vd_omni · AC.2018.0154 · 2019-02-01 · fr

A.________, B.________/Conseil Communal de la Commune d'Essertines-sur-Yverdon, Département du territoire et de l’environnement (DTE) | Propriétaire de deux parcelle distinctes qui, lors de la procédure d'enquête publique relative au nouveau PGA d'Essertines-sur-Yverdon, formule une opposition portant uniquement sur une des parcelles. Les conclusions prises dans le cadre du recours auprès de la CDAP en relation avec l'autre parcelle sortent du cadre de la décision prise par le Conseil communal et sont irrecevables de par l'art. 79 al. 2 LPA-VD (consid.3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.02.2019 AC.2018.0154

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er février 2019
Composition
M. François Kart, président; Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseur et M. Antoine Thélin, assesseur.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
2.
B.________,
à ********,
tous deux représentés par Me Yves
NICOLE, avocat à Yverdon-les-Bains,
Autorités intimées
1.
Conseil Communal de la Commune d'Essertines-sur-Yverdon,
représenté par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
2.
Département du territoire et de
l’environnement
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consort c/ décisions du Conseil
communal d'Essertines-sur-Yverdon du 20 mars 2017 et du Département du
territoire et de l’environnement (DTE) du 19 mars 2018 (révision du Plan
général d'affectation d'Essertines-sur-Yverdon)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune d'Essertines-sur-Yverdon se situe entre Echallens et
Yverdon-les-Bains, au Nord du district du Gros-de-Vaud. Outre le village
d'Essertines, la commune comprend le village d'Epautheyres et les hameaux de
Nonfoux et La Robellaz. La Commune comptait 945 habitants au 31 décembre 2015.
La Commune d'Essertines-sur-Yverdon est régie par un
plan général d'affectation (ci-après: le PGA de 1985) et son règlement
approuvés par le Conseil d'Etat le 24 mai 1985. Ce dernier a subi quelques
modifications au début des années 1990.
B.
En 2008, la Commune a entrepris la révision de son plan général
d'affectation (PGA). Le dossier a fait l'objet d'un examen préalable par le
Service du développement territorial (SDT) le 15 avril 2010 puis de cinq
examens préalables complémentaires les 12 mai 2011, 2 octobre 2013, 30 mars
2015, et 20 mai 2015. Le projet de PGA et son règlement, accompagnés d'un
rapport au sens de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement
du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47 OAT), ont été soumis à
l'enquête publique du 26 août 2015 au 24 septembre 2015. Le 14 mars 2016, le
Conseil communal d'Essertines-sur-Yverdon a adopté le nouveau PGA avec trois
amendements. Des modifications ont été apportées ultérieurement, qui ont fait
l'objet d'une enquête publique complémentaire du 18 novembre au 19 décembre
2017. Lors de sa séance du 20 mars 2017, le Conseil communal a adopté le PGA
dans sa version finale (ci-après: le nouveau PGA). Par décision du 19 mars
2018, le Département du territoire et de l'environnement (DTE) a approuvé
préalablement le nouveau PGA, à l'exception d'un secteur non concerné par la
présente procédure.
C.
B.________ et A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 93 d'Essertines-sur-Yverdon,
d'une surface de 3'103 m
2
. Cette parcelle se trouve à l'Est du
village d'Esssertines, à proximité d'un secteur bâti sis à l'Ouest colloqué en
zone village II par le nouveau PGA. Elle est entourée de terrains agricoles au
Sud, au Nord et à l'Est. Elle supporte un bâtiment d'une surface au sol de 419
m
2
comprenant une habitation (logement d'environ 150 m
2
)
et un rural
.
Ce bâtiment, construit au milieu du XIX
ème
siècle, a reçu la note 3
au recensement architectural des bâtiments du
canton au sens de l'art. 30 du règlement d'application du 22 mars 1989 de la
LPNMS (RLPNMS; BLV 450.11.1).
B.________ et A.________ sont
également propriétaires d'un douzième de la parcelle n° 492
d'Essertines-sur-Yverdon, dont la surface totale est de 108'269 m
2
(part de copropriété n° 492-2). Cette part de copropriété comprend un droit
d'usage privatif sur la portion de la parcelle n° 492 qui entoure la parcelle
n° 93 au Sud, au Nord et à l'Est. Initialement, les parcelles n
os
93
et 492 formaient un tout et un morcellement a été opéré lorsque celles-ci ont
été acquises en 2007 par B.________ et A.________ et que la parcelle n° 93 a
été soustraite au régime de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit
foncier rural (LDFR; RS 211.412.11). Les parcelles n
os
93 et 492
sont colloquées en zone agricole par le PGA de 1985.
Le nouveau PGA prévoit le maintien de la parcelle n°
93 en zone agricole et la collocation d'une partie de la parcelle n° 492 en
zone agricole protégée, correspondant à la partie sur laquelle B.________ et A.________
disposent d'un droit d'usage privatif.
D.
B.________ et A.________ ont formulé une opposition le 23 septembre
2015. Ils contestaient le maintien de la parcelle n° 93 en zone agricole. Ils
indiquaient en revanche ne pas remettre en cause l'affectation de la parcelle
n° 492-2 à la zone agricole protégée. Lors de sa séance du 14 mars 2016, le
Conseil communal a décidé de lever cette opposition. L'enquête publique
complémentaire ne concernait pas les parcelles n
os
93 et 492.
E.
Par acte conjoint du 7 mai 2018, B.________ et A.________ (ci-après: les
recourants) ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du Conseil communal du 20 mars 2017
et contre la décision du DTE du 19 mars 2018. Ils concluent principalement à la
réforme de ces décisions en ce sens que la parcelle n° 93 est colloquée en zone
village II pour environ 1'350 m
2
, le solde de la surface de dite
parcelle étant colloqué en aire de prolongement des constructions, et en ce
sens que la parcelle n° 492 est intégralement maintenue en zone agricole. Subsidiairement,
ils concluent à l'annulation des décisions attaquées.
Le Conseil communal d'Essertines-sur-Yverdon a
déposé sa réponse le 12 juillet 2018. Il conclut au rejet du recours, dans la
mesure de sa recevabilité. Le DTE a déposé sa réponse le 12 juillet 2018. Il
conclut au rejet du recours.
Par décision incidente du 28 août 2018, le juge
instructeur a confirmé l'effet suspensif du recours en tant qu'il concerne les
parcelles n
os
93 et 492 et l'a levé pour le surplus.
Les recourants ont déposé des observations
complémentaires le 7 septembre 2018. Le 2 octobre 2018, le Conseil communal a
indiqué qu'il renonçait à déposer des déterminations complémentaires et s'est
référé à sa réponse du 12 juillet 2018.
Le 31 octobre 2018, le SDT a produit la fiche de
l'inventaire ISOS relative à la Commune d'Essertines-sur-Yverdon.
Le tribunal a tenu audience le 26 novembre 2018. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"
(...)
Se présentent:
-
les recourants, B.________ et A.________, assistés de Me Yves
Nicole,
-
pour le Conseil communal d'Essertines-sur-Yverdon, Didier
Planche, syndic, et Alain Casella, municipal, assistés de Me Alain Thévenaz,
-
pour le Service du développement territorial (SDT), Claudia
Fernandes, avocate, et Denis Richter, urbaniste.
Sur demande du président, les
recourants expliquent qu'ils disposent d'un droit exclusif sur la parcelle
n° 492-2 correspondant à la zone agricole protégée entourant la parcelle
93. Ils ne sont pas agriculteurs et ont acquis les parcelles litigieuses des
héritiers d'un agriculteur. La parcelle 93 a été soustraite au régime de la
LDFR. Il n'y a plus d'exploitation agricole sur ces parcelles depuis l'an 2000.
Les représentants de la commune
expliquent que la seule parcelle à avoir été dézonée est la parcelle
n° 614. Pour les autres parcelles concernées, on a réglé le problème du
surdimensionnement en supprimant les droits à bâtir qui n'avaient pas encore
été exploités. Me Nicole relève que la suppression des droits à bâtir a été
compensée par une élévation du CUS. M. Casella ajoute que la commune a affecté
certaines parcelles qui lui appartenaient en zone d'utilité publique.
Les recourants indiquent qu'ils
disposent actuellement de 150 m
2
habitables. Ils souhaiteraient
pouvoir aménager quelques logements supplémentaires dans leur immeuble, pour
une surface supplémentaire de 650 m
2
. M. Richter souligne que sur
800 m
2
, on peut loger 16 personnes.
M. Richter expose que le SIPAL a
insisté, depuis 2010, pour que la parcelle n° 93 reste en zone agricole.
Me Nicole répond que les documents démontrent autre chose. M. Richter ajoute
que, depuis 2013, les parcelles en cause sont considérées comme des surfaces
d'assolement, ce qui constitue un élément de plus qui s'oppose à l'affectation
en zone à bâtir. Me Nicole indique qu'il ressort d'un arrêt récent du Tribunal
fédéral (arrêt 1C_58/2018) que la compensation des surfaces d'assolement est
possible. M. Richter conteste cette affirmation, en soulignant que tant le
Conseil d'Etat dans son projet de 2016 que le Grand Conseil se sont prononcés
contre la compensation (mesure F12 du plan directeur cantonal). Me Nicole
relève qu'il n'est pas mentionné dans la mesure F12 qu'une compensation ne
serait pas possible. Me Thévenaz ajoute que la mesure F12 ne permet
l'utilisation de surfaces d'assolement qu'en présence d'un intérêt public, non
réalisé en l'espèce.
Le président demande s'il a été
tenu compte de la notion de «secteur largement bâti» dans le cadre de
l'élaboration du plan d'affectation. M. Richter répond que tel n'est pas le cas
et que la notion actuellement utilisée est celle de «territoire urbanisé». Par
principe, la zone agricole ne relève pas du territoire urbanisé.
Me Nicole expose que, selon le
nouveau plan d'affectation, seules deux parcelles construites se trouvent en
zone agricole: celle des recourants et une autre parcelle qui a un statut
spécial (centre d'exploitation soumis à la LDFR, mais sur laquelle les
activités agricoles sont suspendues).
Le président demande où se trouve
le centre du village. Selon les représentants de la commune, il s'agit de la
zone qui borde la grand-rue jusqu'à l'église; c'est aussi dans cette zone que
l'on trouve la place du village et la grande salle. Me Nicole fait remarquer
qu'avec le temps le centre de gravité du village s'est déplacé et que le seul
restaurant du village, l'épicerie, les locaux communaux et l'arrêt de bus se
trouvent plutôt à proximité de la maison des recourants, le long de la route
cantonale.
L'assesseure Fassbind-de Weck
demande quelle est la raison d'être de la zone intermédiaire. M. Casella répond
que les propriétaires avaient entamé une procédure de plan partiel
d'affectation qui n'a pas abouti, à cause du surdimensionnement de la commune.
M. Richter précise que ces parcelles ne relèvent pas des surfaces d'assolement.
Au demeurant, depuis le 1
er
septembre 2018, le droit vaudois ne
connaît plus les zones intermédiaires. Elles doivent être considérées comme de
la zone agricole.
Me Nicole souligne que la demande
de ses clients (collocation de la parcelle n° 93 en zone village II pour
environ 1'350 m
2
, le solde de la surface de dite parcelle étant
colloqué en aire de prolongement des constructions) n'entraînerait aucune
atteinte au paysage, contrairement à ce que laissent entendre les autorités.
Cette demande vise uniquement à permettre une utilisation plus intensive des
surfaces habitables mais aucunement à porter atteinte à l'extérieur du
bâtiment. D'ailleurs la note 3 ne permet pas de porter atteinte au bâtiment,
quel que soit le statut de la zone.
La recourante évoque l'historique
de ses relations avec le SDT, en regrettant que les premiers contacts positifs
n'aient pas évolué favorablement, notamment en raison de la personnalité des
intervenants postérieurs.
Pour ce qui concerne la question
de la zone agricole protégée, Me Nicole soutient qu'elle n'a pas de sens dans
ce contexte. M. Richter indique que le SIPAL ne fait que mettre en œuvre une
pratique définie au niveau suisse en rapport avec les sites classés à l'ISOS.
Il ajoute que si des constructions agricoles venaient s'implanter sur la
parcelle n° 492-2, cela risquerait de boucher la vue sur le village.
Me Thévenaz indique que la zone
agricole protégée n'a pas été contestée au niveau de l'opposition. La
recourante expose que cela a néanmoins fait l'objet d'une contestation orale.
La cour et les parties se
déplacent ensuite de la salle communale vers les parcelles faisant l'objet du
litige.
Le bâtiment comporte actuellement
un seul logement, qui n'utilise pas tout le potentiel habitable autorisé. Les
recourants ont élaboré un projet qui leur aurait permis d'étendre les surfaces
habitables, mais ce projet a rencontré l'opposition du SDT. Il n'est jamais
parvenu jusqu'au stade de la décision.
Me Nicole fait remarquer que les
villas existantes sur les autres parcelles masquent largement la vue sur le
vieux village, mais que tel ne serait en aucun cas le fait d'éventuelles
constructions agricoles sur la parcelle n° 492-2. La recourante indique
que dans l'hypothèse où elle souhaiterait vendre son bien immobilier, par
exemple à un maraîcher, ou à un autre type d'exploitant, il serait important
que des aménagements agricoles, tels que serres, poulaillers, etc., puissent
s'implanter sur la parcelle n° 492-2. Ainsi même si les recourants ne sont
pas exploitants, ils ont un intérêt à ce que la parcelle n° 492-2 ne soit
pas colloquée en zone agricole protégée.
Les recourants précisent qu'avant
d'acheter ce bien, ils ont pris contact avec le syndic, qui leur a indiqué que
la commune comptait faire passer la parcelle n° 93 en zone à bâtir. Sans
cette assurance, le crédit nécessaire ne leur aurait pas été accordé. M.
Casella confirme que tel était au départ le souhait de la commune.
M. Richter expose que le SIPAL
estime qu'une ferme de note 3 doit bénéficier d'un environnement dégagé et que
la section hors zone du SDT estime que les bâtiments situés en zone agricole
doivent être aussi espacés que possible.
Le président indique qu’une copie
du compte-rendu d'audience sera communiquée aux parties avec un bref délai pour
se déterminer sur son contenu.
Mer Nicole termine en soulignant
le mauvais état de l'habitation, qui ne pourrait que bénéficier d'une meilleure
utilisation de ses espaces intérieurs.
L'audience est levée à 10h30.
(...)
".
Le 10 décembre 2018, le SDT s'est déterminé comme
suit au sujet du procès-verbal de l'audience:
"-
§ 4 : la référence de l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_58/2018 semble être
erronée
-
§ 4 : supprimer «tant le Conseil d'Etat dans son projet de 2016»
-
§ 8 : seule la parcelle n
o
28 de la zone intermédiaire
ne relève pas des surfaces d'assolement
-
§17 : supprimer «et que la section hors zone du SDT estime que
les bâtiments situés en zone agricole doivent être aussi espacés que possible
»
".
Le 13 décembre 2018, le Conseil communal s'est
déterminé comme suit au sujet du procès-verbal de l'audience:
"
Au
premier paragraphe de la page 2, la Commune a précisé que la parcelle n
o
22 n'est plus exploitée par un agriculteur depuis une vingtaine d'années.
En page 2, au 4
ème
paragraphe avant la fin, les recourants avaient pris contact avec l'ancien
Syndic de la Commune d'Essertines-sur-Yverdon (M. Philippe Dind) et non pas
avec l'actuel. A l'époque de l'achat de la maison par les recourants,
l'immeuble était déjà en zone agricole.
(...)
".
Le 13 décembre 2018, les recourants se sont
déterminés comme suit au sujet du procès-verbal de l'audience:
"
En
page 1, au troisième paragraphe, mes mandants tiennent à souligner qu'il est
bien question d'une affectation en zone
village
, et non de manière
générale en zone à bâtir.
En page 2, deuxième paragraphe, il
y a apparemment eu une confusion: la grande salle ne se trouve pas à proximité
de la place du village. Elle se trouve, comme je l'ai précisé, en face du seul
restaurant du village, et l'épicerie y est aménagée au rez-de-chaussée. L'arrêt
de bus que j'ai signalé se trouve juste à côté.
Toujours en page 2, au cinquième
paragraphe, ma mandante tient à ce que figure la déclaration des représentants
du SDT-HZB, qui ont indiqué que «jamais ils ne laisseraient passer cette maison
en zone village».
Toujours en page 2, au septième
paragraphe, mes mandants tiennent à spécifier que l'affectation de la parcelle
n
o
492-2 en zone agricole protégée a été contestée lors de la séance
de conciliation du 11 décembre 2015, ce qui ressort au demeurant du procès-verbal
de cette séance.
Lors de la visite des lieux, mon
mandant a déclaré que l'intention des recourants n'était pas de faire de la
spéculation, mais de valoriser la maison, et de surcroit obtenir un rendement
leur permettant d'assurer leur prévoyance d'indépendants, qui ne bénéficient
pas de LPP.
Au onzième paragraphe de la page
2, mes mandants tiennent enfin à souligner que, avant qu'ils n'achètent la
ferme en cause, on leur avait indiqué que la Commune comptait faire passer la
parcelle n
o
93 en zone
village
".
Considérant en droit:
1.
Les recourants soutiennent que la parcelle n° 93 aurait dû être colloquée
en zone village II pour environ 1'350 m
2
, le solde étant colloqué en
aire de prolongement des constructions. Ils font valoir que cette parcelle
jouxte la zone village, qu'elle supporte un vaste bâtiment érigé à moins de 30
m de la limite de zones, que ce bâtiment n'a plus de vocation agricole depuis
de nombreuses années et que la parcelle a été soustraite au régime de la LDFR. Ils
soulignent que la parcelle n° 93 remplit tous les critères mentionnés par
le rapport 47 OAT pour être colloquée en zone à bâtir (position dans
l'organisation hiérarchique communale, distance aux arrêts des transports publics,
proximité par rapport au centre du village, équipement, volonté de mise en
valeur des propriétaires dans un délai raisonnable). Selon eux, elle remplit
également les critères prévus par la mesure A11 Plan directeur cantonal (PDCn),
dans sa teneur adoptée par le Conseil fédéral en janvier 2018 (4
ème
révision
du PDCn), soit la qualité de la desserte en transports publics, l'accès en
mobilité douce aux services et équipements, la qualité des sols et les
ressources des sols – dont les surfaces d'assolement –, l'environnement – notamment
la nature, le paysage et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances –, la
capacité des équipements et des infrastructures, la possibilité d'équiper à un
coût proportionné et la disponibilité des terrains. Les recourants font encore
valoir que l'affectation de la parcelle n° 93 à la zone à bâtir irait dans
le sens des objectifs de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du
territoire (LAT; RS 700) en permettant d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti et de créer un milieu bâti
compact (art. 1 al. 2 let. a
bis
et b LAT). Dès lors qu'ils demandent
la collocation de 1350 m2 de la parcelle n° 93 en zone village et la
collocation du solde en aire de prolongement des constructions, il n'y aurait selon
eux aucune modification des réserves des terrains à bâtir calculés selon la Méthode
automatique de détermination des réserves (MADR). Les recourants contestent
également que la collocation en zone à bâtir de la parcelle n° 93 puisse
être refusée pour des motifs liés aux surfaces d'assolement. Ils contestent enfin
l'argument mentionné dans la proposition de réponse à leur opposition approuvée
par le Conseil communal concernant l'absence de "mise en valeur" du
bâtiment sis sur leur parcelle en cas de collocation de celle-ci en zone à
bâtir. Selon eux, rien ne permet d'affirmer qu'une rénovation de ce bâtiment
serait plus respectueuse de son caractère si elle intervenait dans le cadre
défini à l'art. 24c LAT, soit dans l'hypothèse d'un maintien en zone agricole,
que dans l'hypothèse où leur parcelle serait colloquée en zone à bâtir.
a) Le tribunal de
céans est l'unique autorité cantonale de recours qui doit, en vertu de l'art.
33 al. 3 let. b LAT, exercer son pouvoir d'examen de manière libre, sans être
limité au contrôle de l'abus ou de l'excès du pouvoir d'appréciation (cf.
notamment arrêt AC.2017.0246 du 12 avril 2018 consid. 4b/bb). Cela ne signifie
pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement
(ATF 109 Ib 544). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités
chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui
leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement
de leurs tâches. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de
l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa
décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée
correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il
n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à
celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; arrêts AC.2015.0224
du 17 janvier 2018 consid. 4a; AC.2013.0042 du 29 janvier 2014 consid. 3;
AC.2010.0041 du 20 octobre 2010 consid. 2b; AC.2009.0131 du 26 mars 2010
consid. 2b). La CDAP doit donc s’imposer une certaine retenue lors du libre
examen des plans d’affectation communaux, dans la mesure où il s'agit de
circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la
population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70). En revanche, selon
la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre
supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un
contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_365/2010 du 18 janvier
2011 consid. 2.3 non publié in ATF 137 II 23; 1C_82/2008 du 28 mai 2008 consid.
6.1 non publié in ATF 134 II 117). Cela étant, l'autorité doit, dans le cadre
du contrôle de la légalité, se prononcer sur la conformité du plan
d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art.
1 et 3 LAT). Ce contrôle implique également de s’assurer que les principes de
planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés – notamment la
prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou
privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité (cf.
arrêts AC.2015.0224 précité consid. 4a; AC.2016.0126 du 13 avril 2017 consid.
2; AC.2015.0263 du 23 janvier 2017 consid. 2).
b) aa) Selon l'art. 75 al. 1 de la Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1 al. 1 LAT dispose que
la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à
garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L’art. 1 al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, prescrit que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts qui
sont entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie,
telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
), et de créer un
milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d’aménagement
(al. 1). Le paysage doit être préservé (al. 2). Dans ce cadre, il convient en
particulier de réserver à l'agriculture suffisamment de bonnes terres
cultivables, en particulier, les surfaces d'assolement (let. a), de veiller à
ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (let. b), et de conserver les sites
naturels et les territoires servant au délassement (let. d). Les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice des activités économiques doivent en outre
être aménagés selon les besoins de la population et leur étendue limitée (al.
3). Pour ce faire, il convient notamment de prendre les mesures propres à
assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des
surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de
l'habitat (al. 3 let. a
bis
).
bb) L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1
er
mai 2014, dispose:
"
Art.
15  Zones à bâtir
1
1 Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)
".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables.
Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux
terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence
fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014
consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une
révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010
959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La
création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision
2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles
règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de
mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant
déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir
(TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF
2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p.
988).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir – déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes – ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
cc) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes a
été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1
er
août 2008,
l'actuel PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une première adaptation
est entrée en vigueur le 1
er
décembre 2011, une deuxième le 15 juin
2012, une deuxième
bis
le 15 juin 2013 et une troisième le 1
er
janvier 2016. Enfin, une quatrième adaptation a été adoptée par le Grand
Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil fédéral le 31
janvier 2018 (ci-après: PDCn4).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (PDCn4, ligne d'action
A1). Selon la mesure A11 du PDCn, pour garantir que les zones à bâtir
légalisées correspondent aux besoins prévus à quinze ans, conformément à l’art.
15 LAT, les communes doivent réaffecter d’abord les terrains excédant les
besoins ou peu adéquats au développement, puis densifier le territoire
urbanisé, et enfin mettre en valeur les réserves et les friches, notamment par
la densification. L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la
capacité découlant de ces trois points est insuffisante pour répondre aux
besoins à quinze ans. Elle se fait en priorité dans les sites stratégiques, puis
dans les périmètres compacts d’agglomération ou de centre, et enfin en
continuité du territoire urbanisé.
La mesure de la croissance démographique admissible
a connu divers modes de calcul au fil des adaptations du PDCn, s'agissant
notamment des villages et quartiers hors centre, tels que
Essertines-sur-Yverdon.
Ainsi, dans ses versions antérieures à sa quatrième
adaptation, le PDCn fixait une croissance démographique ne pouvant pas
dépasser, pour la période 2008-2023, 1% par an (à savoir 15% pour la période),
calculé sur la base de la population résidante permanente recensée au 31
décembre 2008, année de référence. En mai 2015, dans la perspective de la
quatrième adaptation du PDCn, le Conseil d’Etat a décidé d'un premier
assouplissement en étendant l’horizon de planification à 2030 (au lieu de
2023), tout en gardant un taux de croissance annuel de 1% (à savoir 22% pour la
période) (cf. communiqué de presse de l'Etat de Vaud du 22 mai 2015). Les
communes ont ainsi établi leur bilan des réserves des zones à bâtir d'une part
en fonction d'un taux de croissance de 15% pour la période 2008-2023 et d'autre
part en fonction d'un taux de croissance de 22% pour la période 2008-2030.
Pour sa part, le PDCn4 adopté par le Grand Conseil
en juin 2017 et approuvé par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 modifie
l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étend l'horizon de
planification à 2036 et limite, toujours pour les villages et quartiers hors
centre, le taux de croissance annuel à 0,75% (mesure A11). Le développement
maximal d'une commune hors centre se calcule désormais en multipliant la
croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date
de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une
croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après
l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir juin 2022).
La capacité de développement résidentiel, dite
capacité d'accueil, est composée des habitants existants et du potentiel
d'accueil en nouveaux habitants (la réserve). En bref, le potentiel d'accueil
est apprécié en évaluant parcelle par parcelle la surface de plancher
déterminante pouvant être dévolue au logement, puis en considérant une surface
nécessaire par habitant de 50 m
2
(fiche d'application du SDT
intitulée "Dimensionnement des zones à bâtir d'habitation et mixtes",
juillet 2017, ch. 3). Sur ce point, il convient encore de noter que les
versions antérieures du PDCn (mesure A11) prévoyaient un taux de saturation de
la surface de plancher de 80% (à savoir un coefficient de pondération de 0,8,
destiné à tenir compte des surfaces qui ne seraient probablement pas mises en
valeur, par exemple les surfaces thésaurisées). Cette pondération n'est plus
mentionnée dans le PDCn4. Désormais, le taux de saturation atteint ainsi, en
principe, 100% (voir cependant la fiche d'application précitée du SDT,
ch. 3c, selon laquelle il peut être admis d'abaisser le taux de saturation
jusqu'à 80% lorsque les droits à bâtir ne pourront pas être entièrement
exploités à l'horizon du plan d'affectation).
c) Il n'est pas contesté que la Commune
d'Essertines-sur-Yverdon est surdimensionnée si on se fonde sur la 4
ème
révision du PDCn. Dans sa réponse au recours, le SDT a ainsi indiqué que la
Commune avait une capacité d'accueil de 464 habitants au moment du bilan et une
croissance admise de 149 habitants à l'horizon 2036, soit une surcapacité
d'accueil de 315 habitants.
Vu son surdimensionnement, la Commune doit réduire
ses zones à bâtir en application de l'art. 15 al. 2 LAT et une extension de la
zone à bâtir sur des parcelles appartenant à la zone agricole n'est par
conséquent pas admissible, quand bien même celles-ci jouxtent la zone
constructible et sont relativement proches du centre du village. Une extension
de la zone à bâtir, notamment sur la parcelle n° 93, n'aurait pu entrer en
considération que si la capacité de la zone à bâtir selon le PGA de 1985 était insuffisante
pour répondre aux besoins à quinze ans,
ce qui n'est manifestement pas
le cas. Il aurait ainsi été contradictoire de donner aux recourants des droits
à bâtir supplémentaires dans le cadre du nouveau PGA alors que, en raison du
surdimensionnement de la Commune, plusieurs propriétaires ont dû accepter une
diminution de leurs droits. On relève sur ce point que l'affectation à la zone
à bâtir d'environ 1'350 m
2
de la parcelle n° 93, impliquant une surface
brute de plancher utile supplémentaire d'environ 800 m
2
, aurait
permis la création d'un nombre de logements plus important que ce qu'autorise
l'art. 24c LAT applicable aux bâtiments sis hors de la zone à bâtir et aurait
par conséquent été à l'encontre de ce qui était demandé à la Commune. On peut
encore relever que le fait que la parcelle des recourants soit équipée et le
fait qu'une exploitation effective à des fins agricoles ne soit pas envisagée,
voire pas possible, n'est pas déterminant (cf. TF 1C_269/2014 du 4 juillet 2014
consid. 5.2; 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.5 et 3.6).
d) Vu ce qui précède, le maintien de la parcelle n°
93 en zone agricole ne prête par conséquent pas le flanc à la critique.
2.
Les recourants invoquent une violation du principe de l'égalité de
traitement. Ils relèvent à cet égard que, à l'exception de la parcelle n° 23
dont la situation est très différente, la parcelle n° 93 est la seule du
village d'Essertines et de ses abords immédiats qui est bâtie et qui n'est pas
colloquée en zone à bâtir.
a) Le droit à l'égalité de traitement n'a qu'une
portée réduite dans l'élaboration des plans d'affectation. Il est en effet dans
la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones crée des
inégalités et que des terrains de même situation et nature puissent être
traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est à dire
qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 121 I 245 consid. 6
e/bb; TF
1C_269/2014 du 4 juillet 2014 consid. 6).
b) En l'occurrence, les recourants ne sauraient se
prévaloir d'une violation du principe de l'égalité de traitement au motif que
certaines parcelles présentant des caractéristiques comparables à la parcelle
n° 93 (parcelles supportant un ancien logement agricole) ont été maintenues en
zone à bâtir. La situation de ces parcelles est en effet différente
puisqu'elles étaient déjà colloquées en zone à bâtir par le PGA de 1985. De
fait, les recourants ne pourraient se prévaloir d'une inégalité de traitement
que si des parcelles présentant des caractéristiques comparables avaient passé
de la zone agricole à la zone à bâtir, ce qui n'est pas le cas.
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à l'inégalité
de traitement doit également être écarté.
3.
Les recourants mettent en cause la collocation d'une partie de la
parcelle n° 492 en zone agricole protégée. Le Conseil communal conteste la
recevabilité de ce grief au motif que l'opposition n'était pas dirigée contre
cette nouvelle affectation.
a) Selon l'art. 79 al. 2 de la loi du 28 octobre
2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le recourant ne peut
pas prendre des conclusions qui sortent du cadre fixé par la décision attaquée.
b) En l'espèce, les recourants n'ont pas contesté
dans leur opposition l'affectation d'une partie de la parcelle n° 492 à la zone
agricole protégée. Le Conseil communal ne s'est ainsi pas prononcé sur cette
affectation dans sa décision du 20 mars 2017. Les conclusions concernant la
surface classée en zone agricole protégée sont par conséquent nouvelles par
rapport aux conclusions et aux motifs de l'opposition présentée lors de
l'enquête publique; elles sortent donc du cadre de la décision du Conseil
communal et sont irrecevables de par l'art. 79 al. 2 LPA-VD.
4.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté, dans la
mesure où il est recevable.
Vu le sort du
recours, les frais sont mis à la charge des recourants. Ces derniers verseront
en outre de dépens à la Commune d'Essertines-sur-Yverdon, qui a agi par
l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions du Conseil communal d'Essertines-sur-Yverdon du 20 mars
2017 et du Département du territoire et de l'environnement du 19 mars 2018 sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
B.________ et A.________, débiteurs solidaires, verseront à la Commune
d'Essertines-sur-Yverdon une indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de
dépens.
Lausanne, le1er février 2019
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.