vd_omni · AC.2019.0199 · 2020-10-19 · fr

A.________/Municipalité de Lausanne | Refus de la Municipalité de Lausanne de réviser un plan de quartier adopté en 1964. La lettre de la Municipalité de Lausanne du 24 mai 2019, confirmant une décision du 2 mai 2019, ne constitue pas une nouvelle décision au sens de l'art. 3 LPA-VD. Le recours, en tant qu'il conteste la lettre du 24 mai 2019, est partant irrecevable (c. 1b). L'absence d'indication des voies de recours au pied de la décision du 2 mai 2019 n'a aucune conséquence. Le recourant était représenté, depuis le 19 février 2019, par un avocat dans le cadre de la procédure de permis de construire sur la parcelle voisine, de sorte que l'on pouvait attendre de lui qu'il se renseigne auprès de son conseil quant aux suites à donner aux correspondances des 2 et 24 mai 2019 de la Municipalité. Le recours, en tant qu'il porte implicitement sur la décision du 2 mai 2019, est tardif et, partant, irrecevable (c. 2b). Recours irrecevable en tant qu'il conserve un objet.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 19.10.2020 AC.2019.0199

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 19 octobre 2020
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey et M. Pascal Langone, juges; M. Jérôme Gurtner, greffier.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Pierre-Xavier LUCIANI, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Lausanne,
Secrétariat
municipal,
représentée par Me Daniel GUIGNARD,
avocat à Lausanne,
Objet
Refus de réviser un plan de quartier
Recours A.________ c/ lettre de la Municipalité de
Lausanne du 24 mai 2019 (demande d'établissement d'un nouveau plan
d'affectation en remplacement du plan de quartier No 455)
Vu les faits suivants:
A.               Les
parcelles n° 4707, 4708 et 4709 de la Commune de Lausanne, situées à l'Avenue
des Figuiers, sont contiguës. A.________ et C.________ sont propriétaires de la
parcelle n° 4707 sur laquelle a été constituée une propriété par étages. D'une
surface de 379 m
2
, cette parcelle comprend une habitation et un
garage de 138 m
2
(bâtiment n° ECA 10281), ainsi qu'un jardin de
241 m
2
. B.________ est propriétaire de la parcelle voisine n° 4708,
d'une surface de 280 m
2
, comprenant une habitation de 73 m
2
(bâtiment
n° ECA 2065), ainsi qu'une place-jardin de 207 m
2
. Elle est
également propriétaire de la parcelle n° 20234, d'une surface de 250 m
2
,
comprenant une place-jardin, située au nord-est de la parcelle n° 4708 et
contigüe à celle-ci. D.________ et E.________ sont propriétaires de la parcelle
n° 4709, d'une surface de 279 m
2
, comprenant une habitation de
88 m
2
(bâtiment n° ECA 2064), ainsi qu'une place-jardin de 191 m
2
.
Les parcelles précitées sont situées dans un secteur
soumis à plan spécial d'affectation selon le plan général d'affectation de la
commune de Lausanne (PGA) et son règlement (RPGA) mis en vigueur le 26 juin
2006. Elles sont en effet incluses dans le périmètre du plan de quartier n° 455
"
Champ d'Asile
" (ci-après: plan de quartier n° 455), sis entre
les Avenues de Montoie, des Figuiers, et de Cour, adopté par le Conseil
communal de Lausanne le 25 février 1964 et approuvé par le Conseil d'Etat le 30 juin
1964, qui comporte un règlement correspondant (RPQ). Ces parcelles sont sises
dans un périmètre (P 37) recensé à l'Inventaire fédéral des sites construits à
protéger en Suisse (ISOS) avec un objectif de sauvegarde C.
B.               Le
12 juillet 2018, B.________, représentée par son administrateur F.________, par
l'intermédiaire d'un architecte, a déposé une demande de permis de construire
sur les parcelles n
os
4708, 20234 et DP 301 un immeuble de
logements, avec panneaux photovoltaïques en toiture, une pompe à chaleur
air/eau, des aménagements extérieurs, un parking pour deux-roues, deux places
de parc extérieures, un emplacement pour conteneurs, et une place de parc
intérieure, après démolition du bâtiment n° ECA 2065.
L'enquête publique a eu lieu du 25 janvier au 25
février 2019.
Le projet a suscité treize oppositions, dont celle
de A.________, du 21 février 2019, par l'intermédiaire de son avocat,
représentant les propriétaires de la parcelle n° 4707.
C.               Le
22 février 2019, A.________ a fait parvenir au syndic de la Ville de Lausanne
une lettre accompagnée de dix demandes émanant de onze personnes indiquant être
propriétaires ou habiter à l'Avenue des Figuiers à Lausanne, lesquelles
requièrent de la Municipalité de Lausanne l'établissement d'un nouveau plan de
quartier. Une copie de cette lettre a également été adressée au Service de
l'urbanisme de la Ville de Lausanne. Les requérants sont A.________, N.________,
G.________, C.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________
et M.________, ainsi que E.________. La teneur de leurs requêtes est la
suivante:
"Les propriétaires
requièrent, conformément à l'article 27 LATC, que la Municipalité établisse un
nouveau plan de quartier, remplaçant le plan de quartier de 1964, en vue de
restreindre la possibilité de constructions et de protéger le bâti existant,
notamment les villas locatives des années 1930-1940 existant sur l'avenue des
Figuiers ainsi que les distances à la limite, le dit plan de quartier devant
également prendre en considération l'aspect esthétique général, compte tenu du
Temple sis sur la parcelle 4706."
D.               Le
2 mai 2019, la Municipalité de Lausanne s'est adressée à A.________, sous la
signature du syndic et du secrétaire municipal, dans les termes suivants:
"Monsieur,
La Municipalité a pris connaissance de votre courrier du 22 février
2019, soutenu par neuf autres signataires, et demandant l'établissement d'un
nouveau plan d'affectation en remplacement du plan de quartier n° 455 en
vigueur qui a retenu toute notre attention.
Dans sa séance de ce jour, la Municipalité a décidé de ne pas entrer en
matière sur votre demande. En effet, l'établissement d'une nouvelle planification
ne peut être justifié au seul motif de bloquer une demande de permis de
construire sur la parcelle n° 4708 (avenue des Figuiers 6).
Par ailleurs, la Municipalité constate que:
-
le plan de quartier en vigueur (n°
455) est à ce jour entièrement réalisé, à l'exception des constructions
possibles sur les parcelles n
os
4707 à 4709 des trois villas
locatives;
-
les trois villas précitées ne
figurent pas au recensement architectural cantonal et ne présentent aucun
intérêt patrimonial. Elles font partie d'un périmètre ISOS avec un objectif de
sauvegarde C, soit le moins contraignant;
-
il n'y a pas d'enjeux de
densification dans ce secteur, susceptibles de justifier l'établissement d'un
nouveau plan;
-
la zone de verdure
inconstructible, constituant l'essentiel de la surface du plan, permet de
protéger les espaces extérieurs;
-
enfin, les bâtiments présentant un
intérêt patrimonial sont déjà inscrits au recensement architectural (temple,
bâtiment scolaire, etc.).
-
En vous remerciant d'informer les
autres requérants de la présente décision, la Municipalité vous prie d'agréer,
Monsieur, ses salutations distinguées."
E.               Le
10 mai 2019, A.________ s'est adressé à la Municipalité de Lausanne en accusant
réception de la correspondance précitée et lui demandant, au nom de l'ensemble
des signataires de la demande d'établissement d'un nouveau plan d'affectation,
de rendre "
une décision formelle assortie des voies de recours
".
F.                Le
24 mai 2019, la Municipalité de Lausanne a répondu à A.________, sous la
signature du syndic et du secrétaire municipal, dans les termes suivants:
"[...]
La Municipalité a pris connaissance avec attention de votre courrier du
10 mai 2019 demandant une décision formelle avec voies de droit suite à sa
lettre du 2 mai 2019 vous informant de la non-entrée en matière pour
l'établissement d'un nouveau plan de quartier (PQ) en remplacement du PQ n°
455.
Il y a lieu de relever que la nouvelle loi cantonale sur l'aménagement
du territoire et les constructions (LATC), entrée en vigueur le 1
er
septembre 2018, n'a pas repris l'ancien article 67 LATC qui obligeait la
Municipalité à établir un plan de quartier lorsque la demande était faite par
la moitié au moins des propriétaires du périmètre concerné, dont les immeubles
représentaient la moitié au moins de l'estimation fiscale totale.
Dans ces conditions, la LATC en vigueur ne prévoyant pas un droit pour
les administrés à l'ouverture d'une procédure de planification territoriale, il
n'y a pas lieu de rendre une décision formelle au sens de l'art. 3 de la loi sur
la procédure administrative vaudoise (LPA-VD).
[...]."
G.               Par
acte du 25 juin 2019, A.________ (ci-après: le recourant), par l'intermédiaire
de son conseil, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP) d'un recours dirigé contre la lettre du 24 mai 2019 de la
Municipalité de Lausanne (ci-après: l'autorité intimée), en prenant les
conclusions suivantes:
"I. Le Recours est admis;
II. La décision rendue par
la ville de Lausanne en date du 24 mai 2019 est annulée, dite autorité étant
invitée à rendre une décision en bonne et due forme refusant d'entamer une
procédure de révision de plans (sic) de quartier "Champs d'Asile"
n°55 (sic), adopté le 30 juin 1964."
H.               Par
décision du 17 juillet 2019, la Municipalité de Lausanne a accordé le permis de
démolir et de construire sur les parcelles n
os
4708, 20234 et DP
301, et elle a levé les oppositions, dont celle de A.________. Ce dernier a
formé recours à l'encontre de cette décision, laquelle fait l'objet d'une
procédure distincte instruite sous la référence AC.2019.0260. Par arrêt
distinct de ce jour, le Tribunal a rejeté le recours formé par A.________
contre le permis de construire précité.
I.                 Le
9 septembre 2019, l'autorité intimée, par l'intermédiaire de son conseil, a
conclu principalement à l'irrecevabilité du recours et subsidiairement à son
rejet. Pour l'essentiel, elle a relevé qu'elle avait déjà rendu une décision
formelle de non entrée en matière le 2 mai 2019. Le recours serait dès lors devenu
sans objet. Quoi qu’il en soit, le courrier du 24 mai 2019 de l'autorité
intimée ne serait qu'un simple renseignement juridique et pas une décision
sujette à recours.
Le 22 octobre 2019, le recourant, par
l'intermédiaire de son conseil, a répliqué et maintenu ses conclusions.
Le 19 novembre 2019, l'autorité intimée, s'est
encore déterminée par l'intermédiaire de son conseil.
Le recourant s'est spontanément déterminé le 29
novembre 2019.
Le Tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
Le recourant demande l'annulation de la lettre du 24 mai 2019 qu'il
qualifie de décision. L'autorité intimée conteste cette qualification. Elle estime
que seule la lettre du 2 mai 2019 constitue une décision.
a) La procédure du recours de droit administratif au
Tribunal cantonal est régie par les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur
la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). L'art. 92 al. 1 LPA-VD
dispose que ce recours est ouvert contre les décisions et décisions sur recours
rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune
autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3
LPA-VD. Il s'agit, selon le premier alinéa de cet article, d'une mesure prise
par une autorité dans un cas d'espèce, en application du droit public, et ayant
pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits et obligations (let.
a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et
obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes
tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et obligations (let.
c). Cette disposition définit la notion de décision de la même manière que
l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative (PA; RS
172.021). La décision est ainsi un acte de souveraineté individuel, qui
s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et
contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret
relevant du droit administratif (ATF 141 II 233 consid. 3.1 et les références).
En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la
situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à
tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses
rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid. 1.2). En revanche, de simples
déclarations, comme des opinions, des communications, des prises de position,
des recommandations et des renseignements n'entrent pas dans la catégorie des
décisions, faute de caractère juridique contraignant (TF 8C_220/2011 du 2 mars
2012 consid. 4.1.2, publié in SJ 2013 I 18; AC.2016.0456 du 24 juillet 2018
consid. 1 et réf.). La confirmation d'une décision antérieure n'est pas une
décision (Benoît Bovay, Procédure administrative, 2
e
éd., 2015,
p. 349 et 350, citant les arrêts du Tribunal administratif du canton de
Neuchâtel des 21 avril 1983 et 25 octobre 1985, publiés in RJN 1983, p.
263 ss, et RJN 1985, p. 270). Une prise de position, confirmant une ou des
décisions précédentes, ne constitue pas elle-même une décision sujette à
recours, ni ne fait courir un nouveau délai de recours contre les décisions
antérieures, qu'elle ne fait que confirmer (cf. ATF 106 Ia 386; 105 Ia 20; 104
Ia 175).
Pour déterminer s'il y a ou non décision, il y a
lieu de considérer les caractéristiques matérielles de l'acte. Un acte peut
ainsi être qualifié de décision (matérielle), si, par son contenu, il en a le
caractère, même s'il n’est pas intitulé comme tel et ne présente pas certains
éléments formels typiques d'une décision, telle l'indication des voies de droit
(ATF 143 III 162 consid. 2.2.1; TF 9C_646/2017 du 9 mars 2018 consid. 4.2;
TF 1C_532/2016 du 21 juin 2017 consid. 2.3.1; AC.2019.0132 du 30 avril
2020; GE.2019.0030 du 30 juillet 2019 consid. 2a et les références citées).
b) Dans le cas présent, la lettre de l'autorité
intimée, du 2 mai 2019, adressée au recourant doit être qualifiée de décision,
quand bien même elle ne comporte pas l'indication des voies de droit. En effet,
l'autorité intimée a indiqué qu'elle avait
"décidé
", dans sa séance
du 2 mai 2019, de ne pas entrer en matière sur la demande du recourant. Elle a exposé
par la suite les motifs de sa décision et a demandé au recourant d'informer les
autres requérants "
de la présente décision
". Force est ainsi
de constater qu'une telle formulation revêt un caractère décisionnel.
A l'inverse, la lettre de l'autorité intimée, du 24
mai 2019, ne constitue manifestement pas une décision au sens de l'art. 3
LPA-VD. Elle se limite à informer ce dernier de la modification législative du
1
er
septembre 2018 qui a eu notamment pour conséquence l'abrogation
de l'art. 67 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11). Cette lettre se réfère par
ailleurs à la décision du 2 mai 2019. Certes, la formulation de cette
lettre était ambiguë dès lors qu'elle indiquait qu'il n'y avait pas lieu de
rendre de décision. Ce nonobstant, ses intentions de ne pas donner suite à la
demande du recourant sont claires et sa référence à sa lettre antérieure doit
être comprise comme une confirmation de celle-ci. Comme on l'a vu ci-dessus,
une telle prise de position confirmant une décision antérieure ne constitue pas
une nouvelle décision au sens de l'art. 3 LPA-VD.
Le recours, en tant qu'il conteste la lettre du 24
mai 2019, est en conséquence irrecevable. Au demeurant, dès lors que le
recourant a conclu à ce qu'une décision en bonne et due forme soit rendue, ce
qui, on l'a vu, est le cas avec la décision du 2 mai 2019, le recours n'a plus
d'objet.
2.
Reste à déterminer les conséquences de l'absence de l'indication des
voies de recours au pied de la décision du 2 mai 2019.
a) Selon l'art. 27 al. 2 de la Constitution du
Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), les parties ont le droit
de recevoir une décision motivée avec indication des voies de recours. Cette
exigence est reprise à l'art. 42 al. 1 let. f LPA-VD, qui dispose que la
décision contient l’indication des voies de droit ordinaires ouvertes à son
encontre, du délai pour les utiliser et de l’autorité compétente pour en
connaître. D'après un principe général du droit découlant de l'art. 9 de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS
101) protégeant la bonne foi du citoyen, lorsqu'il existe une obligation de
mentionner une voie de droit, son omission ne doit pas porter préjudice au
justiciable; celui-ci ne doit en outre pas devoir pâtir d'une indication
inexacte ou incomplète sur ce point (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1; 131 I 153
consid. 4; 127 II 198 consid. 2c, et les arrêts cités). L'erreur peut
consister en l'omission pure et simple de l'indication obligatoire de la voie
de droit, ou en une indication fausse, peu claire, équivoque ou incomplète,
notamment pour ce qui concerne le délai de recours (ATF 117 Ia 297 consid. 2).
Cela étant, celui qui s'aperçoit du vice affectant l'indication de la voie de
droit ou qui devait s'en apercevoir en faisant usage de la prudence que l'on
pouvait attendre de lui, ne peut se prévaloir d'une indication inexacte ou
incomplète sur ce point (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2; 129 II 125 consid. 3.3;
127 II 198 consid. 2c; 121 II 72 consid. 2a; 119 IV 330 consid. 1c, et les
arrêts cités; indication erronée du délai de recours contre une décision d'adjudication,
v. ATF 2P.56/2006 du 17 mars 2006; cf. également arrêt PS.2005.0054 du 15
juin 2005 consid. 1a). Lorsque l'indication des voies de droit fait défaut, on
attend en effet du justiciable qu'il fasse preuve de diligence en recherchant
lui-même les informations nécessaires. Le destinataire d'une décision
administrative, reconnaissable comme telle, mais ne contenant pas la mention
des voie et délai de recours, doit entreprendre, dans un délai raisonnable, les
démarches voulues pour sauvegarder ses droits: il doit ainsi notamment se renseigner
auprès d'un avocat ou de l'autorité qui a statué sur les moyens d'attaquer
cette décision et, après avoir obtenu les renseignements nécessaires, agir en
temps utile. Le justiciable ne saurait se prévaloir indéfiniment de la
négligence de l'administration relative à l'indication des voie et délai de
recours. Il n'est en effet pas compatible avec les principes de la confiance et
de la sécurité du droit qu'un prononcé puisse être remis en question à tout
moment. Passé un délai raisonnable, à déterminer suivant les circonstances
concrètes du cas, le recourant n’est plus admis à s'en prévaloir
(Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure administrative vaudoise, 2012,
n. 4.5.2 ad art. 42 LPA-VD et les références citées; cf.
également ATF 127 II 198 consid. 2c, 119 IV 330 consid. 1c;
TF 2C_857/2012 du 5 mars 2013 consid. 3.2; AC.2019.0132 précité; PS.2016.0088
du 13 septembre 2017 consid. 1a et les références). On ajoutera que ne mérite
pas de protection la partie dont l'avocat eût pu déceler l'omission ou l'erreur
par la seule lecture du texte légal, sans recourir à la consultation de la
jurisprudence ou de la doctrine (ATF 138 I 49 consid. 8.3.2; 134 I 199 consid.
1.3.1; 127 II 198 consid. 2c).
b) En l'occurrence, le recourant était représenté,
depuis le 19 février 2019, par un avocat dans le cadre de la procédure de
permis de construire sur la parcelle voisine. Dans le cadre de son opposition
au projet de construction voisin, son avocat a d'ailleurs fait valoir le
caractère obsolète du plan de quartier n° 455. On pouvait ainsi attendre du
recourant qu'il se renseigne auprès de son conseil quant aux suites à donner
aux correspondances précitées de la Municipalité des 2 et 24 mai 2019 et qu'il
agisse dans un délai raisonnable. Dans le cas présent, l'autorité intimée a
clairement manifesté son refus d'entrer en matière le 2 mai 2019. Cette
décision de refus a été confirmée par la lettre du 24 mai 2019, soit avant
l'échéance du délai ordinaire de recours de 30 jours (art. 95 LPA-VD). Le recourant
assisté d'un avocat, était en conséquence en mesure de contester cette décision
dans le délai ordinaire de l'art. 95 LPA-VD qui courait depuis la notification
de la décision du 2 mai 2019. Le recours, formé le 25 juin 2019, est en
conséquence tardif.
Le recours, en tant qu'il porte implicitement sur la
décision du 2 mai 2019, est tardif et, partant, irrecevable.
3.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est irrecevable
en tant qu'il conserve un objet. Au demeurant, par arrêt distinct de ce jour
dans la cause AC.2019.0260, le Tribunal a rejeté les griefs de nature similaire
formulés par le recourant contre le permis de construire sur la parcelle
voisine de la sienne. Compte tenu de l'issue de la cause, les frais doivent
être mis à la charge du recourant qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD;
art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative: TFJDA; BLV 173.36.1). Le recourant versera une indemnité à
titre de dépens à la Commune de Lausanne, qui a procédé avec l'assistance d'un
mandataire professionnel (art. 55, 91 et 99 LPA-VD; art. 10-11 TFJDA).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est irrecevable en tant qu'il conserve un objet.
II.
Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de A.________.
III.
A.________ versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la
Commune de Lausanne à titre de dépens.
Lausanne, le 19 octobre 2020
La
présidente:
Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.