vd_omni · GE.2009.0187 · 2010-04-14 · fr

X.________/Service de l'économie, du logement et du tourisme | Confirmation d'un avertissement avec menace de fermeture à la tenancière d'un salon de prostitution en raison de la tenue désordonnée, et surtout incomplète, du registre des personnes y exerçant. Un tel avertissement, qui a valeur d'antécédent et pèsera en défaveur de la recourante dans l'examen éventuel d'une nouvelle sanction, si l'intéressée devait à l'avenir violer ses obligations, doit être considéré en ce sens comme une restriction à la liberté économique, partant doit respecter les exigences de l'art. 36 Cst. Celles-ci sont observées en l'espèce.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.04.2010 GE.2009.0187

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
14 avril
2010
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; MM. Jean-Luc Bezençon et Claude
Bonnard, assesseurs
; Mme Nathalie Neuschwander,
greffière
Recourante
X.________,
à Lausanne,
autorité intimée
Police cantonale du
commerce
(PCC), à Lausanne,
Objet
Police du commerce (sauf LADB)
Recours X.________ c/ décision de la PCC du
27 août 2009  (avertissement avec menace de fermeture du salon de massage Y.________)
Vu les faits suivants
A.
Au moyen du formulaire ad hoc, X.________ s'est
annoncée en octobre 2005 à la police cantonale du commerce (PCC) comme tenancière
d'un salon de massage, nommé "Y.________", situé à 1********. Le 16
décembre 2005, la PCC a entendu l'intéressée et l'a informée qu'elle avait
l'obligation de tenir un registre indiquant les noms et les coordonnées des "filles"
qui y travaillaient.
B.
Par décision du 23 mars 2009, X.________ s'est vu
signifier par la PCC un avertissement avec menace de fermeture de son salon, au
motif que la police de sûreté y avait constaté le 21 janvier 2009 la présence
de deux personnes brésiliennes en situation irrégulière (sans autorisation de
travail), dont l'une selon cette décision, deux selon le rapport du 22 janvier
2009, n'étai(en)t pas inscrite(s) dans le registre du salon (lequel n'avait pas
été trouvé par la police lors du contrôle mais avait été présenté le lendemain
par X.________).
Les considérants de cette décision
attiraient l'attention de l'intéressée sur l'obligation lui incombant de tenir
un registre, régulièrement mis à jour, de toutes les personnes qui, elle
incluse, exerçaient la prostitution dans le salon. A cette occasion, la PCC lui
a communiqué la teneur intégrale des art. 13 LPros et 7 RLPros notamment, et
lui a rappelé que le registre devait être tenu à disposition des autorités
compétentes en tout temps.
C.
Le 20 août 2009, la police de l'Ouest lausannois
a effectué un nouveau contrôle au salon de massage "Y.________".
Le rapport établi à cette occasion
indique que la présence de trois personnes y a été constatée, à savoir de deux
masseuses érotiques et de la gérante X.________. Toujours selon ce rapport,
"
Les contrôles effectués ont établi que les deux masseuses étaient en
droit d'exercer, mais que Mme Z.________, ressortissante italienne, n'était pas
inscrite au service de l'emploi alors qu'elle avait été entendue par PV
d'audition le 23.04.2009 pour le même motif. Elle a dès lors été informée
qu'elle devait s'y enregistrer dans les plus brefs délais."
Le rapport précise encore ce qui
suit:
"Lors du
contrôle du registre du salon, il est ressorti que ce document, composé d'un
classeur et de feuilles format A4 est moyennement tenu, certaines fiches étant
remplies à la main, difficiles à lire et à les retrouver parmi d'autres
formulaires. Mme Z.________ et X.________ n'y figurant pas, la gérante nous a
déclaré qu'elle n'exerçait pas avec les clients à cet endroit et que Mme Z.________
était arrivée le 13.08.2009 dans le salon, précisant qu'elle n'avait pas encore
eu le temps de l'inscrire. A ce sujet, elle a été informée que les filles
devaient être enregistrées dans le registre avant de commencer leur activité.
Le contrôle général de l'établissement a établi que l'hygiène y est
correcte et les filles peuvent y travailler dans de bonnes conditions."
D.
Par décision du 27 août 2009, la PCC a signifié
à X.________ un avertissement avec menace de fermeture de son salon de massage dès
lors que l'inspection de son salon avait révélé, pour la deuxième fois, une
tenue de registre incomplète et désordonnée des personnes s'y adonnant à la
prostitution. En effet, Z.________ n'y figurait pas, pas plus qu'X.________ elle-même.
Le pli recommandé du 28 août 2009
contenant ce prononcé n'a pas été réclamé. Le 11 septembre 2009, la PCC a
réexpédié cette décision par courrier ordinaire, en avisant X.________ que
l'envoi non retiré était considéré comme distribué le dernier jour du délai de
garde.
E.
Par acte du 2 octobre 2009, X.________ a saisi
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal d'un recours
dirigé contre la décision précitée, concluant à l'annulation de l'avertissement
prononcé à son encontre. Elle soulignait en particulier que le registre existait
bel et bien et qu'Z.________, ressortissante européenne, "
était en
train de faire les démarches d'inscription. Et donc il est tronqué de prétendre
que cela n'était pas en ordre pour elle.
"
Dans sa réponse du 5 novembre 2009,
l'autorité intimée a conclu au rejet du recours.
Dans le cadre de l'instruction, le
Service de l'emploi (SDE) a été invité à produire les copies des annonces
effectuées par Z.________ (activité ne dépassant pas trois mois), cas échéant
sa requête d'autorisation (activité de plus de trois mois) ou toute autre pièce
en sa possession. Le 27 novembre 2009, le SDE a transmis au tribunal la copie
des trois annonces effectuées par Z.________, ainsi que trois extraits de
système d'information SYMIC, dont il résulte que la prénommée s'est certes
annoncée, mais postérieurement à l'interpellation du 20 août 2009.
Dans son mémoire complémentaire du 16
février 2010, la recourante a insisté sur le fait qu'Z.________, de nationalité
italienne, était une ressortissante européenne qui, au moment du contrôle de
police, avait entrepris des démarches en vue de l'obtention d'un titre de
séjour. La recourante a requis la production par le Service de la population
(SPOP) du dossier de l'intéressée.
Le 12 mars 2010, la juge
instructrice a refusé de donner suite à la réquisition de la recourante,
réservant néanmoins une éventuelle décision contraire de la cour.
L'autorité intimée a dupliqué le 23
mars 2010.
La Cour a ensuite statué.
Considérant en droit
1.
La recourante se plaint d'une atteinte à la
liberté économique (art. 27 Cst.),
La décision attaquée n'ordonne pas
à la tenancière la fermeture de son salon, mais lui inflige un avertissement. Certes,
l'avertissement litigieux ne limite pas à lui seul la liberté économique dont
bénéficie la recourante, dès lors qu'elle ne l'entrave nullement dans
l'exercice de son activité, du moins en l'état. Il reste que la décision
attaquée a valeur d'antécédent, et qu'elle pèsera en défaveur de la recourante
dans l'examen éventuel d'une nouvelle sanction, si l'intéressée devait à
l'avenir derechef violer ses obligations. En ce sens, la décision attaquée doit
être considérée comme une restriction à la liberté économique, partant doit
respecter les exigences de l'art. 36 Cst. relatives à l'existence d'une base
légale, d'un intérêt public et au respect du principe de la proportionnalité.
Par ailleurs, le prononcé querellé porte atteinte à la situation juridique de
la recourante, ce qui légitime celle-ci à la contester en vertu de l'art. 13 de
la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36).
2.
a) La loi vaudoise du 30 mars 2004 sur
l'exercice de la prostitution (LPros; RSV 943.05) a notamment pour but de
réglementer les modalités de l'exercice de la prostitution afin de garantir en
particulier que les conditions d'exercice de cette activité soient conformes à
la législation (art. 2 LPros). La police cantonale procède à un recensement des
personnes exerçant la prostitution (art. 4 LPros). Selon l'art. 13 LPros, dans
tout salon doit être tenu un registre, constamment à jour, portant tous
renseignements sur l'identité des personnes exerçant la prostitution dans le
salon (al. 1). Les autorités compétentes au sens de la présente loi
peuvent contrôler ce registre en tout temps (al. 2). Le Conseil d'Etat définit
le contenu de ce registre (al. 3). L'art. 7 du règlement d'application du 1
er
septembre 2004 de la LPros (RLPros; RSV 943.05.1) précise que par registre au
sens de l'art. 13 LPros, il faut comprendre tout support de données (notamment
papier ou informatique) contenant la liste constamment tenue à jour des
personnes exerçant la prostitution dans le salon. L'alinéa 2 de cette
disposition énumère les rubriques que le registre doit comporter (nom, prénom,
date de naissance, lieu de naissance, nationalité, domicile, etc.).
b) L'art. 15 LPros permet à la
police cantonale de procéder à la fermeture immédiate d'un salon, pour trois
mois au moins, entre autres motifs lorsque celui-ci n'a pas été annoncé (let.
a), qu'il a fait l'objet d'une annonce concernant des informations erronées sur
le lieu, les horaires d'exploitation ou les personnes qui y exercent (let. b), qu'il
n'offre pas des conditions satisfaisantes, notamment en matière d'hygiène, de
sécurité et d'ordre public (let. c) ou qu'il ne bénéficie pas de l'accord écrit
du propriétaire ou des copropriétaires de l'immeuble pour exercer cette
activité (let. d).
L'art. 16 LPros habilite la PCC à
prononcer la fermeture définitive d'un salon notamment lorsque, dans celui-ci,
se produit une atteinte majeure à l'ordre, à la tranquillité et à la salubrité
publics, la commission d'un crime, de délits ou de contraventions répétés, des
violations réitérées de la législation, ou lorsque s'y trouve un mineur (let.
a); il en va de même lorsque, dans ce salon, les conditions d'exercice de la
prostitution ne sont pas conformes à la législation, soit notamment qu'il y est
porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, si
celles-ci sont privées de leurs pièces d'identité, si elles sont victimes de
menaces, de violences, de brigandage, d'usure ou de pressions ou si l'on
profite de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer
à un acte d'ordre sexuel (let b).
Les
art.
15 et
16 LPros ne prévoi
en
t pas d’autre mesure que la fermeture
immédiate ou
définitive du salon. Toutefois,
selon la jurisprudence du tribunal
cantonal
, l’exigence de la gradation de la sanction découle directement du
principe de la proportionnalité. Selon l’adage
"
qui peut le plus
peut le moins
"
, l’autorité intimée est libre de
prendre des sanctions moins graves que la fermeture définitive, lorsque les
circonstances le commandent. Elle peut ainsi, au regard de l’art.
16 LPros, prononcer un avertissement ou ordonner la fermeture temporaire
d’un salon (arrêt GE.2008.0126 du 27 novembre 2008 et réf. cit.).
L'avertissement prononcé repose
ainsi sur une base légale suffisante.
3.
Le principe de proportionnalité (cf. art. 5 al.
2 Cst.) comprend (a) la règle d'adéquation qui exige que le moyen choisi soit
propre à atteindre le but fixé, (b) la règle de nécessité qui impose qu'entre
plusieurs moyens adaptés, soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave
aux intérêts privés ainsi que (c) la règle de proportionnalité au sens étroit
qui requiert de mettre en balance les effets de la mesure choisie sur la
situation des personnes concernées avec le résultat escompté du point de vue du
but visé (
ATF 130 I 65
consid.
3.5.1 p. 69;
128 II 292
consid. 5.1
p
.
297
et les arrêts cités).
a) S'agissant de la casuistique, on
relèvera que le Tribunal fédéral a rejeté le recours dirigé contre l'arrêt
GE.2008.0067 du 7 mai 2008 ordonnant la fermeture d'un salon de massage pour
une durée de six mois (de dix mois selon la décision de première instance), au
motif que les responsables du salon avaient toléré à deux reprises la présence
de prostituées sans permis de séjour dans leur salon et avaient manqué, à deux
reprises également, d'inscrire au registre certaines prostituées (ATF
2C_357/2008 du 25 août 2008). Dans un arrêt 2C_905/2008 du 10 février 2009, le
Tribunal fédéral a confirmé l'arrêt GE.2008.0126 du 27 novembre 2008 ordonnant
la fermeture d'un salon de massage à la suite des mêmes violations, à raison
d'une durée de deux mois (de quatre mois selon la décision de première
instance).
b) L'avertissement querellé
sanctionne un manquement dans l'obligation de tenir le registre des personnes
exerçant la prostitution de manière constante et complète, conformément aux
art. 13 LPros et 7 RLPros. Or, l'obligation de tenue d'un tel registre n'est pas
une formalité dénuée de sens. Comme le souligne à juste titre la réponse de
l'autorité intimée, ce registre, qui vise à permettre à la police de recenser
les personnes exerçant la prostitution (at. 4 LPros), s'inscrit dans le cadre
de l'un des objectifs majeurs de la LPros, soit la lutte contre diverses formes
de prostitution contraintes, sachant que ce sont le plus souvent les personnes
en situation de clandestinité, donc de précarité, qui sont susceptibles d'être victime
de traite d'être humain ou de pressions
(v. ATF
2C_357/2008 précité, consid. 6.3 qui rappelle le contexte ayant précédé
l'adoption de la LPros, à savoir la croissance du nombre de salons et de bars à
champagne dans lesquels s'exerçaient la prostitution et la nécessité de freiner
cette activité, tout en sanctionnant les abus et les violations de l'ordre
juridique).
En l'espèce, contrairement à ce que
soutient la recourante, il ne lui est pas seulement reproché le désordre du
registre (composé selon le rapport d'inspection d'un classeur et de feuilles
format A4, certaines fiches étant remplies à la main, difficiles à lire et à
retrouver parmi d'autres formulaires), mais surtout son incomplétude. En effet,
il est établi que la prostituée Z.________ n'y figurait pas au moment du
contrôle survenu le 20 août 2009. Le fait que la prénommée était une
ressortissante européenne ne changeait strictement rien à l'obligation faite à
la recourante de la mentionner dans le registre. Doit en effet y être inscrite toute
personne se livrant à la prostitution dans le salon en cause, indépendamment de
sa nationalité. La recourante a ainsi violé l'art. 13 LPros.
Par ailleurs, l'activité déployée
par la recourante avait entraîné le prononcé d'un premier avertissement le 23
mars 2009, déjà motivé, notamment, par un manquement à la tenue du registre de
salon. Cette mesure n'a manifestement pas été suivie d'effet, un nouveau
manquement du même type étant survenu quelque six mois plus tard. Dans ces
circonstances, il n'est pas envisageable de renoncer à toute mesure. Au
contraire, un rappel de la loi sous forme d'un nouvel avertissement avec menace
de fermeture constitue une sanction mesurée, propre et nécessaire à satisfaire
l'intérêt public poursuivi.
C'est en vain que la recourante
tente de se disculper en reprochant à l'autorité intimée d'avoir omis de lui
donner les renseignements relatifs à la méthode de tenue du registre, et en
soutenant qu'elle aurait dû aménager une séance d'informations au lieu de lui
infliger un avertissement. En effet, la PCC a déjà entendu la recourante le 16
décembre 2005 après l'annonce de l'ouverture de son salon et elle lui a donné à
cette occasion les informations nécessaires. L'obligation de tenue d'un
registre lui a été rappelée une seconde fois à l'occasion du premier
avertissement du 23 mars 2009 et la teneur des art. 13 LPros et 7 RLPros, qui
prévoient expressément et sans aucune ambiguïté possible que le registre doit
être tenu "
constamment à jour
", lui a été intégralement
communiquée. Dans ces circonstances, on ne pouvait pas exiger de la PCC qu'elle
répète encore à la recourante les obligations afférentes au salon de massage
dont elle est la tenancière, pour ce qui concerne en particulier la tenue du
registre.
c) La décision attaquée, qui ne
viole pas la loi ni ne procède d'un abus du pouvoir d'appréciation de la PCC,
est confirmée.
4.
Il n'y a pas lieu de donner suite à la
réquisition de preuve de la recourante relative au droit de séjour d'Z.________dès
lors que la décision attaquée ne repose pas sur une violation des prescriptions
en matière de police des étrangers concernant celle-ci.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours aux frais de la recourante.
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 27 août 2009 par la Police
cantonale du commerce est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq
cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 14 avril 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.