vd_omni · AC.1994.0064 · 1994-09-07 · fr

BROCARD Donat et Patrick c/DTPAT | Vices de procédure dans le traitement de requêtes contre un PPA; annulation pour cause de violation du droit d'être entendu.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.09.1994 AC.1994.0064

canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
- A R R E T -
__________
du 7
septembre 1994
1)                            sur le recours
déposé par
Donat BROCARD
, représenté par Me Robert Liron, avocat, rue
des Remparts 9, 1400 Yverdon-les-Bains
contre
la décision rendue le 22 mars 1994 par le
Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports
(ci-après :
département TPAT), rejetant la requête déposée par l'intéressé contre la
décision du 10 décembre 1991 du Conseil général de la Commune de Dizy, levant
son opposition du 30 août 1991 et adoptant le plan partiel d'affectation
relatif à la zone du village, ainsi que diverses modifications du règlement sur
le plan général d'affectation,
et
2)                            sur le recours
formé par
Patrick BROCARD
, représenté par le même conseil,
contre
la décision rendue le 22 mars 1994 par le
Département
TPAT
, rejetant sa requête dirigée contre la décision du 10 décembre 1991 du
Conseil général de la Commune de Dizy, levant son opposition du 23 août 1991 et
adoptant en outre le plan et les dispositions réglementaires précités.
***********************************
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM.       E. Poltier, juge
V. Pelet, assesseur
Mme      D. Thalmann, assesseur
constate en fait  :
______________
A.                            Le territoire
de la Commune de Dizy est régi par un plan général d'affectation, ainsi qu'un
règlement (cité ci-après : RPGA), adoptés par le Conseil général de Dizy en sa
séance du 6 décembre 1982 et approuvés par le Conseil d'Etat le 10 juin 1983.
Dès 1989, la
Municipalité de Dizy a engagé une procédure de révision de son plan général
d'affectation, sous la forme d'un plan partiel d'affectation relatif à la zone
du village, ainsi que d'un plan fixant les limites de constructions (ci-après :
le PPA); des modifications du RPGA étaient envisagées simultanément.
B.                            A la suite de
diverses remarques du département, formulées dans des avis préalables des 24
avril 1990 et 25 mars 1991, la municipalité a soumis à l'enquête publique un
projet de PPA, accompagné des modifications du RPGA projetées, ce du 2 août au
2 septembre 1991. Ce plan comportait tout d'abord de nouvelles limites de
constructions; ce point ne paraît pas faire de difficulté en l'espèce. Par
ailleurs, le document précité règle le nouveau statut de la zone village, d'une
part, et celui du secteur périphérique de cette zone, réparti en divers
périmètres numérotés de 1 à 6. A teneur du projet, l'art. 13 RPGA prévoit une
surface bâtie maximum, par fraction de la parcelle affectée en zone
constructible, de 1/5 en secteur village et en secteur périphérique; quant à
l'art. 14, son texte était le suivant :
"Le coefficient d'utilisation du sol
(CUS) définit la capacité constructive de chaque parcelle et fixe la surface
maximale de plancher habitable brut. Il n'excèdera pas le 0.40 de la surface de
la fraction de la parcelle affectée en zone constructible pour le secteur
village et le secteur périphérique.
Le nombre maximum de logements est fixé à 6
par parcelle ou bâtiment. Le nombre de demi-logements (au dessous de 60 m2) ne
peut dépasser 30 % du total des logements. Exceptionnellement, lorsque les
dimensions du bâtiment le permettent, le nombre de logements peut être porté à
huit.
Les surfaces de plancher affectées au travail
sont assimilées à l'habitation exception faite des installations destinées à
l'agriculture.
Les dispositions de l'art. 54 (places de parc)
sont à respecter rigoureusement".
On notera
encore que l'art. 16 RPGA, tel que projeté, prévoit une limitation du nombre
des niveaux à un rez-de-chaussée, un étage et des combles habitables, les
surcombles étant en revanche inhabitables.
L'art. 21
comporte enfin diverses prescriptions pour le secteur périphérique, dont
l'affectation et la destination est la même que pour la zone village; le projet
de PPA comporte à cet égard, pour chacun des six périmètres délimités sur le
plan un plan d'intention, qui indique les orientations principales que devrait
respecter l'urbanisation des sous-secteurs concernés; il est d'ailleurs
complété par une illustration, indiquant approximativement l'image du village
après utilisation des droits à bâtir conférés par le PPA.
C.                            Donat Brocard
est propriétaire des parcelles no 5, colloquée en zone agricole par le projet,
8 et 10, qui doivent s'inscrire dans les sous-secteurs nos 4 et 5 du secteur
périphérique, et enfin de la parcelle 28, sise en zone village. Quant à Patrick
Brocard, il est propriétaire de la parcelle no 17, qui chevauche la zone
village et le sous-secteur 6 du secteur périphérique.
Durant
l'enquête publique précitée, Donat Brocard a formé opposition au projet par
lettre du 30 août 1991; il s'en prenait notamment à l'art. 14 RPGA et au CUS de
0,40 projeté. Dans sa séance du 10 décembre 1991, le conseil général de Dizy a
adopté le projet de PPA précité ainsi que les modifications du RPGA projeté; il
a également adopté la proposition municipale de réponse relative au rejet de
l'opposition de Donat Brocard; c'est cette dernière décision que l'intéressé a
entreprise le 27 décembre 1991, par la voie d'une requête au Conseil d'Etat
tendant au réexamen de son opposition; il y reprend ses griefs initiaux portant
sur l'art. 14 RPGA et le CUS de 0,40 retenu.
Par
ailleurs, Patrick Brocard a également déposé une opposition au projet précité
le 23 août 1991; il y soulève divers moyens et dirige notamment ses critiques,
lui aussi, sur l'art. 14 RPGA et le CUS de 0,40 envisagé. Cette opposition a
connu le même sort devant le conseil général de Dizy, l'intéressé déposant lui
aussi une requête au Conseil d'Etat contre cette décision; il y reprend au
demeurant les griefs qu'il avait déjà fait valoir auparavant.
D.                            Dans sa lettre
du 13 décembre 1991 à Donat Brocard, qui sert de notification de la décision du
conseil général levant son opposition du 30 août 1991, la municipalité précise
que le CUS de 0,40 est abandonné pour la zone village; dans une lettre
similaire adressée à Patrick Brocard, la municipalité indique qu'elle propose
d'abandonner le CUS de 0,40 pour le secteur de la zone village, celui-ci étant
en revanche maintenu pour le secteur périphérique. Au cours de l'instruction
des requêtes précitées, le département a constaté que la modification de l'art.
14 RPGA, telle que mise à l'enquête en 1991, n'avait pas fait l'objet d'une
enquête publique complémentaire, contrairement à ce qu'exige l'art. 58 al. 4 LATC;
dans un courrier du 18 août 1992, le Service de l'aménagement du territoire
procédant à l'examen préalable de cette modification, invite expressément la
Municipalité de Dizy à procéder à une telle enquête; la municipalité y a
d'ailleurs donné suite, du 23 mars au 22 avril 1993. Cette enquête a donné lieu
à de nouvelles oppositions, déposées notamment par Donat Brocard le 21 avril et
par Patrick Brocard le 20 avril 1993.
Dans sa
séance du 3 décembre 1993, à laquelle assistaient Donat et Patrick Brocard, le
conseil général de Dizy a adopté la modification de l'art. 14 RPGA, consistant
dans l'abandon du CUS de 0,40 en zone village, celui-ci étant en revanche
maintenu en secteur périphérique; cette autorité, qui n'était pas saisie de
propositions de réponse aux oppositions formulées lors de l'enquête publique
complémentaire, n'a pas statué sur celles-ci; en revanche, la municipalit¿ par
décision du 13 mai 1993, avait elle-même levé ces oppositions.
E.                            C'est par
courrier du 20 décembre 1993 que la Municipalité de Dizy a transmis à
l'autorité chargée de l'instruction des requêtes un extrait du procès-verbal de
la séance du conseil général du 3 décembre 1993; cette pièce ayant par la suite
été transmise au conseil des recourants, celui-ci s'est déterminé le 25 janvier
1994; ils y critiquent en substance l'abandon d'un CUS de 0,40 pour la zone
village, mais non pour la zone périphérique. La municipalité a pris position
sur cette critique le 5 février 1994, alors que le Service de l'aménagement du
territoire l'a fait quant à lui dans un courrier du 22 février suivant; ces
documents n'ont pas été transmis au conseil des recourants.
F.                            Le 9 février
1994, le Conseil d'Etat a adopté un arrêté modifiant la procédure de requête
notamment dans le cadre de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (les dispositions ainsi modifiées de la LATC
seront citées ci-après: LATC/arrêté). Selon ces nouvelles règles, les décisions
rendues par le conseil communal ou général sur les oppositions déposées lors
d'une enquête publique relative à un plan d'affectation sont désormais
susceptibles d'un recours au Département TPAT; la décision rendue par le
département sur recours est alors susceptible à son tour d'un recours au
Tribunal administratif (art. 60 al. 1 et 60a al. 3 LATC/arrêté).
C'est donc
le département TPAT qui a statué sur les requêtes de Donat et de Patrick
Brocard, ce par décisions du 22 mars 1994. La première de ces décisions
comporte la précision que Donat Brocard n'a déposé aucune requête contre la
décision du conseil général de Dizy du 3 décembre 1993; elle en tire la
conséquence suivante (p. 9 de la décision attaquée) :
"La suppression du coefficient
d'utilisation du sol en secteur village (art. 14 règlement) ne sera donc pas
examinée dans le cadre de la présente décision."
La décision
relative au rejet de la requête de Patrick Brocard comporte la même indication.
G.                            Par actes du 5
avril 1994, Donat et Patrick Brocard, représentés par l'avocat Robert Liron,
ont attaqué les décisions précitées auprès du Tribunal administratif; il
ressort de leurs mémoires du 14 avril suivant, que l'un et l'autre critiquent
la procédure suivie par l'autorité chargée de l'examen des requêtes; ils
concluent tout deux avec dépens principalement à l'annulation des décisions
précitées et au renvoi de la cause au département pour nouvelle instruction.
Les motifs soulevés étant les mêmes, ces causes ont été jointes par le juge
instructeur.
En cours
d'instruction, la municipalité, dans un courrier du 26 juillet 1994, a admis
avoir commis une erreur de procédure. Les recourants, quant à eux, ont estimé,
le 8 août 1994, que celle-ci n'était en elle-même pas grave; ils relèvent en
effet qu'elle n'aurait sans doute pas prêté à conséquence, si l'autorité
chargée de l'instruction de la requête n'avait pas à son tour commis une telle
erreur; ils suggéraient que le département TPAT constate dites erreurs et
reprenne l'instruction des requêtes. L'autorité intimée, bien qu'elle était
invitée à le faire, ne s'est pas déterminée; elle n'a pas non plus modifié ou
complété sa décision pour ce motif en application de l'art. 52 al. 2 LJPA (il
ne paraît à première vue pas exclu d'appliquer cette disposition en cas de
recours contre la décision rendue sur requête).
Considère en droit :
________________
1.                             La première
question à résoudre est celle de savoir si le Conseil d'Etat était ou non
habilité à modifier le régime légal de la LATC par celui résultant de son
arrêté provisoire du 9 février 1994.
Dans la
mesure où cette question n'a pas été soulevée par les parties, le tribunal ne
s'étendra pas sur ce point; il se bornera pour l'essentiel à renvoyer à cet
égard à un arrêt préjudiciel rendu ce jour (en la cause AC 94/057), lequel
retient que les mesures prises par le Conseil d'Etat dans l'arrêté précité
s'inscrivent dans le cadre des compétences conférées aux gouvernements
cantonaux par l'art. 36 al. 2 LAT, telles que précisées par la jurisprudence du
Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 352). Au demeurant, on notera que le Tribunal cantonal
vaudois, dans des circonstances similaires découlant de l'arrêt rendu le 29
avril 1988 par la Cour européenne des droits de l'homme dans la cause Belilos,
avait adopté une solution analogue, sans pouvoir se fonder sur l'art. 36 LAT;
il avait en effet écarté certaines règles du droit positif relatives aux voies
de recours contre les sentences rendues par les commissions communales de
police - condamnées par l'arrêt Belilos précité - pour les remplacer par un
régime jurisprudentiel conforme aux exigences de la CEDH, ce dans l'attente
d'une modification législative (C. Cass., arrêt du 27 octobre 1988, J.).
Ainsi, quand
bien même l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994 pourrait apparaître
comme une entorse au principe du parallélisme des formes, sa constitutionnalité
doit être confirmée; force est dès lors d'admettre la compétence du département
pour prendre la décision attaquée.
2.                             Il résulte de
l'état de fait du présent arrêt que les règles de procédure prévues par les
art. 56 ss LATC, applicables à l'adoption de plans d'affectation, n'ont été
respectées que de manière approximative :
a) On ignore
tout d'abord si l'on se trouve effectivement dans l'hypothèse de l'art. 58 al.
3 LATC, à savoir celle d'un projet auquel le conseil de la commune concernée apporte
diverses modifications; en effet, si les propositions de réponse élaborées par
la municipalité et adoptées par le conseil général dans sa séance du 10
décembre 1991 font bien allusion à la renonciation à la fixation d'un CUS en
zone village, ledit conseil paraît néanmoins avoir adopté les dispositions du
RPGA telles que mises à l'enquête en 1991, sans les amender. Quoi qu'il en
soit, à supposer que l'on se trouve en présence d'une modification de ce projet
présentée par la municipalité (et non par le conseil lui-même), l'on devrait
néanmoins admettre que la procédure d'enquête complémentaire, bien que la loi
ne l'envisage que pour une autre hypothèse, était bel et bien applicable en
l'occurrence.
b) On ne
s'arrêtera pas longuement sur les décisions de la municipalité du 13 mai 1993
levant les oppositions présentées lors de l'enquête complémentaire; en effet,
ce faisant, la municipalité a manifestement outrepassé ses compétences,
l'adoption des propositions de réponse aux oppositions relevant clairement du
pouvoir du conseil général, qu'il s'agisse d'une enquête principale ou
complémentaire (art. 58 al. 2 et 3 LATC; on se réfère ici aux règles de la LATC
et non à celles qui résultent de l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994,
les règles de procédure figurant dans ce dernier texte ne s'appliquant qu'aux
actes postérieurs à son entrée en vigueur). Quoi qu'il en soit, les décisions
municipales précitées apparaissent bel et bien comme nulles.
c) La
municipalité, peut-être en raison des décisions précitées, n'a pas établi de
propositions de réponse aux oppositions des recourants Donat et Patrick Brocard
et ne les a par conséquent pas soumises à l'approbation du conseil général, qui
n'a pas rendu de décision à ce sujet dans sa séance du 3 décembre 1993. Force
est de constater qu'il y a là une violation des art. 58 al. 2 et 3 LATC que la
municipalité elle-même a d'ailleurs admise.
d) Dans la
mesure où le conseil général n'a pas formellement rendu de décision sur les
oppositions formées lors de l'enquête complémentaire, la municipalité n'en a
point notifiée et, logiquement, les recourants ne les ont pas attaquées par le
biais d'une requête. Les décisions attaquées le constatent à juste titre, mais
c'est à tort qu'elles en tirent la conclusion que les griefs soulevés dans ces
oppositions auraient été abandonnés.
On relèvera
tout d'abord que l'instruction des requêtes avait été suspendue pour permettre
qu'une enquête complémentaire ait lieu et, partant, que le traitement des
oppositions se fasse selon le cours ordinaire; l'objectif visé consistait à
permettre à l'autorité chargée de trancher les requêtes de statuer
simultanément sur les oppositions formées lors de l'enquête principale, puis
cas échéant lors de l'enquête complémentaire. En outre, l'on se trouve dans le
présent cas dans l'hypothèse où une décision frappée d'un recours est modifiée
ou complétée durant la procédure d'instruction du pourvoi; elle est
expressément traitée à l'art. 52 al. 2 LJPA. Cependant, si cette règle est bel
et bien applicable dans les procédures de recours relevant de la compétence du
Tribunal administratif, du Conseil d'Etat ou de commissions de recours, l'on
ignore si elle s'impose également dans les procédures de requête
(antérieurement de la compétence du Conseil d'Etat) ou dans les procédures de
recours devant les autorités administratives inférieures (voir à ce propos art.
27 al. 3 LJPA, qui renvoie à un règlement qui n'a à ce jour pas encore été
adopté). Quoi qu'il en soit, dans l'hypothèse visée par l'art. 52 al. 2 LJPA, l'autorité
de recours ne saurait partir de l'idée que le pourvoi ou les moyens qu'il
soulève, à la suite de la modification de la décision attaquée, serait
désormais caducs; l'autorité de recours doit au contraire présumer que le
recours est maintenu, dans la mesure où la décision modifiée ne donne pas
entièrement gain de cause à l'intéressé (dans ce sens, ATF 113 V 237). Que l'on
s'en tienne à la solution de l'art. 52 al. 2 LJPA ou à celle de la
jurisprudence précitée, qui aboutissent aux mêmes résultats, force est de
constater qu'en l'espèce l'autorité intimée ne les a pas respectées.
e) Enfin,
l'autorité chargée de l'instruction des requêtes n'a pas transmis au conseil
des recourants les courriers de la municipalité du 5 février 1994 et celui du
Service de l'aménagement du territoire du 22 février suivant; or, ces deux
prises de position présentaient, tout au moins s'agissant de la seconde, une
appréciation nouvelle, résultant précisément de la modification de l'art. 14
RPGA, telle qu'elle résultait de la décision du conseil général du 3 décembre
1993. Les recourants n'ont dès lors pas été en mesure de se déterminer sur ces
dernières prises de position; il s'agit là d'une violation de leur droit d'être
entendu.
3.                             Il reste à
examiner maintenant quelle est la sanction qui doit être retenue dans les deux
cas d'espèce, à la suite des violations de règles de procédure qui viennent
d'être constatées. On remarquera préliminairement que, dans le régime de
l'arrêté du Conseil d'Etat du 9 février 1994, le département TPAT statue sur
les recours dont il est saisi aussi bien en légalité qu'en opportunité; il
jouit donc d'un libre pouvoir d'examen, contrairement au Tribunal
administratif, qui est limité au contrôle de la légalité des décisions du
département (art. 60a al. 2 LATC/arrêté; voir au surplus l'alinéa 3 de cette
même disposition, qui renvoie à l'art. 36 lit. a LJPA).
Suivant la
jurisprudence du Tribunal fédéral, la garantie du droit d'être entendu est de
nature formelle; elle conduit ainsi généralement, sans égard aux conséquences
concrètes qu'elle peut avoir engendrées dans le cas particulier, à l'annulation
de la décision attaquée, à moins cependant que l'autorité de recours soit en
mesure de réparer le vice constaté; tel est le cas lorsque l'autorité de recours
dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure (voir, sur cette
question, André Grisel, Traité de droit administratif I 378 ss; voir aussi par
exemple ATF 107 Ia 244). Compte tenu du pouvoir d'examen du Tribunal
administratif, force est de conclure en l'espèce que les violations du droit
d'être entendu mises en évidence ci-dessus (il s'agit bien de cela dans
l'absence de transmission de documents au conseil des recourants; la violation
du principe traduit par l'art. 52 al. 2 LJPA relève lui aussi de cette
garantie) ne peuvent pas être réparées par le Tribunal administratif, de sorte
que les décisions attaquées ne peuvent qu'être annulées; les dossiers doivent
dès lors être retournés au département TPAT pour complément d'instruction et
nouvelles décisions.
On souligne
à ce propos, avec le département (examen préalable du 18 août 1992), que la
suppression de tout CUS en zone village modifie de manière importante
l'équilibre des mesures d'aménagement du projet de PPA, voire suscite pour le
moins certaines réserves; dans son courrier du 22 février 1994, le Service de
l'aménagement du territoire fournit cependant une justification à cet abandon.
Ces développements étaient essentiels pour l'examen de l'opportunité du projet,
de sorte que les recourants devaient avoir la faculté de se déterminer à leur
sujet. De surcroît, conformément aux art. 33 al. 3 lit. b LAT et 60a al. 2
LATC/Arrêté, l'autorité intimée devait tenir compte des implications réelles de
cette modification, exerçant ainsi son libre pouvoir d'examen; or, elle ne l'a
pas fait puisque la décision affirme qu'elle n'examinera pas la suppression du
CUS en zone village. Il est vrai que les recourants ne critiquent pas
directement cette dernière mesure, voire même l'approuvent; ils soulèvent néanmoins
la question du bien-fondé en opportunité - comme aussi celle du respect du
principe de l'égalité de traitement - d'un CUS de 0,40 en secteur périphérique
malgré l'abandon de tout coefficient en zone village. A première vue, il paraît
judicieux que le Service de l'aménagement du territoire soit interpellé une
nouvelle fois dans le cadre d'un complément d'instruction, notamment sur
l'apparente divergence entre l'avis préalable du 18 août 1992 et son courrier
du 22 février 1994, l'occasion étant donnée enfin aux recourants de se
prononcer sur l'ensemble de ces documents.
4.                             Vu l'issue du
recours, il ne sera pas prélevé d'émolument d'arrêt. Celui-ci fait en
définitive droit aux conclusions principales des recourants, de sorte que ces
derniers, qui ont consulté avocat, ont droit à des dépens; arrêtés à Fr.
1'000.--, ils seront mis à la charge du département TPAT, l'absence de
transmission aux recourants des prises de position de la municipalité et du
Service de l'aménagement du territoire, des 5 et 22 février 1994 apparaissant
comme une violation de leur droit d'être entendu déterminante en l'espèce.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e  :
I.                       Les recours formés
par Donat Brocard, respectivement par Patrick Brocard sont admis.
II.                      Les décisions
rendues sur requêtes le 22 mars 1994 à l'encontre des recourants sont annulées,
les dossiers en question étant renvoyés au département TPAT pour complément
d'instruction et nouvelles décisions.
III.                     Il n'est pas perçu
d'émolument.
IV.                    Un montant de Fr.
1'000.-- (mille francs) sera versé aux recourants Donat Brocard, respectivement
Patrick Brocard par l'Etat de Vaud (à charge du département TPAT) à titre de
dépens.
fo/Lausanne, le 7 septembre 1994
Au
nom du Tribunal administratif  :
Le
juge :