vd_omni · AC.2017.0394 · 2019-07-31 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________/Municipalité d'Ollon, G.________, ECA, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN | Qualité pour recourir d'un seul propriétaire en main commune (c. 1). Exposé des exigences de la LRS applicables aux hébergements touristiques organisés. Question de la conformité à ces critères du projet litigieux (20 appartements répartis en 4 chalets et des locaux communs, à constituer en PPE) laissée indécise (c. 4). Notion de construction souterraine au sens de l'art. 84 LATC et de la disposition communale réglant les "dépendances souterraines". D'une surface d'environ 1'000 m2, le niveau semi-enterré prévu impliquera des mouvements de terre importants, entraînant une modification sensible de la nature et du profil du sol. Compte tenu de la longueur considérable de sa face aval apparente (50 m), il marquera excessivement le paysage. Il en ira d'autant plus au vu du traitement de ladite face aval, comportant de nombreuses baies vitrées, ainsi que du style et de l'échelle du bâti environnant. Il ne s'agit donc pas d'une "dépendance souterraine". De surcroît, la notion communale de "dépendances souterraines" est réservée en particulier aux locaux "de service". Tel n'est pas le cas, au vu des circonstances, de la réception et de la salle de restauration hôtelière prévues, dévolues à des activités commerciales (c. 5). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.07.2019 AC.2017.0394

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 juillet 2019
Composition
Mme Danièle Revey, présidente; Mmes Renée-Laure Hitz et Pascale Fassbind-de Weck, assesseuses; Mme Jessica de Quattro Pfeiffer, greffière
Recourants
1.
HELVETIA
NOSTRA,
à
Montreux,
représentée par Me Pierre CHIFFELLE, avocat à Vevey,
2.
A.________,
à
********,
représentée par Me Benoît
BOVAY, avocat à Lausanne,
3.
B.________,
à
********,
4.
C.________,
à
********,
5.
D.________,
à
********,
6.
E.________,
à
********,
tous quatre
représentés par Me Alain
SAUTEUR, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité d'Ollon,
représentée
par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Etablissement d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ECA),
à Pully,
2.
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
Constructrice
F.________
SA,
à
********,
représentée par Me Eric
RAMEL, avocat à Lausanne
Objet
Permis de construire
Recours HELVETIA NOSTRA, A.________, B.________
et consorts c/ décisions de la Municipalité d'Ollon du 5 octobre 2017 levant leurs
oppositions et autorisant la construction de quatre chalets de cinq appartements
pour hébergements touristiques organisés sur la parcelle 2378, propriété de F.________
SA (CAMAC 169476) – dossiers  joints AC.2017.0395 et AC.2017.0396
Vu les faits suivants:
A.
Société anonyme inscrite le 4 octobre 2007 au Registre foncier, F.________
SA décrit son but dans les termes suivants: "
achat, vente, location,
gérance et développement de biens immobiliers
". Elle a pour unique
administrateur G.________, ressortissant des Pays-Bas.
B.
Le 5 novembre 2007, F.________ SA a acquis la parcelle 2378 de la
Commune d'Ollon, sise à Villars-sur-Ollon, au chemin des ********. D'une
surface de 8'290 m
2
, dite parcelle est entièrement en nature de
pré-champ; un ruisseau la traverse en son centre. Elle est colloquée en zone de
chalets B/secteur hachuré, régie par le Plan partiel d'affectation E.C.V.A.
(Les Ecovets, Chésières, Villars, Arveyes) et son règlement (RPPA-ECVA) adoptés
le 27 septembre 1991 et approuvés le 25 juin 1993.
Sur le plan du droit privé, la parcelle 2378 est
grevée d'une servitude de restriction au droit de bâtir à charge et en faveur de
ce bien-fonds ainsi que d'une dizaine de parcelles avoisinantes. Datant du 29
avril 1959 (n° 001-193'694, dite "
zone/quartier: restriction au droit
de bâtir ID.001-1999/023143
"), cette servitude est ainsi libellée:
"
Restriction au droit de bâtir: genre et nombre de
constructions
Exercice:  a) genre de chalets obligatoire, avec interdiction
de tôle et de tuiles non vieillies.
b) interdiction d'exploiter des établissements
publics; hôtels, cafés, restaurants, tea-rooms, pensions, cliniques,
sanatoriums et homes d'enfants.
c) interdiction d'exploiter une industrie ou un
commerce bruyants.
d) interdiction de construire un chalet s'il ne
dispose au minimum d'une surface de terrain de 2000 m
2
, annexes
non habitables, garages autorisés.
e) limitation de la
hauteur des constructions à dix mètres au-dessus du terrain naturel. Cette
hauteur se mesure au faîte de l'axe du bâtiment, façade aval
".
C.
A la fin 2008, F.________ SA (ci-après: la constructrice) a fait mettre
à l'enquête publique un projet de construction de quatre chalets (CAMAC 89633,
89634, 89635 et 89636) sur la parcelle en cause. Le dossier comportait une
étude géotechnique du bureau Karakas & Français du 10 octobre 2008.
La synthèse CAMAC a été établie le 12 janvier 2009.
L'ancien Service des eaux, sols et assainissement (SESA) et l'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) y ont délivré les
autorisations spéciales nécessaires. Par décisions du 25 mars 2009, la Municipalité
d'Ollon (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et délivré les
permis de construire. Les époux A.________ et H.________, propriétaires en main
commune de la parcelle voisine 2381, ont formé recours contre ces décisions (AC.2009.0091).
Statuant par arrêt du 17 février 2010, entré en force, la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours et
annulé les autorisations spéciales du 12 janvier 2009 ainsi que les décisions
de la municipalité du 25 mars 2009.
D.
A la fin 2012, la constructrice a fait mettre à l'enquête publique un
nouveau projet portant derechef sur quatre chalets d'habitation sur la parcelle
2378 (CAMAC 135774, 135775, 135776 et 135777). A cette occasion, elle a
présenté un deuxième rapport géotechnique du bureau Karakas & Français du
14 décembre 2012. Le 20 décembre 2012, la municipalité a levé les
oppositions et délivré les permis de construire. L'association Helvetia Nostra a
recouru contre ces décisions, invoquant en substance le nouvel art. 75b de
la Constitution fédérale. Par arrêts du 27 mars 2013, la CDAP a rejeté les
recours dans la mesure où ils étaient recevables (AC.2013.0084; AC.2013.0093;
AC.2013.0094; AC.2013.0095). Statuant le 29 novembre 2013, le Tribunal fédéral
a admis les recours formés par Helvetia Nostra contre ces arrêts, a annulé
ceux-ci, de même que les permis de construire délivrés à la constructrice, et a
rejeté les demandes d'autorisation de construire (1C_404/2013; 1C_406/2013;
1C_407/2013; 1C_408/2013).
E.
Un troisième projet sur la parcelle 2378 a été mis à l'enquête publique par
F.________ SA du 3 juin au 2 juillet 2017 (CAMAC 169476), portant sur la
réalisation de quatre chalets (A, B, C et D) de cinq appartements chacun ainsi
que sur la création de vingt places de parc souterraines et de douze cases non
couvertes. La constructrice entendait y réaliser des "hébergements
touristiques organisés" au sens de la nouvelle loi sur les résidences
secondaires. Le dossier mis à l'enquête incluait notamment un plan de situation
(au 1:1000) et des profils (au 1:200) établis par un géomètre le 22 mars
2017, ainsi que des plans d'architecte (au 1:100) du 24 mars 2017. Les quatre
chalets se composaient chacun d'un rez, d'un étage et de combles. Les chalets A
et B disposaient en outre d'un sous-sol commun, débordant largement de
l'emprise des niveaux supérieurs, notamment en s'avançant de plusieurs mètres
par rapport à la façade aval. Ce sous-sol comprenait dix caves, un local
technique, un local de stockage, un local à skis, un local à vélo, un parking
de dix places, une buanderie, trois WC, une salle de jeu, un
sauna/wellness/fitness, un carnotzet et une réception. La terrasse desservant
le sauna/wellness/fitness supportait également un jacuzzi extérieur. Les
chalets C et D avaient leur propre sous-sol, incluant chacun des caves, un
local à skis, une buanderie et un carnotzet, le chalet D disposant en plus d’un
parking souterrain de dix places, décroché également de plusieurs mètres par
rapport à la façade aval des niveaux supérieurs. Il découlait en outre des
plans que la parcelle comportait des arbres, dont certains seraient abattus, et
que la lisière de la forêt implantée en aval, sur le ou les biens-fonds
voisins, avait été fixée à la limite de propriété.
Le 28 février 2017, la société I.________ Sàrl, de
siège social à ********, spécialisée dans la location à court terme
d'appartements de standing, a adressé à la constructrice une lettre d'intention
circonstanciée, dans laquelle elle s'engageait à gérer la future résidence sous
le nom de projet "F.________".
F.
L'enquête publique a suscité une série d'oppositions.
La synthèse CAMAC a été établie le 12 septembre
2017. Le dossier de l'ECA comportait un nouveau rapport géotechnique
(évaluation locale de risque) du 23 mars 2017 du bureau Karakas & Français,
auquel étaient notamment annexés les rapports de 2008 et 2012, ainsi qu'un
formulaire ECA 43-GT (glissement de terrain). Le dossier de l'ECA contenait en
outre un formulaire ECA 43-INO relatif à la construction en zone d'inondations.
La Direction générale de l'environnement (DGE), par ses différentes directions,
et l'ECA ont délivré les autorisations spéciales requises dans les termes
suivants:
"
La
Direction de l'énergie
[…]
délivre
l'autorisation spéciale requise
.
Remarques:
1. Le projet ne comporte pas de
spa ou jacuzzi extérieur.
2. Les consommations électriques
du spa et du sauna intérieur sont compensées par la pose d'une installation
photovoltaïque complémentaire de 10 KW.
(Voir complément du 08.08.2017, en
particulier le formulaire EN-VD-72)
Les conditions mentionnées dans la
présente synthèse en lien avec la protection de l'environnement font partie
intégrante de la présente autorisation spéciale au sens de l'art. 2 RVLPE.
[…]
L'Etablissement cantonal
d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)
délivre
l'autorisation spéciale requise aux conditions impératives ci-dessous:
[…]
ELEMENTS NATURELS
3. La parcelle où se situe le projet de construction se situe en zone d'inondation
(INO) selon la carte mise à disposition par la Division GEODE-DN de la
Direction générale de l'environnement.
Niveau de danger faible à
résiduel.
La parcelle où se situe le projet de construction se situe en zone de
glissement de terrain permanent (GPP) selon la carte mise à disposition par la
Division GEODE-DN de la Direction générale de l'environnement.
Niveau de danger faible.
4. Dans le cadre de la présente
demande de permis, le maître d'ouvrage a fait établir par un bureau spécialisé
une évaluation locale de risque (Rapport Karakas & Français n° 9065 du 23
mars 2017).
Ce rapport, qui se base sur les
investigations géotechniques de 2008 (Etude Karakas & Français n° 4920
d'octobre 2008) et de son complément géologique de décembre 2012. Après vérification
des situations de danger, ce rapport conclut à un certain nombre de
recommandations constructives en relation à la situation d'instabilité du
terrain, notamment pour ce qui concerne la typologie des fondations, la
méthodologie de réalisation des aménagements extérieurs (dévers des routes
d'accès) ainsi que la gestion des eaux des biens-fonds (mise en place d'accodrains
et d'un drainage périphérique).
5. Sur la base des résultats et
des indications de l'étude du spécialiste mandaté par le Maître d'Ouvrage,
l'autorisation spéciale selon l'art. 120 LATC est attribuée sous condition que
des mesures de prévention, constructives et d'aménagement définies par le
spécialiste soient mises en œuvre.
6. Les mesures constructives
visant à sécuriser le bâtiment doivent être définies par une personne
spécialisée mandatée par le maître d'ouvrage. Celle-ci doit notamment avoir
pour missions:
-    de définir, de préciser et d'ajuster, en phase d'exécution, les
mesures conceptuelles, architecturales et constructives nécessaire à la
stabilité des fondations (report des charges et tassements différentiels,
affouillements, étanchéités et sous-couches drainantes);
-    de définir le besoin en investigations ou surveillances complémentaires
(sondages, équipement et surveillance des déformations de versant, suivi géométrique...)
et/ou les travaux d'assainissement préliminaires (drainages périphériques,
stabilisation des sols, stabilisations du versant, aménagement des espaces
extérieurs,...);
-    de tenir compte des changements liés à une configuration
différente du site au moment de l'exécution du projet, ainsi qu'à d'éventuelles
modifications architecturales;
Les mesures définies par le spécialiste doivent l'être sur la base
des conditions locales à l'échelle de la parcelle;
-    de valider les mesures constructives lors de leur exécution
(travaux de terrassement, gros œuvre, dérivation du ruisseau etc.);
-    de mettre en place un processus de suivi et de contrôle de la
réalisation des mesures et de surveillance périodique de l'état de service des
ouvrages (conduit d'adduction et drainage);
-    d'établir un document de synthèse au terme des travaux reprenant
les mesures préconisées et indiquant si elles ont été réalisées. Celui-ci doit
préciser les dangers auxquels le bâtiment est exposé ainsi que les mesures constructives
effectivement mises en œuvre.
7. Le rapport de synthèse dûment
signé par le spécialiste et le maître d'ouvrage, et son mandataire principal le
cas échéant, doit être retourné à l'ECA (un exemplaire) et à la commune (un exemplaire).
8. Les mesures doivent impérativement
être définies avant le début des travaux.
Toutes les mesures définies par le
spécialiste doivent être réalisées. Celui-ci pourra notamment se référer à la
recommandation "Protection des objets contre les dangers naturels
gravitationnels" publiée par l'AEAI.
9. La norme SIA 261/1 précisant
les charges à prendre en compte pour le calcul de la structure porteuse doit
être appliquée (chapitre 4 "Glissements de terrain, coulées de boues et
crues").
10. Les dispositions des points
ci-dessus ne sont pas des conditions préalables à la délivrance du permis de
construire mais des conditions préalables à la délivrance du permis
d'habiter/utiliser selon article 3 du règlement d'application de la loi sur la
protection des incendies et éléments naturels / LPIEN).
[…]
La Direction des ressources et
du patrimoine naturels, Ressources en eau et économie hydraulique
[…]
délivre l'autorisation spéciale
requise aux conditions impératives ci-dessous:
Bases légales
Loi sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP - art. 2
à 12)
Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC - art.
89 et 120)
Ordonnance fédérale sur la protection
des eaux (Oeaux - art. 41a)
Préavis - Conditions
1. Le projet répond aux critères
de l'espace réservé aux eaux, LPDP art. 2f et Oeaux art. 41a al. 4. Toutefois,
notre autorisation peut être accordée sous réserve du préavis communal
conformément à LPDP art. 3. Cet espace sera aménagé de manière conforme à un
cours d'eau (zone de verdure).
2. Le bâtiment est implanté en zone
des dangers faibles (inondation). Les mesures définies par l'expert seront
mises en œuvre (cf. rapport Aquavision Engineering Sàrl du dossier d'enquête).
3. Les aménagements extérieurs
éventuels (provisoires ou définitifs) ne toucheront en aucun cas à la berge du
cours d'eau, toute atteinte au gabarit hydraulique, jusqu'au sommet de berge,
est strictement interdite quand bien même la berge se situe sur le domaine
privé.
4. Le raccordement du collecteur
EC dans le cours d'eau, respectera les directives suivantes
[…]
[…]
DN: Dangers naturels, La
Direction générale de l'environnement, La Direction des ressources et du
patrimoine naturels, Division géologie, sols et déchets
[…]
formule la remarque suivante:
La
DGE-GEODE-DN rappelle qu'elle se prononce seulement sur les dangers de
glissement permanent et d'effondrement
.
I.
[…]
II. Situation de danger selon
les dernières données de base
Le projet est exposé à du danger
de glissement permanent de degré faible (classe 2) ainsi qu'à du danger
indicatif d'effondrement (susceptibilité faible) d'après les dernières données
de base.
III. Remarques
Etant donné la situation de danger
présente, l'objet et les travaux prévus (réalisation de 4 chalets avec
sous-sol), et compte tenu du dossier présenté (sans évaluation locale de
risque), la GEODE-DN ne peut se prononcer sur la compatibilité du projet avec
la situation de danger et de risque.
[…]".
G.
Par décisions du 5 octobre 2017, la municipalité a levé les oppositions
et délivré le permis de construire. Les prononcés, auxquels étaient annexés le
permis de construire et la lettre de la société I.________ Sàrl du 28 février
2017, précisaient notamment:
"[…]
§
Le
permis de construire est conditionné à la réalisation de logements destinés à
de l'hébergement touristique au sens de l'art. 7 de la Loi sur les résidences
secondaires (LRS). D'ailleurs, la Société I.________, active dans les stations
de Champéry et Grimentz, s'est engagée à gérer cette résidence, comme l'exige
l'art. 7 al. 2 de la LRS.
§
Les locaux
souterrains respectent l'art. 74 du règlement du plan partiel d'affectation.
Ces locaux ne sont pas pris en compte dans le calcul de la longueur de la
façade et de la surface bâtie. Ces locaux s'avançant de plusieurs mètres par
rapport à la façade aval du bâtiment principal, il n'en est pas tenu compte
dans le calcul de la hauteur de la façade de ce dernier.
§
Selon l'art. 63 RPPA,
les balcons mesurant jusqu'à 2 m de large ne sont pas pris en compte dans
le calcul de la distance à la limite.
§
Dangers naturels:
l'ECA a délivré son autorisation sous certaines conditions faisant partie
intégrante du permis de construire.
[…]".
Le permis était communiqué au Registre foncier pour
inscription de la mention au sens de l'art. 7 de la loi sur les résidences
secondaires.
H.
Entre-temps, soit du 10 juin au 9 juillet 2017, la municipalité a mis à
l'enquête publique un projet de zone réservée sur une partie de sa zone à
bâtir. Selon ce projet, la parcelle 2378 litigieuse sera affectée au "
périmètre
B
", dans lequel "
seules les constructions nouvelles destinées
exclusivement à des activités compatibles avec l'habitation telles que des
activités tertiaires, commerciales, sportives, publiques et touristiques (hôtels,
hébergement organisé ou touristique au sens de l'article 2 LRS, etc.), sont
autorisées, pour autant qu'elles soient conformes aux règles des plans
d'affectation en vigueur
". Le règlement prévoit par ailleurs que les
permis de construire dont le projet était en cours avant la publication de
l'avis dans la Feuille des avis officiels du 3 juin 2016 – avertissant les
citoyens de l'intention de la municipalité d'établir une zone réservée –, ne
sont pas concernés par la zone réservée.
Le Conseil communal a adopté le projet de zone
réservée le
15 décembre 2017. Celui-ci a été approuvé par le département compétent le 2 mai
2018. Il fait l'objet d'un recours à la CDAP, pendant (AC.2018.0189).
I.
Agissant le 8 novembre 2017, l'association Helvetia Nostra a déféré la
décision de la municipalité du 5 octobre 2017 à la CDAP, concluant à son annulation
(AC.2017.0394). Elle a fait valoir que le projet, lacunaire, ne remplissait
aucun des critères fixés pour l'hébergement touristique organisé par la
législation sur les résidences secondaires. En particulier, la simple lettre
d'intention de I.________ Sàrl figurant au dossier ne pouvait être assimilée à
un concept d'exploitation susceptible de remplir les conditions en cause. Au
demeurant, elle ne constituait pas un engagement contractuel. Dans le contexte
d'une surabondance de l'offre en matière de logement dans la station de
Villars, le risque que la constructrice fasse usage de l'art. 14 de la loi sur
les résidences secondaires après la réalisation de l'ouvrage s'avérait ainsi
considérable, sans compter que le projet se heurterait nécessairement à la servitude
privée de restriction de bâtir. La recourante a complété son recours le 13
novembre 2017.
Agissant le même jour, B.________, C.________, D.________
et E.________ ont de même recouru contre la décision de la municipalité du 5
octobre 2017, concluant à son annulation (AC.2017.0395). Ils ont relevé des
éléments erronés dans la demande de permis de construire, s'agissant des
rubriques relatives aux dangers ainsi qu'à la catégorie de bâtiment prévu. Ils
ont affirmé que la loi sur les résidences secondaires n'était pas respectée et
souligné que le projet de construction serait de toute façon voué à l'échec
sous l'angle du droit privé, en raison de la servitude de restriction au droit
de bâtir. Par ailleurs, ils ont dénoncé des atteintes à l'espace réservé aux
eaux du ruisseau traversant la parcelle litigieuse. Enfin, ils se sont plaints
de violations des règles de police des constructions relatives aux distances
aux limites, à la hauteur et à la longueur des bâtiments ainsi qu'au
coefficient d'occupation du sol.
Agissant encore le même jour, A.________ a également
déféré la décision de la municipalité du 5 octobre 2017 à la CDAP, concluant à
son annulation, subsidiairement à sa réforme en ce sens que les autorisations
de construire sont refusées et l'opposition admise (AC.2017.0396). Elle a
soutenu en substance qu'il s'agissait d'une pure promotion immobilière de
résidences secondaires, non pas d'un véritable hébergement touristique organisé
au sens de la loi sur les résidences secondaires. A son avis, il ne suffisait
pas de produire une lettre sommaire d'intention, ni de glisser dans les plans quelques
locaux communs et une réception. La recourante déclarait de plus que la
servitude privée de restriction au droit de bâtir empêchait de toute façon l'exploitation
commerciale hôtelière. Par conséquent, les locaux construits resteraient vides,
ce qui conduirait la promotrice, ou les futurs détenteurs des lots, à tenter de
les reconvertir en résidences secondaires. Pour le surplus, la recourante
dénonçait des manquements aux dispositions relatives aux dangers naturels et à
la protection des eaux, ainsi que des violations des règles de la police des
constructions. Sur ce dernier point, elle faisait valoir en substance que le
sous-sol commun aux chalets A et B devait être considéré comme un bâtiment en
soi, non conforme aux règles imposant l'ordre non contigu et les distances
minimales entre bâtiments; de plus, ce niveau ne constituait pas un sous-sol,
mais un rez à vocation commerciale, de sorte que les dispositions régissant le
nombre de niveaux, la hauteur et la longueur des bâtiments, voire leurs
proportions, n'étaient plus respectées. Enfin, la recourante avançait des
griefs tenant à la taille des ouvertures en toiture, aux accès et au trafic.
Les trois causes ont été jointes, sous la première
référence AC.2017.0394.
J.
L'ECA s'est exprimé le 5 janvier 2018, faisant valoir en particulier qu'au
moment de sa détermination, la parcelle ne figurait pas dans un secteur de
danger de laves torrentielles.
La DGE a déposé ses observations le 2 février 2018,
relevant que le projet se situait en zone d'inondation (danger faible à
résiduel) et de glissement de terrain permanent (danger faible). Pour la DGE,
le rapport Karakas & Français du 23 mars 2017, basé sur les investigations
géotechniques de 2008 et 2012, traitait à suffisance les conditions géologiques
et hydrogéologiques du site. Cette étude admettait à juste titre la réalisation
du projet pour autant que certaines précautions soient prises, conditions du
reste imposées par l'autorisation spéciale délivrée par l'ECA. S'agissant de
l'espace réservé aux eaux (ERE), la DGE indiquait que sa sauvegarde était
réglée par le nouvel art. 41a de l'ordonnance fédérale sur la protection des
eaux (en vigueur depuis le 1
er
mai 2017). Le ruisseau concerné ne
faisant pas partie d'un site protégé au sens de l'al. 1 de cette
disposition, son ERE devait être fixé à 11 m, conformément à l'al. 2 (let.
a). Concrètement, cet ERE se présentait comme un couloir dont le lit n'occupait
pas forcément le centre; en raison de cette disposition asymétrique, il ne
comportait aucune des constructions prévues par le projet litigieux, ainsi
qu'en attestait selon la DGE une copie annotée du plan de situation du 22 mars
2017, qu'elle annexait.
La municipalité a communiqué sa réponse le 6 février
2018, concluant au rejet des recours. En particulier, elle a dénié l'existence d'un
abus de droit au sens de la loi sur les résidences secondaires. Les plans montraient
l'existence de parties communes, justifiant ainsi d'infrastructures et de
services mis à disposition des résidents. La municipalité déclarait que ces
éléments, ajoutés aux prestations découlant de la lettre d'intention de I.________
Sàrl, l'avaient conduite à tenir pour bien fondée la délivrance d'un permis
pour hébergement touristique organisé, avec la mention correspondante au Registre
foncier. Par ailleurs, elle considérait que la modification du profil du sol
entraînée par l'aménagement des sous-sols ne contrevenait pas à l'art. 84 de la
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions; elle considérait de
plus, conformément à sa pratique constante, que l'affectation des locaux prévus
en sous-sol respectait les exigences réglementaires communales.
La constructrice, la recourante A.________ et les
recourants B.________ et consorts ont déposé des écritures les 6, 8 et 12
février 2018.
La recourante Helvetia Nostra s'est exprimée le 28
février 2018 et a transmis une décision rendue par le Conseil d'Etat du canton
du Valais le 7 février 2018 dans une affaire concernant un projet d'hébergement
touristique organisé. La constructrice s'est déterminée sur ce point le 1
er
mars 2018.
Le 3 avril 2018, la recourante A.________ a remis un
document du 9 mars 2018 signé par son époux, H.________, confirmant qu'elle était
bien intervenue pour les deux conjoints.
La constructrice a déposé sa réponse le 7 juin 2018,
en expliquant en particulier qu'elle entendait constituer sur les chalets en
cause une propriété par étages (PPE) exploitée sous forme d'hébergement
touristique organisé. Elle prévoyait ainsi de vendre les appartements à des
tiers, à des conditions contraignantes garantissant le respect de la loi sur
les résidences secondaires, et de conserver pour elle le "lot d'exploitation",
à savoir le sous-sol commun aux chalets A et B, ainsi que quelques
appartements. Elle a produit des pièces, notamment
le projet
d'acte constitutif de la PPE, le projet des plans des lots, le projet de
règlement d'administration et d'utilisation de la PPE, une nouvelle lettre
d'intention signée en juin 2018 entre elle-même, la société J.________ SA et la
société
I.________
Sàrl, ainsi qu'un projet de contrat de
mise à disposition locative des lots de PPE.
Le 30 août 2018, la recourante Helvetia Nostra a déposé
un mémoire complémentaire. Le 11 septembre suivant, la recourante A.________
s'est plainte de l'incomplétude du dossier fourni par la municipalité. Le
lendemain, la municipalité a affirmé avoir produit un dossier complet.
La recourante A.________ a communiqué un mémoire
complémentaire le 28 septembre 2018. Le 23 octobre 2018, elle a expressément
requis la production de l'entier du dossier municipal, non pas seulement
d'extraits de celui-ci.
Entre-temps,
soit le 3 octobre 2018, les recourants B.________ et consorts ont transmis un
mémoire complémentaire. Ils ont requis la production des documents suivants:
-    par la
municipalité, de toutes pièces établissant les différents types d'hébergements
touristiques exploités sur son territoire et leur niveau d'exploitation;
-    par la
municipalité, de toutes pièces établissant la délivrance de nouveaux permis de
construire portant sur ce type d'hébergement;
-    par la
municipalité, de toutes pièces établissant les projets similaires déposés mais
non encore autorisés;
-    par
la constructrice, de toutes pièces établissant la demande pour le type
d'hébergement qu'elle proposait (notamment des offres d'achat) ainsi que le
plan financier.
Par avis du 24 octobre 2018, la juge instructrice a remis
la synthèse CAMAC du 12 septembre 2017 et le rapport du 23 mars 2017 du bureau
Karakas & Français à la recourante A.________, qui avait déclaré ne pas en
avoir eu connaissance. Le 20 novembre 2018, la recourante A.________ a indiqué former
également recours contre les autorisations spéciales de l'Etat.
Le 11 février 2019, la constructrice a communiqué
des renseignements et pièces complémentaires, à savoir une proposition de contrat
du 7 février 2019 de l'entreprise M.________, un mémorandum d'entente passé les
1
er
et 10 février 2019 entre elle-même et le restaurant K.________ à
Gryon, ainsi qu'une déclaration d'intention de février 2019 de son
administrateur G.________.
K.
Une audience avec inspection locale a été aménagée le 12 février 2019.
On extrait du compte-rendu d'audience ce qui suit:
"[…]
La Présidente ouvre la séance sur le chemin des ********, au nord de la
parcelle 2378, propriété de la constructrice.
[…]
Les comparants se déplacent au
nord-est de la parcelle 2378, d'où ils ont une vue globale de la propriété.
Celle-ci est un vaste bien-fonds en pente de 8'290 m2, bordé au sud, pour
l'essentiel sur les parcelles aval, par une futaie de sapins. La présence d'une
importante couche de neige voile aux regards un cours d'eau censé traverser
verticalement la parcelle de part en part.
La Présidente invite la
constructrice à décrire quelque peu son projet dans cet espace. M. G.________
désigne approximativement les différents endroits où devraient s'ériger les
quatre chalets litigieux, en rappelant qu'une grande distance les séparera les
uns des autres. Il confirme qu'un sous-sol commun est prévu pour les chalets A
et B, en aval, et renvoie aux plans produits pour les détails.
Mme A.________ signale que ce
bien-fonds présente un danger de laves torrentielles, référence faite à la
synthèse CAMAC de 2012, et qu'il a déjà été exposé à un glissement de terrain
dans les années 1970 (le glissement dit "des Tailles"). Elle affirme
en outre que la plupart des sapins susmentionnés se trouvent sur sa parcelle
2381, jouxtant au sud-est le terrain litigieux, et sont colloqués en zone de
forêt. Elle dit craindre que les importants travaux de terrassement prévus
impliquent un asséchement de ce terrain marécageux et déciment ces arbres
[recte: selon la remarque de Mme A.________ du 26
mars 2019, il s'agirait d'une déclaration de Mme L.________, juriste de la DGE].
Me Sauteur déplore l'absence de
gabarits. Il tient toutefois à ce que la forte déclivité du terrain soit
relevée.
Les comparants reviennent sur le
chemin des ********, à la hauteur du ruisseau. Ce dernier est enterré en amont
du chemin, reparaît sur la parcelle litigieuse puis retourne sous terre plus
loin en aval. Sur le vu des plans, il est constaté que les deux routes d'accès
projetées passeraient de chaque côté de ce cours d'eau.
Mme L.________ soutient qu'aucun
défrichement au sens de la législation forestière n'a été ou ne sera autorisé.
Elle relève encore qu'aucune construction n'est prévue à moins de 10 m de
la lisière de la forêt.
Devant les doutes émis par les
recourants, M. G.________ assure qu'il entend se conformer aux normes.
Toujours depuis ce même point de
vue, la cour peut encore apercevoir, sur les façades montagneuses au nord, la
zone des Tailles qui avait été touchée par le glissement de terrain évoqué
précédemment.
L'audience se poursuit dans une
salle mise à disposition par la municipalité.
La Présidente aborde en premier
lieu la problématique liée aux dangers naturels. Elle attire l'attention des
parties sur les changements dont ces questions ont fait l'objet au cours des
dix dernières années et explique succinctement leur méthode d'évaluation.
Une discussion est engagée sur les
quatre zones de dangers recensées par le Guichet cartographique cantonal sur la
parcelle en cause (www.geo.vd.ch; inondation, laves torrentielles, glissement
profond permanent, effondrement). Il en ressort pour l'essentiel que ces zones
présentent au maximum un danger faible. L'évaluation locale de risque établie
par le bureau Karakas & Français en dernier lieu le 23 mars 2017, ainsi que
les mesures de prévention, constructives et d'aménagement proposées par ce
bureau ont été jugées suffisantes par l'ECA. Celui-ci rappelle cependant qu'il
a délivré l'autorisation spéciale à condition que ces mesures soient mises en
œuvre. Se référant à la synthèse CAMAC du 12 septembre 2017, il ajoute que les
mesures constructives devront encore être précisées par une personne
spécialisée et qu'un document de synthèse devra être rédigé et communiqué au
terme des travaux, le respect de ces exigences étant une condition préalable à
la délivrance du permis d'habiter.
S'agissant de la DGE, il est
rappelé d'une part que la DGE-GEODE-DN (Dangers Naturels, traitant du danger de
glissements profonds permanents et du danger d'effondrement)
[recte selon remarque de la DGE du 1
er
mars 2019: DGE-UDN]
avait indiqué dans la synthèse CAMAC du 12 septembre
2017 qu'elle ne pouvait pas se prononcer sur la compatibilité du projet avec la
situation de danger et de risque, faute d'évaluation locale de risque. La DGE
indique aux comparants qu'il est possible que la DGE-GEODE n'ait pas eu
connaissance
[recte selon remarque de la DGE du
1
er
mars 2019: indique aux comparants que la DGE-UDN n'a pas eu
connaissance]
du rapport Karakas & Français de mars 2017 au moment
de la rédaction de sa partie de la synthèse CAMAC. La DGE souligne toutefois
qu'elle a confirmé, dans sa réponse du 2 février 2018, que le rapport Karakas
& Français de mars 2017 était suffisant et qu'il n'y avait pas lieu de le
remettre en cause.
D'autre part, la présidente relève
qu'à teneur de la synthèse CAMAC, la DGE-DIRNA-EH3 (traitant, pour les zones de
dangers, du danger d'inondation) a délivré l'autorisation spéciale en se
fondant notamment sur un rapport Aquavision Engineering Sàrl. Or celui-ci ne
figurait pas au dossier tel que transmis au tribunal.
Il s'avère en définitive que
d'autres parties n'ont, à l'instar du tribunal, pas eu accès à l'entier du
dossier, en particulier aux deux rapports précités. L'origine de ces
manquements n'est pas claire mais involontaire.
Me Bovay voit dans ces lacunes un
problème de coordination dans la synthèse CAMAC, qui porte atteinte au droit
d'être entendu des tiers intéressés. Me Sauteur abonde dans le même sens.
Il est passé à la question de la
protection des eaux.
La Présidente s'enquiert auprès de
la DGE de l'existence d'un plan montrant l'espace réservé aux eaux (ERE). Mme
L.________ répond que le seul document établi à cet égard est une copie du plan
de situation sur laquelle a été dessinée à cet effet une unique mesure de distance
(copie annexée à ses observations du 2 février 2018). Selon ses explications,
l'ERE s'inscrit dans un couloir où le lit du ruisseau n'occupe pas forcément le
centre. Il n'est dès lors pas nécessaire de prévoir une marge égale de
5,5 m de part et d'autre, raison pour laquelle l'auteur du dessin s'est
contenté de marquer le point le plus sensible, soit l'angle nord-ouest du
chalet C, pour s'assurer que la distance prescrite était bien respectée. Tel
est le cas pour la DGE, la distance entre l'angle précité et la future chaussée
de la route d'accès atteignant 11 m.
Il s'agira de déterminer si ce
document est suffisant en l'état ou si un plan détaillé, tenant compte des
éventuels mouvements de terre et enrochements prévus pour la route et le chalet
C, devra être établi.
S'agissant du grief relatif à la
forêt en aval de la parcelle litigieuse, soulevé pour la première fois par Mme A.________
à l'audience de ce jour, la Présidente rappelle qu'il n'est pas question de
couper ses sapins, quand bien même le plan des aménagements extérieurs les
désigne, en les teintant par erreur en orange, comme "arbres à
abattre". Mme L.________ précise que ces arbres sont en aire forestière et
donc du ressort de la DGE.
Helvetia Nostra se demande si la
distance séparant la lisière forestière et les bâtiments projetés atteint bien
10 m et quels impacts pourraient du reste avoir les travaux souterrains
sur les racines. Elle prie la cour de tenir compte des éventuelles atteintes
indirectes du chantier sur ces arbres.
La DGE confirme qu'aucune
construction n'est prévue dans les 10 m à la lisière – sommairement dessinée
sur le plan de situation –, d'où l'absence de déterminations de l'inspecteur
forestier.
Mme A.________répète craindre un
asséchement de cette zone forestière qui mettrait en péril les sapins. Elle
affirme avoir mandaté un spécialiste à l'époque qui lui avait prédit cette
conséquence. Mme E.________ redoute quant à elle que l'arbre teinté en vert sis
au sud-ouest du ruisseau (n° 7) soit également affecté par le projet.
Il est observé que le préavis
communal au sens de l'art. 3 LPDP est également absent du dossier. Me Haldy
explique à cet égard que le permis de construire accordé tient lieu de préavis
positif et que la commune n'a pour habitude de rendre un préavis formel que lorsqu'il
est négatif. Mme L.________ confirme que d'autres communes adoptent cette même
pratique et ne se manifestent que si elles s'opposent au projet.
Me Bovay demande à la DGE si des
calculs ont été faits quant au volume d'eaux claires qui serait déversé dans le
ruisseau. Mme L.________ répond que non. Les recourantes A.________ et E.________
s'en inquiètent, puisque le canal enterré en aval se serait déjà bouché à
plusieurs reprises par le passé.
Une fois ces aspects
environnementaux traités, la DGE et l'ECA sont libérés.
Sont ensuite abordés les problèmes
de police des constructions.
En ce qui concerne les sous-sols,
la municipalité considère qu'il s'agit bien de dépendances souterraines
conformes à l'art. 74 du règlement communal, puisque seule la façade sud est
entièrement apparente, les autres façades étant pour l'essentiel ensevelies
dans le terrain naturel en pente et, pour le solde, largement dissimulées par
des aménagements.
De l'avis de Me Bovay, cette
question peut souffrir de rester indécise, dès lors que le sous-sol commun aux
chalets A et B n'abrite pas de locaux de service au sens de cette disposition,
mais des locaux professionnels et donc habitables. Il estime qu'une dérogation
n'est pas possible, référence faite à l'arrêt AC.2011.0320.
Me Sauteur renvoie pour sa part à
l'arrêt AC.2009.0091, qui avait déjà traité cette problématique.
Sur demande de la Présidente, la
constructrice confirme que les ouvertures de la façade sud seront entièrement
vitrées, hormis les portes du local à vélo et du garage souterrain.
Me Haldy explique que, selon
l'interprétation que fait la municipalité du règlement communal, les locaux
prévus au sous-sol sont des locaux de service du moment qu'ils ne sont pas
affectés au logement. Conséquemment, ils ne sont pas pris en compte dans la
surface brute de plancher utile. Tel aurait aussi été le cas, par exemple, en
présence d'une piscine en sous-sol.
Pour Me Bovay et Me Sauteur, il
sied de considérer que le projet, de plus de 50 m de large sur environ 20 m de
profondeur, implique une modification sensible du sol qui n'est pas acceptable
au regard de l'art. 84 LATC.
Me Ramel se rallie quant à lui à
la position de la municipalité, étant d'avis que l'affectation envisagée répond
à la notion de locaux de service.
S'agissant de la hauteur des
chalets litigieux, Me Haldy explique ici aussi que, selon l'interprétation que
fait la municipalité de l'art. 37 du règlement communal, la hauteur maximale de
la façade aval de 10,80 m peut être calculée depuis le rez-de-chaussée dès
qu'il existe un décrochement du sous-sol d'au moins 4 m, ce qui est le cas
en l'occurrence. Questionné à ce sujet, il reconnaît qu'une telle
interprétation permet la construction de terrasses successives et qu'il est
question de modifier le règlement afin d'éviter des abus. Il rappelle qu'il
existe toutefois la règle de l'esthétique et de l'intégration comme garde-fou.
Me Sauteur conteste cette
interprétation. A son sens, la règle de l'art. 37 tend justement à limiter la
hauteur des chalets, qui doit rester raisonnable. Me Bovay rejoint l'avis de
son confrère, en soutenant que la hauteur visible fait foi. Or, un observateur
extérieur ne verrait pas de décrochement.
Selon Mme A.________, la mesure
prévue depuis "le terrain aménagé" à teneur de l'art. 37 ne signifie
pas, selon une interprétation littérale, depuis le bâtiment ni depuis la
terrasse construite sur la dalle du sous-sol.
Pour ce qui est des autres griefs
relatifs à la police des constructions, Me Bovay considère que la hauteur de
l'embouchature n'est pas davantage respectée. Aux yeux de Me Haldy, il s'agit
toujours d'une question d'interprétation.
La Présidente constate que sur les
12 places de parc extérieures annoncées, seules 5 figurent sur les plans. Après
vérification, il serait prévu de disposer les places manquantes sur les deux
aires bordant la route d'accès aux chalets C et D. Pour Me Sauteur
toutefois, il n'est pas certain que ces aires suffisent à les accueillir
toutes.
La Présidente s'enquiert encore du
jacuzzi apparaissant sur le plan des aménagements extérieurs, mais non
mentionné dans la demande de permis de construire ni, par conséquent, traité
par les autorités cantonales compétentes. Me Ramel relève que cet aménagement
n'a pas posé problème jusqu'à présent, mais qu'il peut y être renoncé. Quant à
l'ouvrage qui figure en aval du jacuzzi, à l'extrémité sud-ouest de la
parcelle, M. G.________ déclare qu'il s'agit probablement d'un couvert.
Sont enfin examinées les questions
liées à la législation sur les résidences secondaires
[…]".
L.
Le 21 février 2019, la juge instructrice a communiqué aux parties les
pièces déposées le 11 février 2019 ainsi qu'à l'audience. Elle a également
transmis aux recourants B.________ et consorts une copie du rapport Karakas
& Français du 23 mars 2017.
Les 21 février et 7 mars 2019, l'ECA a indiqué ne
pas avoir de remarque à formuler sur le compte-rendu d'audience ni sur les
pièces produites à cette occasion. Il a déclaré s'en remettre à justice pour le
surplus. Le 1
er
mars 2019, la DGE a communiqué ses remarques sur le
compte-rendu d'audience.
Le 11 mars 2019, la constructrice a déposé les
offres de cinq acheteurs potentiels de lots de PPE, ainsi qu'une attestation du
directeur de l'Office du tourisme de Villars relative à l'étendue de l'offre
hôtelière dans la station. Le même jour, la municipalité s'est référée aux
écritures antérieures et aux explications données lors de l'audience à l'appui
de ses conclusions.
Egalement le 11 mars 2019, la recourante Helvetia
Nostra a renvoyé à ses écritures ainsi qu'à ses déclarations en audience. Elle
a complété ses déterminations le 21 mars 2019, en transmettant une photographie
du panneau resté implanté en bordure de la parcelle litigieuse, ainsi qu'en
s'exprimant tant sur les indices d'abus des droits conféré par la législation
sur les résidences secondaires que sur les offres des potentiels acheteurs
déposées par la constructrice. Celle-ci a réagi le 22 mars 2019.
Le 26 mars 2019, les recourants B.________ et
consorts ont confirmé leur requête d'instruction figurant dans leurs écritures
antérieures. Ils ont sollicité de surcroît la communication du rapport Aquavision
Engineering Sàrl et d'un plan montrant l'espace réservé aux eaux. Enfin, ils se
sont exprimés sur les éléments soulevés à l'audience ainsi que sur les pièces
déposées entre-temps par la constructrice, notamment sur les offres des
potentiels acheteurs.
Les 26 et 27 mars 2019, la recourante A.________ a
transmis ses déterminations, ainsi qu'un bordereau de pièces, comportant la
décision de classement d'un recours connexe AC.2017.0392, le support d'une
présentation de l'Office fédéral de l'environnement du 1
er
décembre
2017, un exemple d'appartement à louer à Villars ainsi que des documents
relatifs aux auteurs des offres d'achats produites par la constructrice.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
Interjetés dans le délai légal de trente jours suivant la notification
de la décision entreprise (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), les trois recours ont
été déposés en temps utile. Ils satisfont par ailleurs aux autres conditions
formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de
l'art. 99 LPA-VD).
La recourante Helvetia Nostra, qui fait partie des
organisations habilitées à recourir dans le domaine de la protection de la
nature et du paysage au sens de l'art. 12 al. 1 de la loi fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) dispose
de la qualité pour recourir contre un permis de construire lorsqu'elle dénonce,
comme en l'espèce, une violation de l'art. 75b de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101).
Les recourants B.________ et consorts sont
propriétaires de la parcelle 2379, dont l'angle nord-ouest se confond avec l'angle
sud-est de la parcelle litigieuse 2378. Au vu de leurs griefs, la proximité de
leur bien-fonds leur confère ainsi la qualité pour recourir.
A.________ et H.________ sont propriétaires en main commune
de la parcelle 2381, située en limite aval de la parcelle 2378. Seule la
première a déposé un recours en temps utile. Dans la propriété en main commune,
le droit de chaque propriétaire s’étend à la chose entière (art. 652 du Code
civil suisse du 10 décembre 1907 [CC; RS 210]). A défaut d’autres règles,
les droits des propriétaires en main commune, en particulier celui de disposer
de la chose, ne peuvent être exercés qu’en vertu d’une décision unanime (art.
653 al. 2 CC). Il s’agit là d’un cas de consorité nécessaire (ATF 129 III 715
consid. 3.3), qui a pour conséquence que les propriétaires doivent recourir
conjointement ou, lorsque l’un agit au nom des autres, que ceux-ci ratifient le
recours. Cette solution souple répond aux exigences de la prohibition de
l’arbitraire et du formalisme excessif (cf. CDAP AC.2011.0176 du 21 septembre
2012 consid. 2a; CDAP AC.2009.0231 du 15 janvier 2010 consid. 1d; CDAP
AC.2001.0188 du 22 mai 2002 consid. 2, confirmé par TF 1P.354/2002 du 31
octobre 2002 consid. 3). H.________ a ratifié le recours. Il convient dès
lors de considérer le recours comme recevable sur ce point. Pour le surplus, la
recourante ne se limite pas à invoquer un intérêt général et abstrait à la
correcte application du droit – ce qui constituerait une action populaire –,
mais une atteinte à son intérêt propre, notamment quant au risque encouru par
sa parcelle.
Il sied par conséquent d'entrer en matière sur le
fond des trois recours.
2.
Les recourants dénoncent des violations de leurs droits d'être entendus
et requièrent une série de mesures d'instruction.
a) Les recourants B.________ et consorts soulignent
que l'autorité intimée ne leur a pas transmis la synthèse CAMAC et que le
rapport d'Aquavision Engineering Sàrl ne figurait pas dans le dossier mis à
l'enquête publique, pas plus que le rapport du 23 mars 2017 du bureau Karakas
& Français. Ils relèvent en outre des éléments erronés dans la demande de
permis de construire, s'agissant des rubriques relatives aux dangers affectant
la parcelle litigieuse ainsi qu'à la catégorie de bâtiment prévu. Par ailleurs,
ils sollicitent la production de pièces relatives, en substance, à la
faisabilité de l'hébergement touristique organisé proposé par la constructrice,
ainsi que la communication d'un plan représentant l'espace réservé aux eaux.
De son côté, la recourante A.________ se plaint
également de ne pas avoir reçu la synthèse CAMAC des mains de la municipalité, dénonce
l'incomplétude du dossier déposé par cette autorité et confirme ne pas avoir eu
davantage connaissance du rapport du 23 mars 2017 du bureau Karakas &
Français.
b) Il n'est pas contesté que la procédure a connu
des problèmes non négligeables de communication, de coordination et
d'instruction dans le sens évoqué par les recourants. En particulier, le
dossier transmis au tribunal par la municipalité ne comporte que le premier
rapport du bureau Karakas & Français, de 2008. Il découle en outre de la
synthèse CAMAC du 12 septembre 2017 que la DGE-UDN (alors la DGE-GEODE-DN) n'a
pas été en mesure de se prononcer sur la compatibilité du projet avec la
situation de danger et de risque (de glissement permanent et d'effondrement),
faute d'avoir eu connaissance du dernier rapport du bureau Karakas & Français
de 2017. De plus, la synthèse CAMAC ne fait pas état du danger de laves
torrentielles, l'ECA affirmant à cet égard qu'un tel danger n'avait pas été
retenu pour la parcelle litigieuse au moment de sa détermination. A cet égard,
il faut du reste relever qu'il découle du guichet cartographique (www.geo.vd.ch)
que le répertoire des dangers affectant la parcelle a connu des modifications
depuis le dépôt de la demande de permis de construire. Pour le surplus, le rapport
d'Aquavision Engineering Sàrl mentionné par la DGE à l'appui de la délivrance
de l'autorisation spéciale sous l'angle du danger d'inondation et de la
protection des eaux ne figure dans aucun des dossiers transmis au tribunal. Quant
au plan de situation annoté par la DGE aux fins d'illustrer l'absence de
construction dans l'espace réservé aux eaux, il ne semble pas tenir compte
d'éventuels mouvements de terrains ou d'enrochements susceptibles d'empiéter
dans cet espace. Par ailleurs, la DGE n'a pas été en mesure de retenir que le
projet comportait un jacuzzi extérieur – figurant sur les plans –, étant cependant
précisé que la constructrice n'avait pas coché la rubrique topique (n. 467) de
la demande de permis de construire permettant d'annoncer un tel ouvrage.
Dans ces conditions, il n'est pour le moins pas
exclu que le tribunal soit légitimé, sur le seul vu des lacunes précitées du
dossier, à annuler les décisions attaquées et à renvoyer la cause aux autorités
pour complément d'instruction et nouvelles décisions.
Compte tenu du sort du recours (cf. consid. 5c et 5d
infra), cette question souffre toutefois de demeurer indécise. Pour le même
motif, il n'y a pas lieu de donner suite aux requêtes de mesures d'instruction
exposées ci-dessus.
3.
Sur le fond, les recourants soutiennent que la
constructrice ne démontre pas à suffisance la nature et le degré des dangers
naturels affectant la parcelle litigieuse, pas plus que l'adéquation des
mesures prises pour les juguler. Ils évoquent à cet égard les dangers
d'inondation, de laves torrentielles, de glissement profond permanent et
d'effondrement. Ils se plaignent en particulier d'un défaut d'actualisation des
données, de lacunes dans le dossier qui leur a été communiqué, de l'absence
d'analyse combinée des différents dangers, d'une sous-estimation des risques de
déstabilisation dus aux futurs terrassements ainsi que de manquements dans la
maîtrise du volume des eaux claires. Quoi qu'il en soit, ces griefs peuvent
également rester ouverts, les décisions attaquées devant de toute façon être
annulées (cf. consid.
5c et 5d infra
).
Il en va de même de l'argumentation
des recourants dénonçant des risques d'atteintes à l'environnement, en
particulier à l'un des arbres censés subsister sur la parcelle litigieuse
(endommagement des racines), à l'aire forestière implantée en aval
(assèchement), ainsi qu'à l'espace réservé aux eaux du ruisseau traversant
ladite parcelle (détermination de la largeur et de l'emprise exacte de cet espace,
présence d'ouvrages tels que terrassements et enrochements).
4.
L'ensemble des recourants se plaignent ensuite d'une violation de la loi
fédérale du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702),
considérant, en substance, que la constructrice ne démontre pas à suffisance sa
volonté de réaliser un hébergement touristique organisé au sens de l'art. 7 al.
1 let. b et al. 2 let. b LRS.
a) Accepté en votation populaire du 11 mars 2012 et
en vigueur depuis cette date, l'art. 75b al. 1 Cst. prévoit que les résidences
secondaires constituent au maximum 20% du parc des logements et de la surface
brute au sol habitable de chaque commune. Cette disposition est à ce jour
concrétisée par la LRS et l'ordonnance fédérale du 4 décembre 2015 sur les
résidences secondaires (ORSec; RS 702.1), toutes deux entrées en vigueur le 1
er
janvier 2016.
Selon l'art. 6 LRS, dans les communes dont la
proportion de résidences secondaires déterminée conformément à l'art. 5 est
supérieure à 20%, aucune nouvelle résidence secondaire ne peut être autorisée.
Si cette proportion est inférieure à 20%, mais que l'octroi d'une autorisation
de construire conduirait, dans une commune, au dépassement de cette limite de
20%, l'autorisation ne peut pas être délivrée (al. 1). Demeure réservée la
création de nouveaux logements au sens de l'art. 7 al. 1 let. b et des art. 8,
9, 26 ou 27.
La Commune d'Ollon figure dans la liste des collectivités
pour lesquelles il est constaté que la proportion de résidences secondaires est
supérieure à 20% (art. 2 al. 4 ORSec). De ce fait, cette collectivité est
soumise à l'interdiction de construire de nouvelles habitations de ce type, que
prévoit l'art. 6 al. 1 LRS; cela n'est pas contesté.
b) Les possibilités de création de nouveaux
logements dans les communes qui sont concernées par cette restriction sont
prévues au chapitre 4 de la LRS. Parmi ces possibilités figure celle qui
autorise la création de logements affectés à l'hébergement touristique, réglée
à l'art. 7 al. 1 let. b LRS. Un logement est réputé affecté à l'hébergement
touristique uniquement s'il est mis de manière durable à la disposition d'hôtes
pour des séjours de courte durée, aux conditions usuelles du marché et
conformes à l'usage local (art. 7 al. 2 LRS); de plus, il doit remplir l'une
des conditions suivantes: être situé dans le même bâtiment que celui où le
propriétaire a son domicile principal (art. 7 al. 2 let. a LRS) ou ne pas être
équipé en fonction des besoins personnels du propriétaire et être mis sur le
marché dans le cadre d'un établissement d'hébergement organisé (art. 7 al. 2
let. b LRS).
C'est le lieu de préciser que les chambres fédérales
ont biffé un troisième type d'exception à l'interdiction de bâtir contenu dans
le projet de loi du Conseil fédéral, qui permettait de construire des logements
dédiés à l’hébergement touristique sans restriction particulière quant à la
structure, l’organisation ou la taille minimales, les logements devant
notamment être proposés à la location sur une plate-forme de placement
exploitée commercialement (p. ex. sur Internet; art. 7 al. 2 let. c et art. 8
du projet de loi; FF 2014 2209, spéc. pp. 2225 ss; BO CE 2014 II pp.
935 ss et BO CN 2015 I pp. 36 et 54). Il est dès lors nécessaire, afin de
se conformer à la volonté du législateur fédéral, de ne pas réintroduire cette exception
via une interprétation très large de la notion d’établissement d’hébergement
organisé au sens discuté ci-dessus. La structure et l’organisation d’un tel
établissement doivent ainsi remplir des exigences minimales qui permettent de
le distinguer d’une simple plate-forme commerciale de placement (arrêt du
Tribunal cantonal du canton du Valais A1 16 10 du 6 octobre 2016 consid.
4.3.3).
D'après le Message du Conseil fédéral du 19 février
2014 sur le projet de loi sur les résidences secondaires (ci-après: le Message;
voir également le rapport explicatif du 26 juin 2013 relatif à l'avant-projet
de loi fédérale sur les résidences secondaires, établi par l'Office fédéral du
développement territorial), la notion d’entreprise d’hébergement organisé
permet de tenir compte des limites toujours plus difficiles à définir entre
hôtellerie et parahôtellerie, logements de vacances et résidences secondaires.
Désormais en effet, les nouvelles formules d’hébergement sont souvent hybrides.
Une entreprise d’hébergement organisée présuppose néanmoins l’existence d’un
concept d’exploitation de type hôtelier (incluant en général les infrastructures
minimales correspondantes, par ex. une réception) formant un ensemble d’une
taille minimale. Il s’agit par exemple de résidences hôtelières telles que les
complexes hôteliers (hôtels avec chambres et appartements) et les résidences et
villages de vacances qui proposent un hébergement pour de courts séjours de
vacances et des prestations de type hôtelier. Ces installations ont en général
pour caractéristique de former un ensemble construit (centre avec entrée
principale et réception, place de stationnement centrale) composé
d’installations communautaires telles que piscine, terrain de sport,
restaurants et places de jeux accessibles à tous les hôtes. L’installation doit
avoir une taille et une structure permettant une mise sur le marché qui soit
professionnelle et lucrative, et être conçue de façon à rester compétitive à
long terme. Ces logements ayant pour but premier l’exercice d’une activité
lucrative de location à des tiers, ils ne doivent pas être personnalisés. En
d’autres termes, ces logements ne sont pas aménagés pour l’usage personnel des
propriétaires ou pour répondre aux besoins particuliers de ceux-ci, mais leur
qualité, leur aménagement et leur équipement sont uniformes ou obéissent à un
concept d’ensemble. L’utilisation propre (gratuite ou payante, par le
propriétaire, les membres de sa famille, ses amis et ses connaissances) reste
possible, en partant toutefois du principe qu’elle n’est admise en règle
générale que pour trois semaines en haute saison (FF 2014 2209, p. 2226).
Usant de la délégation prévue par l'art. 7 al. 5
LRS, le Conseil fédéral a fixé à l'art. 4 ORSec les exigences nécessaires à la
reconnaissance d'un établissement d'hébergement organisé: il faut que
l'établissement en question comprenne des services et des infrastructures de type
hôtelier standards utilisés par la majorité des clients (let. a), qu'il soit
organisé selon une conception d'exploitation de type hôtelier (let. b) et que
l'exploitation se fasse dans le cadre d'une entreprise homogène (let. c).
Commentant cette disposition dans un document du 18
novembre 2015, l'Office fédéral du développement territorial a précisé que ces
trois conditions devaient être cumulativement remplies (cf. ARE, Ordonnance sur
les résidences secondaires — Commentaires, p. 5). Il a ajouté, en se fondant
notamment sur le Message précité, ce qui suit:
"[…]
Les critères déterminants pour
savoir si l’on est en présence d’un établissement d’hébergement organisé sont
notamment les suivants:
·
offre suffisante de services et d’infrastructures de type hôtelier.
Il s’agit de services et d’infrastructures qui typiquement sont offerts par des
hôtels (comme p. ex. réception, service de chambre, installations communes
comme piscine intérieure, équipements sportifs, restaurants et salles de jeu
habituellement accessibles à la plupart des clients, l’essentiel ici étant que
de tels services soient proposés et qu’ils puissent être accessibles aux
clients); on peut aussi envisager que certains des services ou des
infrastructures soient fournis par des partenaires de la région;
·
existence d’un concept de type hôtelier. Le concept doit être
orienté vers l’hébergement professionnel de visiteurs à court terme. Figurent
comme exemples de telles formes d’hébergement des résidences de type hôtelier
comme des hôtels resort (hôtel avec des chambres et des logements exploités
touristiquement), des resorts de vacances et des villages de vacances (p.ex.
REKA, Landal);
·
gestion uniforme de l’établissement;
·
type de commercialisation (l’exploitation commerciale et la
commercialisation sont organisées de telle manière que les logements sont
proposés de manière durable aux conditions usuelles du marché et conformes à
l’usage local – notamment aussi en hautes saisons – pour qu’ils fassent aussi
réellement l’objet d’une demande).
Les logements en propriété par
étages présentent des risques particuliers, que ce soit pour les aspects
spéculatifs qu’ils présentent ou pour les investissements de rénovation requis.
Il convient donc de respecter des critères supplémentaires:
·
l'utilisation personnelle des logements doit rester faible (le
logement peut être utilisé par les propriétaires, les membres de leurs
familles, des amis ou des connaissances; l’utilisation peut être gratuite ou
payante et ne doit pas dépasser trois semaines par haute saison [une
utilisation du logement par les groupes de personnes mentionnées via la
plate-forme de location accessible à tous aux conditions correspondantes reste
en outre toujours possible]; la location durable du logement doit être exclue);
·
existence d’un fonds de rénovation; celui-ci doit être disponible
pour l’exploitant et pour le propriétaire, les processus décisionnels pour la
réalisation des travaux de rénovation doivent être définis et l’exploitant et
le propriétaire doivent disposer d’une marge de manœuvre suffisante; il s’agit
de limiter le risque à long terme lié à l’absence d’entente entre les
propriétaires par étage par rapport aux investissements de rénovation;
·
afin que ces points puissent être suffisamment examinés, il
convient de déposer également les documents suivants avec la demande de permis
de construire: l’acte constitutif et les éventuels règlements ainsi que les
contrats de location et d’exploitation, s’il en existe déjà.
L’expérience dira
s’il convient de prévoir des critères supplémentaires pour examiner les
exigences et pour définir la catégorisation en établissement d’hébergement
organisé. La réglementation par voie d’ordonnance garantit une réalisation
rapide des adaptations.
[…]
".
Selon la jurisprudence relative à l'ancienne ordonnance
fédérale du 22 août 2012 sur les résidences secondaires, des résidences
affectées à un hébergement touristique qualifié peuvent être considérées comme
des "
lits chauds
", assimilables à un hébergement hôtelier.
Cette approche se justifie par le fait que l’article constitutionnel sur les
résidences secondaires ne porte pas sur l’hôtellerie; du point de vue de la
finalité et compte tenu des débats qui ont précédé la votation sur
l’initiative, la démarche vise principalement à limiter les lits "
froids
",
non pas à interdire de nouveaux lits "
chauds
" (CDAP AC.2014.0161
du 2 février 2015 consid. 3a).
c) D'après l'art. 14 LRS, l'autorité compétente pour
les autorisations de construire suspend, à la demande du propriétaire, une
restriction d'utilisation au sens de l'art. 7 al. 1, pendant une durée
déterminée, lorsque le propriétaire apporte la preuve que le logement a été
proposé sur le marché et qu'il a vainement recherché des personnes disposées à
utiliser légalement le logement à un prix raisonnable (al. 1 let. b); elle
prolonge cette suspension, lorsque le propriétaire apporte la preuve que les
exigences sont toujours remplies (al. 2). A teneur de l'art. 9 ORSec, la
suspension est limitée à deux ans au plus, et la prolongation est à chaque fois
de deux ans au plus (al. 1). Le propriétaire doit attester dans chaque cas (al.
2): que des annonces ont régulièrement été publiées selon les usages du marché
(let. a); que le logement a été proposé aux conditions usuelles du marché et
conformes à l'usage local (let. b), et que le logement a été en tout temps prêt
à être occupé par un locataire ou un acquéreur (let. c).
L'art. 75b Cst. qui limite les résidences
secondaires au maximum de 20% du parc des logements et de la surface brute au sol
habitable de chaque commune ne vise pas seulement les constructions qui, selon
les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires,
mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences
secondaires (ATF 144 II 49 consid. 2.1, TF 1C_102/2017 du 16 janvier 2018; ATF
142 II 206 consid. 2.1; voir également TF 1C_77/2018 du 7 janvier 2019 consid.
2.1; TF 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2).
Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil
de 20% de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que
certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en
déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que
résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du
public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il
apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé,
notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales
dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence
d'autres indices concrets (ATF 142 II 206 consid. 2.2). Pour être sanctionné,
un abus de droit doit apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire
appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du
moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Cette
appréciation doit se faire au cas par cas, en fonction des circonstances
d'espèce (ATF 142 II 206 consid. 2.5 et la jurisprudence citée).
Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses
dispositions d'application, il n'y a pas lieu d'assouplir la répartition du
fardeau de la preuve dans ce domaine en exigeant systématiquement du
constructeur qu'il prouve d'emblée le respect de l'affectation prévue.
Toutefois, il appartient à l'autorité chargée de la délivrance des permis de
construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées (ATF
142 II 206 consid. 4.3; TF 1C_546/2015 du 23 juin 2016 consid. 2.5). Il s'agit
de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but
en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition
des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner
l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à
terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée,
toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire
usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il
n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable (ATF 142 II
206 consid. 2.4). Dans ce cadre, le Tribunal fédéral recherche s'il existe des
indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité
d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon
les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction,
accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception
même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les
circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est
connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de
l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus
(logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est
celui de la demande de résidences principales dans le même secteur géographique
(
ATF 144 II 49
consid. 2.2; ATF 142 II 206
consid. 3.2; TF 1C_73/2018 du 7 janvier 2019 consid. 2.2; TF 1C_160/2015
du 3 mai 2016 consid. 3.2). L'introduction, depuis le 1
er
janvier
2016, de l'
art. 14 LRS
, prévoyant la suspension de la
restriction d'utilisation lorsque celle-ci ne peut temporairement pas être
respectée en raison de circonstances particulières telles que décès, changement
de domicile ou changement d'état civil, renforce le risque de détournement de
l'objectif de la disposition constitutionnelle. Il y a lieu soit pour la
commune d'instruire de manière complète la question de la demande pour des résidences
principales, soit pour les constructeurs de faire état de promesses de vente.
Dans les cas où la demande pour ce type d'habitation est manifestement
insuffisante, le permis de construire doit être refusé (
ATF
145 II 99 consid. 3; ATF 144 II 49
consid. 2.3; TF 1C_ 592/2017 du 15
juin 2018 consid. 5.5; TF 1C_263/2016 du 21 février 2017 consid. 4.3). La
faculté ancrée à l'art. 14 LRS impose que, dans les cas douteux impliquant un
grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon
l'affectation prévue fasse l'objet de vérifications sérieuses (ATF 142 II 206
consid. 4.2).
Cette jurisprudence doit être appliquée par analogie
au constructeur qui prétend vouloir construire non pas une résidence
principale, mais un hébergement touristique organisé au sens de l'art. 7 al. 1
let. b et al. 2 let. b LRS.
d) Quelques tribunaux cantonaux ont eu l'occasion de
traiter de projets fondés sur l'art. 7 al. 1 let. b et al. 2 let. b LRS. En
particulier, le Tribunal cantonal valaisan a annulé les permis de construire
trois chalets destinés à l'hébergement touristique organisé en raison de
l'insuffisance des services hôteliers proposés et des infrastructures
hôtelières prévues (arrêt A1 16 10 du 6 octobre 2016 consid. 4.3, publié in:
RDAF 2017 I p. 68 et RVJ 2017 p. 13). De même, la CDAP a refusé de reconnaître
un hébergement touristique organisé dans un projet dénué d'infrastructure de
type hôtelier, telle qu'un centre avec une entrée principale et une réception
ou des installations communautaires, la constructrice ne produisant pas
davantage de plan financier permettant de comprendre comment elle entendait
assurer le financement nécessaire à la construction et à l'exploitation des
logements projetés, de manière à rester compétitive à long terme (AC.2015.0015 du
18 mars 2016 consid. 2e). Le Tribunal administratif du canton des Grisons a en
revanche confirmé l'autorisation accordée pour deux logements touristiques
organisés, au vu de la teneur du contrat de commercialisation et des charges
prévues par le permis de construire (arrêt R 17 66 du 10 juillet 2018 consid.
4, résumé in: DC 2019 p. 91). La Cour de céans a également confirmé la
validité d'un concept d'hébergement touristique organisé: en particulier, aucun
des logements projetés n'était équipé d'une cuisine ni ne permettait du reste
une telle réalisation; la transformation du chalet existant en une réception
comportait la surface suffisante pour l'organisation d'une salle à manger et la
préparation des petits déjeuners avec tous les services liés à une réception
hôtelière (AC.2016.0206 du 24 octobre 2017 consid. 2c).
Certains auteurs se sont également penchés sur les
conditions posées par l'art. 7 al. 1 let. b et al. 2 let. b LRS (cf. Aron
Pfammatter, in: Wolf/Pfammatter (éd.), Zweitwohnungsgesetz [ZWG] – unter Einbezug
der Zweitwohnungsverordnung (ZWV), Berne 2017, n. 23 ss ad art. 7; Jonas Alig,
Das Zweitwohnungsgesetz, ZBl 117/2016, pp. 227 ss, spéc. pp. 234 s.;
David Equey, Résidences secondaires: de l’Initiative «Weber» à la législation et
à la réglementation d’application, in: Jusletter du 8 février 2016, pp. 37 ss).
e) Il convient d'examiner brièvement le concept
proposé en l'espèce.
Il découle des plans mis à l'enquête que le projet
porte sur la réalisation de quatre chalets (A, B, C et D) de cinq appartements chacun.
Les chalets A et B disposent d'un sous-sol commun, comprenant dix caves, un
local technique, un local de stockage, un local à skis, un local à vélos, un
parking de dix places, une buanderie, trois WC, une salle de jeu, un sauna/wellness/fitness,
un carnotzet et une réception. La terrasse desservant le sauna/wellness/fitness
supporte également un jacuzzi extérieur. En d'autres termes, le projet comporte
vingt appartements indépendants, ainsi que des locaux communs à l'ensemble de
ceux-ci, tels qu'une salle de jeu, un sauna/wellness/fitness avec jacuzzi
extérieur, un carnotzet et une réception.
Pour le surplus, les seules informations mises à
disposition de la commune avant la délivrance du permis de construire consistaient
en la lettre d'intention du 28 février 2017 de la société I.________ Sàrl.
La constructrice a complété le dossier
pendant la présente procédure de recours, en expliquant
notamment
qu'elle entendait constituer sur les chalets en cause une propriété par étages
(PPE).
Elle a déposé, le 7 juin 2018, le projet d'acte
constitutif de la PPE, le projet des plans des lots, le projet de règlement
d'administration et d'utilisation de la PPE, une nouvelle lettre d'intention
signée en juin 2018 entre elle-même, la société J.________ SA et la société
I.________
Sàrl, ainsi qu'un projet de contrat de mise à disposition
locative des lots de PPE.
Le 11 février 2019, elle a encore communiqué
une proposition de contrat du 7 février 2019 de l'entreprise M.________,
un mémorandum d'entente passé les 1
er
et 10 février 2019 entre elle-même
et le restaurant K.________ à Gryon, ainsi qu'une déclaration d'intention de
février 2019 de son administrateur. Des explications complémentaires ont encore
été fournies à l'audience du 12 février 2019. En bref, elle soutient que sa
volonté consiste bien à créer un établissement d'hébergement touristique organisé
au sens de la loi sur les résidences secondaire. Elle précise qu'elle considère
que son projet est viable et qu'il répond à une demande largement suffisante,
sans quoi elle ne s'y lancerait pas. Elle ajoute qu'elle entend garantir, par
l'aménagement des locaux et infrastructures nécessaires, ainsi que par la
conclusion de contrats adéquats avec ses partenaires et les acheteurs de lots,
que les critères légaux seront respectés. Elle souligne enfin qu'il lui est
difficile de déterminer à ce jour l'identité de ses futurs partenaires ainsi
que les modalités précises de collaboration, dès lors qu'il s'agit de bâtiments
qui ne seront pas édifiés avant plusieurs années.
De leur côté, les recourants
contestent, d'une part, que le projet corresponde aux exigences posées par la
législation et les directives fédérales relatives aux hébergements touristiques
organisés, notamment au niveau des services offerts ainsi que de la structure
et de l'organisation, doutant ainsi que la constructrice puisse garantir la
création de lits chauds. Ils dénient également, d'autre part, la viabilité
financière et commerciale du projet, en particulier au regard de l'offre et de
la demande (para-)hôtelière de la région, craignant en ce sens que la
constructrice ne fasse usage de l'art. 14 LRS. Enfin, les recourants
soutiennent que le projet ne serait de toute façon pas conforme à la servitude
de restriction au droit de bâtir, interdisant d'exploiter des établissements
publics, incompatibilité qui devrait, cas échéant, être prise en considération
dans l'appréciation du risque de recours à l'art. 14 LRS.
Ces questions souffrent de demeurer indécises, les
recours devant de toute façon être admis pour un autre motif (consid. 5b et 5c
infra). Au demeurant, le concept d'exploitation présenté par la constructrice a
sensiblement avancé pendant la procédure et semble rester encore sujet à
évolution, si bien qu'il apparaît prématuré de le traiter ici de manière
approfondie.
5.
Les recourants
A.________
et B.________
et consorts affirment enfin que les normes régissant la police des constructions
ne seraient pas respectées.
a) Selon la jurisprudence constante, la municipalité
jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait
des règlements communaux (CDAP AC.2018.0305 du 12 mars 2019 consid. 4b et les
références citées). Elle dispose notamment d’une latitude de jugement pour
interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas
imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la
municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas
insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée
(CDAP AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la référence citée). Dans un
arrêt du 16 mars 2016 (1C_340/2015), le Tribunal fédéral a confirmé que la
municipalité dispose d'une importante latitude de jugement pour interpréter son
règlement, celle-ci découlant de l'autonomie communale garantie par l'art. 50
al. 1 Cst. Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est
toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition
réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci
repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de
la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (TF 1C_114/2016 du 9
juin 2016 consid. 5.4; TF 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque
plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui
respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de
propriété issues du droit public (CDAP
AC.2017.0440, 2017.0444
et 2017.0446 du 7 janvier 2019 consid. 4a/dd et les références citées).
b) Les distances, modalités d'implantation et
dimensions à respecter par les constructions sises dans la zone de chalets B, dans
laquelle est colloquée la parcelle litigieuse, sont régies par les art. 29 (par
renvoi), 36, 37, 38, 40, 62, 63, 67 et 74 RPPA-ECVA ainsi qu'il suit:
"
Article
29   Ordre
L'ordre non contigu est
obligatoire.
Article 36   Distance
La distance entre les façades et
la limite de la propriété voisine est de 10 m au minimum.
Cette distance est doublée entre
bâtiments sis sur une même propriété.
Article 37
Hauteur - longueur
La hauteur de la façade orientée
vers l'aval, mesurée du terrain aménagé au faîte, ne dépasse pas 10,80 m.
La longueur de la plus grande
façade n'excède pas 18 m.
Article 38
Embouchature
L'embouchature selon l'art. 68 est
calculée à partir du 3
ème
niveau, le rez-de-chaussée comptant pour
le 1
er
niveau.
Article 40   Rapport
de surface
La proportion entre la surface
construite et la surface du terrain n'excède pas le 1/10.
Article 62
Surfaces bâties
La surface bâtie se calcule sur le
niveau de la plus grande surface, compte non tenu des terrasses non couvertes,
des perrons, des seuils, des sauts de loup, des tunnels et sorties de secours
pour abri, des rampes d'accès aux niveaux inférieurs, des murs en ailes ou
contreforts, des balcons et galeries jusqu'à 2 m de largeur, des piscines
non couvertes et autres installations semblables, et des garages enterrés
définis à l'art. 74 du présent règlement.
Article 63
Distance
La distance entre un bâtiment et
la limite de la propriété voisine est mesurée au nu de la façade, compte non
tenu des terrasses non couvertes, des perrons, des seuils, des sauts de loup,
des tunnels et sorties de secours pour abri, des rampes d'accès aux niveaux
inférieurs, des murs en ailes ou contreforts, des balcons et galeries jusqu'à 2 m
de largeur, des piscines non couvertes et autres installations semblables, et
des garages enterrés définis à l'art. 74 du présent règlement.
Le long du domaine public,
lorsqu'il n'y a pas d'alignement, l'art. 36 de la Loi sur les Routes du 10
décembre 1991 est applicable.
Article 67
Proportion des façades
La hauteur de la façade orientée
vers l'aval, mesurée du terrain aménagé au faîte, ne doit pas excéder:
a) les 4/5 de sa longueur pour les
façades n'excédant pas 11 m.
b) les 3/5 de sa longueur pour les
façades supérieures à 11 m
.
Article 74
Dépendances
souterraines
Pour la
construction de garages en limites de propriété, l'art. 39 RATC est applicable.
Les garages comprenant plusieurs places, les locaux
pour la pratique du sport et locaux de service dont trois façades sont
enterrées et dont le 60% au moins du volume est réalisé en dessous du niveau du
terrain naturel, ne sont pas compris
-
dans le calcul de la
surface bâtie,
-
dans le calcul de la
proportion des façades,
-
dans
le calcul de la distance à la limite.
Toutefois, pour de telles constructions, la distance aux fonds voisins
est de 2 m au minimum
".
c) En l'occurrence, pose problème en première ligne
la qualification des sous-sols prévus, spécifiquement du sous-sol commun aux
chalets A et B.
aa)
Dans sa jurisprudence,
l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction (CCR) a
précisé que les règles relatives à la proportion de la surface bâtie par
rapport à la surface de la parcelle tendent à limiter la densité du sol. Sauf
dispositions contraires des règlements communaux, elles doivent s'appliquer aux
ouvrages souterrains, sans quoi la densité apparente ne correspondrait pas à la
densité réelle (RDAF 1965 p. 212; RDAF 1975 p. 144, cités in :
AC.2004.0290 du 20 mars 2006 consid. 7c). Cette jurisprudence a trouvé son
expression à l'art. 84 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), qui
dispose:
"
Article
84   Constructions souterraines
Le règlement communal peut prévoir
que les constructions souterraines ou semi-enterrées ne sont pas prises en
considération:
- dans le calcul de la distance
aux limites ou entre bâtiments;
- dans le coefficient d'occupation
du sol.
Cette
réglementation n'est applicable que dans la mesure où le profil et la nature du
sol ne sont pas sensiblement modifiés et s'il n'en résulte pas d'inconvénient
pour le voisinage
".
L’art. 84 LATC délègue aux communes une
compétence limitée pour la réglementation des constructions souterraines; cette
norme fixe, comme pour les dérogations (art. 85 LATC), les limites dans
lesquelles un règlement communal peut prévoir que les constructions
souterraines ou semi-enterrées ne sont pas prises en considération dans le
calcul de la distance aux limites ou entre bâtiments, ainsi que dans le
coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol. En d'autres termes, les
communes peuvent certes réglementer les constructions souterraines, mais
doivent s'en tenir au cadre fixé par l'at. 84 LATC.
La jurisprudence a précisé que la
construction souterraine dont l’impact visuel est important modifie de manière
sensible la configuration des lieux et ne peut bénéficier de la dérogation
prévue par l’art. 84 al. 1 LATC (CDAP AC.2009.0074 du 29 janvier 2010 consid.
2c, confirmé par TF 1C_137/2010 du 24 juin 2010; CDAP AC. 2009.0233 du 21 mai
2010 consid. 1b; CDAP AC.2008.0145 du 31 août 2009 consid. 6). Ainsi, le
critère déterminant pour apprécier si la configuration des lieux n’est pas
sensiblement modifiée au sens de l’art. 84 al. 2 LATC dépend aussi de l’impact
visuel de la construction souterraine dans l’environnement construit, non pas
de savoir si la construction se trouve en grande partie sous le niveau du
terrain naturel (cf. CDAP AC.2009.0074 précité consid. 2c).
bb) En l’espèce, le sous-sol commun
aux chalets A et B comptera une longueur d'environ 50 m et une profondeur
de l'ordre de 20 m, à savoir une surface d'environ 1'000 m
2
.
Ce sous-sol débordera largement de l'emprise des niveaux supérieurs
(laquelle s'étend sur environ 200 m
2
par chalet, soit
400 m
2
au total), à raison d'une aire supplémentaire d'environ
600
m
2
. En particulier, il s'avancera
de
plusieurs mètres par rapport à la façade aval, à raison d'environ 4 m pour
le chalet A et d'environ 10 m pour le chalet B. La dalle de toiture de ce
sous-sol supportera une couche de terre, puis les terrasses desservant les rez
des deux chalets (sur une profondeur de 3 m dès la façade de ceux-ci). La face
aval du sous-sol sera entièrement apparente, ses autres côtés étant pour
l'essentiel ensevelis dans le terrain naturel en pente et, pour le solde, dissimulés
par des aménagements rocheux. Enfin, ladite face aval, dont on rappelle qu'elle
présente une longueur d'environ 50 m, sera non seulement totalement
dégagée, mais présentera encore de nombreuses ouvertures vitrées de haut en
bas, sur une longueur cumulée d'environ 17 m.
En d'autres termes, cet ouvrage semi-souterrain comportera
des dimensions imposantes et impliquera nécessairement des mouvements de terre
importants, entraînant par conséquent une modification sensible de la nature et
du profil du sol. De plus, compte tenu de la longueur considérable de sa face
aval apparente, de 50 m (à savoir presque trois fois plus longue que le maximum
de 18 m imposé aux façades par l'art. 37 RPPA-ECVA), il marquera distinctement le
paysage et aura un impact visuel manifestement excessif (cf. aussi CDAP
AC.2011.0320 du 31 juillet 2012 consid. 3c/bb). Il en ira d'autant plus
que les environs, comportant des chalets à l'architecture plutôt traditionnelle
érigés selon une mesure de très faible densité dans un milieu arborisé et
verdoyant, sont dénués de constructions de telles dimensions (cf. inspection
locale, www.geo.vd.ch et www.google.ch/maps). Enfin, le traitement de la face
aval apparente du sous-sol, caractérisée par des baies vitrées d'une longueur
cumulée de 17 m environ, contribuera encore à détonner dans le style et
l'échelle des bâtis avoisinants, et ne réussira pas à évoquer un socle, ni à
réaliser une architecture intégrée dans son terrain.
Le sous-sol des chalets A et B
ne
remplit dès lors pas les conditions imposées par le droit cantonal,
spécifiquement l'art. 84 LATC, pour bénéficier des dérogations réservées aux
constructions souterraines. Déjà pour ce motif, c'est ainsi à tort que la
municipalité a retenu que cet ouvrage entrait dans le champ d'application de
l'art. 74 RPPA-ECVA, applicable selon sa note marginale aux "dépendances
souterraines".
cc) Pour le surplus, on rappelle que
l'art. 74 RPPA-ECVA n'est applicable qu'aux "
garages comprenant
plusieurs places", aux "locaux pour la pratique du sport" et aux
"locaux de service".
Comme exposé ci-dessus, le
sous-sol
commun des chalets A et B
comprend dix caves, un local technique, un
local de stockage, un local à skis, un local à vélos, un parking de dix places,
une buanderie, trois WC, une salle de jeu, un sauna/wellness/fitness avec
jacuzzi extérieur, un carnotzet et une réception.
Usuellement, la notion de "locaux de
service" sis dans des niveaux souterrains se rapporte aux surfaces
destinées aux installations techniques (telles que chauffage ou électricité),
aux caves, aux buanderies, aux lieux de stockage ainsi qu'aux locaux d'un usage
similaire. A cet égard, la municipalité explique qu'elle interprète de manière
constante l'art. 74 RPPA-ECVA en ce sens que sont "de service" les
locaux qui ne sont pas affectés au logement.
Selon la jurisprudence, la qualification d'ouvrage
souterrain – ou en sous-sol – ne doit pas servir à détourner les dispositions
fixant le nombre de niveaux admissibles dans la zone (cf. prononcé n° 2'611 du
1
er
mai 1972 résumé à la RDAF 1974 p. 224, cité in: CDAP AC.2006.0044
du 30 octobre 2006 consid. 5b; CDAP AC.2006.0020 du 2 juillet 2007
consid. 3c). Une telle faculté ne doit pas davantage permettre d'éluder
les autres règles de police des constructions, en particulier celles relatives
à l'implantation et aux dimensions des bâtiments. Il en découle, comme le
relève à juste titre la municipalité, que ces ouvrages ne doivent pas servir à
l'habitation. Cela étant, pour les mêmes raisons, de tels locaux ne doivent pas
davantage être dévolus à une activité professionnelle ou commerciale (cf.
encore sur ce point CDAP AC.2004.0290 du 20 mars 2006 consid. 7d, retenant
implicitement que l'art. 74 RPPA-ECVA exclut les activités commerciales; voir
également l'art. 39 al. 2 in fine du règlement vaudois du 19 septembre 1986
d'application de la LATC [RLATC; BLV 700.11.1], selon lequel les dépendances
ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle).
Or, une "réception", à savoir un lieu destiné à une prestation
hôtelière d'accueil des clients conforme à l'art. 7 al. 2 let. b LRS,
bénéficiant qui plus est de conditions de hauteur, d'éclairage et de
ventilation (la façade étant vitrée) conformes aux exigences de salubrité imposées
aux locaux servant à l'habitation et au travail sédentaire (cf. art. 27 et 28 RLATC),
constitue un local destiné à une activité professionnelle ou commerciale, à
exclure du champ d'application de l'art. 74 RPPA-ECVA réservé aux
dépendances souterraines. Il en va pareillement du prétendu "carnotzet",
s'agissant en réalité d'une salle de restauration hôtelière à la façade
entièrement vitrée, où seraient servis les petits déjeuners et autres repas
commandés par les hôtes, étant précisé qu'il respecte également les critères de
salubrité imposés par les art. 27 et 28 RLATC.
Pour ce second motif, ce niveau ne peut donc pas
être qualifié de dépendance souterraine.
d) Le sous-sol commun aux chalets A et B n'entrant
pas dans le champ d'application de l'art. 74 RPPA-ECVA, il doit compter, en
particulier, dans la surface bâtie. A cet égard, on relève que l'art. 40
RPPA-ECVA prévoit un coefficient d'occupation du sol de 1/10
ème
. La
surface de la parcelle litigieuse étant de 8'290 m
2
, la surface
bâtie maximale doit ainsi être arrêtée à 829 m
2
. Or, la surface
bâtie du projet atteint 828 m
2
, sans l'extension du sous-sol,
de l'ordre de 600 m
2
(cf. consid. 5c/bb supra). La prise en
considération de ce débordement dans la surface bâtie entraîne par conséquent la
violation de l'art. 40 RPPA-ECVA. De même, il y a lieu d'inclure ce niveau dans
l'appréciation de la longueur des façades, limitée à 18 m selon l'art. 37
RPPA-ECVA. Avec ses 50 m, il dépasse donc assurément le maximum autorisé.
Le projet s'avère dès lors illicite et le recours doit être admis sous ces
aspects.
e)
Dans ces conditions, une fois de
plus, les autres questions de police des constructions peuvent rester ouvertes.
Il en va ainsi, en particulier, de la notion de "terrain aménagé" à
partir duquel il convient de calculer la hauteur des façades selon l'art. 37
RPPA-ECVA, qui équivaudrait selon la municipalité au niveau du rez (i.e. de la
terrasse couvrant le sous-sol) lorsqu'il existe un décrochement du sous-sol
d'au moins 4 m, mais selon les recourants au niveau du sous-sol lorsque
celui-ci est dégagé, indépendamment de tout décrochement. Tel est également le
cas des questions de distances à la limite, de hauteur, de taille des
ouvertures en toiture, d'implantation des places de parc extérieures, des voies
d'accès et du trafic.
6.
Vu ce qui précède, les recours doivent être admis et les
décisions de la municipalité du 5 octobre 2017 doivent être annulées. Dans ces
conditions, il convient également d'annuler, conformément aux conclusions de la
recourante
A.________
, les autorisations spéciales
délivrées par l'ECA et la DGE le 12 septembre 2017.
Succombant, la constructrice doit assumer les frais
judiciaires, de même que les dépens dus à la municipalité et aux recourants A.________
, B.________ et consorts et
Helvetia
Nostra
, étant précisé que celle-ci s'est limitée à invoquer la législation
sur les résidences secondaires (sur les griefs pouvant être soulevés par les
organisations habilitées à recourir selon l'art. 12 LPN, cf. CDAP AC.2014.0038
du 20 août 2015 consid. 5a).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions de la Municipalité d'Ollon du 5 octobre 2017 sont
annulées.
III.
Les autorisations spéciales délivrées par l'ECA et la DGE le 12
septembre 2017 sont annulées.
IV.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de F.________ SA.
V.
F.________ SA est débitrice de l'association Helvetia Nostra d'un
montant de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
VI.
F.________ SA est débitrice de A.________ d'un montant de 3'500 (trois
mille cinq cents) francs à titre d'indemnité de dépens.
VII.
F.________ SA est débitrice de B.________, C.________, D.________ et E.________,
solidairement entre eux, d'un montant de 3'500 (trois mille cinq cents) francs
à titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 31 juillet 2019
La
présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.