vd_omni · AC.2022.0075 · 2023-01-25 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Montcherand | L'ordre de remise en état de deux parcelles en zone agricole sur lesquelles le recourant a déposé de la terre issue de travaux est disproportionné. Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 25.01.2023 AC.2022.0075

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du
25 janvier 2023
Composition
M. Serge Segura,
président
;
Mme Claude-Marie Marcuard et Mme Silvia Uehlinger, assesseures; Mme
Marie-Christine Bernard, greffière.
Recourant
A.________
à
******** représenté par la Société rurale d'assurance de Protection juridique
FRV SA, à Lausanne,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Montcherand
.
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 9 février 2022 ordonnant la suppression des
matériaux terreux déposés sur les parcelles n
os
542 et 561 de la commune
de Montcherand.
Vu les faits suivants:
A.
A.________, agriculteur, est propriétaire des parcelles n
os
554 et 561 sises sur la commune de Montcherand.
Son fils, B.________, agriculteur également, est
propriétaire de la parcelle n° 542 sise sur la commune de Montcherand.
La parcelle n° 542 présente une surface totale de
20'543 m
2
, en nature de forêt pour 1'762 m
2
et de
pré-champ pour 18'781 m
2
. Elle est située en zone agricole et en
surface d'assolement.
La parcelle n° 554 présente une surface totale
de 1'707 m
2
, en nature de forêt pour 1'288 m
2
et de
pré-champ pour 419 m
2
.
La parcelle n° 561 présente une surface totale de
87'768 m
2
, en nature de pré-champ pour 84'032 m
2
et de
vignes pour 3'736 m
2
. Elle est située en zone agricole et en partie
en surface d'assolement.
Le 7 avril 2017, A.________ a été autorisé à
construire une stabulation libre pour vaches laitières, des locaux techniques
et une fosse à lisier sur la parcelle n° 561 (synthèse CAMAC n° 167952).
B.
Dans le courant de l'année 2019, sans y être autorisé, A.________ a
déposé de la terre issue des travaux précités sur les parcelles n
os
542,
554 et 561.
Sur la parcelle n° 542, la terre issue des
travaux, d'un volume d'environ 400 m
3
, a été déposée dans le
champ et sous un bosquet d'arbres, sur une surface d'environ 1'200 m
2
.
A.________ a préalablement décapé le terrain, puis il a déposé une couche de
terre issue des travaux d'une épaisseur de 30 à 40 cm et enfin il a
recouvert celle-ci d'une couche de terre végétale d'environ 8 cm.
Sur la parcelle n° 554, la terre issue des
travaux a été déposée en bordure de lisière de forêt.
Sur la parcelle n° 561, A.________ a déposé un
volume de terre
entre 500 m
3
et
600 m
3
sur une surface d'environ 700 m
2
. La parcelle supporte un chemin
privé non bétonné, lequel longe une pente descendante prononcée. La terre issue
des travaux a été déversée dans la pente du coteau, parallèlement au chemin
existant, créant un élargissement de la surface plane en tête de talus. La
terre a été déversée directement sur le sol (sans décapage préalable).
C.
A.________ a effectué les premiers dépôts de terre en octobre 2019. Le 2 octobre
2019, la Commune de Montcherand lui a demandé d'arrêter immédiatement de
déposer la terre issue de ses travaux dans ses champs. En avril 2020, l'intéressé
a néanmoins encore déposé de la terre issue de ses travaux sur les parcelles
précitées.
D.
Par lettre du 9 avril 2020, la Commune de Montcherand a constaté que des
dépôts de terre avaient toujours lieu et a rappelé à A.________ son ordre
d'arrêt des travaux du 2 octobre 2019. Elle lui a également adressé un
projet de décision daté du même jour du Service du développement territorial (SDT,
devenu aujourd'hui la Direction générale du territoire et du logement [DGTL]),
par lequel ce Service exigeait la remise en état des trois parcelles sur
lesquelles il avait déposé de la terre issue de ses travaux et lui impartissait
un délai pour déposer des observations.
E.
Le 17 juin 2020, une vision locale a eu lieu en présence de A.________
et de son conseil, du syndic de la Commune de Montcherand, d'une représentante
de la DGTL et d'un représentant de la Direction générale de l'environnement,
division géologie, sols et déchets (DGE-GEODE/Sols). Il ressort du
procès-verbal de cette séance, daté du 16 septembre 2020, ce qui suit.
Concernant le dépôt sur la parcelle
n° 542, A.________ a expliqué qu'il avait déposé de la
terre à cet endroit afin de rendre le terrain plus praticable pour les
machines. La DGTL lui a imparti un délai afin qu'il fournisse une expertise
pédologique indépendante analysant la terre déposée et indiquant les techniques
d'entretien de la parcelle afin d'assurer la restructuration du sol.
Concernant le dépôt sur la parcelle n° 554,
l'inspecteur forestier consulté a décidé qu'aucune remise en état n'était
nécessaire.
Concernant le dépôt sur la parcelle n° 561, A.________
a expliqué qu'il avait déposé de la terre à cet endroit afin d'élargir le
chemin viticole pour pouvoir mieux manoeuvrer avec les machines dans les
vignes. Il a déversé la terre sur l'accotement du chemin et dans la pente, sans
mesure de terrassement. Le syndic a indiqué que dans le secteur, un glissement
de terrain avait eu lieu en 2015, provoqué par le débordement d'une conduite
communale d'eaux usées. La DGTL a imparti à A.________ un délai afin qu'il
fournisse une expertise pédologique indépendante qui présente la technique pour
évacuer la terre déposée et remettre en état le sol. Quant à la question de l'élargissement
du chemin, la DGTL a indiqué à l'intéressé qu'il devait déposer une demande
dans ce sens.
F.
Le 6 janvier 2021, la DGTL a demandé à A.________ de lui indiquer les
démarches qu'il avait entreprises pour que soient effectuées les expertises
requises. A.________ l'a informée le 7 janvier 2021 que Serge Amiguet de la
société C.________, à Gland, avait été mandaté.
Deux rapports d'expertise ont été déposés par la
société C.________, l'un (concernant la parcelle n° 542) le 11 juin 2021
et le second (concernant la parcelle n° 561) le 14 juin 2021.
G.
Il ressort du rapport d'expertise du 11 juin 2021 concernant la parcelle
n° 542 que l'expert a creusé le 6 mai 2021 deux fosses pour estimer les
impacts du remblai, l'une (n° 1) dans le remblai et l'autre (n° 2) hors du
remblai. Il ressort notamment des observations que dans la fosse n° 1
(dans le remblai), l'horizon A originel enfoui se trouve à 40 cm de profondeur,
qu'il est recouvert d'une couche d'environ 30 cm de remblai, laquelle est
recouverte d'une couche d'horizon A rapporté d'environ 8 cm. Dans la fosse
n° 2 (hors du remblai), la couche d'horizon A est de 9 cm.
On extrait du rapport les passages suivants:
"
3- Itinéraire technique du chantier
Les matériaux d'excavation ayant servi au remblai proviennent
exclusivement des terrassements profonds issus de la construction de la
stabulation et de la fosse à lisier. La qualité de ces matériaux est vérifiée
sur le site du remblai, mais également via les abords de la construction et via
le dépôt sur la parcelle n°561 (qui fait l'objet d'une autre expertise). Il
s'agit de matériaux strictement naturels, morainiques fortement caillouteux,
graveleux, calcaires. La partie fine résultant de la dégradation des calcaires
tendres, est à dominance silteuse. Nous ne retrouvons aucun déchet, quel que
soit le point d'observation. Nous pouvons donc affirmer que ces matériaux ne
font pas porter de risque de pollution aux sols qui les ont reçus.
Les matériaux d'excavation ont été déplacés puis déposés sur
le sol de la parcelle n° 542, sans décapage préalable, à l'endroit où la
parcelle présentait une dépression assez marquée dans l'unité en pente. En
partant du principe que l'étalement du dépôt couvre une surface approximative
de 1'200m
2
, que son épaisseur maximale (au niveau de la fosse n°1)
est de 40 cm et que les bords du remblai meurent sur le niveau du terrain en
place (pas de talus visible), nous estimons le volume ici déposé à environ 400 m
3
.
A noter que dans l'objectif de la
remise en état future, un stock de terre végétale est encore en place à côté de
la nouvelle infrastructure. Le dépôt est constitué dans les règles de l'art
(moins de 1,5 mètre de haut, en position plane, partiellement enherbé, etc.).
Le sondage du dépôt à la bêche révèle un matériau qui est resté brun, sans
hydromorphie apparente. On peut donc postuler que ces matériaux ont gardé un
niveau de fertilité très satisfaisant et doivent absolument être revalorisés
.
4- Résultats des observations
[...]
Interprétation comparative des deux fosses
En position du remblai, le sol présente
d'importantes
atteintes
: modification de la succession naturelle des couches
pédologiques, enfouissement des horizons initiaux sous 40 centimètes de
matériaux rapportés et donc atteintes à la fertilité du sol du site.
La fosse de référence qui montre un état initial du secteur
le plus proche possible de la situation prévalant avant le dépôt des matériaux
d'excavation présente un sol brun calcaire assez superficiel, très fortement
organique (à la limite d'un sol humo-lithique), carbonaté sur assise rocheuse
calcaire partiellement délitée. La position dans la forme locale (concave) tend
à fournir une référence « optimale » telle que décrite au chapite 2.
Bien que factuelle, l'atteinte subie par le sol doit être
relativisée :
-
Le sol de la parcelle est naturellement hétérogène quant à sa
profondeur utile. Une bonne partie de la surface doit être considérée comme «
sol superficiel », ce qui est particulièrement le cas dans toutes les positions
convexes.
-
Si le remblai n'offre pas les qualités pédologiques d'un vrai «
horizon B », notamment en terme d'activité biologique, il ne véhicule pas de
risque d'atteinte chimique à la vie du sol.
-
Les matériaux d'excavation déposés ne sont pas compacts. On peut
imaginer qu'après remise en état complète puis quelques années de culture
prairiale, un nouveau régime hydrique s'installe sans contrainte d'écoulement
des eaux et participe positivement à la fourniture hydrique pour l'herbage.
-
Une couche de terre végétale, certes de moindre qualité
biologique que l'horizon A originel, recouvre déjà le remblai et le stabilise
par le développement végétatif qu'elle permet.
Laisser la situation telle qu'elle se présente aujourd'hui
conduit à une perte de fertilité comparativement au sol avant intervention de
remblayage. La préconisation de remise en état qui suit vise à proposer la
meilleure solution pour retrouver à terme les principales fonctions du sol dans
un contexte d'exploitation pour le fourrage et la pâture.
5- Préconisation de remise en état et en culture
A notre avis, la surface doit s'affranchir d'une nouvelle
intervention mécanique qui potentiellement pourrait faire des dégâts sur la
terre végétale de surface, mais également sur l'horizon terreux enfoui (sans
compter le risque de compaction sur les zones de circulation pour éliminer le
remblai). Nous conseillons donc une poursuite de remise en culture selon les
étapes qui suivent en acceptant toutefois qu'à court et moyen termes, la
fertilité du sol reste perturbée. En outre, il conviendra de s'assurer que la
phase opérationnelle soit menée en conditions optimales (sols secs et absence
de précipitations) et que la mise en oeuvre des techniques proposées génère
effectivement les bénéfices escomptés.
1.
En période estivale, après une fauche de la prairie en place, sur sol
complètement ressuyé et en l'absence de précipitation, recouvrir le remblai par
environ 15 cm de terre végétale issue du stock actuel. Le besoin en volume
est donc d'environ 180 m
3
foisonnés. Le but est d'atteindre une
épaisseur approximative de 25 cm de terre végétale homogènement répartie sur
l'entier du remblai, ce qui constitue une situation considérable comme plus ou
moins équivalente à la moyenne parcellaire. Cette étape devra être réalisée à
l'aide d'une petite pelle-rétro équipée d'un godet sans dent. La terre végétale
peut être reprise du stock au chargeur et déplacée en tombereau et tracteur
(attention à abaisser la pression de gonflage des pneumatiques pour réduire la
pression au sol de la zone de circulation).
2.
Retrait
des (grosses) pierres : au besoin, l'andain en contenant actuellement.
3.
Egaliser
et régler finement la surface du sol au godet talus. Travailler à reculons de
manière à ne pas recirculer sur la terre végétale fraîchement déposée.
4.
Ensemencer
le secteur remis en état sans tarder pour éviter la concurrence des adventices.
Nous préconisons un mélange prairial de longue durée, type standard-4 ans
éventuellement enrichi de 20 % de mélange annuel pour garantir une couverture
rapide. Surdoser l'ensemencement de 30 % par rapport aux préconisations ; ce
conseil est valable pour tout sol fraîchement perturbé.
5.
Proscrire
les engrais de ferme et de recyclage liquides durant la première année qui suit
l'ensemencement de même que le pacage. Un correctif nutritionnel peut être
toléré (idéalement par du fumier ou du compost) si la prairie présente des
symptômes de carence ou des difficultés à maintenir son équilibre botanique.
6.
Après
trois ans, vérifier l'état de restructuration du sol et surtout l'enracinement
profond dans le remblai ainsi que la reprise d'un régime hydrique non perturbé."
H.
On extrait du rapport d'expertise du 14 juin 2021 concernant la parcelle
n° 561 les passages suivants:
"
2- Situation
[...]
La majeure partie du volume déversé que nous
estimons entre 500 m
3
et 600 m
3
, se situe parallèlement au bord du chemin existant et modifie
l'assiette de celui-ci en créant un élargissement de la surface plane en tête
de talus [...].
Plus en aval mais
également passé le coude du chemin au Nord, l'épaisseur des matériaux
d'excavation diminue rapidement pour n'être finalement que des résidus du
déversement (on imagine aisément vu la forte pente qu'une partie des matériaux
d'excavation a roulé en contre-bas en suivant principlalement les thalwegs).
3- Résultats des observations
De manière identique au dépôt dans la parcelle n°542, les
matériaux d'excavation ayant servi au remblai proviennent des terrassements
profonds issus de la construction de la stabulation et de la fosse à lisier
sises sur la même parcelle. La qualité de ces matériaux est vérifiable
directement à partir de l'observation du remblai, mais également via les abords
de la construction. Il s'agit de matériaux naturels, morainiques fortement
caillouteux, graveleux, calcaires. La partie fine résultant de la dégradation
des calcaires tendres, est à dominance silteuse. Aucun déchet n'est retrouvé
dans ces matériaux quel que soit le point d'observation. Nous pouvons donc
affirmer que ces matériaux ne font pas porter de risque de pollution aux sols
qui en sont recouverts.
Les matériaux d'excavation ont été poussés dans le talus par
l'amont via un basculement direct du godet. Ils n'ont donc pas été stabilisés
une fois déversés dans le talus et font porter le risque de générer une érosion
sur les sols à l'aval, voire au pire, d'augmenter les volumes de matériaux en
mouvement en cas de glissement de terrain. Cette crainte est concrète puisque
le secteur est connu pour avoir déjà subi un tel accident en 2015 (avec
toutefois un facteur extérieur, le débordement d'une conduite communale d'eaux
usées).
Au moment des observations (6.05.2021), les matériaux de
remblai présentent une surface presque sans végétation (couverture de surface
estimée à seulement 10 %). Ces matériaux issus des couches profondes du sol ne
contiennent pas naturellement de stock semencier. En l'abscence d'un nouveau
semis d'espèces adaptées à des matériaux minéraux, seules quelques plantes
pionnières se développeront. La surface en terre nue fait donc aussi porter un
risque de développement d'adventices, voire de plantes néophytes.
La situation telle qu'elle se présente aujourd'hui conduit à
une perte de fertilité du sol dans le talus par effet de recouvrement de
l'horizon A. Comparativement au même phénomène diagnostiqué dans la parcelle
n°542, il est nécessaire de relativiser cette perte (à défaut de véritablement
la quantifier) au regard des éléments suivants :
-
Le sol recouvert est tellement en pente que, sur le plan
agronomique, seule une exploitation extensive de type fauche tardive (manuelle
ou engins à mains) ou pâturage est possible. Sur le plan des milieux naturels,
il est en revanche possible que ce talus d'exposition Sud-Est présente une
typologie intéressante.
-
Le secteur subit d'autres contraintes, notamment un régime
d'écoulement local des eaux météoriques qui doit générer des phénomènes érosifs
vu la présence de plusieurs ravines anciennes (au niveau protection des eaux,
la zone est classée en secteur üB).
-
Bien que la position du remblai ne soit pas cartographiée au
thème des dangers naturels, il n'en reste pas moins qu'il est enchâssé entre
deux secteurs identifiés pour des risques d'effondrements.
En conclusion, l'atteinte aux sols naturels (un sol brun
calcaire sur molasse marneuse) par le remblai est factuelle par effet
d'enfouissement, mais la situation topographique fait que la perte de qualité
du sol au strict niveau du potentiel d'exploitation agricole est réduit au fait
de ne plus pouvoir pâturer le secteur. Il est également difficile de se prononcer
sur les dégâts opérés par le remblayage sur les fonctions du sol initial. Un
effet colatéral semble être un renforcement du risque d'érosion et de
glissement de terrain par instabilité des couches déversées.
Par ailleurs, le remblai a certainement modifié la naturalité
du talus (cet aspect n'est pas traité dans l'expertise pédologique).
4- Préconisation de remise en état et en culture
Selon le procès-verbal du 16 septembre 2020, le dépôt
illicite nécessite une évacuation des matériaux conformément à l'Ordonnance sur
la Limitation et l'Elimination des Déchets (OLED). Le retrait de ces matériaux
ne peut être opéré que par le haut du talus pour éviter tout nouveau dégât à
des sols non impactés.
Dans ce cas, la procédure devra être organisée selon les étapes
suivantes :
1.
En période
estivale, pour travailler à partir d'un sol sec, portant et non glissant,
engager une pelle à long bras de manière à pouvoir retirer le maximum de
matériaux tout en limitant les déplacements. L'engagement d'une pelle-araignée
directement sur le remblai pour retirer celui-ci dans sa partie aval sera
certainement nécessaire. Une autre option consiste à faire l'entier du travail
avec la pelle-araignée mais ces engins ne possèdent généralement pas une portée
de bras importante, ce qui nécessiterait de nombreux dépôts intermédiaires dans
la pente avec un risque d'éboulement. La sécurité sera de toute façon une
préoccupation majeure pour ces travaux. Les machines travailleront au godet
sans dent dès l'approche des dernières couches du remblai pour éviter le
retrait du sol naturel.
2.
Egaliser
et régler la surface du sol (sans racler l'horizon A) du talus remis au jour.
Travailler à reculons pour cette dernière étape afin de ne pas recirculer sur
le sol naturel.
3.
Ensemencer
le secteur remis en état sans tarder pour éviter la concurrence des adventices.
Le mélange prairial de longue durée, type standard-4 ans sera enrichi de 30 %
de mélange annuel pour garantir une couverture rapide. L'ensemencement devra
aussi être surdosé de 30 % par rapport aux préconisations. L'ensemencement
hydraulique est certainement la meilleure option pour ce terrain, notamment
s'il est couplé à un substrat organique pour fixer les graines au sol. Sinon,
une couverture de paille hachée devrait limiter la perte des semences.
4.
Proscrire
les engrais de ferme et de recyclage
liquides durant la première année qui
suit l'ensemencement et surtout le
pacage
. Un correctif nutritionnel
pourra être toléré dès la deuxième année si la prairie présente une importante couverture
(et des besoins en nutriments).
5.
Après deux
ans, vérifier l'état enracinement de la prairie et la reprise d'un régime
hydrique de sol percolé pour éventuellement libérer la zone au pacage.
Selon le courrier des services de l'Etat du 13 avril 2021 en
réponse à votre demande de nouvelles constructions, un projet de renforcement
du chemin est requis par la procédure de demande du permis de construire. Cela
sous-entend l'existence d'un potentiel autre itinéraire technique
qui sort
du cadre pédologique et que nous estimons réaliste
. Pour ce dossier, de
notre expérience, vous devrez vous entourer des compétences de spécialistes,
notamment celles :
-
D'un bureau de géotechnique (voire hydro-géotechnique si une
composante liée à l'eau est identifiée) pour dicter les moyens à mettre en
oeuvre en matière de résistance mécanique des sols (objectifs de portance via à
vis des passages d'engins, assise du remblai, techniques de soutènement, etc.).
-
D'un géomètre ; la modification topographique en cet endroit de
la parcelle pourrait être conséquent et nécessitera une mise à jour de plans.
5- Conclusions
Le déversement de matériaux d'excavation dans la partie en
pente de la parcelle n°561 modifie la succession pédologique des sols du coteau
et engendre donc une perte de fertilité au sens de l'OSol. Une perte de
naturalité doit aussi résulter de ce remblayage, à relativiser toutefois
puisque des phénomènes d'érosion impactent déjà le talus. Sur ce plan, il est
sûr que les matériaux sont instables et nous confirmons qu'ils ne peuvent pas
rester en l'état.
La remise à l'état initial est
possible selon la technique et les pratiques citées au paragraphe n°4 mais
celle-ci n'est pas simple et non sans risque vu la pente forte en cet endroit.
La question de la proportionnalité de pratiquer cette
remise en état se pose puisqu'un projet d'élargissement du chemin pourrait
potentiellement « bénéficier » de la présence des matériaux
d'excavation
.
Ainsi, et
une fois pesés tous les intérêts, nous estimons qu'il est plus judicieux de mettre
en oeuvre des techniques de stabilisation du remblai, supervisées par des
spécialistes en la matière. Une fois l'ouvrage achevé et pour autant qu'il s'y
prête, la reconstitution d'un sol exploitable à un niveau équivalent à celui
qui prévalait avant remblayage, devrait être menée
.Le cas échéant, nous
restons à disposition pour vous accompagner dans cette réalisation."
I.
Le 9 février 2022, la DGTL a adressé à A.________ une décision exigeant
la remise en état des parcelles n
os
542 et 561, dont on extrait le
passage suivant:
"5)
Analyse du droit dérogatoire
Les art. 24a (changement d'affectation sans travaux), 24b
(activités accessoires), 24c (constructions non conformes et installations
existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la
zone), 24d (utilisation de bâtiments d'habitation agricoles ou jugés dignes
d'être protégés et mis sous protection) et 24e (détention d'animaux à titre de
loisir) LAT ne sont pas applicables. Seul l'art. 24 LAT peut trouver application.
Selon l'art. 24 LAT, dans sa teneur
actuelle (en vigueur depuis le 1
er
septembre 2000), des
autorisations, en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, peuvent être
délivrées pour de nouvelles constructions ou installations si l'implantation de
ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur
destination (let. a) et qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose. Les
nouvelles constructions et installations non conformes ne peuvent donc être
autorisées, en vertu du droit fédéral, que si leur implantation est imposée par
leur destination, c'est-à-dire si elles doivent être réalisées hors de la zone
à bâtir pour des raisons objectives et si aucun intérêt public prépondérant ne
s'y oppose (art. 24 al. 1 LAT)
[...]
.
Les remblais en cause ne remplissent pas les critères de
l'art. 24 LAT. En effet, leur création n'est liée à aucune exigence technique
ou aucune exigence liée à la nature du sol. Au contraire, ils ont été déposés à
cet endroit par simple motif de convenance, suite à des travaux de
construction. L'amas de tels matériaux a pour effet d'endommager et d'amoindrir
la qualité du terrain. De plus, il n'existe aucun intérêt public à ce que de la
terre et des remblais soient déposés et créés sur un terrain agricole sans
fonction particulière. Les matériaux utilisés pour créer le remblai sont des matériaux
dont la nécessité pour le recouvrement d'une fertilité dégradée du sol n'est
pas démontrée et sont potentiellement nuisibles à son bon développement.
A la suite du projet de décision du 9 avril 2020 et la vision
locale du 17 juin 2020, M. A.________ s'est conformé au dispositif du
projet de décision en soumettant à notre direction deux expertises avec concept
de remise en état. Ces dernières, datées des 11 et 14 juin 2021 permettent de
prendre position sur leur remise en état.
Il ressort de l'expertise du 11 juin 2021 que les matériaux
déposés sur la parcelle n° 542 pour effectuer le remblai proviennent
exclusivement des terrassements profonds issus de la construction de la
stabulation et de la fosse à lisier. La qualité de ces matériaux a pu être vérifiée
et l'expertise démontre qu'il n'existe aucun risque de pollution des sols.
Toutefois, la position du remblai a porté atteinte à la fertilité du sol par la
modification de la succession naturelle des couches pédologiques, enfouissement
des horizons initiaux sous 40 centimètres de matériaux. L'expertise conduit à
ne pas proposer d'évacuation de ce remblai pour éviter une nouvelle
intervention mécanique, laquelle impliquerait encore des atteintes aux sols
supplémentaires. Eu égard au principe de proportionnalité, la DGTL admet la
faible atteinte portée au sol et confirme le concept de remise en état proposé
dans l'expertise et renvoie au dispositif de la présente décision concernant
les modalités de remise en état de la parcelle n° 542.
Il ressort de l'expertise du 14 juin 2021 que les matériaux
d'excavation déversés sur la parcelle n° 561 proviennent exclusivement des
terrassements profonds issus de la construction de la stabulation et de la
fosse à lisier. Ils ont été déversés dans la pente du coteau, directement sur
les sols en place, dans le but d'élargir le chemin viticole pour faciliter
l'exploitation mécanisée. Le volume déversé est estimé entre 500 m
3
et 600 m
3
. Situé en parallèle du chemin, il modifie l'assiette du
chemin et crée un élargissement de la surface plane en tête de talus.
Les matériaux d'excavation ont
été poussés dans le talus par le haut et n'ont pas été stabilisés une fois
déversés. Il existe un risque d'érosion sur les sols à l'aval voire une
augmentation des volumes de matériaux en mouvement en cas de glissement de
terrain.
Si l'expertise conclut que les dégâts
constatés doivent être relativisés notamment par le fait que la situation
topographique du secteur, très en pente, ne permet pas de pouvoir pâturer, cela
ne justifie en aucun cas des atteintes aux sols et des risques accrus de
glissements de terrain.
La conclusion de
l'expertise préconise, d'un point de vue du principe de proportionnalité, de
mettre en oeuvre des techniques de stabilisation du remblai et de profiter de
la présence des matériaux d'excavation pour le projet d'élargissement du
chemin.
La DGTL a pris note de l'expertise et
se rallie aux concepts de remise en état proposés. Toutefois elle rejette la
proposition de stabilisation du remblai. En effet, les dégâts sont trop
importants et nécessitent une remise en état, après consultation de la
DGE-SOLS. Un concept plus ambitieux de remise en état apparaît nécessaire. La
question de l'élargissement de la route doit faire l'objet d'une demande
séparée et ne saurait être englobée dans la procédure concernant les parcelles
n
os
542 et 561. Le fait que le chemin pourrait bénéficier de la
présence des matériaux d'excavation n'est pas une justification et ne saurait
être toléré sous l'angle de la proportionnalité au vu des mouvements de terre
effectués et de la simplicité technique pour retirer ces matériaux à la pelle
mécanique.
"
Le dispositif de la décision était le suivant:
"
A. Mesures de remise en état
1)
a. Suppression des matériaux nocifs pour le sol sur la
parcelle n° 561 : évacuation de ces matériaux d'excavation dans les lieux
prévus à cet effet et remise en état des sols (décompaction si nécessaire,
ensemencement, puis entretien par fauche et surveillance/lutte contre les
néophytes au besoin).
b. Conformément à l'expertise du 14 juin 2021 concernant la
parcelle n° 561, la remise en état suivra les étapes suivantes
i.             Dès le
31 mai 2022
, engager une pelle
mécanique depuis le chemin de manière à pouvoir retirer les matériaux
d'excavation déposés sur le sol. Au besoin, engager une pelle-araignée
directement sur le remblai pour retirer celui-ci dans sa partie en aval,
uniquement en période de sols secs pour éviter les nouvelles compactions.
ii.            Dès le
31 mai 2022
, égaliser et régler
la surface du sol du talus remis à jour, au besoin décompacter les zones
nécessaires au godet.
iii.           Réensemencement du secteur.
iv.           Remise en état complète selon le protocole
d'ici au
30 juin 2023, fourniture d'un constat de bienfacture et d'un
rapport de suivi par le spécialiste des sols
.
2) Conformément à l'expertise du 11 juin 2021 concernant la
parcelle n°542, la remise en état suivra les étapes suivantes :
a.            Dès le
31 mai 2022
, après une fauche de
la prairie, sur sol complètement ressuyé, recouvrir le remblai par 15
centimètres de terre végétale sur 180 m
3
foisonnés pour atteindre
une épaisseur de terre végétale de 25 centimètres, répartie de manière homogène
sur l'entier du remblai. Cette étape devra être réalisée à l'aide d'une pelle
rétro-équipée d'un godet sans dent.
b.            Réensemencement du secteur avec des mélanges
fourragers type trèfle-luzerne-graminées.
c.            Suivi des travaux et de l'ensemencement par le
spécialiste de la protection des sols (SPSC).
d.            Remise en état complète selon le protocole
d'ici au
30 juin 2024, fourniture d'un constat de bienfacture et d'un
rapport de suivi par le spécialiste des sols
.
e.            Entretien par fauche, aucune pâture ou
circulation de bétail pendant un minimum de trois années (clôturer la zone si
la parcelle est pâturée).
B. Autres mesures
3) Une séance de constat sera fixée au terme du délai imparti
pour l'évacuation des matériaux. Le propriétaire devra être présent ou se faire
représenter.
4) Cette séance sera conduite par l'autorité communale,
laquelle rendra compte à la DGTL de ce qu'elle aura constaté, en joignant des
photographies à son rapport. La DGTL ne sera pas représentée lors de cette
séance de constat. La DGE-SOLS sera représentée si nécessaire."
En outre, un émolument de 1'920 fr. était perçu,
correspondant à douze heures de travail à 160 fr. l'heure, soit quatre heures pour
l'étude du dossier, quatre heures pour la rédaction, deux heures pour la
gestion du dossier et deux heures pour la vision locale.
J.
A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de
droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) par acte du 8 mars
2022, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son annulation et à ce que
les remblais sur les parcelles n
os
542 et 561 soient autorisés. Il a
fait valoir que ceux-ci pouvaient être autorisés en application de l'art. 24 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), dès
lors qu'il avait utilisé la terre issue des travaux pour sécuriser certaines
des parties des parcelles ainsi que pour améliorer la profondeur du terrain à
certains emplacements, et que les dépôts terreux n'engendraient pas une
désaffectation du terrain inconstructible. S'agissant de la parcelle
n° 561, il a fait valoir que la décision était disproportionnée et
manquait de bon sens dès lors qu'elle demandait la remise en état du talus alors
que les conclusions de l'expertise de C.________ préconisaient de stabiliser le
remblai. Par ailleurs, d
'une part, la DGTL entrait en
contradiction avec elle-même lorsqu'elle expliquait que la remise en état
revêtait une certaine simplicité technique alors qu'elle envisageait l'emploi
d'une pelle-araignée devant travailler directement sur le remblai. D'autre
part, l'expert lui-même affirmait que les éventuels dégâts devaient être
relativisés au vu de la très forte pente à cet endroit-là. Enfin, la décision ne
prenait pas en compte la réalité du terrain ni du fait qu'il convenait de tenir
compte des travaux nécessaires de renforcement du chemin.
Le recourant a également fait valoir qu'une nouvelle
intervention serait en définitive plus dommageable que de ne rien faire, qu'en
effet, tant sur la parcelle n° 542 que sur la parcelle n° 561, le terrain
naturel n'avait pas été modifié, ce qui signifiait que le risque de compaction
ou de glissement était moindre, mais qu'en revanche, une remise en état
comprendrait inévitablement de tels risques.
Il a aussi fait valoir que, s'agissant de la parcelle
n° 542, l'atteinte à la végétation et l'impact paysager étaient nuls,
qu'en effet, comme cela ressortait des photographies figurant dans le rapport
d'expertise, après ensemencement, il n'était plus possible de faire la
distinction entre le terrain avec remblai et le terrain naturel, et que la
terre du remblai permettait une remise en culture acceptable.
Enfin, le recourant a requis la tenue d'une
inspection locale.
K.
Dans sa réponse du 4 mai 2022, la DGTL, reprenant les motifs de sa
décision, a conclu au rejet du recours.
Dans sa réponse du 5 avril 2022, la municipalité a
indiqué s'en remettre à justice.
L.
Le tribunal a tenu une inspection locale le 15 septembre 2022, dont le
procès-verbal a la teneur suivante:
"Se présentent:
-
le recourant A.________, assisté de Laurent Wagnière, juriste
auprès de la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV SA;
-
pour la Direction générale du territoire et du logement (DGTL): D.________,
responsable Sols auprès de la Direction générale de l'environnement, division
géologie, sols et déchets (DGE-GEODE/Sols), et E.________, juriste;
-
pour la Municipalité de Montcherand (ci-après: la municipalité): Bertrand
Gaillard, syndic, et F.________, municipal en charge des bâtiments.
B.________, propriétaire de la parcelle n° 542, assiste
également à l'audience.
L'audience débute sur la parcelle n° 561, devant le
bâtiment sis chemin du Bois Jolens n° 17.
Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause.
On se déplace sur la parcelle n° 561, à l'endroit où ont
été déversés des matériaux d'excavation. On se tient sur le chemin remblayé par
lesdits matériaux. D.________ montre la zone de remblai, qui s'étend sur
environ 30 m de long et 10 à 15 m de large. On constate que le
remblai a permis d'élargir le chemin. À l'ouest du chemin, le terrain, plat,
est planté de vignes. À l'est du chemin, le terrain présente une forte pente
descendante.
Laurent Wagnière explique ce qui suit. Il s'agit d'un chemin
privé. Le fait que le chemin soit remblayé permet au tracteur qui travaille
dans les vignes de mieux manoeuvrer lorsqu'il arrive à l'extrémité d'une ligne
de vignes. Il s'agit d'un tracteur agricole, qui pèse de quatre à six tonnes.
Par ailleurs, le chemin est emprunté par les 200 coureurs du marathon des
Plaines-de-l'Orbe.
Le recourant montre une photographie des lieux qui date de
janvier 2015 selon lui. Il explique qu'il a remblayé le chemin car le terrain
sis en-dessous du chemin était dégradé, ce qui présentait un risque de chute du
tracteur lorsqu'il devait manoeuvrer dans les vignes.
On se déplace sur le chemin jusqu'à l'endroit où a eu lieu le
glissement de terrain en 2015. Le recourant explique ce qui suit. Le glissement
a eu lieu à la suite d'un problème de canalisation d'eaux bouchée. Par la
suite, la terre qui était descendue lors du glissement a été remontée et
replacée là où elle était.
Laurent Wagnière fait valoir que le fait d'intervenir avec
des machines pour excaver le remblai fera plus de dégâts que de le laisser.
E.________ relève qu'il ressort de l'expertise qu'une
intervention avec des machines est possible.
D.________ explique que le fait de simplement replacer de la
terre sur le chemin poserait des problèmes de stabilité et serait susceptible
d'entraîner des risques d'érosion du talus et même des glissements de terrain.
Le recourant indique que depuis qu'il a déversé les matériaux
d'excavation litigieux, cela a amélioré la rétention d'eau, et que bien qu'il
lui ait été interdit de les recouvrir de terre végétale, de la luzerne a
poussé. Il admet toutefois qu'il aurait dû déposer une demande.
À la demande de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard, le
recourant indique la présence d'un ruisseau, qui n'existe toutefois plus depuis
cette année, qui a creusé une partie du terrain.
La juge assesseure Claude-Marie Marcuard signale qu'il est
indiqué dans le rapport d'expertise que le remblai est enchâssé entre deux
secteurs identifiés pour des risques d'effondrement, mais qu'il s'agit
toutefois d'une erreur car il ne ressort pas du guichet cartographique cantonal
que le secteur présente un danger d'effondrement.
D.________ explique qu'il s'agit d'un avis de l'expert qui a
procédé à l'analyse des matériaux qui ont été déposés, et que la situation a
bien engendré des risques de glissements de terrain, d'où le constat que l'on
se trouve dans une zone qui n'est pas stable.
Laurent Wagnière souligne que la zone n'est en tout cas pas
répertoriée comme telle.
À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui
demande si d'autres phénomènes de glissements de terrain que celui de 2015 ont
été constatés dans la zone, le syndic indique qu'il y a eu il y a quelques
années un glissement dans le bas de la gorge, qui était toutefois aussi dû à
problème de canalisation.
À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui
demande si, depuis que le recourant a déversé les matériaux d'excavation, il a
été observé des tassements ou des fissures dans le chemin, ou des signes de
mouvements, Laurent Wagnière répond par la négative.
Le recourant indique que le remblai a été fait en 2019.
À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui
demande à quoi est due l'érosion que l'on voit sur la photo présentée par le
recourant (on y voit, sous le chemin, un talus raide, et, sous le talus, du
terrain fortement érodé), le recourant indique qu'elle est due au bétail.
À la question du président qui demande si la zone remblayée
sert à la pâture, le recourant indique que ça n'a pas été le cas cette année
parce que l'herbe était trop sèche, mais que les autres années, des bêtes ont
pâturé tout l'été dans le secteur, y compris sur le talus remblayé.
D.________ explique que si, du fait d'un problème de terrain
érodé par le bétail, il avait été demandé de replacer de la terre, il est
possible que la demande aurait été acceptée, mais en tout cas pas en plaçant
simplement des matériaux d'excavation par-dessus.
Laurent Wagnière souligne que l'on prend le risque, en
enlevant le talus, de remettre ensuite de la terre parce que le recourant
obtiendrait postérieurement une autorisation. Il faudrait alors remettre ce
qu'on a enlevé.
E.________ indique que ce ne serait de toute façon pas avec
de tels matériaux.
À la question de la juge assesseure Claude-Marie Marcuard qui
demande de quelle façon, au vu de la pente, le recourant envisage de mettre de
la terre végétale sur le talus, le recourant indique qu'il placerait plusieurs
niveaux de planches pour la retenir.
D.________ relève que, pour des questions de risque de
glissements, ce ne serait pas une bonne idée, et qu'il faut faire attention à
remettre les sols en état de manière à ce qu'il n'y ait pas de nouveau risque
d'érosion. Ici, dès lors que ce sont des matériaux qui ne sont pas des terres
végétales naturelles, l'herbe a de la difficulté à pousser, ce qui crée des
risques d'érosion.
Le recourant indique qu'à l'endroit où il a déposé des matériaux
d'excavation, il y avait à l'époque (avant qu'il devienne propriétaire) de la
vigne.
Le recourant relève qu'en 2019-2020, il a déposé une demande
pour renforcer le chemin, replacer de la vigne, reconstruire un hangar et
construire une villa (liée à l'exploitation).
Laurent Wagnière confirme qu'une telle demande a été déposée.
L'idée était de déplacer ici le centre d'exploitation, qui est actuellement au
centre du village, qui est de moins en moins fonctionnel et qui est dérangeant
du fait des nuisances pour le voisinage.
E.________ confirme que le traitement de cette demande par le
service compétent a été suspendu le temps que la présente procédure soit
achevée.
Le président demande à la DGTL de produire la demande ainsi
que le rapport d'examen préalable.
On se déplace sur la parcelle n °542. Le tribunal prend
une photo du chemin par lequel on passe, dont l'état correspond selon le
recourant à celui du chemin litigieux avant le remblai illégal.
Lorsqu'on arrive sur la parcelle n° 542, trois chamois
broutent sur la partie remblayée.
Sur la parcelle n° 542, le recourant montre la zone où
il a déposé de la terre. Il indique qu'il a remblayé le terrain parce que
celui-ci était en pente, et que les bêtes se tenaient toujours sous les arbres,
où il ne poussait plus que des orties. Il fait valoir qu'à part certains
cailloux qu'il n'a pas enlevés, il a décapé le terrain avant d'y déposer la
terre.
D.________ relève qu'il a été renoncé à faire enlever la
terre et que seules des contraintes d'ordre agronomique ont été imposées,
telles que recouvrir la zone de terre végétale, réensemencer, clôturer la zone,
faire de la fauche et ne pas y faire pâturer les bêtes pendant au moins trois
ans.
Le recourant indique qu'il a déposé la terre il y a plus de
trois ans.
À la question du président qui demande pour quelle raison le
recourant considère que les conditions posées sont disproportionnées, Laurent
Wagnière fait valoir qu'il n'y a pas d'atteinte, que l'herbe qui pousse sur ce
remblai est d'une meilleure qualité que celle que l'on a vue sur la parcelle
n° 561, et que par conséquent les conditions posées sont des contraintes
superflues.
D.________ indique qu'il ressort effectivement de l'expertise
que les matériaux terreux déposés ici n'étaient pas des matériaux d'excavation.
Toutefois, la terre déposée a, du fait qu'elle a été brassée, perdu de la
qualité.
On se rend sur la zone remblayée. On constate que la
végétation y est un peu plus clairsemée.
D.________ indique que la fertilité du sol va revenir
naturellement, mais que les conditions posées permettront d'accélérer le
processus.
À la question de la juge assesseure Silvia Uehlinger qui
demande pour quelle raison a été imposée l'interdiction de faire pâturer du
bétail, D.________ répond que c'est pour éviter de tasser la terre.
B.________ fait valoir qu'il est difficile de poser des
clôtures car les chamois (un troupeau de 25 bêtes vivent dans la région) les
arrachent.
D.________ relève que le poids d'un chamois est pourtant
inférieur à celui d'une vache.
Au président qui lui demande pourquoi, malgré l'ordre de
cessation des travaux, il a continué de déposer de la terre, le recourant
explique qu'il était difficile d'attendre la décision, laquelle tardait. Le
président l'avertit que le tribunal est susceptible de réformer la décision en
sa défaveur. Le recourant admet qu'il a fait une erreur.
Le recourant produit la photographie de 2015 de la parcelle
n° 561."
M.
Le 4 octobre 2022, la municipalité a indiqué ne pas avoir d’observation
sur le procès-verbal de l’audience.
N.
Le 10 octobre 2022, la DGTL a indiqué ne pas avoir d’observation
sur le procès-verbal de l’audience. Elle a également produit différentes pièces
concernant la demande d'autorisation de renforcer le chemin viticole que le
recourant avait mentionnée lors de l'inspection locale et a expliqué ce qui
suit. Le recourant
a déposé une demande préalable auprès du SDT
en 2009 pour connaître la faisabilité d'une nouvelle colonie agricole sur la
parcelle n° 561. Le SDT l'a faite circuler auprès des autres services
cantonaux sous le numéro de circulation CAMAC n° 103491 et une synthèse
positive a été rendue le 16 mars 2010. Le 5 mai 2010, le SDT a soumis au recourant
une proposition d'implantation. Finalement, les travaux n'ont pas été réalisés.
En 2017, le recourant a déposé une demande de permis de construire pour la
construction d'une stabulation libre pour vaches laitières, locaux techniques
et fosse à lisier sur la parcelle n° 561 (CAMAC n° 167952). La Division
Hors zone à bâtir du SDT a délivré l'autorisation spéciale dans le cadre de la
synthèse positive rendue le 7 avril 2017 citée ci-dessus (lettre A). En
novembre 2020, le recourant a déposé une demande préalable d'implantation
directement auprès de la DGTL pour la construction sur la parcelle n° 561 d'un
couvert, d'un silo et d'une villa ainsi que le renforcement du chemin viticole.
Le 13 avril 2021, la DGTL lui a indiqué qu'elle préavisait positivement le
projet de construction d'un hangar et d'un silo et de renforcement du chemin, ces
travaux répondant à une nécessité pour l'exploitation du recourant, mais que le
projet de construction d'une villa ne pouvait être admis, celle-ci étant située
à moins de 500 m d'une zone constructible. La DGTL a précisé qu'elle ne
délivrerait son autorisation concernant le hangar, le silo et le chemin que
dans le cadre d'une procédure de demande de permis de construire avec enquête
publique.
La DGTL a indiqué au tribunal qu'aucun
projet concret n'avait pour l'heure été soumis auprès de la Centrale des
autorisations en matière de construction, et que dans ces circonstances, la
décision rendue le 9 février 2022 devait être confirmée et le recours rejeté.
O.
Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie
de circulation.
Considérant en droit:
1.
La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi
du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est
ouverte contre les décisions prises par le service cantonal compétent (la DGTL)
concernant les constructions hors de la zone à bâtir. Le recours est intervenu
en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. c LPA-VD) et il respecte les
conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99
LPA-VD). T
ouché dans ses droits et obligations, le recourant a
qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).
Il y a ainsi lieu
d'entrer en matière sur le fond.
2.
La décision attaquée ordonne la remise en état de deux parcelles sur
lesquelles le recourant a déposé de la terre issue de travaux effectués sur sa
parcelle. Concernant la parcelle n° 542, la remise en état consiste à
recouvrir d'une couche de terre végétale le secteur où a été déposée la terre,
à réensemencer la zone ainsi qu'à suivre diverses prescriptions pour
l'entretien. Concernant la parcelle n° 561, la remise en état consiste à
enlever la terre déposée, à remodeler le sol et à réensemencer la zone.
3.
Le recourant demande que les dépôts de terre soient autorisés en
application de l'art. 24 LAT dès lors que, sur la parcelle n° 561, ils ont
servi à sécuriser le chemin viticole, et que, sur la parcelle n° 542, ils
ont servi à améliorer la profondeur du terrain. Par ailleurs, ils n'engendrent
pas une désaffectation du terrain inconstructible.
a) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a) et
si le terrain est équipé (al. 2 let. b).
Pour tous les projets de construction situés hors de
la zone à bâtir, il incombe à l'autorité cantonale compétente – le département
chargé de l'aménagement du territoire, auquel est rattachée la DGTL – de
décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation
peut être accordée (cf. art. 25 al. 2 LAT, art. 81, 120 et 121 de la loi
vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions [LATC; BLV 700.1]).
b) Selon l'art. 24 LAT, en dérogation à l'art. 22
al. 2 let. a LAT, des autorisations peuvent être délivrées pour de
nouvelles constructions ou installations ou pour tout changement d'affectation
si l'implantation de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir
est imposée par leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant
ne s'y oppose (let. b). Ces deux conditions sont cumulatives (arrêts TF
1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1; 1C_292/2019 du 12 mai 2020
consid. 5.2; 1C_131/2019 du 17 juin 2019 consid. 3.2).
L'implantation d'une construction est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, lorsqu'un emplacement hors de la
zone à bâtir est dicté par des motifs techniques, des impératifs liés à
l'exploitation d'une entreprise, la nature du sol ou lorsque l'ouvrage est
exclu de la zone à bâtir pour des motifs particuliers. Il suffit que
l'emplacement soit relativement imposé par la destination: il n'est pas
nécessaire qu'aucun autre emplacement n'entre en considération. Il doit
toutefois exister des motifs particulièrement importants et objectifs qui
laissent apparaître l'emplacement prévu comme plus avantageux que d'autres
endroits situés à l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1
p. 253 s.; 136 II 214 consid. 2.1 p. 218; cf. aussi arrêt TF 1C_276/2021 du 17
mars 2022 consid. 4.1, et les références citées). Seuls des critères
objectifs sont déterminants, à l'exclusion des préférences dictées par des
raisons de commodité ou d'agrément (cf. ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218;
129 II 63 consid. 3.1 p. 68; arrêts TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022
consid. 4.1; 1C_50/2020 du 8 octobre 2020 consid. 7.5.1). L'examen du
caractère relativement imposé par sa destination de l'emplacement implique une
pesée de l'ensemble des intérêts en présence (cf.
art. 3 OAT
),
pesée qui se recoupe avec celle imposée par l'
art. 24 let. b
LAT
(ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 1C_276/2021 du 17 mars 2022
consid. 4.1). L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit
toutefois être stricte, dès lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation
du bâti et du non-bâti (ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; voir aussi arrêt
TF 1C_276/2021 du 17 mars 2022 consid. 4.1, et les références citées).
c) En l'espèce, au vu de l'argumentation développée
par le recourant, celui-ci admet que les dépôts ne sont pas conformes à
l'affectation hors zone à bâtir. Il se fonde en effet sur l'art. 24 LAT et non
sur l'art. 22 LAT. En fait, le recourant se méprend sur l'articulation de ces
dispositions en cherchant à faire admettre les dépôts de terre comme conformes
au régime dérogatoire. Il conviendrait en effet dans un premier temps de se
demander si les travaux non autorisés – soit l'amélioration prétendue du
terrain et du chemin – auraient pu l'être sur la base de l'art. 22 LAT, et à défaut,
si leur destination impose leur réalisation hors zone à bâtir. L'examen ne
devrait dès lors pas s'effectuer de manière à justifier des dépôts de terre
mais bien à l'aune du besoin de réfection du chemin et d'amélioration du
terrain.
Cela étant, il n'est pas nécessaire d'examiner plus
avant cette question dans la mesure où les terres issues des travaux objets de
l'autorisation du 7 avril 2017 ne pouvaient être utilisées à de telles fins. En
effet, il s'agit de déchets de chantier au sens de l'art. 3 let. e de
l'ordonnance du 4 décembre 2015 sur la limitation et l'élimination des déchets
(ordonnance sur les déchets, OLED; RS 814.600), respectivement de matériaux
terreux issus du décapage de la couche supérieure et de la couche sous-jacente
du sol au sens de l'art. 18 OLED. Dans les deux cas, il convenait que ceux-ci
soient triés, traités voire valorisés sur la base des critères fixés par cette
ordonnance (cf. en particulier les art. 16 à 18 OLED) et non déplacés selon le
bon vouloir du recourant. Partant, on ne saurait à l'évidence considéré que la
dépose de tels déchets terreux en zone agricole serait imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT.
C'est par conséquent à juste titre que l'autorité
intimée a considéré que les dépôts ne pouvaient être mis au bénéfice d'une
autorisation spéciale au sens de l'art. 24 LAT. Il convient dès lors d'examiner
si l'ordre de remise en état doit être confirmé.
4.
Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. L’ordre de rétablir l’état
antérieur vise à assurer l’application conforme du droit de l’aménagement du territoire.
Les constructions illégales, contraires à la LAT, doivent être démolies; à
défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non-bâti serait
battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359 consid.
6). La DGTL, comme autorité compétente pour l’octroi d’autorisations
dérogatoires au sens des art. 24ss LAT, est en droit de faire supprimer, aux
frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires (art. 130 al. 2 LATC). Contrairement à
ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas
une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente,
mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. AC.2011.0276
du 9 mai 2012, AC.2011.0065 du 27 janvier 2012, consid. 3a). A contrario,
lorsque les conditions ne sont pas remplies, l’autorité compétente doit
renoncer à la suppression de travaux qui ne sont pas conformes aux
prescriptions légales et réglementaires. Par démolition, il faut entendre non
seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais
aussi la remise en état des lieux (cf. AC.2011.0065, précité; AC.2010.0270 du
27 octobre 2011, consid. 5a, et les arrêts cités; Benoît Bovay, Le permis de
construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). La seule violation des
dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est
en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non
autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles
applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non
autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression.
L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non
réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence,
soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de
l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au
maintien de celui-ci (voir AC.2008.0178 précité et les références citées,
notamment RDAF 1982 p. 448).
L’ordre de démolir une construction ou
un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être
accordée n'est en principe pas contraire au principe de
la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF
123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6 et les arrêts cités).
Les mesures de remise en état doivent toutefois être
strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché
.
L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la
règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier
le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme
conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid.
7.1; 123 II 248 consid. 4b; arrêts AC.2011.0065 et AC.2010.270 précités, et les
arrêts cités; AC.2011.0276 précité; AC.2011.0120 du 4 novembre 2011).
5.
Concernant la parcelle n° 542 tout d'abord.
En octobre 2019 et en avril 2020, le recourant a déposé
sur la parcelle (dans le champ et sous un bosquet d'arbres) de la terre issue
de travaux sur une surface d'environ 1'200 m
2
. Il a, après avoir
décapé le sol, déposé une couche de terre issue de travaux d'une épaisseur de
30 à 40 cm, puis il a recouvert celle-ci d'une couche de terre végétale
d'environ 8 cm (cf. les constatations de l'expert retranscrites ci-dessus,
partie Faits, lettre G, 1
er
alinéa, dont il ressort que l'horizon A
originel enfoui se trouve à 40 cm de profondeur, qu'il est recouvert d'une
couche d'environ 30 cm de remblai, laquelle est recouverte d'une couche
d'horizon A rapporté d'environ 8 cm). La DGTL a, le 9 avril 2020, adressé au
recourant un projet de décision de remise en état par laquelle elle exigeait
l'enlèvement de la terre issue de travaux. Suite à une vision locale du 17 juin
2020, elle a renoncé provisoirement à exiger l'enlèvement et a demandé au
recourant de faire procéder à une expertise afin d'évaluer la qualité du sol suite
au dépôt de terre issue de travaux.
L'expert qui a effectué l'expertise a constaté
(rapport du 11 juin 2021) que la terre issue de travaux ne comportait pas de
risque d'atteinte chimique à la vie du sol et que la couche de terre végétale
qui la recouvrait la stabilisait par le développement végétatif qu'elle permettait.
Il a prescrit que le remblai ne soit pas enlevé, afin d'éviter une nouvelle intervention
mécanique, laquelle impliquerait encore des atteintes au sol supplémentaires. Il
a considéré toutefois que de laisser la situation telle quelle conduirait à une
perte de fertilité comparativement au sol avant que n'y soit déposé le remblai.
Il a donc préconisé qu'une couche de 15 cm de terre végétale soit placée sur le
remblai, que cette terre soit réensemencée et que différentes mesures soient
prises afin que la terre puisse se régénérer, soit ne pas faire pâturer ni
faire circuler le bétail dessus pendant trois ans, et faucher. L'ensemble de ces
mesures constitue selon lui la meilleure solution pour retrouver à terme les
principales fonctions du sol dans un contexte d'exploitation pour le fourrage
et la pâture.
Par la décision dont est recours, la DGTL, se
fondant sur l'expertise, renonce à demander l'enlèvement du remblai, mais elle impose
les mesures préconisées par l'expert, soit de déposer une couche de 15 cm
de terre végétale, la réensemencer, y faucher mais ne pas y faire pâturer.
Or, cette décision appelle les considérations
suivantes.
En préambule, le tribunal a constaté lors de
l'inspection locale à laquelle il a procédé le 15 septembre 2022 que la zone
remblayée n'est pas visible. Tout au plus a-t-il été relevé que la végétation y
était un peu plus clairsemée que là où le terrain n'avait pas été remblayé. La
DGTL avait également constaté lors de la vision locale du 17 juin 2020 qu'"aucun
remblai n'est visible en surface" (dans son procès-verbal du 16 septembre
2020).
S'agissant de l'exigence d'apporter
de la terre pour recouvrir le remblai, il convient tout d'abord de relever que
l'expert a indiqué que l'apport de terre ne présente pas de risque d'atteinte
chimique à la vie du sol et que la couche de terre végétale qui la recouvre la
stabilise par le développement végétatif qu'elle permet. En l'état, sous
réserve d'une certaine perte de fertilité à un certain terme, l'atteinte peut
être qualifiée de modérée. Cela amène dès lors à se poser la question des dégâts
que le transport et la mise en place de la terre de remblai seront susceptibles
de causer.
En effet, il faudra, pour l'amener, circuler sur le pâturage
avec des machines lourdes, les travaux seront effectués avec une pelle à godet,
etc. En outre, cette mesure aura pour effet qu'alors que le sol est actuellement
en train de se reconstituer, la réutilisation du pâturage sera retardée de
trois  voire cinq ans. Par ailleurs, si le terrain présente actuellement certes
moins de diversité qu'avant, celle-ci se recréera au fil du temps grâce au
stock grainier présent dans la couche de l'horizon A tout d'abord décapée puis
remise. Il apparaît donc en définitive qu'il y a un plus grand préjudice global
à exiger d'apporter 15 cm de terre supplémentaire que de laisser le lieu en
l'état. En cela, la mesure ordonnée apparaît disproportionnée.
Elle l'est également à un autre titre. En effet,
l'autorité intimée requiert l'ajout d'une couche de 15 cm de terre végétale,
alors que l'horizon A, dans le reste de la parcelle où la terre issue de
travaux n'a pas été déposée, n'est que de 9 cm. Ainsi, l'espace litigieux du
terrain bénéficierait d'un surcroît de terre végétale, ce qui paraît dépasser
la simple remise en état et constituer une amélioration des conditions
antérieurement connues.
Enfin, il convient d'examiner l'interdiction de
faire pâturer le bétail prononcée par l'autorité intimée, qui peut également se
concevoir dans le cadre d'un maintien de la situation actuelle, afin de
favoriser le développement de la végétation sur l'espace litigieux. Cette
exigence apparaît également disproportionnée dans la mesure où la pâture
occasionnelle par les bêtes présentes sur la parcelle ne paraît pas suffisante
à mettre en danger la repousse et la diversification des espèces végétales. La
Cour a d'ailleurs pu constater lors de son inspection locale que des végétaux
étaient déjà présents en grand nombre, alors même qu'aucune mesure de
précaution n'a été prise. On rappellera à ce titre que l'apport de terre a eu
lieu il y a désormais trois ans et que des bêtes ont été présentes sur le
terrain concerné sans que la végétation ne paraisse en pâtir. Une interdiction
de pâture est dorénavant inutile.
6.
Concernant la parcelle n° 561.
a) La parcelle supporte un chemin privé non bétonné,
lequel longe une pente descendante prononcée. Le recourant a déversé la terre
issue des travaux dans la pente du coteau, parallèlement au chemin existant,
créant un élargissement de la surface plane en tête de talus. Il l'a fait à
dessein, afin d'élargir le chemin afin de pouvoir mieux manoeuvrer avec les
machines dans les vignes situées à côté. La terre a été déversée sur une
surface d'environ 700 m
2
. Elle a été déversée directement sur le sol,
sans décapage préalable, et le recourant n'a pas pris de mesure de terrassement
ni de stabilisation. La DGTL a, le 9 avril 2020, adressé au recourant un projet
de décision de remise en état par laquelle elle exigeait l'enlèvement de la
terre déposée. Suite à une vision locale du 17 juin 2020, elle a confirmé
qu'elle entendait exiger l'enlèvement de la terre déposée et a demandé au
recourant de faire procéder à une expertise pédologique qui présente la
technique pour l'évacuer et remettre en état le sol.
L'expert mandaté a présenté (rapport du 14 juin
2021) les techniques qu'il propose pour retirer la terre déposée. Il ressort
également de ce rapport que la terre issue de travaux n'ayant pas été
stabilisée une fois déversée dans le talus, elle fait porter le risque de
générer une érosion sur les sols à l'aval, voire d'augmenter les volumes de
matériaux en mouvement en cas de glissement de terrain. L'expert se fonde
notamment sur le fait qu'un glissement de terrain semblable a eu lieu en 2015
dans le secteur. Par ailleurs, l'expert constate que du fait que l'horizon A a
été recouvert, le dépôt de terre a conduit à une perte de fertilité du sol dans
le talus. Il conclut toutefois que les dégâts constatés doivent être
relativisés notamment par le fait que la situation topographique du secteur,
très en pente, ne permet de toute façon pas de pouvoir pâturer et préconise, après
une pesée de tous les intérêts en présence, de stabiliser le remblai et de
profiter de la présence de celui-ci pour élargir le chemin.
Par la décision dont est recours, la DGTL prend acte
de l'avis de l'expert mais ne le suit pas, considérant que les dégâts portés
aux sols et les risques accrus de glissements de terrain sont trop importants,
et qu'une remise en état est nécessaire. Elle ordonne l'évacuation de la terre
et la remise en état des sols en suivant les techniques proposées par l'expert.
Celles-ci consistent à utiliser une pelle mécanique depuis le chemin de manière
à pouvoir retirer la terre déposée et, au besoin, à engager une pelle-araignée
directement sur le remblai pour retirer celui-ci dans sa partie en aval, et enfin
à égaliser et régler la surface du sol du talus remis à jour, au besoin en décompactant
les zones nécessaires au godet, puis à réensemencer le secteur. L'élargissement
du chemin doit quant à lui faire l'objet d'une demande séparée.
S'agissant de l'élargissement du
chemin, on rappelle que le recourant a, en novembre 2020, déposé à cet effet une
demande préalable d'implantation auprès de la DGTL, et que le 13 avril 2021, la
DGTL a émis un préavis positif, ces travaux répondant à une nécessité pour son exploitation.
Cette procédure n'a toutefois pas été poursuivie du fait de l'actuelle
procédure de demande de remise en état.
b) La décision de remise en état appelle les
considérations suivantes.
La DGTL, se basant sur les constatations de
l'expert, fonde sa décision sur le fait que les risques accrus de glissements
de terrain sont trop importants pour laisser la situation telle quelle. L'expert
a effectivement constaté que la terre issue de travaux n'a pas été stabilisée
une fois déversée dans le talus et qu'elle fait porter le risque de générer une
érosion sur les sols à l'aval, voire au pire d'augmenter les volumes de
matériaux en mouvement en cas de glissement de terrain. Il a estimé cette
crainte concrète puisqu'un glissement a eu lieu en 2015 dans le secteur (tout
en relevant que ce glissement de 2015 a été généré par un facteur extérieur, le
débordement d'une conduite communale d'eaux usées). Il a relevé également que
bien que la position du remblai ne soit pas cartographiée au thème des dangers
naturels, il était néanmoins enchâssé entre deux secteurs identifiés pour des risques
d'effondrement. Le syndic, interpelé sur ce point lors de l'audience du 15 septembre
2022, a également indiqué qu'un autre glissement de terrain avait eu lieu quelques
années auparavant dans le bas de la gorge, lui aussi dû à un problème de
canalisation d'eau.
Or, comme l'a relevé la juge assesseure spécialisée en
géologie lors de l'audience du 15 septembre 2022, il ne ressort pas du
guichet cartographique cantonal que le secteur où se situe le remblai présente
un risque de glissement de terrain. On ne saurait donc en déduire de manière
générale que la zone serait propice à de tels événements. Cela est d'ailleurs
confirmé par le fait que les deux glissements qui ont eu lieu dans le secteur étaient
dus à une cause extérieure (des canalisations d'eaux qui ont débordé).
L'absence d'autres glissements démontre que le risque, sans influence
extérieure, est limité, même si l'apport de terre non stabilisée ne peut
d'évidence que l'accentuer quelque peu. Néanmoins, ce risque ne s'est jusqu'à
aujourd'hui pas concrétisé malgré des épisodes météorologiques d'une certaine
intensité. Quant au fait que le remblai ferait porter le risque de générer une
érosion sur les sols à l'aval, le tribunal a constaté que l'ensemble du terrain
aux alentours présente de nombreux phénomènes d'érosion dus aux cheminements du
bétail. Il a également constaté qu'à plusieurs endroits de la zone, des
remblais ont déjà été effectués, ce qui permet d'affirmer que le terrain le
supporte . Si l'ordre de remise en état paraît de nature à éviter tout risque,
les coûts impliqués sont importants, impliquant notamment l'usage de pelles
mécaniques, et les opérations seront complexes. Le risque de glissement de
terrain en particulier ne paraît pas si prégnant que l'on ne doive s'interroger
sur la proportionnalité du coût en relation avec le bénéfice retiré. En outre,
le préavis favorable donné par l'autorité intimée à un éventuel élargissement
du chemin – pour lequel certes il n'y a pas encore de demande formelle déposée
– amène également à pondérer la pertinence et la proportionnalité de l'ordre de
remise en état. En effet, dans le cas où une autorisation pour ces travaux
devait finalement être sollicitée puis accordée, il serait dans tous les cas
nécessaire de défaire tout ou partie des travaux ordonnés.
L'ordre de remise en état apparaît en définitive
disproportionné, l'atteinte portée au sol par le dépôt de terre étant très
relative compte tenu de la topographie du terrain et des phénomènes d'érosion
déjà présents.
7.
Il y a dès lors lieu d’annuler l’ordre de remise en état qui ne respecte
pas le principe de la proportionnalité. Le tribunal tient toutefois à relever
que le comportement du recourant n’est pas acceptable : alors qu'il avait
déposé illégalement de la terre issue de travaux sur des champs et s'était vu
notifier un ordre d'arrêter, il a continué à procéder de la sorte. Le tribunal
tient dès lors à insister sur le fait que le recourant doit dorénavant respecter
scrupuleusement les règles légales et les ordres des autorités.
8.
a) Vu ce qui précède, le recours doit être admis et la décision du 9
février 2022 de la DGTL ordonnant la remise en état des parcelles n
os
542 et 561, annulée.
b) La décision doit toutefois être maintenue s'agissant
de l'émolument mis à la charge du recourant de 1'920 francs. Ce montant se
fonde sur l’art. 11a du règlement du 8 janvier 2001 fixant les émoluments en
matière administrative (RE-Adm; RSV 172.55.1), qui prévoit qu'un émolument de
500 à 10'000 fr. peut être perçu pour les décisions de suspension de travaux,
de remise en état et toutes autres décisions, prestations, expertises liées à
une construction illicite hors de la zone à bâtir ainsi que les frais de
gestion du dossier. Cet émolument se justifie quelle que soit l'issue du
recours, dès lors que c'est en effectuant des dépôts de terre sans droit que le
recourant a généré le travail que l'autorité intimée a dû effectuer. Au
demeurant, l'émolument fixé s'inscrit de toute manière dans les limites de
l'art. 10 RE-Adm concernant les autorisations spéciales cantonales. Il est
ainsi justifié et il doit être maintenu.
c) Conformément aux art. 45, 49, 55, 91 et 99 de la
loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), les frais et dépens sont mis à la charge de la partie qui succombe.
Des frais de procédure ne peuvent pas être exigés de la Confédération ni de
l'Etat (art. 52 al.1 LPA-VD). En l'espèce, en ce qui concerne la répartition
des frais et des dépens, le tribunal doit tenir compte de l’admission du
recours mais également du fait que le recourant a effectué les dépôts de terre illicitement,
plaçant l’autorité compétente devant le fait accompli. Des frais réduits seront
donc mis à la charge du recourant, qui ne pourra au
surplus
prétendre qu’à des dépens réduits
(art. 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de remise en état rendue le 9 février 2022 par la Direction
générale du territoire et du logement est annulée. Elle est maintenue
s'agissant de l'émolument.
III.
Un émolument judiciaire réduit, de 1'000 (mille) francs, est mis à la
charge du recourant.
IV.
L’Etat de Vaud, par la Direction générale du territoire et du logement, versera
au recourant un montant de 1’500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens
réduits.
Lausanne, le 25 janvier 2023
Le président:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.