vd_omni · FI.1998.0066 · 1999-06-30 · fr

LEHMANN Daniel c/ Commission communale de recours de L'Abbaye | Le nouvel art. 60a LEaux exige, en application du principe de causalité, que l'évacuation et l'épuration des eaux soit financée non par l'impôt mais par des émoluments ou d'autres taxes. Le législateur entendant laisser une grande souplesse aux cantons et aux communes, il a prévu un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont fonction de la quantité d'eau usée à évacuer. Une taxe annuelle perçue seulement sur la valeur d'assurance incendie n'est probablement plus admissible.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.06.1999 FI.1998.0066

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 juin 1999
sur le recours interjeté par
Daniel LEHMANN
,
au Pont, dont le conseil est l'avocat Michel Renaud, case postale 3640, à 1002
Lausanne
et par
Paul BOLOMEY,
pour qui agit
Daniel Lehmann,
contre
la décision de la
Commission communale de
recours en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye
du 5 mai 1998 (taxe
d'épuration des eaux et taxe d'élimination des ordures pour 1997).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; MM. Jean Koelliker et Philippe Maillard, assesseurs.
Greffière: Mme Annick Blanc Imesch.
Vu les faits suivants:
A.                     Le district de La
Vallée est composé de trois communes (Le Chenit, L'Abbaye et Le Lieu) dont les
territoires respectifs se partagent le pourtour de Lac de Joux. Chacune de ces
communes est composée de plusieurs villages. Celle de l'Abbaye occupe, sur une
longueur d'environ huit kilomètres, la plus grande partie de la rive sud du lac
où se trouvent les villages des Bioux, celui de l'Abbaye, ainsi que celui du
Pont situé à l'extrémité nord ouest du lac.
B.                    En 1992, la commune de
l'Abbaye s'est dotée, en remplacement d'un ancien règlement datant de 1963
modifié en 1984 et 1989, d'un nouveau règlement sur l'évacuation et l'épuration
des eaux.
D'après le préavis
municipal du 17 novembre 1992, il s'agissait alors d'adapter le droit communal
aux nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux du 5 décembre
1996 consacrant formellement le droit des communes de se servir de la valeur
d'assurance incendie fixée par l'Etablissement cantonal d'assurance contre
l'incendie (ECA) pour la perception des taxes communales (art. 4a LIC) et
prévoyant la communication de cette valeur par cet établissement (art. 36 LIC).
Du rapport de la
commission de conseil communal sur cet objet, on retient que la commission a
passé en revue divers critères de taxation (volume du bâtiment,
équivalent-habitant, consommation d'eau) mais les a écartés. S'agissant du
critère de la consommation d'eau, la commission a constaté que le village de
l'Abbaye n'est pas équipé de compteurs, que le village des Bioux utilise un
réseau d'eau dont le principal propriétaire est la commune du Chenit et que les
sources privées se comptent par dizaines. La commission a admis le critère de
la valeur d'assurance incendie en considérant qu'il était simple et pratique et
que la pose de compteurs entraînerait des coûts supplémentaires, observant
aussi que la taxation d'après la consommation aurait pour inconvénient de taxer
fort modestement les nombreuses résidences secondaires.
Aux débats du 9 mars
1993, le conseil communal a adopté le préavis municipal, suivant sa commission
pour ce qui concerne l'introduction d'un montant minimal de 120 francs pour la
taxe unique de raccordement et d'un montant minimal de 150 francs pour la taxe
annuelle d'épuration. Le règlement prévoit qu'il entre en vigueur le 1er
janvier 1993 "sous réserve de l'approbation du Conseil d'Etat", qui a
été accordée le 6 août 1993. Il contient notamment, dans son chapitre VI
consacré aux taxes, les dispositions suivantes:
Art. 40. Dispositions générales
Les propriétaires d'immeubles bâtis et
raccordés aux installations collectives d'évacuation et d'épuration des eaux
participent aux frais de construction et d'entretien des dites installations en
s'acquittant:
a)  d'une taxe unique de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux
usées (art. 41 et 42 ci-après);
b)  d'une taxe annuelle d'épuration (art. 43);
c)  cas échéant, d'une taxe annuelle spéciale (art. 44).
La perception de ces contributions est réglée
pour le surplus par une annexe qui fait partie intégrante du présent règlement.
Art. 43. Taxe annuelle d'épuration
Pour tout bâtiment dont les eaux usées
aboutissent directement ou indirectement aux installations collectives
d'épuration, il est perçu du propriétaire une taxe annuelle d'épuration aux
conditions de l'annexe.
Art. 44 Taxe annuelle spéciale
En cas de pollution particulièrement importante
des eaux usées, il est perçu une taxe annuelle spéciale auprès des intéressés.
(...) La taxe annuelle spéciale est perçue en fonction du nombre
d'équivalents-habitants.
(...)
Art. 47. Affectation comptabilité
Le produit des taxes de raccordement est
affecté à la couverture des dépenses d'investissement du réseau des collecteurs
communaux EU.
Le produit des taxes annuelles d'épuration et
spéciales est affecté à la couverture des frais qui découlent, pour la commune,
de l'épuration des eaux.
Les recettes des taxes prélevées au titre de
l'évacuation et l'épuration des eaux doivent figurer, dans la comptabilité
communale, dans un décompte des recette effectuées.
L'Annexe au règlement
communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux fixe les taxes en fonction de
la valeur d'assurance incendie du bâtiment du bâtiment rapportée à l'indice 100
de 1990. Le taux de la taxe unique de raccordement est de 5 ‰ et celui de la
taxe annuelle de 0,63 ‰.
C.                    En 1996, la commune
s'est dotée d'un règlement sur la collecte, le traitement et l'élimination des
déchets.
Le préavis municipal
du 30 avril 1996 expose qu'il s'agissait de financer ce service dont le coût
avait progressé rapidement pour dépasser 200'000 francs par année, ce qui
nécessitait l'introduction d'une taxe nouvelle dans un règlement qui est par
ailleurs calqué sur celui de la commune voisine du Lieu en vigueur depuis 1993.
Discuté (au sujet
précisément de la taxe), puis admis par la commission du conseil communal, le
projet a été soumis le 11 juin 1996 au conseil communal où la proposition a été
faite qu'au lieu de prélever une taxe selon la valeur d'assurance incendie, la
commune finance ce service par son budget ordinaire. Le projet de la
municipalité a été finalement adopté sans modification. Approuvé par le Conseil
d'Etat le 13 novembre 1996, le règlement est entré en vigueur le 1er janvier
1997. La municipalité l'a communiqué aux propriétaires le 15 décembre 1997. Une
pétition revêtue de 255 signatures a été adressée au conseil communal pour
contester la taxe. La commission du conseil communal, puis le conseil communal
en date du 9 juin 1988, ont décidé de classer la pétition en considérant qu'une
taxe fondée sur la consommation d'eau, pratiquée dans d'autres communes,
n'était pas envisageable compte tenu des conditions de distribution de l'eau à
l'Abbaye. Selon le procès-verbal du conseil communal, qui classe la pétition,
ajoute que "la décision du conseil communal du 11 juin 1996 est
maintenue".
Le règlement communal
sur la collecte, le traitement et l'élimination des déchets prévoit en
substance que la commune collecte, transporte et traite les déchets urbains aux
endroits, jours et heures fixés par la municipalité (art. 9). Le règlement
prévoit que seuls les sacs à ordure de type reconnu sont autorisés (art. 10,
mais le préavis municipal cité ci-dessus exposait que la municipalité
n'utiliserait pas cette compétence dans un proche avenir). Les sacs doivent
être déposés aux endroits prévus et les immeubles de plus de quatre logements
doivent être équipés d'un conteneur (10 et 11). Il est interdit de déposer dans
les sacs et les conteneurs, notamment, des déchets spéciaux, des déchets
agricoles, du verre ou du papier, pour lesquels des dispositions spéciales sont
prévues (art. 7, art. 15 à 19, qui traitent également des déchets compostables,
des déchets encombrants, de l'aluminium et du carton). Le règlement communal
contient encore la disposition suivante:
"Art. 12 Déchets des entreprises
Les déchets ménagers, les déchets industriels
et artisanaux de type urbain seront transportés et traités aux frais du
détenteur par un prestataire privé ou par le détenteur lui-même. Les petites
quantités sont éliminées selon les directives de la Municipalité."
Pour ce qui concerne
la "taxe de service", le règlement communal prévoit ce qui suit:
Art. 31 Taxe
annuelle.
Pour tout bâtiment
desservi par la collecte, le transport et le traitement des déchets, il est
perçu du propriétaire une taxe annuelle au taux de 0,5 ‰ de la valeur
d'assurance incendie (valeur ECA) dudit bâtiment, rapportée à l'indice 100 de
1990, mais au minimum de fr. 125.- par logement, exception faite des bâtiments
suivants:
Les chalets
d'alpage, les églises, les cabanes et refuges, les remises et garages isolés,
les fumières et les fosses à purin, les bâtiments communaux et villageois
d'utilité publique (écoles, locaux de sociétés, hangars, couverts de citernes
et fontaines, locaux de pompiers, etc.).
La Municipalité
étudiera et réglera les cas particuliers non mentionnés dans cet article.
Pour les volumes
agricoles en exploitation, cette taxe est calculée au taux de 0,2 ‰.
Cette taxe est
perçue pour la première fois, prorata temporis, lors de l'octroi du permis
d'habiter.
Art. 32.
Affectation
Le produit de la
taxe annuelle est affecté à la couverture des frais de collecte, transport, de
stockage, de tri et de traitement des déchets.
Art. 33
Comptabilité
Le produit de la
taxe annuelle doit figurer dans la comptabilité communale dans le compte
"ordures et déchets".
On précisera encore
sur un plan plus général que d'après les indications fournies par le Conseil
d'Etat en 1989 lors des débats relatifs à la modification de la loi sur les
impôts communaux dont il sera question plus loin, 106 communes (sur les 385 que
compte le canton de Vaud) prélevaient une taxe destinée à couvrir les frais de
ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination des ordures ménagères
(BGC février 1989, p. 1455). D'après le projet de révision de la loi sur la
gestion des déchets mis en consultation par le Département cantonal de la
sécurité et de l'environnement (rédaction du 21 avril 1999), 199 communes
disposent actuellement d'un règlement prévoyant la perception d'une taxe, ceci
selon 11 systèmes de taxation différents, tandis que les autres communes
recourent au produit de l'impôt ordinaire. Le mode de perception le plus
fréquent est une taxe par habitant (67 communes) ou par ménage (26 communes)
alors que 16 communes ont mis en application une taxe sur les sacs à ordures.
D.                    Daniel Lehmann est
propriétaire, sur le territoire de la Commune de L'Abbaye, de l'hôtel de la
Truite, ainsi que, en copropriété avec Paul Bolomey, de l'immeuble "Haute
Roche".
L'Hôtel de la Truite,
construit en 1750, est un hôtel-restaurant situé dans le village du Pont. Sa
valeur d'assurance incendie, précédemment de 5'300'820 francs, a été fixée à
3'465'000 francs par nouvelle taxation effectuée le 22 septembre 1998.
L'immeuble
"Haute-Roche", situé dans la pente qui surplombe le village du Pont,
est un manoir construit au début du siècle. D'après le recourant, qui a produit
une coupure de presse avec photo qui signale cette construction comme un
exemple précoce d'utilisation du béton armé, l'immeuble ferait actuellement
l'objet d'une procédure de classement. L'immeuble a été loué comme colonie de
vacances au Centre de loisirs et de ski du lac de Joux mais l'autorisation
d'exploiter délivrée en 1994 a été retirée par le Service de protection de la
jeunesse le 22 janvier 1996 après que l'Etablissement cantonal avait exigé en
vain des travaux destinés à en améliorer la sécurité. L'immeuble n'est plus
occupé depuis lors, si ce n'est qu'il semble avoir été, d'après les indications
recueillies en audience, squatté durant quelque temps et cambriolé. La valeur
d'assurance incendie de cet immeuble a également été modifiée par nouvelle
taxation du 22 septembre 1998, passant de 2'565'070 francs à 500'280 francs. Le
procès verbal de cette taxation comporte diverses annotations indiquant
"bâtiment inutilisé, valeur agréée, aviser ECA" et "bâtiments
historique SANS complément restauration".
B.                    Le 24 mars 1998, la
Commission d'impôt et recette de district de La Vallée (agissant comme organe
de perception pour la commune) a adressé à Daniel Lehmann un bordereau relatif
aux contributions communales pour l'année 1997 pour chaque immeuble.
En ce qui concerne
l'hôtel de la Truite, le montant total des taxes communales s'élève à 7'746,75
fr. et se décompose comme suit: 1'422,80 fr. pour l'impôt foncier, 3'525,75 fr.
pour la taxe d'épuration des eaux et 2'798,20 fr. pour la taxe d'élimination
des ordures.
En ce qui concerne
l'immeuble "Haute-Roche" (dont le destinataire est également Paul
Bolomey), le montant total des taxes s'élève à 2'482,55 francs (impôt foncier:
180 fr.; taxe épuration des eaux: 1'283,70 fr.; taxe pour les ordures: 1'018,85
fr.).
Par courrier du 7
avril 1998, Daniel Lehmann a recouru contre ces deux bordereaux auprès de la
Commission communale de recours en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye
(ci-après la Commission communale de recours).
C.                    Par décision du 5 mai
1998, la Commission communale de recours a rejeté le recours en considérant que
la taxe voirie est en tout point conforme au règlement communal sur la
collecte, le traitement et l'élimination des déchets approuvé par le Conseil
d'Etat le 13 novembre 1996.
D.                    Contre cette décision,
Daniel Lehmann a déposé un recours auprès du Tribunal administratif en date du
2 juin 1998. En ce qui concerne l'hôtel de la Truite, il fait valoir que le
montant des taxes est disproportionné par rapport au rendement commercial et
aux prestations fournies. S'agissant du bâtiment de "Haute Roche", il
expose qu'il a été fermé par les services de l'Etat pour cause d'insécurité et
devrait être taxé de façon différente. Il précise encore qu'il a déposé une
demande de révision des polices d'assurance-incendie auprès de l'ECA. Il
conclut dès lors à ce que les taxes soient calculées par rapport à la valeur
réelle des immeubles, en tenant compte de leur réalité commerciale.
Ce recours suivait une
autre lettre (produite lors de l'audience) émanant de Daniel Lehmann et de Paul
Bolomey et adressée le 26 mai 1998 à la commission communale de recours,
contestant la taxe relative au bâtiment Haute-Roche en raison des travaux
nécessités par celui-ci.
Le recourant a
effectué une avance de frais de 500 francs.
Par courrier du 30
juin 1998, la Commission communale de recours de L'Abbaye a informé le tribunal
qu'elle n'entendait pas participer à la présente procédure.
La municipalité s'est
déterminée sur le recours par courrier du 17 juillet 1998, concluant
implicitement à son rejet.
Le recourant a adressé
au tribunal un mémoire complémentaire en date du 28 août 1998. Il précise qu'il
conteste non seulement la taxe voirie, mais également la taxe d'épuration des
eaux pour les deux immeubles. Il soutient que les taxations attaquées violent
le principe de la proportionnalité, dès lors qu'elles ne respectent pas le
principe de la couverture des frais et de l'équivalence. Par ailleurs, il
relève que le bâtiment Haute Roche ne peu légalement bénéficier du service de
ramassage des déchets puisque son exploitation a été interdite par une décision
de l'autorité cantonale du 26 janvier 1996. Enfin, considérant que les taxes
litigieuses sont en réalités des impôts déguisés, il soutient qu'elles ne
devraient pas être augmentées de la TVA. Il conclut dès lors à l'admission de son
recours et à ce que la décision de la Commission communale de recours soit
annulée.
Le tribunal a
recueilli et communiqué aux parties les observations du Service de l'intérieur
du 4 novembre 1998. Ce service rappelle que le Grand Conseil a clairement manifesté
sa volonté de maintenir la possibilité pour les commune d'avoir recours à la
valeur ECA pour les taxes annuelles et que la jurisprudence a admis le
bien-fondé de ce critère. Pour le reste, il s'en remet à justice sur le point
de savoir si le bâtiment "Haute Roche", interdit d'exploitation,
remplit toujours les critères d'assujettissement à la taxe d'épuration des eaux
et à la taxe voirie ainsi que sur le point de savoir si le recours à la valeur
ECA demeure un critère admissible pour fonder les taxes de voirie, compte tenu
du nouvel art. 32a de la loi fédérale sur l'environnement, entré en vigueur  le
1er novembre 1997. Enfin, le Service de l'Intérieur relève que
l'assujettissement à la TVA ne relève pas des autorités cantonales ou
communales.
E                     A la requête du
recourant, le tribunal a tenu audience en date du 8 février 1999 pour statuer
sur la présente cause (ainsi que sur deux autres causes analogues concernant la
commune intimée). Etaient présents le recourant assisté de son conseil ainsi
que le syndic de l'Abbaye. Après avoir, par son conseil, déclarer retirer ses
conclusions relatives à la taxe d'épuration, le recourant a déclaré les
maintenir.
Des explications
recueillies en audience, il résulte encore qu'à l'Hôtel de la Truite, des
containers à ordures sont disponibles et utilisés également par les bâtiments
voisins. Pour ce qui concerne le manoir de Haute-Roche, qui est isolé au-dessus
du village comme le montre la carte au 1:25'000 examinée durant l'audience, un
container est disponible sur le chemin qui y mène.
La commune a produit
un tirage des comptes communaux qui comprennent en résumé les rubriques
suivantes pour ce qui concerne l'épuration:
460 Collecteurs et
stations
de pompage
1997
1996
Charges
Revenus
Charges
Revenus
total charges
172'222
190'306
taxes de raccordement
20'196
20'408
taxes annuelles d'épuration
134'730
132'704
462 STEP Pont-Charbonnières
1997
1996
Charges
Revenus
Charges
Revenus
total charges
47'209
50'794
taxes annuelles d'épuration
20'000
25'000
participation Le Lieu
27'466
13'955
464 STEP Les Bioux
1997
1996
Charges
Revenus
Charges
Revenus
total charges
38'968
39'210
taxes annuelles d'épuration
35'000
35'000
subsides divers
3'098
0
Quant au compte "
450
ordures ménagères et déchets
", il présente les soldes suivants:
1997
1996
Charges
Revenus
Charges
Revenus
Total charges
200'264
219'288
Revenus divers
56
8626
Taxe sur les déchets
153'593
-
La commune s'est
enquise de l'aboutissement de la procédure par lettre du 18 mai 1999. Le
tribunal a annoncé que l'arrêt serait rendu sauf imprévu à la fin du semestre.
Il a signalé aux parties qu'il avait versé au dossier une copie du projet de
révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le
Département cantonal de la sécurité et de l'environnement le 10 mai 1999
(rédaction du 21 avril 1999).
Considérant en droit:
1.                     Il n'est pas contesté
(quand bien même la décision de la Commission communale de recours du 5 mai
1998 n'évoque que la taxe de voirie) que le recours concerne à la fois la taxe
annuelle d'épuration et la taxe annuelle d'enlèvement des ordures, ainsi que
cela résulte notamment du mémoire complémentaire du conseil de Daniel Lehmann
du 28 août 1998. Le recours concerne les deux bâtiments déjà décrits (soit
l'Hôtel de la Truite et le manoir de Haute-Roche) car Paul Bolomey s'est
associé par lettre du 26 mai 1998 au recours de Daniel Lehmann (on peut donc
admettre que ce dernier le représente pour ce qui concerne le bâtiment
Haute-Roche dont il est copropriétaire.
Il n'est pas contesté
non plus que le bordereau litigieux calcule les taxes litigieuses conformément
aux deux règlements communaux applicables. Le tribunal s'abstiendra donc de
vérifications arithmétiques s'agissant du montant de la valeur d'assurance
incendie, de l'indice annuel ECA appliqué à celle-ci et du calcul de la TVA. La
contestation relative à l'inclusion de la TVA dans les taxes litigieuses repose
simplement sur l'affirmation selon laquelle ces taxes seraient constitutives d'un
impôt (mémoire du 28 août 1998, p. 8), moyen qui se confond avec l'objet même
du litige qui concerne l'admissibilité du critère de taxation mis en place par
les deux règlements communaux. Quant au fait que Daniel Lehmann a, en cours de
procédure, obtenu de l'ECA une modification de la valeur d'assurance des
immeubles litigieux, il est sans pertinence car cette modification est
intervenue, d'après les pièces produites, le 24 septembre 1998, alors que
l'année pour laquelle la taxation est litigieuse est l'année 1997.
2.                     La loi sur les impôts
communaux (LIC) du 5 décembre 1956 contient la disposition suivante:
"Art. 4.
Indépendamment des impôts énumérés à l'article premier et de la taxe de séjour
prévue par l'article 3 bis, les communes peuvent percevoir des taxes spéciales
en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou de dépenses
particulières.
Ces taxes doivent
faire l'objet de règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent
être perçues que des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou
ayant provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit
être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses.
Les taxes communales
litigieuses en l'espèce sont fondées sur cette disposition générale. Les
règlements communaux correspondants ont été approuvés par le Conseil d'Etat
(art. 4 al. 2 LIC; v. ég. le principe général exigeant l'approbation par le
Conseil d'Etat des règlements conférant des droits ou imposant des obligations
fixé par l'art. 94 al. 2 de la loi sur les communes (LC) du 28 février 1956).
En l'espèce, le
recours conteste l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la
perception des taxes communales. En bref, la rentabilité de l'Hôtel de la
Truite serait, en raison du faible taux d'occupation des chambres, sans rapport
avec la valeur d'assurance élevée du bâtiment: celle-ci ne tient pas compte de
la mise à contribution effective des services publics. Pour le manoir de
Haute-Roche, cette mise à contribution serait nulle puisqu'il n'est plus
occupé, ce qui devrait être pris en compte en l'espèce du fait que cette
inoccupation est imposée aux propriétaires par une décision de l'autorité.
3.                     Pour ce qui concerne
l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour la perception de taxes
d'utilisation, on se référera tout d'abord à l'exposé de la situation maintes
fois répété par le Tribunal administratif (voir par exemple un arrêt Metalec c/
Ecublens, FI 93/001 du 23 février 1998, dont est tiré le présent considérant).
On rappellera donc à
ce sujet que le Tribunal fédéral, dans un arrêt de 1980 (ATF 106 Ia 241, trad.
au JT 1982 I 486, ainsi que les nombreuses références citées), a considéré
notamment ce qui suit:
"Il est admissible de percevoir des taxes
selon des critères schématiques fondés sur des moyennes tirées de l'expérience.
Cela vaut non seulement pour le calcul des contributions (charges de
préférence) pour lesquelles une estimation exacte de l'avantage particulier
procuré par l'installation est difficile et souvent même impossible, mais aussi
pour le calcul des taxes. Mais l'utilisation de tels barèmes est subordonnée à
la condition qu'ils n'aboutissent pas à un résultat insoutenable et absolument
injustifiable et qu'ils n'établissent pas des différences qui ne se justifieraient
pas pour des motifs raisonnables".
En droit cantonal, le
Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de rappeler (arrêts du 1er février
1993, dans les causes FI 90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et
FI 92/058) qu'en réponse à diverses interventions parlementaires dont une
partie critiquait l'utilisation de la valeur d'assurance incendie à des fins
contributives, le Conseil d'Etat avait exposé au Grand Conseil diverses mesures
qu'il entendait prendre afin de dissuader les communes de recourir à cette
valeur pour la perception de leurs taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il
précisait qu'il ne paraissait pas nécessaire d'insérer dans la loi une
disposition prohibant l'utilisation de la valeur d'assurance incendie mais il
signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà, il avait décidé de refuser désormais
d'approuver tout règlement communal nouveau ou modifié qui se référerait à la
valeur d'assurance incendie indexée au lieu de la valeur d'assurance de base
(voir d'ailleurs un exemple des difficultés d'exécution de cette décision dans
l'arrêt de la CCRI du 5 octobre 1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455
principio). Il annonçait en outre son intention d'informer les communes qu'à
l'échéance d'un délai de trois ans, l'Etablissement cantonal d'assurance
incendie (ECA) cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance.
Toutefois, le Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil
d'Etat (BGC février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle
intervention parlementaire - favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur
ECA - par un projet de loi dont l'exposé des motifs concluait qu'il n'y avait
plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais qu'il fallait au
contraire permettre aux communes d'en disposer tout en précisant, "pour
éviter les distorsions les plus criantes", dans quels cas et selon quelles
modalités les communes pouvaient y recourir. Le projet de loi du Conseil d'Etat
prévoyait l'introduction des dispositions suivantes dans la loi sur les impôts
communaux:
Art.
4a
"Base
de calcul
Si
les communes utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le
calcul des taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de
distribution et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions
suivantes:
La
valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une
taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que
si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La
valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de
taxes annuelles.
"
Art.
36a
Valeur
ECA
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la
demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments
situés sur leur territoire."
Ce projet de loi a été
adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant amendé en
suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier alinéa de l'art
4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre 1991, p. 1578 à
1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser aux communes la
possibilité de percevoir non seulement les taxes d'introduction, mais également
les taxes annuelles sur la base de la valeur d'assurance incendie (BGC précité,
p. 1585 à 1592). La modification ainsi introduite par la loi du 11 septembre
1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO du 29 novembre 1991).
L'art. 36a LIC ci-dessus a été complété par un arrêté du Conseil d'Etat du 28
février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie
des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no
19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de
1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en
1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). Enfin, des
"Directives du Conseil d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie des bâtiments à des fins contributives",
commentées dans une circulaire du Service de l'Intérieur (no 1240, du 13 mai
1992), tendent à ce que les règlements communaux soient modifiés (d'ici au 31
mars 1993, sous peine de retrait de l'approbation) de manière à ce que les taux
des taxes soient fixés exclusivement en fonction de la valeur ECA à l'indice
100 de 1990.
Au vu de ce qui
précède, on constate que l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour
la perception des taxes communales est admise par la jurisprudence fédérale,
qu'elle est pratiquée de longue date dans le canton de Vaud et que le
législateur cantonal, au terme d'un débat nourri, a décidé d'en maintenir la
possibilité, y compris pour les taxes annuelles. C'est pour se conformer aux
exigences du droit cantonal que la commune de l'Abbaye a adopté un nouveau
règlement sur l'évacuation et l'épuration des eaux.
4.                     Pour ce qui concerne
l'épuration des eaux, il faut souligner l'évolution récente du droit fédéral
que constitue la modification de la loi fédérale sur la protection des eaux du
24 janvier 1991 (LEaux), qui n'a pas été invoquée par le recourant mais qui est
de nature à entraîner une modification de la pratique cantonale.
a)                     La novelle du 20 juin
1997 entrée en vigueur le 1er novembre 1997 a introduit l'art. 60a LEaux dont
la teneur est la suivante:
1
Les cantons veillent à ce que les coûts de construction,
d'exploitation, d'entretien, d'assainissement et de remplacement des
installations d'évacuation et d'épuration des eaux concourant à l'exécution de
tâches publiques soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres
taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production d'eaux usées.
Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
a.    du type et de la quantité d'eaux usées produites;
b.    des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du
capital de ces installations;
c.    des intérêts;
d.    des investissements planifiés pour l'entretien, l'assainissement
et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences
légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
2
Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe
de causalité devait compromettre l'élimination des eaux usées selon les
principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement
peuvent être introduits.
3
Les détenteurs d'installations d'évacuation et d'épuration des eaux
constituent les provisions nécessaires.
4
Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont
accessibles au public.
Cette modification,
dont l'objectif principal était l'assainissement des finances fédérales
(suppression de subventions; v. FF 1996 IV 1213 ss), a introduit le principe de
causalité à l'art. 3a LEaux:
"Celui qui est à l'origine d'une mesure
prescrite pas la présente loi en supporte les frais"
. Cet modification
tendait à faire abandonner le mode de financement fondé sur des subventions et
sur les recettes fiscales ordinaires pour passer à un système conforme au
principe de causalité (pollueur-payeur) qui est également de nature à influence
le comportement de la population dans un sens plus respectueux de
l'environnement (BOCE 1996 IV 1166, intervention de la conseillère fédérale
Ruth Dreifuss lors du débat d'entrée en matière; v. ég. FF 1996 IV 1219 et
1237). La même novelle modifie la loi fédérale sur la protection de
l'environnement (LPE), au sujet de la gestion des déchets, comme on le verra
plus loin.
A la première lecture,
l'art. 60a al. 1 LEaux paraît régler deux objets distincts qui seraient d'une
part la fixation du critère de calcul de la taxe, à savoir le type et la
quantité d'eaux usées produites (lit. a) et d'autre part la définition du
cercle des dépenses à couvrir par les taxes (lit. b à d). On serait tenté d'en
déduire que l'art. 60a LEaux impose aux cantons et communes une taxe fondée sur
le seul critère de la quantité d'eau, ceci pour couvrir les dépenses énumérées
sous b à d. Toutefois, le Message du Conseil fédéral expose que les cantons et
les communes souhaitent disposer d'une grande souplesse et que pour en tenir
compte, le projet de loi (il est pratiquement identique au texte finalement
adopté) prévoit un système combinant des taxes de base et des taxes qui sont
fonction de la quantité d'eau usée à évacuer ou de déchets à traiter (FF 1996
IV 1219). C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la règle de l'art. 60a al. 1
LEaux selon laquelle la contribution des responsables doit être prélevée
"par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes" ("mit
Gebühren oder anderen Abgaben").
Pour ce qui concerne
l'art. 60a LEaux, le Message du Conseil fédéral se réfère aux solutions
envisagées par l'Association suisse des professionnels de la protection des
eaux (p. 1228). Un amendement visant à permettre aux cantons d'introduire une
péréquation pour les cas où le coût des installations serait insupportable pour
les habitants en raison de la structure de l'habitat (régions isolées) a été
rejeté, non pas parce que le principe en était contesté, mais parce qu'il
allait de soi que les cantons étaient libres d'utiliser cette possibilité (BOCE
1996 IV 1167-1169). Le Conseil national avait introduit un amendement prévoyant
que les émoluments variables (liés à la consommation) doivent couvrir au moins
50% des coûts (BOCN 1997 I 434), le but étant de favoriser ceux qui économisent
l'eau (Lenkungswirkung, BOCN 1997 I 428). Le Conseil des Etat ne s'y est pas
rallié pour le motif que les directives des professionnels aboutissent déjà à
prélever sur une base proportionnelle une part supérieure, de l'ordre de 50 à
65 % (BOCE 1997 III 427-428). Le Conseil national a abandonné son amendement au
vu de cette constatation (BOCN 1997 III 1118). La question n'a plus été évoquée
dans la suite des débats où il n'est plus question que des subventions et de
leur taux (BOCE 1997 III 613, BOCN 1997 III 1316, BOCE 1997 III 665, etc.).
On observera pour
terminer qu'a aussi été évoquée la question de la constitutionnalité de l'art.
60a LEaux, qui porte atteinte à l'autonomie organisationnelle et financière des
cantons (art. 3 Cst), comme le Conseil fédéral le reconnaissait lui-même avant
de faire taire ses scrupules en affirmant que le principe de causalité
permettait d'agir sur le comportement des individus, ce qui nécessitait un
cadre juridique uniforme dans toute la Suisse (FF 1996 IV 1237).
b)                     En l'espèce, la taxe
annuelle d'épuration litigieuse est due pour l'année 1997. L'art. 60a LEaux,
entré en vigueur le 1er novembre 1997, est en principe applicable dès cette
date soit pour deux mois seulement. Il est cependant évident qu'on doit
admettre un certain délai de transition. Pour 1997 en tout cas, il serait
absurde de modifier la taxation pour deux mois seulement. Il faut bien voir que
si le législateur fédéral a choisi cette date (curieuse pour le domaine des
taxes qui sont en général annuelles et dont la perception concorde avec les
années civiles), c'est parce l'objet principal de la modification touchait aux
subventions fédérales et que le droit antérieur fixait à cette date un délai
péremptoire pour l'obtention de ces subventions (il fallait que la réalisation
ait commencé avant le 1er novembre 1997; la modification de la loi sur ce point
consistait non pas à prolonger le délai mais à prévoir qu'il suffisait qu'à
cette date, le permis de construire ait été délivré en première instance; FF
1996 IV 1221; voir un exemple où ce délai a été observé de justesse dans le cas
de l'usine d'incinération Tridel à Lausanne, arrêts AC 96/074 et AC 97/212 du
30 juin 1998 qui ont fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 27 avril
1999). Pour ce motif, il ne se justifie pas d'exiger d'une commune qu'elle
modifie son règlement avec effet au 1er novembre 1997.
Quant aux
modifications que devrait subir le droit communal, elles tiennent sans doute au
fait qu'une perception de la taxe annuelle en fonction de la seule valeur
d'assurance incendie n'est probablement plus admissible en droit fédéral. Il
n'appartient cependant pas à l'autorité judiciaire qu'est le Tribunal administratif
d'examiner les difficultés que suscite la situation particulière de la commune
de l'Abbaye, dont le territoire très vaste s'étend le long des rives du lac de
Joux (ce qui engendre probablement des difficultés d'écoulement gravitaire des
eaux d'où l'importance du poste "stations de pompage" dans les
comptes communaux), où l'habitat est très dispersé même le long du lac
puisqu'il s'y répartit en plusieurs villages, où deux stations d'épuration
différentes sont d'ailleurs en fonction, l'une étant partagée avec la commune
voisine. Surtout, il est matériellement impossible, faute de compteurs d'eau
sur une partie du territoire communal, de mesurer la quantité d'eau évacuée, ce
qui rend impossible en l'état la réalisation des exigences de l'art. 60a LEaux.
On rappellera aussi que la protection des eaux est notoirement délicate - ce
qui peut en augmenter le coût - à la Vallée des Joux en raison de la
perméabilité du massif calcaire du Jura (voir l'arrêt AF 96/001 concernant le
Syndicat d'améliorations foncières des Landes visant l'électrification dans la
région du Marchairuz pour éviter le stockage de mazout). L'intervention de
l'autorité judiciaire dans l'élaboration d'un nouveau système réglementaire
communal serait constitutive d'une violation de l'autonomie communale et serait
aussi en contradiction avec la volonté du législateur fédéral de laisser aux
cantons et aux communes la grande souplesse dont ceux-ci souhaitaient disposer
et dont tenait compte le projet du Conseil fédéral (FF 1996 IV 1219) adopté par
les chambres. Le tribunal administratif prend aussi en considération le fait
qu'en cas d'annulation des taxes litigieuses, la commune risquerait d'être
privée de toute taxe d'épuration puisque celles-ci pourraient être contestées à
coup sûr par un recours; cela risquerait d'amener la commune à financer
l'épuration par son budget ordinaire, ce qui serait encore plus incompatible
que la situation actuelle avec le principe de causalité désormais ancré à
l'art. 3a LEaux. On rappellera d'ailleurs que la commune voisine du Lieu, sur
le règlement de laquelle celui de l'Abbaye est calqué, se trouverait dans la
même situation, ce qui mettrait deux tiers du district hors d'état de prélever
les taxes d'épuration.
Au surplus, les griefs
concrets que soulève le recours ne suffisent pas à établir l'existence d'une
surimposition prohibée. Pour ce qui concerne l'Hôtel-restaurant de la Truite,
le faible taux d'occupation des chambres (qui n'est d'ailleurs démontré par
aucune pièce) ne permettrait pas d'emblée de conclure que la mise à
contribution effective des installations d'épuration serait particulièrement
faible. En effet, l'exploitation d'un hôtel et d'un restaurant est, de manière
générale et à quantité d'habitant égale, de nature à générer, en raison des
installations professionnelles de cuisine et de buanderie notamment, plus
d'eaux usées qu'un immeuble d'habitation. Le recourant se garde d'ailleurs bien
de prétendre que l'hôtel de la Truite devrait être soumis à la taxe annuelle
spéciale de l'art. 44 du règlement communal, qui est pourtant calculée en
fonction du nombre d'équivalent-habitants. Quant au fait que la valeur
d'assurance incendie ait pu paraître trop élevée au vu de la baisse résultant
de la nouvelle taxation, on observera qu'il n'aurait tenu qu'au recourant de
faire modifier cette valeur plus tôt. La nouvelle taxation intervenue le 22
septembre 1998 ne peut donc pas être prise en considération pour les taxes de
1997. Quant au manoir de Haute-Roche, il est également susceptible d'une
utilisation touristique que n'empêche pas, sous la seule réserve de
l'hébergement d'enfants, la décision du Service de protection de la jeunesse
invoquée dans le recours. Il ne se justifie pas de faire à cet égard une
exception à l'application généralisée du règlement communal, qui ne distingue
pas non plus le cas des résidence secondaires, nombreuses dans la commune et
peu occupées (voir à ce sujet l'ATF 2P.257/1996 du 10 juillet 1997, ZBl 1999 p.
174, au sujet du raccordement et de la consommation d'eau).
Dans ces conditions,
le Tribunal administratif juge, tout en soulignant que le droit communal doit
rapidement être adapté au droit fédéral, qu'il n'y a pas lieu d'annuler les
taxes litigieuses dues pour 1997 pour le seul motif que le règlement communal
ne serait plus conforme au droit fédéral entré en vigueur le 1er novembre 1997.
c)                     On signalera pour
terminer que dans deux arrêts du 9 novembre 1998 concernant un même
contribuable mais sur le territoire de communes différentes, le Tribunal
fédéral a jugé une fois de plus que la valeur d'assurance incendie, certes
schématique mais facile à utiliser, peut être utilisée comme critère pour
autant qu'il ne serve pas à aménager un privilège fiscal ou une surimposition,
et que l'application de ce critère n'aboutisse pas à des résultats insoutenables,
injustifiables et créant des différences ne reposant pas sur des motifs
raisonnables. Cependant, le Tribunal fédéral a mis nouvellement l'accent sur le
fait que cette jurisprudence concerne les taxes couvrant les frais de
construction des canalisations et des installations d'épuration, équivalant
ainsi à une taxe de raccordement. Dans les deux cas jugés le 9 novembre 1998,
on avait affaire à une taxe annuelle servant à couvrir à la fois les frais de
construction et les frais d'entretien des installations. Selon le Tribunal
fédéral, les frais d'entretien dépendent aussi du volume d'eau évacué. Dans
l'un des cas concernant le Service intercommunal d'épuration des eaux de
Vevey-Montreux (SIEG), le Tribunal fédéral a considéré que le système de calcul
de la taxe était admissible parce qu'il tenait compte non seulement de
l'avantage économique pour le contribuable (valeur incendie), mais aussi
"de
l'entretien de ces installations (redevance de base) et de la consommation
effectuée par le contribuable (consommation)"
. Dans le cas de La
Tour-de-Peilz en revanche (publié depuis lors aux ATF 124 I 1), le Tribunal
fédéral a condamné le système communal parce qu'il calculait la taxe annuelle
exclusivement sur la base de la valeur de l'assurance incendie: puisque la taxe
couvre aussi l'entretien, elle devrait tenir compte aussi de la consommation,
le système communal pouvant aboutir à un résultat injuste lorsque la
consommation est très faible.
Cette jurisprudence
récente condamne, pour les taxes d'épuration, le système cantonal qui, au terme
des longs débats du Grand Conseil rappelés ci-dessus, permet aux communes de
percevoir les taxes annuelles en fonction de la seule valeur d'assurance
incendie. Elle anticipe en quelque sorte les effets de la modification du droit
fédéral opérée par l'introduction des art. 3a et 60a LEaux. S'agissant du
règlement de la commune intimée en l'espèce, on constate qu'il prévoit (art.
47) que les taxes de raccordement sont affectées aux dépenses d'investissement
du réseau des collecteurs communaux d'eau usée tandis que les taxes annuelles
sont affectées aux frais d'épuration. Cette disposition n'évoquant expressément
que les collecteurs communaux, on ignore de quelle manière sont censés êtres
couverts les coûts de construction ou d'amortissement des installations
d'épuration (station d'épuration à proprement parler) et l'on ne parvient pas
non plus à savoir ce qu'il en des autres dépenses invoquées par l'art. 60a
LEaux, soit notamment les intérêts ainsi que les investissements planifiés pour
l'assainissement et le remplacement de ces installations, leur remplacement ou
leur amélioration. Le Tribunal constate ainsi que si le règlement communal
n'est plus conforme ni au droit fédéral ni à la nouvelle jurisprudence
instaurée par l'arrêt du 9 novembre 1998, il présente au moins en l'état
l'avantage d'éviter un financement qui serait exclusivement à la charge du
budget ordinaire de la commune. Certes, une jurisprudence nouvelle s'applique
en principe immédiatement aux causes pendantes (ATF 111 V 161 consid. 5b; Moor,
Droit administratif, vol . I, 2e éd. 1994, p. 74; ATF 1P 570/1995 du 22 mars
1996; AC 96/073 du 28 juin 1996 dans RDAF 1996 p. 485). Toutefois, de même
qu'il faut accorder un délai de transition à la commune pour adapter son règlement
à l'art. 60a LEaux, de même faut-il, compte tenu des assurances que la commune
pouvait tirer, quant à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour les
taxes annuelles, de la modification de l'art. 4a LIC à laquelle elle a du
s'adapter en 1993, laisser à la commune un délai lui permettant de se conformer
à la nouvelle jurisprudence du Tribunal fédéral.
Vu les considérants
qui précèdent, le tribunal juge qu'il n'y a pas lieu d'annuler les taxes
annuelles d'épuration litigieuses.
5.                     Pour ce qui concerne
les ordures, le recourant conteste la taxe annuelle pour le même motif que la
taxe d'épuration, à savoir que la valeur d'assurance élevée des bâtiments
litigieux ne permet pas de tenir compte de la mise à contribution effective du
service public.
a)                     L'art. 29 de la loi
vaudoise sur la gestion des déchets du 13 décembre 1989 a la teneur suivante:
"Les communes peuvent percevoir,
conformément à la loi sur les impôts communaux, des taxes spéciales pour
couvrir les frais de ramassage, de transport, de traitement ou d'élimination
des déchets urbains. Ces taxes peuvent être perçues proportionnellement à la
quantité de déchets produits".
L'exposé des motifs du
Conseil d'Etat rappelait au sujet du financement du traitement des déchets que
la loi fédérale sur l'environnement (LPE) pose le principe de la
"causabilité" (il faut lire "causalité"), dit du
"pollueur-payeur", mais il ajoutait que pour éviter une charge
excessive pouvant inciter à une élimination non respectueuse de
l'environnement, les collectivités publiques seraient appelées dans une
certaine mesure à participer au financement (BGC automne 1989 p. 231). Au sujet
de l'art. 29, il indiquait que l'adaptation de la taxe à la quantité de déchets
produits peut permettre d'introduire la taxe au sac pour pénaliser ceux qui ne
trient pas leur déchets (BGC précité, p. 234). L'art. 29 a été adopté sans
discussion lors des débats (BGC précité p.292).
On retiendra donc que
le législateur cantonal, en 1989, n'a pas voulu imposer de solution aux
communes. L'art. 29 LGD, quand il évoque le prélèvement d'une taxe
proportionnelle à la quantité de déchets, est purement dispositif.
b)                     Il est vrai toutefois
que dans la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement
(LPE), le principe de la causalité est inscrit à l'art. 2:
"Celui qui
est à l'origine d'une mesure prescrite pas la présente loi en supporte les
frais".
Il s'agit du même texte que celui qui vient d'être introduit
dans le LEaux mais dans la LPE, il est en vigueur depuis le 1er janvier 1985.
En matière de taxe
relative aux ordures, le Tribunal fédéral a considéré jusqu'ici que la LPE (du
moins dans sa teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui
doivent être concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un caractère
autonome" (ATF du 29 mai 1997, commune de F. c/ Cour de droit public du
tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999 I p. 94, qui cite en outre un arrêt du 20
novembre 1995, dans RDAT 1996 1 51 142; voir aussi ATF 2P.380/1996 du 28
janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des Grisons, non publié sur
ce point dans DEP 1998 p. 739). On peut néanmoins se demander si le droit
fédéral, de par la seule entrée en vigueur de l'art. 2 LPE, a imposé de manière
contraignante aux corporations publiques cantonales ou communales l'obligation
de financer les tâches relatives aux ordures par des taxes spéciales fixées
proportionnellement aux quantités d'ordures.
Tel n'est pas
l'interprétation du Tribunal fédéral, qui a jugé que l'art. 2 LPE n'est pas
violé par la perception d'une taxe dont le montant est fixé sans tenir compte
de la quantité de déchets produite par chaque ménage (ATF du 29 mai 1997,
commune de F. c/ Cour de droit public du tribunal cantonal valaisan, RDAF 1999
I p. 94). Cet arrêt cite en outre un arrêt du 20 novembre 1995, dans RDAT 1996
1 51 142, en exposant que
"... le tribunal fédéral a en effet jugé
qu'en attendant l'adoption de solutions tarifaires aptes à répartir les coûts
en respectant de manière optimale le principe de causalité, telles que la taxe
sur les récipients prévue par l'art. 22 RTO, celui-ci n'imposait pas une
répartition des coûts proportionnelle à la quantité de déchets effectivement
produite et qu'il ne s'opposait pas à la perception d'une taxe unique par
foyer, indépendamment du nombre d'individus qui le compose. Il n'y a aucune
raison de s'écarter de cette jurisprudence en l'occurrence."
(ATF du 29 mai 1997, consid. 3b)
c)                     La novelle déjà évoquée
du 20 juin 1997, entrée en vigueur le 1er novembre 1997, a introduit un nouvel
art. 32a LPE dont la teneur est la suivante:
"Les cantons
veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant
que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou
d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le
montant des taxes est fixé en particulier en fonction:
a.            du
type et de la quantité de déchets remis;
b.           du
coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations     d'élimination
des déchets;
c             des
amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces         installations;
d.            des
intérêts;
e.            des
investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le          remplacement
de ces installations, pour leur adaptation à des exigences            légales
ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.
Si l'instauration
de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait
compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la
protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être
introduits.
Les détenteurs
d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions
nécessaires.
Les bases de calcul
qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public".
L'art. 32a LPE est le pendant
de l'art. 60a LEaux (Revaz, Financement de l'élimination des déchets: Principes
et couverture des taxes d'élimination, DEP 1999 p. 311). Le Message du Conseil
fédéral se réfère d'ailleurs, au sujet de l'art. 32a LPE, aux explications
relatives à l'art. 60a LEaux (FF 1996 IV 1232).
La novelle du 20 juin
1997, dont l'objectif principal était l'assainissement des finances fédérales
(suppression de subventions; v. FF 1996 IV 1213 ss), a introduit le principe de
causalité à l'art. 3a LEaux:
"Celui qui est à l'origine d'une mesure
prescrite pas la présente loi en supporte les frais"
, qui est lui
aussi le pendant de l'art. 2 LPE en vigueur depuis 1985. Cet modification
tendait à faire abandonner le mode de financement fondé sur des subventions et
sur les recettes fiscales ordinaires pour passer à un système conforme au
principe de causalité (pollueur-payeur) qui est également de nature à influence
le comportement de la population dans un sens plus respectueux de
l'environnement (BOCE 1996 IV 1166, intervention de la conseillère fédérale
Ruth Dreifuss lors du débat d'entrée en matière; v. ég. FF 1996 IV 1219 et
1237).
A la première lecture,
l'art. 32a al. 1 LPE paraît régler deux objets distincts qui seraient d'une
part la fixation du critère de calcul de la taxe, à savoir le type et la
quantité de déchets remis (lit. a) et d'autre part la définition du cercle des
dépenses à couvrir par les taxes (lit. b à e). On serait tenté d'en déduire que
l'art. 32a al. 1 LPE impose aux cantons et communes une taxe fondée sur le seul
critère de la quantité de déchets remis, ceci pour couvrir les dépenses
énumérées sous b à e. Toutefois, le Message du Conseil fédéral expose que les
cantons et les communes souhaitent disposer d'une grande souplesse et que pour
en tenir compte, le projet de loi (il est pratiquement identique au texte
finalement adopté) prévoit un système combinant des taxes de base et des taxes
qui sont fonction de la quantité d'eau usée à évacuer ou de déchets à traiter
(FF 1996 IV 1219). C'est dans ce sens qu'il faut comprendre la règle de l'art.
32a al. 1 LEaux LPE selon laquelle la contribution des responsables doit
être prélevée "par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes"
("mit Gebühren oder anderen Abgaben").
Pour ce qui concerne
l'art. 60a LEaux, le Message du Conseil fédéral se réfère aux solutions
envisagées par l'Association suisse des professionnels de la protection des
eaux (p. 1228). Les débats ont fait apparaître qu'il ne s'agissait pas de
prescrire la "taxe au sac" (pour les ordures), ceci en raison des
réticences des cantons romands à l'égard de ce système (introduction du
rapporteur du Conseil des Etats, BOCE 1996 IV 1163). Un amendement visant à
permettre aux cantons d'introduire une péréquation pour les cas où le coût des
installations serait insupportable pour les habitants en raison de la structure
de l'habitat (régions isolées) a été rejeté, non pas parce que le principe en
était contesté, mais parce qu'il allait de soi que les cantons étaient libre
d'utiliser cette possibilité (BOCE 1996 IV 1167-1169). Le Conseil national
avait introduit un amendement prévoyant que les émoluments variables (liés à la
consommation) doivent couvrir au moins 50% des coûts (BOCN 1997 I 434), le but
étant de favoriser ceux qui économisent l'eau (Lenkungswirkung, BOCN 1997 I
428). Le Conseil des Etat ne s'y est pas rallié pour le motif que les
directives des professionnels aboutissent déjà à prélever sur une base
proportionnelle une part supérieure, de l'ordre de 50 à 65 % (BOCE 1997 III
427-428). Le Conseil national a abandonné son amendement au vu de cette
constatation (BOCN 1997 III 1118). La question n'a plus été évoquée dans la
suite des débats où il n'est plus question que des subventions et de leur taux
(BOCE 1997 III 613, BOCN 1997 III 1316, BOCE 1997 III 665, etc.).
Pour ce qui concerne
l'élimination des déchets urbains, le message du Conseil fédéral indiquait ce
qui suit (FF 1996 IV 1233):
"Pour la mise en oeuvre du principe de
causalité, la marge de manoeuvre est plus grande. Il ne fait aucun doute que la
combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité de
déchets remis - plus connue sous le terme de taxe-poubelle - correspond tout à
fait à ce principe. La taxe de base, qui peut être fonction de la taille du
ménage par exemple, permet de couvrir les coûts de la mise sur pied de
l'infrastructure nécessaire ainsi que les coûts de la collecte de matériaux
récupérables. On peut également imaginer un système où une partie des taxes
serait perçue sous forme de charge de préférence (contributions sur la
propriété foncière proportionnelles à la taille de l'habitation p. ex.). Les
cantons et les communes ont la possibilité d'adapter leur système de taxation à
des particularités régionales ou locales."
Les débats des
Chambres ont aussi fait apparaître qu'il ne s'agissait pas de prescrire
purement et simplement la "taxe au sac", ceci en raison des
réticences des cantons romands à l'égard de ce système, et qu'il restait
possible, par exemple dans les régions touristiques, de prélever les taxes par
personne ou par nuitée (intervention du rapporteur du Conseil des Etats lors du
débat d'entrée en matière, BOCE 1996 IV 1163).
On observera aussi
qu'a aussi été évoquée la question de la constitutionnalité de l'art. 32a LPE
(le Message du Conseil fédéral se réfère au ce sujet aussi aux explications
relatives à l'art. 60a LEaux), car cette disposition porte atteinte à
l'autonomie organisationnelle et financière des cantons (art. 3 Cst), comme le
Conseil fédéral le reconnaissait lui-même avant de faire taire ses scrupules en
affirmant que le principe de causalité permettait d'agir sur le comportement
des individus, ce qui nécessitait un cadre juridique uniforme dans toute la
Suisse (FF 1996 IV 1237).
On rappellera enfin
que le Tribunal fédéral considère que dans ce domaine, la LPE (du moins dans sa
teneur initiale) "ne fixe que des principes généraux qui doivent être
concrétisés par le droit cantonal et communal, lequel revêt un caractère
autonome" (v. dans ce sens les deux arrêts cités ci-dessus ainsi que l'ATF
2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des
Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739).
Il faut bien voir
cependant que nombre d'auteurs, principalement alémaniques, considèrent que
l'adoption de la taxe au sac est obligatoire (Veronika Huber-Wälchli,
Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende und
verursachergerechte Gebühren, DEP 1999 p. 51, ainsi que les références citées
en note 67), combinée éventuellement avec une taxe de base (op. cit., p. 54-56;
cet auteur précise en p. 56 que les exigences légales ne peuvent pas être
réalisées sans une taxe au sac ou une taxe analogue). Certains admettent
toutefois que la taxe au sac, si elle est trop élevée, conduit dans un cul de
sac en incitant les utilisateurs à se défaire illégalement de certains déchets
(Huber-Wälchli, op. cit. p. 53-54: "Sackgebühr, Sackgasse !"; c'est
la situation que vise l'art. 32a al. 2 LPE). L'un des principaux commentateurs
de la LPE, consulté par le canton de Schaffhouse au sujet du cas de deux
communes dont les électeurs paraissaient s'obstiner à ne pas adapter le
règlement communal au droit fédéral (ces communes n'avaient pas de taxe du tout
ou une taxe fondée sur l'adduction d'eau), considère que le droit fédéral exige
un financement conforme au principe de causalité depuis quatorze ans déjà; il
n'envisage pas moins que d'adresser aux électeurs une commination pour le cas
où ils n'accepteraient pas le nouveau règlement dans un ultime délai de grâce à
l'échéance duquel l'autorité cantonale adoptera un tarif conforme au droit
fédéral à la place des autorités communales compétentes (Heribert Rausch,
Rechtsgutachten betreffend bundesrechtswidrige Abfallgebühren, DEP 1998 p. 635,
spéc. p. 643 et 647). Le tribunal administratif ne saurait se rallier à cette
conception excessive. Il est frappant à cet égard de constater qu'il existe un
décalage considérable entre ces vues doctrinales et la pratique: on sait par
exemple qu'en 1996, 45 % des communes suisses, principalement à l'ouest et au
sud du pays, finançaient encore le service des ordures à l'aide des recettes
fiscales ordinaires ou de taxes qui ne dépendaient pas de la quantité d'ordures
(Huber-Wälchli, op. cit., p. 60). Dans le canton de Vaud, on a vu (lettre C in
fine de l'état de fait) que le nombre de communes percevant une taxe a doublé
durant les dix dernières années (passant de 106 en 1989 à 199 en 1999) mais il
n'est reste pas moins qu'actuellement encore, près de la moitié des 385
communes du canton ne prélèvent aucune taxe et que nombre de celles qui le font
utilisent un système de taxe par habitant ou par ménage, indépendant de la
quantité de déchets. Compte tenu du fait que la jurisprudence du Tribunal
fédéral admettait en l'état de tels systèmes (ci-dessus lit. b; le tribunal n'a
pas à examiner ici comment il en irait en application du nouveau droit), il
serait évidemment disproportionné de considérer que les taxes existantes
devraient être immédiatement condamnées au 1er novembre 1997 en application
immédiate des exigences nouvelles de l'art. 32a LPE. D'ailleurs, les
publications récentes de la doctrine, qui constatent que le législateur fédéral
n'a pas fixé de délai d'adaptation, admettent néanmoins le principe d'une
adaptation par étape et avec des délais transitoires (Huber-Wälchli, op. cit.,
p. 60, qui cite l'exemple de la ville de Coire dont la réglementation adoptée à
fin 1998 prévoit l'introduction par étape d'un système mixte au terme d'un
délai maximal de cinq ans; v. ég. Revaz, op. cit. p. 318, qui rappelle que le
but de la modification de la LPE était de laisser aux cantons une grande
liberté quant à la manière de mettre en oeuvre les nouvelles exigences).
d)                     D'après le projet de
révision de la loi sur la gestion des déchets mis en consultation par le
Département cantonal de la sécurité et de l'environnement (rédaction du 21
avril 1999), l'art. 29 LGD (dont on a vu qu'actuellement, il permet simplement
de manière potestative la perception de taxes) serait modifié pour rendre
obligatoire la perception de taxes couvrant les frais d'élimination des déchets
urbains selon un système tenant compte de la quantité de déchets ou prévoyant
une taxe forfaitaire par habitant ou par ménage. Toujours d'après ce projet,
les communes disposeraient d'un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la
modification de la loi cantonale pour adapter leur droit communal.
e)                     En l'espèce est
litigieuse la taxe annuelle que la commune intimée réclame pour la première
fois en 1997 sur la base du règlement approuvé par le Conseil d'Etat le 13
novembre 1996. Fondée exclusivement sur la valeur d'assurance incendie, elle
paraît non conforme aux principes introduits par l'art. 32a LPE avec effet au
1er novembre 1997.
Le Tribunal
administratif juge cependant qu'il n'y a pas lieu de condamner d'emblée et dans
l'abstrait le système communal dès le 1er novembre 1997, soit pour deux mois
seulement s'agissant de 1997. Il faut bien voir que si le législateur fédéral a
choisi cette date (curieuse pour le domaine des taxes qui sont en général
annuelles et dont la perception concorde avec les années civiles), c'est parce
l'objet principal de la modification touchait aux subventions fédérales et que
le droit antérieur fixait à cette date un délai péremptoire pour l'obtention de
ces subventions (il fallait que la réalisation ait commencé avant le 1er
novembre 1997; la modification de la loi sur ce point consistait non pas à
prolonger le délai mais à prévoir qu'il suffisait qu'à cette date, le permis de
construire ait été délivré en première instance; FF 1996 IV 1221; voir un
exemple où ce délai a été observé de justesse dans le cas de l'usine
d'incinération Tridel à Lausanne, arrêts AC 96/074 et AC 97/212 du 30 juin 1998
qui ont fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 27 avril 1999). Pour ce
motif, il ne se justifie pas d'exiger d'une commune qu'elle modifie son
règlement avec effet au 1er novembre 1997.
Il faut au contraire
tenir compte du fait qu'un certain délai d'adaptation est nécessaire (le
législateur cantonal paraît d'ailleurs envisager d'en assigner un aux communes
en modifiant la LGD, comme on l'a vu ci-dessus). En l'état, la commune supporte
environ 200'000 francs de charge annuelle au titre des déchets tandis qu'elle
n'encaisse que 150'000 francs environ, soit approximativement les trois quarts
environ de cette somme, par l'intermédiaire de la taxe perçue en 1997 pour la
première fois. On peut donc imaginer que la taxe augmentera en même temps que
sa perception sera réorganisée pour se conformer aux exigences nouvelles de
l'art. 32a LPE.
Dans ces conditions,
il n'y a pas lieu d'empêcher la perception de la taxe litigieuse auprès du
recourant, dont on rappellera que c'est principalement parce qu'il n'a pas fait
réduire à temps la valeur d'assurance incendie des immeubles litigieux qu'il
s'est lui-même privé d'une possibilité de réduire en 1997 déjà la taxe
litigieuse de manière considérable. En effet, la diminution obtenue atteint, si
on examine les proportions de ces réductions obtenues le 22 septembre 1998, un
tiers de la valeur pour l'Hôtel de la Truite et même 80% pour le manoir de
Haute-Roche.
Il est certain de
toute façon (le recourant ne le conteste pas) qu'une taxe pourra être prélevée
aussi bien pour l'Hôtel restaurant de la Truite que pour le manoir de Haute-Roche
qui, même s'il ne produit actuellement pas de déchets, bénéficie néanmoins de
la mise à disposition du service de ramassage au même titre que les autres
bâtiments du territoire communal. Il n'appartient en revanche pas au tribunal
administratif d'élaborer un système de taxation à la place de la commune. Le
Tribunal juge en conséquence que si le système en vigueur peut être la source
de certaines distorsions, celles-ci ne sont pas telles qu'il se justifie de
déroger en l'état à l'application du règlement en vigueur.
On soulignera
cependant que la commune ne pourra pas compter résister longtemps avec succès
aux contestations que pourrait susciter la perception ultérieure de la taxe
selon le système actuellement en vigueur.
f)                      Certes, il n'échappe
pas au tribunal administratif que dans l'arrêt déjà cité concernant la commune
grisonne de Flims (ATF 2P.380/1996 du 28 janvier 1998, partiellement publié
dans DEP 1998 p. 739), le Tribunal fédéral n'a pas envisagé de ménager un délai
d'adaptation durant lequel le droit communal pourrait provisoirement continuer
de s'appliquer. Selon cet arrêt, le droit fédéral, du moins jusqu'ici (la taxe
litigieuse était celle de 1996), n'impose pas la "taxe au sac" et
permet qu'une partie du coût soit, pour la disponibilité du service, prélevé
sans égard à la quantité de déchets. Des critères forfaitaires sont admissibles
(aux conditions jurisprudentielles déjà évoquées): ils ne doivent pas créer des
distinctions ne reposant pas sur des motifs raisonnables (consid. 2). La valeur
d'assurance de l'immeuble est un critère adéquat pour les taxes de raccordement
uniques (charge de préférence) mais pas pour les redevances périodiques, qui
doivent tenir compte de l'usage effectif des installations. Le Tribunal fédéral
a donc jugé que le critère unique de la valeur d'assurance incendie va
clairement au-delà du schématisme (Pauschalisierung) admissible (consid. 2,
lit. b, p. 6). Enfin, le tribunal fédéral a considéré que le tribunal
administratif des Grisons ne pouvait pas se contenter de constater l'illégalité
de la taxe litigieuse, mais qu'il devait élaborer un système de taxation
provisoire ou en charger la commune, qui disposait d'ailleurs d'une nouvelle
réglementation pour les années ultérieures (consid. 3). Cette nouvelle
jurisprudence condamne, pour les taxes relatives aux ordures, le système
cantonal qui, au terme des longs débats du Grand Conseil rappelés ci-dessus,
permet aux communes de percevoir les taxes annuelles en fonction de la seule
valeur d'assurance incendie. Elle anticipe en quelque sorte les effets de la
modification du droit fédéral opérée par l'introduction de l'art. 32a LPE.
En l'espèce, le
tribunal administratif juge que les conditions ne sont pas remplies pour qu'un
règlement provisoire soit imposé à la commune. On ne voit d'ailleurs guère la
portée qu'aurait une telle réglementation provisoire puisqu'elle serait limitée
au recourant (et aux deux autres auteurs de recours analogues sur la taxe
relative aux ordures). Il n'y a donc pas lieu de suivre en l'espèce la solution
de l'arrêt du Tribunal fédéral du 28 janvier 1998 concernant la commune
grisonne de Flims. Certes, une jurisprudence nouvelle s'applique en principe
immédiatement aux causes pendantes (ATF 111 V 161 consid. 5b; Moor, Droit
administratif, vol . I, 2e éd. 1994, p. 74; ATF 1P 570/1995 du 22 mars 1996; AC
96/073 du 28 juin 1996 dans RDAF 1996 p. 485). Toutefois, de même qu'il faut
accorder un délai de transition à la commune pour adapter son règlement à
l'art. 32a LPE, de même faut-il, compte tenu des assurances que la commune
pouvait tirer, quant à l'utilisation de la valeur d'assurance incendie pour les
taxes annuelles, de la récente modification de l'art. 4a LIC, laisser à la
commune un délai lui permettant de se conformer à la nouvelle jurisprudence du Tribunal
fédéral.
6.                     Vu ce qui précède, le
recours sera rejeté aux frais du recourant qui n'a pas droit à des dépens.
S'agissant des voies
de droit ouvertes à l'encontre du présent arrêt, on rappellera que jusqu'ici,
le Tribunal fédéral a jugé qu'en matière de taxe pour les ordures, le droit
fédéral ne pose que des principes généraux; le droit cantonal ou communal qui
concrétise ces principes peut prendre des teneurs diverses et il ne s'agit pas
de simples dispositions d'exécution du droit fédéral. Seul était donc ouvert
devant le Tribunal fédéral le recours de droit public pour violation des droits
constitutionnels, à l'exclusion du recours de droit administratif (voir
notamment ATF 2A.403/1995 du 28 octobre 1996 résumé dans DEP 1997 p. 39; ATF
2P.380/1996 du 28 janvier 1998, F. c/ Flims et tribunal administratif des
Grisons, non publié sur ce point dans DEP 1998 p. 739). Il n'appartient pas au
Tribunal administratif d'examiner si l'entrée en vigueur des art. 60a LEaux et
32a LPE entraîne le changement de cette pratique mais, dès lors que cela ne
saurait avoir pour effet de préjuger la question, on indiquera ci-dessous la
voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral et on communiquera
l'arrêt à l'autorité fédérale.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Commission communale en matière d'impôts de la Commune de L'Abbaye du 5 mai
1998 est maintenue.
III.                     Un émolument
de 1000 (mille) francs est mis à la charge du recourant.
IV.                    Il n'est pas alloué
de dépens.
Lausanne, le 30 juin 1999
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).