vd_omni · AC.2019.0169 · 2020-01-06 · fr

A.________/Municipalité de Cossonay, Service du développement territorial, B.________ | Recours contre le refus du SDT d'autoriser le changement d'affectation d'un bâtiment qui abritait une station de transformation électrique en une brasserie artisanale. Des travaux qui dépassent le simple entretien excluent l'application de l'art. 24a LAT, même s'ils relèvent en partie de l'assainissement énergétique. L'état de référence au sens de l'art. 24c LAT est celui d'une station de tansformation électrique. Les circonstances à prendre en considération dans leur ensemble pour qualifier de partielle une transformation tiennent à la mesure des travaux, à celle de l'agrandissement et à celle du changement d'affectation, étant précisé que le projet ne doit pas avoir d'incidence nouvelle sur l'affectation de la zone, sur l'équipement et sur l'environnement. En l'espèce, l'examen de ces critères conduit à retenir que le projet litigieux ne consititue pas une transformation partielle. Les recourants ne peuvent se prévaloir des art. 37a LAT et 43 OAT, le bâtiment n'ayant jamais abrité une activité commerciale. Le nouvel impact sur le territoire et l'environnement qui résulterait de l'activité de brasserie n'est pas compatible avec la zone de protection (PAC V) qui s'oppose à ce changement. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.01.2020 AC.2019.0169

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 janvier 2020
Composition
M. Stéphane Parrone,
président
;
M. Antoine Thélin et
Christian-Jaques Golay, assesseurs
Recourante
A.________
à ******** représentée
par M. Jacques Lauber, agent d'affaires breveté, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Cossonay,
2.
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
Tiers intéressé
B.________
à ********
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Cossonay du 2 mai 2019 refusant le changement d'affectation pour la création
d'une brasserie artisanale, parcelle n
o
182, CAMAC 182318
Vu les faits suivants:
A.
Fondée en 2004, la société C.________ a acquis l'intégralité du site
immobilier des anciennes Câbleries et Tréfileries de ********, sis au chemin de
********, à ********, sur lequel une quarantaine d'entreprises industrielles
déploient leurs activités. En 2008, la société A.________ a acquis la totalité
du capital-actions de C.________.
B.
En juin 2013, A.________ est devenue propriétaire de la parcelle n
o
182 du cadastre de la commune de Cossonay (ci-après: la commune). Cette
parcelle d'une surface totale de 56'588 m
2
supporte des bâtiments
industriels sur 10'542 m
2
. Le solde de la parcelle est en nature de
champ, pré, et pâturage pour 40'606 m
2
et de forêt pour 5'440 m
2
.
C.
La parcelle supporte notamment un bâtiment industriel (ECA n
o
595) de forme rectangulaire d'une surface au sol de 134 m
2
et d'une dimension
d'environ 18,3 m sur 7,3 m pour une hauteur variant de 2,44 m à 3,6 mètres.
Il s'agit d'un bâtiment réalisé en cadres bétons remplis par des briques
silico-calcaire apparentes surmontés d'une dalle béton à nervures en légère
pente avec étanchéité en guise de toiture. Le bâtiment est munis d'un bandeau
de fenêtres de 4 m sur 0,62 m sur la partie supérieure gauche de sa façade est,
ainsi que de trois bandeaux d'environ 4 m sur 0,62 m en pavés de verre
constituant des jours sur le reste de la partie supérieur de cette façade. Il
dispose également d'une porte sur sa façade nord surmontée de jours en verre. A
l'intérieur, le local comprend un office de 10 m
2
et un WC de 3,5 m
2
,
le reste de la surface n'étant pas cloisonné.
D.
Bordée à l'est par les berges de la Venoge, la parcelle n° 182 est en
grande partie située dans le périmètre 2 "Les couloirs de la Venoge et du
Veyron" selon le plan de protection de la Venoge qui contient le plan
d'affectation cantonal de la Venoge n° 284 (ci-après: PAC V) et son règlement
(ci-après: RPAC V), approuvés par le département compétent le 28 août 1997 et
modifiés le 6 mai 2003.
Contrairement à une large partie de la parcelle n
o
182, qui est comprise dans une "zone à bâtir à prescriptions
spéciales" à l'intérieur du périmètre des couloirs de la Venoge et du
Veyron selon le PAC V, le bâtiment ECA n
o
595 est entièrement situé sur
une portion de la parcelle en zone inconstructible (art. 6, 23, 26 et 27 RPAC
V).
E.
Il ressort du dossier et des archives retrouvées par la commune que le
bâtiment ECA n° 595 figure sur un plan de situation de 1971 pour une mise à
l'enquête. Un courrier du service cantonal des eaux (sorti de la même archive)
de janvier 1972 fait état d'un projet de construction d'un "atelier de
tréfilage du cuivre et de l'aluminium", sans toutefois indiquer quel bâtiment
du site est concerné.
Le bâtiment ECA n° 595 a été érigé en 1974 selon les
polices ECA retrouvées. Il abritait selon une police ECA datant de 2004, une
station de transformation électrique "O".
Ensuite, et selon un avenant du 30 novembre 2011 au bail
conclu entre la société C.________ et la société D.________ en 2004, le
bâtiment a été désigné comme "Atelier O5, centre formation".
Il ressort encore d'une police ECA de mai 2017 intitulée
"station de transformation électrique 'O5'" que le bâtiment a été
utilisé comme dépôt (matériaux mixtes).
Selon les informations recueillies auprès d'un
ancien directeur des câbleries de ********, le bâtiment était utilisé comme "laboratoire
électricité" dans le cadre de travaux de recherche des câbleries, raison
pour laquelle il était doté d'un petit local séparé avec alimentation d'eau et
WC. Un ancien cadre des mêmes câbleries a mentionné aussi un centre de
formation en précisant que ce bâtiment était surnommé "la ferme" probablement
en raison de son éloignement à l'intérieur du site.
F.
Courant 2018, la société B.________ – dont le siège est sis chemin de ********,
C.________, ********, à ******** et qui pour but la production et la vente de
boissons ainsi que la commercialisation de matériel pour la production de
boissons et l'événementiel en relation avec le but principal – a déposé auprès
de la Police cantonale du commerce une demande relative à la délivrance d'une
licence pour une brasserie artisanale située sur le site de ********. La Police
du commerce a adressé copie de la demande à la commune.
Lors d'une visite sur place effectuée par un
collaborateur du Service technique communal en date du 14 mars 2018, il a été
constaté que des aménagements avaient été réalisés dans le bâtiment. Par
courrier du 23 mars 2018, la Municipalité de Cossonay (ci-après: la municipalité)
a adressé à B.________ un courrier intitulé "légalisation d'une brasserie
artisanale située sur le site de ********" et dont la teneur était
notamment la suivante:
" […] Lors d'une visite sur
place effectuée par un collaborateur de notre Service technique en date du 14
courant, il a été constaté avec étonnement que des aménagements ont déjà été
réalisés dans ce local, sans autorisation préalable. De plus, après avoir
étudié votre demande, nous nous apercevons que le bâtiment concerné se trouve
hors zone à bâtir. Par ailleurs, son affectation actuelle ne correspond pas à
l'utilisation que vous en faites puisqu'il s'agit d'une ancienne station
électrique inscrite en tant que bâtiment industriel au Registre foncier.
Pour les raisons qui précèdent,
nous vous informons que la Municipalité, dans sa séance du 19 mars 2018, a
décidé dans un premier temps d'exiger une mise à l'enquête publique afin
d'officialiser le changement d'affectation de ce bâtiment.
A l'issue de cette procédure, elle
sera en mesure de préaviser votre demande de licence […]."
G.
En date du 5 février 2019, A.________ a adressé à la municipalité une
demande de permis de construire (CAMAC 182318) en vue d'un changement
d'affectation du bâtiment en brasserie artisanale et dépôt du local industriel.
Le projet présenté consiste en une demande de régularisation du changement
d'affectation du bâtiment ECA n
o
595 et une demande d'autorisation
et de régularisation des travaux entrepris et projetés, afin d'en permettre
l'utilisation comme brasserie et dépôt. Ces travaux consistent selon les plans
mis à l'enquête en l'isolation périphérique du bâtiment (façades et toiture), la
modification des ouvertures (remplacement des trois bandeaux en pavés de verre
par des fenêtres) et la création d'un local de brassage (cloison intérieure
avec une fenêtre entre le brassage et le dépôt, installations techniques,
raccordement au collecteur des eaux usées).
Le projet a été mis à l’enquête publique du 1
er
mars au 1
er
avril 2019. Il a suscité une opposition de E.________ le
1
er
avril 2019 qui relevait notamment ce qui suit:
" […] Ce bâtiment [ECA n
o
595] est situé dans le couloir de la Venoge, il ne saurait retrouver une
affectation industrielle ou artisanale. Il jouxte la forêt où il y est comme
une enclave, ne se situant pas à 10 mètres de cette dernière.
Au mieux, ce bâtiment ayant perdu
son utilité première devrait disparaître pour permettre de reconstituer l'aire
forestière jusqu'à la clôture de ******** conformément à l'art.1 du PAC Venoge:
...
maintenir et restaurer les milieux naturels
favorables à la flore et la faune, notamment la végétation riveraine...
L'avis de mise à l'enquête
précitée est incomplet, ne mentionnant sous objet de l'enquête que le
changement d'affectation alors que des travaux de rénovation sont prévus et
figurent au dossier. Par ailleurs, le dossier ne mentionne par la soumission au
PAC Venoge.[…]"
En date du 16 avril 2019, la Centrale des
autorisations en matière de permis de construire (CAMAC) a délivré sa synthèse
n
o
182318. Il en résulte notamment que la division "Hors zone à
bâtir" du Service du développement territorial (SDT) a refusé de délivrer
l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir.
Le SDT relève notamment que le projet d'aménager une brasserie artisanale dans
un bâtiment situé dans la zone protégée des Couloirs de la Venoge et du Veyron
n'est pas conforme aux dispositions du PAC V (art. 1, 26 et 27 RPAC V). Les
dispositions de l'article 24a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) précisent qu'une autorisation ne
peut être délivrée que si la nouvelle affectation du bâtiment ne nécessite pas
de travaux et n'a pas d'incidence sur l'environnement. Or, le bâtiment a déjà
fait l'objet de travaux de transformation et des interventions supplémentaires
sont prévues. Il apparaît également que l'activité projetée (brasserie
artisanale) a une incidence sur le territoire (parcage permanent, etc.),
l'équipement (conduite d'eaux usées) et l'environnement (livraisons, trafic,
etc.). En conséquence, le SDT n'entre pas en matière sur le changement
d'affectation sans travaux du bâtiment ECA n
o
595 (art 24a LAT).
Suite à cet examen, le SDT a donc refusé de délivrer son autorisation spéciale
pour les travaux réalisés et projetés, et refusé le changement d'affectation
sans travaux du bâtiment ECA n
o
595.
Pour le surplus, la synthèse CAMAC mentionne que si
le SDT avait délivré l'autorisation spéciale, les autres services cantonaux
consultés auraient accordé une telle autorisation, parfois à certaines conditions
impératives.
Sur la base de la décision du SDT contenue dans la
synthèse CAMAC, la municipalité a, par décision du 2 mai 2019, refusé de
délivrer le permis de construire requis.
H.
Le 3 juin 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru contre ces
décisions auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), concluant à l'annulation de la décision CAMAC 182318 du 16
avril 2019 et de la décision de la Commune de Cossonay du 2 mai 2019 concernant
la non-délivrance du permis de construire et à l'octroi d'un permis de construire
en ce sens que le changement d'affectation pour la création d'une brasserie
artisanale dans le bâtiment ECA n
o
595 est admis. À l'appui de son
recours, la recourante fait en substance valoir que le projet n'implique pas de
travaux et que l'affectation future n'a pas d'effet sur l'environnement et
l'équipement. Elle considère que le projet litigieux aurait dû être autorisé en
application de l'article 24a LAT, les conditions pour un changement
d'affectation complet du bâtiment étant réunies.
Par lettre du 5 juillet 2019, la municipalité a
indiqué qu'elle n'avait pas de réponse particulière à formuler, précisant
qu'elle n'avait pas d'autre choix que de suivre la décision du SDT figurant
dans la synthèse CAMAC.
Au terme de sa réponse du 8 juillet 2019, le SDT
conclut au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Contrairement à la recourante, il est d'avis que les travaux dépassent
manifestement le simple entretien du bâtiment et sont donc soumis à un permis
de construire indépendamment du changement d'affection complet du bâtiment.
Pour lui, la nouvelle activité mise en place sans autorisation a des incidences
sur le territoire et l'environnement qui vont s'accroître avec la réalisation
des travaux. En outre le projet ne saurait être autorisé non plus sous l'angle
des articles 24c ou 37a loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700).
Sur interpellation du juge instructeur, la
municipalité a produit le 18 juillet 2018 son dossier complet.
J.                Le tribunal a statué par voie de
circulation.
Considérant en droit:
1.
Les décisions attaquées sont un refus d'autorisation dérogatoire hors de
la zone à bâtir fondée sur la LAT, ainsi que le refus de délivrer un permis de
construire qui en a découlé. Ces décisions peuvent faire l'objet d'un recours
de droit administratif au Tribunal cantonal, selon les art. 92 ss de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36). La qualité pour recourir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par
renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est recevable s’il est formé par une
personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est
atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de
protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. En l’espèce, la recourante, propriétaire
de la parcelle et bailleresse du bâtiment, remplit manifestement ces
conditions. Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond, l'acte de recours
respectant au demeurant les autres exigences légales de recevabilité.
2.
Le litige porte en particulier sur le refus du SDT de délivrer l'autorisation
spéciale nécessaire pour aménager un bâtiment industriel sis hors de la zone à
bâtir (en zone agricole protégée) en brasserie artisanale avec dépôt.
a) En vertu de l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a).
L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
prévoit pour sa part qu'aucun travail de construction ou de démolition en
surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé.
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des
constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les
aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une
incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement
l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou
soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à
l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de
contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans
d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si
l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général,
d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles
qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle
préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les
références).
L'assujettissement a été admis pour des clôtures et
barrières hors de la zone à bâtir (ATF 118 Ib 49), un jardin d'hiver, une
véranda, une cabane de jardin, un pavillon d'agrément ou un couvert servant de
garage (arrêt TF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3 et les références
citées). Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des
balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (arrêt TF
1A.156/2004 du 5 novembre 2004 consid. 3.3; cf. également les nombreux exemples
cités par Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar,
Berne 2006, n
o
15 ad art. 22 LAT; Alexander Ruch, Commentaire de la
Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n
o
24 ad
art. 22 LAT; Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). En revanche,
l'aménagement d'une terrasse non couverte de dimensions réduites – soit
quelques dalles de béton sur une surface totale de 20 m² – n’est pas soumis à
autorisation (CDAP AC.2003.0115 du 27 octobre 2006), de même qu’un poulailler
constitué d'un abri en bois de 2 m
2
dépourvu de fondation et érigé
en zone village (AC.1999.0110 du 12 août 2002). Le tribunal a aussi jugé qu’un
dépôt de bois séchant à proximité d’un chalet ne pouvait pas être considéré
comme une construction ou une installation soumise à autorisation spéciale
(AC.2006.0321 du 30 septembre 2008). Il a en revanche considéré que, dans la
mesure où un aménagement de type dépôt de bois ou de matériaux avait pour effet
de modifier l'affectation agricole de la parcelle, il était soumis à
autorisation (AC.2007.0246 du 1er décembre 2008). Il a aussi été jugé que
l'aménagement des deux nouvelles places de parc en zone agricole ayant impliqué
l'aménagement d'une surface de 50 m
2
, mais également des mouvements
de terre et la construction d'un mur de soutènement, constituait un ensemble de
travaux fixes et durables, modifiant sensiblement l'espace extérieur et
susceptible de porter atteinte à l'environnement agricole, par conséquent
soumis à autorisation (cf. AC.2016.0348 du 17 novembre 2017).
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les
projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale
compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si
une dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 LATC).
Dans ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors
des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies,
transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale;
l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC),
respectivement le SDT.
b) En l'espèce, il est constant que le projet
litigieux (brasserie artisanale et dépôt de matériel) n'est pas conforme à la
zone protégée dans laquelle il s'implanterait. Partant, une autorisation de
construire ordinaire fondée sur l'art. 22 al. 2 let. a LAT n'est pas
envisageable. Encore convient-il d'examiner si une autorisation pourrait néanmoins
être délivrée sur la base des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT, en
particulier des art. 24 LAT, 24a LAT ou 24c LAT.
Selon l'art. 24 LAT, en dérogation à l’art. 22 al. 2
let. a, des autorisations peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions
ou installations ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces
constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose (let. b).
Ces deux conditions sont cumulatives (ATF 113 Ib 141 consid. 5).
Dans le cas présent, la recourante ne prétend pas, à
juste titre, que son projet d'aménager le local en brasserie artisanale et
dépôt de matériel ne serait pas réalisable en zone à bâtir, en d'autres termes
qu'il serait imposé par sa destination en zone agricole. Partant, l'art. 24 LAT
ne trouve pas application dans le cas d'espèce.
3.
a) A teneur de l'art. 24a al. 1 LAT, lorsque le changement d'affectation
de constructions et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite
pas de travaux de transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT, l'autorisation
doit être accordée à condition que ce changement d'affectation n'ait pas
d'incidence sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a) et
qu'il ne contrevienne à aucune autre loi fédérale (let. b).
Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT
n'est applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de
transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. Ensuite, deux conditions doivent
être réalisées: en premier lieu, le changement d'affectation ne doit pas
entraîner une augmentation de l'impact sur le territoire, l'équipement et
l'environnement; en second lieu, il ne doit contrevenir à aucune autre loi
fédérale (CDAP AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 3a; voir également
TF 1A.210/2000 - 1P.436/2000 du 1er mai 2001 consid. 5b).
b) Il résulte des plans du 9 octobre 2015, ainsi que
des photographies figurant au dossier, que la recourante entend poser une isolation
périphérique autour du bâtiment en façades et en toiture. Elle prévoit la
modification des ouvertures et jours existant en remplaçant les trois bandeaux
en pavés de verre par des fenêtres, la dimension des deux bandeaux centraux
étant réduite par rapport aux jours existants. Ces travaux vont modifier
l'aspect extérieur du bâtiment. La recourante entend en outre créer à l'intérieur
un local de brassage en érigeant une cloison intérieure avec une fenêtre entre
le local de brassage et le dépôt et en aménageant des installations techniques,
en particulier une hotte évacuant l'air à l'extérieur avec un conduit
débouchant sur la façade sud. Enfin, un raccordement au collecteur des eaux
usées est prévu pour évacuer l'eau d'une grille du local de brassage.
Quand bien même ces travaux relèvent en partie de
l'assainissement énergétique, ils dépassent le simple entretien et excluent par
conséquent l'application de l'art. 24a LAT
On relèvera par ailleurs que
l'aménagement d'une brasserie implique l'utilisation de matériel spécifique
avec des locaux servant à exercer une activité artisanale et non plus utilisés
comme simple dépôt. Cette activité est de nature à avoir une incidence sur le
territoire et en particulier sur l'environnement. Une telle production, qui
nécessite la création d'une grille dans le local de brassage et d'une canalisation
d'eaux usées, implique une utilisation plus intense de l'équipement, étant
rappelé que la jurisprudence récente relative à l'art. 24a LAT considère, au vu
du texte clair de cette disposition, que l'intensité de l'impact sur le
territoire, l'équipement et l'environnement n'est pas déterminante. Dès lors
que le changement d'affectation entraîne une augmentation de l'impact sur
l'équipement ou l'environnement, une autorisation fondée sur l'art. 24a LAT est
exclue, peu importe si cet impact est notable ou seulement insignifiant
(TF 1C_619/2017 du 29 août 2018 consid. 4.1; 1A.274/2006 du 6 août 2007
consid. 3.2.3; TF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003 consid. 5.2.2.; cf. aussi TF
1C_127/2008 du 4 décembre 2008 consid. 2.5 et la référence citée; TF
1A.176/2002 du 28 juillet 2003). En l'occurrence, la nouvelle affection
générera également plus d'incidences que la station de transformation
électrique autorisée en 1971, étant rappelé qu'aucune autorisation cantonale
n'a été délivrée pour le changement d'affectation du bâtiment de station de
transformation électrique en laboratoire ou dépôt. A cet égard, il apparaît que
l'activité projetée de brasserie est susceptible d'avoir une incidence sur le
territoire compte tenu aussi qu'un ou des employés y travailleront et que des
livraisons seront effectuées depuis ou à destination de ce local (parcage
permanent, livraisons, trafic, mouvements de véhicules, etc.).
En conclusion, l'art. 24a LAT ne
saurait trouver application en l'espèce. Cette disposition ne vise en effet que
le changement d'affectation; si celui-ci s'accompagne – comme en l'espèce – de
travaux, une autre autorisation est nécessaire: les travaux de rénovation, les
transformations partielles et les agrandissements mesurés tombent sous le coup
de l'art. 24c al. 2 LAT (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016 consid. 4.1.2;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, n. 588 p. 275; CDAP AC.2011.0024 du 27 février 2012
consid. 3b).
4.
a) La teneur de l'art. 24c LAT est la suivante:
"
1
Hors de la zone
à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.
2
L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
[…]
4
Les modifications
apportées à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.
5
Dans tous les cas,
les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies."
Le champ d'application de l'art. 24c LAT est
restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou
transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui
sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une
modification de la législation ou des plans d'aménagement (cf. art. 41 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS
700.1]). La date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet
1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) –
abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la séparation
du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; ATF 127 II
209 consid. 2c).
b) Aux termes de l'art. 42 OAT, "
une
transformation est considérée comme partielle et un agrandissement est
considéré comme mesuré lorsque l'identité de la construction ou de
l'installation et de ses abords est respectée pour l'essentiel. Sont admises
les améliorations de nature esthétique
" (al. 1). "
La question
de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée
pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances
"
(al. 3). En dépit d'une modification rédactionnelle apportée à l'art. 42 al. 1
OAT, il convient de se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral
pour les questions relatives à la signification des termes de rénovation,
transformation partielle, agrandissement mesuré ou reconstruction (
cf
. Rapport
explicatif de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire
et de l'énergie du Conseil national du 22 août 2011 relatif à l'initiative
cantonale Constructions hors des zones à bâtir, in FF 2011 6533, p. 6539; Rapport
explicatif de l'Office fédéral du développement territorial relatif à la
révision partielle de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, octobre
2012, p. 9; voir également TF 1A.161/2004 du 1
er
février 2005
consid. 3.1 et la référence à l'ATF 127 II 215 consid. 3).
La transformation partielle ("
teilweise
Änderung
") et l’agrandissement mesuré ("
massvolle Erweiterung
"),
au sens de l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un
changement complet d’affectation (selon l’art. 24a LAT). Concrètement,
l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre
que le changement partiel d’affectation (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit.,
ch. 602 p. 281; CDAP AC.2014.0398 du 7 décembre 2015 consid. 9b et la
référence; AC.2013.0367 du 24 septembre 2015 consid. 3b et la référence).
c) Ainsi, un changement d'affectation ne peut être
autorisé sur la base des art. 24c LAT et 42 OAT que s'il est partiel. Par
changement d'affectation ("
Zweckänderung
"), on entend
l'utilisation d'une construction ou d'une installation à d'autres fins que
celles initialement autorisées. Pour que le changement d'affectation soit
considéré comme partiel, la nouvelle utilisation ne doit pas diverger
fondamentalement de l'ancienne, ni impliquer une destination économique
entièrement nouvelle (cf. ATF 127 II 215; ATF 127 II 209 traduit et résumé
in
:
RDAF 2002 I p. 340 s.; TF du 15 janvier 1998,
in
: RDAF 1998 I p.
158 consid. 2 p. 161 et les nombreuses références de doctrine et de
jurisprudence citées; CDAP AC.2008.0184 du 19 novembre 2009; AC.2007.0229
précité; AC.2007.0257 du 8 mai 2009; AC.2006.0204 du 24 septembre 2007;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., p. 281 s. et les exemples cités).
L'identité du bâtiment doit être conservée pour l'essentiel et les
modifications ne doivent pas avoir une incidence nouvelle sur l'affectation de
la zone, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 303 traduit
in
: JT
1989 I 458; voir également Office fédéral du développement territorial [OFDT],
Nouveau droit de l'aménagement du territoire, Berne 2001, Titre V, Autorisations
au sens de l’article 24c LAT: Modifications apportées aux constructions et
installations devenues contraires à l’affectation de la zone ch. 3.5 p. 11).
Est déterminante la dernière utilisation qui était faite du bâtiment (CDAP
AC.2009.0101 du 25 février 2010 consid. 4c et les références; CDAP AC.2007.0229
du 23 juin 2009 consid. 5a et les références).
L'identité de la construction se rapporte au volume,
à l'aspect et à la vocation du bâtiment. Les modifications ne doivent pas être
à l'origine de nouvelles répercussions importantes sur le régime d'affectation,
les équipements et l'environnement (OFDT, op. cit., Titre I, Explications
relatives à l'OAT, ch. 2.4.4 p. 44). Pour déterminer si l'identité de la
construction est respectée pour l'essentiel, on considérera notamment
l'agrandissement de la surface utilisée, les modifications du volume construit,
les changements d'affectation et les transformations à l'intérieur du volume
construit, les modifications de l'aspect extérieur, les extensions des
équipements, mais aussi les améliorations du confort et les frais de
transformation en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que tel. Les
changements d'affectation ne sont considérés comme de simples transformations
partielles que lorsqu'ils induisent une utilisation qui ne se distingue pas
fondamentalement de l'affectation antérieure et non pas une destination
économique totalement nouvelle (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2, JT 2006 I 707; ATF
113 Ib 303 consid. 3b, JT 1989 I 458). Il faut à cet égard procéder à une
observation globale de tous les facteurs qui caractérisent l'identité d'une
construction ou d'une installation (genre et intensité de l'affectation,
émission, équipement, etc.; ATF 132 II 21 précité et les références).
d) Selon les directives précitées de l'OFDT (Titre V,
ch. 3.5 p. 11 ss), les changements d’affectation modifient toujours plus
ou moins l’identité d’une construction. Si le changement d’affectation est
important, les limites fixées à l’art. 24c LAT seront d’autant plus rapidement
dépassées. Les changements complets d’affectation sont des changements
d’affectation qui excèdent les limites définies à l’art. 24c LAT du fait qu’ils
impliquent une utilisation fondamentalement différente, qu’ils entraînent des
travaux de construction importants (modification des structures portantes,
modification de l’aspect extérieur) ou qu’ils contribuent à une forte
augmentation du trafic (durée et pointe de la charge de trafic; importance des
émissions occasionnées). Les constructions ayant déjà subi un changement
complet d’affectation par rapport à l’état de référence ne peuvent, elles non
plus, bénéficier d’une autorisation au sens de l’article 24c LAT. Constituerait
ainsi, par exemple, un changement complet d’affectation ne pouvant être autorisé
en vertu de l’art. 24c LAT la transformation d'un entrepôt de matériaux en une
production artisanale ou industrielle (ch. 3.5.1 p. 12). En revanche, le changement
d'affectation d'un entrepôt militaire en un entrepôt de matériel pour des
services publics, tels que le service du feu, la voirie ou le service des ponts
et chaussées, ne serait pas exclu (ch. 3.5.2 p. 12).
e) En l'espèce, il faut relever que les travaux
projetés ne modifieront pas fondamentalement le volume et l'aspect du bâtiment
existant. Le SDT estime que la transformation d'un laboratoire électrique n'est
pas comparable avec une activité de brasserie artisanale et constitue un
changement d'affectation complet, qui ne peut être autorisé sur la base de
l'art. 24c LAT.
En principe, l'état de référence est celui de la
construction au moment de la modification déterminante du droit. Il ne faut
toutefois pas tenir compte des utilisations abandonnées depuis ladite
modification (cf. directives précitées de l'OFDT, Titre V, ch. 3.2 p. 8). Sur
ce point, l'OFDT expose les deux exemples suivants:
"
La
remise de jardin d’une villa classée en zone non constructible en 1981 a été
démolie en 1983. A sa place ont été aménagées des plates-bandes. L’état de
référence est l’utilisation en 1981, abstraction faite de la remise de jardin.
Une cabane de
chasseurs construite légalement en 1927 sert depuis 1978 d’abri à moutons et se
situe hors de la zone à bâtir. L’état de référence est l’utilisation en tant
qu’abri à moutons et non pas au titre de cabane de chasseurs.
"
Selon la jurisprudence, considérer qu'une
utilisation a été abandonnée présuppose une rupture claire: soit l'objet est
abandonné comme tel, soit sa future réutilisation dans une affectation au moins
similaire à la précédente est exclue. Il en va ainsi, notamment, d'un bâtiment
ou d'une installation qui ne sont plus entretenus, au point d'atteindre un état
de délabrement excluant leur utilisation. En effet, le principe de la garantie
de la situation acquise ne s'applique pas aux constructions qui ne sont plus
dans un état permettant l'usage auxquelles elles sont destinées. On ne saurait
toutefois retenir que l'utilisation d'un bâtiment a été abandonnée du seul fait
que celui-ci a été laissé temporairement vacant, notamment parce qu'un
utilisateur approprié n'a pas été trouvé dans l'intervalle. Dans le même sens,
le Tribunal fédéral a jugé sous l'empire de l'ancien art. 24 al. 2 LAT, dont la
teneur est analogue à celle de l'art. 24c LAT actuel, que la garantie de la
situation acquise ne cesse de déployer des effets qu'après quelque vingt années
de cessation de l'utilisation initiale (TF 1C_178/2015 du 11 mai 2016 consid.
4.5.1 citant l'arrêt 1A.265/1997 du 19 mars 1998).
f) En l'espèce, il est établi que le bâtiment, mis à
l'enquête en 1971, a été construit en 1974 et abritait une station de
transformation électrique selon l'affectation mentionnée dans une police ECA de
2004. Il a été utilisé comme laboratoire électrique dans le cadre des
recherches et développements de l'entreprise, et comme centre de formation
selon les déclarations d'un ancien directeur et d'un ancien cadre des Câbleries
de ********. Avec l'arrêt des activités de la câblerie, le local ne semble plus
avoir eu d'usage industriel ou artisanal, mais est devenu un lieu de stockage
de matériaux divers.
La date déterminante s'agissant de l'application de
l'art. 24c LAT est en principe celle du 1
er
juillet 1972. En
l'espèce, la date de la modification déterminante du droit est le 28 août 1997,
date de mise en vigueur du PAC V qui a colloqué le bâtiment, proche de la
Venoge et à l'écart des autres constructions du site industriel, en zone de
protection inconstructible. La situation autorisée était alors celle d'une station
de transformation électrique, étant rappelé qu'aucun changement d'affection n'a
été mis à l'enquête publique et, par conséquent, autorisé depuis l'arrêt de son
usage d'origine. Le dossier ne donne pas d'indication précise sur l'arrêt de
l'utilisation de ce bâtiment pour l'affectation autorisée mais il semble être
antérieur à 2006 quand le bâtiment a été utilisé comme "centre de
formation" pour D.________, puis comme dépôt.
Dans ces conditions, si on ne saurait retenir que
l'utilisation du bâtiment a été abandonnée, l'état de référence reste celui d'une
station de transformation électrique.
g) Seule la transformation partielle d'un bâtiment
peut être autorisée à l'aune de l'art. 24c LAT. D'après l'art. 42 al. 1 OAT
déjà exposé, une transformation est considérée comme partielle lorsque
l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel, cette question étant à examiner en fonction de
l'ensemble des circonstances.
Conformément à la jurisprudence indiquée ci-dessus, les
circonstances à prendre en considération dans leur ensemble pour qualifier de
partielle une transformation tiennent en résumé à la mesure des travaux
proprement dits (notamment en termes de transformations à l'intérieur du volume
construit, de modifications des structures portantes, d'extensions des
équipements, d'améliorations du confort, de modifications de l'aspect extérieur
et du volume des coûts en comparaison avec la valeur du bâtiment en tant que
tel), à celle de l'agrandissement et à celle du changement d'affectation (la
nouvelle utilisation ne devant pas diverger fondamentalement de l'ancienne ni
impliquer une destination économique entièrement nouvelle, le genre et
l'intensité de l'affectation devant être pris en considération), étant encore
précisé que le projet ne doit pas avoir d'incidence nouvelle sur l'affectation
de la zone, sur l'équipement et sur l'environnement, par exemple en ce qui
concerne le trafic engendré. En d'autres termes, le caractère partiel d'une
transformation ne se juge pas uniquement au point de savoir si celle-ci touche
l'entier ou une partie seulement du bâtiment.
En l'occurrence, les travaux proprement dits sont de
faible importance, dès lors qu'ils se limitent à la pose d'une isolation
périphérique, à l'installation de cloisons, à la pose de fenêtre et à un
raccordement aux eaux usées de compartiments. Le projet ne comporte aucun
agrandissement, ni modification des abords. Toutefois, la nouvelle activité
envisagée vise la production de bière et son stockage, soit une activité
artisanale qui diffère sensiblement de l'usage d'origine tant il est vrai que l'usage
du bâtiment comme transformateur ou laboratoire électrique n'est pas comparable
à une brasserie artisanale. Enfin, l'usage prévu du bâtiment implique des
nuisances ou des incidences sur l'environnement supérieures à celles générées
par le bâtiment lorsqu'il était encore en service (
cf
. consid. 3b
ci-dessus): le brassage de la bière implique l'utilisation de matériel
spécifique avec des nettoyages fréquents. Une telle activité nécessite la
création d'une grille dans le local de brassage et d'une canalisation d'eaux
usées. Le formulaire 64 ("Eaux résiduaires, matières dangereuses, déchets spéciaux")
rempli pour l'enquête publique évoque une consommation d'eau de 60'000 litres
par an. L'activité projetée de brasserie est susceptible d'avoir une incidence
compte tenu aussi qu'un ou des employés y travailleront et que des livraisons
seront effectuées depuis ou à destination de ce local (parcage permanent,
livraisons, trafic, mouvements de véhicules, etc.). Il ressort du plan extrait
du guichet cartographique du Canton de Vaud que le bâtiment se situe véritablement
à l'écart des autres bâtiments industriels et du trafic y afférents. La
fréquentation des lieux et de ses abords augmentera nécessairement en intensité.
Dans ces circonstances, force est d'admettre que le
projet litigieux ne constitue pas une transformation partielle, conforme aux
exigences de l'art. 24c LAT.
5.
S'agissant de la garantie de la situation acquise, le législateur
fédéral a prévu une réglementation spéciale (par rapport à celle de l'art. 24c
LAT), pour les constructions et installations à usage commercial sises hors
zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone: l'art. 37a LAT charge
le Conseil fédéral de définir les conditions auxquelles sont autorisés les
changements d'affectation ("Zweckänderungen") de telles
constructions. Avec cette réglementation spéciale, le législateur fédéral
entendait donner aux autorités cantonales une marge de manœuvre plus importante
que celle octroyée à l'art. 24c LAT pour les constructions qui ne sont pas à usage
commercial (cf. Muggli, op. cit., art. 37a N. 1). Le détail de cette
réglementation figure à l'art. 43 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), ainsi libellé:
"
1
Les
changements d'affectation et les agrandissements de constructions et
installations artisanales ou commerciales devenues contraires à l'affectation
de la zone peuvent être autorisés:
a. si la construction ou
l'installation a été érigée ou transformée légalement;
b. s'il n'en résulte aucun nouvel
impact important sur le territoire et l'environnement;
c. si la nouvelle utilisation ne
contrevient à aucune autre loi fédérale;
[…]
2
La surface utilisée
pour un usage non conforme à l'affectation de la zone peut être agrandie de 30
%, les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant
pour moitié.
3
Si
l'agrandissement de la surface utilisée pour un usage non conforme à
l'affectation de la zone en dehors du volume bâti existant excède 100 m
2
,
il ne pourra être autorisé que s'il est indispensable au maintien de
l'entreprise."
Cette disposition, qui permet des agrandissements,
ne s'oppose a fortiori pas aux rénovations, "
s'il n'en résulte aucun
nouvel impact important sur le territoire et l'environnement
".
Selon la jurisprudence, ces dispositions ont pour
objectif de permettre aux entreprises commerciales sises hors de la zone à
bâtir de maintenir leur activité, de se moderniser et de se restructurer afin
de préserver les emplois, le cas échéant en changeant d'orientation. Il s'agit
d'une extension de la garantie de la situation acquise (art. 24c LAT) en
faveur des constructions à usage commercial. Ni l'ordonnance, ni la loi ne
posent expressément d'exigence quant à la continuité de l'activité commerciale.
Celle-ci découle toutefois clairement des buts de la réglementation, qui est
d'accorder aux entreprises commerciales ou artisanales existantes la
flexibilité dont elles peuvent avoir besoin en termes d'augmentation de
capacité et d'adaptation des processus de production, pour pouvoir demeurer
compétitives. Il ne s'agit donc en aucun cas d'ouvrir des bâtiments commerciaux
ou artisanaux désaffectés à des usages tout différents, ou de permettre
l'installation en zone agricole d'entreprises entièrement nouvelles (1C_176/2010
du 30 juillet 2010 consid. 2.2 et les réf. citées, soit Waldmann/Hänni,
Raumplanungsgesetz, Berne 2006 n
o
3 ad art. 37a; Muggli, Commentaire
LAT, n
os
2 et 16 ad art. 37a; voir aussi ATF 1A.12/2003 du 2 juillet
2003 et 1A.186/2004 du 12 mai 2005).
En l'espèce, les recourants ne peuvent se prévaloir
des art. 37a LAT et 43 OAT à l'égard du bâtiment litigieux. D'après la
jurisprudence précitée en effet, ces dispositions supposent la continuité d'une
activité commerciale. Or, le bâtiment n'a jamais abrité une activité
commerciale et l'usage autorisé du bâtiment a cessé il y a au moins 10 ans.
6.
L'art. 43a OAT ajoute que les autorisations du type de celle de l'art.
24c LAT ne peuvent être délivrées que si les conditions suivantes sont remplies:
"a. la construction n'est plus
nécessaire à l'utilisation antérieure conforme à l'affectation de la zone ou
imposée par sa destination ou le maintien de cette utilisation est assuré;
b. le changement d'affectation
n'implique pas une construction de remplacement que n'imposerait aucune
nécessité;
c. tout au plus une légère
extension des équipements existants est nécessaire et tous les coûts
supplémentaires d'infrastructure occasionnés par l'utilisation autorisée sont à
la charge du propriétaire;
d. l'exploitation agricole des
terrains environnants n'est pas menacée;
e. aucun intérêt prépondérant ne
s'y oppose."
A l'instar de l'autorité intimée, il convient de
constater que le bâtiment à transformer a été colloqué en zone de protection,
et non en zone industrielle comme le reste du site, vu sa localisation proche
de la Venoge et à l'écart des autres constructions du site industriel. Une
nouvelle affectation en brasserie artisanale est manifestement contraire au PAC
V, dont le but est de maintenir et restaurer les milieux naturels favorables à
la flore et la faune, notamment la végétation riveraine (art. 1 RPAC V). En
effet, le nouvel impact sur le territoire et l'environnement qui résulterait de
l'activité de brasserie n'est pas compatible avec la zone de protection qui s'oppose
à ce changement.
7.
Il résulte de ce qui précède que les autorités intimées ont considéré à
juste titre que l'affectation nouvelle d'une activité de brassage artisanal ne
pouvait être autorisée. Le recours doit être rejeté. La recourante, qui succombe,
supportera les frais de la cause (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n’y pas lieu
d’allouer des dépens dès lors que la recourante succombe et que les autorités
intimées n’ont pas procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel
(art. 55 LPA-VD).
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les frais de justice, arrêtés à 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge de A.________.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 janvier 2020
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.