vd_omni · GE.1994.0025 · 1994-10-07 · fr

c/Prilly | Viole son devoir de fidélité le fonctionnaire qui par son comportement provoque la création de clans. Avertissements justifiés.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.1994 GE.1994.0025

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 7 octobre 1994
_________________
sur le recours interjeté par
X.________,
Y.________ et Z.________
, représentés par l'avocat Jacques Morier-Genoud,
rue Centrale 5 à 1002 Lausanne,
contre
les décisions du 29 mars 1994 de la
Municipalité
de Prilly
, représentée par l'avocat Pierre-Olivier Wellauer, Bel-Air
Métropole 1 à 1002 Lausanne, (avertissements infligés à des fonctionnaires de
police).
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.     J.-C. de Haller, président
J.-C. Maire, assesseur
Mme    C. Pache-Stäger, assesseur
constate en faits  :
______________
A.                     La Commune de Prilly
dispose d'un corps de police communal (art. 68 a de la loi du 28 février
1956 sur les communes, ci-après : LC, RSV 1.8) composé d'une vingtaine d'hommes
sous les ordres du commissaire A.________.
Le recourant
X.________ en fait partie depuis 1987, et il a été promu en 1992 au poste de
chef de la brigade police secours (PS) avec le grade de sergent.
Le recourant
Y.________ appartient au corps de police de Prilly depuis 1990, et a obtenu le
grade d'appointé.
Le recourant Claude
Béguin est entré dans le corps de police de Prilly en 1986 et il revêt
actuellement le grade de brigadier.
Les trois recourants
ont occupé, avant leur nomination à Prilly, des fonctions dans la gendarmerie
cantonale vaudoise.
B.                     A fin 1989, le
recourant X.________ et un collègue, l'appointé C.________, ont élaboré un
projet de création d'un "groupe de service d'ordre" destiné à
intervenir dans le cadre de manifestations (concerts, fêtes folkloriques,
soirées disco, etc.) présentant des risques particulièrement élevés de troubles
à l'ordre public. La constitution de ce groupe (dénomination abrégée GSO) a été
acceptée le 26 mars 1990 par les autorités de Prilly. L'entraînement a été
placé tout d'abord sous la responsabilité du recourant X.________, qui a été
remplacé dès le 10 juin 1992 par le recourant X.________ (note du commissaire
A.________ du 10 juin 1992). A la suite d'un incident survenu lors d'un concert
en 1993, la Direction de police de Prilly a décidé de suspendre les activités
du GSO, dès le 27 mai 1993, le personnel de la police en étant informé par une
note distribuée à tous les employés du corps.
C.                    En fait, depuis 1990,
l'ambiance s'est dégradée dans le corps de police de Prilly. Il résulte du
dossier de l'instruction que les trois recourants (et deux autres policiers ont
peu à peu formé un "clan" dont l'existence et le comportement ont provoqué
des réactions au sein du reste du personnel du corps. En substance, les
recourants se voient reprocher de critiquer sans cesse leur supérieur et leurs
collègues (note du 7 mars du brigadier Y.________ et de l'agent Z.________),
créant un"climat de méfiance mutuelle" (note du 7 mars de l'agent
Z.________). Il est en tout cas constant que le recourant X.________ a
notamment traité le commissaire A.________ de "charlot", lui
reprochant ainsi de ne pas défendre avec suffisamment d'énergie le GSO au
moment de la suppression de son activité. L'atmosphère de travail s'est ainsi
alourdie, provoquant notamment un départ (l'appointé A.________) et rendant
difficile la collaboration et le travail des policiers de Prilly.
D.                    Au vu des plaintes
ainsi émises par différents policiers (consignées ultérieurement dans des notes
écrites sur requête du commissaire lui-même), la Direction de police a jugé la
situation suffisamment sérieuse pour convoquer chacun des recourants à un
entretien auquel a participé le conseiller municipal chargé de la police,
M. B.________. Ces entretiens ont eu lieu le 18 mars 1994, et ont été
suivis par une audition personnelle des intéressés par la municipalité au
complet, le 28 mars 1994. La Municipalité de la commune de Prilly a ensuite, par
décision du 29 mars 1994, infligé à chacun des recourants un avertissement,
fondé sur l'art. 76 du statut du personnel communal de Prilly. C'est
contre ces décisions que sont dirigés les recours, dont l'instruction a été
jointe en raison de la connexité des faits. En ce qui concerne le recourant
X.________, l'avertissement a été accompagné d'une mesure de réorganisation, la
responsabilité de la brigade PS lui étant retirée pour être incorporée au
cahier des charges d'un autre poste.
E.                     Les recourants ont
déposé un mémoire, par l'intermédiaire de leur conseil, le 18 avril 1994,
concluant à l'annulation des mesures litigieuses. La Municipalité de Prilly
s'est déterminée le 9 juin 1994, en concluant au rejet du recours. Les
arguments des parties, qui ont déposé de nombreuses pièces, seront examinées
ci-après pour autant que de besoin.
Le Tribunal
administratif a entendu les parties et leurs conseils à son audience du 7
septembre 1994, à l'occasion de laquelle il a procédé à l'audition de cinq
témoins.
droit :
_______
1.                     Le Tribunal
administratif est saisi de trois recours émanant de trois personnes différentes
et dirigés contre des décisions distinctes. Au vu de la connexité des faits et
avec l'accord des parties confirmé à l'audience du 7 septembre 1994, il rendra
un seul arrêt, réglant le sort des trois causes.
2.                     Le statut du
personnel de la Commune de Prilly est régi par un règlement adopté le 8
novembre 1993 par le conseil communal de cette commune (ci-après : le statut)
et, s'agissant des agents du corps de police, par un règlement de service, daté
du 27 juin 1983 (ci-après : RS). Seul le premier de ces règlements a été
approuvé par le Conseil d'Etat, conformément à l'art. 94 LC.
Les décisions
entreprises reposent donc sur une base légale suffisante. Pour le reste,
personne ne soutient, à juste titre, qu'elles auraient été prises par une
autorité incompétente (c'est bien la municipalité qui est habilitée, par
l'art. 76 du statut, à prononcer des avertissements) et le droit d'être
entendu des intéressés a été respecté puisqu'ils ont eu l'occasion de faire
valoir leurs moyens tant devant la Direction de police que devant l'autorité
municipale elle-même. La seule question à trancher est donc de déterminer si
les circonstances invoquées par celle-ci peuvent justifier les mesures
incriminées.
3.                     En vertu de l'art. 36
LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Mais le grief
d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le
prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à
l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous
l'angle de la légalité et de l'abus et de l'excès du pouvoir d'appréciation
(art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une
autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse
guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité
de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons. 3bi.f.; 108
Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme de détournement
de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une autorité dans les
limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle
doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel
1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
4.                     L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 de la loi du 28 février 1956 sur les communes, ci-après : LC). C'est ainsi
qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des
fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9
LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la
commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch.
2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière
autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément
à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés
(sur tous ces points, voir une décision du Conseil d'Etat du canton de Vaud du
6 mai 1988, RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298).
Une autorité
communale doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer
l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, question
relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au
contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par
la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas
que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer
à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne
foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de
l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161
et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée
par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation
applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204;
104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce
cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer
une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a
exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25
septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le
juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les
limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles
apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de
l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service.
Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être
annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir
d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes
imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I
331, consid. 2).
5.                     Le statut du
personnel de la Commune de Prilly ne prévoit pas - ou plus - de sanctions ni de
procédures disciplinaires. En revanche, le règlement de service prévoit des cas
particuliers de révocation disciplinaire (chapitre IX), mais ces dispositions
ne sont pas applicables, puisqu'elles impliquent un renvoi à un règlement
modifié depuis, soit le statut. De toute manière, comme on l'a vu, le règlement
de service ne saurait avoir les effets d'un règlement communal, faute d'avoir
été approuvé par le Conseil d'Etat.
Il en résulte que
l'autorité municipale ne peut sanctionner les agents de l'administration qui
faillissent à leurs devoirs que par le renvoi pour justes motifs (art. 75
du statut). Doivent être considérés comme tels "... toutes autres
circonstances qui font que selon les règles de la bonne foi, la poursuite des
rapports de service ne peut pas être exigée". Un renvoi doit normalement
être précédé d'un avertissement écrit, à moins que les faits ne justifient la
cessation immédiate des rapports de service (art. 76 al. 2 du
statut). Dès lors que les avertissements incriminés sont fondés sur cette disposition,
il convient de rechercher si des fautes ou des violations de devoirs de service
ont été commises, susceptibles de compromettre la poursuite des relations de
service.
6.                     Les décisions
entreprises reprochent au recourant X.________ de s'être octroyé des
prérogatives et d'avoir pris des initiatives dépassant ses compétences et,
implicitement, d'avoir participé à la dégradation des relations au sein du
corps de police. Aux recourants X.________ et Mercier, il est reproché d'une
manière générale également d'avoir participé à la dégradation de l'ambiance et
des relations au sein du corps de police, notamment par des attitudes et des
propos déplacés.
A l'exception du
recourant X.________, qui a admis avoir tenu à l'égard du commissaire
A.________ des propos irrespectueux pour ne pas dire injurieux et qui par
conséquent a certainement enfreint l'obligation résultant de l'art. 13
al. 2 du statut de se comporter avec tact et politesse envers ses
supérieurs, l'instruction n'a pas permis d'établir que des fautes de service
précises aient été commises par les recourants. En particulier, il apparaît que
le recourant X.________ agissait au su de ses supérieurs lorsqu'il commandait
du matériel pour un service d'ordre, ou lorsqu'il se rendait à la
Chaux-de-Fonds pour commander des médailles, de sorte qu'on ne saurait lui
reprocher à cet égard d'avoir outrepassé ses compétences. Quant aux recourants
X.________ et Mercier, aucun grief précis n'a pu être formulé à leur encontre,
dans la mesure notamment où ils contestent avoir tenu des propos critiques ou
irrespectueux à l'égard de leur supérieur, et dans la mesure où le contraire
n'a pas pu être prouvé.
Mais, si on ne peut
ainsi pas imputer des fautes de service ni des insuffisances sur le plan
professionnel aux recourants (à l'exception du sergent X.________ comme on l'a
vu ci-dessus), il reste à voir si les intéressés portent une part de
responsabilité dans les difficultés internes que rencontre la police de Prilly
depuis quelque temps. Il résulte clairement de l'instruction de la cause que le
corps de police est divisé, la lettre collective adressée à la Municipalité de
Prilly le 15 juin 1994 par 13 agents (sur une vingtaine que compte l'effectif)
ne laissant planer aucun doute à cet égard. A cela s'ajoute que les divers
notes ou rapports adressés par plusieurs policiers au commissaire (pièces
No 29 à 37 du bordereau du 19 août 1994 de la Municipalité de Prilly) font
également apparaître que les recourants ont adopté un comportement qui a
provoqué des réactions de la part de leurs collègues et qui a ainsi perturbé la
marche du service. Les recourants font certes valoir qu'aucun crédit ne peut
être accordé à ces déclarations, qui auraient été faites "sur mesure"
et sur demande du commissaire de police. Le tribunal considère toutefois que,
même s'il faut manifestement faire abstraction d'une part d'exagération et de
subjectivité, les faits et éléments invoqués par les différents policiers
précités ne peuvent entièrement relever de l'imagination ou de la volonté de
rendre service à la hiérarchie. Il est certain que la manière des recourants de
concevoir leur métier et d'exécuter les missions qui leur étaient confiées les
a peu-à-peu - et peut-être même dans une certaine mesure inconsciemment - amené
à adopter un comportement qui les a séparés de leurs collègues. Dans ce sens,
on peut effectivement parler de l'existence d'un "clan". Il reste à
voir quelle peut être la responsabilité exacte des intéressés, et en tout
premier lieu si une violation fautive, par intention ou négligence de leurs
devoirs de service peut leur être imputée à cet égard.
7.                     Ces devoirs résultent
soit du statut lui-même (art. 12 à 31 notamment), soit d'ordres de service ou
d'instructions particulières, ou encore d'un cahier des charges (RS). Ils
constituent des obligations juridiques, c'est-à-dire qu'ils astreignent
l'intéressé à avoir un comportement déterminé, positif ou négatif, consistant à
faire quelque chose ou au contraire à s'en abstenir (voir sur ce point Hangartner,
Treuepflicht und Vertrauenswürdigkeit der Beamten, ZBl 1984 p. 385 ss, plus
spécialement 392). En fait partie le devoir de fidélité qui impose au
fonctionnaire communal un comportement qui soit en toute circonstance, pendant
le travail, et hors service, conforme aux intérêts de la commune ou de l'Etat
et qui ne porte pas atteinte à la confiance et à la considération qu'une
collectivité publique et ses autorités sont en droit d'exiger de leur
administration. Cette définition, qui correspond aussi bien à l'ancien art. 22
du statut cantonal des fonctions publiques (abrogé en 1988) qu'à la teneur de
l'art. 22 du statut des fonctionnaires fédéraux (RS 172.221.10) est certes très
générale, dans la mesure où elle se borne à imposer un devoir de loyauté qui
implique en tout cas que le fonctionnaire doit se comporter en service et hors
service de manière à pouvoir accomplir convenablement sa tâche (ATF 108 Ia
172).
En l'espèce, il est
constant que les recourants ont eu une attitude, particulièrement depuis
l'affaire du GSO, qui a contribué pour une part importante à détériorer
l'ambiance de travail au sein du corps de police, attitude consistant notamment
à critiquer les responsables du service et leurs collègues et à se constituer
en "clan" dont étaient exclus par définition les collègues ne partageant
pas leur point de vue. Un tel comportement ne répond pas aux exigences
rappelées ci-dessus, en particulier au devoir de loyauté prescrit par
l'art. 12 al. 1 du statut ni au devoir de fidélité décrit par
l'art. 13 du statut. Il est en particulier inadmissible que le recourant
X.________ se soit cru autorisé à traiter avec mépris son supérieur direct, le
commissaire A.________, quelles qu'aient été les circonstances exactes dans
lesquelles les propos incriminés ont été tenus.
Il faut certes faire
preuve de beaucoup de prudence - et cela est tout particulièrement vrai d'une
autorité intervenant dans le cadre d'un contrôle judiciaire - dans
l'appréciation des responsabilités de chacun dans une affaire où de nombreux
éléments, ne dépendant certainement pas tous de la volonté des recourants, ont
joué un rôle. Le responsable du corps de police, le commissaire A.________
n'est ainsi pas à l'abri de tout reproche, - il l'admet lui-même - et le
tribunal doit d'ailleurs rappeler à cet égard qu'il a fait l'objet d'un
avertissement de la part de l'autorité municipale. Cette dernière avait en tout
état de cause l'obligation d'intervenir, dès lors qu'elle constatait que le bon
fonctionnement de l'un des importants services de son administration était mis
en cause, notamment par une attitude contraire aux obligations statutaires du
fonctionnaire de certains des membres du corps de police. En l'absence de
sanction disciplinaire, on ne saurait en aucun cas considérer qu'elle a abusé
de son pouvoir d'appréciation en recourant à la mesure de l'avertissement, soit
une mise en garde attirant l'attention de l'intéressé sur la nécessité de
modifier son comportement. Une telle mesure répond aux exigences du principe de
la proportionnalité. Un conflit de personnalités affectant le bon
fonctionnement d'un service peut en effet aller jusqu'à entraîner un
licenciement (voir par exemple Knapp, Précis de droit administratif,
IVème édition, No 3163) de même que, par exemple, des rapports de
confiance dégradés et des conflits personnels peuvent justifier la non
réélection d'un fonctionnaire (JAB 1993, p. 156). En l'espèce, les
circonstances n'appelaient sans doute pas des mesures aussi extrêmes, mais
elles n'en exigeaient pas moins une intervention de l'autorité politique pour
rétablir l'ordre. Un avertissement était dans ces conditions la mesure
appropriée.
8.                     Le recourant
X.________ s'en prend également à la décision de l'autorité communale de lui
retirer la responsabilité de chef de la brigade de police secours. A tort. Il
ne s'agit là en effet pas d'un déplacement, que celui-ci ait un caractère
disciplinaire ou simplement technique (art. 19 du statut), mais d'une
réorganisation des tâches du service de police, sans doute liée aux événements
qui ont amené l'autorité municipale à intervenir. On est en présence d'une
mesure d'organisation, soit d'un acte interne qui n'a pas pour objet de régler
la situation juridique d'un administré ou d'un fonctionnaire mais organise le
bon fonctionnement de l'administration (sur tous ces points, voir ATF 109
I b 253; ZBl 1993 p. 416, plus particulièrement la note du rédacteur
p. 420; Pierre Moor, Droit administratif, vol. II p. 11). Une
telle mesure ne constitue pas une décision susceptible de recours au sens de
l'art. 29 LJPA, les conclusions du recourant étant irrecevables à cet
égard.
9.                     Il résulte de ce qui
précède que les recours doivent être rejetés aux frais de leurs auteurs
déboutés (art. 55 LJPA). S'agissant de la répartition des frais, le
tribunal les imputera à parts égales à chacun des recourants, dont la
responsabilité est semblable, même si un grief supplémentaire peut être formulé
à l'encontre du recourant X.________. Le montant de l'émolument doit tenir
compte de la jonction de l'instruction et du fait qu'un seul arrêt a été rendu
pour juger les trois recours.
Il n'est pas alloué
de dépens à l'autorité intimée, d'une part parce qu'il s'agit d'une
collectivité publique importante, disposant d'une administration permanente et
suffisamment développée pour lui permettre de défendre ses intérêts en procédure,
et d'autre part parce que le litige opposant une autorité municipale à un
membre de l'administration communale à propos d'un licenciement ou d'une mesure
analogue revêt un caractère particulier justifiant en équité que l'on renonce à
allouer des dépens, conformément au principe de l'art. 55 al. 2 LJPA
(voir par exemple Tribunal administratif, arrêts AC 91/184 du 22 septembre
1992; GE 92/077 du 26 novembre 1992; GE 93/130 du 20 avril 1994).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                 Les recours sont rejetés.
II.                 Un émolument de Fr.
300.-- (trois cents francs) est mis à la charge de chacun des recourants.
Lausanne, le 7 octobre 1994/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :