vd_omni · AF.2023.0001 · 2023-10-06 · fr

A.________, B.________/Commission de classification du Syndicat AF 2982, Assemblée Générale du Syndicat AF 2982 C.________ | Recours de propriétaires d'un syndicat d'améliorations foncières contre l'approbation, par l'assemblée générale du syndicat, de l'exécution de la mise en oeuvre de travaux et contre sa confirmation d'un appel de fonds à répartir entre les propriétaires selon une clé de répartition déjà confirmée par la CDAP. Des syndicats peuvent aussi viser des améliorations foncières, sans remaniement, portant sur la zone à bâtir; le syndicat concerné ici répondait quoi qu'il en soit à un intérêt public (consid. 2). L'acte arrêtant un calendrier d'exécution des travaux ne constitue pas une décision: recours irrecevable sur ce point (consid. 3). Prélèvement de versements anticipés: pas de motif de s'écarter des considérations d'un précédent arrêt confirmant les critères retenus pour la répartition des frais (consid. 4). Rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité. Recours pendant au TF sous la référence 1C_601/2023

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.10.2023 AF.2023.0001

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 6 octobre 2023
Composition
Mme Annick Borda,
présidente
; M. Etienne Poltier, juge
suppléant; M. Jean-Marie
Marlétaz
, assesseur
Recourants
1.
A.________
à ******** représentée par
Laurent ROULIER, Avocat, à Lausanne,
2.
B.________
à ******** représenté par Laurent ROULIER, Avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Assemblée Générale
du Syndicat AF 2982 C.________,
représentée par
Eric MUSTER, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Commission de
classification du Syndicat AF 2982,
C.________,
Objet
Décisions de syndicats d'améliorations
foncières
Recours A.________ et consorts c/
décision du 9 décembre 2022 rendue par l'assemblée générale extraordinaire du
syndicat C.________, à ******** (mise en œuvre de travaux de réfection du
chemin et appel de fonds)
Vu les faits suivants:
A.
Les époux A.________ sont propriétaires des parcelles ******** et ********
du cadastre de la Commune d’********. A.________ est tout d’abord propriétaire
de la parcelle ********, sise à l’extrémité du chemin de ********, en amont de
celui-ci ; un grand chalet a été réalisé sur ce bien-fonds ;
toutefois, divers travaux non conformes à l’autorisation de construire ont été
réalisés et font l’objet de décisions de démolition/déconstruction. B.________,
quant à lui, est propriétaire de la parcelle ********, immédiatement voisine à
l’est de la parcelle ******** ; ce bien-fonds supporte lui aussi une
construction. On note encore que les mesures de «
déconstruction
»
ordonnées par les autorités à l’endroit des époux A.________ n’ont pas encore
été exécutées.
B.
Les chemins "
C.________
" et "********"
ont été réalisés au cours des trente-cinq dernières années, sur le territoire
de la commune d'********, à ********. Il s'agissait ainsi d'équiper (en voie
d'accès et en collecteurs) un secteur du plan partiel d'affectation "********
(ci-après: PPA ECVA, du 14 août 1985); ces ouvrages ont été réalisés au fur et
à mesure de la construction des chalets sis dans ce PPA (quelques chalets
préexistaient toutefois). A l'heure actuelle, la chaussée présente un état de
dégradation important, dû notamment à l'intense circulation de camions à
destination des chantiers de construction des chalets; elle nécessite une
rénovation complète des fondations et du revêtement (voir le rapport technique
n° AF2989 établi par la commission de classification en relation avec le projet
de rénovation des routes et la réfection du réseau d'assainissement, pour le
syndicat d'améliorations foncières "
C.________
"
à ********; ci-après le syndicat; la Commission de classification est abrégée
ci-après ccl).
Le syndicat précité a été constitué à fin 2018,
notamment dans le but de réaliser la réfection de ces ouvrages; à teneur des
statuts approuvés le 22 septembre 2018, ce syndicat a également pour but de
réaliser l'adaptation des servitudes, voire des limites y relatives, ainsi que
la détermination de la clé de répartition des frais de réfection et d'entretien
(art. 1.4 des statuts).
Une étude préliminaire s'est déroulée en 2018 afin
de fixer dans leur grande ligne les objectifs poursuivis par cette opération
foncière (ce document a été mis en consultation publique du 16 mars au 16 avril
2018).
C.
a) La ccl a mis à l'enquête publique, du 6 juillet au 6 août 2021,
divers objets, conformément aux buts du syndicat. Il s'agissait du périmètre du
syndicat, de l'avant-projet des travaux collectifs et privés, de l'adaptation
des servitudes et autres droits, du projet d'exécution des travaux collectifs
et privés, de la clé de répartition des frais de réfection des travaux
collectifs et enfin de la clé de répartition des frais d'entretien du chemin.
b) S'agissant du périmètre, celui-ci englobe
principalement l'ensemble des parcelles desservies par les chemins "
C.________
" et "********" ; les surfaces
incluses dans le périmètre sont pour l’essentiel colloquées en zone à bâtir,
conformément au PPA ECVA. Tel est le cas notamment des parcelles ******** et ********
du cadastre de la Commune d’********, propriété des époux A.________.
c) Au titre de l'avant-projet des travaux
collectifs, la mise à l'enquête porte sur le projet de réfection des deux
chemins précités; cet avant-projet concernait également la réfection d'autres
infrastructures collectives (eau potable, gaz, téléréseau, téléphone, TV et
internet, électricité; collecteurs principaux pour les eaux usées et pour les
eaux claires); on note également la réalisation de travaux en lien avec les
ruisseaux du ******** et de ********.
d) L’enquête portait également sur le projet
d’exécution des travaux collectifs ; celui-ci n’a pas été contesté ;
il n’a d’ailleurs pas dû être modifié dans le cadre de la liquidation de cette
enquête, de sorte qu’il est entré en force et lie les propriétaires concernés.
S’agissant de la clé de répartition des frais, la
ccl s’est basée, non pas sur un, mais sur deux critères, lesquels sont censés
nuancer et pondérer entre eux les éléments des différentes situations à régler.
Un premier critère vise à saisir un premier type d'utilisation de la voirie,
soit celle qui a trait à l'accès aux différents chantiers pour la réalisation,
au fil du temps, des différents bâtiments et chalets dans le périmètre desservi
; un tel usage était en effet de nature à entraîner une usure significative des
chemins en cause. Quant au second critère, il vise à saisir l'utilisation au
quotidien de cette voirie, pour accéder à ces bâtiments en cause; la ccl s'est
appuyée ici sur le nombre de logements présents dans chaque construction,
chaque logement étant censé générer un nombre de mouvements présumé égal.
D.
a) Le syndicat d’améliorations foncières «
C
.________
» a tenu diverses assemblées générales (en
présentiel, sauf celle de 2020 tenue par correspondance en lien avec la
pandémie du COVID). Le comité de direction a adressé ses convocations aux
diverses assemblées par courrier recommandé et par mail. S’agissant des époux A.________,
il leur a adressé par ce biais une convocation unique pour le couple, ce à leur
domicile. A.________ a d’ailleurs pris part à la plupart des assemblées
générales du syndicat, signant la feuille de présence au nom de son mari,
qu’elle représentait.
b) On relève, à propos de l’assemblée du 9 juillet
2021, que le même processus de convocation a été retenu, notamment pour les
époux A.________. La convocation en question comportait en annexe l’avis
relatif à l’enquête publique qui s’est déroulée du 6 juillet au 6 août
2021 et qui portait sur divers objets mentionnés plus haut (let. C). Les époux A.________
n’étaient toutefois ni présents ni représentés à cette assemblée du 9 juillet
2021 ; ils en ont toutefois reçu le procès-verbal par courrier du 31 juillet
2021. Au demeurant, A.________, qui représentait à nouveau son mari, a assisté
à l’assemblée générale du 17 décembre 2021, qui a approuvé le procès-verbal de
l’assemblée précédente du 9 juillet 2021. Avant l’assemblée du 8 avril 2022, A.________
a envoyé un e-mail au comité de direction pour formuler diverses observations
au sujet du procès-verbal de l’assemblée du 17 décembre 2021. Elle y émet en
outre le souhait que l’assemblée lui accorde des facilités de paiement
échelonnées, visant à cet égard les versements anticipés susceptibles d’être
dus au syndicat. Lors de cette assemblée, il a été décidé d’entreprendre les
travaux selon une option présentée par le comité de direction et d’adresser un
appel à versements anticipés aux propriétaires membres du syndicat (la demande
portait sur un premier montant total de fr. 250'000.-, payable au 15 mai 2022,
puis sur un second montant de fr. 400'000.- payable au 15 février 2023 ;
une modification de ce second montant était toutefois réservée en fonction de
l’état des finances du syndicat à ce moment-là).
E.
a) Le syndicat a tenu une nouvelle assemblée générale le 9 décembre
2022. A.________, qui représentait également son mari, était présente et
assistée de son conseil. L’assemblée a approuvé le procès-verbal de l’assemblée
générale ordinaire du 8 avril 2022. En outre, elle a également approuvé
l’exécution de la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape pour 2023.
Simultanément, elle a décidé de confirmer l’appel de fonds de fr. 400'000.- (en
l’occurrence le cinquième appel de fonds), payable au 15 février 2023 ; le
montant en question devait être réparti entre les propriétaires du syndicat sur
la base de la clé de répartition des frais, telle qu’elle résultait de
l’enquête publique et de sa liquidation (clé confirmée sur recours, par arrêt
de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal vaudois -
ci-après : CDAP - du 10 octobre 2022, AF.2021.0003).
b) Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Laurent
Roulier, A.________ et B.________ ont recouru auprès de la CDAP contre cette
décision le 24 janvier 2023 (compte tenu de la notification du procès-verbal de
cette assemblée en date du 12 janvier 2023, cet acte a été formé en temps
utile ; on parvient au même résultat si l’on fait partir le délai de recours
du 9 décembre 2022, date de l’assemblée en question et de la communication
orale de ces décisions : même dans cette hypothèse, le délai de recours de
trente jours n’était pas échu au 24 janvier 2023, compte tenu des féries de fin
d’année). En substance, les recourants concluent avec dépens, à titre
principal, à la constatation de la nullité de toutes les décisions prises par
les organes du syndicat ; à titre subsidiaire, ils demandent la
constatation de la nullité des décisions prises le 9 décembre 2022 par
l’assemblée générale extraordinaire du syndicat ; à titre plus subsidiaire
encore, ils concluent à l’annulation des décisions de cette assemblée, en tant
qu’elles portent sur la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape et sur
les versements anticipés 2023 ; à titre plus subsidiaire encore, ils
concluent à l’annulation des décisions de l’assemblée générale précitée sur les
points mentionnés, le dossier devant être renvoyé à dite assemblée pour
nouvelles décisions dans le sens des considérants.
c) Agissant par l’intermédiaire de l’avocat Eric
Muster, le syndicat AF
C.________
a déposé le 27 mars
2023 sa réponse au recours ; il conclut avec dépens à son rejet. On note
également la présence au dossier d’une détermination de la ccl, du 17 avril 2023,
laquelle conclut à l’irrecevabilité du recours.
Les recourants ont complété leurs moyens dans un
mémoire du 19 juillet 2023. Au pied de cette écriture, les recourants prennent
de nouvelles conclusions, qui vont en substance dans le même sens que celles
prises au pied de leur recours, tout en allant pour certaines d’entre elles un
peu plus loin. L’autorité intimée a déposé le 25 août 2023 une écriture
complémentaire spontanée (elle y confirme ses conclusions en ajoutant qu’elle
conclut au rejet des conclusions complémentaires figurant dans le mémoire du 19
juillet 2023), sur laquelle les recourants ont été autorisés à se déterminer,
ce qu’ils ont fait le 2 octobre suivant.
F.
Par décision du 23 mai 2023, la juge instructrice a rendu une décision
dans laquelle elle rejette la requête de levée de l’effet suspensif présentée
par le syndicat intimé.
Considérant en droit:
1.
A lire l’acte de recours, la contestation porte sur divers objets :
en substance, les recourants soutiennent que la création du syndicat AF intimé
serait radicalement nulle ; il doit en aller de même, à leurs yeux, de
toutes les décisions prises par le syndicat, en particulier s’agissant des
décisions de l’assemblée générale du 9 décembre 2022. Cet aspect sera traité en
priorité ci-après (consid. 2). Pour le surplus, les recourants s’en prennent à
la décision de l’assemblée générale du 9 décembre 2022 en tant qu’elle porte
sur la mise en œuvre des travaux de la deuxième étape du syndicat (consid. 3).
Enfin, ils contestent également la décision de l’assemblée relative aux
versements anticipés (consid. 4).
On note que l’auteur d’un pourvoi n’a pas
la faculté, après l’échéance du délai de recours, d’augmenter ou de modifier
(en portant la contestation sur un autre objet) les conclusions prises dans son
acte de recours ; de telles conclusions, nouvelles et formulées hors
délai, sont en effet irrecevables (voir p.ex. TA, arrêt du 2 février 2004,
AC.2003.0113). Une réduction des conclusions prises initialement est en
revanche admissible. Dans le cas d’espèce, les recourants ont formulé, dans
leur mémoire complémentaire, des conclusions qui diffèrent sensiblement de
celles prises au pied de leur recours. On peut néanmoins se demander s’il
s’agit d’une réduction des conclusions initiales, auquel cas elles seraient
recevables également ; on laissera cette question ouverte au vu de l’issue
du pourvoi.
2.
Les recourants soutiennent que la création du syndicat est en
l’occurrence si gravement viciée qu’il doit être considéré comme nul, comme
aussi les décisions qu’il a prises par la suite. En outre, les recourants font
valoir plus spécialement la nullité des décisions prises par l’assemblée
générale le 9 décembre 2022. Cependant, la thématique de la nullité est
délicate, même si l’on doit d’emblée relever que la nullité ne peut être
retenue qu’à titre exceptionnel (ATF 148 II 564, consid. 7.2 et les
références) ; cela appelle au préalable des remarques générales (ci-après
let. a), avant d’examiner les deux questions soulevées dans le cas d’espèce par
les recourants (let. b et c).
a)
Les décisions administratives
bénéficient d’une présomption de validité. Il s’agit dès lors de déterminer à
quelles conditions cette présomption peut être renversée en présence d’une
décision irrégulière. Deux voies principales sont ici possibles :
la première, ordinaire, usuelle, est celle de l’annulation ; elle
ne peut être prononcée que par l’autorité de recours, saisie d’un pourvoi formé
en temps utile et par ailleurs recevable, dirigé contre la décision
contestée ;
la seconde voie est extraordinaire, c’est celle de la nullité ;
la nullité, on le verra, peut être constatée en tout temps et par toute
autorité.
La nullité, de par ses conséquences,
ne frappe que les vices les plus graves (voir d’ailleurs les principes relatifs
à la nullité de décisions, en l’occurrence en droit pénal : ATF 149 IV,
consid. 6.1 et 6.2 et les références citées ; ces principes, dont la
portée est transversale, s’appliquent aussi en droit public :
ATF
148 II 564, consid. 7.2
). L’acte déclaré nul est considéré comme
inexistant dès l’origine ; la nullité déploie donc un effet rétroactif (ou
ex tunc
). On peut d’ailleurs dire que la nullité est constatée – et non
décidée. La nullité peut être invoquée en tout temps, et toute autorité
étatique amenée à connaître de la décision peut d’ailleurs la constater
d’office. La décision nulle ne déploie aucun effet et elle ne peut pas faire
l’objet d’actes d’exécution, ni de sanctions si elle n’est pas respectée. Elle
peut ainsi être invoquée devant l’autorité qui a rendu la décision viciée ou
l’autorité hiérarchiquement supérieure ; mais ces autorités peuvent
également la constater d’office. Par ailleurs, la nullité peut également être
invoquée à titre préjudiciel. Selon la jurisprudence, la nullité peut aussi
être constatée par l’autorité de recours (peu importe alors que le pourvoi ait
été formé en temps utile ou non ou qu’il soit irrecevable pour un autre
motif ; ATF 127 II 32, spéc.48 ; JdT 1994 III 14).
La sanction de la nullité, on l’a dit,
n’intervient qu’en présence de vices très graves, voire extrêmement graves. On
retiendra dès lors, dans la règle, la voie de l’annulation des décisions
administratives viciées. La solution contraire aboutirait à une insécurité
juridique considérable ; de surcroît, la juridiction
administrative
s’est beaucoup développée à une période récente et l’accès à celle-ci est aisé.
L’administré dispose donc d’une voie de contrôle qu’il ne tient qu’à lui de
saisir, afin d’obtenir l’annulation de la décision viciée.
Sous réserve de règle légale
particulière, trois conditions doivent être réunies cumulativement pour que la
nullité soit prononcée : le vice que présente la décision doit être grave,
il doit de surcroît être patent et enfin la nullité de la décision ne doit pas
mettre sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 133 II 366, spéc.
367) ; 132 II 342, spéc.  346 ; 21, spéc. 27 ; 122 I 97, spéc.
99). Par vice grave, on entend la violation d’une norme constitutionnelle
importante ou d’une règle procédurale essentielle. L’irrégularité que présente
la décision doit de surcroît être évidente. Cette exigence peut paraître à
première vue paradoxale, puisque les vices cachés – et donc ignorés par un
administré dépourvu de connaissances juridiques particulières – ne peuvent
conduire qu’à l’annulation de celle-ci. Cette condition découle cependant du
principe de la sécurité du droit ; en effet, les vices qui sont
susceptibles d’affecter une décision sont innombrables et, parfois, seul un
arrêt du Tribunal fédéral est susceptible de les révéler. Si l’on admettait la
conséquence de la nullité dans tous ces cas, cela ferait peser une menace trop
lourde sur la plupart des décisions administratives. Le fait que le vice doive
être évident a pour conséquence de ne pas protéger l’administré qui se fonde
sur une décision administrative gravement et surtout manifestement viciée pour
y adapter son comportement. En troisième lieu, le constat de nullité ne doit
pas mettre sérieusement en danger la sécurité du droit, soit notamment la confiance
que des tiers auraient placée dans la régularité de la décision elle-même ou
d’actes d’exécution de celle-ci. L’application de cette troisième exigence
implique une pesée d’intérêts par l’autorité saisie.
Cette
dernière peut d’ailleurs être illustrée par le cas suivant : contrairement
aux exigences statutaires, les organes d’un syndicat d’améliorations foncières
n’avaient pas fait l’objet d’une réélection. Les nombreuses décisions
prises par ces derniers, après l’expiration de leur fonction, n’ont pas
été considérées comme nulles, car cela aurait porté atteinte à la sécurité du
droit (ATF 83 I 1).
L’existence d’un motif de nullité est
retenue principalement dans l’hypothèse de la violation de règles de compétence
(ATF 142 II 182, consid. 2.2.3 ; 111 Ib 213, spéc. 220 : autorisation
de construire délivrée par une commune pour une construction hors de la zone à
bâtir, en violation des art. 24 et 25 al. 3 LAT) ou dans le cas, plus rare, de
la méconnaissance d’un principe constitutif de la procédure. A titre d’exemple
de cette deuxième configuration, on citera le cas de l’adoption d’un plan
d’affectation sans enquête publique préalable (cette exigence revêt une
importance particulière, vu son aspect politique ;
ATF 114 Ib 180,
spéc. p.184). En revanche, lorsqu’un tel plan est adopté sans qu’un avis
personnel ait été communiqué aux propriétaires de terrains situés dans le
périmètre du plan, seule l’annulabilité est envisageable (sur cette thématique,
voir Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire pratique LAT :
Autorisation de construire, protection juridique et procédure, 2020,
Aemisegger/Haag, art. 33, N 36 ss). Il en va d’ailleurs de même dans le cas
d’un projet de construction autorisé sans enquête publique. On note enfin que
la nullité d’une décision administrative n’est pratiquement jamais admise
lorsque cette dernière est affectée par des violations du droit matériel (
ATF
148 II 564, consid. 7.2 ;
à titre d’exception, on pense ici
à une décision portant atteinte à des droits dits «
inaliénables
»
ou à «
l’essence des droits fondamentaux
», au sens de l’art.
36 Cst.).
b) Les recourants, on l’a vu, font valoir la nullité
du syndicat lui-même. Pour étayer ce point de vue, ils relèvent que le syndicat
a pour but la réfection d’un réseau de chemins privés. Or, selon eux, un
organisme de droit public, tel qu’un syndicat fondé sur la loi du 29 novembre
1961 sur les améliorations foncières (ci-après : LAF ; RS 913.11), ne
saurait être créé avec un objectif purement privé.
aa) La cour ne peut suivre cette argumentation. Il
faut bien voir en effet que, en zone à bâtir, la création d’un syndicat peut
poursuivre des buts d’intérêt public liés à des préoccupations d’aménagement du
territoire (art. 20 LAT ; certes, cette disposition a trait au
« remembrement », ce en vue de permettre la réalisation du plan
d’affectation). L’art. 19 LAT exige par ailleurs l’équipement des biens-fonds
affectés en zone à bâtir ; il s’agit d’ailleurs d’une tâche publique, qui
doit être assumée en principe par un organisme public (canton ou commune
p.ex.). Concrètement, une telle tâche peut aussi être déléguée à d’autres
entités publiques (
Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Commentaire
pratique LAT : Planifier l’affectation, Jeannerat, art. 19, N 45 ss ;
cet auteur observe en outre que l’obligation d’équiper n’empêche pas que la
propriété des installations d’équipement soit privée : N 46 ; voir
aussi Jeannerat, art. 20, N 1 ss), voire à des propriétaires privés (art. 19
al. 3 LAT).
Au demeurant, les art. 81 ss LAF concernent précisément les
opérations conduites cas échéant en zone à bâtir. Un syndicat regroupant des
propriétaires de biens en zone à bâtir peut être créé en vue de procéder à un
remaniement ; il peut cependant aussi avoir une vocation moins ambitieuse,
par exemple l’épuration de servitudes ou la réalisation d’équipements (selon
l’art. 29 LAF, les statuts du syndicat doivent arrêter les buts de
l’opération ; c’est là un élément essentiel qui ne peut être modifié,
sinon suivant une procédure spécifique, soit avec l’accord de la majorité des
membres du syndicat, art. 49 al. 1 LAF ; il demeure que le syndicat peut
fort bien ne pas avoir pour but le remaniement : art. 60 al. 5 LAF) ;
dans une telle hypothèse, les art. 85j ss trouvent application, y compris le
renvoi figurant à l’art. 85m LAF.
bb) A ce propos, les recourants insistent pour
affirmer que le droit vaudois ne permettrait que la création de syndicats en
lien avec l’art. 703 CC, soit en vue d’améliorations agricoles (voir en dernier
lieu leur écriture du 2 octobre 2023). Or, la LAF vise bien évidemment à mettre
en œuvre la règle de l’art. 703 CC ; elle s’applique d’ailleurs au
périmètre d’un syndicat agricole dans son entier, même s’il s’étend, à titre
accessoire, à des biens-fonds situés en zone à bâtir (ainsi dans l’hypothèse de
l’art. 81 al. 2 LAF ; ce sont même plus précisément les règles de la
procédure relatives aux remaniements agricoles qui s’appliquent alors).
Cependant la loi vaudoise a trait également aux syndicats visant le remaniement
de terrains à bâtir (art. 81 ss LAF) ; il faut ajouter qu’elle prévoit
aussi des opérations d’ambition plus modeste, soit les syndicats sans
remaniement (art. 60 al. 5 LAF) ou encore les corrections de limites (art. 93a
LAF). On ne saurait donc suivre les recourants lorsqu’ils veulent exclure la
possibilité de créer des syndicats visant des améliorations foncières, sans
remaniement, portant sur la zone à bâtir.
cc) Dans le cas d’espèce, le syndicat intimé a sans
doute pour objet la réfection des chemins privés précités ; toutefois, il
vise également l’adaptation de servitudes, voire même de limites, si
nécessaire ; il concerne également la réfection du réseau d’eau potable et
de gaz, ainsi que du réseau d’assainissement ; il s’agit là, pour certains
d’entre eux en tout cas, d’éléments d’équipements relevant de l’art. 19
LAT ; ceux-ci présentent à l’évidence une dimension d’intérêt public. En
outre, les chemins
C.________
et ******** auraient sans
doute pu être transférés au domaine public, compte tenu du nombre de parcelles
desservies ; la solution retenue a été plutôt de laisser ces voiries au
domaine privé, mais cela n’enlève rien au fait que l’on se trouve en présence
d’éléments qui relèvent de l’art. 19 LAT et donc d’une tâche publique, de sorte
qu’ils pouvaient être délégués à un organisme de droit public (sur le fondement
d’une base légale : en l’occurrence la LAF), soit le syndicat intimé.
Autrement dit, il n’est pas contestable que le syndicat, par sa mission,
réponde à un intérêt public.
dd) De toute manière, les recourants font ici valoir
une irrégularité relevant du droit matériel (l’absence d’intérêt public des
mesures prises) et non la violation d’une règle de compétence ou encore d’un
principe constitutif de procédure. Au vu des développements qui précèdent
(ci-dessus sous let. a), la cour ne saurait retenir la nullité du syndicat
intimé, ce d’autant qu’un tel constat porterait une grave atteinte à la
sécurité du droit
(dans le même sens, ATF 83 I 1)
. Le
premier moyen des recourants doit ainsi être écarté.
c) Par ailleurs, les recourants concluent à la
nullité des décisions de l’assemblée générale du 9 décembre 2022. Cette
conclusion est difficilement compréhensible dans la mesure où, dans le cadre de
leur motivation, ils s’en prennent bien plutôt à l’irrégularité des décisions relatives
à la clé de répartition des frais ; ils soutiennent en effet ne pas avoir
été convoqués régulièrement à l’assemblée générale du 9 juillet 2021 (p. 4,
let. B et p. 9 s. de leur mémoire de recours). Il faut sans doute voir ici une
inadvertance et retenir que la nullité invoquée concerne les décisions
relatives à la clé de répartition des frais (même si dans les déterminations du
19 juillet 2023, les recourants persistent à conclure à la nullité des
décisions du 9 décembre 2022).
Quoi qu’il en soit, la recourante, qui représentait
son mari, était présente avec son conseil à l’assemblée du 9 décembre
2022 ; autrement dit, la convocation à cette assemblée, pour autant
qu’elle ait été irrégulière, a atteint son but et les intéressés n’ont subi
aucun préjudice de ce fait ; ils ont d’ailleurs recouru en temps utile. La
question de la nullité apparaît ici déplacée, ce d’autant qu’ils concluent
également à l’annulation des décisions de cette assemblée.
S’agissant des décisions relatives à la clé de
répartition, il faut souligner ici que l’irrégularité invoquée concerne sans
doute, non pas tant la convocation à l’assemblée générale du 9 juillet 2021,
que la régularité des préparatifs à l’enquête publique qui s’est déroulée du 6
juillet au 6 août 2021. A teneur de l’art. 65 LAF, la direction du syndicat
avise individuellement les propriétaires par lettre signature de l’ouverture et
des modalités des diverses enquête publiques lancées par la ccl. En l’espèce,
il est constant que la convocation à l’assemblée générale précitée, accompagnée
de l’avis d’ouverture d’enquête, a été communiquée par un avis unique aux deux
époux recourants. Ceux-ci font valoir qu’un avis individuel était
nécessaire ; à défaut d’un tel avis, selon eux, les décisions prises à
l’issue de cette enquête seraient nulles.
A cet égard, on relève que les avis en question ont
atteint les époux ; on ne comprend guère que le défaut d’avis individuel,
resté en l’occurrence sans conséquence sur l’information effective de l’un et
l’autre des époux, soit autre chose qu’une violation mineure des règles de
procédure imposées aux organes du syndicat. Cela étant, là encore au vu des
remarques générales relatives à la nullité et à son caractère exceptionnel,
force est à la cour de retenir que les décisions rendues à l’issue de cette
enquête ne sont pas affectées de nullité ; elles étaient tout au plus
annulables. Faute de recours des intéressés, elles sont pour eux entrées en
force, à tout le moins après l’arrêt rendu par la cour de céans (AF.2021.0003,
déjà cité).
3.
La contestation des recourants porte par ailleurs sur la poursuite des
travaux déjà engagés par le syndicat (la deuxième étape en l’occurrence). Une
question préliminaire se pose à cet égard : en effet, l’enquête de juillet
2021 portait également sur le projet d’exécution des travaux collectifs ;
cet aspect n’était d’ailleurs pas contesté, de sorte que, après liquidation de
l’enquête, ce projet doit être considéré comme entré en force de chose décidée.
En l’occurrence, les décisions de l’assemblée générale concernent l’exécution
des travaux, soit la mise en œuvre des décisions rendues par la ccl. A cet
égard, la matière est traitée aux art. 38 et suivants LAF ; ainsi, l’art.
38 al. 1 prévoit-il une mise en soumission, puis une adjudication des travaux,
prononcée conformément aux dispositions sur les marchés publics. Pour le
surplus, le syndicat est le maître de l’ouvrage : ainsi, lorsqu’il arrête
le calendrier des travaux, voire d’autres modalités de ceux-ci, il prend
simplement des mesures d’exécution de la décision de la ccl sur le projet. On
peut dès lors se demander si l’on se trouve là en présence d’une «
décision
».
a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître.
La LPA-VD définit la décision à son art. 3, ainsi
rédigé:
"Art. 3 Décision
1
Est une décision
toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en application du
droit public, et ayant pour objet:
a.  de
créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations;
b.  de
constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations;
c. de rejeter ou
de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations.
2
Sont également
des décisions les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou sur
recours, les décisions en matière d'interprétation ou de révision.
3
Une décision au
sens de l'alinéa 1, lettre b), ne peut être rendue que si une décision au sens
des lettres a) ou c) ne peut pas l'être."
La décision est un acte de souveraineté individuel,
qui s'adresse à un particulier, et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1; 135 II 38 consid.
4.3; 121 II 473 consid. 2a). En d'autres termes, elle constitue un acte
étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à
faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre
manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.
1.2; 121 I 173 consid. 2a).
b) L'exécution des décisions non pécuniaires est
réglée par l'art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:
"
1
Pour
exécuter les décisions non pécuniaires, l'autorité peut procéder:
a.  à
l'exécution directe contre la personne de l'obligé ou de ses biens;
b.  à
l'exécution par un tiers mandaté, aux frais de l'obligé.
2
L'autorité peut
au besoin recourir à l'aide de la police cantonale ou communale.
3
Avant de
recourir à un moyen de contrainte, l'autorité en menace l'obligé et lui
impartit un délai approprié pour s'exécuter. Elle attire son attention sur les
sanctions qu'il peut encourir.
4
S'il y a péril
en la demeure, l'autorité peut procéder à l'exécution sans en avertir
préalablement l'obligé.
5
Les frais mis à
charge de l'obligé sont fixés par décision de l'autorité."
c) L'acte par lequel l'administration choisit de
recourir aux mesures d'exécution est une décision d'exécution. La possibilité de
recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une question
nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une nouvelle
atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid.
3c/bb; arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2, 1C_603/2012
du 19 septembre 2013 consid. 4.1; Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011,
p. 116). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans les modifier,
des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il n'y a pas
d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié de mesure
d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid. 1.1 p. 412;
arrêts TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2, 1C_603/2012 du 19
septembre 2013 consid. 4.1; voir également arrêts AC.2015.0129 du 7
juillet 2016 consid. 2a, GE.2013.0005 du 8 juillet 2013 consid. 3c.
AC.2012.0045 du 18 octobre 2012 consid. 2a).
d)  Dans
deux arrêts du 31 août 2001 (AF.2000.0014 et AF.2000.0016), le Tribunal
administratif avait laissé ouverte la question de savoir si la décision de
fixer l'ordre des travaux était une décision au sens de l'art. 29 LJPA.
L'art. 30
al. 3 LAF charge expressément l'assemblée générale du syndicat d'approuver
le devis des travaux et, avec l'accord du département, d'ordonner la mise en
œuvre de ceux-ci. Dans un arrêt du 2 septembre 2008 (AF 2005.0005), la
CDAP a examiné au fond un recours contre une décision d'approbation "de
principe" du devis des travaux sans se prononcer expressément sur la
nature de décision au sens de l'art. 29 LJPA. Elle s'est néanmoins
interrogée sur la portée d'une telle décision d'approbation:
"La
décision d'approbation du devis que l'art. 30 al. 3 LAF place dans la
compétence de l'assemblée générale n'a qu'une portée limitée. En effet, la
question de savoir quels sont les travaux qu'entreprendra le syndicat ne dépend
pas de l'assemblée générale. Ce sont les enquêtes organisées par la commission
de classification et les décisions que celle-ci prend en première instance sur
les réclamations des propriétaires qui déterminent les grandes lignes des
travaux collectifs (enquête sur l'avant-projet), puis leurs caractéristiques
détaillées (enquête sur le projet d'exécution) telles que le revêtement des
chemins ou le diamètre des collecteurs. La décision que prend l'assemblée
générale en approuvant le devis n'a aucun effet sur ce point. Elle intervient
en bonne logique après la liquidation des enquêtes sur l'avant-projet, puis le
projet d'exécution des travaux collectifs.
On
peut dans ces conditions se demander quelle est la portée de la décision de
l'assemblée générale prévue par l'art. 30 al. 3 LAF. Les travaux
préparatoires ne contiennent aucune indication sur ce point (BGC automne 1961
p. 399). Il s'agit probablement de permettre au comité de direction
d'obtenir une décharge pour son action s'agissant de l'adjudication des travaux
(art. 38 LAF) et de leur mise en œuvre (qui nécessite également
l'approbation de l'assemblée générale)." (consid. 5)
On peut
douter, au regard de la portée limitée de la décision d'approbation du
devis qu'il s'agisse vraiment d'une mesure qui crée des droits ou
obligations pour les membres du syndicat et donc d'une décision au sens de
l'art. 29 LJPA. Il semble que l'approbation du devis du projet d'exécution
des travaux s'apparente à un crédit-cadre au sens de l'art. 33 de la loi
vaudoise sur les finances (RSV 610.11) qui fixe le montant jusqu’à concurrence
duquel le syndicat peut contracter des engagements financiers pour réaliser les
travaux envisagés. La question est cependant délicate car l'approbation du
devis, si elle devait permettre l'adjudication des travaux pour un montant
surfait, déployerait pour tous les propriétaires du syndicat des effets qui se
manifesteraient à leur préjudice par une augmentation de leur participation
lors de la répartition des frais d'exécution (art. 63 al. 1 lit e LAF). Il n’en
demeure pas moins que le seul fait qu’un acte étatique entraine une
augmentation des charges publiques et, indirectement, des montants dus par les
administrés (ou contribuables) ne saurait fonder à lui seul, à première vue, un
intérêt digne de protection de ces derniers pour le contester.
En
l’occurrence, le recours ne porte de toute façon pas sur l’approbation du
devis, de sorte qu’il n’y a pas lieu de se prononcer plus avant sur les
questions évoquées ci-dessus, sinon pour confirmer les doutes de l’arrêt
précité.
e)  Le recours ne concerne en effet que le
calendrier des travaux. Or, sur cet aspect, il faut constater que la décision
de l’assemblée générale du 9 décembre 2022 ne touche en rien aux droits et
obligations des recourants ; en tous les cas, cette décision n’ajoute, ni
ne retranche rien à la décision relative au projet d’exécution des travaux collectifs
tel qu’arrêté par la ccl, ce qui est décisif. A titre de comparaison, on peut
évoquer l’hypothèse de la construction d’une école, pour laquelle une
collectivité publique bénéficierait d’un permis de construire en force :
l’acte arrêtant le calendrier des travaux ne constituerait à l’évidence pas une
décision pouvant faire l’objet d’un recours. Autrement dit, l’adoption de ce
calendrier constitue une simple mesure d’exécution, qui ne peut pas être
considérée comme une décision sujette à recours ; sur ce volet le pourvoi
est donc irrecevable.
Cela n’empêche pas que les parties se doivent de
ménager leurs intérêts respectifs dans la réalisation des travaux qu’elles
conduiront chacune de leur côté (projet d’exécution des travaux collectifs,
d’une part, démolition/déconstruction d’éléments du chalet des recourants,
d’autre part, conformément d’ailleurs aux décisions prises par les autorités à
ce sujet).
4.
La contestation porte enfin sur les versements anticipés demandés des
recourants. A cet égard, même si une telle décision présente, dans une certaine
mesure, un caractère incident, la jurisprudence cantonale a retenu la
recevabilité du recours contre de telles décisions de l’assemblée générale
(contrairement au Tribunal fédéral : arrêt 1C_281/2010, rendu à la suite
de l’arrêt de la CDAP du 6 mai 2010, AF.2009.0006). Il convient ainsi d’entrer
en matière sur la contestation en tant qu’elle porte sur ce point.
a) Le prélèvement de tels versements anticipés est
régi par l'art. 43 LAF qui a la teneur suivante:
"Art. 43 Versements
anticipés
1 Dès la constitution du syndicat,
l'assemblée générale peut décider que les propriétaires sont tenus de verser
annuellement une certaine somme à l'unité de surface, à titre d'avance sur
leurs contributions aux frais de l'entreprise.
2 Par convention avec son
propriétaire, le fermier peut s'engager à participer aux frais, les
articles 22 et 23 de la Loi fédérale sur le bail à ferme agricole
s'appliquant par analogie.
3 Un barème différencié peut être
introduit en fonction de la nature des terrains, du programme d'exécution des
travaux ou d'une éventuelle répartition provisoire des frais définie par la
commission de classification.
4 L'assemblée générale fixe les
montants et les modalités de paiement des versements anticipés.
5 Tant qu'ils restent membres du
syndicat, les propriétaires ne peuvent retirer les avances ainsi faites. Dès
que le tableau de la répartition des frais est devenu exécutoire, le décompte
de chacun est établi et, le cas échéant, l'excédent ristourné aux ayants
droit."
Dans une espèce antérieure (arrêt du 28 novembre
2008, AF.2007.0009), la Cour de céans avait à connaître de versements anticipés
calculés sur la base de deux critères, dont l’un n’avait pas trait à la nature
des travaux ; elle avait relevé ce qui suit :
« Si la distinction entre les terrains bâtis et ceux non
bâtis peut éventuellement être rattachée au critère de la nature du terrain
mentionnée à l'art. 43 al. 3 LAF, il est évident que la distinction
selon la date d'octroi de l'autorisation de construire n'a aucun lien avec la
nature du terrain: un terrain bâti après la création du syndicat n'est pas
différent d'un terrain bâti auparavant.
Selon les déterminations du Comité de direction du syndicat
et du SDT, le barème différencié se justifie par le fait que les propriétaires
concernés bénéficient plus rapidement de nouveaux aménagements qui doivent être
réalisés en priorité pour eux. Il en découle, selon le SDT, que ces
propriétaires sont, de manière générale, mieux à même de contribuer par des versements
anticipés à la réalisation des travaux dans la mesure de la valeur représentée
directement par les équipements, sur les immeubles concernés et leur
utilisation. Conçu ainsi, le barème différencié choisi par le syndicat
s'apparente ainsi au critère du programme des travaux mentionnés à
l'art. 43 al. 3 LAF, dans la mesure où il différencie selon l'intérêt
des propriétaires aux travaux afin de tenir compte de manière plus équilibrée
des avantages apportés de manière différenciée aux différents terrains en
fonction de la progression des travaux. Il est toutefois moins schématique que
le critère du programme des travaux.
Avant la révision de la LAF du 5 novembre 1997 (RA/FAO
1997 589), l'art. 43 al. 3 (à l'époque al. 2) LAF prévoyait
uniquement un barème différencié selon la nature des terrains. La jurisprudence
du Tribunal administratif avait néanmoins considéré que le critère mentionné
par l'art. 43 al. 2 LAF n'était pas exhaustif:
"Certes, la loi ne paraît envisager la perception des
versements anticipés que sous la forme schématique d'une certaine somme à
l'unité de surface, avec éventuellement un barème différencié en fonction de la
nature des terrains (art. 43 al. 1 et 2 LAF). Toutefois, le syndicat
étant ainsi habilité à exiger les versements anticipés sur la base d'un calcul
schématique, on ne voit guère pour quel motif il se justifierait de lui
interdire de tenter de se rapprocher mieux des montants qui seront probablement
dus dans le cadre de la répartition des frais. On ne saurait donc reprocher en
l'espèce au syndicat de s'être inspiré, pour fixer les versements anticipés, du
résultat probable de la répartition des frais dès lors que celui-ci pouvait
être supputé" (arrêt du Tribunal administratif du 17.11.1997 dans la cause
AF 1996.0026, consid. 4.d, avec d'autres références).
La révision du 5 novembre 1997 a repris ce critère de la
répartition provisoire des frais en y adjoignant encore celui du programme des
travaux. Rien dans les travaux préparatoires de cette révision ne conduit à
interpréter la nouvelle rédaction de l'art. 43 al. 3 LAF comme
contenant un catalogue exclusif de critères. On peut donc admettre que
l'art. 43 al. 3 LAF laisse aux syndicats une certaine marge
d'appréciation dans le choix des critères pour autant que les critères choisis
apparaissent plus équilibrés que ceux mentionnés dans cette disposition. Ainsi
en va-t-il lorsque le critère choisi rend compte de manière plus précise que
les critères mentionnés à l'art. 43 al. 3 LAF de la différence
d'intérêt des propriétaires à l'égard des travaux prévus par le syndicat tout
en respectant le principe de l'égalité en droit. »
b) Des rappels qui précèdent, il faut retenir que
l’assemblée générale du syndicat a la compétence de prévoir une obligation des
propriétaires de payer des versements anticipés ; ceux-ci peuvent être
fixés à l’unité de surface, mais d’autres critères peuvent être adoptés.
L’assemblée générale dispose à cet égard d’une très grande marge
d’appréciation ; cependant, la jurisprudence a admis qu’elle pouvait, s’agissant
des versements anticipés, s’appuyer sur la clé de répartition résultant des
décisions de la ccl ; la solution apparaît d’ailleurs assez logique.
c) Les recourants contestent cette clé. Peu importe
que les décisions de la ccl relatives aux versements anticipés ne soient pas
nulles, leur contestation est possible, dans la mesure où la décision de la ccl
ne lie pas l’assemblée générale dans l’application de l’art. 43 al. 1 LAF. Cela
étant, même si leur contestation est admissible, il demeure que la cour de
c.ns ne voit nullement dans les moyens soulevés de motif de s’écarter des
considérations circonstanciées qu’elle a développées dans le cadre de son arrêt
du 10 octobre 2022 (AF.2021.0003), confirmant les critères retenus par la ccl
pour la répartition des frais. On s’y réfère ici en tant que de besoin.
5.
Il découle des développements qui précèdent que le pourvoi, mal fondé,
doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Les frais de la cause
doivent en outre être mis à la charge des recourants, qui succombent ;
pour le même motif, ceux-ci doivent au syndicat intimé, qui a procédé par
l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, une indemnité à titre de dépens
(art. 49 et 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision de l’assemblée générale du syndicat AF
C.________
du 9 décembre 2022 est confirmée.
III.
L’émolument de justice, par fr. 3'000.- (trois mille francs), est mis à
la charge d’A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
Ces derniers, solidairement entre eux, doivent en outre au syndicat AF
C.________
une indemnité de fr. 3'000.- (trois mille francs)
à titre de dépens.
Lausanne, le 6 octobre 2023
La présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.