vd_omni · AC.2012.0254 · 2013-04-02 · fr

CORNAZ/Municipalité de Montreux, Service du développement territorial, Office fédéral du développement territorial ARE | Décision du SDT refusant de délivrer l'autorisation spéciale pour la transformation d'un bâtiment industriel, construit avant 1972, sis en zone agricole, en locaux d'habitation. Rappel de la jurisprudence relative au champ d'application de l'art. 24c LAT (consid. 2a). En l'espèce, le projet qui consiste en un changement complet de l'affectation d'un bâtiment destiné à des activités industrielles puis artisanales, qui n'a jamais servi à l'habitation, ne peut être autorisé sur la base de l'art. 24c al. 2 LAT (consid. 2b). Pas de lien fonctionnel entre le bâtiment industriel et la villa d'habitation construite sur la même parcelle, séparés par une route carossable, et qui ont chacun leur vocation particulière (consid. 2c). Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 02.04.2013 AC.2012.0254

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 2 avril 2013
Composition
M. André
Jomini,
président
; Mme Christina Zoumboulakis et
M. Emmanuel Vodoz, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
recourante
Sonia CORNAZ,
à Chamby, représentée par Me Christophe MISTELI, avocat, à Vevey,
autorité intimée
Municipalité de
Montreux,
autorité concernée
Service du
développement territorial du Département de l’intérieur,
Objet
permis de construire
Recours Sonia CORNAZ c/ décision de la
Municipalité de Montreux du 7 août 2012 refusant le permis de construire pour
l'aménagement d'un logement dans l'immeuble sis sur la parcelle n° 3636 en
zone agricole.
Vu les faits suivants :
A.
Sonia Cornaz est propriétaire depuis 1999 de la
parcelle n° 3636 du registre foncier, sur le territoire de la commune de
Montreux. Située en aval de la route de Chaulin, cette parcelle de 4'912 m² est
colloquée en zone agricole selon le plan général d’affectation communal en
vigueur depuis le 1
er
décembre 1972 (cf. art. 47bis du règlement du
15 décembre 1972 sur le plan d’affectation et la police des constructions).
Elle supporte une villa d’habitation (ECA n°3327) d’une surface au sol de 78 m²
construite en 1935, une piscine, un garage (ECA n° 3330) d’une surface au sol
de 24 m², ainsi qu’un bâtiment industriel d’une surface au sol de 81 m² (ECA n°
3717), construit en 1945. Ce bâtiment de deux étages, comprenant un rez
inférieur et un rez-de-chaussée, servait initialement d’usine de
décolletage ; il est toutefois utilisé depuis 2001 comme atelier
d’ébénisterie par l’époux de la constructrice. Il est raccordé au réseau
d’égouts de la parcelle et dispose au rez inférieur de toilettes ainsi que d’un
lavabo. Le bâtiment ECA 3717 et la villa d’habitation sont érigés dans la
partie sud de la parcelle et sont distants l’un de l’autre d’une dizaine de
mètres. Un chemin carrossable sépare ces deux immeubles. Le bâtiment ECA 3717
surplombe la villa d’habitation.
B.
Le 2 août 2011, Sonia Cornaz a écrit au Service
du développement territorial (ci-après : le SDT) pour lui soumettre une
demande préalable portant sur le "changement d’affectation de l’atelier
[bâtiment 3717] en habitation". Elle indiquait vouloir transformer un
étage de l’atelier d’ébénisterie (anciennement usine de décolletage) en locaux
d’habitation afin d’y loger la mère de son époux. Le SDT n’a pas pris position
à ce stade.
C.
Le 28 mars 2012, Sonia Cornaz a déposé auprès de
la Municipalité de Montreux une demande d’autorisation de construire portant
sur la "réhabilitation de l’immeuble ECA 3717 [atelier d’ébénisterie] et
l’aménagement d’un logement", sis hors de la zone à bâtir. Sous la
rubrique "nature des travaux principale", il est coché la case
"changement/nouvelle destination des locaux". Le dossier de la
demande contient notamment des plans et coupes du rez-de-chaussée et des
façades extérieures. Le projet prévoit l’aménagement dans le volume existant
d’un salon/séjour, d’une chambre, d’une cuisine, d’une salle de bain, ainsi que
d’un hall. Il est également prévu de modifier les ouvertures en façades et de
poser une isolation périphérique.
D.
Le projet de transformation a été mis à
l’enquête du 28 mars au 26 avril 2012. Il n’a pas suscité d’opposition. Le
dossier a été transmis à l’administration cantonale vu la nécessité d’une
autorisation spéciale pour une construction sise hors de la zone à bâtir.
Selon la synthèse
CAMAC n° 129426 du 4 juillet 2012, le SDT a refusé de délivrer l’autorisation
spéciale pour le projet précité pour les motifs suivants :
"Une
transformation de l’atelier ECA n° 3717 comme habitation conduirait à un
changement complet d’affectation de ce bâtiment. Ce dernier n’est possible que
pour des constructions jugées dignes d’être protégées (art. 24d al. 2 LAT et
81a LATC). Or, selon la pratique cantonale constante, seuls les bâtiments
inventoriés en note de *1* à *3* par le Service Immeubles, Patrimoine et
Logistique, Section Monuments et Sites (SIPAL-MS) répondent à ces critères. Ce
qui n’est manifestement pas le cas de ce bâtiment.
Quant à l’application
des articles 24c LAT et 42 OAT (constructions non conformes à la zone agricole)
évoqués par Monsieur Christophe Misteli, avocat, dans son courrier du 22
juillet 2011, ces dispositions font état de «construction» au singulier et non
pas d’ensemble de constructions (cf. art. 42 al. 2 OAT). A moins que les
bâtiments voisins n’aient un véritable lien physique entre eux (i.e. sous la
forme d’un local de liaison), ce qui n’est pas le cas ici, il n’est pas
possible de transférer les droits d’agrandissement d’un bâtiment à l’autre. Dès
lors, le bâtiment ECA n° 3717 ne saurait bénéficier des possibilités de
transformation de l’habitation voisine ECA n° 3327 selon lesdits articles.
En conclusion, notre
service refuse la transformation en logement de ce bâtiment dépourvu de
véritable structure d’habitation. En aucun cas, le permis de construire ne peut
être délivré."
E.
Par décision du 7 août 2012, la Municipalité de
Montreux, sur la base du refus de l’autorisation spéciale du SDT, a refusé
d’octroyer à Sonia Cornaz le permis de construire portant sur le projet de
transformation précité.
F.
Contre cette décision, Sonia Cornaz recourt par
acte du 13 septembre 2012 devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) ; elle conclut à ce que la décision soit réformée
en ce sens que l’autorisation de construire lui soit accordée. Elle fait valoir
en substance que le projet litigieux, qui porte selon elle sur la transformation
partielle d’un bâtiment industriel construit en 1945 sur une parcelle sise en
zone agricole en locaux d’habitation, remplirait les conditions de l’art. 24c
LAT pour l’octroi d’une autorisation dérogatoire de construire hors de la zone
à bâtir. Elle soutient en outre que ce bâtiment a un lien fonctionnel avec la
villa d’habitation pour laquelle le potentiel d’agrandissement selon l’art. 42
al. 3 let. b OAT permettrait la création des locaux d’habitation projetés. Elle
estime au demeurant que le projet litigieux qui prévoit le changement
d’affectation d’un bâtiment existant en locaux d’habitation en lieu et place de
l’agrandissement d’un autre bâtiment, sis sur la même parcelle, répondrait aux
exigences et buts majeurs du droit de l’aménagement du territoire, en
particulier l’utilisation mesurée du sol.
Dans sa réponse
du 17 octobre 2012, le SDT conclut au rejet du recours et à la confirmation de
la décision attaquée. Il conteste en substance que le projet de transformation
litigieux, qui consiste en la création d’un nouveau logement, constitue une
transformation partielle selon l’art. 24c LAT. Il relève que ce bâtiment n’a
pas de lien physique avec la villa d’habitation érigée sur la même parcelle et
ne saurait dès lors bénéficier d’un éventuel potentiel d’agrandissement selon
l’art. 42 al. 3 let. b OAT. Il ne serait en outre plus utilisé depuis de
nombreuses années comme atelier d’ébénisterie. Quant à un éventuel projet
d’agrandissement de la villa d’habitation existant par le biais d’une annexe,
le SDT expose que l’agrandissement hors des volumes existants est admis à des
conditions strictes rendues d’autant plus sévères avec l’entrée en vigueur le 1
er
novembre
2012 des modifications de la loi sur l’aménagement du territoire et de son
ordonnance.
La municipalité a
transmis ses observations le 19 octobre 2012. Elle s’en remet à justice. Elle
précise que l’affectation en zone agricole de la parcelle de la recourante est
maintenue par la révision en cours du plan général d’affectation de la commune
de Montreux.
La recourante
s’est encore déterminée le 20 décembre 2012. Elle maintient en substance sa
position, précisant que le projet de transformation d’un atelier d’ébénisterie
qui est toujours exploité en tant que tel en locaux d’habitation est de nature
à réduire les nuisances, ce qui devrait également être pris en considération
lorsqu’il s’agit d’examiner l’ampleur des transformations selon l’art. 24c LAT.
Considérant en droit :
1.
La décision attaquée est un refus d'autorisation
dérogatoire hors de la zone à bâtir fondée sur la loi fédérale du 22 juin 1979
sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700). Une telle décision peut
faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, selon
les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; RS 173.36). La qualité pour recourir est définie à
l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD): le recours est
recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant
l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose
d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. En
l’espèce, la recourante remplit manifestement ces conditions. Il y a donc lieu
d'entrer en matière, l'acte de recours respectant au demeurant les autres
exigences légales de recevabilité.
2.
Le recours ayant été formé le 13 septembre 2012,
il y a lieu d’appliquer les dispositions du droit matériel dans leur teneur en
vigueur à cette date (en particulier les art. 24c LAT ; 41 et 42 OAT). La
recourante ne soutient en effet pas à juste titre que les nouvelles
dispositions en vigueur depuis le 1
er
novembre 2012 (RO 2012 5535)
lui seraient plus favorables (ATF 127 II 209 consid. 2).
3.
La recourante se prévaut des dispositions du
droit fédéral autorisant, à titre dérogatoire, la constructions de bâtiments
hors de la zone à bâtir (art. 24 et ss LAT), en particulier l’art 24c LAT qui
autorise la transformation - à certaines conditions - de constructions non
conforme à l’affectation de la zone dans laquelle elles sont implantées. Elle
prétend que le refus de l’autorisation spéciale du SDT est contraire au droit
fédéral.
a) Selon l'art.
24c LAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, les constructions
et installations, sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation
de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al.
1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions
et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou
leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou
transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement
du territoire doivent être satisfaites (al. 2).
aa) Le champ
d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit
matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à
l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des
plans d'aménagement (cf. art. 41 OAT, dans sa teneur au 31 octobre 2012). La
date déterminante est en principe celle du 1
er
juillet 1972, date de
l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des
eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la
séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1). Avant
cette date, une transformation n’était pas soumise à autorisation en vertu du
droit fédéral (Rudolph Muggli in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch (éd.),
Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 1999, n.
14 ad art. 24c LAT).
En l’espèce, il
n'est pas contesté par les parties que les constructions sises sur la parcelle
de la recourante ont été érigées avant le 1
er
juillet 1972, à savoir
en 1935 pour la villa d’habitation et en 1945 pour l’atelier d’ébénisterie
(anciennement usine de décolletage), et qu’elles n’ont jamais été affectées à
un usage agricole. Elles entrent donc dans le champ d'application de l'art. 24c
LAT.
bb) Pour pouvoir
bénéficier de la garantie de la situation acquise, encore faut-il que la
construction puisse être utilisée conformément à sa destination. Cette
protection ne s'étend en effet pas aux bâtiments en ruine, inutilisables et
prêts à s'écrouler (TF 1A.13/2004 du 14 avril 2004, consid. 3, et les
références citées). De même cette garantie ne s’applique pas à des utilisations
périmées de longue date (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, ch. 595 p.
279). En l'occurrence, il ressort des pièces au dossier que l’époux de la
recourante a obtenu en 2001 de la municipalité l’autorisation d’utiliser
l’ancienne usine de décolletage comme atelier d’ébénisterie. Le SDT soutient
que l’atelier n’est plus utilisé depuis de nombreuses années sans pour autant
apporter d’éléments probants confirmant ce point. Il ressort en outre des
photographies de l’intérieur du bâtiment figurant au dossier du SDT qu’un
atelier est effectivement aménagé dans le bâtiment litigieux, de sorte qu’il y
a lieu d’admettre que ce bâtiment est toujours utilisé ou utilisable à des fins
artisanales, conformément à la destination autorisée il y a quelques années.
b) La recourante
soutient que le projet litigieux consiste en une transformation partielle du
bâtiment existant, susceptible d’être autorisée dans le cadre de l’art. 24c al.
2 LAT.
aa) La
transformation partielle (teilweise Änderung) et l’agrandissement mesuré
(massvolle Erweiterung), au sens de l’art 24c LAT, regroupent les travaux
n’équivalant pas à un changement complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT).
Concrètement, l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au
même titre que le changement partiel d’affectation (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. cit., ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la
construction ou de l'installation. Selon l’art. 42 al. 1 OAT, dans sa teneur en
vigueur au 31 octobre 2012, les constructions et installations pour lesquelles
l'art. 24c LAT est applicable peuvent faire l'objet de modifications si
l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est
respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature
esthétique.
Cette identité
concerne non seulement l'aspect extérieur de la construction, mais aussi la
nature et l'ampleur de son utilisation, son équipement et sa vocation
économique (Muggli, op. cit. n° 22 ad art. 24c). Il faut à cet égard procéder à
un examen global de l'ensemble des facteurs qui caractérisent la construction
ou l'installation (genre et intensité de l'affectation, émissions, équipement,
etc.). Les changements d'affectation sont considérés comme de simples
transformations partielles lorsque l'utilisation prévue ne se distingue pas
fondamentalement de l'affectation antérieure et ne constitue pas une activité
économique entièrement nouvelle (ATF 132 II 21 consid. 7.1.2). Constituent
notamment des changements d'affectation inadmissibles la transformation d'un
logement en restaurant (TF 1A.78/2004 du 16 juillet 2004), la transformation
d'une grange afin d'être utilisée par une entreprise de génie civil (
ATF 132 II 21
) ou la
transformation d’un poulailler en logement familial (TF 1A 105/2002 du 17 juin
2004, consid. 2). L'identité de l'ouvrage est préservée lorsque la modification
projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les dimensions ainsi que
l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne pas d'effets nouveaux
notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. La
transformation doit être d'importance réduite par rapport à l'état existant de
l'ouvrage (ATF 127 II 215 consid. 3a., 123 II 256 consid. 4 et les arrêts
cités).
bb) En
l’occurrence, il n’est pas contesté que le bâtiment existant n’a jamais été
destiné à l’habitation mais qu’il a servi exclusivement à des activités
industrielles puis artisanales. Or, le projet litigieux consiste à aménager sur
l’entier du rez-de-chaussée des locaux d’habitation comprenant un salon/séjour,
une chambre, une cuisine, une salle de bain, ainsi qu’un hall. L'utilisation
prévue se distingue ainsi fondamentalement de l'affectation existante. La
recourante a d’ailleurs explicitement admis qu’elle souhaitait mettre fin à
l’exploitation actuelle du bâtiment et affecter celui-ci au logement d’une
personne âgée (cf. acte de recours, p. 6). On voit en effet mal que les deux
utilisations puissent cœxister dans le même bâtiment. D’autre part, le simple
fait que le projet maintienne pour l’essentiel l’aspect extérieur du bâtiment
et qu’il respecte, sous l’angle quantitatif, l’ampleur des agrandissements
admissibles au sens de l’art. 42 al. 3 OAT n’est pas suffisant ; c’est en effet
l’ensemble des circonstances qui est déterminant pour juger si une
transformation respecte les limites de transformation admissibles définies aux
24c LAT et 41 et 42 OAT.
cc) Quant aux
directives fédérales de l’
Office fédéral du
développement territorial (OFDT, actuellement ARE), auxquelles se réfère la
recourante, elles ne prévoient pas de régime particulier pour le changement
total d’affectation d’un bâtiment artisanal en zone agricole, qui n’a jamais
été utilisé comme logement.
c) Dans une
argumentation subsidiaire, la recourante soutient que le bâtiment litigieux,
non accolé à la villa d’habitation, aurait un lien fonctionnel avec celle-ci,
et qu’il serait dès lors possible de l’attribuer aux surfaces annexes
existantes du bâtiment d’habitation selon l’art. 42 al. 3 OAT.
L'art. 42 al. 3
OAT, dans sa teneur en vigueur jusqu'au 31 octobre 2012, dispose que :
"
La
question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est
respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des
circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:
a) à l'intérieur du
volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être
agrandie de plus de 60 %;
b) lorsqu'un
agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du
volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement
total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage
non-conforme à l'affectation de la zone ni 100 m
2
; les
agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que
pour moitié."
Cette disposition
définit la notion de respect de l’identité de l’art. 24c LAT en fixant
l’ampleur de l’agrandissement auquel le requérant peut prétendre, pour autant
que l’identité de la construction ne soit pas remise en cause pour d’autres
raisons (TF 1A.186/2004 du 12 mai 2005, consid. 6.4).
En l’espèce, le
bâtiment litigieux, destiné aux activités industrielles et artisanales, n’a pas
de lien fonctionnel avec la villa d’habitation occupée par la recourante et son
époux. Il s’agit de bâtiments bien distincts, séparés notamment par un chemin
carossable, qui avaient et ont toujours chacun leur vocation particulière. On
ne saurait donc considérer ce bâtiment comme une annexe de la villa
d’habitation. La situation aurait été différente si, en 1945, le propriétaire
d’alors avait créé son atelier industriel en agrandissant la villa ; dans
un tel cas de figure en effet, la question aurait pu se poser de savoir si
d’anciens locaux faisant partie du même bâtiment conservent un lien fonctionnel
– à l’instar de galetas, garages, buanderies, chaufferies, directement
accessibles depuis le bâtiment d’habitation principal. Telle n’est cependant
pas la situation concrète sur la propriété de la recourante.
d) En définitive,
le projet de transformation, qui implique un changement complet d’affectation
d’un bâtiment industriel, sis hors de la zone à bâtir, en locaux d’habitation
ne peut être autorisé sur la base de l’art. 24c LAT. La recourante ne soutient
pas à juste titre qu’une autorisation dérogatoire pourrait être délivrée sur la
base des art. 24, 24a ou 24d LAT. Les conditions posées par ces dispositions ne
sont en effet manifestement pas remplies. Le refus d'autorisation spéciale ne
viole donc pas le droit fédéral.
4.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours
doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée, la
municipalité devant en effet refuser le permis de construire à défaut de
l’autorisation spéciale selon l’art. 24c LAT.
Les frais sont
mis à la charge de la recourante, qui succombe. Il n’y a pas lieu d’allouer des
dépens (art. 49, 52, 55 et 56 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 7 août 2012 par la
Municipalité de Montreux est confirmée.
III.
Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille
cinq cents) francs est mis à la charge de la recourante.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 2 avril 2013
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à
l'OFDT.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.