vd_omni · GE.1997.0120 · 1998-07-16 · fr

TORNAY Claude c/OCPC | En matière d'égalité de traitement entre concurrents, l'art. 31 Cst. offre une meilleure protection que l'art. 4 Cst. La LC complète donc le principe général d'égalité (art. 4 Cst.) et offre une protection plus étendue.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 16.07.1998 GE.1997.0120

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 16 juillet 1998
sur le recours interjeté par
TORNAY Claude
,
représenté par Me Wiebach, avocate au 9A, rue Jean-Jacques Rousseau, 1800 Vevey
contre
la décision de l'
Office cantonal de la
police du commerce
du 30 juillet 1997 (refus d'autoriser la vente de
boissons alcooliques à l'emporter).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Eric Brandt ,
président; M. Jean-Luc Colombini et Mme Dominique Anne Thalmann, assesseurs.
Greffière: Mlle Elkaïm.
Vu les faits suivants:
A.                     Claude Tornay exploite
la station-service OK COOP situé sur la commune de Cully. A la suite d'une
inspection faite en date du 26 juin 1996, sur demande de la police cantonale du
commerce à Lausanne, Philippe Rochat (agent de la police communale de Cully) a
constaté que Claude Tornay vendait des boissons alcoolisées (divers vins ainsi
que des bières), sans être au bénéfice d'une patente pour la vente de boissons
alcoolisées à l'emporter.
Le 28 juin 1996,
l'Office cantonal de la police du commerce (ci-après : l'office cantonal) a
enjoint les propriétaires de la station-service concernée de cesser la vente de
boissons alcoolisées à l'emporter dans la station-service. La décision comporte
notamment les précisions suivantes :
"(...) des boissons alcooliques sont
vendues dans votre station-service, sans que vous soyez au bénéfice d'une
patente autorisant précisément la vente de boissons alcooliques à l'emporter au
détail. Cette situation est inadmissible."
"De plus, conformément aux nouvelles
dispositions de l'art. 5 chiffre 2 de la LADB, entrées en vigueur le 1er
octobre 1995, la vente de boissons alcooliques dans les stations-service est
interdite."
(...) Nous vous signalons que nous sommes prêts
à examiner toute demande visant à obtenir l'autorisation de vendre des boissons
alcooliques à l'emporter au détail pour autant que les conditions suivantes
soient remplies : 1) qu'une véritable épicerie comportant pratiquement toutes
les denrées alimentaires offertes actuellement dans ce genre de commerce soit
exploitée en annexe de la station-service(...), 2) que cette partie
"épicerie" soit complètement séparée et indépendante de la partie
"kiosque-caisse" de la station-service. Ainsi, son exploitation
pourra être limitée aux heures d'ouverture des magasins de la commune (à ce
propos, nous vous renvoyons au Règlement de police de Cully)."
Le vice-directeur de
la station-service OK COOP a demandé, par lettre du 8 juillet 1996,
l'autorisation de liquider son stock de boissons alcoolisées jusqu'au 22
juillet et de cesser la vente de ces articles à partir de cette date. L'office
cantonal a accordé ce délai par courrier du 10 juillet 1996.
B.                    Au mois de mai 1997,
Claude Tornay a déposé une demande de patente pour pouvoir vendre des boissons
alcoolisées à l'emporter au détail. Il a joint à sa demande le préavis
favorable des divers autorités locales concernées.
Par décision du 30
juillet 1997, l'office cantonal a refusé l'attribution de cette patente. Il a
motivé sa décision de la manière suivante :
"(...)vu que, toutefois, une patente de
débit de boissons alcooliques à l'emporter, dans une stations-service, peut
être accordée lorsque ce débit est situé dans un local totalement séparé du
shop (kiosque-caisse) de la station-service et fermé aux mêmes heures que les
autres magasins de la commune (art. 95 LADB), vu que ces deux conditions ne
sont pas remplies en l'espèce, (...)."
C.                    Claude Tornay a recouru
en date du 13 août 1997 contre cette décision auprès du Tribunal administratif.
Il demande l'annulation de la décision litigieuse, invoquant les circonstances
suivantes :
"(...)En effet, nous constatons que
l'application de la loi est appliquée à deux vitesses: les stations service
Shell et Migrol de Villeneuve vendent des boissons alcooliques à l'emporter et
ceci bien que le débit ne soit pas situé dans un local totalement séparé du
shop, et qu'il ne ferme pas aux mêmes heures que les autres magasins de la
commune (...)."
Invité à se déterminer
sur le recours, l'office cantonal a répondu ce qui suit dans sa lettre du 18
septembre 1997 :
"(...)Nous tenons à rappeler que la loi du
11 décembre 1984 sur les auberges et débits de boissons (LADB) a été modifiée
le 19 juin 1995. Outre l'abrogation de la clause du besoin (art. 32 et 33
LADB), d'autres mesures visant notamment à lutter contre les abus d'alcool ont
été adoptées à cette occasion : l'article 5 LADB a été modifié afin d'interdire
la vente de boissons alcooliques dans les stations-service. Ces modifications
légales sont entrées en vigueur le 1er octobre 1995. Toutefois, à cette date du
1er octobre 1995, huit stations-service du canton de Vaud (cf. pièce n°7 du
bordereau) étaient au bénéfice d'une patente de débit de boissons alcooliques,
en application des articles 94 et 95 LADB. Dans plusieurs communes, il s'est
avéré soit qu'il n'y avait pas d'autres magasins que le débit de la
station-service, soit qu'il n'y avait pas de dispositions dans le règlement de
police pour les heures de fermeture des magasins, la Municipalité prenant une
décision de cas en cas à la demande de l'intéressé. Précisons cependant que la
Commune de Lausanne est intervenue auprès de la seule station-service qui
débitait de l'alcool pour faire cesser la vente à fin 1995, compte tenu de
l'article 5 LADB et du Règlement communal de police s'agissant de la fermeture
des magasins".
"Au vu de ce qui précède et après avoir
procédé à l'inspection locale de tous ces débits de boissons en 1996, notre
Office a décidé d'autoriser, en novembre 1996, les 8 stations-service
concernées à continuer l'exploitation de leur débit d'alcool, en leur précisant
que (...) en cas de changement de titulaire de patente, le nouveau repreneur ne
sera plus autorisé à débiter des boissons alcooliques dans ladite
station-service, en application de l'article 5 LADB, à moins de séparer
complètement la partie "épicerie" de la partie
"kiosque-caisse" (...)."
"(...) Il convient de préciser que depuis
l'entrée en vigueur de la modification de la LADB, aucune patente de débit de
boissons alcooliques à l'emporter dans une station-service n'a été délivrée
dans le canton de Vaud(...)."
D.                    Le 13 novembre 1997, Me
Wiebach, agissant au nom de Claude Tornay a déposé un mémoire complémentaire.
Le recourant invoque l'inégalité de traitement (art. 31 Cst.) dont il est
victime vis-à-vis de ses concurrents vaudois, François Carlier et Frédéric
Ducommun; ces derniers ont obtenu une patente alors même qu'ils ne
remplissaient pas les conditions de l'art. 94 et 95 LADB. Il soulève aussi
l'inégalité de traitement créée par l'art. 5 de la LADB vis-à-vis des autres
stations-service situées dans les cantons voisins où la vente de boissons
alcoolisées est actuellement autorisée - parfois même sans patente (art. 4
Cst).
Dans son mémoire
complémentaire daté du 15 décembre 1997, l'office cantonal précise que les deux
stations-service concurrentes citées par Claude Tornay, bénéficiant d'horaires
d'ouverture très laxistes, le département a préféré imposer les travaux
d'aménagement lors du changement de titulaire de patente. L'office cantonal
explique avoir agi en application de l'art. 5 LADB et non pas sur la base d'une
"clause générale du besoin". Il a en outre ordonné une enquête en ce
qui concerne les garages ou stations-service vendant de l'alcool sans
autorisation. Enfin, il indique que les articles 94 et 95 LADB existaient déjà
avant la modification légale de 1995 et que l'inégalité invoquée par le
recourant existait déjà avant, puisque seules neuf stations-service vendaient
des boissons alcooliques et d'autres ne le pouvaient pas en raison des
dispositions réglementaires communales ou parce qu'elles n'offraient pas de
"large assortiment de denrées alimentaires".
L'office cantonal
conclut au rejet du recours et au maintien de sa décision.
Considérant en droit:
1.                     Le recours a été déposé
dans le délai prescrit par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la
procédure administratives (ci-après : LJPA). Il répond, en outre, aux
conditions de formes requises par cette disposition. Il y a donc lieu d'entrer
en matière sur le fond.
2.                     Le recourant estime
être victime d'une violation de la liberté de commerce et d'industrie, garantie
par l'art. 31 Cst.
a) La liberté de
commerce et d'industrie garantie par l'art. 31 Cst. protège toute activité
économique privée exercée à titre professionnel et tendant à l'obtention d'un
gain ou d'un revenu (ATF 119 Ia 378 c. 4b). Cependant, cette liberté n'est pas
absolue. Elle n'est garantie que sous réserve de la législation fédérale (art.
31 al. 1 Cst.), et les cantons peuvent apporter des restrictions de police au droit
d'exercer librement une activité économique (art. 31 al. 2 Cst.). Les
restrictions cantonales doivent répondre à certaines exigences pour êtres
compatibles avec la garantie  constitutionnelle, à  savoir : reposer sur une
base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et, selon le
principe de la proportionnalité, se limiter à ce qui est nécessaire à la
réalisation des buts d'intérêt public poursuivis (ATF 123 I 12 c. 2a et la
jurisprudence citée). Les mesures cantonales limitant la liberté de commerce et
d'industrie prises dans le seul but d'entraver la libre concurrence ou d'en
atténuer les effets, violent la constitution (ATF 97 I 504 et la jurisprudence
citée).
b) Il convient donc
d'examiner si ces trois conditions sont remplies.
aa) En ce qui concerne
l'exigence d'une base légale, le 1er octobre 1995 est entré en vigueur un
nouvel art. 5 de la loi du 11 décembre 1984 sur les auberges et les débits de
boissons (ci-après : LADB); à teneur du chiffre 2 de cette disposition, la
vente de boissons alcooliques dans les stations-service est désormais
interdite. On constate donc que le principe de la restriction repose sur une
base légale particulièrement claire.
bb) Concernant
l'exigence de l'intérêt public, cette notion englobe plusieurs éléments, comme
par exemple la tranquillité et l'ordre public (ATF 111 Ia 186 c. 2b), la santé
publique (ATF 117 Ia 445 c.2) et les mesures de politique sociale (ATF 120 Ia
306 c. 3b). Il ressort des explications données par le Conseil d'Etat dans son
exposé des motifs, que l'art. 5 LADB répond à un but de prévention de
l'alcoolisme au volant et plus généralement de lutte contre l'abus d'alcool
(BGC juin 1995, p. 615). La lutte contre l'alcoolisme répond au but de santé
publique et constitue, sans nul doute, un intérêt public prépondérant à
l'intérêt économique du recourant.
cc) L'art. 94 al. 2
LADB prévoit qu'une patente peut être accordée en faveur des commerces offrant
un large assortiment de denrées alimentaires comprenant également des boissons
sans alcool. L'art. 95 LADB précise que la patente de débit de boissons
alcooliques à l'emporter ne peut être délivrée qu'en faveur d'un débit soumis
aux mêmes heures de fermeture que les autres commerces de l'agglomération, de
la commune, de la localité, du hameau ou du quartier. La vente de boissons
alcooliques n'est donc concevable dans une station-service que si le commerce
est séparé de la caisse de la station, offre un large assortiment de denrées
alimentaires et respecte les horaires de fermeture des autres commerces de la
commune (BGC juin 1995, p. 615-616). Le fait de subordonner l'octroi d'une
patente à la condition que le recourant effectue les travaux de transformation
nécessaires au respect des art. 5 et 95 LADB n'est pas disproportionné face au
but de lutte contre l'alcoolisme recherché.
3.                     Ainsi, les exigences
prévues par la Constitution fédérale, et mises en lumière par la jurisprudence
du Tribunal fédéral, pour admettre une limitation de la liberté de commerce et
d'industrie ont été respectées par l'autorité intimée. Mais le recourant estime
aussi être victime d'une inégalité de traitement entre concurrents.
a) Face à une décision
administrative, le principe de l'égalité de traitement est violé si la même
autorité prend des décisions contradictoires alors que les faits sont
semblables. Ainsi, l'art. 4 Cst. permet d'exiger que les situations de fait
semblables aboutissent à des décisions semblables, et les situations de fait
dissemblables à des décisions différentes. (A. Grisel, Traité de droit administratif,
vol. I, p. 361ss). Déterminer quand les situations sont semblables ou non ne
peut être tranché que dans des cas d'espèce et des différences de traitement ne
peuvent se justifier que par des différences de faits pertinentes et
importantes, le critère de différenciation devant être raisonnable et
soutenable, (ATF 114 Ia 223, 323; ATF 108 Ia 135; JT 1984 I 2). L'inégalité
n'est parfois qu'apparente. En effet, la différence peut être parfaitement
justifiée, l'identité des circonstances n'étant qu'une pure apparence. C'est
pourquoi, il est assez fréquent que deux situations présentent, à la fois,
assez de caractères communs et particuliers pour souffrir, sans inégalité, un
traitement identique aussi bien qu'un traitement différent (J.-F. Aubert,
Traité de droit constitutionnel suisse, p. 656 ss).
b) La jurisprudence du
Tribunal fédéral a évolué en ce qui concerne le cas particulier de l'égalité de
traitement entre concurrents. Au début, elle faisait découler ce principe, soit
uniquement de l'art. 31 Cst., soit de cette disposition et de l'art. 4 Cst (ATF
108 Ia 135, ATF 88 I 123 c. 3). Les mesures contestées dans ces diverses
affaires avaient, comme dans le cas d'espèce, des effets sur la libre
concurrence sans viser principalement un objectif de politique économique. La
jurisprudence mettant en relation les art. 4 et 31 Cst. a été critiquée
notamment car elle conférait à la liberté du commerce et de l'industrie une
portée exagérée en cherchant à garantir une égalité des chances dans la
concurrence économique. Certains auteurs ont soutenu qu'il ne pouvait pas
découler de l'art. 31 Cst. un droit à l'égalité allant au-delà de  la garantie
de  l'art. 4  Cst  (H. Huber, Die Gleichbehandllung der Gewerbenossen, in:
Rechtstheorie, Verfassungsrecht, Völkerrecht, Ausgewählte Aufsätze 1950-1970,
p. 288ss, 302ss; G. Müller, Gleischheitssatz, p. 54 et 59). Par la suite, le
Tribunal fédéral s'est clairement prononcé sur les portées respectives des art.
4 et 31 Cst. en matière d'égalité de traitement entre personnes appartenant à
la même branche économique, laissant entendre que l'art. 31 Cst. offre une
meilleure protection que l'art. 4 Cst. (ATF 121 I 129 et ATF 121 I 279). Il est
concevable que des normes prévoient des différences compatibles avec l'art. 4
Cst. si elles reposent sur des motifs raisonnables et objectifs, tout en
violant l'art. 31 Cst. parce que ces différences portent atteinte au principe
de la liberté de commerce et d'industrie. Cela est essentiel pour la définition
de l'égalité de traitement entre concurrents; c'est pourquoi cette garantie
n'est pas déduite de l'art. 4 Cst, mais de l'art. 31 Cst. La liberté du
commerce et de l'industrie complète donc, dans cette mesure, le principe
général d'égalité et offre une protection plus étendue (ATF 106 Ia 274ss et la
jurisprudence citée).
b) Dans le cas
présent, l'autorité intimée justifie la différence de traitement entre le
recourant et les concurrents concernés par le fait que ces derniers étaient
déjà au bénéfice d'une patente avant la modification de la LADB. Ce cas de
figure est réglé à l'art. 105 des dispositions transitoires de la LADB :
" Les titulaires de patentes ou
d'autorisations spéciales accordées sous le régime de la loi antérieure
recevront de nouvelles patentes et autorisations correspondant à leurs droits
actuels. Toutefois, un délai de deux ans dès l'entrée en vigueur de la présente
loi est imparti aux intéressés pour se conformer à ses dispositions, notamment
à l'article 30, alinéa."
L'autorité intimée a
simplement appliqué les dispositions transitoires, autorisant à certaines
conditions (enquêtes pour éviter les prêts de patentes) de continuer leur mode
d'exploitation jusqu'au changement de titulaire de patente (changements qui ont
lieu assez fréquemment dans ce type de commerce). Cependant, l'autorité intimée
devra imposer les travaux de transformations nécessaires, dans les délais fixés
par la disposition précitée, aux concurrents du recourant situés sur la commune
de Noville.
Au vu des éléments
examinés plus haut, on constate que la situation entre le recourant et ses
concurrents vaudois est objectivement différente. En effet, alors que les
stations-service concurrentes étaient déjà en possession d'une patente avant
l'introduction de la nouvelle LADB et qu'elles pouvaient bénéficier des dispositions
transitoires de l'art. 105 LADB, le recourant ne l'avait pas encore obtenu à
cette époque. Ainsi, une différence de traitement se justifie dans le cas
d'espèce par des situations de faits différentes et ne viole ni l'art. 4 Cst.,
ni l'art. 31 Cst.
c) Enfin, à supposer
que l'autorité intimée ait agi en violation de la loi lorsqu'elle a accordé une
patente à certains concurrents du recourant, celui-ci ne peut invoquer cette
violation pour obliger l'autorité à agir de la même manière en sa faveur (ATF
117 II 90, c. 4c). Ce principe connaît, toutefois, une exception dans le cas où
l'autorité montre sa volonté de maintenir sa pratique au détriment de la loi
normalement applicable (A. Grisel, op. cit., p. 363
in fine
; ATF 115 II
411 c. 2c). Cependant, dans le cas d'espèce, l'autorité intimée a précisé que
depuis l'entrée en vigueur de la modification de la LADB, aucune patente de
débit de boissons alcooliques à l'emporter dans une station-service n'a été
délivrée dans le canton de Vaud. Elle a ainsi clairement montré qu'elle voulait
faire appliquer l'art. 5 LADB.
d) En ce qui concerne
les concurrents situés dans les cantons voisins, la jurisprudence du Tribunal
fédéral précise que le principe de l'égalité de traitement entre concurrents
n'implique pas que les cantons harmonisent, entre eux, les mesures qu'ils
imposent dans le cadre des limitations à la liberté de commerce et d'industrie
(ATF 120 Ia 145 c. 6c). Ainsi, il n'est pas contraire au principe d'égalité de
traitement entre concurrents que chaque autorité cantonale impose une
réglementation différente quant à l'octroi d'une patente pour la vente de
boissons alcooliques à l'emporter.
4.                     Il résulte des
considérants qui précèdent que le recourant n'est pas victime d'une atteinte
prohibée à sa liberté de commerce et d'industrie au sens de l'art. 31 Cst. Il
n'est en outre pas victime d'une inégalité de traitement au sens de l'art. 4
Cst. Ainsi, le recours est rejeté et la décision de l'office cantonal est
maintenue. Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du
recourant un émolument de justice arrêté à 800 fr. (huit cents francs).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
30 juillet 1997 de l'Office cantonal de la police du commerce, refusant la
patente de vente de boissons alcoolisées au détail à l'emporter dans la
station-service OK COOP situé dans la commune de Cully, est maintenue.
III.                     Un émolument
de 800 (huit cents) francs est mis à la charge du recourant.
Lausanne, le 16 juillet 1998
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).