vd_omni · AC.1997.0049 · 1998-07-24 · fr

LSPN et consorts c/St-Sulpice | La section des MH n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en renonçant à requérir la protection du bâtiment litigieux (note 3 au recensement architectural). La municipalité n'avait par ailleurs aucun motif de refuser le permis de démolir contesté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.07.1998 AC.1997.0049

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 juillet 1998
sur le recours formé par la
Ligue suisse du
patrimoine national et divers consorts
, représentés par l'avocat
Jean-Claude Perroud, à Lausanne
contre
la décision du 24 mars 1997 de la
Municipalité
de Saint-Sulpice
, représentée par l'avocat Jean de Gautard, à Lausanne,
levant leurs oppositions et autorisant la
Confédération suisse et l'Etat de
Vaud
, représentés par l'Office des constructions fédérales, à Lausanne, à
démolir un bâtiment.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. J.-D. Rickli et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. J.-C.
Weill.
Vu les faits suivants:
A.                     La Confédération suisse
et l'Etat de Vaud sont copropriétaires de la parcelle no 551 de la Commune de
Saint-Sulpice; sis au lieu-dit "En Dorigny", ce bien-fonds de 156'182
m² est notamment limité au nord-ouest par la route cantonale no 1b. Non loin de
son angle ouest, la parcelle no 551 supporte notamment deux bâtiments : l'un (no
ECA 227) est une maison de maître aujourd'hui vouée à des activités
administratives et l'autre (no ECA 230), qui en était auparavant l'annexe, est
désaffectée depuis de nombreuses années.
Les lieux sont régis
par le plan d'affectation cantonal no 229 (PAC) du 3 avril 1992, dont le but
est d'assurer le développement harmonieux des Hautes Ecoles de la Confédération
et du canton ainsi que des constructions d'intérêt public et d'activités
publiques ou privées liées aux Hautes Ecoles; la partie considérée de la parcelle
no 551 est classée en zone d'activité mixte (secteur 5). En 1993, dans le cadre
du recensement architectural du canton de Vaud, le bâtiment no 230 s'est vu
attribuer la note 3.
B.                    Courant 1996, agissant
pour le compte des propriétaires de la parcelle no 551, l'Office des
constructions fédérales (office) a requis de la municipalité l'autorisation de
démolir le bâtiment no 230. Ouverte du 15 octobre au 4 novembre 1996, l'enquête
publique a suscité de nombreuses interventions : parmi les opposants figuraient
notamment la Société d'Art Public (SAP) - section vaudoise de la Ligue suisse
du patrimoine national (LSPN) -, le Mouvement pour la Défense de Lausanne (MDL)
ainsi que Françoise Mundler. Le 12 février 1997, la CAMAC a communiqué sa
synthèse à la municipalité : en particulier, le Service de l'aménagement du
territoire délivrait l'autorisation spéciale requise par l'art. 9.2 du
règlement du PAC, et la Section Monuments historiques et archéologie (Section
MH) du Service des bâtiments faisait savoir qu'elle renonçait à requérir la
protection du bâtiment en cause. Le 24 mars 1997, la municipalité a notifié aux
intéressés sa décision de lever les oppositions et de délivrer le permis de
démolir sollicité.
C.                    Par acte conjoint du 14
avril 1997, la LSPN, la SAP, le MDL ainsi que Françoise Mundler ont saisi le
Tribunal administratif : ils l'invitent à annuler la décision municipale et à
ordonner à l'autorité cantonale compétente de prendre les mesures
conservatoires nécessaires pour assurer le maintien du bâtiment litigieux. La
municipalité et les propriétaires concluent au rejet du recours, et la Section
MH se détermine dans le même sens; le Service de l'aménagement du territoire
s'en remet à justice. Le tribunal a tenu audience le 14 janvier 1998, en
présence de la recourante Mundler ainsi que de représentants des autres parties
recourantes assistés de leur conseil, d'une délégation de la municipalité
assistée de son conseil, du Conservateur des Monuments historiques, d'un
représentant du Service de l'aménagement du territoire ainsi que de
représentants de l'office.
Considérant en droit:
1.                     Il convient d'abord
d'examiner si et dans quelle mesure le recours est recevable. Ce d'autant que
la municipalité conteste la qualité pour agir du MDL et de Françoise Mundler;
et qu'elle met en doute celle de la LSPN et de la SAP.
a) En droit cantonal,
la matière est régie par l'art. 37 de la loi sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA). Selon cette disposition, le droit de recours appartient
à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (al.
1er); sont réservées les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres
personnes ou autorités à recourir (al. 2 lit. a) ainsi que les dispositions du
droit fédéral (al. 2 lit. b).
Le bien-fonds dont
Françoise Mundler est propriétaire se situe à environ 150 m à vol d'oiseau de
l'ouvrage litigieux, dont il est de surcroît séparé par une rangée de villas. A
priori, on ne voit donc pas de quel intérêt digne de protection cette
recourante pourrait utilement se prévaloir à l'encontre de la démolition
incriminée; d'ailleurs, elle admet ne s'y opposer qu'au nom de la valeur
qu'elle attribue au bâtiment no 230. Le recours doit donc être déclaré
irrecevable en tant qu'il émane de Françoise Mundler : en effet, l'art. 37 al.
1er LJPA ne protège pas l'intérêt idéologique - à caractère général - dont elle
se réclame.
Le MDL est une
association ayant pour but de sauvegarder le patrimoine esthétique et
architectural de la région lausannoise. Selon la jurisprudence du Tribunal
administratif (arrêt AC 95/289 du 29 mai 1996, confirmé dans son principe par
ATF du 28 mai 1997), les associations à but idéal n'ont désormais plus qualité
pour recourir au regard de l'art. 37 al. 1er LJPA; du moins lorsque - comme en
l'espèce - elles ne procèdent pas dans l'intérêt d'un grand nombre de leurs
membres qui auraient eux-mêmes qualité pour agir individuellement. Cette
jurisprudence - récente, et qu'il n'y a pas lieu de réexaminer - lie le
tribunal : le recours doit donc être déclaré également irrecevable en tant
qu'il émane du MDL.
b) Il reste à examiner
si et dans quelle mesure, indépendamment de l'art. 37 al. 1 LJPA, la LSPN et la
SAP ont qualité pour s'opposer à la démolition du bâtiment en cause et pour en
exiger la protection.
aa) A plusieurs
reprises déjà (voir notamment TA, arrêt AC 95/073 du 28 juin 1996 consid. 7e et
les citations), le tribunal a admis la légitimation active de la SAP sur la base
de l'art. 90 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des
monuments et des sites (LPNMS) : cette disposition - applicable par le biais de
l'art. 37 al. 2 lit. a LJPA - habilite notamment à recourir les associations
d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la
protection de la nature, des monuments et des sites. Toutefois, lorsque la
qualité pour agir doit être admise sur la base de la disposition précitée, elle
se limite alors à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la
nature, des monuments et des sites; en revanche, elle ne s'étend pas à d'autres
intérêts publics (voir notamment arrêt AC 95/073 déjà cité, consid. 6b).
bb) A teneur de l'art.
24 sexies al. 2 Cst, la Confédération doit, dans l'accomplissement de ses
tâches, ménager l'aspect caractéristique du paysage et des localités, les sites
évocateurs du passé ainsi que les curiosités naturelles et les monuments, et
les conserver intacts là où il y a un intérêt général prépondérant. Fondée sur
cette disposition, la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la
nature et du paysage (LPN) définit à son art. 2 la notion d'accomplissement de
tâches de la Confédération : il s'agit notamment de l'élaboration de projets,
la construction ou la modification d'ouvrages et d'installations par la
Confédération, ses instituts et ses établissements (lit. a). L'art. 12 al. 1er
LPN confère la qualité pour recourir, à certaines conditions, aux organisations
d'importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins
et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la
conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables. La
légitimation active de la LSPN et de la SAP doit donc également être examinée
sous l'angle de la LPN, que vise d'ailleurs la réserve énoncée à l'art. 37 al.
2 lit. b LJPA.
La LSPN est
indiscutablement une association d'importance nationale au sens de l'art. 12
al. 1er LPN. Il en allait déjà ainsi selon la teneur de la disposition précitée
avant le 1er février 1996 (voir notamment ATF 120 Ib 27 consid. 2c et les
citations) et le Tribunal fédéral lui reconnaît cette qualité à titre
transitoire tant que le Conseil fédéral n'aura pas désigné lui-même les
organisations habilitées à recourir conformément au mandat qui lui est confié,
depuis cette date, par l'art. 12 al. 2 LPN (voir notamment ATF non publié du 25
juin 1997 en la cause LSPN, consid. 2b); cette habilitation s'étend à la SAP,
section cantonale de la LSPN (voir notamment ATF 118 Ib 296 consid. 2).
Mais le simple fait
d'affirmer, de manière abstraite, qu'un projet concerne une tâche fédérale ne
suffit pas; encore faut-il que la partie qui prétend tirer sa qualité pour agir
de l'art. 12 LPN allègue, avec une certaine vraisemblance, que le projet en
question touche effectivement à l'application du droit matériel de la
Confédération (voir notamment ATF 123 II 5 consid. 2c). Dans le cas
particulier, la LSPN n'a en vérité guère tenu compte de cette exigence : elle
se borne en effet à affirmer, sans plus amples développements, que dans la
mesure où la parcelle no 551 est affectée - en vertu de la loi fédérale du 4
octobre 1991 sur les écoles polytechniques fédérales - à la mise en place d'une
telle école, la démolition incriminée relève de l'accomplissement d'une tâche
de la Confédération, comme si la chose allait de soi.
Or, le fondement
juridique de droit fédéral que postule la notion de tâche de la Confédération
doit correspondre à une volonté de protection de la part du législateur (voir
notamment Zufferey, Commentaire LPN, Zurich, 1997, art. 2, No 12); et,
contrairement au simple postulat dont partent les recourantes, le fait que
l'acte incriminé porte sur un projet fédéral ne constitue pas à lui seul une
condition d'application de l'art. 2 LPN (voir Zufferey, op. cit., No 15). A cet
égard, le texte de l'art. 2 de la loi sur les EPF - qui pourtant en définit le
but de façon circonstanciée - ne fournit pas le moindre indice d'une volonté,
exprimée ou implicite, de sauvegarder les sites évocateurs du passé. Au
demeurant, le bâtiment no 230 apparaît d'autant plus étranger au développement
de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne que, comme on le verra, il en a
été d'emblée fait abstraction dans l'aménagement de ce secteur du PAC; selon
les propriétaires, sa démolition ne serait d'ailleurs suivie d'aucun projet de
construction. A cela s'ajoute que les lieux ne figurent à aucun inventaire
fédéral; en particulier, à lire les observations du Conservateur des MH, le
site de Dorigny-sud n'a pas été pris en compte dans le recensement ISOS de la
Commune de St-Sulpice, effectué en 1985 et toujours en cours d'élaboration.
En conclusion sur ce
point, les recourantes n'ont ni établi ni même rendu vraisemblable que le
projet incriminé touchait effectivement à l'application du droit matériel de la
Confédération : elles ne sauraient donc fonder leur qualité pour agir sur
l'art. 12 al. 1er LPN. Partant, le pourvoi se révèle irrecevable à cet égard
également.
c) En cours de
procédure, apparemment inspirées par une observation émanant de la
municipalité, les recourantes ont invoqué un moyen nouveau : le maintien du
bâtiment litigieux serait commandé non seulement par sa valeur intrinsèque mais
aussi par sa fonction d'écran antibruit. Toutefois, il n'y a pas lieu
d'examiner cet argument, même en tant qu'il émane d'associations : à teneur en
effet de l'art. 55 al. 1er de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement, la qualité pour recourir des organisations est
limitée aux décisions relatives à la planification, à la construction ou à la
modification d'installations fixes soumises à étude d'impact sur
l'environnement selon l'art. 9 de la loi précitée, hypothèse non réalisée en
l'espèce.
d) Il sera donc entré
en matière sur le recours dans les seules limites qui viennent d'être posées
(v. lit. b) aa) ci-dessus). Etant précisé que, fût-il formellement dirigé
contre l'octroi par la municipalité du permis de démolir, le pourvoi vise en
réalité la non intervention de la Section MH.
2.                     Selon l'art. 36 LJPA,
le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit,
y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la
constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à
l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière
hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.
Commet un excès de son
pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté
d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en
optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut
également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de
l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme
liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p.
333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout
d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli
par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs
étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être
comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/054 du 22 décembre 1997 et BO
97/077 du 22 janvier 1998).
3.                     Hormis celle tendant à
l'admission du pourvoi, les recourantes prennent deux autres conclusions :
elles demandent au tribunal d'annuler la décision municipale (conclusion II) et
d'ordonner à l'autorité cantonale de prendre les mesures conservatoires
nécessaires pour assurer le maintien du bâtiment litigieux (conclusion III). La
logique commande d'examiner d'abord si la Section MH a abusé ou non de son
pouvoir d'appréciation en renonçant à requérir la protection du bâtiment no 230
: en effet, la décision municipale ne présente ici qu'un caractère purement
formel (voir art. 68 lit. e RATC) dès lors que, manifestement, l'octroi du
permis de démolir dépendait exclusivement pour l'autorité municipale de la
position que prendrait la Section MH.
a) Le recensement
architectural n'est pas prévu dans la LPNMS elle-même, mais se fonde sur l'art.
30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de cette loi; il doit être
distingué de l'inventaire cantonal (art. 49 ss LPNMS), ce que paraissent perdre
de vue les recourantes et l'office qui parlent à tort dans leurs observations
d'une inscription du bâtiment litigieux à l'inventaire. Le recensement
architectural n'entraîne ni mesure de protection spéciale ni assujettissement à
une autorisation cantonale : en réalité, il constitue un élément d'appréciation
parmi d'autres dans le cadre de la pesée des intérêts en présence (voir lit. b
ci-après) à laquelle l'autorité cantonale doit procéder lorsqu'est en cause un
objet soumis à la protection générale instituée par les art. 46 à 48 LPNMS
(voir notamment TA, arrêt AC 96/142 du 4 juillet 1997 consid. 5).
Dans le cadre du
recensement architectural, des notes sont mises : elles vont de 1 à 7. Les
bâtiments recensés en note 1 (monument d'importance nationale) ou en note 2
(monument d'importance régionale) sont inscrits d'office à l'inventaire
cantonal (voir "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette
éditée en novembre 1995 par la Section MH, p. 14 et 15); quant à l'attribution
de la note 3, elle n'entraîne pour le propriétaire aucune contrainte juridique
particulière (voir plaquette précitée, p. 22). Cette note 3 signifie que le
bâtiment est intéressant sur le plan local, au regard de différents critères
tels que la qualité architecturale, l'authenticité, la rareté, l'originalité ou
l'harmonie avec le paysage, sans toutefois nécessiter une mesure de protection
spéciale; tout au plus, en cas de travaux, le propriétaire doit-il prendre
contact au préalable avec la Section MH, qui décide alors s'il y a lieu ou non
de prendre des mesures conservatoires pour le cas où serait ouverte une
procédure de classement (art. 46 à 48 LPNMS).
b) La protection d'un
monument postule une pesée des différents intérêts en présence. Plus
précisément, l'intérêt public au maintien d'un ouvrage doit être confronté aux
autres intérêts qui pourraient s'y opposer; ceux-ci peuvent être d'autres
intérêts publics ou des intérêts de nature privée.
Au stade des principes
généraux, il faut rappeler que la jurisprudence a progressivement consacré un
élargissement des critères à prendre en considération en matière de protection
des monuments. Entrent ainsi en ligne de compte aujourd'hui la valeur
culturelle, historique, artistique et urbanistique d'une construction; celle-ci
peut être conservée en tant que témoin et expression d'une situation
historique, sociale, économique et technique (voir notamment ATF 118 Ia 384
consid. 5 = JT 1994 I 508).
c) Les recourantes
soulignent non seulement les qualités architecturales propres (composition,
matériaux employés, intégration dans un mur d'enceinte) du bâtiment no 230 mais
aussi l'originalité fonctionnelle (multiplicité d'affectations dans un volume
restreint) de cette ancienne annexe d'une maison de maître; à leur avis, cet
ensemble constitue un témoin assez rare dans la région d'un mode de vie
aujourd'hui disparu. Elles font grief aux propriétaires d'avoir négligé
l'entretien de l'ouvrage, dont seul le mauvais état actuel aurait dissuadé la
Section MH de requérir sa protection; selon elles en effet, aucun intérêt
public n'en commanderait sinon la suppression.
A quoi l'office
objecte n'avoir jamais eu l'intention d'utiliser le bâtiment no 230; non
seulement sa démolition s'imposerait aujourd'hui pour des raisons de sécurité,
mais son maintien compliquerait inutilement un aménagement harmonieux de ce
secteur, où il n'existe aucun besoin en locaux. Quant à la Section MH, elle
confirme avoir constaté que l'état de conservation du bâtiment était tel qu'il
ne pouvait qu'être extensivement reconstruit; elle ajoute avoir jugé que le
site défini par la maison, sa dépendance et son rural n'avaient pas une valeur
telle qu'elle justifie le maintien de tous ses composants, fût-ce au prix de
leur reconstruction.
d) Contacté par
l'office, l'architecte Hans Gutscher, à Préverenges, a visité le bâtiment
litigieux les 16 août et 24 octobre 1995, en présence à cette dernière occasion
du Conservateur des MH; le 30 octobre 1995, l'architecte Gutscher a adressé à
l'office un rapport circonstancié. Outre le fait qu'il émane d'un homme de
l'art, ce document apparaît d'autant plus crédible que toutes les parties s'y
réfèrent; il figure notamment au nombre des pièces produites avec leur pourvoi
par les recourantes elles-mêmes.
Or, tout en regrettant
que soit voué à la démolition "un dernier témoin de l'ancien aménagement
de la côte entre Lausanne et Saint-Sulpice", l'architecte Gutscher
constate que l'état actuel du bâtiment no 230 a atteint un stade irréversible.
Plus précisément, il explique que - exception faite de la charpente primaire,
élément peu important par rapport à l'ensemble - l'état de dégradation du bâti
est tel que le coût de toute rénovation dépasserait très certainement celui
d'une construction neuve, de volume et de géométrie identiques; si la situation
est aujourd'hui irréversible, poursuit-il, c'est aussi parce que d'emblée le
bâtiment a été écarté de l'aménagement du site, principalement voué aux équipements
sportifs de l'EPFL et de l'Université de Lausanne. Ajoutant qu'une éventuelle
réaffectation des surfaces ne pourrait être que très limitée, l'architecte
Gutscher se rallie ainsi au projet de démolition, une réhabilitation du
bâtiment n'étant envisageable à son avis qu'à grands frais.
e) En d'autres
circonstances, l'intérêt public à la démolition du bâtiment no 230 n'aurait
certes pas été évident : on saisit mal en effet pourquoi, selon l'office, son
maintien "compliquerait inutilement un aménagement harmonieux de ce
secteur" alors qu'il déclare précisément n'avoir aucun projet concret dans
l'immédiat. Dans le cas particulier toutefois, quand bien même l'état de
dégradation de l'ouvrage a certainement joué un rôle non négligeable dans l'appréciation
à laquelle a procédé la Section MH, cette situation tient essentiellement au
choix délibéré des propriétaires de l'exclure de la mise en valeur du secteur :
or, aucune prescription de droit public - du moins avant le recensement
architectural, dont les effets juridiques sont du reste limités comme on l'a vu
- ne leur faisait obligation d'accorder à son entretien un soin particulier. A
cela s'ajoute que la Section MH relativise, à l'échelle du canton, la valeur
intrinsèque de l'ouvrage comme aussi celle de l'ensemble : ce n'est donc pas à
la légère qu'elle a attribué au bâtiment no 230 la note 3 et non pas une note
plus élevée. Enfin, l'architecte Gutscher n'envisage une éventuelle
réhabilitation que moyennant un investissement considérable, élément dont on ne
saurait faire abstraction s'agissant d'un ouvrage d'intérêt purement local;
pour le surplus, les solutions alternatives (remise en état par le biais d'un
programme d'occupation mis en oeuvre par l'OFIAMT, création de logements ou
d'un centre de formation pour futurs restaurateurs de bâtiments anciens) que
les recourantes préconisent, avec leur participation financière, pour permettre
la survie du bâtiment relèvent du domaine de l'opportunité, lequel échappe ici
à la cognition du tribunal (voir consid. 2).
f) Tout bien
considéré, la Section MH n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en
renonçant à requérir la protection du bâtiment no 230. Soit encore dit en
passant, c'est pendant une vingtaine d'années que ce bâtiment s'est
progressivement
dégradé; pourtant, durant cette période,
personne ne semble être intervenu auprès des propriétaires pour plaider en
faveur de sa sauvegarde.
4.                     Les considérants qui
précèdent conduisent en conclusion au rejet du recours, en tant que recevable.
Vu le sort du pourvoi, il se justifie de mettre à la charge des recourantes,
solidairement entre elles, un émolument de justice arrêté à 2'500 francs. Si
les propriétaires n'ont pas consulté un homme de loi extérieur aux services de
l'administration, la municipalité était assistée : les recourantes lui
verseront donc, à titre de dépens, un montant de 1'500 francs.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté en tant que recevable.
II.                     La décision
attaquée est confirmée.
III.                     Un émolument
de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des
recourantes Ligue suisse du patrimoine national et consorts, solidairement
entre elles.
IV.                    Les recourantes
Ligue suisse du patrimoine national et consorts sont les débitrices solidaires
de la Commune de St-Sulpice de la somme de 1'500 (mille cinq cents) francs, à
titre de dépens.
ft/Lausanne, le 24 juillet 1998
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
En tant qu'il applique le droit fédéral,
le présent arrêt peut faire l'objet dans les trente jours dès sa notification,
d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce
conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS
173.110).