vd_omni · FI.1996.0062 · 2002-01-30 · fr

PEITREQUIN/Commission communale de recours de Morrens, Municipalité de Cheseaux-sur-Lausanne | Perception des taxes annuelles d'égoût et d'épuration pour un bâtiment sis en limite de commune, raccordé aux installations d'évacuation et d'épuration des eaux usées de la commune voisine : le droit de percevoir la taxe est la contrepartie de l'obligation faite à la commune d'équiper; quelle que soit leur nature, charge de préférence ou taxe d'utilisation, ces contributions sont de ce fait dues en application du règlement de la commune du lieu de situation de l'immeuble, même si cette dernière peut conclure , pour l'exécution des tâches de son ressort, un accord avec une commune voisine.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 30.01.2002 FI.1996.0062

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 janvier 2002
sur le recours interjeté par
J
ean
Peitrequin
, route de Morrens-le Buy, 1033 Cheseaux,
contre
la décision sur recours du 31 mai 1996 de la
Commission
communale de recours en matière d'impôt et de taxes spéciales de la Commune de
Morrens
(taxe annuelle d'entretien des collecteurs pour l'année 1995),
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Vincent
Pelet, président; M. Philippe Maillard et M. Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Jean Peitrequin est
propriétaire de la parcelle n° 352 du cadastre de la commune de Morrens, qui jouxte
sur sa limite sud la parcelle n° 131 sise sur la commune de Cheseaux. Ces deux
parcelles forment ainsi un seul bien-fonds essentiellement situé sur la commune
de Morrens, mais qui empiète légèrement sur le territoire communal de Cheseaux.
Sur la parcelle n° 131, a été construit en 1981 un hangar-écurie (ECA n° 462).
Selon permis de construire délivré le 14 août 1985 par la commune de Morrens,
le hangar agricole a été agrandi sur la parcelle n° 352 et raccordé par le
propriétaire aux collecteurs d'eaux claires et d'eaux usées de la commune de
Cheseaux.
Le 24 juin 1992, la
Municipalité de Morrens a délivré à Jean Peitrequin un permis de construire
autorisant notamment l'aménagement d'un appartement dans le bâtiment agricole
existant sur la parcelle n° 352. Selon les conditions faisant partie intégrante
du permis de construire, il était précisé que la construction devait être
raccordée aux réseaux d'eau potable, d'eaux claires et d'eaux usées de la
commune de Cheseaux. En conséquence, il était stipulé que les différentes taxes
de raccordement (eau potable, eaux claires et eaux usées), ainsi que les taxes
d'égouts et d'épuration seraient encaissées par la commune de Cheseaux.
B.                    Le Service des eaux et
des égouts de la commune de Morrens était soumis à un règlement sur les égouts
adopté le 20 février 1962 (approuvé par le Conseil d'Etat le 23 mars 1962). Le
service de distribution de l'eau est régi quant à lui par un règlement adopté
le 10 juin 1966 (approuvé le 11 octobre 1966). Le premier de ces règlements
prévoyait (art. 22) pour tout raccordement direct ou indirect
d'embranchement au collecteur une taxe d'introduction de 15%
o
de la valeur incendie de
base des bâtiments desservis (taxe ramenée à 10%
o
en 1970) et une taxe annuelle de
0,5%
o
de la
valeur d'assurance incendie. Le second règlement (art. 39) se borne à prévoir
une taxe unique fixée au moment du raccordement au réseau principal de
distribution, calculée au taux de 5%
o
de la valeur d'assurance incendie (taux relevé à 10%
o
en 1970). Ce régime a été
modifié par l'adoption d'un règlement (RCE) et de son annexe, tous deux du
12 juin 1995 sur l'évacuation et l'épuration des eaux (approuvés par
le Conseil d'Etat le 9 août 1995). Les art. 40, 44 et 45 RCE introduisent
une taxe annuelle d'entretien des collecteurs d'eau usée et d'eau claire et une
taxe annuelle d'épuration. La taxe annuelle d'entretien des collecteurs est
fixée sur la base de trois critères (0,5%
o
de la valeur d'assurance incendie, 1 fr. 40 par
m³ d'eau potable consommée et 200 fr. par unité de logement - art. 5 de
l'annexe). La taxe annuelle d'épuration est calculée selon les mêmes critères,
mais avec des chiffres différents (0,25%
o
de la valeur d'assurance incendie, 0 fr. 70 par
m³ d'eau potable consommée et 100 fr. par unité de logement - art. 6 de
l'annexe).
La commune de Cheseaux
a de son côté édicté un règlement sur les égouts et l'épuration des eaux usées,
adopté par le conseil communal dans sa séance du 19 septembre 1972 et approuvé
par le Conseil d'Etat le 22 juin 1973. Ce règlement a fait l'objet d'une
modification, adoptée par le conseil communal le 19 avril 1988, approuvée par
le Conseil d'Etat le 17 juin 1988 (v. les art. 41 à 49 du règlement qui
prévoient des taxes d'égouts et d'épuration, toutes deux sous la forme d'une
taxe unique d'introduction et d'une taxe annuelle d'utilisation).
C.                    Le 11 mars 1996, la
commune de Morrens a notifié à Jean Peitrequin un bordereau de taxation pour la
période fiscale 1995 concernant notamment les taxes annuelles d'épuration, par
252 fr. 20, d'entretien des collecteurs d'eaux usées, par 504 fr. 35, et des
collecteurs d'eau claire, par 212 fr. 40. Le décompte de ces taxes se présente
comme il suit:
Bâtiment:
no.                           valeur
108                           valeur 100                     consom.              unité
de logement
462                          294'540
fr.                           272'722 fr.                    120 m3                                1
462                          305'840
fr.                           283'185
Taxe annuelle d'entretien des
collecteurs EU et/ou EC
no.                           %
val ECA                           fr./m3                            fr. UL          montant             coeff.         Montants
0.050                                   1.40                               200             fr.                      %
462                          136.35                                 168.00                           200             504.35              100             504.35
462                          141.60                                                                                          141.60              150             212.40
Taxe annuelle d'épuration
:
no.                           %
val. ECA                          fr./m3                            fr. UL                                                      Montants
0.025                                   0.70                               100
462                          68.20                                   84.00                             100                                                         252.20
______
Total épuration:
968.95
Par
acte du 26 mars 1996, Jean Peitrequin a recouru contre cette décision auprès de
la Commission communale de recours de Morrens, contestant les taxes annuelles
d'épuration et d'entretien des collecteurs. Par décision du 31 mai 1996, le
recours a été partiellement admis, en ce sens que la taxe d'épuration a été
annulée, puisqu'elle avait déjà été facturée par la commune de Cheseaux. En
revanche, la décision entreprise était confirmée s'agissant des taxes
d'entretien des collecteurs des eaux claires et usées. Pour l'essentiel, la
commission a retenu que seul le règlement de la commune de Morrens était
applicable, ceci pour le motif suivant:
"Selon convention établie entre les
communes concernées, votre habitation étant située sur la commune de Morrens,
c'est son règlement qui est applicable et non celui de Cheseaux. Toutefois,
cette dernière vous facture la taxe d'épuration. La commune de Morrens,
responsable de l'entretien du réseau d'égout communal, vous facture la taxe
d'entretien des collecteurs; celles-ci étant perçues par la commune de
situation de la propriété."
D.                    Le 26 juin 1996, Jean
Peitrequin a interjeté un recours auprès du Tribunal administratif contre la
décision précitée, concluant à son annulation. Le recourant fait valoir que son
immeuble est uniquement raccordé aux réseaux de la commune de Cheseaux. Partant,
il soutient que la commune de Morrens n'est pas compétente pour prélever des
taxes relatives à des équipements collectifs dont il ne tire aucun avantage. En
outre, il invoque que la commune de Morrens ne saurait se prévaloir d'une
modification du règlement communal sur l'évacuation et l'épuration des eaux
pour remettre en cause un accord qui faisait partie intégrante du permis de
construire.
Par décision incidente
du 4 novembre 1996, le juge instructeur du Tribunal de céans a suspendu la
procédure de recours, sur requête de la Municipalité de Morrens.
Le 27 décembre 1996,
la commune de Morrens a notifié au recourant un bordereau de taxation 1996 des
taxes annuelles d'épuration et d'entretien des collecteurs d'eaux usagées et
d'eaux claires dont les montants sont identiques à celui du 11 mars 1996. Dans
le délai imparti à cet effet, Jean Peitrequin a recouru contre cette décision
auprès de la Commission communale de recours de Morrens. Cette procédure  a été
suspendue jusqu'à droit connu sur le présent litige.
A la requête du
recourant, compte tenu de ces nouveaux éléments, la procédure instruite devant
le tribunal de céans a été reprise le 7 mai 1997.
E.                    Interpellée en qualité
d'autorité concernée, la Municipalité de Cheseaux a répondu ce qui suit par
courrier du 21 mai 1997:
" Nous
vous signalons à cet égard que les taxes d'égout et d'épuration des bâtiments
de Morrens raccordés sur le réseau de Cheseaux sont facturées directement à la
Commune de Morrens, laquelle se charge ensuite de les récupérer auprès des
propriétaires concernés. Nous n'avons donc pas de contentieux avec M.
Peitrequin (...)."
Le 9 juin 1997, la
commune de Morrens s'est déterminée en concluant au rejet du recours. Pour
l'essentiel, elle invoque le principe de la territorialité pour faire valoir
que seule la commune du lieu de situation de l'immeuble est compétente pour
percevoir des taxes d'équipement. L'autorité intimée se réfère au surplus aux
arguments développés préalablement dans une cause parallèle, instruite sous la
référence FI 96/0077 et portant sur la même question de principe.
F.                     Le tribunal a statué
par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Est litigieux en
l'espèce uniquement le point de savoir si, s'agissant des taxes annuelles
d'entretien des collecteurs des eaux, le recourant est assujetti au règlement
de la commune de Morrens, lieu de situation de l'immeuble, ou de la commune de
Cheseaux, qui met à disposition ses installations d'évacuation et d'épuration
des eaux usées.
2.                     L'équipement constitue
l'une des exigences fondamentales du droit fédéral; l'art. 22 al. 2 lit. b de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT) en fait
une condition à l'octroi du permis de construire. C'est donc le droit fédéral
qui définit la notion d'équipement (v. les art. 19 al. 1 LAT et 4 de la loi
fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l'accession à la
propriété de logements (LCAP; Jomini, Commentaire LAT, art. 19, n. 10). De
même, c'est le droit fédéral qui met à la charge de la collectivité publique
une obligation d'équiper les zones à bâtir (art. 19 al. 2 LAT, 5 LCAP; Jomini,
Commentaire LAT, art. 19, n. 2).
La participation
financière des propriétaires fonciers apparaît à cet égard comme la
contrepartie de l'obligation d'équiper. Le droit fédéral se borne ici à poser
le principe d'une telle participation, laissant au demeurant aux cantons une
grande liberté de manoeuvre (v. art. 19 al. 2 LAT, 6 al. 1 LCAP; FI 94/0007 du
10 mars 1995; v. en outre l'art. 60a de la loi fédérale sur la protection des
eaux du 24 janvier 1991 (LEaux, RS 814.20), introduit par la novelle du 20 juin
1997, en vigueur dès le 1er novembre 1997 et de ce fait encore inapplicable aux
taxes litigieuses; FI 98/0066 du 30 juin 1999).
3.                     En droit cantonal,
l'art. 50 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC) oblige les propriétaires à contribuer
aux frais d'équipement et réserve les autres lois prévoyant une participation
aux frais d'équipement. Au nombre des dispositions spéciales réservées par
l'art. 50 LATC figure l'art. 66 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la
protection des eaux contre la pollution (RSV 7.1.C), aux termes duquel les
communes peuvent percevoir un impôt spécial et des taxes pour couvrir les frais
d'aménagement et d'exploitation du réseau des canalisations publiques et des
installations d'épuration; elles peuvent également percevoir une taxe
d'introduction et une redevance annuelle pour l'évacuation des eaux claires
dans le réseau des canalisations publiques; la redevance annuelle est
proportionnelle au débit théorique évacué dans les canalisations. L'art. 4 de
la loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) - auquel
renvoie l'art. 66 al. 1 LVPEP - prescrit ce qui suit:
"Indépendamment des impôts énumérés à
l'art. 1er et de la taxe de séjour prévue à l'art. 3 bis, les communes peuvent
percevoir des taxes spéciales des bénéficiaires de prestations d'avantages
déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de règlements
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des personnes
bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des dépenses dont
elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
En application de
l'art. 4 LIC, la commune de Morrens a édicté le règlement sur les égouts du 20
février 1962, abrogé et remplacé par le règlement sur l'évacuation et
l'épuration des eaux du 12 juin 1995 (RCE). A son art. 40, le nouveau règlement
précise que les propriétaires d'immeubles bâtis et raccordés aux installations
collectives d'évacuation et d'épuration des eaux participent aux frais de
construction et d'entretien des dites installations, en s'acquittant des taxes
de raccordement aux réseaux d'évacuation des eaux usées et claires et
d'entretien des collecteurs (art. 40 al. 1 lit. a et b RCE). Les taxes
uniques de raccordement et annuelles d'entretien sont perçues pour tout
bâtiment raccordé directement ou indirectement aux collecteurs (art. 41 et
44 RCE).
4.                     Les taxes litigieuses
sont définies comme des contributions causales. Elles sont liées à l'avantage
particulier dont bénéficie, contrairement aux autres administrés, le
propriétaire de la parcelle reliée aux installations collectives. Parmi ces
contributions, la doctrine distingue les émoluments, d'une part, dus en échange
d'une prestation déterminée de l'administration - une intervention de
l'administration (taxe d'administration) ou la mise à disposition d'une installation
publique (taxe d'utilisation) - et les charges de préférence, d'autre part,
destinées à compenser, sous forme de participation, l'avantage économique
particulier qu'un administré retire de la création d'une installation
collective (v. notamment Marc-Olivier Buffat, Les taxes liées à la propriété
foncière, en particulier dans le canton de Vaud, thèse Lausanne 1989, p. 32 ss,
spéc. 35 s., 40 ss, 49).
a) Les taxes
périodiques d'égouts perçues chaque année - qui couvrent les dépenses résultant
de l'exploitation et de l'entretien des ouvrages d'évacuation et de collecte
des eaux - sont considérées généralement comme des émoluments, plus précisément
des taxes d'utilisation (v. Buffat, op. cit., p. 171 s., qui critique cette
qualification; FI 98/0114 consid. 3, du 24 juin 1999). S'agissant d'un
émolument, la taxe est due dès que l'activité administrative s'est déroulée ou
que la prestation publique est requise ou a été fournie (Moor, Droit
administratif III, Berne 1992, no 7.2.4.1, p. 364, et les références citées).
b) Les taxes annuelles
d'épuration sont, quant à elles, conçues autant pour financer, dans un premier
temps, la construction des installations que, dans un deuxième temps, pour
assurer leur exploitation, leur amortissement, voire leur agrandissement. Elles
ont de ce fait un caractère hybride, qui relève autant de la charge de
préférence que de l'émolument (Buffat, op. cit., p. 173). Pour ce type de
contribution, si la possibilité de raccordement existe, les taxes
correspondantes sont dues, pour autant que la règle applicable à leur
perception prévoie cette hypothèse, même si le raccordement lui-même n'a pas
été effectué et que la canalisation ne puisse pas encore être utilisée par le
propriétaire foncier (ATF 106 Ia 241, JT 1982 I 486 et les références citées;
FI 94/0007 du 10 mars 1995; FI 97/0012 du 12 mai 1997). Ainsi, la charge de
préférence n'est pas nécessairement liée à une contre-prestation effective,
puisque la taxe peut être due alors même que le raccordement n'est pas effectué
(FI 97/0012 du 12 mai 1997).
Ces considérations -
qui ne s'expliqueraient guère si l'on suivait la thèse du recourant - mettent
en lumière le rapport nécessaire qui doit exister entre la contribution du
propriétaire foncier et l'obligation faite à la collectivité d'équiper le
terrain à bâtir. C'est effectivement cette obligation qui appelle une
contrepartie; peu importe dès lors sur quel versant ou vers quelle station
d'épuration s'écoulent les eaux usées de tel ou tel propriétaire: l'obligation
d'équiper n'incombe qu'à la commune, responsable de la planification de son
propre territoire. Certes, cette commune demeure libre de s'associer à d'autres
pour accomplir les tâches qui relèvent de sa compétence (art. 112 LIC; le cas
échéant, l'art. 124 LIC autorise l'association à percevoir des taxes). Pour
résoudre des contraintes techniques, elle peut convenir également d'un accord
avec une commune voisine, comme l'ont fait les communes de Morrens et de
Cheseaux. Cet accord ne met pas en cause le principe de l'obligation d'équiper,
qui demeure une obligation de la commune du lieu de situation du bien-fonds à
bâtir. Il n'y a pas lieu de distinguer ici selon la nature des contributions en
cause: cette conclusion s'applique aussi bien à la charge de préférence qu'à la
taxe d'utilisation. Peu importe encore que - dans le passé - la commune de
Cheseaux ait pu adresser un bordereau de taxation directement au propriétaire
raccordé plutôt qu'à la commune concernée, puisque l'obligation d'équiper
continue d'incomber à la commune du lieu de situation.
5.                     Conformément au droit
fédéral, les taxes annuelles perçues par une commune doivent obéir à deux
principes dérivés du principe de la proportionnalité, le principe de la
couverture des frais, d'une part, et celui de l'équivalence, d'autre part (v.
notamment Moor, Droit administratif III, Berne 1992, ch. 6.5.1.2, p. 314; ATF
106 Ia 241, consid. 3b déjà cité). Le recourant ne reproche nullement à la
taxation incriminée de violer l'un de ces deux principes. On se bornera dès
lors à rappeler que le principe de la couverture des coûts n'implique pas que
le coût de chacune des prestations doive être pris en considération; au
contraire, il tolère un certain schématisme en la matière (sur ce point, v.
Knapp, Précis de droit administratif, Bâle et Francfort-sur-le-Main 1991, no
2824; Buffat, op. cit., p. 78 et les références citées). S'agissant des taxes
d'utilisation, le principe de la couverture des coûts connaîtrait en outre
certaines atténuations (v. Moor, ibid. p. 369, et Buffat, op. cit., p. 172; ATF
109 Ib 308; 104 Ia 113; 103 Ib 324; 102 Ia 397).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision
rendue le 31 mai 1996 par la Commission communale de recours en matière d'impôt
et de taxes spéciales de la commune de Morrens est confirmée.
III.                     Un émolument
de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge du recourant, cette somme étant
prélevée sur le montant de la garantie versé par 600 fr. et dont le solde de
100 (cent) francs lui sera restitué.
IV.             Le recourant
versera à la commune de Morrens une indemnité de 500 (cinq cents) francs à
titre de dépens.
Lausanne, le 30 janvier 2002
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint