vd_omni · GE.2004.0100 · 2005-02-23 · fr

KOCHER/Département de la sécurité et de l'environnement | Recours interjeté contre une décision prononçant un avertissement à l'encontre d'une entreprise de sécurité aux motifs que cette dernière n'a pas rempli son obligation de communiquer à la police cantonale la modification de l'état de son personnel consécutive au départ de 23 agents de sécurité et qu'elle n'a pas retourné les cartes concordataires de ces agents. Recours admis aux motifs que le non renvoi des cartes échues ne peut pas être reproché à la recourante, la seule violation commise étant celle de l'absence d'annonce des modifications de l'état de son personnel (art. 11 al. 1 Concordat). Il s'agit toutefois d'une violation très légère raison pour laquelle l'avertissement prononcé apparaît manifestement disproportionné au regard de l'ensemble des circonstances.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.02.2005 GE.2004.0100

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T  du 23 février 2005
Composition
Mme Isabelle Guisan, présidente ;
Mme Dina Charif Feller et M. Pascal Langone, assesseurs.
recourante
Nathalie
KOCHER, MCS Sécurité,
à Renens,
représentée par Christophe PIGUET, avocat, à Lausanne,
autorité intimée
Département de
la sécurité et de l'environnement,
représenté par le Secrétariat général du DSE, à
Lausanne,
I
Objet
Recours interjeté le 21 juillet 2004 par
Nathalie KOCHER c/ décision du Chef du Département de la sécurité et de
l'environnement de l’Etat de Vaud du 30 juin 2004 prononçant un
avertissement.
Vu les faits suivants
A.
Nathalie Kocher dirige à Renens, sous
la raison individuelle MCS SECURITE (ci-après : MCS), une entreprise de sécurité
et de surveillance de manifestations sportives et culturelles. A ce titre, elle
a obtenu en décembre 1999 une autorisation, valable jusqu'au 31 décembre 2003, d’exploiter
une entreprise de sécurité en application du Concordat intercantonal sur les
entreprises de sécurité du 18 octobre 1996 (ci-après : le Concordat). Cette
autorisation a été renouvelée le 19 janvier 2004 jusqu'au 31 décembre 2007.
B.
Le 22 avril 2004, le Département de
la sécurité et de l’environnement (ci-après : le département) a adressé à
la recourante la lettre suivante :
"
Madame,
En date du 21 avril 2004, la police
cantonale a procédé à un examen attentif des diverses autorisations délivrées à
l’entreprise MCS SECURITE pour l’engagement d’agents de sécurité, ceci dans le
cadre du renouvellement quatriennal desdites autorisations. A ce sujet,
l’article 12 du Concordat du 18 octobre 1996 sur les entreprises de sécurité
(le concordat) stipule à son alinéa 2 que l’autorisation est valable quatre ans
et renouvelable sur demande du titulaire. En l’occurrence, il s’avère que bon
nombre des accréditations délivrées à MCS SECURITE sont parvenues à échéance,
sans pour autant avoir été renouvelées selon la procédure en vigueur ni avoir
fait l’objet d’une annonce de départ.
Par conséquent, des mesures
administratives semblent devoir être prises à votre encontre en application de
l’article 13 du concordat. Une dénonciation pénale pour infraction à l’article
22 alinéa 1, lettre a du concordat est en outre réservée.
Au préalable, vous avez la possibilité
d’être entendue en vertu de l’article 3 du règlement du 23 décembre 1998
d’application de la loi du 22 septembre 1998 sur les entreprises de sécurité
.
(…)."
Entendue par la police
cantonale le 5 mai 2004 conformément au règlement précité, Nathalie Kocher, qui
avait déjà retourné, à réception du courrier susmentionné, 20 cartes
d’accréditation a encore remis à cette occasion la carte d’un collaborateur
dont l’annonce de départ avait déjà été envoyée. Elle a déclaré que les agents
concernés n’avaient travaillé à son service que durant la saison de hockey,
arrivée à son terme respectivement le 29 février 2004 pour ce qui concerne la
saison régulière et le 15 mars 2004 en ce qui concerne Lausanne, et enfin que
MCS avait travaillé en effectif réduit du 29 février au 15 mars 2004
.
C.
Par décision du 30 juin 2004, le chef
du département a prononcé un avertissement à l’encontre de Nathalie Kocher,
estimant en substance que cette dernière n’avait pas rempli son obligation
légale (art. 11 al. 1 du Concordat) de communiquer à la police cantonale toute
modification de l’état du personnel de son entreprise, soit l'annonce du départ
de 23 agents de sécurité, ni procédé au renvoi des cartes de légitimation de
ces derniers.
D.
Nathalie Kocher a recouru contre
cette décision le 21 juillet 2004 en concluant à son annulation. Elle allègue
en substance que le retour des cartes périmées n'est nullement exigé par l'art.
11 du Concordat. Le but de cette disposition est, selon elle, de permettre à
l'autorité de vérifier le respect des conditions d'octroi des autorisations de
sorte que la péremption des cartes ne pouvait plus donner lieu à un quelconque
examen de leur validité par l'autorité. Subsidiairement, dans l'hypothèse où le
tribunal confirmerait l'existence d'une obligation de renvoyer les cartes
échues, elle considère que la sanction infligée est disproportionnée et qu'elle
entraîne pour elle des conséquences particulièrement lourdes (soit une
dénonciation pénale pouvant aboutir à un non-renouvellement de son autorisation
d'exploiter) alors qu'elle n'a commis, cas échéant, qu'une erreur dans
l'interprétation d'une disposition peu claire du Concordat.
E.
La recourante s’est acquittée en
temps utile de l’avance de frais requise.
F.
L’autorité intimée s’est déterminée
le 23 août 2004 en concluant au rejet du recours. Elle expose que le texte de
l'art. 11 du Concordat est tout à fait clair et qu'il prévoit sans aucune
ambiguïté l'obligation, nullement excessive au regard de l'intérêt public en
jeu, de renseigner l'autorité sur l'effectif du personnel. S'agissant du renvoi
des cartes échues, elle estime qu'il découle de l'art . 18 du Concordat
interprété a contrario et que cette obligation s'exécute au moyen de la formule
d'annonce de départ d'un collaborateur, laquelle précise expressément que la
carte doit être retournée à l'autorité. Un risque d'abus dans l'utilisation
d'une carte échue justifie pleinement une telle exigence. Quant à la sanction
administrative prononcée à l'égard de la recourante, elle est suffisante de
sorte qu'il n'y a aucun risque que l'autorité ne lui en inflige une autre à la
suite d'une éventuelle condamnation pénale.
Elle a joint à ses écritures
diverses pièces dont la liste des collaborateurs de MCS. Ce document fait notamment
apparaître le nom des 23 agents de sécurité dont l'autorisation était arrivée à
échéance avant que la décision litigieuse n'ait été prise. Il s'avère ainsi que
six de ces agents étaient titulaires d'autorisations quadriennales valables
jusqu'au 31 janvier 2004, huit jusqu'au 29 février 2004 et neuf jusqu'au 30
avril 2004.
G.
Nathalie Kocher a déposé un mémoire
complémentaire le 8 octobre 2004, en contestant à nouveau l'obligation de
retourner à l'autorité les cartes périmées. A ses yeux, seules les cartes des
agents quittant la société doivent être retournées lorsqu'elles ne sont pas
encore échues, dans le but de prévenir tout risque d'abus en relation avec
l'utilisation d'une carte valide dont le détenteur aurait cessé son activité au
sein de l'entreprise de sécurité concernée. Dans le cas concret, il n'y avait
de toute façon aucun risque puisque la recourante avait exigé de la part des
agents en cause la restitution de leurs cartes échues. Elle en veut pour preuve
le fait qu'elle a immédiatement retourné ces dernières lorsque l'autorité
intimée le lui a demandé. Par ailleurs, elle se réfère au Règlement sur les
entreprises de sécurité dans sa nouvelle teneur du 7 juillet 2004, entré en
vigueur le 1
er
juillet 2004 - qui prévoit désormais à son art. 2 al.
3, 1
ère
phrase, que dans les cas où les autorisations deviennent
caduques, l'entreprise a l'obligation de restituer immédiatement à la police
cantonale les cartes concordataires - alors que tel n'était pas le cas sous
l'emprise de l'ancien règlement du 23 décembre 1998. Elle considère dès lors
qu'il n'y avait pas, au moment des faits, de base légale pour exiger la
restitution spontanée des cartes périmées. Quant à l'aspect pénal du dossier,
elle précise avoir déjà été citée à comparaître devant le Préfet de Lausanne,
qui a toutefois accepté de suspendre la cause jusqu'à droit connu sur l'issue
de la procédure administrative. Nathalie Kocher a enfin requis son audition
personnelle par le tribunal afin d'être entendue en présence des représentants
de l'autorité intimée. Cette requête a été écartée le 5 novembre 2004 par le
juge instructeur, au motif que l'autorité de recours disposait des
renseignements nécessaires pour statuer sans procéder à une telle mesure
d'instruction et que l'intéressée avait été en mesure de faire valoir ses
moyens dans le cadre de l'échange des écritures. Elle a produit diverses
pièces, dont la formule d'annonce de départ du responsable d'entreprise de
sécurité, adopté sur la base de l'art. 11 du Concordat.
H.
Le chef du département a déposé des
observations finales le 29 octobre 2004 en maintenant sa position.
I.
La recourante a complété ses
écritures le 12 novembre 2004 pour tenir compte du fait qu'elle ne serait pas
entendue. Elle a insisté sur l'opportunité qu'aurait offert cette audience de
démontrer le comportement irréprochable dont elle et ses agents avaient fait
preuve durant de nombreuses années.
J.
A la requête du juge instructeur,
l'autorité intimée a encore produit, en date du 17 novembre 2004, ses dossiers
originaux et complets concernant MCS. Ceux-ci ont été remis en consultation à
la recourante qui les a retournés au Tribunal administratif le 23 novembre
2004.
K.
Le tribunal a délibéré par voie de
circulation.
L.
Les arguments respectifs des parties
seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.                La
décision attaquée a été rendue par le chef du département en application de
l’art. 13 al. 3 du Concordat, auquel le canton de Vaud a adhéré par arrêté du
23 décembre 1998 (avec entrée en vigueur le 1
er
janvier 1999; RSV
935.91; BGC septembre 1998, p. 2245 s, 2309 ss et 3009). Conformément
à la loi sur les entreprises de sécurité du 22 septembre 1998, entrée en
vigueur le 1
er
janvier 1999 (RSV 935.27 ; ci-après :
LESéc), le département chargé de l’exécution de ladite loi est compétent pour
accorder, suspendre, annuler et retirer les autorisations d’exploiter ou
d’engager un chef de succursale (art. 21 al. 2 LESéc). Quant à la police
cantonale, elle est notamment compétente pour "
prononcer un
avertissement en matière d’autorisation d’exploiter, d’engager un chef de
succursale, d’engager un agent de sécurité, d’exercer et de conduire un chien
"
(art. 22 al. 1 litt. b LESéc).
a) Dans le cas présent, on
peut se demander si la décision incriminée, qui a été prise par le chef du département,
a été rendue par l'autorité compétente puisque, comme exposé ci-dessus, c’est à
la police cantonale qu'il appartient de prononcer un avertissement en matière
d’autorisation d’exploiter.
L'incompétence
fonctionnelle ou matérielle de l'autorité se juge différemment suivant les
situations. Ainsi, lorsque l'autorité incompétente est dans une relation de
supériorité hiérarchique avec la compétente, la sanction sera l'annulabilité. Le
vice n'est en effet pas grave, ni le plus souvent manifeste. Il y aura
cependant nullité si, faute de possibilité de recours, l'acte échappe au
contrôle du juge matériellement compétent. Il n'y a en revanche aucun vice si
l'autorité hiérarchique dispose d'un pouvoir d'évocation, lequel ne peut être
exercé que de manière tout à fait exceptionnelle, soit lorsque cela est
nécessaire au respect de la loi (tel est le cas par exemple lorsque l'autorité
inférieure reste passive alors qu'elle est tenue d'agir ou lorsqu'elle
manifeste clairement son intention d'agir illégalement). L'autorité supérieure
intervient alors pour corriger une irrégularité (P. Moor, Droit administratif,
vol. II, p. 314 + réf. cit., et vol. III, p. 21; B. Bovay, Procédure
administrative, p. 281 + réf. cit.). L'exclusion du pouvoir d'évocation est cependant
indispensable dans l'hypothèse où l'autorité supérieure a la fonction
d'autorité de recours, de sorte qu'en se substituant à l'autorité inférieure,
elle prive l'administré d'une possibilité de contrôle. Dans ce cas là
également, la sanction reste quand même l'annulabilité et non pas la nullité
(P. Moor, op. cit., vol. III, p. 21 + réf. cit.).
b) En l'occurrence, le fait
que le département ait statué en lieu et place de la police cantonale
n'entraîne aucune conséquence au sens décrit ci-dessus, la seule voie de
recours contre les décisions de la police cantonale étant celle auprès du
tribunal de céans (art. 24 al. 1 LESéc; cf. chiffre 2 ci-après). De plus, la
recourante, pourtant assistée d'un mandataire professionnel, n'a nullement
allégué le vice entachant à cet égard la décision attaquée. Dans ces
conditions, il n'y a pas lieu de prononcer la nullité de la décision du 30 juin
2004.
2.                Aux
termes de l’art. 24 LESéc, les décisions prises en application de cette législation
peuvent faire l’objet d’un recours conformément à la loi sur la juridiction et
la procédure administratives (LJPA). Selon l’art. 31 al. 1 LJPA, le recours
s’exerce par écrit dans les 20 jours dès la communication de la décision
attaquée. En l’espèce, le recours a été déposé en temps utile et satisfait aux
conditions formelles énoncées à l’art. 31 al. 2 et 3 LJPA. En outre, la
recourante, en tant que destinataire de la décision attaquée, a manifestement
qualité pour recourir au sens de l’art. 37 al. 1 LJPA, de sorte qu’il y a lieu
d’entrer en matière sur le fond.
3.                Selon
l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (litt.
a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (litt. b),
ainsi qu'à l'opportunité si la loi spéciale le prévoit (litt. c). Cette
dernière hypothèse n'est toutefois pas réalisée en l'occurrence, la LESéc ne
contenant aucune indication à ce sujet
4.                Commet
un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa
liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par
exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle;
on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le
cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se
considère comme liée (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif,
1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas :
l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne
ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais
pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut
également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement
arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou
principes constitutionnels (voir notamment arrêts TA AC 1999/0199 du 26 mai
2000, AC 1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC
2001/0086 du 15 octobre 2001).
5.               Dans son mémoire
complémentaire, la recourante a requis la tenue d'une audience afin de pouvoir
encore s'exprimer oralement en présence des représentants de l'autorité
intimée. Cette requête a été rejetée par la magistrat instructeur.
Aux termes de l'art. 44 al.
1 LJPA, la procédure est en principe écrite et ne comporte normalement qu'un
échange d'écritures. L'art. 49 al. 1 LJPA dispose que, d'office ou sur requête
motivée, le magistrat instructeur peut fixer des débats. Quant à l'art. 29 al.
2 Cst relatif à la garantie du droit d'être entendu, il suppose notamment que
le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et
nécessaire à prouver ce fait. Par ailleurs, cette garantie n'empêche pas
l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées
lui ont permis de former sa conviction et que, procédant de manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude
qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 124 I 208, 122 V
157 et 119 Ib 492).
En l'espèce, on relèvera
tout d'abord que les parties se sont livrées à un double échange d'écritures, la
recourante ayant même encore eu la faculté de se déterminer après le rejet de
sa requête. Elle s'est en outre vu adresser copie de toutes les pièces versées
au tribunal de céans par l'autorité intimée durant la procédure de recours. Il
apparaît donc que le tribunal de céans pouvait se faire une idée très précise
de la situation sur la base du seul dossier de la cause, qui était tout à fait
complet. De plus, l'audience dont l'intéressée avait requis la tenue aurait dû,
selon elle, offrir la possibilité de démontrer le comportement irréprochable
dont elle et ses collaborateurs auraient fait preuve depuis de nombreuses années
(cf. écritures de la recourante du 12 novembre 2004). Or, cet élément n'est pas
litigieux, le chef du département n'ayant à aucun moment, ni dans la décision
incriminée ni dans ses écritures devant le tribunal, mis en cause une telle
appréciation quant à la réputation des intéressés. Il en résulte que la tenue
d'une audience dans le but d'entendre les parties n'était pas indispensable
pour permettre au tribunal de former son opinion.
6.               a) L’exploitation d’une
entreprise de sécurité ou d'une succursale de celle-ci, l'exercice d'une
activité de surveillance ou de garde de biens mobiliers ou immobiliers, de
protection des personnes et de transport de sécurité de biens ou de valeurs
dans les cantons concordataires, ainsi que l’engagement de personnel à cet effet,
nécessitent une autorisation délivrée par l’autorité compétente du canton où
l’entreprise a son siège (art. 4, 7 al. 1 litt. a et b et 7 al. 2 du Concordat).
Cette autorisation comprend une autorisation d’exploiter, une autorisation
d’engager du personnel et une autorisation d'exercer (art. 8 à 9 du Concordat).
b) S'agissant de
l'autorisation d'engager du personnel, l'art. 9 al. 1 du Concordat définit à
quelles conditions cette autorisation peut être délivrée. Il faut ainsi que l’agent
de sécurité, c'est à dire toute personne physique chargée, comme membre d’une
entreprise de sécurité, d’assurer des activités de surveillance, de protection
ou des transports de sécurité (art. 6 al. 1 litt. b du Concordat), soit de
nationalité suisse, ressortissant d’un membre de l’Union européenne ou de
l’Association européenne de libre-échange ou, pour les ressortissants d’autres
Etats étrangers, titulaire d’un permis d’établissement ou d’un permis de séjour
depuis deux ans au moins, ait l’exercice des droits civils, offre, par ses
antécédents, par son caractère et son comportement, toute garantie
d’honorabilité concernant la sphère d’activité envisagée - la commission
concordataire édictant des directives à cet égard - et, enfin, soit solvable ou
ne fasse pas l’objet d’actes de défaut de biens définitifs. Quant à leur
légitimation, les personnes exerçant leur activité en dehors des locaux de
l’entreprise doivent être munies d’une carte de légitimation, délivrée par
l’autorité compétente, exposant le dispositif de l’autorisation (art. 18 al. 1
première phrase du Concordat).
c)
Sous la rubrique "
Communication des entreprises de sécurité
",
l’art. 11 al. 1 du Concordat dispose que les entreprises de sécurité
communiquent immédiatement aux autorités cantonales compétentes toute
modification de l’état de leur personnel ainsi que tout fait pouvant justifier
le retrait d’une autorisation.
Pour
permettre une application uniforme du Concordat dans les cantons signataires,
une commission concordataire (dont les membres sont désignés par la Conférence
des chefs des départements de police de Suisse romande) établit les directives
nécessaires et donne aux autorités compétentes, sur requête, des instructions
dans des cas d’espèce (art. 26 et 28 al. 1 du Concordat). C’est ainsi qu’une "
formule
d’annonce de départ du responsable d’entreprise
[sic[
(Concordat du 18
octobre 1996 sur les entreprises de sécurité, art. 11
" a été adoptée
par les cantons concordataires, à une date ne ressortant toutefois pas des
pièces du dossier. Ce document, qui doit être rempli et signé par un
responsable de l'entreprise de sécurité, comprend diverses rubriques, soit
notamment la date à partir de laquelle le responsable d'entreprise a cessé ses
fonctions au sein de l’entreprise concernée, ainsi que la cause de sa vacance
ou de son indisponibilité (cessation d'activité de l'entreprise, rupture du
contrat de travail, décès, fusion, rachat d'entreprise, incapacité ou absence
due à des motifs de force majeure tels que maladie, accident, etc.,
disparition, absence ou enfin autre cause à préciser). Il est en outre
expressément mentionné sur cette formule que la carte de légitimation
concordataire doit être annexée dans tous les cas à l’annonce du départ.
7.                Dans
le cas présent, l’autorité intimée reproche tout d'abord à la recourante de
n’avoir pas rempli son obligation légale de communiquer à la police cantonale
la modification de l’état de son personnel consécutive au départ de 23 agents
de sécurité, les formules d’annonce de départ telles que mentionnées ci-dessus ne
lui ayant pas été immédiatement adressées. Si Nathalie Kocher ne conteste pas
les faits susmentionnés, elle explique toutefois que les autorisations en cause
concernaient des agents ne travaillant que durant la saison d’hiver de hockey,
soit jusqu’au 29 février pour ce qui est de la saison régulière, respectivement
jusqu’au 15 mars en ce qui concerne Lausanne, MCS ayant travaillé en effectif
réduit du 29 février au 15 mars 2004. En d’autres termes, elle critique
l’interprétation de l’art. 11 du Concordat telle que l'a faite le chef du
département et il convient dès lors d’examiner le sens et la portée de la
disposition précitée.
a)
L’art. 11 al. 1 du Concordat a, on le rappelle, la teneur suivante:
"Les entreprises de sécurité communiquent
immédiatement aux autorités cantonales compétentes toute modification de l’état
de leur personnel ainsi que tout fait pouvant justifier le retrait d’une
autorisation."
Les
termes dont l'interprétation est litigieuse sont ceux relatifs à la
communication de "toute modification de l'état du personnel". Selon
la doctrine et la jurisprudence, il n’est en principe admis de s’écarter du
sens clair d’une disposition que si son interprétation, quoique conforme à sa
teneur littérale, se révèle arbitraire en ce sens qu’elle en dénature le but ou
la portée et conduit à des résultats que le législateur ne peut avoir voulus et
qui heurtent le sentiment de la justice ou le principe de l’égalité de
traitement (ATF 108 Ia 80 ; ATF 109 Ia 19). Ainsi, il n’y a lieu de
s’écarter du sens littéral d’un texte clair par voie d’interprétation que
lorsque des raisons objectives conduisent à penser qu’il ne restitue pas le
sens véritable de la norme. De tels motifs peuvent découler des travaux
préparatoires, du but et du sens de la disposition, ainsi que du système de la
loi (ATF 115 Ia 137 ; ATF 113 Ia 114 ; ATF 112 V 171 ; P. Moor,
Droit administratif. vol. I, 2
ème
édition, p. 142 plus réf.
cit. ; cf. également arrêts TA AC 1992/316 du 11 mai 1993 et AC 2004/0054
du 28 juin 2004).
b)
En l’occurrence, la disposition litigieuse prescrit, comme rappelé ci-dessus,
l’obligation pour les entreprises de sécurité de communiquer immédiatement aux
autorités cantonales compétentes "
toute
modification de l’état de
leur personnel
", ainsi que "
tout fait pouvant justifier le
retrait d’une autorisation
". Si le terme de "
toute modification
"
ne prête en l'occurrence pas à discussion - les parties admettant,
implicitement du moins, qu'il s'agit de tout changement - il en va différemment
en ce qui concerne les termes d'"
état du personnel
". Sur le
plan purement linguistique, le premier de ces termes recouvre divers sens, soit
la manière d’être d’une personne ou d’une chose, sa situation et, par
extension, tout écrit qui constate, décrit un état de chose à un moment donné (voir
compte-rendu, description, exposé, mémoire, bordereau, bulletin, inventaire,
liste, note, statistique, tableau, bilan, estimation; cf. dictionnaire Robert).
C’est ainsi que ce terme est souvent utilisé accompagné des adjectifs tels que
"descriptif", "comparatif, "nominatif" ou "quantitatif"
(cf. dictionnaire Robert). Dans le cas présent, il s'avère évident que le terme
d"
état
" (du personnel)
doit être compris dans le sens
d’un inventaire descriptif, ou à tout le moins, nominatif. Quant à la notion de
"
personnel
", on voit mal qu'elle englobe autre chose que
l'ensemble des personnes employées dans l'entreprise de sécurité, le but visé
par l'art. 11 al. 1 du Concordat étant sans aucun doute de permettre aux
autorités cantonales compétentes de vérifier, pour des motifs d'ordre et de
sécurité publics évidents (nécessité pour la police cantonale de savoir qui
travaille au sein d'une entreprise de sécurité et qui n'y travaille plus), le
respect des conditions d'octroi des autorisations telles qu'énumérées aux art.
8 et 9 du Concordat (BGC septembre 1998, p. 2262). Or, ce contrôle ne peut
s'exercer correctement que si les autorités précitées connaissent l'état exact du
personnel des entreprises de sécurité et, partant, sont tenues au courant des
changements qui interviennent dans l'effectif du personnel (état nominatif).
S'agissant en revanche de la situation personnelle de chaque membre de
l'entreprise, l'art. 11 al. 1
in fine
du Concordat n'exige que la
communication de tout fait pouvant justifier le retrait d'une autorisation.
Le
fait que, dans le cas présent, les autorisations des agents concernés aient été,
comme le soutient la recourante, sur le point de prendre fin ne change rien à
ce qui précède. La formule susmentionnée doit, comme son texte l'indique, être
retournée quelle que soit la cause de la vacance de l'agent. On relèvera enfin,
indépendamment des considérants précités, que les autorisations de six agents
n'étaient déjà plus valables un mois avant la fin de la saison de hockey
(autorisations échues le 31 janvier 2004 alors que la saison a pris fin au plus
tôt le 29 février 2004), de sorte que comme l'intéressée affirme n'avoir
travaillé en effectif réduit que du 29 février 2004 au 15 mars 2004, il est
permis d'en déduire qu'à tout le moins durant le mois de février 2004, près
d'un quart des agents en cause a travaillé avec des cartes périmées.
On
relèvera par ailleurs que la formule "
d’annonce de départ du
responsable d’entreprise
(Concordat du 18 octobre 1996 sur les
entreprises de sécurité, art. 11
") - produite par Nathalie Kocher qui
admet ainsi en avoir eu connaissance quand bien même on ignore à quelle date
cette formule a été adoptée - a précisément pour objectif, selon le
département, de renseigner l'autorité sur les mouvements de personnel au sein
des entreprises de sécurité. Ce document est toutefois peu clair, puisqu'il ne
mentionne que l'hypothèse du départ du "
responsable d'entreprise
"
et non pas de l'agent de sécurité. On ne saurait dès lors en tirer de
quelconques conséquences quant à l'obligation de la recourante d'informer
l'autorité du départ d'un de ses collaborateurs.
c)
En d'autres termes, les exigences prescrites à l'art. 11 al. 1 du Concordat
sont totalement dépourvues d'ambiguïté et l'interprétation que tente d'en faire
la recourante ne résiste pas à l'examen. Au surplus, elles ne sont nullement contraires
au
principe de la proportionnalité, en vertu duquel,
l'autorité ne doit se servir que de moyens adaptés aux buts d'intérêt public
visés et doit ménager le plus possible la liberté du citoyen et n'intervenir
que dans la mesure où il existe un rapport raisonnable entre le résultat prévu
et la mesure envisagée (voir notamment RDAF 1984 p. 39). C'est donc au regard
de cette double exigence du rapport raisonnable entre le but de la mesure et
les intérêts compromis (ATF 126 I 219, 117 Ia 446; ATF 113 Ia 134) et de
l'adaptation d'une mesure à son but (Tauglichkeit, ATF 112 Ia 70 consid. 5c)
que l’obligation imposée aux entreprises de sécurité de tenir les autorités
compétentes au courant de l'évolution dans l'effectif de leur personnel doit
être examinée. Or, compte tenu de l'objectif à atteindre (protection de l'ordre
et de la sécurité publics) et des mesures à disposition pour arriver à ce but
(obligation de renseigner), la mesure litigieuse ne viole nullement le principe
de la proportionnalité, l’intérêt privé de la recourante à gérer son entreprise
en toute liberté devant céder le pas devant l'intérêt public poursuivi par le
législateur.
8.
a) Le département reproche ensuite à la recourante de ne pas avoir retourné
les cartes concordataires des 23 agents en cause. Pour sa part, Nathalie Kocher
soutient qu'elle n'était pas tenue de le faire puisque ces cartes étaient, selon
ses explications, arrivées à échéance presque simultanément à la fin de la
saison de hockey (respectivement 29 février 2004 et 15 mars 2004), soit à fin
février 2004 pour la plupart. Comme exposé ci-dessus, l'examen des pièces du
dossier démontre que les autorisations des 23 agents concernés (délivrées pour
une durée de quatre ans en application de l'art. 12 al. 1 du Concordat) étaient
valables, respectivement jusqu'au 31 janvier 2004 pour six d'entre eux,
jusqu'au 28 février 2004 pour huit d'entre eux et jusqu'au 30 avril 2004 pour
les neuf derniers. La recourante expose également que ces agents avaient un
statut particulier dans la mesure où ils étaient des bénévoles, passionnés,
venant travailler chaque année pour le Lausanne Hockey Club.
b)
L'art. 18 du Concordat stipule ce qui suit:
"Les personnes exerçant leur activité en
dehors des locaux de l'entreprise doivent être munies d'une carte de
légitimation, délivrée par l'autorité compétente, exposant le dispositif de
l'autorisation. L'art. 12 al. 2 est réservé.
Ils
(sic)
présentent ce document sur réquisition de la police ou de tout
intéressé.
Les cartes de visite, le matériel de
correspondance et la publicité commerciale ne doivent pas faire naître l'idée
qu'une fonction officielle est exercée.
Toute forme de publicité inconvenante ou fondée
sur l'exacerbation d'un sentiment d'insécurité est interdite."
L'art.
12 al. 2 du Concordat dispose pour sa part que:
"L'autorité compétente peut, s'il s'agit
d'une manifestation déterminée, accorder pour les agents de sécurité une
autorisation limitée dans le temps. Dans ce cas, aucune carte de légitimation
n'est délivrée et un émolument réduit est perçu."
Le
but de ces dispositions est incontestablement de fournir une preuve, tant pour le
public que pour l'agent lui-même, que ce dernier est titulaire d'une
autorisation officielle de pratiquer son activité. Quant à l'obligation de
retourner les cartes échues, elle tend à prévenir le risque, non négligeable,
que des agents continuent d'utiliser leur carte après leur échéance, de manière
illégale, le public faisant généralement confiance à l'aspect officiel des
cartes de légitimation qui leur sont présentées et n'ayant pas toujours le
réflexe d'en contrôler la date d'expiration. Or, il existe un intérêt public
important à ce que seuls des agents dûment autorisés procèdent à des
interventions de sécurité au sens du Concordat (art. 4) et l'unique moyen
d'éviter des abus est sans aucun doute de récupérer immédiatement les cartes périmées.
De leur côté, ni l'entreprise de sécurité ni l'agent n'ont un quelconque
intérêt à conserver de telles cartes. A tout le moins la recourante n'en
a-t-elle pas démontré l'existence.
En outre, si, comme Nathalie
Kocher le prétend, tous les agents concernés ne travaillaient que pour le
Lausanne Hockey Club, dont la saison avait pris fin le 15 mars 2004 au plus
tard, il n'en reste pas moins que neuf d'entre eux disposaient encore d'une
autorisation valable jusqu'au 30 avril 2004, de sorte que tout risque d'abus consistant
cette fois à utiliser une carte de légitimation en dehors du cadre pour lequel elle
avait été délivrée ne pouvait être écarté. Certes, à en croire l'intéressée, ce
risque n'était que théorique compte tenu de la situation des agents, qui
étaient tous de jeunes apprentis ou étudiants bénévoles passionnés de hockey
pouvant ainsi assister gratuitement aux matchs. Par ailleurs, elle affirme
avoir exigé de la part des agents la restitution de leurs cartes échues. Ce
fait n'a cependant nullement été établi. Quoi qu'il en soit, on ne saurait attendre
de l'autorité intimée, sauf à violer le principe de l'égalité de traitement, qu'elle
applique un traitement différencié entre, d'une part, les agents ne présentant apparemment
aucun risque de commettre des abus qui seraient autorisés à conserver leurs
cartes jusqu'à l'échéance, et, d'autre part, les agents moins fiables, dont les
cartes devraient être retournées sans délai dès la fin de leur activité.
Ainsi,
dans son principe, l'exigence de renvoyer les cartes échues à l'autorité
compétente est pleinement justifiée. Il reste cependant à examiner si cette
obligation repose sur une base légale et, cas échéant, si celle-ci est
suffisamment claire.
9.               a)
Selon l'autorité intimée, la base légale imposant aux entreprises de retourner
les cartes échues se trouve à l'art. 18 du Concordat, interprété a contrario, dont
la portée a été précisée par une directive interprétative («
formule
d’annonce de départ du responsable d’entreprise
(Concordat du 18 octobre
1996 sur les entreprises de sécurité, art. 11
»). On ne saurait suivre le
département lorsqu'il affirme que la base légale de la disposition
susmentionnée est suffisante, rien dans sa rédaction ne permettant d'en
déduire, même a contrario, l'obligation de retourner sans tarder les cartes
périmées. La formule d'annonce de départ est en revanche beaucoup plus précise
puisqu'elle mentionne expressément que la carte de légitimation doit être
annexée à l'avis de départ, et ce, dans tous les cas.
b)
Cependant, le règlement sur les entreprises de sécurité en vigueur au moment où
les cartes des agents sont arrivées à échéance (respectivement à fin janvier
2004 pour six agents, fin février 2004 pour huit agents et fin avril 2004 pour
neuf agents), soit celui du 23 décembre 1998 (Recueil officiel de la
législation vaudoise 1998, t. 195, p. 601 ss), ne contenait aucune disposition sur
l'obligation litigieuse. Ce n'est que le 7 juillet 2004 que des dispositions
détaillées sur la cessation d'activité (art. 2), plus particulièrement sur
l'obligation de restituer les cartes échues, ont été prises dans le nouveau
règlement sur les entreprises de sécurité. Désormais, l'art. 2 al. 3 dudit
règlement prévoit en effet que "
Dans les cas où les autorisations
deviennent caduques, l'entreprise a l'obligation de restituer immédiatement à
la police cantonale les cartes concordataires. (…).
" L'adoption de cette
nouvelle disposition démontre que le sens de l'art. 18 du Concordat ainsi que
celui de sa directive interprétative n'était pas aussi clair que l'affirme
l'autorité intimée, faute de quoi il n'aurait pas été indispensable de modifier
le règlement susmentionné. Dans ces circonstances, on doit considérer que
l'obligation litigieuse n'était pas décrite de manière suffisamment
compréhensible au moment des faits en cause ou, à tout le moins, qu'un doute
existait sur sa portée exacte. Par analogie avec la notion d'erreur de droit du
Code pénal, on peut admettre que Nathalie Kocher avait des raisons suffisantes
de se croire en droit d'agir comme elle l'a fait et que sa méprise ne peut lui
être reprochée (cf. sur cette notion, arrêt TA CR 1999/0189 du 25 octobre 2000
+ réf. cit.), cela d'autant plus que depuis le début de l'exploitation de son
entreprise en décembre 1999, elle paraît avoir toujours procédé de la même
manière sans aucune remarque de la part de la police cantonale.
10.             En
résumé, le non renvoi des cartes échues ne pouvant être retenu à la charge de
la recourante, la seule violation qui peut lui être reprochée est celle de
l'obligation prescrite à l'art. 11 al. 2 du Concordat. Cela étant, il convient
d'en examiner les conséquences.
a)
Sous la rubrique "
Mesures administratives
", l'art. 13 al. 1 à
3 du Concordat prévoit ce qui suit:
"L'autorité qui a accordé l'autorisation
doit la retirer lorsque les conditions prévues aux art. 8, 9 et 10a ne sont
plus remplies ou lorsque son titulaire contrevient gravement ou à de réitérées
reprises aux dispositions du présent concordat.
L'autorisation est en outre retirée lorsqu'elle
cesse d'être utilisée ou lorsqu'il n'en est pas fait usage dans les six mois à
compter de sa délivrance.
L'autorité peut également prononcer un
avertissement ou une suspension de l'autorisation de un à six mois.
(…)."
Dans
le chapitre relatif aux dispositions pénales et administratives, l'art. 22 du
Concordat, consacré aux contraventions, prévoit que :
"Est passible des arrêts ou de l'amende
celui qui:
a. pratique, emploie du personnel ou utilise un
chien, sans être au bénéfice d'une autorisation.
b. contrevient aux dispositions des articles
11, 15a, 16, 17, 18, 19, 20 et 21 alinéa 2.
Les dispositions du Code pénal suisse relatives
aux contraventions sont applicables au présent concordat. La négligence, la
tentative et la complicité sont toutefois punissables."
b) Dans le cas présent, le
département a fait usage de la faculté prévue à l'art. 13 al. 3 susmentionné,
estimant - à juste titre - que cette disposition visait les cas de violation,
peu grave et non répétée, du Concordat (art. 13 al. 1 du Concordat a contrario;
BGC septembre 1998, p. 2263). La prise d'une mesure à l'encontre de la
recourante se situe ainsi dans la sphère du pouvoir discrétionnaire de
l'autorité intimée, laquelle doit examiner dans chaque cas s'il est opportun de
prendre telle décision ou non (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème
édition, No 161ss, sp. No 163, p.35). En effet, on ne se trouve pas ici dans
une hypothèse où la réglementation applicable, procédant elle-même à la pesée
des intérêts en présence, décrit très exactement les conditions auxquelles une sanction
et, cas échéant, sa gravité doit être prise (voir à ce sujet arrêt TA AC 1996/045
du 16 octobre 1996). Or, le grief de l'inopportunité de la décision attaquée en
tant que telle est irrecevable devant le Tribunal administratif, à moins qu'une
loi spéciale ne le prévoit, ce qui n'est pas le cas en l'espèce (art. 36 litt.
c LJPA). Cependant, les considérants exposés ci-dessus démontrent que l'on
n'est plus en présence que d'une seule violation (non communication des
modifications dans l'état du personnel) au lieu de deux comme l'a considéré
l'autorité intimée. Il s'agit au surplus d'une violation très légère, de sorte
qu'indépendamment des conséquences qu'il pourrait, le cas échéant, entraîner
pour la recourante, un avertissement s'avère manifestement disproportionné au
regard de l'ensemble des circonstances. Il se justifie par conséquent de
libérer l'intéressée de toute sanction.
11.             En conclusion, le recours doit
être admis et la décision attaquée annulée. Vu l'issue du pourvoi, le présent
arrêt sera rendu sans frais. Obtenant gain de cause et ayant procédé par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, l'intéressée a droit à des
dépens (art. 55 al. 1 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision du chef du Département de
la sécurité et de l'environnement du 30 juin 2004 est annulée.
III.
Les frais du présent arrêt sont
laissés à la charge de l'Etat.
IV.
Un montant de 1'500 (mille cinq
cents) francs est alloué à la recourante à titre de dépens, à charge du
Département de la sécurité et de l'environnement.
do/Lausanne, le 23 février 2005/gz
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.