vd_omni · FI.2017.0104 · 2018-06-01 · fr

A.________/Commission communale de recours en matière d'impôts communaux, Direction des finances et du patrimoine vert | Recours d'une association représentant les intérêts de commerçants de la commune de Lausanne contre la décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxe spéciales (ci-après: la Commission de recours) rejetant leurs oppositions contre les bordereaux de taxation 2008 et 2009 de la taxe City Management. - Examen de la nature de la Commission de recours et des règles qui régissent la procédure devant elle.- Un des membres n'a pas assisté à la seconde audience tenue par la Commission de recours (en juin 2016), lors de laquelle il a été remplacé par son suppléant. Sous l'angle du droit à une composition régulière, cela ne pose pas problème si le membre absent a pu avoir connaissance du résultat de l'administration des preuves en consultant le procès-verbal d'audience, qui doit être tenu en vertu de l'art. 29 al. 4 LPA-VD. En l'occurrence, la Commission de recours n'a toutefois pas tenu de procès-verbal d'audience; seules des "notes de séance" manuscrites ont été prises, que l'autorité intimée s'est toutefois refusée de produire, au motif qu'il s'agirait de documents internes. Dans ces conditions, l'autorité intimée a rendu la décision attaquée dans une composition irrégulière. - En outre, au moment où la décision attaquée a été prise (adoption expresse ou tacite du projet d'arrêt envoyé par courriel en juillet 2017), seuls deux des cinq membres figurant dans le rubrum de la décision attaquée étaient toujours en fonction. En cela également, la composition dans laquelle l'autorité intimée a statué était irrégulière.- Le droit à la composition régulière revêtant un caractère formel, sa violation entraîne l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès de la procédure au fond, et le renvoi de la cause à l'autorité intimée afin qu'elle statue à nouveau dans une composition régulière.Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.06.2018 FI.2017.0104

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
juin 2018
Composition
M. Guillaume Vianin, président; Mme Isabelle Guisan, juge; M. Cédric Stucker, assesseur; Mme Elodie Hogue, greffière.
Recourante
Association Super City Management
Non Merci !,
à Lausanne, représentée par Me Nicolas URECH, avocat à
Lausanne,
Autorité intimée
Commission communale de recours en
matière d'impôts communaux
et de taxes spéciales,
Autorité concernée
Commune de Lausanne,
Direction
des finances et du patrimoine vert,
Objet
Recours Association Super City Management Non Merci ! c/
décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et
de taxes spéciales du 9 août 2017 confirmant la décision sur réclamation du
21 octobre 2015
Vu les faits suivants:
A.
Le règlement concernant la promotion et le développement du commerce
lausannois (ci-après: le règlement City Management) a été adopté par le Conseil
communal de la Ville de Lausanne le 23 janvier 2007 et est entré en vigueur le
1
er
mai 2007.
Ce règlement prévoyait d'instaurer une taxe qui
devait financer les activités de la fondation City Management Lausanne,
fondation de droit privé créée afin de promouvoir et développer le commerce de
détail lausannois. Cette taxe était perçue auprès des personnes physiques ou
morales exploitant un commerce de détail, un parking ou un café-restaurant sur
le territoire de la commune de Lausanne.
Une disposition transitoire prévoyait que le montant
de la taxe pour l'année 2007 était réduit aux deux tiers de sa valeur.
De nombreux commerçants se sont opposés à leurs
taxations 2007, 2008 et 2009 par le biais d'une réclamation. Le 2 juillet 2007,
l'Association Super City Management Non Merci! (ci-après: l'Association ou la
recourante) a été créée dans le but d'assurer la défense des intérêts des
commerçants lausannois soumis à la taxe City Management. Parallèlement à ces
démarches, les commerçants et l'Association ont déposé une initiative communale
demandant l'abrogation du règlement.
Compte tenu du mécontentement soulevé par cette
taxe, le règlement a finalement été abrogé par le Conseil communal avec effet
au 1
er
janvier 2010.
B.
Par décision sur réclamation du 21 octobre 2015, le Service financier de
la Ville de Lausanne (ci-après: le Service financier) a rejeté les réclamations
pour les années 2008 et 2009.
C.
Le 20 novembre 2015, l'Association a formé un recours devant la
Commission communale de recours en matière d'impôts communaux et de taxes
spéciales (ci-après: la Commission de recours ou l'autorité intimée), en
concluant principalement à la réforme de la décision sur réclamation en ce sens
qu'aucune taxe City Management n'est due par les membres de l'Association pour
les années 2008 et 2009 et, subsidiairement, à l'annulation de la décision sur
réclamation et au renvoi de la cause au Service financier pour nouvelle
décision.
D.
Les 19 mai et 23 juin 2016, la Commission de recours, composée de cinq
membres, a tenu des audiences où chaque partie a pu exposer ses arguments.
Le 9 août 2017, elle a rendu son arrêt rejetant le
recours formé contre la décision sur réclamation du 21 octobre 2015. Selon le
rubrum de cet arrêt, la Commission était composée de A.________, président, B.________,
C.________, D.________ et E.________.
E.
Le 14 septembre 2017, l'Association a interjeté un recours devant la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant
principalement à l'annulation de l'arrêt du 9 août 2017, la cause étant "
renvoyée
à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une composition de la
Commission de recours communale qui ne doit pas changer entre l'audition et
l'émission de sa décision sur recours
" et, subsidiairement, à la
réforme de l'arrêt en ce sens que les membres de l'Association ne doivent
aucune taxe City Management pour les années 2008 et 2009 et que les décisions
notifiées pour ces années sont annulées. A titre de mesures d'instruction, la
recourante requiert la production notamment des procès-verbaux des audiences
tenus par la Commission de recours. Elle demande également que l'autorité
intimée précise dans quelle composition elle a siégé lors des audiences des 19
mai et 23 juin 2016, ainsi que le jour de la délibération ayant mené à l'arrêt
litigieux.
Dans ses déterminations du 16 octobre 2017, la
Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) conclut au rejet du
recours.
Dans sa réponse du 27 octobre 2017, l'autorité
intimée conclut également au rejet du recours. S'agissant de la composition de
la Commission, elle admet qu'un de ses membres a dû se faire remplacer lors de l'audience
du 23 juin 2016. Elle considère toutefois que dans la mesure où la composition
de la Commission a été dûment annoncée aux parties au début de chaque audience,
la recourante aurait dû immédiatement soulever son moyen tiré de la composition
irrégulière de la Commission, sous peine d'être forclose à s’en prévaloir par
la suite. Il n'existerait pas de procès-verbal des audiences, mais uniquement des
notes internes qui ne pourraient être remises aux parties dès lors qu'elles
contiennent certains éléments de la délibération. L'autorité intimée affirme
que les membres de la Commission ont eu accès à ces notes de séance, ce qui
leur a permis de connaître le contenu des débats.
Le 5 mars 2018, la recourante a déposé une réplique
dans laquelle elle maintient ses conclusions.
F.
Le 15 mars 2018, la Cour de céans a convoqué les parties à une audience
fixée au 20 avril 2018. La convocation invitait l'autorité intimée à se munir
des "notes de séance" évoquées dans sa réponse du 27 octobre 2018.
Dans un courrier du 23 mars 2018, l'autorité intimée
a demandé à être dispensée de comparaître. Elle a en outre fait part de son
refus de produire les notes de séance, qu'elle a qualifiées de documents
internes.
Par courrier du 28 mars 2018, le juge instructeur a
rejeté la demande de dispense. S'agissant des notes de séance, il a précisé
que, de son point de vue, leur qualification éventuelle de documents internes
avait peut-être pour effet de les soustraire à la consultation des autres
parties – ce qui serait discuté au besoin en audience –, mais pas à celle du
Tribunal. Par conséquent, la requête tendant à ce que l'autorité intimée
produise ces pièces lors de l'audience était maintenue.
Par courrier du 11 avril 2018 (reçu le 16 avril
2018), l'autorité intimée a fait savoir qu'elle serait représentée à l'audience
par son président et sa secrétaire.
Par courriel et courrier du 17 avril 2018, la
recourante a demandé que D.________ soit cité à comparaître aux côtés du
président de l'autorité intimée, subsidiairement un autre membre de cette
dernière. Si aucun autre membre de ladite autorité ne devait participer à
l'audience, elle en a requis le report.
Le 17 avril 2018, le juge instructeur a rejeté les
requêtes en question.
Le 20 avril 2018, la Cour a tenu une audience lors
de laquelle elle a recueilli les explications des parties et de leurs
représentants. L'Association agissait par l'intermédiaire de F.________ et de G.________,
assistés de Me Nicolas Urech, avocat à Lausanne, ainsi que de Me Loïc Staub,
avocat-stagiaire. L'autorité intimée était représentée par A.________,
président, ainsi que par H.________, secrétaire/greffière et l'autorité
concernée par I.________, adjoint au premier conseiller juridique et J.________,
chef de service.
Le procès-verbal d’audience a été envoyé aux parties
qui ont eu l'occasion de se déterminer sur son contenu.
Le 27 avril 2018, l'autorité intimée a apporté une
correction au procès-verbal. Le 2 mai 2018, l'autorité concernée a fait savoir
qu'elle n'avait pas de remarques. Le même jour, la recourante a déposé des
observations au terme desquelles elle a maintenu ses conclusions.
G.
La Cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV
173.36), le recours est intervenu en temps utile.
b) A qualité pour former recours au sens de l'art.
75 LPA-VD toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a) ainsi que toute
personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Une association
peut en particulier recourir pour préserver ses propres intérêts. Elle peut
cependant aussi faire valoir les intérêts de ses membres s'il s'agit d'intérêts
que ses statuts la chargent de préserver, si ces intérêts sont communs à la
majorité de ses membres ou à une grande partie d'entre eux, et si chacun de
ceux-ci serait habilité à les invoquer par la voie d'un recours. En revanche,
elle ne peut prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une
minorité d'entre eux (ATF 137 II 40 consid. 2.6.4 p. 46 s.). Les conditions précitées
doivent être remplies cumulativement: il s'agit d'éviter l'action populaire.
Celui qui invoque non pas ses propres intérêts mais des intérêts généraux ou
des intérêts publics n'est pas autorisé à recourir. Le droit de recours
n'appartient donc pas à toute association qui se voue de manière générale au
domaine concerné. Il faut bien plutôt qu'il existe un rapport étroit et
immédiat entre le but statutaire de l'association et le domaine dans lequel la
décision litigieuse a été rendue (ATF 136 II 536 consid. 1.1 p. 538 s.).
En l'occurrence, l'Association dispose de la qualité
pour former recours, au sens de l'art. 75 LPA-VD, dans la mesure où elle a
pris part à la procédure devant l'autorité précédente et que son but est de
défendre l'intérêt de ses membres, soit les commerçants soumis à la taxe City
Management, par la conduite d'actions juridiques, notamment par des recours de
type individuel et collectif, dans le but de faire prévaloir les droits de ses
membres qui en ont personnellement exprimé leur accord (cf. art. 2 et 3 des
statuts de l'Association). En outre, l'autorité précédente lui a reconnu la
qualité pour recourir au motif que la majorité de ses membres était directement
touchée par la décision attaquée. Dans ces conditions, il y a lieu d'admettre
que la recourante est légitimée à agir aussi dans la présente procédure.
c) Le recours satisfait par ailleurs aux conditions
formelles énoncées par l'art. 79 LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en
matière.
2.
La recourante soulève un grief formel tiré du droit à la composition
régulière du tribunal (cf.
art. 30 al. 1 de la Constitution
fédérale du 18 avril 1999 de la Confédération suisse [Cst.; RS 101] et art. 6
par. 1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés
fondamentales [CEDH; RS 0.101]
). Cette garantie revêtant un caractère
formel, sa violation doit entraîner l'annulation de la décision attaquée,
indépendamment des chances de succès et des moyens que la recourante soulève
dans la procédure au fond (cf.
ATF 142 I 93
consid.
8.3 p. 95;
139 III 120
consid.
3.2.2 in fine p. 125 et la jurisprudence citée). Il convient donc d'examiner en
premier lieu ce grief.
a) La recourante soutient que la Commission de
recours a statué dans une composition irrégulière. Elle indique que K.________
était présent lors de l'audience du 23 juin 2016 alors qu'il ne figure pas dans
la composition de la Commission de recours mentionnée dans le rubrum de la
décision attaquée. Elle relève également l'absence de procès-verbal des
audiences, carence qui empêcherait la recourante de connaître la composition
effective de l'autorité intimée. Cette carence aurait également pour
conséquence que les membres qui n'ont pas siégé lors de l'une des audiences n'ont
pas pu être informés des mesures d'instruction entreprises et du contenu des
débats.
Dans sa réponse, l'autorité intimée soutient pour sa
part qu'étant donné qu'elle est une commission de milice, on ne saurait poser
les mêmes exigences quant à sa composition que pour un organe judiciaire
fonctionnant à temps plein. Elle admet que D.________, membre titulaire de la
Commission, a dû faire appel à un suppléant, K.________, lors de l'audience du
23 juin 2016. Elle s'étonne que la recourante ne soulève ce moyen qu'au stade
du recours devant la CDAP, dans la mesure où la composition de la Commission
lui avait été annoncée à chaque début d'audience. S'agissant du moyen tiré de
l'absence de procès-verbal, l'autorité intimée relève que les membres de la Commission
ont eu libre accès aux notes de séance, ce qui leur a permis de connaître le
contenu des débats. Dès lors que ces notes contiennent des éléments de la
délibération, elles ne pourraient être transmises à la recourante.
A la suite de l'audience, la recourante a complété
la motivation du grief de composition irrégulière en faisant valoir que,
lorsque la décision attaquée avait été prise, seuls deux des cinq membres de
l'autorité intimée figurant sur le rubrum étaient toujours en fonctions.
b) Le droit à une composition régulière de
l'autorité est régi par l'art. 30 al. 1 Cst., qui s'applique aux seules
autorités judiciaires et par l'art. 29 al. 1 Cst., qui vise l'ensemble des
autorités, qu'elles soient judiciaires ou administratives. En effet, selon son
texte clair, l'art. 30 al. 1 Cst. ne s'applique qu'aux autorités ou magistrats
qui exercent des fonctions juridictionnelles, le critère déterminant étant la
nature fonctionnelle et non organique de l'autorité (ATF 142 I 172 consid. 3.1
p. 173 et les réf. citées).
aa) D'après une jurisprudence constante, l'art. 30
al. 1 Cst. n'exige pas que l'autorité judiciaire appelée à statuer soit
composée des mêmes personnes tout au long de la procédure (cf.
ATF 117 Ia 133
consid.
1e p. 135 et la réf.; TF 4A_263/2012 du 22 octobre 2012 consid. 2.1.2). La
modification de la composition de l'autorité judiciaire en cours de procédure
ne constitue donc pas en tant que telle une violation de l'art. 30 al. 1 Cst.
Elle s'impose nécessairement lorsqu'un juge doit être remplacé par un autre
ensuite de départ à la retraite, d'élection dans un autre tribunal, de décès ou
en cas d'incapacité de travail de longue durée. Il serait en revanche
inadmissible de remplacer sans raison un juge après que des mesures
d'instruction importantes ont été mises en œuvre, comme en matière pénale
l'audience principale garantissant l'oralité des débats pénaux (TF 1B_311/2016
du 10 octobre 2016 consid. 2.2 et les arrêts cités).
Le seul fait que le juge n'ait pas participé à une
mesure d'instruction n'est pas constitutif d'une violation de l'art. 30 al. 1
Cst. Certes, les parties à un procès ont droit à ce que seul un juge qui a
connaissance de leurs allégués et de la procédure probatoire prenne part à la
décision. Selon la jurisprudence, il suffit cependant que le juge intervenant
pour la première fois dans une affaire ait pu prendre connaissance de l'objet
du litige par l'étude du dossier (
ATF 141 V 495 consid. 2.3 p. 500;
117 Ia 133
consid. 1e p. 134).
Si une modification intervient dans la composition
de l'autorité de jugement constituée initialement, il appartient à ce tribunal
d'informer les parties du remplacement de juges qui est envisagé et des raisons
qui le motivent; les parties ne peuvent se voir reprocher un défaut de
motivation de leur grief de violation de l'
art. 30 al. 1
Cst.
que si elles connaissent les motifs justifiant le changement. Le
droit à une composition régulière du tribunal doit être examiné de la même
façon que le droit à un tribunal indépendant (
ATF 142 I 93
consid.
8.2 p. 94; cf. aussi TF 4A_1/2017 du 22 juin 2017 consid. 2.1.3; 4A_430/2016 du
7 février 2017 consid. 2).
Le droit à une composition régulière de l'autorité
de jugement n'est respecté que si, de manière ininterrompue du début à la fin
de la procédure judiciaire – y compris en particulier le prononcé de la
décision en cause –, cette décision est préparée puis prise par des personnes
qui remplissent toutes les conditions légales pour ce faire (Jacques Dubey,
Droits fondamentaux, vol. II: Libertés, garanties de l'Etat de droit, droits
sociaux et politiques, 2018, no 4241 et la jurisprudence citée). Il est violé
notamment lorsqu'un juge prend part à une décision, alors qu'il n'est plus en
fonctions (ATF 136 I 207 consid. 5.6 p. 218).
bb) L'art. 29 al. 1 Cst. prévoit que toute personne
a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause
soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable. La jurisprudence
a tiré de cette disposition un droit à ce que l'autorité administrative qui
statue, le fasse dans une composition correcte et impartiale. Cette disposition
n'exclut pas une certaine liberté dans la composition de l'autorité, par
exemple en permettant la participation de suppléants dans le processus
décisionnel. Il faut toutefois, lorsque cela est possible, que la composition
soit fondée sur des critères objectifs (ATF 142 I 172 consid. 3.2 p. 173 dans
une affaire concernant la Chambre des notaires du canton de Vaud; TF
2C_780/2016 du 6 février 2017 consid. 4.1). La composition de l'autorité est
définie selon les règles du droit de procédure ou d'organisation. Celui-ci
prévoit généralement des quorum afin d'assurer le fonctionnement des autorités
collégiales. L'autorité est ainsi valablement constituée lorsqu'elle siège dans
une composition qui correspond à ce que le droit d'organisation ou de procédure
prévoit. Par conséquent, lorsqu'un membre de l'autorité est appelé à se récuser
ou ne peut, pour une autre raison, prendre part à la décision, il doit, dans la
mesure du possible, être remplacé. Si l'autorité statue alors qu'elle n'est pas
valablement constituée, elle commet un déni de justice formel (TF 2C_780/2016
du 6 février 2017 avec renvoi à l'ATF 142 I 172).
cc) Il est contraire à la bonne foi d'attendre la
procédure de recours pour se plaindre pour la première fois de la violation
d'une garantie de procédure alors que le vice était déjà connu auparavant (ATF
142 I 155 consid. 4.4.6 p. 158 s.; TF 5D_7/2015 du 13 août 2015 consid. 5;
4A_604/2014 du 30 mars 2015 consid. 2.3.2; 6B_98/2011 du 24 mars 2011 consid.
2). En particulier, le grief tiré de la composition irrégulière d'une autorité
doit être soulevé aussitôt que possible. Celui qui constate un tel vice et ne
le dénonce pas sans délai, mais laisse le procès se dérouler sans intervenir,
agit contrairement à la bonne foi et voit se périmer son droit de dénoncer ultérieurement
cette violation (ATF 140 I 240 consid. 2.4 p. 244, 271 consid. 8.4.3; 139 III
120 consid. 3.2.1 p. 124). La partie ne saurait en effet "garder en
réserve" le droit d'invoquer le moyen tiré de la composition irrégulière
de l'autorité et ne l'invoquer qu'en cas d'issue défavorable de la procédure
(CDAP GE.2010.0016 du 14 octobre 2010 consid. 3b).
c) Il convient d'examiner la nature de l'autorité
intimée, ainsi que les règles qui régissent la procédure devant elle.
aa) Intitulé "Commission communale de
recours", l'art. 45 de la loi cantonale du 5 décembre 1956 sur les impôts
communaux (LICom; RSV 650.11) a la teneur suivante:
"
1
Chaque commune doit instituer une
commission de recours de trois membres au moins, nommés par le conseil communal
ou général au début de chaque législature pour la durée de celle-ci.
2
Sous réserve des articles 5 et 44 de la présente
loi, cette commission peut être saisie d’un recours contre toute décision prise
en matière d’impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales."
Sous le titre "Audition du recourant",
l'art. 47 al. 1 LICom dispose que la "commission de recours convoque le
recourant et ordonne toutes mesures d'instruction qu'elle juge
nécessaires".
Intitulé "Actes soumis", l'art. 47a LICom
prévoit ce qui suit:
"Les dispositions de la loi sur les impôts directs
cantonaux relatives au droit de recours s'appliquent par analogie au recours
contre les décisions de la commission communale de recours. La municipalité a
la qualité pour recourir contre les décisions de la commission communale de
recours. Pour le surplus, la loi sur la procédure administrative est
applicable."
La procédure devant les commissions communales de
recours est régie en particulier par les art. 73 ss LPA-VD (David Equey, Les
impositions communales en droit vaudois, RDAF 2012 II hors-série, p. 175 et 179).
Par ailleurs, aux termes de l'art. 29 LPA-VD,
disposition applicable à toute procédure devant les autorités administratives
ou de justice administrative (cf. art. 23 LPA-VD), l'audition des parties ou de
témoins doit être menée par l'autorité elle-même, ou par une personne déléguée
(al. 3). L'administration des preuves fait l'objet d'un procès-verbal (art. 29
al. 4 LPA-VD).
La tenue d'un procès-verbal s'impose également au vu
du droit des parties de participer à l'administration des preuves essentielles,
comme composante du droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 Cst. Le
droit d'être entendu confère aux parties le droit d'obtenir que leurs
déclarations et celles de témoins ou d'experts qui sont importantes pour
l'issue du litige soient consignées dans un procès-verbal, tout au moins dans
leur teneur essentielle; la consignation des déclarations dans une note du
dossier ou dans les considérants de la décision ne saurait pallier l'absence de
procès-verbal. La verbalisation des déclarations pertinentes vise à donner
l'occasion aux parties de participer à l'administration des preuves et de se
prononcer effectivement sur leur résultat. Elle doit aussi permettre à
l'autorité de recours de contrôler, s'il y a lieu, que les faits ont été
constatés correctement par l'autorité inférieure (TF 1C_82/2008 du 28 mai 2008
consid. 5.1 avec renvoi aux ATF 131 II 670 consid. 4.3 p. 679 et 126 I 15 consid.
2a/aa p. 16). Le Tribunal fédéral a par ailleurs relevé que les parties
pouvaient renoncer à la tenue d'un procès-verbal (ATF 142 I 86 consid. 2.4 avec
renvoi à l'arrêt précité 1C_82/2008 consid. 5.2 s'agissant du compte-rendu
d'une inspection locale).
bb) Sous le titre "Commission permanente de
recours en matière d’impôt communal", l'art. 42 du règlement du Conseil
communal de Lausanne du 12 novembre 1985 (ci-après: le règlement) dispose ce
qui suit:
"La Commission permanente de recours en matière d’impôt
communal et de taxes spéciales est chargée de se prononcer sur les recours que
la législation cantonale place dans sa compétence (article 45 LlCom). Le nombre
de ses membres – trois au moins – et de ses suppléants est fixé au début de
chaque législature. Les fonctionnaires communaux lausannois ne peuvent en faire
partie."
L'art. 42 du règlement fait partie de la Section F
"Commissions" (art. 36 à 49), du Chapitre III "Attributions et
compétences" du Titre premier "Le Conseil et ses organes", le
terme "le Conseil" désignant le Conseil communal (cf. art. 1 du
règlement).
Parmi les commissions, le règlement distingue (cf.
not. art. 45) entre celles qui sont nommées par le Bureau du Conseil – ce qui
constitue la règle (cf. art. 36 al. 2) – et celles qui sont nommées par le
Conseil lui-même.
Intitulé "Commissions élues par le
Conseil", l'art. 37 du règlement prévoit que les membres des commissions
permanentes sont élus par le Conseil lors de la première séance ordinaire de la
législature, pour la durée de celle-ci (al. 2).
Sous la note marginale "Travail des
commissions", l'art. 45 du règlement prévoit que les commissions nommées
par le Conseil se constituent elles-mêmes, nomment leur président et leur
rapporteur (al. 3). Aux termes de l'art. 46 du règlement, en règle générale,
les commissions tiennent leurs séances à l’Hôtel de Ville ou dans d’autres
locaux de l’administration communale. Elles ne peuvent valablement délibérer
que si la majorité de leurs membres est présente. Leurs décisions sont prises à
la majorité relative. Le président prend part au vote. En cas d’égalité des
voix, il tranche.
Selon le site Internet de la Ville de Lausanne, la
Commission de recours en matière d'impôt communal est composée de cinq membres
et de cinq suppléants.
cc) Selon la jurisprudence citée plus haut, la
nature d'une autorité doit être examinée d'un point de vue fonctionnel et non
organique. Le fait que l'autorité intimée constitue un organe du législatif
communal n'exclut donc pas de la qualifier d'autorité judiciaire. D'après la
doctrine, les commissions communales de recours en matière d'impôts sont des autorités
juridictionnelles (Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative
vaudoise, 2012, no 2.1 ad art. 5 LPA-VD), car, à la différence des autres
commissions constituant des émanations de l'organe délibérant de la commune,
elles n'ont aucune fonction d'ordre politique (Equey, op. cit., p. 178). Selon
l'exposé des motifs relatif au projet de loi sur les impôts communaux,
l'institution d'une voie de recours à la commission communale de recours en
matière d'impôts avait pour but de garantir au contribuable une justice
indépendante (EMPL sur les impôts communaux, BGC automne 1956, p. 588).
Il y a donc lieu d'admettre que l'autorité intimée
est de nature juridictionnelle.
d) Des écritures et des pièces du dossier, ainsi que
des déclarations des parties à l'audience, il ressort ce qui suit.
La Commission de recours est composée de cinq
membres désignés par le Conseil communal. Chaque membre a un suppléant. Ce sont
donc au total dix membres qui sont désignés en début de législature, soit en
l'occurrence avec effet au 1
er
juillet 2016. La composition peut
évoluer en cours de législature et à l’issue de celle-ci. La Commission siège
le jeudi en fin d’après-midi pour que cela soit conciliable avec l’activité
professionnelle de ses membres. Chaque titulaire a un suppléant attitré, en
fonction de son appartenance politique. Les audiences permettent aux parties de
s’exprimer. Les membres de la Commission de recours se réunissent trente
minutes avant l'audience. Généralement, la décision est prise au terme de
celle-ci.
La Commission ne protocole pas les déclarations des
parties dans un procès-verbal. La greffière prend des notes de séance
manuscrites, à la volée, en utilisant des abréviations. Ces notes lui
permettent de rédiger la partie en fait de la décision. Elles contiennent
également des éléments de délibération. Au terme des audiences, la greffière
consigne les impressions des membres de la Commission. S’il y a des souhaits d’
obiter
dictum
, elle les relève également. Sur la base de ces notes, la greffière rédige
le projet de décision, ce qui est fait, dans la très grande majorité des cas,
dans les semaines qui suivent. Les notes de la greffière peuvent être
consultées par les membres de la Commission. S'agissant de notes personnelles,
elles ne sont pas versées au dossier.
Lors du changement de législature, le 1
er
juillet 2016, seuls deux membres titulaires de la Commission de recours, soit
le président et C.________, sont restés en fonctions. Un membre suppléant, K.________,
est devenu titulaire. Les autres membres titulaires, dont D.________, ont
quitté leurs fonctions.
Dans la procédure engagée par le recours de
l'Association du 20 novembre 2015, deux audiences se sont tenues,
respectivement le 19 mai et le 23 juin 2016, en fin de journée, de 17h45 à
19h30 environ. Lors de la première audience, D.________ était présent, ainsi
que les quatre autres membres de la Commission de recours qui figurent dans le
rubrum de la décision attaquée. Le président a introduit la cause, puis la
composition a été communiquée aux parties. Le président a ensuite expliqué le
fonctionnement de la Commission, le déroulement de l’audience ainsi que la
suite de la procédure. Chaque grief a été examiné de façon à ce que les parties
puissent s’exprimer à leur sujet et que la Commission puisse poser des
questions. Durant l'audience, environ la moitié des griefs soulevés par la
recourante ont été abordés. Au terme de l'audience, des mesures d’instruction
ont été décidées, soit notamment de requérir la production de pièces. A ce
stade, la cause n’était donc pas encore en état d’être jugée.
Lors de la seconde audience, tenue le 23 juin 2016, D.________
a été remplacé par K.________. Le président ne se rappelle pas d'avoir informé
les parties du changement dans la composition de la Commission, mais il a
décliné l’identité des membres de la Commission présents ce jour-là. F.________
a déclaré qu'elle ne s'était aperçue du changement dans la composition qu'à la
réception de la décision attaquée. Elle connaissait K.________, puisqu'elle
avait eu avec lui en 2008 une vive discussion concernant le "City
Management".
Il y a eu une brève délibération au terme des deux
audiences. La secrétaire ne se souvient pas si les membres de la Commission ont
demandé à consulter ses notes de séance. Un projet de décision a d'abord été
soumis au président, avant d'être mis en circulation auprès des autres membres
de la Commission – dont D.________ – (à l'exclusion de K.________), par un
courriel de la greffière/secrétaire du 5 juillet 2017 ayant la teneur suivante:
"Je vous prie de trouver
en annexe le projet d'arrêt dans ce dossier. Comme vous pourrez le constater,
au terme de cette analyse, il est apparu que la taxe City Management était en
fait un impôt d'affectation, et que celui-ci remplissait les exigences légales.
Le recours de l'association est dès lors rejeté. Je précise que le projet qui
vous est soumis a d'ores et déjà été relu et corrigé par [le président]. Je
vous remercie de me faire part de vos éventuelles remarques d'ici au 25 juillet
prochain. Passé ce délai, l'arrêt sera notifié aux parties."
Seul un des quatre destinataires du message a
répondu. Les trois autres ont manifesté leur accord de façon tacite.
Le président et la secrétaire ont confirmé en
audience que la décision avait été prise au terme de la circulation du projet,
dans le courant de 2017. Plus précisément, le président a déclaré qu'il y avait
eu, à l’issue de l'audience du 23 juin 2016, une discussion sur les différents
arguments, mais que des questions de droit subsistaient. Il a ajouté que l’avis
de la Commission était déjà arrêté à ce moment. Il a par ailleurs expliqué que,
comme la décision ne pouvait être prise immédiatement après l'audience du 23
juin 2016, comme cela se fait habituellement, la question s'était posée, en
lien avec le changement de législature, de savoir s'il fallait recommencer
l'instruction de la cause depuis le début. Il avait ainsi été décidé de
transmettre un projet de décision aux (anciens) membres de la Commission qui
avaient participé aux audiences.
La décision attaquée reproduit sur deux pages
environ les arguments développés par les parties lors des deux audiences
(partie "En fait", let. J). Selon F.________, la relation qui en est
faite dans la décision attaquée est toutefois incomplète; en particulier, tout
le débat sur l'activité dans le cadre du "City Management" n'y figure
pas. Par ailleurs, la prénommée admet que l'Association ne s'est pas plainte de
ce qu'aucun procès-verbal n'était tenu lors des deux audiences.
e) Il s'avère ainsi que D.________, qui figure sur
le rubrum de la décision attaquée, n'a pas participé à l'audience du 23 juin
2016, à laquelle a assisté son suppléant K.________. Conformément à la
jurisprudence citée plus haut, le seul fait qu'un membre de l'autorité n'a pas
participé à une mesure d'instruction ne constitue pas une violation du droit à
une composition régulière de l'autorité, pour autant que l'intéressé ait pu
prendre connaissance du résultat de l'instruction par l'étude du dossier. Or,
en l'occurrence, il n'a pas été tenu de procès-verbal lors de l'audience en
question. Seules des notes de séance ont été prises, mais l'autorité intimée a
refusé, au motif qu'il s'agirait de documents internes, de les produire lors de
l'audience du 20 avril 2018, de sorte que la Cour de céans n'est pas en mesure
d'exercer un contrôle à cet égard. De toute façon, de telles notes ne
sauraient, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral citée plus haut (consid.
2c/aa), remplacer le procès-verbal. On rappelle que la tenue d'un procès-verbal
est prescrite par l'art. 29 al. 4 LPA-VD en lien avec l'administration des
preuves. Selon le Tribunal fédéral, les parties peuvent toutefois y renoncer. La
jurisprudence ne précise apparemment pas si cette renonciation doit être
expresse – ce qu'il y a lieu d'exiger en principe – ou si elle peut aussi être
manifestée par acte concluant.
Du moment que l'audience du 23 juin 2016, à laquelle
D.________ n'a pas participé, n'a pas fait l'objet d'un procès-verbal,
l'autorité intimée a rendu la décision attaquée dans une composition
irrégulière. On ne saurait dire d'ailleurs que la recourante ait tardé à
soulever ce grief: elle ne pouvait connaître la composition dans laquelle la
Commission de recours allait statuer avant de recevoir la décision attaquée.
L'audience de la Cour de céans tenue le 20 avril
2018 a toutefois mis en lumière une autre irrégularité.
En effet, il est apparu que la décision dont est
recours n'a pas été prise au terme de la seconde audience, le 23 juin 2016, ce
qui peut être exclu déjà par le fait que D.________ était alors absent, tandis qu'il
figure sur le rubrum de la décision attaquée. Elle a plutôt été adoptée par
voie de circulation en juillet 2017, comme cela ressort en particulier du
courriel du 5 juillet 2017 auquel était joint le projet de décision. Or, à
cette date, seules deux des cinq personnes figurant sur le rubrum de la
décision attaquée – à savoir le président de l'autorité intimée et C.________ –
étaient toujours en fonctions. Les trois autres personnes n'étaient plus
membres de la Commission de recours depuis environ une année. En cela
également, la composition dans laquelle l'autorité intimée a statué était irrégulière.
Il semble d'ailleurs que les deux irrégularités soient liées, puisqu'il a été
décidé de transmettre un projet de décision aux anciens membres de la
Commission, qui avaient participé aux audiences, alors que, si celles-ci
avaient fait l'objet d'un procès-verbal, il aurait été possible de faire appel
aux membres nouvellement élus.
La décision attaquée a donc été rendue dans une
composition irrégulière, ce qui, au vu de la nature formelle de la garantie en
question, doit entraîner son annulation (cf. ATF 136 I 207 consid. 5.6 p. 218)
et le renvoi de la cause à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans une
composition régulière.
3.
Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision
attaquée annulée; le dossier est retourné à l'autorité intimée, afin qu'elle
statue à nouveau dans une composition régulière.
Vu le sort du recours, les frais, par 1'500 fr.,
seront mis à la charge de la Commune de Lausanne (cf. art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91
et 99 LPA-VD). La recourante ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire
professionnel, elle a droit à l'allocation de dépens (cf. art. 55, 91 et 99
LPA-VD), à la charge de la Commune de Lausanne.
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Commission communale de recours en matière d'impôts
communaux et de taxes spéciales du 9 août 2017 est annulée et la cause renvoyée
à cette autorité, afin qu'elle statue à nouveau dans une composition régulière.
III.
Un émolument de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de
la Commune de Lausanne.
IV.
La Commune de Lausanne versera à l'Association Super City Management Non
Merci! une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1
er
juin 2018
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.