vd_omni · AC.2022.0337 · 2024-03-15 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________/Municipalité de Prilly, Société Coopérative d'Habitation Lausanne | Recours contre l'exercide du droit de préemption par une commune.Après avoir exercé son droit de préemption, la commune, si elle souhaite charger un tiers de la réalisation de la construction, est tenue de le faire par voie d'adjudication. En l'espèce, la régularité de l’éventuelle attribution directe ne relève pas de la présente procédure; la procédure d’adjudication n'a pas encore commencé (c.3a).Le droit vaudois peut être compris en ce sens qu’il prévoit la promesse de vente comme cas de préemption. Examen tenant compte également du droit privé. Interprétation conforme à la Constitution (c.4).L’exigence que le bien-fonds concerné soit affecté en "zone à bâtir légalisée" est remplie même si cette parcelle doit encore faire l’objet d’un plan partiel d’affectation (c.5).Rejet du grief de fraude à la loi, au motif que la commune exercerait le droit de préemption pour le compte de la SCHL. L’exercice du droit de préemption ne permet pas de contourner la règle de l'adjudication (c.6a). En l'absence d'un prononcé d’adjudication, question laissée ouverte de l'éventuelle nullité d'un tel prononcé et de son effet sur la décision de préemption (c.6b).Recours au TF pendant (1C_257/2024).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.03.2024 AC.2022.0337

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mars 2024
Composition
M. François Kart,
président
; M. André Jomini, juge;
M. Etienne Poltier, juge suppléant; Mme Liliane
Subilia-Rouge, greffière
.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
3.
C.________,
à ********,
représentées par Me Olivier KLUNGE, avocat
à Lausanne,
4.
D.________,
à ********,
5.
E.________,
à ********,
6.
F.________,
à ********,
représentés par Me Benoît BOVAY et Me Thibaud
BLANCHARD, avocats à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Prilly,
représentée
par Me Feryel KILANI et Me Elie BUGNON, avocats à Lausanne,
Tiers intéressé
Société Coopérative d'Habitation
Lausanne - SCHL,
à Lausanne, représentée par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat
à Lausanne.
Objet
droit public du logement
Recours A.________ et consorts, D.________ et consorts c/
décisions de la Municipalité de Prilly du 21 septembre 2022 - Dossier joint:
AC.2022.0346
Recours D.________ et consorts c/ décisions de la Municipalité de Prilly du
21 septembre 2022.
Vu les faits suivants:
A.
a) Le présent litige a trait à la parcelle n° 1364 de Prilly, d'une
surface de 20'229 m
2
. Elle est propriété (en propriété commune)
de la communauté héréditaire composée de D.________, ainsi que de F.________ et
E.________. Ce bien-fonds, situé au chemin de Corminjoz, à proximité de la route
de Cossonay, n'est actuellement pas bâti.
b) Selon le plan général d'affectation de la Commune
de Prilly du 22 mars 2019, la parcelle n° 1364 fait l'objet d'un plan
spécial. A teneur de ce plan spécial (intitulé "
Modification du plan
général d'affectation Corminjoz
"; ci-après: le MPGA), ce bien-fonds
est colloqué dans la "
zone de Corminjoz A
" (résidentielle), ce
secteur étant "
soumis à plan partiel d'affectation ou à plan de
quartier
". Plus précisément, à teneur du règlement du plan spécial
approuvé le 24 août 2009, la zone de Corminjoz A est destinée à l'habitation
collective, au commerce, service et artisanat non incommodant pour le voisinage
(règlement, chiffre 4); en outre, à teneur du chiffre 4.10, il est prévu une
obligation d'établir un plan de quartier ou un plan partiel d'affectation
respectant des principes et mesures figurant dans le plan directeur localisé de
Corminjoz. Selon ce dernier document, l'aménagement du secteur où se trouve la
parcelle n° 1364 doit tendre à la réalisation d'un quartier d'habitation
qui tient compte de l'identité du lieu, occupé autrefois par un grand verger,
et au maintien de l'arborisation existante le long du chemin de Corminjoz. Un
plan de quartier ou un plan partiel d'affectation réglant l'aménagement de ce
secteur doit être adopté. Ce plan ne doit autoriser que des immeubles destinés
au logement, n'excédant pas quatre étages plus un attique (voir le plan
directeur localisé, p. 12 et 23).
B.
a) Mandaté par D.________, F.________ et E.________, le notaire H.________
s'est adressé le 22 juillet 2022 à la Municipalité de Prilly (ci-après: la
municipalité). Il l'informait du fait qu'il avait été chargé par les précités
d'établir une promesse de vente et d'achat conditionnelle et droit d'emption
portant sur la parcelle n° 1364 de Prilly; il joignait à son envoi le
projet de cet acte. Il invitait la Commune de Prilly, laquelle bénéficiait d'un
droit de préemption fondé sur la loi vaudoise du 10 mai 2016 sur la
préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), à lui
indiquer si celle-ci était prête à renoncer de manière anticipée à exercer ce
droit.
La municipalité n'a pas donné une suite favorable à
ce courrier. Figure au dossier une note, établie le 2 août 2022 par le Service
des finances de Prilly, portant notamment sur les aspects financiers liés à
l'exercice ou non du droit de préemption par la commune sur cette parcelle.
b) Par acte notarié établi par H.________, les
propriétaires précités de la parcelle n° 1364 (ci-après: "
les
vendeurs
"), d'une part, et C.________, B.________, ainsi qu'A.________
(ci-après:
"l'acheteuse
"
, selon la formulation retenue
par cet acte), d'autre part, ont conclu une promesse de vente et d'achat
conditionnelle et droit d'emption en date du 10 août 2022. Cet acte a
d’ailleurs été communiqué par le notaire précité à la municipalité par courrier
du même jour.
c) On cite ci-après quelques extraits de l'acte en
question:
"
II.
Promesse de
conclure le contrat principal
A.
Principes
Sous réserve de la réalisation des
conditions suspensives et cumulatives ci-après énumérées sous la lettre B, les
parties promettent de conclure un contrat de vente régi par les clauses fixées
aux chiffres III, IV et V ci-dessous.
B.
Conditions
– obligations
1.
D.________,
F.________ et E.________ s'engagent irrévocablement à vendre et C.________, B.________
et A.________ s'engagent irrévocablement à acheter, en copropriété simple, la
parcelle 1364 de Prilly, sous réserve de la réalisation des conditions
suspensives et cumulatives suivantes:
a)
entrée
en vigueur du plan d'affectation "Zone de Corminjoz A" de la commune
de Prilly;
b)
obtention
par l'acheteuse d'un ou plusieurs permis de construire, définitifs et
exécutoires, tous délais de recours échus, délivrés par la Municipalité de
Prilly permettant la réalisation de 18'400 m
2
de surface brute de
plancher (SBP) dont 2'760 m
2
de logements d'utilité publique (LUP).
L'acheteuse fera le nécessaire pour obtenir ces autorisations de construire
définitives et exécutoires, auprès de la Commune de Prilly, à ses frais
exclusifs;
c)
ratification
du présent acte par l'APEA pour D.________ par décision définitive et
exécutoire, conformément à l'article 416 alinéa 1 chiffre 4 du Code civil.
2.
Si
l'ensemble des conditions cumulatives et suspensives susmentionnées ne sont pas
réalisées dans un délai fixé au plus tard au 10 août 2032, carence constatée
par acte authentique, les parties se réservent le droit:
(i)
de
proroger d'un commun accord la présente promesse et de convenir d'une date
ultérieure pour la réalisation des conditions suspensives et cumulatives
figurant ci-dessus;
(ii)
à
défaut d'accord des deux parties, de faire constater la caducité de la présente
promesse, les parties étant alors déliées de toutes les obligations qu'elles
ont souscrites, aucune autre indemnité n'étant due de part ni d'autre, hormis
l'accompte déjà versé qui restera définitivement acquis aux vendeurs. (...)
C) Exécution
1. Aussitôt que les conditions
cumulatives et suspensives susmentionnées seront toutes réalisées, les vendeurs
ou l'acheteuse pourront exiger l'exécution de la présente promesse de vente et d'achat
par pli recommandé adressé à l'autre partie avec copie notaire soussigné. De
plus, l'acheteuse est en droit de renoncer unilatéralement à la réalisation des
conditions fixées au chiffre II/B/1 a) et b) ci-dessus et d'exiger l'exécution
de la promesse de vente et d'achat par pli recommandé adressé aux vendeurs avec
copie au notaire soussigné.
2. A compter de la notification
par l'une des parties exigeant l'exécution de la présente promesse de vente et
d'achat, les parties devront conclure dans un délai de 30 (trente) jours
ouvrables l'acte de vente de la parcelle 1364 de Prilly selon les clauses des
chapitres III/IV et V qui suivent, par l'acheteuse qui s'engage irrévocablement
à l'acheter et par les vendeurs qui s'engagent irrévocablement à lui vendre.
Demeurent toutefois réservées les dispositions relatives au droit de préemption
de la Commune de Prilly objets du chiffre suivant. Le droit de faire acheter
est transmissible, mais non cessible , sauf entre les vendeurs actuels. Le
droit de faire vendre est cessible.
(…)
Si le jour de l'exécution de la
promesse de vente et d'achat (chiffre II/C/2) l'acheteuse ne se présente pas,
n'est pas en mesure ou refuse de d'exécuter après avoir été régulièrement mis
en demeure, carence constatée par acte authentique, le présent acte deviendrait
caduc, les parties étant déliées de leurs obligations, sous réserve de
l'acompte de CHF 5'000'000.- ci dessous qui demeurerait acquis définitivement
aux vendeurs, à titre de
dédit,
à l'exclusion de tous autres dommages et
intérêts. Les frais du présent acte et du constat de carence resteraient à la
charge exclusive de l'acheteuse.
(...)
IV. Prix de vente
1.
Le
prix de vente, au jour de la signature de la promesse de vente et d'achat, est
fixé à la somme totale de
SOIXANTE-DEUX MILLIONS
DE FRANCS
(CHF
62'000'000.-)
2.
Pour
fixer ce prix, les parties ont tenu compte d'une surface brute de plancher
(SBP) de 18'400 m
2
décomposée de la manière suivante:
-
Les mètres carrés de SBP de base prévus dans le MPGA
(Modifications du Plan Général d'Affectation) Corminjoz du 19 octobre 2009:
16'000 m
2
,
-
Un Bonus Minergie: 5% (cinq pour cent), soit 800 m
2
de
SBP,
-
Un Bonus pour la réalisation de 15% de LUP (logements d'utilité
publique) volontaire selon art. 29 de la LPPPL: 10%, soit 1'600 m
2
,
-
Total de mètres carrés de SBP: 18'400 m
2
dont 2'760 m
2
de LUP et 15'640 m
2
de logements libres.
(...)
4.   Le prix de vente définitif au jour de la conclusion du contrat de
vente sera établi, à la hausse ou à la baisse, en fonction des m
2
de
SBP obtenus selon la légalisation du plan d'affectation "Zone de Corminjoz
A" et l'obtention du ou des permis de construire exécutoire(s) sur la base
du prix résultant du prix de vente selon chiffre IV/2 ci-dessus lequel est basé
sur:
- 2'760 m
2
SBP de LUP à CHF 2'630.50 / m
2
SBP,
- solde de
15'640 m
2
à CHF 3'676.50 / m
2
SBP.
Ainsi, à titre
d'exemple, si les SBP de LUP obtenus sont de 2'500 m
2
SBP et les
surfaces de logements libres de 15'900 m
2
SBP, le prix de vente
définitif s'établirait comme suit:
- LUP: CHF
4'076'250.--.
- logements
libres: CHF 58'456'350.--,
- prix de
vente définitif: CHF 62'532'600.--.
(…)"
C.
a) Dans sa séance du 29 août 2022, la municipalité a, semble-t-il,
arrêté le choix de principe d'exercer le droit de préemption que lui confère la
LPPPL; on cite à ce propos un extrait du procès-verbal de la séance de
municipalité en question:
"Droit de préemption – vente
de la parcelle 1364
A la majorité (2 voix contre), la
municipalité décide de se porter acquéreur de la parcelle 1364 (…)
conformément aux articles
31 et suivants de la LPPPL. La vente de cette parcelle excédant le montant
octroyé par le Conseil communal par le préavis 18-2021, la convocation d'une
séance extraordinaire est nécessaire, sachant que le délai de quarante jours
échoit le 21 septembre 2022.
"
b
) Par courrier du
31 août 2022, la municipalité s'est adressée aux "
vendeurs
",
ainsi qu'à
"l'acheteuse
"
; elle les informait que la municipalité
avait décidé d'étudier la possibilité d'acquérir la parcelle n° 1364, cela
conformément aux art. 31 ss LPPPL. Dans cette perspective, elle les
invitait à une séance fixée au 2 septembre 2022, pour leur permettre d'exercer
leur droit d'être entendu. Cette séance s'est déroulée en présence des
intéressés, ainsi que de leurs conseils;
"l'acheteuse
"
a pu exposer ses projets, la municipalité présentant quant à elle ses
intentions. Par lettre du 12 septembre 2022,
"l'acheteuse
"
a complété sa prise de position au sujet de l'intention communale de préempter;
ce courrier indique également que
"l'acheteuse
" a rencontré
les membres de la commission du législatif communal en charge d'étudier ce
projet.
c) Par lettre du 21 septembre 2022, la municipalité
a fait part aux "
vendeurs
", ainsi qu'à
"l'acheteuse
"
du fait qu'elle exerçait son droit de préemption, en lien avec la promesse de
vente conditionnelle citée plus haut. Dite décision contient les passages
suivants:
"Par le présent courrier, la
Commune de Prilly vous informe qu'elle a décidé d'exercer le droit de
préemption institué à son profit par les articles 31 et suivants de la loi sur
la préservation et la promotion du parc locatif (LPPPL), du 10 mai 2016, dans
le cadre de la vente de la parcelle 1364 de la Commune de Prilly, par D.________,
représentée par G.________, E.________, F.________ à C.________, A.________ et B.________
pour le prix de 62'000'000.-.
Cette décision a été prise par la
Municipalité de la Commune de Prilly, qui a agi en vertu et sur la base du
Préavis 13-2022 adopté par le Conseil communal lors de sa séance du 20
septembre 2022 et l'autorisant à procéder à l'acquisition de la parcelle 1364
via son droit de préemption, pour une valeur de CHF 62'000'000.- décrit à
l'article 31, al 1 et 2 LPPPL, aux mêmes conditions que la promesse de vente et
d'achat conditionnelle et droit d'emption du 10 août 2022.
Le droit de préemption est exercé
aux prix et conditions fixés par la promesse de vente et d'achat conditionnelle
et droit d'emption du 10 août 2022 transmis par Me H.________, notaire, reçu le
12 août 2022.
(…)
Conformément aux articles 31 et
suivants de la LPPPL, la présente décision est motivée comme suit:
1. l'exercice du droit de
préemption par la Commune de Prilly vise à la création de LUP;
2. la Commune de Prilly est située
dans le district de l'Ouest lausannois, qui est touché par la pénurie au sens
de l'article 2 de la LPPPL, conformément à l'arrêté du Conseil d'État du Canton
de Vaud du 19 janvier 2022;
3. La parcelle en question
présente une surface de 20'229 m
2
, supérieure à la surface minimale
de 1'500 m
2
requise à l’article 31, alinéa 2 de la LPPPL, elle est
de plus située dans un périmètre compact d’agglomération."
d) L'exercice du droit de préemption sur la parcelle
n° 1364 par la Commune de Prilly soulève en parallèle diverses questions
(pour plus de détail, ci-après D et E). Les premières sont de nature
financière, l'opération ne pouvant se réaliser si la Commune de Prilly ne
parvient pas à obtenir le financement nécessaire. Or, comme l'indique la note
du Service des finances de cette commune du 2 août 2022, déjà citée, la possibilité
d'un tel financement est incertaine, notamment en lien avec le plafond d'endettement
de la Commune de Prilly, lequel s'élève à 125 millions et qui est utilisé à
hauteur de 80 millions au 31 décembre 2021.
D.
a) La municipalité a ainsi contacté la Société Coopérative d'Habitation
Lausanne (SCHL); l'idée de la municipalité était d'acquérir la parcelle en
question par le jeu de son droit de préemption, puis de l'aliéner immédiatement
à la SCHL.
b) Par lettre adressée à la municipalité le 31 août
2022, la SCHL a pris un "
engagement formel
" d'acquérir la
parcelle n° 1364, afin d'y réaliser des logements d'utilité publique
(ci-après: LUP), à concurrence de 100% des logements réalisés. On extrait de ce
courrier les passages suivants:
"Concerne: Offre ferme pour
le rachat de la parcelle 1364 en vue d'y construire des logements d'utilité
publique au sens de l'art. 27 LPPPL.
Mesdames, Messieurs,
Nous vous remercions pour votre
sollicitation du 24 août 2022 concernant notre intérêt à développer des
logements d'utilité publique sur la parcelle citée en titre. Nous avons bien
pris connaissance du MPGA et du PDL de Corminjoz, ainsi que de l'acte de
promesse de vente de la parcelle 1364 que vous souhaitez préempter.
(...)
Comme indiqué lors de notre rencontre
du 24 août 2022, nous vous transmettons par la présente
notre engagement
ferme à racheter ce bien-fonds à la Commune
(sous réserve de son
acceptation par notre Conseil d'administration prévu le 6 septembre 2022), dans
le cas où elle utiliserait son droit de préemption selon l'art. 31 LPPPL.
En plus du prix du bien-fonds, les
charges foncières, les frais de mutation et actes notariés seront à notre
charge, ainsi que l'indemnité couvrant les frais engagés par les acquéreurs
évincés. Nous prendrons également à notre charge tous les frais (frais de
justice, frais d'avocats, dépens et autres) en cas de litige entre le vendeur
et/ou le tiers-acquéreur et la Commune de Prilly.
Nous nous engageons à construire
100% de logements d'utilité publique (LUP) qui seront à loyer abordable (LLA)
selon la LPPPL, au minimum au standard Minergie-P-Eco. Nous mettons
actuellement sur le marché des logements au prix de CHF 240.- à CHF 250.- le m
2
/an,
que nous considérons correspondre à des loyers abordables pour la majorité de
la population.
(...)
Nous nous engageons à nous
substituer financièrement à la Commune pour verser l'acompte de consignation de
CHF 5'00'000.-. A première réquisition de la Commune, nous verserons dans un
délai de 24 heures au plus tard le montant de 5'000'000.- sur le compte
bancaire que vous voudrez bien indiquer. Nous nous engageons également à nous
substituer financièrement à la Commune pour payer le solde du prix de vente
avant la signature de la réquisition de transfert, de même que tous les frais
mentionnés ci-dessus.
Afin de couvrir tout risque de
défaut, y compris notre éventuel désistement du projet, nous nous engageons à
vous fournir également, en même temps que l'acompte de consignation, une
garantie bancaire à première réquisition de CHF 5'000'000.- supplémentaires.
Nous pouvons vous assurer que nous
disposons des fonds nécessaires à un tel achat. A toutes fins utiles, nous vous
remettrons au plus vite un justificatif de nos capacités financières, émis à
votre attention par la BCV.
Une convention entre la Commune de
Prilly et la SCHL sera établie afin de préciser l'ensemble des modalités, dont
cette présente offre.
(...)
"
Le 6 septembre 2022, le conseil d’administration de
la SCHL a approuvé l’engagement précité.
c) La Commune de Prilly a
enfin fait paraître, dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud (FAO)
du 21 octobre 2022, un avis dans lequel elle indique que, après avoir exercé
son droit de préemption sur la parcelle n° 1364, elle "
l’a mise à
disposition de la Société Coopérative d'Habitation Lausanne (SCHL) en lui
cédant la propriété pour lui permettre la construction de logements qui seront
uniquement d'utilité publique (LUP)
".
E.
a) Il résulte d'une décision du Conseil communal de Prilly du 8 novembre
2021 (voir extraits des décisions de la séance n° 18-2021) que cette
autorité a accordé à la municipalité une autorisation générale de procéder à
des acquisitions d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts
de sociétés immobilières jusqu'à concurrence de 15 millions de francs pour
l'ensemble de la législature, cela pour des objets relevant de la LPPPL.
b) L'acquisition de la parcelle n° 1364 de
Prilly portant sur un montant de 62 millions, celle-ci sortait ainsi des
compétences de la municipalité. Elle a donc élaboré un préavis n° 13-2022 à
propos de cette opération, à l'attention du Conseil communal de Prilly. Plus
précisément, le préavis porte sur une demande d'autorisation, à délivrer par
ledit conseil, sur deux opérations immobilières quasi simultanées:
l’acquisition de la parcelle précitée, d’une part, et son aliénation immédiate
à la SCHL, d’autre part.
c)
Le préavis
n° 13-2022 a été discuté lors d'une séance extraordinaire du Conseil
communal, le 15 septembre 2022. Plusieurs conseillers communaux ont quitté la
salle durant les débats. Le quorum n'étant plus atteint, la séance a été levée
sans qu'il soit procédé au vote.
Une
nouvelle séance extraordinaire a été convoquée pour le 20 septembre 2022. A
nouveau, des conseillers communaux ont quitté la salle durant les débats. Le
bureau du Conseil communal a cependant jugé que le quorum restait atteint et la
séance est cette fois allée à son terme. Au moment du vote, le Conseil communal
a accepté les conclusions du préavis n° 13-2022 par 34 voix pour et 2 voix
contre et a décidé:
"1. d'autoriser la Municipalité à procéder à l'acquisition de
la parcelle no 1364 via son droit de préemption, pour une valeur de CHF
62'000'000, décrit à l'article 31, al. 1 et 2 LPPPL, aux mêmes conditions
que la promesse de vente et d'achat conditionnelle et droit d'emption du 10
août 2022;
2. d'autoriser la Municipalité à procéder à l'aliénation de la
parcelle no 1364 en faveur de la Société Coopérative d'Habitation (SCHL) selon
les conditions énumérées dans son offre ferme, datée du 31 août 2022."
Il
ressort des procès-verbaux de ces séances du 15 et du 20 septembre 2022 que les
débats ont porté notamment sur les questions suivantes: dans quelle mesure les
nouveaux logements seront attribués aux Prilliérans, sachant que la SCHL
n'accepte plus de nouveaux membres? quel type d'habitants veut-on attirer à
Prilly? est-ce que des logements d'utilité publique (LUP) amènent de la mixité
? est-ce que les appartements ne seront pas trop petits? quel risque la commune
encourt-elle si finalement la SCHL n'achète pas la parcelle? la commune
risque-t-elle de se trouver confrontée à une procédure judiciaire en raison de
la revente de la parcelle sans adjudication? peut-on sans autre passer outre la
relation de confiance qui avait été créée avec les investisseurs?
d) Divers partis politiques ont saisi le Conseil
d’État d’un recours dirigé contre la décision du Conseil communal précitée. Par
décision du 5 avril 2023, le Conseil d’Etat a admis ce recours et annulé la
décision du 20 septembre 2022 approuvant les conclusions du préavis municipal
n° 13-2022. Cette dernière décision a ensuite fait l’objet d’un recours au
Tribunal fédéral, d’une part, et à la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal vaudois (ci-après: CDAP), d’autre part. Ce dernier pourvoi a
été déclaré irrecevable par arrêt du 20 novembre 2023 (CDAP GE.2023.0092); ce
dernier jugement a fait à son tour l’objet d’un recours en matière de droit
public au Tribunal fédéral. Les pourvois formés au Tribunal fédéral sont
toujours en cours.
F.
a) À l’encontre de la décision du 21 septembre 2022, relative à
l’exercice du droit de préemption sur la parcelle n° 1364, deux recours
ont été formés auprès de la CDAP, le premier émanant des "
vendeurs
"
(D.________, F.________ et E.________, ci-après aussi: "
les vendeurs
"-recourants;
par acte du 21 octobre 2022), représentés par les avocats Benoît Bovay et
Thibault Blanchard, le second par
"l’acheteuse
"
représentée par l’avocat Olivier Klunge (ci-après aussi: "
l'acheteuse
"-recourante;
par acte du 20 octobre 2022). Enregistrés respectivement sous les références
AC.2022.0337 et AC.2022.0346, ces deux recours, formés en temps utile, ont été
joints pour l’instruction et le jugement.
Les "
vendeurs
" concluent avec
dépens, au constat de nullité de la décision attaquée, respectivement à son
annulation. Quant à "
l’acheteuse
"
, elle conclut avec
dépens, elle aussi, principalement au constat de nullité et subsidiairement à
l’annulation de la décision attaquée.
b) Agissant par l’intermédiaire des avocats Feryel
Kilani et Elie Bugnion, la municipalité (ci-après: aussi l'autorité intimée) a
déposé sa réponse en date du 3 février 2023; elle conclut avec dépens au rejet
des deux recours, ainsi qu’à la confirmation de la décision attaquée. Par
ailleurs, la SCHL, par l’intermédiaire de l’avocat Pierre-Xavier Luciani, a
également déposé des déterminations en date du 3 février 2023; elle conclut
avec dépens au rejet des pourvois et à la confirmation de la décision de la municipalité.
c) L’échange d’écritures s’est poursuivi. Ainsi,
"l’acheteuse
"
a déposé des observations complémentaires le 27 février 2023, "
les
vendeurs
" en faisant de même le 6 avril suivant. La municipalité et la
SCHL l’ont fait à leur tour, tous deux en date du 3 juillet 2023. D’autres
écritures ont encore été transmises à la CDAP de part et d’autre, notamment à
la suite de la production au dossier de deux avis de droit, l’un émanant du
professeur Jean-Baptiste Zufferey, l’autre du professeur Pierre Moor (datés
respectivement des 17 avril et 12 septembre 2023). Dans ces différentes
écritures, les parties campent sur leurs positions respectives.
Considérant en droit:
1.
a) Se pose en premier lieu la question de la qualité pour agir des "
vendeurs
",
d’une part, de
"l'acheteuse
"
, d’autre part. Il convient
toutefois de rappeler d’emblée que, selon la jurisprudence, l’exercice d’un
droit de préemption légal par une collectivité publique sur un immeuble
constitue une restriction grave de la garantie de la propriété (art. 26 de
la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS
101]) et de la liberté économique (art. 27 Cst.). S’agissant de
"l'acheteuse
"
,
cela conduit à admettre pour elle l’existence d’une atteinte à un intérêt juridiquement
protégé; celle-ci se double d’une atteinte à un intérêt digne de protection,
puisque l’occasion de mener à chef une opération d’acquisition de la propriété
convoitée lui échappe. La légitimation à recourir de
"l'acheteuse
"
ne fait donc aucun doute. Par ailleurs, ce constat vaut également pour les
"vendeurs
"
(voir notamment à ATF 142 I 76 consid. 3.1). Pour ces derniers, autorité
intimée et tiers concerné mettent toutefois en doute l’existence d’un intérêt
digne de protection, au motif que, après l’exercice du droit de préemption, la
vente a lieu également, aux mêmes conditions que celles convenues avec
"l'acheteuse
"
.
Pourtant, si l’on admet l’existence d’un intérêt juridiquement protégé, il en
résulte dans la règle que l’exigence d’un intérêt digne de protection est
également remplie, le premier critère étant plus restrictif que le second. Au
surplus, les
"vendeurs
"
font valoir, sur le plan
pratique, que l’exercice du droit de préemption par la commune intimée pourrait
entraîner, compte tenu du mécanisme de fixation du prix de vente tel que prévu
par le contrat, une baisse importante du prix de vente définitif de la parcelle;
cette allégation est plausible, de sorte que, au stade de la recevabilité du
recours, il convient d’admettre que les "
vendeurs
", eux aussi,
bénéficient d’un intérêt digne de protection.
Recevables, les deux pourvois doivent ainsi être
examinés sur le fond.
b) Les "
vendeurs
"-recourants
, sur le terrain procédural, font valoir une
violation de leur droit d’être entendus, garanti par l'art. 29 Cst. En
substance, ils ont été convoqués par un courrier de la municipalité du 31 août
2022 pour une séance devant se dérouler le 2 septembre suivant; or, au regard
de la jurisprudence, un délai aussi bref apparaît comme insuffisant pour respecter
cette garantie (dans ce sens, arrêt CDAP AC.2022.0066 du 28 novembre 2022 consid. 2a).
Cette violation serait d’ailleurs d’autant plus patente que la municipalité
intimée aurait déjà pris sa décision avant même cette séance (les recourants se
réfèrent ici au procès-verbal de la séance de municipalité du 29 août 2022,
cité plus haut). Enfin, selon eux, la décision d’exercer ou non le droit de préemption
repose pour une large part sur des considérations d’opportunité; or, la CDAP n’est
pas habilitée à revoir cet aspect dans le cadre de la procédure de recours, de
sorte qu’elle ne dispose pas du même pouvoir d’examen que l’autorité intimée.
La jurisprudence
décrit en effet, en les limitant, les possibilités de guérison, par l’autorité
judiciaire de recours, des violations du droit d’être entendu (p. ex. ATF 142
II 218 consid. 2.8.1); toutefois, dans un arrêt récent, le Tribunal
fédéral paraît avoir assoupli les possibilités de réparation ouvertes par cette
jurisprudence, en admettant qu’un pouvoir d’examen en fait et en droit –
considéré comme "
plein pouvoir
d’examen
"
– suffit pour que
l’autorité de recours puisse procéder à une réparation d’une violation
éventuelle du droit d’être entendu (arrêt TF 2C_1000/2022 du 2 août 2023 consid. 1.7.2,
et les références indiquant qu’il s’agirait là d’"
une jurisprudence constante
"
). On observe à ce propos que la CDAP – ce n’est pas
contesté – dispose  d’un tel pouvoir d’examen en fait et en droit.
On relèvera au surplus que les parties à la promesse
de vente conditionnelle ont, dès le 22 juillet 2022, donné connaissance de leur
projet à la municipalité, en l’invitant à préciser si elle renonçait à exercer
son droit de préemption. Après avoir appris que cette autorité envisageait au
contraire l’exercice du droit de préemption, elles ont pu exposer leur point de
vue le 2 septembre 2022 et elles ont complété leur prise de position par la
suite, auprès de la commission du Conseil communal, puis dans des courriers à
la municipalité. Par ailleurs, on ne saurait soutenir, à la seule lecture du
procès-verbal de la séance de municipalité du 29 août 2022, que la décision
municipale était définitivement prise; de toute façon, elle ne pouvait l’être
avant sa notification le 21 septembre suivant. À ce propos, on note en
particulier que la municipalité avait certes pris contact avec la SCHL avant le
29 août 2022, mais cette dernière ne lui a communiqué son engagement formel que
le 31 août suivant. Or, ce dernier courrier de la SCHL paraît avoir joué un
rôle important dans le processus décisionnel suivi par la municipalité (et par
le Conseil communal). On ne saurait ainsi considérer que l’audition du 2
septembre 2022 n’est intervenue que pour le respect formel du droit d’être
entendu. Enfin,
les
"vendeurs
"
, comme
"l'acheteuse
"
se sont largement exprimés dans la procédure de recours, de sorte qu’il y a
lieu de considérer comme réparée la violation éventuelle du droit d’être
entendu reprochée à la municipalité intimée.
c) Les parties recourantes ont encore formulé diverses
réquisitions d’instruction, tendant à la production de pièces complémentaires.
À ce stade, la Cour estime être pleinement renseignée et en mesure de statuer
sur la base du dossier, sans donner suite à ces réquisitions.
d) Enfin,
l’autorité intimée a requis la suspension des présentes procédures jusqu’à
droit connu sur le recours formé au Tribunal fédéral contre la décision du Conseil
d’Etat relative à la décision du Conseil communal du 20 septembre 2022.
"L'acheteuse
"
s’y oppose, de sorte qu’il convient en principe de
poursuivre ici l’instruction sans désemparer.
2.                Il convient tout d’abord de rappeler le
cadre légal entourant l’exercice du droit de préemption.
L'art. 31 LPPPL a la teneur suivante:
"
1
Les communes
bénéficient d'un droit de préemption pour leur permettre d'acquérir en priorité
un bien-fonds mis en vente et affecté en zone à bâtir légalisée.
2
Le droit de
préemption ne peut s'exercer qu'aux conditions cumulatives suivantes:
-  il doit viser la création de
LUP;
-  il doit répondre à une pénurie
au sens de l'article 2 dans le district concerné;
-  la surface de la parcelle visée
doit être d'au moins 1'500 m
2
, sauf si elle se trouve dans un
périmètre compact d'agglomération ou dans un centre cantonal reconnu par le
plan directeur cantonal, ou si elle est attenante à un terrain propriété de la
commune.
3
Le droit de
préemption ne peut s'exercer en cas de vente à ses descendants, à ses pères et
mères, à ses frères et sœurs, à ses demi-frères et demi-sœurs, à son conjoint,
à son partenaire enregistré ou à son concubin."
L'art. 32 LPPPL prévoit quant à lui ce qui suit:
"
1
Le propriétaire
qui aliène un bien-fonds soumis au droit de préemption selon l'article 31
est tenu d'aviser immédiatement la commune territoriale, mais au plus tard lors
du dépôt de l'acte de vente au registre foncier.
2
Le propriétaire doit
également procéder à cet avis en cas de promesse de vente.
3
Lorsque la commune
envisage d'exercer son droit de préemption, elle entend préalablement le
propriétaire et le tiers acquéreur."
Quant à l'art. 33 LPPPL, il prescrit que la
commune doit notifier aux parties à l'acte de vente sa décision d'acquérir le
bien-fonds, aux prix et conditions fixés par cet acte, dans un délai de
quarante jours à compter de la notification de l'avis prévu par l'art. 32
LPPPL. Le bénéficiaire du droit de préemption peut toutefois y renoncer de
manière anticipée (art. 36 LPPPL).
Les conséquences de l’exercice du droit de
préemption sont traitées à l'art. 35 LPPPL, dont la teneur est la suivante:
"
1
Le bien-fonds
acquis est voué sans retard à la construction.
2
Si le préempteur ne
réalise pas lui-même la construction, il le met à disposition, par voie
d'adjudication publique, en principe par l'octroi d'un droit de superficie ne
permettant que la réalisation de LUP.
3
Lorsque les
circonstances le justifient, l'acquéreur évincé a droit à une juste indemnité
couvrant les frais engagés dans le cadre de la conception du projet immobilier
rendu caduc par l'exercice du droit de préemption.
4
En cas d'acquisition
du bien-fonds, les droits d'enregistrement de l'acte, les émoluments du
registre foncier, les honoraires de notaire relatifs à l'acte et les intérêts
courus qui ont été payés par l'acquéreur évincé, sont remboursés par le
préempteur.
5
Les intérêts courus
sont calculés pour la période comprise entre le versement des fonds par
l'acquéreur évincé et le paiement effectif du prix de vente par le préempteur,
au taux usuel d'une hypothèque en premier rang."
Ces dispositions ont été introduites dans le cadre
des travaux parlementaires portant sur le projet de loi sur la préservation du
parc locatif vaudois (LPPL) et modifiant celle du 16 mai 2006 sur l'énergie
(LVLEne; BLV 730.01). Le projet présenté par le Conseil d'Etat ne prévoyait pas
de droit de préemption et son texte a été particulièrement remanié durant les
débats, pour devenir la LPPPL (pour le contenu du projet initial, voir Bulletin
du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 17, Conseil d'Etat, p. 409
ss). Le droit de préemption figurait toutefois dans le projet de modification
de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11) dans le cadre du préavis du Conseil d'Etat au
Grand Conseil sur l'initiative populaire cantonale "
Stop à la pénurie
de logements
" et notamment également sur la motion Jérôme Christen et
consorts transformée en postulat en faveur de l'introduction d'un droit de
préemption permettant de faciliter la politique foncière des collectivités
publiques (voir Bulletin du Grand Conseil, Législature 2012-2017, tome 16,
Conseil d'Etat, pp. 406 ss, pour le préavis et les projets de modifications
législatives; au sujet de ce cadre légal et de sa genèse, voir en outre les
développements de Thierry Largey, Le droit de préemption légal, instrument de politique
du logement, Le cas de la loi vaudoise sur la préservation et la promotion du
parc locatif,
in
: Meier/Tappy, édit., Mélanges en l’honneur du Professeur
Denis Piotet, Berne 2023, p. 279 ss).
Dans le souci d’être complet, on ajoutera que le
présent arrêt, conformément aux principes usuels en matière de droit
intertemporel, sera rendu sur la base du règlement, du 25 octobre 2017,
d’application de la LPPPL (RLPPPL; BLV 840.15.1) dans sa teneur au moment du
prononcé de la décision attaquée; la récente modification de ce texte (en date
du 1
er
novembre 2023), qui lui est postérieure, ne sera donc pas
prise en considération.
3.                La première question qui se pose en
l’espèce est celle de l’objet du recours. A cet égard, il faut relever que
la décision attaquée et d’autres décisions,
notamment celle du Conseil communal, apparaissent en l’occurrence comme liées,
ce qu’il convient de ne pas perdre de vue. Il demeure que, malgré ce lien, il
apparaît possible d’examiner d’ores et déjà si la décision du 21 septembre 2022
de la municipalité est ou non régulière.
A lire les
pourvois, la décision municipale du 21 septembre 2022 constitue le seul objet
du recours; selon les recourants toutefois, cette décision serait frappée de
nullité, notamment en raison de son lien avec une autre décision encore,
elle-même gravement viciée à leurs yeux, plus précisément la "
décision
"
de mettre à disposition de la SCHL la parcelle n° 1364
de Prilly, aussitôt après son acquisition par la commune.
a) Comme le montre l’avis de droit établi par le
professeur Zufferey (ci-après: ADD Zufferey), le régime légal de la LPPPL
implique le prononcé de diverses décisions successives, la première étant
l’exercice par l’autorité communale de son droit de préemption (voir à ce sujet
ADD Zufferey, p. 17 ss). Après avoir acquis la propriété, la commune peut
choisir de réaliser elle-même les logements d’utilité publique; cette option ne
suppose pas nécessairement le prononcé d’une décision en tant que telle. Par
contre, si elle souhaite charger un tiers de la réalisation des LUP, elle est
tenue de le faire à l’issue d’une procédure de mise en concurrence débouchant
sur une adjudication; il s’agit, là aussi, d’une décision administrative, au
sens technique du terme, potentiellement sujette à recours. Dans cette seconde
variante, la commune doit procéder, sur la base de cette décision, à un
transfert immobilier à l’adjudicataire, sous la forme, en principe, d’un droit
distinct et permanent (ci-après: DDP), mais une cession en propriété est
possible également.
L’enchaînement de
ces différentes décisions, telles que décrites par l’
ADD Zufferey,
doit être confirmé. D’ailleurs, l’autorité intimée
n’en disconvient pas, puisqu’elle relève que les actes régis par l'art. 35
LPPPL interviennent dans une seconde phase, qualifiée par elle de "
mise en œuvre
"
(voir d’ailleurs la note marginale de cette
disposition), suivant l’exercice proprement dit du droit de préemption
(qualifié de "
décision
"
selon la note marginale de l'art. 33 LPPPL). Les
décisions successives de l’autorité, fondées respectivement sur les art. 31
et 35 al. 2 LPPPL, peuvent chacune faire l’objet d’un recours, puis d’un examen
séparé par l’autorité de recours. Toutefois, selon l’avis de droit précité (p. 19),
la violation de l'art. 35 al. 2 LPPPL (obligation d’organiser une
adjudication publique) "
rejaillit
sur la décision de préemption si l’attribution de l’objet à préempter en direct
à une société coopérative en fait partie ou en est la véritable motivation"
.
aa) Force est tout d’abord de relever que la
municipalité, soucieuse du financement de l’opération envisagée, a donné
l’apparence d’un transfert en direct de la parcelle n° 1364 de Prilly à la
SCHL, soit sans procédure préalable de mise en concurrence publique. Le
document le plus patent à cet égard est l’avis publié dans la FAO du 21 octobre
2022; cet avis parle d’une cession de la propriété de cette parcelle à la SCHL.
Cependant, cet avis est trompeur, dans la mesure où la Commune de Prilly, à la
date de cet avis, n’est pas encore devenue propriétaire de la parcelle en cause
– ce qui l’empêche à l’évidence de procéder à une telle cession.
De toute manière, une attribution directe à la SCHL
paraît contraire à l'art. 35 al. 2 LPPPL. Certes, la municipalité
plaide à cet égard que l’avis précité du 21 octobre 2022 dans la FAO, en
assurant la transparence du processus, suffisait à l’exigence d’une "
adjudication
publique
" au sens de l'art. 35 al. 2 LPPPL, mais cette position
est des plus fragiles. Néanmoins, il ne paraît pas d’emblée exclu que la
commune puisse faire valoir une clause d’exception (voir à ce propos art.10 et
21 de l’accord intercantonal du 15 novembre 2019 sur les marchés publics –
ci-après: AIMP 2019 – notamment, si l’application par analogie des dispositions
du droit des marchés publics est possible dans le cadre de l'art. 35 LPPPL;
ce que l’ADD Zufferey, p. 13 s., conteste, sans apporter de justification
approfondie).
bb) Il demeure que, en l’absence d’un pourvoi, la
régularité de l’attribution directe à la SCHL ne fait pas l’objet de la
présente procédure (d’ailleurs, aucune des conclusions prises par les parties
ne concerne cette attribution). De toute manière, la municipalité indique dans
ses écritures que la procédure de mise en œuvre prévue par l'art. 35 al. 2
LPPPL n’a pas encore débuté et qu’elle entend bien engager ultérieurement une
procédure d’adjudication publique (réponse du 3 février 2023 p. 23 ch. 2;
déterminations complémentaires du 12 octobre 2023 p. 3 s. ch. 4). Sur
la foi de ces éléments, la cour de céans constate que la commune intimée ne
confère pas une portée de chose décidée à l’avis de "
cession
"
du 21 octobre 2022, cité plus haut (la nature juridique de cet avis est
incertaine; en tout cas, il n’est pas accompagné d’une indication des voies et
délais de recours, qui serait nécessaire s’il s’agissait d’une décision: art. 27
al. 2 Cst. et art. 42 let. f de la loi sur la procédure
administrative du 28 octobre 2008 [LPA-VD; BLV 173.36]), et que cet avis ne fait
pas obstacle à une (future) décision, qu’elle annonce vouloir rendre, sur la
base de l'art. 35 al. 2 LPPPL. Au vu de la position adoptée par
l’autorité intimée en procédure (position que la SCHL n’a pas contestée) – dont
la cour prend acte – et en résumé, il n’y a pas eu de décision fondée sur l'art. 35
al. 2 LPPPL, cet aspect ne pouvant donc faire l’objet du recours.
En revanche, les recourants font valoir une fraude à
la loi, ce qui converge dans une certaine mesure, avec la remarque précitée figurant
dans
l’
ADD Zufferey (p. 19); en somme,
si la municipalité a exercé le droit de préemption dans le but de favoriser la
SCHL, elle aurait alors choisi une démarche visant à contourner l’interdiction,
prévue par l'art. 34 LPPPL, de céder le droit de préemption (sauf à
l’Etat), ou le caractère subsidiaire, défendu par cet avis de droit, du recours
à l'art. 35 al. 2 LPPPL et donc au secteur privé, par rapport à une
solution où la commune construit elle-même. L’examen de cette argumentation,
qui relève du fond, sera reprise plus loin (consid. 6).
cc) Dans le souci d’être complet, on relèvera que la
décision de préemption est également liée à une acquisition immobilière par la
commune (comme l’aliénation d’ailleurs, qu’implique une décision fondée sur l'art. 35
al. 2 LPPPL). Or, sous réserve d’une clause de délégation, la municipalité
n’est pas habilitée à décider seule  d’une telle acquisition; elle doit
obtenir à cet effet une autorisation du conseil communal.
C’est l'art. 4 al. 1 de la loi du 28 février
1956 sur les communes (LC; BLV 175.11) qui règle les attributions du conseil
général ou communal. Or, selon le ch. 6 de cette disposition, le conseil
général ou communal délibère "
sur l'acquisition et l'aliénation
d'immeubles, de droits réels immobiliers et d'actions ou parts de sociétés
immobilières. L'art. 44 ch. 1 est réservé. Le conseil peut accorder à la
municipalité l'autorisation générale de statuer sur les aliénations et les
acquisitions en fixant une limite
". Ces décisions sont d’ailleurs
sujettes à référendum (art. 160 de la loi vaudoise du 5 octobre 2021 sur
l’exercice des droits politiques; LEDP; BLV 160.01). A Prilly, le Conseil
communal avait voté une autorisation générale en début de législature, fondée
sur l'art. 4 al. 1 ch. 6, dernière phrase LC, insuffisante dans
le cas d’espèce; vu le prix d’acquisition de 62 millions de francs de la
parcelle sur laquelle la municipalité entendait exercer le droit de préemption,
une autorisation spécifique du Conseil communal était nécessaire. La décision
du Conseil communal de Prilly est ainsi fondée sur la LC, réglant
l'organisation communale, et non sur la LPPPL. Cette loi n'exige pas que
l'exercice du droit de préemption, ni la revente de l'immeuble ainsi acquis,
fassent l'objet d'un vote spécial du conseil communal ou général. Seul l'art. 4
al. 1 ch. 6 LC prévoit des règles en la matière, en prévoyant une
autorisation du conseil pour toute acquisition et aliénation d'immeubles (sous
réserve de délégation).
A cet égard, il va de soi que la décision du Conseil
communal du 20 septembre 2022 est liée à la décision attaquée, rendue par la
municipalité le lendemain. Le mécanisme prévu ici par la législation communale
est celui d'une habilitation, en l'occurrence donnée par une autorité
supérieure à une autorité subordonnée (sur ce mécanisme voir Pierre Moor /
Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne
2011, p. 278 s.); on se souvient que la décision du Conseil communal
précitée fait l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, de sorte que sa
validité n'est pas assurée. Au demeurant, le Conseil d'Etat a retenu, quant à
lui, que cette décision était viciée pour des motifs de procédure; cela étant,
il n'apparaît nullement exclu que le Conseil communal soit habilité à statuer à
nouveau et à délivrer son habilitation, après avoir guéri les vices de
procédure qui lui étaient reprochés. On relève ici au passage que l'acte de
promesse de vente est expressément de nature "
conditionnelle
"
et que les conditions fixées dans l'acte sont loin d'être réalisées en l’état;
une approbation
a posteriori
de l'acquisition immobilière envisagée par
le Conseil communal ne saurait ainsi être exclue d'emblée. La même solution
doit valoir pour les décisions, éventuellement nécessaires, autorisant un
dépassement du plafond d’endettement communal; la commune n’a en effet pas
encore besoin des crédits potentiellement requis par le projet ici en cause.
b) Les considérants qui suivent (consid. 4 et
5) se concentrent dès lors sur l’examen de la validité de la décision attaquée.
Les recourants (soit "
l'acheteuse
", d’une part, et "
les
vendeurs
", d’autre part) font valoir plus spécialement la nullité de
la décision attaquée – et ils concluent simultanément à l’annulation de
celle-ci. Cependant, la thématique de la nullité est délicate et l’on doit
d’emblée relever que la nullité ne peut être retenue qu’à titre exceptionnel. Cela
appelle au préalable des remarques générales (ci-après let. aa), avant
d’examiner les questions soulevées dans le cas d’espèce par les recourants.
aa)
Les décisions administratives
bénéficient d’une présomption de validité. Il s’agit dès lors de déterminer à
quelles conditions cette présomption peut être renversée en présence d’une
décision irrégulière. Deux voies principales sont ici possibles:
la première, ordinaire, usuelle, est celle de l’annulation; elle ne
peut être prononcée que par l’autorité de recours, saisie d’un pourvoi formé en
temps utile et par ailleurs recevable, dirigé contre la décision contestée;
la seconde voie est extraordinaire, c’est celle de la nullité; la
nullité, on le verra, peut être constatée en tout temps et par toute autorité.
En présence d’un recours recevable et bien fondé, il suffit, dans la règle de
procéder à l’annulation de la décision contestée (les effets de la nullité sur
la décision n’étant guère différents de ceux d’une annulation)
bb) La nullité, de par ses
conséquences, ne frappe que les vices les plus graves (sur les principes
relatifs à la nullité de décisions, en l’occurrence en droit pénal, voir
ATF 149 IV 9 consid. 6.1 et 6.2 et les références citées; ces principes,
dont la portée est transversale, s’appliquent également en droit public; voir
aussi ATF 148 II 564). L’acte déclaré nul est considéré comme inexistant dès
l’origine; la nullité déploie donc un effet rétroactif (ou
ex tunc
). On
peut d’ailleurs dire que la nullité est constatée – et non décidée. La nullité
peut être invoquée en tout temps, et toute autorité étatique amenée à connaître
de la décision peut d’ailleurs la constater d’office. La décision nulle ne
déploie aucun effet et elle ne peut pas faire l’objet d’actes d’exécution, ni
de sanctions si elle n’est pas respectée. Elle peut ainsi être invoquée devant
l’autorité qui a rendu la décision viciée ou l’autorité hiérarchiquement
supérieure; mais ces autorités peuvent également la constater d’office. Par
ailleurs, la nullité peut également être invoquée à titre préjudiciel. Selon la
jurisprudence, la nullité peut aussi être constatée par l’autorité de recours
(peu importe alors que le pourvoi ait été formé en temps utile ou non ou qu’il
soit irrecevable pour un autre motif; ATF 127 II 32 consid. 3g; JdT 1994
III 14).
La sanction de la nullité, on l’a dit,
n’intervient qu’en présence de vices très graves, voire extrêmement graves. On
retiendra dès lors, dans la règle, la voie de l’annulation des décisions
administratives viciées. La solution contraire aboutirait à une insécurité
juridique considérable; de surcroît, la juridiction
administrative
s’est beaucoup développée à une période récente et l’accès à celle-ci est aisé.
L’administré dispose donc d’une voie de contrôle qu’il ne tient qu’à lui de
saisir, afin d’obtenir l’annulation de la décision viciée.
cc) Sous réserve de règle légale
particulière, trois conditions doivent être réunies cumulativement pour que la
nullité soit prononcée: le vice que présente la décision doit être grave, il
doit de surcroît être patent et enfin la nullité de la décision ne doit pas
mettre sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 133 II 366
consid. 3.2; 132 II 342 consid. 2.1; 21 consid. 3.1; 122 I 97
consid. 3a/aa). Par vice grave, on entend la violation d’une norme
constitutionnelle importante ou d’une règle procédurale essentielle.
L’irrégularité que présente la décision doit de surcroît être évidente. Cette
exigence peut paraître à première vue paradoxale, puisque les vices cachés – et
donc ignorés par un administré dépourvu de connaissances juridiques
particulières – ne peuvent conduire qu’à l’annulation de celle-ci. Cette
condition découle cependant du principe de la sécurité du droit; en effet, les
vices qui sont susceptibles d’affecter une décision sont innombrables et,
parfois, seul un arrêt du Tribunal fédéral est susceptible de les révéler. Si
l’on admettait la conséquence de la nullité dans tous ces cas, cela ferait
peser une menace trop lourde sur la plupart des décisions administratives. Le
fait que le vice doive être évident a pour conséquence de ne pas protéger
l’administré qui se fonde sur une décision administrative gravement et surtout
manifestement viciée pour y adapter son comportement. En troisième lieu, le
constat de nullité ne doit pas mettre sérieusement en danger la sécurité du
droit, soit notamment la confiance que des tiers auraient placée dans la
régularité de la décision elle-même ou d’actes d’exécution de celle-ci.
L’application de cette troisième exigence implique une pesée d’intérêts par
l’autorité saisie.
L’existence d’un motif de nullité est
retenue principalement dans l’hypothèse de la violation de règles de compétence
(ATF 142 II 182 consid. 2.2.3; 111 Ib 213 consid. 5a: autorisation de
construire délivrée par une commune pour une construction hors de la zone à
bâtir, en violation des art. 24 et 25 al. 3 de la
loi fédérale
du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [
LAT; RS 700
]
) ou dans le cas, plus rare, de la méconnaissance
d’un principe constitutif de la procédure. A titre d’exemple de cette deuxième
configuration, on citera le cas de l’adoption d’un plan d’affectation sans
enquête publique préalable (cette exigence revêt une importance particulière,
vu son aspect politique;
ATF 114 Ib 180 consid. 2a). En revanche, lorsqu’un
tel plan est adopté sans qu’un avis personnel ait été communiqué aux
propriétaires de terrains situés dans le périmètre du plan, seule
l’annulabilité est envisageable (sur cette thématique, voir
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT: Autorisation de
construire, protection juridique et procédure, 2020, Aemisegger/Haag, art. 33,
N 36
ss). Il en va d’ailleurs de même dans le cas
d’un projet de construction autorisé sans enquête publique. On note enfin que
la nullité d’une décision administrative n’est pratiquement jamais admise
lorsque cette dernière est affectée par des violations du droit matériel (à
titre d’exception, on pense ici à une décision portant atteinte à des droits
dits
"
inaliénables
"
ou à
"
l’essence des droits fondamentaux
"
, au sens de l'art. 36 Cst.).
Dans un arrêt récent, le Tribunal
fédéral avait à connaître, dans des circonstances de fait assez particulières,
de l’attribution d’une concession d’affichage, sans mise en concurrence
préalable, contrairement aux exigences découlant de l'art. 2 al. 7 de
la
loi fédérale du 6 octobre 1995 sur le marché intérieur (LMI; RS
943.02; cf.
ATF 148 II 564); cette décision, prise sans forme (on
peut parler d’adjudication
de facto
) et en violation des règles de
procédure, a été considérée comme nulle (consid. 7).
dd) La cour examinera dès lors en
priorité les conditions de validité de la décision attaquée (consid. 4 et
5); en cas d’irrégularité, elle devrait prononcer l’annulation de celle-ci. Les
parties recourantes font cependant valoir la nullité de cette décision, mais
l’on ne discerne pas d’emblée la portée pratique des conclusions prises dans ce
sens, ni l’avantage qu’elles pourraient en tirer. Autrement dit, même si le
présent arrêt devait retenir l’existence d’une fraude à la loi ou d’un vice
grave (susceptible cas échéant de conduire, dans un autre contexte que celui
d’un recours recevable, à un constat de nullité d’une décision), son dispositif
devrait se limiter, en principe en tout cas, à une annulation.
ee) En présence de décisions
successives (et ce cas de figure est potentiellement réalisé en l’espèce; on
pense aux décisions successives des art. 31 et 35 LPPPL), la question de
la validité de chacune d’elles peut se poser. A ce propos, on relève d’abord
que, dans l’hypothèse où une décision d’exécution (ou de mise en œuvre, selon
la formulation de la note marginale de l'art. 35 LPPPL) se trouve seule en
cause, le recours dirigé contre cette dernière ne saurait faire valoir
l’irrégularité de la décision à exécuter entrée en force; de même la nullité de
la décision d’exécution ne rétroagit pas et ne permet pas de remettre en cause
la validité de la décision initiale. A l’inverse, si la décision de base doit
être considérée comme nulle, la décision d’exécution l’est également – même si
elle a déjà été exécutée.
A vrai dire, les parties recourantes
se placent apparemment sur un autre terrain encore; pour elles, l’opération
engagée par la Commune de Prilly doit être envisagée comme un tout: l’exercice
du droit de préemption a pour seule fin de pouvoir attribuer la parcelle –
après un passage
"
virtuel
"
en mains communales – à la SCHL; cet
objectif serait contraire au droit, si gravement, qu’il entrainerait
l’irrégularité de la décision attaquée elle-même (voir ci-après consid. 6).
4.                Le débat relatif à la décision attaquée
porte sur divers éléments. Tout d'abord, selon "
les vendeurs
"-recourants,
la LPPPL ne contient pas de base légale suffisante pour permettre l'exercice du
droit de préemption en présence d'une simple promesse de vente (par opposition
à une vente). Les parties sont au surplus divisées sur le point de savoir si
les conditions d'exercice du droit de préemption sont en l'occurrence
réalisées. On examinera ces deux aspects successivement (au consid. 4,
puis 5).
a) La jurisprudence a déjà eu l'occasion de dire que
lorsque le droit public cantonal ne définit pas un aspect du droit de
préemption, il convient de se référer au droit civil fédéral à titre de droit
cantonal supplétif (cf. Thierry Tanquerel, Le droit de préemption,
in
:
Tanquerel/Bellanger, La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et
matérielle, préemption, contrôle des prix, Genève 2009, pp. 155-156; cet
auteur cite notamment l'arrêt non publié du TF 1P.767/1991 du 22 avril 1993,
qui portait sur la définition des actes soumis au droit de préemption public
cantonal). Il y a donc lieu de se référer au mécanisme des art. 681 ss du
Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210) qui portent sur les droits
de préemption légaux de droit privé (CDAP AC.2021.0167 du 2 juin 2022 consid. 9b);
dans la mesure cependant où ces dispositions ne s’appliquent qu’à titre de
droit public supplétif (voir aussi à ce propos Pichonnaz/Foëx/Piotet, édit.,
Commentaire romand du Code civil II, Bâle 2016, Piotet, art. 681 N 5),
cela suppose de prendre en considération l’intérêt public en cause dans
l’interprétation et l’application de ces règles.
L'art. 681 al. 1 CC prévoit notamment que
les droits de préemption légaux (soit ceux prévus par le droit civil, le Code
civil notamment) peuvent être invoqués aux conditions applicables aux droits de
préemption conventionnels. Il renvoie ainsi aux dispositions des art. 216
ss de la loi fédérale complétant le Code civil suisse du 30 mars 1911 (Code des
obligations; CO; RS 220) qui concernent ces droits conventionnels. L'art. 216
d
al. 3 CO prévoit en particulier que, sauf clause contraire du pacte de
préemption, le titulaire du droit de préemption peut acquérir l’immeuble aux
conditions dont le vendeur est convenu avec le tiers. La teneur de cette
disposition est similaire à celle de l'art. 33 LPPPL et fait également
référence aux conditions convenues entre le vendeur et le tiers préempté. Le
législateur cantonal ayant voulu se référer à une définition usuelle du droit
de préemption, on doit admettre que les art. 216
d
al. 3 CO et
33 LPPPL ont un contenu identique. Ainsi, la jurisprudence rendue en
application de l'art. 216
d
al. 3 CO est pertinente pour
évaluer la portée de l'art. 33 LPPPL.
A cet égard, il faut relever que le droit genevois
connaît lui aussi le mécanisme du droit de préemption dans le domaine de
l’aménagement du territoire et, plus spécifiquement, en lien avec la
construction de logements (voir notamment à ce propos Etienne Trandafir, Vente
d’actions et droit de préemption immobilier. Du droit privé au droit public,
in
:
Mühlematter/Seppey/Philipp/Gautschi, édit., 75 ans de la Conférence Suisse du
registre foncier, Mélanges, Berne 2023, p. 473 ss, avec les développements
consacrés au droit genevois p. 493 ss, et à la question de savoir si la
vente d’actions d’une société immobilière constitue ou non un cas de préemption).
Dans l’ATF 134 I 263, qui avait trait au régime genevois, on trouve les
considérants suivants:
"3.3
L'art. 4 LGL
ne contient pas de définition précise des actes d'aliénation soumis au droit de
préemption. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, confirmée par le
Tribunal fédéral (arrêt 1P.767/1991 du 22 avril 1993), le terme d'aliénation
recouvre tout transfert volontaire de la propriété ou d'un droit, opéré
intégralement ou partiellement à titre onéreux. Au regard des buts poursuivis
par la loi, le droit de préemption de l'Etat ne doit en effet pas se limiter
aux seuls actes de vente; il s'étend à tous les actes de réalisation
assimilables à la vente (y compris en cas de réalisation forcée - cf. SJ 2005 I
545), à l'exclusion des aliénations sans contre-prestation pécuniaire, telles
les donations mixtes (ATF 126 III 187 consid. 2b; arrêt 1P.767/1991 du 22
avril 1993, consid. 2b). Tel est également le sens de l'art. 216c al.
1 CO, selon lequel le droit de préemption légal peut être exercé en cas de
vente ainsi qu'à l'occasion de "tout autre acte juridique équivalant
économiquement à une vente" (ATF 126 III 187 consid. 2b). L'élément
déterminant est la conclusion d'une convention visant au transfert de la
propriété de l'immeuble contre une prestation pécuniaire. Constituent notamment
des cas de préemption, en droit privé, la dation en paiement, les enchères
volontaires, les ventes conditionnelles dont le préempteur accepte les
conditions et l'exercice d'un droit d'emption (STEINAUER, Les droits réels,
Berne 2002, tome 2, p. 146 et les exemples cités).
3.4
La promesse de vente du
22 mars 2007 porte non pas sur un immeuble proprement dit, mais sur les droits
indivis de A., pour 1/5e, sur la parcelle qu'il détient actuellement en main
commune avec les autres membres de l'hoirie (art. 602 al. 2 CC). La
promesse a été passée en forme authentique et avec l'accord des cohéritiers,
mais ces deux formalités n'étaient pas nécessaires puisqu'il ne s'agissait que
d'une cession de droit au sens de l'art. 635 CC - et non d'une vente
immobilière -, qui n'obligeait que le cédant (art. 635 al. 2 CC), raison
pour laquelle l'inscription d'un droit d'emption a été refusée par le Registre
foncier. L'acte du 22 mars 2007 n'a donc pas pour but de transférer
immédiatement aux acheteurs la propriété d'une part de l'immeuble. Selon l'art. 4
LGL, le droit de préemption de l'Etat peut aussi s'exercer en cas de promesse
d'aliénation, contrairement à la solution qui prévaut en droit privé (ATF 85 II
572 consid. 4 p. 578); il faut toutefois pour cela qu'un droit d'emption
ait été convenu. Si une clause de ce type existe bien dans la promesse de
cession, l'inscription d'un tel droit a été refusée par le registre foncier,
faute de porter sur un immeuble. Les conditions posées par la loi (aliénation
ou promesse d'aliénation avec octroi d'un droit d'emption) ne sont donc pas
réalisées.
3.5
Pour qu'une promesse de
cession puisse, au regard du texte et du but de la loi, être assimilée sans
arbitraire à une aliénation onéreuse, il faudrait à tout le moins que l'objet,
les conditions et le prix de vente ultérieurs en soient déjà précisés. Tel
n'est pas non plus le cas en l'espèce. […]"
b) On retire de la nature publique du droit de
préemption légal ici en cause, ainsi que, plus précisément, de la jurisprudence
du Tribunal fédéral précitée que la définition des cas de préemption propres à
déclencher l’exercice d’un tel droit relève du droit public; en particulier,
rien n’empêche que les dispositions cantonales prévoient que, outre la vente
proprement dite, la promesse de vente déclenche elle aussi la possibilité
d’exercer ce droit (dans ce sens, ATF 134 I 263 consid. 3.4 précité).
La question demeure de savoir si le droit vaudois
peut être compris en ce sens qu’il prévoit la promesse de vente comme cas de
préemption. Les art. 31 ss LPPPL ne le disent pas expressément. Toutefois,
l'art. 32 al. 2 prévoit que le propriétaire doit aviser le titulaire du
droit de préemption en cas de promesse de vente; en outre, selon l'art. 33
du même texte, la commune doit notifier aux parties à l’acte de vente sa
décision d’acquérir le bien-fonds dans un délai de 40 jours à compter de la
notification de cet avis. Autrement dit, elle doit se déterminer sur l’usage ou
non de son droit de préemption dès la réception de cet avis, même s’il n’a
trait qu’à une promesse de vente (et non à un acte de vente). On pourrait dès
lors penser que la solution du droit vaudois s’apparente à celle du droit
genevois.
Il convient ici de trancher cette question, laissée
ouverte dans un arrêt antérieur (arrêt CDAP AC.2023.0140 et AC.2023.0143 du 14
décembre 2023). A cet effet, il y a lieu de procéder à quelques rappels, en
lien avec la notion de vente immobilière au sens large de ce terme.
aa) En droit privé, la
vente
immobilière est régie par les art. 216 ss CO. Au demeurant, l'art. 216
al. 2 englobe dans la notion de
"
vente d'immeubles
"
,
au sens large, la promesse de vente, ainsi que les pactes de préemption,
d'emption et de réméré. Les art. 216
a
et 216
b
CO concernent
les pactes de préemption, d'emption et de réméré. Quant à l'art. 217 al. 1
CO, il autorise les ventes conditionnelles d'immeuble; toutefois, en présence
d’un tel acte, l'inscription de l'acquéreur au registre foncier comme
propriétaire ne peut intervenir qu'après l'avènement de la condition. Il en
découle que la vente immobilière ne peut être subordonnée qu'à une condition
suspensive (et non à une condition résolutoire).
La promesse de
vente immobilière est un acte dont les contours sont en partie incertains; on
la considère généralement comme un précontrat au sens de l'art. 22 CO. Il
demeure qu’en pratique, les parties donnent fréquemment à la promesse de vente
un contenu qui se rapproche fortement, sinon totalement, d'une vente immobilière; en
effet, si la promesse contient l'ensemble des éléments essentiels d'un contrat
de vente immobilier, on ne voit plus guère en quoi il s'agirait encore d'un
simple précontrat (sur ce débat, voir Pierre Tercier, Défense et illustration
de la promesse de vente immobilière,
in
: Droit de la construction 1985,
p. 24; Charles Besson, La promesse de vente a perdu sa raison d'être, mais
pas ses conséquences néfastes,
in
:
Revue Suisse du Notariat et du
Registre foncier [
RNRF
]
1998 p. 236 ss; Adrien Gabellon, Fonction(s) de la promesse de vente
immobilière: entre aspects contractuels et réels,
in
: Pratique juridique
actuelle 2015, p. 1654 ss; Maryse Pradervand-Kernen, Les modes de transfert
de la propriété immobilière,
in
: Hottelier/Foëx, édit., Le transfert de
la propriété immobilière. De la conclusion du contrat de vente aux effets
successoraux, Genève 2022, p. 17 ss). En fin de compte, les deux derniers
auteurs cités laissent une place très modeste à la promesse de vente, son
utilité étant rarement donnée.
bb) Par ailleurs, le droit de
préemption octroie la faculté à une personne (le préempteur) d'exiger d'une
autre personne (le promettant) le transfert de la propriété d'une chose (en l'occurrence
immobilière), moyennant le paiement d'un prix, dans l'éventualité d’une vente à
un tiers
ou
tout autre acte juridique
équivalant économiquement à une vente (selon la formule de l'art. 216
c
al. 2 CO).
Ainsi, l'exercice du droit de préemption
comprend, outre une condition potestative prenant la forme de la déclaration
d'exercice du droit faite par son bénéficiaire, une autre condition: la
survenance d'un cas de préemption (voir à ce propos Maryse Pradervand-Kernen,
Les droits de préemption, d’emption et de réméré: questions en lien avec le
registre foncier,
in
: RNRF 2019, p. 69 ss
spéc. p. 71;
Jonas Rüegg, Rechtsgeschäftliche Vorkaufsrechte an
Grundstücken, Zurich 2014; José-Miguel Rubido, L'exercice du droit de
préemption immobilier au regard du droit privé, Genève 2012, p. 3 s.).
Ce dernier auteur ajoute
qu'il s'agit d'un droit formateur du bénéficiaire, puisqu'il permet à son
titulaire d'exiger unilatéralement le transfert de propriété. A ce titre, il
s’épuise par son exercice; cela implique que la déclaration d’exercice de ce
droit ne saurait, en principe, être subordonnée à une condition et qu’elle est
en outre irrévocable (Rubido, op. cit., N 427; Rüegg, op. cit., N 835 ss, spéc.
839 à 842, avec quelques nuances s’agissant du caractère inconditionnel de la
déclaration d’exercice du droit de préemption, N 840). La doctrine de droit
privé ajoute que le délai fixé au préempteur pour faire usage de son droit est
un délai de péremption; la loi ne fait pas exception si le contrat de vente est
différé par un terme lointain ou si le contrat est affecté de conditions en
faveur du vendeur: le préempteur n’a pas à attendre le déroulement des
événements, il doit agir immédiatement (Besson, op. cit., p. 245).
cc) La question de
l'articulation du mécanisme de la promesse de vente et du droit de préemption
apparaît comme particulièrement délicate. On relève au passage que, en présence
d'un droit de préemption, le vendeur peut être tenté de réaliser une opération
avec un tiers, préférable pour lui à une vente au préempteur (sur ce thème voir
Bénédict Foëx, Comment éviter
l’exercice du droit de préemption?,
in
: not@lex 2010 p. 77 ss; il
met notamment en garde le bénéficiaire du droit de préemption contre les
risques d’une renonciation hâtive à l’exercice de ce droit). Au surplus,
certains auteurs considèrent que la promesse de vente est un instrument qui a
produit des répercussions néfastes, spécialement en lien avec l'exercice d'un
droit de préemption (Besson, op. cit., p. 243 ss). La question centrale
est ainsi, en droit privé, celle de savoir si la promesse de vente peut
constituer un cas de préemption. La doctrine apparaît divisée à cet égard (voir
Foëx, op. cit., p. 82 et les auteurs cités qui répondent par la négative; Alfred
Koller, Der Grundstückkauf, Berne 2017, n° 73 ss, spéc. 75;
Besson
, op. cit., p. 246 y donnent une
réponse positive, tout spécialement, pour le second, lorsque la promesse de
vente comporte un droit d’emption en faveur de l’acquéreur; les deux auteurs
contestent ainsi la solution retenue dans une ancienne jurisprudence du
Tribunal fédéral: ATF 85 II 572). Admettre un cas de préemption en présence
d’une promesse de vente semble d’ailleurs s’imposer dès l’instant que l’on
assimile l’acte intitulé promesse de vente à une vente immobilière en bonne et
due forme (cette vente pouvant d’ailleurs être une vente conditionnelle ou une
vente à terme; sur l’assimilation entre promesse de vente et vente proprement
dite; ATF 129 III 264 consid. 3.2.1; 118 II 32 consid. 3b et les
références ).
dd) Les quelques rappels qui précèdent
ne sont pas sans portée pour la question examinée ici. Tout d’abord, de
nombreux arrêts assimilent la promesse de vente à la vente; par ailleurs, même
si la doctrine n’est pas unanime, divers auteurs soutiennent l’idée, en droit
privé, que la promesse de vente constitue un cas de préemption (voir les
références ci-dessus à Koller et Besson). La doctrine semble enfin conférer une
portée pratique très restreinte à la promesse de vente.
On peut déduire de ces développements
que le législateur vaudois, en ne mentionnant pas expressément la promesse de
vente comme cas de préemption, contrairement à ce que prévoit la loi genevoise,
n’a pas exclu que celle-ci puisse être considérée comme telle, au même titre
que la vente; il n’en demeure pas moins qu’il s’est inspiré des solutions
genevoises lors de l’adoption des dispositions des art.
31 ss LPPPL. Enfin, il y a une certaine cohérence à admettre que la
promesse de vente constitue bien un cas de préemption dans la mesure où l'art. 32
al. 2 de ce texte oblige le propriétaire, en cas de promesse de vente, de
donner l’avis prescrit par la loi à la commune bénéficiaire du droit de
préemption (dans ce sens, Largey, op. cit., p. 287) et que l’art. 33
de ce texte prescrit à cette dernière de notifier aux parties à l’acte de vente
sa décision d’acquérir le bien-fonds dans un délai de 40 jours à compter de la
notification de cet avis.
Ce premier grief, tiré d’un défaut de
base légale sur le point de savoir si la promesse de vente constitue ou non un
cas de préemption, doit ainsi être écarté.
c) Au demeurant, on relève que le
notaire qui a instrumenté l’acte est apparemment parti de l’idée que la
promesse de vente ici en cause constituait bien un tel cas de préemption. Cela
ressort de ses courriers des 22 juillet et 10 août 2022, ainsi que du contenu même
de la promesse de vente du 10 août 2022 (art. II/C/3 de cet acte); ces
documents invitent la commune à préciser sa position et, s’agissant de la
promesse de vente, à exercer ou non le droit de préemption dans les 40 jours
dès la notification de celle-ci. On observe que l’ADD Zufferey ne discute pas
cette question et paraît partir aussi du présupposé que la promesse de vente
constitue bien un cas de préemption. On y lit d’ailleurs ce qui suit (p. 17),
au sujet de la succession des opérations lorsque l’exercice du droit de
préemption s’inscrit dans le contexte d’une promesse de vente:
"Lorsque le droit de
préemption s'insère dans le contexte non pas d'une vente d'immeuble mais d'une
promesse de vente, il m'apparaît que la LPPPL doit être comprise comme suit, au
travers de quatre questions:
1.
A
quel moment les promettants doivent-ils annoncer leur accord ? Immédiatement (art. 32
al. 2 cum 32 al. 1 LPPPL). Il ressort des travaux législatifs que la teneur
initiale de l'art. 32 al. 2, spécifique à la promesse de vente, était la
suivante: « Le propriétaire doit également aviser immédiatement le département
en charge des opérations foncières et la commune territoriale en cas de
promesse de vente ». Cette formulation a été remplacée par « procéder
à cet avis » lors de la suppression du droit de préemption cantonal.
2.
A
quel moment la commune doit-elle faire savoir aux promettants qu'elle entend
exercer son droit de préemption ? A mon sens, le délai de 40 jours doit être
calculé à compter de l'avis cité au point 1 ci-dessus; l'art. 33 al. 1
LPPPL renvoie en effet à l'art. 32 en bloc, sans distinction entre son al.
1 (vente) et son al. 2 (promesse de vente); il est vrai que la formulation
n'est pas idéale car l'art. 33 al. 1 ne parle que de « l'acte de
vente ». Autrement dit, la commune qui n'exerce pas son droit de préemption
lorsqu'elle apprend l'existence de la promesse de vente, ne peut plus le faire
ultérieurement, au moment où les promettants concluent leur contrat de vente.
3.
A
quel moment la commune devient-elle propriétaire ? L'effet du droit de
préemption ne peut intervenir qu'en cas d'aliénation au sens de l'art. 32
al. 1 LPPPL (l'art. 31 al. 1 parle d'ailleurs de « vente »). Ainsi,
comme dans le cas de la vente, la commune devient propriétaire au moment de son
inscription au registre foncier. Cette inscription fait suite à un contrat de
vente avec le propriétaire, qui peut intervenir dès l'exercice du droit de
préemption décrit au point 2 ci-dessus. Si les promettants concluent tout de
même un acte de vente, celui-ci n'aura pas d'effet car la requête d'inscription
de l'acquéreur évincé sera rejetée par le registre foncier; le vendeur sera
ainsi renvoyé à la conclusion d'un contrat de vente avec la commune qui aura
préempté.
4.
(…)."
L’exercice du droit de préemption
n’entraîne donc pas encore de transfert de propriété au nom du préempteur. Le
droit de préemption recouvrant une créance tendant au transfert, il faut
considérer que le préempteur a le droit d’obtenir du vendeur que celui-ci
adresse la réquisition nécessaire pour le transfert au conservateur du registre
foncier (en revanche, un nouveau contrat entre le vendeur et le préempteur
n’est pas nécessaire; sur ces différents points, voir Maryse Pradervand-Kernen,
Les droits de préemption, op. cit., p.
68 ss). En
revanche, il va de soi que si le cas de préemption est une vente
conditionnelle, aucun transfert ne peut intervenir avant la réalisation de la
condition. Le préempteur devra ainsi respecter le terme ou la condition que le
vendeur s’est réservé dans le contrat de vente ou de promesse de vente. En
d’autres termes, la réquisition de transfert immobilier à son profit ne pourra
intervenir qu’une fois ce terme ou ces conditions respectées (Besson, op. cit.,
p. 245; Rüegg, op. cit., p. 556 ss, spécialement 560).
d) Comme il ressort des développements
de la doctrine évoqués plus haut, l’autorité intimée (dans le même sens, voir
l’avis de droit du Professeur Moor) soutient ainsi à tort l’idée que la
commune, après avoir exercé le droit de préemption, serait habilitée à y
renoncer. La déclaration d’exercice du droit formateur est en effet
irrévocable.
Il demeure que les engagements
résultant pour
"l'acheteuse
"
–
respectivement pour le préempteur qui s’y substituerait – de la promesse de
vente, spécialement ceux portant sur le prix convenu, sont des engagements
conditionnels. Or, les conditions fixées par l’acte notarié ici en cause ne
sont en l’état pas réalisées; autrement dit, l’engagement immédiat du
préempteur se limite à un montant de 5 millions, correspondant à l’acompte
prévu par le contrat. On ne saurait donc retenir que l’exercice du droit de
préemption débouche, aujourd’hui déjà, sur un endettement communal
supplémentaire de 62 millions; tel pourrait être le cas à terme, mais l’on ne
voit pas pour quel motif les décisions potentiellement nécessaires en lien avec
les règles relatives au plafond d’endettement communal ne pourraient pas être
prises ultérieurement, soit au moment où, dans le futur, les conditions fixées
par la promesse de vente conditionnelle seraient réalisées ou en passe de
l’être.
e) Comme on vient de le voir (let. c
ci-dessus), la restriction que consacre la décision attaquée à la garantie de
la propriété, ainsi qu’à la liberté économique repose sur une base légale
suffisante. Dans la foulée, on peut ajouter qu’elle répond à un intérêt public
important, soit la construction de LUP. Sous l’angle de la proportionnalité
enfin, la jurisprudence s’est montrée souple (voir ATF 142 I 76 consid. 3.5:
l’acquisition par le jeu du droit de préemption portait sur un immeuble de 32
appartements, dans l’espoir pour l’entité publique de construire 2 à 5
logements d’utilité publique supplémentaires; la mesure a été jugée
proportionnée). Il n’est pas douteux dès lors que la mesure envisagée en l’espèce,
qui porte sur un projet de bien plus grande envergure, satisfait aux exigences
de ce principe.
5.                Les
parties sont par ailleurs divisées sur le point de savoir si les conditions
posées par la loi à l’exercice du droit de préemption sont remplies.
a) La décision de la municipalité est
intervenue dans le délai de 40 jours qui a couru dès la notification, par le
notaire instrumentateur, de l’avis relatif à la promesse de vente ici en cause.
Cette première condition est ainsi réalisée, conformément à l'art. 33
LPPPL.
Certes, la question se pose de savoir
si l’autorisation du Conseil communal (d’ailleurs sujette à référendum) doit avoir
été donnée dans ce délai également. Comme on l’a vu, le mécanisme prévu par l'art. 4
al. 1 ch. 6 LC est celui d’une habilitation, laquelle devrait être
donnée, en principe, préalablement à l’acte de transfert immobilier en cause;
toutefois, on ne peut exclure, au cas où la décision du Conseil communal du 21
septembre 2022 serait annulée (ou son annulation confirmée par le Tribunal
fédéral) pour des motifs de procédure, que le conseil précité statue à nouveau,
cette fois de manière régulière, et confirme sa décision initiale. Une telle
solution semble d’autant plus admissible que l’on se trouve en présence en
l’espèce d’une promesse de vente conditionnelle et que la réalisation des
conditions posées restent encore lointaine.
b) L’exercice du droit de préemption doit
viser la création de LUP, répondant ainsi à une situation de pénurie dans le
district concerné, et il doit porter sur une parcelle d’au moins 1’500 m
2
(art. 31
al. 2 LPPPL).
Ces conditions sont
a priori
respectées et elles ne font au demeurant guère débat entre les parties. On peut
tout au plus relever que l’exercice du droit de préemption s’apparente, même si
sa nature est moins incisive, à une expropriation. Dans les deux cas, le droit
(de préemption ou d’expropriation) ne peut être exercé que si l’autorité a un
projet correspondant à l’intérêt public visé qu’elle entend réaliser dans des
délais raisonnables (voir à ce propos arrêt CDAP AC.2020.0080 du 22 mars 2021 consid. 5,
confirmé par le Tribunal fédéral par arrêt 1C_247/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.4;
dans ce sens, Largey, op. cit., p. 286). En l’occurrence, les intentions
de la municipalité de réaliser des LUP apparaissent bien arrêtées et les
possibilités concrètes de les réaliser réunies sur la base d’un examen
prima
facie
, tel qu’exigé par la jurisprudence; la prise de position de la SCHL
du 31 août 2022 présente l’utilité de le confirmer, malgré l’ampleur de ce
projet. Cette condition apparaît ainsi comme remplie. Dans l’hypothèse,
envisageable, où ce projet ne se réaliserait pas, le propriétaire dispose
(comme en matière d’expropriation) d’un droit de réméré (art. 37 LPPPL;
l’acquéreur évincé bénéficiant quant à lui d’un droit d’emption fondé sur l'art. 38
LPPPL).
c) Plus délicate en
revanche apparaît enfin l’exigence que le bien-fonds mis en vente soit affecté
en "
zone à bâtir légalisée
"
(art. 31 al. 1 LPPPL). En particulier,
"
les
vendeurs
"
-recourants contestent que
tel soit le cas: ils soulignent que la parcelle ici en cause, certes incluse
dans le plan général d’affectation de la Commune de Prilly et entourée de zones
à
bâtir légalisées, ne remplirait pas
cette condition; selon la planification en vigueur, en effet, la surface correspondant
à cette parcelle devrait faire l’objet au préalable d’un plan de quartier ou
d’un plan partiel d’affectation.
aa) Selon la jurisprudence la plus
récente (qu’elle émane de la CDAP ou du Tribunal fédéral, à la suite du recours
en matière de droit public), les périmètres qui sont désignés dans les plans
généraux d’affectation comme zones à occuper par
"
plan de quartier
"
doivent être assimilés à un type de zone existant (
"
la zone à occuper par plan de quartier
"
n’existant pas en droit vaudois). Cette indication doit conduire à
traiter
a posteriori
une telle zone soit comme zone à bâtir, soit comme
zone de non-bâtir. En particulier, lorsqu’un terrain remplit toutes les
conditions d’un classement en zone à bâtir, il convient de l’affecter à une
telle zone (voir par exemple arrêts CDAP AC.2017.0172 du 20 mars 2019, confirmé
par le TF par arrêt 1C_2022/2019 du 4 septembre 2020 consid. 3.1; voir
aussi AC.2019.0195 du 19 juillet 2021, confirmé par le TF par arrêt 1C_546/2021
du 8 septembre 2023 consid. 3).
bb) À l’examen des documents versés au
dossier, la surface de la parcelle n° 1364 de la Commune de Prilly ne peut
guère être considérée comme relevant d’une zone de non-bâtir, l’historique de
l’aménagement de ce secteur, ainsi que son environnement, montrent qu’elle doit
être considérée d’ores et déjà comme zone à bâtir, au sens de la jurisprudence
précitée. Dès lors, la municipalité pouvait à bon droit considérer que cette
exigence découlant de l'art. 31 al.1 LPPPL était également remplie.
cc)
Ce grief doit ainsi être rejeté également.
6.                Les
parties recourantes reprochent enfin à l’autorité intimée une forme de fraude à
la loi, en exerçant, selon elles, le droit de préemption prévu par l'art. 31
LPPPL pour le compte d’un tiers, à savoir la SCHL. Cela contreviendrait au
principe voulant que le droit de préemption a une nature incessible (art. 216
b
al. 1 CO; art. 681 al. 3 CC), principe transposable en droit
public. Selon
"
l'acheteuse
"
-recourante, la décision attaquée a pour effet de
contourner l’interdiction, résultant
a contrario
de l'art. 34
LPPPL, d’une cession du droit de préemption à un tiers (sauf à l’Etat; en
somme, cette disposition confirme le principe d’incessibilité évoqué plus haut
et comporte une exception fondée sur une base légale expresse). A vrai dire, l'art. 34
précité doit être compris en lien avec l'art. 35 LPPPL; l’interdiction
découlant de l'art. 34 doit notamment permettre d’éviter une attribution
directe du bien-fonds préempté (sous forme d’un DDP ou d’un droit de
propriété), l'art. 35 al. 2 prévoyant au contraire une
"
adjudication
publique
"
.
L’ADD Zufferey, repris à leur compte par les
recourants, va plus loin encore sur ce terrain. Il considère que la commune préemptrice
doit en priorité se charger elle-même de la construction des LUP; elle ne peut
s’appuyer qu’à titre subsidiaire sur l'art. 35 al. 2 LPPPL pour confier
cette mission à des tiers, à condition aussi que le tiers retenu soit désigné à
l’issue d’une procédure de mise en concurrence (ADD, p. 10, 13 et 19). En
d’autres termes, exercer le droit de préemption dans le but de céder le terrain
immédiatement à un tiers déjà choisi constitue un procédé qui dévoie les
objectifs de la LPPPL, en favorisant ce dernier, contrairement au principe de
neutralité concurrentielle. La décision d’exercer le droit de préemption s’en
trouve elle-même viciée.
a) Il est constant que les dispositions des art. 31
ss de la LPPPL relatives au droit de préemption ont pour objectif de favoriser
la construction de LUP, ce qui correspond à un aspect de l’intérêt public de la
thématique du logement. A lire l’ADD précité, il appartiendrait aux communes au
premier chef d’empoigner ce problème brûlant. Il demeure que l’ADD ne convainc
pas lorsqu’il entend limiter strictement les moyens que les communes peuvent
déployer pour atteindre ce but. Il ressort des débats du Grand Conseil sur cet
objet (abondamment cités par les parties dans leurs écritures) que le recours à
l'art. 35 al. 2 LPPPL n’a pas uniquement une portée subsidiaire par
rapport à une construction de LUP par les communes elles-mêmes. Les députés ont
en effet souligné à diverses reprises que les moyens financiers des communes
n’étaient pas illimités et que le recours à d’autres ressources (p. ex. auprès
des caisses de pensions) ou l’attribution de droits réels (DDP ou droit de
propriété) à des tiers (soit des acteurs privés, voire des coopératives) devait
être envisagé, voire encouragé. On ne saurait ainsi retenir – comme le soutient
l’ADD – que lorsque la commune exerce le droit de préemption prévu par l'art. 31
LPPPL en prévoyant d’ores et déjà qu’elle passera par le mécanisme de l'art. 35
al. 2 LPPPL pour la réalisation proprement dite des LUP, elle viole la loi; la
jurisprudence a eu à connaître d’une telle situation, sans sanctionner
l’exercice du droit de préemption dans une telle configuration (arrêt CDAP AC.2020.0080
du 22 mars 2021 partie Faits, let. E).
b) Il y a fraude à la loi – forme particulière
d'abus de droit – lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme
imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme
permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit
(ATF 142 II 206 consid. 2.3; 132 III 212 consid. 4.1). La norme
éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée
à la contourner (ATF 134 I 65 consid. 5.1; 131 I 166 consid. 6.1 et
les arrêts cités; arrêt TF 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2). La
doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du
droit administratif (cf. Moor/Flückiger/
Martenet
, Droit administratif, vol. I, 3
e
éd., Berne 2012, § 6.4.4 p. 932; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8
e
éd., Zurich 2020, p. 164).
aa) Pour les recourants, le mécanisme (le "
montage
")
choisi par la commune viserait à contourner les garde-fous posés par
l’application conjointe des art. 34 et 35 al. 2 LPPPL (interdiction
de cession; puis mise en concurrence en vue de l’attribution des biens-fonds
préemptés).
bb) A cet égard, il faut bien reconnaître que la
municipalité, soucieuse du financement de l’opération envisagée, a donné
l’apparence d’un transfert en direct de la parcelle n° 1364 de Prilly à la
SCHL, soit sans procédure préalable de mise en concurrence publique et donc en
violation,
a priori
, de l'art. 35 al. 2 LPPPL. En effet, la
municipalité a contacté celle-ci, avant le prononcé de la décision attaquée;
elle s’est en outre appuyée sur la réponse de la SCHL du 31 août 2022 dans le
préavis municipal n° 13-2022. Cet élément a joué un rôle important lors
des débats au Conseil communal sur cet objet et la décision de ce dernier du 20
septembre 2022; celui-ci y délivre une autorisation d’aliéner la parcelle n° 1364
à la SCHL. Le document le plus patent à cet égard, déjà cité plus haut, est
enfin l’avis publié dans la FAO du 21 octobre 2022; cet avis parle d’une
cession de la propriété de cette parcelle à la SCHL.
Quoi qu’en disent l’autorité intimée
et la SCHL, l’exigence découlant de l'art. 35 al. 2 LPPPL suppose, en
principe en tout cas, un processus de mise en concurrence. Au demeurant, cette
dernière disposition confirme en outre – et cet aspect n’a pas échappé au
législateur, qui le voyait au contraire d’un œil favorable – que les communes
peuvent collaborer avec le secteur privé pour la réalisation de LUP; toutefois
les modalités d’application de l'art. 35 al. 2 LPPPL doivent
permettre le respect de l’égalité de traitement entre concurrents (dans ce
sens, sur la base des travaux préparatoires, Largey, op. cit., p. 294 ss;
cet auteur en déduit qu’une attribution de gré à gré est en principe exclue,
spéc. p. 295).
Dans le cas d’espèce, l’on ne se
trouve pas en présence d’une fraude; en effet, l’exercice du droit de
préemption, dans une première étape, ne permet pas de contourner la règle de l'art. 35
al. 2 LPPPL (ni celle de l'art. 34), qui régit la seconde étape. La
décision attaquée ne contient d’ailleurs que la déclaration correspondant à
l’exercice du droit, mais non pas d’attribution directe au tiers intimé (soit
la SCHL), de sorte que l’on ne peut retenir qu’elle permet d’aboutir au
résultat interdit par ces deux normes.
b) Les recourantes estiment par
ailleurs que la décision attaquée a pour but une attribution directe à la SCHL
ou, à tout le moins, serait motivée par une telle opération; dans cette mesure,
l’on se trouverait en présence d’un vice extrêmement grave, qui justifierait la
nullité ou à tout le moins l’annulation de cette décision.
aa) Le Tribunal fédéral a retenu, on
l’a vu plus haut, la nullité d’une adjudication directe d’une concession
d’affichage (ATF 148 II 564). Cette jurisprudence devrait conduire, selon les
recourants, à retenir la nullité de l’adjudication directe en faveur de la SCHL;
la question se pose, on l’a vu, de la régularité d’un telle attribution. Il
n’en reste pas moins que l’exigence d’une procédure de mise en concurrence, en
droit des marchés publics, voire dans des domaines apparentés, peut connaître
des exceptions, de natures diverses (voir p.ex. art. 10 et 21 AIMP 2019);
il est donc hasardeux d’affirmer que les adjudications portant sur des marchés
de valeur élevée (p.ex. celles portant sur des marchés informatiques), doivent
d’emblée être considérées comme nulles, voire même comme gravement viciées du
seul fait qu’elles interviennent de gré à gré.
bb)
On se souvient cependant
que la municipalité a indiqué au cours de la présente procédure que la
procédure de mise en œuvre prévue par l'art. 35 al. 2 LPPPL n’avait
pas encore débuté et qu’elle entendait engager ultérieurement  une procédure
d’adjudication publique (réponse du 3 février 2023 p. 23 ch. 2;
déterminations complémentaires du 12 octobre 2023 p. 3 s. ch. 4). Sur
la foi de ces éléments, la cour de céans constate que l’autorité intimée estime
ne pas avoir prononcé d’adjudication jusqu’ici (et en particulier en faveur de
la SCHL), ce dont il convient de prendre acte; il paraît dès lors vain
d’examiner si une adjudication directe en faveur de la SCHL serait nulle.
cc) A supposer, par surabondance, que l’adjudication
à la SCHL doive être considérée comme nulle ou gravement viciée, la question se
poserait de savoir quelle devrait être la portée de ce constat sur la décision
attaquée. A titre de comparaison, le Tribunal fédéral, dans l’arrêt précité,
n’a pas déduit de son constat portant sur la nullité de l’attribution du marché
d’affichage en cause que le contrat de concession subséquent était lui-même nul
(ATF 148 II 564 consid. 9; voir aussi, en droit privé, ATF 129 III 320, où
il s’agissait de l’attribution d’un contrat par une collectivité publique, à la
suite d’un acte de corruption du fonctionnaire en charge de ce marché public:
alors que le contrat de corruption devait être qualifié de nul au regard de l'art. 20
CO, tel n’était pas – pas nécessairement – le cas du contrat subséquent conclu
avec l’entreprise corruptrice). Dans le cas d’espèce (où l’on ne se trouve pas
dans l’une des configurations évoquées plus haut, consid. 3b/ee), il
s’agit de déterminer si le vice éventuellement constaté à propos de
l’attribution à la SCHL doit rétroagir sur la décision attaquée – au motif, en
quelque sorte, que cette décision et l’adjudication directe ne formeraient en
réalité (malgré la lettre de la décision attaquée, qui ne traite nullement cet
aspect) qu’une seule et même décision. Une réponse affirmative à cette question
est extrêmement douteuse; dans un tel cas, il faudrait se demander encore si
une annulation partielle, limitée à l’adjudication directe, ne pourrait, voire
ne devrait pas être retenue.
À cet égard, il faut observer que la municipalité a
été soucieuse de ne pas grever de manière inconsidérée les finances communales,
ce qui l’a poussée à rechercher si un acteur privé était prêt à réaliser les
LUP conformément à ses intentions; une telle précaution apparaissait sans doute
nécessaire (en lien avec l’exigence traitée au consid. 5b ci-dessus). Sur
la base de l’offre (unilatérale) de la SCHL, elle en a reçu la confirmation et
c’est cet élément qui l’a confortée dans son projet d’exercer le droit de
préemption. On ne saurait toutefois considérer comme établi, sur la base des
éléments du dossier, que la "
véritable motivation
" – occultée
– de la décision de préemption était de favoriser la SCHL et non de promouvoir
de manière significative la construction de LUP sur le territoire de la Commune
de Prilly.
7.
Les considérations qui précèdent conduisent au
rejet des recours. Les recourants, qui succombent, doivent supporter
l’émolument d’arrêt et n’ont pas droit à l’allocation de dépens (art. 49
et 55 LPA-VD). La commune intimée, ainsi que la SCHL, qui l’emportent avec le
concours de mandataires professionnels, ont en revanche droit à des dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté
II.
La décision de la Municipalité de Prilly, du 21 septembre 2022, valant
déclaration d’exercice du droit de préemption dont bénéficie la Commune de
Prilly sur la parcelle n° 1364 de dite commune est confirmée.
III.
L’émolument d’arrêt est mis à la charge de:
-
D.________,
F.________ et E.________, solidairement entre eux, par 3'000 (trois mille)
francs;
-
C.________,
B.________ et A.________, solidairement entre eux, par 3'000 (trois mille)
francs.
IV.
D.________, F.________ et E.________, solidairement entre eux, doivent
en outre une indemnité à titre de dépens:
-
à la
Commune de Prilly, de 2'000 (deux mille) francs;
-
à la
Société Coopérative d'Habitation Lausanne - SCHL, de 2'000 (deux mille) francs.
V.
C.________, B.________ et A.________, solidairement entre eux, doivent
en outre une indemnité à titre de dépens:
-
à la
Commune de Prilly, de 2'000 (deux mille) francs;
-
à la
Société Coopérative d'Habitation Lausanne - SCHL, de 2'000 (deux mille) francs.
Lausanne, le 15 mars 2024
Le président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.