vd_omni · FO.2004.0017 · 2006-07-20 · fr

A.________, B.________ c/Commission foncière rurale Section I, Registre foncier de Morges | Multiples violations grossières du droit d'être entendu qui ne peuvent être réparées en seconde instance. Recourants pas informés en temps utile du dépôt d'une requête les concernant ni de la suite de la procédure, dont ils ont été exclus. Commission foncière I'a en outre statué sur la base d'une expertise qui n'a pas été soumise aux parties.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.07.2006 FO.2004.0017

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du
20 juillet 2006
Composition
Mme Aleksandra Favrod, président; MM. Guy Dutoit et
Laurent Merz, assesseurs,
recourants
1.
BX.________, p.a. CX.________,
à
2.********, représenté par Amédée KASSER, avocat, à Lausanne,
2.
AXY.________,
à 1.********,
représentée par François ROUX, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Commission foncière rurale Section
I,
autorité concernée
Registre foncier de Morges,
tiers intéressés
1.
DX.________,
à 1.********,
représenté par Philippe REYMOND, avocat, à Lausanne,
2.
GX.________, par son exécuteur
testamentaire,
Philippe CHAMPOUD, avocat, à Lausanne,
3.
Représentant de la communauté
héréditaire et notaire commis au, partage
par Christophe FISCHER, notaire,
à Lausanne,
Objet
constatation de l'existence d'une entreprise agricole
Recours AXY.________, BX.________ c/ décision de la
Commission foncière rurale Section I du 27 août 2004 (constatation de
l'existence d'une entreprise agricole)
Vu les faits suivants
A.
Dans le cadre de la cause en partage l'opposant à AXY.________,
BX.________ et Philippe Champoud, exécuteur testamentaire de la succession de
feue GX.________, DX.________ a déposé le 19 novembre 2003 devant la Commission
foncière rurale, section I, (ci-après : la Commission) une requête tendant à la
fixation de la valeur de rendement de diverses propriétés. Sa requête porte sur
les parcelles 4.********, 5.********, 6.********, 8.********, 7.********, 9.********,
10.********, 11.********, 12.********, 13.********, 14.********, 15.******** et
16.******** sises sur la Commune de 1.******** et la parcelle 17.******** de la
Commune de 18.********.
Fin novembre 2003, la Commission a
confié à EstimaPro Sàrl (anciennement Office d'estimation de Prométerre) le
mandat d'évaluer la valeur de rendement de ces parcelles.
B.
Le 16 mars 2004, DX.________ a déposé devant la Commission
foncière, section I, une requête tendant à ce que l'existence d'une entreprise
agricole constituée par les parcelles précitées soit constatée.
La Commission a désigné le 19 mars 2004 EstimaPro
Sàrl en qualité d'expert chargé d'examiner l'existence d'une entreprise
agricole.
C.
L'expert a convoqué le 24 février 2004 et le 11 mai 2004
les conseils de DX.________, AXY.________, BX.________ et l'exécuteur
testamentaire de la succession de feue GX.________ à des inspections locales
respectivement le 9 mars 2004 et le 26 mai suivant.
Le 20 août 2004, EstimaPro Sàrl a déposé deux
rapports d'expertise. Le premier conclut que toutes les parcelles énumérées
dans la requête constituent une entreprise agricole au sens de la LDFR. Le
second rapport arrête la valeur de rendement totale de cette exploitation à
2'730'940 francs.
D.
Par décision du 27 août 2004, la Commission foncière
rurale, section I, a, en bref, constaté que le domaine agricole exploité par DX.________,
constitué par les parcelles 4.********, 5.********, 6.********, 7.********, 9.********,
10.********, 12.********, 11.********, 13.********, 14.********, 15.********, 16.********
de 1.******** et 17.******** de 18.********, est une entreprise agricole au
sens de l'article 7 LDFR.
Cette décision a été notifiée seulement au requérant
DX.________ et au Département de l'économie, autorité de surveillance.
E.
Dans une décision VRT15 du 27 août 2004 également, la
Commission foncière rurale, section I, a, en bref, arrêté à 2'730'940 francs la
valeur de rendement des parcelles 4.********, 5.********, 6.********, 7.********,
9.********, 8.********-3, 12.********, 11.********, 13.********, 14.********, 15.********,
16.******** de 1.******** et 17.******** de 18.********. Cette décision
mentionne la décision en constatation du même jour.
F.
Le 14 septembre 2004, la Commission a adressé à BX.________,
AXY.________, EX.________, FX.________, à l'exécuteur testamentaire Philippe
Champoud, au notaire Christophe Fischer et à DX.________ la décision VRT15
déterminant la valeur de rendement desdites parcelles, ainsi que les douze
premières pages, sans ses annexes, du rapport d'expertise d'EstimaPro Sàrl du
20 août 2004 arrêtant la valeur de rendement de l'exploitation agricole.
Le 5 octobre 2004, BX.________ a requis de la
Commission qu'elle lui transmette toutes les annexes du rapport et la décision
en constatation de la nature agricole des parcelles en cause mentionnée dans la
décision arrêtant la valeur de rendement. AX.________ a fait de même le jour
suivant.
Le 11 octobre 2004, la Commission a notifié à DX.________,
AXY.________, BX.________, l'exécuteur testamentaire Philippe Champoud, à EX.________,
FX.________ et au notaire Christophe Fischer la décision VRT15 du 27 août 2004
et les annexes du rapport d'EstimaPro du 20 août 2004 établissant la valeur de
l'exploitation.
Le 14 octobre 2004, BX.________ a requis à nouveau
que la décision du 27 août 2004  en constatation de l'existence d'une
entreprise agricole lui soit notifiée. Le 15 octobre 2004, AXY.________ a
formulé la même requête.
Par lettre signature du 3 novembre 2004, la
Commission a adressé à BX.________, AXY.________, EX.________, FX.________, DX.________,
personnellement et à son avocat, sa décision du 27 août 2004 constatant en bref
que le domaine agricole exploité par DX.________, soit les parcelles 4.********,
5.********, 6.********, 7.********, 9.********, 10.********, 12.********, 11.********,
13.********, 14.********, 15.******** et 16.******** de 1.******** et 17.********
de 18.********, constitue une entreprise agricole au sens de l'article 7 LDFR.
Elle leur a également envoyé le rapport d'expertise d'EstimaPro du 20 août 2004
constatant l'existence d'une entreprise agricole au sens de la LDFR.
G.
Par acte du 29 novembre 2004, FX.________ et EX.________
ont recouru au Tribunal administratif, concluant, avec suite de frais,
principalement à l'annulation de cette décision et subsidiairement à sa réforme
et ce sens, en bref, que la parcelle 17.******** du cadastre de 18.********
n'est pas soumise à la LDFR.
Par acte du 6 décembre 2004, BX.________ a recouru
au Tribunal administratif, concluant, avec suite de frais et dépens, principalement
à l'annulation de cette décision et subsidiairement à sa réforme en ce sens que
les parcelles 7.********, 9.********, 10.********, 12.******** et 11.********
de la Commune de 1.******** ne font pas partie d'une entreprise agricole au
sens de l'article 7 LDFR qui serait constituée par le domaine agricole exploité
par DX.________.
Par acte du 6 décembre 2004, AXY.________ a recouru
auprès de l'autorité de céans concluant à l'annulation, avec suite de frais et
dépens, de ladite décision en constatation du "27 août/3 novembre
2004". Les motifs de son recours portent principalement sur la nature
agricole des parcelles 8.********, 12.******** et 11.********.
Ces trois recours ont été enregistrés sous la
référence FO.2004.0017.
Dans sa réponse du 18 janvier 2005, l'autorité
intimée a conclu au rejet des recours. Elle fait valoir qu'elle s'est basée sur
le rapport de l'expert et que le droit d'être entendu de toutes les parties a
été respecté.
Dans son mémoire du 21 mars 2005, DX.________ a
conclu au rejet, dans la mesure où ils sont recevables, des recours de BX.________,
de AXY.________ et d'FX.________ et EX.________.
Le 21 mars 2005, l'exécuteur testamentaire de la
succession d'GX.________ a déposé des observations.
Interpellée par le magistrat instructeur, l'autorité
intimée a précisé le 27 mai 2005 :
"La requête en constatation du 16 mars 2004 n'a pas été
adressée aux intéressés, seule la décision rendue l'ayant été. Dans sa pratique
constante, la Commission n'envoie pas une copie des requêtes à toutes les
parties, mais bien ses décisions et les rapports d'expertise sur lesquels elle
se fonde.
L'expert a été mis en œuvre dans le cadre du dossier VRT 15.
Il s'est référé à la requête déposée le 14 novembre 2003 par Me Philippe
Reymond, laquelle mentionnait M. DX.________, Mme AXY.________, M. BX.________
et Me Philippe Champoud. L'expert a ainsi convoqué les prénommés et c'est par
la suite que la Commission a appris l'existence de MM: FX.________ et EX.________,
raison pour laquelle la décision leur a également été notifiée. Pour ce qui est
des dates de notification et des destinataires, ils figurent au dossier qui est
en vos mains (…).
La Commission a repris le rapport de l'expert et ne l'a pas
soumis auparavant aux parties. Sa pratique est actuellement modifiée dans le
sens des arrêts cités, ce qui a pour conséquence un surcroît important de
travail administratif et un rallongement non négligeable de la durée de
traitement des dossiers."
Le 3 juin 2005, DX.________ a requis qu'il soit
constaté que Me Philippe Champoud, exécuteur testamentaire de la succession d'GX.________
n'a pas qualité de partie dans le cadre de la présente procédure et, en
conséquence, que son écriture du 21 mars 2005 lui soit retournée.
BX.________ et AXY.________, respectivement les 6 et
7 juin 2005, se sont opposés à cette requête.
Le 8 juillet 2005, DX.________ a déposé des
observations, dans lesquelles il affirme que les recourants ont été entendus
par l'expert lors des visions locales. Il a requis notamment d'être mis au
bénéfice de l'assistance judiciaire.
Le 15 juillet 2005, AXY.________ a conclu au rejet
de la requête d'assistance judiciaire et informé le tribunal qu'elle s'était
opposée à l'octroi de l'assistance judiciaire à DX.________ dans le cadre du
litige civil qui les oppose.
Le 12 août 2005, DX.________ a développé ses
arguments. Le 5 septembre 2005, il a produit un bordereau de pièces et déposé
un mémoire, concluant à l'octroi de l'assistance judiciaire complète. Il a
requis que son écriture et ses annexes ne soient pas communiquée à un tiers, en
particulier à AXY.________.
Par décision du 30 septembre 2005, le juge
instructeur a rejeté la requête d'assistance judiciaire et de dispense de
frais, accédant exceptionnellement aux vœux du requérant quant au secret de son
écriture et des pièces produites, au vu notamment du sort de sa requête.
Le 5 décembre 2005, DX.________ a produit une
transaction conclue avec FX.________ et EX.________ par laquelle ces derniers
retirent leur recours pendant devant le Tribunal administratif.
Par décision du 22 juin 2006, le juge instructeur a
pris acte de cette transaction et rayé la cause du rôle en ce qu'elle concerne FX.________
et EX.________.
H.
Par acte du 12 novembre 2004, AXY.________ a recouru
contre la décision de la Commission foncière, section I, du 27 août 2004 fixant
la valeur de rendement desdites parcelles, en concluant à son annulation.
Par acte également du 12 novembre 2004, BX.________
a recouru contre cette décision, en concluant à son annulation.
Ces deux recours ont été enregistrés sous référence
FO.2004.0016. Le 27 décembre 2004, cette procédure a été suspendue jusqu'à
droit connu sur la procédure de recours interjetée contre la décision en
constatation de l'existence d'une entreprise agricole (cause FO.2004.0017).
I.
Il a été statué par voie de circulation.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous en
tant que besoin.
Considérant en droit
1.
La décision du 27 août 2004 constatant l'existence d'une
entreprise agricole a été notifiée à BX.________ et AXY.________ le 3 novembre
2004. Interjeté dans le délai de recours de trente jours de l'art. 88 de la loi
fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (ci-après : LDFR) et 13
de la loi vaudoise du 13 septembre 1993 d'application de cette loi fédérale
(ci-après : LVLDFR), les recours ont été déposés en temps utile.
2.
DX.________ a requis que les observations du 21 mars 2005
de l'exécuteur testamentaire de la succession de feue GX.________ soient
retranchées du dossier. Il ressort des extraits du registre foncier qu'GX.________
faisait partie de la communauté héréditaire copropriétaire des parcelles
litigieuses, de sorte que sa qualité de tiers intéressé à la présente procédure
est indéniable.
3.
Les recourants font valoir que leur droit d'être entendu a
été violé.
a) Le droit du particulier d'être entendu est
expressément consacré par l'art. 29 al. 2 Cst. Sous l'empire de la Constitution
fédérale du 29 mai 1874, cette garantie a été déduite par la jurisprudence du
principe général de l'égalité de traitement. L'idée de base du droit d'être
entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de
s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être
entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen
d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue,
d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux
particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur
situation juridique (v. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier,
Droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le
contenu spécifique du droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon
la formule consacrée par la jurisprudence, le justiciable a notamment "
le
droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne
soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de
nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier,
celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance
et de se déterminer à leur propos et de fournir lui-même des preuves
"
(ATF 124 I 241; 124 I 49; Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 611 no
1291, Moor, Droit administratif, vol II, n. 2.2.7.3, p. 280 ss).
Le droit d'être entendu qui, en tant que garantie de
procédure, peut être invoqué aussi bien par les personnes morales que par les
personnes physiques (Auer, Malinverni et Hottelier, op. cit. p. 564 no 1168),
est une garantie constitutionnelle de nature formelle. Il s'agit d'une règle
essentielle de procédure, dont la violation entraîne, en principe, la nullité
absolue de la décision prise. C'est pourquoi ce droit est protégé
indépendamment des conséquences concrètes que peut entraîner la décision qui
constate son éventuelle violation. Une décision prise en violation du droit
d'être entendu doit dès lors être annulée même si, sur le fond, l'autorité,
après avoir finalement entendu la personne concernée, ne s'écartera pas de la
solution qu'elle avait prise lors de la première décision (ATF 125 I 113; 122
II 464; 121 III 331; Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 620). Il faut
voir dans cette caractéristique une conséquence de la nature constitutionnelle
du droit d'être entendu. La Constitution ne permet pas qu'il soit ignoré
simplement parce que, sur le fond, son titulaire n'a apparemment aucune chance
d'obtenir une décision qui lui soit favorable (Auer, Malinverni, Hottelier, op.
cit. p. 620 no 1318).
4.
En l'espèce, le recourant BX.________ est copropriétaire
des parcelles faisant l'objet de la procédure, de même que AXY.________ en tant
que membre de la communauté héréditaire qu'elle forme avec feue GX.________ et DX.________.
Leur situation juridique est à l'évidence affectée par la décision entreprise,
de sorte qu'ils peuvent se prévaloir du droit d'être entendu.
Les recourants ont eu connaissance de l'existence
d'une décision en constatation et, a fortiori, de la requête en constatation
déposée par DX.________ le 16 mars 2004, lorsque la décision d'estimation de
rendement des parcelles leur a été notifiée le 14 septembre 2004. A cet égard,
l'autorité intimée a confirmé le 27 mai 2005 :
"La requête en constatation du 16 mars 2004 n'a pas été
adressée aux intéressés, seule la décision rendue l'ayant été. Dans sa pratique
constante, la Commission n'envoie pas une copie des requêtes à toutes les
parties, mais bien ses décisions et les rapports d'expertise sur lesquels elle
se fonde.
Cette manière de procéder viole gravement la
garantie du droit d'être entendu.
Les recourants n'ont pas été informés en temps utile
de l'existence d'une procédure les concernant, ni de l'objet de celle-ci. Ils
n'ont pas été appelés à se déterminer sur la requête. Ils n'ont pas pu formuler
des conclusions, invoquer les moyens de fait et de droit utiles et offrir des
moyens de preuve. Ils n'ont pas pu consulter le dossier. Ils n'ont pas pu se
déterminer sur le choix de l'expert et sur le contenu de l'expertise. En bref,
ils ont été totalement exclus de la procédure en constatation de l'existence
d'une entreprise agricole.
L'autorité intimée fait valoir à tort que le droit
d'être entendu des recourants a été respecté dès lors qu'ils ont participé aux
inspections locales effectuées par l'expert. En effet, une expertise a été mise
en œuvre dans le cadre de la requête en estimation de la valeur de rendement
des parcelles. Les recourants ont été convoqués le 24 février 2004 à une
inspection locale le 9 mars 2004, soit antérieurement au dépôt de la requête en
constatation du 16 mars 2004. La convocation du 11 mai 2004 au "complément
d'expertise" ne mentionne que la détermination de la valeur de rendement.
Les recourants ignoraient ainsi que cette expertise était diligentée dans le
cadre d'une action en constatation et ils n'ont jamais reçu de convocation dans
le cadre de cette demande. En outre, l'expert s'est basé uniquement sur la
requête du 16 mars 2004 et les pièces produites par le requérant dans le cadre
de la procédure initiée le 14 novembre 2003 en détermination de la valeur de
rendement, pièces dont les recourants n'ont jamais eu connaissance.
Au surplus, la commission a mandaté un expert et a
statué en reprenant son rapport sans avoir soumis celui-ci aux parties. Le
Tribunal administratif a déjà considéré à plusieurs reprises que cette pratique
violait le droit d'être entendu (FO.2001.0016 du 21 avril 2004, FO.2003.0004 du
30 septembre 2003 et FO.2004.0013 du 10 février 2005). Le fait que cette
exigence occasionnerait "un surcroît de travail administratif" pour
la commission comme elle l'affirme dans ses déterminations du 27 mai 2005 est
irrelevant.
Enfin, la Commission a omis de notifier cette
décision aux propriétaires des parcelles et en particulier aux recourants en
violation de l'article 83 al. 2 LDFR, applicable également à la décision de
constatation (Le droit foncier rural, Commentaire LDFR. n.12 ad art. 84). Les
recourants ont dû requérir à plusieurs reprises que la décision entreprise leur
soit notifiée avant que cela soit fait. Seul le requérant et l'autorité de
surveillance au sens de l'art. 90 litt. b LDFR figurent au demeurant sur la
liste des destinataires de la décision entreprise.
En définitive, la Commission a délibérément tenu les
recourants à l'écart de la procédure au terme de laquelle les parcelles dont
ils sont copropriétaires sont qualifiées d'entreprise agricole au sens de
l'art. 7 LDFR. Il s'agit d'une violation particulièrement grossière de leur
droit d'être entendu.
Il n'appartient pas au Tribunal administratif de
réparer ces informalités dès lors que la procédure en constatation doit être
reprise ab ovo. La décision attaquée doit être annulée et la cause renvoyée à
l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le respect du droit d'être
entendu de toutes les parties. Au demeurant, dans le cadre de la présente
procédure de recours, des déterminations sur le fond, qui seront utiles, ont
déjà été produites.
5.
Obtenant gain de cause et ayant procédé par
l'intermédiaire d'un avocat, les recourants BX.________ et AXY.________ ont
droit à des dépens qu'il convient de mettre à la charge tant de DX.________,
qui a conclu au rejet des recours, qu'à celle de l'autorité intimée dont la
violation du droit d'être entendu est sanctionnée. Il convient d'en fixer le
montant à 2'000 francs. En outre, les frais de justice, arrêtés à 2'300 francs
y compris les frais de la décision du 30 septembre 2005 de refus d'assistance
judiciaire et de dispense de frais par 300 fr., sont mis à la charge de DX.________
et de l'autorité intimée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête
:
I.
Le recours de BX.________ et le recours de AXY.________
sont admis.
II.
La décision du 27 août 2004 en constatation de l'existence
d'une exploitation agricole de la Commission foncière (Section I) est annulée.
III.
BX.________ a droit à des dépens, par 2'000 (deux mille)
francs, qui lui seront versés à concurrence de 1'000 (mille) francs par DX.________
et de 1'000 (mille) francs par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la
Commission foncière rurale.
IV.
AXY.________ a droit à des dépens, par 2'000 (deux mille)
francs, qui lui seront versés à concurrence de 1'000 (mille) francs par DX.________
et de 1'000 (mille) francs par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de la
Commission foncière rurale.
V.
Un émolument de justice d'un montant de 1'300 (mille trois
cents) francs est mis à la charge de DX.________.
VI.
Un émolument de justice d'un montant de 1'000 (mille)
francs est mis à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse de la Commission
foncière rurale.
Lausanne, le 20 juillet 2006
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente
jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal
fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).