vd_omni · AF.1992.0328 · 1994-05-25 · fr

DESAULES Raymond c/AF | La prescription absolue de dix ans du droit à la restitution de subsides en matière d'améliorations foncières court dès l'acte de désaffectation, indépendamment de la connaissance qu'en a l'autorité.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.05.1994 AF.1992.0328

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 25 mai 1994
__________
sur le recours interjeté par
Raymond
DESAULES
, à Cudrefin, dont le conseil est l'avocat Robert Liron, Rue des
Remparts 9, 1400 Yverdon-les-Bains,
contre
la décision du Département de l'Agriculture,
de l'industrie et du commerce, Service des améliorations foncières, du 18 août
1992 (restitution de subsides pour améliorations foncières).
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J. Giroud, président
O. Renaud, assesseur
V. Pelet, assesseur
Greffier : M. C. Parmelin, sbt
constate en fait  :
______________
A.                            Le Syndicat
d'améliorations foncières de Cudrefin-Bellerive-Vallamand s'est constitué le 28
février 1963, ses buts portant sur le remaniement parcellaire, la construction
de chemins et la pose de collecteurs d'assainissement. La mention
"améliorations foncières" a été inscrite le 21 mai 1963. La date de
mise en culture a été fixée au 1er octobre 1970 pour la partie agricole du
syndicat et le transfert de propriété définitif a eu lieu le 1er avril 1978.
B.                            Raymond
Desaules est propriétaire de la parcelle no 289 du cadastre de Cudrefin au lieu
dit "Les Chavannes". Cette parcelle de 9'744 mètres carrés, issue du
remaniement, comprenait à l'origine un garage de 35 mètres carrés environ
construit en 1948, le reste de la parcelle étant en nature de verger.
Le 23 mai
1975, la Municipalité de Cudrefin a délivré au recourant le permis de
construire une maison familiale de deux logements de 192 mètres carrés sur la
parcelle no 289. Aucune demande d'autorisation de changement de destination n'a
été déposée auprès du département à cette occasion. Le Conseil d'Etat a
approuvé en date du 21 avril 1978 le nouveau plan des zones de la Commune de
Cudrefin qui classe la parcelle du recourant en zone agricole à l'exception
d'une surface de 2'170 mètres carrés, comprenant les constructions, colloquée
en zone du village.
C.                            Du 9 au 28
décembre 1985, le Syndicat a mis à l'enquête le plan de répartition des frais.
Le compte du recourant Raymond Desaules indiquait un montant de Fr. 128.-- par
are au titre de rétrocession des subsides. Le rapport de la commission de
classification faisant partie intégrante du dossier d'enquête précisait que "
la
rétrocession des subsides en fr. par are indique le montant des subsides
(cantonaux et fédéraux) à restituer en cas de soustraction à la destination
agricole du fonds, ceci dès la mise en culture des parcelles du 1.10.1970
".
L'enquête a définitivement été liquidée en 1989 sans contestation de la part du
recourant.
D.                            En 1986,
Raymond Desaules a obtenu l'autorisation de construire en annexe du garage
existant un hangar de 95 mètres carrés. Les dernières subventions fédérales et
cantonales ont été versées au Syndicat le 8 juillet 1988, respectivement le 29
février 1992, selon les pièces produites en cours de procédure dans une cause
analogue à laquelle le département s'est référé à l'audience.
E.                            Pour être en
mesure de demander la restitution des subventions versées aux propriétaires
ayant modifié l'affectation de leur parcelle durant les opérations du syndicat,
le Service des améliorations foncières a demandé le 27 avril 1989 à la
Municipalité de Cudrefin la liste des permis de construire qu'elle avait
accordés sur des parcelles comprises dans le périmètre du syndicat depuis la
mise en culture et le nom des propriétaires concernés. Après plusieurs rappels,
la Municipalité a finalement communiqué les renseignements sollicités en date
du 26 mars 1992. Figurait sur la liste demandée, le permis de construire
délivré à Raymond Desaules le 23 mai 1975.
F.                            Par décision
du 18 août 1992, le Service des améliorations foncières a réclamé à Raymond
Desaules le remboursement des subsides alloués par les pouvoirs publics dans le
cadre du remaniement parcellaire à raison de Fr. 268 par are, soit Fr.
12'421.10 au total.
Agissant par
l'intermédiaire de l'avocat Robert Liron, Raymond Desaules a recouru le 10 août
1992 contre cette décision en concluant, avec dépens, à son annulation.
Le Service
des améliorations foncières s'est déterminé le 29 septembre 1992 en proposant
le rejet du recours. De nombreuses pièces sur lesquelles les parties ont eu
l'occasion de se déterminer ont été versées au dossier.
G.                            Le Tribunal
administratif a tenu audience le 27 octobre 1993 à Cudrefin en présence du
recourant, assisté de son conseil, et d'un représentant du département. Il a
également entendu en qualité de témoin Marc Wieland, secrétaire de la
commission de classification du Syndicat AF de Cudrefin.
Considère en droit :
________________
1.                             a)
Considérant que les travaux d'améliorations foncières constituent des mesures
fondamentales pour le maintien et l'encouragement de l'agriculture, la loi
fédérale sur l'agriculture (LAgr; RS 910.1) prévoit l'octroi de subsides par la
Confédération (art. 77 et 91 LAgr); elle contient également des dispositions
destinées à assurer le maintien de l'affectation qui a motivé l'allocation des
subventions accordées dans ce domaine (FF 1951 I 234 ss; ATF 111 Ib 116). Les
mesures prévues à cet effet sont notamment l'interdiction de désaffecter les
immeubles remaniés sans autorisation et l'obligation de rembourser les subsides
en cas de désaffectation. L'aide octroyée par l'Etat pour subvenir aux besoins
de la paysannerie ne doit pas permettre aux destinataires de réaliser grâce à
elle un enrichissement illégitime au moyen d'une désaffectation de leurs
biens-fonds ruraux, ceux-ci ayant été mis au profit de dite aide uniquement
dans le dessein de promouvoir leur rendement agricole (ATF 88 I 216; RVJ 1973,
p. 119).
b) La
restitution des subventions est régie respectivement par les art. 85 al. 4 et
86 al. 3 LAgr pour les subsides fédéraux et par l'art. 114 de la loi vaudoise
sur les améliorations foncières (LAF; RSV 8.16) pour les subventions
cantonales.
Indépendamment
du respect du délai de vingt ans fixé à l'art. 85 LAgr, qui court dès le
versement du solde du subside fédéral, la restitution des subventions allouées
en faveur des améliorations foncières suppose qu'un motif de restitution soit
réalisé. Parmi ces motifs, les art. 85, 86 LAgr. et 53 de l'ordonnance
concernant l'octroi de subsides en faveur des améliorations foncières et des
bâtiments ruraux (OAF; RS 913.1) mentionnent la soustraction des immeubles
améliorés à l'aide de contributions publiques à l'affectation qui en a motivé
l'allocation et le nouveau morcellement de terres comprises dans un remaniement
parcellaire. L'art. 54 OAF habilite les cantons à préciser l'étendue de la
restitution des subsides fédéraux en tenant compte de l'importance de la
modification apportée à l'affectation de l'immeuble, de la surface du
bien-fonds détourné de son affectation et de l'importance de l'utilisation non
agricole. Toutefois, l'interdiction de morceler a la priorité sur les
prescriptions cantonales qui fixent un minimum à la contenance des biens-fonds
agricoles en cas de morcellement (art. 616 CC).
L'art. 113
LAF reprend sur le plan cantonal le principe de l'interdiction de soustraire
sans autorisation les biens-fonds améliorés à la destination pour laquelle les
subventions ont été octroyées. L'art. 114 LAF confère au Département de
l'agriculture de l'industrie et du commerce la compétence d'exiger le
remboursement total ou partiel des subventions cantonales et fédérales accordées
à titre d'améliorations foncières, pendant vingt ans à partir du versement des
dernières subventions lorsqu'un bien-fonds est morcelé (let. a) ou soustrait à
la destination pour laquelle les subventions ont été octroyées (let. b).
2.                             a) Le recourant
conteste l'existence d'un motif justifiant la restitution des subsides. A ses
yeux, l'affectation du terrain remanié n'aurait pas été modifiée depuis son
acquisition en 1964. La maison familiale édifiée en 1975 devrait, selon lui,
être assimilée au logement de l'exploitant conforme à la destination de la zone
agricole. Quant au classement du terrain remanié en zone constructible, il
n'entraînerait une obligation de remboursement que si le sol perdait
parallèlement son affectation agricole ou s'il était morcelé.
L'argumentation
du recourant ne saurait être suivie. La jurisprudence du Tribunal fédéral
rendue en matière d'autorisations hors des zones à bâtir exclut en effet toute
possibilité de bâtir en zone agricole pour les personnes qui n'exploitent qu'à
titre accessoire en la forme agricole (Valérie Scheuchzer, La construction en
zone agricole, thèse Lausanne 1992, p. 94 et les références citées). Raymond
Desaules occupait la fonction de buraliste postal à Cudrefin lorsqu'il a
construit la maison familiale à l'origine du litige. L'exploitation des arbres
fruitiers ne représentait qu'une activité professionnelle accessoire, de sorte
que le recourant ne saurait être assimilé à un agriculteur ou à un exploitant
agricole. Ainsi, en construisant une villa familiale sur la parcelle no 289,
Raymond Desaules a opéré un acte de désaffectation sujet au remboursement des
subventions versées quand bien même il n'a pas requis l'autorisation nécessaire
à teneur de l'art. 113 LAF.
b) Aux
termes de l'art. 54 al. 2 OAF, le montant à restituer dépend notamment de la
surface du bien-fonds détourné de son affectation ou de l'importance de
l'utilisation non agricole. Dans un arrêt du 16 décembre 1991 (RDAF 1993, p.
389), le Tribunal administratif a jugé que le remboursement des subventions
devait être calculé de manière concrète, sur la base de la surface du terrain
effectivement distraite de son affectation, s'écartant ainsi de la
jurisprudence du Conseil d'Etat selon laquelle un remboursement partiel des
subventions était exclu lorsque la surface à détacher dépassait la proportion
d'un quinzième ou d'un vingtième de la surface totale du bien-fonds. Il faut
donc rechercher dans chaque cas la part du terrain qui s'est vue consacrée à un
but non agricole. A cet égard, la modification du classement de l'aménagement
du territoire en zones agricole ou à bâtir n'est pas déterminante, puisque rien
n'exclut d'affecter un terrain constructible à l'agriculture et qu'une surface
sise en zone agricole peut être soustraite à la culture en raison de la
construction d'une maison d'habitation à prximité ou pour d'autres motifs.
Dans le cas
particulier, le recourant fait valoir à titre subsidiaire que le montant des
subsides à restituer devrait correspondre à la surface classée en zone à bâtir.
L'autorité intimée considère pour sa part que l'affectation en zone à bâtir
d'une surface de 2'170 mètres carrés de la parcelle du recourant compromet
l'exploitation rationnelle du solde du bien-fonds et qu'il se justifie pour
cette raison d'étendre la restitution à l'entier de la parcelle.
Le
détournement de l'affectation agricole de la parcelle no 289 est consécutif à
l'édification d'une maison familiale de deux logements destinée à l'habitation
de tiers qui n'exploitent pas à titre principal. En pareille hypothèse, il
convient de prendre en considération la surface de dégagement utile du bâtiment
au sens de l'art. 82 LAF pour déterminer le terrain distrait de l'affectation
agricole ou qui n'est plus utilisable pour l'agriculture. Cette surface doit
permettre à la construction d'être conforme à la réglementation communale
relative notamment à l'occupation du sol et aux distances aux propriétés
voisines.
Dans le cas
particulier, le règlement communal sur le plan d'extension en vigueur au 23 mai
1975 limitait, pour la zone du village, la surface bâtie maximale au 1/7 de la
surface totale de la parcelle. Compte tenu des surfaces respectives de la
maison familiale du recourant et du garage préexistant, par 227 mètres carrés
(192 + 35) au total, la surface de dégagement utile était donc de 1'589 mètres
carrés (227 x 7). Il faut ainsi considérer qu'une désaffectation est intervenue
à tout le moins pour cette surface et qu'elle peut constituer la base de calcul
du montant à restituer.
On pourrait
se demander encore quel effet ont eu à l'égard de la surface à prendre en
compte d'une part l'adjonction d'un hangar en 1986, d'autre part l'entrée en
vigueur d'une nouvelle règle communale prévoyant un indice de construction
réduit à 1/5. Se poserait en outre la question de savoir si, au vu de la
configuration des lieux et pour des motifs tenant à la commodité d'une
exploitation, le solde de la parcelle du recourant sise en zone constructible
ne doit pas être ajouté à la surface de dégagement. Ces questions peuvent toutefois
demeurer indécises en l'espèce pour les motifs qui suivent.
3.                             Dans un arrêt
du 28 février 1975 publié aux ATF 101 Ib 198, le Tribunal fédéral a jugé que la
restitution des subventions devait être exigée après le premier acte de
désaffectation. L'autorité intimée ayant réclamé le remboursement des
subventions fédérales et cantonales près de dix-sept ans après la délivrance du
permis de construire, se pose dès lors la question de la prescription du droit
à la restitution des subsides.
Selon l'art.
29 al. 1 première phrase de la loi fédérale sur les aides financières et les
indemnités du 5 octobre 1990 (LSu; RS 616.1), lorsqu'un bien immobilier
(immeuble, construction, autre ouvrage) ou mobilier pour lequel une aide a été
versée est désaffecté ou aliéné, l'autorité compétente exige la restitution de
l'aide. Le droit au remboursement se prescrit par un an à compter de la date où
les services fédéraux compétents en ont eu connaissance, mais dans tous les cas
par dix ans à compter de la naissance de ce droit (art 32 al. 2 LSu). Selon
l'art. 33 LSu, la prescription est interrompue par toute sommation de paiement
formulée par écrit.
L'art. 32
LSu ne vise que les subventions fédérales. En l'absence d'une règle cantonale
particulière, il y a lieu d'appliquer par analogie la prescription annale et
décennale (voir dans ce sens, RVJ 1973, 119). Cette solution est conforme à la
jurisprudence du Tribunal fédéral qui préconise, en l'absence de disposition
expresse, de recourir aux règles contenues dans d'autres textes pour des
créances semblables (ATF 93 I 672 cons. 3; ATF 98 I 356 cons. b; voir
également, Guide pour la restitution des subsides, p. 12).
Dans le cas
particulier, il n'est pas contesté que le Service des améliorations foncières
est intervenu dans l'année après avoir eu connaissance du droit à la
restitution des subventions. Seul est sujet à discussion l'acquisition de la
prescription absolue de dix ans. Dans le cas particulier, le premier acte de
désaffectation qui justifiait la restitution des subsides est la construction
de la maison familiale, l'édification du garage étant antérieure à la procédure
de remaniement parcellaire. La date déterminante pour le départ du délai de
prescription absolu est donc celle de l'octroi du permis de construire, soit le
23 mai 1975. Or, le Service des améliorations foncières n'a formellement requis
la restitution des subsides versés au titre d'améliorations foncières qu'en
date du 18 août 1992. Le droit d'exiger le remboursement des subsides était
alors prescrit.
On ne saurait
faire dépendre le point de départ de la prescription absolue de dix ans de la
connaissance par l'autorité compétente pour exiger le remboursement des
subventions du motif de restitution comme le suggère le service intimé; cette
solution est contraire à la jurisprudence rendue en application de l'art. 105
ancien LAgr, dont la teneur est identique à celle de l'art. 32 LSu, qui faisait
partir le délai de prescription du changement d'affectation (ATF 108 Ib 157, JT
1984 I 323). Elle irait à l'encontre du but de sécurité du droit attaché à la
prescription. Il ressort également de cette jurisprudence que la restitution
des subventions prévue à l'art. 114 LAF est indépendante de l'existence d'une
autorisation du département (voir également en ce sens, arrêt du Conseil d'Etat
en la cause J.-C. Ga., du 5 mai 1990). Ainsi, le fait que Raymond Desaules
n'ait pas adressé une demande formelle d'autorisation contrairement à ce
qu'exige l'art. 113 LAF ne saurait faire obstacle à la prescription absolue.
Pour sauvegarder ses droits au remboursement en cas de morcellements ou de
changements d'affectation qui n'ont pas fait l'objet d'une demande
d'autorisation, l'autorité doit faire en sorte que le Syndicat lui transmette
sans délai tous les actes de désaffectation opérés sur des terrains remaniés en
cours de syndicat de nature à justifier une demande de restitution des subsides
fédéraux et cantonaux. On ne voit pas que cette exigence se heurte à des
obstacles insurmontables, puisque jusqu'à la réception des ouvrages, toute construction
sur une parcelle comprise dans le périmètre du remaniement ou toute
modification de l'état des droits inscrits au registre foncier nécessite
l'autorisation préalable de la commission de classification (art. 54 LAF).
4.                             Le
considérant qui précède conduit ainsi à l'admission du recours formé par
Raymond Desaules et à l'annulation de la décision attaquée. Vu l'issue du
pourvoi, les frais sont laissés à la charge de l'Etat. Le recourant obtient
gain de cause avec l'assistance d'un avocat; il a de ce fait droit à des dépens
que le tribunal arrête, au vu de la complexité de l'affaire, à Fr. 1'400.--, à
la charge du Service des améliorations foncières.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision rendue
le 18 août 1992 par le Département de l'Agriculture, de l'industrie et du
commerce, Service des améliorations foncières, est annulée.
III.                     Il n'est pas prélevé
d'émolument.
IV.                    L'Etat de Vaud, par le
Service des améliorations foncières, versera au recourant Raymond Desaules la
somme de Fr. 1'400.-- (mille quatre cents francs) à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 25 mai 1994
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet d'un recours de
droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa
notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).