vd_omni · AC.2009.0135 · 2010-03-26 · fr

VOEGTLI/Département de l'économie, Conseil communal de St-Sulpice | Classement d'une parcelle de 1500 m2 dans deux zones distinctes par un nouveau plan d'affectation. Il existe un intérêt public à se baser sur les limites cadastrales des biens-fonds pour fixer les limites de zone. La commune doit être attentive, dans son processus de planification, à éviter la perte de surfaces constructibles. En l'espèce, classement de la parcelle litigieuse dans une seule et même zone afin de favoriser un remaniement parcellaire permettant une utilisation plus rationnelle du sol.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 26.03.2010 AC.2009.0135

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
26 mars
2010
Composition
Mme Isabelle Guisan,
présidente
; M. Georges Arthur Meylan et
Mme Renée-Laure Hitz, assesseurs; Mme Annick Borda, greffière.
Recourante
Lysiane VOEGTLI,
à St-Sulpice, représentée par Benoît Bovay, avocat, à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département de
l'économie,
Secrétariat général,
représenté
par le Service du développement territorial,
2.
Conseil communal de
St-Sulpice,
représenté par Patrice Girardet, avocat, à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours Lysiane VOEGTLI c/ décision du
Conseil communal de St-Sulpice du 25 février 2009 adoptant le plan général
d'affectation et son règlement et c/ décision du Département de l'économie du
25 mai 2009 approuvant préalablement ledit plan et son règlement
Vu les faits suivants
A.
Lysiane Voegtli est propriétaire de la parcelle
n
º
219 de la Commune de
St-Sulpice (ci-après : la commune).
Ce bien-fonds, d'une surface de
1'495 m
²
, est séparé du chemin
de l'Ochettaz situé à l’est par la parcelle contiguë n
º
220, propriété des hoirs Sandoz. Au sud, la parcelle n°
219 donne sur la rue du Centre, tel que cela ressort du plan reproduit
ci-dessous.
B.
Les parcelles n
os
219 et 220 sont actuellement régies par
le
plan général d'affectation de St-Sulpice et son règlement approuvés le 18
décembre 1992 par le Conseil d’Etat du Canton de Vaud
(ci-après: RPGA) et colloquées en zone résidentielle B. Selon l'art. 28 RPGA,
par renvoi de l'art. 33 RPGA, la surface bâtie maximale autorisée dans cette
zone est égale à 1:10 de la surface totale de la parcelle.
C.
Le plan directeur communal de la commune
(ci-après: PDCom) a été approuvé le 25 août 1999. Selon sa mesure 101, ce plan
préconise la densification des parcelles le long de la rue du Centre.
D.
Du 13 avril au 14 mai 2007, la commune a déposé
à l'enquête publique un projet de révision de
son plan
général d'affectation et de son règlement (ci-après: le nouveau plan ou le
nouveau règlement).
Pour l'essentiel, le plan en
vigueur était confirmé. Cependant, quelques modifications concernant la
délimitation de certaines zones et leur dénomination étaient introduites.
Selon le nouveau plan, le secteur
situé à l’est du chemin de l'Ochettaz ne change pas d’affectation et demeure entièrement
colloqué en zone village. A l’ouest en revanche, dans l’optique d’unifier les
possibilités de bâtir de part et d’autre de ce chemin, la zone village est
étendue sur une profondeur correspondant à la largeur des parcelles directement
limitrophes du chemin de l’Ochettaz. Les dimensions des immeubles bordant cet
axe variant d’un fonds à l’autre, la profondeur de la zone village à l’ouest de
ce chemin oscille par conséquent entre environ 29 et 50 mètres. La parcelle n
º
220, qui appartient à cette rangée de parcelles,
se trouve donc désormais classée en zone village dans son intégralité.
Le nouveau plan prévoit également
la collocation en zone village des parcelles situées de part et d’autre de la
rue du Centre, au carrefour de cette dernière rue et du chemin de l’Ochettaz. Le
long de cet axe, la profondeur de la zone village atteint jusqu'à 46 mètres,
voire même jusqu’à 76 mètres un peu plus loin à l’est. Bordant la rue du Centre,
la partie sud de la parcelle Voegtli est donc également affectée à la zone
village. En revanche, plus éloignée, sa partie nord (correspondant à la zone
hachurée du plan reproduit ci-dessus) est classée en zone moyenne densité, au
même titre que les parcelles situées à son nord-ouest.
La longueur de la limite nord de la
parcelle n° 220 est d'environ 29 mètres et celle de la parcelle Voegtli
d’environ 19 mètres; cumulée, la profondeur de ces deux biens-fonds par rapport
au chemin de l’Ochettaz atteint donc environ 48 mètres au maximum.
E.
L'enquête publique a suscité 29 oppositions,
dont deux ont été retirées. Lysiane Voegtli a fait opposition au projet en date
du 14 mai 2007 en contestant la division de sa parcelle en deux zones
distinctes.
F.
Lysiane Voegtli et les hoirs Sandoz, estimant
que la configuration des parcelles n
os
219 et 220 avait pour effet
de limiter les possibilités de bâtir sur ces biens-fonds, ont souhaité procéder
à un remaniement de limites entre leurs deux propriétés afin d'avoir chacun une
parcelle de belle proportion. Le 24 octobre 2008, par l'intermédiaire du
géomètre Jean-Claude Gasser, ils ont proposé à la Municipalité de St-Sulpice un
plan de mutation avec un tableau d'échange mètre pour mètre portant sur 691 m
². Cet échange impliquait un dépassement de la surface bâtie
autorisée de 3 m² sur la nouvelle parcelle nº 219.
Après avoir entendu les intéressés,
la municipalité leur a indiqué le 17 décembre 2008 qu'elle estimait qu'il n'y
avait pas matière à dérogation et qu'elle refusait en conséquence la mutation
proposée.
G.
La révision du plan général d'affectation et de
son règlement a été adoptée par le Conseil communal de St-Sulpice le 16 avril
2008 avec divers amendements sur la base du préavis municipal du 21 janvier
2008. Selon ce préavis, l’opposition de Lysiane Voegtli devait être levée par
souci de cohérence avec l'affectation des terrains situés en aval de la rue du
Centre et aux motifs que la capacité constructive attribuée à la parcelle n°
219 était supérieure à celle qui était offerte par la réglementation
actuellement en vigueur. Les amendements ont fait l’objet d’une enquête
publique complémentaire du 28 octobre au 27 novembre 2008; la révision du plan d’affectation
et du règlement a été adoptée dans sa forme définitive par le Conseil communal
le 25 février 2009.
Le 25 mai 2009, le chef du
Département de l'économie a approuvé préalablement, sous réserve des droits des
tiers, le plan général d’affectation de la commune et son règlement ainsi que
les amendements apportés par le Conseil communal. Cette décision a été
communiquée par le Service du développement territorial (SDT) à Lysiane Voegtli
le 26 mai 2009.
H.
Lysiane Voegtli a déposé un recours le 25 juin
2009 à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) à
l'encontre de cette décision et de celle du Conseil communal du 25 février 2009
levant son opposition. Dans son recours, elle conclut à la réforme de ces
décisions en ce sens que l'entier de la parcelle n
º
219 est classé en zone village, subsidiairement à leur annulation,
le dossier étant renvoyé aux l'autorités communale et cantonale pour nouvelle
décision.
I.
Le SDT s'est déterminé sur le recours le 22
juillet 2009 et a conclu en substance à son rejet. La commune a produit sa
réponse le 27 août 2009, dans laquelle elle conclut au rejet du recours.
Par décision du 17 septembre 2009,
la juge instructrice a rejeté la requête de levée de l'effet suspensif déposée
par la commune.
La recourante a produit un mémoire
complémentaire en date du 7 octobre 2009. Le 16 novembre 2009, la commune a
renoncé à dupliquer.
J.
Le tribunal a procédé à une inspection locale et
entendu les parties le 16 février 2010 en présence de :
-    Lysiane Voegtli, recourante, accompagnée de son époux et de son
fils, et assistée de Me Benoît Bovay, avocat;
-    pour la commune, Jean-Charles Cerottini, syndic, Jean Cavalli,
municipal des constructions, et Yves Levral, secrétaire municipal, accompagnés
de Serge Pittet, urbaniste au bureau Plarel, et assistés de Me Patrice
Girardet, avocat;
-    pour le SDT, Pascale Yoakim et Marie-Christine Aubry.
Le compte-rendu de cette vision
locale contient notamment le passage suivant:
« Interrogé
par le tribunal, M. Pittet indique que, s’il avait connu l’intention des
propriétaires lors de la planification, il aurait assurément inclus le solde de
la parcelle n° 219 dans la zone village. Quant à lui, le SDT déclare ne pas
être opposé à la modification requise par la recourante, qui relève de
l’opportunité.
La
recourante estime que la forme de la parcelle litigieuse la rend pratiquement
inconstructible dans sa partie nord et rappelle la jurisprudence fédérale qui
impose de tenir compte des questions foncières dans la planification.
A cet
égard, la municipalité précise le contexte de cette jurisprudence et produit le
plan de situation du projet écublanais qui y a donné lieu.
La
recourante précise encore que les propriétaires de la parcelle adjacente
n’acceptent de procéder à un échange que si l’intégralité des surfaces des
biens-fonds concernés se trouve dans la même zone.
De la
vision locale, il ressort que la partie nord de la parcelle litigieuse est
actuellement plantée de quelques arbres fruitiers uniquement. Dans leur moitié
nord, la limite des parcelles n
os
219 et 220 est le lieu d’un décrochement dans le terrain qui
s’accentue progressivement en direction du nord pour atteindre environ 2 m à
son point le plus haut. »
K.
Les arguments des parties sont repris ci-dessous
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.
La recourante est propriétaire d’une parcelle directement
touchée par la révision du plan général d’affectation. A ce titre, elle est
atteinte par la décision attaquée et jouit d’un intérêt digne de protection à
ce qu’elle soit annulée ou modifiée. De plus, elle a pris part à la procédure
devant l’autorité précédente en déposant une opposition en temps utile lors de
l’enquête publique. Pour toutes ces raisons, la qualité pour recourir doit lui
être reconnue (art. 75 al. 1 let. a et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]).
Le recours a par ailleurs été
déposé en temps utile et est recevable à la forme (art. 79, 95 et 99 LPA-VD).
2.
a) La procédure d’adoption des plans
d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57
LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant
trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général
ou communal statue ensuite sur les éventuels oppositions et décide de
l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service
du dévoloppement territorial (SDT) en vue de son approbation par le Département
de l’économie. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le département
décide de l'approbation préalable du projet: cette décision, notifiée à la
commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal
(art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département
transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition.
Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60
LATC).
b) Le pouvoir d'examen de la Cour
de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au
contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation
(art. 98 LPA-VD) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de
procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce
principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4
mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au
département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal.
Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au
moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le
législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à
l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à
6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans
n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen
de son opportunité.
En matière de planification, le
pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours
puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT
1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées
de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont
subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur
tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de
recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur
un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et
consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise
pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de
l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia
435; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005;
AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque
chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le
développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La
Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue
lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la
mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et
la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia
70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération
d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être
imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi
ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2).
Le contrôle en opportunité du plan
comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine
les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance
du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit
notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes
régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également
de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont
respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004).
Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités
et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise
en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou
privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.
3.
Les restrictions à la propriété que les plans
d’affectation ont pour effet d’imposer doivent, pour être conformes à l’art. 26
de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;
RS 101), reposer sur une base légale, se justifier par un intérêt public suffisant
et respecter le principe de la proportionnalité (ATF 129 I 227 consid. 4.1 et
les arrêts cités). Ce dernier principe suppose que la mesure d’aménagement
litigieuse soit apte à produire les résultats attendus et que ceux-ci ne
puissent pas être atteints par des mesures moins restrictives. En outre, il
interdit toute limitation qui irait au-delà du but visé et il exige un rapport
raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics et privés qui sont compromis
(ATF 132 I 49 consid. 7.2 et les arrêts cités). Dans un arrêt du 9 janvier 2008
(1C_90/2007, consid. 3.2), le Tribunal fédéral (TF) a jugé qu’en vertu du
principe selon lequel les autorités publiques doivent veiller à assurer une
utilisation mesurée du sol (art. 1
er
al. 1 LAT et 75 al. 1 Cst.), il
existait un intérêt public important à éviter la perte de surfaces
constructibles inhérente à une configuration inadéquate des lieux ou à des
limites de propriété insolites. Cet intérêt est notamment concrétisé dans
l’art. 20 LAT qui prévoit qu’un remembrement peut être ordonné d’office lorsque
la réalisation d’un plan d’affectation l’exige.
4.
En l’occurrence, la recourante conteste la
collocation de sa parcelle dans deux zones différentes. Selon elle,
l’optimisation des possibilités de bâtir constitue un intérêt public dont la
planification doit tenir compte. Les autorités intimées auraient dû respecter
les limites topographiques, ce d’autant plus que la profondeur de la zone dans
ce cas ne serait pas supérieure à celle existant à hauteur d’autres parcelles situées
dans la même zone. Selon la recourante toujours, la planification aurait été
différente si le remaniement parcellaire avait déjà eu lieu.
5.
La commune intimée s’est refusée à colloquer
l’entier de la parcelle n° 219 en zone village au motif que seules les portions
de sol bordant directement les axes constitués par le chemin de l’Ochettaz et
la rue du Centre devaient être classées dans cette zone. Elle estime que le
remaniement souhaité s’inscrit dans un intérêt purement privé qui n’entre pas
en ligne de compte.
6.
Comme le soutient l’autorité communale, il existe
certes un intérêt public avéré à limiter la zone village aux stricts abords du
chemin de l’Ochettaz ou de la rue du Centre puisque l’extension projetée de la
zone village à ces endroits ne tend qu’à unifier les possibilités de bâtir de
part et d’autre de ces axes. Ce découpage a toutefois pour désavantage de
colloquer une seule parcelle, dont les dimensions ne sont au demeurant pas
particulièrement importantes (moins de 1'500 m
2
), dans deux zones distinctes
et de ne pas suivre les limites cadastrales des biens-fonds. Le reste de la
planification proposée dans ce secteur suit pourtant les limites parcellaires,
quitte à conduire à une profondeur de zone variant constamment d’une parcelle à
l’autre. En outre, il est patent que tracer des limites de zones en désaccord
avec les limites cadastrales est susceptible de créer des conflits lors d’une
demande de permis de construire ultérieure. Pour ce motif déjà, la
planification projetée est contestable.
En outre, contrairement à ce que
soutient la commune, il existe un intérêt public important à éviter la perte de
surfaces constructibles inhérente à une configuration inadéquate des lieux ou à
des limites de propriété insolites. Le remaniement souhaité par la recourante
et les hoirs Sandoz ne constitue donc pas un simple intérêt de nature privée,
indépendant des questions de planification. La forme allongée des parcelles n
os
219 et 220 et la cassure centrale de leur limite commune ont pour conséquence
de rendre la réalisation de constructions plus difficile sur ces biens-fonds. L’implantation
d’un bâtiment qui épuise les possibilités de construire offerte par le nouveau
règlement sur la partie nord de la parcelle litigieuse n’est pas envisageable
compte tenu de la distance aux limites de 5 m fixée à l’art. 13.4 du nouveau règlement.
En revanche, un tel projet semble être possible sur la partie sud vu la hauteur
maximale autorisée des constructions s’élevant à 13 mètres (art. 13.5). Quant à
la parcelle n° 220, elle pourrait accueillir sans trop de difficultés un
immeuble sur sa partie nord. Même si ces bien-fonds ne sont pas en l’état
inconstructibles, force est néanmoins de constater que leur découpage actuel
n’est pas idéal et que le remaniement parcellaire proposé, auquel aucune
disposition du nouveau règlement ne fait obstacle, permettrait une utilisation nettement
plus rationnelle du sol. Il augmenterait sensiblement les surfaces constructibles
et permettrait également un positionnement plus adéquat des futurs bâtiments et
de leurs dépendances. Dans ce contexte, il existe un intérêt public certain à
tenir compte du remaniement parcellaire souhaité et à le favoriser.
Une fois le remembrement effectué, la
nouvelle parcelle Sandoz englobera la partie nord de la parcelle Voegtli
actuelle. Il ne se justifiera alors plus de prévoir un traitement différencié de
ce nouveau bien-fonds du point de vue de l’affectation du sol. Etant donné sa
contiguïté avec le chemin de l’Ochettaz, l’intégralité de cette nouvelle
parcelle devra être affectée à la zone village. La profondeur de cette zone à
cet endroit (48 m au niveau le plus large) restera dans les proportions de ce
que le nouveau plan prévoit le long de ce chemin. Ce chiffre sera même
inférieur à celui de la parcelle n° 233 située à l’extrémité nord de la zone
village, dont la profondeur culmine à 50 mètres. Le SDT a précisé qu’il n’était
pas opposé à la modification querellée, qui relevait du pouvoir d’appréciation
de la commune. Quant à l’urbaniste mandaté par l’autorité communale pour
élaborer la planification litigieuse, il s’est clairement déclaré en faveur de
cette solution, qu’il aurait privilégiée s’il avait connu plus tôt la volonté
des propriétaires de procéder au remaniement parcellaire proposé. Dans ces
circonstances, afin de tenir compte de l’intérêt présenté par le remaniement
parcellaire projeté, il se justifie de colloquer l’entier de la parcelle n° 219
en zone village, solution qui paraît plus opportune que la distinction qui
prévaut actuellement.
7.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être admis et les décisions attaquées réformées en ce sens que la parcelle
de la recourante est entièrement colloquée en zone village. La commune, qui
succombe, supportera la moitié des frais du recours, aucun frais n’étant mis à
la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 et 52 LPA-VD). En revanche, les autorités
intimées doivent toutes deux des dépens à la recourante, qui a procédé par
l’intermédiaire d’un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Conseil communal de St-Sulpice
du 25 février 2009 et du Département de l’économie du 25 mai 2009 sont réformées
en ce sens que la parcelle n° 219 du cadastre de la Commune de St-Sulpice est
colloquée en zone village dans son intégralité.
III.
Un émolument de 1’250 (mille deux cent cinquante)
francs est mis à la charge de la Commune de St-Sulpice.
IV.
La Commune de St-Sulpice versera à Lysiane
Voegtli un montant de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
V.
L’Etat de Vaud, par l’intermédiaire du
Département de l’économie, versera à Lysiane Voegtli un montant de 1'000
(mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 26 mars 2010
La présidente:                                                                                           La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.