vd_omni · AC.2013.0284 · 2014-08-22 · fr

VALLDEPEREZ-DEJOUX, DEJOUX/Service du développement territorial, Municipalité de Founex | Zone agricole. Habitation sans usage agricole construite vers 1962. Projet d'agrandissement mis l'enquête en septembre 2012, soumis à l'art. 24c LAT dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012. Les recourants contestent le refus du SDT en alléguant qu'une partie de l'extension de la surface habitable est antérieure à la date déterminante (1.7.1972). Point de fait non tranché car le projet excède le potentiel d'agrandissement de l'art. 24c LAT même dans l'hypothèse alléguée par les recourants.Recours au Tribunal fédéral retiré (1C_461/2014 du 4 janvier 2016).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 22.08.2014 AC.2013.0284

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
22 août
2014
Composition
M. Pierre Journot,
président
; Mme Renée-Laure Hitz et M. Georges
Arthur Meylan, assesseurs;
Mme Marie-Christine
Bernard, greffière.
recourants
Françoise
VALLDEPEREZ DEJOUX
et
Charles DEJOUX,
à
Chavannes-de-Bogis, représentés par l'avocat Philippe CIOCCA,  à Pully,
autorité intimée
Service du
développement territorial,
autorité concernée
Municipalité de
Founex,
Objet
Décision du Service du développement
territorial du 8 mai 2013 (habitation hors zone à bâtir sur la parcelle n°
354 de Founex)
Vu les faits suivants
A.
La parcelle n° 354 à Founex est colloquée
en zone agricole et viticole selon le plan général d’affectation communal. Le
feuillet du Registre foncier y relatif fait état d’une surface totale de 8'877
m2 comprenant 8'116 m2 de vignes, 720 m2 de place-jardin et un bâtiment
ECA (chalet) n° 511 de 41 m2. Les propriétaires en sont Françoise
Valldeperez-Dejoux et Charles Dejoux.
Le bâtiment ECA n° 511 est un
chalet comprenant un sous-sol et un rez-de-chaussée, ainsi qu'une terrasse. Le
25 juillet 2012, Françoise Valldeperez-Dejoux et Charles Dejoux ont déposé une
demande d'autorisation de l'agrandir et le rénover. Le projet consistait
notamment à construire une annexe rattachée au bâtiment actuel, ce qui aurait
pour conséquence d'augmenter la surface brute de plancher utile du bâtiment -
de 82 m2 actuellement, selon la demande d'autorisation - à 106.6 m2 (sur une
surface bâtie de 53.3 m2). Etait également prévue la création de terrasses
surélevées supplémentaires. Le projet a été mis à l’enquête publique du 21 septembre
2012 au 21 octobre 2012. Il n'a pas fait l'objet d'opposition.
B.
Le 8 mai 2013, le Département des
infrastructures et des ressources humaines, Centrale des autorisations CAMAC, a
adressé à la Municipalité de Founex la décision "Synthèse CAMAC
n° 133459", dont le contenu était le suivant:
"
(…)
Le Service du développement territorial,
Hors zone à bâtir (SDT-HZB)
refuse de délivrer
l’autorisation spéciale requise.
Etant compris à l’intérieur de la zone
agricole et viticole du plan général d’affectation communale, tous projets ou
travaux relatifs à cette propriété requièrent une autorisation cantonale (art.
25 al. 2 LAT et 120 al. 1 let. a LATC).
1. Situation
La parcelle n° 354 appartient actuellement à
Mme Françoise Valdeperrez et M. Charles Dejoux. Il s’agit d’une propriété
familiale ayant auparavant appartenu à M. Charles Dejoux, puis M. Constant
Dejoux.
Le bâtiment ECA n° 511 a été construit vers
1962. lI n’est pas clairement établi s’il a été au bénéfice d’une autorisation
de construire (pas de permis de construire et aucune inscription de date
d’enquête publique ou de n° de dossier sur les plans). Il s’agissait alors d’un
chalet carré de 5.15 m de côté, comprenant un sous-sol en maçonnerie pourvu
d’une large ouverture en façade nord et manifestement construit à l’usage de
garage, ainsi qu’un étage en bois comprenant un séjour/salle à manger, une
chambre et une cuisine. Le chalet était encore complété, en façades ouest et
sud, d’une terrasse de 140 cm de profondeur accessible par un escalier et
constituant l’unique accès à la partie habitable; dite terrasse n’était pas
soutenue par des poteaux (balcon).
En 1987, une demande pour l’agrandissement
du chalet était présentée à notre service (alors SAT, Service de l’aménagement
du territoire). Le questionnaire général précisait, sous question n° 14, qu’il
s’agissait d’un agrandissement sur sous-sol existant. Sur la base des documents
transmis à notre service, nous avions, à l’époque, délivré notre autorisation
pour les travaux projetés d’extension du rez-de-chaussée par notre courrier du
31 juillet 1987.
Suite à la réception du présent dossier,
nous avons requis différents compléments. Dans son courrier du 22 novembre
2012, la Municipalité de Founex nous transmettait copies des documents compris
dans les dossiers relatifs à cette propriété. Nous avons ainsi constaté que le
dossier de 1987 avait fait l’objet d’une opposition de M. Joraschkewitz, alors
propriétaire de la parcelle voisine n° 352, par son courrier du 21 juin 1987.
Cette opposition n’a, à l’époque, manifestement pas été transmise à notre
service, la Municipalité l’ayant écartée en arguant qu’il ne s’agissait pas
d’une opposition (cf. remarque dans permis de construire n° 11'085 du 5 octobre
1987). Il apparaît dès lors que des travaux ont été entrepris en 1986, en
l’absence des autorisations cantonales et communales, ayant eu pour conséquence
l’extension des surfaces fermées du sous-sol, sous une dalle apparemment
préexistante au nord du bâtiment.
Suite à une visite sur place en date du 11
décembre 2012, les propriétaires nous ont encore précisé, par courrier, que des
transformations du chalet avaient été entreprises vers 1968, celui-ci étant
alors habité par un employé agricole dont la famille s’était agrandie. Ces
travaux, ayant abouti à l’aménagement du sous-sol et d’une mezzanine au dessus
de la chambre à coucher, n’ont vraisemblablement pas fait l’objet d’une
autorisation communale.
La comparaison des plans de 1962 et 1987
démontre que le chalet a vraisemblablement été construit quelque peu
différemment de ce qui était alors prévu ou, tout du moins, qu’il a été
complètement transformé dans le cadre des travaux de 1968 (emplacement et
dimensions de l’escalier extérieur, piliers soutenant la terrasse, disposition
et dimensions des pièces, etc.). En outre, aucun plan n’indique la présence de
la dalle au nord du bâtiment dont il est question dans le courrier du voisin en
1987.
La situation actuelle du bâtiment démontre
finalement que les travaux ont été réalisés différemment des autorisations
délivrées en 1987, puisque les façades en bois ont entièrement été remplacées
par du crépi et que l’emplacement de l’escalier diffère des plans de 1987. Des
châssis rampant absents des plans de 1987 ont, de plus, été aménagés.
2. Bases légales
Le présent dossier a été déposé à l’enquête
publique du 21 septembre au 21 octobre 2012. Il convient dès lors de l’analyser
sous le regard du droit anciennement en vigueur jusqu’au 31 octobre 2012. Le
droit modifié, en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012, apparaît, en
effet, plus restrictif pour le projet présentement soumis.
Le bâtiment ECA n° 511 a vraisemblablement
été construit avant le 1
er
juillet 1972 (date de référence
correspondant à l’entrée en vigueur de la première loi fédérale sur la
protection des eaux qui a, pour la première fois, introduit une séparation
stricte des territoires constructibles et non constructibles). Le bâtiment
n’ayant jamais eu d’usage agricole, tout projet le concernant doit être examiné
en regard des dispositions des articles 24c LAT et 42 OAT.
Ces dispositions autorisent une
transformation partielle du bâtiment et de ses abords dans la mesure où leurs
identités sont respectées pour l’essentiel. Ceci n’est plus le cas lorsque
l’agrandissement, à l’intérieur du volume, de la surface brute de plancher
imputable (SBPi) et autres surfaces, isolées et/ou chauffées, ou ayant un lien
direct avec la structure de logement, dépasse 60% de la SBPi existante à la
date de référence (cf. art. 42 al. 3 let. a OAT).
Lorsque, pour des raisons objectives et
motivées, un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à
l’intérieur du volume, une extension des surfaces brutes de plancher imputables
et annexes au logement (SA), telle qu’une buanderie ou un local de chauffage,
peut être effectuée hors du volume. Dans ce cas, l’extension des SBPi et SA ne
peut excéder 100 m
²
au total,
ni 30% des surfaces respectives existant à la date de référence; les
agrandissements effectués à l’intérieur du volume existant ne comptent alors
que pour moitié (cf. art. 42 al. 3 let. b OAT).
Du potentiel ainsi déterminé, il convient de
déduire tous les travaux d’extension des SBPi et SA réalisés depuis la date de
référence (juillet 1972).
Le décompte des surfaces susmentionnées est
calculé selon la norme ORL (surfaces brutes de plancher, y compris les murs).
Les surfaces brutes de plancher imputables (SBPi) sont les surfaces de
logement, isolées et chauffées (cuisine, séjour, chambres, sanitaires, hall,
escaliers, etc.), ou ayant un usage proche de l’habitation (vérandas,
carnotzets, etc.); les surfaces annexes (SA) sont, quant à elles, les surfaces
liées à ce logement (cave, buanderie, chaufferie, galetas, etc.), pour autant
qu’elles ne soient ni isolées ni chauffées et qu’elles n’aient pas de liaison
directe avec les locaux habitables (isolation). Les surfaces sous toiture sont
prises en compte jusqu’à une hauteur de 100 cm.
Outre l’aspect "quantitatif"
susmentionné, les travaux doivent impérativement respecter l’identité du
bâtiment existant et de ses abords. A cet égard, il est relevé qu’un projet qui
entrerait dans le cadre “quantitatif” des extensions admissibles pourrait être
refusé si les travaux devaient être jugés comme étant de nature à modifier
l’identité du bâtiment à transformer et de ses aménagements extérieurs.
L’identité d’un bâtiment est notamment
constituée par son volume, sa structure, sa typologie, son aspect, ses
caractéristiques intrinsèques ainsi que ses abords (aménagements extérieurs,
accès, etc.). La toiture, qui est un élément fondamental de la volumétrie, ne
peut en principe pas être modifiée (pas de rehaussement ou de nouveau pan,
privilégier la création de velux en lieu et place de lucarnes, balcon baignoire
proscrit, etc.) et les agrandissements d’éléments existants doivent reprendre
les caractéristiques desdits éléments du bâtiment (typologie, modénature des fenêtres).
3. Examen
Des différences ont été mises en évidence
entre les plans de 1962 et l’état du bâtiment selon les plans de 1987. En
outre, il semble qu’une dalle ait été aménagée au nord du bâtiment, peut-être
au moment de la construction ou, tout du moins avant 1972; les anciennes
photographies transmises par les propriétaires ne permettent pas une vision sur
ce côté du bâtiment. Finalement, il ressort que des travaux ont été entrepris
vers 1968 pour aménager le sous-sol du bâtiment initial, ainsi qu’une mezzanine
dont l’emprise semble correspondre, après visite sur place, à l’emplacement de
la chambre telle qu’elle existe sur les plans de 1962. Malgré qu’il
n’apparaisse pas clairement si ces différents travaux ont été ou non autorisés
à l’époque, il ressort qu’ils correspondent à ce qui pouvait être admis par la
pratique d’alors.
En conséquence, notre service considère que
le bâtiment était, au 1
er
juillet 1972, constitué d’un corps
principal carré de 5.18 m de côté et d’une dalle en prolongement vers le nord
de 2.72 m de profondeur. Le bâtiment était entouré, en façade ouest et sud,
d’une terrasse soutenue par des poteaux qui, selon les plans, s’arrêtait
environ 1.90 m avant l’angle ouest du bâtiment. A la suite des travaux de 1968,
une entrée a vraisemblablement été aménagée au sous-sol et un escalier
intérieur installé, nous ne pouvons donc pas compter la terrasse comme accès.
Le bâtiment était alors, pour l’essentiel, revêtu d’un bardage bois brun
sombre.
Surfaces existantes au 1
er
juillet 1972
SBPi (rez-de-chaussée + sous-sol +
mezzanine, moins escalier)  59.52 m
²
SA (parties couvertes par les terrasses et
la dalle nord)  27.92 m
²
Potentiel d’extension hors du volume (30%
des surfaces, mais au maximum 100 m
²)
SBPi                                        17.86
m²
SA                                           8.38
m²
Les travaux d’extension du sous-sol
entrepris d’autorité vers 1986 ont eu pour conséquence d’augmenter la SBPi dans
le volume de 7.05 m², soit 14.09 m² comptant pour moitié. Les travaux ensuite
autorisés par notre service ont permis d’augmenter la SBPi hors volume de 14.09
m2 et la SA hors volume (terrasse) de 6.44 m2. L’ensemble de ces travaux a
ainsi épuisé et même dépassé le potentiel d’extension de la SBPi de 3.28 m²
(17.86-7.05-14.09) et le potentiel total de 1.34 m². Il ressort ainsi que plus
aucune extension des surfaces, tant imputables qu’annexes, n’est possible pour
ce bâtiment.
S’agissant des autres aspects constitutifs
de l’identité du bâtiment et de ses abords, il ressort que le projet ne
pourrait pas non plus être admis. En effet, la création d’un volume trop indépendant
avec sa propre toiture à deux pans modifie considérablement l’identité du
bâtiment initial. De même, l’utilisation d’un crépi sur la partie existante
modifie par trop l’identité de ce qui était, au 1
er
juillet 1972, un
chalet en bois, tout du moins en apparence. Il est également prévu des jours
bien trop importants, un agrandissement des fenêtres ne devant, en principe,
pas dépasser le minimum requis par le règlement cantonal (art. 28 RLATC).
De plus, la création de deux importantes
terrasses surélevées, dont la hauteur (plus de 250 cm) excède en outre
nettement celle de la terrasse existante (environ 150 cm), et les modifications
projetées des aménagements extérieurs dépassent ce qui peut généralement être
admis par notre service au titre de modification des abords du bâtiment
respectant son identité.
Finalement, il est relevé que l’aspect
actuel du bâtiment ne respecte déjà plus l’identité du chalet initial en raison
de la suppression des façades boisées.
4. Conclusions
Vu ce qui précède, le Service du
développement territorial considère que les travaux envisagés ne peuvent pas
être admis comme respectant l’identité du bâtiment et de ses abords (art. 24c
LAT et 42 OAT).
En conséquence, après avoir pris
connaissance du préavis de l’autorité municipale, du résultat de l'enquête
publique, ainsi que des déterminations des autres services cantonaux
intéressés, le service refuse de délivrer l’autorisation spéciale requise.
En outre, notre service ordonne que les
façades en bois brun sombre du bâtiment soient reconstituées conformément aux
plans de 1987, ce dans un délai au 30 août 2013.
Pour le reste, notre service peut admettre
les autres modifications du bâtiment, à savoir la pose des châssis rampants et
le prolongement de la terrasse réalisée vers l’angle ouest, et régularise, par
la présente, ces travaux, ainsi que les aménagements réalisés au sous-sol.
(…)"
Par décision du 29 mai 2013, la
Municipalité de Founex a informé Françoise Valldeperez-Dejoux et Charles Dejoux
que leur demande avait été refusée, et leur a transmis la décision du
Département des infrastructures et des ressources humaines, Centrale des
autorisations CAMAC, du 8 mai 2013.
C.
Françoise Valldeperez-Dejoux et Charles Dejoux
ont interjeté, le 11 juin 2013, recours contre les décisions du 8 mai 2013 du
Département des infrastructures et des ressources humaines, Centrale des
autorisations CAMAC, et du 29 mai 2013 de la Municipalité de Founex auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Dans leur
mémoire complémentaire du 29 novembre 2013, ils ont conclu ce qui suit:
- principalement à la réforme des
décisions en ce sens que les autorisations requises pour le projet qu'ils
avaient mis à l’enquête publique soient délivrées;
- subsidiairement à ce qu'il soit
constaté que le potentiel d’extension selon l’art. 42 al. 3 de l'ordonnance
fédérale sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT; RS 700.1) du bâtiment
ECA n° 511 n’était pas atteint et que ledit bâtiment pouvait faire l’objet
d’un agrandissement, et à la réforme des décisions en ce sens que l’ordre de
reconstituer les façades en bois brun du bâtiment ECA n° 511 soit annulé;
- plus subsidiairement, à la
réforme de la décision du 8 mai 2013 du Département des infrastructures et des
ressources humaines, Centrale des autorisations CAMAC, en ce sens que l’ordre
de reconstituer les façades en bois brun du bâtiment ECA n° 511 soit
soumis, d'entente avec eux, à un nouveau délai.
Ils ont fait
valoir en substance que c'était en 1968 - soit avant le 1
er
juillet
1972 - que le sous-sol du bâtiment ECA n° 511 avait été entièrement
modifié afin d'en augmenter la surface habitable, ce pour répondre au besoin de
l'employé agricole travaillant pour la famille. En 1986, il avait été décidé de
rafraîchir le bâtiment et de fermer l'étage supérieur au niveau du sous-sol
existant. Le 21 mai 1987, Constant Dejoux, alors propriétaire de la parcelle,
avait par conséquent déposé une demande de permis de construire portant sur
l’extension du rez-de-chaussée sur le sous-sol existant. Le permis de
construire avait été délivré le 5 octobre 1987 et le permis d’habiter le 19
janvier 1996. Le calcul opéré par le SDT en vue de déterminer le potentiel
d’extension du bâtiment existant était donc erroné. L’agrandissement de 14 m2
du sous-sol, effectué avant 1972, devait en effet être ajouté à la surface
existante pour le calcul du potentiel d’extension de l’art. 42 OAT. La surface brute
de plancher imputable avant 1972 était par conséquent de 73.5 m2 et non de
59.52 m2 comme retenu par le SDT, et le potentiel d’extension, de 22 m2
(30% de 73.5 m2), n’avait pas été atteint par les travaux autorisés en 1987,
lesquels avaient engendré une augmentation de 14 m2 de la surface brute de
plancher utile par l’extension du rez-de-chaussée sur le sous-sol existant.
Les recourants se sont aussi plaint
d’un traitement inéquitable par rapport aux propriétaires de la parcelle
voisine, la parcelle n° 352. Ceux-ci semblaient en effet avoir été
autorisés à augmenter la surface habitable de leurs bâtiments dans une mesure
supérieure à celle autorisée par l'art. 42 al. 3 OAT puisqu'ils avaient édifié
depuis 1987 trois constructions nouvelles et avaient reçu l'autorisation de
construire en 2011 une citerne d'eau pluviale souterraine et un jacuzzi
extérieur.
Enfin, ils ont requis
de se voir appliquées les nouvelles dispositions des art. 24c de la loi
fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 42 OAT au motif qu'elles
leur étaient plus favorables.
Concernant l'ordre de reconstituer,
dans un délai au 30 août 2013, les façades en bois brun sombre du bâtiment conformément
aux plans de 1987, les recourants ont fait valoir qu’à la suite des travaux
autorisés en 1987, la Municipalité de Founex avait délivré en 1996 un permis
d’habiter et avait ainsi autorisé, ou à tout le moins toléré, les travaux de
crépi réalisés en 1987. Demander la réfection des façades plus de vingt ans
plus tard était dès lors manifestement contraire au principe de la bonne foi,
d’autant plus que les plans mis à l’enquête publique en 1987 ne précisaient pas
que c’était du bois sombre qui avait été autorisé.
La Municipalité de Founex a déposé
ses déterminations le 10 juillet 2013.
Dans ses déterminations du 19 août
2013 et du 15 janvier 2014, le SDT a conclu au rejet du recours.
Dans leurs déterminations du 4 mars
2014, les recourants ont requis du tribunal qu'il demande à la Municipalité
qu'elle produise le dossier de la parcelle n° 352.
D.
Le 13 mars 2014, le tribunal a procédé à une
audience avec inspection locale. Les recourants, dispensés de comparaître,
étaient représentés par Me Edivia Lopez, avocate en l'étude de Me Philippe Ciocca;
elle
était accompagnée de Pierre-André Romanens, de la
société d’entreprise générale RB BAT SA mandatée par les recourants pour la
direction des travaux projetés. Etaient également présents:
Richard Hollenweger, responsable de la Division hors zone à bâtir
du SDT, François Debluë, syndic de Founex, Philippe Schirato, municipal, et
Claudine Luquiens, responsable du greffe municipal.
a) Les parties ont été entendues
dans leurs explications.
b) Le tribunal s'est ensuite
déplacé sur la parcelle n° 354.
c) A l'issue de l'audience, les
parties ont maintenu leurs conclusions.
E.
Le tribunal a délibéré à l'issue de l'audience,
à huis clos.
Considérant en droit
1.
Les recourants, propriétaires du bâtiment ECA
n° 511 sis sur la parcelle n° 354 située en zone agricole et
viticole, ont requis l'autorisation d'agrandir et de rénover celui-ci. Le SDT a
refusé de délivrer l’autorisation spéciale requise pour le projet de
construction, au motif qu’aucune extension des surfaces n’est possible pour ce
bâtiment, compte tenu des travaux réalisés depuis le 1
er
juillet
1972, lesquels ont épuisé le potentiel d’extension autorisé par l’art. 42 OAT.
En outre, il a demandé que les façades en bois brun sombre du bâtiment soient
reconstituées conformément aux plans de 1987.
2.
La parcelle est située en zone agricole. Il
n'est pas contesté que les recourants ne sont pas exploitants agricoles.
a) Selon l'art. 22 al. 2 let. a
LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans
autorisation de l'autorité compétente. L'al. 2 dispose que l'autorisation est
délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de
la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b).
L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire
et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) prévoit pour sa part
qu'aucun travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol,
modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un
terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon les art. 25 al. 2 LAT et 81 al. 1 LATC, seul le département peut décider
si des travaux de construction hors de la zone à bâtir sont conformes à la zone
ou si une dérogation peut être accordée. L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit
expressément que les constructions hors des zones à bâtir ne peuvent être
construites, reconstruites, agrandies, transformées ou modifiées dans leur
destination, sans autorisation spéciale, l'autorité compétente étant le
département (art. 121 let. a LATC), respectivement le SDT.
b)
L'art.
24c LAT et les art. 41 et 42 OAT ont été modifiés par novelles du 23 décembre
2011, respectivement du 10 octobre 2012. Les modifications introduites à
l'occasion de cette révision sont entrées en vigueur le 1
er
novembre
2012 (RO 2012 5535 et 5537).
Dans une procédure de
régularisation de travaux effectués sans droit, l'autorisation ne peut être
accordée que si la construction n'est pas matériellement illégale. Cette
question s'examine en principe selon le droit applicable au moment où les
travaux ont été effectués; le droit postérieur n'est applicable que s'il est
plus favorable au constructeur ou si le constructeurs a éludé l'exigence d'une
autorisation dans l'intention d'échapper au droit futur plus restrictif
(1C_179/2013 du 15 août 2013 consid. 1.2 et les références citées, concernant
précisément l'art. 24c LAT).
En l'espèce, la demande des
recourants d'agrandir le bâtiment ECA n° 511 a été déposée à l’enquête
publique du 21 septembre 2012 au 21 octobre 2012. Les dates auxquelles les
parties prétendent que les travaux d'extension du sous-sol ont été accomplis
sont en 1968 pour les recourants et en 1986 pour le SDT. Quant aux travaux de
modification des façades dont le SDT a demandé la réfection, ils ont été
exécutés en 1987. Par ailleurs, contrairement à ce que soutiennent les
recourants, les modifications entrées en vigueur le 1
er
novembre
2012 n'instaurent pas un régime plus favorable à leur égard. On rappelle en
effet que la révision de la LAT et de l'OAT entrée en vigueur le 1
er
novembre
2012 a eu pour conséquence de restreindre les possibilités d'agrandissement
hors volume existant (Initiative cantonale, Constructions hors des zones à
bâtir, Rapport explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement
du territoire et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011, in FF 2011
6533, spéc. p. 6540). Il convient dès lors d'appliquer le droit anciennement en
vigueur jusqu’au 31 octobre 2012 dans le cas particulier.
c) L'art. 24c LAT, dans sa teneur jusqu'au
31 octobre 2012 (RO 2000 2044), dispose ce qui suit:
"
Art. 24c Constructions et
installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à
l'affectation de la zone
1 Hors de la zone à bâtir, les constructions
et installations sises qui peuvent être utilisées conformément à leur
destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone
bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2 L'autorité compétente peut autoriser la
rénovation de telles constructions et installations, leur transformation
partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que
les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites."
Le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit
matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle
du 1
er
juillet 1972, correspondant à l'entrée en vigueur de la loi
fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui
a pour la première fois introduit le principe de la séparation du territoire
bâti et non bâti (cf. ATF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1,
ATF 1C_660/2012 du 16 octobre 2013 consid. 4.2).
d) L'art. 24c LAT
est concrétisé par l'art. 42 OAT, dont la teneur applicable jusqu'au 31 octobre
2012
(RO 2000 2061 et RO 2007 3643) est la suivante:
"
Art. 42 Modifications apportées aux constructions et installations
devenues contraires à l’affectation de la zone
1
Les
constructions et installations pour lesquelles l’art. 24
c
LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si
l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est
respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
2
Le
moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de
la construction ou de l’installation au moment de la modification de la
législation ou des plans d’aménagement.
3
La
question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est
respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des
circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a.    à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de
plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;
b.    lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être
exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à
l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface
utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m
2
;
les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent
que pour moitié.
4
Ne
peut être reconstruite que la construction ou l’installation qui pouvait être
utilisée conformément à sa destination au moment de sa destruction ou de sa
démolition et dont l’utilisation répond toujours à un besoin. Le volume bâti ne
peut être reconstruit que dans la mesure correspondant à la surface admissible
au sens de l’al. 3. L’al. 3, let. a n’est pas applicable. Si des raisons
objectives l’exigent, l’implantation de la construction ou de l’installation de
remplacement peut légèrement différer de celle de la construction ou de
l’installation antérieure."
e) En l'espèce, le SDT retient que le
bâtiment ECA n° 511 était, au 1
er
juillet 1972, constitué d’un
corps principal carré de 5 m 18 de côté et d’une dalle en prolongement
vers le nord de 2 m 72 de profondeur (et de 5 m 18 de largeur), et
que le bâtiment était entouré, en façade ouest et sud, d’une terrasse soutenue
par des poteaux qui s’arrêtait à environ 1 m 90 avant l’angle ouest du
bâtiment. La
surface brute de plancher imputable
(comprenant les surfaces du sous-sol, du rez-de-chaussée et de la
mezzanine, et desquelles est déduite la surface du trou pour l'escalier entre
les deux niveaux) est de 59.52 m
² et les surfaces
annexes (comprenant les parties couvertes par les terrasses et la dalle nord) de
27.92 m2. Le p
otentiel d’extension hors du volume selon
l'art. 42 al. 3 let. b OAT s'élève donc, pour la
surface
brute de plancher imputable,
à 17.86 m² (30% de
59.52 m2) et, pour les surfaces annexes, à 8.38 m2 (30% de 27.92 m2). Des travaux
entrepris sans autorisation vers 1986 et qui ont consisté en la fermeture, par
des murs, de la surface située sous la dalle sise au nord du bâtiment ont eu
pour conséquence d’augmenter la
surface brute de
plancher imputable
dans le volume de 7.05 m² (2.72
m2 x 5.18 m2 = 14.09 m², qu'il convient de prendre en compte pour moitié,
conformément à l'art. 42 al. 3 let. b, dernière phrase, OAT, soit 7.05 m2). Les
travaux ensuite autorisés par le SDT en 1987 (consistant en la construction
d'une extension du rez-de-chaussée, sur l'extension effectuée sans autorisation
en 1986 au sous-sol, et en une extension de la terrasse) ont permis d’augmenter
la
surface brute de plancher imputable
hors volume de 14.09 m2 et la surface annexe de 6.44 m2 . Selon le
SDT, l’ensemble de ces travaux a ainsi épuisé et même dépassé le potentiel
d’extension de la
surface brute de plancher imputable
de 3.28 m² (17.86 - 7.05 - 14.09) et le potentiel total de 1.34 m2 ([17.86
+ 8.38] - [7.05 + 14.09 + 6.44]). Plus aucune extension des surfaces, tant
imputables qu’annexes, n’étant possible pour ce bâtiment, le SDT a refusé de
délivrer l'autorisation requise par les recourants d'agrandir le bâtiment selon
le projet présenté.
Les recourants concluent que le SDT
leur délivre l'autorisation requise en présentant les arguments suivants: c'est
en 1968, soit avant le 1
er
juillet 1972, que les travaux d'extension
du sous-sol ont été effectués. Et cet agrandissement de 14 m2 doit être ajouté
à la surface existante pour le calcul du potentiel d’extension de l’art. 42
OAT. La
surface brute de plancher imputable
était donc, au 1
er
juillet 1972, de 73.5 m2 et non de
59.52 m2 comme retenu par le SDT. Par conséquent, le potentiel d’extension, de
22 m2 (30% de 73.5 m2), n’a pas été atteint par les travaux autorisés en
1987, lesquels ont engendré une augmentation de 14 m2 seulement de la
surface brute de plancher imputable
par
l’extension du rez-de-chaussée sur le sous-sol existant.
Le SDT se base sur une lettre
d’opposition du 21 juin 1987 du propriétaire, à l’époque, de la parcelle
voisine n° 352. Dans ce courrier, celui-ci prétend que c’est au cours de
l’été de 1986 que le sous-sol a été étendu par la création d'une pièce fermée sous
la dalle existante.
Il ressort des constatations du
tribunal de céans lors de l'inspection locale du 13 mars 2014 qu'au sous-sol du
bâtiment, dans la partie de l'extension, les éléments à hourdis qui constituent
la dalle sont appuyés de part et d'autre sur les murs latéraux, ce qui laisse
supposer qu'à tout le moins, les murs latéraux existaient déjà lorsque la dalle
a été construite. Le tribunal a également constaté qu'un même carrelage, d'un
type de ce qui se faisait dans les années 60, recouvre l'entier du sol du
sous-sol, y compris celui de l'extension, et qu'il n'y a pas de seuil entre les
deux parties (le sous-sol existant et l'extension).
Le tribunal ne tranchera toutefois pas
la question de savoir quand l'extension du sous-sol a été réalisée puisque,
même dans le cas où elle l'aurait été avant 1972, le recours ne saurait être
admis. Dans ce cas, en effet, la
surface brute de
plancher imputable s'élèverait à 73.52 m2 (59.52 + 14.09), ce qui porterait le
potentiel d'extension hors volume à 22 m2 (30% de 73.52 m2). Une fois déduite de
ce chiffre la surface de l'extension du rez-de-chaussée opérée en 1987 - de
14 m2 -, il resterait par conséquent un potentiel d'extension hors volume
de 8 m2. Or, le projet présenté par les recourants consiste à agrandir le
bâtiment dans une mesure beaucoup plus élevée puisqu'il ressort de la demande
d'autorisation que la surface brute de plancher utile s'élèverait à 106.6 m2,
soit environ 11 m2 de plus que celle, de 95.52 m2 (73.52 + 22), qui
pourrait, cas échéant, être autorisée si les allégations des recourants étaient
avérées.
3.
C'est en vain que les recourants invoquent
l'art. 24c al. 4 LAT dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012 selon laquelle les modifications apportées à l'aspect extérieur
du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux
normes usuelles. Contrairement à ce que semble croire les recourants, cette
disposition ne vise pas à permettre à chaque habitant de disposer de 50 m
²
de surface habitable. Il s'agit
précisément au contraire d'une restriction supplémentaire aux possibilités
d'extension hors du volume bâti existant, qui ne sont plus admises que pour
adapter aux besoins modernes les hauteurs sous plafond, les fenêtres et
équipements similaires (
Rapport explicatif précité, FF
2011 p. 6540) ou encore, comme l'explique le Service du développement
territorial dans ses déterminations du 15 janvier 2014 en se référant aux
travaux préparatoires, pour permettre l'ajout d'une cuisine ou d'un escalier
intérieur. Ce service rappelle qu'il a appliqué le texte antérieur au 1
er
novembre 2012, plus favorable aux recourants.
4.
Les recourants se plaignent d’un traitement
inéquitable par rapport aux propriétaires de la propriété voisine, la parcelle
n° 352, au motif que ceux-ci auraient été autorisés à augmenter la surface
habitable de leurs bâtiments dans une mesure supérieure à celle autorisée par
l'art. 42 al. 3 OAT.
a) Il y a inégalité de traitement
au sens de
l'art. 8 al. 1 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101)
lorsque, sans motifs
sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des
règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas
nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être
établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à
prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345
consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités). Toutefois, le principe de la
légalité de l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de
traitement. En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se
prétendre victime d'une inégalité devant la loi, lorsque celle-ci est
correctement appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire
pas appliquée du tout, dans d'autres cas (ATF 126 V 390 consid. 6a p. 392; 117
Ib 266 consid. 3f p. 270; 116 Ib 228 consid. 4 p. 234/235; 108 Ia 212 et les
arrêts cités). Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la
décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les
dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans
l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans
l'inobservation de la loi, et pour autant qu’aucun intérêt public ou privé
prépondérant ne s’y oppose (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9
p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).
b) Le droit d'agrandir des
constructions sises "hors zone à bâtir" est fonction de l’état licite
à la date de référence, en l'occurrence le 1
er
juillet 1972 (cf.
consid. 2c et 2d ci-dessus). Le SDT a expliqué, dans ses déterminations ainsi
qu'à l'audience, qu'en l'occurrence, les recourants avaient eu droit au même
développement des surfaces habitables que leurs voisins et que la différence
s'expliquait par le fait que la situation de départ des deux propriétés n’était
pas identique à la date de référence. Ces explications sont convaincantes. On
ne saurait dès lors retenir une violation du principe de l'égalité de
traitement dans le cas présent. Il convient par conséquent également de rejeter
la demande de faire produire le dossier de la parcelle voisine.
5.
Les recourants demandent l'annulation de l’ordre
du SDT de reconstituer les façades du bâtiment ECA n° 511 en bois brun sombre.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130
al. 2 LATC, la municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en
droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont
pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce
que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une
latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais
lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (Benoît Bovay,
Le permis de construire en droit vaudois, 2
ème
éd., Lausanne 1988,
p. 200). Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition
proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état
des lieux (voir par exemple AC.2008.0178 du 29 décembre 2008; AC.2007.0259 du 6
mai 2008 confirmé par le Tribunal fédéral: TF 1C_260/2008 du 26 septembre
2008). La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure
d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier
l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme
aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit
matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à
justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance
des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts
en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la
suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt
privé au maintien de celui-ci (voir AC.2008.0178 précité et les références
citées, notamment RDAF 1982 448).
Selon la jurisprudence, l'ordre de
démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. L'autorité renonce toutefois à une telle mesure si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit. Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de
rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en
découlent pour lui (
ATF 123 II 248
consid.
3 et 4 p. 255;
111 Ib 213
consid. 6
p. 221 et les arrêts cités). En ce qui concerne l'intérêt public lésé, l'application
du droit fédéral dérogatoire hors zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de
sorte que les autorités chargées de son application puissent le faire de
manière cohérente et assurent ainsi le respect du principe de la sécurité du
droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4 pp. 39 ss).
b) Le Tribunal fédéral a précisé
qu'en matière de droit des constructions, le droit de l'autorité d'exiger le
rétablissement d'un état conforme au droit se périme, pour des motifs de
sécurité du droit, par principe après 30 ans, sauf si le rétablissement d'un
état conforme au droit est dicté par des motifs touchant la police des
constructions stricto sensu (ATF 107 Ia 121). Toutefois, lorsque les autorités,
même si elles interviennent bien avant l'échéance du délai de 30 ans, ont
toléré l'état non conforme au droit pendant des années alors que son caractère
illégal leur était connu ou qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la
diligence commandée par les circonstances, elle pourraient, en vertu du
principe de la bonne foi, être déchues du droit d'en exiger la démolition,
avant même l'expiration du délai de 30 ans (ATF 107 Ia 121 consid. 1c
p. 124; récemment: ATF
1C_718/2013 du 20 mars
2014; ég.
ATF 1P.60/1999 du 17 mai 2000 et 1P.198/2003
du 19 août 2003; RDAF 2006 I, p. 265; AC.2008.0214 du 30 octobre 2009;
AC.2007.0176 du 16 mai 2008; AC.2002.0201 du 29 novembre 2006 consid. 5a).
Plus récemment, le Tribunal fédéral a laissé ouverte la question de savoir si
sa jurisprudence précitée relative à la péremption du droit d'exiger une remise
en état était sans autre applicable en zone agricole (ATF 136 II 359 consid.
8.1 p. 367; récemment ATF 1C_318/2013  du 10 décembre 2013 consid. 4; ATF
132 II 21; ATF 1C_478/2011 du 9 février 2012 consid. 2.4).
c) Pour ce qui est de l'identité du
bâtiment au sens de l'art. 42 OAT, le Tribunal fédéral a jugé par exemple (ATF
1C_335/2012 du 19 mars 2013, consid. 5.1) qu'elle est maintenue lorsque les
modifications projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence
de la construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue
de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant
de la construction (ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218 s.; 123 II 246
consid. 4 p. 261; 118 Ib 497 consid. 3a p. 499 et les arrêts cités). Cette
exigence ne va toutefois pas jusqu'à empêcher d'effectuer, dans le cadre des
transformations autorisées, des améliorations esthétiques sur des constructions
ou installations dont l'aspect esthétique n'est pas satisfaisant. Selon
l'Office fédéral du développement territorial, il devrait ainsi être possible,
lorsque les travaux embellissent l'aspect de la construction ou de
l'installation, de déroger au critère du respect de l'identité de la
construction (cf. Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du
territoire, Office fédéral du développement territorial, Berne 2001, p. 44 s.;
ATF 1C_335/2012 du 19 mars 2013, consid. 5.1). La doctrine est toutefois
partagée sur le point de savoir si le critère de l'esthétique permet ou non de
déroger à l'exigence de l'identité de la construction (cf. Rudolf Muggli,
Commentaire LAT, n. 22 ad art. 24c LAT; Bernhard Waldmann/Peter Hänni,
Raumplanungsgesetz, Kommentar, 2006, n. 21 ad art. 24c LAT; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., ch. 613).
Il y a lieu de s'en tenir au texte
de l'ordonnance qui admet les améliorations esthétiques. Une disposition qui
les interdirait n'aurait d'ailleurs guère de sens.
d)
En
l'espèce, les recourants font valoir que les plans de 1987 ne précisent pas que
le bois était sombre. Ils ajoutent que le bâtiment existant s'intègre mieux à
son environnement et qu'il est contraire au principe de la bonne foi d'exiger aujourd'hui
le remplacement d'un crépi réalisé en 1987. Sur ce point, il faut bien admettre
que la décision attaquée n'est guère motivée. En présence d'un bâtiment dont la
configuration actuelle diffère des plans de 1987, on pouvait s'attendre à un
examen de la question de savoir s'il s'imposait d'en revenir à un revêtement
figurant sur des plans qui n'ont pas été suivis lors de l'exécution. Comme une
construction est en cours sur la parcelle voisine, la question de l'esthétique
et de l'intégration au voisinage mériterait aussi un examen. L'inspection
locale a par ailleurs permis de constater que le revêtement actuel est de toute
manière en mauvais état puisqu'il semble même se détacher par plaques. Comme on
ignore les moyens à mettre en oeuvre pour remédier à cette situation, on ne voit
pas que s'impose d'emblée l'idée que le bâtiment existant, dans sa
configuration actuelle, devrait être recouvert de bois. Il y a donc lieu
d'annuler cette exigence de la décision attaquée dont le bien-fondé n'est pas
établi en l'état. Il appartiendra au Service du développement territorial
d'intervenir à nouveau s'il le juge nécessaire en rendant une décision dûment
motivée, à moins que la question ne se pose de toute manière dans le cadre d'un
autre projet que présenteraient les recourants.
6.
Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté
aux frais des recourants, qui sont déboutés dans l'essentiel de leurs
conclusions et qui n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est très partiellement admis.
II.
La décision du 8 mai 2013 du Service du développement
territorial est réformée en ce sens que l'obligation de reconstituer les
façades du bâtiment ECA n° 511 en bois brun sombre est supprimée. La
décision est maintenue pour le surplus.
III.
Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents)
franc est mis à la charge des recourants.
IV.
Il n'est pas accordé de dépens.
Lausanne, le 22 août 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.