vd_omni · CCST.2011.0005 · 2011-11-15 · fr

SCHWAAB c/CONSEIL COMMUNAL DE BOURG EN LAVAUX | L'acte par lequel un conseil communal fixe les indemnités de ses membres, institue la perception d'une contribution à leur charge en cas d'absence excusée et non excusée et dispose que ces indemnités et contributions sont portées en compte en vue de financer la course de fin de législature et le repas de fin d'année du conseil communal, est une décision collective; il ne contient pas de règle de droit et n'est par conséquent pas soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle.

Vaud Tribunal cantonal Cour constitutionnelle 15.11.2011 CCST.2011.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR CONSTITUTIONNELLE
Arrêt du 15 novembre 2011
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
; MM. François Kart et Pascal Langone,
juges; MM. Jacques Giroud et Joël Krieger, juges suppléants.
Requérant
Jean-Christophe
SCHWAAB,
à Riex, représenté par Me Jacques MICHELI,
avocat à Lausanne.
Autorité intimée
CONSEIL COMMUNAL DE
BOURG EN LAVAUX,
Autorités concernées
1.
Conseil d'Etat,
représenté
par le Service juridique et législatif, à Lausanne.
2.
Service des
communes et des relations institutionnelles,
à
Lausanne
Objet
Requête Jean-Christophe SCHWAAB c/
décision du Conseil communal de Bourg-en-Lavaux du 12 septembre 2011
(indemnités des membres du Conseil communal)
Vu les faits suivants
A.
Dans sa séance du 12 septembre 2011, le Conseil
communal de Bourg-en-Lavaux a adopté une proposition (préavis) de son bureau
dans les termes suivants :
"
Le
Conseil communal de Bourg-en-Lavaux
·
vu le préavis du Bureau du Conseil communal du 8
août 2011,
·
ouï le rapport de la Commission des finances
·
considérant que cet objet a été régulièrement
porté à l'ordre du jour
DECIDE
par
59 voix, contre 0 et 3 abstention(s)
a)  de fixer comme suit les montants des traitements, indemnités et
vacations des autorités communales pour la législature 2011-2016 :
en CHF
1. Président(e) du Conseil
communal
2'500.-
Annuel
2. Vice-président(e) du Conseil
communal
300.-
Par séance
3. Secrétaire du Conseil communal
60.-*
Par heure
4. Secrétaire suppléant(e) du Conseil
communal
400.-
Par séance
5.Vacations du Conseil communal
30.-
Par heure
6. Jeton de présence au Conseil
communal
20.-
Par séance
7. Absence excusée au Conseil
communal
A
verser 20.-
Par séance
8. Absence non excusée au Conseil
communal
A
verser 40.-
Par séance
* Hors TVA et frais effectifs
b)  de libeller comme suit le point 5 des explications
complémentaires associées au tableau ci-dessus :
5. Les jetons de présence au Conseil communal sont portés en compte
par le Boursier communal sur la base des décomptes fournis par le (la)
secrétaire du Conseil
en vue de financer la course de fin de législature et
le repas de chaque fin d'année du Conseil communal
Pour toutes les rémunérations ci-dessus,
la Commission des finances ne prévoit pas d'indexation pour la durée de la
législature
".
Cette décision a été affichée au
pilier public en date du 14 septembre 2011.
B.
Le 3 octobre 2011, Jean-Christophe Schwab,
membre du Conseil communal de Bourg-en-Lavaux, a adressé à la Cour constitutionnelle
et au Conseil d'Etat une requête, respectivement un recours, contre cette
décision. Il conclut à ce que :
"
L'arrêté/décision du 12 septembre 2011 du Conseil communal de
Bourg-en-Lavaux fixant les indemnités et vacations des autorités communales
pour la législature 2011-2016 est partiellement annulé en ce sens que :
A) les
explications complémentaires relatives au chiffre 6
(et non 5 comme indiqué par erreur dans le procès-verbal)
sont annulées;
B) les
chiffres 7 et 8 sont supprimés
"
.
C.
Le 13 octobre 2011, le Conseil d'Etat, par
l'intermédiaire du Service juridique et législatif, a ouvert un échange de vues
avec la Cour constitutionnelle. Il exprimait l'avis que l'acte attaqué, soit la
fixation des différentes indemnités et leur affectation par le Conseil communal
constituait une décision, si bien que la compétence du Conseil d'Etat pour se
saisir du recours en application de l'art. 145 de la loi du 28 février 1956 sur
les communes (LC; RSV 175.11) semblait donnée.
Le Conseil communal de Bourg-en-Lavaux
s'est déterminé sur la requête le 25 octobre 2011, sans s'exprimer sur la
compétence respective de la Cour constitutionnelle et du Conseil d'Etat.
La cour a décidé à l'unanimité de
statuer sur sa compétence par voie de circulation (art. 14 de la loi du 5
octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle (LJC; RSV 173.32).
Considérant en droit
1.
Selon l'art. 136 al. 2 let. a de la Constitution
du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01), la Cour
constitutionnelle contrôle, sur requête déposée dans les 20 jours dès leur
publication, la conformité des normes cantonales au droit supérieur. L'art. 3
LJC précise que ce contrôle porte sur les actes adoptés par des autorités
cantonales contenant des règles de droit (al. 1) soit, s'ils remplissent ces
conditions, les lois et les décrets du Grand Conseil, les règlements du Conseil
d'Etat et les directives publiées d'un département ou d'un service (al. 2).
Peuvent également faire l'objet d'un tel recours tous les règlements, arrêtés
ou tarifs communaux ou intercommunaux contenant des règles de droit, de même
que le refus d'approbation de tels actes par le Canton, lorsque celle-ci est
requise (al. 3).
Pour le législateur, la notion de
"
règle de droit
" doit recevoir la même acception que celle qui
résultait de l'art. 5 al. 2 de l'ancienne loi fédérale sur les rapports entre
les conseils (Exposé des motifs et projet de loi sur la juridiction
constitutionnelle, BGC septembre 2004, p. 3650). Sont réputées règles de droit
les dispositions générales et abstraites qui visent un nombre indéterminé de
personnes et de situations et qui imposent des obligations ou confèrent des
droits aux personnes physiques ou morales, règlent l'organisation, la
compétence ou les tâches des autorités ou fixent une procédure (Häfelin /
Müller / Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5
ème
éd., Zurich
2006, p. 80, n. 383; art. 22 al. 4 de la LF du 13 décembre 2002 sur l'Assemblée
fédérale
[RS 171.110]; ATF 125 I 316 consid. 2a; 106 Ia
307). Deux éléments caractérisent la norme: d'une part sa nature générale et
abstraite, et d'autre part son objet, qui est de relier une conséquence
juridique à un état de fait et de déterminer ainsi des rapports juridiques
entre sujets de droit, y compris les autorités (Pierre Moor, Droit
administratif, vol. I, 2
ème
éd., ch. 2.1.1.1). Par sa
généralité et son abstraction, la norme s'oppose à la décision, qui fixe un
régime juridique soit, individuellement, par rapport aux destinataires,
c'est-à-dire les personnes dont les droits et obligations sont touchés, soit,
concrètement, par rapport aux circonstances dans lesquelles il s'applique, soit
enfin sous les deux rapports. Il y a acte individuel, donc décision et non pas
norme, lorsque, par l'objet même du régime juridique sur lequel porte l'acte, la
personne même des destinataires (quel que soit leur nombre) est déterminée,
cela au moment où l'acte est décidé, et même si l'autorité ne connaît pas
encore leur identité. Il y a acte concret, donc décision et non pas norme,
lorsque par l'objet même sur lequel porte l'acte, les conséquences juridiques sont
rattachées à une situation singulière, une chose désignée, une date précise (Pierre
Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3
ème
éd.,
ch. 2.1.2.6, p. 198).
Les décisions collectives forment
une catégorie particulière de décisions; il s'agit d'actes dont les
destinataires sont en nombre indéterminé, mais réglant une situation individuelle
ou concrète: elles portent sur un objet déterminé, à raison duquel sont fixés
les droits ou obligations d'un nombre inconnu de destinataires, tel que la
réglementation du trafic à un endroit déterminé (Moor / Poltier, op. cit., vol.
II, 3
ème
éd., ch. 2.1.2.6,
p. 201; RDAF 2000 I 468, consid. 1). La distinction entre
norme et décision collective peut être délicate, en particulier s'agissant de
tarifs. La Cour constitutionnelle a qualifié de norme un arrêté du Conseil
d'Etat fixant pour une année les tarifs socio-hôteliers mis à la charge des
résidents d'établissements médico-sociaux, contenant notamment des règles générales
relatives au mode de fixation des tarifs (CCST.2006.0003 du 27 octobre 2006 consid.
1), ou encore une directive prévoyant une répartition du contingent 2007 des
logements de vacances susceptibles d'être vendus à des personnes à l'étranger
(CCST.2006.0012 du 10 avril 2007 consid. 1a). Au demeurant, la cour de céans
est seule compétente pour déterminer si l'acte entrepris est une norme
susceptible de contrôle constitutionnel (CCST 2010.0008 du 14 janvier 2011 consid.
1b).
2.
a) On peut distinguer dans l'acte attaqué trois
éléments distincts :
-    en
application de l'art. 29 LC, il fixe les indemnités du président, du vice-président,
du secrétaire, du secrétaire suppléant et des membres du conseil communal;
-    il
institue la perception d'une contribution des membres du conseil communal en
cas d'absence excusée et non excusée;
-    il prive les membres du conseil communal de leurs indemnités au
profit d'un fond destiné à financer une course de fin de législature et un
repas de fin d'année.
Le fait qu'il s'adresse
exclusivement aux membres du Conseil communal de Bourg-en-Lavaux n'est pas en
soi déterminant. L'acte vise ainsi une catégorie et non un nombre déterminé de
personnes. La composition du conseil est en effet appelée à changer pendant la
période de validité de l'acte, soit la durée de la législature. Cela ne permet
pas de distinguer si l'on est en présence d'une norme ou d'une décision
collective.
b) Selon le Tribunal fédéral, les
décisions collectives se caractérisent par leur applicabilité directe à une
pluralité d'intéressés, sur la base de l'énoncé d'un état de fait suffisamment
concret, sans qu'un autre acte d'autorité soit nécessaire (ATF 134 II 272
consid. 3.2 p. 280).
Pour les professeurs Moor et Poltier,
le "
critère le plus adéquat est celui de l'immédiateté de la définition
que
[l']
acte donne de la situation régie. Si le sens de l'acte est de
poser les critères auxquels est liée la survenance de conséquences juridiques,
il indique ainsi un champ d'application, et il s'agit d'une norme (exemple, le
prix à payer pour les vignerons d'une région pour leur récolte de l'année; ou
le tarif à payer dans l'ensemble des parkings publics autour d'un aéroport).
Si, au contraire, l'acte désigne exclusivement et directement une ou plusieurs
situations précises pour en faire le fondement direct d'un droit ou d'une
obligation, c'est cette situation qui reçoit ainsi un régime juridique, et on
se trouve en présence d'une décision - par exemple le tarif à payer dans un
parking déterminé: la situation est "Anordungsobjekt"
" (op.
cit., vol. II, 3
ème
éd., ch. 2.1.2.6 b, p. 201).
aa) A cet égard,
la fixation du montant des indemnités par le conseil communal constitue
assurément une décision collective. La présence des membres du conseil aux
séances, attestée par le procès-verbal, suffit à conférer à ceux-ci une créance
contre la bourse communale, sans qu'un autre acte soit nécessaire pour
concrétiser la règle.
bb) Il n'en va pas
différemment pour la "contribution" exigée des membres du conseil en
cas d'absence. On peut en effet supposer que la qualification de cette dernière
(excusée ou non excusée) ne dépendra pas d'une décision du conseil sur la
validité de l'excuse, mais bien du seul fait, là encore consigné au
procès-verbal, que l'absence aura été annoncée ou pas.
A noter que la
contribution en question ne doit pas être confondue avec l'amende dont le
règlement du conseil peut frapper les conseillers communaux qui négligent leur
devoir de prendre part aux séances (v. art. 98 al. 1 LC). Comme le confirme le
conseil communal dans sa réponse "
…le versement, par le(a)
conseiller(ère) absent(e), du montant correspondant au jeton de présence d'une
séance, a uniquement pour but de respecter une égalité de traitement entre les
conseillers(ères) et ne doit pas être considéré comme une amende
". Du
reste, le règlement du Conseil communal de Grandvaux (qui reste provisoirement
applicable au Conseil communal de Bourg-en-Lavaux, conformément à la convention
de fusion ratifiée par le décret du Grand Conseil du 2 février 2010) prévoit
déjà à son art. 49 al. 2 la possibilité de frapper d'une amende les membres du
Conseil qui, en dépit d'un avertissement, négligeraient leur devoir de prendre
part aux séances.
cc) La situation
est un peu moins évidente pour la règle selon laquelle les jetons de présence
ne sont pas versés aux conseillers communaux, mais portés en compte en vue de
financer la course de fin de législature et le repas de fin d'année du conseil.
Ce procédé revient en fait à priver d'indemnité les conseillers communaux et
affecter le montant ainsi économisé à une dépense communale non budgétisée.
Mais que l'indemnité de séance soit de cent, vingt ou zéro francs ne change
rien à la nature de l'acte qui la fixe, dont on a vu qu'il s'agissait d'une
décision collective. Quant à la règle de financement des festivités de fin
d'année ou de législature, elle s'apparente à une décision budgétaire; il ne
s'agit pas d'une norme.
d) En définitive,
quels que soient ses différents aspects, la décision du Conseil communal de
Bourg-en-Lavaux du 12 septembre 2011 ne contient pas de règles de droit et
n'est par conséquent pas soumise au contrôle de la Cour constitutionnelle.
3.
Il n'y a pas lieu de transmettre la cause au
Conseil d'Etat, qui en est d'ores et déjà saisi. Lui seront en revanche remis
la réponse et le dossier que le Conseil communal de Bourg-en-Lavaux ont
communiqués à la cour de céans.
Par ces motifs
la Cour constitutionnelle
arrête:
I.
La requête est irrecevable.
II.
La cause est rayée du rôle.
III.
Il n'est pas perçu d'émolument ni alloué de
dépens.
Lausanne, le 15 novembre 2011
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.