vd_omni · AC.2022.0049 · 2022-09-26 · fr

Etat de Genève Département des finances et service/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Ferreyres | Expropriation matérielle. Confirmation de la jurisprudence relative à la compétence du département pour rendre une décision dans les dossiers qui avaient initialement fait l'objet d'une demande devant le président du tribunal (consid. 2). Question de savoir si on est en présence d'un déclassement ou d'un non-classement laissée indécise. Confirmation du refus d'indemnisation dès lors que la condition selon laquelle l'usage futur prévisible doit apparaître comme très probabable dans un proche avenir n'est pas remplie (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.09.2022 AC.2022.0049

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 26 septembre 2022
Composition
M. François Kart,
président
;
Mme Lorraine Wasem et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseurs.
Recourant
Etat
de Genève Département des finances et service
du contentieux,
à
Genève,
représenté par Me Daniel PACHE, avocat
à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique
,
Autorité concernée
Municipalité de Ferreyres,
représentée par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne
.
Objet
Divers
Recours Etat de Genève c/ décision de la Direction
générale du territoire et du logement du 11 janvier 2022 rejetant sa demande
d'indemnité d'expropriation matérielle (parcelles n
os
150 et 168
de la Commune de Ferreyres)
Vu les faits suivants:
A.
L'Etat de Genève est propriétaire des parcelles n
os
150 et
168 de la Commune de Ferreyres, d'une surface de respectivement 17'196 m
2
et 2'766 m
2
. Ces parcelles non construites sont principalement en
nature de pré-champ pour la parcelle n° 150 et en nature de forêt pour la
parcelle n° 168 (avec une surface de 472m
2
en pré-champ).
B.
Jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau plan général d'affectation de la
Commune de Ferreyres le 19 février 2018, la Commune de Ferreyres était régie
par un plan des zones, un plan spécial de la zone du village, un plan fixant la
limite des constructions le long des chemins du village et un règlement sur le
plan d'extension et la police des constructions (ci-après: le règlement
communal) approuvés par le Conseil d'Etat le 7 décembre 1984 et le 31 juillet
1985. Une révision du plan spécial du village et du règlement communal a
ensuite été approuvée par le Conseil d'Etat le 24 mai 1991.
Le plan des zones et le règlement
communal prévoyaient un secteur "à développer par plan de quartier"
au lieu-dit "La Bruyère sur la Tine". Le plan de quartier "La
Bruyère sur la Tine" et son règlement ont été approuvés par le Conseil
d'Etat le 14 août 1985 (ci-après: le "PQ 1985" et le "RPQ
1985"). La parcelle n° 168 était comprise dans le secteur B (périmètre
d'implantation n° 12) de ce plan de quartier. La parcelle n° 150 était
située dans les secteurs C et D du plan de quartier; elle faisait également
l'objet du plan de quartier "La Bruyère sur la Tine - Secteurs C et D - 2
ème
étape" et son règlement approuvés par le Conseil d'Etat le 9 juillet 1993
(ci-après: le "PQ 1993" et le "RPQ 1993"). Selon ce dernier
plan, la partie sud de la parcelle n° 150 était colloquée en zone de non
bâtir et d'exclusion des clôtures. La parcelle n° 150 est en outre située dans
le "Périmètre 2: les couloirs de la Venoge et du Veyron" et colloquée
dans une "zone à bâtir à prescriptions spéciales" selon le plan de
protection de la Venoge qui contient le plan d'affectation cantonal de la
Venoge n° 284 (PAC Venoge 284) et son règlement approuvés par le département
compétent le 28 août 1997 puis le 6 mai 2003.
Selon l'art. 2 RPQ 1985, les terrains
inclus dans le périmètre du plan étaient affectés à la construction
d'habitations individuelles, de locaux artisanaux ou de bureaux de modeste
importance et liés à l'habitation pouvant être autorisés s'ils n'étaient pas
gênants pour le voisinage. Le plan devait se réaliser par étapes, "en
suivant par secteur de A à C, les secteurs C et D n'étant construits «qu'en cas
de preuve du besoin et après étude complémentaire»" (art. 3 RPQ 1985).
L'art. 14 RPQ 1993 précisait que les secteurs C et D ne pouvaient être réalisés
que si, dans les secteurs A et B, cinq périmètres d'implantation étaient
occupés au moins, à l'exclusion du périmètre n° 9.
C.
Le 1
er
décembre 2010, l'Etat de Genève et Codimmo SA,
promettant-acquéreur, ont déposé une demande d'autorisation préalable
d'implantation, sur les parcelles n
os
150 et 168, de trois immeubles
d'habitation avec seize logements, deux immeubles consacrés aux activités avec trois
logements, ainsi que 71 places de stationnement (soit un parking souterrain de
20 places, quatre places en sous-sol, 18 places couvertes et 29 places non
couvertes).  Cette autorisation a été refusée par la Municipalité de Ferreyres
dans la mesure où le projet n'était pas conforme au PQ La Bruyère sur la Tine
qui prévoyait un développement différé des secteurs C et D de ce plan. Cette
décision a été confirmée par arrêt de la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP) du 26 juin 2012 (AC.2011.0153), puis par arrêt du
Tribunal fédéral du 8 novembre 2012 (1C_407/2012). Il n'était pas contesté que
quatre périmètres d'implantation étaient occupés (périmètres n
os
6,
8, 11 et 12) et que le périmètre n°10 ne l'était pas. Etait litigieuse la
question de savoir si  le périmètre n° 7 était "occupé" au sens de
l'art. 14 RPQ 1993 dès lors qu'il supportait un garage, ce qui aurait ouvert
aux intéressés un droit de construire dans les secteurs C et D. La CDAP et le
Tribunal fédéral ont considéré que ce n'était pas le cas et ont par conséquent
confirmé le refus de délivrer le permis préalable d'implantation.
D.
La Commune de Ferreyres a entrepris courant 2008 une révision de son
plan général d'affectation (PGA). Aux termes du rapport d'aménagement établi
conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la révision projetée poursuivait
les buts principaux suivants:
"
- régulariser la situation de la zone de
maison de vacances
-
anticiper les besoins en matière
d'habitation en proposant une densification du village plutôt que des
extensions éparses
-
mettre en valeur les qualités spatiales et les éléments bâtis patrimoniaux
-
protéger le milieu naturel et le paysage
- assurer
la conformité des dispositions réglementaires avec les législations cantonale
et fédérale relatives à l'aménagement du territoire, à la forêt et à la
protection de l'environnement.
"
La révision du PGA tendait notamment à
répondre au développement fixé par le Plan directeur cantonal (PDCn) pour les
communes hors centre.
Le nouveau PGA confirme la délimitation
des zones à bâtir actuelles dans le village et propose quelques extensions par
rapport à la situation actuelle, soit 20 habitants supplémentaires. En dehors
de la localité, il prévoit notamment l'abrogation du Plan de quartier "La
Bruyère sur la Tine" des 14 août 1985 et 9 juillet 1993. Les parcelles du
périmètre de ce plan de quartier sont affectées en zone de très faible densité,
à l'exception de la parcelle n° 150. Le PGA modifie l'affectation de base de
cette dernière parcelle en lui conférant les mêmes règles que celles de la zone
protégée des couloirs de la Venoge et du Veyron, ce qui implique que ce
bien-fonds est désormais inconstructible. La parcelle n° 168 est essentiellement
affectée en aire forestière et en zone de très faible densité sur une faible
portion (bande de terrain d'environ 8 m de largeur).
Le Conseil général de Ferreyres a adopté
le nouveau PGA le 18 février 2015 et le Département du territoire et de
l'environnement l'a approuvé préalablement le 7 juillet 2015. L'Etat de Genève
a recouru contre cette décision d'approbation le 30 juillet 2015. Par arrêt du 14
octobre 2016 (AC.2015.0188), la CDAP a constaté l'irrecevabilité du recours. L'Etat
de Genève n'a pas recouru contre cet arrêt et le nouveau PGA est entré en
vigueur le 19 février 2018.
E.
Par requête de conciliation du 5 avril 2018 déposée auprès du président
du Tribunal d'arrondissement de la Côte (ci-après: le président du TDA), l'Etat
de Genève a ouvert action en paiement d'une indemnité d'expropriation
matérielle à l'encontre de la Commune de Ferreyres.  La conciliation n'ayant
pas abouti, une autorisation de procéder a été délivrée le 7 août 2018.
Le 6 novembre 2018, l'Etat de Genève a
adressé au président du TDA une demande dont les conclusions sont les
suivantes:
"
I. La Commune de Ferreyres est débitrice de l'Etat de
Genève et lui doit prompt et immédiat paiement de la somme de CHF 1'488'000,
avec intérêt à 5% l'an dès le 19 février 2018.
"
A la suite d'une requête en intervention accessoire,
l'Etat de Vaud est devenu partie à la procédure
La Commune de Ferreyres et l'Etat de Vaud ont déposé
une réponse conjointe le 8 février 2019. Ils ont conclu, avec suite de frais et
dépens, au rejet des conclusions de la demande. Le demandeur a répliqué le 5 avril
2019.
A la demande du président du TDA, Vago experts
immobiliers SA a établi le 6 mars 2020 une expertise portant sur la valeur des
parcelles n
os
150 et 168 avant et après l'entrée en vigueur du nouveau
PGA. Il ressort de cette expertise que la valeur des deux parcelles pouvait
être estimée à 1'500'000 fr. avant l'entrée en vigueur du nouveau PGA et à
70'000 fr après son entrée en vigueur.
F.
A la suite de l'entrée en vigueur des nouveaux art. 72 à 73b de la loi
du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;
BLV 700.11),  le 1
er
octobre 2020, la cause, dans l'état où elle se
trouvait, a été transférée au Département cantonal des institutions et du
territoire (DIT [actuellement le Département cantonal des institutions, du
territoire et du sport]) afin qu'il statue.
La cause a désormais été instruite par
la Direction générale du territoire et du logement (DGTL), qui est le service
compétent, au sein du DIT, pour rendre les décisions relatives aux demandes en
indemnisations prévues par l'art. 72 LATC (cf. art. 43a du règlement du 22 août
2018 sur l'aménagement du territoire [RLAT; BLV 700.11.2]). Ce transfert a été
contesté par l'Etat de Genève qui a fait valoir que la DGTL, voire le
département, ne pouvait pas rendre une décision impartiale dans un dossier dans
lequel elle était intervenue dans une procédure civile où elle avait combattu les
prétentions de l'Etat de Genève en expropriation matérielle avec l'aide d'un
avocat.
Le 10 novembre 2021, la DGTL a transmis
un projet de décision à l'Etat de Genève. Celui-ci s'est déterminé le 23
novembre 2021. Il a à nouveau contesté la compétence et l'impartialité de la
DGTL et du département en faisant valoir que l'on ne pouvait pas être
"juge et partie".
G.
Par décision du 11 janvier 2022, la DGTL a rejeté la demande
d'indemnisation pour expropriation matérielle formulée par l'Etat de Genève. Elle
fait valoir que, au moment déterminant, les parcelles n
os
150 et 168
n'étaient pas constructibles. Elle se fonde sur les arrêts rendus par la CDAP
et le Tribunal fédéral en relation avec la demande de permis d'implantation.
Elle souligne que, au moment déterminant, la constructibilité de cette parcelle
dépendait de facteurs extérieurs et de la volonté de tiers, à savoir les
propriétaires des secteurs A et B. Elle invoque également un défaut
d'équipement. Elle soutient en outre que l'on se trouve dans un cas de
non-classement et non pas de déclassement et que les conditions pour qu'un
non-classement représente malgré tout un cas d'expropriation matérielle ne sont
pas remplies.
H.
Par acte du 10 février 2022, l'Etat de Genève (ci-après: le recourant) a
recouru contre la décision de la DGTL du 11 janvier 2022 auprès de la CDAP. Il
conclut à la réforme de cette décision en ce sens que l'Etat de Vaud est le
débiteur de l'Etat de Genève et lui doit prompt paiement de la somme de CHF
1'200'000.- avec intérêt à 5% dès le 19 février 2018 à titre d'indemnité pour
expropriation matérielle.
Le 23 mars 2022, la Commune de Ferreyres
a conclu au rejet du recours.
La DGTL a déposé sa réponse le 25 avril
2022. Elle conclut au rejet du recours.
L'Etat de Genève a déposé une réplique
le 12 mai 2022. A cette occasion, il a modifié les conclusions du recours comme
suit:
"
I. La décision attaquée est réformée en ce sens qu'une
indemnité pour expropriation matérielle de CHF 1'200'000.- avec intérêt à 5%
l'an dès le 19 février 2018 doit être versée à l'Etat de Genève par l'Etat de
Vaud et la commune de Ferreyres, solidairement débiteurs, subsidiairement dans
la mesure que justice dira.
"
Dans des déterminations du 18 mai 2022,
la Commune de Ferreyres a conclu à l'irrecevabilité des conclusions nouvelles
contenues dans la réplique en faisant valoir que les conclusions doivent être
prises dans le délai de recours et non pas ultérieurement.
Considérant en droit:
1.
Le recourant a sollicité la tenue d'une inspection locale.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à
l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération
suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et à l'art. 27 al. 2 de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend
notamment le droit pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir
accès au dossier, de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit
donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à
l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur
son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre
(ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s.; 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52
s.). L'autorité peut cependant renoncer à procéder à des mesures d'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p. 170
s. et les arrêts cités; cf. aussi TF 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1;
1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) En l'espèce, la problématique de l'expropriation
matérielle soulève des questions purement juridiques, qui peuvent être
tranchées sur la base du dossier et ne nécessitent pas d'inspection locale.
Pour le surplus, les parties ont pu faire valoir leurs arguments lors de
l'échange d'écritures intervenu dans la présente procédure. Compte tenu de ces
éléments, il y a lieu, par appréciation anticipée des preuves, de rejeter la
requête tendant à la tenue d’une inspection locale.
2.
Le recourant rappelle l'action en indemnité pour expropriation
matérielle qu'il a ouverte devant le Président du TDA et le fait que l'Etat de
Vaud était sa partie adverse dans le cadre de cette procédure. Il soutient que
le fait d'avoir transmis le dossier au DIT au mois d'octobre 2020, soit à sa
partie adverse, alors que la cause était en état d'être jugée, afin qu'il
statue sur sa demande d'indemnité pour expropriation matérielle viole les art.
9 et 29 Cst. et 6 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des
libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (CEDH; RS 0.101).
a) aa) La décision attaquée tranche une
contestation sur des prétentions du recourant à une indemnité dont le fondement
se trouve, en droit fédéral, à l'art. 5 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Aux termes de cette
disposition, une juste indemnité est accordée lorsque des mesures d'aménagement
apportent au droit de propriété des restrictions équivalant à une
expropriation. L'art. 5 al. 2 LAT définit les conditions de l'expropriation
matérielle, en cas d'adoption ou de modification d'un plan d'affectation au
sens des art. 14 ss LAT.
bb) L'indemnisation pour expropriation matérielle
est un cas d'indemnisation pour actes licites de l'Etat (cf. notamment Thierry
Tanquerel, Manuel de droit administratif, 2
e
éd. Genève 2018, p. 592
ss). Dans les affaires relatives à la responsabilité de l'Etat, pour actes
licites ou illicites, la loi peut ordonner la solution d'éventuels litiges de
deux manières. Ou bien elle donne à l'autorité administrative la compétence de
fixer une situation juridique concrète par voie de décision (dotée de la force
de chose décidée), avec un contrôle juridictionnel subséquent par le moyen d'un
recours. Dans cette première hypothèse, l'intervention de l'autorité de recours
constitue un contentieux dit objectif. Ou bien, seconde hypothèse, la loi
n'accorde pas cette compétence à l'administration: dans ce cas, le règlement du
contentieux relatif aux droits et obligations découlant de la norme en cause
relève des attributions judiciaires; le juge doit être saisi directement, par
la voie de l'action, et lui seul peut trancher un litige avec force de chose
jugée. Le contentieux est dit subjectif: il a pour objet l'existence ou
l'étendue d'un droit ou d'une obligation dont une partie prétend être titulaire
(sujet) contre l'autre (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif,
vol. II, 3
e
éd. Berne 2011, p. 626).
cc) Jusqu'à la révision de la LATC entrée en vigueur
le 1
er
octobre 2020, celui qui estimait qu'une restriction de son
droit de propriété fondée sur une loi, un règlement ou un plan constituait une
expropriation matérielle devait, en application de l'art. 116 de la loi du 25
novembre 1974 sur l'expropriation (LE; BLV 710.01), ouvrir action en paiement
d'une indemnité devant le président du tribunal du lieu de situation de
l'immeuble frappé de la restriction. Depuis la modification de la LATC du 23
juin 2020, entrée en vigueur le 1
er
octobre 2020, l'art. 73 al. 1
LATC prévoit que celui qui estime qu'une restriction de son droit de propriété
équivaut à une expropriation matérielle doit adresser une demande en
indemnisation au département, qui rend une décision. Selon le nouvel art. 73a
LATC, cette décision peut faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal. La
novelle du 23 juin 2020 introduit par ailleurs dans la LATC la disposition
transitoire suivante:
"
Art. 136e
Disposition transitoire aux articles 72, 73, 73a, 73b
1
Les dispositions relatives à l'indemnisation pour expropriation matérielle
s'appliquent aux demandes en indemnisation adressées après la date d'entrée en
vigueur desdites dispositions ainsi qu'aux demandes pendantes devant les
tribunaux.
2
Les demandes en indemnisation au sens des articles 71 à 73 qui sont pendantes à
l'entrée en vigueur de la présente loi sont transmises au département.
"
b) Dans un arrêt
récent (AC.2021.0370 du 2 mars 2022), la CDAP s'est prononcée dans une affaire
comparable dans laquelle une action
en paiement d'une indemnité pour
expropriation matérielle avait été ouverte devant le président du tribunal
avant que le dossier soit transmis au département pour qu'il rende une décision
à la suite de la modification de la LATC. Dans le recours qu'il avait interjeté
contre la décision rendue par la DGTL, le recourant invoquait également
l'art.
9 Cst. (qui reconnaît à toute personne le droit d'être traitée par les organes
de l'Etat sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi), l'art.
29 Cst. (qui prévoit que toute personne a le droit, dans une procédure
judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et
jugée dans un délai raisonnable) et l'art. 6 par. 1 CEDH (qui dispose que toute
personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et
dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial). Le
recourant critiquait le système institué par les dispositions de la LATC
entrées en vigueur le 1
er
octobre 2020 à cause de leur effet
rétroactif. Il invoquait le fait que le principe de la non-rétroactivité des
lois est un principe fondamental de l'ordre juridique. Il qualifiait la
situation d'invraisemblable parce qu'il avait vu sa demande en indemnisation
transférée à sa partie adverse pour que celle-ci statue, alors qu'elle s'était
opposée fermement à cette demande devant le président du TDA. Pour ces motifs,
il demandait le renvoi de la cause pour nouveau jugement à une autorité indépendante.
La CDAP a relevé que le législateur cantonal avait
prévu, par une disposition transitoire expresse (l'art. 136e LATC),
que l'instance déjà engagée devant le président du TDA ne
serait pas menée à chef selon l'ancienne procédure après le changement de loi. La
CDAP soulignait ainsi que, au 1
er
octobre 2020, les contestations
pendantes, soumises au régime du contentieux subjectif, devaient être
transmises d'office à une autorité administrative pour qu'elle rende une
décision selon le régime du contentieux objectif
. Elle considérait que
cette disposition transitoire ne violait pas le principe de non-rétroactivité
(consid. 2c). Elle constatait également que cette disposition transitoire ne
violait pas le droit d'accès au juge garanti par l'art. 6 par. 1 CEDH ou
par l'art. 29a Cst., puisque la décision rendue par le département sur la base
du nouvel art. 72 LATC pouvait faire l'objet d'un recours au Tribunal cantonal
(art. 73a LATC, recours de droit administratif selon les art. 92 ss
LPA-VD) et qu'un contrôle judiciaire, avec libre pouvoir d'examen, était donc
assuré en dernière instance cantonale. La CDAP relevait par ailleurs que, comme
la contestation portait sur des prétentions fondées sur le droit public (LAT,
LATC), qui ne devaient pas faire l'objet d'un jugement fondé sur le droit
civil, la garantie de la double instance de l'art. 129 Cst-VD (selon cet
article, "
toute décision judiciaire en matière civile ou pénale peut
être portée devant une seconde instance au niveau cantonal"
) ne
s'appliquait pas. En d'autres termes, un système qui prévoyait, dans une
contestation de droit public, une première décision d'une autorité
administrative avec une possibilité de recours au Tribunal cantonal était, en
tant que tel, conforme aux garanties de procédure judiciaire (consid. 2e).   La
CDAP relevait enfin que la solution retenue en l'espèce, avec la compétence de
la DGTL pour statuer dans le cadre des nouveaux art. 71 ss LATC, ne violait pas
la garantie d'impartialité, que cette solution n'était
a fortiori
pas
arbitraire et qu'on ne voyait pas en quoi l'autorité intimée, en exerçant cette
compétence légale, aurait contrevenu aux règles de la bonne foi (art. 9 Cst.)
(consid. 2f).
c) En l'occurrence, il n'existe pas de raison de
mettre en cause le raisonnement fait dans l'arrêt AC.2021.0370 lorsqu'
une action
en paiement d'une indemnité pour
expropriation matérielle a été ouverte devant le président du tribunal avant
que le dossier soit transmis au département pour qu'il rende une décision à la
suite de la modification de la LATC. Partant, les griefs du recourant relatifs
à la procédure suivie et plus particulièrement au fait que c'est la DGTL qui a
statué sur sa demande d'indemnité pour expropriation matérielle ne sont pas
fondés.
3.
Sur le fond, est litigieuse la question de savoir si le recourant a
droit à une indemnité pour expropriation matérielle à la suite de l'entrée en
vigueur du nouveau PGA le 19 février 2018 en raison de ses effets sur les parcelles
n
os
150 et 168.
4.
a) aa) Selon l'art. 5 al. 2 LAT, une juste indemnité est accordée
lorsque des mesures d'aménagement apportent au droit de propriété des
restrictions équivalant à une expropriation. Selon la jurisprudence, il y a
expropriation matérielle au sens de cette disposition et de l'art. 26 al. 2
Cst. lorsque l'usage actuel d'une chose ou son usage futur prévisible est
interdit ou restreint de manière particulièrement grave, de sorte que
l'intéressé se trouve privé d'un attribut essentiel de son droit de propriété.
Une atteinte de moindre importance peut aussi constituer une expropriation
matérielle si elle frappe un ou plusieurs propriétaires de manière telle que,
s'ils n'étaient pas indemnisés, ils devraient supporter un sacrifice par trop
considérable en faveur de la collectivité, incompatible avec le principe de
l'égalité de traitement. Dans l'un et l'autre cas, la protection ne s'étend à
l'usage futur prévisible que dans la mesure où il apparaît, au moment déterminant,
comme très probable dans un proche avenir (cf. ATF 131 II 151 consid. 2.1; 125
II 431 consid. 3a; 91 I 329 consid. 3). Le "moment déterminant"
correspond au jour de l'entrée en vigueur de la mesure de restriction
litigieuse.
bb) A
propos de l'expropriation matérielle, la jurisprudence distingue généralement
deux hypothèses: d'une part, le refus de classement en zone à bâtir ("non -classement";
"
Nichteinzonung"
) et d'autre part le déclassement ("
Auszonung
").
On parle de déclassement lorsqu'un bien-fonds classé dans une zone à bâtir est
frappé d'une interdiction de construire (cf. ATF 125 II 431 consid. 3b; 122 II
326 consid. 4c). Cela présuppose toutefois qu'au moment de l'entrée en force de
la mesure de planification qui produirait l'effet d'une expropriation
matérielle, la parcelle en question se trouvait comprise dans une zone à bâtir
édictée conformément aux prescriptions de la législation fédérale en matière
d'aménagement du territoire (cf. ATF 122 II 326 consid. 4b; 118 Ib 38 consid.
2c; 117 Ib 4 consid. 3). Il y a en revanche refus de classement
lorsque
la modification d'un plan d'affectation, qui a pour effet de sortir la parcelle
de la zone à bâtir où elle se trouvait auparavant, intervient pour adapter ce
plan aux exigences de la LAT, entrée en vigueur en 1980 – et partant pour
mettre en œuvre les principes du droit constitutionnel en matière de droit
foncier (cf. ATF 131 II 151 consid. 2.6). Tel est le cas de la décision par
laquelle l'autorité de planification, édictant pour la première fois un plan
d'affectation conforme aux exigences constitutionnelles et légales, ne range
pas un bien-fonds déterminé dans la zone à bâtir et cela même si ce terrain
était constructible selon la réglementation antérieure (cf. ATF 125 II 431
consid. 3b; 122 II 326 consid. 4c). Cela ne vaut pas seulement pour la révision
des plans d'affectation adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT (1
er
janvier 1980), mais aussi pour l'adaptation des plans de zone, entrés en
vigueur sous l'empire de la LAT, mais qui, matériellement, ne respectent pas en
tous points les principes de planification du droit fédéral (TF 1C_215/2015 du
7 mars 2016 consid. 3.1; ATF 122 II 326 consid. 5c).
b) aa) En l'occurrence, l'autorité
intimée soutient que l'on se trouve dans l'hypothèse d'un "non-classement"
et que, notamment pour ce motif, une indemnisation pour expropriation
matérielle n'entre pas en considération. Elle fait valoir que le plan
d'aménagement du 24 mai 1991 (élaboré en 1983), bien qu'entré en vigueur sous
l'empire de la LAT, n'était pas conforme aux exigences de l'art. 15 LAT en
vigueur à l'époque dès lors que les zones à bâtir n'avaient pas été dimensionnées
en fonction des besoins prévisibles futurs pour les quinze années à venir
(zones à bâtir surdimensionnées). En outre, les zones à bâtir concernaient
plusieurs secteurs qui n'étaient pas largement bâtis (l'art. 15 LAT antérieur à
la novelle du 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prévoyait
que les zones à bâtir comprenaient les terrains propres à la construction
largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les 15 ans à
venir et équipés dans ce laps de temps).
bb) En l'espèce, le rejet de la demande
d'indemnisation pour expropriation peut être confirmé pour les motifs
mentionnés au consid. 5 ci-dessous. Partant, la question de savoir si on se
trouve dans l'hypothèse d'un "non-classement" ou d'un déclassement
souffre de demeurer indécise.
5.
a) Selon la jurisprudence, une indemnisation pour expropriation n'entre
en considération que si l'usage futur prévisible apparaît, au moment
déterminant, comme très probable dans un proche avenir. Par usage prévisible
d'un bien-fonds, on entend généralement la possibilité de l'affecter à la
construction (cf. ATF 131 II 151 consid. 2.1; 125 II 431 consid. 3b).
La probabilité de réalisation doit
s'examiner en fonction de toutes les circonstances juridiques et matérielles du
cas d'espèce. Pour savoir plus particulièrement s'il existait une véritable
chance de construire sur un bien-fonds, on se fondera – par rapport au moment
où la restriction de propriété a eu force de loi – sur le droit de la
Confédération, du canton et de la commune, sur l'état de la planification
communale et cantonale, sur l'utilisation du bien-fonds, sur ses conditions
d'équipement et sur le développement de l'immobilier dans les environs. Ce sont
principalement les données juridiques qui seront déterminantes (cf. Enrico Riva,
in
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, N. 171
ad
art. 5 LAT).
A propos des facteurs juridiques, le
Tribunal fédéral a considéré que la réalisation de la construction ne devait
dépendre plus que de l'initiative du propriétaire, et qu'il n'en allait en
principe pas ainsi quand une modification de la situation juridique du
bien-fonds était encore nécessaire, par le biais d'une révision du plan des
zones, de l'adoption d'un plan d'affectation spécial, d'un plan d'équipement ou
encore d'un remaniement parcellaire destinés à rendre les terrains concernés
effectivement constructibles   (cf. ATF 131 II 151 consid. 2.1; 122 II 455
consid. 5d).
Un élément déterminant est ainsi la
question de savoir si le propriétaire aurait pu concrétiser par ses propres
moyens l'usage qui lui a été retiré. Si la réponse est négative, parce que la
réalisation aurait dépendu de prestations de tiers, la probabilité de
réalisation fait défaut (cf. Enrico Riva, Ibidem).
b) En l'espèce, au moment déterminant
(soit lors de l'entrée en vigueur du nouveau PGA le 19 février 2018), la
parcelle n° 150 était inconstructible puisque, on l'a vu,  tout projet de
construction se heurtait à l'art. 14 RPQ 1993 qui prescrivait que les secteurs
C et D ne pouvaient être réalisés que si, dans les secteurs A et B, cinq
périmètres d'implantation étaient occupés au moins, à l'exclusion du périmètre
9, condition qui n'était pas remplie puisque seulement quatre périmètres
d'implantation étaient occupés (périmètres 6, 8, 11 et 12). Cette
inconstructibilité ressort clairement des arrêts de la CDAP du 26 juin 2012
(AC.2011.0153) et du Tribunal fédéral du 8 novembre 2012 (1C_407/2012).
On relève également que, la
constructibilité de la parcelle n° 150 ne dépend pas de l'initiative du seul
propriétaire puisque ce dernier n'est pas propriétaire des parcelles sises dans
les périmètres d'implantation non encore occupés des secteurs A et B. Il ne
maîtrise par conséquent pas la question de savoir si des constructions vont
être érigées dans ces périmètres et cas échéant dans quel délai. Le recourant
ne saurait par conséquent être suivi lorsqu'il soutient que l'obtention d'un
permis de construire par l'Etat de Genève dans un futur proche est évident (cf.
recours p. 12 ch. 5). Peu importe à cet égard qu'il ait démontré son intention
de bâtir avec le dépôt de projets concrets. Pour ce qui est du délai dans
lequel les périmètres d'implantation non encore occupés dans les secteurs A et
B pourraient être bâtis, on peut encore relever que, alors que le plan de
quartier est en vigueur depuis près de 30 ans, aucun permis de construire n'a
été délivré dans ces périmètres. Ceci tend à démontrer que la construction à
cet endroit suscite peu d'intérêt et que, au moment déterminant, l'espoir du
recourant de pouvoir construire sur ses parcelles n
os
150 et 168 était
très ténu.
Il est vrai que la parcelle n° 168 n'est
pas soumise aux mêmes exigences que la parcelle n° 150. Cela étant, au moment
déterminant, elle était déjà en partie inconstructible. Au vu sa configuration,
cette parcelle, qui est pour l'essentiel couverte de forêt et affectée à la
forêt, n'était manifestement susceptible d'être bâtie que dans le cadre d'un
projet commun avec la parcelle n° 150. Dans le cadre du projet ayant fait
l'objet de la demande d'autorisation préalable d'implantation en 2010, la
parcelle n° 168 était ainsi uniquement utilisée pour la réalisation de places
de stationnement. Dans son expertise, Vago experts immobiliers SA retient pour
sa part que la bande de terrain de 468 m
2
(correspondant à la partie
de la parcelle n° 168 qui ne se trouve pas dans l'aire forestière) ne peut pas
être mise en valeur. Vu les contraintes affectant la parcelle n° 150,
l'utilisation de la parcelle n° 168 pour la construction ne pouvait ainsi également
pas être considérée comme très probable dans un proche avenir si on se place au
moment de l'entrée en vigueur du nouveau PGA le 19 février 2018.
c) Vu ce qui précède, c'est à juste
titre que l'autorité intimée a considéré qu'on ne se trouvait pas dans un cas
d'expropriation matérielle et a refusé d'octroyer l'indemnité requise par le
recourant.
6.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté et la décision attaquée être confirmée. Les
frais judiciaires seront supportés par le recourant, qui succombe (art. 49
LPA-VD). Ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel,
la commune de Ferreyres se verra octroyer des dépens (art.
55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 11
janvier 2022 est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de l'Etat de Genève.
IV.
L'Etat de Genève versera à la Commune de
Ferreyres
une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 septembre 2022
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.