vd_omni · GE.2012.0220 · 2014-02-07 · fr

X.________ c/Service de la consommation et des affaires vétérinaires, Municipalité de Moudon | Confirmation du refus du vétérinaire cantonal d'autoriser la recourante à faire une utilisation commerciale des poissons "Garra rufa" à des fins cosmétiques, sur la base d'une recommandation édictée par l'Office vétérinaire fédéral (OVF). Le poisson "Garra rufa" subit une atteinte à sa dignité en raison d'une instrumentalisation excessive au sens des art. 3 let. a et 4 LPA, au vu de son utilité limitée dans le cadre d'une utilisation non médicale (consid. 3). La mesure respecte la liberté économique de la recourante. D'autres techniques pratiquées traditionnellement dans les instituts permettent d'obtenir des résultats comparables. L'intérêt privé de la recourante à faire une utilisation cosmétique des poissons "Garra rufa" n'est ainsi pas déterminant par rapport à l'intérêt public de la protection des animaux, qui ne peut être garanti même en édictant des exigences strictes (consid. 5). Pas de violation du principe de l'égalité de traitement; la recommandation de l'OVF est postérieure à l'ouverture des deux autres spas autorisés dans le canton de Vaud à utiliser des poissons "Garra rufa". Le vétérinaire cantonal a depuis lors refusé de délivrer toute nouvelle autorisation en ce sens (consid. 5). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.02.2014 GE.2012.0220

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 7 février 2014
Composition
M. Robert Zimmermann,
président
; M. Alain Daniel Maillard et
M. Christian Michel, assesseurs
; Mme Magali Fasel,
greffière.
Recourante
X.________,
à 1********, représentée par Me Jérôme BENEDICT, avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service de la
consommation et des affaires vétérinaires,
Affaires
vétérinaires,
à Epalinges,
Autorité concernée
Municipalité de Moudon
Objet
Recours X.________ c/ décision du
Vétérinaire cantonal du 5 novembre 2012 (refus d'autorisation d'utilisation à
titre professionnel de poissons Garra rufa à des fins cosmétiques ou de
wellness)
Vu les faits suivants
A.
Les poissons Kangal (également appelés
"Garra rufa ou "poissons docteurs") sont des cyprinidés d'une
taille maximale de 12-14cm, dotés d'une bouche-ventouse et de barbillons. Ils
vivent en bancs et se trouvent naturellement notamment près des sources
thermales de Kangal, une station thermale en Turquie, où il y a peu de
nourriture disponible pour les poissons. Dans leur milieu naturel, les poissons
affamés raclent les squames de la peau des curistes. Ces poissons sont utilisés
à des fins médicales, pour le traitement des patients atteints de psoriasis, de
neurodermite ou d'autres maladies de la peau, ce qui apaise leurs maux. Ils
sont également utilisés à des fins cosmétiques, ou dans le secteur du bien-être.
B.
Au mois d'août 2012, X.________ a demandé à la
Municipalité de Moudon (ci-après: la Municipalité) l'autorisation d'installer
un "fish spa", soit un établissement qui met à disposition du public
des aquariums contenant des poissons "Garra rufa", dans lesquels les
clients plongent leurs pieds dans un but cosmétique. Le 4 septembre 2012,
la Municipalité a informé X.________ qu'elle ne voyait aucun inconvénient à cette
exploitation; elle l'a invitée à s'annoncer en temps utile auprès de
l'administration communale au moment de son ouverture. La Municipalité a
précisé que cette autorisation était délivrée à titre expérimental jusqu'à fin
2013. Elle se réservait en outre le droit, à tout moment, de retirer son accord
si elle constatait des abus ou un soin insuffisant apporté aux poissons.
Le 1
er
octobre 2012, X.________
a fait l'acquisition, pour un montant de 1'300 Euros, de deux aquariums d'occasion
d'environ 240 litres pour "fish pédicure", comprenant une pompe à
eau, un stérilisateur UV, un chauffage, une pompe à air des masses filtrantes,
ainsi qu'une population d'environ 80 poissons "Garra Rufa". Elle a en
outre entrepris divers travaux d'installations sanitaires, pour un montant de
2'289.65 fr. X.________ s'est engagée à louer son local d'exploitation pour une
durée de cinq ans.
C.
Informé de l'ouverture du "fish spa" à
Moudon le 24 octobre 2012, le Service de la consommation et des affaires
vétérinaires (ci-après: le SCAV) a pris contact avec X.________, pour
l'informer de la nécessité d'obtenir l'autorisation préalable du vétérinaire cantonal
pour l'exercice de cette activité, qui impliquait l'utilisation dans un but
commercial d'animaux sauvages. Le SCAV a en outre indiqué à X.________ que l'Office
vétérinaire fédéral (ci-après: l'OVF) recommandait désormais de ne pas accorder
une telle autorisation.
Le 30 octobre 2012, X.________ a
adressé au SCAV une demande portant sur l'autorisation d'exploiter un centre de
bien-être et un "fish spa", comprenant deux aquariums d'environ 240
litres et contenant chacun 70 à 80 poissons "Garra rufa", utilisés à
des fins cosmétiques dans son centre de bien-être "Y.________" à
Moudon.
D.
Le 5 novembre 2012, le SCAV a refusé de délivrer
à X.________ l'autorisation sollicitée.
E.
X.________ a recouru contre la décision du SCAV du
5 novembre 2012 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal, dont elle demande, sous suite de frais et dépens, la réforme, en ce
sens qu'elle soit autorisée à utiliser professionnellement des poissons "Garra
rufa" à des fins cosmétiques. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation
de la décision du SCAV.
Le juge instructeur a
provisoirement autorisé la recourante à utiliser des poissons "Garra
rufa" à des fins cosmétiques. L'autorité intimée n'a pas demandé la levée
de cette mesure.
La Municipalité de Moudon s'est
déterminée, sans prendre de conclusions.
Le SCAV s'est déterminé et a conclu
au rejet du recours. Il a indiqué que la situation des deux fish-spas évoqués
par la recourante était différente, dès lors que ces établissements ont été
autorisés le 18 janvier 2011, respectivement le 5 avril 2011, soit avant
l'édiction par l'OVF de la recommandation du 5 décembre 2011, concernant
l'utilisation professionnelle à des fins cosmétiques de poissons "Garra rufa".
La recourante a répliqué. Elle a notamment
produit une attestation de Z.________, la personne qui s'occupe de la
maintenance de ses aquariums, confirmant le soin apporté par X.________ aux
poissons qu'elle détient dans son institut.
A la demande du juge instructeur,
le SCAV a produit les dossiers des établissements "A.________" et
"B.________", actuellement autorisés à utiliser professionnellement,
à des fins cosmétiques, des poissons "Garra rufa".
F.
Le juge instructeur, accompagné de la greffière,
a tenu une audience le 22 août 2013. Il a entendu la recourante X.________,
assistée de Me Jérôme Benedict, ainsi que pour la Municipalité de Moudon, C.________,
et pour le SCAV, D.________, vétérinaire cantonal. Durant l'audience, le juge
instructeur a communiqué oralement à la recourante le contenu général des
dossiers qui concernent les deux autres établissements autorisés à utiliser
professionnellement des poissons "Garra rufa".
La recourante a eu l'occasion de se
déterminer sur le contenu du procès-verbal de l'audience.
Le Tribunal a délibéré à huis clos.
Considérant en droit
1.
La recourante requiert l'audition de témoins et
la mise en œuvre d'une expertise. Elle demande en outre la tenue d'une
inspection locale.
a) Les parties ont le droit d'être
entendues (art. 29 al. 2 Cst., 27 al. 2 Cst./VD et 33 al. 1 de la loi du 28
octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD, RSV 173.36). Cela inclut
pour elles le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur
détriment, d'avoir accès au dossier, de fournir des preuves quant aux faits de
nature à influer sur la décision, de proposer des moyens de preuve, d'en
prendre connaissance, de participer à leur administration, et de se déterminer
à leur propos (ATF 138 V 125 consid. 2.1 p. 127; 137 IV 33 consid. 9.2 p.
48/49; 136 I 265 consid. 3.2 p. 272; 136 V 351 consid. 4.4 p. 356, et les
arrêts cités).
L’autorité est tenue
de
statuer sur les
demandes tendant à l’administration de
moyens de preuve (ATF 138 V 125 consid. 2.1 p. 127; 127 I 54 consid. 2b p. 56;
126 I 97 consid. 2b p. 102).
Elle
viole le
droit en n’établissant pas tous les faits pertinents pour l’application de
celui-ci. L’appréciation des faits est arbitraire notamment lorsque l’autorité
ne tient pas compte, sans raison sérieuse, d’un élément propre à modifier la
décision, ou se trompe sur le sens et la portée de celui-ci  (ATF 137 I 58
consid. 4.1.2 p. 62; 129 I 8 consid. 2.1 p. 9, et les arrêts cités). L’autorité
reste toutefois libre de mettre un terme à
l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction
et que, procédant de manière non arbitraire à une appréciation anticipée de la
valeur probante des mesures proposées, elle a acquis la certitude que celles-ci
ne modifieraient pas son opinion (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148; 131 I 153
consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429, et les arrêts cités).
Le rôle de l’expert est d’aider à
l’éclaircissement des éléments de fait, à l’exclusion des questions juridiques,
qui relèvent de la seule appréciation du juge (ATF 133 II 384 consid. 4.2.3 p.
391; 132 II 257 consid. 4.4.1 p. 269; 130 I 337 consid. 5.4.1, et les arrêts
cités).
b) La recourante n'explique pas clairement
en quoi consisterait l'expertise dont elle demande la mise en œuvre. Des allégués
de son recours, on peut déduire qu'elle entend ainsi démonter le soin voué aux
animaux qu'elle détient dans son institut. Tel est aussi le sens des allégués en
lien avec lesquels elle demande l'audition de témoins. Or, l'autorité intimée
ne remet pas en cause les conditions d'exploitation du fish spa de la
recourante et ne conteste pas que cette dernière respecte les recommandations
de l'OVF, en ce qui concerne notamment l'alimentation des poissons et les
normes d'hygiène à observer. Le litige porte en l'occurrence uniquement sur la
question de savoir si, malgré une réglementation stricte, on doit considérer
que l'utilisation de poissons "Garra rufa" à des fins cosmétiques
induit une instrumentalisation excessive de l'animal, au regard notamment de
l'intérêt qu'il peut représenter pour l'être humain. Cette problématique ayant
été longuement évoquée dans la procédure, notamment lors de l'audience du 22 août
2013, le Tribunal s'estime en état de répondre à cette question, sans qu'il ne
soit nécessaire de requérir l'avis d'un spécialiste, que ce soit un vétérinaire
ou un "aquariologiste". Dans ces circonstances, tant la mise en œuvre
d'une expertise que l'audition de témoins, moyens de preuves qui tendent à
démontrer que la recourante prend soin de ses poissons, sont dénuées de
pertinence pour le sort du présent litige. Il en va de même de sa demande d'une
inspection locale, les conditions dans lesquelles la recourante exerce son
activité n'étant pas litigieuses.
2.
L'art. 13 de la loi fédérale du 16 décembre 2005
sur la protection des animaux (LPA; RS 455) dispose que le Conseil fédéral peut
rendre obligatoire l'annonce de manifestations suprarégionales impliquant des
animaux ou les soumettre à autorisation. L'art. 90 al. 1 de l'ordonnance du 23
avril 2008 sur la protection des animaux (OLPAn; RS 455.1) prévoit que les
établissements détenant des animaux sauvages à titre professionnel doivent
disposer d'une autorisation. Il n'est en l'espèce pas contesté que la
recourante fait une utilisation commerciale des poissons "Garra rufa",
qui sont considérés comme des animaux sauvages. Cette activité est dès lors
soumise à autorisation.
3.
La recourante se plaint d'une violation des art.
3 et 4 LPA. Elle soutient que, contrairement à ce qu'a retenu l'autorité
intimée, l'utilisation à des fins cosmétiques des poissons "Garra rufa"
n'est pas constitutive d'une atteinte à leur dignité.
a) L'art. 4 LPA dispose de ce qui
suit:
"
1
Toute personne qui
s'occupe d'animaux doit:
a. tenir compte au mieux de leurs besoins;
b. veiller à leur bien-être dans la mesure
où le but de leur utilisation le permet.
2
Personne ne doit de façon injustifiée causer à des animaux des douleurs, des
maux ou des dommages, les mettre dans un état d'anxiété ou porter atteinte à
leur dignité d'une autre manière. Il est interdit de maltraiter les animaux, de
les négliger ou de les surmener inutilement.
3
Le
Conseil fédéral interdit les autres pratiques sur des animaux qui portent
atteinte à leur dignité."
L'art. 3 let. a LPA définit le
concept de dignité en ces termes:
"[la dignité est] la valeur propre de l'animal,
qui doit être respectée par les personnes qui s'en occupent; il y a atteinte à
la dignité de l'animal lorsque la contrainte qui lui est imposée ne peut être
justifiée par des intérêts prépondérants; il y a contrainte notamment lorsque
des douleurs, des maux ou des dommages sont causés à l'animal, lorsqu'il est
mis dans un état d'anxiété ou avili, lorsqu'on lui fait subir des interventions
modifiant profondément son phénotype ou ses capacités, ou encore lorsqu'il est
instrumentalisé de manière excessive".
b) En application des art. 3 let. a
et 4 LPA précités, le Comité de direction de l'OVF a décidé, lors d'une séance
du 22 novembre 2010, de recommander le rejet des demandes d'autorisation
lorsqu'il est prévu d'utiliser les poissons Kangal à des fins cosmétiques ou
dans des SPA. L'OVF a estimé en effet que cette forme d'utilisation ne
résistait pas à la pesée des intérêts: les contraintes subies par les poissons étaient
plus élevées que l'utilité pour l'être humain. Cette recommandation n'a
toutefois été rendue publique qu'à l'occasion de la rédaction d'une information
spécifique du 5 décembre 2011, complétée le 14 février 2012, relative à
l'utilisation des poissons Kangal (Garra rufa), qui précise ce qui suit:
"
1.2 Utilisation à des fins
cosmétiques ou de wellness
L'OVF et les services cantonaux de
protection des animaux sont de plus en plus confrontés à des demandes
concernant l'utilisation des poissons Kangal à des fins cosmétiques, ou dans le
secteur du wellness.
L'OVF recommande aux autorités d'exécution
de refuser ces demandes et s'appuie pour cela sur l'art. 3, let. a, et l'art.
4, al. 2, de la LPA. Dans le cadre de la pesée des intérêts, cette forme
d'utilisation est considérée comme une atteinte à la dignité de l'animal
(instrumentalisation excessive). Il faut par conséquent accorder moins de poids
au bénéfice engendré pour l'homme qu'à la contrainte que cela représente pour
les poissons.
La disposition de la LPA qui stipule que
personne ne doit de façon injustifiée causer à des animaux des douleurs, des
maux ou des dommages, ou les mettre dans un état d'anxiété va dans le même
sens. En effet, les situations de stress et les risques de blessures (notamment
en cas de manipulation) sont inévitables lorsque l'on utilise des poissons à
des fins cosmétiques ou pour le wellness."
En principe, une ordonnance
administrative ne contient pas de règles juridiques; elle ne constitue pas une
norme qui imposerait un certain comportement, actif ou passif, à l'administré;
celui-ci ne saurait non plus en tirer un droit. Cette directive donne le point
de vue d'un organe de l'Etat sur l'application des normes applicables (ATF 138
II 331 consid. 4.1 p. 338; 138 V 50 consid. 4.1 p. 54; 475 consid. 3.2.2 p.
479). On ne peut pas, par le truchement d'une directive, restreindre une
prétention de droit matériel, si cette restriction n'est pas prévue par la loi
ou l'ordonnance (ATF 132 V 121 consid. 4.4 p. 125; 118 V 26 consid. 4b p. 32,
et les arrêts cités). Le juge ne s'écarte pas sans motifs sérieux d'une
ordonnance administrative, lorsque celle-ci concrétise la loi de manière
adéquate; en ce sens, il est tenu compte des efforts de l'administration,
tendant à assurer une application égale de la loi (ATF 133 V 257 consid. 3.2 p.
258/259, 353 consid. 5.4 p. 352, 394 consid. 3.3 p. 397/398, et les arrêts
cités).
Dans la mesure où elles sont l'expression des
connaissances et expériences de spécialistes avertis, soit de ce qui est
considéré comme conforme "aux règles de l'art" et nécessaire pour une
bonne application de la loi, l'autorité ne saurait s'en écarter sans motifs
particuliers (ATF 120 Ia 321 consid. 36b-d p. 325-327; 116 V 95 consid. 2b; arrêts
PS.2012.0038 du 5 décembre 2012, consid. 3b; AC.2011.0115 du 25 mai 2012,
consid. 2b; CR.2008.0244 précité).
c) L'autorité intimée a justifié
l'interdiction d'utiliser des poissons "Garra rufa", au motif
notamment que ceux-ci subissent une instrumentalisation excessive, constitutive
d'une atteinte à leur dignité lorsqu'ils sont utilisés à des fins cosmétiques
ou de wellness. Le bénéfice engendré pour l'homme dans le cadre d'une
utilisation non-médicale et non-thérapeutique serait en effet moins important
que la contrainte à laquelle les poissons sont exposés. Dans ses déterminations,
l'autorité intimée a précisé que, pour être efficaces, les poissons Kangal devaient
être soumis à une limitation de nourriture, ce qui les inciterait à absorber
les squames de peau des patients et des curistes; selon le SCAV, un poisson
bien nourri ne s'orienterait pas naturellement vers ce type d'aliment à faible
valeur nutritive. La recourante conteste en revanche toute atteinte à la
dignité de l'animal. Elle indique qu'elle ne sous-alimente pas ses poissons
dans le but d'augmenter leur rendement. Les déclarations de la personne qui s'occupe
de la maintenance de ses aquariums, confirmeraient le soin accordé par la
recourante à l'alimentation des poissons et à l'hygiène de leur milieu de vie. En
outre, la forme d'exploitation choisie, qui consiste à maintenir en permanence
les poissons dans l'aquarium destiné aux soins, supprimerait toute forme de
stress liée aux manipulations.
d) Il n'est pas contesté que les
poissons utilisés par la recourante sont quotidiennement nourris avec des
aliments complets. Cela étant, l'apport suffisant en nourriture constitue précisément
une des conditions posées par l'OVF à l'utilisation professionnelle de poissons
Kangal. Les autorisations délivrées par le SCAV aux instituts "B.________"
et "A.________" précisent expressément que les poissons doivent être
nourris deux fois par jour avec de la nourriture variée, équilibrée et de bonne
qualité pour poisson d'aquarium. Il en va de même du respect des normes
d'hygiène, qui constitue une condition d'exploitation.
La recourante n'a pas démontré
qu'elle garantissait à ses poissons des conditions de détention qui iraient
au-delà des exigences contenues dans les recommandations émises par l'OVF ou à
celles prévues dans les autorisations délivrées par le SCAV. Au contraire, la
recourante a indiqué à l'audience qu'elle nourrissait ses poissons une fois par
jour seulement, à 17h. Lorsqu'elle affirme, se référant à l'avis de la personne
qui s'occupe de ses aquariums, que les poissons sont suffisamment nourris, elle
effectue un raccourci non justifié. Le vétérinaire cantonal a en effet relevé
que les observations de l"aquariologiste", dont on ignore au surplus
les qualifications, sont basées sur des observations empiriques et ponctuelles.
Il n'y a certes pas lieu de douter que la recourante nourrisse ses poissons
avec une quantité suffisante d'aliments pour leur survie. Cela étant, le choix
de les nourrir en fin de journée uniquement, après le passage des clients, ne
permet pas d'emblée d'exclure toute forme de manipulation du régime alimentaire
des poissons, dans le but de leur faire adopter le comportement voulu,
profitable à l'homme. Dans leur milieu naturel, c'est uniquement parce qu'il
n'existe pas de nourriture en suffisance, que les poissons "Garra
rufa" se tournent vers les squames de peau des curistes, qui constituent
pour eux des aliments à faible valeur nutritive. Selon les explications du
vétérinaire cantonal, le poisson adopte alors un comportement de déviance,
qu'il n'aurait pas si les conditions naturelles lui permettaient de trouver des
aliments en suffisance. En contraignant les poissons à reproduire ce
comportement déviant dans un milieu artificiel, quels que soient les moyens
utilisés, il n'y a pas lieu de douter qu'on fait subir à l'animal un
avilissement contraire aux art. 3 let. a et 4 LPA.
Par ailleurs, l'introduction régulière
des pieds des clients dans l'aquarium, outre qu'elle pose la question du
maintien de l'hygiène à l'intérieur de l'aquarium, peut être également vécue
comme une source de tension et être la cause de blessure, comme peut l'être
d'ailleurs toute manipulation des poissons. Il importe dès lors peu que ceux-ci
ne soient pas transvasés d'un aquarium à un autre. On ne peut en effet déduire
des directives de l'OVF, comme le soutient la recourante, que cette manipulation
soit la seule qui puisse être source de traumatisme pour les poissons. On doit
plutôt admettre, à leur lecture, que cette forme d'exploitation, qui implique
des manipulations plus nombreuses, leur cause un stress supplémentaire. Il n'y
a dès lors pas lieu de douter du bien-fondé de l'appréciation de l'OVF, autorité
qui dispose de connaissances spécifiques dans le domaine de la protection des
animaux. Or, l'OVF considère que l'utilisation des poissons Kangal, que ce soit
d'ailleurs dans un but médical ou cosmétique, porte une atteinte à leur dignité,
en dépit du respect d'exigences strictes relatives à leurs conditions de
détention.
Si l'on peut concevoir que les
poissons "Garra rufa" revêtent une utilité (toutefois non prouvée
scientifiquement) dans le traitement d'affections dermatologiques, tel n'est en
revanche pas le cas d'une utilisation à des fins cosmétiques, à tout le moins en
l'état actuel des connaissances. La recourante a certes expliqué que les
méthodes traditionnelles d'exfoliation comportaient plusieurs inconvénients et
étaient dès lors déconseillées. Cela ne suffit toutefois pas, au vu notamment
du bénéfice escompté, à justifier l'atteinte que subissent les poissons "Garra
rufa". Il convient de se montrer d'autant plus prudent que l'utilisation
de poissons "Garra rufa" comporterait un risque, pour l'instant
toutefois non avéré, de transmission d'agents pathogènes (cf. rapport de l'Agence
nationale française de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement
et du travail - ANSES - de février 2013, en ce qui concerne une étude en
relation avec la pratique de l'immersion des pieds dans un bac d'eau contenant
des poissons de l'espèce Garra rufa).
Enfin, la recourante a fait valoir
qu'elle prenait également en charge des clients souffrant de maladies de la
peau (eczéma, psoriasis), de sorte que l'utilisation faite des poissons
"Garra rufa" ne répondrait pas uniquement à un besoin cosmétique. Le
vétérinaire cantonal a toutefois relevé à ce sujet que le traitement de
maladies de la peau par les poissons "Garra rufa" n'est ni reconnu,
ni recommandé, par les médecins en Suisse. En l'absence de reconnaissance
scientifique de ce procédé, la pesée des intérêts en présence doit à nouveau
s'effectuer en faveur du respect de la dignité de l'animal, dans la mesure
notamment où la recourante ne dispose pas des connaissances scientifiques
nécessaires à l'évaluation de la pertinence d'un tel traitement.
Il convient dès lors de confirmer
l'appréciation de l'autorité intimée, qui s'est référée à juste titre aux
directives édictées par l'OVF pour refuser l'autorisation sollicitée par la
recourante. Il convient en effet d'admettre que le poisson "Garra
rufa" subit une a
tteinte à sa dignité en raison
d'une instrumentalisation excessive au sens des art. 3 let. a et 4 LPE, au vu
de son utilité limitée dans le cadre d'une utilisation non médicale.
4.
La recourante se plaint encore d'une violation
de sa liberté économique, sous l'angle du respect du principe de
proportionnalité.
La liberté économique est garantie
(art. 27 al. 1, 94 al. 1 Cst. et 26 al. 1 Cst/VD). Elle protège le libre
choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative et
son libre exercice (art. 27 al. 2 Cst. et 26 al. 2 Cst./VD;
ATF 137 I 167 consid. 3.1 p. 172; 136 I 197 consid. 4.4.1 p.
203/204; 135 I 130 consid. 4.2  p. 135, et les arrêts cités
).
Elle peut être invoquée tant par les
personnes physiques que par les personnes morales (ATF 131 I 223 consid. 4.1 p.
230 s.).
Conformément à l'art. 36 al. 1 Cst., toute
restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale; les
restrictions graves doivent être prévues par une loi; les cas de danger
sérieux, direct et imminent sont réservés. Toute restriction d'un droit
fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un
droit fondamental d'autrui (art. 36 al. 2 Cst.) et proportionnée au but visé
(art. 36 al. 3 Cst.). Sont autorisées les mesures de police, les mesures de
politique sociale ainsi que les mesures dictées par la réalisation d'autres
intérêts publics (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231 s. et les références
citées).
Les mesures
restreignant l'activité économique peuvent notamment viser à protéger la santé
publique (ATF 131 I 223 consid. 4.2 p. 231; 125 I 322 consid. 3a p. 326, 335
consid. 2a p. 337, et les arrêts cités).
En l'occurrence, la décision de
l'autorité intimée a pour effet d'entraver la liberté économique de la
recourante, dès lors qu'elle restreint les possibilités de proposer un service
supplémentaire à la clientèle d'un institut esthétique, pour lequel il existe
une demande importante. La recourante a en effet expliqué que cette part de son
activité était indispensable à la rentabilité de son institut. La portée de la restriction
de la liberté économique de la recourante doit toutefois être appréciée avec
réserve, dès lors qu'elle ne l'empêche pas d'exercer sa profession. La
recourante ne remet en effet pas en question l'affirmation de l'autorité
intimée selon laquelle d'autres techniques pratiquées traditionnellement dans
les instituts esthétiques, permettraient d'obtenir des résultats comparables
qu'en utilisant les poissons "Garra rufa". Elle relève uniquement,
sans donner d'explications, que ces méthodes seraient actuellement
déconseillées. La recourante n'allègue pas non plus que ces techniques seraient
plus coûteuses et décourageraient ainsi une partie de sa clientèle à avoir
recours à ce type de soin. Dans ces circonstances, on ne peut que constater que
l'intérêt économique de la recourante est limité.
La recourante voit dans
l'interdiction générale d'utiliser les poissons "Garra rufa" à des
fins cosmétiques, une violation du principe de la proportionalité. Elle
soutient en effet que, par des mesures adaptées, il est possible de garantir le
bien-être des poissons.
Selon le principe de
proportionnalité, une mesure  restrictive doit être apte à produire les
résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être
atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); ce principe
proscrit toute restriction allant au-delà du but visé; il exige un rapport
raisonnable entre ce but et les intérêts publics ou privés compromis (principe
de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en
présence – ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92,
197 consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités). Dans le cadre d'un usage
cosmétique des poissons "Garra rufa", l'intérêt privé n'est pas
déterminant. D'autres méthodes utilisées dans les instituts esthétiques
semblent être en mesure de parvenir à des résultats comparables, à ceux obtenus
après une séance de thérapie au moyen de poissons "Garra rufa". Ce n'est
que dans le cadre d'une utilisation médicale, exclue en l'occurrence et non
encore reconnue scientifiquement, que le poisson "Garra rufa" semble
être utile au traitement d'appoint de plusieurs maladies de la peau, telles que
le psoriasis. A l'intérêt privé, qui consiste à pouvoir choisir plusieurs
sortes de soins permettant d'obtenir des effets comparables, s'oppose l'intérêt
public de la protection des animaux, consistant à préserver ces derniers de
situations dommageables. Le respect d'exigences minimales décrites dans les
recommandations de l'OVF (en matière notamment d'alimentation, de volume, de
température et de qualité de l'eau, ainsi qu'en aménageant des cachettes) ne
supprime à l'évidence pas complètement la tension à laquelle sont exposés les
poissons lors des manipulations. Cela étant, même en respectant l'ensemble des
recommandations émises par l'OVF, la pression subie par les poissons "Garra
rufa" n'est pas justifiée selon l'OVF. La mesure, qui consiste à interdire
l'utilisation cosmétique des poissons "Garra rufa", est ainsi
justifiée du point de vue du principe de la proportionnalité. Il n'existe en
outre pas de mesures moins incisives que le refus de délivrer l'autorisation de
détenir à titre professionnel des poissons "Garra rufa" à des fins
cosmétiques ou de bien-être, en l'absence de possibilité de préserver les
poissons "Garra rufa" de toute forme de stress même en édictant des
exigences strictes.
Le refus de l'autorité intimée de
délivrer toute autorisation de détenir des poissons "Garra rufa" pour
une utilisation cosmétique ne constitue ainsi pas une violation de la liberté
économique de la recourante.
5.
La recourante se plaint finalement d'une
violation du principe de l'égalité de traitement, deux autres spas situés dans
le canton de Vaud ayant pu obtenir l'autorisation de détenir à titre
professionnel des poissons Garra rufa à des fins cosmétiques.
Le principe de la légalité de l'activité
administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En conséquence, le
justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une inégalité
devant la loi, lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas, alors
qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres cas.
Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est
attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions
légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité
que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera dans
l'inobservation de la loi, et pour autant qu’aucun intérêt public ou privé
prépondérant ne s’y oppose (ATF 136 I 65 consid. 5.6 p. 78; 134 V 34 consid. 9
p. 44; 131 V 9 consid. 3.7 p. 20, et les arrêts cités).
En l'occurrence, l'autorité intimée
a confirmé avoir délivré des autorisations d'utiliser professionnellement des
poissons "Garra rufa" à des fins cosmétiques les 30 novembre
2010, 18 janvier et 5 avril 2011. Elle a également reconnu avoir eu
connaissance des discussions menées au sein de l'OVF, avant la publication de
la recommandation du 5 décembre 2011. L'autorité intimée a toutefois expliqué
n'avoir modifié sa pratique que lorsque l'OVF a rendu sa position publique,
soit à partir du 5 décembre 2011. On ne peut dès lors exclure que le
vétérinaire cantonal ait eu connaissance, lors de la délivrance des
autorisations litigieuses, des controverses qui portaient sur la licéité de l'activité
de "fish pedicure" au regard de la réglementation relative à la
protection des animaux. Les autorisations délivrées contiennent d'ailleurs un
nombre important de charges, destinées à s'assurer que les poissons seront
détenus de manière respectueuse. Le SCAV a toutefois justifié cette position,
en précisant qu'avant le 5 décembre 2011, date de la première recommandation
publiée par l'OVF, les prises de positions constituaient uniquement des
documents internes à l'administration fédérale, raison pour laquelle il s'en
était écarté. Depuis le 5 décembre 2011, le SCAV n'a plus délivré de nouvelles
autorisations; il a en revanche accepté de renouveler les autorisations
initialement délivrées, au motif que les entreprises concernées devaient
pouvoir amortir les investissements consentis de bonne foi.
La recourante ne se trouve pas dans
une situation comparable à celles des personnes qui ont obtenu légalement une
autorisation de détenir des poissons "Garra rufa" pour une
utilisation cosmétique. Si la recourante s'est fiée à l'autorisation délivrée
par la Municipalité de Moudon, elle n'a pas demandé, préalablement à tout
investissement, l'autorisation du SCAV. Il n'y a en outre pas lieu de douter de
la volonté de l'autorité intimée de maintenir sa pratique, qui consiste à
refuser systématiquement de délivrer une nouvelle autorisation de détenir des
poissons "Garra rufa" pour un usage cosmétique. Les deux
établissements auxquels se réfère la recourante ont d'ailleurs été expressément
informés, lors de l'octroi de la dernière autorisation, après la publication des
recommandations de l'OVF, du fait que leur autorisation ne serait plus
renouvelée au terme d'un délai d'amortissement usuel.
Il convient dès lors de retenir que
l'autorité intimée n'a pas violé le principe de l'égalité de traitement.
6.
Le recours doit ainsi être rejeté et la décision
attaquée confirmée. Les frais sont mis à la charge de la recourante qui
succombe. Il n'est pas alloué de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision du Service de la consommation et des
affaires vétérinaires du 5 novembre 2012 est confirmée.
III.
Un émolument de 2'000 (deux mille) francs est mis
à la charge de X.________.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 7 février 2014
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.