vd_omni · GE.1996.0076 · 1996-12-05 · fr

c/Municipalité de Payerne | Employé de la voirie communale qui, averti formellement en 1994 de respecter l'assiduité au travail, commet en été 1996 de fréquentes infractions à l'horaire (pauses non autorisées ou consommation d'alcool). Renvoi pour justes motifs confirmé par le TA.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 05.12.1996 GE.1996.0076

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 5 décembre 1996
sur le recours interjeté le 31 août 1996 par
X.________
,
représenté par le Syndicat suisse des Services publics, à Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité de
Y.________
, du 21 août 1996 (licenciement pour justes motifs).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Jean-Claude
de Haller, président; Mme D. A. Thalmann et M. J.-C. Maire, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Le recourant
X.________, né en ********, a été engagé le 2 juillet 1978 par la Municipalité
de Y.________ en qualité d'ouvrier au service de la voirie, son entrée en
fonction étant fixée au 1er août 1978. Cette nomination, faite à titre
provisoire, a été confirmée le 11 juillet 1979, soit une année après,
l'intéressé étant nommé à titre définitif dès le 1er août 1979.
B.                    Le recourant a accompli
sa carrière au sein du service de la voirie de la Commune de Y.________
apparemment sans incident majeur jusqu'en 1994. On peut signaler toutefois des
problèmes de santé qui, au milieu des années 1980, ont provoqué des absences jugées
trop fréquentes par le service du personnel de la commune, des mesures étant
toutefois prises pour y remédier (en mars 1996, il a même été traité en cure à
Lavey-les-Bains). Ces difficultés n'ont toutefois pas, apparemment, empêché le
recourant d'accomplir son travail à la satisfaction de ses supérieurs. En tout
cas, à la fin de 1988, il a été mis au bénéfice d'une modification de l'art. 23
du règlement communal sur le statut du personnel, du 1er juillet 1978, approuvé
par le Conseil d'Etat, avec ses modifications ultérieures, le 5 juin 1992 (ci-après
: le statut), et a obtenu une augmentation extraordinaire de traitement de fr.
1'000.-, mesure qui a été renouvelée à la fin de 1990 puis encore une fois à la
fin de 1993, la municipalité remerciant à chacune de ces occasions l'intéressé
pour sa "collaboration appréciée".
C.                    La situation s'est
modifiée dès 1994, un nouveau contremaître, M. Z.________, ayant pris en mains
la direction de l'équipe de la voirie en 1993. C'est ainsi qu'un rapport du 20
juillet 1994 mentionne, outre des absences dues à des problèmes de santé, que
le recourant n'est pas considéré comme un bon élément, ses chefs et ses
collègues ayant à se plaindre de divers manquements dans son travail et dans
son attitude au sein du service. A la suite de ce rapport, le recourant a été
convoqué par le conseiller municipal directeur des travaux, M. C.________, pour
un entretien qui a eu lieu le 15 septembre 1994. Une semaine après, soit
précisément le 21 septembre 1994, la Municipalité de Y.________ a adressé au
recourant une lettre lui rappelant les exigences concernant la bonne exécution
du travail, le respect des horaires et des consignes et l'interdiction de
s'absenter du travail sans raison et sans en avoir informé le chef d'équipe.
Cette lettre formule un
"sérieux avertissement",
mettant le
recourant en demeure de modifier son attitude et le menaçant de sanctions
disciplinaires les plus sévères en cas d'inobservation. X.________ n'a pas
réagi à cet avertissement, et il résulte de l'instruction (audience du 22
novembre 1996) que, sans admettre pour autant les griefs ainsi formulés, il a
préféré
"faire le point dans sa poche"
.
D.                    L'année 1995 s'est
déroulée apparemment sans difficulté majeure. Dès le printemps 1996, en
revanche, le recourant s'est à nouveau fait remarqué par l'insuffisance de son
travail. Il a alors été l'objet d'une surveillance particulière du responsable
de l'équipe, qui s'est rendu compte que le recourant s'absentait fréquemment de
son travail, à la fin de la journée, notamment pour se rendre chez un
commerçant de Y.________, M. A.________, à la rue 1********. Le recourant a
également été remis à l'ordre à la fin du mois de juin 1996, parce qu'il
n'avait pas procédé au nettoyage des WC du tribunal alors qu'il en avait reçu
l'ordre précis, en raison de la visite à Y.________, le 28 juin 1996, du
Conseil fédéral.
E.                    Le 14 août 1996, et
alors qu'un incident semblable s'était produit la veille, M. C.________,
municipal des travaux, et M. ********, chef du service des travaux, ont
constaté à la rue 1********, peu après 16.00 heures, que le recourant s'était
rendu dans l'atelier de M. A.________, et y avait été rejoint peu après par un
autre employé communal, M. B.________, pour n'en ressortir que près d'une
demi-heure plus tard, vers 17.00 heures. Ils sont alors intervenus
immédiatement, sommant le recourant de se rendre au bureau du chef du
personnel, M. D.________ pour une explication. X.________ n'a pas donné suite à
cette injonction, sans fournir d'explications (il a expliqué ultérieurement
qu'il avait un rendez-vous avec un représentant). Dès lors, ce même jour, M.
D.________, secrétaire municipal et chef du personnel de la commune, a adressé
une lettre par porteur au recourant, relatant les faits précités et le
convoquant pour le lendemain, du même jour, à 7.15 heures, au bureau de M.
D.________. Cet entretien a eu lieu le 15 août 1996 et il a fait l'objet d'une
lettre recommandée de la Municipalité de Y.________, du 15 août 1996, au
recourant. Reprochant à ce dernier de s'absenter régulièrement sans
autorisation de son travail, et de consommer de l'alcool pendant les heures de
service, cette lettre annonce l'intention de l'autorité communale de mettre fin
aux rapports de service, laissant toutefois à l'intéressé la possibilité de
donner lui-même sa démission, pour autant que cette dernière soit reçue avant
le 20 août. Le recourant a réagi par lettre du 19 août 1996, admettant sa
présence dans l'atelier de M. A.________ en fin d'après-midi du 14 août (tout
en discutant les heures exactes), mais contestant avoir bu de l'alcool et
indiquant qu'il ne démissionnerait pas.
Par décision du 21
août 1996, la Municipalité de Y.________ a résilié les rapports de service pour
le 30 novembre 1996, en se référant aux correspondances précitées. C'est contre
cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé le 31 août 1996 et confirmé
par un mémoire du 9 septembre 1996.
E.                    La Municipalité de
Y.________ s'est déterminée en date du 17 septembre 1996, concluant au rejet du
recours. Les parties ont échangé réplique (le 15 octobre 1996) et duplique (le
5 novembre 1996), avant d'être entendues à l'audience du 22 novembre 1996 du
Tribunal administratif, qui a également procédé à l'audition, en qualité de
témoin, de M. Z.________, contremaître au service de la voirie de Y.________.
Les arguments des
parties seront repris ci-après pour autant que de besoin.
Considérant en droit:
1.                     Le statut du personnel
de la Commune de Y.________, comme de nombreux autres règlements sur le même
objet, prévoit deux modes différents permettant de mettre fin aux rapports de
service. Il s'agit d'une part du renvoi pour justes motifs, régi par l'art. 46,
qui intervient normalement, pour le personnel nommé, moyennant un avertissement
préalable de trois mois et pour la fin d'un mois. Une résiliation avec effet
immédiat est possible
"si la nature des motifs ou de la fonction
l'exigent"
. Sont considérés comme de justes motifs
"...l'incapacité
ou l'insuffisance, l'invalidité et, de façon générale, toutes circonstances qui
rendent le maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche ou à la
réputation de l'administration"
. L'art. 47 règle la procédure,
exigeant une audition préalable ainsi qu'un avertissement, lorsque les faits
déterminants dépendent de la volonté de l'employé, enfin la notification par
écrit avec indication des motifs. Le recours au Tribunal administratif est
expressément prévu (art. 47 al. 2 in fine, qui renvoie à l'art. 50).
Le statut prévoit
d'autre part des sanctions disciplinaires, dont la révocation, en cas de
"...négligence,
mauvaise conduite, incapacité notoire ou faute grave à l'accomplissement des
devoirs de service"
(art. 48). La procédure, réglée par  l'art. 49,
prévoit une enquête, la communication par écrit d'un acte résumant les faits
incriminés, cas échéant accompagné des pièces justificatives, et enfin
l'audition orale par la municipalité ou l'un de ses membres. L'intéressé doit
pouvoir disposer d'un délai de dix jours dès la notification des faits
incriminés et pour demander le cas échéant un complément d'enquête, et il peut se
faire assister d'un mandataire dès qu'une sanction plus grave que la simple
réprimande est envisagée.
2.                     Le recourant, s'il
admet avoir commis des fautes justifiant une sanction, conteste la validité du
licenciement pour justes motifs dont il a été l'objet à la fois pour des motifs
de forme (absence d'enquête telle qu'elle est prévue par la procédure disciplinaire,
applicable selon lui) ainsi que pour des motifs de fond (disproportion de la
mesure par rapport à la qualité des faits).
3.                     En vertu de l'art. 36
LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la violation du
droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation. Le grief
d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale le
prévoit (art. 36 lit. c LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une
autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse
guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif (interdiction de l'arbitraire,
égalité de traitement, bonne foi et proportionnalité) (ATF 110 V 365 cons.
3bi.f.; 108 Ib 205 cons. 4a). La notion d'abus de pouvoir est parfois synonyme
de détournement de pouvoir. Elle caractérise alors l'acte accompli par une
autorité dans les limites de ses attributions mais pour des motifs étrangers à
ceux dont elle doit s'inspirer (André Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
4.                     L'organisation de
l'administration fait partie des tâches propres des autorités communales (art.
2 de la loi du 22 février 1956 sur les communes, ci-après: LC). C'est ainsi
qu'il appartient au Conseil général ou communal de définir le statut des
fonctionnaires communaux et la base de leur rémunération (art. 4 al. 1 ch. 9
LC). La municipalité, pour sa part, nomme les fonctionnaires et employés de la
commune, fixe leurs traitements et exerce le pouvoir disciplinaire (art. 42 ch.
2 LC). Les communes vaudoises sont ainsi habilitées à réglementer de manière
autonome, sur une base de droit public dérogeant au droit fédéral conformément
à l'art. 342 CO, les rapports de travail qu'elles nouent avec leurs employés
(RDAF 1989 p. 295 et ss plus spécialement 298, décision du Conseil d'Etat déjà
cité).
Une autorité communale
doit disposer de la plus grande liberté d'appréciation pour fixer
l'organisation de son administration et créer, modifier ou supprimer les
relations de service nécessaires au bon fonctionnement de celle-ci, questions
relevant très largement de l'opportunité et échappant par conséquent au
contrôle du Tribunal administratif. Ce principe doit toutefois être tempéré par
la considération que l'existence d'un pouvoir discrétionnaire ne signifie pas
que l'autorité est libre d'agir comme bon lui semble. Elle ne peut ni renoncer
à exercer ce pouvoir, ni faire abstraction des principes constitutionnels
régissant le droit administratif, notamment ceux de la légalité, de la bonne
foi, de l'égalité de traitement, de la proportionnalité et de l'interdiction de
l'arbitraire (Knapp, Précis de droit administratif, 4ème édition, N° 161
et ss). Dans l'exercice de son pouvoir d'appréciation, elle est notamment liée
par les critères qui découlent du sens et du but de la réglementation
applicable, de même que par les principes généraux du droit (ATF 107 I a 204;
104 I a 212 et les références). L'exercice d'un contrôle judiciaire dans ce
cadre-là garde tout son sens, même si le juge administratif doit alors observer
une très grande retenue dans l'examen de la manière dont l'administration a
exercé ses prérogatives (Tribunal administratif, arrêts GE 92/017 du 25
septembre 1992, GE 91/038 du 17 novembre 1992, GE 92/133 du 16 avril 1993). Le
juge doit ainsi contrôler que les dispositions prises se tiennent dans les
limites du pouvoir d'appréciation de l'autorité communale et qu'elles
apparaissent comme soutenables au regard des prestations et du comportement de
l'employé ainsi que des circonstances personnelles et des exigences du service.
Seules les mesures objectivement insoutenables et arbitraires doivent être
annulées, le tribunal vérifiant que l'autorité n'outrepasse pas son pouvoir
d'appréciation et respecte les conditions de fond et de forme dont les textes
imposent la réalisation (sur tous ces points, voir ATF 108 Ib 209 = JdT 1984 I
331, cons. 2).
5.                     Le recourant fait
valoir à l'encontre de la décision incriminée un premier moyen qui relève de la
procédure. Selon lui, et même si le statut du personnel prévoit aussi bien le
renvoi pour justes motifs de l'art. 46 que la révocation disciplinaire de
l'art. 48 lit. e, la Municipalité de Y.________ aurait dû procéder conformément
aux articles disciplinaires, avec les garanties qu'ils confèrent (enquête,
rapport écrit, audition etc...).
Cet argument n'est
toutefois pas fondé. Même s'ils conduisent au même résultat, le renvoi pour
justes motifs et la révocation disciplinaire sont des mesures distinctes tant
par la nature des motifs pouvant les justifier que par les procédures
permettant de les appliquer. Elles sont incompatibles en ce sens que l'autorité
communale doit choisir l'une d'entre elles et, parfois, ce choix est limité par
des dispositions réglementaires expresses indiquant que lorsque les faits invoqués
constituent ou impliquent une faute de service seule la voie disciplinaire
reste ouverte (sur tous ces points, voir un arrêt du Tribunal administratif GE
93/014 du 17 mai 1993). Tel était, par exemple, le cas du statut des fonctions
publiques cantonales avant la suppression en 1988 des sanctions disciplinaires
(voir l'ancien article 89 al. 5 de la loi du 9 juin 1947 sur le statut général
des fonctions publiques cantonales, RSV 1.6, supprimé par la novelle du 21 mai
1988). La peine disciplinaire est une sanction administrative qui doit être
proportionnée à l'infraction ou à la faute de service commise, et tenir compte
de la gravité objective de celle-ci; elle a également une fonction préventive
en ce sens qu'elle doit prévenir des récidives et exercer un effet dissuasif
sur les autres membres du personnel de l'administration cantonale (sur tous ces
points, voir ATF 108 Ib 166 cons. 5b, et les références citées). Le renvoi pour
justes motifs permet quant à lui de prendre en considération d'autres éléments,
qui ne se rapportent pas nécessairement à la violation d'obligations
déterminées imposées au fonctionnaire, mais qui constituent des circonstances
excluant la poursuite des rapports de service. Enfin, la commission d'une faute
imputable subjectivement à l'intéressé est la condition nécessaire de toute
sanction disciplinaire, alors qu'un licenciement administratif est concevable
même en l'absence de faute. On peut ainsi penser à une dégradation des rapports
de confiance ou à des incompatibilités entre personnes qui, même si elles ne
sont pas imputables à faute à l'un ou l'autre des membres du personnel d'une
administration peuvent imposer une résiliation des rapports de service pour
assurer la bonne marche de l'administration (pour une étude générale, voir
Diziplinarische
und administrative Entlassung von Beamten. Vom Sinn und Unsinn einer
Unterscheidung
, par T. Poledna, auteur pour lequel les différences sont
surtout de nature formelle; Zbl 1995 p. 49 ss); v. aussi Peter Hänni, La fin
des rapports de service en droit public, RDAF 1995, p. 407 ss, plus
spécialement 421 ss).
Il résulte de ce qui
précède que, même si les effets pratiques sont semblables, licenciement
administratif et révocation disciplinaire ne sont pas identiques et que, en
l'absence d'une disposition réglementaire expresse renvoyant à la procédure
disciplinaire, on ne saurait appliquer celles-ci sans autre au cas du renvoi
pour justes motifs.
6.                     Le recourant fait aussi
valoir que, même dans le cadre d'un renvoi pour justes motifs, les règles de
procédure auraient été insuffisamment observées, d'une part parce que
l'avertissement donné en 1994 était trop ancien pour justifier sans autre une
mesure aussi grave qu'un licenciement, et d'autre part parce que le recourant
n'aurait pas été véritablement entendu. Ces griefs sont toutefois également
dépourvus de substance.
En septembre 1994, le
recourant a été formellement averti du fait que divers manquements lui étaient
reprochés (notamment des absences du travail et un manque de respect des
consignes), que l'autorité n'était pas disposée à tolérer plus longtemps cet
état de fait, et que la poursuite de tels agissements serait sanctionnée. Même
si on peut admettre que les effets d'une telle commination ne sont pas
illimités dans le temps, il est certain que la Municipalité de Y.________,
après avoir ainsi formellement rappelé ces devoirs au recourant, était en droit
d'attendre de lui une modification de comportement non pas seulement durant les
quelques mois suivants, mais encore pour une période significative de plusieurs
années. Dès lors qu'elle a constaté, dès 1996, le renouvellement des
irrégularités l'ayant conduit à avertir le recourant moins de deux ans
auparavant, l'autorité municipale ne pouvait qu'être confortée dans sa
conviction qu'une telle mesure était dépourvue des faits, et qu'il serait vain
de la renouveler.
S'agissant des griefs
relatifs à la procédure d'audition, et en l'absence de précisions apportées par
l'art. 47 du statut sur la manière dont elle devait se dérouler, le tribunal se
réfère, ainsi qu'il a déjà souvent l'occasion de le faire, aux principes minima
garantis par l'art 4 de la Constitution fédérale et à sa jurisprudence. En
matière de licenciement de fonctionnaires ou d'employés communaux, et même en
l'absence de texte topique prévoyant expressément l'audition préalable de
l'intéressé, voire une enquête, le Tribunal administratif a répété à plusieurs
reprises qu'une décision de renvoi pour justes motifs ne pouvait pas être prise
avant que l'intéressé n'ait été dûment informé des faits qui lui étaient
reprochés et de la possibilité d'un renvoi en raison de ces faits, qu'il ait
été mis en mesure pratiquement de pouvoir les contester, d'en atténuer la
portée ou, d'une manière générale, de faire valoir les moyens susceptibles de
modifier l'appréciation de l'autorité de nomination (voir par exemple GE
92/023, du 16 octobre 1992; GE 92/025, du 25 septembre 1992).
En l'espèce, la
procédure de renvoi pour justes motifs a été déclenchée parce que le recourant,
le 14 août 1996, a été pris sur le fait alors qu'il avait cessé son travail
avant la fin de l'horaire pour se rendre chez M. A.________ avec son collègue
B.________. Sommé de venir s'expliquer immédiatement, le recourant a tout
simplement ignoré la convocation, de sorte qu'il a fallu la renouveler par
lettre. X.________ a finalement été entendu le lendemain personnellement et a
eu ainsi la possibilité de fournir d'éventuelles justifications, même s'il
paraît résulter du dossier et de l'audition des parties que cet entretien s'est
relativement mal passé. Le recourant a ensuite disposé d'un délai de cinq jours
pendant lequel, dûment averti qu'il allait faire l'objet d'un renvoi pour
justes motifs, il avait la possibilité de réagir, à défaut de remettre sa
démission comme cela lui avait été suggéré. Même si un tel délai est bref, on
ne saurait le considérer comme manifestement insuffisant. Et de fait,
X.________ a adressé le 19 août une lettre circonstanciée à la Municipalité de
Y.________, rectifiant certains faits, minimisant la portée de la faute
commise, et manifestant sa détermination de contester tout licenciement
éventuel. Il n'a pas indiqué qu'il avait besoin d'un délai supplémentaire pour
préparer sa défense, qu'il entendait faire valoir des moyens de preuves
supplémentaires ou encore se faire assister, de sorte que l'autorité intimée
pouvait considérer qu'il s'était exprimé et que la procédure d'audition était
terminée. Dans ces conditions, aucune violation de l'art. 47 du statut ne
saurait être retenu.
7.                     Les griefs de nature
procédurale ne devant ainsi pas être retenus, il reste à examiner si les
circonstances invoquées par la Municipalité de Y.________ peuvent justifier un
renvoi pour justes motifs, au regard notamment du principe de la
proportionnalité.
En substance,
l'autorité intimée invoque principalement que, en persistant à s'absenter de
son travail durant les heures de service en dépit de l'avertissement clair qui
lui avait été communiqué en 1994, le recourant a adopté une attitude qui rend
son maintien en fonction préjudiciable à la bonne marche et à la réputation de
l'administration. A cela s'ajoutent des reproches quant au travail exécuté - ou
plus exactement pas ou mal exécuté - et à la consommation d'alcool durant les
heures de service.
De son côté, le recourant
admet qu'il lui est arrivé de quitter son travail durant la journée, et
notamment qu'il s'est rendu chez M. A.________ le 14 août 1996. Il explique ce
comportement essentiellement par ses problèmes de santé qui le forçaient, selon
lui, de temps à autre à s'arrêter de travailler. Il conteste toutefois la
fréquence de ses manquements ainsi que leur durée, et affirme n'avoir pas
consommé d'alcool à ces occasions. Il réfute pour le surplus les reproches
formulés quant à sa manière de travailler, et s'il reconnaît avoir eu un
comportement fautif à certaines occasions, il soutient que ce dernier ne
saurait en aucun cas justifier une mesure aussi grave qu'un licenciement.
8.                     S'agissant de la
réalité des faits, et au terme de l'instruction qu'il a conduite, le tribunal
tient pour constant que le recourant, en tout cas dès le début de l'été 1996,
s'est fréquemment absenté de son travail, durant la journée, notamment pour se
rendre dans l'atelier de M. A.________. Ces faits sont établis de manière
suffisante par les constatations de son supérieur (entendu par le tribunal)
ainsi que par les déclarations des personnes extérieures à l'administration,
qui les ont personnellement constatées. On se réfère à cet égard aux
déclarations, consignées par écrit le 30 octobre 1996, par E.________ et
F.________. Le premier, directeur d'un commerce sis à l'angle de la rue
1******** et de la 2********, affirme
"...avoir vu à plusieurs reprises
de juin à août 1996 l'employé communal M. X.________ s'arrêter à l'atelier de
M. A.________, à la rue 1********"
. Il estime la fréquence de ces
arrêts de travail à environ deux fois par semaine, en fin d'après-midi, et leur
durée à une demi-heure. Il déclare avoir pu constater également que MM.
X.________ et A.________ partageaient un verre de vin. De son côté, F.________,
secrétaire à la préfecture de Y.________, et dont le bureau donnait sur la rue
1********, déclare avoir observé, depuis le mois de juillet 1996, les arrêts du
recourant à l'atelier de M. A.________, précisant qu'ils se sont multipliés
depuis août. Si on y ajoute les
"aveux"
de M. B.________
(sanctionné d'un avertissement pour ces faits) et la déclaration de M.
A.________ (datée du 19 novembre 1996, produite à l'audience du 22 novembre
1996), il ne subsiste aucun doute sur le fait que le recourant a enfreint de
manière délibérée et répétée l'interdiction de quitter le travail sans
autorisation préalable (art. 11 ch. 1 du statut). Nonobstant les dénégations de
l'intéressé, le tribunal retient également qu'il a consommé des boissons
alcooliques, en tout cas à certaines de ces occasions: M. E.________ déclare
l'avoir personnellement constaté, et M. A.________ admet que M. B.________ et
lui-même ont bu un verre de vin rouge le 14 août 1996, le tribunal tenant pour
peu crédible l'hypothèse selon laquelle, lors des rencontres régulières de ces
trois personnes en fin d'après-midi, seul M. X.________ se serait abstenu de
"partager le verre de l'amitié"
.
En ce qui concerne
l'accomplissement de son travail, le tribunal ne retiendra pas de faute à la
charge du recourant, à défaut de faits établis de manière suffisamment précise
(à l'exception de l'affaire du nettoyage des WC publics à l'occasion de la
visite du Conseil fédéral) et tout manquement étant formellement contesté par
X.________. En revanche, le tribunal constate que l'intéressé a commis un refus
d'ordre caractérisé et délibéré lorsque, surpris par ses supérieurs le 14 août
1996, il n'a pas donné suite à l'injonction qui lui était faite de se rendre
immédiatement au bureau du chef du personnel pour fournir des explications. Les
motifs invoqués par X.________ sont à cet égard dépourvus de pertinence: même
s'il avait effectivement rendez-vous avec un représentant, il aurait pu et dû
retarder cet entretien; en tout état de cause, il devait donner la priorité à
ses obligations de service. Il est vrai que, assez curieusement, le statut du
personnel de la Commune de Y.________ ne prévoit pas expressément le devoir
d'obéissance. Mais le tribunal considère que celui-ci fait partie des obligations
de service prévues par l'art. 14 (
"remplir les fonctions avec probité,
assiduité et ponctualité"
). On peut ainsi faire grief au recourant
d'avoir formellement désobéi.
9.                     Divers manquements
pouvant être ainsi imputés au recourant, il reste à en apprécier la gravité
pour décider s'ils peuvent justifier une résiliation des rapports de service à
forme de l'art. 46 al. 5 in fine du statut.
Il convient de relever
préliminairement, à cet égard, que la disposition précitée n'exige pas que les
circonstances incriminées soient consécutives d'une faute grave, et ce serait
restreindre à l'excès la notion de justes motifs que de ne retenir ceux-ci que
dans les cas où une ou des fautes graves ont été commises. En l'espèce, en tout
cas, l'autorité municipale a pu constater qu'un comportement contre lequel elle
avait formellement mis en garde l'intéressé se reproduisait, de manière
régulière et répétée, au point de provoquer chez les administrés qui en étaient
les témoins de l'étonnement et de la désapprobation. Elle était fondée à en
déduire une véritable inaptitude à observer les devoirs généraux de la
fonction, ce qui est un motif grave de renvoi (v. par ex. RDAF 1995, p. 447) et
était dans ces conditions en droit d'admettre que de nouvelles mises en garde ou
admonestations resteraient vaines. Elle devait également prendre en
considération l'effet déplorable que le comportement du recourant ne pouvait
manquer d'avoir au sein même de l'administration, et plus précisément de
l'équipe de la voirie, et il était de son devoir, à cet égard, de faire en
sorte que ne s'accrédite pas l'idée que l'autorité s'accommodait de violations
constantes des obligations de service. En fait, en persistant malgré les
remarques formulées et l'avertissement donné en 1994 à s'octroyer de fréquentes
"pauses"
non autorisées, le recourant a adopté une attitude à
la limite de la provocation à l'égard de ses supérieurs, encore aggravée par
l'ignorance délibérée de la convocation du 14 août 1996. Un tel comportement ne
laissait guère de choix à la Municipalité de Y.________, dont la décision
résiste en tout cas au grief d'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a
LJPA). On peut d'ailleurs relever qu'elle en a atténué le caractère
inévitablement brutal en laissant X.________ bénéficier du délai de résiliation
prévu par l'art. 46 al. 3 du statut, alors que les manquements commis auraient
vraisemblablement justifié tout aussi bien un renvoi immédiat.
8.                     Il s'ensuit que le
recours doit être rejeté, aux frais de son auteur débouté qui n'a pas droit aux
dépens (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision du
21 août 1996 de la Municipalité de Y.________ est confirmée.
III.                     Un émolument
de justice de 600 fr. (six cents francs) est mis à la charge de X.________.
IV.                    Il n'est pas
alloué de dépens.
gz/sa/Lausanne, le 5 décembre 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint