vd_omni · CCST.2025.0005 · 2025-11-24 · fr

Première Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal /Cour d'appel civile du Tribunal cantonal | Requête en élimination d’un conflit de compétence négatif entre la Première Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal et la Cour d’appel civile du Tribunal cantonal, tendant à déterminer quelle juridiction (civile ou administrative) est compétente pour traiter des demandes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC. Distinction entre certaines notions (expropriation formelle, expropriation matérielle, indemnisation fondée sur le principe de la bonne foi et indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC) afin de mieux appréhender le contexte juridique (consid. 3). Les interprétations littérale, historique, systématique et téléologique de la norme en cause permettent de dégager son sens, à savoir qu’elle renvoie aux règles relatives à la procédure en matière d’expropriation matérielle au sens des art. 116ss LE et que l’action en indemnisation fondée sur cette disposition relève des autorités judiciaires civiles, et non de l’autorité administrative telle qu’instituée par la novelle du 23 juin 2020 entrée en vigueur le 1er octobre 2020 modifiant les art. 72ss LATC (consid. 4 et 5). L’existence d’une lacune proprement dite peut clairement être exclue (consid. 6). Partant, la Cour constitutionnelle tranche le conflit de compétence négatif opposant la Première Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal et la Cour d’appel civile du Tribunal cantonal en ce sens que les instances judiciaires civiles sont compétentes pour connaître des demandes en indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 24.11.2025 CCST.2025.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du
24 novembre 2025
Composition
Mme Fabienne Byrde, juge présidant; M. André Jomini,
Mme Mélanie Pasche, juges; M. Jacques Olivier Piguet et Mme Sylvie
Giroud Walther, juges suppléants; Mme Lauriane Matthey, greffière.
Requérante
Première
Cour de droit administratif,
et
public du Tribunal cantonal,
à Lausanne,
Autorité intimée
Cour d'appel
civile du
Tribunal Cantonal,
à Lausanne.
Objet
Requête en élimination d'un conflit de compétence négatif
entre la Première Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
et la Cour d'appel civile du Tribunal cantonal (demande d'indemnisation
fondée sur l'art. 48 LATC)
Vu les faits suivants :
A.
Par prononcé du 17 août 2021, le Président du Tribunal civil de
l’arrondissement de l’Est vaudois a déclaré irrecevable une demande
d’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC (loi vaudoise sur l’aménagement du
territoire et des constructions du 4 décembre 1985; BLV 700.11). En
substance, il a jugé que l’examen d’une telle demande ne relevait pas de sa
compétence mais de celle du département en charge de l’aménagement du
territoire et de la police des constructions, en application des art. 47, 48,
71 et 72 LATC.
En conséquence, le justiciable concerné a, le
27 août 2021, adressé à la Direction générale du territoire et du logement
(DGTL, subdivision du Département des institutions et du territoire [DIT]) une
demande d’indemnisation dont les conclusions étaient identiques à celles de la
demande soumise précédemment au Tribunal d’arrondissement.
En parallèle, il a déposé un appel auprès de la Cour
d’appel civile du Tribunal cantonal (ci-après: la CACI) contre le prononcé du
17 août 2021.
Par décision du 11 janvier 2022, la DGTL a
déclaré irrecevable la demande d’indemnisation.
Dans un arrêt du 14 janvier 2022
(HC/2021/1063), la CACI a rejeté l’appel interjeté par le justiciable concerné
et confirmé qu’une demande d’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC était irrecevable
auprès des tribunaux civils. Elle a retenu en substance que cette disposition
renvoyait à l’art. 72 LATC applicable aux procédures d’indemnisation pour
expropriation matérielle, lequel prévoyait une compétence du Département des
institutions et du territoire.
Agissant le 11 février 2022 par la voie du
recours de droit administratif, le justiciable concerné a déféré la décision
rendue le 11 janvier 2022 par la DGTL à la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP). Invitée à se déterminer dans
le cadre de ce recours, la DGTL a déclaré, le 16 mars 2022, qu’elle
entendait assumer la compétence instituée par l’arrêt rendu par la CACI le
14 janvier 2022, afin de ne pas se retrouver avec des décisions
contradictoires. Par décision du 7 juin 2022, la juge instructrice de la
CDAP a rayé la cause du rôle, constatant que la cause était devenue sans objet.
Cette décision repose notamment sur les considérations suivantes
(cf. consid. 3) :
Lors
de la dernière révision de la LATC (novelle du 23 juin 2020), le texte de
l'art. 48 LATC n'a pas été modifié et il mentionne toujours la voie de
l'action. Il convient toutefois d'interpréter cette disposition dans ce sens
qu'en prévoyant l'application de la "procédure en matière d'expropriation
matérielle", elle renvoie implicitement aux nouvelles prescriptions
formelles des art. 71 ss LATC, avec le régime de la décision et non plus celui
de l'action. L'indemnisation selon l'art. 48 LATC est en définitive une
conséquence de mesures prises en relation avec la révision d'un plan
d'affectation; il y a donc une certaine logique à appliquer les mêmes règles de
procédure dans ce cas et dans un cas d'expropriation matérielle stricto sensu.
Dans
ses déterminations du 16 mars 2022, la DGTL – qui exerce par délégation les
compétences attribuées au DIT par l'art. 72 al. 1 LATC – s'est prononcée en
faveur de cette dernière interprétation de l'art. 48 LATC. Elle a partant admis
que sa décision d'irrecevabilité du 11 janvier 2022 était mal fondée et qu'il
lui incombait, après le dépôt de demande du 27 août 2021, de mener
l'instruction puis de rendre une décision. Par cette prise de position,
l'autorité intimée rend en somme une nouvelle décision, sur l'entrée en
matière, qui est à l'avantage du recourant – puisque celui-ci, par son recours
de droit administratif à la CDAP, ainsi que par son recours en matière de droit
public au Tribunal fédéral, entend éviter un conflit négatif de compétence, en
acceptant que l'autorité administrative se prononce sur ses prétentions en
première instance. On se trouve donc dans la situation réglée à l'art. 83 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), où l'autorité intimée rend, dans le délai de réponse, une nouvelle
décision à l'avantage du recourant. Il s'ensuit que le présent recours est
devenu sans objet. Il suffit de prendre acte ici de la déclaration de la DGTL
selon laquelle elle traitera la demande d'indemnisation du 27 août 2021.
B.
Le 11 octobre 2022, deux personnes alléguant avoir engagé des frais
dans un projet de construction pour lequel la délivrance d’un permis de
construire avait été refusée par la municipalité ont déposé auprès de la DGTL
une demande d’indemnisation au sens de l’art. 48 LATC. Cette autorité a déclaré
la demande irrecevable par décision du 16 mai 2024 au motif que celle-ci
était tardive.
Les intéressés ont déposé un recours à l’encontre de
cette décision le 10 juin 2024 auprès de la CDAP.
Dite affaire a fait l’objet au sein de la 1
ère
Cour de droit administratif et public (CDAP I) d’une procédure de coordination
au sens de l’art. 34 ROTC (règlement organique du Tribunal cantonal du
13 novembre 2007; BLV 173.31.1). Dans ce cadre, la Cour a adopté le
principe suivant:
Le
champ d’application de l’art. 72 al. 1 LATC, qui fonde la compétence
décisionnelle du département en matière d’expropriation matérielle, ne couvre
que les cas d’indemnités pour expropriation matérielle "stricto
sensu" fondés sur l’art. 71 LATC, respectivement sur l’art. 5 al. 2 LAT
(loi fédérale du 22 juin 1977 sur l’aménagement du territoire; RS 700);
les demandes d’indemnités fondées sur l’art. 48 LATC restent donc soumises à la
voie de l’action civile.
Avant de statuer sur ce principe, la CDAP I a procédé
à un échange de vue avec la CACI, laquelle a confirmé être favorable au
maintien de sa jurisprudence du 14 janvier 2022. Les présidences de la
CACI et de la CDAP I, en présence d’un membre de la Cour administrative du
Tribunal cantonal, ont tenu séance le 11 avril 2025 afin de tenter d’éliminer
leurs divergences; ce processus n’a pas abouti.
Par arrêt du 28 avril 2025 (AC.2024.0180), la
CDAP a rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, le recours déposé à
l’encontre de la décision de la DGTL du 16 mai 2024 et a retenu, par
substitution de motifs, que cette autorité n’était pas compétente pour statuer
sur la demande d’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC.
C.               Le 16 mai 2025, la CDAP I a déposé une
requête devant la Cour constitutionnelle du Tribunal cantonal, en concluant à
ce que celle-ci tranche le conflit négatif de compétence existant entre elle et
la CACI en ce sens
que la juridiction civile, singulièrement
le tribunal de l’expropriation, est compétente pour statuer en première
instance sur les demandes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.
Par déterminations du 6 juin 2025, la CACI a
admis la compétence de la Cour constitutionnelle pour trancher le conflit
négatif de compétence et conclu au rejet des conclusions prises par la CDAP I
et à la constatation de la compétence des autorités administratives pour
connaître des demandes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.
D.               La Cour a décidé, à l'unanimité, de statuer
par voie de circulation.
Considérant en droit :
1.                La Cour constitutionnelle examine d'office
et librement la recevabilité des recours et requêtes dont elle est saisie.
a) Selon l'art. 136 al. 2 Cst-VD (Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003; BLV 101.01), la Cour constitutionnelle tranche
les conflits de compétence entre autorités (let. c). L'art. 20 LJC (loi
vaudoise du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle; BLV 173.32)
précise qu'il s'agit des conflits de compétence opposant:
a.
le Grand Conseil et le Conseil d'Etat;
b.
le Grand Conseil et l'Ordre judiciaire;
c.
le Conseil d'Etat et l'Ordre judiciaire;
d.    sous réserve d'autres dispositions légales, les
autorités judiciaires civiles, pénales et administratives;
e.
le conseil communal ou général et la municipalité.
L'art. 21 LJC dispose qu'avant de saisir la cour,
les autorités concernées procèdent à un échange de vues. Quant à l'art. 22 LJC,
il prévoit que les personnes concernées et les autorités en conflit ont qualité
pour saisir la Cour constitutionnelle.
b) En l’espèce, en présence de deux arrêts
contradictoires, l’un rendu par la CACI le 14 janvier 2022 et l’autre par
la CDAP I le 28 avril 2025, par lesquels ces autorités ont tour à tour
déclaré les juridictions civile et administrative incompétentes pour traiter
des demandes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC, et en l’absence
d’autres dispositions légales, la Cour de céans est compétente, conformément à
l’art. 20 let. d LJC, pour trancher le présent litige.
c) La qualité pour agir doit être reconnue à la CDAP
I ainsi qu’à la CACI, en tant qu’autorités en conflit. Les parties ont en outre
dûment procédé à un échange de vues, par courriel et dans le cadre d’une séance
ad hoc
, avant le dépôt de la requête en élimination d’un conflit négatif
de compétence. Celle-ci est donc recevable.
2.                a) La CDAP I soutient que les art. 71ss
LATC prévoient une indemnisation pour toute restriction au droit de propriété
résultant d’une mesure d’aménagement du territoire équivalant à une
expropriation matérielle, cette notion correspondant à celle définie
exhaustivement par la jurisprudence du Tribunal fédéral pour l’art. 5 al. 2
LAT. Ces articles ne s’appliqueraient ainsi qu’aux cas d’expropriation
matérielle "
stricto sensu"
au sens de l’art. 5 al. 2 LAT,
soit, selon la jurisprudence, ceux dans lesquels il y a privation d’une faculté
essentielle du droit de la propriété et ceux où la mesure d’aménagement impose
au propriétaire de supporter un sacrifice particulier par trop considérable.
Cette notion doit, selon la CDAP I, être distinguée de l’indemnisation prévue
par l’art. 48 LATC, dont les conditions d’application sont distinctes et qui
constitue un cas spécifique de responsabilité de l’Etat pour acte licite. L’exclusion
de l’application des art. 116ss LE (loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur
l’expropriation; BLV 710.01) prévue par l’art. 124a LE ne vaudrait que pour les
art. 71ss LATC mais pas pour l’art. 48 LATC, qui ne fait pas partie du chapitre
II du titre VII de la LATC où sont regroupées ces dispositions, ni ne renvoie à
ces dernières. Par ailleurs, il ne ressortirait pas de l’exposé des motifs et
projets de loi (EMPL) de décembre 2019 relatif à la révision de la LATC que la
volonté du législateur aurait été de confier à l’administration l’ensemble du
contentieux en lien avec des mesures d’aménagement, qu’il corresponde ou non à
la stricte définition d’expropriation
"
matérielle";
d’autres mesures de l’Etat susceptibles de provoquer une expropriation
matérielle avaient d’ailleurs été maintenues dans le champ d’application de la
LE. Ainsi, l’action en indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC continuerait
d’être soumise aux règles de procédure des art. 116ss LE relatives à
l’expropriation matérielle et, partant, relèverait expressément de la
compétence de la juridiction civile.
b) La CACI, quant à elle, fait valoir que l’art. 48
LATC renvoie à la procédure en matière d’expropriation matérielle, soit aux
art. 72ss LATC. Le Conseil d’Etat, dans l’EMPL de décembre 2019, aurait
clairement opté de manière générale pour la juridiction administrative en
matière d’expropriation matérielle afin de mettre un terme à ce qu’il appelait
une "dichotomie procédurale malvenue". Si le législateur avait voulu
faire une exception entre les deux formes d’expropriation matérielle, il
l’aurait d’ailleurs précisé. Dans ce contexte, le terme d’"action" employé
à l’art. 48 LATC – terme qui n’est pas réservé aux seules actions de droit
civil – procède sans nul doute d’une omission de la part du législateur. Au
surplus, la solution préconisée par la CDAP I pourrait aboutir à un résultat
choquant, en ce sens que le contentieux qui résulterait d’une seule et même
mesure – l’adoption d’un nouveau plan d’affectation – serait arbitrairement
divisé entre les tribunaux civils et les autorités administratives pour les cas
où le propriétaire se verrait refuser un permis de construire parce que son
projet compromettrait une modification de plan envisagée (art. 47 et 48 LATC)
et que l’adoption du nouveau plan génèrerait des restrictions à son droit de
propriété (art. 73b LATC). Cette solution serait, aux yeux de la CACI,
incompatible avec le principe d’économie de procédure et la
ratio legis
des modifications législatives entrées en vigueur au 1
er
octobre
2020.
c) En résumé, le différend porte sur la question de
savoir si la demande fondée sur l’art. 48 LATC est soumise aux règles de
procédure des art. 71ss LATC (contentieux objectif) ou à celles des art.
116ss LE (contentieux subjectif). Dans le premier cas, la loi confère à
l’autorité administrative la compétence de fixer une situation juridique
concrète par voie de décision, avec contrôle judiciaire subséquent par la voie
du recours de droit administratif. Dans le second cas, le règlement du
contentieux relatif aux droits et obligations découlant de la norme en cause
relève des autorités judiciaires civiles; le juge doit être saisi directement
par la voie de l’action.
3.                A titre liminaire, il convient de
distinguer certaines notions, afin de mieux appréhender le contexte juridique
dans lequel s’inscrit la problématique soumise à la Cour constitutionnelle.
a) L’expropriation formelle, qui trouve son
fondement à l’art. 26 al. 2 Cst. (Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999; RS 101), constitue un cas de responsabilité pour acte
licite de l’Etat. Elle se définit comme la procédure ayant pour objet le
transfert, l’extinction ou la modification d’un droit patrimonial au profit de
l’Etat ou d’un délégataire (cf. Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, 2
ème
éd., Genève 2018, n° 63ss).
Le siège de la matière se trouve, en droit fédéral,
dans la LEx (loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation; RS 711). A
cet égard, l'art. 19 let. c LEx prévoit, à côté de l'indemnisation de la pleine
valeur vénale du droit exproprié, la réparation de "tous autres préjudices
subis par l'exproprié, en tant qu'ils peuvent être prévus, dans le cours normal
des choses, comme une conséquence de l'expropriation"; les frais de plans
sont compris dans ces "autres préjudices" (on parle en allemand de
Inkonvenienzen
;
voir à ce propos Jacques Dubey/Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif
général, 2
ème
éd., Bâle 2025, n° 2272; Thierry Tanquerel,
op.
cit.
, n° 1801; Heinz Hess/Heinrich Weibel, Enteignungsrecht I, Berne 1986,
p. 306 ss et la casuistique présentée sous n° 200/10; voir également Raphaël
Eggs, Les autres préjudices de l'expropriation, thèse Fribourg 2013,
n° 817).
En droit cantonal, le siège de la matière se trouve
dans la LE, qui prévoit, à son art. 9 al. 1, la réparation intégrale par
l’expropriant du préjudice résultant de la suppression, de la restriction ou de
la modification du droit de l’exproprié. L’art. 63 al. 1 LE précise que le
préjudice subi par l’exproprié doit être évalué dans tous ses éléments, de
manière que l’indemnité soit adaptée à l’intérêt de l’exproprié à être maintenu
dans ses droits. Selon l’art. 63 al. 2 LE, il est tenu compte de la valeur
vénale de la chose ou du droit exproprié (let. a), de la dépréciation que peut
subir la portion d’immeuble dont l’exproprié demeure propriétaire, ou des
immeubles dont il reste propriétaire lorsque l’emprise ne porte que sur une
partie de plusieurs immeubles formant un tout économique (let. b), ainsi que de
tout autre préjudice qui d’après le cours normal des choses est une conséquence
de l’expropriation (frais de déménagement, de déplacement d’un commerce ou
d’une industrie, chômage, dépréciation de marchandises ou d’objets mobiliers,
manque à gagner, perte de clientèle, etc.) (let. c).
b) L’expropriation matérielle, qui trouve
également son fondement à l’art. 26 al. 2 Cst., constitue un autre cas de
responsabilité pour acte licite de l’Etat. Selon la jurisprudence bien établie
du Tribunal fédéral, il y a expropriation matérielle lorsque l’usage actuel
d’une chose ou son usage futur prévisible est interdit ou restreint d’une
manière particulièrement grave, de sorte que le lésé se trouve privé d’un
attribut essentiel de son droit de propriété; une atteinte de moindre
importance peut aussi constituer une expropriation matérielle si elle frappe un
ou plusieurs propriétaires de manière telle que s’ils n'étaient pas indemnisés,
ils devraient supporter un sacrifice par trop considérable en faveur de la
collectivité, incompatible avec le principe de l’égalité de traitement (ATF 145
II 140 consid. 4.1; jurisprudence constante depuis l’ATF 91 I 329 consid. 3;
voir ég. arrêt CDAP AC.2024.0316 du 6 février 2025 consid. 2a/bb et les
références citées).
Dans le domaine de l’aménagement du territoire, soit
dans l’hypothèse où un bien-fonds se voit nouvellement attribué à une zone
inconstructible alors qu’il était précédemment en zone constructible, l’art. 5
al. 2 LAT prévoit ce qui suit :
Une
juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au
droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
La jurisprudence et la doctrine s'accordent pour
considérer que l'art. 5 al. 2 LAT comporte une définition exhaustive, de droit
fédéral, de ce qu'il faut comprendre par expropriation matérielle en matière
d’aménagement du territoire. Il en découle qu'il n'y a plus de place pour une
réglementation cantonale divergente en matière d'indemnisation. Ainsi, le
législateur cantonal ne peut, dans ce contexte précis, donner de
l'expropriation matérielle une définition plus généreuse (ni plus restrictive)
que ne le fait le droit fédéral, plus précisément telle que concrétisée par la
jurisprudence du Tribunal fédéral (Enrico Riva
in
:
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds], Commentaire pratique LAT: planifier
l'affectation, Genève 2016, n° 133
ad
art. 5 LAT et la jurisprudence
citée; Thierry Tanquerel,
op. cit.
, n° 1746).
Lorsque les conditions posées, notamment par la
jurisprudence, sont remplies, la collectivité publique qui a pris la mesure
d'aménagement en cause est tenue de réparer le préjudice subi par le
propriétaire concerné, en lui versant une indemnité pleine et entière. Ce
préjudice correspond en premier lieu à la moins-value subie par le bien-fonds
frappé par la mesure ; cependant, lorsque le propriétaire lésé a engagé
des frais de projet qui deviennent inutiles en raison de cette mesure,
l'indemnité doit, à certaines conditions restrictives, permettre de réparer
également le préjudice découlant de ces dépenses consenties en vain. Autrement
dit, lorsque la question de l'indemnisation se pose, la doctrine et la
jurisprudence lui apportent une solution commune pour l'expropriation formelle
et pour l'expropriation matérielle; c'est le cas en particulier s'agissant des
"autres préjudices" (visés par l'art. 19 let. c LEx, soit notamment
les frais de projet; sur ces différents points, voir Peter Hänni, Planungs-,
Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 7
ème
éd., Berne, 2022 p. 703,
707 s., 711 s. et 734; Pierre Tschannen/Markus Müller/Markus Kern, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 5
ème
éd., Berne 2022, n° 1857; Enrico Riva,
op.
cit.
, n° 225 et 235
ad
. art. 5 LAT).
En droit cantonal, la notion d’expropriation
matérielle en matière d’aménagement du territoire apparaît aux art. 71 et 72
LATC, qui prévoient ce qui suit:
Art.
71                Principe
1
Les restrictions au droit de propriété
résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste
indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.
2
Est considéré comme inconvénient majeur toute
restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire et équivalant à une expropriation matérielle.
Art.
72                Demande en indemnisation
1
Celui qui estime qu’une restriction de son droit de
propriété au sens de l’article 71 équivaut à une expropriation matérielle
adresse une demande en indemnisation au département, qui rend une décision.
2
Celle-ci est notifiée à l’administration
cantonale des impôts (ACI).
Pour les autres cas d’expropriation matérielle, le
législateur cantonal a fixé des règles de procédure, en premier lieu dans la
LE. L’art. 116 al. 1 LE a la teneur suivante:
Art.
116               Action
1
Celui qui estime qu’une restriction de son
droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une
expropriation matérielle (art. 1 al. 3) ouvre action en paiement d’une
indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de l’immeuble
frappé de la restriction. Le for est impératif ; en cas de pluralité
d’immeubles touchés à l’intérieur du canton, le for est au lieu de situation de
l’immeuble touché par la restriction de la façon la plus conséquente.
c) En l’absence d’expropriation formelle ou
matérielle, le principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) est susceptible de fonder
un droit au versement d’une indemnité pour les frais de projet devenus inutiles
à la suite d’une mesure d’aménagement du territoire. Cela suppose toutefois que
soient remplies des conditions strictes. Tel est le cas lorsque la démarche du
propriétaire qui a déposé une demande de permis de construire conforme au droit
a donné lieu à un changement de réglementation empêchant la réalisation du
projet et que le propriétaire ne pouvait prévoir ce changement ou lorsque le
requérant avait reçu des assurances quant au maintien de la réglementation en
vigueur. Il s’agit, là aussi, d’une responsabilité de l’Etat pour acte licite,
susceptible d’être engagée même en l’absence de base légale, le fondement de
cette responsabilité étant alors le principe de la confiance (ATF 125 II 431;
119 Ib 229; 112 Ib 105; 108 Ib 352; 102 Ia 243; Tanquerel,
op. cit.
, n° 1718).
d) Cela étant, la jurisprudence n’exclut pas
l’adoption de normes de droit cantonal. Ainsi, dans le canton de Vaud, l’art.
48 LATC prévoit ce qui suit:
1
L'autorité qui refuse un permis de construire
en application de l'article 47 répond du dommage causé au requérant qui a
engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la
réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de
l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle;
elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan.
Cette disposition renvoie à l’art. 47 al. 1 LATC, lequel a
la teneur suivante:
1
La municipalité peut refuser un permis de
construire lorsqu'un projet de construction, bien que conforme, compromet une
modification de plan envisagée, non encore soumise à l'enquête publique.
L’hypothèse visée par ces deux dispositions est
celle d’un plan en vigueur, dont la municipalité envisage la
modification ; pour éviter que le projet de construction qui lui est
soumis compromette le processus de révision, l’art. 47 al. 1 LATC lui permet de
refuser le permis de construire, mais lui impose alors d’engager un processus
de révision de ce plan (art. 47 al. 2 et 3 LATC). Dans ce contexte, la
jurisprudence a considéré que l’indemnisation fondée sur l’art. 48 LATC
constitue un cas spécifique de responsabilité de l’Etat pour acte licite
découlant du principe de la confiance (cf. arrêt CDAP AC.2023.0111 du 26
mars 2024 consid. 5).
e) De ce qui précède, il ressort qu’une même
problématique – soit celle de l’indemnisation des dépenses engagées pour
l’élaboration d’un projet devenu inutile – peut être appréhendée sous des
angles différents en fonction du contexte dans lequel la requête s’inscrit. En
cas d’expropriation formelle ou matérielle, l’indemnisation desdites dépenses
est comprise dans l’indemnité d’expropriation et doit être traitée dans le
cadre de la procédure y relative ; en l’absence d’expropriation formelle
ou matérielle, l’indemnisation peut être fondée sur le principe de la
confiance, respectivement sur l’art. 48 LATC lorsqu’elle est la conséquence
d’un refus de permis de construire.
f) Cela étant précisé, il convient maintenant de
déterminer quelle est la procédure choisie par le législateur vaudois pour
traiter des requêtes d’indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.
4.                Un acte normatif s'interprète en premier
lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas
absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, le
juge doit rechercher la véritable portée de la norme au regard notamment de la
volonté du législateur telle qu'elle ressort, entre autres, des travaux
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne
privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme
pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur
la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une
solution matériellement juste (ATF 149 III 242 consid. 5.1 et les références
citées).
5.                Dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
octobre 2020, l’art. 48 LATC a la teneur suivante:
Art.
48                Indemnisation
1
L'autorité qui refuse un permis de construire
en application de l'article 47 répond du dommage causé au requérant qui a
engagé de bonne foi des frais pour établir un projet conforme à la
réglementation existante. L'action, introduite au lieu de situation de
l'immeuble, est soumise à la procédure en matière d'expropriation matérielle;
elle se prescrit par un an dès l'entrée en vigueur du nouveau plan.
a) Interprétation littérale
En l’occurrence, l’interprétation littérale ne
permet pas, faute de renvoi exprès à des dispositions légales spécifiques, de
trancher la question de savoir si le renvoi à la procédure en matière
d’expropriation matérielle opéré à l’art. 48, 2
e
phrase, LATC
concerne la procédure prévue aux art. 71ss LATC ou la procédure prévue aux art.
116ss LE.
Néanmoins, on ne saurait passer sous silence le fait
que la terminologie employée coïncide avec celle généralement employée en
procédure civile. Ainsi, le for prévu
"
au
lieu
de situation de l’immeuble
" suggère une compétence des tribunaux
civils de première instance, l’art. 72 LATC prévoyant pour sa part une autorité
administrative cantonale unique, soit, en l’état, la DGTL. De même, le terme "
action
"
correspond à la terminologie employée aux art. 116ss LE ("
action en
paiement d’une indemnité
"), l’art. 72 LATC mentionnant quant à lui le
dépôt d’une "
demande en indemnisation au département
". Enfin,
il convient de relever que la qualité pour défendre appartient à l’autorité qui
est à l’origine du dommage, soit "
l’autorité qui refuse un permis de
construire
", tandis que l’art. 73 LATC prévoit un système
d’indemnisation étatique ("
l’indemnité est versée par l’Etat
").
Dans la mesure où, cependant, le texte n’est pas
absolument clair, il convient d’examiner la disposition litigieuse à la lumière
des autres méthodes d’interprétation.
b) Interprétation historique
Les dispositions du droit vaudois ayant trait à
l’indemnisation des propriétaires en lien avec des mesures d’aménagement du
territoire ont fait l’objet de plusieurs modifications au cours des dernières
années.
aa) Jusqu’au 31 août 2018, le chapitre V
de la LATC, consacré à l’effet des plans et des règlements d’affectation,
contenait notamment les articles suivants:
Art.
75                Portée juridique
[…]
Art.
76                Expropriation matérielle
1
L’expropriation matérielle est régie par l'article
22ter, alinéa 3, de la Constitution fédérale. La loi vaudoise sur
l'expropriation est applicable.
[…]
Art.
76a               Expropriation formelle
[…]
Art.
77                Plans et règlements en voie d'élaboration
1
Le permis de construire peut être refusé par la
municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et
aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou
lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou
intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les
mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de
construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une
zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité
communale.
[…]
Art.
78                Indemnisation
1
L'autorité qui refuse un permis de construire
en application de l'article 77 répond du dommage causé au requérant qui a
engagé de bonne foi des frais, notamment d'architecte ou d'ingénieur, pour
établir un projet conforme à la réglementation existante. L'action, introduite
au lieu de situation de l'immeuble, est soumise à la procédure en matière
d'expropriation matérielle; elle se prescrit par un an dès l'approbation du
nouveau plan.
A cette date, le titre VIII de la LE traitant de
l’expropriation matérielle contenait les articles suivants:
Art.
116               Action
1
Celui qui estime qu'une restriction de son
droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constitue une
expropriation matérielle (art. 1 al. 3) ouvre action en paiement d'une
indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de l'immeuble
frappé de la restriction. Le for est impératif ; en cas de pluralité
d'immeubles touchés à l'intérieur du canton, le for est au lieu de situation de
l'immeuble touché par la restriction de la façon la plus conséquente.
2
Si la valeur litigieuse dépasse la compétence
ordinaire du président, celui-ci est tenu de s'adjoindre deux experts faisant
office d'arbitres.
Art.
117               Qualité pour défendre
1
L'action est dirigée contre l'Etat lorsque la
restriction découle directement d'une loi, d'un règlement ou d'un plan
cantonal.
2
Elle est dirigée contre la commune lorsque la
restriction découle d'un règlement ou d'un plan communal.
3
Elle est dirigée contre la commune également
lorsque la restriction découle d'une réglementation cantonale qui s'applique à
titre supplétif, à défaut de réglementation communale.
4
Un exemplaire de toute demande dirigée contre
la commune est notifié à l'Etat par le juge.
5
L'autorité judiciaire est compétente pour
statuer sur les recours entre la commune et l'Etat ou entre plusieurs communes.
[…]
Art.
119               Prescription
1
Le droit de demander une indemnité se prescrit
par un an dès la décision appliquant concrètement au demandeur une restriction
de droit public à la propriété.
2
Celui qui a acheté un immeuble déjà grevé d'une
restriction de droit public ne peut réclamer en son nom une indemnité de ce
chef.
Ainsi que cela ressort des travaux préparatoires
(cf. EMPL sur l’aménagement du territoire et les constructions, Bulletin du
Grand Conseil [BGC] automne 1984, p. 355), l’harmonisation des procédures en
matière d’expropriation matérielle et en matière de réparation du dommage
ensuite de l’abandon ou de la modification d’un plan d’affectation répondait à
une volonté claire du législateur de soumettre les deux situations à un seul et
même tribunal.
bb) Le 17 avril 2018, le Grand Conseil a
adopté la loi modifiant celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions, laquelle est entrée en vigueur le 1
er
septembre
2018. Cette refonte importante de la LATC avait notamment pour but de mettre en
œuvre la nouvelle loi fédérale sur l’aménagement du territoire, qui prévoyait,
depuis le 1
er
mai 2014, à son art. 5 al. 1
bis
à 1
sexies
LAT, un régime fédéral minimal de compensation équitable des avantages et des
inconvénients liés aux mesures d’aménagement du territoire (Exposé des motifs
et projet de lois modifiant la partie aménagement du territoire [art. 1 à
79] de la LATC, octobre 2016 [ci-après: EMPL 323], ch. 1.2, p. 2, et ch.
5.2 et 5.3, p. 12). Le principe d’une compensation équitable des avantages et
des inconvénients liés aux mesures d’aménagement du territoire n’était pas
nouveau en tant que tel, pas plus que l’obligation faite aux cantons
d’instaurer un tel mécanisme, puisqu’il apparaissait déjà à l’art. 5 al. 1
aLAT; cette injonction était toutefois restée lettre morte dans le canton de
Vaud, comme dans de nombreux cantons (
idem
, p. 12). Il convenait
ainsi de réglementer ce système de compensation minimal désormais imposé par le
droit fédéral (
idem
, ch. 7, p. 16).
Partant, la loi entrée en vigueur au 1
er
septembre
2018 a abrogé les art. 76 à 78 aLATC et introduit notamment les
dispositions suivantes au titre VII ("Compensation et indemnisation"):
Chapitre
I            Compensation de la plus-value
Art.
64                Principe
1
Les avantages majeurs résultant des mesures
d'aménagement du territoire font l'objet d'une compensation sous la forme de
perception d'une taxe sur la plus-value.
2
Est considéré comme avantage majeur constituant
une plus-value l'augmentation sensible de valeur d'un bien-fonds qui résulte:
a.
du classement de celui-ci en zone à bâtir ou en zone spéciale;
b.            du changement
d'affectation de la zone ou de la modification des autres prescriptions de zone
engendrant une augmentation des possibilités de bâtir à l'intérieur de la zone
à bâtir.
3
Le classement temporaire d'un bien-fonds en
zone à bâtir, en vue par exemple de l'exploitation d'une gravière ou d'une
carrière, est exempté de la taxe.
Art.
65                Taux et calcul de la taxe sur la plus-value
1
Le taux de prélèvement est de 20% de la
plus-value.
2
La plus-value correspond, dans les cas prévus à
l'article 64, alinéa 2, à la différence entre la valeur vénale d'un bien-fonds
avant et après l'entrée en vigueur de la mesure d'aménagement du territoire.
(…)
Art.
67                Affectation des recettes
1
Le produit de la taxe alimente un fonds géré
par le département et destiné, outre la couverture des frais liés au
prélèvement de la taxe et à la gestion de ce fonds, dans l'ordre de priorité
défini ci-dessous :
a.            au versement de
l'indemnité due au titre d'expropriation matérielle;
b.            aux mesures de
protection et de reconversion de terres en surfaces d'assolement;
c.            aux mesures de
protection ou de valorisation de la forêt en cas de défrichement.
2
En cas de manque momentané de trésorerie,
l'Etat avance les ressources nécessaires.
(…)
Chapitre
II           Indemnisation
Art.
71                Principe
1
Les restrictions au droit de propriété
résultant d'une mesure d'aménagement du territoire donnent droit à une juste
indemnité, si elles constituent un inconvénient majeur.
2
Est considéré comme inconvénient majeur toute
restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire et équivalant à une expropriation matérielle.
Art.
72                Ayant droit
1
L'indemnité est versée par l'Etat au
propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre
en force. Les dispositions de la loi sur les impôts directs cantonaux sont
applicables.
Art.
73                 Expropriation matérielle
1
En cas de jugement exécutoire condamnant une
commune à verser à un propriétaire une indemnité au titre d'expropriation
matérielle à la suite de l'approbation d'une zone agricole ou viticole, l'Etat
verse au propriétaire l'indemnité et les frais.
A cet égard, le Conseil d’Etat a exposé que l’inconvénient
majeur résultant des mesures d’aménagement du territoire devait donner lieu au
paiement d’une indemnité s’il constituait une expropriation matérielle,
précisant qu’il appartenait au juge d’en décider. Pour ce faire, le justiciable
devait s’adresser au Tribunal d’arrondissement dans l’année qui suivait
l’entrée en vigueur de la mesure d’aménagement du territoire; sa décision était
susceptible de recours au Tribunal cantonal puis au Tribunal fédéral (EMPL 323,
p. 30).
Les art. 77 et 78 LATC ont, quant à eux, été
remplacés par les art. 47 et 48 LATC, dont le contenu est demeuré
essentiellement identique, et déplacés au titre III, dans une section intitulée
"mesures conservatoires". Le Conseil d’Etat a précisé ce qui suit
dans l’EMPL 323 (p. 24) à leur sujet:
Le
système de l’article 77 LATC actuel, nécessaire pour éviter d’avoir à autoriser
des projets conformes mais qui sont contraires à une planification en voie
d’élaboration, est maintenu avec toutefois une simplification par rapport à la
situation actuelle qui prévoit un délai de 8 mois prolongeable de 6 mois. Le
projet mis en consultation prévoyait un délai unique ramené à 12 mois. Pour
tenir compte des avis exprimés en consultation, il est proposé de prévoir un
délai unique de 14 mois, correspondant au délai maximum actuel avec
prolongation.
Si
le propriétaire a engagé de bonne foi des frais de développement de son projet
(sans savoir qu’une planification différente était envisagée), il a le droit
alors au remboursement de ses frais, d’où le maintien du dispositif prévu par
l’article 78 LATC actuel.
cc) Le 8 mai 2018, les députés Régis
Courdesse et Marc Olivier Buffat ont déposé la motion "Autorité
administrative (commission cantonale) en matière d’expropriation matérielle",
laquelle proposait de confier à la juridiction administrative le contentieux en
matière d’expropriation matérielle. Cette motion a été prise en considération
par le Grand Conseil et renvoyée au Conseil d’Etat le 22 mai suivant. En
réponse à cette motion, le Conseil d’Etat a proposé de modifier principalement
la LATC et accessoirement la LE et d’appliquer désormais, pour les cas
d’expropriation matérielle en cas de mesures d’aménagement du territoire, des
règles de procédure administrative: une décision du département, puis un renvoi
à la CDAP. A l’appui de sa réflexion, le Conseil d’Etat s’est notamment reposé
sur les considérations suivantes (cf. EMPL modifiant la LATC et la LE de
décembre 2019 [ci-après: EMPL 191], p. 6s):
Une dichotomie procédurale
malvenue
Les
décisions de taxation et d’indemnisation sont prises par des autorités
différentes, suivant des procédures différentes: d’un côté, une procédure
administrative devant le département avec un recours ouvert à la CDAP concernant
la compensation de la plus-value et, de l’autre, un procès civil devant l’un
des quatre tribunaux d’expropriation du canton, avec un recours ouvert à la
CREC concernant l’indemnisation de l’expropriation matérielle. Les deux
catégories de décisions ont pourtant trait à la même matière: on l’a vu, le
produit de la taxe sur la plus-value alimente un fonds servant à indemniser les
expropriations matérielles. Par ailleurs, d’une manière générale, les terrains
visés par une compensation de plus-value, respectivement une indemnisation, peuvent
se trouver dans la même commune, voire à proximité l’un de l’autre.
Au
vu de la matière qu’elles concernent, il apparaît donc opportun de rapprocher
les deux procédures en prévoyant que l’expropriation matérielle suive une
procédure administrative, menée par un service spécialisé, comme le demandent
les motionnaires.
D’autres
éléments plaident en faveur d’une telle modification.
Lanalyse
que doit effectuer le tribunal d’expropriation est largement fondée sur le
droit public, lequel n’entre pas dans le domaine usuel de compétence des
tribunaux d’arrondissement, ni dans celui de la CREC. Les présidents des
tribunaux d’arrondissement se trouvent donc à appliquer un droit qui leur est
peu familier. Parmi toutes les affaires qu’ils traitent, le fait de devoir se
charger de dossiers d’expropriation matérielle apparaît comme une étrangeté.
Selon
l’art. 117 LE, l’action en expropriation matérielle est dirigée contre la
commune lorsque l’expropriation matérielle découle d’un plan communal, ce qui
est le plus souvent le cas, notamment dans le cadre de l’adaptation des plans
communaux à la LAT révisée (redimensionnement de la zone à bâtir). En
conséquence, l’Etat n’est – d’un point de vue procédural – pas partie aux
procédures d’expropriations matérielles qui s’annoncent dans le cadre de la
réduction de la zone à bâtir. Il a uniquement la qualité d’intervenant
accessoire au sens de l’art. 74 du code de procédure civile (CPC; RS 272), ce
qui est une position procédurale relativement faible :
-
selon l’art. 76 CPC,
l’intervenant ne peut pas contredire les déterminations de la partie
principale;
-
en cas de transaction, il n’a pas
la faculté de s’opposer;
-
pour être intervenant, l’Etat
doit formuler une requête; il doit donc être mis au courant de l’existence
d’une procédure;
-
il n’est pas sûr qu’il puisse
intervenir lors de la conciliation.
Or,
selon le nouvel art. 73 LATC, il revient à l’Etat de payer au propriétaire
l’entier des indemnités pour expropriation matérielle, lorsqu’un jugement
exécutoire condamnant une commune est rendu. Cette dernière disposition a été
adaptée à l’introduction du système de prélèvement de la taxe sur la
plus-value, dont il est fait état ci-dessus (avant, l’Etat ne payait que la
moitié, le reste étant à la charge de la commune).
Le
risque existe donc qu’une commune se défende mal, prenne des conclusions
favorables au demandeur, ou transige en procédure (ce qui vaut jugement). Dans
ces cas, l’Etat serait amené à payer des indemnités exagérées ou qui auraient
pu être évitées si une défense correcte avait été organisée.
La
position procédurale de l’Etat payeur doit de toute manière être renforcée.
Par novelle du 23 juin 2020 entrée en vigueur
le 1
er
octobre 2020, le chapitre II du titre VII de la LATC a
ainsi été modifié de la manière suivante:
Art.
71                 Principe
[inchangé]
Art.
72                Demande en indemnisation
1
Celui qui estime qu'une restriction de son
droit de propriété au sens de l'article 71 équivaut à une expropriation
matérielle adresse une demande en indemnisation au département, qui rend une
décision.
2
Celle-ci est notifiée à l'administration
cantonale des impôts (ACI).
Art.
73                Ayant droit
1
L'indemnité est versée par l'Etat au
propriétaire du bien-fonds au moment où la décision arrêtant son montant entre
en force.
2
L'indemnité porte intérêt au taux de 3% dès la
date à laquelle la restriction du droit de propriété a pris effet.
Art.
73a               Recours
1
La décision fixant le montant de l'indemnité ou
rejetant la demande peut faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal
cantonal.
Art.
73b               Péremption
1
Le droit de demander le paiement d'une
indemnité se périme par un an à partir de l'entrée en vigueur de la mesure
entraînant la restriction au droit de propriété.
Simultanément, le législateur a complété la LE par
l’adjonction d’un art. 124a ainsi libellé:
Art.
124a             Exclusion de l'application du titre VIII
1
Les dispositions du titre VIII ne sont pas
applicables aux demandes en indemnisation pour expropriation matérielle prévues
par le titre VII, chapitre II de la loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions.
En revanche, le législateur n’a procédé à aucune
modification de l’art. 48 LATC, cette disposition n’ayant d’ailleurs été évoquée
ni dans l’EMPL 191, ni dans le rapport de la commission chargée d’examiner cet
objet, ni au cours des débats parlementaires qui ont conduit à l’adoption de la
novelle.
dd) Sur le vu de ce qui précède, il y a lieu de
constater que la teneur de l’art. 48 LATC n’a pas subi de modification
substantielle depuis son entrée en vigueur en 1985. L’interprétation historique
ne permet ainsi pas de retenir la volonté du législateur de modifier les règles
de procédure applicables au mécanisme d’indemnisation prévu à cette
disposition.
c) Interprétation systématique
L’art. 124a LE prévoit que les dispositions du titre
VIII de la LE relatifs à l’expropriation matérielle ne sont pas applicables aux
demandes d’indemnisation pour expropriation matérielle prévues par le chapitre
II du titre VII de la LATC, soit les art. 71ss LATC. Aussi, dans la mesure où
seules les dispositions précitées sont réservées, il y a lieu d’en déduire, par
corollaire, que les règles de la LE relatives à l’expropriation matérielle
restent applicables aux autres situations qui relèvent de l’expropriation
matérielle, comme, par exemple, les décisions de classement de monuments
historiques fondées sur la LPrPCI (loi vaudoise du 30 novembre 2021 sur la
protection du patrimoine culturel immobilier; BLV 451.16; voir à cet égard
l’arrêt CDAP AC.2023.0104 du 19 mai 2023), les restrictions au droit de
propriété découlant de la LCar (loi vaudoise du 24 mai 1988 sur les
carrières; BLV 931.15; cf. art. 31 al. 1 LCar), ou encore la réparation du
préjudice éventuel résultant de l’application des art. 48 à 50 LRou (loi
vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes; BLV 725.01;
cf. art. 50 LRou), ou dans les situations où la loi renvoie
expressément aux règles de procédure applicables à l’expropriation matérielle,
comme c’est le cas avec l’art. 48 LATC.
d) Interprétation téléologique
Ainsi que cela a été évoqué précédemment, l’art. 5
LAT dispose que le droit cantonal doit établir un régime de compensation
permettant de tenir compte équitablement des avantages et des inconvénients
majeurs qui résultent de mesures d’aménagement du territoire. Afin de mettre en
œuvre cette obligation, le législateur vaudois a adopté les art. 64ss
LATC. En vertu de l’art. 64 al. 1 LATC, les avantages majeurs résultant des
mesures d’aménagement du territoire font l’objet d’une compensation sous la forme
de perception d’une taxe sur la plus-value. Selon l’art. 67 al. 1 LATC, le
produit de la taxe alimente un fonds géré par le département et destiné, outre
la couverture des frais liés au prélèvement de la taxe et à la gestion de ce
fonds, au versement de l’indemnité due au titre d’expropriation matérielle
(let. a), aux mesures de protection et de reconversion de terres en surfaces
d’assolement (let. b) et aux mesures de protection ou de valorisation de la
forêt en cas de défrichement (let. c). L’art. 68 al. 1 LATC précise encore
qu’il appartient au département de rendre une décision de taxation motivée
lorsque la mesure d’aménagement du territoire est mise en vigueur.
A l’appui de la novelle du 23 juin 2020, le
Conseil d’Etat a souligné que les décisions de taxation et d’indemnisation, si
elles sont prises par des autorités différentes en suivant des procédures
différentes, ont néanmoins trait à la même matière. Le produit de la taxe sur
la plus-value alimente d’ailleurs un fonds servant à indemniser les
expropriations matérielles. Ainsi apparaissait-il opportun de rapprocher les
deux procédures en prévoyant que l’expropriation matérielle suive une procédure
administrative, menée par un service spécialisé (EMPL 191, p. 6).
Il ressort de ce qui précède que le législateur
vaudois entendait lier procéduralement ces deux procédures (compensation de la
plus-value au sens de l’art. 64 al. 2 LATC et indemnisation de l’expropriation
matérielle au sens de l’art. 71 al. 2 LATC). Aucun indice ne laisse à
penser qu’il souhaitait englober dans la réforme d’autres mécanismes
d’indemnisation.
Plusieurs arguments viennent d’ailleurs soutenir
cette interprétation restrictive.
En premier lieu, il convient de mettre en exergue
que l’art. 67 al. 1 let. a LATC ne prévoit la prise en charge par le fonds
cantonal d’indemnisation que de l’indemnité due au titre d’expropriation
matérielle au sens de l’art. 71 al. 2 LATC. Affecter une partie des recettes du
fonds cantonal d’indemnisation à la couverture des indemnités fondées sur
l’art. 48 LATC – lesquelles ne relèvent pas, on l’a vu, de l’expropriation
matérielle – serait par conséquent constitutif d’une violation du principe de
la légalité.
En second lieu, il faut relever que le législateur,
dans le cadre de la révision de la procédure applicable en matière
d’expropriation matérielle, a également souhaité renforcer la position
procédurale de l’Etat afin que celui-ci puisse, en sa qualité de débiteur des
indemnités pour expropriation matérielle (cf. art. 73 LATC), mieux défendre ses
intérêts. L’art. 48 LATC prévoit, quant à lui, que le débiteur de l’indemnité
pour les frais engagés devenus inutiles est l’autorité qui a refusé le permis
de construire, soit, en règle générale, la municipalité. Or la procédure prévue
par les art. 71ss LATC n’est tout simplement pas conçue pour traiter les
demandes adressées à l’encontre des communes.
e) En résumé, aucune des différentes méthodes
d’interprétation ne vient confirmer la thèse de la CACI, selon laquelle le
législateur, au moment d’adopter la novelle du 23 juin 2020, aurait opté,
qu’il s’agisse des indemnités pour expropriation matérielle ou des indemnités
fondées sur l’art. 48 LATC, pour la juridiction administrative exclusivement.
Au contraire, il ressort de l’examen de la lettre et de la systématique de la
loi que le législateur a opéré une claire distinction entre le mécanisme des
art. 71ss LATC et celui de l’art. 48 LATC. De même, il ressort de l’examen de
l’histoire et du but de la loi que le législateur a concentré son attention sur
le mécanisme de compensation entre les avantages et les inconvénients liés aux
mesures d’aménagement du territoire, singulièrement sur la question de la
procédure applicable au mécanisme de l’expropriation matérielle au sens des
art. 71ss LATC. En ne procédant à aucune modification de l’art. 48 LATC dans le
cadre de la novelle du 23 juin 2020, le législateur a signifié de façon
manifeste qu’il n’entendait pas modifier le mécanisme d’examen des demandes
d’indemnisation fondées sur cette disposition. En définitive, on ne peut que
constater que l’art. 48 LATC renvoie, sur le plan procédural, aux règles
relatives à la procédure en matière d’expropriation matérielle au sens des art.
116ss LE et que l’action en indemnisation fondée sur cette disposition relève
des autorités judiciaires civiles.
6.                Contrairement à ce que semble
sous-entendre la CACI, on ne se trouve pas en présence d’une lacune proprement
dite.
a) La loi présente une lacune, lorsqu’elle ne répond
pas à une question qui se pose, ou en donne une qui doit être considérée comme
insoutenable (ATF 148 V 84 consid. 7.1; 143 I 187 consid. 3.2; 139 II
404 consid. 4.2). Une lacune authentique (ou proprement dite) suppose que
le législateur s’est abstenu de régler un point alors qu’il aurait dû le faire
et qu’aucune solution ne se dégage du texte ou de l’interprétation de la loi.
Une telle lacune peut être occulte. Tel est le cas lorsque le législateur a omis
d’adjoindre à une règle conçue de façon générale, la restriction ou la
précision que le sens et le but de la règle considérée (ou une autre règle
légale) impose dans certains cas (ATF 140 III 206 consid. 3.5.1 et 3.5.2; 139 I
57 consid. 5.2; 139 II 404 consid. 4.2; 135 V 113 consid. 2.4). En d’autres
termes, il y a lacune occulte lorsque le silence de la loi est contraire à son
économie (ATF 139 I 57 consid. 5.2; 117 II 494 consid. 6a). En revanche,
si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui
n’appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction
équivaut à un silence qualifié (ATF 148 V 84 précité; 139 I 57 consid.
5.2; 139 II 404 consid. 4.2). Quant à la lacune improprement dite, elle se
caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci
est insatisfaisante. Seule une lacune proprement dite (apparente ou occulte)
peut être comblée par le juge ; il lui est interdit, en revanche, de
remédier à une lacune improprement dite, à moins que le fait d’invoquer le sens
réputé déterminant de la norme ne constitue un abus de droit ou viole la
Constitution (ATF 149 III 117 consid. 3.1 et les références citées).
b) En l’occurrence, l’existence d’une lacune
proprement dite peut clairement être exclue. Les règles d’interprétation
permettent de dégager le sens – conforme à la logique interne et à la volonté
du législateur – de l’art. 48 LATC, à savoir que cette disposition renvoie aux
règles relatives à la procédure en matière d’expropriation matérielle au sens
des art. 116ss LE et que l’action en indemnisation fondée sur cet article est
de la compétence des instances judiciaires civiles.
7.                a) En définitive, la Cour de céans tranche
le conflit négatif de compétence opposant la CDAP I à la CACI en ce sens que
l’art. 48 LATC renvoie, sur le plan procédural, aux règles relatives à la
procédure en matière d’expropriation matérielle au sens des art. 116ss LE
et que les demandes en indemnisation fondées sur cette disposition relèvent de
la compétence des instances judiciaires civiles.
b) Le présent arrêt est rendu sans frais (art. 1 al.
3 TCCstelle [tarif des frais judiciaires perçus par la Cour constitutionnelle
du 11 décembre 2007; BLV 173.32.5]), ni dépens.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
Les instances judiciaires civiles sont compétentes pour connaître des
demandes en indemnisation fondées sur l’art. 48 LATC.
II.
Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens.
Lausanne, le 24 novembre 2025
La juge
présidant:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie ; il en va de même de la
décision attaquée.