vd_omni · AC.2023.0166 · 2023-11-24 · fr

A.________, B.________, C.________/Direction des ressources et du patrimoine naturels, Municipalité de St-Prex | Acte attaqué qui comporte un courrier, une autorisation et une concession; avec ses annexes, la décision contient une motivation suffisante (c.2).Contrôle concret de la constitutionnalité de l'art. 16 LML (qui permet l'octroi de concessions d'installation d'ouvrages sur le domaine public lacustre, moyennant qu'un passage public soit réservé le long de la rive sur le domaine privé). Pas de violation de la garantie de la propriété (c.3c/aa à cc).Même si la réserve d’un passage public le long de la rive n’a pas de lien direct avec la concession octroyée, pas de violation du principe de la proportionnalité. De plus, le droit de passage ne fait pas encore l'objet d'une servitude, mais d'une simple réserve qui ne figure pas au registre foncier (c.3c/dd).L'obligation figurant à l'art. 16 LML n'est pas contraire à l'interdiction de l'arbitraire, malgré la nature mixte de la concession (c.3d).La recourante aura toujours la possibilité de s’opposer au cheminement prévu lorsque celui-ci sera mis à l'enquête (c.4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.11.2023 AC.2023.0166

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
24 novembre 2023
Composition
M. François Kart,
président
;
M.
André Jomini et Mme Annick Borda, juges
; Mme Liliane
Subilia-Rouge,
greffière
.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________
,
en ********,
3.
C.________
,
en ********,
soit l'hoirie D.________
, représentée par Me Jérôme REYMOND, avocat à Lausanne,
Autorité
intimée
Direction des
ressources et du patrimoine naturels,
DGE-DIRNA-EAU-HG
,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Saint-Prex,
à Saint-Prex.
Objet
autorisation cantonale spéciale
Recours hoirie D.________ c/ décision de la
Direction générale de l'environnement (DGE) du 25 avril 2023 transférant
l'autorisation n° 179/160 ainsi que transférant et remplaçant
l'autorisation n° 179/16 par la concession n° 179/514 pour le
maintien d'installations nautiques sur le domaine public cantonal du lac
Léman au droit de la parcelle n° 682.
Vu les faits suivants:
A.
E.________ était propriétaire de la parcelle
n° 682 du cadastre de la commune de Saint-Prex, jusqu’à son décès le 16
mai 2017. La parcelle est actuellement propriété en main commune d'A.________, B.________
et C.________ (ci-après: l'hoirie D.________).
D'une surface de 3'008 m
2
,
cette parcelle s'étend jusqu'au lac Léman qui borde sa limite sud sur environ 30
m.
Le 7 février 2014, E.________ s'était
vu délivrer par le Département du territoire et de l'environnement du Canton de
Vaud une autorisation
à bien plaire
n° 179/16
permettant de maintenir une passerelle d'embarquement, un enrochement
perpendiculaire à la rive et un enrochement le long de la rive, selon le plan
de situation du 20 mars 2006, annexé à l’autorisation. L'autorisation énumérait
notamment les conditions suivantes:
"Art. 2.-
Cette autorisation est accordée à bien plaire.
Le bénéficiaire peut
être tenu en tout temps et à ses frais de modifier, de déplacer et de
totalement évacuer les ouvrages autorisés, tout en remettant les lieux en état,
ceci sans versement d'indemnité et conformément aux instructions de la
Direction générale de l'environnement (ci-après: la DGE). Après mise en
demeure, il peut y être pourvu d'office et aux frais du bénéficiaire. Après
inspection des lieux par la DGE, et sous réserve d'un préavis favorable, le
bénéficiaire est libéré de ses obligations découlant de la présente
autorisation
Art. 3.- La présente
autorisation est personnelle. Elle ne peut être transférée qu'avec l'agrément du
département.
Art. 5.- Le
bénéficiaire verse à l'Etat une redevance annuelle fixée selon le tarif adopté
par le Conseil d'Etat."
B.
Le 25 avril 2023, la Direction générale de
l'environnement, Gestion du domaine public des eaux (ci-après: la DGE), s'est
adressée à l'hoirie D.________ en ces termes:
"Madame,
Monsieur,
Nous donnons suite à
votre courrier du 11 janvier 2023 concernant l'affaire citée en titre.
Dès lors, nous avons
procédé au transfert de l'autorisation n° 179/160 pour la bouée en pleine
eau, dont nous vous remettons un exemplaire en annexe accompagné d'un extrait
du plan riverain.
Conformément à la
législation vaudoise, l'autorisation existante d'usage du domaine public n° 179/16
doit être remplacée par une concession à durée limitée. Dès lors, nous avons
établi la concession n° 179/514 dont nous vous remettons un exemplaire en
annexe accompagné d'un extrait du plan riverain. L'autorisation n° 179/16
est radiée de suite.
En contrepartie de
l'octroi de la présente concession un passage public à pied de 2 mètres de
large est réservé côté lac sur la parcelle concernée (art 16 - LML). Ce tracé
réservé, reporté en vert sur l'extrait du plan riverain annexé, est théorique,
si la Commune voulait réaliser un passage public, une étude de détail devrait
être réalisée.
Une facture d'un
montant total de CHF 150.00 pour émolument de transfert et d'octroi vous
parviendra prochainement par courrier séparé. Les redevances vous seront
facturées chaque fin d'année. Le montant est de CHF 531.00 pour la passerelle
et les enrochements et de CHF 300.00 pour la bouée
.
[...]"
Etaient annexées à cette lettre,
l'autorisation n° 179/160, datée du 6 avril 2023, autorisant l'hoirie
"
à maintenir sur le domaine public cantonal du lac Léman, au
droit de la parcelle n° 682 de la commune de Saint-Prex, une installation
d'amarrage
en pleine eau, composée d'un corps-mort,
d'une chaîne et d'une bouée blanche
"
ainsi que la concession n° 179/514, datée du 8 mars 2023, intitulée
"
Acte de concession pour usage d'eau
".
L'acte de concession indiquait que "
le
Département de la jeunesse, de l'environnement et de la sécurité
(ci-après: le département) autorise la hoirie D.________ (ci-après: la
concessionnaire) à maintenir sur le domaine public cantonal du Léman, au droit
de la parcelle n° 682 de la commune de Saint-Prex, aux conditions formulées
ci-après et conformément à l'extrait du plan riverain du 13.02.2023
susmentionné, les ouvrages suivants (ci-après: les ouvrages autorisés): une
passerelle d'embarquement, des enrochements perpendiculaires à la rive, des
enrochements le long de la rive".
L'acte de concession comportait
ensuite notamment les articles suivants:
"
Article 1
Bases
légales
La présente concession est délivrée en
application des lois et règlements suivants:
·
La loi vaudoise sur la police des eaux dépendant du
domaine public (LPDP; BLV 721.01) et son règlement (RLPDP; BLV 721.01.1),
·
La loi vaudoise sur l'utilisation des lacs et cours
d'eau dépendant du domaine public (LLC; BLV 731.01) ainsi que son règlement
d'application (RLLC; BLV 731.01.1),
·
La loi sur le marchepied le long des lacs et sur
les plans riverains (LML; BLV 721.09) et son règlement d'application (RLML; BLV
721.09.1).
A défaut de
dispositions expresses de la présente concession, les lois et les règlements
susmentionnés sont directement applicables.
Sont réservées les
dispositions fédérales et cantonales en la matière, notamment celles relatives
à la protection de l'environnement, des eaux et de la nature, à la pêche, à la
forêt, aux constructions, à la police des eaux et aux douanes.
Article 2
Durée de
la concession
La présente
concession entre en vigueur à la date de son octroi par le Département, pour
une durée de 15 ans, soit jusqu'au 31 décembre 2037.
Article 7
Autorisations
et préavis
Les installations
nautiques sont existantes. La concession est établie en remplacement de
l'autorisation à bien-plaire n° 179/16 dans le cadre du transfert.
Article 8
Servitude
de passage public
En contrepartie de
l'octroi de la présente concession, un passage public de 2 mètres de large doit
être réservé le long de la rive et la vue de ce passage doit être sauvegardée (art. 16
LML).
Ce tracé est reporté
en vert sur l'extrait du plan riverain annexé du 13.02.2023. Il s'agit d'une
restriction de droit public sans inscription au registre foncier.
Article 15
Echéance
de la concession
A l'échéance de la
présente concession, si celle-ci n'est pas renouvelée, la concessionnaire
évacue totalement les ouvrages autorisés, tout en remettant les lieux en
l'état, ceci à ses frais et conformément aux instructions de la DGE. Après
inspection des lieux, le cas échéant, la DGE libère la concessionnaire de ses
obligations découlant de la présente concession.
Article 17
Divers
La présente
concession annule et remplace l'autorisation à bien-plaire n° 179/16,
délivrée le 7 février 2014."
C.
Par acte de leur conseil du 24 mai 2023, A.________,
B.________ et C.________, soit l'hoirie D.________ (ci-après: la recourante) a
saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la
CDAP) d'un recours à l'encontre de la décision du 25 avril 2023, concluant avec
suite de frais et dépens à ce qui suit:
"                                                 A
titre principal:
I.
Le recours est admis
II.
La décision rendue le 23 avril 2023 par les Chefs
de la Division EAU et de la section DP de la Direction générale de
l'environnement, gestion du domaine public des eaux, avenue de Valmont 30b,
1014 Lausanne et ses annexes sont réformées en ce sens que la contrepartie de
l'octroi de la concession, soit un passage public à pied de 2 mètres de large
sur la parcelle n° 682, est supprimée, l'art. 8 de l'acte de
concession pour usage d'eau n° 179/514 étant également supprimé;
Subsidiairement
à la conclusion n° II
III.
La décision rendue le 23 avril 2023 par les Chefs
de la Division EAU et de la section DP de la Direction générale de
l'environnement, gestion du domaine public des eaux, avenue de Valmont 30b, 1014
Lausanne et ses annexes sont annulées, la cause étant retournée à l'autorité de
première décision, dans le sens des considérants."
La DGE (ci-après: l'autorité intimée)
a déposé sa réponse le 27 juillet 2023 et conclu au rejet du recours, dans la
mesure de sa recevabilité, sous suite de frais.
La recourante a confirmé ses
conclusions dans sa réplique du 8 septembre 2023. L'autorité intimée a fait de
même dans sa duplique du 16 octobre 2023.
Interpellée en sa qualité d'autorité
concernée, la Municipalité de St-Prex (ci-après: la municipalité) ne s'est pas
déterminée.
Considérant en droit:
1.
La décision portant sur les modalités d'octroi
d'une concession par le département cantonal compétent, pour une installation
utilisant le domaine public lacustre, peut faire l'objet d'un recours de droit
administratif au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; cf. CDAP AC.2021.0034 du 4
août 2021 consid. 1; AC.2019.0314 du 11 mai 2020 consid. 1).
Déposé dans le délai de trente jours
fixé par l'art. 95 LPA-VD, qui courait dès la notification de la décision
du 25 avril 2023 avec ses annexes (même si lesdites annexes portent des dates
antérieures), le recours est intervenu en temps utile.
En tant que propriétaire de la
parcelle concernée par la concession, la recourante a qualité pour recourir (art. 75
let. a LPA-VD).
Le recours respecte au surplus les
conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le
fond.
2.
La recourante estime tout d’abord que le recours
devrait être admis car la décision du 25 avril 2023 – une simple lettre, sans
motivation, ni dispositif ni voies de droit – ne satisferait pas aux conditions
formelles de l’art. 42 LPA-VD.
a) D’après l’art. 42 al. 1
LPA-VD, la décision contient notamment les indications, exprimées en termes
clairs et précis, des faits, des règles juridiques et des motifs sur lesquels
elle s'appuie (let. c), le dispositif (let. d) et l'indication des
voies de droit ordinaires ouvertes à son encontre, du délai pour les utiliser
et de l'autorité compétente pour en connaître (let. f). Les exigences
relatives aux indications que la décision administrative doit obligatoirement
contenir découlent du droit d’être entendu.
Le droit d’être entendu garanti à l’art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril
1999 (Cst.; RS 101) implique en particulier pour l'autorité l'obligation de
motiver sa décision, afin que l'intéressé puisse la comprendre et l'attaquer
utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son
contrôle. L'autorité doit mentionner, au moins brièvement, les motifs qui l'ont
guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que
l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en
connaissance de cause. Elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de
discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties,
mais elle peut au contraire se limiter à l'examen des questions décisives pour
l'issue du litige (ATF 142 I 135 consid. 2.1; 141 V 557 consid. 3.2.1;
138 I 232 consid.
5.1; 137 II 266 consid. 3.2
). La motivation peut être implicite et résulter des différents
considérants de la décision (ATF 148 III 30 consid. 3.1; 141 V 557 consid. 3.2.1;
arrêt TF 2C_1132/2018 du 21 janvier 2019 consid. 3.1).
En principe, la décision dont le
dispositif est insuffisamment précis pour comprendre les obligations qui en
découlent doit être annulée. Il n'appartient pas au tribunal de donner à la
décision contestée le dispositif précis dont elle se trouve dépourvue (CDAP
AC.2011.0009 du 19 octobre 2011 consid. 2).
D’après
un principe général du droit découlant de l’art. 9 Cst., protégeant la
bonne foi du citoyen, lorsqu’il existe une obligation de mentionner une voie de
droit, son omission ne doit pas porter préjudice au justiciable; celui-ci ne
doit en outre pas pâtir d’une indication inexacte ou incomplète sur ce point (ATF
134 I 199 consid. 1.3.1 p. 202; 131 I 153 consid. 4 p. 158;
CDAP AC.2022.0381 du 18 juillet 2023 consid. 1a/bb). Toutefois, l’art. 5
al. 3
in fine
Cst. impose au citoyen d’agir de manière
conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, lorsque l’indication des voies de
droit fait défaut, on attend du justiciable qu’il fasse preuve de diligence en
recherchant lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d’une
décision administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la
mention des voies et des délais de recours, doit entreprendre, dans un délai
raisonnable, les démarches voulues pour sauvegarder ses droits, notamment se
renseigner auprès d’un avocat ou de l’autorité qui a statué sur les moyens
d’attaquer cette décision et, après avoir obtenu les renseignements
nécessaires, agir en temps utile (ATF 129 II 125 consid. 3.3; TF
1C_310/2020 du 17 février 2021 consid. 2.1.2; CDAP AC.2021.0088 du 27
janvier 2022 consid. 3a/bb). Une plus grande sévérité serait de mise à
l’endroit d’un homme de loi qu’à l’égard d’un simple particulier (ATF 117 Ia
297 consid. 2; TF 1C_310/2020 précité consid. 2.1.2).
b)
En l’occurrence, la situation est particulière car l’acte attaqué du 25 avril
2023 comporte non seulement un courrier de l’autorité intimée (visé par les
reproches formels susmentionnés) mais également une autorisation et une
concession qui lui sont annexées. Il convient dès lors de considérer que la
décision attaquée se compose de ces trois éléments, tous trois notifiés à la
recourante le 25 avril 2023.
La
décision, avec ses annexes, comporte ainsi une motivation clairement
compréhensible pour la recourante, au vu de la teneur de l’autorisation et de
la concession. Pour la même raison, sa portée est claire, même en l'absence
d'un dispositif au sens formel. La recourante
était en
mesure d'apprécier la portée de la décision attaquée et de la contester en
connaissance de cause, ce qu'elle a d'ailleurs fait. La motivation de la
décision attaquée apparaît ainsi suffisante au regard des exigences déduites du
droit d'être entendu.
Quant à l’absence de voies de droit, elle
n’a pas porté préjudice à la recourante qui a déposé le présent recours en
temps utile.
3.
a) Le recours tend au contrôle concret de la
constitutionnalité de l'art. 16 de la loi du 10 mai 1926 sur le marchepied
le long des lacs et sur les plans riverains (LML; BLV 721.09), qui est le
fondement de la décision attaquée. Dans cette situation, même si elle parvenait
à la conclusion que la norme est contraire à la Constitution, l'autorité de
recours ne pourrait annuler que la décision d'application de la norme, sans
pouvoir formellement invalider celle-ci (cf. arrêt CDAP GE.2022.0125 du 8 mars
2023  consid. 2a et les références).
b) Dans le canton de Vaud, les lacs,
les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les
grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, sont
dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de
droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; BLV 211.02]). La
législation spéciale, de droit public, règle les conditions d'utilisation des
lacs (cf. art. 65 al. 1 CDPJ). Il s'agit en l'occurrence des
dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur l’utilisation des lacs et cours
d’eaux dépendant du domaine public (LLC; BLV 731.01) qui pose le principe selon
lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à
l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner
les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du
département en charge de la gestion des eaux et du domaine public.
L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont
la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC).
D'après la jurisprudence, la
concession est un acte juridique par lequel l'autorité (le concédant) confère à
une personne morale ou physique (le concessionnaire) le droit d'exercer une
activité dans un domaine juridiquement réservé à la collectivité publique,
autrement dit faisant l'objet d'un monopole étatique de droit ou de fait ou
entrant dans les tâches de l'Etat. La concession revêt une certaine stabilité,
dont le fondement réside dans sa nature partiellement bilatérale, par
opposition à la décision d'autorisation exclusivement unilatérale (ATF 145 II
252 consid. 5.1). En principe, pour les installations nautiques sur un lac
– donc sur le domaine public cantonal –, le droit cantonal exige une concession
(art. 4 al. 1 LLC) mais il prévoit aussi un régime plus précaire,
celui de l'autorisation à bien plaire, révocable en tout temps, pour des
installations provisoires ou de très faible importance (art. 4 al. 2
LLC).
En pratique, le régime de l'autorisation
à bien plaire a été largement utilisé dans le canton de Vaud, même pour des
ouvrages d'une certaine importance. Progressivement, certaines de ces
autorisations ont été remplacées par des concessions. Dans un premier temps, ce
nouveau régime a été appliqué aux ports et à d'autres installations importantes
mais, il y a quelques années, le législateur a voulu que les pontons, les lifts
à bateaux et les rails soient eux aussi considérés comme des installations ne
pouvant pas bénéficier d'une simple autorisation à bien plaire (sur cette
évolution législative, cf. CDAP AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 2a et
les références citées). C'est dans ce but que, par une loi du 13 mai 2014
entrée en vigueur le 1
er
septembre 2014, le Grand Conseil a modifié
l'art. 26 LLC. Avant cette novelle, l'art. 26 LLC avait la teneur
suivante:
"Art. 26   Ports,
jetées et enrochements
Toutes les
autorisations à bien plaire pour ports, jetées et enrochements seront retirées
et remplacées par des concessions à durée limitée, dans les délais qui seront
fixés par le département."
Depuis le 1
er
septembre
2014, l'art. 26 LLC est ainsi libellé:
"Art. 26   Ports,
jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails
Toutes les
autorisations à bien plaire pour ports, jetées, enrochements, pontons, lifts à
bateaux et rails à bateaux seront retirées et remplacées par des concessions à
durée limitée lors du transfert de propriété de la parcelle à laquelle est lié
l'ouvrage."
Lorsqu'une concession est octroyée
selon la LLC pour un ouvrage riverain d'un lac, une autre loi spéciale pose une
exigence quant au contenu de cet acte. Il s'agit de la LML, dont l'art. 16
a la teneur suivante depuis le 1
er
septembre 2014 (cette disposition
ayant été modifiée en même temps que l'art. 26 LLC):
"
1
Il ne sera plus accordé de concession de grève pour des constructions.
2
Sous réserve des dispositions de la loi fédérale sur la protection des
eaux, des concessions pourront toutefois être octroyées pour l'établissement de
port, de jetée, d'ouvrage de défense contre l'érosion, de ponton, de rails à
bateaux et de lift à bateaux, moyennant qu'un passage public soit réservé le
long de la rive, et que la vue de ce passage soit sauvegardée.
3
La règle posée au premier alinéa ne s'applique pas aux constructions
pour des œuvres d'utilité publique (quais publics, débarcadères publics, bains
publics, etc.).
4
Les actes de concession devront contenir les prescriptions nécessaires
pour éviter que les ouvrages ou constructions autorisés déparent le
paysage."
Ainsi, depuis 2014, la législation
cantonale exige qu'une passerelle d'embarquement et des enrochements soient au
bénéfice d'une concession et que cette concession prévoie qu'un passage public
soit réservé le long de la rive, c'est-à-dire sur le fonds privé jouxtant le
domaine public. La largeur de ce passage public peut être déterminée en
fonction de la largeur du marchepied défini à l'art. 1 al. 1 LML qui
prévoit que "
sur tous les fonds riverains du lac Léman, des lacs de
Neuchâtel et de Morat, des lacs de Joux et Brenet, et du lac de Bret, il doit
être laissé, le long de la rive et sur une largeur de 2 mètres, un espace libre
de toute construction ou autre obstacle à la circulation, pour le halage des
barques et bateaux, le passage ou marchepied des bateliers et de leurs aides,
soit pour tous autres besoins de la navigation ainsi que pour ceux de la pêche
".
La complémentarité des deux lois (LML
et LLC) est renforcée en la matière par l'art. 13 du règlement
d'application de la loi sur le marchepied du 11 juin 1956 (RLML; BLV 721.09.1)
qui prescrit que "
l'octroi de toute concession à teneur de l'art. 26
[LLC] est aussi subordonné à la création du passage public prévu par l'art. 16
al. 2 [LML]
".
c) En relation avec leur grief relatif
à la constitutionnalité de l'art. 16 LML, les recourants invoquent une
violation de la garantie de la propriété.
aa)
La garantie
de la propriété est ancrée à l'art. 26 al. 1 Cst. Elle n'est
toutefois pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte
aux conditions fixées à l'art. 36 Cst. La restriction doit ainsi être f
ondée sur une base légale (al. 1),
être
justifiée par un intérêt public (al. 2) et respecter le principe de la
proportionnalité (al. 3).
L’essence des droits
fondamentaux est inviolable (al. 4).
Le contenu de la propriété foncière
n'est pas déterminé seulement par le droit privé, mais sa définition dépend
également de l'ordre constitutionnel ainsi que du droit public édicté sur la
base de la Constitution; la définition valable à un moment donné peut, par
ailleurs, être modifiée, comme, au demeurant, l'ordre juridique en général (arrêt
TF 1C_216/2017 du 6 août 2018 consid. 3.2 et les références citées).
bb) La LML pose des principes qui peuvent
déployer des effets sur le contenu du droit de propriété. Tel est le cas de l’art. 16
LML, disposition de droit cantonal qui constitue une base légale au sens formel
(cf. admettant implicitement l'existence d'une base légale permettant une restriction
au droit de propriété par l'inscription d'un droit de passage sur la base de
cet article, CDAP AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 2b; AC.2019.0314 du
11 mai 2020 consid. 2c).
cc) L’art. 16 LML répond
également à un intérêt public. De façon générale, il est admis qu'il existe un
intérêt public à tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et à
faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci: c'est
même un des principes régissant l'aménagement du territoire (art. 3
al. 2 let. c de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire [LAT; RS 700]; CDAP AC.2019.0275 du 23 juin 2020  consid. 5; AC.2019.0314
du 11 mai 2020 consid. 2c).
dd) Le principe de la proportionnalité
exige que la mesure envisagée soit apte à produire les résultats d'intérêt
public escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints
par une mesure moins incisive (règle de la nécessité). En outre, il interdit
toute limitation allant au-delà du but visé et postule un rapport raisonnable
entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la
proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf.
ATF 146 I 157
consid. 5.4;
141 I 20
consid. 6.2.1;
140 I 168
consid. 4.2.1).
Selon la maxime d'aptitude,
le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé. Cette maxime n'exige
cependant pas qu'il soit nécessairement le plus efficace, de sorte qu'il suffit
qu'il contribue à atteindre, dans une mesure plus ou moins effective, un
résultat appréciable (cf. ATF 128 I 310 consid. 5b/cc).
En l'espèce, les recourants estiment
que l'exigence de création d'une restriction de droit public de passage public
à pied n'est en aucune manière propre (ou apte) à atteindre les objectifs fixés
dans le cadre de la concession. En effet, cette charge (ou condition) ne porterait
pas sur le domaine public objet de la concession et ne serait pas liée à
l'usage ou les conditions d'utilisation (ou d'accès) de la passerelle
d'embarquement et des enrochements. En outre, elle serait manifestement
disproportionnée car l'atteinte à la propriété serait très importante alors
qu'il s'agit uniquement renouveler une concession pour des ouvrages existants.
Le droit cantonal ne reconnaît pas aux
propriétaires riverains un droit subjectif à l'attribution d'un point
d'amarrage sur le lac ou à l'installation d'un ouvrage nautique (cf. art. 2
al. 1 LLC; voir notamment CDAP AC.2021.0034 du 4 août 2021
consid. 2b; AC.2020.0288 du 6 avril 2021 consid. 2b;
GE.2015.0170 du 30 août 2016 consid. 1c). De tels aménagements sont
soumis au pouvoir discrétionnaire de l’autorité compétente. La situation est
identique que l’on se trouve dans le cadre du remplacement d’une autorisation à
bien plaire par une concession ou dans celui du renouvellement d’une telle
concession. En accordant la possibilité d'installer un ouvrage sur le domaine
public, l'Etat fait une faveur aux propriétaires riverains. Le législateur a
par conséquent décidé que, dans ce cas, une contrepartie pouvait être exigée
des propriétaires afin de faciliter la réalisation d’un autre but d’intérêt
public, soit celui tendant à tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau
et à faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci.  Même
si la réserve d’un passage public le long de la rive n’a effectivement
a
priori
pas de lien direct avec la concession octroyée, on ne voit pas en
quoi ce choix fait par le législateur poserait  problème au regard de la
garantie de la propriété et du principe de la proportionnalité.
Il convient au surplus examiner la
nature de l'atteinte alléguée.
En l'état, le droit de
passage ne fait pas encore l'objet d'une servitude, mais d'une simple réserve
qui ne figure pas au registre foncier. Selon la jurisprudence, on ne saurait
dès lors retenir une atteinte à la garantie de la propriété à ce stade
(AC.2021.0034 du 4 août 2021 consid. 2b; AC.2019.0275 du 23 juin 2020
consid. 5; AC.2019.0314 du 11 mai 2020 consid. 2c). Par ailleurs,
l’acte de concession n’instaure pas un passage à pied public immédiat sur le
tracé prévu mais réserve uniquement un tel passage. Ainsi, les recourants auront
toujours la possibilité de s’opposer au cheminement prévu lorsque celui-ci fera
l’objet des enquêtes nécessaires et ils pourront alors faire valoir leurs
griefs à l’encontre du tracé choisi.
Certes, les recourants
ne disposent plus de la possibilité d'user de cette partie de parcelle comme
bon leur semble.
Toutefois, si une atteinte devait tout de
même être retenue, elle ne serait que légère.
On peut enfin relever que si les
recourants ne veulent pas qu’un passage public soit réservé le long de la rive,
ils sont libres de renoncer à l'installation d'ouvrages sur le domaine public.
Dans cette perspective également, on peut se demander si l'on est véritablement
en présence d'une atteinte à la garantie de la propriété.
ee) Vu ce qui précède, il y a lieu de
constater que l’art. 16  LML est conforme à la garantie de la propriété.
d) Selon la recourante,
l'exigence de création d'une restriction légale en échange de l'octroi
d'une concession est contraire à l'interdiction de l'arbitraire. En effet, dès
lors que les lois applicables (LLC et LML) ne ménagent aucune marge de manœuvre
pour les autorités, ceci reviendrait à nier la nature mixte de la concession et
à imposer au concessionnaire un acte qui relève manifestement d'un autre
domaine. Comme l'exigence d'une restriction légale directe en vue de réaliser
(à terme) un cheminement piétonnier le long des rives n'entretient absolument
aucun lien avec le renouvellement d'une concession portant par exemple sur un
ponton ou une passerelle, cette exigence serait arbitraire.
La recourante ne peut pas être suivie.
Comme il a déjà été relevé, le but visé par l'art. 16
LML, soit garantir sur le long terme la réalisation d'un cheminement le long de
la rive, bénéficie clairement de la création d'une réserve de passage public,
qui permet de maintenir le
statu quo
et d'éviter la création de nouveaux
obstacles à la réalisation d'un cheminement piétonnier. De plus, la réserve de
passage public concernant la partie de la parcelle limitrophe du domaine
public, elle entretient un lien étroit avec les installations situées sur le
domaine public, qui sont de nature à avoir un impact sur l'éventuel futur
cheminement le long de la rive. Enfin, pour ce qui concerne la nature mixte de
la concession, même s'il est admis qu'un tel acte contient généralement pour
partie des clauses unilatérales et pour partie des clauses bilatérales, le fait
qu'il suppose la coopération du concessionnaire ne change rien au caractère
unilatéral de l'octroi d'une concession (cf. arrêt TF 2C_953/2021 du 30 août
2023 consid. 5.3 et nombreuses références citées). Par ailleurs
l'application de l'art. 16 LML ne relève pas des clauses bilatérales
pouvant être discutées. Au surplus, comme déjà dit, la conclusion d'une
concession n'est pas imposée à la recourante. Si la recourante n'adhère pas à
la concession proposée, à la conclusion de laquelle elle n'a pas de droit, elle
est libre de renoncer à l'installation d'ouvrages sur le domaine public.
4.
Dans un second grief, la recourante soutient que
l’administration aurait fait une application automatique de l'art. 16
al. 2 LML sans considération du cas concret et sans égard au Plan directeur
cantonal des rives vaudoises du lac Léman (PDRL), qui nécessite d’être
concrétisé. La recourante perd toutefois de vue que l’acte de concession
n’instaure pas un passage à pied public immédiat sur le tracé prévu mais
réserve uniquement un tel passage. Ainsi, elle aura toujours la possibilité de
s’opposer au cheminement prévu lorsque celui-ci fera l’objet des enquêtes
nécessaires et pourra alors faire valoir ses griefs à l’encontre du tracé. On
rappellera à ce titre que le PDRL est un instrument de coordination et qu’il
n’a pas d’effet contraignant pour les propriétaires fonciers. Il est dès lors
possible que celui-ci soit amendé par l’autorité et que le cheminement tel que
prévu aujourd’hui soit modifié (cf. dans le même sens AC.2019.0275 du 23 juin
2020 consid. 4). La balance des intérêts se fera plus tard et aura
peut-être pour conséquence l'abandon du projet de cheminement piétonnier sur la
parcelle de la recourante. En effet, il convient de garder à l’esprit que même
si le cheminement le long de la rive est un intérêt public reconnu, il n’est
toutefois pas absolu, car il faut également tenir compte des autres
dispositions prises par le législateur en
matière de protection de la nature, des
habitats et des espèces
(cf. par exemple ATF 145 II 70 du 12
novembre 2018 dans lequel le Tribunal fédéral a ainsi, dans la pesée des
intérêts, accordé un poids prépondérant à la tranquillité des espèces par
rapport à l’intérêt d’un cheminement public directement à proximité de la rive
du lac de Wohlen, où se trouve une réserve d’oiseaux d’eau et de migrateurs). A
ce stade, l'automatisme n'est ni illégal ni inopportun.
Il n’y a dès lors pas lieu de donner
suite à la mesure d'instruction demandée par la recourante tendant à requérir
de la municipalité le dossier du cheminement piétonnier éventuellement projeté
le long des rives du lac.
5.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté, la clause litigieuse de l'acte de concession étant
confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49
et 51 al. 2 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens à l'autorité
intimée, qui n'a pas procédé avec l'aide d'un mandataire professionnel (art. 55
al. 1 LPA-VD et art. 10 du tarif des frais judiciaires et des dépens
en matière administrative du 28 avril 2015
[
BLV 173.36.5.1
]
), pas plus
qu'à l'autorité concernée, qui n'a pas procédé.
Par ces
motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale de
l'environnement (DGE) du 25 avril 2023 et ses annexes, à savoir l'autorisation
n° 179/160 et la concession n° 179/514, sont confirmées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis
à la charge d'A.________, B.________ et C.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 24 novembre
2023
Le président:
La
greffière
:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal
fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public
s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le
Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à
celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit
être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et
les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement
en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de
preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de
la partie; il en va de même de la décision attaquée.