vd_omni · GE.1998.0148 · 1999-03-03 · fr

c/Municipalité de Montherod | L'inscription au contrôle des habitants est une décision administrative susceptible de recours. Il existe un intérêt pratique et digne de protection à faire contrôler d'emblée l'exactitude d'une inscription au contrôle des habitants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 03.03.1999 GE.1998.0148

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 3 mars 1999
sur le recours interjeté le 26 octobre 1998 par
A.________
, à
X.________,
contre
la décision de la
Municipalité de Montherod
du 14 octobre 1998 confirmant la décision du contrôle des habitants du 18
septembre 1998 l'inscrivant d'office sur le registre des habitants établis.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: Mme Isabelle
Guisan, présidente; M. Rolf Wahl et M. Antoine Thélin, assesseurs. Greffière:
Mlle A. Froidevaux.
Vu les faits suivants:
A.                     A.________, née le 16
avril 1935, habite la commune de X.________ depuis son mariage célébré en 1961.
Veuve depuis 1987, elle exerce une activité lucrative à Montherod (une heure
par jour à la poste de ladite commune). B.________, son fils, l'épouse de ce
dernier ainsi que leurs deux enfants vivent à X.________.
B.                    Le 18 septembre 1998, le
contrôle des habitants de Montherod a inscrit d'office l'intéressée sur son
registre des habitants établis avec effet au 1er octobre 1998 dans une décision
dont la teneur est la suivante :
"(...)
Faisant suite à nos divers échanges de courrier
et entretiens, nous constatons que vous n'avez toujours pas déposé vos papiers
dans la commune.
Aussi, conformément aux dispositions de
l'art. 9 alinéa 2 de la loi du 9 mai 1983 sur le Contrôle des
habitants, nous vous informons que nous vous inscrivons d'office sur le
registre des habitants établis dans notre commune,
dès le 1er octobre 1998
.
En effet, il est clair que le centre de vos
intérêts se trouve à Montherod, notamment deux critères déterminants sont
remplis, soit :
Durée des séjours à Montherod (en permanence et sans interruption
depuis 5 ans environ)
Vie familiale (même remarque que ci-dessus)
Nous vous rappelons que nous sommes tenus de
traiter tous les citoyens sur pied d'égalité et d'appliquer la loi uniformément
pour tous. Par conséquent, nous ne pouvions tolérer plus longtemps cette
situation. (...)"
C.                    A.________ a recouru
contre cette décision le 29 septembre 1998 auprès de la Municipalité de la
commune de Montherod (ci-après la municipalité). Son recours a été rejeté par
la municipalité dans une décision du 14 octobre 1998.
D.                    L'intéressée a interjeté
recours contre la décision susmentionnée auprès du Tribunal administratif le 26
octobre 1998. Elle invoque en substance avoir perdu son époux en 1987 dans
l'explosion de leur maison et avoir été soutenue, notamment financièrement, par
les habitants, les autorités et la paroisse de X.________ dans la
reconstruction de sa maison. Elle y occupe aujourd'hui un petit appartement,
dont elle a l'usufruit, dans la villa propriété de son fils. Ce dernier habite
également dans la maison avec sa famille. Bien que l'intéressée ait fait la
connaissance de M. C.________, buraliste de la poste de Montherod, qu'elle
tienne le ménage de ce dernier et exerce une activité lucrative dans cette
commune, son enracinement est à ses yeux à X.________ où se trouvent toutes ses
relations familiales et amicales. La recourante conclut par conséquent à
l'annulation de la décision attaquée.
E.                    L'autorité intimée a
déposé ses déterminations le 4 décembre 1998. Elle conclut au rejet du recours
en faisant notamment valoir que la recourante vit avec M. C.________ depuis
plus de cinq ans à Montherod, que la belle-fille de l'intéressée et ses petits
enfants viennent régulièrement dans cette commune pour lui rendre visite et que
le centre des intérêts de la recourante se situe donc à Montherod, X.________
ne devant être considérée que comme sa résidence secondaire. L'autorité intimée
invoque également le principe de l'égalité de traitement et le taux
d'imposition plus intéressant de la commune de X.________.
F.                     Le Tribunal
administratif a tenu audience le 20 janvier 1998, en présence de la recourante
et, pour la municipalité, de MM D.________, municipal de police et vice-syndic,
et E.________, municipal. A cette occasion, l'intéressée a produit une
correspondance adressée au tribunal le 2 novembre 1998.
Le tribunal a en outre
procédé à l'audition de deux témoins dont les déclarations peuvent être résumée
comme il suit :
"M. B.________
,
fils de la recourante né en 1965. Il expose notamment que sa mère garde ses
enfants, âgés de 2 1/2 et 4 1/2, et s'occupe du ménage de manière irrégulière
lorsque son épouse, qui n'exerce aucune activité lucrative, est absente
notamment pour faire des commissions ou pour aller chez le médecin. Sa mère
partage son existence entre Montherod et X.________, où se trouve la maison
familiale dans laquelle l'intéressée jouit d'un appartement en usufruit jusqu'à
son décès. Elle vit, soit "passe du temps", avec son ami, M.
C.________, domicilié à Montherod, qu'elle retrouve la matin très tôt à son
déjeuner. Elle dort parfois chez ce dernier. Le témoin n'est cependant pas en
mesure d'indiquer au tribunal la fréquence à laquelle sa mère dort à X.________
ou à Montherod, ni même un simple ordre de grandeur..
M. C.________
,
buraliste postal né en 1940. Il est l'ami de la recourante depuis 1989. Il
explique que A.________ travaille depuis deux ans et demi à concurrence d'une
heure par jour au bureau postal (soit 1/2 heure le matin et 1/2 le soir) pour
faire le ménage et trier le courrier. L'intéressée arrive à 6h15 le matin de
X.________, sauf lorsqu'elle dort chez lui en raison des conditions
météorologiques (brouillard, mauvais temps). Le témoin évalue à une petite
moitié les nuits que son amie passe dans sa maison. Lorsqu'elle se trouve chez
lui, sa belle-fille et ses petits enfants viennent parfois la voir pour prendre
le thé. C'est en revanche la recourante qui va rendre visite sa fille à Y.________,
où cette dernière réside avec ses quatre enfants. Le témoin ne connaît pas
d'autres relations de l'intéressée à Montherod, à l'exception de sa propre
soeur qui est factrice.
Les représentants de l'autorité intimée
font valoir que la situation litigieuse dure depuis 1989 et qu'il
s'agit essentiellement d'un problème d'équité par rapport aux autres citoyens.
Ils exposent que la recourante s'est annoncée au contrôle des habitants de
Montherod le 1er janvier 1990 et qu'elle y a été enregistrée comme personne en
séjour. A à leurs yeux cependant, elle passe plus de la moitié de ses nuits
dans leur commune. Aucun contrôle n'a toutefois été effectué. L'intéressée
participe également aux manifestations communales, aux cultes et part
fréquemment en vacances avec son ami C.________.
G.                    Le tribunal a délibéré à
huis clos.
H.                    Les arguments des
parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai
prescrit par l'art. 31 de la Loi vaudoise du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (ci-après LJPA), le recours est
intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.
2.                     a) En procédure
administrative, un recours ne peut être dirigé que contre une décision,
conformément à l'art. 29 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction
et la procédure administratives (ci-après : LJPA). Est une décision toute
mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce ayant pour objet de créer,
de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations, de constater
l'existence ou l'étendue de droits ou d'obligations, ou de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits ou obligations (art. 29 al. 2 LJPA). En d'autres termes, la
décision implique un acte étatique individuel qui s'adresse à un particulier et
qui règle de manière obligatoire et contraignante un rapport juridique concret
soumis au droit administratif (ATF 121 II 477 et les réf. cit.). La décision se
distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son
destinataire, des actes qui n'affectent les droits ou les obligations de
personne, par exemple renseignements ou avertissements dépourvus de
conséquences juridiques. C'est ainsi qu'un recours dirigé contre une
communication, du moment que celle-ci n'a pas pour effet de modifier la
situation juridique du recourant, de créer un rapport de droit entre lui et
l'administration, ni de l'obliger à une situation passive ou active, est
irrecevable (RDAF 1984, p. 499 et réf. cit.).
b)        Le Tribunal
administratif a récemment admis que si l'inscription d'un individu au contrôle
des habitants n'avait certes pas les effets juridiques attachés au domicile,
elle affectait néanmoins les droits et obligations de l'intéressé, même si ce
n'était qu'à titre de présomption de l'existence d'un domicile civil, fiscal,
politique ou d'assistance (arrêt TA GE 97/0053 du 1er mars 1999). Cette
inscription ne peut dès lors être considérée comme "
une simple
opération administrative interne
" mais constitue dans tous les cas une
décision sujette à recours telle qu'on l'a définie ci-dessus. Le tribunal a
encore relevé que "
le Tribunal fédéral était entré en matière sur des
recours de droit public portant aussi bien sur un refus d'inscription au
contrôle des habitants que sur une obligation d'y déposer son acte d'origine
(v. ATF 90 I 27; ATF 110 Ia 67), ce qui impliquait qu'il leur reconnaissait le
caractère de décision au sens de l'art. 84 OJ".
3.                     Le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 37 al. 1 LJPA). Le recourant ne doit pas nécessairement être
touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple
intérêt de fait suffit. Mais il faut qu'il soit touché dans une mesure et avec
une intensité plus grande que la généralité des administrés et qu'il se trouve
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); il faut en outre que l'admission
du recours lui procure un avantage, de nature économique, matérielle ou idéale
(ATF 121 II 39 spéc. 43 consid. 2 c) aa).
Compte tenu de
l'importance que revêt dans la pratique administrative la présomption que le
domicile d'un individu coïncide avec l'endroit où le contrôle des habitants le
tient pour établi, on doit admettre l'existence d'un intérêt pratique et digne
de protection à faire contrôler l'exactitude de l'inscription, plutôt que de
renvoyer l'intéressé à des procédures ultérieures qui trancheront la question
du domicile chacune dans leur domaine, sans conduire nécessairement à une
rectification du contrôle des habitants (arrêt TA GE 97/0053 cité ci-dessus).
Il convient par
conséquent de reconnaître à la recourante le droit d'attaquer la décision
municipale du 14 octobre 1998.
4.                     Conformément à
l'art. 3 al. 1 de la Loi sur le contrôle des habitants du 9 mai
1983 (ci-après LCH; RSV 1.2 I), quiconque réside plus de trois mois consécutifs
ou plus de trois mois par an dans une commune du canton est tenu d'y annoncer
son arrivée.
Aux termes de l'art. 9
LCH,
"Sur la base des indications
fournies et après vérification auprès de ses homologues des communes
mentionnées dans la déclaration d'arrivée comme précédent et, éventuellement,
autres lieux de résidence, le bureau compétent enregistre le nouvel arrivant,
en mentionnant s'il s'établit dans la commune ou s'il ne fait qu'y séjourner.
Une personne est réputée établie
à l'endroit où est déposé son acte d'origine; à défaut d'un tel dépôt, à
l'endroit où se trouve le centre de ses intérêts (lieu de résidence
principale). Il ne peut y avoir qu'un lieu d'établissement."
En l'espèce, la
recourante est établie depuis 1961 à X.________ où elle a déposé son acte
d'origine. Le 1er janvier 1990, elle s'est annoncée au contrôle des habitants
de Montherod et y a été enregistrée comme personne en séjour. Dans la mesure où
elle admet implicitement séjourner au moins trois mois par an dans cette
dernière commune, force est de constater qu'elle a respecté les obligations
résultant de l'art. 3 al. 1er LCH.
5.                     Le contrôle des
habitants de Montherod et la municipalité considèrent cependant que
l'intéressée passe à l'évidence beaucoup plus de temps dans leur commune que
dans celle de X.________ et qu'il se justifie par conséquent de l'y inscrire en
tant que personne établie.
Ce point de vue ne
saurait être suivi. Il résulte en effet de
l'art. 9 al. 2 LCH une présomption d'établissement à
l'endroit où une personne a déposé son acte d'origine (RDAF 1985 p.316). Il est
toutefois vrai que cette présomption n'est pas irréfragable, puisqu'une
personne ne peut prétendre s'établir quelque part où elle ne réside pas,
simplement en y déposant son acte d'origine. La présomption de l'art. 9 al. 2
LCH ne s'appliquera ainsi pas s'il est prouvé que l'intéressé ne séjourne pas à
l'endroit où sont déposés ses papiers ou y séjourne moins de trois mois par an.
En revanche, le seul fait de démontrer que l'endroit où sont déposés les
papiers ne correspond pas au "centre des intérêts" (art. 9 al. 2 LCH)
ne suffit pas encore pour la renverser, parce cela implique presque toujours
une appréciation très délicate de la situation de fait (RDAF 1985 p.316 et
arrêt TA GE 97/0053 cité ci-dessus).
Dans le cas présent,
il ne résulte nullement des déclarations des témoins que l'intéressée ne
séjournerait plus du tout à X.________, mais vivrait exclusivement à Montherod.
Le problème réside bien davantage dans le fait que la recourante partage son
temps entre deux communes et qu'on ne peut déterminer avec précision dans
laquelle de ces deux communes elle passe le plus de temps. Comme elle l'a
elle-même exprimé à l'audience, A.________ a depuis 1989, date à laquelle elle
a lié connaissance avec C.________, deux "chez soi", en ce sens
qu'elle passe une partie de son temps (dont vraisemblablement la moitié de ses
nuits) avec son ami à Montherod, où elle exerce une activité professionnelle
très réduite (une heure par jour) et où elle participe aux manifestations
communales (culte, soupe aux pois, soirée de Noël, etc.) et une autre partie de
son temps avec sa famille et ses amis à X.________. Ni la recourante, ni son
fils entendu comme témoin n'ont toutefois été en mesure de quantifier le temps
passé dans chacune des communes en cause. Seul le témoin C.________ a déclaré
que, s'agissant des nuits où l'intéressée dormait chez lui, ce temps devait
correspondre à une "petite moitié".
En d'autres termes,
force est de constater qu'il est quasiment impossible, faute de preuves
concrètes, d'évaluer le temps que la recourante passe dans l'une et l'autre des
deux communes. Il est en revanche certain que A.________ séjourne à X.________
au minimum pendant trois mois par an. En effet, si comme l'affirme son ami,
elle dort à Montherod une "petite moitié" des nuits, l'autre
"grande" moitié de son temps, ajouté au temps de la journée passé à
X.________, représente nettement plus de 90 jours par an, même si l'on tient
compte de l'activité - très réduite au demeurant - exercée à Montherod. La
présomption d'établissement à X.________ dont bénéficie la recourante en vertu
de l'art. 9 al. 2 LCH (dépôt des papiers) doit dès lors être maintenue. On
relèvera par ailleurs que l'autorité intimée n'a pu établir avec certitude que
l'endroit où l'intéressée avait déposé ses papiers ne correspondait pas au
centre de ses intérêts. Selon la recourante, X.________ est le village auquel
elle reste le plus attachée sur le plan affectif, notamment en raison de la
solidarité que lui ont témoignée les habitants lors de l'incendie de sa villa.
Elle y bénéficie en outre d'un droit de jouissance (usufruit) sur son
appartement jusqu'à sa mort et aucun élément ne permet de penser qu'elle
souhaite y renoncer. Bien que, comme exposé ci-dessus, il soit toujours délicat
d'apprécier une situation de fait en vue de dégager le centre des intérêts
d'une personne, il n'en demeure pas moins que, dans le cas d'espèce, les
éléments en faveur d'un attachement principal à X.________ sont incontestables.
Il est en effet aisé de comprendre la motivation de A.________, qui aurait
l'impression de "trahir" les habitants de X.________, envers lesquels
elle se sent profondément reconnaissante depuis les tragiques événements de l986,
en transférant ses papiers à Montherod. Au surplus, l'existence d'attaches
familiales avec un fils, une belle-fille et des petits enfants est par nature
plus profonde et plus intense que celle pouvant exister avec un ami, rencontré
il y a quelques années seulement. Enfin, le fait de disposer d'un appartement
situé à l'endroit même où se trouvait son ancienne maison conjugale, détruite
dans des circonstances particulièrement douloureuses, ne peut que renforcer la
conviction du tribunal selon laquelle le centre des intérêts de la recourante
se trouve bien toujours à X.________.
6.                     En résumé, c'est à tort
que la municipalité a confirmé la décision du contrôle des habitants du 18
septembre 1998 inscrivant d'office la recourante dans le registre des personnes
établies à Montherod. Le recours doit par conséquent être admis et la décision
attaquée annulée.
7.                     L'instruction du
recours et l'arrêt donnent lieu à la perception d'un émolument et au
recouvrement des frais qu'ils ont occasionnés (art. 38 al. 1 LJPA); ceux-ci
sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (art. 55 al. 1
LJPA).
Jusqu'à l'entrée en
vigueur, le 1er mai 1996, de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le
Tribunal administratif avait pour pratique de ne pas mettre d'émolument de
justice à la charge des communes dont la municipalité, déboutée, avait agi dans
le cadre des tâches de droit public qui lui étaient dévolues, sans que les
intérêts pécuniaires de la commune ne soient en cause. Le Grand Conseil a
toutefois modifié l'art. 55 LJPA en spécifiant que le tribunal pouvait mettre
un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (nouvel alinéa
2). Cette précision avait d'une part pour but de mettre fin à une autre
pratique du tribunal consistant à refuser l'allocation de dépens aux communes
dotées d'une administration suffisamment importante pour procéder sans avoir
besoin de recourir à un avocat, mais aussi d'assurer la vérité des coûts en
supprimant le traitement particulier dont bénéficiaient les communes en matière
de frais de procédure (v. BGC, février 1996, p. 4491, 4534 et 4549).
Vu l'issue du recours,
il convient dès lors de mettre un émolument à la charge de la commune et de
restituer l'avance opérée par l'intéressée. Faute pour cette dernière d'être
représentée par un mandataire professionnel, des dépens ne lui seront en
revanche pas alloués.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis.
II.                     La décision de
la Municipalité de Montherod du 14 octobre 1998 est annulée.
III.                     L'avance de
frais opérée par la recourante, par 600 (six cents) francs, lui est restituée.
IV.                    Un émolument de
600 (six cents) francs est mis à la charge de la Commune de Montherod.
V.                     Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 3 mars 1999/gz
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.