vd_omni · AC.2020.0227 · 2021-08-25 · fr

A.________, B.________, C._________, D.________/Département des institutions et du territoire, Conseil communal de Chéserex, E.________, F.________ | Reprise de la procédure suite au renvoi de la cause par le Tribunal fédéral (1C_102/2019) et mise en oeuvre d'une expertise agro-pédologique de la parcelle faisant l'objet du plan de quartier litigieux qui confirme qu'elle remplit tous les critères des SDA, excepté celui de la surface minimale de 1 ha. La parcelle litigieuse n'est toutefois séparée d'une grande parcelle agricole inventoriée comme SDA que par une bande de terrain d'une largeur variant entre 4 et 44 m, qui revêt également les qualités d'une SDA. La bande de terrain précitée ainsi qu'une partie de la parcelle litigieuse sont par ailleurs colloquées en zone de verdure et du domaine public, ce qui n'a toutefois pas d'incidence sur l'issue du litige puisqu'il ne s'agit pas d'une zone à bâtir. Prises conjointement, la parcelle litigieuse et les deux parcelles voisines excèdent largement la limite minimale de 1 ha. Dès lors qu'elle remplit toutes les conditions d'une SDA, le classement de la parcelle litigieuse en zone à bâtir devait respecter les conditions de l'art. 30 al. 1bis OAT. Le Tribunal ne peut pas vérifier que tel a bien été le cas puisque l'entier de la procédure de planification reposait sur la premisse erronnée qu'il ne s'agissait pas d'une SDA et que la disposition précitée n'était par conséquent pas applicable. Admission du recours et annulation des décisions d'adoption et d'approbation du plan de quartier.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.08.2021 AC.2020.0227

w
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 août 2021
Composition
M. Stéphane Parrone, président;
Mme Pascale Fassbind-de Weck et M. Jean-Marie Marlétaz,
assesseurs
; M. Matthieu Sartoretti,
greffier.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
4.
D.________,
à ********,
tous représentés par Me Jean-Claude
Perroud, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire (DIT),
représenté par Me Arnaud Thièry, avocat à Lausanne,
2.
Conseil communal de Chéserex,
représenté
par Me Olivier Freymond, avocat à Lausanne,
Tiers intéressés
1.
E.________,
à ********,
2.
F.________,
à ********
,  représentée par E.________, à ********
.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décision du Département
du territoire et de l’environnement (DTE) du 16 février 2017 approuvant
préalablement le plan de quartier "G.________" sur la commune de
Chéserex et décision du Conseil communal de Chéserex du 6 octobre 2016
adoptant ce plan de quartier et levant les oppositions – reprise de la cause
AC.2017.0104 (ADZ/aic) suite à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_102/2019 du 17 août
2020
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Chéserex est située à environ 5 km au nord-ouest de Nyon, au
pied du Jura, non loin de la frontière avec la France. De forme rectangulaire,
chacun de ses côtés présentant une longueur presque équivalente d'environ 75 m,
la parcelle n
o
117 de Chéserex s'étend sur une surface de 5'630
m
2
. Elle est affectée partiellement à la zone intermédiaire (pour
4'773 m
2
) et partiellement à la zone de verdure (s'agissant
d'une bande de terrain de 847 m
2
longeant la limite sud-ouest de la
parcelle) selon le Plan des zones adopté par le Conseil général le 29 octobre
1981 (ci-après: le PZ) et approuvé par le Conseil d'Etat le 21 avril 1982, ainsi
que le Règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire (ci-après:
le RCAT), tous deux révisés à plusieurs reprises depuis lors. Cette affectation
découle notamment de l'approbation des modifications du plan des zones communal
par le département cantonal compétent, le 28 juin 1999; dans ce cadre, la parcelle
n
o
117 a été exclue du périmètre des surfaces d'assolement
(ci-après: SDA) dont elle faisait partie selon la carte cantonale des SDA de la
région de Nyon de 1992. La parcelle en question jouxte enfin la zone
d'extension du village au sens du plan des zones précité. La situation de la
parcelle se présente comme suit:
B.
D'entente avec les propriétaires de la parcelle n
o
117, qui
souhaitaient la valoriser, les autorités communales ont entrepris l'élaboration
d'un plan de quartier afin de permettre la construction de logements sur ce
bien-fonds.
Le 29 avril 2013, la Municipalité de Chéserex
(ci-après: la municipalité) a approuvé le projet de plan de quartier "G.________"
(ci-après: le PQ), lequel a été mis à l'enquête publique du 30 janvier 2014 au
3 mars 2014.
Cette mise à l'enquête a suscité plusieurs
oppositions dont celles de A.________ et B.________, propriétaires de la
parcelle de base n
o
480 qui jouxte au sud la parcelle n
o
117,
C.________ et D.________, copropriétaires de la parcelle n
o
84, également
voisine du périmètre du PQ.
Suite aux diverses oppositions formulées, la
municipalité a procédé à plusieurs modifications du PQ portant notamment sur la
hauteur maximum des constructions, les surfaces de plancher déterminantes, la
distance à la limite des constructions, l'implantation de la place d'accueil et
de mouvement, le périmètre des constructions souterraines ainsi que
l'implantation de douze arbres supplémentaires. Ces modifications ont fait l'objet
d'une enquête publique complémentaire du 1
er
avril 2016 au 2 mai
2016, accompagnées du rapport prescrit par l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; ci-après: le rapport 47
OAT).
Différents intéressés, dont les opposants désignés
ci-dessus, ont à nouveau formé opposition dans ce cadre.
C.
Dans sa séance du 6 octobre 2016, le Conseil communal de Chéserex
(ci-après: le conseil communal) a adopté le PQ et levé les oppositions. En
substance, le PQ prévoyait l'affectation d'une surface de 5'073 m
2
à la zone d'habitation de moyenne densité permettant l'implantation de trois
bâtiments d'une surface de plancher déterminante de 1'000 m
2
au
maximum, deux d'orientation parallèle à la route de Crassier et l'un perpendiculaire.
L'accès des véhicules se ferait par le chemin de Pegnulaz. Une bande de terrain
de quelques mètres de largeur à l'ouest et au nord de la parcelle,
correspondant à une surface de 547 m
2
, serait maintenue en zone de
verdure.
Par décision du 16 février 2017, le Département du
territoire et de l'environnement (ci-après: le département ou le DTE), devenu en
mai 2020 le Département des institutions et du territoire (ci-après: le DIT), a
approuvé préalablement le PQ.
D.
Le même jour, le DTE a approuvé préalablement la modification du plan d'extension
de la Commune de Bassins adoptée par le Conseil communal de Bassins le 15
décembre 2016. Cette modification prévoyait notamment le classement en zone
agricole protégée d'une surface d'environ 10'141 m
2
de la parcelle n
o
496, propriété de la Commune de Bassins, actuellement affectée à la zone à
bâtir. Bassins est situé à une dizaine de kilomètres à l'est de Chéserex sur
les flancs du Jura et la parcelle n
o
496 est localisée à une altitude
d'environ 800 m. Il résulte des considérants des deux décisions précitées du 16
février 2017 que le déclassement de cette surface servirait notamment à compenser
le classement en zone à bâtir de 5'073 m
2
résultant de l'adoption et
de l'approbation préalable du PQ.
E.
Le 23 mars 2017, A.________, B.________, C.________ et D.________ (ci-après:
les recourants) ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public
(CDAP) du Tribunal cantonal contre la décisions d'adoption du PQ par le Conseil
communal de Chéserex ainsi que la décision d'approbation préalable du PQ par le
DTE (ci-après: les autorités intimées), concluant principalement à leur annulation
et subsidiairement à leur réforme en ce sens que le coefficient d'utilisation
du sol soit fixé à 0.35 et que les arbres dont le diamètre dépasse 30 cm soient
maintenus. Ils requéraient la tenue d'une inspection locale ainsi que la
production par le Service du développement territorial (ci-après: le SDT), devenu
en mars 2020 la Direction générale du territoire et du logement (ci-après: la DGTL),
du bilan des réserves des zones à bâtir pour Chéserex. Par arrêt du 15 janvier
2019, la CDAP a rejeté le recours et confirmé les décisions entreprises.
F.
Le 15 février 2019, les recourants ont porté cet arrêt devant le Tribunal
fédéral, dont ils ont requis la réforme en ce sens que les décisions communale
et cantonale initialement attaquées soient annulées. Subsidiairement, ils ont
sollicité le renvoi de la cause à l'instance précédente pour nouvelle décision
dans le sens des considérants. A l'appui de leur recours, ils reprochaient à la
CDAP de n'avoir pas retenu que la parcelle n
o
117 était une SDA
et aurait dû, à ce titre, être recensée dans l'inventaire vaudois y relatif et
maintenue inconstructible. Ils invoquaient par ailleurs un déni de justice, motif
pris que la CDAP n'aurait pas statué sur une partie de leur argumentation
relative à la protection des arbres existants sur la parcelle. Enfin,
ajoutaient les recourants, l'équipement insuffisant de la parcelle n
o
117 aurait empêché la confirmation des décisions entreprises.
Par arrêt du 17 août 2020 rendu dans la cause
1C_102/2019, le Tribunal fédéral a admis le recours au motif que de nombreux
indices permettaient de penser que les surfaces incluses dans le PQ avaient
toutes les qualités d'une SDA; dans les conditions particulières du cas d'espèce,
le seul fait que sa surface fut inférieure à un hectare "
ne permet
[tait]
pas d'exclure sans autre forme d'examen l'existence d'une SDA
[mais]
il
appartenait
[au contraire]
aux autorités inférieures d'instruire d'office
si l'affectation nouvelle de l'essentiel de la parcelle n
o
117 en
zone à bâtir répondait aux conditions d'application des art. 3 al. 2 let. a et
15 al. 3 LAT et des art. 30 ss OAT)
". En omettant de le faire, la CDAP
n'avait pas suffisamment établi les faits pertinents, empêchant ainsi le Tribunal
fédéral d'opérer son contrôle, singulièrement de vérifier si les décisions
attaquées répondaient aux exigences fédérales en matière de préservation des
SDA (
cf
. consid. 4.4.1). La cause a par conséquent été renvoyée
à la CDAP, à charge pour elle de "
déterminer
si la parcelle n
o
117, seule comprise dans le PQ litigieux, revêt les qualités d'une SDA
[et,]
[d]
ans l'affirmative,
[d']
établir si le canton dispose encore d'une
marge de manœuvre par rapport au contingent exigé par le PSSDA et, ceci fait, statuer
sur l'admissibilité d'une collocation du bien-fonds en zone constructible par le
biais d'un plan de quartier.
" (consid. 4.5).
G.
Le 2 septembre 2020, le juge instructeur a intégré les propriétaires de
la parcelle n
o
117 à la procédure et informé les parties que la cause
était reprise sous la nouvelle référence AC.2020.0227. Un délai échéant le 22 septembre
2020 a été fixé aux parties pour se déterminer sur les mesures d'instructions
complémentaires. Par courrier du 10 septembre 2020, le conseil communal a sollicité
la mise en œuvre rapide des mesures mentionnées dans l'arrêt du Tribunal fédéral.
Le 22 septembre 2020, les recourants ont indiqué qu'aucune mesure d'instruction
complémentaire n'était nécessaire selon eux. Pour sa part, le DIT a, le 24 septembre
2020, proposé que la commune, ainsi que les propriétaires, fournissent un
rapport d'expertise pédologique pour déterminer si la parcelle litigieuse
répondait aux critères des SDA. Il sollicitait par ailleurs que la commune
prenne préalablement contact avec le pédologue cantonal et qu'elle lui soumette
pour validation le cahier des charges et l'offre ou les offres du ou des experts
mandatés. Le 25 septembre 2020, le juge instructeur a confié le soin à la
commune de mandater et conduire les investigations pédologiques nécessaires et,
dans ce cadre, de prendre contact avec le pédologue cantonal pour l'établissement
du cahier des charges.
H.
Le 11 janvier 2021, le conseil communal a versé au dossier l'expertise
pédologique du 21 décembre 2020, établie par H.________ dont il résulte que le
sol de la parcelle n
o
117 présente les qualités d'une SDA de type I
(assolement sans restrictions 1
er
type). Selon ce document, elle ne remplirait
toutefois pas le critère de la surface minimale d'un hectare d'un seul tenant
puisqu'elle ne jouxterait pas directement des SDA existantes mais en serait
séparée par une bande de terrain classée en zone de verdure et du domaine
public. Ainsi, "[m]
is à part cette considération concernant la surface
minimale d'un hectare, la parcelle art. 117
[sic]
de la commune de Chéserex
répond aux critères permettant de la classer en surface d'assolement agricole
(SDA)
" (expertise, p. 3).
I.
Le 12 mars 2021, le DIT a produit la note de la DGTL du 14 septembre 2020,
intitulée "
Mise à jour des données cantonales des surfaces d'assolement
au 31 décembre 2019
" et destinée à l'Office fédéral du développement
territorial (ci-après: la note du 14 septembre 2020). Selon ce document, le
canton de Vaud totalisait 76'185,39 ha de SDA à fin 2019, soit une marge de 385,39
ha par rapport au quota cantonal de 75'800 ha. Au plus bas en 2016 avec 26,50
ha, cette marge cantonale avait augmenté à 145,50 ha en 2017, avant de diminuer
à 133,85 ha en 2018 pour atteindre 385,39 ha à fin 2019. Dans le courrier
d'accompagnement de ce document, le DIT déplorait que la commune n'ait pas pris
contact avec le pédologue cantonal avant de mandater H.________ pour réaliser
l'expertise pédologique, car il "
aurait souhaité que des sondages puissent
être effectués également sur la bande de terrain classée en zone de verdure,
dont l'intégration aux SDA, selon le rapport de H, '
est à l'appréciation du
canton
'
". Le DIT a ajouté qu'à son sens, la parcelle n
o
117 étant inférieure à un hectare, elle ne pouvait être considérée comme une
SDA. Quant à la zone de verdure et du domaine public, elle devrait "
plutôt
"
être qualifiée de zone constructible. Néanmoins, si la nature de SDA de la parcelle
n
o
117 devait être reconnue par le tribunal, le DIT indiquait que la
création de la nouvelle zone à bâtir du PQ imposerait de vérifier le respect
des critères prévus par l'art. 30 al. 1bis OAT, ce qui impliquerait une
justification de cet empiètement sur les SDA et une pesée complète des intérêts
par le canton, sur la base des informations contenues dans le rapport 47 OAT (
cf
.
fiche F12 du PDCn). Or, il soulignait que dans cette hypothèse, il ne "
serait
pas en mesure de procéder à la pesée complète des intérêts pour statuer sur la
nécessité d'empiéter sur de la SDA pour la création de la nouvelle zone à bâtir,
faute d'informations suffisantes dans le rapport 47 OAT
". Le 12
mai 2021, le conseil communal a indiqué qu'il partageait la position du DIT,
tandis que les recourants ont soutenu que la parcelle n
o
117 devait
être qualifiée de SDA nonobstant sa surface inférieure à un hectare, vu
notamment sa proximité avec d'autres SDA dont elle aurait été artificiellement
séparée par une bande colloquée en zone de verdure et du domaine public en 1999.
De surcroît, cette zone serait inconstructible, contrairement à l'opinion exprimée
par les autorités intimées.
J.
Le 19 mai 2021, le juge instructeur a informé les parties que, sauf
réquisition présentée par l'une d'elles afin de compléter l'instruction, la
cause serait gardée à juger. Le 31 mai 2021, le DIT a indiqué n'avoir pas de
réquisitions supplémentaires à formuler. Les autres parties ne se sont pas
manifestées.
K.
Les arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit:
1.
Par arrêt du 17 août 2020, le Tribunal fédéral a renvoyé la cause à la
CDAP pour qu'elle détermine si la parcelle n
o
117 revêt les qualités
d'une SDA et, dans l'affirmative, déterminer si le canton pouvait l'affecter à
la zone à bâtir.
2.
Il ressort tout d'abord de l'expertise pédologique du 21 décembre 2020 –
ce qui est désormais admis par toutes les parties – que la parcelle n
o
117 présente les qualités d'une SDA de type I (assolement sans restrictions 1
er
type). De même est-il admis que la surface de cette seule parcelle est
inférieure à un hectare, ce qui constitue en principe la limite minimale (critère
quantitatif) à partir de laquelle une portion de territoire qui remplit les
critères qualitatifs des SDA peut être considérée comme telle. Si les autorités
intimées y voient un motif rédhibitoire justifiant de nier la qualité de SDA à
la parcelle n
o
117, telle n'est pas la position des recourants.
a) Pour les recourants en effet, le constat qui
précède ne ferait pas obstacle à la prise en compte de la parcelle litigieuse
au titre de SDA, étant précisé qu'elle était inventoriée comme SDA avant d'être,
en 1999, affectée à la zone intermédiaire et séparée des SDA voisines (parcelle
n
o
828) par une mince "
bande de terrain
" (parcelle n
o
829) classée en zone de verdure et du domaine public à cette même date. Purement
artificielle, cette séparation n'aurait en réalité aucune incidence puisque, même
si l'expertise n'a pas porté sur la parcelle n
o
829, cette
dernière présenterait indéniablement les qualités d'une SDA. Aucune explication
crédible ne permettrait de considérer que les qualités agro-pédologiques de
cette bande de terrain différeraient de celles des surfaces qui la bordent de part
et d'autre (parcelles n
os
117 et 828) et qui remplissent les
critères qualitatifs des SDA. Dans ces conditions, la parcelle n
o
117
qui, prise isolément, serait inférieure à un hectare, jouxterait néanmoins des
SDA avec lesquelles elle formerait une portion de territoire excédant largement
un hectare, de sorte qu'elle remplirait également le critère quantitatif
justifiant de la considérer comme une SDA.
Selon les autorités intimées au contraire, la bande
de terrain affectée à la zone de verdure et du domaine public serait
constructible, d'une part, et il ne ressortirait pas de l'expertise pédologique
du 21 décembre 2020 qu'elle pourrait être qualifiée de SDA, d'autre part. Ainsi,
la séparation opérée par cette bande de terrain (parcelle n
o
829)
entre les SDA environnantes et la parcelle n
o
117 empêcherait de
considérer que cette dernière appartiendrait à une surface de SDA de plus de un
hectare et, partant, de la qualifier de SDA même si elle en remplit les
critères qualitatifs.
b) aa) Les surfaces d'assolement sont des parties du
territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a loi fédérale du
22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) et qui doivent être
préservées en vertu de l'art. 3 al. 2 let. a LAT. Selon l'art. 26 OAT, elles se
composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les
prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables. Elles
sont garanties par des mesures d'aménagement du territoire. Elles sont délimitées
en fonction des conditions climatiques (période de végétation, précipitations),
des caractéristiques du sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et
d'humidité) ainsi que de la configuration du terrain (déclivité, possibilité
d'exploitation mécanisée). La nécessité d'assurer une compensation écologique doit
également être prise en considération (al. 2). Selon l'art. 26 al. 3 OAT, une
surface totale minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base
d'approvisionnement suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans
l'hypothèse où le ravitaillement serait perturbé, cela conformément à l'art. 1
al. 2 let. d LAT. Sur la base des surfaces minimales arrêtées dans le plan
sectoriel de la Confédération (art. 29 OAT), les cantons définissent les surfaces
d'assolement dans leur plan directeur, dans le cadre de la délimitation des
autres parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 28 OAT).
Selon l'art. 30 al. 1bis OAT, des surfaces
d'assolement ne peuvent être classées en zone à bâtir que lorsqu'un objectif
que le canton également estime important ne peut pas être atteint judicieusement
sans recourir aux surfaces d'assolement (let. a) et lorsqu'il peut être assuré
que les surfaces sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des
connaissances (let. b). Cette disposition a pour but de tenir compte de la
nécessité de maintenir les SDA (art. 15 al. 3 LAT) en durcissant les exigences
à satisfaire lorsqu'il est question de recourir à des SDA pour créer des zones
à bâtir. Cette disposition s'applique lorsque les cantons disposent de réserves
de SDA. Dans le cas contraire, l'art. 30 al. 2 OAT s'applique et empêche en principe
un tel classement à moins qu'il ne soit compensé, exigeant la création de zones
réservées afin de garantir durablement la surface d'assolement attribuée à chaque
canton (
cf
. DETEC/ARE, rapport explicatif relatif au projet mis en
consultation de révision partielle de l'OAT, août 2013, p. 8). L'art. 30 al.
1bis OAT impose de s'assurer que le sacrifice de SDA pour la création de zones
à bâtir est absolument nécessaire du point de vue du canton. L'autorité de planification
doit examiner quelles alternatives pourraient raisonnablement entrer en
considération (
Ibidem
; arrêt TF 1C_32/2020 du 29 décembre 2020 consid.
4.1).
bb) Le Plan directeur cantonal du canton de Vaud, 4
ème
adaptation (PDCn4) approuvée le 31 janvier 2018 par le Conseil fédéral (FF 2018
959), traite de la question des SDA dans sa mesure F12, dont la teneur est
demeurée strictement identique dans le PDCn, 4
ème
adaptation bis
(PDCn4 bis) approuvée le 20 décembre 2019 par le Département fédéral de
l'environnement, des Transports, de l'Energie et de la Communication (DETEC). Il
y est notamment rappelé que les SDA constituent les terres potentiellement les
plus productives pour l’agriculture de par leur situation climatique, leur
qualité pédologique, leur superficie, leur forme et leur pente et que leur protection
fait l'objet d'un plan sectoriel de la Confédération (ci-après: PS SDA 1992).
Le PS SDA 1992, respectivement l'Arrêté du Conseil fédéral du 8 avril 1992 (FF
1992 II 1616), exigeaient du canton de Vaud de garantir une surface minimale
d'assolement de 75'800 ha (voir également PDCn4, Mesure F12). Les données cantonales
sur les SDA ont été révisées à l'occasion de la 1
ère
adaptation du
PDCn entrée en vigueur en 2011. Par la suite, les emprises sur les SDA se sont
poursuivies de telle sorte que la marge de manœuvre cantonale par rapport au
contingent minimal, alors confortable (environ 750 ha de plus que le quota
exigé), a diminué de 110 ha par année en moyenne pour n'atteindre, à
fin 2016, plus que 61 ha (en réalité 56,5 ha seulement selon la note du 14 septembre
2020). S'agissant d'une ressource non renouvelable qui ne peut que diminuer en
regard des besoins nécessaires au développement du canton, la marge de manœuvre
cantonale était alors quasi inexistante (
cf
. PDCn4, Mesure F12). Concrètement,
la mesure F12 relève que toutes les SDA ne sont pas identifiées dans
l'inventaire actuel. Afin de garantir en tout temps le contingent et de pouvoir
autoriser les projets prévus, le canton doit protéger de nouvelles SDA. Cet
objectif sera atteint en recensant des surfaces qui répondent aux critères des
SDA mais qui n'ont pas été́ prises en considération à ce jour, en
retrouvant des SDA notamment lors du redimensionnement des zones à bâtir,
en procédant à des améliorations de sols dégradés et en révisant l'inventaire
cantonal. Lors de la révision des plans d'affectation, les communes dont tout
ou partie du territoire est inclus dans les zones climatiques A, B, C, DI-IV de
la Confédération conduisent les études permettant d'établir si des surfaces non
recensées aujourd'hui dans l'inventaire cantonal semblent répondre
a priori
aux caractéristiques des SDA. Si ces révisions permettent une extension des
zones à bâtir, les communes financent et conduisent à l'échelle de
la commune les investigations pédologiques permettant de vérifier si ces
surfaces répondent aux critères des nouvelles surfaces d'assolement selon le
document "Plan sectoriel des surfaces d'assolement. Aide à la mise
en œuvre, 2006" de l'Office fédéral du développement territorial (ci-après:
l'aide à la mise en œuvre) (PDCn4 et PDCn4 bis, Mesure F12).
cc) L'aide à la mise en œuvre prévoit six critères pour
qualifier une surface de SDA, dont les trois derniers sont complémentaires aux
trois premiers. Parmi ces derniers, on trouve le critère de la superficie
minimum d'un hectare d'un seul tenant (
cf
. aide à la mise en œuvre, ch.
7.3), seul critère non rempli en l'occurrence. L'aide à la mise en œuvre mentionne
expressément que les six "
critères de qualité SDA présentés au chapitre
7.3 représentent une proposition qui peut être utile surtout pour le traitement
des cas particuliers
" (
cf
. aide à la mise en œuvre, ch. 1), de
sorte que les autorités intimées se trompent lorsqu'elles y voient un critère
rédhibitoire dont le non-respect exclurait en toute situation le classement en
SDA de la surface considérée. C'est du reste ce qu'a jugé le Tribunal fédéral en
soulignant que la configuration particulière du cas d'espèce ("
parcelle
jouxt
[ant]
, au niveau de sa limite est, la zone agricole communale
[et]
situ
[ée]
dans la continuité de SDA classées à l'inventaire
) ne
permettait pas d'exclure la parcelle n
o
117 des SDA au seul motif
que, en application de l'aide à la mise en œuvre, sa surface était inférieure à
un hectare (arrêt TF 1C_102/2019 précité consid. 4.4.1). Le tribunal de céans relève
encore que suite au remaniement du Plan sectoriel des surfaces d'assolement du
8 mai 2020 (ci-après: le PS SDA 2020), le rapport explicatif y relatif du 8
mai 2020 également (ci-après: le rapport explicatif) va dans le même sens. Si ce
document reprend en effet la superficie minimale d'un hectare d'un seul tenant
et de forme adéquate comme critère de qualification de SDA (
cf
. rapport
explicatif, p. 16), il mentionne cependant expressément qu' "[i]
ndépendamment
de leur taille, des surfaces peuvent être compatibilisées en SDA quand elles
jouxtent des SDA et constituent avec elles une unité d'exploitation rationnelle
qui présente une superficie d'au moins 1 ha.
" (
cf
.
Ibidem
,
v. ég. Vincent Bays, Les surfaces d'assolement – Etude de droit de
l'aménagement du territoire, thèse, Fribourg 2021, n. 401 et les références
citées). Au vu de ces éléments, singulièrement de l'arrêt 1C_102/2019 précité,
et contrairement à ce que semblent penser les autorités intimées, le fait que
la mesure F12 du PDCn4 bis se réfère encore à l'aide à la mise en œuvre de 2006
et qu'elle ne renverra au PS SDA 2020 et, partant, au rapport explicatif y
relatif qu'une fois que le PDCn4 ter aura été adopté, n'exclut pas de qualifier
de SDA une surface inférieure à un hectare si, additionnée aux SDA adjacentes,
elle excède cette limite quantitative et présente par ailleurs toutes les
qualités de SDA. Au vrai, le DIT ne saurait persister dans une lecture
rigoriste de l'aide à la mise en œuvre, alors qu'il a lui-même préconisé de prendre
en compte les éventuelles SDA adjacentes dans sa fiche intitulée "
Identification
de nouvelles surfaces d'assolement
" (ci-après: la fiche cantonale
d'identification). Or, cette fiche cantonale d'identification se fondait sur
l'aide à la mise en œuvre de 2006 (
cf
. fiche cantonale d'identification,
ch. 1) et a été éditée en septembre 2019, soit avant la prise en compte du
nouveau PS SDA 2020 par le PDCn4. Il n'y a par conséquent pas lieu de renoncer
à prendre en considération les éventuelles SDA adjacentes pour évaluer si la
surface litigieuse est ou non supérieure à un hectare.
c) En l'espèce, la parcelle n
o
117 réunit
toutes les conditions pour être inventoriée comme SDA de type I, excepté celle
de la limite quantitative minimale puisqu'elle s'étend sur 5'630 m
2
uniquement. Cela étant, elle est située à proximité immédiate de la parcelle n
o
828 de 98'499 m
2
, intégralement inventoriée comme SDA de type I,
dont elle n'est séparée, le long de sa limite nord-ouest, que par le DP 66 (exempt
d'équipement et d'aménagement à cet endroit), d'une largeur approximative de 4 m,
ainsi que par une bande d'environ 15 m appartenant à la parcelle n
o
829, libre de toute construction et d'aménagement, affectée à la zone de
verdure et du domaine public. Le long de sa limite sud-ouest, la parcelle n
o
117 est uniquement séparée de la parcelle n
o
828 par la parcelle
n
o
829 comprise, à cet endroit, entre 16 et 44 m.
aa) Les autorités intimées soutiennent qu'en raison
de cette configuration, la parcelle n
o
117 ne jouxterait pas les SDA
de la parcelle n
o
828, de sorte qu'elle n'atteindrait pas, seule, la
surface minimale de un hectare et ne pourrait être qualifiée de SDA. Cette argumentation
repose sur le constat que l'expertise pédologique du 21 décembre 2020 ayant
porté sur la seule parcelle n
o
117, elle ne permettrait pas de déterminer
si le sol du bien-fonds n
o
829, qui sépare les deux parcelles
précitées, présente les qualités d'une SDA. De surcroît, la zone de verdure et
du domaine public appartiendrait d'ores et déjà à la zone à bâtir, raison pour
laquelle la parcelle n
o
117 ne jouxterait pas d'autres SDA lui
permettant d'atteindre la surface minimale d'un hectare. Ces raisonnements ne
peuvent à l'évidence être suivis pour les motifs qui suivent.
bb) S'agissant tout d'abord de l'argument tiré de la
prétendue méconnaissance des qualités agro-pédologiques de la parcelle n
o
829, il ne résiste pas à l'examen dans la mesure où, s'il est formellement
exact, ce constat fait néanmoins abstraction de l'ensemble des éléments qui attestent
de l'existence d'une SDA à cet endroit. En effet, à l'instar de ce qu'avait
affirmé l'autorité communale dans le cadre de la précédente procédure cantonale
concernant la parcelle n
o
117, il apparaît que la parcelle n
o
829 a été exclue de l'inventaire des surfaces d'assolement lors de l'adoption
du nouveau plan des zones communal de 1999 et affectée à la zone de verdure et
du domaine public. Cela étant, le seul fait de ne plus l'avoir "
considérée
comme surface d'assolement
" suite à son affectation à une zone d'affectation
autre qu'agricole n'a pas eu pour effet de la priver de ses qualités agro-pédologiques,
seules déterminantes pour la qualifier ou non de SDA. Au demeurant et même si
les SDA doivent être classés en zone agricole en vertu de l'art. 30 al. 1 OAT,
il n'est pas exclu que certaines d'entre elles aient été ou soient encore affectées
à des zones de verdure à l'instar de la parcelle n
o
829 (
cf
. Vincent
Bays,
op. cit.
, n. 794 s.; sur cette question voir également consid. 2b/cc
ci-dessous). En d'autres termes, l'existence d'une SDA ne dépend pas de la
volonté de l'autorité planificatrice de la considérer ou non comme telle, mais bien
de ses qualités agro-pédologiques.
En l'occurrence, le tribunal ne discerne pas de
motif, et les autorités intimées n'en allèguent aucun, de douter que la
parcelle n
o
829 réunit aujourd'hui – comme avant son affectation à
la zone de verdure en 1999 – les critères qualitatifs des SDA. Bien au
contraire, cette parcelle a, de manière continue depuis lors, été exploitée à
des fins agricoles, demeure libre de toute construction ou aménagement et
aucune utilisation du terrain ou intervention de nature à porter atteinte à la
qualité du sol n'a été alléguée. Enfin, la parcelle n
o
829 se présente
sous la forme d'une bande de terrain de 4 m à 44 m et dont les biens-fonds situés
de part et d'autre (n
os
117 et 828) remplissent les critères qualitatifs
des SDA. Avec les recourants, force est de reconnaître qu'en l'absence de tout
indice militant en ce sens, il ne serait pas crédible de retenir que la qualité
du sol de cette bande de terrain diffèrerait des deux parcelles voisines, comme
le suggère implicitement le DIT en déplorant que l'expertise pédologique du 21 décembre
2020 n'ait pas porté sur la parcelle n
o
829. Cette appréciation est
d'autant plus fondée que deux des sept sondages de l'expertise précitée ont été
réalisés le long de la limite sud-ouest de la parcelle n
o
117, soit
à quelques mètres seulement du bien-fonds n
o
829. Il résulte de
ce qui précède qu'il est invraisemblable que la parcelle n
o
829 échappe
à la qualification de SDA. Au vrai, si les autorités intimées entendaient
sérieusement le contester, il appartenait aux autorités communales d'étendre le
mandat d'expertise à cette parcelle, respectivement au DIT de requérir formellement
un complément d'expertise dans le cadre de la présente procédure, après que les
parties ont été invitées par le tribunal à solliciter d'éventuelles mesures
d'instruction supplémentaires. Les autorités intimées ne peuvent ainsi se
prévaloir de la prétendue méconnaissance des qualités agro-pédologiques de la
parcelle n
o
829, dont elles portent la responsabilité, pour lui
dénier la qualification de SDA. Au vu des nombreux éléments qui précèdent, le
tribunal retiendra au contraire que la parcelle n
o
829 remplit manifestement
les critères qualitatifs des surfaces d'assolement.
cc) Pour ce qui concerne le caractère prétendument constructible
de la parcelle n
o
829, il est exact que, comme le soutiennent
les autorités intimées, la jurisprudence a déjà considéré que les zones de
verdure constituent une mesure d'aménagement du milieu bâti et que, par leur
fonction, elles appartiennent à celui-ci, quelle que soit l'affectation qui
leur est conférée par le plan (
cf
. ATF 116 Ib 377 consid. 2; arrêts
AC.2018.0375 du 10 septembre 2019 consid. 4b/aa; AC.2013.0344, AC.2013.0350 du
20 janvier 2015 consid. 4c et les références citées). Cela étant, l'appartenance
à la zone à bâtir d'une zone de verdure n'est pas automatique. Cette question
doit être tranchée au cas par cas. Ainsi la coexistence d'une zone de verdure
paysagère inconstructible et d'une zone de verdure urbaine, au sens de l'art.
18 LAT, appartenant à la zone à bâtir mais dont la constructibilité est
restreinte est-elle par exemple possible au sein d'un même plan d'affectation (arrêt
TF 1C_398/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.2.2). Dans l'arrêt 1C_416/2019 du 2
février 2021 et destiné à la publication, le Tribunal fédéral a rappelé que l’art.
18 LAT autorise les cantons à diviser, varier, combiner ou compléter les
catégories fondamentales fixées par le droit fédéral (zone à bâtir, zone
agricole et zone de protection). Toutefois, ils ne peuvent pas contourner
l’ordre établi par les art. 15 à 17 OAT et doivent en particulier respecter la
distinction fondamentale en droit de l’aménagement du territoire entre zone à
bâtir et zone non constructible (principe de séparation). Les autres zones
d’utilisation doivent par conséquent pouvoir être classées soit dans la
catégorie des zones à bâtir, soit dans la catégorie des zones non
constructibles (
cf
. ATF 145 II 83 consid. 4.1 et ATF 143 II 588, JdT
2018 I 247 c. 2.5.1 pp. 593 s. avec réf.). Le droit fédéral fixe de façon
exhaustive à l’art. 15 LAT ce qui doit faire partie de la zone à bâtir. Si la
destination principale d’une zone permet en règle générale des constructions
qui ne sont pas associées à des utilisations visant à la conservation du sol
(principalement l’agriculture) et que cette destination n’impose pas une
localisation particulière, on est alors en présence d’une zone à bâtir en vertu
du droit fédéral à laquelle les critères de l’art. 15 LAT sont applicables. A
défaut, la zone doit être qualifiée de non constructible, même si certains
projets spécifiques au site sont autorisés (par ex. zone d’extraction de
matériaux, installations de production d’énergie, installations touristiques)
(arrêt 1C_416/2019 précité consid. 4.1). Ce n'est ainsi pas la dénomination de
la zone qui est déterminante, mais bien le but effectif assigné à la zone en
question (arrêt TF 1C_416/2019 précité consid. 4.3). Dans le cas qui lui était
soumis, le Tribunal fédéral a considéré que la zone de verdure avait pour but
principal la protection du paysage et n'admettait que des petites constructions
de peu d'importance, de dimensions modestes et, à titre dérogatoire seulement,
des constructions plus importantes. Fort de ce constat, il a jugé que la zone
de verdure en cause n'était pas une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT (
Ibidem
).
En l'occurrence, l'art. 3.9.2 RCAT consacré à la zone
de verdure et du domaine public (ZVD) est intégré au ch. 3.9 RCAT intitulé
"
Périphérie et transition
" et se trouve, dans la systématique
du RCAT, entre la zone d'utilité publique (art. 3.8) et la zone intermédiaire (art. 3.10
RCAT). Quant à l'art. 3.9.1, il régit la zone de verdure et périphérique,
définie comme une "
zone de prés, de vergers et de jardins
" assurant
"
le dégagement devant les constructions
" et n'admettant qu'une
dépendance ou autre construction de service et d'agrément par parcelle ainsi
que, exceptionnellement, des places de stationnement. Du point de vue systématique,
la lecture du règlement laisserait ainsi plutôt penser que la zone litigieuse a
été rangée au sein des zones non constructibles du RCAT. Quant au contenu de l'art.
3.9.2 RCAT, il dispose que la zone de verdure et du domaine public est "
destinée
à assurer le dégagement ainsi que les plantations aux abords des routes, voies
publiques et autres espaces à aménager pour l'agrément du domaine public
",
seules les "
routes, places de stationnement, chemins, voies piétonnes,
etc.
", "
les
bâtiments de service et les abris pour le
loisir en plein air et le confort du public
", ainsi que "
les places
de stationnement
" y étant autorisés. On relèvera encore que la disposition
est flanquée de deux notes marginales ainsi libellées: "
Plantations aux
abords des routes
" et "
Places de stationnement en ZVD
".
A l'aune de ce qui précède, il est pour le moins douteux que cette disposition destine
principalement la zone de verdure et du domaine public à la construction. Ce
doute est encore renforcé par l'examen du géoportail communal (disponible à
l'adresse Internet:
https://cheserex.edilis.net/
),
qui révèle que la parcelle n
o
829 est la plus importante surface affectée
à la zone de verdure et du domaine public, qui comprend pour le reste une bande
le long de la limite sud-ouest de la parcelle n
o
117, la partie de
la parcelle n
o
33 supportant la route privée et les places de
stationnement dont la commune est propriétaire, une partie de la parcelle n
o
54 appartenant à un privé, ainsi que les DP 66, 86, 90 et leurs abords. Aucune
construction n'est érigée sur ces surfaces, exception faite d'une petite partie
d'un garage (environ 5 m
2
) situé sur la parcelle n
o
54, qui
empiète sur la zone de verdure et du domaine public. Cette zone n'accueille
ainsi que des espaces verts, des aménagements routiers et quelques places de
stationnement. Enfin et surtout, il ressort de la procédure de compensation
menée avec la Commune de Bassins et du rapport 47 OAT du 15 juillet 2016, le
calcul de compensation suivant en application de l'art. 52
a
OAT (
cf
.
ch. 3.5 du rapport 47 OAT intitulé "
Bilan de la zone à bâtir
"):
A l'aune de ce tableau, le rapport 47 OAT conclut
que "[s]
eule la zone d'habitation de moyenne densité, d'une surface de
5'073 m
2
, doit être compensée au regard des dispositions transitoires
de la LAT
". Or, si, comme le soutiennent présentement les autorités
intimées, la zone de verdure et du domaine public avait d'ores et déjà été une
zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, la compensation n'aurait été que de 4'773
m
2
, soit la totalité de la zone intermédiaire affectée par le PQ à
la zone d'habitation de moyenne densité. En effet, les 300 m
2
supplémentaires, pris à la zone de verdure et du domaine public pour atteindre 5'073
m
2
(4'773 + 300) de zone d'habitation de moyenne densité, n'auraient
pas exigé de compensation puisqu'ils auraient déjà été affectés à la zone à
bâtir depuis 1999. En d'autres termes, la compensation de l'affectation de la
partie de la zone de verdure et du domaine public en zone d'habitation de
moyenne densité révèle que les autorités communales considéraient cette zone
comme n'étant pas à bâtir au sens de l'art. 15 LAT, appréciation qui doit être
confirmée au regard des considérations qui précèdent. Dans le même sens, la
doctrine la plus récente a souligné que l'affectation des SDA en zone de
verdure est possible dans la mesure où les conditions de l'art. 30 al. 1bis OAT
ne s'appliquent pas, puisqu'il s'agit uniquement d'un changement d'affectation
qui ne crée pas de nouvelle zone à bâtir au sens de l'art. 15 al. 4 LAT, la
zone de verdure étant inconstructible, mais il convient en revanche d'appliquer,
par analogie, le régime qui vaut pour les zones à affectation différée, soit en
particulier les zones intermédiaires vaudoises. "[L]
ors d'un classement
ultérieur de la zone de verdure en zone à bâtir
stricto sensu", il est
en revanche impératif d'appliquer l'art. 30 al. 1bis OAT (
cf
. Vincent
Bays,
op. cit.
, n. 794).
dd) En définitive, la parcelle n
o
829 est
une SDA (
cf
. consid. 2c/bb ci-dessous) qui, colloquée en zone de verdure
et du domaine public, n'appartient de surcroît pas à la zone à bâtir au sens de
l'art. 15 LAT (
cf
. consid. 2c/cc ci-dessus). Il en résulte que la parcelle
n
o
117 jouxte bien des surfaces d'assolements, savoir les parcelles n
os
828 et 829, et forme avec elles une surface excédant largement un hectare. Dès
lors qu'elle en remplit tous les critères, la parcelle n
o
117 constitue
elle-même une SDA, de sorte que son classement en zone à bâtir, opéré par le PQ,
devait répondre aux conditions de l'art. 30 OAT.
3.
Vu ce qui précède, le tribunal relève encore qu'il importe peu, à ce
stade, de déterminer si la marge de manœuvre de 385,39 ha par rapport au quota
cantonal de 75'800 ha de SDA est suffisante ou non. Quelle que soit la réponse
à apporter à cette question, le classement de SDA en zone à bâtir devrait en
effet répondre à l'art. 30 al. 1bis OAT (mesures de protection) mais, dans
la négative, devrait en outre respecter les conditions de l'art. 30 al. 2 OAT
(mesure de compensation). Ces deux alinéas sont cumulatifs car la compensation
ne justifie pas à elle seule l'atteinte (
cf
. ATF 145 II 18 consid.
4.2). Le DIT a du reste expressément mentionné, dans ses déterminations du 12 mars
2021 et sans égard à l'éventuelle marge de SDA, que s'il devait être admis que
la parcelle n
o
117 est une SDA, alors une pesée complète des
intérêts devrait être effectuée en vertu de l'art. 30 al. 1bis OAT et de la mesure
F12 du PDCn, sur la base du rapport 47 OAT. Il a toutefois affirmé qu'en l'espèce,
il ne serait "
pas en mesure de procéder à la pesée complète des
intérêts pour statuer sur la nécessité d'empiéter sur de la SDA pour la
création de nouvelle zone à bâtir, faute d'informations suffisantes dans le
rapport 47 OAT
". Cette appréciation doit être confirmée. En effet,
les autorités intimées sont toutes deux parties du principe que la parcelle n
o
117 ne faisait pas partie des SDA, raison pour laquelle on ne trouve pas trace
d'une quelconque pesée des intérêts de l'une ou l'autre de ces autorités dans
le dossier de la cause, ni dans les divers documents de la procédure de
planification. Dès lors, le tribunal de céans n'est pas en mesure de contrôler
le respect des conditions légales au classement de la parcelle n
o
117 et il ne lui appartient pas de procéder, pour la première fois et à la
place des autorités précitées, à la pesée des intérêts complète requise par l'art. 30
OAT. Il s'ensuite que, bien fondé, le recours doit être admis et les décisions
entreprises annulées.
Les frais et les
dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe (art. 49 al. 1 et 55 al.
2 LPA-VD). Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et
l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont
opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée,
à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou
modifiée, d'assumer les frais et dépens (arrêts AC.2019.0099 du 21 avril 2020
consid. 8; AC.2013.0177 du 29 juillet 2014 consid. 4 et AC.2012.0134 du 30
juin 2014 consid. 6). Cela étant, les tiers intéressés n'ont pas pris de
conclusions et ne se sont pas déterminés, de sorte que les frais seront exclusivement
mis à charge de la commune. Elle versera également une indemnité à titre de
dépens aux recourants qui obtiennent gain de cause avec l'assistance d'un
mandataire professionnel (art. 49, 51
a contrario
, 55, 56, 91 et 99
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Département du territoire et de l’environnement (DTE)
du 16 février 2017 approuvant préalablement le plan de quartier "G.________"
sur la commune de Chéserex et du Conseil communal de Chéserex du 6 octobre 2016
adoptant le plan de quartier "G.________" et levant les oppositions
sont annulées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de la Commune de Chéserex.
IV.
La Commune de Chéserex versera une indemnité de 3'500 (trois mille cinq
cents) francs à titre de dépens à A.________, B.________, C.________ et D.________,
solidairement entre eux.
Lausanne, le 25 août 2021
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE et à l’OFAG.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification,
d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14).
Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82
ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de
recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.