vd_omni · MPU.2016.0027 · 2017-03-09 · fr

A.________ /Municipalité de Lausanne | Marché portant sur la fourniture d'une solution de dématérialisation des dossiers du personnel, divisé en deux lots distincts, mais pour lequel il était possible de soumissionner en formulant une offre globale. La recourante a déposé une offre globale, qui ne permettait pas à l'adjudicateur d'isoler le coût des prestations ayant trait spécifiquement au lot n°2. L'adjudicateur, qui a demandé des précisions à ce sujet, n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en excluant l'offre de la recourante s'agissant du lot n°2, dans la mesure où les coûts indiqués n'incluaient pas toutes les prestations du marché litigieux (consid. 3). La recourante, qui demande la récusation de l'un des membres du comité d'évaluation, a tardé à soulever ce moyen. Les propos tenus à l'audience par le représentant de l'adjudicateur ne permettent pas de mettre en évidence son éventuelle prévention (consid. 5). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.03.2017 MPU.2016.0027

********
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
9 mars 2017
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; Mme Isabelle Guisan, juge
cantonale; M. Michel Mercier, juge assesseur; Mme Magali Fasel, greffière.
Recourante
A.________
à ********
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
représentée par Me Thierry Gachet, avocat à Lausanne,
Objet
Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de
Lausanne du 26 août 2016 (appel d'offres pour une solution de
dématérialisation des dossiers du personnel)
Vu les faits suivants
A.
Par avis publié dans la Feuille d’avis officiels du 18 décembre 2015, la
Commune de Lausanne a, pour le compte de son Service du personnel (ci-après:
SPEL), publié un appel d’offres selon la procédure ouverte. Le marché porte sur
une «solution de dématérialisation des dossiers du personnel (DDP)», soit
la gestion électronique de dossiers (GED) permettant à 150 utilisateurs de
consulter simultanément les dossiers et d’y insérer directement des documents
depuis l’application à fournir par l’adjudicataire. L’appel d’offres est
complété par un dossier d’appel d’offres (DAO), un cahier des charges (CdC), un
cahier de réponses (CdR) et des annexes. Le but du marché est de transférer sur
un support informatique les dossiers actuels du personnel de la Commune,
transcrits sur papier, et de permettre aux intervenants de consulter et de
modifier directement ces dossiers depuis une application informatique. Les
dossiers existants, au nombre approximatif de 6500 comprenant chacun environ
100 pages (soit 650'000 pages en tout) devront être numérisés. Le volume
estimatif de documents à insérer est de 500 par semaine. Le marché est divisé
en deux lots (DAO ch. 1.2): la fourniture du logiciel GED et l’intégration dans
le système d’information pour la gestion des ressources humaines – SIRH (lot
n°1); la fourniture du logiciel de numérisation (lot n°2). Le soumissionnaire
peut faire une offre pour un seul lot ou pour les deux lots simultanément
(appel d’offres, ch. 2.7; CdC ch. 1). Les différents postes des offres sont
détaillés dans le CdR (DAO ch. 1.2). Une offre déposée ne peut être modifiée ou
complétée après le délai de remise, à l’échéance duquel un soumissionnaire ne
peut plus corriger ou faire corriger son offre, des documents ou des
informations transmises à l’adjudicateur (DAO, ch. 2.4). Les critères
d’adjudication sont le prix (critère n°1, pour 30%); l’organisation pour
l’exécution du marché (critère n°2, pour 15%); la qualité technique de l’offre
(critère n°3, pour 30%); l’organisation du soumissionnaire (critère n°4, pour
10%); les références (critère n°5, pour 15%) (DAO, ch. 7.1). Sont indiqués la
méthode de notation du prix (DAO, ch. 7.2) et le barème des notes (DAO, ch.
7.3). Le cahier des charges détaille le contenu de chacun des deux lots, y
compris leur structure, leurs modalités d’utilisation et de consultation, la
formation du personnel, les aspects techniques, la maintenance, les schémas et
la sécurité. Le cahier des réponses se présente sous la forme d’un formulaire,
dont le soumissionnaire doit remplir les rubriques. S’agissant des
spécifications, le CdR (p. 8ss) distingue entre celles qui sont indispensables
(obligatoires - I), nécessaires (souhaitées – S) et optionnelles (O). Pour la
récapitulation du montant de l’offre, le CdR (p. 1) oblige les soumissionnaires
à ventiler leur prix par lot et par niveau de spécification (I, S et O). Avant
le dépôt de leurs offres, les soumissionnaires ont pu poser des questions à
l’adjudicateur, qui a répondu à tous les soumissionnaires (DAO, ch. 1.5, pièce
9 du bordereau de l’adjudicateur). L’une des questions était libellée comme
suit:
« L’appel d’offre est décomposé en 2 lots. Dans le cas
d’une offre portant sur les deux lots, doit-on produire et vous retourner deux
offres distinctes ou une offre globale suffit ?»
L’adjudicateur a répondu à cette question de la
manière suivante (réponse n°5):
«Une offre globale suffit, le cahier des réponses doit être
complété pour permettre l’évaluation. En page 1 du cahier des réponses, il faut
spécifier les montants par lots en différenciant les options I-S-O».
B.
Dans le délai imparti, douze offres ont été déposées, dont celles des
sociétés A.________ (ci-après: A.________), B.________ (ci-après: B.________)
et C.________ (ci-après: C.________). A.________ a soumissionné pour les lots
n°1 et 2, en indiquant un prix de 282'193,20 fr. pour le lot n°1 et de 8'262
fr. pour le lot n°2 (soit un montant total de 290'455,20 fr.). Ce prix ne
distingue pas les montants selon les spécifications I-S-O, pour chacun des lots
(CdR, p. 1). B.________ a soumissionné pour les lots n°1 et 2, en indiquant un
prix total de 190'452 fr. C.________ a soumissionné uniquement pour le lot n°2,
en indiquant un prix de 29'453,75 fr. correspondant uniquement à ce qui était
impérativement demandé, sans mentionner de prix pour les options S et O. Après
l’ouverture des offres, le 12 février 2016, un représentant de l’adjudicateur
a, par courrier électronique du 2 mars 2016 (p. 16 du bordereau de
l’adjudicateur), posé la question suivante à A.________:
« Est-il possible de ne commander que le lot 2 ? Si
oui, pouvez-vous nous préciser le prix des licences, prestations, formation et
maintenance, ainsi que le TCO sur 5 ans».
A.________ a répondu, le 8 mars 2016 (p. 17 du
bordereau de l’adjudicateur). Après avoir rappelé que l’offre déposée portait
sur les deux lots, A.________ a fait une offre partielle, portant uniquement
sur le lot n°2. Y est joint un tableau détaillant le prix des licences, des
prestations et de la maintenance y relatives, pour un montant total de 14'650
fr. sur cinq ans.
L’adjudicateur a adressé un questionnaire aux
soumissionnaires, portant notamment sur la compatibilité des solutions
proposées pour le lot n°2 avec celles proposées pour le lot n°1 (p. 15 du
bordereau de l’adjudicateur). Dans sa réponse du 6 juin 2016 (p. 18 de
l’adjudicateur), A.________ a répondu «oui» à la question de savoir si pour le
cas où l’offre serait retenue que pour ce qui concerne le lot n°2, elle serait
maintenue aux mêmes conditions. S’agissant du niveau de compatibilité du lot
n°2 avec les solutions proposées par les autres soumissionnaires pour le lot
n°1, A.________ a indiqué, pour la plupart de ces solutions, un niveau
d’intégration 3 (défini par l’adjudicateur comme «intégration totale ou
partielle sans références»). A.________ a porté, en regard de cette définition,
la mention suivante:
«(Coût de l’intégration calculé après analyse des
besoins en fonction de la solution retenue)»
.
Du tableau d’évaluation des offres, établi le 11
juillet 2016 (p. 19 du bordereau de l’adjudicateur), il ressort que l’offre d’B.________
a été classée au premier rang pour le lot n°1. Elle a obtenu 4,13 points.
L’offre de A.________ a été classée, pour ce lot, au quatrième rang. Elle a
obtenu 2,37 (recte: 2,38) points. Pour le lot n°2, l’offre de C.________ a été
classée au premier rang.  L’offre de A.________ a été exclue pour ce lot. Le 11
août 2016, la Municipalité a adjugé le lot n°1 à B.________, le lot n°2 à C.________.
Le 26 août 2016, le SPEL a notifié cette décision aux soumissionnaires. A
l’intention de A.________, cette communication comprend la mention suivante:
«Pour le lot 1, vous avez été classé au 4
ème
rang
sur 4 offres évaluées. Pour le lot 2, suite aux questions complémentaires
adressées à tous les soumissionnaires, il s’est avéré qu’à cause d’une mauvaise
compréhension du cahier des charges, votre offre ne permettait pas une correcte
comparaison. Le principe de l’intangibilité de l’offre (art. 29 al. 3 RMP-VD)
ne permet pas de corriger une offre entrée après l’échéance du délai de dépôt
des offres. Par souci d’équité, le comité d’évaluation a été forcé d’exclure
votre offre de la notation.»
C.
Le 8 septembre 2016, A.________ a recouru contre la décision du 11 août
2016, dont elle demande implicitement l’annulation. La Municipalité et B.________,
adjudicataire du lot n°1, proposent le rejet du recours.
D.
Le 13 septembre 2016, le juge instructeur a accordé provisoirement
l’effet suspensif au recours, en faisant interdiction à la Municipalité de
conclure tout contrat portant sur le marché litigieux. B.________ a demandé la
levée de cette mesure, le 21 octobre 2016. Le 25 octobre 2016, le juge
instructeur a imparti un délai à la recourante pour se déterminer sur ce point,
et préciser ses conclusions, en ce qui concerne l’adjudication du lot n°1 et la
demande de levée de l’effet suspensif. A cette occasion, le juge instructeur a
précisé que l’effet suspensif accordé provisoirement le 13 septembre 2016 était
maintenu jusqu’au prononcé d’une décision formelle à ce sujet, aussi bien pour
le lot n°1 que pour le lot n°2. Par courrier électronique du 31 octobre 2016,
la recourante a précisé qu’elle ne demandait pas l’adjudication du lot n°1 en
sa faveur et qu’elle ne s’opposait pas à la levée de l’effet suspensif du «lot
1».
E.
Par décision incidente du 1
er
novembre 2016, le juge
instructeur a constaté que la demande de levée de l’effet suspensif présentée
par B.________ a perdu son objet (ch. I du dispositif), levé l’effet suspensif
relativement à l’adjudication du lot n°1 (ch. II), autorisé la Commune de
Lausanne à conclure tout contrat portant sur le marché litigieux, relativement
au lot n°1 (ch. III), refusé l’allocation de dépens à B.________ pour son
intervention du 21 octobre 2016 (ch. IV), maintenu l’effet suspensif s’agissant
du lot n°2 (ch. V), interdit à la Commune de Lausanne de conclure tout contrat
portant sur le marché litigieux, relativement au lot n°2 (ch. VI) et réservé le
sort des frais et dépens, s’agissant de l’adjudication du lot n°2 (ch. VII).
F.
La Cour a tenu une audience d’instruction et de débats, le 1
er
décembre 2016. Il a entendu D.________ pour A.________, ainsi que E.________,
assisté de Me Thierry Gachet, pour la Municipalité. A l'issue de l'audience,
les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur le contenu du
procès-verbal de l'audience, ainsi que sur l'ensemble de la procédure.
G.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
La matière est régie par l’accord intercantonal sur les marchés publics,
du 25 novembre 1994  (AIMP; RSV 726.91), ainsi que par la loi cantonale
sur les marchés publics, du 24 juin 1996 (LMP-VD; RSV 726.01) et le règlement y
relatif, du 7 juillet 2004 (RLMP-VD; RSV 726.01.1).
2.
a) L’objet du litige est défini par trois éléments: la décision
attaquée, les conclusions du recours et les motifs de celui-ci. Selon le
principe de l’unité de la procédure, ne peuvent être examinés et jugés, en
principe, que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité
administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous
forme de décision. L’objet du litige peut être réduit devant l’autorité de
recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 II 165 consid. 5 p. 174, 457
consid. 4.2 p. 463; 136 V 362 consid. 3.4.2 p. 365). Le juge administratif
n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du
litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413
consid. 1a p. 414, et les références citées).
b) Le marché litigieux est divisé en deux lots.
Selon l’appel d’offres et les documents qui le complètent, les soumissionnaires
avaient le choix de présenter une offre pour le lot n°1 ou pour le lot n°2,
indépendamment l’un de l’autre, ou une offre pour les lots n°1 et 2. La
recourante a présenté une offre pour le lot n°1 et pour le lot n°2. La décision
attaquée porte à la fois sur le lot n°1, adjugé à B.________, et sur le lot
n°2, adjugé à C.________. Elle prononce l’exclusion de la recourante pour le
lot n°2. L’acte de recours ne contient pas de conclusions expresses. Il est
difficile d’en déduire ce que la recourante cherche à obtenir en cas
d’admission du recours. C’est la raison pour laquelle le juge instructeur a, le
25 octobre 2016, interpellé la recourante pour qu’elle précise ses conclusions,
relativement au lot n°1. La recourante a répondu, le 31 octobre 2016, qu’elle
ne demandait pas l’adjudication du lot n°1 en sa faveur. Il suffit d’en prendre
acte. Le recours ne porte ainsi que sur l’exclusion de la recourante de la
procédure relative à l’adjudication du lot n°2. Le Tribunal cantonal examine
cette question avec un plein pouvoir d’examen (cf. arrêts MPU.2015.0057 du 20
janvier 2016, consid. 2b; MPU.2015.0007 du 21 mai 2015, consid. 2b;
MPU.2013.0027 du 4 février 2014, consid. 3a, et les arrêts cités).
3.
a) La décision d’exclusion est attaquable séparément (art. 15 al. 1bis
let. d AIMP; 10 al. 1 let. c LMP-VD). Les indications que fournit le
soumissionnaire dans son offre doivent être correctes, complètes et conformes
aux exigences de l’adjudicateur, telles qu’elles ressortent de l’appel d’offres
et des documents annexés, de manière à ce que la décision d’adjudication puisse
être prise en connaissance de cause, dans le respect des principes de
transparence et d’égalité de traitement (ATF 2P.130/2005 du 21 novembre 2005,
consid. 7; 2P.164/2002 du 27 novembre 2002; 2P.322/2001 du 11 septembre 2002;
ATAF 2007/13 consid. 3.1; arrêts MPU.2016.0002 du 18 avril 2016, consid. 2b;
MPU.2015.0057 précité, consid. 3b; MPU.2015.0026 du 30 juin 2015, consid. 4b,
et les arrêts cités). L’offre est intangible (art. 29 al. 3 RLMP-VD). La
modification de l’offre par le soumissionnaire après son dépôt entraîne son
exclusion (arrêts MPU.2013.0013 du 2 juillet 2014; MPU.2013.0027, précité; MPU.2013.0019
du 20 novembre 2013, et les arrêts cités). Cela étant, l’exclusion de la
procédure doit se faire dans le respect du principe de la proportionnalité;
elle ne peut se fonder sur des éléments mineurs, ou du moins, qui ne sont pas
déterminants pour la décision d’adjudication (ATF 2C_418/2014 du 20 août 2014,
consid. 4.2; 2D_34/2010 du 23 février 2011, consid. 2.3;  2C_197/2010
du 30 avril 2010, consid. 6.1 et 6.3; ATAF 2007/13 consid. 3.2 et 3.3;
arrêts précités MPU.2016.0002, consid. 2b; MPU.2015.0057, consid. 3d;
MPU.2015.0026, consid. 4b, et les arrêts cités).
b) L’adjudicateur a exclu l’offre de la recourante
relative au lot n°2, parce qu’en raison d’une mauvaise compréhension des
documents d’appel d’offres, la recourante aurait présenté une offre ne
permettant pas de déterminer le prix offert en fonction des lots. Selon
l’adjudicateur, une modification de l’offre ou une reformulation de celle-ci,
après son dépôt, ne serait pas possible au regard de l’art. 29 al. 3 RLMP-VD -
d’où son exclusion. Dans sa réponse au recours, l’adjudicateur a précisé ses
motifs. Il a retenu que l’offre de la recourante était globale, en ce sens que
l’offre relative au lot n°1 ne serait pas dissociable de celle relative au lot
n°2. Le 8 mars 2016, au lieu de répondre à la question posée dans le courrier
électronique du 2 mars 2016, portant sur la possibilité pour la recourante de
ne soumissionner que le lot n°2, celle-ci aurait présenté une nouvelle offre
partielle, portant sur ce lot, ce qu’il ne serait pas permis de faire au regard
de l’art. 29 al. 3 RLMP-VD. Cette modification de l’offre ressortait également
de la réponse faite le 3 (recte: 6) juin 2016 par la recourante au questionnaire
adressé par l’adjudicateur aux soumissionnaires. Dans cette réponse, la
recourante aurait réservé des coûts supplémentaires liés à l’intégration des
solutions proposées par les différents soumissionnaires, ce qui ne serait pas
admissible.
c) Est controversé en premier lieu le caractère
indissociable ou non de l’offre de la recourante, selon les lots. La recourante
a offert un prix pour chacun des deux lots, pris séparément (soit 282'193, 20
fr. pour le lot n°1 et 8'262 fr. pour le lot n°2). Ce mode de présentation de
l’offre a suscité des doutes dans l’esprit de l’adjudicateur, lequel a, le 2
mars 2016, demandé à la recourante s’il était possible de ne retenir l’offre de
la recourante que pour le lot n°2. La recourante a répondu affirmativement à
cette question, le 8 mars 2016. Cela tendrait à confirmer que la recourante a
soumissionné indifféremment pour le lot n°1 et le lot n°2. Dans l’acte de
recours toutefois, la recourante a précisé que son offre pour le lot n°1
incluait des coûts (dont la nature n’est pas connue) pour le lot n°2. C’est la
raison pour laquelle la recourante avait précisé le prix de l’offre pour le lot
n°2, selon sa communication du 8 mars 2016, comme l’adjudicateur le lui avait
au demeurant demandé, le 2 mars 2016. L’adjudicateur en a conclu que la
recourante lui aurait présenté une nouvelle offre, partielle en ce sens qu’elle
ne portait que sur le lot n°2, ce qu’il a jugé incompatible avec le principe de
l’intangibilité de l’offre, ancré à l’art. 29 al. 3 RLMP-VD. Semble confirmer
ce raisonnement le fait que la recourante a elle-même utilisé le terme d’offre
partielle dans sa communication du 8 mars 2016. Pour l’adjudicateur, l’offre de
la recourante devait dès lors être exclue en ce qu’elle concerne le lot n°2.
Même à supposer que cette conception doive être partagée, il faudrait encore
examiner si l’exclusion reste proportionnée. De son côté, la recourante
soutient implicitement que l’on se trouvait au stade de l’épuration des offres,
dans laquelle l’adjudicateur est libre d’interpeller les soumissionnaires pour
obtenir d’eux des informations complémentaires, déterminer la portée exacte des
prestations offertes, préciser certains aspects de celles-ci ou dissiper des
malentendus liés à une mauvaise compréhension de l’offre ou de l’appel
d’offres.
d) L'art. 29 al. 3 RLMP-VD prévoit que l'offre ne
peut plus être modifiée à l'échéance du délai. Cette disposition consacre le
principe dit de l'intangibilité des offres, qui découle de
l'interdiction des rounds de négociation (Galli/Moser/Lang/Steiner,
Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3
ème
éd.,
Zurich/Bâle/Genève 2013, p. 312 ss). Cela vaut notamment pour les prix, les
remises de prix ou les modifications de prestations (Poltier, Droit des marchés
publics, Berne, 2014, p. 222).
Il est toutefois admis que l'adjudicateur puisse
corriger les effets d'une mauvaise compréhension de l'offre par un
soumissionnaire, afin de rendre les offres comparables entre elles, par exemple
en supprimant une plus-value sans objet (arrêts MPU.2016.0019 du 14 décembre
2016 consid. 3; MPU.2016.0026 du 23 novembre 2016 consid. 3a; MPU.2013.0027 du
4 février 2014 consid. 3b). L'adjudicateur peut aussi corriger les erreurs
évidentes de calcul et d'écriture, conformément à l'art. 33 al. 2 RLMP-VD (arrêts
précités MPU.2016.0026 et MPU.2013.0027; MPU.2012.0002 du 15 mai 2012 consid.
6a et les réf. citées),
notamment après avoir
demandé des explications au soumissionnaire, en application de l'art. 34 al. 1
RLMP-VD (arrêt MPU.2009.0020 du 15 juin 2010, relaté in DC 2010
p. 224
). Ces corrections ne sauraient aboutir à une modification de
l'offre
(Zufferey/Maillard/Michel, Droit des
marchés publics, Présentation
générale, éléments choisis et code annoté,
Fribourg 2002, p. 238). A cet égard, il n'y a pas lieu de procéder à une
distinction entre les erreurs de calcul, c'est-à-dire résultant d'une opération
arithmétique erronée, et les erreurs de transcription, qui se rapportent à l'expression
de l'élaboration de l'offre (arrêts précités MPU.2016.0026 et MPU.2012.0002, consid.
6b).
e) L'autorité intimée a mis en évidence que les lots
n°1 et n°2 portent sur des activités différentes, pouvant être dissociées, ce
que la recourante ne conteste au demeurant pas. Certes, l'appel d'offres
permettait de soumettre une offre globale. L'autorité intimée a expliqué
qu'elle s'était ménagé cette possibilité, dans le cas où de telles offres se
révélaient plus avantageuses. L'adjudicateur est libre de configurer le marché comme
il l'entend. Il n'y a ainsi rien à redire à ce mode de faire, qui ressort de
l'appel d'offres et a fait l'objet d'une précision dans le cadre des réponses
apportées aux questions posées par les soumissionnaires.
La recourante ne remet pas en cause le fait que son
offre pour le lot n°2 n'incluait pas tous les frais, certains d'entre eux étant
intégrés aux coûts du lot n°1. En tant que telle, l'offre de la recourante
relative au lot n°2, pour un montant toutes taxes comprises de 8'262 fr. (7'650
fr. sans la TVA), ne correspondait pas aux attentes de l'adjudicateur. Elle
n'intégrait ni la main d'œuvre et la maintenance, ni le coût des deux logiciels
requis. Le montant hors taxe de 14'650 fr. proposé dans un deuxième temps par
la recourante couvre le coût de ces prestations. Ce montant s'obtient en
cumulant le coût de deux licences Gargantua Intelligent capture (4'000 fr.),
les coûts de la maintenance sur cinq ans (cinq fois 600 fr., soit un total de
3'000 fr.) et les prestations de services (7'650 fr.). En ce qui concerne la
maintenance, la recourante avait certes déjà précisé dans son offre qu'elle
correspondait à 15% par an. Ce montant, se calculant sur le coût des licences
qu'il n'est pas possible de déduire de l'offre globale initiale de la
recourante, ne pouvait ainsi être reconstitué par l'adjudicateur.
Lorsqu'elle s'est adressée à la recourante le 2 mars
2016, l'autorité intimée ignorait si l'offre formulée pour les deux lots par la
recourante pouvait être dissociée ou non. L'autorité intimée ne pouvait en
outre, à la seule lecture de l'offre de la recourante, déceler ce qu'incluait
le montant non détaillé indiqué par la recourante pour le lot n°2. On peut
ainsi comprendre la démarche de l'autorité intimée, qui souhaitait donner la
possibilité aux entreprises ayant formulé une offre globale, de préciser si une
adjudication séparée du lot n°2 était possible. La seconde phrase, par laquelle
l'autorité intimée demande à la recourante si elle peut "préciser le prix
des licences, prestations, formation et maintenance, ainsi que le TCO sur cinq
ans", pouvait prêter à confusion. Il est dès lors compréhensible que la
recourante ait modifié son offre, de telle manière que certains coûts
initialement chiffrés dans le cadre du lot n°1, soient intégrés dans le lot
n°2. La réponse de la recourante a permis à l'autorité intimée de comprendre
que le prix initialement offert pour le lot n°2 ne couvrait pas l'intégralité
des prestations objet de ce lot. La différence entre le montant qui ressort de
l'offre de la recourante et celui qui résulte du complément apporté le 8 mars 2016
est importante, puisqu'elle représente la moitié du coût des prestations du lot
n°2. Une telle modification, intervenant postérieurement au délai de dépôt des
offres, n'est pas admissible. La présentation d'une offre globale ne dispensait
pas la recourante de chiffrer, individuellement pour chaque lot, le coût de ses
prestations. Faute de pouvoir reconstituer, d'après la soumission, le montant
qui ressort de la réponse de la recourante du 8 mars 2016, l'autorité intimée
pouvait ainsi, sans arbitraire, considérer que la démarche de la recourante
s'apparentait à la présentation, prohibée, d'une nouvelle offre (ou d’une offre
complétée). Il n'est dès lors pas nécessaire d'examiner si l'offre de la
recourante, qui réserve le coût supplémentaire de l'intégration de son offre
pour le lot n°2 avec celles des autres soumissionnaires pour le lot n°1, est en
outre incomplète, comme le soutient l'autorité intimée.
4.
a) A l'audience, ainsi que dans le cadre de ses déterminations
ultérieures, la recourante a formulé divers reproches, en relation avec le
déroulement de la procédure. Elle a notamment critiqué le changement du
planning communiqué aux soumissionnaires dans l'appel d'offres. On ne voit
toutefois pas en quoi la modification des échéances initialement prévues aurait
porté atteinte aux principes généraux des marchés publics, respectivement aux
intérêts spécifiques de la recourante. Ce moyen doit dès lors être rejeté.
b) La recourante semble également reprocher à
l'autorité intimée une violation du principe de la transparence, dans la mesure
où elle aurait pondéré, lors de l'évaluation, des critères qui n'avaient pas
été annoncés dans l'appel d'offres. L'autorité intimée aurait en effet accordé,
sans l'avoir indiqué préalablement, des "points bonus" aux offres globales,
dans la mesure où elles présentaient l'avantage de ne poser aucune difficulté
d'interfaçage. L'autorité intimée a précisé, dans ses déterminations, que cet
aspect avait été pris en compte dans le cadre de la notation de la qualité
technique de l'offre. La recourante ne retirerait aucun intérêt de l'admission
de ce grief. Elle a en effet bénéficié d'une notation à son avantage dans le
cadre de l'évaluation de son offre globale. La recourante ne conteste quoi
qu'il en soit pas le fait que son offre globale ait été jugée économiquement
moins intéressante qu'une adjudication séparée des deux lots. Ce grief est,
partant, également mal fondé.
5.
Selon la recourante, E.________ aurait dû se récuser, en
raison d'un conflit les ayant opposés dans le passé.
a) Aux termes de l'art. 29 al. 1
Cst.
, toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou
administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un
délai raisonnable. Selon la jurisprudence, ce droit permet notamment d'exiger la
récusation des membres d'une autorité administrative dont la situation ou le
comportement sont de nature à faire naître un doute sur leur indépendance ou
leur impartialité; il tend à éviter que des circonstances extérieures à
l'affaire ne puissent influencer une décision en faveur ou au détriment de la
personne concernée. La récusation peut s'imposer même si une prévention
effective du membre de l'autorité visée n'est pas établie, car une disposition
interne de sa part ne peut guère être prouvée; il suffit que les circonstances
donnent l'apparence de la prévention et fassent redouter une activité partiale.
Cependant, seules des circonstances constatées objectivement doivent être
prises en considération; les impressions purement individuelles d'une des personnes
impliquées ne sont pas décisives (ATF
1C_127/2015 du 7 juillet 2015 consid. 3.1;
2C_831/2011 du 30 décembre 2011 consid. 3.1; ATF 127 I 196 consid. 2b p. 198; voir également s'agissant des autorités
judiciaires, ATF 138 IV 142 consid. 2.1).
Contrairement à l'art. 30 al. 1 Cst., l'art. 29 al.
1 Cst. n'impose pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime
d'organisation. En règle générale, les prises de position qui s'inscrivent dans
l'exercice normal de fonctions gouvernementales, administratives ou de gestion,
ou dans les attributions normales de l'autorité, ne permettent pas de conclure
à l'apparence de la partialité et ne justifient pas la récusation (ATF 125 I
119 consid. 3f , 125 I 209 consid. 8a; 2P.56/2004 du 4 novembre 2004 consid. 3.3). Une autorité a en revanche le devoir de se récuser lorsqu'il apparaît
qu'elle s'est forgée une opinion inébranlable avant même d'avoir pris
connaissance de tous les faits pertinents de la cause (ATF 1C_127/2015 du 7 juillet 2015 consid. 3.1; 1C_455/2010 du 7 janvier 2011 consid. 2.2 et les arrêts cités).
Ces principes sont mis en oeuvre dans
le canton de Vaud par l'art. 9 LPA-VD, à teneur duquel toute personne appelée à
rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se récuser si elle a un
intérêt personnel dans la cause (let. a), si elle a agi dans la même cause à un
autre titre, notamment comme membre d'une autorité, comme conseil d'une partie,
comme expert ou comme témoin (let. b), si elle est liée par les liens du
mariage ou du partenariat enregistré ou fait durablement ménage commun avec une
partie, son mandataire ou une personne qui a agi dans la même cause comme
membre de l'autorité précédente, la dissolution du mariage ou du partenariat
enregistré ne supprimant pas le motif de récusation (let. c), si elle est
parente ou alliée en ligne directe ou, jusqu'au troisième degré inclus, en
ligne collatérale avec une partie, son mandataire ou une personne qui a agi
dans la même cause comme membre de l'autorité précédente (let. d) ou si elle
pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison
d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son
mandataire (let. e).
Celui qui entend user de son droit de
récusation doit le faire immédiatement après avoir pris connaissance du fait
qu’il allègue à l’appui de sa demande (art. 10 al. 2 LPA-VD). Sous l’angle de
la bonne foi, les prétentions que tirent les parties du droit de récusation
s'éteignent par péremption lorsque le plaideur procède devant un juge ou une
autorité en connaissance des faits pouvant justifier une récusation; en effet,
l'intéressé accepte ainsi, de manière tacite, que la personne récusable exerce
ses fonctions (ATF 134 I 20 consid. 4.3.1 p. 21; 132 II 485 consid. 4.3 p.
496/497; arrêts GE.2011.0030, précité, consid. 4b; GE.2010.0013 du 3 février
2011, consid. 4; GE.2008.0070 du 15 mai 2009, consid. 2).
b) En l'occurrence, le dossier d'appel
d'offres et le cahier des charges désignent tous deux E.________ en tant que
mandant. La recourante, qui a échangé plusieurs courriers électroniques avec E.________,
ne pouvait dès lors ignorer qu'il siégerait dans le comité d'évaluation des
offres. Il lui appartenait de soulever l'éventuel motif de récusation avant que
la décision d'adjudication ne soit rendue. En attendant l'audience du 1
er
décembre 2016 pour soulever pour la première fois ce grief, la recourante
intervient tardivement.
On ne voit en outre pas en quoi les
propos tenus par E.________ à l'audience auraient permis de mettre en évidence son
éventuelle prévention. L'affirmation, selon laquelle l'offre du lot n°2 de la
recourante n'avait pas été notée, n'est pas en contradiction avec les
explications apportées par E.________ à l'audience. Celui-ci a en effet indiqué
que l'offre de la société recourante avait été bien notée en ce qui concerne le
lot n°2, précisant que sans l'exclusion, l'offre aurait remporté le marché.
Cette explication doit être mise en relation avec la configuration particulière
du marché, qui permettait aux soumissionnaires de formuler alternativement une
offre globale ou une offre pour un seul des deux lots. La recourante a opté
pour une offre globale, qui a été évaluée aussi bien en ce qui concerne le lot
n°1 que le lot n°2. Il était dès lors aisé pour l'adjudicateur d'en déduire,
sur la base des notes déjà attribuées, les conclusions formulées à l'audience.
6.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Un émolument est mis à la charge de la recourante, qui
succombe. L'autorité intimée, qui obtient gain de cause avec l'assistance d'un
avocat, a droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de Lausanne du 26 août 2016 est
confirmée.
III.
Un émolument de 2'500 francs est mis à la charge de A.________.
IV.
A.________ versera une indemnité de 2'500 francs à titre de dépens à la
Municipalité de Lausanne.
Lausanne, le 9 mars 2017
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.