vd_omni · AC.1990.9972 · 1993-10-06 · fr

ZENGER Henri et cts c/Montreux | Réseau de canalisations et plan directeur d'égoûts; à qui incombe la réalisation des travaux d'embranchement et de ceux de raccordement; répartition des frais. Le droit fédéral prévoit que l'équipement de raccordement doit être réalisé par la collectivité publique et le droit vaudois ne comporte aucune disposition qui permette de reporter sur les propriétaires l'obligation de réaliser un tel équipement, en particulier, ni aux art. 49 ss LATC, ni aux art. 24 ss LvPEP

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.10.1993 AC.1990.9972

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 6 octobre 1993
__________
sur le recours formé par
Henri ZENGER et
consorts
, représentés par Me Lucien Gani, avocat à Lausanne, ainsi que par
Astrid
BAUER
, à Montreux,
contre
la décision de la
Municipalité de
Montreux
, représentée par Me Alexandre Bonnard, avocat à Lausanne, du 24
mai 1989, leur fixant un délai au 31 mai 1990 pour réaliser les travaux de
raccordement au collecteur communal selon le système séparatif.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
A. Chauvy, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : Mme M.-C. Etégny, sbt
constate en fait :
______________
A.                            Les recourants
Henri Zenger et consorts sont tous propriétaires d'immeubles d'habitation
faisant partie d'un ensemble de maisons de vacances réalisé à la fin des années
1950. Ce lotissement se situe sur les hauteurs de Montreux entre les villages
de Chernex et de Sonzier en aval de la route cantonale 733e, dite route de
Sonzier. Il a été classé en zone à bâtir par le plan des zones du 15 décembre
1972, puis il a fait l'objet d'un plan partiel d'affectation approuvé le 10
avril 1991 par le Conseil d'Etat. Le quartier est desservi par une route privée
reliant chaque parcelle à la route cantonale. Cet accès privé fait l'objet
d'une servitude de passage réciproque pour piétons et tous véhicules et
canalisations souterraines quelconques (servitude no 267'189 du 2 mars 1959).
Selon la servitude, les frais d'entretien des canalisations utilisées par un
seul propriétaire sont à sa charge exclusive et les frais d'entretien des
tronçons communs sont répartis entre les bénéficiaires au prorata de la valeur
d'assurance incendie des bâtiments respectifs. En outre, une servitude d'égouts
permet de traverser la parcelle voisine 8621 pour raccorder les canalisations
au réseau d'égouts communal sur le chemin du "Culet" (servitude no
267'187 du 2 mars 1959).
B.                            Par lettre du
24 mai 1989, la municipalité a notifié la décision suivante aux recourants:
"Le Service intercommunal d'épuration des
eaux et de traitement des gadoues (SIEG) procède actuellement à la construction
du collecteur précité, ce qui rend possible l'introduction du système séparatif
d'évacuation des eaux par l'intermédiaire d'équipements communaux
complémentaires.
Votre parcelle no 8599 étant située dans le
périmètre des travaux, nous vous signalons que les dispositions des art. 2, 5,
11 et 16 du règlement communal sur les égouts du 23 février 1960 deviennent
applicables pour les propriétaires d'immeuble. Elles imposent d'une part pour
les installations privées la séparation des eaux usées et des eaux claires et
d'autre part que les canalisations existantes si elles subsistent répondent
notamment aux critères d'étanchéité exigés.
Etant donné ce qui précède, nous vous
accordons un délai échéant au 31 mai 1990 pour réaliser les travaux en question
sur votre propriété susdésignée."
C.                            Henri Zenger
et consorts ont recouru contre cette décision auprès du Conseil d'Etat par
lettre du 3 juin 1989. La municipalité s'est déterminée sur le recours le 10
juillet 1989 en concluant à son rejet. Les recourants ont fait établir le 29
août 1990 un devis pour la création d'un système séparatif dont le montant
total s'élève à Fr. 264'475.-- (Fr. 95'700.-- d'embranchements privés et Fr.
172'775.-- de canalisations communes). L'instruction du recours a été suspendue
le 30 mai 1991 pour permettre aux parties d'engager des pourparlers
transactionnels. Les recourants - à l'exception d'Astrid Bauer -, la
municipalité et le Service des eaux et de la protection de l'environnement ont
signé l'accord suivant les 15, 19 et 23 juillet 1991:
"1. Une suspension de l'instruction du
recours est sollicitée jusqu'au 30 avril 1992.
2. Les recourants mandatent un bureau
d'ingénieurs chargé d'établir un projet définitif des ouvrages à réaliser, et
d'indiquer pour chaque parcelle les possibilités d'infiltration.
3. Chaque propriétaire sera invité à se
prononcer sur la solution technique (infiltration ou raccordement) proposée par
le bureau d'ingénieurs.
4. Le projet définitif, en particulier son
devis détaillé, sera soumis à un expert chargé de définir une clé de
répartition financière entre les propriétaires.
5. Les frais d'établissement du projet
définitif sont inclus dans le devis de ce dernier.
Les frais d'expertise suivent le sort de la
cause.
Ces frais sont avancés par les recourants.
6. Le projet définitif et l'expertise seront
remis à la municipalité de Montreux et au DTPAT d'ici au 29 février 1992.
7. Le DTPAT organise une reprise de la séance
de pourparlers transactionnels dès réception des pièces précitées, à défaut, la
municipalité y pourvoit."
Les recourants ont produit
le 30 juin 1992 un rapport d'expertise sur l'état de la canalisation existante,
puis le 27 juillet 1992 un tableau de répartition des frais entre les quatorze
propriétaires du lotissement. Les principaux éléments de ce tableau sont
reproduits ci-dessous:
Propriétaires           Parcelle         Part des coûts        Valeur ECA                Coût
en % de
selon expertise                                             la
valeur ECA
Zenger                       8599                        45'007                350'240                             12,71
Eickelberg               8611                        22'666                600'480                                3,77
Bieler                         8615                        48'905                414'720                             11,79
Pittet                           8610                        20'855                459'778                                4,54
Adler                          8609                        16'323                436'320                                3,74
Groscurth                  8608                        13'242                267'840                                4,94
Sorcib SA                 8598                        37'595                527'040                                7,13
Monninghof              8597                        20'161                324'000                                6,22
Monti-Veraldi           8600                        21'636                437'875                                4,94
Rizzo                          8596                        29'614                419'040                                7,07
Haegert                     8595                        15'774                397'699                                3,97
Dumas                       8594                       18'124                537'840                                3,37
Wust                           8606                        15'269                364'694                                4,19
Bauer                         8607                          6'642                672'322                                0,99
D.                            Le tribunal a
tenu une séance finale à Montreux le 21 janvier 1993 en présence des parties. A
la suite de cette séance, il a requis divers renseignements auprès des
recourants concernant notamment l'estimation fiscale des immeubles en cause, leurs
charges hypothécaires, le nombre de pièces habitables ainsi que la surface
habitable et l'existence d'une piscine. La municipalité a été invitée à
produire différents documents concernant la construction de la deuxième étape
du collecteur SIEG.
Considère en droit :
________________
1.                             a) Selon
l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin
1979 (LAT) les zones à bâtir sont équipées en temps utile par la collectivité
intéressée; l'al. 1er de cette disposition définit l'équipement de la manière
suivante:
"Un terrain est réputé équipé lorsqu'il
est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès
et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais
disproportionnés pour l'alimentation en eau et en énergie ainsi que pour
l'évacuation des eaux usées."
Pour les
zones réservées à l'habitation, la loi fédérale encourageant la construction et
l'accession à la propriété de logements du 4 octobre 1974 (LCPL) définit de
manière plus détaillée l'équipement pour les zones réservées à l'habitation
ainsi que la portée de l'obligation d'équiper (v. ATF 118 Ib 417 ss). L'art. 4
LCPL distingue l'équipement général de l'équipement de raccordement; selon
l'al. 1er de cette disposition, l'équipement général consiste à pourvoir une
zone à bâtir des principaux éléments des installations d'équipement, en
particulier des conduites d'eau et d'énergie et des canalisations d'égouts,
ainsi que des routes et chemins desservant directement la zone à équiper; selon
l'al. 2, l'équipement de raccordement relie les divers biens-fonds aux éléments
principaux des installations d'équipement, y compris les routes de quartier et
les canalisations publiques. Tant l'équipement général que l'équipement de
raccordement doivent être réalisés par les collectivités publiques (art. 5 al.
1 LCPL, v. aussi le message du Conseil fédéral relatif à la loi fédérale
encourageant la construction et l'accession à la propriété de logements in FF
1973, vol. II p. 678). Le droit cantonal peut reporter sur les propriétaires
l'obligation de procéder à l'équipement de raccordement mais il doit prévoir
dans ce cas l'exécution subsidiaire par les collectivités publiques (art. 5 al.
2 LCPL). Selon l'art. 6 LCPL les collectivités publiques qui réalisent les
équipements doivent percevoir auprès du propriétaire concerné des contributions
équitables aux frais d'équipement général (al. 1), les frais de l'équipement de
raccordement pouvant être reportés entièrement ou en partie sur les
propriétaires (al. 2). Selon l'art. 1er al. 1 de l'ordonnance relative à la
LCPL (OCPL) l'ensemble des propriétaires fonciers doivent supporter au moins le
70% des frais de l'équipement de raccordement et le 30% des frais concernant
l'équipement général. L'art. 50 de la loi vaudoise sur l'aménagement du
territoire et des constructions du 4 décembre 1985 (LATC) rappelle à son al.
1er l'obligation faite aux propriétaires de contribuer aux frais d'équipement
tout en précisant qu'ils doivent en outre assumer les frais d'équipement de
leur parcelle jusqu'au point de raccordement avec les équipements publics (al.
2).
Le réseau
des canalisations publiques aboutissant à une station centrale d'épuration fait
partie à la fois de l'équipement général et de l'équipement de raccordement.
L'art. 17 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la
pollution du 8 octobre 1971 (aLPEP), en vigueur jusqu'au 31 octobre 1992,
permettait au canton de charger les communes de l'obligation de réaliser les
installations servant à l'évacuation et à l'épuration des eaux. Faisant usage
de cette compétence, le législateur vaudois a délégué aux communes l'obligation
d'organiser la collecte et l'évacuation des eaux usées provenant de leur
territoire et celle d'organiser la réinfiltration, la rétention ou la collecte
et l'évacuation des eaux claires (art. 20 de la loi vaudoise sur la protection
des eaux contre la pollution du 17 septembre 1974, ci-après LvPEP). Seuls les
embranchements reliant directement ou indirectement les bâtiments aux
canalisations doivent être réalisés et entretenus aux frais des propriétaires
intéressés (art. 27 al. 2 LvPEP). Le règlement communal sur les égouts de la
Commune de Montreux, approuvé le 23 février 1960 par le Conseil d'Etat
(ci-après le règlement communal) prévoit également que les propriétaires
doivent raccorder leur bâtiment au collecteur public par un embranchement à
leurs propres frais, embranchement qui doit en principe être indépendant des
autres embranchements (art. 2, 3 et 20 du règlement communal).
b) Selon
l'art. 18 aLPEP, toutes les eaux usées du périmètre d'un réseau d'égouts
devaient être déversées dans les canalisations publiques ou dans des
canalisations privées d'intérêt public aboutissant à une station centrale
d'épuration. Exceptionnellement, l'autorité cantonale compétente pouvait
prescrire des modes d'élimination et de traitements spéciaux s'il s'agissait
d'eaux qui ne se prêtaient pas à l'épuration dans une station centrale ou s'il
n'était pas indiqué, pour des raisons impérieuses, de les y traiter (al. 1);
lorsque des constructions ou installations ne pouvaient, pour des raisons
impérieuses, être rattachées au réseau des canalisations, l'autorité cantonale
devait prescrire un autre mode d'élimination et de traitement des eaux usées adapté
aux circonstances (al. 3). Selon l'art. 15 de l'ordonnance générale sur la
protection des eaux du 19 juin 1972 (OGPEP), toujours en vigueur, la zone à
bâtir délimitée sur le plan des zones est déterminante pour fixer le périmètre
du plan directeur des égouts; à défaut d'un plan des zones, le plan directeur
des égouts est établi pour la zone bâtie et pour les zones qu'il est prévu
d'affecter à la construction dans une période de quinze ans au maximum. L'art.
16 OGPEP précise encore qu'il faut tenir compte, lors de l'aménagement des
canalisations dans le périmètre du plan directeur des égouts, de l'extension
ultérieure des constructions; cette extension doit être représentée sur un plan
d'aménagement à long terme. Le périmètre du réseau des canalisations publiques
et des canalisations privées d'intérêt public au sens de l'art. 18 aLPEP
comprend ainsi la zone délimitée par le plan directeur des égouts et les
bâtiments existants qui se trouvent en dehors de cette zone, dans la mesure où
le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut être raisonnablement
exigé (art. 18 OGPEP).
La
jurisprudence a précisé que l'obligation de raccordement prescrite à l'art. 18
aLPEP ne reposait pas seulement sur des considérations de technique des eaux
usées, mais qu'elle devait encore assurer un financement équilibré, commun et
égal pour tous des installations de canalisation et d'épuration nécessaires à
la protection des eaux (ATF 107 Ib 118 consid. 2a = JT 1983, p. 151). La
possibilité prévue à l'art. 18 al. 1er deuxième phrase aLPEP de déroger à
l'obligation de raccordement avait pour but d'éviter les cas particuliers de
rigueur excessive et les cas où un raccordement serait manifestement
contre-indiqué. Pour déterminer si le maintien de l'obligation de raccordement
aboutissait à une rigueur excessive, le Tribunal fédéral a précisé qu'il
convenait de se référer au principe de l'égalité de traitement de l'art. 4 Cst.
féd. et de tenir compte du point de savoir si le bien-fonds en cause se
trouvait dans la zone à bâtir ou dans la zone agricole. A l'intérieur de la
zone à bâtir ou du périmètre du plan directeur des égouts, il y avait en
principe obligation de raccordement; en outre, il appartenait à la collectivité
d'équiper en temps utile la zone à bâtir. Ainsi, le Tribunal fédéral a jugé
qu'un agriculteur, dont la ferme se situait en zone à bâtir et qui remplissait
les conditions techniques d'une mise en valeur irréprochable des eaux usées
ménagères, aurait été privilégié par rapport aux autres propriétaires fonciers de
cette zone si, pour cette seule raison, il était dispensé de l'obligation de
raccordement (ATF 107 Ib 122/123 consid. 4b = JT 1983 I, p. 156). Le Tribunal
fédéral a précisé ensuite que le raccordement d'un bien-fonds situé hors de la
zone à bâtir et hors du périmètre du plan directeur des égouts pouvait être
raisonnablement imposé lorsque les frais ne dépassaient pas ceux que
nécessitait un raccordement du même type d'un bâtiment situé en zone à bâtir
(ATF 115 Ib 31 consid. 2b = JT 1991, p. 466). C'est ainsi qu'il a estimé
raisonnable le coût d'un raccordement entre Fr. 3'000.-- et Fr. 4'000.-- par
équivalent habitant pour une exploitation agricole; il a aussi jugé qu'on
pouvait encore raisonnablement exiger un raccordement coûtant Fr. 20'000.--
pour une villa et Fr. 30'000.-- pour une villa de cinq pièces. Enfin il a
considéré que le coût total de Fr. 64'600.-- pour le raccordement d'un bâtiment
comprenant douze pièces et habité par trois familles (13 personnes) restait
supportable même s'il s'agissait d'un montant élevé par rapport à sa valeur
d'assurance incendie (Fr. 546'000.--). De son côté, le Conseil d'Etat a fondé
sa jurisprudence sur la valeur d'assurance incendie des bâtiments à raccorder
en estimant qu'un taux de 5% de cette valeur constituait une base de calcul
appropriée; mais il ne s'agissait que d'un élément d'appréciation parmi tous
les autres pouvant entrer en ligne de compte tels que l'âge de l'immeuble, sa
destination actuelle et future ainsi que les charges qui le grèvent (arrêt CE
R9 114/78 du 16 avril 1980).
La nouvelle
loi fédérale sur la protection des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux), en vigueur
depuis le 1er novembre 1992, a repris à son art. 11 le principe de l'obligation
de déverser dans les égouts les eaux polluées produites dans le périmètre des
égouts publics, lequel englobe les zones à bâtir et les autres zones dans
lesquelles le raccordement au réseau d'égouts est opportun et peut
raisonnablement être envisagé. En outre, les eaux non polluées doivent être
évacuées par infiltration; si les conditions locales ne permettent pas
l'infiltration, ces eaux peuvent être déversées dans les eaux superficielles
avec, si possible, des mesures de rétention (art. 7 al. 2 LEaux). Ainsi,
l'obligation de séparer les eaux de pluie peu polluées des eaux usées, qui
résultait de l'art. 4 al. 3 de l'ordonnance sur le déversement des eaux usées
du 8 décembre 1975 - toujours en vigueur - a été reprise par la nouvelle loi
fédérale. L'art. 12 LEaux limite les exceptions à l'obligation de raccordement
aux cas où les eaux usées ne se prêtent pas à l'épuration dans une station
centrale (al. 1, 2 et 3) et à ceux concernant les exploitations agricoles
comprenant un important cheptel bovin (al. 4 et 5). La jurisprudence rendue
sous l'empire de l'ancienne loi fédérale sur la protection des eaux contre la
pollution reste également applicable avec la nouvelle législation même si elle
ne reprend pas les anciennes dispositions de l'art. 18 aLPEP qui permettaient
de dispenser pour des raisons impérieuses le raccordement d'un bâtiment compris
dans la zone à bâtir. En effet, l'interdiction d'ordonner une mesure qui
entraînerait une rigueur excessive à l'administré résulte non seulement de
l'ancien art. 18 aLPEP, mais également du principe constitutionnel de la
proportionnalité (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 348
ss).
c) En
l'espèce, l'ensemble du lotissement en cause a été classé en zone de faible
densité par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d'Etat le 15
décembre 1972. Cette affectation en zone à bâtir a été maintenue lors de la
modification du plan des zones destinée à créer des zones agricoles et
intermédiaires. Enfin, le 10 avril 1991, le Conseil d'Etat a approuvé le plan
partiel d'affectation en Champagny, qui permet d'adapter les règles de la zone
à bâtir aux caractéristiques du lotissement. Les bâtiments propriété des
recourants sont actuellement raccordés par un réseau de canalisations privées
aboutissant au collecteur du SIEG situé en bordure du chemin du
"Culet". Ce réseau de canalisations est vétuste; il ne présenterait
pas l'étanchéité requise pour l'évacuation des eaux usées et devrait être en
tout cas restauré pour l'évacuation des eaux de surface.
Lors de la
séance du 21 janvier 1993, les recourants ont relevé que le mode de calcul
choisi pour la répartition des frais de construction du nouveau collecteur
entraînerait des cas de rigueur excessive; telle serait notamment la situation
du recourant Henri Zenger dont le coût total du raccordement s'éléverait à Fr.
45'000.-- pour une maison de cinq pièces sans piscine alors que la recourante
A. Bauer devrait payer Fr. 6'642.-- pour raccorder sa maison de six pièces avec
piscine. Les recourants ont en effet appliqué pour déterminer la répartition
des frais de construction du nouveau collecteur la même règle que celle fixant
la clé de répartition des frais d'entretien de la canalisation existante,
faisant l'objet de la servitude no 267-189. Mais l'application de cette clé de
répartition crée une grave inégalité de traitement entre les propriétaires
concernés; elle peut entraîner pour le recourant H. Zenger un cas de rigueur
excessive puisque le coût de son raccordement s'éléverait à plus de Fr.
9'000.-- par équivalent habitant alors que le plus haut montant admis par la
jurisprudence fédérale s'élève à Fr. 6'000.-- pour le raccordement d'un
bâtiment situé hors de la zone à bâtir. Mais cette situation résulte du fait
que la municipalité a exigé des recourants non seulement la réalisation des
travaux d'embranchement, mais également de ceux concernant l'équipement de
raccordement, qui doit relier chacun des biens-fonds au collecteur central. Or,
le droit fédéral prévoit que l'équipement de raccordement doit être réalisé par
la collectivité publique et le droit vaudois ne comporte aucune disposition qui
permette de reporter sur les propriétaires l'obligation de réaliser un tel
équipement, en particulier, ni aux art. 49 ss LATC, ni aux art. 24 ss LvPEP. La
construction d'un collecteur commun destiné à desservir près d'une dizaine de
biens-fonds doit en principe être réalisée par la collectivité publique au
titre de l'équipement de raccordement au sens de l'art. 4 al. 2 LCPL (v. à ce
sujet l'arrêt CE R9 804/87 du 4 mars 1988 publié à la RDAF 1989, p. 126 ss et
confirmé par l'arrêt du Tribunal fédéral rendu le 14 décembre 1988 en la cause
commune de Commugny contre Conseil d'Etat du canton de Vaud). Ce principe est
d'ailleurs conforme à l'art. 2 du règlement communal qui exige que chaque
bâtiment soit en principe raccordé par un embranchement indépendant au
collecteur public.
Il est vrai
que le plan à long terme des canalisations de la commune, approuvé par
l'autorité cantonale le 17 août 1987, ne prévoit pas un équipement de
raccordement public pour le quartier en cause; mais un tel plan est uniquement
destiné à permettre à l'autorité de tenir compte de l'extension ultérieure des
constructions (art. 21 LvPEP et art. 16 OGPEP) alors que le réseau des
canalisations publiques doit résulter du plan directeur des égouts (art. 22, 24
LvPEP et art. 15 OGPEP) que la commune n'a pas encore établi, ni soumis à la
procédure d'adoption prévue aux art. 56 ss LATC (art. 22 al. 2 et 3 LvPEP). Le
plan à long terme des canalisations n'est donc pas opposable aux recourants et
il ne déploie aucun effet juridique à leur égard.
L'obligation
faite à la commune de réaliser l'équipement de raccordement comporte aussi
l'obligation de percevoir auprès de chacun des propriétaires concernés au moins
le 70% des frais encourus (art. 1er al. 1 OCPL). A cet effet, l'art. 66 LvPEP permet
aux communes de percevoir une contribution permettant de couvrir les frais de
construction des canalisations publiques. L'autorité communale pourra ainsi, en
prélevant la contribution d'équipement, répartir de manière égale les coûts de
l'équipement de raccordement entre tous les propriétaires du lotissement,
conformément à l'art. 4 Cst. féd.
2.                             Il résulte du
considérant qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée
annulée. Il appartiendra à la municipalité d'établir le plan d'exécution des
canalisations de l'équipement de raccordement du quartier qui sera mis à
l'enquête publique, conformément à la procédure prévue à l'art. 25 LvPEP, puis
de réaliser les travaux. La municipalité devra en outre rendre une nouvelle
décision envers chaque propriétaire ordonnant la réalisation de l'embranchement
privé et répartissant les coûts de réalisation de l'équipement de raccordement.
Compte tenu
des circonstances particulières de la présente affaire, il convient de
compenser les dépens, de laisser les frais d'expertise à la charge des
recourants et de laisser les frais de justice à la charge de l'Etat (art. 55
al. 2 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I.                       Le recours est
admis.
II.                      La décision de la
Municipalité de Montreux du 24 mai 1989 est annulée.
III.                     Les frais sont
laissés à la charge de l'Etat.
IV.                    Les dépens sont
compensés.
mp/Lausanne, le 6 octobre 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Dans la mesure où il applique directement
le droit fédéral le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès
sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation
judiciaire (RS 173.110).
Le présent arrêt est notifié aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-annexé.