vd_omni · GE.2020.0204 · 2021-12-10 · fr

Communes de Pully, de Crans, de Founex, de Chéserex, de Rolle, de Gingins, d'Echandens, d'Arzier-Le Muids, de Borex, de Mies, de Paudex, de Coppet et de Vaux-sur-Morges c/ DIT et DSAS | Recours de treize communes contre les décisions du DIT portant sur le décompte final des péréquations 2019 et du DSAS portant sur le décompte final de la participation à la cohésion sociale 2019.- Qualité pour recourir des collectivités publiques admise, leurs intérêts centraux état mis en cause au vu des montants réclamés (consid.1)- Demande d'audience rejetée (consid.3a et 3b); demande d'expertise rejetée, dès lors qu'elle porte soit sur des éléments qu'il incombe aux recourantes d'établir, soit sur des questions juridiques (consid.3c).- Une norme qui a été soumise au contrôle abstrait de la CCST peut faire l'objet d'un contrôle concret ultérieur par la CDAP à certaines conditions, non réalisées en l'espèce. Le fait que la facture sociale a fortement augmenté ne suffit pas pour rendre caducs les développements figurant dans les arrêts de la CCST dès lors que le système légal n'a pas été modifié quant aux principes (consid.5).- Pas de violation du droit d'accès au dossier, vu que les recourantes n'ont pas déposé de demande dans ce sens. Pas de violation du droit d'être entendu du fait qu'elles n'ont pas pu se déterminer sur les chiffres des autres communes, les modalités de calcul et les résultats finaux. Motivation des décisions attaquées suffisante (consid.6).Rejet des recours dans la mesure de leur recevabilité.Recours au TF admis (2C_94/2022, 2C_98/2022 et 2C_108/2022 du 23 juin 2023).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.12.2021 GE.2020.0204

+
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
10 décembre 2021
Composition
Mme Marie-Pierre Bernel,
présidente
; MM. Guillaume Vianin et Pascal
Langone, juges; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.
Recourantes
1.
Commune
de Pully,
représentée par sa Municipalité,
à
Pully,
2.
Commune
de Crans,
à
Crans,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
3.
Commune
de Rolle,
à
Rolle,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
4.
Commune d'Echandens,
à
Echandens,
représentée par Me Benoît BOVAY,
avocat à Lausanne,
5.
Commune de Borex,
à
Borex,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat
à Lausanne,
6.
Commune de Mies,
à
Mies,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat
à Lausanne,
7.
Commune
de Coppet,
à
Coppet,
représentée
par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
8.
Commune
de Vaux-sur-Morges,
à
Vaux-Sur-Morges,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne,
9.
Commune
de Founex,
à
Founex,
représentée
par Me François ROUX, avocat à Lausanne,
10.
Commune
de Chéserex,
à
Chéserex,
représentée
par Me François ROUX, avocat à Lausanne,
11.
Commune de Gingins,
à
Gingins,
représentée par Me François ROUX, avocat
à Lausanne,
12.
Commune d'Arzier-Le Muids,
à
Arzier-Le Muids,
représentée par Me François
ROUX, avocat à Lausanne,
13.
Commune de Paudex,
à
Paudex,
représentée par Me François ROUX, avocat
à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire,
à Lausanne, représenté par la Direction générale des affaires
institutionnelles et des communes, à Lausanne,
2.
Département de la santé et de
l'action sociale,
à Lausanne, représenté par la
Direction générale des affaires institutionnelles et des communes, à Lausanne
.
Objet
Divers
Recours Commune de Pully et consorts c/ décisions du Département
des institutions et du territoire du 9 octobre 2020 portant sur le décompte
final des péréquations 2019 et du Département de la santé et de l'action
sociale du 20 octobre 2020 portant sur le décompte final de la participation
à la cohésion sociale 2019
Vu les faits suivants:
A.
La Cour des comptes du Canton de Vaud a publié en
octobre 2019 un rapport intitulé
"
Audit des dépenses thématiques de la péréquation intercommunale et de
la gouvernance de l'ensemble du dispositif
"
(rapport n° 56, disponible sur internet
à l'adresse: https://www.vd.ch
>
Autorités
> Cour des comptes > Tous les rapports et
communiqués de la Cour
;
ci-après: le rapport de la Cour des comptes ou le rapport n° 56)
qui émettait un certain nombre de critiques sur l'ensemble du système ainsi que
sur l'établissement et la prise en compte des dépenses thématiques communales
dans le cadre de la péréquation intercommunale vaudoise. Elle a formulé huit
recommandations qui, à l'exception de la recommandation n° 2,
avaient vocation à s'appliquer
"
au nouveau système péréquatif quel que soit le modèle retenu
"
(p. 2
s.). La recommandation n° 2 était formulée de la manière suivante:
"
Adopter des mesures transitoires pour
contrôler le contenu des formulaires thématiques du système actuel
"
.
A la suite de ce rapport, la Commission
des finances du Grand Conseil a mandaté le Contrôle cantonal des finances (CCF)
pour qu'il lui propose des solutions de mise en oeuvre des mesures préconisées.
Le CCF a rendu son rapport dans le courant du mois de mai 2020. Il précisait
avoir accompagné le service en charge des communes (actuellement la Direction
des affaires communales et droits politiques, intégrée à la Direction générale
des affaires institutionnelles et des communes
[
DGAIC
]
) pour mettre en place
les mesures suivantes:
"1. Préciser et développer le
«questionnaire pour l'établissement des dépenses thématiques admises» afin de
sécuriser les chiffres revendiqués par les communes et améliorer l'analyse de
ceux-ci
[...]
.
2. Améliorer la présentation de
règles contenues par le questionnaire, sous forme d'informations le complétant,
en tenant compte, en ce qui concerne les communes, des limites suivantes:
- Les règles comptables
applicables aux communes sont obsolètes.
- Le plan comptable utilisé
par celles-ci n'est pas uniforme et est sans référentiel actuel.
- Les développements
analytiques diffèrent entre communes en ce qui concerne l'imputation des
charges indirectes des dépenses thématiques.
3. Mettre en place un dispositif
minimal de contrôles répondant à des principes de proportionnalité, en premier
lieu en inventoriant les tâches de vérification du réviseur (fiduciaire, COFIN,
COGES) attestant les chiffres du questionnaire. Ce dispositif ne remet pas en
cause les contrôles à effectuer par
[la DGAIC]
qui doivent exister.
4. Estimer à un équivalent temps
plein les tâches affectées au déploiement du contrôle et suivi par
[la DGAIC]
des chiffres du questionnaire et ceci,
selon la décision de la précédente cheffe de département du DIS, dès 2021".
Le CCF a émis quatre recommandations à l'adresse de
la DGAIC, avec délai de mise en oeuvre au 20 septembre 2020. Par courrier du 23
septembre 2020, ce délai a été étendu au 31 mars 2021, selon les explications
de la DGAIC en raison principalement du fait que la séance de la Commission
paritaire en matière de péréquation intercommunale (CoPar) qui se tenait
généralement en juin avait dû être repoussée après l'échéance du premier délai
fixé (9 octobre 2020) à la suite des impondérables liés à la crise du COVID-19.
B.
Par courrier électronique du 25 février 2020 adressé à l'ensemble des municipalités
vaudoises, la DGAIC a lancé la phase finale de la péréquation 2019. Cette
communication contenait des indications devant permettre aux communes de
fournir les informations nécessaires au bouclement du décompte final de la
péréquation 2019.
Les Communes de Pully, Crans, Rolle, Echandens,
Borex, Mies, Coppet, Vaux-sur-Morges, Founex, Chéserex, Gingins,
Arzier-le-Muids et Paudex ont renvoyé leurs formulaires pour l'établissement
des dépenses thématiques pour la péréquation 2019 entre le 9 avril et le 25
juin 2020. Ceux-ci étaient munis de l'attestation du réviseur de chaque commune.
Par courriel du 7 mai 2020, la DGAIC s'est adressée
à l'ensemble des municipalités vaudoises pour leur demander de valider leurs
rendements d'impôts 2019 tels que reportés dans un tableau Excel qui leur était
communiqué conjointement, afin de permettre l'établissement du décompte final
de la péréquation 2019. Les communes étaient priées d'apporter leurs éventuelles
corrections directement dans la colonne "remarques/corrections"
prévue à cet effet.
Les Communes de Pully, Crans, Rolle, Borex, Coppet, Vaux-sur-Morges,
Chéserex, Gingins et Arzier-le-Muids ont validé les chiffres relatifs à leurs
rendements fiscaux, tels que communiqués par le Canton, sans correction. Les Communes
de Mies, Echandens, Founex et Paudex ont procédé à quelques corrections.
Le 27 septembre 2020, les citoyens de la Commune de
Pully ont refusé une hausse du taux d'imposition de 61 à 63 points.
A fin août 2020, le Conseil d'Etat et l'Union des
communes vaudoises (UCV) ont conclu un protocole d'accord concernant la répartition
des dépenses sociales que la loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le
financement de la politique sociale (LOF; BLV 850.01) met partiellement à la
charge des communes (nouvelle terminologie: "participation à la
cohésion sociale", anciennement dénommée "facture sociale") (cf.
le protocole d'accord disponible sur internet à l'adresse
https://www.vd.ch
>
Toutes les actualités
>
Le
Conseil d’Etat et l’Union des communes vaudoises ont trouvé un accord sur la
Participation à la cohésion sociale). Cet accord a été entériné par le Grand
Conseil au travers d'une modification de la LOF adoptée en date du 8 décembre
2020 et publiée dans la Feuille des avis officiels du 22 décembre 2020.
C.
Dans un rapport daté du 5 octobre 2020, le CCF a
rendu compte du résultat de l'audit annuel de la péréquation dont il était
chargé par le Conseil d'Etat par décision du 18 mai 2016. Les objectifs de ce
contrôle étaient énumérés au ch. 2.2 du rapport. Ils comprenaient notamment
la vérification de l'exactitude du calcul de la péréquation 2019 et de
l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en vigueur ainsi que de la
concordance de la somme répartie avec le montant de la facture sociale calculé
par le Secrétariat général du Département de la santé et de l'action sociale
(DSAS).
Le rapport constatait que le
CCF
"
n'a pas identifié d'erreurs
supérieures ou égales à 1 centime dans la vérification des formules
constitutives du calcul de la péréquation et de l'utilisation des paramètres du
fichier Excel
"
pour
ce qui était du calcul de la péréquation intercommunale 2019 (ch. 2.3 p. 5).
La vérification relative au montant de la facture sociale 2019 attestait que le
montant utilisé pour les calculs de la péréquation concordait bien avec celui
établi par le Secrétariat général du DSAS (ch. 2.4 p. 5).
D.
La CoPar s'est réunie le 9 octobre 2020. Les chiffres finals de la
péréquation intercommunale 2019 lui ont été présentés afin qu'elle les valide;
le procès-verbal de la séance mentionne à cet égard qu' "
après un
passage en revue des différents éléments chiffrés pris en compte dans le calcul
du décompte 2019 (pop., taux d'impôt, montant de la facture sociale, montant de
la réforme policière - cf. rapport en annexe
), la COPAR valide formellement
le décompte 2019 de la péréquation
". En outre, lors de cette séance
du 9 octobre, un certain nombre de questions de principe, notamment concernant
le projet de nouveau formulaire pour les dépenses thématiques, ont été soumises
à la CoPar.
E.
Le 9 octobre 2020, la Cheffe du Département des institutions et du
territoire (DIT) a adressé aux municipalités des communes vaudoises et à leurs
boursiers/ères communaux un courrier pour les informer que son département
avait validé les résultats liés aux décomptes 2019 des péréquations. Elle notifiait
ainsi à chaque commune la décision fixant le montant qu’il lui revenait de
verser, accompagnée du décompte y relatif. Elle précisait que les calculs établis
par la DGAIC avaient préalablement été vérifiés par le CCF avant d'être validés
et approuvés le 9 octobre 2020 par la CoPar. Elle ajoutait que la décision tenait
compte des éléments suivants:
-
rendement des impôts 2019 sur la base des données transmises
par les
communes à la DGAIC;
-
population au 31 décembre 2019 sur la base des données publiées
dans la feuille des avis officiels;
-
taux d'imposition communaux 2019;
-
facture sociale 2019 de 825'655'960 fr. Ce montant prenait en
considération des éléments négociés dans le cadre des relations financières entre
l'Etat et les communes et avait été communiqué à la DGAIC par le Secrétariat
général du DSAS après validation par le Conseil de politique sociale (CPS) qui
s'était notamment basé sur le rapport du CCF;
-
dépenses "thématiques" relatives aux routes, transports
et forêts transmises par les communes à la DGAIC sur la base d'un questionnaire
dont les montants avaient été attestés soit par le réviseur communal, soit par la
commission des finances ou de gestion communale;
-
facture 2019 de la réforme policière: sur la base de l'art. 45
de la loi du 13 septembre 2011 sur l'organisation policière vaudoise (LOPV; BLV
133.05) et conformément au protocole d'accord entre l'Etat et les communes de juin
2013, un montant de 67'922'837 fr. avait été mis à la charge des communes.
La décision
mentionnait également que "[l]
e fichier Excel ayant servi aux calculs
et indicateurs techniques sont disponibles sur le thème des communes du site
internet de l'Etat de Vaud (www.vd.ch/communes), pages
«
Finances communales»
, rubrique «
Péréquation»
". Elle indiquait que la DGAIC se tenait à
disposition pour donner toutes les explications nécessaires sur les différents
calculs.
Pour la Commune de Pully, la facture sociale se montait
à 39'946'403 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,
par 15'075'700 fr, et au titre de la réforme policière, par 1'827'795 fr., pour
un total de 56'849'898 francs.
Pour la Commune de Crans, la facture sociale se montait
à 8'691'805 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,
par 4'164'203 fr., et au titre de la réforme policière, par 340'606 fr., pour
un total de 13'196'614 francs.
Pour la Commune de Rolle, la facture sociale se montait
à 23'640'880 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation
intercommunale, par 10'669'153 fr., et au titre de la réforme policière, par 1'454'724
fr., pour un total de 35'764'756 [recte: 35'764'757] francs.
Pour la Commune d'Echandens, la facture sociale se
montait à 3'100'696 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,
par 1'930'195 fr., et au titre de la réforme policière, par 431'178 fr., pour
un total de 5'462'070 [recte: 5'462'069] francs.
Pour la Commune de Borex, la facture sociale se montait
à 1'591'318 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation
intercommunale, par 1'362'119 fr., et au titre de la réforme policière, par 190'343
fr., pour un total de 3'143'781 [recte: 3'143'780] francs.
Pour la Commune de Mies, la facture sociale se montait
à 22'008'010 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation
intercommunale, par 3'720'946 fr., et au titre de la réforme policière, par 866'566
fr., pour un total de 26'595'522 francs.
Pour la Commune de Coppet, la facture sociale se montait
à 11'800'015 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation
intercommunale, par 5'706'958 fr., et au titre de la réforme policière, par 744'420
fr., pour un total de 18'251'393 francs.
Pour la Commune de Vaux-sur-Morges, la facture sociale
se montait à 7'368'679 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation
intercommunale, par 41'118 fr., et au titre de la réforme policière, par 211'263
fr., pour un total de 7'538'824 francs.
Pour la Commune de Founex, la facture sociale se montait
à 9'407'615 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,
par 5'680'719 fr., et au titre de la réforme policière, par 740'665 fr., pour
un total de 15'828'999 francs.
Pour la Commune de Chéserex, la facture sociale se
montait à 2'479'999 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,
par 1'779'851 fr., et au titre de la réforme policière, par 226'721 fr., pour un
total de 4'486'572 [recte: 4'486'571] francs.
Pour la Commune de Gingins, la facture sociale se
montait à 4'110'897 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation
intercommunale, par 2'293'399 fr., et au titre de la réforme policière, par 277'944
fr., pour un total de 6'682'240 francs.
Pour la Commune d'Arzier-le-Muids, la facture
sociale se montait à 3'864'331 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation
intercommunale, par 2'445'398 fr., et au titre de la réforme policière, par 452'155
fr., pour un total de 6'761'884 francs.
Pour la Commune de Paudex, la facture sociale se montait
à 3'415'241 fr., plus les montants dus au titre de la péréquation intercommunale,
par 2'379'897 fr., et au titre de la réforme policière, par 160'459 fr., pour
un total de 5'955'597 francs.
Le 20 octobre 2020, la Cheffe du DSAS a adressé aux
municipalités des communes vaudoises et à leurs boursiers/ères communaux
les détails de leur contribution au décompte définitif de la
participation à la cohésion sociale 2019, compte tenu de la répartition adoptée
par la CoPar. Elle expliquait que le décompte final, basé sur les comptes 2019
de l'Etat de Vaud, s'élevait à 825'655'956 fr., y compris une déduction de 5
millions, conformément au
"
Décret
réglant les modalités d'application de l'impact financier de la RPT sur les
communes vaudoises pour la facture sociale (DRPTC) du 2 octobre 2007, modifié le
20 décembre 2013
"
.
Y était jointe une annexe 1 qui présentait le détail par régime de la
participation définitive, ainsi que le montant net dû ou à recevoir par la
commune concernée. Ce montant résultait de la répartition définitive du montant
global entre les communes, des acomptes facturés et des intérêts de retard
éventuels. Les communes créancières étaient informées qu’elles recevraient leur
dû dans quelques jours, tandis que les communes débitrices trouvaient, en
annexe, un bulletin de versement comportant le montant final à payer. Etait également
jointe une annexe 2 qui expliquait les principales variations des différents
régimes et qui présentait un tableau comparatif, par régime, entre le montant
global des acomptes et celui du décompte final.
F.
Par acte daté du 9 novembre 2020, la Commune de Pully (ci-après: la
recourante 1) a agi devant la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal
(CDAP), en formulant les conclusions suivantes:
"1. Le recours est admis.
2. La décision sur le «décompte
2019» du 9 octobre 2020 est annulée.
3. La décision intitulée «participation
à la cohésion sociale (ex-facture sociale): décompte final 2019» du 20 octobre
2020, est annulée.
4. Les articles 16, 17, 17a, 18 de
la loi du 24 novembre 2003 sur l'organisation et le financement de la politique
sociale sont déclarés inconstitutionnels.
5. Les articles 2, 2a, 3, 4, 5, 6,
7, 8, 14 de la loi sur les péréquations intercommunales du 15 juin 2010 sont déclarés
inconstitutionnels.
6. Le remboursement des acomptes
versés par la commune de Pully pour 2019: (acompte provisionnel calculé sur le
budget 2019): 55'228 825.-".
Le recours a été enregistré sous la référence
GE.2020.0204.
Outre des reproches d’ordre politique adressés au Conseil
d’Etat, la recourante soulève des griefs juridiques. Elle estime que le montant
de la péréquation intercommunale et de la facture sociale qui lui a été notifié
a été calculé sur des bases plus que suspectes et presque certainement fausses,
en tous cas invérifiables. Il serait avéré aussi que l'administration cantonale
ne peut - ou ne veut - pas opérer les contrôles qui s'imposent sur les données
fournies par les communes. Ainsi, la facture en question ne serait pas conforme
à la loi et devrait être annulée. La recourante considère également que la
décision attaquée porte atteinte à l'autonomie communale, dès lors que le système
imposé par le Canton la prive de son pouvoir constitutionnel de fixer les
impôts communaux et d'en décider l'affectation. Enfin, la législation cantonale
serait appliquée de manière contraire à l'égalité de traitement, notamment car
elle prendrait appui sur des chiffres falsifiés. En outre, une base légale
suffisante ferait défaut, le système ne respecterait pas le principe de la
capacité contributive pas plus que le principe de proportionnalité. Ainsi dans son
cas les charges cantonales représentent 65,1% de toutes les recettes fiscales
de la commune, ce qui ne correspond pas aux principes énoncés à l'art. 1
er
de la loi du 15 juin 2010 sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV
175.51). Quant à la péréquation dite indirecte, elle serait assimilable à un
impôt et ne respecterait pas les principes applicables en matière fiscale. Sur
le plan procédural, la recourante relève qu'à aucun moment les autorités cantonales
ne lui ont offert de consulter le dossier ou d'exposer son point de vue; elle
n'a en particulier pas pu rectifier certains faits ou chiffres qui sont à la
base de la décision attaquée. De plus, la décision attaquée n'est pas motivée
et le décompte final est incompréhensible.
Par acte daté du 11 novembre 2020, les Communes de Crans,
Rolle, Echandens, Borex, Mies, Coppet et Vaux-sur-Morges (ci-après: les
recourantes 2 à 8), représentées par Me Benoît Bovay, ont agi devant la CDAP (procédure
enregistrée sous la référence GE.2020.0208), en formulant les conclusions suivantes
(identiques dans chaque dossier):
"I.-   Le recours est admis.
II.-   Les décisions rendues par le Département des Institutions et du
Territoire le 9 octobre 2020 portant sur le décompte final des péréquations
2019 et par le Département de la santé et de l'action sociale le 20 octobre
2020 portant sur le décompte final 2019 sont annulées, le dossier étant renvoyé
à l'autorité pour nouvelles décisions dans le sens des considérants".
Selon les indications fournies par les recourantes
dans leurs recours, les charges cantonales représentent 78.31 % de toutes
les recettes fiscales de la commune de Crans, 80.5 % de toutes les recettes
fiscales de la Commune de Rolle, 61.7% de toutes les recettes fiscales de la Commune
d'Echandens, 67.7 % de toutes les recettes fiscales de la Commune de Borex,
92.94 % de toutes les recettes fiscales de la Commune de Mies, 78.3 %
de toutes les recettes fiscales de la Commune de Coppet et 82.79 % de toutes
les recettes fiscales de la Commune de Vaux-sur-Morges. Les arguments sont sensiblement
les mêmes que ceux invoqués dans le mémoire de recours de la Commune de Pully.
Par acte daté du 11 novembre 2020, les Communes de Founex,
Chéserex, Gingins, Arzier-le-Muids et Paudex (ci-après: les recourantes 9 à 13),
représentées par Me François Roux, ont agi devant la CDAP (procédure enregistrée
sous la référence GE.2020.0209), en formulant les conclusions suivantes:
"I.-   Le recours est admis.
II.-   Les décisions rendues par le Département des Institutions et du
Territoire le 9 octobre 2020 portant sur le décompte final des péréquations
2019 et par le Département de la santé et de l'action sociale le 20 octobre 2020
portant sur le décompte final 2019 sont annulées, le dossier étant renvoyé à
l'autorité pour nouvelles décisions dans le sens des considérants".
Selon les indications fournies par les recourantes
dans leurs recours, les charges cantonales représentent 70.92 % de toutes
les recettes fiscales de la Commune de Founex, 71.52 % de toutes les recettes
fiscales de la Commune de Chéserex, 80.58 % de toutes les recettes
fiscales de la Commune de Gingins, 63.01 % de toutes les recettes fiscales
de la Commune d'Arzier-le-Muids et 70.49 % de toutes les recettes fiscales
de la Commune de Paudex. Les arguments sont sensiblement les mêmes que ceux invoqués
dans le mémoire de recours de la Commune de Pully.
G.
La DGAIC (ci-après aussi: l'autorité intimée) a répondu le 11 janvier
2021 aux recours et a conclu, préalablement, à la jonction des procédures GE.2020.0204,
GE.2020.0208 et GE.2020.0209 et, au fond, au rejet des recours dans la mesure de
leur recevabilité. Elle admet que le système actuel de la péréquation doit être
réformé afin de le simplifier et d'en permettre un meilleur monitorage. Cela
étant, il ne peut à son avis en aucune manière être affirmé que la mise en œuvre
de l'actuelle réglementation contreviendrait à la loi ou à la Constitution. Elle
relève en particulier que la conclusion tendant à l'annulation pure et simple
des décisions ne peut pas être suivie. Non seulement cela constituerait une
inégalité de traitement par rapport aux autres communes, mais surtout cela
remettrait en cause l'équilibre construit au sein du système entre les communes
contributrices et celles qui en sont bénéficiaires. Par ailleurs, le Tribunal ne
pourrait pas imposer un autre système péréquatif. Rappelant les conditions du
contrôle de la constitutionnalité, l'autorité intimée souligne qu'il n'y a pas
de place ici pour un contrôle abstrait. Elle rejette au surplus les griefs relatifs
à la violation des dispositions constitutionnelles protégeant l'autonomie
communale et réglant la péréquation intercommunale, ainsi que les griefs de
violation des principes d'égalité, de légalité et de proportionnalité. Elle conteste
aussi que la péréquation dite indirecte soit assimilable à un impôt. Elle
estime également avoir procédé à tous les contrôles exigés par la loi quant aux
chiffres qui lui ont été fournis par les communes et avoir appliqué correctement
la loi. Enfin, elle rejette les griefs concernant la violation du droit d'être
entendu et de l'obligation de motiver les décisions.
La recourante 1 a répliqué le 4 mars 2021 et a
confirmé les conclusions prises au pied de son mémoire de recours, déclarant
s'en remettre à justice pour ce qui concernait la jonction des causes.
Les autres recourantes ont répliqué le 15 avril 2021
et ont confirmé les conclusions prises au pied de leur mémoire de recours (à
l'exception de la Commune de Mies, cf. paragraphe suivant), reprenant pour
l'essentiel les arguments figurant dans leur mémoire de recours. A titre de
mesure d'instruction, elles ont sollicité la mise en œuvre d'une expertise en
vue de reprendre de manière synthétique les points suivants:
"1. Conformité de la facture
sociale, de la péréquation intercommunale et de la police cantonale 2019 de la
Commune de
[
recourante
]
par rapport à
ses revenus fiscaux et conformité des pourcentages indiqués dans le Recours et
la Réplique (page 4, paragraphe 2; page 26, paragraphe 9 du Recours; page 23,
paragraphe 7 de la Réplique);
2. Conformité de la méthode de
calcul de la péréquation telle qu'elle ressort de la décision notifiée à la
Commune de
[
recourante
]
le 9 octobre
2020 par le Département des institutions et du territoire du Canton de Vaud et
de la décision notifiée à la Commune de [recourante] le 20 octobre 2020 par la
cheffe du Département de la santé et de l'action sociale (page 6, paragraphe 5;
pages 9 et 10, paragraphe 1; page 11, paragraphe 4; pages 17, 18 et 19, paragraphe
3; pages 24 et 25, paragraphe 6 du Recours; page 14, paragraphe 13; pages 16 et
17, paragraphe 21; pages 19 et 20, paragraphe 3 de la Réplique);
3. Etendue du contrôle pratiqué
par l'Administration cantonale sur les données qui lui sont fournies par les communes
(page 9, paragraphe 7; pages 10 et 11, paragraphe 3; page 20, paragraphe 5 du
Recours; page 14, paragraphe 13; page 33, paragraphe 8 de la Réplique);
4. Détermination de l'expert sur
les dysfonctionnements relevés par le rapport de la Cour des comptes du Canton
de Vaud du 2 octobre 2019, rappelé et synthétisé aux pages 10 et 11 du Recours
(page 13, paragraphe 12; pages 14 et 15, paragraphe 17; page 16, paragraphe 20;
pages 16 et 17, paragraphe 21; pages 19 et 20, paragraphe 3 de la Réplique);
5. Détermination de l'expert sur
la question de savoir si les communes sont ou non en mesure de contrôler la
conformité du calcul péréquatif qui leur est présenté par les services du
Canton, alors qu'elles ne disposent d'aucune donnée comptable concernant les
autres communes, données qui sont pourtant indispensables au calcul de la
péréquation et, par conséquent, à sa vérification".
Dans sa réplique, la Commune de Mies a en outre
relevé que, par courriel du 11 février 2021, elle a reçu de la part de
l'administration fiscale cantonale un décompte du bouclement 2020 concernant
les personnes physiques, personnes morales, impôts à la source et impôts anticipés.
Selon ce décompte, le solde de ces revenus d'impôts en sa faveur s'élevait à
5'380'541 fr. 03, alors qu'elle avait fait figurer à l'actif de ses comptes un
montant de 9'235'195 fr. 51 pour l'année 2019. Elle expose que l'Etat a décidé de
reporter le correctif des recettes fiscales pour le calcul de la facture
sociale 2020 et de ne pas en tenir compte pour la facture sociale 2019, à son détriment,
sans aucune justification. Dès lors, si par impossible le tribunal devait
confirmer la validité du système contesté, il conviendrait, à titre subsidiaire,
de corriger la facture sociale 2019 la concernant en fonction de la différence
négative des recettes fiscales à hauteur de 4 millions découverte lors du
bouclement 2020 et de réduire celle-ci de 3.4 millions selon la simulation
effectuée par l'Etat ou d'un montant que justice dira.
Le 20 avril 2021, la juge instructrice a ordonné la
jonction des causes GE.2020.0204, GE.2020.0208 et GE.2020.0209.
Le 22 avril 2021, la recourante 1 s'est jointe à la
requête de mise en œuvre d'un expert, en la reformulant en partie et en y ajoutant
deux points supplémentaires:
"6. Détermination de l'expert
sur l'application des mêmes méthodes et critères de calcul à la péréquation
intercommunale et à la facture sociale.
7. Détermination de l'expert sur
la tenue par l'Administration cantonale des dossiers relatifs aux décomptes finaux
et factures adressées aux communes, notamment à celle de Pully".
L'autorité intimée s'est déterminée le 21 avril 2021
au sujet de la réplique déposée par la recourante 1. Elle a déclaré persister
dans les conclusions prises dans son mémoire de réponse, se référant principalement
aux explications qui y avaient été développées et répondant à certains points soulevés
dans la réplique.
Le 20 mai 2021, l'autorité intimée s'est déterminée au
sujet des répliques déposées par les recourantes 2 à 13. Elle a pris position uniquement
au sujet de la requête de mise en œuvre d'une expertise et sur la prétention
invoquée spécifiquement par la Commune de Mies. Pour le surplus, elle a renvoyé
à sa réponse du 11 janvier 2021 et à sa duplique du 21 avril 2021. Elle a conclu
au rejet intégral de la demande de mise en œuvre d'une expertise sur tous les
points énumérés dans les mémoires de réplique des recourantes et dans la requête
séparée de la recourante 1, ainsi qu'au rejet des recours sur le fond, dans la
mesure de leur recevabilité. Concernant le cas de la Commune de Mies, elle a souligné
que le décompte final des péréquations 2019 - qui ne repose nullement sur des
montants de revenus fiscaux tels que la commune les cite - ne peut pas être revu
à la lumière d'une taxation définitive d'un de ses contribuables, conformément
à la loi. Par ailleurs, les faits et chiffres seraient présentés de manière
biaisée par la Commune de Mies.
La juge instructrice ayant refusé d'ordonner un troisième
échange d'écritures, les recourantes se sont déterminées spontanément le 7 juin
2021. Elles ont indiqué faire usage de leur droit de réplique et ont confirmé
leur requête tendant à la mise en œuvre d'une expertise.
H.
Par acte du 7 septembre 2021 adressé à la CDAP, la Commune de Pully a
recouru à l'encontre de la décision du DIT du 9 juillet 2021 arrêtant le décompte
final relatif à la péréquation intercommunale pour l'année 2020 (cause
enregistrée sous la référence GE.2021.0146). Les Communes de Paudex (GE.2021.0148),
Gingins (GE.2021.0149) et Founex (GE.2020.0151) ont saisi la CDAP à l'encontre
de la décision du DIT du 9 juillet 2021 par acte du 9 septembre 2021. Quant aux
communes de Coppet (GE.2021.0157), Borex (GE.2021.0158), Rolle (GE.2021.0159),
Echandens (GE.2021.0160), Crans (GE.2021.0161), Mies (GE.2021.0162) et
Vaux-sur-Morges (GE.2021.0163), elles ont recouru par acte du 10 septembre
2021. Chaque commune a requis la jonction de son recours avec le dossier
GE.2020.0204.
Par ordonnances du 13 octobre 2021, la juge
instructrice a, d'une part, décidé qu'il n'était pas donné suite aux requêtes
de jonction des nouveaux recours avec la présente cause et que l'instruction de
ceux-ci était suspendue jusqu'à droit connu dans la cause GE.2020.0204 et,
d'autre part, indiqué qu'une copie de chaque nouveau recours était versée au
dossier GE.2020.0204 au titre d'écriture complémentaire spontanée.
Le 12 novembre 2021, les autorités intimées ont
déposé d'ultimes déterminations, relevant en substance que les écritures complémentaires
spontanées des communes n'apportaient pas d'élément substantiel nouveau mais
semblaient plutôt réorganiser l'argumentaire déjà discuté. En outre, répondant à
une réquisition de la juge instructrice du 10 novembre 2021, les autorités
intimées ont produit le procès-verbal de la séance de la CoPar du 9 octobre
2020 qui tient lieu de préavis pour les décomptes finals de la péréquation 2019.
Les recourantes ont encore déposé des dernières
écritures les 22 et 23 novembre 2021.
Considérant en droit:
1.
Formés contre la décision du Département des institutions et du
territoire du 9 octobre 2020 portant sur le décompte final des péréquations
2019 et la décision du Département de la santé et de l'action sociale du 20
octobre 2020 portant sur le décompte final 2019 de la participation à la
cohésion sociale notifiées aux recourantes, les recours sont recevables quant à
leur objet (cf. arrêt GE.2016.0129 du 20 avril 2017 consid. 1b et la référence
citée).
Selon l'art. 75 de la loi vaudoise du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD à la procédure de recours devant le Tribunal
cantonal, a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant
pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la
possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui
dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée
(art. 75 al. 1 let. a LPA-VD) ainsi que toute autre personne ou
autorité qu'une loi autorise à recourir (art. 75 al. 1 let. b
LPA-VD).
La notion d'intérêt digne de protection est la même
que celle de l'art. 89 al. 1 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal
fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la voie du recours en matière de droit
public, de sorte que la jurisprudence de cette instance est applicable par
analogie à l'art. 75 LPA-VD (cf. GE.2012.0042 du 26 octobre 2012 consid. 1c,
BO.2009.0020 du 3 décembre 2009 consid. 1a). En outre, la qualité pour recourir
au sens de l'art. 75 al. 1 let. a LPA-VD doit être interprétée
au moins aussi largement que la qualité pour recourir au sens de l'art. 89
al. 1 LTF (art. 111 al. 1 LTF; cf. arrêt TF 1C_564/2016 du 2 mars
2017 consid. 3.1 rendu dans une affaire vaudoise; AC.2014.0345 du 25 septembre
2015, consid. 1 relatif au droit de recours de l'Office fédéral du développement
territorial contre une décision d'approbation préalable d'un plan d'affectation
communal).
S'agissant plus particulièrement de la qualité pour
recourir des collectivités publiques et autres autorités, la jurisprudence
considère que celles-ci peuvent recourir en invoquant un intérêt digne de
protection (art. 89 al. 1 LTF et art. 75 al. 1 let. a
LPA-VD) si la décision les atteint de la même manière qu'un particulier, ou du
moins de manière analogue, dans leurs intérêts juridiques ou patrimoniaux (ATF 140
I 90, consid. 1.2.1 et réf. citées notamment ATF 138 II 506 consid. 2.1.1;
ATF 138 I 143 consid. 1.3.1). Le Tribunal fédéral a considéré qu'une commune
n'est pas touchée comme un particulier lorsque le montant litigieux correspond
au montant des impôts communaux pris en compte pour déterminer "
le
rendement communal du point d'impôt
", dans le cadre des péréquations
intercommunales; elle n'est donc concernée qu'en tant que collectivité publique
(arrêt TF 2C_486/2017 du 1
er
février 2018 dans une affaire vaudoise consid. 1.2.1).
Elle ne conteste en effet pas des règles auxquelles les particuliers sont soumis
(cf. Pierre Moor/François Bellanger/Thierry Tanquerel, Droit administratif, vol. III,
2
e
éd., Berne 2018, p. 452 ch. 5.5.1.2 let. b).
Les collectivités publiques sont aussi légitimées à
recourir, en application de l'art. 89 al. 1 LTF, si elles sont touchées
dans leurs prérogatives de puissance publique et qu'elles disposent d'un
intérêt public propre digne de protection à l'annulation ou à la modification de
l'acte attaqué. Un intérêt général à une correcte application du droit n'est
cependant pas suffisant au regard de cette disposition. N'importe quel intérêt
financier découlant directement ou indirectement de l'exécution de tâches d'intérêt
public ne permet pas non plus à ces entités de se fonder sur l'art. 89 al. 1
LTF. Il faut dans ce cas que la commune ou la collectivité publique soit
touchée dans des intérêts centraux liés à sa puissance publique (ATF 140 I 90
qui a fait sur ce point l'objet d'une coordination au sens de l'art. 23 al. 2
LTF, publié
in
RDAF 2015 I 315 suivi d'une note d'Etienne Poltier; cf.
également ATF 135 II 12 consid. 1.2.2.; GE.2021.0065 du 12 août 2021 consid. 2a
et les références citées). S'agissant de la qualité pour recourir des communes,
la jurisprudence a précisé que l'atteinte à des intérêts centraux est présumée exister
en présence de décisions mettant en cause la péréquation cantonale ou intercommunale
(cf. en matière d'aide sociale ATF 140 V 328 admettant la qualité pour recourir
d'une commune; ATF 135 I 43 consid. 1.3, 135 II 156 consid. 3.3).
D'une manière générale, l'exigence selon laquelle la commune doit être affectée
de manière qualifiée dans ses intérêts de puissance publique se comprend comme
une clause
de minimis
; celle-ci vise à éviter que le Tribunal fédéral ne
doive entrer en matière sur des cas-bagatelle qui sont soulevés par des collectivités
publiques ne pouvant pas se fonder sur les voies de recours qui leur sont
spécifiquement réservées à l'art. 89 al. 2 LTF (ATF 140 I 90 précité consid. 1.2.4;
également arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février 2018 consid. 1.2.2 qui rappelle
les principes applicables). La jurisprudence fédérale s'est également penchée
sur la quotité du préjudice financier qui pouvait constituer une atteinte qualifiée
aux intérêts de puissance publique d'une commune (cf. arrêts TF 2C_878/2020 du
26 octobre 2020, 2C_1106/2014 du 9 décembre 2014). La qualité pour recourir a ainsi
été reconnue à une commune dans le cadre d'une contestation de la péréquation cantonale
et intercommunale portant sur un montant entre 355'000 fr. et 450'000 fr. (arrêt
TF 2C_486/2017 du 1
er
février 2018 dans une affaire vaudoise). En
revanche, un montant d'un peu moins de 5'000 fr. ne suffit pas à admettre que
les intérêts centraux d'une commune seraient en cause (arrêt TF 5A_74/2015 du 11
août 2015), de même qu'un montant de 285'222 fr. correspondant à 0,38 % des
charges financières annuelles d'une commune (arrêt TF 2C_876/2017 du 20 février
2018 consid. 1.2.2).
En l'occurrence, les communes concernées contestent
des montants de plusieurs millions et qui représentent entre 63% et 92% de leurs
recettes fiscales. Il y a lieu d'admettre que leurs intérêts centraux sont mis
en cause et d’entrer en matière, les autres conditions de recevabilité étant
remplies.
2.
Le juge instructeur peut, d'office ou sur requête, joindre
en une même procédure des affaires qui se rapportent à une situation de faits
identique ou à une cause juridique commune (art. 24 al. 1 LPA-VD en
relation avec l'art. 94 al. 2 LPA-VD).
La jonction des causes a été requise par l'autorité
intimée dans sa réponse; dite autorité a par la suite soulevé la question du secret
fiscal que le contenu de la réplique de l'une des recourantes pourrait mettre en
péril. La recourante 1 a déclaré s'en remettre à justice pour ce qui concernait
la jonction des causes, tout en signalant que la situation concrète divergeait
d'une commune à l'autre et que leurs recours n'étaient pas identiques. Les autres
recourantes ne se sont pas déterminées.
En l'espèce, il y a lieu de confirmer la
jonction des causes GE.2020.0204, GE.2020.0208 et GE.2020.0209, fondées sur le
même état de fait (à l'exception de la circonstance sur laquelle se fonde une
conclusion subsidiaire formulée par l'une des recourantes) et impliquant les
mêmes parties.
Il n'est à aucun moment question de
nommer un contribuable en particulier ni de donner des détails de sa taxation
fiscale qui permettraient de l'identifier, ce qui garantit que la jonction ne
porte pas atteinte au secret fiscal.
3.
Les recourantes ont sollicité des débats publics (recourantes 2 à 13)
ainsi que la mise sur pied d'une expertise.
a) La procédure devant la CDAP est en principe
écrite (art. 27 LPA-VD). Les art. 33 ss LPA-VD concrétisent dans la
loi les garanties consacrées aux art. 29 al. 2 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2
de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01;
Bovay/ Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, LPA-VD
annotée, 2
ème
éd., Bâle 2021, rem. 1
ad
art. 33). A lui
seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le
droit
d
'être
entendu
oralement, ni celui
d
'obtenir l'audition de
témoins. Le
droit
d
'être
entendu
n'empêche pas l'autorité de mettre un terme
à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa
conviction et que, procédant
d
'une manière non arbitraire
à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a
la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à modifier son
opinion (ATF 140 I 68 consid. 9.6.1, 285 consid. 6.3.1, 134 I
140 consid. 5.3, 131 I 153 consid. 3, 130 II 425 consid. 2.1).
b) aa) En l’occurrence, les recourantes se sont
amplement exprimées par écrit. On ne voit pas quels éléments pertinents, qu’elles
n’auraient pas pu produire par écrit, l'audience sollicitée pourrait encore apporter.
Le tribunal s’estime donc suffisamment renseigné par le dossier, de sorte qu'une
audience n'apparaît pas nécessaire, ni propre à influencer le sort de la cause,
comme cela résulte des motifs qui suivent.
bb) La tenue d'une audience publique ne serait en
principe exigible que si étaient en jeu des "
droits et obligations de
caractère civil
" au sens de l'art. 6 de la Convention de
sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre
1950 (CEDH; RS 0.101; cf. ATF 130 II 425). Outre le fait que les litiges en
matière de péréquation intercommunale ne semblent pas être de nature civile, force
est de constater que, à teneur de l'art. 34 CEDH, ne peuvent se prévaloir
des garanties de la Convention qu'une personne physique, une organisation non gouvernementale
ou un groupe de particuliers, ce qui en exclut notamment les communes (cf. Mark
E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention [EMRK], 3
e
éd., Zurich/Bâle/Genève 2020, n° 54 p. 33; voir aussi cf. GE.2006.0022
du 5 février 2007 consid. 2).
La requête d'audience publique est dès lors rejetée.
c) Concernant l'expertise requise, elle ne s'avère
pas non plus nécessaire au vu du dossier.
Concernant le premier point sur lequel elle devrait
porter, à savoir la conformité de la facture sociale, de la péréquation
intercommunale et de la police cantonale 2019 des communes concernées par rapport
à leurs revenus fiscaux, il incombe aux recourantes d'en établir la non-conformité
éventuelle et non au tribunal de mandater un expert pour effectuer le travail
des recourantes à leur place. Quant à la conformité des pourcentages indiqués dans
les recours et les répliques, ils n'ont pas été contestés par l'autorité intimée
et ils peuvent être admis sans faire l'objet d'une expertise.
Le même raisonnement est valable concernant le second
point sur lequel l'expertise devrait porter, à savoir la conformité de la
méthode de calcul de la péréquation telle qu'elle ressort des décisions
attaquées.
Concernant le troisième point au sujet duquel
l'expertise est requise, à savoir l'étendue du contrôle pratiqué par
l'Administration cantonale sur les données qui lui sont fournies, on ne voit pas
quelles compétences techniques - et non juridiques - cela requerrait et que
n'aurait pas le tribunal de céans. Cette question sera d'ailleurs traitée ci-après.
Il en va de même s'agissant des quatrième et cinquième
points sur lesquels l'expertise devrait porter, à savoir les dysfonctionnements
relevés par le rapport de la Cour des comptes du Canton de Vaud du 2 octobre
2019 et la question de savoir si les communes sont ou non en mesure de
contrôler la conformité du calcul péréquatif qui leur est présenté par les
services du Canton, alors qu'elles ne disposent d'aucune donnée comptable concernant
les autres communes, données qui sont pourtant indispensables au calcul de la
péréquation et, par conséquent, à sa vérification. Il en va ainsi également d
es deux éléments additionnels sur lesquels la
Commune de Pully souhaite que porte le rapport d'expertise, à savoir la
détermination
de l'expert sur l'application des mêmes méthodes et critères de calcul à la péréquation
intercommunale et à la facture sociale et la détermination de l'expert sur la
tenue par l'administration cantonale des dossiers relatifs aux décomptes finaux
et factures adressées aux communes, notamment à celle de Pully. Ces questions relèvent
également de compétences juridiques et non techniques et seront d'ailleurs traitées
ci-après.
Au vu de ce qui
précède, la requête d'expertise doit être rejetée.
4.
L'art. 168 Cst-VD dispose que la charge fiscale ne doit pas présenter
des écarts excessifs entre les communes (al. 1) et que la péréquation
financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux
différences de capacité contributive entre les communes (al. 2). Pour
l'application de cette disposition constitutionnelle, le Grand Conseil a
adopté, le 15 juin 2010, la loi sur les péréquations intercommunales (LPIC; BLV
175.51). Un décret fixant les modalités d'application de la loi sur les péréquations
intercommunales (DLPIC ou Décret du 15 juin 2010; BLV 175.515) a été adopté à
la même date.
La LPIC définit les mécanismes de péréquation
directe et indirecte (art. 1 al. 1), lesquels visent, selon l’al. 2
de cette disposition, à:
"a. atténuer les inégalités
de charge fiscale consécutives aux différences de capacité contributive, tout
en garantissant l'autonomie des communes en matière de fiscalité;
b. ne pas entraver, voire
favoriser les fusions de communes vaudoises;
c. assurer aux communes les
ressources qui leur sont nécessaires pour accomplir les tâches qui leur
incombent en contribuant à l'équilibre durable de leurs finances;
d. répartir entre les communes
certaines charges relevant du canton et des communes;
e. compenser les charges
particulières des villes-centres;
f. répartir entre les communes
certaines charges communales engendrant des disparités excessives entre les
communes;
g. compenser en partie les
pertes fiscales pour les communes résultant de la troisième réforme de
l'imposition des entreprises (RIE III)".
Les dépenses afférentes aux domaines de l’action
sociale inclus dans le champ d’application de la LOF font l’objet d’une répartition
entre l’Etat et les communes (art. 14 LOF). Ces dépenses, énumérées à l’art. 15
LOF, sont prises en charge sur la base d’une répartition par moitié entre
l’Etat, d’une part, et les communes, d’autre part (art. 17 al. 1
LOF). La contribution annuelle de chaque commune est calculée conformément aux art.
2, 3, 4, 5 et 6 de la loi du 15 juin 2010 sur les péréquations
intercommunales (art. 18 LOF).
5.
a) Dans le Canton de Vaud, la Cour constitutionnelle contrôle, sur
requête déposée dans les vingt jours dès leur publication, la conformité des
normes cantonales au droit supérieur (art. 136 al. 2 let. a Cst-VD).
L'art. 3 al. 2 de la loi vaudoise du 5 octobre 2004 sur la
juridiction constitutionnelle (LJC; BLV 173.32) précise que ce contrôle porte notamment
sur les lois et les décrets du Grand Conseil (let. a) ainsi que sur les
règlements du Conseil d'Etat (let. b). Par sa généralité et son
abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un régime juridique de
façon individuelle et concrète (ATF 141 II 233 consid. 3.1; CDAP BO.2018.0016
du 5 juin 2019 consid. 3, FI.2016.0085 du 16 février 2017 consid. 4a).
Lorsque, comme en l'espèce, un recourant s'oppose à une
décision et soulève l'inconstitutionnalité non seulement de la décision elle-même,
mais de la norme qu'elle applique, il requiert l'autorité de recours de
procéder à un contrôle concret de la norme (également appelé contrôle
préjudiciel, indirect, accessoire ou par voie d'exception). Dans ce cadre, le
fait qu'une norme cantonale n’a pas fait l’objet d’un contrôle abstrait de sa
constitutionnalité, au moment de son adoption, ne limite pas le pouvoir du
Tribunal cantonal d’examiner sa conformité au droit supérieur à l'occasion d’un
recours dirigé contre une décision d’application de cette norme (cf. CDAP FI.2017.0118
du 13 février 2019 consid. 1a et les références).
Le fait qu’une norme ait été soumise en temps utile
au contrôle abstrait possible n’exclut pas non plus un contrôle concret
ultérieur (GE.2007.0161 du 1
er
mai 2009 consid. 3a, CCST.2005.0003
du 26 octobre 2005 dans la cause consid. 3b). Encore faut-il, en pareil
cas, que le grief soulevé à titre incident contre la norme déjà contrôlée par
la Cour constitutionnelle porte sur des éléments, découlant de l’espèce,
différents de ceux tranchés précédemment, à peine d’ouvrir la voie à des
décisions contradictoires, en violation des règles gouvernant la juridiction
constitutionnelle. Il n’y a partant plus de place pour un contrôle concret lorsque
le recourant se borne à réitérer, à titre préjudiciel, des moyens déjà soumis à
la Cour constitutionnelle et tranchés par elle dans le cadre du contrôle
abstrait de normes (arrêts GE.2006.0065 du 23 juillet 2008 consid. 6a, GE.2006.0022
du 5 février 2007 consid. 2).
En cas de contrôle concret, l'autorité de recours ne
peut annuler que la décision d'application de la norme, sans pouvoir mettre en
question, formellement, la validité de celle-ci (cf. CDAP FI.2017.0118 du 13
février 2019 consid. 1a et les références).
b) aa) Dans son arrêt du 30 mai 2006 (CCST.2006.0002),
la Cour constitutionnelle a jugé que les art. 2 de l'ancienne LPIC du 28
juin 2005 (aLPIC) et 3 de l'arrêté du 11 janvier 2006 fixant les critères
applicables pour la classification provisoire des communes pour 2006 (péréquation
intercommunale et facture sociale) (aDLPIC), ne violaient pas l’art. 168
Cst-VD, en tant que ces dispositions prenaient en compte d’autres critères que
celui de la capacité contributive, soit ceux de l’effort fiscal et de la
population, et, s’agissant de l’art. 3 de l’arrêté, fixaient sur cette
base des plafonds et des planchers de rendement (consid. 4). Il est précisé
ce qui suit au consid. 4b:
" A la lettre de l’art. 168
Cst-VD, les critères de classification d’une commune dans la péréquation financière
ne sont pas limités (EMPL de la LPIC, mai 2005, Tiré à part, p. 9;
ci-après : EMPL). Si on lit à l’al. 2 que les inégalités à atténuer
sont celles qui proviennent de différences de capacité contributive, rien n’empêche
de tenir compte de ce que ces différences se trouvent d’une part accentuées eu
égard à la population communale et d’autre part réduites eu égard à la «réserve
passive» que représente un taux d’impôt communal bas tel que l’exprime le
critère de l’effort fiscal.
Les constituants eux-mêmes avaient
d’ailleurs envisagé d’introduire d’autres critères que la capacité contributive
dans le texte de l'art. 168 Cst-VD, notamment celui de la population (Bulletin
des séances de l’Assemblée constituante du 15 juin 2001, p. 24,
intervention Yves Goel). Ils y ont cependant renoncé, non pas parce qu’un
critère unique s’imposait à leurs yeux mais parce qu’il appartenait selon eux au
législateur d’adopter des normes appropriées (bulletin précité, notamment p. 27,
intervention Georges Charotton, et p. 28, intervention Jacques Haldy; EMPL,
p. 9).
C’est ainsi que le Grand Conseil a
été appelé à débattre de l’opportunité de se référer en matière de péréquation
aux critères de la population et de l’effort fiscal.
[…]
.
Au vu de ce qui précède, on ne
saurait suivre certains des requérants lorsqu’ils invoquent une contradiction
entre deux des critères dont il est question à l’art. 3 de l’arrêté et l’art. 168
Cst-VD. Celui-ci n’a pas été conçu avec la volonté et la précision qui permettraient
de les exclure".
La Cour constitutionnelle a aussi considéré que
l’application de ces nouveaux critères ne contrevenait pas à l’art. 168 Cst-VD
et cela quand bien même certaines communes à capacité financière moindre que
d’autres supporteraient des charges péréquatives plus élevées, ce qui peut être
le cas de communes appliquant un taux d’impôt inférieur à celles comparées (consid. 5).
Dans ce même arrêt, s’agissant de la péréquation
indirecte (verticale) de la facture sociale, la Cour constitutionnelle a jugé
que celle-ci reposait sur la Constitution (consid. 6). Il appartient au
Conseil d’Etat de fixer le mode de calcul de cette répartition, qui doit être "approprié"
(consid. 7, premier paragraphe). Le recours à une combinaison de facteurs
géométrique et arithmétique pour la répartition de la facture sociale, destinée
à contrecarrer certains effets pervers du système (notamment le désavantage que
pourrait causer une répartition purement géométrique pour les communes à forte
capacité financière), ne heurte pas le droit supérieur (consid. 7, deuxième
paragraphe).
Dans son arrêt du 23 juillet 2008 (GE.2006.0065), le
Tribunal cantonal a jugé qu’il n’y avait pas lieu de revenir sur les griefs,
déjà tranchés par la Cour constitutionnelle, selon les développements qui précèdent.
Sur cette base, le Tribunal cantonal, statuant dans la
cause GE.2007.0161 du 1
er
mai 2009 consid. 3, a estimé qu'il
n'avait pas de raison de s’écarter des principes fixés dans les arrêts précités
des 30 mai 2006 (CCST.2006.0002) et 23 juillet 2008 (GE.2006.0065), dans la
mesure où l’argumentation présentée par les recourantes n’était pas différente
ou nouvelle par rapport aux griefs déjà examinés.
bb) Dans leurs écritures, les recourantes soulignent
que les péréquations directe et indirecte sont deux opérations si dissemblables
que les mêmes règles ne sauraient s'appliquer à l'une et à l'autre. La facture
sociale a pour but de mettre à la charge des communes la moitié environ des
dépenses sociales du Canton. Quant à la péréquation intercommunale, elle a pour
objectif et pour effet de diminuer les disparités financières entre les
diverses communes, par le versement de toutes à un fonds commun, qui est
ensuite redistribué de façon péréquative aux diverses communes. Aussi s'agit-il
de deux choses qui n'ont rien en commun ni de comparable et qu'au contraire
tout sépare. Du point de vue des recourantes, assimiler l'une à l'autre apparaît
comme une aberration contraire au principe d'égalité entre les communes et au
principe de proportionnalité applicable aux obligations qui leur sont imposées.
La confusion aurait des effets d'autant plus graves que la facture sociale est sensiblement
plus élevée que la péréquation intercommunale. Par conséquent, les erreurs,
déviations et distorsions dénoncées par la Cour des comptes déjà pour la
péréquation directe se trouvent encore plus fortes s'agissant de la facture
sociale.
Les recourantes souhaitent que cette question soit
examinée dans le cadre d'un contrôle concret. Une des recourantes conclut au
surplus à la constatation de l'inconstitutionnalité des dispositions légales y
relatives.
Comme indiqué ci-dessus, la cour de céans n'est pas
habilitée à juger de manière abstraite de la constitutionnalité d'une norme
légale
.
Il convient dès lors de déclarer irrecevable la conclusion de la
recourante 1 qui demande que les art. 16, 17, 17a et 18 LOF soient déclarés
inconstitutionnels. On ajoutera que la demande de la recourante n'est motivée
qu'en lien avec l'art. 18 LOF et pas avec les autres articles qu'elle mentionne.
Par ailleurs, dans les affaires susmentionnées, la Cour
constitutionnelle, puis la CDAP ont déjà jugé que l'application des mécanismes
de calcul de la péréquation directe à la répartition de la facture sociale reposait
sur la Constitution. Il a notamment été retenu qu'il n'était pas nécessaire que
la Constitution contienne une disposition expresse sur la péréquation indirecte;
lorsque les tâches sont partagées entre le canton et les communes, comme le
prescrivent les art. 60, 61, 62, 65 et 67 Cst-VD en matière de politique
sociale et de santé publique, la péréquation indirecte est inhérente à la
Constitution. Il suffit alors que les principes et les modalités de la
répartition des coûts soient établis dans la loi (cf. GE.2006.0065 du 23
juillet 2008 consid. 8 et les références).
Le fait que cette analyse n'ait pas été faite à
l'occasion d'un contrôle abstrait des normes dans le cadre d'une requête déposée
contre l'aLPIC ne change rien à sa pertinence. Contrairement à ce que
soutiennent les recourantes, bien que le Tribunal cantonal ait dit dans cette
affaire qu'un contrôle abstrait n'était plus possible, il s'est clairement
prononcé sur le bien-fondé de la norme et n'a pas rejeté le recours "
pour
une raison de procédure
". Sur cette base, il n'y a pas lieu de juger à
nouveau cette question même dans le cadre d'un contrôle concret.
Selon les recourantes, on pourrait s'écarter de cette
jurisprudence, vu que la facture sociale a très fortement augmenté. Il est vrai
que l'augmentation de la facture sociale a entraîné des effets qui n'étaient
peut-être pas encore perceptibles au moment où les arrêts précités ont été
rendus. Cela ne suffit pas pour rendre caducs les développements figurant dans
ces arrêts dès lors que le système légal n'a pas été modifié quant à ces principes.
Dans le même sens, le fait que l'on constate maintenant que le système péréquatif
n'est pas adéquat (en particulier comme cela est attesté par le rapport de la Cour
des comptes) ne permet pas de remettre en cause une disposition expresse de la
LOF.
La question de la constitutionnalité du renvoi de l'art. 18
LOF ne sera ainsi pas non plus examinée plus loin en lien avec les décisions
rendues, ce qui n'empêche pas que les décisions mettant en œuvre ce renvoi
puissent être déclarées inconstitutionnelles ou illégales pour d'autres motifs.
Le même raisonnement s'applique à l'argument des recourantes
qui estiment que la notion d''effort fiscal" de l'art. 8 LPIC n'aurait
aucun sens sous l'angle juridique. Cette question ayant déjà été tranchée, elle
ne sera plus examinée ci-après.
6.
Les recourantes se plaignent d'une violation de leur droit d'être entendues
à plusieurs égards.
a) Le droit d'être entendu découlant des art. 29
al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst-VD comprend notamment le droit pour l'intéressé
de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de
fournir les preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la
décision (ATF 125 V 332 consid. 3a p. 335), celui d'avoir accès au
dossier (ATF 126 I 7 consid. 2b p. 10), ainsi que celui de participer
à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à
leur propos lorsque celles-ci sont de nature à influencer la décision à rendre
(ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270, 137 IV 33 consid. 9.2 p. 48/49,
135 I 279 consid. 2.3 p. 282). Le droit d'être entendu se rapporte
surtout à la constatation des faits et ne porte en principe pas sur la décision
projetée; l'autorité n'a donc pas à soumettre par avance aux parties, pour prise
de position, le raisonnement qu'elle entend tenir (ATF 145 I 167 consid. 4.1
p. 171 et les références citées).
Une autorité viole aussi le droit d'être entendu découlant
de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de
motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer
son droit de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit
que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur
lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter
tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut
au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour
pertinents. L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont
établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait
déterminant (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157, 138 I 232 consid. 5.1
p. 237, 137 II 266 consid. 3.2 p. 270, 135 II 145 consid. 8.2
p. 153).
Le
droit d'être entendu
est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe
l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du
recours sur le fond. Nonobstant la nature formelle du droit d'être entendu, une
violation de ce dernier est considérée comme réparée lorsque l'intéressé jouit
de la possibilité de s'exprimer librement devant une autorité de recours disposant
du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et qui peut ainsi contrôler librement
l'état de fait et les considérations juridiques de la décision attaquée (ATF
142 II 218 consid.
2.8.1 p. 226 s., 138 II 77 consid. 4
p. 84, 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.
). Toutefois,
la réparation de la violation du droit d'être entendu doit rester l'exception (ATF
126 V 130
consid.
2b p. 132) et n'est admissible que dans l'hypothèse
d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de
la partie lésée. Si l'atteinte est particulièrement importante, il n'est en
effet généralement pas possible de remédier à la violation (
ATF 124 V 180
consid. 4b).
Une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se
justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une
vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (cf. ATF
137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; 133 I 201 consid. 2.2 et
les références; arrêt TF 2C_980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3).
b) aa) Les recourantes estiment que leur droit
d'être entendues a été violé dans la mesure où elles n'ont pas eu la
possibilité d'apporter leurs propres preuves et de prendre part aux opérations
effectuées par l'autorité cantonale. Elles soulignent qu'à aucun moment les autorités
cantonales ne leur ont permis d'exposer leur point de vue ni de rectifier
certains faits ou chiffres qui sont à la base de la décision attaquée. En particulier,
la faculté de consulter le dossier ne leur a pas été offerte alors qu'il est essentiel
de contrôler l'exactitude des chiffres, notamment ceux fournis par les communes
tierces, qui peuvent être soupçonnés d'erreur ou même de fraude.
Concernant tout d'abord la question de la consultation
du dossier, on peut relever que le dossier de chaque commune ne comporte que
ses propres chiffres, dont celle-ci a connaissance et qu'elle peut expliquer. Est
problématique en l'occurrence, l'accès aux chiffres des autres communes. Certes
ceux-ci peuvent être consultés dans le tableau excel qui est mis en ligne sur le
site de l'Etat de Vaud au moment de l'établissement des décomptes finals (https://www.vd.ch
>
Etat, Droit, Finances
>
Communes
> Finances
communales > Participation à la cohésion sociale et péréquation actuelle). Il
s'agit toutefois d'une consultation qui n'est possible que postérieurement à la
décision rendue. La question se pose de savoir si les communes devraient pouvoir
avoir accès aux chiffres des autres communes déjà avant l'établissement des décomptes.
Il n'est pas nécessaire de trancher la question en l'espèce, dès lors qu'il n'apparaît
pas que les recourantes auraient déposé une requête dans ce sens auprès de
l'autorité cantonale. Pourtant, dès l'automne 2019, elles avaient pu prendre
connaissance du rapport n° 56 de la Cour des comptes
qui
émettait un certain nombre de critiques sur l'ensemble du système ainsi que sur
l'établissement et la prise en compte des dépenses thématiques communales dans
le cadre de la péréquation intercommunale vaudoise et qui relevait notamment ceci:
"L’absence de directives
centralisées sur le volet péréquatif, les imprécisions voire les incohérences
du formulaire ont pour conséquence que les communes interprètent différemment
le contenu des rubriques du formulaire et du périmètre des dépenses à y
intégrer. Les données à la base du calcul péréquatif ne sont pas établies sur
un même standard entre communes.
Ce manque de cadre et de contrôle
laisse donc place à des erreurs non détectées, parfois conséquentes, et à des
interprétations différentes entre communes sur les dépenses à intégrer et les
frais indirects à imputer".
Ce rapport fournissant des indices concrets d'erreurs
générant des inégalités de traitement, les recourantes auraient éventuellement pu
s'en prévaloir pour obtenir certaines informations dans le cadre de la phase
finale de la péréquation 2019, ce qu'elles n'ont pas fait. En outre, une fois
les décomptes des autres communes mis en ligne et consultables par tout un chacun,
les recourantes n'ont pas demandé plus d'explications au sujet de ces chiffres ni
n'ont demandé des vérifications dans des cas particuliers. Il faut ainsi
considérer que le droit d'accès au dossier des recourantes n'a pas été violé.
Concernant ensuite la possibilité de se prononcer
sur les faits, les modalités de calcul et les résultats auxquels parviennent ces
opérations, il faut souligner que les recourantes ont fourni elles-mêmes les
chiffres les concernant. Elles ont par la suite eu l'occasion de se déterminer
sur les rendements fiscaux qui allaient être à la base de la décision de
décompte final. Elles n'ont en revanche pas été invitées à se prononcer sur les
chiffres des autres communes, les modalités de calcul et les résultats auxquels
parviennent ces opérations. Cela est toutefois relativement usuel dans la relation
administrative. Ainsi, par exemple, le contribuable qui a rempli sa déclaration
fiscale n'est pas invité à se prononcer sur les modalités du calcul de l'impôt
avant de recevoir une taxation. La situation est certes un peu différente en
l'occurrence en ce sens que les chiffres déclarés par une commune ont un impact
direct sur les autres communes. La loi n'a toutefois pas prévu de possibilité
pour chaque commune de se déterminer sur les chiffres des autres communes, les
modalités de calcul et les résultats auxquels parviennent ces opérations; au
contraire, elle a prévu que ce soit la DGAIC qui récolte les données
nécessaires auprès des communes et procède au calcul des montants dus et à
recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux de mise en œuvre (art. 10
LPIC). Si les communes peuvent intervenir "
en amont
", c'est
uniquement par le biais de la commission composée à parts égales de
représentants de l'Etat et des communes, présidée par un représentant des
communes (art. 11 LPIC). Selon l'art. 11 al. 3 LPIC, cette commission
est chargée de:
"a. contrôler les calculs
en matière de péréquation directe et indirecte;
b. préaviser à l'attention du
département les décisions qu'il sera amené à prendre en application de la
présente loi;
c. déterminer les dépenses
admissibles dans le cadre des plafonnements thématiques;
d. soumettre au département les
mesures nécessaires au traitement des problèmes d'application des péréquations;
e. proposer au Conseil d'Etat
les mesures permettant de remédier aux cas de rigueur qui lui sont soumis".
Il ressort du procès-verbal de la séance de la CoPar
du 9 octobre 2020 que dite commission s'est bien prononcée sur les éléments de
calcul de la péréquation 2019 et qu'elle a validé formellement le décompte 2019
de la péréquation (cf.
supra
let. D)
.
Même si une autre approche aurait été possible, la
procédure prévue par la LPIC ne viole pas le droit d'être entendues des recourantes.
Elle apparaît adaptée au vu du nombre de communes concernées et compte tenu de
la périodicité des calculs de péréquation.
bb) Sur le plan de la motivation, force est de constater
que la décision du 9 octobre 2020 ne contient pas tous les éléments qui
permettraient d'en vérifier le bien-fondé. A cet égard, le site de l'UCV,
association privée, ne peut pas suppléer à une décision administrative peu claire,
contrairement à ce que l'autorité intimée semble laisser entendre dans sa duplique
du 21 avril 2021. Il est aussi vrai que des communes moyennes ou petites, voire
très petites, n'ont pas à leur disposition d'importants services administratifs,
juridiques et financiers qui seraient simplement à même d'opérer eux-mêmes des
contrôles suffisants. Cela étant, il a déjà été dit que les prescriptions de l'aLPIC,
du aDLPIC et des arrêtés d’application, assurément complexes, n'étaient pas hors
de portée de la compréhension des autorités communales, rompues aux arcanes de
la chose publique, notamment en matière de finances (cf. GE.2008.0187 du 9 mars
2009 consid. 3d). En outre, le renvoi par la décision à un tableau Excel
qui, d'une part, permet de calculer les montants qui reviennent aux communes ou
dont elles sont débitrices et, d'autre part, leur donne les indications utiles
pour l'établissement des calculs de la péréquation, permet aux communes de
comprendre - au moins en partie - leur décompte et de décider si elles entendent
recourir. Quant à la décision du 20 octobre 2020, elle donne des indications
sur les éléments de la facture sociale. En outre, selon les termes de la
décision du 9 octobre 2020, la DGAIC se tient à disposition des communes pour
donner les éventuelles explications nécessaires sur les différents calculs. Certes,
la possibilité, pour les autorités communales, de demander des
renseignements, ne peut suppléer aux exigences constitutionnelles et légales relatives
au contenu des décisions administratives
(cf. GE.2008.0187 du 9 mars
2009 consid. 3d, qui avait retenu une violation du droit d'être entendue de
la recourante, toutefois guérie en instance de recours
). Néanmoins,
vu la complexité de la matière, étant donné surtout que les calculs sont basés
sur les chiffres de toutes les communes vaudoises, il apparaît difficile de faire
figurer tous ces chiffres dans une décision. Ainsi, bien que la motivation de
la décision attaquée ne comporte pas tous les chiffres déterminants, il apparaît
pratiquement impossible de rendre des décisions complètes sur ce point. Les mesures
d'accompagnement mises en place par le Canton à cet égard, sans être optimales,
apparaissent suffisantes.
Il n'y a pas lieu de retenir une
violation du droit d'êre entendues des recourantes en lien avec la motivation
des décisions attaquées.
7.
Les recourantes posent la question de la surveillance des communes par le
Canton dans le cadre de la péréquation.
a) Selon la doctrine, il est normal que le Canton
soit toujours compétent pour contrôler la légalité des actes communaux: le
droit cantonal n'a pas à le préciser (Moor/ Bellanger/Tanquerel, op. cit., p. 441
ch. 5.4.2.1 let. a).
En droit vaudois,
la loi sur les communes définit l’étendue et les modalités de la surveillance de
l’Etat sur les communes (chapitre XIII). L’Etat est chargé de veiller à ce que les
communes s'administrent de manière conforme à la loi (art. 137 LC). Le
pouvoir de surveillance est exercé par le Conseil d'Etat, par le département en
charge des relations avec les communes et par les préfets notamment (art. 138
LC). Le Conseil d'Etat est l’autorité suprême de surveillance. Il est compétent
dans tous les cas où la loi ne prévoit pas l'intervention d'une autre autorité
et il peut être saisi d'un recours contre toute décision d'une autre autorité
de surveillance, ses décisions étant définitives (art. 139 LC). Le département
en charge des relations avec les communes dirige l'activité des autorités inférieures
de surveillance. Il coordonne l'activité des autres départements en matière de
surveillance des communes. Il peut adresser aux autorités communales des
recommandations ou des avertissements. Il n'a de pouvoirs de décision et de
direction que dans les cas expressément prévus par la loi (art. 140 LC). Selon
l’art. 141 LC, les préfets surveillent régulièrement l'activité et la
gestion des communes de leur district et font rapport au département en charge
des relations avec les communes (al. 1). Ils peuvent consulter en tout
temps et ils examinent une fois par an au moins les registres de procès-verbaux
et autres registres communaux, ainsi que les comptes des communes (al. 3).
D'office ou à la requête du Conseil d'Etat ou du département en charge des
relations avec les communes, ils peuvent en tout temps procéder à des enquêtes
administratives et demander aux autorités communales des rapports sur des
objets déterminés (al. 4).
Dans le domaine de la péréquation, l'art. 10
LPIC définit les attributions de l'Etat, sans instaurer de contrôle spécifique,
selon les termes suivants:
"Le département en charge des
relations avec les communes (ci-après: le département) gère les mécanismes péréquatifs.
Il récolte les données nécessaires auprès des communes et procède au calcul des
montants dus et à recevoir par les communes, ainsi qu'aux travaux de mise en
oeuvre. Il collabore avec les autres départements concernés par la gestion des
mécanismes péréquatifs."
Quant à l'art. 11 LPIC, qui institue la CoPAr
(al. 1 et 2) et définit ses attributions (al. 3), il précise que les préavis de
la commission sont soumis au département (al. 4). Selon l'art. 12 LPIC, le
département prend les décisions de mise en œuvre des mécanismes péréquatifs sur
la base des préavis de la commission paritaire.
En outre, chaque année depuis 2016, sur la base d'un
mandant spécial du Conseil d'Etat, les calculs de la péréquation intercommunale
effectués par la DGAIC sont audités par le CCF. Dans son rapport du 5 octobre
2020, le CCF relève notamment ce qui suit:
"
2.2
Objectifs de nos contrôles
Dans le cadre de notre activité
d'auditeur interne, nos contrôles ont porté sur les points ci-après:
-
La vérification de l'exactitude du calcul de la péréquation 2019
et de l'adéquation du calcul par rapport aux bases légales en vigueur.
-
La vérification de la concordance de la somme répartie avec le
montant de la facture sociale calculé par le SG-DSAS.
-
La vérification de la correcte indexation du montant de la péréquation,
au titre, de la réforme policière et de sa répartition suivant le même mode de
calcul que la péréquation intercommunale.
A noter que les éléments suivants
ne font pas partie du périmètre de notre contrôle:
-
Les données de base de calcul en provenance de l'Administration
cantonale des impôts (ACI), des communes et de la DGAIC (suivi des acomptes).
-
La consolidation de ces données dans le tableau de calcul de la
péréquation («le fichier Excel»).
-      Le suivi des débiteurs de la péréquation.
2.3 Vérification du calcul de la
péréquation intercommunale 2019
Description du contexte
[…]
Constats
Nous n'avons pas identifié d'erreurs
supérieures ou égales à 1 centime dans la vérification des formules
constitutives du calcul de la péréquation et de l'utilisation des paramètres du
fichier Excel. Les montants calculés par la DGAIC correspondent à notre calcul.
[...]
Nous avons établi ce rapport en
toute bonne foi, sur la base des livres et documents qui nous ont été soumis,
des vérifications auxquelles nous nous sommes livrés et des renseignements qui
nous ont été fournis par les personnes avec lesquelles nous avons été en
contact.
Nos travaux de révision ont englobé
les procédures de vérification jugées nécessaires selon les circonstances.
Néanmoins, nous précisons qu'il n'a pas été fait d'autres vérifications que
celles expressément mentionnées dans le présent rapport ou consignées dans nos
notes de révision.
Nous formulons les réserves
d'usage au cas où des documents, des renseignements ou des faits susceptibles
de modifier nos considérations n'auraient pas été portés à notre connaissance
au cours de nos travaux qui se sont achevés le 15 septembre 2020, date de l'entretien
final".
b) Il ressort de ce qui précède qu'aucune
des autorités précitées ne vérifie le bien-fondé des chiffres fournis par les
communes et servant de base au calcul de la péréquation. Ces chiffres font cependant
l'objet d'une attestation de la part des réviseurs des communes ‑ auquel
cas ils sont présumés exacts (cf. arrêt FI.2016.0060 du 3 novembre 2017 consid.
9c)
‑
ou de la commission des finances et/ou de gestion
pour les communes non soumises à l'obligation d'avoir un réviseur. L'autorité
intimée souligne qu'il ressort du rapport du CCF que 71% des redistributions
découlant des dépenses thématiques sont couverts par le contrôle
d'experts-réviseurs agréés (p. 21). Il n'en demeure pas moins que ces réviseurs
ne sont pas des agents du Canton. Il en résulte ainsi que les chiffres fournis par
les communes ne font l'objet d'aucune vérification par le Canton, pas même par
sondages, à tout le moins cela n'est-il pas allégué. La Cour des comptes souligne
expressément cette problématique (p. 45):
"
L’absence
de contrôle centralisé relevé au chapitre précédent, qui va dans le sens d’une volonté
du législateur, a pour conséquence que le seul contrôle de conformité prévu est
réalisé par l’organe de révision des comptes. Or, sans mode d’emploi précis, ce
contrôle ne peut garantir que les pratiques sont d’une part correctes et
d’autre part harmonisées entre communes".
L'autorité intimée estime que les communes
concernées auraient dû intervenir auprès de leurs relais siégeant dans la CoPar,
afin d'obtenir une vérification des chiffres. Elle souligne que cette commission
dispose d'un véritable pouvoir de décision expressément reconnu par les tribunaux
(en renvoyant aux arrêts GE.2007.0161 du 1
er
mai 2009 consid. 3b
et CCST.2006.0002 du 30 mai 2006 consid. 8, qui concernent toutefois l'aLPIC
qui octroyait effectivement une compétence décisionnelle à la CoPar, ce qui
n'est plus le cas de la nouvelle LPIC). Si cela pouvait être une possibilité,
il faut néanmoins constater que la CoPar elle-même n'a pas reçu de compétence propre
de contrôle et qu'elle aurait sans doute uniquement pu demander au département
d'instituer certains contrôles (si la majorité avait préavisé en ce sens, ce
qui est loin d'être sûr au vu de la composition de la CoPar comme le relèvent
les recourantes), mais qu'elle n'aurait pas pu y procéder par elle-même. De
plus, la Cour des comptes a relevé
"
les risques
posés par le glissement de gouvernance qui s’est produit en direction des
associations faîtières pour les projets concernant la péréquation et de manière
générale les finances communales, suite aux décisions du Grand Conseil. C’est
l’Etat qui est en charge de la surveillance des communes de manière générale en
matière de légalité selon la Constitution et selon la loi sur les communes (art. 138
et 140 b LC) et qui devrait, à ce titre, être responsable du pilotage, au moins
à parité, pour prévenir les risques dont il doit assumer les conséquences. En cas
de mise en péril de l’équilibre des finances communales, c’est en effet l’Etat
qui doit intervenir par une mise en régie des communes concernées. Etant donné
l’importance des montants péréquatifs, ces derniers sont ainsi susceptibles de provoquer
un déséquilibre financier. Une surveillance des effets péréquatifs est à ce
titre indispensable et relève en premier lieu de l’Etat. En outre, le pouvoir
de surveillance ne peut d’autre part pas être délégué aux associations faîtières,
dont le rôle est de défendre les intérêts de leurs membres et non de les
surveiller
"
(p. 40 du rapport de la Cour des comptes).
On peut se demander si l'absence de contrôle
est compatible avec la responsabilité qui incombe à l'exécutif de la
correcte application des lois. Cette absence de contrôle apparaît encore plus
problématique pour la période postérieure à la publication du rapport de la Cour
des comptes
(octobre 2019),
qui relevait
que le calcul de la péréquation se faisait sur de fausses bases et
qui
mentionnait des exemples d'erreurs (p. 49 s.). Dans ses recommandations,
elle indique d'ailleurs qu'il conviendra de mettre en place un dispositif minimal
de contrôles répondant à des principes de proportionnalité, en précisant que "
ce
dispositif ne remet pas en cause les contrôles à effectuer par
[la DGAIC]
qui doivent exister
".
Certes, le CCF a donné un délai de mise en œuvre au
20 septembre 2020, étendu au 31 mars 2021. Rien n'empêchait toutefois la DGAIC
de procéder à des contrôles par sondages au début de l'année 2020, dans le
cadre de la péréquation 2021.
Le fait que les dépenses thématiques - et les
chiffres y relatifs forment l'un des plus petits composants de la péréquation -
142 millions en 2017 - au sein d'un flux total annuel de 1.5 milliard de fr.,
dont 773 millions de fr. pour la facture sociale et 170 millions de fr. redistribués
à 236 (sur 309) communes pour 2019 (p. 3 du rapport de la Cour des comptes)
ne justifie pas l'absence de contrôle sur les chiffres transmis par les
communes.
Cela étant, le constat d'un contrôle inexistant, ayant
pour conséquence une application incorrecte de la loi, n'est en l'occurrence
pas justiciable, dès lors qu'il constitue plus une option stratégique du
pouvoir exécutif qu'une violation d'une norme légale spécifique, vu les textes
légaux applicables. Or le principe de la
séparation des
pouvoirs
, garanti notamment à l'
art. 89 Cst-VD
,
impose le respect des compétences établies par la Constitution et interdit à un
organe de l'Etat d'empiéter sur les compétences d'un autre organe. Ainsi, en l'absence
de violation avérée d'une règle légale, le Tribunal n'est pas habilité à intervenir.
Enfin, les recourantes se réfèrent à l'art. 16
LPIC, selon lequel le Conseil d'Etat procède à l'évaluation des effets de la
présente loi au moins une fois tous les 5 ans à compter de son entrée
en vigueur. Cette évaluation fait l'objet d'un rapport soumis au Grand Conseil.
Il n'apparaît pas que le Conseil d'Etat aurait appliqué cette disposition. Toutefois,
les recourantes ne peuvent pas déduire de cette disposition - de nature
programmatique - une prétention directe à l'obtention d'un contrôle des données
communales communiquées par les communes.
Au vu de ce qui précède, le tribunal de céans ne
voit pas sur quelle base légale il pourrait se fonder pour remettre en cause
les données sur lesquelles les décisions attaquées ont été rendues.
8.
Il y a lieu d'examiner les autres violations des garanties
constitutionnelles invoquées par les recourantes.
a) aa) Selon l'
art. 50 al. 1
Cst.
, l'autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le
droit cantonal. Une commune bénéficie de la protection de son autonomie
dans les domaines que le droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais
qu'il laisse en tout ou partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités
municipales une liberté de décision relativement importante. L'existence et
l'étendue de l'autonomie communale dans une matière concrète sont donc
déterminées essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF
129 I 410 consid. 2.1; arrêt TF 1C_384/2007 du 14 mai 2008 consid. 2.1).
Comme le droit cantonal détermine l'existence et la teneur de l'autonomie
communale, le champ et la portée de celle-ci peuvent être changés au gré des
modifications législatives. Le parlement cantonal ne peut toutefois restreindre
l'autonomie communale que s'il ne touche pas à des attributions directement
garanties par la constitution cantonale (CCST.2005.0002 du 7 octobre 2005
consid. 3). Lorsqu'un acte normatif cantonal a pour effet de redéfinir, en
la restreignant, l'autonomie des communes, celles-ci ne peuvent donc s'en
prendre à cet acte que dans la mesure où il écarte indûment une compétence
législative ou un domaine d'autonomie garantis par la constitution cantonale.
Elles ne peuvent se plaindre de ce qu'en modifiant la loi, le législateur cantonal
aurait restreint les limites de l'autonomie communale qu'il avait lui-même
antérieurement posées (ATF 133 I 128 consid. 3.3; arrêt TF 1C_384/2007 du
14 mai 2008 consid. 2.2). Il n'est pas nécessaire que la commune soit
autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit qu'elle soit
autonome dans le domaine litigieux (cf. ATF 133 I 128 consid. 3.1; ég. TF 2C_309/2017
du 20 octobre 2017 consid. 4).
Sous le titre "
autonomie communale
",
l'art. 139 Cst-VD prévoit que les communes disposent d'autonomie, en
particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal, l'administration
de la commune, la fixation, le prélèvement et l'affectation des taxes et impôts
communaux, l'aménagement local du territoire, l'ordre public et les relations
intercommunales. Outre les tâches propres qu'elles accomplissent volontairement,
les communes assument les tâches que la Constitution ou la loi leur attribuent
(
art. 138 al. 1 Cst
-VD).
L'art. 167
Cst-VD (titre marginal: Finances) dispose ce qui suit:
"
1
L'Etat et les
communes perçoivent les contributions prévues par la loi, soit:
a. des impôts pour l'exécution de
leurs tâches;
b. des taxes et des émoluments
liés à des prestations;
c. des taxes d'incitation dont le
produit est intégralement redistribué.
2
Le régime fiscal
respecte les principes d'universalité et d'égalité de traitement. L'impôt
respecte en outre le principe de la capacité contributive.
3
La fraude fiscale est
poursuivie.
4
La loi compense les
effets de la progression à froid à chaque période fiscale".
L'art. 168
Cst-VD, relatif aux impôts communaux et péréquation intercommunale, prévoit :
"1
La loi
détermine le pouvoir fiscal des communes. La charge fiscale ne doit pas présenter
des écarts excessifs entre les communes.
2
La péréquation
financière atténue les inégalités de charge fiscale consécutives aux différences
de capacité contributive entre les communes".
bb)
Le
principe de la légalité, ancré à l'art. 5 al. 1 Cst. (art. 7 Cst-VD),
exige que les autorités n'agissent que dans le cadre fixé par la loi. Les actes
étatiques doivent se fonder sur une base légale matérielle, suffisamment
précise et édictée par les autorités habilitées à le faire. Cela est commandé
par l’impératif démocratique du respect de la répartition des compétences entre
les organes de l'Etat, d’une part, et, d'autre part, par l'exigence de la légalité
et de la prévisibilité de l'action étatique comme fondement de l'Etat de droit (ATF
141 II 169 consid. 3.1 p. 171; CCST.2017.0004 du 26 octobre 2017 consid. 4a
et les références citées).
Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit
des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce
qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est
dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement
différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait
importante. L'inégalité de traitement apparaît ainsi comme une forme particulière
d'arbitraire, consistant à traiter de manière inégale ce qui devrait l'être de
manière semblable ou inversement (ATF 141 I 153 consid. 5.1, traduit et
résumé
in
RDAF 2016 I p. 443, 140 I 77 consid. 5.1, 137 I 167 consid. 3.4;
arrêt TF 1C_136/2019 du 4 décembre 2019 consid. 3.1).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude)
et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle
de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but
visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics
ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant
une pesée des intérêts) (ATF 143 I 408 consid. 5.6.3, 142 I 76 consid. 3.5.1,
138 I 331 consid. 7.4.3.1).
cc)
En
vertu de l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est garantie. De jurisprudence
constante, en matière fiscale, ce droit fondamental ne va toutefois pas au-delà
de l'interdiction d'une imposition confiscatoire. Ainsi, une prétention fiscale
ne doit pas porter atteinte à l'essence même de la propriété privée (cf. art. 36
al. 4 Cst.). Il incombe au législateur de conserver la substance du patrimoine
du contribuable et de lui laisser la possibilité d'en former un nouveau (cf. entre
autres ATF 143 I 73 consid. 5 p. 75 s.; arrêt 2C_837/2015 du 23 août
2016 consid. 4.1).
Pour juger si une imposition a un effet confiscatoire,
le taux de l'impôt exprimé en pour cent n'est pas seul décisif; il faut
examiner la charge que représente l'imposition sur une assez longue période, en
faisant abstraction des circonstances extraordinaires; à cet effet, il convient
de prendre en considération l'ensemble des circonstances concrètes, la durée et
la gravité de l'atteinte ainsi que le cumul avec d'autres taxes ou contributions
et la possibilité de reporter l'impôt sur d'autres personnes. Le Tribunal fédéral
a notamment jugé que l'essence de la propriété privée n'est pas touchée si,
pendant une courte période, le revenu à disposition du contribuable ne suffit
pas à s'acquitter de la charge fiscale sans entamer la fortune (ATF 143 I 73 consid. 5
p. 75 s., 106 Ia 342 consid. 6c p. 353; arrêts 2C_324/2017 du 28
juillet 2017 consid. 3.1, 2C_277/2008 du 26 septembre 2008 consid. 4.1,
in
RDAF 2007 I 573). En outre, il n’y a pas d’impôt confiscatoire si la
charge fiscale en elle-même excessive est de durée limitée (ATF 106 Ia 342 consid. 6c
p. 353).
b)
Pour ce qui est de l'autonomie communale en matière
de fiscalité, le Tribunal fédéral a reconnu que celle-là n'était pas touchée
par la réglementation en matière de péréquation intercommunale
"
car
la commune demeure libre dans le choix du mode de financement des contributions
en question
"
(cf.
arrêt
2P.170/171/172/2006
du 7
novembre 2006 consid. 3.3)
.
Dans un arrêt antérieur (arrêt TF 2P.293/2004
du 1
er
décembre 2005 consid. 5.2 ss et les arrêts cités), le
Tribunal fédéral avait déjà refusé d'admettre que les participations réclamées
aux communes au titre de la péréquation intercommunale directe ou indirecte
portaient atteinte à leur autonomie fiscale, dans la mesure où celle-ci ne serait
"
pas garantie de manière illimitée mais uniquement dans les
limites du droit cantonal
"
.
Cela
étant, il faut constater que la Constitution vaudoise garantit expressément (art.
139)
que les communes disposent d'autonomie dans le prélèvement et l'affectation des
taxes et impôts communaux et que cette garantie n'est pas de moindre importance
que la disposition instituant un système de péréquation intercommunale. Il
n'est pas possible de dire que l'une des dispositions l'emporte sur l'autre et
la législation cantonale, de même que ses décisions d'application, doivent être
conformes à ces deux impératifs. D'ailleurs l'art. 1
er
let. c
LPIC lui-même prévoit que l'un des objectifs de la péréquation est d'
"
assurer aux communes les ressources qui leur sont
nécessaires pour accomplir les tâches qui leur incombent en contribuant à
l'équilibre durable de leurs finances
".
En l'espèce, il ressort de l'état de fait que, selon
les indications fournies par les recourantes dans leurs recours, non contestées
par l'autorité intimée, les charges cantonales représentent entre 63.01% et
92.94% de toutes les recettes fiscales communales.
Il n'est pas non plus remis en cause que les
communes concernées ne peuvent financer leurs charges et verser les montants exigés
par l'Etat sans puiser dans leurs réserves, recourir à l'emprunt ou augmenter
les impôts.
Certes, l'emprunt est une modalité envisagée par la
jurisprudence pour permettre aux communes de faire face à la contribution péréquative
qui est mise à leur charge, de même que le mécanisme de la hausse d'impôt (GE.2013.0173
du 27 février 2014 consid. 2, reprenant l'arrêt 2P.170/171/172/2006 du 7
novembre 2006 consid. 3). Il s'agissait toutefois, pour le cas GE.2013.0173
précité, d'une affaire portant sur la concordance entre acomptes et
contribution finale et, partant, sur les problèmes que cette absence de concordance
pouvait occasionner. Or, en l'occurrence, il est question de montants grevant
durablement les finances communales. Rendre le ménage communal dépendant d'une
source de financement externe qui présente un risque de variation dans le temps
peut indubitablement fragiliser celui-ci.
Quant à l'incitation
à la hausse du taux d'impôt des communes qui affichent une faible valeur, elle n'est
pas en tant que telle un objectif de la LPIC, comme le relève le rapport de la Cour
des comptes (p. 77) qui retient ce qui suit:
"
Le mécanisme péréquatif total a un effet qui va au-delà de
l’objectif visé par la LPIC en matière de péréquation des ressources. Davantage
que d’atténuer les inégalités de charges fiscales entre les communes, le
système tend à les inverser.
Un tel système, qui prélève pour
certaines communes à fort potentiel fiscal la majeure partie de leurs recettes
fiscales, pouvant aller jusqu’à 98%, a pour effet de pousser ces communes, qui affichent
généralement des taux d’impôt bas, à augmenter leur taux d’impôt pour pouvoir assumer
leur mission communale, si elles ne disposent pas d’autres sources de revenu.
Or la Cour relève que l’incitation
à la hausse du taux d’impôts des communes qui affichent une faible valeur,
résultant des effets de l’ensemble de la péréquation, n’est pas un objectif figurant
dans la LPIC.
Comme évoqué au point 4.1.1, les EMPL
relatifs à la LPIC ont interprété l’objectif d’atténuation des différences de charge
fiscale entre communes, comme l’atténuation des écarts entre les taux d’impôt.
Mais littéralement ce n’est pas ce que cet objectif légal signifie. Il vise à
atténuer les inégalités de charges fiscales consécutives aux différences de capacité
contributive. La charge fiscale représente bien un montant d’impôt, peu importe
le taux. Si le but du législateur était bien de diminuer les écarts de taux
d’impôt (et pas de charge fiscale), la retranscription dans la loi ne le
reflète pas".
Certes, il apparaît qu'un système de plafonnement a
été mis en place par la loi, prévoyant de limiter l'effort péréquatif total des
communes qui ne pourra pas dépasser un plafond, déterminé en points d'impôt et
défini par décret (art. 8 et 14 LPIC). Selon le DLPIC, le plafond a d'abord
été fixé à 50 points, puis baissé à 45 points et ensuite remonté à 48 points (cf.
notamment art. 5, 9b et 9c dudit décret). Au vu des chiffres mentionnés
ci-avant, le système mis en place n'est cependant pas adéquat et entraîne des
résultats qui ne sont conformes ni à l'autonomie communale définie par la Constitution
vaudoise ni au principe de proportionnalité qui exige qu'il existe un rapport raisonnable
entre le but visé et les intérêts publics ou privés compromis. Si la notion
d'impôt confiscatoire n'est pas applicable directement au cas d'espèce, il convient
néanmoins de la garder à l'esprit comme une expression du principe de proportionnalité.
Il n'appartient toutefois pas au Tribunal de céans, autorité judiciaire, de
définir quel est le montant maximal qu'une commune peut être amenée à verser au
Canton tant pour la péréquation directe que pour la péréquation indirecte. Fixer
le plafond de l'effort qui peut être exigé d'une commune au titre de la péréquation ‑ comme
le fait le DLPIC (art. 5, 9b et 9c, sorte de "bouclier fiscal" à
l'usage des communes) ‑ constitue une question politique. Ainsi,
c'est au pouvoir législatif qu'il reviendra de modifier la LPIC et la LOF de
manière à ce que l'autonomie communale voulue par le Constituant et le principe
de proportionnalité soient respectés. Au vu des normes en vigueur, le tribunal de
céans ne peut qu'en appeler au pouvoir législatif mais ne peut ni annuler ni réformer
les décisions attaquées.
Concernant les moyens tirés de la violation des principes
de la légalité et de l'égalité de traitement, le tribunal de céans relève que les
recourantes estiment être discriminées par rapport à d'autres communes au vu
des montants perçus, dès lors que le principe de la capacité contributive de
168 Cst-VD ne permettrait que des différences de traitement limitées. Elles ne
fournissent toutefois pas d'éléments précis pour étayer leurs griefs. Quant au principe
de la légalité, les recourantes estiment qu'il est violé par le fait que les
calculs se fondent sur des chiffres erronés. Il n'y a pas lieu d'entrer en
matière sur ce grief, les chiffres devant être considérés comme valables au vu
de ce qui a été dit ci-avant (cf. consid. 7).
9.
Selon les recourantes, les montants mis à charge des communes au titre de
la facture sociale seraient assimilables à un impôt et, à ce titre, seraient
dépourvus de base légale et ne respecteraient pas le principe de la capacité contributive.
A cet égard, on souligne, comme l'autorité intimée, que l'impôt "
est
une contribution versée par un particulier à une collectivité publique pour
participer aux dépenses résultant des tâches générales dévolues à cette dernière
en vue de réaliser le bien commun
" (Xavier Oberson, Droit fiscal
suisse, 5
e
éd., Bâle 2021, p. 4 ch. 5). Les corporations
de droit public, telles que la Confédération, les cantons et les communes, ne
peuvent ainsi pas être considérées comme des contribuables. Le fait que certaines
personnes morales de droit public soient assujetties à l'impôt ne permet pas de
conclure différemment. Les corporations de droit public sont en effet des personnes
morales de droit public d'un genre particulier et ce sont justement elles qui
sont habilitées à percevoir des impôts pour financer les tâches qui leur échoient.
Au sens de l'art. 23 al. 1 let. c de la loi fédérale du 14 décembre
1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID;
RS 642.14), on constate d'ailleurs que les communes font partie des personnes
morales de droit public exonérées de l'impôt (direct). Dans le cadre de la
péréquation indirecte, il s'agit en fait de répartir des dépenses communes de
la collectivité en tenant compte de la capacité financière de chacune des corporations
concernées. En l'espèce, les dépenses concernées sont clairement circonscrites
par la LOF et il ne s'agit nullement de financer le "ménage cantonal",
contrairement aux impôts cantonaux qui servent à financer l'ensemble des dépenses
du Canton, sans que celles-ci ne soient plus détaillées.
10.
Dans sa réplique, la Commune de Mies a relevé que, par courriel du 11
février 2021, elle avait reçu de la part de l'administration fiscale cantonale
un décompte de bouclement 2020 concernant les personnes physiques, personnes
morales, impôts à la source et impôts anticipés. Selon ce décompte, le solde de
ces revenus d'impôts en sa faveur s'élevait à 5'380'541 fr. 03, alors qu'elle avait
fait figurer à l'actif de ses comptes un montant de 9'235'195 fr. 51 pour l'année
2019. Il lui avait été indiqué que cette différence était principalement imputable
à la situation fiscale 2018 d'un important contribuable de la commune auquel un
montant de 4'966'682 fr. 99 avait été restitué au titre de trop perçu pour
l'impôt anticipé 2018. La commune expose que l'Etat a décidé de reporter le
correctif des recettes fiscales pour le calcul de la facture sociale 2020 et de
ne pas en tenir compte pour la facture sociale 2019. Or, étant donné le départ
de l'important contribuable de la commune, le point d'impôt et les revenus
fiscaux de la commune ont fortement chuté en 2020 par rapport à l'année 2019. La
décision de l'Etat de ne pas effectuer la correction à l'année correspondante
mais de la reporter à l'année suivante serait donc prise à son détriment, sans
aucune justification. La commune recourante demande dès lors que, si par
impossible, le tribunal devait confirmer la validité du système contesté, il corrige
à titre subsidiaire, la facture sociale 2019 la concernant en fonction de la différence
négative des recettes fiscales à hauteur de 4 millions découverte lors du
bouclement 2020 et réduise celle-ci de 3.4 millions selon la simulation
effectuée par l'Etat ou d'un montant que justice dira.
L'autorité intimée estime que les faits et chiffres
seraient présentés de manière biaisée par la Commune de Mies. Il n'y a pas lieu
d'examiner ce point plus en détail au vu du système mis en place par la LPIC,
qui
prévoit ce qui suit:
"Art. 13 Périodicité
1
La péréquation est
calculée annuellement. Des acomptes sont perçus et versés sur la base de la
situation financière antérieure des communes. Un décompte final des soldes dus
ou à recevoir est effectué dans les six mois suivant la fin de l'exercice.
Art. 15 Années de référence des
calculs
1
Le rendement des
impôts communaux de l'année 2009 servira de base au calcul de la péréquation
provisoire des communes pour l'exercice 2011, le rendement 2010 au
calcul de la péréquation provisoire 2012, ainsi de suite jusqu'à
l'échéance du décret.
2
La péréquation
définitive sera calculée sur la base des résultats et des taux effectifs des exercices
concernés, conformément à l'article 13 de la présente loi".
Ce système ne prévoit pas
de tenir compte d'éventuels
ajustements qui
interviendraient
au-delà des six mois après la fin de l'exercice. L'autorité intimée relève aussi
à juste titre que cela ne serait pas praticable. Cela signifierait en effet que
les décomptes des péréquations d'une année X ne seraient finals qu'après que la
situation fiscale de l'ensemble des contribuables du canton serait
définitivement stabilisée, ce qui pourrait prendre plusieurs années, jusqu'à
quinze ans après la fin de la période fiscale concernée en cas de procédure de
rappel d'impôt par exemple (cf. art. 152 al. 3 de la loi fédérale sur l'impôt fédéral
direct du 14 décembre 1990 [LIFD; RS 642.11] et art. 208 al. 3 de la loi du 4
juillet 2000 sur les impôts directs cantonaux [LI; BLV 642.11]). Pour cette
raison, les correctifs ne sont pas pris en compte dans l'année fiscale de référence.
Il convient dès lors de rejeter la conclusion subsidiaire de la Commune
de Mies.
11.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours, dans la mesure
de leur recevabilité et à la confirmation des décisions attaquées, aux frais des
recourantes, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas
matière à allocation de dépens (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés dans la mesure de leur recevabilité.
II.
Les décisions du Département des institutions et du territoire du 9
octobre 2020 et du Département de la santé et de l'action sociale du 20 octobre
2020 sont confirmées.
III.
Un émolument de 6'500 (six mille cinq cents) francs est mis à la charge des
Communes de Pully, Crans, Rolle, Echandens, Borex, Mies, Coppet, Vaux-sur-Morges,
Founex, Chéserex, Gingins, Arzier-le-Muids et Paudex, solidairement entre elles.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 10 décembre 2021
La présidente:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.