vd_omni · AC.1995.0193 · 1995-10-24 · fr

DTPAT/SMHA c/Ormont-Dessus | Sans base légale expresse le DTPAT ne peut pas recourir contre une décision municipale levant son opposition et délivrant un permis de construire.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.10.1995 AC.1995.0193

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 24 octobre 1995
sur le recours interjeté par le
DEPARTEMENT
DES TRAVAUX PUBLICS, DE L'AMENAGEMENT ET DES TRANSPORTS, Service des bâtiments,
Section Monuments historiques et archéologie
, Riponne 10, à 1014 Lausanne
contre
la décision de la
Municipalité
d'Ormont-Dessus
du 22 août 1995 délivrant à
Maçonnerie
Mendicino
SA
l'autorisation de transformer le bâtiment ECA 884.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. J.-C. de
Haller, président; Mme D. Thalmann et M. P. Blondel, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     Dans sa séance du 22
août 1995, la Municipalité de la Commune d'Ormont-Dessus a délivré à la société
Maçonnerie Mendicino SA un permis de construire permettant la réalisation de
travaux de transformation et d'agrandissement du bâtiment dont cette dernière
est propriétaire et portant le no ECA 884. Ce faisant, elle a écarté une
opposition formulée par le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports (ci-après le département), Service des bâtiments, Section
Monuments historiques et archéologie.
B.                    Le bâtiment en question
est un grand chalet construit en 1917. Il est considéré par l'autorité
recourante comme un exemple typique d'architecture traditionnelle de montagne,
en particulier, par les éléments décoratifs des façades (piliers moulurés,
balustrades ouvragées, décors sculptés) et il a obtenu la note 3 lors du
recensement architectural des bâtiments de la commune, note signifiant qu'il
possède un intérêt au niveau local, qu'il mérite d'être conservé mais peut être
modifié sans altération des qualités spécifiques.
C.                    Le département avisé de
la décision précitée par lettre du 25 août 1995 a déposé un recours par
déclaration du 30 août 1995, confirmée par un mémoire du 14 septembre 1995. Ce
recours a été enregistré au Tribunal administratif le 1er septembre 1995, au
moyen d'un avis attirant l'attention des parties sur le problème de la qualité
pour recourir du département, et les invitant à prendre position sur cette
question. Le département s'est déterminé en déposant son mémoire du 14
septembre 1995, alors que la société Mendicino SA a pris position le 15
septembre 1995, concluant à l'irrecevabilité du recours. Les moyens des parties
seront repris ci-après pour autant que de besoin.
D.                    Par avis du 19 septembre
1995, le juge instructeur a informé les parties de ce que le Tribunal
administratif statuerait préjudiciellement sur la recevabilité, avant toute
instruction sur les questions à examiner dans la procédure au fond.
Considérant en droit:
1.                     Le recours émane de
l'un des sept départements de l'Etat de Vaud (art. 61 LOCE) auquel a été
confiée expressément la compétence de traiter les problèmes relatifs à la
protection de la nature, des monuments et des sites (art. 76 ch. 11 LOCE; art.
87 LPNMS) et à l'exécution de la législation sur l'aménagement du territoire et
la police des constructions (art. 10 LATC). Agissant ainsi en qualité
d'autorité, le département ne peut se voir reconnaître la qualité pour recourir
que si une loi spéciale le prévoit expressément (art. 37 al. 2 lit. a LJPA).
Or, aucune disposition de la LATC ou de la LPNMS (sur lesquelles se fonde
l'argumentation du département) ne crée un droit de recours du département. Ce
dernier ne le soutient d'ailleurs pas, mais il se réfère à la jurisprudence de
l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions (RDAF
1989 p. 305, notamment) selon laquelle le département, en sa qualité d'autorité
de surveillance chargée de l'exécution des lois et règlements en matière de
constructions, s'est vu reconnaître la qualité pour recourir depuis de longues
années.
De son côté la société
constructrice fait remarquer que cette jurisprudence n'est pas sans autre
applicable, parce qu'elle se fonde sur un texte aujourd'hui abrogé (art. 3 al.
2 de l'arrêté du 15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours
administratifs, APRA) qui prévoyait expressément un droit de recours en faveur
de l'autorité cantonale de surveillance.
2.                     En réalité, la seule
disposition légale expresse qui prévoit un droit d'intervention du département
dans la procédure de délivrance des permis de construire est l'art. 110 LATC,
qui ne mentionne toutefois explicitement que la faculté de faire opposition et
ne traite pas du droit de recours. Ce n'est donc qu'au terme d'une
interprétation de l'art. 110 que l'on pourrait arriver à la conclusion que le
droit de recours découle implicitement de celui de formuler une opposition.
Mais tel n'est pas le cas.
2.1                   Le droit d'intervention
du département pendant et après l'enquête publique a été introduit par la loi
du 4 septembre 1946 modifiant la LCAT du 5 février 1941 (art. 78 bis). Il
s'agissait de permettre à l'administration cantonale d'utiliser la voie de
l'opposition et, le cas échéant, celle du recours à la commission cantonale de
recours, pour exercer son pouvoir de surveillance (voir notamment l'exposé des
motifs, BGC août 1946, p. 1431 et 1432). Dans la foulée, l'idée a été reprise
par le Conseil d'Etat qui, chargé de codifier la procédure à suivre pour
l'instruction des recours administratifs, a expressément prévu qu'en matière de
recours contentieux le droit de recours appartenait également à l'autorité
cantonale de surveillance (art. 3 al. 2 APRA, déjà cité). Ainsi, dans le
système de l'APRA - complété par les dispositions de procédure des art. 14 à 18
de l'ancienne LCAT - le droit du département d'intervenir dans l'enquête, puis,
dans un délai prolongé à son intention, et d'utiliser la voie du recours en cas
d'échec ne faisait aucun doute.
En 1985, la nouvelle
loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) n'a que
légèrement modifié ce régime, en supprimant le délai supplémentaire
d'opposition (art. 110). Ont également été adaptées les dispositions de
procédure (art. 20 à 23 LATC), qui ne traitaient toutefois pas de la question
de la qualité pour recourir, régie par conséquent tout à fait normalement par
les dispositions de l'APRA en vertu de la règle de subsidiarité stipulée par
l'art. 1 al. 1 de cet arrêté.
L'adoption de la loi
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA)
et la modification des nombreuses lois cantonales qu'elle a entraînée a
complètement modifié la situation. Les dispositions de procédure de la LATC ont
été abrogées, de même que l'APRA (arrêté du 21 juin 1991, ROLVD 1991 p. 304),
avec effet au 1er juillet 1991. Depuis cette date, la qualité pour recourir en
procédure contentieuse administrative vaudoise est exclusivement régie par
l'art. 37 LJPA qui, calqué sur les règles applicables en procédure fédérale
(art. 48 lit. p PA; art. 103 lit. c OJF) ne reconnaît aux autorités un droit de
recours que sur la base d'une disposition légale spéciale, dont la législation
vaudoise connaît peu d'exemples (voir à cet égard Etienne Poltier, La
juridiction administrative vaudoise deux ans après l'entrée en fonction du
Tribunal administratif, RDAF 1994 p. 257 et ss, qui cite expressément le cas de
l'art. 14 al. 6 LI qui donne la qualité pour recourir aux communes contre les
décisions de l'Administration cantonale des impôts arrêtant le for fiscal).
2.2                   Aucune règle expresse ne
prévoit le droit de recours du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports à l'encontre d'une décision communale écartant
son opposition à un projet de construction. On ne pourrait considérer que cette
faculté découle implicitement de son droit d'opposition, tel qu'il est reconnu
par l'art. 110 LATC, que si on arrivait à la conclusion que c'est à la suite
d'un oubli du législateur que cette disposition n'a pas été complétée dans le
sens voulu au moment de l'adoption de la LJPA, et que l'on se trouve par
conséquent en présence d'une lacune de la loi, lacune que le juge devrait alors
combler conformément au principe général énoncé par l'art. 1 du code civil.
Mais rien ne permet de penser que tel soit le cas en l'espèce. Un texte est
lacunaire lorsque la loi laisse sans réponse une question juridique qui se pose
inévitablement (ATF 118 II 200; 117 III 3). Tel n'est pas le cas de l'art. 37
LJPA, qui envisage explicitement l'hypothèse d'un droit de recours d'une
autorité, tout en la réglementant d'une manière différente de celle consacrée
par l'ancien droit. Rien n'aurait empêché le législateur de 1989, qui a dû
modifier de nombreux textes légaux et réglementaires parallèlement à l'adoption
de la LJPA, de prévoir, dans tel ou tel domaine, un droit de recours en faveur
de l'autorité de surveillance. On ne saurait déduire du fait qu'il ne l'a pas
fait que l'on est en présence d'une lacune de la loi que le juge pourrait se
croire autorisé à combler, en faisant acte de législateur.
3.                     C'est en vain que le
département se réfère à un arrêt du Tribunal administratif du 6 juillet 1995
(AC 94/0264) dans lequel le tribunal est entré en matière sur le recours du
DTPAT, parce que le tribunal n'a pas examiné la question de la qualité pour
recourir, qui n'avait pas été soulevée en procédure. On ne saurait dès lors y
voir un précédent sur lequel le Tribunal administratif ne pourrait pas revenir
sans avertissement préalable, conformément à la jurisprudence qui considère
comme contraire à l'art. 4 CF les changements sans préavis de pratique touchant
à la recevabilité des recours ou entraînant la péremption de droit (voir ATF
110 Ia 176, consid. 2b, et les références citées).
4.                     Le recours doit dès
lors être déclaré irrecevable faute de qualité pour recourir du département. Le
présent arrêt peut être rendu sans frais ni dépens, l'intervention de la partie
intimée s'étant limitée à une brève prise de position au moyen d'une lettre de
deux pages.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Le recours est
irrecevable, la cause est rayée du rôle.
II.                     Le présent
arrêt est rendu sans frais ni dépens.
fo/Lausanne, le 24 octobre 1995
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint