vd_omni · GE.2021.0153 · 2022-06-15 · fr

COMMUNE DE LAUSANNE/Département des institutions et du territoire | Recours d'une commune contre la décision du département excluant du périmètre des dépenses thématiques "transports" (faisant l'objet d'un plafonnement selon le système péréquatif) les charges de son corps de police en lien avec la sécurité et la gestion du trafic. La CoPar n’a pas déterminé, par des directives, que les frais de police litigieux relevaient des dépenses thématiques. Ce sont ainsi des documents ponctuels qui définissent, en application de l'art. 11 al. 3 let. c LPIC, les catégories de dépenses admissibles à ce titre (consid.2c).La consultation et le débat sur l'objet litigieux ayant bien eu lieu au sein de la CoPar et celle-ci ayant décidé de ne pas se prononcer, il appert que la décision attaquée n'a pas été rendue en violation de la compétence de préavis de la CoPar (consid.2d).Les communes qui disposent d'un corps de police communal le financent elles-mêmes; celles qui délèguent ces tâches financent une partie des charges y relatives, le solde étant réparti entre toutes les communes. Malgré diverses critiques et le besoin non contesté de révision, le système légal en vigueur doit être appliqué (consid.3a à 3d).Il ressort des méthodes d'interprétation usuelles que l'intervention humaine dans la gestion du trafic relève des missions générales de police. Le fait qu’une certaine activité policière s’exerce sur la route ne suffit pas à la transformer en une activité en rapport avec les "transports". Même si le législateur avait particulièrement en vue les besoins spécifiques de la recourante en matière de transports, cette circonstance n'implique pas encore qu'il faille intégrer les charges de police aux dépenses thématiques "transports" (consid.3e).Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.06.2022 GE.2021.0153

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
15 juin 2022
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
;
M. François Kart, juge, et M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme
Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourante
COMMUNE
DE LAUSANNE,
représentée par Me Thibault BLANCHARD, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Département des institutions et du
territoire,
représenté par Direction générale
des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne.
Objet
Divers
Recours Commune de Lausanne c/ décision du Département des
institutions et du territoire du 9 juillet 2021 portant sur le décompte final
des péréquations 2020
Vu les faits suivants:
A.
La Cour des comptes du Canton de Vaud a publié en
octobre 2019 un rapport intitulé "Audit des dépenses thématiques de la
péréquation intercommunale et de la gouvernance de l'ensemble du
dispositif" (rapport n° 56, disponible sur internet à l'adresse:
https://www.vd.ch > Autorités > Cour des comptes > Tous les rapports
et communiqués de la Cour; ci-après: le rapport de la Cour des comptes ou le
rapport n° 56). Ce rapport émettait un certain nombre de critiques sur
l'ensemble du système ainsi que sur l'établissement et la prise en compte des
dépenses thématiques communales dans le cadre de la péréquation intercommunale
vaudoise. La Cour des comptes relevait en particulier ceci:
"
4.2.2.3 Exemples
constatés de cas d’«optimisation péréquative» et d’erreurs dans le report des
montants dans le formulaire péréquatif
Compte tenu de l’absence de
directives sur le calcul des montants à comptabiliser pour les dépenses
thématiques, le manque de précisions et les ambiguïtés des rubriques du
formulaire et le manque de contrôle centralisé sur les données, comme vu précédemment,
il n’est pas étonnant que des problèmes aient été constatés lors de l’examen
des formulaires des 16 communes sollicitées pour l’audit.
Ces problèmes concernent les
domaines «Routes et infrastructures» et «forêts». Pour les transports publics et
transports scolaires, les montants ont été correctement reportés.
Large marge d’interprétation et
pratiques non harmonisées: des exemples concrets
• Le manque de définition des
rubriques «système de gestion du trafic» et «ordonnancement du trafic» a pour
conséquence que, selon les communes, les dépenses enregistrées s’échelonnent
entre 0% et 15% du total.
• Une commune intègre les
frais de gestion des radars, mais pas les recettes.
• Certaines communes arrivent
à ventiler les frais de nettoyage des ports et des espaces publics, de ceux des
routes et trottoirs, d’autres non.
• Certaines communes
comptabilisent le temps consacré aux différents domaines par les conseillers
municipaux correspondants, d’autres non. De même, certaines communes imputent
les frais de personnel administratif (une commune y attribue 10% des charges de
personnel du greffe municipal), d’autres ne les comptabilisent pas."
A la suite de son audit, la Cour des
comptes a formulé huit
recommandations, dont la deuxième proposait
cette action: "
Adopter des mesures transitoires pour contrôler le
contenu des formulaires thématiques du système actuel
"
.
Elle se
fondait sur la constatation n° 2 qui se lisait en ces termes:
"L’absence de directives
centralisées sur le volet péréquatif des dépenses thématiques, les imprécisions
voire les incohérences figurant dans le formulaire ont pour conséquence que les
communes interprètent différemment le contenu de ses rubriques et du périmètre des
dépenses à y intégrer. Le déficit en matière de contrôle laisse en outre place
à des erreurs non détectées, parfois conséquentes, donnant lieu à des
versements indus. Les volets « routes et infrastructures » et « forêts »
sont principalement concernés.
Même s’il est prévu de remanier
totalement le volet des dépenses thématiques avec la révision du système
péréquatif dont l’entrée en vigueur est agendée en 2022, la Cour estime que des
mesures transitoires doivent impérativement être adoptées concernant le modèle
actuel afin de prévenir les risques d’erreurs créant des biais dans la
redistribution péréquative des dépenses thématiques, qui s’élève au total à CHF
142 millions par année."
Quant à la recommandation n° 2, elle était
formulée comme suit:
"Dans l'attente de l'entrée
en vigueur du nouveau modèle de péréquation péréquatif prévue dès 2022, il
convient de mettre en oeuvre les mesures suivantes pour prévenir les erreurs dans
les données à la base des calculs des dépenses thématiques:
1.
Clarifier
le périmètre des dépenses thématiques du volet « routes et infrastructures »
et « forêts » ainsi que les intitulés des rubriques du formulaire.
2.
Etablir
des directives minimales sur le type exact des dépenses et recettes à intégrer.
3.
Mettre
sur pied un dispositif minimal de contrôle centralisé des données du formulaire
fournies par les communes."
B.
Après avoir pris connaissance de ce rapport, la
Commission des finances du Grand Conseil a mandaté le Contrôle cantonal des
finances (ci-après: le CCF) pour qu'il lui propose des solutions de mise
en oeuvre des mesures préconisées. Le CCF a rendu son rapport complémentaire dans
le courant du mois de mai 2020; il précisait avoir accompagné le service en
charge des communes (actuellement la Direction des affaires communales et
droits politiques, intégrée à la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes [ci-après: la DGAIC]) pour mettre en place
les mesures suivantes:
"1. Préciser et
développer le «questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques
admises» afin de sécuriser les chiffres revendiqués par les communes et
améliorer l'analyse de ceux-ci
[...]
.
2. Améliorer la présentation
des règles contenues par le questionnaire, sous forme d'informations le
complétant, en tenant compte, en ce qui concerne les communes, des limites suivantes:
- Les règles comptables
applicables aux communes sont obsolètes.
- Le plan comptable utilisé
par celles-ci n'est pas uniforme et est sans référentiel actuel.
- Les développements
analytiques diffèrent entre communes en ce qui concerne l'imputation des
charges indirectes des dépenses thématiques.
3. Mettre en place un
dispositif minimal de contrôles répondant à des principes de proportionnalité,
en premier lieu en inventoriant les tâches de vérification du réviseur (fiduciaire,
COFIN, COGES) attestant les chiffres du questionnaire. Ce dispositif ne remet
pas en cause les contrôles à effectuer par
[la
DGAIC]
qui doivent exister.
4. Estimer à un équivalent
temps plein les tâches affectées au déploiement du contrôle et suivi par
[la DGAIC]
des chiffres du questionnaire et
ceci, selon la décision de la précédente cheffe de département du DIS, dès 2021."
Le CCF a émis ces quatre recommandations à l'adresse
de la DGAIC, avec délai de mise en oeuvre au 20 septembre 2020. Par courrier du
23 septembre 2020, ce délai a été étendu au 31 mars 2021, selon les
explications de la DGAIC en raison principalement du fait que la séance de la
Commission paritaire en matière de péréquation intercommunale (ci-après: la CoPar)
qui se tenait généralement en juin avait dû être repoussée à octobre en raison des
impondérables liés à la crise du COVID-19.
C.
Le 9 octobre 2020, la CoPar s'est ainsi réunie. Il
ressort du procès-verbal de la séance que le rapport de la Cour des comptes en
lien avec les dépenses thématiques a été discuté. Il en résulte notamment que
la CoPar a décidé que les frais de radar pédagogique devaient être intégrés à
ces dépenses.
Par un premier courriel du 5 février 2021, la DGAIC a
demandé à la CoPar de valider le courrier qui allait être adressé à l'ensemble
des municipalités vaudoises et à leurs boursiers/ères; ce courriel était
formulé comme suit:
"
[...]
Suite au rapport de la Cour des comptes, la commission des
Finances du Grand Conseil avait mandaté le CCF pour clarifier le périmètre des dépenses
thématiques. Dans son rapport, le CCF nous recommandait de nous déterminer sur
la rédaction d'une Directive ou, d'un courrier à l'attention des communes. Dans
tous les cas, elle nous recommandait de vous le présenter pour avis.
Finalement, nous avons inventorié
les modifications apportées au formulaire ainsi que les décisions prises lors
de la séance de la CoPar du 8
[recte: 9]
octobre 2020 dans le courrier que nous adressons annuellement aux communes
(démarrage du processus de la péréquation)
[...]
.
Nous attendons votre avis, si
possible d'ici le jeudi 11 février 2021.
[...]
"
Aucun des destinataires n'ayant répondu à ce
courriel dans le délai imparti, la DGAIC les a relancés par un second courriel
du 12 février 2021, (partiellement reproduit ci-après), en précisant:
"
[...]
Sans nouvelles de
votre part d'ici le mardi 16 février 2021, nous considérons que vous n'avez pas
de remarque particulière.
Nous
vous rappelons que ce courrier intègre les décisions prises lors de notre
séance du 9 octobre 2020, qu'il a déjà été soumis aux deux associations des
fiduciaires qui révisent les comptes des communes et c'est pour répondre à une
recommandation du CCF que nous vous le soumettons.
[...]
"
Par courriel du 15 février 2021, la Présidente de la
CoPar a répondu ce qui suit:
"
[...]
Au nom de l'UCV et
en m'excusant pour notre réponse tardive je valide le courrier que vous nous
avez soumis avec une seule modification.
En
effet, nous souhaitons que par prudence il soit renoncé à tout le paragraphe de
la page 2 qui commence par "Il convient de rappeler ...." au vu des
incertitudes qui planent encore sur ce dossier. Le sens général du courrier ne
devrait pas en être impacté.
Pour
le reste cela correspond en effet aux décisions prises par la Copar, merci pour
la rédaction.
[...]
"
D.
Le 18 février 2021, la DGAIC a lancé la phase
finale de la péréquation 2020, en demandant aux communes que tous les documents
ou renseignements nécessaires lui soient fournis. Cette communication contenait
des indications devant permettre aux communes de transmettre les informations
nécessaires au bouclement du décompte final de la péréquation 2020. Pour ce qui
concernait les dépenses thématiques, la DGAIC expliquait que la Cour des comptes
avait relevé plusieurs problèmes et que le CCF avait proposé des recommandations
qui l'avaient amenée à préciser certains éléments; elle s'exprimait en ces
termes:
"
[...]
Précisions du questionnaire
Routes et infrastructures (Voir
pages 47 et 48 du rapport)
Ø
Les frais en relation
avec les ponts et tunnels, les murs de soutènement et la sécurisation des
routes font partie du périmètre. Ils peuvent donc être revendiqués. Le
périmètre concerné a été mis à jour.
Ø
Les montants des
investissements à revendiquer sont des montants nets, soit après les subventions
et autres recettes.
Ø
Nous avons précisé ce
qu'il faut entendre par «frais de fonctionnement de systèmes de gestion du
trafic et informations». Il s'agit notamment des frais liés aux installations
permanentes tels que des panneaux de signalisation ou des feux par exemple.
Ø
Nous avons précisé ce
qu'il faut entendre par «frais de fonctionnement de l'ordonnancement du trafic».
Il s'agit notamment des frais liés aux installations temporaires tels que les
panneaux de déviation lors de manifestations ou de chantiers, des radars
pédagogiques, par exemple.
Ø
Nous avons précisé
que les frais en relation avec la police comme la gestion des radars ne sont
pas des frais liés aux routes. Ils ne sont donc pas admis.
Transports publics (voir page 48
du rapport)
[…]
La Cour et le CCF ont relevé que
des communes ne rempliraient pas leur questionnaire sur la base des comptes
définitifs mais sur la base de tableaux de suivi des investissements et que
l'article 15 du règlement sur la comptabilité des communes (RCCom) dont la
teneur remonte à 1979 ne serait pas suffisamment clair et ne serait donc pas
forcément appliqué d'une manière uniforme par l'ensemble des communes.
Par rapport aux tableaux de suivi
des investissements, la commission paritaire en matière de charges péréquatives
(CoPar), a estimé que la pratique admise jusqu'à ce jour pour les communes qui
l'avaient adopté pouvait perdurer. Quant à l'article 15 RCCom une application stricte
n'impacterait pas seulement les dépenses thématiques mais également les comptes
des communes, voire leur organisation.
D'une manière générale la CoPar
n'a pas souhaité exiger de la part des communes qu'elles revoient
fondamentalement leur pratique. Elle a mis en avant le caractère transitoire de
la démarche dans l'attente de la mise en place d'une nouvelle péréquation.
[...]
"
E.
La CoPar s'est réunie le 25 juin 2021. Le
procès-verbal de cette réunion mentionne notamment ce qui suit:
"
[...]
Une discussion s'engage sur la question des règles
qui doivent être appliquées aux communes. Mme Wyssa précise que lors de la dernière
séance de la COPAR, il avait été décidé que les pratiques restaient inchangées.
A la suite des
discussions sur les cas spécifiques relatifs aux dépenses forêt, aucune
décision est prise par les membres de la COPAR.
La séance se poursuit sur la thématique
«route» et sur le cas spécifique des frais de police que la commune de Lausanne
revendique. Certains membres rappellent que les règles relatives aux dépenses
thématiques ne devaient pas être modifiées.
[Le
directeur général de la DGAIC]
précise que les règles ne changent pas,
mais que pour la première fois cette année, la DGAIC a fait des contrôles pour
vérifier la bonne application des règles. A une question qui lui est posée par
M. Junod sur la raison des contrôles effectués sur la Ville de Lausanne uniquement,
[le gestionnaire financier de la DGAIC]
lui répond avoir fait un contrôle intégral des investissements forestiers et
que s'agissant des routes, il n'a contrôlé que la commune de Lausanne.
[Le directeur général de la DGAIC]
poursuit en
disant que la Cour des comptes avait relevé les importants frais de police de
cette commune dans son rapport.
Sur la thématique «route», aucune
décision est prise par les membres de la CoPar.
[...]
"
La CoPar s'est à nouveau réunie le 7 juillet 2021. Le
procès-verbal de cette réunion retient entre autres ce qui suit:
"
[...]
La séance se
poursuit sur le chapitre routes.
L'UCV préconise de refuser la correction proposée par la DGAIC concernant
la commune de Lausanne. Quant à l'AdCV, elle préconise de suivre la position de
la DGAIC.
[Le
gestionnaire financier de la DGAIC]
présente les résultats
du sondage qu'il a effectué auprès de plusieurs communes disposant d'une police
communale. La plupart des communes ne revendiquent aucune dépense provenant de
l'association de police à l'exception de quelques communes (Pully pour environ
CHF 100'000.- ou Renens CHF 200'000.-).
[Le
directeur général de la DGAIC]
indique que concernant le
domaine de la police, le formulaire ainsi que la lettre envoyée aux communes en
février 2021 sont très clairs. Il est à noter que si la lettre a été validée
par circulation, le formulaire n'a fait l'objet d'aucune validation.
Plusieurs membres de
la CoPar indiquent que c'est l'absence de directives claires qui a pour conséquence
de mauvaises pratiques et qu'il a par ailleurs été convenu de ne pas modifier
la pratique jusqu'à la nouvelle péréquation.
[La
présidente de l'UCV et de la CoPar]
propose ainsi de ne pas
changer les règles et de maintenir les pratiques actuelles jusqu'à mise en place
de la nouvelle péréquation.
Les membres de la CoPar ne trouvent pas d'accord sur le cas de Lausanne.
[Le
gestionnaire financier de la DGAIC]
invite la commune de
Lausanne à communiquer à l'administration les charges de personnels liées à la
gestion et l'ordonnance du trafic.
[...]
"
F.
Le 9 juillet 2021, la Cheffe du Département des
institutions et du territoire (DIT) a adressé aux municipalités des communes
vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux un courrier pour les informer que
son département avait validé les résultats liés aux décomptes 2020 des péréquations.
Elle notifiait ainsi à chaque commune la décision fixant le montant qu’il
revenait à chacune de verser, accompagnée du décompte y relatif. Elle précisait
que les calculs établis par la DGAIC avaient préalablement été vérifiés par le
CCF avant d'être soumis le 7 juillet 2021 à la CoPar, qui avait renoncé à
émettre un préavis au sujet du décompte, respectivement à l'application des
règles sur les dépenses thématiques.
Concernant la commune de Lausanne, le total de la
participation à la cohésion sociale se montait à 107'364'096 fr., moins le montant
dû au titre de la péréquation directe, par 77'172'734 fr., plus le montant dû
au titre de la réforme policière, par 7'367'838 fr., pour un total de 37'599'200
fr. Le montant des dépenses thématiques liées aux transports avait été fixé par
le DIT à 44'873'478 fr., soit à un montant inférieur à celui revendiqué par la
commune de Lausanne. Sur ce point, la décision attaquée était motivée comme il
suit:
"
[...]
Les charges salariales des routes et infrastructures pour
CHF 50'610'798.- comprennent CHF 8'092'574.- de charges provenant de votre propre
corps de police pour assurer la sécurité. Selon le détail remis à la suite des
échanges avec la Direction générale des institutions et des communes (DGAIC),
elles concernent les groupes « accidents » et
« motocyclistes », l'office de la circulation et des charges de
structure telles que notamment le service du personnel pour la gestion des
salaires et l'encadrement du personnel et le service informatique. Toutes ces
charges, conformément aux instructions ressortant du questionnaire des dépenses
thématiques et du courrier du 18 février 2021 de la DGAIC à l'ensemble des
communes vaudoises, n'entrent pas dans le périmètre des dépenses thématiques,
elles ont donc été exclues.
[...]
"
Selon les explications de la commune de Lausanne,
les charges rejetées pour un total de 8'092'574 fr. concernaient, premièrement,
les prestations internes et charges supplétives relatives aux postes "système
de gestion du trafic" et "ordonnance du trafic" à hauteur de
2'020'086 fr. 45. Elles comprenaient également les charges suivantes:
Groupe accident
Groupe motocyclistes
Charges du
personnel
3'224'819.43
2'823'524.20
Coûts des véhicules
8'123.37
16'020.58
G.
Le 10 septembre 2021, la commune de Lausanne (ci-après: la
recourante) a agi devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (ci-après: la CDAP) contre la décision du 9 juillet 2021, en
formulant, avec dépens, les conclusions suivantes:
"I. Le recours est admis.
Principalement
:
II. La décision rendue par le
Département des institutions et du territoire le 9 juillet 2021 est réformée en
ce sens que les charges en lien avec le groupe motocyclistes, le groupe
accident, l'office de la circulation et les charges de structure telles que le
service du personnel pour la gestion des salaires et l'encadrement du
personnel, ainsi que le service informatique, sont admises dans le décompte des
dépenses thématiques de la Commune de Lausanne pour l'exercice 2020 à hauteur
de CHF 8'092'574.00.
Subsidiairement
:
III. La décision rendue par le
Département des institutions et du territoire le 9 juillet 2021 est annulée."
La recourante estime que la décision attaquée repose
sur un fondement normatif insuffisant et a été rendue en violation des règles
légales de compétence, dès lors que la CoPar n'aurait pas décidé, par un
préavis valable, d'exclure des charges admissibles les charges des corps de
police communaux assurant la sécurité et la gestion du trafic. La recourante
estime également que la décision serait arbitraire, car elle engendrerait une
disparité excessive avec les autres communes qui, par leur nature, n'ont pas
des besoins accrus en matière de sécurité et de gestion de la circulation. L'interprétation
de l'autorité intimée ne serait pas conforme au but de la péréquation et ne
reposerait sur aucun motif valable.
La DGAIC (ci-après aussi: l'autorité intimée) a
répondu le 1
er
novembre 2021 et a conclu au rejet du recours. Reprenant
l'historique des dispositions concernées, elle relève que le système de financement
des missions générales de police a été conçu de manière indépendante de la
péréquation intercommunale, mais en cohérence avec cette dernière. L'autorité intimée
conteste avoir outrepassé ses compétences et avoir empiété sur celles de la
CoPar. Elle estime également que sa décision est exempte d'arbitraire.
La recourante a répliqué en date du 23 décembre
2021, en développant les griefs invoqués dans son recours. A titre de mesures d'instruction,
elle a requis 1) la production de tous les questionnaires des communes qui
n'ont pas délégué les tâches générales de police au Canton, ainsi que les
décisions y relatives, 2) la production de tous les procès-verbaux de la CoPar
en lien avec les charges de police dans le cadre de la péréquation directe et
3) la production du rapport du CCF ainsi que celle du mandat donné au CCF par la
Commission des finances du Grand Conseil.
L'autorité intimée a dupliqué le 28 janvier 2022 et confirmé
sa conclusion tendant au rejet du recours.
La recourante s'est déterminée spontanément le 14
février 2022; elle a contesté un certain nombre d'allégations figurant dans la
duplique de l'autorité intimée et a réitéré sa demande de mesures d'instruction.
Le 8 mars 2022, la juge instructrice de la CDAP a invité
l'autorité intimée à produire tous les procès-verbaux de la CoPar en lien avec
les charges de police dans le cadre de la péréquation directe en particulier
ceux des séances des 25 juin et 7 juillet 2021. Elle l'a aussi invitée à
produire le rapport du CCF mandaté par la Commission des finances du Grand
Conseil après l'audit de la Cour des comptes, ainsi que le mandat donné au CCF
par ladite Commission.
L'autorité intimée a produit les documents requis le
17 mars 2022. Elle s'est également déterminée brièvement sur l'écriture de la
recourante du 14 février 2022.
Considérant en droit:
1.
Formé contre la décision du DIT du 9 juillet 2021 portant sur le
décompte final des péréquations 2020 notifié à la recourante, le recours est
recevable quant à son objet (cf. arrêt GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b
et la référence citée).
a) Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le
Tribunal cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou
morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été
privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée
et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou
modifiée (art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1
let. b LPA-VD).
La notion d'intérêt digne de protection est la même
que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de
droit public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable
par analogie à l'art. 75 LPA-VD (cf. GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c;
BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour
recourir au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être
interprétée au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89
al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2
mars 2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25
septembre 2015, consid. 1 relatif au droit de recours de l'Office fédéral
du développement territorial contre une décision d'approbation préalable d'un plan
d'affectation communal).
S'agissant plus particulièrement de la qualité pour
recourir des collectivités publiques et autres autorités, la jurisprudence considère
que celles-ci peuvent recourir en invoquant un intérêt digne de protection (art. 89
al. 1 LTF et art. 75 al. 1 let. a LPA-VD), si la décision
les atteint de la même manière qu'un particulier, ou du moins de manière
analogue, dans leurs intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 140 I 90
consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1; 138
I 143 consid. 1.3.1). Le Tribunal fédéral a considéré qu'une commune n'est
pas touchée comme un particulier lorsque le montant litigieux correspond au
montant des impôts communaux pris en compte pour déterminer "
le
rendement communal du point d'impôt
", dans le cadre des péréquations
intercommunales; elle n'est concernée qu'en tant que collectivité publique
(arrêt TF 2C_486/2017 du 1
er
février 2018 dans une affaire vaudoise
consid. 1.2.1). Elle ne conteste en effet pas des règles auxquelles les
particuliers sont soumis (cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel,
Droit administratif, vol. III, 2
e
éd., Berne 2018, p. 452
ch. 5.5.1.2 let. b).
Les collectivités publiques sont aussi légitimées à
recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles sont
touchées dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent
d'un intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la
modification de l'acte attaqué. Un intérêt général à une correcte application
du droit n'est cependant pas suffisant au regard de cette disposition.
N'importe quel intérêt financier découlant directement ou indirectement de
l'exécution de tâches d'intérêt public ne permet pas non plus à ces entités de
se fonder sur l'art. 89 al. 1 LTF. Pour pouvoir se prévaloir de cet
article, il faut que la commune ou la collectivité publique soit touchée dans
des intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 140 I 90 qui a fait sur
ce point l'objet d'une coordination au sens de l'art. 23 al. 2 LTF, publié
in RDAF 2015 I 315, suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf. également ATF 141
II 161 consid. 2.1; 135 II 12 consid. 1.2.2.; TF 2C_381/2021 du 15 mars
2022 consid. 3.2.1; GE.2021.0065 du 12 août 2021 consid. 2a et les
références citées).
La jurisprudence a précisé que l'atteinte à des
intérêts centraux est présumée exister en présence de décisions mettant en
cause la péréquation cantonale ou intercommunale (cf. en matière d'aide sociale
ATF 140 V 328 admettant la qualité pour recourir d'une commune; voir aussi ATF
135 I 43 consid. 1.3; 135 II 156 consid. 3.3). D'une manière
générale, l'exigence selon laquelle la commune doit être affectée de manière qualifiée
dans ses intérêts de puissance publique se comprend comme une clause
de
minimis
; celle-ci vise à éviter que le Tribunal fédéral ne doive entrer en
matière sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités publiques
ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont spécifiquement
réservées à l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 141 II 161 consid. 2.1 et
2.3; 140 I 90 précité consid. 1.2.4; également arrêts TF 2C_876/2017 du 20
février 2018 consid. 1.2.2; 2C_1105/2016 du 20 février 2018 consid. 1.3.1,
non publié aux ATF 144 I 81). La jurisprudence fédérale s'est penchée sur la quotité
du préjudice financier qui pouvait constituer une atteinte qualifiée aux
intérêts de puissance publique d'une commune (cf. arrêts TF 2C_878/2020 du 26
octobre 2020, 2C_1106/2014 du 9 décembre 2014). La qualité pour recourir a
ainsi été reconnue à une commune dans le cadre d'une contestation de la
péréquation cantonale et intercommunale portant sur un montant entre 355'000
fr. et 450'000 fr. (arrêt TF 2C_486/2017 du 1
er
février 2018 dans
une affaire vaudoise). En revanche, un montant d'un peu moins de 5'000 fr. ne
suffit pas à admettre que les intérêts centraux d'une commune seraient en cause
(arrêt TF 5A_74/2015 du 11 août 2015), comme ne suffit pas non plus un montant
de 285'222 fr. correspondant à 0,38 % des charges financières annuelles d'une
commune (arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2).
b) En l'espèce, seule une partie de la décision est
contestée, à savoir le refus d'intégrer dans les charges thématiques afférentes
aux transports un montant de 8'092'574 fr. Ce refus a pour conséquence, selon
les affirmations de la recourante, non contestées par l'autorité intimée, une
hausse de l'ordre de 5 millions francs de la facture finale de péréquation qui
lui est adressée.
Un tel montant est objectivement important, même si,
pour une commune comme la recourante, il ne représente en définitive qu'une
très petite part des charges financières annuelles (sachant que le montant des
charges assumées par la recourante était de
1,78 milliard
en 2020). Quoi qu'il en soit,
indépendamment de la somme en jeu, la présente affaire pose une question de
principe en lien avec la péréquation intercommunale, question qui est
importante non seulement pour la recourante, mais également pour les autres
communes vaudoises disposant de leur propre corps de police. La question est en
outre susceptible de se poser à nouveau dans les années futures pour la
recourante. Il y a ainsi lieu d'admettre que les intérêts centraux de la
recourante sont mis en cause et d’entrer en matière, les autres conditions de
recevabilité étant remplies.
2.
En premier lieu, la recourante estime que la décision attaquée repose tout
à la fois sur un fondement normatif insuffisant et sur une violation des règles
légales de compétence, dès lors que la CoPar n'aurait ni déterminé les dépenses
admissibles dans cadre des dépenses thématiques ni préavisé la décision rendue
à son encontre.
a) Selon l'art. 12 de la loi du 15 juin
2010 sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV 175.51), le département
prend les décisions de mise en œuvre des mécanismes péréquatifs sur la base des
préavis de la commission paritaire.
L'art. 11 al. 1 LPIC institue une
commission composée à parts égales de représentants de l'Etat et des communes (la
CoPar), présidée par un représentant des communes. Selon l'art. 11
al. 3 LPIC, cette commission est chargée de:
"a. contrôler les
calculs en matière de péréquation directe et indirecte;
b. préaviser à l'attention du
département les décisions qu'il sera amené à prendre en application de la
présente loi;
c. déterminer les dépenses
admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques;
d. soumettre au département
les mesures nécessaires au traitement des problèmes d'application des péréquations;
e. proposer au Conseil d'Etat
les mesures permettant de remédier aux cas de rigueur qui lui sont soumis."
Se prononçant à ce sujet, le Conseil d'Etat a
relevé, dans
l’Exposé
des motifs et projet de loi
(E
MPL
)
n° 272 de février 2010 que, pour
l’essentiel, les opérations en matière
de péréquation étaient techniques, ce qui justifiait le maintien de
"
l’existence
d’un groupe technique d’accompagnement (
commission par
itaire)
composé à parts égales de représentants de l’Etat et des communes, chargé de
superviser ces opérations, de préaviser à l’attention du Conseil d’Etat les
décisions
nécessaires en matière d’application de la péréquation et d’examiner les cas
particuliers qui pourraient surgir. Le caractère paritaire de la commission
provient du fait que la plupart des effets financiers de la péréquation,
notamment la péréquation directe, concernent les communes en priorité, sans
implication financière de l’Etat. Il est dès lors raisonnable que les communes
soient étroitement associées au processus de décision
" (Bulletin du
Grand Conseil [
BGC
]
Législature
2007-2012, tome 15 Conseil d'Etat,
p. 380). On peut aussi se référer aux débats qui
avaient amené à l'adoption de la LPIC du 28 juin 2005 (aLPIC) pour mieux cerner
le rôle attribué à la CoPar. Dans ce cadre, le député
Jean-Claude Rochat, rapporteur de majorité précisait que "
le rôle de
cette commission sera déterminant pour que la confiance
s'installe entre les communes et le canton quant à
l'application de la loi et du
décret. Elle
devra arrêter tous les chiffres que vous avez pu voir apparaître,
notamment dans les exemples de calcul qui vous ont été
remis.
[...]
On peut dire que cette
commission sera à même
de se prononcer
sur tous les chiffres qui entrent dans le calcul et que ce ne sera
plus, comme maintenant, l'affaire du SCRIS ou d'autres services
de l'Etat.
Cette commission prendra des décisions
qui seront soumises au Conseil d'Etat
pour
ratification. Ce dernier - ce sera l'objet de l'article 13 que nous vous
proposerons - fixera chaque année par voie d'arrêté
les dispositions qui
concernent l'année. Nous
vous recommandons vivement d'accepter ces
propositions
qui ont pour effet de renforcer le rôle des communes dans la
gestion des péréquations et de rendre les choses
transparentes. Tous les facteurs qui interviennent dans la péréquation seront décidés
par les représentants des
communes et de
l'Etat et non par des services
" (BGC
du
21 juin 2005, p. 1559; cf. aussi l'EMPL
n° 253 relatif à l'aLPIC,
BGC du 7 juin 2005, p. 1233 et 1234).
Sur le plan des compétences,
l'art. 10 LPIC
dispose encore que le département en charge des
relations avec les communes gère les mécanismes péréquatifs. Il récolte les
données nécessaires auprès des communes et procède au calcul des montants dus
et à recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux de mise en oeuvre. Il
collabore avec les autres départements concernés par la gestion des mécanismes
péréquatifs.
Quant à l'art. 14 LPIC, il prévoit à son al. 1
qu'un décret détermine l'attribution des montants par habitant en fonction de
la population des communes (let. a), le taux de compensation attribué à la
couche de solidarité, dont le résultat obtenu est pondéré par l'effort fiscal
(let. b), la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de plafonnement
(let. c), le plafond au-delà duquel le mécanisme de plafonnement prévu à
l'art. 8 al. 1 let. c prend en charge les dépenses communales et
la proportion de cette prise en charge (let. d), le plafond de l'effort
péréquatif total des communes exprimé en points d'impôt communal (let. e),
la charge fiscale maximale des communes, ainsi que les modalités de ce plafonnement
(let. f) et l'aide péréquative maximale des communes exprimée en point
d'impôt communal (let. g). L'al. 2 mentionne que les modalités
techniques d'application sont précisées par voie de règlement; or, ce règlement
est inexistant.
b) aa) La
recourante estime que la décision serait irrégulière, au motif
que c'est
à la CoPar qu'il revient de déterminer "
les dépenses admissibles dans
le cadre des plafonnements thématiques
". Toutefois, la CoPar n'aurait
pas décidé, de manière générale, d'exclure des charges admissibles les charges
des corps de police communaux assurant la sécurité et la gestion du trafic. La
décision aurait ainsi été rendue en violation de l'art. 11 al. 3
let. c LPIC.
bb) L'art. 11 al. 3 let. c LPIC a
été pensé par le législateur comme une norme qui devait permettre aux communes
de participer de manière déterminante à la mise en œuvre de la péréquation.
Initialement, le texte du projet de loi soumis par le Conseil d'Etat au Grand
Conseil en 2005 prévoyait que le rôle de la CoPar était de "
proposer
"
les dépenses admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques (BGC 7
juin 2005, p. 1258). Entendant renforcer le rôle des communes dans la gestion
des péréquations, le Grand Conseil a décidé d'attribuer à la CoPar la
compétence de "
déterminer
" les dépenses admissibles, compétence
qui a été consacrée tant dans le texte légal initial (voir art. 10
al. 3 aLPIC) que dans le texte actuel (art. 11 al. 3 let. c
LPIC).
Comme l'avait relevé la Cour des comptes dans son rapport,
il aurait été souhaitable que la détermination des dépenses thématiques
admissibles par la CoPar ait lieu par le biais de règles générales et
abstraites, permettant d'harmoniser les pratiques communales; celles-ci n'existent
toutefois pas (cf. Rapport n° 56, p. 44). En l'absence d'un tel
document, il y a lieu d'examiner si la CoPar a procédé d'une autre manière à la
détermination des dépenses admissibles.
Il ressort à cet égard du dossier que, le 18 février
2021, l'autorité intimée a adressé à l'ensemble des communes vaudoises une
communication relative aux décomptes péréquatifs pour 2020. Le courrier en
question contient le passage suivant:
"
Précisions
du questionnaire
Routes et
infrastructures (voir pages 47 et 48 du rapport)
Ø
[...]
Ø
Nous avons précisé ce
qu'il faut entendre par « frais de fonctionnement de systèmes de gestion
du trafic et informations ». Il s'agit notamment des frais liés aux
installations permanentes tels que des panneaux de signalisation ou des feux
par exemple.
Ø
Nous avons précisé ce
qu'il faut entendre par « frais de fonctionnement de l'ordonnancement du
trafic ». Il s'agit notamment des frais liés aux installations temporaires
tels que les panneaux de déviation lors de manifestations ou de chantiers, des radars
pédagogiques, par exemple.
Ø
Nous avons précisé
que les frais en relation avec la police comme la gestion des radars ne sont
pas des frais liés aux routes. Ils ne sont donc pas admis."
Le courrier mentionne aussi que "
[d]
'une
manière générale la CoPar n'a pas souhaité exiger de la part des communes
qu'elles revoient fondamentalement leur pratique. Elle a mis en avant le
caractère transitoire de la démarche dans l'attente de la mise en place d'une
nouvelle péréquation
".
Le questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques,
joint au courrier précité, précise ce qui suit concernant les charges de
fonctionnement admises en matière de route:
"- Charges de personnel
- Travaux d'entretien courant
- Nettoyage, balayage, déneigement
- Intérêts bancaires (répartition en fonction
des actifs)
- Système de gestion du trafic et information:
installations permanentes (gestion de la circulation, feux, etc.)
- Ordonnance du trafic: installations
temporaires (déviations, manifestations, chantiers, radars pédagogiques, etc.)
- Bureau technique
-
Gestion des déchets
routiers (curages)
- Infrastructure technique liée aux
transports (ateliers, magasins)
- Coûts d'exploitation des véhicules."
L'en-tête de la page du questionnaire consacrée
aux routes et infrastructures ‑ qui mentionne les charges
de
fonctionnement en matière de route ‑ explicite le "
Périmètre
concerné
" comme suit: "
Routes ouvertes à la circulation /
Ponts et tunnels / Sécurisation des routes / Trottoirs / Murs de soutènement /
Pistes cyclables
".
Ledit questionnaire justifie les écarts
avec l'année précédente pour les questions de sécurité et prévention ainsi:
"
Charges non admises
[…]
Radars et charges en relation avec les
mesures de prévention
".
Au titre des charges non admises, le
questionnaire mentionne les éléments suivants:
"
Charges et recettes liées
à la politique du stationnement
Construction des parkings,
marquage, exploitation, contrôle des parkings, macarons, parcomètre, amendes,
corps de police, assistants de sécurité publique, etc.
Contre-allées et routes d'accès
aux parkings
Pour les places à usage mixte
(circulation et parkings, procéder à une ventilation entre dépenses admises et
non admises).
Espaces publics
Décorations des carrefours et
giratoires, fontaines, éclairage public, WC, escaliers roulants et ascenseurs, ports
et rives des lacs, espaces verts, réclames, affichage, décoration de Noël.
Equipements techniques
souterrains
Collecteurs, réseau d'eau,
épuration, gaz, électricité, téléréseau.
Sécurité et prévention
Radars et charges en relation avec
les mesures de prévention."
c) Il convient d'établir si les
documents précités (courrier et questionnaire) sont déterminants dans le cas
d'espèce, puis de définir leur portée.
aa) Il ressort du dossier que le courrier du 18
février 2021, avant son envoi aux communes, a été soumis à la CoPar par un
premier courriel du 5 février 2021 dont on extrait le passage suivant:
"
[...]
Suite au rapport de la Cour des comptes, la commission des
Finances du Grand Conseil avait mandaté le CCF pour clarifier le périmètre des dépenses
thématiques. Dans son rapport, le CCF nous recommandait de nous déterminer sur
la rédaction d'une Directive ou d'un courrier à l'attention des communes. Dans
tous les cas, elle nous recommandait de vous le présenter pour avis.
Finalement, nous avons inventorié
les modifications apportées au formulaire ainsi que les décisions prises lors
de la séance de la CoPar du 8
[recte: 9]
octobre 2020 dans le courrier que nous adressons annuellement aux communes (démarrage
du processus de la péréquation)
[...]
.
Nous attendons votre avis, si
possible d'ici le jeudi 11 février 2021."
Aucun des destinataires n'a répondu à ce courriel
dans le délai imparti, de sorte que la DGAIC les a relancés par un second courriel
du 12 février 2021, qui soulignait notamment que, si elle restait sans
nouvelles, elle considérerait que la CoPar n'avait
pas de
remarque particulière à formuler.
Par
courriel du 15 février 2021, la Présidente de la CoPar répondait ce qui suit:
"Au nom de l'UCV
et en m'excusant pour notre réponse tardive je valide le courrier que vous nous
avez soumis avec une seule modification.
En effet, nous
souhaitons que par prudence il soit renoncé à tout le paragraphe de la page 2
qui commence par
«
Il convient
de rappeler ...
»
au vu des incertitudes
qui planent encore sur ce dossier. Le sens général du courrier ne devrait pas
en être impacté.
Pour le reste cela
correspond en effet aux décisions prises par la Copar, merci pour la rédaction."
Ainsi la Présidente de la CoPar, se
prononçant pour le compte de l'UCV (dont elle a mis en copie de son courriel
les représentants), a validé le projet de courrier envoyé ensuite aux communes le
18 février 2021, ne mentionnant pas qu'il serait contraire aux décisions de la
CoPar du point de vue des membres de l'UCV. Le Tribunal relève qu'aucun des autres
membres de la CoPar n'a réagi à cet échange de courriels, pas même le syndic de
Lausanne. On pourrait interpréter tant la validation du projet par la
présidente que l'absence de réaction des autres membres comme un ralliement à
la solution proposée par la DGAIC, conformément aux termes du courriel du 12
février 2021. Dans la mesure où la question de la détermination des dépenses thématiques
était au coeur des débats de toutes les dernières rencontres de la CoPar, la validation
sommaire par sa présidente et l'absence de toute autre réaction sont pour le
moins surprenantes. Quoi qu'il en soit, on ne saurait blâmer la DGAIC d'avoir
agi sans plus attendre dans le démarrage du processus de péréquation 2020 et d'avoir
effectivement transmis à toutes les communes le courrier explicatif et le
questionnaire relatif aux dépenses thématiques. La question de la validation formelle
de ce courrier du 18 février 2021 par la CoPar peut souffrir de rester indécise
vu les considérants qui suivent.
bb) La recourante allègue que la lettre du 18
février 2021 n'est pas disponible sur internet et serait donc inopérante. Cet
argument ne peut être suivi. En effet, l'adressage de ce document à toutes les
communes a permis sans conteste d'atteindre, peut-être même de manière plus efficace
qu'une publication sur internet, l'objectif d'information visé (cf. dans ce
sens CCST.2020.0007 du 16 juin 2021 consid. 1a). Au surplus, la commune de
Lausanne ‑ dont le syndic est membre de la CoPar ‑ avait
reçu ce courrier, en projet les 5 et 12 février 2021, avant toutes les autres municipalités
et était ainsi pleinement informée de ce qui était annoncé par la lettre envoyée
le 18 février 2021.
cc) La recourante soutient que la lettre du 18
février 2021 ne pouvait pas limiter le type de dépenses admises en tant que dépenses
thématiques plus strictement que le questionnaire qui y était joint. Pour ce
qui concerne ce questionnaire, il ne ressort pas clairement du dossier qu'il
aurait été validé par la CoPar par circulation en même temps que le projet de courrier
du 18 février 2021. Le procès-verbal de la séance de la CoPar du 7 juillet
2021 relève même qu'"[i]
l est à noter que si la lettre a été validée
par circulation, le formulaire n'a fait l'objet d'aucune validation
". Toutefois,
aucune des parties ne soutient que le questionnaire n'était pas joint au projet
de la lettre envoyée le 18 février 2021; il convient de retenir dès lors qu'il
a été soumis à la CoPar au même titre que la lettre d'envoi. Au surplus, le Tribunal
relève qu’il n’y a pas de contradiction entre la lettre du 18 février 2021 et
le questionnaire joint. En effet ni l'un ni l'autre de ces documents n'indique
à quelque moment que ce soit que les charges des corps de police communaux assurant
la sécurité et la gestion du trafic relèvent des dépenses admises.
En revanche, si l’on se réfère au texte de
l'art. 11 al. 3 let. c LPIC
, celui-ci
demande que
la CoPar détermine "
les dépenses admissibles dans le
cadre des plafonnements thématiques
". A ce propos, il ne ressort pas
du courrier précité, ni d’aucun autre document au dossier, que la CoPar aurait
décidé que les charges des corps de police communaux assurant la sécurité et la
gestion du trafic relevaient des dépenses thématiques.
En
particulier, la mention "
Sécurisation de la route
" (en tant
que domaine de charges admises) dans le questionnaire ne signifie pas que les
charges de police relèveraient des dépenses thématiques. Par ailleurs, le
fait que la recourante soit parvenue durant plusieurs années à intégrer
les charges litigieuses dans les dépenses thématiques sans que cela ne suscite
de réaction ne signifie pas encore
que
la CoPar ait admis
ces frais en tant que dépenses admissibles. Le rapport n° 56 de la Cour
des comptes a en revanche précisément mis en évidence le fait que la commune de
Lausanne avait porté ces charges dans les dépenses thématiques alors que cela
ne correspondait pas aux dépenses admissibles, ce point devant être corrigé sans
attendre la révision du système péréquatif. Par conséquent, il n'est pas question
en l'occurrence d'un changement de pratique, qui devrait être validé par la
CoPar et pourrait être soumis à certaines conditions; il s'agit en réalité d'une
interprétation fausse induisant une pratique erronée, qui a été identifiée dans
un cas particulier et que l'autorité intimée a voulu corriger, comme la Cour
des comptes l'a clairement demandé.
La recourante prend argument du fait
que le
questionnaire précise
que les charges en lien avec
les radars ne constituent pas des dépenses thématiques pour exiger que toutes
les charges exclues des dépenses thématiques soient mentionnées expressément, faute
de quoi elles devraient être admises. Ce n’est toutefois pas ce qu'exige la
loi. De plus, si
les frais de gestion des radars
sont mentionnés expressément, c’est parce qu’ils
peuvent être
considérés comme relevant des systèmes de gestion du trafic et prêter ainsi à
confusion. Il en va de même des autres charges expressément mentionnées comme
"
non admises
"
. Pour le reste, il n’y a pas lieu d’exiger que la CoPar se prononce de
manière générale sur des charges en lien avec l’activité de police,
lorsque celles-là ne ressortissent naturellement pas des
transports, mais de l’activité policière (cf. consid. 3 ci-après). On ne
peut dès lors pas déduire du questionnaire qu’il autoriserait à faire figurer
dans les dépenses thématiques toutes les charges de police qui n’en sont pas
nommément exclues. Au contraire, ce questionnaire doit être compris comme une
liste des catégories de frais relevant des dépenses thématiques, accompagnée
d’exemples de frais admis ou non admis. Sans autre indication de la CoPar, il
revenait à l’autorité intimée d’interpréter le contenu de chacune de ces
catégories, ce qu’elle a fait en constatant que les frais de police relevant des
missions de la police ne faisaient pas partie des dépenses thématiques.
La recourante estime que la mention
figurant à la fin du courrier du 18 février 2021, précisant que la CoPar
n’entend pas modifier la pratique des communes, doit guider l’interprétation du
contenu de cette lettre, en ce sens que les frais de police doivent continuer à
être envisagés comme relevant des dépenses thématiques. Cette approche ne peut
être suivie. Il faut en effet souligner que l’indication relative à l’absence
de modification des pratiques est placée juste après diverses remarques
consacrées à la comptabilité. L’indication précise qu’il est renoncé à demander
de modifier
"
fondamentalement
"
les pratiques. Ceci peut par exemple faire
penser à une révision complète du plan comptable. Il n’apparaît en tout cas pas
évident que cette indication empêche de revoir une interprétation non conforme
à la loi, comme exposé ci-dessus.
cc) En résumé, il convient de constater que la
CoPar n’a pas déterminé, par des directives, que les frais de police litigieux
en l'occurrence relevaient des dépenses thématiques. Ce sont ainsi la communication
du 18 février 2021 et le questionnaire qui y était joint qui définissent, en
application de l'art. 11 al. 3 let. c LPIC, les catégories de dépenses
admissibles au sens des dépenses thématiques. Il sera examiné plus loin si l'interprétation
que l'autorité intimée a faite de la communication du 18 février 2021 est conforme
à la loi et si celle-là a à juste titre considéré que les dépenses litigieuses
ne relevaient pas de ces catégories.
d) Selon la recourante, la décision attaquée ne
repose pas sur un préavis de la CoPar (celle-ci a renoncé à émettre un préavis,
alors qu'elle ne le pourrait légalement pas) et devrait être annulée pour cette
raison.
aa) ll y a préavis lorsqu'une autorité peut ou doit
en consulter une autre avant de rendre sa décision. Bien que le préavis ne lie
pas l’autorité qui le reçoit, celle-ci ne peut s’en écarter que pour des motifs
pertinents et elle doit motiver sa décision de manière claire et complète (Pierre
Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd.,
Berne 2011, n° 2.2.5.4, p. 280 s.).
Lorsqu'un préavis
imposé par la loi n'a pas été recueilli par l'autorité avant de rendre sa
décision, la décision peut être annulée pour vice de procédure, sans préjuger
de la question sur le fond (cf.
GE.2010.0083 du 15 octobre 2010
consid. 3, décision de retrait du droit de former des apprentis rendue
sans avoir consulté la commission de formation professionnelle).
bb) Selon l’art. 11 al. 3 let. b LPIC,
la CoPar doit préaviser à l'attention du département les décisions qu'il sera
amené à prendre en application de la LPIC. Dans les faits, il apparaît que la
CoPar ne rend pas un préavis au sujet de chaque décision mais qu'elle valide de
manière générale les décomptes, ce qu'elle n'a pas fait pour l'année 2020. Il
faut se demander quelles sont les conséquences de cette absence de validation
générale.
La CoPar s'est réunie le 25 juin 2021. Le procès-verbal
de cette réunion mentionne notamment qu’aucune décision n'a été prise par les
membres de la CoPar sur la thématique route. La CoPar s'est à nouveau réunie le
7 juillet 2021. Le procès-verbal de cette réunion retient entre autres ce qui
suit:
"
[...]
La séance se poursuit
sur le chapitre routes.
L'UCV préconise de refuser la correction proposée par la DGAIC
concernant la commune de Lausanne. Quant à l'AdCV, elle préconise de suivre la
position de la DGAIC.
[...]
[La
présidente de l'UCV et de la CoPar]
propose ainsi de ne
pas changer les règles et de maintenir les pratiques actuelles jusqu'à mise en
place de la nouvelle péréquation.
Les membres de la CoPar ne trouvent pas d'accord sur le cas de Lausanne.
"
Il ressort de ce
qui précède que la CoPar a été consultée, mais qu'elle a renoncé à émettre un
préavis au sujet du décompte des charges de la recourante, aucune position commune
n'ayant pu être adoptée. En d'autres termes, elle a laissé une liberté de choix
à l'autorité intimée. Selon la recourante, ceci serait inadmissible car les
compétences des autorités administratives ne sont pas des facultés, mais elles
doivent être exercées; elle en conclut que la CoPar ne pouvait pas renoncer
valablement à rendre le préavis exigé par la loi dans le cas d'espèce.
Il y a lieu de constater
tout d’abord
que la CoPar a bien été
saisie de l'objet litigieux et qu'elle en a même abondamment débattu. La
situation n’est ainsi pas comparable à celle dans laquelle une problématique
aurait été purement et simplement omise, ni à celle dans laquelle la CoPar n'aurait
pas été consultée.
Sans être contredite par la recourante, l’autorité
intimée a indiqué, dans son écriture du 22 janvier 2022 que
"
la pratique de la CoPar consiste en principe à
trouver une unanimité sur les points discutés. La Présidente de la CoPar a
ainsi estimé que, dès lors que cette dernière n'était qu'un organe de préavis,
celle-ci pouvait s'abstenir d'en donner si ses membres n'étaient pas unanimes
".
Ce mode de fonctionnement peut être admis, sachant que l’absence de préavis dans
un sens ou dans l'autre ne met pas en péril un intérêt public prépondérant
contrairement à d’autres situations dans lesquelles un préavis est
indispensable (par exemple pour garantir qu’une nouvelle construction ne portera
pas atteinte à un biotope voisin). Enfin il faut constater que, selon le
procès-verbal de la séance de
la CoPar du 7 juillet 2021, étaient présents cinq membres de la DGAIC, quatre
membres de l’UCV et un membre de l’AdCV. Or le procès-verbal indique que
"
[l]
'UCV préconise de refuser la
correction proposée par la DGAIC concernant la commune de Lausanne. Quant à
l'AdCV, elle préconise de suivre la position de la DGAIC
". Ainsi, si un préavis
avait été rendu, il l’aurait été en faveur de la correction opérée par l’autorité
intimée,
une majorité
de membres de la CoPar y étant favorables. Au demeurant, on peut aussi soutenir
que la CoPar, qui est un organe collégial, était partagée entre un avis majoritaire
et un avis minoritaire, ce qui peut parfaitement constituer une forme de préavis,
ce d'autant plus que la CoPar, par sa composition, présente un caractère
politique manifeste ne permettant par nature que difficilement d'aboutir à des
décisions unanimes.
La consultation et le débat sur l'objet litigieux ayant bien eu lieu et
la CoPar ayant décidé en pleine conscience de ne pas se prononcer dans un sens
plutôt que dans l'autre, il appert que la décision attaquée n'a pas été rendue
en violation de l’art.11 al. 3 let.
b
LPIC.
3.
a) Selon la recourante, la décision attaquée serait arbitraire, car elle
refuserait d'intégrer dans le périmètre des dépenses thématiques "
transports
"
les dépenses en lien avec
"
le groupe motocyclistes, le groupe
accident, l'office de la circulation et les charges de structure telles que le
service du personnel pour la gestion des salaires et l'encadrement du
personnel, ainsi que le service informatique
"
. Les activités des
groupes précités sont les suivantes, selon les explications de la recourante.
Pour le groupe "
motocyclistes
", il s'agit de:
"- Encadrer l'ensemble
des manifestations touchant au trafic automobile;
- Intervenir en premier
échelon sur les lieux d'accident et régler le trafic;
- Assurer la sécurité des
intervenants sur les lieux d'accident de circulation;
- Procéder à l'évacuation de
véhicules abandonnés sur la voie publique;
- Procéder aux contrôles de
circulation."
Quant aux activités du groupe "
accident
",
elles consistent essentiellement à gérer les accidents de circulation, assurer
la sécurité des lieux et participer au contrôle de circulation.
Il convient d’examiner la réglementation légale des
dépenses thématiques.
b) L'art. 168 de la Constitution du Canton de
Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01) dispose que la charge fiscale ne
doit pas présenter des écarts excessifs entre les communes (al. 1) et que
la péréquation financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives
aux différences de capacité contributive entre les communes (al. 2).
Selon l'art. 1 al. 2 LPIC, la loi a
notamment pour but de compenser les charges particulières des villes-centres
(let. e) et de répartir entre les communes certaines charges communales
engendrant des disparités excessives entre les communes (let. f).
L'art. 14 al. 1 let. c LPIC dispose
qu'un décret détermine la nature des dépenses communales soumises au mécanisme
de plafonnement (DLPIC ou Décret du 15 juin 2010; BLV 175.515). Les modalités
techniques d'application sont précisées par voie de règlement (art. 14
al. 2 LPIC), lequel n'a jamais été adopté.
En vertu de
l'art. 4 al. 1 DLPIC, les charges communales suivantes font l'objet
d'un plafonnement déterminé comme suit:
"a. les charges liées
aux transports publics, aux transports routiers et aux transports scolaires,
regroupées dans un compte unique, pour autant qu'elles dépassent l'équivalent
de 8 points d'impôt communaux;
b. les charges liées à
l'entretien des forêts, pour autant qu'elles dépassent l'équivalent d'un point
d'impôt."
c) En parallèle à l'élaboration de la LPIC, les
autorités vaudoises ont mené une réforme de l'organisation policière du canton,
laquelle a abouti à l'adoption par le Grand Conseil de la loi du 13 septembre
2011 sur l'organisation policière vaudoise (LOPV; BLV 133.05). Cette loi
prévoit, à son titre IV, un mécanisme de financement reposant partiellement sur
des principes péréquatifs. L'exposé des motifs y relatif décrit ainsi le mode
de financement choisi (
EMPL n° 384 d’avril 2011 relatif à la
LOPV;
BGC Législature 2007-2012, tome 20 Conseil
d'Etat,
p. 320 s.)
:
"
[...]
La LOPV prévoit que
les communes assument la responsabilité des missions générales de police et les
financent directement par le biais de leur police communale ou en versant à
l'Etat un montant pour les prestations de la police cantonale.
Les taux
d'imposition communaux seront, au moment de l'entrée en vigueur de la loi et de
manière unique, augmentés de deux points. Ce mécanisme, prévu par la loi sur
les péréquations intercommunales, s'applique donc de la même manière que les
autres bascules ayant déjà été opérées dans plusieurs domaines (factures sociales).
Au même titre que
lors du désenchevêtrement des tâches entre l'Etat et les communes, dans le cas
de la sécurité, les communes disposent de cet argent pour payer les coûts des
missions générales de police.
Les
communes confiant les missions générales à leur propre corps de police accrédité
disposent librement de cet argent, afin d'augmenter les effectifs et d'acquérir
les systèmes d'information, par exemple.
Les communes ayant
adhéré à une structure intercommunale et disposant d'un corps de police accrédité
payent leur part en fonction des statuts de l'association et peuvent utiliser,
pour ce faire, le montant de ces deux points d'impôt. Si les statuts de
l'association prévoient qu'elles doivent participer aux frais dépassant ce
montant, cela est du ressort de la structure intercommunale.
Les communes ne disposant pas d'une police financent les prestations fournies
par la police cantonale à leur coût complet. Le montant de ce coût par habitant
correspond au montant par habitant de la valeur de deux points d'impôts
cantonaux de l'année en cours, chaque commune payant proportionnellement au
nombre d'habitants, mais au maximum jusqu'à la valeur des 2 points d'impôts
pour la commune.
La différence entre la valeur des
deux points d'impôts et le total des montants facturés aux communes ne disposant
pas d'une police est financée par toutes les communes selon le mécanisme de la
péréquation indirecte prévu par l'article 6 de la loi du 15 juin 2010 sur les
péréquations intercommunales (CHF 30'655'000.-). A ce montant s’ajoute la
différence avec le coût complet des missions générales de police exécutées par
la police cantonale comme exposé ci-dessus (CHF 5'000'300.-)."
Les
art. 44 et 45 LOPV posent les principes applicables; ils se lisent comme
suit:
"
Art. 44 Principes
généraux
1
Les communes
financent les missions générales de police au sens de l'article 7 de la présente
loi, soit en finançant directement leur police communale, soit en versant à
l'Etat un montant pour les prestations de la police cantonale.
2
L'Etat finance
toutes les autres missions des polices dans la mesure où elles ne sont pas déléguées
à une police communale.
Art. 45 Financement des
prestations de la police cantonale pour les missions générales de police
1
Le montant total
des coûts pour l'exercice des missions générales de police par la police
cantonale correspond au coût complet annuel des policiers affectés à ces
missions.
2
La différence
entre le montant défini à l'alinéa 1 et le total des montants facturés aux
communes ne disposant pas d'une police communale est financée par toutes les
communes selon le mécanisme de la péréquation indirecte prévu par l'article 6
de la loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales.
3
La facturation
aux communes des prestations de la police cantonale pour l'exercice des missions
générales de police est faite selon les modalités prévues par l'article 13 de la
loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales.
4
Le montant
facturé aux communes fait l'objet d'un processus de régulation instauré d'entente
entre le Conseil d'Etat et les communes."
Selon l'art. 2 al. 1 du décret du 13
septembre 2011 sur le financement de la réforme policière (DFinPol; BLV
133.055), l'Etat bascule aux communes deux points d'impôts cantonaux afin de
leur permettre de financer les polices communales ou les prestations fournies
par la police cantonale.
Ainsi, les communes qui disposent d'un corps de
police communal ou intercommunal le financent elles-mêmes, notamment au moyen
de l'augmentation d'impôts consentie dans le cadre de la LOPV; celles qui
délèguent ces tâches financent une partie des charges y relatives de la Police
cantonale (facture policière) jusqu'à concurrence de deux points d'impôts, le
solde étant réparti entre les communes selon la valeur de leur point d'impôt
péréquatif, conformément aux principes contenus dans la LPIC.
Le système de financement des missions générales de
police est régi de manière exhaustive par la LOPV.
d) La recourante estime que l’on ne peut pas déduire
de la
LOPV que chaque commune doit supporter
ses propres frais. Elle estime qu’il ne faut pas confondre financement d'une
activité publique et péréquation des coûts de cette activité pour compenser des
déséquilibres de dépenses entre les communes. Si l'un devait exclure l'autre,
la péréquation directe n'aurait selon elle plus aucune raison d'être. Elle
soutient au contraire que c'est parce que les communes doivent assumer
elles-mêmes les coûts des missions générales de police ‑ peu
importe qui les exécute (police communale, intercommunale ou cantonale) ‑ qu'une
péréquation directe a son sens pour rééquilibrer les dépenses excessives que
doivent supporter en particulier les villes-centres.
La recourante mentionne qu’il existe des exemples où des dépenses sont
intégrées dans la péréquation directe alors que leur financement est réglé par
la loi régissant le domaine en cause. Elle cite ainsi l'exemple des transports
publics urbains, pour lesquels les art. 17 ss de la loi vaudoise sur la
mobilité et les transports publics du 11 décembre 1990 (LMTP; BLV 740.21)
règlent le financement et la répartition des charges entre les communes, ce qui
n'empêche pas la prise en compte des dépenses y relatives dans la péréquation
directe afin de compenser les disparités de charges entre les collectivités
concernées. Cet exemple n’est pas déterminant dès lors que la LPIC et l’art. 4
DLPIC prévoient expressément que les dépenses liées aux transports publics relèvent
des dépenses thématiques. Aucune disposition semblable n’existe pour les frais
de police.
Comme le relève à juste titre l’autorité intimée,
admettre la thèse de la recourante aurait pour effet de lui permettre de reporter
une partie des frais de sa police sur d'autres communes, alors que la LOPV ne
le prévoit pas. En outre, suivre le raisonnement de la recourante reviendrait à
créer une autre inégalité de traitement entre les communes dans le financement
des tâches policières, puisque les communes délégatrices qui versent une
contribution à l'Etat pour les missions générales de police ne pourraient pas
reporter tout ou partie de cette contribution dans les dépenses thématiques,
dès lors qu'elles n'accomplissent pas elles-mêmes les tâches considérées et
surtout que la contribution qu'elles versent à l'Etat ne semble pas être
détaillée en fonction des différentes missions de police assumées par la Police
cantonale.
Certes, comme le relève la recourante, les communes
qui disposent de leur propre corps de police sont aussi mises à contribution
pour supporter une partie de la facture policière. On peut à cet égard relever
que les communes sans police communale sont également susceptibles d'être
prétéritées par le système légal actuel. En effet, elles peuvent être mises à
contribution, après avoir payé l'entier de leur facture policière en lien avec
la Police cantonale, pour supporter une partie de la facture policière des
autres communes. Elles se retrouvent ainsi dans la même situation que la
recourante à savoir devoir financer non seulement leurs propres dépenses
policières (jusqu'à concurrence du montant de deux points d'impôts) mais
également celles d'autres communes.
La recourante relève que si elle abandonnait son
corps de police, les dépenses litigieuses seraient réparties entre les
communes, ce qui ne serait pas souhaitable pour le canton et les autres communes.
Sans commenter l'opportunité d'une telle démarche, le Tribunal ne peut que
constater que la loi pose des règles de financement différentes selon que les
missions de police sont effectuées par des polices communales ou par la Police
cantonale. C’est en connaissance de cause que chaque commune décide ensuite de
son organisation policière.
On l'a vu, ce système de financement n’est pas
exempt de défaut. Il a d’ailleurs fait l’objet d’un rapport de la Cour des
comptes (rapport n° 41: Efficacité de la mise en oeuvre de la réforme
policière vaudoise) au mois de juin 2017, qui en souligne le caractère opaque,
rigide et déséquilibré. La Cour des comptes relevait ainsi en p. 47
que "[d]
ès
2012 et de façon constante
au cours des années suivantes, le
s communes membres
d’une association de police (avec Lausanne) ont dû contribuer à raison de plus
de 40% à la facture policière globale, alors que leur contribution était
estimée à 34% sur la base des chiffres de 2007"
. Elle soulignait aussi,
en p. 50, que "[l]
e
système retenu est
non seulement
défavorable
aux
communes
qui assument elles
-
mêmes leurs
[missions générales de police]
,
mais la répartition de la facture policière au sein même des communes
délégatrices pose également problème
". Ces constatations ont amené la Cour
des comptes à formuler diverses recommandations, dont la recommandation
n° 4:
"La
Cour recommande de revoir le système de
financement
afin qu’il soit plus transparent,
sans effets
pervers et suffisamment flexible
pour intégrer
des coûts (notamment
informatiques) qui dépassent
la hausse
forfaitaire négociée en 2013. La
Cour
recommande de ne pas attendre la
réouverture des négociations sur la facture
policière prévue en 2022 dans le cadre de la
RIE III vaudoise pour réviser le système
financier."
Malgré les diverses critiques évoquées ci-avant, et
le besoin non contesté de révision, il n’en demeure pas moins que le système
légal en vigueur doit être appliqué, la recourante n’invoquant au surplus pas l’inconstitutionnalité
de la LPIC, du DLPIC ou de la LOPV.
e) En l'occurrence, les parties divergent sur
l'interprétation de la notion de charges liées aux transports routiers figurant
à l'art. 4 DLPIC.
aa) La loi s'
interprète
en premier lieu selon sa lettre (
interprétation
littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations
de celui-ci sont possibles, le juge
recherchera la véritable portée de la norme au regard notamment de la volonté
du législateur telle qu'elle ressort en particulier des travaux préparatoires (
interprétation
historique), du but de la règle, de son
esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de
l'intérêt protégé (
interprétation
téléologique),
ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (
interprétation
systématique). Lorsqu'il est appelé à
interpréter
une loi, le Tribunal fédéral adopte une
position pragmatique en suivant ces différentes
interprétations
,
sans les soumettre à un ordre de priorité (ATF 143 II 202 consid. 8.5
p. 215; 143 I 109 consid. 6
in initio
p. 118). Il en va
de même du Tribunal de céans.
bb) L'analyse littérale de l'art. 4 DLPIC
n'apporte guère de réponse à la question de savoir ce que recouvre le terme de
"
transports routiers
". On ne peut en tout cas pas considérer
qu’il est évident que ce terme, très général, englobe les opérations des corps
de police en lien avec la circulation routière.
Si l'on examine les travaux préparatoires de
l'aLPIC, matériellement semblable sur ce point à la LPIC, on constate que le
législateur voulait intégrer
"
notamment
"
les charges
suivantes (BGC 7 juin 2005, p. 1228):
"- Entretien courant des
routes et de leurs abords immédiats (trottoirs, pistes cyclables), y compris la
part correspondante des charges du personnel communal;
- Déneigement;
- Amortissement usuel des
travaux d'investissement dans ces domaines et charges d'intérêts s'y
rapportant;
- Coûts liés au stationnement:
parkings d'échanges notamment;
- Systèmes de gestion de la
circulation;
- Coût des transports
scolaires à charge de la commune;
- Coût des transports publics
reconnus à charge de la commune."
Selon la recourante, les frais liés aux opérations
des corps de police en lien avec la circulation routière devraient être
considérés comme des frais de "
Systèmes de gestion de la circulation
".
Or selon l'Office fédéral des routes (
DIRECTIVE
GESTION DU TRAFIC SUR LES ROUTES NATIONALES [DIRECTIVE-CADRE VM-NS
] Exigences
techniques relatives au trafic, éd. 2016 V2.01 ASTRA 15003, chapitre 8:
Systèmes de support à la gestion du trafic, p. 45 ss), de tels systèmes
doivent être compris comme suit:
"Les systèmes de support à la
gestion du trafic sont nécessaires à la mise en œuvre des mesures de gestion du
trafic ainsi qu’à l’utilisation centralisée des installations par la VMZ-CH
[
Centrale
nationale suisse de gestion du trafic
]
et les autres centrales d’intervention.
Basés sur des systèmes techniques
uniformes (capteurs, actionneurs, traitement de données) et des interfaces
standardisées, ils se répartissent comme décrit ci-après.
·
L’architecture et la régulation de gestion du trafic
(chap. 8.1) qui comprennent:
o
la logique
de régulation du trafic (cf. chap. 8.1.2 pour la description des algorithmes et
des règles générales applicables)
o
l’interface
utilisateur pour les opérateurs de gestion du trafic ainsi que la configuration
du système
o
le
stockage des données ainsi que
o
toutes
les interfaces avec le niveau ‘terrain’ et avec les autres applications de la
niveau ‘gestion’
·
Les capteurs
(chap. 8.2):
Les capteurs
comprennent la saisie des données et l’observation du trafic. Ils servent à
saisir des données très diverses nécessaires pour le traitement ultérieur (chap.
8.1.2).
·
L’exploitation technique et opérationnelle
(chap. 8.3)
englobe toutes les prestations des ingénieurs du trafic et des opérateurs
(VMZ-CH et centrales d’intervention) liées à l’utilisation de tous les systèmes
de gestion du trafic pendant toute la durée de l’exploitation."
La directive précitée n'est pas directement applicable
en l'espèce, mais, élaborée en lien avec les routes nationales et portant sur
des aspects purement techniques, elle fournit des informations qui peuvent être
prises en compte. Il en ressort que les systèmes de gestion de la circulation
sont des technologies conçues pour améliorer le débit et la sécurité de la
circulation, mais qu'ils n'englobent pas l'action des corps de police. Il convient
d'en déduire que le seul fait que les travaux préparatoires de la LPIC mentionnent
la prise en compte des systèmes de gestion de la circulation ne permet pas de
conclure que le législateur a souhaité inclure dans les dépenses thématiques la
prise en compte des frais des corps de police en lien avec la circulation.
La recourante expose dans son recours que "
la
circulation routière ne va pas sans anomalies, perturbations, incidents et
accidents. La « gestion du trafic » comprend nécessairement celle de
gérer des anomalies, perturbations, incidents du trafic et des accidents. Une
telle gestion ne peut pas être accomplie uniquement par le biais de machines.
Nonobstant les avancées technologiques de ces dernières années, la gestion du
trafic ne peut pas être entièrement automatisée. Une intervention humaine reste
nécessaire. En effet, en cas de comportement inapproprié des usagers notamment
ou de défaillance des systèmes de gestion et infrastructures, seule une intervention
humaine est à même de garantir ou rétablir le trafic
"
.
Les explications de la recourante ne sont
pas dénuées de pertinence. Toutefois, dans le cadre d'une analyse historique, il
appert que les travaux préparatoires ne font pas état de la volonté de prendre
en considération dans les dépenses thématiques tous les frais liés à la gestion
du trafic. Sont mentionnés uniquement les frais en lien avec des "
systèmes
"
de gestion de la circulation, à savoir des infrastructures automatisées.
Cette appréciation est
confirmée par l'analyse systématique, en particulier de la LOPV. Selon son art. 7,
les missions générales de police, à savoir l'ensemble des tâches et compétences
communes à toutes les polices et à tous les policiers du canton sont notamment
les suivantes:
"a. assurer la protection
des personnes et des biens;
b. veiller au respect des
institutions démocratiques, en particulier en assurant l'exécution et l'observation
des lois et des règlements communaux;
c. prévenir et réprimer les
atteintes à la sécurité et à l'ordre publics, ainsi qu'à l'environnement, sous
réserve des contraventions prévues à l'article 3, alinéa 2 de la
loi sur les amendes d'ordre communales, qui peuvent aussi être infligées par
des employés de services communaux;
d. prendre les mesures
d'urgence qui s'imposent et prêter assistance en cas de dangers graves,
d'accidents ou de catastrophes;
e. assurer la surveillance et
la régulation de la circulation routière, sous réserve des missions spécifiques
de l'Etat et des missions susceptibles d'être confiées aux assistants de sécurité
publique;
f. établir les constats de
police et enregistrer les plaintes pénales pour autant que l'événement y relatif
n'exige aucune mesure d'investigation formelle immédiate;
g. assurer, lorsque le
recours à la force publique est nécessaire, l'exécution des décisions
administratives et judiciaires;
h. exercer des tâches dans le
domaine de la protection de l'Etat;
i. mener des actions de
prévention afin d'empêcher, dans la mesure du possible, la commission de tout acte
punissable."
A la lecture de cet art. 7 LOPV, il apparaît
que l'intervention humaine dans la gestion du trafic relève des missions
générales de police. Le fait qu’une certaine activité policière s’exerce sur la
route ne suffit pas à la transformer en une activité en rapport avec les "
transports
"
si la LOPV la définit comme une activité de police. Ce n’est pas le lieu où est
exercée une activité qui est déterminante pour savoir si elle relève des
dépenses thématiques, mais la nature de cette activité. Or, on l'a vu, les dépenses
de police font l'objet d'une réglementation particulière aux art. 44 et 45
LOPV et ne relèvent pas des dépenses thématiques au sens de l'art. 4
DLPIC.
La recourante déduit du fait que l'autorité intimée
a admis les charges du personnel de la voirie pour l'entretien des routes que
les charges du personnel de police intervenant dans la gestion de la circulation
auraient dû également être admises. On comprend mal cet argument dès lors que
la voirie ne relève pas des missions de la police énoncées ci-dessus.
Il reste à examiner si une interprétation
téléologique amène au même résultat. Dans l'EMPL n° 272 de février 2010,
le Conseil d'Etat a précisé qu'il maintenait le principe des financements
thématiques avec les mêmes seuils et modalités de répartition que dans l'aLPIC
(
BGC Législature 2007-2012, tome 15 Conseil
d'Etat,
p. 378 s.). Il indiquait au sujet de la raison d'être de
ce principe:
"
[...]
Celui-ci s’applique aux domaines suivants: transports
scolaires, transports en général (transports publics et routes) et entretien
des forêts. Ces domaines ont été maintenus car ils constituent les principaux
secteurs où les communes sont confrontées à des dépenses très variables d’une
commune à l’autre, souvent indépendantes de leur situation financière et
difficilement maîtrisables. Il n’existe pas vraiment d’effets équivalents dans
d’autres domaines de l’action communale.
[...]
"
Le Conseil d'Etat expliquait
aussi que les bénéficiaires de ces dispositions devraient être tant les
villes-centres ‑ du fait des charges pour les transports
publics ‑ que les communes excentrées qui, en raison de la
géographie, connaissent des charges importantes en matière de réseau routier
(altitude, vaste territoire peu peuplé) ou les petites communes éloignées des
centres connaissant de gros frais en matière de transports scolaires ou encore
les petites communes forestières (BGC Législature 2007-2012, tome 15 Conseil
d'Etat, p. 377).
Si l'on se réfère aux travaux
préparatoires de l'aLPIC, on constate que le Conseil d'Etat soulignait déjà que
le système de péréquation directe devait notamment bénéficier aux
villes-centres du fait de leurs importantes charges de transport, ce qui devait
permettre de maintenir la commune de Lausanne dans le système de péréquation en
compensant les particularités de la capitale (BGC 7 juin 2005 p. 1227 et 1229).
Ainsi, il n'est pas contestable que le législateur avait particulièrement en
vue les besoins spécifiques de la recourante en matière de transports.
Toutefois cette circonstance n'implique pas encore qu'il faille intégrer les
charges de police aux dépenses thématiques "
transports
". Le
législateur a fait le choix d’intégrer certaines charges, mais non toutes les
charges typiques des villes-centre dans les charges faisant l'objet d'un plafonnement.
La recourante souligne qu'en tant que ville-centre, elle
assume des charges de police élevées pour la gestion et la sécurité du trafic
dont bénéficient bon nombre de citoyens d'autres communes. La péréquation ne
couvrirait qu'une partie de ces
surcoûts. Le statut de ville-centre engendrerait pour la
recourante des dépenses non compensées de plus de 65 millions par année pour
des prestations en faveur de non-résidents (visiteurs, habitants de
l'agglomération, du reste du Canton de Vaud ou en provenance d'autres régions
de la Suisse), parmi lesquelles 29 millions de frais liés à la sécurité
publique (corps de police principalement) et 15 millions de frais de transports
(selon l'étude d'ECOPLAN citée par la recourante). Le Tribunal ignore le détail
de l'étude évoquée par la recourante. On ne sait par exemple pas dans quelle
mesure elle a intégré les contreparties générées (chiffres d'affaires des restaurants,
commerces, taxes liées aux manifestations, etc.) par les événements ayant
justifié l'intervention des corps de police. Quoi qu'il en soit, ceci n'est pas
déterminant, sachant que le système prévu par la LPIC et le DLPIC n'impose pas
une compensation complète des surcoûts, mais vise plutôt à rétablir un
équilibre entre les différentes communes. Enfin, et surtout, il n'apparaît nullement
que le but de la loi était d'intégrer les charges de police, décrites à l'art. 7
LOPV, dans les dépenses thématiques.
Il est en revanche correct, à la lumière du but fixé
par la LPIC, d’attribuer au périmètre des transports certaines tâches qui ne relèvent
pas clairement des missions de la police énumérées à l’art. 7 LOPV, mais
qui sont parfois effectuées par des membres des corps de police, ainsi par
exemple lorsqu'il s'agit de gérer des déviations. Il s'avère ainsi justifié de
les considérer comme des charges en lien avec les "
transports routiers
".
La recourante estime que si les tâches en lien avec
l'ordonnancement et la gestion du trafic étaient confiées à un autre service
communal que la police, elles auraient pu être déduites en tant que charges de
personnel pour la gestion des routes. On ne voit toutefois pas sur quelle base
elle affirme cela. Au surplus, le Tribunal n'a pas à se prononcer sur des
hypothèses.
e)
La recourante a requis la production de tous les questionnaires des
communes qui n'ont pas délégué les tâches générales
de police au Canton, ainsi que les décisions y relatives,
afin de pouvoir vérifier quelles sont les charges
de police qui ont été admises pour les autres communes.
Elle
conteste être
la seule à avoir comptabilisé au
titre des dépenses thématiques des frais en relation avec la police. Elle
souligne que l’autorité intimée n'a aucun moyen de vérifier que d'autres
communes n'ont pas comptabilisé des charges identiques dans leurs dépenses
thématiques, les réviseurs ne pouvant contrôler concrètement que l'absence de
prise en compte des frais de radar et des frais de stationnement.
La question se
pose de savoir quel droit la recourante entend tirer du fait que d’autres
communes (Pully et Renens) auraient éventuellement pu déduire des frais de
police au titre de dépenses thématiques. La recourante ne l’évoque pas
directement. On peut supposer qu’elle entend réclamer le même traitement que
celui qui aurait été consenti à ces communes. Le Tribunal a toutefois établi
ci-dessus qu’il ne ressortait pas des textes applicables que les frais de
police litigieux relevaient du domaine des transports. Il en découle que la
recourante entend se prévaloir du droit à un traitement égal dans l’illégalité.
Or, selon la jurisprudence,
le principe de la légalité de l'activité administrative (cf. art. 5
al. 1
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 [Cst.; RS 101]
) prévaut en principe sur
celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le justiciable ne peut
généralement pas se prétendre victime d'une inégalité devant la loi lorsque
celle-ci est correctement appliquée à son cas alors qu'elle aurait été
faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose
cependant, de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté
d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions légales en question. Le
citoyen ne peut prétendre à l'
égalité dans l'illégalité que
s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans l'inobservation
de la loi; il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une
pratique constante, et non pas dans un ou quelques cas isolés, et qu'aucun
intérêt public ou privé prépondérant n'impose de donner la préférence au
respect de la légalité (ATF 139 II 49 consid. 7.1 et les références; TF
1C_337/2020 du 10 février 2021 consid. 4.2).
A supposer même,
par hypothèse, qu’une commune ait pu comptabiliser dans les dépenses
thématiques des frais que la recourante n’aurait pas été autorisée à comptabiliser,
on ne saurait considérer comme établi ni que l’autorité intimée n'aurait pas
respecté la loi selon une pratique constante, ni qu'elle aurait l'intention de
persévérer dans une telle inobservation de la loi. Les conditions permettant à
la recourante de se prévaloir de l'
égalité dans l'illégalité
ne seraient en conséquence pas réunies, même si une inégalité de traitement
devait apparaître à la suite d'une mesure d'instruction. On ne voit dès lors
pas quel serait l'intérêt de la recourante à la mise en œuvre de cette mesure d’instruction,
qui doit être rejetée.
4.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée, aux frais de la recourante, qui succombe
(art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de dépens
(art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et du territoire du 9
juillet 2021 est confirmée.
III.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2'000 (deux mille) francs, sont mis à
la charge de la Commune de Lausanne.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 15 juin 2022
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.