vd_omni · AC.2005.0175 · 2006-12-19 · fr

ISELE/CONSEIL COMMUNAL DE ROLLE, Département des institutions et des relations extérieures, GRADIS | Le règlement communal de Rolle réserve le long du lac, à la limite du bourg, une zone à développer par plan de quartier dont l'affectation correspond au principe de moyenne densité. Ce principe, par ailleurs conforme aux plans directeurs communal et cantonal, a en outre été confirmé par la municipalité tout au long de l'élaboration du plan de quartier. Il n'est dès lors pas admissible de déroger aux règles de la zone de moyenne densité du règlement communal dans la réglementation du plan de quartier en attribuant un degré de sensibilité au bruit II et en calculant le CUS seulement sur une partie du périmètre classé en zone constructible. Recours des propriétaires contre l'adoption du PQ admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.12.2006 AC.2005.0175

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 19 décembre 2006
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente; Mme Monique Ruzicka
Rossier et M. Renato Morandi, assesseurs ; Mme Sophie Yenni Guignard,
greffière.
Recourants
1.
Charles ISELE,
à Rolle,
2.
Antoinette ISELE,
à Rolle,
tous deux représentés par Benoît Bovay,
avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil communal de Rolle,
représenté
par Pierre-Alexandre Schlaeppi, avocat, à Lausanne,
2.
Département des institutions et des
relations extérieures,
Château cantonal,
représenté par le Service
de l'aménagement du territoire, à Lausanne,
Tiers
intéressé
Diego GRADIS
,
représenté par Marc-Etienne Favre, avocat, à Lausanne
.
Objet
Recours Charles et Antoinette ISELE c/ décision du Conseil
communal de Rolle du 31 mai 2005 (levant leurs oppositions et adoptant le
plan de quartier "Au Parc Ouest")
Vu les faits suivants
A.
Le plan général d’affectation de la commune de Rolle (ci-après
: la commune), approuvé par le Conseil d'Etat le 6 novembre 1992, comporte plusieurs
« zones à occuper par plan de quartier ", dont la zone A, située
à l’est du château de Rolle (ci-après : le château). Le périmètre de cette zone,
d'une superficie de quelque 10'000 m2, englobe les parcelles nos 160 à 166 du
cadastre communal. Chacune des parcelles, de forme rectangulaire, est disposée
perpendiculairement à la rive du lac et enclose par un mur continu; elle
comporte un accès à la promenade John Berney au nord-ouest, ainsi qu'une
ouverture en direction du lac au sud-est. Tous les biens-fonds accueillent un
ou plusieurs bâtiments destinés à l'habitation ou à des activités artisanales
et usages annexes.
Le périmètre de la zone A est limité au nord-ouest
par la promenade John Berney, rue à caractère résidentiel qu'empruntent les
piétons longeant les rives du lac, prolongée à l'ouest par un terrain de
football et des places de parc en direction du centre de la localité, au
sud-est par le lac Léman et au sud-ouest par la zone de verdure englobant le
parc du château et une aire de jeux aménagée (art. 35 du règlement communal sur
le plan d'affectation et la police des constructions, approuvé le 6 novembre
1992; ci-après : RPGA) . Il longe au nord-est le périmètre du plan de quartier
"Au Parc" (ci-après : le PQ "Au Parc") légalisé en août
1992, lequel accueille un hangar abritant un chantier naval et un immeuble
d'habitation en front de lac.
L'art. 125 RPGA attribue un degré de sensibilité au
bruit (ci-après : DS) II à la zone de verdure, y compris le terrain de
football, et un DS III au PQ "Au Parc ", de même qu'à la zone de
moyenne densité, située à proximité directe de la zone A (art. 5 à 12 RPGA).
B.
Par courrier du 30 juin 2003, la municipalité de Rolle
(ci-après : la municipalité) a informé les propriétaires des parcelles nos 160
à 166 de son intention d'établir un plan de quartier dans la zone A et les a
conviés à une séance d'information le 27 août 2003. Il résulte du procès-verbal
de dite séance que le projet était initié à la demande de la propriétaire de la
parcelle no 164, qui s'engageait à en supporter les coûts.
C.
Le projet de plan élaboré suite à cette séance a été
présenté aux propriétaires du périmètre concerné en décembre 2003. Principalement
destiné à l'habitation, ainsi qu'aux activités compatibles avec l'habitation,
le projet de plan de quartier "Au Parc Ouest" (ci-après : le PQ ou le
plan de quartier; art. 2 du règlement du PQ, ci-après : le règlement ou RPQ) vise
les objectifs suivants:
"-  préserver
et mettre en valeur le caractère spécifique du quartier,
-    confirmer
l'affectation et l'implantation des constructions existantes ainsi que l'usage
des espaces non bâtis,
-    permettre
un développement modéré et rationnel des constructions existantes et nouvelles,
-    privilégier
la qualité de vie des habitants du quartier."
Le projet divise le périmètre
du PQ en trois aires distinctes: l'aire de construction, située en amont, le
long de la promenade John Berney, destinée à l'implantation de constructions
accueillant des habitations de trois logements au maximum ainsi que des
bâtiments de type annexe dont l'affectation dépend de celle du bâtiment
principal; l'aire des aménagements extérieurs, destinée à favoriser
l'aménagement des jardins en prolongement des habitations jardins, dans
laquelle peuvent s'implanter des petites constructions annexes (type pavillons)
en lien avec les loisirs saisonniers; enfin, le long du lac, l'aire d'aménagement
des rives du lac est destinée à la protection des rives du lac et réserve un
espace dégagé de 5 m de large depuis les rives n'admettant aucune construction nouvelle.
Sur chaque parcelle, un périmètre "des constructions hautes" définit
en plan à l'intérieur de l'aire de construction la surface dans laquelle
peuvent s'implanter des constructions de 2 niveaux et combles habitables. En
dehors de ces périmètres, le nombre de niveaux autorisés à l'intérieur de
l'aire des constructions est limité à 1 niveau et combles. L'art. 18 RPQ définit
les règles d'utilisation du sol comme suit:
"Le CUS (Coefficient d'utilisation du sol) calculé sur
la surface en zone constructible (soit 6'140 m2) est de 0,60.
Le COS (coefficient d'occupation du sol), calculé sur
l'ensemble du périmètre (soit 10'039 m2), est de 0,27.
(…)
Un bonus est attribué à la parcelle
160 en cas de démolition des bâtiments et cabanon, reconstruction en limite de
la parcelle 161, et restitution du mur de clôture côté château dans son gabarit
initial (suppression du rehaussement en parpaings). Dans ce cas, la surface de
plancher est portée à 385 m2, et la surface bâtie à 330 m2."
Les surfaces brutes de plancher habitables,
calculées selon la norme ORL, et la surface bâtie au sol, fixée par parcelle,
sont indiquées sur le PQ pour chaque parcelle, selon le tableau suivant:
no de parcelle
surface de la parcelle
surface en zone
constructible
surface brute de
plancher attribuée
surface bâtie au sol
attribuée
160
842 m2
590 m2
350 m2
320 m2
161
1'902 m2
1'000 m2
600 m2
450 m2
162
1'414 m2
820 m2
490 m2
350 m2
163
1'397 m2
880 m2
545 m2
477 m2
164
2'652 m2
1'780 m2
1'070 m2
660 m2
165
1'285 m2
930 m2
500 m2
300 m2
166
548 m2
140 m2
140 m2
130 m2
Total:
10'039 m2
6'140 m2
3'695 m2
2'687 m2
A l'intérieur de l'aire
des aménagements extérieurs, le règlement autorise la construction d'un
pavillon par parcelle, exception faite de la parcelle no 164, qui peut en
accueillir deux. Le règlement prévoit en outre que ces constructions annexes,
non destinées au logement, ne peuvent excéder une surface au sol de 45 m2 et
doivent respecter une hauteur à la corniche de 2,80 m au maximum, et une
hauteur au faîte de 3,50 m s'ils se situent à l'aplomb d'un mur mitoyen, ou
4.00 m dans les autres cas. Un DS II a été attribué à l'ensemble du périmètre
du PQ.
D.
Suite au préavis positif des services de l'Etat, le projet
a été adopté par la municipalité le 8 juillet 2004. Il a été soumis à l'enquête
publique du 23 juillet au 23 août 2004, accompagné de son règlement d'applic
a
tion et du rapport d'aménagement selon l'art. 47 de
l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (ci-après :
rapport 47 OAT). Outre la présentation des objectifs d'aménagement à l'origine
du plan de quartier, le rapport 47 OAT était complété par un récapitulatif de
la répartition des droits à bâtir à l'intérieur du PQ, des fiches récapitulant
la situation existante et le potentiel de construction de chaque parcelle,
ainsi que par des plans et coupes d'illustration des nouvelles possibilités
constructives sans valeur contraignante.
E.
L’enquête publique a suscité les oppositions des époux Charles
et Antoinette Isele ainsi que de Joseph Zurcher, respectivement propriétaires
des parcelles no 163 et no 165, situées à l’ouest et à l’est de la
parcelle no 164. Suite à ces oppositions, des séances de conciliation ont eu
lieu les 8 septembre, 28 septembre et 3 novembre 2004 réunissant les opposants,
les représentants de la municipalité et le bureau d'urbanisme mandaté pour la réalisation
du PQ.
F.
En date du 18 juillet 2005, le Service de l’aménagement du
territoire (ci-après : SAT) a communiqué aux opposants la décision du conseil
communal de Rolle (ci-après : le conseil communal) du 31 mai 2005 levant leurs
oppositions, ainsi que la décision du Département des institutions et des
relations extérieures (ci-après : le département) du 12 juillet 2005 approuvant
le PQ sous réserve des droits des tiers.
G.
Chacun des opposants a saisi le Tribunal administratif
d’un recours le 9 août 2005, dans lequel il conclut à l’annulation de la
décision du conseil communal et du département.
A l'appui de leur recours, Charles et Antoinette
Iselé expliquent en substance que leur parcelle comporte un bâtiment
d’habitation, un atelier et une ancienne grange qui abritent un atelier de
maquettes, le dépôt d’une entreprise de peinture et une exposition de voitures
anciennes; ils se plaignent de l'attribution d'un DS II correspondant à
l'affectation d'un zone résidentielle et réclament l'attribution d'un DS III,
autorisant des activités moyennement gênantes, à l'instar du PQ "Au
Parc" légalisé dans la zone voisine; ils contestent également la bande
inconstructible instaurée le long du lac, nullement indispensable selon eux puisque
le cheminement piétonnier défini par le plan directeur des rives du lac emprunte
la promenade existante à l'arrière des propriétés; enfin, ils critiquent les
méthodes de calcul des coefficients d'occupation et d'utilisation du sol, ainsi
que les distinctions en plan entre les bâtiments à démolir ou à maintenir, lesquelles
n'apparaîtraient pas suffisamment clairement selon eux.
L'avance de frais requise a été effectuée en temps
utile
H.
Dans sa réponse déposée le 10 octobre 2005, l’autorité
intimée conclut au rejet des recours. Elle demande en outre la levée de l’effet
suspensif en faisant valoir que les griefs soulevés par les recourants ne sont
pas de nature à altérer la validité du plan de quartier.
I.
Le SAT a transmis son dossier le 15 septembre 2005 en se
déterminant notamment comme suit:
"(…)
Recours Charles et Antoinette Iselé
Moyen 5
Le SAT a été consulté à plusieurs reprises par la commune et
son mandataire sur la question du degré de sensibilité au bruit (DS). Il a
estimé que les degrés II et III pouvaient tous deux être admis, aucun argument
péremptoire ne permettait d'exclure l'un ou l'autre. Le SAT a fait part de sa
préférence pour le degré III du fait que l'on souhaitait conserver une mixité
d'activités. Le Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN), service
responsable de la protection contre le bruit, estimait quant à lui qu'en
fonction de l'affectation définie à l'art. 5 du règlement ad hoc, le degré II
était le plus adéquat. Constatant que les deux possibilités étaient
admissibles, les services ont laissé la liberté de choix à la municipalité.
(…)
Moyen 7
Le système de calcul différencié qui a été utilisé pour
définir les surfaces constructibles a été choisi en raison de la complexité du
parcellaire, et de l'objectif de maintenir un dégagement en bordure du lac. Le
SAT a laissé les mesures de détails à l'appréciation de la commune, considérant
qu'elles étaient conformes aux marges laissées par l'art. 66 LATC.
(…)."
J.
Par décision du 24 octobre 2005, le juge instructeur a
rejeté la requête tendant à la levée de l’effet suspensif et confirmé son
octroi provisoirement accordé au recours dans l’accusé de réception de ce
dernier. Dite décision a été confirmée sur recours par la section des recours
du Tribunal administratif, dans un arrêt du 17 février 2006 (arrêt TA RE.2005.0045).
K.
Charles et Antoinette Iselé ont confirmé leurs conclusions
le 11 novembre 2005.
L.
Par courrier du 13 mars 2006, le juge instructeur a
communiqué les actes de recours à l'ensemble des propriétaires des parcelles nos
160 à 166 englobées dans le périmètre du plan de quartier, en leur qualité de
tiers intéressés à la procédure. Seul Paul Veyrassat, propriétaire de la
parcelle no 162, a répondu dans le délai imparti en manifestant par courrier du
31 mars 2006 son soutien aux objectifs du PQ. La procédure a été étendue le 11
mai 2006 à Diego Gradis, nouveau propriétaire de la parcelle no 164.
M.
Par courrier du 29 août 2006, Joseph Zurcher a retiré son
recours et la cause a été rayée du rôle en ce qui le concernait.
N.
Le Tribunal a procédé à une visite des lieux et a tenu
audience à Rolle le 31 août 2006, en présence des représentants des parties, de
la municipalité, accompagnée de son mandataire et d'une représentante du SAT.
Les parties ont été entendues dans leurs explications, notamment en ce qui
concerne l'attribution du DS, le maintien d'une bande inconstructible le long
du lac et le calcul des droits à bâtir. S'agissant du DS, les recourants ont
produit une analyse technique émanant du bureau d'ingénieur Gilbert Monay,
acousticien diplômé SSA à Lausanne, datée du 28 août 2006.
O.
A la requête du juge instructeur, la commune a produit le 19
septembre 2006 un exemplaire du PQ "Au Parc". Ayant pris connaissance
dudit plan, Charles et Antoinette Iselé ont déposé des écritures finales le 2
octobre 2006. Diego Gradis s'est également déterminé par courrier du 2 octobre
2006, en déclarant se rallier aux déterminations de la commune.
P.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Q.
Les arguments respectifs des parties seront repris
ci-après dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
a) Introduite par la novelle du 4 mars 2003, entrée en
vigueur au 1
er
janvier 2004, modifiant la loi cantonale du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), la
nouvelle procédure d'approbation des plans d'affectation communaux a eu pour
effet de supprimer l'instance intermédiaire de recours auprès du département pour
permettre aux opposants de contester directement auprès du Tribunal
administratif la décision d'adoption d'un plan d'affectation communal. Elle instaure
une nouvelle procédure de notification des décisions du conseil communal sur
les oppositions : alors que l'ancien art. 60 al. 1 LATC prévoyait que la
municipalité notifiait les décisions communales sur les oppositions en même
temps qu'elle transmettait le dossier au département, le nouvel art. 60 al. 1
LATC précise que c'est le département qui notifie à chaque opposant la décision
communale sur son opposition avec l'indication des voie et délai de recours
auprès du Tribunal administratif. L'art. 61 LATC introduit en outre une
nouvelle procédure d'approbation préalable du plan d'affectation communal. La
décision d'approbation préalable est alors notifiée aux opposants et à la
commune en même temps que le département notifie les décisions sur opposition
(al. 1). L'art. 61 al. 2 LATC précise que la décision d'approbation préalable
est aussi susceptible d'un recours auprès du Tribunal administratif. Enfin, le
nouvel art. 61a LATC prévoit que le département se prononce définitivement sur
le plan et le règlement si aucun recours n'est déposé (al. 1) et qu'il peut
aussi mettre en vigueur la partie du plan et du règlement non contestée par le
recours dans la mesure où l'effet suspensif n'a pas été accordé sur cette
partie. Enfin, il approuve définitivement et met en vigueur le plan ou la
partie du plan concernée par le recours après l'entrée en force des arrêts du
Tribunal administratif sur les éventuels recours des opposants (al. 3).
b) En l'espèce, le litige porte précisément sur la
décision du conseil communal du 31 mai 2005 de rejeter les oppositions et d'approuver
le plan de quartier, lequel a fait l'objet d'une approbation préalable par le département
le 12 juillet 2005. Il n'est pas contesté que la décision d'approbation
préalable a été notifiée aux recourants en même temps que la décision du
conseil communal, ni qu'elle a été communiquée par lettre signature reçue le 20
juillet 2005. En conséquence, déposé le dernier jour du délai de 20 jours prévu
par l'art. à l'art. 31 de la loi cantonale du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administrative (LJPA), le recours est intervenu en
temps utile.
c) Il n'est en outre pas contesté que les
recourants, propriétaires d'une parcelle située à l'intérieur du périmètre du
plan litigieux, ont un intérêt digne de protection à l'annulation ou à la
modification de la décision attaquée, de sorte que la qualité pour recourir
doit leur être reconnue au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA.
d) Le recours est au surplus recevable en la forme,
de sorte qu'il convient d'entrer en matière sur le fonds.
2.
Les recourants invoquent en premier lieu une violation de
leur droit d'être entendu. Ils font valoir en substance que la conciliation
tentée à l'issue de l'enquête publique n'ayant pas abouti, il aurait dû être
donné suite à leur requête d'être entendu par la commission communale
d'urbanisme. Ils exposent en outre que le droit d'être entendu devant dite
commission devait leur être reconnu au motif qu'ils n'étaient jusqu'alors pas
assistés d'un mandataire.
a) La portée du droit d’être entendu et les
modalités de sa mise en œuvre sont tout d’abord déterminées par la législation
cantonale, dont le Tribunal fédéral ne revoit l’application que sous l’angle de
l’arbitraire. Lorsque la protection accordée par le droit cantonal est
inférieure ou équivalente aux garanties minimales déduites du droit
constitutionnel fédéral, dont le Tribunal fédéral vérifie librement le respect,
le justiciable peut invoquer celles-ci directement (cf. ATF 126 I 15 consid. 2a
p. 16). Tel qu'il est garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale
du 18 avril 1999 (art. 4 aCst), le droit d'être entendu comprend le droit pour
l'intéressé de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment,
celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de
la décision, celui d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration
des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est
de nature à influer sur la décision à rendre ((P. Moor, Droit administratif,
volume II, p. 188); ATF 126 I 15 ; ATF 124 I 49 et les réf. cit.). Il
n'implique en revanche pas le droit de s'exprimer oralement devant l'autorité
appelée à statuer (ATF 125 I 209 consid. 9b).
b) S'agissant de la procédure d'adoption des plans
d'affectation, l’art. 58 nouveau LATC, modifié par la novelle du 4 mars 2003,
prévoit qu'à l'issue de l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent,
sont entendus par la municipalité ou une délégation de celle-ci lors d'une
séance de conciliation (al. 1, 1ère phrase); la municipalité transmet ensuite
au département les procès-verbaux de la séance de conciliation et les
déterminations des opposants au sujet de ceux-ci (al. 1, 2
e
phrase);
elle établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un
résumé des oppositions et des observations ainsi que des propositions de
réponses aux oppositions non retirées (al. 2).
c) Dans le cas présent, les recourants ont été
informés de l'élaboration d'un plan de quartier englobant leur parcelle dès le
27 août 2003 lors d'une séance organisée par la municipalité. Ils ont ensuite
été informés des résultats de l'étude le 22 janvier 2004 et ont eu la
possibilité de faire des remarques jusqu'au 2 février 2004. Suite au préavis
positif des service de l'Etat, le projet a été soumis à l'enquête publique du
23 juillet au 23 août 2004, durant laquelle les recourants ont pu présenter
leurs remarques et leurs critiques en déposant une opposition portant pour
l'essentiel sur la bande inconstructible le long du lac et le DS. Ils ont en
outre eu l'occasion de présenter leurs moyens et de faire valoir leur point de
vue lors de séances de conciliation organisées à l'issue de l'enquête publique,
soit les 8 septembre, 28 septembre et 3 novembre 2004, en présence des
représentants de la municipalité, de l'urbaniste et d'un représentant du SEVEN.
Les recourants ont ensuite confirmé leur opposition par courrier du 10
septembre 2004. Les différentes hypothèses évoquées lors de ces séances
concernant l'attribution du DS et le maintien de la bande inconstructible ont
été protocolées par procès-verbal transmis aux opposants le 15 novembre 2004
avec la proposition de réponse de la municipalité. Il ressort en outre du
rapport de la commission d'urbanisme du 20 janvier 2005 que celle-ci a pris
connaissance de l'ensemble des correspondances échangées avec les opposants.
Les arguments des uns et des autres ont fait l'objet d'une présentation
détaillée dans le préavis de la municipalité au conseil communal du 11 novembre
2004 relatif à l'adoption du plan litigieux (p. 6 et 7 du préavis). Ainsi, les
recourants ont été informés de l'objet de la procédure; ils ont pu formuler des
conclusions, invoquer des moyens de fait et de droit, offrir des moyens de
preuve non seulement dans leur opposition du 23 août 2004, mais également au
cours des séances de conciliation organisées conformément à l'art. 58 LATC, et
leurs arguments ont enfin été présentés objectivement dans le préavis municipal
avec la proposition de réponse de la municipalité. On ne saurait dans ces
conditions admettre l'existence d'une quelconque violation de leur droit d'être
entendus au seul motif qu'ils ont procédé durant cette phase sans l'aide d'un
mandataire, l'absence d'un conseil leur étant entièrement imputable et ne les
ayant au demeurant nullement empêchés de faire valoir tous leurs moyens ni
d'exposer leurs arguments. Dès lors, le grief relatif à la prétendue violation
du droit d'être entendu doit être écarté.
3.
En matière de recours contre des plans d'affectation
communaux, l'article 60 LATC confère au Tribunal un libre pouvoir d'examen,
c'est-à-dire qu'il dispose d'un pouvoir d'examen s'étendant à l'opportunité. Dans
le contrôle de l'opportunité, l'autorité de recours peut intervenir non
seulement lorsque la mesure d'aménagement retenue par la commune est dépourvue
de tout fondement objectif et se révèle insoutenable, mais aussi lorsque la
décision communale paraît inappropriée à des intérêts qui dépassent la sphère
communale ou ne correspond pas aux buts et principes régissant l'aménagement du
territoire, ou encore n'en tient pas suffisamment compte (arrêt TA arrêt AC
2001.0220 du 17 juin 2004; ATF 112 Ia 271 consid. 2c; 110 Ia 52-53 consid. 3;
98 Ia 435 consid. 4a). Toutefois, en matière de planification, le pouvoir
d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se
transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, JT 1985 I 540). Par
ailleurs, dans le cadre du contrôle en légalité du plan, l'autorité de recours
doit examiner les différents points faisant l'objet du rapport que l'autorité
de planification doit adresser à l'autorité d'approbation du plan en vertu de
l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation au
plan directeur cantonal (art. 26 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire; ci-après : LAT), aux conceptions et plans
sectoriels de la Confédération (art. 13 LAT), ainsi qu'aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Le contrôle porte
aussi sur le respect des exigences découlant d'autres dispositions du droit
fédéral et cantonal de la protection de l'environnement au sens large; celles-ci
comprennent les dispositions concernant la protection du patrimoine naturel et
culturel, notamment celles sur la protection de la nature, du paysage, des
forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1 in fine OAT). Il y a
lieu encore de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et
3 OAT sont respectés et que la mesure s’intègre au programme d’équipement (art.
31 OAT) (arrêt TA AC 2001.0220 précité). L'approbation des plans d'affectation
implique ainsi une pesée générale de tous les intérêts publics ou privés
déterminants (art. 2 et 3 OAT).
4.
En l'occurrence, le litige a trait à l'adoption d'un plan
de quartier par la commune, dont les recourants demandent l'annulation au motif
notamment que le plan litigieux ne respecterait pas les principes d'aménagement
énoncés par le RPGA.
a) Actuellement inconstructible, le périmètre du PQ
est classé en zone A à développer par plan de quartier conformément à l'art. 38
al. 1 RPGA, qui dispose ce qui suit:
"La zone A, dont l'affectation correspond au principe de
moyenne densité, ne peut être occupée que sur la base d'un plan de quartier.
Jusqu'à l'adoption de celui-ci, elle demeure provisoirement
inconstructible."
Cet article pose les principes que l'autorité
chargée d'élaborer ultérieurement le plan de détail devra prendre en compte; il
s'agit d'une norme matériellement assimilable à un plan directeur pour un
secteur déterminé du territoire communal (RDAF 1990, p. 512). A l'instar d'un
plan directeur, elle doit servir de référence et d'instrument de travail pour
les autorités (art. 31 al. 2 LATC).
b) Aux termes de l'art. 43 LATC, les plans
d'affectation règlent l'affectation, la mesure de l'utilisation du sol et les
conditions de constructions dans les diverses zones qu'ils délimitent. Ils sont
élaborés sur la base des plans directeurs (al. 1). Ils comprennent les plans
proprement dits et les dispositions réglementaires s'y rapportant (al. 2).
Selon l'art. 44 LATC, l'affectation et la mesure de l'utilisation du sol
peuvent être définies par un plan général d'affectation portant sur l'ensemble
du territoire d'une ou plusieurs communes (let. a), par un plan partiel d'affectation,
limité à une partie du territoire d'une ou plusieurs communes (let. b), par un
plan de quartier, dans la mesure où il n'est pas de compétence municipale (let.
c), ou par un plan d'affectation cantonal (let. d). Sous réserve des
dispositions spéciales des lois et des règlements cantonaux, les plans et les
règlements d'affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des
zones et au DS, ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol. La mesure de
l'utilisation du sol s'exprime par le coefficient d'utilisation du sol, ou par
le coefficient de masse, ou par la référence aux volumes construits ou à la
génération de trafic, ou par toute autre mesure permettant de la déterminer
(art. 47 al. 1 LATC).
c) Le plan de quartier est un plan d'affectation
communal limité à une portion déterminée du territoire et fixant des conditions
détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre
(art. 64 al. 1 LATC). Le périmètre est délimité autant que possible par des
voies publiques ou privées existantes ou projetées, par des éléments construits
importants ou par des obstacles naturels tels que forêts ou cours d'eau (art.
65 al. 1 LATC). Il peut comprendre des terrains bâtis ou non (art. 65 al. 2).
Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à
condition de respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les
principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge dans le
périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires
(art. 66 al. 1 LATC).
d) Enfin, les principes de la zone de moyenne
densité auxquels renvoie l'art. 38 al. 1 RPGA sont définis aux articles 5 à 12
RPGA, qui prévoient notamment ce qui suit:
"Art. 5 Destination
Cette zone est destinée aux petits bâtiments d'habitation
collective, aux habitations mitoyennes; les villas individuelles y sont
admises.
Le commerce et l'artisanat y sont admis.
(…)
Art. 9 Surface bâtie et coefficient d'utilisation du sol
(CUS)
La surface bâtie ne peut excéder le 1/4 de la surface de la
parcelle.
Toutefois, le rapport entre la surface totale (brute) de
planchers et la surface de la parcelle ne peut excéder 0,6.
(…)."
Le principe de la réalisation d'un plan de quartier résultant
directement de la réglementation communale, il convient d'examiner si les
principes d'aménagement posés par le plan litigieux sont conformes à ceux mentionnés
ci-dessus.
5.
En premier lieu, les recourants critiquent l'attribution
d'un DS II à l'ensemble du périmètre, lequel serait incompatible selon eux avec
le maintien des activités artisanales existantes dans le quartier et, en
particulier, sur leur parcelle. Ils considèrent qu'il n'y a pas lieu de déroger
au principe d'attribution d'un DS III dans une zone d'affectation mixte telle
que le PQ.
a) Les DS indiquent le niveau d'immissions à partir
duquel les nuisances sonores sont ressenties comme incommodantes par la
population de la zone concernée. Ce niveau doit être respecté par toute
installation fixe nouvelle ou existante. L'art. 43 al. 1 de l'ordonnance du 15
décembre 1986  sur la protection contre le bruit (OPB) détermine les DS selon
l'intensité des nuisances tolérées dans la zone. Cette disposition commande en
particulier l'attribution d'un DS II dans les zones où aucune entreprise
gênante n'est autorisée, notamment dans les zones d'habitation ainsi que dans
celles réservées à des constructions et installations publiques (let. b), et d'un
DS III dans les zones ouvertes aux entreprises moyennement gênantes, telles les
zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) et les zones agricoles (let.
c). Cette classification doit être respectée par les autorités cantonales et
communales dans l'exercice du pouvoir d'appréciation qui leur est reconnu en la
matière (ATF 120 Ib 287 consid.
3c/bb p. 295, 456 consid. 4b
p. 460; 119 Ib 179 consid. 2a p. 186; ZBl 97/1996 p. 407 consid.
4b p.
411). Sont appelées zones mixtes les zones qui sont destinées à l'habitation et
à des activités compatibles avec celles-ci. En général, il s'agit d'activités
de service, ainsi que de celles liées à l'artisanat et à la petite industrie,
telles les zones de village, de centre, etc. Le DS III est le niveau de
protection approprié dans un tel cas (Anne-Christine Favre, Quelques questions
soulevées par l'application de l'OPB, RDAF 1992 p. 289, spéc. p. 232). Certes, une
zone à vocation mixte ne requiert pas nécessairement l'attribution d'un DS III
si elle n'est pas destinée à des activités moyennement gênantes pour le
voisinage (cf. Anne-Christine Favre, op. cit., spéc. p. 311 et la jurisprudence
citée). Cependant, s'agissant des zones de centre, le Tribunal fédéral admet
que même si le DS II peut se justifier, un DS III n'est pas contestable en cas
d'exposition au bruit (ATF 117 Ib 125 ss, c. 4b et c); par ailleurs, la
proximité d'une zone à caractère mixte, composée essentiellement d'habitations,
mais comprenant également une école, un café-restaurant et des commerces, près
du centre ville, ne correspond pas à un quartier calme où l'autorité devrait à
tout prix préserver la tranquillité par l'attribution d'un DS II (arrêt TF non
publié  du 19 octobre 2000 1A.112.2000 et 1P.192.2000).
b) En l'occurrence, l'art. 5 RPQ prévoit que
l'affectation principale du PQ est l'habitation et que les activités
compatibles avec l'habitation sont autorisées. Cette affectation correspond à
priori à la définition de la zone mixte mentionnée ci-dessus, à laquelle
devrait en principe être attribué un DS III. La municipalité fait valoir que le
quartier est principalement destiné à accueillir de l'habitation et que
l'attribution du DS II se justifie afin de préserver la tranquillité et le
calme du quartier, tout en évitant l'installation d'activités qui se déploieraient
également la nuit et le week-end (cf. sa réponse du 10 octobre 2005). Elle
justifie ainsi notamment l'attribution du DS Il par le fait qu'un degré de
sensibilité plus élevé conduirait à admettre des activités moyennement gênantes
et à autoriser, par exemple, l'exploitation d'une buvette telle que projetée à
l'ouest du PQ jusqu'à 24 heures (cf. préavis municipal p. 6). Il résulte
cependant de l'inspection locale que le quartier se trouve dans le prolongement
direct du centre de la localité (zone de moyenne densité à laquelle est
attribuée un DS III et zone du centre ancien), séparé du château par une aire
de jeux et de la zone du village par un terrain de football et des places de
parc. En outre, il accueille déjà des activités artisanales moyennement
gênantes, notamment sur la parcelle des recourants (atelier de maquettes, dépôt
pour entreprise de peinture et exposition de voitures anciennes). De plus, il
convient également de tenir compte du fait qu'il se trouve à proximité immédiate
du chantier naval situé dans le périmètre du PQ "Au Parc" - auquel a
d'ailleurs été attribué un DS III - soit d'une source de nuisances moyennement
gênantes pour les habitants du plan de quartier. Cela étant, compte tenu de la
mixité actuelle et de la nature des activités existantes, de la proximité du
centre de la localité et des activités du chantier naval situé à l'est, on ne
saurait considérer la zone concernée comme un quartier calme où l'autorité
devrait à tout prix préserver la tranquillité par l'attribution d'un DS II. Enfin,
le DS III correspond aux principes de la zone de moyenne densité à laquelle se
réfère l'art. 38 al. 1 RPGA. Compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, le
tribunal arrive à la conclusion qu'il ne se justifie pas dans le cas d'espèce de
s'écarter du principe selon lequel un DS III est attribué aux zones mixtes pouvant
accueillir des activités compatibles avec l'habitation. Il s'ensuit que le recours
doit être admis sur ce point.
6.
Les recourants soutiennent également qu'il est totalement disproportionné
d'imposer le maintien d'un espace libre de construction sur une largeur de 5 m
le long des rives du lac, alors qu'aucun passage public n'est prévu à cet
endroit.
a) Aux termes de l'art. 69 LATC, le plan de quartier
peut imposer notamment des emplacements collectifs de jeux et de loisirs, des
espaces de verdure et des plantations d'arbre. En l'occurrence, le PQ délimite
une aire réservée à l'aménagement des rives du lac, dont l'art. 24 RPQ en précise
la destination comme suit:
"L'aire d'aménagement des rives du lac est destinée à
préserver le caractère particulier des rives du lac dans le secteur du PQ.
Sur une profondeur de 5,00m à compter de la limite
parcellaire, cette aire sera dégagée de toute obstacle.
Aucune nouvelle construction n'est admise dans cette aire.
Les bâtiments existants dans cette aire et pouvant y être
maintenus sont mentionnés en plan."
Il en résulte que cette aire a pour objectif de
préserver les caractéristiques du site et de les mettre en valeur, en préservant
également une bande à l'intérieur de laquelle un cheminement piétonnier
pourrait trouver sa place tout en garantissant l'intimité des parcelles
riveraines (cf. rapport 47 OAT, p. 9). A ce sujet, le rapport susmentionné précise
que la Commission des rives du Lac avait émis le souhait d'élargir la bande
inconstructible, de manière à limiter les risques de conflits liés à l'usage du
droit de marchepied en bordure des aménagements privés. Elle faisait également
valoir que s'il était vrai que le plan directeur des Rives Vaudoises du Lac
Léman prévoyait le maintien du cheminement piétonnier en retrait du quartier,
la création, à terme, d'un passage public sur la rive elle-même ne pouvait être
exclue. Pour sa part, le Tribunal constate que la création d'une zone communale
de protection le long des rives répond aux objectifs de l'art. 54 al. 1 LATC -
qui prescrit que les zones protégées sont destinées à la protection des rives
de lacs notamment - et qu'en préservant un espace libre de construction à cet
endroit, le PQ se conforme à l'intérêt public ancré à l'art. 3 al. 2 let. c LAT,
selon lequel il convient de tenir libre les bords des lacs et cours d'eau et de
faciliter l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci. Ce principe
l'emporte en l'occurrence sur l'intérêt privé des propriétaires riverains à
pouvoir construire jusqu'en limite de propriété et l'interdiction de toute
nouvelle construction dans une bande de 5 m de large le long des rives
n'apparaît pas comme une restriction disproportionnée compte tenu des droits à
bâtir maintenus sur le solde des parcelles. En conséquence, ce grief doit être
écarté.
7.
Enfin, les recourants critiquent le mode de calcul des
coefficients d'occupation (ci-après : COS) et d'utilisation (ci-après : CUS) du
sol, qui leur paraît illogique et inéquitable. Ils se plaignent notamment que, en
calculant le CUS sur la surface située dans l'aire de construction, le PQ
réduit dans une mesure disproportionnée les droits à bâtir par rapport aux
principes applicables à la zone de moyenne densité du RPGA.
a) La LATC ne définit pas les notions de coefficients
d'occupation et d'utilisation du sol. Il ressort de l'art. 47 al. 1 LATC que le
législateur cantonal a délégué aux communes la compétence de fixer de manière
précise dans leurs plans et règlements d'affectation les prescriptions
relatives à la mesure de l'utilisation du sol, par quoi il faut entendre
également la définition de ces coefficients (arrêt TA AC.1999.0213 du 27 avril
2001). Les coefficients d'occupation et d'utilisation du sol répondent à
plusieurs objectifs. A l'instar des règles sur les distances minimales entre
bâtiments et limites de propriété, ils contribuent à préserver des espaces
libres de constructions pour l'aération et l'ensoleillement des bâtiments, à
assurer le maintien d'espaces verts réservés à la détente et à promouvoir la
création d'un milieu bâti agréable pour l'habitat (cf. Jean-Luc Marti,
"Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit
vaudois", thèse Lausanne, 1988, p. 151 et 152). Tous deux ont pour but
essentiel de limiter la densité des habitations sur chaque parcelle. Plus
précisément, le coefficient d'occupation du sol, en indiquant la proportion de
la surface occupée par les bâtiments sur un terrain donné, tend à assurer une
proportion satisfaisante entre la partie construite d'une parcelle et les
espaces libres de constructions; le coefficient d'utilisation du sol, qui fixe
la proportion entre la surface utile de plancher et la superficie du terrain,
tend plus spécialement à limiter la densité d'habitation (v. RDAF 1989 p. 318).
Leurs effets sur l'aménagement du territoire sont importants puisque, en
limitant la densité des constructions ou de l'habitation, ils influent sur l'intensité
d'occupation de l'espace par le bâti dans le secteur concerné en fixant
schématiquement les volumes construits; ils influencent ainsi le caractère plus
ou moins urbain d'un tissu bâti.
b) L'art. 48 al. 3 LATC prévoit qu'en principe,
seules les surfaces classées en zone à bâtir entrent dans le calcul des COS et
CUS. Les règlements communaux peuvent toutefois prévoir des dispositions
spéciales dérogeant à cette règle pour les parcelles partiellement situées dans
l'une des zones prévues à l'art. 54 al. 1 LATC (soit les zones protégées; RDAF
1987, p. 451). En l'occurrence, le RPGA ne contient aucune disposition en la
matière, de sorte que la règle générale de l'art. 48 al. 3 LATC s'applique par
défaut au territoire communal en général et notamment à la zone de moyenne
densité. Pour sa part, le PQ prévoit expressément à l'art. 18 RPQ que la
surface totale des parcelles est prise en compte dans le calcul du COS, soit y
compris la surface de protection des rives du lac, alors que le CUS est calculé
uniquement par rapport à la surface de terrain affecté à la zone constructible.
Contrairement à l'avis des recourants, le fait de calculer le COS et le CUS par
rapport à des surfaces de terrain distinctes, certes peut-être inhabituel,
n'est ainsi pas critiquable en soi au seul motif que ce mode de calcul s'écarte
des dispositions applicables à la zone de moyenne densité du RPGA. En
particulier, ce mode de calcul, s'il s'écarte de la réglementation prévue par
le RPGA, ne va en revanche pas à l'encontre des objectifs d'aménagement de la
commune, lesquels prévoient précisément que le périmètre du PQ est affecté à la
zone à bâtir et se réfère à la zone de moyenne densité. Il ne fait de plus aucun
doute que la densification d'un secteur déjà construit et situé à proximité du centre
de la localité répond aux critères posés par l'art. 15 LAT (v. Flückiger,
Commentaire LAT, Zurich, 1999, art. 15; arrêt TA AC.2004.0290 du 20 mars 2006).
Dans ces conditions, les dérogations du PQ par rapport au RPGA restent dans les
limites admises par l'art. 66 LATC (cf. considérant 4 lettre c ci-dessus).
c) Il en va autrement de la détermination de la
surface affectée à la zone constructible telle qu'elle résulte de l'art. 18 al.
2 RPQ et du tableau de répartition des droits à bâtir figurant sur le plan
litigieux. Il ressort de ces éléments, ainsi que des explications figurant en
page 7 du rapport art. 47 OAT, que seule la surface de parcelle comprise dans
l'aire de construction a été prise en compte à titre de zone constructible. Or,
contrairement à ce que laisse entendre la municipalité dans sa réponse du 10
octobre 2005, la distinction faite par le plan litigieux entre l'aire de
construction et l'aire des aménagements extérieurs n'a pas pour effet de
soustraire cette dernière à la zone à bâtir, mais permet de définir à
l'intérieur du PQ les périmètres destinés à l'implantation des bâtiments
d'habitation et ceux qui sont réservés aux aménagements extérieurs et aux
jardins. L'aire des aménagements extérieurs n'en demeure pas moins affectée à
la zone à bâtir et demeure comme telle constructible, ainsi que l'expriment
sans détour les art. 20 à 23 RPQ en précisant qu'elle est réservée aux
bâtiments en lien avec les activités de loisirs saisonniers et aux dépendances
(piscine, bassin d'agrément), à l'exclusion des bâtiments d'habitation.
Cela étant, en attribuant un CUS de 0,6 calculé
uniquement sur la partie des parcelles figurant dans l'aire de construction, le
PQ s'écarte des normes applicables au calcul du CUS et réduit de manière
détournée la densification du PQ par rapport aux principes de moyenne densité
auxquels se réfère l'art. 38 al.1 RPGA. Il est par ailleurs surprenant de
constater que la municipalité justifie la réduction du CUS en prétendant qu'un
CUS de 0,6 calculé sur l'ensemble de la parcelle irait à l'encontre des
objectifs d'aménagement poursuivis par le PQ, tout en affirmant simultanément que
la densification proposée correspond au principe de moyenne densité de l'art. 9
RPGA, (cf. réponse du 10 octobre 2005). Or, dans la mesure où les principes
d'aménagement de la commune tels qu'ils résultent de l'art. 38 al. 1 RPGA ont
été confirmés tout au long de l'élaboration du PQ et sont en outre conformes
aux objectifs des plans directeurs communal et plan cantonal (cf. rapport art.
47 OAT p. 3-4), rien ne justifie de réduire le CUS par rapport aux principes de
moyenne densité fixés à l'art. 9 RPGA. Il s'ensuit que l'attribution d'un CUS
de 0,6 dans le PQ doit être confirmée et que le calcul de la surface
constructible tel que prévu à l'art. 18 al. 2 RPQ doit être modifié en ce sens que
la surface constructible comprend la surface de l'aire de construction,
augmentée de la surface de l'aire des aménagements extérieurs. Il en résulte que
le tableau d'attribution des surfaces de plancher brute maximum à chaque
parcelle figurant à l'art. 18 RPQ devra être adapté en fonction de la nouvelle
surface constructible à prendre en considération.
8.
Il découle de ce qui précède que le recours doit être admis,
la décision communale ainsi que la décision d'approbation préalable étant
réformées en ce sens que qu'un DS III est attribué à l'ensemble du plan. Au
surplus, le dossier sera renvoyé au Conseil communal en l'invitant à calculer
la surface constructible et à définir sur cette base les surfaces de planchers
brutes attribuées à chaque parcelle conformément au considérant ci-dessus.
Vu l'issue du pourvoi, l'émolument de justice sera
mis à la charge de la commune; les recourants qui obtiennent gain de cause avec
l'aide d'un mandataire professionnel ont droit à l'allocation de dépens à la
charge de la commune, qui, pour sa part, n'y a pas droit. Diego Gradis n'a pas
non plus droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de Rolle du 31 mai 2005
et du Département des infrastructures du 12 juillet 2005 levant l'opposition de
Charles et Antoinette Iselé et adoptant le plan de quartier "Au Parc
Ouest" sont annulées, le dossier étant renvoyé à l'autorité communale pour
nouvelle décision dans le sens des considérants.
III.
Les frais de la cause, par 2'500 (deux mille cinq cents)
francs, sont mis à la charge de la commune de Rolle.
IV.
La commune de Rolle versera à Charles et Antoinette Iselé un
montant de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 19 décembre 2006
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.