vd_omni · AC.2023.0328 · 2025-01-15 · fr

A.________, B.________, C.________, D.________/Département des institutions, du territoire et du sport (DITS), Conseil communal de Bottens | Recours contre le plan d'affectation communal (PACom) de Bottens. Les recourants contestent l'affectation de leur parcelle, qui passe de la zone intermédiaire à la zone agricole. L'intérêt public à réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir et à préserver les SDA l'emporte sur celui de créer de nouvelles possibilités de bâtir sur une parcelle restée jusqu'à ce jour inconstructible et qui ne constitue pas une brèche dans le milieu bâti. Rejet du recours dans la mesure de sa recevabilité et confirmation des décisions attaquées.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.01.2025 AC.2023.0328

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 janvier 2025
Composition
Mme Imogen Billotte,
présidente
; M. Pascal Langone et M. Alain
Thévenaz, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
3.
C.________,
à
********,
4.
D.________,
à
********,
tous représentés par Me Adrienne FAVRE,
avocate à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département des institutions, du
territoire et du sport (DITS),
représenté par la Direction générale du
territoire et du logement, à Lausanne,
2.
Conseil communal de Bottens,
représenté par Me Benoît BOVAY, avocat à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et consorts c/ décisions du Conseil
communal de Bottens, du 17 mai 2021, et du Département des institutions, du
territoire et du sport, du 31 août 2023, adoptant, respectivement approuvant,
le plan d'affectation communal de Bottens
Vu les faits suivants:
A.
Le territoire de la commune de Bottens est régi par un plan général
d'affectation (ci-après: PGA) approuvé par le Conseil d'Etat le 26 novembre
1982 et modifié le 9 mars 1994, un plan fixant la limite des constructions
approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mars 1994, ainsi que plusieurs plans
partiels d'affectation, dont le plan partiel d'affectation (ci‑après:
PPA) "
Au Carro Nord
", en vigueur depuis le 17 mars 2008. L'affectation
des zones est définie dans le règlement communal sur le plan général
d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA) approuvé par le
Conseil d'Etat le 9 mars 1994.
B.
A.________, B.________, C.________ et D.________ sont copropriétaires de
la parcelle n° 60 de la commune de Bottens. Bordée par la route de Froideville,
cette parcelle est située au cœur d'un quartier bâti au sud du village. D'une
surface de 13'478 m
2
, elle est en nature de champ, pré, pâturage.
Elle est classée en zone intermédiaire selon le PGA. A teneur de l'art. 39
RPGA, les zones intermédiaires s'étendent aux terrains dont l'affectation sera
définie ultérieurement (al. 1). En tant que telles, ces zones sont inconstructibles,
cependant, des plans partiels d'affectation ou des plans de quartier peuvent y
être établis, dans les limites fixées par les articles 48 et 51 de la LATC (al.
2).
Une portion de la parcelle n° 60, d’une surface de
1'945 m
2
, a fait l'objet d'une division parcellaire en 2008 et a été
cédée à la nouvelle parcelle n° 955. Cette portion est comprise dans le
périmètre du PPA "
Au Carro Nord
" et elle est constructible, à
teneur de ce plan. Le 24 février 2005, les propriétaires de la parcelle n° 60
avaient conclu avec la commune de Bottens une convention réglant les modalités
de mise en œuvre du PPA. Dans ce cadre, ils s'étaient engagés à constituer, à
leurs frais et sans indemnité, toutes les servitudes assurant le droit de la
commune en ce qui concerne les aménagements prévus pour les eaux claires et
eaux usées, ainsi que l'eau potable et les bornes hydrantes (cf. ch. 3.9.1
de la convention). La parcelle n° 955 est actuellement construite.
Au cours des années, plusieurs échanges ont eu lieu
entre les propriétaires précités et les autorités communales au sujet des
possibilités de développement sur la parcelle n° 60. Dans ce cadre, le 8
février 2012, la Municipalité de Bottens (ci-après: la municipalité) s'est
adressée à A.________ en indiquant que les zones alors constructibles étaient
suffisantes pour atteindre les limites de densité imposées par le canton. Par
conséquent, aucun développement n'était prévu à moyen terme. Dans une lettre du
5 février 2014 adressée au mandataire des propriétaires de la parcelle n° 60,
la municipalité a encore écrit qu'un changement d'affectation de la parcelle
précitée en zone constructible ne pourrait intervenir qu'à long terme, soit
au-delà de 2024.
C.
La zone à bâtir de la commune de Bottens a été considérée surdimensionnée,
de sorte que sa réduction a été envisagée en application de l’art. 15 al. 2 de
la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700)
dont la révision partielle, adoptée le 15 juin 2012, est entrée en vigueur le 1
er
mai 2014 (RO 2014 904). Pour mettre en œuvre les principes du droit fédéral
relatifs au dimensionnement des zones à bâtir, les autorités cantonales ont
notamment élaboré, lors de la 4
e
adaptation du Plan directeur
cantonal (ci-après: PDCn), adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et
approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, une mesure A11 intitulée
"
Zones d'habitation et mixtes
". Celle-ci n’a pas été modifiée
lors des adaptations 4bis, 4ter et 4quater du PDCn intervenues depuis lors.
Le processus de réduction de la zone à bâtir de la
commune de Bottens a débuté le 27 mai 2015 avec la publication, dans la Feuille
des avis officiels (FAO) du canton de Vaud, d’un avis aux propriétaires les
informant de l’intention de la municipalité de réviser son PGA.
D.
Le 1
er
juillet 2016, la municipalité a adressé un dossier de
révision de son plan d'affectation communal (ci-après: PACom) au Service du
développement territorial (SDT; désormais la Direction générale du territoire
et du logement, DGTL) pour examen préalable. Il s’agissait de procéder à des
changements d’affectation de parcelles, dans le but de redimensionner la zone à
bâtir afin d’être conforme à la mesure A11 du PDCn.
Le dossier comportait le PACom et son règlement
d'application (abrogeant entièrement ou partiellement les plans partiels
d'affectation "
Rebaton Sud
", "
Vieux-Village
"
et "
Au Carro Nord
", les autres plans situés hors du périmètre du
PACom restant en vigueur), un nouveau plan de limites des constructions
abrogeant le précédent plan du 9 mars 1994, et un rapport d'aménagement selon
l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire ([OAT; RS 700.1]; ci-après: rapport 47 OAT).
Le 19 mai 2017, le SDT a adressé à la municipalité
un rapport d’examen préalable concernant l’appréciation globale du dossier
ainsi que les préavis des services cantonaux consultés. Constatant qu'il
convenait de procéder à de nombreuses adaptations et à des compléments d'études
dans plusieurs domaines, le SDT a indiqué qu'il n'était pas en mesure
d'effectuer la pesée des intérêts requise pour évaluer la légalité du PACom et
sa conformité à la planification directrice cantonale. Il a demandé à la
commune de revoir et de corriger le projet, en précisant qu'il conviendrait
notamment de réactualiser le calcul du dimensionnement de la zone à bâtir en
fonction de l'évolution de la population et de la nouvelle mesure A11 adoptée
dans le cadre de la 4
e
adaptation du PDCn.
Le 16 juillet 2019, le SDT a établi un second rapport
d'examen préalable valant examen préliminaire au sens de l'art. 36 de la loi du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions ([LATC;
BLV 700.11]; disposition introduite dans le cadre de la révision de la loi
entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018). Dès lors que de nombreux
aspects du PACom n'étaient toujours pas conformes aux dispositions légales
applicables et au PDCn, ou nécessitaient des adaptations tenant compte des
demandes des services cantonaux consultés, le SDT a indiqué qu'il n'était pas
en mesure de rendre un préavis favorable. Il a proposé à la commune d'organiser
des séances de coordination avec les services de l'Etat, portant sur les
thématiques du dimensionnement de la zone à bâtir et du plan de limites de
constructions.
Le projet de PACom a été modifié en concertation
avec la DGTL (anciennement le SDT). Il a été mis à l'enquête publique du 19
février au 19 mars 2020. Il a suscité plusieurs oppositions parmi lesquelles
celle de A.________, dont la parcelle n° 60 est classée en zone agricole.
La municipalité a tenu des séances de conciliation et
apporté des modifications au PACom en réponse aux arguments soulevés par
certains opposants. Elle a ensuite adressé à la DGTL une note du 19 novembre
2020 présentant les modifications apportées au projet, pour examen préalable.
Le 23 novembre 2020, la DGTL a rendu un nouveau
rapport d'examen préalable concernant les modifications apportées au PACom.
Elle a préavisé favorablement le projet, sous réserve de quelques adaptations à
apporter (mise en forme du plan, rédaction d'un complément au rapport 47 OAT,
correction d'informations cadastrales contenues dans la note du 19 novembre
2020).
Les modifications du projet de PACom ont fait
l'objet d'une enquête publique complémentaire, du 2 décembre 2020 au 2 janvier
2021. Elles ont notamment suscité une opposition de A.________.
Le
dossier comporte un rapport 47 OAT actualisé, établi le 21 juin 2021. Il
ressort de ce rapport (cf. pp. 21 ss) que la commune de Bottens, considérée
comme village hors centre, présente une surcapacité d'accueil de 183 habitants
à l'horizon 2036 et que sa zone à bâtir doit en conséquence être réduite
conformément aux exigences du droit fédéral et du PDCn. La stratégie de
redimensionnement s'est basée en premier lieu sur le dézonage des terrains en
zone à bâtir situés en dehors du territoire urbanisé, qui sont ainsi rendus à
la zone agricole. La réflexion s'est poursuivie en frange du territoire
urbanisé, sur des portions de parcelles non aménagées et non construites.
D'après le rapport 47 OAT, le PACom permet d'atteindre
un
bilan équilibré des réserves en zone à bâtir, avec une capacité d'accueil
résiduelle de 15 habitants.
Le rapport 47 OAT identifie les changements
d'affectation ayant une incidence sur le bilan des surfaces d'assolement (ci-après:
SDA; cf. pp. 31-32). Pour ce faire, les auteurs du rapport se sont basés sur le
principe que la couche cantonale (geoplanet) ne peut pas être corrigée. Il en
résulte des "
gains
" ou des "
pertes
" très
théoriques, qui ne tiennent pas forcément compte de la réalité du terrain. Les parcelles
comprises dans les secteurs 5 (selon le plan figurant en p. 30) correspondent
aux zones intermédiaires, qui sont toutes affectées en zone agricole, sans que
ce changement ait un impact sur le bilan des SDA. La parcelle n° 60 se situe
dans un secteur 5. Les gains totaux en SDA sont évalués à 20'348 m
2
.
Le rapport 47 OAT précise que la zone intermédiaire n'est plus une option
admissible par les nouvelles prescriptions cantonales.
La municipalité a adressé au Conseil communal de
Bottens (ci-après: le conseil communal) son préavis n° 2021-05 du 19 janvier
2021 relatif à la révision du PACom. Ce document reprend en substance certaines
considérations exposées dans le rapport 47 OAT et présente les propositions de
réponses aux oppositions.
La municipalité s'est déterminée de la façon
suivante au sujet des oppositions émanant de propriétaires de parcelles sises
en zone intermédiaire qui passent en zone agricole, soit notamment la parcelle
n° 60:
"
Pour
répondre à l’impératif de la LAT et du PDCn4, en particulier à la mesure A11,
la révision du Plan d’affectation a dû opérer des réductions de zones à bâtir
selon l’art. 15 LAT. Les parcelles sont actuellement affectées en zone
intermédiaire, ce qui ne correspond pas à une zone à bâtir selon l'art. 15 LAT
mais à une zone selon l'art. 18 LAT. En raison du surdimensionnement des zones
à bâtir de la commune nécessitant une réduction de celles-ci, il n'est pas
envisageable de justifier une extension de la zone à bâtir sur ce type de zone.
Ceci autant pour des questions de conformité à la mesure A11 (capacité
d'accueil d'habitants) qu'à la mesure F12 (surfaces d'assolement). Enfin nous
rappelons que dans sa version pour examen préalable, le projet proposait le
maintien de la zone intermédiaire En Saint-Livre (qui concerne ces oppositions
sauf celle de A.________) et que depuis lors, la zone intermédiaire n'est plus
une option possible selon les nouvelles directives cantonales applicables
(NORMAT).
"
E.
Dans sa séance du 17 mai 2021, le conseil communal a adopté le PACom et
son règlement tel qu'amendé lors des délibérations (concernant la zone de
verdure) et levé les oppositions. Il a également adopté le plan fixant la
limite des constructions.
Le dossier a été transmis à la DGTL, pour
approbation. A la demande de cette autorité, les amendements au PACom adoptés
par le conseil communal ont fait l'objet d'une seconde enquête publique
complémentaire, qui s'est déroulée du 5 février au 5 mars 2022 et n'a pas
suscité d'opposition.
La municipalité et la DGTL ont ensuite eu des
échanges au sujet de la parcelle n° 312, située en zone verte et en zone
d'utilité publique, que la municipalité prévoyait de classer partiellement en
zone affectée à des besoins publics 15 LAT.
F.
Le dossier a été transmis au Département des institutions, du territoire
et du sport (ci-après: DITS) qui, par une décision du 31 août 2023, a approuvé
partiellement, sous réserve des droits des tiers, le PACom régissant le
territoire de la commune de Bottens (à l'exception de la parcelle n° 312 qui
conserve son ancienne affectation). Le DITS a aussi approuvé, sous réserve des
droits des tiers, le plan fixant la limite des constructions.
G.
Agissant le 29 septembre 2023 par la voie du recours de droit
administratif, A.________, B.________, C.________ et D.________ demandent à la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci‑après:
CDAP), principalement, d'admettre leur recours et de réformer la décision du
DITS du 31 août 2023 en ce sens que le PACom est approuvé partiellement, à
l'exception de la parcelle n° 312 qui demeure en zone verte et en zone
d'utilité publique, ainsi que de la parcelle n° 60 qui est classée en zone à
bâtir selon l'art. 15 LAT. Subsidiairement, ils concluent à l'annulation de la
décision entreprise, la cause étant renvoyée au DITS pour nouvelle décision
dans le sens des considérants.
Dans sa réponse du 29 février 2024, la DGTL, au nom
du DITS, conclut au rejet du recours. Elle a produit son dossier.
Dans sa réponse du 15 mars 2024, la municipalité,
pour le conseil communal, conclut au rejet du recours. Elle a produit son
dossier.
Le tribunal a tenu une audience sur place le 2
juillet 2024, en présence des parties, lesquelles ont été entendues dans leurs
explications. La municipalité s'est encore déterminée le 10 juillet 2024, et
les recourants ont déposé deux écritures les 19 juillet et 22 août 2024.
Considérant en droit:
1.
a) La contestation porte sur un plan d'affectation communal (PACom).
L'art. 34 al. 1 LATC dispose que les plans sont établis par la municipalité.
Après l'enquête publique, le plan doit être transmis par la municipalité au
conseil communal qui doit se prononcer et, le cas échéant, adopter le plan; ce
conseil doit simultanément statuer sur les projets de réponse aux oppositions
(art. 42 LATC). Ensuite, il incombe au département cantonal d'approuver le plan
adopté par le conseil (art. 43 al. 1 LATC). L'art. 43 al. 2 LATC dispose alors
ce qui suit: "[l]
a décision du département et les décisions communales
sur les oppositions sont notifiées par écrit à la municipalité et aux
opposants. Ces décisions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal
avec libre pouvoir d'examen
". Le recours mentionné à l'art. 43 al. 2
LATC est le recours de droit administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).
En l’occurrence, les recourants contestent la
décision cantonale d'approbation du PACom. On comprend cependant, à la lecture
des conclusions, qu'ils demandent aussi la réforme, subsidiairement
l’annulation de la décision communale d'adoption du plan, dans la mesure
relative à leur parcelle n° 60.
b)
D'après la jurisprudence (ATF
141 II 50 consid. 2.1; CDAP AC.2021.0351 du 11 juillet 2022 consid. 1c;
AC.2020.0065 du 15 mars 2021 consid. 1), celui qui conteste un nouveau plan
d'affectation a qualité pour recourir s'il a pris part à la procédure devant
l'autorité précédente - en d'autres termes s'il a fait opposition pendant
l'enquête publique -, s'il est atteint par la décision attaquée et s'il dispose
d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75
let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
En l’espèce, seul le recourant
A.________
a formé opposition durant l'enquête
publique et durant l’une des enquêtes complémentaires. Il recourt désormais
conjointement avec les autres copropriétaires pour contester le classement de la
parcelle n° 60 en zone agricole, mesure restreignant l'usage du bien-fonds. La
question de la qualité pour recourir des autres recourants, qui n'ont pas
participé à la procédure d'enquête publique, peut rester ouverte dès lors que
la qualité pour recourir de A.________ est manifeste.
c) Pour le reste, déposé en temps utile (cf. art. 95
LPA-VD), le recours satisfait en outre aux autres exigences légales de
recevabilité (en particulier art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Les recourants contestent l'affectation de leur parcelle n° 60, qui
passe de la zone intermédiaire à la zone agricole. Ils font tout d'abord valoir
une violation de leur bonne foi, en se référant en particulier à la convention
conclue le 24 février 2005 avec les autorités communales, relative à
l'équipement de la parcelle n° 60 dans le cadre de la mise en œuvre du PPA
"
Au Carro Nord
". Ils soulignent que cet équipement a nécessité
un investissement financier important de leur part, d’un montant avoisinant les
95'000 francs.
a) aa) Découlant directement de l'art. 9 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne
foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances
reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des
déclarations ou un comportement déterminé de l'administration. Selon la
jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration
peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la
réglementation en vigueur, à condition que l'autorité soit intervenue dans une
situation concrète à l'égard de personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit
censée avoir agi dans les limites de ses compétences et que l'administré n'ait
pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement
obtenu. Il faut encore qu'il se soit fondé sur les assurances ou le
comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne
saurait renoncer sans subir de préjudice et que la réglementation n'ait pas
changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 148 II 233 consid.
5.5.1; 146 I 105 consid. 5.1.1; 143 V 95 consid. 3.6.2).
Le principe de la bonne foi est l'émanation d'un
principe plus général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports
juridiques se fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect
de la parole donnée. Ce principe impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux
particuliers d'agir conformément aux règles de la bonne foi. Cela implique
notamment qu'ils s'abstiennent d'adopter un comportement contradictoire ou
abusif (ATF 138 I 49 consid. 8.3.1; CDAP AC.2021.0405 du 16 mai 2023
consid. 1; AC.2019.0142 du 4 mai 2020 consid. 4a).
bb) Selon la jurisprudence, des démarches
entreprises par une commune pour équiper un quartier ne peuvent pas être
interprétées comme une assurance concrète quant à la constructibilité des
parcelles concernées. Ces démarches n'empêchent pas l'autorité communale
d'envisager par la suite une modification de la planification en vigueur,
compte tenu notamment de l'évolution de la législation (TF 1C_288/2023 du 24
juin 2024 consid. 4.2; CDAP AC.2021.0405 précité).
b) Dans le cas présent, la parcelle n° 60 est classée
en zone intermédiaire par le PGA de 1994. La convention conclue en 2005 en
relation avec l'équipement de parcelles sises dans le périmètre du PPA "
Au
Carro Nord
" rappelle d'ailleurs expressément l'affectation en zone
intermédiaire de cette parcelle. Il convient encore de rappeler que la parcelle
n° 60 a fait l'objet d'une division parcellaire en faveur de la parcelle n°
955, qui est aujourd'hui construite. Les recourants ont expliqué en audience
que la municipalité avait permis le développement de cette parcelle n° 955
incluse dans le PPA précité, ce qui explique les frais d'équipement consentis.
On ne saurait dans ces circonstances considérer que les autorités communales
auraient donné de quelconques assurances aux recourants s'agissant d'une
affectation future de la parcelle n° 60 en zone constructible. Au contraire, la
municipalité a sans équivoque indiqué, en 2012 et en 2014 notamment, qu'un
développement de la parcelle précitée en zone à bâtir n'était pas envisagé à
moyen, voire à long terme.
Au vu de ce qui précède, on ne saurait retenir ici
une violation du principe de la bonne foi et de la confiance.
3.
Sans contester le besoin de réduire la zone à bâtir de la commune de
Bottens, qui est surdimensionnée, les recourants font valoir en substance que
l'affectation en zone agricole de leur parcelle n° 60 est inopportune et
contraire aux principes généraux de l'aménagement du territoire, tels que
consacrés à l'art. 15 LAT.
a) Il convient tout d'abord de rappeler le cadre
légal applicable.
aa) En vertu de l'art. 75 al. 1 Cst., la
Confédération fixe les principes applicables à l’aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. Le législateur fédéral a
exécuté ce mandat constitutionnel au travers de la LAT, qui fixe les buts (art.
1) et les principes (art. 3) à respecter pour les autorités de planification.
Selon l’art. 1 al. 1 LAT, la Confédération, les
cantons et les communes veillent à une utilisation mesurée du sol et à la
séparation entre les parties constructibles et non constructibles du
territoire. L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire.
Il prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases
naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage
(let. a), d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du
milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. a
bis
)
et de créer un milieu bâti compact (let. b). Au nombre des principes régissant
l'aménagement du territoire, l’art. 3 al. 3 LAT indique que les territoires
réservés à l’habitat et à l’exercice des activités économiques seront aménagés
selon les besoins de la population et leur étendue limitée. A cette fin, il
convient notamment de répartir judicieusement les lieux d’habitation et les
lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de
manière appropriée par les transports publics (let. a), de prendre les mesures
propres à assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches,
des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces
de l’habitat (let. a
bis
) et de ménager dans le milieu bâti de
nombreux aires de verdure et espaces plantés d’arbres (let. e).
bb) A teneur de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent
être réduites (al. 2). L’emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent
être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et
les principes de l’aménagement du territoire; en particulier, il faut maintenir
les SDA et préserver la nature et le paysage (al. 3). La Confédération et les
cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de
terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface
répondant aux besoins (al. 5).
cc) Avec l'entrée en vigueur des art. 8a LAT et 5a
OAT, le 1
er
mai 2014, la maîtrise de l'urbanisation est devenue une
tâche centrale de la planification directrice cantonale (Jean-Baptiste
Zufferey, Droit public de la construction, Berne 2024, n° 213). Le plan
directeur cantonal doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à
bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT; il s'agit-là avant tout de faire en
sorte que les communes appliquent les critères quantitatifs qui président au
dimensionnement des zones à bâtir, respectivement qu'elles entreprennent les
dézonages nécessaires en cas de surdimensionnement.
b)
aa) Dans le canton de Vaud, le cadre ou processus pour répondre aux exigences
de l'art. 15 LAT fait l'objet de la mesure A11 du PDCn (Zones d’habitation et
mixtes). Suivant celle-ci, les communes évaluent la nécessité de redimensionner
leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en
habitants et la croissance démographique projetée, limitée par type d'espace du
projet de territoire cantonal. Les communes qui doivent redimensionner leurs
zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à
l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du Plan
directeur cantonal par le Grand Conseil. Cette révision prend en compte au
moins les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports publics;
l'accès en mobilité douce aux services et équipements; la qualité des sols et
les ressources, dont les SDA; l'environnement, notamment la nature, le paysage,
et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et
des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que
la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les
communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu
adéquats au développement; densifient le territoire urbanisé et mettent en
valeur les réserves et les friches notamment par la densification
.
Le PDCn fixe l'année de
référence à 2015 (à savoir en nombre d'habitants au 31 décembre 2015) et arrête
l'horizon de planification à 2036. Le développement maximal d'une commune hors
centre, comme en l'espèce, se calcule en multipliant la croissance annuelle
admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de
l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance
totale de 15,75% (0,75% x 21 ans) (CDAP AC.2023.0412 du 29 août 2024 consid.
2b/aa; AC.2023.0288 du 1
er
mai 2024 consid. 2b/aa; AC.2022.0012 du
15 décembre 2022 consid. 3c; AC.2021.0187 du 9 juin 2022 consid. 2b/bb et les
références citées).
bb) La législation fédérale
ne donne pas une liste des critères dont on pourrait tenir compte pour désigner
précisément les parcelles de zone à bâtir susceptibles de se prêter le mieux à
une réduction de réserves surdimensionnées (TF
1C_134/2015
du 10 février 2016 consid. 3.2). Un canton pourrait décider de définir
des critères dans le cadre de ses lois ou de son plan directeur. Il ne pourrait
toutefois pas s’agir d’une liste exhaustive, les critères déterminants pouvant
varier dans chaque situation (Franziska Waser, La réduction de la zone à bâtir
surdimensionnée selon l’art. 15 al. 2 LAT, Genève/Zurich/Bâle 2018, n° 456). En
l’absence de critères définis par le législateur cantonal, il est judicieux de
s’inspirer de ceux fixés à l’art. 15 al. 3 et 4 LAT, en rapport avec un nouveau
classement en zone à bâtir (TF 1C_134/2015 précité consid. 3.2). En effet,
moins une zone à bâtir les remplit, plus cela tend à indiquer qu’il faut la
réduire (Waser, op. cit., n° 457).
cc) La DGTL (anciennement le SDT) a publié plusieurs
fiches d'application en vue de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La
fiche d'application intitulée "
Comment traiter les zones à bâtir
d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le
développement
" (version de juin 2021; sur le site internet www.vd.ch,
rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan
d'affectation communal) définit la stratégie de redimensionnement suivante:
"[…]
• Dézoner toutes les franges de la
zone à bâtir en zone agricole. Ces franges sont identifiées lors de la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune
[…]
. Les secteurs qui répondent aux
critères des surfaces d’assolement devront être dézonés en priorité et affectés
en zone agricole
[…]
;
• Traiter les petites zones à
bâtir isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en
commençant par réduire la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus
près des constructions existantes. Selon le résultat, analyser s'il est
pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir
[…]
;
• Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m
2
situés au
milieu du bâti. Ces espaces représentent une surface suffisamment grande pour
être sujette à un morcellement agricole (cf. art. 58 al. 2 de la Loi fédérale
sur le droit foncier rural (RS 210; LDFR). Ainsi, leur affectation en toute
autre zone que de la zone agricole devra être justifiée;
•
Mener
une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend
afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les
préserver par des mesures de planification (exemples: espaces publics, vergers,
ensembles bâtis remarquables, vues, etc.).
Ces
secteurs pourront être affectés en secteur de protection de la nature et du
paysage 17 LAT
ou en secteurs de protection du site bâti 17 LAT. Les droits
à bâtir existants peuvent également être réduits pour préserver des jardins,
des vergers ou des cours dignes d’intérêt. Cela peut se concrétiser notamment
par une modification du règlement de la zone concernée (création d’aire
inconstructible, de transition, etc.). Toute réduction de droits à bâtir doit
cependant rester conforme au développement vers l’intérieur du milieu bâti et
au principe d’économie du sol;
• Assurer la disponibilité des
terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,
affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur.
[…]"
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"
La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises.
"
c) Selon la jurisprudence, la réduction de zones à
bâtir surdimensionnées relève d’un intérêt public important (ATF 144 II 41
consid. 5.2; TF 1C_653/2019 du 15 décembre 2020 consid. 4.1.2). Le choix des
parcelles concernées par le redimensionnement de la zone à bâtir relève dans
une large mesure du pouvoir d’appréciation des autorités locales de
planification (cf. art. 2 al. 3 LAT et art. 2 et 3 OAT; ATF 144 II 41 consid. 5.2
et les références citées).
L'autorité de recours cantonale, investie d'un libre
pouvoir d'examen, doit vérifier que la planification contestée devant elle est
juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond
toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit
préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans
l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation
implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité
de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait
également convenable (CDAP AC.2021.0405 précité consid. 4 et les références
citées).
d) Un autre intérêt public important à prendre en considération
a trait au maintien des SDA conformément à l’art. 15 al. 3 LAT. Les SDA sont
des parties du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 6 al. 2 let. a
LAT) et qui doivent être préservées en vertu de l'art. 3 al. 2 let. a LAT.
Selon l'art. 26 OAT, elles se composent des terres cultivables comprenant avant
tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les
prairies naturelles arables. Elles sont garanties par des mesures d'aménagement
du territoire (al. 1). Elles sont délimitées en fonction des conditions
climatiques (période de végétation, précipitations), des caractéristiques du
sol (possibilités de labourer, degrés de fertilité et d'humidité) ainsi que de
la configuration du terrain (déclivité, possibilité d'exploitation mécanisée).
La nécessité d'assurer une compensation écologique doit également être prise en
considération (al. 2). Aux termes de l'art. 26 al. 3 OAT, une surface totale
minimale d'assolement a pour but d'assurer au pays une base d'approvisionnement
suffisante, comme l'exige le plan alimentaire, dans l'hypothèse où le
ravitaillement serait perturbé, cela conformément à l'art. 1 al. 2 let. d LAT.
Sur la base des surfaces minimales arrêtées dans le
plan sectoriel de la Confédération (art. 29 OAT), les cantons définissent les SDA
dans leur plan directeur, dans le cadre de la délimitation des autres parties
du territoire qui se prêtent à l'agriculture (art. 28 OAT). L'art. 30 al.
1 OAT précise que les cantons veillent à ce que les SDA soient classées en
zones agricoles; ils indiquent dans leur plan directeur les mesures nécessaires
à cet effet. L'art. 30 al. 2 OAT demande aux cantons de s'assurer que leur part
de la surface totale minimale d'assolement (art. 29 OAT) soit garantie de façon
durable; si cette part ne peut être garantie hors des zones à bâtir, ils
prévoient des zones réservées (art. 27 LAT) pour des territoires non équipés
sis dans des zones à bâtir.
Selon l'art. 30 al. 1
bis
OAT, des SDA ne
peuvent être classées en zone à bâtir que lorsqu'un objectif que le canton
également estime important ne peut pas être atteint judicieusement sans
recourir aux SDA (let. a) et lorsqu'il peut être assuré que les surfaces
sollicitées seront utilisées de manière optimale selon l'état des connaissances
(let. b). Cette disposition a pour but de tenir compte de la nécessité de
maintenir les SDA (art. 15 al. 3 LAT) en durcissant les exigences à satisfaire
lorsqu'il est question de recourir à des SDA pour créer des zones à bâtir.
Cette disposition s'applique lorsque les cantons disposent de réserves de SDA.
Dans le cas contraire, l'art. 30 al. 2 OAT s'applique et empêche en principe un
tel classement à moins qu'il soit compensé, exigeant la création de zones
réservées afin de garantir durablement la surface d'assolement attribuée à
chaque canton. L'art. 30 al. 1
bis
OAT impose de s'assurer que le
sacrifice de SDA pour la création de zones à bâtir est absolument nécessaire du
point de vue du canton. L'autorité de planification doit examiner quelles
alternatives pourraient raisonnablement entrer en considération (TF 1C_571/2022
du 7 octobre 2024 consid. 8.2; 1C_389/2020, 1C_394/2020 du 12 juillet 2022
consid. 2.1; 1C_102/2019 du 17 août 2020 consid. 4.1).
e) Dans le cas présent, les recourants estiment en
substance que le périmètre dans lequel se trouve leur bien-fonds ne peut pas
être considéré comme une rupture délibérée dans le milieu bâti et que leur
parcelle remplit toutes les conditions pour être classée en zone à bâtir. Ils
se prévalent de sa situation géographique, en plein centre du village et du
milieu bâti et proche de toutes les commodités. Ils relèvent qu'elle est
entourée de zone à bâtir et de constructions, qu'elle est la voisine directe
d'une zone d'activité économique, qu'elle est encerclée par deux axes routiers,
bien desservie par les transports publics, et qu'elle comprend les équipements
nécessaires à sa construction. Ils affirment que leur parcelle constitue ainsi
une brèche dans le milieu bâti qui devrait être classée en
zone à bâtir. Ils rappellent que la LAT exige d'orienter le développement de
l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti. Ils estiment encore que leur parcelle
ne présente pas les caractéristiques nécessaires pour faire l'objet d'une
exploitation agricole au sens de l'art. 16 al. 1 LAT. L'affectation de
l'ensemble de leur parcelle en zone agricole serait contraire au principe de la
proportionnalité et violerait également le principe d'égalité de traitement
avec les propriétaires voisins.
Ces arguments ne résistent pas à l'examen. La
parcelle litigieuse se trouve certes proche du centre de la commune. Elle est
desservie par un axe routier principal (route de Froideville) et proche de la
route de Lausanne. Elle est également située à proximité des transports publics
desservant la localité et entourée de constructions. Sa surface importante, de
plus de 13'000 m
2
, dépasse toutefois la limite d'un hectare (ou 10'000
m
2
) retenue par la jurisprudence, qui considère qu'une zone non
construite jusqu'à cette dimension, sise au milieu de zones construites, peut
sous certaines conditions être considérée comme une brèche dans le milieu bâti
(cf. notamment TF 1C_280/2023 du 3 avril 2024 consid. 4.4.1 et les
références citées). Dans cet arrêt, le Tribunal fédéral a néanmoins retenu que
cette question ne doit pas être traitée selon des critères purement
quantitatifs et que la nature de l'environnement est déterminante. Il faut
tenir compte de la relation entre la surface non construite et les zones
construites qui l'entourent.
Or en l'occurrence, la parcelle n° 60 est sise en
zone intermédiaire selon la planification actuelle, de sorte qu'elle n'a à ce
jour jamais été colloquée en zone à bâtir.
Selon la
planification contestée, il convient de réduire la zone à bâtir surdimensionnée
et il ressort du rapport 47 OAT, ainsi que du règlement adopté (RPACom), qu'aucune
nouvelle construction destinée à l'habitation n'est admise en zone à bâtir, les
seuls développements autorisés étant les démolitions et reconstructions sans
augmentation de la surface de plancher déterminante, les transformations et de
faibles extensions (cf. art. 6 al. 2 RPACom applicable à la zone centrale et 20
al. 2 RPACom applicable à la zone d'habitation de très faible densité).
L'affectation de tout ou partie de la parcelle n° 60 en zone à bâtir ne se
justifie d'emblée pas dans ces circonstances, dès lors qu'aucun développement
de constructions d'habitation ne serait envisageable.
A cela s'ajoute que cette parcelle est répertoriée en SDA
de qualité I et recouvre un grand espace plat
a priori
propice à une
activité agricole. Or, comme exposé ci-dessus, la préservation de SDA de
qualité constitue un intérêt public important qui justifie l'affectation en
zone agricole, même si certaines activités agricoles pourraient être difficiles
à exercer compte tenu de l'environnement bâti à proximité, comme le relèvent
les recourants. Contrairement à ce qu'ils allèguent toutefois, il n'apparaît
pas que toute activité agricole soit exclue. Quoi qu'il en soit, selon la
jurisprudence, il est indifférent, dans le cadre du redimensionnement de la
zone à bâtir, que le bien-fonds ne se prête pas à une utilisation agricole. La
commune doit en effet rechercher les territoires susceptibles de ne plus
répondre à la définition de l’art. 15 LAT. Dans ce cadre, la qualité des sols
et les SDA ne constituent que l’un des critères applicables (art. 15 al. 3
LAT), et l’autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des autres exigences
qui s’imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains n’ayant aucune
vocation agricole (TF
1C_204/2022 du 21 mars 2023
consid. 3.2.2
i.f
.;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 3.3; CDAP
AC.2023.0288 précité consid. 3). Dans ces circonstances, l'intérêt public à
réduire le surdimensionnement de la zone à bâtir et à préserver les SDA l'emporte
sur celui de créer de nouvelles possibilités de bâtir sur tout ou partie de la
parcelle n° 60, demeurée jusqu'à ce jour inconstructible.
Au vu des éléments précités
et tout bien pesé, le tribunal ne voit pas de raison de s'écarter de
l'appréciation des autorités de planification, selon laquelle la parcelle n°
60, jusqu'ici affectée en zone intermédiaire, doit désormais être classée en
zone agricole. Cette appréciation découle d'une pesée complète de l'ensemble
des intérêts en cause et s'avère conforme au droit et proportionnée. On ne voit
en effet pas comment justifier une affectation même partielle de la parcelle en
zone à bâtir, qui soit compatible avec la nécessité de réduire le
surdimensionnement de la zone à bâtir et la nécessité de préserver les SDA.
4.
Les recourants se plaignent d'une
inégalité de traitement par rapport aux parcelles voisines.
a) Une décision viole le principe de l'égalité de
traitement consacré à l'art. 8 al. 1 Cst. lorsqu'elle établit des
distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au
regard de la situation de fait à réglementer ou qu'elle omet de faire des
distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui
est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable
ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement différent ou
semblable injustifié se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I
153 consid. 5.1; 140 I 77 consid. 5.1). Ce principe n'a qu'une portée réduite
dans l'élaboration des plans d'affectation.
Il est en
effet dans la nature même de l'aménagement local que la délimitation des zones
crée des inégalités et que des terrains de mêmes situation et nature puissent
être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone
déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du point de vue constitutionnel,
il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c'est‑à-dire
qu'elle ne soit pas arbitraire
(ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; TF 1C_69/2023
du 26 avril 2024 consid. 4.1).
b) En l'occurrence, à la
différence des parcelles voisines, la parcelle n° 60 n'a jamais été affectée
jusqu'ici en zone à bâtir. Quant à d'autres parcelles sises en zone
intermédiaire, le rapport 47 OAT (cf. p. 23) indique qu'elles ont également été
affectées en zone agricole. Dans ces circonstances, les recourants ne sauraient
se prévaloir d'une violation du principe d'égalité de traitement.
Ce grief est rejeté.
5.
Les recourants estiment enfin qu'une
indemnité pour expropriation devrait leur être accordée. Ils n'ont cependant pris
aucune conclusion en ce sens.
L'objet du litige est
circonscrit par les décisions attaquées qui portent sur une planification
communale. Dans cette mesure, la question d'une éventuelle indemnisation pour
expropriation matérielle excède l'objet du litige. Au demeurant, les recourants
n'ont pris aucune conclusion formelle à cet égard. Ce grief doit en conséquence
être déclaré irrecevable.
6.
Il résulte des considérants qui précèdent
que le recours doit être rejeté dans la mesure de sa recevabilité et les
décisions contestées doivent être confirmées. Succombant, les recourants,
débiteurs solidaires, supporteront les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD)
et verseront une indemnité à titre de dépens à la Commune de Bottens, qui a
procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD; art. 10 et 11 du tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA;
BLV 173.36.5.1]).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure de sa recevabilité.
II.
Les décisions du Conseil communal de Bottens, du 17 mai 2021, et du
Département des institutions, du territoire et du sport, du 31 août 2023, sont confirmées.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge de
A.________ et consorts, débiteurs solidaires
.
IV.
A.________ et consorts, débiteurs solidaires, verseront à la Commune de
Bottens une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 15 janvier 2025
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux participants à la
procédure, ainsi qu’à
l’Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.