vd_omni · AC.2015.0202 · 2016-12-21 · fr

A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Direction générale de l'environnement, Commission des rives du lac DGE-DIRNA-EAU | Abrogation d'un plan partiel d'affectation (prévoyant la construction d'un port de petite batellerie) dans le cadre de la révision du plan général d'affectation communal. Rejet du recours déposé par la société promotrice du projet de construction du port.Le principe de la sécurité du droit ne fait pas obstacle à l'abrogation du plan partiel d'affectation (PPA), laquelle n'apparaît pas contraire aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (consid. 2). La planification d'un port nécessite une coordination entre la planification de l'utilisation du plan d'eau et la planification des aménagements terrestres liés au port; cette coordination se réalise de manière satisfaisante par l'adoption d'un plan d'affectation réglant l'ensemble de ces aspects à la fois. La planification d'un port doit en outre s'inscrire dans les buts et principes régissant l'aménagement du territoire et s'insérer dans la planification directrice arrêtée au niveau cantonal, régional et communal. En l'espèce, le projet de port en cause entraînerait de nombreux inconvénients peu compatibles avec le caractère des lieux; en outre, l'existence d'un besoin en places d'amarrage ne justifie pas le maintien d'une planification qui ne répond plus aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire, notamment en ce qui concerne les impératifs de protection du paysage (consid. 3 et 4). La mesure de planification visant l'abrogation du PPA résulte d'une appréciation consciencieuse par les autorités communales des différents intérêts en jeu; des motifs tendant à la protection des qualités environnementales du site et à la préservation de ses différentes fonctions apparaissent prépondérants aux seuls intérêts économiques de la société recourante, même s'ils sont aussi importants; ils priment aussi l'intérêt résultant du plan directeur des rives du lac Léman visant à répondre aux besoins en places d'amarrage dans la région (consid. 5).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 21.12.2016 AC.2015.0202

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 21 décembre 2016
Composition
M. Eric Brandt,
président
; Mme Claude-Marie Marcuard, assesseur,
et M. Antoine Thélin, assesseur; Mme Gaëlle Sauthier, greffière.
Recourante
A.________,
à ********, représentée
par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat à Lausanne,
Autorités intimées
1.
Département du territoire et de
l’environnement (DTE),
Secrétariat général,
représenté par le Service
du développement territorial (SDT), à Lausanne,
2.
CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX,
représenté
par sa Municipalité au nom de qui agit Me Alain THEVENAZ, avocat à Lausanne,
Autorités concernées
1.
Direction générale de l'environnement,
DIRNA-Eau,
à Lausanne,
2.
Commission des rives du lac,
à Lausanne.
Objet
Plan d'affectation
Recours A.________ formé d’une part contre les décisions
des 11 décembre 2008 et 3 et 4 septembre 2014 du Conseil communal de Montreux
adoptant le plan général d’affectation, en ce qu’elles concernent l’abrogation
du plan partiel d’affectation "En Massiez" et de son règlement et
la levée de l’opposition formée contre l’abrogation de ce plan, et d’autre
part contre la décision du Département du territoire et de l’environnement du
10 juin 2015 approuvant préalablement les décisions d’adoption du plan
général d’affectation de la Commune de Montreux par le Conseil communal, dans
la mesure où elles concernent l’abrogation du plan partiel d’affectation "En
Massiez" et son règlement et la levée de l’opposition formée contre
cette abrogation.
Vu les faits suivants
A.
La société A.________ est une société anonyme inscrite au registre du
commerce du canton de Vaud depuis le 7 juin 2007. Elle a pour but la construction
et l'exploitation d'un port à Montreux. L’architecte B.________, titulaire de
la signature individuelle, en est l'administrateur.
B.
a) Le Conseil communal de Montreux a adopté le 21 septembre 1994 le plan
partiel d’affectation au lieu-dit "En Massiez" prévoyant la
construction d’un port de petite batellerie à Vernex avec un garage parc
sous-lacustre (ci-après: le plan ou PPA en Massiez). Le périmètre du plan longe
le quai du Vernex depuis la rue Alexandre Emery en direction de l’ouest sur une
distance d’environ 300 m jusqu’à la hauteur de l’hôtel Royal Plaza Montreux. Le
périmètre du plan longe en particulier l’espace restreint du quai compris entre
la rive du lac et le complexe du "Montreux Music & Convention Center"
comprenant notamment l’auditorium Stravinski. Il s’étend ensuite sur le domaine
public du lac sur une profondeur allant de 100 m à 150 m et prévoit la création
d’un port de petite batellerie par la construction d’une digue reliant le quai
du Vernex à l’ouest, à la hauteur de l’hôtel Royal Plazza, et desservant des
pontons flottants dont la longueur varie entre 50 m et 85 m. Sur le côté ouest
de la digue, le plan prévoit la création d’un club house. Aucun accès direct
aux pontons n’est organisé depuis le quai du Vernex. La sortie des bateaux est
prévue par le chenal sur le côté est où la digue est interrompue. Le projet
prévoit aussi la construction d’un parking sous-lacustre de deux niveaux sous
la digue avec un accès par une rampe hélicoïdale située dans le prolongement de
la rue Alexandre Emery.
b) Le règlement spécial du PPA "En Massiez"
(ci-après: le RPPA) précise à son art. 3 que l’importante déclivité du fond du
lac exclut la réalisation d’un port de protection de type digue en enrochement.
L’enceinte du port est dès lors formée de caissons juxtaposés formant le garage
sous-lacustre, supportés par des pieux. Le périmètre d’implantation du garage
est fixé par un "axe d’implantation" dans une bande de 25 m de large
située de part et d’autre de l’axe et la capacité du garage est fixée à environ
300 places (art. 4 RPPA). L’implantation du port peut s’organiser dans tout le périmètre
et l’emplacement de la digue et des estacades est mentionné à titre indicatif
sur le plan mais le principe doit être respecté (art. 8 RPPA). L’art. 24 RPPA
précise encore que les rives du lac et leurs enrochements sont obligatoirement
maintenus dans leur forme actuelle.
c) Un rapport d’enquête préliminaire avait été
réalisé par le bureau C.________ à ******** en mars 1993, analysant notamment
les impacts du projet sur les fonds lacustres, la végétation aquatique, la
faune piscicole, l’avifaune lacustre, ainsi que sur les questions posées par
l’exploitation du parking (bruit, pollution de l’air).
d) Le rapport d’examen préalable du 21 septembre
1993 du Département des travaux publics de l’aménagement et des transports
(actuellement Département du territoire et de l’environnement, ci-après: le DTE
ou département) précisait que le projet était justifié en raison de
l’importance touristique de Montreux et de la demande des milieux nautiques; le
rapport d’impact démontrait aussi que le projet respectait les exigences
découlant du droit de l’environnement et son contenu était admis pour la
première étape de planification. Le PPA "En Massiez" avec son
règlement ont été approuvés par le Conseil d’Etat dans sa séance du 16 novembre
1994.
C.
Le rapport d'impact de 1
ère
étape de 1993 a été complété en
1995 une fois les modalités techniques de la construction fixées, pour devenir
le rapport d'impact de 2
ème
étape destiné à la réalisation du
port. Toutefois, le projet a alors été abandonné. Plus de dix ans après, à la
fin de l’année 2006, le bureau d'architecture D.________ a entrepris une étude
de faisabilité du port de Montreux Vernex. Le rapport d’impact de 2
ème
étape élaboré par le bureau D.________ a été adapté et complété en juin 2007
pour un nouveau projet de port présentant les modifications suivantes:
-    Le garage sous-lacustre avec sa rampe d’accès
hélicoïdale est supprimé.
-    La digue principale est aménagée sur des gabions
immergés d’un diamètre de 15 m sur une hauteur de l’ordre de 20 m et séparés
les uns les autres par une distance de 5 m.
-    L’accès des embarcations au port est prévu par l’ouest,
à l’emplacement réservé au club house par le PPA "En Massiez".
-    Les pontons flottants accessibles depuis la digue sont
supprimés et remplacés par des pontons flottants accessibles depuis le quai du
Vernex.
-    Le  nombre de places d’amarrage est augmenté de 250
environ à plus de 330, visiteurs compris, auxquelles s’ajoutent 10 places
visiteurs à l’extérieur,
-    Le club house est transféré à l’emplacement de la
rampe d’accès au garage sous-lacustre.
D.
En date du 6 juin 2007, la société A.________ a établi un document
intitulé "Résumé des principes directeurs du projet de port", qui
comporte les précisions suivantes :
"Bien que
les détails inhérents à ce qui suit, soient décrits dans le rapport d’impact,
nous précisions les points suivants :
-    Interventions
pratiquement inexistantes sur les quais. Seul un point de contact entre la
digue et le quai sera exécuté au droit du Club house et un quai sera réalisé
entre le Club House et le sauvetage.
-    Aucun
abattage d’arbre le long du quai.
-    Accès
aux pontons flottants sans altération aux enrochements par le biais de
passerelles.
-    Pas de
station d’’essence
-    Pas de
chantier naval, pas de grue, donc aucun bateau sur la digue et sur le quai pour
entretien.
-    Aucune
activité commerciale au Club House.
-    Places
d’amarrages sous forme de catway, donc pas de chaîne mère, ni corps mort sur
les fonds lacustres.
-    La
digue répond à un concept mixte entre dalles de couronnement sur gabions
cellulaires et caissons de grande hauteur posés sur gabions cellulaires
-    Quasi
intégralité des travaux et des transports exécutés par voie lacustre."
E.
a) A la demande de la société A.________, l’ancien Service des eaux,
sols et assainissement (ci-après: le service ou SESA – actuellement DGE-Eaux) a
déposé le projet de construction du port de petite batellerie avec club house
sur le domaine public du lac au lieu-dit "Vernex" auprès de la
Direction des travaux de la Ville de Montreux pour l’enquête publique. Le
dossier de l’enquête comprenait le plan de situation, les plans du projet de
construction du port, le rapport d’impact de 2
ème
étape du mois de
juin 2007 et une demande de concession de port au bénéfice de la Commune de
Montreux d’une durée de 50 ans. L’enquête publique a été ouverte du 26 juin au
25 juillet 2007 et elle a soulevé quinze oppositions et quatre observations.
b) Le SESA a sollicité l’avis des services concernés
de l’administration cantonale, ainsi que celui de la Compagnie générale de
navigation sur le lac Léman (ci‑après: CGN). Dans sa réponse du 19
juillet 2007, la CGN s’est exprimée comme suit:
"(…) Il est certain que ce
projet gênera considérablement la navigation de nos bateaux en ligne régulière
et que la desserte du port de Clarens pourrait, avec certaines unités et avec
certains vents."
La Centrale des autorisations (CAMAC) a en outre
recueilli les déterminations de l’ancien Centre de conservation de la faune et
de la nature (CCFN, actuellement DGE-BIODIV) et celles du Service du
développement territorial (ci-après: le SDT). Il ressort de la synthèse CAMAC
du 25 février 2008 que le CCFN a préavisé négativement le projet et a refusé de
délivrer les autorisations requises en raison du faible degré de développement
des mesures de compensation et de la minimisation des impacts sur
l’environnement qui ne permettaient pas de garantir la réalisation des mesures
envisagées. Le SDT constatait que les modifications apportées par rapport au
PPA "En Massiez" étaient les bienvenues dans la mesure où elles
diminuaient l'impact du projet sur le domaine lacustre (suppression du garage
sous-lacustre et diminution des remblais). Toutefois, les différences avec le
projet de port initial (nombre et implantation des digues d'amarrages,
emplacement de l'entrée du port et du club-house, nombre de bateaux prévu – 327
au lieu de 250) étaient trop importantes pour qu’elles puissent être admises
comme des dérogations mineures, ce qui empêchait le SDT de délivrer
l'autorisation cantonale requise hors des zones à bâtir.
Le SDT précisait encore que dans l’hypothèse où des
raisons valables et objectives empêcheraient de développer un projet de port conforme
au PPA "En Massiez" en vigueur, une modification de la planification
devrait être entreprise avant le réexamen du dossier. La décision du SDT
refusant l’autorisation spéciale requise hors des zones à bâtir est entrée en
force sans avoir fait l’objet d’un recours
c) En date du 15 novembre 2007, le SESA a proposé au
conseil de la société A.________ une rencontre avec les représentants de la
Municipalité de Montreux (ci-après : la municipalité) pour discuter des
divers aspects du dossier et, en particulier, des mesures de compensations
écologiques. A la suite d’une séance qui a eu lieu le 15 janvier 2008, le
conseil de la société A.________ a transmis le 11 décembre 2008 au service un
complément du rapport d’impact concernant les mesures de compensation, désigné
"Notice technique du 18 juillet 2008".
F.
a) Dans l’intervalle, la municipalité a engagé une procédure de révision
du plan des zones de 1972. Le projet du nouveau plan général d’affectation (ci-après:
PGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Il mentionnait
le périmètre du PPA "En Massiez" comme un plan spécial maintenu. Lors
de sa séance du 11 décembre 2008, le Conseil communal de Montreux a toutefois accepté
l’amendement n° 22 proposé par la Commission ad hoc du Conseil communal (ci-après:
la Commission) tendant à la suppression du PPA « En Massiez » par 49
oui, 30 non et une abstention. La Direction du développement urbain et du
territoire de la Ville de Montreux a informé le service de cette décision en
date du 8 janvier 2009 en demandant de reporter la suite de la procédure
concernant le projet de construction du port (notification des réponses aux
oppositions). Une copie de ce courrier était adressée au conseil de la société A.________,
qui a répondu à la commune le 27 août 2009 en faisant état d’un dommage direct
de l’ordre de 1'600'000 fr. en cas de confirmation de l’abrogation du PPA.
b) Les nombreuses modifications du projet de nouveau
PGA intervenues lors de la séance du Conseil communal du 11 décembre 2008 ont
donné lieu à un nouveau rapport justificatif selon l’art. 47 OAT qui fait
mention de l’abrogation du PPA "En Massiez" et en précise les motifs
dans les termes suivants:
"(…) la réalisation du PPA
n’est plus conforme aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire."
Lors de l’examen préalable du 23 avril 2013 (p. 14),
le SDT a indiqué qu’il n’avait pas de remarques à formuler au sujet de l’abrogation
des plans spéciaux communaux. Dans ses déterminations du 29 octobre 2015, il a
encore précisé ce qui suit:
"Les services de l’Etat ont
préavisé favorablement l’abrogation du PPA "En Massiez", considérant
qu’elle est conforme aux dispositions légales."
c) Cette modification a fait l’objet d’une enquête publique
complémentaire ouverte du 4 septembre au 3 octobre 2013, au cours de laquelle
la société A.________ a fait opposition le 1
er
octobre 2013. Dans
son préavis n° 31/2013, la municipalité a informé le Conseil communal que
l’opposition avait fait l’objet d’une séance de conciliation lors de laquelle
l’opposant avait fait état d’un dommage de 1'740'000 fr., montant qui pouvait
être moins élevé si le Conseil communal revenait sur sa décision et si la
procédure de demande de concession pouvait reprendre au même stade. La
municipalité demandait au Conseil communal de revenir sur l’amendement C22 voté
le 11 décembre 2008 afin que le PPA "En Massiez" soit maintenu.
d) La Commission a procédé à un examen complet et
détaillé de l’opposition de la société A.________. Elle a notamment entendu le
promoteur du projet et son avocat et a examiné tous les arguments soulevés, en
particulier, le fait que le projet de port semblait très avancé puisqu’il ne
restait "qu’à lever les oppositions". L’avocat du promoteur faisait
part de son incompréhension car le projet était à son avis soutenu par la commune
et le canton, qui aurait d’ailleurs salué la suppression du parking. Le temps
avait toutefois passé depuis le vote du Conseil communal qui avait bloqué le
projet. Les documents étaient alors trop anciens et le permis ne pourrait plus
être délivré. Le promoteur du projet estimait avoir perdu 1'700'000 fr. en
frais d’étude et il précisait que la société demanderait à être indemnisée. La
Commission a également entendu les arguments de la municipalité et elle a
longuement débattu sur l’opposition. Les questions liées à la nécessité de
construire un vrai port de plaisance à Montreux, l’alternative visant à
autoriser la construction d’un port plus modeste pour éviter de payer un
éventuel dommage, le risque même de payer un dédommagement, l’idée de créer
"une marina" à Montreux ou encore le risque de voir un port de 300
places sans garage sous-lacustre si le plan était maintenu, en raison du
nouveau parking du Palace, ont été examinées par la Commission. Sa prise de
position est fondée sur les éléments suivants :
"(…) Plutôt que de penser en
terme d’évaluation des risques, il faut revenir à la question centrale :
voulons nous un port à cet endroit, c’est-à-dire juste devant la maison des
congrès et le parc Verney ? Voulons-nous préserver la baie telle qu’elle
se présente aujourd’hui, c’est-à-dire comme un des endroits les plus arborisé
des quais de Montreux. Voulons-nous augmenter la circulation sur les quais à
cet endroit. Les dégâts environnementaux seraient trop importants. De plus, les
infrastructures à réaliser, même pour un port de taille plus modeste que les
300 places prévues, seraient trop important aux yeux de beaucoup. Et la
Commission estime que c’est bien cette sensibilité à la beauté du lieu que le
Conseil communal a exprimé en 2009 lorsqu’il a radié le PPA "En
Massiez". (…)"
En définitive, la Commission a refusé la proposition
de la municipalité tendant à rétablir le PPA "En Massiez" par six
non, un oui et deux abstentions.
e) Lors de ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le
Conseil communal a procédé à l’examen de l’opposition de la société A.________
(opposition n° 6). Le rapporteur a expliqué la position de la Commission
tendant à refuser la proposition de la municipalité visant à maintenir le
projet de port en raison des menaces de réclamations financières du promoteur. Le
Conseil communal a refusé à une très large majorité le rétablissement du PPA
"En Massiez". Les arguments soulevés lors des débats expliquent cette
décision:
"(…) Le
groupe Montreux libre estime nécessaire de préserver la beauté des lieux dont
il est question ici. Et ce non seulement pour les touristes attirés par le
charme de nos quais, mais surtout par les Montreusiens qui aiment s’y
promener !
Pour notre
groupe, la qualité esthétique de notre environnement n’a pas de prix. Le
spectre d’éventuels dommages-intérêts que brandissent les promoteurs du projet
ne nous effraie donc pas plus qu’il n’a ému la majorité de la commission.
(…)
Laisser construire un port de 300
places devant le Centre des congrès est une atteinte délibérée au paysage de
cette baie magnifique, de ces quais arborisés et fleuris qui mettent en valeur
la Maison des Congrès, en plus qui servent aux multiples terrasses pour le
Jazz. Non mettre un port avec une gestion privée à cet endroit est une aberration.
(…)"
En résumé, le Conseil communal a considéré que la réalisation
du port provoquerait un "
gâchis esthétique (…) irréparable
"
pour un projet "
surdimensionné
", pouvant engendrer un "
trafic
insupportable pour les promeneurs
" et étant de nature à
"ravager
les qualités environnementales d’un site parmi les plus arborisé de nos quais"
.
f) Par décision du 10 juin 2015, le DTE a approuvé
préalablement et partiellement, sous réserve des droits des tiers, le PGA de la
Commune de Montreux, tel qu'amendé et sous réserve de quelques remarques. Il en
a informé la société A.________ le 15 juin 2015, en lui notifiant la décision y
relative, l'extrait du préavis 31/2013 de la municipalité et les décisions du
Conseil communal sur son opposition.
G.
a) Le 18 août 2015, la société A.________ (ci-après: la recourante) a
recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal
(ci-après: le tribunal) contre la décision du Conseil communal de Montreux des
3 et 4 septembre 2014 et celle du DTE du 10 juin 2015 approuvant préalablement
le PGA ainsi que les réponses aux oppositions. Elle conclut principalement à leur
annulation, subsidiairement à leur réforme en ce sens que l'abrogation du PPA
"En massiez" et son règlement soit annulée, le plan et son règlement
restant en vigueur; et encore plus subsidiairement, à l'annulation des
décisions entreprises et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour une
nouvelle décision dans le sens des considérants. La recourante a produit des
pièces et en a requis la production en mains de la Commune de Montreux et du
DTE.
b) Le SDT s’est déterminé sur le recours le 29
octobre 2015 en concluant à son rejet. La municipalité, agissant pour le
Conseil communal, a déposé sa réponse au recours le 4 novembre 2015 en
concluant également à son rejet.
c) Le 9 novembre 2015, le tribunal a tenu une
audience en présence des parties et il a procédé à une inspection locale. Le compte-rendu
résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:
"(…) Me
Journot relève que sa cliente a un intérêt particulier à la modification,
respectivement à l’annulation des décisions attaquées, car elle a soumis à
l’enquête publique, du 26 juin au 25 juillet 2007, le projet de construction du
port et qu’un permis de construire, sous la forme d’une concession, allait
vraisemblablement lui être délivré. Me Journot explique que la société
recourante a dû examiner toutes les contraintes fixées par le plan partiel
d’affectation (PPA) "En Massiez", qui avait été approuvé par le
Conseil d’Etat en 1994. Il précise que sa cliente a en outre réalisé de
nombreuses études d’impact, ainsi que des études complémentaires dans le lac et
que des fonds importants ont été avancés; toutes les parties travaillaient de
concert pour lever les oppositions. Mais tout s’est bloqué en 2009 lorsque le
Conseil communal a envisagé l’abrogation du PPA "En Massiez".
E.________ explique
que le PPA "En Massiez" était accompagné d’une étude d’impact
"première étape". Il précise que la société qui s’était tout d’abord
intéressée à réaliser le port a finalement renoncé à cause de l’exigence du
parking souterrain lacustre. Me Journot indique que la société recourante a
examiné cette exigence, et qu’il n’est pas nécessaire de réaliser le parking
souterrain exigé par le PPA précité car il y a assez de places de parc dans les
alentours et que des conventions ont été signées à cet égard.
F.________ indique
que la concession n’a pas été délivrée à la société recourante; il n’y a eu
aucune pesée des intérêts en vue de la délivrance éventuelle de la concession.
Me Journot précise que c’est le canton qui octroie les concessions aux
communes, lesquelles les délèguent à des entreprises pour la construction et
l’exploitation des ports.
E.________
explique que le projet de construction du port devait toucher le moins possible
la rive et éviter tout remblaiement. Il précise que les activités liées à
l’entretien des bateaux devaient se faire au port de Clarens, à proximité.
G.________ indique
que la société recourante a trouvé des accords avec le Centre des congrès, le
Palace et le club de sauvetage, qui ont tous manifesté un intérêt à la
réalisation du port et du "Club House". Il précise que le projet ne
toucherait quasiment pas le quai et qu’il est bien intégré.
Me Journot
requiert la production des procès-verbaux des séances de traitement des
oppositions ainsi que des rapports d’examens préalables concernant l’abrogation
du PPA "En Massiez". E.________ indique qu’il y a eu 19 oppositions,
qui ont été transmises au SESA. Sur demande de Me Journot, E.________ confirme
qu’il y a eu des séances avec les opposants.
(...)
Le tribunal et
les parties examinent le PPA de 1994, puis le plan mis à l’enquête publique en
2007. Me Journot relève que le périmètre du port projeté est le même que celui
qui était initialement prévu par le PPA "En Massiez" de 1994. Il est
toutefois constaté que le plan de 2007 prévoit un accès aux pontons par la rive
et le quai alors que le PPA de 1994 prévoyait un accès aux pontons depuis la
digue. E.________ explique que le PPA prévoyait un accès à la digue depuis le
parking sous-lacustre et que le plan mis l’enquête en 2007 ne prévoyait plus
de parking, raison pour laquelle l’accès aux pontons a dû être repensé; ainsi
l’accès par les quais et la rive s’imposait car il était plus facile et plus
direct.
Le tribunal et
les parties examinent les lieux où il est prévu d’aménager le port. Il est
constaté la présence d’une vingtaine de "corps-morts" avec quelques
de bateaux. Me Journot relève que tous les bateaux qui bénéficient du
droit d’usage des "corps-morts" seraient rattachés au port. F.________
souligne qu’ils le seront à condition qu’ils fassent partie de la concession
qui a été accordée à la commune pour autoriser la pose de "corps-morts".
Le tribunal et
les parties se dirigent vers le parking du marché afin d’examiner l’impact
paysager du projet, ils s’installent sur la plate-forme lacustre.
E.________ fait remarquer que
l’impact du port projeté sur le paysage est important car il se situera en
dessous de la colline du Château du Châtelard, lequel est classé monument
historique. Il relève encore que le projet engendrera des problèmes de
circulation, et donc des nuisances pour les usagers du quai et les habitants du
quartier. Me Journot relève que l’objet du recours est l’abrogation du PPA
"En Massiez" et non pas l’examen du dossier du permis de construire,
respectivement de la demande de concession. (…)"
d) Le 26 novembre 2015, la DGE a renoncé à se
déterminer sur le recours et elle a transmis le complément du dossier requis le
13 novembre 2015 par le tribunal. Le 27 novembre 2015, la municipalité a
transmis au tribunal les pièces annoncées lors de l’audience. Le tribunal a
ainsi informé les parties le 7 décembre 2015 que les documents suivants étaient
disponibles au greffe: le préavis municipal n° 32/1994 concernant le projet PPA
"En Massiez", l'examen préalable du Service de l'aménagement du
territoire du 21 septembre 1993 ainsi que le rapport d'enquête préliminaire du
rapport d'impact sur l'environnement de mars 1993.
e) La société recourante s'est déterminée sur le
procès-verbal de l'audience le 14 décembre 2015. Le 9 février 2016, la
Commission des rives du lac s'est déterminée en expliquant ne pas soutenir
l'abrogation du PPA "En massiez" qui serait contraire aux intentions
du plan directeur des rives du lac Léman (ci-après: le PDRLL ou plan directeur
des rives); elle s'en remettait toutefois à justice puisque cette décision
relevait de la compétence communale.
f) Le 2 mars 2016, la municipalité s'est déterminée
en rappelant que la volonté d'abroger le PPA "En massiez" avait trait
à des questions d'opportunité et non de légalité.  Elle ne voyait ainsi pas au
nom de quel principe du droit supérieur le maintien d'un PPA pouvait lui être
imposé. Le 14 mars 2016, le SDT s’est référé à ses déterminations du 29 octobre
2015 et s'en est remis à justice pour le surplus.
g) Le 8 avril 2016, la recourante a confirmé les
conclusions de son recours. Elle a par ailleurs rappelé que le cahier du plan
directeur des rives concluait que l'offre portuaire devait être améliorée,
notamment dans les zones urbanisées telles que Vevey-Montreux, où il existe une
forte demande de création de nouvelles installations portuaires (mesure E6). La
recourante a considéré que l'abrogation du PPA était inopportune et que la
procédure légale n'avait pas été respectée. Enfin, elle a estimé qu'il manquait
des pièces qu'elle avait requises en mains de la Commune de Montreux.
Considérant en droit:
1.
a) La recourante dénonce la violation des art. 56 ss de la loi du
4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions
(LATC; RSV 700.11). Elle estime que les décisions du Conseil communal seraient
loin d’être claires. L’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil
communal du 2 septembre 2009 produit en annexe à la décision du DTE, tout comme
celui des séances des 3 et 4 septembre 2014, ne feraient aucune allusion à la
radiation du PPA "En Massiez", tout comme la décision du DTE. La
recourante se réfère aussi à l’extrait du préavis municipal n°31/2013 et
l’extrait du procès-verbal de la séance du Conseil communal du 4 septembre
2014, qui font état de "
la décision dudit conseil refusant la volonté
de la Municipalité de rétablir le PPA En Massiez"
. Elle relève
que le rétablissement impliquerait préalablement une abrogation qui semblerait
manquer.
b) En l’espèce, dans le cadre de la procédure de
révision du plan général d’affectation, le plan mis à l’enquête publique du 20
avril au 21 mai 2007 mentionne clairement le périmètre du PPA "En
Massiez" qui empiète sur le lac. Il est répertorié avec la légende "PSL
– Plans Spéciaux Légalisés". Il n’est donc pas douteux que cet élément
fait partie de la procédure de révision du plan général d’affectation, même si
aucune modification n’est alors prévue concernant le statut de ce plan spécial.
Cette situation n’empêche en effet pas de remettre en cause la planification du
port dans le cadre de la procédure de révision générale du plan des zones
communal. L’autorité de panification doit en effet prendre en considération
l’ensemble des circonstances qui ont une influence sur l’affectation du sol;
elle peut, et elle est même tenue, de réexaminer une planification spéciale qui
n’a jamais connu un début de réalisation depuis plus de dix années.
Le Conseil communal, lors de sa séance du 11
décembre 2008, pouvait donc remettre en cause les éléments du plan des zones qu'il
n’était pas prévu de modifier lors de l’enquête publique, comme la zone du PPA "En
Massiez". La décision d’abroger le PPA "En Massiez" lors de la
séance du Conseil communal entre dans les attributions de l’organe législatif
communal dans le cadre de la révision générale du plan des zones.
c) La décision d’abroger le PPA "En Massiez"
a été prise par le Conseil communal le 11 décembre 2008 après des débats en
acceptant l’amendement n° 22 de la Commission. Cette modification était de
nature à porter atteinte à des intérêts de tiers, en particulier des promoteurs
du projet de port, et elle devait donc faire l’objet d’une enquête
complémentaire après examen préalable du SDT conformément à l’art. 58 al. 5
LATC. Cette modification a d’abord été intégrée dans le rapport de conformité établi
en application de l’art. 47 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur
l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), puis soumise à l’examen préalable
du SDT, qui s’est déterminé le 23 avril 2013 en précisant qu’il n’avait pas de
remarques à formuler concernant l’abrogation des plans communaux. Le SDT a
confirmé dans ses déterminations du 29 octobre 2015 que les services de
l’Etat avaient préavisé favorablement l’abrogation de ce plan en soulignant
qu’il s’agissait d’une modification relevant de la compétence communale.
L’abrogation du PPA "En Massiez" a fait
l’objet d'une enquête complémentaire ouverte du 4 septembre au 3 octobre 2013.
Le rapport 47 OAT accompagnant le dossier de l’enquête publique précisait les
motifs de l’abrogation; le plan des zones qui avait fait l’objet de l’enquête
complémentaire ne mentionnait plus le PPA "En Massiez" et le projet
de règlement accompagnant le plan précisait clairement que le PPA "En
Massiez" faisait partie de la liste des plans abrogés par la révision du
plan général d’affectation. La clarté de l’enquête complémentaire sur ce point
ressort de l’opposition formulée par la société recourante le 1
er
octobre 2013, qui a fait valoir tous les griefs qu’elle entendait soulever
contre cette abrogation. Une délégation de la municipalité a entendu les
représentants de la société recourante et a tenté de trouver un accord en
acceptant de proposer au Conseil communal de revenir sur l’abrogation du PPA,
ce qui ressort de son préavis n° 31/2013 :
"L’opposant
fait état d’un dommage subit à hauteur de CHF 1'740'000.-, montant qui pourrait
être moins élevé si le Conseil communal revenait sur sa décision d’abrogation
et pour autant que la procédure de demande de permis de construire puisse
reprendre au même stade sans actualisation des documents d’études.
Détermination
de la Municipalité :
La Municipalité sollicite le
Conseil communal pour qu’il revienne sur l’amendement CC22 voté le 11. 12. 2008
et que le PPA en Massiez soit maintenu."
Le Conseil communal était donc saisi d’une
proposition de la municipalité tendant à révoquer ou à annuler l’abrogation du
PPA décidée le 11 décembre 2008. La Commission chargée de rapporter sur cet
objet était liée par les propositions de la municipalité en ce sens qu’elle
devait préaviser sur la proposition formulée par cette dernière. Si cette
proposition était acceptée, l’abrogation du plan était en quelque sorte
révoquée et le plan maintenu. A l’inverse, si la proposition de la municipalité
était refusée, le Conseil communal confirmait l’abrogation du PPA "En
Massiez" après que la recourante avait pu exercer son droit d’être entendu
dans le cadre de l’enquête complémentaire organisée en application de l’art. 58
al. 5 LATC. La recourante a pu être entendue par la Commission du conseil
communal, lui donnant encore une nouvelle occasion de parler des risques d’une
réclamation en dommages intérêts, menace qui avait permis de faire changer de
position la municipalité (voir préavis n° 31/2013), alors qu’elle avait soutenu
l’amendement C22 lors du vote du 11 décembre 2008. La recourante a ainsi été en
mesure de faire valoir l’ensemble de ses arguments devant la Commission, qui a
pu se prononcer en pleine connaissance de cause sur l’opposition et qui a
proposé au Conseil communal de ne pas suivre la proposition municipale, ce qui
impliquait la confirmation de l’abrogation du PPA "En Massiez". Le
Conseil communal a suivi l’avis de sa Commission lors du vote des séances des 3
et 4 septembre 2014. La portée du vote du Conseil communal ne prête pas à
interprétation. Le législatif communal a refusé la proposition municipale
visant à  maintenir le PPA "En Massiez en vigueur" et il a, de cette
manière, confirmé l’abrogation de ce plan votée lors de la séance du 11
décembre 2008, en ayant respecté le droit d’être entendu de la recourante et,
ainsi, en ayant pris connaissance de l’ensemble des arguments invoqués contre
l’abrogation du plan dans son opposition du 1
er
octobre 2013, et
d’autre part,  lors de ses entretiens avec les représentants de la municipalité
et lors de son audition par la Commission.
2.
a) La recourante revient sur son opposition du 1
er
octobre
2013, en rappelant qu’elle contestait le nouveau plan général d’affectation et
son règlement ainsi que tout autre document qui tendrait à abroger le PPA
"En Massiez". A son avis, l’enquête publique complémentaire
concernant le projet de révision du plan général d’affectation "
n’était
pas claire dans ses intentions
". La recourante relève que c’est
seulement dans sa lettre du 8 janvier 2009 au Service des eaux, sols et
assainissement, dont une copie avait été adressée à son conseil, que la commune
avait fait état de la décision du Conseil communal d’abroger le plan. Elle
relève que les compléments au rapport d’impact avaient été adressés au DTE en
décembre 2008, avec une copie à la municipalité, qui avait été associée à la
procédure d’examen des oppositions déposées contre le projet de port. La
société recourante prétend qu’à cette époque, "soit en 2008 jusqu’à
janvier 2009", la municipalité, le DTE la société constructrice ainsi que
les ingénieurs civils et environnementaux examinaient les réponses à donner aux
oppositions ainsi que les compléments de l’étude d’impact et les mesures de
compensation envisagées et suggérées par le bureau C.________. La société
recourante précise qu’elle est intervenue le 27 août 2009 auprès de la
municipalité pour s’informer sur l’enquête publique de l’abrogation du plan;
elle précisait aussi que les nombreux travaux déjà effectués en vue de la
construction effective du port pouvaient entraîner un dommage de l’ordre de
1'600'000 fr. La société recourante rappelle les principes directeurs qui
avaient guidés la conception du projet de port. Elle précise encore que dans le
cadre des études concernant la construction du port, elle avait obtenu de la
société H.________ une servitude d’usage public de parking pour mettre des
places de parc à dispositions du public et des usagers du futur port, servitude
qui avait été inscrite au Registre foncier le 23 février 2003. Selon la société
recourante, tout avait été organisé pour diminuer au maximum les impacts
routiers et écologiques, notamment pas la renonciation à la construction du
garage sous-lacustre tel que l’autorisait le plan abrogé.
La recourante soutient aussi que le principe de la sécurité
du droit commanderait de sanctionner les décisions attaquées par leur
annulation pour le motif que les travaux entrepris en vue de la construction d’un
port auraient engendré des dommages directs de l’ordre de 1'600'000 fr., sans
compter les dommages indirects qui pourraient être réclamés aux autorités
intimées si les décisions d’abrogation étaient maintenues.
b) Selon l'art. 21 al. 2 de la loi fédérale du 22
juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), les plans
d'affectation font l'objet des adaptations nécessaires lorsque les
circonstances se sont sensiblement modifiées. L'art. 63 LATC, qui a la même
portée, précise aussi que les plans d'affectation sont réexaminés et adaptés
lorsque les circonstances ont sensiblement changé (TF 1C_268/2013 du 25
septembre 2013 consid. 8.1). L'art. 21 al. 2 LAT tend à assurer à la
planification une certaine stabilité, sans laquelle les plans d'aménagement ne
peuvent remplir leurs fonctions (ATF 132 II 408 consid. 4.2 p. 413; 127 I 103
consid. 6b p. 105; 124 II 391 consid. 4b p. 396; 123 I 175 consid. 3a p. 182,
et les arrêts cités). La stabilité des plans est un aspect du principe, plus
général, de la sécurité du droit, qui doit permettre aux propriétaires
fonciers, comme aux autorités chargées de mettre en œuvre la planification, de
compter sur la pérennité des plans d'affectation (ATF 120 Ia 227 consid. 2b p.
232; 119 Ib 480 consid. 5c p 485; 114 Ia 32 consid. 6 pp. 33-34).
Ceux-ci doivent être révisés lorsque les circonstances déterminantes se sont
modifiées depuis leur adoption. Plus le plan est d'adoption récente et les
modifications à apporter importantes, plus les motifs qui justifient cette
modification doivent être impérieux. Ainsi, la stabilité d’un plan devrait en
principe être assurée pour quinze ans au moins (art. 15 let. b LAT; ATF 119 Ib
138 consid. 4e p. 145).
c) Toutefois, lorsqu'un plan spécial définit de
façon détaillée le genre, l'implantation et les dimensions des constructions
qu'il autorise, il a une portée matérielle comparable à celle d’une
autorisation préalable d’implantation dont la durée de validité est par nature limitée.
Les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du plan
après une période de plus de dix ans ayant suivi son adoption, lorsque le plan
n'a pas encore connu un début d'exécution; ce principe tient compte du délai de
validité qui est en général assorti aux permis de construire et aux autorisations
préalables d’implantation (cf. ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188). En l’espèce,
le PPA "En Massiez" fait clairement partie des plans d’affectation
spéciaux définissant de manière détaillée les conditions de construction du
port dans un périmètre bien délimité. Il fixe l’emplacement de la digue et des
pontons, et il définit de manière très précise l’implantation d’un parking
sous-lacustre, sa voie d’accès, la sortie et l’entrée dans le port pour les bateaux.
Il s’agit d’un plan de détail qui aurait les mêmes caractéristiques qu’une
autorisation préalable d’implantation. Or, ce plan n’a jamais connu un début
d’exécution.
Seule des études ont été effectuées en relation avec
le PPA "En Massiez". Il s’agissait tout d’abord du premier rapport
d’impact de 2
ème
étape réalisé en 1995. Le projet n'a toutefois pas
pu se concrétiser, car il a été abandonné à l’époque. Il  a ensuite fallu attendre
plus de dix ans pour qu’une nouvelle étude soit réalisée. Il s’agissait de l’étude
de faisabilité de l’architecte I.________, assez sommaire, transmise en automne
2006 au SESA par la commune. Le projet était alors sensiblement différent de
celui prévu par le PPA "En Massiez" (cf. supra let. C). Enfin, un
dossier d’enquête publique a été constitué en été 2007, comprenant un plan de
situation, le projet de port, le rapport d’impact de 2
ème
étape, (soit
le rapport déjà élaboré en 1995 et actualisé) et une demande de concession pour
le compte de la Commune de Montreux. D'autres travaux n’ont toutefois pas été
engagés.
L’enquête publique du projet de port a soulevé de
nombreuses oppositions. Des obstacles juridiques sont en outre survenus, car
les autorisations spéciales requises par la législation sur la pêche, sur la
faune et sur la protection de la nature ont été refusées, ce qui a nécessité
l’élaboration d’une notice technique le 18 juillet 2008 par le bureau C.________.
Cette notice technique a été transmise au SESA cinq mois plus tard, soit le 11
décembre 2008 seulement. Cette date correspond à la date à laquelle le Conseil
communal a voté l’abrogation du PPA "En Massiez".
De plus, la construction du port sur le domaine
public du lac nécessitait l’autorisation exigée par l’art. 24 LAT pour les
constructions hors des zones à bâtir (cf. sur ce point ATF 114 Ib 81 consid. 3
p. 87). Or, le SDT a refusé l’autorisation spéciale requise pour les travaux
projetés, non seulement en raison de la prise de position du CCFN, mais aussi
et surtout parce que le projet de port présentait de trop grandes différences
avec le PPA "En Massiez". Le SDT a demandé une modification du plan
s’il n’était pas possible de développer un projet de port conforme à la
planification en vigueur. Cette décision n’a pas été contestée et elle empêche
la réalisation du projet port mis à l’enquête publique. Même si les mesures de
compensation prévues selon la notice technique du 18 juillet 2008 pouvaient
être admises par le CCFN, il n’était pas certain que le SDT réexaminerait sa
position concernant la modification du PPA "En Massiez", car elle
était indépendante des questions relatives aux mesures de compensation.
Enfin, la servitude permettant l’usage public des
deux premiers niveaux du parking du Montreux Palace résulte d’une initiative de
la commune lors de l’octroi du permis de construire le parking, en 2002, et non
d’une négociation avec la société recourante, qui n’existait pas à l’époque où
la servitude a été constituée. Cette servitude ne semble pas accorder un droit
préférable ou prioritaire à la recourante ou aux futurs usagers d’un projet de
port aux Vernex par rapport au public. Or, la norme VSS 640'281 prévoit pour
les ports de plaisance 0,3 places de stationnement par place d’amarrage, ce qui
correspond à une centaine de places (327 x 0,3) pour le projet de port mis à
l’enquête publique en 2007. Il se pose donc la question de savoir un équipement
en places de stationnement suffisant n’imposerait pas que le nombre de places
requis par la norme VSS 640'281 demeure en permanence disponible pour les
besoins du port dans le parking du Montreux Palace ou en tous les cas à
certaines périodes, comme l’été. Or, le contrat de servitude produit pas la
société recourante ne comporte aucune clause spéciale à cet effet.
La recourante invoque un dommage direct qui varie entre
1'600'000 fr. et 1'740'000 fr. pour prétendre au maintien du PPA "En
Massiez". Il n’appartient toutefois pas au tribunal de se déterminer sur
le bien-fondé d’une telle prétention, qui relève des juridictions civiles. Au
demeurant, le tribunal constate que les frais engagés par la société recourante
portent essentiellement sur l’actualisation du rapport d’impact de 2
ème
étape,  la notice technique du 18 juillet 2008, le plan de situation du
géomètre et les plans du projet de port. Il est vrai que le bureau d’ingénieur
et géologue J.________ a demandé le 11 juillet 2007 l’autorisation de faire
exécuter dix forages de reconnaissance dans le cadre du projet de port, mais
cette autorisation a été refusée par le SESA le 25 juillet 2007, précisément en
raison du fait que la procédure était en cours, que le projet faisait encore
l’objet de l’enquête publique et qu’il devait encore procéder à une
consultation générale des services concernés de l’Etat.
En définitive, le tribunal ne voit pas que le
principe de la sécurité du droit puisse faire obstacle à l’abrogation du PPA
"En Massiez", laquelle n’apparaît pas contraire aux buts et principes
régissant l’aménagement du territoire.
3.
a) La planification d’un port nécessite une coordination entre la
planification de l’utilisation du plan d’eau, qui doit faire l’objet d’une
concession d’usage du domaine public en application de la loi vaudoise du 5
septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine
public (LLC; RSV 731.01), et la planification des aménagements terrestres liés
au port, qui ne peut être intégrée dans la concession, et qui nécessite des
procédure relevant de l’aménagement du territoire. Cette coordination se
réalise de manière satisfaisante par l’adoption d’un plan d’affectation réglant
à la fois les conditions d’utilisation du plan d’eau comme port et ses
prolongements au sol. Selon la jurisprudence fédérale, il y a lieu de
coordonner la capacité des infrastructures portuaires avec celle des
infrastructures à terre, ce qui implique notamment une définition précise du
nombre de places d'amarrage. Le plan d’affectation définissant les conditions
d’utilisation du plan d’eau soumis au domaine public ne peut se limiter à un
simple renvoi à une concession à délivrer ultérieurement. Le plan doit
permettre l'examen de la légalité et de l'opportunité du projet de port, qui
forme un tout, les aménagements terrestres étant liés aux aménagements
lacustres. Le principe de coordination nécessite un examen approfondi de la
faisabilité du projet dans le cadre de la procédure d’adoption du plan d’affectation
réglant à la fois les impacts sur l’environnement au sol et ceux touchant le
plan d’eau (TF 1C_582/2014  du 25 février 2016 consid. 3.3).
b) La planification d’un port doit en outre
s’inscrire dans les buts et principes régissant l’aménagement du territoire,
tels qu’ils résultent des art. 1 et 3 LAT, et s’insérer dans la planification
directrice arrêtée au niveau cantonal, régional et communal.
aa) Une partie importante des buts et principes
régissant l’aménagement du territoire tend à la protection du paysage, ce qui
résulte expressément de l’art. 3 al. 2 LAT. En ce qui concerne les rives, il
ressort de cette disposition qu’il convient de tenir libres les bords des lacs
et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le
long de celles-ci (let. c) et de conserver les sites naturels et les
territoires servant au délassement (let. d). L’art. 17 al. 1 let. a LAT précise
qu’un soin tout particulier doit être apporté au traitement des rives en prescrivant
que les cours d'eau, les lacs et leurs rives font partie des zones à protéger.
Cette disposition confirme qu’il est possible de définir, par un plan
d’affectation, le mode d’utilisation des lacs, des cours d’eau et de leurs
rives. Les plans d’affectation peuvent s’étendre sur le domaine public des eaux
et en définir l’usage. La concession permettant la réalisation des travaux a
alors une portée comparable au permis de construire.
bb) Dans le canton de Vaud, le Plan directeur
cantonal (PDCn) a été adopté par le Grand Conseil le 5 juin 2007. Il est entré
en vigueur le 1
er
août 2008 suite à son approbation par le Conseil
fédéral le 18 juin 2008 (cf. décret du Grand Conseil du 5 juin 2007; RSV
701.412). Il a fait  l'objet de diverses mises à jour. Une troisième adaptation
du PDCn est entrée en vigueur le 1
er
janvier 2016 et une quatrième adaptation
est en cours (adaptation aux nouvelles dispositions de la LAT). Le PDCn
poursuit six objectifs en matière de rives du lac: (1) protéger les rives du
lac; (2) tenir libres les bords des lacs et faciliter au public l'accès aux
rives par les chemins de randonnée pédestre et le passage le long de celles-ci;
(3) dans les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice des activités
économiques, coordonner les besoins de la population et de l'économie avec les
autres intérêts en présence; (4) conduire une politique globale de l'eau
assurant la conservation des biotopes et leur reconstitution s'ils sont
détruits; (5) mettre en valeur le patrimoine bâti; (6) donner ou conserver aux
eaux publiques un cours naturel. Le PDCn renvoie par ailleurs au PDRLL,
approuvé par le Grand Conseil le 7 mars 2000 (PDNc du 1
er
juillet
2016, Mesure E25 "Rives du lac", pp. 267 ss).
cc) Le PDRLL est un outil évolutif qui doit avant
tout être considéré comme un instrument d'aide à la décision et d'application
de l'appareil législatif. Il doit permettre à cette fin de mettre en balance
différentes dispositions légales qui entrent souvent en conflit sur les rives
(PDRLL, p. 9). Il contient trois cahiers; le premier, adopté par le Grand
Conseil, comprend les fondements, les objectifs et les mesures générales, le
second, les fiches de coordination, et le troisième, le plan des mesures. Les
fiches et le plan des mesures ne sont pas contraignants pour les autorités. Le
PDRLL est ainsi un élément de coordination permettant une politique continue et
cohérente de l'aménagement des rives du lac Léman tenant compte du
développement souhaité.
S'agissant des ports, le PDRLL constate que la
demande est importante en particulier dans l'agglomération Vevey-Montreux et
que la création d'un port à Montreux est nécessaire (PDRLL, p. 72). L'une des
mesures générales proposées est la promotion de l'extension des installations
portuaires existantes et la création de nouvelles installations portuaires dans
les secteurs urbanisés, si nécessaire (PDRLL, p. 73).
dd) Selon l'art. 35 LATC, les communes comptant plus
de mille habitants sont tenues d'élaborer un plan directeur communal (art. 38
LATC), qui détermine les objectifs d'aménagement de la commune en tenant compte
des options cantonales et régionales de développement (art. 35 LATC). Si le
plan directeur cantonal approuvé par le Conseil fédéral lie toutes les
autorités, les autres plans directeurs approuvés par le Conseil d'Etat sont des
plans d'intention servant de référence et d'instrument de travail pour les
autorités cantonales et communales (art. 31 al. 2 LATC). Il en va ainsi des
plans directeurs communaux (TF 1C_289/2007 du 27 décembre 2007 consid. 5.2, et
les références citées). Le plan directeur communal de Montreux prévoit
notamment comme objectifs la revalorisation de Montreux comme site urbain et
paysager et comme cadre culturel, touristique et sportif, le soutien à une
croissance équilibrée des activités, des services et de la population, et l'encouragement
au développement d'infrastructures touristiques, hôtelières et de congrès. Le
plan directeur communal comporte, au chapitre 14, un schéma directeur sectoriel
pour le secteur "Rouvenaz – Vernex", qui mentionne des propositions
de mesures d’aménagement, notamment pour le Centre des congrès et d'expositions,
dans les termes suivants:
"1. Centre
des congrès et d'expositions (CEE)
Une étude de
réaménagement de l'aire comprise entre l'Hôtel  Royal-Plazza et la rue A. Emery
d'une part et entre le lac et l'avenue des Alpes, d'autre part, est à
entreprendre. Cet espace investi par le CCE nécessite  une réflexion pour
intégrer ce dernier de manière plus satisfaisante dans son environnement. A
cette fin, il faut :
-      traiter
les espaces extérieurs comme des prolongements  des espaces intérieurs (améliorer
la relation au bâtiment),
-      établir
un dialogue entre le bâtiment  du CCE et  les  terrains bordant  la  Grand-Rue
au nord, quel que soit le scénario de la mise en valeur de ces parcelles,
-      étudier
l'opportunité de l'élargissement de la rive au-devant du CCE (éventuelle remise
en question du PQ approuvé pour la création d'un port/parking)."
Il ressort de ce document que l’abrogation du PPA "En
Massiez" était déjà envisagée par le plan directeur communal, qui a été
adopté le 28 juin 2000 par le Conseil communal après une consultation publique
ouverte du 13 octobre au 12 novembre 1998, puis approuvé par le Conseil d’Etat
le 26 février 2001.
4.
a) En l’espèce, les motifs de l’abrogation du PPA "En Massiez"
se déduisent des délibérations du Conseil communal, et surtout de la Commission
ad hoc chargée de rapporter sur le projet de nouveau plan général
d’affectation. L’élément essentiel qui ressort des délibérations a trait à la
protection du site constitué par la baie de Montreux, aux caractéristiques du
quai des Vernex, bénéficiant d’une arborisation abondante et majestueuse, et à
la préservation de l’espace réservé pour la promenade non seulement des
touristes mais aussi et surtout des habitants de Montreux. La trop grande
proximité avec le Centre des congrès et d'expositions a aussi été mentionnée.
Le tribunal constate que ces motifs correspondent aux buts et principes
régissant l’aménagement du territoire, car ils tendent vers un objectif de protection
du paysage conforme à l’art. 3 al. 2 LAT. L’inspection locale a permis de
constater la beauté du site, en particulier l’arborisation et la vue directe
qui se dégage depuis le quai sur le lac.
b) Il est vrai que le projet ne prévoit pas
d’abattage d’arbre et un accès aux pontons sans altérer les enrochements. Il
n’est pas non plus prévu de station d’essence ni de chantier naval ou de grue,
puisque ces activités seraient déplacées au port du Basset à Clarens.
L’exploitation du port entraînerait tout de même une activité importante, ne
serait-ce que pour accéder aux bateaux, les charger, les décharger, plier les
voiles (pour les anciens bateaux), etc. Or, la construction du port à
l’emplacement prévu ne bénéficie d’aucune surface au sol, d’aucune infrastructure
terrestre. Il se pose donc la question de savoir si les dimensions du quai,
dans l’espace resserré entre la rive et le Centre de congrès, sont suffisantes
pour accueillir les activités terrestres liées à l’exploitation d’un port de
plus de 300 places. En outre, les accès aux pontons devraient immanquablement
être sécurisés, ce qui entraînerait des aménagements lourds (grillages,
portails sécurisés, etc.) peu compatibles avec le caractère des lieux. Enfin,
la construction du port affecterait aussi la vue qui se dégage pour le
promeneur depuis le quai du Vernex sur le lac. Quelle que soit en définitive la
solution retenue, avec ou sans garage sous-lacustre, le projet de port
entraînerait de nombreux inconvénients peu compatibles avec le caractère des lieux.
c) Il est vrai aussi que le PDRLL met l’accent sur
la nécessité de construire un nouveau port, pour répondre aux besoins en places
d’amarrage dans la région. Certains membres de la Commission ad hoc ont eu conscience
de ce besoin et jugeaient nécessaire que la ville de Montreux se dote un jour
d’un vrai port de plaisance; ils ont annoncé le dépôt d’un postulat demandant à
la municipalité d’étudier la création d’un port à Montreux dans une perspective
plus large et avec une vision stratégique du développement de la commune. Mais
l’existence d’un besoin ne justifie pas le maintien d’une planification qui ne
répond plus aux buts et principes régissant l’aménagement du territoire,
notamment en ce qui concerne les impératifs de protection du paysage (art. 3
al. 2 LAT).
5.
a) Le pouvoir d'examen du tribunal en matière de plans d’affectation
communaux s’étend à un contrôle en opportunité. Cela résulte des art. 33 al. 3
let. b LAT et 60 LATC (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003,
p. 6565 à 6572 et p. 6567; voir aussi arrêt AC.2013.0042 du 29 janvier
2014 consid. 3). Le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie toutefois pas
que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF
109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3
LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser
aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à
l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir
d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité
communale a basé sa décision sur un fondement objectif et si elle est restée
dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à
prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer
sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia
52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; arrêts AC.2009.0131 du 26 mars 2010
consid. 2b; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005).
L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger
la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245
consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public
doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des
plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances
locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population
ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70). En revanche, selon la
jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur,
dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict
(TF 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2.3, publié in ATF 137 II 23 ; ATF
127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; voir aussi l’arrêt 1P.320/2003 du 22 août 2003
consid. 2).
b) le tribunal doit ainsi se limiter à vérifier si
la commune est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse
de tous les intérêts à prendre en considération. A cet égard, le tribunal
précise que dans la pesée des intérêts, il y a lieu de prendre en considération
l’intérêt de la recourante à réaliser le projet de port. Les intérêts de cette
dernière sont principalement économiques. Elle a en effet engagé des frais d’étude
en vue de l’ouverture de l’enquête publique du projet de port. Il s’agit de
l’actualisation du rapport d’impact de 2
ème
étape par le bureau C.________,
des frais d’élaboration du projet de port par les bureaux K.________, D.________
et L.________, des frais d’établissement du plan de situation par le bureau de
géomètres M.________, et des frais lié à la notice technique du 18 juillet 2008
par le bureau C.________. La construction du port nécessitait en outre
l’organisation d’un montage financier expliqué dans l’étude de faisabilité
selon lequel une entreprise générale (N.________) devait réaliser le port pour
ensuite le vendre clé en main à la société d’exploitation, qui elle-même
établirait des certificats d’actions à vendre correspondant à chacune place
d’amarrage. Mais la société recourante ne bénéficiait pas d’un droit d’usage du
plan d’eau lorsqu’elle a engagé ces frais d’étude.
En effet, les lacs, les cours d'eau et leurs lits,
de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages
jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par l’art. 25
de la loi sur la géoinformation du 8 mai 2012 (LGéo-VD; RSV 510.62) sont
dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit
privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02). La loi sur l’utilisation des lacs
et cours d’eaux dépendant du domaine public pose le principe selon lequel le
droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat
(art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du
domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en
charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du
département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80
ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser
les eaux publiques pour un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC
prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application de la LLC du
17 juillet 1953 (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous
forme de concession dont la durée n’excède pas 50 ans s’il s’agit
d’installations communales (art. 84 RLLC).
Or, aucune concession n'a été délivrée à la société
recourante. L’enquête publique du projet de port portait également sur
l’enquête de la demande de concession, mais qui était établie en vue d’être
délivrée à la Commune de Montreux. L’Etat de Vaud ne délivre en effet plus de
concession de ports publics à des particuliers ou à des sociétés
d’exploitation. La gestion des places d’amarrage, la police du port,
l’établissement d’un règlement assurant l’égalité de traitement et le respect
de l’ordre de priorité dans l’attribution des places, ainsi que l’intervention
d’une autorité d’exécution dont les décisions peuvent faire l’objet d’un
recours, imposent en effet la désignation d’une collectivité publique en
qualité de concessionnaire. La société recourante ne pouvait donc obtenir aucun
droit d’exploitation d’un port public sans l’accord de Commune de Montreux, qui
serait seule titulaire de la concession.
c) Face aux intérêts économiques de la société
recourante, qui sont certes réels, il y a les intérêts de la Commune de
Montreux, qui ne sont pas moins importants. Celle-ci doit d'abord s'assurer de
la conformité des plans communaux aux buts et principes régissant l'aménagement
du territoire et aux planifications de rang supérieur (PDCn, PDCom). Le Conseil
communal a considéré que la construction du port prévu par le PPA litigieux allait
porter atteinte aux qualités environnementales à cet emplacement  et qu’il
entraînerait un encombrement du quai de Vernex incompatible avec les
différentes activités propres au site. La présence du Centre de congrès et
d’expositions nécessite des mesures de planification adaptées à l’importance
des fonctions de cette infrastructure essentielle pour la vie culturelle et
touristique de la commune. Le plan directeur communal montre la nécessité d’une
réflexion urbanistique pour intégrer le Centre de manière plus satisfaisante
dans son environnement. Or le PPA "En Massiez" semble avoir été conçu
sans tenir compte de la présence et de la proximité du Centre de congrès et
d’exposition. En définitive, la mesure de planification visant l’abrogation du
PPA résulte d’une appréciation consciencieuse des différents intérêts en jeu.
Des motifs tendant à la protection des qualités environnementales du site et à
de la préservation de ses différentes fonctions dans le prolongement immédiat
du Centre de congrès et d’exposition apparaissent prépondérants aux seuls
intérêts économiques de la société recourante, même s’ils sont aussi
importants. L’intérêt public poursuivi par la commune ressort en effet des buts
et principes régissant l’aménagement du territoire, tels qu’ils sont précisés à
l’art. 3 al. 2 LAT, et qui tendent à veiller à ce que les constructions prises
isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le
paysage (let. b), à tenir libres les bords des lacs et faciliter au public
l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci (let. c) et à conserver
les territoires servant au délassement (let.d). Cet intérêt public prime
l’intérêt strictement financier de la société recourante. Il prime aussi
l’intérêt résultant du PDRLL visant à répondre aux besoins en place d’amarrage
dans la région, puisque ce besoin pourrait être satisfait à d’autres
emplacements nettement moins dommageables, comme un éventuel agrandissement du
port du Basset à Clarens. En excluant la construction d’un port à l’emplacement
prévu par le plan, la commune ne fait qu’abroger une planification dépassée et
inadaptée au site et à ses fonctions.
6.
a) La société recourante a requis la production de différentes pièces,
tout d’abord en main de la Commune de Montreux. Il s’agissait de l'intégralité
du dossier concernant les discussions et dispositifs de décisions relatives à
l’abrogation de PPA" En Massiez" (1), de l'intégralité du
dossier de construction du port de petite batellerie mis à l’enquête publique
comportant les plans et les études d’impact sur l’environnement (2) ainsi que
tous les procès-verbaux des séances traitant l’examen des oppositions déposées
lors de l’enquête publique (3). La recourante a demandé en outre la production
en main du DTE de tous les rapports d’examen préalable concernant l’abrogation
du PPA "En Massiez" (4) et de tous les procès-verbaux des séances
tenues dans les locaux du SESA en présence des représentants de la commune et
des bureaux ayant effectué l’étude d’impact ainsi que des représentants de la
société constructrice (5).
b) Le droit d'être entendu garanti à l'art. 29 al. 2
Cst. comprend notamment celui de faire administrer les preuves, pour autant
qu'elles apparaissent utiles à l'établissement des faits pertinents (ATF 140 I
285 consid. 6.3.1 p. 299, et les références citées). L'autorité de décision
peut donc se livrer à une appréciation anticipée de la pertinence du fait à
prouver et de l'utilité du moyen de preuve offert et, sur cette base, refuser de
l'administrer.
c) En l’espèce, le SDT a produit le dossier complet
de la révision du plan des zones de la Commune de Montreux (cf. déterminations
du SDT du 29 octobre 2015). Ce dossier comprend tous les rapports d’examen
préalable concernant la procédure d’adoption du nouveau plan général
d’affectation de la Commune de Montreux, ainsi que les préavis municipaux et
les procès-verbaux des séances du Conseil communal et des séances de la
Commission ad hoc chargée de rapporter sur cet objet. En ce qui concerne le
dossier de construction du port mis à l’enquête publique en été 2007, le DTE a
produit l’ensemble du dossier avec les oppositions et la correspondance
échangée en relation avec ce projet. Comme la procédure est de compétence
cantonale, en application des art. 25 LLC et 81 RLLC, la municipalité n’a pas
produit de dossier à cet égard car cet objet n’est pas de compétence communale.
On ne voit que la municipalité ait pu tenir des séances avec les opposants au
projet de port dès lors qu’elle n’est pas compétente pour l’autoriser. Au
demeurant, à supposer par impossible que des séances aient été organisées avec
les opposants, les documents en rapport avec ces séances ne seraient pas
pertinents puisque la construction du port se heurtait à un refus de l’autorisation
spéciale requise hors des zones à bâtir. Par ailleurs, en ce qui concerne les
séances tenues dans les locaux du SESA, le dossier mentionne une seule séance
du 15 janvier 2008 à laquelle la société recourante a participé. Le dossier ne
comprend pas de procès-verbal de cette séance et le tribunal ignore si un tel
document a été établi. Il n’est de toute manière pas déterminant pour l’issue
du recours.
7.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être
rejeté. Les décisions du Conseil communal de Montreux des 11 décembre 2008 et 3
et 4 septembre 2014 abrogeant le PPA "En Massiez" et levant
l’opposition de la société recourante, de même que la décision du DTE dans la mesure
où elle approuve préalablement la décision abrogeant le PPA "En Massiez"
et lève l’opposition de la société recourante, doivent être maintenues.
Au vu de ce résultat, les frais de justice doivent
être mis à la charge de la société recourante (art. 49 al. 1 LPA-VD). La
Commune de Montreux, qui a consulté un homme de loi et qui obtient gain de
cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, à charge de la société recourante
(art. 55 al. 1 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
Les décisions du Conseil communal de Montreux des 11 décembre 2008 et 3 et
4 septembre 2014 abrogeant le PPA "En Massiez" et levant l’opposition
de la société A.________, de même que la décision du Département du territoire
et de l’environnement du 10 juin 2015 dans la mesure où elle approuve
préalablement les décisions du Conseil communal abrogeant le PPA "En
Massiez" et levant l’opposition de la société A.________, sont maintenues.
III.
Un émolument judiciaire de 4'000 (quatre mille) francs est mis à la
charge de la société A.________.
IV.
La société A.________ est débitrice de la Commune de Montreux d’une
indemnité de 3'000 (trois mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 21 décembre 2016
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis
d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.