vd_omni · AC.2004.0239 · 2005-08-08 · fr

Dalimier, Dalimier/Municipalité de La Tour-de-Peilz, Département de la sécurité et de l'environnement | Ordre de démolition d'un cabanon de jardin érigé sans autorisation en zone de verdure. En l'espèce, le principe de l'égalité de traitement n'est pas violé, dès lors que les circonstances ayant motivé une autorisation dans un autre cas étaient différentes.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.08.2005 AC.2004.0239

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 août 2005
Composition
François Kart, président;
Jean W. Nicole
et Magali
Zuercher
, assesseurs ; Cyrille Bugnon,
greffier.
Recourants
Guy et Marina Dalimier,
à La
Tour-de-Peilz
Autorité intimée
Municipalité de La Tour-de-Peilz,
représentée par Me Daniel Dumusc, avocat à Montreux
Autorité intimée
Département de la sécurité et de
l'environnement, Service des eaux, sols et assainissements (SESA)
Objet
permis de construire
Recours de Guy et Marina Dalimier contre la décision de la
Municipalité de La Tour-de-Peilz du 29 septembre 2004 ordonnant la démolition
d'un cabanon de jardin sur la parcelle 2529c du cadastre de la commune
Vu les faits suivants
A.
Guy et Marina Dalimier sont propriétaires de la parcelle
2529c du cadastre de la Commune de la Tour-de-Peilz. Cette parcelle est
comprise dans le périmètre du plan d'extension partiel "Crêt Richard,
Villard, La Doges, La Poneyre, Burier-Dessus", légalisé le 24 février 1982
(ci-après PEP). Elle se situe à cheval sur la zone de verdure et la zone de
l'ordre non contigu de faible densité instituées par le PEP. Ces zones sont
régies par les dispositions du règlement communal sur le plan d'extension et la
police des constructions, approuvé 5 juillet 1972 (ci après RPE).
La parcelle couvre une surface totale de
1822 m² et présente une forme triangulaire. Elle est bordée au nord par le
chemin de Crêt-Richard et au sud-ouest par les parcelles 2529a et 2529b, tandis
que le ruisseau de l'Oyonne (ou l'Ognonnaz) longe sa limite sud-est. Le
périmètre de la zone de verdure, en principe inconstructible (art. 46 RPE),
s'étend de part et d'autre de l'Oyonne. Sa limite passe à quelque vingt mètres à
l'intérieur de la parcelle des époux Dalimier. La surface de la parcelle sise en
zone de verdure est ainsi de 1100 m²; la surface en zone de l'ordre non contigu
de faible densité mesure 722 m².
B.                En date du 18 mars 1998, un permis de
construire une villa et deux places de parc extérieures sur la parcelle 2529c a
été délivré par la municipalité. Les époux Dalimier ont construit leur villa au
cours de l'année 1998 sur la partie de la parcelle colloquée en zone de l'ordre
non contigu de faible densité.
C.               Selon leurs explications, les époux
Dalimier se seraient rendus au mois de mars 1999 au service communal de
l'urbanisme, dans l'intention de se renseigner sur la possibilité de construire
un cabanon de jardin dans la partie de leur parcelle située en zone de verdure.
Selon la version qu'ils ont donnée de cet entretien, le chef de ce service leur
aurait indiqué que cela était possible, que ce cabanon ne devait pas excéder en
principe 5 m² de surface, mais que la municipalité autorisait en pratique une
surface allant jusqu'à 8 m². Il aurait glissé dans la conversation qu'un
nouveau règlement communal, plus
"laxiste"
, serait bientôt
adopté. Les époux Dalimier lui auraient présenté à cette occasion un croquis
d'implantation pour la construction d'un cabanon de 9 m² et il aurait répondu
qu'il n'y aurait
"aucun problème"
, pour autant que sa
structure présente un caractère provisoire, en ce sens qu'il ne soit pas
construit en béton. Aucune trace écrite n'est demeurée de cet entretien et les
époux Dalimier n'ont pas gardé de copie du croquis d'implantation.
D.               Au cours des mois d'avril ou mai 1999, ceux-ci
ont érigé un cabanon de jardin de 9 m² (3 m x 3 m) à environ 1,5 mètres du
ruisseau de l'Oyonne, le long des gabions (masses de pierres contenues dans un
grillage métallique) qui bordent le cours d'eau à cet endroit. Le cabanon
consiste en une charpente lamée de bois et fixée par quatre écrous sur des
dallettes de ciment. Il est utilisé par ses propriétaires pour entreposer leurs
outils de jardins et, pendant l'hiver, leurs plantes méditerranéennes.
E.                Par courrier du 10 septembre 1999,
constatant qu'un cabanon avait été construit sans autorisation, le service
d'urbanisme a exigé des époux Dalimier le dépôt d'un dossier en deux
exemplaires, comprenant un plan de situation, un plan coté et un descriptif en
vue de la mise en conformité de cette construction. En l'absence d'une réponse
des constructeurs, ce courrier fut suivi d'un second le 13 octobre 1999, par
lequel le service d'urbanisme leur impartissait un ultime délai au 29 du même
mois pour s'exécuter. Ceux-ci ont répondu par courrier du 15, que l'envoi d'un
plan de situation avait croisé le dernier courrier communal. Suit une
description de la construction accompagnée d'une lettre de leurs voisins
déclarant ne pas s'y opposer et d'une série de photographies.
Dans une lettre du 2 novembre 1999, la Municipalité
de la Tour-de-Peilz a ordonné derechef aux constructeurs de déposer jusqu'au 15
du mois un dossier de mise à l'enquête pour une nouvelle implantation du
cabanon hors de la zone de verdure. Elle rappelait que la construction
existante avait été érigée en violation de l'art. 103 de la loi sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), que
la zone de verdure était inconstructible en vertu de l'art. 46 RPE et que
l'art. 76 RPE, relatif aux constructions provisoires permettait d'autoriser, à
titre précaire, des constructions légères d'une surface maximale de 5 m². Elle
indiquait que son courrier ne préjugeait en rien de l'obtention d'un permis ou
d'une dénonciation à la Préfecture du district.
Ce courrier fut suivi d'une visite sur place du
syndic, accompagné du chef du service de l'urbanisme et d'un adjoint technique
le 1
er
décembre 1999, puis d'un courrier du 8 décembre 1999
indiquant au sujet du cabanon litigieux:
"(…) Nous résumons ci-dessous
les conclusions provisoires relatives à l'objet cité en titre.
-    La caractère illicite du cabanon de jardin en cause est d'emblée
réaffirmé, selon toutes précisions utiles à ce sujet contenues dans notre
courrier du 2 novembre écoulé.
De plus, le maintien éventuel de cette petite construction est
automatiquement subordonnée à l'autorisation préalable du Canton, en
application de l'art. 12 de la Loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux
dépendant du domaine public, compte tenu de la proximité immédiate de
l'Ognonnaz.
-    Cependant, tenant compte des travaux d'aménagement actuellement
entrepris par votre voisin, et dont une partie déborde largement sur votre
bien-fonds, nous avons décidé de surseoir à l'ordre qui vous était imparti pour
le dépôt d'un dossier conforme de mise à l'enquête, intimé par notre courrier
précité.
-    Deux solutions sont soumises à votre réflexion quant au statut
futur de cet objet, à savoir:
1° Déplacement du cabanon le long de la limite Ouest de votre
propriété, en dehors de la zone de verdure.
2° Transformation dudit cabanon à son emplacement actuel,
opération tendant à le rendre réglementaire par une diminution de surface à
cinq m², voire six m², pour autant que l'Autorité puisse faire application du
"droit désirable" en relation avec l'art. 70.1 du futur Règlement sur
le plan d'affectation qui pourrait autoriser une surface maximum de 8 m².
Cependant, dans ce cas, la signature des deux propriétaires voisins serait
requise préalablement.
En conclusion, nous avons convenu
d'un commun accord que le cas serait reconsidéré à la fin des travaux
d'aménagement de la parcelle de votre voisin, mais au plus tard avant le 30
juin 2000. Nous nous permettrons donc de reprendre contact avec vous à ce
moment-là.
(…)"
F.                La municipalité n'a apparemment pas
repris contact avec les époux Dalimier jusqu'au début de l'année 2004. En juin
2004, les époux Dalimier ont adressé à la municipalité des croquis, datés du 10
juin 2004, en vue de l'implantation d'un nouveau cabanon dans la partie ouest
de leur propriété sise hors de la zone de verdure. Considérant ces documents
comme une demande préalable, la municipalité a répondu le 7 juillet 2004 que la
construction projetée pourrait être admise, moyennant une diminution de sa
surface, et demandait que lui soit adressé un dossier de mise à l'enquête en
bonne et due forme.
G.               Par courrier du 8 juillet 2004, la
municipalité ordonnait le déplacement du cabanon existant en dehors de la zone
de verdure, jusqu'au 30 décembre 2004. Cette décision portait l'indication des
voies de recours.
H.                De retour de vacances, les époux Dalimier
ont écrit le 10 août 2004 à la municipalité. En substance, ils y résument leur
version des faits, sollicitent le réexamen du dossier, afin que le cabanon
litigieux soit maintenu à titre exceptionnel, et proposent une entrevue.
I.                 Le 9 septembre 2004, la municipalité a
répondu qu'elle soumettait le dossier à la Commission consultative
d'aménagement du territoire (ci-après la commission), en raison de la nature
particulière des règles applicables à la zone de verdure, et qu'elle ferait
part aux époux Dalimier de sa décision dès qu'elle aurait pris connaissance du
rapport de la commission.
Celle-ci s'est réunie le 14 septembre 2004. Le
procès-verbal de cette séance, daté du 21 septembre 2004, a été produit au
dossier. La commission a conclu que le cabanon n'était pas admissible en zone
de verdure, en raison de ses dimensions et de son implantation à moins de 2,50
mètres de la limite de propriété.
J.                Par décision du 29 septembre 2004, la
municipalité a ordonné la démolition du cabanon de jardin situé en zone de
verdure, au motif que le cabanon ne répondait pas à la définition des
dépendances et annexes, contenue à l'art. 57 bis RPE, que l'art. 46 RPE
instaurait une interdiction de construire dans les zones de verdure, que l'art.
76 RPE limitait la surface des constructions provisoires à 5 m² et que la construction
litigieuse, se trouvant à moins de 20 mètres d'un cours d'eau, aurait dû être
autorisée par le Service cantonal des eaux, sols et assainissement (SESA) en
vertu de la loi sur la protection des eaux.
K.                Marina et Guy Dalimier recourent en temps
utile au tribunal administratif contre cette décision et concluent
implicitement à son annulation. La municipalité s'est déterminée par acte du 13
janvier 2005 et conclut au rejet du recours avec suite de dépens. Le SESA a été
invité à participer à la procédure en temps qu'autorité concernée. Par lettre du
22 novembre 2004, ce service s'en est remis à justice, tout en confirmant que la
construction litigieuse était soumise à une autorisation spéciale au sens de
l'art. 12 al. 1
er
lettre b de la loi sur la police des eaux
dépendant du domaine public (LPDP; RSV 721.01). Les recourants se sont encore
déterminés par courrier du 5 février 2005 et la municipalité par courrier du 28
février 2005.
L.                Le tribunal a convoqué les parties à son
audience du 30 mars 2005. Le SESA a demandé d'être dispensé de comparaître,
n'étant pas formellement saisi d'une autorisation. Sa requête a été admise. La
municipalité était représentée par la Conseillère municipale Nicole Rimella,
assistée du conseil de la commune. Les recourants se sont présentés en
personne. Le syndic Alain Mathey n'était pas présent au motif que ce dernier
fonctionne régulièrement comme juge assesseur du Tribunal administratif. Au cours
de cette audience, le tribunal a entendu les explications des parties présentes
et procédé à une visite des lieux.
M.               A l'issue de cette audience, le tribunal a
ordonné la production de la liste des autorisations délivrées par la
municipalité, ou éventuellement par le chef du service de l'urbanisme, depuis
le 1
er
janvier 1990 pour des constructions en zone de verdure. Il a
en outre invité les recourants à requérir du SESA l'autorisation spéciale
prévue par l'art. 12 LPDP. Les recourants ont déposé spontanément des
observations le 18 avril 2005. La municipalité a produit, par courrier du 19
avril 2005, un dossier d'autorisation datant de 1991 concernant la
reconstruction en zone de verdure d'une cabane délivrée à la Fondation du
groupe des éclaireurs "Lac bleu". La municipalité a indiqué à cette
occasion n'avoir pas connaissance d'autres autorisations délivrées pour des
constructions en zone de verdure le long d'un ruisseau.
N.                Le SESA a rendu le 25 avril 2005 une
décision, dont on reproduit ci-après l'essentiel:
"(…) Nous avons analysé votre
cas sous les angles suivants:
1) Aurions-nous accordé
l'autorisation sollicitée en 1998 si elle nous avait été demandée
La réponse est
négative. La construction de cabanons dans l'espace vert des cours d'eau n'est
pas autorisée quel que soit la dimension de celui-ci.
La proximité
immédiate d'un cours d'eau est réservée afin d'assurer ses fonctions relatives
à la sécurité des crues, à la stabilisation des berges au moyen d'un cordon
boisé apte à résister aux érosions et, enfin, aux fonctions de couloir à faune.
Il s'agit d'un
couloir libre d'entraves et d'objets pouvant être soit endommagés soit
entraînés lors des débordements.
2) Sommes-nous prêts à déroger
à cette règle au vu de l'existence actuelle de cet élément
La réponse est
également négative. Le SESA n'est pas prêt à accorder une telle dérogation. En
effet notre service lutte pour encourager les autorités communales à faire
libérer les environs immédiats des cours d'eau de telles entraves.
L'Ognonnaz est
une rivière qui est fortement influencée par l'urbanisation de son bassin
versant. La fréquence de ses débordements est en aggravation constante, malgré
les efforts des communes pour prendre des dispositions concrètes afin de parer
à ce phénomène. L'espace de l'Ognonnaz doit être entièrement réservé à la
gestion des eaux et non à d'autres usages.
3) La surface construite
est-elle un élément important dans cette prise de position
La réponse est
à nouveau négative. Certes, en matière d'impact visuel et paysager il pourrait
être admis que 9 m² est plus important que 5 m². Mais en matière de sécurité et
de libre passage pour les eaux et de la faune, c'est la présence même d'une
telle construction qui nous semble incompatible avec l'espace cours d'eau.
4) La sécurité contre les crues
de la propriété Dalimier entre autres
La capacité de
libre passage des crues dans l'Ognonnaz au droit de la propriété Dalimier est
de l'ordre de 6.5 à 10 m³/s au mieux.
Cette capacité
était compatible avec le caractère agricole de cette zone au siècle passé,
alors que celle requise dans un contexte urbanisé actuel est voisine de 13 à 15
m³/s.
La capacité
actuelle est donc nettement insuffisante par rapport aux exigences fédérales et
devra être adaptée à future.
Il est dès
lors évident que le SESA ne peut tolérer une construction quelconque là où il
souhaite que la berge soit modifiée afin de rendre compatible la propriété même
du recourant avec le danger de crue.
Le SESA se rallie donc à la
décision de la Municipalité. Il n'entre pas en matière sur une autorisation
cantonale selon l'article 12 LvPDP et enjoint la Commune et le recourant à
analyser quelles améliorations peuvent être envisagées pour limiter les dégâts
en cas de crue sur la propriété Dalimier.
(…)"
O.               Les recourants ont adressé un courrier au
tribunal le 27 avril 2005 et déposé des observations finales le 2 mai 2005,
dans lesquelles ils recourent implicitement contre la décision du SESA du 25
avril 2005. La municipalité a déposé des observations finales le 4 mai 2005. Le
SESA a répondu au recours de époux Dalimier par acte du 20 mai 2005. A cette
occasion, il a confirmé qu'il n'était pas en mesure de délivrer l'autorisation
spéciale prévue par l'art. 12 LPDP tout en relevant que, pour sa part, il
n'exigeait pas la démolition du cabanon dès lors que ce dernier n'est pas
habitable.
Considérant en droit
1.
Les recourants ont requis l'audition du syndic Alain
Matthey et de l'ancien responsable du service de l'urbanisme, avec lequel ils
s'étaient entretenus initialement de la possibilité d'ériger un cabanon de
jardin sur leur parcelle. Il n'y a pas lieu de donner suite à cette requête dès
lors que le tribunal ne remet pas en cause les explications des recourants au
sujet des informations qui leur ont été fournies à l'époque par le responsable
du service de l'urbanisme. De même, le tribunal n'a pas de raison de mettre en
cause les affirmations des recourants selon lesquelles le syndic se serait
voulu rassurant au sujet de la possibilité de conserver leur cabanon lorsqu'il
s'est rendu sur place au mois de décembre 1999.
2.
Selon l'art. 36 de la loi du 18 décembre 1989 sur la
juridiction et la procédure administratives (LJPA), le pouvoir d'examen du
Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou
incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'opportunité si la loi
spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en
l'espèce.
Commet un excès de son pouvoir d'appréciation
l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une
faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution
différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter
l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au
lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir
notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333).
L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout
d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli
par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs
étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être
comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou
recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes
constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 1999/0199 du 26 mai 2000, AC
1999/0047 du 29 août 2000, AC 1999/0172 du 16 novembre 2000 et AC
2001/0086 du 15 octobre 2001).
3.
Les recourants s'opposent à l'ordre de démolition du 29
septembre 2004. En substance et en résumé, ils soutiennent qu'ils ont construit
le cabanon litigieux en se conformant aux renseignements et aux conseils du
chef du service communal de l'urbanisme. Implicitement, ils invoquent la
protection de leur bonne foi et le principe de proportionnalité.
a) A titre liminaire, il convient de rappeler que,
selon l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition en
surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,
l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être
exécuté avant d'avoir été autorisé. Dans le canton de Vaud, l'autorité désignée
par la loi pour la délivrance du permis de construire est la municipalité (art.
17 et 104 LATC). Selon une jurisprudence constante du tribunal administratif,
les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de construire
ressortissent à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de celle d'un
conseiller municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un
fonctionnaire communal (RDAF 1991, 99; 1976, 265; 1972, 341 et jurisprudence
citée; voir plus récemment arrêt du TA du 9 juin 2004, AC 2003/0089). Par
ailleurs, une autorisation de construire revêt la forme écrite (cf. Benoît
Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 180). En l'occurrence, il
ne fait pas de doute - les recourants ne le prétendent d'ailleurs pas - que la
construction litigieuse n'a pas été formellement autorisée par la municipalité au
sens de l'art. 103 LATC. De surcroît, l'autorisation spéciale cantonale prévue
par l'art. 12 al. 1
er
lettre b LPDP n'a pas été délivrée par le SESA.
Ce service a en effet décidé de ne pas entrer en matière sur la demande déposée
par les recourants en cours de procédure.
b) A teneur de l'art. 105 al. 1
er
LATC,
la municipalité est en droit de faire supprimer ou modifier, aux frais du
propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales
et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre,
cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir
d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand
les conditions en sont remplies (cf. Benoît Bovay, Le permis de construire en
droit vaudois, Lausanne 1988, p. 200). Par démolition, il faut entendre non
seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais
aussi la remise en état des lieux (RDAF 1992 p. 480; arrêts TA du 25 février
1993, AC 1992 /0046; du 15 octobre 1996, AC 1996/0069). La non-conformité d'un
ouvrage aux prescriptions légales ou réglementaires ne peut cependant pas
justifier dans tous les cas un ordre de démolition. Cette question doit être
examinée en application des principes de la proportionnalité et de la bonne
foi. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage
édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée
n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité
doit cependant renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont
mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage
que la remise en état des lieux causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci
pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire, ou encore s'il y a des
chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit
(ATF 111 Ib 224, consid. 4b/c; 108 Ia 216 ss; 104 Ib 303 consid. 5b). La
proportionnalité de la mesure doit être examinée même en cas de mauvaise foi du
constructeur, son comportement étant alors un élément de la pesée des intérêts
en présence (ATF 104 Ib 77-78, 108 Ia 218-219; voir également Droit fédéral et
vaudois de la construction, 3
e
édition Lausanne 2002, rem. 1.2.1 et
1.2.2 ad art. 105 LATC). Reste que celui qui place l'autorité devant un fait
accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une
situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le
constructeur (ATF 1P.627/2003 du 24 décembre 2003, non publié).
En application de ces principes, le Tribunal
administratif a régulièrement confirmé les ordres de remise en état émanant des
autorités communales (voir notamment arrêts TA du 9 juin 2004, AC 2003/0089; du
14 avril 2004, AC 2003/0152; du 10 janvier 2002, AC 2001/189). Dans certains
cas, il a toutefois jugé que l'application des principes rappelés ci-dessus, et
notamment celui de la proportionnalité, impliquaient l'annulation de la
décision municipale. Le tribunal a ainsi annulé récemment des décisions
municipales ordonnant la démolition d'une toiture dépassant la hauteur
réglementaire (de 23 centimètres: arrêt du 26 avril 2004, AC 2003/0212; de
22 à 28 centimètres: arrêt du 29 décembre 2004, AC 2004/0138); celle ordonnant
de remplacer des tuiles de type "Vaudaire" par des petites tuiles
plates (arrêt du 27 janvier 2004, AC 2000/0113). Dans un cas plus ancien, le tribunal
a annulé un ordre de remise en état d'un mur empiétant sur le domaine public et
de divers aménagements (arrêt du 16 février 1995, AC 1992/0027, confirmé par le
Tribunal fédéral dans son arrêt 1P.205/1995 du 12 octobre 1995, rejetant le
recours de droit public formé par la commune en cause).
c) Il convient en premier lieu d'examiner
si, en relation avec les assurances qui auraient été données par le chef du
service de l'urbanisme, les recourants peuvent se prévaloir du principe de la
bonne foi.
aa) Ancré à l'art. 9 Cst. et valant pour
l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi exige que l'autorité
et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En
particulier, l'autorité doit s'abstenir de tout comportement propre à tromper
l'administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d'une
incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 124 II 265 consid. 2a p. 269/270).
A certaines conditions, le citoyen peut ainsi exiger de l'autorité qu'elle se
conforme aux promesses ou assurances qu'elle lui a faites et ne trompe pas la
confiance qu'il a légitimement placée dans celles-ci (cf ATF 128 II 112 consid.
10b/2a p. 125; 118 1b 580 consid. 5a p. 582/583). De la même façon, le droit à
la protection de la bonne foi peut aussi être invoqué en présence, simplement,
d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré
une attente ou une espérance légitime (cf ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et
les références; 111 1b 124 consid. 4; André Grisel, traité de droit administratif,
1984, vol. I . 390 sv.). Selon la jurisprudence, le droit à la protection de la
bonne foi est soumis à la réalisation de cinq conditions cumulatives (v.
Andreas Auer, Giogio Malinverni, Michel Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, vol. II, p. 544 n° 122 et ss.) :
- L'autorité doit avoir fait une promesse effective,
c'est-à-dire être intervenue dans une situation donnée à l'égard de personnes
déterminées. En l'absence de toute assurance concrète de la part de l'autorité,
aucun droit ne saurait être revendiqué au titre du principe constitutionnel de
la bonne foi (SJ 1998, 296, 299).
- L'autorité doit avoir agi dans le cadre et dans les
limites de ses compétences. Une promesse qui émane d'un agent de l'Etat ou d'un
organe manifestement incompétent dans la matière considérée, parce que celle-ci
ne rentre pas dans le cadre de ses attributions, ne saurait engager l'Etat.
- La personne concernée ne doit pas avoir été en mesure de
se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement fourni.
- Le particulier doit s'être fondé sur le renseignement pour
prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir de préjudice.
- La loi doit n'avoir pas subi de changement depuis le
moment où la promesse a été faite.
bb) En l'occurrence, il ressort de la version des
faits présentées par les recourants, que le tribunal n'a pas de raison de
mettre en doute, que ces derniers se sont rendus auprès du service communal de
l'urbanisme pour se renseigner sur les possibilités de construire un cabanon de
jardin dans la partie de leur parcelle sise en zone de verdure. Le chef de
service leur a alors indiqué, en se référant apparemment à l'art. 76 RPE, qu'un
cabanon d'une surface de 5 m2 était autorisé par le règlement, tout en
précisant que la municipalité admettait en pratique une surface jusqu'à 8 m². On
relève qu'il ne  s'agissait-là que de renseignements sur les possibilités de
construire un cabanon en zone de verdure et que les recourants ne prétendent
pas que le chef du service de l'urbanisme leur aurait affirmé qu'il était
compétent pour leur délivrer une autorisation de construire, sans autres
formalités. De fait, la précision qu'aurait donnée le chef de service, selon
laquelle la municipalité tolérait généralement une certaine surface, aurait dû
conduire les recourants, non seulement à penser que cette autorité, et non pas
un fonctionnaire communal, était compétente pour se prononcer en définitive, mais
aussi à constater que leur projet excédait la surface admise et ne pourrait par
conséquent être autorisé. Le croquis qu'ils disent avoir soumis au chef de
service décrivait en effet un cabanon de 9 m².
Certes, selon la jurisprudence du tribunal
administratif, on ne peut pas exiger du citoyen qu'il connaisse dans le détail
les règles relatives à la répartition des compétences entre les différentes
autorités administratives et ce n'est que lorsque l'incompétence de l'autorité
est clairement reconnaissable que la protection de la bonne foi peut être
exclue (arrêt TA du 22 septembre 1998, AC 1997/0205, RDAF 1993 p. 315 et les
arrêts cités). En l'espèce, on relèvera que les recourants connaissaient la
procédure de permis de construire et les compétences municipales en la matière
puisqu'ils s'étaient vu délivrer un permis de construire par la municipalité
peu de temps auparavant pour la construction de leur villa. Il n'aurait ainsi
pas dû leur échapper qu'une construction ne pouvait pas être autorisée
oralement sur la base d'un simple croquis, ce d'autant plus qu'elle devait
s'implanter dans une zone en principe non constructible. Les recourants ne
sauraient au surplus invoquer le fait que le chef de service n'aurait
apparemment pas attiré leur attention sur la procédure à suivre et ne leur
aurait notamment pas demandé de dossier. Il leur appartenait en effet de se
renseigner à cet égard, en s'enquérant notamment de savoir s'il s'agissait
d'une procédure différente que celles qu'ils venaient de suivre pour la construction
de leur villa. Or, les recourants ne prétendent pas avoir demandé quelle était
la procédure à suivre, ni que le fonctionnaire communal les ait expressément dispensés
de déposer une demande de permis en bonne et due forme. En définitive, il
apparaît plutôt que leur discussion avec le fonctionnaire communal a porté sur
la réglementation en vigueur, voire celle en cours d'élaboration, mais ne
contenait aucun élément concret de nature à fonder une assurance selon laquelle
la construction, par ailleurs d'une surface non réglementaire, était autorisée
sans autre forme de procès. De surcroît, les recourants ont admis qu'ils savaient
la zone de verdure inconstructible en principe, dans la mesure où ils n'avaient
pu y construire leur villa. Dans ces conditions, leur empressement à ériger un
cabanon de jardin, excédant la surface admise par la municipalité, au vu de
simples renseignements oraux du technicien communal relève d'un comportement que
l'on peut à tout le moins qualifier de téméraire. Il ne saurait en tous les cas
être protégé par les règles de la bonne foi.
d) Il convient encore d'examiner si l'ordre
municipal de démolition est conforme au principe de la proportionnalité.
aa) Le principe de proportionnalité implique d'apprécier
en premier lieu l'importance de l'intérêt public en jeu, respectivement l'importance
de la violation du droit matériel applicable.
L'intérêt public doit être examiné à la lumière de
l'art. 46 RPE, qui régit en ces termes la zone de verdure:
"Cette zone est destinée à la sauvegarde des sites et à
la création d'îlots de verdure. Elle est caractérisée par l'interdiction de
bâtir.
Toutefois, la Municipalité peut y autoriser des bâtiments de
minime importance et l'agrandissement de bâtiments existants à condition que
ces constructions ne portent pas préjudice au site. Dans ce cas, elle prend
l'avis de la Commission d'urbanisme."
La zone de verdure est une zone protégée au sens de
l'art. 54 LATC. Cette disposition prévoit que les zones protégées sont
destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté
particulière, des rives de lacs et de cours d'eaux, des réserves naturelles ou
des espaces de verdure. Seules peuvent y être autorisées les constructions et
les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice
à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination,
si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Cette disposition du droit
cantonal se fonde à son tour sur l'art. 17 de la loi fédérale sur l'aménagement
du territoire du 22 juin 1979 (LAT), qui énumère les zones à protéger, parmi
lesquelles les cours d'eau et leurs rives (art. 17 al. 1
er
lettre a
LAT). En l'occurrence, l'intérêt public poursuivi par l'art. 46 RPE est
essentiellement la protection du site constitué par les abords du cours de
l'Oyonne; plus spécialement la préservation d'un couloir de verdure de part et
d'autre du ruisseau. Cet intérêt public n'est pas d'une importance secondaire.
Certes, comme les recourants l'ont relevé, au droit de leur parcelle, la rive
du cours d'eau est bordée de gabions d'une hauteur d'environ 1,5 mètres. Cet aménagement
tend ainsi à atténuer l'aspect naturel de ce segment du cours d'eau et, par
conséquent, à relativiser quelque peu l'impact de l'ouvrage litigieux par
rapport à l'intérêt public poursuivi. Mais la protection du site et la
préservation d'un espace de verdure demeure possible, nonobstant la présence
des gabions, laquelle ne saurait par conséquent supprimer tout intérêt public à
maintenir un espace libre de constructions à cet endroit. On relèvera à ce
propos que la construction litigieuse s'implante dans un secteur où la pression
de la construction s'avère importante. L'intérêt public consistant à maintenir
des zones vertes libres de construction, ou libres de construction d'une
certaine importance, n'est par conséquent pas négligeable.
Au sujet de l'importance de la violation des
dispositions réglementaires, on rappelle que la municipalité a invoqué, outre
l'art. 46, les art. 57bis et 76 RPE. L'art. 57bis RPE traite des dépendances et
annexes. Il permet à la municipalité d'autoriser dans les espaces réglementaires,
les dépendances d'un seul niveau et de 3 m de hauteur à la corniche (al. 1
er
),
pour autant qu'elles soient implantées à 2,5 mètres au moins de la limite de
propriété (al. 2). L'art. 76 RPE, applicable à toutes les zones, permet à la
municipalité d'autoriser, à titre précaire et sans mise à l'enquête publique,
des constructions provisoires légères jusqu'à 5 m² de surface. La municipalité peut
ordonner leur suppression aux frais des propriétaires, notamment si elles
présentent un aspect peu esthétique. Il résulte de l'instruction que la
municipalité autorise en pratique de telles constructions jusqu'à une surface
de 8 m².
A priori, ni l'art. 57bis RPE, ni l'art. 76 RPE ne
visent spécifiquement le cas des constructions sises en zone de verdure au sens
de l'art. 46 RPE. L'art. 57bis RPE vise la construction de dépendances dans les
espaces réglementaires; l'art. 76 RPE dit à quelles conditions certains
ouvrages sont dispensés d'enquête publique. Ils poursuivent ainsi d'autres
objectifs. La municipalité semble toutefois appliquer ces dispositions, à tout
le moins par analogie, pour définir quelles constructions répondent aux
critères de l'art. 46 RPE, à savoir une construction de minime importance et ne
portant pas préjudice au site. Dès lors que ces dispositions semblent viser
d'autres objectifs, on peut se demander si leur application par analogie est judicieuse
s'agissant de définir la notion de construction de minime importance admissible
dans une zone verte protégée. A cet égard, la représentante de la municipalité
a d'ailleurs affirmé à l'audience du 30 mars 2005 que l'autorité intimée aurait
refusé d'autoriser l'ouvrage litigieux, même aux dimensions de 8 m², en raison
de son implantation en zone de verdure. Cette question peut cependant rester ouverte,
car en tout état de cause, la municipalité dispose d'un certain pouvoir
d'appréciation pour définir ce que l'art. 46 RPE admet dans cette zone, et il
n'apparaît pas en l'occurrence qu'elle en ait abusé en considérant qu'un
cabanon de 9 m² n'était pas réglementaire. Par ailleurs, et surtout, l'ouvrage
litigieux s'oppose au caractère en principe inconstructible de la zone de
verdure. La dérogation n'est donc pas minime.
bb) L'intérêt public à la préservation du caractère
inconstructible de la zone de verdure doit être mis en balance avec l'intérêt
des recourants à conserver leur cabanon. A cet égard, il y a lieu de noter que
les recourants disposent de la surface nécessaire en zone constructible, soit
la zone de l'ordre non contigu de faible densité, pour ériger un nouveau
cabanon. La municipalité les a d'ailleurs invités à mettre à l'enquête public
un projet de cabanon similaire à l'ouest de leur maison d'habitation. On
constate de surcroît que la construction litigieuse n'est pas bâtie sur des
fondations en ciment, mais simplement fixé par quatre écrous sur des dallettes
reposant sur le sol. Elle apparaît ainsi aisément démontable, de telle sorte
qu'elle pourrait être enlevée et réimplantée ailleurs, et le terrain remis en
état sans frais disproportionnés.
cc) Tout bien considéré et après avoir effectué une
pesée de l'ensemble des intérêts publics et privés en présence, le tribunal
considère que l'ordre de démolition respecte le principe de proportionnalité.
4.
Les recourants invoquent implicitement le principe de
l'égalité de traitement, notamment en raison du fait que leurs voisins
propriétaires de la parcelle 2529b ont construit des soubassements en ciment en
zone de verdure. Les recourants sous entendent également que des constructions
du même type auraient été admises par le chef du service d'urbanisme ou
seraient tolérées par  la municipalité. Interpellée à ce sujet, cette dernière
a produit un dossier datant de 1991 relatif à une autorisation de reconstruire
et d'agrandir une cabane d'éclaireurs sur la parcelle 861, propriété de la
commune et sise également en zone de verdure,
a) Le principe de l'égalité de traitement, prévu
désormais à l'art. 8 Cst.,  interdit notamment qu'une même autorité rende des
décisions contradictoires (André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I,
p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon
différente des situations dont la ressemblance exige un traitement identique,
ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la
différence requiert un traitement distinct. Mais une mauvaise application ou la
fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à
l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81,
consid. 2, p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui
requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un
tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi,
le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est
trompée à persévérer dans l'erreur (André Grisel, op. cit., p. 362). Toutefois,
la jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où
l'autorité manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale
(ATF 103 Ia 242, consid. 3a, p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou
privé prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248,
consid. 3c, p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité
n'est plus susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite
d'une pratique illégale (André Grisel, op. cit., p. 363 et les références
citées).
b) La construction de soubassements en ciment sur la
parcelle voisine de celle des recourants, constatée à l'audience du 30 mars
2005, n'a pas été autorisée par la municipalité. On relève au contraire que la
construction d'une serre en zone de verdure par les voisins des recourants n'a
pas été admise et que ceux-ci ont été invité par la municipalité à réduire leur
projet et à l'implanter en dehors de la zone de verdure (cf. procès verbal de
la séance de la Commission consultative d'aménagement du territoire du 17 mai
2004 et décision municipale du 4 juin 2004). Les recourants ne sauraient par conséquent
invoquer une inégalité de traitement avec leurs voisins.
La municipalité a autorisé en 1991 la reconstruction
et l'agrandissement, sur la parcelle communale n°861 sise en zone de verdure,
d'une cabane de 136 m² au sol, abritant un local de la Fondation du groupe des
éclaireurs "Lac-Bleu". L'agrandissement de ce bâtiment a été autorisé
moyennant une dérogation accordée, selon les explications de la municipalité, en
raison de l'utilité publique que présentait l'usage du local en question. Il
n'est au surplus pas exclu que, par le passé, certaines constructions non
réglementaires aient été tolérées, peut être en raison d'une pratique
relativement laxiste du service de l'urbanisme et plus particulièrement de son
responsable de l'époque. Cela étant, les pièces produites par la municipalité,
et notamment les récentes prises de position la Commission consultative
d'aménagement du territoire, montrent que les autorités communales entendent dorénavant
être strictes s'agissant des constructions en zone de verdure. On ne se trouve par
conséquent pas dans l'hypothèse où une autorité aurait manifesté son intention
de maintenir une pratique illégale, ce qui permettrait éventuellement aux
recourants d'exiger de bénéficier également de cette pratique (v. à cet égard,
Auer,Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 502 s). On relèvera enfin que
l'instruction n'a pas permis d'établir que la municipalité aurait renoncé à
exiger la remise en état des lieux dans des situations comparables à celle qui
est ici litigieuse.
c) Il résulte de ce qui précède que les recourants
ne sauraient invoquer le principe d'égalité de traitement pour s'opposer à
l'ordre municipal  de démolition de leur cabanon.
5.
La décision municipale doit être ainsi confirmée et le
recours des époux Dalimier rejeté. Les frais de la présente procédure seront
mis à leur charge. La municipalité ayant fait appel aux services d'un
mandataire spécialisé, la commune a droit à des dépens. Compte tenu de la durée
de la procédure, un nouveau délai au 31 décembre 2005 leur sera imparti pour
procéder à la démolition du cabanon.
Dès lors que la décision municipale
ordonnant la démolition du cabanon est confirmée, il n'y a pas lieu d'examiner
le recours formé contre la décision du SESA du 25 avril 2005, qui est sans
objet.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours formé par Guy et Marina Dalimier contre la décision
de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 29 septembre 2004, ordonnant la
démolition du cabanon de jardin sis en zone de verdure sur la parcelle 2529c,
est rejeté.
II.
La décision de la Municipalité de La Tour-de-Peilz du 29
septembre 2004 est confirmée, un nouveau délai au 31 décembre 2005 étant
imparti pour procéder à la démolition du cabanon.
III.
Il est constaté que le recours formé le 2 mai 2005 contre
la décision du Service des eaux, sols et assainissement du 25 avril 2005 est
sans objet.
IV.
L'émolument de justice, fixé à 2'500 (deux mille cinq
cents) francs, est mis à la charge de Guy et Marina Dalimier.
V.
Guy et Marina Dalimier verseront à la Commune de La
Tour-de-Peilz la somme de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 8 août 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.