vd_omni · GE.2006.0065 · 2008-07-23 · fr

Commune de Mies, Municipalité de et à Mies, Commune de Genolier, Municipalité de Genolier, Commune de Bogis-Bossey, Municipalité de Bogis-Bossey, Commune de Crans-près-Celigny, Municipalité de Crans-près-Céligny, Municipalité de Chavannes-des-Bois, Commune de Tannay, Municipalité de Gingins, Commune | La prise en compte du critère de l'effort fiscal, ancré à l'art. 2 al. 1 ch. 1 de la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC), a pour effet d'abaisser la classification des communes et, par là, d'accroître leurs charges péréquatives. Ce fait, incontesté, déjà retenu dans l'arrêt de la Cour constitutionnelle comme un élément relevant de l'autonomie communale en matière de fixation du taux d'impôt, n'aboutit pas à des résultats incompatibles avec l'art. 168 de la Constitution. (Consid. 7).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.07.2008 GE.2006.0065

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 23 juillet 2008
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; Mme Isabelle Guisan et M. Rémy
Balli, juges; Mme Stéphanie Taher, greffière.
Recourants
1.
Municipalité de et
à Mies,
à Mies, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat,
à Lausanne-Pully,
2.
Commune de Mies,
à Mies, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
3.
Municipalité de
Genolier,
à Genolier, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
4.
Commune de
Genolier,
à Genolier, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
5.
Municipalité de
Bogis-Bossey,
à Bogis-Bossey, représentée par Jean-Noël
JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
6.
Commune de
Bogis-Bossey,
à Bogis-Bossey, représentée par Jean-Noël
JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
7.
Municipalité de
Crans-près-Céligny,
à Crans-Près-Céligny,
représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
8.
Commune de
Crans-près-Celigny,
à Crans-près-Céligny,
représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
9.
Municipalité de
Tannay,
à Tannay, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
10.
Commune de Tannay,
à Tannay, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
11.
Municipalité de
Gingins,
à Gingins, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
12.
Municipalité de
St-Sulpice,
à St-Sulpice, représentée par Jean-Noël
JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
13.
Commune de
Saint-Sulpice,
à St-Sulpice VD, représentée par Jean-Noël
JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
14.
Municipalité de
Founex,
à Founex, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
15.
Commune de Founex,
à Founex, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
16.
Municipalité de
Trélex,
à Trélex, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
17.
Commune de Trélex,
à Trélex, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
18.
Municipalité de
Prangins,
à Prangins, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
19.
Commune de
Prangins,
à Prangins, représentée par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
20.
Municipalité de
Buchillon,
à Buchillon, représentée par Jean-Noël
JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
21.
Commune de Coppet,
à Coppet, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
22.
Claude FIGEAT,
à Mies, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
23.
Salvatore MASCALI,
à Mies, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
24.
Jürg HOFER,
à Genolier, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
25.
Claude BURKI,
à Genolier, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
26.
Jean OBERHANSLI,
à Bogis-Bossey, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
27.
Madeleine
PORTENIER,
à Bogis-Bossey, représentée par Jean-Noël
JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
28.
Gérald BUSSY,
à Crans-Près-Céligny, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
29.
Jean-Luc FAILLETAZ,
à Crans-près-Céligny, représenté par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
30.
Gérald POGET,
à Crans-près-Céligny, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
31.
Stéphanie GICOT,
à Gingins, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
32.
Maurice JUILLERAT,
à Gingins, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
33.
Cédric GORGERAT,
à Gingins, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
34.
William MUHLEMANN,
à Tannay, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
35.
Hermann TSCHOPP,
à Tannay, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
36.
Jacques
KALTENRIEDER,
à Tannay, représenté par Jean-Noël JATON,
Avocat, à Lausanne-Pully,
37.
Patrick SIMON,
à Tannay, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
38.
Jean CAVALLIN,
à St-Sulpice VD, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
39.
Francis BOSSART,
à Founex, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
40.
François DEBLUE,
à Founex, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
41.
Pascal KILCHHERR,
à Founex, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
42.
Andréa ARN,
à Buchillon, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
43.
Gérald GROB,
à Buchillon, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
44.
Louis PAQUIER,
à Buchillon, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
45.
Daniel ROCHAT,
à Buchillon, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
46.
Yves RAVENEL,
à Trélex, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
47.
Jean-Marc CHERBUIN,
à Coppet, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat,
à Lausanne-Pully,
48.
Pierre HOFMANN,
à Trélex, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
49.
Antonio BILARDO,
à Trélex, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
50.
Michel AUGSBURGER,
à Prangins, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
51.
Martine BAUD,
à Prangins, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
52.
André FISCHER,
à Prangins, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
53.
Eliane JACCARD,
à Prangins, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
54.
Marc JACCARD,
à Prangins, représenté par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
55.
Florence RATTAZ,
à Genolier, représentée par Jean-Noël JATON, Avocat, à Lausanne-Pully,
Autorités intimées
1.
Département de
l'intérieur,
Secrétariat général,
représenté
par Service des communes et des relations institutionnelles, Cité-Derrière
17, à Lausanne,
2.
Département de la
santé et de l'action sociale,
Secrétariat
général,
Objet
Recours Commune de Mies et consorts c/
décisions du Chef du DIRE du 29 mars 2006 et du SECRI du 31 mars 2006,
subsidiairement refus de statuer du Chef du DIRE et du DSAS (participation au
fonds de péréquation) (dossier joint GE.2007.0163)
Recours Commune de Mies et consorts c/ décisions du Département de
l'intérieur, Service des communes et des relations institutionnelles, du 31
juillet 2007 (décomptes définitifs de la péréquation 2006)
Vu les faits suivants
A.
Aux termes de l¿art. 168 Cst./VD,
la loi détermine le pouvoir fiscal des communes; entre celles-ci, la charge fiscale
ne doit pas présenter des écarts excessifs (al. 1); la péréquation financière
atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences de
capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour  l¿application de cette
disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a, le 28 juin 2005, adopté la
loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; RSV 175.51). Celle-ci définit
les mécanismes de péréquation directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels
visent, selon l¿al. 2 de cette disposition: à réduire les écarts fiscaux entre
communes (ch. 1); à assurer à celles-ci les ressources nécessaires pour
l¿accomplissement de leurs tâches, en contribuant à l¿équilibre durable de
leurs finances (ch. 2); à répartir entre les communes certaines charges relevant
du canton et des communes (ch. 3); à compenser les charges particulières des
villes-centres (ch. 4); à répartir entre les communes certaines charges
engendrant entre elles des disparités excessives (ch. 5). L¿art. 2 al. 1
prévoit que les communes font l¿objet d¿une classification, sur une échelle
allant de zéro à vingt (au dixième de point) selon trois critères, soit:
l¿effort fiscal - par quoi on entend le rapport entre l¿impôt et certaines
taxes communales, d¿une part, et l¿impôt cantonal, d¿autre part (ch. 1); la
capacité financière, tenant compte du montant des recettes communales moyennes
perçues par habitant, du taux d¿imposition moyen des communes et du montant par
habitant des recettes conjoncturelles (ch. 2), et la population communale (ch.
3). Ces critères sont pris en considération dans une proportion définie par
décret (art. 2 al. 2). L¿art. 3 LPIC énumère les impôts communaux déterminants
pour le rendement communal du point d¿impôt, l¿art. 4 les impôts et taxes
communaux déterminants pour l¿effort fiscal au sens de l¿art. 2 al. 1 ch. 1 et
l¿art. 5, les impôts et taxes déterminants pour la capacité financière au sens
de l¿art. 2 al. 1 ch. 2. S¿agissant de la péréquation indirecte, l¿art. 6 LPIC dispose
que les participations communales à certaines charges partagées entre le canton
et les communes sont calculées d¿après la classification prévue à l¿art. 2 (al.
1); la part à charge de chaque commune est déterminée par sa population
pondérée par sa classification (al. 2). Selon l¿art. 7 LPIC, il est créé un
fonds de péréquation directe horizontale (al. 1), auquel chaque commune verse
annuellement un montant équivalent au rendement communal d¿un nombre de point
d¿impôt fixé par décret (al. 2). A teneur de l¿art. 8 LPIC, le montant du fonds
de péréquation est redistribué intégralement aux communes; il est affecté, par
ordre de priorité: à la prise en charge de la part des dépenses des communes
dépassant un plafond déterminé par décret, dans des domaines déterminés, et à
concurrence d¿un nombre de points d¿impôt défini par le décret (ch.1); à la
limitation de l¿effort péréquatif total des communes, lequel ne pourra dépasser
un plafond, déterminé en points d¿impôt, défini par le décret (ch. 2); à la
limitation de la charge fiscale maximale des communes à un plafond défini par
le décret (ch. 3); à la redistribution aux communes en fonction de la
classification prévue à l¿art. 2, la part de chaque commune étant déterminée
par sa population pondérée par sa classification (ch. 4). Le département en
charge des relations avec les communes gère les mécanismes péréquatifs (art. 9
LPIC). Une commission paritaire, composée de représentants de l¿Etat et des
communes contrôle les calculs pour la classification des communes et établit, à
l¿intention du Conseil d¿Etat, un préavis pour les décisions à prendre en
application de la loi (art. 10 LPIC). La classification est calculée
annuellement; des acomptes sont perçus et versés sur la base de la situation
financière antérieure des communes; un décompte final des soldes dus ou à
recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l¿exercice (art. 11
LPIC). L¿art. 12 LPIC prévoit qu¿un décret détermine: la pondération des
critères utilisés pour la classification des communes, conformément à l¿art. 2
(ch. 1); le nombre de points alimentant le fonds de péréquation directe
horizontale (ch. 2); la nature des dépenses communales soumises au mécanisme de
plafonnement selon l¿art. 8 ch. 1 (ch. 3); le plafond au-delà duquel les
dépenses communales sont prises en charge, ainsi que la proportion de cette
prise en charge (ch. 4); le plafond de l¿effort péréquatif total des communes,
exprimé en points d¿impôt, selon l¿art. 8 ch. 2 (ch. 5); la charge fiscale
maximale des communes selon l¿art. 8 ch. 3, ainsi que les modalités de ce
plafonnement (ch. 6); les années de référence pour le calcul des acomptes dus
par les communes ou à recevoir par elles (ch. 7). Aux termes de l¿art. 13 LPIC,
un arrêté du Conseil d¿Etat détermine les modalités annuelles de calcul de la
classification des communes et  associations de communes (al. 1); les modalités
techniques d¿application peuvent être définies par voie de règlement (al. 2).
La LPIC est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2006.
Le 28 juin 2005, le Grand Conseil a
adopté le décret fixant pour les années 2006, 2007, 2008 et 2009 les modalités
d¿application de la LPIC (DLPIC; RSV 175.515). Les critères de classification
des communes sont pris en considération dans la proportion de 30% pour l¿effort
fiscal, 50% pour la capacité financière et 20% pour la population (art. 2 DLPIC).
Chaque commune verse un montant annuel équivalent à 13 points d¿impôts
communaux (art. 3 DLPIC). Selon l¿art. 4 al. 1 du décret, sont plafonnées les
charges liées aux transports publics, routiers et scolaires, regroupées dans un
compte unique, pour autant qu¿elles dépassent l¿équivalent de 8 points d¿impôts
communaux (ch. 1), ainsi que les charges liées à l¿entretien des forêts, pour
autant qu¿elles dépassent l¿équivalent d¿un point d¿impôt (ch. 2). Les dépenses
communales nettes dépassant le plafond sont prises en charge dans la mesure des
moyens disponibles, par l¿affectation de 4 points d¿impôt au plus, prélevés sur
le fond de péréquation horizontale directe; cette prise en charge ne peut
dépasser les 75% des dépenses en question (art. 4 al. 2 DLPIC). Une éventuelle
insuffisance de financement serait compensée par une diminution de la
proportion du dépassement pris en charge (art. 4 al. 3 DLPIC). L¿art. 5 du
décret prévoit qu¿aucune commune ne pourra voir son effort péréquatif net total
dépasser l¿équivalent de 70% du taux d¿imposition communal moyen, augmenté du
rendement moyen, exprimé en points d¿impôts, des recettes conjoncturelles, constituées
par l¿impôt sur les successions et les donations, l¿impôt sur les droits de mutation
et l¿impôt sur les gains immobiliers (al. 1); un dépassement de ce plafond sera
intégralement compensé par le fonds de péréquation horizontale directe (al. 2).
Aux termes de l¿art. 6 DLPIC, les communes qui verraient, en fonction de
l¿application de leur classification, leur taux dépasser 85 points, peuvent
bénéficier d¿une aide correspondant au montant du dépassement, pour autant
qu¿elles l¿affectent à la diminution de leur taux d¿imposition (al. 1); l¿aide
accordée est diminuée en proportion si la commune diminue son taux au-dessous
du plafond de 85 points (al. 2). Selon l¿art. 8 DLPIC, la moyenne de rendement
des impôts des années 2003 et 2004 servira de base de calcul de la
classification provisoire des communes pour l¿exercice 2006, en tenant compte
des taux d¿imposition 2004 (al. 1); le rendement des impôts de l¿année 2005
servira de base de calcul de la classification provisoire des communes pour
l¿exercice 2007, le rendement de 2006 à la classification provisoire pour 2008
et le rendement de 2007 à la classification provisoire pour 2009 (al. 2); la
classification définitive sera calculée sur la base des résultats et des taux
effectifs des exercices concernés, conformément à l¿art. 11 LPIC (al. 3). Le
décret produit ses effets du 1
er
janvier 2006 au 31 décembre 2009
(art. 9 al. 1 DLPIC).
B.
Le 11 janvier 2006, le Conseil
d¿Etat a adopté un arrêté fixant les critères applicables pour la
classification provisoire des communes pour 2006 (péréquation intercommunale et
facture sociale), publié dans la Feuille des avis officiels du 13 janvier 2006
(ci-après: l¿arrêté). L¿art. 3 al. 1 définit les planchers et plafonds
applicables aux critères de classification des communes de la manière
suivante :
Critères de classification
Rendement 2003    Rendement 2004
Plafond
Plancher    Plafond Plancher
Critère 1 : effort fiscal                     72%    40%       69.5% 39%
Critère 2 : capacité financière          1'400   5'700      1'300   4¿800
Critère 3 : population                      4.6      2.0         4.6      2.0
Classement final                            16.4    3.100      16.20   3.299
L¿art. 3 al. 2 précise que les
communes dont la classification se situe au-delà du plancher ou du plafond
reçoivent respectivement le maximum ou le minimum de points pour le critère
considéré. Quant à la répartition de la facture sociale entre les communes,
elle se fait selon une échelle constituée pour moitié par une classification
arithmétique et pour moitié par une classification géométrique (art. 5). L¿art.
6 de l¿arrêté prévoit que les factures sont établies trimestriellement et correspondent
aux contributions nettes des communes (al. 1); elles sont payables au 15 du
dernier mois du trimestre (al. 2); les paiements tardifs donnent lieu à un
intérêt de retard calculé au taux figurant dans la loi d¿impôt pour l¿année en
cours (al. 3).
Plusieurs communes, ainsi que des
particuliers, ont adressé à la Cour constitutionnelle des requêtes, tendant à
l¿annulation de l¿arrêté, que celle-ci a rejetées, en tant qu¿elles étaient
recevables, par arrêt du 30 mai 2006 (cause CCST.2006.0002). Par arrêt du 7
novembre 2006, le Tribunal fédéral a rejeté le recours de droit public formé
par six communes contre cet arrêt (causes 2P.170/171/172.2006).
C.
Le 29 mars 2006, le Département des
institutions et des relations extérieures, remplacé dans l¿intervalle par le
Département de l¿intérieur (ci-après: le Département) a fait part aux
municipalités de son intention de leur réclamer les montants dus comme acomptes
au titre de la péréquation 2006. Le 31 mars 2006, les municipalités ont reçu un
bulletin de versement relatif à la contribution pour le premier trimestre de
2006. Les communes de Mies, Genolier, Bogis-Bossey, Crans-près-Céligny,
Chavannes-des-Bois, Gingins, Tannay, St-Sulpice, Founex, Buchillon, Trélex et
Prangins, ainsi que trente-quatre citoyens (ci-après: Mies et consorts) ont
recouru auprès du Tribunal administratif contre ces décisions, dont ils ont
demandé l¿annulation (cause GE.2006.0065). Les recourants ont fait valoir, en
bref, que les art. 2 et 6 LPIC, ainsi que l¿art. 3 de l¿arrêté, heurteraient la
Constitution; ils se sont plaints en outre de la violation des art. 144 et 151
Cst., ainsi que d¿une inégalité de traitement entre communes. Subsidiairement,
les recourants, alléguant un déni de justice formel, ont requis le prononcé de
décisions formelles au sujet de la participation à la péréquation pour 2006.
Le 31 juillet 2007, l¿Autorité de
surveillance des finances communales, dépendant du Département, a notifié aux
communes le décompte définitif concernant la péréquation pour 2006. Les
communes de Mies, Genolier, Bogis-Bossey, Crans-près-Céligny, Chavannes-des-Bois,
Tannay, St-Sulpice, Founex, Trélex, Prangins et Coppet, ainsi que vingt-huit
citoyens (ci-après: Mies et consorts) ont recouru auprès du Tribunal
administratif contre ces décisions, dont ils ont demandé l¿annulation (cause
GE.2007.0163). Ils ont repris les moyens soulevés dans le recours précédent, en
y ajoutant celui tiré de l¿autonomie communale.
Le Département propose le rejet des
recours, dans la mesure de leur recevabilité. Il a complété le dossier. Les
recourants ont répliqué. Le Département a dupliqué spontanément.
D.
Le 14 septembre 2007, le juge
instructeur de l¿époque a joint les causes GE.2006.0065 et GE.2007.0163. Le 22
novembre 2007, un nouveau juge instructeur a été désigné.
E.
Les causes ont été reprises par la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, à la suite de
l¿intégration à celui-ci du Tribunal administratif, effective dès le 1
er
janvier 2008.
F.
Le 22 mai 2008, la commune de
Chavannes-des-Bois, ainsi que Raymond Ramseyer, ont déclaré renoncer aux
recours.
G.
Le Tribunal a tenu une audience
d¿instruction, débats et plaidoiries le 3 juillet 2008. Il a entendu, pour les
recourants, M. Jean-Charles Cerotini, syndic de St-Sulpice, M. Jean Knaegi,
conseiller communal de Buchillon, et Mme Andrea Arn, syndic de Buchillon, assistés
de leurs mandataires, Me Jean-Noël Jaton et Me Vivian Kühnlein, avocats. L¿Etat
de Vaud était représenté par M. Eric Golaz, chef du Service des communes et des
relations institutionnelles, M. Fabrice Weber, directeur de l¿Autorité de
surveillance des finances communales, et M. David Equey, adjoint. Les parties
ont déposé des déterminations écrites finales.
H.
Le Tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Il est pris acte du retrait des
recours, en tant qu¿ils sont formés par la commune de Chavannes-des-Bois et
Raymond Ramseyer.
2.
Le litige a trait à la péréquation
intercommunale pour l¿année 2006; les recourants sont quasiment les mêmes dans
les deux procédures, et les griefs  analogues; il se justifie dès lors de
joindre les causes GE.2006.0065 et GE.2007.0163, et de statuer par un seul
arrêt (cf. ATF 129 V 237 consid. 1 p. 240 128 V 124 consid. 1 p. 126, 192
consid. 1 p. 194, et les arrêts cités).
3.
a)
Aux termes
de l¿art. 29 al. 2 LJPA est une décision toute mesure prise par une autorité
dans un cas d¿espèce et ayant pour objet de créer, de modifier, d¿annuler des
droits ou des obligations (let. a); de constater l¿existence, l¿inexistence ou
l¿étendue de droits ou d¿obligations (let. b)
;
de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,
annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c). La décision est un
acte étatique adressé au particulier, réglant de manière obligatoire et
contraignante un rapport juridique relevant du droit public (ATF 121 II 473
consid. 2a p. 477, et les références citées; arrêt FI.2006.0023 du 6
novembre 2006, consid. 3a). N¿y est pas assimilable l¿expression d¿une opinion,
la communication, la prise de position, la recommandation, le renseignement,
l¿information, le projet de décision ou l¿annonce de celle-ci, car ils ne
créent pas un rapport de droit entre l¿administration et le citoyen, ni ne lui
imposent une situation passive ou active (arrêts FI.2006.0023, précité, et
GE.2006.0049 d
u 13 juillet 2006, consid. 1a).
b) A cet égard, la communication par
le Département, le 29 mars 2006, de son intention de prélever auprès des
communes les acomptes pour l¿année 2006 n¿est pas une décision au sens de
l¿art. 29 al. 2 LJPA, car elle ne constitue que l¿annonce d¿une décision (cf.
arrêt GE.2006.0022 du 5 février 2007, consid. 1). En revanche, les bulletins de
versement du 31 mars 2006 équivalent matériellement à une décision, semblable à
la taxation fiscale, car ils créent à la charge des communes une obligation de
faire ¿ soit de verser un montant déterminé dans le fonds de péréquation. Qu¿il
ne s¿agisse en l¿occurrence que d¿un acompte prévisionnel sur le montant total
à verser, n¿y change rien. Même à considérer que ces bulletins de versement ne
seraient que le prélude au décompte définitif ¿ dont la qualité de décision
n¿est pas contestée ¿ ils n¿en représenteraient pas moins une décision,
attaquable séparément (cf. arrêt GE.2006.0022, précité, consid. 1).
c) Les recours sont dès lors
recevables, quant à leur objet, en tant qu¿ils sont dirigés contre les
bulletins de versement du 31 mars 2006 et les décomptes définitifs du 31
juillet 2006. Le grief de déni de justice formel, tel qu¿invoqué par les
recourants, n¿a partant plus d¿objet. La conclusion subsidiaire formulée à
l¿appui du recours faisant l¿objet de la cause GE.2006.0065 doit dès lors être
rejetée.
4.
a) Le droit de recours appartient
à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée
et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art.
37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives - LJPA
; RSV 173.36). Cette règle correspond à celle de l'art. 103
let. a de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943
(OJ), ainsi qu'à l'art. 89 al. 1 let. c de la nouvelle loi sur le Tribunal
fédéral du 17 juin 2005, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2007 (LTF;
RS 173.110); elle peut donc être interprétée à la lumière de la jurisprudence y
relative (
voir par exemple arrêt AC.2006.0158 du 7 mars
2007; selon la jurisprudence fédérale, les p
rincipes
développés sous l¿angle de l¿art. 103 OJ sont applicables à
l¿art.
89 al. 1 let. b et c LTF; ATF 133 II
249 consid. 1.3.1 p. 252/253, 468 consid. 1 p. 470). Ainsi, la qualité pour agir
est reconnue à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt peut
être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui
protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché
plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important,
résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux; il faut que
l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique,
matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2
p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). L'intérêt doit
être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un
rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui
n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 130 V 196 consid. 3 p.
202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le
seul intérêt de la loi est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123
II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts
cités). Quant au tiers, il n'est en principe pas habilité à agir, car il ne
subit, par définition, aucune atteinte à un intérêt juridique, dès lors que la
décision n'entraîne aucune diminution de ses droits, ni aggravation de ses
obligations (ATF 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124
II 499 consid. 3b p. 504/505, et les arrêts cités).
Les
autorités et collectivités publiques
ont
exceptionnellement
qualité pour agir au regard de
l¿art. 89 al. 1 LTF
, lorsqu
¿
elles sont touchées par la décision
attaquée directement et de la même manière qu¿un particulier, dans leur
situation matérielle ou juridique (ATF
134 II 45
consid. 2.2.1 p. 46/47;
131 II 58 consid. 1.3 p. 61/62;
130 V 514 consid. 3.1 p. 515; 125 II 192 consid. 2a/aa p.
194
, et les arrêts cités
; cette
jurisprudence développée sous l¿angle de l¿
a
rt. 103 OJ est applicable au nouveau droit; ATF 134 V 53 consid.
2.3.3.2 et 2.3.3.3 p. 58/59
). Tel est le cas notamment
lorsque la collectivité concernée agit pour la sauvegarde de son patrimoine
administratif ou financier (ATF 131 II 58 consid. 1.3 p. 62, et les arrêts
cités). Est également recevable à recourir la collectivité qui, agissant dans
le cadre de la puissance publique, est touchée dans son autonomie et dispose
d¿un intérêt digne de protection à l¿annulation ou à la modification de la
décision attaquée, par exemple en tant que créancière d¿un émolument ou
bénéficiaire d¿une subvention (ATF 131 II 58 consid. 1
.3
p. 62, et les arrêts cités).
b) Les décisions attaquées ont pour
effet d¿obliger les communes recourantes à verser des montants déterminés dans
un fonds de péréquation, selon une clé de répartition qu¿elles contestent. A
suivre leurs conclusions, ainsi que l¿argumentation développées à l¿appui des
recours, ces montants devraient être réduits dans une mesure importante. En
cela, les communes agissent, à l¿instar d¿un particulier, pour la sauvegarde de
leur patrimoine financier, ce qui justifie d¿admettre leur qualité pour agir au
regard de la jurisprudence qui vient d¿être rappelée. Il convient toutefois de
faire trois réserves à cet égard. Premièrement, les communes de Gingins et de
Buchillon ne sont parties qu¿à la procédure GE.2006.0065, celle de Coppet qu¿à
la procédure GE.2007.0163. Deuxièmement, les communes recourantes ne peuvent
agir que pour elles-mêmes, et non point pour d¿autres communes qui n¿auraient
pas recouru. Troisièmement, les communes ne sont pas habilitées à se plaindre
de la violation de l¿art. 147 Cst./VD, régissant le droit de référendum et
d¿initiative en matière communale, faute pour elles d¿être titulaires des
droits que cette disposition protège.
c) Les citoyens qui se sont joint
aux communes recourantes, sont recevables à se prévaloir de leurs droits
politiques garantis par l¿art. 147 Cst./VD. Ils n¿ont en revanche pas qualité
pour s¿opposer à la mise en ¿uvre des mécanismes péréquatifs: leur état
d¿habitants, électeurs, élus et contribuables, ne leur confère pas un intérêt
particulier à contester les dispositions relatives à la péréquation
intercommunale, car les effets de celles-ci ne les touchent pas directement. Un
éventuel surcroît de charges pour les communes concernées ne se traduirait pas
nécessairement par une hausse d¿impôts; les recourants ne prétendent pas, de
surcroît, que la réduction de certaines dépenses, investissements ou
prestations, les atteindraient plus que la généralité des citoyens. Ils n¿ont
dès lors pas qualité pour soulever les moyens dirigés contre le LPIC, le DLPIC
et l¿arrêté (cf. dans le même sens, arrêt CCST.2006.0002 précité, consid. 2b).
d) Sous ces réserves, il y a lieu
d¿entrer en matière.
5.
Les recourants ont requis une
expertise.
a)
Les
parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst.
et 27 al. 2 Cst/VD
).
Cela inclut pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit
prise à leur détriment, de fournir des preuves quant aux faits de nature à
influer sur la décision, d'avoir accès au dossier, de participer à
l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos (ATF 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 132 II 485 consid. 3.2 p. 494;
132 V 368 consid. 3.1 p.
370/371, et les arrêts cités).
La procédure est en principe écrite
(art. 44 al. 1 LJPA). Elle peut comprendre une expertise et l¿audition de
l¿expert (art. 48 al. 1 let. e et f LJPA). L¿autorité a toutefois la faculté de
r
enoncer au moyen de preuve offert par une partie, pour
autant qu'
elle
puisse admettre
sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas changé sa conviction (ATF 131 I 153
consid. 3 p. 157; 130 II 425
consid. 2.1 p. 428/429; 125 I
209 consid. 9b p. 219; 122 II 464 consid. 4c p. 469/
470,
et les références citées).
b) En l¿espèce, les questions à
trancher sont essentiellement de nature juridique. Les faits ne sont pas
contestés. Quant au reste, le Tribunal est en état d¿examiner lui-même les
moyens qui lui sont soumis et d¿en apprécier les mérites. Une éventuelle
admission du recours, selon les conclusions formulées, conduirait à une
annulation des décisions attaquées et au renvoi des causes à l¿autorité intimée
pour nouvelle décision. Dès lors qu¿il n¿est pas question pour le Tribunal de
fixer lui-même les montants dus au titre de la péréquation par les communes
recourantes, il peut se dispenser d¿une étude comptable qui n¿est pas
déterminante pour la solution du cas. Enfin, le dossier est complet et les
parties ont eu longuement l¿occasion de se prononcer sur les divers aspects du
litige, y co
mpris lors de l¿audience du 3 juillet 2008.
La demande d¿ex
pertise
doit ainsi être rejetée (cf. également en ce sens l¿arrêt CCST.
2006.0002, précité, consid. 8).
Les recourants y
ont au demeurant finalement renoncé, lors de l¿audience du 3 juillet 2008.
6.
Il se pose la question de l¿effet,
pour le sort des présentes causes, de l¿arrêt rendu le 30 mai 2006 par la Cour
constitutionnelle dans la cause CCST.2006.0002.
a)
La Cour
constitutionnelle contrôle la conformité des normes cantonales au droit supérieur
(art. 136 let. a Cst/VD). Ce contrôle, de nature abstraite, porte notamment sur
les lois et décrets du Grand Conseil, ainsi que sur les règlements du Conseil
d¿Etat (art. 3 al. 2 let. a et b de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction
constitutionnelle ¿ LJC, RSV 173.32).
En droit suisse, on distingue le
contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des
normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que
les autorités d¿application, ont le droit et l¿obligation d¿examiner, à titre
préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et
cantonal) des actes normatifs cantonaux qu¿ils appliquent au cas qui leur est
soumis (
ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262
consid. 3a p. 265/266, et les arrêts cités; cf.
Robert
Zimmermann
, Le contrôle préjudiciel en droit fédéral et
dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153, 216-218). En pareil cas,
l'admission éventuelle du recours  entraîne uniquement l'annulation de la
décision d'application, mais non point de la norme elle-même (ATF 132 I 49
consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p. 169/170, 313
consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le système du contrôle de
constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non concentré, le
fait qu¿une norme ait été soumise en temps utile au contrôle abstrait possible
n¿exclut pas un contrôle concret ultérieur
(arrêt de la
Cour
constitutionnelle
du 26
octobre 2005 dans la cause CCST.2005.0003, consid. 3b)
.
Encore faut-il
, en pareil cas, que le grief soulevé à
titre incident contre la norme déjà contrôlée par la Cour constitutionnelle
porte sur des éléments, découlant de l¿espèce, différents de ceux tranchés
précédemment, à peine d¿ouvrir la voie à des décisions contradictoires, en
violation des règles gouvernant la juridic
tion
constitutionnelle
. Il n¿y a
partant
plus
de place pour un contrôle concret  lorsque le
recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des moyens déjà soumis à la
Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le cadre du contrôle abstrait
de normes (arrêt GE.2006.0022, précité, consid. 2).
b) Dans son arrêt du 30 mai 2006,
la Cour constitutionnelle a jugé que les art. 2 LPIC et 3 de l¿arrêté ne
violent pas l¿art. 168 Cst./VD, en tant que ces dispositions prennent en compte
d¿autres critères que celui de la capacité contributive, soit ceux de l¿effort
fiscal et de la population, et, s¿agissant de l¿art. 3 de l¿arrêté, fixe sur
cette base des plafonds et des planchers de rendement (arrêt CCST.2006.0002,
précité, consid. 4). La Cour constitutionnelle a considéré que l¿application de
ces nouveaux critères ne contrevient pas à l¿art. 168 Cst./VD et cela quand
bien même certaines communes à capacité financière moindre que d¿autres supporteraient
des charges péréquatives plus élevées, ce qui peut être le cas de communes
appliquant un taux d¿impôt inférieur à celles comparées (arrêt CCST.2006.0002,
précité, consid. 5). La Cour constitutionnelle a également admis que l¿art. 3
de l¿arrêté puisse établir des planchers et des plafonds s¿écartant de la
proportion entre les critères, telle que fixée à l¿art. 2 DLPIC. Le mécanisme
des planchers et des plafonds ne détourne pas cette disposition, eu égard à la
réserve que fait l¿art. 2 al. 2 DLPIC en faveur de l¿arrêté, concédant ainsi au
Conseil d¿Etat une marge d¿appréciation pour la gestion globale du système. Les
dérogations y relatives sont au demeurant validées par la Commission paritaire
instituée par l¿art. 10 LPIC, organisme qui dispose à cet égard d¿un véritable
pouvoir de décision (arrêt CCST.2006.0002, précité, consid. 8).
C¿est à la lumière de ces principes
que doivent être examinés les griefs des recourants.
7.
a) Ceux-ci soutiennent que l¿art.
2 LPIC violerait l¿art. 168 Cst./VD, parce qu¿il prend en compte les critères
de l¿effort fiscal et de la population; l¿application de ces critères dans leur
cas conduirait en outre à un résultat arbitraire, dans la mesure où elle
favoriserait les communes dont le taux d¿impôt est élevé. En cela, les recourants
réitérent des griefs déjà soumis à la Cour constitutionnelle, qu¿elle a tranchés
dans un sens défavorable aux recourants. Il n¿y a dès lors pas lieu d¿y
revenir.
b) Les recourants se prévalent d¿un
mémoire rédigé par Fabrice Weber, chef de l¿Autorité de surveillance des
finances cantonales, en vue de l¿obtention d¿un diplôme  auprès de l¿Institut
des hautes études en administration publique. Ce document, établi en novembre
2007, est intitulé «Réforme de la péréquation vaudoise (face à la RPT) ¿ un modèle
pratique pour 2010». L¿auteur y relève que le système instauré par la LPIC a
pleinement atteint les objectifs fixés; ce modèle doit cependant être modifié,
à raison de l¿accroissement de la facture sociale qui résultera de la mise en
¿uvre de la nouvelle répartition des tâches entre la Confédération et les
cantons (p. 24). Dans ce contexte, l¿auteur préconise une réforme des
mécanismes péréquatifs pour 2010, dans le cadre de laquelle il propose de
renoncer au critère de l¿effort fiscal (p. 26). A ce propos, l¿auteur relève
que ce critère aurait le défaut de ne pas tenir compte de l¿usage que font les
communes de leurs ressources et de favoriser les communes inutilement
dépensières; le critère de l¿effort fiscal refléterait les besoins de
financement réels de la commune, mais pas le degré de qualité de ces besoins
(p. 26). Cela étant, l¿auteur propose de créer de nouveaux indices, propres à
déterminer la capacité financière des communes. Même si les considérations de
Fabrice Weber apportent de l¿eau au moulin des recourants, elles sont émises en
vue de la réforme des mécanismes péréquatifs, rendue nécessaire par des
changements à venir dans la répartition des charges, entre Confédération et
cantons, d¿une part, et canton et communes, d¿autre part. Ces réflexions
tournées vers l¿avenir ne sont pas de nature à remettre en cause le système
actuel, dont l¿auteur dit par ailleurs qu¿il fonctionne conformément aux buts
recherchés. Quel que soit le critère utilisé, l¿équilibre du système péréquatif
impose de tenir compte de la capacité financière des communes, qui dépend de
facteurs indépendants de la gestion économe des deniers publics et qui influe
considérablement sur le type de contribuables résidant sur le territoire
communal (proportion des personnes physiques et morales; rapport entre les
hauts et les bas revenus; répartition entre les classes d¿âge, etc.) et les
prestations fournies à la population. Pour le surplus, le mémoire de Fabrice
Weber montre que le système péréquatif découlant de la LPIC a eu pour effet de
réduire l¿écart entre les taux d¿impôt communaux, dans une proportion
significative (p. 21-24). En l¿occurrence, le taux d¿impôt des communes
recourantes, à l¿exception de trois d¿entre elles (Bogis-Bossey, Tannay et
Founex), est fixé à un niveau inférieur à la moyenne (soit 65%). Il suit de là
que la prise en compte du critère de l¿effort fiscal a pour effet d¿abaisser la
classification de ces communes et par là, d¿accroître leurs charges
péréquatives. Ce fait, incontesté, ne justifie pas de s¿écarter de l¿arrêt de
la Cour constitutionnelle, qui l¿avait déjà retenu dans son appréciation, comme
un élément relevant de l¿autonomie communale en matière de fixation du taux
d¿impôt. A cet égard, semble paradoxal l¿argument selon lequel l¿autonomie
communale interdirait de prendre en compte un élément qui relève précisément de
cette autonomie. En conclusion, l¿application en l¿espèce du critère de
l¿effort fiscal ancré à l¿art. 2 LPIC n¿aboutit pas en l¿occurrence à des résultats
incompatibles avec l¿art. 168 Cst/VD.
8.
Pour les recourants, l¿art. 168
Cst./VD n¿autoriserait pas le législateur à mettre les communes à contribution,
par le biais de la péréquation, pour la prise en charge du financement de
tâches partagées entre le canton et les communes (péréquation dite indirecte ou
verticale, selon les art. 1 al. 1, 1 al. 2 ch. 3 LPIC, mis en relation avec
l¿art. 6 LPIC, relative à la «facture sociale» au sens de l¿art. 17 de la loi du
24 novembre 2003 sur l¿organisation et le financement de la politique sociale -
LOF; RSV 850.01).
a) Dans son arrêt du 30 mai 2006,
la Cour constitutionnelle a rejeté le grief  selon lequel le mode de
répartition de la facture sociale, tel que prévue par l¿art. 5 de l¿arrêté,
dérogerait à la loi (consid. 7). Pour le surplus, la Cour constitutionnelle n¿a
pas été appelée, dans ce cadre, à déterminer quel serait le fondement
constitutionnel de la péréquation indirecte. Le grief que soulèvent les
recourants est ainsi nouveau.
b) Les dépenses afférentes aux
domaines de l¿action sociale inclus dans le champ d¿application de la LOF (cf.
art. 2 LOF) font l¿objet d¿une répartition entre l¿Etat et les communes (art. 14
LOF). Ces dépenses, énumérées à l¿art. 15 LOF, sont prises en charge sur la
base d¿une répartition par moitié entre l¿Etat, d¿une part, et les communes
d¿autre part (art. 17 al. 1 LOF). L¿art. 7 du règlement d¿application de la LOF
(RLOF; RSV 850.01.1) précise la nature de ces dépenses, concernant la prise en
charge des personnes dépendant de l¿aide et de l¿assistance sociales ou de
l¿aide à domicile, des chômeurs, des requérants d¿asile, des handicapés, ainsi
que des personnes en formation et en orientation professionnelles. L¿art. 17
LOF trouve sa source dans l¿exposé des motifs et projet de loi sur
l¿organisation et le financement de la politique sociale (Bulletin des séances
du Grand Conseil (BGC) novembre 2003, p. 3938ss). Le projet d¿art. 16 proposé
par le Conseil d¿Etat a été repris textuellement par le Grand Conseil, sous la
seule réserve de la numérotation (l¿art. 16 du projet devenant l¿art. 17 du
texte légal). Pour ce qui est de la base constitutionnelle de cette disposition
et de la répartition par moitié des frais de la politique sociale entre canton
et communes, le Conseil d¿Etat a relevé que:
« La nouvelle Constitution se borne à
poser les principes et objectifs généraux de la politique sociale dans le
canton. Elle ne contient pas de disposition concernant l¿organisation et le
financement de la politique sociale, ni ne définit les attributions respectives
de l¿Etat et des communes dans ce domaine. Dans cette mesure, le projet de loi
proposé est conforme à la Constitution cantonale et n¿en affecte pas la mise en
¿uvre » (BGC novembre 2003, p. 3966).
Quant au commentaire de l¿art. 16
du projet (BGC novembre 2003 p. 3974), il ne dit rien de plus à ce sujet. Lors
des débats devant le Grand Conseil, la disposition litigieuse n¿a été ni
discutée, ni amendée, que ce soit lors du premier (BGC novembre 2003 p. 4143),
des deuxième ou troisième débats (BGC novembre 2003 p. 4984 et 4986).
A l¿appui de l¿exposé des motifs et
projet de loi sur les péréquations intercommunales (BGC juin 2005 p. 1217ss),
le Conseil d¿Etat a indiqué ce qui suit:
«Même si l¿art. 168 al. 2 Cst-VD ne paraît
viser que la péréquation horizontale directe, l¿Etat n¿a pas besoin d¿une
disposition particulière pour répartir la participation des communes à
certaines dépenses selon des critères péréquatifs. Quant au principe du
financement partiel de la politique sociale par les communes, il repose sur des
bases légales claires, soit, dès le 1
er
janvier 2006, sur la loi du
24 novembre 2003 sur l¿organisation et le financement de la politique sociale
(LOF). La Constitution n¿exclut absolument pas ce mode de faire. Au contraire,
les dispositions constitutionnelles prévoient expresséement un partage des
tâches entre Etat et communes dans les domaines de la politique sociale (cf.
art. 60, 61, 62, 63 et 65 Cst-VD). En ce sens, la LOF donne désormais la
possibilité aux communes d¿infléchir directement la politique sociale du canton
par leur participation au sein du Conseil de politique sociale. La facture
sociale n¿est ainsi pas un report de charges sur les communes mais la
matérialisation d¿une tâche dont la responsabilité est constitutionnellement
partagée entre canton et communes. Le Conseil d¿Etat estime donc que la
péréquation indirecte repose également sur des bases constitutionnelles
solides» (BGC juin 2005 p. 1225).
Cet avis n¿a appelé aucun
commentaire de la part du Grand Conseil, qui a adopté l¿art. 6 LPIC sans autres
remarques (BGC juin 2005 p. 1552, 1974-1976). Le point n¿a pas davantage été
approfondi dans le commentaire de la Constitution (cf. Pierre Moor (ed), La
Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne, 2004).
c) Les recourants raisonnent à cet
égard de la même manière que le citoyen qui s¿insurge contre la restriction à
ses droits ou du contribuable qui conteste l¿impôt. Ils considèrent dès lors,
de manière implicite, que toute charge financière imposée aux communes devrait nécessairement
être prescrite par une disposition constitutionnelle expresse. Or, la
Constitution ne fixe pas un tel principe. En outre, les communes ne disposent
d¿aucune autonomie dans le domaine de la péréquation (cf. consid. 11 a) ci-dessous).
Il suffit, sous ce rapport, que le principe et les modalités de la répartition
des coûts de la politique sociale de l¿Etat et des communes soient établis dans
la loi, de manière à assurer l¿exercice du droit de référendum (art. 84
Cst./VD) et le contrôle juridictionnel, en particulier celui de la Cour
constitutionnelle (art. 136 Cst./VD). Il convient également de souligner que
les communes, comme collectivités publiques et organes de l¿Etat, assument,
dans le domaine de la politique sociale et de la santé publique, des tâches
partagées avec le canton. C¿est ce qu¿expriment notamment les art. 60, 61, 62,
65 et 67 Cst./VD, dispositions qui mettent à la charge de l¿Etat et des
communes des tâches spécifiques qui relèvent de l¿administration de
prestations. Il n¿y a rien à redire au fait que la loi (en l¿occurrence, la LOF
et la LPIC), répartissent ces tâches entre l¿Etat et les communes, fixent les
modalités du financement et procèdent à une péréquation des charges qui en
découlent. La péréquation verticale est ainsi inhérente à la Constitution, lorsque
celle-ci confie au canton et aux communes des compétences parallèles dans des
domaines d¿action partagés, comme c¿est le cas de la politique sociale et de la
santé publique. S¿il fallait absolument trouver une disposition
constitutionnelle donnant appui à l¿art. 6 LPIC, il faudrait la rechercher aux
art. 60, 61, 62, 65 et 67 Cst./VD.
9.
Selon les recourants, le système
des plafonds et planchers institué par l¿art. 3 de l¿arrêté ne reposerait ni
sur la Constitution, ni sur la loi. Il irait à l¿encontre de la LPIC; sa mise
en ¿uvre aboutirait à des résultats arbitraires.
a) Dans la mesure où les recourants
remettent en cause le principe des plafonds et planchers, leur grief doit être écarté
sur le vu de l¿arrêt du 30 mai 2006 (CCST.2006.0002, précité, consid. 8), leur argumentation
sur ce point n¿allant pas au-delà de celle déjà soumise à la Cour
constitutionnelle. En revanche, en tant que les recourants soutiennent qu¿il
serait arbitraire et contraire à l¿égalité de traitement de fixer des planchers
et des plafonds à des critères de classification eux-même déjà pondérés, ce
grief est nouveau par rapport à ceux tranchés par la Cour constitutionnelle.
b)
Une
décision est arbitraire lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe
juridique clair et indiscuté, ou lorsqu'elle contredit d'une manière choquante
le sentiment de la justice et de l'équité; il faut qu¿elle soit insoutenable,
en contradiction manifeste avec la situation effective, adoptée sans motifs
objectifs et en violation d'un droit certain. En outre, il ne suffit pas que
les motifs de la décision critiquée soient insoutenables, encore faut-il que
cette dernière soit arbitraire dans son résultat (ATF 134 I 140 consid. 5.4 p.
148; 133 I 149 consid. 3.1 p. 153; 133 II 257 consid. 5.1 p. 260/261, et les
arrêts cités).
Il y a inégalité de traitement au sens
de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, une norme soumet deux
situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les
situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous
points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments
de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 133 I 249 consid. 3.3 p.
254/255; 132 I 68 consid. 4
.1 p. 74, et les arrêts
cités).
c
)
Le calcul du montant péréquatif dû par chaque commune du canton est
établi sur la base d¿une fiche technique. L¿ensemble de cette documentation a
été jointe au dossier
;
les
recourants
y
ont eu
intégralement accès
, ainsi qu¿à la
notice établie en novembre 2006 par le Département à l¿intention des
communes
, expliquant l¿élaboration de la fiche
technique
. Le Tribunal en retient
les points
essentiel
s
suivant
s.
Conformément à l¿art.
3 LPIC, le produit de certains impôts
est
pris en compte pour le calcul de la valeur du point d¿impôt
communal; cela concerne l¿impôt sur le revenu et la fortune des personnes
physiques;
l¿impôt spécial affecté; l¿impôt personnel;
l¿impôt sur le bénéfice net et sur le capital des personnes morales; l¿impôt
spécial des étrangers; l¿impôt à la source; l¿impôt complémentaire sur les
immeubles appartenant à des personnes morales; l¿impôt foncier. Le produit de
ces impôts, divisé par le taux communal, donne la valeur du point d¿impôt
communal
. L¿effort fiscal corrigé
tient compte des variations du taux communal pendant la période de
référence. Il se calcule en divisant le montant des impôts suivant le taux par
le taux communal pour 2005; ce produit est multiplié par le taux pour l¿année
2006, augmenté du montant des impôts ne suivant pas le taux. L¿effort fiscal
cantonal est obtenu par la valeur du point d¿impôt communal multiplié par le
taux cantonal (151.5 dès 2004).
La capacité fiscale
structurelle correspond à une valeur théorique, soit celle des recettes
communales si était appliqué le taux moyen de toutes les communes (71.8); à ce
montant est ajouté celui des recettes conjoncturelles; le total permet de
déterminer la capacité fiscale théorique totale.
Ces
éléments servent à déterminer les critères de l¿effort fiscal, de la capacité
financière et de la population, retenus pour fixer la péréquation. L¿effort
fiscal
(critère n°1)
, au sens
des art. 2 et 4 LPIC, résulte de la division de l¿effort fiscal corrigé par
l¿effort fiscal cantonal; il est exprimé en pour-cent. La capacité financière
(critère n°2)
résulte de la division de la
capacité fiscale théorique totale par le nombre d¿habitants; il est exprimé en
francs par habitant. Le critère de la population
(n°3)
est déterminé par le logarithme 10 de la population en 2005, exprimé
en valeur logarithmique. Pour chacun de ces critères et pour le classement
final, le classement se fait, pour l¿ensemble des communes, sur une échelle
allant de zéro à vingt. C¿est à ce stade qu¿interviennent les plafonds et les
planchers
fixés par l¿arrêté. La commune dont les
valeurs sont situées entre le plafond et le maximum constaté reçoit
automatiquement vingt points pour les critères n°1 et 3, et zéro point pour le
critère n°2. Pour chacun des critères est calculé le nombre de points pour la
commune concernée, entre zéro et vingt points, selon la formule suivante :
20x (résultat de la commune ¿ minimum plafonné) / (maximum plafonné ¿ minimum
plafonné). Pour le critère n°2, la courbe et la formule sont inversées par
rapport aux critères n°1 et 3
(plus
la valeur obtenue par la commune est élevée, plus elle se rapproche de zéro).
Le même mécanisme est appliqué pour la détermination du classement final, en
tenant compte de la pondération attachée à chaque critère, selon l¿art. 2
DLPIC. Hormis les griefs relatifs à la prise en compte d¿autres critères que la
capacité financière, ainsi qu¿aux plafonds et planchers, les recourants ne
remettent pas en cause l¿établissement de la fiche technique pour c
hacune des communes concernées
.
A l¿appui de ses déterminations finales du 15 juillet 2008, le
Conseil d¿Etat a produit un tableau du classement de l¿ensemble des communes
(p. 102)
.
Il en
ressort que sur l¿échelle de classification allant de zéro à vingt points,
douze communes, regroupant au total 8'563 habitants et dont le taux d¿imposition
moyen est de 54,31%, reçoivent la note zéro. Seize  communes reçoivent entre
0,2 et 3,8 points. Au total, vingt-huit communes, regroupant 27'708 habitants
et dont le taux d¿imposition moyen est de 64,4 %, présentent un écart positif
de quatre points. A l¿autre extrémité du classement, on trouve cent communes à
quatre points d¿écart négatifs (soit entre 16 et 19,9 points); elles regroupent
236'588 habitants et leur taux d¿imposition moyen est de 81,45%. Enfin, six
communes ont reçu la note 20; elles regroupent 38'632 habitants et leur taux
d¿imposition moyen est de 81,25%.
d)
Les
recourants critiquent l¿application du système dans la mesure où l¿art. 3 de
l¿arrêté, après avoir fixé des plafonds et des planchers pour les trois
critères (déjà pondérés), fixe un nouveau plafond et un nouveau plancher pour
le classement final (dernière ligne du tableau reproduit à l¿art. 3 de
l¿arrêté).
Les recourants illustrent cette distorsion
par un tableau, qui montre que ce mécanisme accroît sensiblement leur charge
péréquative. Lors de l¿audience du 3 juillet 2008, les représentants de l¿Etat
n¿ont pas contesté ce fait. Ils ont toutefois expliqué que la double
application des plafonds et des planchers était indispensable pour assurer la
cohérence du système, considéré globalement. Sans ce mécanisme, l¿effet
redistributeur de la péréquation serait diminué à cause de l¿étirement des
communes tout au long de la courbe. Faute de contributeurs en suffisance, il
faudrait augmenter le nombre de points d¿impôt à redistribuer, avec le risque
d¿un accroissement des taux, ce qui irait à l¿encontre des objectifs de la loi.
Sans doute, un certain nombre de communes disposant des ressources
fiscales les plus importantes supporteraient les conséquences négatives de la
correction apportée par l¿art. 3 de l¿arrêté, mais cela serait indispensable à
l¿équilibre du système. Cette conception, assurément discutable du point de vue
des recourants, n¿en est pas insoutenable pour autant. Elle permet, en tout
cas, d¿assurer l¿effet redistributeur voulu par l¿art. 168 Cst.
/VD, illustré par le tableau produit par le Conseil d¿Etat. D¿autres
modalités auraient
certes
été
envisageables.
Toutefois, eu égard à
la latitude
concédée au
Conseil d¿Etat dans l¿édiction de l¿arrêté, selon les art. 2 al. 2
et 12 LPIC, il n¿y a pas lieu pour le Tribunal cantonal d¿intervenir. Quant à
la solution préconisée par les recourants, elle présente l¿inconvénient majeur
de réduire la part des communes contributrices et d¿aboutir au résultat
paradoxal d¿augmenter les moyens mis à disposition du fond de contribution,
soit d¿accroître la charge des communes, considérée globalement.
10.
Sous l¿angle de l¿égalité de
traitement, les recourants font valoir que certaines communes paieraient des
charges péréquatives plus élevées que d¿autres communes à capacité financière
supérieure, en violation de l¿art. 168 Cst./VD. Il convient d¿examiner ce grief
pour chaque cas évoqué par les recourants.
a
)
La commune de Mies s¿estime discriminée relativement aux communes de
Montricher, Coinsins, Chéserex
, au motif
que ces communes, à capacité financière supérieure,
supporteraient
une charge péréquative moins élevée
que la sienne
. Selon le
s
fiches techniques de calcul fournies par
le Département, la
situation se p
résente de la manière suivante:
Nombre d¿habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de pts nécessaires pour payer
Classe
Mies
1¿486
60%
137¿048
42,89%
7¿223
3.172
5'713¿092
3¿845
42
0
Montricher
762
68%
102¿687
45,43%
9¿835
2.882
3'166¿061
4¿154
31
0
Coinsins
388
39%
96¿185
26,97%
18¿148
2,589
2'277¿139
5¿869
24
0
Chéserex
1¿163
40%
164¿721
28,18%
10¿418
3.066
5'218¿932
4¿487
32
0
Sans contester les éléments de ce
calcul, les
recourants
,
cohérents avec leurs griefs précédents, entendent s¿affranchir des critères n°1
et 3, ainsi que des plafonds et de planchers (art. 2 LIPC et 3 de l¿arrêté).
Or, cela n¿est pas possible, dès lors que ces éléments
des
mécanismes
péréquatifs ne sont pas incompatibles avec
la Constitution, comme on l¿a vu
(consid.
7
et 9
ci-dessus)
. Sans doute, les communes de
Montricher, Coinsins et Chéserex ont une capacité financière (critère n°2)
supérieure à celle de Mies. Mais il convient de tenir compte,
selon les
critères n°
1
et 3, des différences de taux d¿impôt
entre les communes comparées
, ainsi
que de la taille de leur population. A cet
égard, parmi les communes citées, celle dont la situation est la plus proche de
la commune de Mies e
s
t celle de
Chéserex, qu¿il s¿agisse de l¿effectif de la population, de la valeur du point
d¿impôt et du montant total à payer. La différence qui existe de ce dernier
point de vue n¿apparaît pas discutable, si l¿on divise
c
e montant par le nombre des habitants qui en porteront la charge. Il
est intéressant de noter, de ce point de vue, que c¿est la commune dont le taux
d¿impôt est le plus bas (Coinsins) qui supporte la charge la plus lourde par
habitant, alors même que la valeur du point d¿impôt n¿y est pas la plus élevée.
Ce constat ne signifie pas pour autant que l¿arrêt du 30 mai 2006 serait erroné
sur ce point (CC
ST
.2006.0003,
précité, consid. 5), comme l¿affirment les recourants. Au stade du contrôle
abstrait auquel elle a procédé, la Cour constitutionnelle a retenu le taux
d¿impôt comme un élément
d¿explication, et non point
comme un axiome
.
Les recourants
insistent sur le nombre de points d¿impôt nécessaires pour financer la
contribution péréquative.
Cette différence n¿est que le
corollaire du taux d¿impôt, dont le niveau est déterminant pour le calcul de la
valeur du point.
b)
La
commune de Bogis-Bossey s¿estime discriminée relativement aux communes
d¿Echandens, Nyon, Vich, Le Mont-sur-Lausanne, Epesses, Gilly, Denens, La
Tour-de-Peilz, Veytaux, Riex, Ropraz, Gryon, Allaman et Le Chenit
au motif que ces communes, à capacité
financière supérieure,
supporteraient
une charge péréquative moins élevée
que la
sienne
. Selon les fiches techniques de calcul fournies
par le Département, la situation se présente de la manière suivante:
Nombre d¿habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de pts nécessaires pour payer
Classe
Bogis
772
69%
38¿909
51,23%
4¿342
2.888
1'425¿498
1¿846
37
6.8
Echandens
2'064
66%
107¿135
48,93%
4¿137
3.315
3'560¿840
1¿725
33
7.7
Nyon
17¿215
65%
810¿875
50,27%
4¿142
4.236
21'227¿134
1¿233
26
10.5
Vich
700
69%
33¿977
51,57%
3¿899
2.845
1'061¿413
1¿516
31
8.1
Le Mont
5¿233
65%
256¿927
48,57%
3¿938
3.719
7'484¿823
1¿430
29
9.2
Epesses
332
73%
11¿999
58,15%
3¿075
2.521
257¿240
775
21
11.6
Gilly
866
70%
41¿651
51,14%
4¿146
2.938
1'477¿647
1¿706
35
7.5
Denens
651
85%
32¿005
61,05%
4¿014
2.814
818¿194
1¿256
26
10.8
La Tour
10¿478
70%
549¿867
51,09%
4¿306
4.020
15'145¿313
1¿445
28
9.7
Veytaux
803
73%
33¿018
57,35%
3¿321
2.905
757¿496
943
23
11.7
Riex
281
82%
13¿362
60,8%
3¿893
2.449
339¿154
1¿206
25
10.1
Ropraz
358
80%
10¿245
58,73%
2¿302
2.554
175¿536
490
17
14
Gryon
1¿143
72%
53¿931
67,03%
4¿812
3.058
1'007¿999
881
19
11.2
Allaman
401
56%
21¿209
52,44%
4¿773
2.803
848¿437
2¿115
40
5.4
Le Chenit
4¿107
78%
165¿247
56,36%
4¿148
3.614
3'645¿885
887
22
10.9
Sur ce point, l¿argumentation des
recourants est difficile à suivre, car même en prenant en compte uniquement le
critère n°2, seules deux communes (Gryon et Allaman) ont une capacité
financière supérieure à celle de Bogis-Bossey, alors que leur  contribution au
fonds de péréquation est inférieure. Toutefois, le cas d¿Allaman n¿est pas
comparable à celui de Bogis-Bossey: il  s¿agit d¿une petite commune, qui compte
peu d¿habitants et pratique un taux d¿impôt nettement plus bas. Si les critères
de l¿effort fiscal (n°2) et de la population (n°3) produisent des résultats
relativement proches, la différence se fait sur la valeur du point d¿impôt, très
supérieure pour ce qui concerne Bogis-Bossey. A cela s¿ajoute que la commune
d¿Allaman a besoin de plus de points d¿impôt que Bogis-Bossey pour financer sa
part à la péréquation. Ainsi, même par rapport à ce critère que les recourants
tiennent pour déterminant - à tort, comme on l¿a vu ¿ la comparaison qu¿ils
font n¿est pas convaincante. Entre Bogis-Bossey et Gryon, l¿élément déterminant
est la taille de la population, nettement plus élevée dans ce dernier cas, ce
qui influe sur le critère n°3, de manière décisive pour le décompte final.
c)
La
commune de Founex s¿estime discriminée relativement aux communes de Ballaigues,
Begnins, Aubonne, Paudex, Signy, Mex, Eclépens, Bougy-Villars, Féchy, Dully,
Montricher, Coinsins, Chéserex et Vaux-sur-Morges
,
au motif que ces communes, à capacité
financière supérieure,
supporteraient
une charge péréquative moins élevée
. Selon
les fiches techniques de calcul fournies par le Département, la situation se p
résente de la manière suivante:
Nombre d¿habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de pts nécessaires pour payer
Classe
Founex
2¿721
71%
188¿155
51,61%
5¿717
3.435
6'731¿342
2¿474
36
4.6
Ballaigues
892
66%
35¿564
47,89%
3¿432
2.950
1'238¿881
1¿388
35
8.4
Begnins
1¿357
73%
87¿034
52,93%
5¿139
3.133
2'951¿036
2¿174
34
5.9
Aubonne
2¿668
69%
154¿784
52,53%
4¿917
3.426
4'685¿872
1¿756
30
7.1
Paudex
1¿356
65%
106¿549
45,11%
6¿035
3.132
4'673¿458
3¿446
44
0.8
Signy
423
51%
31¿895
41,53%
5¿806
2.696
1'533¿992
3¿626
48
0
Mex
571
50%
46¿840
36,95%
6¿343
2.757
2'119¿917
3¿712
45
0
Eclépens
944
50%
69¿181
35,26%
5¿410
2.975
3'188¿576
3¿377
46
0.8
Bougy
434
57%
38¿852
42,95%
7¿503
2.637
1'650¿936
3¿804
43
0
Féchy
690
70%
46¿037
52,94%
6¿401
2.839
2'113¿911
3¿063
46
1.7
Dully
497
50%
62¿824
34,45%
11¿227
2.696
2'131¿889
4¿289
34
0
Montricher
762
68%
102¿687
45,43%
9¿835
2.882
3'166¿061
4¿154
31
0
Coinsins
388
39%
96¿185
26,07%
18¿184
2.589
2'277¿139
5¿869
24
0
Chéserex
1¿163
40%
164¿721
28,18%
10¿418
3.066
5'218¿932
4¿487
32
0
Vaux
166
53%
62¿376
35,73%
27¿140
2.220
1'250¿163
7¿531
20
0
Aucune des communes citées ne se
trouve dans une situation identique à celle de Founex, relativement aux
éléments déterminant la charge péréquative. En se fondant sur le seul critère
du taux d¿impôt, retenu par les recourants, la commune de Begnins doit être
écartée de la comparaison. Il en va de même des communes de Ballaigues,
Begnins, Aubonne et Eclépens, dont la capacité financière (critère n°2) est inférieure
à celle de Founex. A cela s¿ajoute que les communes de Paudex, Signy, Mex,
Eclépens, Bougy-Villars et Féchy ont besoin de plus de points d¿impôt que
Bogis-Bossey pour financer leur part à la péréquation. Ainsi, même par rapport
à ce critère que les recourants tiennent pour déterminant - à tort, comme on
l¿a vu ¿ la comparaison qu¿ils font n¿est pas convaincante. De même, la
situation de Founex est incomparable à celle de communes dont la capacité selon
ce critère est supérieure, mais la contribution plus élevée; cela concerne les
communes de Paudex et Chéserex. Quant aux communes qui entreraient en ligne de
compte, leur contribution par habitant est dans tous les cas supérieure à celle
de la recourante.
d) La commune de Buchillon
s¿estime discriminée relativement aux communes de Mex, Eclépens,
Bougy-Villars, Féchy, Dully, Montricher, Coinsins et Chéserex et
Vaux-sur-Morges,
au motif que
ces communes, à capacité financière supérieure,
supporteraient
une charge péréquative moins élevée
que la sienne
. Selon les fiches techniques
de calcul fournies par le Département, la situation se présente de la manière
suivante:
Nombre d¿habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de pts nécessaires pour payer
Classe
Buchillon
588
65%
51¿241
46,07%
10¿860
2.769
2'222¿113
3¿779
43
0
Mex
571
50%
46¿480
36,95%
6¿343
2.757
2'119¿917
3¿712
45
0
Eclépens
944
50%
69¿181
35,26%
5¿410
2.975
3'188¿576
3¿337
46
0.8
Bougy
434
57%
38¿852
42,95%
7¿503
2.637
1'650¿936
3¿804
43
0
Féchy
690
70%
46¿037
52,54%
6¿410
2.839
2'113¿911
3¿063
46
1.7
Dully
497
50%
62¿824
34,45%
11¿227
2.696
2'121¿889
4¿289
34
0
Montricher
768
68%
102¿687
45,43%
9¿835
2.882
3'166¿061
4¿154
31
0
Coinsins
388
39%
96¿185
26,07%
18¿184
2.589
2'277¿139
5¿869
24
0
Chéserex
1¿163
40%
164¿721
28,18%
10¿418
3.066
5'218¿932
4¿487
32
0
Vaux
166
53%
62'376
35,73%
27'140
2.220
1'250'163
7¿531
20
0
Aucune des
communes citées ne se trouve dans une situation identique à celle de Buchillon,
relativement aux éléments déterminant la charge péréquative. En se fondant sur
le seul critère du taux d¿impôt, retenu par les recourants, les communes de
Féchy et Montricher doivent être écartées de la comparaison. Il en va de même
des communes de Mex, Eclépens, Bougy-Villars et Chéserex, dont la capacité
financière (critère n°2) est inférieure à celle de Buchillon. Quant aux
communes de Dully, Coinsins et Vaux-sur-Morges, leur différence de situation
s¿explique par leur plus forte valeur du point d¿impôt, qui leur permet de
pratiquer des taux plus bas. Cela étant, l¿écart entre l¿effectif de la
population, ainsi qu¿entre les montants de charges péréquatives sont faibles;
en outre, le montant de la contribution par habitant est inférieur dans le cas
de la recourante.
e) La commune de Trélex
s¿estime discriminée relativement aux communes de Givrins,
Jouxtens-Mézery, Corseaux, Villette, Lutry, Pully et Rougemont,
au motif que ces communes, à capacité
financière supérieure, supporteraient une charge péréquative moins élevée que
la sienne. Selon les fiches techniques de calcul fournies par le Département,
la situation se présente de la manière suivante:
Nombre d¿habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de pts nécessaires pour payer
Classe
Trélex
1¿213
67%
70¿261
47,80%
4¿721
3.984
2'689¿282
2¿217
38
5.2
Givrins
872
64%
60¿738
45,61%
5¿790
2.941
2'808¿304
3¿220
46
1.2
Jouxtens
1¿305
79%
95¿325
55,85%
5¿800
3.116
3'197¿292
2¿450
34
5
Corseaux
2¿078
65%
112¿858
46,99%
4¿596
3.318
4'289¿296
2¿064
38
5.8
Villette
598
69%
33¿337
50,54%
4¿519
2.777
1'235¿243
2¿065
37
5.9
Lutry
8¿732
63%
518¿539
44,75%
5¿250
3.941
19'283¿483
2¿208
37
4.9
Pully
16¿538
69%
1'054¿701
48,53%
5¿154
4.218
32'433¿184
1¿961
31
7.1
Rougemont
892
71%
56¿451
60,50%
6¿103
2.950
1'564¿439
1¿753
28
5.3
Aucune des
communes citées ne se trouve dans une situation identique à celle de Trélex,
relativement aux éléments déterminant la charge péréquative. En se fondant sur
le seul critère du taux d¿impôt, retenu par les recourants, les communes de
Jouxtens-Mézery, Villette, Pully et Rougemont doivent être écartées de la
comparaison. Il en va de même des communes de Corseaux et Villette, dont la
capacité financière (critère n°2) est inférieure à celle de Trélex. La situation
de celle-ci ne peut davantage être comparée à celle de communes dont la
capacité financière et la contribution sont supérieures; cela concerne les
communes de Givrins et Jouxtens-Mézery. Il reste le cas de la commune de Lutry,
dont la capacité financière est supérieure, mais la contribution inférieure à
celle de Trélex. Cette différence s¿explique relativement au critère de
l¿effort fiscal, ainsi que par la forte valeur du point d¿impôt, qui permet à
la commune de Lutry de fixer un taux plus bas; en outre, le montant de la
contribution par habitant est inférieur dans le cas de Lutry, mais dans une
proportion marginale.
f) La commune de Prangins
s¿estime discriminée relativement aux communes de Pizy, Pully,
Rougemont,
Bursinel,
Ballaigues, Aubonne, Signy, Mex, Eclépens, Bougy-Villars, Féchy, Dully,
Montricher, Coinsins et Chéserex au motif que ces communes, à capacité
financière supérieure, supporteraient une charge péréquative moins élevée que
la sienne. Selon les fiches techniques de calcul fournies par le Département,
la situation se présente de la manière suivante:
Nombre
d¿habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de pts nécessaires pour payer
Classe
Prangins
3'517
65%
265¿430
47,35%
6¿041
3.546
10'436¿108
2¿967
39
2.6
Ballaigues
892
66%
35¿564
47,89%
3¿432
2.950
1'238¿881
1¿388
35
8.4
Pizy
71
65%
4¿192
44,20%
4¿311
1.851
198¿737
2¿799
47
2.4
Aubonne
2¿668
69%
154¿784
52,53%
4¿917
3.426
4'685¿872
1¿756
30
7.1
Pully
16¿538
69%
1'054¿701
48,53%
5¿154
4.218
32'433¿184
1¿961
31
7.1
Signy
423
51%
31¿895
41,53%
5¿806
2.696
1'533¿992
3¿626
48
0
Mex
571
50%
46¿840
36,95%
6¿343
2.757
2'119¿917
3¿712
45
0
Eclépens
944
50%
69¿181
35,26%
5¿410
2.975
3'188¿576
3¿377
46
0.8
Bougy
434
57%
38¿852
42,95%
7¿503
2.637
1'650¿936
3¿804
43
0
Féchy
690
70%
46¿037
52,94%
6¿401
2.839
2'113¿911
3¿063
46
1.7
Dully
497
50%
62¿824
34,45%
11¿227
2.696
2'131¿889
4¿289
34
0
Montricher
762
68%
102¿687
45,43%
9¿835
2.882
3'166¿061
4¿154
31
0
Coinsins
388
39%
96¿185
26,07%
18¿184
2.589
2'227¿139
5¿869
24
0
Chéserex
1¿163
40%
164¿721
28,18%
10¿418
3.066
5'218¿932
4¿487
32
0
Rougemont
892
71%
56¿451
60,50%
6¿103
2.950
1'564¿439
1¿753
28
5.3
Bursinel
371
59%
31'763
43,25%
6'852
2.569
1'394'661
3'759
44
0
Aucune des communes citées ne se
trouve dans une situation identique à celle de Prangins, relativement aux
éléments déterminant la charge péréquative. En se fondant sur le seul critère
du taux d¿impôt, retenu par les recourants, les communes de Ballaigues,
Aubonne, Pully, Féchy, Montricher et Rougemont doivent être écartées de la
comparaison. Il en va de même des communes de Ballaigues, Pizy, Aubonne, Pully,
Signy et Eclépens, dont la capacité financière (critère n°2) est inférieure à
celle de Prangins. Il reste le cas des communes de Mex, Bougy-Villars, Coinsins
et Chéserex, dont la capacité financière est supérieure, mais la contribution
inférieure à celle de Prangins. Cette différence s¿explique relativement au
critère de la population (critère n°3). Il est à relever que les communes de
Mex et de Bougy-Villars ont besoin de plus de points d¿impôt pour financer leur
part à la péréquation; ainsi, relativement à ce critère que les recourants
tiennent pour décisif, la comparaison qu¿ils font ne tient pas. Enfin, quoi
qu¿il en soit, le montant de la contribution par habitant est de toute manière supérieur
pour les communes de Mex, Bougy-Villars, Coinsins et Chéserex.
g) Toutes les communes recourantes
s¿estiment discriminées relativement à celle de Vaux-sur-Morges,
laquelle, malgré sa capacité financière supérieure, supporterait une charge
péréquative moins élevée que la leur. Selon les fiches techniques de calcul
fournies par le Département, la situation se présente de la manière suivante:
Nombre d¿habitants
Taux fiscal
Valeur du point (fr)
Effort fiscal (critère 1)
Capacité financière (critère 2)
Population (critère 3)
Montant total à payer (fr)
Montant par habitant
Nombre de pts nécessaires pour payer
Classe
Mies
1¿486
60%
137¿048
42,89%
7¿223
3.172
5'713¿092
3¿845
42
0
Genolier
1¿640
59%
94¿704
41,92%
4¿652
3.215
3'913¿188
2¿386
41
3.8
Bogis
772
69%
38¿909
51,23%
4¿342
2.888
1'425¿498
1¿846
37
6.8
Crans
1¿804
60%
162¿517
44,01%
6¿571
3.256
6'886¿502
3¿817
42
0
Chavannes
373
65%
23¿006
49,55%
5¿177
2.572
949¿990
2¿546
41
3.2
Gingins
1¿086
55%
51¿522
38,63%
3¿596
3.036
2'126¿001
1¿957
41
5.9
Tannay
1¿297
70%
99¿448
51,64%
6¿309
3.113
3'987¿253
3¿074
40
2.2
St-Sulpice
2¿927
58%
212¿749
41,18%
5¿975
3.466
10'020¿784
3¿423
47
0.6
Founex
2¿721
71%
188¿155
51,61%
5¿717
3.435
6'731¿342
2¿474
36
4.6
Buchillon
588
65%
51¿241
46,07%
10¿860
2.769
2'222¿113
3¿779
43
0
Trélex
1¿213
67%
70¿261
47,80%
4¿721
3.984
2'689¿282
2¿217
38
5.2
Prangins
3¿517
65%
265¿430
47,35%
6¿041
3.546
10'436¿108
2¿967
39
2.6
Coppet
2¿542
60%
217¿656
43,98%
6¿383
3.405
9'411¿347
3¿702
43
0.2
Vaux
166
53%
62¿376
35,73%
27¿140
2.220
1'250¿163
7¿531
20
0
Aucune
des communes recourantes ne se trouve dans une situation identique à celle de Vaux-sur-Morges,
relativement aux éléments déterminant la charge péréquative. Son taux d¿impôt,
ainsi que l¿effort fiscal (critère n°1) est le plus bas de toutes les communes
citées, sa capacité financière (critère n°2) la plus élevée. Le montant net de
sa contribution est plus élevée que celle de Chavannes-des-Bois, par rapport à
laquelle la comparaison que font les recourants ne tient pas, pour ce motif
déjà. S¿agissant des autres communes, la différence s¿explique uniquement par
le critère de la population (critère n°3). En effet, Vaux-sur-Morges n¿a que
très peu d¿habitants. Il s¿agit d¿une toute petite commune, dont la situation
n¿est en rien comparable à celle des communes recourantes. Au demeurant, le
montant de la contribution par habitant est supérieur à celle de toutes les
autres communes, dans une proportion d¿au moins le double.
h) En conclusion, le moyen tiré de
l¿égalité de traitement doit être écarté.
11.
Sous l¿angle de l¿autonomie
communale, ainsi que du droit de référendum et d¿initiative en matière
communale, garanti par l¿art. 144 (recte: 147) Cst./VD, les recourants allèguent
que les mécanismes de péréquation institués par la LPIC, le DLPIC et l¿arrêté,
opaques dans leur mise en ¿uvre, entraveraient les communes dans l¿exercice de
leurs compétences autonomes, contrecarreraient l¿objectif constitutionnel de
fusion des communes, ancré à l¿art. 151 Cst/VD, rendraient impossible la prévision
des charges péréquatives, et par là, empêcheraient les citoyens d¿exercer leur
droit d¿initiative et de référendum en matière communale.
a) Les communes vaudoises ne
disposent d¿aucun autonomie en matière de péréquation financière intercommunale,
qu¿elle soit directe ou indirecte (ATF 2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3;
cf. également l¿arrêt CCST.2006.0002, précité, consid. 2b). Elles sont
autonomes, en revanche, dans le domaine de la fixation, du prélèvement et de
l¿affectation des taxes et impôts communaux (art. 139 al. 1 Cst./VD). Cette
autonomie fiscale est toutefois restreinte par le système de péréquation (ATF
2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3).
b)
Sans doute, la
classification des commune est-elle établie sur la base des taux et des
résultats des exercices concernés, actuelle, et non point prévisionnelle.
L¿estimation, en vue de l¿établissement du budget communal, de la contribution
péréquative future s¿en trouve compliquée, parce que les éléments de calcul ne
sont pas entièrement déterminés à ce stade. Mais ce défaut est inhérent à la
péréquation; il découle de la LPIC et du DLPIC, lesquels trouvent un appui
suffisant dans la Constitution et la loi. Au demeurant, quoi qu¿en disent les
recourants, l¿établissement du budget ne s¿en trouve pas rendu impossible. Cet
acte politique dépend d¿autres facteurs, parfois tout aussi imprévisibles,
comme la conjoncture économique
, par exemple
.
L¿actualité récente foisonne de cas
d¿erreurs d¿appréciation, favorables ou défavorables à la collectivité
publique, qu¿il a fallu corriger après coup.
Dans ce
contexte, toute compensation d¿un surcroît de charges ou d¿un défaut de
ressources, notamment par une augmentation du taux d¿impôt, représente un
rattrapage a posteriori, bien connu dans le domaine des finances publiques. Il
est possible que l¿accroissement des charges péréquatives puisse amener
certaines communes à relever leur taux d¿impôt. Mais cette opération n¿a rien
de choquant en soi; elle concourt plutôt à la réalisation de l¿objectif
d¿atténuation des inégalités entre communes, fixé à l¿art. 168 al. 1 Cst./VD
(cf. ATF
2P.170/171/172/2006, précité, consid. 3.3).
En l¿occurrence, les recourants ne
font valoir aucun moyen,
tiré de
l¿autonomie
communale
ou des art. 147 et 151 Cst/VD
, allant au-delà de ce
ux
déjà
soulevés à l¿encontre des mécanismes péréquatifs eux-mêmes.
Leurs griefs à cet égard doivent dès lors être écartés.
12.
Les recours doivent ainsi être
rejetés, dans la mesure où ils sont recevables. Les décisions rendues le 31
mars 2006 par le Département de l¿intérieur et des relations extérieures et le
31 juillet 2007 par l¿Autorité de surveillance des finances communales sont
confirmées. Un émolument de 10'000 fr. est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux. Il n¿est pas alloué de dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Il est pris acte du désistement de
la commune de Chavannes-des-Bois et Raymond Ramseyer de la procédure.
II.
Les recours sont rejetés dans la
mesure où ils sont recevables.
III.
Les décisions rendues le 31 mars
2006 par le Département de l¿intérieur et des relations extérieures sont
confirmées.
IV.
Les décisions rendues le 31
juillet 2007 par l¿Autorité de surveillance des finances communales sont
confirmées.
V.
Un émolument de 10'000 fr. est mis
à la charge des recourants, solidairement entre eux.
VI.
Il n¿est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 juillet 2008
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l¿acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu¿elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.