vd_omni · GE.2022.0056 · 2022-09-12 · fr

A.________ /Municipalité de Lausanne, Service de la population Secteur des naturalisations | Confirmation du refus de la Municipalité de Lausanne d'octroyer, dans une procédure de naturalisation, la bourgeoisie au recourant, vu sa dépendance à l'aide sociale. Cas soumis à l'aLN et l'aLDCV.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 12.09.2022 GE.2022.0056

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
12 septembre 2022
Composition
M. André Jomini,
président
; M. Guy Dutoit et M.
Marcel-David Yersin, assesseurs; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourant
A._______,
à ********
,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
à
Lausanne,
Autorité concernée
Service de la population, Secteur
des naturalisations,
à Lausanne.
Objet
Divers
Recours A._______ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 4 février 2022 (demande de naturalisation).
Vu les faits suivants:
A.
A._______, ressortissant éthiopien né en 1961, est arrivé en Suisse en
1996 et il s'est établi à Lausanne. Il est au bénéfice d'une autorisation de
séjour (permis B) depuis le 9 juillet 2007.
B.
Le 13 décembre 2017, A._______ a déposé une demande de naturalisation ordinaire
auprès de la Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité).
Il a été reçu le 10 janvier 2019 par la préposée aux
naturalisations de la Ville de Lausanne afin d'établir un rapport de
naturalisation. Il ressort de ce document que A._______ est célibataire et sans
enfant. Il a deux frères qui vivent tous les deux en Suisse au bénéfice d'autorisations
de séjour. Il percevait des indemnités de chômage depuis mai 2018 et il avait
bénéficié de l'aide sociale entre 2007 et 2011 de manière alternée. S'agissant
de sa formation en Suisse, il est relevé ce qui suit:
"
2008: certificat
de gestion de stock
[…]
2013: certificat d'aide de cuisine polyvalent
[…]
2014: attestation en logistique
[…]
2014: stage de logisticien
[…]
2015-2016: formation auxiliaire accompagnant la personne âgée
[…]
2016: certificat d'aide de cuisine en EMS
[…]
"
Concernant son parcours professionnel récent, il est
indiqué ce qui suit:
" 2006-2011: préparateur de commande
[…]
2011-2012: employé de voirie
[…]
2015: magasinier
[…]
2016: aide de cuisine
[…]
2016-2018: aide-cuisinier
[…]
Dès avril 2018 en recherche d'emploi
[…]"
C.
Le 1
er
mai 2019, A._______ a commencé à bénéficier du revenu
d'insertion.
D.
Le 29 mai 2019, A._______ a été entendu par une délégation de la
commission consultative des naturalisations de Lausanne (ci-après: la commission).
Les deux membres de la commission ayant procédé à l'audition de ce candidat ont
considéré que ses résultats étaient insatisfaisants s'agissant de ses connaissances
en institutions politiques et en histoire de la Suisse. Ils ont préavisé
négativement l'octroi de la bourgeoisie à l'intéressé.
Le 14 juin 2019, la municipalité, constatant que A._______
ne remplissait pas toutes les conditions pour obtenir la bourgeoisie de
Lausanne - au vu de l'insuffisance de ses connaissances en matière d'institutions
politiques et d'histoire - lui a proposé de suspendre la procédure dans l'attente
qu'il se présente à une nouvelle audition jusqu'au 20 décembre 2019 au plus
tard.
E.
En date du 16 décembre 2019, A._______ a été entendu, pour la deuxième fois,
par deux membres de la commission. Ils ont préavisé favorablement l'octroi de la
bourgeoisie à l'intéressé, au vu de ses résultats suffisants lors de son
audition.
Le 7 février 2020, la municipalité a toutefois relevé
que A._______ ne remplissait pas toutes les conditions pour obtenir la
bourgeoisie de Lausanne, dans la mesure où, comme cela ressortait de l'attestation
du Centre social régional de Lausanne du 24 janvier 2020 qu'il avait produite,
il bénéficiait du revenu d'insertion depuis le 1
er
janvier 2020. Elle
lui a proposé de suspendre la procédure en lui demandant de faire part de
l'évolution de sa situation professionnelle et financière au Bureau des
naturalisations dans un délai échéant le 31 octobre 2020.
F.
Le 26 octobre 2020, A._______ a demandé à la municipalité de lui accorder
plus de temps pour trouver une activité professionnelle, la recherche d'un
emploi s'avérant compliquée en raison de la pandémie (COVID-19).
Donnant suite à sa demande, le Bureau des naturalisations
a prolongé le délai au 31 janvier 2021.
Le 28 janvier 2021, A._______ a indiqué qu'il
continuait de chercher activement du travail.
Le 17 février 2021, le Bureau des naturalisations a
informé A._______ du fait que la municipalité allait devoir rendre une décision,
la suspension de la procédure ne pouvant pas dépasser une année. Le Bureau des
naturalisations a invité l'intéressé à lui transmettre tous les documents attestant
de ses efforts pour trouver un travail, en précisant que l'impact de la pandémie
sur le marché du travail serait pris en compte.
A._______ lui a transmis une copie des formulaires
intitulés "preuves des recherches personnelles effectuées en vue de
trouver un emploi" qu'il a adressés à l'Office régional de placement pour
les mois de novembre 2019 à janvier 2021 (sauf pour juillet 2020). Il ressort
de ces documents que l'intéressé a effectué une dizaine de postulations chaque
mois notamment pour des emplois d'aide-cuisinier ou magasinier.
Le 27 mai 2021, la municipalité a décidé d'octroyer
la bourgeoisie de Lausanne à A._______, tout en précisant que cette décision
réservait l'octroi du droit de cité cantonal et la délivrance de l'autorisation
fédérale de naturalisation. Elle réservait également les faits dont l'autorité
communale ne pouvait pas avoir connaissance et touchant au respect par le
candidat de l'ordre juridique suisse et de ses obligations publiques. Il
ressort de cette décision qu'au terme du délai de suspension, la commission avait
émis un préavis positif en relevant que l'intéressé avait démontré sa volonté
d'être financièrement indépendant.
Le 2 juin 2021, le Bureau des naturalisations a
informé A._______ que la municipalité lui octroyait la bourgeoisie de Lausanne,
sous réserve de ratification par l'autorité cantonale.
Le 24 juin 2021, le Service de la population (ci-après:
le SPOP) a relevé que A._______ ne remplissait pas l'ensemble des conditions de
naturalisation, puisqu'il bénéficiait de l'aide sociale. Le SPOP a précisé qu'en
2018, l'intéressé s'était vu refuser une autorisation d'établissement au motif
qu'il avait bénéficié de l'aide sociale à plusieurs reprises, de juillet 2007 à
octobre 2017, pour un montant de 181'371 francs. Le SPOP a retourné son dossier
au Bureau des naturalisations, afin qu'il examine si de nouveaux éléments
devaient être pris en compte et qu'il soumette à nouveau ce dossier à la
municipalité.
G.
Par décision du 4 février 2022, la municipalité a refusé la demande de
naturalisation de A._______, au motif qu'il ne remplissait pas les conditions
pour obtenir la bourgeoisie de Lausanne, puisqu'il dépendait toujours de l'aide
sociale.
H.
Le 7 mars 2022, A._______ a recouru contre cette décision devant la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Il conclut à l'obtention
de la nationalité suisse.
Dans sa réponse du 8 juillet 2022, l'autorité
intimée conclut au rejet du recours.
Le recourant n'a pas répliqué dans le délai qui lui
avait été imparti.
Considérant en droit:
1.
La décision attaquée, qui a été rendue par une municipalité et qui n'est
pas susceptible de recours devant une autre autorité, peut faire l'objet d'un
recours au Tribunal cantonal (art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Déposé dans le délai
légal (art. 95 LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres conditions formelles
de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi
de l'art. 99 LPA-VD).
Le Tribunal cantonal n'a pas à traiter les
conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée (cf. art. 79
al. 2 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). En l'occurrence, la
décision attaquée refuse l'octroi de la bourgeoisie communale au recourant. La conclusion
du recourant tendant à l'octroi de la nationalité suisse excède dès lors l'objet
du litige. Il n'en demeure pas moins que la décision attaquée met fin à la
procédure de naturalisation initiée par le recourant et qu'il apparaît de façon
évidente que son recours tend à ce que cette décision soit réformée ou annulée afin
que sa procédure de naturalisation puisse continuer (CDAP GE.2021.0120 du 12
avril 2022 consid. 1).
Il convient dès lors d'entrer en matière sur le présent
recours.
2.
Le recourant conteste le refus de l'autorité intimée de lui octroyer la
bourgeoisie communale, en faisant valoir qu'il est toujours à la recherche d'un
emploi qui lui permettrait de ne plus dépendre de l'aide sociale, mais qu'à son
âge, il est difficile de trouver un travail fixe à plein temps et qu'il a entrepris
des démarches pour obtenir une rente-pont.
a) L'art. 38 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101) dispose que la Confédération règle l'acquisition et la
perte de la nationalité et des droits de cité par filiation, par mariage ou par
adoption. Elle règle également la perte de la nationalité suisse pour d'autres
motifs ainsi que la réintégration dans cette dernière (al. 1). Elle édicte des
dispositions minimales sur la naturalisation des étrangers par les cantons et
octroie l'autorisation de naturalisation (al. 2).
b) Le 1
er
janvier 2018, sont entrées en
vigueur la nouvelle loi fédérale du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse (LN;
RS 141.0), abrogeant l'ancienne loi fédérale du 29 septembre 1952 sur
l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN), ainsi que la nouvelle
loi vaudoise du 19 décembre 2017 sur le droit de cité vaudois (LDCV; BLV
141.11), abrogeant l'ancienne loi vaudoise du 28 septembre 2004 sur le droit de
cité vaudois (aLDCV).
L'art. 50 LN prévoit cependant que
l'acquisition et la perte de la nationalité suisse sont régies par le droit en
vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit (al. 1) et que les
demandes déposées avant l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sont traitées
conformément aux dispositions de l'ancien droit jusqu'à ce qu'une décision soit
rendue (al. 2).
L'art. 68 LDCV prévoit également que
l'acquisition et la perte du droit de cité et de la bourgeoisie sont régis par
le droit en vigueur au moment où le fait déterminant s'est produit. L’art. 69 al.
1 LDCV dispose que les demandes de naturalisation déposées avant le 1
er
janvier 2018 sont traitées conformément aux dispositions de l’ancien droit jusqu’à
ce que la décision finale sur l’admission ou le refus de la demande soit prononcée.
Ainsi, au regard des art. 50 LN, 68 et 69 LDCV, tant
l'autorité de première instance que le Tribunal cantonal doivent faire application
de l'ancien droit lorsque la demande de naturalisation a été formellement déposée
avant le 1
er
janvier 2018 (GE.2020.0176 du 4 mars 2021 consid. 2; GE.2019.0032
du 23 juillet 2019 et les réf. cit.), ce qui est le cas en l'espèce, le
recourant ayant déposé sa demande de naturalisation le 13 décembre 2017.
c)
L'ancienne loi fédérale sur
l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (aLN) subordonne l’octroi de
l’autorisation de naturalisation à diverses conditions. S'agissant de la naturalisation
ordinaire requise par le recourant, la loi pose, hormis des conditions de résidence,
des conditions d'aptitude (art. 14 aLN). Ainsi, avant l'octroi de
l'autorisation (qui doit être donnée par l’office fédéral compétent), on
s'assurera de l'aptitude du requérant à la naturalisation.
On examinera
en particulier si le requérant s'est intégré dans la communauté suisse (let. a),
s'est accoutumé au mode de vie et aux usages suisses (let. b), se conforme à
l'ordre juridique suisse (let. c) et ne compromet pas la sûreté intérieure ou
extérieure de la Suisse (let. d). L'art. 14 aLN, en tant qu'il fixe des conditions
minimales, a la portée de lignes directrices pour les autorités cantonales et
communales; il reste que le droit cantonal peut fixer des conditions
complémentaires, concrétisant les exigences du droit fédéral (ATF 139 I 169 consid.
6.3).
Au niveau cantonal, l'art. 8 aLDCV prévoit que pour
demander la naturalisation vaudoise, l'étranger doit remplir les conditions
d'acquisition de la nationalité suisse fixées par le droit fédéral (ch. 1), avoir
résidé trois ans dans le canton, dont l'année précédant la demande, et être domicilié
ou résider en Suisse durant la procédure (ch. 2), être prêt à remplir ses
obligations publiques (ch. 3), n'avoir pas subi de condamnation pour délit
grave et intentionnel, être d'une probité avérée et jouir d'une bonne réputation
(ch. 4), s'être intégré à la communauté vaudoise, notamment par sa connaissance
de la langue française, et manifester par son comportement son attachement à la
Suisse et à ses institutions (ch. 5).
Le Secrétariat d'Etat aux migrations (ci-après : SEM)
a édité un Manuel sur la nationalité
destiné en premier lieu à
ses collaborateurs mais servant également de guide pour le traitement des
demandes de naturalisation par les autorités cantonales et communales
(cf. version
applicable aux demandes déposées avant le 31 décembre 2017, accessible sur le
site internet www.sem.admin.ch > Publications & service > Directives
et circulaires > V. Nationalité ; Chapitre 4: Conditions générales et
critères de naturalisation [site internet consulté en août 2022]). Ce Manuel en
tant que directive administrative ne lie certes pas les tribunaux; ils ne s'en
écarteront toutefois qu'avec retenue (cf. entre autres, arrêt TAF F-2022/2017
du 13 février 2019 consid. 4.4 et les références citées).
S'agissant de l'intégration, le Manuel sur la
nationalité indique ce qui suit (voir ch. 4.7.2.1, p. 24):
"
Le terme d’intégration
comprend une vaste gamme de critères:
- Il y a lieu de respecter les
principes fondamentaux de la Constitution suisse.
- Il y a lieu de se conformer à
l’ordre juridique suisse (et par analogie, à l’ordre juridique étranger)
[…]
.
- Les cantons peuvent exiger que
le requérant soit en mesure de subvenir à ses besoins de manière autonome et
durable (pas de dépendance de l’aide sociale).
- Il faut que le requérant
participe à la vie sociale.
- Il doit posséder des connaissances
linguistiques suffisantes.
- Il doit entretenir des contacts
avec la population.
- Il doit être professionnellement
intégré.
Dans chaque cas, il est
indispensable de procéder à une évaluation générale de la situation en matière
d’intégration, en tenant compte de la situation personnelle des requérants,
notamment aussi de facteurs tels que l’âge, la formation, les handicaps, etc.
[…]"
L'exercice d'une activité professionnelle représente
ainsi clairement un des éléments essentiels de l'intégration. Toutefois, ni le
droit fédéral ni le droit cantonal ne font de la perception de l’aide sociale,
de prestations de l’assurance-invalidité ou d’allocations de chômage une
circonstance impliquant le rejet automatique d’une demande de naturalisation. Il
s'agit bien plutôt d'apprécier la situation dans son ensemble et notamment d'examiner
si le requérant est responsable, de par son propre comportement, de la perception
de ces moyens financiers ou s’il existe des indices d’abus (cf. Manuel sur la nationalité,
p. 25; voir aussi GE.2015.0120 du 11 avril 2016; GE.2015.0004 du 15 septembre
2015 consid. 1d).
Au niveau cantonal, la circulaire d'information émise
par le SPOP le 2 octobre 2015 à l'intention des municipalités, en rapport avec
l'aLDCV, précise que l'octroi de la bourgeoisie passe également par l'analyse
de la situation financière du ou des candidats. Il y a donc lieu de se
renseigner objectivement sur les ressources à disposition et sur leurs provenances.
Concrètement, il faut que la personne souhaitant se faire naturaliser soit
autonome financièrement et, dès lors, n'ait pas recours à des prestations
sociales, hormis le chômage et l'AI.
La condition de l'intégration réussie, comme les
autres conditions matérielles à l'octroi de la naturalisation ordinaire, doivent
être remplies tant au moment du dépôt de la demande que lors de la délivrance de
la décision de naturalisation (ATF 140 II 65 consid. 2.1).
d) S'agissant de la procédure, l'art. 14 aLDCV
dispose qu'après avoir contrôlé que le dossier contient tous les documents requis,
la municipalité statue sur l'octroi de la bourgeoisie (al. 1). Si elle estime que
les conditions de la naturalisation, en particulier les conditions de résidence
et d'intégration, sont remplies, la municipalité rend une décision d'octroi de
la bourgeoisie, qu'elle transmet au département avec l'ensemble du dossier. Le
candidat en est informé (al. 2). La bourgeoisie est accordée sous réserve de
l'octroi du droit de cité cantonal et de la délivrance de l'autorisation fédérale
(al. 3). Si elle estime que les conditions de la naturalisation ne sont pas
remplies, la municipalité rejette la demande et notifie au candidat une décision
motivée, avec l'indication des voies de droit (al. 4). Si elle estime que
toutes les conditions ne sont pas remplies mais pourraient l'être dans un délai
d'un an au plus, la municipalité informe le candidat de la suspension de la
procédure durant cette période en l'invitant, s'il s'oppose à cette suspension,
à requérir une décision formelle sur sa demande dans un délai de 20 jours. Il
appartient au candidat de reprendre la procédure en apportant la preuve, avant la
fin du délai de suspension, que toutes les conditions sont remplies, faute de
quoi la municipalité constate, après l'échéance dudit délai, que la demande est
devenue caduque (al. 5).
e) En l'occurrence, lorsque la municipalité a
examiné le dossier du recourant le 7 février 2020 et constaté qu'il dépendait
de l'aide sociale depuis janvier 2020 (en réalité depuis mai 2019), elle lui a
proposé de suspendre la procédure afin de lui permettre d'améliorer sa situation
professionnelle et financière. Au cours de cette période, le recourant a attiré
son attention sur le fait que la pandémie compliquait ses démarches pour décrocher
un emploi qui soit fixe et à plein temps. La municipalité lui a indiqué qu'elle
tiendrait compte de cette situation particulière. A l'échéance du délai d'une
année, la municipalité a, dans un premier temps, considéré qu'elle pouvait octroyer
la bourgeoisie communale au recourant, même s'il dépendait encore de l'aide
sociale, vu ses efforts pour trouver un emploi; elle avait toutefois réservé la
position de l'autorité cantonale. Après avoir pris connaissance des déterminations
du SPOP du 24 juin 2021, elle a pris une décision finale refusant l'octroi de
la bourgeoisie au recourant. Il ressort en effet de l'avis du service cantonal que
le recourant avait déjà bénéficié de l'aide sociale à plusieurs reprises entre
2007 et 2017, pour un montant de plus de 180'000 francs, raison pour laquelle
il s'est vu refuser en 2018 une autorisation d'établissement. Une dépendance
aussi importante à l'aide sociale est une circonstance que l'autorité communale
ne connaissait vraisemblablement pas auparavant. Le fait que le recourant ne
soit pas indépendant financièrement n'est pas une situation nouvelle ou
temporaire, qui serait due à son âge et à la pandémie. Le recourant n'a en fait
jamais réussi à exercer un emploi à long terme malgré les certificats obtenus et
les stages effectués entre 2008 et 2014. Or, il peut être attendu du recourant
- qui ne prétend pas souffrir de problèmes de santé particulier et qui n'a pas de
famille à charge - qu'il puisse assumer son entretien sans devoir recourir, du moins
pas aussi régulièrement, à l'assistance publique.
Le recourant fait valoir qu'il a entrepris des
démarches pour obtenir une rente-pont. Il n'a toutefois pas encore reçu de
décision sur sa demande; il continue à dépendre de l'aide sociale. La municipalité
ayant déjà suspendu la procédure pendant un an afin de permettre au recourant
de trouver un emploi et de s'affranchir de l'aide sociale, elle ne pouvait pas prolonger
ni accorder de nouveau délai au recourant.
f) L'application du nouveau droit ne serait pas plus
favorable au recourant, dans la mesure où désormais seules les personnes au bénéfice
d'une autorisation d'établissement peuvent prétendre à une naturalisation ordinaire
(art. 9 al. 1 let. a LN) et que l'intégration demandée comprend également le
fait de participer à la vie économique (art. 12 al. 1 let. d LN), sous réserve
des situations particulières, notamment pour les personnes en situation de
handicap ou malades (art. 12 al. 2 LN). L'art. 7 al. 3 de l'ordonnance du 17
juin 2017 sur la nationalité suisse (OLN; RS 141.01) prévoit même que quiconque
perçoit une aide sociale dans les trois années précédant le dépôt de sa demande
ou pendant sa procédure de naturalisation ne remplit pas les exigences relatives
à la participation à la vie économique ou à l’acquisition d’une formation, sauf
si l’aide sociale perçue est intégralement remboursée (voir Manuel sur la
nationalité, [demandes dès le 1.1.2018], chapitre 3: Naturalisation ordinaire,
p. 55 et suivantes).
L'autorité intimée n'a ainsi pas violé la loi, ni
abusé de son pouvoir d'appréciation, en refusant la bourgeoisie au recourant. Ses
griefs sont donc mal fondés.
3.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision
attaquée confirmée.
Compte tenu de la situation financière du recourant,
il est renoncé à mettre un émolument à sa charge, bien qu'il succombe (cf. art.
49 al. 1 et 50 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens (cf. art. 55 al.
1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 4 février 2022 est confirmée.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 12 septembre 2022
Le
président:                                                                                            La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions,
les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer
succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme
moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient
en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.