vd_omni · FI.1992.0058 · 1992-04-08 · fr

PORCHET Rose-Marie c/ Epalinges | recourante invoquant la jurisp sur taux réduit pr taxe compl; rejet du recours en raison du réexamen de cette jurisp

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.1993 FI.1992.0058

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 1er février 1993
__________
sur le recours interjeté par
Rose-Marie
PORCHET
, dont le conseil est l'avocat Edmond de Braun, Mon Repos 24,
case postale 41, 1000 Lausanne 24,
contre
la décision du 8 avril 1992 de la Commission
communale de recours en matière d'impôt de la Commune d'Epalinges (taxes
complémentaires de raccordement au collecteur), ladite commune étant
représentée par l'avocat Philippe Jaton, Petit-Chêne 18 (Richemont), 1002
Lausanne.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       Pierre Journot, président
Samuel Pichon, assesseur
Vincent Pelet, assesseur
constate en fait   :
______________
A.                            La recourante
est propriétaire d'un immeuble sur le territoire de la Commune d'Epalinges. Il
s'agit de l'ancienne ferme familiale construite au siècle passé.
Le 25
septembre 1989, la recourante a obtenu un permis de construire l'autorisant à
transformer le bâtiment existant. Selon le permis de construire, il s'agissait
de créer deux appartements. Selon les déclarations de la recourante, les
travaux consistaient à mettre en valeur les deux logements existants. Les
travaux, que la Commission communale de recours a qualifié de rénovation
lourde, ont duré de 1989 à 1990. Ils ont entraîné une nouvelle détermination de
la valeur d'assurance incendie de l'immeuble que le dossier permet de chiffrer
de la manière suivante :
nouvelle valeur de base                                                                                                      Fr.                              130'210
ancienne valeur de base                                                                                                     Fr.                                35'500
augmentation de la valeur de base                                                                                 Fr.                                94'710
B.                            Le Boursier
communal d'Epalinges a écrit à la recourante le 18 janvier 1991. Il lui
demandait de le renseigner sur le coût des travaux en indiquant séparément les
travaux d'entretien d'une part et d'autre part les travaux de transformation,
d'agrandissement ou d'amélioration apportant une plus value à l'immeuble.
D'après la décision de la commission communale de recours, c'est l'architecte
de cette dernière qui a fourni par téléphone les renseignements requis en
indiquant que la totalité des travaux devait être considérée comme des travaux
de transformation ou d'aggrandissement apportant une plus-value à l'immeuble.
Par décision
du 26 juillet 1991, la Commune d'Epalinges a réclamé à la recourante une taxe
d'introduction à l'égout calculée de la manière suivante :
augmentation de la valeur de base                                                                                 Fr.                         94710
indice de l'année en cours                                                                                                                                     800%
montant déterminant                                                                                                              Fr.                              757'680
taux de la taxe                                                                                                                                                              1.6%
montant de la taxe                                                                                                                  Fr                                 12'122
Cette
décision indique que l'indice de l'année en cours utilisé s'élève à 735 mais
les chiffres retenus montrent qu'en réalité, c'est l'indice 800 qui a été
utilisé dans le calcul.
L'indice 735
était applicable en 1986 et en 1987 (ROLV 1985 p. 643 et 1986 p. 528). Quant à
l'indice 800, il était applicable en 1989 (ROLV 1988 p. 395) et il correspond à
l'indice 100 applicable en 1990 (ROLV 1989 p 591).
C.                            En temps
utile, la propriétaire a recouru contre cette décision mais son recours a été
rejeté par la Commission communale de recours en matière d'impôt dans sa
décision du 8 avril 1992.
La
commission communale de recours a constaté que la recourante invoquait la
jurisprudence de la commission cantonale de recours en matière d'impôt imposant
un taux réduit pour les taxes complémentaires (RDAF 1986 p. 298) mais elle a
renoncé à appliquer cette jurisprudence en raison de la jurisprudence plus
récente de cette même autorité (arrêt P. du 14 mars 1991) et de l'évolution
marquée par la modification, le 11 septembre 1991,  de la loi sur les impôts
communaux autorisant expressément les communes à utiliser la valeur d'assurance
incendie pour percevoir les taxes initiales ou complémentaires de raccordement.
D.                            La recourante
s'est pourvue contre cette décision, par déclaration de recours du 21 avril
1992, étayée par un mémoire du 7 mai 1992. Elle conclut avec suite de frais et
dépens à l'annulation de la décision attaquée .
Par lettre
du 13 mai 1992 valant réponse de l'autorité intimée, la commune intimée a
conclu au rejet du recours.
Interpellé -
dans le cadre de divers dossiers pendants devant le Tribunal - au sujet de
l'évolution récente du droit cantonal et de ses conséquences sur la
jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le Département de
l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil d'Etat du 28
février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie des
bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240 du 13 mai
1992. Ces écritures ont été transmises à la recourante.
Interpellé à
nouveau au sujet de la présente cause, le Département de l'intérieur et de la
santé publique, Service de l'Intérieur, a proposé dans ses déterminations du 5
juin 1992 l'admission partielle du recours. Il se réfère à la jurisprudence de
la commission cantonale de recours en matière d'impôt relative aux taxes
complémentaires, reprise dans les Directives du Conseil d'Etat du 28 février
1992 et rappelle que le Conseil d'Etat n'approuve plus les règlements qui
fondent leurs taxes sur la valeur d'assurance incendie indexée. Il propose en
conséquence l'admission partielle du recours afin que la commune soit invitée à
modifier son règlement pour le rendre conforme à la jurisprudence et aux
Directives précitées.
La commune
intimée a encore déposé par l'intermédiaire de son conseil un mémoire
complémentaire du 25 juin 1992 sur lequel la recourante s'est déterminée le 26
juin 1992.
Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos.
et considère en droit :
_________________
1.                             Il n'est pas
contesté que le règlement sur les collecteurs et l'épuration des eaux usées de
la Commune d'Epalinges est fondé sur l'art. 4 de la loi du 5 décembre 1956 sur
les impôts communaux (LIC) ainsi que sur l'art. 66 de la loi du 17 septembre
1974 sur la protection des eaux contre la pollution.
En vertu de
l'art. 4 LIC, les taxes prélevées par les communes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
En l'espèce,
le règlement communal déjà cité a été adopté par le Conseil communal le 27
avril 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 2 juin 1982.
Son art. 37
a la teneur suivante :
"Pour tout bâtiment déversant des eaux
usées directement ou indirectement dans un collecteur public, il est perçu une
taxe unique de raccordement calculée au taux de 1,6% de la valeur d'assurance
incendie indexée par l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et
les éléments naturels.
Cette taxe, de Fr. 500.- au minimum, est
exigible lors de la délivrance du permis de construire, sur la base du coût
probable des travaux estimé par la Municipalité. Son montant définitif est
établi à la fin des travaux, en tenant compte de la valeur incendie du bâtiment
raccordé.
Si l'introduction des canalisations d'un
bâtiment nécessite plusieurs raccordements au collecteur public, il ne sera
perçu qu'une taxe de Fr. 200.- pour chaque canalisation en sus de la première.
(...)"
Quant à
l'art. 38 du même règlement, il a la teneur suivante, compte tenu d'une
modification, adoptée par le Conseil communal le 23 septembre 1986 et approuvée
par le Conseil d'Etat le 3 novembre 1986, qui avait consisté à supprimer
l'ancien alinéa 2 reproduit ci-dessous en caractères barrés:
"En cas de transformation, agrandissement
ou reconstruction partielle d'un bâtiment dont les eaux usées sont reliées au
collecteur public, une contribution complémentaire d'introduction est due sur
la base de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie.
"Cette taxe complémentaire n'est due
que si la transformation, l'agrandissement ou la reconstruction partielle du
bâtiment entraîne une augmentation des prestations de la commune."
La taxe complémentaire est calculée à raison
de 1,6% de la part de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie indexée
résultant de la transformation, de l'agrandissement ou de la reconstruction
effectuée, à l'exclusion de l'augmentation due à une révision pure et simple de
la police d'assurance".
2.                             A titre
liminaire, il faut relever que selon la jurisprudence de la Commission
cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par
le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la
base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le
prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la
collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds
privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de
bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer
l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les
transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation
de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont
bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution
complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de
l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur
la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un
émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est
certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à
raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des
recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est
moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe
d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance
entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne
s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence
doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt
B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du
14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence
antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir
perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se
définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la
taxe).
On relèvera
au passage qu'en l'espèce, la modification du règlement communal intervenue en
1986, dans la mesure où elle a eu pour effet de dissocier le montant de la taxe
de l'importance de la prestation communale, n'a fait que renforcer le caractère
de charge de préférence de la taxe litigieuse.
3.                             La recourante
fait valoir que les travaux effectués n'ont pas consisté à créer deux nouveaux
appartements, mais à rénover deux logements existants. La commune intimée
soutient au contraire que le bâtiment a été entièrement vidé pour permettre la
création de deux appartements dans le volume à disposition. Dans sa dernière
écriture du 25 juin 1992, la commune soutient que l'art. 37 du règlement
communal aurait dû être appliqué. Cet argument ne résiste pas à l'examen car
aucun élément du dossier ne permet de voir dans les travaux effectués, quelle
qu'ait pu être leur importance, autre chose qu'une transformation. On ne se
trouve même pas en présence d'un agrandissement ni même d'une reconstruction
partielle, hypothèses qui de toute manière ne tomberaient elles-mêmes que sous
le coup du texte clair de l'art. 38 du règlement et non sous celui de l'art. 37
concernant les nouveaux raccordements.
4.                             Les deux
parties disputent encore de la question de savoir si une taxe avait été
prélevée initialement lors de la contruction de l'immeuble. Il ne semble pas
que tel ait été le cas mais c'est de toute manière sans importance: il est hors
de doute que la taxe litigieuse n'a été prélevée que sur la différence
correspondant à l'augmentation de la valeur d'assurance incendie intervenue
après les travaux, de sorte que la perception d'une taxe sur l'ancienne valeur
d'assurance n'est pas en cause.
5.                             La recourante
se plaint encore de ce que l'autorité intimée n'aurait pas établi avec
suffisamment de soin la valeur d'assurance incendie déterminante. Selon elle,
la commune aurait dû distinguer l'augmentation de la valeur d'assurance
incendie imputable aux travaux de transformation de celle qui résulte du
réajustement de la police à l'indice du jour.
L'art. 25 de
la loi du 17 novembre 1952 concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier
contre l'incendie et les éléments naturels (LAIE) prévoit l'adaptation de la
valeur d'assurance des bâtiments au coût moyen de la construction selon un
indice fixé chaque année par le Conseil d'Etat. En l'espèce, l'indice
applicable en 1989 s'élevait à 800 (voir ci-dessus lettre B de l'état de fait)
et celui de 1990, si on le rapporte à la même base, lui est identique.
La
recourante soutient en substance que l'augmentation de la valeur d'assurance
incendie de son bâtiment provoquée par la hausse de l'indice annuel ne devrait
pas être prise en considération. Ce moyen est mal fondé en regard des art. 37
et 38 du règlement communal. Ceux-ci prévoient en effet que la taxe est perçue
en fonction de la valeur d'assurance incendie "indexée", ce qui
signifie que la valeur déterminante n'est pas la valeur d'assurance de base,
mais bien la valeur à l'indice de l'année en cours.
6.                             A titre principal,
la recourante demande à bénéficier d'un taux réduit - non prévu par le
règlement - pour le calcul de la taxe complémentaire. Elle se prévaut de la
jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière d'impôt sur les
conséquences de laquelle le Département de l'Intérieur a été interpellé au
cours de l'instruction de la présente cause et de diverses autres causes
pendantes devant le Tribunal administratif. Cette jurisprudence mérite en effet
un réexamen auquel le Tribunal administratif procède par ailleurs dans divers
arrêts rendus ce jour (FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et
FI 92/058).
La
Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un
principe jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que
si une taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des
"distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune
prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la
taxe initiale (RDAF 1986 p. 298).
En
substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un
immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune
perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie
à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées
comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la
valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des
transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire,
justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles
estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion" inadmissible
si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance incendie calculée
à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de l'augmentation de l'indice
depuis la précédente estimation. Constatant que les polices d'assurance
incendie ne permettent pas toujours de déterminer si l'augmentation de la
valeur d'assurance incendie est imputable à des transformations ou à un
réajustement (c'est-à-dire à la correction de l'estimation d'un bâtiment
précédemment sous-assuré), la commission cantonale de recours avait choisi la
solution - paradoxale de son propre aveu - consistant à exiger l'introduction
dans le règlement communal d'un taux réduit pour toutes les taxes
complémentaires. La commission de recours avait précisé que cette solution
s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de l'assurance de la
valeur à neuf en 1980.
Cette
jurisprudence, instaurée par un arrêt D. c/ Bex du 9 mai 1985, a été appliquée
dans une dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/
Bex du 5 juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/
Blonay, du 15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du
11 avril 1986; P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin
1986; P. c/ Cully, du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt
récent, l'a rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer
le bien-fondé et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant
frappées par la prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991).
Quant au Tribunal administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à
ce réexamen, notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé
qu'en vertu du règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en
cause dans l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement
d'une taxe complète - au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la
critique en cas de construction nouvelle après démolition d'un immeuble
existant; le Tribunal administratif a toutefois précisé, dans la réponse au
recours de droit public interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de
procéder au réexamen de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours.
Il faut
encore rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours
de droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se
plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a
rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en
considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la
commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes
complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question
car le Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de
recours que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire
seulement, s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de
traitement. Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait
une taxe complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur
d'assurance incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une
taxation nouvelle à la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et
cette taxe découlait d'un règlement communal prévoyant qu'elle était
"également due lors d'une revision pure et simple de l'ancienne valeur
d'assurance jugée insuffisante". Cette situation diffère passablement de
celle de la présente cause (où les règlements applicables subordonnent la taxe
complémentaire à des transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi
que de celles qu'ont jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.
7.                             On pourrait
tout d'abord se demander, au sujet de la solution adoptée par la commission
cantonale de recours en 1985, s'il n'appartient pas au seul législateur ou
éventuellement à l'autorité de surveillance, mais à l'exclusion de l'autorité
judiciaire, de préconiser une modification précise de tous les règlements
communaux en vigueur sans égard à la diversité de ceux-ci (référence à la
valeur indexée ou non, perception de la taxe complémentaire avec ou sans
travaux dans l'immeuble, taux plus ou moins élevé de la taxe, etc). En effet,
la jurisprudence constitutionnelle fédérale reconnaît au législateur un large
pouvoir formateur dans l'édiction du droit fiscal (ATF 110 Ia 7, spéc. conc. 2a
et 2b), p. 13 ss; Archives 58 p. 74, spéc. cons. 4b). Dans des arrêts récents,
la Commission cantonale de recours avait déjà jugé qu'elle se devait de
respecter la latitude de jugement accordée à la Municipalité par le législateur
communal; elle l'avait fait en se référant à la retenue qui s'impose au juge
constitutionnel lorsqu'il examine la conformité à l'art. 4 Cst d'une norme
communale (CCRI, B. et Lausanne c/ commission communale de recours, du 6
décembre 1990, RDAF 1991 p. 163). Le Tribunal administratif en a jugé de même
(Tribunal administratif, FI 91/043, du 17 mars 1992, déjà cité). Dans ces
conditions, il n'est pas impossible que dans la jurisprudence instaurée en
1985, la Commission cantonale de recours ait outrepassé ces limites et méconnu
en outre le fait que, tout comme le Tribunal administratif, elle ne disposait
que d'un pouvoir d'examen limité à la légalité (voir l'art. 36 LJPA, qui
correspond sur ce point à l'ancien art. 12 de l'arrêté fixant la procédure pour
les recours administratifs (APRA) que la CCRI avait cependant longtemps refusé
d'appliquer en matière fiscale, v. sur ce point RDAF 1989 p. 449, spéc. cons.
1e p. 453). Compte tenu du schématisme inhérent à l'utilisation de la valeur
d'assurance incendie, qui peut varier de 50 % en fonction notamment de la
volonté du propriétaire (BGC septembre 1991 p. 1580), il est douteux qu'il
appartienne à l'autorité judiciaire d'imposer une règle générale et abstraite
elle-même schématique pour éviter des "distorsions" (de l'ordre de 16
% seulement d'après l'exemple régulièrement cité dans l'ancienne jurisprudence)
qui pourraient apparaître dans certains cas d'augmentation de la valeur
d'assurance incendie rétablissant la valeur effective d'un bâtiment
précédemment sous-assuré.
Au reste, on
peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité
de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite
parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective,
s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un
indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe
initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs
d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient
perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à
la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les
nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière
déterminante pour toutes les constructions nouvelles.
Ce qui
précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un
nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée
ci-dessus.
8.                             On ne saurait
procéder à ce nouvel examen sans rappeler l'évolution récente du droit cantonal
dans ce domaine, ceci quand bien même la présente cause est soumise à l'ancien
droit:
En réponse à
diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat
avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de
dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs
taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas
nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la
valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà,
il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal
nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée
au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des difficultés
d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF
1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son intention
d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans, l'ECA
cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le Grand
Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC février 1989
p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention parlementaire -
favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un projet de loi dont
l'exposé des motifs, après avoir cité l'arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité qui
se référait lui-même aux précédents débats du Grand Conseil, concluait qu'il
n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il
fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant,
"pour éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et
selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du
Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi
sur les impôts communaux:
Art. 4a
"Base de calcul
Si
les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le
calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de
distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions
suivantes:
La
valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une
taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que
si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La
valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de
taxes annuelles."
Art. 36a
"Valeur ECA
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la demande,
contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments situés sur
leur territoire."
Ce projet de
loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant
amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier
alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre
1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser
aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes
d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur
d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite
par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO
du 29 novembre 1991).
Ces
nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28
février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie
des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no
19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de
1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en
1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).
Quant à la
jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un
taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans
le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte
(BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans
les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la
pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la
valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas
dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en
revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles
dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC
septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le
problème comme réglé.
Il ressort
de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la
loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement
douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une
place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne
voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de
recours pourrait être maintenue. Cela n'a d'ailleurs pas échappé à la
clairvoyance de la commission communale de recours, qui a également vu dans
l'évolution du droit cantonal des motifs de renoncer à cette jurisprudence. Il
est vrai cependant que l'exigence d'un taux réduit pour les taxes
complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des règlements communaux,
être imposée aux communes par les directives du Conseil d'Etat du 28 février
1992 et la circulaire no 1240 du Département de l'Intérieur. Toutefois, ces
directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner l'application aux communes, ne
le lient pas dans l'exercice du contrôle juridictionnel des décisions de
taxation communales.
9.                             L'application
du principe jurisprudentiel du taux réduit pour les taxes complémentaires
impliquerait le renvoi de la cause à l'autorité communale pour qu'elle modifie
non pas directement sa décision de taxation, mais préalablement le règlement
communal lui-même, dont les nouvelles dispositions devraient avoir effet
rétroactif (sur les difficultés que cela engendre, voir l'arrêt CCRI B. c/
Cheseaux du 14 mars 1991) avant qu'une nouvelle décision puisse être rendue.
Toutefois, compte tenu des réserves que suscite cette jurisprudence au terme du
réexamen auquel le Tribunal vient de procéder, on ne saurait s'écarter du
règlement dûment adopté par le législateur communal sans vérifier au préalable
si l'application à la recourante du taux non réduit prévu par le règlement pour
le calcul de la taxe complémentaire entraîne des conséquences inéquitables au
point qu'elles pourraient paraître violer concrètement un principe
constitutionnel.
La
recourante ne démontre pas que tel serait le cas. Certes, elle se plaint de ce
que la taxe est calculée en fonction d'une valeur d'assurance incendie tenant
compte de l'indice de l'année en cours, mais elle perd de vue que la taxe est
justifiée par l'avantage que représente le raccordement pour son immeuble et
que cet avantage se mesure précisément au moment des travaux d'après
l'augmentation de valeur du bâtiment. On ne voit d'ailleurs pas pourquoi la
taxe perçue à l'occasion de transformations devrait être calculée sur d'autres
bases que celle que le règlement met à la charge des propriétaires qui
construisent un immeuble neuf et paient une taxe correspondant à la valeur du
bâtiment au moment de sa construction.
10.                          Quand bien même
la recourante ne soulève pas ce moyen, il faut rappeler que parmi les motifs
qui avaient conduit à l'adoption de la jurisprudence imposant un taux réduit se
trouve notamment la modification de la LAIE qui avait introduit le système de
l'assurance de la valeur à neuf: alors que précédemment, l'assurance couvrait
en règle générale la valeur de construction, déterminée en fonction de l'état
actuel au moment de l'estimation, le nouvel art. 22 LAIE, modifié par la loi du
23 septembre 1980 et entré en vigueur le 1er janvier 1981, prévoit au contraire
que les bâtiments sont en principe assurés à la valeur à neuf. L'introduction
d'un taux réduit pour la perception des taxes complémentaires devait permettre
notamment d'atténuer les conséquences de l'augmentation de la valeur
d'assurance provoquée par le passage à l'assurance de la valeur à neuf (RDAF
1986 p. 302 considérant 7).
Le règlement
applicable en l'espèce, qui prévoit la perception d'une taxe complémentaire sur
l'augmentation de la valeur d'assurance imputable aux travaux, présente ceci de
particulier que son art. 38 in fine exclut de l'assiette de la taxe la partie
de l'augmentation "due à une révision pure et simple de la police
d'assurance". Le règlement contient donc une cautèle - d'application
peut-être délicate il est vrai - destinée précisément à éliminer les
conséquences du passage à l'assurance de la valeur à neuf, ce qui démontre si
besoin en était encore que l'on ne saurait souscrire plus longtemps à une
jurisprudence imposant un taux réduit pour corriger les mêmes
"distorsions".
En l'espèce
de toute manière, la recourante, qui demande que la taxe soit calculée sur une
partie seulement de l'augmentation de la valeur d'assurance de son immeuble, à
savoir sur l'augmentation directement imputable aux travaux, ne démontre pas
que la valeur d'assurance incendie de son immeuble aurait augmenté en raison du
simple passage à une assurance de la valeur à neuf.
11.                          Pour le
surplus, la recourante ne soutient pas que son bâtiment aurait été précédemment
sous-assuré et qu'elle serait privée - à tort par hypothèse - du bénéfice d'un
indice annuel moins élévé pour la taxe afférente à la part de l'augmentation de
la valeur d'assurance incendie compensant cette insuffisance.
12.                          Vu ce qui
précède, le recours est mal fondé et doit être rejeté. Déboutée, la recourante
sera chargée des frais et n'a pas droit à des dépens, qui seront en revanche
accordés à la commune assistée par un avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision du 8
avril 1992 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la
Commune d'Epalinges est maintenue.
III.                     Un émolument de 500
francs est mis à la charge de la recourante, cette somme étant compensée avec
l'avance effectuée.
IV.                    La somme de 500 francs
est allouée à la commune intimée à titre de dépens à la charge de la
recourante.
Lausanne, le 1er février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié à la
recourante et à la commune intimée par leurs conseils.
Un exemplaire en est communiqué au
Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur.