vd_omni · AC.2010.0303 · 2012-07-04 · fr

SALVAT/Service des forêts, de la faune et de la nature, Municipalité de Bourg-en-Lavaux | Un ordre de remise en état (suppression d'un reboisement) ne saurait être ordonné sur la base de la LLavaux en l'absence de toute disposition spécifique dans le règlement communal. Une disposition générale prévoyant que la LLavaux s'applique pour tout ce qui ne figure pas dans le règlement n'est pas suffisante.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.07.2012 AC.2010.0303

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
4 juillet 2012
Composition
M. François Kart,
président
; M. Antoine Thélin, assesseur et Mme
Silvia Uehlinger, assesseure,
recourante
Christina SALVAT,
à Grandvaux, représentée par Me Frank TIECHE, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Municipalité de
Bourg-en-Lavaux,
représentée par Me Jacques
BALLENEGGER, avocat à Lausanne,
autorité concernée
Service des forêts,
de la faune et de la nature,
Objet
protection de l'environnement
Recours Christina SALVAT c/ décision de
la Municipalité de Grandvaux du 17 septembre 2010 (entretien des parcelles
1'668 et 1'669 de Grandvaux)
Vu les faits suivants
A.
Christina Salvat est propriétaire des parcelles n°
5668 et 5669 de la Commune de Bourg-en-Lavaux (anciennement parcelles n° 1668
et 1669 de la Commune de Grandvaux), d’une surface de respectivement 21'880 m
2
et 22'493 m
2
, sises à la route des Crêts. Ces deux parcelles,
sises en amont de la route des Crêts de Leyron, sont affectées en zone agricole
selon le plan d’affectation communal et se trouvent dans le périmètre du Plan
de protection de Lavaux. Elles se situent dans les hauts du territoire de l’ancienne
commune de Grandvaux, en amont de l’autoroute A1, dans un terrain en forte
pente. La partie supérieure des deux parcelles se trouve à proximité du sommet
du coteau orienté vers le lac Léman. L’environnement dans lequel elles
s’inscrivent comprend des surfaces boisées, des prés et des terrains bâtis de
villas, notamment au sud et à l’est, de l’autre côté de la route des Crêts. Une
forêt, faisant partie du massif forestier de Crêt Leyron, occupe la partie
ouest des parcelles n° 5668 et 5669. La parcelle n° 5668 supporte une maison
d’habitation, un garage et deux constructions annexes.
Des jeunes
buissons et arbustes, formant par endroit une végétation particulièrement
dense, occupent le terrain en forte pente sis devant la maison qui longe la
route des Crêts et descend en pente raide en direction de la route des Crêts de
Leyron. Une maison occupe la parcelle sise directement en amont, de l’autre
côté d’un chemin qui pénètre dans le massif forestier. Selon le registre
foncier, la parcelle n° 5668 comprend 10'538
m
2
en nature de
pré-champ et 10'913 m
2
en nature de forêt et la parcelle n° 5669
15'658
m
2
en nature de pré-champ et 6'835 m
2
en
nature de forêt.
B.
Dans un courrier du 25 janvier 2008 adressé à la
Commune de Grandvaux, plusieurs propriétaires voisins se sont plaint du fait
que la parcelle n° 5668 ne faisait pas l’objet d’un entretien suffisant. Ils
relevaient que la fauche du pré n’avait pas été réalisée et que les plantations
en bordure de propriété n’avaient pas été rabattues à la hauteur prévue par la
loi. Les auteurs de la lettre expliquaient que l’époux de la propriétaire
souhaitait laisser la végétation se développer naturellement et créer une
réserve protégée et que le garde forestier avait déclaré qu’en l’absence
d’entretien, la végétation serait classée en zone de forêt. Les voisins
s’opposaient à ce classement en invoquant une atteinte à la vue dont ils
bénéficiaient, une réduction de la luminosité et de l’ensoleillement, une
modification de l’apparence et de l’ambiance du quartier et une diminution de
la valeur de leur propriété. Ils demandaient à la commune de faire le
nécessaire pour que les travaux d’entretien prévus par la loi soient effectués.
Par courriel du 19 avril 2010, des
propriétaires voisins se sont à nouveau adressés à la commune pour signaler la présence
de différents matériaux accumulés sur la parcelle de Mme Salvat. Etait en outre
mentionné un défaut d’entretien du bois jouxtant leur parcelle qui impliquait
selon eux un risque de chute d’arbres morts sur leur propriété.
Le 20 mai 2010, des propriétaires
voisins ont écrit à Christina Salvat pour lui proposer d’effectuer à leur frais
un rabattage de la haie implantée le long du chemin d’accès à sa propriété afin
de préserver la vue dont ils bénéficiaient. Ils demandaient également une
nouvelle fois que le pré sis sur les parcelles n° 5668 et 5669 soit entretenu.
C.
En date du 17 septembre 2010, la Municipalité de
Grandvaux (ci-après : la municipalité) a rendu une décision dont la teneur
était la suivante :
"Nous
revenons sur les différents courriers que nous vous avons adressés ces
dernières années, et les séances qui se sont tenues sur place concernant le
problème de l'entretien de votre propriété.
Après de
nouvelles discussions, à ce sujet, en séance de Municipalité notamment, notre
Autorité a décidé de ne plus tolérer la situation que vous avez créée sur vos
parcelles, les laissant "à l'abandon" dans l'optique d'un reboisement
sauvage.
Pour appuyer sa
décision, la Municipalité se réfère aux articles 1 et 22 de la loi sur le plan
de protection de Lavaux, ceci dans l'objectif du respect d'un site aujourd'hui
mondialement classé.
Elle vous demande
de bien vouloir, à réception de la présente, mettre en œuvre des travaux de
nettoyage et de débroussaillage de votre propriété, ceci afin de lui rendre un
aspect propre et entretenu. Un délai pour la réalisation de ces travaux est
fixé au 31 décembre 2010."
D.
Par acte du 14 octobre 2010, Christina Salvat
s’est pourvue contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal en concluant à son annulation. Le Service des
forêts, de la faune et de la nature (SFFN) s’est déterminé le 14 décembre 2010.
Il relevait notamment la présence sur les parcelles d’une végétation composée
de jeunes arbustes et buissons (frênes, noisetiers, ronces) qui s’était
installée au fur et à mesure du retrait de la clôture du parc à mouton existant
sur la parcelle. Le SFFN demandait que cette végétation fasse l’objet d’une
procédure de constatation de nature forestière afin de distinguer les surfaces
auxquelles s’applique la législation forestière (dont la gestion lui incombe)
et celles concernées par la décision municipale. La municipalité a déposé sa
réponse le 17 décembre 2010 en concluant au rejet du recours. La recourante a
déposé des observations complémentaires le 31 janvier 2011.
Le 1er février 2011, le juge
instructeur a invité le SFFN à effectuer une constatation formelle de la nature
forestière des parcelles n° 5668 et 5669 en application de l’art. 10 de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo ; RS 921.0). Le SFFN a
donné suite à cette requête et a rendu une décision de constatation de nature
forestière le 10 janvier 2012. A cette occasion, il a levé l’opposition
formulée par Christina Salvat lors de la mise à l’enquête publique du plan de
constatation de la nature forestière des deux parcelles précitées qui s’était
déroulée du 28 juin au 28 juillet 2011. Cette décision n’a pas été contestée.
Il résulte de la décision de constatation de nature forestière que la surface
forestière de la parcelle n° 5668 est de 11059 m2 et celle de la parcelle n°
5669 de 7'186 m2. La décision constate notamment que les jeunes buissons et
arbustes occupant l’espace entre la maison et la route des Crêts ne sont pas
soumis au régime forestier.
La municipalité a déposé des
observations complémentaires le 23 avril 2012. Le Tribunal a tenu audience le 2
mai 1012. A cette occasion, il a été procédé à une vision locale. La
municipalité et la recourante ont encore déposé des détermination en date des
10 mai et 1er juin 2012. La municipalité a déposé d’ultimes observations le 4
juin 2012.
Considérant en droit
1.
Est litigieux l’ordre donné par la municipalité
de mettre en œuvre des travaux de nettoyage et de débroussaillage de la
propriété de la recourante afin de lui rendre un aspect propre et entretenu. La
recourante soutient que cet ordre se heurte à la garantie constitutionnelle de
la propriété au motif qu’il ne repose pas sur une base légale suffisante, qu’il
ne répond pas à un intérêt public et qu’il ne respecte pas le principe de la
proportionnalité. La municipalité conteste toute atteinte à la garantie de la
propriété en relevant que sa décision vise uniquement le maintien de la nature
de la parcelle et que l’usage que la recourante peut faire de son bien et la
valeur de ce dernier ne sont pas mis en péril.
2.                a) La propriété est
garantie par l’art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale (Cst ; RS 101).
Toute restriction à ce droit fondamental doit être fondée sur une base légale,
être justifiée par un intérêt public et être proportionnée au but visé (art. 36
al. 1 à 3 Cst. ; ATF 130 I 160 consid. 14.2 p. 362 ; 126 I 219
consid. 2a p. 221, consid 2c p. 221/222 et les arrêts cités).
La garantie de la propriété protège
notamment le droit de tout propriétaire de jouir de sa propriété comme il
l’entend (cf. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, Droit
constitutionnel suisse, vol II, 2e éd., ch. 801 p. 379). En l’occurrence,
contrairement à ce que soutient l’autorité intimée, l’ordre de procéder au
nettoyage et au débroussaillage des parcelles de la recourante porte atteinte à
cette faculté et implique dès lors une restriction à la garantie de la propriété
dont la recourante peut se prévaloir. Il convient par conséquent d’examiner en
premier lieu si cet ordre repose sur une base légale suffisante.
b) aa) La décision attaquée
mentionne les art. 1 et 22 de la loi du 12 février 1979 sur le plan de
protection de Lavaux (LLavaux ; RSV 701.43 ; un projet de révision de
cette loi est actuellement en cours [voir loi du 29 novembre 2011 modifiant la
LLavaux, publiée dans la FAO du 9 décembre 2011 avec un délai référendaire au
18 janvier 2012]). Dans sa réponse au recours, la municipalité précise que la
décision attaquée se fonde sur les art. 22 et 16 let. c LLavaux. Elle relève
que, en application de ces deux dispositions, le reboisement d’une parcelle
sise dans le territoire agricole du plan de protection de Lavaux n’est possible
que s’il s’intègre au site. Elle souligne que la protection conférée au site de
Lavaux ne vise pas la préservation, voire le rétablissement de vastes surfaces
forestières. Au contraire, le but légal consiste selon elle à préserver
l’identité et les caractéristiques propres de Lavaux. Elle relève que ces
caractéristiques reposent principalement sur l’équilibre existant entre de
vastes surfaces viticoles, des surfaces agricoles et forestières, avec la
présence de villages principalement viticoles, et qu’il n’appartient pas à la
recourante de modifier ces caractéristiques à son gré, surtout dans un sens qui
n’est pas celui d’une amélioration. La recourante soutient pour sa part que les
art. 1 et 22 LLavaux ne prévoient aucune obligation de nettoyer, défricher ou
débroussailler une forêt.
L’art. 1 LLavaux a la teneur
suivante :
"Afin de
préserver l'identité et les caractéristiques propres de Lavaux, la présente loi
a pour buts:
-
de maintenir l'aire viticole et agricole à
l'intérieur du périmètre du plan, ainsi que de favoriser les activités y
relatives;
-
de favoriser l'équilibre entre populations
rurale et non-rurale ainsi qu'entre populations active sur place et active dans
d'autres régions;
-
de diminuer la dépendance à l'égard des centres urbains,
notamment en matière d’équipements collectifs;
-
de respecter le site construit et non construit,
en empêchant toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la
région de Lavaux;
-
d'assurer une sésure entre les régions fortement
urbanisées de Lausanne et de Vevey."
L’art. 22 LLavaux a la teneur
suivante :
"Les
constructions, installations, équipements et reboisements admissibles en
application des articles 15c', d', e', 16b à d', 17b', 20b', 21a' et 21d' ne
seront autorisés que si et dans la mesure où ils s'intègrent au site."
Les parcelles litigieuses font
partie du territoire agricole du plan de protection de Lavaux. L’art. 16
LLavaux prévoit que ce territoire est régi par les principes suivants :
a)
Il est destiné aux activités en relation avec la
culture du sol.
b)
Seules sont autorisées les constructions en
relation avec la culture du sol.
c)
La configuration du sol peut être modifiée mais
l'arborisation est maintenue; cette disposition ne s'applique pas aux arbres
fruitiers. Des reboisements sont en outre possibles.
d)
Les équipements d'intérêt public dont la
localisation s'impose dans ce territoire peuvent être autorisés.
Aux termes de l’art. 59 du
règlement communal sur le plan d’affectation et la police des constructions du
19 juin 1985 (ci-après : le règlement communal), qui figure dans les
dispositions transitoires et finales du règlement :
"
Pour tout ce qui ne figure pas dans le
présent règlement, les dispositions de la LATC et de son règlement
d’application (RATC), ainsi que les législations fédérales et cantonales en
matière de construction, d’aménagement du territoire, forestière, routière, de
protection de l’environnement et de la loi sur le plan de protection de Lavaux
demeurent applicables.
"
.
bb)
La
LLavaux,
entrée en vigueur le 9 mai 1979,
s'applique à un paysage qui fait partie des zones à protéger au sens
de l'art. 17 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700)
(cf. AC. 2010. 0318 du 23 novembre 2011 consid. 9b ; AC.2008.0052 du
5 septembre 2008 consid. 3a; AC.2008.0006 du 13 février 2009
consid. 4a; AC.2006.0165 du 15 février 2007 consid. 1b). Cette loi
a pour but de préserver l'identité et les caractéristiques propres
de Lavaux et de respecter le site construit et non construit, en empêchant
toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la région de
Lavaux (art. 1). Elle définit des principes matériels qui déterminent les
conditions applicables aux divers territoires qu'elle délimite (viticole,
agricole, d'intérêt public et d'équipements collectifs, de villages et hameaux,
de centre ancien de bourgs et d'agglomération).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral
(ATF 113 Ib 299 consid. 2b; ég. 114 Ib 100 consid. 3a; 129 II 413 consid. 3.9;
1P.328/2004 du 5 août 2004 consid. 5.2), la LLavaux équivaut
matériellement à un plan directeur cantonal au sens des art. 6 ss LAT. Un
tel plan lie les autorités dans leurs activités (art. 9 al. 1 LAT et 31 al. 1 LATC;
art. 4, 6 et 7 LLavaux). Il ne fixe en revanche pas définitivement le sort des
parcelles, dont le mode d'utilisation doit être précisé dans les plans
d'affectation, qui seuls ont force obligatoire à l'égard des particuliers (art.
21 al. 1 LAT). Une fois le plan d'affectation régulièrement adopté par
l'autorité compétente, seul celui-ci fait foi. L'art. 34 al. 2 LLavaux prévoit
certes que l'autorisation est refusée si le projet est contraire aux principes
de la loi. Cette disposition ne règle cependant que la situation transitoire
précédant l'adoption des plans et règlement communaux (art. 34 al. 1 1
ère
phrase LLavaux; Bulletin officiel des séances du Grand Conseil [BGC], automne
1978, p. 1316). La loi fixait en effet aux communes un délai d'une année pour
établir des plans d'affectation et des règlements dans lesquels
"les
territoires et les principes qui leur sont applicables
[seraient]
transposés"
(art. 7 al. 1 LLavaux, en relation avec l'art. 6 al. 1
LLavaux). Il résulte de ce qui précède que nul ne peut en principe se prévaloir
directement d'une violation de la LLavaux (cf.
AC.
2010. 0318 du 23 novembre 2011 consid. 9b
; AC.2008.0292
du 12 janvier 2010 consid. 5b; AC.2008.0291 du 19 juin 2009
consid. 2b; AC.2006.0292 du 10 août 2007 consid. 4b et c).
cc) Dès lors que la LLavaux a la
portée matérielle d’un plan directeur, ses dispositions ne sauraient
s’appliquer directement à un propriétaire. Elles ne sauraient ainsi fonder un
ordre de remise en état ou une obligation pour le propriétaire d’une parcelle
sise dans le périmètre du plan de protection d’adopter un certain comportement.
Seule une transcription des dispositions de la LLavaux dans un règlement
communal peut créer la base légale requise pour une obligation de ce type.
En l’espèce, le règlement communal
sur les constructions comprend une disposition qui prévoit, de manière générale,
l’application de la LLavaux pour tout ce qui ne figure pas dans le règlement
(art 59). On constate que cette disposition, qui figure dans les dispositions
transitoires et finales du règlement, ne répond pas à l’exigence selon laquelle
les territoires prévus par la LLavaux et les principes applicables à ces
territoires devaient être transposés dans les plans d’affectation et les
règlements communaux dans un délai d’une année. Compte tenu du caractère
manifestement transitoire de cette disposition, la municipalité ne saurait dès
lors se fonder sur l’art. 59 du règlement communal pour appliquer directement
la LLavaux à un propriétaire plus de 30 ans après son entrée en vigueur.
Vu ce qui précède, on constate que
la décision rendue par la municipalité le 17 septembre 2010 ne repose pas sur
une base légale suffisante et le recours doit par conséquent être admis pour ce
motif.
3.                Par surabondance, on
relèvera qu’il apparaît douteux que l’absence d’entretien de la parcelle et le
fait de laisser la végétation se développer constituent un reboisement au sens
de l’art. 16 let. c LLavaux. Un reboisement implique en effet a priori un
comportement actif du propriétaire, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.
Pour ce qui est de l’impact
paysager du développement de la végétation reproché à la recourante, on note
que sa parcelle se situe pratiquement au sommet du coteau tourné vers le lac,
en dessus des vignes, dans un secteur qui se caractérise notamment par la
présence de surfaces forestières. Le secteur dont la municipalité exige l’entretien
jouxte ainsi directement une forêt. Dans ce contexte, on ne saurait  considérer
que le développement de la végétation reproché à la recourante pose un problème
d’intégration au site ou qu’il soit susceptible de porter atteinte au caractère
et à la beauté de la région de LLavaux. Même si ces dispositions étaient directement
applicables, il n’apparaît ainsi pas que la décision attaquée pourrait
valablement se fonder sur les art. 1, 16 et 22 LLavaux. Le même constat peut
être fait en ce qui concerne les dépôts existant sur la parcelle. La vision
locale a en effet montré qu’ils sont de peu d’importance et qu’ils n’ont pas d’impact
significatif sur le plan paysager.
4.                Il résulte de ce qui
précède que le recours doit être admis et la décision attaquée annulée. Vu le
sort du recours, les frais sont mis à la charge de la Commune de
Bourg-en-Lavaux. Dès lors que la constatation formelle de la nature forestière
a été ordonnée d’office par le juge instructeur dans le cadre de la procédure
de recours, les frais comprennent les honoraires du géomètre mis en œuvre par
le SFFN, soit 3'229 fr. On relève à cet égard que l’on ne se trouve pas dans
une des hypothèses prévues à l’art. 3 de la loi forestière du 19 juin 1996
(LVLfo ; RSV 921.01) où les frais de la constatation de la nature
forestière doivent être mis à la charge du propriétaire (demande de permis de
construire, nouvelle mensuration cadastrale, atteinte illicite à l’aire
forestière). La Commune de Bourg-en-Lavaux versera en outre des dépens à la
recourante, qui a agi par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Municipalité de Grandvaux du
17 septembre 2010 est annulée.
III.
Un émolument de 5'729 (cinq mille sept cent
vingt neuf) francs est mis à la charge de la Commune de Bourg-en-Lavaux.
IV.
La Commune de Bourg-en-Lavaux versera à Christina
Salvat une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 4 juillet 2012
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.