vd_omni · AC.2023.0302 · 2024-11-29 · fr

A.________, B.________, C.________/Municipalité de Lutry, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, POLICE DU COMMERCE, D.________ | Recours de voisins contre une décision municipale autorisant la création et l'exploitation d'une terrasse avec cabanon de service, sur le domaine public communal. Le DP est régi par la loi sur les routes. L'ouvrage prévu constitue un projet de peu d'importance réalisé dans le gabarit existant, de sorte qu'il est soumis à la procédure de permis de construire (c. 3). Protection contre le bruit: la DGE a établi à suffisance, sur la base de formulaires Excel découlant de la directive topique du Cercle bruit, que la terrasse litigieuse entrait dans la catégorie "peu gênant", à savoir respectait les valeurs de planification (c. 5). La question de savoir si et dans quelle mesure les disposition du règlement communal s'appliquent, directement ou par analogie, au projet litigieux sis sur une route communale, peut rester indécise. En effet, en matière de places de parc, le règlement communal et les normes VSS sont de toute façon respectés, la création d'une terrasse n'étant pas comparable à une augmentation du nombre de places assises intérieures d'un restaurant (c. 6). Pas de violation des règles de l'intégration et de l'esthétique (c. 7). La présente procédure porte sur la question du permis de construire, à l'exclusion de celle de l'usage accru du domaine public (c. 8). Recours rejeté. Recours pendant au TF 1C_26/2025/COL.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.11.2024 AC.2023.0302

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 29 novembre 2024
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
;
M. Alain Thévenaz, juge;
M. Victor Desarnaulds, assesseur; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourants
1.
A.________
2.
B.________
3.
C.________
tous à ******** et représentés par Me Jean-Claude
PERROUD et Me Nina CAPEL, avocats, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lutry,
représentée
par Me Jean-Samuel LEUBA, avocat, à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de
l'environnement DGE-DIREV
, Unité droit et études d'impact, à Lausanne,
2.
POLICE DU COMMERCE,
à Epalinges,
Tiers intéressé
D.________
à ********
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décision de la
Municipalité de Lutry du 28 juillet 2023 levant leur opposition et autorisant
la création et l'exploitation d'une terrasse avec cabanon de service de 80
places pour l'hôtel-restaurant ********, sur le domaine public communal DP
116 - CAMAC 223476
Vu les faits suivants:
A.
D.________ exploite l'hôtel-restaurant ******** situé dans l'immeuble
dénommé "Hôtel de Ville", en note 2 au recensement architectural, érigé
sur la parcelle 120 appartenant à la Commune de Lutry. La société est notamment
au bénéfice d'un bail à loyer pour locaux commerciaux signé le 30 août 1999.
Le territoire de la commune de Lutry est réglé par
le plan général d'affectation du 24 septembre 1987 et par le règlement communal
sur les constructions et l'aménagement du territoire du 12 juillet 2005 (RCAT).
La parcelle 120 est colloquée dans le plan partiel d'affectation "zone
ville et villages", secteur "Bourg de Lutry" du 26 janvier 1994.
Sous cet angle, la partie bâtie du bien-fonds est considérée comme
"bâtiment à conserver B" et ses extérieurs comme "espaces à
conserver II".
L'hôtel-restaurant ******** donne sur le DP communal
116, soit le quai Gustave Doret (cf. extrait de plan, let. C
infra
). Le
DP est situé hors des périmètres du plan général d'affectation et du plan
partiel d'affectation. Aucune affectation spécifique lui a été attribuée.
Le secteur est intégré dans le périmètre du plan de
protection de Lavaux. Il est en outre situé en zone de degré de sensibilité au
bruit (DSB) III.
B.
Le 24 mai 2013, le Département de l'économie a délivré à D.________ une
licence d'exploitation de l'hôtel-restaurant ******** avec une terrasse de 90
personnes et une terrasse attenante de 40 personnes. La première terrasse
surplombait le quai Gustave Doret au bénéfice d'un mur de soutènement, et la
seconde se situerait au pied de la première, sur le quai lui-même, à savoir sur
le DP 116.
Par acte du 10 juin 2013, l'Association Police
Lavaux a accordé une "concession à bien plaire" à E.________, locataire
de l'hôtel-restaurant ******** (et exerçant), l'autorisant à installer une
terrasse de 67 m
2
et un bar de 20 m
2
sur le quai Gustave Doret
(à savoir la terrasse précitée de 40 personnes), pour la vente de boissons et
de mets dans les limites du plan annexé, moyennant une redevance annuelle d'un
montant déterminé et à certaines conditions. La concession devait être demandée
chaque année. Elle a été ratifiée par la Municipalité de Lutry par décision du
14 juin 2013.
Le 15 janvier 2018, le Département de l'économie a
derechef délivré à D.________ (exploitante) et à E.________ (exerçant) une
licence d'exploitation de l'hôtel-restaurant ********, avec terrasse de 90
personnes et terrasse attenante de 40 personnes Cette licence a été renouvelée
pour les mêmes capacités le 11 septembre 2020, puis le 23 novembre 2023 avec
validité jusqu'au 28 février 2028.
C.
Le 13 avril 2023, la Commune de Lutry, en tant que propriétaire de la
parcelle 120 et du DP 116, a déposé une demande de permis de construire, signée
exclusivement par ses soins, tendant à la création et à l'exploitation d'une nouvelle
terrasse extérieure de 80 places avec cabanon de service, toujours sur le quai
Gustave Doret, mais à quelque 10 m à l'est de la parcelle 120. Plus
précisément, la terrasse se déploierait devant la parcelle voisine 121 et
serait accolée au mur sud de celle-ci, sur toute la longueur. Le dossier compte
un plan de situation de géomètre du 3 avril 2023, indiquant l'emplacement du
cabanon et ses dimensions, de 6 m sur 2 m (12 m
2
), ainsi que les
limites extérieures de la terrasse, comme suit:
La terrasse et le cabanon existant déjà, le dossier
compte trois photographies en couleurs de ceux-ci (vues de face, de gauche et
de droite). On y voit notamment que la terrasse consiste en un déploiement de
tables, de chaises et de parasols; sa limite est marquée par de gros pots de
fleurs en béton. Par ailleurs, le dossier comporte le questionnaire particulier
(QP) 11 (création ou transformation d'un établissement) ainsi que le QP 64 (eaux
résiduaires, matières dangereuses, déchets spéciaux). Tous deux sont signés par
la municipalité et D.________.
Le projet été mis à l'enquête publique du 13 mai au
11 juin 2023 (CAMAC 223476). Il a suscité l'opposition de A.________ et B.________,
propriétaires de lots de PPE sur la parcelle précitée 121, et de C.________,
propriétaire de la parcelle 154 qui donne également sur le quai Gustave Doret, à
une trentaine de mètres du projet à l'est. Les bâtiments érigés sur ces
parcelles sont désignés comme "bâtiments à conserver B" et leurs
extérieurs comme "espaces extérieurs à conserver II". La parcelle 121
dispose par ailleurs d'un jardin historique, situé derrière le mur précité, toutefois
non inscrit à l'ICOMOS.
D.
La Commission consultative de Lavaux (CCL) a émis un préavis favorable
le 28 avril 2023.
La synthèse CAMAC 223476 a été établie le 12 juillet
2023, comportant les autorisations et préavis nécessaires. En particulier,
la Direction de l'environnement industriel, urbain
et rural, Division Air, climat et risques technologiques (DGE/DIREV-ARC) a préavisé
favorablement le projet dont l'exécution devait respecter les conditions
impératives ci-dessous
:
"
LUTTE
CONTRE LE BRUIT
Les exigences en matière de lutte
contre le bruit de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE)
du 7 octobre 1983 ainsi que celles décrites dans l'Ordonnance fédérale sur la protection
contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) sont applicables.
Les exigences de l'aide à
l'exécution 8.10 de Cercle bruit (version 2019) concernant la détermination et
l'évaluation des nuisances sonores liées à l'exploitation des établissements
publics (DEP) doivent être respectées.
La DGE/DIREV-ARC a évalué le bruit
de la terrasse conformément à la méthode d'évaluation du bruit des terrasses
(annexe No 3 de la DEP).
La terrasse et les voisins les
plus proches sont situés en zone de degré de sensibilité au bruit de III.
En application du principe de
prévention (art. 11 LPE) et de la DEP, la DGE/DIREV-ARC demande que les mesures
suivantes soient prises:
- Pas de diffusion de musique sur la terrasse.
- Horaires de la terrasse: 07h00-24h00 selon QP 11 daté du 17 avril
2023 joint à la demande de permis de construire.
Les mesures de réduction des
nuisances sonores susmentionnées représentent des conditions impératives à
l'octroi du permis de construire.
Des conditions
d'exploitation plus restrictives peuvent être prises par la Commune, en
application du droit à la tranquillité publique.
"
La Police cantonale du commerce a délivré
l'autorisation
spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous:
"
1. Il s’agit de
la création d’une terrasse supplémentaire.
2. Les capacités actuellement autorisées sont les suivantes:
1 salle à boire:           35 personnes
1 salle à manger:       55
personnes
3 salles de banquets: 160 personnes
62
lits:                       82
personnes
1
terrasse:                90
personnes
1 terrasse attenante:  40 personnes
La présente mise à l’enquête concerne la création d’une terrasse supplémentaire
dont la capacité d’accueil est de 80 personnes.
3. […].
4. - Nous avons pris connaissance
des oppositions relatives à la mise à l’enquête ainsi que du préavis de la
DGE/DIREV-ARC auquel nous nous référons pour le surplus notamment concernant
les conditions impératives suivantes
[pas de
diffusion de musique sur la terrasse; horaire 07h00-24h00 sauf conditions plus
restrictives prises par la Commune].
5.- Une fois les travaux achevés,
la terrasse devra faire l’objet d’une inspection par la Commune et ne pourra
pas être exploitée tant qu'une licence n'aura pas été délivrée par le
département.
6.- Les décisions des autres
services cantonaux font partie intégrante de la présente autorisation spéciale.
Base légale: autorisation au sens
des articles 12 et 44 de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et les débits
de boissons (LADB).
"
E.
Par décision du 28 juillet 2023, la municipalité a levé les oppositions
et délivré le permis de construire, en restreignant les horaires d'ouverture de
la nouvelle terrasse de 7h à 23h. Elle a rejeté les griefs soulevés par les
opposants concernant l'incomplétude du dossier de mise à l'enquête, le bruit,
les places de stationnement, l'esthétique et l'intégration, ainsi que l'absence
d'intérêt public en faveur de l'usage accru du domaine public. Elle a en outre
retenu que le projet était conforme au PACom I (projet de révision partielle du
plan d'affectation communal) mis à l'enquête publique du 16 novembre au 15 décembre
2022, qui colloquait le DP 116 en zone de desserte 15 LAT; selon l'art. 71 al. 1
PACom I, la zone de desserte est destinée aux routes ouvertes au public ainsi
qu'aux constructions et aménagements liés au réseau routier ou d'utilité
publique.
F.
Agissant le 14 septembre 2023 par l'intermédiaire de leurs avocats, A.________,
B.________ et C.________ ont recouru contre cette décision devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), concluant à son
annulation. Ils requièrent la mise en œuvre d'une inspection locale. Ils ont
déposé des pièces, notamment le préavis 1277/2020 au Conseil communal relatif à
l'assainissement de D.________.
La Police cantonale du commerce a transmis ses observations
le 27 novembre 2023, en renonçant à prendre des conclusions.
La Direction générale de l'environnement (DGE) a
communiqué ses observations le 27 novembre 2023. Elle a produit deux
formulaires d'évaluation du bruit de la terrasse, l'un pour les logements
situés à la Grand-Rue 38, sur la parcelle 121 des recourants, l'autre pour les logements
situés à la Grand-Rue 44, sur la parcelle 151, à l'est de la future terrasse.
La municipalité a transmis sa réponse le 11 décembre
2023, concluant au rejet du recours.
D.________ s'est exprimée le 1
er
mars
2024, concluant au rejet du recours.
Les recourants ont répliqué le 21 mai 2024,
confirmant leurs conclusions.
La municipalité a dupliqué le 7 juin 2024,
maintenant sa position.
Les recourants ont déposé une détermination
spontanée le 15 octobre 2024, accompagnée de photographies des raccordements
existants à l'arrière du cabanon, respectivement du cabanon et de son
environnement, puis de la terrasse exploitée au pied de la parcelle 120.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions et
délivre le permis de construire peut faire l’objet d’un recours de droit
administratif devant le Tribunal cantonal au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Déposé
dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 LPA-VD et suspendu pendant les
féries (art. 96 LPA-VD), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte
au surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicable par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD. Les recourants, deux copropriétaires de la parcelle
accolée au cabanon et à la terrasse projetés, ainsi qu'un autre propriétaire
d'une parcelle située à quelque 30 m du projet litigieux, ont formulé des
oppositions en temps utile (cf. art. 19 al. 2 LPA-VD). Ils ont manifestement la
qualité pour recourir au sens de l’art. 75 let. a LPA-VD. Il y a lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.
A titre de mesures d'instruction, les recourants requièrent la mise en
œuvre d'une inspection locale.
a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29
al. 2 Cst. comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves
pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à
tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48
consid. 4.1.1). Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un
terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former
sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation
anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que
ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167
consid. 4.1 et les références citées).
b) Le dossier de mise à l'enquête contient le plan
de situation et des photographies de la terrasse et du cabanon de service, qui
existent déjà. Les recourants ont au surplus déposé des photographies
complémentaires le 15 octobre 2024. Dans ces conditions, le dossier est
suffisamment complet pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute
connaissance de cause, sans qu'une inspection locale ne se justifie. On perçoit
mal lequel des griefs soulevés par les recourants tirerait profit d'une telle
mesure.
3.
Le projet se situe sur le domaine public communal.
a) La loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou;
BLV 725.01) régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à
l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine
public, cantonal ou communal (art. 1 al. 1). Sont également soumis à ladite loi
les servitudes de passage public et les sentiers publics (art. 1 al. 2).
En l'occurrence, le DP 116, constitué d'une route et
d'un quai bordant le lac Léman, est régi par la loi sur les routes (art. 2
LRou).
Les terrains sur lesquels sont prévus le tracé des
routes publiques – cantonales ou communales – et sur lesquels ces routes sont
construites reçoivent une affectation spéciale, distincte de celle du
territoire traversé par l'ouvrage routier. Les plans établissant le tracé des
routes constituent donc des plans d'affectation spéciaux, qui délimitent en
quelque sorte une zone destinée à la circulation publique (ATF 112 Ib 164
consid. 2b). Cette planification spéciale est précisément régie, au niveau
cantonal, par la LRou (CDAP AC.2013.0384 du 17 juillet 2014 consid. 1a).
b) Selon l'art. 13 LRou, les projets de construction
de routes communales suivent la procédure de planification (al. 3). Toutefois, les
projets de réaménagement de peu d'importance réalisés dans le gabarit existant
font l'objet d'un permis de construire (al. 2), selon la procédure prévue
aux art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et
les constructions (LATC; BLV 700.11; permis de construire et de démolir). La
municipalité est compétente pour accorder le permis de construire et pour
statuer sur les oppositions (art. 114, 116 LATC) (CDAP AC.2016.0384 du 17
juillet 2014 consid. 1b).
En l'espèce, le projet tend à la création et
l'exploitation d'un cabanon de 2 m sur 6 m (12 m
2
), mobilier, et
d'une terrasse de 80 places (cf. let. C
supra
). Mesure prise sur le
plan, le cabanon et la terrasse occupent une surface de 150 m
2
,
située entièrement sur le DP 116. Il s'agit d'un projet de peu d'importance
réalisé dans le gabarit existant et, conséquemment, soumis à la procédure de
permis de construire au sens de l'art. 13 al. 2 LRou, non pas à la procédure de
planification.
4.
Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants soutiennent que le
dossier de mise à l'enquête, comprenant uniquement un plan de situation établi
par un géomètre, serait lacunaire au regard de l'art. 69 al. 1 du règlement du
19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; BLV 700.11.1). L'absence de
plans de détail (des coupes, des façades, des aménagements intérieurs, des
installations techniques, des aménagements de la terrasse, des conduites, etc.)
ne permettrait pas de se faire une idée concrète du projet.
a) D’après l’art. 108 al. 2 LATC, le règlement
cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers modes de
construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec
la demande, ainsi que le nombre d'exemplaires requis. La demande n'est tenue
pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies. L'art. 69
RLATC énonce les pièces et indications à fournir avec la demande de permis de
construire. L'art. 69 al. 1 RLATC exige, dans les cas de constructions nouvelles,
d'agrandissements, de surélévations, de transformations d'immeubles ou de
changement de leur destination notamment la production d'un plan de situation
extrait du plan cadastral (ch. 1), des plans à l'échelle du 1:100 ou 1:50 (ch.
2), du questionnaire général, complétement rempli, ainsi que des questionnaires
particuliers, auxquels renvoie au besoin le questionnaire général (ch. 6).
Selon l'art. 69 al. 2 RLATC, dans tous les autres cas, la demande est
accompagnée de toutes les indications nécessaires pour se rendre compte de
l'importance et de la nature des travaux projetés.
De façon générale, les documents d'enquête doivent
être suffisamment compréhensibles pour permettre d'identifier la teneur du
projet et si celui-ci est conforme aux dispositions légales et réglementaires
(CDAP AC.2023.0348 du 26 mars 2024 consid. 3a et la référence).
b) En l'occurrence, comme déjà exposé (let. C
supra
),
le dossier de mise à l'enquête publique comporte un plan de situation
délimitant le périmètre de la terrasse et du cabanon (en rouge), trois
formulaires (questionnaire général CAMAC, QP 11 et QP 64) ainsi que trois
photographies en couleurs de la terrasse et du cabanon (vues de face, de gauche
et de droite).
Ces documents permettent de se faire une idée claire
du projet, ce d'autant plus que l'installation est déjà déployée à la vue des
recourants. Le dossier de mise à l'enquête respecte par conséquent l'art. 69
RLATC, peu important qu'il soit directement applicable, ce que conteste la
municipalité, ou uniquement par analogie.
Ce grief est partant rejeté.
5.
Sur le fond, les recourants dénoncent une violation du droit fédéral sur
la protection contre le bruit (loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection
de l’environnement [LPE; 814.01] et ordonnance du 15 décembre 1986 sur la
protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]).
a) Selon eux, la problématique des nuisances sonores
n'aurait pas fait l'objet d'une investigation sérieuse de la part des autorités
compétentes, notamment de la DGE. L'évaluation du bruit aurait dû se faire pour
l'ensemble des trois terrasses et devait tenir compte des installations
techniques du cabanon.
b) Un établissement public et sa terrasse sont des
installations fixes dont l'exploitation produit du bruit extérieur. A ce titre,
une terrasse est soumise aux règles du droit fédéral sur la protection contre
le bruit (cf. art. 2 al. 1 OPB en relation avec l'art. 7 al. 7 LPE;
ATF 126 III 223
consid. 3c;
123 II 325
consid. 4a;
TF 1C_460/2007 du 23 juillet 2008 consid. 2.1). La LPE et l'OPB posent des
exigences différentes en matière de limitation des émissions de bruit suivant
qu'il s'agit d'une installation existante ou d'une installation nouvelle. Alors
que les nouvelles installations fixes ne doivent en principe pas produire
d'émissions excédant les valeurs de planification (VP) dans le voisinage,
conformément aux
art. 25 al. 1 LPE
et 7 al. 1 let. b
OPB, seules les valeurs limites d'immissions doivent être respectées par les
installations existantes, en vertu des
art. 8 et 13 al. 1
OPB
(TF 1C_530/2008 du 30 juin 2010 consid. 3.1; 1C_460/2007 précité
consid. 2.1).
c) L’autorité d'exécution évalue les immissions de
bruit extérieur produites par les installations fixes sur la base des valeurs
limites d’exposition (valeurs de planification, valeurs limites d'immissions et
valeurs d'alarme) fixées dans les annexes 3 à 9 à l'OPB (art. 40 al. 1 OPB).
Aucune de ces annexes ne s'applique au bruit des établissements publics, de
sorte que l'autorité compétente en matière de protection contre le bruit doit
évaluer les immissions de bruit en se fondant directement sur les principes de
l'
art. 15 LPE et en tenant
compte également des art.
19 et 23 LPE (art. 40 al. 3 OPB). Les trois dispositions auxquelles il est fait
référence sont les définitions légales des valeurs limites d'immissions (art.
15 LPE), des valeurs d'alarme (art. 19 LPE) et des valeurs de planification
(art. 23 LPE). En vertu de l'art. 23 LPE, les valeurs de planification sont des
valeurs inférieures aux valeurs limites d'immissions. Ainsi, lorsque l'art. 25
al. 1 LPE est applicable, les habitants du voisinage d'une nouvelle
installation peuvent en principe exiger une limitation des émissions de bruit
plus sévère que si la loi prévoyait uniquement le respect des valeurs limites
d'immissions, seuil en deçà duquel la population n'est pas censée être gênée de
manière sensible dans son bien-être (cf. art. 15 LPE). L'autorité qui doit
déterminer, au stade du permis de construire, si un nouvel établissement public
respecte l'art. 25 al. 1 LPE, en appliquant donc les critères des valeurs de
planification, doit selon la jurisprudence tenir compte du genre de bruit, du
moment où il se produit, de la fréquence à laquelle il se répète, du niveau de
bruit ambiant existant ainsi que du degré de sensibilité de la zone dans
laquelle les immissions de bruit sont perçues (ATF 133 II 292 consid. 3.3 p.
296 s.). Elle peut s'appuyer dans ce cadre sur la directive édictée par le
groupement des responsables cantonaux de la protection contre le bruit, intitulée
"
Cercle bruit, Détermination et évaluation des nuisances sonores liées
à l’exploitation des établissements publics
" (ci-après: la directive
DEP), élaborée en 1999 et révisée en 2019 (ATF 137 II 30 consid. 3.4; TF
1C_203/2017 du 9 mars 2018 consid. 3.1.2; CDAP AC.2018.0278 du 11 juillet 2019
consid. 4a).
d) A son annexe 3, la directive DEP (p. 14) propose
une méthode d'évaluation du bruit des terrasses (par un formulaire Excel), en
prévenant de ce qui suit: "
L'évaluation du bruit d'une terrasse, avec
la clientèle et le service (sans diffusion de musique), est rendue difficile
par la nécessité de prendre en considération une utilisation moyenne
représentative. La gêne est essentiellement déterminée par le comportement de
la clientèle (conversations, etc.) et est très variable d'un jour à l'autre,
d'une heure à l'autre. En règle générale, il n'est pas pertinent de prévoir une
mesure de bruit sur place pour le bruit des terrasses, car le niveau sonore
peut varier très fortement d'un jour à l'autre, ou même sur une courte période
".
Aussi la directive DEP indique-t-elle que la méthode de détermination qu'elle
propose "
s'appuie sur l'expérience des autorités d'exécution
".
Pour le bruit des terrasses, le formulaire Excel tient compte de différents
critères: période d'exploitation (jour, soir, nuit), nombre de places
extérieures et grandeur de la terrasse, emplacement du point de réception par
rapport à la terrasse, comportement de la clientèle, propagation du bruit en
fonction des conditions locales, effet d'obstacle éventuel entre la terrasse et
le lieu de réception, degré de sensibilité au lieu de réception, bruit de fond,
usages locaux. Le résultat obtenu permet de déterminer la catégorie de
nuisance: peu gênant, gênant, fortement gênant ou très fortement gênant. En
catégorie "
peu gênant
", "
la nuisance est insignifiante
et l'exploitation de la terrasse (nouvelle ou existante) répond aux
prescriptions en matière de protection contre le bruit
". En revanche,
dans la catégorie "
gênant
", "
la nuisance est
perceptible; l'exploitation de la terrasse répond aux prescriptions en matière
de protection contre le bruit pour les terrasses existantes mais pas pour
celles nouvellement aménagées
" (cf. aussi CDAP GE.2021.0164 du 2 juin
2022 consid. 3b; AC.2020.0232, AC.2020.0257 du 4 juillet 2022 consid. 6c;
AC.2020.0144 du 1
er
mai 2021 consid. 3d).
e) Le formulaire Excel de la directive DEP a été rempli
par la DGE, section Bruit et rayon non ionisant pour les logements situés sur
la parcelle 121 des recourants (à l'arrière immédiat du projet) et pour ceux
situés sur la parcelle 151 d'un tiers, située à quelque 10 m en diagonal. La
DGE a notamment retenu que la terrasse était destinée à 80 clients, susceptibles
d'adopter un comportement "
moyen
", et qu'elle serait exploitée
durant toute l'année. Pour les logements de la parcelle 121 des recourants, le
résultat est de 0,00 le jour, 0,16 le soir et 0,96 la nuit pour une durée de
deux heures, soit jusqu'à 24h; pour les logements aménagés sur la parcelle 151,
il est de 0,00, 0,13 et 0,93 respectivement. Avec ces résultats, inférieurs à
1, la terrasse litigieuse a été classée dans la catégorie "
peu gênant
"
de la directive DEP, ce qui correspond au respect des VP et signifie que les
conditions d'autorisation, plus sévères pour les installations nouvelles que
pour les installations existantes, sont remplies (voir ci-dessus, à propos de
la distinction entre les catégories "
peu gênant
" et "
gênant
").
La Cour ne voit pas de motifs de mettre en doute les
résultats pris en considération par le service cantonal spécialisé, dont
l'appréciation a en principe valeur d'expertise (cf. CDAP AC.2020.0144 du 1
er
mars 2021 consid. 3e). A raison, la DGE retient comme point d'immission le
milieu de la fenêtre ouverte des locaux sensibles au bruit (ch. 3.5
directive DEP) et non le jardin d'agrément des recourants A.________ et
B.________ propriétaires de la parcelle 121. Il sied de relever que leur
parcelle donnant directement sur le quai Gustave Doret, les recourants sont forcément
confrontés à des nuisances de la part des usagers du domaine public
(promeneurs, enfants, clients des terrasses avoisinantes). S'agissant du
cabanon, il ne sera destiné qu'au service de boissons et de mets, sans service
à table. Le projet ne devrait donc générer que de faibles nuisances. La
parcelle 121 est de surcroît séparée de la terrasse par un mur de soutènement
quasi aussi haut que le cabanon et surmonté d'une haie. De façon conservatrice,
la DGE n'a pas considéré que ces éléments déployaient un effet d'écran, qui
aurait encore abaissé le résultat du formulaire Excel pour la parcelle 121. Au
final, selon l'expérience générale, ce genre d'émissions sonores paraît tout à
fait admissible, au regard du degré de sensibilité III de la zone. En outre, le
fait de prendre en compte uniquement le bruit provenant de la nouvelle terrasse
n'est pas critiquable, cette dernière étant éloignée d'une dizaine de mètres des
deux autres terrasses de l'hôtel-restaurant (cf., dans une affaire similaire,
CDAP AC.2021.0159 du 14 février 2024 consid. 6c/aa). Ces considérations valent
pour la parcelle 154 du recourant C.________, plus éloignée que les deux
parcelles 121 et 151.
L'autorisation municipale fixe pour le surplus
certaines conditions d'exploitation au sujet des horaires d'ouverture (de 7h à
23h, soit une fermeture plus précoce que celle retenue par la DGE, à 24 h) et interdit
la diffusion de musique (cf. préavis de la DGE contenu dans la
synthèse
CAMAC et faisant partie intégrante de ladite autorisation), conditions qui
permettent de limiter en partie les émissions de bruit en application du
principe
de prévention consacré à l'art. 11 al. 2 LPE.
La DGE expose encore que, conformément aux pratiques
cantonales constantes, la municipalité est compétente pour autoriser jusqu'à 12
animations musicales par année et par lieu. Ceci s'applique toutefois pour un
niveau de diffusion de musique élevé, ce qui ne peut être le cas, dès lors que
la musique est prohibée sur la terrasse selon le préavis de la DGE.
Quant aux "installations techniques" du
cabanon consistant uniquement en des raccordements en électricité et en eau,
elles ne sont pas décisives sous l'angle du bruit.
Par ailleurs, les recourants allèguent certes dans
leurs déterminations du 15 octobre 2024, photographies à l'appui, que la
terrasse existante sur le DP 116 au pied de la parcelle 120 n'aurait jamais
fait l'objet d'une enquête publique, qu'elle disposerait d'une capacité de 56
places, soit supérieure à la capacité de 40 places autorisée par la Police
cantonale du commerce, qu'un barbecue et un comptoir pour la vente d'alcool à
l'emporter y auraient été installés et que des soirées avec disc-jockey y
seraient organisée durant l'été. Ces éléments sont toutefois exorbitants de
l'objet du présent litige, relatif exclusivement à la terrasse sise devant la
parcelle 121.
Les règles du droit fédéral concernant la limitation
des émissions de bruit de la terrasse projetée ont donc été correctement
appliquées. Les griefs des recourants à ce propos sont mal fondés.
6.
Les recourants soutiennent ensuite que la création d'une terrasse de 80
places aggraverait encore le défaut de places de stationnement dans le bourg de
Lutry. Or, l'exploitante n'a pas prévu d'aménager des places supplémentaires,
ce qui contreviendrait à l'art. 45 RCAT.
a) L'art. 45 RCAT intitulé "Places de
stationnement pour véhicules et vélos" prévoit ce qui suit:
"
Tout
propriétaire de bâtiment doit aménager des places de stationnement pour
véhicules et vélos, sans empiétement sur les limites de constructions fixées
par la loi sur les routes, sur son terrain ou sur un autre terrain dans la
proximité immédiate, moyennant un arrangement à long terme garanti par un titre
juridique.
Le nombre de places doit être
calculé sur la base des normes de l’Union des professionnels suisses de la
route (normes VSS SN 640 290 et SN 640 065).
[...]
"
b) Selon son art. 1
er
, le RCAT a pour but
d’organiser l’aménagement et l’utilisation mesurée du territoire de la Commune
de Lutry, d’assurer la sauvegarde des sites et des constructions dignes de
protection et de fixer les règles nécessaires à l’ordre et l’esthétique des constructions.
La question de savoir si et dans quelle mesure les
dispositions de ce règlement s'appliquent, directement ou par analogie, au
projet litigieux sis sur le DP 116, route communale, est délicate (sur ce
point, voir Jean-Baptiste Zufferey, Le domaine public comme domaine juridique,
in
Le domaine public, Bellanger/Tanquerel [éd.], 2004, ch. III p. 15 ss).
Elle souffre néanmoins de demeurer indécise, dès
lors que l'art. 45 RCAT, de même que la norme VSS 40281 du 31 mars 2019 à
laquelle il renvoie (p. 14, prévoyant 0,2 case de stationnement par place
assise d'un établissement public), sont de toute façon respectés. En effet, si
le projet consiste en la création d'une terrasse destinée à un restaurant,
celle-ci ne sera utilisée que durant les beaux jours ou lors de manifestations
culturelles sur les quais. Le projet n'est donc pas comparable à une augmentation
du nombre de places assises intérieures d'un restaurant.
Dans ces conditions, l'autorité intimée n'a pas
abusé de son large pouvoir d'appréciation en considérant que le projet
n'implique pas la création de nouvelles places, respectivement en n'exigeant aucune
taxe compensatoire. Pour le même motif, il n'y a pas lieu d'admettre, comme le
soutiennent les recourants, que le projet entraînerait une aggravation d'une
atteinte à la réglementarité au sens de l'art. 80 LATC, l'hôtel-restaurant ********
ne bénéficiant d'aucune place de parc. Le grief relatif à l'insuffisance des
places de stationnement doit donc être rejeté.
7.
Les recourants soutiennent que le projet ne respecterait pas les règles
de l'esthétique et l'intégration.
a) Ils affirment que le projet prendrait place au
cœur du bourg de Lutry, dans un périmètre P1 inscrit à l'inventaire fédéral des
sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (ISOS) avec un
objectif de sauvegarde A. Ils rappellent que le bâtiment abritant
l'hôtel-restaurant ******** bénéficie d'une note 2 au recensement architectural.
Ils soulignent encore que le cabanon serait lui-même directement adossé au mur
de pierres anciennes séparant le quai du jardin historique situé sur la
parcelle 121, jardin recensé au niveau cantonal. En substance, ils soutiennent
que le projet ne respecterait pas les normes de l'esthétique et de
l'intégration dans cet environnement bâti de haut intérêt patrimonial.
En outre, toujours selon les recourants, le projet
n'aurait pas pu être autorisé dans les espaces extérieurs des parcelles privées
du Bourg, qui seraient inconstructibles (art. 115 RCAT). Ce ne serait qu'en
raison de sa localisation sur le domaine public, auquel les règles d'esthétique
et d'intégration du RCAT ne seraient pas directement applicables, que le projet
n'aurait pas été considéré d'emblée comme non réglementaire. Dans ces
conditions, il n'y aurait ni sens ni cohérence à autoriser sur le domaine public
adjacent ce qui serait rigoureusement prohibé sur le domaine privé, les deux
domaines formant un tout qui appartiendrait à une seule entité urbanistique et
dont le traitement devrait être identique.
b) aa) La localité de Lutry est inscrite comme
"petite ville/bourg" à l'inventaire ISOS. Selon la jurisprudence, les
objectifs de l'ISOS ne sont toutefois pas directement applicables lorsque,
comme en l'espèce, le litige concerne l'octroi d'une autorisation de
construire.
L'évaluation de la
valeur d'un objet dans le cadre des procédures d'établissement des inventaires
fédéraux et cantonaux constitue en effet un élément d'appréciation à
disposition de l'autorité communale pour statuer sur l'application de la clause
d'esthétique (CDAP AC.2020.0326 du 27 janvier 2022 consid. 7c). L'inventaire ISOS
doit ainsi être pris en considération dans la pesée des intérêts de chaque cas
d'espèce – y compris lors de l'accomplissement de tâches purement cantonales et
communales –, en tant que manifestation d'un intérêt fédéral. Une atteinte
demeure possible lorsqu'elle n'altère pas l'identité de l'objet protégé, ni le
but assigné à sa protection
(CDAP AC.2023.0350 du 6 août 2024 consid. 5a/aa).
bb) Au niveau cantonal, la protection du patrimoine
bâti est assurée par la loi du 30 novembre 2021 sur la protection du patrimoine
culturel immobilier (LPrPCI; BLV 451.16), en vigueur depuis le 1
er
juin 2022. La DGIP, Section monuments et sites, n'a pas formulé de remarque en
lien avec les exigences de cette loi, soit notamment sur la présence de
bâtiments protégés aux alentours.
Quant à l'art. 86 LATC, il
impose à la municipalité de veiller à ce que les
constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui
leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s’intègrent
à l’environnement (al. 1). Elle refuse le permis pour les constructions ou les
démolitions susceptibles de compromettre l’aspect et le caractère d’un site,
d’une localité, d’un quartier ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice
de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement
des localités et de leurs abords (al. 3).
Le cabanon et la terrasse sont par ailleurs situés dans
le périmètre du plan de protection de Lavaux selon la loi du 12 février 1979
sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; BLV 701.43), dans le
"territoire de centre ancien de bourgs". Le projet a fait l'objet du
préavis favorable de la CCL.
cc) Au plan communal, l'art. 24 RCAT – figurant
parmi les règles générales en matière d'architecture et d'esthétique – prévoit
que sont interdites toutes constructions de nature à compromettre l’aspect ou
le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue, ou à nuire
à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou pittoresque. De
même, selon l'art. 61 RCAT applicable à la zone ville et villages, ceux-ci sont
protégés en tant qu'ensembles urbanistiques de grande valeur esthétique,
artistiques et historique. Le caractère architectural des éléments qui les
composent, soit les bâtiments, les ouvrages d'art, la configuration générale du
sol, les rues, les places et les espaces libres doit être sauvegardé. Les
fonctions dont l'exercice porte atteinte au caractère de l’ensemble ou à
l’architecture d’un bâtiment ou d’un espace extérieur sont interdites. Toute
intervention doit tenir compte de ces paramètres.
Cela étant, la CDAP a déjà jugé, s'agissant d'une
terrasse composée d'une structure en bois posée sur domaine public à Vevey,
qu'il s'agissait d'une construction mobilière provisoire pour laquelle le
règlement communal sur la police des constructions ne comportait pas de règles
spécifiques. Dans la vieille ville, des règles spéciales sur l'esthétique et
l'intégration régissaient l'architecture des bâtiments mais elles n'étaient pas
directement applicables à ce type de construction mobilière (CDAP GE.2021.0164
du 2 juin 2022 consid. 2b).
c) aa) En l'espèce,
à la
lecture du plan ISOS, on remarque que si les parcelles 120, 121 et 154 sont
comprises dans le périmètre P1 (soit le bourg d'origine médiéval), tel n'est
pas le cas du quai DP 116, lequel est inclus dans l'échappée dans
l'environnement EE I (en particulier aménagements portuaires et quai bordé de
rangées d'arbres). L'objectif de sauvegarde "a" de l'échappée EE I préconise
"
la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace agricole ou libre.
Conservation de la végétation et des constructions anciennes essentielles pour
l’image du site; suppression des altérations
" (cf. explications de
l'Office fédéral de la culture relatif à l'ISOS, p. 4).
Par ailleurs, l'appréciation de
l'autorité selon laquelle les façades donnant sur le quai et le lac sont
disparates et qu'aucun front uniforme n'a été constitué, doit être confirmée,
de sorte qu'il n'y a pas lieu de s'attacher à respecter sur le quai une
harmonie particulière, en dépit de la présence de l'Hôtel de Ville, en note 2
et inscrit à l'inventaire cantonal.
Enfin, comme l'admettent les
recourants, le projet prend place exclusivement sur le domaine public communal
- régi par la LRou -, hors du périmètre du plan partiel d'affectation
"zone ville et villages". La réglementation spécifique du RCAT
préconisant l'inconstructibilité des espaces extérieurs ne trouve dès lors aucune
application, seule la loi sur les routes demeurant pertinente sous cet angle. Pour
le surplus, la question de savoir si les normes générales d'esthétique et d'intégration
du RCAT sont applicables directement ou par analogie souffre de rester
indécise, celles-ci étant de toute façon respectées, pour les motifs qui
suivent.
bb) On rappelle qu'il s'agit
uniquement d'installer sur le quai un cabanon mobile, de 12 m
2
,
ainsi qu'une terrasse bordée de pots de fleurs en béton, sans aménagement lourd
de type podium. Comme en témoignent les photographies, l
e cabanon, en
bois et de couleur blanche, dans une conception estivale, s'intègre ainsi dans
l'environnement du quai. Il en va de même des pots de fleurs, ainsi que du mobilier,
léger et sobre, qui sera simplement posé sur le sol lors de l'ouverture de la
terrasse.
Le cabanon et la terrasse litigieux ne
touchent donc ni à la substance des bâtiments environnants, ni à l'esthétique
des lieux. L'amas de mobiliers et d'objet divers dans l'espace entre le cabanon
et le mur de la parcelle 121 (cf. photographies produites le 15 octobre 2024),
de même que le maintien d'un affichage pour des concerts déjà passés, ne sont certes
pas du meilleur effet, mais ne sont pas décisifs quant à la présence du cabanon
et de la terrasse eux-mêmes. Conséquemment, le cabanon et la terrasse ne
contreviennent pas aux objectifs de protection relatifs au secteur en cause. Le
projet n'est donc pas critiquable sous cet angle et ce grief sera également
rejeté.
8.
Cela étant, dans ses décisions levant les oppositions des recourants, la
municipalité a retenu que l'objet mis à l'enquête et sa situation impliquaient
un usage accru du domaine public, nécessitant l'octroi d'une autorisation
municipale au sens de l'art. 27 LRou.
a) La LRou prévoit que l'usage commun de la route
est réservé à la circulation des véhicules autorisés et des piétons, dans de
bonnes conditions de sécurité et de fluidité (art. 25 al. 1). Tout usage
excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession,
délivré par la municipalité s'agissant du domaine public communal (cf. art. 26
al. 1, 1
ère
phrase, LRou).
Les art. 27 et 29 LRou font dans ce cadre une
distinction entre l'usage accru du domaine public (soumis à autorisation) et
l'usage privatif (soumis à permis ou concession), dans les termes suivants:
"
Art.
27   Usage accru
1
Les usages
excédant l'usage commun, sans emprise sur le domaine public, font l'objet
d'autorisations.
2
Sont notamment
soumis à autorisation:
a.  les
dévalages de bois sur une pente aboutissant à une route, ainsi que le transport
de bois en traîne;
b.  les écoulements d'eaux captées dans le collecteur d'une route;
c.  les dépôts ou
échafaudages sur la voie publique.
"
"
Art. 29   Usage privatif
1
Les
usages entraînant une emprise sur le domaine public, notamment la pose de
conduites souterraines ou aériennes, font l'objet de permis ou de concessions.
2
Les
permis sont délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps sans
indemnité. Les installations qui en bénéficient ne doivent pas entraver
l'entretien de la route. Elles doivent être adaptées aux modifications que
l'autorité jugerait utiles d'adopter; les dépenses qui en résultent pour les
bénéficiaires des permis sont à leur charge. Le permis est en outre révocable
en tout temps.
3
Les concessions
ne sont octroyées que pour des investissements importants; leur durée est
déterminée.
4
Les
dommages résultant de défauts d'installations faisant l'objet de permis ou de
concessions engagent la responsabilité exclusive de leurs bénéficiaires.
"
b) Au niveau communal, le règlement de police de la
Commune de Lutry, en vigueur depuis le 22 janvier 2008, prévoit ce qui suit en
lien avec le "
domaine public en général
" (ch. II, chapitre 1):
Art. 15    Affectation
Le domaine public
est destiné à l'usage commun.
Art. 16    Usage commun
Par usage
commun du domaine public, il faut entendre usage qui peut être simultanément
exercé par un grand nombre de personnes, notamment le déplacement à pied, la
circulation des véhicules et le stationnement temporaire de ceux-ci.
L’usage commun
est gratuit et n’est pas soumis à autorisation.
Art. 17    Usage soumis à
autorisation
Toute
utilisation du domaine public
de nature à restreindre de
quelque manière que ce soit, temporairement ou durablement, l’usage commun
,
en particulier toute occupation accrue ou privative du domaine public, est
soumise à une autorisation préalable de la Municipalité et à un émolument à
moins qu’elle ne relève de la compétence d’une autre autorité en vertu de
dispositions spéciales.
L'autorisation
peut être refusée notamment lorsque l'utilisation envisagée du domaine public
est illicite ou susceptible de troubler la sécurité, la tranquillité ou l'ordre
publics et lorsqu'elle entre en conflit avec une autre utilisation déjà
autorisée.
c) En l'espèce, la municipalité a procédé à l'examen
des conditions présidant à la délivrance de cette autorisation en considérant
que la terrasse litigieuse constituait une annexe de l'hôtel-restaurant ********.
Dans sa réponse du 11 décembre 2023, elle s'est en outre référée à l'art. 17 du
règlement communal de police et a confirmé que "l'autorisation
délivrée" portait sur l'usage accru du domaine public. Enfin, elle a soutenu
que la délivrance d'une autorisation municipale au sens de l'art. 27 LRou
suivait, par analogie, la procédure de permis de construire au sens de la LATC.
Toutefois, le dossier ne contient pas l'autorisation
spécifique annoncée. De surcroît, il n'est pas possible de considérer que le
permis de construire vaille implicitement autorisation au sens de l'art. 17 al.
1 du règlement communal de police. En effet, il a été délivré exclusivement à
la propriétaire du terrain, à savoir à la commune elle-même. On ignore même si
l'autorisation annoncée serait accordée à D.________, en tant qu'exploitante,
ou plutôt au locataire et exerçant, à l'instar de la "concession à bien
plaire" délivrée le 10 juin 2013 (cf. let. B
supra
). Enfin, il
n'est pas davantage établi qu'un émolument ait été imposé au bénéficiaire de
l'autorisation annoncée.
Autrement dit, la présente procédure porte
exclusivement sur l'octroi du permis de construire, non pas sur celle d'une
autorisation d'usage du domaine public.
9.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours, mal
fondé, et à la confirmation de la décision attaquée. Les frais judiciaires sont
mis à la charge des recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Ceux-ci
supporteront également une indemnité de dépens en faveur de la municipalité et
de l'exploitante, qui ont procédé avec l'aide d'avocats (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit
administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la municipalité de Lutry du 28 juillet 2023 est confirmée.
III.
Les frais judiciaires, arrêtés à 3'000 (trois mille) francs, sont mis à
la charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants sont débiteurs solidaires d'une indemnité de 2'000 (deux
mille) francs à la Commune de Lutry, et de 2'000 (deux mille) francs à la D.________.
Lausanne, le 29 novembre 2024
La présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqu.viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.