vd_omni · AC.2008.0268 · 2009-06-29 · fr

Sunrise Communications AG/Municipalité de Montreux, Service de l'environnement et de l'énergie, SOCIETE ELECTRIQUE DE VEVEY MONTREUX, PPE RESIDENCE DES ALPES, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique | Antenne de téléphonie mobile. Le principe de prévention et les règles de l'ORNI sont respectées en l'espèce. Les valeurs limites définies par l'ORNI sont conformes à la LPE, s'agissant notamment de l'assurance de qualité (AQ). Existence d'un besoin et défaut de lieux alternatifs d'installation (consid. 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.06.2009 AC.2008.0268

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
29 juin
2009
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
;
MM. Bertrand Dutoit et
Georges Arthur Meylan, juges assesseurs; M. Patrick Gigante, greffier.
Recourante
Sunrise
Communications AG,
à Zurich, représentée par Me Christophe
Piguet, avocat à Lausanne
Autorité intim
ée
Municipalité de
Montreux,
représentée par Me Daniel Dumusc, avocat,
à Territet
Autorités concernées
1.
Service de
l'environnement et de l'énergie
2.
Service Immeubles,
Patrimoine et Logistique
Opposantes
1.
2.
PPE RESIDENCE DES
ALPES, Gérance Courtage Glauser Sàrl,
à Territet,
représentée par Me Yves Nicole, avocat à Yverdon-Les-Bains
PPE GRAND
HOTEL,
à Territet, représentée par Me Yves
Nicole, avocat à Yverdon-les-Bains
Propriétaire
SOCIETE ELECTRIQUE
DE VEVEY MONTREUX, Les Transports Publics VMCV,
à
Clarens
Objet
permis de construire
Recours Sunrise Communications AG c/
décision de la Municipalité de Montreux du 2 octobre 2008 (refus de permis de
construire pour la pose d'installations techniques de téléphonie mobile sur
mât des VMCV sur le domaine DP 302)
Vu les faits suivants
A.
Par une convention du 21 décembre 1988
(ci-après: la Convention), les communes de Corseaux, Corsier, Vevey, La
Tour-de-Peilz, Montreux et Veytaux ont accordé à la société électrique
Vevey-Montreux S.A. (ci-après: SEVM) une concession portant notamment sur
l’exploitation d’une ligne de trolleybus entre Vevey et Villeneuve
(Vevey-Montreux-Chillon-Villeneuve – VMCV). La Convention échoit le 31 décembre
2028 (art. 18 de la convention). Le 9 juillet 2008, a été inscrite au Registre
du commerce la société VMCV S.A. (ci-après: VMCV), issue de la scission, le 31
mars 2008, de SEVM, dont elle a repris une partie des actifs et des passifs.
VMCV a pour but social l’exploitation de lignes de transports publics sur la
Riviera vaudoise.
B.
Sise à Territet, la portion du domaine public n°302
DP forme un tronçon de la route cantonale (RC) n°780a, reliant Vevey à
Villeneuve (avenue de Chillon), ainsi qu’une esplanade attenante à cette voie,
entre la chaussée et la voie ferrée des Chemins de fer fédéraux (CFF), au
Sud-Ouest. L’esplanade est classée en partie dans le domaine public, en partie dans
la zone d’utilité publique, dans laquelle seules sont autorisées les
constructions destinées à un but d’intérêt public (art. 57 du règlement
communal sur le plan d’affectation et la police des constructions - RPA). Sur la
partie de l’esplanade se trouvant sur le domaine public, du côté méridional de l’avenue
de Chillon, s’élève un mât soutenant la ligne de contact de la ligne de
trolleybus VMCV. Ce mât culmine à 9m du sol; son diamètre est de 0,35m à la
base et de 0,125m au sommet. A proximité immédiate du DP n°302, de l’autre côté
de l’avenue de Chillon, au Nord-Est, se trouvent les parcelles n°5313 et 5318
du Registre foncier de Montreux, classées dans la zone urbaine au sens des art.
7ss RPA. Sur ces bien-fonds sont érigés l’ancien Hôtel des Alpes et l’ancien
Grand Hôtel de Territet. Ces bâtiments, édifiés à la fin du XIXème siècle, sont
désormais affectés au logement et soumis au régime de la propriété par étages.
C.
Le 6 juin 2008, la société Sunrise
Communications AG (ci-après: Sunrise) a déposé une demande d’autorisation de
construire, tendant à l’installation, sur le mât de  VMCV, d’une installation
de téléphonie mobile. Il s’agirait de fixer, sur ce mât, à une hauteur de 8,3m
du sol, deux antennes UMTS de type Kathrein 742 211, utilisant la gamme de
fréquence de 2'100 MHz, d’une puissance de 600 W, ainsi qu’une armoire
technique. Mis à l’enquête publique du 27 juin au 28 juillet 2008, ce projet a
suscité six oppositions, dont celle de la communauté de copropriétaire PPE
Résidence des Alpes et de la PPE Grand Hôtel, (ci-après: les PPE),
propriétaires des parcelles n°5313 et 5318. Le 8 septembre 2008, la Centrale
des autorisations (CAMAC) a produit sa synthèse. Les services cantonaux
consultés, dont le Service de l’environnement et de l’énergie (SEVEN), ont
donné un préavis positif. Le 2 octobre 2008, la Municipalité de Montreux a
rejeté la demande d’autorisation de construire. Elle a retenu que les lieux se
trouvent à proximité de bâtiments protégés (soit l’ancien Hôtel des Alpes et le
Grand Hôtel de Territet) et qu’un mât de téléphonie mobile ne s’intégrerait pas
à ce site. La Municipalité s’est fondée sur la clause d’esthétique des art. 86
de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; RSV 700.11) et 76 RPA.
D.
Sunrise a recouru contre cette décision, dont
elle demande principalement la réforme en ce sens que l’autorisation de
construire lui soit octroyée et subsidiairement l’annulation avec le renvoi de
la cause à la Municipalité pour nouvelle décision au sens des considérants. La
Municipalité propose le rejet du recours. Les PPE concluent au rejet du
recours, dans la mesure de sa recevabilité. Le SEVEN se réfère à son préavis. Invité
à se déterminer, le Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Section
Monuments et Sites (SMS), a produit des observations tendant au rejet du
recours. Dans le cadre d’un second échange d’écritures, les parties ont
maintenu leurs conclusions.
E.
Le Tribunal a procédé à une audience avec
inspection locale à Montreux, le 23 avril 2009. Il a entendu les représentants
de la recourante, assistés de Me Christophe Piguet, un représentant de la
Municipalité, assisté par Me Daniel Dumusc, des résidents des PPE, assistés par
Me Yves Nicole, ainsi qu’un représentant du SEVEN. Le SIPAL a fait excuser son
absence à l’audience, à laquelle SEVM n’a pas participé. A l’issue de
l’audience, le Tribunal a ordonné la production de pièces supplémentaires, au
sujet desquelles les parties ont eu l’occasion de se déterminer, dans le délai
imparti à cette fin.
F.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
a) La municipalité n’accorde le permis de
construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou le sera
à l’achèvement des travaux et que les équipements empruntant la propriété
d’autrui sont au bénéfice d’un titre juridique (art. 104 al. 3 LATC). La
demande de permis est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s’il
s’agit de travaux à exécuter sur le fonds d’autrui, par le propriétaire du
fonds (art. 108 al. 1 LATC). Une controverse a surgi entre les parties sur ce
dernier point: la Municipalité et les PPE tiennent la commune de Montreux pour
propriétaire du mât sur lequel serait posée l’antenne litigieuse; dès lors, la
demande de permis serait incomplète dans la mesure où la Municipalité,
représentant la commune, n’aurait pas donné son accord au projet; la recourante
considère que SEVM, puis VMCV, est propriétaire du mât.
b) Comme tronçon d’une route cantonale
en traversée de localité, le DP n°302 est propriété de la commune de Montreux (art.
7 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes – LR, RSV 825.01); il est
administré par la Municipalité (art. 3 al. 4 LR). Le mât litigieux est situé
sur la portion du DP n°302 sis sur le domaine public. Il suit de là que
l’accord de la commune, représentée par sa municipalité, est nécessaire pour
l’utilisation d’une route cantonale en traversée de localité aux fins de
l’installation d’une antenne de téléphonie mobile.
c) Il reste à examiner les
particularités découlant de la Convention, laquelle régit les relations entre
SEVM, puis VMCV, comme exploitante de l’entreprise de transports publics, d’une
part, et la commune de Montreux, d’autre part. Il est constant, en effet, que
VMCV qui a succédé à SEMV s’agissant de cette activité, est liée par la Convention.
Sans rien dire expressément de la propriété des installations techniques
nécessaires au fonctionnement de la ligne de trolleybus, la Convention évoque
les modalités de financement de celles-ci (art. 16 let. a), et renvoie les
conditions d’exploitation à une convention spéciale séparée (art. 16 let. b).
L’art. 19 al. 1 réserve le droit des communes de racheter l’ensemble des
installations de la ligne au sens notamment de l’art. 16, dont la SEVM est
propriétaire, selon des modalités spécifiques (art. 20 ch. 2). Il suit de là
que SEVM (à laquelle s’est substituée depuis VMCV) est propriétaire du mât sur
laquelle sera posée l’antenne litigieuse. Dans sa prise de position du 24 avril
2009, VMCV confirme ce point. Il convient dès lors d’admettre que la
Municipalité ayant concédé l’usage privatif du domaine public pour le DP n°302,
la commune ne dispose plus d’un droit dérivé de l’art. 108 al. 1 LATC pour
s’opposer à la création d’une installation qui ne met à contribution aucune
surface supplémentaire de la parcelle en question. La recourante pouvait
partant se dispenser de l’autorisation de la Municipalité comme administratrice
du domaine public pour réaliser son projet – pour autant qu’elle obtienne celle
de SEVM comme propriétaire du mât.
Il est vrai que sur ce point, la
pratique n’a pas toujours été uniforme. Dans une affaire similaire concernant
la même commune, ayant donné lieu au prononcé de l’arrêt du Tribunal administratif
du 6 décembre 2007 dans la cause AC.2007.0025, la Municipalité a signé, comme
propriétaire, la demande de permis de construire (n°CAMAC 74528) du 23 mai
2006, portant sur l’installation d’une antenne de téléphonie mobile sur un mât
de VMCV à la rue de Lac n°159 à Clarens, en bordure de la RC n°780a. Si la
Municipalité considérait que sur le vu de ce précédent, son accord comme
propriétaire était une condition impérative de la validité de la demande, elle
n’aurait pas manqué de faire valoir ce moyen d’emblée, en déclarant la demande
de permis irrecevable car affectée d’un vice formel irrémédiable. Or, elle ne
l’a pas fait. En outre, le fait que la Municipalité n’ait erronément pas pris
en compte la Convention au moment de donner son aval à la demande n°74258, ne
saurait lier le Tribunal sur ce point. Enfin, les éventuelles divergences
d’interprétation de la Convention sont exorbitantes du présent litige.
d) Le formulaire de demande de
permis porte, sous la désignation des propriétaires, deux signatures
autographes illisibles. A l’une d’elles est accolée la désignation, au tampon
encreur, de la recourante. On suppose que l’autre signature est celle d’un
représentant de SEVM. Cela est corroboré par le fait que sur le plan de
situation figurant au dossier est apposée une signature autographe identique,
sous la marque d’un tampon encreur mentionnant, comme propriétaire les
«Transports publics VMCV». SEVM, qui exploitait encore la ligne VMCV à cette
époque, a ainsi donné son aval au projet.
e) L’établissement et la
modification de constructions ou d’installations ne servant pas exclusivement
ou principalement à l’exploitation ferroviaire sont régis par le droit
cantonal; de telles installations annexes ne peuvent être autorisées qu’avec
l’accord de l’entreprise ferroviaire notamment si elles affectent des immeubles
appartenant à l’entreprise ferroviaire ou leur sont contiguës (art. 18m al. 1
let. a de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer – LCdF; RS
742.101). Le mât sur lequel devrait être fixée l’installation de téléphonie
mobile litigieuse se trouve à proximité immédiate de la parcelle n°5290,
propriété des CFF, sur laquelle est posée la voie ferrée. Une autorisation au
sens de l’art. 18m al. 1 let. a LCdF est partant nécessaire. Or, celle-ci ne
figurait pas au dossier mis à l’enquête publique; ce point a été relevé dans la
synthèse CAMAC. Le 26 novembre 2008, les CFF ont octroyé l’autorisation
nécessaire, que la recourante a produite au dossier. Le défaut affectant la
demande de permis de construire a ainsi été guéri en cours de procédure (cf.
également arrêt AC.2006.0119 du 21 février 2007, consid. 1a/bb).
f) Selon les opposantes, les plans
figurant au dossier d’enquête seraient inexacts et imprécis, s’agissant de la
couverture des voies CFF et de la hauteur du mât. A l’appui de sa réplique, la
recourante a produit des photomontages indiquant l’emplacement et la hauteur du
mât. Elle a en outre fait poser, en vue de l’inspection locale, des éléments
factices, identiques à ceux qui seraient posés, afin de figurer l'impact de
l'installation litigieuse. A la requête du Tribunal, elle a produit après
l’audience du 23 avril 2009 un rapport de contrôle de la hauteur de ces éléments,
établi le 5 mai 2009 par l’ingénieur-géomètre Jean-Marie Marlétaz, auquel est
joint un lot de photographies. Sur la base de ces différents éléments, ainsi
que de l’inspection locale, le Tribunal a pu se faire une représentation exacte
de l’impact de l’ouvrage projeté et de la validité des documents soumis à l’enquête
publique.
g) La fiche de données spécifiques
au sens de l’art. 11 de l’ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la
protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.70) a été jointe à
la demande de permis de construire. Sur ce document établi le 7 avril 2008
figure la signature d’Olivier Rywalski. Celui-ci, comme l’a précisé la
recourante dans sa réplique, est un ingénieur habilité à préparer la fiche de
données spécifiques à l’appui d’une demande d’autorisation de construire. Un
éventuel défaut affectant le dossier mis à l’enquête publique aurait ainsi été
réparé en cours de procédure (cf. également arrêt AC.2007.0301 du 27 novembre
2008, consid. 4).
2.
Pour rejeter la demande présentée par la
recourante, la Municipalité s’est fondée sur la clause d’esthétique des art. 86
LATC et 76 RPA.
a) Aux termes de l’art. 86 LATC, la
municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur
destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un
aspect architectural satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1);
elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de
compromettre l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier
ou d’une rue, ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique,
artistique ou culturelle (al. 2); les règlements communaux doivent contenir des
dispositions en vue d’éviter l’enlaidissement des localités et de leurs abords
(al. 3). L’art. 76 al. 2 RPA concrétise l’art. 86 LATC en tant qu’il proscrit
toutes les installations (notamment les antennes) qui seraient de nature à
nuire au bon aspect d’un site, d’un quartier, d’une rue ou d’un ensemble de
bâtiments.
Il incombe au premier chef aux
autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions;
elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 114
consid. 3d p. 118-119, 363 consid. 3b p. 367). Une interdiction de construire
fondée sur l'art. 86 LATC ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant,
notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de
bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à
l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213
consid. 6c p. 222-223; arrêts AC.2007.0301 du 27 novembre 2008, consid. 8b;
AC.2007.0100 du 26 novembre 2007, concernant également une antenne de
téléphonie mobile à installer sur le territoire de la commune de Montreux). Il
faut que l'utilisation des possibilités de construire réglementaires apparaisse
déraisonnable et irrationnelle (ATF 115 Ia 114; 114 Ia 345; 101 Ia 213 consid,
6c p. 223; arrêts AC.2007.0301 et AC.2007.0100, précités).
Le Tribunal s’impose une certaine retenue dans l'examen de la
question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas son propre pouvoir
d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner
que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant
étroitement des circonstances locales (cf. en dernier lieu arrêts AC.2007.0301 et
2007.0100, précités).
L’intégration d’une construction
ou d’une installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de
critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique
particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable
dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et
par référence à des notions communément admises (arrêts AC.2007.0301 et
AC.2007.0100, précités).
b)
La loi
fédérale du 1
er
juillet 1966 sur la protection de la nature et du
paysage (LPN; RS 451) a notamment pour but de ménager et de protéger l’aspect
caractéristique du paysage et des localités, les sites évocateurs du passé, les
curiosités naturelles et les monuments du pays, et de promouvoir leur
conservation et leur entretien (art. 1 let. a LPN). L’art. 4 LPN répartit ces
objets en deux catégories: ceux d’importance nationale (let. a) et ceux
d’importance régionale et locale (let. b). Pour les objets d’importance
nationale, le Conseil fédéral établit un inventaire (art. 5 LPN), régi par
l’ordonnance fédérale du 9 septembre 1981 concernant l’inventaire fédéral des
sites construits à protéger (OISOS; RS 451.12). Territet/Veytaux fait partie de
cet inventaire, en tant que village urbanisé. La loi du 10 décembre 1969 sur la
protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) vise,
selon son art. 1, à ménager l’aspect caractéristique du paysage et des
localités, les sites évocateurs du passé et les beautés naturelles (let. b),
ainsi qu’à protéger et conserver les monuments de la préhistoire, de
l’histoire, de l’art ou de l’architecture et les antiquités immobilières ou
mobilières situés ou trouvés dans le canton (let. c). A teneur de l’art. 46
LPNMS, les objets au sens de l’art. 1 let. c de la loi sont protégés (al. 1),
ainsi que les terrains les contenant et leurs abords (al. 2). Ces objets sont
répertoriés dans un inventaire (art. 49 et 51 LPNMS), établi sur la base de
l’OISOS et d’un recensement architectural (art. 30 et 31 du règlement du 22
mars 1989 portant application de la LPNMS, RSV 450.11.1). Le département
cantonal a édicté des directives relatives à l’établissement de ce recensement.
L’évaluation d’un bâtiment se fait sur une échelle de notes allant de 1 à 7, en
fonction de ses qualités architecturales, son authenticité, son
intégration dans le site, son caractère et l’importance de sa construction ou
de son histoire. Les monuments d’importance nationale et régionale reçoivent
les notes 1 et 2, ceux d’importance locale la note 3.
Les
anciens Hôtel des Alpes et Grand Hôtel de Territet ont reçu la note 1 selon le
recensement architectural. Une procédure de classement est en cours. C’est à
raison de la présence de ces bâtiments, sis à proximité immédiate du lieu
d’implantation projetée pour l’installation litigieuse, que la Municipalité a
rejeté la demande de permis de construire. Le SMS et les opposantes partagent
le point de vue de l’autorité communale.
c) Comme le montre le lot de
photographies prises par le Tribunal lors de l’inspection locale, ainsi que
celles annexées au rapport du 5 mai 2009, l’impact sur le paysage de
l’installation proprement dite (soit les deux antennes qui seraient posées sur
le mât existant, ainsi que la parabole installée à la hauteur du câble) est
minime. Il convient également de tenir compte de la configuration des lieux et
de la présence de mâts pour les trolleybus, d’installations ferroviaires, de
panneaux publicitaires, etc. (cf. en comparaison le cas évoqué dans l’ATF
1P.342/2005 du 20 octobre 2005, concernant le bourg de Chailly-sur-Montreux). Lors
de l’inspection locale, le Tribunal a pu se convaincre que l’atteinte dont
souffriraient les bâtiments classés se trouvant de l’autre côté de la route
cantonale est très faible, pour ne pas dire inexistante. Ce dont les résidents
des PPE se plaignent véritablement, c’est la restriction à la vue sur le lac
dont ils jouissent depuis les balcons et terrasses donnant au Sud. Or, une
telle atteinte, à supposer qu’elle existe, n’a pas de répercussion sur le
bâtiment lui-même. En conclusion sur ce point, le Tribunal, qui a inspecté les
lieux sous tous leurs aspects et s’est rendu sur l’un des balcons des bâtiments
des opposantes, retient que les antennes, ainsi que la parabole, n’accroissent
pas sensiblement la gêne que peut causer le mât lui-même.
A cela s’ajoute qu’un
équipement indispensable au développement des télécommunications par la
téléphonie mobile répond aux exigences du monde moderne, et par là, selon les
conceptions généralement admises, à l’intérêt public qui consiste à assurer le
meilleur service de télécommunications possible, conformément à l'art. 1
er
de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications – LTC, RS 784.10
(arrêts AC.2004.0185 du 2 mai 2005, consid. 6d; AC.1999.0153 du 26 octobre
2000). L’ouvrage litigieux devant être édifié dans une zone à bâtir, comme en
l’espèce, il n’y a pas lieu de peser les intérêts en présence (ATF 1A.54/2006
du 10 octobre 2006, consid. 6.3, 1A.140/2003 du 18 mars 2004, reproduit in:
ZBl 2006 p. 193; arrêt AC.2006.0181 du 5 septembre 2007). De même, si l
’ouvrage projeté se trouve dans la zone à bâtir et que les
prescriptions applicables sont respectées, le constructeur dispose en principe
d’un droit à l’autorisation de construire, sans qu’il soit nécessaire pour lui
de rechercher d’éventuels lieux alternatifs d’implantation (ATF 1A.264/2000 du
24 septembre 2002, reproduit in: DEP 2002 p. 769, consid. 9.4; arrêts
AC.2006.0181 du 5 septembre 2007; AC.2003.0201 du 24 mai 2004, consid. 5). Lors
de l’audience du 23 avril 2009, le représentant du SEVEN a confirmé l’existence
d’une antenne dans un périmètre de moins de 100m du mât sur lequel serait
installée l’antenne litigieuse. Il a toutefois précisé qu’il s’agissait-là
d’une installation de faible puissance (inférieure à 6W), qui n’entre pas en
ligne de compte en l’occurrence. En outre, à la requête du Tribunal, la
recourante a déposé après l’audience une copie de la concession (n°25100005) la
liant à l’Office fédéral de la communication, qui impose à la recourante de
mettre à la disposition du public un réseau UMTS, ainsi qu’une mesure des
besoins dans le secteur de Territet, effectuée le 30 avril 2009, dont il
ressort que la réception n’est pas optimale à cet endroit, ce qui justifie la
pose de l’antenne à l’endroit prévu.
d) En conclusion sur ce point, la
Municipalité a abusé de son pouvoir d’appréciation en considérant que la clause
d’esthétique et les nécessités de protection des bâtiments abritant les PPE
s’opposaient à l’installation de l’antenne litigieuse sur le mât existant.
3.
Invoquant le principe de précaution, les
opposantes remettent en cause l’appréciation du SEVEN au sujet de la conformité
du projet à l’ORNI.
a)
La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement
(LPE; RS 814.01)
a notamment pour but de protéger les
hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées
notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel
seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte
par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immission (art. 13 al. 1 LPE);
c'est sur cette base que se fonde l'ORNI. Pour qu'une installation soit
conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient
respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des
limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont
pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être
réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); indépendamment des
nuisances existantes, les émissions doivent être limitées à titre préventif
dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions
d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11
al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée
qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une
vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de
l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.
S'agissant des
rayons non ionisants, des valeurs limites d'immission ont été prévues,
correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale
pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs
concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui
présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière
répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec
certitude certaines atteintes prouvées. Cela étant, la LPE exige en outre que
les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science,
mais aussi de l'expérience. La limitation préventive des émissions découle des
valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les
lacunes des valeurs limites d'immission. Celles-ci visent notamment à assurer
le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur
limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique
et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables.
Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de
plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par
une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations,
que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement
des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles
doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible.
En tant qu’elle
fixe des limitations supplémentaires selon son art. 4 et l’Annexe 1, en
particulier les valeurs limites applicables aux différentes catégories d’installations
mentionnées, l’ORNI tient compte de l’état actuel des connaissances
scientifiques en la matière, pour ce qui est des effets non thermiques des
rayonnements non ionisants et du principe de prévention (ATF 126 II 399 consid.
3b p. 402-403). Cette réglementation est exhaustive, en ce sens que les
autorités d’exécution ne sauraient exiger une limitation plus sévère en se
fondant sur l’art. 12 al. 2 LPE (ATF 133 II 64 consid. 5.2 p. 66, 321 consid.
4.3.4 p. 327; 126 II 399 consid. 3c p. 403-404). Que les valeurs limites
d’immissions prévues par l’ORNI ne tiendraient pas suffisamment compte
d’éventuels effets non thermiques des rayonnements non ionisants, n’est pas en
soi contraire aux art. 13 et 14 let. a et b LPE. En effet, l’état actuel de la
science ne permet pas de distinguer entre les charges dommageables et non
dommageables de ces effets non thermiques et il est impossible de prendre en
compte de tels effets dans la limitation préventive des émissions selon l’art.
11 al. 2 LPE, mis en relation avec l’art. 4 ORNI et l’Annexe 1 à cette
ordonnance (ATF 126 II 399 consid. 4b p. 405-406). Les valeurs limites
devraient toutefois être revues en cas de nouvelles connaissances fiables et
adéquates, notamment quant aux effets non thermiques du rayonnement non
ionisant (ATF 126 II 399 consid. 4c p. 406-408). L’intervention des tribunaux
est limitée à cet égard, car ils ne disposent pas des connaissances
scientifiques nécessaires dans ce domaine; il appartient primordialement aux
autorités administratives spécialisées de suivre l'état de la science et des
recherches pour adapter, le cas échéant, les valeurs limites de l'ORNI (ATF
1A.62/2001 du 24 octobre 2001; cf. également ATF 1A.134/2003 du 5 avril 2004,
publié in: DEP 2004 p. 228, et les multiples références citées). Le
Conseil fédéral dispose à cet effet d'un large pouvoir d'appréciation et le
juge n’intervient que dans le cas où les autorités compétentes négligent
manifestement cette obligation ou abusent de leur pouvoir d'appréciation (ATF
1A.251/2002 du 24 octobre 2003, publié in: DEP 2003 p. 823).
Le 11 mars 2005,
le Conseil fédéral a lancé un nouveau programme national de recherche, doté
d'un budget de cinq millions de francs, afin de procéder à des études
scientifiques, sur une période de quatre ans, portant sur les effets du
rayonnement non ionisant sur l'environnement et la santé. Les résultats des
études effectuées jusqu'à présent sont en outre régulièrement réactualisés par
la publication de rapports servant de base aux décisions des autorités fédérales.
En avril 2006, un groupe de travail interdépartemental de la Confédération,
dirigé par l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) et réunissant notamment
l'Office fédéral de la communication (OFCOM), l'Office fédéral de
l’environnement (OFEV) et l'Office fédéral de l'énergie (OFEN), a publié un
rapport intitulé "Rayonnement non ionisant et protection de la santé en
Suisse, Vue d'ensemble, besoins et recommandations". Ce rapport conclut
qu'à heure actuelle, il n'y a aucune raison de réviser les valeurs limites
fixées par l'ORNI ou d'adopter des mesures supplémentaires. Il souligne
cependant l'importance de poursuivre la recherche scientifique et l'analyse des
connaissances actuelles dans ce domaine, afin d'adapter les valeurs limites
d'immission si le niveau actuel de protection devait s'avérer insuffisant (cf.
rapport, chiffre 4.1, p. 10). La mise en œuvre du programme de recherche et les
diverses études et rapports énumérés montrent que le Conseil fédéral et ses
offices suivent de près l'évolution des connaissances scientifiques dans le
domaine du rayonnement non ionisant et entreprennent toutes les démarches
nécessaires pour mettre à jour et évaluer l'état des connaissances sur
l'influence du rayonnement émis par les stations de base de téléphonie mobile
sur la santé humaine. En tout cas, les démarches entreprises ne sont pas de
nature à remettre en cause l’appréciation selon laquelle les valeurs limites
définies par l’ORNI sont conformes aux exigences de la LPE, notamment au
principe de prévention (ATF 1A.142/2006 du 4 décembre 2006; 1A.54/2006 du 10
octobre 2006, consid. 6.5; 1A.60/2006 du 2 octobre 2006, consid. 2;
1A.116/2005, du 31 mai 2006 consid. 6, et les multiples arrêts cités).
L’OFEV a émis, le 16 janvier 2006,
une circulaire portant sur la mise en œuvre du système dit de l’assurance de
qualité (système AQ), en vue d’assurer le respect des valeurs limites posées
par l’ORNI. Ce système est conforme aux exigences posées en matière de contrôle
effectif des immissions; il constitue en principe une garantie suffisante du
respect des valeurs limites (ATF 1C_410/2007 du 29 septembre 2008, consid. 6; 1A.168/2006
du 14 juin 2007, consid. 2.4.3; 1A.191/2006 du 3 avril 2007, consid. 5;
1A.142/2006 du 4 décembre 2006, consid. 5; 1A.54/2006 du 10 octobre 2006,
consid. 5; 1A.60/2006 du 2 octobre 2006, consid. 3; 1A.57/2006 du 9 septembre
2006, consid. 5.1; 1A.116/2005 du 31 mai 2006, consid. 5.1; arrêt AC.2006.081
du 5 septembre 2007). Le SEVEN a exigé que le projet litigieux soit soumis au
système AQ, selon son préavis reproduit dans la synthèse de la CAMAC. Le
Tribunal n’a pas de raison de tenir cette mesure pour insuffisante ou
inadéquate (dans le même sens, cf. arrêts AC.2006.0181 du 5 septembre 2007;
AC.2006.0119 du 21 février 2007, consid. 5).
b) Le 31 août
2007, un comité de scientifiques dirigé par Carl Blackman, Martin Blank,
Michael Kundi et Cindy Sage, a publié un rapport intitulé « BioInitiative
Report:
A Rationale for a Biologically-based Public
Exposure Standard for Electromagnetic Fields». Dans leurs recommandations, les
auteurs du rapport ne critiquent pas les valeurs préventives de l’ORNI. La
valeur de 0.614 V/m, reprise du modèle dit de «Salzbourg» est présentée comme
limite préventive possible. Ce rapport n’est pas de nature à remettre en discussion
les valeurs limites posées par l’ORNI. Il convient dès lors de retenir, contre
l’avis des opposantes, que l’appréciation faite dans l’ATF 126 II 399 est
toujours valable en l’état (ATF 1C_92/2008 du 16 décembre 2008; arrêt
AC.2007.0301, précité, consid. 9). Il n’y a pas lieu pour le Tribunal de se
départir de cette appréciation.
4.
Le recours doit ainsi être admis et la décision
attaquée annulée. La cause est renvoyée à la Municipalité pour octroi du permis
de construire. Les frais sont mis à la charge de la commune de Montreux et des
opposantes, lesquels paieront en outre une indemnité en faveur de la
recourante, à titre de dépens (art. 49, 52 et 55 de la loi du 28 octobre 2008
sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision rendue le 2 octobre 2008 par la
Municipalité de Montreux est annulée. La cause est renvoyée à la Municipalité
pour octroi de l’autorisation de construire.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge de la Commune de Montreux.
IV.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs
est mis à la charge des opposantes PPE Résidence des Alpes et PPE Grand Hôtel,
solidairement entre elles.
V.
La Commune de Montreux versera à la recourante
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
VI.
Les opposantes PPE Résidence des Alpes et PPE
Grand Hôtel, prises solidairement, verseront à la recourante une indemnité de
1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 29 juin 2009
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint. Il peut faire l'objet, dans les
trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le
recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss
de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.