vd_omni · GE.1994.0100 · 1995-02-20 · fr

ATTIAS IMMEUBLES SA et WINNER EXPANSION SA c/Service de la police administrative | Le TA applique le droit positif en vigueur sans tenir compte -sauf circonstances exceptionnelless non réalisées en l'espèce - de modifications futures de la loi, même lorsqu'elles sont annoncées

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 20.02.1995 GE.1994.0100

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 20 février 1995
sur le recours interjeté par
ATTIAS
IMMEUBLES SA
et
WINNER EXPANSION SA
, représentées par l'avocat
Benoît Bovay, 2 place Benjamin-Constant, à 1002 Lausanne,
contre
la décision du Département de la justice, de
la police et des affaires militaires, Service de la police administrative
(ci-après : le département), du 16 septembre 1994 refusant de délivrer une
patente de café-restaurant.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; Mme V. Jaccottet Sherif et M. R.  Rivier,
assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Les recourantes, la
société Attias Immeubles SA et Winner Expansion SA, sont propriétaires d'un
immeuble immatriculé au Registre foncier du district de Lausanne sous No 572.
Cet immeuble comporte un bâtiment de 400 m2 de surface, sis à la rue du
Grand-Chêne No 6.
B.                    En avril 1994, les
recourantes - qui avaient entrepris la transformation de leur immeuble - ont
adressé au département un dossier prévoyant l'aménagement d'un restaurant sans
alcool au Grand-Chêne No 6. Ce projet a été soumis aux différents services de
l'Etat et de la ville de Lausanne, puis a fait l'objet d'un rapport de synthèse
de la CAMAC du 19 mai 1994. La Municipalité de Lausanne a délivré le permis de
construire en date du 3 juin 1994 (permis complémentaire).
C.                    Le 11 août 1994, par
l'intermédiaire de leur conseil, les recourantes ont demandé au département la
délivrance d'une patente de café-restaurant avec alcool pour le restaurant
qu'elles envisageaient de faire exploiter par la société Winner
Expansion SA.
La demande des
recourantes a fait l'objet de préavis favorables de la Direction de police et
des sports de la Commune de Lausanne (le 2 septembre 1994) et du préfet du
district de Lausanne (le 12 septembre 1994). En revanche, la Société vaudoise
des cafetiers-restaurateurs et hôteliers s'est prononcée négativement, le 1er
septembre 1994.
D.                    Le 16 septembre 1994, le
département a communiqué aux recourantes une décision négative les informant
qu'elles étaient au bénéfice d'un droit d'antériorité pour trois ans. C'est
contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 3 octobre
1994 et confirmé par un mémoire du 13 octobre 1994. Le département a déposé des
observations le 7 novembre 1994, concluant au rejet du recours. Les arguments
des parties, qui ont encore échangé réplique et duplique les 16 et 23 janvier
1995, seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1.                             L'art. 32 de
la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de boissons (LADB)
prévoit ce qui suit :
"L'autorisation de créer un établissement
public débitant des boissons alcooliques et l'octroi d'une patente en faveur de
ces établissements sont subordonnés à l'existence d'un besoin (art. 32 quater
Cst. féd.). Il en est de même du renouvellement et du transfert de ces
patentes. Le besoin est fonction de l'intérêt général et du nombre des
établissements publics débitant des boissons alcooliques existant dans une
agglomération, une commune, une localité, un hameau ou un quartier.
Sauf lors de circonstances locales
particulières, notamment en cas de développement d'un quartier ou du tourisme,
aucune nouvelle patente de café-restaurant ne sera accordée lorsqu'il y a déjà
un café-restaurant pour :
[...]
500 habitants dans les agglomérations de plus
de 6000 habitants.
Le fait que ces normes ne sont pas
atteintes ne crée pas un droit à l'obtention d'une patente."
La Commune
de Lausanne compte un peu plus de 128'000 habitants et dispose de 275
cafés-restaurants et de 30 hôtels, ce qui place la limite admissible selon la
norme légale à 256 établissements avec alcool. Force est donc de constater que
ce nombre est dépassé en l'occurrence, ce dépassement étant justifié
officiellement par la circonstance particulière du tourisme (voir par exemple
Conseil d'Etat du Canton de Vaud, décision R1 672/89 du 8 décembre 1989).
Toutefois, et suivant le Conseil d'Etat dans sa pratique antérieure, le
Tribunal administratif a jugé qu'il convient de se montrer vigilant dans ces
cas, sous peine d'aller à l'encontre du but assigné à la clause du besoin. En
effet, la circonstance particulière du tourisme n'implique pas que le nombre
d'autorisation soit absolument libre; il dépend de l'ensemble des circonstances
et la création d'un nouvel établissement doit répondre à un besoin spécifique.
Dans la commune de Lausanne, les établissements bénéficiant d'une patente avec
alcool suffisent aux besoin de la population résidente - qui demeure
relativement stable -, et de passage - la saison de tourisme de masse étant
relativement courte. Dès lors, il convient de se montrer particulièrement
restrictif quant à la délivrance de nouvelles autorisations (sur tous ces
points voir notamment arrêts GE 91/010, du 18 décembre 1991; GE 92/059, du 23
décembre 1992; GE 92/095 du 31 mars 1998; GE 93/019 du 3 août 1994).
2.                             Pour
apprécier les besoins spécifiques d'un quartier, la pratique constante de
l'administration s'est attachée au critère de l'existence d'autres établissements
publics dans un rayon de 200 mètres autour de l'emplacement prévu. Si ce
critère n'apparaît pas dans la loi, il est néanmoins évoqué à l'art. 22 al. 2
du règlement d'exécution de la LADB, et tient au fait que l'on admet qu'à une
telle distance un établissement demeure aisément accessible pour une personne
se déplaçant à pied et permet ainsi de répondre aux besoins spécifiques de la
population du quartier visé (voir par exemple Tribunal administratif, arrêt GE
91/006 du 25 février 1992). Or, en l'espèce, il n'existe pas moins de
vingt-quatre établissements publics débitant des boissons alcooliques dans le
rayon de 200 mètres susmentionné, dont cinq à proximité immédiate si ce n'est
dans le même immeuble. Les quotas évoqués ci-dessus sont donc atteints puisqu'un
seul établissement public suffit, en principe, pour refuser l'autorisation
demandée. Dès lors, seules des circonstances locales particulières - autres que
le tourisme ou le développement d'un quartier - pourraient justifier une
dérogation aux critères numériques.
3.                             Le premier
argument des recourantes tient à ce qu'elles appellent la "désuétude"
de la clause du besoin. Elles se réfèrent à cet égard à diverses interventions
parlementaires demandant l'abrogation de cette norme, ainsi qu'à un avant-projet
de la loi modifiant la LADB dans ce sens, tout en prévoyant diverses mesures en
vue de lutter contre l'alcoolisme (communiqué de presse de l'Office cantonal de
l'information, du 24 novembre 1994). Pratiquement, les recourantes demandent au
Tribunal administratif de renoncer à appliquer le droit en vigueur et de juger
leur cause en vertu de normes futures et hypothétiques. Le tribunal de céans a
déjà eu l'occasion d'affirmer, précisément en matière de patente
d'établissement public, qu'une telle manière de faire sortait du cadre des
compétences que lui reconnaissent la loi et la jurisprudence (arrêts GE 93/028,
du 22 juin 1993; GE 93/056, du 26 octobre 1993). La validité d'une décision
doit en principe être examinée selon le droit applicable au moment où elle a
été prise, des modifications de la législation postérieure à cette décision
n'ayant en principe pas à être prises en considération. Le Tribunal fédéral a
admis, par exception, que l'on s'écarte de ces règles en présence d'intérêts
publics particulièrement importants, et qu'une autorité de recours applique le
nouveau droit, par hypothèse entré en vigueur dans l'intervalle (ATF 119 Ib 496
cons. 3a et les références citées). Mais des circonstances de ce genre
n'existent pas en l'espèce. Il est possible que la LADB soit modifiée (en juin
1995, si la planification prévue par le Département de la justice, de la police
et des affaires militaires est tenue). Mais ce n'est nullement certain, et il
est parfaitement concevable que le Conseil d'Etat, et après lui le Grand
Conseil, en décident tout autrement. On ne voit pas dans ces conditions comment
le Tribunal administratif pourrait exercer le contrôle judiciaire qui lui
incombe en se fondant sur de simples projets, dont le caractère aléatoire reste
très élevé, et en ignorant le droit positif.
4.                             Les
recourantes invoquent ensuite qu'en raison de l'importance du quartier de
Saint-François, des activités commerciales qui s'y déroulent, du tourisme et de
la densité de clientèle potentielle en résultant, la clause d'exception de
l'art. 32 al. 2 LADB doit faire l'objet d'une application circonstanciée et
extensive. Elles font valoir que la création d'établissements publics favorise
l'animation au centre des villes et invoquent expressément des grands projets
concernant la vallée du Flon qui devraient, selon elle, encore augmenter les
besoins en établissements publics à cet endroit.
Cette
argumentation ne peut qu'être rejetée. D'une part, et indépendamment du fait
que le nombre d'établissements publics avec alcool dans le cercle de 200 m. est
élevé (24), il faut constater que 5 d'entre eux se trouvent dans un rayon de
quelques dizaines de mètres du Grand-Chêne No 6, certains étant dans l'immeuble
lui-même (Grottino) ou immédiatement en face (Brésilien, Tinguely). D'autre part,
les projets d'aménagement de la vallée du Flon ne concernent pas un avenir
immédiat. En particulier, la réalisation du terminus du
Lausanne-Echallens-Bercher n'interviendra pas avant 1998 ou 1999, puisqu'on en
est au stade du crédit d'études et que la convention destinée à assurer le
financement n'étant pas encore signée en été 1994 (FAO du 8 juillet 1994, p.
2659). En ce qui concerne le projet de prolongement de la ligne du métro venant
d'Ouchy, sa réalisation est prévue après la gare du LEB, c'est-à-dire au début
des années 2000 seulement. Quant à l'aménagement de la vallée elle-même, le
vote négatif du Conseil communal de Lausanne à la fin de l'été 1994 en a
repoussé la réalisation à des temps encore plus lointains. On ne saurait dès
lors considérer que l'on est en présence de circonstances particulières
concrètes permettant de déroger en 1994 à la clause du besoin, sous peine de
vider cette dernière de son sens.
5.                             Les
recourantes font enfin valoir que l'autorité intimée aurait dû tenir compte du
caractère particulier de l'établissement qu'elle projette, soit un "fast
food chinois", ce caractère justifiant également selon elle une dérogation
aux principes. A tort. Le Tribunal administratif a déjà eu l'occasion de juger
(arrêt GE 92/072, du 18 novembre 1992) qu'un tel élément n'était absolument pas
en mesure d'atténuer le risque de consommation excessive d'alcool que la clause
du besoin a pour objectif de prévenir, dans la mesure où les restaurants
chinois offrent, à côté de boissons typiques, en général l'éventail complet des
breuvages alcooliques que demande la clientèle, et où ils ne se distinguent dès
lors nullement à cet égard des autres établissements. La situation n'était pas
différente avant l'entrée en vigueur de la LJPA, le Conseil d'Etat ayant
toujours jugé que le caractère typique d'un restaurant ou des mets servis ne
pouvait pas en soi justifier une dérogation à la clause du besoin (décisions R1
633/88; R1 640/89; R1 672/89).
6.                             Enfin, le
Tribunal administratif relève que la possibilité de déroger à la clause du
besoin au centre de la ville de Lausanne, dans le quartier de la place
Saint-François, a été déniée en 1991 (restaurant Le Cyrano, à la rue de Bourg)
et qu'il a confirmé cette mesure (arrêt GE 91/010, du 18 décembre 1991 déjà
cité). Décider autrement dans la présente espèce reviendrait ainsi à créer une
choquante inégalité de traitement.
7.                             Le recours
doit dans ces conditions être rejeté aux frais de ses auteurs déboutés, qui
n'ont pas droit à des dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté;
II.                      La décision rendue
le 16 septembre 1994 par le Département de la justice, de la police et des
affaires militaires, Service de la police administrative, est confirmée.
III.                     Un émolument de Fr.
1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourantes,
solidairement entre elles.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 20 février 1995/gz
Au nom du Tribunal administratif  :
Le
président :