vd_omni · AC.1998.0209 · 2004-12-13 · fr

FONDATION SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE et crts, SAEGESSER Philippine et crts, SCHENK Pierre et crts et al. c/ DIRE et GRAVIERE DE L'ISLE SA (projets de gravières des Délices à Apples, de Chergeaulaz 2 à L'Isle et de staion de traitement des graviers à Villars-Bozon) | Quel qu'ait pu être en l'espèce l'intérêt d'une station de traitement des graviers permettant l'utilisation du rail pour transporter les matériaux extraits des deux gisements situés dans le voisinage, il ne justifiait pas l'atteinte considérable au paysage qu'aurait constitué la création d'une zone industrielle de 2,5 hectares, très exposée à la vue, au milieu d'une zone agricole située dans le périmètre 3 du plan de protection de la Venoge et à laquelle la décision finale sur l'EIE reconnaissait "une valeur paysagère et écologique certaine" (consid. 4).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 13.12.2004 AC.1998.0209

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 13 décembre 2004
Composition
M. Alain Zumsteg, président;MM. Jean-Daniel Rickli et
Guy Berthoud, assesseurs.
recourants
GRAVIERE DE
L'ISLE SA,
à Lausanne 6, représentée par Me Daniel PACHE,
avocat à Lausanne,
FONDATION
SUISSE POUR LA PROTECTION ET L'AMENAGEMENT DU PAYSAGE et consorts,
représentés par Me Rudolf SCHALLER, avocat à Genève,
SCHENK Pierre
et consorts,
à Apples,
SAEGESSER
Philippine et consorts,
à St-Légier-La Chiésaz,
représentés par Me Olivier FREYMOND, avocat à Lausanne,
Edith
STRAUB-PLATTNER,
à Zoug, représentée par Me Philippe
JATON, avocat à Lausanne,
autorité intimée
Département des
institutions et des relations extérieures,
I
autorités
concernées
Conservation de
la faune et de la nature,
Service des
forêts, de la faune et de la nature,
Municipalité de
l'Isle,
représentée par Me Benoît BOVAY, avocat à
Lausanne,
Municipalité
d'Apples,
Service de
l'environnement et de l'énergie,
Service des
eaux, sols et assainissement,
Objet
Plans d'affectation
Recours  GRAVIERE DE L'ISLE SA c/ décisions du
Département des institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998
(projets de gravière des Délices à Apples, de Chergeaulaz II à L'Isle et de
station de traitement des graviers de Villars-Bozon - dossiers joints 1998/0192,
1998/0206, 1998/020, 1998/0208)
Vu les faits suivants
A.
A la fin des années 80, Gravière de
l'Isle SA a conçu le projet d'exploiter deux gravières, l'une sur le territoire
de la Commune d'Apples, au lieu-dit "Les Délices", l'autre sur le
territoire de la Commune de l'Isle, au lieu-dit "Chergeaule", en
relation avec une station de traitement des matériaux située à proximité du
village de Villars-Bozon (Commune de l'Isle).
a) Le projet de la
gravière des Délices se situait à un kilomètre à l'ouest d'Apples, entre la
route Apples-Ballens et la ligne du chemin de fer Bière-Apples-Morges (BAM). Il
était prévu d'en extraire 1,8 millions de m
³
sur une surface de 26,6 hectares, à raison de 75'000 m
³
par année durant 25 ans. La construction d'une
station de chargement raccordée à la ligne du BAM devait permettre de
transporter par le rail 70 % des matériaux extraits à la station de traitement
de Villars-Bozon, distante d'environ 7 km (à vol d'oiseau). 20% de la
production auraient été acheminés vers la même destination, mais par camions,
alors que les 10% restant auraient été transportés également par camions vers
les chantiers et les centrales à béton des centres urbains les plus proches.
b) Le projet de la
gravière dite "de la Chergeaulaz 2" se situait entre le vallon de la
Chergeaule et le hameau de la Coudre, environ 2 km au nord-ouest du village de
l'Isle. Il était prévu d'en extraire 3,5 millions de m
³
,  à raison de 120'000 m
³ par an durant une
trentaine d'années, sur une surface de 29,8 hectares, dont la majeur partie en forêt.
Le plan d'extraction était divisé en deux zones (A et B), la première couvrant
une surface de 16,6 hectares pour un volume d'extraction de 2,1 millions de m³
dont l'exploitation était prévue en 17 ans et demi. Seule cette première zone
faisait simultanément l'objet d'une demande de permis d'exploiter,
l'exploitation de la zone B ne devant intervenir que plus tard, après une
nouvelle planification.
Il était prévu d'acheminer 70% des
matériaux extraits de la gravière de la Chergeaulaz 2 à la station de
traitement de Villars-Bozon, distante d'environ 2 km à vol d'oiseau, par un
chemin d'exploitation rejoignant la route cantonale no 42 e puis, après avoir
suivi celle-ci jusqu'à la hauteur du lieu-dit "Les Toches", par un
chemin public rejoignant la halte de Villars-Bozon, soit un parcours d'un peu
moins de 6 km. Le reste des matériaux aurait été acheminé par camions vers différents
utilisateurs régionaux.
c) Le projet de station de
traitement des matériaux se situait à proximité immédiate de la halte de Villars-Bozon,
dans l'angle formé par la ligne du BAM, au sud-est, et la route communale
reliant le village de Villars-Bozon au lieu-dit "Les Toches", puis à
la RC 42e. Elle aurait constitué une plateforme approximativement
rectangulaire, d'une surface d'environ 25'000 m², aménagée légèrement en contrebas
du niveau du terrain naturel et entourée de talus arborisés s'appuyant, dans
leur plus grande partie, contre un mur de soutènement intérieur. Sur le côté
sud-est de ce rectangle aurait été construite une voie de raccordement au BAM,
équipée d'installations permettant le chargement et le déchargement des camions
et des wagons. Ces installations auraient été reliées par bande transporteuse à
des surfaces permettant de stocker, sous la forme de deux grands tas coniques,
les matériaux extraits (tout-venant d'une part, sols de décharge de l'autre).
Une autre bande transporteuse, en partie souterraine et en partie aérienne,
aurait amené le tout-venant jusqu'à une installation de criblage et de
concassage primaire puis, de là, à la station de criblage, de lavage et de
concassage secondaire, qui aurait pris place dans  un bâtiment en béton et
structure métallique long de 30 m, large de 18 et haut d'environ 25. Ce dispositif
aurait comporté en outre des emplacements pour le stockage des graviers traités,
ainsi qu'une centrale à béton, comportant deux silos cylindriques hauts d'une
vingtaine de mètres.
B.
Dans sa dernière version, le projet
de gravière des Délices a été mis à l'enquête publique du 22 juin au 22 juillet
1990, celui de la gravière de la Chergeaulaz 2 du 21 décembre 1992 au 29
janvier 1993 et celui de la station de traitement des graviers de Villars-Bozon
du 19 juillet au 19 août 1993. Tous trois ont suscité de nombreuses
oppositions.
C.
Le Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports (ci-après : DPTAT) a statué le 13 août 1996
sur l'ensemble des trois projets et des oppositions qu'ils avaient suscitées,
aux termes d'un document de plus de 80 pages intitulé "Décision finale
relative à l'étude de l'impact sur l'environnement". En bref, il a levé ces
oppositions (parfois sous certaines réserves et conditions contenues dans le
corps de la décision, décidé le principe de l'adoption des plans d'extraction
de la gravière des Délices, de la gravière de la Chergeaulaz 2 et de la station
de traitement des graviers de Villars-Bozon, et décidé le principe de l'octroi
du permis de construire ladite station, puis des permis d'exploiter les
gravières et la station de traitement.
D.
Cette décision a suscité les recours
des personnes et organismes suivants :
1) Pierre Schenk et dix consorts, propriétaires de
maisons d'habitation dans le quartier "En Bramafan", à proximité du
site prévu pour la gravière des Délices;
2) Frédéric Saegesser, propriétaire au lieu-dit
"Les Toches", sur la route reliant le site de la gravière de Chergeaulaz
2 à celui prévu pour la station de traitement de Villars-Bozon;
3) Luc Hoffmann, domicilié à Montricher;
4) l'Association pour la sauvegarde du pied du Jura
(ASPJ);
5) le W W F Vaud, section du W W F Suisse;
6) Yvette Haldas, à La Coudre (L'Isle);
7) Pierre Gruaz, à L'Isle;
8) Jean Decollogny, à Apples;
9) Christian et Silvia Mühlbauer, à La Coudre
(L'Isle);
10 ) Edith Straub-Plattner,
à Grancy;
11) la Fondation suisse pour
la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP);
12) l'Association Venoge vivante, à Lausanne;
13)
Hermann Stauffacher, à Apples.
Le Département des
institutions et des relations extérieures (DIRE) a statué sur chacun de ces
recours aux termes de treize décisions, rendues le 19 octobre 1998.
Les recours de Luc
Hoffmann et de l'Association pour la sauvegarde du pied du Jura ont été déclarés
irrecevables, un émolument de 600 fr. et une indemnité de dépens de 500 fr. en
faveur de Gravière de l'Isle SA étant mis à la charge de chacun des
recourants.
Les recours de Pierre
Gruaz et d'Edith Straub-Plattner ont été rejetés, un émolument de 600 fr. et
une indemnité de dépens de 500 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA à titre
de dépens étant mis à la charge de chacun des recourants.
Les recours de Pierre Schenk et
consorts, de Frédéric Saegesser, du W W F Vaud, d'Yvette Haldas, de Jean Decollogny,
de la FSPAP et de Hermann Stauffacher ont été très partiellement admis, un
émolument de 500 fr. et une indemnité de dépens de 500 fr. en faveur de Gravière
de l'Isle SA étant mis à la charge de chacun des recourants ou groupes des recourants.
Le recours de Christian et
Silviane Mühlbauer  a été très partiellement admis, un émolument de 600 fr. et
une indemnité de dépens de 600 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA étant mis
à la charge des recourants.
Le recours de l'Association
Venoge vivante a été très partiellement admis, un émolument de 500 fr. et une
indemnité de dépens de 400 fr. en faveur de Gravière de l'Isle SA étant mis à
la charge de la recourante.
L'admission très partielle
de certains recours a conduit le DIRE à réformer la décision du DPTAT du 13
août 1996
-   en
complétant les dispositions réglementaires des plans d'extraction par des
prescriptions destinées à garantir que la majeure partie des matériaux extraits,
puis traités, seraient acheminés par le rail (recours Pierre Schenk et crts,
Yvette Haldas, Frédéric Saegesser, W W F Vaud, Jean Decollogny et Hermann
Stauffacher);
-   en
supprimant la mention
"Décide le principe de l'octroi du permis de
construire la station de traitement des graviers de Villars-Bozon"
du dispositif
de la décision (recours Yvette Haldas, Frédéric Saegesser, W W F Vaud,
Christian et Silviane Mühlbauer et Association Venoge vivante);
-   en
complétant le plan d'extraction de la gravière de la Chergeaulaz 2 et celui de
la gravière des Délices par des dispositions réglementaires indiquant la durée
maximum et le programme d'exploitation, y compris la date à laquelle la remise
en état de chaque étape devrait être effectuée (recours FSPAP);
-   en
complétant le plan d'extraction relatif à la station de traitement de
Villars-Bozon par une disposition réglementaire prévoyant l'obligation de
démanteler cette dernière
"à l'issue de l'exploitation des gravières
des Délices et de la Chergeaulaz 2, sous réserve de l'approbation définitive et
exécutoire, la fin de cette exploitation, d'un plan d'extraction ou d'un plan
d'affectation du sol prévoyant expressément le maintien de cette
installation"
(Recours FSPAP);
-   en
subordonnant l'approbation du plan d'extraction relatif à la station de
traitement de Villars-Bozon à l'octroi d'une dérogation exceptionnelle à
l'obligation de ne pas modifier l'affectation des zones agricoles avant 25 ans
(art. 53 al. 3 LATC) (recours Frédéric Saegesser);
E.                Pierre Schenk, Huguette
Unternährer, Elvira Schwarz Nicollier, Jean-Claude Keusen, Pascale Keusen,
Bernard Ketterer, Willy Tschanz, Elisabeth Tschanz, Pascal Poret, René Krähenbühl
et Brigitte Arm (ci-après Pierre Schenk et consorts) ont recouru le 7 novembre
1998 contre la décision du DIRE les concernant. Ce recours a été enregistré
sous la référence AC.1998.0192.
Les hoirs de Frédéric
Saegesser, soit Philippine Saegesser, Anne Casolo-Saegesser et Philippe
Saegesser (ci-après Philippine Saegesser et consorts) ont recouru le 9 novembre
1998 contre la décision du DIRE les concernant, concluant, sous suite de frais
et dépens, à son annulation. Ce recours a été enregistré sous la référence
AC.1998.0206.
Edith Straub-Plattner a
recouru le 9 novembre 1998 contre la décision du DIRE la concernant, concluant,
avec dépens, à son annulation, et au rejet des projets de gravières des
Délices, de la Chergeaulaz 2 et de la station de traitement des graviers de
Villars-Bozon. Ce recours a été enregistré sous la référence AC.1998.0207.
La Fondation suisse pour
la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP), le W W F Suisse,
l'Association pour la sauvegarde du pied du Jura (ASPJ) et Yvette Haldas (ci-après
FSPAP et consorts) ont recouru le 9 novembre 1998 contre les décisions du DIRE
les concernant, concluant à leur annulation, ainsi qu'à celle de la décision du
DTPAT du 13 août 1996, sous suite de frais et dépens. Ce recours a été
enregistré sous la référence AC.1998.0208.
Gravière de l'Isle SA a
recouru contre neuf des treize décisions du DIRE, soit celles statuant sur le
recours de Hermann Stauffacher, d'Yvette Haldas, de Jean Decollogny, de Philippine
Saegesser et consorts, de l'Association Venoge vivante, de Christian et Silvia
Mühlbauer, du W W F Vaud, de la FSPAP et de Pierre Schenk et consorts,
concluant, avec dépens, à ce que ces décisions soient réformées en ce sens que
toutes les prescriptions réglementaires qu'elles arrêtent soient abrogées et
que la construction des installations de Villars-Bozon interviennent
"en
conformité de la décision finale et selon ce qu'elle a prévu"
. Ce recours
a été enregistré sous la référence AC 1998.0209.
Le département intimé a renoncé à se
déterminer sur les recours des opposants aux projets, tout en concluant
implicitement à leur rejet. S'agissant du recours de Gravière de l'Isle SA, il
a déclaré qu'il ne s'opposait pas à l'abandon d'une disposition réglementaire prescrivant
que
"la totalité des matériaux traités à la station de Villars-Bozon
doit être acheminée par le rail en direction de Morges"
.
Gravière de l'Isle SA a
conclu, sous suite de frais et dépens, à l'irrecevabilité, subsidiairement au
rejet, des recours de Pierre Schenk et consorts et d'Edith Straub-Plattner.
Elle a conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet des recours de
Philippine Saegesser et consorts et de la FSPAP et consorts.
Les communes d'Apples et
de l'Isle ont pour leur part conclu, sous suite de frais et dépens, au rejet de
tous les recours émanant d'opposants aux projets.
Philippine Saegesser et
consorts, la FSPAP et consorts, ainsi qu'Edith Straub-Plattner ont conclu, sous
suite de frais et dépens, au rejet du recours de Gravière de l'Isle SA.
Les communes d'Apples et
de l'Isle s'en sont remises à justice quant au sort de ce recours.
F.                Le Tribunal administratif a
tenu séance le 9 octobre 2002 sur le site du projet de gravière de Chergeaulaz 2.
A cette occasion Gravière de l'Isle SA a fait part  de son intention de
renoncer à l'exploitation de la gravière des Délices, ainsi qu'à la
construction de la station de traitement des matériaux de Villars-Bozon. Elle a
précisé qu'elle envisageait de mettre à l'enquête publique un nouveau projet
d'exploitation de la gravière de Chergeaulaz.
Par lettres des 12 et 26 septembre
2003, Gravière de l'Isle SA a confirmé qu'elle retirait son recours et qu'elle renonçait
aux autorisations qui lui avaient été délivrées. Le  14 novembre 2003, le
Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et
assainissement, a pris formellement acte de cette renonciation aux projets
litigieux et constaté la caducité de la décision finale relative à l'étude de
l'impact sur l'environnement du 13 août 1996 portant adoption des plans
d'extraction et prévoyant la délivrance des permis d'exploiter.
G.               Par lettre du 29 octobre
2003, la FSPAP et consorts ont pris acte de l'abandon définitif des projets
litigieux par Gravière de l'Isle SA et demandé que cette dernière soit
condamnée aux frais de justice et au paiement de dépens
"pour toutes
les procédures"
. Ils font valoir qu'en 16 ans, ils avaient supporté
des coûts estimés à 90'000 fr., dont la moitié constitués par leurs frais
d'avocat. Ils concluent dès lors à ce que des dépens d'un montant de 45'000 fr.
leur soient alloués.
La Municipalité de l'Isle a fait
valoir qu'elle avait participé à l'entier de la procédure et déposé divers mémoires;
elle conclut dès lors à l'allocation de dépens (lettre du 1
er
octobre 2003). Edith Straub-Plattner en a fait de même (lettre du 3 octobre
2003). Pierre Schenk et consorts ont demandé le remboursement des avances de
frais qu'ils avaient faites, aussi bien pour leur recours au DIRE que dans la
présente procédure (lettre du 7 octobre 2003). Philippine Saegesser et consorts
ont fait valoir que, depuis la première opposition déposée le 2 novembre 1987
par feu Frédéric Saegesser, leur avocat avait consacré entre 150 et 200 heures aux
différentes procédures qui avaient suivi; ils requièrent par conséquent
"l'allocation
d'une somme qui tienne largement compte des efforts nombreux qui ont dû être
déployés (...) et qui ont abouti à la renonciation sans condition, par la
partie adverse à un projet illégal en zone agricole"
(lettre du 20
octobre 2003).
De son côté Gravière de
l'Isle SA a fait valoir que les recourants ne devraient pas avoir droit à des
dépens, dès lors que leurs précédents recours auprès du DIRE avaient été rejetés
et que les motifs pour lesquels elle avait renoncé aux autorisations
litigieuses tenaient à des circonstances indépendantes de sa volonté, soit
"une
évolution conjoncturelle défavorable, due à l'écoulement du temps"
et
à
"une évolution défavorable s'agissant des transports à Morges
également due à l'écoulement du temps"
.
Le département intimé s'en
est remis à justice quant au sort des frais et dépens.
Considérant en droit
1.
La renonciation de Gravière de l'Isle
SA aux plans d'extraction et aux autorisations litigieuses rend les recours
sans objet, tout au moins en ce qui concerne le fond du litige. En pareil cas,
l'art. 52 al. 3 de la loi du 18 décembre 1984 sur la juridiction et la
procédure administratives (LJPA) dispose que le magistrat instructeur raye la
cause du rôle et statue sur les frais et dépens.
En l'occurrence - hormis le recours de
Gravière de l'Isle SA, qui a été purement et simplement retiré - les recours
conservent toutefois un objet limité dans la mesure où leurs auteurs maintiennent
leurs conclusions tendant à ce que les décisions du DIRE mettant à leur charge
un émolument de justice et des dépens à verser à Gravière de l'Isle SA soient
réformées de manière à ce qu'ils soient libérés des frais et que des dépens
leur soient alloués pour la procédure de première instance. Cette question, qui
sort du cadre de l'art. 52 al. 3 LJPA, est du ressort du tribunal. Tenant
compte cependant que, sur le fond, les recours sont sans objet, elle ne sera
pas tranchée sur la base d'un examen approfondi du bien-fondé des décisions du
DIRE confirmant, avec quelques réserves, la levée des oppositions, mais à la
lumière des principes régissant le sort des frais et dépens lorsque l'affaire
est classée avant jugement.
2.
a) En pareil cas, le juge tient compte
de la position adoptée par chaque partie en début de procédure, afin de
déterminer si et dans quelle mesure elle obtient ou non l'allocation de ses
conclusions. En principe la partie qui acquiesce est censée succomber (v. art.
162 CPC, par analogie; RDAF 1994 p. 324, consid.
2b; André Grisel, Traité de droit administratif, p. 846; Martin
Bernet, Die Parteientschädigung in der schweizerischen Verwaltungsrechtspflege,
n. 255, p. 145).
Ainsi la partie qui retire son recours
est en règle générale censée succomber, les frais et dépens étant alors mis à
sa charge sans qu'il y ait lieu de se prononcer sur les mérites du recours, à
moins qu'il ne soit évident en l'état du dossier que la décision entreprise
aurait de toute façon dû être annulée ou réformée (v. notamment RDAF 1970 p.
154; 1976 p. 266; Grisel, Traité de droit administratif suisse, p. 846; Gygi,
Bundesverwaltungsrechtspflege, éd. 1983, p. 327). Réciproquement, lorsque le
recours porte sur l'octroi d'une autorisation et que le bénéficiaire de cette
dernière renonce à en faire usage, c'est en principe lui qui sera censé
succomber.
Encore faut-il, pour que ces
présomptions s'appliquent, que le retrait du recours ou la renonciation à
l'usage de l'autorisation contestée équivalent effectivement à un
acquiescement. Lorsque le retrait du recours intervient parce que l'autorité a
modifié sa décision dans le sens des conclusions du recourant, c'est bien
entendu l'autorité qui sera censée succomber (RDAF 1994 p. 324). Il en va de
même du constructeur qui obtient un retrait du recours en modifiant son projet
dans le sens souhaité par le recourant (cf. arrêt RE 1991/0010 du 10 septembre
1992). Il arrive également que le recours soit retiré ou devienne sans objet
pour des motifs qui n'impliquent ni désistement ni acquiescement de la part
d'aucune des parties, par exemple lorsque le recourant, qui ne demandait qu'un
délai d'exécution, l'obtient par l'octroi de l'effet suspensif et la durée de
la procédure (v. RE 95/0018 du 22 septembre 1995). Le juge doit donc tenir
compte de l'ensemble des circonstances, notamment, lorsque le constructeur
renonce à son projet, des motifs qui ont été déterminants dans cette décision
(v. arrêt RE 1993/0013 du 13 septembre 1993 et les réf.).
En l'occurrence Gravière de l'Isle SA
explique sa renonciation au projet litigieux par l'écoulement du temps et une
évolution défavorable, tant sur le plan conjoncturel que du point de vue des
transports dans la région de Morges. Cette explication apparaît tout à fait
plausible, et l'on ne peut pas déduire de la renonciation de Gravière de l'Isle
SA a poursuivre ses projets qu'elle se soit rendue, ne serait-ce que
partiellement, aux arguments des opposants et qu'elle ait ainsi acquiescé aux
recours. Dans ces conditions, on ne saurait se contenter, pour statuer sur le
sort des frais et dépens, d'énoncer la règle générale selon laquelle le
constructeur qui renonce au projet contesté est censé succomber.
b) Lorsque les circonstances ne
permettent pas d'imputer à l'une ou l'autre des parties un comportement
équivalant à un désistement ou un acquiescement, force est de tenir compte, sur
la base d'un examen sommaire du dossier, de l'issue probable du litige avant
que le recours ne devienne sans objet (v. Martin Bernet, op. cit., ch. 253, p.
144). S'il n'est pas en mesure de supputer les chances de succès sur la base
d'un examen sommaire du dossier, le juge appliquera les principes généraux du
droit de procédure, selon lesquels il y a lieu de mettre les frais et dépens à
la charge de la partie qui a provoqué la procédure devenue sans objet ou chez
qui résident les motifs pour lesquels elle a pris fin de la sorte (ATF 118 Ia
494/495 consid. 4a).
3.
Le projet de station de traitement
des graviers de Villars-Bozon avait initialement été mis à l'enquête publique,
en 1987 et 1990, sous la forme d'une demande d'autorisation exceptionnelle de
construire hors des zones à bâtir (art. 24 LAT). Dans sa version la plus
récente, ce projet avait pris la forme d'un plan d'extraction au sens des art.
6 et suivants de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (LCar-RSV 931.15).
Certains des recourants ont contesté que cet instrument d'aménagement du
territoire, semblable à un plan d'affection cantonal (v. BGC printemps 1988, p.
771) ait été en l'occurrence approprié. A juste titre.
En règle générale, le périmètre du
plan d'extraction est déterminé selon les limites du gisement, une limite
naturelle ou un ouvrage tel qu'une route ou une voie de chemin de fer (art. 7
al. 1 du règlement du 25 janvier 1991 d'application de la loi sur les carrières
[aRCar] en vigueur jusqu'au 30 juin 2004; art. 8 al. 1 du règlement du 26 mai
2004 d'application de la loi sur les carrières [RLCar]. Le périmètre peut
inclure des terrains non productifs de matériaux ou dont l'exploitabilité est
incertaine, nécessaire à une exploitation rationnelle ou dont la mise en valeur
éventuelle doit être préservée. Ces terrains sont exactement délimités dans le
plan d'extraction (art. 7 al. 2 aRCar; art. 8 al. 2 RLCar). L'art. 9 aRCar
précisait en outre que le plan d'extraction
"figure les zones
d'affectation, les constructions ou équipements existants ou projetés sur le gisement
ou ses environs proches, …"
(la directive du département établie en
application de l'art. 9 al. 2 de l'actuel RLCar reprend la même formulation).
Il doit ainsi exister une relation spatiale et fonctionnelle suffisamment
étroite entre un gisement de matériaux et les installations de traitement qui
lui sont liées pour que l'ensemble soit soumis à la procédure particulière du
plan d'extraction. A défaut, les installations de traitement des graviers
doivent trouver place en zone industrielle.
En l'occurrence, les installations
projetées à proximité de Villars-Bozon ne faisaient ni partie du plan
d'extraction de la gravière de la Chergeaulaz 2, ni de celui de la gravière des
Délices; elles faisaient l'objet d'un plan d'extraction distinct, dont la
particularité était de délimiter une zone exclusivement consacrée au traitement
des matériaux, située à quelques kilomètres des lieux d'extraction. Sans doute
les installations projetées à Villars-Bozon étaient-elles vouées principalement
au traitement des matériaux extraits des deux gravières précitées, mais pas
exclusivement : il était également prévu d'y accueillir de faibles quantités de
graviers extraits dans la région de Cossonay, ainsi que, pendant un certain
temps, des matériaux provenant de la gravière de Montossey. On ne pouvait au
demeurant pas exclure qu'elle traite ultérieurement, suivant l'évolution des
circonstances, des matériaux issus d'autres sites. En outre, les installations
prévues ne se limitaient pas à celles qui sont habituellement implantées sur le
gisement ou à proximité immédiate de celui-ci (concassage, criblage et lavage
des graviers); elles comportaient également une centrale à béton, ainsi qu'un
vaste garage pour le dépôt et l'entretien des véhicules. Un ensemble
d'installations de la nature et de l'importance de celles qui étaient prévues à
proximité de Villars-Bozon aurait ainsi dû faire l'objet non pas d'un plan
d'extraction, mais d'un plan partiel d'affectation communal (les conditions
permettant l'établissement d'un plan d'affectation cantonal [v. art. 45 al. 2
LATC] n'étaient à première vue pas remplies). Cette procédure s'imposait
d'autant plus que, même s'il était prévu démanteler la station de traitement de
Villars-Bozon à la fin de l'exploitation de la gravière des Délices et de la
Chergeaulaz 2 (sous réserve d'une nouvelle planification qui en aurait autorisé
le maintien), la durée même de l'exploitation (30 ans) et l'importance des
investissements consentis, étaient de nature à faire très sérieusement douter
que cette portion du territoire de la Commune de l'Isle retrouve un jour sa
vocation agricole.
4.
On observe d'autre part que le site
prévu pour la station de traitement de Villars-Bozon se trouve inclus dans le
périmètre 3 (vallées de la Venoge et du Véron) du plan de protection de la
Venoge approuvé par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des
transports le 28 août 1997. Ce plan met en œuvre l'art. 6 ter de la
Constitution du 1
er
mars 1885, introduit par votation populaire du
10 juin 1990 et demeurant provisoirement en vigueur en vertu des dispositions
transitoires de la nouvelle Constitution du 14 avril 2003 (art. 179 al. 1). Il
est destiné à assurer la protection des cours, des rives et des abords de la
Venoge (art. 1
er
al. 1 du règlement du plan de protection de la
Venoge [ci-après : RPAC V]). Son objectif est d'assurer l'assainissement des
eaux, de maintenir, restaurer les milieux naturels favorables à la flore et à
la faune, notamment la végétation riveraine ainsi que de conserver les milieux
naturels les plus intéressant (al. 2). En ce qui concerne les vallées de la
Venoge et du Véron (périmètre 3), le RPAC contient notamment la disposition
suivante :
"
Art. 14.- Conservation du patrimoine
Le patrimoine paysager et naturel lié à la
Venoge et au Véron doit être préservé.
Le PDM détermine les éléments du patrimoine
paysager et naturel à sauvegarder et à restaurer. Il fixe les conditions
nécessaires à la réalisation de ce principe."
Le plan directeur des mesures (PDM)
associé au PAC V ne comporte aucune mesure spécifique à l'endroit où devait
s'implanter la station de traitement de Villars-Bozon; le secteur est
simplement compris en zone agricole avec la mention :
"L'espace
agricole va au-delà de la limite de la vallée"
,
cette limite
étant marquée au sud-ouest par la route reliant Villars-Bozon au lieu-dit
"Les Toches". Il n'en demeure pas moins que, de par sa simple
inclusion dans le périmètre 3 du PAC V, ce secteur mérite une attention
particulière du point de vue de la protection du paysage.
A l'issue de l'enquête publique
ouverte en été 1993, le "groupe de travail PAC Venoge", en charge du
projet du plan de protection de la Venoge, avait émis à l'égard de la station
de traitement de Villars-Bozon un préavis défavorable, estimant d'un part que
le choix du site ne faisait pas l'objet d'une justification suffisante, faute
d'une étude de variantes, et que
"l'impact du projet dans le paysage
[était]
trop important pour admettre la possibilité d'une bonne intégration"
(v. préavis du 27 août 1993). Le groupe de travail PAC Venoge est toutefois
revenu sur ce préavis dans sa séance du 27 juin 1994, après que Gravière de
l'Isle SA eut complété le dossier par un rapport d'expertise du bureau Aragao
et Gasser, ingénieurs conseils SA, démontrant que, parmi plusieurs variantes
étudiées et en fonction de divers critères d'appréciation, l'implantation d'une
station de traitement et graviers à Villars-Bozon était celle qui présentait le
bilan global le plus favorable, malgré qu'elle figurait parmi les plus mal
notées du point de vue de son insertion dans le site et de son impact sur le
paysage. Le groupe de travail relevait en outre que, si la variante de
Villars-Bozon était finalement admise, il y aurait lieu de porter un soin
particulier aux aménagements extérieurs, notamment aux talus de remblai
arborisés et d'atténuer les ruptures de pente avec le terrain naturel; le
traitement architectural des bâtiments devait également être amélioré par
rapport au projet, remanié, de décembre 1991,
"afin que l'usine
devienne un point attractif pour le paysage."
A ses yeux, la
diminution du gabarit des bâtiments n'était pas suffisante et la collaboration
avec un architecte devait être envisagée.
Dans sa décision finale relative à
l'étude de l'impact sur l'environnement du 13 août 1996, le DTPAT a considéré
que, moyennant les précautions qui seraient encore prises avant l'octroi du
permis de construire pour améliorer l'intégration des bâtiments et des
installations dans le paysage, l'impact paysager de la station de traitement de
Villars-Bozon restait admissible et qu'il devait être mis en balance  avec les
avantages décisifs qui résulteraient, pour toute la région, du transport des matériaux
par le rail (v. p. 59 à 62 et 69 à 71). Dans cette pesée des intérêts, la
nécessité de transporter la majeure partie des matériaux par le rail pour
garantir une exploitation de la gravière des Délices et de celle de la
Chergeaulaz 2 conforme aux exigences de la protection de l'environnement et le
fait que, parmi les diverses implantations étudiées pour une station de
traitement des graviers, celle de Villars-Bozon étaient la seule réellement
faisable (v. rapport Aragao et Gasser du 29 juin 1994, p. 79), apparaissent
décisifs. La pesée des intérêts se résumait donc, en fin de compte, à mettre en
balance les avantages de l'exploitation de la gravière des Délices et de celle
de Chergeaulaz 2 pour l'approvisionnement du canton en matériaux pierreux et l'atteinte
indéniable qu'aurait porté au paysage la station de traitement de Villars-Bozon.
Le département intimé a confirmé cette manière de raisonner en considérant que
"la
conformité du projet de station de traitement au regard du PAC Venoge
[devait]
également s'apprécier dans le cadre d'une pesée globale des intérêts. Il
s'agit principalement d'examiner si les différents avantages qui caractérisent
le projet l'emportent sur les atteintes à la nature et au paysage qu'il
implique en tenant notamment compte du fait qu'il s'agit d'un paysage de
qualité qui est encore bien conservé"
(v. décision sur le recours du
WWF Vaud, consid. III p. 36 let. cc), et il a en conséquence considéré que la
station de traitement de Villars-Bozon était admissible
"au stade de l'adoption
du plan d'extraction"
,
tout en insistant sur la nécessité de
prendre, dans le cadre de la procédure d'octroi du permis de construire, des
mesures destinées à l'amélioration de l'intégration paysagère qui permettent de
respecter les exigences du PAC Venoge (décision précitée, p. 37).
Le Tribunal administratif ne partage
pas cette manière de voir et considère au contraire que, face à un projet aussi
précis et concret que celui mis à l'enquête publique, la question de la
protection du paysage devait être réglée au stade de la planification déjà, et
non pas reportée au moment du permis de construire, où auraient dû être prises
des mesures dont on admettait qu'elles n'étaient pas encore été définies. La
planification d'un zone industrielle de 2,5 hectares dans une zone agricole
actuellement libre de constructions, qui plus est à l'intérieur d'un périmètre
protégé par le PAC Venoge, devait obéir aux principes régissant l'aménagement
du territoire, en particulier à celui qui veut que le paysage soit préservé et
que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les
installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 1 let b LAT).
Le site où devait s'implanter la
station de traitement de Villars-Bozon se trouve au milieu d'un vaste plateau
de terres agricoles, formé d'une alternance de champs et de petits bosquets; il
est éloigné de toute construction dans un rayon de 500 m ou plus, si l'on
excepte quelques rares bâtiments agricoles isolés. Ce site est très exposé aux
vues lointaines, notamment de l'ouest et du nord compte tenu de la topographie
(chaîne du Jura). La station elle-même aurait été très visible, également
depuis les terrains avoisinants, et en particulier depuis la route cantonale et
le BAM. Elle aurait pris la forme d'un vaste camp retranché, long d'environ 280
m et large de 80, entouré d'un talus arborisé s'appuyant sur une sorte de mur
d'enceinte intérieur d'une hauteur pouvant atteindre 4 m par rapport au terrain
aménagé en déblai. Dans cette espace auraient pris place des bâtiments
volumineux, en particulier un bloc de 18 m sur 30, atteignant une hauteur de
près de 25 m sur la moitié de sa surface, abritant les installations de
criblage, de lavage et de concassage secondaire. Les silos de la centrale à
béton auraient atteint une vingtaine de mètres de haut.
Pour répondre aux critiques du Service
de l'aménagement du territoire et du groupe de travail PAC Venoge, Gravière de
l'Isle SA s'était certes efforcée de démontrer qu'il était possible de diminuer
l'impact visuel des installations en réduisant le volume des bâtiments et en
leur conférant un aspect moins industriel (toits à deux pans en lieu et place
de volumes rectangulaires, hauteur réduite). En l'absence de tout descriptif
technique, on peut cependant s'interroger sur la faisabilité de ces
améliorations esthétiques : les bâtiments mis à l'enquête faisaient l'objet de
plans précis, dont on pouvait déduire que leurs dimensions se trouvaient en
étroite relation avec les installations techniques qu'ils devaient abriter; abaisser
de plus de 3 m la hauteur du bâtiment principal, qui plus est en le recouvrant
d'un toit à deux pans modifiant considérablement sa géométrie initiale,
n'apparaissait pas évident. Quoi qu'il en soit, même avec des améliorations
esthétiques, les installations projetées (bâtiments, bandes transporteuses,
silos de la centrale à béton, tas de matériaux) auraient continué de présenter
un aspect complètement étranger et mal intégré au paysage environnant. En
particulier le bâtiment principal, d'une hauteur équivalente à celle d'un
immeuble de cinq étages, érigé au milieu d'un espace plat et découvert, aurait
constitué un élément dont on voit mal comment, même avec le concours d'un
architecte de talent, il aurait pu devenir
"un point attractif pour le
paysage"
(pour reprendre les termes du groupe de travail PAC Venoge).
Ainsi, quel qu'ait pu être l'intérêt de l'utilisation du rail pour transporter
les matériaux extraits des deux gravières projetées, il ne justifiait pas
l'atteinte considérable au paysage qu'aurait constitué la création d'une zone
industrielle de 2,5 hectares, très exposée à la vue, au milieu d'une zone
agricole à laquelle la décision finale sur l'étude de l'impact sur l'environnement
reconnaissait
"une valeur paysagère et écologique certaine"
(p.
59). Pour ce motif également, les recours auraient donc dû être admis.
5.
Les recourants (à l'exception de Gravière
de l'Isle SA), auraient donc dû obtenir gain de cause auprès du DIRE et c'est
par conséquent à tort qu'ils ont été chargés des frais et dépens. Ceux-ci
auraient dû au contraire être supportés par Gravière de l'Isle SA, qui avait
conclu au rejet des recours. En effet, lorsque la procédure met en présence,
comme c'était le cas en l'espèce, une ou plusieurs parties dont les intérêts
sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie de supporter
les frais et dépens lorsqu'elle est déboutée, à l'exclusion de la collectivité
publique dont la décision est annulée ou modifiée (v. RDAF 1994 p. 324). Il
convient dès lors de réformer dans ce sens les décisions sur recours rendues
par le DIRE le 19 novembre 1998 à l'encontre des actuels recourants.
S'agissant du montant de l'émolument,
on s'en tiendra au chiffre arrêté par le DIRE dans les cas où les recours ont
été déclarés irrecevables ou entièrement rejetés (600 fr.). En ce qui concerne
les dépens, les montants alloués par le DIRE ne tiennent pas suffisamment
compte de l'importance et des difficultés de la cause; ils seront en
conséquence réévalués.
6.
En ce qui concerne le sort des frais
et dépens de la présente procédure, il convient de tenir compte, ainsi qu'on
l'a vu ci-dessus, de l'issue prévisible des recours s'ils n'avaient pas été,
pour l'un, retiré ou n'étaient pas devenus, pour les autres, sans objet. Comme on
vient de le voir à propos du sort des frais et dépens de la première instance,
le recours de Gravière de l'Isle SA aurait été rejeté et les autres recours
admis. Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument sera donc mis à la
charge de Gravière de l'Isle SA, qui devra en outre verser une indemnité à
titre de dépens aux recourants qui ont procédé par l'intermédiaire d'un avocat
et obtiennent gain de cause.
La Commune de l'Isle, qui n'aurait pas
obtenu l'allocation de ses conclusions, n'a en revanche pas droit à des dépens.
7.
Le montant de l'émolument tiendra
compte du fait que, malgré qu'elle est devenue sans objet sur le fond, la cause
a néanmoins dû être jugée de manière sommaire sur la question des frais et
dépens de première instance et qu'elle avait auparavant nécessité de nombreuses
opérations de procédure, ainsi que de longues heures d'étude du dossier en vue
de l'audience du 9 octobre 2002. Le montant des dépens alloué prendra également
en considération l'importance et la difficulté de la cause.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours de Gravière de l'Isle SA,  retiré,
est rayé du rôle.
II.
Les recours de la Fondation suisse
pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP) et consorts, de Pierre
Schenk et consorts, de Philippine Saegesser et consorts, ainsi que d'Edith
Straub-Plattner sont admis en tant qu'ils portent sur les frais et dépens mis à
la charge de leurs auteurs par les décisions du Département des institutions et
des relations extérieures du 19 octobre 1998; ils sont pour le surplus sans objet.
III.
La décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours de
la Fondation suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP) et
consorts est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six cents) fr. est mis
à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. III) et qu'il n'est pas alloué de
dépens (ch. IV).
IV.
La décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours du
WWF Vaud est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six cents) francs est
mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV) et qu'il n'est pas alloué de
dépens (ch. V).
V.
La décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours
d'Yvette Haldas est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six cents)
francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV), qui versera en
outre à Yvette Haldas une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens (ch. V).
VI.
La décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours de
Pierre Schenk et consorts est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 (six
cents) francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV) et qu'il
n'est pas alloué de dépens (ch. V).
VII.
La décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours de
Frédéric Saegesser et consorts est réformée en ce sens qu'un émolument de 600
francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. IV), qui versera en
outre une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à Philippine Saegesser,
Anne Casolo-Saegesser et Philippe Saegesser (ch. V).
VIII.
La décision du Département des
institutions et des relations extérieures du 19 octobre 1998 sur le recours
d'Edith Straub-Plattner est réformée en ce sens qu'un émolument de 600 francs
est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA (ch. II), qui versera en outre à
Edith Straub-Plattner une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre
de dépens (ch. III).
IX.
Pour l'instruction des recours devant
le Tribunal administratif et le présent arrêt, un émolument de 5'000 (cinq
mille) francs est mis à la charge de Gravière de l'Isle SA.
X.
Gravière de l'Isle SA versera à titre
de dépens une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à la Fondation
suisse pour la protection et l'aménagement du paysage (FSPAP) et consorts, une
indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à Philippine Saegesser et
consorts, ainsi qu'une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à
Edith Straub-Plattner.
Lausanne, le 13 décembre 2004
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint