vd_omni · AC.2011.0330 · 2014-10-07 · fr

NICKL/Municipalité d'Etoy, Département de l'intérieur, Direction générale de la mobilité et des routes, Direction générale de l'environnement | La réglementation du PAC 299 bis " Littoral Parc " révisée interdit les nouveaux commerces, y compris les show-rooms et sites d'exposition, et autorise les commerces existants à se développer dans les limites des indices disponibles. Le site de " Littoral Parc " est soumis localement à des immissions excessives de dioxyde d'azote et à des immissions excessives de poussières fines (PM 10). Il induit une circulation de plus de 20'000 véhicules/jour en traversée de Morges et devrait donc être intégré dans le périmètre du plan des mesures OPair de l'agglomération Lausanne Morges de 2005, car il est l'une des causes importantes de la pollution de l'air à Morges; le plan des mesures OPair doit en effet indiquer les sources des émissions responsables des immissions excessives. Dans une situation d'assainissement soumise à un plan de mesures OPair, le principe de coordination et de répartition des charges prévoit que la limitation des émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à la diminution de la pollution. La mise en oeuvre de ce principe peut impliquer non seulement des restrictions aux nouvelles entreprises qui s'installent, mais aussi prévoir une contribution de la part des entreprises déjà existantes sur le site à l'assainissement. La réglementation du PAC 299 bis révisé qui interdit les nouveaux commerces sans prévoir de contribution pour les commerces existants n'est pas conforme au principe de coordination et de répartition des charges.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2014 AC.2011.0330

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
7 octobre 2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Claude Bonnard, assesseur
et Mme Dominique von der Mühll, assesseur
; Mme Leticia Blanc, greffière.
Recourants
Manfred NICKL, et Frédéric NICKL,
à
Etoy, représenté par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Département de l'intérieur,
représenté
par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève,
Autorités concernées
1.
Municipalité d'Etoy,
2.
Direction générale de
l’environnement,
3.
Direction générale de la mobilité et
des routes,
représentée par Me Alain MAUNOIR, avocat, à Genève,
Objet
plan d'affectation
Recours Manfred NICKL et Frédéric NICKL c/ décision du
Département de l'économie du 10 novembre 2011 (approuvant le plan
d'affectation cantonal n° 299 bis "Littoral Parc" et levant les
oppositions)
Vu les faits suivants
A.
a) L'ancien Département des travaux publics de l'aménagement et des
transports a approuvé le 12 décembre 1996 le plan d'affection cantonal n° 299
désigné "Littoral Parc" (ci-après PAC 299). Le périmètre du plan
s'étend sur les territoires des communes d'Aubonne, d'Allaman, d'Etoy et de Saint-Prex.
Le site faisait
partie des pôles de développement faisant l’objet du décret du Grand Conseil du
11 novembre 1996 créant un fonds de soutien pour la mise en œuvre de la
promotion des pôles de développement économique (BGC novembre 1996 p. 4117).
b) Le périmètre du PAC 299 s’étend sur une
superficie totale de 112 hectares.   Il est divisé en trois périmètres de
développement distinct, à savoir: le périmètre « Pré-neuf », desservi
directement par la jonction d’Aubonne et de la route nationale N1 Genève - Lausanne
(ci-après : l’autoroute), comprenant la gare d'Allaman et le commerce de
meubles IKEA; le périmètre « Etoy, » situé de part et d'autre de la
route cantonale (RC) 1a Genève-Lausanne (route Suisse), qui s’étend au Nord
jusqu'à la ligne de chemin de fer Genève-Lausanne (ci-après : voie ou
ligne CFF), et enfin, le périmètre « Etoy-Saint-Prex » enserré entre
l'autoroute et la voie CFF. Le périmètre « Pré Neuf » est séparé du
périmètre « Etoy » par le vallon de l’Aubonne. Le périmètre « Etoy, »
situé comme indiqué de part et d'autre de la route Suisse, et le périmètre « Etoy
– Saint-Prex », sont desservis depuis la jonction autoroutière d'Aubonne
par la route cantonale (RC) 54b (route d'Allaman) qui rejoint, par le carrefour
de Roveray, la route cantonale (RC) 55b, désignée route d'Aubonne, laquelle
longe en descendant le vallon de l’Aubonne en passant sous l'autoroute et la
voie CFF pour rejoindre le carrefour du Coulet et la route suisse. Le périmètre
« Etoy » ainsi que le périmètre « Etoy – Saint-Prex » sont aussi
accessibles depuis la route Suisse par la jonction de Morges-Est et la
traversée de Saint-Prex.
c) L'analyse des questions de circulation a été
confiée au bureau Transitec qui a élaboré un rapport le 28 août 1994 (ci-après:
rapport Transitec 1994) qui a été joint au rapport de présentation du 31 mai
1996, lequel constituait à la fois le rapport d’aménagement selon l’ancien art.
26 OAT et le rapport d'impact sur l'environnement (ci-après: rapport de
présentation). Le rapport Transitec de 1994 mentionnait les problèmes
d'exploitation du réseau de l'époque, notamment en ce qui concernait la
jonction autoroutière d'Aubonne, qui absorbait à l’époque un trafic de 11'000
véhicules/jour, avec une réserve de capacité d'environ 3’000 à 4’000 véhicules/jour,
réserve qui était déjà utilisée quelques jours par année. Le rapport relevait
que le carrefour du Roveray, reliant la route d'Allaman et la route d'Aubonne,
avait une capacité utilisée à 85% sur son mouvement déterminant et qu'un
réaménagement du carrefour deviendrait vite indispensable.
Le rapport relevait aussi que le carrefour formé par
la route d'Aubonne et la route Suisse avait une géométrie non adaptée à son
importance hiérarchique et qu’il nécessitait, même sans augmentation de trafic,
un réaménagement pour des questions de sécurité. Le rapport mentionnait encore
que la jonction de Morges-Ouest absorbait quelque 18'000 véhicules/jour et
était proche de la saturation aux heures de pointe. Dans son exploitation de
l’époque, la jonction ne pouvait certainement pas absorber plus de 2'000
véhicules supplémentaires par jour. En ce qui concerne les problèmes liés à la
protection contre le bruit, le rapport mentionnait notamment la traversée de
Saint-Prex, où les valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées.
d) Pour déterminer la charge de trafic admissible
dans le réseau liée à la réalisation du PAC 299, le rapport mentionnait les
deux points déterminants suivants: d’une part, la traversée de Saint-Prex avec
le respect de l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre
1986 (OPB; RS 814.41), et d’autre part, la capacité de la jonction autoroutière
d’Aubonne.
aa) Le trafic admissible en traversée de Saint-Prex
était limité par les exigences de l'OPB. Le rapport relevait à ce sujet que les
valeurs limites d’immissions étaient déjà dépassées sur la traversée de
Saint-Prex. Toutefois, selon le potentiel d'assainissement de la route Suisse,
une augmentation du trafic de l'ordre de 25 à 50% était admissible selon l'avis
de l’ancien Service de lutte contre les nuisances du canton. Comme la charge de
trafic à l'époque variait entre 9'000 et 14'000 véhicules/jour suivant les
tronçons concernés (avant ou après le carrefour principal), il avait été admis
qu’un trafic supplémentaire entre 3'000 et 6'000 véhicules dans la traversée de
Saint-Prex par jour était encore possible dans le cadre d’un assainissement de
la route cantonale. Mais ces hypothèses ne pouvaient de toute façon être
confirmées ou infirmées que dans le cadre d'une étude
sur le potentiel d'assainissement de la route Suisse en traversée de Saint-Prex
(rapport Transitec 1994 p. 3).
bb) Du point de vue de la
capacité du réseau, la jonction d'Aubonne, avec le projet de réaménagement
proposé par le bureau d'études, pourrait absorber quelques 30'000 véhicules/jour.
Quant à la jonction autoroutière de Morges-Ouest, une amélioration de son
exploitation permettrait d'absorber au maximum un trafic supplémentaire de
4'000 à 5’000 véhicules/jour. Le rapport
précisait encore que les carrefours de Roveray (route
d'Aubonne et d'Allaman) et du Coulet
(route d'Aubonne et route Suisse) nécessitaient de toute
manière un réaménagement, mais qu’ils n’étaient pas des points déterminants
pour apprécier la capacité
du système des accès (rapport Transitec 1994 p. 3).
cc) Ainsi, le bureau Transitec arrivait à la
conclusion que les maillons déterminants pour fixer la charge de trafic
admissible sur le périmètre étaient, d'une part, la jonction d'Aubonne, qui
pouvait offrir une réserve de capacité de 19'000 véhicules/jour en tenant
compte du projet de réaménagement, augmentant la capacité totale à 30'000
véhicules/jour - le trafic étant à l’époque de 11'000 véhicules/jour - et
d’autre part, la traversée de Saint-Prex, où la capacité de réserve variait
entre 3’000 et 6’000 véhicules/ jour selon le potentiel d'assainissement de la
route Suisse en traversée de Saint-Prex. Enfin, la jonction de Morges-Ouest,
avec le projet de réaménagement, offrait une réserve de capacité de 5'000 TJM, soit
un potentiel estimé à 22'000 TJM avec le projet de réaménagement de la
jonction, sous déduction du trafic existant de 17'000 TJM compté en 1993
(rapport Transitec 1994 fig. 3).
dd) Le bureau Transitec a
par ailleurs estimé que le potentiel total de génération de trafic supplémentaire
pour la réalisation complète du PAC 299 était de quelque 40'000 mouvements de
véhicules/jour répartis à raison de 40 % en direction de l’ouest (16'000), 50 %
en direction de l’est (20'000) et 10 % en direction du pied du Jura (4'000). Du
point de vue de la répartition géographique, le périmètre « Pré
Neuf » d’IKEA pouvait générer un trafic supplémentaire de 15'000 véhicules/jour
et les périmètres « Etoy » et «Etoy – Saint-Prex » présentaient
un potentiel de trafic supplémentaire de 24'000 véhicules/jour; enfin, la zone
industrielle d’Aubonne, desservie par la route d’Allaman, avait aussi été prise
en compte et pouvait générer un trafic supplémentaire de 1000 véhicules/jour
(rapport Transitec 1994 fig 5).
e) Le bureau Transitec
estimait qu'un développement complet du pôle interrégional dépassait les
limites de capacité du réseau routier aussi bien sur la jonction autoroutière
de Morges-Ouest qu'en traversée de localité à Saint-Prex. En effet, en fonction
des hypothèses de répartition du trafic admises, le développement complet de la
zone entraînait un trafic supplémentaire de 6'000 véhicules/jour sur la
jonction de Morges-Ouest (alors que la réserve potentielle en cas de
réaménagement était de 5'000 véhicules/jour)  et de 7'500 véhicules/jour sur la
RC1 en traversée de localité de Saint-Prex (alors que la capacité de réserve en
tenant compte du projet d’assainissement s’élevait entre 3'000 et 6'000
véhicules/jour).
aa) Le bureau d'études a
alors examiné les capacités du réseau selon trois étapes de développement: en
première étape (E1), le bureau a pris en considération le développement des
terrains déjà légalisés pour lesquels un projet était en cours ou déjà connu.
Selon les estimations du bureau d’études, le réseau pouvait facilement absorber
le développement à la première étape (E1). La deuxième étape (E2) prenait en
compte le développement complet des terrains occupés à plus de 75% ainsi que le
développement des terrains légalisés qui étaient à l’époque pas ou peu occupés.
Mais déjà en deuxième étape, les limites de capacité du réseau routier étaient
dépassées en traversée de Saint-Prex ainsi que sur la jonction autoroutière de
Morges (rapport Transitec 1994 p. 7). Pour l'étape 2, le rapport relevait que
les augmentations de trafic sur les maillons déterminants du système d’accès
s'élevaient à 10'000 véhicules/jour sur la jonction d'Aubonne, à 5'600
véhicules/jour sur la jonction de Morges-Ouest et à 6'700 véhicules/jour sur la
route Suisse en traversée de Saint-Prex. Ainsi, l'analyse montrait que le réseau
actuel ne pouvait absorber que le développement de l’étape 1 alors que déjà
dans l'étape 2, et sans compter les disponibilités en zone intermédiaire de
l’étape 3 (E3), les limites de capacité du réseau routier étaient dépassées à
la fois en traversée de Saint-Prex et sur la jonction autoroutière de
Morges-Ouest.
bb) Toutefois, les
réaménagements de certains éléments du réseau routier de l’époque permettaient
d'absorber les développements prévus avec le réaménagement envisagé pour la
jonction d'Aubonne et les carrefours de Roveray et du Coulet. Mais la route
Suisse en traversée de Saint-Prex, ainsi que la jonction autoroutière de
Morges-Ouest ne pouvaient pas faire l'objet d’un réaménagement en vue
d'augmenter les capacités disponibles. En revanche, le bureau Transitec a émis
l'idée de créer une demi-jonction autoroutière sur l'aire de repos de
Saint-Prex permettant de soulager la traversée de Saint-Prex et la jonction de
Morges-Ouest d'environ 5'500 véhicules/jour, qui représentait le trafic généré
par le développement complet du périmètre « Etoy » et de celui « Etoy
- Saint-Prex ». Le rapport comporte une annexe 3 mentionnant la génération
de trafic maximale admissible dans les différents périmètres prévus par le PAC
299. Ce schéma englobe également la zone industrielle sise au sud d'Aubonne et
totalise les 40'000 mouvements de véhicules/jour pour un développement complet
de l'ensemble du périmètre du PAC 299 "Littoral Parc".
g) Le règlement du PAC 299 contient à son chapitre 3
un calcul des capacités constructives, fixées par un indice de trafic (IT), qui
détermine le trafic journalier moyen admissible (TJM)
pour
chaque bien-fonds; le règlement fixe aussi un coefficient de génération de
trafic qui détermine le nombre de mouvements de véhicules pour 100 m
2
de surface
utilisable (SU) pendant une journée. Le coefficient de génération de trafic
(GT) est fixé à 5 pour l'industrie et l'artisanat, à 10 pour l'administration
et les services, à 40 pour les commerces à faible génération de trafic
(articles d'équipement), à 70 pour les commerces à forte génération de trafic
(articles d'alimentation) et à 10 pour de l'agri-tourisme. Ainsi, le trafic
journalier moyen admissible est déterminé par la surface du bien-fonds
considéré, multiplié par l'indice de trafic. La surface utile de plancher se
détermine alors par le trafic journalier moyen admissible pour le
terrain
considéré, pondéré avec
le coefficient de génération
de trafic. Par exemple, pour un commerce à faible génération de trafic (GT 40)
prévu sur un terrain d'une surface d'un hectare (ST) avec un indice de trafic
(IT) de 0.15, le trafic journalier moyen admissible (TJM) s’élève à 1'500 mouvements
de véhicules/jour (un hectare x 0.15) et l'application de l'indice de
génération de trafic (GT) donne une surface utile de plancher de 3700 m
2
(1500 / 40 x 100),
soit un coefficient d’utilisation du sol (CUS) de 0.37. Si, pour le même
terrain, le projet prévoit un bâtiment destiné à l’artisanat (GT 5), la surface
utile de plancher s’élève à 30'000 m2 (1500 / 5 x 100), ce qui correspond un
CUS de 3.0.
Le chapitre 5 du règlement
du PAC 299 définit, pour chacun des secteurs compris dans le périmètre du plan,
l'indice de trafic et le TJM en fonction de la surface de chacun de ces
secteurs ainsi que le taux admissible d’utilisation de l’indice en fonction des
étapes de développement. Le règlement limite le nombre d’étapes à deux. La
condition de réalisation de la totalité de la capacité constructive en deuxième
étape est fixée de manière différenciée selon les parties. Pour le périmètre
« Pré Neuf », comprenant la gare d’Aubonne et IKEA (secteurs 1 à 7),
la condition de l’utilisation du potentiel de l’étape 2 est la réalisation du
réaménagement de la jonction autoroutière d’Aubonne. Pour les deux autres périmètres
(« Etoy » et « Etoy - Saint-Prex ») l’utilisation du
potentiel de l’étape 2 est liée à la mise en service d’une nouvelle
demi-jonction autoroutière.
Le périmètre du PAC 299
est divisé en 30 secteurs différents; les sept premiers secteurs sont situés dans
le premier périmètre « Pré Neuf », comprenant la gare d'Aubonne et le
commerce de meubles IKEA construit en 1979 (secteurs 1 à 7 totalisant 17,8 ha).
Le PAC 299 permet un trafic journalier moyen admissible de 21'500 mouvements de
véhicules/jour, compte tenu des indices de trafic applicables à chaque secteur
qui varient entre 0,8 et 0,15. Les secteurs 3, 4, 5 et 7 peuvent être exploités
d'emblée à 100% dans l'étape 1 alors que les secteurs 1, 2 et 6 sont exploités
à 40% dans l'étape 1 et à 100% dans l'étape 2. La condition pour réaliser
l'étape 2 est la modification de la jonction d'Aubonne pour en augmenter la
capacité.
Les secteurs 8 à 21 du deuxième périmètre
« Etoy », et les secteurs 22 à 30 du troisième périmètre «Etoy - Saint-Prex»
présentent une surface totale de 72,1 ha. Le PAC 222 permet un trafic
journalier moyen qui s'élève à 70'400 véhicules/jour pour l’ensemble de ces
secteurs. Cette capacité peut d'emblée être utilisée à 100% pour les secteurs 8
à 11, 13 à 17 et 21; elle est limitée à 50% en étape 1 et peut atteindre le
100% lors de l'étape 2 pour les secteurs 12, et 18 à 20. Pour les secteurs 22 à
29, la capacité constructible peut être utilisée seulement à 30% en première
étape et à 100% en étape 2, qui est liée à la mise en service du nouveau
raccordement à l'autoroute N1 sur la Commune de Saint-Prex. Enfin, le secteur
30 ne peut être utilisé qu’en étape 2.
Le rapport d'impact comporte en outre un tableau
récapitulatif qui montre que le TJM de l'ensemble des différents secteurs du
PAC 299 s'élève à 91'900 véhicules/ jour, chiffre que se décompose de la
manière suivante : 54'250 véhicules/jour pour l’étape 1, 37'650 véhicules/jour
pour l’étape 2, ainsi que le TJM existant s'élevant à 16'000 véhicules/jour. Le
rapport Transitec de 1994 mentionne toutefois un accroissement admissible en
pleine capacité de développement du PAC 299 de 40'000 véhicules/jour; or, la
réglementation du PAC 299 autorise un TJM, en plein développement de la zone,
de 91'900 véhicules/jour, desquels il faut déduire le trafic existant de 16'000
véhicules/jour, ce qui laisse subsister un accroissement réglementaire du
trafic de 75'900 de trajet de véhicules/jour comme potentiel de développement
dans le périmètre du PAC 299.
Ainsi, en tenant compte de la réserve de capacité
estimée à 40'000 véhicules/jour par le bureau Transitec, le règlement du PAC
299 prévoit un TJM de 75'900, dépassant de 35'000 unités la capacité admissible
du réseau avec un développement complet du PAC 299. Les auteurs du rapport
Transitec de 1994 font toutefois l’hypothèse que les capacités constructives
fixées par l’indice de trafic ne seraient utilisées qu'en moyenne à 70%, pour
tenir compte de la complémentarité des projets et de la « non-utilisation
de la totalité des potentiels de développement ». Le rapport de
présentation fait état d'une volonté politique d'ouverture des affectations
possibles dans le périmètre du PAC, notamment pour le commerce, et précise que
ce type d’affectation a en général tendance à être un fort générateur de
trafic. Il est encore indiqué que les chiffres mentionnés dans le rapport ne
tiennent pas compte d’un facteur de "simultanéité" qui pourrait être
appliqué au sein du périmètre du PAC 299 lors de l'implantation de grands
commerces, pour tenir compte d’un effet de synergie, dans le sens où les
clients pourraient se rendre d'un commerce à l'autre en une seule visite dans
le périmètre. Le rapport de présentation précise ainsi que les affectations
commerciales généreraient un fort trafic à l'intérieur du périmètre du PAC 299,
mais qu’elles ne seraient pas répercutées sur l'ensemble du réseau routier
environnant.
B.
a) Le territoire compris dans le PAC 299 a connu un développement
important. Entre 1996 et 2008, la plus grande partie des projets qui se sont
implantés dans le périmètre concernait des établissements commerciaux; dans le
périmètre « Pré Neuf » il s’est construit le « Littoral
centre » avec la Coop, le Centre Outlet d'Aubonne et le dépôt-vente d'IKEA.
Dans le périmètre « Etoy », situé de part et d’autre de la route
Suisse, on peut relever l'implantation du Centre commercial pour bricolage et
jardinage Hornbach avec son dépôt, ainsi que les enseignes Micasa, Migros et
Interio parmi les plus importantes. Enfin, le périmètre « Etoy - Saint-Prex »
a connu un développement plus récent par l'implantation de sièges de sociétés
multinationales, en particulier le siège européen de la société Parker
Hannifin, le siège international de la société Vale international SA, le siège
mondial de la société japonaise Sunstar, ainsi que le siège mondial de la
société Ferring International Center SA, qui a réalisé un bâtiment polyvalent
réunissant à la fois les activités de l'administration et celles de la
production. Par ailleurs, d’importantes améliorations du réseau routier ont été
réalisées depuis l’année2000; dans le périmètre « Pré Neuf », il y a la
correction de la jonction d’Aubonne par la création de deux giratoires, la
réalisation de la liaison nord d’IKEA et de son nouveau giratoire (route et
giratoire d’Es-Bon), l’aménagement du carrefour giratoire de Roveray et la
création de deux giratoires dans le secteur d’IKEA pour fluidifier le trafic et
améliorer l’accès au parking ; dans les périmètres « Etoy » et  « Etoy
– Saint-Prex », on peut relever l’aménagement et la régulation du
carrefour du Coulet, ainsi que la requalification de la route Suisse avec
l’achèvement de trois giratoires dans le périmètre « Etoy ».
b) Dès l'automne 2005, des discussions
ont été engagées entre le Service du développement territorial et le Comité de
l'association "Littoral Parc" en vue d'une révision du PAC 299. Les
objectifs généraux de la révision tendaient à promouvoir une mixité des
affectations permettant d’assurer une meilleure gestion du trafic, de renforcer
la qualité des espaces publics et l’identité paysagère du site, encourager la
mobilité douce pour les déplacements courts et mettre à profit la desserte en
transports publics. La révision devait aussi permettre d’adapter les indices de
trafic à la situation existante, en renonçant aux extensions prévues en étape 2
pour les périmètres « Etoy » et  « Etoy – Saint-Prex».
c) Parallèlement aux discussions
concernant la révision du PAC 299, le bureau Transitec a été mandaté pour réaliser
différentes études de trafic, notamment une étude d’accès à « Littoral
Parc » dont le rapport final date d’août 2010 (ci-après: étude
d’accès). L’étude visait à identifier les disfonctionnements actuels et futurs
en terme de circulation et à analyser les variantes de solutions possibles.
L’étude est fondée sur des comptages réalisés en mars 2010 (avant l’ouverture
du magasin d’IKEA à Vernier (GE) le 15 septembre 2010).
aa) Les charges de trafic mesurées s’élevaient
à 17'700 véhicules/jour sur la route d’Allaman (entre le giratoire d’Es-Bon et
le carrefour de Roveray), à 11'100 véhicules/jour entre les carrefours de
Roveray et du Coulet, à 16'100 véhicules/jour sur la route Suisse entre le
carrefour du Coulet et le périmètre « Etoy » du PAC 299, et à 11'430
véhicules/jour sur la route Suisse entre « Littoral Parc » et
Saint-Prex. La jonction d’Aubonne absorbait un trafic moyen de 23'000
véhicules/jour. La situation correspondait à une augmentation du trafic de
l’ordre de 2,5% par an sur l’autoroute et sur la route d’Allaman, de 5% par an
sur la route Suisse et de 7% par an sur la route d’Aubonne (entre les
carrefours de Roveray et du Coulet). Des comptages ont en outre été effectués à
l’heure de pointe le jeudi soir, de 17h30 à 18h30, ainsi qu’à l’heure de pointe
du samedi après midi, de 15h00 à 16h00. Aucune file d’attente n’a été constatée
le jeudi soir alors que de nombreuses files d’attente été ont été observées le
samedi après-midi. L’analyse de la situation révélait que la nouvelle route
d’Es Bon, permettant l’accès à IKEA depuis Lausanne, était sous-utilisée
(seulement 25% du trafic), notamment en raison de la distance supérieure de cet
itinéraire (890 m.) par rapport à celui passant par la gare d’Aubonne (490 m)
et de la signalisation peu claire.
bb) Par ailleurs, pour déterminer la
génération de trafic maximale admissible, le rapport constate au préalable que
les prévisions qui limitaient le développement des parcelles à seulement 70%
des capacités offertes par le PAC 299 de 1996, se sont révélées trop optimistes
et que la demande en terrains constructibles tend vers une occupation de 100%
des terrains, dont un grand nombre de surfaces commerciales.
En tenant compte d’une limitation des
affectations commerciales, le bureau d’études prévoit une augmentation prévisible
de 16'500 véhicules/jour sur l’ensemble du périmètre, ce qui correspond à une
augmentation de 35% des charges existantes. Le potentiel de développement se
répartit de la manière suivante: 5'100 véhicules/jour pour le périmètre
« Pré Neuf » d’IKEA, 5'530 véhicules/jour pour le périmètre «Etoy »
et 5'800 véhicules/jour pour le périmètre  « Etoy – Saint-Prex. »
L’étude d’accès prend en compte également le trafic pouvant résulter de
l’augmentation prévisible de la population des communes se trouvant dans la
zone d’influence de la jonction, sur une période allant de 2007 à 2022. Il en
résulterait une augmentation de 1'900 à 2'000 véhicules/jour. Ainsi, les
charges de trafic futures sont estimées à 32'000 véhicules/jour sur la jonction
d’Aubonne, à 25'000 véhicules/jour sur la route d’Allaman et à 23'600
véhicules/jour sur la route Suisse, entre le carrefour du Coulet et le
périmètre « Etoy » du PAC 299. Enfin, le trafic sur la route Suisse
en direction de Saint-Prex est estimé à 13'800 véhicules/jour. Le rapport
comporte la synthèse suivante:
« Durant
la semaine, les flux pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter
en raison du développement du secteur tertiaire. Les flux associés à ces
développements ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura
vont se superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de
pointe du soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’
Es-Bon
, de
Roveray
(…) sera
insuffisant
pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les
problèmes actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur.
Même avec une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone,
les files d’attente observées les samedis vont augmenter. »
cc) Après avoir analysé différentes
variantes de solutions, le bureau d’études recommande quelques modifications à
court terme destinées à améliorer l’utilisation de la route d’Es-Bon pour
accéder à IKEA depuis Lausanne, soit la modification de la signalisation
« ZI Pré Neuf », et la r.lisation d’un by-pass à la sortie de la
bretelle d’autoroute en venant de Lausanne pour faciliter l’accès à la route
d’Es-Bon. Le bureau propose à court ou moyen terme d’inverser le sens de
circulation du stationnement IKEA. A moyen terme, il propose d’ajouter des
voies de circulation entre le giratoire nord de la jonction d’Aubonne et le
giratoire d’accès à la route d’Es-Bon et d’élargir à deux voies le giratoire de
Roveray en créant un by-pass en direction de la route Suisse. Enfin, à long terme,
le bureau suggère la réalisation d’une jonction partielle au niveau de l’aire
de repos de Saint-Prex.
d) Une autre étude a encore été
réalisée par le bureau Transitec qui a abouti à la présentation d’un rapport
technique daté d’octobre 2010, intitulé : « Révision du PAC 299
"
Littoral Parc
"
. Aspects
"
déplacements
- mobilité
" » (ci-après: rapport révision PAC
299)
. Le but de l’étude consistait à fournir les éléments
utiles en termes de mobilité pour mettre à jour le règlement du PAC et apporter
les réflexions nécessaires aux mesures d’accompagnement.
aa) Le rapport analyse les charges de
trafic en 2008 et effectue une comparaison entre la génération de trafic admise
par le règlement du PAC 299 et le trafic actuel. Il est relevé que pour les
secteurs 1 à 4, le règlement actuel du PAC 299 autorisait pour les commerces
existants 11'062 trajets-véhicules/jour sur un total réglementaire de 11'900,
ce qui laissait une réserve disponible d’environ 840 trajets/jour pour les
terrains susceptibles d’être mis en valeur. Or, la génération de trafic des
secteurs 1 à 4, mesurée sur une semaine au mois de mai 2008, s’élevait en TJM à
9'400 trajets-véhicules/jour, soit 1'222 trajets véhicules/jour de moins que le
trafic autorisé par le PAC. Mais les charges générées le samedi étaient 70%
plus élevées que les charges journalières moyennes, soit 16'672 trajets-véhicules/jour.
Le rapport relevait que les problèmes de saturation de la jonction étaient
clairement générés par cette affluence du samedi. Le bureau d’études a procédé
aussi à une analyse de l’offre en transports publics, notamment en ce qui
concerne les trains RegioExpress (RE), la ligne 3 du RER vaudois (ligne REV S4)
et les lignes de bus régionales, ainsi qu’à une analyse de la qualité des
liaisons cyclables et des cheminements pour piétons.
bb) Le bureau d’études a procédé
ensuite à une comparaison entre la génération de trafic maximale admissible
selon le règlement du PAC 299, et la génération de trafic actuelle en fonction
des exploitations existantes et des permis de construire délivrés (appelés
« coups partis »). Dans le périmètre « Pré Neuf » d’IKEA,
la génération maximale admissible est de 21'500 trajets-véhicules/jour et la
génération actuelle de 16'662, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 4'849 trajets-véhicules/jour. Dans le périmètre « Etoy »,
la génération maximale admissible est de 25’750 trajets-véhicules/jour, et la
génération actuelle de 20’470, ce qui donne un potentiel de génération
supplémentaire de 5’280 trajets-véhicules/jour. Enfin, pour le périmètre « Etoy
– Saint-Prex » la génération maximale admissible est de 10’600
trajets-véhicules/jour et la génération actuelle de 6’700, ce qui donne un
potentiel de génération supplémentaire de 3’900 trajets-véhicules/jour. Le
bureau d’études a aussi procédé à la même estimation que celle faite dans
l’étude d’accès sur les effets de l’augmentation de la population des communes
environnantes entre 2007 et 2022 pour arriver à la conclusion que la charge de
trafic supplémentaire sur la jonction d’Aubonne serait d’environ 1'900 à 2000
véhicules/jour.
cc) Compte tenu de ces réserves de
capacité et de l’évolution générale du  trafic existant, le bureau d’études
arrive à la conclusion que le développement à 100% de la zone d’activités
entraînera une saturation quotidienne de la jonction d’Aubonne (limite de
capacité de 30'000 véhicules/jour) et que le potentiel d’assainissement de la
route Suisse en traversée de Saint-Prex (17'000 à 20'000 véhicules/jour) sera
atteint et même dépassé (p. 40 du rapport révision PAC 299).
Afin de prévenir ces problèmes, le
bureau d’études estime que la révision du PAC 299 devrait avoir comme objectif
principal de maîtriser l’augmentation du trafic individuel en orientant le
développement du périmètre vers des affectations à faible génération de trafic,
et en favorisant d’autres modes de déplacements. Le bureau d’études propose en
outre les mêmes améliorations du réseau routier que celles mentionnées dans
l’étude d’accès. Il formule différentes propositions de modifications du
règlement du PAC 299, en proposant d’interdire l’implantation de nouveaux
commerces, les commerces existants pour lesquels les seuils de génération de
trafic admissibles fixés par le PAC n’ont pas été atteints seraient autorisés à
s’étendre dans le respect des règles en vigueur. Il est aussi proposé que le
remplacement de commerces existants soit autorisé uniquement si le coefficient
de génération de trafic de la nouvelle activité est égal ou inférieur à
l’activité préexistante. Il est proposé de prévoir des parkings d’échange à
proximité des deux gares d’Etoy et d’Aubonne, de prévoir des dispositions
concernant les parcours pour cycles et piétons, ainsi que pour le stationnement
des vélos et une disposition concernant  les plans de mobilité, prévoyant que
l’organisme de gestion du plan devrait veiller à leur application.
e) Par ailleurs, en mars 2009, le
Comité de gestion de l’Association « Littoral Parc » a mandaté le
bureau Transitec pour l’établissement d’un plan de mobilité du site, qui a
donné lieu à un deuxième rapport technique déposé en octobre 2010 (ci-après:
rapport mobilité). Ce rapport comporte un diagnostic de la situation actuelle,
qui peut être résumé comme suit :
·
La
zone d’activités regroupe de nombreux établissements commerciaux à forte
fréquentation, mais le tissu économique se diversifie par l’arrivée
d’entreprises du secteur tertiaire avec une forte croissance du nombre
d’employés (de 2'500 actuellement pour atteindre 4'700 à 4'800 employés)
spécialement dans le secteur Etoy-St-Prex, qui peut représenter à terme le 70%
des emplois.
·
L’organisme
de gestion du PAC 290 (Association Littoral Parc) regroupe les communes
territoriales et les autorités cantonales concernées; elle constitue un facteur
favorable au développement d’un plan de mobilité, mais il n’existe pas
d’associations d’entreprises fédérant les sociétés implantées dans la zone.
·
L’accessibilité
de la zone repose largement sur des infrastructures routières, mais pose des
problèmes de saturation observés au niveau de la jonction d’Aubonne les samedis
et certains soirs de la semaine; avec la poursuite du développement, ces
problèmes devraient devenir quotidiens.
·
L’offre
de stationnement est segmentée en une multitude de parkings répondant aux
besoins spécifiques de chaque bâtiment et elle est actuellement suffisante. Le
parking d’IKEA (900 places) est le plus chargé avec un taux d’occupation entre
90% et 100% le samedi après-midi. Il en va de même du parking de la société
Hornbach avec un taux d’occupation de 90 à 95%. Mais des réserves de capacité
subsistent à proximité immédiate d’IKEA (parking Outlet) et de Hornbach (parking
Pfister Meubles).
·
L’accessibilité
de la zone en transports publics est de qualité moyenne, mais d’importantes
améliorations de l’offre sont projetées à court terme.
·
En
ce qui concerne la mobilité des employés, l’usage de la voiture est prédominant
pour les déplacements « domicile-travail » et représente une part de
70% des employés, la part des trajets effectués en transports publics s’élève à
21%. Le covoiturage (4%) et les modes doux (3%) sont marginaux.
·
En
ce qui concerne la mobilité des clients, l’usage de la voiture reste largement
prépondérant et représente une part de 94%, alors que l’usage des transports
publics est très minoritaire (4%).
Le rapport mobilité relève que le
développement de la zone à 100%, et sans mesures correctrices, entraînerait des
problèmes de saturation de la jonction d’Aubonne qui ne seraient plus limités
au samedi et causés par les déplacements des clients, mais pourraient devenir
quotidiens en raison de la croissance des emplois; le potentiel
d’assainissement du bruit généré en traversée de localité de Saint-Prex serait
ainsi atteint et même dépassé. Le rapport suggère de prévenir ces problèmes,
d’une part, par des mesures visant à fluidifier le trafic dans le secteur de la
jonction d’Aubonne, et d’autre part, par des mesures visant à maîtriser
l’augmentation du trafic motorisé individuel dans le cadre du plan de mobilité
de la zone d’activités. Le rapport mobilité propose cinq axes d’action
prioritaires, à savoir :
·
« l’amélioration
des
conditions cadres institutionnelles
nécessaires à la mise en œuvre
du plan, au financement des mesures et à son suivi sur le long terme,
·
l’encouragement
à utiliser les
transports publics (TC)
,
·
la
promotion du
covoiturage
,
·
la
promotion de l’usage des
modes doux
, en particulier les deux-roues non
motorisés (vélo, vélo à assistance électrique), en accès à « Littoral
Parc » et en complémentarité avec le train ;
·
la
mise en œuvre d’une
gestion du stationnement des employés
plus
contraignante. »
aa) En ce qui concerne l’amélioration
des
conditions cadres institutionnelles
, le rapport propose la création
d’une association des entreprises de « Littoral Parc » (mesure 1) et
la création d’un poste de coordinateur du plan de mobilité (mesure 2).
bb) Pour l’encouragement à utiliser
les
transports publics
, le rapport mobilité prévoit six mesures
différentes, à savoir: la communication des horaires et informations sur
l’offre TC (mesure 1), la contribution de l’entreprise à l’achat des
abonnements TC (mesure 2), l’amélioration de l’offre du RER vaudois (mesure 3),
l’amélioration de l’offre RE (mesure 4), l’amélioration des lignes de bus
régionales (mesure 5) et la mise en place d’un bus navette entre Allaman et
Etoy (mesure 6).
cc) Le rapport constate que la part
modale du
covoiturage
s’élève actuellement à 5%, alors que la part
potentielle est estimée à 10%. Le concept d’accès en covoiturage comprend
« une incitation à la formation d’équipes de covoitureurs, selon une
logique de regroupement par bassins versants et de rabattement sur l’autoroute
ou sur « Littoral Parc » avec des places de stationnement réservées
au covoiturage dans les parkings d’entreprise. » Le concept ne prévoit pas
de parkings d’échange pour les covoitureurs, notamment aux jonctions
autoroutières, mais de telles infrastructures pourraient venir compléter le
dispositif si leur opportunité était démontrée.
dd) En ce qui concerne la promotion
des
modes doux
, le rapport relève que la part actuelle est de 3% et la
part modale potentielle de 6%. Le concept d’accès en deux-roues légers comprend
d’une part, l’aménagement de liaisons cyclables d’accès à « Littoral Parc »,
attractives et sûres depuis les principaux pôles d’habitation situés à
proximité, et d’autre part, l’aménagement de liaisons cyclables favorisant la
complémentarité entre le train et le vélo, soit une liaison inter-pôles entre
les gares d’Allaman et d’Etoy et des liaisons rayonnant depuis la gare d’Etoy
en direction des différentes activités. Le concept prévoit aussi l’aménagement
de places de stationnement sécurisées pour les vélos aux gares et à l’entrée
des entreprises.
ee) Pour la gestion du stationnement
des employés, le rapport émet une hypothèse selon laquelle la croissance des
effectifs des entreprises tertiaires aurait probablement pour corollaire des
problèmes de saturation de l’offre de stationnement et que des mesures de
gestion de l’offre de stationnement ainsi qu’une maîtrise de la demande
seraient nécessaires. Le rapport propose deux types de mesures, tout d’abord,
la définition de critères d’attribution des droits de stationner ainsi qu’une
tarification du stationnement dans les entreprises à adapter aux particularités
de la zone d’activités.
Le rapport propose enfin un plan
d’actions, qui reprend les mesures des cinq axes d’actions prioritaires
mentionnés ci-dessus (conditions cadres institutionnelles, transports
collectifs, covoiturage, modes doux et gestion du stationnement des employés)
et ajoute un sixième axe concernant les mesures ciblées sur la clientèle. Le
rapport mentionne deux mesures ciblées: tout d’abord, le E-commerce et les
livraisons à domicile; il s’agit d’encourager la pratique des achats
électroniques, ou par correspondance, pour limiter les besoins en déplacements
ainsi que de développer et d’encourager les livraisons à domicile pour limiter
le besoin de se rendre à « Littoral Parc » en voiture. La deuxième
mesure concerne les offres promotionnelles pour les clients utilisant les
transports en commun; il s’agit d’inciter ces clients à se rendre à
« Littoral Parc » en transports publics et d’attirer les clients habitués
à utiliser les transports publics. Le plan d’action est ainsi décliné sous la
forme d’un catalogue de 22 mesures complémentaires à mettre en oeuvre selon les
six axes d’actions mentionnés ci-dessus, chaque mesure faisant l’objet d’une fiche
décrivant l’objectif de la mesure, le degré de priorité, le public cible de la
mesure, les principes de mise en œuvre de la mesure et les actions à réaliser.
C.
a) Un projet de nouveau plan d'affectation cantonal
(PAC 299 bis) a été soumis à l'examen préalable du Service du développement
territorial, qui a transmis son rapport le 29 septembre 2009 avec le préavis
des différents services concernés des administrations cantonale et fédérale. Le
projet a ensuite fait l'objet d'un rapport d'examen préalable complémentaire le
26 mars 2010. Le nouveau plan du PAC 299 bis prévoit les modifications
suivantes par rapport à l'ancien plan de 1996: les cordons boisés longeant la
limite nord du périmètre du PAC ont été supprimés, de même que les balises
prévues par l'ancienne réglementation, les dispositions sur la voie urbaine et
les limites des constructions. Seul le front obligatoire des constructions
prévues de part et d'autre de la route Suisse dans le périmètre « Etoy »
a été maintenu. Une nouvelle limite prévue pour les projets d'extension du
réseau CFF a été ajoutée, tout comme le projet d'une interface marchandise à la
gare d'Aubonne et l'indication de parcours pour les cycles et piétons. En
outre, afin d'éviter une confusion entre les secteurs de l'ancien PAC 299 et
ceux du nouveau PAC 299 bis, la numérotation a été remplacée par des lettres.
Ainsi, les anciens secteurs numérotés de 1 à 30 ont été remplacés par une
désignation allant de A à Y. Le secteur S, qui touchait les anciens secteurs
18, 19 et 20, a été divisé en trois sous- secteurs: S1, S2 et S3.
b) Une modification relativement
importante du projet du nouveau PAC 299 bis consiste en la création d'aires
d'arborisation structurante. Le PAC 299 en vigueur introduisait des zones de
prolongement destinées à des aménagements à prédominance végétale, mais la
réglementation autorisait toutefois sur ces zones des bâtiments enterrés, des
parties de bâtiments constituant des avant-corps, des équipements et
installations de services ouverts, des places de stationnement pour véhicules
et des voies de circulation ainsi que des cheminements piétonniers (art. 2.2).
Ces zones de prolongement étaient juxtaposées à des plantations en rangées, qui
devaient être constituées d'une seule et même essence pour l'ensemble du PAC.
Or, il est apparu que les zones de prolongement n'étaient ni suffisamment
contraignantes ni organisées correctement et elles ont donné lieu à un résultat
décevant, disparate, avec quelques arbres menacés de disparition. Pour palier
au manque d'identité paysagère du PAC 299 sur le site et réaffirmer le concept
de structure verte « longitudinale », une aire d’arborisation
structurante a été prévue. Chaque structure verticale est composée d'une seule
et même essence. Des plans de référence sont annexés au rapport d'aménagement
(art. 47 OAT) pour en faciliter la réalisation. L'implantation des différentes
aires d'arborisation structurante se superpose aux anciennes zones de
prolongement avec un sensible renforcement dans la largeur notamment.
c) En ce qui concerne la capacité
constructive, la limitation de l'utilisation du sol fixée par un TJM est
maintenue, de même que le coefficient de génération de trafic avec un nouveau
coefficient fixé à 3 pour les affectations au logement. En revanche, l'indice
de trafic pour les secteurs dont l'étape 2 était soumise à la réalisation de la
nouvelle jonction de Saint-Prex voient leurs capacités limitées à ce qui était
prévu en étape 1 (E1). C'est ainsi que pour le secteur 12, l'indice de 0.12,
limité à 50 % en première étape est réduit à 0.06. Le secteur 12 est par
ailleurs compris à cheval entre les secteurs M et N du nouveau PAC. Pour les
secteurs 18, 19 et 20 comprenant un indice de trafic de 0.10, limité à 50 % en
première étape (E1), celui-ci est réduit à 0.05, ces secteurs correspondent aux
nouveaux secteurs Q, R, S et T du nouveau PAC 299 bis. Enfin, pour les secteurs
22 à 30, englobés dans le périmètre « Etoy – Saint-Prex, » entre la
voie CFF et l'autoroute, l'indice de trafic 0.12, limité à 30 % en première
étape (E1), est réduit à 0.04. Ces secteurs correspondent aux nouveaux secteurs
V, W, X et Y.
d) Les modifications du PAC traitent
aussi des affectations. Les négociations avec la Commune d'Etoy ont débouché
sur la possibilité de créer une zone mixte et de prévoir un potentiel d'accueil
maximum de 400 habitants dans les secteurs S1, S2 et S3, qui étaient réservés
jusque-là aux activités. Dans la zone d'activités, qui correspond à l'ancienne
zone de construction du PAC 299, l'implantation de nouveaux commerces, y compris
les show-rooms et les sites d'exposition, n'est plus autorisée de même que les
activités fortement gênantes. Une zone industrielle comprenant le secteur F
(anciennement 6), au sud de la gare d’Aubonne, permet l'implantation
d'activités fortement gênantes et englobe le développement de l'usine Cornaz.
Une zone d'utilité publique est prévue en remplacement d'une zone de verdure
entre la route Suisse et la voie CFF à l'est de la gare d'Etoy. Une zone de
verdure est prévue entre les secteurs S1 et S2 et sur le secteur S3 dans le
prolongement des aires d'arborisation au nord. Concernant la mobilité douce, le
nouveau PAC 299 bis introduit des parcours pour cycles et piétons que les
propriétaires sont tenus de réaliser, mais les liaisons figurent à titre indicatif
sur le plan. En outre, deux  types de plans de mobilité sont introduits. Tout
d'abord, un plan de mobilité pour l’ensemble du périmètre doit être mis en
œuvre, son contrôle étant assuré par l'organisme de gestion du PAC. Puis,
l’adoption de plans de mobilité par les entreprises est encouragée. Elle peut
donner lieu, dans un projet d'extension, à une augmentation de la capacité
constructive, qui ne permettra pas toutefois la réalisation de places de
stationnement supplémentaires. Le nouveau PAC 299 bis permet en outre une
augmentation des hauteurs; la limite asymétrique à 434 m. à l'ouest de
l'Aubonne étant maintenue dans les secteurs A à G. En revanche, pour les autres
secteurs, la limite à la hauteur varie entre 13 et 15 m, soit 13 m pour les
secteurs H à V, correspondant au périmètre « Etoy », situé de part et
d'autre de la route Suisse, et 15 m pour les secteurs W à Y correspondant au
secteur « Etoy – Saint-Prex », compris entre la voie ferrée et
l'autoroute.
D.
a)
Le projet du nouveau PAC 299 bis, avec son
règlement et le rapport sur le processus d’aménagement (art. 47 OAT), ont été
soumis à l’enquête publique auprès des greffes municipaux des Communes
d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex du 26 octobre au 25 novembre
2010. Cette enquête publique a suscité 28 oppositions, dont celle de Manfred
Nickl et Frédéric Nickl.
b) Dans leur opposition du 24 novembre 2010, Manfred
et Frédéric Nickl ont contesté la portée de l’art. 6 al. 2 du règlement du plan
d’affectation cantonal 299 bis (RPAC 299 bis), qui prévoit d’exclure
l’implantation de nouveaux commerces, y compris les show-rooms et les sites
d’exposition. Ils ont relevé être copropriétaires d’un bien-fonds abritant un
centre de tennis, dont l’exploitation est assimilée à l’activité
« hôtellerie, tourisme » et pour laquelle il est nécessaire de
disposer d’un site d’exposition. Manfred et Frédéric Nickl ont également
souligné que l’art. 6 al. 5 du RPAC 299 bis contient une contradiction, dans la
mesure où en dehors des locaux affectés à l’hébergement hôtelier, sanitaire ou
socio-sanitaire, l’habitation n’est admise dans la « zone d’activités »
que pour des logements de service ou de gardiennage, ce que la législation
actuellement en vigueur autorise pourtant déjà. Ils ont en outre contesté le
fait que la lisière de forêt n’a pas été adaptée conformément au constat
forestier effectué en 2007. Manfred et Frédéric Nickl ont aussi critiqué
l’inclusion des logements de gardiennage dans la surface utile (art. 18 RPAC
299 bis).
c) Les 9 et 28 juin 2011, le représentant du
Département de l’économie, actuellement le Département du territoire et de
l’environnement (ci-après : le département), a entendu sept opposants,
groupes d’opposants ou représentants de municipalités, dans le cadre des
séances de conciliation.
d) Par décision du 10 novembre 2011, le département
a rejeté, dans la mesure où elle était recevable, l’opposition et il a
approuvé, sous réserve des droits des tiers, le plan d’affectation cantonal n°
299 bis « Littoral Parc », sis sur le territoire des Communes
d’Allaman, d’Aubonne, d’Etoy et de Saint-Prex.
E.
a) Manfred et Frédéric Nickl (ci-après : les recourants) ont
contesté la décision du département par un recours auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le tribunal),
déposé le 15 décembre 2011. Ils se réfèrent pour l’essentiel aux griefs
soulevés dans leur opposition du 24 novembre 2010 en relevant que ceux-ci n’ont
pas été vraiment examinés par l’autorité intimée, qui a rendu une décision très
sommaire. Ils ont conclu, avec suite de dépens, principalement à ce que la
décision attaquée soit réformée en ce sens que l’art. 6 al. 2 du RPAC 299 bis
n’exclut pas les nouveaux show-rooms et sites d’expositions ; que l’art.
18 al. 3 RPAC 299 bis soit complété dans le sens que les locaux de gardiennage
ne sont pas compris dans la surface utile ; que la limite de l’aire
forestière s’arrête à l’ouest de la limite ouest de la parcelle no 1'544 sans
empiéter sur celle-ci. Ils ont conclu subsidiairement à l’annulation de la
décision attaquée.
b) En date du 29 février 2012, le département a déposé
sa réponse au recours. Il  conclut à ce que le recours de Manfred et Frédéric
Nickl soit rejeté, avec suite de frais et dépens, et à ce que les décisions du
10 novembre 2011 soient confirmées.
c) Par lettre du 11 janvier 2012, la Municipalité
d’Etoy a fait part de ses observations en concluant à l’admission du recours et
à la réforme de la décision attaquée. La Municipalité d’Allaman s’est
déterminée sur ces écritures le 29 février 2012 et a requis la jonction des
causes concernant les recours contre le plan d’affectation cantonal n° 299 bis
« Littoral Parc ».
e) En date du 30 avril 2012, les recourants ont
déposé un mémoire complémentaire et confirmé qu’ils maintenaient la position et
les conclusions prises au pied de leur recours.
f) Le département a fait part, le 30 mai 2012, de
ses observations au sujet du mémoire complémentaire déposé par les recourants.
Il a indiqué persister intégralement dans ses écritures de réponse du 29 février
2012.
g) Le tribunal a tenu une audience à Etoy le 22 mai
2013, en présence des parties et de leurs conseils. Le procès-verbal d’audience
comporte les précisions suivantes :
« (…) Manfred
et Frédéric Nickel sont propriétaires de la parcelle n°1544 depuis l’année 2008
et y exploitent un centre sportif comprenant plusieurs courts de tennis
couverts. Tous deux souhaitent agrandir cette installation afin de réaliser de
nouveaux équipements destinés à la pratique du squash et diversifier ainsi
leurs activités, notamment durant la saison creuse de l’été. Le coefficient
d’utilisation du sol disponible (ci-après : COS) est toutefois insuffisant
pour mener à bien ce projet du fait de la délimitation d’une aire forestière de
quelques 200 m
2
sur le flanc ouest de leur parcelle.
Pour les
représentants de l’Etat, le plan d’affectation dans sa version de 1996 vaut
délimitation de l’aire forestière. Il ne serait plus possible de revoir les
constatations effectuées à cette occasion dans le cadre de la révision actuelle
du plan, sauf à considérer la nécessité d’introduire une procédure de
défrichement pour la parcelle en cause.
Pour Me Bovay,
les constatations effectuées en 1996 résulteraient d’une erreur d’appréciation
manifeste dès lors qu’il n’y a jamais eu de forêt à cet endroit. Il explique la
mise sous protection de ce périmètre par le fait que celui-ci était
précédemment compris dans une parcelle appartenant à la Confédération, laquelle
ne s’est pas opposée à une constatation généreuse de l’aire forestière du fait de
la présence d’un bunker dans le voisinage. A l’appui de ces propos, les
recourants fournissent deux photographies aériennes de la zone. Il en ressort
essentiellement que le périmètre litigieux n’était pas couvert de végétation
ligneuse en 1995-1996. Les recourants en concluent que la limite de la forêt a
été arrêtée de manière schématique sur la base de l’ancienne limite parcellaire
et non en fonction de la végétation alors présente sur leur bien-fonds. Me
Bovay expose que ses clients se sentent d’autant plus trompés que l’extrait du
registre foncier correspondant ne contient aucune référence à l’aire forestière
sur le secteur en cause et que ceux-ci n’ont jamais entendu acquérir d’autres
biens que des surfaces constructibles.
Le représentant
de la Direction générale de l’environnement soutient que seul le plan
d’affectation existant serait déterminant en ce qui concerne la limite de
l’aire forestière contrairement aux extraits et plans cadastraux, lesquels sont
souvent affectés d’imprécisions. Selon lui, il est relativement fréquent que
l’aire forestière soit schématiquement arrêtée sur la base des limites
parcellaires, principalement pour des questions de simplification. A entendre
Me Maunoir, on ne saurait pour autant parler d’erreur d’appréciation en l’espèce
dans la mesure où la procédure de constatation de l’aire forestière aurait en
tout point été respectée lors de l’adoption du premier PAC en 1996.
Me Bovay requiert
la production des documents qui ont été établis à l’occasion de la constatation
de l’aire forestière sur la parcelle litigieuse. Il évoque également
l’existence d’une modification de l’état cadastral signée de la main de
l’inspecteur des forêts du 15
ème
arrondissement. Ce document
constate un changement de nature du bien-fonds litigieux, celui-ci passant de
forêt en place-jardin. Pour les recourants, ce document est propre à prouver
l’absence de forêt sur le bien-fonds ou à tout le moins à fonder une action en
responsabilité contre l’Etat, qui  n’aurait plus lieu d’être en cas de modification
du plan litigieux. Pour Me Maunoir, une modification de la désignation de la
nature du sol sur le plan cadastral ne fait pas foi pour délimiter l’aire
forestière et n’aurait pas davantage valeur d’autorisation de défricher. Sans
procédure de défrichement, il ne serait, selon lui, pas possible de reculer
unilatéralement la limite de la forêt.
La Cour se
déplace sur la parcelle des recourants. Celle-ci est située en bordure d’un
talus important qui forme le vallon de l’Aubonne. Le talus semble être boisé
sur toute sa longueur. Les propriétaires affirment que l’arborisation a
toujours suivi le tracé du haut du talus. Quant à la parcelle litigieuse, elle
est généreusement engazonnée et supporte une place de jeu pour enfants. Les
recourants affirment ne jamais y avoir enlevé un arbre et précisent qu’à leur
arrivée, le sol était recouvert de ronces. Pour le représentant du Service des
forêts, la délimitation telle qu’elle ressort de la planification en vigueur
n’est pas une erreur car la limite de la forêt aurait été calquée
schématiquement sur la limite parcellaire pour des raisons pratiques. Cela
étant, il doute que l’état actuel de la parcelle corresponde exactement à celui
de 1996 et observe que les recourants l’ont entretenu au-delà de la limite
forestière qu’ils souhaitent voir reconnaître. Le Syndic affirme n’avoir aucun
souvenir de l’état précédent de l’arborisation sur cette parcelle, cachée à la
vue des passants. Sur question du président, le propriétaire affirme que, si la
zone n’était plus considérée en tant que forêt, il aimerait que ce secteur soit
classé en zone constructible et non pas en zone de verdure de manière à obtenir
un CUS plus important.
Me Bovay aborde encore la question
des logements de gardiennage, lesquels devront selon le nouveau règlement être
comptabilisés lors de la détermination du CUS. Il estime que cette modification
réduirait les possibilités de bâtir sur la parcelle en raison de la présence
d’un logement de service et irait à l’encontre des assurances données par la
municipalité lors d’une séance d’information avec les propriétaires fonciers.
Les recourants, qui possèdent quatre courts de tennis et un local de
gardiennage, ne se considèrent pas comme des générateurs de trafic importants
et ne comprennent pas la raison de ce frein à leur développement. Me Maunoir
souligne quant à lui la cohérence qui existe entre le but de la zone d’activité
et le fait de vouloir éviter la réalisation de nouveaux logements dans des
lieux fortement exposés aux nuisances de tous ordres. Le Syndic fait savoir que
la disposition relative aux locaux de gardiennage n’a pas fait l’objet de
débats particuliers dans le cadre du comité de pilotage. Pour Me Bovay, il
s’agit d’une nouvelle restriction du droit de la propriété qui n’est pas
justifiée par un intérêt public suffisant. Thierry Merle se demande si celle-ci
ne découle pas de la nouvelle version de la norme SIA. A tout le moins, Me
Bovay suggère une disposition qui exempte la comptabilisation dans le CUS des
locaux de gardiennage pour les installations existantes.
La problématique des showrooms est
également abordée dans la mesure où les recourants craignent de voir leurs
revenus annexes fondre du fait de l’interdiction d’une telle activité prévue
par le règlement. Les locaux du centre de tennis accueillent en effet,
parallèlement à des événements sportifs, et à raison de deux ou trois fois par
année, des présentations de produits destinés aux sportifs; les locaux sont
alors à la fois utilisés comme surface d’exposition et de vente. Durant la basse
saison, un surplus militaire a également pris ses quartiers dans les locaux des
recourants. Il semble toutefois que cette expérience ne sera pas reconduite à
l’avenir. A ce titre, M. Merle rappelle que la volonté d’interdire les
showrooms se limite aux seules expositions à caractère commercial prépondérant.
(…) ».
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur
le procès-verbal d’audience ainsi que sur le dossier des halles de tennis,
transmis par la Direction générale de l’environnement (DGE). Le département a
fait part de ses observations en date du 5 août 2013 en requérant quelques
modifications. Les recourants se sont déterminés le 7 août 2013.
e) A la demande du tribunal, le comité
de l’Association « Littoral Parc » a produit le 3 mars 2014 un inventaire
des disponibilités des différents secteurs du PAC 299 bis en précisant quel
était l’état d’avancement de la mise en œuvre du plan de mobilité. Il ressort
de ces informations que le 85% des capacités du plan a été utilisé et que le
potentiel encore disponible s’élève à 15%. En ce qui concerne le plan de
mobilité, une association des entreprises comprises dans le périmètre du PAC a
bien été constituée, mais elle manque de dynamisme. En revanche, les mesures 3,
4 et 5 ont été mises en œuvre avec succès (amélioration de l’offre en
transports publics, soit les trains RER et Regioexpress et les lignes de bus).
Les autres mesures (covoiturage, modes doux et stationnement) connaissent soit
un début de concrétisation, soit n’ont pas encore été mises en œuvre.
f) En date du 27 juin 2014, le
tribunal a encore demandé aux parties de se déterminer sur les relevés du
capteur passif VD_31 situé entre les commerces IKEA et Littoral Centre, qui ont
enregistré une moyenne annuelle d’immission de dioxyde d’azote de 43.4
µ
g/m3 en 2012,
alors que la valeur
limite est fixée à 30 µg / m3. Le département s’est déterminé le 14 juillet
2014, en reproduisant la prise de position de l’ancien service de
l’environnement et de l’énergie (SEVEN) lors de l’examen préalable du PAC 299bis,
selon laquelle il approuvait les nouveaux éléments introduits dans le règlement
du PAC pour favoriser la mobilité douce à l’intérieur du périmètre et dans une
moindre mesure pour accéder à « Littoral Parc ». Il relevait aussi
qu’un arrêt de l’implantation d’activités commerciales au profit d’autres
activités, conduisant à une mixité, constituait un élément majeur de la
révision du PAC.
La Direction générale de
l’environnement (DGE), Division support stratégique, s’est également déterminée
le 14 juillet 2014. Elle relève que le capteur VD_37 se situe à proximité
immédiate d’une route à fort trafic et dans un vallon limitant la dispersion
des polluants essentiellement émis par le trafic routier. La combinaison de ces
deux éléments (émissions élevées et mauvaise dispersion) entraîne ainsi des
concentrations de dioxyde d’azote localement supérieures aux valeurs limites.
Mais cette situation ne serait pas représentative de l’ensemble du périmètre,
comme en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont
mieux ventilés et dont les relevés permettent de constater un respect des
valeurs limites malgré la présence d’un trafic important.  La DGE précise
encore ce qui suit :
« Depuis 2001,
aucune amélioration de la qualité de l’air n’est observée par la DGE au capteur
VD_37. Les concentrations semblent stables, voire en légère augmentation. Le
PAC 299 bis devrait contribuer à la maîtrise des charges de trafic sur les axes
d’accès et de ce fait réduire les concentrations de dioxyde d’azote. Toutefois,
la DGE estime que seule une diminution massive du trafic automobile permettrait
de respecter la valeur limite d’immission. »
Enfin, le département s’est déterminé
le 14 juillet 2014 en reproduisant l’avis du SEVEN formulé en septembre 2009 et
en mars 2010 lors de l’examen du projet de PAC 299 bis. L’avis admet un
dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10)
et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part
significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre
de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1
en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques
du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges,
dont elle ralentit l’assainissement. Le SEVEN estime qu’une action forte sur le
choix des nouvelles activités en fonction de leur mobilité pourrait rendre
compatible le développement de la zone avec les objectifs en matière de
protection de l’air. Le département considère en conclusion que la mise en
œuvre du PAC 299 bis devrait être considérée comme participant de manière
déterminante aux mesures visant à réduire les immissions excessives.
Considérant en droit
1.
Les recourants critiquent l’interdiction des nouveaux commerces, en
particulier des show-rooms et sites d’exposition. Ils expliquent qu’à la
différence d’un nouveau commerce d’alimentation qui génère un trafic important,
les sites d’exposition et les show-rooms constituent des vitrines bienvenues pour
les entreprises qui souvent, ne commercialisent pas directement leurs produits.
Certaines le font, mais sur des périodes limitées, comme cela a été le cas dans
le bâtiment des recourants pour des ventes spéciales de quelques jours ou de
quelques semaines. Ils précisent que les bâtiments construits servent au tennis
en hiver et, au creux de l’été, lorsque les bâtiments ne sont plus utilisés pour
le tennis, ils sont utilisés pour des démonstrations, des ventes ponctuelles ou
des expositions. Les recourants demandent en conséquence le maintien de cette
possibilité, même pour les entreprises qui n’étaient pas encore implantées dans
la zone. La restriction concernant l’interdiction de nouvelles activités
commerciales serait ainsi inutile et disproportionnée face à la garantie de la
propriété.
La réponse du département précise
que l’un des principaux problèmes posés par le PAC de 1996 est la saturation du
réseau à certaines heures de pointe, liée à l’existence de nombreux commerces
de grande distribution dans le périmètre du PAC. Selon le département, le
trafic pose problème lors de périodes de fréquentation de pointe des commerces,
le vendredi soir, le samedi, ainsi que pendant les périodes de fêtes ou de
soldes, en particulier pour le fonctionnement de la jonction d’Aubonne. La
quasi « mono-fonctionnalité commerciale » du secteur proche de la
jonction d’Aubonne en est la principale cause. Selon le département, une mixité
entre différentes affectations commerciales, comprenant un panachage équilibré
des activités industrielles, de bureau, de commerce et d’artisanat traditionnel
n’aurait pas produit ces effets de trafic de pointe. Dès lors, en terme
d’affectation, il s’agit d’éviter d’augmenter encore l’attractivité du secteur
commercial, en particulier celui de la grande distribution, lors des périodes
de haute fréquentation des commerces. L’Office fédéral des routes avait même
demandé que le PAC modifié ne permette plus la réalisation de nouvelles
implantations à caractère commercial. Le but de la révision consiste donc à
restreindre le développement de telles activités et à éviter la création de
show rooms et de sites d’expositions (cuisines, agencement, voitures par
exemple), car la fréquentation de ce type de surface a lieu pendant les mêmes
périodes de pointe que les commerces de grande distribution. Le département
précise aussi que la maîtrise du trafic lors des périodes de pointe ne relève
pas d’une solution miracle, mais d’une somme de « petites mesures »
qui participent chacune, à leur niveau, à la maîtrise de l’ensemble du trafic
de pointe; l’interdiction des show rooms et des sites d’exposition étant l’une
de ces mesures. Le département précise aussi que la justification de la
révision du PAC de 1996 consiste essentiellement à limiter les difficultés de
gestion du trafic routier, ainsi qu’à introduire une certaine mixité des
affectations et à renforcer l’identité paysagère. Le département précise encore
que plusieurs communes touchées par le PAC 299 ont émis, à maintes reprises, et
depuis plusieurs années, des plaintes au sujet du trafic routier du samedi
qu’elles jugent trop intense, c’est le cas notamment les communes d’Allaman et
de Saint-Prex. Ces communes ont souvent mentionné les difficultés qu’éprouvent
leurs habitants pour se rendre à la gare d’Allaman-Aubonne, ou pour emprunter
l’autoroute A1. Le département estime que la mise en place du nouveau PAC 299
bis irait dans le sens d’une meilleure maîtrise du trafic routier lors
« des périodes de pointe commerciale » et, par conséquent, améliorerait
la situation des habitants des communes concernées. Le département relève que
l’art. 6 RPAC permet le maintien et le développement d’autres activités
économiques et que l’interdiction des show-rooms et des sites d’exposition est
ainsi conforme au principe de proportionnalité ; il en irait de même pour
les règles applicables aux commerces existants.
Dans leur mémoire complémentaire
du 30 avril 2012, les recourants déclarent qu’ils ne comprennent pas le
raisonnement du département. Ils estiment en substance que les show-rooms ne généreraient
qu’un très faible trafic, sans mettre en péril les dessertes routières du
secteur. Il s’agirait au contraire d’un complément utile, notamment pendant la
saison morte d’usage des courts de tennis.
b) L’art. 6 RPAC est formulé dans les termes
suivants :
«
Art.
6.- Zone d’activité
Cette zone est
affectée à la construction de bâtiments, installations et aménagements destinés
à des activités moyennement gênantes dans les domaines de l’industrie, de
l’artisanat, du commerce, des services et du tourisme.
L’implantation de
nouveaux commerces, y compris les show-room et les sites d’exposition, n’est
pas autorisée après l’entrée en vigueur du présent règlement, à l’exception de
kiosque lié à une activité de service ou touristique.
Les commerces
déjà existants, et pour lesquels les seuils de génération de trafic permis par
le PAC n’ont pas été atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du
règlement en vigueur.
Le remplacement
de commerces existants est autorisé uniquement si le coefficient de génération
de trafic de la nouvelle activité est inférieur ou égal à l’activité
pré-existante.
En dehors des locaux affectés à
l’hébergement hôtelier, sanitaire ou socio sanitaire, l’habitation n’est admise
que pour des logements de service ou de gardiennage. »
Cette disposition crée un régime spécial pour les
activités commerciales. En principe, les activités commerciales sont autorisées
(al. 1
er
), mais l’implantation de nouveaux commerces, y compris les
show-rooms et sites d’exposition, n’est pas autorisée après l’entrée en vigueur
du nouveau règlement du PAC 299 bis (al. 2). En revanche, les commerces
existants, pour lesquels les seuils de génération de trafic ne sont pas
atteints, sont autorisés à s’étendre dans le respect du nouveau règlement (al.
3). Le nouveau règlement crée ainsi un régime d’affectation différencié selon
la date d’entrée en vigueur du nouveau PAC 299 bis: toute nouvelle activité
commerciale est interdite sous le régime du nouveau PAC 299 bis, alors que les
activités commerciales existantes à la même date sont autorisées à se
développer dans la mesure que permettent l’indice de trafic et le coefficient
de génération de trafic applicables.
c) Selon le département l’objectif essentiel
recherché avec la révision du PAC 299, consiste à limiter les difficultés de
gestion du trafic routier et à permettre une meilleure maîtrise du trafic
routier lors des périodes de pointe commerciale  ainsi qu’une amélioration
de la situation des habitants des communes concernées. Ces motifs ne semblent
toutefois pas correspondre aux éléments que l’on retrouve dans les différents
rapports du bureau d’études Transitec, notamment en ce qui concerne les flux de
trafic prévisibles. Par exemple, l’étude d’accès à « Littoral Parc »,
rapport final d’août 2010, décrit une synthèse de la situation future dans les
termes suivants :
«
a          2.2.4
Synthèse de la situation future
Durant la semaine, les flux
pendulaires de Littoral Parc vont très fortement augmenter en raison du
développement du secteur tertiaire : Les flux associés à ces développements
ainsi que les flux pendulaires vers les communes du pied du Jura vont se
superposer, ce qui mène à des charges considérables pour l’heure de pointe du
soir. Le dimensionnement actuel des giratoires d’Es-Bon, de Roveray et de
Bellefontaine sera insuffisant pour répondre à la nouvelle demande.
Le samedi, si les problèmes
actuels ne sont pas résolus, ils persisteront aussi dans le futur. Même avec
une limitation du développement du nombre de commerces dans la zone, les files
d’attente observées les samedis vont augmenter. »
La modification du PAC, telle qu’elle est conçue par
le PAC 299 bis révisé présente donc le risque d’aggraver la situation, non
seulement pendant les heures de pointe du samedi et du vendredi soir, mais
également pendant la semaine, à l’heure de pointe normale du soir, compte tenu
de l’accroissement des activités tertiaires ainsi que des mouvements
pendulaires croisés des entreprises implantées dans « Littoral Parc »
et des habitants des communes du bassin desservi par la jonction d’Aubonne.
aa) Par ailleurs, le tribunal constate que du point
de vue de la protection de l’air, le périmètre du plan est compris dans des
secteurs où l’on observe un dépassement des valeurs limites de dioxyde d’azote
(NO2), notamment dans le périmètre « Pré Neuf ». L’annexe 7 de
l’ordonnance sur la protection de l’air du 16 décembre 1985 (OPair; RS
814.318.142.1) prévoit que la moyenne annuelle des immissions de dioxyde
d’azote ne doit pas dépasser 30 µg/m3; or, le capteur passif VD_37 du réseau
cantonal de mesure sur le site du PAC 299, placé entre les commerces IKEA et
« Littoral centre », a relevé, depuis 2001, des valeurs qui ont
augmenté progressivement de 40 µg/m3 en 2001, pour atteindre plus de 44 µg/m3
en 2011 et 43.4 µg/m3 en 2012.
La DGE relève toutefois que le
capteur VD_37 se situe à proximité immédiate d’une route à fort trafic et dans
un vallon limitant la dispersion des polluants émis par le trafic routier, mais
que cette situation n’est pas représentative de l’ensemble du périmètre, comme
en témoigneraient d’autres capteurs positionnés dans la région, qui sont mieux
ventilés, et dont les relevés permettraient de constater un respect des valeurs
limites.
Il est vrai que le réseau cantonal
comporte quatre autres capteurs passifs dans la même région: le premier est
placé au sud de la gare d’Aubonne-Allaman (VD_36); le second, sur le territoire
de la Commune d’Etoy, à proximité de l’entrée du dépôt « Hornbach »
(VD_40), le troisième, sur le territoire de la Commune d’Allaman, dans le
vallon de l’Aubonne à une distance de 30 m environ de la RC 55, sur un
terre-plein situé au-dessus de cette route (VD_38), et le quatrième capteur est
situé dans une vigne sur le territoire de la Commune d’Aubonne, à une distance
de 100 m environ du giratoire « Es Bon » (VD_39). Ces autres
emplacements révèlent en effet des valeurs moyennes en dessous de la valeur
limite; par exemple en 2012, on a mesuré 19.7
µg/m3 pour le capteur
VD_40 (dépôt Hornbach), 24.4 µg/m3
pour le capteur VD_38 (Vallon
de l’Aubonne) et 21.2
µg/m3 pour le capteur VD_36 (gare d’Allaman-Aubonne).
Mais, les emplacements de ces capteurs n
e semblent pas tous
représentatifs des lieux à risques pour la population travaillant dans le
périmètre du PAC; il n’y a en effet aucun capteur passif dans le périmètre
« Etoy - Saint-Prex », longé au nord par l’autoroute et il n’y a pas
non plus de capteurs passifs à proximité des commerces du périmètre « Pré
Neuf », aussi proches de l’autoroute. La situation de la pollution de
l’air concernant le dioxyde d’azote pourrait donc être affinée dans les
secteurs à risques, soit les secteurs A, C, E, V et X, où les valeurs limites
sont probablement dépassées. On peut toutefois déduire de cette situation que
les valeurs limites de dioxyde d’azote en moyenne annuelle ne sont que
localement dépassées dans le site « Littoral Parc ».
En tout état de cause, l’avis formulé
par le SEVEN dans le cadre de l’examen du projet de PAC 299 bis annonce un
dépassement des valeurs limites d’immissions pour les particules fines (PM-10)
et pour le dioxyde d’azote, au moins localement. Il relève aussi qu’une part
significative du trafic généré par les développements prévus dans le périmètre
de « Littoral Parc » se déversera sur l’autoroute A1 et sur la RC 1
en direction de Lausanne, aggravant ainsi la situation dans des zones critiques
du point de vue de la pollution de l’air, telle que la traversée de Morges, par
exemple dont elle ralentit l’assainissement.
bb) L’art. 44a al. 1 LPE prévoit, lorsque plusieurs
sources de pollutions atmosphériques entraînent des atteintes nuisibles ou
incommodantes, ou si de telles atteintes sont à prévoir, que l'autorité
compétente établisse un plan de mesures à prendre pour réduire ces atteintes ou
pour y remédier (plan de mesures). L'art. 31 OPair précise que l’autorité
élabore un plan de mesures au sens de l'art. 44a LPE, s'il est établi ou à
prévoir que, en dépit des limitations préventives des émissions, des immissions
excessives sont ou seront occasionnées par une infrastructure destinée aux
transports (let. a) et/ou par plusieurs installations stationnaires (let. b).
Selon l’art. 32 al. 1 OPair, le plan de mesures doit indiquer notamment les
sources des émissions responsables des immissions excessives (let. a),
l'importance des émissions dégagées par les différentes sources par rapport à
la charge polluante totale (let. b), les mesures propres à réduire les immissions
excessives ou à y remédier (c) et l'efficacité de chacune de ces mesures.
En l’espèce, les indices de trafic légalisés par le
PAC 299 bis permettent un peu plus de 21'000 trajets de véhicules/jour dans le
périmètre « Pré Neuf », et plus de 36'000 trajets de véhicules/jour
dans les deux autres périmètres d’« Etoy » et d’« Etoy -
Saint-Prex », ce qui donne un potentiel total de plus de 57'000 véhicules/jour,
exploité aujourd’hui à 85%. Il est par ailleurs établi que des immissions
excessives ont été constatées dans le périmètre du PAC 299 bis, que ce soit des
dépassements localisés de concentration de dioxyde d’azote, ou des dépassements
des valeurs limites de poussières fines (PM 10). L’origine de ces dépassements
n’est pas clairement établie; elle peut résulter du trafic généré par le PAC
299 bis et provenir à la fois des infrastructures destinées au transport,
essentiellement l’autoroute A1 et la route Suisse (RC1), et à la fois par des
installations fixes, comme les parkings des différents centres commerciaux,
notamment le parking d’IKEA de 900 places, ventilé naturellement, les parkings
de Pfister Meubles SA et de Hornbach, à l’air libre, le parking du
« Littoral Centre » d’Allaman, de 850 places, ventilé mécaniquement.
A cela s’ajoute les émissions des systèmes de chauffage et de climatisation des
bâtiments présents dans le site du PAC 299 bis.
Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc »
présente donc des caractéristiques environnementales qui semblent répondre aux critères
fixés par les art. 44a LPE et 31 OPair pour l’adoption d’un plan des mesures
OPair. Mais, le territoire compris dans le PAC 299 bis ne fait pas formellement
partie du périmètre du plan des mesures OPair 2005 de l’agglomération
Lausanne-Morges, qui s’arrête aux frontières de la commune voisine de
Tolochenaz. Toutefois si un plan des mesures est manifestement insuffisant, les
autorités compétentes ont la faculté, et même l’obligation, d’ordonner des
mesures plus sévères d’émissions (ATF 119 Ib 480, consid. 7a p. 489). L’insuffisance
du plan des mesures peut concerner non seulement les mesures elles-mêmes, mais
aussi l’étendue de son périmètre.
cc) Il convient donc de déterminer si
le périmètre du plan des mesures Opair de l’agglomération Lausanne-Morges
apparaît suffisant au sens de la jurisprudence fédérale et s’il devrait être
étendu au site de « Littoral Parc ». A cet égard, le tribunal relève
que s
elon l’étude de trafic figurant dans le rapport de présentation (26
OAT) du PAC de 1996, les hypothèses de distribution du trafic prises en
considération montrent que le 50% du trafic généré par le PAC va en direction de
Lausanne. En prenant en compte le trafic légalisé en première étape à l’époque,
le PAC de 1996 permettait d’emblée un accroissement de trafic en traversée de
Morges d’environ 19'000 véhicules / jour en première étape. Le SEVEN confirme
que le
trafic généré par les développements prévus dans le
périmètre de « Littoral Parc » est une source de difficultés pour les
objectifs d’assainissement de la ville de Morges. Compte tenu des indices de
trafic légalisés, le nouveau PAC 299 bis révisé permet une charge de trafic en
traversée de Morges d’environ 28’500 véhicules/jour (50% de 57’000 véhicules
/jour), augmentant ainsi la charge de pollution.
Le PAC 299 était donc
et reste probablement l’une des sources importantes de la pollution de l’air à
Morges. Or, le plan des mesures OPair doit aussi indiquer les sources des
émissions responsables des immissions excessives (art. 32 let. a OPair). Dans
ces circonstances, il apparaît que le périmètre du plan des mesures OPair de
l’agglomération Lausanne-Morges est clairement insuffisant et le site de « Littoral
Parc » doit être considéré comme une cause des immissions excessives et
intégré dans le plan des mesures OPair de l’agglomération Lausanne-Morges.
L’autorité de planification chargée de la révision
du PAC 299 aurait dû appliquer les différentes mesures du plan des mesures
OPair de l’agglomération Lausanne-Morges de 2005 dans l’élaboration du nouveau
PAC 299 bis révisé. Le tribunal relève que certaines de ces mesures du plan
OPair coïncident avec les stratégies et mesures du plan directeur cantonal. Par
exemple, la mesure AT-2 du plan OPair qui tend à lier les sites d'implantation
d'activités à leur accessibilité par les transports publics et par les
transports individuels motorisés selon les caractéristiques et les besoins de
l’activité, correspond à l’une des stratégies (stratégie A) du plan directeur
cantonal visant à coordonner la mobilité, l’urbanisation et l’environnement. De
même, la mesure A23 du plan directeur cantonal sur la mobilité douce correspond
pour l’essentiel aux mesures du plan OPair concernant la mobilité douce (M-20,
M-21, M-22). Aussi, la mesure B33 du plan directeur cantonal concernant la
mixité des affectations dans les centres, correspond pour l’essentiel à la
mesure AT-4 du plan OPair, qui vise à favoriser la mixité pour « diminuer
les besoins de mobilité, développer des transports publics compétitifs et augmenter
le recours à la mobilité douce ». Mais, la différence essentielle entre le
plan directeur cantonal et le plan des mesures OPair réside dans l’objectif
d’assainissement recherché par le plan OPair, qui est en réalité un plan
d’assainissement de l’air dans une situation complexe où plusieurs sources de
pollution sont la cause des dépassements des valeurs limites.
Lorsque plusieurs installations produisent ensemble
des émissions excessives, il s'impose de procéder de façon coordonnée; ce qui
est nécessaire, ce n'est pas tellement des mesures isolées qu'un faisceau de
mesures adaptées les unes aux autres (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478). Selon
le principe de coordination et de répartition des charges, la limitation des
émissions pour une nouvelle installation doit être fixée de manière à ce que
les autres pollueurs fournissent leur contribution de manière proportionnelle à
la diminution de la pollution. Il ne s'agit pas de réduire les émissions des
seules installations nouvelles et de faire abstraction des autres, sinon, dans
certains cas, il ne serait plus possible d'autoriser de nouvelles
installations. La détermination de la part de réduction des émissions à mettre à
la charge d'une nouvelle installation se heurte ainsi à la difficulté provenant
de l'interaction entre toutes les nouvelles sources d'émissions et les
nuisances existantes. C'est pourquoi, les réductions ordonnées lors d'une
nouvelle installation doivent être déterminées par une coordination avec les
autres décisions et mesures en matière d'assainissement dans le secteur
considéré (ATF 131 II 470 consid. 4.1 p. 478;
127 II 238
consid. 8b
p. 261; 125 II 129 consid. 7b p. 139; 124 II 272 consid. 4a p. 279; 119 I b 480
consid. 5a et 5b p. 484 et 118 I b 26 consid. 5d à f p. 35 ss).
d) Les mesures prises par l’autorité de
planification concernent la définition des affectations admissibles dans le
périmètre du PAC 299 bis, elles consistent à exclure les nouveaux commerces,
show-rooms et sites d’exposition en permettant toutefois aux commerces
existants de s’étendre dans les limites de l’indice de génération de trafic qui
leur est applicable (art. 6 al. 2 et 3 RPAC). Ces mesures ont pour but
essentiel d’améliorer la gestion du trafic lié aux commerces de grande
distribution aux heures de pointe du vendredi soir et du samedi après-midi,
mais elles ne s’intègrent pas aux objectifs d’assainissement à entreprendre
dans le cadre du plan OPair. Il est vrai que le rapport sur le processus
d’aménagement selon l’art. 47 OAT comporte une notice d’impact, qui fait état
de quelques mesures du plan OPair avec des recommandations. L’une des trois
recommandations mentionnées concerne l’établissement d’un plan de mobilité
d’entreprise obligatoire pour les entreprises de plus de 20 places de
stationnement ou avec plus de 50 emplois. Mais, l’art. 38 al. 2 RPAC mentionne
l’établissement d’un plan de mobilité d’entreprise comme une simple possibilité
et ne respecte pas la recommandation figurant dans la notice d’impact.
Le plan de mobilité d’entreprise, prévu dans son
principe par la mesure A-25 du plan directeur cantonal, est destiné à offrir
aux employés un éventail de mesures permettant de favoriser d’autres modes de
transport que la voiture individuelle pour les déplacements pendulaires et
professionnels du personnel; il a pour objectif de réduire les besoins en
déplacements individuels motorisés et donc une réduction des nuisances qui
en résultent. Le plan de mobilité d’entreprise est ainsi une mesure de
limitation des émissions à la source conforme à l’art. 11 al. 1 LPE et qui
participe à l’assainissement (air et bruit) dans les situations où les valeurs
limites d’exposition sont dépassées. Comme ni l’Opair ni l’OPB ne prévoient des
mesures concrètes comparables destinées à maîtriser la croissance du trafic
individuel motorisé, les décisions prises pour imposer l’adoption d’un plan de
mobilité se fondent directement sur l’art. 12 al. 2 LPE et font partie des prescriptions
d’exploitation qui s’imposent en application de l’art. 12 al. 1 let. c LPE
(arrêt AC.2011.0132 du 12 juillet 2012 consid. 9d). Le plan des mesures Opair
de l’agglomération Lausanne-Morges prévoit précisément l’adoption de plans de
mobilité d’entreprise (mesure MO-9), ce qui montre l’importance de telles
mesures dans la stratégie d’assainissement fixée par le plan OPair
e) Pour améliorer la situation au niveau du trafic à
l’heure de pointe, le nouveau PAC 299 bis adopte des mesures qui vont à
l’encontre du principe de coordination et de répartition des charges. En effet,
seules les nouvelles installations sont touchées par l’interdiction d’implanter
de nouveaux commerces (art. 6 al. 2 RPAC), alors que les commerces existants
peuvent encore s’étendre s’ils n’ont pas épuisé l’indice de génération de
trafic (art. 6 al. 3 RPAC). Ces mesures devraient s’insérer dans les stratégies
du plan OPair visant à améliorer la situation de la qualité de l’air, notamment
par la mise en œuvre d’outils permettant une maîtrise de la croissance du
trafic, comme le plan de mobilité d’entreprise (mesure MO-9) ainsi que la
mobilité douce, en particulier la hiérachisation des modes et moyens de
transports, qui place la marche en première priorité (mesure MO-20), et
l’incitation à une pratique de la mobilité douce, notamment par la création
d’espaces publics de qualité pour les piétons (mesure MO-22).
Le trafic généré par le PAC 299 bis a non seulement
une influence sur l’organisation des accès aux heures de pointe du samedi
après-midi et du vendredi soir, mais il est aussi l’une des principales causes du
dépassement des valeurs limites d’immissions pour les poussières fines (PM 10)
et le dioxyde d’azote. Il provoque aussi des nuisances de bruit alors que
l’objectif de la révision du plan tend à promouvoir une mixité des affectations
avec des locaux à usage sensible au bruit (bureaux, logements). A cet égard, le
rapport 47 OAT montre que le niveau des émissions de bruit le long de l’autoroute
et des routes cantonales concernées, en particulier la RC 1 (route Suisse), est
déjà très élevé en période de jour; soit 91 dB(A) le long de l’autoroute et de
79 à 83 dB(A) le long de la route Suisse. La plupart des bâtiments dans le site
« Littoral Parc » sont touchés par des immissions de bruit
excessives. La mise en œuvre du plan des mesures OPair, en agissant sur la
maîtrise de la croissance du trafic, aurait donc à la fois des effets
favorables sur la protection contre le bruit et sur les problèmes de gestion du
trafic à l’heure de pointe commerciale.
En tous les cas, la seule mesure prise par
l’autorité de planification consistant à interdire l’implantation de nouveaux
commerces ne va pas influencer de manière significative l’évolution prévisible
de la pollution atmosphérique et du niveau de bruit, puisque les indices de
trafic du PAC 299 de 1996 sont maintenus, sauf pour la 2
ème
étape des
périmètres d’« Etoy » et d’« Etoy - Saint-Prex », et que la
réalisation complète du plan entraînera encore une augmentation de trafic de l’ordre
de 8'500 TJM. C’est la raison pour laquelle les mesures concernant les
affectations doivent être coordonnées dans le cadre du plan des mesures OPair
en veillant à assurer la mise en œuvre des différentes stratégies  prévues par
ce plan. Le site du PAC 299 bis « Littoral Parc » se caractérise donc
par une situation d’assainissement au sens de l’art. 16 LPE, qui peut impliquer
non seulement des restrictions aux nouvelles entreprises qui s’installent, mais
aussi prévoir une contribution de la part des entreprises déjà existantes sur
le site, conformément au principe de coordination et de répartition des
charges, dans le cadre fixé par le plan des mesures OPair de l’agglomération
Lausanne-Morges de 2005.
Il appartient au premier chef à l’autorité de
planification, en collaboration avec les communes territoriales et l’autorité
compétente en matière de protection de l’air et de lutte contre le bruit, et
après consultation et concertation avec les entreprises concernées (art. 16 al.
3 LPE), de définir les mesures du plan OPair à mettre en oeuvre pour contribuer
à l’assainissement du périmètre du PAC 299 bis.
f) En ce qui concerne l’interdiction des show-rooms
et sites d’exposition, le tribunal constate que la modification proposée par le
département le 8 octobre 2013 (adjonction d’un alinéa 2 bis à l’art. 6 RPAC) ne
résout pas le problème essentiel posé par la nouvelle réglementation, qui ne
respecte pas le principe de coordination et d’égalité des charges en
introduisant un régime spécial pour les commerces existants alors qu’elle
impose des restrictions aux nouveaux commerces. La question de l’étendue et des
effets  de l’interdiction des show-rooms apparaît ainsi secondaire par rapport
à ce défaut qui grève le nouveau PAC 299 bis révisé. De plus, le tribunal ne
dispose pas en l’état d’éléments de définition précis quant aux show-rooms, ni
de données concernant le trafic généré par ce type de structure (p.ex. dans les
normes VSS), ce qui rend très difficile une appréciation objective sur les
effets prévisibles de telles installations. Si l’autorité de planification
souhaite introduire des restrictions pour ce type d’installation, elle doit
alors effectuer les études nécessaires pour déterminer à partir de quel seuil
un show-room est assimilé à une surface commerciale et déploie des effets
comparables sur le trafic et l’environnement (bruit et pollution de l’air).
g) Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être admis sur ce point, ce qui entraîne l’annulation de l’art. 6
al. 2 et 3 RPAC; ce résultat ne signifie pas que les nouveaux commerces peuvent
être librement autorisés dans le périmètre du PAC 299 bis révisé, mais qu’une
interdiction doit être coordonnée avec des mesures concernant les commerces
existants, qui doivent être prises dans le cadre fixé par le plan des mesures
OPair de l‘agglomération Lausanne-Morges de 2005.
2.
a) Les recourants contestent aussi la modification réglementaire qui a
pour effet de prendre en considération la surface de plancher des locaux de
gardiennage dans la surface utile, alors que la réglementation du PAC 299 de
1996 excluait ces surfaces du calcul de la surface utile déterminante. Les
recourants relèvent que dans la procédure de révision du PAC 299, il avait été
répété qu’il n’y aurait pas de diminutions des possibilités de construire et
ils ne voient pas de raison objective d’inclure ces surfaces, qui étaient
jusque-là déduites. A leur avis, cette modification se justifie d’autant moins
que les surfaces des locaux de gardiennage n’entraîneraient pas une génération
de trafic supplémentaire.
Dans sa réponse au recours, le département précise
que l’art. 6 al. 5 RPAC vise à prohiber la création de nouvelles surfaces
d’habitation dans la zone d’activités, dans la mesure où cette zone doit
accueillir des activités moyennement gênantes. Il en découle que l’habitation
n’est admise que pour des logements de service ou de gardiennage. Comme les
surfaces d’habitation seront désormais admises dans les zones mixtes du PAC, il
n’était plus possible d’exclure du calcul des surfaces utiles les mètres carrés
destinés au logement de gardiennage, comme cela était prévu par le  PAC de
1996. La non prise en compte des surfaces de logement dans le PAC de 1996 était
une incongruité puisqu’elles génèrent également du trafic, même dans une
moindre mesure. Dès lors que la mixité des affectations,  incluant le logement,
est désormais prévue à une plus large échelle dans le périmètre du PAC
(secteurs G et S), les surfaces d’habitat devaient être prises en compte comme
étant génératrices de trafic. Il convenait donc d’y inclure les surfaces de
gardiennage, ce qui allait dans le sens d’une égalité de traitement avec les
autres types de logement. Il relève aussi que le coefficient de génération de
trafic pour le logement avait été fixé de manière particulièrement basse (GT 3
au lieu de GT 5) pour tenir compte de la non-simultanéité des mouvements des
véhicules des résidents par rapport à ceux des clients des surfaces
commerciales.
b) Le règlement du PAC de 1996 (a RPAC) ne prévoyait
qu’une seule zone de construction affectée aux bâtiments, installations et
aménagements en relation avec une activité professionnelle, comme par exemple,
l’industrie, l’artisanat, le commerce, les services et le tourisme;
l’habitation n’étant admise que pour des logements de service ou de
gardiennage. (art. 2.1 aRPAC). Pour définir la capacité constructive,
l’ancienne réglementation prévoyait à l’art. 3.1 aRPAC que « dans la zone
de construction,
la surface directement utilisable pour l’activité ou la
vente
(SU) est limitée par un indice de trafic (IT), qui détermine le
trafic journalier moyen admissible (TJM) pour chaque bien-fonds, et un
cœfficient de génération de trafic (GT), qui détermine le nombre de mouvements
de véhicules pour 100 m2 de surface utilisable (SU) pendant une journée. »
La réglementation de 1996 ne précisait pas que les locaux de gardiennage ne
comptaient pas dans la surface utile (SU), mais cela se déduit de la définition
même de la surface utile qui est celle directement utilisée pour la vente ou
l’exercice de l’activité. Les locaux de gardiennage sont par définition des surfaces
accessoires à l’activité principale et ne sont donc pas compris dans le calcul
de la surface utile. Aucune autre disposition de l’ancienne réglementation ne
traite explicitement de l’exclusion des logements de service ou de gardiennage
de la surface utile.
c) Dans le nouveau PAC révisé 299 bis, l’art. 6 RPAC
reprend à l’alinéa 1 la même définition de la zone d’activités que celle de
l’art. 2.1 aRPAC; l’alinéa 5 de l’art. 6 RPAC reprend la règle selon laquelle
l’habitation n’est admise que pour des logements de service ou de gardiennage.
L’art. 18 al. 2 RPAC reprend aussi, pour l’essentiel, la même définition de la surface
utile que celle de l’ancien art. 3.1 aRPAC pour la zone d’activités. Cette
disposition est formulée dans les termes suivants:
«
Art. 18  Surface
utile (SU)
Pour les
activités, la SU désigne la superficie des locaux ou de l’espace extérieur
utilisé directement pour l’activité, l’exposition ou la vente. (…). Elle comprend
notamment
·
les locaux de travail ou de production, y compris halls d’attente,
salles de conférence ou de présentation;
·
les surfaces de vente ou d’exposition accessibles à la clientèle,
y compris les rayonnages ou présentoirs de marchandise ;
·
les surfaces extérieures utilisées de façon régulière pour la
vente, l’exposition ou le travail.
Pour les
activités la SU ne comprend pas :
·
les locaux de stockage qui sont adjacents à des locaux de
production ou de vente sur place ;
·
les locaux de service pour le personnel ou la clientèle
(vestiaire, WC, douche, cantine, buvette) ;
·
les tambours d’entrée et hall d’entrée,
·
les surfaces occupées dans les centres commerciaux par les
caisses, y compris les dégagements de celles-ci ;
·
les locaux techniques (électricité, chauffage, ventilation) et garages
pour véhicules du personnel ou de la clientèle ;
·
les quais de livraison ou d’expédition, y compris leurs
accès. »
Comme dans l’ancien règlement de 1996, il n’existe
aucune disposition qui ne traite expressément de la prise en compte ou de l’exclusion
des logements de gardiennage du calcul de la surface utile. On ne peut donc pas
déduire de la nouvelle réglementation qu’une modification serait intervenue dans
la zone d’activités sur le statut des logements de service ou de gardiennage
par rapport à la définition de la surface utile. Au contraire, le nouvel art.
18 al. 2 RPAC prévoit encore que la surface utile comprend la superficie des
locaux ou de l’espace extérieur utilisé directement pour l’activité ou la
vente, ce qui exclut les logements de service et de gardiennage. Si le département
avait voulu compter dans la surface utile de tels locaux, il aurait alors dû le
préciser expressément dans la liste des surfaces et activités comprises dans la
surface utile, ce qu’il n’a pas fait. Ainsi, les logements de service, tout
comme les locaux de gardiennage, restent exclus du calcul de la surface utile
dans la zone d’activités que ce soit sous le régime de l’ancien règlement de
1996 ou le nouveau règlement du PAC révisé 299 bis.
En revanche, la question serait différente pour les
logements de service dans la zone mixte. En effet, la définition de la surface
utile en zone mixte à l’art. 18 al. 1 RPAC prévoit de prendre en compte la
surface de plancher déterminante, ce qui comprend également les surfaces des
logements de service et de gardiennage. La parcelle des recourants ne se trouve
précisément pas en zone mixte, mais bien en zone d’activités. Le principe
d’égalité de traitement ne justifie donc pas de prendre en considération les
surfaces des logements de gardiennage dans la surface utile en zone d’activités.
Le recours doit donc être admis sur ce point. Toutefois l’admission du recours
n’entraîne pas une modification de la réglementation applicable, mais seulement
la constatation que les surfaces des logements de service ou de gardiennage ne
comptent pas dans la surface utile de la zone d’activités.
3.
a) Les recourants contestent la délimitation de la lisière telle qu’elle
est reportée sur le document du plan du PAC 299 bis. Ils relèvent qu’une
fraction de la parcelle 410, propriété de la Confédération, sur une surface de
200 m2 environ, avait été rattachée en décembre 2007 à la parcelle 1544, et
qu’un changement de nature avait été enregistré au registre foncier, la nature de
« forêt » de la partie de la parcelle 410 rattachée à la parcelle
1544 ayant passé en nature de « jardin » avec l’accord de
l’inspecteur du 15
ème
arrondissement forestier. Les recourants ont acquis
la parcelle 1544 en janvier 2008. Ils ont produit la demande qui avait été
adressée le 3 décembre 2007 par le bureau de géomètres Bonard et Nickl SA pour
obtenir l’autorisation de fractionnement, demande qui attestait que le bâtiment
construit sur la parcelle 1544 était conforme à la réglementation du PAC 299 de
1996, tant en ce qui concerne l’exigence de la surface utile que les distances
réglementaires aux limites de propriété après le fractionnement.
Dans sa réponse au recours, le département relève
que la limite forestière délimitée sur le plan du nouveau PAC 299 bis est identique
à celle figurant sur le plan de l’ancien PAC 299 de 1996. Le département rappelle
que l’insertion d’une forêt dans une zone d’affectation nécessite une
autorisation de défrichement, qui n’a pas été délivrée et qui ne pourrait de
toute manière pas l’être puisque les conditions d’un défrichement ne seraient
pas remplies selon le droit fédéral des forêts. Le changement de nature
intervenu lors des modifications de limites et échanges de terrains entre les
parcelles 1544, 409 et 410 finn 2007 n’aurait pas d’influence sur la
qualification juridique de la forêt.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
en précisant que la constatation de nature forestière effectuée pour le plan de
1996 comportait probablement une erreur à cet emplacement et mentionnait à tort
l’aire forestière, et que la procédure d’approbation du nouveau PAC révisé 299
bis devrait permettre une rectification de l’aire forestière.
b) La procédure de constatation de nature forestière
est régie par l’art. 10 de loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo ;
RS 921.0), dans les termes suivants :
«
Art.
10
Constatation
de la nature forestière
Quiconque prouve
un intérêt digne d'être protégé peut demander au canton de décider si un
bien-fonds doit être considéré comme forêt ou non.
Lors de
l'édiction et de la révision des plans d'affectation au sens de la loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire, une constatation de la nature
forestière doit être ordonnée:
a.    là où
des zones à bâtir confinent ou confineront à la forêt;
b.    là où,
en dehors des zones à bâtir, le canton veut empêcher une croissance de la
surface forestière.
(…). »
L’art. 13 LFo réglemente la délimitation des forêts
par rapport aux zones d’affectation de la manière suivante :
«
Art.
13
Délimitation des forêts par
rapport aux zones d'affectation
Les limites des
biens-fonds dont la nature forestière a été constatée conformément à l'art. 10,
al. 2, sont fixées dans les plans d'affectation.
Les nouveaux
peuplements à l'extérieur de ces limites de forêts ne sont pas considérés comme
forêt.
Les limites de forêts peuvent être
réexaminées dans le cadre d'une procédure en constatation de la nature
forestière conformément à l'art. 10 lorsque les plans d'affectation sont
révisés et que les conditions effectives se sont sensiblement modifiées.»
Ces deux dispositions ont été modifiées le 16 mars
2012 et elles sont entrées en vigueur le 1er juillet 2013 (
RO
2013
1981
;
FF
2011,
4085
p. 4115). Elles
n’étaient donc pas encore adoptées lorsque le département a rejeté l’opposition
des recourants dans sa décision du 10 novembre 2011 et l’ancien art. 13 LFo ne
prévoyait pas aussi clairement la possibilité de demander le réexamen de la
délimitation de l’aire forestière lors d’une révision d’un plan d’affectation.
Mais, la jurisprudence a précisé
que dans le domaine de la protection de l’environnement, notamment dans celui
de la protection des eaux, le nouveau droit est applicable aux procédures
encore pendantes, qui ne sont pas terminées et dont le résultat n’est pas
définitif (ATF 126 II 283, consid. 3d p. 294 et les arrêts cités, voir aussi
ATF 119 Ib 174 consid. 3 p. 177). Cette jurisprudence s’applique aussi au droit
forestier qui fait partie du domaine de la protection de l’environnement. Il en
découle que les recourants ont la possibilité de faire réexaminer, dans le cadre
de la procédure d’adoption du PAC 299 bis révisé, par une procédure en
constatation de nature forestière, la lisière telle qu’elle avait été définie
par l’ancien PAC 299 de 1996.
Le recours doit donc aussi être admis sur ce point
et la décision du département annulée dans la mesure où elle concerne la
délimitation de l’aire forestière sur la parcelle 1544.
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
admis. L'interdiction des nouvelles activités commerciales, des show-rooms et
des sites d'exposition, prévue par l’art. 6 al. 2 RPAC, et l’autorisation
d’étendre les commerces existants dans les limites des seuils de génération de
trafic encore disponibles, telle que permise par l’art. 6 al. 3 RPAC, ne peuvent
être approuvées. L’admission du recours sur ce point ne signifie pas que les
commerces peuvent être librement autorisés dans le périmètre du PAC, mais
qu’une interdiction doit être coordonnée avec des mesures d’assainissement
concernant les commerces existants. Par ailleurs, l’admission du recours
concernant le mode de calcul de la surface utile dans la zone d’activités, a
pour conséquence que l‘art. 18 al. 2 RPAC doit être interprété en ce sens que
les surfaces des logements de service ou de gardiennage ne sont pas prises en
compte dans le calcul de la surface utile. L’admission du recours concerne
enfin la délimitation de l’aire forestière sur la parcelle 1544, qui ne peut
être approuvée. Le dossier doit être retourné au département sur ce point afin
qu’il engage une procédure de constatation de nature forestière sur la limite
ouest de la parcelle 1544 et statue à nouveau sur l’opposition.
Compte tenu du résultat du recours, il y a lieu de
laisser les frais de justice à la charge de l’Etat. Les recourants, qui obtiennent
pour l’essentiel gain de cause, ont droit aux dépens qu’ils ont requis, arrêtés
à 2000 fr.
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal/
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision d'approbation du PAC 299 bis du 10 novembre 2011 par le
Département compétent en matière d'aménagement du territoire est annulée en ce
qu'elle concerne:
-    l'art. 6
alinéa 2 et 3 du règlement du plan d’affectation cantonal 299 bis
« Littoral Parc »,
-    la
délimitation de l’aire forestière sur la limite ouest de la parcelle 1544 des
recourants.
Le
dossier est renvoyé sur ces deux points à l'autorité de planification pour
compléter l'instruction dans le sens des considérants et statuer à nouveau.
La
décision du 10 novembre 2011 levant l’opposition des recourants est maintenue
pour le surplus, sous la réserve suivante : « l‘art. 18 al. 2 RPAC
doit être interprété en ce sens que les surfaces des logements de service ou de
gardiennage ne sont pas prises en compte dans le calcul de la surface utile de
la zone d’activités ».
III.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
IV.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du budget du Service du
développement territorial, est débiteur des recourants, solidairement entre
eux, d’une indemnité de 2’000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 7 octobre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.