vd_omni · PS.2004.0030 · 2005-12-09 · fr

X. c/Centre social régional de Bex, Service de prévoyance et d'aide sociales | Décision de suppression de l'aide sociale annulée: pas d'abus de droit. Manquements de l'intéressée avérés: ils justifient une réduction de 15% de son forfait I de trois mois et une suppression de son forfait II de sept mois, mais pas de réduction des forfaits de ses enfants.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.12.2005 PS.2004.0030

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
9 décembre 2005
Composition
Mme Aleksandra Favrod, présidente; Mme Isabelle Perrin et
M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs
recourante
A.________,
à
1********
autorité intimée
Centre social régional de Bex,
à
Bex
autorité concernée
Service de prévoyance et d'aide
sociales,
Section
aide sociale, à Lausanne
Objet
aide sociale
Recours A.________ contre décisions du Centre social
régional de Bex du 30 janvier 2004 (suppression d'aide sociale pour défaut de
collaboration) et du 15 juin 2004 d'octroi d'aide sociale prévoyant une
retenue pour sanction (dossier joint PS.2004.0138)
Vu les faits suivants
A.
Née en 1967, A.________ est célibataire et mère de 2
enfants nés le 13 octobre 1992. Elle est au bénéfice de prestations de l'aide
sociale depuis le 15 novembre 1993 et a reçu à ce titre une somme supérieure à
230'000 francs.
Depuis septembre 2002, les relations entre A.________
et le Centre social régional de Bex se sont détériorées. A.________ ne s'est
pas rendue à de nombreux rendez-vous et elle en a annulé d'autres au dernier
moment, comme l'atteste le journal de son assistante sociale.
Par lettre du 25 septembre 2003, le CSR a demandé à A.________,
qui affirmait être incapable de travailler, qu'elle produise un certificat
médical d'ici le 20 octobre 2003, étant précisé qu'à défaut de certificat
médical, il serait considéré qu'elle est apte à effectuer des démarches en vue
de trouver un emploi. Le 21 octobre 2003, le CSR l'a relancée. Le 8 décembre
2003, il lui a encore écrit :
"(…)
Vous deviez nous donner une réponse claire au sujet d'une
capacité ou incapacité de travail lors de notre entretien du 6 novembre dernier.
Vous avez téléphoné juste après 9 heures 30 (heure du rendez-vous) depuis un
garage entre Aigle et Bex. Etant donné le nombre d'entretiens que vous avez
manqués ainsi que ceux auxquels vous ne vous êtes pas présentée à l'heure, il
était hors de question pour nous de vous recevoir.
Par ailleurs, jusqu'à ce jour, nous n'avons reçu ni
certificat médical ni inscription à l'Office du travail de votre commune comme
demandeuse d'emploi. Nous vous laissons un ultime délai au
23 décembre
prochain
pour nous fournir un de ces deux documents. Passé ce délai,
nous considérerons que vous renoncez à toutes prestations.
A titre exceptionnel, nous vous versons votre forfait
novembre 2003 afin que vous puissiez effectuer les démarches qui vous sont
demandées.
De plus, nous nous permettons de relever que votre attitude
est tout simplement inqualifiable. Vous nous avez en effet à nouveau bouclé au
nez. Si un tel comportement devait se reproduire, nous supprimerons votre
forfait 2, soit 190 fr., pour une durée de trois mois. Nous vous demandons
également de ne plus appeler notre Centre social en dehors des entretiens qui
vous sont fixés.
(…)"
Le 13 décembre 2003, A.________ a requis que son
dossier soit transmis à un autre assistant social.
Par lettre du 1
er
janvier 2004, le CSR
lui a répondu qu'il n'était pas possible d'accepter sa demande de transfert de
dossier. Il insiste sur le fait que l'aide sociale n'est pas une rente et qu'il
lui appartient de tout mettre en œuvre pour retrouver son autonomie financière.
Un rendez-vous, avec son assistante sociale et le directeur du CSR, a été fixé
au 22 janvier 2004. A la suite de ce rendez-vous, le CSR lui a adressé le même
jour la lettre suivante :
"(…)
Nous relevons que vous vous êtes présentée à l'heure au
rendez-vous fixé et nous avons fort apprécié et nous vous en remercions.
Nous ne saurions par contre accepter, l'agressivité
manifestée à cette occasion, pas davantage que le chantage et le manque de
respect dont vous avez fait preuve en la circonstance.
Faute d'avoir été à même d'exprimer le moindre des propos,
nous précisons ici ce que vous ne voulez entendre, à savoir :
- Que l'aide sociale vaudoise n'est pas une rente.
- Qu'à ce titre, il vous appartient de tout mettre en œuvre
pour retrouver une activité lucrative.
- Qu'en cas d'impossibilité de travailler, il vous incombe
de nous fournir un certificat médical attestant de votre capacité de travailler
et pour quelle activité.
- Qu'en cas d'atteinte de longue durée, une demande de
prestations doit être déposée  auprès de l'assurance invalidité (AI).
Référence faite à nos derniers courriers et faute d'avoir
obtenu les documents demandés, vous allez recevoir sous peu une décision de fin
d'aide avec effet au 1er décembre 2003.
Dès réception des documents demandés et sous réserve du
respect des règles élémentaires de savoir vivre, nous sommes prêts à réexaminer
une nouvelle demande d'aide sociale."
Par décision du 30 janvier 2004, le CSR de Bex a mis
fin à son intervention financière dès le1
er
décembre 2003 au motif
que A.________ refusait de fournir les documents demandés.
B.
Par acte reçu le 1er mars 2004, A.________ a recouru
contre cette décision, concluant à son annulation (cause enregistrée sous n°
PS.2004.0030). Dans sa réponse du 31 mars 2004, l'autorité intimée conclut au
rejet du recours. Elle fait valoir notamment que la recourante doit tout entreprendre
pour retrouver son autonomie financière et qu'à défaut, pour des raisons de
santé, elle doit justifier de son incapacité de travail en produisant des
certificats médicaux. Par décision du 8 avril 2004, le juge instructeur a
accordé l'effet suspensif au recours et ordonné à l'autorité intimée de verser
une aide sociale à la recourante, à charge pour elle d'en déterminer la
quotité, pendant la procédure de recours.
C.
Par décision du 14 juin 2004, le CSR de Bex a accordé des
prestations d'aide sociale à la recourante dès le 1
er
décembre 2003,
en prononçant une retenue pour sanction de 472 fr. Le 14 juillet 2004, A.________
a recouru contre cette décision, concluant à ce qu'aucune retenue ne soit
effectuée sur ses prestations d'aide sociale (cause enregistrée sous n° PS.2004.0138).
Dans sa réponse du 5 août 2004, l'autorité intimée a exposé que la retenue de
472 fr. se justifiait par l'absence de collaboration et le refus de la part de
la recourante de se projeter dans une activité professionnelle quelle qu'elle
soit. Ce montant correspond à 15 % du forfait 1 (282 fr.) et à la suppression
du forfait 2 (190 fr.). Le calcul des prestations est le suivant :
Forfait 1 selon
normes ASV pour 3 personnes                                        Fr.            1880.00
+ Forfait 2 selon
normes ASV pour 3 personnes                                    Fr.              190.00
+ Loyer                                                                                                     Fr.            1200.00
- Déduction de la
pension alimentaire                - Fr.    1000.00
- Déduction de 15 %
du forfait 1                         - Fr.      282.00
- Suppression du
forfait 2                                   - Fr.      190.00
Aide mensuelle
Fr.     1798.00
Le 3 août 2004, le CSR de Bex a rendu une nouvelle décision
d'octroi de prestations d'aide sociale. Elle lui a alloué un montant de 2'270
fr. depuis le 1
er
juillet 2004. Elle n'a donc plus procédé à des
retenues sur ses prestations.
Les dossiers PS.2004.0030 et PS.2004.0138 ont été
joints.
La recourante a encore déposé des observations le 11
août 2005.
Considérant en droit
Sont litigieux la suppression des prestations de
l'aide sociale vaudoise du 1
er
décembre 2003 au 30 juin  2004, soit
le recours contre la décision du 30 janvier 2004, et, le montant de l'aide
sociale due pendant cette période, conformément à la décision du juge
instructeur du 8 avril 2004, soit le recours contre la décision du 15 juin
2004.
1.
Recours contre la décision du 30 janvier 2004, suppression
d'aide sociale.
Sous la note marginale "
droit d'obtenir de
l'aide sociale dans des situations de détresse
", l'article 12 de la
Constitution fédérale prévoit que "
quiconque est dans une situation de
détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être
aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une
existence conforme à la dignité humaine
." Cette disposition est entrée
en vigueur le 1
er
janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la
doctrine considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un
droit constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à
assister les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les
renvois). L'arrêt précité pose le principe du droit à des conditions minimales
d'existence pour toute personne qui n'est pas en mesure de  subvenir à ses
besoins et fonde une prétention justiciable à des prestations positives de la
part de l'Etat (ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier; Droit constitutionnel
Suisse, volume 2, p. 185 et ss).
La Constitution fédérale ne garantit toutefois que
le principe du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient
ainsi au législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des
règles en matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil
minimum découlant de l'article 12 Constitution mais qui peuvent, le cas
échéant, aller au-delà.
Dans le Canton de Vaud, l'article 17 LPAS prévoit
que l'aide sociale est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des
moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et personnels
indispensables; est toutefois réservé à l'article 3 LPAS l'obligation
d'assistance (fondée sur le Code civil). L'article 21 LPAS précise que la
nature, l'importance et la durée de l'aide sociale sont accordées en tenant
compte de la situation particulière de l'intéressé et des circonstances locales
(alinéa 1
er)
, les prestations étant allouées dans les cas et les
limites prévues par le Département, selon les dispositions d'application
(alinéa 2). Quant à l'article 23 LPAS, il prévoit que la personne aidée est
tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui
appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle
et financière et d'accepter, le cas échéant, des propositions convenables de
travail.
De jurisprudence constante, la notion même de noyau
intangible, inhérente à l'existence du droit fondamental consacré à l'article
12 Cst, conduit à retenir qu'une suppression de l'aide sociale n'est pas
concevable. En effet, si le droit à des conditions minimales d'existence se
limite à ce qui est absolument nécessaire pour vivre, comme le Tribunal fédéral
le définit lui-même, il ne reste pas de place pour une restriction
supplémentaire, notamment sous forme d'une suppression des prestations
(Uebersax, Stand und Entwicklung der Sozialverfassung der Schweiz in AJP 1998,
p. 3, spécialement p. 12). En d'autres termes, admettre un minimum implique
d'exclure que soit toléré moins que ce minimum.
Un refus total de l'aide sociale telle que prévu à
l'article 23 LPAS en cas de manquement de celui qui la sollicite n'étant donc
pas admissible, l'on considère toutefois qu'il se justifie de supprimer l'aide
sociale dans trois hypothèses. Ainsi, lorsque l'intéressé commet un abus de
droit, lequel ne peut être réalisé qu'à la double condition d'avoir
manifestement provoqué le dénuement dans le but de percevoir l'aide, d'une
part, d'avoir affecté celle-ci à un but qui n'est pas celui de l'aide sociale,
d'autre part (Tribunal administratif, arrêt PS.2004.0008 du 16 août 2004;
PS.2004.0139 du 25 août 2004 et les références citées). L'aide peut être
également refusée lorsque le requérant n'établit pas son besoin d'aide en
installant une méconnaissance de sa situation réelle par un manque de
collaboration qui lui est imputable (arrêt PS.2003.0145 du 10 septembre 2003).
Enfin, le Tribunal fédéral a précisé que la personne qui serait objectivement
en mesure de se procurer les ressources indispensables à sa survie par ses
propres moyens, en particulier en acceptant un travail convenable qui lui est
proposé – qu'il s'agisse d'une activité salariée ou d'un emploi temporaire
d'occupation -, ne remplit pas les conditions du droit au minimum vital (ATF 2P.251/2003
du 14 janvier 2004).
En l'espèce, les éléments du dossier ne permettent
pas de conclure à l'existence d'un abus de droit, au sens décrit ci-dessus. Il
ne ressort en particulier pas du dossier du CSR qu'un emploi a été proposé à la
recourante qui lui aurait permis de sortir de son dénuement. En outre, on ne
saurait conclure à un défaut de collaboration de la recourante dans
l'établissement de sa situation d'indigence. En conséquence, la suppression de
l'aide sociale prononcée par décision du 30 janvier 2004 est contraire à la
garantie constitutionnelle du minimum d'existence. Le recours contre cette
décision doit donc être admis.
2.
Recours contre la décision du 15 juin 2004, suppression
forfait 2, réduction forfait 1.
Le Recueil d'application ASV prévoit que le refus ou
la suppression de l'aide sociale peut porter sur une réduction ou une
annulation des prestations circonstantielles et du forfait 2, ainsi que sur une
déduction de 15 % au maximum du forfait 1. L'autorité doit toutefois donner des
avertissements et des délais avant de diminuer ou de supprimer les aides
(chiffre II–15.0). Le tribunal a admis que la restriction de 15 % du montant du
forfait 1 ne portait en principe pas atteinte au noyau intangible de la
garantie constitutionnelle du droit des prestations d'assistance en situation
de détresse (arrêt PS.2002.0171 du 27 mai 2003). A fortiori, le forfait 2, en
tant que complément au revenu destiné à préserver ou à restaurer l'intégration
sociale, peut être supprimé, car le noyau intangible reste intact par le
versement du forfait 1.
Les recommandations CSIAS précisent que les
autorités sont en droit d'envisager une réduction des prestations lorsqu'elles
constatent un manque de coopération, une insuffisance d'effort ou une obtention
illégale de l'aide. Les réductions sont possibles de manière graduée, voire
cumulée. Elles portent tout d'abord sur le refus, la réduction ou la
suppression des prestations circonstantielles (frais spéciaux médicaux, frais
d'acquisition du revenu, garde d'enfants et séjours de repos), puis sur la
réduction ou la suppression du forfait 2, et enfin sur la réduction de15 % du
forfait 1 (CSIAS A.8.3). Le refus d'accorder, la réduction ou la suppression du
forfait 2 peut être prononcé la première fois pour une durée de douze mois. Le
forfait 1 pour l'entretien peut être diminué d'un maximum de 15 % pour une
durée de six mois, si des motifs particuliers de réduction sont constatés. Dans
des cas d'exception, cette réduction peut être prorogée. (CSIAS A.8.3). Etant
admis que la réduction du forfait 1 dans une proportion de 15 % ne touche pas
au noyau intangible de la garantie constitutionnelle et que la suppression du
forfait 2 ne constitue pas une atteinte à ce noyau intangible, il convient
encore d'examiner si, dans le cas particulier, la réduction envisagée est
conforme au principe de la proportionnalité.
L'examen du principe de la proportionnalité doit se
fonder sur une appréciation globale de toutes les circonstances; à cet égard,
il faut tenir compte de la personnalité et du comportement du bénéficiaire des
prestations, de la gravité des manquements reprochés, des circonstances du
retrait et de la situation de l'intéressé dans son ensemble (ATF 122 II 193,
consid. 3b, p. 199). Une réduction punitive des prestations de l’aide sociale
ne saurait frapper indistinctement une personne et ses enfants mineurs
(Wolfers, Grundriss des Sozialhilferechts, 1993, p. 169; arrêt du Tribunal
administratif du 3 juin 2004, PS.2003.0199, du 27 mai 2003,
PS.2002.0171).
En l'espèce, l'autorité intimée a supprimé le
forfait 2 et réduit le forfait 1 de 15 % du 1
er
décembre 2003
au 30 juin 2004, soit pendant sept mois. Ces réductions sont justifiées selon
l'autorité intimée par le fait que la recourante fait preuve d'absence de
collaboration et refuse de se projeter dans une activité professionnelle, soit
par le comportement désinvolte, voire agressif de la recourante d'une part, et
par le fait qu'elle n'a ni produit un certificat médical, ni rempli de
formulaire AI. L'autorité intimée a spontanément rendu une nouvelle décision
d'octroi de l'aide dès que la recourante a déposé une demande auprès de
l'Office de l'assurance invalidité. La recourante est au bénéfice de prestations
de l'aide sociale depuis plus de dix ans. Elle a prétendu être malade et ne pas
pouvoir travailler, sans toutefois produire de certificat médical ni déposer de
demande de rente AI. La recourante a été avertie des conséquences de la non
production d'un certificat médical. En outre, elle a été informée par lettre du
8 décembre 2003 que si elle persistait dans son attitude (interrompre les
entretiens téléphoniques abruptement) le forfait 2 serait supprimé pour trois
mois. Dans son courrier du 22 janvier 2004, l'autorité intimée lui reproche son
agressivité et son manque de respect qui sont au demeurant attestés pendant de
nombreux mois par le journal de son assistante sociale. Ainsi, la suppression
du forfait 2 pour une durée de sept mois ne prête pas le flanc à la critique. Toutefois,
la suppression ne peut concerner que la recourante et non ces deux enfants
mineurs, de sorte qu'elle ne peut porter que sur 100 francs par mois et non sur
190 francs.
La question de la réduction du forfait 1 de 15 % est
plus délicate. Celle-ci ne peut durer plus de six mois, sauf exception non
réalisée en l'espèce (obtention illégale de prestations, récidive notamment). L'autorité
intimée a dûment averti la recourante des conséquences de sa passivité dans la
mesure où elle a, comme déjà exposé, menacé par lettres du 25 septembre 2003 et
du 8 décembre 2003, de considérer que celle-ci était apte à travailler, soit
que toute aide sociale serait supprimée, si elle ne produisait pas de
certificat médical. L'autorité intimée n'a toutefois jamais menacé la recourante
de réduire son forfait 1. Elle n'a pas prononcé de sanction graduellement, mais
procédé dans un premier temps à la suppression de toute aide sociale, puis aux
réductions maximales autorisées. Les manquements de la recourante sont avérés, et
ils doivent au vu des critères retenus par les normes CSIAS être sanctionnés
par une réduction de 15 % de son forfait 1. En revanche, le forfait 1 de ses
enfants ne peut pas être touchés. Au vu des circonstances du cas d'espèce et de
la jurisprudence de la cour de céans (PS 2002.0171 du 27 mai 2003 notamment),
une réduction de trois mois du forfait 1 de la recourante paraît adéquate.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que les
décisions du 30 janvier et du 15 juin 2004 doivent être annulées, la cause
étant renvoyé au CSR pour qu'il fixe à nouveau la mesure de la sanction
(suppression forfait 2 pour sept mois et réduction de 15 % du forfait 1
pour trois mois) à l'égard de A.________ personnellement, à l'exclusion de
toute sanction concernant les membres de sa famille.
Le présent arrêt sera rendu sans frais (art. 15 al.
2 RPAS).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours interjeté contre la décision du 30 janvier 2004
du Centre social  régional de Bex est admis.
II.
La décision du Centre social régional de Bex du 30 janvier
2004 est annulée.
III.
Le recours contre la décision du 15 juin 2004 du Centre
social régional de Bex est partiellement admis.
IV.
La décision du Centre social régional de Bex du 15 juin
2004 est annulée.
V.
Le dossier est renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants.
VI.
Il n'est pas perçu de frais de justice ni alloué de
dépens.
lm/Lausanne, le 9 décembre 2005
La
présidente:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.