vd_omni · GE.2014.0060 · 2015-02-13 · fr

X.________ c/Chambre des notaires Service juridique et législatif | Procédure disciplinaire ouverte à l'encontre d'un notaire. Demande de récusation visant les 3 membres de la Chambre des notaires, qui ont été chargés de l'enquête. Le litige au fond porte sur une "contestation sur des droits de caractère civil" au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. La Chambre des notaires n'est toutefois à l'évidence pas un "tribunal". On ne saurait dès lors lui appliquer, ni directement ni par analogie, les règles découlant des art. 30 Cst. et 6 § 1 CEDH. La demande de récusation doit être examinée sous l'angle de l'art. 29 Cst. Or, selon la jurisprudence, la pratique consistant pour une autorité disciplinaire à confier l'instruction de l'enquête à l'un de ses membres qui participe ensuite à la prise de décision, est une modalité d'organisation ne prêtant pas le flanc à la critique sous l'angle des exigences constitutionnelles d'indépendance et d'impartialité des autorités administratives. Confirmation du rejet de la demande de récusation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.02.2015 GE.2014.0060

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 13
février
2015
Composition
M. Eric Kaltenrieder, président; M. Pascal Langone et M. André Jomini, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourante
X.________,
à 1********, représentée par
Me Laurent MOREILLON, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Chambre des
notaires,
à Lausanne.
Objet
Demande de récusation
Recours X.________ c/ décision de la Chambre des notaires du 21 février 2014 (rejet d'une demande de récusation)
Vu les faits suivants
A.
Dans le courant du mois de juin 2010, l'Association des notaires vaudois (ANV) a été avisée par le délégué notarial que certaines
opérations effectuées par Me X.________, notaire à 1********, dans le cadre de
la "
PPE Y.________
" pourraient être constitutives d'une
infraction à la législation sur le notariat. Elle a demandé diverses
explications à l'intéressée et s'est fait produire plusieurs pièces.
Le 16 novembre 2010, l'ANV a
adressé le dossier ainsi constitué à la Chambre des notaires comme objet de sa compétence.
Par décision du 30 novembre 2010, la Chambre des notaires a ouvert une enquête disciplinaire à l'encontre de Me X.________ en
raison des faits décrits dans le dossier remis par l'ANV; elle a confié
l'instruction de cette enquête aux notaires Z.________ et A.________, qui
étaient déjà en charge d'une enquête contre la notaire incriminée ouverte à la
suite d'une dénonciation d'une ancienne cliente. Par décision du 4 mai 2012, la Chambre des notaires, vu la complexité du cas, a désigné un troisième enquêteur en la
personne de Me B.________, avocat à 2********.
B.
Le 22 août 2013, les enquêteurs ont déposé leur
rapport à l'attention de la Chambre des notaires. Ils ont conclu que Me X.________
avait commis plusieurs violations de la loi vaudoise sur le notariat du 29 juin
2004 (LNo; RSV 178.11), à savoir des art. 44 (gardes valeurs), 51 (inhabilité),
69 (sanctions d'annulabilité), 25 (promesse d'observer les lois) et 91 al. 2
LNo (devoir de fournir des renseignements). Ils ont estimé que la notaire
devait être sanctionnée pour ces manquements. Compte tenu de la faute
disciplinaire commise qu'ils qualifiaient de degré intermédiaire se situant
entre la faute grave et la faute très grave et du peu de collaboration de
l'intéressée, ils ont relevé que le blâme constituerait une peine inappropriée
et que si l'amende devait être retenue, celle-ci devrait correspondre à un
montant d'environ la moitié du maximum prévu à l'art. 100 LNo.
Dans le délai imparti par la Chambre des notaires, Me X.________ s'est déterminée sur ce rapport dans une écriture du 7
novembre 2013. Sur le fond, elle a contesté avoir commis la moindre violation
de la LNo. Sur le plan procédural, elle a demandé la récusation des trois
enquêteurs; elle a fait valoir en effet que le cumul des fonctions d'enquêteur
et de juge n'était pas compatible avec les exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre
1950 (CEDH; RS 0.101); elle a reproché également aux enquêteurs d'avoir
instruit uniquement à charge et d'avoir fait preuve de parti pris à son
encontre; elle s'est plainte en outre d'une violation du principe de célérité
du fait de la durée de l'enquête.
Par décision incidente du 21
février 2014, la Chambre des notaires a rejeté la demande de récusation en tant
qu'elle était dirigée contre Mes A.________ et B.________; elle l'a déclarée
sans objet en tant qu'elle était dirigée contre Me Z.________, ce dernier
n'étant plus membre de la Chambre des notaires. L'autorité a retenu que l'art.
6 CEDH ne s'appliquait pas à la procédure disciplinaire ouverte à l'encontre de
Me X.________, de sorte que sa pratique consistant à confier l'instruction de
l'enquête à un ou plusieurs de ses membres ne prêtait pas le flanc à la
critique; elle a écarté par ailleurs les autres griefs de l'intéressée,
soulignant en particulier que l'examen des opérations d'enquête ne laissait
apparaître aucun élément concret permettant d'affirmer que les enquêteurs
n'auraient instruit qu'à charge; s'agissant de la durée de l'enquête, elle a
relevé que l'affaire était particulièrement complexe et que les enquêteurs
avaient dû travailler sur deux enquêtes en parallèle.
C.
Par acte du 26 mars 2014, Me X.________ a
recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(CDAP) contre cette décision, en concluant principalement à sa réforme en ce
sens que la demande de récusation est admise, les enquêteurs Mes A.________ et B.________
ne pouvant plus siéger dans la Chambre des notaires pour la suite de la
procédure, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause pour
nouvelle instruction et nouvelle décision. La recourante soutient que c'est à
tort que l'autorité intimée a retenu que l'art. 6 CEDH ne s'appliquait pas.
Dans sa réponse du 25 avril 2014,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. La recourante a confirmé ses
conclusions dans une écriture complémentaire du 5 mai 2014.
Pour des motifs de réorganisation
interne, la cause a été reprise le 30 janvier 2015 par un nouveau juge
instructeur.
La cour a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
a) Aux termes de l'art. 74 de la loi vaudoise du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),
applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD,
les décisions finales sont susceptibles de recours (al. 1). Les décisions
incidentes qui portent sur la compétence ou sur une demande de récusation sont
séparément susceptibles de recours de même que les décisions sur effet
suspensif et sur mesures provisionnelles (al. 3); les autres décisions
incidentes notifiées séparément sont susceptibles de recours (al. 4): si elles
peuvent causer un préjudice irréparable au recourant (let. a), ou si
l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui
permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Dans les
autres cas, les décisions incidentes ne sont susceptibles de recours que
conjointement avec la décision finale (al. 5).
b) En l'espèce, la décision
attaquée est une décision incidente portant sur une demande de récusation.
Conformément à l'art. 74 al. 3 LPA-VD (en relation avec l'art. 92 LPA-VD), elle
est susceptible d'un recours immédiat auprès de la CDAP. Pour le reste,
il n'est pas contesté que la recourante a la qualité pour
recourir (cf. art. 75 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD)
et que l'acte de recours satisfait aux autres conditions formelles de
recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1, 1
ère
phrase, LPA-VD,
applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) Aux termes de l'art. 29 al. 1
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
,
toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce
que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la récusation des
membres d'une autorité administrative dont la situation ou le comportement sont
de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité;
il tend à éviter que des circonstances extérieures à l'affaire ne puissent
influencer une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La
récusation peut s'imposer même si une prévention effective du membre de
l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition interne de sa part ne
peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances donnent l'apparence de
la prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des
circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;
les impressions purement individuelles d'une des personnes impliquées ne sont
pas décisives (TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.1; TF 2C_643/2010
du 1er février 2011 consid. 5.5.1; ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198; voir
également s'agissant des autorités judiciaires, ATF 138 IV 142 consid. 2.1).
Ces principes sont mis en oeuvre par l'art. 9
LPA-VD, à teneur duquel toute personne appelée à rendre ou à préparer une
décision ou un jugement doit se récuser si elle a un intérêt personnel dans la
cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un autre titre, notamment
comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie, comme expert ou comme
témoin (let. b), si elle est liée par les liens du mariage ou du partenariat
enregistré ou fait durablement ménage commun avec une partie, son mandataire ou
une personne qui a agi dans la même cause comme membre de l'autorité
précédente, la dissolution du mariage ou du partenariat enregistré ne
supprimant pas le motif de récusation (let. c), si elle est parente ou alliée
en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en ligne collatérale avec
une partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme
membre de l'autorité précédente (let. d) ou si elle pourrait apparaître comme
prévenue de toute autre manière, notamment en raison d'une amitié étroite ou
d'une inimitié personnelle avec une partie ou son mandataire (let. e).
L'émission d'une opinion sur l'issue de la procédure
peut, dans certains cas, susciter des doutes relatifs à l'impartialité des
personnes appelées à prendre la décision (ATF 134 I 238 consid. 2.6 p. 245 ss).
Les fonctions légalement attribuées à l'autorité doivent cependant être prises
en considération, en particulier pour apprécier la portée de déclarations ou de
prises de position antérieures dans l'affaire. En règle générale, les prises de
position qui s'inscrivent dans l'exercice normal de fonctions gouvernementales,
administratives ou de gestion, ou dans les attributions normales de l'autorité
partie à la procédure, ne permettent pas de conclure à l'apparence de la
partialité et ne justifient pas la récusation (TF 2C_831/2011 du 30 décembre
2011 consid. 3.2 et les références).
b) En l'espèce, la recourante soutient que Mes
A.________ et B.________, qui ont été chargés de l'enquête et qui
ont émis des propositions de sanction dans leur rapport du 22 août 2013, ne
peuvent pas siéger au sein de l'autorité qui se prononcera sur une éventuelle
sanction disciplinaire. Elle relève que ce cumul des fonctions d'enquêteurs et
de membres de l'autorité de jugement est incompatible avec les exigences de
l'art. 6 CEDH. Elle reproche à cet égard à l'autorité intimée d'avoir retenu
que cette disposition conventionnelle ne s'appliquait pas à la procédure
ouverte à son encontre.
aa) Cette procédure est une procédure disciplinaire,
régie par les art. 89 ss LNo. L’autorité disciplinaire est la Chambre des notaires (art. 89 al. 2 LNo), qui est présidée par le chef du département
(actuellement, le Département des institutions et de la sécurité) et qui est
composée en outre du chef du Service juridique et législatif du canton, de cinq
notaires en exercice ainsi que de deux avocats (art. 93 al. 1 LNo). Il
appartient au Conseil d’Etat de désigner les notaires et avocats membres de la Chambre (art. 93 al. 2 LNo). La Chambre des notaires peut prononcer des peines
disciplinaires, notamment la suspension ou la destitution du notaire visé (art.
100 al. 1 LNo). L’art. 104 al. 4 LNo dispose qu’après l’ouverture d’une enquête
disciplinaire, le président ou une délégation de la Chambre instruit l’enquête; en cas de besoin, il peut être fait appel à un expert. L’enquête
terminée, il appartient ensuite à la Chambre, en séance plénière, de délibérer
et de statuer à huis clos, à la majorité des voix (art. 105 al. 1 et 2 LNo). Si
la Chambre estime qu’il y a lieu à des poursuites pénales, elle saisit le
ministère public, par l’intermédiaire du département (art. 105 al. 3 LNo).
Les décisions prises en matière disciplinaire par la Chambre des notaires, qui sont fondées sur le droit public cantonal, peuvent faire l’objet
d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss
LPA-VD; le notaire sanctionné a qualité pour recourir (voir notamment arrêt
GE.2012.0110 du 2 octobre 2013).
bb) Le droit cantonal vaudois a donc institué, en
matière disciplinaire, une voie de recours judiciaire. Dans ce cadre, les
constatations de fait de la Chambre des notaires, ainsi que l’application du
droit disciplinaire, peuvent être revues librement par la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (cf. art. 98 LPA-VD). La
recourante ne prétend pas, du reste, qu’elle serait privée de l’accès à un
tribunal indépendant et impartial, au niveau cantonal, en cas de prononcé d’une
sanction disciplinaire. En d’autres termes, elle ne fait pas valoir que le
système vaudois n’offrirait pas, en tant que tel, les garanties découlant des
30 Cst. et 6 CEDH.
cc) Vu l’argumentation de la
recourante à propos de l'art. 6 § 1 CEDH, il convient de préciser ce qui suit.
Aux termes de cette disposition, toute personne a droit à ce que sa cause soit
entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un
tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des
contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du
bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Les
notions de
"contestation sur les droits et obligations de caractère
civil
" et d'"
accusation en matière pénale
" doivent
être interprétées de façon autonome, c'est-à-dire sans se référer exclusivement
au sens qui leur est attribué sur le plan national (arrêts CourEDH
Engel et
autres c. Pays-Bas
du 8 juin 1976, nos 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72
et 5370/72;
König c. Allemagne
du 28 juin 1978, no 6232/73; ég. Vincent
Martenet/Matthieu Corbaz, L'influence des garanties fondamentales de procédure
sur le contentieux administratif,
in
Le contentieux administratif,
Genève 2013, p. 9 ss, spéc. p. 11).
Par "
contestation sur les droits et
obligations de caractère civil
" au sens de l'art. 6 § 1 CEDH, on
entend
tout litige surgissant entre deux particuliers ou entre
un particulier et une autorité étatique. Sont donc visés non seulement les
contestations de droit privé au sens étroit, soit les litiges qui surgissent
entre particuliers ou entre un particulier et l'Etat agissant au même titre
qu'une personne privée, mais aussi les actes administratifs adoptés par une
autorité dans l'exercice de la puissance publique, pour autant qu'ils ont une
incidence sur les droits patrimoniaux de l'intéressé (ATF 132 I 229, ATF 130 I
388 consid. 5.1 p. 394; ATF 127 I 115 consid. 5b/aa et bb p. 121 ainsi que les
références; ég. Vincent Martenet/Matthieu Corbaz, op. cit., p. 12). Cette large
définition a permis à la Cour
européenne des droits de l'homme de
considérer qu'un contentieux disciplinaire dont l'enjeu est potentiellement le
droit de continuer à pratiquer une profession à titre libéral donne lieu à des
"
contestations sur des droits de caractère civil
" au sens de
l'art. 6 § 1 CEDH (en particulier, décisions CourEDH
Landolt c. Suisse
du 31 août 2006, no 17263/02, et
Hurter c. Suisse
du 8 juillet 2004, no
53146/99, ainsi que les références; voir ég. TF 2C_66/2013 du 7 mai 2013
consid. 3.1 et 2C_370/2010 du 26 octobre 2010 consid. 2.5).
Dans le cas particulier, la recourante encourt
potentiellement une peine disciplinaire pouvant aller jusqu'à la destitution
(art. 100 LNo). Le litige porte donc bien sur une "
contestation sur des
droits de caractère civil
" au sens de l'art. 6 § 1 CEDH. Le fait que
la sanction proposée par les enquêteurs, à savoir une amende correspondant au
moins à la moitié du montant maximum prévu par l'art. 100 al. 1 LNo, soit
50'000 fr., n'est pas de nature à remettre en cause la poursuite par la
recourante de son activité de notaire, n'est pas déterminant. La Cour européenne des droits de l'homme a en effet précisé dans sa jurisprudence que ce n'est
pas seulement l'issue concrète de la procédure disciplinaire qui importe, mais
qu'il suffit que la suspension de l'exercice de la profession figure dans le
catalogue des sanctions possibles (voir notamment
décision CourEDH
Landolt
c. Suisse
précitée; ég. arrêt CourEDH
Foglia c. Suisse
du 13
décembre 2007, no 35865/04, § 62).
dd) Cela étant, la Chambre des notaires n’est à l’évidence pas un tribunal (à propos de cette notion, voir en
particulier ATF 138 I 154 consid. 2.6 ss et 126 I 228 consid. 2c/dd). C’est une
autorité administrative, chargée de la surveillance d’officiers publics (cf.
art. 1 al. 1 LNo), présidée par un membre du gouvernement et nommée par le
gouvernement. Elle n’est nullement assimilable à un tribunal spécialisé,
indépendant de l’administration; elle n’est pas chargée de statuer en dernière
instance cantonale (ATF 140 I 271). On ne saurait donc lui appliquer, ni
directement ni par analogie, les règles découlant des art. 30 Cst. et 6 § 1
CEDH (pour les contestations sur des droits et obligations de caractère civil).
En d’autres termes, les garanties de procédure judiciaire ne sont pas
applicables devant cette autorité.
Les garanties générales de procédure (art. 29 Cst.;
cf.
supra
, consid. 2a), qui s’appliquent dans les procédures devant les
autorités administratives, peuvent entraîner la récusation de membres de ces
autorités. Il faut alors examiner la question de la récusation en tenant compte
de la mission et de l’organisation desdites autorités. Le Tribunal fédéral a
retenu qu’en fonction de l’objet de la procédure, il pouvait être indiqué de
permettre la participation de membres de l’autorité à des décisions successives
dans la même affaire, portant sur des questions au moins partiellement
interdépendantes (ATF 125 I 119 consid. 3b – à propos en particulier de
l’Autorité indépendante d’examen des plaintes en matière de radio-télévision).
En l’occurrence, les deux membres visés de la Chambre des notaires n’ont pas été amenés à rendre une première décision dans la procédure
disciplinaire: la recourante leur reproche simplement d’avoir accompli des
actes d’instruction et proposé une sanction, avant la décision de la Chambre elle-même. On ne peut pas davantage retenir que ces deux membres participent
successivement à deux procédures, ou à deux stades distincts de la procédure,
avec une prise de position préalable contraignante dont ils ne pourraient plus
raisonnablement s’écarter lors des délibérations en séance plénière (cf., à
propos d’une hypothèse analogue – participation au jury d’un concours
d’urbanisme puis participation à la décision sur le plan d’affectation – , ATF
140 I 326). Au contraire, ces deux membres de la Chambre agissent à l’instar du juge instructeur ou du juge rapporteur dans une procédure
judiciaire, ce qui est à l’évidence admissible et ne porte pas atteinte à leur
impartialité (cf. ATF 134 I 238 consid. 2.3 et les arrêts cités). Ce système,
applicable dans la plupart des juridictions collégiales, ne peut pas être
comparé à l’ancien système de l’union personnelle du juge d’instruction et du
juge du fond, dans la procédure pénale de première instance, système prohibé
par la jurisprudence du Tribunal fédéral avant l’adoption des nouveaux codes de
procédure pénale (cf. notamment ATF 112 Ia 190). En d’autres termes, la
pratique consistant pour une autorité disciplinaire à confier l'instruction de
l'enquête à l'un de ses membres qui participe ensuite à la prise de décision,
est une modalité d’organisation ne prêtant pas le flanc à la critique sous
l'angle des exigences constitutionnelles d'indépendance et d'impartialité des
autorités administratives (ATF 126 I 228).
c) La recourante n'a pas repris à l'appui de ses écritures
les autres griefs qu'elle avait formulés à l'encontre des enquêteurs. On se
limitera dès lors à relever qu'aucun élément du dossier ne laisse apparaître
une apparence de prévention de la part de Mes
A.________ et B.________
à l'égard de la recourante et que la durée de l'enquête n'est pas critiquable
compte tenu de l'ampleur du travail effectué, de la complexité de l'affaire et
des réticences de l'intéressée à répondre aux sollicitations des enquêteurs.
d) En conséquence, l'autorité intimée n'a pas violé
le droit, ni abusé de son pouvoir d'appréciation, en rejetant la demande de
récusation présentée par la recourante.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et
à la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe,
supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu
d'allouer de dépens (art. 55 al. 1
a
contrario
et 56 al. 3
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Chambre des notaires du 21 février 2014 est confirmée.
III.
Les frais de justice, par 1'000 (mille) francs,
sont mis à la charge de X.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 13 février 2015
Le président                                                                                              Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.