vd_omni · AC.2017.0330 · 2018-04-25 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Chexbres, C.________, D.________ | Confirmation de la décision municipale refusant de constater, à la demande de voisins, la péremption d'un permis de construire au sens de l'art. 118 al. 1 LATC. Les questions du commencement des travaux et de la péremption du permis de construire doivent être examinées au seul regard de l'art. 118 LATC et de la jurisprudence y relative, à l'exclusion des dispositions réglementaires communales. Sous l'angle objectif, la question de savoir si en l'espèce les travaux réalisés durant la validité du permis de construire doivent être considérés comme des travaux de construction ou comme de simples opérations préparatoires souffre de demeurer indécise; en effet, au plan subjectif, divers éléments (factures, procès-verbaux de chantier) font apparaître qu'avant la péremption du permis de construire, les constructeurs - au bénéfice d'un crédit de construction - avaient de toute manière la volonté sérieuse de débuter les travaux et de les mener à bien. Quant à la question de savoir si la municipalité aurait dû retirer le permis de construire en application de l'art. 118 al. 3 LATC, celle-ci sort de l'objet du litige et n'a donc pas à être tranchée; il conviendrait qu'il en soit d'admettre prima facie que le fait que les travaux ne se soient pas poursuivis dans des délais usuels repose ici sur des motifs suffisants, de sorte qu'un tel retrait n'entre pas en considération. Recours rejeté.Recours au TF rejeté par arrêt du 31 janvier 2019 (1C_256/2018).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.04.2018 AC.2017.0330

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 25 avril 2018
Composition
M. François Kart,
président
; M. Pierre Journot, juge et
M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur; Mme Nadia Egloff, greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********,
2.
B.________
à ********,
tous deux
représentés par Me Jean-Samuel
LEUBA, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Chexbres,
représentée
par Me Philippe VOGEL, avocat à Vevey,
Constructeurs
1.
C.________
à ********, représentée
par D.________, à ********,
2.
D.________
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consort c/ décision de la
Municipalité de Chexbres du 18 août 2017 n'admettant pas la péremption du
permis de construire délivré le 1
er
octobre 2013 à C.________ et D.________
pour le projet de construction sur la parcelle n° 215 (CAMAC n° 146315)
Vu les faits suivants:
A.
C.________ et D.________ sont propriétaires de la parcelle n° 215 du
cadastre de la Commune de Chexbres, d'une surface de 276 m
2
, sise
dans la zone village au sens des art. 3 et suivants du Règlement communal sur
le plan d'extension et la police des constructions approuvé par le Conseil
d'Etat le 24 février 1984 (ci-après: RC). Ce bien-fonds supporte un bâtiment
d'habitation (bâtiment ECA n° 250) d'une surface de 114 m
2
, abritant
un logement occupé par les propriétaires et une place jardin.
B.
C.________ et D.________ (ci-après: les constructeurs) ont soumis à
l'enquête publique du 5 mai au 3 juin 2012 un projet d'agrandissement du
bâtiment sis sur leur parcelle. Il était prévu d'ajouter une surface brute de
planchers de 216 m
2
à la surface brute existante de 230 m
2
.
Le projet, qui consistait dans la réalisation d'un appartement plus bas que la
terrasse existante à l'Est et surmonté d'un second appartement (soit un projet
structuré en terrasses successives avec des toits plats), a suscité plusieurs
oppositions de propriétaires voisins.
Ultérieurement, les constructeurs ont décidé de
limiter leur projet à la construction d'un appartement sous la terrasse
(appartement de 3,5 pièces d'environ
90 m
2
sis du côté Sud-Est). Un permis de construire correspondant à
ce projet réduit a été délivré le 1
er
octobre 2013 (permis de
construire n° 45/2012). Aucun recours n'a été formé contre cette décision.
C.
Le 10 décembre 2013, les constructeurs ont soumis à la Municipalité de
Chexbres (ci-après: la municipalité) un nouveau projet de réalisation d'une
construction en dessus de la terrasse. Après avoir reçu un préavis défavorable
de la Commission consultative de Lavaux, ils ont finalement renoncé à ce
projet.
D.
Le 28 avril 2014, A.________ et B.________ sont devenus propriétaires de
la parcelle n° 217, sise à l'Est de la parcelle n° 215.
E.
Le 3 février 2015, l'architecte des constructeurs (ci-après:
l'architecte) a informé la commune que les installations de chantier (dans le
cadre du permis
n° 45/2012) seraient montées dès le 16 février 2015. La municipalité lui a
signifié le
13 février 2015 qu'elle devait approuver, avant début des travaux, le plan
d'installation du chantier, notamment l'emplacement de la grue et le secteur de
travail de son bras. La sécurité du chantier devait par ailleurs être assurée
et les mesures garantissant la stabilité du mur séparant les parcelles n° 215
et 217 prises.
Le 31 mars 2015, une séance réunissant l'architecte,
B.________, le syndic, une municipale et le technicien communal a abouti à la
signature par les participants d'un accord relatif notamment à l'utilisation de
la grue (réglant plus particulièrement le survol de la parcelle n° 217), à
l'établissement avant travaux d'un constat de l'état du mur de soutènement séparant
les parcelles n° 215 et 217 et à l'installation sur la parcelle n° 217 d'une
enceinte de sécurité le long dudit mur.
Un constat du mur côté Sud (mur surplombant le
domaine public) a en outre été établi par le bureau E.________ le 11 mai 2015
et complété le 15 mai 2015.
F.
Le 12 mai 2015, l'architecte a informé la commune que les travaux
d'installation du chantier débuteraient le 18 mai 2015.
La grue a été installée le 8 juillet 2015 et des
échafaudages le 9 juillet 2015.
G.
Dans le courant des mois de juin et juillet 2015, des échanges de
courriels et de courriers ont eu lieu entre les constructeurs, les époux A.________
et B.________, respectivement leur conseil, et la commune au sujet du respect
des engagements pris lors de la séance du 31 mars 2015. En substance, les époux
A.________ et B.________ et la commune faisaient valoir que ces engagements
n'étaient pas respectés. Les époux A.________ et B.________ ont également
signalé que les balcons de la maison avaient été démolis sans autorisation.
La commune  a organisé une nouvelle séance le 23
juillet 2015 à laquelle ont notamment pris part le conseil des époux A.________
et B.________, l'architecte, le syndic et deux municipaux. A cette occasion, le
technicien communal a attiré l'attention des constructeurs sur le respect des
normes de sécurité, notamment la sécurisation de la parcelle n° 217 et du
domaine public. S'agissant des balcons, l'architecte a expliqué que ceux-ci
étaient supportés par des éléments en béton ayant dû être supprimés pour
réaliser la partie souterraine, en précisant que les échafaudages avaient été
installés pour cette démolition. Tenant compte de la fermeture du chantier du
31 juillet au 10 août 2015 pour les vacances, le technicien communal a agendé
une visite du chantier le 28 juillet 2015 pour vérification des normes de
sécurité.
Le 29 juillet 2015, la municipalité a avisé les
constructeurs que les balcons démolis "soi-disant pour une raison
technique" devraient être remis en état. Elle les a encore informés le 4
août 2015 qu'elle était toujours dans l'attente du plan de fonctionnement de la
grue et que la séance du 28 juillet  2015 avait permis de constater que les
mesures de sécurité n'avaient pas été prises. Elle a agendé un dernier contrôle
sur le chantier au 11 août 2015, en précisant que s'il n'était pas remédié
d'ici là aux manquements, l'arrêt du chantier serait ordonné.
Le 6 août 2015, l'architecte a signalé à la commune
que le chantier reprendrait finalement le 17 août 2015, par les travaux de
sécurisation demandés.
H.
Le 5 août 2015, A.________ et B.________ ont requis à titre provisionnel
devant le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois, principalement que soit
ordonnée la cessation immédiate des travaux sur la parcelle n° 215,
subsidiairement qu'interdiction soit faite aux constructeurs de faire survoler
le bras de la grue au-dessus de la parcelle n° 217, la grue pouvant s'orienter
librement durant les périodes d'arrêt du chantier. A titre superprovisionnel, ils
ont conclu à ce qu'interdiction soit faite aux constructeurs de faire survoler
le bras de la grue au-dessus de la parcelle n° 217, la grue pouvant s'orienter
librement durant les périodes d'arrêt du chantier.
Par ordonnance du 6 août 2015, le président du
tribunal civil a interdit à titre superprovisonnel aux constructeurs de faire
survoler le bras de la grue au-dessus de la parcelle n° 217, la grue pouvant
toutefois s'orienter librement durant les périodes d'arrêt du chantier. Par
ordonnance du 17 septembre 2015, les conclusions superprovionnelles prises par
les constructeurs, tendant notamment à ce que la contre-flèche de la grue en
activité puisse survoler la parcelle n° 217, ont été rejetées.
Lors d'une audience de mesures provisionnelles du 18
septembre 2015, les parties ont convenu de suspendre l'instruction pour mettre
en œuvre une expertise amiable portant sur le mur de soutènement séparant les
parcelles n° 215 et 217. Cette expertise a été réalisée par l'expert F.________.
I.
Le 6 octobre 2015, la commune a prié l'architecte d'indiquer la date de
reprise du chantier et celle du démontage de la grue, en expliquant qu'elle
devait décider d'un éventuel ordre d'ôter la grue si elle n'obtenait pas l'assurance
que les travaux reprendraient et s'achèveraient, pour ce qui concernait la
grue, à fin décembre 2015.
L'architecte a répondu le même jour qu'il
communiquerait au plus vite la décision quant à la reprise du chantier.
Le 8 décembre 2015, le conseil des constructeurs a informé
le Tribunal d'arrondissement de l'Est vaudois que ses mandants avaient pris la
décision de suspendre "
jusqu'à nouvel avis
" les travaux "
afin
de se donner le temps de réfléchir à la suite à donner à ce projet qui butte
contre l'opposition sans concession des voisins
". Il ajoutait que s'il
s'agissait pour l'heure d'une suspension provisoire les installations de
chantier existantes seraient toutefois ôtées, dont la grue qui ne serait pas
remontée.
Le 18 décembre 2015, A.________ et B.________ ont
prié la municipalité de leur indiquer les motifs avancés par les constructeurs
pour interrompre leur chantier, la date de reconstruction des balcons, ainsi
que la date d'échéance de validité du permis de construire.
Le conseil des
constructeurs a indiqué à la municipalité le 23 décembre 2015 que par leur
action civile, les époux A.________ et B.________ avaient "
fait bloquer
l'usage de la grue depuis la fin de l'été et demandé la cessation des travaux
",
ce qui avait provoqué l'arrêt du chantier. Il a relevé que faute de parvenir à
un accord, les constructeurs suspendaient temporairement le chantier "
afin
de se donner le temps de réfléchir à la suite à donner à ce projet
".
Le 11 janvier 2016, le Tribunal d'arrondissement de
l'Est vaudois a rayé la cause du rôle aux frais des constructeurs, considérant
que l'interruption du chantier et le démontage de la grue valaient acceptation
par actes concluants des conclusions de la partie adverse.
J.
Par demandes des 8 janvier et 16 février 2016, la municipalité a invité
les constructeurs à faire savoir quand les balcons démolis seraient
reconstruits.
D.________ a répondu le 21 février 2016 que les
balcons seraient reconstruits avant l'été. Il a ajouté que la situation actuelle
résultait de la séance du 31 mars 2015 exigée par la municipalité, dont il ne
voulait pas et lors de laquelle son architecte avait fait l'erreur de faire
confiance à certaines personnes. Ceci avait selon lui conduit à une
interprétation "
surréelle
" de la convention. Indiquant
chercher des alternatives, il a relevé qu'il la recontacterait lorsque les "choses"
et les aspects financiers seraient plus clairs.
Lors d'un contrôle effectué le 1
er
mars
2016 sur la parcelle n° 215, D.________ a précisé que les travaux étaient
arrêtés pour une durée indéterminée.
Le 22 avril 2016, la municipalité a informé A.________
et B.________ que le permis délivré le 1
er
octobre 2013 était "
toujours
valable et que le constructeur est libre de faire les travaux quand il le
désire
".
K.
Les constructeurs ont soumis à l'enquête publique du 16 juillet au
14 août 2016 un nouveau projet portant sur la création d'un logement
supplémentaire et l'agrandissement du logement principal. Le projet était prévu
au Sud-Est sur quatre niveaux avec un studio d'environ 30 m
2
au
rez-de-chaussée et l'agrandissement du logement des propriétaires aux 1
er
et 2
ème
étages. Des oppositions ont été déposées, en particulier le
15 août 2016 par A.________ et B.________.
Plusieurs recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) ont été déposés – notamment
par A.________ et B.________ – à l'encontre de la décision de la municipalité
du 8 novembre 2016 délivrant un permis de construire (n° 141/2016) et levant
les oppositions.
Par courrier du 5 mai 2017, la municipalité a
interdit la reprise des travaux concernant le permis de construire n° 45/2012
jusqu'à droit connu sur les recours pendants devant la CDAP.
Par arrêt du 26 septembre 2017 (AC.2016.0425,
AC.2016.0427, AC.2016.0428), la CDAP a admis les recours et annulé la décision
municipale du
8 novembre 2017, aux motifs que la construction prévue empiétait à plusieurs
égards sur la limite des constructions et que la toiture envisagée ne
respectait pas les exigences réglementaires communales. Un plan de situation à
jour faisait en outre défaut.
L.
Parallèlement, le 8 juin 2017, A.________ et B.________ ont requis de la
municipalité qu'elle constate formellement la péremption du permis délivré en 2013
(permis de construire n° 45/2012). Selon eux, la vision locale du 7 juin 2017
avait permis de constater
que les travaux n'avaient
pas débuté de manière effective et suffisante
au sens de l'art. 118
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (
LATC
; RSV 700.11) et de l'art. 69
RC.
Les constructeurs se sont déterminés le 22 juin 2017
en exposant tout d'abord avoir dû assumer les conséquences de l'accord signé en
séance du 31 mars 2015, à laquelle leur architecte les avait représentés sans
leur consentement. Ajoutant que le chantier avait été stoppé en août 2015,
"
sur demande du juge
", ils relevaient avoir décidé d'ôter la
grue en décembre 2015 afin d'en terminer avec l'action civile et de reprendre les
travaux sans la grue. Ils faisaient valoir que les travaux avaient débuté en
juin 2015 par la préparation du socle de la grue et que les entreprises avaient
ensuite travaillé jusqu'à fin juillet 2015, laps de temps durant lequel la grue
avait été installée. Le chantier avait été sécurisé, de la terre avait été
évacuée et la partie intérieure, un bûcher, ainsi qu'une porcherie avaient été
démolis. La grue et son socle avaient ensuite été démontés en décembre 2015 et
le sous-œuvre réalisé en mars 2016. Ils chiffraient les coûts engagés à 300'000
fr. Les constructeurs ont par ailleurs fait part de leur intention de
construire leurs deux projets (prévus par les permis n
os
45/2012 et
141/2016) simultanément, en expliquant avoir déposé à l'enquête leur second projet
de telle manière à "
pouvoir construire
" dès l'automne 2016.
A.________ et B.________ se sont encore exprimés le
7 juillet 2017, en relevant l'absence de démarches préparatoires du chantier
depuis août 2015 et la renonciation des constructeurs à faire procéder aux
travaux, soit des éléments révélateurs de l'abandon du projet.
M.
Par décision du 18 août 2017, la municipalité a refusé de reconnaître la
péremption du permis de construire délivré le 1
er
octobre 2013 en
retenant que, selon le courrier du 22 juin 2017, des travaux "
apparemment
relativement conséquents
", constatés lors de l'audience du 7 juin
2017, avaient été réalisés de juin à fin juillet 2015. Elle a ajouté que ces
travaux "
semblaient
" avoir été interrompus par un litige civil
ayant abouti à l'interdiction de l'usage de la grue.
N.
Par acte du 25 septembre 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants) ont recouru devant la CDAP contre la décision du 18 août 2017, en
concluant à son annulation et à ce qu'ordre soit donné à la municipalité de
prendre toutes mesures utiles en lien avec la péremption du permis.
Les constructeurs se sont déterminés sur le recours
le 29 octobre 2017, en concluant à son rejet. La municipalité a produit sa
réponse au recours le 1
er
novembre 2017 et a conclu au rejet du
recours, sous suite de frais et dépens.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le
22 décembre 2017. La municipalité et les constructeurs en ont fait de même les
16 et 21 janvier 2018. Les recourants et les constructeurs ont déposé
spontanément des déterminations complémentaires les 29 mars et 10 avril 2018.
Considérant en droit:
1.
Les recourants sollicitent la tenue d'une inspection locale.
a) Tel que garanti par l'art. 29 al. 2 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101), le droit d'être entendu comprend notamment le droit pour le justiciable
de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, de fournir
des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision,
d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves, d'en
prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 II 218 consid.
2.3 p. 222). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose
notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve
proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu ne
comprend toutefois pas le droit d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir
l’audition de témoins (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 428). En outre, l’autorité
peut mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles
ne pourraient l’amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.2.1 p.
299).
b) En l'occurrence, le dossier de la cause contient
toutes les pièces nécessaires pour permettre au tribunal de statuer en toute
connaissance de cause. Les parties ont au surplus eu l'occasion d'exposer en
détail leurs arguments dans le cadre d'un double échange d'écritures. On ne
voit dès lors pas quels nouveaux éléments utiles à l'affaire, qui n'auraient pu
être exposés par écrit, pourraient encore être apportés par la tenue d'une
inspection locale. Il est donc renoncé à ordonner cette mesure d'instruction.
2.
Il convient d'examiner si l'autorité intimée a à juste titre refusé de
constater la péremption du permis de construire délivré le 1
er
octobre 2013 (n° 45/2012) en application de l'art. 118 al. 1 LATC.
3.
Outre l'art. 118 LATC, les recourants invoquent également l'art. 69 RC,
soit une disposition communale spécifique qui précise ce qu'il faut entendre
par "
Début des travaux
".
Selon une jurisprudence relativement ancienne –
rendue sous l'empire de l'ancienne loi sur la police des constructions du 5
février 1941 –, jamais modifiée depuis lors, les communes sont compétentes pour
définir la notion de commencement des travaux (RDAF 1963 p. 104, 1984 p. 155,
1993 p. 478 et 1995 p. 366). La CDAP a toutefois relevé à plusieurs reprises
qu'il n'est pas certain que cette jurisprudence doive être maintenue: la notion
de
"commencement des travaux"
, déterminante pour la péremption
du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC, fait partie des règles
formelles fixées par le droit cantonal et ne semble pas pouvoir faire l'objet
d'une disposition communale qui lui donnerait un contenu différent
.
Concéder une telle liberté aux communes revient en
définitive à les autoriser à modifier librement le délai de deux ans prévu par
l'art. 118 LATC. Enfin, accorder pareille faculté aux communes introduit une
complexité et une incertitude dommageables pour les justiciables confrontés à
une application de l'art. 118 LATC (cf. arrêts AC.2016.0373 du 30 juin 2017
consid. 7b; AC.2008.0046 du 18 mai 2011 consid. 1 et 2; AC.2007.0172 du 4 mars
2008 consid. 2b).
Ces considérations sont pertinentes et il convient
par conséquent d'examiner la question
du commencement
des travaux
et de la péremption du permis de construire exclusivement au
regard de l'art. 118 LATC et de la jurisprudence y relative.
4.
a) L'art. 118 LATC a la teneur suivante:
"
Art. 118
Péremption ou retrait de permis
1
Le permis de construire est périmé si, dans le délai
de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.
2
La municipalité peut en prolonger la validité d'une
année si les circonstances le justifient.
3
Le permis de construire peut être retiré si, sans
motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais
usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut,
en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en
cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.
4
La péremption ou le retrait du permis de construire
entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations
cantonales.
"
La péremption ou le retrait du permis de construire
constituent deux hypothèses distinctes: la première intervient en l'absence de
commencement des travaux dans un délai de deux ans, voire prolongé à trois ans,
à compter de la délivrance du permis (art. 118 al. 1 et al. 2 LATC); dans la
seconde, le retrait du permis de construire peut être décidé après le
commencement des travaux, lorsque ceux-ci ne se poursuivent pas dans les délais
usuels (art. 118 al. 3 LATC) (cf. arrêt AC.2013.0434 du 17 juin 2014 consid. 2a
et les réf. cit.).
La limitation dans le temps du permis
de construire prévue par l'art. 118 LATC répond au principe de la clarté des
relations juridiques. D'une part, un permis de construire ne saurait faire
échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre
part, les voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis
est limitée et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai,
ceux-ci ne pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis
(arrêts
AC.2016.0400 du 8 août 2017 consid. 2a;  AC.2015.0259 du 29 janvier 2016
consid. 4b et les références).
b) La notion de commencement des travaux présente
une dimension objective et subjective (AC.2013.0434 du 17 juin 2014 consid. 2b);
le moment déterminant pour apprécier cette question est le jour de la
péremption du permis de construire, de sorte qu'il n'y a pas lieu de prendre en
considération les démarches postérieures à cette date (ATF 1C_150/2008 du 8
juillet 2008 consid. 3.2). S'agissant de la notion de commencement de la
construction au sens de l'art. 118 al 1 LATC, la jurisprudence a connu une
certaine évolution. L'ancienne Commission cantonale de recours en matière de
police des constructions (CCRC) a considéré que, pour déterminer si une
construction était commencée, il convenait de mettre en regard les travaux déjà
exécutés et l'ouvrage projeté, compte tenu de l'importance de celui-ci, et se
reporter à la date de péremption du permis (RDAF 1974 p. 450; avec un
rappel in: RDAF 1990 258 et RDAF 1995 366). La CCRC a précisé par la suite qu'à
la constatation objective du début des travaux s'ajoutait un élément subjectif
lié à la volonté sérieuse du destinataire du permis de poursuivre l'exécution
de celui-ci (RDAF 1990 p. 258). Dans un arrêt du 8 février 1993
(AC.1992.0058/1992.0210 consid. 3, publié in: RDAF 1993 p. 478), confirmé par
le Tribunal fédéral (arrêt 1P.142/1993 du 8 juin 1993), le Tribunal
administratif a dès lors nuancé les principes d'application de l'art. 118 LATC
en autorisant le détenteur du permis à démontrer sa volonté sérieuse de
construire par d'autres moyens que le seul degré d'avancement des travaux à la
date de péremption du permis. Il a considéré qu'une fois dépassé le stade de
certaines opérations préliminaires (établissement des plans de détail et du
programme des travaux, signature des premiers contrats d'adjudication en vue des
travaux de gros œuvre, ouverture d'un crédit de construction, notamment), le
risque que le constructeur n'utilise pas son permis était faible, compte tenu
des conséquences financières d'une renonciation. Dans l'affaire précitée, le
Tribunal administratif avait néanmoins conclu à la péremption du permis, après
avoir constaté que non seulement les travaux n'avaient pas débuté
matériellement, mais encore que les indices de la volonté de construire
n'avaient pas davantage été démontrés.
Dans un arrêt du 15 octobre 1997 (AC.1996.0162
consid. 2c), le Tribunal administratif a précisé que l'élément subjectif
pouvait se substituer à l'élément objectif d'un commencement de travaux pour
autant que cette volonté sérieuse soit démontrée par le détenteur du permis, pièces
à l'appui, dans des faits concrets suffisants; il a ainsi admis qu'un
constructeur avait apporté la preuve de son intention de poursuivre les travaux
par un certain nombre d'opérations autres que les travaux proprement dits
(plans d'exécution de l'architecte, prestations importantes des ingénieurs
géotechnicien et civil, adjudication des travaux spéciaux et de terrassement,
octroi d'un crédit de construction initial de 1'800'000 fr.), de sorte que le
permis de construire n'était pas périmé. Dans un autre arrêt, il a été retenu
comme élément subjectif démontrant à satisfaction la volonté du constructeur de
poursuivre l'exécution du permis de construire litigieux la production de
différents documents (programme des travaux, contrat d'entreprise, procès-verbal
d'une séance de coordination, attestation relative à une couverture d'assurance
responsabilité civile, nouveau constat des lieux par un bureau d'ingénieur)
(AC.2001.0126 du
12 décembre 2001 consid. 2b).
La CDAP a quant à elle jugé qu'en l'absence de commencement
effectif des travaux, la preuve de l'intention de les commencer n'était pas
établie dans un cas où malgré l'annonce de l'ouverture du chantier, aucune
entreprise n'avait été désignée pour les exécuter. Faute pour les intéressés
d'avoir produit, entre autres "documents importants", les contrats
d'adjudication du gros œuvre dûment signés (et non de simples devis) et
l'attestation bancaire du crédit de construction, ni le piquetage pour
terrassement effectué trois jours avant l'échéance ni les paiements effectués à
la date de celle-ci (publicité pour la vente des appartements et entretien de
la parcelle) ne permettaient d'apporter la preuve que les constructeurs avaient
la volonté sérieuse de commencer sans tarder l'exécution des travaux (arrêt AC.2007.0172
du 4 mars 2008 confirmé par l'arrêt du TF 1C_150/2008). Dans un arrêt du 18 mai
2011 (AC.2008.0046 consid. 2), la CDAP a jugé que ne constituaient pas un début
des travaux des sondages et des sondages carottés, ceux-ci révélant au
contraire des difficultés géologiques en raison desquels le concept même de la
construction était remis en cause. Pour le surplus, le recourant invoquait
l'établissement de nouveaux plans d'exécution, mais il ne pouvait se prévaloir
que de l'existence de certaines soumissions, aucune adjudication n'ayant eu
lieu et les interventions concrètes immédiates n'en étant qu'au stade de
l'appel d'offres (pour les travaux géométriques). Le recourant affirmait qu'il
entendait assurer lui-même le financement des premières étapes de la
construction et ne contracter un emprunt qu'ultérieurement auprès d'une banque
ou d'investisseurs potentiels avec lesquels il serait déjà en contact. Cette
dernière circonstance avait toutefois laissé le tribunal perplexe en regard de
l'importance du projet pour lequel la demande de permis de construire indiquait
un coût dépassant 18'000'000 fr., tandis qu'un procès-verbal ultérieur faisait
état d'un plan financier de 25 à 28'000'000 fr. pour l'ensemble de la
construction. Les autres éléments invoqués n'avaient que peu de poids,
notamment la conclusion d'une police d'assurance échéant le 30 juin 2008 déjà,
de même que les contacts pris en vue de la promotion ultérieure du projet.
L'ensemble de ces circonstances, mais en particulier la nécessité de revoir la
structure du projet et ses implications financières, ainsi que l'absence de
financement assuré, ne permettaient pas de conclure que les travaux étaient
objectivement en état de commencer à l'échéance du permis de construire. La
CDAP a également considéré que les seuls travaux de désamiantage auxquels il
avait été procédé constituaient, de par leur nature, un préalable au
commencement de la construction mais non un début des travaux au sens de l'art.
118 LATC (AC.2016.0147 du 22 novembre 2016 consid. 3c/aa). Elle a en revanche
considéré que des interventions préparatoires (démolition de galandages et de
plafonds et piquage de sols en relation avec un permis de construire autorisant
la transformation de l'annexe d'un bâtiment et la création d'un studio dans celle-ci)
attestaient d'un commencement de la construction au sens de l'art. 118 al. 1
LATC (AC.2013.0434 précité consid. 3b).
Dans un arrêt du 21 septembre 2017 (AC.2016.0290,
confirmé par le Tribunal fédéral dans un arrêt du 19 mars 2018 [1C_587/2017)),
la CDAP s'est prononcées sur la péremption d'un permis de construire une maison
individuelle avec piscine et garage sur une parcelle bordant le lac Léman à
Founex après démolition des bâtiments se trouvant sur la parcelle, soit un
bâtiment d'habitation de type chalet d'une emprise au sol de 75 m
2
ainsi qu'un garage d'une emprise au sol de 19 m
2
sis à l'arrière de
la parcelle et séparé du bâtiment d'habitation. La CDAP a considéré que la
seule démolition du garage pour un coût total de 7'700 fr. (alors que le coût
total de l'ouvrage se montait à 4'300.000 fr.) ne pouvait être considérée comme
un commencement des travaux au sens de l'art. 118 al. 1 LATC. La volonté
subjective de commencer les travaux n'était également pas démontrée, le
constructeur n'ayant pas été en mesure de présenter un crédit de construction, un
programme des travaux, des plans de détail (plans d'exécution) ou des contrats
d'adjudication concernant les travaux de gros œuvre (terrassement ou
maçonnerie), ni même un contrat d'entreprise garantissant à tout le moins
l'exécution des premières phases de la construction proprement dite.
Le Tribunal fédéral a relevé pour sa part que la
prise en compte d'un élément subjectif dans l'examen des conditions de l'art.
118 al. 1 LATC constituait un assouplissement des exigences posées par la loi,
si bien que l'autorité pouvait se montrer sévère quant à la preuve de cette
intention (arrêts du TF précités 1C_150/2008 consid. 3.3 et 1P.142/1993
consid. 3b).
5.
a) Les recourants reprochent à l'autorité intimée d'avoir commis un
excès négatif du pouvoir d'appréciation, doublé d'un déni de justice. Ils se
fondent sur deux passages de la décision attaquée. Dans le premier, l'autorité
intimée a indiqué "
qu'il appartient à la CDAP essentiellement, et pas
au RPE de la Commune, par sa jurisprudence, de définir ce qui correspond à un
commencement de construction au sens de l'art. 118 LATC
". Les
recourants font également grief à l'autorité intimée d'avoir relevé que "
ces
travaux apparaissent à la Municipalité comme un commencement de chantier au
sens de la jurisprudence de la CDAP, libre aux recourants de démontrer le
contraire devant ladite instance, seule habilitée à déterminer ce qu'il en est
".
b) Selon la jurisprudence, il y a excès de pouvoir
négatif lorsqu'une autorité s'estime liée par une norme, alors que la
compétence que lui donne la loi est discrétionnaire: lorsque la norme confère
un certain pouvoir d'appréciation, pour que puisse être tenu compte de
circonstances particulières, l'administré a en effet aussi le droit qu'il soit
effectivement exercé (ATF 131 V 153 consid. 5.1 p. 157; 116 V 310 consid. 2; 102
Ib 187; v. aussi arrêt BO.2015.0014 du 8 septembre 2015 consid. 3b/bb). Par
ailleurs, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par
l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent
une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et
arguments importants pour la décision à rendre (
ATF 141 V 557
consid.
3.2.1 p. 565 et les références).
c) Comme on le verra plus loin, la lecture de la
décision attaquée révèle que l'autorité intimée a bien fait usage du pouvoir
d'appréciation qui lui est conféré dans le cadre de l'art. 118 LATC, en avançant
les motifs pour lesquels elle considère que la péremption du permis ne peut être
reconnue. Qu'elle ait indiqué s'estimer liée par la jurisprudence de la CDAP ne
saurait en tout état de cause lui être reproché. Par leurs contestations, les
recourants paraissent en réalité s'en prendre à l'appréciation faite par
l'autorité intimée. Or, le fait de savoir si, sur le fond, la décision
litigieuse est conforme au droit sera analysé ci-après. Partant, tout grief tiré
d'un prétendu excès négatif du pouvoir d'appréciation, respectivement d'un déni
de justice doit être écarté.
6.
Le permis de construire litigieux ayant été délivré le 1
er
octobre 2013 et les constructeurs n'ayant pas fait usage de la possibilité
prévue à l'art. 118 al. 2 LATC (cf. procès-verbal de l'audience du 7 juin
2017), le délai de péremption du permis de construire échoyait, en principe, au
1
er
octobre 2015. Il convient par conséquent d'examiner si des
travaux en exécution du permis de construire n° 45/2012 avaient commencé avant
cette date.
a) Les constructeurs ont produit différentes
factures de l'entreprise G.________ (ci-après: G.________), dont une facture de
115'963 fr. du 4 septembre 2015 pour des travaux exécutés jusqu'au 24 juillet
2015. Ces travaux concernaient plus particulièrement l'installation du chantier,
des travaux de démolition, des terrassements et le transport et l'évacuation de
terres et de matériaux. Les constructeurs ont également produit une facture de
l'entreprise H.________ du 19 juin 2015 de 20'000 fr. pour des travaux relatifs
à l'installation de micropieux pour le socle de la grue, une facture de F.________
de 82'944 fr. pour des travaux (installation de chantier et travaux
préparatoires) exécutés au 25 juin 2015, une facture de F.________  de 13'418
fr. pour des travaux exécutés du 17 août au 6 septembre 2015, une facture de F.________
de 18'458 fr. pour des travaux exécutés du 7 septembre au 11 octobre 2015. On
déduit de ces factures, ainsi que des procès-verbaux de rendez-vous de chantier
(procès-verbaux des 10 juin 2015, 15 juillet 2015, 22 juillet 2015 et
19 août 2015) que l'entreprise F.________  était active sur le chantier depuis
le mois de juin 2015 et que cette entreprise, ainsi que les autres entreprises
mises en œuvre, suivaient un planning des travaux préalablement établi. On
relève notamment qu'une grue de grande taille, impliquant le placement de
micro-pieux dans la chaussée, a été installée le 8 juillet 2015.
Il résulte à tout le moins de ces différents
éléments que, en juin-juillet 2015 (soit avant la péremption du permis de
construire), les constructeurs avaient la volonté sérieuse de commencer et
de
mener à bien les travaux autorisés par le permis de construire n° 45/2012. On
ne voit notamment pas pour quelle raison les constructeurs auraient fait
procéder au mois de mai 2015 à un constat avant travaux du mur Sud surplombant
le domaine public par un bureau d'ingénieurs s'ils n'avaient pas l'intention de
réaliser les travaux. A cela s'ajoute qu'ils avaient obtenu en février 2015 un
crédit de construction de 400'000 fr. auprès d'un établissement bancaire.
Sous l'angle objectif, des opérations aussi complexes
et coûteuses que celles qu'impliquait l'installation de la grue devraient
également
a priori
être considérées comme un commencement des travaux. A
cela s'ajoutaient, selon les factures de l'entreprise F.________, des travaux
de démolition et des terrassements avec le transport et l'évacuation de terres
et de matériaux. Dès lors que l'entreprise générale F.________  a été active
durant plusieurs semaines sur le chantier en juin-juillet 2015, il apparaît
difficile de contester que les travaux avaient objectivement débuté à ce
moment-là. Cela étant, la "volonté sérieuse" de commencer avant la
péremption du permis de construire étant de toute manière établie au plan
subjectif, la question de savoir si, objectivement, des travaux de construction
ont été réalisés en juin-juillet 2015 ou si on était uniquement en présence
d'opérations préparatoires préalables au commencement des travaux comme le
soutiennent les recourants souffre finalement de demeurer indécise.
On relèvera par ailleurs que la question de savoir
si les mesures en matière de sécurisation du chantier exigées par la
municipalité ainsi que les engagements pris par l'architecte des constructeurs
lors de la séance du 31 mars 2015 étaient respectés lors de la réalisation des
travaux n'est pas déterminante. Cas échéant, le non-respect de ces exigences ne
saurait en effet remettre en cause le fait que la construction avait commencé
ou la volonté sérieuse des constructeurs de commencer les travaux en
juin-juillet 2015. De même, n'est pas déterminante la question de savoir si la
démolition des balcons existants était justifiée dans le cadre de l'exécution
des travaux autorisés par le permis de construire n° 45/2012.
b) Vu ce qui précède, c'est à juste titre que la
municipalité a considéré que le permis de construire n° 45/2012 n'est pas
périmé en application de l'art. 118 al.1 LATC.
7.
Il résulte du dossier que, au mois de décembre 2015, les constructeurs
ont décidé d'interrompre le chantier et que, depuis lors, les travaux n'ont pas
repris. Pourrait par conséquent se poser la question de savoir si la municipalité
n'aurait pas dû retirer le permis de construire en application de l'art. 118
al. 3 LATC au motif que l'exécution des travaux commencés aux mois de juin-juillet
2015 ne s'est pas poursuivie dans des délais usuels, question qui est évoquée
par la municipalité dans sa réponse au recours.
En l'occurrence, cette question sort de l'objet du
litige dès lors que, dans la décision attaquée du 18 août 2017, la municipalité
s'est uniquement prononcée sur la péremption du permis de construire en
application de l'art. 118 al. 1 LATC, ceci conformément à ce qui lui avait été
demandé par les recourants dans leur requête du 8 juin 2017. Cela étant, on
peut relever qu'il découle de son texte que l’art. 118 al. 3 LATC constitue une
"
Kannvorschrift
" et qu'on ne saurait perdre de vue, dans le
cadre de l’art. 118 LATC, la nature du permis de construire, à savoir celle d’une
autorisation de police à laquelle l’administré a droit. La faculté que donne
aux municipalités cette disposition, comprise selon une interprétation
systématique, ne peut être utilisée que pour assurer l’un des buts d’intérêt
public poursuivi par la LATC (ordre, tranquillité et sécurité publique, voire
esthétique, tous intérêts mentionnés au titre VI de cette loi) (cf.
AC.2010.0368 du 6 septembre 2011 consid. 2a et les références). Ainsi,
l’application de l’art. 118 al. 3 LATC suppose d'une part que soient réunies à
tout le moins trois conditions: il faut que l’exécution des travaux ait
commencé, que l’exécution de ces travaux ne soit pas poursuivie dans des délais
usuels et que cette situation ne repose pas sur des motifs suffisants. D'autre
part, le principe de la proportionnalité exige que l’autorité procède à une
pesée des intérêts respectifs en présence avant d’ordonner la démolition de l’ouvrage
ou la remise en état (AC.2010.0368 du 6 septembre 2011 consid. 2b et les
références).
En l'espèce, on relève que, alors que les travaux
commencés aux mois de juin et juillet 2015 devaient se poursuivre normalement à
la rentrée d'août 2015, ceux-ci ont apparemment été interrompus en raison d'une
requête de mesure provisionnelle déposée par les recourants devant les
tribunaux civils tendant principalement à ce que soit ordonnée leur cessation
immédiate. Dans le cadre de cette procédure, le président a ordonné le 6 août
2015, à titre de mesure préprovisionnelle, l'interdiction de faire circuler le
bras de la grue au-dessus de la parcelle des recourants. Par la suite, des
négociations ont été menées entre les constructeurs et les recourants au sujet
du mode d'utilisation de la grue, sans qu'un accord ne puisse être trouvé (cf.
courrier du conseil des constructeurs à la municipalité du 23 décembre 2015), un
surcoût financier conséquent résultant apparemment des exigences posées par les
recourants (F.________  chiffrait à 85'273 fr. la plus-value pour le non survol
de la parcelle n° 217; cf. annexe 6 aux observations des constructeurs). A cela
se sont ajoutées des discussions et une expertise concernant les mesures à
prendre pour garantir la stabilité du mur séparant les parcelles n° 215 et 217.
Ces évènements n'ont apparemment pas permis la reprise des travaux durant
l'automne 2015. Par la suite, au mois de décembre 2015, les constructeurs ont
décidé de suspendre le chantier "
afin de se donner le temps de
réfléchir à la suite à donner à ce projet
" (cf. courrier du conseil
des constructeurs à la municipalité du 23 décembre 2015 précité). On relève
que, à cette époque, les constructeurs élaboraient un second projet
d'agrandissement de leur maison (pouvant être compris comme la suite de celui
ayant fait l'objet du permis de construire n° 45/2012), projet qui a été déposé
le 31 mai 2016 auprès de la commune puis mis à l'enquête publique au mois de
juillet 2016 et qui a abouti à l'octroi le 8 novembre 2016 du permis n°
141/2016 (annulé ensuite par la CDAP). On peut dès lors comprendre que les
constructeurs aient décidé d'attendre le résultat de la procédure relative à ce
nouveau projet avant de reprendre les travaux et de les coordonner de manière à
mener à bien conjointement les travaux afférents aux deux permis de construire,
option qui apparaît cohérente. Dans le cadre de la procédure de recours
relative au permis n° 141/2016, la municipalité a au demeurant interdit la
reprise des travaux concernant le permis de construire n° 45/2012 (cf. décision
du 5 mai 2017), ce qui confirme les liens existants entre les deux projets. Dans
ces conditions, on peut admettre
prima facie
que le fait que les travaux
ne soient pas poursuivis dans des délais usuels repose sur des motifs
suffisants et qu'un retrait du permis de construire n° 45/2012, en application
de l'art. 118 al. 3 LATC n'entre pas en considération. En tous les cas, on ne
saurait
a priori
considérer que la municipalité a abusé du pouvoir
d'appréciation dont elle dispose en renonçant à retirer le permis de construire
en application de cette disposition.
8.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté
et la décision attaquée confirmée.
Les frais et les dépens sont mis à la charge de la
partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al. 2 LPA-VD). En l'occurrence, les
frais de justice seront supportés par les recourants, qui succombent. Ces
derniers verseront en outre des dépens à la Commune de Chexbres, qui a procédé
avec l'assistance d'un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Chexbres du 18 août 2017 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de A.________ et B.________, débiteurs solidaires.
IV.
A.________ et B.________, débiteurs solidaires, verseront à la commune
de Chexbres une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 25 avril 2018
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.