vd_omni · GE.1993.0060 · 1993-05-21 · fr

c/Nyon | Un retard dans le versement d'une taxe annuelle et l'inobservation des conditions d'amarrage ne justifient pas une résiliation immédiate sans avertissement, mais seulement le non renouvellement de l'autorisation à l'échéance.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.12.1993 GE.1993.0060

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 17 décembre 1993
__________
sur le recours interjeté par
X.________
,
à 1********, représenté par son conseil Me Pierre Charpié, avocat, place de la
Palud 13 à 1002 Lausanne,
contre
la décision du 21 mai 1993 de la
Municipalité
de Nyon
retirant une autorisation d'amarrage dans le port de Nyon.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       J.-C. de Haller, président
C. Jaques, assesseur
J.-D. Henchoz, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Le recourant
X.________, restaurateur à 1********, est propriétaire d'un bateau à moteur
(immatriculé définitivement VD 2******** le 15 octobre 1992). Ce bateau étant
resté amarré dans le port de Nyon, sur une place "visiteurs", dans le
courant de l'été 1990, la Direction des travaux de la ville de Nyon l'a invité,
par lettre du 28 juin 1990, à mettre fin à cette occupation. Il s'est vu
également mettre à charge les frais de réparation d'une bouée endommagée lors
de cette occupation.
B.                            Le 4 octobre
1990, le recourant a déposé une demande pour une place d'amarrage, dont la
Direction des travaux a accusé réception le 26 novembre 1990 en lui indiquant
qu'il existait une liste d'attente et en lui demandant de ne pas faire
stationner son embarcation dans le port avant d'avoir reçu une attribution pour
un emplacement.
C.                            Par lettre du
19 mai 1992, le Service des travaux a proposé une place d'amarrage à
X.________, située le long de la digue centrale du port, côté Genève, en
attirant son attention sur le fait que l'utilisation de cette place supposait
le battage de deux pieux. Par décision du 3 septembre 1992, la Municipalité de
Nyon a attribué cet emplacement au recourant par une lettre précisant les
conditions auxquelles était soumise cette attribution. En particulier, il était
fixé que la place d'amarrage était louée à bien plaire, et que le bénéficiaire
devait faire procéder au battage de deux pieux à ses frais. Cette lettre, reçue
par le recourant le 7 septembre 1992 mais qu'il n'a signée pour accord que le
20 janvier 1993, était accompagnée d'une facture l'invitant à régler la taxe
d'amarrage pour 1992. Le 9 décembre 1992, cette facture a été remplacée par une
autre, fixant la taxe d'amarrage 1992 à Frs 861.-- (payée le 20 janvier
1993).
D.                            En automne
1992, le Service des travaux de la ville de Nyon a fait procéder à divers
travaux dans le port de Nyon, par l'intermédiaire de l'entreprise Y.________ SA
à Vevey. Le recourant en a profité pour faire battre les deux pieux que
nécessitait l'aménagement de sa place d'amarrage, travail qui a été effectué
environ à la mi-décembre et qui a fait l'objet d'une facture de
Frs 3'500.--.
E.                            Le 24 février
1993, le Service des travaux a établi la facture pour la taxe d'amarrage 1993,
et l'a communiquée au recourant. Cette facture, d'un montant de
Frs 1'705.-- a été réglée le 24 mai 1993, après un rappel du 6 mai 1993 et
postérieurement à la décision qui fait l'objet de la présente procédure.
F.                            A la suite
d'une demande présentée le 20 janvier 1993 par le recourant, le Service des
travaux a autorisé ce dernier à faire poser à ses frais une prise pour
électricité avec compteur ainsi qu'une prise d'eau, avec compteur également.
Cette autorisation, du 21 janvier 1993, précisait que les travaux devaient être
effectués par un concessionnaire agréé par la Commune de Nyon et que le projet
devait être préalablement soumis à l'approbation du Service des travaux.
G.                            Le recourant a
fait établir le 19 mai 1993 par l'entreprise Z.________ et Fils à Nyon un
devis, selon lequel le coût des travaux imposés pour des compteurs d'eau et
d'électricité s'élevait à environ Frs 6'200.--. En raison de ce coût
élevé, et compte tenu du fait qu'il ne disposait que d'une place d'amarrage à
bien plaire, le recourant paraît avoir renoncé à faire poser ces compteurs. Il
a simplement réalisé lui-même le raccordement en électricité de son bateau au
moyen d'un câble posé au fond de l'eau et branché sur une fiche électrique
d'une borne de distribution du port de Nyon.
H.                            Par décision
du 21 mai 1993, la Municipalité de Nyon invoquant en substance la non observation
des conditions imposées par son autorisation du 3 septembre 1992 ainsi que le
défaut de paiement de la taxe d'amarrage 1993, a retiré cette autorisation avec
effet immédiat, le bateau du recourant devant être évacué au plus tard le 15
juin 1993. C'est contre cette décision qu'est dirigé le présent recours, déposé
le 3 juin 1993 auprès du Conseil d'Etat et transmis au Tribunal administratif
par cette autorité le 7 juin 1993.
La
Municipalité de la commune de Nyon s'est déterminée le 22 juillet 1993 en
concluant au rejet du recours. Les parties ont encore échangé réplique et
duplique, respectivement les 14 septembre et 29 octobre 1993.
Par décision
du 21 juin 1993, précisée le 22 septembre 1993, le juge instructeur a ordonné
l'effet suspensif permettant au recourant de conserver l'utilisation de sa
place d'amarrage pour la durée de la procédure cantonale, cette autorisation ne
comportant pas le droit de se brancher sur les installations électriques du
port.
en droit :
__________
1.                             Le
stationnement permanent dans un port constitue un usage privatif du domaine
public lacustre soumis, même sans base légale, non pas à une autorisation
révocable ou abrogeable en tout temps sans indemnité, mais à une concession
(voir art. 2, 4, 24 et 26 de la loi du 5 septembre 1944 sur l'utilisation des
lacs et cours d'eau dépendants du domaine public (RSV 7.2.A; ATF 95 I 249). En
l'espèce, en vertu d'une concession délivrée par le Conseil d'Etat le 27
septembre 1940, la
Municipalité de Nyon s'est vu déléguer la
compétence de réglementer l'usage du port de cette localité et de conférer aux
particuliers le droit d'en user conformément à la réglementation (sur tous ces
points, voir une décision du Conseil d'Etat du 21 août 1991 dans la cause V.
contre Municipalité de Nyon, R9 1129/91). Conformément à la jurisprudence, les
conventions passées entre une commune et des particuliers dans ce domaine sont
régies exclusivement par le droit public (Tribunal neutre, arrêt du 19 décembre
1985, JT 1986 III 34). La compétence du TA pour en connaître en cas de
contentieux résulte de l'art. 4 LJPA.
2.                             La Commune de
Nyon a adopté un règlement du 8 décembre 1975, approuvé par le Conseil d'Etat
le 7 janvier 1976 et entré en vigueur le lendemain 8 janvier 1976. A forme de
l'art. 7 du règlement, les places d'amarrage sont attribuées à bien plaire et
sans engagement quant au maintien de l'emplacement et quant à la durée de
location au-delà d'une année. La mise à disposition d'une place d'amarrage est
valable pour l'année civile (art. 29) et donne lieu à la perception d'une taxe
(art. 28) qui doit être payée dans le délai de 30 jours dès la facturation
(art. 29 al. 2).
3.                             La décision
entreprise est fondée sur l'art. 33 du règlement. En substance, l'autorité
communale reproche au recourant d'une part un défaut de ponctualité dans le
règlement des taxes, et d'autre part une inobservation des conditions
auxquelles était soumise l'autorisation d'amarrage (pieux plantés sans
autorisation, branchement électrique réalisé par la simple immersion d'un câble
non conforme aux conditions imposées).
3.1                          Sur le premier
point, il résulte du dossier que la taxe d'amarrage pour 1992 a été réclamée
par une facture du 3 septembre 1992, remplacée par une facture ultérieure du 9
décembre 1992, prévoyant une réduction de 50% du tarif. Cette facture a été
payée le 20 janvier 1993 par le recourant, apparemment en même temps qu'il
remettait enfin à l'autorité communale le document signé que celle-ci lui
réclamait depuis plusieurs mois. S'il est ainsi vrai que le délai de trente
jours prévu par le règlement n'a pas été respecté en l'espèce, force est de
constater que le retard n'est que de quelques jours, et que le paiement est en
tout cas intervenu avant tout rappel. Aucun grief ne peut dès lors être formulé
à cet égard au recourant.
3.2                          Il en va
différemment du paiement de la taxe pour 1993. Réclamée par facture du 24
février 1993, objet d'un rappel en date du 6 mai 1993, cette taxe n'a été
réglée que le 24 mai 1993, c'est-à-dire exactement deux mois après son
échéance. Il est d'ailleurs vraisemblable que, comme l'allègue, l'autorité
communale, ce n'est qu'en recevant le pli postal contenant la décision
entreprise (du 21 mai 1993) que le recourant s'est décidé à acquitter son dû.
En tout état de cause, force est de constater sur ce point que X.________ n'a
pas respecté les conditions fixées par le règlement pour le paiement de la
taxe. L'explication qu'il donne à cet égard (venant d'acquitter la taxe 1992 il
se serait cru en droit de différer le paiement de celle de 1993) est sans
pertinence. Le fait d'être taxé à la fin d'une année (après avoir bénéficié
depuis l'été d'une place d'amarrage) ne saurait autoriser un utilisateur du
port à différer sans autre le paiement de la taxe pour l'année suivante. A tout
le moins le recourant devait-il demander immédiatement un délai de paiement, à
réception de la facture du 24 février 1993, si le règlement de celle-ci dans
les délais réglementaires était de nature à lui causer des problèmes sur le
plan financier.
3.4                          L'autorité
communale invoque ensuite l'inobservation des conditions auxquelles était
soumise l'autorisation d'amarrage. Plus précisément, il est reproché au
recourant d'avoir battu des pieux sans autorisation et d'avoir opéré un
raccordement électrique de son bateau sans respecter les conditions auxquelles
le service des travaux avait subordonné l'installation de prises avec compteurs
pour l'eau et l'électricité (lettre du 21 janvier 1993).
Sur le
premier point, le grief est mal fondé. Le recourant expose avec pertinence qu'il
a profité du passage de l'entreprise Y.________ pour faire procéder au battage
des deux pieux dont l'installation lui avait été imposée. On ne voit pas
pourquoi il aurait dû requérir une autorisation préalable, que ne réservait
nullement l'autorisation de 3 septembre 1992. Les reproches formulés à cet
égard à X.________ sont donc sans consistance.
En revanche,
c'est en violation caractérisée et délibérée des instructions qui lui avaient
été données le 21 janvier 1993 que le recourant s'est cru autorisé à brancher
son bateau sur une borne de distribution d'électricité du port de Nyon au moyen
d'un simple câble immergé. Il savait en effet que l'autorité communale
n'autorisait un raccordement qu'à condition qu'un compteur soit installé, tant
pour l'eau que pour l'électricité, et il avait été avisé que la réalisation
d'une telle installation devait être préalablement approuvée par la Direction
des travaux de la ville de Nyon. De telles conditions sont parfaitement
raisonnables, dans la mesure où il est normal que l'on s'assure que le
locataire assume lui-même le coût de sa propre consommation. En tout état de
cause, ce n'est pas parce que le coût de cette installation (Frs 6'200.--
selon le devis de l'entreprise Z.________ et Fils) lui paraissait excessif au
regard du caractère aléatoire de sa place d'amarrage, que X.________ pouvait se
croire autorisé à effectuer un raccordement clandestin. Le règlement du port ne
confère en effet aux titulaires des places d'amarrage aucun droit subjectif à
l'alimentation des embarcations en eau et en électricité. Dès lors qu'il avait
requis et obtenu l'autorisation de principe nécessaire, le recourant ne pouvait
pas ignorer sans autre forme de procès les conditions qui lui étaient imposées.
A supposer qu'il les considère comme exagérées, notamment en raison des
conséquences financières qu'elles comportaient, il lui incombait d'intervenir
auprès de l'autorité communale pour en obtenir le réexamen. Sa manière d'agir,
en cette circonstance, témoigne non seulement d'une extrême désinvolture mais
encore d'une méconnaissance complète des devoirs que doit observer un
administré dans ses relations avec l'autorité, conformément aux exigences du
principe de la bonne foi selon lequel tant l'autorité que l'administré doivent
s'en tenir à leurs déclarations et ne doivent pas chercher à se tromper par des
manifestations de volontés inexactes ou incomplètes (Knapp, Précis de
droit administratif, 4ème édition, N° 498 et 499). Dès lors qu'il avait demandé
l'autorisation de se raccorder, et qu'il savait à quelles conditions il
pourrait le faire, le recourant ne pouvait pas agir comme il l'a fait sans
violer la règle de la bonne foi.
3.5                          Il résulte
ainsi de ce qui précède que l'autorité intimée est fondée à reprocher au
recourant d'une part d'avoir tardé à payer sa taxe d'amarrage 1993, et d'autre
part de l'avoir mise devant le fait accompli en se raccordant clandestinement à
une borne de distribution d'électricité du port, en violation des conditions
expressément formulées par la Direction des travaux de la ville de Nyon. Ce
faisant, il a contrevenu aux dispositions du règlement du port. Il reste à
voir, notamment au regard du principe de la proportionnalité, si ces violations
sont suffisamment graves pour justifier une révocation immédiate de
l'autorisation, à forme de l'art. 33 du règlement. Cette question doit être
examinée par le Tribunal administratif sous l'angle de l'abus ou de l'excès du
pouvoir d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA).
4.                             Conformément
à la jurisprudence, une autorité abuse de son pouvoir d'appréciation lorsque,
usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi ou par le règlement,
elle se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au
but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif, en particulier au regard des
exigences de la proportionnalité (voir ATF 110 V 365, cons. 3b in fine; ATF 108
Ib 205, cons. 4a; Tribunal administratif, arrêts GE 92/077 du 26 novembre 1992
et GE 93/042 du 15 octobre 1993). Le principe de proportionnalité exige
notamment qu'il existe un rapport raisonnable entre le but d'une mesure
restrictive et les intérêts privés compromis (ATF 117 Ia 446; 113 Ia 134).
4.1                          En l'espèce, on
ne peut certes pas reprocher à la Municipalité de Nyon d'avoir agi pour des
motifs étrangers à la gestion du port. Il apparaît en revanche qu'elle a
attribué une gravité excessive aux agissements du recourant, certes incorrects,
en considérant qu'ils pouvaient justifier une révocation immédiate de
l'autorisation. S'agissant d'expulser un navigateur de sa place d'amarrage,
l'autorité doit, dans l'appréciation des motifs de révocation, procéder à une
pesée des intérêts, conformément aux principes généraux dégagés par la
jurisprudence (ATF 115 Ib 155, cons. 3a; voir également un arrêt du Tribunal
administratif, RDAF 1992 p. 477). Les exigences de la sécurité du droit doivent
en principe l'emporter lorsque la décision en cause a créé un droit subjectif
au profit de l'administré, lorsque celui-ci a déjà fait usage d'une
autorisation obtenue, ou encore lorsque la décision est le fruit d'une
procédure au cours de laquelle les divers intérêts en présence ont fait l'objet
d'un examen approfondi, mais cette règle n'est pas absolue et la révocation
peut intervenir même dans une de ces trois hypothèses lorsqu'elle est commandée
par un intérêt public particulièrement important.
Dans le cas
présent, entrent en conflit d'une part la nécessité pour l'autorité communale,
gestionnaire du port, de sanctionner l'irrespect des règles régissant
l'utilisation de celui-ci par un administré, et d'autre part l'intérêt de ce
dernier à pouvoir conserver une place d'amarrage dont le retrait ne peut
manquer d'entraîner des conséquences pratiques et financières considérables
(décision du Conseil d'Etat du 21 août 1991, R9 1129/91, déjà cité). Comme on
l'a vu, le retard mis par le recourant à régler la taxe 1993 ne peut pas être
déterminant, notamment parce que le paiement est effectivement intervenu moins
de vingt jours après le rappel du 6 mai 1993. Le problème du raccordement
clandestin en électricité est plus sérieux parce qu'il résulte d'un
comportement qui n'est pas compatible avec les exigences de la bonne foi
(considérant 3 ci-dessus). Mais, mis en balance avec les conséquences que
comporte pour le propriétaire d'un bateau le fait d'être privé abruptement de
son autorisation d'amarrage, cette circonstance ne justifie pas une résiliation
immédiate qui relève ainsi d'un excès du pouvoir d'appréciation.
4.2                          Il ne s'ensuit
pas pour autant que le recours doive être purement et simplement admis. Seul le
caractère immédiat de la révocation de l'autorisation d'amarrage octroyée au
recourant est en effet contraire au principe de la
proportionnalité. Pour le reste, il résulte
du règlement du port que les places d'amarrage sont attribuées à bien plaire et
sans engagement quant au maintien de l'emplacement et quant à la durée de la
location au-delà d'une année (art. 7). Dans ce cadre, la liberté de manoeuvre
de l'autorité communale est beaucoup plus large que dans celui de la révocation
pour justes motifs (art. 33 du règlement). Une collectivité publique n'est
nullement tenue de délivrer une autorisation d'usage accru du domaine public,
et l'administration dispose à cet égard d'un pouvoir discrétionnaire dont
l'autorité de céans ne peut revoir l'exercice que sous l'angle de l'arbitraire
et de l'égalité de traitement (Tribunal administratif, arrêt GE 92/022 du 15
juin 1992, cons. 2). Si les circonstances mises en évidence par l'instruction
de la présente procédure ne sauraient fonder une révocation immédiate, elles
peuvent justifier sans autre que l'autorité communale renonce à renouveler
l'autorisation pour l'année 1994 sans s'exposer au grief d'arbitraire, tel
qu'il est défini par la jurisprudence (ATF 117 Ia 27, cons. 7a; ATF 115 Ia 332,
cons. 3a et les références citées). Le recourant a fait preuve, lors des
discussions qu'il a eues dans cette affaire avec les autorités de Nyon, de
mauvaise foi (branchement électrique clandestin) et de désinvolture, tardant à
régler ses factures et à répondre aux courriers qui lui étaient adressés. Il a
fallu notamment cinq mois (du 3 septembre 1992 au 20 janvier 1993) et deux
rappels pour qu'il daigne retourner la décision d'attribution de place, munie
de sa signature pour accord.
Dans ces
conditions, et conformément à l'art. 54 al. 2 LJPA, le Tribunal administratif
doit se borner à réformer la décision entreprise en ce sens que la révocation
de l'autorisation d'amarrage délivrée au recourant doit prendre effet non pas
immédiatement, mais à l'expiration de la durée normale d'une année
correspondant à l'année civile, c'est-à-dire au 31 décembre 1993. Il
appartiendra à l'autorité intimée d'en assurer l'exécution, notamment en fixant
un délai d'évacuation raisonnable au recourant.
5.                             Le recours
doit dès lors être admis partiellement, au sens des considérants qui précèdent.
Un émolument partiel doit être mis à la charge du recourant, les circonstances
de la cause, et notamment le fait que le recourant a conduit l'autorité intimée
à lui retirer son autorisation d'amarrage par une attitude incorrecte
justifiant qu'il ne lui soit pas alloué de dépens (art. 55 LJPA), qui
n'auraient pu être que partiels.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e
:
I.                       Le recours est
partiellement admis.
II.                      La décision
entreprise est réformée en ce sens que l'autorisation d'amarrage délivrée le 3
septembre 1992 à X.________ est retirée au 31 décembre 1993.
III.                     Un émolument d'arrêt
de Frs 750.-- (sept cent cinquante francs) est mis à la charge du
recourant.
IV.                    Il n'est pas alloué de
dépens.
Lausanne, le 17 décembre 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif
:
Le
président :