vd_omni · AC.2019.0387 · 2021-01-28 · fr

A.________, B.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de L'Abbaye | Recours contre la décision du DTE approuvant une zone réservée cantonale sur une parcelle communale.- La création d'une zone réservée est justifiée dans son principe, vu le surdimensionnement important de la zone à bâtir communale (capacité d’accueil de 1’290 hab. pour un besoin estimé à 158 hab.). (consid. 3) - La mesure est adéquate et proportionnée vu notamment la situation de la parcelle litigieuse en bordure de localité, la distance avec les constructions et la continuité formée avec la zone agricole. (consid. 4)- L'autorité cantonale peut instaurer une zone réservée même lorsque la Commune envisage le maintien des parcelles en zone à bâtir. (consid. 5) - La procédure de l'art. 134 LATC relatif aux plans d'affectation non conformes a été respectée (consid. 6). Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 28.01.2021 AC.2019.0387

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 28 janvier 2021
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M. François Kart, juge
et Mme Christina Zoumboulakis, assesseure; Mme Aurélie Tille,
greffière.
Recourants
1.
A.________
à ********
2.
B.________
à ********
Autorité intimée
Département
des institutions et du territoire (DIT)
(auparavant Département du
territoire et de l’environnement: DTE),
à Lausanne Adm cant VD, représenté
par Direction générale du territoire et du logement (DGTL), Service
juridique, à Lausanne Adm cant
Autorité concernée
Municipalité de L'Abbaye,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à
Lausanne,
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du
Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 6 novembre 2019
approuvant la zone réservée cantonale - parcelle No 650
Vu les faits suivants:
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 650 de
la commune de L’Abbaye, située au lieu-dit La Sauvagère, sur la rive sud du Lac
de Joux. D’une surface de 2'076 m
2
, cette parcelle est colloquée en
zone de maisons familiales et villas selon le plan de zones de la commune de
L’Abbaye approuvé par le Conseil d’Etat le 18 juillet 1984. Elle est libre de
construction et équipée. Bordée par la route des Collondès au nord, la parcelle
est entourée de parcelles bâties à l'est et à l'ouest, et par de la zone
agricole au sud.
B.
Le 15 août 2018, A.________ et B.________ ont déposé auprès de la
Municipalité de L'Abbaye (ci-après: la Municipalité) une demande de permis de
construire un chalet d’habitation sur la parcelle n° 650. Cette demande a été
mise à l’enquête publique du 15 septembre au 14 octobre 2018.
Le Service du développement territorial (SDT:
actuellement Direction générale du territoire et du logement: DGTL), en tant
que représentant du Département du territoire et de l’environnement (DTE,
désormais Département des institutions et du territoire: DIT; ci-après: le
Département), a formé opposition à ce projet le 12 octobre 2018, faisant valoir
que les zones à bâtir de la commune de L’Abbaye étaient surdimensionnées et que
le Département allait prochainement mettre à l’enquête publique une zone
réservée sur la parcelle en question.
C.
Le 8 novembre 2018, la Municipalité a levé l’opposition formée par le
SDT/DGTL et octroyé le permis de construire CAMAC n° 180908 sollicité par A.________
et B.________. La Municipalité a notamment précisé que la planification
communale était en cours de révision et avait déjà été présentée au SDT/DGTL.
Cette révision de la planification prévoyait que la parcelle n° 650 resterait
en zone à bâtir.
D.
Par acte du 7 décembre 2018, le Département, par le SDT/DGTL, a formé
recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal (CDAP), concluant principalement à sa réforme en ce sens
que le permis de construire n’est pas délivré, et subsidiairement à son
annulation. La cause a été enregistrée sous référence AC.2018.0440.
E.
Le SDT/DGTL a soumis à l’enquête publique une zone réservée du 10
novembre au 9 décembre 2018 portant sur la parcelle n° 650 de A.________
et B.________. Le règlement de la zone réservée cantonale en question prévoit
l’interdiction de toute nouvelle construction, installation ou nouvel
équipement (art. 3) durant un délai de 5 ans, prolongeable de 3 ans aux
conditions de l’art. 46 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) (art. 4). Le
rapport d’aménagement, du 5 novembre 2018, selon l'art. 47 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1;
ci-après: rapport 47 OAT) joint au projet précise que le but de cette zone
réservée est d’inciter les autorités de la Commune de L’Abbaye à engager le
plus rapidement possible la révision de leur Plan général d’affectation (PGA),
conformément à l’art. 15 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du
22 juin 1979 (LAT; RS 700) et à la mesure A11 du Plan directeur cantonal (4
e
adaptation), laquelle établit les conditions dans lesquelles les communes
doivent dimensionner leurs zones à bâtir pour se conformer à la révision de la
LAT.
F.
Ce projet de zone réservée a suscité l’opposition de la Municipalité de L’Abbaye,
le 6 décembre 2018, ainsi que de A.________ et B.________, le 7 décembre 2018.
G.
Par décision du 6 novembre 2019, le Département a levé les oppositions
formées par la Municipalité et par A.________ et B.________ et a approuvé, sous
réserve des droits des tiers, la zone réservée cantonale sur la parcelle
n° 650 de la Commune de L’Abbaye. Selon le Département, la commune de
L’Abbaye est manifestement surdimensionnée. La possibilité de développement hors
du centre allouée entre l’année de référence (31 décembre 2015) et l’horizon de
planification (2036), est de 158 habitants au 31 décembre 2016. Or, selon
l’estimation du modèle de simulation pour le dimensionnement de la zone
d’habitation et mixte, la capacité d’accueil hors du centre de la commune de l’Abbaye
est de 1'290 habitants. Il en résulterait ainsi un surdimensionnement hors
centre de 1'132 habitants (1'290 – 158).
H.
Par acte du 9 décembre 2019, A.________ et B.________ ont formé recours
contre cette décision devant la CDAP, concluant principalement à son
annulation, et subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause à
l’autorité intimée pour nouvelles instruction et décision dans le sens des
considérants. A titre préjudiciel, les recourants concluent à l’octroi de
l’effet suspensif au recours.
A titre de mesure d’instruction, ils ont requis la
jonction de la cause avec la cause AC.2018.0440 relative au permis de
construire, ainsi que la mise en œuvre d’une audience de débats.
Dans ses déterminations du 14 février 2020, l'autorité
intimée, représentée par le SDT/DGTL, a conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Par lettre du 12 mars 2020, la Municipalité,
agissant par l'intermédiaire de son conseil, a déclaré s’en remettre à justice
sur le sort du recours et précisé que les démarches de révision de la
planification communale étaient toujours en cours et prendraient encore quelques
mois.
I.
Le 30 septembre 2020, le Tribunal a tenu une audience commune dans les
causes AC.2018.0440 et AC.2019.0387. A cette occasion, il a procédé à une
vision locale en présence des parties qui ont été entendues dans leurs
explications. On peut extraire du compte-rendu d'audience le passage suivant:
Afin de rejoindre la parcelle litigieuse, le Tribunal et les parties
longent la route des Collondès (sans trottoir à ce niveau), qui relie le
village de L'Abbaye à celui des Bioux.
Arrivé sur la parcelle, le Tribunal constate que celle-ci est
constituée d'un talus herbeux qui se prolonge dans la zone agricole qui s'étend
en amont de la pente et borde la forêt. La parcelle est séparée en deux parties
par une clôture partant de la route.
Des maisons individuelles sont érigées sur les parcelles adjacentes, de
même que sur les parcelles situées directement de l'autre côté de la route, au
bord du lac. Il est constaté qu'il y a encore deux parcelles construites dans
le prolongement de la route en direction des Bioux. Les recourants précisent
que la parcelle est équipée. La DGTL relève qu'il y a une distance de l'ordre
de 70 mètres entre les constructions actuelles, soit entre les bâtiments sis
sur les parcelles n° 1685 et 660, étant précisé que, parmi les critères retenus
pour délimiter le territoire urbanisé, une distance entre les constructions
existantes doit en principe être inférieure à 50 mètres.
Les recourants désignent l'emplacement de la construction projetée
après morcellement, à savoir la partie de la parcelle contigüe à la parcelle n°
1685. Aucune construction n'est à ce jour prévue sur le solde de la parcelle.
Le chalet comprendra un studio et un appartement destiné en principe au
beau-fils des recourants, en résidence principale.
Les parties s'expriment sur l'interprétation du nouvel art. 47 LATC. La
DGTL maintient que la Commune était liée par l'opposition du Département et
devait refuser l'octroi du permis de construire. Me Bovay conteste cette
interprétation.
Il est question de l'état d'avancement du nouveau PGA (ou
"PACom") de L'Abbaye. Les représentants de la DGTL expliquent que
l'examen préliminaire a eu lieu en mai 2019. Le surdimensionnement résiduel
restant trop important à ce stade, la phase d'examen préalable n'est pas encore
entamée. Les autorités communales indiquent avoir procédé [recte: proposé],
dans le cadre de l'examen préliminaire, à une réduction importante du surdimensionnement
des zones à bâtir excentrées ou soumises à des dangers naturels, passant d'un
surdimensionnement six fois trop important à deux fois trop important par
rapport aux objectifs du Plan directeur cantonal (PDCn). Il resterait ainsi une
surcapacité résiduelle de 400 habitants environ, alors que le
surdimensionnement représentait environ 1300 habitants initialement. La DGTL
confirme cette appréciation. Me Bovay relève alors qu'une capacité de réserve
de 150 habitants est encore disponible pour cette commune.
Interpellée par Me Bovay, les représentants de la DGTL confirment que
certaines communes ne parviennent pas à supprimer totalement le
surdimensionnement de leurs zones à bâtir. Le Département estime cependant
qu'une suppression totale des zones surdimensionnées serait possible à
L'Abbaye.
Les représentants de la Municipalité rappellent que la Commune de
L'Abbaye est constituée de 3 villages, à savoir Le Pont, L'Abbaye et les Bioux.
Le Pont a été défini comme centre régional par le PDCn, dès lors que le village
est desservi par le train. Toutefois, la Commune de L'Abbaye resterait
principalement une "commune-rue" le long du lac de Joux, de sorte que
son territoire construit n'est pas compact. La représentante de la DGTL relève
que la parcelle litigieuse ne fait pas partie du périmètre de centre défini par
le PDCn. Les représentants de la Commune admettent que le maintien de cette
parcelle en zone à bâtir implique de dézoner une autre parcelle ailleurs sur la
Commune, mais ils estiment que cette parcelle est bien intégrée dans le bâti.
Aucune zone réservée communale n'est prévue. Cela dit, une autre parcelle
ferait l'objet d'une zone réservée cantonale.
Interpellés sur la question de la desserte de la parcelle en transports
publics, les représentants de la Municipalité expliquent qu'un arrêt de bus se
trouve à 200 mètres, le bus passant toutes les 45 minutes environ. Les
commerces les plus proches sont au Pont. L'école primaire se trouve aux Bioux,
à 2 km, étant précisé qu'un ramassage scolaire est organisé par la Commune.
L'école secondaire est au Sentier, et le gymnase à Morges. La recourante relève
que les maisons proches comptent plusieurs familles avec de jeunes enfants.
Les représentants de la Municipalité précisent que les projets de construction
qui se réalisent actuellement découlent de permis octroyés avant 2015.
[…]"
L'autorité intimée s'est déterminée sur le
compte-rendu d'audience le 7 octobre 2020, produisant une vue aérienne et
indiquant notamment que l'arrêt de bus le plus proche semble être celui des
Collondès, situé à 450 mètres de la parcelle n° 650. Elle a notamment
précisé qu'aucune mesure de réduction du surdimensionnement de la zone à bâtir
n'avait pour l'heure été prise concrètement. Elle ajoutait que par rapport à la
proposition communale d'examen préliminaire, d'autres mesures de réduction du
surdimensionnement à l'extérieur du territoire urbanisé pouvaient encore être
proposées à L'Abbaye. Par lettre du 19 octobre 2020, les recourants ont indiqué
ne pas avoir de remarque à formuler. La Municipalité a confirmé l'emplacement
de l'arrêt de bus le plus proche à 450 mètres de la parcelle à construire, dans
sa lettre du 18 novembre 2020.
Considérant en droit:
1.
Interjeté contre la décision levant l’opposition déposée par les recourants
contre un projet de zone réservée cantonale concernant la parcelle dont ils
sont propriétaires, le présent recours satisfait aux conditions de recevabilité
des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Il y a lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants ont requis la jonction de la présente cause avec la cause
AC.2018.0440.
Conformément à l'art. 24 LPA-VD, l'autorité peut,
d'office ou sur requête, joindre en une même procédure des affaires qui se
rapportent à une situation de faits identique ou à une cause juridique commune.
En l'occurrence, il n'y a pas lieu de joindre les
deux procédures précitées qui portent sur des objets distincts et concernent
des autorités différentes. Ainsi, la procédure AC.2018.0440 relative au permis
de construire octroyé aux recourants oppose le Département à la Municipalité de
L'Abbaye, les recourants étant tiers intéressés. La procédure AC.2019.0387
oppose en revanche les recourants au Département. Il n'y a pas dans cette
mesure une identité des causes. Les deux procédures ont au demeurant été
instruites de manière coordonnée. Cette requête est dès lors rejetée.
3.
Est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 650 de la commune de L'Abbaye
dans une zone réservée cantonale.
Il convient d'examiner, en premier lieu, si cette
zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.
a) L'art. 27 LAT, intitulé "
zones réservées
",
a la teneur suivante:
"
1
S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris
qui puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2
Une zone
réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut
prolonger ce délai".
Sous la note marginale "
zone réservée
",
l'art. 46 LATC, dispose ce qui suit:
"
1
Les communes ou
le département peuvent établir des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces
zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains pendant une
période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum.
2
La procédure
d'approbation est celle des plans d'affectation."
b) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté (ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441;
AC.2018.0176 du 28 août 2019; AC.2017.0424 du 1
er
avril 2019).
Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour
constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2019.0384
du 2 décembre 2020; AC.2019.0114 du 20 janvier 2020 ; AC.2019.0035 du 9
décembre 2019; AC.2017.0457 du 7 janvier 2019, AC.2017.0386 du 27 septembre
2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018, AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421
du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose réunies trois
conditions matérielles, soit une intention de modifier la planification, une
délimitation exacte des territoires concernés et le respect du principe de la
proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne doit pas aller
au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en vue de la
nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le périmètre de
la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle, voire toute
transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté –, ou bien
n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan d'aménagement (cf.
Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du
territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202).
En raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut
représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999: Cst.; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "
territoire exactement délimité
" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter
Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).
Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans de
la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une
règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art.
27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait
le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une
prolongation soit démontrée dans chaque cas concret et il ne serait pas admissible
de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée, en faisant
préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant, il doit être
mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de l'art. 27 al.
2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf. Ruch, op. cit.,
n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22 ad art. 27).
c) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure est la même que
pour l'établissement des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT; cf. aussi
art. 15 al. 2 LATC). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let.
b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application du
droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à
l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable,
et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF
131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; TF 1C_417/2009
du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que
l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou
mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue,
s’agissant des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf.
art. 2 al. 3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de
planification doit être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la
situation de fait; l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer
une autre solution, même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p.
242).
4.
L'autorité intimée invoque, à l'appui de sa décision d'instaurer une
zone réservée cantonale sur la parcelle n° 650, le surdimensionnement de la
zone à bâtir communale.
a) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération
fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe
aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1
er
al. 1 LAT précise que
la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à
garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa
nouvelle teneur entrée en vigueur le 1
er
mai 2014, précise que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts
entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat
appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT
prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de
préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à
l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la
population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1
er
mai 2014, dispose ce qui suit:
"Art. 15  Zones à bâtir
1
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)".
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3 septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010
relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, l'art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans
directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le
calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393
consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à
bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du
vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au
redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence
d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien
droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et
1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.
963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988; AC.2019.0035;
AC.2018.0176; AC.2017.0457; AC.2017.0424 et AC.2017.0078 précités).
La jurisprudence fédérale a par ailleurs retenu
qu'il existe un intérêt public important à ce que les zones à bâtir - déjà
surdimensionnées dans de nombreuses communes - ne soient pas encore étendues,
afin de ne pas anticiper sur la révision de la planification et les éventuels
déclassements à venir (TF 1C_612/2014 du 26 août 2015 consid. 2.6).
b) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années
suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur
cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1
er
août 2008, l'actuel PDCn a
fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée
par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil
fédéral le 31 janvier 2018.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à
savoir la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11; AC.2019.0035 et AC.2017.0424 précités).
c) Dans le cas présent, il n’est pas contesté que la
zone à bâtir de la Commune de L’Abbaye est surdimensionnée, particulièrement
hors du centre: la capacité d’accueil est de 1’290 habitants pour un besoin
estimé à 158 habitants, de sorte que le surdimensionnement hors centre est de
1’132 habitants. Il convient ainsi de confirmer l’appréciation de l’autorité
intimée: vu le surdimensionnement important de la zone à bâtir communale, la
création d'une zone réservée cantonale est justifiée de manière à ne pas rendre
plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal. La zone réservée doit par conséquent être confirmée
dans son principe. Reste à déterminer si cette zone est correctement délimitée
et respecte le principe de proportionnalité. La question à laquelle le Tribunal
doit répondre à ce stade est celle de savoir si la possibilité d'un
déclassement de la parcelle en cause peut raisonnablement être prise en
considération dans le cadre de la future révision du PGA. Si tel est le cas, la
zone réservée doit être confirmée (AC.2019.0114; AC.2019.0035 et AC.2017.0457
précités).
5.
Les recourants contestent l’adéquation de la zone réservée, notamment au
motif que leur parcelle, équipée, se situerait en plein milieu d'un espace bâti
et s'intègre dans une continuité du point de vue urbanistique et architectural.
Cette parcelle ne serait pas appropriée pour un usage agricole. La zone
réservée serait aussi disproportionnée dès lors que la commune est actuellement
en train de réviser sa planification communale.
a) La partie de la Commune de L'Abbaye où se trouve
la parcelle litigieuse s'étend notamment le long du lac de Joux, donnant l'impression
d'une "commune-rue", étant toutefois précisé que les constructions
existantes sur le long de la route de Collondès sont relativement espacées
entre elles, de sorte que le tissu bâti n’est pas compact. Les parcelles
adjacentes à l'est et à l'ouest de la parcelle n° 650 sont certes construites,
mais comme l'a relevé la DGTL en audience, il y a une distance de l'ordre de 70
m entre les constructions sur ces parcelles, ce qui excède la limite de 50 m
retenu pour délimiter un territoire urbanisé. En outre, la parcelle litigieuse se
trouve pratiquement en bordure de la localité. Un arrêt des transports publics
se trouve à environ 450 mètres et la parcelle n’est pas bordée d’un trottoir.
Il s'agit par ailleurs d'une grande parcelle de 2'000 m
2
qui forme
une continuité notamment au plan paysager et visuel avec la zone agricole
située en amont de la pente. Il apparaît ainsi qu'un déclassement de la
parcelle litigieuse peut raisonnablement être pris en considération dans le
cadre de la future révision de la planification communale. Quant au fait que la
parcelle est équipée, cet élément n'apparaît pas déterminant puisque, par
définition, la zone réservée concerne une parcelle constructible, ce qui
présuppose d'ailleurs un équipement au sens de l'art. 19 LAT (cf. AC.2019.0114
précité consid. 2 et les références citées).
On peut encore relever que le Tribunal fédéral a
confirmé qu’il était possible de créer une zone réservée pour une parcelle sise
en zone à bâtir et constituant une brèche dans le tissu bâti, l’identification
d’une telle brèche ne conduisant pas nécessairement à devoir inclure les
terrains concernés dans la zone constructible (TF 1C_394/2019 du 14 août 2020).
b) Quant à la planification communale en cours, il
ressort des explications données en audience que celle-ci en est encore à un
stade relativement peu avancé, dès lors que la phase de l’examen préalable par
les autorités cantonales ne serait pas encore entamée. Certes, les autorités
communales semblent déjà être parvenues à proposer des mesures de planification
réduisant le surdimensionnement de manière importante et le Département a admis,
lors de l'audience, que la Commune de L'Abbaye n'est pas la seule à ne pas
parvenir à supprimer totalement son surdimensionnement. Il convient néanmoins de
constater que,
prima facie,
les propositions émises par la
Commune ne suffisent pas en l’état à éliminer totalement le surdimensionnement.
L'autorité communale a du reste admis que le fait de maintenir la parcelle
n°650 en zone à bâtir impliquerait de dézoner une autre parcelle ailleurs. La
zone réservée contestée permet ainsi de bloquer provisoirement toute nouvelle
construction sur la parcelle litigieuse, dans une commune surdimensionnée, et
dont le calendrier de la procédure de révision de sa planification est pour
l’heure incertain.
Le Tribunal a en outre déjà précisé que l'art. 46
LATC constitue à lui seul une base légale suffisante pour autoriser le
département à établir une zone réservée cantonale sur une parcelle lorsqu'une
commune refuse ou tarde à le faire alors qu'elle y est tenue pour ne pas compromettre
la révision de sa planification communale (AC.2017.0364 du 25 septembre 2019
consid. 4). La zone réservée litigieuse répond à un intérêt public primordial,
à savoir maintenir la liberté de planification et de décision des autorités
communales, ainsi qu'à éviter le risque de faire obstruction et de rendre plus
difficile une future réduction de la zone à bâtir (AC.2017.0457 précité).
De même, il n'y a pas lieu de s'écarter du principe
selon lequel le département peut instaurer une zone réservée cantonale sur les
parcelles litigieuses, ceci même dans l'hypothèse où la commune fait état de
son intention de maintenir ces parcelles en zone à bâtir (TF 1C_267/2019 du 5
mai 2020; AC.2016.0420 précité). Une telle mesure ne restreint pas la marge de
manœuvre dont peut bénéficier la commune dans le cadre de la révision de son
plan d'affectation. Le Tribunal a notamment rappelé que l’autorité communale
garde en effet la possibilité de maintenir la parcelle faisant l'objet de la
zone réservée cantonale en zone à bâtir si elle redimensionne correctement par
ailleurs les zones constructibles, de manière à respecter les exigences de la
LAT (notamment de l'art. 15 al. 2 LAT) et du PDCn. Il n'y a dès lors pas
lieu de retenir que l'instauration d'une zone réservée cantonale porterait
atteinte aux prérogatives communales en matière d'aménagement du territoire (AC.2018.0361
du 15 avril 2019 consid. 3d).
c) En conclusion, le Tribunal ne voit pas de raison
de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle la mesure
provisoire que constitue la zone réservée est, dans le cas présent, adéquate et
proportionnée.
6.
Les recourants invoquent par ailleurs une violation de l'art. 134 LATC.
Cette disposition figure dans le Titre XI de la loi qui régit les dispositions
transitoires et finales et a la teneur suivante:
Art. 134
Plans d'affectation non conformes
1
Dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement non conformes aux
dispositions de la loi, ce plan et ce règlement s'appliquent avec les
restrictions suivantes:
a.
dans
les zones à bâtir, le département peut s'opposer à la délivrance d'un permis de
construire s'il s'agit d'une zone manifestement trop étendue, ne répondant pas
aux critères des articles 48 et 51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois
mois qui suivent son opposition, soumettre à l'enquête publique une zone
réservée;
b.
hors
des zones à bâtir, notamment dans les zones sans affectation spéciale, la
délivrance de tout permis de construire est subordonnée à l'autorisation
préalable du département, qui statue conformément aux articles 81 et 120,
lettre a."
Comme il a été constaté ci-dessus, la zone à bâtir
de la Commune de L’Abbaye est surdimensionnée, de sorte que l’application de
l’art. 134 LATC se pose. En l’occurrence, le Département a formé opposition à
la demande de permis de construire déposée par les recourants (cf. la procédure
AC.2018.0440 relative au permis de construire), puis a mis à l’enquête publique
la zone réservée litigieuse. Cette disposition a ainsi été respectée.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants
supporteront l'émolument de justice (art. 49 LPA-VD et art. 4 du tarif du 28
avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative:
TFJDA; BLV 173.36.5.1) et n'ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).
La Municipalité, qui s'en est remise à justice, n'a pas non plus droit à des
dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD). Il en va même pour le département intimé, qui
n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Département des institutions et du territoire
(anciennement Département du territoire et de l'environnement), du 6 novembre
2019, est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis
à la charge des recourants B.________ et A.________, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 28 janvier 2021
La
présidente:                                                                                          La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.