vd_omni · AC.2007.0008 · 2008-09-02 · fr

ALVAREZ, PRATS ALVAREZ c/ CONSEIL COMMUNAL MONT-S-LAUSANNE, ccl du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne, Département de l'économie | Même précédée de la formule "en règle générale" (art. 85p LAF), l'obligation de coordonner les enquêtes sur le plan d'affectation et le nouvel état de propriété du remaniement parcellaire ne doit pas subir d'exception en présence de parcelles déjà pourvues de constructions qui entrent en contradiction avec les périmètres d'implantation prévus par la planification communale. Les propriétaires ont alors le droit d'être renseignés sur l'éventuelle modification de leur parcelle simultanément à l'adoption du plan d'affectation.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.09.2008 AC.2007.0008

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 septembre 2008
Composition
M. Pierre Journot,
président
; MM. François Gillard et Jacques
Haymoz, assesseurs
Recourants
Angel ALVAREZ
et
Viviane PRATS ALVAREZ,
au  Mont-sur-Lausanne, représentés par l'avocat Michel CHAVANNE,
à Lausanne,
Autorités intimées
1.
CONSEIL COMMUNAL
MONT-S-LAUSANNE,
représenté par la Municipalité
du Mont-sur-Lausanne
2.
Département de
l'économie,
représenté par le Service du
développement territorial
Autorité concernée
Commission de
classification du Syndicat AF Le Mont-sur-Lausanne,
représentée
par le géomètre Bernard Biner, à Morges,
Objet
plan d'affectation, coordination
Décision du Conseil communal du
Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier
"Montenailles") et décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable)
Vu les faits suivants
A.
Les recourants sont propriétaires,
ensemble ou à titre individuel, des parcelles 426, 427 et 1014 du
Mont-sur-Lausanne. Les parcelles 1014 et 426 sont situées au pied d'un coteau et
sont bordées à l'aval, soit au sud, par le chemin de Montenailles.
La parcelle 1014 comporte une construction
comprenant plusieurs habitations, ainsi que divers aménagements extérieurs. Il
s'agit d'une ancienne ferme reconstruite suite à un permis de construire
délivré en 2003. Selon le registre foncier, elle a été constituée en six lots
de copropriété par étage, chacun donnant un droit exclusif sur un appartement
d'environ 140 à 190 m
² suivant les lots
. Les recourants sont propriétaires en commun de tous les lots.
Le bâtiment situé sur la parcelle
426 au bord du chemin de Montenailles est une ancienne construction rurale. La
parcelle 427, qui comporte deux petites dépendances, jouxte la parcelle 426 au
nord.
Les parcelles 1014 et 426 sont
séparées par un chemin qui, à son débouché sur le chemin de Montenailles, est
constitué d'une bande de terrain appartenant au domaine public. Comme le
montrent les orthophotos disponibles sur le guichet cartographique cantonal (http://www.geoplanet.vd.ch/)
ainsi que le plan des rues de la commune, ce chemin se poursuit en direction du
haut du coteau pour constituer l'accès à l'habitation située sur la parcelle
1020.
B.
Dans le plan de zones entré en
vigueur en 1968, le coteau de Montenailles est colloqué en zone sans
affectation spéciale.
Le plan général d'affectation du
Mont-sur-Lausanne, approuvé le 6 août 1993 par le Conseil d'Etat prévoit
notamment plusieurs périmètres qui ne sont cependant pas immédiatement
constructibles: chacun d'eux devra d'abord faire l'objet d'un plan de quartier
ou plan partiel d'affectation, accompagné de son propre règlement; le plan
général définit seulement le coefficient d'utilisation du sol (art. 3 et 4 du
règlement). Les parcelles des recourants, ainsi que celles qui occupent le
coteau de Montenailles, se trouvent ainsi dans le périmètre n° 18
"Montenailles" colloqué en "zone de verdure et d'habitat
groupé", Le plan général d'affectation prévoit un coefficient d'utilisation
du sol de 0,4 pour ce périmètre.
Comme le constate l'arrêt du
Tribunal administratif AF.1999.0005 du 2 juin 2000 en interprétant l'art. 124
du règlement communal, l'entrée en vigueur du nouveau plan est suspendue
jusqu'à l'entrée en force du nouvel état qui opèrera la péréquation réelle à
laquelle procèdera le
Syndicat d'améliorations foncières
du Mont-sur-Lausanne
.
C.
Le Syndicat d'améliorations foncières
du Mont-sur-Lausanne a été créé par arrêté du Conseil d'Etat du 19 mars 1982.
Il a pour but le remaniement parcellaire en corrélation avec l'adoption d'une
zone agricole liée à une zone à bâtir, la construction de chemins et la pose de
canalisations d'assainissement. A ce but initial ont été ajoutés l'étude, en
collaboration avec la Commune, des plans de quartier inclus dans le périmètre
du syndicat et l'équipement des terrains à bâtir inclus dans le périmètre du
syndicat. Cette adjonction fait suite à un arrêt du Tribunal fédéral 1P.440/2000
du 1er février 2001 (rendu sur recours de SI Montenailles SA, voisine des
recourants, dans la cause AF.1999.0005) dont
il résulte
en bref qu'en vue du nouvel état de propriété après péréquation réelle, le syndicat
ne pourra pas attribuer comme terrain à bâtir des surfaces soumise à la simple
expectative d'un futur plan partiel d'affectation. C'est pourquoi la commune a
entrepris l'étude des plans de quartier parmi lesquels figure celui de
Montenailles litigieux dans la présente cause.
Par ailleurs, il résulte en bref de
l'ensemble du dossier, ainsi que des arrêts précédemment rendus par le Tribunal
administratif (les recourants s'y réfèrent et ils sont disponibles sur
www.jurispudence.vd.ch) que la péréquation réelle implique une double
estimation des terres (art. 86 LAF), la première à l'ancien état, la seconde pour
le nouvel état, tenant compte de la collocation nouvelles des terrains qui
passent en zone à bâtir. La prétention de chaque propriétaire est calculée en
fonction de l'estimation à l'ancien état, puis multipliée par un coefficient de
péréquation tenant compte de l'augmentation de valeur globale des terrains du
périmètre, pour déterminer l'attribution au nouvel état. Toutefois, ainsi que
le montrait le nouvel état mis à l'enquête en 1998 (mais annulé suite à l'arrêt
du Tribunal fédéral déjà cité), le syndicat prévoit de "neutraliser"
une certaine surface autour des bâtiments existants afin de la réattribuer à
leur propriétaire à la même valeur dans le nouvel état. Cette surface est ainsi
exclue de la péréquation (voir plus de détail dans l'arrêt AF.1999.0005 du 2
juin 2000, qui cite le rapport de la commission de classification du 30
septembre 1998).
On rappellera aussi que précédemment,
le tribunal administratif avait statué dans une affaire O
sterwalder concernant le même syndicat (AF.1993.0007 du 30 octobre
1995) qui a donné lieu à l'arrêt du Tribunal fédéral 1P.672/1995 du 28 juin
1996 publié aux ATF 122 I 120 et dans RDAF 1996 p. 506. Le Tribunal fédéral y a
jugé que le remaniement avec péréquation réelle, compensant avantage et
inconvénients de la planification, est l'une des institutions que les cantons
peuvent utiliser pour réaliser le mandat conféré par l'at. 5 al. 1 LAT
(compensation des avantages et inconvénients des mesures d'aménagement). Dans
la nouvelle répartition des terres, la surface d'un bien-fonds classé en zone à
bâtir peut être diminuée pour autant que, par l'effet de la plus-value
résultant de ce classement, la valeur de l'immeuble soit conservée.
D.
Du 23 janvier au 23 février 2006,
la commune du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête onze plan de quartiers, parmi
lesquels le plan de quartier "Montenailles". Simultanément, le
syndicat a mis à l'enquête l'équipement des terrains à bâtir et l'avant projet
des travaux collectif et privés pour les plans de quartier correspondants.
Le règlement du plan de quartier
"Montenailles" comprend la disposition suivante relative à l'entrée
en vigueur:
La mise en vigueur du présent plan de quartier
et son règlement est subordonnée, pour les parcelles incluses dans le périmètre
du Syndicat d'amélioration foncière, au transfert de propriété du nouvel état
parcellaire. Ce plan abrogera, dans son périmètre, toutes dispositions
antérieures contraires.
Le plan de quartier
"Montenailles" prévoit une quinzaine de "périmètres d'évolution
des constructions principales", alignés par groupes, pour lesquels sont
fixés notamment le nombre de niveaux (en général quatre), la hauteur au faîte (en
général 10m) et la surface de plancher habitable brut (environ 1000 m
²
). L'un de ces périmètres (A10), proche du
chemin de Montenailles, chevauche en partie la construction existante sur la
parcelle 1014 des recourants. En outre, cette parcelle s'étend sur environ la
moitié du périmètre d'évolution (A7) de l'immeuble suivant.
Selon l'art. 27 al. 4 du règlement
du plan de quartier, seule la démolition du bâtiment E2 (il s'agit de la construction
existante sur la parcelle 1014 des recourants) autorise l'utilisation des
possibilités constructives du périmètre A10 (celui qui chevauche ladite
construction existante). Selon l'art. 30 du règlement, les bâtiments existants
(dont le bâtiment E2 des recourants) peuvent être transformés (mais pas
reconstruits, selon l'alinéa 2) dans la limite du gabarit existant et de légers
agrandissements sont possibles jusqu'à 10% de la surface de plancher existante.
Le plan définit également des voies
de desserte principales (figurées par une bande gris foncé large), des voies de
desserte secondaires (figurées par une bande gris clair large) et des chemins
piétonniers (figurées par une bande gris clair étroite). Le chemin qui passe
entre les parcelles 1014 et 426 des recourants devient un chemin piétonnier qui
rejoint les places de parc adjacentes aux "périmètres d'évolution des
constructions principales" situés à mi-hauteur du coteau. Toutes les
constructions prévues dans cette partie-là du coteau, de même que l'habitation
existante sur la parcelle 1020 déjà citée, sont desservies par une nouvelle voie
de desserte principale (figurée par une bande gris foncé large) dont le tronçon
inférieur, à l'embouchure sur la route de Penau, au bas du coteau, emprunte le
chemin existant en bordure du périmètre du plan de quartier.
Par lettre de leur conseil du 23
février 2006, les recourants ont formé opposition au plan de quartier
"Montenailles". Ils se prévalent d'assurances reçues de la part des
représentants de la municipalité de Lausanne [sic], MM. Biner et Mouquin
(ceux-ci sont en réalité le secrétaire et le président de la commission de
classification du syndicat) quant à la parcelle qui leur sera attribuée. Ils
demandent des précisions quant aux limites du terrain qui leur sera attribué,
aux frais d'aménagement et à la compensation du terrain exproprié.
E.
Dans sa séance du 19 juin 2006, le
Conseil communal du Mont-sur-Lausanne a adopté les onze plans de quartier ainsi
que les propositions de réponse de la municipalité aux oppositions. Celle qui
concerne les recourants expose que l'opposition concerne la loi sur les améliorations
foncières et le nouvel état parcellaire et que la réponse sera faite par la
commission de classification.
Cette décision a été communiquée aux
recourants par lettre du Service du développement territorial du 12 décembre
2006, en même temps que l'approbation préalable du plan de quartier
"Montenailles" par le Département des institutions et des relations
extérieures, en date des 29 novembre/11 décembre 2006.
F.
L'opposition des recourants du 23
février 2006 a également été traitée par la commission de classification dans
le cadre de l'enquête simultanée sur l'avant-projet des travaux collectifs. Par
décision du 17 août 2006, rendue après audition des recourants et de leur conseil,
la commission de classification a fourni diverses indications. Cette décision a
la teneur suivante:
"Mise à l'enquête publique du 23 janvier au 23 février 2006 des
objets suivants:
-    avant-projet des travaux collectifs et privés des terrains à bâtir
(y compris route et collecteurs hors périmètre) ;
-    modification de l'avant-projet des travaux collectifs et privés
des terrains agricoles;
-    déboisement et reboisement dans le plan de quartier de Valleyre.
Votre observation formulée sous N° 92 pour
le compte de Mme Viviane Prats Alvarez et M. Angel Alvarez
Monsieur,
Nous vous communiquons la décision de la
Commission de classification, ci-après "la Commission" sur
l'opposition que vous avez formulée le 23 février lors de l'enquête
susmentionnée.
Décisions et motifs
La Commission se réfère à votre audition du 2
juin 2006, en présence de M. et Mme Alvarez.
1. Parcelles concernées
Les parcelles concernées sont les suivantes:
-    426 de 234 m2, propriété Angel Alvarez et Vivianne Prats Alvarez
-    427 de 742 m2, propriété Angel Alvarez.
-    1014 de 2'710 m2, PPE 1014 - 1 à 5, tous les lots sont en
propriété commune, société simple, Angel Alvarez et Viviane Prats Alvarez.
Ces trois parcelles sont comprises dans le
périmètre du plan de quartier "Montenailles", soumis à l'enquête
publique simultanément à l'enquête AF.
2. Remaniement parcellaire
Au sujet du traitement des parcelles 426 et
1014 de votre mandant dans le cadre du remaniement parcellaire à péréquation
réelle, nous vous rappelons ce qui suit:
-    Par courrier du 26 mars 1993 produit dans votre opposition, la
Commission confirmait que les parcelles 426 et 1014 seraient exclues de la
péréquation réelle et attribuée sans changement au nouvel état.
-    Le dossier de mise à l'enquête du nouvel état de 1998, prévoyait
comme promis l'attribution de ces deux parcelles à M. Alvarez sans changement,
ce qui était possible par le fait que le plan de quartier de Montenailles
n'était pas étudié.
-    Le dossier de 1998 ayant été annulé suite à une décision du
Tribunal Fédéral, le Syndicat a entrepris l'étude des plans de quartier.
-    Depuis lors, M. Alvarez a obtenu le 3 février 2003 un permis de
construire pour la reconstruction de la ferme, la Municipalité ayant fait
preuve d'une grande ouverture d'esprit en accordant ce permis car elle aurait
pu bloquer le dossier en attendant la légalisation du plan de quartier.
-    L'examen du plan de quartier de Montenailles, lequel s'impose à la
Commission pour l'étude du nouvel état de propriété, montre que la parcelle
1014 ne pourra pas être attribuée sans un changement de forme, la surface
totale étant conservée.
-    Une délégation de la Commission a reçu M. Alvarez à Renens le 26
septembre 2005 et lui a montré un projet de parcelle 1014 nouvel état,
respectant les exigences du plan de quartier et de même surface que la parcelle
actuelle, ceci pour respecter la décision d'exclure cette parcelle de la
péréquation réelle. M Alvarez s'est déclaré d'accord avec cette solution.
-    Il faut rappeler que l'étude du nouvel état parcellaire sera
précédée d'une prise des v¿ux des propriétaires, ainsi que le prévoit l'art. 32
RLAF. A cette occasion, M. et Mme Alvarez pourront préciser exactement leurs
souhaits dont la Commission s'efforcera de tenir comte dans toute la mesure du
possible.
-    Quant à la parcelle 427 achetée le 4 juillet 2005, le plan de
quartier ne prévoit aucune construction nouvelle à cet endroit et M. Alvarez
pourra bien sûre la conserver si tel est son désir.
3. Construction parcelle 1014
Comme déjà dit, M. et Mme Alvarez pourront
formuler des v¿ux tenant compte des aménagements extérieurs existants.
4 et 5 Remaniement parcellaire
Comme expliqué ci-dessus la Commission pouvait
s'engager en 1993 à ne pas modifier la forme de la parcelle 1014 au nouvel état
puisque l'étude des plans de quartier n'était pas prévue.
A l'évidence, cet engagement tombe si le plan
de quartier existe.
Divers
Pour la bonne forme, il est relevé que les
remarques soulevées relatives au plan de quartier lui-même sont du ressort de
la Commune dans le cadre de la procédure LATC, la Commission n'est pas
compétente pour en traiter.
Vos mandants ne peuvent pas recevoir pour
l'instant de garantie quant à l'attribution du nouvel état, la Commission ne
peut que vous faire part de ses intentions. Si négociation il doit y avoir, à
ce sujet, elle aura lieu une fois que vos mandants auront formulé leurs v¿ux
dans le cadre de la procédure AF.
Il faudra attendre le dossier de mise à
l'enquête du nouvel état, puis la liquidation de celui-ci, pour préciser
clairement et définitivement les délimitations avec les propriétaires voisins
attenants aux parcelles de M. et Mme Alvarez. Ce dossier précisera aussi cas
échéant le montant d'une soulte qui pourrait résulter de l'attribution dudit
nouvel état parcellaire.
Concernant les équipements nécessaires à la
viabilisation des terrains du plan de quartier, il est prévu d'ouvrir une
enquête publique sur le projet d'exécution des travaux collectifs et privés une
fois que le nouvel état parcellaire sera connu et inscrit au registre foncier.
Cette enquête comprendra une répartition provisoire des frais, laquelle
indiquera le montant à charge de chaque propriétaire du plan de quartier.
La mise à l'enquête proprement dite des frais
d'exécution interviendra tout à la fin du syndicat, une fois les travaux
d'équipement entièrement terminés.
Recours
La présente décision peut faire l'objet d'un
recours (¿)."
Suite à un entretien avec le
conseil des recourants, la commission de classification a pris acte que
l'opposition ne concernait que la procédure LATC et déclaré admettre de ne plus
considérer son courrier du 17 août 2006 comme une décision mais comme un simple
courrier.
G.
Par acte du 8 janvier 2007, les
recourants ont contesté les décisions du Conseil communal du Mont-sur-Lausanne
du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier "Montenailles") et la
décision du Département des institutions et des relations extérieures du 11
décembre 2006 (approbation préalable) en demandant leur annulation.
Ils se plaignent d'un manque de
coordination contraire à l'art. 55 LATC en relevant qu'ils ne peuvent pas
accepter le plan de quartier qui constituera un "fait accompli"
lorsqu'il s'agira de négocier l'attribution du nouvel état avec le syndicat. Ils
critiquent la situation de deux parcelles hors syndicat incluses dans le plan. Ils
contestent en outre le chemin piétonnier pour le motif que la parcelle que le
syndicat envisage de leur attribuer (selon une esquisse du géomètre présentée en
2005) serait coupée en deux par ce chemin
La commission de classification et
la municipalité, toutes deux en date du 7 février 2007, ainsi que le Service de
l'aménagement du territoire, le 9 février 2007, ont conclu au rejet du recours.
Les déterminations de la commission
de classification ont la teneur suivante:
Relativement à la coordination des
procédures d'aménagement du territoire (AT) et d'améliorations foncières (AF)
Il n'est pas nécessaire de refaire ici
l'historique du syndicat, lequel est connu de votre Tribunal.
Si l'on comprend bien, le recourant se plaint
de ne pas pouvoir apprécier globalement les effets des mesures d'aménagement du
territoire et de remaniement parcellaire, ce qui provoque selon lui une
certaine confusion. Il aimerait une "négociation globale, ceci dans le
cadre aussi bien du plan de quartier que de la procédure AF".
Depuis la mise en vigueur de la loi du 5
novembre 1997 modifiant celle du 29 novembre 1961 sur les améliorations
foncières, la coordination des procédures AF et AT est réglée par l'art. 85 p,
lequel précise qu'en règle générale, l'enquête publique AF mentionnée à
l'alinéa 1 doit être coordonnée à celle du plan d'affectation. Il ne s'agit
donc pas d'une exigence absolue.
Conscients de ce problème, la Municipalité et
le syndicat ont toujours eu la volonté de coordonner le mieux possible les
procédures AF et AT suite à la décision du Tribunal fédéral du 1er avril 2001.
Cette coordination a abouti à la décision de mettre simultanément à l'enquête
publique en 2006 les 11 plans de quartier en procédure LATC et l'avant-projet
devisé des travaux collectifs en procédure LAF.
Nous affirmons donc que la Municipalité et le
syndicat ont collaboré étroitement et en parfaite intelligence pour la
préparation des deux dossiers AT et AF soumis à l'enquête publique en 2006.
Nous en donnons notamment pour preuve que
l'étude des 11 plans de quartier a été suivie par un groupe pilote comprenant
des représentants de la Commune, M. Michel Amaudruz président du comité de
direction du syndicat et MM. Maurice Klunge et Bernard Biner, respectivement
membre et secrétaire de la CCL.
De nombreuses séances de coordination des
études ont également eu lieu entre les services communaux et le groupe de
mandataires chargé de l'étude de l'avant-projet des travaux collectifs du
syndicat, ledit groupe étant piloté par le bureau d'ingénieurs du secrétaire de
la CCL.
Relativement aux compétences de la commune
du Mont-sur-Lausanne et du syndicat AF
La CCL ne voit pas en quoi il y aurait une
grande confusion dans la délimitation des compétences entre la Municipalité et
le syndicat et réfute fermement l'assertion que cette confusion "paraît
même entretenue".
Les compétences sont clairement définies par la
LATC et le LAF : la commune étudie le plan de quartier, lequel s'impose au
syndicat qui réalise le remaniement parcellaire et les travaux collectifs
d'équipement.
Ceci a été expliqué plusieurs fois par la CCL
par écrit et de vive voix à M. Angel Alvarez, malheureusement sans grand
succès.
Relativement au remaniement parcellaire
Une fois que le plan de quartier de
Montenailles sera approuvé, et non pas "mis en vigueur" ou
"entré en force" comme le prétend de manière erronée le recourant, la
CCL procédera à l'étude du nouvel état parcellaire en application des principes
fixés par la LAF.
La CCL ne revient pas ici sur le traitement des
parcelles du recourant, les explications ayant déjà été données dans sa
décision du 17 août 2006.
Pour le cas où M. Angel Alvarez ne serait pas
satisfait de l'état parcellaire résultant du remaniement, il aura la faculté de
défendre ses droits lors de la mise à l'enquête publique relative à
l'estimation des immeubles et des valeurs passagères, la répartition des
nouveaux immeubles et l'adaptation des servitudes et autres droits, les
contributions de plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes. Comme
annoncé lors des deux dernières assemblées générales du syndicat, cette enquête
est planifiée pour 2008.
Quant au chemin piétonnier prévu par le plan de
quartier à l'Est du bâtiment du recourant, il s'agit comme déjà dit d'un projet
de compétence communale.
La CCL en tiendra compte dans l'élaboration du
dossier d'enquête du nouvel état, lequel traitera également de la question des
frais d'entretien.
Relativement aux parcelles 1020 et 1006
Il est exact que les parcelles 1020 et 1006 (et
non pas 1066) sont comprises dans le plan de quartier de Montenailles, mais non
dans le périmètre du syndicat.
La CCL, consciente de cette situation, a
rétabli l'égalité de traitement entre ces deux parcelles et les parcelles
comprises dans le syndicat par l'établissement de deux conventions.
Il n'aura sans doute d'ailleurs pas échappé au
recourant que ces conventions sont exigées par l'art. 41 al 2 du règlement du
plan de quartier.
Relativement au principe de la confiance
Le recourant revient sur le courrier adressé
par la CCL le 26 mars 1993 à l'avocat conseil de M. Alvarez disant que
"Les deux parcelles de M. Alvarez 426 et 1014 sont exclues de la
péréquation et seront attribuées sans changement au nouvel état à M. Alvarez
(sous réserve de modifications de minime importance)".
La CCL a déjà répondu dans sa décision du 17
août 2006 ; elle précise que ces deux parcelles seront bien exclues de la
péréquation en ce sens qu'elles seront entièrement neutralisées et donc que M.
Alvarez en conservera la surface, le principe de la double estimation ne
s'appliquant pas. En 1993, le principe d'attribuer des parcelles quelconques
dans les plans de quartier non étudiés était admis, ce qui a abouti au dossier
de nouvel état 1998 annulé par le Tribunal fédéral. C'est donc en toute bonne
foi, selon les décisions prises à l'époque, que la CCL pouvait en 1993
promettre d'attribuer à M. Alvarez des parcelles sans changement au nouvel
état, ce qui à bien été le cas dans le dossier de 1998.
Il tombe sous le sens que, dès lors que le plan
de quartier est maintenant étudié, les limites doivent être adaptées en
conséquence.
Conclusion
La Commission de classification renvoie pour le
surplus aux déterminations du Conseil communal d'une part, du SAT d'autre part.
Elle conclut, au bénéfice des arguments qui précèdent, avec dépens, au rejet du
recours.
H.
Les parties ont reçu une liste des
dossiers en cours concernant le syndicat ou les plans d'affectation qui le
concernent et elles ont été informées qu'il n'y aurait pas de jonction de
différentes causes entre elles mais que tous les dossiers pouvaient être consultés
au greffe, et que le dossier serait soumis à une section du Tribunal qui
déciderait soit de passer au jugement, soit de compléter l'instruction.
Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
L'enquête organisée du 23 janvier
au 23 février 2006 était double: la commune du Mont-sur-Lausanne a mis à
l'enquête onze plan de quartiers, parmi lesquels le plan de quartier
"Montenailles" contesté par les recourants, tandis que le syndicat
d'améliorations foncières du Mont-sur-Lausanne a mis à l'enquête l'équipement
des terrains à bâtir et l'avant projet des travaux collectif et privés pour les
plans de quartier correspondants.
L'opposition des recourants a été
traitée par la commission de classification tandis que la décision du conseil communal,
s'agissant du plan de quartier, s'est limitée à déclarer que l'opposition
concernait la loi sur les améliorations foncières. Les recourants ont toutefois
déclaré que leur opposition concernait bien la procédure LATC, soit celle du
plan de quartier
Pour les motifs de coordination qui
ressortent des considérants ci-dessous, il n'y a pas lieu de faire grief à
l'une ou l'autre des parties de la forme de son intervention. Il en va ici
comme en cas de décisions séparées de plusieurs autorités (cantonale et
communale) sur le même objet. Dans un tel cas, la jurisprudence considère par
exemple que
l
e recours formé contre la décision
municipale relative à la délivrance ou au refus du permis de construire est
censé être également dirigé contre la décision cantonale relative à
l'autorisation spéciale lorsque les griefs invoqués dans le recours concernent
des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa
décision (v. p. ex. AC.2002.0185 du 21 janvier 2005 et les références citées).
2.
Les recourants demandent
l'annulation des décisions d'adoption et d'approbation préalable du plan de
quartier "Montenailles" en se plaignant d'un manque de coordination
contraire à l'art. 55 LATC. Ils déclarent ne pas pouvoir accepter le plan de
quartier qui constituera un "fait accompli" lorsqu'il s'agira de
négocier l'attribution du nouvel état avec le syndicat. Ils exposent que le
plan de quartier prévoit une modification substantielle de leur parcelle 1014
dont un quart sera "exproprié" ou échangé sans qu'une compensation
concrète leur soit offerte. La commission de classification s'est déterminée
sur la coordination dans les documents reproduits plus haut.
Au sujet de la coordination, le
Tribunal fédéral avait jugé ceci dans l'arrêt Osterwalder
(ATF 1P.672/1995 du 28 juin 1996 publié aux ATF 122 I 120 et dans
RDAF 1996 p. 506, qui faisait suite à l'arrêt cantonal AF.1993.0007 du 30
octobre 1995):
c) Les recourants se plaignent aussi en vain,
d'une façon générale, de n'avoir pas pu "apprécier globalement leur
situation". Les effets concrets de la péréquation réelle, pour un immeuble
en particulier, dépendent de la double estimation des terres et ne peuvent dès
lors être déterminés qu'après l'adoption du plan d'affectation, en vue de la
préparation du nouvel état (cf. Alfred Kuttler, Parzellanordnungsmaßnahmen im
Dienste der Raumplanung, Mélanges André Grisel, p. 530 let. ca). Une enquête
unique qui porterait à la fois sur toutes les opérations de la planification et
du remaniement parcellaire offrirait certes une protection juridique parfaite
aux propriétaires, comparée aux enquêtes successives dont les résultats ne
peuvent en principe plus être mis en cause par la suite (Claude Rouiller,
Quelques problèmes des voies de recours en matière d'améliorations foncières,
RVJ 12/1978 p. 400/401; Fulvio Antognini, Le respect de la garantie de la
propriété dans les remanie- ments parcellaires, ZBl 72/1971 p. 7/8). Cette
enquête unique n'est cependant pas prévue par le droit cantonal et, compte tenu
des difficultés qu'elle entraînerait dans l'exé- cution du remaniement, elle ne
saurait non plus être considérée comme une modalité exigible directement sur la
base de l'art. 4 Cst. Les recourants ne peuvent dès lors pas non plus exiger
une coordination des diverses enquêtes, sur le modèle de celle qui est imposée
par le droit public fédéral lorsqu'un projet de construction ou d'installation
doit être étudié au regard de plusieurs réglementations appartenant à ce droit
(cf. ATF 116 Ib 50 consid. 4; voir aussi ATF 120 Ib 400 consid. 5, 119 Ib 179
consid. 2d). La procédure suivie ne comporte ainsi aucune atteinte au droit
d'être entendu garanti par l'art. 4 Cst.
Depuis lors toutefois, les art. 55 al.
1 LATC et 4 al.1 LAF prévoient de manière identique que les mesures
d'aménagement du territoire et les mesures de remaniement parcellaire doivent
être coordonnées (teneur introduite par la loi du 5 novembre 1997, en vigueur
depuis le 1
er
avril 1998; pour plus de détails sur cette
modification ainsi que sur celles qui l'accompagnaient, en rapport avec la
péréquation réelle, voir l'arrêt SI Montenailles SA, AF.1999.0005 du 2 juin
2000).
L'art. 51 LATC qui régit précisément
la péréquation réelle en cas d'affectation de la zone intermédiaire à la
construction, contient également une exigence de coordination à son alinéa 4:
Section II - Les zones intermédiaires
Art. 51    Définition et délimitation
1
Les zones
intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie
ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.
2
Elles sont
inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la
mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de
constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions
agricoles ou viticoles.
3
L'affectation
ultérieure de tout ou partie d'une zone intermédiaire à la construction peut
être subordonnée par la commune à la condition qu'une péréquation réelle entre
les propriétaires assure l'égalité de traitement dans le périmètre, soit par
voie conventionnelle, soit par un remaniement parcellaire selon la procédure
des articles 98b à 98d de la loi sur les améliorations foncières
4
La
procédure d'affectation de la zone intermédiaire est coordonnée à celle du
remaniement parcellaire lorsque celle-ci est nécessaire en application de
l'alinéa 3.
Les art. 98b à 98d LAF auxquels
renvoient cette dernière disposition régissent les remaniements parcellaires
soumis à péréquation réelle, dans la teneur suivante:
Section VII
Remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle
Art. 98b
1
Lorsqu'une commune, en relation avec un plan d'affectation, procède à un
remaniement parcellaire soumis à péréquation réelle conformément aux
dispositions de la LATC, la municipalité définit le périmètre de péréquation
comprenant les sous-périmètres agricole et à bâtir et les dispositions
réglementaires applicables à ceux-ci. Le plan et son règlement sont soumis aux
dispositions de la LATC qui s'appliquent aux plans d'affectation.
2
Les
règles relatives au remaniement de terrains à bâtir sont applicables par
analogie, sous réserve des articles 98c et 98d.
Art. 98c
Les enquêtes publiques portent sur le
périmètre et les sous-périmètres du syndicat, ainsi que sur la double
estimation prévue à l'article 86, laquelle peut également tenir compte de
critères d'estimation agricoles tels que le rendement et la nature des terres.
Art. 98d
1
La
commission de classification attribue à chaque propriétaire des immeubles dans
la zone agricole et dans la zone à bâtir en fonction de la valeur de l'ancien
état de propriété.
2
Elle
tient compte dans la mesure du possible des voeux des propriétaires désirant
obtenir une attribution plus ou moins importante dans l'une ou l'autre zone.
Parmi les règles relatives au
remaniement de terrains à bâtir auxquelles renvoie l'art. 98c LAF ci-dessus se
trouve l'art. 85p LAF qui prévoit ce qui suit:
Art. 85p
1
Sont soumis à l'enquête publique, en règle
générale de manière simultanée et pendant un délai de trente jours :
¿   le
périmètre général de l'entreprise et des sous-périmètres;
¿   l'avant-projet
des travaux collectifs;
¿   l'estimation
des terres et des valeurs passagères, la répartition des nouveaux biens-fonds
et l'adaptation des servitudes et des autres droits, les contributions de
plus-value spéciale, ainsi que le tableau des soultes;
¿   le
projet d'exécution des travaux collectifs et privés;
¿   la clé de répartition des frais d'exécution.
2
En
règle générale, l'enquête publique mentionnée à l'alinéa 1 doit être coordonnée
à celle du plan d'affectation ou du plan de quartier de compétence municipale.
3
Des enquêtes
sont également ouvertes pour la répartition des frais d'exécution, le plan des
ouvrages exécutés, collectifs et privés, la répartition des frais d'entretien,
lorsque celui-ci est assumé par un syndicat d'entretien et pour les objets
spéciaux mentionnés à l'article 63, alinéa 2.
La règle spéciale de l'art. 98c LAF énumère
les éléments d'enquête propres au remaniement avec péréquation (sous-périmètres
et double estimation) en utilisant le mot "enquêtes" au pluriel,
suite à un amendement de la commission parlementaire qui a considéré qu'il n'y
aurait pas forcément une seule enquête publique (BGC septembre 1976 p. 856,
adopté sans débat, p. 900). Cependant, l'art. 85p LAF applicable par renvoi de
l'art. 98b al. 2 LAF prévoit au contraire une enquête simultanée sur plusieurs
des objets d'enquête usuels énumérés à l'art. 63 LAF. Surtout, le deuxième
alinéa de l'art. 85p LAF prévoit de coordonner l'enquête publique sur
le  plan d'affectation ou le plan de quartier, de compétence
municipale, avec l'enquête prévue à l'alinéa 1, qui comprend notamment
l'estimation des terres et la répartition des nouveaux biens-fonds
("nouvel état"). Sur cette disposition, l'exposé des motifs du
Conseil d'Etat exposait ce qui suit:
"L'alinéa 1 exprime le principe de la
simultanéité des enquêtes qui si justifie d'autant plus que cette enquête doit
être coordonnée à celle du plan d'affectation ou du plan de quartier de
compétence municipale (al. 2).
Le principe de simultanéité évite des recours
en cascade et permet ainsi une accélération de la procédure. Jusqu'à
aujourd'hui, la simultanéité était possible. Elle devient désormais la règle
pour les syndicats de terrains à bâtir et a un caractère plus contraignant que
la disposition générale de l'art. 63, al. 1 bis qui pose le principe du
regroupement des enquêtes.
Le législateur entendait donc bien
imposer une coordination entre les opérations relevant de la LAF et de la LATC.
Il n'a cependant pas précisé la portée de la formule "en règle
générale" utilisée à l'art. 98p al. 2 LAF.
3.
La règle imposant de coordonner
l'enquête sur le plan d'affectation avec celle du nouvel état de propriété n'est
pas respectée en l'espèce. En effet, l'enquête de janvier-février 2006 ne
joignait à l'enquête communale sur le plan de quartier "Montenailles"
que l'enquête du syndicat sur l'avant-projet des travaux collectifs, à
l'exclusion de l'enquête sur le nouvel état, dont le recourant déplore
l'absence dans la présente procédure. Cela n'a pas échappé à la commission de
classification, qui expose dans sa réponse
du 7 février
2007 que
l'art. 85p LAF précise qu'en règle
générale, l'enquête publique AF mentionnée à l'alinéa 1 doit être coordonnée à
celle du plan d'affectation, si bien qu'il ne s'agit pas selon elle d'une
exigence absolue. Elle ajoute que la coordination a consisté à mettre à
l'enquête simultanément l'avant projet des travaux collectifs.
Lorsqu'une norme, telle que l'art. 85p
al. 2 LAF, est énoncée avec la mention "en règle générale", l'autorité
n'est pas libre de s'en affranchir selon son bon vouloir. Une exception à la
règle doit pouvoir être justifiée. Comme pour l'octroi d'une dérogation (v. p.
ex. AC.2001.0207 du 29 mai 2002), l'autorité doit agir en respectant les buts
fixés par la loi et ne faire exception à la norme formulée "en règle
générale" qu'en présence d'une situation spéciale, lorsque l'application
stricte de la règle entraînerait des conséquences trop rigoureuses,
disproportionnées ou insoutenables.
En l'espèce, on comprend bien que
l'ampleur des opérations nécessaires pour élaborer le nouvel état de propriété
dans tout le périmètre du syndicat, de même que l'ampleur du travail de
planification qui incombe à la commune pour élaborer de très nombreux plans de
quartier, rendent la coordination particulièrement difficile. C'est du reste ce
qui avait conduit la commission de classification à considérer dans son projet
de nouvel état de 1998 que dans les secteurs à développer par plan de quartier,
les propriétaires ne recevraient qu'une parcelle dans un emplacement
quelconque, parfois même sans bornage, compte tenu de la nécessité de remanier à
nouveau le périmètre une fois connu le contenu du futur plan de quartier (voir
plus de détail dans l'arrêt AF.1999.0005 du 2 juin 2000, dont l'état de fait
cite le rapport de la commission de classification du 30 septembre 1998, et son
considérant 7; on rappellera que dans l'ATF
1P.440/2000 du
1er février 2001,
le Tribunal fédéral a considéré comme
douteux que cette solution soit compatible avec la garantie de la propriété de
l'art. 26 Cst).
Il est par ailleurs frappant que
les recourants soient le seuls à se plaindre du défaut de coordination (SI
Montenailles SA a aussi recouru contre le même plan de quartier, ainsi que
contre l'avant-projet des travaux collectifs, mais en invoquant d'autres
motifs). Cela pourrait laisser supposer que l'intérêt des propriétaires à
pouvoir appréhender simultanément la future réglementation des plans de
quartier et la situation de leurs nouvelles parcelles serait susceptible de
céder le pas devant les contraintes pratiques dues au volume du travail à
accomplir en parallèle par les autorités, commune et syndicat. Il faut
toutefois bien voir que la situation des recourants est particulière. Dans la
plupart des plans de quartier que la commune a mis à l'enquête dans le
périmètre du syndicat, le terrain est encore libre de constructions, ce qui
rend relativement indifférent l'emplacement des futures parcelles à bâtir. Tel
n'est pas le cas de la parcelle des recourants, qui comporte un bâtiment
existant récemment reconstruit en 2003 (opération sur laquelle la commission de
classification, à lire sa décision du 17 août 2006, ne semble pas avoir pu
statuer sur l'autorisation préalable prévue par l'art. 54 LAF). La présence de
ce bâtiment est une contrainte majeure dans le cadre de la répartition des
nouvelles parcelles dans le nouvel état de propriété. Les recourants font
valoir à cet égard que le maintien de leur parcelle dans sa forme actuelle sera
impossible parce qu'ils seront selon eux "expropriés". Le fait est en
tout cas que l'un des périmètres assigné par le plan de quartier à un futur bâtiment
d'habitation collective chevauche en partie la construction existante sur la
parcelle 1014 des recourants. En outre, la parcelle actuelle des recourants s'étend
sur environ la moitié du périmètre d'évolution de l'immeuble suivant. La commission
de classification admet d'ailleurs que
la parcelle 1014 ne
pourra pas être attribuée sans un changement de forme, même si la surface totale
est conservée,
selon les
déclarations de la commission de classification qui précise que la parcelle échappera
à la péréquation réelle.
Ainsi, la forme actuelle de la
parcelle et la position du bâtiment existant entrent en contradiction avec deux
périmètres d'implantation prévus par le plan de quartier. Il est vrai que le
règlement du plan de quartier règle partiellement la question pour ce qui
concerne le périmètre A10 qui chevauche la construction existante: il subordonne
l'utilisation de ce périmètre à la démolition de la construction existante sur
la parcelle 1014 des recourants mais il implique aussi que cette construction
ne peut plus être reconstruite ni agrandie sauf dans une mesures limitée (art.
27 et 30 du règlement). Il n'en reste pas moins que compte tenu de la forme
actuelle de la parcelle, de la présence d'un bâtiment existant et de ses
aménagement extérieurs, la création du second périmètre d'implantation à cheval
sur la limite de la parcelle des recourants engendre une grave incertitude
quant au nouvel état qui sera attribué aux recourants. Dans ces conditions, le
grief que les recourants tirent du défaut de coordination est bien fondé car l'adoption
du plan de quartier décidée sans que le nouvel état de propriété soit
simultanément mis à l'enquête constitue un obstacle manifeste à l'étude d'une
solution adéquate du nouvel état de propriété des recourants. On note à cet
égard que lorsque la commission de classification soutient que le
plan de quartier de Montenailles s'impose à elle pour l'étude du nouvel
état de propriété, elle méconnaît précisément le fait qu'au contraire, la
planification communale et le nouvel état de propriété doivent être coordonnés.
La présente cause montre que même si elle est précédée de la formule "en
règle générale", l'exigence de coordination de l'art. 85p al. 2 LAF doit
être respectée dans son principe et qu'une exception à cette exigence ne peut pas
être admise en présence de parcelles déjà pourvues de constructions qui entrent
en contradiction avec la planification prévue. Les propriétaires ont alors le
droit d'être renseignés sur l'éventuelle modification de leur parcelle
simultanément à l'adoption du plan d'affectation.
Vu ce qui précède, il n'y a pas
lieu d'examiner dans le détail les griefs des recourants relatifs au chemin qui
séparerait éventuellement en deux leur futur nouvel état. On notera ici
également, même si les recourants semblent ne pas voir qu'un chemin piétonnier
les libèrerait des véhicules qui transitent actuellement entre deux de leurs
parcelles, que la localisation de ce chemin ne peut pas non plus s'imposer
d'emblée à la commission de classification pour le motif, selon les termes de
cette dernière, qu'il s'agirait "
d'un projet de
compétence communale" dont la commission n'aurait qu'à "tenir  compte
dans l'élaboration du dossier d'enquête du nouvel état". Ici également, la
coordination s'impose en vertu de l'art. 85p al. 1 LAF puisque l'enquête de
l'alinéa 1 de cette disposition, qu'il s'agit de coordonner avec celle du plan
d'affectation, concerne notamment l'avant-projet des travaux collectifs qui
définit les chemins dans leur principe.
Pour ce motif, il y a lieu de renvoyer
également le dossier à la commission de classification pour qu'elle statue le
cas échéant sur les éventuelles modifications de l'avant-projet des travaux
collectifs qui pourraient résulter du traitement coordonné de l'opposition des
recourants.
4.
Les considérants qui précèdent
conduisent à l'admission du recours et à l'annulation
des
décisions d'adoption et d'approbation préalable du plan de quartier
"Montenailles". Il appartiendra aux autorités concernées (de la
commune et du syndicat) de procéder à la mise à l'enquête coordonnée exigée par
l'art. 85p LAF.
L'arrêt sera rendu sans frais pour
les recourants dont les conclusions sont admises. Il sera également notifié à
SI Montenailles SA dont le recours, aux conclusions identiques mais fondé sur
d'autres motifs, est rejeté.
Les dépens auxquels les recourants
ont droit pour avoir consulté un mandataire rémunéré seront mis à la charge de
la commune.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du Conseil communal du
Mont-sur-Lausanne du 19 juin 2006 (adoption du plan de quartier
"Montenailles") et la décision du Département des institutions et des
relations extérieures du 11 décembre 2006 (approbation préalable) sont annulées.
III.
Le dossier est renvoyé à la
commission de classification pour qu'elle statue le cas échéant sur les
éventuelles modifications de l'avant-projet des travaux collectifs qui
pourraient résulter du traitement coordonné de l'opposition des recourants.
IV.
L'arrêt est rendu sans frais.
V.
La somme de 2000 (deux mille)
francs est allouée aux recourants à titre de dépens à la charge de la commune du
Mont-sur-Lausanne.
Lausanne, le 2 septembre 2008
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.