vd_omni · FI.1991.0022 · 1993-02-01 · fr

PAULI c/ Ollon | taxe compl due même si passage valeur incendie à neuf sans taux réduit (chgmt de jurisp); Règl comm modifié sans approb CE, 50% accordé contraire au Règl comm approuvé, ttfois pas reformatio in pejus (ég de traitement)

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.1993 FI.1991.0022

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 1er février 1993
__________
sur le recours interjeté par
Francis
PAULI
, route de Chesselaz, 1867 Ollon,
contre
la décision du 4 avril 1991 de la Commission
communale de recours en matière d'impôts de la Commune d'Ollon.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       Pierre Journot, président
Samuel Pichon, assesseur
Jean Koelliker, assesseur
constate en fait   :
______________
A.                            Le recourant
est propriétaire, sur le territoire de la Commune d'Ollon, d'une maison
d'habitation construite en 1969 dont la valeur d'assurance incendie de base, à
l'indice 100 de 1939, était de Fr. 51'000.- d'après la police d'assurance
incendie établie en 1970.
Le
recourant a obtenu un permis de construire du 2 novembre 1989 l'autorisant à
adjoindre à son habitation un jardin d'hiver. Les travaux ont été exécutés au
début de 1990. L'immeuble a fait l'objet d'une nouvelle taxation par
l'Etablissement cantonal d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels
(ci-dessous ECA) en date du 8 mai 1990. La nouvelle police d'assurance
incendie, qui précise que le bâtiment est assuré "en valeur à neuf",
a été établie à l'indice 100 de 1990, dont on sait qu'il correspond à l'indice
800, applicable en 1989 (ROLV 1988 p. 395) et dont la base était de 100 en 1939
(arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591). La police d'assurance établie
le 16 juillet 1990 présente les chiffres suivants:
Cube         Prix
par m3                   Taxation
M3                    Fr.                             Francs
Principal               sous-sol
abri, caves, garages                 230                  280
64'400
logement                                                          101                  600                                     60'600
Rez  +  combles logements                                                       650                  600                                   390'000
Rez   jardin d'hiver                                                                          72                  670                                     48'240
Annexe Ouest   sous-sol                                                               25                  280                                       7'000
Rez + combles  34                                                                        600                     20'400
Total                                                                                                                                                                     590'640
Cette nouvelle
valeur d'assurance, ramenée à l'indice 100 de 1939, correspond à une valeur de
base de Fr. 73'830.-.
B.                            Informée de
cette nouvelle taxation par l'ECA, la Commune d'Ollon a notifié au recourant
deux bordereaux de taxes complémentaires calculées de la manière suivante :
nouvelle valeur d'assurance                           Fr.
73'830
ancienne valeur d'assurance                          Fr.                                   51'000
augmentation                                                        Fr.                                   22'830
à l'indice annuel de 1990                                                                         800                   Fr.                       182'640
Taxes complémentaires :
raccordement à l'eau : Fr.
182'640 à 7,5%                                           Fr.                         1'369,80
raccordement à l'égout : Fr 182'640 à 4%                                            Fr.                    730,55
Total                                                                                                                 Fr.                         2'100,35
Ces deux
décisions ont été notifiées au recourant en annexe à une lettre de la
municipalité du 6 décembre 1990. On ignore toutefois quand cette lettre a été
reçue et il ne semble pas que les bordereaux aient indiqué la voie de recours
contre ces décisions.
C.                            Par acte du 4
février 1991, le recourant a contesté ces taxes complémentaires en exposant en
substance que l'augmentation de la valeur d'assurance incendie n'était
imputable à la construction du jardin d'hiver qu'à concurrence de Fr. 48'240.-
et que pour le surplus, cette augmentation était due à l'adaptation de la
couverture "aux nouvelles conditions". Il demande que la taxe ne soit
perçue que sur le montant de Fr. 48'240.- en précisant que le jardin d'hiver
n'est pas raccordé au réseau d'eau, ni aux égouts.
D.                            Par décision
du 4 avril 1991, la Commission de recours en matière d'impôts de la Commune
d'Ollon a rejeté le recours en considérant que les règlements communaux
s'appliquent à tous les travaux d'agrandissement, de transformation et surtout,
d'amélioration et que pour le surplus, un taux réduit avait été appliqué au
calcul des taxes complémentaires.
Cette
décision ne contenait aucune indication sur les voies de recours.
E.                            Par acte du 22
avril 1991 adressé à l'Administration cantonale des impôts et transmis par
celle-ci à la Commission cantonale de recours en matière d'impôts, Francis
Pauli a contesté la décision de la Commision communale de recours en exposant
que celle-ci s'était contentée d'examiner si les règlements communaux avaient
été correctement appliqués, mais qu'elle n'avait pas examiné la question de
savoir "si la procédure habituelle est correcte ou pas".
F.                            Dans sa
réponse au recours du 6 mai 1991, la commune a exposé ce qui suit :
"Pour compléter votre information, nous
relevons que nous considérons en moyenne, la moitié de l'augmentation de valeur
incendie consécutive à des travaux, comme une adaptation de valeur non soumise
aux taxes complémentaires, c'est pourquoi, dans ces cas là, nous facturons les
taxes en utilisant la moitié des taux prévus pour les taxes initiales"
G.                            Interpellé, le
Département de l'intérieur et de la santé publique, Service de l'intérieur,
s'est déterminé sur le recours en relevant que les modifications des règlements
communaux adoptées par le Conseil communal en 1987 n'avaient pas été soumis à
l'approbation du Conseil d'Etat et que depuis 1982, ce dernier n'admettait
plus, en cas de modification, la référence à la valeur d'assurance incendie
indexée à la valeur du jour. Il concluait que dans la mesure où le critère de
la valeur d'assurance incendie est admis comme base de calcul, toute variation
de ce critère, liée à agrandissement ou à une transformation, entraîne une
taxation complémentaire, "cela aux conditions posées par la jurisprudence
de votre commission en matière de taxes complémentaires de raccordement".
Interpellé à nouveau - dans le cadre de divers dossiers pendants devant le
Tribunal - au sujet de l'évolution récente du droit cantonal et de ses
conséquences sur la jurisprudence concernant les taxes complémentaires, le
Département de l'Intérieur a transmis au Tribunal les directives du Conseil
d'Etat du 28 février 1992 relatives à l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie des bâtiments à des fins contributives ainsi que sa circulaire no 1240
du 13 mai 1992.
Interpellée
à son tour, la Commune d'Ollon a précisé que la modification des règlements
communaux approuvée par le Conseil communal le 13 octobre 1987 n'avait pas été
transmise au Conseil d'Etat pour ratification, mais que depuis lors, les taxes
complémentaires relatives à des transformations étaient facturées à un taux
réduit de moitié par rapport au taux des taxes initiales, ceci pour tenir
compte du fait que l'augmentation de la valeur d'assurance incendie peut
résulter non seulement de transformations, mais également d'un réajustement non
soumis aux taxes.
G.                            Le dossier a
été transmis au Tribunal administratif en application de l'art. 62 LJPA.
Le Tribunal
administratif a délibéré à huis clos
et considère en droit :
_________________
1.                             L'art. 4 de
la loi du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) prévoit ce qui suit :
" Indépendamment des impôts énumérés à
l'article premier et de la taxe de séjour prévue par l'article 3 bis, les
communes peuvent percevoir des taxes spéciales en contrepartie de prestations
ou avantages déterminés ou de dépenses particulières.
Ces taxes doivent faire l'objet de
règlements soumis à l'approbation du Conseil d'Etat.
Elles ne peuvent être perçues que des
personnes bénéficiant des prestations ou avantages ou ayant provoqué des
dépenses dont elles constituent la contrepartie.
Leur montant doit être proportionné à ces
prestations, avantages ou dépenses."
a)                            L'art. 66 de
la loi du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution
prévoit que les communes peuvent percevoir, conformément à la LIC, un impôt
spécial et des taxes pour couvrir les frais d'aménagement et d'exploitation du
réseau d'égouts.
La commune
intimée s'est dotée d'un règlement communal sur les égouts et l'épuration des
eaux usées adopté par son conseil communal le 30 septembre 1969  et approuvé
par le Conseil d'Etat dans sa séance du 14 novembre 1969.
Les art. 34
et 36 de ce règlement ont la teneur suivante :
Art. 34
"Taxe
d'introduction
Pour tout bâtiment déversant des eaux usées
directement ou indirectement dans un collecteur public, la Commune perçoit
une taxe unique d'introduction de 8 %
o
de la valeur d'assurance-incendie selon l'indice de
l'année en cours, payable lors de l'octroi de l'autorisation prévue à l'art.
16.
Cette taxe est de Fr. 200.- au
minimum.".
Art. 36
"Agrandisse­ments,
transforma­tions ou
améliorations
de bâtiments.
"Une taxe supplémentaire d'introduction
est due chaque fois qu'un bâtiment est transformé, agrandi ou amélioré; elle
est calculée à raison de 8 %
o
de la part de l'augmentation de la taxe d'assurance-incendie (valeur du
jour).
b)                            La loi du 30
novembre 1964 sur la distribution de l'eau (LDE) prévoit que les communes sont
tenues de fournir de l'eau potable et de l'eau nécessaire à la lutte contre le
feu (art. 1er LDE). L'art. 14 LDE a la teneur suivante :
"Pour la livraison de l'eau, la commune
peut exiger du propriétaire :
a) une taxe unique au moment du raccordement
direct ou indirect au réseau principal (article 4 de la loi sur les impôts
communaux);
(...)
Les règles applicables pour calculer le
montant de la taxe unique sont fixées par le règlement communal.
(...)."
La commune
intimée s'est dotée d'un règlement du Service des eaux adopté par le Conseil
communal le 24 juin 1966 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 septembre 1967.
Les art. 40 et 41 de ce règlement prévoient ce qui suit:
Article 40:
"La taxe unique fixée au moment du raccordement direct ou indirect au
réseau principal de distribution est calculée au taux de 15 %o de la valeur
d'assurance incendie selon l'indice de l'année en cours".
Article 41:
"Si un bâtiment est transformé ou agrandi, l'augmentation de la taxe
d'assurance incendie selon l'année en cours est soumise à une taxe au taux de
15 %o ci-dessus.
c)                            Les textes
cités ci-dessus sont les seuls qui aient été approuvés par le Conseil d'Etat.
Toutefois, dans sa séance du 13 octobre 1987, le Conseil communal a adopté une
modification des art. 36 du "règlement sur le service des égouts et
d'épuration" et 41 du règlement sur le service des eaux. Chacun des deux
textes adoptés à cette occasion prévoit qu'une taxe complémentaire est due
"chaque fois qu'un bâtiment est transformé ou amélioré dans son volume
initial". Dans le règlement du service des eaux, cette taxe serait
"calculée à raison de 4 %
o
de la part de l'augmentation de la valeur d'assurance incendie (valeur
du jour)". Dans le règlement sur le service des égouts et l'épuration, le
texte est le même mais le taux est fixé à 7,5 %
o
.
La commune
expose qu'elle n'a pas soumis ces modifications au Conseil d'Etat mais que
depuis lors, les taxes complémentaires relatives à des transformations sont
facturées à un taux réduit de moitié par rapport au taux des taxes initiales.
On ne peut admettre sans autre ce procédé qui viole l'art. 4 LIC. En effet,
l'approbation du règlement communal par le conseil d'Etat prévue par cette
disposition a un effet constitutif qui empêche les textes qui ne l'ont pas
obtenue d'entrer en vigueur. Seuls sont donc applicables les dispositions
citées au considérant 1 a et b ci dessus, à l'exclusion des textes adoptés par
le conseil communal le 13 octobre 1987.
2.                             A titre
préalable, il faut relever que selon la jurisprudence récente de la Commission
cantonale de recours en matière d'impôt, rendue peu avant son remplacement par
le Tribunal administratif, les taxes de raccordement communales perçues sur la
base de la valeur d'assurance incendie sont des charges de préférence dont le
prélèvement est justifié par la plus-value que l'équipement réalisé par la
collectivité publique, notamment les réseaux d'égouts, confère aux biens-fonds
privés. La plus-value se concrétisant au moment de la construction de
bâtiments, la valeur d'assurance incendie est un critère adéquat pour mesurer
l'ampleur de l'avantage économique retirés par les propriétaires; de même, les
transformations ou agrandissements de bâtiments qui entraînent une augmentation
de la valeur d'assurance incendie - et partant de l'avantage économique dont
bénéficient les propriétaires - donnent lieu à la perception d'une contribution
complémentaire. Essentiellement justifiée par la plus-value résultant de
l'équipement réalisé par la collectivité publique, la contribution fondée sur
la valeur d'assurance incendie est bien une charge de préférence et non un
émolument (ou taxe au sens étroit) lié à une prestation publique. Elle n'est
certes pas sans rapport avec les frais encourus par la collectivité publique à
raison de la création du réseau d'égouts, dans la mesure où l'ensemble des
recettes qui en découlent ne doit pas dépasser ces coûts, mais ce lien est
moins étroit qu'en matière d'émoluments. En particulier, le principe
d'équivalence, qui implique pour les émoluments une certaine correspondance
entre le montant de la taxe et la valeur objective de la prestation, ne
s'applique pas aux charges de préférence. Pour ces dernières, l'équivalence
doit être respectée entre la contribution et la plus-value retirée (CCRI, arrêt
B. du 6 décembre 1990, RDAF 1991 p. 163, spéc. p. 165; v. ég. CCRI, arrêt P. du
14 mars 1991 déjà cité, jurisprudence qu'il faut préférer à la jurisprudence
antérieure - voir notamment RDAF 1988 p. 286, spéc. p. 292 - qui paraît avoir
perdu de vue le fait que la nature juridique d'une taxe de raccordement ne se
définit pas dans l'abstrait mais dépend précisément du mode de perception de la
taxe).
3.                             Le recourant
conteste la perception de la taxe dans la mesure où elle est perçue sur la base
d'une augmentation de la valeur d'assurance incendie qui n'est qu'en partie
motivée par des transformations, le solde étant imputable à la modification des
conditions d'assurance. Il est exact que la précédente police d'assurance
incendie du bâtiment du recourant avait été établie en 1970, soit probablement
en fonction d'une valeur tenant compte de la vétusté (valeur dite "de
construction" selon l'ancienne terminologie, ou désormais valeur
"actuelle"), alors que la police établie en 1990 repose sur la valeur
à neuf du bâtiment, déterminante  depuis la modification, par une loi du du 23
septembre 1980 entrée en vigueur le 1er janvier 1981, de la loi vaudoise
concernant l'assurance des bâtiments et du mobilier contre l'incendie et les
éléments naturels. Il faut toutefois relever d'emblée que la taxe complémentaire
constitue, conformément à la jurisprudence récente rappelée plus haut, la
contrepartie de l'augmentation de l'avantage que le recourant tire des
intallations municipales visées par les règlements applicables. Dès lors que
les constructions nouvelles sont assujetties à une taxe calculée sur la
"valeur à neuf" calculée par l'assurance incendie, on ne voit guère
en quoi il serait inéquitable que le recourant, à l'occasion de transformations
de son bâtiment existant, doive payer une taxe complémentaire prenant en compte
une augmentation de valeur en partie imputable au fait que la valeur
d'assurance du bâtiment est désormais calculée de la même manière que pour les
bâtiments récents ou retaxés depuis le 1er janvier 1981.
4.                             On ne peut
cependant perdre de vue que les arguments du recourant avaient en partie motivé
la jurisprudence de l'ancienne commission cantonale de recours en matière
d'impôt, évoquée par ailleurs dans les déterminations du Service de l'Intérieur
et qu'il convient de rappeler car elle mérite un réexamen auquel le Tribunal
administratif procède par ailleurs dans divers arrêts rendus ce jour (FI
90/023, FI 91/022, FI 91/045, FI 91/046, FI 92/016 et FI 92/058).
La
Commission cantonale de recours en matière d'impôt (CCRI) avait posé un
principe jurisprudentiel relatif aux taxes complémentaires: elle avait jugé que
si une taxe complémentaire est perçue en fonction d'une valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, il en résulte des
"distorsions" inacceptables dont l'élimination exige que la commune
prévoie pour la taxe complémentaire un taux réduit par rapport à celui de la
taxe initiale (RDAF 1986 p. 298).
En
substance, la commission cantonale de recours avait admis que lorsqu'un
immeuble fait l'objet de transformations, il se justifie que la commune
perçoive une taxe complémentaire en fonction de la valeur d'assurance incendie
à l'indice de l'année en cours, les transformations pouvant être considérées
comme une part d'immeuble neuf. En revanche, elle avait considéré que si la
valeur d'assurance incendie subit un "réajustement" sans que des
transformations aient été effectuées, la perception d'une taxe complémentaire,
justifiée en soi pour rétablir l'égalité de traitement avec les immeubles
estimés d'emblée à leur juste valeur, entraînerait une "distorsion"
inadmissible si la taxe était perçue en fonction de la valeur d'assurance
incendie calculée à l'indice de l'année en cours, ceci en raison de
l'augmentation de l'indice depuis la précédente estimation. Constatant que les
polices d'assurance incendie ne permettent pas toujours de déterminer si
l'augmentation de la valeur d'assurance incendie est imputable à des
transformations ou à un réajustement (c'est-à-dire à la correction de
l'estimation d'un bâtiment précédemment sous-assuré), la commission cantonale
de recours avait choisi la solution - paradoxale de son propre aveu -
consistant à exiger l'introduction dans le règlement communal d'un taux réduit
pour toutes les taxes complémentaires. La commission de recours avait précisé
que cette solution s'imposait d'autant plus en raison de l'introduction de
l'assurance de la valeur à neuf en 1980.
Cette
jurisprudence, instaurée par un arrêt D. c/ Bex du 9 mai 1985, a été appliquée
dans une dizaine d'arrêts rendus principalement en 1985 et 1986 (CCRI, P. c/
Bex du 5 juin 1985, RDAF 1986 p. 298; R. c/ Lully du 23 juillet 1985; T. c/
Blonay, du 15 août 1985; D. SA c/ Yverdon, du 7 mars 1986; R. SA c/ Yverdon, du
11 avril 1986; P. c/ Renens, du 17 juillet 1986; B. c/ Cheseaux, du 9 juin
1986; P. c/ Cully, du 11 octobre 1990). La commission de recours, dans un arrêt
récent, l'a rappelée en constatant qu'elle pouvait s'abstenir d'en réexaminer
le bien-fondé et d'en définir les conséquences, les taxes litigieuses étant
frappées par la prescription (CCRI, X. SA c/ Montpreveyres, du 4 avril 1991).
Quant au Tribunal administratif, il n'a pas encore eu l'occasion de procéder à
ce réexamen, notamment dans un arrêt FI 91/043 du 17 mars 1992 où il a jugé
qu'en vertu du règlement sur les égouts de la commune de Lausanne (également en
cause dans l'arrêt de la CCRI publié dans RDAF 1991 p. 163), le prélèvement
d'une taxe complète - au lieu d'une taxe complémentaire - échappait à la
critique en cas de construction nouvelle après démolition d'un immeuble
existant; le Tribunal administratif a toutefois précisé, dans la réponse au
recours de droit public interjeté contre cet arrêt, qu'il se réservait de
procéder au réexamen de la jurisprudence de la Commission cantonale de recours.
Il faut encore
rappeler que l'un des arrêts rendus en 1986 a fait l'objet d'un recours de
droit public au Tribunal fédéral interjeté par la commune intimée, qui se
plaignait de la violation de son autonomie communale. Le Tribunal fédéral a
rejeté ce recours (ATF Commune de Cheseaux c/ CCRI et B. du 13 mars 1987) en
considérant que l'autorité cantonale n'avait pas violé l'autonomie de la
commune en lui imposant l'introduction d'un taux réduit pour les taxes
complémentaires. Toutefois, cet arrêt ne règle pas définitivement la question
car le Tribunal fédéral n'a confirmé la décision de la commission cantonale de
recours que dans la mesure où il examinait, sous l'angle de l'arbitraire
seulement, s'il y avait violation de l'autonomie communale et de l'égalité de
traitement. Enfin et surtout, la cause soumise au Tribunal fédéral concernait
une taxe complémentaire perçue à la suite d'une augmentation de la valeur
d'assurance incendie sans rapport avec des travaux (il s'agissait d'une
taxation nouvelle à la valeur à neuf demandée par le recourant lui-même) et
cette taxe découlait d'un règlement communal prévoyant qu'elle était
"également due lors d'une revision pure et simple de l'ancienne valeur
d'assurance jugée insuffisante". Cette situation diffère passablement de
celle de la présente cause (où les règlements applicables subordonnent la taxe
complémentaire à des transformations ou à un agrandissement notamment) ainsi
que de celles qu'ont jugées d'autres arrêt cantonaux sur cette question.
5.                             On pourrait
tout d'abord se demander, au sujet de la solution adoptée par la commission
cantonale de recours en 1985, s'il n'appartient pas au seul législateur ou
éventuellement à l'autorité de surveillance, mais à l'exclusion de l'autorité
judiciaire, de préconiser une modification précise de tous les règlements
communaux en vigueur sans égard à la diversité de ceux-ci (référence à la
valeur indexée ou non, perception de la taxe complémentaire avec ou sans
travaux dans l'immeuble, taux plus ou moins élevé de la taxe, etc). En effet,
la jurisprudence constitutionnelle fédérale reconnaît au législateur un large
pouvoir formateur dans l'édiction du droit fiscal (ATF 110 Ia 7, spéc. conc. 2a
et 2b), p. 13 ss; Archives 58 p. 74, spéc. cons. 4b). Dans des arrêts récents,
la Commission cantonale de recours avait déjà jugé qu'elle se devait de
respecter la latitude de jugement accordée à la Municipalité par le législateur
communal; elle l'avait fait en se référant à la retenue qui s'impose au juge
constitutionnel lorsqu'il examine la conformité à l'art. 4 Cst d'une norme
communale (CCRI, B. et Lausanne c/ commission communale de recours, du 6
décembre 1990, RDAF 1991 p. 163). Le Tribunal administratif en a jugé de même
(Tribunal administratif, FI 91/043, du 17 mars 1992, déjà cité). Dans ces conditions,
il n'est pas impossible que dans la jurisprudence instaurée en 1985, la
Commission cantonale de recours ait outrepassé ces limites et méconnu en outre
le fait que, tout comme le Tribunal administratif, elle ne disposait que d'un
pouvoir d'examen limité à la légalité (voir l'art. 36 LJPA, qui correspond sur
ce point à l'ancien art. 12 de l'arrêté fixant la procédure pour les recours
administratifs (APRA) que la CCRI avait cependant longtemps refusé d'appliquer
en matière fiscale, v. sur ce point RDAF 1989 p. 449, spéc. cons. 1e p. 453).
Compte tenu du schématisme inhérent à l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie, qui peut varier de 50 % en fonction notamment de la volonté du
propriétaire (BGC septembre 1991 p. 1580), il est douteux qu'il appartienne à
l'autorité judiciaire d'imposer une règle générale et abstraite elle-même
schématique pour éviter des "distorsions" (de l'ordre de 16 %
seulement d'après l'exemple régulièrement cité dans l'ancienne jurisprudence)
qui pourraient apparaître dans certains cas d'augmentation de la valeur
d'assurance incendie rétablissant la valeur effective d'un bâtiment
précédemment sous-assuré.
Au reste, on
peut sérieusement hésiter à considérer comme contraire au principe de l'égalité
de traitement le fait qu'un propriétaire doive, s'il a payé une taxe réduite
parce que son bâtiment était assuré en dessous de sa valeur effective,
s'acquitter ultérieurement d'une taxe complémentaire calculée en fonction d'un
indice plus élevé que celui dont il aurait pu bénéficier au moment de la taxe
initiale. Un raisonnement analogue permet d'ailleurs de douter que des motifs
d'égalité de traitement s'opposent à ce que des taxes complémentaires soient
perçues sur la base d'une valeur d'assurance incendie nouvellement calculée à
la valeur à neuf - dans les cas qui pourraient subsister depuis 1980 malgré les
nouvelles dispositions - alors que cette dernière est de toute manière
déterminante pour toutes les constructions nouvelles.
Ce qui
précède justifie pour le moins que le Tribunal administratif soumette à un
nouvel examen la jurisprudence de la commission cantonale de recours rappelée
ci-dessus.
6.                             On ne saurait
procéder à ce nouvel examen sans rappeler l'évolution récente du droit cantonal
dans ce domaine, ceci quand bien même la présente cause est soumise à l'ancien
droit.
En réponse à
diverses interventions parlementaires dont une partie critiquait l'utilisation
de la valeur d'assurance incendie à des fins contributives, le Conseil d'Etat
avait exposé au Grand Conseil diverses mesures qu'il entendait prendre afin de
dissuader les communes de recourir à cette valeur pour la perception de leurs
taxes (BGC février 1989 p. 1451 à 1465). Il précisait qu'il ne paraissait pas
nécessaire d'insérer dans la loi une disposition prohibant l'utilisation de la
valeur d'assurance incendie mais il signalait qu'à la fin de l'été 1982 déjà,
il avait décidé de refuser désormais d'approuver tout règlement communal
nouveau ou modifié qui se référerait à la valeur d'assurance incendie indexée
au lieu de la valeur d'assurance de base (voir d'ailleurs un exemple des
difficultés d'exécution de cette décision dans l'arrêt de la CCRI du 5 octobre
1989, RDAF 1989 p. 449, spéc. p. 455 principio). Il annonçait en outre son
intention d'informer les communes qu'à l'échéance d'un délai de trois ans,
l'ECA cesserait de leur communiquer les valeurs d'assurance. Toutefois, le
Grand Conseil a refusé de prendre acte du rapport du Conseil d'Etat (BGC
février 1989 p. 1478). Ce dernier a répondu à une nouvelle intervention parlementaire
- favorable celle-ci à l'utilisation de la valeur ECA - par un projet de loi
dont l'exposé des motifs, après avoir cité l'arrêt P. du 14 mars 1991 déjà cité
qui se référait lui-même aux précédents débats du Grand Conseil, concluait
qu'il n'y avait plus lieu de vouloir interdire l'usage de la valeur ECA, mais
qu'il fallait au contraire permettre aux communes d'en disposer tout en
précisant, "pour éviter les distorsions les plus criantes", dans
quels cas et selon quelles modalités les communes pouvaient y recourir. Le
projet de loi du Conseil d'Etat prévoyait l'introduction des dispositions
suivantes dans la loi sur les impôts communaux:
Art. 4a
"Base de calcul
Si les communes
utilisent la valeur d'assurance incendie (valeur ECA) pour le calcul des
taxes de raccordement et d'introduction aux réseaux publics de distribution
et d'évacuation d'eau, elles doivent le faire aux conditions suivantes:
La
valeur ECA déterminante est celle de l'immeuble au moment du raccordement.
Une
taxe complémentaire de raccordement ou d'introduction ne peut être perçue que
si des travaux ont été entrepris dans l'immeuble.
La
valeur ECA ne peut être utilisée comme base de calcul pour la perception de
taxes annuelles."
Art. 36a
"Valeur ECA
L'Etablissement
cantonal d'assurance contre l'incendie fournit aux communes qui en font la
demande, contre émoluments, la valeur d'assurance incendie des bâtiments
situés sur leur territoire."
Ce projet de
loi a été adopté le 11 septembre 1991 par le Grand Conseil, qui l'a cependant
amendé en suivant la proposition de sa commission de supprimer le dernier
alinéa de l'art 4a cité ci-dessus concernant les taxes annuelles (BGC septembre
1991, p. 1578 à 1593 et p. 1801). Le législateur souhaitait en effet laisser
aux communes la possibilité de percevoir non seulement les taxes
d'introduction, mais également les taxes annuelles sur la base de la valeur
d'assurance incendie (BGC précité, p. 1585 à 1592). La modification introduite
par la loi du 11 septembre 1991 est entrée en vigueur le 1er juillet 1992 (FAO
du 29 novembre 1991).
Ces
nouvelles dispositions ont été complétées par un arrêté du Conseil d'Etat du 28
février 1992 sur la communication aux communes des valeurs d'assurance incendie
des bâtiments, dont l'entrée en vigueur est fixée au 1er janvier 1993 (FAO no
19 du 6 mars 1992, p. 849). L'art. 4 de cet arrêté prévoit que ces valeurs sont
communiquées à l'indice 100 de 1990. Il faut préciser ici que l'indice 100 de
1990 correspond à l'indice 800 de l'ancien indice dont la base était de 100 en
1939 (arrêté du 15 décembre 1989, ROLF 1989 p. 591).
Quant à la
jurisprudence de la commission cantonale de recours instaurant le principe d'un
taux réduit pour les taxes complémentaires, elle était brièvement évoquée dans
le rapport du Conseil d'Etat dont le Grand Conseil a refusé de prendre acte
(BGC février 1989 p. 1457; v. ég. p. 1464) mais elle n'a pas été évoquée dans
les débats ultérieurs ni reprise dans une disposition légale (au reste, même la
pratique du Conseil d'Etat prohibant depuis quelques années le recours à la
valeur d'assurance incendie à l'indice de l'année en cours ne se retrouve pas
dans les nouvelles dispositions de la loi sur les impôts communaux). On note en
revanche que lors des débats du Grand Conseil, il a été dit que les nouvelles
dispositions mettraient fin aux abus liés aux taxes complémentaires (BGC
septembre 1991 p. 1591), ce qui laisse penser que le législateur considérait le
problème comme réglé.
Il ressort
de ce qui précède que le Grand Conseil a décidé de régler directement dans la
loi le principe et les modalités de l'utilisation de la valeur d'assurance
incendie pour la perception des taxes communales. Il est donc sérieusement
douteux, en raison du principe de la réserve de la loi, qu'il y ait encore une
place pour une réglementation jurisprudentielle de cette utilisation. On ne
voit dès lors guère comment la jurisprudence de la commission cantonale de
recours pourrait être maintenue. Il est vrai cependant que l'exigence d'un taux
réduit pour les taxes complémentaires paraît, au stade de l'élaboration des
règlements communaux, être imposée aux communes par les directives du Conseil
d'Etat du 28 février 1992 et la circulaire no 1240 du Département de
l'Intérieur. Toutefois, ces directives, dont le Tribunal n'a pas à examiner
l'application aux communes, ne le lient pas dans l'exercice du contrôle
juridictionnel des décisions de taxation communales.
7.                             En l'espèce,
l'application du principe jurisprudentiel du taux réduit pour les taxes
complémentaires impliquerait le renvoi de la cause à l'autorité communale pour
qu'elle modifie non pas directement sa décision de taxation, mais préalablement
le règlement communal lui-même, dont les nouvelles dispositions devraient avoir
effet rétroactif (sur les difficultés que cela engendre, voir l'arrêt CCRI B.
c/ Cheseaux du 14 mars 1991) avant qu'une nouvelle décision puisse être rendue.
Toutefois, compte tenu des réserves que suscite cette jurisprudence au terme du
réexamen auquel le Tribunal vient de procéder, et du fait que les moyens du
recourant doivent être rejetés pour les motifs exposés au considérant 3, il
conviendrait plutôt d'appliquer le règlement dûment adopté par le législateur
communal et de modifier en conséquence la décision attaquée au détriment du
recourant. En effet, la "reformatio in pejus" est expressément prévue
en droit fiscal vaudois par l'art. 104 LI auquel renvoie l'art. 47a LIC (voir
l'arrêt FI 90/023 rendu ce jour par le Tribunal administratif dans une affaire
semblable).
Il faut
toutefois se demander si le recourant n'est pas en droit de bénéficier du texte
plus favorable adopté par le législateur communal le 13 octobre 1987, que
l'autorité communale a appliqué spontanément.
8.                             Se pose dès
lors la question (déjà examinée par le Tribunal administratif notamment dans
son arrêt FI 91/041 du 23 janvier 1992) de savoir si l'application du principe
de l'égalité de traitement doit prévaloir en l'espèce sur celui de la légalité,
ce qui n'est admis que très restrictivement (cette solution peut aussi être
retenue en droit fiscal; pour un exemple, voir Archives 59, 733)
Selon
Andreas Auer (Zbl 1978, p. 281 et les arrêts cités), pour se prévaloir avec
succès du principe d'égalité dans l'illégalité, l'administré doit établir
l'existence de cinq conditions, à savoir : l'existence d'une inégalité de
traitement; l'illégalité de la pratique antérieure; le caractère non isolé des
violations antérieures; le refus de revenir sur l'ancienne pratique illégale;
l'absence d'un intérêt public prépondérant au respect de la légalité (voir
également ATF 108 Ia 213, JT 1984 I 94; ATF 107 Ia 228, résumé au JT 1983 I
483; ATF 112 Ib 387; ATF 115 Ia 81, JT 1991 IV 22; ATF 116 Ib 140).
En l'espèce,
la commune a manifesté concrètement, ne serait-ce que dans la décision
attaquée, sa volonté de s'en tenir au texte du 13 octobre 1987 malgré le fait
que ces dispositions n'ont pas été soumises à l'approbation du Conseil d'Etat.
Il y a tout lieu d'admettre que cette pratique illégale - mais fondée sur un
texte clair - n'est pas isolée. Elle apparaît d'ailleurs dans la cause analogue
FI 92/016 jugée ce jour également par le Tribunal administratif. Il est sans
doute peu souhaitable que de telles pratiques se maintiennent mais il s'agit là
d'un problème du ressort de l'autorité de suveillance. Le Tribunal
administratif, de son côté, doit se contenter de constater que l'on ne saurait,
sans violer le principe de l'égalité de traitement, procéder à une
"reformatio in pejus" - que le Tribunal fédéral a d'ailleurs qualifié
de "procédé discutable" (ATF 102 Ib 290) - en défaveur du recourant
en appliquant les taux supérieurs prévus par les règlements en vigueur.
Il n'y a
donc pas lieu de modifier la décision communale, ni en faveur du recourant dont
les moyens sont écartés, ni en sa défaveur.
9.                             Vu ce qui
précède, le recourant doit être rejeté, ce qui justifie la perception d'un
émolument.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      La décision du 4
avril 1991 de la Commission communale de recours en matière d'impôt de la
Commune d'Ollon est maintenue.
III.                     Un émolument de 500
francs, compensé par l'avance effectuée, est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 1er février 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le
président :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant Francis Pauli, sous pli
recommandé;
- à la Commune d'Ollon par sa
municipalité
- au Département de l'intérieur et de la
santé publique, Service de l'intérieur.