vd_omni · AC.1991.0193 · 1994-04-29 · fr

KONIGSBERGER William c/Nyon | Les aménagements du festival "Paléo" sont assimilés à une installation fixe et ils sont soumis au principe de limitation dus émissions en deux étapes prévu à l'art. 11 LPE.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.1994 AC.1991.0193

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 29
avril 1994
sur le recours interjeté le 2 novembre 1991
par
William KÖNIGSBERGER
, domicilié à 1261 Genolier,
contre
la décision de la
Municipalité de Nyon
du
22 octobre 1991 concernant les horaires des concerts organisés par
l'Association
Paléo Arts et Spectacles
, représentée par Me Denys Gilliéron, avocat à
Nyon.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Brandt, président
J.-J. Boy-de-la-Tour, assesseur
G. Monay, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
______________
A.                            L'Association
Paléo Arts et Spectacles organise sous la direction de Daniel Rosselat un
ensemble de concerts en plein air sur le territoire de la Commune de Nyon. Le
festival, qui existe depuis plus de quinze ans, a lieu chaque année à la même
époque à fin juillet; il s'étend actuellement sur une durée de six jours
consécutifs, du mardi soir au dimanche soir.
Après s'être
déroulé pendant plusieurs années au bord du lac, près des habitations, où de
nombreuses plaintes de voisins dérangés par le bruit ont été enregistrées, le
festival a été déplacé en 1990 au lieu dit "l'Asse", en dehors de la
ville, sur un terrain formant un creux, situé en zone agricole. Les
manifestations se déroulent sur trois scènes différentes : la principale est la
grande scène, qui peut accueillir jusqu'à 20'000 personnes sur la pelouse, à
l'air libre; vient ensuite le grand chapiteau, surface couverte partiellement fermée
dans les bords, qui mesure 30 mètres de large et 50 mètres de long depuis la
scène, et permet de recevoir environ 6'000 personnes à l'abri; enfin le
"club tent" est un petit chapiteau d'une surface d'environ 25 mètres
sur 30.
Un camping
est aménagé pour les spectateurs sur une parcelle située dans un autre secteur
du territoire communal. Des parkings sont en outre disposés à proximité du
camping et du festival.
B.                            Les concerts
débutent en fin d'après-midi et se terminent entre 1 et 3 heures du matin. En
1991, la municipalité avait donné l'autorisation de clore les concerts sur la
grande scène à 1 heure le jeudi, à 2 heures les vendredi et samedi et à 24
heures le dimanche. Les manifestations sous le grand chapiteau étaient quand à
elles permises jusqu'à 2 heures le jeudi et le dimanche et jusqu'à 3 heures les
vendredi et samedi.
Les niveaux
sonores sont mesurés chaque année à l'intérieur de l'enceinte du festival par
le Service de la police administrative. A cette occasion, d'autres mesures sont
également effectuées aux alentours. En 1990, les niveaux sonores moyens Leq (A)
mesurés au cimetière de Trélex atteignaient 66,8 dB (A) et 61,2 dB (A) entre
22h50 et 23h15, tandis que devant la grande salle de Gingins, le niveau sonore
s'élevait à 48,5 dB (A). En 1991, entre 21h15 et 22h45, les niveaux sonores
mesurés ont atteint 55,9 dB (A) et 87,6 dB (A), près du cimetière de Trélex, et
63,4 dB (A), près du ruisseau de Grens.
C.                            Par lettre du
11 octobre 1991, William Königsberger, domicilié à Genolier, a demandé à la
Municipalité de Nyon de prendre les mesures nécessaires pour que les
manifestations du Paléo-Festival ne continuent pas après minuit.
Le 22
octobre 1991, la municipalité lui a répondu qu'elle avait accordé des
dérogations aux heures de fermeture des manifestations publiques prévues par
les art. 59 ss du règlement de police, en prenant en compte la renommée
internationale de ce festival et son apport économique pour la région; elle
considère que pour une manifestation limitée dans le temps, les principes de
légalité et proportionnalité sont respectés.
D.                            William
Königsberger a recouru contre cette décision le 2 novembre 1991. Il conclut à
la réforme de la décision attaquée, en ce sens que les horaires fixés pour les
concerts ne dépassent pas la limite de minuit.
La
municipalité a conclu au rejet du recours par déterminations du 27 novembre
1991.
Dans ses
déterminations du 27 décembre 1991, le Service de lutte contre les nuisances a
fait valoir que la manifestation en cause n'était pas assujettie à la
législation sur la protection de l'environnement.
L'Association
Paléo Arts et Spectacles a déposé des déterminations le 22 mai 1992, au terme
desquelles elle conclut également au rejet du recours. Elle a produit, avec ses
déterminations, un "rapport technique sur les mesures prises pour limiter
les effets du son sur les environs du festival". Il résulte de ce document
que plusieurs mesures sont prises par les organisateurs pour contenir la
puissance sonore dans les normes limites fixées pour les spectateurs et éviter
une diffusion trop importante dans le voisinage: ainsi, les haut-parleurs sont
orientés vers le bas, des limiteurs électroniques du son sont utilisés lorsque
le volume est trop important et un ingénieur du son est mis à la disposition
des sonorisateurs des différents groupes. D'autres mesures plus extrêmes telles
la diminution ou l'arrêt des amplificateurs, le remplacement du sonorisateur
ainsi que l'arrêt du concert peuvent être prises. Durant les douze premiers
festivals, les organisateurs n'ont dû intervenir vigoureusement qu'à une
reprise en procédant à l'arrêt des amplificateurs.
E.                            Par décision
du 4 juin 1992, la municipalité a autorisé le 17ème "Paléo festival"
du 23 au 26 juillet 1992. En ce qui concerne les horaires, elle a admis les concerts
sur la grande scène jusqu'à 1h le jeudi et le dimanche puis jusqu'à 2h le
vendredi et le samedi; les concerts sous le chapiteau étaient autorisés jusqu'à
2h le jeudi et le dimanche, et jusqu'à 3h le vendredi et le samedi. Un
pré-concert était aussi autorisé le mardi de 18h à 24h ainsi qu'un concert
supplémentaire le mercredi de 18h à 23h environ.
F.                            Le Tribunal
administratif a tenu séance le 2 juillet 1992 en présence des parties. Le
dispositif de l'arrêt a été notifié aux parties le 13 juillet 1992.
Parallèlement,
l'avis de l'assesseur G. Monay, ingénieur spécialisé en matière de protection
contre le bruit, a été requis sur la manière de fixer globalement des valeurs
limites d'immissions sonores en matière de spectacles en plein air. Son projet,
daté du 4 août 1993, a été transmis aux parties le 18 août 1993. Le recourant,
l'organisateur du festival Paléo et la Municipalité de Nyon se sont
successivement déterminés sur cette pièce le 24 août, le 23 septembre et le 5
octobre 1993. Le Service de lutte contre les nuisances s'est pour sa part
déterminé les 17 septembre et 8 octobre 1993.
Considère en droit :
________________
1.                             Le Tribunal
administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA, arrêt TA GE R9
1150/91 du 30 octobre 1992). Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt
protégé par la loi applicable. Les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres
personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit fédéral
sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA). La décision attaquée est fondée sur le
droit de police municipal. Elle également fondée, ainsi qu'on va le voir, sur
la législation en matière de protection de l'environnement. Dans la mesure où
une telle décision peut être portée devant le Tribunal fédéral par la voie du
recours de droit administratif (art. 97 al. 1 OJ et 5 PA), la qualité pour
recourir et les motifs du recours devant l'instance cantonale doivent être
admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif
devant le Tribunal fédéral (art. 98a OJ; ATF 116 Ib 119 consid. 2b, 112 Ib 71
consid. 2, 110 Ib 40 consid. 2a, 108 Ib 92 ss, 250, 103 Ib 147 ss).
a)           Selon
l'art. 103 let. a OJ, est habilité à recourir par la voie du recours de droit
administratif celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition
n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts
juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais lorsque la décision
attaquée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire
veut que le recourant soit touché de façon plus intense que n'importe quel
citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et
digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b). L'intérêt digne
de protection peut donc être de fait ou de droit. Il permet au recourant de
faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature
matérielle, économique ou idéale, même si l'intérêt privé du recourant ne
correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ib 245 et ss,
notamment 249 consid. 5b et 255/256 consid. 7c).
b)           Le
recourant invoque le bruit excessif engendré par le festival Paléo au-delà de
minuit. Pour déterminer s'il a qualité pour agir au sens de l'art. 103 let. a
OJ, il faut prendre en considération la nature et l'intensité des immissions
qui pourraient l'atteindre. La qualité pour recourir doit être largement
reconnue lorsque les effets prévisibles d'une exploitation sont clairement
perceptibles comme tels, qu'ils peuvent être déterminés sans expertise
coûteuse, et qu'ils se distinguent des immissions générales comme celles qui
résultent de la circulation routière (ATF 113 Ib 225 consid. a). S'agissant
d'un stand de tir, par exemple, la jurisprudence a précisé que sont considérés
comme touchés et légitimés à recourir tous ceux qui habitent dans les environs
d'une telle installation, perçoivent distinctement le bruit des tirs et en sont
dérangés dans leur repos (ATF 110 Ib 101-102 consid. 1c). La question de la
légitimation ne dépend pas de celle se savoir si les valeurs limites
d'exposition seraient respectées; la législation fédérale en matière de
protection de l'environnement reconnaît en effet un intérêt digne de protection
à se prévaloir des effets du bruit même lorsque les valeurs limites
d'immissions sont respectées, ceci conformément au principe de prévention
exprimé aux art. 1 al. 2 et 11 al. 2 de la loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) (DEP 1992, p. 624). Pour répondre à la
question de savoir si une personne est habilitée à déposer un recours, on
tiendra compte du bruit réellement perçu sur le bien-fonds en cause et du
niveau général du bruit; dans ce cadre, il faut également prendre en
considération les effets des immissions sonores sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles (art. 13 al.2 LPE) ainsi que les effets de
l'ensemble des atteintes sonores (art. 8 LPE) (DEP 1992, p. 624).
c)           En
l'espèce, le recourant est propriétaire d'un bâtiment situé à environ 4
kilomètres de l'endroit où se déroule la manifestation litigieuse. Il fait
valoir qu'il est fortement dérangé par le bruit des concerts, qui l'empêcherait
de dormir au-delà de minuit. Selon une mesure effectuée par l'assesseur
spécialisé près de la propriété du recourant, le bruit sur un quart d'heure
correspondait à un niveau moyen Leq de 42 dB (A) aux alentours de 23 heures,
dans des conditions météorologiques moyennes. L'assesseur spécialisé a précisé
que la musique était nettement perceptible même si elle était susceptible
d'importantes variations au cours du même morceau, en raison de l'instabilité
des conditions météorologiques entre la source et le point de réception (lettre
de l'assesseur G. Monay du 16 août 1993). Il faut en conséquence admettre que
le recourant est touché par le bruit du festival malgré la distance importante
entre son bien-fonds et le lieu du festival. Les manifestations telle que celle
du festival "Paléo" produisent en effet beaucoup de basses fréquences
qui sont ressenties comme très gênantes par le voisinage. En outre, ce sont ces
fréquences qui se répandent le plus loin; selon les enquêtes effectuées en la
matière, les populations les plus proches qui perçoivent les hautes fréquences,
sont moins gênées que les populations plus éloignées, touchées par les basses
fréquences (Proceedings of the Institute of Acoustics Vol. 14 Part 5 1992). La
qualité pour recourir peut donc être reconnue au recourant.
2.                             La décision
d'autoriser le festival "Paléo" est contestée uniquement en tant
qu'elle permet des heures d'exploitation au-delà de minuit. Le recourant ne
remet pas en cause la manifestation elle-même.
La
municipalité s'est fondée sur son règlement de police pour fixer les horaires
des concerts sur la grande scène et sous le chapiteau. La réglementation de
police concernant les horaires des manifestations publiques est notamment
destinée à protéger la population pendant les heures de sommeil où la
tranquillité est de première importance. La loi fédérale sur la protection de
l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE) a également pour but de protéger la
population contre les immissions excessives dues au bruit et aux vibrations
(art. 1 al. 1, 13 et 15 LPE). Le Service de lutte contre les nuisances estime
cependant que seules les dispositions du règlement de police et celles du code
civil seraient applicables car la manifestation ne pourrait être assimilée à
une installation fixe au sens des art. 2 al. 1 et 7 de l'ordonnance sur la
protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB).
a)           La
loi fédérale sur la protection de l'environnement est notamment applicable au
bruit produit par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al.
1 in fine LPE). Selon l'art. 7 al. 7 LPE, il faut entendre par installation les
bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications
de terrain; les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés
aux installations. Le droit fédéral de la protection de l'environnement établit
cependant une distinction entre les installations fixes et celles qui ne le
sont pas; les installations fixes nouvelles ou assimilées sont soumises à des
valeurs limites d'exposition plus sévères (art. 23 et 25 LPE) et seules les
installations fixes existantes font l'objet d'une réglementation spécifique sur
les assainissements (art. 13 ss OPB). En outre, aucune valeur limite
d'exposition  n'est fixée dans les annexes à l'OPB pour la limitation du bruit
provoqué par des appareils et machines mobiles, sauf si ces appareils servent
au fonctionnement d'une installation fixe (art. 4 OPB). Ces appareils n'en
restent pas moins soumis au principe général de limitation des émissions posées
aux art. 1 al. 2 et 11 LPE. Les émissions de bruits extérieurs produits par ces
appareils doivent en effet être limitées dans la mesure où cela est réalisable
sur le plan de la technique, de l'exploitation et des coûts; en outre il faut
que la population touchée ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être
(art. 4 al. 1 OPB).
b)           L'Association
Paléo Art et Spectacles utilise pendant la semaine de concert qu'elle organise
des appareils d'amplification du son qui sont des installations
"mobiles" au sens de l'art. 7 al. 7, 2ème phrase LPE et 4 al. 1 OPB.
Ces appareils sont toutefois intégrés dans l'ensemble des aménagements formés
par la grande scène et le chapiteau notamment, qui permettent d'accueillir
respectivement 20'000 et 6'000 spectateurs. Même si ces installations ont un
caractère provisoire, elles ne peuvent être qualifiées de mobiles tant par
l'importance des aménagements (en poids et dimensions) que par le caractère
périodique de leur implantation au même emplacement chaque année à la même
période et enfin par le nombre considérable de spectateurs qu'elles
accueillent. Il s'agit d'une installation non mobile dont l'exploitation
produit du bruit extérieur, au sens de l'art. 2 al. 1, 1ère phrase in fine OPB.
La notion d'installation fixe au sens du droit fédéral de la protection de
l'environnement n'implique en effet pas nécessairement une utilisation
permanente; ce qui est aussi le cas pour les exploitations industrielles,
artisanales et agricoles qui font l'objet d'une évaluation par phases de bruit
(ch. 31 al.1 de annexe 6 à l'OPB).
Ainsi,
l'ensemble des installations d'amplification du son exploité sur les
différentes scènes et autres aménagements fixes construits pour le festival
"Paléo" est bien assujetti à la législation fédérale sur la
protection de l'environnement.
c)           Le
tribunal relève toutefois que le fait d'assimiler les aménagements du festival
"Paléo" à une installation fixe au sens du droit fédéral de la
protection de l'environnement ne signifie pas encore qu'il s'agisse de
constructions ou d'aménagements soumis à l'ensemble des règles formelles et
matérielles du droit fédéral sur l'aménagement du territoire et du droit
cantonal de police des constructions (ATF 118 Ib 593 ss consid. 2).
En droit
vaudois, des installations mobilières, même aménagées pour une durée
temporaire, peuvent nécessiter une autorisation de construire municipale (art.
68 RATC); il en va ainsi des caravanes et baraques mobiles, destinées à
l'habitation secondaire, dès que celle-ci doit se prolonger au-delà de quatre
jours ou de l'édification d'un chapiteau (prononcé CCRC 5940, du 13 mars 1989,
cité in RDAF 1990, 240). Cette autorisation, qui doit, pour une manifestation telle
celle en cause, prescrire des mesures d'hygiène et de sécurité, ce d'autant
plus lorsque lui est lié l'aménagement d'un camping et de parkings importants,
a été accordée, en l'espèce, en même temps que les différentes patentes
requises.
En revanche,
des installations temporaires au sens de l'art. 68 RATC échappent à l'exigence
d'une enquête publique (prononcé CCRC 5940 précité). Elles ne sont pas non plus
assujetties à l'octroi d'une autorisation spéciale requise pour les
constructions hors des zones à bâtir sur la base de l'art. 24 LAT. Pour
l'application de cette disposition, seule est déterminante la notion
d'installation posée par le droit fédéral de l'aménagement du territoire qui
est plus restrictive que celle du droit fédéral de la protection de l'environnement
et du droit cantonal (Jean-Albert Wyss, Les constructions hors des zones
à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal,
publication Cedidac, p. 126). En effet les installations au sens des art. 22 et
24 LAT sont des ouvrages conçus pour durer et qui ont un lien étroit avec le
sol; les constructions provisoires sont également assujetties à un permis
construire, mais uniquement lorsqu'elles sont utilisées pendant un laps de
temps non négligeable en un endroit déterminé (DFJP/OFAT, Etude relative à la
LAT, art. 22 no 6 et 7). Les installations liées à un festival d'une durée
annuelle de l'ordre de 6 jours ne répondent manifestement pas à cette
définition. Aucune autorisation spéciale au sens des art. 24 LAT et 120 LATC n'était
par conséquent pas nécessaire.
3.                             Dès lors que
l'aménagement et l'exploitation des installations du festival "Paléo"
sont soumis au droit fédéral de la protection de l'environnement, il convient
de déterminer dans quelle mesure les dispositions du droit cantonal régissant
ce type de manifestation conservent leur validité. Selon la jurisprudence
fédérale, dans la mesure où le contenu matériel des prescriptions cantonales
correspond à celui du droit fédéral ou va moins loin que lui, le droit cantonal
perd son caractère autonome; il le conserve en revanche là où il complète les
dispositions fédérales ou - dans la mesure où la possibilité existe (art. 65
al. 2 LPE) - les aggrave (ATF 118 Ib 595 consid. 3a, 114 consid. 1b; 117 Ib 150
ss consid. 2b; 116 Ib 179 ss consid. 1b; 115 Ib 355 consid. 2c; 114 Ib 220
consid. 4a; 113 Ib 399 consid. 3).
a)           La
loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les
hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant en
quelque sorte des normes de qualité de l'environnement (message du Conseil
fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31
octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE souligne la nécessité de faire
débuter autant que possible la protection de l'environnement en luttant à la
source contre les atteintes, c'est-à-dire en limitant tout d'abord les
émissions de polluants atmosphériques ou de bruit (al. 1) indépendamment des
nuisances existantes (al. 2), c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve
formelle d'un préjudice à l'environnement, pour autant que les mesures soient
techniquement possibles et économiquement supportables (message précité FF 1979
III p. 774). Enfin, si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré
les mesures prises pour limiter les émissions, l'autorité peut imposer une
limitation des émissions à la source plus sévère ou ordonner des prescriptions
d'exploitation telles que les restrictions temporaires et locales de l'activité
(art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE prévoit
donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première
étape, définie aux alinéas 1 et 2, il convient de limiter les émissions à titre
préventif notamment par l'application de "valeurs limites
d'émissions" ou des prescriptions en matière de construction ou
d'exploitation (art. 12 al. 1 lit.a, b et c LPE); dans une deuxième étape,
définie à l'alinéa 3, il convient de déterminer si, malgré les mesures prises à
la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes;
en se référant aux valeurs limites d'immissions fixées dans les ordonnances du
Conseil fédéral (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes voir
notamment ATF 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116
Ib 438 ss consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a et b). Cette procédure de limitation
des émissions en deux étapes s'applique aussi en matière de bruit (ATF 116 Ib
168 consid. 8); les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent le principe de la
limitation préventive des émissions en première étape pour les installations
fixes nouvelles et les installations existantes modifiées (voir ATF 118 Ib 596
consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère des émissions devant intervenir
en seconde étape lorsque les valeurs limites d'immissions (ou d'exposition au
bruit) définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b,
8 al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la
protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeur limite d'émissions
au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE.
b)           Le
législateur vaudois a adopté le 25 février 1981 les art. 48a et 48b de
l'ancienne loi sur la police et des établissements publics et la vente des
boissons alcooliques afin de limiter la puissance des appareils d'amplification
du son dans les établissements publics; le niveau d'intensité sonore continu ne
devant pas dépasser dans le local concerné la valeur de "Leq 90 ± 2,5
dB(A) (recueil annuel de la législation vaudoise, tome 178 p. 47). Cette mesure
qui visait les discothèques notamment, répondait à des buts de protection de la
santé publique (BGC février 1981 p. 1514-1515). Le principe d'une limitation de
la puissance des appareils d'amplification du son dans les établissements
publics a été repris à l'art. 61 al. 1 de la loi du 11 décembre 1984 sur les
auberges et les débits de boissons (LADB), la limite du niveau d'intensité
sonore admissible étant fixée dans un règlement du Conseil d'Etat. L'exigence
du contrôle des installations d'amplification du son a été étendue aux
manifestations organisées hors des établissements publics par l'adjonction, le
27 février 1985, d'un nouvel art. 110a dans la loi du 18 décembre 1935 sur la
police du commerce (LPC). Cette disposition prévoit que le titulaire d'une
patente l'autorisant notamment à organiser des concerts ou des spectacles (art.
17 chiffres 3 et 4 LPC) doit prendre les mesures nécessaires pour que les
appareils d'amplification du son qu'il utilise ne puissent pas exposer le
public à des niveaux sonores excessifs, le règlement sur le contrôle
obligatoire des installations d'amplification du son et des appareils à
faisceau laser dans les établissements publics étant applicable par analogie
(BGC février 1985 1614 et ss). Selon l'art. 1 lit. b du règlement du 3 mars
1989 sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son et
des appareils à faisceau laser (ci-après le règlement), le responsable de la
manifestation doit prendre les mesures nécessaires pour que la puissance des
appareils d'amplification du son ne puisse créer un bruit équivalent Leq
dépassant 100 ± 2,5 dB(A) - avec des pointes pouvant aller au maximum jusqu'à
125 dB(A) - pour les manifestations occasionnelles qui se déroulent dans une
grande salle ou en plein air. Les mesures doivent être effectuées en bordure de
la piste de danse, sur l'axe de symétrie acoustique du système de sonorisation;
en l'absence de piste de danse, les mesures sont effectuées à l'endroit où les
spectateurs se trouvent le plus près des émissions sonores; le bruit équivalent
est calculé par l'intégration d'au moins 15 minutes de mesures réparties sur
une période minimale d'une heure (art. 3 du règlement).
Cette
réglementation fixe ainsi les valeurs limites d'immissions destinées à protéger
la santé des spectateurs participant à la manifestation organisée par
l'Association Paléo Arts et Spectacles. Pour les atteintes au voisinage,
concernant la population touchée dans la région, la réglementation a pour effet
de limiter les émissions de bruit à la source en fixant en quelque sorte des
valeurs limites d'émission au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE. Ces
prescriptions conservent leur validité aussi longtemps que le Conseil fédéral
n'a pas usé de sa compétence de fixer d'édicter des ordonnances réglant ce
domaine (art. 65 al. 1 LPE).
c)           Selon
l'art. 94 de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC), les communes sont
tenues d'avoir un règlement de police, qui doit être approuvé par le Conseil
d'Etat. L'art. 43 LC précise que la police a notamment pour objet l'ordre et le
repos public, en particulier la police des spectacles, divertissements et
fêtes. L'art. 59 du règlement de police de la Commune de Nyon, approuvé le 21
septembre 1965 par le Conseil d'Etat, soumet l'organisation de manifestation
accessible au public à l'autorisation préalable de la municipalité. Selon
l'art. 63 RC, les manifestations soumises à l'autorisation selon l'art. 59 RC
doivent être terminées à 23h, "sauf dérogation spéciale accordée par la
Municipalité"; toutefois, le samedi et le dimanche, les manifestations
publiques peuvent durer jusqu'à 24h sans dérogation spéciale. Ces
manifestations sont placées sous la surveillance de la police (art. 62 RC).
La fixation
des horaires des concerts lors de manifestation publique en application du
règlement communal de police a pour effet de limiter les émissions de bruit à
la source conformément aux prescriptions de l'art. 12 al. 1 lit. c LPE; cette
disposition prévoit en effet que les émissions sont aussi limitées par des
prescriptions concernant notamment les horaires d'exploitation de
l'installation fixe (ATF 118 Ib 596-597 consid. 3c, 239-240 consid. 2b). Comme
le Conseil fédéral n'a pas encore fait usage de sa compétence d'édicter de
prescriptions en cette matière, la réglementation communale concernant les
horaires des manifestations publiques, conserve sa validité (art. 65 al. 1
LPE).
d)           Ainsi
les dispositions du droit cantonal et communal relatives au contrôle des
installations d'amplification du son et aux horaires des manifestations
demeurent applicables dans le cadre de la première étape de limitation des
émissions à titre préventif prévue par l'art. 11 al. 1 et 2 LPE. Ces
dispositions complètent le droit fédéral dans un domaine où le Conseil fédéral
n'as pas fait usage de sa compétence d'édicter des ordonnances. L'art. 65 al. 1
LPE réserve en effet expressément la "compétence législative
concurrentielle des cantons" à l'échelon des ordonnances du Conseil
fédéral. Cette compétence concerne aussi bien les domaines qui feront l'objet
d'une ordonnance ultérieurement que les domaines qui ne seront jamais
réglementés au niveau fédéral parce qu'ils n'ont qu'une importance locale ou
parce qu'une solution globale pour la Suisse entière n'est pas nécessaire
(message précité, FF 1979 III p. 821). Les nouvelles prescriptions édictées
conformément à l'art. 65 al. 1 LPE ou qui conservent leur validité en vertu de
cette disposition font partie du droit cantonal d'exécution du droit fédéral.
4.                             Il convient
donc d'examiner dans la première phase de limitation des émissions si
l'autorité intimée et l'organisateur de la manifestation ont pris toutes les
mesures que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation
pour limiter à titre préventif les émissions de bruit causées par les concerts;
en particulier, s'ils ont respecté les règles du droit cantonal régissant la
limitation des émissions.
a)           En
ce qui concerne l'application du règlement sur le contrôle obligatoire des
installations d'amplification du son, la municipalité a procédé pendant le
festival "Paléo" de 1991 à de nombreuses mesures dont les résultats
ont été produits au tribunal. Il résulte de ces mesures que la valeur limite de
100 dB(A) a été respectée pendant tous les concerts à l'exception d'une pointe
à 119,7 dB(A) "fast" le 25 juillet 1991, lors de la deuxième mesure
sur les huit mesures effectuées entre 20h30 à 00h45. La municipalité a
également produit les mesures effectuées lors des concerts du festival
"Paléo" de 1990, démontrant que la valeur limite de 100 dB(A) a été
respectée pendant tous les concerts (y compris pour les mesures prises à 10
mètres des haut-parleurs). Il apparaît donc que la municipalité ainsi que
l'organisateur ont appliqué scrupuleusement et fait respecter les mesures de
limitation des émissions résultant du règlement cantonal sur le contrôle
obligatoire des installations du son.
b)           Le
règlement de police fixe les heures de fermeture des manifestations publiques à
23h pendant la semaine et à 24h les samedi et dimanche. La municipalité a fait
usage de la faculté que lui réserve l'art. 63 RP pour accorder à l'organisateur
de la manifestation des dérogations spéciales. Pour le festival
"Paléo" de 1992, une première dérogation a été autorisée pour le
pré-concert du mardi jusqu'à 24h. Deux dérogations spéciales ont été délivrées
pour autoriser les concerts du jeudi et du dimanche jusqu'à 1h sur la grande
scène et jusqu'à 2h dans le chapiteau. Enfin, deux autres dérogations ont été
admises le vendredi et le samedi pour les concerts sur la grande scène jusqu'à
2h du matin et ceux se déroulant sous le chapiteau jusqu'à 3h. En accordant de
telles dérogations, la municipalité n'a pas abusé du pouvoir d'appréciation que
lui réserve le règlement de police dans ce domaine. En effet les heures de
fermeture sont fixées avec nuance selon que les concerts se déroulent sur la
grande scène ou sous le chapiteau et elles tiennent compte des jours de repos
de la semaine; c'est ainsi que les dérogations les plus tardives sont accordées
que les veilles de jours de congé. Enfin, ces dérogations ne sont admises que
cinq jours par année; elles restent donc compatibles avec les buts de
tranquillité publique poursuivis par le règlement de police.
c)           L'organisateur
prend aussi différentes mesures pour limiter les émissions de bruit à la source
dans l'enceinte de l'aire aménagée pour la manifestation. Ces mesures
consistent notamment à diriger les haut-parleurs vers le bas afin de favoriser
au mieux la diffusion localisée du son. En outre, le responsable du système de
sonorisation, en cas de dépassement des valeurs limites, procède à la
diminution ou à l'arrêt des amplificateurs et dans le cas extrême, au
remplacement du "sonorisateur" ou à l'arrêt du concert. Les systèmes
de limitation électronique mis en place (compresseurs limiteurs) permettraient
en général d'éviter que de telles mesures soient prises.
Ainsi, dans
le cadre de la première étape de limitation des émissions prévue par l'art. 11
al. 1 et 2 LPE, l'ensemble des mesures prises pour limiter à titre préventif le
bruit à la source est conforme aux dispositions du droit cantonal concernant le
contrôle des installations d'amplification du son et les horaires des
manifestations publiques; l'Association Paléo Arts et Spectacles soutient
d'ailleurs que les dérogations spéciales accordées par la municipalité sont
nécessaires et que la réduction des horaires demandée par le recourant ne
serait pas économiquement supportable; l'arrêt des concerts à minuit ne
permettrait pas en effet de présenter un nombre suffisant de vedettes pour
conserver la réputation (internationale) du festival.
5.                             Dans la
deuxième phase de limitation des émissions, définie à l'art. 11 al. 3 LPE, il
convient de déterminer si, malgré la limitation du bruit à la source conforme à
l'art. 11 al. 1 et 2 LPE, les atteintes restent nuisibles ou incommodantes pour
le voisinage, et si une limitation plus sévère des émissions devrait être
imposée à l'organisateur du festival (ATF 116 Ib 441-445 consid. 5d).
a)           Comme
déjà exposé ci-dessus, pour apprécier si les atteintes restent nuisibles ou
incommodantes au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, il convient de se référer aux
valeurs limites d'immissions que le Conseil fédéral doit fixer par voie
d'ordonnance, conformément aux art. 13 et 15 LPE. Quand les valeurs limites
d'immission (ou d'exposition) font défaut, il appartient à l'autorité
d'exécution d'évaluer les immissions en se fondant sur les critères posés à
l'art. 15 LPE (ATF 115 Ib 450 consid. 3a). Une telle évaluation est en tout les
cas nécessaire pour les installations destinées à un nombre considérable de
personnes ou de spectateurs (ATF 118 Ib 599 consid. 4b).
Selon l'art.
15 LPE, les valeurs limites d'immissions sont fixées de manière à ce que la
population ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être. Lorsque
l'autorité doit procéder à l'évaluation du caractère admissible ou non des
immissions directement sur la base de l'art. 15 LPE, elle ne peut se fonder sur
le seul sentiment de quelques personnes; elle doit au contraire retenir des critères
objectifs (ATF 115 Ib 451; 114 Ib 37 consid. 3b). L'autorité doit en premier
lieu déterminer quantitativement le bruit en cause, par des mesures, par des
estimations ou encore en fonction de l'expérience. Ensuite, elle doit procéder
à une estimation qualitative du bruit pour définir le niveau de son caractère
nuisible ou incommodant. A cet effet, la jurisprudence fédérale précise que
l'autorité doit adopter une échelle objective, qui inclut aussi les catégories
de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al. 2 LPE), et qui se fonde
sur des critères appropriés au type de bruit (ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d).
Pour déterminer quantitativement le bruit en cause, l'autorité peut renoncer à
effectuer elle-même des mesures lorsqu'elle peut se fonder sur les déclarations
d'un nombre représentatif de personnes ou lorsqu'elle connaît les résultats de
précédentes investigations relatives à d'autres installations comparables à
l'installation litigieuse (ATF 115 Ib 451-452 consid. 3b).
b)           En
l'espèce l'ordonnance sur la protection contre le bruit ne comporte aucune
valeur limite d'immission pour évaluer le caractère nuisible ou incommodant des
atteintes au voisinage causées par le bruit de concerts en plein air. Le droit
cantonal ne comporte non plus aucune norme régissant cet aspect des concerts en
plein air. Enfin, l'autorité cantonale n'a pas procédé à une telle évaluation.
Or, les installations de festival "Paléo" peuvent accueillir 20'000
spectateurs pour les concerts organisés sur la grande scène, et 6'000 personnes
dans le chapiteau. Il s'agit donc d'un type d'installation pour laquelle
l'évaluation des immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE est exigée par la
jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 118 Ib 599 consid. 4b).
Pour
procéder à l'évaluation du caractère nuisible des immissions, le tribunal a
mandaté son assesseur spécialisé, M. Gilbert Monay, afin qu'il établisse un
projet de valeurs limites d'immissions applicables aux spectacles en plein air,
qu'il a produit le 4 août 1993 (ci-après l'étude). Cette étude est fondée sur
diverses mesures effectuées à l'occasion de concerts en plein air en Suisse
romande. Elle se réfère aussi aux expériences faites à l'étranger, pour mieux
tenir compte des caractéristiques propres des manifestations en plein air, qui
engendrent presque toutes un bruit important dans le voisinage, mais de manière
épisodique; la particularité de ces manifestations tient également au fait que
ce bruit est souvent produit durant les heures de sommeil. L'étude s'écarte des
principes retenus dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit pour
évaluer les immissions des bruits produits par l'industrie et l'artisanat. En
effet, les activités artisanales et industrielles sont restreintes, voire
inexistantes la nuit; en outre, la méthode d'évaluation des immissions (annexe
6 OPB) implique le calcul d'une moyenne du bruit produit sur toute la période
diurne ou nocturne, durant les jours d'exploitation. Ce système, même avec un
facteur de correction, ne permet pas suffisamment de prendre en compte la gêne
occasionnée par des installations très bruyantes pendant les premières heures
du sommeil profond, qui nécessitent une protection particulière.
c)           L'objectif
retenu par l'étude pour évaluer les immissions de bruit provoquées par les spectacles
en plein air consiste à protéger le sommeil en priorité indépendamment du type
des zones d'affectation dans lesquelles se trouvent les habitations. La valeur
plafond de référence, mesurée au milieu de l'encadrement d'une fenêtre ouverte
d'un local sensible au bruit (art. 39 al.1 OPB), s'élève à un niveau moyen Leq
de 65 dB(A) mesuré durant 1/4 d'heure, alors que l'on considère en principe que
le sommeil de 10 % de la population est perturbé avec un niveau  moyen sonore
Leq de 37 à 40 dB(A) mesuré à l'intérieur (étude, p.2). Compte tenu de
l'isolation minimale de 30 dB(A) qui doit exister entre l'intérieur d'un local
sensible au bruit et l'extérieur (art. 32 et à l'annexe 1 de l'OPB), le plafond
de 65 dB(A) qui ne peut être dépassé de nuit que pendant une durée limite par
an, devrait permettre le sommeil dans la majorité des cas, fenêtre fermée
durant les concerts (étude, p.2). Il convient de relever à cet égard que l'OPB
ne garantit pas le sommeil fenêtre ouverte; le point de mesure prévu à l'art. 39
al. 1 OPB sert uniquement à déterminer le niveau de bruit extérieur; celui-ci,
lorsqu'il atteint, en moyenne sur toutes les nuits de l'année, les valeurs
d'alarme de 65 dB(A), ou même d'immission de 55 dB(A) pour un degré de
sensibilité III (annexes 3, 4 et 6 de l'OPB), ne peut être pondéré que par une
isolation acoustique minimale conforme à l'annexe 1 de l'OPB pour ramener le
niveau de bruit à l'intérieur en dessous d'une valeur Leq de 37 à 40 dB(A) en
moyenne sur toutes les nuits de l'année. Selon l'étude, ce plafond de 65dB(A)
doit en principe être respecté aux environs de 23 ou 24 heures, ce qui
correspond à la limite au-delà de laquelle les plaintes sont d'une manière
générale les plus fréquentes; plus les manifestations sont occasionnelles dans
l'année, plus l'heure à laquelle ce plafond doit être respecté peut être
retardée (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude). A l'inverse, plus les spectacles
sont fréquents, plus cette limite doit être respectée tôt; ainsi, pour des
spectacles quasi-hebdomadaires, se produisant à 40 reprises dans l'année, le
bruit ne devrait jamais excéder 65 dB (A) dès 20 heures (page 3 de l'annexe 1
de l'étude). Les valeurs limites sont également fonction du nombre de
spectateurs: pour une manifestation annuelle d'un jour destinée à un public de
40'000 personnes, le seuil de 65 dB(A) devra être respecté aux environs de 2
heures du matin, alors que cette limite devra déjà être observée vers 23 heures
30 si elle est réservée à une audience d'environ 500 personnes (p. 2 et 3 de
l'annexe 1 de l'étude).
Un autre des
principes fixés dans cette étude est le découpage de la journée en quatre
périodes, soit le jour, le soir, la nuit et la nuit profonde, avec des heures
variables pour les jours de la semaines et ceux du week-end. Le soir débute à
20 heures, et correspond à un premier infléchissement des valeurs limites, pour
tenir compte de la période d'endormissement des enfants. La nuit commence à 23
heures les jours de semaine et à 24 heures les samedis, dimanches et jours
fériés. Dès ce moment, les valeurs limites suivent une courbe dégressive, par
"paliers", tous les 1/4 d'heures. Durant cette période de nuit, le
niveau Leq de 65 dB(A) ne devrait pas être dépassé pendant plus de 24 quarts
d'heures par an. La nuit profonde commence à 2 heures les jours de semaine et à
3 heures les samedis, dimanches et jours fériés; elle correspond à l'arrêt
absolu des manifestations.
d)           Bien
que les propositions figurant l'étude relative aux valeurs limites d'immissions
pour les spectacles en plein air n'ont pas une portée contraignante qui lierait
l'autorité d'exécution, elles n'en constituent pas moins un élément
d'appréciation nécessaire pour le tribunal, qui ne voit pas de motif de la
remettre en cause sur l'essentiel des principes qu'elle pose. Il résulte de
cette étude que les valeurs limites d'immissions ne sont pas dépassées sur la
propriété du recourant, où un niveau moyen Leq de 42 dB (A) a été mesuré aux
alentours de 23 heures. Même en tenant compte d'une évaluation moins sévère par
calcul, on arrive à des niveaux variant entre 47 et 50 dB (A), selon le Service
de lutte contre les nuisances, ce qui reste inférieur à 65 dB (A). Ainsi, les
atteintes ne sauraient être qualifiées de nuisibles ou incommodantes de sorte
qu'aucune limitation supplémentaire des émissions ne saurait être exigée de
l'Association Paléo Arts et Spectacles, en application de l'art. 11 al. 3 LPE.
6.                             Les
considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. Conformément à
l'art. 55 al. 1 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant un
émolument de justice arrêté à Fr. 500.--. Celui-ci est également astreint au
paiement de dépens à l'exploitante du festival Paléo, qui obtient gain de cause
avec l'assistance d'un avocat, arrêtés à Fr. 500.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Le recours est
rejeté.
II.                      Un émolument de
justice de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge du recourant
William Koenigsberger.
III.                     Une somme de Fr.
500.-- (cinq cents francs) est allouée à titre de dépens à l'Association Paléo
Arts et Spectacles, à charge du recourant William Koenigsberger.
fo/Lausanne, le 29 avril 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le juge :                                                                                                                                               La
greffière :
Dans la mesure où il applique
le droit fédéral, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa
notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le
recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale
d'organisation judiciaire (RS 173.110).