vd_omni · AC.2017.0369 · 2018-08-23 · fr

A.________, B.________/Municipalité de Rougemont, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA | Le SDT a délivré l'autorisation spéciale requise pour la modification du tracé d'un chemin permettant d'accéder à un bâtiment en zone agricole. Il a indiqué à la fin des motifs que cette transformation épuise ce qui est admissible à titre de transformation partielle et/ou d'agrandissement mesuré du bâtiment et qu'aucune autre transformation de ce bâtiment ne pourra être entreprise sans l'autorisation préalable du SDT. Irrecevabilité du recours dirigé contre cette clause, cette dernière n'étant qu'une simple information et non pas une décision.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 23.08.2018 AC.2017.0369

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
23 août 2018
Composition
M. André Jomini, président; MM. François Kart et Pascal Langone, juges; Mme Marlène Antonioli, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à ********,
représenté par Me Jérôme Bénédict, avocat à Lausanne,
2.
B.________,
à ********, représenté
par Me Alexandre Bernel, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Municipalité de Rougemont,
à Rougemont,
2.
Service du développement
territorial,
à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE-DIRNA),
à Lausanne,
Objet
permis de construire
Recours A._______ et B._______ c/ autorisation spéciale du
Service du développement territorial du 19 juin 2017 liée au permis de
construire délivré par la Municipalité de Rougemont le 26 septembre 2017.
Vu les faits suivants:
A.
A._______ est propriétaire de la parcelle n° 128 du registre foncier,
sur le territoire de la commune de Rougemont, au lieu-dit Plamont. Il s'agit
d'un pâturage de plus de 10 ha, au nord du village. A._______ est également
propriétaire de la parcelle n° 1393, contiguë au sud à la parcelle n° 128, qui
est également un pâturage. Ces terrains sont classés dans la zone agricole.
Dans la partie inférieure de la parcelle n° 128, une
nouvelle parcelle n° 129 a été créée lorsque B._______ a, en décembre 2013,
acheté ce terrain. Auparavant, les anciens propriétaires de l'alpage du Plamont
(actuelles parcelles n° 128 et n° 129) étaient les membres de l'hoirie C._______.
La parcelle n° 129, également en zone agricole, a une surface totale de 1'601 m
2
et il s'y trouve un chalet-ferme d'une surface au sol de 234 m
2
(bâtiment n° ECA 496). Lorsque l'hoirie C._______ était encore propriétaire du
terrain, ce chalet, qui comporte un appartement, était habité par le fermier et
exploitant du domaine.
L'accès à l'alpage depuis la route publique
communale, au nord du village, se fait par un chemin privé, le chemin du
Plamont, dont le tracé passe au bord d'un ruisseau, dans une bande de terrain
en nature de forêt puis débouche dans le pâturage en sortant de la forêt (sur
l'actuelle parcelle n° 128). Lorsque l'hoirie C._______ était propriétaire de
l'alpage, ce chemin n'était pas pourvu d'un revêtement (chemin muletier, d'une
largeur à peine suffisante pour le passage d'un véhicule de type
"tout-terrain"). Entre la sortie de la forêt et le chalet-ferme, le
chemin passait dans le pâturage, avec deux bandes de roulement sur l'herbe.
B.
Les membres de l'hoirie C._______ ont déposé en décembre 2010 une
demande d'autorisation pour la réfection du chemin d'accès au chalet du
Plamont. Ils ont exposé que dans son état actuel, ce chemin n'était quasiment
pas utilisable même pour les véhicules agricoles, hors temps sec (risque majeur
de perte d'adhérence, en raison d'une pente jusqu'à 36 %). Le projet prévoyait
un nouveau tracé, sur une longueur de 275 m, avec des pentes maximales de 25 %
et un revêtement rugueux. Pour que la pente soit moins forte et le virage, à
mi-parcours, moins serré, il était prévu une nouvelle emprise sur la forêt et
un défrichement. Après le passage dans la forêt, le chemin devait être aménagé
jusqu'à la ferme, avec des travaux de terrassement dans le pâturage, le niveau
du chemin étant nettement inférieur à celui du sol actuel.
Le 25 octobre 2011, la Municipalité de Rougemont (ci-après:
la municipalité) a accordé le permis de construire pour la réfection du chemin.
Cette autorisation communale était assortie d'autorisations cantonales
spéciales, délivrées auparavant:
Le Service des forêts, de la faune et de la nature
(SFFN, à présent intégré à la Direction générale de l'environnement, DGE) a en
effet accordé l'autorisation de défricher requise pour la réfection du chemin.
Cette autorisation portait sur un défrichement temporaire d'une surface de 240
m
2
et un défrichement définitif d'une surface de 440 m
2
.
Cette autorisation posait notamment la condition suivante (ch. 2.3 d): "
Le chemin doit rester lié exclusivement aux besoins
agricoles d'exploitation de l'alpage. A cet effet, une signalisation adéquate
sera mise en place par la commune de Rougemont à l'issue des travaux mais au
plus tard d'ici au 31.12.2012
".
Le Service du développement territorial (SDT) a
délivré l'autorisation spéciale requise pour les projets hors des zones à
bâtir. Cette autorisation spéciale, incluse dans la synthèse CAMAC du 3 octobre
2011, retenait que le projet était "
conforme
à la zone agricole (art. 16a LAT et 34 OAT)
"
et elle énonçait la condition suivante: "
Au cas où l'exploitation agricole du chalet "
Le
Plamont
" cesserait, le chemin devra se
limiter au pâturage. Dès lors, nous nous réservons le droit d'ordonner la
remise en état des soixante derniers mètres de cet accès (i.e. jusqu'à la fin
du chemin actuel) dans l'éventualité d'une nouvelle demande de fractionnement.
Une mention au registre foncier indiquera cette exigence (art. 44 OAT)
".
C.
Les membres de l'hoirie C._______ ont recouru au Tribunal cantonal
contre les décisions de la municipalité, du SDT et du SFFN (cause
AC.2011.0300). Ils demandaient la suppression des restrictions liées aux
besoins d'exploitation agricole, la réfection et le défrichement du chemin
d'accès au chalet étant autorisés à des fins non agricoles.
La Cour de droit administratif et public (CDAP) a
admis le recours par un arrêt rendu le 15 mars 2013; elle a réformé les
autorisations spéciales délivrées par le SDT et le SFFN "
en ce sens
qu'il n'est pas posé comme condition que le chemin devra se limiter au pâturage
au cas où l'exploitation agricole du chalet "
Le Plamont
"
cesserait, et que la condition selon laquelle le chemin reste lié aux besoins
agricoles de l'exploitation de l'alpage n'exclut pas d'emblée le maintien du
chemin réaménagé au cas où l'exploitation agricole du chalet "
Le
Plamont
" cesserait
" (ch. I du dispositif).
Dans les considérants, il est notamment exposé ce
qui suit:
"3. Les recourants critiquent un seul élément de
l'autorisation de réaménager le chemin du Plamont, à savoir une condition
contenue à la fois dans l'autorisation de défricher du SFFN
("Le chemin doit
rester lié exclusivement aux besoins agricoles d'exploitation de
l'alpage")
et dans l'autorisation spéciale, au sens de
l'art. 120 al. 1 let. a LATC du SDT ("
Au cas où l'exploitation agricole du chalet "Le
Plamont" cesserait, le chemin devra se limiter au pâturage. Dès lors, nous
nous réservons le droit d'ordonner la remise en état des soixante derniers
mètres de cet accès [i.e. jusqu'à la fin du chemin actuel] dans l'éventualité
d'une nouvelle demande de fractionnement
").
[…]
a) Cette condition vise en réalité une hypothèse dont la
réalisation est incertaine, celle où le chalet du Plamont ne serait plus habité
par un exploitant agricole mais par des personnes utilisant ce bâtiment comme
lieu de résidence (principale ou secondaire), sans rapport avec l'agriculture.
Les recourants ne prétendent pas que cette hypothèse serait irréaliste; au
contraire, si leur fermier renonce à poursuivre l'exploitation de leur alpage,
ils doutent de la possibilité de retrouver un autre fermier disposé à habiter
la ferme. Les démarches accomplies, avec l'approbation du SDT, en vue d'un
morcellement (création d'une nouvelle parcelle, séparée du reste de l'alpage,
avec la ferme et son dégagement immédiat) démontrent que les recourants
envisagent, le moment venu, une utilisation non agricole du chalet, à tout le
moins de l'appartement qu'il comporte.
b) Si, à la suite du départ de leur fermier, les recourants
entendent changer l'affectation du chalet sans procéder à des travaux de
transformation, ils devront alors demander une autorisation du SDT fondée sur
l'art. 24a LAT (titre de cette disposition: "
changement
d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de
transformation
"). Les conditions du droit fédéral pour cette
autorisation sont notamment qu'il n'y ait "
pas d'incidence sur le territoire, l'équipement et
l'environnement
" (art. 24a al. 1 let. a LAT). Il
appartiendrait alors à l'autorité cantonale d'examiner si, pour éviter une
telle incidence, il faut imposer des conditions en matière d'accès ou
d'équipement, notamment pour l'utilisation du chemin privé existant. Dans le
cadre de cet examen, le principe de la garantie de la situation acquise devra
être respecté, conformément à ce que prescrit l'art. 24c al. 1 LAT. Quoi qu'il
en soit, dans cette hypothèse de changement d'affectation du chalet, un examen
global de la situation et une pesée des intérêts sont requis au moment où il
s'agit de statuer sur la demande d'autorisation selon l'art. 24a LAT; les
circonstances existantes à cette date devront être prises en considération. Il
n'est pas admissible d'apprécier la situation de manière anticipée, lors de
l'octroi de l'autorisation de réaménager un chemin agricole nécessaire à
l'exploitation agricole, et de décider d'emblée que "
le chemin devra se
limiter au pâturage
" – c'est-à-dire que le dernier tronçon
devra être remis en état ou rendu inutilisable – et qu'une utilisation non
exclusivement agricole du chemin serait d'emblée exclue, même pour les
habitants du chalet après un changement d'affectation régulièrement autorisé.
En outre, même dans l'hypothèse d'un changement d'affectation du chalet, il
n'est pas exclu que les activités agricoles ou forestières sur l'alpage ne puissent
être exercées rationnellement que moyennant le maintien du chemin en l'état. En
résumé, le droit fédéral prévoit une procédure d'autorisation lorsque le projet
de changement d'affectation d'un bâtiment peut se concrétiser; il est donc
contraire au droit fédéral de statuer par avance sur un élément de cette
autorisation, à savoir sur les conditions d'utilisation d'une voie d'accès
privée existante, alors qu'une appréciation globale de la situation n'est pas
possible.
Il en irait de même si les propriétaires du chalet, au lieu
de se borner à requérir une autorisation de changement d'affectation sans
travaux de transformation, entendaient demander une autorisation pour une
rénovation ou une transformation de leur bâtiment, dans le cadre défini à l'art.
24c al. 2 à 5 LAT. C'est en appréciant globalement la transformation prévue,
lorsque le projet lui sera soumis dans le cadre d'une procédure ultérieure
d'autorisation au sens de l'art. 120 al. 1 LATC, que l'autorité cantonale
pourra se prononcer sur la nécessité de poser des conditions en matière
d'équipement, et d'utilisation d'un chemin existant.
c)
[…]
d)
[…]
Le recours doit
donc être admis dans cette mesure. En supprimant la condition précitée de
l'autorisation spéciale du SDT, on permet le maintien du chemin réaménagé –
lequel a quoi qu'il en soit un usage agricole en étant la seule desserte de
l'alpage des recourants – tant que d'autres mesures ne sont pas ordonnées, le
cas échéant, dans le cadre d'une procédure d'autorisation pour changement d'affectation
ou transformation du chalet du Plamont, après une appréciation globale de
toutes les circonstances pertinentes et la prise en considération de la
garantie de la situation acquise (cf. art. 24a et 24c LAT). En outre, même
indépendamment d'une transformation du chalet, la vocation du chemin ne saurait
être modifiée sans nouvelle procédure d'autorisation.
[…]
."
D.
Le 16 novembre 2015, A._______ a déposé une demande de permis de
construire, pour une "
réfection de l'accès agricole existant
"
en indiquant ce qui suit à la rubrique "Description de l'ouvrage":
"
Un changement de propriétaire étant intervenu, léger déplacement du
chemin pour un meilleur accès pour l'agriculteur et une meilleure intégration
paysagère
". Le projet consistait à déplacer vers l'aval le chemin du
Plamont, sur un tronçon d'une longueur de 90 m dans sa partie supérieure
(traversée de la dernière bande de forêt et arrivée sur le pâturage). Le chemin
passerait désormais sur la parcelle n° 1393, dont les membres de l'hoirie C._______
n'étaient pas propriétaires lorsqu'ils avaient conçu leur projet en 2010. Il
apparaît sur les coupes (profils en travers) que le nouveau tronçon, passant
une vingtaine de mètres plus bas dans le pâturage, nécessiterait beaucoup moins
de terrassements et n'impliquerait pas la création de talus de part et d'autre
du chemin. Ce nouveau tronçon rejoindrait le chemin tel qu'autorisé le 25
octobre 2011, sur la parcelle n° 128, à 15-20 m de l'entrée sur la parcelle n°
129.
Le projet a été mis à l'enquête publique du 25 novembre
au 24 décembre 2015. Le 7 juillet 2016, la municipalité a envoyé à A._______ une
décision de refus du permis de construire, justifié par le refus de
l'autorisation spéciale du SDT requise pour les constructions hors de la zone à
bâtir. Cette décision négative du SDT, figurant dans la synthèse CAMAC n°
159001 du 2 juin 2016, retient en substance que la modification du chemin
d'accès ne répond pas, du point de vue agricole, à un besoin objectivement
fondé, de sorte que les travaux ne sont pas conformes à l'affectation de la
zone agricole; que les travaux projetés sont destinés en premier lieu à
améliorer la fonctionnalité et le confort d'utilisation du bâtiment ECA n° 496,
devenu une résidence secondaire; que la modification ne peut être considérée
comme imposée par sa destination à l'endroit prévu (cf. art. 24 let. a LAT).
La synthèse CAMAC contient par ailleurs une prise de
position de la Direction générale de l'environnement, Direction des ressources
et du patrimoine naturel, Inspection cantonale des forêts du 4
ème
arrondissement (DGE/DIRNA/FO04), qui aurait délivré l'autorisation spéciale
prévue par la législation sur les forêts, au cas où le SDT aurait délivré son
autorisation. Ce service spécialisé relevait que le tracé était dès lors adapté
à la topographie et qu'il s'intégrerait de façon plus harmonieuse dans le
paysage; selon lui, "
la modification présentée permettra de minimiser
l'impact sur le milieu forestier et le paysage"
et elle permet
d'effectuer un défrichement moins important sur le tronçon concerné.
E.
A._______ a recouru au Tribunal cantonal contre le refus du permis de
construire (cause AC.2016.0244). La Cour de droit administratif et public a
admis son recours par un arrêt rendu le 9 mai 2017. Elle a par conséquent
annulé les décisions prises le 7 juillet 2016 par la municipalité, et le 2 juin
2016 par le SDT, la cause étant renvoyée à ces autorités pour nouvelles
décisions au sens des considérants (ch. 2 du dispositif).
Les considérants de cet arrêt exposent en
particulier ce qui suit:
2
[…]
c) En l'état, le
chemin litigieux peut être considéré comme un chemin agricole, permettant
l'accès au pâturage du Plamont, ou bien comme un chemin d'accès au chalet-ferme
sur la parcelle n° 129, qui a perdu son usage agricole, ayant été vendu à un tiers
pour servir de résidence secondaire. Le recourant invoque la première
hypothèse, tandis que le SDT semble soutenir que ce chemin, en tout cas depuis
la sortie de la forêt, devrait desservir le chalet.
En retenant l'hypothèse du SDT, il faudrait d'abord
considérer que le chalet bénéficie en principe de la garantie de la situation
acquise, conformément à ce que prescrit l'art. 24c al. 1 LAT. Depuis que cette
construction, avec le terrain directement environnant, a été détachée des
terrains agricoles de l'alpage du Plamont, elle n'est plus conforme à
l'affectation de la zone agricole. Au demeurant, ce chalet est ancien et il est
manifestement antérieur au plan des zones de la commune; en d'autres termes,
c'est une construction érigée selon l'ancien droit, au sens de l'art. 41 al. 1
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS
700.1).
Pour les constructions et installations bénéficiant de la
garantie de la situation acquise, l'art. 24c al. 2 LAT précise ce qui suit:
"L'autorité compétente
peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur
transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,
pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement."
Cette norme peut en principe être appliquée au bâtiment n°
496. Depuis une révision partielle de la LAT en 2011, l'art. 24c al. 3 LAT le
prévoit expressément pour les "bâtiments d'habitation agricoles et des
bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont contigus" quand ceux-ci
"ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du
bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral". La
date de l'attribution au territoire non constructible est en l'occurrence le 1
er
juillet 1972, à savoir l'entrée en vigueur de normes du droit fédéral sur la
protection des eaux qui ont opéré une distinction claire, pour la première
fois, entre le territoire constructible et le territoire non constructible (cf.
notamment ATF 129 II 396 consid. 4.2.1). Quand un tel bâtiment est doté d'une
voie d'accès privée, passant elle aussi dans la zone agricole, la modification
de cette voie d'accès peut être autorisée aux conditions de l'art. 24c LAT.
L'art. 42 al. 1 OAT précise qu'une transformation est considérée comme partielle
et un agrandissement est considéré comme mesuré lorsque l'identité de la
construction ou de l'installation et de ses abords est respectée pour
l'essentiel. Dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, ces conditions ont été
considérées comme respectées pour un projet de déplacement d'un tronçon de
route privée dans un parc, d'une longueur de 250 m, et pour l'élargissement à
4.5 m d'une route de desserte, sur une longueur de 35 m (cf. arrêt 1C_350/2014
du 13 octobre 2015, consid. 4, et les références; Rudolf Muggli, Commentaire
pratique LAT: construire hors zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n. 38 ad
art. 24c).
Pour apprécier, dans le cas particulier, si l'identité du
chemin du Plamont et de ses abords est respectée pour l'essentiel, avec la
modification de tracé litigieuse (cf. art. 42 al. 1 OAT), on ne peut pas faire
abstraction du permis de construire de 2011: le recourant a été autorisé à
aménager un nouveau chemin large d'environ 3 m (voie de circulation: 2.5 m),
avec un revêtement (enrobé), sur une longueur de 275 m environ. Par rapport à
ce projet, la modification de tracé actuellement litigieuse n'est pas très
importante et les caractéristiques du chemin restent semblables (largeur,
revêtement).
Même avec les modifications autorisées en 2011, le chemin du
Plamont ne sert qu'à accéder à l'alpage et au chalet. Une amélioration de ce
chemin (revêtement, pente) n'est pas destinée à permettre à des tiers de
l'utiliser et le trafic doit rester très limité. Puisque le droit fédéral vise
à favoriser le maintien des anciens bâtiments d'habitation et d'exploitation
agricoles, après le départ de l'exploitant (cf. à ce propos Muggli, op. cit.,
n. 18 ad art. 24c), il y a lieu, dans le cas particulier, de tenir compte de
cet objectif et de favoriser l'adaptation d'une voie d'accès privée au chalet
n° 496. Il est vrai que si l'on compare le tronçon litigieux avec l'ancien
chemin (d'avant 1972), depuis la sortie de la forêt, on constate une
amélioration sensible, puisque le projet consiste à remplacer deux bandes de
roulement marquées dans l'herbe (largeur d'environ 2 m) par un chemin un peu
plus large et doté d'un revêtement, en d'autres termes un ouvrage répondant aux
normes usuelles actuelles (cf., par analogie, art. 24c al. 4 LAT).
d) En définitive, les autorités cantonales et communales ont
autorisé il y a quelques années la réfection du chemin du Plamont et le projet
litigieux vise à déplacer l'assiette du chemin sur un tronçon représentant
environ un tiers de l'entier du tracé. Ce déplacement est favorable à plusieurs
égards: il évite en particulier de créer un chemin "enterré" dans le
pâturage, ce qui garantit une meilleure intégration de l'ouvrage dans le site.
Dans sa réponse au recours, la Direction générale de l'environnement (DGE)
expose que le nouveau tracé a un impact moindre sur le paysage, qu'il est mieux
adapté à la topographie et qu'il limite le défrichement (42 m
2
au
lieu de 59 m
2
); il présenterait donc "quelques améliorations
non négligeables". Quant à la municipalité, elle est également favorable
au projet, à cause des terrassements moins importants et aussi du maintien en
l'état d'une conduite d'eau. Ces arguments en faveur du projet litigieux ne
sont pas directement contestés par le SDT. […]
Dans ces conditions, il faut retenir que la modification de
tracé litigieuse vise à une meilleure intégration du chemin dans le paysage
(cf. art. 24c al. 4 LAT par analogie). Un examen du projet en fonction de
l'ensemble des circonstances (cf. art. 42 al. 3 OAT) –  donc également en
fonction de l'autorisation délivrée en 2011 pour la réfection de la totalité du
chemin, depuis la route communale jusqu'au chalet – permet d'aboutir à la
conclusion que cette modification du chemin du Plamont est admissible au regard
des critères de l'art. 24c LAT, dans la mesure où il sert notamment de voie
d'accès au chalet ayant perdu sa vocation agricole. L'appréciation aurait
éventuellement pu être différente si, en 2011, les autorités compétentes
n'avaient pas autorisé la réfection totale de ce chemin, y compris dans le pâturage
à partir de la sortie de la forêt. En l'état toutefois, la transformation de
l'ancien chemin (d'avant 1972) en un chemin moderne a déjà été acceptée et la
modification de tracé litigieuse, sur un tronçon de 90 m, est conforme aux
dispositions du droit fédéral qui règlent la garantie de la situation acquise.
En définitive, la situation du chemin litigieux est très particulière et on ne
saurait déduire du présent arrêt que toute ancienne ferme en zone agricole,
après sa transformation en résidence secondaire, a droit à un accès carrossable
par un chemin moderne. C'est bien parce que le propriétaire foncier dispose
d'une autorisation récente pour le réaménagement de son chemin – autorisation
qui n'a pas été révoquée et que la Cour de céans n'a pas à revoir –  que le
déplacement d'un tronçon peut être exceptionnellement admis dans le cadre des
art. 24 ss LAT.
e) Cela étant, le chemin du Plamont doit également servir à
l'exploitation agricole de l'alpage. Dans la mesure où l'on retiendrait que cet
accès a toujours une fonction principalement ou exclusivement agricole –
situation qui prévalait lorsque la Cour de céans a rendu son arrêt du 15 mars
2013, et qui est toujours actuelle d'après le recourant –, la modification de
tracé litigieuse serait également admissible. Les installations conformes à
l'affectation de la zone agricole (cf. art. 16a LAT) peuvent être modifiées, si
cela tend à une meilleure intégration dans le paysage, et les éléments
mentionnés plus haut, en faveur du déplacement, seraient également décisifs
(cf. notamment, à propos de la pesée des intérêts à effectuer dans ce cadre:
Alexander Ruch/Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT, n. 56 ad art. 16a).
3. C'est donc en violation du droit fédéral que le SDT a
refusé de délivrer l'autorisation spéciale requise pour la modification de
tracé du chemin du Plamont. Il s'ensuit que le recours doit être admis et que,
conformément aux conclusions subsidiaires du recourant, la cause doit être
renvoyée au SDT ainsi qu'à la municipalité, afin que ces autorités délivrent
les autorisations requises (ou veillent à ce qu'elles soient délivrées, par
exemple pour le défrichement). Il est relevé que, d'après la synthèse CAMAC, à
l'exception du SDT, aucun service cantonal ne s'est prononcé contre le projet
litigieux.
[…]
.
F.
A la suite de l'arrêt précité, le SDT a délivré une nouvelle
autorisation spéciale, incluse dans la synthèse CAMAC n° 159001 du 19 juin
2017. Cette décision comporte les motifs suivants (paragraphes 3 à 5):
"Conformément à l'arrêt de la Cour de droit
administratif et public du 9 mai 2017 (AC.2016.0244), l'autorisation requise
est délivrée en application des articles 24c
[LAT]
et 42
[OAT]
à titre de transformation
partielle du bâtiment ECA n° 496 et de ses abords qui n'ont plus d'usage
agricole.
Vu l'impact paysager considérable de cette nouvelle route par
rapport au chemin d'accès existant, l'identité des abords du bâtiment ECA n°
496 sis sur la parcelle n° 129, auquel ce chemin est notamment destiné, s'en
trouve altérée, modifiant l'aspect extérieur de ce bâtiment (art. 24c al. 4
LAT). Cette transformation épuise ce qui est admissible à titre de
transformation partielle et/ou d'agrandissement mesuré de ce bâtiment (art. 24c
al. 2 LAT ainsi que 39 al. 1 et 42 al. 1 OAT).
Aucune autre transformation du bâtiment ECA n° 496 ne pourra
être entreprise sans l'autorisation préalable du Service du développement
territorial (art. 81 alinéa 1 et 120 alinéa 1 lettre a LATC)."
Le 13 septembre 2017, la Direction générale de
l'environnement (DGE), Conservation des forêts, a délivré une autorisation de
défrichement pour l'emprise du chemin selon le nouveau tracé (défrichement
définitif de 30 m
2
et défrichement temporaire de 12 m
2
).
Cette décision entraîne la modification de l'autorisation de défrichement du 19
octobre 2011. Dans les motifs de sa décision, la DGE retient notamment que la
nouvelle emprise du chemin "
permet au tracé d'être mieux adapté à la
topographie et s'intégrera de façon plus harmonieuse dans le paysage
".
Compte tenu de ces autorisations cantonales, la
municipalité a délivré le 25 septembre 2017 un permis de construire pour le
"
léger déplacement du chemin pour un meilleur accès pour l'agriculteur
et une meilleure intégration paysagère
".
G.
Agissant ensemble le 23 octobre 2017 par la voie du recours de droit
administratif, A._______ et B._______ demandent à la Cour de droit public et
administratif du Tribunal cantonal de réformer la décision du SDT contenue dans
la synthèse CAMAC "
en ce sens que le projet de réaménagement et le
changement de tracé du chemin d'accès aux parcelles des recourants est autorisé
sans conditions posées par ledit service
" (conclusion III). Ils
concluent également à la réforme de la décision de la municipalité en ce sens
que le permis de construire "
n'implique pas le respect des conditions
fixées par le
[SDT]
dans la synthèse CAMAC du 19 juin 2017
"
(conclusion IV). A titre subsidiaire, ils concluent à l'annulation de la
décision du SDT, la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision (conclusion
V).
Dans sa réponse du 5 décembre 2017, le SDT conclut
au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.
Le 23 novembre 2017, la municipalité a répondu
qu'elle s'en remettait à justice.
La DGE ne s'est pas déterminée sur le recours.
Les recourants ont répliqué le 9 avril 2018, en
confirmant leurs conclusions.
Considérant en droit:
1.
Le Tribunal cantonal examine d'office et librement la recevabilité des
recours qui lui sont soumis.
a) La voie du recours de droit administratif, au
sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), est ouverte contre les décisions prises de manière coordonnée par la
municipalité et le Service du développement territorial (SDT), qui délivrent
une autorisation complémentaire pour la construction d'un ouvrage situé en zone
agricole. Cela étant, le permis de construire le chemin litigieux, selon le
tracé modifié, n'est pas en tant que tel contesté par les recourants. Il n'a
pas non plus été attaqué par des opposants à ce projet. Dans ces conditions, le
juge instructeur a levé l'effet suspensif du présent recours, les travaux de
construction pouvant être exécutés (voir ordonnance du 25 octobre 2017).
b) D'après le recours, la contestation a un objet
bien délimité. Le recourant B._______ (recourant n° 2) fait valoir que
l'autorisation spéciale du SDT comporte une condition s'appliquant à son
immeuble; il vise la clause selon laquelle l'autorisation de modifier le tracé
du chemin, sur les parcelles n
os
128 et 1393 d'A._______ (recourant
n° 1) "
épuise ce qui est admissible à titre de transformation partielle
et/ou d'agrandissement mesuré
[du]
bâtiment
[n° 496]". Les deux
recourants estiment qu'il n'y a pas lieu de poser une telle condition. Le
recourant n° 2 se plaint en outre d'une violation de son droit d'être entendu,
puisque le SDT impose, par cette condition, une restriction touchant sa
propriété, alors qu'il n'a pas participé à la procédure administrative dans
laquelle les autorités ont statué sur le projet du recourant n° 1.
Il faut relever que la phrase suivante, dans la
synthèse CAMAC ("
Aucune autre transformation du bâtiment ECA n° 496 ne
pourra être entreprise sans l'autorisation préalable du Service du
développement territorial"
), ne comporte à l'évidence pas une
restriction nouvelle du droit de propriété du recourant n° 2. L'exigence d'une
autorisation cantonale spéciale pour les travaux de transformation d'un
bâtiment sis en zone agricole découle déjà clairement de la loi (art. 25 al. 2
LAT, art. 81 al. 1 et art. 120 al. 1 let. a LATC). En d'autres termes, il
s'agit du simple rappel d'une prescription formelle du droit fédéral et du
droit cantonal, sans portée juridique particulière.
La clause citée précédemment, à propos de
l'épuisement des possibilités de transformation du bâtiment n° 496, doit en revanche
faire l'objet d'un examen plus détaillé. Les recourants l'ont comprise comme un
refus anticipé du SDT d'autoriser une transformation future du bâtiment n° 496,
propre à rendre superflue, ou vouée à l'échec, toute demande de permis de
construire dans ce but. En d'autres termes, le SDT aurait ainsi déjà statué,
négativement, sur la possibilité de transformer ou d'agrandir ce bâtiment ayant
perdu son usage agricole.
c) Le texte figurant dans la synthèse CAMAC du 19
juin 2017 n'est pas particulièrement clair. Dans la partie introductive de
cette synthèse – là où des instructions générales sont données à la
municipalité chargée de délivrer le permis de construire après l'octroi des
autorisations cantonales spéciales –, il est rappelé que "
les
départements, en particulier leurs services concernés, ont assorti de
conditions impératives l'octroi des autorisations spéciales délivrées, requises
en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC
". Cette indication pourrait
viser la mention relative à l'épuisement des possibilités de transformation du
bâtiment n° 496, qui serait alors une condition de l'autorisation spéciale pour
la modification du tracé du chemin (condition au sens large – cf. Pierre
Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
e
éd., Berne
2011, p. 91).
Cependant, dans sa réponse au recours, le SDT expose
en particulier ce qui suit:
"De l'avis du SDT, l'importance de la modification du
chemin d'accès par rapport à la situation de 1972 est telle que les surfaces
habitables licites du chalet ne pourront plus, dorénavant, être augmentées. En
revanche, les surfaces existantes autorisées ne sont nullement mises en cause
et pourront être modernisées ou transformées partiellement.
Cependant, la remarque à ce sujet dans la décision attaquée
n'a qu'un caractère informatif. Elle n'a notamment pas pour effet de priver le
propriétaire de la parcelle n° 129 de ses droits. En d'autres termes, il lui
est toujours loisible de soumettre un projet de transformation de son chalet à
l'enquête publique et les décisions cantonale et communale lui ouvriront le cas
échéant les voies de droit usuelles. En revanche, étant bénéficiaire d'un
nouveau chemin d'accès, il n'est pas choquant que cette amélioration importante
de l'habitabilité du chalet soit imputée au potentiel d'agrandissement selon
l'article 42 OAT lors d'un projet de transformation de son bien-fonds."
Le SDT précise donc la portée de la clause précitée,
qui n'a qu'un caractère informatif. Ainsi, le SDT ne prétend pas avoir rendu à
ce stade une décision en constatation, puisqu'il indique que le propriétaire
concerné (le recourant n° 2) pourra obtenir une véritable décision (formatrice)
sur la base d'une demande d'autorisation concrète, selon la procédure ordinaire.
En se prévalant du caractère informatif de cette clause, le SDT fait
implicitement référence à la jurisprudence selon laquelle de simples
déclarations de l'autorité, comme des opinions, des communications, des prises
de position, des recommandations et des renseignements, n'entrent pas dans la
catégorie des décisions, faute de caractère juridique contraignant – étant
rappelé que la décision, dans sa définition de l'art. 3 al. 1 LPA-VD qui
correspond à celle de l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur
la procédure administrative (PA; RS 172.021), est un acte individuel et concret
d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou
des obligations (
ATF 135 II 38
consid.
4.3;
ATF 135 II 22
consid.
1.2; arrêt TF 8C_220/2011 du 2 mars 2012 consid. 4.1.2 in SJ 2013 I 18; arrêt
CDAP AC.2016.0302 du 17 mai 2017). Or un recours de droit administratif, pour
être recevable, doit être formé contre une décision proprement dite (art. 92
al. 1 LPA-VD).
L'interprétation du SDT, quant à la portée de la
clause de l'autorisation spéciale concernant l'épuisement des possibilités de
transformation du bâtiment n° 496, est correcte. La Cour de céans s'y rallie,
dans le cadre de l'examen de la recevabilité du recours, et elle considère
qu'il ne s'agit pas d'une décision.
d) Cela étant, il y a lieu de constater que, dans sa
réponse au recours, le SDT nuance déjà l'information donnée dans la synthèse
CAMAC: il n'exclut désormais plus la possibilité de transformer partiellement
les "
surfaces autorisées existantes
" du chalet n° 496. Le SDT
ne peut quoi qu'il en soit pas limiter de manière anticipée son pouvoir
d'appréciation, par une clause à caractère informatif, sans avoir effectué un
examen concret des locaux susceptibles d'être transformés dans le chalet, et
surtout sans avoir donné au propriétaire concerné l'occasion d'exercer son
droit d'être entendu.
2.
En définitive, comme la contestation porte en l'occurrence exclusivement
sur la clause de l'autorisation spéciale concernant l'épuisement des
possibilités de transformation du bâtiment n° 496, et comme cette clause n'a
qu'un caractère informatif, le recours n'est pas dirigé contre un acte ayant
les caractéristiques d'une décision administrative, de sorte qu'il est
irrecevable.
Vu les circonstances de la cause, il se justifie de
statuer sans frais (cf. art. 49 LPA-VD). Puisque les recourants n'obtiennent
pas l'allocation de leurs conclusions, ils n'ont pas droit à des dépens (cf.
art. 55 ss LPA-VD). Le département cantonal, qui n'a pas mandaté un avocat, n'a
pas droit à des dépens.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable.
II.
Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 23 août 2018
Le président:                                                                                                 La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.