vd_omni · AC.2020.0342 · 2021-11-17 · fr

A.________, B.________ /Municipalité de Commugny | Réalisation dun châssis rampant(vélux) plus grand que celui autorisé (78x98 contre 55x70). Ordre de remise en état contesté par les propriéraires devant la CDAP. Constat que le châssis rampant réalisé est a priori conforme au règlement communal. Pratique différente invoquée par la municipalité posant problème au regard du principe selon lequel, lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s'en tenir à une interprétation qui respecte l'exigence d'une base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit public (consid. 4). Recours admis.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 17.11.2021 AC.2020.0342

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 17 novembre 2021
Composition
M. François Kart,
président
; M. Philippe Grandgirard, assesseur
et Mme Renée-Laure Hitz, assesseure.
Recourants
1.
A.________,
à
********,
2.
B.________,
à
********,
tous deux
représentés par Me Jean-Marc
COURVOISIER, avocat à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Commugny,
représentée par Me Alain THÉVENAZ, avocat à Lausanne.
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décisions de la
Municipalité de Commugny du 26 octobre 2020 et du 8 décembre 2020 (ordres de
remise en état) (dossier joint: AC.2021.0007)
Vu les faits suivants:
A.
La parcelle n° 243 de Commugny est affectée en zone de villas au sens du
chapitre VI du Règlement communal sur le plan général d'affectation et la
police des constructions mis en vigueur par le département compétent le 10 décembre
2009 (ci-après: RC).
Du 13 octobre 2017 au 13 novembre 2017, la société C.________,
alors propriétaire de cette parcelle, a soumis à l'enquête publique la
construction de deux villas jumelles avec couverts à voitures et quatre places
de parc. Le plan de la façade nord-est figurait au niveau des combles
deux
velux dont les dimensions étaient de 55 cm x 70 cm. Dans un courrier du 23 mai
2017 adressé à l'architecte du projet (D.________), la Municipalité de Commugny
(ci-après: la municipalité) avait relevé, en se référant à l'art. 10 al. 2 RC,
que le vélux dans les combles non habitables ne pouvait faire que 55 cm x 70
cm.
Le permis de construire a été délivré le 7 février
2018. Il mentionne que les combles ne peuvent en aucun cas être destinés à
l'habitation ou au travail.
B.
Une propriété par étages a été constituée sur la parcelle n° 243, comportant
deux lots. A.________ et B.________ ont fait l'acquisition du lot 243-1 le 25
juin 2018.
C.
Dans le cadre des démarches en vue de la délivrance du permis d'habiter,
il a été constaté que les châssis rampants (vélux) installés à l'étage des
combles avaient une surface supérieure à celle figurant sur les plans d'enquête
(78 cm x 98 cm contre 55 cm x 70 cm). Par courriers du 6 juillet 2020 adressés à
A.________ et B.________ et aux copropriétaires de l'autre lot, la municipalité
a demandé que les châssis rampants dans les combles soient démontés et
remplacés par un modèle de 55 cm x 70 cm correspondant à ce qui avait été
autorisé, ceci dans un délai fixé au 31 juillet 2020. Ces courriers faisaient
référence à l'art. 10 al. 2 RC.
D.
Dans un courrier du 13 juillet 2020 adressé à la Commune, D.________ a
admis que, lors de la réalisation de la construction, il n'avait pas été tenu
compte du courrier municipal du 23 mai 2017 et qu'une erreur avait été commise.
E.
Le 26 octobre 2020, la municipalité a notifié aux copropriétaires des
deux villas sises une décision dont la teneur, pour l'essentiel, était la suivante:
"
Nous
donnons suite aux correspondances que nous vous avons adressées, les 6 juillet
et 4 août 2020, auxquelles vous n’avez donné aucune réponse.
Le 18 août 2020, Monsieur E.________,
Municipal en charge des constructions, a bien rencontré Monsieur F.________, de
l’entreprise D.________. Malheureusement, la «procuration» produite n’est pas
valable dans le cadre de la mise en conformité qui vous est demandée et pour
laquelle nous vous avons écrit. Raison pour laquelle nous ne pouvons donc pas
considérer l’entreprise D.________ comme étant un interlocuteur légalement mandaté
par vous, les propriétaires.
Comme nous vous l’avons déjà
exposé, les châssis rampants qui ont été aménagés (78 x 98 cm) ne sont pas
conformes au permis de construire délivré, ainsi qu’à la réglementation
communale applicable (art. 10 du Règlement communal sur le plan général d’affectation
et la police des constructions).
N'ayant pas obtenu de réponse de
votre part, nous nous sommes enquis auprès d’une entreprise spécialisée de la
région du coût de remise en état, soit de la pose de velux aux dimensions
réglementaires en remplacement des châssis rampants existants.
Selon un devis estimatif récent
établi par cette entreprise, à partie des données techniques transmises par le
Service technique, la mise en conformité devrait coûter moins de CHF 6'000.00
par châssis rampant.
Au vu de ce qui précède, notre
Municipalité a décidé, lors de sa séance du 26 octobre 2020, de vous demander
de démonter les châssis rampants (type velux) actuellement en place et de les
remplacer par un modèle dont les dimensions seraient de 55 x 70 cm,
conformément aux plans qui faisaient partie intégrante du dossier pour lequel
le permis de construire initial n° 28915/18 avait été délivré (cf. également notre
courrier du 23 mai 2017).
Un délai échéant au
31 janvier
2021
vous est accordé pour procéder aux travaux nécessaires, après quoi
notre Municipalité procédera à une visite des lieux, afin de vérifier que le présent
ordre a été respecté.
Cette décision est assortie de la menace
de la sanction pénale prévue à l’art. 292 du Code pénal, qui traite de l’insoumission
à une décision de l’autorité, et dont le texte est le suivant : « Celui
qui ne se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de
la peine prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire
compétents sera puni d’une amende ».
La présente décision peut faire l’objet
d’un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal. L’acte de recours doit être déposé auprès du Tribunal cantonal
(avenue Eugène-Rambert 15, 1014 Lausanne) dans les
30 jours
suivant la
communication de la décision attaquée ; il doit être signé et indiquer les
conclusions et motifs du recours. La décision attaquée est jointe au recours. Le
cas échéant, ce dernier est accompagné de la procuration du mandataire.
"
F.
Par courrier du 13 novembre 2020, A.________ et B.________ ont demandé à
la municipalité de reconsidérer sa décision du 26 octobre 2020. En cas de refus,
ils demandaient que le délai pour la mise en conformité soit prolongé au 30
juin 2021.
G.
Par acte du 3 décembre 2020, A.________ et B.________ (ci-après: les
recourants) ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision municipale du 26 octobre 2020 (la
cause a été ouverte sous la référence AC.2020.0342).
Les recourants ne contestaient pas l'erreur commise
par D.________. Ils invoquaient toutefois le caractère disproportionné de l'ordre
de remise en état compte tenu de leur bonne foi et de celle de D.________
(erreur commise involontairement), du coût du remplacement du vélux et du fait
que celui-ci n'incommodait en aucune manière le voisinage et n'était pas visible
depuis la voie publique. Ils relevaient également que les dimensions du velux de
78 cm x 98 cm correspondaient au cadre extérieur et non à l'ouverture sur le
toit ou à la surface vitrée, cette dernière étant de 60 cm x 78 cm, soit une
différence de 5 cm x 8 cm par rapport à ce qui avait été autorisé. Cas échéant,
ils demandaient une prolongation du délai imparti pour remplacer le vélux. Ils
invoquaient également une violation de leur droit d'être entendus au motif que
la municipalité n'avait pas voulu reconnaître la procuration conférée à D.________.
Ils faisaient ainsi valoir qu'ils n'avaient pas pu exercer leur droit d'être entendus
en ce qui concernait les solutions alternatives, le coût des travaux et le délai
de remise en état. Ils prenaient les conclusions suivantes:
"
Au
vu de ces griefs, nous concluons et demandons au Tribunal
:
1.
d’annuler
la Décision, et de dire qu’il n’y a pas lieu de remplacer le Vélux ;
2.
subsidiairement,
d’annuler la Décision, et de renvoyer le dossier à la Municipalité, afin de
nous permettre de trouver une solution alternative au remplacement du Vélux,
3.
plus
subsidiairement, d’annuler la décision, et de prolonger le délai imparti pour
remplacer le Vélux de quatre mois à partir du moment où la décision deviendra définitive,
mais pas avant le
30 juin 2021
;
4.
dans
tous les cas, (i) de suspendre les effets de la Décision dans l’attente que le
Tribunal se prononce et (ii) de mettre tous les frais de cette procédure à la
charge de la Municipalité.
"
H.
Dans une nouvelle décision du 8 décembre 2020, la municipalité a, d'une
part, indiqué qu'elle n'entendait pas reconsidérer sa décision du 26 octobre 2020
et, d'autre part, a accepté de prolonger le délai pour procéder aux travaux de
remise en état au 30 juin 2021.
Les recourants se sont pourvus contre cette décision
auprès de la CDAP le 7 janvier 2021. Pour l'essentiel, Ils reprennent les
arguments figurant dans leur recours du 3 décembre 2020 dans la cause
AC.2020.0342. Les conclusions du recours sont les suivantes:
"
Au
vu de ces griefs, nous concluons et demandons au Tribunal
:
1.
de
joindre la présente cause à la cause AC.2020.0342 (FK/rcc) ;
2.
d’annuler
la Décision du 8 décembre 2020, et de dire qu’il n’y a pas lieu de remplacer le
Vélux ;
3.
subsidiairement,
d’annuler la Décision du 8 décembre 2020, et de renvoyer le dossier à la
Municipalité, afin de nous permettre de trouver une solution alternative au remplacement
du Vélux ;
4.
plus
subsidiairement, si le Tribunal devait par impossible confirmer la décision de
remplacement du Vélux, de bien vouloir nous accorder un délai de quatre mois à
partir du moment où sa décision sera devenue définitive pour exécuter les
travaux, mais pas avant le 30 juin 2021.
5.
dans
tous les cas, (i) de suspendre les effets de la Décision du 8 décembre 2020
dans l’attente que le Tribunal se prononce et (ii) de mettre tous les frais de
cette procédure à la charge de la Municipalité.
"
La cause a été ouverte sous la référence AC.2021.0007.
Le 11 janvier 2021, les causes AC.2020.0342 et AC.2021.0007
ont été jointes sous la référence AC.2020.0342.
La municipalité a déposé sa réponse le 24 février
2021. Elle conclut au rejet des deux recours.
Les recourants ont déposé des observations complémentaires
le 22 avril 2021.
Le 17 mai 2021, la municipalité a relevé que les
recourants n'avaient apporté aucun élément nouveau et s'est référée à sa
réponse du 24 février 2021.
Le tribunal a tenu audience le 23 septembre 2021. A
cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience
a la teneur suivante:
"
Le président se réfère à un précédent dossier
de permis de construire datant de 2016 (projet élaboré par D.________) pour
lequel un permis de construire avait apparemment été délivré. Il relève que lors
d'un échange de courriels avec l'architecte en janvier 2016, le Service technique
intercommunal avait en substance informé ce dernier que la pratique habituelle
limitait les
«
Vélux
»
à 78 x 98 cm, alors que ceux projetés étaient de
78 x 118 cm. Suite à cela, l'architecte avait prié le Service technique de ramener
les dimensions des
«
Vélux
»
à 78 x 98 cm sur les plans. MM G.________
[
Municipal
en charge de la police des constructions]
et H.________
[
du Service
technique communal]
indiquent que ce qui précède ne leur
évoque rien. Me Thévenaz confirme que la Municipalité a pour pratique constante
de n'autoriser que des tabatières de 55 x 70 cm concernant des niveaux non
habitables réalisés sous la toiture, le but étant de limiter les ouvertures
pour des surfaces non habitables. Il concède que l'art. 10 al. 2, 1
er
tiret, RC fait mention de surcombles et qu'il est ici question de combles.
La cour et les
parties se rendent dans les combles de l'habitation des recourants. Me Thévenaz
indique que ce niveau ne peut pas être habitable car cela impliquerait un
dépassement du CUS. La question de son habitabillité en termes de hauteur et d'éclairage
est discutée. Me Thévenaz relève que ce niveau n'est clairement pas habitable.
Invité par le président à faire savoir si la Municipalité interprète l'art. 10
al. 2, 1
er
tiret RC de manière extensive en l'appliquant également
combles, Me Thévenaz explique que la pratique municipale est d'appliquer cette
disposition à tous les niveaux non habitables sous toiture. Me Thévenaz ajoute
que les recourants ont uniquement invoqué le caractère disproportionné de l'ordre
de remise en état, sans remettre en cause la pratique communale en lien avec
l'art. 10 al. 2, 1
er
tiret, RC et l'interprétation faite par la Municipalité
de cette disposition.
De retour à
l'extérieur, Me Thévenaz indique que le règlement communal est en cours de
révision et qu'il sera dans ce cadre procédé à la clarification de l'art. 10
al. 2, 1
er
tiret. Interpellé quant au fait de savoir si l'on serait ainsi
en présence d'une restriction imposée à un propriétaire sur la base d'une disposition
peu claire, Me Thévenaz répond qu'on pourrait
«
dire ça comme ça
»
, tout en
insistant sur le fait que la pratique de la Municipalité sur ce point, qui est constante,
va être clarifiée et maintenue. Me Courvoisier se réfère au dossier de permis
de construire de 2016 évoqué en début d'audience, où il avait été indiqué que des
«
Vélux
»
de 78 x 98 cm étaient admissibles. Me Thévenaz explique que les projets
de construction font l'objet de deux examens, le premier par le Service technique
intercommunal, le second par le Service interne de la Commune.
Me Courvoisier
relève avoir pu constater dans les toitures de bâtiments aux alentours des chassis-rampants
de plus grande dimension. Me Thévenaz indique que ces ouvertures éclairent peut-être
des niveaux habitables.
Il est brièvement
discuté des motifs pour lesquels la Municipalité a refusé de s'entretenir
directement avec l'architecte avant de rendre les décisions querellées, à
savoir que le chantier était terminé, que l'architecte n'était pas au bénéfice
des procurations suffisantes et que la Municipalité éprouvait des difficultés à
obtenir des réponses. La recourante propose, comme alternative à la pose d'un
nouveau
«
Vélux
»
de dimensions réduites, une solution qui consisterait à obturer une
partie de la surface vitrée du
«
Vélux
»
installé. Invité par la juge assesseure Renée-Laure
Hitz à dire si une telle proposition serait envisageable, M. G.________ indique
qu'il ne peut en l'état pas répondre à cette question, mais que des solutions techniquement
réalisables peuvent être discutées. Les recourants regrettent qu'une discussion
n'ait pas pu avoir lieu avant le prononcé des décisions litigieuses.
La question du coût
de l'ordre de remise en état est brièvement abordée. Les recourants font valoir
qu'il est supérieur au montant de 6'000 fr. estimé par la Municipalité. Me
Thévenaz relève que ce montant se fonde sur un devis demandé à une entreprise.
Les recourants objectent que personne n'est venu sur place pour établir ce devis.
Le recourant explique que ses voisins ont remplacé le
«
Vélux
»
litigieux dans leurs
combles par un nouveau modèle de 55 x 70 cm, aux frais de l'architecte. Me
Thévenaz souligne que le remplacement du
«
Vélux
»
des recourants ne leur
coûterait donc rien. A la demande du président, Me Thévenaz confirme encore que
le
«
Vélux
»
litigieux n'a pas fait l'objet de plaintes du voisinage, sa
non-conformité ayant été constatée dans le cadre des démarches en vue de la
délivrance du permis d'habiter.
"
Les recourants se sont déterminés sur le procès-verbal
de l'audience le 1
er
octobre 2021. La municipalité en a fait de même
le 11 octobre 2021. A cette occasion, elle a produit une copie des
correspondances qu'elle avait échangées les 8 juillet, 8 et 15 septembre 2021
avec le Bureau D.________.
Considérant en droit:
1.
Les décisions attaquées, par lesquelles la municipalité refuse
d'autoriser des modifications d'un projet et ordonne la remise en état des
lieux, peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal
cantonal, selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Les recourants, en tant que propriétaires
du logement concerné, ont un intérêt digne de protection à les contester (cf.
art. 75 let. a LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Déposé dans le délai de trente jours fixé par l'art. 95
LPA-VD, les recours sont intervenus en temps utile. Ils respectent au surplus
les conditions formelles énoncées notamment à l'art. 79 LPA-VD (applicable
par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), si bien qu'il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.
Les recourants se plaignent d’une violation de leur droit d’être entendus.
Ils soutiennent à que, dès lors que la municipalité n'a pas voulu reconnaître
la procuration conférée à D.________, ils n'ont pas pu faire valoir leurs
arguments relatifs aux solutions alternatives, au coût des travaux et au délai
de remise en état avant que la décision initiale du 26 octobre 2018 ne soit
rendue.
a) aa) Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti
par l'art. 29 al. 2 de la
Constitution
fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (
Cst.
; RS 101)
et l'art. 27 al. 2 de la
Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; BLV 101.01), comprend
notamment le droit pour l'administré de s'exprimer sur les éléments pertinents
avant qu'une décision touchant sa situation juridique ne soit prise, d'offrir
des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il y soit donné suite et de participer à l'administration
des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque
cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid.
2.3; 140 I 285 consid. 6.3.1, et les références; 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299
et les références citées; arrêt TF 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1;
arrêts PE.2018.0400 du 26 février 2019 consid. 3a; PE.2018.0117 du 7 janvier
2019 consid. 2a). Il ne comprend en principe pas le droit d'être entendu
oralement (cf. ATF 140 I 68 consid. 9.6.1; TF 2C_140/2016 du 30 mai 2017
consid. 2.1).
bb) La LPA-VD, applicable en l'espèce, prévoit que
la procédure est en principe écrite devant les autorités et la juridiction
administratives (art. 27 al. 1 LPA-VD). Aux termes de l'art. 33 LPA-VD, hormis lorsqu'il
y a péril en la demeure, les parties ont le droit d'être entendues avant toute
décision les concernant (al. 1); sauf disposition expresse contraire, elles ne
peuvent prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2). Selon l'art. 30 al.
1 LPA-VD, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits
dont elles entendent déduire des droits.
Selon l'art. 34 LPA-VD, les parties participent à
l'administration des preuves (al. 1) et peuvent notamment présenter des offres
de preuve (al. 2 let. d) et s'exprimer sur le résultat de l'administration des
preuves (al. 2 let. e). L'autorité n'est toutefois pas liée par les offres de
preuve formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD; cf. ég. art. 34 al. 3
LPA-VD); de jurisprudence constante en effet, le droit d'être entendu n'empêche
pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves
administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une
manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont
encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener
à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 138 III 374 consid. 4.3.2;
TF 2C_633/2018 du 13 février 2019 consid. 5.1.1; 2C_954/2018 du 3 décembre 2018
consid. 5; arrêt PE.2018.0117 du 7 janvier 2019 consid. 2a).
cc) Le
droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation
entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des
chances de succès du recours sur le fond (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226;
135 I 187 consid. 2.2 p. 190; 126 I 19 consid. 2d/bb p. 24; cf. cependant
Hansjörg Seiler, Abschied von der formellen Natur des rechtlichen Gehörs, RSJ
100/2004 p. 379 s. et 382 s., et les références). Selon la jurisprudence, sa
violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité
de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir
d'examen (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 p. 226; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197
s.; 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285). Toutefois, une telle réparation doit
rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une
atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la
partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être
entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque
le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement
inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie
concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 142 II
218 consid. 2.8.1 p. 226; 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; 136 V 117 consid.
4.2.2.2 p. 126 s.;
voir également ATF 126 V 130, I 68
).
b) En
l'espèce, on relève que, après la décision initiale du 28 octobre 2018, les recourants
ont pu faire valoir leurs arguments dans le cadre de la demande de
reconsidération qu'ils ont adressée à la municipalité le 13 novembre 2020. Cette
dernière est entrée en matière sur cette demande, ce qui l'a amenée à modifier
le délai de remise en état. On peut ainsi considérer que les recourants ont finalement
pu exercer leur droit d'être entendus auprès de l'autorité intimée avant que
celle-ci ne statue. A cela s'ajoute que l'on se trouve manifestement dans
l'hypothèse où un renvoi à la municipalité constituerait une vaine formalité et
aboutirait à un allongement inutile de la procédure.
c) Vu ce
qui précède, le grief relatif à une violation du droit d'être entendu doit être
écarté.
3.
Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. La seule violation des dispositions
de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe
insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si
ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables.
Le prononcé d'un ordre de démolition ou de remise en état présuppose
donc une analyse de la légalité des ouvrages concernés, même s'ils ont été
réalisés sans autorisation (arrêts AC.2020.0016 du 28 octobre 2020 consid. 2a;
AC.2020.0029 du 10 août 2020 consid. 3a; AC.2018.0185 du 5 août 2019
consid. 3a).
En outre, la violation du droit
matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à
justifier leur suppression. Le respect du principe de la proportionnalité exige
qu'il soit procédé à une pesée des intérêts public et privé opposés (principe
de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence
– ATF 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197
consid. 4.4.4 p. 205, et les arrêts cités).
Il ressort de la jurisprudence que
l'ordre de démolir une construction édifiée sans droit et pour laquelle une
autorisation ne peut être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la
proportionnalité.
Celui qui place
l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe
plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients
qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid.
6b p. 224 et la jurisprudence citée; cf. aussi arrêts
TF
1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 6.1;
1C_292/2016 du 23 février 2017 consid. 5.1;
1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1).
L'autorité
doit cependant renoncer à une telle
mesure
si les dérogations à la règle sont mineures, si
l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit. Même un constructeur
qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de la proportionnalité
(arrêt
AC.2017.0373 du 18 juin 2018 consid. 2).
4.
a) En l'occurrence, il n'est pas contesté que le vélux sis dans les combles
ne correspond pas à celui autorisé par le permis de construire délivré le 7
février 2018. Ce seul élément n'est toutefois pas suffisant pour confirmer
l'ordre de remise en état. Il convient en effet de vérifier en premier lieu la légalité
de cet ouvrage.
b) La municipalité soutient que le vélux litigieux n'est
pas conforme à l'art. 10 RC.
aa) L'art. 10 RC a la teneur suivante:
"
Art.
10 – Ajourement des toitures
1.
Les
combles habitables doivent de préférence prendre jour sur les pignons. A ce défaut
ou si cette possibilité d’avère insuffisante, l’al. 2 ci-dessous est applicable
dans la mesure où l’identité du site bâti est préservée.
2.
Les
largeurs additionnées des percements de la toiture n’excéderont pas le 1/3 de
la longueur de la façade qu’ils dominent.
Sont autorisées :
-
les châssis-rampants, maximum admissible de 78 x 140. Pour les
surcombles, seules des tabatières de 55 x 70 pourront être admises.
-
les lucarnes. Elles peuvent être placées en arrière ou à l’aplomb
de la façade, leur largeur ne devra pas dépasser 1.50 m, s’il s’agit de
lucarnes de verre, cette largeur sera ramenée à 1 m.
-
les balcons encaissés dans la toiture, à condition que la
corniche soit continue et à raison d’un seul pan par toiture, à l’exception des
bâtiments définis comme « remarquables et intéressants » dans l’art. 37
pour lesquels les balcons encaissés sont interdits (art. 46 LPNMS).
"
bb) La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs
interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la
véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à
considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation
historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur
lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique)
ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation
systématique; ATF 144 V 313 consid. 6.1; 142 IV 389 consid. 4.3.1; 141 III 53
consid. 5.4.1). Ces règles d'interprétation s'appliquent également aux règlements
communaux de police des constructions (cf. arrêt TF 1C_138/2010 du 26 août 2010
consid. 2.4 et la réf. cit.).
Selon la jurisprudence constante, la municipalité jouit
d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des
règlements communaux. Elle dispose notamment d’une
latitude
de jugement
pour interpréter des concepts juridiques indéterminés
dont la portée n'est pas imposée par le droit cantonal
;
ainsi, dans la mesure où la lecture que la municipalité fait des dispositions
du règlement communal n'est pas insoutenable, l'autorité de recours
s'abstiendra de sanctionner la décision attaquée. L'autorité cantonale de
recours n'est toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite
d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre
interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants,
tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but.
Lorsque plusieurs interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à
celle qui respecte l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions
du droit de propriété issues du droit public (cf. notamment arrêt AC.2020.0265
du 16 juillet 2019 consid. 3b; AC.2018.0324 du 13 juin 2019 consid. 4b et les références).
cc) En l'espèce, on relève que le châssis-rampant réalisé
dans les combles est
a priori
conforme à l'art. 10 RC puisque cette
disposition autorise dans les combles des châssis rampants jusqu'à 78 cm x 140 cm,
seules les ouvertures dans les surcombles devant être limitées à des tabatières
de 55 cm x 70 cm. Cette conformité avait au demeurant été constatée dans un
courriel du Service technique intercommunal (STI) du 11 mai 2020 figurant dans
le dossier produit par la municipalité.
La municipalité fait valoir qu'elle a pour pratique d'interpréter
l'art. 10 al. 2 RC en ce sens que l'exigence selon laquelle seules des
tabatières de 55 cm x 70 cm sont admises dans les surcombles s'applique à des galetas
non habitables. Cette interprétation pose problème au regard du principe selon
lequel, lorsque plusieurs interprétations d'une disposition sont envisageables,
il faut s'en tenir à une interprétation qui respecte l'exigence d'une base
légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit
public. En d'autres termes, pour qu'une municipalité puisse interdire à un
propriétaire de réaliser des travaux ou ordonner une remise en état lorsque des
travaux ont été réalisés sans autorisation, elle doit pouvoir se fonder sur une
disposition légale claire dont on peut déduire que ces travaux ne sont pas réglementaires.
En l'espèce, cette exigence n'est en tous les cas pas remplie puisqu'il
apparaît au contraire, sur la base d'une interprétation littérale de l'art. 10
al. 2 RC, que le châssis-rampant litigieux est réglementaire. Au demeurant,
l'autorité intimée ne semble pas véritablement contester que les décisions attaquées
ne peuvent pas se fonder sur une base légale précise. Lors de l'audience, le
conseil de la municipalité a ainsi admis qu'on était en présence d'une restriction
imposée à un propriétaire (interdiction de réaliser dans les combles un
châssis-rampant de 78 cm x 98 cm et ordre de remise en état) sur la base d'une
disposition peu claire et il a ajouté que la pratique municipale serait clarifiée
dans le cadre du nouveau règlement sur les constructions en voie d'élaboration.
5.
Il ressort de ce qui précède que les recours doivent être admis et les
décisions attaquées annulées. Vu le sort des recours, les frais sont mis à la
charge de la Commune de Commugny (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Cette
dernière versera des dépens aux recourants, qui ont procédé par l'intermédiaire
d'un mandataire professionnel (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont admis.
II.
Les décisions de la Municipalité de Commugny des 26 octobre 2020 et 8
décembre 2020 sont annulées.
III.
Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la
Commune de Commugny.
IV.
La Commune de Commugny versera à A.________ et B.________, créanciers
solidaires, une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 17 novembre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.