vd_omni · PS.2003.0084 · 2003-08-18 · fr

c/Centre social régional de Lausanne | Quand bien même le projet d'entreprise présenté par le recourant n'est pas viable, l'autorité intimée ne pouvait lui refuser le bénéfice de l'aide sociale vaudoise. Le recourant a en effet droit au minimum vital d'existence, ce que l'autorité intimée reconnaît.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 18.08.2003 PS.2003.0084

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
18 août 2003
sur le recours interjeté par
X.________
,
domicilié à Z.________, ********,
contre
la décision du
Centre social régional de
Lausanne
du 10 avril 2003 (suppression de l'aide sociale
vaudoise)
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre-André
Marmier, président; M. Edmond C. de Braun et M. Jean Meyer, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     X.________, né en 1953,
a épuisé son droit au revenu minimum de réinsertion le 30 juin 1999.
Dès le
1er juillet 1999, il a bénéficié des prestations de l'aide sociale
vaudoise (ci-après : ASV).
X.________ a acquis
une formation de gemmologue. Avec le soutien de l'Office régional de placement
(ORP), il a recherché un emploi dans le domaine de la gemmologie, mais en vain.
Il affirme toutefois qu'il conserve des contacts dans le commerce des pièces
précieuses. Plusieurs offres de contrats élaborées par X.________ figurent dans
le dossier du CSR.
En outre, X.________ a
effectué, en 2000 et 2001, plusieurs voyages à l'étranger, dans le cadre de son
activité professionnelle. Il ne paraît néanmoins pas être parvenu à conclure
une affaire.
B.                    En date du
11 avril 2002, le CSR a sollicité du groupe ressources du Service
social et du travail de la ville de Lausanne qu'il effectue une enquête sur la
situation de X.________. Aux termes de son rapport de situation du
28 mars 2003, le groupe ressources émet "...de forts soupçons
sur l'activité lucrative indépendante que déploierait l'intéressé dans le
domaine des pierres précieuses et minerais".
C.                    Après avoir eu
connaissance de ce rapport, le CSR, par décision du 10 avril 2003 a
informé X.________ qu'il supprimait son droit à l'ASV. Cette décision a la
teneur suivante :
"(...)
Nous nous référons au rapport de notre expert
comptable et vous informons que sur la base de vos déclarations, il paraît
indiscutable que vous êtes indépendant.
Vous nous avez affirmé avoir une activité
sporadique de gemmologiste. Il s'agirait sur la demande de tiers de l'expertise
quantitative de lot de pierres précieuses.
Dans votre cas, les demandes d'expertises,
auxquelles vous avez répondu, sont assimilables à des contrats de mandat. Ce
genre de contrat est l'archétype de ceux passés entre un indépendant et un
tiers.
Dès lors, ce sont les dispositions du recueil
d'application de l'aide sociale vaudoise pour les indépendants qui sont
applicables.
Du point de vue du cadre légal dans lequel s'inscrit votre activité
indépendante, les dispositions Point II-10.0 du recueil d'application de l'aide
sociale vaudoise stipulent :
"L'aide sociale vaudoise n'intervient pas
pour soutenir l'activité indépendante et assurer des frais de fonctionnement
liés à l'entreprise".
"Une aide sociale, pour une période de trois mois, peut être accordée à la
personne, dans le cadre des normes, pour autant que l'entreprise paraisse
viable ou du moins qu'elle permette au requérant de subvenir en grande partie à
ses besoins ."(...)".
"Chaque mois la situation est réévaluée".
Selon vos affirmations, il ne dégage aucun
revenu de cette activité.
On est donc légitimé à conclure que la
condition de viabilité financière de votre activité indépendante n'est pas
réalisée.
Par conséquent, dans votre situation, et compte
tenu des considérations ci-dessus, nous devons supprimer votre droit ASV pour
les indépendants, pour cause d'absence de viabilité de l'activité indépendante.
Toutefois, il est entendu que nous restons à
votre entière disposition si des changements intervenaient dans votre
situation; il vous suffirait alors de nous adresser une nouvelle requête.
(...)"
D.                    C'est contre cette
décision que X.________ a recouru par lettre adressée le
29 avril 2003 au Tribunal administratif. Il expose en substance qu'il
se trouve en incapacité complète de travail depuis le mois de mai 2002, mais
qu'il a néanmoins cherché un emploi à l'étranger, à plusieurs reprises. Il explique
que ses frais de déplacements ont été pris en charge par des tiers. Il conteste
le caractère indépendant de son activité.
Dans ses
déterminations du 21 juillet 2003, le CSR a derechef résumé les
motifs pour lesquels il avait prononcé la suppression de l'ASV pour indépendant
destinée à X.________.
E.                    Le tribunal a statué par
voie de circulation.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans le délai de
30 jours fixé à l'art. 24 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide
sociale (ci-après LPAS), le recours est intervenu en temps utile. Il est au
surplus recevable en la forme.
2.                     a) Selon l'art. 3 de la
loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide sociale (LPAS), l'aide sociale a
pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment
par des prestations financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport
aux autres prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des
assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur
le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se
trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et
personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires
et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins
en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre
part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers
tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,
printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale
sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé
et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et
dans les limites prévues par le Département de la santé et de l'action sociale
(DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21 LPAS). L'organe
communal fixe le montant de l'aide sur la base des normes établies par le DPSA;
s'il juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du
DPSA (art. 12 du règlement d'application du 18 novembre 1977 de la LPAS).
b) Le Recueil
d'application de l'aide sociale vaudoise, élaboré par le Département de la
santé et de l'action sociale précise sous la rubrique II-10.0 notamment ce qui
suit :
"(...)
II-10.0 Activités indépendantes
Les conditions d'octroi de l'ASV pour les
personnes professionnellement "indépendantes", à revenus modestes ou
dont la situation financière est passagèrement compromise, sont les suivantes :
- l'ASV n'intervient pas pour soutenir
l'activité indépendante et assurer des frais de fonctionnement liés à
l'entreprise.
- une aide sociale, pour une période de trois
mois, peut être accordée à la personne, dans le cadre des normes, pour autant
que l'entreprise paraisse viable ou du moins qu'elle permette au requérant de
subvenir en grande partie à ses besoins. Pour évaluer le revenu de
l'indépendant, il faut obtenir :
- copie des derniers comptes annuels
- situation comptable au jour de la demande
- copie de la déclaration d'impôt avec taxation fiscale
- situation des comptes bancaires au jour de la demande
- extrait de l'Office des poursuites à jour
- extrait du Registre du commerce
- baux à loyer commerciaux
- être attentif aux dépenses privées engagées, (voiture, immeubles, etc...).
Chaque mois, la situation est réévaluée.
(...)".
3.                     En l'espèce, il ne fait
pas de doute que l'activité que tente de déployer le recourant est de nature
indépendante : celui-ci cherche en effet à conclure des contrats qui doivent
être qualifiés de mandats. Par définition, le mandataire exerce une activité
indépendante. Le recourant ne parvient pas à démontrer le contraire. Il n'est
pas non plus en mesure de justifier ses prétendues recherches d'emplois à
l'étranger.
4.                     Conformément au Recueil
d'application de l'aide sociale vaudoise, une aide financière peut être
accordée pour une période limitée à trois mois à la condition que le projet
d'entreprise présenté par un requérant apparaisse viable. Cette condition n'est
pas remplie en l'occurrence, puisque le recourant ne s'est pas procuré le
moindre revenu, et ce sur une période bien plus longue que trois mois, étant au
surplus relevé que sa dernière déclaration d'impôt indique un revenu nul et que
son compte bancaire montre, à mi-janvier 2003, un léger découvert.
5.                     Pour autant, on ne peut
refuser au recourant le bénéfice de l'aide sociale vaudoise, et ce, alors même
qu'il ne s'agit pas de soutenir une activité indépendante qui se révèle
dépourvue de revenu. Le recourant a droit au minimum vital d'existence, ce que
l'autorité intimée méconnaît.
Les principes généraux
qui fondent le droit à l'aide sociale peuvent être rappelés de la manière
suivante :
a) C'est dans un arrêt
rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal
fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence comme un
droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte in der Schweiz, Berne
1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait d'assurer les besoins humains
élémentaires comme la nourriture, le vêtement et le logement était la condition
de l'existence de l'être humain et de son développement, ainsi que la
composante indispensable d'un Etat démocratique fondé sur le droit (JT 1997 I
281). La reconnaissance des conditions minimales d'existence a été admise en ce
qui concerne les facultés qui conditionnent l'exercice d'autres libertés
inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent comme parties intégrantes ou
indispensables de l'ordre public démocratique de la Confédération. Autrement
dit, elle est la condition indispensable à l'exercice des autres droits
fondamentaux. Ces derniers n'ont en effet de sens que si les conditions
minimales d'existence sont remplies pour chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P.
Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La Constitution fédérale du 18 avril 1999,
entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a expressément consacré cette liberté à
son art. 12, qui est ainsi libellé: "
le droit à des conditions
minimales d'existence garantit à quiconque est dans une situation de détresse
et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit d'être aidé et
assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une vie conforme à
la dignité humaine.
" Il s'agit de garantir les besoins humains
élémentaires comme la nourriture, l'habillement ou le logement afin de prévenir
un état de mendicité indigne de la condition humaine (JT 1997 I 284;
Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Berne 2000, § 1499, p.
685 et § 1510, p. 689). En d'autres termes, il vise à garantir un minimum, à
savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non la garantie d'un revenu
minimal (JT 1997 I 283). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière
évidente et clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I
284; J.-P. Müller, op. cit., p. 172).
La question de savoir
à quelle condition cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le
montant des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale
et fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe
dont l'application est laissée à l'appréciation du législateur
(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit.,
p. 175). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas en fait
de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on peut se
fonder directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Une étude menée sur
l'ensemble de la Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences
dans les pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des
institutions d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une
loi fédérale sur la couverture du minimum vital (Zeitschrift für Sozialhilfe,
janvier et février 2003, pp. 19-20).
b) Sur le plan
cantonal, l'art. 3 LPAS dispose que l'aide sociale a pour but de venir en aide
aux personnes ayant des difficultés sociales, notamment par des prestations
financières. Ces prestations sont subsidiaires par rapport aux autres
prestations sociales fédérales ou cantonales et à celles des assurances
sociales. L'aide sociale est destinée aux personnes séjournant sur le
territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est accordée à toute personne qui se
trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire ses besoins vitaux et
personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires
et à leur famille de vivre dignement. D'une part elle doit couvrir les besoins
en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre
part elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers
tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (Exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,
printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale
sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé
et des circonstances locales. Les prestations sont allouées dans les cas et
dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des
assurances (DPSA), selon les dispositions d'application de la loi (art. 21
LPAS).
c) Le montant de
l'aide sociale est fixé sur la base des normes établies par le Département; si
l'organe communal juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir
l'accord du Département (art. 11 RPAS). Le Service de prévoyance et d'aide
sociales a établi un "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise
2003" (ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV
2003" (ci-après le barème). Ces normes ont pour but de favoriser dans
toute la mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en
harmonisant la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).
aa) Les normes
juridiques laissent souvent, au profit de l'autorité d'application, une
certaine liberté d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La
pratique établira comment et dans quel sens ces pouvoirs sont exercés.
L'autorité supérieure ou l'autorité d'application peut alors estimer judicieux
de fixer des règles, à l'intérieur du cadre légal, qui préciseront,
détailleront et fixeront les pouvoirs conférés. Il s'agit en quelque sorte
d'une codification de la pratique, qui interprétera les concepts juridiques
indéterminés et orientera l'exercice de la liberté d'appréciation. Ces règles
sont contenues dans des directives, des circulaires ou instructions, que l'on désigne
habituellement sous le terme d'ordonnances administratives (P. Moor, Droit
administratif, vol I, Berne 1994, n° 3.3.5., pp. 264 ss).
Ne constituant pas une
règle de droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Il pourra s'en
écarter si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des
principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté
d'appréciation que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue
des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque
cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la
possibilité d'apporter la preuve contraire (P. Moor, op. cit. n° 3.3.5.4., p.
271).
bb) Le CSR (ainsi que
les autres autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans
les limites des normes établies par le Département. Il lui est possible
d'octroyer des montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il
demeure dans la marge d'appréciation définie dans le Recueil. Lorsqu'un cas
particulier se présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un
pouvoir d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite
financière supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les
chapitres concernés.
Pour les aides
financières dépassant nettement la limite supérieure admise et pour les aides
exceptionnelles ou extraordinaires, l'accord du Département doit être requis
(Recueil ch. II-1.1 et II-1.2).
cc) La couverture des
besoins fondamentaux englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à
l'entretien d'un ménage. Elle comprend un forfait pour l'entretien, les frais
de logement et les frais médicaux (Recueil ch. II-3-2). Le forfait pour
l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin vivant à domicile et
tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes de dépenses suivants
(Recueil ch. II-3.3):
"-         Nourriture,
boissons et tabac.
-           Vêtements et chaussures.
-           Consommation d'énergie (électricité, gaz, etc.) sans
les charges                         liées au loyer.
-           Nettoyage/entretien de l'appartement et des vêtements
(y compris la                   taxe pour ordures).
-           Achats de menus articles courants.
-           Frais de santé, médicaments non couverts par la
LAMal.
-           Frais de transport y compris abonnement demi-tarif
des CFF                              (transports publics locaux, entretien
vélo/vélomoteur).
-           Communications à distance (téléphone, frais postaux).
-           Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux,
livres, frais de                      scolarité, cinéma, animaux domestiques).
-           Soins corporels (par ex. coiffeur, articles de
toilettes).
-           Equipement personnel (par ex. fournitures de bureau,
sac).
-           Boissons prises à l'extérieur.
-           Assurance mobilière.
-           Autres (par ex. cotisations, petits cadeaux).
Ne sont pas compris dans le
forfait, le loyer, les charges y afférentes et les         frais médicaux de
base (franchises + participation de 10%)."
6.                     Le recourant doit donc
recevoir un montant de l'aide sociale vaudoise, dans les limites décrites
ci-dessus.
Il s'ensuit que la
décision entreprise doit être annulée, le recours étant admis. Le dossier sera
renvoyé à l'autorité intimée pour qu'elle arrête le montant auquel a droit le
recourant, avec effet rétroactif dès la date de la suspension de l'aide sociale
vaudoise.
Le présent arrêt sera
rendu sans frais.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
admis au sens des considérants.
II.                     La décision du
Centre social régional de Lausanne du 10 avril 2003 est annulée.
III.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais.
jc/Lausanne, le 18 août 2003
Le
président:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint