vd_omni · AC.2023.0179 · 2024-08-29 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Coppet, B.________ | Permis de construire délivré pour la constructions de trois bâtiments en zone à bâtir. Réalisation dans ce cadre d'un chemin d'accès en partie en zone agricole. Recours contre la décision du SDT ordonnant la supression de ce chemin. Constat que le chemin litigieux n'a pas été autorisé valablement dans le cadre de la procédure relative au permis de construire les trois bâtiments dans la mesure où le formulaire de demande de permis de construire n'indiquait pas que des travaux étaient réalisés en dehors de la zone à bâtir et que ceci ne résultait au surplus pas clairement des plans. Pas de violation du principe de la bonne-foi (consid. 2). Constat que le chemin litigieux sert essentiellement aux véhicules d'urgence et que sa supression peut être ordonnée dès lors qu'il existe une solution alternative (consid. 3). L'ordre de remise en état est conforme au principe de proportionnalité (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.08.2024 AC.2023.0179

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 août 2024
Composition
M. François Kart, président; M.
Jacques Haymoz, assesseur, et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme
Nadia Egloff, greffière.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Me Guillaume ETIER, avocat à Genève,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Coppet,
représentée
par Me Jean-Yves SCHMIDHAUSER, avocat à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________
à
********
représenté par Me Jean-Louis COLLART, avocat
à Genève.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 1
er
mai 2023 ordonnant des remises en
état sur la parcelle n° ******** de la Commune de Coppet
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° ******** de la Commune
de Coppet, d'une surface de 107’072 m
2
. Cette parcelle est
principalement colloquée en zone agricole. La partie en zone agricole comprend
des champs, prés et pâturages ainsi que plusieurs bâtiments qui étaient utilisés
en relation avec l’exploitation d’un parc avicole, exploitation qui a cessé en
2009. La partie nord-est de la parcelle est affectée à la zone à bâtir régie
par le Plan partiel d’affectation "Aux vues-En Bochattet-Les Bernodes"
en vigueur depuis 2016 (ci-après: le PPA).
B.
En 2018, à l’occasion d’une division parcellaire, trois nouvelles
parcelles ont été créées (n
os ********
, ******** et ********) sur
lesquelles sont érigés trois bâtiments d’habitation comprenant chacun huit
logements mis en location, bâtiments achevés en 2020 (procédure CAMAC
n°170'841). Ces trois parcelles, comprises dans le périmètre du PPA, sont
enclavées dans la parcelle n° ********. En relation avec la construction
de ces trois bâtiments, un chemin en arc de cercle a été créé du côté ouest des
bâtiments (côté Jura), en partie en zone agricole sur la parcelle n° ********.
Ce chemin a été aménagé pour pouvoir être emprunté par des véhicules lourds,
notamment des véhicules de secours (ambulances, pompiers).
Il relie les
nouveaux bâtiments à une ancienne route goudronnée, sise en zone agricole, qui
permet notamment de rejoindre la gare de Coppet. Le chemin en question figurait
sur le plan de situation mis à l’enquête publique lors de la construction des
trois bâtiments sur les parcelles n
os ********
,******** et ********,
sans être mis en évidence comme cela aurait dû être le cas dès lors qu’il
s’agissait d’un nouvel aménagement.
C.
Le 21 mai 2021, à la suite de la dénonciation d’un voisin, la Direction
générale du territoire et du logement (DGTL) a informé A.________ du fait qu’il
avait été porté à sa connaissance qu’un chemin avait été créé et/ou amélioré
pour desservir les immeubles sis sur les parcelles n
os ********
,********
et ********. Rappelant que la parcelle n° ******** était en grande partie
située en dehors de la zone à bâtir, elle constatait que plusieurs points
posaient problème et lui demandait par conséquent de la renseigner sur
l’historique des travaux et les modifications entreprises, de lui fournir la
liste exhaustive des différents aménagements et objets présents sur la parcelle
et de lui remettre un dossier photographique.
La Municipalité de Coppet (ci-après: la
municipalité) s’est déterminée au sujet de ces aménagements le 22 juin 2021.
Elle a notamment mentionné un chemin d’accès aux parcelles n
os ********
,********
et ******** qui aurait été autorisé par le permis de construire CAMAC n° 170'841.
Cet élément a été confirmé par C.________, époux de A.________, dans des
déterminations du 29 juin 2021.
Le 2 juin 2022, la DGTL a informé A.________ des
constructions et aménagement réalisés sans autorisation que son instruction
avait mis en évidence, soit le radier restant du bâtiment ECA n° ******** et
deux chemins piétonniers. A.________ s’est déterminée sur ces éléments par
l’intermédiaire de son conseil le 2 août 2022.
D.
Par décision du 1
er
mai 2023, la DGTL a ordonné plusieurs
mesures de remise en état relatives à la parcelle n° ********, soit pour
l’essentiel la suppression du radier restant du bâtiment ECA n° ******** ainsi
que des buis plantés à l’est de celui-ci et la suppression de deux chemins
piétonniers, soit notamment le chemin en arc de cercle desservant les bâtiments
sur les parcelles n
os ********
,******** et ******** (ci-après: le
chemin en arc de cercle ou le chemin litigieux). Le chiffre 3 du dispositif de
la décision prévoit que ce chemin doit être supprimé et les matériaux évacués
dans un lieu approprié et que le terrain doit être réensemencé. A l’appui de sa
décision, la DGTL mentionne la jurisprudence selon laquelle les équipements en
lien avec la zone à bâtir (routes privées, places de stationnement, terrasses,
chemin, cabanon de jardin, bûcher, serres, couverts, balançoires et toboggans,
piscine, étang, mouvement de terre, mur, etc.) en rapport direct avec des
constructions situées en zone à bâtir doivent être exclusivement prévus à
l’intérieur de cette dernière. Pour ce qui est du chemin en arc de cercle, elle
relève que, s’il figure sur le plan de situation du dossier CAMAC 170'841, le
dossier le concernant ne lui a pas été soumis dès lors que le formulaire
général mentionnait, à tort, que le projet ne comprenait pas de travaux situés
hors de la zone à bâtir. Elle souligne que, si tel avait été le cas, elle
n’aurait pas délivré l’autorisation spéciale cantonale requise pour les
constructions hors zone à bâtir. Pour ce qui est de la remise en état du
chemin, elle fait valoir, sous l’angle du principe de proportionnalité, que
l’intérêt public à la séparation du bâti et du non-bâti l’emporte sur l’intérêt
des habitants à l’utilisation du sentier, ceux-ci pouvant emprunter des chemins
situés dans la zone à bâtir. Le chiffre 4 du dispositif de la décision impartit
à A.________ un délai au 15 septembre 2023 pour procéder aux mesures de remise
en état.
E.
Par acte du 1
er
juin 2023, A.________ (ci-après: la
recourante) a recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision de la DGTL du 1
er
mai
2023. Elle conclut à l’annulation des chiffres 3 et 4 du dispositif. Elle
indique notamment que le chemin litigieux a été aménagé pour pouvoir être
emprunté par des véhicules lourds, quand bien même l’utilisation qui en est
faite est, au quotidien, très légère (passage à pied, avec poussette, avec vélo
et scooter de la Poste). Elle précise également que le chemin litigieux était
inclus dans le projet de construction sur les parcelles n
os ********
,********
et ******** faisant l’objet du permis de construire 170'841.
La DGTL a déposé sa réponse le 5 juillet 2023. Elle
conclut au rejet du recours.
La municipalité a déposé des déterminations le 16
août 2023. Tout en s’en remettant à justice sur le fond, elle souhaite qu’une
solution légale, mais pragmatique, soit trouvée entre l’Etat et la propriétaire.
Elle explique que le chemin litigieux, uniquement piétonnier ou pour les accès
d’urgence, raccorde les trois parcelles bâties au chemin existant à proximité
sis en zone agricole en précisant que ce chemin permet aux habitants des immeubles
de se rendre aisément à pied à la gare de Coppet.
La recourante et la DGTL ont déposé des observations
complémentaires en date des 22 septembre et 9 octobre 2023.
Par courrier du 12 octobre 2023, le conseil de B.________
a informé la CDAP du fait que son mandant avait été partie à la procédure qui
avait abouti à la décision attaquée du 1
er
mai 2023, qu’il avait été
informé par la DGTL de la procédure pendante devant la CDAP et qu’il était
également partie à la procédure. Il a été ajouté aux parties à la procédure en
tant que tiers intéressé.
Le 24 octobre 2023, la recourante a produit une
attestation du Service de Défense Incendie et de Secours (SDIS) de Terre-Sainte
dont il ressort que le chemin litigieux est nécessaire pour les
sapeurs-pompiers. La DGTL s’est déterminée sur cette attestation le 15 novembre
2023. Elle soutient qu’un accès pour les véhicules de secours pourrait être
créé en zone à bâtir en précisant qu’elle consentirait à prolonger le délai de
remise en état afin de permettre à la recourante d’obtenir un permis pour
réaliser un nouvel accès. Elle mentionne deux accès alternatifs, dont un
pouvant prendre place perpendiculairement au chemin existant, à l’ouest (côté Jura).
B.________ a déposé des déterminations le 31 octobre
2023. Il conclut au rejet du recours.
Le tribunal a tenu
une audience le 8 février 2024 en présence des parties. Le procès-verbal de
l’audience a la teneur suivante:
"
L'audience
débute à 9h15 sur la parcelle n° 300 de la Commune de Coppet. Il n'y a pas de réquisition
d'entrée de cause. A la demande du président, Mme Samson
[juriste à la DGTL]
confirme que s'agissant du chemin en arc de
cercle qui fait l'objet du litige, la remise en état exigée par la DGTL ne
concerne que la partie de celui-ci située hors zone à bâtir.
La cour et les parties se rendent
devant la partie litigieuse dudit chemin. M. C.________ désigne
approximativement la limite entre la zone à bâtir et la zone agricole. M. C.________
explique que ce chemin a initialement été pensé pour les services de secours,
les camions de déménagement ou les facteurs et qu'il permet également de se
rendre à pied à la gare de Coppet, Mme A.________ ajoutant qu'il s'agit du
chemin le plus court pour y parvenir. Me Schmidhauser relève qu'il demeure
possible de rejoindre la gare de Coppet par d'autres chemins, qui impliquent
toutefois quelques détours. Mme Samson indique que le chemin litigieux ne
constitue pas un chemin nécessaire pour les piétons. Elle précise que la
décision attaquée a identifié de nombreux éléments (radier, limite, chemins) et
que c'est en raison d'un oubli que le chemin longeant la haie n'y a pas été
traité.
Me Collart fait valoir que le
chemin en cause n'est pas indispensable. Me Etier relève qu'il est important de
garder en tête qu'il a été conçu pour l'accès des pompiers et des urgences. Il
ajoute que la route goudronnée permet de rejoindre le parc avicole à proximité
et qu'il n'y a jamais eu d'exploitation à titre agricole. A la demande du
président, A.________ et C.________ confirment que les habitants des logements
sur les parcelles n
os
1393, 1934 et 1395 rejoignent la Route Suisse
par le Sud avec leurs véhicules. Me Etier indique que la partie litigieuse du
chemin a fait l'objet d'un compactage particulier destiné à permettre le passage
des véhicules lourds et qu'en cas d'enlèvement de cet aménagement, ces
véhicules ne pourront plus passer par là. Me Schmidhauser souligne qu'il ne
s'agit pas d'un chemin piétonnier. M. C.________ insiste sur le fait que ce
chemin a été réalisé pour des véhicules, qui peuvent s'avancer jusqu'à un
emplacement qu'il désigne. Il ajoute que depuis cet endroit les véhicules de
secours pourront déployer leurs tuyaux et utiliser l'hydrante existante. Mme
Samson relève que pour la DGTL l'intervention des services de secours pourrait
se faire différemment, moyennant certains coûts il est vrai.
Il est discuté des solutions
alternatives proposées par la DGTL. Mme Samson explique que l'une d'elles
consisterait à créer un accès par le jardin de la parcelle n° 1395, le long de
la limite de la zone à bâtir, solution visualisée par la cour et les parties.
Me Etier et M. C.________ objectent que le parking souterrain se trouve juste
en dessous et que la dalle du parking souterrain n'a pas été conçue pour
supporter le passage de véhicules lourds, comme des tonne-pompes. Mme Samson
indique que s'il est confirmé, ce qui est à vérifier, que la dalle du parking
souterrain ne permet pas un passage de véhicules lourds, cette solution n'entre
alors plus en ligne de compte. Elle ajoute qu'il existe une autre solution
alternative, au Sud-Est.
La cour et les parties parviennent
jusqu'au parking visiteurs/livraisons, devant la rampe d'accès au parking
souterrain. Mme Samson indique que pourrait être aménagé un chemin d'accès qui
longerait la haie existante, solution dont elle précise qu'elle ne serait
toutefois pas envisageable si la dalle du parking souterrain ne supporte pas le
passage de véhicules lourds, ce qui doit être établi. M. C.________ relève que
l'accès par le chemin qui fait l'objet du litige s'avère bien plus pratique en
cas d'urgence.
Le président évoque la possibilité
d'interpeller le SDIS quant à savoir si, en cas de suppression du chemin
litigieux, les services de secours ne seraient plus en mesure d'intervenir,
respectivement s'agissant de savoir si un autre accès moins pratique
permettrait tout de même une intervention des secours. Mme Samson intervient en
indiquant qu'il conviendrait également de demander au SDIS si les services de
secours pourraient intervenir depuis d'autres points. Mme A.________ relève que
dans le cas où le chemin litigieux devait être remis en état, les services de
secours ne pourraient plus intervenir par cet accès après des pluies
importantes. Me Schmidhauser souligne que la partie du chemin litigieux située
hors de la zone à bâtir ne représente que 10 m
2
et que sa
suppression remettrait en cause le concept incendie mis en place. Mme Samson
indique qu'un autre accès est probablement envisageable, mais que si le SDIS
devait confirmer que tel n'est pas le cas, la DGTL pourrait éventuellement
envisager une tolérance. Me Etier demande pourquoi une telle tolérance ne
pourrait pas être accordée déjà maintenant. Mme Samson répond qu'il n'a en
l'état pas été démontré qu'il n'existe pas d'autres alternatives. Me Collart
relève qu'il s'agirait de proposer une solution qui n'empiète pas sur la zone
agricole, en soulignant que ce ne sont pas les bons choix qui ont été faits
lors de la construction. Me Etier explique qu'une réflexion globale assez
intelligente a été faite, laquelle ne dérange personne, de sorte qu'on pourrait
même faire application d'une tolérance maintenant. Mme Samson répond que le
principe de la séparation du territoire bâti et non bâti est strict. Elle
ajoute que dans le cas présent, ce sont deux croix qui manquaient sur le
formulaire de demande de permis de construire et le chemin litigieux n'a pas
été indiqué comme nouveau sur les plans. Me Etier estime que la situation
paraît quelque peu ridicule au vu des 8 à 12 m
2
en cause.
Le président revient sur la prise
de position du SDIS qui a qualifié le chemin litigieux de «nécessaire» pour les
pompiers. Mme A.________ indique que le SDIS a dû évaluer le meilleur accès en
cas d'urgence. Mme Samson relève qu'il y a lieu d'examiner si une alternative
existe. Me Etier et Mme A.________ soulignent que l'accès existant constitue la
meilleure option pour les services d'urgences et de soins. Me Schmidhauser
insiste sur le principe de proportionnalité, en exposant que l'on n'a pas ôté
du terrain agricole, qu'il n'est question que de 10 m
2
, que le SDIS
considère que le chemin litigieux est nécessaire et que l'architecte a commis
une erreur. Me Collart objecte que le respect de la zone agricole est
fondamental, ce à quoi Me Schmidhauser répond qu'une interprétation de la
situation s'impose en fonction des circonstances.
L'audience est suspendue à 9h45.
Elle reprend à 9h55. Le président informe les parties que le tribunal va
interpeller le SDIS sur la question de savoir si, en cas de suppression de la
partie litigieuse du chemin en cause, les services de secours pourraient encore
intervenir. Il indique que la recourante sera pour sa part invitée à soumettre
les solutions alternatives proposées par la DGTL en annexe à ses déterminations
du 15 novembre 2023 à un ingénieur civil, lequel devra se déterminer sur leur
faisabilité, en motivant ses réponses. Mme Samson ajoute qu'il conviendrait
également de demander au SDIS si une intervention depuis d'autres points au Sud
est envisageable, soit depuis un olivier qu’elle indique. M. C.________ relève
que si la remise en état devait être confirmée, il renoncera quoi qu'il en soit
à réaliser un autre accès, en expliquant que les services de secours pourront
intervenir depuis le parking visiteurs/livraisons, même si cela s'avérera moins
pratique.
"
Invitées à se
déterminer à ce sujet, les parties ont indiqué qu’elles n’avaient pas de
remarques à formuler au sujet du procès-verbal de l’audience.
F.
Par courrier du 12 février 2024,
le juge instructeur a soumis au commandant du SDIS les questions suivantes:
"
1.
Est-ce que la suppression du chemin en question permettrait encore de votre
part une intervention depuis cet endroit (soit du côté ouest) conforme aux
prescriptions en matière incendie?
Si
tel n'est pas le cas, merci d'indiquer pour quels motifs (en indiquant, si
possible, quels sont les prescriptions qui ne seraient plus respectées).
2.
Une intervention conforme aux prescriptions en matière de protection incendie
est-elle possible depuis les accès existants du côté est des trois bâtiments ?
Si
tel n'est pas le cas, quels seraient les aménagements à réaliser de ce côté
pour que les prescriptions soient respectées.
"
Dans un courrier du
4 mars 2024, le commandant du SDIS a répondu comme suit :
"
Votre courrier du 12 février dernier a retenu toute mon attention et vous
trouverez mes explications ci-après axées principalement sur les problématiques
opérationnelles d'une intervention plutôt que sur les aspects liés aux
prescriptions en matière de protection incendie dont je n'ai malheureusement
que peu de connaissances.
Mon
analyse est la suivante:
Ce
chemin carrossable est une aide précieuse en cas d'intervention car il permet
de placer un véhicule lourd à cet endroit et donc de se rapprocher des
bâtiments en cas d'intervention, en particulier si l'utilisation d'une échelle
automobile est exigée dans ce secteur.
L'absence
de ce chemin nous contraindrait à établir une stratégie opérationnelle
différente pour accomplir notre mission avec une efficacité probablement
amoindrie.
Pour
des motifs de proximité et d'efficience, je recommande de ne pas supprimer ce
chemin.
L'accès
à des véhicules pompiers lourds n'est pas envisageable du côté est des trois
bâtiments en raison de la nature du terrain. Je n'ai malheureusement pas assez
de connaissances dans les prescriptions en matière de protection incendie liée
aux constructions de bâtiments pour répondre convenablement à votre question.
La Coordination Suisse des Sapeurs-Pompiers a édicté une directive intitulée
«
Directive
concernant les accès, surfaces de manœuvre et d'appui pour les moyens
d'intervention sapeurs-pompiers
»
qui pourra probablement apporter des réponses. Vous
trouverez cette directive à l'adresse
www.feukos.ch/fr/documents
.
"
G.
Le 12 février 2024, le juge
instructeur a invité la recourante à demander à son ingénieur civil si les deux
cheminements alternatifs pour l’accès des véhicules du feu mentionnés dans
l’annexe à l’écriture de la DGTL du 15 novembre 2023 étaient réalisables
statiquement vu le parking qui se trouve en dessous et à transmettre sa prise
de position au tribunal.
En annexe à une
écriture du 20 mars 2024, la recourante a produit une prise de position du
bureau d’ingénieurs civils qui était intervenu dans le cadre de la construction
des trois bâtiments sur les parcelles n
os
1393, 1394 et 1395.
Il en ressort que l’accès pompier projeté à l’ouest est en dehors de l’emprise
du garage souterrain et qu’il peut être réalisé. Dans son écriture, la
recourante relève que cet accès serait moins favorable que l’accès existant.
Elle relève également que l’accès alternatif se situe au droit d’une canalisation
qui sert d’évacuation du trop-plein d’eau de l’étang dans lequel l’eau de
drainage des champs se déverse (ci-après: la canalisation d’évacuation d’eaux
claires ou la canalisation). Elle précise que cette canalisation part de
l’étang et se dirige vers la rivière située à proximité en direction de
Lausanne.
La DGTL s’est déterminée le 11 avril 2024 sur
l’écriture de la recourante du 20 mars 2024.
Le 15 avril 2024, le juge instructeur a invité la
recourante à se déterminer sur la question de savoir si la présence de la
canalisation d’évacuation d’eaux claires
empêche
la réalisation du cheminement alternatif côté Jura. En cas de réponse positive,
la recourante était invitée à produire toutes pièces permettant de démontrer
cet empêchement. La recourante s’est déterminée le 1
er
mai 2024 en
produisant quelques photographies de la canalisation. Elle soutient que la
réalisation du cheminement alternatif côté Jura impliquerait nécessairement le
déplacement de la canalisation avec pour conséquence que l’évacuation
gravitaire ne serait plus possible et la réalisation de travaux en zone
agricole.
B.________ a déposé des déterminations les 21 avril
et 8 mai 2024.
La DGTL a déposé des déterminations le 24 mai 2024.
Se fondant notamment sur un plan de situation du projet de construction des
trois bâtiments sur les parcelles n
os
1393,1394 et 1395, elle relève
que la canalisation d’évacuation d’eaux claires longe la limite du PPA et qu’il
existe par conséquent une distance de 5 m entre le tracé de la canalisation et
la limite ouest de la dalle du parking souterrain. Elle en déduit que la
surface située entre la canalisation et le parking souterrain est suffisante
pour accueillir un nouvel accès pour les véhicules de secours.
Le 12 juin 2024, la recourante s’est déterminée sur
l’écriture de la DGTL du 24 mai 2024. Elle mentionne l’existence d’une "zone
technique" d’environ 1 m de large longeant la façade des immeubles qui
contient le drainage des bâtiments et permet de marcher sur leur pourtour sans
empiéter sur les jardins de la PPE. Ceci l’obligerait à "coller" le
nouvel accès à cette zone technique pour éviter de déplacer la canalisation.
Ceci aurait selon elle pour conséquence une réduction de la jouissance des
jardins de la PPE (et donc une obligation de modifier les baux) et la nécessité
de réaliser des travaux à proximité immédiate de la façade des bâtiments avec
des risques pour les aménagements existants et la statique des bâtiments.
Considérant en droit:
1.
En tant que propriétaire de la parcelle qui fait l’objet de l’ordre de
remise en état, A.________ a la qualité pour recourir au sens de l’art. 75 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36], applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD.
Interjeté en temps utile auprès de l'autorité
compétente, le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles
de recevabilité (cf. art. 79 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La recourante soutient que le chemin litigieux figurait sur les plans
mis à l’enquête publique dans le cadre de la procédure qui a abouti à
l’autorisation de construire les bâtiments sur les parcelles n
os
1393,1394
et 1395 (n° CAMAC 170'841) et que ces plans indiquaient sans équivoque que le
tracé du chemin sortait du périmètre du PPA. Elle en déduit que l’autorisation
de construire délivrée par la "CAMAC" incluait le chemin et
l’autorisation requise pour les constructions hors de la zone à bâtir. Elle
fait également valoir que les autorités cantonale et communale connaissent très
bien les lieux et étaient par conséquent parfaitement au clair sur ce qu’elle
entendait réaliser. Elle soutient par conséquent que l’ordre de supprimer le chemin
litigieux viole le principe de la bonne foi.
a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 de la loi du 22
juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour tous les projets
de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente
décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une
dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 de la loi vaudoise
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC;
BLV 700.11]). Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les
constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être construites,
reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur destination, sans
autorisation spéciale; l'autorité compétente est le département cantonal (cf.
art. 121 let. a LATC), respectivement la DGTL.
b) Le principe de la bonne foi protège le citoyen
dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,
lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un
comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.
3 et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49
consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1). Selon la jurisprudence, un renseignement
ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à
consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur,
à condition que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à
l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans
les limites de ses compétences et que l'administré n'ait pas pu se rendre
compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore
qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut
pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de
préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où
l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit
objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance
(ATF 143 V 95 consid. 3.6.2; 141 V 530 consid. 6.2; 137 II 182 consid. 3.6.2;
TF 1C_183/2018 du 22 juillet 2019 consid. 3.1).
Le droit à la protection de la bonne foi peut aussi
être invoqué en présence simplement d'un comportement de l'administration,
notamment en cas de silence de l'autorité dans une situation de fait contraire
au droit, pour autant que celui-ci soit susceptible d'éveiller chez
l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1;
TF 1C_307/2019 du 3 avril 2020 consid. 5.1).
La
précision que l'attente ou l'espérance doit être "légitime" est une
autre façon de dire que l'administré doit avoir eu des raisons sérieuses
d'interpréter comme il l'a fait le comportement de l'administration et
d'en déduire les conséquences qu'il en a tirées (TF 1C_251/2015 du 1
er
février 2016 consid. 3.1.1).
Tel n'est notamment pas le cas s'il
apparaît, au vu des circonstances, qu'il devait raisonnablement avoir des
doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce
sujet auprès de l'autorité (TF 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1). Il ne
suffit pas que, pendant un certain temps, l'autorité tolère, c'est-à-dire
n'intervienne pas à l'encontre d'un état de fait illégal, et encore moins que,
par ignorance ou faute d'actualité du problème, elle soit en quelque sorte
restée neutre. Il faut qu'elle manifeste d'une manière ou d'une autre sa position.
Il n'est pas nécessaire pour autant qu'elle le fasse par un acte explicite;
elle sera liée si l'administré, sachant qu'elle est au courant, peut de bonne
foi conclure de son mutisme qu'elle considère la situation comme régulière ou
qu'elle a renoncé à exiger l'exécution de la prestation qu'il doit (Pierre
Moor, Droit administratif, Berne 2012, vol. I, n° 6.4.2.3 p. 929; CDAP
AC.2019.0404 du 9 novembre 2020 consid. 7a; AC.2016.0290 du 21 septembre 2017
consid. 3a/aa).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un
principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports
juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect
de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; CDAP AC.2021.0047 du 4 mars 2022 consid. 7a).
c) En l’occurrence, il n’est pas contesté que le
chemin litigieux est soumis à autorisation de construire et qu’il a été réalisé
partiellement en dehors de la zone à bâtir. La construction de ce chemin
nécessitait dès lors une autorisation spéciale cantonale, autorisation qui est
dans la compétence de la DGTL (cf. art. 4 al. 3 let. a LATC). Si la constructrice
voulait inclure le chemin litigieux dans la procédure  CAMAC  170'841 qui a
abouti à la délivrance du permis de construire les trois bâtiments érigés sur
les parcelles n
os
1393, 1394 et 1395, il lui appartenait par
conséquent d’indiquer dans le formulaire de demande de permis de construire
qu’une partie des travaux étaient situés hors zone à bâtir (soit répondre
positivement aux questions posées sous chiffres 12, 102.1 et 102.2 de ce
formulaire), ce que son mandataire n’a pas fait.
Cette omission a eu pour conséquence que le dossier n’a
pas été soumis à la DGTL dans le cadre de la procédure CAMAC et que
l’autorisation spéciale cantonale requise n’a pas été délivrée. On peut au
surplus relever que, contrairement à ce que semble soutenir la recourante, le
fait que le projet incluait la réalisation d’un chemin d’accès en partie hors
de la zone à bâtir ne pouvait pas être déduit aisément des documents produits
dans le cadre de la demande de permis de construire, notamment des plans
d’enquête et du formulaire de demande de permis de construire. Ce dernier
mentionne ainsi comme objet de la demande la "construction de 3 immeubles
de 8 logements avec garage souterrain de 56 places dont 8 places visiteurs".
La cartouche du plan de situation du 6 juillet 2017 mentionne pour sa part que
le projet prend place dans un PPA, touche un secteur de protection des eaux üB
et est soumis à un degré II de sensibilité au bruit. On peut également relever
avec l’autorité intimée que, sur le plan de situation, les aménagements et
arbres à supprimer sont représentés en filigrane (jaune foncé), que les
constructions et raccordement projetés, ainsi que les arbres à planter, sont
représentés en couleur et que les accès figurent en jaune clair selon la
légende. Le chemin litigieux est pour sa part dessiné en noir et ne se
distingue pas des accès existants au moment du dépôt de la demande de permis de
construire, qui sont également représentés sur le plan de situation. Il ne se
distingue notamment pas du chemin d’accès déjà existant en 2017 auquel il est
relié à son extrémité nord. On ne pouvait dès lors pas saisir d’emblée que le
projet incluait la création d’un nouvel accès, en partie hors de la zone à
bâtir. A cela s’ajoute, comme le relève à juste titre l’autorité intimée, que le
chemin litigieux n’est pas non plus mentionné dans la légende, ni représenté en
couleur sur le plan des aménagements extérieurs. Pour le surplus, on ne saurait
suivre la recourante lorsqu’elle soutient que les services de l’Etat concernés
avaient une connaissance des lieux qui aurait dû les amener à comprendre qu’un
nouvel accès était créé partiellement en dehors de la zone à bâtir.
d) Vu ce qui précède, on ne saurait considérer que
les services de l’Etat ont commis une erreur en n’identifiant pas que le projet
faisant l’objet de la procédure CAMAC  170'841 incluait la réalisation d’un nouveau
chemin partiellement en dehors de la zone à bâtir et devait par conséquent être
soumis à la DGTL. Quoi qu’il en soit, la recourante ne peut pas se prévaloir
d’une autorisation qui lui aurait implicitement été octroyée par l’autorité
cantonale compétente en matière d’autorisation de construire hors de la zone à
bâtir, étant souligné que la structure dénommée "CAMAC" n’est pas un
service de l’état compétent pour rendre des décisions. La recourante ne peut
pas non plus se prévaloir d’une promesse émanant de la DGTL qu’une autorisation
allait lui être délivrée pour l’aménagement litigieux. Partant, son grief
relatif à une violation du principe de la bonne foi n’est pas fondé.
3.
La recourante soutient que, en refusant de délivrer l’autorisation spéciale
cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, la DGTL abuse
de son pouvoir d’appréciation. Elle fait valoir que, vu l’endroit où se situe
le chemin litigieux, le refus de délivrer cette autorisation ne peut pas se
justifier par l’intérêt agricole du secteur concerné. Se référant au chiffre 3
du dispositif de la décision attaquée, elle relève que la DGTL semble vouloir
imposer la remise en état du chemin "
sur les parcelles 1393, 1394 et
1395
"
.
Elle fait valoir qu’une telle remise en état ne peut pas
être ordonnée par la DGTL puisque les parcelles n
os
1393, 1394 et
1395 sont en zone à bâtir. Elle soutient que, cas échéant, une remise en état
ne peut être ordonnée que pour la partie du chemin sise en dehors de la zone à
bâtir. Se référant à une attestation du Commandant du SDIS, elle soutient enfin
que le maintien du chemin est nécessaire pour les véhicules de secours
(ambulances, pompiers, etc.), ceci compte tenu notamment de la position des
bornes hydrantes. Elle met également en avant l’intérêt du chemin en ce qui
concerne la mobilité douce, ce dernier permettant notamment aux habitants des
bâtiments sis sur les parcelles n
os
1393, 1394 et 1395 d’accéder à
pied à la gare de Coppet. Cet élément lié à la mobilité douce est également mis
en avant par la municipalité.
a) aa) Les routes qui, comme c’est le cas du chemin
litigieux, équipent une zone à bâtir doivent être érigées à travers les
terrains construits et non pas sur des terrains sis en dehors de la zone à
bâtir. Des exceptions ne sont admises – restrictivement – qu’en présence de
circonstances particulières qui indiquent que l’implantation des routes en
dehors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (art. 24 al. 1 let.a
LAT) (cf. TF 1A.312/2005 in BR/DC 3/07 n°257 et JDT 2007 I p. 296).
bb) L'art. 24 LAT prévoit qu'en dérogation à l'art.
22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire peuvent être délivrées
pour de nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement
d'affectation si l'implantation de ces constructions ou installations hors de
la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose (let. b).
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT (
Standortgebundenheit
)
lorsqu'un emplacement hors de la zone à bâtir est dicté par des motifs
techniques, des impératifs liés à l'exploitation d'une entreprise, la nature du
sol ou lorsque l'ouvrage est exclu de la zone à bâtir pour des motifs
particuliers. Il suffit que l'emplacement soit relativement imposé par la destination
de l'ouvrage: il n'est pas nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en
considération; il doit toutefois exister des motifs particulièrement importants
et objectifs qui laissent apparaître l'emplacement prévu plus avantageux que
d'autres endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214
consid. 2.1 et les références citées). Seuls des critères objectifs sont
déterminants, à l’exclusion des préférences dictées par des raisons de
commodité ou d’agrément (ATF 129 II 63 consid. 2.2, 124 II 252 consid. 4a). L’examen
du lieu de situation imposé par la destination apparaît incomplet lorsqu’aucune
solution alternative, ni aucun emplacement alternatif n’ont été débattus (ATF
136 II 214 consid. 2.2 et les références citées; TF 1C_74 du 12 avril 2019
consid. 2.1). L'application de la condition de l'art. 24 let. a LAT doit être
stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de séparation du
bâti et du non-bâti (cf. ATF 124 II 252 consid. 4a, 117 Ib 270 consid. 4a, 379
consid. 3a; TF 1C_877/2013 du 31 juillet 2014 consid. 3.1.1).
b) En l’espèce, la partie du chemin litigieux sise
en dehors de la zone à bâtir n’est pas nécessaire pour accéder aux bâtiments
sis sur les parcelles n
os
1393,1394 et 1395, que ce soit à pied ou
avec des véhicules. Pour ce qui est de la mobilité douce, cet équipement est
apparemment utilisé par les occupants de ces bâtiments pour se rendre à la gare
de Coppet. Comme cela a pu être constaté lors de la vision locale, sa
suppression n’aura toutefois pas pour conséquence de rendre impossible ou
excessivement difficile cet accès pédestre à la gare.
De fait, le chemin litigieux semble essentiellement
être utile aux véhicules d’urgence, plus particulièrement pour les
interventions en cas d’incendie, ceci compte tenu notamment du positionnement
des bornes hydrantes. Dans sa prise de position du 4 mars 2024, le commandant
du SDIS indique ainsi que ce chemin constitue une aide précieuse en cas
d’intervention car il permet de placer un véhicule lourd à cet endroit et donc
de se rapprocher des bâtiments en cas d’intervention, en particulier en cas
d’utilisation d’une échelle.
c)
aa) Vu ce qui précède, il convient
d’examiner s’il existe un accès alternatif en zone à bâtir. L’instruction a
permis d’établir que tel était le cas. Pourrait ainsi être réalisé entre les
limites sud-ouest et nord-ouest du parking souterrain et la zone agricole un
accès adapté pour accueillir les véhicules de secours qui serait
perpendiculaire à l’accès existant. Comme le relève la DGTL dans ses déterminations
du 11 avril 2024, cet accès serait plus direct et aboutirait au même endroit
que le chemin litigieux. Une fois stationné, les véhicules se situeraient à une
distance identique de l’hydrante la plus proche.
bb)
Dans ses dernières écritures, la
recourante soutient que cet accès alternatif ne peut pas être réalisé en raison
de la présence
d’une canalisation qui sert à l’évacuation du trop-plein
d’eau de l’étang dans lequel l’eau de drainage des champs se déverse
.
Cet argument ne convainc pas. En effet, vu le
positionnement de cette canalisation, il reste
a priori
suffisamment de
place pour accueillir le nouvel accès tout en restant à l’extérieur du secteur
qui correspond à l’emprise du parking souterrain (secteur qui ne peut pas accueillir
des véhicules lourds pour des motifs de statique). Le fait que cet accès
pourrait empiéter sur les jardins de la PPE n’est pas déterminant. En outre, on
ne voit pas que la réalisation d’un nouvel accès à cet endroit puisse poser un
problème pour la statique des bâtiments ou pour "les aménagements
existants" comme la recourante tente de le soutenir dans sa dernière
écriture. Selon l’assesseur spécialisé du tribunal, le nouvel accès pourrait
également être réalisé en dessus de la canalisation, sans déplacer cette
dernière, cas échéant en la consolidant (en l’enrobant par exemple de ciment).
La présence de cette canalisation n’a ainsi pas empêché la réalisation au-dessus
d’elle du chemin qui fait l’objet de l’ordre de remise en état. On note à cet
égard qu’il s’agit d’une canalisation pour un trop-plein d’eau qui ne présente
pas les mêmes contraintes de protection qu’une canalisation d’eau potable par
exemple.
d)
Dès lors que la réalisation
en zone à bâtir d’un accès alternatif pour les véhicules de secours, notamment
ceux des pompiers, est techniquement et juridiquement possible, c’est à juste titre
que la DGTL a refusé de régulariser la partie du chemin litigieux qui se trouve
en dehors de la zone à bâtir. C’est toutefois à tort que le chiffre 3 du
dispositif de la décision attaquée prévoit que c’est la totalité du chemin en
arc de cercle desservant les bâtiments sur les parcelles n
os
1393,1394
et 1395, y compris la partie en zone à bâtir, qui doit être supprimée. Seule la
partie en zone agricole est en effet concernée par la procédure de remise en
état.
Dans ses dernières écritures la recourante indique
que, si son recours devait être rejeté, elle remettra en état le chemin
litigieux, mais qu’elle ne réalisera pas de nouvel accès, ce qui impliquera que
la remise en état se fera au préjudice des habitants des immeubles et de leurs
biens. On relèvera que ces considérations ne sont pas pertinentes s’agissant du
respect de la législation sur les constructions hors de la zone à bâtir, tout
en soulignant que la suppression de la partie du chemin qui se trouve en dehors
de la zone à bâtir n’empêchera pas une intervention des véhicules de lutte
contre le feu, même si cela sera "avec une efficacité probablement amoindrie"
selon les termes utilisés par le commandant des pompiers. Cette possibilité
d’une intervention des pompiers côté ouest même en l’absence de la partie du
chemin qui devra être remise en état a au demeurant pu être constatée lors de
la vision locale.
4.                Dans la mesure où la section du chemin
litigieux construite en zone agricole, qui a été réalisée sans l'autorisation
spéciale requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peut être régularisé
a
posteriori
, il reste à examiner la proportionnalité de l'ordre de remise en
état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. CDAP
AC.2012.0212 du 12 décembre 2012 consid. 10a; AC.2014.0240 du 14 juillet 2015
consid. 9a; AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 4a; AC.2013.0459
du 18 novembre 2014 consid. 3b et les références citées).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des
constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au
principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures,
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21
consid. 6, 123 II 248 consid. 3a/bb; cf. aussi TF 1C_61/2014 du 30 juin
2015 consid. 5.1; 1C_544/2014 du 1
er
avril 2015
consid. 4.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a, 111 Ib 213 consid. 6b; cf. aussi
TF précités 1C_61/2014 consid. 5.1 et 1C_544/2014 consid. 4.1).
b) En l’occurrence, on constate tout d’abord que, vu
le caractère trompeur et incomplet des plans et du formulaire de demande de
permis de construire déposés dans le cadre de la procédure CAMAC n° 170'841, la
recourante ne peut pas se prévaloir de sa bonne foi. Sur ce point, elle doit se
voir opposer les agissements de son mandataire. On relève au surplus que la
partie du chemin sise en zone agricole n’est pas de minime importance
puisqu’elle présente une longueur d’environ 18 m.
Vu ce qui précède, on ne saurait considérer que
l’ordre de remise en état serait disproportionné et remettre en question la
pesée des intérêts effectuée par l’autorité intimée. On rappelle à cet égard
qu’il existe un intérêt public important, maintes fois rappelé par la
jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace bâti et non
bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et à limiter le
nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf. ATF 132 II 21
consid. 6.4, 111 Ib 213 consid. 6b; TF 1C_61/2014 précité consid. 5.3; 1A.301/2000
du 28 mai 2001 consid. 6c in ZBl 103/2002 p. 364). Les constructions illégales,
contraires à la LAT, doivent en principe être démolies; à défaut, le principe
de la séparation du territoire bâti et non bâti serait battu en brèche et la
violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid. 6). Toujours en ce qui
concerne l'intérêt public, la jurisprudence considère que l'application du
droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte
que les autorités chargées de son application puissent le faire de manière cohérente
et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21
consid. 6.4).
5.                Les considérants qui précèdent conduisent
à l'admission partielle du recours, le chiffre 3 du dispositif de la décision
entreprise étant réformé en ce sens que seule la partie en zone agricole du
chemin en arc de cercle desservant les bâtiments sur les parcelles n
os
1393,1394
et 1395 doit être supprimée; la décision entreprise est maintenue et confirmée
pour le surplus.
Succombant pour l'essentiel, la recourante doit
s'acquitter de frais judiciaires réduits (art. 49 al. 1 LPA-VD). Elle a par
ailleurs droit à des dépens réduits, à la charge de l’Etat de Vaud (art. 55
LPA-VD). La recourante versera également des dépens réduits à B.________, dont
la qualité de partie a été admise et qui a conclu au rejet du recours.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du
1
er
mai 2023 est réformée en ce sens que le chiffre 3 de son
dispositif est modifié comme suit: "
La partie en zone agricole du
chemin en arc de cercle desservant les bâtiments sur les parcelles n
os
1393,1394
et 1395 doit être supprimée et les matériaux évacués vers un lieu approprié. Le
terrain doit être réensemencé.
"
Cette décision est confirmée
pour le surplus. La cause est renvoyée à la DGTL pour qu’elle impartisse un
nouveau délai pour procéder aux mesures de remise en état.
III.
Un émolument réduit de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
L’Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement,
versera à A.________ une indemnité réduite de 500 (cinq cents) francs à titre
de dépens.
V.
A.________ versera à B.________ une indemnité réduite de 1000 (mille)
francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 août 2024
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi
ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.