vd_omni · GE.1992.0067 · 1992-12-15 · fr

JEANNERET A. c/Muni de Lausanne | En réglant l'usage accru du domaine public, les autorités doivent respecter les grands principes de l'activité administrative

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.12.1992 GE.1992.0067

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 15 décembre 1992
__________
sur le recours interjeté par
Antoine
JEANNERET
, à Neuchâtel, représenté par Me Charles Bavaud, avocat, à
Payerne
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne
du 5 mai 1992, refusant une place de forain à la fête du printemps 1992 à
Bellerive (Lausanne).
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       J.-C. de Haller, président
V. Pelet, assesseur
Mme      C. Stäger, assesseur
Greffière : Mlle A.-M. Steiner
constate en fait  :
______________
A.                            Conformément à
la pratique, et par avis publié dans la Feuille des avis officiels du canton de
Vaud à la fin août 1991, la Direction de police de la Commune de Lausanne a
invité les forains et étalagistes intéressés à disposer d'un emplacement sur la
place de Bellerive pour la fête foraine de printemps, du 15 mai au 14 juin
1992, à présenter leurs demandes dans un délai échéant le 31 août 1991. A cette
échéance, de nombreuses demandes de places ont été enregistrées, dont celles du
recourant Antoine Jeanneret et de sa compagne, Yvette Schwegler. La requête
présentée par Antoine Jeanneret concernait un manège "Dragon", alors
que celle de Mme Schwegler avait pour objet un "Voom-Voom".
B.                            Le nombre de
demandes excédant très largement celui des places disponibles (154 demandes
pour 74 places), la Police du commerce s'est vue contrainte, comme chaque
année, d'opérer un tri. La requête présentée par Mme Schwegler a été acceptée.
En revanche, en décembre 1991, la Police du commerce a avisé oralement le
recourant qu'il ne pourrait disposer d'une place, en raison de l'autorisation
délivrée à Mme Schwegler, avec laquelle il fait ménage commun. Le 4 février
1992, la Direction de police et des sports de la Commune de Lausanne a
communiqué formellement ce refus au recourant, refus fondé, en substance, sur
le fait que le nombre de places à disposition ne permettait pas de délivrer
plus d'une autorisation par "famille foraine" et que, pour 1992, le
choix de l'autorité s'était porté sur l'installation de Mme Schwegler. Figurent
dans la liste des 74 attributaires de places notamment Gilbert Jeanneret, fils
du recourant ainsi que Marcel Walder et sa fille Corinne.
C.                            Antoine
Jeanneret s'est pourvu contre cette décision par recours du 17 février 1992,
adressé à la Municipalité de la Commune de Lausanne qui, dans sa séance du 30
avril 1992, a décidé de rejeter le recours. C'est contre cette décision,
notifiée le 5 mai 1992, qu'est dirigé le présent pourvoi interjeté en temps
utile, le 26 mai 1992. Les moyens invoqués par le recourant seront examinés
ci-dessous pour autant que de besoin, de même que les arguments de l'autorité
intimée qui s'est déterminée en date du 21 août 1992, après que le juge
instructeur a tranché, par décision incidente du 14 août 1992, si le recours
avait encore un objet.
D.                            Antoine
Jeanneret et Yvette Schwegler exercent tous deux depuis longtemps le métier de
forains. Ils font ménage commun également depuis de longues années, bien que
les adresses sous lesquelles ils sont enregistrés soient différentes. C'est
ainsi que le Contrôle des habitants de la Commune de Lausanne mentionne pour
chacun d'eux une adresse principale (à Genève pour Mme Schwegler, à Neuchâtel
pour Antoine Jeanneret), et une adresse secondaire (à Lausanne, rue de la
Borde, pour tous les deux).
E.                            Le tribunal a
siégé en présence des parties le 18 novembre 1992, et a procédé à leur
audition, ainsi qu'à celle de différents témoins. Le résultat de
l'administration de ces preuves sera repris ci-dessous pour autant que de
besoin.
et considère en droit :
________________
1.                             La mise à
disposition de forains ou d'étalagistes d'emplacements sur le domaine public
aux fins d'exercer leurs commerces constitue un usage accru, qui peut être
soumis à autorisation même sans base légale expresse (ATF 105 Ia 15 = JT 1981 I
72, considérant 4). En délivrant cette autorisation, les autorités chargées de
réglementer l'usage accru du domaine public doivent respecter les grands
principes de l'activité administrative (l'égalité de traitement,
proportionnalité, intérêt public, bonne foi). Elles doivent agir selon des
critères objectifs, sans se fonder sur des pures considérations de politique
économique (ATF 101 Ia 481). Conformément à la jurisprudence, relèvent de la
politique économique et sont par conséquent exclues les mesures qui
interviennent dans la libre concurrence pour favoriser certains concurrents ou
certaines formes d'entreprises, et qui tendent à diriger l'activité économique
selon un plan déterminé (ATF 111 Ia 184 = JT 1987 I 37, considérant 2b, et les
références citées). En revanche, des motifs de police tels que la nécessité de
ne pas entraver exagérément la circulation, ou le manque de places, peuvent
être pris en compte au moment de statuer sur les demandes d'autorisation.
2.                             Tel est
précisément le cas à Lausanne, à Bellerive, pour la fête de printemps. Année
après année, le nombre de places à disposition est insuffisant et impose à
l'autorité d'effectuer un choix en octroyant les autorisations à certains et
les refusant à d'autres. Pour la fête de 1992, le problème a même été
particulièrement aigu, l'autorité intimée ayant décidé pour des raisons de
sécurité de supprimer quelques places de manière à améliorer la circulation
entre les stands et permettre, en particulier, un accès plus aisé pour
d'éventuelles courses d'urgence (ambulances). Il reste à voir si les motifs sur
lesquels se fonde le refus opposé au recourant sont objectifs au sens de la
jurisprudence et résistent aux griefs formulés à son endroit.
3.                             Il résulte
des déterminations du 21 août 1992 de la Municipalité de Lausanne que
l'autorité communale entend appliquer cumulativement différents critères pour
l'attribution des places. En substance, les forains doivent être des professionnels,
c'est-à-dire exercer cette activité à titre principal et durant la majeure
partie de l'année. On tient compte ensuite du domicile (Lausanne d'abord, puis
Suisse romande et le reste de la Suisse enfin). On prend également en compte
l'intérêt que représente un métier pour le public et on cherche à assurer un
équilibre général du champ de foire, à cet égard, de manière à ce qu'une
certaine diversité existe entre les attractions et les étalages. Enfin, la
Direction de police respecte certains engagements pris individuellement en 1965
à l'égard de certains forains, lors du déplacement de la fête depuis le centre
ville à Bellerive.
4.                             La décision
prise sur recours par la municipalité intimée se fonde sur différents motifs
dont la nécessité résultant de l'augmentation des demandes de n'accorder
"... qu'un seul métier par famille foraine" (voir aussi la décision
initiale du 4 février 1992). C'est essentiellement sur ce point que porte la
contestation du recourant, de sorte qu'il convient d'examiner ce moyen en
priorité.
4.1                          La
"famille foraine" au sens où l'entend l'autorité intimée, se
caractérise par les intérêts économiques communs que peuvent avoir deux ou
plusieurs forains pratiquant ensemble leur métier, que ce soit totalement ou
partiellement, sur une partie de l'année et quel que soit le propriétaire des
engins utilisés. Contrairement à la conception de la Direction de police et des
sports, qui n'entendait prendre en compte que les couples mariés ou vivant en
ménage commun (observations adressées à la Municipalité de Lausanne, le 10
avril 1992, ch. 2), la municipalité englobe dans la famille foraine "...
les membres d'une même famille vivant en ménage commun à la même adresse"
(déterminations du 21 août 1992, p. 4). Il en résulte logiquement que les membres
d'une même famille qui ne vivent pas ensemble peuvent obtenir chacun une
autorisation (cela a été apparemment le cas en 1992 du fils du recourant ainsi
que des membres d'une famille genevoise, les Walder frère et fille).
La notion de
"famille foraine" ainsi circonscrite ne se confond donc pas avec
avec l'institution du droit civil, qui comprend non seulement les communautés
issues d'un mariage ou d'un rapport de filiation, mais encore celles résultant
de relations apparentées telles que les fiançailles (art. 90 CC), l'alliance
(art. 100 et 331 al. 2 CC), l'adoption (art. 264 CC), l'autorité domestique sur
des personnes non parentes (art. 331 al. 2 CC) et la tutelle (art. 360 CC).
(Sur tous ces points, voir Götz, Comm. BE Vorbemerkungen, remarque 3).
S'y ajoute l'élément des "intérêts économiques communs" lié, pour
l'autorité lausannoise, à la vie en ménage commun à la même adresse. En
revanche, pour déterminer si deux ou plusieurs forains ont des intérêts
économiques communs, cette même autorité fait abstraction du critère de la
propriété de l'installation, critère inadéquat parce que soulevant des
problèmes de preuve insolubles en raison des différentes formes de financement
intervenant actuellement dans la profession (leasing, notamment).
En fait, et
comme l'autorité intimée le relève elle-même (décision du 5 mai 1992, p. 7), la
notion de "famille foraine" correspond à la société simple du code
des obligations. Il reste à voir si le fait d'appartenir à une telle communauté
peut fonder un traitement discriminatoire en ce qui concerne l'attribution de
places de forains sur le domaine public.
4.2                          Conformément à
la jurisprudence, celui qui veut faire un usage commun accru du domaine public
pour l'exercice d'une profession peut invoquer la garantie constitutionnelle de
la liberté du commerce et de l'industrie (art. 31 de la Constitution fédérale)
et revendiquer dans ce cadre l'égalité de traitement avec ses concurrents (ATF
108 Ia 135 = JT 1984 I I2). Or, la décision entreprise consacre une pratique
qui viole cette garantie, d'une part parce qu'elle empêche certains titulaires
du droit de l'exercer pour des motifs qui ne relèvent pas du domaine de la
police, seuls admissibles au regard de la jurisprudence (voir ATF 111 Ia 186,
cons. 2b, et les références citées), et d'autre part parce qu'elle ne respecte
pas le principe de l'égalité de traitement.
4.2.1                       La garantie de
la liberté du commerce et de l'industrie est un droit individuel reconnu par la
Constitution fédérale aux citoyens suisses (et, avec certaines restrictions,
aux étrangers), c'est-à-dire avant tout aux personnes physiques. Les sociétés
peuvent également s'en prévaloir, puisque toute restriction à l'activité
économique d'une société touche les intérêts de ses membres - fût-ce
indirectement - mais seulement dans la mesure où il s'agit de sociétés régies
par le droit privé et dotées de la personnalité juridique (sur tous ces points,
voir Rhinow, remarque 31 ad. art. 31 cf. et les références citées; Marti
Die Wirtschaftsfreiheit der schweizerischen Bundesverfassung, 1976, p. 32 No
49). Or, une société simple est un simple contrat entre deux ou plusieurs
personnes; elle n'a pas la personnalité juridique, ne dispose pas d'un
patrimoine propre ni de la capacité civile (Engel, Contrats de droit
suisse, Stämpfli 1992, p. 639). Elle ne saurait "faire écran" à
l'exercice d'une liberté individuelle que la constitution garantit à chacun de
ses membres. Des personnes même vivant ensemble à la même adresse, pour
reprendre les termes de la municipalité, mariées ou non, doivent avoir un droit
indépendant l'un de l'autre à travailler. Dès lors, en retenant une solution
qui ne tient pas compte de cet aspect, la Municipalité de Lausanne ne respecte
pas la garantie individuelle de la liberté du commerce et de l'industrie. Dans
sa conception même, le système adopté par l'autorité municipale lausannoise est
contraire à l'art. 31 de la Constitution fédérale.
4.2.2.                      Il ne respecte
pas davantage celui de l'égalité de traitement, qui interdit non seulement que
deux situations semblables soient traitées de manière différente sans raison
objective et sérieuse, mais encore que deux situations différentes fassent
l'objet du même traitement (voir notamment ATF 117 Ia 257 cons. 3b). La
pratique lausannoise permet d'attribuer plusieurs places à des membres d'une
même famille, pour autant qu'ils n'aient pas de domicile commun, mais interdit
à des personnes qui n'ont aucun lien de parenté ou d'alliance de bénéficier
chacun d'une place, pour le motif qu'ils ont - parfois sur une partie de l'année
seulement - le même domicile. La disctinction s'opère en fonction du critère
purement formel de l'inscription au contrôle des habitants : c'est parce qu'il
est inscrit à Lausanne à la même adresse que Mme Schwegler - pour un domicile
secondaire - qu'Antoine Jeanneret s'est vu refuser une place; inversément,
Corinne Walder (No 70 de la liste des participants à la fête foraine de
printemps 1992) a obtenu sans difficulté une place en même temps que son père
(No 8) parce qu'elle n'est pas inscrite dans la même localité que lui. Dans la
mesure où l'inscription au contrôle des habitants n'est qu'un indice pour la
détermination du domicile réel d'une personne (ATF 108 Ia 252 = JDT 1984 I 265
cons. 5a), on ne saurait en faire l'élément décisif, surtout s'agissant de
personnes dont le métier est de se déplacer professionnellement tout au long de
l'année et qui peuvent ainsi choisir de s'inscrire dans une localité ou dans
une autre pour des raisons très diverses. Au surplus, l'inscription au contrôle
des habitants ne peut être en tout cas d'aucun secours pour déterminer - et ce
point est décisif, comme on l'a vu ci-dessus, dans la pratique lausannoise - si
des forains ont des intérêts économiques communs. L'application de ce critère
entraîne des inégalités de traitement qui ne trouvent pas une justification
objective dans les faits à règlementer (ATF 114 Ia 2 = JT 1990 I 232), les cas
du recourant et de la famille Walder étant à cet égard des exemples
significatifs.
4.3                          Enfin, le
système choisi est également critiquable parce que le point de savoir si des
personnes vivant ensemble - notamment lorsqu'il s'agit d'époux - ont des
intérêts économiques communs ne saurait être considéré comme décisif par une
autorité qui, dans la gestion du domaine public, doit distribuer des
autorisations d'usage commun accru. Dans sa conception moderne, et à la lumière
de la constitution complétée par l'art. 4 al. 2, le mariage constitue une unité
économique - c'est-à-dire d'acquisition et d'utilisation - et une communauté
formée de deux partenaires égaux en droits, communauté dans l'organisation
interne de laquelle l'Etat ne doit pas intervenir sans raison impérieuse. Les
conjoints peuvent organiser leurs relations selon leur propres conceptions et
répartir les tâches entre eux comme bon
leur semble, que ce soit lorsqu'il s'agit de
s'occuper du ménage ou d'exercer une activité lucrative, chacun de leur côté ou
en commun (ATF 110 Ia 7 = JT 1986 I 42 cons. 3c). De tels principes,
applicables à une vie communautaire aussi réglementée que celle des époux, sont
valables a fortiori lorsque l'on a à faire à des communautés comparables au
mariage, c'est-à-dire au concubinage (pour une étude de cette notion, voir Frank/Girsberger/Vogt/Walder-Bohner/Weber,
Die eheähnliche Gemeinschaft (Konkubinat) im schweizerischen Recht, Schulthess
1984 p. 29 et ss; Deschenaux Tercier, Le mariage et le divorce, Stämpfli
1974, p. 145 et ss). On ne peut donc pas valablement fonder sur de tels
éléments l'acceptation ou le refus d'une autorisation d'utilisation du domaine
public.
5.                             Dès lors
qu'elle consacre une pratique qui contrevient aussi bien à la garantie
constitutionnelle de la liberté du commerce et de l'industrie qu'au principe de
l'égalité de traitement, la décision entreprise doit être annulée, sans qu'il soit
nécessaire d'examiner les autres moyens du recourant. Il est en l'espèce
inutile de retourner le dossier à l'autorité intimée, puisque la question de
l'attribution d'une place de parc à Antoine Jeanneret pour la fête de printemps
1992 n'a plus d'intérêt pratique.
6.                             Il
n'appartient pas au Tribunal administratif, dans le présent arrêt, de suggérer
ou d'indiquer à l'autorité communale d'autres critères de répartition des
places. Mais on peut rappeler la jurisprudence selon laquelle, lorsque le
nombre des candidats à l'utilisation du domaine public est plus élevé que celui
des places disponibles, l'autorité peut se fonder aussi sur des critères qui ne
relèvent pas de la police du commerce, en tenant compte notamment du domicile
fiscal des intéressés (voir par exemple ATF 99 Ia 394 = JT 1975 I 199, plus
spécialement 204). Pourrait également entrer en ligne de compte, parce que
respectant finalement le mieux le principe de l'égalité de traitement, un
système accueillant les demandes dans l'ordre de leur présentation, les
candidats écartés prenant place sur une liste d'attente avec priorité pour
l'année suivante (voir par analogie le droit d'antériorité de l'art. 28 du
règlement du 31 juillet 1985 d'exécution de la loi du 11 décembre 1984 sur les
auberges et les débits de boissons, RSV 8.6.A).
7.                             Le recours
devant être admis, et l'autorité intimée ayant agi dans le cadre de ses
prérogatives de droit public et non pas dans la défense des intérêts privés de
la commune, il n'y a pas lieu de mettre à sa charge un émolument de justice. En
revanche, conformément à l'article 55 LJPA, elle versera au recourant une
indemnité à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
admis;
II.                      La décision du 5 mai
1992 de la Municipalité de Lausanne refusant une place de forain à Antoine
Jeanneret pour la fête de printemps 1992 est annulée;
III.                     Il n'est pas perçu
d'émolument de justice;
IV.                    La Commune de Lausanne
versera au recourant Antoine Jeanneret un montant de Fr. 1'200.-- à titre de
dépens.
Lausanne, le 15 décembre 1992/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt est notifié :
- au recourant par l'intermédiaire de son
conseil, Me Charles Bavaud, avocat à Payerne;
- à la Municipalité de Lausanne, Greffe
municipal, à Lausanne, sous pli recommandé.