vd_omni · FO.1992.0022 · 1993-08-06 · fr

LUESCHER Cécilia c/CF II | Cas de rigueur (art. 3a LVAIE) refusé en première instance, admis par le TA. Critères d'interprétation du devoir de diligence exigé par l'art. 3a LVAIE.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 06.08.1993 FO.1992.0022

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
du 6 août 1993
__________
sur les recours formés les 10 août et 9
novembre 1992 par
Cécilia LUESCHER
, représentée par son conseil, Me
Laurent Trivelli, avocat à Lausanne,
contre
les décisions de la
Commission foncière
II
, des 12 juin et 28 août 1992, lui refusant l'autorisation de vendre à
des personnes à l'étranger des logements de vacances dans le chalet "Les
Bichettes", construit sur la parcelle Nº 1059 de la Commune de Rougemont.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de :
MM.       J. Giroud, président
A. Rochat, assesseur
E. Rodieux, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait  :
______________
A.                            Cécilia
Luescher est propriétaire à Rougemont, au lieu dit "Le Borgeaud",
d'une parcelle cadastrée sous N° 1059. Le 24 janvier 1989, la Municipalité de
Rougemont a autorisé Cécilia Luescher à édifier sur ce bien-fonds un chalet de
trois appartements, d'une surface comprise entre 111 et 115 m²; quand bien même
son intention était d'emblée de vendre deux des trois logements prévus, Cécilia
Luescher n'a requis avant le début des travaux aucune
autorisation préalable à forme de l'art. 3
de la loi vaudoise du 19 novembre 1986 d'application de la loi fédérale du 16
décembre 1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger
(ci-après : LVAIE). Les travaux ont débuté en 1989.
B.                            Le 14 novembre
1991, agissant pour le compte de Cécilia Luescher, le notaire Favrod-Coune, à
Château-d'Oex, a requis de la Commission foncière II une autorisation de vendre
à des personnes à l'étranger des logements de vacances dans le chalet "Les
Bichettes", à forme de l'art. 3a LVAIE : il exposait en substance que
Cécilia Luescher, qui n'avait réussi à aliéner aucun appartement, se trouvait
dans une situation financière critique. Par décision du 12 juin 1992, notifiée
le 9 juillet 1992, la Commission foncière II a refusé l'autorisation sollicitée
: elle considérait en substance qu'il résultait de la situation financière de
la requérante à l'époque du début de la construction et du coût de celle-ci que
la situation de détresse n'était pas imprévisible, et qu'une autorisation de
vente à des personnes à l'étranger ne constituait pas une mesure qui
permettrait de lui épargner cette détresse.
Saisie le 13
juillet 1992 d'une demande de nouvel examen, la Commission foncière II est
entrée en matière mais a derechef refusé l'autorisation sollicitée, par
confirmation de motifs. Prise le 28 août 1992, cette décision a été communiquée
au notaire Favrod-Coune le 7 octobre 1992.
C.                            La décision de
la Commission foncière II des 12 juin/9 juillet 1992 a été déférée au Tribunal
administratif par le notaire Favrod-Coune le 10 août 1992; et celle des 28
août/7 octobre 1992 par l'avocat Trivelli le 9 novembre 1992. La recourante a
conclu, avec suite de dépens, à l'annulation de la décision entreprise et à
l'octroi de l'autorisation sollicitée; la Commission foncière II a proposé le
rejet des pourvois. La jonction des causes a été ordonnée le 24 décembre 1992.
Le tribunal
a tenu audience le 31 mars 1993 : si la recourante était présente assistée de
l'avocat Trivelli, l'autorité intimée n'était pas représentée. A la faveur de
cette audience, la recourante a retiré son pourvoi du 10 août 1992; d'autre
part, étant parvenue durant la procédure à vendre l'un des appartements
litigieux, elle a modifié la conclusion III de son recours du 9 novembre 1992
en ce sens que l'autorisation sollicitée soit limitée à un seul logement de
vacances. Le 2 avril 1993, le tribunal a notifié aux parties le dispositif de
l'arrêt rendu, en réservant la communication ultérieure des considérants.
et considère en droit :
________________
1.                             On l'a vu,
c'est après un nouvel examen que, le 28 août 1992, la Commission foncière II a
confirmé sa décision du 12 juin 1992. Le pourvoi formé le 10 août 1992 n'ayant
dès lors plus sa raison d'être, la recourante l'a retiré à la faveur de
l'audience; ce dont il y a lieu de prendre acte.
2.                             En vertu de
l'art. 36 LJPA, le Tribunal administratif connaît des griefs tirés de la
violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; mais
le grief d'inopportunité ne peut être soulevé devant lui que si la loi spéciale
le prévoit. Tel n'est pas le cas dans la présente cause et il appartient à
l'autorité de recours d'examiner le bien-fondé de la décision entreprise sous
l'angle de la seule légalité, soit de l'abus et de l'excès du pouvoir
d'appréciation (art. 36 lit. a LJPA). Il y a abus du pouvoir d'appréciation
lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se
laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des
dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des
principes généraux du droit administratif (interdiction d'arbitraire, égalité
de traitement, bonne foi et proportionnalité). La notion d'abus de pouvoir est
synonyme de détournement de pouvoir; elle caractérise alors l'acte accompli par
une autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs
étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer (A. Grisel, Traité de droit
administratif, Neuchâtel 1984, p. 333; RDAF 1985 p. 397 cons. 5).
3.                             a)  A côté de
motifs généraux d'autorisation et de refus, la loi fédérale  du 16 décembre
1983 sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (ci-après :
LFAIE) habilite les cantons à prévoir des motifs supplémentaires d'autorisation
(art. 9) et des restrictions plus sévères (art. 13). C'est ainsi que LVAIE
comprend notamment un art. 3, ainsi libellé :
Pour les immeubles neufs ou rénovés,
l'autorisation d'acquérir des logements de vacances ou des appartements dans un
apparthôtel ne peut être délivrée que si le constructeur, avant l'ouverture du
chantier, a demandé une autorisation préalable et que le projet réponde aux
conditions suivantes :
a)  la construction, au bénéfice d'un permis
de construire définitif et exécutoire, influencera favorablement le marché du
travail de la région;
b)  le financement de l'opération est assuré par des fonds propres à
concurrence de 20% du coût total et sans qu'il soit fait appel à la
participation financière d'une personne à l'étranger;
c)  les logements sont soumis à un régime de copropriété.
En réponse à
une interpellation du député Vaudroz, qui en substance souhaitait qu'à
certaines conditions un promoteur puisse bénéficier d'une autorisation de
déblocage après l'ouverture du chantier, le Conseil d'Etat a proposé au Grand
Conseil d'insérer dans la LVAIE un art. 3a : sans s'opposer à l'assouplissement
voulu par l'interpellateur, le Conseil d'Etat tenait cependant à ce que le
régime d'autorisation demeure suffisamment strict pour empêcher
"le
sauvetage d'opérations risquées qui tournent mal"
(bulletin de la
séance du Grand Conseil du 9 septembre 1991, page 1660). Il ressort des travaux
préparatoires que la nouvelle disposition proposée devait s'inspirer, pour le
constructeur de logements de vacances, du régime que l'art. 8 al. 3 LFAIE
prévoyait déjà en faveur d'une personne physique propriétaire d'un appartement :
la possibilité de le vendre à une personne assujettie à la loi, à la condition
toutefois de se trouver dans un cas de rigueur. Notion que le droit fédéral
définit comme
"une situation de détresse survenue après coup et
imprévisible, qui ne peut être écartée que par l'aliénation de l'immeuble à une
personne à l'étranger"
(voir art. 8 al. 3 2ème phrase LFAIE),
l'aliénateur étant tenu
"de prouver, en plus de sa détresse, qu'il a
offert sans succès son logement au prix de revient à des personnes non assujetties
au régime de l'autorisation"
(voir art. 4 al. 1er première phrase de
l'ordonnance du 1er octobre 1984 sur l'acquisition d'immeubles par des
personnes à l'étranger, ci-après : OAIE).
L'art. 3a
LVAIE a été adopté le 17 septembre 1991, dans la teneur suivante :
Lorsque le constructeur se trouve dans une
situation de détresse imprévisible survenue après l'ouverture du chantier et
qui ne peut être écartée que par la vente à des personnes à l'étranger de
logements de vacances ou d'appartements dans un apparthôtel, l'autorisation
prévue à l'article 3 peut être exceptionnellement accordée s'il la demande dans
les trois ans à compter du début des travaux et que les conditions fixées par
cette disposition sont réalisées.
L'autorisation ne peut pas être accordée si
elle a été refusée précédemment.
La
disposition précitée est entrée en vigueur le 22 novembre 1991.
b)
L'autorité intimée elle-même convient que les conditions d'application
objectives de l'art. 3a LVAIE sont toutes remplies dans le cas particulier. A
juste titre d'ailleurs.
D'une part,
les exigences posées par l'art. 3 LVAIE - auquel renvoie l'art. 3a LVAIE - sont
satisfaites. On se trouve en effet en présence de logements de vacances dont la
construction a favorablement influencé le marché du travail de la région; dont
le financement a été assuré par des fonds propres à concurrence de 20% du coût
total, sans qu'il ait été fait appel à la participation financière d'une
personne à l'étranger; et dont le régime est celui de la copropriété.
D'autre
part, les conditions objectives spécifiques à l'art. 3a LVAIE sont réalisées
elles aussi. A cet égard, il suffit d'ailleurs de constater que la demande
d'autorisation a été présentée dans les trois ans à compter du début des
travaux; et qu'aucune autorisation n'a été refusée précédemment.
c)  Reste à
examiner les conditions d'application subjectives de l'art. 3a LVAIE. Plus
précisément, il s'agit de vérifier si l'on se trouve ou non en présence d'un
cas de rigueur.
aa)  En soi,
la situation de détresse de la recourante n'est pas sérieusement contestée par
l'autorité intimée : à raison au demeurant. Il ressort en effet du dossier
qu'en 1989 les époux Luescher - qui faisaient alors ménage commun - déclaraient
un revenu imposable de l'ordre de Fr 170'000.--; quant à la recourante, elle
possédait en propre son terrain de Rougemont, une maison - passablement
hypothéquée il est vrai - à Granges, ainsi qu'un dossier de titres.
Aujourd'hui, après avoir réalisé son immeuble de Granges et ses titres, la
recourante ne possède plus que son terrain et son chalet de Rougemont, dont la
charge hypothécaire avoisine Fr. 2'500'000.--; elle vit maintenant seule.
Ce n'est
d'ailleurs pas seulement l'évolution de sa situation personnelle qui a conduit
la recourante à la détresse financière, mais aussi les nombreux déboires
rencontrés dans le cadre de la réalisation de son projet de Rougemont. Déboires
dus pour l'essentiel aux dépassements importants - reprochés à son architecte,
auquel elle a d'ailleurs intenté un procès civil - du devis initial. Ainsi,
nonobstant la récente vente de l'un des appartements, le découvert avoisine
encore Fr. 800'000.--, à en croire les déclarations faites par la
recourante et son conseil à l'audience.
bb)  Encore
faut-il examiner si cette détresse financière, survenue après coup, était
prévisible ou non. A cet égard, l'autorité intimée se demande si déjà il était
raisonnable de la part de la recourante de se lancer dans une opération
immobilière aussi importante dans la situation financière qui était la sienne
au départ; surtout, la Commission foncière II considère cette opération
"comme
ayant été d'emblée très risquée"
.
La première
constatation qui s'impose est qu'en 1989, sans être il est vrai
particulièrement confortable, la situation financière de la recourante n'en
était pas pour autant serrée au point que l'on puisse lui faire grief d'avoir
fait preuve d'imprudence. Ce d'autant moins que, au départ, l'opération
paraissait viable : en prévoyant un investissement de l'ordre de
Fr. 2'800'000.-- (travaux devisés à Fr. 1'900'000.-- +
Fr. 280'000.-- de frais divers, et terrain estimé à Fr. 600'000.--)
pour trois appartements totalisant environ 340 m², on pouvait en effet situer
le prix de revient à environ Fr. 8'200.-- le m². Or, même augmenté d'une marge
équitable, ce chiffre - que la Commission foncière II considère comme trop
élevé pour des logements destinés initialement au marché intérieur - demeurait
en réalité abordable dans la région, comme l'ont certifié en procédure le
notaire Favrod-Coune ainsi que l'un de ses confrères de Gstaad; et comme le
confirment les prix - tous supérieurs à Fr. 1'000'000.-- - auxquels les
appartements en cause ont été promis-vendus, et même vendu pour l'un d'entre
eux, à des personnes qui pourtant n'étaient pas soumises au régime de
l'autorisation.
C'est dire
que l'opération entreprise par la recourante n'apparaissait pas d'emblée vouée
à l'échec; du moins rien ne permet de conclure à une prise de risques
inconsidérée. En réalité, la situation précaire que connaît aujourd'hui la
recourante est due principalement au concours de deux circonstances, l'une de
nature générale et l'autre à caractère particulier : l'augmentation
considérable, en peu de temps, des taux d'intérêts hypothécaires; et, surtout,
un dépassement très important du devis initial puisque le coût final de
l'opération, sans le terrain, a passé de Fr. 2'200'000.-- à
Fr. 3'000'000.-- approximativement. Or, on ne saurait reprocher à la
recourante de n'avoir pas compté avec ces deux facteurs; en particulier, le
dépassement du devis - dépassement auquel, à première vue, l'architecte de la
recourante ne paraît pas étranger - excède très largement les ordres de
grandeur auxquels il faut généralement s'attendre dans la pratique.
cc)  Enfin,
cette situation de détresse imprévisible ne peut-elle être écartée que par la
vente à des personnes à l'étranger ?
On l'a vu,
l'art. 4 al. 1er OAIE soumet celui qui se prévaut d'un cas de rigueur à
l'obligation de prouver, en plus de sa détresse, qu'il a offert sans succès son
logement au prix de revient à des personnes non assujetties au régime de
l'autorisation. A cet égard, la recourante elle-même admet ne pas avoir
prospecté de façon systématique le marché intérieur : elle n'a en effet proposé
ses logements qu'à l'échelon local, et à des prix supérieurs au prix de
revient.
Il convient
toutefois de distinguer deux notions du cas de rigueur, différant tant par leur
nature juridique que par leur but. Il y a tout d'abord le cas de rigueur de
l'aliénateur individuel, que régit exhaustivement le droit fédéral (art. 8 al.
3 LFAIE et art. 4 OAIE); et celui du constructeur de logements de vacances
(art. 3a LVAIE), qui se fonde sur une compétence déléguée aux cantons aux fins
de complément (voir sur cette notion, J.-F. Aubert, Traité de droit
constitutionnel suisse, Neuchâtel 1967, ch. 708 ss). Appelé, à l'occasion de la
présente espèce, à appliquer le cas de rigueur de droit cantonal, le tribunal
estime ne pas trahir la volonté du législateur vaudois en interprétant le
devoir de diligence du constructeur de logements de vacances de façon plus
libérale que celui de l'aliénateur du droit fédéral. En effet, l'art. 3a LVAIE
constitue - fût-ce à certaines conditions - une extension dans le temps de
l'art. 3 LVAIE qui, on le sait, prend en considération d'autres intérêts que
celui du seul promoteur, en particulier le marché du travail de la région :
appliquer l'art. 3a LVAIE - ou du moins celle de ses conditions qui est en
cause ici - avec une trop grande rigueur reviendrait dès lors à pénaliser non
seulement le requérant lui-même, mais aussi les artisans, entrepreneurs et
maîtres d'état dont il serait encore le débiteur.
Ce principe
posé, force est de constater dans le cas particulier que vouloir contraindre la
recourante à chercher d'abord à vendre le dernier appartement restant sur le
marché intérieur, à son prix de revient final (soit environ Fr. 10'500.--
le m²), ne lui permettrait sans doute pas d'échapper à des poursuites. En
revanche, l'autoriser à proposer immédiatement ce logement à des personnes
soumises au régime de l'autorisation augmenterait considérablement ses chances
de le vendre à ce prix dans des délais raisonnables : elle pourrait ainsi
espérer résorber - ne fût-ce que partiellement - l'important découvert qui
subsiste aujourd'hui, dans l'intérêt de ses créanciers autant que du sien
propre.
d)  En
conclusion, les conditions d'application de l'art. 3a LVAIE se révèlent toutes
remplies. Les conclusions de la recourante, telles que modifiées à la faveur de
la séance finale, doivent dès lors être admises; et, par voie de conséquence,
la décision du 28 août 1992 réformée en ce sens que la recourante est autorisée
à vendre un logement de vacances à des personnes à l'étranger.
4.                             Les
circonstances commandent de rendre le présent arrêt sans frais. C'est avec le
concours d'un homme de loi que la recourante obtient gain de cause : aussi y
a-t-il lieu d'astreindre l'Etat de Vaud à lui verser des dépens, fixés à
Fr. 1'000.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Il est pris acte du
retrait du recours formé le 10 août 1992.
II.                      Le recours formé le
9 novembre 1992 est admis.
III.                     La décision de la
Commission foncière II du 28 août 1992 est réformée en ce sens que Cécilia
Luescher est autorisée à vendre à des personnes à l'étranger un logement de
vacances dans le chalet "Les Bichettes", édifié sur la parcelle N°
1509 de la Commune de Rougemont.
IV.                    Il n'est pas perçu
d'émolument de justice.
V.                     Une somme de
Fr. 1'000.-- (mille francs) est allouée à la recourante Cécilia Luescher à
titre de dépens à la charge de l'Etat de Vaud.
Lausanne, le 6 août 1993/gz
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le président :                                                                                                                                     Le
greffier :
Le présent arrêt peut faire
l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30
jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et
ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).
Le présent arrêt est
communiqué aux parties et autorités figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.