vd_omni · AC.2015.0333 · 2016-10-07 · fr

A.________ SA/Municipalité de Bourg-en-Lavaux, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement (DGE) | Un permis de construire pour un projet sis en dehors de la zone à bâtir ne peut pas être refusé uniquement au motif qu'il ne serait pas conforme à l'art. 15 c LLavaux. Confirmation que la LLavaux équivaut à un plan directeur (consid. 1). Le SDT ne peut pas s'opposer à la délivrance d'un permis de construire en se fondant sur l'art. 2 al. 3 des dispositions transitoires de la loi du 21 janvier 2014 modifiant la LLavaux. L'art. 77 LATC n'entre pas en considération dès lors qu'il n'a jamais été invoqué par le SDT (consid. 2).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.10.2016 AC.2015.0333

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 octobre 2016
Composition
M. François Kart,
président
; M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseur
et M. Antoine Thélin, assesseur
Recourante
A.________
à ******** représentée
par Me Laurent FISCHER, avocat à Lausanne,
Me Me
Autorités intimées
1.
Municipalité de Bourg-en-Lavaux,
représentée par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
2.
Service du développement
territorial,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
Division de support stratégique,
Objet
permis de construire
Recours A.________ c/ décisions de la Municipalité de
Bourg-en-Lavaux du 11 novembre 2015 et du Service du développement
territorial du 22 septembre 2015 (refusant le permis de construire pour un
projet de rénovation, assainissement, aménagement et entretien des locaux
d'exploitation et commerciaux sur la parcelle n° 4630 à Grandvaux)
Vu les faits suivants
A.
La Société immobilière A.________ (ci-après: A.________ ou la société)
est notamment propriétaire de la parcelle n° 4630 du cadastre de la commune de
Bourg-en-Lavaux, au lieu-dit
"La Croix Duplex"
sur le territoire
de l'ancienne commune de Grandvaux. Cette parcelle, d'une surface de 5'699 m²,
est située à la sortie du village en direction de la corniche et est bordée au
Nord par la RC 763 (route de Chenaux). Depuis l'adoption du premier plan
d'affectation du territoire communal en 1962 et sans discontinuer, la parcelle
n° 4630  est colloquée en zone viticole; elle supporte notamment un bâtiment n°
ECA 2376, d'une surface au sol de 1030 m², dans lequel la société exploite son
activité de transformation, de mise en valeur et de commercialisation de
produits viticoles.
Le solde de la parcelle comprend une place-jardin de
264 m² et des vignes.
Ainsi que cela ressort d'un arrêt du Tribunal
administratif du 31 mai 2001 (AC.2001.0014), l'emprise initiale au sol du
bâtiment n° ECA 376 était d'environ 200 m² et, à partir de 1977, ce bâtiment a
fait l'objet de plusieurs transformations successives. L'autorité cantonale
compétente a notamment délivré une autorisation le 10 février 1997 pour une
extension de 100 m² hors sol et 350 m² en sous-sol. L'autorité précisait alors
que cette autorisation épuisait toutes prétentions ultérieures de la
constructrice à une nouvelle dérogation en application de l'ancien art. 24 al.
2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS
700).
B.
Le 11 juin 2015, l'architecte de A.________ a déposé auprès de la
Municipalité de Bourg-en-Lavaux (ci-après: la municipalité) une demande de
permis de construire relatives à des travaux décrits comme "travaux
d'assainissement de l'ouvrage", comprenant:
-
Rénovation et entretien des locaux d'exploitation et commerciaux.
-
Agrandissement de la véranda d'accueil du tourisme et de la
clientèle, y compris balcons.
-
Création d'espaces dit "chambres d'hôtes" sous
terrasse/véranda.
-
Couverture indispensable de la zone de stockage existante.
-
Installation de cellules solaires et photovoltaïques.
Les travaux étaient justifiés et décrits comme suit:
a)
Assainissement
de l'ouvrage:
Des travaux urgents pour
sauvegarder la qualité physique des bâtiments existants doivent impérativement
être mises en œuvre sans tarder. Il s'agit notamment de l'étanchéité (infiltration
d'eau) qui affaiblit certaines structures. Ces interventions demandent une
réflexion globale du bâti. L'utilisation des espaces vides inférieurs permet de
rationaliser et de limiter les coûts inhérents.
b)
Agrandissement
de la véranda:
Le Maître de l'ouvrage souhaite
vivement être en mesure de recevoir qualitativement et "aisément" les
nombreux visiteurs qui s'arrêtent sur le site, qui s'y attardent même! Les
dimensions de la véranda actuelle – agrémentée d'une terrasse ouverte à ciel
ouvert – ne suffisent présentement ni au bien-être des convives, ni aux
activités commerciales, buts et perspective d'un œnotourisme grandissant.
Depuis l'entrée du vignoble en terrasse de Lavaux dans l'UNESCO, le Domaine
Croix-Duplex, idéalement situé et aux accès faciles (voitures, trains),
valorise indubitablement la région.
c)
"Chambres
d'hôtes":
L'excellence de l'accueil des
innombrables voyageurs œnophiles et gastronomes passe aussi, par l'office d'un
hébergement passager en Lavaux. Les nombreux visiteurs, d'ici ou d'ailleurs,
cherchent très souvent un lieu de séjour – le temps d'un weekend ou de quelques
jours – au cœur même du vignoble sublime… L'offre actuelle des chambres d'hôtes
est largement insuffisante. De plus, à l'évidence, l'accueil des vacanciers
profite aussi aux commerçants avoisinants (restaurants, magasins, vignerons,
etc.).
d)
Zone
de stockage existante:
Le volume inférieur existe. Seule
une couverture, harmonisée à l'ensemble du bâti, reste à réaliser. Ceci
n'implique aucune emprise supplémentaire hors constructions présentes. Si ces
espaces sont utiles, voire nécessaires, au développement de l'exploitation, les
travaux considérés sont surtout indispensables pour l'assainissement du
bâtiment (infiltration d'eau).
e)
Cellules
solaires et photovoltaïques:
La nouvelle loi sur l'énergie
(01.07.14) requière l'établissement de formulaires énergétiques (justificatif
thermique, bilan). Elle impose le respect de nouvelles exigences légales: capteurs
solaires photovoltaïques (20% électricité ménage); capteurs solaires thermiques
(30% eau chaude sanitaire). Ces nouvelles normes seront respectées.
Les travaux projetés ont été soumis à l'enquête
publique du 11 juillet au 10 août 2015. Ils étaient décrits comme suit dans la
demande de permis de construire:
"Rénovation, assainissement,
aménagement et entretien des locaux d'exploitation et commerciaux+ balcons.
Agrandissement de la véranda, création de chambres d'hôtes, couverture de la
zone de stockage extérieure existante. Pose de cellules solaires et photovoltaïques"
Le projet n'a pas suscité d'opposition.
Le 22 septembre 2015, la centrale des autorisations
CAMAC du Département des infrastructures et des ressources humaines a établi la
synthèse des autorisations spéciales cantonale et des préavis des services
cantonaux concernés (synthèse CAMAC). Cette synthèse contient la décision du
Service du développement territorial (SDT) refusant d'octroyer l'autorisation
spéciale cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir.
Cette décision retient que la majorité du projet se développe hors des volumes
bâtis existants et que la réaffectation des locaux existants (à l'intérieur du
volume bâti existant: modification d'un escalier, modification des locaux
techniques, modification des sanitaires, création d'une salle polyvalente) est
liée à l'agrandissement hors des volumes existants. Selon le SDT, il n'est dès
lors pas possible de scinder l'examen du projet en plusieurs objets. Le SDT
relève que, selon le questionnaire remis par le mandataire de la constructrice
dans le cadre de la circulation CAMAC, les surfaces projetées hors des volumes
existants s'élèvent à un total d'environ 281 m², soit:
-
Studio 54 m
2
-
Chambres d'hôtes 35 m
2
+ 26 m
2
+ 30 m
2
-
Dépôt 60 m
2
-
Jardin d'hiver 58 m
2
-
Bureau 18 m
2
A l'appui de son refus de délivrer l'autorisation
cantonale requise pour les constructions hors de la zone à bâtir, le SDT faisait
valoir que le projet n'était pas conforme à l'art. 15 let. c de la loi du 12 février
1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43). Le SDT
mentionnait également l'art. 2 al. 3 des dispositions transitoires de la loi du
21 janvier 2014 modifiant la LLavaux. Il précisait que la pose de panneaux
solaires pouvait être traitée de manière indépendante et que, conformément à
l'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), celle-ci ne nécessitait pas d'autorisation selon l'art. 22 LAT. Il
ajoutait que les panneaux solaires devraient s'intégrer à la toiture existante
et être le plus discret possible.
Il ressort au surplus de la synthèse CAMAC que la
Direction générale de l'environnement (DGE) n'est pas en mesure de délivrer
l'autorisation spéciale dans sa compétence et qu'elle pourrait cependant entrer
en matière pour un projet s'inscrivant dans le volume bâti existant et
respectant l'art. 15c LLavaux. Le Service de l'agriculture a pour sa part
indiqué qu'il aurait préavisé favorablement le projet.
Par décision du 11 novembre 2015, la municipalité a
refusé de délivrer le permis de construire. Cette décision était motivée par le
refus du SDT d'octroyer l'autorisation spéciale cantonale requise pour les
constructions hors de la zone à bâtir.
C.
Par acte du 10 décembre 2015, A.________ a déposé un recours auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal. Elle conclut
implicitement à la réforme des décisions rendues par le SDT et la municipalité
en ce sens que l'autorisation spéciale cantonale et le permis de construire
sont délivrés. Elle fait notamment valoir que la couverture du dépôt peut être
prise en considération de manière indépendante du reste du projet. Le SDT a
déposé des déterminations le 25 janvier 2016. Il conclut à l'irrecevabilité du
recours au motif que celui-ci ne respecterait pas les exigences de motivation
figurant à l'art. 76 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Il relève sur ce point que la recourante
ne conteste pas que son projet est contraire à l'art. 15 al. 1 let. c LLavaux
et qu'il lui appartient de préciser si elle entend contester l'application de
cette disposition. La municipalité a déposé sa réponse le 25 février 2016. Elle
explique ne pas être opposée à un réaménagement du bâtiment et de ses abords
pour permettre au propriétaire/exploitant de se mettre en adéquation avec les
exigences actuelles de la vini-viticulture qui, selon elle, impliquent des
infrastructures permettant notamment d'accueillir des clients, non seulement
pour des dégustations, mais également pour des séjours sur place, dans le cadre
d'un accueil dans des chambres d'hôtes (œnotourisme). La municipalité se
déclare par conséquent prête à accepter le projet dans la mesure où il serait
revu dans son ampleur, certains aménagements paraissant selon elle aller
au-delà de ce qui est nécessaire compte tenu de l'objectif poursuivi. La
municipalité relève que le recours n'est dirigé que contre le refus des
autorisations cantonales, elle-même n'ayant pas pris position et s'étant bornée
à transmettre les refus cantonaux. Elle s'en remet à justice s'agissant du sort
du recours.
Dans des déterminations du 25 février 2016, la DGE a
indiqué qu'elle avait refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise en
application de l'art. 17 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la
nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) (autorisation requise dès
lors que la parcelle n° 4630 est comprise dans le périmètre de l'inventaire
cantonal des monuments et des sites) en raison du fait que le SDT avait refusé
de délivrer l'autorisation spéciale cantonale requise pour les constructions
hors de la zone à bâtir. La DGE a précisé qu'il ne s'agissait pas d'un refus
définitif et qu'un projet conforme aux exigences du SDT serait autorisé.
Le recourant a déposé des observations
complémentaires le 28 avril 2016. Il soutient que l'autorisation spéciale
cantonale ne pouvait pas être refusée en application de la LLavaux dès lors que
celle-ci équivaut matériellement à un plan directeur et non à un plan d'affectation.
Il soutient au surplus que son projet aurait dû être autorisé par le SDT comme
conforme à la zone agricole. Le SDT a déposé des déterminations le 23 mai 2016.
Le tribunal a tenu audience sur place le 27 juin
2016. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"Aucune réquisition d’entrée de cause n’est présentée.
D’entrée de cause, l’assesseur Thélin rappelle qu’il a fait
partie de la Cour ayant délibéré dans la cause n° 1P.440/2001 ayant donné lieu
à l’arrêt du Tribunal fédéral du 24 janvier 2002. Aucune partie ne requiert sa
récusation.
Le Président rappelle aux parties que le litige a trait à
l’application de l’art. 15 al. 1 let. c LLavaux. Pour le cas où la Cour devait
constater l’inapplicabilité de ce texte, il est a priori envisage que le
dossier soit renvoyé au SDT pour qu'il examine si les travaux litigieux sont
conformes à la zone agricole ou s'ils peuvent être autorisés à titre
dérogatoire en application des art. 24 ss LAT.
Me Henny indique que la municipalité a pris acte de la
décision du SDT. Selon lui, il serait judicieux que la recourante revoie son
projet. La parcelle étant située hors zone à bâtir, la municipalité n’a pas
fait application de l’art. 2 des dispositions transitoires de la LLavaux.
B.________ explique que le SDT est conscient de ce que la
question de savoir si la LLavaux est directement applicable aux propriétaires
concernés durant la période transitoire  devra être tranchée par la CDAP. Il
indique que le futur plan d’affectation cantonal (PAC) couvrira l’étendue du
périmètre hors zone à bâtir, les zones à bâtir étant soumises aux plans
d’affectation communaux. Il précise que le Comité de pilotage du PAC ayant été
désigné, ses travaux vont prochainement débuter.
A la question du président, B.________ confirme que, durant
cette période transitoire, des permis de construire ont été délivrés pour des
projets d’agrandissement conformes à la LLavaux; l’un se trouve sur la commune
de Lutry, l’autre, à Bourg-en–Lavaux. Un autre projet, trop volumineux, a en
revanche été refusé à Rivaz.
C.________
rappelle que
les vignerons se sont engagés pour le contre-projet à l’Initiative de Franz
Weber; ils ont à présent besoin du soutien de l’Etat dans leurs projets visant
à développer leurs exploitations.
Me Henny relève qu’avec l’art. 15 al. 1 let. c LLavaux, seuls
des petits agrandissements et des interventions sur des dépendances et autres
capites de vignes pourront désormais être autorisés. Il constate que cette
disposition est très restrictive.
B.________ rappelle que le Grand Conseil a refusé un
amendement du député Jacques Haldy, qui visait à donner un sens moins
restrictif au texte de loi.
Le président rappelle que, par deux fois, le Tribunal
administratif s’est penché par le passé sur les projets d’agrandissement de la
recourante. Il renvoie les parties aux arrêts AC.2001.0014 et 0166, confirmés
par le Tribunal fédéral.
A la question du président, C.________ précise que la maison
d’habitation comprend six appartements; trois sont occupés par la familleD.________,
trois par des locataires.
C.________ ajoute que la recourante est propriétaire de 6ha
de vignes et la famille D.________, de 24ha. Lui-même travaille 4ha; le reste
est travaillé par des vignerons-tâcherons. La situation s’est modifiée par
rapport à 2001, dans la mesure où la recourante possède 2ha de vignes en plus,
d’une part, et queE.________, qui exploitait un négoce de vins, s’est retiré,
d’autre part; ce dernier loue ses propres locaux à Puidoux et à Grandvaux.
C.________ explique que, depuis lors, seule la production de
la famille D.________ est stockée dans le bâtiment n°ECA 2376. A la question de
l’assesseur Pierrehumbert, il précise que les 2ha de plus sont situés dans les
lieux de production Saint-Saphorin et Villette. Les raisins vinifiés
proviennent à hauteur de 60% de Lavaux, le reste, d’autres régions (Chablais,
Nord Vaudois, Valais). Toute la production est vinifiée à Grandvaux.
B.________ précise que, depuis les deux arrêts du Tribunal
administratif,  la réouverture de la surface de cave condamnée a été autorisée.
Il n’y a pas lieu de revenir là-dessus, selon lui.
La question de savoir si la recourante est une entreprise
agricole est évoquée. Pour Me Henny, l’entreprise de la famille D.________
répond aux conditions de la LDFR.
L’audience se poursuit par une inspection locale, en présence
des parties et de leurs représentants.
Le Tribunal se déplace en premier lieu au-dessus de l’aire
prévue pour le stockage.
C.________ précise que le bâtiment projeté servira au
stockage des matières dites «sèches» (étiquettes, bouchons, capsules,
verres) ; il sera également affecté à l’usage d’un laboratoire pour les
analyses, les essais d’assemblages et les dégustations. Les gabarits posés
correspondent à la hauteur de la surélévation projetée. A la question de
l’assesseur Thélin, il ajoute qu’un seul niveau est prévu.
Le Tribunal se déplace ensuite dans l’aire destinée à être
couverte par une véranda.
C.________ explique que le projet a pour but d’aligner les
deux terrasses et la véranda par rapport à  la terrasse existante la plus
profonde (terrasse Est) et de créer trois chambres d’hôte dans les volumes
situés au-dessous. Il fait valoir que les locaux actuellement exploités comme
caveau de dégustation pour la clientèle sont trop exigus, de sorte que la
recourante est contrainte de refuser du monde, bien que le Vinorama continue
d’envoyer de la clientèle dans ces locaux. F.________ précise qu’actuellement,
une trentaine de personnes au maximum peut y prendre place. En outre, les
locaux sont très demandés lors de mariages.
B.________ rappelle sur ce point qu’un local de dégustation,
avec petite restauration pour la clientèle, est conforme à l’affectation de la
zone; tel ne serait pas le cas en revanche de locaux accueillant un mariage
avec buffet et traiteur.
Pour C.________, cette dernière activité reste
essentiellement promotionnelle, puisque seuls les produits de la famille D.________
sont proposés aux convives. Maud D.________ ajoute qu’une dizaine de repas de
mariage y sont organisés chaque année.
Le Tribunal se déplace ensuite sur la terrasse côté Est.
C.________ indique qu’aucune modification n’est prévue à cet
endroit.
Il explique vouloir prochainement reprendre l’un des trois
appartements loués à des tiers qui, prochainement, va se libérer. Il ne prévoit
pas pour l’instant de louer l’appartement qu’il occupe actuellement, expliquant
que celui-ci est insalubre.
Il rappelle que cela fait quatre ans qu’il cherche à faire
aboutir son projet de modification et d’agrandissement et rappelle le soutien
dont les viticulteurs ont besoin, suite à l’entrée du site à l’UNESCO, ce qui
amène de nombreux touristes dans la région.
Me Henny insiste sur le fait que la région manque de locaux
pour les touristes.
Me Henny revient sur le projet consistant à aménager des
balcons sur la façade Est, que la municipalité estime surdimensionné.
C.________ déclare qu’il est prêt à renoncer à ces balcons.
B.________ rappelle que le bâtiment immédiatement en amont,
récemment transformé, est situé lui-aussi hors-zone à bâtir.
Le Tribunal se déplace enfin à la limite Sud de l’extension
prévue.
C.________ explique qu’un studio de 60m
2
sera
aménagé sous l’agrandissement de la terrasse. Ce projet consiste à agrandir le
studio existant pour y créer une cuisine, afin de loger un employé ou un couple
d’employés travaillant sur l’exploitation. En outre, l’appartement qu’il occupe
actuellement sera démonté pour créer trois chambres d’hôtes. Il s’agit
d’utiliser le volume situé sous la terrasse couverte par une véranda. Il
produit à cet effet un montage photographique afin de comparer le bâtiment en
son état actuel avec l’extension projetée.
B.________ fait observer que ces chambres ne peuvent pas être
autorisées par le SDT hors du volume bâti existant; la recourante doit utiliser
les volumes existants pour pouvoir créer des chambres d’hôtes.
Il explique que les dispositions transitoires de la LLavaux
ont le même effet qu’une zone réservée. Pour le cas où la Cour était d’un autre
avis sur ce point et envisagerait un raisonnement selon les art. 24 et ss LAT,
il annonce d’ores et déjà que le Département envisagerait de créer une zone
réservée sur l’ensemble du périmètre de Lavaux, ceci dans l’attente de
l’approbation du PAC.
Me Henny déplore ces pressions exercées à l’endroit de la
Cour."
La parole n’étant plus demandée, l’audience est levée, sur
place, à 10h20."
Le SDT est la municipalité se sont déterminés sur le
procès-verbal de l'audience en date des 4 juillet et 13 juillet 2016. Le 22
juillet 2016, le juge instructeur a interpellé le SDT sur la question de savoir
où en était la procédure d'étude du futur plan d'affectation cantonal
(ci-après: PAC) prévu par l'art. 4 al. 2 LLavaux. Le SDT était plus particulièrement
invité à indiquer s'il avait été procédé à quelques études préliminaires
mettant en évidence des problèmes d'affectation et les solutions envisageables
pour les résoudre. Cas échéant, il était invité à décrire les étude
préliminaires effectuées et la date de leur réalisation. Le SDT s'est déterminé
le 16 août 2016. Il a notamment relevé ce qui suit:
"En réponse à l'autre question de votre
Cour : «Le SDT est plus particulièrement invité à indiquer s'il a été procédé à
quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d'affectation
et les solutions envisageables pour les résoudre ?», le SDT peut vous
communiquer les éléments suivants :
Suite à la récolte des données de base
effectuée depuis avril 2016 par le mandataire, la
2
ème
séance du COPIL a
eu lieu le 29 juin 2016. Lors de cette séance, le COPIL a adopté l'orientation
générale du projet (méthodologie et enjeux à traiter) ainsi que la proposition
des études à mener pour l'élaboration du PAC Lavaux d'ici sa mise à l'enquête
publique prévue au début 2019.
A ce stade de la réflexion, trois études
générales de base ont été identifiées, à savoir une étude paysagère (paysage
naturel et bâti), une étude agricole/viticole (enjeux économiques, etc.) et une
étude touristique (oenotourisme, etc.).
Les autres enjeux sectoriels techniques (espace
réservé aux eaux, forêts, stationnement, etc.) feront l'objet de mandats
spécifiques. Selon le planning actuel, ces différents mandats doivent faire
l'objet d'appel d'offres d'ici la fin de l'année 2016.
Ainsi, les travaux pour le PAC Lavaux sont dans
leur phase préparatoire. A l'heure actuelle, la procédure pour le PAC Lavaux
suit son planning prévisionnel de sorte qu'elle pourra être achevée dans les
délais impartis."
Le 2 septembre 2016, la recourante s'est déterminée
sur l'écriture du SDT du 16 août 2016.
Considérant en droit
1.
Le SDT a refusé de délivrer l'autorisation requise pour les
constructions hors de la zone à bâtir en invoquant principalement le fait que
le projet ne serait pas conforme à l'art. 15 al. 1 let. c LLavaux. Se référant
à la jurisprudence, la recourante fait valoir pour sa part que la LLavaux est
un plan directeur et non pas un plan d'affectation et que, en l'absence d'une
base légale suffisante, le SDT n'a pas la compétence d'examiner la conformité
du projet à un plan directeur.
a) La LLavaux, entrée en vigueur le 9 mai 1979,
s'applique à un paysage qui fait partie des zones à protéger au sens de l'art.
17 LAT  (cf. arrêts AC.2014.0220 du 9 septembre 2015 consid. 1a/bb;
AC.2010.0318 du 23 novembre 2011 consid. 3a; AC.2008.0052 du 5 septembre 2008
consid. 3a; AC.2008.0006 du 13 février 2009 consid. 4a; AC.2006.0165
du 15 février 2007 consid. 1b). Cette loi a pour but de préserver
l'identité et les caractéristiques propres de Lavaux et de respecter le site
construit et non construit, en empêchant notamment toute atteinte qui puisse
altérer le caractère et la beauté de la région de Lavaux (art. 1). Elle définit
des principes matériels qui déterminent les conditions applicables aux divers
territoires qu'elle délimite (viticole, agricole, d'intérêt public et
d'équipements collectifs, de villages et hameaux, de centre ancien de bourgs et
d'agglomération).
L'actuelle LLavaux et la carte annexée n'ont, selon
l'art. 4 al. 1, force obligatoire que pour les autorités. Selon le nouvel art.
4 al. 2 LLavaux accepté lors de la votation populaire du 18 mai 2014, un plan
d'affectation cantonal sera élaboré pour le territoire compris à l'intérieur du
périmètre de protection défini par la carte annexée, à l'exception des secteurs
déjà colloqués dans une zone à bâtir légalisée qui seront régis par des plans
d'affectation communaux. Selon l'art. 4 al. 3 LLavaux, dans les limites de la LLavaux et du plan d’affectation cantonal, les communes demeurent compétentes pour adopter
des plans et règlements d’affectation. Aux termes de l'art. 4 al. 4 LLavaux, le
statut juridique de la propriété est régi par le plan d'affectation cantonal et
les plans et règlements d'affectation communaux auquel il renvoie. Selon l'art.
7 al. 1 LLavaux, les territoires mentionnés dans la LLavaux et les principes applicables doivent ainsi être transposés dans le plan d'affectation
cantonal et les plans et règlements d'affectation communaux auxquels il renvoie.
Il résulte de ce qui précède que la LLavaux équivaut
matériellement à un plan directeur cantonal (cf. ATF 138 I 131 consid. 4.2; 113
Ib consid. 2b). Contrairement aux plans d'affectation qui ont force obligatoire
pour chacun et conditionnent notamment l'octroi des autorisations de construire
(art. 22 al. 1 let. a LAT), les plans directeurs n'ont force obligatoire que
pour les autorités (art. 9 al. 1 LAT) (cf. ATF 138 I 131 consid. 4.2). Selon la
jurisprudence, un projet de construction ne saurait dès lors être refusé au
motif qu'il contreviendrait à un plan directeur liant l'autorité (cf. arrêt TF
1C_257/2013 du 13 janvier 2014 consid. 5.3). Un plan directeur cantonal n'est
ainsi pas un "pré-plan d'affectation" et il n'a pas pour objet de
régler directement le mode d'utilisation du sol (cf. ATF 116 Ia 221 consid. 4a;
arrêt TF 1C_898/2013 du 23 juin 2014 consid. 4.1).
b) Vu ce qui précède, le permis de construire ne
pouvait être refusé en application de l'art. 15 al. 1 let. c LLavaux. Cette
disposition ne pouvait en effet pas s'appliquer directement à la recourante
puisque, à ce jour, elle n'a pas été transposée dans le règlement communal ou
dans un plan d'affectation cantonal (pour ce qui est de la portée de l'art. 15c
LLavaux, cf. notamment arrêt AC.2013.0189 du 29 septembre 2014 consid. 2b).
2.                Le SDT
soutient également qu'il pouvait  refuser l'autorisation requise pour les
constructions sises en dehors de la zone à bâtir en application des
dispositions transitoires de la loi du 21 janvier 2014 modifiant la LLavaux
(ci-après: les dispositions transitoires).
a) Selon l'art. 2 al. 1 des dispositions
transitoires, le Plan d'affectation cantonal et l'adaptation des plans
d'affectation communaux auquel il renvoie doivent être mis à l'enquête publique
dans un délai de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la loi. Selon
l'art. 2 al. 3 des dispositions transitoires, pendant le délai de 5 ans imparti
pour la mise à l'enquête publique plan d'affectation cantonal et de
l'adaptation des plans d'affectation communaux auquel il renvoie, les
municipalités des communes concernées peuvent refuser des permis de construire
qui seraient contraires à ces plans d'affectation, alors même que ceux-ci ne
sont pas encore soumis à l'enquête publique.
En l'espèce, le conseil de la municipalité a indiqué
lors de l'audience que cette dernière n'avait pas fait application de l'art. 2
des dispositions transitoires dès lors que la parcelle est située en dehors de
la zone à bâtir. Se pose dès lors la question de savoir si, s'agissant d'un
projet en dehors de la zone à bâtir, l'art.  2 al. 3 des dispositions
transitoires ne doit pas être interprété en ce sens que l'autorité cantonale  a
également  la compétence de refuser son autorisation au motif que ledit projet
serait potentiellement contraire aux  plans d'affectation mentionnés à l'art. 2
al. 1 des dispositions transitoires, soit plus particulièrement le futur Plan
d'affectation cantonal.
b) Conformément à une jurisprudence constante, la
loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si
le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations sont
possibles, il convient de rechercher la véritable portée de la norme, en la
dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique) du but de la règle, de son esprit,
ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt
protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres
dispositions légales (interprétation systématique) (ATF 139 II 78 consid. 2.4;
138 II 105 consid. 5.2; 137 V 14 consid. 4.3.1). Selon la jurisprudence, il n'y
a lieu de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation
que lorsque des raisons objectives permettent de penser que ce texte ne
restitue pas le sens véritable de la disposition en cause. De tels motifs
peuvent découler des travaux préparatoires, du but et du sens de la
disposition, ainsi que de la systématique de la loi (ATF 141 II 157 consid.
3.2; 140 II 202 consid. 5.1; 139 III 478 consid. 6; 138 II 440 consid. 13),
étant précisé que le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode
d'interprétation (ATF 141 II 157 consid. 3.2; 139 IV 270 consid. 2.2). En
revanche, le juge ne peut, sous peine de violer le principe de la séparation
des pouvoirs, s'écarter d'une interprétation qui correspond à l'évidence à la
volonté du législateur, en se fondant, cas échéant, sur des considérations
relevant du droit désirable (
de lege ferenda
); autrement dit, le juge ne
saurait se substituer au législateur par le biais d'une interprétation
extensive (ou restrictive) des dispositions légales en cause (ATF 140 II 202
consid. 5.1; 133 III 257 consid. 2.4; 130 II 65 consid. 4.2, 127 V 75 consid.
3). Une autorité qui interprète la loi ne saurait ainsi corriger le sens d'une
loi en prétendant procéder à son interprétation (cf. Jacques Dubey /
Jean-Baptiste Zufferey, Droit administratif général, Bâle 2014, p.141).
Notamment, elle ne saurait créer des règles juridiques nouvelles.
L'interprétation de la loi peut conduire à la
constatation d'une lacune. Une lacune proprement dite suppose que le
législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et
qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En
revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation
qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction
équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se
caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci
est insatisfaisante (cf. ATF 139 I 57 consid. 5.2). D'après la
jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle
l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la
conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation
des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement
dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne
soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (cf. ATF 139 I 57 consid. 5.2; 138 II 1 consid. 4.2).
c) aa) En l'espèce, le texte de l'art. 2 al. 3 des
dispositions transitoires est clair: seule la municipalité est compétente pour
s'opposer à la délivrance d'un permis de construire au motif qu'un projet serait
potentiellement contraire aux futurs plans d'affectation (plan d'affectation
cantonal et plans d'affectation communaux) qui devront être élaborés à la suite
de l'adoption par le peuple vaudois du contre-projet à l'initiative
"Sauver Lavaux". Il n'existe aucune raison de penser que le texte de
l'art. 2 al. 3 des dispositions transitoires ne restitue pas le sens véritable
de la disposition en cause et que le législateur voulait donner également cette
compétence au SDT. Si tel avait été le cas, la compétence de l'autorité cantonale
aurait été mentionnée expressément à côté de celle des municipalités. Cela
ressort sans équivoque d'une comparaison de l'art. 2 al. 3 des dispositions
transitoires avec l'art. 77 al. 1 LATC, lequel prévoit et délimite lui aussi
l'effet anticipé de plans d'affectation futurs: la compétence de l'autorité
cantonale y est expressément prévue en relation avec les projets de plans
d'affectation cantonaux ou de zones réservées.
bb) Au regard des objectifs de protection du site de
Lavaux tels qu'ils résultent notamment du contre-projet dû à l'initiative
"Sauver Lavaux" accepté en votation populaire, il aurait certes pu
sembler cohérent de donner également au département cantonal la possibilité de
s'opposer à un projet de construction hors de la zone à bâtir allant à
l'encontre du futur Plan directeur cantonal. Le fait que la solution de l'art. 2
al. 3 des dispositions transitoires ne soit pas satisfaisante à cet égard
constitue toutefois tout au plus une lacune improprement dite de la loi. Or,
comme on l'a vu ci-dessus, il n'appartient pas au juge de corriger ce type de
lacune.
d) On relèvera encore que le département aurait pu
s'opposer au projet en invoquant l'art. 77 LATC. Il résulte en effet de cette
disposition que le département peut s'opposer à la délivrance du permis de
construire par la municipalité lorsqu'un projet de construction est contraire à
un plan d'affectation cantonal est envisagé, mais non encore soumis à l'enquête
publique.
La jurisprudence a précisé que pour justifier
l’application de l’art. 77 LATC, l’intention de réviser la réglementation en
vigueur doit avoir fait l’objet d’un début de concrétisation et reposer sur des
motifs objectifs; il faut que l’autorité compétente ait procédé au moins à
quelques études préliminaires mettant en évidence des problèmes d’affectation
et les solutions envisageables pour les résoudre (TF 1C_694/2013 du
31 janvier 2014, consid. 2.2; 1C_197/2009 du 28 août 2009, consid. 5.1; arrêts
AC.2008.0230 du 18 septembre 2009, consid. 3a et b; AC.2009.0030 du 6 août 2009,
consid. 1a; AC.2008.0074 du 27 mars 2009, consid. 5, et les arrêts cités). En
l'espèce, il ressort des explications données par le SDT le 16 août 2016 que
les travaux du futur PAC Lavaux sont dans leur phase préparatoire et ont consisté
essentiellement dans la procédure d'attribution du mandat d'urbaniste en
application de la législation sur les marchés public. Dans ces conditions, il
n'est pas certain que la condition selon laquelle des  études préliminaires
mettant en évidence des problèmes d’affectation et les solutions envisageables
pour les résoudre doivent avoir été mises en œuvre soit remplie. En l'espèce,
il n'est toutefois pas nécessaire d'examiner cette question plus avant. On constate
en effet que le SDT ne s'est jamais opposé à la délivrance du permis de
construire en invoquant l'art. 77 LATC.  Partant, l'application de cette
disposition n'entre pas en considération.
2.
Il résulte de ce qui précède que c'est à tort que le SDT a refusé
l'autorisation spéciale cantonale en invoquant les art. 15 let. c LLavaux et 2
al. 3 des dispositions transitoires.  Le recours doit par conséquent être admis
et le dossier lui être retourné afin qu'il examine si les travaux (ou une
partie des travaux) peuvent être autorisés comme conformes à l'affectation de
la zone agricole en application de l'art. 16a LAT ou au bénéfice d'une
dérogation délivrée en application des art. 24 ss LAT.
Cas échéant, il conviendra également que
soit examinée par la municipalité la question de la conformité du projet au
regard de l'art. 20 al. 3 du règlement communal sur le plan d'affectation et la
police des constructions, disposition qui prévoit que les constructions et
aménagements dans la zone viticole devront être conçus de manière à
s'harmoniser avec le site en respectant l'architecture de la région. S'il
parvient à la conclusion que le projet est conforme à l'affectation de la zone
agricole, le SDT devra également l'examiner sous l'angle de l'esthétique, de
l'intégration et de la protection du paysage en application des art. 34 al. 4
OAT et 3 al. 2 let. b OAT (sur la question des compétences parallèles de la
municipalité et de l'autorité cantonal pour examiner les questions d'esthétique
et d'intégration pour les constructions en zone agricole conformes à
l'affectation de la zone, cf. arrêt TF 1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid.
2.3). On relèvera que, dans le cadre de leur examen sous l'angle de
l'esthétique, de l'intégration et de la protection du paysage, la municipalité
et le SDT devront tenir compte de l'intérêt public spécifique poursuivi par la
LLavaux, qui est notamment d'empêcher toute atteinte pouvant altérer le
caractère et la beauté de la région de Lavaux (cf. arrêt TF 1P.328/2004 du 5
août 2004 consid 5.2 confirmant l'arrêt TA AC.1999/0075 du 3 mai 2004).
Si les conditions pour l'application de
cette disposition sont remplies, il appartiendra en outre au SDT d'examiner
s'il en entend invoquer l'art. 77 LATC pour s'opposer à la délivrance du permis
de construire par la municipalité.
3.
Vu le sort du recours, les frais sont laissés à la charge de l'Etat.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du SDT, versera des dépens aux recourants,
qui ont agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Service du développement territorial du 22 septembre
2015 et de la Municipalité de Bourg-en-Lavaux du 11 novembre 2015 sont
annulées, le dossier étant retourné à ces autorités pour nouvelles décisions au
sens des considérants.
III.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service du développement
territorial, versera à la recourante A.________ une indemnité de 3'000 (trois
mille) francs à titre de dépens.
IV.
Il n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 7 octobre 2016
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.