vd_omni · AC.2022.0122 · 2023-02-15 · fr

A.________ /Conseil général de la Commune de Curtilles, Département des institutions, du territoire et du sport (DITS) | installations équestres (boxes, grange, couverts) réalisées dans un secteur d'une parcelle colloqué en zone à bâtir. Commune surdimensionnée. Dans le cadre du projet de PACom, projet d'affectation de ce secteur à la zone agricole. Opposition de la propriétaire qui demande une affectation en zone équsetre rejetée par le Conseil communal au motif notamment que les critères permettant la légalisation d'une zone équestre 18 LAT ne sont pas remplis. Constat qu'une affectation du secteur litigieux en zone à bâtir particulière ou à constructibilité peut entrer en considération et qu'elle porterait moins atteinte à la garantie de la propriété dont la recourante peut se prévaloir qu'un classement en zone agricole, tout en permettant d'atteindre le but d'intérêt public vislé, soit la réduction d'une zone à bâtir surdimensionnée. Admission du grief relatif à la violation du principe de la proportionnalité sous l'angle de la nécessité en relation avec la garantie de la propriété (consid. 3 e). L'affectation en zone agricole de ce secteur anciennement en zone à bâtir pourrait uniquement se justifier en raison du fait qu'elle contribue à la réduction d'une zone à bâtir surdimensionnée. Un intérêt général au classement en zone agricole pour ce motif ne peut pas être retenu puisque le secteur litigieux remplit les exigences pour une affectation dans une zone à bâtir à constructibilité restreinte 18 LAT (consid. 3 f).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.02.2023 AC.2022.0122

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 février 2023
Composition
M. François Kart,
président
; Mme Imogen Billotte et M. André
Jomini, juges.
Recourante
A.________
à
******** représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Conseil général de la Commune de
Curtilles,
représenté par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat à Lausanne,
2.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la
Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à
Lausanne
.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ c/ décisions du Conseil général de la
Commune de Curtilles du 24 juin 2021 et du Département des institutions et du
territoire du 17 mars 2022 (plan d'affectation communal; parcelle n° 333)
Vu les faits suivants:
A.
La Commune de Curtilles compte environ 300 habitants. Elle est composée
d'un noyau villageois principal accueillant l'ensemble des services à la
population
qui est traversé par la route de Romont et de plusieurs
hameaux dont le hameau des Biolles à l'est et le hameau des Pâquis au sud.
B.
La Commune de Curtilles est actuellement régie par un plan général
d'affectation approuvé par le département compétent le 15 décembre 1997
(ci-après: le PGA) ainsi que par les plans partiels d'affectation "Du
Village" (ci-après: le PPA Village), "Au Grand Clos" et "A
l'Isle", approuvés respectivement les 15 décembre 1997, 30 novembre 2004
et 15 juillet 2005. Le PGA et le PPA Village affectent le noyau villageois
principal ainsi que les hameaux des Biolles et des Pâquis à la zone à bâtir.
C.
A.________ est propriétaire de la parcelle n
o
333 de
Curtilles, sise à l'extrémité ouest du hameaux des Biolles, d'une surface de
10'681 m
2
. Cette parcelle supporte un bâtiment d'habitation de 422 m
2
(ECA n
o
179) sis environ au centre de la parcelle. Au sud de la
parcelle sont regroupés plusieurs bâtiments comprenant une grange de 75 m
2
(ECA n
o
242),
des
boxes à chevaux (bâtiments ECA n
os
238, 241 et 243) et deux couverts
(bâtiments ECA n
os
287a
et 287b). Un carré de dressage se situe un peu plus haut, à bonne distance des
bâtiments destinés à accueillir les chevaux.
Le PPA Village classe la parcelle n
o
333
en partie en zone du village (5'172 m
2
), le solde de la parcelle
étant classé en zone agricole (4'413 m
2
), avec une bande d'aire
forestière traversant l'entier de la parcelle (1086 m
2
), aire
forestière figurée selon les relevés effectués en 1994 dans le cadre de la
nouvelle mensuration constatée et approuvée par l'inspecteur des forêts du 6
ème
arrondissement le 31 octobre 1995. La parcelle comprend également une aire relative
aux éléments de paysage d'une beauté particulière (art. 78 du règlement
communal) superposée à la zone agricole (cf. réponse de la Direction générale
du territoire et du logement [DGTL] du 20 juillet 2022, p. 4). Les bâtiments
ECA n
os
179, 238, 241 et 243 sont colloqués en zone du village. Le
carré de dressage se situe en zone agricole. Toutes ces constructions, y
compris le carré de dressage, ont fait l'objet d'autorisations délivrées par la
municipalité. Les
bâtiments ECA n
os
238, 241, 242 et 243 ainsi
que le carré de dressage se situent à moins de 10 m de la lisière de la forêt
telle qu'elle ressort du relevé effectué en 1994.
D.
La révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT; RS 700), qui a été adoptée le 15 juin 2012 et qui est entrée en vigueur
le 1
er
mai 2014, entraîne en particulier l'obligation pour les
cantons de réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT). Pour
mettre en œuvre les principes du droit fédéral relatifs au dimensionnement des
zones à bâtir, les autorités cantonales ont notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand
Conseil le 20 juin 2017 et approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018
–, une mesure A11, intitulée "Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"
Problématique
Les réserves légalisées de
terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article
15 LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins
prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon
la typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques
établies par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation.
"
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"
Les
communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la nécessité
de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur
capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau
suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal [...]
Périmètre des centres régionaux
[...]
Périmètre des centres locaux [...]
Périmètre des localités à
densifier [...]
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la
croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur
potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire
d’urbanisation ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne
d’action A1.
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après
l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date,
les communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de
planification.
Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants :
•la qualité de la desserte en
transports publics ;
•l'accès en mobilité douce aux
services et équipements ;
•la qualité des sols et les
ressources, dont les surfaces d'assolement;
•l'environnement, notamment la
nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances ;
•la capacité des équipements et
des infrastructures ;
•la possibilité d'équiper à un
coût proportionné ;
•la disponibilité des terrains.
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre :
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement ;
2. densifient le territoire
urbanisé ;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. Elle se fait en priorité dans
les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d'agglomération ou de
centre et enfin en continuité du territoire urbanisé dans le respect de l'art.
15 LAT.
La mise à jour des plans
d’affectation doit garantir une densification des zones à bâtir. La densité des
nouvelles zones d'habitation et mixtes ne peut être inférieure à :
•80 habitants + emplois à
l'hectare hors des centres, avec un IUS minimum de 0.4 ;
•125 habitants + emplois à
l'hectare dans les centres et les localités à densifier, avec un IUS minimum de
0.625 ;
•250 habitants + emplois à
l'hectare dans les sites stratégiques d'agglomération et de développement
mixtes, avec un IUS minimum de 1.25.
Les communes précisent leurs
objectifs de mixité dans leurs plans d’affectation.
"
La fiche A11 indique encore, dans les
"principes de mise en œuvre", que "les communes justifient leur
dimensionnement dans le projet d'agglomération, le plan directeur
(inter-)communal ou le rapport de conformité selon l'article 47 de l'OAT".
E.
En mai 2015, la Commune de Curtilles a réalisé son bilan des réserves en
collaboration avec la DGTL, ce qui a permis de constater une surcapacité
d'accueil par rapport aux besoins correspondant à 392 habitants. En vue de
redimensionner la zone à bâtir sur le territoire communal, conformément aux
principes énoncés dans la LAT et le PDCn, la Municipalité de Curtilles
(ci-après: la municipalité) a engagé une procédure de révision du PGA et des
plans partiels d'affectation régissant son territoire. Le projet de révision a
fait l'objet d'une examen préliminaire (art. 36 de la loi du 4 décembre 1985
sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV 700.11]) puis
d'un examen préalable (art. 37 LATC) par la DGTL.
Le projet de révision du PGA (plan et règlement)
était accompagné d'un rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1;
ci-après: le rapport 47 OAT ou le rapport). Il ressort de ce rapport que des
potentiels constructibles importants ont été identifiés dans la centralité
principale des Curtilles et dans le hameau des "Biolles" alors que le
hameau des "Pâquis" comprend des réserves constructibles résiduelles
et quantitativement limitées. Pour ce qui est de la délimitation du territoire
urbanisé, le rapport mentionne ce qui suit (p. 12):
"
2.3.3      Territoire
urbanisé
Le territoire
urbanisé est un outil visant à orienter la stratégie communale de
redimensionnement ainsi qu'à encadrer le futur développement du village. Il
comprend les secteurs largement bâtis, y compris les terrains non bâtis à
vocation urbaine. Le terme est équivalent à celui de territoire largement bâti.
Dans le cadre
d'une démarche de redimensionnement de la zone à bâtir, la délimitation du
territoire urbanisé permet d'identifier les différents actions à mener pour
réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet
différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé. A
plus long terme, il permet de distinguer les zones à bâtir à densifier, de
celles qui ne doivent pas l'être.
Le territoire
urbanisé de la Commune de Curtilles a été délimité en application des critères
suivants.
·
Délimitation du périmètre sur la base d'éléments structurant du
site d'étude (réseau viaire, lisières, limites parcellaires, etc.);
·
Inclusion des portions de territoire communal pouvant être
définies comme faisant partie d'un tissu construit bâti (dense, équipé et
desservis par les transports publics);
·
Inclusion des constructions distantes de moins de 50 mètres les
unes des autres;
·
Inclusion des surfaces non bâties mais étant marquées par
l'urbanisation (surfaces vides participant à la structuration du milieu bâti);
·
Exclusion des constructions non destinées à l'habitation, aux
activités économiques ou à des besoins d'utilité publique;
·
Exclusion des petites zones à bâtir comprenant moins de dix
habitations permanentes et qui ne présentent peu ou pas de services ni
d'équipements;
·
Exclusion des terrains non bâtis, en contact avec la zone
agricole, situés en bordure du périmètre et ne participant pas à la
structuration du milieu bâti.
Au vu de la morphologie du tissu
bâti de la localité de Curtilles et des spécificités de la planification en
vigueur (voire chapitre 2.1.4), la délimitation du territoire urbanisé proposée
appelle quelques remarques complémentaires.
Les hameaux des
"Biolles" et des "Pâquis" constituent des petites entités
bâties secondaires qui ne sont pas directement rattachées à la centralité
villageoise de Curtilles, ni du point de vue morphologique (distance de plus de
50 mètres du noyau villageois principal de Curtilles), ni du point de vue
fonctionnel. Ces secteurs présentent un faible taux d'équipement en matière de
transports publics et de services à la population. Ils ne présentent donc pas
une localisation favorable du point de vue des buts et principes de
l'aménagement du territoire. Par conséquent, les hameaux des
"Biolles" et des "Pâquis" n'ont pas été inclus au sein du
territoire urbanisé.
Au vu du surdimensionnement
important de la commune, aucun périmètre de développement n'est prévu en tant
que future extension urbanisé délimité.
"
Le rapport 47 OAT décrit la méthode de
redimensionnement de la zone à bâtir comme suit (p. 14-15):
"
2.3.4      Méthode
de redimensionnement de la zone à bâtir
Application des
principes édictés par le canton
Les cinq
principes en la matière édictés par la DGTL ont notamment été pris en compte, à
savoir:
·
Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole.
·
Dans les petites zones à bâtir, commencer par dézoner les espaces
non bâtis. Analyser s'il est pertinent ou non de maintenir les constructions en
zone à bâtir.
·
Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides
de plus de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti.
·
Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces
vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en
valeur et les préserver par des mesures de redimensionnement. Les secteurs
considérés par de telles mesures doivent bénéficier de qualités paysagères et
patrimoniales définies.
·
Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur
le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en
conformité avec leur usage futur.
Méthodologie
Dans le cadre
de la présente révision du PA, la commune prend plusieurs mesures de
redimensionnement de la zone à bâtir pour réduire la surcapacité de sa zone à
bâtir conformément aux exigences de la LAT et du PDCn. Afin d'assurer la
cohérence des mesures de réduction de la zone à bâtir retenues, la commune a
élaboré une méthodologie reposant conjointement sur les caractéristiques du
territoire communal et les buts et principes de l'aménagement du territoire.
La
méthodologie retenue par la commune pour entreprendre le redimensionnement de
sa zone à bâtir est présentée ci-après. Les mesures de redimensionnement
concrètes, effectuées en application de la méthodologie retenue, sont ensuite
détaillées, le cas échéant, justifiées. Dans un second temps, les changements
d'affectation et adaptations ponctuelles de la zone à bâtir sont également
présentées et justifiées individuellement.
En regard des
buts et principes de l'aménagement du territoire fixés par la LAT, le PDCn,
ainsi que des lignes directrices fournies par les fiches d'application de la
DGTL pour redimensionner les zones d'habitation et mixtes excédant les besoins
à 15 ans, la commune se base sur les différents critères pour déterminer les
surfaces à redimensionner en priorité.
Pour chaque
parcelle pour lesquels un potentiel de construction voire de densification a
été identifié par le guichet de dimensionnement cantonal, une évaluation
individuelle de son maintien en zone à bâtir a été effectuée.
Critère
d'exclusion – présence d'un permis de construire
:
L'identification
pour chaque parcelle, de la présence d'un permis de construire est un facteur
décisif pour une première évaluation de la pertinence d'une sortie de la zone à
bâtir. En effet, il est incohérent d'entreprendre des dézonages là ou des
permis de construire ont été attribués. Ces parcelles sont donc maintenues en
zone à bâtir.
Localisation
par rapport au territoire urbanisé (TU):
Conformément
aux directives en la matière, le redimensionnement de la zone à bâtir se fait
en priorité sur les terrains situées à l'extérieur du territoire urbanisé. Une
attention particulière est apportée aux terrains qui pourraient éventuellement
être identifiés comme nouvelles surfaces d'assolement (SDA).
Les mesures
sur les parcelles situées dans le TU sont évaluées de manière rigoureuse pour
éviter de prendre une mesure qui reviendrait à encourager le mitage du
territoire et représenterait ainsi une mesure de planification contraire aux
buts et principes de l'aménagement du territoire (voir notamment art. 1 al. 2
et art. 3 al. 3 LAT).
Ainsi, si des
potentiels constructibles se situent sur des parcelles non comprises dans le
TU, une mesure de dézonage est le plus souvent entreprise. En revanche, si une
parcelle présente un potentiel dans le TU, sa situation par rapport au tissu
bâti est évaluée en fonction des critères détaillés ci-après.
Nature du
sol
Une analyse
fine de la nature du sol permet le cas échéant d'orienter vers le maintien
d'une surface en zone à bâtir ou au contraire son dézonage. Il n'est par
exemple pas pertinent de rendre à la zone agricole une surface occupée par une
piscine, un accès ou une dépendance.
Présence de
dangers naturels
La présence de
dangers naturels constitue également un critère considéré dans le choix de
procéder au dézonage d'un terrain.
"
Pour ce qui est du hameau des "Biolles",
le rapport 47 OAT relève que l'étendue et le nombre d'habitations qui composent
le hameau justifient le maintien de ce secteur en zone à bâtir. Situé en
périphérie de la centralité villageoise, ce secteur est cependant peu propice à
accueillir un développement futur. Pour cette raison, une suppression des
réserves constructibles et des potentiels de densification recensés sur le
secteur est projetée. Il est ainsi prévu de dézoner plusieurs parcelles, dont
une partie de la parcelle n
o
333.
F.
Le 15 décembre 2016, le Conseil général de la Commune de Curtilles a
adopté une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. La partie en zone à bâtir
de la parcelle n
o
333 est comprise dans cette zone réservée.
G.
Le nouveau plan d'affectation communal (PACom) a été mis à l'enquête
publique du 17 février 2021 au 18 mars 2021. Il implique une réduction de la
surcapacité d'accueil de 392 à 105 habitants. Il prévoit le dézonage de la
partie sud-est de la parcelle n
o
333, soit une surface de 1'647 m
2
comprenant les bâtiments sis au sud de la parcelle (grange, boxes à chevaux,
couverts) qu'il est prévu d'affecter à la zone agricole.
A.________ a formulé une opposition par
l'intermédiaire de son conseil le 17 mars 2021. Elle relevait que la surface
dézonée n'était pas propice à une utilisation agricole. Elle relevait également
que le dézonage envisagé réduisait à néant toute possibilité d'agrandissement
du domaine équestre et rendait non conformes les écuries et le carré de dressage
situés dans cette partie de la parcelle. Elle faisait valoir que cette double
atteinte diminuait de manière conséquente la valeur de son bien-fonds et
invoquait une atteinte inacceptable à la garantie de la propriété.
Une séance de conciliation a eu lieu le 27 avril
2021. A cette occasion, le conseil de A.________ a proposé de créer une
"zone équestre " (zone spéciale 18 LAT) sur le secteur concerné par
le dézonage. Il ressort notamment du procès-verbal de cette séance établi par
la municipalité que, compte tenu de la partie de la parcelle n
o
333
qui est maintenue en zone à bâtir, d'importants droits à bâtir supplémentaires
sont mobilisables.
Par courrier du 5 mai 2021, A.________ a maintenu
son opposition.
H.
Par décisions du 24 juin 2021, le Conseil général de la Commune de
Curtilles a adopté le PACom, les plans de constatation de la nature forestière,
le plan des limites de construction, les plans de cadastration et de
décadastration du domaine public sur les secteurs 2A Curtilles" et
"Au Carroz", le règlement du PACom et a levé l'opposition formée par A.________.
Il a ainsi adopté la proposition de réponse à l'opposition de A.________
élaborée par la municipalité, dont la teneur était la suivante:
"
2.
Généralités
:
En date du 17 février 2021, la Commune
de Curtilles a mis à l'enquête publique son projet de révision du PACom avec
une série de mesures visant à se conformer aux dispositions légales en vigueur.
Cette révision du PACom est rendue obligatoire par l'entrée en vigueur au 1
er
mai 2014 de la révision de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire
(LAT). En effet, selon les dispositions de l'art. 15 LAT:
·
les zones à bâtir doivent être définies de manière à répondre aux
besoins prévisibles pour les quinze années à venir;
·
les zones à bâtir surdimensionnées doivent en conséquence être
réduites.
Au niveau cantonal, l'application
de l'article 15 LAT est précisée par la mesure A11 Zone d'habitation et mixte
du plan directeur cantonal (PDCn) approuvé par la Confédération le 31 janvier
2018. D'après la méthodologie de calcul inscrite dans les directives
d'application du PDCn, la zone à bâtir d'habitation et mixte de la Commune de
Curtilles est surdimensionnée. La nécessité de mettre en œuvre des mesures
d'aménagement du territoire permettant un redimensionnement de la zone à bâtir
communale d'habitation et mixte est donc avérée et s'appuie sur une base
légale.
Les mesures de redimensionnement
prises dans le cadre de la révision ont permis de réduire la surcapacité
d'accueil de la zone à bâtir de 392 à 105 habitants. La zone à bâtir de la
Commune de Curtilles reste surdimensionnée à l'issue de la révision du PACom.
Ce surdimensionnement résiduel considéré comme incompressible a fait l'objet
d'un accord avec les services de l'Etat.
La stratégie de redimensionnement
de la Commune de Curtilles suit les principes en la matière édictés par la DGTL
à savoir:
1.
Dézoner
toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole.
2.
Dans
les petites zones à bâtir, commencer par dézoner les espaces non bâtis.
Analyser s'il est pertinent ou non de maintenir les constructions en zone à
bâtir.
3.
Affecter
en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2'500 m
2
situés au milieu du bâti.
4.
Mener
une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend
afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les
préserver par des mesures de redimensionnement. Les secteurs considérés par de
telles mesures doivent bénéficier de qualités paysagères et patrimoniales
définies.
5.
Assurer
la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal
et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur
usage futur.
Le dézonage partiel de la parcelle
333 se base sur l'application du premier critère: dézonage des franges de la
zone à bâtir. Les franges de la zone à bâtir sont identifiées au moyen de la
définition du territoire urbanisé, qui a fait l'objet d'une validation par la
DGTL.
3. Garantie de la propriété et proportionnalité
L'opposante estime que la mesure
de dézonage projetée sur la parcelle 333 viole la garantie de la propriété et
contrevient au principe de proportionnalité.
Par ailleurs, les critères
nécessaires à la création d'une zone équestre 18 LAT ne sont pas remplis. Ces
critères sont notamment les suivants:
·
Nécessité qu'une évaluation des besoins soit faite au niveau
communal et régional.
·
Nécessité que les infrastructures soient ouvertes à tout le monde
et bénéficient d'une bonne localisation.
Source: Comment l'aménagement du territoire appréhende les
activités liées au cheval – Office fédéral du développement territorial
ARE-2015.
Au-delà de la faisabilité très
incertaine, il n'est pas inutile de souligner que la mise en place d'une zone
équestre ne se limiterait pas forcément à la surface dézonée, mais pourrait
s'étendre sur une partie actuellement située en zone à bâtir. Ceci pourrait
avoir un impact sur les droits à bâtir restants.
7. Conclusion
:
Pour ces motifs, l'opposition
formée par Mme A.________, à l'encontre de la mesure de redimensionnement prise
sur la parcelle 333 est levée.
"
Le PACom a été approuvé le 17 mars 2022 par le
Département des institutions et du territoire (ci-après: le département).
Le 17 mars 2022, une copie de la décision
d'approbation du département et de la décision du Conseil général relative à
l'opposition de A.________ a été transmise à son conseil par la DGTL.
I.                 Par acte du 20 avril 2022, A.________
(ci-après: la recourante)  a recouru contre les décisions précitées auprès de
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle
conclut à leur annulation et au renvoi du dossier à la municipalité afin
qu'elle modifie son projet de plan d'affectation communal en ce sens que la
surface de 1'647 m
2
de la parcelle 333 soit affectée non pas en zone
agricole, mais en zone équestre (art. 18 LAT), puis qu'elle soumette ce projet
ainsi révisé au vote du Conseil général de la Commune de Curtilles.
Le département a déposé sa réponse le 20 juillet
2022. Il conclut au rejet du recours et à la confirmation des décisions
attaquées.
Le Conseil général de la Commune de Curtilles a
déposé sa réponse le 17 août 2022. Il conclut au rejet du recours.
La recourante et la DGTL ont déposé des observations
complémentaires.
Le tribunal a tenu audience le 16 novembre 2022. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de
l'audience a la teneur suivante:
"
L'audience
est ouverte à 9h30 sur la parcelle n° 333 de la commune de Curtilles, sise à
l'extrémité ouest du hameau des Biolles. Il n'y a pas de réquisition d'entrée
de cause.
Le président rappelle brièvement
les faits de la cause. La commune de Curtilles compte environ 300 habitants.
Elle est composée d'un noyau villageois principal accueillant les services
communaux, et de deux hameaux, soit le hameau des Biolles à l'est et le hameau
des Pâquis au sud. La commune de Curtilles était régie par un plan général
d'affectation (PGA) approuvé par le département compétent le 15 décembre 1997,
qui affectait le noyau villageois principal ainsi que les hameaux des Biolles
et des Pâquis à la zone à bâtir. En raison de sa situation de
surdimensionnement, la commune de Curtilles a dû procéder, dans le cadre de la
révision de sa planification d'affectation, à la réduction de sa zone à bâtir,
conformément au prescrit de l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). L'autorité intimée a ainsi prévu
de dézoner plusieurs parcelles, dont une partie de la parcelle n° 333 (dézonage
1'647 m2), en particulier pour le motif que celle-ci constitue une frange de la
zone à bâtir et qu'elle ne fait pas partie du territoire urbanisé.
Me Favre indique que le dézonage
en question lui paraît proportionné, dans la mesure où la commune de Curtilles
aurait pu théoriquement dézoner une surface plus importante de la parcelle n°
333, la situation de surdimensionnement n'étant pas contestée; or, le bâtiment
principal et ses abords restent en zone à bâtir, ce qui, sous l'empire du
nouveau plan d'affectation communal (PACom), laisse entrevoir des possibilités
de développement en termes de m
2
pour les propriétaires.
La Cour et les parties se
déplacent vers les installations équestres (box à chevaux, grange, couverts) et
procèdent au tour des lieux. Au passage, la présence du carré de dressage est
également constatée. Sont examinés les objets cadastrés suivants:
bâtiment ECA n° 242 (grange de 75
m2 utilisée pour entreposer le fourrage et le stockage du foin, à l'intérieure
de laquelle il y a un marcheur de chevaux), en taule ondulée;
bâtiment ECA n° 238 (deux box à
chevaux), en bois;
bâtiment ECA n° 241 (deux box à
chevaux), en bois;
bâtiment ECA n° 243 (un box à
chevaux), en bois.
Sur question du président, la
recourante et son époux, propriétaires de la parcelle n° 333, décrivent le lien
qu'ils entretiennent avec les chevaux: ils accueillent actuellement deux poneys
en location. Auparavant, ils détenaient quatre à cinq chevaux, dont
s'occupaient des «jeunes filles au pair». La recourante déclare ne jamais avoir
exercé d'activité commerciale en relation avec les chevaux. Elle et son époux
suivaient des cours dispensés par des professeurs d'équitation sur le carré de
dressage et en faisaient parfois bénéficier d'autres personnes. Actuellement,
la propriété est louée.
Interpellée par le président sur
ledit carré de dressage, la recourante explique qu'il existait déjà avant
l'acquisition de la propriété en 1999. Elle l'a ensuite ensablé.
Me  Favre relève que l'autorisation
délivrée par la municipalité pour la construction du carré de sable est nulle,
faute d'autorisation spéciale cantonale y relative.
Mme B.________
[juriste à la DGTL]
expose que le carré de
dressage a été construit en zone agricole et à moins de 10 mètres de la lisière
de la forêt, à une date indéterminée: cette installation n'est pas au bénéfice
d'une autorisation de l'autorité cantonale compétente en matière de constructions
hors zone à bâtir. Elle s'interroge au demeurant sur le caractère licite des
constructions en lien avec la détention de chevaux sur la parcelle n° 333,
sollicitant à cet effet la présentation des permis de construire assortis des
autorisations spéciales cantonales requises. Mme B.________ souligne que dès
que les actuels propriétaires ont pris possession des lieux, un développement
des installations équestres a été constaté.
Interpellée par le président, la
recourante déclare qu'elle souhaite une alternative acceptable au dézonage
litigieux. Elle ne s'oppose pas par principe à l'établissement d'une zone
agricole, mais veut bénéficier de la garantie de la situation acquise et
pouvoir, cas échéant, procéder aux réparations qui s'imposent et à l'entretien
de ses installations équestres. Évoquant la vente à venir de sa propriété, A.________
souhaite que le futur acquéreur puisse continuer à se livrer à des activités
liées aux chevaux sans être entravé par l'affectation de la parcelle.
Me Favre relève que dans son
recours du 20 avril 2022, la recourante n'envisage pas que le simple entretien
des installations équestres, mais également l'agrandissement – de peu
d'importance – desdites installations. Il soutient que c'est à juste titre que
l'autorité intimée a refusé, pour le motif de tardiveté, d'entrer en matière
sur la demande de la recourante tendant à l'établissement d'une zone équestre
sur sa parcelle n° 333. Selon lui, la création d'une zone spéciale n'est pas
envisageable, faute de reposer sur un projet suffisamment concret de la part de
la recourante. Dans la mesure où la recourante souhaite pouvoir entretenir ses
installations équestres, elle dispose des dérogations offertes par les art. 24c
et 24e LAT, qui lui permettront de procéder, cas échéant, aux travaux
nécessaires. Il soutient qu'en sollicitant l'établissement d'une zone équestre
sur sa parcelle, la recourante poursuit un intérêt privé d'ordre économique, la
vente d'un bien immobilier non affecté à la zone agricole étant plus
intéressante.
Me Guignard répond qu'on ne peut
pas reprocher à sa cliente d'avoir présenté un projet concret de zone équestre
puisque la commune a d'emblée refusé d'entrer en matière sur cette proposition
au motif qu'elle était tardive. Il relève que la création d'une zone équestre
sur la parcelle n° 333 permettrait le maintien de la conformité des
installations équestres érigées sur dite parcelle; en outre, une telle
possibilité satisfait au mandat de réduction des zones à bâtir surdimensionnées
visé par l'art. 15 al. 2 LAT: en effet, les zones spéciales au sens de l'art.
18 LAT permettent une constructibilité restreinte et ne sont pas comprises dans
la zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Me Daniel Guignard rappelle que
l'autorité intimée a refusé cette proposition, laquelle a été soumise par la
recourante lors de la séance de conciliation consécutive à l'enquête publique
du PACom. Une telle position n'est pas raisonnable, dès lors que la solution
mise en avant par la recourante permet aussi bien d'observer le principe de la
proportionnalité que d'aboutir à une situation où les installations équestres –
d'ores et déjà existantes – sont conformes à l'affectation de la zone.
Interrogés par la juge Imogen
Billotte, la recourante et son époux ne sont pas en mesure de préciser
davantage la nature de leur projet relatif aux installations équestres. Ils
expliquent que l'actuelle locataire s'est dite disposée à acheter leur bien;
toutefois, cette dernière a récemment subi un accident et a dû, en raison de
son hospitalisation, déplacer ses chevaux dans le canton de Genève. Avant cet
accident, elle exerçait, sur la propriété de la recourante, une activité
professionnelle semi-commerciale en lien avec les chevaux. Pour le cas où la
parcelle n° 333 ne devait pas être soumise à une zone équestre, il n'est pas
certain qu'elle persisterait dans son désir d'acquérir le bien immobilier de la
recourante.
Se référant au document «Comment
l'aménagement du territoire appréhende les activités liées au cheval» établi
par l'Office fédéral du développement territorial (ARE) en 2015, le président
rappelle les critères auxquels est subordonnée la création d'une «zone équestre
18 LAT», soit notamment la nécessité qu'une évaluation soit faite au niveau
communal et régional et la nécessité que les infrastructures équestres soient
ouvertes à tout le monde. La question de savoir si l'établissement d'une zone
équestre possible s'agissant d'infrastructures strictement privées est évoquée,
les parties étant divisées sur cette question.
M. C.________
[Syndic]
souligne qu'il existe déjà un manège
et une école d'équitation dans la commune de Curtilles («Les Poneys de la Broye»)
où prennent place différentes activités en lien avec les chevaux, notamment le
poulinage, le coaching, la vente ou encore une épreuve sportive, ce qui fait,
selon lui, obstacle au projet de la recourante.
Se référant aux arrêts TF
1C_404/2014 du 24 mars 2015 et CDAP AC.2012.0134 du 30 juin 2014, M. D.________
[urbaniste à la DGTL]
évoque «l'affaire
de Vuarrens», dans lequel le plan partiel d'affectation (PPA) élaboré par la
commune en vue de la légalisation et de l'extension d'installations destinées à
l'élevage chevalin avait été annulé. Il estime que ni la création d'une zone
LAT 15 ni la création d'une zone équestre LAT 18 ne sont envisageables en la
présente occurrence: dans le premier cas, on se heurterait à la problématique
de la situation de surdimensionnement de la commune de Curtilles; dans le
second cas, un besoin spécifique d'affectation ne s'impose pas, de sorte que la
planification proposée par la recourante n'apparaît pas adéquate. Tim D.________
souligne enfin que les installations équestres en question ne seront pas
publiques et, si tant est que le manège devait être accessible à des tiers, il
poserait des problèmes d'accès.
Interpellés par le juge Jomini sur
la question des aires de sortie toutes saisons, la recourante et son époux
répondent qu'ils lâchent facilement leurs chevaux en extérieur; avant son
accident, la locataire, elle, les sortait au contraire assez peu, afin de les
préserver dans le cadre de son activité de dressage. Quand elle le faisait,
c'était sur le carré de dressage.
Mme B.________ expose que l'aire
de sortie toutes saisons est un endroit où le cheval peut faire ce qu'il veut.
Elle doit être attenante à l'écurie: elle ne peut en être séparée que lorsqu'un
accès direct à l'écurie n'est pas réalisable pour des raisons impératives.
L'aire de sortie toutes saisons ne doit pas être confondue avec le travail sur
une surface (carré de sable).
Interpellé par le président sur la
question du respect par les installations de la distance minimale à la forêt, C.________
indique que, lorsque les installations équestres de la recourante ont été
autorisées par la municipalité, celle-ci n'a pas pris en compte la législation
forestière. Il relève qu'elles deviendront toutefois conformes à la faveur de
l'adoption du nouveau PACom, la distance réglementaire à la forêt étant
désormais respectée.
La Cour et les parties se rendent
ensuite sur un chemin balisé par des barrières en bois qui constitue l'aire de
sortie destinée aux chevaux de la recourante. Une partie de ce chemin, qui
surplombe le carré de sable, est parcourue.
Interpellée sur ce point par la
juge Imogen Billotte, la recourante explique qu'on peut se rendre en quelques
minutes de cheval au manège sis sur la commune, ce qui permet notamment de
faire travailler les chevaux à la mauvaise saison dans un lieu couvert.
Interpellés par Me Marc-Etienne
Favre sur le sort du lisier, la recourante et son époux expliquent qu'ils le
mettent dans une benne qu'ils remettent, une fois pleine, au manège de la
commune de Curtilles.
Interpellés par le juge Jomini sur
le régime d'affectation envisageable s'agissant d'un éventuel manège privé sur
la parcelle n° 333, les représentants de la DGTL se réfèrent à «l'affaire
Vuarrens», rappelant que, selon la jurisprudence fédérale, une zone spéciale au
sens de l'art. 18 LAT n'est possible que lorsque doit être pris en
considération, en zone non constructible, un besoin spécifique d'affectation.
Un manège privé n'est a priori pas imposé par sa destination sur la parcelle n°
333 de la recourante; la création d'un tel manège suppose ainsi l'affectation
du bien-fonds de la recourante en zone LAT 15, ce qui n'est pas acceptable eu
égard au surdimensionnement de la commune de Curtilles. Concernant plus
particulièrement le carré de sable, les représentants de la DGTL font valoir
qu'une telle installation n'est pas conforme à une éventuelle zone de verdure,
que cette dernière soit envisagée sous l'angle de l'art. 15 ou de l'art. 17
LAT.
Les représentants de la DGTL
sollicitent la production de toutes les autorisations municipales qui ont été
délivrées à l'époque en relation avec les installations équestres. Ils tiennent
le carré de sable et l'éclairage pour illicites.
"
La DGTL et le Conseil général se sont déterminés sur
le procès-verbal de l'audience en date des 30 novembre et 12 décembre 2022.
Le 12 décembre 2022, la recourante a indiqué qu'elle
n'avait pas d'observations à formuler sur le procès-verbal de l'audience. Elle
a confirmé qu'une zone équestre pouvait être créée sur une parcelle dont les
installations sont destinées à un usage privé et a produit à cet égard un plan
partiel d'affectation concernant la commune de Dully.
Le 21 décembre 2022, le Conseil général s'est
déterminé sur le plan partiel d'affectation concernant la commune de Dully et a
produit un extrait internet relatif à la propriété concernée par ce plan.
Considérant en droit:
1.
Le recours est dirigé contre les décisions du Conseil communal et du
Département des institutions et du territoire par lesquelles le nouveau plan
d'affectation de la Commune de Curtilles a été adopté puis approuvé. Ces
décisions des autorités communale et cantonale ont été notifiées simultanément
aux opposants déboutés. Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de
droit administratif au Tribunal cantonal, conformément à l'art. 43 al. 2 LATC
et aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; BLV 173.36).
La recourante a un intérêt digne de protection (au
sens de l'art. 75 let. a LPA-VD) à contester les décisions précitées, qui
impliquent une réduction des droits à bâtir sur une parcelle dont elle est
propriétaire. Elle a par conséquent la qualité pour recourir. Le recours a au
surplus été déposé en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il
respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Partant, le recours est recevable.
2.
Le recours est dirigé contre les décisions du Conseil général de la
Commune de Curtilles et du Département des institutions et du territoire
relatives à l'adoption et à l'approbation du nouveau plan d'affectation
communal. Le litige porte toutefois exclusivement sur l'affectation de parcelle
n
o
333, le reste du plan d'affectation communal n'étant pas
contesté.
3.
La recourante soutient que, en déclassant et en affectant en zone
agricole une surface de 1'647m
2
de la parcelle n
o
333,
l'autorité intimée a violé la garantie de la propriété, respectivement le
principe de la proportionnalité en relation avec cette garantie (art. 26 et 36
al. 3 Cst.).
a) aa) La procédure de révision du plan
d'affectation communal engagée par la Commune de Curtilles vise notamment à
mettre en œuvre le nouvel art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites"). Les autorités chargées de
l'aménagement du territoire, dans le canton de Vaud, ont défini dans le PDCn un
cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné
que la plupart des communes ont des zones à bâtir surdimensionnées (à propos du
contenu du plan directeur cantonal, qui doit définir la manière d'assurer la
conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT, cf. art. 8a let.
d LAT, art. 5a al. 4 OAT). C'est l'objet de la mesure A11, mais le détail de la
méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones
à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application du SDT ou
de la DGTL, qui complètent en quelque sorte le PDCn (cf. CDAP AC.2019.0012,
AC.2018.0043, AC.2019.0013, AC.2019.0014 du 23 décembre 2020 consid. 2a avec la
référence au rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial
ARE relatif à la 4
e
adaptation du PDCn, janvier 2018 [sur le site
www.are.admin.ch], p. 24).
En l'occurrence, les autorités communales de
Curtilles ont, conformément à la mesure A11 du PDCn, évalué "la nécessité
de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur
capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée".
Cette évaluation, selon les données reproduites dans le rapport 47 OAT,
démontre cette nécessité, puisque la surcapacité des zones d'habitation et
mixtes (avant la modification litigieuse du PGA) est estimée à 392 habitants.
Ce nombre correspond à la différence entre la capacité d'accueil au moment du
bilan (actuel) et la capacité d'accueil à l'horizon de planification de 2036
(critère prévu dans la mesure A11), compte tenu des possibilités de développement
d'un village prévues par le PDCn. Ces calculs ne sont pas critiqués par la
recourante. La nécessité du redimensionnement est donc établie.
bb) La fiche d'application de la DGTL intitulée
"Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les
besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site
internet vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du
territoire > Plan d'affectation communal [actuellement: version de juin
2021]) définit la stratégie de redimensionnement. Cette fiche prévoit en
premier lieu le dézonage de toutes les franges de la zone à bâtir en zone
agricole en précisant que ces franges sont identifiées lors de la délimitation
du territoire urbanisé. Elle prévoit ainsi une première phase dans le processus
de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du
territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019) et qui donne notamment
les explications suivantes:
"
Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le
développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis
situés en zone à bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains
non bâtis à vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire
urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne
doivent pas l'être.
[...]
Dans une démarche de
redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé
permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel
d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se
trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification.
"
La délimitation du territoire urbanisé, opération
incombant normalement à la municipalité, est ainsi destinée à fournir une
"donnée de base" aux autorités de planification, en vue des futures
décisions de révision ou de modification du plan général d'affectation.
b) En l'espèce, la recourante ne met pas en cause le
constat selon lequel sa parcelle constitue une frange de la zone à bâtir et
qu'elle ne fait pas partie du territoire urbanisé. Sur le principe, elle ne
semble ainsi pas contester que son bien-fonds est susceptible d'être dézoné.
Elle fait toutefois valoir, en se fondant sur le principe de la
proportionnalité en relation avec la garantie de la propriété que, par rapport
au but consistant à réduire la zone à bâtir surdimensionnée de la Commune de
Curtilles, une autre mesure, moins contraignante, aurait dû être prise, soit
l'adoption d'une zone équestre au sens des art. 18 LAT et 32 al. 1 LATC, ce qui
aurait permis d'une part le maintien de la conformité des installations
équestres érigées licitement sur sa parcelle et, d'autre part, de répondre au
mandat imposé par l'art. 15 al. 2 LAT puisque la zone créée en application de
l'art. 18 LAT ne serait pas une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Elle
ajoute que la création d'une zone équestre permettant de maintenir la
conformité des installations équestres déjà existantes et d'autoriser un
agrandissement de peu d'importance desdites installations est compatible avec
les buts et principes de l'aménagement du territoire. Elle fait valoir qu'il
n'y aura pas de nouvelles incidences importantes sur le voisinage et le
territoire et aucune perte de terres agricoles. Elle fait également valoir que
le but poursuivi par l'art. 15 LAT et la mesure A11 du PDCn est d'éviter que
les communes hors centre notamment disposent d'une zone à bâtir surdimensionnée
susceptible de dépasser le taux de croissance de la population attribué par le
Canton pour les quinze prochaines années. Selon elle, ces dispositions
n'empêchent en revanche pas l'extension d'installations équestres sises en zone
à bâtir. Par contre, l'affectation en zone agricole aurait pour conséquence
que, si elle pourrait continuer à entretenir les installations équestres, elle
ne pourrait pas les remplacer, y compris dans les mêmes volumes bâtis, ce qui
porterait une atteinte injustifiée à son patrimoine avec une perte de valeur de
la partie de sa parcelle devenue inconstructible. Elle relève qu'avec une
affectation de cette partie en zone équestre, elle ne subirait aucun dommage.
c) Selon l'art. 26 al. 1 Cst., la propriété est
garantie. Cette garantie n'est toutefois pas absolue. Comme tout droit
fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées à l'art. 36 Cst.
Une restriction doit ainsi reposer sur une base légale, être justifiée par un
intérêt public ou la protection d'un droit fondamental d'autrui et respecter le
principe de la proportionnalité. Ce dernier principe exige que les mesures
mises en œuvre soient propres à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et
que celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins contraignante (règle
de la nécessité); il doit en outre y avoir un rapport raisonnable entre ce but
et les intérêts compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit,
impliquant une pesée des intérêts) (ATF 146 I 157 consid. 5.4; 141 I 20 consid.
6.2.1).
Quand la contestation porte sur la modification d'un
plan d'affectation, le propriétaire foncier dont le fonds devient partiellement
ou totalement inconstructible peut invoquer la garantie de la propriété (art.
26 al. 1 Cst.) en faisant valoir que la restriction n'est pas justifiée par un
intérêt public (art. 36 al. 2 Cst.), ni conforme au principe de la
proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.) (cf. CDAP AC.2015.0224 du 17 janvier 2018
consid. 4c).
d) aa) L'art. 14 LAT prévoit que les plans
d'affectation règlent le mode d'utilisation du sol (al. 1) et qu'ils délimitent
en premier lieu les zones à bâtir, les zones agricoles et les zones à protéger
(al. 2). L'art. 18 al. 1 LAT prévoit que le droit cantonal peut prévoir
d'autres zones d'affectation.
bb) L'art. 18 al. 1 LAT permet aux cantons de
subdiviser, varier, combiner et compléter les zones d'affectation de base
(zones à bâtir, zone agricole et zone à protéger). Les autres zones visées à
l'art. 18 LAT ont donc pour particularité de permettre, la plupart du temps, de
préciser, combiner et compléter les trois zones d'affectation de base.  Peuvent
notamment être prévues en application de cette disposition des "zones à
bâtir particulière ou à constructibilité restreinte".  Des autres zones au
sens de l'art. 18 al. 1 LAT peuvent ainsi être créées à l'intérieur de la zone
à bâtir, en particulier des zones destinées aux loisirs et à la détente ainsi
que des espaces verts destinés à améliorer la qualité du milieu bâti (cf. arrêt
TF 1C_398/2018 du 16 avril 2020 consid. 4.2).
Selon le droit fédéral, les "zones à bâtir
particulière ou à constructibilité restreinte" ne sont admises que si
elles s'appuient sur une pesée complète des intérêts en présence relevant de
l'aménagement du territoire et qu'elles ne contournent pas les buts de
l'aménagement du territoire que sont l'utilisation mesurée du sol, la
concentration des habitations dans les zones à bâtir et l'interdiction des
constructions en ordre dispersé (cf. RUDOLF MUGGLI; Commentaire pratique LAT:
Planifier l'affectation, 2016, n.29 ad art. 18 LAT). Dans la mesure où une
nouvelle zone fondée sur l'art. 18 LAT ne favorise pas la dispersion des
constructions, mais prévoit uniquement l'agrandissement minime d'un secteur
déjà construit ou l'agrandissement mesuré de bâtiments existants, elle est
admissible pour autant qu'elle soit fondée sur une pesée des intérêts
objectivement justifiée (ATF 124 II 391 consid. 3a; TF 1C_404/2014 du 24 mars
2015 consid. 4.1.1).
e) En l'occurrence, affecter le secteur litigieux en
zone à bâtir particulière ou à constructibilité restreinte plutôt qu'en zone
agricole serait clairement dans l'intérêt de la recourante. L'affectation en
zone agricole a en effet pour conséquence de rendre non conformes à la zone les
installations équestres sises au sud de la parcelle, installations construites
pour l'essentiel à une époque où cette partie de la parcelle était colloquée en
zone à bâtir. Or, tel ne serait pas le cas d'une affectation en zone à bâtir à
constructibilité restreinte, qui permettrait par exemple le remplacement ou la
reconstruction des constructions équestres existantes dans les mêmes volumes
avec la même affectation (affectation équestre), voire un agrandissement minime
de ces constructions, toujours avec la même affectation. Une telle affectation
devrait également permettre cas échéant des travaux de transformation des
installations équestres (notamment des boxes à chevaux) afin d'y détenir des
animaux dans des conditions respectueuses, même si celles-ci ne sont pas
utilisées par des personnes habitant à proximité, ce que ne permet pas l'art.
24
e LAT. On relèvera qu'une réglementation de ce type ne porterait
pas atteinte à des intérêts publics opposés, notamment la préservation du paysage
en (cf. art. 1 al. 2 let. a et 3 al. 2 LAT) et le risque de perte de terres
agricoles de qualité (cf. art. 3 al. 2 let. a LAT). Elle ne favoriserait pas la
dispersion des constructions dès lors que celles-ci sont existantes. De manière
générale, elle ne poserait pas problème au regard des buts et principes
régissant l'aménagement du territoire, notamment le principe de l'utilisation
mesurée du sol et de la séparation du bâti et du non bâti.
Si on se
fonde sur les catégories NORMAT (voir directives duConseild'Etat,www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/territoire/amenagement/Normat/20.06.01_Directive_NORMAT_v1.1.pdf)
pourrait par exemple être envisagée une zone de tourisme et de loisirs 18 LAT
ou une zone para-agricole 18 LAT.
L'affectation en zone agricole litigieuse poursuit
un seul but, à savoir contribuer à la réduction des zones à bâtir. Or, dans la
mesure où une zone à bâtir à constructibilité restreinte n'autoriserait pas la
construction de nouveaux logements et l'accueil de nouveaux habitants, elle
permettrait également d'atteindre le but poursuivi par l'art. 15 LAT et la
mesure A11 du PDCn qui est d'éviter que les communes hors centre notamment
disposent d'une zone à bâtir surdimensionnée susceptible de dépasser le taux de
croissance de la population attribué par le Canton pour les quinze prochaines
années. Elle permettrait par conséquent d'atteindre le but d'intérêt public
visé (réduction d'une zone à bâtir surdimensionnée) tout en portant une
atteinte moindre aux intérêts de la recourante et à la garantie de la propriété
dont elle peut se prévaloir. Le grief relatif à la violation du principe de la
proportionnalité sous l'angle de la nécessité en relation avec la garantie de
la propriété doit dès lors être admis.
f) On relèvera encore qu'il n'est pas contesté que
le secteur litigieux ne se prête pas à l'exploitation agricole ou à
l'horticulture productrice et qu'il ne s'agit pas de terrains qui, dans
l'intérêt général, devraient être exploités par l'agriculture. Ce secteur ne
remplit par conséquent pas les exigences fixées à l'art. 16 LAT pour qu'un
terrain soit classé en zone agricole (cf. art. 16 al. 1 let. a et b LAT).
Certes, selon la jurisprudence, en cas de déclassement d'une parcelle
constructible pour des motifs de surdimensionnement de la zone à bâtir, la
possibilité d'une exploitation effective à des fins agricoles n'est pas
déterminante (Cf. arrêt TF 1C_378/2016 du 4 janvier 2017 consid. 3.6). Un
intérêt général au classement en zone agricole pour ce motif ne peut toutefois
pas être reconnu en l'espèce puisque, on l'a vu, le secteur litigieux remplit
les exigences pour une affectation dans une zone à bâtir à constructibilité
restreinte régie par l'art. 18 LAT. L'affectation de ce secteur en zone
agricole n'est par conséquent pas conforme à l'art. 16 LAT.
g) Vu ce qui précède, il n'est pas nécessaire
d'examiner s'il y a lieu de prévoir une véritable "zone équestre" et
si les exigences mentionnées dans le document "Comment l'aménagement du
territoire appréhende les activités liées au cheval, Office fédéral du
développement territorial, 2015" (nécessité qu'une évaluation soit faite
au niveau communal et régional, nécessité que les infrastructures soient
ouvertes à tout le monde, qualité de la desserte en transports publics) sont
respectées.
4.
Il ressort des considérants que le recours doit être admis et les
décisions du Conseil général de la Commune de Curtilles du 24 juin 2021 et du
Département des institutions et du territoire du 17 mars 2022 annulées en tant
qu'elles prévoient, dans le cadre du nouveau PACOm, l'affectation à la zone
agricole d'une surface de 1'647 m
2
de la parcelle n
o
333.
La cause est renvoyée au Conseil général afin qu'il
examine la possibilité d'affecter le secteur litigieux à une zone à
constructibilité restreinte régie par l'art. 18 LAT au sens des considérants du
présent arrêt. Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des dépens, à
charge de l'Etat de Vaud et de la Commune de Curtilles. Un émolument judiciaire
réduit est mis à la charge de la Commune de Curtilles, le solde des frais étant
laissé à la charge de l'Etat.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
Les décisions du Conseil général de la Commune de Curtilles du 24 juin
2021 et du Département des institutions et du territoire du 17 mars 2022 sont annulées
en tant qu'elles prévoient, dans le cadre du nouveau Plan d'affectation
communal, l'affectation à la zone agricole d'une surface de 1'647 m
2
de la parcelle n
o
333. La cause est renvoyée au Conseil général,
pour nouvelle décision au sens des considérants.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge de la
Commune de Curtilles.
IV.
L'Etat de Vaud, par la Caisse du Département des institutions, du
territoire et du sport, est débiteur de la recourante A.________ d'un montant
de 2'000 (deux mille) francs au titre d'indemnité de dépens.
V.
La Commune de Curtilles est débitrice de la recourante A.________ d'un montant
de 2'000 (deux mille) francs au titre d'indemnité de dépens.
Lausanne, le 15 février 2023
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.