vd_omni · FI.2020.0069 · 2021-05-17 · fr

A.________ /Commission de recours en matière d'impôts et taxes communales, Municipalité de Vich | Taxe communale annuelle perçue auprès d'une PPE sur la base d'une estimation en m3 en raison de l'évacuation dans le réseau communal des eaux claires d'eaux provenant du drainage de la parcelle sujette notamment à de fréquentes inondations du parking souterrain. Recevabilité du recours devant la commission communale de recours en matière d'impôts et de taxes communales pour la taxation 2019 admise malgré sa tardiveté (absence de féries) dès lors que cette taxation a été notifiée à la régie alors que la PPE était déjà représentée par un avocat dans le cadre du litige concernant la taxe 2018 (consid. 2). Question laissée indécise de la conformité au droit cantonal de la taxe communale litigieuse qui s'ajoute à la taxe annuelle d'utilisation et se fonde sur le débit effectif et non théorique (consid. 5). Constat que la taxation ne remplit en l'espèce pas les exigences du règlement communal pour mesurer les eaux drainées depuis la parcelle (consid. 6). Admission du recours et annulation de la décision attaquée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.05.2021 FI.2020.0069

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
17 mai 2021
Composition
M. Alex Dépraz,
président
; M. Guillaume Vianin, juge;
M. Etienne Poltier, juge suppléant.
Recourante
A.________,
à ********, représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Commission de recours
en matière d'impôts et taxes communales,
à Vich,
Autorité concernée
Municipalité de Vich,
à Vich, représentée par Me Vivian
KÜHNLEIN, avocat, à Lausanne,
Objet
Taxe communale (égout épuration)
Recours A.________ c/ décision de la
Commission de recours en matière d'impôts et taxes communales de la Commune
de Vich du 26 mai 2020 (taxe annuelle d'évacuation des eaux claires pour les
années 2018 et 2019)
Vu
les faits suivants :
A.
La Commune de Vich est dotée d’un plan général
d’évacuation des eaux (ci-après : PGEE) ;
figure au dossier le
document du PGEE relatif aux eaux claires, tel qu’approuvé par la Municipalité
le 22 mars 2004, puis ratifié par le Département de la sécurité et de
l’environnement le 6 août suivant.
A teneur du PGEE, rapport
d’Etat sur le bassin versant, la commune de Vich est assainie selon le système
séparatif, au niveau des collecteurs communaux. Le rapport précité délimite
ainsi les différents bassins versants des eaux claires (répartis en bassins
urbains et en bassins ruraux); le rapport examine ensuite si les réseaux en
place d’évacuation des eaux claires présentent la capacité nécessaire pour
évacuer les eaux de ces bassins versants, étant précisé que le cours de «
la
Serine
» constitue l’exutoire final de ces eaux claires. Le rapport
conclut que sur la base de précipitations, avec un temps de retour de 5 ans, le
réseau précité est suffisant dans la situation actuelle; il identifie cependant
trois tronçons qui pourraient être problématiques à long terme, soit à
saturation de la zone à bâtir (tel est le cas de deux tronçons le long de la
rue ********).
Le 17 septembre 2020, le bureau B.________
a adressé une note technique à la commune de Vich, relative à l’évaluation du
réseau d’assainissement communal destiné à l’évacuation des eaux pluviales. Ce
document actualise l’appréciation de la capacité maximale du collecteur
d’évacuation des eaux claires et il retient que, actuellement, ce dernier
atteint sa limite de capacité, compte tenu des apports de construction plus
récente. Ce rapport examine les mesures à prendre et leur coût, évalué à
360'000 francs.
B.
a) Un bâtiment a été réalisé en 2014-2015 sur la
parcelle ******** de la commune de Vich (propriété aujourd’hui de A.________).
Les photographies réalisées lors du chantier (jointes à la pièce 15 de la
recourante) montrent que le sol de cette parcelle n’était pas saturé d’eau. Il
n’en reste pas moins que le projet de construction prévoyait l’installation
d’un réseau non négligeable de drainages sous le bâtiment en question
(drainages qui ont été réalisés; voir là aussi pièce 15 de la recourante,
comportant en annexe 2 une carte du réseau de drainages). Les eaux de ce réseau
de drainage, après avoir été recueillies dans la chambre des eaux claires,
faisaient l’objet d’un pompage, dans une chambre de relevage, avant d’être
déversées ensuite dans le réseau d’eaux claires communal (régime des eaux
claires recueillies côté ouest du bâtiment). Les eaux recueillies du côté est
sont déversées, sans relevage, dans une autre chambre du réseau d’eaux claires
communal.
b) Il ressort par ailleurs du dossier
que des inondations sont survenues assez fréquemment à la suite de la
réalisation de ce bâtiment (sis route ********). Cela ressort d’une
photographie relative à une inondation du sous-sol de ce bâtiment en août 2015,
apparemment à la suite de fortes précipitations (photo n° 7 de l’annexe 9 de la
pièce 15 de la recourante). Par la suite d’autres inondations ont eu lieu,
aussi bien au bâtiment sis sur la parcelle ******** que dans des bâtiments
situés route ******** (annexe 8 de la pièce 15 de la recourante; document
établi par le SDIS).
c) Par lettre du 20 décembre 2018, la
Municipalité de Vich (ci-après : la municipalité) s’est alarmée des venues
d’eau importantes apparaissant dans les drainages de l’immeuble sis sur la
parcelle ********; elle relayait d’ailleurs l’avis à ce propos de la Direction
générale de l’environnement (DGE) – Division eaux, qui rappelait que, en
secteur
Au
de protection des eaux, le drainage permanent d’eaux
souterraines naturelles (provenant de nappes phréatiques) était strictement
interdit. Certes, à teneur du rapport géotechnique du bureau C.________ du 19
mars 2014, il n’y aurait pratiquement pas de venue d’eau naturelle sur ce
bien-fonds; la municipalité demandait néanmoins une vérification approfondie de
cet aspect, par le même bureau, cela aux frais du propriétaire.
Dans un premier temps, le bureau D.________
a dressé un premier rapport pour déterminer les causes des inondations
sporadiques du parking souterrain du bâtiment route ********, ainsi que pour
proposer des mesures en vue d’y remédier. Selon ce document, il y a séparation
entre l’évacuation des eaux pluviales, provenant des surfaces imperméabilisées
du bâtiment, et les eaux récoltées dans le réseau de drainages. En fin de
compte, cette note recommande la mise en place d’une deuxième pompe permettant
de relever les quantités d’eau excédentaires et ainsi d’éviter de nouvelles
inondations. Ce document évoque un suivi des débits des drainages
périphériques, cela au moyen de relevés ponctuels entre le 17 janvier 2019 et
le 2 avril suivant; bien que les débits mesurés soient très variables à court
terme, ce document indique :
"
Le débit moyen
mesuré sur la période mentionnée est de 33 litres minutes
"
.
La DGE a insisté pour que A.________
fasse établir un rapport hydrogéologique complémentaire par le bureau C.________;
ce rapport a été déposé en fin de compte le 22 novembre 2019.
La synthèse figurant au pied de ce
rapport (page 26 s) :
"Les mesures à disposition et les
interventions du SDIS démontrent que le débit arrivant dans la chambre des eaux
claires est très variable et dépend pour l’essentiel des précipitations. Ce
débit peut être très faible, voire nul pendant les périodes sèches. Peu après
de fortes pluies ou en période hivernale, ce débit peut atteindre quelques
centaines de l/min. On peut donc affirmer qu’il n’y a pas de drainage
permanent, si ce n’est en quantité négligeable […].
En résumé, l’origine des eaux parvenant dans le
drainage n’est donc clairement pas souterraine. Il existerait par contre un
apport d’eau superficiel qui s’infiltrerait proche du bâtiment et traverserait
la paroi berlinoise. Il est possible que le Nant puisse contribuer à cette
alimentation, mais nous n’avons pas d’informations suffisantes qui puissent
confirmer le lien de cause à effet.
Selon les divers témoignages dont ceux du SDIS,
nous relevons également que le problème d’inondation des sous-sols ne concerne
pas uniquement le bâtiment de la route ********, mais également le ******** et
n° ******** : il existe donc un problème plus général dans ce quartier et
c’est bien le Nant associé à des fortes précipitations qui semble être le point
commun des sinistres répertoriés.
La plupart des conclusions du présent avis,
dont le rôle possible du Nant, mériteraient une confirmation […] par des
recherches complémentaires".
C.
La lettre de la municipalité du 20 décembre 2018,
déjà citée, comportait en outre le passage suivant :
"
En complément, nous
vous rappelons que l’utilisation des collecteurs d’eau pluviale est soumise à
une taxe d’entretien de CHF 0.40/m
3
/an en application de notre
règlement communal. Pour 2018, nous estimons provisoirement à 2 m
3
/heure
en moyenne le volume pompé par vos trois pompes. Dès que vous nous
communiquerez les débits effectifs, nous corrigerons la facture en conséquence
"
Dans un courrier du 10 juillet 2019
relatif à la taxe eaux claires due pour l’année 2018, la municipalité a
confirmé le calcul provisoire précité et arrêté ainsi la taxe EC 2018 - volume
pompé à 7'547.60. Il s’en est suivi un échange de correspondance avec la Régie E.________,
représentant A.________, dans laquelle cette dernière conteste la facture en
question; en fin de compte, la municipalité a transmis le dossier à la
Commission communale de recours en matière d’impôts et de taxes communales pour
instruire et trancher celle-ci. C’est dans le cadre de cette procédure que, par
un courrier du 28 octobre 2019 portant la référence « A.________
–
facture n°22528 relative au drainage
», l’avocate Feryel Kilani a
annoncé son mandat à la commission de recours, en l’invitant à lui impartir un
délai pour le dépôt de déterminations complémentaires.
Le 10 décembre 2019, la bourse
communale a par ailleurs notifié à la Régie E.________, en tant que
représentante de A.________ une taxation EC 2019 – volume pompé, taxe du même
montant que la précédente. Cette décision a fait l’objet de courriers de Me
Feryel Kilani, des 31 janvier et 11 février 2020 ; en substance, cette
dernière demandait la suspension de la procédure de taxation 2019 et à défaut
de traiter sa démarche comme un recours contre cette la taxe 2019.
Statuant dans un seul prononcé du 26
mai 2020 sur les taxes contestées des années 2018 et 2019, la Commission de
recours en matière d’impôts et taxes communales de la commune de Vich a rejeté
les recours.
D.
a) A.________
(ci-après :
la recourante)
, agissant par la plume de l’avocat Benoît
Bovay à Lausanne, a recouru le 29 juin 2020 contre cette décision à la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP). La
recourante conclut en substance à la réforme de la décision attaquée en ce sens
qu’elle n’est pas assujettie aux taxations 2018 et 2019 (factures n° 22518 et
n° 25792), fondées sur l’art. 46/annexe, ch. 4 § 2 du règlement communal
sur l’évacuation et l’épuration des eaux, subsidiairement à l’annulation de la
décision attaquée et au renvoi à la commission intimée pour nouvelle décision.
b) Dans sa réponse au recours, la
commission propose le rejet de celui-ci. La municipalité de Vich, représentée
par l’avocat Vivian Kuhnlein, à Pully, conclut elle aussi, avec suite de frais
et dépens au rejet du pourvoi. La recourante, toujours par la voie des avocats
Benoît Bovay et Feryel Kilani, a complété ses moyens dans une écriture du 24
décembre 2020, en confirmant ses conclusions initiales.
E.
Interpellées par le juge instructeur sur la question
de l'éventuelle tardiveté du recours devant la Commission de recours en matière
d’impôts et taxes communales contre la taxation 2019, les parties se sont
déterminées par des écritures des 31 mars 2021 pour la municipalité et du 6
avril 2021 pour la recourante et la commission.
F.
La cour a ensuite statué sans ordonner d'autres
mesures d'instruction.
Considérant en droit:
1.
Le recours a pour objet une décision d’une
commission communale de recours en matière d’impôts et de taxes communaux, qui
n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité, et a été déposé en
temps utile (art. 45 al. 2 de la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux [LICom; BLV 650.11] ; art. 92 et 95 la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La recourante, en tant
que destinataire des deux taxations litigieuses, est à l’évidence atteinte dans
un intérêt digne de protection, ce qui lui confère la légitimation à recourir
(art. 712l al. 2 CC et art. 75 al. 1 let. a LPA-VD). Il convient ainsi
d’examiner le recours sur le fond.
2.
Une question procédurale n’a jusqu’ici pas été
abordée, ni par la commission intimée, ni par les parties : elle a trait à
la recevabilité du recours auprès de la commission dirigée contre la taxation
2019 (facture 25792). Cette décision a été notifiée à la Régie E.________, qui
administre la PPE recourante; cette dernière l’a reçue le 12 décembre 2019.
Dans la mesure où cette décision comportait l’indication des voie et délai de
recours, ce délai a commencé à courir le lendemain soit le 13 décembre 2019.
S’agissant des formes et du délai de recours, la LICom renvoie, à son art. 46,
à la LPA-VD. Suivant la structure du chapitre II LICom, le recours prévu aux
art. 45 ss LICom doit être considéré comme un recours administratif, régi par
les art. 73 ss LPA-VD, alors que le recours au Tribunal cantonal contre les
décisions émanant de la décision communale de recours, doit être qualifié de
recours de droit administratif au sens des art. 92 ss LPA-VD. S’agissant des
délais de recours, il en résulte que l’art. 77 LPA-VD s’applique, à l’exclusion
des art. 95 s. LPA-VD. Le délai de recours qui a commencé à courir le 13
décembre n’était dès lors pas suspendu par les féries de Noël, de sorte que ce
délai était échu le 31 janvier 2020 et å fortiori le 11 février suivant, date à
laquelle le pourvoi a été déposé formellement par la recourante auprès de la
commission de recours. Ce pourvoi apparaît donc tardif, sous réserve des points
suivants (lit. a et b), qui doivent encore être vérifiés.
a) Le délai de recours contre la
décision de taxation 2019 n’a commencé à courir que si la notification de
celle-ci était correcte. A cet égard, la recourante fait valoir que les
exigences de forme des art. 42 ss LPA-VD n’ont pas été respectées.
En l’occurrence, la décision attaquée
est une décision de taxation et de perception d’une taxe communale. Elle
relève, on l’a vu, du champ d’application de la LICom. Cette loi ne comporte
pas de disposition spécifique régissant la notification des décisions; il reste
que cette loi traite de manière similaire les impôts et taxes communaux, ces
derniers présentant une forte parenté avec les impôts cantonaux (régis par la
loi cantonale du 4 juillet 2000 ; LI ; BLV 642.11 ; la LICom se
réfère d’ailleurs fréquemment à la LI : cf. art. 38, 38a, 39 al. 1 et 42
LICom notamment). Tout au plus faut-il signaler que les communes pourvoient
elles-mêmes à la perception de leurs taxes (art. 38 al. 1 LICom) et que les
«
bordereaux établis par le percepteur communal […] ont force
exécutoire, dès qu’ils ne sont plus susceptibles de recours
» (art. 40
LICom; voir aussi art. 39 al. 4 LICom, qui évoque aussi le bordereau de
taxation, dont la production est nécessaire pour justifier l’inscription d’une
hypothèque légale). On peut déduire de l’art. 40 LICom que les décisions
portant sur des taxes communales peuvent être notifiées sous la forme de
«
bordereaux
» (qui ne sont rien d’autres que des factures).
Par ailleurs, la LI comporte diverses dispositions relatives à la notification
des décisions relatives à la taxation et à la perception des impôts directs
cantonaux. A côté de la disposition générale de l’art. 163 LI (qui comporte un
renvoi à la LPA-VD), il faut signaler l’art. 181 LI qui traite de la
notification des décisions de taxation (s’agissant de la perception, le
contribuable reçoit un calcul provisoire et une demande d’acomptes, puis un
décompte final : art. 216 ss LI ; voir en particulier art. 217a al. 4
et 218 al. 3 LI sur la notification de ces décomptes). Il faut déduire de
l’art. 181 LI qu’une notification des décisions par écrit est suffisante
(l’envoi recommandé ou par acte judiciaire n’est pas exigé ; dans ce
domaine, il n’est en outre pas nécessaire que les décisions, rendues en masse,
comportent une signature olographe ; voir à ce propos EMPL relatif à
l’adoption de la LPA-VD, mai 2008, p. 30) ; il définit également le
contenu et la motivation que doit avoir la décision. Dans cette mesure, cette
règle s’écarte des solutions divergentes prévues aux art. 42 ss ou, en tous les
cas, part du présupposé que de telles décisions sont «
rendues en grand
nombre
», pour reprendre la formule de l’art. 44 al. LPA-VD (voir
aussi art. 43 al. 3 de la même loi ; pour un exemple, CDAP, arrêt
FI.2020.0010 du 8 septembre 2020, consid. 4d, où la notification d’une taxation
d’office sous pli simple a été admise). Les décisions relatives aux taxes et
impôts communaux doivent obéir aux mêmes règles, l’art. 181 devant à tout le
moins être appliqué par analogie et le régime prévu pour les décisions rendues
en grand nombre admis.
Dans le cas d’espèce, la décision du
10 décembre 2019, relative à la taxation EC 2019 – volume pompé, est conforme à
ces exigences. On notera tout au plus que l’indication de l’autorité de recours
était erronée, puisqu’elle précisait — à tort — que le recours devait être
adressé à la municipalité ; cette erreur n’empêchait pas le délai de
recours de commencer à courir, dès lors que le pourvoi, s’il avait été déposé
auprès de l’autorité incompétente (la municipalité), aurait de toute façon dû
être transmis à l’autorité intimée, effectivement compétente (art. 7 al. 1
LPA-VD).
b) La recourante fait ensuite valoir
qu’elle était représentée par un conseil, ce qui résultait de l’annonce d’un
tel mandat par son avocate à la Commission communale de recours en date du 28
octobre 2019. La décision de la taxation 2019 EC — volume pompé (facture
25792), communiquée à la recourante uniquement et non à sa mandataire, avait
donc été notifiée de manière irrégulière ; le délai de recours, pour ce
motif également, n’avait ainsi selon elle pas commencé à courir.
aa) Suivant l'art. 16 al. 1 LPA-VD,
lequel est d’ailleurs applicable à la représentation en matière fiscale par
renvoi de l'art. 164 LI, les parties peuvent se faire représenter en procédure,
sauf si elles doivent agir personnellement en vertu de la loi ou pour les
besoins de l'instruction ; elles peuvent se faire assister.
La preuve de l'existence d'un rapport
de représentation valable et de sa communication correcte aux autorités fiscales
incombe au contribuable. A défaut d'une procuration écrite clairement libellée,
on n'admettra l'existence d'un rapport de représentation que si l'on peut
inférer des circonstances que le contribuable a manifesté sans ambiguïté la
volonté de conférer des pouvoirs de représentation à un tiers. Sinon, la
présomption naturelle que des pouvoirs de représentation n'ont pas été conférés
s'applique et il faut notifier les décisions au contribuable lui-même (TF
2C_577/2013 et 2C_578/2013 du 4 février 2014 consid. 6.1 et les références; cf.
ég. CDAP FI.2008.0050 du 16 décembre 2008 consid. 1a ; Tribunal
administratif, FI.2005.0023, du 23 juin 2006, consid. 1b).
Dans la mesure où le représenté a
désigné un représentant contractuel, c'est à l'adresse de ce dernier que le
fisc doit notifier ses décisions. S'il ne le fait pas, la notification est
irrégulière et aucun désavantage en découlant ne peut être mis à la charge du
contribuable. Tant que la partie ne révoque pas la procuration, l'autorité doit
adresser ses communications au mandataire. L'administré qui prend connaissance
de l'irrégularité de la notification doit demander en temps utile une autre
notification régulière - soit une notification à son mandataire -, faute de
quoi son comportement est contraire à la bonne foi et fait courir le délai de
recours (CR LIFD - Masmejan-Fey/Berthoud, Art. 116 LIFD N 11, Art. 117 LIFD N
13 et les références; cf. ég. TF  2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4;
CDAP AC.2012.0251 du 16 mai 2013 consid. 1; Niggli et al. [éds], Basler
Kommentar Bundesgerichtsgesetz [BSK BGG], 3e éd., Bâle 2018 - Amstutz/Arnold,
Art. 44 N 12 et Art. 49 N 13 [4] ; sur ces développements, voir aussi
CDAP, FI.2017.0105 du 03.06.2020, consid. 5).
La jurisprudence a abordé à plusieurs
reprises la question de l’étendue du pouvoir de représentation dans l’hypothèse
de contestations successives, notamment dans le domaine fiscal. Dans les
espèces jugées, elle a retenu qu’il incombait à l’administré/contribuable de
préciser sans ambiguïté l’étendue du mandat conféré. On peut citer à cet égard
l’hypothèse dans laquelle le fisc avait notifié une première décision (relative
à l’assujettissement dans le canton) au contribuable et à sa fiduciaire, alors
que les décisions ultérieures (taxations) ne l’ont été qu’au contribuable
lui-même ; l’arrêt confirme cette manière de procéder, le contribuable ne
pouvant pas considérer que le fisc devait admettre de ce fait un pouvoir de
représentation délivré implicitement et communiquer ses décisions à la
fiduciaire également (CDAP arrêt FI.2017.0105 du  3 juin 2020, consid. 5). Dans
une autre espèce, la contribuable avait déposé sa déclaration 2004 sans
indiquer de mandataire, expliquant que cette absence de mention était due au
logiciel VaudTax ; or, depuis 1997, sans exception, ce dépôt était
intervenu par le canal de sa fiduciaire. Elle considérait donc que le fisc
aurait dû retenir qu’elle était représentée aussi pour l’année fiscale
2004 ; l’arrêt n’a pas suivi cette argumentation, considérant qu’il
appartenait à la contribuable de manifester clairement sa volonté d’être
représentée dans cette procédure-là également, ce qui n’avait pas été le cas
(arrêt FI.2007.0076 du 13 décembre 2007, consid. 2). Dans le domaine de
l’imposition directe, la doctrine retient plus généralement que l’indication
d’un pouvoir de représentation dans la rubrique expresse du formulaire de
déclaration n’a de portée que pour la période en cause ; en revanche, il
vaut pour toutes les phases de la procédure (CR LIFD - Masmejan-Fey/Berthoud,
Art. 117 LIFD N 11).
bb) Dans le cas d’espèce, il faut
constater que la recourante et la municipalité étaient divisées sur le principe
de la taxe EC — volume pompé — depuis quelques mois ; certes, le différend
concernait jusque-là la taxe 2018. Elle aurait pu attendre l’issue de ce
contentieux et suspendre le processus de taxation pour l’année 2019. Elle a
adopté le parti inverse et étendu le litige à la taxe 2019 en notifiant sa
décision le 10 décembre 2019 ; elle aurait dû, dans de telles
circonstances, inférer du mandat dont elle avait connaissance que celui-ci
s’étendait à la taxe 2019 qui portait pratiquement sur le même complexe de
faits. La notification à la recourante elle-même et non à son avocate apparaît
ainsi irrégulière. Au surplus, compte tenu de la période des fêtes de fin
d’année, la recourante n’a guère tardé à réagir, malgré l’irrégularité,
puisqu’elle a transmis la décision du 10 décembre 2019 à son conseil le 28
janvier 2020, de sorte que sa réaction par courriers des 31 janvier, puis 11
février 2020 (ce dernier comportant une déclaration formelle de recours) respecte
les exigences du principe de la bonne foi, telles qu’évoquées plus haut.
cc) Il résulte de ce qui précède que
l’on doit considérer que la recourante a également contesté en temps utile la
décision concernant la taxation 2019 auprès de l’autorité intimée.
3.
S’agissant des mesures d’instruction requises par
la municipalité intimée, la cour estime qu’il n’y a pas lieu d’y donner suite,
au vu des considérations ci-dessous.
4.
On rappelle que la commune de Vich est équipée en
système séparatif, de sorte que, respectivement, les eaux usées se déversent
dans un réseau, alors que les eaux claires débouchent dans un autre; ce dernier
a généralement pour exutoire un cours d’eau public, ainsi en l’espèce la
Serine. L’objectif est ici d’éviter de surcharger les stations d’épuration avec
des eaux non polluées qui n’ont pas à être traitées. Quoi qu’il en soit, il
faut assurer le financement à la fois du réseau des eaux usées et de celui des
eaux claires. Avant d’aborder l’objet du litige, soit les taxations 2018 et
2019, portant sur les eaux pompées (factures 22518 et 25792), il convient de
procéder à quelques rappels portant sur le régime juridique applicable.
a) Sous le titre "
Principe de
causalité
", l'art. 3a de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la
protection des eaux (LEaux; RS 814.20) dispose que celui qui est à l'origine
d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais. Intitulé "
Evacuation
des eaux
", l'art. 7 LEaux prescrit que les eaux polluées doivent en
principe être traitées (al. 1). Les eaux non polluées doivent généralement être
évacuées par infiltration; si les conditions locales ne le permettent pas,
elles peuvent, avec l'autorisation du canton, être déversées dans des eaux
superficielles (al. 2).
S'agissant du financement des
installations d'évacuation et d'épuration des eaux, l'art. 60a al. 1, première
phrase, LEaux dispose ce qui suit:
"Les cantons veillent à ce que les coûts
de construction, d’exploitation, d’entretien, d’assainissement et de
remplacement des installations d’évacuation et d’épuration des eaux concourant
à l’exécution de tâches publiques soient mis, par l’intermédiaire d’émoluments
ou d’autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l’origine de la production
d’eaux usées".
Aux termes de l’art. 66 de la loi du
17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; BLV
814.31), les communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour
couvrir les frais d’aménagement et d’exploitation du réseau des canalisations
publiques et des installations d’épuration (al. 1); elles peuvent également
percevoir une taxe d’introduction et une redevance annuelle pour l’évacuation
des eaux claires dans le réseau des canalisations publiques, cette dernière
étant proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations (al. 2).
Ces dispositions renvoient pour le surplus à la LICom. L’art. 4 LICom autorise
les communes à percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou
d’avantages déterminés ou de dépenses particulières (al. 1); ces taxes font
l’objet de règlements communaux (al. 2); elles ne peuvent être perçues
qu’auprès des personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant
provoqué les dépenses dont elles constituent la contrepartie (al. 3); leur
montant doit être proportionné à ces prestations, avantages ou dépenses (al.
4).
b) L’art. 46 du règlement de la
commune de Vich sur l’évacuation et l’épuration des eaux, adopté par le Conseil
général le 25 mars 2014 et approuvé par le Département du territoire et de
l’environnement le 9 avril 2014, pose le principe d’une taxe frappant
l’utilisation des moyens d’évacuation des eaux claires; il renvoie au surplus à
l’annexe plus précisément à son chiffre 4 qui a la teneur suivante :
"
La taxe annuelle
d’entretien des collecteurs d’eaux claires est fixée à Fr. 0.40 HT par mètre
cube d’eau acheminé et évacué mais au minimum de Fr. 20.- HT. Pour évaluer la
quantité d’eau à taxer, pour les ouvrages raccordés la Municipalité fera
estimer par un géomètre, sur la base du plan cadastral corrélé avec les vues
aériennes, la surface imperméabilisée (toitures, parkings, chemins, voies
d’accès, cours, ouvrages souterrains, etc.). Il est admis qu’un mètre carré
produit en moyenne annuel un mètre cube de pluie.
Pour les autres utilisateurs la taxe annuelle
d‘entretien des collecteurs est fixée à Fr. 0.40 HT par mètre cube d’eau
transporté et évacué mais au minimum Fr. 20.- HT. Le volume des eaux claires de
toute provenance utilisant le réseau des collecteurs est mesuré à son point
d’arrivée dans le collecteur public communal ou à défaut estimé par un
géomètre/expert.
Le propriétaire qui prouve que ces eaux claires
ne sont pas déversées dans les moyens d’évacuation des eaux claires mais
infiltrées peut bénéficier d’une exonération de la taxe d’entretien. Il est
tenu d’aviser par écrit la Municipalité de sa demande d’exonération en
fournissant tous les documents justificatifs. Il prend à ses frais toutes les
mesures utiles à ce sujet.
c) Il n'est pas contesté que la taxe
d'utilisation litigieuse fait partie des
contributions
causales,
représentant la contrepartie d'une
prestation spéciale ou d'un avantage particulier appréciable économiquement
accordé par l'Etat (ATF 135 I 130 consid. 2 p. 133 s.; Höhn/Waldburger,
Steuerrecht, vol. I, 9
e
éd. 2000, § 1 n. 3 s.; Adrian Hungerbühler,
Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 p. 505 ss, 507; Oberson, Droit
fiscal suisse, 4
e
éd. 2012, § 1 n. 5, 6, 10). Les taxes
d'utilisation ne peuvent en principe être prélevées que lorsqu'une prestation
effective est fournie par la collectivité publique. Elles représentent la
contrepartie à cette prestation (cf. ATF 143 I 220 consid. 4.2 p. 222 et les
références citées; 139 I 138 consid. 3.5 p. 142 s.; Hungerbühler, op. cit., p.
509; Beusch, Benutzungsgebühren - unter besonderer Berücksichtigung von
Lenkungsgebühren, in Kausalabgaben, Häner/Waldmann [éd.], 2015, p. 47).
d) La recourante s’en prend à la taxe
litigieuse en soulevant principalement deux moyens. Tout d’abord, elle rappelle
qu’elle est assujettie d’ores et déjà à la taxe prévue au chiffre 4 de
l’annexe, al. 1; cette taxe est prélevée en fonction de la surface
imperméabilisée du bien-fonds concerné (un mètre carré de surface
imperméabilisée étant sensé produire 1 mètre cube de pluie en moyenne
annuelle). Elle s’en prend dès lors uniquement à la taxe supplémentaire fondée
sur l’al. 2, concrétisé par les taxes attaquées (factures n° 22518 et 25792).
Elle note en particulier que le bâtiment dont elle est propriétaire est bien
raccordé au réseau communal d’eaux claires, ce qui constitue le fait générateur
de l’al. 1; elle ne voit dès lors pas pourquoi elle doit également être frappée
d’une taxe, en tant qu’elle serait aussi
"
autre
utilisateur
", au sens de l’al. 2. Par ailleurs, l’al. 2 prévoit
expressément un processus permettant le calcul des eaux claires évacuées au
titre de l’al. 2; à lire ce texte, il faudrait un compteur au point d’arrivée
dans le collecteur public communal ou, à défaut, une estimation par un géomètre/expert,
de telles mesures ne figurant pourtant pas au dossier (sur ces moyens, voir
successivement consid. 5 et 6).
5.
a) Comme on l’a vu, la recourante ne conteste pas
les taxes prélevées par la commune de Vich sur la base du critère des surfaces
imperméabilisées, telles que prévues au ch. 4 de l’annexe, al. 1. On trouve
d’ailleurs ces taxes dans le dossier de la commission intimée (décisions des 24
avril 2018 et 20 juin 2019, pour ces années de taxation respectives); ces taxes
n’ont pas été contestées dans le délai de recours et elles semblent même avoir
été payées. Ces prélèvements ne sont pas contestés, à bon droit (cf. arrêt
FI.2018.0224 du 26 février 2019, consid. 5 b, lequel confirme le bien-fondé du
critère de la surface imperméabilisée; dans le même sens, voir Yves Noël, il
pleut des taxes… Analyse de la nouvelle
"
taxe pluviale
"
lausannoise, in Boillet/Favre/Martenet, Le droit public en mouvement, Mélanges
Poltier, Zürich 2020, p. 979 ss, spécialement p. 980 s. et 985 s.). On note
d’ailleurs que ces taxes, non contestées, ne font pas l’objet du litige.
b) La recourante conteste en revanche
la taxe fondée sur l’al. 2 du ch. 4 de l’annexe. On relève au passage que le
règlement de la commune de Vich s’inspire fortement du règlement cantonal type
relatif au régime des eaux claires et au financement de leur évacuation;
cependant ce règlement type ne comporte aucune disposition correspondant à
l’al. 2 ici litigieux.
aa) A titre liminaire, on rappelle
l’art. 127 al. 1 Cst., qui précise la portée du principe de la légalité en
matière d’impôt; il est toutefois admis que cette disposition s’applique aussi
en matière de contributions causales, avec certains assouplissements. En
substance, la loi formelle doit arrêter les principes généraux applicables à
ces deux types de prélèvements et en particulier définir la qualité de
contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul (on pense ici au calcul
des éléments imposables, d’une part, et au barème ou tarif fiscal, d’autre
part). La jurisprudence, il est vrai, prévoit un assouplissement dans le
domaine des contributions causales; non pas, plus précisément s’agissant de la
définition du sujet et de l’objet de la contribution, qui doivent être
déterminés, au moins dans les grandes lignes, dans la loi formelle, mais s’agissant
du calcul de l’impôt : la loi formelle n’a pas à arrêter ce calcul de
manière précise, pour autant que les principes de la couverture des coûts et de
l’équivalence soient respectés (voir ATF 132 II 371, 374; 130 I 113, 116 128 II
247, 251).
bb) S’agissant du sujet de la
contribution, le texte en cause parle des
"
autres
utilisateurs
". La notion est extrêmement floue, même si elle doit être
opposée au critère retenu par l’alinéa premier qui parle, quant à lui, d’"
ouvrage
raccordé
". Une chose apparaît certaine cependant, le propriétaire d’un
bâtiment raccordé (même s’il comporte des dégagements imperméabilisés ; à
cet égard, le ch. 4 de l’annexe évoque expressément, à l’alinéa 1 «
les
toitures, parkings, chemins, voies d’accès, cours, ouvrages souterrains,
etc.
») est frappé d’une taxe calculée sur la base du barème de
l’alinéa 1. Par ailleurs, celui qui produit des eaux claires et qui les
achemine directement dans un cours d’eau ne doit quant à lui aucune taxe à la
commune, puisqu’il n’est pas un utilisateur du réseau communal (une taxe
cantonale est bien sûr réservée). On peut imaginer également, en zone agricole,
l’existence de drainages de parcelles agricoles se déversant dans des
collecteurs communaux (on ignore ce qu’il en est à Vich). Dans une telle
hypothèse, on serait sans doute en présence d’un autre utilisateur au sens de
l’al. 2. De toute manière, le fait générateur de cette contribution correspond
à l’évacuation d’eaux claires par le réseau communal.
Dans le cas d’espèce, l’on se trouve
en présence d’un bâtiment raccordé taxé, sur la base des surfaces
imperméabilisées. La décision attaquée constituerait le fondement du
prélèvement d’une seconde taxe, distincte, au titre de l’alinéa 2. Selon
l’argumentation communale, les drainages opérés sous le bâtiment existant,
l’eau ainsi récoltée étant déversée dans le collecteur communal comme les eaux
pluviales, justifieraient cette contribution distincte. Pour le surplus, la
municipalité intimée, face au grief de l’imprécision de la norme ici en cause,
fait valoir essentiellement son autonomie. Cela ne saurait toutefois la
dispenser d’adopter une disposition présentant une densité normative suffisante
pour le prélèvement d’une contribution publique.
cc) L’objet de la contribution n’est
pas très clair non plus. Dans ses écritures, la municipalité soutient que le
prélèvement de l’alinéa 1 concerne les eaux pluviales récoltées sur les
surfaces imperméabilisées (elle invoque à cet égard le texte de l’al. 1 qui
utilise le mot "pluie"). Elle oppose ensuite ces eaux pluviales aux
eaux souterraines. Là encore ces notions sont extrêmement floues et manquent à
tout le moins de précision. Pour la DGE, seules certaines eaux peuvent être
qualifiées d’eaux souterraines, soit celles contenues dans des nappes phréatiques;
ainsi, le rapport C.________ exclut que les eaux collectées par les drainages
soient des eaux souterraines, à tout le moins dans une telle acception. Selon
ce dernier rapport, il est extrêmement difficile de déterminer la provenance
des eaux ainsi récoltées; il émet cependant l’hypothèse qu’il s’agit d’eau de
pluie lors de précipitations importantes, d’eau provenant du Nant (soit un
ruisseau — le statut public ou privé de celui-ci n’est pas très clair —, dont
une partie des eaux s’infiltrerait), voire d’autres infiltrations encore provenant
d’autres biens-fonds. En fin de compte, la municipalité ne paraît guère
sensible à de telles remarques, ce d’autant qu’elle pourrait s’abriter derrière
le texte de l’al. 2 qui parle d’eaux claires "
de toute provenance
"
utilisant le réseau. Là encore, on peut se demander si cette disposition
présente une densité normative suffisante pour respecter le principe de la
légalité. Comprise de cette manière, il est toutefois douteux que cette
disposition présente le caractère incitatif que lui prête la commune (ainsi
dans l’hypothèse où le propriétaire d’un fonds, contraint à réaliser des
drainages, doit évacuer les eaux infiltrées sur des parcelles voisines et qui
s’écoulent dans son sous-sol, au gré de la fréquence des précipitations).
dd) Sur le plan pratique,
l’évacuation des eaux claires et notamment des eaux pluviales soulève
un problème très délicat, celui de la mesure des quantités évacuées. Le
législateur cantonal a dès lors retenu que la taxe annuelle d’utilisation devait
être «
proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations
»
(art. 66 al. 2, 2
ème
phrase LPEP, déjà cité ; au sujet de la
norme cantonale, et de sa justification, voir Noël, op. cit., p. 980 et 985
s.). L’al. 1 de l’annexe, chiffre 4 du règlement communal remplit cette
exigence, même si sa formulation paraît se référer à un débit effectif. L’al. 2
en revanche écarte totalement le critère du débit théorique, pour retenir comme
base de taxation la quantité d’eau effective évacuée (même si cette disposition
autorise une estimation par un expert du volume évacué). On peut ainsi se
demander, dans cette mesure, si la disposition communale est bien conforme au
droit supérieur (quand bien même elle a été approuvée par la DGE). On laissera
toutefois cette question ouverte également, au vu des considérations qui
suivent (consid. 6 ; une telle taxe, calculée sur la base de quantités
évacuées effectives, soulève en outre des difficultés, notamment d’égalité de
traitement avec les débiteurs de la taxe prévue à l’al. 1, fondée sur un débit
théorique).
6.
Le second grief soulevé par le recours doit en
effet de toute façon être accueilli. A cet égard, l’annexe, ch. 4 al. 2 exige
que le volume d’eau claire à taxer soit mesuré
"
au point d’arrivée dans le collecteur public communal ou à défaut
estimé par un géomètre/expert
"
. Or, en l’occurrence, il n’y a pas de compteur au point d’arrivée dans
le collecteur public communal permettant de mesurer les eaux drainées; en
effet, celles-ci sont jointes aux eaux pluviales collectées par ailleurs avant
leur introduction dans le collecteur public. En outre, les estimations figurant
au dossier sont extrêmement sommaires. Elles sont le fait de D.________, qui
parlait, pour une période de deux mois et demi d’un débit moyen de 33 litres/minutes;
les calculs de la municipalité résultent d’ailleurs d’une extrapolation de ce
débit à l’ensemble de l’année sur la base d’un courriel adressé par la Régie E.________
au municipal en charge du dossier à Vich, le 28 juin 2018, indiquant ce qui
suit (pièce 108 produite par la municipalité) :
"
Pour information,
les 3 pompes installées fonctionnent en continu et même quand il ne pleut pas.
Malheureusement nous n’avons pas de moyen
technique pour quantifier le volume d’eau qu’elles doivent pomper
"
.
Ces deux éléments, même pris
conjointement, sont très largement insuffisants pour établir le volume d’eau
effectivement évacué, cela au regard des exigences de preuve posées dans
l’annexe au règlement communal, ch. 4, al. 2 in fine. Tel est d’autant plus le
cas que le rapport C.________ retient comme démontré que le débit arrivant dans
la chambre des eaux claires est très variable, dépendant pour l’essentiel des
précipitations (pièce 15 de la recourante, p. 26). Il n’apparaît au surplus pas
déterminant que la Régie E.________ n’ait pas donné suite à la proposition du
bureau B.________ de comptabiliser les heures de pompage à l’aide du compteur
électrique, pour procéder à l’estimation des volumes évacués (dans cette
mesure, la mesure d’instruction proposée par la municipalité intimée, tendant à
l’audition de l’ingénieur de ce bureau qui a formulé cette proposition apparaît
superflue); on ne saurait retenir en effet du refus de la représentante de la
recourante que celle-ci s’opposait à l’administration d’une preuve essentielle
pour l’issue du dossier.
7.
Les considérations qui précèdent conduisent à
l’admission du recours, la décision attaquée étant annulée tant en ce qui
concerne la facture n° 22518 (taxation 2018) que s’agissant de la facture n°
25792 (taxation 2019).
La recourante, qui obtient gain de
cause, n’aura pas à supporter de frais de justice; elle a au surplus droit à
des dépens (art. 49 LPA-VD ss; art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission de recours en matière
d’impôts et de taxes communales de la Commune de Vich du 26 mai 2020 est
annulée.
III.
Il n’est pas perçu d’émolument.
IV.
La Commune de Vich versera à A.________ une
indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 mai 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.