vd_omni · PS.2020.0005 · 2020-05-15 · fr

A.________/Service de l'emploi, Instance juridique chômage, Office régional de placement de Lausanne | Recours contre une sanction pour refus de mesure. Les faits montrent que, malgré une motivation possiblement limitée, le recourant entendait néanmoins respecter ses obligations et participer à la mesure assignée. La première décision et la décision sur recours ont été rendues sur la base d'un état de fait incomplet. De plus, le recourant n'a pas été averti – ne serait-ce que sommairement et oralement – des conséquences de son manque de motivation et n'a pas été incité à modifier son comportement. Cette absence d'information et d'avertissement ne sont pas admissibles au vu du principe de proportionnalité et du devoir d'information, dès lors que le recourant avait manifesté par sa présence et ses appels téléphonique que, en dépit de son peu de motivation, il était prêt à suivre la mesure. Distinction par rapport au refus d’un emploi convenable. Admission du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 15.05.2020 PS.2020.0005

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 mai 2020
Composition
M. François Kart, président;
M. Antoine Thélin et M. Guy Dutoit, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge,
greffière.
Recourant
A.________,
à
********,
Autorité intimée
Service de l'emploi,
Instance juridique chômage
,
à
Lausanne,
Autorité concernée
Office régional de
placement de Lausanne
, à Lausanne,
Objet
aide sociale
Recours A.________ c/ décision du Service de
l'emploi, Instance juridique chômage, du 17 décembre 2019 confirmant la décision
de l'Office régional de placement de Lausanne du 15 octobre 2019 (réduction
de 15% de son forfait mensuel d'entretien pour une période de 4 mois)
Vu les faits suivants:
A.
A.________, né le ******** 1961, est inscrit auprès
de l’Office régional de placement de Lausanne (ci-après: l’ORP) depuis le 11
avril 2018.
Le 16 mai 2018, son droit à
l'indemnité de chômage a été suspendu durant quatre jours en raison de
recherches d'emploi insuffisantes entre le 11 janvier et le 10 février 2018. La
suspension a été réduite à trois jours par décision sur recours du 16 août
2018.
Le droit à l'indemnité de chômage
s'est éteint au 22 avril 2019.
Le 6 août 2019, A.________ a été
assigné par l’ORP à une mesure du marché du travail Atout’Age 50 auprès d’Invia
(ci-après: l’organisateur de la mesure).
Selon le procès-verbal d’un entretien
réunissant A.________, son assistante sociale et son conseiller en date du 20
août 2019, l’intéressé "
s’est montré un peu sceptique sur l’utilité du
cours Atout’Age prévu
". Le procès-verbal indique aussi qu’il "
se
déclare impatient et tout faire pour retrouver un emploi rapidement
".
Le 28 août 2019, l’organisateur de la
mesure a adressé un courriel à l’ORP, formulé en ces termes:
"
Bonjour Monsieur,
J'ai essayé de vous
joindre par téléphone mais on m'a informé que vous étiez absent jusqu'à lundi
c'est la raison pour laquelle je me permets de vous adresser ces quelques
lignes.
Vous avez assigné un
de vos assurés, Mr
A.________
, à
notre mesure Atoutage50 et nous vous en remercions.
Nous avons reçu Mr
A.________
lors d'un entretien d'accueil, lundi
dernier. Ces entretiens d'accueil ont lieu dans le but de vérifier les pré
requis, de faire connaissance avec le participant, d'évaluer sa motivation et,
selon son parcours, lui attribuer ensuite des ateliers à suivre qui lui seront
les plus utiles.
Suite à cet
entretien, les deux personnes qui ont reçu Mr
A.________
, émettent de grandes réserves sur la réelle pertinence de faire suivre
ou non notre mesure à Monsieur
A.________
. En effet, Mr
A.________
n'a
montré aucune motivation à suivre cette mesure, insistant sur le fait qu'il y
était obligé. Lors de l'entretien, il a été difficile pour les 2 coaches de
trouver la bonne voie pour essayer de convaincre Mr
A.________
qu'une mesure telle que la nôtre pouvait réellement l'aider à
retrouver un travail. Les intervenants n'ont même pas réussi à lui présenter la
mesure ni à lui poser une seule question de notre questionnaire « Ateliers »,
Mr
A.________
leur coupant à chaque
fois la parole. L'entretien prenant une mauvaise tournure, il a dû être
promptement interrompu.
Au moment de
l'accueil, nous prions le participant de répondre à un bref questionnaire qui
ne contient que quelques questions OUI/NON. Ce questionnaire nous permet
d'aborder ensuite l'entretien en ayant déjà pu rapidement évaluer les pré
requis, à savoir le niveau de français (B2-C1)et d'informatique (bonnes bases).
Les deux seules questions auxquelles Mr
A.________
a bien voulu répondre sont la question sur son taux d'occupation
inscrit au chômage, la fin de son délai cadre et la question sur son niveau de
motivation et d'engagement à laquelle il a répondu par un zéro.
Comme vous pourrez
le comprendre, afin de pouvoir bénéficier complètement des coaching et ateliers
proposés dans notre mesure, une implication personnelle et motivée est
également demandée aux participants. La cohésion du groupe est également très
importante. Afin de la faciliter et pour qu'elle puisse se faire dès la 1ere
semaine, il est vrai que les participants sont mis de suite à contribution.
Au vu de ce qui
précède et comme vous pourrez, nous l'espérons, le comprendre, nous ne pouvons
accepter Mr
A.________
dans notre
mesure. Vous nous en voyez réellement navrés.
Nous avons donc
dispensé Mr
A.________
de venir lundi
prochain mais la décision finale vous revenant, nous restons dans l'attente de
votre retour. Nous vous serions reconnaissants de bien vouloir nous en informer
dès que possible et, dans le cas où vous nous suiviez, de bien vouloir
rapidement nous faire parvenir votre décision d'abandon.
Conscients de la
situation difficile que doit être en train de vivre Mr
A.________
, soyez certain que nous en sommes réellement désolés. Nous espérons
vivement qu'il puisse prendre le recul nécessaire qui lui permettra de
retrouver rapidement un emploi.
Je reste, bien
évident, à votre entière disposition pour en parler de vive voix".
Le 2 septembre 2019, le conseiller ORP
responsable de A.________ a répondu à l’auteur du courriel susmentionné qu’il
était agacé par la tournure de l’histoire car il avait, avec l’assistante
sociale, bien préparé l'intéressé à cette mesure et celui-ci n’avait jamais
refusé la mesure devant eux. Il indiquait qu’il pensait que la mesure pouvait
dès lors être annulée.
Par décision du 18 septembre 2019,
l’ORP a annulé la mesure d’insertion professionnelle au motif que le
comportement de A.________ était inadéquat. Par courrier du 18 septembre 2019,
l’ORP a communiqué à celui-ci qu’il avait été informé du fait qu’il avait
abandonné la mesure et l’a invité à exposer son point de vue.
Par courrier du 23 septembre 2019, A.________
a fourni les explications suivantes:
"
Faits:
Inscrit à I'ORP depuis
mai 2019 avec l'accord de mon assistante sociale.
Le 06.08.2019 j'ai
été assigné à suivre une mesure chez InVia Lausanne pour la période du
26.08.2019 au 22.11.2019.
J'ai eu un entretien
avec l'organisateur le 26.08.2019 à 16h00 et pour commencer la mesure le 2
septembre 2019, comme l'indique la convocation de l'organisateur que vous
trouverez en pièce jointe.
Lors de mon
entretien plusieurs questions m'ont été posé par la personne qui m'a reçu à
l'entretient et j'ai répondu avec franchise.
Je précise que lors
de mon entretien, je n'ai jamais dit que je ne voulais pas commencer cette
mesure. A la fin de l'entretien, la personne m'a dit qu'ils allaient regarder
mon dossier et me contacter. N'ayant pas eu de nouvelles de leur part le 02.09.2019,
j'ai décidé de leur téléphoner (lundi matin) afin de savoir si je devais
commencer la mesure. Une dame a répondu à mon téléphone et m'a dit que je ne
devais pas venir parce que il n'avait pas pris de décision me concernant.
Toujours en attente de leur réponse, j'ai de nouveau téléphoné le
03.09.2019 pour savoir quand je commençais la mesure. La personne m'a dit de
nouveau que je devais pas venir à la mesure tant qu'ils n'avaient pas décidé
que je devais commencer.
A ma grande
surprise, le 18.09.2019 je reçois une lettre qui m'annonce que la mesure est
annulé sans indiquer les motifs.
Le jours même une
lettre d'explications m'est demandée les raisons de l'abandon de la mesure.
Moyens
Je vous répète que
je n'ai jamais refusé cette mesure et que j'ai tout mis en oeuvre pour le
commencer et passant chaque fois des téléphones à l'organisateur de la mesure.
Je ne peux pas être
retenu responsable des décisions prises par l'organisateur. Moi de mon côté
j'ai rempli tous mes obligations demandées. Si l'organisateur ne peut pas me
prendre pour des raisons que je ne connais même pas et qui ne sont même pas
indiqué dans le courrier de l'abandon que vous m'avez envoyé.
En espérons que ces
explications vous seront utiles pour comprendre que c'est pas un abandon de
mesure".
Selon le procès-verbal d’un entretien
réunissant A.________ et son conseiller en date du 4 octobre 2019, l’intéressé
"
nie en bloc avoir refusé la mesure
".
B.
Par décision du 15 octobre 2019, l'ORP a prononcé à
l'encontre de A.________ une réduction de 15% de son forfait mensuel
d'entretien pour une période de quatre mois, au motif qu'il avait abandonné une
mesure d'insertion professionnelle et qu’il n’avait ainsi pas respecté les
instructions de l’ORP.
A.________ a interjeté un recours
contre la décision précitée en date du 28 octobre 2019. Il conteste fermement
la version de l’entretien du 26 août 2019 donnée par l’organisateur de la
mesure. Il soutient qu’il n’a jamais refusé la mesure et qu’il a tout mis en
œuvre pour la commencer. Il estime qu’il n’a pas à être tenu pour responsable
de la décision de l’organisateur qui n’a pas voulu l’admettre à la mesure.
Durant le mois de décembre 2019, A.________
a effectué une mission temporaire.
Le 17 décembre 2019, le Service de
l'emploi (ci-après: le SDE) a rejeté le recours et confirmé la décision de
l'ORP. En substance, l'autorité a considéré que les explications du recourant
ne permettaient pas de voir la situation sous un autre angle. En effet,
l’organisateur de la mesure n’avait aucune raison de ne pas relater avec exactitude
les faits. Il fallait donc retenir comme établi au degré de la vraisemblance
prépondérante que A.________ n’avait pas adopté un comportement adéquat lors de
l’entretien préalable en refusant de répondre aux questions posées, en
indiquant que sa motivation à suivre la mesure était nulle et en interrompant
systématiquement les personnes en charge de le recevoir.
C.
Par acte du 20 janvier 2020, A.________ (ci-après:
le recourant) a interjeté un recours contre la décision du SDE du 17 décembre
2019 en concluant à son annulation. Pour l'essentiel, il a repris les griefs
invoqués à l'appui de son recours devant le SDE. Il souligne en particulier que
dire la vérité et parler en toute franchise de son état de santé ne constitue
pas un comportement inadéquat. Il ajoute aussi qu’il a suivi dans le passé
plusieurs mesures, qui ont toutes été menées à leur terme, et qu’il fait tout
ce qui est possible pour augmenter ses chances de trouver du travail.
Invité à déposer une réponse, le SDE
(ci-après: l'autorité intimée) a indiqué que les arguments du recourant
n'étaient pas de nature à remettre en cause la décision attaquée. Elle a conclu
au rejet du recours.
Considérant
en droit:
1.
Déposé en temps utile (cf. art. 95 de la loi sur la
procédure administrative du 28 octobre 2008
[
LPA-VD; BLV 173.36
]
), le
recours satisfait en outre aux autres conditions formelles de recevabilité (cf.
en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) La loi vaudoise du 5 juillet 2005 sur l'emploi
(LEmp; BLV 822.11) a notamment pour but de prévenir et combattre le chômage et
d'encourager l'insertion des demandeurs d'emploi (art. 1 al. 2
let. b et c LEmp). Elle institue des mesures cantonales relatives à
l'insertion professionnelle, conformément au revenu d'insertion (RI) prévu par
la loi du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV;
BLV 850.51) (art. 2 al. 2 let. a LEmp).
Selon l'art. 13 al. 3 let. b
LEmp, les ORP assurent la prise en charge des demandeurs d'emploi au bénéfice
du RI et, dans ce cadre, rendent les décisions sanctionnant les bénéficiaires
qui ne respectent pas leurs devoirs. L'art. 23a al. 1 LEmp précise que les
demandeurs d'emploi au bénéfice du RI doivent, avec l'assistance de leur ORP,
tout mettre en œuvre pour favoriser leur retour à l'emploi. En leur qualité de
demandeurs d'emploi, ils sont soumis aux mêmes devoirs que les demandeurs
d'emploi pris en charge par la loi fédérale du 25 juin 1982 sur
l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (LACI;
RS 837.0). En particulier, il leur incombe d'effectuer des recherches
d'emploi et d'en apporter la preuve. Ils sont tenus d'accepter tout emploi
convenable qui leur est proposé et, sur les injonctions de l'ORP, ils ont
l'obligation de participer aux mesures d'insertion professionnelle qui leur
sont octroyées (art. 23a al. 2  let. a LEmp).
L’art.
24 LEmp prévoit que les mesures cantonales d’insertion professionnelle visent à
améliorer l’aptitude au placement des demandeurs d’emploi et à favoriser le
retour en emploi par des activités qualifiantes servant la concrétisation d’un
projet professionnel réaliste (al. 1). Elles sont octroyées selon les mêmes
critères que les mesures du marché du travail prévues par la LACI (al. 2).
Selon l’art. 59 LACI, l’assurance alloue des prestations
financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des
assurés et des personnes menacées de chômage (al. 1). Les mesures relatives au
marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés
dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de
l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au
placement des assurés de manière à leur permettre leur réinsertion rapide et
durable, de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en
fonction des besoins du marché du travail, de diminuer le risque de chômage de
longue durée, et de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle
(al. 2).
Dès lors que les mesures cantonales
d’insertion professionnelle sont octroyées selon les mêmes critères que les
mesures du marché du travail prévues par la LACI, on peut se référer à cette loi et à la jurisprudence relatives aux refus des mesures fondées sur celle-ci (cf. CDAP
PS.2015.0008 du 12 mai 2015 consid. 2a; PS.2014.0004 du 4 septembre 2014
consid. 5; PS.2013.0032 du 25 avril 2014 consid. 2b). Il y a un motif
valable de ne pas se rendre à une mesure de formation au sens de l'art. 30
al. 1 let. d LACI, lorsque la fréquentation de cette mesure n'est pas réputée
convenable. Tel peut être le cas par exemple lorsque la mesure prévue ne tient
pas raisonnablement compte des aptitudes de l'intéressé ou de l'activité qu'il
a précédemment exercée ou que les circonstances personnelles (situation
personnelle ou familiale) ou l'état de santé de l'intéressé ne lui permettent
raisonnablement pas de suivre la mesure en question. A cet égard, s'appliquent
les critères fixés à l'art. 16 al. 2 LACI relatifs à la notion de travail
convenable (cf. en particulier l'art. 16 al. 2 let. b et c LACI) (Boris Rubin,
Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014,
n° 60 ss
ad
art. 30 et les références citées).
b) Le non-respect par les
bénéficiaires de leurs devoirs dans le cadre de leur prise en charge par l'ORP
est sanctionné par une réduction des prestations financières au sens de la LASV
(art. 23b LEmp). L'art. 12b al. 1 du règlement du 7 décembre
2005 d'application de la LEmp (RLEmp; BLV 822.11.1) dispose ce qui suit:
"
Art.
12b   Manquements et réduction des prestations (Art. 23b LEmp)
1
Les prestations financières du RI sont réduites sans procédure d'
avertissement
préalable en cas de:
a. rendez-vous non
respecté (y compris la séance d'information);
b. absence ou
insuffisance de recherches de travail;
c. refus, abandon ou
renvoi d'une mesure d'insertion professionnelle;
d. refus d'un emploi
convenable;
e. violation de
l'obligation de renseigner.
2
Le refus d'observer d'autres instructions entraîne une diminution des
prestations financières après un
avertissement
.
3
Le montant et la durée de la réduction, fixés en fonction du type, de
la gravité et de la répétition du manquement, sont de 15% ou de 25% du forfait,
pour une durée de 2 à 12 mois. La réduction du forfait ne touche pas la part
affectée aux enfants à charge.
4
La décision de réduction des prestations est appliquée sans délai.
L'exécution de la réduction est caduque si elle n'a pas pu débuter dans les 24
mois suivant la date de la décision".
c) Le comportement entraînant l'échec
d'une mesure cantonale d'insertion professionnelle peut être assimilé au refus
d'une telle mesure. Ainsi, dans l'arrêt PS.2018.0070 du 13 février 2019, le
Tribunal de céans a considéré qu'il y avait lieu de retenir que la recourante
n'avait pas fait preuve de toute la diligence voulue pour participer à la
mesure d'insertion professionnelle. Si elle n'avait certes pas expressément
refusé cette dernière, elle en avait cependant, par son comportement fautif (ne
produisant pas les documents requis et ne donnant pas de nouvelles), entraîné
l'échec, contrariant ainsi l'amélioration de son aptitude au placement et
entravant en définitive sa réintégration professionnelle dans le cadre d'un
projet réaliste. Dans l’arrêt PS.2015.0082 du 25 septembre 2015, le Tribunal a
assimilé à un refus le fait, pour une personne qui avait été assignée à
participer à une mesure de réinsertion professionnelle, de ne pas avoir pris
contact avec l'organisateur de la mesure dans un délai de 24 heures contrairement
aux instructions requises.
Cette interprétation rejoint celle qui
est applicable en rapport avec le
refus d'un emploi convenable, la
notion de refus comprenant toutes les possibilités manquées de conclure un
contrat en raison d'un comportement inadéquat de l'assuré (refus explicite,
manifestation de volonté pas claire, retard à l'entretien d'embauche,
prétentions élevées, motivation insuffisante, etc.; cf. arrêts CDAP
PS.2018.0042 du 21 août 2018 consid. 3a
; PS.2016.0077 du 30 mars
2017 consid. 1a; PS.2014.0107 du 12 novembre 2015 consid. 2c; PS.2014.0106
du 4 mai 2015 consid. 2b; voir encore
Rubin,
op. cit.
,
n° 66
ad
art. 30, p. 317 et les références citées).
3.
a) La
procédure administrative est régie par le
principe inquisitoire, d'après lequel les faits pertinents de la cause doivent
être constatés d'office par le juge (art. 28 al. 1 LPA-VD). Mais ce
principe n'est pas absolu. Sa portée est restreinte par le devoir des parties
de collaborer à l'instruction de l'affaire. Celui-ci comprend en particulier
l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être
raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées par la nature du litige
et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les
conséquences de l'absence de preuves (cf. art. 30 LPA-VD; CDAP
PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c et les références).
En ce qui concerne la preuve dans le domaine des
assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de
la loi, sur les faits qui, faute d'être établis de manière irréfutable,
apparaissent comme les plus vraisemblables, c'est-à-dire qui présentent un
degré de vraisemblance prépondérante (cf. ATF 142 V 435 consid. 1 et les
références). Il ne suffit donc pas qu'un fait puisse être considéré seulement
comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou
envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent
les plus probables. Il n'existe pas, en droit des assurances sociales, un
principe selon lequel l'administration ou le juge devrait statuer, dans le doute,
en faveur de l'assuré (arrêts TF 8C_549/2018 du 22 janvier 2019 consid. 3 et
les références; 8C_832/2017 du 13 février 2018 consid. 3.1; CDAP
PS.2018.0093
du 14 août 2019;
PS.2016.0028 du 30 novembre 2017 consid. 3c).
b) Selon l’art. 27 de la loi fédérale
du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales
(LPGA; RS 830.1), les assureurs et les organes d'exécution des diverses
assurances sociales sont tenus, dans les limites de leur domaine de compétence,
de renseigner les personnes intéressées sur leurs droits et obligations
(al. 1). Par ailleurs, chacun a le droit d'être conseillé, en principe
gratuitement, sur ses droits et obligations; sont compétents pour cela les
assureurs à l'égard desquels les intéressés doivent faire valoir leurs droits
ou remplir leurs obligations (al. 2). Dans le domaine de l'assurance-chômage,
ces principes sont concrétisés à l'art. 19a al. 1 de l’ordonnance
fédérale sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas
d’insolvabilité (OACI; RS 837.02), selon lequel les organes d’exécution
mentionnés aux art. 76 al. 1 let. a à d LACI sont soumis à l’obligation de
renseigner et de conseiller. Ces organes sont les caisses de chômage, l’organe
de compensation, les autorités cantonales, les ORP, les services de logistique
de mesures relatives au marché du travail et les commissions tripartites.
Chaque organe doit renseigner les assurés sur leurs droits et leurs obligations
entrant dans leur domaine d’activité, lequel est délimité de façon précise
(art. 19a al. 2 et 3 OACI).
Le devoir d'information institué par
l'art. 27 al. 1 LPGA porte sur les droits et devoirs des personnes concernées;
il doit leur permettre d'accomplir les démarches qui s'imposent à eux et être
interprété largement (Guy Longchamp,
in
Loi sur la partie générale des
assurances sociales: commentaire, éd. par Anne-Sylvie Dupont et Margit
Moser-Szeless, Bâle 2018, n° 12
ad
art. 27). Cette disposition doit
être comprise comme une obligation générale et permanente de renseigner,
indépendante de la formulation d'une demande par les personnes intéressées,
obligation qui peut notamment être satisfaite par le biais de brochures, fiches
ou instructions (arrêt TFA C 44/05 du 19 mai 2006, consid. 3.2, qui renvoie à
FF 1999 V [
recte
: IV] p. 4229).
L'art. 27 al. 2 LPGA prévoit quant à
lui un droit individuel à être conseillé sur ses droits et devoirs. Constituant
le pendant de l'obligation générale de renseigner instituée par l'al. 1 de ce
même article, il doit permettre à l'assuré d'obtenir des réponses précises aux
questions concernant sa situation particulière.
c) Le principe de proportionnalité
exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés
(règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure
moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation
allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et
les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au
sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 138 I 331 consid. 7.4.3 p.
346; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175 s.; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91 s. et les
arrêts cités).
On rappelle à cet égard que les
mesures administratives ont pour but d’empêcher qu’une situation irrégulière se
produise (ou se reproduise à l’avenir). Elles se fondent le plus souvent sur
des faits passés, qui font apparaître comme très vraisemblable le risque futur
d’une violation de l’ordre légal (cf. Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit
administratif, vol. II, 3
ème
éd., Berne 2011, n° 1.4.3.1, p.
133). Parfois, les mesures administratives revêtent également une fonction
répressive et ne sont pas sans présenter quelque analogie avec le droit pénal,
en particulier lorsqu’elles se fondent sur une faute passée de l’administré
(Moor/Poltier,
op. cit.
, p. 134). Certains auteurs préconisent pour
cette raison d’examiner dans chaque cas si la sanction administrative a en
réalité un caractère pénal, ce qui entraîne en particulier l’application des
garanties propres aux procédures pénales (cf. Ruth Herzog, Art. 6 EMRK und
kantonale Verwaltungsrechtspflege, Berne 1995, p. 293; cf. aussi Mark E.
Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2
ème
éd., Zurich 1999, note marg. 493). Pour d’autres en revanche, il vaut mieux
leur appliquer le principe de proportionnalité, ce qui rend inutile le débat
doctrinal sur la qualification de ces mesures et permet de mieux tenir compte
de leur double finalité, administrative et pénale (Moor/Poltier,
ibid.
).
En effet, le principe de la proportionnalité impose – en matière administrative
– une appréciation différenciée de chaque situation en tenant compte des
circonstances concrètes du cas d'espèce (cf. ATF 140 I 2 consid. 8 p. 21; 120 V
481 consid. 4 p. 488; cf. aussi arrêt TF 2P.37/2001 et 2A.55/2001 du
6 mars 2002 consid. 6.1 à propos d'une amende pénale en raison d'une
soustraction d'impôt; Moor/Poltier,
op. cit.
, p. 134 s.), ce qui
correspond à l’obligation que l’on trouve en matière pénale d’apprécier les
circonstances subjectives du comportement répréhensible. Pour apprécier si le
principe de proportionnalité a été respecté, il y a lieu de tenir compte des
critères suivants: la gravité de l'infraction, les conséquences de la sanction
pour l'intéressé, le comportement antérieur de l'intéressé et, bien sûr,
l'intérêt public en cause (ATF 103 Ib 126 consid. 5 p. 130 [retrait
du droit d'importer]).
Le principe de la proportionnalité
implique aussi, sur le plan de la procédure, un avertissement préalable à la
sanction, dont on ne pourra se passer que s’il y a urgence ou si le
comportement répréhensible est à ce point grave qu’il mérite une mesure
immédiate (cf. arrêts CDAP
GE.2015.0087 du 5 février 2016
consid. 5b; GE.2014.0176 du 4 février 2015; GE.2013.0045 du 27 novembre
2013; GE.2008.0180 du 2 avril 2009;
GE.2006.0179 du 2 mars
2007 consid.
5;
GE.2006.0183 du
4 janvier 2007; GE.2003.0026 du 18 août 2003
).
Il a été jugé que, même si le texte
légal était muet sur ce point, l’exigence de gradation de la sanction découlait
directement du principe constitutionnel de proportionnalité (cf. art. 36 al. 3
Cst. et 38 al. 3 Cst./VD; CDAP GE.2018.0069 du 14 septembre 2018
consid. 2c, concernant l'art. 60 de la loi du 26 mars 2002 sur les
auberges et débits de boissons
[
LADB;
BLV 935.31
]
).
4.
En l'espèce, les avis des parties divergent quant à
la manière dont s'est déroulé l'entretien du 26 août 2019.
Selon les organisateurs de la mesure,
le recourant n'a montré aucun engagement et aucune motivation à suivre la
mesure Atout’age 50, insistant sur le fait qu'il y était obligé. Les
intervenants n'auraient même pas réussi à lui présenter la mesure ni à lui
poser une seule question, le recourant leur coupant à chaque fois la parole.
L'entretien prenant une mauvaise tournure, il aurait dû être promptement
interrompu.
Le recourant soutient pour sa part qu'il
n'a jamais dit qu'il refusait d'exécuter la mesure qui lui avait été assignée.
Il se serait limité à répondre avec franchise aux questions posées.
Il est vraisemblable, de l'avis du
Tribunal, que chaque partie rapporte avec sincérité sa perception de
l'entretien. Il est probable qu'une tierce personne qui aurait assisté à
l'entretien en présenterait encore une autre version. Cela étant, il n'est pas
nécessaire d'instruire plus en détail cette question, le problème devant
s'apprécier sous un autre angle.
En effet, même si l'on retient la
version de l'entretien donnée par l'organisateur de la mesure, force est de
constater l'existence d'un élément de fait déterminant dont l'autorité intimée
n'a pas tenu compte. Le recourant a téléphoné à deux reprises à l'organisateur pour
savoir s'il pouvait commencer la mesure. Ceci laisse supposer que, malgré une
motivation possiblement limitée, le recourant entendait néanmoins respecter ses
obligations et participer à la mesure assignée. Il s'était d'ailleurs rendu à
l'entretien préliminaire auquel il avait été convié. Or l'organisateur a refusé
que le recourant prenne part à la mesure et n'a pas transmis à l'ORP le souhait
de celui-ci de la poursuivre. La première décision et la décision sur recours,
qui ne tiennent pas compte de ces démarches téléphoniques, ont ainsi été
rendues sur la base d'un état de fait incomplet.
Il y a aussi lieu de relever qu'il ne
ressort d'aucune pièce au dossier que le recourant aurait été averti des
conséquences de son manque de motivation ni même qu'il aurait été incité à
modifier son comportement.
Il ressort de ses déclarations
que la personne responsable de l'entretien lui aurait uniquement dit que son
dossier allait être examiné et qu'il le recontacterait. Ensuite, lors des
appels téléphoniques du 2 et du 3 septembre 2018, il lui aurait été répondu
qu'il ne devait pas venir à la mesure tant qu'aucune décision n'avait été prise
à son sujet. Cette version des faits est tout à fait crédible à la lumière du
dossier. En effet, dans son courriel adressé à l'ORP le 28 août 2018,
l'organisateur de la mesure n’indique pas qu’il aurait transmis des
informations ou des incitations au recourant et laisse à l'ORP la
responsabilité de prendre la décision définitive d'abandon de mesure. Il ne
ressort pas non plus que le recourant aurait reçu une information ou une
instruction de son conseiller ORP avant que l'ORP ne rende la décision de
sanction.
Or cette absence d'information et
d'avertissement ne sont pas admissibles au vu du principe de proportionnalité
et du devoir d'information mentionnés ci-dessus.
On relève à cet égard que
le Tribunal
cantonal a retenu à plusieurs reprises que les principes dégagés en application
de la LACI et de l'OACI devaient également être appliqués,
mutatis mutandis
,
s'agissant des bénéficiaires du RI en suivi professionnel (cf. entre autres
arrêts PS.2018.0093 du 14 août 2019
[
aptitude
au placement
]
, PS.2016.0076 du 17
janvier 2017 consid. 2d
[
remise
tardive de la preuve des recherches d'emploi
]
et les références citées). Ceci justifie de tenir compte notamment de l'art.
19a OACI qui, on l'a vu, prévoit que les ORP doivent renseigner les assurés sur
leurs droits et leurs obligations. Par conséquent, l’attention du recourant
aurait dû être attirée sur la sanction qui l’attendait et l’occasion aurait dû
lui être donnée de faire preuve de diligence – ne serait-ce que sommairement et
oralement –, dès lors qu’il avait lui-même manifesté par sa présence et ses
appels téléphonique que, en dépit de son peu de motivation, il était prêt à
suivre la mesure.
Surtout, il y a lieu de tenir compte
du principe constitutionnel de la proportionnalité. L'art. 12b al. 1
RLEmp, qui prévoit que les prestations financières du RI sont réduites sans
procédure d'avertissement préalable en cas de refus, abandon ou renvoi d'une
mesure d'insertion professionnelle, doit ainsi être interprété de façon
conforme au principe de proportionnalité. Il se justifie de sanctionner sans
avertissement un abandon clair de mesure, un refus clair de mesure (cf. par
exemple PS.2012.0058 du 22 novembre 2012) ou une faute grave qui implique un
renvoi immédiat. Or le manque de motivation, constaté en l’espèce lors d'un
unique entretien, ne peut être assimilé ni à un abandon clair ni à un refus
clair ni à une faute grave justifiant un renvoi immédiat.
Certes, il a été exposé ci-dessus que
le manque de motivation lors d'un entretien d'embauche entraînant l'échec de la
postulation peut faire l'objet d'une sanction, en étant assimilé à un refus
d'emploi. On ne peut cependant pas transposer directement la jurisprudence
traitant du refus d’un emploi convenable à toute situation de manque de
motivation face à une mesure d’insertion. Alors qu’une motivation insuffisante
face à un emploi convenable n’est pas acceptable car elle compromet
irrémédiablement la possibilité d’emploi, il n’en va pas de même par rapport à
une mesure du type Atout'Age 50. En effet, un manque de motivation initial dans
le cadre d'une telle mesure ne compromet pas, s'il y est remédié rapidement, la
possibilité de réintégrer le monde du travail. En outre, ce type de mesure a
précisément pour but restaurer la confiance et d’améliorer la motivation des
personnes âgées de plus de 50 ans, souvent découragées après une longue période
sans emploi (cf. le document de présentation de la mesure, consultable sur
www.insertion-vaud.ch
› documentation › Colloques Insertion
Vaud ›
Présentation de Stéphane Der
Stépanian (Pro Senectute)
› Le pilote Atout’Age’50). Sur ce
point, on peut encore relever que le recourant souffre depuis longtemps d'une
dépression (cf. PV d'entretient avec l'ORP du 4 octobre 2019), ce dont il
convient également de tenir compte dans l'appréciation de son comportement lors
de l'entretien litigieux.
L’étude de la jurisprudence montre
qu’un renvoi n’est généralement prononcé qu’après un avertissement lorsque le
comportement est inadéquat sans être gravissime. Ainsi dans l’arrêt PS.2016.0058
du 8 décembre 2016, le renvoi d’une mesure a été confirmé compte tenu de
nombreuses arrivées tardives et de deux absences injustifiées de la recourante,
survenues en dépit d'un premier avertissement. Dans l’arrêt 8C_65/2008 du 27
août 2008, le Tribunal fédéral a confirmé un jugement dans lequel les premiers
juges avaient estimé qu'en ne respectant pas à de nombreuses reprises les
horaires prévus, malgré de multiples rappels à l'ordre, le demandeur d'emploi
avait fautivement entraîné l'échec de la mesure.
Au vu de ce qui précède, il faut
considérer que le comportement du recourant ne constituait ni un refus ni un
abandon de mesure ni une faute qui justifiait un renvoi. C’est ainsi à tort
qu’il a été sanctionné au sens de l’art. 12 al. 1 RLEmp.
5.
Les considérants qui précèdent conduisent à
l'admission du recours et à la réforme de la décision sur recours du 17
décembre 2019, en ce sens que le recours du 28 octobre 2019 est admis et la
décision de sanction du 15 octobre 2019 annulée.
L'arrêt est rendu sans frais, la procédure dans les
affaires de prestations sociales étant gratuite (art. 4 al. 3 du Tarif du
28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative
[TFJDA; BLV 173.36.5.1]). Le recourant, qui a procédé sans l'assistance d'un
mandataire professionnel, n'a pas droit à l'allocation de dépens (art. 10
et 11 TFJDA).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision sur recours du Service de l'emploi, Instance
juridique chômage du 17 décembre 2019 est réformée
en ce sens que le
recours du 28 octobre 2019 est admis et la décision du Service de l'emploi,
Office régional de placement du 15 octobre 2019 annulée.
III.
L'arrêt est rendu sans frais.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens
Lausanne, le 15 mai 2020
Le
président:
La greffière
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Cours de droit
social, Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne). Le recours s'exerce conformément aux
articles 40 ss et 95 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF
- RS 173.110). Il
doit être rédigé dans une langue
officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et
être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué
viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être
jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va
de même de la décision attaquée.