vd_omni · GE.2021.0068 · 2022-02-21 · fr

A.________ à O.________ /Municipalité d'Yvonand, Direction générale de la mobilité et des routes DGMR | Signalisation routière. Recours de riverains contre l'instauration, respectivement le recul, d'un sens unique et l'imposition d'un parcage contre paiement. Question de la qualité pour recourir laissée indécise (c. 1). Ces mesures se limitent à réglementer des aménagements existants par une signalisation routière. Elles ne préjugent pas de la licéité du tronçon routier et des stationnements en cause et ne relèvent pas d'une procédure de planification ou de construction (c. 5b). Le principe du sens unique et celui du parcage contre paiement ont été instaurés par une décision antérieure en force; le recours est donc irrecevable sous cet angle (c. 6a et 7a). Le recul du sens unique permet de manière proportionnée d'assurer la sécurité et de faciliter la circulation dans le secteur (c. 6b). La décision attaquée n'est pas davantage contraire à la LCR ou à la législation sur les impôts communaux s'agissant du tarif de parcmètre (c. 7b).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.02.2022 GE.2021.0068

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 février 2022
Composition
Mme Danièle Revey,
présidente
; Mme Mihaela Amoos Piguet et M.
Alex Dépraz, juges.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********
3.
C.________
à
********
4.
D.________
à
********
5.
E.________
à
********
6.
F.________
à
********
7.
G.________
à
********
8.
H.________
à
********
9.
I.________
à
********
10.
J.________
à
********
11.
K.________
à
********
12.
L.________
à
********
13.
M.________
à
********
14.
N.________
à
********
15.
O.________
à
********
tous
représentés par Me Laurent PFEIFFER,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale de la mobilité et
des routes,
Autorité concernée
Municipalité d'Yvonand,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,
Objet
Signalisation
routière
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la
Direction générale de la mobilité et des routes du 3 mars 2021 autorisant le
déplacement du signal "Sens-unique" à l'avenue des Pins, respectivement
instaurant diverses mesures de stationnement à Yvonand - dossier joint: GE.2021.0069
Vu les faits suivants:
A.
La Commune d'Yvonand comporte sur son territoire une
série de parkings extérieurs ouverts au public, répartis en particulier entre
la zone dite lacustre (ou "Plages") et la zone dite urbanisée.
La zone lacustre comprend le secteur des
Pins et le secteur Goncerut. Le secteur des Pins inclut, pour un total de 620
places, le parking des Pins (220 places), le parking Forêt (180 places), le parking
Hiver (130 places) et le parking Temporaire (90 places). Le secteur Goncerut offre
168 places, par le parking Goncerut (90 places) et le parking de la STEP (78
places).
B.
Par décision du 14 mai 2019, publiée
dans
la
Feuille des avis officiels (FAO)
du 21
mai 2019, la
Direction générale de la mobilité et des routes
(DGMR)
a prononcé, pour donner suite à la demande de la Municipalité d'Yvonand,
l'instauration sur l'avenue des Pins et sur le secteur "Plages", à
titre expérimental pendant une année, des mesures de gestion du trafic et de
réglementation du parcage. Ces mesures étaient ainsi libellées:
Lieu:                  Secteur
Plages - En traversée de localité
Tronçon:            Conformément
au plan annexé
Motif:                 LCR,
art. 3 al. 4. Gestion parcage et trafic.
Remarque:        MESURE
EXPÉRIMENTALE - DURÉE UNE ANNÉE
Signaux OSR:   1.26
(art. 13) Circulation en sens inverse
2.02 (art. 18) Accès interdit
2.14 (art. 19) Circulation interdite
aux voitures automobiles, aux                           motocycles et cyclomoteurs,
riverains autorisés.
2.32 (art. 24) Sens obligatoire
à droite
4.08.1 (art. 46) Sens unique
avec circulation de cyclistes en sens                  inverse
4.20
(art. 48) Parcage contre paiement
Le plan annexé, du 13 mai 2019, précisait
que l'avenue des Pins serait mise en sens unique du 15 juin (1
er
juillet)
au 15 septembre 2019 (sens autorisé ouest-est). L'avenue des Pins appartient
dans sa partie ouest au domaine public communal (DP 1047) et dans sa partie est
au domaine privé communal (parcelle 1783). Selon la planification actuelle, à
savoir le plan des zones du 13 juillet 1977 et son règlement (RPGA), ce second
tronçon est colloqué, suivant ses différents segments, en zone de village, en zone
intermédiaire, en aire forestière et en zone d'habitation à faible densité.
Le plan annexé indiquait également que
dans le secteur "Plages", le parcage serait soumis à paiement du 15
juin (1
er
juillet) au 15 septembre 2019, à savoir les samedis et
dimanches (ainsi que les 1
er
et 2 août), moyennant un tarif de 1 fr.
par heure, au maximum de 5 fr. pour 24 heures. Sous l'angle de la planification,
le parking des Pins longe l'avenue des Pins et suit sa collocation. Le parking
Forêt est situé sur la parcelle 328 du domaine privé cantonal, en aire
forestière; le parking Hiver est aménagé sur la parcelle 1706 du domaine privé
communal, en zone intermédiaire; le parking Temporaire est implanté sur la
parcelle communale précitée 1783, également en zone intermédiaire. Le parking
Goncerut se situe sur la parcelle 306 du domaine privé cantonal, en aire
forestière, voire en zone naturelle protégée; le parking STEP est installé sur
la parcelle 1897 du domaine privé communal, en aire forestière et en zone
intermédiaire.
Cette mesure expérimentale du 14 mai
2019 n'a pas fait l'objet de recours.
C.
Le 8 juin 2020, la DGMR a rendu une deuxième décision,
publiée dans la FAO du 12 juin 2020, répondant également à une demande de la
municipalité. Elle confirmait en particulier les mesures expérimentées l'année précédente,
à savoir le sens unique de l'avenue des Pins et la soumission à paiement des parkings
de la zone lacustre, comme suit:
Lieu:                  Secteur
Plages - En traversée de localité
Tronçon:            Conformément
au plan annexé
Motif:                 LCR,
art. 3 al. 4
Remarque:        Gestion
du trafic. Mesure annuelle d'avril à septembre
Signaux OSR:   2.02
(art. 18) Accès interdit, cycles exceptés
5.01 (art. 64) Plaque de
distance
4.08.1 (art. 46) Sens unique
avec circulation de cyclistes en sens                  inverse
1.26 (art. 13) Circulation
en sens inverse
Lieu:                  Zone
lacustre - En traversée de localité
Tronçon:            Conformément
au plan annexé
Motif:                 LCR,
art. 3 al. 4
Remarque:        Gestion
du stationnement. Mesure annuelle d'avril à septembre
Signal OSR:      4.20 (art. 48) Parcage contre paiement
Le plan annexé, du 27 mai 2020, précisait
que pour 2020, la "mesure annuelle d'avril à septembre" serait
appliquée du 1
er
juin au 31 août/15 septembre.
Cette décision n'a pas davantage fait l'objet de recours.
D.
Dans l'intervalle, soit le 19 novembre 2018, la municipalité a présenté au
Conseil communal un préavis municipal 2018/21 relatif à un crédit d'étude pour
la révision du Plan directeur communal, du PGA ainsi que d'autres planifications.
Le 13 janvier 2020, la municipalité a soumis au
Conseil communal un préavis 2020/03, requérant un crédit d'étude pour la
création d'un nouveau Plan partiel d'affectation (PPA) "les Plages". Elle
relevait en particulier que les parkings Forêt, Hiver et Temporaire étaient
situés en aire forestière ou en zone "agricole", ce qui devait être
revu. Il était inévitable de procéder à une requalification du périmètre lacustre
et des possibilités d'aménagement en tenant compte des réglementations
cantonales et fédérales en vigueur. Les mandataires retenus pour la révision du
Plan directeur communal et du PGA (préavis 2018/21) seraient chargés de mettre
en place le volet mobilité en se basant sur un rapport à venir du bureau
Transitec, en tenant compte du résultat des mesures de circulation et de
stationnement expérimentées en été 2019. Le crédit a été accordé par le Conseil
communal le 17 janvier 2020.
Dans ce contexte, le bureau Transitec a établi en mars
2020 un rapport technique intitulé "Concept de stationnement et schéma
directeur de la mobilité". Il exposait les problèmes de gestion du stationnement
rencontrés, en indiquant en particulier que l'affluence était maximale pendant
la période estivale et qu'il était observé du stationnement "sauvage"
malgré les mesures appliquées par l'agent communal de sécurité publique. Il
ajoutait qu'en parallèle des analyses à mener sur les stationnements, et dans
le cadre de la révision en cours du PGA, la commune souhaitait initier une réflexion
sur le fonctionnement des circulations. Elle entendait ainsi établir un concept
global de stationnement sur l'ensemble du village et se doter d'un schéma directeur
de la mobilité. Le bureau Transitec évoquait notamment, en fonction de la volonté
politique de la commune, la possibilité de développer une politique tarifaire
de gestion du stationnement, variable selon les périmètres, les temporalités ou
encore la saisonnalité, afin d'orienter la demande en stationnement. Ainsi, toujours
selon ce bureau (ch. 4.2.2 p. 27), le stationnement payant permettrait d'augmenter
les recettes à disposition pour la commune et représenterait un levier d'action
majeur en cas de suroccupation d'un secteur. Le préavis a été adopté par le Conseil
communal le 25 mai 2020.
Le 17 août 2020, la municipalité a communiqué au Conseil
communal un préavis municipal 2020/11 concernant un crédit pour les infrastructures
nécessaires à la gestion du stationnement. Elle indiquait notamment que depuis
quelques années, le développement démographique de la commune, son statut de
centre régional ainsi que son attrait touristique induisaient une augmentation de
la circulation et des besoins en stationnement. Elle proposait dès lors de mettre
en place des mesures pour la gestion du stationnement dans toute la commune, en
s'appuyant en particulier sur l'étude Transitec. En vue d'une gestion optimale
du stationnement et d'une limitation de l'utilisation abusive des places
publiques (voitures ventouses par exemple), elle avait privilégié l'installation
d'horodateurs au motif, notamment, que ceux-ci généraient des revenus
financiers non négligeables, couvrant les frais d'infrastructure et de
contrôle, ainsi qu'une partie des frais engendrés par le tourisme estival en particulier.
Les coûts étaient estimés à un montant de l'ordre de 133'000 fr. (notamment
fournitures de 15 horodateurs, frais de génie civil, frais de signalisation,
marquage). A cela s'ajoutaient les frais d'un poste à plein temps permettant de
contrôler les places, de relever les horodateurs et de gérer les recettes, ainsi
que les redevances annuelles d'environ 3'000 fr. pour la centralisation de
gestion des paiements. Les revenus annuels pouvaient, grosso modo, être estimés
à 212'000 fr. L'investissement financier pour la gestion du stationnement sur
l'entier de la commune serait ainsi rapidement amorti et devrait laisser une
recette annuelle confortable. Enfin, la municipalité soulignait que le PPA Les
Plages tiendrait compte du statut des parkings hors zone à bâtir de la zone
lacustre en vue d'une légalisation ou d'une compensation, en négociation avec
la DGTL. Le 28 septembre 2020, le Conseil communal a accepté la demande de
crédit.
E.
Par deux décisions du 3 mars 2021, publiées dans la FAO du 9 mars 2021, la
DGMR a derechef instauré, sur demande de la municipalité, des mesures relatives
au sens unique sur l'avenue des Pins (1
ère
décision) et à la réglementation
du parcage dans la zone lacustre (secteur des Pins et secteur Goncerut), ainsi que,
cette fois, dans quatre parkings du secteur urbanisé (2
ème
décision).
S'agissant de l'avenue des Pins et de la zone lacustre, les prononcés étaient
rédigés comme suit:
Lieu:                  Avenue des Pins - En traversée de localité
Tronçon:            Conformément au plan annexé
Motif:                 LCR, art. 3 al. 4
Signaux OSR:   2.02 (art. 18) "Accès interdit", exceptés
cycles (déplacement).
1.26 (art. 13) "Circulation en sens inverse"
(déplacement).
5.01 (art. 64) Plaque de distance, 400 m
(Modification plaque de                      distance sur signal avancé)
5.01 (art. 64) Plaque de distance, 150 m
(Modification plaque de                      distance sur signal avancé)
****
Lieu:                  Plages
- Avenue des Pins - En traversée de localité
Tronçon:            Conformément
au plan annexé
Motif:                 LCR,
art. 3 al. 4 Gestion du stationnement
Signal OSR:      4.20
(art. 48) Parcage contre paiement, d'avril à septembre, 7j./7,                  de
8h00 à 18h00. Excepté macaron zone 1
Lieu:                  Plage
Goncerut
Tronçon:            Conformément
au plan annexé
Motif:                 LCR,
art. 3 al. 4 Gestion du stationnement
Signal OSR:      4.20 (art. 48) Parcage contre paiement, d'avril
à septembre, 7j./7,                  de 8h00 à 18h00. Excepté macaron zone 2
Le plan annexé
du 26 février
2021 indiquait que la mesure concernant l'avenue des
Pins
consistait à reculer de 100 m le début du sens unique instauré l'année
précédente. Le dossier mentionnait également, s'agissant du parcage dans la
zone lacustre (secteur des Pins et secteur Goncerut), que le tarif serait de 1 fr.
par heure, au maximum de 5 fr. pour 24 heures.
F.
Agissant le 21 avril 2021, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________,
L.________, M.________, N.________ et O.________ (ci-après: les recourants)
ont recouru par deux mémoires séparés contre les deux
décisions de la DGMR du 3 mars 2021, concluant en substance à leur annulation,
subsidiairement à leur annulation et au renvoi de la cause à l'autorité intimée
pour nouvelle décision dans le sens des considérants. Les causes ont été
enregistrées sous les références GE.2021.0068 et GE.2021.0069. Elles ont été jointes
le 28 mai 2021. Les recourants affirmaient en bref que les mesures prises revenaient
à légaliser des places de parc et un tronçon routier illicites, de sorte
qu'elles auraient dû faire l'objet d'une procédure de planification routière, assortie
d'une étude d'impact. Ils soutenaient en outre que les restrictions de
stationnement étaient disproportionnées, dès lors qu'elles avaient pour but essentiel
d'obtenir un bénéfice confortable. Seul un émolument de contrôle, très réduit, pouvait
être perçu en contrepartie de l'occupation des places de parc en cause.
La DGMR a communiqué sa réponse le 15 juin 2021,
concluant au rejet des recours pour autant qu'ils soient recevables.
La municipalité a déposé ses observations le 5
juillet 2021, concluant au rejet des recours dans la mesure de leur
recevabilité. Elle requérait la levée de l'effet suspensif, à tout le moins jusqu'à
la fin de la saison d'été.
S'agissant de l'effet suspensif, la DGMR s'est
exprimée le 22 juillet 2021, les recourants le 3 août 2021 et la municipalité le
16 août 2021.
Par décision incidente du 23 août 2021, la juge instructrice
a admis la requête de levée de l'effet suspensif en ce qui concernait la mise
en sens unique de l'avenue des Pins, suivant le tronçon figurant sur le plan du
27 mai 2020, l'a rejetée en ce qui concernait le déplacement du sens unique de
l'avenue des Pins et l'a admise en ce qui concernait le principe et les conditions
de paiement (jours/horaire/macaron/tarif) des parkings de la zone lacustre (parkings
Pins, Forêt, Hiver, Temporaire, Goncerut et STEP).
G.
La municipalité a complété ses observations le 3 septembre 2021.
Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire
le 19 octobre 2021. Ils confirmaient leurs conclusions précédentes, en ajoutant,
à titre principal, une conclusion tendant à la constatation de la nullité des
décisions des 8 juin 2020 et 3 mars 2021, ainsi qu'à la suppression des signaux
mis en place conformément à ces décisions. Ils produisaient un extrait du PGA concernant
le secteur des Pins. Ils requéraient la tenue d'une inspection locale de même
que la production du plan d'affectation relatif au secteur des Plages ou de tout
autre plan susceptible de faire état des aménagements routiers adoptés et
approuvés dans ce secteur.
La municipalité a communiqué des déterminations le
16 décembre 2021. Les recourants ont réagi le 10 janvier 2022. La municipalité
s'est enfin exprimée le 17 janvier 2022.
Le tribunal a ensuite statué.
Considérant en droit:
1.
En liminaire, il convient de constater que les recourants ne contestent
pas les mesures prises sur les parkings du secteur urbanisé. Seules font l'objet
du litige les mesures relatives au sens unique de l'avenue des Pins ainsi
qu'aux parkings du secteur lacustre (Forêt, Hiver, Temporaire, Goncerut, STEP).
2.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de
la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;
BLV 173.36), les recours sont intervenus en temps utile.
Ils
respectent au surplus les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79
LPA-VD (applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). S'agissant de la qualité
pour agir (art. 75 LPA-VD), les recourants sont riverains de l'avenue des Pins.
Il n'est toutefois pas certain que cette seule situation leur confère la qualité
pour recourir contre les mesures prises sur cette avenue ou sur des surfaces
proches de celle-ci (sens unique et parcage), dès lors qu'ils doivent en outre
démontrer qu'ils subissent des inconvénients sensibles en lien avec la
restriction contestée (cf. ATF 136 II 539 consid. 1.1
; TF 1A_73/2004
du 6 juillet 2004 consid. 2.2; au niveau cantonal, cf. CDAP
GE.2020.0223
du 16 juin 2021 consid. 1c;
GE.2020.0017 du 26 mai 2021 consid. 1b et les
références citées). Leur qualité pour recourir apparaît encore plus douteuse en
ce qui concerne les secteurs plus éloignés de l'avenue des Pins,
tels
que les parkings Goncerut et STEP. La question souffre néanmoins de rester
indécise, les recours devant de toute façon être écartés.
3.
Les recourants requièrent une inspection locale
ainsi
que la production du plan d'affectation relatif au secteur des
Plages ou de tout autre plan susceptible de faire état des aménagements routiers
adoptés et approuvés dans ce secteur.
a) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.
2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) comprend en particulier le droit pour le justiciable de produire
des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer
sur la décision à rendre. Cette garantie constitutionnelle n'empêche pas l'autorité
de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de forger sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion (cf. ATF
145 I 167 consid. 4.1; TF 8C_743/2020 du 30 juin 2021 consid. 5.2.1 et les
références).
b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet
pour permettre à la Cour de céans de statuer en toute connaissance de cause. Il
apparaît donc superflu de d'ordonner des mesures complémentaires d'instruction .
4.
L'art. 3 de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation
routière (LCR; RS 741.01) régit les compétences des cantons et des communes en
matière de circulation routière dans les termes suivants:
"
Art.
3
1
La souveraineté
cantonale sur les routes est réservée dans les limites du droit fédéral.
2
Les cantons sont compétents
pour interdire, restreindre ou régler la circulation sur certaines routes. Ils
peuvent déléguer cette compétence aux communes sous réserve de recours à une
autorité cantonale.
3
La circulation des
véhicules automobiles et des cycles peut être interdite complétement ou restreinte
temporairement sur les routes qui ne sont pas ouvertes au grand transit; les
courses effectuées pour le service de la Confédération sont toutefois autorisées.
4
D’autres limitations
ou prescriptions peuvent être édictées lorsqu’elles sont nécessaires pour
protéger les habitants ou d’autres personnes touchées de manière comparable
contre le bruit et la pollution de l’air, pour éliminer les inégalités frappant
les personnes handicapées, pour assurer la sécurité, faciliter ou régler la circulation,
pour préserver la structure de la route, ou pour satisfaire à d’autres exigences
imposées par les conditions locales. Pour de telles raisons, la circulation peut
être restreinte et le parcage réglementé de façon spéciale, notamment dans les quartiers
d’habitation. Les communes ont qualité pour recourir lorsque des mesures
touchant la circulation sont ordonnées sur leur territoire.
5
Tant qu’elles ne sont
pas nécessaires pour régler la circulation des véhicules automobiles et des
cycles, les mesures concernant les autres catégories de véhicules ou les autres
usagers de la route sont déterminées par le droit cantonal.
6
Dans des cas exceptionnels, la police peut prendre les mesures qui s’imposent,
en particulier pour restreindre ou détourner temporairement la circulation.
"
Ainsi, selon l'art. 3 al. 2 et 4 LCR, les cantons
sont compétents notamment pour restreindre ou régler la circulation sur
certaines routes, ainsi que pour édicter d'autres limitations ou prescriptions
lorsqu'elles sont nécessaires, en particulier, pour assurer la sécurité,
faciliter ou régler la circulation ou satisfaire à d'autres exigences imposées
par les conditions locales. De telles raisons permettent également de restreindre
la circulation et de réglementer le parcage de façon spéciale. L'art. 107 de
l'ordonnance du 5 septembre 1979 sur la signalisation routière (OSR; RS 741.21)
précise que s’il est nécessaire d’ordonner une réglementation locale du trafic,
on optera pour la mesure qui atteint son but en restreignant le moins possible
la circulation. Lorsque les circonstances qui ont déterminé une réglementation
locale du trafic se modifient, cette réglementation sera réexaminée et, le cas
échéant, abrogée par l’autorité (al. 5).
Ces restrictions et prescriptions peuvent requérir
l'aménagement de signalisation. A teneur de l'art. 104 al. 1 OSR, la mise en
place et l'enlèvement des signaux et des marques sont du ressort de l'autorité.
L'art. 107 OSR ajoute qu'il incombe à l'autorité d’arrêter et de publier, en
indiquant les voies de droit, les réglementations indiquées par des signaux de
prescription ou de priorité ou par d’autres signaux ayant un caractère de
prescription (al. 1 let. a). Ces signaux ne peuvent être mis en place que lorsque
la décision est exécutoire (al. 2).
Dans le canton de Vaud, l'art. 4 de la loi vaudoise
du 25 novembre 1974 sur la circulation routière (LVCR; BLV 741.01) dispose que
le Département en charge des routes [par la DGMR] est compétent en matière de signalisation
routière (al. 1). Pour la signalisation à l'intérieur des localités, il peut
déléguer sa compétence aux municipalités ou à certaines d'entre elles; il peut
limiter cette délégation à certaines catégories de signaux ou de marques et à
certains tronçons de route. En l'absence d'une telle délégation, la
municipalité est préalablement consultée (al. 2).
La commune d'Yvonand ne bénéficie pas d'une
délégation de compétence en matière de signalisation routière au sens des art.
3 al. 2 et 4 LCR et 4 al. 2 LVCR. Les mesures de sens unique et de stationnement
sont par conséquent du ressort de la DGMR, quand bien même elles font suite à une
initiative de la commune.
A Yvonand, l'art. 67 du règlement communal de police
du 9 décembre 1991 dispose que sous réserve des dispositions fédérales et
cantonales, la municipalité est compétente pour limiter la durée du stationnement
des véhicules, ou de certaines catégories d'entre eux, sur la voie publique ou pour
l'interdire complètement (al. 1). Elle peut faire installer des parcomètres ou
prendre toutes dispositions pour contrôler le temps autorisé de stationnement
des véhicules aux endroits où celui-ci est limité (al. 2). Sauf réglementation
spéciale, les véhicules ne doivent pas stationner plus de sept jours consécutifs
sur les places de parc ou les voies publiques; des exceptions peuvent être accordées
dans des cas particuliers (al. 3).
5.
Les recourants contestent la mise en sens unique de l'avenue des Pins, ainsi
que l'instauration d'un parcage payant sur les parkings de la zone lacustre. Ils
considèrent que les décisions y relatives, à savoir non seulement les décisions
du 3 mars 2021 contestées par leur mémoire initial de recours du 21 avril 2021,
mais encore la décision antérieure du 8 juin 2020 attaquée par leur mémoire
complémentaire du 19 octobre 2021, seraient frappées de nullité absolue.
a) A l'appui, les recourants rappellent que la
partie la plus à l'est de l'avenue
des Pins est située pour partie
en aire forestière et soutiennent à cet égard que sa légalité serait incertaine.
De même, les recourants soulignent que les parkings Forêt, Hiver et Temporaire
sont aménagés hors zone à bâtir, soit en aire forestière, respectivement en
zone intermédiaire et dans le plan sectoriel des surfaces d'assolement pour les
deux derniers. Il s'agirait par conséquent de places de parc "sauvages"
qui n'auraient jamais fait l'objet d'un plan routier valablement adopté. Ces
places seraient ainsi illégales. En outre, elles ne pourraient pas être régularisées,
faute d'être conformes aux objectifs poursuivis par l'aire forestière et les
surfaces d'assolement. Quant au parking des Pins, il serait certes situé de
manière admissible sur le domaine public communal - bien que jouxtant possiblement
l'aire forestière - mais ses places n'auraient, a priori, pas davantage fait
l'objet d'un plan routier dûment adopté.
Or, toujours selon les recourants, les décisions
contestées reviendraient à "légaliser" ces aménagements routiers et stationnements
illégaux, en violation non seulement de la procédure régissant la planification
routière (à savoir l'art. 13 al. 1 et 3 de la loi du 10 décembre 1991 sur les
routes [LRou; BLV 725.01]) mais encore, compte tenu du nombre très élevé de places
de parc ainsi aménagées, des normes imposant une étude de l'impact sur
l'environnement (art. 10a de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la
protection de l'environnement [LPE; RS 814.01], art. 1 et 2 de l'ordonnance du
19 octobre 1988 relative à l’étude de l’impact sur l’environnement [OEIE; RS 814.011]).
Les décisions querellées seraient ainsi radicalement nulles.
Les recourants ajoutent que les difficultés de
stationnement et de circulation rencontrées dans la zone lacustre viendraient précisément
de l'inexistence d'une planification de l'équipement. Il serait ainsi indispensable
de procéder à une telle planification avant d'instaurer des mesures de restriction
de la circulation ou du stationnement.
b) Les prononcés attaqués des 8 juin 2020 et 3 mars 2021
ne créent pas une nouvelle voie publique, pas plus que de nouvelles places de
parc. En effet, selon les dires non contestés de la municipalité, ces aménagements
existent tous depuis 30 ans, hormis le parking Temporaire, utilisable
uniquement l'été, installé en 2014. Ainsi que l'a confirmé la DGMR dans sa réponse
du 22 juillet 2021, ils ne consacrent pas davantage la licéité de la voie ou des
places existantes qui se situeraient hors zone à bâtir.
En réalité, ces décisions ont été rendues par la DGMR
exclusivement au titre de restriction de la circulation routière et de
réglementation du stationnement, en application de l'art. 3 al. 4 LCR. Elles se
limitent à réglementer des aménagements existants, par une signalisation
routière instaurant, respectivement déplaçant, un sens unique et imposant un parcage
payant. Elles ne préjugent pas de la licéité du tronçon routier et des stationnements
en cause. En d'autres termes, il ne s'agit pas d'une mesure de planification ou
de construction exorbitante de la compétence de la DGMR.
Par conséquent, les décisions contestées ont été prises
par la DGMR dans le cadre de ses compétences. Elles ne souffrent pas de nullité
absolue et sont donc sujettes à annulation uniquement.
Pour le surplus, il sied de relever que la Commune
d'Yvonand est précisément en phase de révision de sa planification, spécifiquement
du secteur Plages concerné, s'agissant en particulier de la situation des
parkings non conforme à la zone d'affectation. Les arguments des recourants pourront
ainsi être utilement présentés dans le cadre de cette procédure de
planification (cf. let. D supra).
Il convient d'examiner plus précisément les
décisions contestées.
6.
Les recourants discutent du sens unique instauré sur l'avenue des Pins.
a) Par décision du 8 juin 2020, la DGMR a instauré un
sens unique ouest-est sur toute l'avenue des Pins, conformément au plan du 27
mai 2020. La décision précise expressément, sous la rubrique "Remarque",
qu'il s'agit d'une "mesure annuelle d'avril à septembre".
La DGMR a exposé que l'avenue des Pins présentait
une configuration très étroite. Le gabarit de la chaussée n'était pas adapté à une
circulation dense et dans les deux sens pendant ces périodes estivales. Le
parcage de nombreux véhicules sur les côtés rendait de surcroît très difficiles,
voire impossibles, les manœuvres et le passage de véhicules de dimensions plus
importantes, tels que ceux des services de secours. L'instauration d'un sens
unique sur l'avenue des Pins permettait ainsi de faciliter la circulation et
les manœuvres sur ces rues très étroites et très fréquentées, notamment durant
la belle saison.
Les recourants soutiennent en vain que cette
décision aurait une validité limitée à l'année 2020. Rien ne permet une telle
appréciation. En particulier, ce prononcé ne mentionne pas, contrairement à
celui de l'année précédente, qu'il s'agirait d'une mesure temporaire ou expérimentale.
Le fait qu'il puisse être nécessaire de préciser chaque année les dates exactes
de début et fin à l'intérieur de la période prédéfinie d'avril à septembre n'y
change rien.
Par conséquent, la décision de la DGMR du 8 juin
2020 instaurant un sens unique sur l'avenue des Pins d'avril à septembre, selon
le trajet figurant sur le plan du 27 mai 2020, constitue une mesure définitive,
destinée à déployer ses effets non pas seulement en 2020, mais chaque année,
d'avril à septembre. Cette décision, qui n'est pas frappée de nullité absolue
(cf. consid. 5 supra), n'a pas été attaquée, de sorte qu'elle est entrée en
force et exécutoire. Le recours est par conséquent irrecevable
en
tant qu'il conteste l'instauration, à titre définitif, du sens unique en cause.
b) En revanche, la décision attaquée de
la DGMR du 3 mars 2021 prononce un élément nouveau, à savoir le déplacement du
sens unique tel que figuré sur les plans du 26 février 2021, respectivement le
recul de 100 m du début de cette mesure. Le recours est ainsi recevable - dans
la mesure où les recourants disposeraient de la qualité pour recourir - en tant
qu'il est dirigé contre ce déplacement. Il sied dès lors d'examiner si celui-ci
est justifié.
aa) La municipalité a indiqué que le camping de la
Menthue, situé le long du chemin de la Plage, ouvert d'avril à septembre,
disposait d'un parking de 130 places, alors qu'il enregistrait 200 véhicules en
haute saison, lorsqu'il était complet. Les 70 véhicules excédentaires utilisaient
ainsi les places publiques de l'avenue des Pins, principalement le parking
Hiver. Jusqu'au printemps 2018, ces véhicules excédentaires - ainsi que les véhicules
des visiteurs de la plage - pouvaient rejoindre les places publiques de l'avenue
des Pins par un bref parcours suivant le chemin de la Plage puis, sur quelque
100 m vers l'ouest, l'avenue des Pins. En été 2019 et en été 2020, l'entier de
l'avenue des Pins avait été mise en sens unique ouest-est, de sorte que les véhicules
excédentaires devaient parcourir une boucle importante (2,6 km) et fréquentée avant
d'atteindre le parking Hiver. La municipalité avait ainsi considéré qu'il était
judicieux, dans ce contexte, de reculer le début du sens unique sur le tronçon
de 100 m précité, afin de permettre aux véhicules, comme auparavant, de gagner directement
le parking Hiver.
La DGMR a confirmé que le déplacement du panneau
"sens unique" était motivé par une logique des accès (favoriser
l'accès direct aux places de stationnement pour les résidents du camping) et
par le souhait de limiter les déplacements motorisés, notamment sur l'avenue
des Pins.
bb) Les recourants ont développé leurs griefs sur le
principe même du sens unique, respectivement la direction de celui-ci. Comme
exposé ci-dessus, ces éléments ont toutefois déjà été adoptés avec force de chose
décidée.
Or, au vu des explications des autorités, on ne
discerne pas en quoi cette mesure de déplacement ne répondrait pas, de manière proportionnée
(cf. notamment art. 107 al. 5 OSR), aux objectifs prévus par l'art. 3 al. 4 LCR
à savoir en particulier protéger les habitants, assurer la sécurité et faciliter
la circulation routière dans le secteur. Au demeurant, elle apparaît favorable
aux recourants, dès lors qu'elle supprime une partie non négligeable du trafic de
l'avenue des Pins, le long de leurs parcelles.
Dans ces conditions, le recours doit être rejeté en
tant qu'il conteste le recul du début du sens unique prononcé par décision du 3
mars 2021.
7.
Les recourants remettent en cause le parcage payant
instauré sur les parkings de la zone lacustre.
Dite zone comporte les parkings
du secteur des Pins pour 650 places (
Forêt, Hiver, Temporaire) et
les parkings
du secteur Goncerut pour 168 places (Goncerut, STEP) (cf.
let. A supra).
a) A l'instar de la mise en sens unique précitée, le
principe du parcage contre paiement sur les parkings de la zone lacustre a été
décidé le 8 juin 2020 par la DGMR au titre de "mesure annuelle d'avril à
septembre".
Pour les mêmes motifs que ceux exposés
au consid. 6 supra, il s'agit d'une mesure définitive, déployant
ses effets
non seulement pour 2020, mais encore pour les années à venir. Cette décision étant
entrée en force et exécutoire, le recours est irrecevable
dans la
mesure où il contesterait le principe du parcage contre paiement desdits
parkings d'avril à septembre.
b) Cela étant, par la décision
attaquée du 3 mars 2021, la DGMR fixe nouvellement les conditions du paiement, à
savoir
sept jours sur sept de 8h00 à 18h00, excepté pour les détenteurs
de macaron des zones concernées. Il ressort également du dossier que le tarif a
été arrêté à 1 fr. par heure, au maximum à 5 fr. pour 24 heures.
aa) Les recourants contestent le tarif adopté.
Ils relèvent qu'il ressort des préavis de la municipalité
que l'autorité communale tablerait sur un bénéfice annuel de presque 200'000
fr. L'intérêt de la commune à couvrir les frais engendrés par le tourisme du
bord du lac laisserait ainsi place à une manière de récolter des bénéfices conséquents,
sans contrepartie. Aux yeux des recourants, le tarif pratiqué violerait l'art. 82
al. 3 Cst., selon lequel l’utilisation des routes publiques est exempte de
taxe. Il ne serait pas davantage conforme à la loi du 5 décembre 1956 sur les
impôts communaux (LICom; BLV 650.11).
De manière semble-t-il contradictoire, les
recourants affirment que le tarif de 5 fr. la journée serait trop modeste pour
avoir un effet incitatif. En effet, il n'encouragerait pas les touristes à
stationner au camping VD8 de 2500 places situé à Cheseaux-Noréaz (qui prévoirait
selon les recourants une taxe bien supérieure, de 15 fr. la journée), ni à prendre
le train. A ce dernier égard, les recourants dénoncent une absence de réflexion
quant à l'usage des transports publics ou à la mobilité douce.
bb) Selon l'art. 82 al. 3 Cst., l’utilisation des
routes publiques est exempte de taxe. Ce principe de la gratuité ne vaut toutefois
que pour l'usage commun des routes, c'est-à-dire la circulation proprement dite
et le
stationnement
de courte durée. La
jurisprudence concernant l'admissibilité de
taxes
de
stationnement
distingue en effet entre le
stationnement
de courte et de plus longue durée (à
partir de 30 minutes dans les zones urbaines selon l'ATF 122 I 279 consid. 2e).
Qualifié d'usage commun, le premier tombe sous le coup de l'
art.
82 Cst.
, à la différence du
stationnement
de plus longue durée, qui relève lui de l'usage commun accru et n'est plus régi
par cette disposition constitutionnelle (ATF 122 I 279 consid. 2b; 112 Ia 39
consid. 1b et 2c).
En l'occurrence, les véhicules peuvent stationner sur
les places litigieuses jusqu'à 24 heures. Il s'agit ainsi d'un stationnement de
longue durée, relevant de l'usage commun accru, échappant à la gratuité imposée
par l'art. 82 al. 3 Cst. Il peut ainsi donner lieu à la perception de
taxes
d'utilisation ou d'orientation.
cc) Les taxes d'utilisation constituent des
contributions causales. Elles ne peuvent en principe être prélevées que lorsqu'une
prestation effective est fournie par la collectivité publique. Elles représentent
la contrepartie à cette prestation (ATF 143 I 220 consid. 4.2).
Selon le principe de la couverture des frais, le
produit global des contributions ne doit pas dépasser, ou seulement de très
peu, l'ensemble des coûts engendrés par la branche ou subdivision concernée de
l'administration, y compris, dans une mesure appropriée, les provisions, les
amortissements et les réserves (ATF 143 I 220 consid. 5.2.1; 126 I 180 consid.
3a/aa p. 188 et les références citées). Quant au principe d'équivalence - qui est
l'expression du principe de la proportionnalité en matière de contributions publiques
- il implique que le montant de la contribution soit en rapport avec la valeur
objective de la prestation fournie et reste dans des limites raisonnables (ATF 143
I 220 consid. 5.2.2; 139 I 138 consid. 3.2 p. 141 et les références citées).
Les taxes d'utilisation du domaine public
n'obéissent pas entièrement aux principes d'équivalence et de couverture des
frais, car il ne s'agit pas de contributions dépendant des coûts et/ou leur
valeur ne peut être chiffrée (FI.2020.0032 du 34 juin 2021 consid. 2 et les
références citées). Une taxe de parcmètre autorisant un usage accru du domaine public
peut procurer un excédent à la collectivité publique et se rapproche, sur ce
point, de l’impôt (ATF 100 Ia 131 consid. 6c, confirmé dans ATF 104 Ia 113
consid. 3; TF 2C_609/2010 du 18 juin 2011 consid. 3.2).
dd) L'obligation de paiement, qui ne peut plus être
remise en cause, permet de gérer le stationnement, de limiter l'utilisation abusive
des places publiques et, le long de l'avenue des Pins, d'accroître la sécurité.
Le tarif adopté constitue une taxe d'utilisation et représente une contre-prestation
à l'usage accru du domaine public. Le montant de 1 fr. par heure, respectivement
de 5 fr. pour 24 heures, n'apparaît pas trop élevé au vu de la contreprestation
accordée, soit l'usage accru du domaine public pendant toute une journée, durant
la saison estivale lorsque la fréquentation est maximale. Il doit en outre être
mis en rapport avec le tarif pratiqué dans la localité (parkings de la Gare et
du Pré de l'Hôtel de Ville), s'élevant à 8 fr. pour 24 heures. Il n'est
pas davantage excessivement modique, comme le soutiennent également les
recourants, dès lors qu'on ne voit pas en quoi il attirerait les utilisateurs
d'un parking situé sur une autre commune, à plus d'un kilomètre, sans compter
qu'à dires de la municipalité les tarifs seraient en réalité comparables. Enfin,
s'il est exact qu'à vue humaine, l'ensemble des parkings payants de la commune
devraient générer un revenu annuel de l'ordre de 212'000 fr., ce montant
servira à financer l'installation des horodateurs (par 133'000 fr. de frais
fixes) puis leur gestion annuelle et, pour l'excédent, à couvrir une partie des
frais engendrés par le tourisme estival. Au demeurant, cet excédent ne constitue
pas un but qu'auraient délibérément poursuivi les autorités, mais la
conséquence d'un tarif adopté pour d'autres motifs, déjà exposés, liés aux conditions
de circulation locales.
Rien n'indique par conséquent que la décision serait
contraire à la LCR ou à la LICom. Le recours doit donc également être rejeté
sous cet angle, encore une fois dans la mesure où les recourants seraient
habilités à recourir.
8.
Vu ce qui précède, le recours doit être déclaré irrecevable dans la mesure
où il est dirigé contre la décision de la DGMR du 8 juin 2020. Il doit être
rejeté, en tant que recevable, dans la mesure où il est dirigé contre les décisions
de la DGMR du 3 mars 2021, ces décisions devant être confirmées.
Succombant, les recourants doivent assumer un émolument
judiciaire. Des dépens en faveur de la municipalité doivent en outre être mis à
leur charge.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est déclaré irrecevable dans la mesure où il est dirigé contre
la décision de la DGMR du 8 juin 2020.
II.
Le recours est rejeté, en tant que recevable, dans la mesure où il est
dirigé contre les décisions de la DGMR du 3 mars 2021.
Les décisions de la DGMR du 3 mars 2021 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Les recourants sont débiteurs de la Commune d'Yvonand, solidairement
entre eux, d'une indemnité de dépens de 3'000 (trois mille) francs.
Lausanne, le 21 février 2022
La
présidente:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles
soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.