vd_omni · GE.2021.0002 · 2022-05-02 · fr

A.________/Direction générale de l'agriculture, de la viticulture | Admission du recours contre l'interdiction faite au recourant de continuer à nourrir les truites de sa pisciculture avec des restes de pêche (correspondant à des sous-produits animaux de catégorie 3 au sens de l'OSPA). La question des voies de droit applicables à la décision attaquée sur ce point peut prêter à discussion; compétence de la CDAP admise au vu des circonstances (consid. 1). Droit applicable à l'élimination des sous-produits animaux de catégorie 3 (consid. 3). Rappel de la jurisprudence relative à l'obligation selon les circonstances de prévoir un régime transitoire (consid. 4a); au vu notamment de la cessation progressive de son exploitation par le recourant, de l'importance des sacrifices que lui occasionnerait une application immédiate des normes en cause et de l'absence de risque sanitaire élevé, le principe de la proportionnalité justifie qu'un délai transitoire lui soit accordé jusqu'au terme de son exploitation, soit pour une durée d'environ 2 ans à la date de l'arrêt (consid. 4b). Il appartiendra toutefois à la DGAV de rendre une nouvelle décision définissant les mesures d'hygiènes qui peuvent être imposées au recourant afin de réduire les risques découlant d'une telle alimentation (consid. 4c).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.05.2022 GE.2021.0002

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 2 mai 2022
Composition
M. Guillaume Vianin,
président
;
M.
Jean-Etienne Ducret et Mme Silvia Uehlinger, assesseurs;
M. Vincent Bichsel, greffier
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Direction générale de l'agriculture,
de la viticulture
et des affaires vétérinaires,
à Epalinges
Objet
Divers
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture du 23 novembre 2020 (contrôle des
piscicultures)
Vu les faits suivants:
A.
a) A.________ exploite une pisciculture à ******** (********). Cette
exploitation a été mise au bénéfice d'une attestation de conformité le 29
février 2012, à la suite d'un contrôle effectué par un vétérinaire officiel le
17 mai 2011; il en résulte que les dispositions légales alors en vigueur
étaient respectées, l'attention de l'intéressé étant toutefois attirée sur le "
caractère
ponctuel de cette attestation
" - laquelle devrait être octroyée à
nouveau en fonction notamment des "
contrôles avancés
" qui
pourraient avoir lieu à l'avenir.
b) Par courrier du 13 septembre 2012, le Service de
la consommation et des affaires vétérinaires (SCAV; désormais: Direction
générale de l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires, DGAV)
a informé les différents responsables d'exploitations aquacoles du canton de
Vaud qu'à la suite de modifications du droit applicable, les piscicultures seraient
désormais considérées comme des unités d'élevage détenant des animaux de rente,
ce qui occasionnerait de nouvelles inspections. Le canton de Vaud avait dans ce
cadre été sélectionné pour un projet pilote concernant la méthodologie de ces
nouveaux contrôles; toutes les exploitations piscicoles seraient ainsi
contrôlées au printemps 2013, avec pour objectif notamment de "
contrôler
le respect de la législation en matière de denrées alimentaires, de produits
thérapeutiques, de protection des animaux et d'épizooties
".
Le contrôle de l'exploitation de A.________ a été
effectué le 25 avril 2013. Il résulte du rapport établi à cette occasion notamment
ce qui suit (reproduit tel quel), en lien avec la question de savoir si "
les
aliments pour animaux
[étaient]
stockés et affouragés de manière à
exclure un impact négatif sur les poissons
" (PPr 01):
"- Nourrit avec poisson du
lac
→ frais (les poissons sont
broyés puis directement affouragé)
- Ou avec les restes des truites
elle-même"
L'exploitation de l'intéressé a été considérée comme
conforme aux normes en vigueur sur ce point ("
constat:
√
");
le contrôleur n'a en conséquence émis aucune recommandation particulière à ce propos
à l'autorité compétente.
B.
a) La DGAV a procédé à de nouveaux contrôles de l'exploitation de A.________
les 19 décembre 2019 et 11 août 2020. Dans leur rapport, les contrôleurs ont
notamment retenu un "
manquement important
" en lien avec la
question de savoir si "
les aliments pour animaux
[étaient]
stockés
et affouragés de manière à exclure un impact négatif sur les poissons
"
(PPr 01), indiquant ce qui suit:
"Exclusivement restes de
pêches (propre pêche et restes des autres pêcheurs provenance: Léman et Neuchâtel),
tous les 2-3 jours des restes sont livrés. Pas d'indication sur l'entreposage
de ces déchets jusqu'à leur livraison. Ces déchets sont ensuite mélangés et
broyés à l'aide d'une machine dédiée."
b) En référence aux constatations faites à
l'occasion de ces contrôles, le vétérinaire cantonal a adressé le 23 novembre
2020 à A.________ une décision dont il résulte notamment qu'il ne devait "
plus
nourrir ses poissons avec des cadavres entiers de poissons issus de
sous-produits de catégorie 1
" (ch. 4 du dispositif).
c) A la suite d'un appel téléphonique de A.________
concernant l'alimentation de ses poissons, la DGAV a demandé des renseignements
complémentaires à ce propos à l'Office fédéral de la sécurité alimentaire et
des affaires vétérinaires (OSAV) par courrier électronique du 1
er
décembre 2020. Dans sa réponse par courrier électronique du même jour, cet
office a en substance indiqué que les protéines de poisson ne pouvaient servir
à nourrir des poissons d'élevage que sous la forme de "
protéines animales
transformées
"; il a encore confirmé par la suite qu'il n'était en
conséquence pas "
possible de donner du poisson cru à des poissons
d'élevage
".
Par courrier adressé le 11 décembre 2020 à A.________,
la DGAV a indiqué ce qui suit en référence à son appel téléphonique:
"Les restes et découpes de
poissons d'élevage ou de pêche constituent des sous-produits animaux de
catégorie 3 (C3) s'ils ne présentent aucun risque pour la santé. Il en va de
même pour les poissons de la pêche, qui pour des raisons commerciales ou à
cause de faibles défauts, ne sont pas destinés à la consommation humaine (art.
7, let. f OSPA). L'OSPA précise les méthodes de valorisation admises et qui
doivent être appliquées pour des C3 destinés à devenir des aliments pour
poissons (art. 24, 27 et 31 OSPA)."
C.
a) A.________ a formé recours contre la décision du 23 novembre 2020 devant
la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal par acte
du 3 janvier 2021, concluant à sa réforme en ce sens principalement qu'il était
autorisé à poursuivre l'alimentation de ses truites avec des sous-produits de
catégorie 3, savoir les "
restes de la pêche sur le lac broyés, frais,
immédiatement après le prélèvement des filets, sans transformation spécifique
",
et subsidiairement qu'il était autorisé à nourrir de la sorte "
le solde
de
[s]
es effectifs existant à ce jour encore trois ans, jusqu'à la fin
du cycle de reproduction
". Il a en substance exposé que lui-même et,
avant lui, son père et son grand-père avaient toujours nourri leurs truites de
cette manière, "
qui correspond
[ait]
au régime naturel des
poissons
", et que cette façon de procéder n'avait jamais posé de problèmes
ni aux truites, ni aux consommateurs, ni au vétérinaire cantonal; les restes de
poissons en cause correspondaient à des sous-produits animaux de catégorie 3,
qui étaient autorisés. Cela étant, les méthodes de valorisation selon l'OSPA
auxquelles il était fait référence dans le courrier du 11 décembre 2020 impliqueraient
la construction d'une installation "
conséquente et coûteuse
" totalement
disproportionnée par rapport à son élevage; le recourant relevait en outre à
cet égard que la parcelle accueillant son exploitation était située en zone
protégée et que l'apport en électricité était insuffisant. Quant à la
possibilité d'une alimentation sous la forme de farines industrielles, son
principal client, un restaurant, l'avait d'ores et déjà averti qu'il ne lui
achèterait plus sa production en pareille hypothèse, "
à cause de la
perte de qualité (goût et texture de la chair)
". L'intéressé indiquait
également qu'il lui restait "
3 tonnes de truites actuellement
",
correspondant à trois générations de poissons, qu'il était déjà en train de
vider progressivement ses bassins et que lorsque le cycle de vie de ses truites
serait terminé (soit "
dans 3 ans
") et qu'il aurait pu vendre
toute la production, il mettrait un terme à son exploitation - laquelle ne
serait pas en mesure de "
s'adapter à toutes les nouvelles autres normes
"
qui seraient imposées à l'avenir. Relevant qu'il devrait en définitive abattre
ses truites s'il ne pouvait continuer à les nourrir comme il l'avait toujours fait,
il a fait valoir en particulier ce qui suit:
"
[…]
je vois
[que]
dans la
version de l'OSPA en vigueur en 2011, il y avait déjà des exigences de
traitement des sous-produits (art. 24 de l'ancienne OSPA pour les sous-produits
de catégories 3). Pourtant, lors des contrôles précédents, rien ne m'a été dit
sur la façon de nourrir les truites, me laissant penser que tout était conforme
.
Il serait disproportionné d'en exiger l'application soudaine et immédiate, vu
les conséquences que cela aurait sur mon exploitation et mon avenir
professionnel
[…]
."
L'autorité intimée a conclu au maintien de sa décision
dans sa réponse au recours du 4 février 2021. Elle a expressément admis une constatation
inexacte des faits, en ce sens que la nourriture administrée à ses poissons par
le recourant relevait de sous-produits de catégorie 3 au sens de l'OSPA (et non
de sous-produits de catégorie 1 comme retenu dans la décision attaquée), et
exposé en particulier ce qui suit:
"1.
[…]
La Suisse et l'Union européenne
(UE) ont reconnu, dans l'Accord bilatéral agricole, entré en vigueur le 1
er
juin 2002, l'équivalence de leurs législations vétérinaires relatives à
l'élimination des sous-produits animaux. L'utilisation des restes d'aliments et
de nombreux autres sous-produits animaux dans l'alimentation des animaux était
déjà interdite au sein de l'UE à ce moment-là et la Suisse a pu bénéficier d'un
délai transitoire échéant le 20 juin 2011 pour adapter sa législation à ces
prescriptions. C'est ainsi que l'ordonnance concernant l'élimination des
sous-produits animaux (OESPA) est entrée en vigueur le 25 mai 2011. Une révision
entrée en vigueur le 1
er
juin 2018 a entraîné un changement du
nom de l'ordonnance qui est alors devenue l'OSPA.
L'utilisation des sous-produits animaux
dans l'alimentation des animaux constitue une manière de les valoriser qui,
quoique potentiellement respectueuse de la nature et de l'environnement,
comporte des risques importants pour la santé des animaux. Elle est pour cette
raison soumise au respect de règles strictes énumérées au chapitre quatre OSPA.
[…]
2.
Suite à une modification de
l'article 6 lettre o de l'ordonnance fédérale sur les épizooties (OFE; RS
916.401), entrée en vigueur le 1
er
janvier 2013, les exploitations
aquacoles sont désormais considérées comme des unités d'élevage détenant des
animaux de rente. Compte tenu de ce nouveau statut des piscicultures, il était nécessaire
de formaliser les contrôles officiels en définissant un protocole tenant compte
de toutes les nouvelles exigences. Pour ce faire, l'Office fédéral de la
sécurité alimentaire et des affaires vétérinaires (Office vétérinaire fédéral à
l'époque) a lancé, en 2012, un projet pilote dans quatre cantons, dont le
canton de Vaud, afin de définir une nouvelle méthodologie de contrôle
[…]
.
Ce projet pilote s'est inséré dans
une démarche empirique ayant essentiellement pour but de créer un dispositif de
contrôle complet, cohérent et harmonisé spécifique aux aquacultures. A partir
des expériences tirées de ce projet, il fallait ensuite que chacun des cantons
mette sur pied un dispositif de contrôle pertinent. Pour ce faire, les services
cantonaux compétents devaient en premier lieu faire un travail de longue
haleine en termes de recensement des exploitations aquacoles, de formation des
collaborateurs et d'adaptation des ressources humaines.
Il a donc fallu quelques années
pour développer au sein de notre service les moyens et les compétences
techniques nécessaires à cette nouvelle tâche. Ce n'est ainsi qu'à partir de
décembre 2019 que nous avons pu commencer à déployer ce dispositif de contrôle
systématique.
[…]
4.
[…]
Même s'il est admis que les sous-produits
animaux utilisé
[s]
par le recourant dans
la nourriture administrée à ses truites ne relèvent pas de la catégorie 1, les
exigences énumérées à l'annexe 5, chiffres 30 et 38 OSPA sont
[…]
applicables.
[…]
5.
[…]
Le vétérinaire cantonal est certes
soumis au respect du principe de proportionnalité, mais il est également
contraint
[…]
à honorer ceux de la
légalité et de l'égalité de traitement.
[…]
Sachant que
[la]
législation ne laisse
que peu de liberté d'appréciation aux autorités d'exécution, nous ne pouvons
accéder aux demandes de concession du recourant. Une certaine marge de manœuvre
est toutefois laissée dans le choix des méthodes de transformation des
sous-produits animaux au sens de l'annexe 5 OSPA. Le recourant a ainsi la liberté
d'adopter l'une des méthodes 1 à 5 ou 7 décrites dans l'annexe IV, chap. III,
du règlement (UE) no 142/2011.
Il est à relever que le recourant
dispose d'alternatives tout à fait convenables pour affourager ses poissons
durant ce dernier cycle de vie et que les mesures instaurées semblent dans ce
sens proportionnelles par rapport aux intérêts publics qu'elles visent.
[…]
"
Le recourant a en substance repris ses griefs dans
sa réplique du 31 mars 2021. En référence à l'historique du droit applicable tel
qu'exposé dans la réponse au recours, il a en particulier fait valoir "
qu'en
termes de proportionnalité de la décision entreprise, si l'autorité intimée a
[vait]
pu attendre 2019 pour mettre en application des normes en matière
d'utilisation des sous-produits animaux entrée en vigueur en 2011 (ou au 1
er
janvier 2013), c'est qu'elle ne considérait pas que les différentes pratiques
existantes impliquaient une mise en péril de la santé des animaux ou humains et
qu'aucun intérêt public protégé par la législation à mettre en œuvre n'était gravement
menacé
"; il ne lui paraissait en conséquence "
pas
disproportionné de demander une prolongation du régime encore trois ans pour
éviter une catastrophe au niveau de
[s]
on entreprise
" - étant précisé
qu'il demandait "
une solution strictement limitée dans le temps,
pragmatique, proportionnée et raisonnable permettant de valoriser les trois
générations de truites qu'il
[lui]
rest
[ait]
, sur seulement trois
années
". Il a par ailleurs exposé les motifs pour lesquels il se refusait
à nourrir ses truites avec des farines industrielles et soutenu que, quoi qu'il
en soit, un tel procédé ne serait "
pas viable
" sous l'angle
économique; selon ses calculs, le coût total en résultant s'élèverait à environ
50'000 fr. par année (hors TVA et transport), alors que le bénéfice de son
exploitation s'était élevé à environ 30'000 fr. en 2019.
L'autorité intimée a confirmé ses conclusions dans
le sens du maintien de la décision attaquée dans sa duplique du 22 avril 2021.
Elle a retenu en particulier ce qui suit:
"2.
[…]
Si nous pouvons comprendre qu'une dérogation aux règles applicables serait
bénéfique pour
[le recourant]
et son exploitation,
pour des raisons financières, mais également sur fond de considérations
qualitatives et éthiques, nous estimons malgré tout que les exigences posées
par la décision contestée entrent dans les limites de ce qui est possible pour
le recourant. Même si cela implique certainement une réduction de ses marges,
les aliments pour truites qui existent sur le marché restent à notre sens une
option envisageable pour le recourant.
3.
Le recourant estime en outre que
la très longue période nécessaire à la formalisation des contrôles de la
valorisation des sous-produits animaux selon les nouvelles normes, porte à
croire que, si sa pratique constitue une menace à la santé animale, elle est
[à]
tout le moins considérée comme tolérable.
[…]
Force est malgré tout de constater
qu'aujourd'hui les pratiques élaborées relatives à ces contrôles sont conformes
à la législation en vigueur, stables, clairement établies et appliquées à
toutes les piscicultures. Aussi, le recourant a pu bénéficier de circonstances
favorables pendant de nombreuses années pendant lesquelles le changement de
pratique était programmé et planifié."
b) Une audience a été tenue le 31 août 2021. Il
résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion:
"Répondant aux questions qui
lui sont posées, le recourant confirme qu'il ne conteste la décision attaquée
qu'en tant qu'elle concerne la façon de nourrir ses poissons (ch. 4 du
dispositif). Il indique nourrir ces derniers avec les restes de sa pêche ainsi
qu'avec les restes de pêche de «
collègues
», savoir deux familles de pêcheurs - cet apport correspondant à une
augmentation d'environ 50 % de la nourriture en cause.
[…]
S'agissant de son intention de mettre un terme à son
exploitation, il indique être la dernière génération à exercer ce métier, faute
de «
relais
» dans sa famille;
sa maison se trouvant «
au milieu de la
pisciculture
», il n'a en outre aucune intention de vendre son
exploitation.
[…]
L'autorité intimée indique que,
dans le canton de Vaud, les restes de pêche sont actuellement traités soit par
le biais d'un centre de collecte (avec les coûts qui en résultent pour les
pêcheurs), soit par immersion dans le lac de provenance (ce qui peut attirer
des oiseaux et poser des problèmes). Elle évoque un projet d'installation
destinée à en faire des aliments; compte tenu des coûts (à l'échelle du
canton), il s'agirait de valoriser ces restes plutôt en tant qu'aliments pour
d'autres animaux que des poissons, notamment des animaux de compagnie. Elle
confirme qu'il n'existe pas en l'état dans le canton de Vaud d'installation
permettant la valorisation des restes de poisson dans le respect des exigences
prévues par le règlement (UE) n° 142/2011.
Invitée à apporter des précisions
en lien avec les possibilités d'alimentation des poissons par le biais de
farines industrielles, l'autorité intimée indique n'être pas spécialisée en la
matière; elle relève que les coûts d'une telle alimentation dépendent de
facteurs tels que le volume acheté ou encore la qualité des farines. Elle
estime que les montants avancés par le recourant dans sa réplique ne paraissent
«
pas hors de propos
»; elle précise qu'il
s'agit toutefois de «
coûts de fonctionnement,
à intégrer dans la structure
» de l'exploitation.
L'autorité intimée indique encore
que la finalité des méthodes de transformation imposées pour la valorisation
des déchets carnés consiste à minimiser les risques sanitaires en réduisant la charge
microbiologique, notamment des salmonelles. Elle convient qu'une alimentation
par le biais de farines industrielles a des conséquences sur les
caractéristiques organoleptiques de la production; il s'agit toutefois de protéger
les consommateurs. Elle relève qu'une production artisanale apporte une plus-value,
mais qu'elle doit se faire dans le respect des normes dont l'application est
litigieuse. A la question de l'assesseure Silvia Uehlinger, elle précise que le
risque de salmonelles n'est pas quantifiable et qu'elle n'a pas connaissance de
«
cas flagrants
». Le risque en cause
provient soit directement d'animaux malades, soit d'une contamination (des
instruments utilisés, de l'eau…).
Répondant aux questions qui lui sont
posées, l'autorité intimée confirme qu'il n'est désormais plus possible de
nourrir des poissons avec des restes de poissons crus respectivement qu'un
traitement thermique est dans tous les cas nécessaire. Quant à la méthode de
transformation n° 7 (let. G du chapitre III de l'annexe IV au règlement n°
142/2011), elle indique que l'autorité compétente en la matière est l'autorité
fédérale; elle relève que la façon dont le recourant nourrit ses truites ne
correspond pas à proprement parler à une méthode de transformation et qu'il
conviendrait ainsi dans un premier temps qu'il mette en place une telle méthode
puis qu'il démontre qu'elle satisfait aux exigences prévues, ce qui
engendrerait des coûts sans doute supérieurs à une alimentation par le biais de
farines industrielles.
Le recourant relève que son
exploitation existe depuis 1905 et que les truites n'ont jamais eu de maladie.
Il relève en outre le temps qu'il a fallu pour que les normes dont
l'application est litigieuse soient appliquées. Interpellé, il indique qu'il ne
nourrira jamais ses truites avec des farines industrielles; il précise à cet
égard que ses truites seraient en pareille hypothèse de même qualité que celles
vendues par des exploitations industrielles et qu'il ne pourrait rivaliser au
niveau des prix, compte tenu de la taille réduite de sa pisciculture (sa
production s'élevant à quatre à cinq tonnes par année, alors que les
exploitations industrielles peuvent produire 150 tonnes).
A la question de l'assesseur
Jean-Etienne Ducret, l'autorité intimée précise que le traitement des restes
des poissons par immersion dans le lac suppose d'une part qu'il s'agisse du lac
de provenance et d'autre part que cette immersion se fasse au large. Elle
confirme que les restes de poissons ne font pas l'objet d'une méthode de
transformation dans ce cadre, évoquant un phénomène de dilution dans le lac.
Répondant aux questions
respectives des assesseurs, le recourant indique qu'il n'a «
quasiment jamais
» eu trop de déchets de
poissons pour nourrir ses truites.
[…]
Il
confirme que les poissons sont broyés «
dès
qu'ils sont sortis des filets
» et qu'il ne fait jamais de stockage.
A la question de l'assesseure
Silvia Uehlinger, l'autorité intimée indique qu'il n'existe pas de contrôle
spécifique des poissons pêchés dans le lac (s'agissant notamment des
salmonelles). Elle relève que le consommateur qui achète du poisson provenant
d'une pisciculture doit pouvoir compter sur le respect du cadre légal sous
l'angle sanitaire, et se réfère au principe de précaution (art. 9 LFE). Peu
importe dans ce cadre que le risque ne soit que théorique; elle ne peut
garantir que la façon dont le recourant nourrit ses truites soit aussi sûre
qu'une alimentation conforme aux normes en cause, et enfreindrait le principe
de précaution en admettant une dérogation à ces dernières.
[…]
Invitée à apporter des précisions
quant à la mise en place du protocole de contrôle des normes dont l'application
est litigieuse, l'autorité intimée indique que
[…]
les contrôles du respect des normes en cause en la matière ont débuté à la fin
de l'année 2018; auparavant, les contrôles effectués étaient beaucoup plus
superficiels. S'agissant spécifiquement du recourant, ce n'est ainsi que par la
décision attaquée du 23 novembre 2020, faisant suite au contrôle des 19 décembre
2019 et 11 août 2020, qu'il a été informé de ce que la façon dont il
nourrissait ses truites n'était pas conforme aux normes applicables.
[…]"
c) Par avis du 5 avril 2022, le tribunal a relevé
qu'il apparaissait
a priori
que, s'agissant du ch. 4 de son dispositif à
tout le moins (qui était seul litigieux), la décision attaquée avait été rendue
en application de la loi vaudoise d'application de la législation fédérale sur
les épizooties, du 25 mai 1970 (LVLFE; BLV 916.41), et que les décisions prises
en application de cette loi pouvaient faire l'objet d'un recours au
département.
Invitée à se déterminer sur ce point, après avoir le
cas échéant requis l'avis du département, l'autorité intimée a en substance
indiqué par écriture du 12 avril 2022 que la décision attaquée se fondait sur
différentes lois avec des voies de droit différentes et qu'elle avait privilégié
la voie de droit ordinaire, "
le cas présent n'impliquant pas des
risques élevés pour la santé
". Elle a produit un avis rendu le même jour
par la responsable de missions stratégiques et juridiques du Département de
l'économie, de l'innovation et du sport (DEIS), laquelle relevait en substance
que le litige concernait l'alimentation des poissons, qui était une composante
du bien-être animal, que l'on ne se trouvait ainsi pas nécessairement ou
uniquement dans une problématique d'épizootie et que la seule compétence du
département en tant qu'autorité de recours n'apparaissait pas plus évidente que
celle du Tribunal cantonal dans ce contexte; l'intéressée relevait au surplus
qu'une prise de décision du DEIS pourrait encore retarder la décision pour le
recourant et que, dans cette mesure et pour sa part, le dossier pouvait être
tranché par le Tribunal cantonal.
Considérant en droit:
1.
Le litige porte exclusivement sur le ch. 4 du dispositif de la décision
attaquée, soit sur la façon dont le recourant nourrit les poissons de son exploitation,
comme l'intéressé l'a encore expressément confirmé lors de l'audience du 31
août 2021 (cf. let. C/b
supra
; concernant l'objet du litige,
cf. consid. 2
infra
).
Sur ce point et comme on le verra plus en détail
ci-après, la décision attaquée fait application de l'ordonnance fédérale du 25
mai 2011 concernant les sous-produits animaux (OSPA; RS 916.441.22), laquelle a
notamment pour but, selon son art. 1 let. a, de garantir que les sous-produits
animaux ne mettent pas en danger la santé humaine et animale et ne portent pas
préjudice à l'environnement. Cette ordonnance se fonde sur des délégations de
compétence prévues tant par la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur
les épizooties (LFE; RS 916.40) que par la loi fédérale du 7 octobre 1983
sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) - auxquelles il est
directement fait référence dans son préambule; comme le relève la responsable
de missions stratégiques et juridiques du DEIS dans son avis du 12 avril 2022,
il apparaît qu'elle concrétise en outre, s'agissant de l'utilisation de
sous-produits animaux dans l'alimentation des animaux de rente, les exigences prévues
par la législation sur la protection des animaux, dont il résulte en particulier
que toute personne qui détient des animaux doit les nourrir (respectivement en
prendre soin) "
de manière appropriée
" (cf. art. 6 al. 1 de la
loi fédérale du 16 décembre 2005 sur la protection des animaux - LPA; RS 455).
En droit vaudois, l'autorité intimée est l'autorité
compétente tant s'agissant de l'exécution de la législation fédérale et cantonale
sur les épizooties (cf. art. 3 al. 1 de la loi vaudoise d'application de la législation
fédérale sur les épizooties, du 25 mai 1970
- LVLFE; BLV 916.41), le vétérinaire cantonal étant le principal responsable de
la lutte contre les épizooties et l'élimination des déchets animaux (cf. 4 al.
1 LVLFE), que s'agissant de l'exécution de la législation fédérale sur la protection
des animaux (cf. art. 4 al. 1 de la loi vaudoise d'application de la
législation fédérale sur la protection des animaux, du 1
er
septembre
2015 - LVLPA; BLV 922.05). Les voies de droit contre les décisions rendues en
application de ces législations respectives ne sont toutefois pas les mêmes;
les décisions prises en application de la législation sur les épizooties
peuvent faire l'objet d'un recours au département selon les modalités prévues
par l'art. 64 LVLFE, alors que les décisions prises en application de la
législation sur la protection des animaux peuvent faire l'objet d'un recours
devant le Tribunal cantonal, le droit applicable ne prévoyant aucune autre
autorité pour en connaître (cf. art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; BLV 173.36), selon les modalités
prévues par les art. 92 ss LPA-VD - sous réserve des dérogations prévues
par l'art. 23 LVLPA, qui n'entrent pas en considération en l'occurrence.
La question des voies de droit applicables à la
décision attaquée sur ce point peut ainsi prêter à discussion. Le tribunal
relève d'emblée que la responsable de missions stratégiques et juridiques du
DEIS a exposé le point de vue de ce département à ce propos dans son avis du 12
avril 2022 (produit par l'autorité intimée à l'appui de son écriture du même
jour); il n'apparaît dès lors pas qu'il se justifierait encore de procéder formellement
à un échange de vues avec cette autorité (cf. art. 7 al. 1 LPA-VD), dont l'appréciation
est d'ores et déjà connue.
Cela étant, en cas de recours devant le département,
le délai de recours n'est que de dix jours et l'effet suspensif au recours est
retiré par la loi (cf. art. 64 al. 2 et al. 4 LVLFE) - même s'il peut être
restitué par le département (cf. art. 64 al. 5 LVLFE et 80 al. 3 LPA-VD) -,
modalités qui se justifient par le "
caractère sanitaire des décisions
rendues en application de la loi sur les épizooties
" (cf. Exposé des
motifs et projet de lois [EMPL] sur la procédure administrative modifiant notamment
la LVLFE, BGC mai 2008, tiré à part n° 81, ch. 2.57 p. 70); en l'espèce,
il s'impose toutefois de constater que la voie de droit devant le département
ne s'imposait pas sous cet angle, l'autorité intimée ayant expressément précisé
dans son écriture du 12 avril 2022 que la situation ne présentait pas de
risques élevés pour la santé (raison pour laquelle elle avait opté pour les
voies de droit ordinaires). Le tribunal fait en conséquence sienne l'appréciation
du département, en ce sens que la seule compétence de ce dernier en tant
qu'autorité de recours n'apparaît pas d'emblée plus évidente que celle du Tribunal
cantonal et que, dans ce contexte, il se justifie en l'occurrence que la
compétence du Tribunal cantonal soit admise par économie de procédure - dans la
mesure où il a d'ores et déjà procédé à l'instruction du cas.
Il n'est pas contesté pour le reste que le recours a
été déposé en temps utile (cf. art. 95 LPA-VD) et qu'il satisfait aux autres
conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD,
applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Il convient en premier lieu de déterminer précisément l'objet du litige.
a) En procédure juridictionnelle administrative, la
décision détermine l'objet de la contestation qui peut être déféré en justice
par la voie d'un recours (ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les références). L'objet
du litige dans la procédure administrative subséquente est le rapport juridique
qui constitue - dans le cadre de l'objet de la contestation déterminé par la
décision -, d'après les conclusions du recours, l'objet de la décision
effectivement attaquée. L'objet de la contestation et l'objet du litige sont
ainsi identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son
ensemble; en revanche, lorsque le recours ne porte que sur une partie des
rapports juridiques déterminés par la décision, les rapports juridiques non
contestés sont certes compris dans l'objet de la contestation, mais non pas
dans l'objet du litige (TF 8C_605/2018, 8C_639/2018 du 22 mai 2019 consid. 6.2
et les références). L'objet du litige peut donc être réduit par rapport à
l'objet de la contestation; il ne peut en revanche en principe s'étendre
au-delà de celui-ci (ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les références;  TF 2C_470/2017
du 6 mars 2018 consid. 3.1).
En droit vaudois, l'art. 79 al. 2, 1
ère
phrase, LPA-VD (applicable à la présente procédure par renvoi de l'art. 99
LPA-VD) prévoit que le recourant ne peut pas prendre de conclusions qui sortent
du cadre fixé par la décision attaquée.
b) En l'espèce et comme déjà évoqué, le recourant ne
conteste la décision attaquée qu'en tant qu'elle concerne la façon dont il
nourrit les poissons de son exploitation (ch. 4 du dispositif); c'est le lieu
de relever d'emblée que l'autorité intimée a admis dans sa réponse au recours
une constatation inexacte des faits à ce propos, en ce sens que la nourriture en
cause relève de sous-produits de catégorie 3 - et non de sous-produits de
catégorie 1 comme retenu dans cette décision.
Cela étant et si, dans son recours, le recourant a
principalement conclu qu'il était autorisé à poursuivre l'alimentation de ses
truites avec des sous-produits de catégorie 3 (sans limitation de temps), et subsidiairement
seulement qu'il était autorisé à nourrir de la sorte le solde de ses poissons pour
une durée de trois ans, il s'impose de constater qu'il a (implicitement) renoncé
à ses conclusions principales dans sa réplique, dans laquelle il fait valoir, en
référence au principe de la proportionnalité, qu'il demande "
une
prolongation du régime encore trois ans
" respectivement une "
solution
strictement limitée dans le temps,
[…]
sur seulement trois années
".
Il résulte en effet de ses déclarations que, lorsque le cycle de vie de ses
truites actuelles sera terminé et qu'il aura pu vendre toute sa production (soit
"
dans trois ans
" au moment de son recours), l'intéressé va
mettre un terme à son exploitation - et ce indépendamment même du sort de la
présente procédure (dans son recours, il évoque à ce propos l'impossibilité de "
s'adapter
à toutes les nouvelles autres normes
" qui seront imposées à l'avenir);
il a encore confirmé son intention dans ce sens lors de l'audience du 31 août
2021, précisant notamment qu'il n'y avait aucun "
relais
" dans
sa famille pour reprendre l'exploitation et qu'il n'avait pas l'intention de la
vendre (cf. let. C/b
supra
).
Le litige porte ainsi sur la possibilité pour le
recourant de continuer à nourrir ses truites avec des sous-produits de catégorie
3 - savoir des restes de sa propre pêche et de la pêche de deux familles de
pêcheurs - jusqu'à la cessation de son exploitation, soit pour une durée d'environ
deux ans à la date du présent arrêt.
3.
Il convient en premier lieu de rappeler le droit applicable en la
matière.
a)
Selon l'art. 1 LFE, sont considérées comme épizooties au sens de cette
loi les maladies animales transmissibles notamment (al. 1) qui peuvent se transmettre
à l'homme (let. a) ou qui peuvent avoir des conséquences économiques importantes
(let. d). Le Conseil fédéral établit la liste des épizooties, en distinguant
les épizooties hautement contagieuses - soit celles qui présentent une gravité
particulière - des autres épizooties (al. 2). Aux termes de l'art. 1a LFE, les
épizooties hautement contagieuses doivent être (al. 1) éradiquées aussi
rapidement que possible (let. a) et combattues, pour le reste, comme les autres
épizooties (let. b); les autres épizooties doivent être (al. 2) éradiquées,
dans la mesure où l'éradication répond à un besoin sanitaire ou économique et
qu'elle est possible moyennant des dépenses acceptables (let. a), combattues de
manière à limiter autant que possible les dommages sanitaires et économiques
(let. b) respectivement surveillées, lorsqu'il y a lieu de collecter les données
épidémiologiques, le cas échéant, en vue de lutter contre les épizooties ou de
les éradiquer ou lorsque le commerce international d'animaux l'exige (let. c). Sur
la base de l'art. 1 al. 2 LFE, le Conseil fédéral a établi dans l'ordonnance
fédérale du 27 juin 1995 sur les épizooties (OFE; RS 916.401) les listes
respectives des épizooties hautement contagieuses (art. 2), des épizooties à
éradiquer (art. 3), des épizooties à combattre (art. 4) et des épizooties à
surveiller (art. 5).
La Confédération et les cantons prennent toutes les
mesures qui, d'après l'état de la science et de l'expérience, paraissent
propres à empêcher l'apparition et la propagation d'une épizootie (art. 9 LFE).
Le Conseil fédéral édicte dans ce cadre les prescriptions générales de lutte
contre les épizooties hautement contagieuses et les autres épizooties; il fixe
en outre l’objectif de la lutte contre les autres épizooties en tenant compte
du coût et du bénéfice de la lutte (art. 10 al. 1 LFE). Il édicte également les
prescriptions relevant de la police sanitaire applicables à l’aménagement, à
l’exploitation et à la surveillance des abattoirs, des installations
d’élimination, des tanneries et entreprises semblables (art. 22 LFE), et, d'une
façon générale, les dispositions d'exécution de la LFE (art. 53 al. 1 LFE).
b)
La LPE a pour but, selon son art. 1,  de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes, et de conserver durablement les ressources naturelles,
en particulier la diversité biologique et la fertilité du sol (al. 1); les
atteintes qui pourraient devenir nuisibles ou incommodantes seront réduites à
titre préventif et assez tôt (al. 2).
Le Conseil fédéral peut édicter dans ce cadre des
prescriptions sur les substances qui, en raison de leurs propriétés, du mode de
leur application ou des quantités utilisées, peuvent menacer l’environnement ou,
indirectement, l’homme (art. 29 al. 1 LPE). Il édicte en outre, d'une façon
générale, les prescriptions d'exécution de la LPE (art. 39 al. 1 LPE).
c) La LPA vise selon son art. 1 à protéger la
dignité et le bien-être animal. Comme déjà évoqué (consid. 1
supra
), il
résulte de l'art. 6 al. 1 LPA que toute personne qui détient des animaux doit
notamment les nourrir (respectivement en prendre soin) "
de manière
appropriée
" (cf. ég. art. 4 al. 1 let. b
cum
3
let. b ch. 1 LPA, prévoyant que toute personne qui s'occupe d'animaux doit
veiller à leur bien-être dans la mesure où le but de leur utilisation le permet
et que la notion de bien-être dans ce cadre comprend une alimentation telle que
leurs fonctions corporelles et leur comportement ne soient pas perturbés). Le
Conseil fédéral édicte les dispositions d'exécution (art. 32 al. 1, 1
ère
phrase, LPA).
d) Sur la base des délégations de compétence prévues
notamment par les art. 10 al. 1, 22 et 53 al. 1 LFE, respectivement 29 al.
1 et 39 al. 1 LPE, le Conseil fédéral a édicté l'OSPA, laquelle vise en
particulier, selon son art. 1, à garantir que les sous-produits animaux ne
mettent pas en danger la santé humaine et animale et ne portent pas préjudice à
l’environnement (let. a) et à permettre autant que possible la valorisation des
sous-produits animaux (let. b).
Au sens de cette ordonnance, on entend par
sous-produits animaux les cadavres et carcasses d’animaux, leurs parties, les
produits d’origine animale et les restes d’aliments qui ne doivent pas être
utilisés dans l’alimentation humaine ou qui ont été exclus de la chaîne
alimentaire, ainsi que les ovules, le sperme et les embryons (art. 3 let b OSPA);
les sous-produits animaux sont classés en trois catégories, la catégorie 1
présentant le risque sanitaire le plus élevé (art. 4 OSPA). Selon l'art. 7 OSPA,
sont des sous-produits de catégorie 3, dans la mesure où ils n'ont pas été
attribués aux catégories 1 ou 2, notamment les carcasses et parties de carcasses
provenant d’abattoirs ou d’ateliers de découpe, ainsi que les animaux sauvages
et parties de ceux-ci tués pour la production de viande qui (let. a) sont
propres à la consommation humaine mais qui ne sont pas destinées à être
utilisées comme denrées alimentaires (ch. 1), ou qui sont impropres à la
consommation humaine mais qui ne présentent pas de risques pour la santé
humaine ou animale (ch. 2).
Les sous-produits animaux de la catégorie 3 doivent
être éliminés selon les méthodes prévues par l'art. 24 OSPA, notamment par
valorisation comme aliments pour animaux (al. 1 let. c). L'art. 27 al. 3 OSPA
pose le principe de l'interdiction d'affourager aux animaux de rente des restes
d'aliments (let. a), des protéines animales (let. b), des phosphates dicalcique
et tricalcique d'origine animale (let. c) ainsi que des aliments pour animaux
contenant des composants visés aux let. a à c (let. d). En dérogation à ce
principe, l'art. 31 OSPA prévoit que les protéines animales transformées
dérivées de non-ruminants, à l’exception de celles d’insectes et de farines de
poisson, peuvent être utilisées comme composant d’aliments pour des animaux
aquatiques à condition notamment qu’elles soient issues de sous-produits
animaux de catégorie 3 visés à l’art. 7, let. a, e ou f (let. a), qu’elles aient
été fabriquées conformément à l’annexe 5, ch. 30, et que le respect des normes
microbiologiques visées à l’annexe 5, ch. 38, soit établi (let. b).
e) L'annexe 5 OSPA porte sur les méthodes de transformation
des sous-produits animaux. Le ch. 30 de cette annexe, auquel il est renvoyé à
l'art. 31 let. b OSPA, concerne l'utilisation de protéines animales
transformées pour la fabrication d'aliments pour animaux; il en résulte en
particulier que les protéines animales transformées qui ne sont pas issues de mammifères,
à l'exclusion des farines de poisson, doivent être soumises à un traitement par
l'une des méthodes 1 à 5 ou 7 décrites à l'annexe IV, chapitre III, du règlement
(UE) n° 142/2011 (ch. 302). Quant au ch. 38 de cette annexe, auquel il est
également renvoyé à l'art. 31 let. b OSPA, il prévoit les critères
microbiologiques applicables à la production d'aliments pour animaux (dont le
respect doit être contrôlé par le biais d'analyses d'un échantillonnage aléatoire).
Le chapitre III de l'annexe IV au règlement (UE) n°
142/2011 de la Commission du 25 février 2011, auquel il est fait référence au
ch. 302 de l'annexe 5 OSPA, est consacré aux méthodes de transformation
normalisées. Les méthodes de transformation 1 à 5 (let. A à E) prévoient les durée,
température et pression auxquelles doivent être soumises les sous-produits
animaux en fonction de la taille des particules après fragmentation. La méthode
7 (let. G) se réfère à toute autre méthode de transformation autorisée par
l'autorité compétente, à qui l'exploitant a démontré que différentes conditions
étaient remplies (détermination des dangers dans les matières premières, capacité
de la méthode de transformation de limiter ces dangers à un niveau ne
présentant aucun risque important pour la santé publique et animale et
prélèvement quotidien d'échantillons sur le produit final pendant 30 jours de
production dans le respect des normes microbiologiques prévues).
4.
En l'espèce et selon le droit applicable rappelé ci-dessus, les restes
de pêche dont se sert le recourant pour nourrir ses poissons - correspondant à des
sous-produits animaux de catégorie 3 (au sens de l'art. 7 let. a OSPA) comme on
l'a déjà vu - ne peuvent être utilisés à cette fin, en dérogation au principe
général de l'art. 27 al. 3 OSPA, qu'à la condition notamment qu'ils aient été
fabriqués conformément au ch. 30 de l'annexe 5 OSPA et respectent les normes
microbiologiques prévues au ch. 39 de cette même annexe (art. 31 let. b OSPA) -
soit en particulier qu'ils aient été soumis à un traitement par l'une des
méthodes 1 à 5 ou 7 décrites à l'annexe IV, chapitre III, du règlement (UE) n° 142/2011
(ch. 302 de l'annexe 5 OSPA). Il n'est pas contesté que le procédé du recourant
consistant à broyer les restes de pêche frais et à les donner tels quels (crus)
en nourriture aux truites de son exploitation ne correspond pas à l'une ou
l'autre des méthodes de transformation en cause.
Le recourant soutient toutefois que l'interdiction
qui lui est faite de continuer à nourrir les truites de son exploitation de la
sorte ne respecte pas le principe de la proportionnalité dans les circonstances
du cas d'espèce; il fait en substance valoir d'une part qu'il n'apparaît pas qu'il
en résulterait un risque important pour la santé des poissons ou des humains, et
d'autre part que cette interdiction l'obligerait en définitive à abattre ses
truites - faute notamment de bénéficier de moyens économiques suffisants pour adapter
son exploitation en conséquence.
L'autorité intimée se réfère pour sa part aux
principes de la légalité et de l'égalité de traitement et relève que la législation
ne laisse que peu de liberté d'appréciation aux autorités d'exécution; elle
considère que le recourant dispose d'alternatives "
tout à fait convenables
"
pour nourrir ses poissons durant ce dernier cycle de vie et que la mesure
litigieuse apparaît ainsi proportionnée en regard des intérêts publics qu'elle
vise.
a) Il s'impose de constater que la législation
applicable, singulièrement l'art. 31 OSPA s'agissant des conditions auxquelles
des protéines animales transformées dérivées de non-ruminants peuvent être
utilisées comme composant d'aliments pour des animaux aquatiques, ne laisse
aucun pouvoir d'appréciation à l'autorité intimée sur ce point. Il apparaît
toutefois que c'est bien plutôt "
l'application soudaine et immédiate
"
de cette législation que le recourant considère comme disproportionnée (comme
il l'indique dans son recours) - étant rappelé que ses conclusions (telles qu'elles
résultent de sa réplique) tendent à une "
solution strictement limitée
dans le temps
[…],
sur seulement trois années
" (cf. let. C/a et
consid. 2b
supra
).
D'un point de vue juridique, nul ne peut en principe
revendiquer un droit au maintien des règles de droit en vigueur (ATF 130 I 26
consid. 8.1). Dans certaines circonstances, la jurisprudence a toutefois déduit
des principes de l'égalité de traitement, de la bonne foi, de la proportionnalité
et de l'interdiction de l'arbitraire, l'obligation pour le législateur de
prévoir un régime transitoire; un tel régime doit permettre aux administrés de
s'adapter à la nouvelle réglementation - et non pas de profiter le plus
longtemps possible de l'ancien régime plus favorable (ATF 145 II 140 consid. 4;
134 I 23 consid. 7.6.1; cf. ég. TF 2C_774/2021 du 2 février 2022, qui se réfère
à ce propos au seul principe de la bonne foi). Il n'y a pas de droit
constitutionnel à cet égard (ATF 118 Ib 241 consid. 5e et 9b); l'auteur de la
réglementation dispose d'une large marge d'appréciation (TF 2E_3/2020, 2E_4/2020
du 11 novembre 2021 consid. 9.7.2 et les références; cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet,
Droit administratif, Volume I, 3
e
éd., Berne 2012, ch. 2.4.2.5
p. 196 et les références citées en note de bas de page n° 508, relevant que le
TF a toutefois souvent prononcé l'obligation d'un tel régime transitoire, qu'il
a fait dériver du principe de la proportionnalité et de celui de la confiance).
La question de savoir quand le nouveau droit doit entrer
en vigueur et selon quelles modalités dépend du but poursuivi par la norme. Il
faut, le cas échéant, procéder à une pesée des intérêts entre la protection de
la bonne foi et le principe de la légalité qui exige que, sauf motif particulier,
les lois ou ordonnances entrent en vigueur sans retard. En particulier, lorsque
le changement de législation conduit les particuliers à des sacrifices trop
importants au regard du but visé, il peut se justifier d'aménager l'entrée en
vigueur, par exemple en publiant la loi assez tôt pour permettre aux personnes
visées de prendre leurs dispositions ou en prévoyant une entrée en vigueur par
paliers, la possibilité d'octroyer des autorisations exceptionnelles ou encore
des délais d'adaptation. Il convient toutefois de faire preuve de retenue à cet
égard et de n'agir qu'en présence d'intérêts dignes de protection; outre
l'intérêt public à une application immédiate du nouveau droit, les principes de
l'égalité de traitement et de la sécurité du droit commandent en effet que les
anciens rapports juridiques soient rendus conformes au nouveau droit dans les
meilleurs délais (cf. TF 2E_3/2020, 2E_4/2020 précité, consid. 9.7.2 et les références;
cf. ég. Moor/Flückiger/Martenet,
op. cit.
, ch. 2.4.2.5 pp. 196 s.,
relevant que le principe de la proportionnalité sert dans ce cadre à évaluer
l'importance du sacrifice demandé par rapport à l'utilité d'une application
générale et immédiate).
b) En l'espèce, il convient de relever d'emblée que l'OSPA
est entrée en vigueur le 1
er
juillet 2011 (elle s'intitulait
alors "
Ordonnance concernant l'élimination des sous-produits animaux
",
OESPA) et qu'elle prévoyait déjà dans sa version initiale que les sous-produits
animaux de catégorie 3 devaient être transformés pour être utilisés dans l'alimentation
des animaux aquatiques (cf. art. 29 let. a, applicable par renvoi de
l'art. 31 let. c, et annexe 5 OESPA); les dispositions en cause étaient applicables
à l'exploitation du recourant dès le 1
er
janvier 2013, date à
partir de laquelle les exploitations aquacoles ont été considérées comme des unités
d'élevage à la suite d'une modification de l'art. 6 let. o OFE (concernant l'historique
de cette législation, cf. ch. 1 et 2 de la réponse au recours, en partie
reproduits sous let. C/a
supra
).
Au vu des circonstances, on ne saurait toutefois
considérer que le recourant serait en conséquence réputé en avoir connaissance
depuis lors et qu'il aurait ainsi eu tout loisir de procéder aux adaptations
nécessaires de son exploitation dans l'intervalle. Son exploitation a en effet fait
l'objet d'un contrôle le 25 avril 2013, dans le cadre du projet pilote mis en œuvre
à la suite de la modification l'art. 6 let. o OFE, et a été considérée conforme
aux normes en vigueur s'agissant notamment de la façon dont il nourrissait ses
poissons (cf. let. A/b
supra
); on ne saurait faire grief à l'intéressé
de s'être fié à ce constat (dont il apparaît
a posteriori
qu'il était
erroné). L'autorité intimée elle-même a au demeurant encore requis des précisions
s'agissant de l'interprétation des normes applicables auprès de l'OSAV le 1
er
décembre 2020 (cf. let. B/c
supra
) - on voit mal à l'évidence dans ce
contexte que l'on puisse reprocher au recourant de ne pas en avoir saisi d'emblée
la véritable portée. L'autorité intimée a ainsi expressément confirmé lors de
l'audience du 31 août 2021 que ce n'était que par la décision attaquée, faisant
suite aux contrôles des 19 décembre 2019 et 11 août 2020, que l'intéressé avait
été informé de ce que la façon dont il nourrissait ses truites n'était pas
conforme aux normes en cause (cf. let. C/b
supra
); encore faut-il
relever que le rapport de contrôle
ad hoc
ne faisait pas directement état
de l'interdiction de nourrir des poissons avec des restes de pêche non transformés
- sa teneur pouvant bien plutôt laisser penser que le manquement retenu était
lié à l'absence d'indication sur l'entreposage de ces restes de pêche jusqu'à
leur livraison (cf. let. B/a
supra
). Dans ces conditions, il apparaît
que la question de l'éventuelle nécessité d'un délai transitoire doit être
examinée à compter de la date de la décision attaquée - et non, par hypothèse,
de la date d'entrée en vigueur des normes en cause.
C'est en outre le lieu de relever que le fait que le
recourant a l'intention de cesser son exploitation n'a en tant que tel aucune
incidence sur l'éventuelle nécessité d'un tel délai transitoire.
c) Cela étant et comme déjà évoqué (consid. 2b
supra
),
le recourant a l'intention de mettre un terme à son exploitation après qu'il aura
vendu le solde de ses truites. Dans son recours, il a indiqué à ce propos qu'il
lui restait alors trois tonnes de truites (alors qu'il avait pu en avoir
jusqu'à dix tonnes lorsque la pisciculture était pleine); il a précisé dans sa
réplique que sur les douze bassins qui pouvaient être exploités, il ne lui en
restait alors que cinq en fonction. Le tribunal relève encore dans ce cadre que,
selon les comptes qu'il a produits, les résultats de son exploitation se sont
élevés à environ 43'000 fr. en 2018 respectivement à environ 30'000 fr. en 2019,
ce qui semble attester de cette cessation progressive d'activité.
Dans ce contexte, il apparaît d'emblée que la mise
en place d'une installation permettant de transformer les restes de pêche en
cause conformément à l'une ou l'autre des méthodes autorisées prévues par
l'annexe IV, chapitre III, du règlement (UE) n° 142/2011, ceci en vue d'une
utilisation pour une durée d'emblée très limitée (de l'ordre de deux ans),
engendrerait des coûts manifestement disproportionnés pour le recourant
(plusieurs centaines de milliers de francs selon ses explications dans sa
réplique, qui ne sont pas en tant que telles contestées et n'apparaissent pas
invraisemblables au vu des pièces qu'il a produites à ce propos) -
indépendamment même de la possibilité effective d'aménager une telle installation
sur la parcelle concernée, que l'intéressé remet également en cause (en
référence aux limitations de construire liées à la zone d'affectation dans
laquelle se situe cette parcelle et à l'apport en électricité). Quant à l'hypothèse
d'une alimentation du solde de ses truites par le biais de farines
industrielles, elle engendrerait également des coûts élevés en regard de son
chiffre d'affaires (l'autorité intimée ayant indiqué lors de l'audience du 31
août 2021 que le montant de 50'000 fr. par année avancé à cet égard par le
recourant dans sa réplique ne paraissait "
pas hors de propos
";
cf. let. C/b
supra
), tout en ayant dans le même temps pour conséquence
une baisse du prix de vente de sa production - puisque ses truites seraient en
pareille hypothèse de la même qualité que celles vendues par des exploitations
industrielles (ainsi le principal client du recourant, un restaurant, lui
a-t-il d'ores et déjà annoncé qu'il ne lui achèterait plus sa production s'il
nourrissait ses truites par ce biais); même si une alimentation par le biais de
farines industrielles aurait également pour conséquence une réduction du temps de
croissance des truites (soit une à deux années en lieu et place de trois à
quatre années avec une alimentation naturelle, selon les explications non
contestées du recourant) - qui compenserait pour partie la baisse du chiffres
d'affaires de l'exploitation liée au coût de ces farines et à la dévalorisation
de la production -, il convient de retenir dans ces conditions que l'application
immédiate de l'interdiction qui est faite à l'intéressé de continuer à nourrir ses
truites avec des restes de pêche engendrerait pour lui des sacrifices qui
doivent être qualifiés d'importants. Le tribunal n'est en outre pas insensible
dans ce cadre à la volonté manifestée par le recourant de nourrir ses truites de
façon naturelle jusqu'à la cessation de son exploitation, comme il l'a toujours
fait et comme l'on fait avant lui son père et son grand-père.
S'agissant de l'intérêt public à une application
immédiate de l'interdiction litigieuse, il apparaît qu'il doit être relativisé.
L'autorité intimée a évoqué à ce propos lors de l'audience du 31 août 2021 un
risque sanitaire lié notamment à des salmonelles provenant soit d'animaux
malades, soit d'une contamination (la salmonellose faisant partie des
épizooties à combattre; cf. art. 4 let c OFE); elle a toutefois admis que ce
risque n'était "
pas quantifiable
" et qu'elle n'avait pas
connaissance de "
cas flagrants
" (cf. let. C/b
supra
).
Dans sa dernière écriture du 12 avril 2022, elle a expressément indiqué, comme
on l'a déjà vu, que le cas d'espèce n'impliquait "
pas des risques
élevés pour la santé
" (raison pour laquelle elle avait opté pour les
voies de droit ordinaires; cf. consid. 1
supra
); il est également relevé
à cet égard qu'elle n'a pas levé l'effet suspensif à un éventuel recours dans
la décision attaquée ni requis la levée de l'effet suspensif dans le cadre de
la présente procédure de recours, ce qui laisse peu de place à un quelconque
doute quant au caractère relatif de la gravité du risque en cause. L'historique
de la législation applicable en la matière conforte au demeurant le tribunal
dans cette appréciation. L'OESPA est en effet entrée en vigueur le 25 mai 2011,
la Suisse ayant pleinement fait usage du délai échéant le 20 juin 2011 qui lui
a été imparti pour adapter sa législation dans le cadre de l'Accord bilatéral
agricole entré en vigueur en 2002 (cf. ch. 1 de la réponse au recours, en
partie reproduit sous let. C/a
supra
). Il a encore fallu plusieurs
années par la suite pour que les autorités d'application cantonales mettent en
place le protocole de contrôle des normes en cause - l'autorité intimée ayant
ainsi indiqué que, dans le canton de Vaud, les contrôles concernés avaient débuté
à la fin de l'année 2018 (lors de l'audience du 31 août 2021; cf. let. C/b
supra
)
respectivement que le dispositif de contrôle systématique n'avait été déployé
qu'à partir du mois de décembre 2019 (cf. ch. 2 de la réponse au recours, en
partie reproduit sous let. C/a
supra
).
Le tribunal considère en définitive qu'un vu de
l'ensemble des circonstances, notamment de la cessation progressive de son
exploitation par le recourant, de l'importance des sacrifices que lui occasionnerait
une application immédiate des normes en cause dans ce cadre et de l'absence de
risque sanitaire élevé pour les truites ou pour les consommateurs, le principe
de la proportionnalité justifie qu'un délai transitoire soit accordé à l'intéressé,
lui permettant de nourrir ses truites avec des restes de pêche (crus) jusqu'au
terme de son exploitation (soit pour une durée de l'ordre de deux ans à la date
du présent arrêt).
c)
Il convient toutefois que toutes les mesures d'hygiène utiles en vue de
réduire les risques découlant d'une telle alimentation et qui peuvent raisonnablement
être exigées du recourant soient imposées à ce dernier - s'agissant notamment par
hypothèse du temps séparant la pêche du moment où les restes de pêche sont
utilisés comme nourriture pour les truites, de l'entreposage de ces restes de
pêche dans l'intervalle ou encore du nettoyage et de la désinfection des
ustensiles utilisés dans ce cadre (cf. pour comparaison art. 225 OFE, en lien
avec les mesures prophylactiques du détenteur d'animaux à onglons et de volaille
pour empêcher les infections par des salmonelles). Il appartiendra à l'autorité
intimée de rendre une nouvelle décision définissant ces différentes mesures.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis
et le ch. 4 du dispositif de la décision attaquée annulé, avec pour suite le
renvoi du dossier de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans
le sens des considérants.
Compte tenu de l'issue du litige, le présent arrêt
est rendu sans frais pour les parties (cf. art. 49 al. 1 et 52 al. 1 LPA-VD). Il
n'y a pas lieu pour le reste d'allouer d'indemnité à titre de dépens (cf. art.
55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 23 novembre 2020 par la Direction générale de
l'agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires est annulée en
tant qu'interdiction est faite au recourant de nourrir ses poissons avec des
sous-produits animaux de catégorie 1 (
recte
: 3; ch. 4 du dispositif) et
le dossier de la cause renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le
sens des considérants sur ce point.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de dépens.
Lausanne, le 2 mai 2022
Le président:                                                                                            Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de la sécurité alimentaire
et des affaires vétérinaires.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF;
RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113
ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.