vd_omni · AC.2013.0121 · 2014-08-26 · fr

WEISSER, CHEVALLEY, HEDIGUER DUMOULIN/Municipalité de Chexbres, Département de l'intérieur, CHEVALLEY | Les plans d’affectation généraux ne peuvent être assimilés aux plans d’affectation spéciaux, notamment en ce qui concerne les conditions requises pour la modification de ces plans. Un plan d’affectation détaillé, définissant de manière précise les possibilités de construire, a une portée matérielle comparable à une autorisation préalable d’implantation dont la durée de validité doit être limitée. En revanche, si un tel plan détaillé est déjà réalisé en tout ou partie par l’octroi d’autorisations de construire, sa stabilité doit être garantie. En l’espèce, les conditions requises pour la modification du plan de quartier « La Rochette » à Chexbres ne sont pas remplies. L’entrée en vigueur du plan directeur cantonal en 2008, avec les objectifs de densification qu’il comporte, ne constitue pas une modification des circonstances justifiant la révision du plan de quartier, puisque ce plan de quartier avait déjà été conçu avec une densité très élevée, et conforme à ces objectifs.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.08.2014 AC.2013.0121

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 août 2014
Composition
M. Eric Brandt,
président
;
M. Georges Arthur Meylan et Mme Pascale Fassbind
- de Weck, assesseurs; Mme Leticia Garcia, greffière.
Recourants
1.
Feu Edgard WEISSER,
à Chexbres,
2.
Didier CHEVALLEY,
à Chexbres,
3.
Janine CHEVALLEY,
à La
Tour-de-Peilz,
4.
Isabel HEDIGUER DUMOULIN,
à
Chexbres, tous représentés par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey,
Autorité concernée
Département de l'intérieur,
représenté
par le Service du développement territorial,
Autorité intimée
Municipalité de Chexbres,
représentée
par Me Kathrin GRUBER, avocate à Vevey,
Propriétaire
Marie CHEVALLEY,
à Chexbres,
représentée par Me Benoît
BOVAY, avocat à Lausanne,
Objet
Plan d'affectation
Recours de feu Edgard WEISSER et consorts c/ décision du Département
de l'intérieur du 21 décembre 2012 (addenda au Plan de quartier "La
Rochette" sur la Commune de Chexbres)
Vu les faits suivants
A.
a) Marie-Antoinette Chevalley (ci-après: Marie Chevalley) est
propriétaire de la parcelle 1364 de la Commune de Chexbres. Ce bien fonds,
d’une superficie de 332 m2, supporte un bâtiment d’habitation (ECA n° 576)
d’une emprise au sol de 75 m2, et avec 257 m2 en nature de place-jardin. Il est
situé au lieu dit « La Rochette ». La surface actuelle de ce bien
fonds résulte d’une division effectuée le 8 juillet 2003.
b) L’ancienne parcelle n° 1364, alors propriété de Daniel
Chevalley, présentait une surface totale de 2294 m2 jusqu’en 2003. Ce bien
fonds a ensuite été divisé une première fois le 8 juillet 2003 pour créer la
parcelle n° 1645, d’une surface de 1962 m2. Cette dernière parcelle a ensuite
été divisée une seconde fois le 29 juillet 2004 pour créer la parcelle 1662
d’une superficie de 608 m2. Enfin, la parcelle 1645 a fait l’objet d’un échange
avec le domaine public communal le 27 avril 2010 (4 m2 transférés au domaine
public et 60 m2 du domaine public ont été attribués à la parcelle 1645) et elle
présente actuellement une surface de 1410 m2.
c) La partie inférieure de l’ancienne parcelle n°
1364 était classée en zone de village par le plan des zones communal approuvé
le 24 février 1984 par le Conseil d’Etat, et la partie supérieure en zone de
villas. Une ancienne ferme construite en 1875, désaffectée depuis la fin de la
dernière guerre pour sa partie rurale, était située dans la zone de village,
tout comme l’habitation construite en 1967 sur l’actuelle parcelle n° 1364, en
remplacement d’une ancienne porcherie. L’habitation assurait le logement du
vigneron chargé de l’exploitation des vignes de Daniel Chevalley.
B.
a) Une étude pour la transformation et la rénovation de l’ancienne
ferme, suivie d’une proposition de démolition de ce bâtiment, a été présentée,
vraisemblablement dans le courant de l’année 1998, par Daniel Chevalley à la
Municipalité de Chexbres, qui a proposé l’élaboration d’un plan de quartier sur
les parcelles concernées. Le propriétaire de la parcelle voisine au nord, n°
1360 (Jean Manthonnex), longeant l’autoroute, a souhaité que son terrain soit
aussi inclu dans l’étude du plan de quartier. Selon le rapport de présentation
(ancien art. 26 OAT), le concept général de l’étude du plan de quartier tend à
respecter la division du secteur en deux zones (village et villas), à ne pas
réduire ou supprimer la vue en direction du sud-est pour les propriétaires
situés en amont (à l’est du périmètre du plan de quartier), à créer dans la
partie en zone de village des bâtiments s’intégrant architecturalement aux
bâtiments environnants, avec recherche de mouvements et décrochements en plan
et en élévation, et notamment à maintenir l’ancienne fontaine.
b) Le processus d’élaboration de la planification a
abouti à un plan prévoyant la réalisation d’un immeuble résidentiel formé de
trois corps de bâtiments animés de divers décrochements en plan et en coupe
dans la zone de village avec une surface habitable d’environ 2000 m2 et un CUS
de 1.15 environ, ainsi que deux groupes de deux villas mitoyennes dont la
surface habitable de chaque unité s’élève à 400 m2 et avec un CUS de l’ordre de
0.44 sur la partie du périmètre située en zone de villas. Selon le rapport
(ancien art. 26 OAT), le total des surfaces habitables s’élève à environ 3000
m2, soit un CUS moyen de 0.84 sur l’ensemble du périmètre sans compter la villa
existante.
c) Le rapport (ancien art. 26 OAT) apporte encore
les précisions suivantes en ce qui concerne les contacts avec les propriétaires
voisins:
« Les propriétaires des parcelles sises en amont
des terrains inclus dans le périmètre du PQ ont été consultés au début de
l’étude. Une proposition d’adaptation de la limite ouest de la parcelle 1351 a
été proposée afin d’augmenter la volumétrie du bâtiment 7 (anciennement B3).
Cette proposition a été refusée »
Le rapport précise encore que mise à part l’exigence
du maintien du cordon boisé et la condition selon laquelle les toitures ne
doivent pas diminuer la vue (en hiver lorsque les arbres sont dépouillés de
leurs feuilles), les propriétaires riverains étaient satisfaits du projet.
C.
a) Le Plan de quartier "
La Rochette
"
(ci-après: le plan, le plan de quartier ou le PQ) a été mis à l’enquête
publique du 22 septembre au 30 octobre 2000, et il a été adopté par le Conseil
communal de Chexbres le 15 décembre 2000 pour être finalement approuvé par
l’autorité cantonale (Département des infrastructures) le 5 mars 2001. Le plan
permet la réalisation, en bordure du chemin de l'Arzelier, de sept bâtiments
d'habitations groupées, soit deux groupes de deux villas mitoyennes (bâtiments
1 à 4) et un immeuble d’habitation collective formé de trois corps de bâtiments
(bâtiments 5 à 7). Le PQ et le RPQ définissent de manière précise les
constructions qui ont été réalisées.
b) Les trois corps de bâtiments de l’immeuble
d’habitation collective (bâtiments 5 à 7) sont prévus sur l’ancienne parcelle
1364, tout comme l’un des deux groupes de villas contiguës (bâtiments 3 et 4)
ainsi que la villa existante (bâtiment ECA 576). Les fractionnements de
l’ancienne parcelle 1364 ont ainsi donné lieu à la création de la parcelle 1645
(1410 m2) sur laquelle le bâtiment d’habitation collective à trois corps a été
réalisé, puis à la création de la parcelle 1662 (608 m2) sur laquelle le groupe
de deux villas contiguës 3 et 4 a été édifié, le solde de l’actuelle parcelle
1364 étant attribué à la villa existante (ECA 576). Le premier groupe de deux
villas contiguës (bâtiments 1 et 2) a été construit sur la parcelle 1360.
Le règlement du plan de quartier (ci-après: le
règlement ou RPQ) ne fixe pas de coefficient d’utilisation du sol (CUS), mais
seulement un coefficient d’occupation du sol (COS), désigné « rapport de
surface » (art. 2.5 RPQ). Cette disposition prévoit que les surfaces
bâties ne peuvent excéder 180 m2 pour le premier groupe de villas contiguës (n°
1 et 2), 200 m2 pour le second groupe de villas contiguës (n° 3 et 4) et 580 m2
pour les trois corps de bâtiments n° 5, 6 et 7. En fonction de la surface des
parcelles concernées, le COS s’élève ainsi à 0.15 (180 : 1220) pour la parcelle
n° 1360, à 0.33 (200 : 608) pour la parcelle n° 1662, et enfin à 0.41 (580 :
1410) pour la parcelle n° 1645. Pour le solde de la parcelle 1364, le maintien
de la villa existante correspond à un COS de 0.23 (75 : 332).
Le plan de quartier prévoit donc, dans sa partie
sud, le maintien de la villa existante (n° ECA 576) qui est entourée, comme les
autres bâtiments prévus par le plan, d’une aire désignée « Espaces
verts ». Le maintien de la villa existante est réglementé de la manière
suivante à l’art. 5.1 RPQ:
"
Article
5.1 Bâtiment ECA 576
L'habitation ECA N° 576 peut être
maintenue et entretenue. Elle ne pourra être agrandie. En cas de destruction
totale, elle ne pourra être reconstruite. L'espace ainsi libéré devra être
aménagé en zone de verdure selon l'art. 3.8, afin d'améliorer le dégagement des
constructions de l'aire de constructions 5-6-7 et en particulier celui du
bâtiment 7"
D.
Le Plan directeur communal de Chexbres (ci-après: PDCom) a été élaboré parallèlement
à la procédure d’adoption du plan de quartier. Il a été soumis en consultation
publique du 24 mars au 11 mai 2000, puis adopté par le Conseil communal de
Chexbres le 2 décembre 2000 (soit 15 jours avant l’adoption du plan de
quartier) et il a été approuvé le 26 février 2001 par le Conseil d'Etat (une
semaine avant l’approbation du plan de quartier). Sans traiter ni même aborder
d’aucune manière la question du plan de quartier « La Rochette », le
plan directeur communal prévoit notamment ce qui suit sous le chapitre
« Urbanisation » (ch. 3.3.2 Urbanisation, p. 21 s.):
"Un des
principes majeurs du plan directeur communal est de ne pas continuer
l'éclatement du tissu bâti, déjà très diffus par endroits, et de contenir
l'urbanisation au Sud de l'autoroute. Il est indispensable cependant de ne pas
figer l'évolution du village et de répondre à la carence en terrains à
développer. Des mesures réglementaires visant à autoriser de plus fortes
densités en zones constructibles sont à étudier.
L'autoroute est la limite
"naturelle" de l'urbanisation. Néanmoins, les terrains libres de
constructions au Sud de l'autoroute sont rares et dispersés: la Municipalité
n'a donc pas les moyens de mener une véritable politique de développement et
d'accueil. La réalisation actuelle du plan de quartier "En Genevrex"
permet momentanément de pallier la faiblesse de l'offre de logements. Mais
c'est un des rôles du Plan directeur communal que d'anticiper et proposer des
solutions à long terme.
(…)"
E.
a) Le Grand Conseil a adopté, le 5 juin 2007, le décret portant adoption
du plan directeur cantonal (DPDCn; RSV 701.412, ci-après le décret). Selon
l’art. 2 du décret, les éléments du plan directeur cantonal qui lient les
autorités sont le volet stratégique et la carte de synthèse. Le plan directeur
cantonal a été approuvé par le Conseil fédéral le 18 juin 2008 et il est entré
en vigueur le 1er août 2008. Le volet stratégique du plan directeur cantonal
définit sous le chapitre A une stratégie pour coordonner la mobilité, l’urbanisation
et l’environnement. La ligne d’action A1 vise à localiser l’urbanisation dans
les centres. La stratégie tend à maintenir le poids démographique des centres
cantonaux, régionaux et locaux en stimulant et facilitant l’urbanisation dans
le territoire déjà urbanisé et bien desservi par les transports publics.
b) Ainsi, dans les centres, la création de nouvelles
zones à bâtir et la densification des zones à bâtir existantes sont
encouragées, sans seuil maximum, prédéfini, dans le respect du droit en vigueur.
En revanche hors des centres, la légalisation de nouvelles zones à bâtir est
maîtrisée. Toutes les communes peuvent se développer équitablement. Ce
développement tient compte notamment, pour les 15 années suivant l’entrée en
vigueur du plan directeur cantonal, du taux cantonal des 15 années précédant
son entrée en vigueur. C’est ainsi que la mesure A11, relative à la
légalisation des zones à bâtir, prévoit que le canton vérifie qu’en dehors des
centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant
l’entrée en vigueur du plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal
des 15 années précédant son entrée en vigueur.
c) Le grand Conseil a adopté le 16 novembre 2010 le
décret portant sur l’adoption de la première adaptation du Plan directeur
cantonal (DPDCn1; RSV 701.412.1), qui a été approuvée par le Département
fédéral de l’Environnement, des Transports, de l’Energie et de la Communication
le 10 janvier 2012 (FF 2012 p. 252) et qui est entrée en vigueur le 1er
décembre 2011. Cette première adaptation, qui concerne les mesures E12, E25,
F12, F42, R11, R12, R13, R14 et R15, ne touche toutefois pas la stratégie A
retenue en matière de coordination de l’urbanisation avec les transports
publics. Le plan directeur cantonal a encore fait l’objet de deux adaptations ultérieures
(adaptations n° 2 du 15 juin 2012 et n°3 du 25 mars 2014) qui n’ont toutefois pas
encore fait l’objet de publications dans le recueil officiel de la législation
vaudoise.
F.
a) Au mois de juin 2010, et à la demande de Marie Chevalley, la
municipalité est entrée en matière sur l’étude d’une modification du plan de
quartier en vue de la démolition de la villa existante sur la parcelle 1364 et
la légalisation de nouvelles possibilités de bâtir permettant une densification
du bien fonds. Le 30 novembre 2010, la municipalité a accepté l’avant-projet de
l’architecte mandaté par Marie Chevalley et elle a soumis à l’examen préalable
du Service du développement territorial (ci-après: le service ou SDT) le projet
d’addenda au plan de quartier au mois d’avril 2011.
b) Le service (SDT) a envoyé le rapport d’examen
préalable à la municipalité le 22 septembre 2011. Il ressort de ce document que
les mesures A11 et B11 du plan directeur cantonal concernant la légalisation
des zones à bâtir ainsi que les centres cantonaux et régionaux sont applicables
au projet et que le secteur en cause appartient au périmètre compact du centre
régional Puidoux-Chexbres. Le service relève aussi que le projet d’addenda va
dans le sens de l’objectif du plan directeur communal qui tend à
« favoriser la densification dans le village ». En ce qui concerne la
protection du milieu naturel, le SDT relève que le projet n’a pas d’incidence
sur ce point, même s’il supprime un espace vert potentiel (en cas de
destruction de la villa existante), car cet espace n’est pas significatif dans
le village. Diverses remarques sont encore formulées en ce qui concerne la
création et le maintien du milieu bâti, notamment en ce qui concerne les
aménagements extérieurs. Il est notamment demandé de réexaminer la nécessité de
réglementer de manière spécifique les aménagements extérieurs de la parcelle
1364 et aussi de mentionner dans le plan la démolition partielle du mur de
pierre de taille historique qui longe la propriété au sud ouest.
c) L’architecte chargé de l’élaboration de l’addenda
a adressé le 21 mars 2012 le dossier pour un examen préalable complémentaire au
service, qui s’est déterminé le 14 mai 2012. Le service a encore demandé que le
règlement fixe clairement les surfaces brutes de plancher maximales définies
dans le rapport 47 OAT. Différentes remarques ont en outre été formulées en ce
qui concerne la nouvelle réglementation projetée.
G.
Le 15 août 2012, l'addenda adopté par la municipalité prévoit notamment
que le règlement joint à l’addenda remplace dans son périmètre les règles du
plan de quartier de 2001. La nouvelle réglementation apporte notamment les
précisions suivantes:
"
Art. 1.3
limite des
constructions
L'alignement des constructions du
13.08.1986 est radié. Le nouvel alignement des constructions est défini par le
plan."
"
Art. 2.3
Anticipations
Les anticipations tels que
lucarnes, balcons, loggias, bow-windows, serres, couverts, escaliers et
ascenseurs extérieurs, avant-toit, canaux de fumées, etc. peuvent dépasser
l'Aire de la construction dans des mesures raisonnables.
[...]
"
"
Art.
2.5.
Surface brute de plancher
La surface brute de plancher
maximale sera de 430 m
2
."
"
Art. 2.9
Toiture et combles
[...]
La hauteur maximale de la toiture est fixée par la coupe."
"
Art.
2.11
Esthétique
L'architecture de la construction
projetée s'inspirera de l'esprit des illustrations (plan et élévation) données
à titre indicatives dans le Plan de Quartier "La Rochette".
"
Art. 5.1
Bâtiment ECA n° 576
Le bâtiment ECA n° 576 peut être:
·
Maintenu et entretenu
·
Transformé
·
Agrandi dans les limites du périmètre d'évolution définies dans
le plan et la coupe
·
Démoli et remplacé par un nouveau bâtiment dans les limites du
périmètre d'évolution définies dans le plan et la coupe."
H.
Le rapport de conformité de l'addenda au PQ (ci-après: le rapport),
élaboré par l’architecte mandaté par Marie Chevalley, précise que la municipalité
avait estimé que les dispositions concernant la villa existante sur la parcelle
1364 n’allaient pas « dans le sens de l'esprit d'une zone de village »,
dont le site faisait partie, et que la création de nouvelles surfaces de
plancher sur la parcelle en cause était justifiée à cet égard. Le rapport
décrit la planification communale de la manière suivante (ch. 1.3):
"L'addenda
est conforme au Plan Directeur Communal (PDCom) approuvé le 26 février 2001. Le
projet va dans le sens de son objectif "favoriser la densification dans le
village". De plus, l'espace vert prévu sur la parcelle n° 1364 par le Plan
de Quartier "La Rochette", qui n'est pas défini comme une zone de
verdure publique, n'est pas relevé dans le PDCom.
Avant l'entrée en vigueur du Plan
de Quartier "La Rochette", les parcelles concernées par ce dernier
étaient incluses en partie dans la "zone de villas" et en partie dans
la "zone du village" comme on peut le constater dans le plan de zones
du "Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions"
du 24 février 1984. Le Plan de Quartier "La Rochette" a été élaboré
en respectant le découpage de ce plan de zones. En effet, on peut constater que
les aires de construction 1-2 et 3-4 du Plan de Quartier ont les
caractéristiques de la "zone de villas", alors que l'aire de
construction 5-6-7 a celles de la "zone du village". Etant donné que
la parcelle impliquée dans l'Addenda faisait partie de la "zone du
village", le règlement de l'Addenda reprend naturellement les
caractéristiques de l'aire de construction 5-6-7."
Le rapport décrit comme suit les caractéristiques du
projet futur (ch. 3.5):
"Le bâtiment
existant (ECA n° 576) pourra être maintenu et entretenu, transformé, agrandi,
ainsi qu'être démoli et remplacé par un nouveau bâtiment.
La coupe F-F de l'Addenda reprend
les caractéristiques principales de la coupe A-A du Plan de Quartier "La
Rochette" qui correspond au bâtiment n° 7. Comme ce dernier le projet
prévoit 4 niveaux habitables, hors terre, et un niveau non habitable en
sous-sol.
[...]
"
Le rapport précise encore ce qui suit (ch. 4.2):
"Avec la
création de logements supplémentaires, le projet de l'Addenda va dans le sens
de la densification propre à la "zone du village" dont la parcelle
faisait partie avant l'entrée en vigueur du Plan de Quartier "La
Rochette".
Le parti du
projet découle directement des autres bâtiments prévus dans le Plan de Quartier,
dont il est la suite logique.
La hauteur
maximum du faîte correspond à la hauteur de celui du bâtiment voisin au nord.
Son orientation est également la même que ce dernier.
Au niveau de
l'impact visuel, le projet étend le front bâti le long du chemin de l'Arzelier,
en adéquation avec l'esprit de la zone du village. Cela renforce la distinction
entre cette zone et la zone de villas qui commence à la limite est du périmètre
de l'Addenda.
Les espaces
extérieurs, totalement privatifs, seront pratiquement identiques à ceux
existants."
I.
a) Soumis à l'enquête publique du 18 août au 17 septembre 2012, l'addenda
a suscité huit oppositions; notamment les oppositions d’Edgard Weisser
propriétaire de la parcelle voisine en amont n° 1366, de Janine Chevalley, propriétaire
de la parcelle voisine en amont n° 1362, de Didier Chevalley, propriétaire d’un
appartement construit sur la parcelle 1645 (lot n° 2 correspondant aux 92/1000
de la PPE) et d’Isabel Hediger Dumoulin, propriétaire de la parcelle 1368,
située dans un autre compartiment du territoire, entre le chemin de la Rochette
et l’emprise de l’autoroute A9 (Lausanne Simplon), tous représenté par le même
conseil. Les opposants reprochaient en substance à la planification envisagée
de modifier l’équilibre trouvé dans le plan de quartier de 2001 par une
densification excessive de la parcelle 1364 permettant la construction d’un
volume dont la hauteur porterait préjudice à la vue du voisin direct, en amont,
soit depuis la parcelle voisine en amont n° 1366 de l’opposant Edgard Weisser.
b) Dans son préavis n° 11/2012, la municipalité a
proposé au Conseil communal d’adopter le projet d’addenda ainsi que les projets
de réponses aux opposants. Selon le projet de réponse de la municipalité, les
circonstances s’étaient sensiblement modifiées depuis l’adoption du plan de
quartier en 2001 pour justifier une révision, qui allait dans le sens d’une
densification prônée par le nouveau plan directeur cantonal entré en vigueur en
2008. Dans son rapport, la Commission technique du Conseil communal chargée
d’examiner le préavis a résumé les arguments des opposants et elle a estimé,
d’un avis unanime, que la densification de la parcelle répondait à un intérêt
public important et se justifiait. Lors de sa séance du 31 octobre 2012, le Conseil
communal a adopté l’addenda au plan de quartier « La Rochette »
approuvé le 5 mars 2001 et elle a levé les oppositions en adoptant aussi le
projet de réponse de la municipalité.
c) Le Département de l’Intérieur a décidé d’approuver
préalablement l’addenda au plan de quartier le 17 décembre 2012. La décision
apporte les précisions suivantes:
« Le plan de
quartier (PQ) « La Rochette », situé au centre de Chexbres, a été
approuvé le 5 mars 2001. Il permet la réalisation de villas mitoyennes et d’habitat
collectif. Sur la parcelle 1364 située dans sa partie sud, il prévoit une aire
de verdure ainsi que la possibilité de maintenir le bâtiment existant sans
agrandissement, toute reconstruction du bâtiment étant impossible.
L’addenda proposé vise à rendre
possible une construction sur la parcelle 1364. Il prévoit un bâtiment de 3
niveaux + combles, de deux logements maximum, avec une surface brute de
plancher de 430 m2. »
J.
a) La décision a été notifiée le 21 décembre 2012. Les opposants Edgard
Weisser, Janine Chevalley, Didier Chevalley et Isabel Hediger Dumoulin ont
recouru contre cette décision le 1
er
février 2013 auprès de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal)
et ils concluent à son annulation.
b) Le service et la municipalité se sont déterminés
sur le recours les 11 mars et 6 avril 2013; ils concluent au rejet du recours. Marie
Chevalley a déposé des observations le 22 mars 2013 en concluant au rejet du
recours dans la mesure où il est recevable. Les recourants ont déposé un
mémoire complémentaire le 13 juin 2013.
c) Une audience a été tenue le 11 septembre 2013 sur
les lieux du litige en présence des parties. Des gabarits avaient été posés à
l'emplacement de la nouvelle construction prévue par l’addenda du plan de
quartier. A cette occasion, le service a confirmé que la zone litigieuse était
dans le périmètre de centre; même si le périmètre n’est pas définitivement
arrêté, car les discussions en cours avec les communes de Puidoux et de
Chexbres ne portaient pas sur ce secteur qui est considéré comme acquis. L'architecte
de Marie Chevalley a par ailleurs confirmé que le projet visait deux
appartements. Le procès-verbal d'audience relève notamment ce qui suit:
"La parcelle
se situe sur un croisement de quatre voies d'accès, à l'angle du chemin de la
Rochette et du chemin de l'Arzelier qui présentent tous deux une pente
ascendante. Les bâtiments de la parcelle n° 1645 sont édifiés en enfilade, par
palier, le long du chemin de l'Arzelier dans la même conception que le bâtiment
projeté. Les gabarits se dressent à la même hauteur que le bâtiment 7 du PQ.
L'architecte explique que la voie publique devant la parcelle litigieuse
remonte et que c’est pour cette raison qu’il n’a pas prévu une altitude au
faîte plus basse que celle du bâtiment 7.
Il est constaté
que le terrain est fortement en pente en particulier à l'est de la parcelle
litigieuse, de sorte que la hauteur des gabarits est dépassée par la haie de la
parcelle n° 1366 de Edgar Weisser.
La cour se rend
sur la parcelle de ce dernier. Depuis la terrasse ouest de ce dernier qui
surplombe la haie précitée, la partie supérieure des gabarits est visible en
contrebas. Le projet ne touche pas à la vue qui se dégage sur le lac au sud de
la terrasse et limite très partiellement la vue en direction de l’ouest sur la
partie inférieure.
Le SDT précise
que le futur PGA ne révisera pas forcément ce périmètre et qu’il est cohérent
de traiter cette modification de manière ponctuelle par une révision du PQ. La
Municipalité estime aussi qu'il est cohérent de travailler sur les plans
existants.
La Cour se déplace sur la parcelle
n° 1351 qui présente à l'ouest une pente raide et un petit chemin en belvédère
au-dessus du bâtiment 7 de la parcelle n° 1645. La cour se déplace sur le belvédère
depuis lequel le bâtiment litigieux sera visible en contrebas."
Lors de l’audience, les recourants ont produit un
courriel du 11 septembre 2013 précisant le mode de calcul de la surface bâtie
et du COS sur l’ensemble du périmètre, qui s’élèverait à 0,3. La municipalité,
la propriétaire et les recourants se sont encore déterminés sur le compte-rendu
de l’audience respectivement le 24 septembre, le 1
er
et le 24
octobre 2013. Le conseil des recourant a informé le tribunal le 2 juin 2014 que
le recourant Edgard Weisser était décédé le 23 mai 2014.
Considérant en droit
1.
Le recours a été déposé dans les formes et délai requis par les art. 77
et 79 de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; RSV
173.36), de sorte qu’il est recevable en la forme et qu’il y a lieu d’entrer en
matière sur le fond, ainsi que sur les questions de recevabilité matérielle
(qualité pour recourir et décision attaquée).
a) Aux termes de l'art. 111 al. 1 de la loi fédérale
du 17 juin 2005 sur le tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), la qualité de partie
à la procédure devant toute autorité cantonale précédente doit être reconnue à
quiconque a qualité pour recourir devant le Tribunal fédéral. L’art. 111 al. 1
LTF reprend d’ailleurs la même règle que celle de l’art. 33 al. 3 let. a de la
loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700),
disposition qui prévoit que le droit cantonal prévoit au moins une voie de
recours contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et
ses dispositions cantonales et fédérales d’exécution, et que la qualité pour
recourir soit reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en
matière de droit public devant le Tribunal fédéral. Il en résulte que la
qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s'apprécier
de manière plus restrictive que la qualité pour recourir devant le Tribunal
fédéral, les cantons demeurant libres de concevoir cette qualité de manière
plus large (ATF 138 II 162 consid. 2.2.1; 135 II 145 consid. 5 et les arrêts
cités).
b) L’art. 89 al. 1 LTF reconnaît la qualité pour
recourir à quiconque ayant pris part à la procédure devant l’autorité
précédente ou ayant été empêché de le faire (let. a), étant "
particulièrement
"
atteint par la décision attaquée (let. b) et ayant un intérêt digne de
protection à l’annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). L'art. 75
al. 1 let. a LPA-VD pose les mêmes conditions, sinon qu'il suffit que le
recourant soit atteint par la décision attaquée, sans nécessairement l'être
"particulièrement". Cette différence rédactionnelle, voulue par le
Grand Conseil, avait pour but d’éviter que le tribunal ne procède à un examen
de la qualité pour recourir grief par grief (BCG séance du 30 septembre 2008,
p. 33). Sous cette seule réserve, le tribunal peut donc se référer à la
jurisprudence fédérale relative à l’art. 89 al. 1 LTF pour définir la qualité
pour recourir (voir l’arrêt AC.2012.0282 du 29 juillet 2013 consid. 1a; voir
aussi les arrêts AC.2010.0154 du 31 octobre 2011 consid. 1c et AC.2010.0037 du
28 septembre 2011 consid. 1c et les références citées)
Selon la jurisprudence fédérale, le recourant doit
se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en
considération avec l'objet de la contestation. Le voisin direct de la
construction ou de l'installation litigieuse a en principe la qualité pour
recourir (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174; 115 Ib 508 consid. 5c p. 511).
La qualité pour recourir peut être reconnue même en
l'absence de voisinage direct, lorsqu'une distance relativement faible sépare
l'immeuble du ou des recourants de la construction litigieuse (cf. ATF 121 II
171 consid. 2b p.174 et la jurisprudence citée, où il est fait référence à des
distances de 45 m, 70 m ou 120 m). Le critère de la distance n'est pas le seul
déterminant; s'il est certain ou très vraisemblable que l'installation ou la
construction litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières,
vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situés à
une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (
ATF 136 II 281
consid.
2.3.1 p. 285; 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252, 468 consid. 1 p. 470 ;
125 II 10
consid. 3a
p. 15). Le voisin doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou
de la modification de l'arrêt contesté qui permette d'admettre qu'il est touché
dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des
autres habitants de la commune (
ATF 133 II 249
consid.
1.3.1 p. 252; Message précité, FF 2001 p. 4127; cf.
ATF 120 Ib 431
consid.
1 p. 433). Il doit ainsi invoquer des dispositions du droit public des
constructions dont l’application est susceptible d'avoir une incidence sur sa
situation de fait ou de droit (ATF 137 II 30 consid. 2.2.3 et 2.3. p. 33ss).
c) En l'espèce, les recourants Janine Chevalley et
Didier Chevalley sont propriétaires de biens fonds directement voisins de la
parcelle 1364 de la proptiétaire. Janine Chevaley est propriétaires de la
parcelle 1366 qui domine en amont la parcelle 1364 et le recourant Didier
Chevalley est propriétaire du lot n° 2 de la PPE constituée sur la parcelle
1645, qui correspond à l’appartement dont la terrasse donne directement sur la
parcelle 1364. Le recourant Didier Chevalley est particulièrement touché par la
planification contestée qui aura pour effet de permettre la construction d’un
bâtiment beaucoup plus long et plus haut que la villa existante juste devant
les ouvertures de son habitation, avec une implantation plus proche de la
façade. Le recourant Didier Chevalley se retrouvera en face d’une façade pignon,
à une distance de 9 m de ses fenêtres, d’une hauteur d’environ 12 m au faîte,
dans la direction du sud, qui entraînera une gêne beaucoup plus importante que
la villa existante, tant pour les dégagements qui s’offrent depuis son
logement, que l’ensoleillement et aussi en raison de la perte d’intimité qui en
résulte sur sa terrasse. Il se trouve donc dans une relation spéciale, étroite,
directe et digne d'être prise en considération avec l'objet de la contestation.
La recourante Janine Chevalley est également touchés par le projet contesté,
quoique de manière moins intrusive, mais elle a également un intérêt digne de
protection à contester la décision attaquée en qualité de propriétaires voisins
directs. Enfin, selon la jurisprudence, lorsque l’un ou plusieurs des
recourants agissant en consorts par l’intermédiaire du même conseil ont qualité
pour recourir, il n’est pas nécessaire de déterminer si les autres recourants auraient
individuellement qualité pour recourir (voir notamment l’arrêt AC.2006.0044 du
30 octobre 2006 consid. 1c).
2.
a) La procédure de recours en matière de plan d’affectation a connu de
nombreux développements dont il convient de retracer l’évolution. A la suite de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire le 1er
janvier 1980 (LAT), l'ancienne loi vaudoise sur les constructions et
l'aménagement du territoire du 5 février 1941 (LCAT) a dû être adaptée pour
satisfaire aux exigences de protection juridique prévues à l'art. 33 al. 2 et 3
LAT. Cette disposition exige des cantons l'organisation d'une voie de recours
au moins contre les décisions et les plans d'affectation fondés sur la LAT et
sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution. Or, la procédure
résultant de l'ancienne LCAT ne prévoyait aucun moyen de droit permettant de
contester la décision communale adoptant un plan d'affectation. Par arrêté du
28 janvier 1981, fondé sur l'art. 36 al. 2 LAT, le Conseil d'Etat a introduit
une voie de droit permettant à l'opposant de contester la décision prise par
l'autorité d'adoption du plan rejetant l'opposition. L'instruction de la
"requête" était confiée au département, le Conseil d'Etat statuant
par une décision d'ensemble portant sur l'approbation du plan, les oppositions
et les éventuelles requêtes. Ces mesures provisionnelles ont été prolongées par
un règlement du 19 octobre 1983 concernant la protection juridique en matière
d'opposition aux plans d'extension, dont la procédure a été reprise lors de
l'adoption de la nouvelle loi sur l'aménagement du territoire et les
constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11).
Selon l'ancien art. 60 LATC (ci-après : aLATC),
l'envoi du plan en vue de l'approbation par le Conseil d'Etat comprenait
simultanément la notification des décisions communales sur les oppositions avec
l'indication de la possibilité de déposer une requête auprès du Conseil d'Etat
tendant au réexamen de l'opposition (al. 1). La requête n'était recevable qui si
l'opposant avait un intérêt digne de protection (al. 2). Préalablement à
l'approbation du plan par le Conseil d'Etat, le département instruisait les
requêtes déposées par les opposants puis les transmettait avec son préavis au
Conseil d'Etat en même temps que le dossier complet du projet (art. 61 al. 1
aLATC); le Conseil d'Etat statuait tant en légalité qu'en opportunité et se
prononçait sur les oppositions et les requêtes en même temps sur l'approbation
du plan et du règlement (art. 61 al. 2 aLATC; voir aussi RDAF 1986 p. 213 ss).
b) Pour adapter la procédure de légalisation des
plans d'affectation aux exigences de l'art. 6 § 1 de la Convention européenne
des droits de l'homme (CEDH), le Conseil d'Etat a modifié les règles
applicables aux requêtes par arrêté du 9 février 1994 en utilisant la faculté
que lui réservait l’art. 36 al. 2 LAT au titre des mesures introductives
cantonales. La compétence de statuer sur les requêtes a été transférée du
Conseil d'Etat au département qui statuait avec le libre pouvoir d’examen
requis par l’art. 33 let. a LAT et dont la décision pouvait faire l'objet d'un
recours auprès de l’ancien Tribunal administratif qui exerçait un contrôle
limité à la légalité de la décision attaquée; le Conseil d'Etat statuait sur
l'approbation du plan à l'issue de la procédure de recours (RDAF 1995 p. 78).
Le Grand Conseil a entériné, par la suite, cette nouvelle procédure applicable
à tous les plans d'affectation en adoptant le 20 février 1996 une modification
de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, qui généralisant
ainsi la double voie de recours auprès du département en première instance,
puis du Tribunal administratif (actuellement Cour de droit administratif du
Tribunal cantonal, ci-après : CDAP) en deuxième et dernière instance
cantonale (voir l’art. 60a aLATC).
c) La procédure actuelle de recours en matière de
plan d'affectation a été adoptée par la loi du 4 mars 2003 modifiant la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions. L’objectif recherché était de
limiter le pouvoir d'examen du Service de l’aménagement du territoire (ci-après
: SAT) à un contrôle en légalité lors de l'examen préalable d'un plan
d'affectation (art. 56 al. 2 LATC) et celui du département à un contrôle en
légalité également lors de la procédure d'approbation des plans d'affectation
(art. 61 al. 1 LATC). La modification a eu pour effet de supprimer l'instance
intermédiaire de recours auprès du département pour permettre aux opposants de
contester directement auprès de la CDAP la décision d'adoption d'un plan
d'affectation communal. Elle introduit une nouvelle procédure de notification
des décisions du conseil de la commune sur les oppositions; alors que l'ancien
art. 60 al. 1 aLATC prévoyait que la municipalité notifiait les décisions communales
sur les oppositions en même temps qu'elle transmettait le dossier au
département, le nouvel art. 60 al. 1 LATC précise que c'est le département qui
notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition avec
l'indication des voies et délais de recours auprès de la CDAP. L'art. 61 LATC
introduit en outre une nouvelle procédure d'approbation préalable du plan
d'affectation communal qui n’existait pas auparavant. La décision d'approbation
préalable est notifiée aux opposants et à la commune en même temps que la
décision du conseil de la commune sur les oppositions (al. 1). L'art. 61 al. 2
LATC précise que la décision d'approbation préalable est aussi susceptible d'un
recours auprès de la CDAP.
Selon le nouvel art. 61a LATC, le département se
prononce définitivement sur le plan et le règlement si aucun recours n'est
déposé (al. 1) et prononce son entrée en vigueur; si des recours sont déposés, il
peut mettre en vigueur la partie du plan et du règlement non contestée par les
recours dans la mesure où l'effet suspensif n'a pas été accordé sur cette
partie (al. 2). Il approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la
partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts de
la CDAP sur les éventuels recours des opposants (al. 3); la CDAP statue avec le
libre pouvoir d'examen requis par l'art. 33 al. 3 let. b LAT (BGC
janvier-février 2003 p. 6570, et 6577).
d) L'approbation du plan d'affectation par une
autorité cantonale est une exigence du droit fédéral de l'aménagement du
territoire. L'art. 26 LAT précise en effet qu'une autorité cantonale approuve
les plans d'affectation et leurs adaptations (al. 1); l'approbation du plan
d'affectation par l'autorité cantonale leur confère alors force obligatoire
(al. 3). L'approbation du plan d'affectation par l'autorité cantonale est alors
une condition préalable nécessaire à la mise en vigueur du plan d'affectation
(voir l’arrêt AC.2006.0202 du 31 janvier 2008). L'art. 26 al. 2 LAT précise
encore que l'autorité doit examiner si le plan d'affectation est conforme aux
plans directeurs cantonaux approuvés par le Conseil fédéral, mais cette
disposition ne définit pas de manière exhaustive le pouvoir d'examen de
l'autorité d'approbation, laquelle doit encore examiner si les plans d'affectation
sont bien conformes à toutes les indications devant figurer dans le rapport
prévu par l'art. 47 OAT, si l'autorité de planification a bien respecté les
principes de planification et de coordination mentionnés à l'art. 2 OAT et si
elle a effectué une pesée complète de l'ensemble des intérêts en présence,
requise par l'art. 3 OAT, dont ceux des propriétaires touchés par le plan et
ceux des collectivités ou organisations concernées par la planification et qui
auraient un droit de recours contre le plan. Par exemple, la jurisprudence
fédérale a précisé que le contrôle en légalité de l'autorité d'approbation
porte aussi bien sur les besoins de terrains à bâtir (art. 15 let. b LAT) et de
terres agricoles (art. 16 LAT) que la pesée des intérêts entre ces deux besoins
et leur conciliation ( ATF 114 Ia 371 consid. 4b. p. 373 et les références
citées). Seule la décision d'approbation fixant définitivement le contenu du
plan d'affectation a force contraignante et peut être attaquée par la voie du
recours en matière de droit public au Tribunal fédéral (ATF 118 Ia 165 consid.
2a p. 168).
e) L'ancien art. 61 aLATC précisait que le
département se prononçait sur l'approbation du plan et du règlement, en règle
générale, en même temps que sur les recours des opposants contre la décision
communale. Une telle procédure permettait à l'autorité d'approbation d'exercer
un examen global de la planification et de prendre en considération l'ensemble
des intérêts publics et privés déterminants dans le cadre de la pesée générale
d'intérêts requise tant par la jurisprudence fédérale (voir notamment ATF 117
Ia 302 consid. 4b p. 307, 115 Ia 350 consid. 3d p. 353, 114 Ia 371 consid. 5b
p. 374) que par l'art. 3 OAT. Les art. 60 et 61 LATC ont dissocié la procédure
d'approbation du plan d'affectation de la procédure de recours contre les
décisions communales sur les oppositions. L'approbation préalable apparaît
ainsi comme une formalité qui ne peut à elle seule déployer les effets de
l'approbation requise par l'art. 26 al. 3 LAT et ne permet ainsi pas l'entrée
en vigueur du plan. Si la décision communale levant les oppositions ne fait pas
l'objet de recours, une nouvelle décision d'approbation définitive est
nécessaire pour mettre en vigueur le plan (art. 61a al. 1 LATC); de même, une
nouvelle décision d'approbation définitive du plan est nécessaire pour mettre
en vigueur la partie du plan non concernée par le ou les recours, et pour
autant que l'effet suspensif n'ait pas été accordé sur l'ensemble du plan (art.
61a al. 2 LATC); enfin, lorsque le tribunal a statué sur les recours formés
contre la décision communale, le plan entre en force seulement après la
décision d'approbation définitive (art. 61a al. 3 LATC). La procédure
d'approbation préalable apparaît ainsi comme une procédure incidente
préparatoire à l'approbation définitive du plan, qui fixe les intentions du
département sur l'approbation définitive dans l'attente des différentes
conditions et incertitudes auxquelles la procédure d'approbation est soumise;
il s'agit de savoir si des recours ont été déposés par les opposants contre la
décision communale levant leur opposition, quelles sont les parties du plan
concernées par les éventuels recours, si l'effet suspensif est limité aux
parties du plan concernées par les recours ou s'il concerne tout le plan et
finalement l'issue de ces recours. Mais il est aussi possible que le
département envisage de ne pas approuver un plan d'affectation ou une partie du
plan sans que le plan ou le secteur concerné fasse l'objet d'une opposition ou
d'un recours, ou encore, qu'il envisage de refuser l'approbation pour des
motifs autres que ceux faisant l'objet du recours ou de l'opposition. L'art. 61
al. 2 LATC prévoit dans une telle situation que la décision d'approbation
préalable est susceptible d'un recours auprès de la CDAP; mais le département
doit encore inviter les parties concernées à se prononcer sur un éventuel refus
d'approbation préalable, afin qu'elles puissent exercer leur droit d'être
entendu (art. 29 Cst.). Dans ce cas, un éventuel refus d’approbation
n’intervient pas dans le cadre d’une procédure préalable ou préparatoire, mais
apparaît plutôt comme un refus à caractère définitif. La formulation de l’art.
61 al. 2 LATC prête ainsi à confusion car le refus d’approbation du plan ne
peut pas être prononcé dans le cadre de la procédure préalable, qui est une
procédure incidente, et apparaît plutôt comme une vérification formelle de la
procédure d’adoption du plan devant le conseil de la commune. La procédure d’approbation
préalable est ainsi une phase préparatoire pour organiser la procédure
d’approbation définitive (AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 2a,
AC.2006.0058 du 22 juin 2006 consid. 1 et AC.2004.0213 du 22 juin 2006 consid.
1).
f) Le recours est dirigé uniquement contre la
décision d’approbation préalable de l’addenda du plan de quartier. Il ne
contient aucune conclusion à l'encontre de la décision du Conseil communal du 31
octobre 2012 adoptant l'addenda, qui est pourtant la seule décision prise de
manière conforme aux exigences de protection juridique prévue par l’art. 33 al.
1 LAT et de respect de l’exigence constitutionnelle du droit d’être entendu
(art. 29 al. 1 Cst), en ayant permis aux parties de faire valoir leur point de
vue dans l’enquête publique du projet de plan. En effet, les recourants se
limitent à conclure à la réforme, subsidiairement à l'annulation de « la
décision du Service du développement territorial approuvant préalablement
l’addenda au Plan de quartier (PQ) « la Rochette » approuvé le 5 mars
2001, sis sur le territoire de la commune de Chexbres. »
Malgré cette formulation incomplète des conclusions
de recours, on peut en l'occurrence admettre que le recours, compte tenu de sa
motivation, tend également à l'annulation de la décision communale répondant à
l'opposition du recourant et adoptant l’addenda au plan de quartier et son
règlement. Il n'est en effet pas nécessaire que les conclusions soient
formulées explicitement, quand elles résultent clairement des motifs allégués.
Il suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour
quelle raison la décision attaquée est contestée (v. arrêt AC. 2008.0092 du 9
juillet 2009 et les réf. cit.). Pour cette raison il est aussi indifférent que
les recourants aient désigné comme autorité intimée le Service du développement
territorial alors que c’est le Département de l’intérieur qui procède à
l’approbation préalable du plan d’affectation.
Le Tribunal administratif a jugé qu'un recours formé
contre une décision municipale octroyant ou refusant un permis de construire
est censé être également dirigé contre le refus d'une autorisation cantonale
spéciale, lorsque les griefs invoqués concernent des points que l'autorité
cantonale a examiné ou aurait dû examiner dans sa décision, même si celle-ci a
été notifiée conformément à l'art. 123 LATC et n'a pas été elle-même attaquée
(Tribunal administratif, arrêts AC.2002.0046 du 20 août 2004 consid. 1 a/bb et
AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). Cette jurisprudence est transposable en
l'espèce (cf. arrêt AC.2012.0212 du 27 juillet 2012, consid. 2). De la même
manière, il faut considérer qu'un recours dirigé exclusivement contre la
décision d'approbation préalable d'un plan d'affectation peut être considéré
comme implicitement dirigé contre la décision communale rejetant l'opposition
du recourant et adoptant le plan (voir arrêt AC.2013.0042 du 29 janvier 2014
consid. 2b).
3.
Les recourants font valoir en substance que la modification du PQ
violerait l'art. 21 (LAT) et le principe de stabilité des plans d'affectation. Selon
eux, le plan de quartier adopté en 2001 satisfait parfaitement aux exigences de
la LAT et il n’existerait aucun motif d’intérêt public de ne pas assurer sa
stabilité pour 15 ans.
a)
Selon l'art. 21 LAT, les
plans d'affectation ont force obligatoire pour chacun (al. 1), et lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées, les plans d'affectation feront
l'objet des adaptations nécessaires (al. 2). L'art. 63
LATC
reprend en substance la disposition précitée, prévoyant que les plans
d'affectation sont réexaminés et adaptés lorsque les circonstances ont
sensiblement changé (cf. TF 1C_268/2013 du 25 septembre 2013 consid. 8.1).
En énonçant à l'art. 21 al. 2 LAT un principe pour l'adaptation des
plans d'affectation en vigueur, le législateur fédéral a choisi une solution de
compromis entre deux exigences contradictoires: d'une part, l'aménagement du
territoire étant un processus continu, et la détermination des différentes
affectations impliquant des pesées d'intérêts fondées sur des circonstances
changeantes et des pronostics qui ne se confirment jamais entièrement,
l'adaptation périodique des plans d'affectation est indispensable pour assurer,
progressivement, leur conformité aux exigences légales; d'autre part, il faut
tenir compte des intérêts privés et publics dont la protection nécessite une
certaine sécurité juridique. Pour apprécier l'évolution des circonstances et la
nécessité d'adapter un plan d'affectation, une pesée des intérêts s'impose.
L'intérêt à la stabilité du plan, que les propriétaires fonciers peuvent
invoquer dans certaines circonstances, doit être mis en balance avec l'intérêt
à l'adoption d'un nouveau régime d'affectation, qui peut lui aussi être protégé
par la garantie de la propriété. Selon les cas, des intérêts publics pourront
également justifier soit la stabilité du plan, soit son adaptation. Il incombe
donc à l'autorité appelée à statuer sur un projet de modification d'un plan en
vigueur d'examiner, en fonction des circonstances concrètes, une pluralité
d'intérêts (ATF 132 II 408 consid. 4.2 et la jurisprudence citée; ATF 1C_536/2012
du 24 juin 2013 consid. 4.2; 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid. 5.1; AC.2012.0282
du 29 juillet 2013, consid. 2b).
b) L'art. 21 al. 2 LAT tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leurs fonctions (
ATF 127 I 103
consid.
6b p. 105;
ATF 124 II 391
consid.
4b p. 396;
ATF 123 I 175
consid.
3a p. 182 et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du
principe, plus général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux
propriétaires fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en oeuvre la
planification, de compter sur la pérennité des plans d'affectation (
ATF 120 Ia 227
consid.
2b p. 232; 119 Ib 480 consid. 5c p 485; 114 Ia 32 consid.. 6
p. 33-34;113 Ia 444 consid.
5b p. 455).
Ceux-ci
doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont modifiées
depuis leur adoption. Toutefois, plus le plan est d'adoption récente et les
modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette
modification doivent être impérieux (même arrêt, p. 233). Les circonstances à
prendre en considération peuvent être de fait ou de droit (
ATF 127 I 103
consid.
6b p. 105); elles sont notamment les suivantes:
aa)
La durée de validité du plan:
pour autant
que celui-ci satisfasse aux exigences de la LAT, sa stabilité doit en principe
être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT;
ATF 119 Ib 138
consid.
4e p. 145). Plus le plan est récent, plus on peut compter sur sa stabilité.
Lorsque le plan litigieux est en vigueur depuis quelques années seulement, il y
a lieu de démontrer que les besoins pour les quinze années suivant son adoption
ont été mal ou sous-estimés et que, sur les autres points déterminants, les
circonstances se sont
sensiblement modifiées (
ATF 120 Ia 227
consid.
2c p. 233). C'est seulement dans des circonstances exceptionnelles qu'un plan
récent d'une année et demie pourrait être amené à subir, par la voie de
l'initiative populaire, une modification sous la forme d'un déclassement (arrêt
1P.489/2001 du 4 décembre 2001).
bb)
Le degré de précision et de réalisation du
plan:
l'adoption d'un plan d'équipement, d'un remaniement parcellaire ou
l'investissement de sommes importantes dans l'équipement des terrains
permettent aux propriétaires de tabler sur le maintien de l'affectation prévue;
par ailleurs, lorsque le plan d'affectation a été mis en oeuvre par l'octroi
d'autorisations de construire, sa stabilité doit également être garantie (ATF
128 I 190 consid. 4.2 p. 199).
cc)
L'étendue de la modification requise:
des
modifications mineures peuvent être autorisées lorsqu'elles n'impliquent pas un
réexamen d'ensemble de la planification (
ATF 124 II 391
consid.
4b p. 396).
dd)
Les motifs de modification:
conformément
à l'art. 21 al. 2 LAT, la nécessité de rendre la planification conforme aux
exigences de l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante.
Ainsi, la modification du plan directeur, ou la réduction des zones à bâtir
surdimensionnées constituent des motifs de poids, de même que la réduction des
immissions excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures (
ATF 120 Ia 227
consid.
2b p. 232; 119 Ib 480 consid. 5c p 485; 114 Ia 32 consid.. 6
p. 33-34;113 Ia 444 consid.
5b p. 455; voir aussi
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p.184-186;
Haller/Karlen, Raumplanungs-, Bau- und Umweltrecht, 3e éd., Zurich 1999, p. 119).
De même l’adoption d’une carte de zones de dangers
pourrait également justifier la modification d’une planification récente,
lorsque des secteurs situés en zone à bâtir sont soumis à des dangers naturels
avérés (voir arrêt AC.2007.0019 du 16 avril 2008 consid. 4a). En revanche, un
simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de
force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances
au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (
ATF 109 Ia 113
consid.
3 p. 115 et la jurisprudence citée).
c) En présence de plans d’affectation détaillés,
définissant de manière précise les possibilités de construire, la jurisprudence
distingue deux situations:
aa)
Le plan n’est pas réalisé:
lorsqu'un plan
spécial définit de façon détaillée le genre, l'implantation et les dimensions
des constructions qu'il autorise, il a une portée matérielle comparable à celle
d’une autorisation préalable d’implantation dont la durée de validité est
limitée. Les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du
plan après une période de plus de
dix ans
ayant suivi son adoption, lorsque
le plan n'a pas encore connu un début d'exécution; ce principe tient compte du
délai de validité qui est en général assorti aux permis de construire et aux
autorisations préalables d’implantation (cf. ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188).
bb)
Le plan est mis en oeuvre par l’octroi
d’autorisations de construire:
selon la jurisprudence fédérale, le degré de
réalisation du plan constitue un élément important à prendre en considération
dans la pesée des intérêts; en principe, lorsqu’un plan d’affectation détaillé
a été mis en œuvre par l’octroi d’autorisations de construire, sa stabilité
doit en principe être garantie (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 199). Il importe
peu à cet égard que les modifications proposées soient de peu d’importance, car
le besoin de stabilité des plans revêt une importance accrue pour les plans
d’affectation spéciaux, qui définissent de manière détaillée les possibilités
de construire (ATF 1C_536/2012 consid. 4.2, qui cite les ATF 128 I 190 consid.
4.2 p. 199 et ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188). Dans l’arrêt 1C_536/2012, le
Tribunal fédéral a confirmé le refus d’entrer en matière opposé par la
Municipalité de Montreux à une demande de modification d’un plan de quartier « A
Chaulin »; le plan de quartier, approuvé en octobre 1992 était pour
l’essentiel déjà réalisé et la demande de modification déposée en 2011 tendait
à empêcher que les constructions dans le secteur d’habitat familial individuel
puissent être dotées de toitures plus hautes que celles dans le secteur
d’habitat familial groupé, la demande de modification du plan de quartier
faisait d’ailleurs suite à une demande de permis de construire sur les deux
parcelles encore libres dans la zone d’habitat familial individuel (ATF
1C_536/2012 du 24 juin 2003).
Il ressort de cette dernière jurisprudence, que des
motifs particulièrement importants permettent de justifier la modification d’un
plan d’affectation détaillé déjà réalisé pour l’essentiel. A cet égard, la
jurisprudence fédérale a encore précisé que dans l'appréciation des motifs de
modification, la nécessité de rendre la planification conforme aux exigences de
l'aménagement du territoire revêt une importance prépondérante. Ainsi, la
modification du plan directeur ou la réduction des zones à bâtir surdimensionnées
constituent des motifs de poids, de même que la réduction des immissions
excessives, notamment par l'adoption d'un plan de mesures. En revanche, un
simple changement d'avis de la population ou une modification du rapport de
force politique ne constituent pas une modification sensible des circonstances
au sens de l'art. 21 al. 2 LAT (ATF 128 I 190 consid. 4.2 et les références
citées;
TF 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid. 5.1
). De
même, l'adaptation de la planification à la situation effective permet
également de corriger des erreurs d'aménagement, même récentes, pour autant que
la nouvelle mesure à prendre s'inscrive dans le cadre du plan directeur (ATF
121 I 245 consid. 6 et les arrêts cités; 1A.56/1999 du 31 mars 2000 consid. 4b;
Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, 2006, p. 512). Quoi qu'il en
soit, l'art. 21 al. 2 LAT ne trouve pas application si les circonstances ne se
sont pas modifiées ou si les nouvelles circonstances étaient déjà connues lors
de la première planification (ATF 123 I 175 consid. 3g; 119 Ib 480 consid. 5c;
TF 1C_172/2010 du 9 février 2011 consid. 5.1;
Bernhard
Waldmann/Peter Hänni, op. cit., n. 16 ad art. 21 LAT et les références citées).
d) En l'espèce, le plan de quartier a été approuvé
le 5 mars 2001. Il décrit de manière détaillée le genre et l'implantation des constructions
qu'il autorise ainsi que leur volumétrie. De même, il définit avec précision le
maintien du bâtiment ECA N° 576 en empêchant son agrandissement et sa
reconstruction, et il prévoit qu'en cas de destruction dudit bâtiment, l'espace
libéré devra être aménagé en zone de verdure. Le plan de quartier, qui date de
près de treize ans, régit ainsi la situation des constructions avec un haut degré
de précision proche d'un permis de construire. Par ailleurs, le plan est pour
l’essentiel réalisé. Des permis de construire ont été délivrés pour les
bâtiments 3 et 4, ainsi que pour l’ensemble d’habitat collectif formé par les
bâtiments 5 à 7, qui sont déjà réalisés. Seuls les deux premiers bâtiments (1
et 2) sur la parcelle 1360 ne sont pas encore construits. En conséquence, il
faut que des motifs particulièrement importants justifient la modification.
L'implantation et la réalisation des sept bâtiments
d'habitation visés par le plan de quartier répondent à l'évidence au principe
majeur du plan directeur communal, de développer et densifier le tissu bâti au
sud de l'autoroute. On voit en revanche mal l'intérêt visé par le maintien du
bâtiment ECA N° 576, si ce n'est ce que le recourant Didier Chevalley a
expliqué lors de l'audience du 11 septembre 2013, selon quoi le constructeur
d'alors avait maintenu la maison ECA N° 576 et renoncé à la reconstruire pour
ne pas mettre à la porte la famille qui y habitait. S'agissant du but poursuivi
par le transfert à la zone de verdure de l'espace libéré par une destruction du
bâtiment ECA N° 576, outre le fait d'assurer le maintien dudit bâtiment, le règlement
du plan de quartier précise qu'il s'agit «
d'améliorer le dégagement
des bâtiments de l’aire de construction 5-6-7, et en particulier celui du
bâtiment 7.
». Ceci peut d'ailleurs également répondre au but du plan
de quartier d'assurer un développement harmonieux du village en général, et en
particulier de gérer la transition entre la zone du village et la zone de
villas située au nord et à l'est du périmètre du plan de quartier. Aussi, la
façade pignon du bâtiment 7 est orientée au sud et la garantie d’un dégagement
sur l’espace occupé par le bâtiment ECA n° 576 permet une conception adaptée
des logements sur ce dégagement.
Par ailleurs, même si le plan directeur communal visait
déjà le développement et la densification du village, cet objectif est devenu
un vecteur important de la planification cantonale avec l’approbation du plan
directeur cantonal en 2008. Il est vrai que le premier plan directeur cantonal adopté
par le Grand Conseil le 20 mai 1987 (Recueil annuel de la législation vaudoise,
tome 184, 1987, p. 137) prévoyait déjà une forme de densification des centres. Le
plan général d'urbanisation du plan directeur cantonal 1987 (carte 1.1.1) mettait
en place un réseau de centres urbains bien desservis par les transports publics
en prévoyant expressément de "soutenir le rôle dévolu aux centres
notamment par la concentration d'activités économiques et de services
diversifiés et par la densification de l'habitat" (objectif 1.2.b). Dans
la région, le plan directeur cantonal mentionnait comme centre régional de premier
niveau l'agglomération Vevey-Montreux, et comme centre local, les communes de Chexbres-Puidoux
(p. 64 du plan directeur cantonal 1987). Dans le milieu rural, le plan
directeur cantonal prévoyait de favoriser le regroupement dans les centres, des
activités et de l’habitat qui ne sont pas en rapport direct avec la culture du
sol (objectif 1.5.l du plan directeur cantonal 1987).
Mais le nouveau plan directeur cantonal est plus
précis. Le chapitre A du nouveau plan directeur cantonal prévoit une stratégie
visant à coordonner la mobilité et l’urbanisation pour mieux préserver
l’environnement. Comme cela a été expliqué dans la partie « Faits »
ci-dessus (let. E), il s’agit de maintenir le poids démographique des centres
cantonaux, régionaux et locaux en stimulant et en facilitant l’utilisation,
dans le territoire déjà urbanisé et bien desservi par les transports publics.
Dans les centres, la création de nouvelles zones à bâtir et la densification
des zones à bâtir existantes sont encouragées, sans seuil maximal prédéfini,
dans le respect du droit en vigueur. Hors des centres, la légalisation de
nouvelles zones à bâtir est maîtrisée. Mais le développement est fixé en tenant
compte notamment, pour les quinze années suivant l’entrée en vigueur du Plan
directeur cantonal, du taux cantonal des quinze années précédant son entrée en
vigueur (la population résidente permanente du canton en 2008, s’élevait à
684'922 habitants et à 593'190 habitants quinze ans plus tôt, en 1993, de sorte
que le taux de croissance pendant cette période s’est élevé à 15%). Ainsi, les
autorités cantonales et communales incitent à une densification des zones
urbaines existantes adaptées aux conditions locales et à une utilisation
rationnelle du sol dans les planifications territoriales. La mesure A11 du plan
directeur cantonal concernant la légalisation des zones à bâtir apporte encore
les précisions suivantes :
«(…) Le canton
définit une priorité à l’urbanisation dans les centres cantonaux et leur
agglomération, les centres régionaux et locaux. Dans les communs centres, pour
les communes d’agglomération, les nouvelles zones à bâtir sont localisées
prioritairement dans le périmètre des centres, soit le périmètre compact des
agglomérations. Les nouvelles zones à bâtir définies dans ces périmètres ne
sont pas soumises à la référence ou au taux cantonal.
(…)
Afin de préserver
le poids démographique des centres/ es agglomérations, le potentiel des zones à
bâtir défini hors des centres et du périmètre compact des agglomérations doit
être équivalent à la population actuelle de ces secteurs multiplié par le taux
de croissance cantonal. Si la commune ne dispose pas de réserves suffisantes,
elle peut définir de nouvelles zones à bâtir.
Le canton vérifie
qu’en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune pour les
quinze années suivant l’entrée en vigueur du plan directeur cantonal ne dépasse
pas le taux cantonal des quinze années précédant son entrée en vigueur. Une
marge d’appréciation est définie au regard d’un ou de plusieurs des critères
suivants :
-    un
projet intercommunal d’aménagement du territoire ;
-    une
offre de qualité réelle ou programmée en transports publics et / ou en mobilité
douce ;
-    l’aménagement
ou la construction d’équipements collectifs d’intérêt régional est conforme aux
planifications régionales ;
-    d’autres
circonstances exceptionnelles qui peuvent justifier un taux de croissance
supérieur au taux de croissance cantonal des quinze années précédant l’entrée
en vigueur du plan directeur cantonal.
Les communes évaluent la capacité
résiduelle des zones à bâtir et le potentiel hors zones à bâtir, ainsi que les
besoins supplémentaires en nouvelle zone à bâtir. Elles établissent également
un programme d’équipement comprenant notamment la desserte en transports
publics. »
d) La Commune de Chexbres comptait 1343 habitants en
1950 et compte aujourd’hui 2102 habitants (au 31 décembre 2013). La population
s’élevait à 1733 habitants en 1980, puis à 1862 habitants en 1990 et à 2041
habitants en 2000. Si l’on examine le taux de croissance de la population de 2000
à 2013, on constate que la population a augmenté de 60 habitants, ce qui
correspond à un taux de croissance d’environ 3 % environ. En appliquant le
critère des 15% prévu par la mesure A11, la commune pourrait légaliser ou
densifier des zones à bâtir pour accueillir encore 315 habitants (2101
habitants x 15%).
Le département en charge de l’aménagement du
territoire a publié un guide pour faciliter l’application des mesures A11 et
A12 du plan directeur cantonal, guide validé par le Conseil d’Etat le 26
janvier 2011. Il ressort de ce guide les éléments suivants: les communes de
Puidoux-Chexbres font partie des centres régionaux pour lesquels un périmètre
du centre doit être défini. Selon le guide, un centre est formé par les
quartiers construits ou projetés offrant une concentration particulière
d’équipements, de services et d’arrêts de transports publics dans un rayon de
10 minutes à pied. Un tel centre peut être intercommunal, à cheval sur deux
communes. Les communes concernées par cette définition délimitent le périmètre
de leur centre en accord avec le service en charge de l’aménagement du
territoire. Les critères de délimitation du périmètre d’un centre sont
l’accessibilité piétonne depuis un arrêt de transport public bien desservi, la
centralité des équipements et des services et les conditions locales de
l’utilisation du sol. Le guide propose aux communes de fournir les données
nécessaires au bilan du réexamen de la zone à bâtir par une estimation des
besoins en fonction des objectifs de développement et des capacités d’accueil
existantes et projetées. En ce qui concerne la localisation des nouvelles zones
à bâtir, le guide précise que le plan directeur cantonal donne la priorité aux
centres et aux secteurs proches des centres :
« La localisation
du développement dans les centres est à la base de la stratégie du plan
directeur cantonal, visant à freiner l’étalement urbain. Dans les communes avec
centre, le renforcement du centre prime sur les extensions hors centre. Le
développement du centre est encouragé sans limite maximale. Le plan directeur
cantonal fixe une densité de planification minimale, cohérente avec le niveau
de desserte par transports publics avec le niveau d’équipements et de services.
D’autres critères peuvent limiter la capacité d’accueil d’un centre (normes
environnementales, inventaires, protection du patrimoine naturel et bâti, etc).
Dans une commune
avec centre, la localisation de nouvelles zones à bâtir s’effectuera
prioritairement :
-    dans le
centre, par exemple dans des vides en légalisant des zones intermédiaires ou
des zones agricoles situées à l’intérieur du périmètre ;
-    si ce
n’est pas possible, à proximité du centre pour renforcer la masse critique
nécessaire au fonctionnement des transports publics, des équipements et des
services ;
le périmètre du centre pourra être
élargi en conséquence pour intégrer de nouveaux quartiers répondant aux
critères de centralité du plan directeur cantonal. »
En ce qui concerne la densité des zones à bâtir, le
guide rappelle que le plan directeur cantonal impose un coefficient
d’utilisation du sol minimum pour les nouvelles zones à bâtir hors centre de
0.4. Dans les centres, le plan directeur cantonal impose au moins 100 habitants
+ emploi par hectare, soit un CUS de 0.625 pour un taux de saturation de 80 %.
Dans les sites stratégiques, au moins 200 habitants + emploi par hectare est
imposé, soit un CUS de 1.25.
e) En l’espèce, on a vu que le plan de quartier
« La Rochette » de 2001 permet un coefficient d’utilisation du sol CUS
de 0.84 sur l’ensemble du périmètre (supra En fait Bb), mais ce coefficient
doit être apprécié de manière différenciée entre la partie du plan qui était en
zone de villas comprenant les bâtiments 1 à 4, et celle qui englobe les
bâtiments 5 à 7 ainsi que la villa sur la parcelle 1364. La villa qui présente
une surface au sol de 75 m2 avec deux niveaux habitables (soit 150 m2 de
plancher) dispose sur le bien fonds considéré d’un CUS d’environ 0.45, qui
serait porté à 1.3 avec le projet d’addenda contesté (soit 430 m2 de plancher
sur une surface de terrain de 332 m2). Toutefois, le plan de quartier de 2001
forme un tout dans le périmètre de l’ancienne zone de village et il faut donc
considérer le coefficient sur l’ensemble formé par les parcelles 1645 et 1364.
Les bâtiments 5 à 7 offrent environ 2000 m2 de
surface de plancher sur la parcelle 1645, d’une surface de 1410 m2, et la villa
existante 150 m2 sur une surface de 332 m2, de sorte que dans cette partie du
plan de quartier, correspondant à l’ancienne zone de village, le CUS actuel est
de l’ordre de 1,23 (2150 : 1742). Avec le projet d’addenda, le CUS serait
porté à 1,39 (2430 : 1742) dans cette partie du plan de quartier. Les
surfaces habitables augmenteraient en fait de 280 m2 (430 - 150). Ainsi, le
plan de quartier en vigueur respecte déjà les exigences minimales de densité
posées par le nouveau plan directeur cantonal, qui s’élèvent à un CUS de 0,625
dans les centres en offrant presque le double de la capacité dans sa partie
située dans l’ancienne zone de village. Même sur l’ensemble de son périmètre, le
plan de quartier actuel respecte aussi l’exigence du plan directeur cantonal de
0.625 avec un CUS moyen de 0.84. Cela tient au fait que l’ancien plan directeur
cantonal de 1987 prévoyait déjà une forme de densification des centres. Même si
le nouveau plan directeur cantonal est beaucoup plus précis sur les exigences
minimales de densification, il faut constater que le plan de quartier actuel répond
déjà aux critères quantitatifs qu’il pose. Il atteint d’ailleurs presque le
seuil minimal des sites stratégiques fixé à 1.25 avec un CUS de 1.23 dans la
partie de l’ancienne zone de village. Ainsi, l’adoption du nouveau plan
directeur cantonal en 2007 (approuvé par le Conseil fédéral en 2008) constitue
effectivement une circonstance nouvelle. Mais cette circonstance n’apparaît pas,
à elle seule, déterminante pour modifier un plan de quartier réalisé pour
l’essentiel et qui répond déjà aux nouvelles exigences quantitatives posées par
le plan directeur cantonal de 2008 en matière de densification dans les centres
régionaux.
En tenant compte du fait que la jurisprudence
fédérale pose le principe selon lequel la stabilité d’un plan d’affectation
détaillé qui a été mis en œuvre par l’octroi d’autorisations de construire,
doit en principe être garantie (ATF 128 I 190 consid. 4.2 p. 199), même si les
modifications proposées sont de peu d’importance (ATF 1C_536/2012 consid. 4.2),
on ne peut pas vraiment dire que l’adoption du plan directeur cantonal en 2007,
et son approbation par le Conseil fédéral en 2008, constitue un élément nouveau
si important qu’il justifie une révision du plan de quartier. La jurisprudence
fédérale insiste sur le fait que le besoin de stabilité des plans revêt une
importance accrue pour les plans d’affectation spéciaux, qui définissent de
manière détaillée les possibilités de construire et qui sont en grande partie
déjà réalisés.
Sur ce point, le tribunal observe que la façade
pignon sud du bâtiment 7 est conçue comme la façade principale de ce bâtiment
avec des balcons, contrairement aux bâtiments 5 et 6 dont les façades
principales donnent sur la rue de la Rochette en direction de l’ouest. Or, la
réglementation du plan de quartier tient compte de la position particulière de la
façade sud du bâtiment 7 précisément pour restreindre les possibilités de
construire sur la parcelle 1364 en limitant les possibilités de construire au
seul maintien de la villa existante. La réglementation du plan de quartier
prévoit qu’en cas de destruction totale, l'habitation ECA N° 576 ne pourra être
reconstruite et l'espace ainsi libéré devra être aménagé en zone de verdure
selon l'art. 3.8, « afin d'améliorer le dégagement des constructions de
l'aire de constructions 5-6-7 et en particulier celui du bâtiment 7 ». Il
s’agit donc clairement d’un objectif d’urbanisme destiné à améliorer la qualité
de l’habitat et des dégagements depuis la façade sud du bâtiment 7, objectif
qui n’est d’ailleurs pas en contradiction avec l’un des buts de l’aménagement
du territoire visant à créer et à maintenir un milieu bâti harmonieusement
aménagé et favorable à l’habitat (art. 1er al. 2 let. b LAT). Il n’est pas
nécessaire de déterminer si l’interdiction de reconstruire le bâtiment ECA n°
576, telle qu’elle est prévue par la réglementation du plan de quartier, est
conforme aux règles concernant la garantie de la situation acquise, qui
permettent la reconstruction en cas de destruction accidentelle totale datant
de moins de 5 ans (art. 80 al. 3 LATC), car il suffit de constater que le
maintien de la villa existante est prévu dans le but d’assurer un certain
dégagement aux logements donnant sur la façade sud du bâtiment 7 et que les
architectes qui ont réalisé ce bâtiment ont très vraisemblablement tenu compte
de cette caractéristique du plan de quartier pour la conception des logements
et l’orientation des pièces habitables. Ainsi, cet objectif d’aménagement
conserve toute sa pertinence même si l’interdiction de reconstruire la villa
ECA n° 576 devait être considéré comme non conforme à la garantie
constitutionnelle de la protection de la situation acquise (RDAF 1989 p. 314 ss).
Il appartient en tout état de cause à la commune de décider si elle estime
nécessaire de modifier la réglementation applicable à la villa ECA n° 576 pour
l’adapter aux conditions de l’art. 80 LATC.
f) En définitive, le tribunal considère ainsi qu’il
n’existe pas de circonstances nouvelles et particulièrement importantes au sens
des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC, qui justifieraient de s’écarter des règles de
la jurisprudence fédérale, selon lesquelles la stabilité des plans détaillés
ayant fait l’objet de permis de construire doit en principe être garantie. Au
contraire, le tribunal constate que le plan de quartier de 2001 a fait l’objet
d’une étude fine d’urbanisme, tenant compte de l’ensemble des intérêts publics
et privés pertinents à prendre en considération, y compris le besoin de
densification dans les centres régionaux qui résultait déjà du plan directeur cantonal
de 1987, et tenant compte aussi des exigences de qualité de l’habitat, en
particulier la mise en valeur de la façade pignon sud du bâtiment 7 par le
maintien de la villa existante sur la parcelle 1364 .
g) Il est vrai que l’art. 75 LATC prévoit que les
restrictions au droit de bâtir sont sans limite de durée et, sauf expropriation
matérielle, ne confèrent aux propriétaires aucun droit à une indemnité (al. 1);
mais, tout intéressé peut demander l’abandon ou la révision d’un plan d’affectation
tous les quinze ans au moins après son entrée en vigueur, une nouvelle demande
ne pouvant être présentée que dix ans après le rejet de la précédente.
L’autorité saisie de la demande doit se déterminer dans les trois mois dès
réception de la demande (al. 2). Cette disposition ouvre donc à tous les
intéressés le droit de demander à la municipalité une révision d’un plan
d’affectation tous les quinze ans après son entrée en vigueur. Mais l’art. 75
al. 2 LATC est une simple règle de forme, de procédure, et ce sont en
définitive, les règles matérielles des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC, dont la
portée est comparable, qui sont seules déterminantes pour décider si un plan
d'affectation devrait être modifié ou non (AC.2004.0149 du 21 juillet 2005
consid. 1b).
Ces deux dispositions confèrent d’ailleurs en
elles-mêmes aux propriétaires le droit de requérir une modification de
l’affectation de leur propre bien-fonds ou de leurs parcelles voisines, en
invoquant une modification sensible des circonstances qui ont été déterminantes
au moment de l’adoption du plan (ATF 120 Ia 227 consid. 2a p. 230).
4.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et les décisions du Conseil communal de Chexbres et du département annulées.
L'autorité de recours statue sur les frais et dépens
(art. 91 LPA-VD applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Les frais sont
supportés par la partie qui succombe (art. 49 al. 1 LPA-VD). Lorsque plusieurs
parties succombent, les frais sont répartis entre elles compte tenu notamment
de leur intérêt à la procédure et du sort fait à leurs conclusions (art. 51 al.
1 LPA-VD). Les parties qui ont procédé en qualité de consorts répondent
solidairement des frais mis à leur charge (art. 51 al. 2 LPA-VD). D'après la
jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et
l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont
opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée,
à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou
modifiée, d'assumer les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324 et les arrêts ayant
appliqué ce principe, en particulier les arrêts AC.2007.0256 du 24 décembre
2008 consid. 8 et AC.2005.0264 du 6 juin 2006 consid. 6, mais également les
arrêts AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 11; AC.2007.0301 du 27 novembre
2008 consid. 13 et AC.2006.0163 du 19 octobre 2007 consid. 16). La règle n'est
toutefois pas absolue. Si les circonstances le justifient, les frais peuvent
être mis à charge de la commune (cf. pour exemples, les arrêts AC.2007.0081 du
16 juin 2008 consid. 5; AC.2004.0218 du 13 juin 2006 consid. 6; AC.2005.0095 du
29 novembre 2005 consid. 6; AC.2002.0092 du 1er mars 2005 consid. 7). Tel est
le cas lorsque les frais de procédure sont entraînés exclusivement par une
erreur administrative (arrêt AC.2005.0264 précité) ou lorsque la municipalité
se fait en quelque sorte le porte-parole des très nombreux opposants qui sont
intervenus dans la procédure de mise à l'enquête (arrêt AC.2002.0067 du 20 juin
2006 consid. 8). Finalement, si l'équité l'exige, l'émolument peut être réparti
entre la commune et les opposants (par exemple, arrêts AC.2008.0268 du 29 juin
2009 consid. 4).
En l’espèce, la propriétaire et la commune se sont
engagées dans la procédure de modification du plan de quartier sur la base d’un
préavis favorable des services de l’Etat, et il y a donc lieu de laisser les
frais de justice à la charge de l’Etat. Les recourants, qui obtiennent gain de
cause avec l’aide d’un homme de loi, ont droit aux dépens qu’ils ont requis, à
charge des parties opposées au recours, à savoir, la commune de Chexbres, qui a
engagé la procédure de révision du plan de quartier, d’une part, et la
propriétaire Marie Chevalley d’autre part, qui a initié cette procédure.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision d’approbation préalable de l’addenda au plan de quartier
« La Rochette », rendue par le département compétent en matière
d’aménagement du territoire le 17 décembre 2012, est annulée.
III.
La décision d’adoption de l’addenda au plan de quartier « La
Rochette » rendue par le Conseil communal de Chexbres le 30 octobre 2012
est annulée.
IV.
Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.
V.
La Commune de Chexbres, ainsi que la propriétaire Marie Chevalley, sont
chacun débiteurs des recourants, solidairement entre eux, d’une indemnité de 1000
(mille) francs à titre de dépens.
.Lausanne,
le 26 août 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.