vd_omni · GE.1995.0033 · 1995-03-30 · fr

UZAL Carlos et Sandrine (VIDEO FOLIES) c/Municipalité de Montreux | Une décision municipale refusant d'autoriser l'ouverture d'un commerce de loction de cassettes vidéo le dimanche après-midi est compatible avec l'art. 31 Cst. même si la commune voisine autorise l'ouverture de tels commerces le dimanche après-midi.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 10.11.1995 GE.1995.0033

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
A R R E T
du 10 novembre 1995
sur le recours interjeté par
Carlos et
Sandrine UZAL (VIDEO FOLIES)
, Grand-Rue 90-92, 1820 Montreux;
contre
la décision du 30 mars 1995 rendue par la
Municipalité
de Montreux
refusant d'autoriser l'ouverture d'un magasin de location de
cassettes vidéo les dimanches après-midi.
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. E. de Braun et R. Wahl, assesseurs. Greffière : Mme M.-C. Etégny,
sbt.
Vu les faits suivants:
A.                     Le 30 mars 1995, la
Municipalité de Montreux a refusé d'accorder à Carlos et Sandrine Uzal une
dérogation à l'interdiction générale d'ouvrir les magasins le dimanche en
dehors de la période dite touristique. La municipalité précise dans sa décision
qu'une procédure est en cours concernant les ouvertures dominicales à Vevey et
à Montreux; considérant par ailleurs que des modifications aux dispositions
fédérales sur ce sujet sont étudiées, elle estime comme particulièrement
inopportun de déroger à la règle de base dans ces conditions; selon elle, la
question de l'ouverture de magasins tel qu'un vidéo club, non prévu dans le
règlement communal actuel, doit être examinée dans le cadre de l'approche
globale du problème.
B.                    Sandrine Uzal a recouru
contre cette décision auprès du tribunal administratif par pli déposé le 10
avril 1995. Elle allègue que maintes communes du canton assimilent les
vidéo-clubs aux magasins de tabac lesquels bénéficient d'un régime
d'autorisation particulier. Elle aurait constaté qu'en raison de la fermeture
obligatoire du dimanche, la clientèle se rendrait à Vevey pour louer des
cassettes. Elle fait valoir que le commerce de cassettes vidéo est lié au
loisir familial et dépend de la situation météorologique, un temps pluvieux ou
hivernal favorisant la location. Sandrine et Carlos Uzal concluent à l'octroi
d'une autorisation d'ouverture du magasin Video Folies pour tous les dimanches
de l'année de 14 heures à 18 heures.
La municipalité s'est
déterminée le 13 juin 1995. Elle maintient son refus, estimant ne pas pouvoir
déroger aux dispositions du règlement communal du 1er octobre 1983 sur les
jours et les heures d'ouverture et de fermeture des magasins.
C.                    Lors de son audience du
8 novembre 1995, le tribunal a entendu la recourante Sandrine Uzal, fille de
CarlosUzal, accompagnée de Sabine Chenaux de la fiduciaire J. Ineichen SA et de
l'épouse du recourant CarlosUzal; la Municipalité de Montreux étant représentée
par le major Edmond Millioud. Sabine Chenaux a précisé que la fermeture imposée
le dimanche en dehors des saisons touristiques entraînait une perte de l'ordre
de 5'000 francs par mois et qu'elle provoquait également une perte de clientèle
qui allait se fournir auprès d'un autre commerce également titulaire de la franchise
"Video Folies", ouvert le dimanche à Vevey. En outre, la clientèle
anglophone se déplaçerait à Lausanne pour louer des cassettes. L'épouse du
recourant a encore précisé qu'il existait une forte demande le dimanche
après-midi où elle enregistrait plus d'une centaine de clients pendant les
trois heures d'ouverture du dimanche lors de la saison touristique. En outre,
le distributeur automatique installé dans leur deuxième commerce de Clarens ne
permettait de répondre que partiellement à cette demande (une vingtaine de
clients) en raison du choix limité (300 cassettes) qu'il présentait. Le
représentant de la municipalité a relevé que le règlement de la Commune voisine
de Vevey prévoyait une dérogation pour les magasins de location de cassettes
vidéo alors que le règlement de Montreux limitait les dérogations aux kiosques,
magasins de tabac et boulangeries. Il a précisé encore que la municipalité
était liée par son règlement, et qu'elle a dû refuser la dérogation sollicitée
même si elle aurait souhaité pouvoir donner une suite favorable à la demande.
L'épouse du recourant a aussi relevé que plusieurs kiosques à Montreux
vendaient des cassettes vidéo sans procéder toutefois à la location. Elle a
encore demandé que l'effet suspensif soit accordé au recours.
Considérant en droit:
1.                     Déposé dans les formes
et les délais prescrits par l'art. 31 de la loi sur la juridiction et la
procédure administrative, le recours est recevable; il y a lieu d'entrer en
matière sur le fond.
2.                     a) L'art. 18 al. 1 de
la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et le commerce du
13 mai 1964 (RS 892.11, loi sur le travail) interdit d'occuper des travailleurs
le dimanche sous réserve des exceptions prévues à l'art. 19 de la même loi.
Cette dernière disposition permet à l'autorité cantonale, en cas de besoin
urgent dûment établi, d'autoriser temporairement le travail du dimanche (al.
1). L'autorité fédérale peut également autoriser les entreprises industrielles,
et l'autorité cantonale les autres entreprises, à travailler régulièrement ou
périodiquement le dimanche lorsque des raisons techniques ou économiques le
rende indispensable (al. 2). Ces dispositions ne sont pas applicables aux
entreprises des régions touristiques (art. 41 de l'ordonnance II concernant
l'exécution de la loi fédérale sur le travail dans l'industrie, l'artisanat et
le commerce, ci-après : ordonnance II). La législation fédérale sur le travail
ne réglemente toutefois pas de manière exhaustive l'ouverture des commerces le
dimanche; l'art. 71 let. c de la loi sur le travail réserve en effet les
prescriptions de police cantonale et communale concernant notamment le repos
dominical et les heures d'ouverture des entreprises de vente au détail. Les
cantons et les communes restent donc compétentes pour légiférer sur les
prescriptions relatives à la fermeture des magasins le soir, les dimanches et
les jours fériés, tant que ces prescriptions ne visent pas essentiellement à
protéger les travailleurs (ATF 97 I 503 consid. 3b). Le canton de Vaud a
délégué aux communes la compétence d'arrêter les prescriptions relatives à
l'ouverture et à la fermeture des commerces (voir art. 2 let. d et 43 ch. 6
let. d de la loi sur les communes du 28 février 1956). La réglementation des
heures d'ouverture et de fermeture des magasins reste ainsi une tâche
traditionnelle de police locale que les communes peuvent exécuter en édictant
des dispositions réglementaires soumises à l'approbation du Conseil d'Etat (ATF
97 ch. I p. 513 consid. 3).
b) Adopté par le
Conseil communal de Montreux le 23 mars 1983 et approuvé par le Conseil d'Etat
du canton de Vaud le 20 mai 1983, le règlement sur les jours et les heures
d'ouverture et de fermeture des magasins (ci-après le règlement) est entré en
vigueur le 1er octobre 1983. Selon l'art. 2 du règlement, est réputé magasin
tout local sur rue ou sur étage muni ou non de vitrines, accessible à la
clientèle, qu'une entreprise commerciale ou artisanale utilise, même
occasionnellement ou partiellement, pour la vente aux consommateurs. Sont
assimilés aux magasins les camions de vente, les kiosques et les échoppes. Les
magasins ne peuvent être ouverts au public avant 0600 heures. Ils doivent être
fermés au plus tard à 1700 heures le samedi et les veilles de jours de repos
public et à 1900 heures les autres jours ouvrables. Les magasins de tabac et
les kiosques peuvent toutefois demeurer ouverts jusqu'à 2200 heures (art. 5).
Les jours de repos public, les magasins doivent être fermés. Sont jours de
repos public les dimanches, le 1er janvier, Vendredi saint, lundi de Pâques,
l'Ascension, lundi de Pentecôte, lundi du Jeûne fédéral et Noël. Font exception
à cette règle certains magasins tels les boulangeries, pâtisseries et
confiseries ou encore les magasins de tabac et les kiosques. Ces derniers
peuvent être ouverts jusqu'à 2200 heures (art. 6). L'art. 7 du règlement
prévoit une ouverture prolongée pendant la saison touristique :
"pendant la période comprise entre le 1er
avril ou la veille de Vendredi Saint, si cette fête tombe en mars, et le 15
octobre inclusivement, les magasins peuvent être ouverts tous les jours jusqu'à
2145 h., avec faculté de servir la clientèle jusqu'à 2200 h. En dehors de la
période décrite ci-dessus, la municipalité peut autoriser l'ouverture prolongée
des magasin jusqu'à 1945 h. avec faculté de servir la clientèle jusqu'à 2000
h., deux soirs par semaine, sauf les samedis et dimanches (rev.
1.2.1993)."
Des autorisations
spéciales d'ouverture des magasins sont prévues durant le mois de décembre,
notamment deux dimanches après-midi de 1400 heures à 1800 heures (art. 8).
Pendant le reste de l'année, la municipalité peut délivrer des autorisations
exceptionnelles lors de manifestations d'une ampleur particulière ou lorsqu'un
motif public important justifie une telle mesure; l'autorisation peut alors
n'être accordée que pour certains magasins (art. 9).
3.                     Les recourants se
plaignent implicitement d'une restriction à leur liberté économique, qui ne
serait pas justifiée par des motifs suffisants.
a) La liberté du
commerce et de l'industrie est garantie à l'art. 31 Cst. mais cette garantie
n'est pas absolue; l'art. 31 al. 2 Cst. réserve notamment "les
prescriptions cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie ainsi que
sur leur imposition"; toutefois, ces prescriptions "ne peuvent déroger
au principe de la liberté du commerce et de l'industrie à moins que la
Constitution n'en dispose autrement"; ainsi le texte constitutionnel ne
qualifie pas lui-même les prescriptions réservées par l'art. 31 al. 2 Cst.; il
n'emploie notamment pas le terme de prescriptions de police. En revanche, il
prohibe les mesures de politique économique, c'est-à-dire les mesures qui
interviennent dans la libre concurrence pour assurer ou favoriser certaines
branches de l'activité lucrative ou certaines formes d'exploitation et tendent
à diriger l'activité économique selon un certain plan (cf. ATF 97 I 504 consid.
4 et la jurisprudence citée). On peut donc dire que ne sont prohibées que les
prescriptions qui ont pour but d'entraver la libre concurrence ou d'en atténuer
les effets.
b) Le Tribunal fédéral
a précisé, dans sa jurisprudence antérieure à l'arrêt Griessen (ATF 97 I 499
ss), que n'étaient admissibles au sens de l'art. 31 al. 2 Cst. que les
prescriptions de police visant à assurer l'ordre public, savoir à sauvegarder
la tranquillité, la sécurité, la santé et la moralité publiques, ainsi que la
bonne foi en affaires. Il s'agissait là de mesures de police proprement dites,
visant à préserver d'un danger ou à l'écarter, ce qui constitue une des
premières tâches incombant au pouvoir public. Il a constaté toutefois dans
l'arrêt Griessen que les cantons avaient été amenés à prendre, dans l'intérêt
général, des mesures destinées à procurer ou à augmenter le bien-être pour
l'ensemble ou une grande partie des citoyens, notamment par l'amélioration des
conditions de vie, de la santé ou des loisirs. Cette notion de police, plus
large, avait pu créer une situation peu compatible avec la sécurité juridique.
C'est pourquoi, considérant qu'une double notion de police pouvait être
fâcheuse, le Tribunal fédéral a décidé de s'en tenir à un concept plus strict
des mesures de police et de donner une qualification différente aux mesures qui
dépassent un but de police, tout en restant dans le cadre des prescriptions
réservées par l'art. 31 al. 2 Cst. Comme elles visent en général un but de
politique sociale, il y avait lieu de les qualifier de mesures sociales ou
mesures de politique sociale pouvant justifier des restrictions à la liberté
économique compatibles avec l'art. 31 Cst., tant qu'elles n'avaient pas pour
objectif d'intervenir dans la libre concurrence. Par la suite le tribunal
fédéral a étendu les motifs justifiant une restriction à la liberté économique
aux mesures d'aménagement du territoire, notamment à celles fixant les prescriptions
applicables aux centres commerciaux hors localités (ATF 110 Ia 167 ss, 109 Ia
269 ss, 102 Ia 115 ss). Ainsi, les mesures de politique sociale visant à
assurer le repos des travailleurs entrent dans les prescriptions cantonales
réservées par l'art. 31 al. 2 Cst. Pour être admissibles elles doivent en outre
être conformes aux principes de la légalité, de l'intérêt public, de la
proportionnalité et de l'égalité de traitement; elles ne peuvent notamment
répondre à un intérêt public suffisant que si elles satisfont un besoin assez
généralement reconnu pour que l'Etat se charge d'y pourvoir (ATF Griessen
précité p. 506).
c) Le Tribunal fédéral
a jugé que la fermeture des magasins ordonnée un demi-jour ouvrable par semaine
constituait une restriction admissible à la garantie de la propriété,
s'agissant d'un magasin de souvenirs, montres, appareils à transistors et
photographiques miniatures, briquets, jouets et bibelots divers (ATF 97 I 499,
consid. 5). Il a en effet reconnu un caractère d'intérêt public aux mesures
relatives à la fermeture hebdomadaire des commerces; même si le but de
protection de la santé des travailleurs, qui justifiait avant l'entrée en
vigueur de la loi sur le travail de telles mesures, ne pouvait plus être
invoqué, ces mesures permettaient également à d'autres personnes, non soumises
à la loi fédérale, de bénéficier du repos hebdomadaire; il s'agit en
particulier des exploitants eux-mêmes ainsi que des membres de leur famille
occupés dans l'entreprise familiale (art. 4 de la loi sur le travail) et des
travailleurs employés dans les commerces des régions touristiques. Ainsi, en
introduisant le principe de la fermeture de magasin le dimanche, la
réglementation communale introduit une restriction à la liberté du commerce et
de l'industrie qui se justifie par des motifs de politique sociale et répond à
un intérêt public. Il convient encore d'examiner si le refus de la dérogation
requise par les recourants se justifie compte tenu des caractéristiques de leur
commerce et respecte le principe de l'égalité de traitement.
4.                     a) Selon l'art. 36 de
la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives
(LJPA), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou
l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), la constatation inexacte ou
incomplète des faits pertinents (lit. b) et l'inopportunité si la loi spéciale
le prévoit (lit. c). Dès lors que rien n'est prévu sur ce point dans la loi du
28 février 1956 sur les communes (LC), c'est donc sous l'angle de la légalité
uniquement que le tribunal de céans examinera le présent cas. Par ailleurs, les
communes vaudoises sont autonomes dans l'élaboration de leur réglementation sur
l'ouverture et la fermeture des magasins même si le contrôle du Conseil d'Etat
lors de la procédure d'approbation s'étend à l'opportunité (ATF 97 I 512
consid. 2). Comme on l'a vu, la réglementation communale instaure le principe
général de la fermeture des magasins le dimanche. Le règlement prévoit
toutefois des dérogations, notamment pour les boulangeries et les kiosques.
Durant la période touristique, les dérogations s'étendent à l'ensemble des
magasins, ce que permet d'ailleurs l'art. 41 de l'ordonnance II. La
municipalité peut encore accorder des dérogations lors de manifestations d'une
ampleur particulière ou lorsqu'un motif d'intérêt public important justifie une
telle mesure (art. 9 du règlement).
b) Selon les
recourants, l'ouverture d'un vidéo-club serait propre à favoriser les loisirs
familiaux aussi, et peut-être surtout, pendant les mois non touristiques. Les
recourants font ainsi valoir que la particularité de leur commerce justifierait
un régime d'ouverture différencié pour leur magasin. Ils remettent également
implicitement en cause la fermeture obligatoire des magasins toute la journée
du dimanche, en période non touristique. L'autorité intimée a motivé son refus
notamment par le fait que les questions relatives à l'ouverture et à la
fermeture des magasins sont actuellement à l'étude. Elles devront donc faire
l'objet de dispositions à soumettre au législateur.
aa) En l'état, le
commerce des recourants n'est pas assimilé à une catégorie de magasins, tels
les kiosques, boulangeries et magasins de tabac, pour laquelle un régime
spécial d'ouverture est prévu le dimanche; cette distinction respecte le
principe de l'égalité de traitement car elle est fondée sur des motifs
objectifs. Il est en effet possible à la clientèle des recourants de louer le
samedi des cassettes vidéo à regarder le dimanche, alors que les boulangeries
livrent du pain frais le dimanche et que les kiosques et magasins de tabac
vendent des journaux du dimanche également; même si certains kiosques vendent
accessoirement des cassettes vidéo, ils ne procèdent pas au commerce de
location qui reste l'activité principale des recourants. Les prévisions
météorologiques sont au demeurant suffisamment fiables un jour à l'avance pour
permettre à la clientèle des recourants de décider le samedi déjà si la
location d'une cassette vidéo se justifie pour le dimanche, et les recourants
disposent d'un distributeur automatique de cassettes vidéo dans leur commerce
de Clarens, qui répond au moins partiellement à la demande de la clientèle du
dimanche.
bb) Les recourants ne
peuvent pas non plus se plaindre d'une inégalité de traitement avec les
commerces de la commune voisine, puisque ceux-ci sont soumis à un règlement
différent. La jurisprudence fédérale a en effet précisé que lorsqu'un canton,
renonçant à toute loi cadre, laisse entièrement dans la compétence des communes
la réglementation des heures d'ouverture et fermeture des magasins, sans même
leur imposer d'édicter une telle réglementation, il ne pouvait intervenir, lors
de l'approbation d'un règlement communal en la matière, en prétextant qu'il
provoquerait par rapport aux commerçants d'autres communes, des inégalités
incompatibles avec l'art. 31 Cst. L'obligation de traiter de façon égale les
commerçants d'une même branche ne s'adresse qu'au législateur compétent pour
établir des restrictions à la liberté du commerce et de l'industrie et elle ne
vise que les territoires soumis à sa législation. On ne peut ainsi tirer du
principe de l'égalité de traitement aucune obligation pour les cantons
d'harmoniser entre eux leurs législations, ni pour les communes d'harmoniser
leur réglementation dans les cantons où elles conservent une certaine autonomie
dans ce domaine. Si le canton estime nécessaire d'éliminer les différences qui
existent entre communes, il lui appartient d'édicter une réglementation
uniforme en limitant en conséquence les attributions des communes (ATF 97 I 515
consid. 4a). Le gouvernement peut en revanche intervenir lors de la procédure
d'approbation dans la mesure où une réglementation communale aurait des
conséquences défavorables pour une région économique relativement vaste (ATF 97
I 516 consid. 4b), ce qui ne semble de toute manière pas être le cas en
l'espèce pour le domaine spécifique des commerces de location de cassettes
vidéo dans la région. Au demeurant, l'autorité intimée a précisé dans sa
décision qu'une procédure était en cours pour harmoniser la réglementation des
communes de Vevey et Montreux.
cc) Par ailleurs, en
considérant que les conditions d'une autorisation exceptionnelle au sens de
l'art. 9 du règlement ne sont pas remplies, la municipalité est restée dans les
limites de son pouvoir d'appréciation. En effet, une dérogation ne peut être
accordée que dans les circonstances suivantes : soit lors de manifestation
d'une importance particulière, soit lorsqu'un motif d'intérêt public important
le justifie; ces deux conditions ne sont pas réunies; en particulier, la seule
possibilité de permettre à la clientèle de louer une cassette vidéo le
dimanche, même si elle répond à une demande,ne se justifie pas par un intérêt
public important; la clientèle conserve en effet la possibilité de louer une
cassette vidéo le samedi pour la regarder le dimanche ou alors de retirer une
cassette au distributeur automatique. Il s'agit uniquement de motifs de
convenance de la clientèle, qui ne présentent pas un intérêt plus important que
celui visant à garantir un jour de repos hebdomadaire aux exploitants hors de
la saison touristique.
c) La décision
communale impose donc aux recourants une restriction dans l'exploitation de
leur commerce qui reste compatible avec la garantie de la liberté économique.
Au demeurant, si la municipalité souhaite autoriser l'ouverture des commerces
de location de cassette vidéo le dimanche après-midi, il lui suffit de proposer
au conseil communal une modification du règlement sur les jours et les heures d'ouverture
et de fermeture des magasins allant dans ce sens.
5.                     Il résulte de ce qui
précède que le recours doit être rejeté. Conformément à l'art. 55 al. 1 LJPA,
les frais de la présente cause, arrêtés à 1'000 francs, doivent être mis à la
charge des recourants. Enfin, la demande d'effet suspensif n'a plus d'objet
compte tenu du fait que l'arrêt est notifié peu de temps après l'audience au
cours de laquelle cette demande a été formulée.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête :
I.                      Le recours est
rejeté.
II.                     La décision de
la Municipalité de Montreux du 30 mars 1995 est maintenue.
III.                     Les frais de
justice arrêtés à 1'000 francs, sont mis à la charge des recourants.
Lausanne, le 10 novembre 1995/gz
Le président :                                                                                            La
greffière :
Le
présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint