vd_omni · GE.2004.0146 · 2005-04-29 · fr

X/Service de la population (SPOP) Division asile | Il résulte des dispositions légales que le SPOP est tenu de donner des renseignements écrits sur les données informatisées (LIPD) qu'il détient au sujet du requérant et qu'il doit lui envoyer, s'il le demande, copie des autres pièces non informatisées, le cas échéant avec une participation aux frais (LPD et jurisprudence du TF). Pour les documents qui répondent à la notion de "document officiel" (LInfo), l'autorité peut refuser l'envoi de photocopies à l'intéressé, si cela engendre pour elle une charge de travail disproportionnée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 29.04.2005 GE.2004.0146

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 29 avril 2005
Composition :
M. Jean-Claude de Haller,
président; MM. Pascal Langone et Patrice Girardet, assesseurs.  Mme
Christiane Schaffer, greffière.
Recourant :
X._______,
à 1._______,
représenté par le Service d'Aide Juridique aux
Exilé-e-s (SAJE), à Lausanne,
Autorité intimée :
Service de la population (SPOP),
Division asile,
à Lausanne
Objet :
Recours X._______ contre les décisions rendues les 13 et
20 octobre 2004 par le Service de la population, Division Asile (refus de
communiquer des données personnelles)
Vu les faits suivants
A.
X._______, né le 15 août 1970, de nationalité inconnue,
est entré en Suisse le 7 février 2000 où il a présenté une demande d'asile. Par
décision du 8 septembre 2001, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a refusé
d'entrer en matière sur sa demande d'asile et il a prononcé son renvoi de
Suisse.
B.
Par lettre du 1
er
octobre 2004, le Service
d'Aide Juridique aux Exilé-e-s (ci-après "le SAJE"), en tant que mandataire
de X._______, s'est adressé pour la deuxième fois au Service de la population,
Division asile (ci-après "le SPOP") pour savoir si une demande de
soutien à l'exécution du renvoi avait été présentée pour son mandant et si des
démarches avaient été effectuées par les autorités fédérales en vue du renvoi. De
plus, en se fondant sur l'art. 7 LPD VD, le SAJE a requis du SPOP qu'il lui
communique toutes les données contenues dans le dossier de son mandant et
portant sur l'exécution du renvoi.
C.
Le 13 octobre 2004, le SPOP a répondu que la demande de
soutien avait été présentée le 3 août 2001 et il a invité le mandataire à venir
consulter le dossier dans ses bureaux, après avoir pris rendez-vous avec la
juriste de la division asile. Par lettre du 19 octobre 2004 adressée au SPOP,
le SAJE a notamment sollicité la communication d'une copie du dossier de son
mandant, respectivement les pièces sur lesquelles l'autorité s'était fondée
pour décider de l'octroi et de l'étendue d'une aide sociale. Le SPOP a répondu
le 20 octobre 2004 :
"La
consultation du dossier se fait en principe directement au Service de la
population, division asile, Av. de Beaulieu 19 à Lausanne, après avoir pris
rendez-vous avec Mme Jeanneret (021 316 48 83)".
Le 26 octobre 2004, le SAJE a interjeté un
recours au Tribunal administratif contre la décision du SPOP en tant qu'elle
refusait la communication des données personnelles de son mandant. Il a demandé
l'application des art. 8 et 37 LPD et de l'art. 7 LPD VD. Il a demandé que
l'autorité lui fasse parvenir toutes les données qui avaient été rassemblées
par le canton dans le cadre de l'octroi du minimum vital et de l'examen de son
étendue, ainsi que dans celle de l'exécution du renvoi. La LInfo ne serait,
selon lui, pas applicable, car elle serait plus restrictive s'agissant de
l'accès aux données. Il a conclu, sous suite de dépens, à la recevabilité du
recours, demandé que le tribunal renonce à la perception d'une avance de frais
de procédure et prononce l'assistance judiciaire totale, qu'il constate que
l'autorité intimée a violé le droit fédéral et cantonal applicable en matière
de fichiers informatiques et de protection des données personnels et que les
décisions des 13 et 20 octobre soient annulées.
Le SPOP s'est déterminé sur le recours le
30 novembre 2004. Il s'en est remis à justice s'agissant de la recevabilité. Quant
au fond, il a conclu au rejet du recours; ses arguments seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Le 7 décembre 2004, le tribunal a informé
le SAJE que le dossier de l'autorité intimée avait été joint au dossier de la
cause portant sur l'octroi de l'aide sociale au recourant (PS.2004.0228 clos
par une décision de retrait du recours prononcée par le juge instructeur le 9
mars 2005) et qu'il pouvait être consulté au greffe du tribunal.
Le SAJE a formulé ses observations par
lettre et fax du 22 décembre 2004. Le SPOP y a répondu par lettre du 14 janvier
2005. Le SAJE s'est encore déterminé par lettre du 10 février 2005.
Le tribunal a délibéré par voie de
circulation.
Considérant en droit
1.
Bien qu'elle s'en remette à justice s'agissant de la
recevabilité du recours, l'autorité intimée s'interroge sur l'intérêt du SAJE à
interjeter un recours dont elle dit ne pas très bien comprendre les objectifs
et les conclusions, ni dans quel sens ceux-ci pourraient être favorables aux
personnes qu'il représente. Le tribunal constate que l'objet du recours porte
sur la possibilité pour le SAJE, en tant que mandataire, d'obtenir une copie de
l'intégralité des pièces versées aux dossiers des personnes qu'il représente,
ainsi que des données personnelles contenues dans ces dossiers, toutes deux
détenues par le SPOP.
2.
Il convient tout d'abord d'examiner la situation du
recourant, afin de déterminer quels textes légaux sont applicables aux données
contenues dans son dossier.
a) Il est rappelé que dans le cadre du
programme d’allègement budgétaire 2003 de la Confédération (PAB 03), le
législateur a décidé que les personnes frappées d'une décision de non-entrée en
matière devenue exécutoire sont des étrangers résidant illégalement en Suisse,
auxquels les cantons garantissent des prestations d'aide sociale minimales au
sens de l'art. 12 de la Constitution fédérale, en cas de détresse grave  (FF
2003 V p. 5166), qui ne relèvent plus de la loi sur l'asile (LAsi), mais
exclusivement de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers
du 26 mars 1931 (LSEE) (FF 2003 V p. 5234). Ces personnes sont considérées comme
des étrangers séjournant illégalement en Suisse. Le cas échéant, il incombe au
canton où ils séjournent de leur fournir une aide d'urgence conformément aux
art. 20 et 21 de la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière
d'assistance des personnes dans le besoin (LAS; RS 851.1) (FF 2003 V p. 5237,
commentaire ad art. 44a nouveau LAsi). Le Conseil d'Etat du canton de Vaud a
adopté les dispositions suivantes dans le cadre de la mise en œuvre des mesures
fédérales : mise sur pied par le SPOP d'un guichet unique chargé notamment de
l'identification des personnes concernées et possibilité de leur accorder une
aide financière si elles contribuent activement à leur retour. A défaut, et si
le renvoi est momentanément impossible, ces personnes peuvent, si elles en font
la demande, être orientées vers une structure d'aide d'urgence organisée sous
la responsabilité du SPAS, en application des art. 12 Cst féd. et 33 Cst
vaudoise. Ces mesures ont été précisées dans un règlement qui prévoit que la
demande d'aide sociale est adressée au Département des institutions et des
relations extérieures (DIRE), Service de la population (SPOP) qui détermine le
besoin minimum d'aide des personnes visées par l'article premier (art. 2 et 3
du Règlement sur l'aide sociale aux personnes dont la demande d'asile a fait
l'objet d'une décision de non-entrée en matière [NEM] du 25 août 2004, entré en
vigueur le 1
er
septembre 2004 [RAS-NEM]).
b) Le droit d'asile a été refusé au
recourant lors de son arrivée en Suisse et une décision de renvoi a été
prononcée le 8 septembre 2001. Il est par conséquent soumis aux dispositions
légales précitées, ce qui signifie qu'il ne relève plus de la LAsi, mais de la
LSEE. Il convient d'examiner quelles en sont les conséquences en relation avec
l'objet du litige.
3.                L'art. 22d, al. 1 LSEE prévoit que
l'Office fédéral des migrations tient, en collaboration avec les services
fédéraux mentionnés à l'art. 22e et avec la participation des cantons, un
registre automatisé des étrangers (Registre central des étrangers, RCE). L'Ordonnance
sur le RCE (RS 142.215), dans sa nouvelle teneur selon le ch. I de l'Ordonnance
du 4 décembre 1995 (RO 1996 194), prévoit à l'art. 13 que les autorités
cantonales de police des étrangers, les services officiels chargés de tenir
pour les communes le contrôle des étrangers ainsi que tous les autres services officiels
qui, en application de la LSEE, recueillent ou utilisent des données
personnelles sur les étrangers ne peuvent les communiquer à d'autres autorités
qu'à la condition que le secret de fonction et les prescriptions cantonales et
communales sur la protection des données le permettent et que l'étranger ne
soit pas lésé dans ses intérêts personnels dignes de protection (al. 1). En
l'absence de disposition cantonale en matière de protection des données, les
art. 8 à 10 s'appliquent par analogie à la transmission des données
personnelles du RCE par les autorités cantonales et communales (al. 2).
a) Le canton de Vaud ayant légiféré en la
matière, on appliquera les dispositions cantonales. La protection des données
est réglée dans la loi cantonale sur les fichiers informatiques et la
protection des données personnelles du 25 mai 1981 (LIPD) qui a pour but de
protéger contre tout emploi abusif les données personnelles qui sont
enregistrées, mémorisées, traitées et transmises par des moyens informatiques
(art. 1). Elle s'applique aux fichiers informatiques que l'Etat, les communes,
les établissements et corporations de droit public exploitent directement ou
par l'intermédiaire de tiers, ainsi qu'aux fichiers manuels exploités en
liaison avec une installation de traitement automatisé de données (al. 2). Le
droit d'accéder aux données est prévu à l'art. 7 LIPD en ces termes:
"Sous
réserve des exceptions légales, tout intéressé a le droit
a.      de
s'informer de l'existence d'un fichier soumis à la présente loi, du nom et de
l'adresse        exacte de l'exploitant responsable, de la nature et du but du
fichier, de son contenu et de       ses rubriques, des modalités d'accès au
fichier, des tiers figurant au registre des               transmissions, ainsi
que des conditions de ces transmissions;
b.      de connaître les données le
concernant, les raisonnements utilisés dans les traitements       automatisés
dont les résultats lui sont opposés, ainsi que les tiers à qui sont transmis
ces      données et raisonnements.
(…)
Les
renseignements mentionnés aux alinéas 1 et 2 doivent être communiqués par
écrit, en texte clair."
et il est précisé à l'art. 13 LIPD :
"Les
droits d'accès, de rectification et d'opposition prévus aux articles 7 et 8
doivent être exercés personnellement (sous réserve des articles 7, alinéa 2, et
8, alinéa 2) et par écrit, auprès du service exploitant le fichier en cause.
Demeure
réservé le droit de consulter son dossier selon les règles légales et
jurisprudentielles ordinaires."
Il est ainsi possible aux administrés de
s'adresser aux différents services de l'Etat pour obtenir des renseignements
sur l'existence d'un fichier et la manière dont il est exploité (BGC,
printemps-septembre 1981, p. 542 à 543).
b) Toutefois, comme l'a rappelé le
Tribunal administratif, la LIPD ne s'applique qu'aux données automatisées, à
l'exclusion des autres documents qui figurent au dossier de la personne
concernée, les données traitées manuellement n'étant pas assimilées à celles
contenues dans les fichiers informatisés. Il a constaté que cette distinction paraît
surprenante au premier abord, d'autant plus que, sur le plan fédéral, le
législateur a considéré que la LPD devait non seulement s'appliquer aux
fichiers informatiques, mais également à ceux qui sont traités manuellement ou
par des procédés intermédiaires. Il est néanmoins parvenu à la conclusion que
la législation cantonale est effectivement plus restrictive que le droit
fédéral et qu'aucun élément concret ne permet de penser qu'il faille lui donner
une interprétation différente (arrêt TA GE.2000.0143 du 23 mai 2002, consid. 2a
et 2c bb, ainsi que les références et les arrêts cités). La doctrine prévoit
que lorsque le droit cantonal se limite à réglementer le traitement des données
automatisées, on pourra recourir au standard minimum auquel renvoie l'art. 37
LPD pour tout autre type de traitement de données. Cette disposition ne
s'applique toutefois que dans les domaines pour lesquels les cantons sont
autorité d'exécution du droit fédéral, mais non dans les domaines pour lesquels
ils bénéficient de compétences originaires (Rudin, Kommentar zum
schweizerischen Datenschutzgesetz, Bâle 1995, n° 16 et 13 ad art. 37 LPD, cité
dans l'arrêt GE.2000.0143 consid. 2a). En outre, il convient de préciser que la
LPD ne s'applique pas aux procédures pendantes civiles, pénales, d'entraide
judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif,
à l'exception des procédures administratives de première instance (art. 2 al.
2).
aa) En l'espèce, la loi d'application
dans le canton de Vaud de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et
l'établissement des étrangers (LVLSEE) prévoit à l'art. 1
"que le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires
(actuellement
le Département des institutions et des relations extérieures - le DIRE)
exerce
toutes les fonctions relatives à la police des étrangers et à la procédure
d'asile qui ne sont pas dévolues à l'autorité fédérale ou que la présente loi
n'attribue pas à une autre autorité."
et à l'art. 3a que
"L'Office
cantonal des requérants d'asile exerce les compétences dévolues à l'autorité
cantonale par la législation sur l'asile, à l'exception de l'assistance qui est
du ressort du Département de la prévoyance sociale et des assur
ances
(actuellement le Département de la santé et de l'action sociale - le
DSAS)." Il apparaît dès lors que le canton n'exerce pas une compétence
"originaire", mais qu'il agit en tant qu'autorité d'exécution du droit
fédéral. Cela a pour conséquence, contrairement à ce que soutient l'autorité
intimée qui n'envisage que l'application de la LIPD, de soumettre les données
non informatisées, contenues dans le dossier du recourant, à la LPD,
respectivement aux garanties minimales en matière de consultation du dossier
telles que prévues dans cette loi.
bb) L'art. 8 al. 1, 2 et 5 LPD a la
teneur suivante :
"1   Toute personne peut demander au maître du
fichier si des données la concernant sont traitées.
2    Le maître du fichier doit lui communiquer:
a)         toutes les données la concernant qui
sont contenues dans le fichier;
b)        (…)
5    Les renseignements sont, en règle
générale, fournis gratuitement et par écrit, sous forme d'imprimé ou de
photocopie. Le Conseil fédéral règles les exceptions."
Se fondant sur cette délégation
législative, le Conseil fédéral a fixé par ordonnance les modalités d'accès aux
données et les exceptions à la gratuité des renseignements. L'art. 1
er
al. 1 OLPD prévoit que la personne qui demande les renseignements doit le faire
par écrit en justifiant de son identité. L'al. 2 reprend les principes posés à
l'art. 8 al. 5 de la loi. L'al. 3 prévoit que, d'entente avec le maître du
fichier ou sur proposition de celui-ci, la consultation peut avoir lieu sur
place, et que la fourniture de renseignements peut même avoir lieu oralement si
la personne concernée y consent et est identifiée. Selon l'art. 2 OLPD, une
participation équitable aux frais peut exceptionnellement être demandée
lorsque : a) les renseignements ont déjà été communiqués au requérant
dans les douze mois précédant la demande, et que ce dernier ne peut justifier
d'un intérêt légitime; b) la communication des renseignements demandés
occasionne un volume de travail considérable. Le Tribunal fédéral en a déduit
qu'il ressort clairement des dispositions précitées que, pour le législateur,
la communication écrite des données constitue la règle; la seule exception
explicite figure à l'art. 1 al. 3 de l'ordonnance. La simple lecture de cette
disposition fait, toujours selon la Haute Cour, apparaître qu'une consultation
sur place - voire une communication orale - des pièces au dossier ne peut
remplacer une communication écrite que dans le cas où la personne intéressée
est d'accord avec ce mode de faire (ATF 125 II 321 consid. 3a p. 324; 123 II
534 consid. 3c p. 540-541, et la doctrine citée). Dans l'arrêt cité, le Tribunal
fédéral n'a pas retenu l'argument du détenteur du fichier qui invoquait le fait
que la communication systématique des dossiers aux personnes qui le demandent
lui occasionnerait un surcroît démesuré de travail. Il a jugé que cet
inconvénient est propre à tous les détenteurs de fichiers, inconvénient qui
aurait d'ailleurs été pris en compte par le législateur, qui n'a pas voulu en
faire une cause de refus de la communication écrite, mais qui a préféré prévoir
des exceptions à la gratuité de celle-ci (art. 8 al. 5 LPD et art. 2 OLPD qui
prévoit une participation exceptionnelle aux frais en cas de volume de travail
considérable (consid. 3b p. 324).
c) En l'espèce, l'autorité intimée tient
et exploite un fichier informatique appelé "MedusaPC OCRA", dont le
but est de
"gérer la population asile attribuée au canton de Vaud (cf.
loi fédérale sur l'asile, art. 27 ss, 80ss, etc.)"
qui contient des
données personnelles telles que le nom et le prénom de l'intéressé, la date de
naissance, le n° de référence VD, le n° personnel ODR, le n° de famille ODR, la
nationalité, l'état civil, le lieu de naissance, etc. Les données sont fournies
par l'intéressé, par l'ODR et par la FAREAS. Ce fichier entre par conséquent
dans le champ d'application de l'art. 2 LIPD et l'autorité qui l'exploite est
tenue de communiquer à l'intéressé les renseignements mentionnés aux alinéas 1
et 2 de l'art. 7 LIPD, par écrit, en texte clair (art. 7 al. 3 LIPD). En outre,
le recourant a droit à la communication, en copies, des autres pièces qui
figurent dans son dossier (art. 8 et 37 LPD). En contrepartie, le détenteur du
fichier, en l'espèce le SPOP, pourra lui demander une participation aux frais.
4.                Il reste à examiner, s'il convient le cas
échéant, à titre complémentaire ou subsidiaire, d'appliquer la loi sur
l'information, ou si au contraire, comme le soutient le recourant, elle n'est
pas applicable.
a) La loi du 24 septembre 2002 (LInfo)
est entrée en vigueur le 1
er
septembre 2003. Le Tribunal
administratif avait relevé à son sujet - elle n'était pas encore en vigueur au
moment où l'arrêt cité a été rendu - qu'elle devait, à l'avenir, ouvrir plus
rapidement l'accès des tiers aux documents de l'administration (GE.2000.0143,
consid. 1a aa in fine). Cette loi a pour but de garantir la transparence des
activités des autorités afin de favoriser la libre formation de l'opinion
publique (art. 1 al. 1). Comme le mentionne l'exposé des motifs (BGC 3A
septembre-octobre 2003, p. 2634 ss.), l'administration ne peut plus refuser par
principe de transmettre une information à un citoyen qui en fait la demande,
mais chaque citoyen a dorénavant le droit d'obtenir de l'autorité compétente
l'information qu'il a demandée, à moins qu'il n'existe un intérêt public ou
privé prépondérant s'opposant à la diffusion de cette information (p. 2639).
Plusieurs types d'information sont visés par cette loi : il s'agit en premier
lieu de l'information transmise d'office par les autorités, mais également de
l'information transmise par l'Etat sur demande - information dite "passive"
- qui couvre autant les demandes de renseignements que la consultation des
dossiers (p. 2641). L'accès aux documents ne porte toutefois que sur des
documents officiels au sens de l'art. 9 LInfo qui prévoit :
"On
entend par document officiel tout document achevé, quel que soit son support,
qui est élaboré ou détenu par les autorités, qui concerne l'accomplissement
d'une tâche publique et qui n'est pas destiné à son usage personnel.
Les
documents internes, notamment les notes et courriers échangés entre les membres
d'une autorité collégiale ou entre ces derniers et leurs collaborateurs, sont
exclus du droit d'information institué par la présente loi."
S'agissant des modalités de consultation,
l'art. 13 est ainsi libellé :
"La
consultation des documents officiels s'exerce sur place ou par l'obtention
d'une copie".
l'exposé des motifs précisant ce qui suit
(EMPL, p. 2652) :
"Cette
disposition précise comment les citoyens peuvent avoir accès aux documents
officiels qu'ils souhaitent consulter. Ils peuvent soit en obtenir copie, soit
les consulter sur place.
Les
autorités doivent donc évaluer pour chaque demande de consultation de dossier
laquelle des deux alternatives leur permet une charge de travail appropriée.
Une consultation sur place se justifie par exemple en fonction de la nature et
du volume du dossier. Les autorités qui proposent une consultation sur place
doivent dès lors organiser des conditions de consultation convenables, comme
par exemple, la mise à disposition d'un local au sein de l'entité. Lors de
telles consultations sur place, les autorités s'organisent comme elles
l'entendent."
b) Le tribunal constate que la loi sur
l'information s'applique aux documents officiels, dont la définition est donnée
à l'art. 9 LInfo, ce qui laisse supposer que son champ d'application est plus
restrictif que celui de la LPD, puisque l'autorité ne serait pas tenu de
fournir un document non officiel ou non achevé. Toutefois, s'agissant des
modalités de consultation des pièces d'un dossier, elle prévoit expressément,
soit la consultation sur place, soit la possibilité d'en obtenir une copie.
Elle laisse le choix à l'autorité concernée, celle-ci ne pouvant toutefois pas
refuser de fournir une copie du dossier à l'administré qui le demande, sans
justifier son refus par l'ampleur du dossier et par le travail
qu'occasionnerait la reproduction de l'intégralité des pièces. Le tribunal
constate que le SPOP ne saurait, comme il l'a fait dans ses déterminations,
refuser d'emblée cette manière de procéder, au motif que "
faire une
copie du dossier engendrerait une charge de travail disproportionnée"
,
sans donner d'autres éléments concrets, voire chiffrés, pouvant justifier sa
décision.
5.                En conclusion, il apparaît que l'autorité
intimée est tenue de donner des renseignements écrits sur les données
informatisées qu'elle détient au sujet du recourant en vertu de la LIPD et
qu'elle a l'obligation, si l'intéressé en fait la demande, de lui envoyer une
copie des pièces autres que celles informatisées en vertu de la LPD et de la
jurisprudence rendue en la matière par le Tribunal fédéral. En outre,
s'agissant de documents qui répondent à la notion de "document
officiel", elle a le choix, conformément à la LInfo, entre offrir la
possibilité de consulter le dossier sur place ou procéder à la photocopie du ou
desdits documents et les envoyer à l'intéressé; le refus de faire des
photocopies doit être justifié par la charge de travail disproportionnée que
cela représenterait.
6.                Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être admis. Le recourant, assisté par le SAJE, ne se verra
en revanche pas allouer de dépens, conformément à la jurisprudence constante du
tribunal de céans (arrêt TA PE.2001.0231 du 9 novembre 2001). Les frais de la
cause sont laissés à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Service de la population des 13 octobre
et 20 octobre 2004 sont annulées, le dossier lui étant renvoyé afin qu’il rende
une nouvelle décision dans le sens du considérant 5.
III.
Il n'est pas alloué de dépens.
IV.
Les frais de la cause sont laissés à la charge de l'Etat.
cs/Lausanne, le 29 avril 2005
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.