vd_omni · GE.1998.0101 · 1998-11-27 · fr

c/Municipalité de Lausanne | La démission donnée par un fonctionnaire pour éviter une révocation présentée à tort comme inéluctable est entachée de crainte fondée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.11.1998 GE.1998.0101

CANTON DE
VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
A R R E T
du 27
novembre 1998
sur le recours interjeté par
X.________
, représenté par l'avocat
Christian Marquis, à Lausanne
contre
la décision de
la
Municipalité de Lausanne
du 15 juin 1998 (refus de réintégration dans
le corps de la police judiciaire municipale)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition
de la section: M. Jacques Giroud, président; Mme Dominique-Anne Thalmann et M.
Jean-Luc Colombini, assesseurs. Greffier: M. Jérôme Piguet.
Vu les
faits suivants:
A.                     X.________,
né en 1971, a été nommé le 14 décembre 1992 en qualité d'agent de police par la
Municipalité de Lausanne (ci-après la municipalité) avec effet au 1er janvier
1993. Dès le mois de février 1996, il a travaillé à la brigade des stupéfiants
avec le grade d'appointé.
Au
début de la matinée du 30 mars 1998, il a été entendu dans le cadre d'une
enquête administrative par le chef de la police judiciaire municipale (PJM) au
sujet de différents griefs le concernant: il lui était principalement reproché
d'avoir omis de retranscrire un passage d'une écoute téléphonique parce qu'elle
mettait en cause une consommatrice de stupéfiants avec laquelle il entretenait
une liaison. X.________ a admis ce manquement et a déclaré reconnaître sa
gravité. Interrogé sur les motifs de son acte, il a indiqué qu'il avait voulu
protéger son amie, laquelle était alors enceinte de ses oeuvres. Il a évoqué à
deux reprises sa démission, notamment après s'être vu signifier qu'il ne
bénéficiait plus de la confiance de ses collègues.
Au
milieu de la matinée, le chef de la PJM a remis un procès-verbal de cette
audition au commandant de police de Lausanne, puis, sur ordre de celui-ci, a
transmis l'affaire au Juge d'instruction de l'arrondissement de Lausanne
(ci-après le juge d'instruction). Il a ensuite rejoint X.________, qui avait
été placé dans un local de l'Hôtel de police en compagnie de deux de ses
supérieurs. Au terme d'une discussion portant notamment sur l'enquête pénale
dont il allait être l'objet, X.________ a signé une lettre de démission
adressée à la municipalité, rédigée avec l'aide du chef de la PJM. Il a ensuite
été placé en détention préventive durant quatre jours sur ordre du juge
d'instruction.
Par
lettre du 3 avril 1998, le syndic de Lausanne a accepté la démission de
X.________ avec effet au 31 mars 1998.
Par
lettre de son conseil du 30 avril 1998 à la municipalité, X.________ a demandé
sa réintégration au sein de la PJM en faisant valoir qu'il avait été amené à
donner sa démission dans des circonstances "anormales". La
municipalité a rejeté cette requête le 15 juin 1998.
B.                    Agissant
par l'intermédiaire de son conseil, X.________ a contesté le refus de la
municipalité par recours du 2 juillet 1998 au Tribunal administratif.
Dans
ses déterminations du 3 septembre 1998, la municipalité a conclu au rejet du
recours.
Le
Tribunal administratif a tenu une audience le 5 novembre 1998 en présence des
parties et a entendu sept témoins.
Les
moyens des parties seront repris ci-dessous dans la mesure utile.
Considérant
en droit:
1.                     Dans
ses déterminations, l'autorité intimée met en doute la recevabilité du recours
en faisant valoir que le refus de réintégration contre lequel il est dirigé ne
constitue pas une décision: la lettre du 15 juin 1998 par laquelle ce refus avait
été signifié au recourant aurait en effet eu pour seul objet de rendre celui-ci
attentif au caractère irrévocable de sa démission.
La
démission du recourant n'a pas mis un terme ispo jure aux rapports de service
liant les parties: noués par la décision de la municipalité du 14 décembre 1992
nommant l'intéressé à compter du 1er janvier 1993, ceux-ci ne pouvaient en
effet être
interrompus que
par une nouvelle décision de cette autorité (actus contrarius: cf à ce sujet
Moor, Droit administratif, vol. III , p. 252 ch. 5.4.3; Hänni, in Handbücher
für die Anwaltspraxis II, Stellenwechsel und Entlassung, p. 189; dans le même
sens, arrêt du Tribunal administratif zurichois du 13 juin 1975, publié in ZBl
1976 p. 477ss). Une telle décision a été rendue le 3 avril 1998, date à
laquelle la municipalité a accepté la démission de l'intéressé. Par sa lettre
du 30 avril suivant, le recourant a toutefois demandé à la municipalité de
revenir sur cette décision en soutenant que sa démission, donnée dans des
circonstances "anormales", ne devait pas être prise en considération.
Or, l'autorité est entrée en matière sur cette demande au fond, puisqu'elle a
répondu aux arguments du recourant par sa lettre du 15 juin 1998: on y lit en
effet que la procédure ayant abouti à la démission de l'intéressé s'est
déroulée "aussi normalement que cela peut être en pareilles
circonstances", que celui-ci "a lui-même rédigé, à la main et sans
hésitation, sa lettre de démission, sans avoir subi une quelconque forme
d'intimidation ou de coercition" et que "deux inspecteurs qui
assistaient également à l'entretien pourraient, si nécessaire, attester de la
régularité de cette procédure". Il faut ainsi considérer que, en refusant
la réintégration du recourant dans la police municipale, l'autorité intimée a
rendu une nouvelle décision, susceptible de recours (cf à ce sujet Moor, op.
cit., vol. II, p. 232, ch. 2.4.4.2).
Il
y a donc lieu d'examiner au fond le présent litige, qui porte sur le point de
savoir si la municipalité était tenue de revenir sur son acceptation de la
démission du recourant. Tel est le cas selon celui-ci, qui fait valoir qu'il a
donné sa démission sans être "libre de sa décision" (acte de recours,
p. 6), invoquant ainsi un vice de son consentement.
2.                     a)
On se trouve en présence d'un vice du consentement lorsqu'une partie à un
contrat est dans l'erreur au moment de conclure celui-ci (art. 23-27 CO),
qu'elle a été induite à contracter par dol (art. 28 CO) ou qu'elle s'est
engagée sous l'empire d'une crainte fondée (art. 29-30 CO). Dans chacun de ces
cas, la partie dont le consentement a été vicié n'est pas obligée. Cette
réglementation vaut non seulement pour les contrats, mais aussi pour les actes
juridiques unilatéraux (cf. notamment Schwenzer, in Kommentar zum
schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht I, p. 208). Elle peut également
s'appliquer par analogie en droit public, en tenant compte toutefois des
particularités de l'acte ou du rapport considéré (ATF 102 II 118 c. 2b et 3 et
les renvois à la doctrine).
Le
fonctionnaire qui présente sa démission doit pouvoir se prévaloir, le cas
échéant, de ce que sa volonté a été viciée. En effet, si une décision de
nomination,
soumise au
consentement du fonctionnaire concerné, devient caduque lorsque ce consentement
est vicié (Moor, op. cit., vol. III, p. 210 ch. 5.1.2.1), il doit en aller de
même de la décision par laquelle l'autorité accepte une démission qui ne
correspond pas à la volonté réelle de son auteur.
b)
En l'espèce, on ne voit pas que le recourant ait commis une erreur essentielle
au sens de l'art. 24 CO ni qu'il ait été victime d'un dol selon l'art. 28 CO.
Certes lui aurait-on déclaré avant qu'il ne démissionne que l'entier de ses
collègues lui avaient retiré leur confiance, ce qui était faux ainsi que divers
témoins l'ont révélé à l'audience; mais cet élément était secondaire par
rapport à la gravité du manquement qui lui était reproché et ne devait pas être
déterminant au point de porter atteinte à la formation de sa volonté. Reste
ainsi la crainte fondée au sens des art. 29 et 30 CO.
3.                     a)
Selon l'art. 29 al. 1er CO, une partie qui a contracté sous l'empire d'une
crainte fondé que lui aurait inspirée sans droit son cocontractant ou un tiers
n'est pas obligée. L'art. 30 CO précise que la crainte est réputée fondée lorsque
la partie menacée devait croire, d'après les circonstances, qu'un danger grave
et imminent la menaçait elle-même, ou l'un de ses proches, dans sa vie, sa
personne, son honneur ou ses biens (al. 1er). Une menace est proférée sans
droit lorsqu'elle porte sur un comportement illicite (ATF 111 II 350 c. 2;
Bucher, Schweizerisches Obligationenrecht, Allgemeiner Teil, 2e éd.;
Gauch/Schluep, Obligationenrecht-Allgemeiner Teil I, n. 881); selon Schmidlin
(in Berner Kommentar VI/1/2/1b/2, n. 38ss ad art. 29/30 OR, spéc. n. 43), une
menace est toujours proférée sans droit au sens de l'art. 29 CO, à moins
qu'elle ne porte sur l'exercice d'un droit ("Rechtsdurchsetzung").
Il
est admis que le travailleur qui signe une convention de résiliation de son
contrat de travail sous la menace d'un licenciement immédiat agit sous l'empire
d'une crainte fondée (R. Müller, Die einvernehmliche Beendigung des
Arbeitsverhältnisses, in ArbR 1994 p. 77ss, spéc. p. 93; Münch, in Handbücher
für die Anwaltpraxis II, Stellenwechsel und Entlassung, p. 47; Rehbinder, in
Berner Kommentar VI/2/2/2, n. 11 ad. art. 41 OR). Une telle menace n'est
toutefois proférée sans droit au sens de l'art. 29 CO que si le licenciement
immédiat sur lequel elle porte n'est pas justifié au vu des circonstances (mêmes
auteurs). Ces principes s'appliquent mutatis mutandis aux cas de résiliation
unilatérale du contrat par le travailleur. Le Tribunal administratif genevois a
ainsi considéré qu'un fonctionnaire ayant démissionné après avoir été menacé à
juste titre d'une plainte pénale ne pouvait pas se prévaloir de la nullité de
sa démission en faisant valoir qu'elle avait été présentée dans la crainte
d'une telle plainte
(arrêt du 8
avril 1997 dans la cause S. c. Hospice général [A/1073/1996], résumé in SJ
1998, p. 414).
b)
En l'espèce, les explications des parties au sujet des faits qui ont amené le
recourant à présenter sa démission avec effet immédiat ne sont pas
concordantes. Entendu comme témoin à l'audience, le chef de la PJM a ainsi
déclaré que, lors de la discussion qui avait suivi l'audition du recourant, il
avait informé celui-ci qu'il allait être l'objet d'une procédure disciplinaire
qui pourrait aboutir à sa révocation. Quant à l'intéressé, il a déclaré qu'il
avait alors été menacé d'un licenciement avec effet immédiat.
Au vu des
témoignages recueillis en cours d'audience, il faut admettre que, quels
qu'aient été les termes utilisés lors de la discussion en cause, la situation a
été présentée au recourant de telle manière qu'il devait tenir son licenciement
pour certain: après avoir été informé par son supérieur de l'ouverture d'une
enquête pénale à son encontre et rendu attentif à la gravité de son
comportement, il s'est trouvé persuadé que la fin des rapports de service ne
pourrait pas être évitée. D'ailleurs, le représentant de la municipalité a
déclaré à l'audience qu'une procédure disciplinaire aurait
"certainement" abouti à une révocation. Le recourant a été ainsi
placé dans la crainte d'une telle procédure et de son issue, qui étaient de
nature à compromettre sa réputation de travailleur et auxquelles il était amené
à préférer une démission; à relever que le choix de celle-ci a été favorisé par
ses supérieurs hiérarchiques, qui l'avaient emmené dans une salle au sous-sol
où on avait préparé sur une table de quoi écrire. Cette crainte était d'autant
plus difficile à surmonter que l'intéressé a présenté sa démission alors qu'il
avait été mis dans une situation particulièrement inconfortable. Interrogé
inopinément en début de matinée, il est par la suite resté sous la surveillance
de ses supérieurs et a appris qu'il avait été dénoncé pénalement sur ordre du
commandant de police, se trouvant ainsi dans une position proche de celle d'un
détenu, puisqu'il devait peu après être présenté au juge d'instruction avant
d'être placé en détention préventive au début de l'après-midi. La discussion à
l'issue de laquelle il a présenté sa démission s'est déroulée sans qu'il ait pu
bénéficier des conseils d'un collègue chargé d'une tâche de médiation au sein
d'une "cellule de négociation", puisque celui-ci s'est absenté pour
aller chercher des repas et ne l'a rejoint que lorsqu'il achevait la rédaction
de sa lettre de démission. Enfin, le recourant a été pressé par le temps,
puisqu'il devait prendre une décision avant d'être placé en détention
préventive par le juge d'instruction. Il faut ainsi admettre qu'il a éprouvé
alors une crainte fondée. Reste à examiner si celle-ci lui a été inspirée sans
droit au sens de l'art. 29 al. 1er CO.
Tel
ne serait pas le cas si le licenciement inéluctable qui lui était annoncé était
chose acquise; rien ne lui aurait alors été présenté d'autre que la réalité,
sans qu'un caractère contraire au droit puisse être attaché à cet exposé. Mais,
au vu des éléments connus alors, une telle issue de la procédure disciplinaire
ou de renvoi pour justes motifs ne s'imposait pas avec une netteté suffisante
au point d'être affirmée avec certitude. En particulier, les circonstances dans
lesquelles le recourant avait été amené à commettre un manquement ne permettaient
pas de considérer celui-ci isolément en tant qu'acte incompatible avec la
fonction de policier. Il s'était agi pour le recourant dans le cadre d'une
retranscription d'écoutes téléphoniques faite à la hâte de choisir les passages
déterminants; en omettant ce qui était susceptible de compromettre son amie, il
pouvait avoir cédé à un mobile honorable, pour reprendre les termes de l'art.
64 CP traitant de l'atténuation de la peine, puisqu'était en cause sa future
épouse enceinte de ses oeuvres. Il n'était pas exclu non plus que le rôle
d'indicatrice que celle-ci avait précédemment joué au su et au vu de l'autorité
ait influencé le parti pris par le recourant, tant il est vrai que l'activité
des inspecteurs de la brigade des stupéfiants les amène parfois à couvrir dans
une certaine mesure leurs indicateurs. C'était précisément le rôle d'une
procédure à engager contre le recourant de déterminer quelle portée pouvait
être donnée à ses actes et il ne pouvait être préjugé de son issue. Même si
l'on pouvait trouver commode et expédient d'éviter une procédure s'annonçant
pénible pour les deux parties, il n'y avait pas à anticiper sur son résultat.
C'est ainsi sans droit qu'on a laissé entendre au recourant que son sort était
réglé d'avance. La déclaration de volonté que cela l'a incité à émettre a par
conséquent été entachée de crainte fondée.
c)
Cela étant, affectée d'un vice du consentement, la démission du recourant ne
liait pas celui-ci, qui pouvait s'en départir, comme il l'a fait par lettre de
son conseil du 30 avril 1998. C'est à tort que l'autorité intimée a refusé d'en
prendre acte et de revenir sur sa décision d'acceptation de la démission pour
réintégrer le recourant dans ses fonctions, quitte à ce qu'elle suspende
immédiatement celles-ci pour la durée d'une procédure disciplinaire.
4.                     Le
recourant, qui obtient gain de cause et qui a procédé par l'intermédiaire d'un
mandataire professionnel, a droit à des dépens dont il convient de fixer le
montant à 2'000 francs, qui lui seront versés par la Commune de Lausanne.
Conformément
à la jurisprudence du Tribunal administratif en matière de contentieux de la
fonction publique communale (cf. notamment GE 97/005 du 29 juillet 1997), les
frais de la cause seront laissés à la charge de l'Etat.
Par ces
motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le
recours est admis.
II.                     La
décision de la Municipalité de Lausanne du 15 juin 1998 est annulée, la cause
étant renvoyée à cette autorité pour statuer à nouveau.
III.                     La
Commune de Lausanne versera à X.________ une indemnité de 2'000 (deux mille)
francs à titre de dépens.
IV.                    Il
n'est pas perçu d'émolument.
Lausanne, le 27
novembre 1998
Le
président :                                                                                            Le
greffier :
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.