vd_omni · BO.2007.0173 · 2009-04-27 · fr

X.________ /Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage | Bourse d'études; notion d'indépendance financière; le fait que le législateur cantonal n'ait pas envisagé l'acquisition de l'indépendance financière par d'autres moyens que l'activité lucrative n'est pas constitutif d'une lacune proprement dite; les prestations de l'assistance publique (revenu d'insertion) ne sont ainsi pas assimilables au revenu provenant d'une activité lucrative; en dehors de ce qui est prévu par le projet FORJAD pour les jeunes adultes âgés de 18 à 25 ans, le système actuel empêche dès lors toute personne majeure et indépendante de l'aide financière de ses parents de bénéficier du soutien de l'Etat pour entreprendre des études ou une formation professionnelle lorsqu'elle est bénéficiaire du revenu d'insertion.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 27.04.2009 BO.2007.0173

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF
ET PUBLIC
Arrêt du 27 avril 2009
Composition
M. Eric
Brandt,
président
;
M. Laurent Merz et M.
Antoine Thélin, assesseurs ; Mme Marie Wicht, greffière.
Recourante
X.________,
à
********.
Autorité intimée
Office cantonal des
bourses d'études et d'apprentissage,
BAP,
à Lausanne.
Objet
Bourse d’études
Recours X.________ c/ décision de
l'Office cantonal des bourses d'études et d'apprentissage du 25 septembre
2007
Vu les faits suivants
A.
X.________ est née le 18 septembre 1980
; elle a obtenu en été 2002 un CFC de
céramiste à l’Ecole professionnelle de Vevey. Elle a déposé une demande
d’indemnités de chômage le 9 septembre 2005 qui a été refusée par décision de
la Caisse cantonale de chômage du 24 février 2006 ; pendant le délai-cadre
de la période de cotisation, l’intéressée avait justifié seulement d’une
activité de trois semaines auprès de la société Y.________ SA en juillet 2005
et d’un peu plus de deux mois auprès de la « Z.________ ». En 2005, X.________
s’est constitué un domicile séparé de celui de ses parents qui vivent à 1********.
Elle a bénéficié du revenu d’insertion (RI) dès le 1
er
janvier 2006,
et elle a commencé le 1
er
octobre 2007 une formation de designer
industriel auprès de l’Ecole Cantonale d’art de Lausanne (ECAL).
B.
X.________ a un frère né le 9 septembre 1986 qui
est sans emploi. Selon la décision de taxation pour l’année 2005, le revenu net
de ses parents s’élève à 125'351 fr. par an et leur fortune imposable se
chiffre à 171'000 fr. Pour sa part, l’intéressée a fait l’objet d’une décision
de taxation de l’autorité fiscale le 4 décembre 2006 ; son revenu et sa
fortune imposables égalent à zéro pour l’année 2005.
C.
a) En juillet 2007, X.________ a déposé une
demande de bourse auprès de l’Office cantonal des bourses d’études et
d’apprentissage (ci-après : l’office) pour l’année scolaire 2007/2008. Par
décision du 25 septembre 2007, l’office a refusé sa demande au motif qu’elle
serait dépendante de ses parents et que la capacité financière de ces derniers
lui permettrait de financer sa formation sans recourir à l’aide de l’Etat.
b) X.________ a
recouru contre cette décision le 11 octobre 2007 auprès du Tribunal
administratif (depuis le 1
er
janvier 2008 : la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal) ; elle serait de fait
indépendante de l’aide de ses parents et elle ne pourrait être considérée
encore à leur charge vu son âge supérieur à 25 ans. Le fait qu’elle n’ait pas
trouvé d’emploi depuis la fin de ses études de céramiste ne saurait lui être
reproché, car elle avait assidûment recherché du travail. Cette nouvelle
formation lui permettrait enfin de sortir de l’impasse dans laquelle elle se
trouvait.
c) L’office s’est
déterminé sur le recours le 19 novembre 2007 en concluant au maintien de sa
décision. La possibilité a été donnée à l’intéressée de déposer un mémoire
complémentaire ou de requérir d’autres mesures d’instruction.
D.
Le recours a donné lieu à une délibération de
coordination au sein de la IIIème Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal le 24 mars 2009 au sens de l’art. 34 du règlement organique
du Tribunal cantonal du 13 novembre 2007 (ROTC; RSV 173.31.1).
Considérant en droit
1.
a) Toute personne remplissant les conditions
fixées par la loi du 11 septembre 1973 sur l’aide aux études et à la formation
professionnelle (ci-après : LAE ; RSV 416.11) a droit au soutien
financier de l'Etat (art. 4 al. 1 LAE). Ce soutien a un caractère subsidiaire,
puisqu'il est destiné à compléter celui de la famille, au besoin à y suppléer
(art. 2 al. 1 LAE). Le législateur a voulu maintenir le principe de la
responsabilité première des parents. Selon l'art. 14 LAE, la nécessité et la
mesure du soutien à accorder dépendent des moyens financiers dont le requérant
et ses père et mère (ou éventuellement d'autres personnes qui subviennent à son
entretien) disposent pour assumer les frais d'études, de formation et
d'entretien du requérant (al. 1). La capacité financière du requérant n’est
seule prise en considération que s’il est majeur et financièrement indépendant.
b) Selon l’art.
12 ch. 2 LAE, est réputé financièrement indépendant le requérant majeur âgé de
moins de 25 ans qui a exercé une activité lucrative continue, en principe
dix-huit mois immédiatement avant le début des études ou de la formation pour
lesquelles il demande l'aide de l'Etat. Si le requérant est âgé de plus de 25
ans, il doit avoir exercé une activité lucrative pendant douze mois en
principe. Le requérant majeur qui se prévaut de son indépendance financière
doit en apporter la preuve (art. 7 al. 3 du règlement du 21 février 1975
d'application de la LAE ; ci-après : RAE; RSV 416.11.1).
c) Selon le
"Barème pour l'attribution des bourses d'études et d'apprentissage"
adopté par le Conseil d’Etat le 30 mai 2007, la condition d'"activité
lucrative" régulière prévue par l'art. 12 LAE pour qualifier le requérant
de financièrement indépendant est remplie lorsque:
•        pour le requérant
majeur, le salaire global de dix-huit mois s’élève à au moins 25’200 fr.;
•        pour le
requérant âgé de plus de 25 ans au début des études pour lesquelles il demande
l'aide de l'Etat, le salaire global de douze mois s'élève à au moins 16'800
fr.;
•        pour tous les indépendants, le salaire n’est pas inférieur
mensuellement à la valeur d’une demi-bourse, soit 700 fr., en exerçant une
activité lucrative régulière et sans être en formation.
d) En l’espèce,
la recourante bénéficie du revenu d’insertion depuis le 1
er
janvier
2006. Elle soutient avoir recherché activement du travail depuis la fin de ses
études de céramiste, mais sans succès. Elle a effectué des emplois temporaires,
ce qui l’a empêchée de bénéficier des indemnités de chômage, à défaut de
période de cotisation suffisante. Elle serait de fait indépendante de l’aide
financière de ses parents depuis longtemps. La situation de la recourante ne
correspond toutefois pas aux hypothèses visées par l’art. 12 ch. 2 LAE, car
l’indépendance financière n’a pas été acquise dans le cadre d’une activité
lucrative exercée une année avant le début de la formation, mais par l’octroi
du revenu d’insertion accordé à la suite du refus des indemnités de chômage. Il
convient donc d’examiner si le silence du texte légal concernant le cas de la
recourante s’apparente à une lacune au sens propre que le tribunal serait
appelé à combler par voie d’interprétation.
aa) Selon la
jurisprudence, l'interprétation de la loi peut conduire à la constatation d'une
lacune. Une lacune authentique (ou lacune proprement dite) suppose que le
législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et
qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. Si
le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait
pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un
silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par
le fait que la loi offre une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après
la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle
l'intervention du juge, tandis qu'il lui est en principe interdit, selon la
conception traditionnelle, de corriger les lacunes improprement dites, à moins
que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant de la norme ne soit
constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (cf.
ATF 129 III 656
consid.
4.1 p. 657 ss).
bb) L’art. 12 LAE
a pour but de réglementer les exceptions à l’exigence du domicile des parents
dans le canton de Vaud posée à l’art. 11 al. 1 LAE. Dans sa version originale
adoptée par le Grand Conseil le 11 septembre 1973, l’art. 12 LAE précisait que
le domicile des parents n’était pas pris en considération, d’une part, si le
requérant âgé de 20 à 25 ans était financièrement indépendant et domicilié dans
le canton de Vaud depuis au moins deux ans avant le début de sa formation ou
des études pour lesquelles il demandait le soutien de l’Etat (ch. 2), et
d’autre part, si le requérant domicilié dans le canton de Vaud et
financièrement indépendant était âgé de plus de 25 ans (ch. 3). Le but
recherché par l’exigence du délai d’attente de deux ans était de s’assurer que
le requérant avait pris résidence dans le canton avec l’intention de s’établir,
et que son séjour n’était pas motivé seulement par le désir de fréquenter telle
ou telle école (BGC printemps 1973 p. 1237).
La première
modification intervenue en 1979 visait à supprimer la limite de 25 ans rendue
superflue à la suite de l’adoption de l’art. 277 CC, et à donner une définition
plus précise de la notion d’indépendance financière, correspondant à celle de
la Conférence intercantonale des bourses d’études. C’est ainsi que l’ancien art.
12 ch. 3 LAE a été supprimé ; le nouvel art. 12 ch. 2 LAE adopté le 22 mai
1979 prévoit que le domicile des parents n’est pas pris en considération si le
requérant majeur est financièrement indépendant et domicilié depuis deux ans au
moins dans le canton de Vaud ; la disposition précise encore que le
requérant est réputé financièrement indépendant s’il a régulièrement exercé une
activité lucrative pendant au moins deux ans (Recueil annuel de la législation
vaudoise 1979 p. 147). A la suite d’un amendement, le législateur avait préféré
une définition plus large de la notion d’indépendance financière que celle
proposée par le projet du Conseil d’Etat qui exigeait du requérant l’obtention
d’un titre professionnel ou universitaire préalablement à l’exercice de
l’activité lucrative (BGC printemps 1979 p. 420, 425 et 448 à 452).
L’art. 12 ch. 2
LAE a encore été modifié le 27 février 1980 pour éviter le cas des requérants
qui s’installent dans le canton pour préparer une maturité en fréquentant le
gymnase du soir en travaillant à plein temps pendant la journée, et qui
demandent ensuite, après la période de deux ans, une bourse d’études pour
achever la préparation de la maturité sans travailler la journée ; cette
situation présentait aussi le risque que le canton de Vaud doive continuer à
financer les études universitaires de ces requérants hors du canton (BGC
février 1980 p. 1136). L’art. 12 ch. 2 LAE a ainsi encore été complété pour
préciser que l’activité lucrative devait avoir été exercée pendant deux ans
« avant le début des études ou de la formation pour lesquelles il demande
l’aide de l’Etat » (Recueil annuel 1980 p. 15).
La dernière modification
de l’art. 12 ch. 2 LAE a été apportée par le Grand Conseil le 10 novembre
1997 ; elle avait pour but de faciliter l’acquisition de l’indépendance
financière en réduisant à dix-huit mois la durée du domicile sur territoire
vaudois avant le début des études, et en réduisant également à dix-huit mois la
durée de l’activité lucrative pour les requérants âgés de moins de 25 ans et à douze
mois pour les requérants âgés de plus de 25 ans ; enfin, il a été prévu
qu’un programme facultatif de perfectionnement linguistique d’une durée de
trois mois au maximum pouvait être compris dans cette période (BGC novembre
1997 p. 4519 à 4529).
cc) Il ressort de
l’analyse des travaux préparatoires et des différentes modifications
législatives apportées à l’art. 12 ch. 2 LAE que la question de l’indépendance
financière a été examinée par le législateur seulement en rapport avec
l’exercice d’une activité lucrative. L’acquisition d’une indépendance
financière par d’autres moyens qu’une activité lucrative n’a pas été envisagée
et n’est d’ailleurs jamais mentionnée dans les travaux préparatoires. Il se
pose donc la question de savoir si le silence du législateur sur ce point ne
peut être assimilé à une lacune improprement dite, c'est-à-dire à un silence
qualifié permettant d’exclure toute autre forme d’acquisition de l’indépendance
financière que celle de l’activité lucrative, ou plutôt à une lacune proprement
dite, que le juge doit combler
, comme s'il agissait
en qualité de législateur, en appliquant les principes généraux du droit (ATF
131 II 562 consid. 3.8 p. 570, voir aussi ATF 112 Ia 263 consid. 5).
aaa) A cet égard, le but de l’art. 12 ch. 2 LAE consiste à déterminer
quelles sont les exceptions à l’exigence du domicile des parents dans le canton
de Vaud posée à l’art. 11 al. 1 LAE. Il existe donc un rapport étroit entre
l’exigence du domicile des parents dans le canton de Vaud et l’indépendance
financière du requérant. Le critère déterminant est en effet celui de
l’indépendance financière acquise par le requérant par rapport au soutien qui
lui a été accordé par ses parents. Le moyen par lequel l’indépendance
financière est acquise ne présente à cet égard pas une importance
prépondérante.
Ce qui est en effet déterminant, c’est
d’une part, la preuve de l’indépendance financière acquise de manière durable
par le requérant à l’égard de ses parents, et d’autre part, que cette
indépendance n’ait pas été acquise dans le but de détourner les exigences de la
loi cantonale ou celles d’autres cantons qui poseraient des exigences plus
sévères à cet égard.
bbb)
Le barème du Conseil d’Etat pour l’attribution des bourses prévoit,
pour que l’activité lucrative régulière soit prise en compte, que le salaire
global du requérant majeur âgé de moins de 25 ans s’élève au moins à 25'200 fr.
pendant dix-huit mois d’activité, et pour le requérant de plus de 25 ans, à
16'800 fr. pour douze mois d’activité. Par ailleurs, d
ans
sa jurisprudence, le tribunal a admis que l’indépendance financière pouvait
être acquise par un revenu de substitution (cf. arrêt BO.1999.0161 du 11
mai 2000), tel que des indemnités de l’assurance-chômage, des revenus du RMR et
aussi des gains provenant d’emplois temporaires, dont le montant total
s’élevait à 23'027.50 fr. pour la période en cause (dix-huit mois), somme à
laquelle s’ajoutait une rente AI complémentaire pour enfant versée à la mère de
la recourante de 173 fr. par mois ; la recourante pouvait alors être
considérée comme financièrement indépendante au sens de l’art. 12 ch. 2 LAE. Il
en allait de même pour une recourante qui avait quitté ses parents depuis sept
ans et qui s’était consacrée au ski de compétition de haut niveau pendant plusieurs
mois avant de reprendre un apprentissage, en vivant de ses économies (arrêt
BO.2005.0088 du 3 novembre 2005). En revanche, pour le recourant ayant réalisé
des revenus totalisant seulement 3’775.50 fr. pendant les douze mois précédant
sa demande de bourse d’études, le tribunal a considéré que ces revenus
n’étaient pas suffisants pour garantir l’indépendance financière et que les
montants versés au titre de l’aide sociale pour compléter ce revenu ne
pouvaient être pris en compte (arrêt BO.2007.0211 du 29 mai 2008). Le tribunal
a ainsi jugé que les prestations de l’aide sociale, actuellement reprises par
le revenu d’insertion (RI), ne pouvaient être assimilées au revenu d’une
activité lucrative. Par conséquent, le fait que le législateur cantonal n’ait pas
envisagé l’acquisition de l’indépendance financière par d’autres moyens que
l’activité lucrative ne pouvait être assimilé à une lacune proprement dite.
ccc) Le tribunal
relève encore que le Conseil d’Etat vient de déposer en janvier 2009 auprès du
Grand Conseil un exposé des motifs et projet de loi modifiant notamment la loi
sur l’organisation et le financement de la politique sociale (LOF) ainsi que la
LAE, destiné à permettre l’octroi de bourses d’études aux jeunes de 18 à 25 ans
bénéficiaires du revenu d’insertion (RI, ancienne aide sociale). Le Conseil
d’Etat relève dans son exposé des motifs l’existence d’un nombre élevé de
jeunes adultes dépendant du revenu d’insertion (plus de 2’000 inscrits auprès
d’un centre social régional) dont le 70% ne dispose pas d’une formation
professionnelle accomplie. Préoccupé par cette situation aux conséquences
financières majeures (le coût d’un adulte au RI s’élève environ à 25'000 fr.
par année), le Conseil d’Etat a lancé en 2006 un programme d’insertion par la
formation professionnelle (FORJAD) prévoyant l’entrée en apprentissage de
jeunes adultes sans formation professionnelle issus du RI. L’objectif de la
révision législative est notamment de remplacer le financement des frais
d’entretien des jeunes adultes suivant le programme FORJAD par les bourses
d’études pour faire correspondre leur situation de jeunes en apprentissage avec
une source de financement prévue pour garantir l’accès à la formation, ce qui
implique de revoir et d’harmoniser avec le RI les critères d’octroi des bourses
d’études. Le projet concerne non seulement les jeunes adultes dépendants, mais
aussi ceux qui, dans le cadre du RI, sont indépendants et vivent seuls.
Toutefois, seule une très petite minorité des jeunes adultes vivant seuls
répondent aux critères de l’art. 12 ch. 2 LAE en ayant exercé une activité
lucrative d’au moins dix-huit mois avant la formation. Or, selon l’exposé des
motifs, ce n’est qu’en pouvant bénéficier de bourses d’études dont les montants
s’approchent des bourses d’indépendants, qui sont calquées sur le RI d’une
personne seule, que le transfert du RI aux bourses d’études peut être envisagé.
Le projet prévoit ainsi une harmonisation des normes entre le statut de
boursier indépendant et celui du futur boursier FORJAD vivant seul. Il résulte
toutefois de ce nouveau projet législatif que pour la catégorie des jeunes
adultes de 18 à 25 ans, l’acquisition d’une indépendance financière dans le
cadre du RI ne constitue plus un obstacle de principe à l’octroi d’une bourse
d’études.
ddd) Par ailleurs, la jurisprudence
du tribunal a posé le principe selon lequel
le soutien
financier de l'Etat aux personnes qui entreprennent un apprentissage ou des
études dont elles ne peuvent pas, avec l'aide de leur famille, supporter les
frais, est régi de manière exhaustive par la LAE (arrêts PS.2007.0166 du 28
novembre 2007, PS.2005.0197 du 6 décembre 2005, PS.2004.0239 du 3 mars 2005,
PS.2003.0188 du 26 janvier 2004). Ainsi, le système actuel, en dehors de ce qui
est prévu par le projet FORJAD pour les jeunes adultes, empêche toute personne
majeure et indépendante financièrement de ses parents de bénéficier du soutien
de l’Etat pour entreprendre des études ou une formation professionnelle
lorsqu’elle bénéficie du RI de longue date. Mais dans ce contexte également, on
ne peut pas parler non plus d’une lacune du législateur au sens propre du
terme, puisque ce problème précis a été examiné pour le cas le plus important
des jeunes adultes sans formation et déjà tributaires du RI, dans le cadre du
projet FORJAD.
e) En l’espèce, la recourante a
bénéficié du RI dès le 1
er
janvier 2006, et elle a commencé le 1
er
octobre 2007 une formation de designer industriel
auprès
de l’Ecole Cantonale d’art de Lausanne (ECAL).
On ne
peut donc pas parler d’une indépendance financière acquise dans le cadre d’une
activité lucrative ou par l’octroi d’indemnités de substitution au revenu,
comme les indemnités de l’assurance-chômage ou celles de
l’assurance-invalidité.
Il s’ensuit qu’au regard de la LAE,
la recourante ne s’est pas rendue financièrement indépendante de ses parents,
de sorte que le droit à une bourse doit être examiné sur la base du revenu de
ces derniers. A cet égard, les calculs effectués par l’autorité intimée apparaissent
conformes à la LAE ainsi qu’à son règlement d’application et ils ne sont par
ailleurs pas contestés. Le montant annuel des frais d’études étant largement
couvert par la part de l’excédent familial afférente à la recourante, celle-ci
doit se voir refuser le droit à une bourse.
2.
Il résulte des considérants qui précèdent que le
recours doit être rejeté et la décision attaquée maintenue ; compte tenu
des circonstances, l’arrêt sera rendu sans frais (art. 50 LPA-VD) et il n’y a
pas lieu d’allouer de dépens.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision de l’Office cantonal des bourses
d’études et d’apprentissage du 25 septembre 2007 est maintenue.
III.
Il n’est pas perçu de frais de justice, ni
alloué de dépens.
Lausanne, le 27 avril 2009
Le
président:                                                                                             La
greffière:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire
l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au
Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions
des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.