovins et une quarantaine de porcs (ATF 117 Ib 502). Il a
également autorisé la réalisation d'une installation pour l'élevage et
l'engraissement de 60 porcs, 10 truies et 8 verrats, qui impliquait une
augmentation du revenu provenant de l'exploitation du lait de 60'000 fr. à 85'000
fr. (ATF 117 Ib 379). En revanche, il a refusé de délivrer l'autorisation
nécessaire à l'implantation d'un élevage de volaille, car le revenu
complémentaire résultant de cette activité, même limité à 30 % du revenu total
de l'exploitation, n'était pas nécessaire à la survie à long terme de celle-ci,
le requérant réalisant un revenu annuel provenant d'activités dépendantes du
sol d'environ 160'000 fr. (arrêt 1A.67/1999 du 30 novembre 1999, consid. 4).
Enfin, il a laissé ouverte la question de savoir si un revenu annuel de 122'600
fr., provenant déjà en partie d'une activité non tributaire du sol, était
suffisant pour assurer à long terme la survie de l'exploitation (arrêt
1A.403/1996 du 6 août 1997, consid. 2)".
C'est à la lumière de
cette jurisprudence, du moins en tant qu'elle concerne le droit actuellement en
vigueur, qu'il conviendra d'examiner la présente cause. On relèvera en
particulier que l'OAT ne se réfère plus, comme le faisait la jurisprudence du
Tribunal fédéral, au revenu social, mais qu'elle utilise le critère de la marge
brute, qui est la différence entre le rendement et les charges variables d'une
branche de production, qui est censée couvrir les coûts fixes mais ne prend pas
en compte les charges de structures (Nouveau droit de l'aménagement du
territoire, Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire et recommandations pour la mise en oeuvre, DETEC, Office fédéral du
développement territorial, Berne février 2001, p. 34).
5.                     S'agissant du
développement interne, le recourant WWF fait valoir que la décision du Service
de l'aménagement du territoire ne s'exprime guère sur la question de savoir si
le projet est indispensable pour la survie de l'exploitation selon l'art. 36
LAT (recte: art. 36 OAT).
a)                     Il est exact que la
décision finale rendue le 10 janvier 2002 par le Département des
infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, se contente d'affirmer
que
"Structurellement, l’exploitation est viable à long terme.
Cependant, pour valoriser pleinement les forces de travail d’une exploitation
qui devra subvenir à plus long terme aux besoins de deux familles, une source
de revenu régulier doit être créée"
. Quant à la réponse au recours
déposée par l'avocat mandaté par le Service de l'aménagement du territoire, elle
se borne à paraphraser cette affirmation. Ledit mandataire, interpellé avant
l'audience, a par la suite affirmé que le Service de l'aménagement du
territoire ne procède pas lui-même à un contrôle complet des comptes de
l'exploitation dans le sens des exigences du Tribunal fédéral et qu'il
considère que ces précisions relèvent de la sphère privée de l'exploitant
concerné et qu'il n'a pas à se procurer ni à contrôler lui-même les comptes du
requérant. Cette affirmation, dont la conformité à la réalité pratique a été
contestée en audience par le mandataire des constructeurs (et par celui de la
commune dans la cause AC 2002/0185), n'est évidemment pas compatible avec les
obligations de l'autorité qui doit statuer sur une demande d'autorisation en
matière de développement interne.
b)                     Autre est la question
de savoir si les données personnelles et financières des constructeurs peuvent
ou doivent être divulguées à des tiers à l'occasion de l'enquête publique
relative à un projet de développement interne d'une exploitation agricole, ou
dans la procédure de recours ultérieure. Cette question, que le Tribunal
administratif réserve ici expressément, peut rester ouverte en l'espèce car le
Tribunal a pu prendre note en cours d'instruction que les constructeurs ne s'opposaient
pas à ce que le recourant WWF (leur mandataire a expliqué que le WWF est en
quelque sorte une entité abstraire) prenne connaissance de ces données.
c)                     En présence d'un
dossier manifestement insuffisant (comme ici sur la question de la nécessité du
développement interne et sur celle de la viabilité de l'entreprise agricole),
le Tribunal administratif devrait en principe annuler purement et simplement la
décision attaquée car il ne lui appartient pas, en tant qu'autorité judiciaire
dont le pouvoir d'examen est limité au contrôle de la légalité (art. 36 LJPA),
d'instruire, comme s'il était l'autorité de première instance, des éléments
techniques pour l'appréciation desquels les autorités administratives
compétentes disposent de connaissances spéciales et d'un certain pouvoir
d'appréciation. En l'espèce toutefois, le tribunal a complété l'instruction
après l'audience dans le but d'éviter le risque d'une prolongation de la
procédure qu'aurait impliqué le renvoi du dossier à l'autorité cantonale
intimée et la prise d'une nouvelle décision, puis une éventuelle nouvelle
procédure de recours. Il a donc directement soumis le dossier au Service de
l'Agriculture. En effet, en vertu de l'art. 12 al. 2 LATC, introduit par la loi
du 28 mai 2002 en vigueur depuis sa promulgation publiée le 16 août 2002, le
Département cantonal de l'Economie donne son préavis sur les projets de
construction et d’installation liés à des exploitations agricoles et situés
hors de la zone à bâtir.  Le législateur cantonal entendait précisément que ce
département, par son Service de l’agriculture, se prononce sur la viabilité des
exploitations agricoles, sur la nécessité des constructions projetées du point
de vue de l’économie rurale et sur le « développement interne » d’une
exploitation agricole (BGC avril-mai 2002, p. 350 et 354). Dans le cadre de
cette compétence nouvelle, le Service de l'Agriculture s'est prononcé le 14
juillet 2003 et les parties ont pu se déterminer à leur tour sur son préavis.
d)                     L'art. 34 al. 4 OAT
prévoit, parmi les conditions générales auxquelles sont subordonnées les
constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole,
qu'une autorisation ne sera délivrée que s’il est prévisible que l’exploitation
pourra subsister à long terme. En outre, les art. 36 al. 1 OAT et 37 al. 1 lit.
a OAT subordonnent l'admission des constructions et installations destinées au
développement interne à la condition qu'il soit prévisible que l’exploitation
ne pourra subsister à long terme que grâce au revenu complémentaire ainsi
obtenu.
aa)      La viabilité
à long terme d'une exploitation fait l'objet d'une définition qu'on retrouve
dans un document élaboré par le Service de l'aménagement du territoire:
"La viabilité à long terme d'une
exploitation agricole est assurée lorsque l'excédent brut d'exploitation (EBE)
ou l'excédent sur opérations courantes (ESO) permet, dans une prévision
pluriannuelle de l'entreprise agricole (budget), de financer les annuités
d'emprunt, les prélèvements privés et le solde des investissements nécessaires
(autofinancement)".
(brochure "En zone agricole: quelles
constructions agricoles ?" éditée par le Conseil d'Etat et conçue par le
Service de l'aménagement du territoire, Lausanne, mai 2003,
http://www.dinf.vd.ch/target/body/services/sat/guide_constructions_agricoles.pdf).
En l'espèce, le
Service de l'Agriculture a établi un préavis qui se fonde sur les documents
figurant au dossier, notamment sur l'analyse économique et financière établie
par l'Office de crédit agricole de Prométerre le 6 juin 2003, qui se fonde
elle-même sur le budget d'exploitation établi par Prométerre en date du 17
octobre 2001. On observera d'ailleurs au passage que l'art. 12 al. 2 LATC déjà
cité prévoit que le Service de l'agriculture peut confier tout ou partie de
l’examen nécessaire à l’élaboration de son préavis à un professionnel qualifié
et que Prométerre est précisément le professionnel qualifié que le Grand
Conseil, sur la base des informations fournies par le Conseil d'Etat, a
envisagé lors de ses débats (BGC avril-mai 2002, p. 395 -rapport de la
commission - et p. 410 et 763). En l'espèce, il ressort du préavis du Service
de l'Agriculture:
"… qu'avec la halle projetée un excédent
annuel sur opérations courantes de 139’726 francs pourra être dégagé, déduction
faite d'une provision pour investissements. Celui-ci, augmenté de revenus
accessoires de 31’700 francs, permettra de couvrir les besoins de consommation
familiaux tout en assurant le service de la dette à hauteur de 97’751 francs,
avec un solde positif (disponible) de 1’959 francs, assurant ainsi la viabilité
de l'exploitation dans une prévision pluriannuelle."
Dans ses
déterminations du 8 septembre 2003, le recourant WWF tire argument de la
modestie du disponible pour mettre en doute la viabilité de l'exploitation.
Cependant, il faut bien voir qu'il s'agit d'un solde après couverture de tous
les besoins des exploitants, y comprise de leurs besoins privés. Le recourant
WWF conteste en outre qu'il soit possible à B. X.________ de poursuivre son
activité accessoire de poseur d'affiches et les dépannages agricoles mais sur
ce point, on ne saurait se contenter d'une contradiction gratuite des éléments
retenus par les experts, qui ont estimé que l'intéressé, comme il en manifeste
lui-même l'intention, pourra continuer son activité salariée accessoire (en
revanche, le revenu des dépannages agricoles n'est plus pris en compte après la
reprise en propriété, v. p. 10 du document Prométerre du 17 octobre 2001).
De manière plus
générale, le mandataire des constructeurs a exposé de manière convaincante à
l'audience qu'en tant que dispensateur de crédit, l'Office de crédit agricole
procède à un examen de la situation qui, puisqu'il tend à permettre au
créancier d'analyser les risques et de s'assurer que le crédit pourra être remboursé,
d'apprécier également si les conditions légales sont remplies quant à la survie
de l'exploitation. Cet examen de la situation ne saurait être considéré comme
complaisant puisque son auteur a un intérêt propre, comme futur créancier, à
déceler les risques de l'opération. Le Service de l'Agriculture relève
d'ailleurs précisément que nombre de projets sont d'emblée abandonnés déjà au
stade de l'examen financier auquel procède l'Office de crédit agricole. Dès
lors que le Service de l'agriculture, ayant examiné l'ensemble du dossier,
confirme les conclusions de Prométerre et de l'Office de crédit agricole, le
Tribunal ne saurait se départir du préavis de ce service en l'absence
d'éléments démontrant que ce préavis serait fondé sur des faits contraires à la
réalité ou sur une analyse erronée.
On notera pour
terminer que les lacunes que le recourant WWF a cru pouvoir discerner n'en sont
pas (budget 2002: charges de machines à 50'400 fr., frais généraux à 21'000,
salaire du père **** fr. inclus dans les frais de main-d'oeuvre), comme le
relève les ultimes déterminations du mandataire des recourants.
On retiendra donc pour
terminer qu'une autorisation peut être délivrée car il est prévisible que
l’exploitation pourra subsister à long terme, comme l'exige l'art. 34 al. 4
OAT.
bb)      S'agissant de
la nécessité du développement interne pour que l'exploitation des recourants
puisse subsister, le Service de l'Agriculture expose que:
"Sans cette halle, il faudra compter avec
une perte annuelle de 11’570 francs, qui ne permettra pas la survie de
l’exploitation à long terme."
La réalité de cette
situation n'est d'ailleurs pas contestée: le recourant WWF fonde au contraire
son argumentation sur une contestation de la viabilité même de l'exploitation.
On retiendra donc que les constructeurs se trouvent bien dans la situation des
art. 36 al. 1 OAT et 37 al. 1 lit. a OAT qui subordonnent l'admission des
constructions et installations destinées au développement interne à la
condition qu'il soit prévisible que l’exploitation ne pourra subsister à long
terme que grâce au revenu complémentaire ainsi obtenu.
6.                     Pour le surplus, il
résulte du préavis du Service de l'Agriculture que les conditions auxquelles
l'art. 36 OAT subordonne le développement interne dans le domaine de la garde
d’animaux de rente sont remplies. En effet, la marge brute complémentaire liée
à la production de poulets sera inférieure à 50% de la marge brute totale de
l'exploitation et le domaine permettra de couvrir plus de 70% des besoins en
matières sèches des poulets. Ces éléments, dont le recourant WWF soutenait dans
son recours qu'ils manquaient dans le dossier d'enquête, ne sont finalement pas
contestés au vu des dernières écritures déposées.
7.                     Invoquant le principe
de la séparation entre les zones constructibles et les zones inconstructibles,
le recourant WWF fait valoir que le projet, à caractère industriel, ne peut
être prévu en pleine zone agricole, loin de l'exploitation de l'agriculteur et
qu'il contribuera au mitage du paysage par un éparpillement des constructions
banalisant les paysages ruraux.
Il s'agit là de savoir
si, comme le prévoit l'art. 34 al. 4 lit. b OAT, aucun intérêt prépondérant ne
s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit
prévu. Il n'y a en revanche pas de règle expresse du droit fédéral, notamment
dans la LAT, qui imposerait que les bâtiments destinés au développement interne
soient implantés à côté des autres bâtiments de l'exploitation agricole.
Certes, le Conseil d'Etat, dans le règlement d'application de la loi vaudoise
sur l'aménagement du territoire et les constructions, a ajouté aux exigences du
droit fédéral une règle spécifique dont la teneur est la suivante (art. 83 al.
3 RATC):
"Les différents bâtiments d'exploitation
d'une entreprise agricole ou assimilée, y compris l'habitation de l'exploitant,
doivent être regroupés et former un ensemble architectural. Des dérogations
peuvent être accordées par le département si les impératifs de l'exploitation
le justifient."
Selon le Tribunal
fédéral, cette exigence de regroupement des bâtiments ne fait pas expressément
partie des conditions posées à l'art. 16a LAT pour admettre la conformité d'une
construction à l'affectation de la zone agricole; la nécessité de ne pas
disperser les constructions en zone agricole, et de regrouper autant que
possible les bâtiments d'une même exploitation, découle certes de l'art. 16
LAT, et en particulier de l'exigence de maintenir des surfaces libres d'une
certaine étendue (art. 16 al. 2 LAT), mais cette question est sans rapport avec
celle du respect proprement dit de l'affectation de la zone agricole (ATF
1A.22/2003 du 13 mai 2003, cause cantonale AC 2002/0020). Il est vrai cependant
que l'Office fédéral du développement territorial considère aussi que
"en
général, les bâtiments servant au développement interne devront se situer à
proximité immédiate des bâtiments d’exploitation existants"
(Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et
recommandations pour la mise en oeuvre, déjà cité, p. 31). Quoi qu'il en soit,
l'expression "en général" montre, comme la possibilité de dérogations
réservées par l'art. 83 al. 3 RATC, que les circonstances peuvent imposer qu'on
s'écarte de cette exigence.
S'agissant du choix de
l'emplacement du projet, on constate que le Service de l'aménagement du
territoire a exigé des constructeurs, le 14 novembre 2000, qu'ils complètent le
dossier pour le motif que l'étude d'impact était lacunaire sur ce point. On
trouve ainsi au dossier diverses photographies et des vues aériennes où sont
reportées à la main diverses indications telles que l'emplacement des diverses
parcelles des constructeurs, celui de la ligne de crête, les pentes ou plats du
terrain. On constate qu'une autre implantation a été envisagée sur la parcelle 340,
un peu plus loin du village. Le questionnaire 66 (construction hors zone)
rempli en décembre 2000 explique que l'emplacement a été choisi en fonction des
nuisances. La réponse au recours déposée par le mandataire des constructeurs
indique que les autres parcelles du domaine étaient soit à proximité d'un
biotope, soit sous les vents dominants, soit au centre du village. Ce qui est
certain, c'est qu'en raison des odeurs qu'elle peut dégager, une halle
d'engraissement de poulets ne saurait être implantée à proximité des zones
habitées. En l'espèce, cela exclut une implantation à proximité de
l'exploitation des constructeurs, située dans le village. L'inspection locale
effectuée par le tribunal a permis de constater que si l'endroit choisi, à
l'extérieur du village, est certes visible en terrain plat, mais qu'il se
trouve toutefois en contrebas de la ligne de crête. Comme l'observe le
mandataire des constructeurs, cet emplacement n'est pas dans un paysage vierge
de construction: il se trouve à proximité d'une vaste ferme foraine dont les
hauts silos se détachent nettement, sur l'une des photographies, sur l'horizon.
Le Centre de Conservation de la nature et de la faune a fourni un préavis
favorable au vu du plan des aménagements extérieurs établi le 29 juillet 2000
par le bureau Norag, tout en préconisant que l’arborisation soit renforcée ou
adaptée en fonction des aménagements prévus, en particulier afin d’intégrer la
construction du côté village. Quant à la décision finale du Département, elle a
exigé que la plantation d'arbres fruitiers haute-tige soit complétée entre le
domaine public 1083 (le chemin public situé au sud et les silos (ceux de la
halle). Finalement, compte tenu de ces exigences paysagères et du fait qu'on ne
se trouve pas dans un paysage sensible, on ne saurait considérer que le
département intimé aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en admettant
qu'aucun intérêt prépondérant ne s’opposait à l’implantation de la halle
litigieuse à l’endroit prévu.
8.                     Vu ce qui précède, le
recours doit être rejeté aux frais de WWF Vaud et WWF Suisse, qui doivent des
dépens aux constructeurs. Le montant de l'émolument et des dépens sera
toutefois réduit, par rapport à l'émolument ordinaire de 2'500 fr. prévu pour
les affaires de la chambre de l'aménagement et des constructions (art. 4 du
règlement du 24 juin 1998 sur les émoluments et les frais du Tribunal
administratif) pour tenir compte du fait que le sort du recours a en grande
partie été déterminé par des éléments qui manquaient au dossier au moment de la
décision attaquée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 24 janvier 2002 par la Municipalité de Chavannes-le-Chêne, ainsi que
la décision finale sur étude d'impact rendue le 10 janvier 2002 par le
Département des infrastructures, sont maintenues.
III.                     Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de WWF Vaud et WWF
Suisse, solidairement entre eux.
IV.                    La somme de
1'500 francs (mille cinq cents) francs est allouée à A., B. et C. X.________,
solidairement entre eux, à titre de dépens à la charge de WWF Vaud et WWF
Suisse, solidairement entre eux.
vz/Lausanne, le 8 janvier 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)