vd_omni · GE.2019.0107 · 2020-05-04 · fr

A.________ /Département de la santé et de l'action sociale | Refus de délivrer à un médecin une autorisation de pratiquer. Depuis le 1er janvier 2018, la loi fédérale - la LPMéd - soumet à autorisation de pratiquer les médecins exerçant "sous propre responsabilité professionnelle", qu'ils soient indépendants ou salariés (c. 4). La LPMéd énumère exhaustivement les conditions à une telle autorisation; les cantons ne sont pas habilités à en ajouter d'autres. L'autorité intimée n'est pas légitimée à subordonner l'octroi de l'autorisation à ce que le requérant soit titulaire d'une admission d'exercer à charge de l'assurance obligatoire des soins (c. 6b). La LPMéd exige que le requérant soit "digne de confiance". En l'occurrence, le recourant a fait l'objet d'une interdiction temporaire de pratiquer de six mois dans son pays d'origine. Au vu de l'ensemble des circonstances, notamment du fait que l'autorité disciplinaire n'a pas retenu d' "insuffisance de compétence professionnelle", que la sanction a été exécutée, il y a bientôt trois ans, et que l'activité a été reprise, le recourant apparait digne de confiance. L'autorité intimée devait ainsi soit délivrer purement et simplement l'autorisation, soit la soumettre à l'une des conditions entrant dans le cadre de la LPMéd. Recours admis sur ce point (c. 6c). Pas d'autorisation de pratiquer en qualité de prestataire de services selon l'art. 5 ALCP, le recourant étant domicilié en Suisse (c. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 04.05.2020 GE.2019.0107

F
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 4 mai 2020
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
, M. Pascal Langone, juge, et
M. Henry Lambert, assesseur; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer,
greffière
Recourant
A.________
à ******** représenté par Me Fabien HOHENAUER, avocat à
Lausanne,
Autorité intimée
Département de la
santé et de l'action sociale,
à Lausanne
Objet
Santé publique
Recours Dr A.________ c/ décision du
Département de la santé et de l'action sociale du 28 mars 2019 lui refusant
l'autorisation de pratiquer et de facturer à charge de l'assurance
obligatoire des soins
Vu les faits suivants:
A.
De nationalité française, né en 1960, père de deux
enfants nés en ********, le Dr A.________ est gynécologue-obstétricien. Il a
obtenu son diplôme de médecin et son titre postgrade en gynécologie-obstétrique
en France. Ces diplômes ont été reconnus comme équivalents à des titres suisses
par la Commission des professions médicales le 8 juillet 2015.
Le 16 décembre 2014, la Chambre
disciplinaire de première instance du ******** a infligé à l'intéressé une
sanction de six mois d'interdiction d'exercer la médecine et l'a enjoint de
suivre une formation. Statuant en deuxième instance le 15 septembre 2016,
la Chambre disciplinaire nationale de l'Ordre des médecins, à Paris, a confirmé
cette sentence, en annulant cependant l'obligation de suivre une formation. En
bref, l'autorité de deuxième instance a confirmé que l'intéressé avait commis
en 2011 une erreur fautive de diagnostic. Il avait en effet omis de constater
chez une patiente enceinte de jumeaux que l'un des fœtus, non viable, n'était
pas mort, contrairement à ce qu'avait laissé croire une première échographie
réalisée par un autre praticien au début de la grossesse, mais présentait une
pathologie rare ("syndrome des jumeaux acardiaques", diagnostic posé
a posteriori), ayant finalement entraîné à la naissance le décès du deuxième
fœtus. Le tableau clinique atypique aurait dû conduire le Dr A.________ à
s'entourer au plus vite des concours appropriés à la situation, en réalisant
par exemple une nouvelle échographie ou en adressant la patiente à un centre
spécialisé, concours qui auraient pu permettre de revenir sur le diagnostic
initialement posé et de mettre en place une prise en charge adaptée. Pour le
surplus, l'autorité de deuxième instance a considéré que le manquement ne
résultait pas d'une insuffisance de compétence professionnelle. Enfin, elle a imposé
à l'intéressé d'exécuter la sanction du 1
er
janvier au 30 juin
2017, ce qui a été fait.
B.
En octobre 2018, le Dr A.________ a déposé auprès
de la Direction générale de la santé du canton de Vaud (ci-après: DGS; alors le
Service de la santé publique) des documents visant à pratiquer la médecine dans
le canton.
Le dossier de la DGS produit à la Cour
de céans comporte à cet égard un formulaire daté du 13 octobre 2018, intitulé
"Demande d'autorisation de pratiquer une profession de la santé".
L'intéressé y indiquait qu'il comptait exercer 4 demi-journées par semaine
"à titre dépendant (salarié) professionnellement responsable". Il y
déclarait également qu'il entendait "pratiquer à charge de l'assurance
obligatoire des soins" (ci-après: AOS), sous forme d'une "admission
par le biais de l'employeur".
En outre, le dossier précité contient
un courrier non daté du Dr A.________, portant le timbre de réception du 15
octobre 2018, mentionnant comme objet une "Demande d'une attestation de
Pratique 90 jours". L'intéressé expliquait qu'il était désormais domicilié
à ******** et titulaire d'un permis B. Il entendait "assurer des
consultations" au sein du cabinet de gynécologie-obstétrique de la Dre B.________
à ********, du 3 janvier au 31 décembre 2019, les "mardis, mercredis
après-midi et jeudis". Il s'agit en fait de son épouse.
Le dossier compte encore un courrier
du 12 octobre 2018 de la Dre B.________, déclarant vouloir employer le Dr A.________
en tant que salarié de son cabinet et facturer les prestations du prénommé sous
son numéro de "registre code créancier" (RCC) personnel. Elle
précisait que le prénommé exercerait en étant assuré sur son contrat (à elle)
de responsabilité civile professionnelle.
Le dossier inclut également un
curriculum vitae, selon lequel le requérant a pratiqué à la Clinique C.________
à ******** (France) du 1
er
février 2011 au 6 mars 2018, puis a
exercé comme remplaçant dans divers postes en France depuis le 7 mars 2018. On
y trouve de même plusieurs lettres de recommandation. Il s'agit en particulier
de courriers des 11 et 12 mai 2016 de neuf médecins – dont l'épouse du
requérant – de la clinique précitée, attestant travailler avec l'intéressé
depuis de nombreuses années et n'avoir jamais rencontré avec celui-ci de
manquement déontologique ni professionnel. Il s'agit de plus d'une nouvelle
recommandation de l'épouse du requérant, datant du 10 octobre 2018, ainsi que
d'un courrier du 22 septembre 2018 d'un professeur du Centre Hospitalier
Universitaire de ******** refusant certes d'établir une lettre de
recommandation, faute pour le Dr A.________ d'avoir travaillé dans cet
établissement, mais indiquant: "il me semble que tes compétences devraient
faire l'affaire des collègues de Vaud".
Enfin, le dossier dispose d'une série
de contrats de remplacement, conclus les 27 février et 9 mai 2018 avec le
Groupement Hospitalier D.________, le 25 avril 2018 avec le Centre hospitalier
de ********, les 12 juin, 4 juillet et 17 septembre 2018 avec le Centre
hospitalier de ********, le 23 juillet 2018 avec la société E.________ à ********
(pour une mission à ********) et à une date indéterminée (vraisemblablement en
juillet 2018) avec le Groupe hospitalier F.________ (********).
C.
Par décision du 28 mars 2019, le chef du
Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: DSAS) a refusé la
demande du Dr A.________ dans les termes suivants (ch. I du dispositif):
"La demande d'autorisation de pratiquer et de facturer à charge de
l'assurance obligatoire des soins du Dr A.________ est rejetée".
Le DSAS a considéré que l'activité
voulue était soumise à la clause du besoin imposée par la législation sur
l'assurance-maladie. Or, l'intéressé ne pouvait bénéficier d'aucune des
exceptions à ladite clause prévues par le droit fédéral ou cantonal. En
particulier, il ne cherchait pas à reprendre l'activité d'un confrère, puisque
sa demande n'était pas accompagnée de la requête d'un médecin installé
souhaitant remettre son droit de facturer à charge de l'AOS. L'exception
relative à l'insuffisance de la couverture des besoins de la population n'était
pas davantage réalisée, la densité vaudoise en gynécologues-obstétriciens étant
largement supérieure à celle de la Suisse. Par ailleurs, l'autorité intimée
soulignait que le requérant ne pouvait pas facturer à l'AOS sous le numéro RCC
de son épouse, car ce numéro ne pouvait pas être cédé.
Enfin, la décision de l'autorité
intimée retenait qu'au vu de la sanction disciplinaire dont il avait fait
l'objet, le Dr A.________ n'était pas digne de confiance, de sorte que sa
demande d'autorisation de pratiquer devait être refusée. Quoi qu'il en fût,
même si l'intéressé apportait la preuve qu'il était digne de confiance, sa
demande d'autorisation de pratiquer serait considérée comme sans objet, puisque
sa demande d'autorisation de facturer à charge de l'AOS était de toute façon
rejetée.
D.
Agissant le 16 mai 2019 sous la plume de son
mandataire, A.________ a déféré la décision précitée du DSAS devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à ce que
le prononcé attaqué soit réformé en ce sens que la demande d'autorisation de
pratiquer lui est accordée, subsidiairement à ce qu'il soit annulé et la cause
renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des
considérants.
Dans son mémoire, le recourant
soutient avoir formulé deux demandes distinctes. La première, à savoir le
formulaire "Demande d'autorisation de pratiquer une profession de la
santé", visait l'octroi d'une autorisation d'exercer à titre de salarié
dans le cabinet de son épouse. La seconde, à savoir la lettre non datée,
tendait uniquement à la délivrance de l'attestation de pratique de 90 jours,
accordée aux professionnels établis à l'étranger qui souhaitent exercer en
Suisse pour une durée de 90 jours au plus par année civile; elle était destinée
à lui permettre d'exercer quelques jours par semaine en attendant qu'il soit
statué sur sa première requête. Le recourant affirme encore qu'il n'a jamais
entendu pratiquer à charge de l'AOS, puisque son épouse facturerait personnellement
les prestations qu'il effectuerait. C'est pourquoi, explique-t-il, son recours
conteste exclusivement le refus de lui délivrer une autorisation de pratiquer,
non pas le refus de lui accorder une admission à exercer à charge de l'AOS,
admission qu'il n'a jamais requise. Pour le surplus, le recourant reproche à
l'autorité intimée d'avoir retenu qu'il ne serait pas digne de confiance sur la
seule base de la sanction qui lui a été infligée par les autorités françaises
et de ne pas avoir pris en considération les éléments plaidant en sa faveur.
Par décision incidente du 6 juin 2019,
la juge instructrice a rejeté la requête de mesures provisionnelle du recourant
tendant, en substance, à ce qu'il puisse exercer pendant la procédure de
recours.
L'autorité intimée a déposé sa réponse
le 27 juin 2019, concluant au rejet du recours.
Le recourant a communiqué un mémoire
complémentaire le 21 août 2019. Il relève qu'il a plus de 20 années de
carrière, aux cours desquelles il a procédé à plus de 400 accouchements par
année. L'importance de son activité montrerait à elle seule qu'il serait digne
de confiance et parfaitement compétent dans son domaine. A ce propos, le
recourant dépose les relevés de ses honoraires pour les années 2013 à 2018.
Une audience a été aménagée le 2
octobre 2019. Un compte-rendu a été établi, auquel il est renvoyé. A cette
occasion, le recourant a produit un lot de pièces, à savoir un échange récent
de courriels avec la section "Domaine des prestations" de l'Office du
Médecin cantonal, un formulaire de SASIS SA – société gérant les numéros RCC –,
relatif à l'octroi des numéros de "contrôle C" destinés aux médecins
salariés, ainsi qu'une attestation du 11 septembre 2019 du Conseil
Départemental du ******** et de l'Ordre des Médecins (France) selon laquelle il
est régulièrement inscrit au tableau de cet Ordre.
E.
Le 27 novembre 2019, l'autorité intimée a confirmé
ses conclusions.
Le 29 novembre 2019, le recourant a
transmis ses ultimes déterminations, répétant qu'il entendait facturer ses
prestations sur le numéro RCC de son épouse par le biais d'un partage du temps
de travail. L'autre solution envisagée serait de les facturer par le numéro RCC
de l'institution de soins ambulatoires créée par l'épouse sous forme de société
anonyme. Il ne serait donc toujours pas question pour le recourant de facturer
personnellement à charge de l'AOS.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant
en droit:
1.
La décision attaquée traite en première ligne de la
question de savoir s'il y a lieu d'accorder au recourant une autorisation
d'exercer à charge de l'AOS. Elle considère en bref à ce propos que la forme
sous laquelle le recourant entend pratiquer reviendrait à exercer à charge de
l'AOS, que le recourant serait ainsi soumis sur le principe à la clause du
besoin et qu'il ne bénéficierait d'aucune des exceptions fédérales ou
cantonales à ladite clause.
Le prononcé querellé retient en
deuxième lieu qu'une autorisation de pratiquer ne pourrait pas être délivrée à
l'intéressé – indépendamment de la possibilité d'exercer à charge de l'AOS –,
faute pour le recourant d'avoir apporté la preuve qu'il serait digne de
confiance.
Enfin, la décision contestée refuse au
recourant la possibilité de pratiquer au titre de prestataire de services
pendant au maximum 90 jours par année.
Le litige porte sur ces trois points.
2.
a) Aux termes de l’art. 35 al. 1 de la loi fédérale
du 18 mars 1994 sur l'assurance-maladie (LAMal; RS 832.10), sont admis à
pratiquer à charge de l'AOS les fournisseurs de prestations – tels les médecins
(cf. art. 35 al. 2 let. a LAMal) – qui remplissent les conditions des art. 36 à
40 de la loi. Il s’agit d’exigences relatives principalement à la formation et
aux diplômes.
La loi ne prévoit pas de procédure
formelle d’admission à ce sujet. Il appartient aux assureurs de vérifier que
les médecins remplissent les conditions susmentionnées (ATF 132 V 303 consid.
4.3.1; TF K 153/05 du 4 mai 2006 consid. 4.1; TAF C-3997/2014 du 16 décembre
2016 consid. 4.1). Dans la pratique, ce contrôle est aujourd’hui centralisé par
les assureurs-maladie auprès de la société SASIS SA. Celle-ci attribue sur
requête au médecin indépendant autorisé à pratiquer et souhaitant exercer à
charge de l'AOS un numéro d'identification du "registre
code créancier" (n° RCC), qui lui permet de facturer les
prestations fournies à ses patients. Le numéro RCC sert exclusivement au
décompte de prestations prodiguées dans l’exercice d’une activité indépendante.
Lorsque le médecin exerce en tant que salarié, le fournisseur de prestations au
sens de la LAMal n’est pas ledit médecin salarié, mais son employeur. Dans
cette configuration, SASIS SA attribue des numéros de contrôle des
qualifications professionnelles (dits "n° C") aux fournisseurs de
prestations pour leurs employés autorisés à servir des prestations à charge de
l'AOS, mais qui doivent être facturées par l'employeur
(cf.
ch. 1.5 et 3.1 des conditions générales du registre des codes-créanciers). Ces
dispositifs sont inconnus de la LAMal et il n’existe pas d’obligation légale de
posséder un numéro de SASIS SA (ATF 132 V 303 consid. 4.4.3;
TAF C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 4.1;
Tomas Poledna, Arzt und Krankenversicherung, in: Moritz W. Kuhn/Tomas Poledna
[éd.], Arztrecht in der Praxis, 2007, pp. 393 ss, spéc. ch. II.2 et
II.3 pp. 395 ss; sur les compétences des tribunaux arbitraux des assurances à
cet égard, ATF 132 V 303 consid. 4.4.1; TF K 153/05 du 4 mai 2006 consid.
4.3 et TF K 119/04 du 6 octobre 2005 consid. 5)
.
b) Il ne suffit toutefois pas de
répondre aux conditions prévues par les art. 35 ss LAMal pour être admis à
exercer à charge de l'AOS. En effet, selon l'art.
55a
LAMaI, appelé également "clause du besoin", le Conseil fédéral peut
faire encore dépendre de l'établissement de la preuve d'un besoin l'admission
de certaines personnes à exercer à charge de l'AOS. Un tel régime avait été
introduit du 1
er
janvier 2001 au 31 décembre 2011, puis avait
été levé. Le Conseil fédéral l'a ensuite réintroduit dès le 1
er
juillet
2013 et l'a prolongé, à ce jour, jusqu'au 30 juin 2021 (RO 2019 1211; FF 2018
6397 et 6745). La clause du besoin est ainsi actuellement en vigueur et
constitue une condition supplémentaire, traitée par les cantons, à l'admission à
exercer à charge de l'AOS.
Les personnes concernées par l’art.
55a al. 1 LAMal sont notamment les médecins visés à l’art. 36 (à savoir les
médecins titulaires du diplôme fédéral et d’une formation postgraduée reconnue
par le Conseil fédéral), qu’ils exercent une activité dépendante ou
indépendante (let. a), ainsi que les médecins qui exercent au sein d’une
institution offrant des soins ambulatoires au sens de l'art. 36a ou dans le
domaine ambulatoire d'un hôpital au sens de l'art. 39 (let. b). Selon l'al. 2
de l'art. 55a LAMal, n
e sont toutefois pas soumis à la
preuve du besoin les médecins qui ont exercé pendant au moins trois ans dans un
établissement suisse reconnu de formation postgrade. Les cantons désignent les
médecins visés à l’al. 1. Ils peuvent assortir leur admission de conditions
(art. 55a al. 4 LAMal).
Cette mesure sert l'intérêt public
à la limitation des coûts à charge de l'AOS (ATF 140 V 574 consid. 5.2.2; ATF
130 I 26 consid. 6.2).
En exécution de l'art. 55a LAMal, le
Conseil fédéral a édicté le 3 juillet 2013 une ordonnance sur la limitation de
l’admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de l’assurance-maladie
obligatoire (OLAF; RS 832.103), entrée en vigueur le 5 juillet 2013. L'art. 1
OLAF précise que les médecins
visés à l’art. 36 LAMal et
les médecins qui exercent au sein des institutions au sens de l’art. 36
a
LAMal
ne sont admis
à pratiquer à charge de l'AOS que si le
nombre maximum fixé dans l’annexe 1 pour le canton et le domaine de spécialité
concernés n’est pas atteint. L'art. 2 OLAF dispose que les cantons peuvent
prévoir que l’art. 1 s’applique également aux médecins qui exercent dans le
domaine ambulatoire des hôpitaux visés à l’art. 39 LAMal, auquel cas ils
augmentent de manière adéquate les nombres maximums fixés dans l’annexe 1. Les
art. 3, 4 et 5 OLAF accordent aux cantons une marge de manœuvre pour organiser
leur système de limitation de l'admission des médecins et, à certaines
conditions, pour renoncer à appliquer ces limitations.
Il découle ainsi de l'art. 55a LAMal
et de l'OLAF que, pour pouvoir facturer leurs prestations à l'AOS, les
professionnels doivent bénéficier d'une autorisation d'exercer à charge de
l'AOS, délivrée par les autorités cantonales dans les cantons qui ont introduit
la clause du besoin (cf. Ariane Ayer, Les autorisations d
’
exploitation et de pratique, in: 24
ème
Journée de droit de
la santé, Les nouveaux mod
è
les de
fourniture de soins, 2017, pp. 107 ss, spéc. ch. 3.2 pp. 120 s.).
c) Le canton de Vaud
a fait usage des compétences en matière de clause de besoin, réservées
par la LAMal et par l'OLAF, dans trois arrêtés successifs sur la limitation de
l'admission des fournisseurs de prestations à pratiquer à la charge de
l'assurance-maladie obligatoire (AVOLAF; BLV 832.05.01), à savoir l'arrêté du
23 août 2013 (AVOLAF 2013, en vigueur jusqu'au 30 juin 2016), l'arrêté du 29
juin 2016 (AVOLAF 2016, en vigueur jusqu'au 29 novembre 2018) et l'arrêté du 28
mars 2018 (AVOLAF 2018, en vigueur jusqu'au 30 juin 2021). Il a ainsi introduit
la clause du besoin en limitant le nombre de nouveaux médecins, qu'ils soient
indépendants ou salariés.
L'AVOLAF 2016, sous l'empire duquel
les demandes litigieuses ont été déposées, consacre à son art. 2 al. 1 le
principe ancré à l'art. 55a al. 1 LAMal selon lequel les médecins exerçant une
activité dépendante ou indépendante au sens de l’art. 36 LAMal, ainsi que les
médecins exerçant au sein d’institutions de soins ambulatoires au sens de
l’art. 36a LAMal et dans le domaine ambulatoire des hôpitaux au sens de l’art.
39 LAMal sont soumis à la limitation de l’admission à exercer à charge de
l'AOS. L’art. 3 AVOLAF fixe les exceptions générales à cette limitation
(notamment trois ans d'exercice dans un établissement suisse de formation
reconnu, cf. art. 55a al. 2 LAMal). L’art. 4 AVOLAF prévoit deux exceptions
particulières: le médecin concerné reprend l’activité d’un médecin admis à
pratiquer à charge l'AOS, soit à titre individuel, soit dans une institution de
soins ambulatoires ou dans un hôpital (let. a); ou le médecin pallie une
insuffisance de la couverture des besoins de la population dans une région
et/ou dans une spécialité donnée (let. b).
Quant à l'AVOLAF 2018, il reprend
globalement la teneur de l'AVOLAF 2016 mais ne comporte plus, notamment,
l'exception pour la reprise de cabinet (cf. CCST.2018.0005 du 30 novembre 2018
consid. 4, confirmant la licéité de cette suppression).
3.
Il sied de distinguer l’admission à exercer à
charge de l'AOS, de l'autorisation de pratiquer la profession médicale (ATF 132
V 303 consid. 4.3.1).
a)
La LAMal et
ses normes d'application régissent uniquement l'admission des médecins à
exercer à charge de l'AOS, non pas leur autorisation de pratiquer. Celle-ci est
réglementée par
la loi fédérale du 23 juin 2006 sur les
professions médicales universitaires (loi sur les professions médicales; LPMéd;
RS 811.11) et, dans le canton de Vaud, par la loi du 29 mai 1985 sur la santé
publique (LSP; BLV 800.01)
(cf. consid. 4 ci-après).
L'admission à exercer à charge de
l'AOS poursuit un but économique (admission à facturer). En revanche,
l’autorisation de pratiquer une profession médicale est une autorisation de
police sanitaire visant un objectif de santé publique; elle a pour but, d'une
part, de protéger le public de personnes inaptes ou violant leurs
obligations professionnelles et, d'autre part, de garantir d'une
manière générale le maintien de la confiance que la société accorde aux
médecins (cf. ATF 100 Ia 169 et les références citées; Mario Marti/Philippe
Straub, Arzt und Berufsrecht, in: Arztrecht in der Praxis, op. cit., pp. 233
ss, spéc. ch. 1a p. 238). La délivrance de l'autorisation de pratiquer par
l'autorité cantonale a ainsi pour effet d'attester que le professionnel de la
santé dispose des qualifications requises pour prendre en charge les patients
et que ces qualifications ont été dûment vérifiées par l'autorité. La
soumission à autorisation implique dans chaque canton la surveillance des
professionnels de la santé autorisés à exercer sur son territoire (cf. Ayer,
op. cit., ch. 3.1 p. 116).
b) Une autorisation de pratiquer peut
être délivrée par un canton sans que le titulaire ne soit admis à exercer à
charge de l'AOS (cf. CDAP CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 3). Dans ce
cas, les médecins peuvent pratiquer leur profession mais ne sont pas habilités
à facturer leurs prestations à l'AOS. Seules les assurances privées, l’assurance-accident,
l’assurance-invalidité ou l’assurance-militaire acceptent de couvrir leurs
prestations (cf. Académie suisse des sciences médicales, Bases juridiques pour
le quotidien du médecin, Un guide pratique, 3
e
édition, 2020, ch.
9.2 pp. 185 s.).
Cette situation peut aussi se rencontrer
dans le domaine de la chirurgie esthétique ou de la psychiatrie lorsque le
patient entend régler lui-même les honoraires du praticien pour des raisons de
confidentialité, ou dans le secteur des soins à des patients fortunés,
notamment étrangers (cf. CDAP CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 3; voir
aussi Hanspeter Kuhn/Gian Andrea Rusca/Simon Stettler,
Rechtsfragen
der Arztpraxis, in: Arztrecht in der Praxis, op. cit., pp. 265 ss, spéc.
ch. II.1.b/aa pp. 305 s.). Dans ces cas-là cependant, il importe que les
patients consultant des praticiens au bénéfice d'une autorisation de pratiquer
"sans droit de remboursement" soient préalablement informés par les
soignants que les traitements qu'ils s'apprêtent à recevoir ne sont pas
remboursés par l'AOS (cf. Jean-François Dumoulin,
in:
Ayer/Kieser/Poledna/Sprumont [éd.], Loi sur les professions médicales [LPMéd],
Commentaire, 2009, n. 75 ad art. 36 p. 319 [ci-après: Commentaire LPMéd]
).
c) En revanche, comme exposé ci-dessus
(cf. consid. 2b in fine), l'admission à exercer à charge de l'AOS présuppose
que le médecin dispose d'une autorisation cantonale de pratiquer. Cela implique
qu'il ne peut pas être décidé de l'admission d'un médecin à exercer à charge de
l'AOS avant que celui-ci n'ait obtenu l'autorisation cantonale de pratiquer
(cf. TAF C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 4.4; Ueli Kieser, Commentaire
LPMéd, op. cit., n. 22 p. 46).
Ainsi, en premier lieu, un
médecin doit demander l'autorisation cantonale de pratiquer sa profession; si
ce médecin souhaite de plus exercer à charge de l'AOS, l’autorité cantonale
statue sur cette demande en deuxième lieu, au regard des dispositions
concernant la limitation de l’admission des fournisseurs de prestations selon
l’art. 55a LAMal. Ensuite, il appartient aux assureurs, respectivement à SASIS
SA, de vérifier si le médecin remplit les autres conditions pour travailler à
charge de l'AOS (s'agissant notamment des tarifs selon les art. 43 ss LAMal).
Dans ce sens, il ressort des aide-mémoires de SASIS SA pour l’attribution d’un
numéro RCC ou d’un numéro C pour les employés, que doivent lui être produites l'autorisation
cantonale de pratiquer la profession, ainsi que l'autorisation cantonale
d'exercer à charge de l'AOS dans la mesure où le médecin est soumis à la loi
cantonale d'application de l'art. 55a LAMal (cf.
TAF
C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 4.4).
d) Par ailleurs, si, dans le canton de
Vaud, la compétence pour délivrer les deux autorisations précitées appartient
au département cantonal (cf. art. 75 LSP; art. 7 AVOLAF), celles-ci sont
soumises à des procédures et à des voies de recours différentes, le refus de l'autorisation
de pratiquer étant susceptible d'un recours à la CDAP (cf. art. 92 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), alors
que le refus de l'admission à exercer à charge de l'AOS doit être déféré au
Tribunal administratif fédéral
(cf. art. 53 LAMal; entre
autres arrêts TAF C-6957/2017 du 4 mars 2020 consid. 1.1).
Il n'est ainsi pas admissible de statuer par une seule et même décision
sur les requêtes tendant à l'octroi d'une autorisation d'exercer à charge de
l'AOS et d'une autorisation de pratiquer. Les deux prononcés peuvent certes
être rendus simultanément, et dans un même document, mais doivent faire l'objet
de motivations distinctes, de chiffres différents dans le dispositif et de
l'indication claire des deux voies de recours (sur l'interprétation des
dispositifs en la matière, TAF C-2618/2018 du 28 novembre 2019 consid. 1).
4.
Ainsi qu'il a été exposé ci-dessus (consid. 3a),
l'autorisation de pratiquer une profession médicale, spécialement la médecine,
est régie par la LPMéd et, dans le canton de Vaud, par la LSP.
a) Aux termes de son art. 1 al. 3 let.
e, la LPMéd "établit les règles régissant l'exercice des professions
médicales universitaires". Cette disposition prévoyait dans sa version
initiale qu'elle se limitait aux professions médicales universitaires exercées
"à titre indépendant" (RO 2007 4031). Elle a connu une modification
le
20 mars 2015, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018 (RO 2017 2703), la formule "à titre indépendant" ayant
été remplacée par l'expression "à titre d’activité économique privée sous
propre responsabilité professionnelle". La nouvelle notion "sous
propre responsabilité professionnelle" est plus large qu’
"à
titre indépendant" et permet de soumettre au régime de l’autorisation, par
exemple, le médecin salarié d'un cabinet constitué en société anonyme, à
condition qu’il ne se trouve pas dans un rapport de subordination avec un
collègue (cf. Message du Conseil fédéral du 3 juillet 2013 concernant la
modification de la loi sur les professions médicales, FF 2013 5583, ch. 1.2.2
pp. 5587 s. et ch. 2 p. 5591). Il s'agit des médecins qui ne pratiquent pas
sous la responsabilité et la surveillance d'un professionnel autorisé et
assument dès lors la responsabilité professionnelle de leurs actes. L'art. 1
al. 3 let. e LPMéd a fait l'objet d'une deuxième modification le 30 septembre
2016 (par la nouvelle loi du 30 septembre 2016 sur les professions de la santé,
LPSAn; RS 811.21), entrée en vigueur le 1
er
février 2020 (RO 2020
57): la locution "à titre d'activité économique privée" a été biffée.
Ainsi, les personnes qui ne pratiquent actuellement pas la médecine à titre
d'activité économique privée mais sous leur propre responsabilité
professionnelle dans une institution de droit public, notamment les
médecins-chefs dans les hôpitaux publics, sont désormais soumises à
l'obligation de posséder une autorisation et devront en particulier remplir les
devoirs professionnels au sens de la LPMéd (cf. Message du Conseil fédéral du
18 novembre 2015 concernant la loi fédérale sur les professions de la santé, FF
2015 7925, p. 7973).
Selon l'art. 34 LPMéd, l'exercice
d'une profession médicale universitaire sous propre responsabilité
professionnelle requiert ainsi une autorisation du canton sur le territoire
duquel la profession médicale est exercée. Les conditions pour obtenir une
telle autorisation sont énumérées aux art. 36 ss LPMéd. Elles impliquent
notamment que le requérant soit "digne de confiance et présente, tant
physiquement que psychiquement, les garanties nécessaires à un exercice
irréprochable de la profession" (cf. art. 36 al. 1 let. b LPMéd; voir
également art. 12 al. 1 let. b LPSan).
Ces conditions personnelles
protègent principalement les patients, mais également le système de santé, dès
lors que l'efficacité de celui-ci repose en partie sur la qualité des
fournisseurs de soins (cf. TF 2C_1011/2014 du 18 juin 2015 consid. 6; TF
2C_879/2013 du 17 juin 2014 consid. 7.2).
L'autorisation de pratiquer étant une
autorisation dite "de police", ne laissant pas de marge
d'appréciation à l'autorité concernée, elle doit être délivrée lorsque les
conditions en sont réalisées (cf. Dumoulin, L'exercice d'une profession de la
santé, in: Droit de la santé et médecine légale, 2014, pp. 185 ss, spéc. p.
189; Marti/Straub, loc. cit.).
D'après l'art. 37 LPMéd, dans sa
version du 30 septembre 2016 entrée en vigueur le 1
er
février 2020
(portant une adaptation sur le plan linguistique de sa teneur du 20 mars 2015
entrée en vigueur le 1
er
janvier 2018, cf. FF 2015 7925, p. 7974; RO
2020 57), les cantons peuvent soumettre l'autorisation de pratiquer "à des
restrictions professionnelles, temporelles ou géographiques ainsi qu'à des
charges pour autant que ces restrictions et ces charges soient imposées par la
Confédération ou qu'elles soient nécessaires pour garantir la fiabilité des
soins médicaux et leur qualité". Les restrictions ont un contenu négatif:
le praticien concerné doit s'abstenir d'exercer sa profession en dehors du
cadre délimité par l'autorisation restreinte. Au contraire, les charges prévues
par cette même disposition ont un contenu positif: le praticien doit exercer
selon des modalités particulières, supplémentaires, qui ne sont pas imposées
aux autres praticiens. Ces modalités permettent de délivrer une autorisation,
certes particulière, dans des circonstances où l'absence d'une telle
réglementation aurait pu empêcher la délivrance mais où un refus aurait été
excessif (cf. Dumoulin, Commentaire
LPMéd
, op. cit., n. 2 et 5 ad art. 37 p. 321). Sont ainsi admissibles les
restrictions professionnelles (p. ex. limitation à un domaine particulier ou à
des activités médicales déterminées), temporelles (en particulier une
autorisation à durée limitée) ou géographiques (p. ex. limitation à une commune
dans le cas d’une offre de soins médicaux insuffisante, conformément à l’art.
36 al. 3 let. b LPMéd). Lorsque l'autorisation est délivrée pour une certaine
durée, la personne concernée devra en demander la prolongation; cette hypothèse
peut notamment survenir quand une procédure disciplinaire est pendante dans un
autre canton ou à l'étranger et qu'elle pourrait déboucher sur un retrait de l'autorisation
de pratiquer à titre de mesure disciplinaire (cf.
Rachel
Christinat/Dominique Sprumont, La surveillance disciplinaire dans le domaine de
la santé, in: Tanquerel/Bellanger [éd.], Le droit disciplinaire, 2018, pp. 101
ss, spéc. ch. IV.B p. 116).
Les charges peuvent concerner
les locaux ou l’équipement des cabinets médicaux (cf. Message
du Conseil fédéral du 3 décembre 2004 concernant la loi fédérale sur
les professions médicales, FF 2005 157, spéc.
ch. 2.6 ad
art. 37 LPMéd p. 210).
b)
Sur le plan
cantonal, les autorisations de pratiquer sont régies par les art. 75 et 76 LSP
ainsi libellés:
"
Art. 75  Autorisation de pratiquer à
titre indépendant
1
L'exercice d'une profession de la santé à titre indépendant est soumis
à autorisation du département qui fixe la procédure.
2
Le département examine les demandes d'autorisation de pratiquer la
profession de médecin à titre indépendant en étroite collaboration avec
l'association professionnelle cantonale qui se détermine en particulier sur le
parcours professionnel du requérant, notamment en lien avec le système de santé
fédéral et vaudois, ainsi que sur son projet professionnel. Selon le résultat
de cet examen, il peut assortir l'autorisation de pratiquer de recommandations.
3
L'autorisation de pratiquer est accordée au requérant à condition
qu'il:
a.  soit titulaire d'un titre admis en Suisse conformément à un accord
international, au droit fédéral ou à un accord intercantonal;
b.  ait l'exercice des droits civils;
c.  n'ait pas été condamné pour un crime ou un délit incompatible avec
l'exercice de la profession;
d.  se trouve dans un état physique et psychique qui lui permet
d'exercer sa profession;
e.  conclue une assurance responsabilité civile couvrant son activité.
3bis
L'autorisation peut être soumise à des conditions, notamment en
matière de connaissances linguistiques. Le département fixe ces exigences.
3ter
Le Conseil d'Etat peut prévoir des conditions particulières de
contrôle de l'aptitude à continuer à exercer pour les professionnels de la
santé désireux de poursuivre leur activité professionnelle au-delà de 70 ans.
4
Les articles 74 alinéa 2, 75a, 120, 122b, 122f, 135, 141 et 153a sont
réservés.
5
L'autorisation peut être refusée si le requérant a été frappé
d'interdiction de pratiquer pour manquement à ses devoirs professionnels.
6
Le requérant au bénéfice d'une autorisation de pratiquer la même
profession dans un autre canton bénéficie d'une procédure simplifiée selon les
conditions fixées par le département.
7
Les personnes mentionnées à l'alinéa précédent et les ressortissants
étrangers qui, en vertu de traités internationaux, ont le droit d'exercer à
titre indépendant, sans autorisation, une profession de la santé en Suisse
pendant 90 jours au plus par année civile, doivent s'annoncer auprès de l'autorité
compétente.
8
…
9
On entend par exercice à titre indépendant
une activité non salariée, rémunérée par des honoraires
.
[…]
Art. 76 Pratique
à titre dépendant
1
L'exercice de la profession de médecin et de médecin-dentiste à titre
dépendant est soumis à autorisation du département. Les règles et conditions
régissant la pratique à titre indépendant s'appliquent par analogie. Lorsque le
médecin est titulaire du seul diplôme fédéral ou d'un titre jugé équivalent, il
ne peut exercer que sous la surveillance directe d'un médecin autorisé à
pratiquer dans la même discipline.
2
Les médecins titulaires du seul diplôme fédéral ou d'un titre
équivalent sont dispensés de l'autorisation lorsqu'ils suivent une formation
postgrade au sens de l'article 25 de la loi sur les professions médicales. Ils
doivent pratiquer sous la surveillance directe d'un médecin au bénéfice d'une
autorisation de pratique dans la même discipline.
[…]
6
Les articles 86 et 93 sont réservés
".
Si les art. 75 et 76 LSP conservent
l'ancienne distinction entre la pratique indépendante et la pratique
dépendante, ils demeurent compatibles avec la nouvelle LPMéd en vigueur depuis
le 1
er
janvier 2018, dès lors qu'ils soumettent à autorisation les
médecins entendant exercer, comme le recourant, sous propre responsabilité
professionnelle, y compris au titre de dépendant (salarié).
Ces deux dispositions subordonnent
l'octroi de l'autorisation de pratiquer à un certain nombre de conditions (art.
75 al. 3 et 76 al. 1 LSP) et prévoient en outre que cette autorisation peut
être refusée si le requérant a été frappé d'interdiction de pratiquer pour
manquement à ses devoirs professionnels (art. 75 al. 5 et 76 al. 1 LSP).
5.
En l'occurrence, le recourant affirme d'abord qu'il
ne pratiquerait pas à charge de l'AOS.
a) Le recourant expose à cet égard
qu'il exercerait sous le numéro RCC de la société anonyme que son épouse a
récemment créée. A l'audience, il a indiqué qu'il serait formellement l'employé
salarié de la société et ne travaillerait qu’une journée par semaine en Suisse,
en partageant le poste de son épouse. Cette répartition répondrait à des motifs
d'organisation familiale; à cela s'ajouterait qu'il serait lui-même
principalement orienté sur les interventions chirurgicales, contrairement à son
épouse. Il poursuivrait ses activités en France le reste du temps. Sur ce
dernier point, il a déclaré, toujours à l'audience, qu'il y effectue des gardes
dans différents hôpitaux ou cliniques, à titre accessoire (env. 24 heures par
mois).
b) Selon l'extrait du registre du
commerce, la société du recourant et de son épouse, de siège social à ********,
a été inscrite le 10 juillet 2019 sous la raison sociale B.________. Elle a
pour but, en substance, l'exploitation d'un cabinet médical de gynécologie. Les
époux en sont les seuls administrateurs.
c) aa) Pour l'autorité intimée, le
premier système envisagé par le recourant, consistant à pratiquer comme salarié
d'un cabinet organisé en société anonyme, ne permettrait pas de le soustraire à
la procédure d'admission à l'AOS, respectivement à la clause du besoin.
L'avis de l'autorité intimée semble à
première vue convaincant: dans tous les cas en effet, les prestations du
recourant seraient facturées à l'AOS, qu'elles le soient sous son propre nom ou
par l'intermédiaire de son épouse ou de la société. Les buts de la LAMal,
notamment la maîtrise des coûts, respectivement la clause du besoin, seraient
aisément contournés s'il suffisait aux médecins, pour y échapper, de se
regrouper en un seul cabinet tout en y fournissant des prestations
quantitativement et financièrement largement supérieures à celles usuellement
accomplies par un seul poste de praticien. Au demeurant, s'il est vrai qu'une
institution de soins ambulatoires dispose d'un seul numéro RCC sous lequel ses
employés peuvent facturer, chacun de ceux-ci doit obtenir un numéro C
(n° de contrôle des qualifications professionnelles) et être
personnellement titulaire d'une autorisation de facturer (consid. 2a supra; cf.
aussi art. 1.5 let. b et 3.1 des conditions générales du RCC).
bb) L'autorité intimée refuse de même
d'accorder au recourant une exception à la clause du besoin, fondée sur la
"reprise partielle" du cabinet de l'épouse. S'agissant d'un partage
de poste tel que souhaité par le recourant, il faudrait selon l'autorité
intimée opérer une analyse sous l’angle de la densité globale et existante de
la spécialité par habitant; le simple fait qu'un médecin parte à la retraite,
par exemple, ne signifierait pas nécessairement qu'il faille le remplacer. Dans
la pratique de surcroît, les partages de tâches auxquels ses services avaient
été confrontés seraient rarement respectés. Le département éprouverait ainsi de
fortes craintes que le médecin concerné ne réduise en réalité pas son temps de
travail et qu’une majoration de facturation s'ensuive.
L'argumentation de l'autorité intimée
ne semble pas dénuée de fondement. L'on peut toutefois se demander si elle
conserve une portée, dès lors que l'exception à la clause du besoin à raison
d'une reprise de cabinet, ne figure plus dans l'AVOLAF 2018 entré en vigueur le
30 novembre 2018, à savoir avant la décision attaquée rendue le 28 mars 2019
(consid. 2c supra). Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral,
en matière d'autorisation, le droit déterminant est en effet celui en vigueur
le jour où l'autorité statue, sous réserve des dispositions transitoires, y
compris lorsqu'il s'agit d'une admission à exercer à charge de l'AOS (cf.
notamment TAF
C-2618/2018 du 28 novembre 2019
consid. 5; TAF C-3997/2014 du 16 décembre 2016 consid. 6 et 7; TAF
C-1837/2014 du 26 novembre 2014).
cc) Quoi qu'il en soit, les questions
précitées souffrent de rester indécises. En effet, elles relèvent toutes de
l'application de l'art. 55a LAMal traitant de l'admission à exercer à charge de
l'AOS. Or, les décisions relatives à l'art. 55a LAMal sont soumises à recours
auprès du TAF, non pas de la CDAP (art. 53 LAMal, cf. consid. 3d supra). Ne
font pas exception les recours visant à soutenir, comme en l'espèce, que
l'autorité cantonale aurait considéré à tort que le système de facturation
proposé entrerait dans le champ d'application de l'art. 55a LAMal. Le recours
est ainsi irrecevable sous cet angle.
6.
Le recourant critique ensuite la décision attaquée
en tant qu'elle lui refuse l'autorisation de pratiquer au sens de l'art. 34
LPMéd. Il soutient que l'autorité intimée aurait abusé de sa marge
d'appréciation en retenant qu'il ne remplirait pas la condition d'être
"digne de confiance" prévue par l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd.
a) L'autorité intimée considère que le
recourant ne satisferait pas à la condition précitée au vu de la sanction disciplinaire
dont il a fait l'objet en France et des motifs de celle-ci. Les lettres de
recommandation de confrères jointes à la demande n'y changeraient rien. Au
demeurant, toujours selon l'autorité intimée, même si l'intéressé apportait la
preuve qu'il serait digne de confiance, sa demande d'autorisation de pratiquer
serait considérée sans objet, puisque sa demande d'autorisation de facturer à
charge de l'AOS serait de toute façon rejetée. Dans cette ligne, l'autorité
intimée affirme qu'un système dans lequel certains médecins de premier recours
proposeraient des services sans que leur remboursement ne soit possible ne
constituerait pas un système de soins médicaux fiable au sens de l'art. 37
LPMéd. Par ailleurs, les médecins gynécologues effectueraient en principe des
gardes médicales (cf. art. 91a LSP), où les patients n'auraient pas la
possibilité de choisir le médecin, ni le temps, et encore moins le réflexe, de
vérifier que les prestations seraient remboursées par l'AOS. Il serait en outre
très douteux qu'un gynécologue, dont les prestations sont en principe
remboursées par l'AOS, puisse se financer hors de cette assurance, à moins de
pratiquer bénévolement ou en faveur d'une patientèle au bénéfice d'une
assurance privée.
A bien saisir son argumentation,
l'autorité intimée refuse ainsi au recourant l'octroi de l'autorisation de
pratiquer au double motif qu'il ne serait pas admis à exercer à charge de l'AOS
et qu'il ne serait pas digne de confiance.
b) Les conditions professionnelles et
personnelles pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer sont réglées
exhaustivement à l'art. 36 LPMéd et les cantons ne sont pas habilités à en
ajouter d'autres (cf. TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1; CDAP
GE.2012.0168 du 10 décembre 2012 consid. 3a; voir aussi FF 2005 157, spéc. ch.
2.6 ad art. 36 LPMéd p. 210; Dominique Sprumont/Jean-Marc Guinchard/Deborah
Schorno, Commentaire LPMéd, op. cit., n. 21 p. 61; Dumoulin, Commentaire LPMéd,
op. cit., n. 5 ss ad art. 36 pp. 305 s.). Les cantons se voient donc
attribuer par la loi fédérale sur les professions médicales des compétences
résiduelles de nature exécutive (cf. TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid.
5.1; Sprumont/Ginchard/Schorno, Commentaire LPMéd, op. cit., n. 6 p. 58). Cela
signifie que l'art. 37 LPMéd permet certes aux cantons de subordonner
l'autorisation de pratiquer
à des restrictions et à des
charges, pour autant que celles-ci soient nécessaires pour garantir des soins
médicaux fiables et de qualité, mais que ces restrictions et ces charges ne
doivent pas constituer des conditions professionnelles ou personnelles
supplémentaires, ajoutées en violation du principe de la primauté du droit
fédéral (sur ce principe:
art. 49 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]; ATF 143 I
352 consid. 2.2; CDAP CCST.2018.0005 du 30 novembre 2018 consid. 2a; CDAP
CCST.2014.0003 du 16 février 2015 consid. 5a).
Il n'est pas exclu à première vue qu'une
exigence, visant à subordonner l'octroi d'une autorisation de pratiquer à
l'obtention d'une autorisation d'exercer à charge de l'AOS, puisse constituer
une condition supplémentaire débordant du cadre des art. 34 et 37 LPMéd, en
violation du principe de la primauté du droit fédéral. Quoi qu'il en soit,
compte tenu de son ampleur et de sa portée, une telle condition devrait de
toute façon figurer expressément dans la loi cantonale, conformément au
principe de la légalité ancré à l'art. 5 Cst. Or, la LSP ne réserve nulle part
la possibilité d'imposer une exigence de cette nature. L'autorité intimée n'est
donc pas habilitée à refuser au recourant la délivrance d'une autorisation de
pratiquer au motif qu'il ne serait pas admis à exercer à charge de l'AOS.
c) aa) L'art. 36 al. 1 let. b LPMéd
subordonne l'octroi d'une autorisation de pratiquer à ce que le requérant soit
digne de confiance. Compte tenu de la volonté du législateur d'unifier les
conditions d'exercice sous propre responsabilité sur tout le territoire de la
Confédération et du caractère exhaustif des conditions personnelles énumérées
par l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd (cf. FF 2005 157, spéc. ch. 2.6 ad art. 36
LPMéd p. 209), les cantons peuvent uniquement décider eux-mêmes de la
façon dont ils souhaitent vérifier le respect de cette condition, en requérant
par exemple un certificat de bonnes mœurs, ainsi qu'un extrait du casier
judiciaire et/ou du registre des poursuites (cf. FF 2005 157, spéc. ch. 2.6 ad
art. 43 LPMéd p. 213; FF 2015 7925, spéc. p. 7958 ad art. 12 LPSan; ATF
143 I 352 consid. 3.2; TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018 consid. 5.1 et les
références citées).
Ainsi, l'art. 75 al. 5 LSP selon
lequel
l'autorisation de pratiquer "peut être refusée si le
requérant a été frappé d'interdiction de pratiquer pour manquement à ses
devoirs professionnels", doit être interprété à l'aune de l'art. 36 al. 1
let. b LPMéd et de la jurisprudence y relative.
bb) Dans tous les cas, les cantons
doivent poser
à l'application de l'art. 36 al. 1 let. b LPMéd
des exigences élevées (TF 2C_504/2014 du 13 janvier 2015 consid. 3.5;
TF 2C_879/2013 du 17 juin 2014 consid. 4.5; TF 2C_68/2009 du 14 juillet 2009
consid. 2.3; TF 2P.231/2006 du 10 janvier 2007 consid. 9.2). Le comportement
qui peut être pris en considération à cet égard n'est pas limité à celui que
l'intéressé adopte dans l'exercice concret de son activité au quotidien (par
exemple, les soins médicaux en tant que tels). Le comportement de l'intéressé
en-dehors des activités professionnelles peut ainsi être déterminant s'il a des
effets sur l'aptitude à exercer la médecine et les compétences de la personne
sont à examiner sous les aspects de santé publique et sur le plan
entrepreneurial (cf. FF 2005 157, spéc. ch. 2.6 ad art. 36 LPMéd p. 209;
TF 2C_49/2019 du 16 mai 2019 consid. 5.1; TF 2C_879/2013 du 17 juin 2014
consid. 4.4 et 4.5). La confiance doit être de mise, non seulement dans la
relation entre le médecin et son patient, mais également dans la relation entre
le médecin et les autorités chargées de la santé publique (cf. TF 2C_1011/2014
du 18 juin 2015 consid. 5.2; TF 2C_853/2013 du 17 juin 2014 consid. 5.5; TF
2C_879/2013 du 17 juin 2014 consid. 4.4 et les références citées).
Les autorités doivent avoir la
certitude que le médecin respectera la législation relative à la santé et leurs
propres décisions. Tel n'est pas le cas lorsqu'un requérant viole de manière
répétée les indications de l'autorité de surveillance, qu'il refuse obstinément
de collaborer ou qu'il dissimule à l'autorité les procédures pénales ou
administratives dont il a fait l'objet pour des faits liés à l'exercice de sa
profession (pour une casuistique: TF 2C_49/2019 du 16 mai 2019 consid. 5.1; TF
2C_814/2018 du 29 mars 2019 consid. 4.3; TF 2C_853/2013 du 17 juin 2014 consid.
5.4; TF 2C_57/2010 du 4 décembre 2010 consid. 5.3; TF 2P.159/2003 du 29
septembre 2003 consid. 4.3.2).
Une violation répétée et grave des
devoirs professionnels peut briser la confiance. Il faut cependant que
l'intéressé ait violé fondamentalement les devoirs professionnels (TF
2C_504/2014 du 13 janvier 2015 consid. 3.3 et 4.1). Un praticien dont le
comportement serait globalement inadéquat, sans effort d'amélioration, pourrait
également heurter cette condition (pour le surplus, voir Christinat/Sprumont,
op. cit., ch. IV.A.3 pp. 114 s.).
Sous l'angle des sanctions
disciplinaires, le retrait définitif de l'autorisation est un empêchement
absolu à la délivrance d'une autorisation de pratiquer; le retrait temporaire
empêche aussi la délivrance pendant la période de retrait (Dumoulin,
Commentaire LPMéd, op. cit., n. 27 ad art. 36 p. 310).
cc) Le refus de délivrer une
autorisation de pratiquer à titre privé une profession médicale constitue une
restriction grave à la liberté économique garantie par l'art. 27 Cst. (cf.
s'agissant du retrait d'une autorisation de pratiquer déjà délivrée, TF
2C_871/2008 du 6 avril 2009 consid. 5.1; TF 2P.281/2003 du 19 mars 2004 consid.
3.1). Le principe de la proportionnalité s'oppose ainsi à un tel refus si une
mesure moins restrictive suffit à protéger la santé publique (art. 36 Cst.).
Par conséquent, l'autorité compétente doit examiner, dans les cas où un
requérant ne remplit pas les conditions d'octroi, si une autorisation soumise à
une restriction ou à une charge est envisageable (art. 37 LPMéd;
Christinat/Sprumont, op. cit., ch. IV.B p. 116).
dd) En l'espèce, le recourant a fait
l'objet d'une "interdiction temporaire", d'une durée de six mois,
d'exercer sa profession de médecin en France.
Il sied de relever que l'autorité
intimée n'est pas habilitée à refuser une autorisation de pratiquer au seul
motif que l'intéressé a subi, dans un autre canton ou pays, une interdiction
temporaire de pratiquer. Un tel parti pris reviendrait en effet à transformer automatiquement
celle-ci en interdiction définitive, ce qui n'est pas admissible. Il s'agit
bien plutôt de prendre en considération l'ensemble des circonstances, en
application du principe de la proportionnalité.
En l'occurrence, la sanction a certes
été prononcée par les autorités françaises (sur la base de l'art. L4124-6 du
Code français de la santé publique qui prévoit au titre de peines
disciplinaires l'avertissement, le blâme, l'interdiction temporaire avec ou
sans sursis ou l'interdiction permanente, et la radiation du tableau de l'Ordre,
de même qu'une obligation de formation en cas d'insuffisance professionnelle),
mais il n'y a pas lieu de considérer qu'elle revêtirait un sens ou une portée
différente de l'interdiction temporaire ou définitive de pratiquer selon les art.
43 LPMéd ou 191 LSP. Par ailleurs, aucun motif sérieux ne permet de s'écarter
de l'appréciation portée par les autorités françaises sur la mesure de la
gravité de la violation commise des règles professionnelles, ni sur la quotité
de la sanction.
Cela étant, la sanction a déjà été
entièrement exécutée et a pris fin le 30 juin 2017, soit il y a bientôt trois
ans. Depuis, le recourant a repris son activité en France, apparemment sans
incident et à l'entière satisfaction de ses employeurs. L'on ne se trouve donc
pas dans la situation où un praticien tenterait, en présentant une demande dans
le canton de Vaud, de contourner une interdiction de pratiquer déployant encore
ses effets dans un autre pays ou un autre canton. Par ailleurs, la durée de la
sanction, de six mois, paraît se situer au bas de la fourchette, tant française
(l'interdiction ne peut dépasser trois années) que suisse (six ans au maximum).
La sanction a en outre été infligée pour des faits commis en 2011, soit il y a
bientôt dix ans et pour une faute certes grave, mais isolée, ainsi qu'en
attestent du reste les nombreuses recommandations au dossier ainsi que la
longue carrière du recourant. Il s'agissait de plus d'une négligence, pas d'une
faute intentionnelle. Enfin, l'autorité française a retenu qu'il n'y avait pas
d'
"d'insuffisance de compétence professionnelle".
L'on peut ainsi raisonnablement admettre que le recourant possède, en dépit de
l'erreur commise il y a de nombreuses années, les compétences professionnelles
et les aptitudes personnelles propres à garantir à suffisance un exercice
irréprochable
de la profession. Le recourant est ainsi digne de confiance au sens de l'art.
36 al. 1 let. b LPMéd.
Dans ces conditions, l'autorité
intimée n'était pas habilitée à refuser l'autorisation de pratiquer requise.
Elle devait soit la délivrer purement et simplement, soit la soumettre à l'une
des conditions entrant dans le cadre de l'art. 37 LPMéd. La décision attaquée
doit ainsi être annulée sur ce point et la cause renvoyée au DSAS pour nouvelle
décision.
7.
Il reste à examiner si l'autorité intimée a retenu
à raison que le recourant ne pourrait pas bénéficier de la possibilité de
pratiquer, sans autorisation, pendant au maximum 90 jours par année (cf.
décision attaquée, ch. 2.8 1
ère
partie).
L'art. 35 al. 1 LPMéd dispose que les
titulaires de qualifications professionnelles étrangères qui peuvent se
prévaloir de l’annexe III de l'Accord du 21 juin 1999 entre la Confédération
suisse, d'une part, et la Communauté européenne et ses Etats membres, d'autre
part, sur la libre circulation des personnes (ALCP; RS 0.142.112.681), peuvent
exercer sans autorisation une profession médicale universitaire sous leur
propre responsabilité professionnelle et en qualité de prestataires de
services. Ils doivent s’annoncer selon la procédure instaurée par la loi
fédérale du 14 décembre 2012 portant sur l’obligation des prestataires de
services de déclarer leurs qualifications professionnelles dans le cadre des
professions réglementées et sur la vérification de ces qualifications (LPPS; RS
935.01). L’autorité cantonale compétente inscrit la déclaration au registre.
L'art. 5 al. 1 ALCP prévoit qu'un prestataire de services bénéficie du
droit de fournir un service pour une prestation sur le territoire de l'autre
partie contractante qui ne dépasse pas 90 jours de travail effectif par année
civile.
Sur le plan cantonal, l'art. 75 al. 7
LSP dispose que les ressortissants étrangers qui, en vertu de traités
internationaux, ont le droit d'exercer à titre indépendant, sans autorisation,
une profession de la santé en Suisse pendant 90 jours au plus par
année civile, doivent s'annoncer auprès de l'autorité compétente. L'art. 5 al.
2 du règlement du 26 janvier 2011 sur l'exercice des professions de la santé
(REPS; BLV 811.01.1) précise qu'en présence d'une telle demande, l'autorité
cantonale compétente délivre une attestation.
En l'occurrence, le recourant n'est
pas un prestataire de services au sens de l'ALCP, du moment qu'il est domicilié
en Suisse. La décision attaquée lui refusant l'attestation au sens de l'art. 5
al. 2 REPS doit dès lors être confirmée sur ce point.
Pour le surplus, on soulignera à
toutes fins utiles que le droit d'exercer temporairement dans un canton suisse
ne comprend pas le droit de pratiquer à l'AOS, qui nécessite une autorisation
ordinaire au sens des art. 34 et 36 LPMéd (Dumoulin, Commentaire LPMéd, op.
cit., n. 25 ad art. 36 p. 310).
8.
Enfin, les motifs exposés ci-dessus conduisent à
rejeter, dans la mesure où l'on peut les saisir, les griefs du recourant selon
lesquels l'autorité intimée aurait constaté inexactement les faits,
respectivement aurait commis un déni de justice formel et violé le principe de
la bonne foi, en considérant qu'il n'avait déposé en octobre 2018 qu'une seule
demande d'autorisation de pratiquer, alors qu'il en aurait formé deux (l'une
ordinaire et l'autre limitée à 90 jours).
9.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré
irrecevable en tant qu'il conteste la décision du DSAS du 28 mars 2019 retenant
que la forme sous laquelle le recourant entend pratiquer la profession de
médecin est soumise à admission à exercer à charge de l'AOS et n'en remplit pas
les conditions. Le recours doit être admis en tant qu'il conteste la décision
du DSAS du 28 mars 2019 refusant de délivrer au recourant une autorisation de
pratiquer la profession de médecin; la décision attaquée doit être annulée sur
ce point. Le recours doit être rejeté en tant qu'il conteste la décision du
DSAS du 28 mars 2019 refusant de délivrer au recourant l'attestation réservée
aux ressortissants UE/AELE entendant exercer la profession de médecin au titre
de prestataire de services; la décision attaquée doit être confirmée sur ce
point.
Ayant très partiellement gain de
cause, le recourant doit assumer la plus grande part des frais judiciaires. Pour
le même motif, seuls des dépens réduits doivent lui être accordés, à charge de
l'autorité intimée.
Par ces motifs
la Cour de
droit
administratif et
public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable en tant qu'il conteste
la décision du DSAS du 28 mars 2019 retenant que la forme sous laquelle le
recourant entend pratiquer la profession de médecin est soumise à admission à
exercer à charge de l'assurance obligatoire des soins et n'en remplit pas les
conditions.
II.
Le recours est admis en tant qu'il conteste la
décision du DSAS du 28 mars 2019 refusant de délivrer au recourant une
autorisation de pratiquer la profession de médecin.
La décision
attaquée est annulée sur ce point et la cause renvoyée au DSAS pour nouvelle
décision.
III.
Le recours est rejeté en tant qu'il conteste la
décision du DSAS du 28 mars 2019 refusant de délivrer au recourant
l'attestation réservée aux ressortissants UE/AELE entendant exercer la
profession de médecin au titre de prestataire de services.
La décision
attaquée est confirmée sur ce point.
IV.
Un émolument judiciaire de 800 (huit cents) francs
est mis à la charge du recourant.
V.
L'Etat de Vaud, par la Caisse du DSAS, est débiteur
du recourant d'un montant de 500 (cinq cents) francs au titre d'indemnité de
dépens.
Lausanne, le 4 mai 2020
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de la
santé publique.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.