vd_omni · AC.2013.0061 · 2014-10-31 · fr

JUNGIERMAN GELRUBIN, GELRUBIN, GELRUBIN/Département de l'intérieur, Conseil communal de Perroy | Rejet du recours contre les décisions d'adoption et d'approbation du PPA "Port de Plongeon", élaboré afin de développer les aménagements terrestres du port pour qu'ils correspondent aux besoins des utilisateurs de la plage et au projet d'agrandissement du port (62 places d'amarrage au lieu de 30 et suppression de la vingtaine de corps-morts).Ad griefs relatifs à la zone du port du PPA (zone sur le lac) (consid.2):- Ni le droit fédéral ni le droit cantonal d'aménagement du territoire n'imposent à la commune de fixer de manière contraignante dans le PPA l'emplacement et les dimensions du nouveau port sur le lac. Ces aménagements lacustres devront faire l'objet d'une concession. Par contre, leur mention à titre indicatif sur le PPA permet de coordonner ce projet avec la concession qui pourra être octroyée ultérieurement.- La règlementation du droit cantonal vaudois relative à l'utilisation des eaux publiques des lacs institue des mesures de protection adéquates au sens de l'art. 17 al. 2 LAT, qui limitent les possibilités de construction comme le ferait un classement en zone à protéger.- La question du besoin pour les 62 places d'amarrage et les mesures à prendre contre les immissions provoquées par les bateaux devront être examinées dans la procédure de concession.Il n'est pas contraire au droit fédéral d'attribuer un DS III à la zone d'utilité publique destinée à accueillir des installations portuaires et un établissement public avec un parking (consid.3).Les possibilités de construire offertes par le PPA sont raisonnables. Par ailleurs, l'offre de places de stationnement est suffisante, même si le parking est susceptible d'être complet les jours de beau temps (consid.4).Le PPA peut prévoir un chemin piétonnier à proximité d'une haie sans caractéristique naturelle particulière (consid.5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 31.10.2014 AC.2013.0061

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2014
Composition
M. André Jomini,
président
; Mmes Claude Marie Marcuard et
Renée-Laure Hitz, assesseurs;
Mme Marlène Antonioli,
greffière.
Recourants
Michèle JUNGIERMAN
GELRUBIN, Samuel GELRUBIN et Leslie GELRUBIN,
tous
trois à Genève et représentés par Me Pascal AEBY, avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
Département de
territoire et de l'environnement (auparavant: Département de l'intérieur),
2.
Conseil communal de
Perroy,
représenté par Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours Michèle JUNGIERMAN GELRUBIN et
consorts c/ la décision du Département de l'intérieur du 13 décembre 2012
, approuvant préalablement le plan partiel d'affectation
"Port de Plongeon", sur le territoire de la commune de Perroy,
et
contre la décision du 16 février 2012 du Conseil communal de Perroy
adoptant
ce plan partiel d'affectation.
Vu les faits suivants:
A.
La commune de Perroy est propriétaire de la
parcelle n° 614 du registre foncier, sur son territoire, d'une surface de
11'187 m
2
et qui se trouve au bord du lac Léman. Il s'agit d'une
plage publique (pelouse avec arbres), directement adjacente à un port de
plaisance, le port de Plongeon. Il y a sur la parcelle n° 614 des installations
ou ouvrages liés à la plage et au port (parking, buvette de 27 m
2
,
restaurant de 199 m
2
, couvert de 114 m
2
et baraque de
pêcheur de 87 m
2
, notamment). Cet endroit est accessible depuis la
route cantonale RC 1a (route suisse) par le chemin de la Plage.
La parcelle n°
614 a été classée en 1984 en zone d'utilité publique, en vertu du plan
d'extension "Le Plongeon" (modification du plan des zones communal
approuvée le 4 avril 1984 par le Conseil d'Etat).
Le port attenant à la plage a
actuellement une capacité de 30 places d'amarrage. Toutes les places sont
utilisées et une vingtaine de bateaux supplémentaires sont amarrés à des
corps-morts, au large de la rive de Perroy. La Société du Port de Plongeon
exploite le port, au bénéfice d'une concession cantonale d'usage des eaux
publiques qui arrivera à échéance le 31 décembre 2022.
B.
La Municipalité de Perroy (ci-après: la
municipalité) a envisagé dès 2004 ou 2006 le développement de l'installation
portuaire et des aménagements à terre (aire de détente, parking, accès et
bâtiments). Elle a établi un projet de plan partiel d'affectation (PPA)
intitulé "Port de Plongeon", dont le périmètre inclut la parcelle
communale n° 614 ainsi qu'une parcelle privée directement voisine, située entre
le chemin de la plage et le parking (parcelle n
o
613, de 893 m
2
,
propriété de Nicole et Véronique Baumann, avec une villa et un jardin). Le plan
figure un hexagone de près de 8'000 m
2
sur le lac, correspondant à
la surface occupée par un nouveau port avec 67 places d'amarrage.
C.
Le projet de PPA "Port de Plongeon" a
été soumis à l'examen préalable du Service du développement territorial (SDT). Dans
un premier rapport du 13 novembre 2007, ce service a émis un préavis favorable
quant aux objectifs et principes d'aménagement, mais a proposé diverses
modifications. Dans ce rapport, le SDT s'est prononcé sur la compatibilité du
projet avec le plan directeur cantonal des rives du lac; il a retenu que ce
plan ne prévoyait pas une telle extension du port, mais que cela pouvait être
admis "vu la modestie du projet et l'amélioration globale des
installations qui en résulte" (p. 3).
Un des
principaux problèmes relevés par le SDT concernait l'aménagement d'une place
de port par anticipation sur le lac, car
le
Service des eaux, sols et assainissement, division économie hydraulique
(SESA-EH) jugeait
un tel comblement comme étant non
conforme à l'art. 39 de la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection
des eaux (LEaux; RS 814.20)
. Le Centre de conservation de
la faune et de la nature (CCFN) demandait également que la nécessité d'abattre
quatre arbres protégés soit justifiée, que l'actualité des indications
mentionnées sous l'inventaire des biotopes réalisés par le bureau Econat en
1982 soit vérifiée et que l'impact du nouveau port sur la faune piscicole soit
décrit.
Sur mandat de la
municipalité, le bureau Ecoscan a réalisé une "
étude écologique
"
du site et de la plage et du port de Perroy. Dans leur rapport du 2 décembre
2008, les auteurs relèvent que ce site ne figure dans aucun inventaire de
protection au niveau fédéral et que le secteur des rives entre Allaman et Rolle
présente un intérêt phyto-écologique faible. S'étant rendus sur place en
février 2008, les auteurs du rapport n'ont observé aucune espèce de poisson.
Ils précisent que l'absence d'herbiers macrophytes étendus, de caches ou de
digues de protection (hors périmètre du port existant) réduit fortement
l'intérêt du secteur pour la faune piscicole et qu'il en résulte
vraisemblablement une diversité locale faible et une exploitation occasionnelle
de la beine pour le nourrissage et la reproduction. Concernant les populations
d'oiseaux aquatiques, les auteurs du rapport indiquent que, de manière
générale, elles sont plus nombreuses et plus diversifiées en direction de
l'embouchure de l'Aubonne ou en direction de Rolle. Ils concluent que l'impact
principal du futur port de Plongeon concerne la modification d'une superficie
de l'ordre de 10'000 m
2
de la beine lacustre. Celle-ci présente
néanmoins des fonctions biologiques actuellement faibles, notamment en ce qui
concerne la végétation aquatique et la faune piscicole. En outre, le projet
implique une augmentation modérée de la pression humaine sur l'avifaune
aquatique. Les auteurs du rapport proposent de réaliser les digues en utilisant
des enrochements non jointifs afin de créer des cavités accessibles à la faune,
de végétaliser les digues par exemple au moyen de saules pourpres, afin de
créer des refuges et des sites de nidification pour les oiseaux, et de laisser
des interruptions dans les digues ou des buses de canalisation, pour permettre
la circulation de l'eau. Ils mentionnent également la possibilité d'aménager
des plateformes flottantes pour la nidification d'oiseaux d'eau. Concernant la
partie terrestre, ils relèvent que le PPA permet la conservation du parc ainsi
que l'arborisation majestueuse des rives. La plantation d'une haie vive en
limite Nord agrémentera le site et pourra servir d'abri et de lieu de
nourrissage pour l'avifaune.
Le 12 novembre
2008, le SDT a rendu un rapport d'examen préalable complémentaire sur un projet
de PPA modifié, qui abandonnait le remblayage de 5'000 m
3
sur le
domaine lacustre et conservait un tilleul classé. Le SDT a relevé qu'en raison
de cet arbre, le périmètre d'implantation des constructions ne pouvait être
maintenu tel qu'il était dessiné sur le plan et l'espace entre le lac et le
périmètre d'implantation devait être reconsidéré. Il a ajouté qu'il fallait
trouver une adéquation entre le périmètre de construction et le traitement des
bâtiments existants en leur réservant par exemple une réglementation spécifique
et qu'une augmentation de la surface SPB de 100% (de 400 m
2
existants à 800 m
2
) semblait dépasser les besoins du programme à
réaliser et être excessive à cet endroit. Dans un dernier rapport d'examen
préalable complémentaire II du 11 septembre 2009, le SDT a relevé, que sous
réserve de la prise en compte des remarques émises dans les préavis des
services, le dossier pouvait être déposé à l'enquête publique. Il était en
particulier fait référence au préavis de la Commission des rives du lac (CRL),
généralement positif mais indiquant toutefois que la capacité constructive des
bâtiments, même diminuée de 800 m
2
à 750 m
2
, demeurait
trop élevée.
D.
Le projet de PPA "Port de Plongeon" a
été mis à l'enquête publique du 4 mai au 4 juin 2010.
Le périmètre
général englobe la parcelle communale n° 614, la parcelle n° 613 de Nicole
et Véronique Baumann, ainsi qu'une portion du lac (domaine public cantonal, n°
9001) d'environ 7'970 m
2
.
D'après la
légende du plan, l'affectation de cet espace sur le lac est "zone du port,
projet indicatif". Sur le plan lui-même sont indiqués des aménagements
portuaires, avec des places d'amarrage, munis de la mention "projet
indicatif". Dans le projet de règlement du plan partiel d'affectation
(RPPA), l'affectation de la zone du port est définie à l'art. 2.3 dans les
termes suivants:
"al. 1: La zone du port s'étend sur le
plan d'eau du Lac. Cette surface est affectée en priorité aux activités ou
usages qui sont en relation avec la navigation de plaisance et la pêche
professionnelle.
al. 2: Les constructions, installations et
aménagements qui peuvent être autorisés sont toutes les réalisations à ciel
ouvert nécessaires au fonctionnement traditionnel d'un port de petite
batellerie telles que, par exemple: digues fixes et flottantes, places
d'amarrage, mâts de signalisation, etc.
al. 3: Les conditions d'utilisation de cette
surface sont définies dans le cadre d'un acte de concession pour usage
d'eau."
La parcelle n°
614 est classée dans la zone d'utilité publique, elle-même subdivisée en une
"aire de détente et de loisirs" (pelouse arborée, à l'ouest du
périmètre) – qui est inconstructible selon l'art. 2.4 al. 2 RPPA – et une
"aire d'équipement" à laquelle est affectée la partie est de la
parcelle n° 614. L'affectation de l'aire d'équipement est définie à l'art. 2.4
al. 4 et 5 RPPA, dans les termes suivants:
"al. 4: L'aire d'équipement est une
surface destinée à la réalisation d'équipement en relation avec la vocation
publique et d'intérêt général de la zone. Les installations et aménagements qui
peuvent être réalisés sont:
– des bâtiments implantés dans le périmètre
mentionné sur le plan;
– une place de stationnement collectif à
ciel ouvert située à l'emplacement mentionné sur le plan;
– des aménagements en relation avec l'usage
de cette surface tels que, par exemple: terrasse, mur, râtelier, rail de mise à
l'eau, mobilier urbain, couvert à vélos, etc.;
– des parties de bâtiments réalisées en
empiétement, par exemple: avant-toits, marquises, corniches, etc.
al. 5: Les bâtiments implantés dans le
périmètre mentionné sur le plan sont destinés à recevoir des activités d'intérêt
public ainsi que des activités en relation avec le lac et la plage telles que
notamment:
– un restaurant/buvette y compris locaux de
service;
– des vestiaires et locaux sanitaires;
– des locaux liés à la pêche
professionnelle y compris la vente et la formation."
En vertu de
l'art. 3.1 RPPA, la capacité constructive totale, pour ces bâtiments, est
limitée à une surface de plancher déterminante (SPd) fixée à 600 m
2
au maximum. Les bâtiments peuvent avoir deux niveaux (rez-de-chaussée + combles
ou attique) et leur hauteur ne peut pas dépasser la cote d'altitude de 380 m,
le niveau du terrain naturel étant environ à 373 m (art. 4.3 RPPA).
Selon l'art. 5.4
RPPA, un degré de sensibilité au bruit (DS) III est attribué à la zone
d'utilité publique et à la zone du port.
S'agissant du
régime applicable à la parcelle n° 613, le PPA reprend la réglementation
antérieure, à savoir celle de la zone du littoral pour la maison existante et
ses abords immédiats, et celle de la zone de verdure pour le jardin.
Le PPA figure en
outre un cheminement piétonnier public, dont le tracé, sur une largeur de 2 m,
suit la rive – depuis l'extrémité du chemin de la Plage – puis, à l'ouest de la
parcelle n° 614, rejoint le chemin des Acacias en longeant la limite entre la
plage et la parcelle voisine n° 617.
Le dossier du PPA
comprend un "rapport d'aménagement" ou "rapport 47 OAT",
qui décrit notamment les objectifs communaux pour ce site. Il précise notamment
que la capacité maximum du parking collectif à ciel ouvert est de 74 cases
environ (p.9). Il montre un programme indicatif pour les constructions de
l'aire d'équipement (restaurant-buvette de 400 m
2
,
vestiaires-douches de 100 m
2
et locaux divers de 100 m
2
–
p. 6/7). Ce rapport, dans sa version mise à l'enquête publique, mentionne comme
capacité maximum du port 63 places + 4 places visiteurs (p. 9).
Le dossier du PPA
contient aussi une notice technique "Etude des circulations" rédigée
en juillet 2007 par le bureau d'ingénieurs Transitec. Il est retenu en
conclusion que "
le
PPA Port de Plongeon n'aura pas d'impacts significatifs sur les besoins en
stationnement et le trafic futurs du secteurs
",
mais qu'il est toutefois proposé "
d'améliorer l'offre en stationnement interne au site d'environ 60
places actuellement à 72 places balisées; l'offre actuelle de la route de
Couvaloup est à conserver pour les cas de forte affluence à la plage
". La route de Couvaloup (menant au village de Perroy) débouche
sur la route suisse, au nord de celle-ci, au carrefour du chemin de la Plage;
il y a le long de cette route une possibilité de parcage complémentaire, pour
une cinquantaine de véhicules, qui est actuellement utilisée les jours de forte
affluence en été. D'après la notice Transitec, l'estimation des besoins totaux
pour le port, la plage et la buvette, selon la norme VSS SN 640 281, donne un
résultat de 95 cases de stationnement. Il est toutefois précisé ce qui suit (p.
3): "
Néanmoins, les
besoins en stationnement correspondant à un jour d'été moyen doivent tenir
compte des complémentarités existantes entre les différentes activités
(essentiellement port/buvette et plage/buvette), permettant de réduire l'offre
de stationnement d'environ 25 %. L'offre actuelle correspond ainsi aux besoins
d'un jour d'été moyen, mais est insuffisante les jours d'affluence maximum
".
E.
Plusieurs voisins ont formé opposition lors de
l'enquête publique. C'est le cas des propriétaires de la parcelle n° 617, qui
étaient alors les époux
Michel Gelrubin et
Michèle Jungierman Gelrubin. Michel Gelrubin étant décédé le 31 janvier
2013, les propriétaires de la parcelle sont désormais
Michèle
Jungierman Gelrubin et ses enfants Samuel Gelrubin et Leslie Gelrubin. La
parcelle n
o
617 a une surface totale de 4'066 m
2
et elle
est directement voisine, à l'ouest, de la plage; il s'y trouve deux maisons
d'habitation accolées et un parc s'étendant jusqu'à la rive du lac.
A la suite de
l'enquête publique, le projet de PPA a été modifié dans le sens d'une réduction
de la surface de la zone du port, ramenée à 5'320 m
2
environ. Il
ressort du rapport 47 OAT qu'un nouveau projet de conception du port a été
établi en novembre 2011 par le bureau d'ingénieurs Conus & Bignens; sa
capacité maximum est désormais de 62 places d'amarrage (p. 9). D'autres
modifications ponctuelles ont été apportées au projet de PPA (réglementation de
l'accès des véhicules par le chemin de la Plage).
La municipalité a
rédigé le 9 janvier 2012 un préavis à l'intention du conseil communal, où elle
propose d'adopter le PPA "Port de Plongeon" avec ses dernières
modifications, et de rejeter les oppositions (le préavis contient des
propositions de réponse aux opposants).
F.
Dans sa séance du 16 février 2012, le Conseil
communal de Perroy a adopté le PPA "Port de Plongeon" et il a levé
les oppositions. Le 13 décembre 2012, la cheffe du Département de l'intérieur
(DINT) a approuvé préalablement ce PPA, sous réserve des droits des tiers.
G.
Le 25 janvier 2013, les époux Gelrubin ont
recouru contre la décision de la cheffe du DINT du 13 décembre 2012 et contre
la décision du Conseil communal de Perroy du 16 février 2012 devant la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal. Ils concluent à
l'annulation de ces deux décisions.
Ils reprochent en
substance aux autorités de planification de n'avoir prévu qu'un projet
indicatif pour le port lui-même. Ils relèvent que le PPA ne fixe pas la
capacité du futur port, de sorte qu'il n'existe aucune garantie relative à une
limitation à 62 places d'amarrage. L'augmentation de la capacité du port et de
la surface des bâtiments ne serait pas justifiée. Les recourants font également
valoir que l'attribution d'un degré III de sensibilité au bruit à la zone
d'utilité publique viole l'art. 43 de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986
sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41), et qu'un regroupement des
bateaux dans le port entraînera davantage de bruit pour les voisins. Ils
critiquent enfin le cheminement piétonnier le long de la haie bordant leur
parcelle.
Dans sa réponse
du 7 mai 2013, le conseil communal de Perroy conclut au rejet des recours.
Le Service du
développement territorial, au nom du DINT, s'est déterminé le 13 mars 2013 en
indiquant que l'approbation préalable du PPA résultait d'une pesée des
intérêts, et en se prononçant implicitement pour le rejet du recours.
Les recourants (désormais, après le
décès de Michel Gelrubin: Michèle Jungierman Gelrubin et ses enfants Samuel et
Leslie Gerlubin, héritiers de leur père) ont répliqué le 19 juillet 2013 en
confirmant leurs conclusions.
H.
Le 22 mai 2014, le tribunal a procédé à une inspection
locale en présence des parties et s'est déplacé le long du ponton pour observer
l'état de la flore lacustre. Les parties ont été entendues dans leurs
explications. Le conservateur de la pêche et des milieux aquatiques, rattaché à
la Direction générale de l'environnement, biodiversité et paysage (DGE-BIODIV),
et président de la Commission des Rives du Léman, a relevé que les
collaborateurs d'Ecoscan avaient fait leurs observations trop tôt dans l'année,
mais il a ajouté que son service n'avait rien observé de particulier pour cette
zone. Il a remis au tribunal une carte sur laquelle sont indiquées les zones
sensibles établies suite à un relevé qui a été fait sur les rives du lac en
période estivale en 2006 (carte imprimée le 5 février 2014); le port de Perroy
n'y figure pas. A l'issue de l'inspection des lieux, une séance d'instruction a
eu lieu dans la salle communale.
Le 11 juin 2014,
le conservateur de la pêche et des milieux aquatiques, rattaché à la division
biodiversité et paysage de la Direction générale de l'environnement
(DGE-BIODIV).a adressé au tribunal un rapport écrit qui rappelle que "
le site ne présente pas de valeur
biologique particulière
" et que "
le territoire riverain d'importance
biologique supérieure le plus proche se situe à environ 1 km plus à l'est
(embouchure de l'Eau Noire de Féchy)
". Puis
ce rapport comporte les passages suivants:
"
Chap. 6: Regroupement des bateaux
rattachés à des bouées d’amarrage sur corps morts dans le nouveau port
La DGE-BIODIV confirme que les corps morts
sont responsables de nuisances pour la flore (disparition de surfaces
d’herbiers de macrophytes par frottement de la chaîne sur le fond du lac) et
pour la pêche (entrave à l’exercice de la pêche professionnelle et de loisir).
Le principe de supprimer les amarrages en
pleine eau et le regroupement des bateaux dans des ports est soutenu par la
Commission des rives du lac (ci-après: CRL) et il est appliqué dans toutes les
eaux publiques du canton (pratique constante). Ce regroupement permet en effet
de diminuer les impacts liés à la navigation de plaisance sur toutes les rives
et de les concentrer sur quelques périmètres choisis (ports). Il permet
également de mettre à disposition des navigateurs les infrastructures
professionnelles nécessaires à l’entretien des bateaux et d’éviter ainsi des
pollutions dispersées et non contrôlables sur les rives.
Chap. 7: Impact sur les herbiers
lacustres
La DGE-BIODIV confirme que la période
d’observation des herbiers lacustres (février) est inappropriée et ne permet
pas de refléter la diversité de la flore aquatique. Toutefois, sur la base de
relevés ponctuels réalisés dans les années 2000, la DGE-BIODIV ne dispose
d’aucune information, attestant la présence d’espèces de flore aquatique
menacées sur le périmètre influencé par le projet de port.
La présence d’herbiers de characées
(potentiellement favorable pour la reproduction du brochet) est aujourd’hui
attestée sur l’ensemble des zones littorales du Léman. La population de brochet
se maintient par ailleurs à un niveau élevé dans le lac depuis une décennie.
La présence de moules zébrées est
aujourd’hui attestée sur l’ensemble des zones littorales du Léman. Les zones de
nourrissage pour plusieurs espèces de canards sont en expansion.
La zone littorale est fréquentée par les
pêcheurs de loisir et professionnels, toutefois le réaménagement du port ne
devrait pas porter préjudice de manière significative à l’exercice de la pêche.
A noter que le projet prévoit également de restaurer/pérenniser l’implantation
d’une exploitation de pêche professionnelle sur le site.
Concernant la faune piscicole, le
déplacement au large de la digue réduira la surface de développement, voire de
reproduction pour certaines espèces. L’impact n’est pas jugé significatif
compte tenu de l’emprise du projet. On notera toutefois qu’un accroissement
local de la diversité des espèces est souvent constaté dans une enceinte
portuaire, en regard des conditions particulières qu’offre un tel milieu pour
le grossissement de stades juvéniles, par exemple.
Chap. 8: Conclusions
La DGE-BIODIV confirme que tout projet
d’extension d’un port sur le lac induit inévitablement des impacts accrûs sur
le milieu aquatique et les valeurs naturelles. Ces impacts peuvent cependant
être positifs pour certains aspects (plan d’eau calme apprécié par certains
poissons, regroupement des amarrages en pleine eau). Elle précise, dans le cas
présent, qu’il s’agit d’un port existant, situé dans un territoire de faible
valeur biologique.
Autres considérations — Plan directeur
des rives du Léman (ci-après: PDRL)
La DGE-BIODIV rappelle ci-dessous deux
mesures générales du PDRL:
— A2: orienter le développement et
l’aménagement des rives dans le respect de l’histoire de leur occupation, et en
tenant compte des activités et aménagements caractéristiques de cet espace.
— E5: Promouvoir l’extension des
installations portuaires existantes.
S’il est vrai que la fiche n°12 et le plan
n°8 (commune de Perroy) ne fait aucune référence au port existant de Perroy, la
DGE-BIODIV rappelle que ces documents sont regroupés au sein du deuxième cahier
du PDRL, lequel a une valeur indicative (et non contraignante) pour la
planification des rives."
Ce rapport a été
communiqué aux recourants. Ils ne se sont pas déterminés à ce propos dans le
délai fixé.
I.
Le projet de PPA a été élaboré parallèlement à
des réaménagements routiers sur la RC 1a, principalement l'aménagement d'une
présélection au droit du chemin de la Plage. Le 13 décembre 2012, la cheffe du
Département des infrastructures et des ressources humaines (DIRH) a approuvé le
projet de présélection au droit du carrefour du chemin de la Plage et de la RC
1. Les recours contre ce projet routier ont été retirés et ces travaux peuvent
être réalisés.
Considérant en droit :
1.
Les recours sont dirigés contre les décisions du
conseil communal et du département cantonal compétent par lesquelles le PPA
"
Port de Plongeon
" a été adopté puis approuvé préalablement.
a) La procédure
d’établissement des plans d’affectation est définie aux art. 56 ss de la loi du
4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions
(LATC ; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique sur un plan
d'affectation communal, la municipalité établit à l'intention du conseil de la
commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations,
ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al.
2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux
oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du
règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du
territoire (en 2012 le DINT; actuellement le Département du territoire et de
l'environnement [DTE]) notifie à chaque opposant la décision communale sur son
opposition (art. 60 LATC). Le département décide préalablement s'il peut
approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art.
61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision
d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce
dernier (art. 60, 2
ème
phrase, LATC). Cette procédure a été
respectée dans le cas présent.
Ainsi, la
décision du conseil communal du 16 février 2012, adoptant le PPA en levant les
oppositions, et la décision d'approbation préalable du 13 décembre 2012 du
département cantonal peuvent l'une et l'autre faire l'objet d'un recours de
droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et art. 61 al. 2 LATC).
C'est bien contre ces deux décisions que les présents recours sont dirigés.
b) Dans la procédure
de recours contre les plans d’affectation, la qualité pour recourir est
reconnue au moins dans les mêmes limites que pour le recours en matière de
droit public devant le Tribunal fédéral (art. 33 al. 3 let. a
de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire
[LAT ; RS 700]
). Cela signifie, en l’occurrence,
que la qualité pour recourir, réglée en droit cantonal à l'art. 75 de la loi du
28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36),
doit être définie au moins aussi largement qu’à l’art. 89 al. 1 de la loi du 17
juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110), s’agissant en particulier
des critères de l’atteinte et de l’intérêt digne de protection. Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, le recourant doit se trouver dans une
relation spéciale, étroite et digne d'être prise en considération avec l'objet
de la contestation. La proximité spatiale ne suffit cependant pas à elle seule
à conférer au voisin la qualité pour recourir contre un plan d'affectation. Celui-ci
doit en outre retirer un avantage pratique de l'annulation ou de la
modification de la décision contestée qui permette d'admettre qu'il est touché
dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l'intérêt général des
autres habitants de la collectivité concernée, de manière à exclure l'action
populaire (ATF 137 II 30 consid. 2). En l’occurrence, la parcelle des
recourants, est directement voisine de la plage. Comme propriétaires d'une
habitation, les recourants peuvent invoquer les nuisances qui résulteraient
d'une utilisation plus intense de la plage et des installations portuaires. Ils
peuvent donc se prévaloir d'un intérêt digne de protection à l'annulation de
cette mesure de planification. Ils ont en outre pris part, en tant
qu'opposants, à la procédure devant l'autorité communale. Ils ont ainsi qualité
pour recourir au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD.
Les autres
conditions légales de recevabilité sont remplies (cf. art. 79, 95 et 99
LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
Les recourants font valoir que le PPA "Port
de Plongeon" est trop imprécis et qu'il ne permet pas aux intéressés
d'avoir une idée concrète des réalisations projetées. A ce sujet, ils relèvent
que le PPA ne fait état que d'un projet indicatif concernant le port, alors
qu'il s'agit de l'élément le plus important. Les recourants se réfèrent à
l'art. 47 LATC, selon lequel les plans d'affectation doivent fixer les
prescriptions relatives à l'affectation des zones ainsi qu'à la mesure de
l'utilisation du sol (al. 1).
a)  Il est
manifeste que les prescriptions du PPA pour la zone d'utilité publique (aire de
détente et de loisirs, aire d'équipement) sont précises et qu'elles déterminent
suffisamment clairement la volumétrie des bâtiments de même que le régime de
circulation et de stationnement des véhicules. Les griefs des recourants ne
visent cependant pas la définition du mode d'utilisation du sol sur terre, mais
bien plutôt la zone du port, ou les installations portuaires sur le lac.
Les éléments
graphiques du PPA mentionnent le caractère indicatif des aménagements figurés
dans la zone du port, sur le lac. En revanche, les mesures d'aménagement
prévues sur terre, à savoir sur les parcelles n° 613 et 614, ne sont pas munies
de la même réserve; les dispositions du PPA sont présentées comme étant non pas
indicatives, mais impératives. Dans le rapport 47 OAT, il est indiqué que, à
terre, le périmètre d'aménagement englobe ces deux parcelles, mais que
"par souci de cohérence entre les aménagements à terre et sur l'eau, le
périmètre du PPA a été étendu sur le domaine public du Lac sur une surface
correspondant à la superficie de la future concession" (p. 8). L'art. 2.3
al. 3 RPPA dispose du reste que "les conditions d'utilisation de cette
surface [la zone du port, sur le plan d'eau du lac] sont définies dans le cadre
d'un acte de concession pour usage d'eau".
Dans sa réponse
au recours, le conseil communal expose ce qui suit à propos du régime de la
"zone du port" du PPA: "
Le lac Léman
appartient au domaine public cantonal des eaux. Par conséquent, il ne peut par
nature pas être affecté. Il aurait donc été possible de ne pas faire figurer de
projet indicatif de port, sur le plan du PPA. D'entente avec les services
cantonaux compétents, la Municipalité, suivie par le Conseil communal, a
toutefois fait figurer sur le plan un projet indicatif de port, afin de pouvoir
mieux apprécier la pertinence des aménagements terrestres et la coordination de
ceux-ci avec les aménagements lacustres envisagés. La réalisation du port devra
cependant faire l'objet de procédures ad hoc, le moment venu […]
".
b)  Selon la
définition du droit fédéral, les plans d'affectation règlent le mode
d'utilisation du sol (art. 14 al. 1 LAT, en allemand: "die zulässige
Nutzung des Bodens"). Un plan d'eau comme le lac Léman ne fait pas partie
du sol, et son mode d'utilisation ne doit en principe pas être réglé par un
plan d'affectation. En droit cantonal, l'art. 43 al. 1 LATC reprend la règle de
l'art. 14 LAT ("
Les plans d'affectation règlent l'affectation, la
mesure de l'utilisation du sol et les conditions de construction dans les
diverses zones qu'ils délimitent
"). Quant à l'art. 47 LATC, il définit
l'objet des plans d'affectation par une longue énumération de dispositions que
ces instruments peuvent contenir; il est ainsi prévu que ces dispositions
peuvent se rapporter "
aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de
cours d'eau
" (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC), mais pas aux lacs et aux
cours d'eaux eux-mêmes. Cela étant, l'art. 47 al. 2. ch. 5 LATC prévoit que les
plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment
"
à la création d'emplacements de délassement
tels que terrains ou locaux de récréation, places et pistes de sports, places
de jeux, campings et caravanings résidentiels et de lieux d'amarrage pour
bateaux
".
c)  Dans le canton
de Vaud, les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les
enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes
eaux normales, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du
Code de droit privé judiciaire vaudois du 12 janvier 2010 [CDPJ; RSV 211.02]).
En vertu de l'art. 65 al. 1 CDPJ, l
'exploitation et le
commun usage du domaine public font l'objet de dispositions spéciales. Il
s'agit en l'occurrence des dispositions de la loi du 5 septembre 1944 sur
l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public (LLC; RSV
731.01) qui pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux
dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC
prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser
sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux
et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme
d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC).
Pour les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage
que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique.
Le règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur
l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi
réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du
domaine public cantonal (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est
donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il
s’agit d’installations communales (art. 84 RLLC).
Selon la
jurisprudence cantonale, dans le périmètre qu’elle délimite, la concession a en
quelque sorte les effets matériels d’un plan d’affectation au sens de l’art. 14
al. 1 LAT, en ce sens qu’elle fixe le mode d’utilisation non pas du sol, mais
des eaux du domaine public (AC.2012.0239 du 23 avril 2013, consid. 1b). Ainsi,
dans le périmètre défini par la concession, seules les  constructions ou
installations permises par l’acte de concession sont admissibles (AC.2008.0065
du 31 août 2009 consid. 1c).
d)  Quand bien même,
selon l'art. 47 al. 2 ch. 5 LATC, un plan d'affectation peut contenir des
dispositions relatives à la création de lieux d'amarrage pour bateaux, cela ne
signifie pas qu'une commune riveraine du lac, qui envisage l'agrandissement
d'un port existant installé au bénéfice d'une concession cantonale, a
l'obligation de fixer de manière contraignante, dans un plan d'affectation
communal, l'emplacement et les dimensions du nouveau port. Ni le droit fédéral
ni le droit cantonal de l'aménagement du territoire n'imposent en pareil cas à
la commune d'adopter une "zone du port" réglant avec précision
l'utilisation des eaux publiques à l'endroit prévu pour l'agrandissement du
port. Il convient de relever que le plan d'extension "Le Plongeon" de
1984 ne réglait que le statut du sol sur terre (dans la zone du littoral, la
zone d'utilité publique et la zone de verdure) et ne créait pas de "zone
de port" à l'endroit du port actuel.
La réglementation du
PPA litigieux est claire, en tant qu'elle mentionne le caractère indicatif de
la "zone du port" avec les ouvrages qui y sont dessinés, et en tant
qu'elle renvoie à l'acte de concession cantonale pour la définition des
conditions d'utilisation de cette surface. Dans ce contexte, on ne saurait donc
reprocher au conseil communal d'avoir adopté, à l'art. 2.3 al. 1 et 2 RPPA, une
disposition dont la densité normative serait insuffisante. C'est bien au
département cantonal compétent qu'il incombera de fixer l'emplacement ainsi que
les dimensions exacts des places d'amarrage et des autres ouvrages du port à
agrandir.
Cette façon de
procéder permet à l'autorité communale de planification – qui n'a pas la
compétence de régler l'utilisation du domaine public cantonal – d'apprécier le
projet de manière globale, en définissant l'infrastructure à développer à terre
pour les besoins du port et en obtenant au fur et à mesure de l'élaboration du
projet, dans le cadre de l'examen préalable par le SDT (art. 56 LATC), les
préavis des autorités cantonales compétentes pour autoriser le port lui-même.
Les autorités cantonale et communale ont ainsi veillé à la coordination des
procédures d'une part d'établissement d'un plan d'affectation communal lié au
projet de port, et d'autre part de concession, laquelle pourra être octroyée
ultérieurement, lorsque les caractéristiques du nouveau port auront été
précisément définies (la concession ayant la portée à la fois d'un plan
d'affectation et d'une autorisation de construire). Les principes de la
coordination de l'art. 25a LAT, qui visent d'abord les procédures
d'autorisation de construire et, par analogie, la procédure des plans
d'affectation (art. 25a al. 2 LAT) ont été pris en compte de manière adéquate
dans le cas particulier.
e) Le régime
juridique décrit ci-dessus ne prévoit donc pas, à proprement parler, le
classement du lac dans une zone au sens des art. 15 ss LAT. Or l'art. 17 al. 1
LAT, qui définit les zones à protéger, prévoit que celles-ci comprennent
"les cours d'eau, les lacs et leur rives" (let. a). L'art. 17 al. 2
LAT dispose toutefois que "au lieu de délimiter des zones à protéger, le
droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates". La
jurisprudence du Tribunal fédéral retient, à ce propos, que la réglementation
du droit cantonal vaudois relative à l'utilisation des eaux publiques des lacs
institue précisément des mesures de protection adéquates au sens de l'art. 17
al. 2 LAT, qui limitent en définitive les possibilités de construction de la
même manière que le ferait un classement en zone à protéger (ATF 132 II 10
consid. 2.5).
f)  Les recourants mettent par
ailleurs en doute le besoin de créer un port de 62 places d'amarrage à Perroy, au
regard du nombre d'habitants de cette commune (environ 1'300). Or, comme cela a
déjà été relevé, cette capacité a été déterminée en fonction des embarcations
existantes dans le secteur. Le projet d'agrandissement du port ne vise pas à
augmenter sensiblement les activités de navigation de plaisance à Perroy. L'existence
d'un besoin peut être considérée comme suffisamment établie, à ce stade, cette
question devant de toute manière être encore examinée dans le cadre de l'octroi
d'une nouvelle concession.
Les recourants font en outre valoir
que l'augmentation du nombre de places d'amarrage dans le port aura pour
conséquence une hausse du bruit généré par les bateaux. Il est toutefois
douteux que les bruits de moteur des bateaux, lorsqu'ils quittent le port ou
s'en approchent (à faible vitesse, comme cela est prescrit par la législation
sur la navigation intérieure), provoquent des immissions de bruit excessives
dans le voisinage. L'autorité communale pouvait toutefois s'abstenir d'examiner
cette question dans le cadre de l'établissement du PPA car il appartiendra à
l'autorité cantonale, dans la procédure d'octroi de la concession, de se
prononcer sur tous les aspects de l'exploitation du port, y compris sur
d'éventuelles restrictions d'utilisation du plan d'eau afin de protéger les
voisins.
En définitive, les indications du
PPA au sujet de la zone du port ne sont pas contraires au droit de
l'aménagement du territoire et elles ne sont pas critiquables.
3.
Les recourants critiquent l'attribution du degré
de sensibilité au bruit III à la zone d'utilité publique du PPA et ils se
plaignent d'une violation de l'art. 43
de l'ordonnance du
15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41).
Conformément à l'art. 44 al. 1 OPB,
les degrés de sensibilité au bruit doivent être attribués aux zones
d'affectation dans les règlements de construction ou les plans d'affectation
communaux. L'art. 43 al. 1 OPB précise lequel des quatre degrés (DS I, II, III
ou IV) doit être appliqué à chaque zone. Ainsi, le degré II doit être appliqué
"dans les zones où aucune entreprise gênante n'est autorisée, notamment
dans les zones d'habitation ainsi que dans celles réservées à des constructions
et installations publiques" (art. 43 al. 1 let. b OPB), et le degré III
"dans les zones où sont admises des entreprises moyennement gênantes,
notamment dans les zones d'habitation et artisanales (zones mixtes) ainsi que
dans les zones agricoles" (art. 43 al. 1 let. c OPB – les degrés I et IV
n'entrent manifestement pas en considération dans le cas particulier). Les
autorités de planification disposent d'un certain pouvoir d'appréciation
lorsqu'elles attribuent ces degrés de sensibilité, notamment pour déterminer si
une zone à bâtir est une zone où aucune entreprise gênante n'est autorisée, ou
au contraire une zone où sont admises des entreprises moyennement gênantes (cf.
ATF 120 Ib 287 consid. 3c/bb). En l'occurrence, comme la réglementation de la
zone d'utilité publique permet la construction d'installations portuaires et
d'un établissement public (restaurant/buvette), avec un parking d'une
septantaine de cases, il n'est pas contraire au droit fédéral de l'assimiler à
une zone où sont admises des entreprises moyennement gênantes et, partant, de
lui attribuer le DS III, ce que le service cantonal spécialisé a du reste admis
(comme le rappelle le département cantonal dans sa réponse). Le grief de
violation de l'art. 43 OPB est donc mal fondé.
Il convient de rappeler que le PPA n'a
pas modifié les degrés de sensibilité applicables dans les zones d'habitation
voisines de la plage; les exigences actuelles en matière de protection des
voisins contre le bruit sont maintenues.
4.
Les recourants critiquent les possibilités
offertes par le PPA d'augmenter la surface des bâtiments réservés aux activités
en relation avec le lac et la plage (buvette/restaurant, etc.) et ils font
valoir que, compte tenu du développement prévu pour le port, les questions de
circulation et de stationnement ne seraient pas réglées de manière adéquate.
a)
Les
possibilités de construire des bâtiments, dans le périmètre d'implantation des
constructions, sont limitées et le projet a été progressivement revu pour
diminuer la surface bâtie. Elle a été finalement arrêtée à 600 m
2
,
permettant par exemple l'aménagement d'un restaurant-buvette de 400 m
2
,
de vestiaires-douches de 100 m
2
et de locaux divers de 100 m
2
.
Les prescriptions du PPA sont en d'autres termes raisonnables et cette
planification permet, contrairement au plan d'extension actuel, que les
surfaces bâties soient concentrées dans un petit périmètre, en face du port.
Ce choix d'aménagement du territoire n'est pas critiquable
b)  Il ressort du
dossier que le parking prévu dans l'aire d'équipement de la zone d'utilité
publique aurait une capacité de 70 à 75 places; actuellement, le parking compte
60 places. 50 places supplémentaires sont à disposition le long du chemin de
Couvaloup pendant la saison d'été. Cette offre de places de stationnement est à
l'évidence adéquate ou suffisante, pour l'ensemble des utilisateurs du site
(navigateurs, clients de la buvette et personnes fréquentant la plage); si,
certains beaux jours, on peut constater une affluence particulière et, partant,
des difficultés pour les automobilistes à trouver une place de stationnement
dans le secteur, cela ne signifie pas que la capacité du port ou de la buvette
devrait être réduite, afin de favoriser les utilisateurs occasionnels de la
plage. On ne voit pas en quoi les mesures d'aménagement prévues dans le PPA
devraient être modifiées ou améliorées. Les griefs des recourants à cet égard
sont mal fondés.
5.
Les recourants font enfin valoir que
l'aménagement d'un cheminement piétonnier public à proximité de la limite entre
leur parcelle et la plage (sentier reliant la rive au chemin des Acacias)
serait source de nuisances et de dégradations pour la haie longeant cette
limite. Or il est manifeste que cette haie n'a pas de caractéristiques
naturelles particulières, comme cela a pu être constaté lors de l'inspection
locale, et qu'il n'y a pas lieu d'imposer pour ce biotope des mesures
spécifiques de protection dans le cadre du PPA. Au demeurant, si le tracé du
cheminement piétonnier est figuré sur le plan, cela ne signifie pas que les
piétons seront contraints de le suivre; au contraire, on peut présumer que les
personnes se rendant à la plage ou au port, depuis le chemin des Acacias,
emprunteront divers cheminements, puisque toute l'aire de détente et de loisirs
du PPA est librement accessible. Les griefs des recourants à ce propos sont mal
fondés.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté. Cela entraîne la confirmation
des décisions attaquées. Les frais de justice doivent être mis à la charge des
recourants, dont les conclusions sont rejetées (art. 49 LPA-VD). Ils verseront
en outre des dépens à la commune de Perroy, représentée par un avocat (art. 55
LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La
décision du Conseil
communal de Perroy du 16 février 2012 adoptant le plan partiel d'affectation
"Port de Plongeon" et la décision du Département de l'intérieur du 13
décembre 2012 approuvant préalablement ce plan d'affectation, sont confirmées.
III.
Un
émolument judiciaire
de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux.
IV.
Une
indemnité de 1'500
(mille cinq cents) francs, à payer à la Commune de Perroy à titre de dépens,
est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux.
Lausanne, le 31 octobre 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.