vd_omni · AC.2022.0003 · 2023-06-08 · fr

A.________/Direction générale du territoire et du logement, Municipalité de Morrens | Recours de l'ancien propriétaire, actuel usufruitier, d'une parcelle affectée en zone agricole et en zone communale sans affectation spéciale (zone intermédiaire) contre la décision de la DGTL lui ordonnant la remise en état d'une aire de sortie pour chevaux et d'un jardin d'hiver, tous deux réalisés sans autorisations cantonales.- Le choix de la DGTL d'adresser l'ordre de remise en état au recourant, ainsi à la personne qui a aménagé l'aire de sortie et le jardin d'hiver, soit au perturbateur par comportement, plutôt qu'aux actuels copropriétaires de la parcelle en cause, n'est pas critiquable (consid. 1).- Le recourant ne peut se prévaloir de sa bonne foi (consid. 2 et 5).- Le recourant ne peut pas se fonder sur les art. 16abis LAT et 34b OAT pour faire examiner la conformité à la loi de l'aire de sortie, presqu'exclusivement sise en zone intermédiaire; il ressort en effet du règlement communal que la zone intermédiaire communale est une zone de non-bâtir qui n'est en outre pas destinée à accueillir de nouvelles installations agricoles au sens des art. 16 ss LAT (consid. 3).- Le jardin d'hiver ne peut être régularisé sous l'angle de l'art. 24 al. 2 aLAT (consid. 4).- Le recourant ne saurait se prévaloir de la prescription acquisitive de 30 ans (consid. 6).- C'est à raison que l'autorité intimée a considéré que la parcelle litigieuse figurait à l'inventaire cantonal des surfaces d'assolement (consid. 7).- L'intérêt purement économique du recourant ne saurait avoir le pas sur l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit; l'ordre de remise en état respecte ainsi le principe de la proportionnalité (consid. 8).Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.06.2023 AC.2022.0003

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 8 juin 2023
Composition
M. Pascal Langone, président;
Mmes Fabienne Despot et Lorraine Wasem, assesseures; Mme Valérie
Duvanel-Donzel, greffière.
Recourant
A.________
à ******** représenté
par Me Jean CAVALLI, avocat à St-Sulpice VD,
Autorité intimée
Direction générale du territoire et
du logement,
Service juridique,
à Lausanne
Autorité concernée
Municipalité de Morrens,
à
Morrens
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision de la Direction générale du
territoire et du logement du 22 novembre 2021 concernant des travaux de
remise en état d'une aire de sortie pour chevaux ainsi que d'un jardin
d'hiver, sur la parcelle n° 545 (hors zone à bâtir).
Vu les faits suivants:
A.
Depuis le 20 octobre 1989, A.________ était propriétaire de la parcelle
n° 545 de la Commune de Morrens (ci-après: la commune) et l’a été jusqu’au
7 août 2020. A cette date, il en a remis par donation la copropriété chacun
pour une demie à B.________ et C.________, ses deux enfants, et a été mis au
bénéfice d’un usufruit. Selon cet usufruit, dont la durée est prévue jusqu’au
décès de l’usufruitier, A.________ bénéficie d’un droit de jouissance complet
sur l’immeuble qui en est l’objet; il a la possession, l’usage, la jouissance
et la gestion de celui-ci, à charge par lui d’observer, dans l’exercice de ses
droits, les règles d’une bonne administration et de veiller à ce que la
jouissance de l’immeuble grevé ne soit pas excessive. Il n’a pas le droit de disposer
de celui-ci. Il est également prévu qu’il prenne à sa charge les dépenses
d’exploitation, notamment les frais de chauffage, d’eau et d’électricité, les
frais ordinaires d’entretien, les intérêts des dettes hypothécaires, les
assurances et l’impôt foncier, tandis que les copropriétaires prennent à leur
charge les travaux importants d’entretien.
D’une surface de 10’090 m
2
, le
bien-fonds comprend, dans sa partie nord, le bâtiment d’habitation et rural
n° ECA 55 de 279 m
2
, le reste, de 9811 m
2
, étant en
nature de champ, pré et pâturage. Sa partie sud-est est colloquée en zone
agricole A et sa partie nord-ouest, dans laquelle est sise la maison, en zone communale
sans affectation spéciale (zone intermédiaire) selon le plan d’affectation
communal (ci-après: PGA) et le Règlement communal sur le plan d’extension et la
police des constructions (RPEPC), tous deux approuvés par le Conseil d’Etat le
16 août 1978, le RPEPC ayant ensuite fait l’objet de modifications en 1989 et
1995. Selon le Guichet cartographique cantonal actuel, la partie sud-est de la
parcelle figure à l’inventaire cantonal des surfaces d’assolement (SDA) en tant
que "zone agricole ou équivalente, 1" et la partie nord-ouest en tant
que "zone intermédiaire, 1".
B.
Fin 1989, A.________ avait déposé une demande de permis de construire
portant sur la création d’un second logement, de quatre lucarnes, de quatre
places de parc extérieures, de citernes à mazout, d’un accès ainsi que d’une
fosse à purin, de cinq boxes pour chevaux dans la partie "rural" du
bâtiment et d’un carré de dressage de 1200 m
2
(20 m x 60
m). Le carré de dressage, constitué de 20 cm de sable, puis de 20 cm de
tout-venant, était prévu à une distance d’environ 6 m 50 au sud-est du bâtiment,
principalement dans la partie de la parcelle colloquée en zone intermédiaire,
seule une petite partie l’étant en zone agricole A.
En mars 1990, la Municipalité de Morrens (ci-après:
la municipalité) avait constaté qu’A.________ avait commencé les travaux de
transformation sans avoir obtenu les autorisations nécessaires.
Le 10 avril 1990, à la suite de l’enquête publique
qui avait eu lieu du 2 février 1990 au 21 février 1990, le Service de
l’aménagement du territoire (SAT), devenu entretemps le Service du développement
territorial (SDT), puis en mai 2020 la Direction générale du territoire et du
logement (DGTL), avait délivré l’autorisation spéciale requise concernant en
particulier la transformation du bâtiment ainsi que la création de quatre
places de parc extérieures et d’une fosse à purin. Il avait précisé sur ce
point en particulier ce qui suit:
"
Nous
relevons que la présente autorisation épuise désormais toute possibilité de
transformation ou d’agrandissement du bâtiment visé
"
.
Le SAT avait en revanche refusé l’autorisation
spéciale requise pour la création d’un carré de dressage. Il avait relevé à ce
propos ce qui suit:
"
Cet
ouvrage, situé en zone intermédiaire et partiellement en zone agricole A, ne
peut être admis en conformité avec l’affectation de dites zones. Il ne peut pas
davantage être autorisé au bénéfice d’une dérogation, s’agissant d’une nouvelle
affectation du sol dont l’implantation ne peut être considérée comme imposée
par sa destination au sens des dispositions légales applicables et de la
jurisprudence en la matière
"
.
Le 25 avril 1990, la municipalité avait délivré à
l’intéressé le permis de construire sollicité, tout en refusant, au vu de la
décision précitée du SAT, l’aménagement d’un carré de dressage pour chevaux.
Par arrêt du 12 février 1992 (cause AC-7088), le
Tribunal administratif avait rejeté le recours formé par A.________ contre la
décision du SAT du 10 avril 1990, lui refusant l’autorisation de créer un carré
de dressage et l’enjoignant à rétablir les lieux dans leur état antérieur, un
délai de deux mois dès notification de l’arrêt lui étant imparti. Il ressortait
de l’arrêt que, lors de sa visite des lieux, le Tribunal administratif avait pu
constater que les travaux déjà effectués par l’intéressé consistaient en une
excavation et un nivellement partiels du site destiné à l’aménagement du carré
de dressage, qui était apparu moins long, soit d’environ 52 m, que sur les
plans. Cet arrêt n’avait pas fait l’objet d’un recours au Tribunal fédéral.
C.
Le 9 avril 1996, A.________ avait déposé une demande de permis de
construire "
une
véranda sur terrasse existante
" accolée
au sud de la maison et d’une surface de 20,85 m
2
(3 m x 6,95 m).
A la suite de l’enquête publique qui avait eu lieu du
21 mai 1996 au 9 juin 1996, le SAT avait refusé le 24 juillet 1996 de délivrer
l’autorisation spéciale requise. Il avait en particulier relevé ce qui suit dans
sa lettre à la municipalité:
"
Compris
à l’intérieur de la zone intermédiaire de votre plan général d’affectation
approuvé par le Conseil d’Etat, ce projet est soumis à autorisation de notre
Département (art. 120 lettre a LATC).
La construction de la véranda
projetée constituerait un agrandissement du bâtiment principal.
Or, en date du 10 avril 1990, le
Service de l’aménagement du territoire s’est déterminé sur une enquête relative
à des transformations du bâtiment pour la création d’un logement supplémentaire,
de 4 lucarnes, fosse à purin, citerne à mazout, places de parc extérieures.
L’autorisation spéciale délivrée à
cette occasion au sens des dispositions de l’article 81 al. 4 stipulait
expressément que "la présente autorisation épuise désormais toute
possibilité de transformation ou d’agrandissement du bâtiment visé"
.
En conséquence le Département se
voit contraint de refuser l’autorisation spéciale requise
.
L’ouvrage projeté constituerait en effet
cumulé avec les autorisations déjà accordées, des travaux trop conséquents pour
pouvoir être mis au bénéfice d’une nouvelle dérogation au sens des dispositions
légales précitées.
Subsidiairement on constate que la
véranda projetée porterait atteinte à l’harmonie de la façade contre laquelle
elle est accolée.
Base légale : art. 24 LAT
"
.
Le 15 octobre 1996, A.________ avait déposé auprès
de l’administration communale une nouvelle demande d’autorisation ayant pour
objet la fermeture d’une terrasse existante par un jardin d’hiver, démontable
et non chauffé, en aluminium thermolaqué avec du vitrage en façades et un
panneau sandwich en toiture. La hauteur totale de l’installation prévue était de
près de 3 m, sa longueur d’environ 7 m et sa largeur d’environ 3 m.
A la suite de l’enquête publique de minime
importance de compétence municipale à laquelle la municipalité avait procédé du
23 octobre au 3 novembre 1996, elle avait délivré le 7 novembre 1996 au
prénommé l’autorisation sollicitée.
D.
Le 4 septembre 2001, A.________ avait déposé auprès de la municipalité
une demande d’autorisation pour l’aménagement d’une place en sable pour ses
chevaux d’une surface de 800 m
2
(20 m x 40 m). Il souhaitait poser
un drainage et couvrir le terrain existant d’une couche de 15 cm de sable. Il ressortait
du plan de situation produit, daté du 29 novembre 1989 et déjà soumis à la
précédente enquête publique qui s’était déroulée du 2 février 1990 au 21
février 1990, mais modifié s’agissant de la place pour chevaux, que celle-ci,
plus petite, était prévue dans la même partie de la parcelle que le carré de
dressage lors de sa précédente requête, soit au sud-est du bâtiment, mais à une
distance d’environ 21 m de celui-ci et presqu’uniquement en zone intermédiaire.
A la suite de l’enquête publique de minime
importance de compétence municipale à laquelle la municipalité avait procédé du
14 au 23 septembre 2001, elle avait délivré le 3 octobre 2001 à l’intéressé
l’autorisation sollicitée, mais à titre précaire et sachant qu’elle était
renouvelable tacitement d’année en année et qu’elle pouvait l’annuler moyennant
préavis de six mois.
E.
Le 2 juin 2016, A.________ a déposé auprès du SDT une demande d’autorisation
spéciale pour la construction d’un abri-tunnel de stockage de fourrage pour
chevaux.
Le 24 juin 2016, le SDT a informé le prénommé qu’il
préavisait négativement à sa demande d’abri-tunnel. Il constatait par ailleurs
que, contrairement à ce qu’avait ordonné le Tribunal administratif dans son
arrêt du 12 février 1992, il ne s’était jamais plié à l’ordre de remettre en
état le carré de dressage, puisque celui-ci était toujours en place. Cet
élément illicite ferait ainsi l’objet d’un traitement séparé par le Groupe
juridique du SDT.
Le 30 septembre 2016, le SDT a informé A.________ que,
dès lors que le Tribunal administratif avait tranché la question du carré de
sable, cette construction devrait faire l’objet d’une remise en état. Il
indiquait également avoir remarqué qu’une véranda attenante au bâtiment
n° ECA 55 avait été construite, alors même qu’elle avait fait l’objet d’un
refus de sa part le 24 juillet 1996; elle devait de ce fait être considérée
comme illicite. Le SDT proposait ainsi à l’intéressé d’effectuer la remise en
état des constructions illicites précitées et l’invitait à lui indiquer le
délai dans lequel il lui serait envisageable de procéder aux travaux nécessaires,
faute de quoi il procéderait à une instruction complémentaire du dossier et
rendrait un projet de décision.
Le 31 mars 2017, A.________ a donné au SDT des
informations relatives aux constructions litigieuses et produit différentes
pièces. Se fondant sur une photographie aérienne du village de Morrens prise en
1995 et où figurait le carré de sable réensemencé, il relevait que le
nécessaire avait ainsi été fait après l’arrêt du Tribunal administratif du 12
février 1992. En 2001, de manière à répondre aux exigences de la règlementation
sur la protection des animaux, il avait toutefois sollicité et obtenu le 3
octobre 2001 de la municipalité l’autorisation d’installer un terrain de sortie
toutes saisons avec drainage, qui ne se situait par ailleurs pas sur des
surfaces d’assolement. S’agissant de la véranda, il faisait valoir sa bonne foi
dès lors qu’il avait obtenu une autorisation municipale le 7 novembre 1996 pour
un projet qui n’était pas celui qui avait été refusé par le SDT en été 1996. Au
vu de sa situation personnelle, en particulier de son vieil âge, la remise en
état prescrite s’avérait également disproportionnée. Il requérait enfin la
tenue d’une séance avec le SDT.
Le 22 juin 2017, une inspection locale a eu lieu en
présence à tout le moins d’A.________, de son mandataire ainsi que de
représentants du SDT. Aucun procès-verbal de cette séance ne figure au dossier.
F.
Le 12 juin 2019, le SDT a transmis à A.________ un projet de décision relatif
à la remise en état de sa parcelle n° 545. Il a ainsi indiqué envisager
d’ordonner la réduction du carré de sable à un maximum de 36 m
2
et
la suppression de la véranda attenante au bâtiment n° ECA 55. Il a en
particulier considéré que l’implantation en zone agricole d’une véranda et d’un
carré de sable pour l’unique cheval du prénommé ne pouvait être autorisée sous
l’angle de l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du
territoire (LAT; RS 700). La véranda ne pouvait non plus l’être au sens des
art. 24c et 42 de l’ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du
territoire (OAT; RS 700.1) et le carré de sable, non attenant à l’écurie et d’une
surface d’environ 800 m
2
, devait, sous l’angle de l’art. 24e LAT,
faire l’objet d’une remise en état partielle et sa surface réduite à 36 m
2
.
Il a enfin considéré que la remise en état prévue était conforme au principe de
la proportionnalité.
Le 31 août 2020, A.________ s’est déterminé sur le
projet de décision du SDT du 12 juin 2019. Il a à nouveau fait valoir sa bonne
foi s’agissant de l’aménagement de la véranda, dont la suppression serait en
outre contraire au principe de la proportionnalité et pour laquelle pourrait se
poser la question de la prescription. Le délai de prescription de 30 ans serait
par ailleurs atteint pour le carré de sable, dont le SDT relevait qu’il avait
été construit en 1990, et l’ordre de le réduire à 36 m
2
serait
disproportionné et contraire à la protection des animaux. L’installation en
cause, qui se situait en zone intermédiaire, ne se trouverait pas non plus sur
une surface d’assolement. L’intéressé a enfin expliqué qu’au vu de son âge, il
se faisait aider dans l’entretien de son écurie par D.________, exploitant d’une
entreprise agricole domicilié à Morrens et qui lui fournissait paille et foin
pour alimenter ses chevaux et débarrassait son fumier. Dans la pratique, sa
propriété serait liée à une entreprise agricole disposant d’une base fourragère
suffisante et qui entretiendrait des terrains agricoles dans son voisinage
immédiat. Il souhaitait ainsi savoir si son écurie et la surface extérieure
pourraient être mises à disposition de l’exploitant agricole précité, qui
s’occuperait de son exploitation et bénéficierait ainsi d’une installation de
détente existante pour les chevaux, ce qui serait conforme à la règlementation
sur la protection des animaux. Cette façon de faire permettrait d’inclure
l’exploitation du terrain aménagé dans celle de cet exploitant agricole, afin
de bénéficier des conditions plus souples pour les entreprises agricoles que pour
les personnes qui détiennent des chevaux à titre de loisirs. Il requérait ainsi
du SDT qu’il se détermine sur une telle possibilité si les autres moyens
soulevés ne parvenaient pas à le convaincre avant de rendre une décision
formelle.
G.
Par décision du 1
er
décembre 2020, adressée directement à A.________
et non à son mandataire, la DGTL a ordonné la remise en état de l’aire de sortie
de plus de 800 m
2
et du jardin d’hiver attentant au bâtiment
n° ECA 55. L’un et l’autre en particulier devraient être entièrement
supprimés dans un délai au 30 juillet 2021.
Le 11 janvier 2021, le mandataire d’A.________ a
indiqué à la DGTL constater que sa lettre du 1
er
décembre 2020 avait
été notifiée irrégulièrement, puisqu’elle savait qu’il était représenté par un
mandataire. Il requérait également un nouvel examen de l’affaire, sachant qu’il
avait évoqué dans son courrier du 31 août 2020 la mise à disposition de
l’écurie et du terrain de sortie à une entreprise agricole. Or, la décision du
1
er
décembre 2020 ne traitait pas de cette question. Il demandait
dès lors à la DGTL de bien vouloir rapporter sa décision afin qu’il puisse
éviter de recourir, ceci de manière à permettre de faire les démarches
nécessaires auprès de l’autorité compétente et de produire un contrat de bail
en bonne et due forme.
Le 14 janvier 2021, la DGTL, par le biais de son
directeur général, a informé A.________, par l’intermédiaire de son mandataire,
qu’il faisait suite à sa demande. La décision du 1
er
décembre 2020
était par conséquent considérée comme nulle et non avenue et une nouvelle
décision, incorporant la demande de réexamen, lui serait formellement notifiée
dans les meilleurs délais.
H.
Le 22 janvier 2021, un contrat de bail à ferme agricole a été conclu
entre A.________, bailleur, et D.________, fermier, par lequel le premier nommé
affermait au second une surface en nature de champ, pré, pâturage et sable de
9'811 m
2
de la parcelle n° 545. Le bail comportait les locaux
affectés en rural du bâtiment n° ECA 55, soit cinq boxes pour chevaux et
la grange pour l’entreposage du fourrage et les outils nécessaires à
l’exploitation de l’écurie. L’aire de sortie toutes saisons/place pour
l’utilisation de chevaux de 750 m
2
, devant la ferme et le rural d’A.________,
était également comprise dans le bail à ferme. Celui-ci était conclu pour une
durée de dix ans dès sa signature, étant précisé que si le bail n’était pas
résilié dans le délai d’une année avant cette échéance, il se renouvelait pour
une période de six ans. Le prix serait enfin convenu entre parties.
Le 28 janvier 2021, A.________ a transmis à la DGTL un
exemplaire du contrat de bail à ferme agricole précité. Il a également indiqué
que, renseignements pris auprès de D.________, celui-ci exploitait une entreprise
agricole sur 61,5 hectares, au bénéfice de 2 unités de main d’œuvre standard
(ci-après: UMOS).
Le 3 février 2021, la DGTL a requis de l’intéressé
différentes informations relatives en particulier à l’exploitation de D.________.
Le 27 avril 2021, la Direction générale de
l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) a donné
différentes informations à la DGTL relatives à D.________ et à son entreprise
agricole.
Le 17 mai 2021, A.________, toujours par
l’intermédiaire de son mandataire, a donné différentes informations à la DGTL
relatives en particulier à l’exploitant agricole avec lequel il avait conclu le
contrat de bail à ferme et déposé des déterminations. Se fondant par ailleurs sur
une décision rendue par le SDT en octobre 2018 dans une autre affaire, produite
en copie, il considérait que les travaux effectués pourraient être autorisés
sur la base de l’art. 16a
bis
LAT.
I.
Le 22 novembre 2021, la DGTL a rendu la décision suivante:
"
A.
Travaux de remise en état
1.
L’aire de sortie de plus de 800 m
2
devra être entièrement
supprimée. Le propriétaire devra enlever. les barrières qui la constituent
ainsi que les matériaux déposés sur le sol, lesquels seront acheminés vers un
lieu approprié. Le terrain naturel devra être reconstitué et la surface ainsi
libérée devra ensuite être revégétalisée et réensemencée.
La
reconstitution du terrain naturel devra avoir pour résultat une fertilité
(épaisseur et qualité des couches de sol) au minimum identique à celle des
terrains avoisinants et compatible avec les critères applicables aux nouvelles
surfaces d’assolement.
Pour ce faire,
une proposition technique de remise en état des sols devra être fournie à la
DGE-GEODE […], préalablement à tous travaux (évacuation des volumes
nécessaires, gestion des eaux, remise en état des horizons B et A nécessaires
et mesures de protection, remise en culture, planning). Le recours à un
mandataire spécialisé dans ce type de travaux (pédologue agréé SPSC) sera requis
pour l’élaboration de cette proposition et le suivi des travaux.
2.
Le jardin d’hiver attenant au bâtiment ECA n° 55 devra entièrement
être supprimé. Les matériaux devront être évacués vers un lieu approprié. La
façade devra retrouver son état d’avant les travaux.
B.
Autres
mesures
3.       Un
délai au
30 juin 2022
est imparti au propriétaire pour procéder aux
mesures de remise en état ordonnées ci-dessus.
4.       Une
séance de constat est d’ores et déjà fixée, sur place, le
lundi 4 juillet
2022 à 10h00
en présence du propriétaire.
Cette
séance sera conduite par l’autorité communale, laquelle rendra compte à la DGTL
de ce qu’elle aura constaté, en joignant des photographies à son rapport. La
DGTL ne sera pas représentée lors de cette séance de constat
"
.
J.
Par acte du 10 janvier 2022, A.________ a interjeté recours auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la
décision de la DGTL du 22 novembre 2021. Il a conclu à l’annulation de la
décision attaquée.
Le 24 mars 2022, la municipalité a déclaré se ranger
à la décision de la DGTL.
Le 31 mars 2022, la DGTL a conclu au rejet du
recours.
Le 23 juin 2022, le recourant a confirmé ses
conclusions.
Le 14 juillet 2022, la DGTL a maintenu ses
conclusions.
Considérant en droit:
1.
Le recourant invoque tout d’abord avoir remis, par donation du 7 août
2020, la parcelle n° 545 en copropriété chacun pour une demie à ses deux
enfants. Selon le registre foncier, il en a lui-même certes conservé
l’usufruit, mais il serait prévu qu’il ne prenne à sa charge que les dépenses
courantes, les copropriétaires devant prendre à leur charge les travaux
importants d’entretien. Au vu des coûts élevés que provoquerait la remise en
état telle qu’exigée du carré de sable et que devraient assumer les nouveaux
copropriétaires, la décision litigieuse aurait dû être notifiée à ces derniers,
à tout le moins susceptibles d’être atteints par la décision rendue.
a) aa) Aux termes de l’art. 13 al. 1 de la loi
vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV
173.36), ont qualité de parties en procédure administrative les personnes
susceptibles d’être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la
procédure (let. a).
bb) Les mesures nécessaires à l’élimination d’une
situation contraire au droit doivent être dirigées contre le perturbateur.
Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné le dommage
ou le danger, soit le perturbateur par comportement, mais aussi celui qui
exerce sur la chose qui a provoqué une telle situation le pouvoir de fait ou de
droit, à savoir le perturbateur par situation (ATF 122 II 65 consid. 6a p. 70,
et les arrêts cités). Lorsque l’on est en présence de plusieurs perturbateurs,
l’autorité jouit d’une certaine marge d’appréciation dans le choix de la
personne à laquelle incombera l’obligation d’éliminer la perturbation. Il n'y a
toutefois pas de doute que la responsabilité en raison du comportement et celle
qui découle de la situation peuvent coexister et que l’obligation d’éliminer la
perturbation peut être imposée alternativement ou cumulativement à tout
perturbateur, aussi bien de comportement que de situation. Dans le cas d’un
ordre de remise en état d’une construction non réglementaire, le Tribunal fédéral
a jugé qu’il n’était pas arbitraire d’adresser l’ordre de remise en état au
perturbateur par comportement, qui doit entrer en considération si possible
avant le perturbateur par situation, s’il n’y pas d’urgence (ATF 107 Ia 19
consid. 2b; voir ég. arrêts AC.2018.0377 du 6 mars 2019 consid. 4a; AC.2017.0461,
AC.2017.0462 du 21 septembre 2018 consid. 5a, et les références citées).
Si un ordre de remise en état est donné à un
perturbateur qui n’a pas le pouvoir – fondé sur le droit privé – de disposer de
l’immeuble ou n’en a pas le pouvoir exclusif, ce perturbateur ne peut
satisfaire à son obligation que si les propriétaires ou ceux qui détiennent le
pouvoir sur l’immeuble lui donnent leur consentement. L’ordre de remise en état
n’est toutefois pas nul si cette autorisation fait défaut; il est seulement
inexécutoire en l’état. L'autorité doit alors ordonner au propriétaire
d'éliminer l'état de fait contraire au droit ou de tolérer les travaux,
propriétaire qui dispose alors de tous les moyens de droit contre la décision
de remise en état (ATF 107 Ia 19 consid. 2c; arrêt TF 1C_180/2021 du 19 août
2021 consid. 3.3, et les références citées; voir ég. arrêt AC.2017.0461,
AC.2017.0462 du 21 septembre 2018 consid. 5a, et les références citées).
b) En l’espèce, le choix de la DGTL d’adresser
l’ordre de remise en état au recourant, qui est sans conteste la personne qui a
aménagé sur la parcelle n° 545 l’aire de sortie, de même que le jardin
d’hiver attenant au bâtiment n° ECA 55, soit au perturbateur par
comportement, n’est pas critiquable.
Le grief du recourant n’est en conséquence pas
fondé.
2.
Le litige porte sur la remise en état de l’aire de sortie d’environ 800
m
2
et du jardin d’hiver attenant au bâtiment n° ECA 55. Ce
dernier se trouve sur la partie de la parcelle sise en zone intermédiaire, ce
qui est à tout le moins essentiellement aussi le cas de l’aire de sortie, dont
seule une très faible partie se situe sur la partie du bien-fonds colloquée en
zone agricole.
a) La zone intermédiaire, prévue par l’ancien art.
51 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les
constructions (LATC; BLV 700.11), qui a aujourd’hui un autre objet, est, tout
comme la zone agricole, une zone inconstructible (cf. AC.2020.0121 du 7 janvier
2021 consid. 2f; AC.2019.0011 du 9 décembre 2019 consid. 2d).
Pour tous les projets de construction situés hors de
la zone à bâtir, il incombe à l'autorité cantonale compétente – le département
chargé de l'aménagement du territoire, auquel est rattachée la DGTL – de
décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation
peut être accordée (cf. art. 25 al. 2 LAT, art. 81, 120 et 121 LATC).
Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer le permis de construire, la
municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et
réglementaires et aux plans d’affectation légalisés ou en voie d’élaboration (al.
1). Elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables
nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux autorités cantonales
intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans tous ceux où
l’autorisation ou l'approbation cantonale est requise, la demande
d'autorisation et les pièces annexes, avant l'ouverture de l'enquête publique
(art. 113 LATC).
Une autorisation délivrée en dehors de la zone à
bâtir par l'autorité communale est nulle, l'autorisation cantonale étant un élément
constitutif et indispensable des art. 24 ss LAT; une simple autorisation
communale est donc insuffisante (ATF 132 II 21, traduit
in
JdT 2006 I p.
707 consid. 3.2.2 p. 710; cf. aussi AC.2021.0024 du 21 janvier 2022
consid. 3a, et les références citées).
b) Le recourant invoque sa bonne foi, faisant valoir
avoir obtenu une autorisation municipale pour un autre projet de jardin d’hiver
démontable et non chauffé que celui qui avait été refusé le 24 juillet 1996 par
le SAT et n’ayant de ce fait pas placé l’autorité intimée devant le fait
accompli. Qu’il s’agisse toutefois de l’autorisation municipale délivrée le 7
novembre 1996 pour l’aménagement du jardin d’hiver, ou de celle octroyée par la
municipalité le 3 octobre 2001 pour une place en sable pour chevaux, de telles
autorisations municipales ne produisent, au vu de la jurisprudence précitée,
aucun effet. Le moyen tiré de la bonne foi du recourant doit être écarté. Il
est toutefois susceptible d'entrer en considération pour apprécier la question
de la remise en état des installations entreprises sous l’angle de la
proportionnalité.
3.
Le recourant fait ensuite valoir que, dès lors qu’il a conclu un contrat
de bail à ferme agricole avec un exploitant agricole portant sur la partie de
la parcelle n° 545 comprenant les locaux affectés en rural du bâtiment
n° ECA 55 et l’aire de sortie toutes saisons de 750 m
2
, la réglementarité
de l’aire de sortie pourrait être examinée sous l’angle de sa conformité à la
zone agricole au sens des art. 16a et 16a
bis
LAT et non pas à l’aune
de l’art. 24e LAT, disposition dérogatoire.
a) Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (al. 2 let. a) et
si le terrain est équipé (al. 2 let. b).
Selon la jurisprudence relative au droit applicable
en matière d'ordre de remise en état ou de procédure de régularisation, la
légalité de la construction s'examine en principe selon le droit applicable au
moment où les travaux ont été effectués. On applique toutefois le droit en
vigueur au moment où l'autorité statue si celui-ci est plus favorable au
recourant (cf. art. 52 al. 2 OAT; ATF 127 II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248
consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69; cf. aussi arrêt TF 1C_486/2015
du 24 mai 2016 consid. 3.2).
b) La LAT définit les zones à bâtir (art. 15 LAT),
les zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT), en
précisant que le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (art.
18 LAT).
aa) L'art. 16a LAT fixe les conditions générales
auxquelles des constructions et des installations peuvent être considérées
comme conformes à l'affectation de la zone agricole. L'art. 34 OAT précise les
notions de conformité et de nécessité. Son al. 4 indique notamment qu'une
autorisation ne peut être délivrée que si la construction ou l’installation est
nécessaire à l’exploitation en question, si aucun intérêt prépondérant ne
s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit
prévu et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme.
Quant à son al. 5, il confirme que les constructions et installations qui
servent à l'agriculture pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées
conformes à l'affectation de la zone agricole.
Le nouvel art. 16a
bis
LAT, en vigueur
depuis le 1
er
mai 2014, introduit toutefois un assouplissement pour
la détention et l'utilisation de chevaux en zone agricole, dans une entreprise
agricole. Cette disposition prévoit ainsi que les constructions et
installations nécessaires à la détention de chevaux sont conformes à
l'affectation de la zone et autorisées dans une entreprise agricole existante
au sens de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR;
RS 211.412.11) si l'entreprise dispose de pâturages et d'une base fourragère
provenant majoritairement de l'exploitation (al. 1). Des places à sol ferme
peuvent être autorisées pour l'utilisation des chevaux détenus dans
l'exploitation (al. 2). Les installations directement liées à l'utilisation des
chevaux telles que les selleries ou les vestiaires sont autorisées (al. 3). Le
Conseil fédéral règle les modalités (al. 4). En exécution de l'art. 16a
bis
al. 4 LAT, le Conseil fédéral a adopté l'art. 34b OAT, réglant les
modalités des constructions et installations pour la détention et l'utilisation
de chevaux. L'art. 34b OAT dispose à son al. 1 que sont considérées comme des
entreprises agricoles les entreprises au sens des art. 5 ou 7 LDFR. Les al. 3
et 4 précisent les notions d'aires de sortie toutes saisons et de places pour
l'utilisation des chevaux. Quant à l'al. 5, il prohibe la construction de
nouveaux bâtiments d'habitation en rapport avec la détention et l'utilisation
de chevaux. Enfin, l'al. 6 prévoit que les conditions générales fixées à l'art.
34 OAT doivent être remplies.
bb) Selon l’art. 18 LAT, le droit cantonal peut
prévoir d’autres zones d’affectation (al. 1). Il peut régler le cas des
territoires non affectés ou de ceux dont l’affectation est différée (al. 2).
Le droit cantonal peut ainsi subdiviser, modifier,
combiner et compléter les types de base du droit fédéral (zone de construction,
zone agricole et zone de protection). Toutefois, ces zones doivent respecter la
distinction fondamentale entre les zones constructibles et non constructibles et
donc être affectées soit à la zone à bâtir, soit à la zone de non à bâtir (cf. ATF
145 II 83 consid. 4.1; 143 II 588 consid. 2.5.1
in
RDAF 2018 I
351). Cela étant, le terme de zone à "bâtir" ne doit pas faire
croire, par opposition, qu'il est impossible de construire dans les zones qui
ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les constructions ne sont
pas exclues a priori, mais ne sont admises que si elles sont conformes à
l'affectation de la zone – art. 22 LAT –, ou que si leur implantation est
imposée par leur destination, et encore à la condition qu'aucun intérêt
prépondérant ne s'y oppose – art. 24 LAT – (arrêts TF 1C_483/2012, 1C_485/2012
du 30 août 2013 consid. 3.2.2; 1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3,
in
RDAF 2012 I p. 464; 1A.185/2004 du 25 juillet 2005 consid. 2.2;
Flückiger/Grodecki, Commentaire LAT, 2010, n° 9 ad art. 15 LAT; Peter
Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 5
e
éd.
2008, p. 194).
Du point de vue du droit fédéral, les zones
d’affectation cantonales fondées sur l’art. 18 al. 2 LAT constituent des zones
non constructibles, même si le droit cantonal, par exemple le droit vaudois
(cf. art. 51 aLATC), prévoit certaines possibilités de construire. Ces
possibilités sont limitées au cas prévus par les art. 16 à 16a
bis
, 18a,
24 à 24e et 37a LAT. Des possibilités de construire plus étendues exigent un
changement d’affectation ordinaire en zone à bâtir (cf. Rudolf Muggli,
in
Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexander Ruch, Pierre Tschannen [éds],
Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 35 ad art. 18).
c) aa) La LATC a fait l’objet d’une révision, selon
une novelle du 17 avril 2018 entrée en vigueur le 1
er
septembre
2018. Les art. 29 ss LATC définissent désormais – en renvoyant aux définitions
de la LAT – les zones à bâtir (art. 29), les zones agricoles et viticoles
(art. 30), les zones à protéger (art. 31) et les "
autres zones
"
(art. 32). Cette dernière disposition prévoit que les plans peuvent contenir
d’autres zones, selon l’art. 18 al. 1 LAT, notamment celles du domaine public
destinées à la réalisation d’espaces publics pour les véhicules et les piétons
(al. 1). Ils peuvent prévoir des zones spéciales destinées à des activités
spécifiques prévues dans le cadre du plan directeur cantonal (al. 2).
Avant la révision de 2018, la LATC contenait une
disposition relative aux zones intermédiaires, abandonnée depuis lors. L’ancien
art. 51 LATC prévoyait ainsi ce qui suit à leur propos:
"
1
Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination
sera définie ultérieurement par des plans d’affectation ou de quartier.
2
Elles sont
inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la
mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de
constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions
agricoles ou viticoles.
3
[…]
4
[…]
".
Une zone à occuper par plan de quartier pouvait être
assimilée à la zone intermédiaire (RADF 2007 I 113 n° 9). En révisant la
LATC en 2018, le législateur cantonal a abandonné la notion de zone
intermédiaire et a renoncé à créer une base légale pour la "
zone à
affectation différée
", proposée dans le projet du Conseil d’Etat. Il
n’y a donc plus depuis le 1
er
septembre 2018 de norme dans la loi
cantonale permettant aux communes de créer une zone pour les territoires dont
l’affectation est différée au sens de l’art. 18 al. 2 LAT. Le droit fédéral
n’exige au demeurant pas que les cantons instituent des zones d’affectation
différée (cf. AC.2019.0011 du 9 décembre 2019 consid. 2c, et les
références citées; voir aussi AC.2020.0121 du 7 janvier 2021 consid. 2f). Dans
le cadre de son exposé des motifs, le Conseil d’Etat avait relevé que "
les
actuelles zones intermédiaires pourront être maintenues jusqu’à révision des
plans
" (cf. EMPL
in
BGC 2017-2022, Tome 3/Conseil d'Etat, p.
93).
bb) Au niveau communal, selon l’art. 53 RPEPC,
relatif à la zone intermédiaire, celle-ci doit être considérée comme une zone
d’attente; elle est destinée à être développée ultérieurement par plans
spéciaux (plans de quartier ou plans d’extension partiels) conformément au plan
directeur d’extension et à son programme (al. 1). Tout plan de quartier ou plan
d’extension partiel proposé pour le développement d’une partie de la zone intermédiaire
devra faire l’objet d‘un plan financier complet, portant notamment sur
l’infrastructure qu’il exige et sur les conséquences financières de son
adoption par la commune (al. 2). L’art. 54 RPEPC prévoit pour sa part que la
municipalité peut toutefois autoriser des constructions d’intérêt public sous
réserve de leur intégration dans le site.
d) L’on ne voit en l’occurrence pas que le recourant
puisse se fonder sur les art. 16a
bis
LAT et 34b OAT pour faire
examiner la conformité à la loi de l’aire de sortie litigieuse, qui se trouve presqu’exclusivement
affectée en zone intermédiaire telle que définie par les art. 53 ss RPEPC.
Il ressort en effet clairement des art. 53 et 54 RPEPC que la zone
intermédiaire communale est une zone de non-bâtir, qui n’est en outre pas
destinée à accueillir de nouvelles constructions ou installations agricoles au
sens des art. 16 ss LAT.
Le recourant ne fait enfin pas valoir que les
installations litigieuses, soit l’aire de sortie toutes saisons et le jardin
d’hiver, seraient conformes à la zone intermédiaire communale.
4.
S’agissant ensuite de l’examen de la situation sous l’angle du droit
dérogatoire des art. 24 ss LAT, le recourant fait valoir que le
jardin d’hiver ne constituerait en aucun cas une pièce habitable qui
agrandirait le potentiel existant, contrairement à ce qu’a retenu l’autorité
intimée.
a) aa) Selon l'art. 24 al. 2 aLAT, tel qu'en vigueur
jusqu'au 31 août 2000 (RO 1979 1573), le droit cantonal pouvait autoriser, hors
des zones à bâtir, la rénovation de constructions ou d'installations, leur
transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux
fussent compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire.
Le législateur vaudois avait fait usage de cette faculté à l'art. 81 al. 4
LATC (Recueil annuel 1985 538). Une transformation était partielle selon cette
disposition lorsqu'elle ne comportait que des modifications intérieures, des
agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par
rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résultait pas d'effet
notable sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement. Cette
définition était en accord avec la jurisprudence fédérale (cf. AC.2011.0066 du
17 décembre 2013 consid. 6b).
L'identité du bâtiment était maintenue lorsque les modifications
projetées sauvegardaient pour l'essentiel le volume et l'apparence extérieure de
la construction et n'avaient pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue
de l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les
transformations devaient être d'importance réduite par rapport à l'état
existant de la construction (cf. ATF 127 II 215 consid. 3a et 3b p. 218
s.; 123 II 246 consid. 4 p. 261; 118 Ib 497 consid. 3a p. 499, et les arrêts
cités; cf. aussi arrêt TF 1C_335/2012 du 19 mars 2013 consid. 5.1). Sous
l'ancien droit, le Tribunal fédéral a systématiquement rejeté les règles
schématiques et a tendu à privilégier, lorsqu'il s'agissait de déterminer si
l'identité de la construction était respectée, une mise en balance de tous les
aspects déterminants (Rudolf Muggli
,
Commentaire
LAT, n° 24 ad art. 24c, et les références citées). En règle générale toutefois,
un agrandissement n'était pas autorisé lorsque la surface utile et/ou le volume
augmentaient d'un tiers ou plus. Il fallait à cet égard se fonder sur les
surfaces et les volumes réels utilisables objectivement d'après l'ensemble des
circonstances (cf. ATF du 28 mai 2001, publié
in
ZBl 2002 354,
consid. 5a, RDAF 2003 I 503; ATF 127 II 215, consid. 3a, et les références
citées).
bb) La modification de la LAT du 23 décembre 2011,
entrée en vigueur le 1
er
novembre 2012, concerne notamment l'art.
24c LAT, disposition entrée en vigueur le 1
er
septembre 2000, à
l'exception de son 1
er
alinéa. Celui-ci prévoit qu’hors de la zone à
bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées
conformément à leur destination, mais qui ne sont plus conformes à
l’affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la
situation acquise. L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles
constructions et installations, leur transformation partielle, leur
agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments
aient été érigés ou transformés légalement (art. 24c al. 2 LAT). Il en va de
même des bâtiments d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation
agricole qui leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement
avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du
droit fédéral; le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les
conséquences négatives pour l'agriculture (al. 3). Les modifications apportées
à l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage
d'habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique
ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage (al. 4). Dans tous
les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être
remplies (al. 5).
Le nouvel art. 24c al. 4 LAT implique ainsi,
s'agissant des agrandissements à l'extérieur du volume bâti existant, par
rapport à la situation juridique antérieure, un resserrement des exigences –
resserrement que le législateur estimait opportun compte tenu du fait que les
constructions érigées conformément à l'ancien droit seraient désormais beaucoup
plus nombreuses à bénéficier de la garantie étendue de la situation acquise
(cf. AC.2015.0329 du 8 juin 2017 consid. 6d, et les références citées).
b) C’est en l’occurrence à la fin de l’année 1996
que le recourant a aménagé le jardin d’hiver litigieux. A ce moment était
applicable l’art. 24 al. 2 aLAT. Dès lors que l’art. 24c LAT, tel qu’en
vigueur depuis le 1
er
novembre 2012, n’est de manière générale pas
plus favorable au recourant, c’est sur la base de l’art. 24 al. 2 aLAT qu’il
convient d’examiner l’admissibilité du jardin d’hiver.
Il ressort des éléments du dossier, en particulier
des photographies prises lors de l’inspection locale effectuée par le SDT le 22
juin 2017, et ainsi que le relève la DGTL dans sa décision, que le jardin
d’hiver, sis sur une base en béton, comprend un toit en bois ainsi que des
façades vitrées, le tout étant relié par une structure en béton. Cet aménagement,
fixe, ne correspond ainsi pas à ce que le recourant avait indiqué à la
municipalité vouloir construire en 1996, soit à la simple fermeture d’une
terrasse existante par un jardin d’hiver démontable et non chauffé en aluminium
thermolaqué avec du vitrage en façades et un panneau sandwich en toiture. Il
s’agit d’un aménagement d’une certaine importance, fixé au sol de manière
définitive et qui a une incidence non négligeable sur l’affectation du sol. La
question de savoir si un tel espace, non chauffé, doit être compté, ainsi que
l’a fait l’autorité intimée, comme de la surface utile supplémentaire peut
rester indécise, même si, au vu de son aménagement et du fait qu’il est
difficile de croire, ainsi que l’affirme le recourant, que, même non chauffé,
il puisse y faire moins de zéro degré en hiver, on peut supposer que tel doit
bien être le cas. Quoi qu’il en soit, les photographies permettent de constater
qu’au vu de son importance, un tel aménagement, adossé à la façade sud du
bâtiment d’habitation, n’assure pas le respect de l’identité de ce bâtiment, sachant
qu’il porte une atteinte non négligeable à son apparence extérieure et à son
harmonie d’ensemble.
Le grief du recourant n’est en conséquence pas
fondé.
c) Le recourant ne prétend enfin pas que l’une ou
l’autre des dispositions dérogatoires que sont les art. 24 ss LAT
permettraient la régularisation des aménagements litigieux.
5.
Dans la mesure où les ouvrages litigieux sis en zone inconstructible,
qui ont été réalisés sans l’autorisation spéciale cantonale requise, ne peuvent
être régularisés
a posteriori
, il reste à examiner l’ordre de remise en
état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires.
Lorsque des constructions ou des installations
illicites sont réalisées en dehors de la zone à bâtir, le droit fédéral exige
en principe que soit rétabli un état conforme au droit. Le principe de la
séparation de l'espace bâti et non bâti, qui préserve différents intérêts
publics, est de rang constitutionnel; il fait partie intégrante de la notion
d'utilisation mesurée du sol de l'
art. 75 al. 1 Cst.
(cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision
partielle de la LAT, FF 2010 964 ch. 1.2.1 et 973 ch. 2.1; ATF 147 II 309
consid. 5.5; arrêt TF 1C_582/2021 du 21 février 2023 consid. 6.1, et
les références citées). Cette séparation doit par conséquent, en dehors des
exceptions prévues par la loi, demeurer d'application stricte (arrêt TF
1C_582/2021 du 21 février 2023 consid. 6.1, et les références citées). Si
des constructions illégales, contraires au droit de l'aménagement du
territoire, sont indéfiniment tolérées en dehors de la zone constructible, le
principe de la séparation du bâti et du non bâti est remis en question et un
comportement contraire au droit s'en trouve récompensé (ATF 147 II 309
consid. 5.5; arrêt TF 1C_582/2021 du 21 février 2023 consid. 6.1).
S'ajoute à cela que la remise en état poursuit encore d'autres intérêts
publics, à savoir la limitation du nombre et des dimensions des constructions
en zone agricole ainsi que le respect du principe de l'égalité devant la loi (arrêt
TF 1C_582/2021 du 21 février 2023 consid. 6.1, et les références citées).
Selon la jurisprudence, l'autorité peut renoncer à
un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les
dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de
nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de
l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou
encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction
comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid. 6; 123 II 248 consid. 3a/bb; cf.
aussi arrêt TF 1C_533/2021 du 19 janvier 2023 consid. 5.1). Celui qui
place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se
préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les
inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a;
cf. aussi arrêt TF 1C_533/2021 du 19 janvier 2023 consid. 5.1). La
bonne foi de l'administré est ainsi un élément qui entre dans la pesée des
intérêts, mais il n'est pas seul décisif, aucun intérêt public ni privé ne
devant, de surcroît, imposer que la situation soit rendue conforme au droit
(arrêts TF 1C_411/2016 du 21 avril 2017 consid. 7.1; 1C_464/2015 du 14
juin 2016 consid. 2.1, et les références citées).
b) Le recourant invoque tout d’abord sa bonne foi en
lien avec la réalisation du jardin d’hiver. Celui-ci, pour lequel il a obtenu
une autorisation municipale, serait différent de celui qui aurait été refusé
par le SDT dans le courant de l’été 1996. Lui-même n’aurait ainsi pas placé
l’autorité intimée devant le fait accompli.
L’on ne voit pas en quoi le fait que le jardin
d’hiver réalisé aurait été autorisé sur la base d’une décision municipale, de
toute manière nulle, et ne correspondrait pas à celui qui avait été refusé par
le SDT en 1996 puisse fonder une quelconque bonne foi du recourant. Celui-ci,
au vu des différentes procédures administratives et judiciaire entreprises dès
la fin des années 1980 pour des constructions sur sa parcelle affectée hors de
la zone à bâtir, ne pouvait ignorer qu’une autorisation cantonale était
nécessaire.
L’on ne saurait ainsi admettre la bonne foi du
recourant.
6.
Le recourant invoque ensuite la prescription acquisitive de 30 ans.
a) A l'inverse de ce qui prévaut pour les zones à
bâtir, l'obligation de rétablir un état conforme au droit ne s'éteint pas après
30 ans s'agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors
de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5, JdT 2022 I 260; cf. aussi arrêt
TF 1C_462/2021 du 25 avril 2022 consid. 5.1.2). On peut certes tenir
compte de certaines situations spéciales liées à la protection de la confiance
par le biais de solutions sur mesure prises au cas par cas. Si le maître
d’ouvrage était de bonne foi et que l’autorité compétente en matière de
construction a créé une situation de confiance en n’intervenant pas pendant de
longues années (exceptionnellement), on peut en tenir compte en fixant un délai
de remise en état plus long, jusqu’à l’amortissement
des
investissements effectués ou pour donner le temps à l’entreprise de trouver une
nouvelle parcelle dans la zone d’activité. Dans certaines circonstances, une
indemnisation pour
des
investissements effectués
de bonne foi et devenus inutiles peut être accordée.
Des
résultats choquants peuvent enfin être corrigés au moyen d’une adaptation du
plan de zones (ATF 147 II 309 consid. 5.6, JdT 2022 I 260).
Le délai de péremption de trente ans du droit pour
les autorités d’exiger la démolition d'une installation pour rétablir une
situation conforme au droit commence à courir seulement dès l'achèvement du
bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci (cf. ATF 136 II 359
consid. 8.3; 107 Ia 121 consid. 1b; voir aussi arrêt TF 1C_318/2013
du 10 décembre 2013 consid. 4.3).
b) aa) S’agissant tout d’abord du jardin d’hiver, l’on
peut constater, et ce indépendamment même de la question de la non-application
du délai de péremption de 30 ans aux constructions érigées illégalement
hors de la zone à bâtir, que celui-ci a été aménagé fin 1996, soit il y a moins
de 30 ans. Le recourant ne saurait par ailleurs se fonder sur sa bonne foi, inexistante
en l’occurrence comme on vient de le voir (cf.
supra
consid. 5b)
pour prétendre qu’un délai de péremption plus court devrait être pris en compte
lorsque l’autorité aurait toléré la situation illégale en toute connaissance de
cause pendant plusieurs années. Il sied d’ailleurs de relever que tel n’est de
toute manière pas le cas, puisque l’autorité est intervenue en 2016, soit dès
qu’elle a pris connaissance de l’existence du jardin d’hiver construit sans
droit.
bb) Concernant l’aire de sortie pour chevaux, le
recourant fait valoir qu’un carré de sable aurait été réalisé en 1992, puis
ensemencé en herbe par-dessus le sable, puis plus tard se serait vu rajouter du
sable. Il conteste avoir "reconstruit", entre 2000 et 2004, son carré
de sable, qui n’aurait jamais été démantelé après 1992.
Les éléments du dossier permettent toutefois de
constater que les allégations du recourant ne sont pas fondées. Il ressort des
explications qu’il a données en mars 2017 à l’autorité intimée, en se fondant
sur une photographie aérienne du village de Morrens prise en 1995 où figurait
le carré de sable réensemencé, que le nécessaire avait été fait après l’arrêt
du Tribunal administratif du 12 février 1992, mais qu’il avait obtenu en
octobre 2001 de la municipalité l’autorisation d’installer une aire de sortie
toutes saisons avec drainage. Sur les photographies aériennes du guichet
cartographique cantonal figurant dans la décision attaquée, l’on peut voir
l’existence d’une aire pour chevaux sur celle de 1990, puis son absence sur
celle de 2000 et enfin à nouveau sa présence sur celle de 2004. Il est ainsi
indéniable qu’une nouvelle aire de sortie pour chevaux a été aménagée au début
des années 2000, soit il y a moins de 30 ans.
Quoi qu’il en soit, indépendamment de la date
d’aménagement de l’installation litigieuse, l’on ne voit pas pour quels motifs
il conviendrait en l’occurrence, ainsi que l’affirme le recourant, de ne pas
tenir compte de la jurisprudence précitée selon laquelle le délai de péremption
de 30 ans ne s’applique pas aux constructions érigées illégalement hors de la
zone à bâtir. Cette jurisprudence a en effet une portée générale et est
applicable à l’ensemble des constructions de ce type. Le fait enfin qu’ait été
déposée le 12 octobre 2021 une
motion
intitulée "
Prescription de l'obligation de rétablir la situation
conforme au droit hors de la zone à bâtir
" (n° 21.4334) par la
Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie
du Conseil national
, qui tend à
l'introduction légale d'un délai de prescription ou de péremption de 30 ans
pour les constructions illégales hors de la zone à bâtir, motion qui a été
approuvée par le Conseil national le 17 mars 2022 et par le Conseil des Etats
le 6 décembre 2022, n’est en l’état pas déterminant. L’effet anticipé positif,
qui se heurte à l'impératif de la sécurité du droit et au principe de la
légalité, n'est en effet pas admissible même s'il est prévu par une loi (cf.
arrêt AC.2022.0094 du 23 septembre 2022 consid. 3c/bb, et les références
citées). Le recourant ne saurait dès lors rien déduire en sa faveur de la
modification législative telle que proposée dans la motion précitée.
c) Les griefs du recourant en lien avec le délai de
péremption de 30 ans ne sont en conséquence pas fondés.
7.
Le recourant fait ensuite valoir que le fait que la parcelle n° 545
serait entièrement sise sur des surfaces d’assolement serait une erreur
manifeste.
a) L'art. 3 LAT, qui porte le titre de "Principes
régissant l'aménagement", dispose à son al. 2 let. a que le paysage doit
être préservé et qu'il convient notamment de réserver à l'agriculture
suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier, les surfaces
d'assolement.
Par arrêt du 12 juillet 2022 (1C_389/2020,
1C_394/2020), le Tribunal fédéral a admis les recours de l’Office fédéral de
l’agriculture (OFAG) et de l’Office fédéral du développement territorial (ARE)
contre l’arrêt AC.2018.0318, que cite le recourant dans ses écritures. Il a
considéré qu’il était exclu de dénier à une surface répertoriée dans un
inventaire la qualité de surface d’assolement au seul motif qu’elle ne
satisfaisait pas aux nouveaux critères établis. Admettre le contraire
reviendrait, selon le Tribunal fédéral, à remettre en cause tous les
inventaires cantonaux qui ne sont pas encore fondés sur des données
pédologiques fiables – c’est-à-dire la majorité d’entre eux. Le respect des
valeurs minimales d’assolement ne serait alors plus assuré, ce qui porterait
atteinte à la sécurité du droit (consid. 2.5). Le Tribunal fédéral a ainsi
jugé qu’une remise en cause d'une surface d’assolement par une commune lors
d’une planification ultérieure – ou à l'occasion d'une procédure de permis de
construire – ne saurait entrer en considération qu'à titre exceptionnel. Tel
peut être le cas en présence de circonstances nouvelles particulières
(arborisation, pollution du sol) faisant apparaître clairement une parcelle
comme absolument impropre à un usage agricole. Tel peut également être le cas
de parcelles qui, dès l'origine, ne pouvaient manifestement être considérées
comme surface d’assolement. Ce sont donc les critères applicables aux surfaces
d’assolement de "première génération" qui doivent s'appliquer, étant
rappelé que les cantons disposaient alors d'une importante marge de manœuvre
dans ce sens (Office fédéral de l'aménagement du territoire, Office fédéral de
l'agriculture, Aménagement du territoire/Agriculture, mai 1983, p. 6; Office
fédéral de l'aménagement du territoire, Relevé et garantie des surfaces
d'assolement, Rapport explicatif, juillet 1986, p. 9 n°32 ss; arrêt TF
1C_389/2020, 1C_394/2020 précité consid. 2.6).
b) aa) Le recourant invoque tout d’abord le fait que,
selon l’extrait du guichet cartographique cantonal concernant les surfaces
d’assolement édité le 11 octobre 2016, qu’il produit (pièce n° 6 de son
bordereau), la partie de la parcelle n° 545 située sur des surfaces
d’assolement concernerait la partie agricole et non pas également celle située
en zone intermédiaire, où se trouve l’aire de sortie pour chevaux. Pourtant,
selon un relevé de ce même guichet cartographique du 4 janvier 2022 (pièce
n° 7 de son bordereau), l’ensemble de son bien-fonds, soit y compris
notamment l’aire de sortie, se situerait maintenant sur des surfaces
d’assolement. Le fait de colloquer la zone intermédiaire en surface
d’assolement serait toutefois une erreur manifeste.
La comparaison de la pièce n° 6 précitée avec
l’examen effectué sur le guichet cartographique cantonal au printemps 2023 par
le tribunal de céans des surfaces d’assolement telles qu’elles se présentent
sur la parcelle n° 545 permet de constater qu’entre 2016 et 2023, rien n’a
changé, contrairement à ce qu’affirme le recourant. Sur les deux extraits, la
partie du bien-fonds en cause affectée en zone intermédiaire est recouverte
d’une surface verte lignée ce qui, selon la légende figurant sur l’extrait de
2023, indique que cette zone intermédiaire est sise sur une surface d’assolement
dénommée "
Zone intermédiaire, 1
". Cette comparaison permet par
ailleurs de constater que la partie colloquée en zone agricole de cette même
parcelle se trouve pour sa part dans les deux cas sur une surface d’assolement
dénommée "
Zone agricole ou équivalente, 1
". C’est donc à
raison que l’autorité intimée a considéré que l’ensemble de la parcelle
n° 545 se trouvait sur des surfaces d’assolement.
bb) Le recourant indique quoi qu’il en soit contester
le fait que sa parcelle figure dans l’inventaire cantonal des surfaces
d’assolement. Elle recouvrirait en effet une surface de moins de 1 ha,
entourée sur trois côtés par des biens-fonds construits, s’insérerait dans un tissu
bâti et, pour sa partie sise en zone intermédiaire, ne serait pas de forme
adéquate pour son exploitation mécanisée.
A supposer que le recourant, qui n’est pas une
commune, puisse contester la remise en cause d’une surface d’assolement à
l’occasion d’une procédure de régularisation, l’on ne voit en l’état pas que,
faute de circonstances nouvelles particulières ou d’un classement initial
erroné, cette qualité doive être remise en cause pour la parcelle du recourant,
et plus spécifiquement pour l’aire de sortie pour chevaux litigieuse. L’on peut
en effet relever que, contrairement à ce que prétend le recourant, sa parcelle
dispose d’une surface de plus de 1 ha. Comme le guichet cartographique cantonal
permet par ailleurs de le constater, elle est entourée de l’est à l’ouest en
passant par le sud par des biens-fonds se trouvant sur des surfaces
d’assolement, dont une majorité en zones agricoles ou équivalentes, 1. Affirmer
que sa parcelle ne devrait pas figurer à l’inventaire cantonal des surfaces
d’assolement paraît enfin pour le moins contradictoire avec le fait que le
recourant a conclu en janvier 2021 un contrat de bail à ferme agricole avec un
exploitant agricole, par lequel il affermait à ce dernier une surface en nature
de champ, pré, pâturage et sable de 9'811 m
2
de la parcelle
n° 545, soit l’immense majorité de la surface de sa parcelle et donc  y
compris celle recouvrant l’aire de sortie pour chevaux.
A noter d’ailleurs qu’indépendamment de la
reconnaissance de la qualité de surface d’assolement du bien-fonds litigieux,
celui-ci se situe en dehors de la zone à bâtir. Or, lorsque des constructions
ou des installations illicites sont réalisées dans ce type de zone, le droit
fédéral exige en principe de toute manière que soit rétablie une situation
conforme au droit.
c) Le grief du recourant, mal fondé, doit être
rejeté.
8.
Le recourant invoque par ailleurs le fait que les coûts de l’expertise
exigée par la décision attaquée, soit de la proposition technique de remise en
état des sols à fournir à la DGE, ainsi que ceux des travaux eux-mêmes à
réaliser tant pour l’aire de sortie pour chevaux que pour le jardin d’hiver
n’auraient pas été évoqués dans la décision; ceci constituerait une motivation
insuffisante. Les coûts que représenterait la démolition par rapport à la
situation financière des personnes concernées devraient également être pris en
considération. L’intéressé en déduit que la décision entreprise ne procéderait
pas à un examen de la proportionnalité de l’ordre de démolition et des divers
intérêts en présence alors que la remise en état porterait sur des travaux
conséquents.
a) Dans un arrêt du 19 janvier 2023 (1C_533/2021
consid. 5.2), le Tribunal fédéral a jugé que la valeur d’un chalet à
démolir (estimé à 1'320'000 fr.) et l’importance des frais de remise en état (284'000
fr.) ne sauraient constituer un obstacle à l’application stricte du principe
d’inconstructibilité hors zone à bâtir. En juger autrement reviendrait à
favoriser les propriétaires de constructions illégales d'une valeur élevée et
d'une taille importante, représentant une infraction d'autant plus grave à la
réglementation fédérale. La jurisprudence considère par ailleurs que le montant
de la remise en état n'est pas à lui seul décisif (arrêts TF 1C_29/2016 du 18
janvier 2017 consid. 7.2 qui concernait une remise en état pour un montant de
l'ordre de 200'000 francs; 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 qui concernait une
remise en état pour un montant estimé à 300'000 francs). La jurisprudence
n’accorde ainsi généralement que peu de poids à l'intérêt financier s'opposant
à une remise en état, qui plus est en zone non constructible. Il y va en effet
du respect du principe de rang constitutionnel de la séparation des espaces
constructibles et non constructibles ainsi que du respect du principe de
l'égalité de traitement vis-à-vis des autres administrés (cf. arrêt TF 1C_582/2021
du 21 février 2023 consid. 6.2.2, et les références citées).
b) Il est en l’occurrence vrai, ce qu’elle ne
conteste pas, que l’autorité intimée n’a pas chiffré dans sa décision les frais
de remise en état, précisant que cela ne fait pas partie de la décision
attaquée que d’indiquer un tel élément.
Conformément à la jurisprudence précitée, qui a
confirmé des ordres de démolition et de remise en état pour des montants
importants, l’on peut relever que l’intérêt purement économique du recourant,
qui en outre, durant de longues années et tout en le sachant, n’a pas respecté
les règles existantes en matière de constructions hors de la zone à bâtir, ne
saurait en l’occurrence avoir le pas sur l'intérêt public au rétablissement
d'une situation conforme au droit, soit au principe cardinal de la séparation
de l’espace bâti et non bâti. L’intéressé n’a d’ailleurs de son côté aucunement
chiffré les frais de la remise en état qui lui est ordonnée. Il n’a pas non plus
établi que les coûts induits par la décision entreprise seraient insupportables
au regard de sa situation financière.
C’est en conséquence sans violer le principe de la
proportionnalité que la DGTL a ordonné la remise en état de l’aire de sortie
pour chevaux et du jardin d’hiver.
9.
Le recourant a enfin requis que soit produit le dossier d’un tiers
auprès de la DGTL en lien avec la prise en compte des art. 16a
bis
LAT et 34b OAT ainsi que la tenue d’une audience avec inspection locale.
a) Le droit d’être entendu, tel qu'il est garanti à
l'art. 29 al. 2 Cst. et à l’art. 27 al. 2 Cst-VD, comprend notamment le
droit pour l’intéressé de s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une
décision ne soit prise touchant sa situation juridique, d’avoir accès au dossier,
de produire des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses
offres de preuves pertinentes, de participer à l'administration des preuves
essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela
est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1 p.
170 s.; 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.). L'autorité peut cependant renoncer
à procéder à des mesures d'instruction lorsque les preuves administrées lui ont
permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à
une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la
certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF
145 I 167 consid. 4.1 p. 170 s., et les arrêts cités; cf. aussi arrêts TF
1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 2.1; 1C_576/2020 du 1
er
avril 2021 consid. 3.1).
b) La cour est en l’occurrence en mesure de se faire
une idée complète et précise des faits pertinents et de traiter en toute
connaissance de cause les moyens soulevés, conformément aux considérants
ci-dessus, sur la base des pièces figurant au dossier. Ce dernier contient en
particulier des photographies des lieux et des installations litigieuses, des
vues aériennes ainsi que des plans du bien-fonds litigieux. La production du
dossier d’un tiers n'apparaît par ailleurs pas déterminante pour la présente
procédure (cf.
supra
consid. 3). Pour le surplus, le recourant
a pu faire valoir ses arguments lors de l'échange d'écritures intervenu dans la
présente procédure. Compte tenu de l’ensemble de ces éléments, il y a lieu, par
appréciation anticipée des preuves, de rejeter la requête tendant à la
production du dossier d’un tiers auprès de la DGTL en lien avec la prise en
compte des art. 16a
bis
LAT et 34b OAT ainsi que celle relative à la
tenue d’une audience avec inspection locale.
10.
Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la
décision attaquée confirmée. Compte tenu de l'issue de la cause, des frais
seront mis à la charge du recourant (cf. art. 49, 91 et 99 LPA-VD). Il ne sera
pas alloué de dépens, dans la mesure où le recourant succombe et où la DGTL et
la commune obtiennent gain de cause, mais sans l'assistance de mandataires
(art. 55, 91 et 99 LPA-VD).
Le délai d'exécution pour la remise en état qui avait
été fixé au 30 juin 2022 par la décision entreprise étant aujourd'hui échu, il
appartiendra à l'autorité intimée de fixer un nouveau délai d'exécution.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de la Direction générale du territoire et du logement du 22
novembre 2021 est confirmée.
III.
Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge du recourant A.________.
IV.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 juin 2023
Le
président:
La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.