vd_omni · AC.2024.0316 · 2025-02-06 · fr

A.________, B.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Bex | Une interdiction de bâtir d'une durée de sept ans et demi résultant de la combinaison des mesures conservatoires des art. 46 LATC (zone réservée) et 49 LATC (effet anticipé négatif du plan) ne donne pas droit à une indemnité pour expropriation matérielle, la restriction ne pouvant être qualifiée de grave. Pas de violation du principe de l'égalité de traitement avec les autres propriétaires dont les droits à bâtir sont maintenus. La notion d'expropriation matérielle de l'art. 71 al. 2 LATC correspond à celle développée par la jurisprudence fédérale en application de l'art. 5 al. 2 LAT. Confirmation de l'émolument de décision mis à la charge des recourants par la DGTL. Recours rejeté. Recours au TF pendant (1C_125/2025).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.02.2025 AC.2024.0316

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 février 2025
Composition
Mme Annick Borda, présidente;
M. François Kart, juge et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement (DGTL),
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Bex,
à Bex.
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décision de la
Direction générale du territoire et du logement du 26 septembre 2024 rejetant
leur demande d'indemnisation pour expropriation matérielle de la parcelle n°
6526 de Bex
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ (ci-après: les recourants) sont propriétaires
en copropriété simple depuis le 18 mai 2009 de la parcelle n
o
********
de la Commune de Bex.
B.
La parcelle n
o
******** s'étend sur une surface de 4'828 m²
en nature de champ, pré, pâturage (3'291 m²), forêts (1'275 m²), accès, place
privée (178 m²) et bâtiment (84 m²) selon le registre foncier. Le bâtiment en
question constitue une construction agricole désaffectée (ECA n
o
2281). Elle se situe dans la localité des Plans-sur-Bex, à savoir dans un hameau
de montagne se trouvant à environ 6 km à vol d'oiseau du village de Bex sis en
contrebas dans la plaine du Rhône.
La parcelle n
o
******** est régie par le
plan d'affectation "Aux Plans" approuvé par le Conseil d'Etat le 26
novembre 1993. Selon ce plan, elle est colloquée en zone d'habitat individuel
dans sa partie nord-est, en zone de village A pour le reste de sa moitié nord
et en aire forestière dans sa moitié sud.
C.
Le 27 février 2009, la Municipalité de Bex a délivré aux propriétaires
antérieurs de la parcelle n
o
******** un permis de construire pour
la démolition d'une grange et la construction de trois chalets et d'un garage
de deux places sur ce bien-fonds. A la requête des recourants, nouveaux
propriétaires du fonds, la validité de ce permis a été prolongée jusqu'au 27
février 2012. Celui-ci n'a finalement pas été utilisé et les constructions
autorisées n'ont pas été réalisées.
Dans le courant du mois de septembre 2017, les
recourants se sont enquis auprès de la Commune de Bex des possibilités
d'effectuer des travaux dans leur grange au vu de la mise à l'enquête publique
d'une zone réservée, dont il sera question plus loin. Le 4 décembre 2017, ils
ont écrit à la Commune de Bex une brève lettre pour lui demander l'autorisation
formelle de pouvoir transformer la grange existante en habitation. Cet envoi n'était
accompagné d'aucun projet concret de transformation. Cette demande n'a pas
abouti.
En 2019, les recourants et la Commune de Bex ont
trouvé un accord pour que celle-ci, dans le cadre des travaux d'assainissement
du réseau d'évacuation des eaux qu'elle effectuait aux Plans-sur-Bex, anticipe
un éventuel futur raccordement de la parcelle n
o
6526 au réseau et
installe une attente en bordure nord de ce fonds.
D.
La Commune de Bex a entamé un processus de révision de ses différents
plans d'affectation, sa zone à bâtir étant surdimensionnée. Après s'être dotée
d'une vision communale en 2017, elle a entrepris l'élaboration de sa nouvelle
planification dès 2019. Elle a choisi d'organiser son territoire en deux grands
secteurs, chacun régi par un plan d'affectation communal (PACom), à savoir le
PACom Centre et le PACom Hors-Centre. Le PACom Hors-Centre englobe toutes les
régions qui ne se situent pas dans le périmètre compact d'agglomération du
Chablais (voir la Mesure B11 du plan directeur cantonal [PDCn]) et comprend ainsi
notamment le hameau des Plans-sur-Bex.
Pour faire suite à sa vision communale, la
Municipalité de Bex (ci-après : la municipalité) a mis à l'enquête publique une
zone réservée dans le secteur des Posses et des Plans-sur-Bex du 17 juin au 16
juillet 2017. Cette zone réservée englobait uniquement la partie constructible
(partie nord) de la parcelle n
o
6526 et prévoyait l'interdiction de
toute nouvelle construction au sein de son périmètre, pour une durée de cinq
ans. Les recourants ne se sont pas opposés à l'adoption de cette zone réservée,
qui a été approuvée le 2 mai 2018 par le Département du territoire et de
l'environnement (actuellement le Département des institutions, du territoire et
du sport [DITS]).
Une prolongation de la zone réservée a été mise à
l'enquête publique du 21 décembre 2022 au 19 janvier 2023. Les recourants ont
déposé une opposition dans ce cadre le 30 décembre 2022. Le Conseil communal de
Bex a accepté la prolongation de la zone réservée par décision du 3 mai 2023. A
une date indéterminée, la municipalité a finalement décidé de ne pas soumettre
la prolongation de la zone réservée à l'approbation du DITS car la nouvelle
planification communale allait faire l'objet d'une publication peu de temps
après. A un courriel de l'un des recourants du 1
er
août 2023 lui
demandant d'indiquer quand elle comptait informer officiellement la population
de la levée de la zone réservée, la municipalité a répondu le 5 août suivant
que:
"ce ne sera pas pour demain que nous lèverons la zone
réservée"
. Elle a informé les recourants de sa décision de ne pas
poursuivre la procédure d'approbation de la prolongation de la zone réservée par
lettre du 4 juillet 2024, constatant en conséquence la caducité de ce plan et de
leur opposition.
Le PACom Hors-Centre a fait l'objet d'un rapport
d'examen préalable de la part de la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL) le 5 décembre 2022, complété le 5 juin 2023. Le plan a été mis
à l'enquête publique du 28 février au 28 mars 2024, suscitant 125 oppositions,
dont celle des recourants. Ce nouveau plan prévoit désormais que l'entier de la
parcelle n
o
6526 est affecté en zone agricole protégée 16 LAT, à
laquelle se superpose le secteur de protection de la nature et du paysage 17
LAT "environnement", seule une bande au sud étant maintenue dans l'aire
forestière. A ce jour, les oppositions sont toujours en cours de traitement.
Une séance de conciliation avec les opposants a eu lieu le 11 novembre 2024,
lors de laquelle la municipalité a en substance confirmé aux comparants le
maintien de l'affectation prévue par le projet de PACom.
E.
Le 20 mars 2023, les recourants ont adressé au DITS, ainsi qu'à la DGTL,
une "
demande d'indemnisation pour expropriation formelle
" en
invoquant en substance la perte de valeur de leur bien-fonds en lien avec la
procédure de modification de la planification.
Le 26 mai 2023, la DGTL a exposé aux recourants que
les demandes d'indemnisation pour expropriation formelle relevaient de la
compétence d'un tribunal civil; quant à leur demande d'indemnisation pour
expropriation matérielle, elle était prématurée dès lors que la révision de la
planification communale était toujours en cours et qu'aucune nouvelle mesure
d'aménagement n'était en vigueur. La DGTL a indiqué qu'elle entendait mettre un
terme à la procédure et leur a imparti un délai pour réagir.
Après que les recourants se sont en substance opposés
le 30 mai 2023 à ce qu'il soit mis un terme à la procédure, la Cheffe du DITS
leur a répondu le 29 juin 2023; elle a pour l'essentiel repris les explications
déjà fournies par la DGTL le 26 mai 2023 et a en outre indiqué qu'elle
transmettait les courriers des recourants à cette autorité qui poursuivrait
l'instruction de leur demande.
Les recourants ont déposé un recours à l'encontre de
l'acte du 26 mai 2023 de la Cheffe du DITS, qui a été déclaré irrecevable par
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) au motif que
l'acte attaqué ne constituait pas une décision. L'arrêt de la CDAP a été
confirmé par le Tribunal fédéral le 25 janvier 2024.
F.
Le 31 mai 2024, les recourants ont déposé une nouvelle demande
d'indemnisation pour expropriation matérielle auprès de la DGTL. Cette autorité
a convoqué les précités à une séance qui s'est déroulée le 9 juillet 2024. À
cette occasion, la DGTL a informé les recourants qu'elle entendait suspendre
leur demande d'indemnisation, prématurée, jusqu'à l'entrée en vigueur du PACom
Hors-Centre.
Le 12 juillet 2024, les recourants se sont adressés
à la Cheffe du DITS pour requérir notamment la poursuite immédiate de
l'instruction de leur demande. Ils ont par ailleurs écrit le 19 août 2024 à la
DGTL pour demander la reddition d'une décision formelle quant au traitement de
leur demande d'indemnisation.
Par décision du 26 septembre 2024, la DGTL a rejeté
la demande en indemnisation déposée le 31 mai 2024 par les recourants. Les
frais de cette décision, par 1'600 francs, ont été mis à leur charge.
G.
Par acte du 18 octobre 2024 adressé à la CDAP, les recourants ont déposé
un pourvoi à l'encontre de la décision du 26 septembre 2024 dans lequel ils ont
conclu en substance à l'annulation de cette décision et au renvoi de la cause à
la DGTL (ci-après: l'autorité intimée) pour qu'elle instruise sans délai leur
demande d'indemnisation pour expropriation matérielle et statue sur son
montant. Les recourants ont également contesté le montant des frais mis à leur
charge.
L'autorité intimée a déposé sa réponse le 11
novembre 2024 dans laquelle elle conclut au rejet du recours.
La municipalité a déposé des déterminations sur le
recours le 13 novembre 2024 sans toutefois prendre formellement position sur
ses conclusions. L'autorité intimée s'est encore déterminée le 19 novembre 2024
et les recourants les 25 et 27 novembre 2024 ainsi que le 10 décembre 2024.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre une décision de la DGTL rejetant une
demande d'indemnisation pour expropriation matérielle. Depuis l'entrée en
vigueur le 1
er
octobre 2020 de la loi du 23 juin 2020 modifiant
celle du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; BLV 700.11), l'art. 72 al. 1 LATC confère au département
en charge de l'aménagement du territoire la compétence de statuer sur les
demandes d'indemnisation pour expropriation matérielle fondée sur une mesure
d'aménagement du territoire (voir également art. 124a de la loi vaudoise du 25
novembre 1974 sur l'expropriation [LE; BLV 710.01]). En l'occurrence, les
recourants allèguent une modification des possibilités de bâtir de leur
parcelle et fondent donc leur demande d'indemnisation sur une mesure
d'aménagement du territoire; la DGTL – à laquelle la compétence pour statuer a
été déléguée (art. 43a du règlement du 22 août 2018 sur l'aménagement du
territoire [RLAT; BLV 700.11.2]) – est donc compétente pour statuer sur la
demande litigieuse (cf. arrêt partiel AC.2021.0370 du 2 mars 2022). Une
voie de recours est par conséquent ouverte à la CDAP à l'encontre de la
décision de la DGTL rejetant la demande d'indemnisation litigieuse (art. 73a
LATC et 92 de la loi du 28 décembre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD;
BLV 173.36]).
Pour le surplus, déposé dans le délai de 30 jours
fixé par l'art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en temps utile. Il respecte
également les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD. Les recourants, qui sont propriétaires de la parcelle pour
laquelle une indemnité pour expropriation matérielle est refusée, ont
manifestement qualité pour recourir (art. 75 LPA-VD, par renvoi de l'art.
99 LPA-VD).
Il convient dès lors d'entrer en matière.
2.
La décision attaquée rejette la demande des recourants au motif que
celle-ci serait prématurée, le nouveau PACom Hors-Centre prévoyant une
modification de l'affectation de leur parcelle n'ayant pas encore été
formellement approuvé. Selon les recourants, cette décision serait arbitraire
car, dans les faits, ils ne peuvent déjà plus construire sur leur parcelle
depuis mai 2017 en raison de l'adoption d'une zone réservée, puis de la mise à
l'enquête du nouveau PACom. Ils seraient dès lors atteints de manière irréversible
et définitive dans leurs droits, ce qui justifierait de leur reconnaître
l'octroi d'une indemnité pour expropriation matérielle. Selon eux, les
conditions de l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700) seraient remplies dès que les mesures d'aménagement
causent des restrictions au droit de propriété; tel serait le cas dès la mise à
l'enquête d'un plan.
a) aa) Selon l'art. 26 de la Constitution fédérale
de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la propriété est
garantie (al. 1).
Une pleine indemnité est due en cas d’expropriation ou de restriction de
la propriété qui équivaut à une expropriation (al. 2).
L'art. 5 al. 2 LAT reprend ce principe et prévoit
qu'une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent
au droit de propriété des restrictions équivalant à une expropriation.
En droit vaudois, l'art. 71 LATC énonce que les
restrictions au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire donnent droit à une juste indemnité, si elles constituent un
inconvénient majeur (al. 1); est considéré comme inconvénient majeur toute
restriction au droit de propriété résultant d'une mesure d'aménagement du
territoire et équivalant à une expropriation matérielle (al. 2).
bb) La notion d'expropriation matérielle est pour le
surplus précisée par la jurisprudence. Selon le Tribunal fédéral, il y a
expropriation matérielle au sens de l'art. 26 al. 2 Cst. et de l'art. 5 al. 2
LAT lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est
interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que
l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété.
Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation
matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires d'une manière telle
que, s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par
trop considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe
de l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne
s'étend à l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment
déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage futur
prévisible d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter
à la construction  (
ATF 131 II 151
consid.
2.1;
125 II 431
consid. 3a
et les arrêts cités).
En principe, le moment déterminant pour apprécier,
du point de vue de l'expropriation matérielle, la portée de la restriction est
la date de son entrée en vigueur (
ATF 119 Ib 229
consid.
3a et les arrêts cités). La date de référence déterminante, avec les
conséquences qui en découlent pour l'annonce de la demande d'indemnisation, la
détermination du débiteur de l'indemnité, le montant de l'indemnité, la
prescription et les intérêts de la créance, est l'entrée en force de la mesure
de planification définitive, ce même dans le cas où celle-ci a été précédée d'une
mesure de protection provisoire (ATF 109 Ib 13 consid. 3).
Pour le Tribunal fédéral, une interdiction
temporaire de bâtir implique certes une restriction partielle et provisoire du
droit de propriété, mais qui n'entraîne en règle générale pas d'obligation
d'indemniser. Exceptionnellement, la longue durée d'une interdiction de
construire peut toutefois toucher un propriétaire de manière particulièrement
grave, par exemple lorsqu'un projet de construction susceptible d'être autorisé
sur un terrain prêt à être construit doit être différé pendant une longue
période. La jurisprudence ne pose pas de limite temporelle claire à partir de
laquelle une expropriation matérielle doit être admise. Les circonstances du
cas d'espèce sont déterminantes (ATF 109 Ib 20 consid. 4a). Selon la doctrine,
une interdiction de bâtir de cinq à dix ans n'a généralement pas pour effet une
expropriation matérielle (ATF 109 Ib 20 consid. 4a et littérature citée; Riva,
Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, Genève, Zurich, Bâle 2016, N.
222-223 ad art. 5 LAT; Waldmann/Hänni, Raumplanungsgestez, Handkommentar, Berne
2006, N. 68 ad Art. 5 RPG; Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, Genève, Zurich, Bâle 2016, N. 65 ad art. 27 LAT;
Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction,
expropriation, 2001, N. 114 ss). La question de savoir si une restriction
importante à la propriété est donnée ou non ne peut en effet être résolue
qu'après un certain temps, en principe dix ans, ou au moment de la
planification définitive (Bühlmann/Kissling, in: Territoire & Environnement,
Obligation d'indemniser en cas de dézonage, 4/2019, p. 16). La jurisprudence ne
connaît d'ailleurs que quelques cas, supérieurs à dix ans, dans lesquels une
interdiction temporaire de construire a conduit à l'octroi d'une indemnité
(voir cas cités par Ruch, op. cit., N. 66 ad art. 27 LAT). S'agissant de
l'instauration d'une zone réservée, celle-ci ne donne en principe pas droit à
une indemnisation pour
expropriation matérielle
,
dès lors qu'il s'agit d'une mesure provisoire ne portant pas, sauf cas
exceptionnel, une atteinte au droit de la propriété pouvant être qualifiée de
grave au sens de la jurisprudence (cf. arrêt 1C_510/2009 du 14 juillet 2010
consid. 4.1). Le Tribunal fédéral a confirmé cette analyse dans un arrêt récent
et considéré que des restrictions temporaires à la propriété découlant de
différentes mesures conservatoires d'aménagement prises en vue d'une
modification de la planification d'une durée d'un peu plus de neuf ans, mais
échelonnées sur une période de quatorze ans, restaient dans les limites
générales admises pour considérer que la restriction ne constituait pas une
expropriation matérielle (TF 1C_ 598/2023 du 29 janvier 2024 consid. 2.4).
c) En l'espèce, il convient tout d'abord de préciser
quelles sont les mesures de planification concernées par la demande des
recourants, respectivement les restrictions apportées à leur propriété.
La municipalité a mis à l'enquête publique le 17
juin 2017 une zone réservée qui prévoyait l'interdiction de toute nouvelle
construction au sein de son périmètre, pour une durée de cinq ans. Par le
truchement de l'art. 49 LATC, selon lequel la municipalité refuse tout permis
de construire allant à l'encontre d'un plan dès l'ouverture d'une enquête
publique concernant un plan d'affectation, auquel est assimilée la zone
réservée (voir AC.2020.0152 du 18 mars 2021 consid. 2 et les références
citées), on peut admettre que les recourants ont été privés de leur droit de
bâtir depuis cette date. L'art. 49 LATC ne donne en effet pas une faculté à la
municipalité, mais constitue une obligation, l'autorité municipale étant tenue
d'appliquer cette mesure (AC.2022.0136 du 5 avril 2023 consid. 4). C'est le
lieu de préciser que la signature d'une convention de subventionnement entre la
commune et l'Etat de Vaud en lien avec la révision des plans d'affectation n'introduit
à elle seule aucune restriction légale de bâtir et n'a aucune incidence sur la
validité des plans d'affectation en vigueur sur le territoire communal, qui demeure
inchangée.
La zone réservée a été approuvée préalablement le 2
mai 2018 par le département compétent, de sorte que le délai de validité de
cette mesure conservatoire a débuté à cette date (AC.2021.0172 du 28 janvier
2022 consid. 3b/cc). Les recourants se réfèrent à la date du rapport de
l'examen préalable au sens de l'art. 56 de l'ancienne LATC (aLATC), désormais
abrogée. Cet examen préalable doit être distingué de l'approbation préalable
prévue par l'art. 61 aLATC, qui constitue le
dies a quo
du délai de cinq
ans prévu à l'art. 46 LATC, conformément à la jurisprudence précitée
(AC.2021.0172). Dès lors que le point de départ de la zone réservée est le 2
mai 2018 (date de l'approbation préalable), la zone réservée n'a été
officiellement en vigueur que jusqu'au 1
er
mai 2023.
Après une mise à l'enquête d'un projet de
prolongation de la validité de cette zone réservée entre le 21 décembre 2022 et
le 19 janvier 2023, le Conseil communal a adopté cette mesure le 3 mai 2023. A
cette date, les recourants pouvaient penser que l'art. 49 LATC précité bloquait
toujours la constructibilité de leur parcelle. On ignore quand la municipalité
a finalement décidé de renoncer à poursuivre la procédure d'approbation de la
prolongation de la zone réservée. La mesure étant toutefois devenue caduque, il
faut admettre que l'interdiction de bâtir sur la parcelle litigieuse a été
levée rétroactivement depuis le 2 mai 2023, seule la planification précédemment
en vigueur restant alors applicable. Dans la mesure où la municipalité a
maintenu une forme d'ambiguïté sur la situation juridique et n'a finalement
informé les recourants que le 4 juillet 2024 de la caducité de la zone
réservée, on ne peut leur reprocher d'avoir pensé de bonne foi que leur
parcelle était encore sous le coup d'une restriction de bâtir jusqu'à cette
date. On peut encore préciser ici que le site "geocommunes.ch" est un
site internet développé par des instances privées et qui ne bénéficie d'aucun
caractère officiel. Son contenu ne jouit donc pas d'une garantie d'exactitude,
respectivement d'une quelconque foi publique, à laquelle les recourants
pourraient se rattacher.
Le 28 février 2024, la municipalité a mis à
l'enquête publique le nouveau PACom Hors-Centre. La procédure est toujours en
cours à l'heure actuelle et, à la connaissance du tribunal, ce plan n'a pas
encore été soumis à décision du Conseil communal. Depuis la mise à l'enquête du
plan, qui prévoit que l'entier de la parcelle litigieuse est désormais affecté
en zone non constructible, la délivrance d'une autorisation de construire n'est
plus possible en raison de l'effet anticipé négatif prévu par l'art. 49 LATC.
d) A ce jour, un peu plus de sept ans et demi s'est
écoulé depuis que la parcelle des recourants a fait l'objet d'une restriction
du droit de bâtir le 17 juin 2017. On se situe assez nettement au-dessous de
l'horizon des dix ans à partir duquel la jurisprudence a admis l'octroi d'une
indemnité pour expropriation matérielle. Au surplus, cette interdiction de
bâtir n'est pas définitive. Elle résulte de mesures conservatoires combinées,
fondées sur les art. 46 et 49 LATC, qui poursuivent un objectif identique d'intérêt
public, à savoir de prévenir le risque de compromettre l'adoption de la future
planification communale. Dans ces conditions, la situation de la parcelle
litigieuse apparaît encore éminemment provisoire. A cet égard, il importe peu
que le PACom Hors-Centre prévoie à ce stade de la procédure que le bien-fonds
des recourants soit colloqué en zone de non bâtir. Cette planification n'a pas
encore été approuvée par l'autorité cantonale compétente, ni même adoptée par
le Conseil communal, de sorte que le statut de la parcelle litigieuse n'est pas
définitif. Aucun autre élément spécifique au cas d'espèce ne permet d'arriver à
une autre conclusion. En particulier, les recourants ne démontrent pas qu'ils
auraient dû reporter sur le long terme un projet de construction qui aurait pu
être approuvé. Le permis de construire délivré en 2009 est arrivé à échéance
sans avoir été utilisé. Aucun projet de construction concret n'a ensuite été
déposé auprès de la municipalité par les recourants avant la mise à l'enquête
de la zone réservée. Dans ces conditions, les restrictions à la propriété des
recourants ne peuvent pas être qualifiées de graves et ne remplissent pas les
conditions nécessaires à l'octroi d'une indemnité pour expropriation
matérielle. Fondée sur des faits avérés et une jurisprudence établie, la
décision de la DGTL n'est de surcroît pas arbitraire.
3.
Les recourants invoquent l'existence d'une inégalité de traitement au
sens de l'art. 8 al. 1 Cst. au motif qu'un propriétaire qui voit son terrain
déclassé ne peut plus construire dès la mise à l'enquête du PACom en vertu de
l'effet anticipé négatif de ce plan (art. 49 LATC), mais ne peut toutefois pas
obtenir une indemnisation avant l'approbation du plan. Les propriétaires dont
le terrain est maintenu en zone à bâtir peuvent en revanche déposer une demande
de permis de construire dès la mise à l'enquête publique du nouveau plan.
a) Selon l'
art. 8 al. 1 Cst.
,
tous les êtres humains sont égaux devant la loi.
Une
décision viole le principe de l'égalité de traitement
consacré par cette
disposition lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne se
justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer ou qu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des
circonstances (
ATF 146 II 56
consid.
9.1;
144 I 113
consid.
5.1.1). Il est de jurisprudence constante que ce principe n'a qu'une portée
réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans la
nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des
inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent être
traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue de cette
garantie constitutionnelle, il suffit que la planification soit objectivement
soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.
3.7.2; TF 1C_129/2022 du 18 avril 2023 consid. 4.2 et les références). Cela
vaut
a fortiori
pour une mesure d'aménagement conservatoire ou
provisoire, telle une zone réservée ou l'effet anticipé négatif d'un plan en
voie d'élaboration (AC.2022.0350 du 16 novembre 2023 consid. 2c).
Ces considérations concernent plus particulièrement les
conditions d'adoption de la zone réservée, qui conduisent à des restrictions du
droit de bâtir pour certains propriétaires, à l'exclusion de certains autres.
Au vu de la jurisprudence, les critiques des recourants ne pourraient donc être
accueillies favorablement. De toute façon, cet aspect n'est pas l'objet de la
décision attaquée qui se limite à statuer sur les conséquences de ces mesures
en termes d'expropriation matérielle. Le grief des recourants se fondant sur
l'égalité de traitement revient au final à contester la durée pendant laquelle
ils sont tenus de tolérer une restriction de leurs droits de bâtir dans le
cadre de mesures conservatoires, contrairement aux propriétaires dont les
droits sont maintenus, point qui a déjà été abordé dans le considérant
précédent, auquel il peut être renvoyé.
Le même constat s'impose s'agissant du fait que la
commune n'a pas respecté le délai fixé initialement au 20 juin 2022 (voir
mesure A11 du Plan directeur cantonal) pour adapter sa planification.
S'agissant des conséquences de cet état de fait en termes de droit à une
indemnité pour expropriation matérielle, ce grief revient à nouveau à
s'interroger sur les conséquences qu'une durée prolongée de mesures
conservatoires peut avoir sur le droit des recourants. Or, comme on l'a vu
ci-dessus, au regard de la jurisprudence, le sacrifice demandé aux recourants,
touchés par des mesures provisoires depuis un peu plus de sept ans et demi,
n'est pas disproportionné par rapport aux autres propriétaires dont les droits à
bâtir ne sont pas atteints.
4.
Les remarques des recourants en lien avec le prélèvement d'une taxe compensant
la plus-value résultant de mesures d'aménagement du territoire, en particulier s'agissant
de l'affectation des recettes, sont sans pertinence pour l'espèce. La
reconnaissance du droit à une indemnité pour expropriation matérielle est
indépendante du mode de financement de cette indemnité par l'Etat. Au surplus,
l'art. 67 al. 2 LATC anticipe les éventuelles difficultés d'alimentation du
fond destiné au versement de l'indemnité en prévoyant que, en cas de manque
momentané de trésorerie, l'Etat avance les ressources nécessaires.
Quant à la procédure suivie, qui consacre la DGTL
comme autorité compétente pour rendre les décisions en la matière, elle résulte
d'un choix délibéré du législateur et est donc parfaitement conforme aux art.
72 al. 1 LATC et art. 43a RLAT.
5.
Selon les recourants, les conditions de l'art. 5 al. 2 LAT seraient déjà
remplies dès que les mesures d'aménagement, même provisoires, causent des
restrictions au droit de propriété. Comme on l'a vu, cette interprétation n'est
pas conforme à la jurisprudence fédérale telle qu'exposée au considérant 2
ci-dessus. Les recourants estiment encore que l'art. 71 al. 2 LATC serait plus
restrictif que l'art. 5 al. 2 LAT et donc non conforme au droit fédéral.
L'art. 71 al. 2 LATC énonce qu'est considéré comme
inconvénient majeur toute restriction équivalant à une expropriation
matérielle. Il se réfère donc expressément à cette notion. Or l'expropriation
matérielle est une notion de droit fédéral. Dans ce domaine, il n'y a plus de
place pour une réglementation cantonale divergente en matière d'indemnisation
(ATF 109 Ib 114 consid. 3; Riva, Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, N. 133 ad art. 5 LAT). Par conséquent, la notion d'expropriation
matérielle de l'art. 71 LATC ne peut être comprise qu'en accord avec la
jurisprudence fédérale et n'a pas de portée propre. On ne peut donc suivre les
subtiles distinctions lexicales effectuées par les recourants à ce sujet, ni
les conclusions qu'ils en tirent. La formulation de l'art. 71 LATC n'apparaît
pas contraire au droit supérieur, à l'aune duquel il peut être interprété sans
ambigüité. Ce grief doit donc être écarté.
6.
Les recourants invoquent l'art. 37 al. 2 de la loi fédérale du 20 juin
1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711), qui prévoit que, si le droit à
exproprier est déjà exercé dans les faits, l’exproprié est habilité à demander
à l’autorité compétente d’ouvrir une procédure autonome d’expropriation. Cette
loi n'est pas applicable au cas d'une expropriation matérielle résultant d'une
mesure d'aménagement (voir art. 5 LEx et arrêt TF 1C_390/2023 du 25 janvier
2024 consid. 3.3). La référence à cet article n'est donc pas pertinente dans le
cas présent.
7.
Les recourants contestent encore les frais que la décision entreprise
met à leur charge à hauteur de 1'600 francs. Ils estiment que cet émolument est
malvenu compte tenu du sacrifice qui leur est imposé depuis 2017 et des
nombreuses fausses allégations contenues dans la décision attaquée. Cet
émolument devrait selon eux être pris en charge par le fonds d'aménagement du
territoire au sens de l'art. 67 LATC.
a) Selon l'art. 45 LPA-VD, hormis dans les cas où la
loi prévoit la gratuité, les autorités peuvent percevoir un émolument et des
débours en recouvrement des frais occasionnés par l'instruction et la décision.
Selon l'art. 11 du règlement fixant les émoluments en matière administrative du
8 janvier 2001 (RE-Adm; BLV 172.55.1), il peut être perçu pour toute autre
décision, autorisation, déclaration ou attestation non spécialement prévue dans
le présent règlement, un émolument de Fr. 20.- à Fr. 1860.-. Le RE-Adm se base
sur l’art. 1 de la loi du 18 décembre 1934 chargeant le Conseil d’Etat de
fixer, par voie d’arrêtés, les émoluments à percevoir pour les actes ou
décisions émanant du Conseil d’Etat ou de ses départements (LEMO; BLV 172.55).
Cette disposition confère à l’art. 11 RE-Adm une base légale suffisante, dès
lors que l’émolument est versé à raison des frais engendrés par le prononcé
d’une décision formelle (AC.2007.0257 du 8 mai 2009 consid. 7a).
L’émolument représente la contrepartie de la
fourniture d’un service par l’Etat (ATF 135 I 130 consid. 2). Comme
sous-catégorie des contributions causales, l’émolument doit obéir au principe
de l’équivalence, expression du principe de la proportionnalité en matière de
contributions publiques, qui veut que le montant de la contribution exigée soit
en rapport avec la valeur objective de la prestation fournie. Pour que le
principe de l'équivalence soit respecté, il faut que l'émolument soit
raisonnablement proportionné à la prestation de l'administration, ce qui
n'exclut cependant pas une certaine schématisation (cf. AC.2011.0220 précité
consid. 6b et les références citées).
b) En l'occurrence, l'émolument requis correspond à
10 heures de travail à 160.-fr./heure. L'autorité intimée a précisé que ces
heures étaient justifiées au vu des nombreuses sollicitations (séance,
téléphones, courriers, etc.) et du temps consacré à l'étude du dossier ainsi
qu'à la rédaction de la décision querellée. Sur la base du dossier et au vu de
la décision entreprise, il appert qu'un nombre de 10 heures de travail n'apparaît
pas excessif compte tenu de la nature de la cause, de sorte que le montant de
l'émolument peut être confirmé dans son montant. Quant au tarif horaire, il se
justifie par les compétences techniques spéciales des collaborateurs de l'Etat
requises pour le suivi du dossier et la reddition de la décision entreprise.
c) Selon l'art. 67 al. 1 LATC, le produit de la taxe
(sur la plus-value) alimente un fonds géré par le département et destiné, outre
la couverture des frais liés au prélèvement de la taxe et à la gestion de ce
fonds, dans l'ordre de priorité défini ci-dessous: au versement de l'indemnité
due au titre d'expropriation matérielle (let. a); aux mesures de protection et
de reconversion de terres en surfaces d'assolement (let. b); aux mesures de
protection ou de valorisation de la forêt en cas de défrichement (let. c). Il
découle de cet article que l'affectation des recettes composant le fonds
concerné fait l'objet de règles précises et que les émoluments de décision ne
sont pas compris dans cette liste. Par conséquent, il n'est pas légalement
possible d'imputer les frais de la décision entreprise au fonds de l'art. 67
LATC.
Au surplus, l'art. 48 LPA-VD prévoit qu'en procédure
administrative, les frais sont en principe mis à la charge de la partie qui
requiert ou provoque la décision de l'autorité. Dans ces conditions, c'est à
bon droit que l'émolument de décision de fr. 1'600 a été mis à la charge des
recourants.
8.
Il s'ensuit que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté.
Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée.
Les recourants, qui succombent, doivent supporter
les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens,
ni l'autorité intimée, ni la municipalité n'ayant consulté d'avocat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 26 septembre
2024 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
solidaire des recourants.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 6 février 2025
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.