vd_omni · AC.2019.0386 · 2020-10-14 · fr

A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de Lausanne | Zone réservée cantonale sur une parcelle au nord de la Ville de Lausanne faisant suite à un projet de construction auquel le SDT s'est opposé avec succès. Commune surdimensionnée hors périmètre compact avec une zone réservée communale n'incluant pas la parcelle. Projet de PACom pour réviser le PGA ne prévoyant pas de mettre la parcelle hors de la zone à bâtir. Confirmation du fait qu'une zone réservée cantonale peut être mise en place sur des parcelles quand bien même la commune s'y oppose et déclare vouloir maintenir les parcelles en zone à bâtir dans le futur PACom. Il s'agit toutefois de déterminer si la parcelle entre sérieusement en considération pour une réduction de la zone à bâtir communale et si son inclusion dans une zone réservée cantonale est nécessaire et adéquate. La parcelle (de 806 m2, en nature pré-champ) est comprise dans un ensemble bâti, fait géographiquement partie d'un quartier de villas et n'est pas véritablement liée au secteur cultivé dont elle est topographiquement séparée, séparation encore accentuée par des habitations récentes dans la zone intermédiaire voisine. La restitution à l'exploitation agricole improbable en raison de l'accès, de la proximité du quartier résidentiel et de la configuration des lieux. Secteur à proximité du centre d'Epalinges, des transports publics, de l'Ecole Hôtelière de Lausanne et de voies de communications importantes. Constructions récentes à proximité confirmant un processus de densification dans le secteur. L'instauration d'une zone réservée cantonale peut être remise en question en raison des caractéristiques spécifiques de cette parcelle et des mesures prises par la commune pour redimensionner sa zone à bâtir et réviser son PGA. Recours admis et décision annulée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.10.2020 AC.2019.0386

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 octobre 2020
Composition
M. Stéphane Parrone, président; M. André Jomini, juge, et Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure.
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département du territoire et de
l’environnement
(DTE
,
actuellement Département des institutions
et du territoire [DIT]), représenté par le Service du développement
territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du
logement [DGTL]), à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
représentée par Me Daniel GUIGNARD,
avocat à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décision du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 7 novembre 2019 (levant
l'opposition et approuvant, sous réserve des droits des tiers, la zone
réservée cantonale sur la parcelle n
o
20253, du cadastre de la
commune de Lausanne – zone réservée cantonale selon art. 46 LATC)
Vu les faits suivants:
A.
La société A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
20253
de la Commune de ******** (ci-après: la commune).
D'une surface de 806 m
2
, ce bien-fonds,
en nature pré-champ, est libre de toute construction. Il est colloqué en zone
de villa A, selon le plan d'extension 3 concernant les régions périphériques et
foraines ******** aux lieux-dits: ********, ********, ********, ********, ********,
approuvé par le Conseil d'Etat le 28 novembre 1980.
La parcelle n
o
20253 est située au nord
de la ville de Lausanne, hors du périmètre compact d'agglomération, dans le
secteur de la ********. Bordant sur son côté ouest le chemin de la ********, le
bien-fonds est entouré au nord par la parcelle n
o
15381 d'une
surface de 4'365 m
2
dont 3'916 m
2
en nature champ, pré,
pâturage et jardin. A l'est, le bien-fonds est contigu à la parcelle n
o
20254 qui supporte une villa et fait partie d'un quartier résidentiel qui
s'étend à l'est. Au sud, il est contigu avec la parcelle n
o
20252
non construite. Cette dernière est elle-même contigüe avec la parcelle n
o
20251, suivie des parcelles n
os
20250, 20249 et 20248 qui longent la
limite du territoire ******** avec la commune de ******** et un quartier de
villas. Ces parcelles ne sont pas construites, étant précisé qu'un immeuble est
en cours de construction sur la parcelle n
o
20251, au bénéfice d'un
permis de construire (CAMAC 170436) prévoyant deux unités de logements de trois
appartements. A l'ouest du chemin de la ********, s'étend une vaste zone
intermédiaire.
Le plan de situation de ces parcelles se présente
comme suit:
B.
A.________ a déposé une demande de permis de construire pour un projet
de construction sur la parcelle n
o
20253 de trois unités de logement
comprenant 2x3 appartements et 1x2 appartements, avec pose de panneaux
photovoltaïques en toiture, installation d'une pompe à chaleur air-eau
intérieure et aménagements extérieurs comprenant 9 places de parc pour voitures
et 1 emplacement conteneurs (CAMAC n
o
179063). Le projet a
été mis à l'enquête publique du 23 février au 24 mars 2019.
Le Service du développement territorial (SDT,
actuellement Direction générale du territoire et du logement [DGTL]) a formé opposition
à cette demande de permis de construire en date du 8 mars 2019 en invoquant
notamment les art. 47 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).
C.
Le SDT a ensuite mis à l’enquête publique, du 23 mars au 22 avril 2019, une
zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
20253. Le règlement est
ainsi libellé:
"
Art. 1.    But
La zone réservée est destinée à
rendre, provisoirement, inconstructible la surface de la parcelle n
o
20253 comprise dans le périmètre défini sur le plan.
Art. 2.     Périmètre
La zone est délimitée par le
périmètre figurant sur le plan.
Art. 3.     Inconstructibilité
Toute nouvelle construction,
installation ou tout nouvel équipement, sont interdits.
Art. 4.     Validité
1
La présente zone
réservée a une durée de cinq ans à compter de son entrée en vigueur.
2
Elle peut être
prolongée de trois ans aux conditions de l'article 46, alinéa 1, LATC."
A propos de la justification du projet de zone
réservée, le rapport d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du
28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; ci-après: le
rapport 47 OAT) expose notamment ce qui suit:
"
1                      INTRODUCTION
1.1                     CONTEXTE
ET OBJECTIFS
Conformément à l'article 15 de la
loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) révisée, la
zone à bâtir doit être dimensionnée de manière à correspondre aux besoins des
15 prochaines années. Les zones à bâtir excédentaires doivent être réduites.
La Commune de ******** dispose
d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre des démarches afin de
réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée
cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles et d'inciter la municipalité de ******** à engager la révision
de son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et
cantonale en matière d'aménagement du territoire.
1.2                      DESCRIPTION
DU PROJET
(…)
2                        RECEVABILITÉ
2.1                     ACTEURS DU
PROJET DE ZONE RÉSERVÉE
En janvier 2016, le Conseil d'Etat
a chargé le Service du développement territorial de surveiller les demandes de
permis de construire dans des zones constructibles excédentaires et mal
situées, pour éviter de rendre le redimensionnement des zones à bâtir d'habitation
et mixtes impossible ou plus difficile.
Il s'agit également d'inciter les
communes disposant de réserves de zones à bâtir surdimensionnées à engager la
révision de leur plan d'affectation communal conformément à l'art. 15 al. 2 de
la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à la
mesure A11 Zones d'habitation et mixtes du Plan directeur cantonal. Cette
mesure fixe la croissance démographique annuelle à 0.75% de la population de
2015 pour les villages et quartiers hors centre.
L'instauration de la zone
réservée, objet de ce dossier, par le Service du développement territorial,
s'inscrit dans le cadre de cette politique.
Le Service du développement
territorial a mandaté le bureau B.________ SA, bureau d'ingénieurs et géomètres
brevetés, afin de réaliser le présent dossier.
2.2                      INFORMATION,
CONCERTATION ET PARTICIPATION
Le présent dossier fait l'objet
d'une publication dans la feuille d'avis officielle (FAO) ainsi que dans le
journal « 24 heures ».
Pendant la durée de l'enquête, le
dossier est déposé au Greffe de l'administration communale de Lausanne et au
Service du développement territorial (Avenue de l'Université 5, 1014 Lausanne).
3                        JUSTIFICATION
DU PROJET
3.1                      NÉCESSITÉ
DE COLLOQUER EN ZONE RÉSERVÉE
La modification du 15 juin 2012 de
la loi du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, vise notamment à lutter contre le mitage du
territoire et l'étalement urbain.
La zone à bâtir doit être
dimensionnée pour les besoins à quinze ans et, selon l'article 15, alinéa 2, de
la LAT, les zones à bâtir excédentaires doivent être réduites. La zone
d'habitation et mixte est notamment visée par cette disposition légale.
La mesure A11 Zones d'habitation
et mixtes de la 4e adaptation du Plan directeur cantonal établit les conditions
dans lesquelles les communes doivent dimensionner leurs zones à bâtir pour se
conformer à la révision de la LAT.
Selon les règles définies par la
mesure A11 du Plan directeur cantonal, la Commune de Lausanne a une zone à
bâtir surdimensionnée et est donc tenue d'en adapter le dimensionnement. Dans
l'intervalle, la zone réservée empêche de délivrer des permis de construire
risquant d'entraver le nouveau plan d'affectation communal.
Conformément à l'art. 134 LATC, le
Département du territoire et de l'environnement peut s'opposer à la délivrance
d'un permis de construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne
répondant pas aux critères de l'article 29, alinéa 1, LATC.
L'article 27 de la loi fédérale
sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) dispose que
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A ce titre, l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
précise que la Commune ou le Département peuvent établir une zone réservée, à
titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois
ans au maximum.
L'instauration de la présente zone
réservée cantonale a pour objectif de permettre à la Municipalité de réfléchir
sereinement au dimensionnement de sa zone d'habitation et mixte et d'éviter de
rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles.
Le but de cette démarche est
d'inciter les autorités de la Commune de Lausanne à engager le plus rapidement
possible la révision de son plan d'affectation communal conformément à la
législation fédérale et cantonale en matière d'aménagement du territoire."
Le 11 avril 2019, A.________, par l'intermédiaire de
son conseil, a formé opposition à la zone réservée et a sollicité une séance de
conciliation. En substance, la propriétaire estimait que la mesure était
disproportionnée et non justifiée en raison de la situation de la parcelle
concernée et des planifications en cours (révision du plan d'affectation
communal, révision du plan directeur communal et création d'une zone réservée
communale).
Le 24 avril 2019, soit après la clôture de l'enquête
publique, la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a également
formé opposition. Tardive, cette opposition n'a pas été prise en compte.
Une séance de conciliation a été organisée le 23
août 2019 par le Département du territoire et de l'environnement (DTE,
actuellement Département des institutions et du territoire [DIT]) conformément
à l'article 14 LATC. La conciliation a échoué. Le SDT a estimé qu'en l'état,
les mesures présentées par la municipalité ne démontraient pas de garanties
suffisantes que le redimensionnement de la zone à bâtir de la commune pourra
être atteint.
D.
Par décision du 7 novembre 2019, le DTE a levé l'opposition formée le 11
avril 2019 par A.________ et a approuvé la zone réservée cantonale, selon
l’art. 46 LATC, sur la parcelle n° 20253. Le DTE soulignait que, compte tenu du
surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune hors
périmètre d'agglomération, et du fait que l’issue de la zone réservée communale
était encore incertaine n'offrant pas de garantie suffisante sur le reste du
territoire communal, il existait un intérêt public important justifiant
l’intervention cantonale afin de rendre la parcelle en cause provisoirement
inconstructible. De son point de vue, la révision du plan général d'affectation
de la ville de Lausanne et plus particulièrement des territoires forains n'empêchait
pas de maintenir une surveillance des permis de construire afin de ne pas
aggraver le surdimensionnement dans l'attente de la fourniture de garanties
suffisantes que le redimensionnement de la zone à bâtir pourra être atteint.
Le 9 décembre 2019, A.________ (ci-après: la
recourante) a déposé un recours contre la décision du 7 novembre 2019 devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP,
la cour ou encore le tribunal), concluant à l'annulation de la décision du DTE
approuvant la zone réservée cantonale sur la parcelle n
o
20253 du
cadastre de la commune, la parcelle n'étant soumise à aucune zone réservée. La
recourante considère que sa parcelle doit être comprise dans le territoire
urbanisé et que le secteur de la ********, hors de la zone réservée communale,
n'est pas concerné par le redimensionnement de la zone à bâtir de la commune hors
centre. Elle invoque une violation des principes de la bonne foi, de l'égalité
de traitement et de l'autonomie communale de la commune qui n'a pas englobé sa
parcelle dans la zone réservée communale et s'est opposée à la zone réservée
cantonale litigeuse. Elle considère encore qu'une zone réservée dans ce secteur
n'est pas justifiable si l'on procède à une correcte pesée des intérêts, et que
la décision attaquée est inopportune et arbitraire.
Le DTE, par l'intermédiaire du SDT (ci-après aussi:
l'autorité intimée), a déposé sa réponse le 30 janvier 2020. Il conclut au
rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il rappelle que
le fait d'établir une zone réservée ne préjuge pas de l'affectation future de
la zone concernée et n'empêche pas que la parcelle soit maintenue en zone à
bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation communal. Le SDT
considère qu'il appartiendra à la commune, dans le cadre de la révision de son
plan d'affectation de décider les parcelles déclassées et de démontrer (ce
qu'elle n'a pas encore fait selon lui) que l'ensemble des mesures nécessaires
ont été prises afin d'atteindre un dimensionnement en zone à bâtir d'habitation
et mixte conforme à ce que la mesure A11 du plan directeur cantonal (PDCn)
prévoit. L'autorité intimée considère que la parcelle litigieuse, qui est libre
de constructions, doit être considérée comme étant à l'extérieur du territoire
urbanisé. S'agissant de la zone réservée communale, et dans la mesure où elle
n'a pas été encore approuvée par le DTE, elle n'offre pas une garantie
suffisante pour le reste du territoire communal.
Interpellée comme autorité concernée, la
municipalité s’est déterminée le 10 mars 2020 et a conclu à l’admission du
recours. Elle relève l'attitude contradictoire du SDT dans la mesure où la commune
avait établi et dimensionné, en concertation avec le service cantonal, une zone
réservée communale qui ne comprenait pas la parcelle n
o
20253,
et que d'autres permis ont été délivrés dans ce contexte. Elle estime que dans
la mesure où le SDT était d'accord avec le périmètre de la zone réservée
communale, la décision du DTE d'instaurer une zone réservée cantonale ne
respecte pas l'approche coordonnée adoptée et le principe de la bonne foi lui
imposant d'informer les autorités communales que la parcelle devait être
incluse dans le périmètre de la zone réservée communale. Ensuite, la commune
estime que la parcelle n
o
20253 n'entre pas en considération pour
réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir des territoires forains de Lausanne.
L'instauration d'une zone réservée cantonale n'est pas justifiée au regard des
buts pour lesquels le législateur l'a instaurée et ne répond pas à un intérêt
public. La décision attaquée serait ainsi disproportionnée, inopportune et ne tiendrait
ni compte des circonstances concrètes du terrain, ni de sa situation. Elle ne
prendrait pas non plus en compte les démarches entreprises par la commune en
vue de réduire sa zone à bâtir. La commune considère encore que la décision
consacre une violation des principes de l'égalité de traitement et de
l'autonomie communale.
L'autorité intimée a produit des déterminations
complémentaires le 26 mars 2020 contestant avoir adopté une attitude
contradictoire et avoir agi en violation du principe de la bonne foi. Elle
répète que selon elle les conditions d'établissement d'une zone réservée
cantonale sont en l'espèce réalisées et qu'il n'y a eu aucune violation de
l'autonomie cantonale.
La recourante s'est encore déterminée le 11 mai 2020
en confirmant ses conclusions.
Une inspection locale a été diligentée le 31 août
2020 en présence des parties. On extrait ce qui suit du procès-verbal dressé à
cette occasion.
" (…)
Me Guignard informe la cour que le
24 juin 2020, la DGTL a approuvé, sous réserve des droits des tiers, la zone
réservée proposée par les autorités communales. A la demande de Me Favre, les
représentants de l'autorité concernée précisent que le processus de révision du
plan d'affectation communal (PACom) a quelque peu été retardé par la pandémie
mais qu'il devrait pouvoir être mis à l'enquête publique au cours de la
première moitié de l'année prochaine.
La parcelle litigieuse est
observée et délimitée dans l'espace. Il est constaté que les parcelles voisines
sont pour partie bâties. Me Favre soumet un plan de situation de la parcelle
litigieuse et des parcelles voisines, figurant les bâtiments existants, y
compris la construction autorisée sur la parcelle n
o
20251. Ce plan
figure également un périmètre de 50 m autour de la parcelle n
o
20253, à l'intérieur duquel se trouvent plusieurs habitations.
Le président rappelle l'historique
de la zone réservée.
A la demande du président, C.________souligne
que malgré l'instauration d'une zone réservée communale, l'effort des autorités
communales pour réduire la zone à bâtir sera insuffisant pour atteindre les
objectifs de redimensionnement résultant de la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn).
Les représentants de l'autorité
concernée confirment qu'au terme de l'exercice de redimensionnement, il ne sera
pas possible de venir à bout de l'intégralité du surdimensionnement constaté.
Cela étant, le dézonage de la parcelle n
o
20253 n'est pas envisagé
car les critères y relatifs ne seraient pas remplis.
Le président rappelle à l'autorité
intimée qu'il s'agit d'une petite parcelle et que la DGTL a "laissé
passer" d'autres projets de construction dans les environs, notamment sur
la parcelle voisine n
o
20251, à ******** et au ********. A ce sujet,
C.________ explique que lors de l'examen préalable de la zone réservée
communale, le SDT avait déjà mentionné que le territoire couvert par cette zone
était insuffisant et avait de ce fait encouragé l'intégration de parcelles
supplémentaires dans la zone réservée. Il ajoute qu'au moment de la délivrance
du permis concernant la parcelle n
o
20251, le SDT n'avait pas encore
reçu le projet de zone réservée. C'est dans ces circonstances et suite à des
négociations, ainsi qu'à l'obtention de la garantie que la zone réservée
communale serait mise à l'enquête, que le SDT a renoncé à s'opposer à la
délivrance du permis sur la parcelle n
o
20251.
C.________ insiste sur le fait que
le SDT avait indiqué, dans le cadre de l'examen préalable de la zone réservée,
qu'il était plus pertinent d'élargir le territoire concerné à toutes les
parcelles libres de construction, ce qui était de nature à garantir une
certaine égalité de traitement.
A la demande du juge Jomini, C.________
confirme que le DIT a approuvé la zone réservée communale bien qu'elle n'ait
pas été étendue. A cet égard, il rappelle que la commune est libre de
déterminer sa zone réservée comme elle le souhaite et qu'il ne revient pas au
canton de lui imposer des modifications, dans la mesure où l'examen porte
uniquement sur la légalité de la planification. En revanche, s'il s'avère que
les objectifs de redimensionnement ne pourront être atteints car la zone
réservée est insuffisante, alors le canton dispose d'une compétence propre pour
instaurer des zones réservées cantonales. Il s'agit de l'une des tâches qui lui
sont précisément confiées.
Me Favre expose que la position du
DIT et de la DGTL est contradictoire. Leur intervention est compréhensible au
début du processus de redimensionnement et de révision de la planification. En
revanche, il ne l'est plus lorsque des discussions ont déjà eu lieu entre les
autorités communales et cantonales s'agissant du redimensionnement, qu'une zone
réservée communale a été mise à l'enquête publique (aujourd'hui approuvée par
le DIT) et que la révision du PACom est en cours, comme c'est le cas en
l'espèce.
Me Guignard ajoute que la position
de la DGTL est d'autant plus surprenante que le périmètre de la zone réservée
communale avait été porté à la connaissance des autorités cantonales lors de
l'examen préalable de la zone réservée déjà. Or, l'inclusion d'autres parcelles
et l'élargissement du périmètre n'a jamais été présenté comme une condition indispensable.
Au contraire, le projet de zone réservée communale n'a pas suscité d'opposition
de principe du canton et a été coordonné avec les autorités cantonales. Comme
déjà mentionné, le DIT ne s'est en outre pas opposé à plusieurs projets de
construction du même type que celui de la recourante, de sorte qu'il était
inattendu qu'il se manifeste subitement.
A la demande du président, C.________
indique ne pas être en mesure de préciser quelles seraient les garanties qui
permettraient de renoncer à la zone réservée cantonale litigieuse. Il ajoute
que ce n'est en général qu'après la mise à l'enquête publique de la nouvelle
planification qu'il est possible de déterminer les garanties adéquates.
D.________ rappelle pour sa part
que la zone réservée cantonale n'est qu'une mesure provisoire, qui n'aggrave
pas la situation des propriétaires concernés.
Me Favre conteste cette
appréciation. Il fait valoir qu'une mesure provisoire de cette nature n'est pas
sans incidence sur la situation des propriétaires et ajoute qu'elle ne peut
quoi qu'il en soit être décidée que si les conditions auxquelles elle est
soumise sont réunies. Tel n'est précisément pas le cas pour la parcelle n
o
20253 qui est une petite parcelle, intégrée à un quartier d'habitations, déjà
équipée, très bien desservie en transports publics et située à proximité de
l'école hôtelière. Il ajoute qu'à défaut, toutes les parcelles non bâties
auraient pu être incluses dans la zone réservée, ce qui aurait été
manifestement disproportionné.
C.________ confirme le caractère
disproportionné d'un tel procédé et indique que c'est pour ce motif que la zone
réservée cantonale ne concerne que la parcelle n
o
20253. Il
confirme que ce choix repose sur une analyse multicritères qui prend en compte
différents éléments.
A la demande du président, E.________
confirme que la parcelle en cause n'est pas utilisée à des fins agricoles. Elle
est uniquement fauchée.
C.________ explique que
l'utilisation du sol est effectivement prise en compte. Lorsque le terrain est
utilisé comme un jardin privé, il est possible de l'intégrer au territoire
urbanisé. A l'inverse si, comme dans le cas présent, la parcelle se présente
sous la forme d'un champ, même non exploité à des fins agricoles, il s'agit
d'un élément qui milite en faveur d'une utilisation agricole et donc de
l'instauration d'une zone réservée. En définitive, C.________ indique que la
décision entreprise repose sur l'utilisation actuelle de la parcelle (champ),
le fait qu'elle est libre de construction et appartient à un ensemble non bâti
de plus de 2'500 m2, ainsi que sa situation en périphérie d'une zone peu bâtie
qui borde de surcroît la zone agricole.
A la demande du président qui
rappelle que le plan soumis au début de l'inspection locale par Me Favre révèle
que plusieurs habitations se trouvent dans un périmètre de 50 m autour de la
parcelle, C.________ répond que ce critère n'a en l'espèce pas de valeur au vu
des caractéristiques précitées de la parcelle.
A la demande du juge Jomini, C.________
confirme que le critère de la distance de 50 m n'est présentement pas utile,
mais que la décision entreprise repose sur d'autres critères. Ce sont d'autres
arguments qui priment et ont fait pencher la balance en faveur de la zone
réservée, même si la parcelle est proche de maisons.
Me Favre expose que seul le
critère agricole ressort du procès-verbal de la séance du 17 octobre 2019 entre
le SDT et l'autorité concernée, tel qu'annoté par le SDT le 8 janvier
2020, et qu'il ne s'agit donc pas d'une analyse multicritères. Le raisonnement
s'avère ainsi arbitraire.
Me Guignard indique que les fiches
sur lesquelles se fonde la DGTL ne constituent pas des bases légales. La
présente cause constitue à son sens un exemple frappant des incohérences
auxquelles l'application de ces fiches peut mener.
F.________ considère également
qu'il y a des incohérences dans toute la procédure et reproche au DIT de ne pas
avoir clairement indiqué qu'il s'opposerait au permis de construire après avoir
su que la parcelle ne serait pas incluse dans la zone réservée. Elle ajoute que
la municipalité est régulièrement confrontée à des propriétaires qui souhaitent
construire et sollicitent des renseignements qu'elle ne peut toutefois leur
fournir car elle ne connaît pas la position du DIT. Elle déplore d'ailleurs que
le DIT ne renseigne pas non plus les propriétaires à ce sujet, lesquels n'ont
alors d'autre choix que de dépenser des sommes conséquentes sans savoir si une
zone réservée cantonale sera adoptée après la mise à l'enquête de leur projet.
Cette manière de procéder est, selon elle, contraire à la bonne foi.
C.________ conteste cette
appréciation et rappelle que la parcelle litigieuse et celles environnantes ont
toujours été mises en évidence dans la procédure relative à la zone réservée
communale. Il ajoute en outre que la délivrance des permis de construire est
une compétence communale et que la DGTL ou le DIT n'ont pas à renseigner les
administrés à ce sujet.
A cet égard, G.________ souligne
qu'un accord avait initialement été passé entre les autorités communales et
cantonales concernant l'envergure de la zone réservée communale eu égard à son
surdimensionnement. La zone réservée a ensuite été soumise pour examen
préalable, avant d'être mise à l'enquête publique. C'est suite à la
modification de la méthode de calcul du dimensionnement que la situation de Lausanne
s'est aggravée et que les autorités cantonales n'ont pas respecté l'accord
passé, sans toutefois l'annoncer au préalable.
Me Favre souligne qu'au-delà des
de difficultés de communication évidentes, il n'en reste pas moins que l'on se
trouve sur une parcelle qui sera développée ultérieurement et qu'un dézonage
est exclu selon les représentants de la municipalité. Dans ces conditions, il
n'y a pas lieu de confirmer la zone r.ervée en application de la mesure A11.
Les représentants de la DGTL
contestent cette appréciation.
A la demande de l'assesseure
Fassbind-de Weck, il est constaté que la parcelle se trouve dans une zone
périurbaine, délimitée par le bâti existant et une route qui mène à l'école
hôtelière, située à proximité des transports publics et de l'autoroute.
Il est également constaté que la
parcelle est séparée de la zone intermédiaire à l'ouest par le chemin de la ********
qui se situe au même niveau que les parcelles de la zone de villa. Face à la
parcelle n
o
20253, la zone intermédiaire présente une forte
déclivité et forme, entre les constructions sises sur les parcelles n
os
15402 et 15404, une imposante butte qui masque le dégagement et la vue à
l'ouest.
C.________ rappelle que le présent
litige concerne uniquement le bien-fondé de la zone réservée et non pas
l'éventuel dézonage ultérieur de la parcelle, pour lequel les critères précités
seront pertinents.
A la demande du juge Jomini, C.________
indique qu'il ne connaît pas la pratique actuelle de la DGTL concernant les
"Kleinbauzonen" et ne peut s'exprimer à ce sujet.
La cour et les parties se rendent
à une trentaine de mètres à l'ouest de la parcelle litigieuse, soit sur la
butte située entre les constructions sises sur les biens-fonds voisins n
os
15402 et 15404. Il est constaté qu'une grande zone agricole s'étend à en
direction du sud-ouest. L'espace au nord-ouest est quant à lui occupé par un
golf. Une maison de trois étages comprenant plusieurs logements a été récemment
rénovée sur la parcelle n
o
15402.
A la demande de Me Guignard, la
cour et les parties cheminent ensuite sur le chemin de la ******** avant
d'emprunter le chemin de la ********. Il est constaté que les constructions
sont majoritairement des villas des années 1970 ou 1980 dont certaines ont été
rénovées, mais que le bâti est assez hétérogène et comprend aussi des
constructions comprenant plusieurs logements. C.________ précise qu'il existe
aussi des fermes dans les environs.
Me Guignard verse à la procédure
une copie de la décision de la DGTL du 24 juin 2020 approuvant la zone réservée
communale.
La parole n'étant plus demandée,
ni aucune constatation requise, les parties sont informées qu'elles recevront
copie du présent procès-verbal et qu'un délai leur sera imparti pour se déterminer
sur son contenu. (…)"
Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur
le contenu de ce procès-verbal. Par courrier du 4 septembre 2020, la commune a indiqué
que son projet de nouveau plan d'affectation communal pourrait être mis en
examen préalable au cours de la première moitié de l'année 2021. Elle a
également précisé que l'habitation sise sur la parcelle voisine n
o
15404 avait été démolie, puis reconstruite sur la base d'un permis de construire
délivré en 2016. La recourante, dans une lettre du 9 septembre 2020, a précisé
que la parcelle litigieuse se trouvait à proximité d'une maison et de deux immeubles
en PPE de respectivement cinq et huit appartements. Elle a également évoqué la renonciation
de la DGTL à une zone réservée cantonale dans la Commune d'Ormont-Dessus.
L'autorité intimée s'est encore déterminée
spontanément le 15 septembre 2020.
La recourante et la commune en ont fait de même respectivement
les 23 septembre 2020 et 13 octobre 2020, cette dernière sollicitant par
ailleurs un complément d'informations.
E.
La procédure décrite ci-dessus est imbriquée avec la procédure relative
à l'instauration d'une zone réservée communale sur les territoires forains de
la commune, qu'il convient de décrire de la manière suivante mais qui ne fait
pas l'objet de la présente cause:
Depuis 2016, des discussions entre la commune de Lausanne
et le SDT ont eu lieu pour préparer la révision du plan d'affectation de la commune
et celle-ci a entrepris plusieurs mesures en vue de réduire le
surdimensionnement de sa zone à bâtir dans ses territoires forains. Des
propositions de déclassement de parcelles ont été successivement soumises durant
l'année 2016 au SDT qui proposait aussi d'envisager une zone réservée communale
affectant des parcelles libres ou partiellement libres de construction qui
pourraient faire l'objet d'un déclassement ou être affectées en une autre zone.
Le 16 janvier 2017, dans une lettre adressée à la municipalité, le SDT
remarquait que de nombreuses parcelles libres ou partiellement libres de construction
n'avaient pas été prises en compte. Le service a notamment mentionné des
parcelles qui selon lui pourraient faire l'objet d'un déclassement ou être
affectées en une autre zone (par exemple: zone d'affectation différée, zone de
verdure, aire de verdure, etc.) en précisant que sa liste n'était pas
exhaustive. Il mentionnait notamment les parcelles n
os
20248 à 20253.
Le 5 mai 2017, le SDT est entré en matière sur la
stratégie de redimensionnement telle que présentée par la commune dans un
document intitulé "Mise en œuvre de la LAT hors périmètre compact du PALM,
stratégie de redimensionnement de la zone à bâtir, 3
e
version"
daté du 21 février 2017 et prévoyant de créer une zone réservée communale sur
l'ensemble des parcelles libres ou partiellement libres sélectionnées afin de
réviser, sans entraves, l'affectation dans le secteur des territoires forains.
Le SDT recommandait toutefois à la commune d'étendre la zone réservée dans le
but de garantir une égalité de traitement entre propriétaires, de ne pas figer
les parcelles à dézoner et de sensibiliser certains propriétaires, ayant des
parcelles encore libres, à la future notion de disponibilité des terrains et à
la thésaurisation du sol.
En août 2017, la municipalité a soumis au SDT et au
DTE pour examen préalable un projet de zone réservée communale dans les
secteurs entre ******** et ********. La zone réservée communale projetée
n'incluait pas la parcelle n
o
20253.
Le 2 novembre 2017, un examen préalable a été rendu
par le SDT. Dans ce document, le SDT se dit être favorable au périmètre de la zone
réservée communale envisagée, en demandant que celui-ci soit davantage justifié
dans le rapport 47 OAT, en particulier que soient documentés les divers cas et
expliqués les choix effectués pour inclure ou exclure certaines parcelles, et
en précisant qu'en principe, le service favorisait les zones réservées
communales étendues à l'ensemble des parcelles afin de garantir une égalité de
traitement. L'examen préalable du SDT mentionne encore que les zones à bâtir
d'habitation et mixtes sont correctement dimensionnées lorsque leur capacité
d'accueil équivaut aux possibilités maximales de développement fixées par la
mesure A11 du PDCn. Il précise toutefois que jusqu'alors, uniquement le 80 % du
taux de saturation des réserves à bâtir avait été pris en compte pour le calcul
du potentiel d'accueil en habitants. Or, conformément à la mesure A11 du PDCn
et aux articles 15 et 15
a
LAT, le taux de saturation des réserves est de
100 %, afin de prendre en compte l'ensemble du potentiel existant, ce qui
engendre, pour la commune une augmentation des réserves.
Le 7 décembre 2017, la commune de Lausanne a
transmis le règlement de sa zone réservée communale qui a fait l'objet d'une
enquête publique du 15 février au 19 mars 2018.
Le 4 avril 2019, suite à son opposition au projet de
construction sur la parcelle n
o
20253, le SDT a informé la commune
de Lausanne que la surveillance des permis de construire était maintenue dans
la mesure où la commune avait fait le choix de maintenir une zone réservée
communale au périmètre sélectif et où les objectifs de redimensionnement de la
zone à bâtir n'étaient pas atteints. A l'occasion de ce courrier, le SDT relève
que la parcelle n
o
20253 était libre de construction, labourée et
située à l'extérieur du périmètre urbanisé en bordure de la zone intermédiaire
et qu'il avait suggéré d'intégrer cette parcelle dans la zone réservée
communale le 16 janvier 2017.
La commune a traité les oppositions et publié son
préavis municipal n
o
201/32 du 29 août 2019.
Le conseil communal a adopté la zone réservée
communale en séance du 28 janvier 2020.
Par décision du 24 juin 2020, le DIT a approuvé,
sous réserve des droits des tiers, la zone réservée communale sur les secteurs
de ********, ********, ********, ********, ********.
Cette décision d'approbation a fait l'objet d'un
recours par un propriétaire touché devant la CDAP, la procédure étant en cours
(AC.2020.0187).
F.
Il convient encore de préciser que le territoire de la commune de Lausanne
est partiellement compris dans le périmètre compact du projet d'agglomération ********-********
(PALM). Les périmètres des zones réservées cantonale et communale en question
se situent entièrement à l'extérieur du périmètre compact du PALM, tel que
défini par le projet d'agglomération de 3
ème
génération (PALM 2016).
Le plan directeur communal (PDCom) de Lausanne est
actuellement en cours de révision et propose une vision globale de son
développement avec comme objectifs notamment de concentrer le développement à
l'intérieur du périmètre compact du PALM, et en particulier dans les secteurs
situés dans les sites stratégiques et les centralités, de réduire la capacité
de croissance de la zone à bâtir située hors périmètre compact, selon les
modalités de calcul définies par le PDCn (mesure A11) et de, si nécessaire,
dézoner les zones à bâtir excédentaires.
Le territoire de la commune de Lausanne est régi par
le Plan général d'affectation (PGA 2006) de la commune de Lausanne et son
règlement (RPGA), approuvés tous deux par le département compétent le 4 mai
2006 et entrés en vigueur le 26 juin 2006. Sur le territoire forain, le PGA de
2006 a reconduit les affectations préexistantes.
Une révision du PGA (ou désormais Plan d’affectation
communal [PACom]) a également été ouverte. La révision porte autant sur le
territoire urbain que sur les territoires forains. Deux démarches distinctes coexistent,
pour répondre aux enjeux spécifiques de ces deux territoires.
Selon le site Internet de la ville (consulté le 9
juillet 2020), la mise à l'enquête publique du PACom du territoire urbain appelé
à succéder au PGA 2006 est prévue pour 2022 seulement. Sa mise en vigueur n’est
pas prévue avant 2023.
La révision du Plan d’affectation communal des
territoires forains est prévue pour 2021 et sa mise en vigueur en 2022.
Le 28 novembre 2019, la commune a tenu une séance de
présentation publique sur son projet de déclassement de parcelles en zone
foraine. Le projet de PACom ne prévoit pas de diminuer les droits à bâtir dans
le secteur la ******** et un plan du projet de PACom territoires forains, daté
du 29 novembre 2019, disponible sur le site internet ne prévoit pas de mettre
la parcelle n
o
20253 hors de la zone à bâtir, mais indique qu'il
s'agit d'un "secteur à étudier selon demande du Canton".
Selon le courrier du 4 septembre 2020 de la commune,
son projet de nouveau plan d'affectation communal devrait pouvoir être mis en
examen préalable auprès du Canton au cours de la première moitié de l'année
2021.
Considérant en droit:
1.
L'instauration d'une zone réservée est parfois qualifiée de
mesure provisionnelle, autrement dit de décision incidente. Or selon l'art. 74
al. 3 et 4 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions incidentes, hormis celles
sur la compétence et la récusation, ne sont susceptibles de recours que si –
notamment – elles peuvent causer un préjudice irréparable. Il n'en découle
toutefois pas que les recours contre les zones réservées seraient irrecevables.
En effet, en dépit de sa nature temporaire destinée à préserver une
planification future, l'institution d'une zone réservée, à l'issue d'une
procédure indépendante de planification, constitue une décision finale et ne
peut être assimilée à une mesure provisionnelle du point de vue de la
recevabilité du recours. La jurisprudence fédérale y voit un processus de
planification ordinaire et considère qu'il s'agit d'une décision finale (arrêts
TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid 1, 1C_545/2018 du 19 novembre 2019
consid. 1; 1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 1.1). En tant que décision
finale, la décision attaquée est susceptible de recours conformément à l'art.
74 al. 1 LPA-VD.
Interjeté contre la décision levant l’opposition
déposée par la recourante contre un projet de zone réservée cantonale
concernant la parcelle dont elle est propriétaire, le présent recours satisfait
aux conditions de recevabilité des art. 92 ss LPA-VD. Il y a lieu d'entrer en
matière.
2.
Il sied d'examiner si, dans son principe, la zone réservée
litigieuse s'avère bien fondée.
a) aa) L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "zones
réservées", prévoit:
"
1
S'il n'existe
pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone réservée ne
peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce
délai".
L'art. 46 al. 1 LATC dispose que les communes ou le
département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones
interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une période
maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
bb) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (Alexander Ruch, Commentaire
pratique LAT: Planifier l'affectation, Bâle 2016, n
o
26 ad art. 27).
Par l'adoption d'une zone réservée, de futures
mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé
négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition
qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone
réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore
applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (arrêt TF 1C_156/2019
du 26 novembre 2019 consid. 2.2 citant ATF 136 I 142 consid. 3.2 p. 145;
1C_441/2019 du 7 janvier 2020 consid. 4.3.1, et les références citées;
1C_149/2018 du 13 septembre 2018 consid. 2.2; 1C_39/2017 du 13 novembre 2017
consid 4.5).
La jurisprudence fédérale (1C_260/2019 du 18 octobre
2019 consid. 3.1.3) rappelle que selon le message du Conseil fédéral concernant
la LAT, à l'intérieur de ces zones, il est interdit de prendre toute
disposition propre à entraver l'établissement des plans d'affectation. Cas
échéant, les mesures à prendre au sein des zones réservées doivent respecter le
principe de la proportionnalité. Elles ne pourront interdire les aménagements
et les constructions que s'ils compromettent le cours normal de l'élaboration
des plans d'affectation (Message du 27 février 1978, FF 1978 p. 1007 ss, ad
art. 26 LAT). L'absence de menace pour le futur plan d'aménagement doit être
appréciée restrictivement. Tout ce qui pourrait faire obstacle à la
planification doit être écarté, tout précédent négatif est à éviter (ég. ATF
113 Ia 362 consid. 2a/bb p. 365).
cc) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég.
AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27 septembre 2018, AC.2017.0078
du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016),
l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois conditions
matérielles, soit une intention de modifier la planification, une délimitation
exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de la
zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute
transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien
n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf.
Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,
construction, expropriation, Berne 2001, n
o
460 p. 201/202). En
raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter
l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf.
art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est
nécessaire (
cf.
Ruch, op. cit., n
o
47 ad art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans
de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (
cf.
Ruch, op. cit., n
o
55 ad art. 27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce
qu'a fait le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité
d'une prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas
admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,
en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,
il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de
l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (
cf
.
Ruch, op. cit., n
o
57 ad art. 27).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une
autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du
gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.
96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit
indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p.
242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se
réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il
comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité
d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela
quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131
II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF
1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant
que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou
mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue,
s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf.
art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de
planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la
situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer
une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p.
242).
Comme le rappelle l'arrêt AC.2013.0047 du 7 février
2014 (consid. 1d), en matière de plans d’affectation cantonaux, le pouvoir
d’examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris l’excès ou
l’abus du pouvoir d’appréciation (v. ég. art. 98 LPA-VD, par opposition à
l'art. 76 LPA-VD); dans ce cadre, le Tribunal doit examiner si l’autorité de
planification a pesé correctement les intérêts en présence et respecté les
principes généraux de la planification (cf. art. 2 et 3 OAT). Le rôle du
Tribunal ne se confond pas avec celui du DTE, qui doit disposer dans
l’accomplissement de sa tâche d’une liberté d’appréciation (cf. art. 2 al. 3
LAT). Cela signifie qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée.
Contrairement à ce qui prévaut en matière de plans d’affectation communaux
(arrêts AC.2010.0154 du 31 octobre 2011 consid. 2; AC.2008.0271 du 3 décembre
2009 consid. 2), le pouvoir d’examen du Tribunal cantonal n’inclut pas le
contrôle de l’opportunité des plans d’affectation cantonaux, pouvoir réservé au
département cantonal (arrêts AC.2009.0144 du 5 octobre 2010 consid. 2; AC.2007.0132
du 10 décembre 2008 consid. 3a; AC.2007.0203 du 14 septembre 2007 consid. 1).
Ainsi, lorsqu'est en cause l'instauration d'une zone réservée cantonale, le
pouvoir d'examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris
l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation.
c) À l'appui de sa décision d'instaurer une zone
réservée cantonale sur la parcelle n
o
20253, l'autorité intimée
invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale (territoires forains).
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1
LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à
assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du
territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.
L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette
disposition, dans sa teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014,
précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de
l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b).
L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient
notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins
de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT
a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT – Faire du neuf avec du
vieux?, Zurich 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants
décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les
dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message précité, FF 2010 959,
ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt
TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn).
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation
a été adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 et une quatrième adaptation bis du
PDCn, qui concerne des adaptations mineures de compétence du Conseil d’Etat
liées aux projets d’agglomération sans influence sur la présente cause, a
encore été adoptée par le Conseil d’Etat le 30 janvier 2019 et approuvée par la
Confédération le 20 décembre 2019.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans
sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui
garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la
dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et
en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11).
La mesure A11 du PDCn constate que, d'une manière
générale, les réserves légalisées de terrains à bâtir sont réparties
inégalement entre les communes, et que leur localisation ne répond plus aux
critères actuels. Hors des centres, les réserves sont le plus souvent
excédentaires. Les communes sont donc tenues de réviser leurs plans
d'affectation dans les cinq ans suivant la 4
ème
adaptation du PDCn.
Un tableau fixe la croissance totale maximale de 2015 à 2030 pour les
périmètres compacts d'agglomération et de centre cantonal. Pour les cinq autres
types d'espaces, il définit la croissance annuelle maximale: 1,7% pour les
périmètres des centres régionaux, 1,5% pour les périmètres des centres locaux
et les périmètres des localités à densifier, et 0,75% pour les villages et
quartiers hors centre. La densité minimale des nouvelles zones d'habitation est
également fixée, pour les mêmes périmètres. Les communes surdimensionnées ne
peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné
leurs zones à bâtir si ceux-ci sont susceptibles d'entraver la mise en
conformité des planifications ou que les terrains répondent aux qualités de
surfaces d'assolement. Elles se fondent notamment sur l'art. 77 LATC (dans sa
version en vigueur jusqu'au 31 août 2018 – aLATC –, disposition reprise à
l'art. 47 LATC) et peuvent planifier des zones réservées selon l'art. 46 aLATC.
Le DTE peut aussi s'opposer à la délivrance d'un permis de construire si la
zone à bâtir est manifestement trop étendue.
cc) En l'espèce, il n'est pas contesté que la commune
de Lausanne présente une zone à bâtir surdimensionnée sur une partie de son
territoire (territoire compris en dehors du périmètre compact du PALM),
puisqu'elle présente, selon la décision attaquée, une capacité d'accueil hors périmètre
compact de 2'660 habitants (fin 2016) alors que le potentiel de croissance pour
2036 est de 502 habitants. En comparant la capacité d'accueil au moment du
bilan (2660 habitants) et le besoin au moment du bilan (296 habitants),
celle-ci a une surcapacité d'accueil de 2364 habitants. L'autorité communale a,
dans ce contexte, l'obligation de réviser sa planification dans un délai
échéant au mois de juin 2022, conformément au PDCn et à l'art. 15 al. 2 LAT. On
se trouve donc dans une situation où une adaptation de la planification
s'impose, au sens de l'art 27 al. 1 LAT.
L'autorité concernée ne discute pas cette obligation,
l'intention de la commune d'y satisfaire ressortant d'ailleurs clairement de la
zone réservée communale adoptée et des démarches entreprises tendant à la modification
de son plan général d'affectation afin de répondre aux exigences du nouvel art.
15 LAT.
d) En l'espèce, il convient de constater que même si
l'autorité communale a, dans le cadre de sa vision, proposé un certain
redimensionnement dans les territoires forains de la commune et a instauré une
zone réservée communale garantissant ce redimensionnement, celui-ci ne sera pas
nécessairement suffisant pour permettre d'atteindre les objectifs fixés par la
4
ème
adaptation du PDCn. Le représentant de la commune l'a
d'ailleurs reconnu à l'occasion de la vision locale. Compte tenu du
surdimensionnement de la zone à bâtir communale, il faut ainsi constater que la
création d'une zone réservée cantonale pourrait se justifier de manière à ne
pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs changements
d'affectation et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le
cadre de la révision du plan d'affectation communal.
Le Tribunal cantonal a déjà confirmé l'instauration
d'une zone réservée cantonale sur certaines parcelles dans une commune ayant
mis en œuvre une zone réservée communale en vue de garantir le
redimensionnement de ses zones à bâtir, zone réservée communale n'incluant pas
les parcelles en question (cf. arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 précité
concernant la Commune du ********; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019 et
AC.2018.0361 du 15 avril 2019 concernant la Commune de ********). Le Tribunal a
également eu l'occasion de constater qu'une zone réservée cantonale peut être
instaurée sur des parcelles, quand bien même la commune fait état de son
intention de maintenir les parcelles en question en zone à bâtir dans le cadre
du nouveau PGA (cf. arrêts AC.2019.0035, AC.2019.0040 précité concernant la
Commune du ********;  AC.2016.0420 du 6 juin 2017). Dans l'arrêt AC.2018.0361,
le Tribunal cantonal a souligné que la mise en place d'une zone réservée
cantonale ne restreignait pas la marge de manœuvre dont pouvait bénéficier la
commune dans le cadre de la révision de son plan d'affectation. La commune
gardait en effet la possibilité de maintenir la parcelle faisant l'objet de la
zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle redimensionnait correctement
par ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de
la LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y avait dès lors pas
lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale portait
atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire
(arrêt précité consid. 3d). Dans un arrêt récent concernant la Commune de ********
(1C_267/2019 du 5 mai 2020), le Tribunal fédéral a confirmé une zone réservée
cantonale portant sur deux parcelles alors que la commune avait clairement
manifesté son intention de maintenir ces parcelles en zone à bâtir et qu'elle
avait fait établir un projet de zone réservée communale ne les incluant pas.
L'autorité cantonale compétente peut par conséquent établir une zone réservée,
quand bien même on se trouve en présence d'une volonté du planificateur
communal de maintenir le secteur visé en zone à bâtir.
3.
Il n'en demeure pas moins qu'en l'occurrence la commune, qui a
déjà entrepris plusieurs mesures en vue de réduire le surdimensionnement de sa
zone à bâtir dans ses territoires forains en concertation avec le SDT, a
délibérément exclu la parcelle litigieuse de la zone réservée communale
instaurée, qu'elle confirme son intention de ne pas modifier l'affectation de
ce bien-fonds dans le cadre de la révision de son plan général d'affectation et
qu'elle estime que la réalisation du projet litigieux n'aurait pas de
conséquence sur le redimensionnement futur de sa zone à bâtir.
Il convient dès lors de vérifier si l'interdiction
de toute construction peut s'imposer au planificateur pour la parcelle
litigieuse et de s'interroger sur l'admissibilité d'une mesure d'aménagement
qui entraine l'inconstructibilité de cette parcelle au regard des buts de la
LAT. En particulier, il faut donc déterminer si la parcelle litigieuse entre
sérieusement en considération pour une réduction de la zone à bâtir communale,
ce que la commune et la recourante contestent, et si l'inclusion de la parcelle
n
o
20253 dans la zone réservée cantonale litigieuse est nécessaire
et adéquate.
a) La recourante et la municipalité soutiennent que
tel n'est pas le cas puisque l'autorité communale est consciente de la
nécessité de prendre des mesures provisionnelles afin de garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir et a élaboré à cet effet une zone réservée
communale, qui a d'ores et déjà été mise à l'enquête publique, adoptée par le
Conseil communal et approuvée par le DIT. La recourante et la commune soutiennent
ainsi que le canton ne pouvait intervenir que si cette dernière était inactive,
ce qui n'est pas le cas en l'espèce. L'intérêt lié à la rationalisation de
l'espace constructible ne serait pas concret puisque le canton a approuvé la
zone réservée communale qui ne comprend pas la parcelle de la recourante. Ensuite,
la municipalité considère que la parcelle n
o
20253 n'entre pas en
considération pour réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir des
territoires forains de Lausanne. Le projet de nouveau PGA de Lausanne ne
prévoit pas de diminuer les droits à bâtir dans le secteur la ******** dans la
mesure où les réserves en zone à bâtir y sont faibles et très ponctuelles. Ce
dernier est déjà largement bâti. Ce secteur n'a ainsi jamais été envisagé comme
un secteur à dézoner, que ce soit au début des discussions avec le SDT en 2017
ou actuellement.
La recourante estime de son côté, que sa parcelle ne
serait pas située à l'extérieur du territoire urbanisé et ne serait pas propice
à une restitution à la zone agricole. L'autorité intimée aurait de plus méconnu
que la parcelle était équipée, située à proximité de l'Ecole Hôtelière de Lausanne,
en bordure de la route communale, et aisément accessible en transports publics.
La recourante conteste le critère du territoire urbanisé. Elle estime notamment
que sa parcelle se situe à l'intérieur de ce territoire et que les critères
établis pour définir le périmètre du territoire urbanisé ne reposent sur aucune
base légale.
Pour l'autorité intimée, un blocage temporaire des
possibilités de construire sur la parcelle n
o
20253 serait de nature
à permettre de garantir une réduction de la zone à bâtir surdimensionnée. La zone
réservée est mise en place pour laisser du temps à la commune de préparer la
révision de son plan et cette mesure n'empêche pas que la parcelle concernée
soit maintenue en zone à bâtir ultérieurement. L'autorité intimée expose que le
territoire urbanisé a été déterminé selon la Fiche d'application du SDT
"Comment délimiter le territoire urbanisé ?" (version actuelle:
février 2019). Pour le reste, le fait que la parcelle soit équipée et qu'elle
ne puisse être exploitée comme terre agricole ne serait pas déterminant. Au vu
de ses caractéristiques, il était légitime d'inclure la parcelle dans une zone
réservée. La décision attaquée retient que la parcelle n
o
20253 est
attenante à une zone intermédiaire et un secteur colloqué en habitation de très
faible densité. L'autorité intimée explique ainsi que la parcelle est de nature
pré-champ d'une surface de 806 m
2
. Elle est libre de constructions
et se trouve en frange du territoire urbanisé, c'est-à-dire au-delà de son
pourtour.
b) aa) En préambule, il convient de rappeler que le
critère du territoire urbanisé ne permet que de sélectionner les parcelles qui
feront l'objet d'une surveillance par le Canton selon le mandat confié au SDT
par le Conseil d'Etat. Dans une démarche de redimensionnement des zones à
bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d’identifier les
différentes actions à mener pour réduire le potentiel d’accueil des zones à
bâtir. Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à
bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l’être.
Selon la Fiche d'application du SDT "comment
délimiter le territoire urbanisé", il comprend les territoires largement
bâtis situés en zone à bâtir formant le cœur d’une localité, y compris les
terrains non bâtis à vocation urbaine. Un territoire largement bâti situé en
zone à bâtir répond à certains critères à savoir qu'il réunit en principe au
moins un groupe de bâtiments de dix habitations permanentes, qu'il comprend
essentiellement des constructions destinées à l'habitation, aux activités
économiques et que la distance entre les constructions (à l'intérieur du
territoire urbanisé) est en principe inférieure à 50 mètres. Selon la Fiche
d'application du SDT, la délimitation du territoire urbanisé impose de
distinguer en premier lieu les noyaux urbanisés largement bâtis (groupement
d'au moins 10 habitations distantes de moins de 50 m en principe) des petites
zones à bâtir (comprenant moins de 10 habitations permanentes et ne présentant
pas ou peu de services ou équipements). En deuxième lieu, il faut procéder à
l'identification du territoire urbanisé en retenant, parmi les noyaux urbanisés
largement bâtis, celui ou ceux qui forment le centre construit historique. Le
territoire urbanisé désigne, dans ce contexte, le milieu bâti qui accueille les
services et les équipements et qui bénéficie d'une bonne desserte en transports
publics. Enfin, sur la base d'une photographie aérienne, il faut se rapprocher
au plus près des constructions et des abords aménagés en se calant sur les
éléments physiques (route, configuration du site, pente, lisière forestière,
murs, éléments construits, etc.) et sur le foncier. Dans ce cadre, les terrains
inaptes à la construction doivent encore être exclus du territoire urbanisé. Au
demeurant, le contenu de la fiche est conforme à la jurisprudence rendue au
sujet des "territoires largement bâtis" de l'ancien art. 15 let. a
LAT, et dont le Tribunal fédéral avait déjà précisé qu'elle devait être
comprise de manière étroite (arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.2).
bb) En l'espèce, à l'occasion de la vision locale, les
représentants de l'autorité intimée ont finalement indiqué que le critère de la
distance de 50 mètres n'avait pas de valeur particulière s'agissant de la
parcelle en question et qu'il n'était pas utile en l'occurrence. La décision
entreprise reposait ainsi essentiellement sur l'utilisation actuelle de la
parcelle (champ), le fait qu'elle soit libre de construction et appartenait à
un ensemble non bâti de plus de 2'500 m
2
, ainsi que sa situation en
périphérie d'une zone peu bâtie qui borde de surcroît la zone agricole.
b) La parcelle n
o
20253 est en nature
pré-champ d'une surface de 806 m
2
. Elle est libre de constructions.
L'inspection locale a permis au tribunal de constater que la parcelle ne se
trouvait pas
dans une
petite zone constructible isolée, mais était comprise dans un ensemble bâti qui
constitue le secteur de la ********. Ainsi,
le bien-fonds est contigu à
la parcelle n
o
20254 qui supporte une villa et fait partie du
quartier résidentiel qui s'étend à l'est. Au nord, la parcelle n
o
15381
est construite et supporte une maison d'habitation ainsi qu'un vaste pré-jardin-verger
à usage privatif. Au sud, la parcelle n
o
20253 est contigüe
avec la parcelle n
o
20252 non-construite, d'une surface de 956 m
2
.
Cette dernière est elle-même contigüe avec la parcelle n
o
20251. Ce
bien-fonds supporte désormais un petit immeuble PPE de 8 logements (CAMAC
170436). Au sud, les parcelles n
os
20250, 20249 et 20248 qui longent
la limite du territoire ******** avec la commune d'******** et un quartier de
villas, ne sont pas construites et présentent des surfaces respectivement de 878
m
2
, 863 m
2
et 1'340 m
2
. A l'ouest de la
parcelle n
o
20253, le chemin de la ******** (DP 22), rejoint le
chemin de la ******** (DP 24), qui dessert le quartier de villas précité et une
zone résidentielle d'********. Il rejoint ensuite le chemin de la ******** en
direction du centre de cette commune. Au nord de la parcelle litigieuse, le
chemin de la ******** entoure le quartier du même nom jusqu'à l'entrée de la
route de ********. Il permet également de rejoindre la route du Golf et la
route de ******** qui dessert en particulier le site de l'Ecole Hôtelière de Lausanne.
A l'ouest, la parcelle n
o
20253 est séparée d'une vaste zone
intermédiaire par le chemin de la ********. Contrairement à ce que laissaient entrevoir
les photos aériennes du secteur, l'inspection locale a permis de réaliser que,
face à la parcelle n
o
20253, la zone intermédiaire présente une
forte déclivité et forme, entre les constructions sises sur les parcelles n
os
15402 et 15404, une imposante butte qui masque le dégagement et la vue à
l'ouest. On ne distingue ainsi pas depuis la parcelle n
o
20253 les
champs qui s'étendent à l'ouest et qui ne sont véritablement accessibles que
par en dessous, au sud, par le chemin de la ********.
L
'inspection locale a ainsi mis
en évidence que la parcelle n
o
20253 fait géographiquement partie du
quartier de villas de la ******** et qu'elle n'est pas véritablement liée au
secteur cultivé à l'ouest dont elle est séparée par une route goudronnée. Cette
séparation topographique est encore accentuée par la présence sur les parcelles
n
os
15402 et 15404 précitées de constructions dans la zone
intermédiaire en bordure du chemin de la ******** face à la parcelle n
o
20253.
Ainsi, les biens-fonds n
os
15402 et 15404 supportent chacun des
maisons d'habitations, étant précisé que le bâtiment sis sur la parcelle n
o
15402 se présente sous la forme d'une maison d'aspect moderne de trois étages
qui comprend 7 logements PPE et qui a été construite récemment, après
démolition d'un bâtiment existant, suite à un permis de construire délivré par
la municipalité le 20 octobre 2016 sur la base d'une autorisation spéciale du
SDT (CAMAC 153707). Ainsi, l'important secteur agricole non construit en zone
intermédiaire se trouve dans un autre compartiment de terrain séparé par une
petite colline, une route et des bâtiments sans aucune vocation agricole en
zone intermédiaire. L'inspection locale a permis aussi au tribunal de constater
que, finalement, la parcelle n
o
20253, qui est équipée, est entourée
sur trois de ses côtés par des parcelles bâties (n
os
15381, 15402,
15404 et 20254), qu'elle se situe dans un secteur qui apparaît largement
construit au nord, à l'est et au sud. Dans ces circonstances, la restitution de
la parcelle à l'exploitation agricole paraît hautement improbable ne serait-ce
qu'en raison de l'accès, de la proximité du quartier résidentiel et de la
configuration des lieux, ce que l'autorité concernée a du reste confirmé.
De façon plus générale, le secteur de la ******** est situé à environ 1
km du centre de la commune d'******** et du site stratégique ********, qui
constitue une plateforme importante de transports publics et qui offre un accès
en une dizaine de minutes vers le centre-ville de Lausanne (bus et métro). La
parcelle n
o
20252 est localisée à une centaine de mètres de l'Ecole Hôtelière
de Lausanne qui constitue un des moteurs économiques de la ville. Le secteur se
trouve à proximité immédiate de voies de communications importantes, soit en
particulier les routes de ******** et de ********. Il dispose en outre d'une
bonne desserte de transports publics, en raison notamment de la présence de l'école
hôtelière. Les arrêts de bus La ******** et ********, desservis par plusieurs
lignes TL régulières, se situent à quelques minutes à pied.
La parcelle n
o
20253 est certes située à l'extérieur du
périmètre compact de l'agglomération ********-******** (********), mais elle en
est à proximité immédiate. Elle n'est pas visée par le plan sectoriel des
surfaces d'assolement. Elle n'est pas concernée non plus par l'Inventaire
fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS),
et le recensement architectural ne montre aucune contrainte à proximité. La
protection du paysage n'impose aucun besoin de dézonage dans ce secteur déjà largement
bâti. Il n'y a pas non plus de contrainte liée à la protection des eaux, à la
faune ou à la flore.
c) Selon la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn), l'extension
de la zone à bâtir se fait en priorité dans les périmètres compacts
d'agglomération ou de centre ainsi que dans la continuité du territoire
urbanisé dans le respect de l'art. 15 LAT.
Le PDCn s'attache notamment à
combattre le phénomène d'étalement urbain par un développement judicieux des
centres, soit des quartiers disposant d'équipements, services et transports
publics (cf. AC 2017.0314 du 19 juillet 2018 consid. 3c/aa). Ce site répond
manifestement à ces exigences et entre dès lors en priorité pour le
développement de la zone d'habitation et mixte.
Ainsi, même si les parcelles équipées, voire
comportant déjà des constructions, peuvent – ou au besoin doivent – être
attribuées à une zone de non bâtir (cf. ATF 113 Ia 362 consid. 2b), se pose en
l'espèce sérieusement la question de savoir si l'on peut considérer d'emblée
que la parcelle de la recourante restera en zone à bâtir.
aa) Comme évoqué, cette parcelle est dans une large
mesure intégrée à une zone à bâtir déjà construite. Elle est attenante à des
parcelles déjà bâties et le projet querellé ne crée pas un îlot de construction
au milieu de parcelles non-construites. La commune a délivré le 28 novembre
2017 pour la parcelle voisine n
o
20251 un permis de construire, sans
que le SDT ne s'y oppose. Eu égard aux critères utilisés pour justifier
l'instauration de la zone réservée entreprise, le tribunal ne peut que
s'étonner, avec la recourante, de ce que le SDT n'a pas procédé de la même
manière s'agissant de cette parcelle. Pour justifier cette différence de
traitement, le SDT indique que, dans le cadre des discussions de mise en place
d'une zone réservée communale, la commune avait démontré suffisamment de
garanties pour qu'une surveillance ne porte pas sur la parcelle n
o
20251. Or, force est de constater que le périmètre de la zone réservée
communale, qui ne comprenait ni la parcelle n
o
20153, ni la parcelle
n
o
20251, était connu de l'autorité intimée lors de la mise à l'enquête
de cette dernière, puisque le projet de zone réservée communale était en voie
de finalisation et que le SDT avait rendu son rapport d'examen préalable
positif sur son périmètre.
Quoi qu'il en soit, alors que la zone non construite
était d'une dimension supérieure à 2'500 m
2
d'un seul tenant, force
est de constater que la construction de la parcelle n
o
20251 a pour
effet, dans le terrain, de scinder cette zone non construite en deux parties
qui n'ont plus véritablement de lien entre elles, soit d'un côté les parcelles
n
os
20252 et 20253 et de l'autre les parcelles n
os
20263,
20264, 20248, 20249 et 20250. Le critère évoqué par le SDT, qui consiste à
retenir qu'un secteur non bâti qui mesure plus de 2'500 m
2
se
prêterait à l'agriculture, est dès lors déconnecté de la réalité du terrain
puisqu'il ne prend pas en compte le foncier.
De même, une construction récente a été récemment autorisée
sur la parcelle n
o
15404, sans opposition non plus du SDT.
bb) Ces récentes autorisations tendent également à
confirmer un processus de densification des dernières parcelles non bâties dans
le secteur de la Vulliette voulu par la municipalité et, dans les faits,
entériné, en l'absence de mesure adoptée contre ces projets, par l'autorité
intimée alors même que le surdimensionnement invoqué était connu.
Dans la mesure où elle apparait géographiquement
liée à la zone de villas de la ******** et qu'elle situe dans un quartier
dévolu aux logements, la parcelle n
o
20251 constitue désormais une
brèche dans la continuité du bâti et son affectation n'apparaît pas d'emblée
contraire aux principes de concentration de l'urbanisation et de densification
du milieu bâti poursuivis par la LAT, ce qui tend à la confirmation de son
caractère constructible. Le projet n'a pas non plus pour conséquence de
cloisonner des surfaces non bâties au milieu de la zone à bâtir.
cc) Dans le cas particulier, le choix de la commune
de maintenir cette parcelle en zone constructible se justifie d'un point de vue
urbanistique dans la mesure où elle se situe en réalité à l'intérieur d'un
tissu bâti et permet la réalisation de nouveaux logements à proximité du
centre-ville de Lausanne et de son périmètre compact, de l'Ecole Hôtelière,
ainsi que des transports publics, et notamment du M2. Le projet complète un
tissu bâti qui s'est développé encore récemment dans une zone déjà affectée au
bâti. Le maintien de cette parcelle vide au sein d'un quartier de villas
existant pourrait ainsi être considéré comme une forme de gaspillage pour des
surfaces appelées à contribuer à la densification en situation de centralité et
à éviter l'étalement urbain. Il n'y a pas de raisons, sous l'angle de l'art. 27
LAT, de ne pas admettre sa vocation à rester constructible et à contribuer à
une densification approchant celle du périmètre compact.
d) Comme évoqué, le but de l'instauration d'une zone
réservée cantonale est de permettre aux autorités cantonales d'intervenir
lorsque les communes outrepassent leur marge d'appréciation en délivrant des
permis de construire dans les zones constructibles excédentaires et mal situées
rendant le redimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes plus
difficile ou d'inciter les communes à réviser leur plan d'affectation. Il
convient à ce titre de prendre en considération que la commune a accordé un
permis de construire sur la parcelle et n'entend pas déclasser la parcelle en
question. Elle a maintenu sa position jusqu'à conclure à l'admission du recours
interjeté par la recourante constructrice.
Dans le cadre de la révision de son PGA, il
appartient en premier lieu à la commune de Lausanne de décider sur quelles parcelles
une autorisation de construire peut être délivrée sans compromettre sa future
réglementation, en tenant notamment compte des circonstances et des
spécificités locales, de sorte que les autorités communales sont plus à même de
faire ce choix et de trouver la solution la mieux adaptée aux circonstances.
En l'espèce, dans le cadre du projet de révision de
son PGA (secteurs forains), la municipalité a considéré que la parcelle
litigeuse doit rester en zone à bâtir dédiée à l'habitation. C'est donc que,
sous l'angle de la pesée des intérêts par le planificateur communal,
l'appréciation des chances de voir la parcelle en question sortie de la zone
constructible n'entre pas sérieusement en ligne de compte. Par ailleurs, la
commune a pris des mesures nécessaires pour redimensionner sa zone à bâtir.
Elle a défini d'entente avec le service cantonal compétent une zone réservée,
en gelant les terrains légalisés situés hors du territoire urbanisé. Pour ce
faire, elle a procédé à une délimitation de son territoire urbanisé
conformément aux directives cantonales et aux instructions du SDT. De plus,
elle est en train de réviser son PGA en vue notamment de réduire la zone à
bâtir dans les territoires forains. La commune apparaît ainsi consciente
qu'elle doit réduire sa zone à bâtir dans les territoires forains et prend les
mesures pour y parvenir. Le surdimensionnement actuel de la zone à bâtir hors
agglomération ne saurait avoir pour conséquence d'empêcher la commune de
délivrer des permis dans les zones qui s'y prêtent et dont elle sait d'ores et
déjà qu'elles ne seront pas exclues de la zone à bâtir dans la future
planification.
On relèvera que l'autorité intimée n'a pas expliqué
en détail les raisons qui feraient que, avec la zone réservée communale, les
mesures conservatoires adéquates n'auraient pas déjà été prises pour lutter
contre le surdimensionnement, si ce n'est de considérer que le plafond de
population résultant du PDCn serait dépassé pour la commune. Le rapport 47 OAT
et la décision attaquée ne présentent pas de considération sur les raisons qui
conduiraient, en sus des parcelles déjà réservées, à devoir bloquer également
le développement de la parcelle en question, sinon pour "permettre à la
Municipalité de réfléchir sereinement au dimensionnement de sa zone
d'habitation et mixte et d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles" et "d'inciter les autorités de la Commune de Lausanne
à engager le plus rapidement possible la révision de son plan d'affectation
communal conformément à la législation fédérale et cantonale en matière
d'aménagement du territoire." Cela est peu pertinent sachant les démarches
communales en cours. L'instauration d'une zone réservée cantonale sur la
parcelle n
o
20253 ne paraît donc pas justifiée au regard des buts
pour lesquels le législateur l'a instaurée.
e) D'après les explications du SDT, le blocage
temporaire des possibilités de construire sur la parcelle n
o
20253
est de nature à permettre de garantir une réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée de la commune. Cela revient à envisager de dézoner une parcelle
vierge située à l'intérieur du milieu bâti, apparemment pour la maintenir vide
dans le but de supprimer les habitants supplémentaires qu'un logement sur cette
parcelle pourrait amener dans la commune.
Dans le cas particulier des secteurs hors
agglomération de Lausanne, le potentiel de nouveaux habitants entre 2015 et
2036 s'élève, selon les chiffres retenus dans la décision attaquée, à 502
habitants. Cette dernière peut donc délivrer un certain nombre de permis de
construire, tout en restant dans le potentiel de croissance de sa population à
l'horizon 2036. La délivrance du permis de construire sur la parcelle n
o
20253 portant sur la construction de huit appartements n'est pas excessive,
compte tenu du potentiel résiduel de nouveaux habitants sur les territoires
forains ces 15 prochaines années. Elle ne compromet pas les efforts de
redimensionnement de la commune pour réduire sa capacité d'accueil.
Par ailleurs, à supposer que le taux de croissance
pour l'ensemble de la commune soit effectivement dépassé, cela n'aurait
toutefois d'influence sur le sort du litige que pour autant que les permis
délivrés l'aient été au mépris des mesures fondées sur l'art. 15 LAT
préconisées par le PDCn pour adapter la zone à bâtir aux besoins à quinze ans.
Comme exprimé par la municipalité dans son rapport
du 29 août 2019 sur la zone réservée communale, le secteur de la ******** ne
présente qu'une capacité d'accueil très faible dès lors qu'il ne reste plus que
quelques petites parcelles encore libres de construction – dont celle de la
recourante – situées au cœur de lotissements dont certains font l'objet de
chantiers en cours. Le maintien de ces parcelles en zone à bâtir garantit donc
une meilleure utilisation de terrains sous-utilisés en zone à bâtir et évite un
gaspillage ailleurs, conformément aux buts de la loi (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT). Ce raisonnement est convaincant et s'avère conforme à un aménagement du
territoire cohérent et harmonieux.
Il est ainsi douteux que la condition selon laquelle
l'immeuble litigieux doit entrer raisonnablement en considération pour un
éventuel déclassement lors de la prochaine révision du plan général
d'affectation soit remplie. Vu ce qui précède, l'instauration d'une zone
réservée cantonale sur la parcelle n
o
20253 peut être remise en
question en raison des caractéristiques spécifiques de cette parcelle et des
mesures prises par la commune pour redimensionner sa zone à bâtir et réviser
son PGA.
Par conséquent, on ne peut suivre le raisonnement de
la DGTL qui tend à empêcher la construction de la parcelle en question pour la
maintenir vide dans le but d'éviter les habitants supplémentaires qu'un
logement sur cette parcelle pourrait amener dans la commune. Comme le rappelle
un arrêt récent (
1C_429/2018 du 30 septembre 2019
consid.
4.1), la LAT préconise un développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a
bis
LAT), la création d'un milieu
bâti compact (art. 1 al. 2 let. b LAT) et une densification des surfaces de
l'habitat (art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT). Compte tenu de la situation
de la parcelle litigieuse (qui n'est pas excentrée, mais à proximité du centre-ville
de Lausanne et du périmètre compact d'agglomération), une mesure consistant à
empêcher d'y construire serait incompatible avec ces exigences du droit
fédéral.
C'est le lieu de rappeler que la méthode consistant
à fixer des plafonds de population instaurée par le PDCn est l'un des points
sur lesquels l'autorité fédérale, lors de l'approbation du plan directeur
cantonal, a formulé une réserve. En effet, l'OFDT-ARE juge que cette méthode
empêche la densification des zones déjà bâties. On lit ceci dans le rapport
d'examen établi par l'OFDT le 16 janvier 2018 au sujet de la quatrième
adaptation du Plan directeur cantonal (p. 24 du document disponible à l'adresse
https://www.are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/plans-directeurs-cantonaux/planification-directrice-du-canton-de-vaud.html):
"Lors de l'examen préalable,
la Confédération avait requis du canton qu'il s'exprime sur les incitations
négatives à la densification liées à sa méthodologie de dimensionnement des
zones à bâtir, fondée sur des plafonds de population à un horizon donné par
type d'espace ou de centre cantonal. Force est de constater que le PDCn Vaud,
dans sa version soumise à examen, ne semble pas contenir de mécanisme
permettant l'optimisation des projets de développement, en particulier dans les
zones à bâtir existantes, sans qu'il n'en résulte des inconvénients majeurs
pour l'autorité de planification, en principe communale. Le principe de
développement de l'urbanisation vers l'intérieur, au coeur de la révision de la
LAT, s'en trouve ainsi affaibli."
La réserve correspondante est formulée dans la
décision d'approbation du Conseil fédéral sous ch. 9 let. h qui invite le
canton de Vaud, lors de la prochaine adaptation du plan directeur, à:
"h). introduire des correctifs aux incitations négatives
au développement vers l’intérieur, en particulier pour les projets
d’agglomération."
Compte tenu de la position de l'autorité fédérale,
on ne peut pas envisager de rendre inconstructible, sous prétexte que le
plafond de population résultant du Plan directeur cantonal serait déjà dépassé
pour la commune, des parcelles qui, comme celle de la constructrice, se trouvent
au sein de la zone à bâtir et entourées de constructions existantes.
Comme déjà évoqué précédemment, il n'est pas
contesté que la zone à bâtir communale est surdimensionnée. Cela étant, il
n'apparaît pas que le maintien de l'affectation constructible de la parcelle n
o
20253, compromettrait inexorablement le redimensionnement du territoire
constructible communal. Outre que la capacité d'accueil de la parcelle est
modeste à l'échelle communale, la commune a d'ores et déjà entrepris des
démarches visant à garantir une réduction conforme de la zone à bâtir. Une
importante zone réservée a été adoptée et une importante portion de territoire
située hors du périmètre compact de l'agglomération a ainsi été préservée. Il
n'y a pas lieu de remettre en cause les conclusions de la commune, selon
lesquelles, la révision globale du plan général d'affectation, qui doit
intervenir d'ici 2022 pour la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn (PDCn, 4
ème
adaptation, Mesure A11, p. 51) est possible sans revenir sur le caractère
constructible de la parcelle n
o
20253. Il n'y a pas non plus lieu de
remettre en cause le choix délibéré de la commune de ne pas englober cette parcelle
et le secteur de la ******** dans le périmètre de la zone réservée communale au
regard de la situation privilégiée du secteur, proche du périmètre compact de
l'agglomération, de l'Ecole Hôtelière, d'axes importants de communication et
bien desservi par les transports publics.
Dans ces conditions, compte tenu de surcroît du bâti
environnant, il n'apparaît pas critiquable d'avoir considéré qu'une
augmentation – mesurée – des logements à cet endroit répondait aux principes du
nouvel art. 1 al. 2 let. b LAT, qui fixe comme objectif d'aménagement la
création d'"un milieu bâti compact", ainsi qu'à l'art. 3 al. 3 let. a
bis
LAT, selon lequel il convient de "prendre les mesures propres à assurer
une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des surfaces
sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de
l'habitat".
Il est vrai que la création de huit logements sur
une parcelle non construite inhabitée jusque-là est susceptible de provoquer
une légère augmentation de la population de la commune. Compte tenu de sa situation,
on ne peut toutefois pas retenir que cette parcelle sera vraisemblablement
vouée à être sortie de la zone à bâtir (art. 15 LAT) pour être classée en zone
agricole (art. 16 LAT) voire en zone à protéger (art. 17 LAT). Objectivement,
il n'y a pas de risque que la construction de cette parcelle, plus que celles
des parcelles voisines 20254 et 15404, puisse entraver le redimensionnement de
la zone à bâtir d'une commune de la taille de Lausanne.
Dans ces conditions, il s'impose de constater que
l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en soumettant la
parcelle en question à une zone réservée cantonale. Dès lors que la parcelle
n'entre pas en considération pour une réduction de la zone à bâtir, il n'existe
dès lors pas d'intérêt public supérieur pour la mettre en zone réservée, par
rapport à l'intérêt privé du propriétaire à pouvoir l'utiliser conformément au
règlement en vigueur, ce dernier élément revêtant également un intérêt public
conforme aux objectifs de la LAT révisée, qui préconise en particulier
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti
(art. 1
er
al. 2 let. a
bis
LAT), de créer un milieu bâti
compact (let. b) et de préserver le paysage (art. 3 al. 2 LAT). Les mesures
conservatoires portant sur cette parcelle, aux conditions prévues par le droit
fédéral (art. 27 LAT), ne sont pas justifiées parce que l'on ne voit pas
concrètement en quoi la construction du bâtiment projeté, et donc la
concrétisation des possibilités données par le plan d'affectation en vigueur,
entraverait l'établissement du plan d'affectation révisé, les autorités
communales ayant démontré qu'il n'était pas question de sortir ce petit
périmètre d'environ 800m
2
de la zone à bâtir.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis et la décision attaquée annulée.
Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice
(art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). La recourante et la commune, qui obtiennent
gain de cause avec le concours d'un avocat, ont droit à une indemnité à titre
de dépens, à charge du DIT.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 7 novembre 2019 par le Département du territoire
et de l'environnement est annulée.
III.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du
territoire (DIT), est débiteur de A.________ d'un montant de 2'000 (deux mille)
francs à titre d'indemnité de dépens.
IV.
L'Etat de Vaud, par la caisse du Département des institutions et du
territoire (DIT), est débiteur de la Commune de Lausanne d'un montant de 2'000
(deux mille) francs à titre d'indemnité de dépens.
V.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
Le
14 octobre 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF – RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.