vd_omni · AC.2022.0354 · 2024-03-14 · fr

A.________ à BS.________ c/Municipalité de Cugy | Recours contre la décision levant les oppositions et accordant le permis de construire une nouvelle installation de communication mobile (4G-5G) sur une parcelle située en zone industrielle et artisanale.1) Rappel de la notion de la technologie de téléphonie mobile 5G (consid. 5). 2) Grief de la violation de la légalité en conjonction avec celui de la séparation des pouvoirs rejeté. En tant qu'elle repose sur les clauses de délégation législative figurant aux art. 12 al. 2 et 13 LPE, l'ORNI n'emporte pas de violation du principe de la légalité (art. 5 Cst.), ni du principe de la séparation des pouvoirs. Le déploiement de la technologie 5G ne nécessite aucune base légale formelle supplémentaire au cadre légal déjà existant, dont en particulier la LTC (consid. 6).3) Grief de la violation de l'obligation de planifier le déploiement du réseau de téléphonie mobile 5G (art. 2 et 8 LAT) rejeté (consid. 7).4) Grief de la violation des normes de protection de l'environnement et du principe de précaution (art. 74 al. 2 Cst.) rejeté (consid. 8).5) Grief de la non-conformité au droit des facteurs de correction KAA rejeté (consid. 9). L'installation projetée respecte les VLI aussi bien que la VLInst déterminante (consid. 10).6) Grief de l'absence de contrôle du respect des valeurs limites sur le long terme et la requête visant à obtenir de l'opératrice des garanties supplémentaires en la matière écarté (consid. 11).Rejet du recours.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 14.03.2024 AC.2022.0354

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 14 mars 2024
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; M.
Bertrand Dutoit assesseur et Mme Bénédicte Tornay Schaller, assesseure; Mme Cécile
Favre, greffière.
Recourants
1.
A.________
à
********
2.
B.________
à
********,
3.
C.________
à
********,
4.
D.________
à
********,
5.
E.________
à
********,
6.
F.________
à
********,
7.
G.________
à
********,
8.
H.________
à
********,
9.
I.________
à
********,
10.
J.________
à
********,
11.
K.________
à
********,
12.
L.________
à
********,
13.
M.________
à
********,
14.
N.________
à
********,
15.
O.________
à
********,
16.
P.________
à
********,
17.
Q.________
à
********,
18.
R.________
à
********,
19.
S.________
à
********,
20.
T.________
à
********,
21.
U.________
à
********,
22.
V.________
à
********,
23.
W.________
à
********,
24.
X.________
à
********,
25.
Y.________
à
********,
26.
Z.________
à
********,
27.
AA.________
à
********,
28.
AB.________
à
********,
29.
AC.________
à
********,
30.
AD.________
à
********,
31.
AE.________
à
********y,
32.
AF.________
à
********,
33.
AG.________
à
********,
34.
AH.________
à
********,
35.
AI.________
à
********,
36.
AJ.________
à
********,
37.
AK.________
à
********,
38.
AL.________
à
********,
39.
AM.________
à
********,
40.
AN.________
à
********,
41.
AO.________
à
********,
42.
AP.________
à
********,
43.
AQ.________
à
********,
44.
AR.________
à
********,
45.
AS.________
à
********,
46.
AT.________
à
********,
47.
AU.________
à
********,
48.
AV.________
à
********,
49.
AW.________
à
********,
50.
AX.________
à
********,
51.
AY.________
à
********,
52.
AZ.________
à
********,
53.
BA.________
à
********,
54.
BB.________
à
********,
55.
BC.________
à
********,
56.
BD.________
à
********,
57.
BE.________
à
********,
58.
BF.________
à
********,
59.
BG.________
à
********,
60.
BH.________
à
********,
61.
BI.________
à
********,
62.
BJ.________
à
********,
63.
BK.________
à
********,
64.
BL.________
à
********,
65.
BM.________
à
********,
66.
BN.________
à
********,
67.
BO.________
à
********,
68.
BP.________
à
********,
69.
BQ.________
à
********,
70.
BR.________
à
********,
71.
BS.________
à
********,
Tous
représentés par Me Raphaël MAHAIM,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Municipalité de Cugy,
représentée
par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
Autorité concernée
Direction générale de
l'environnement (DGE),
à Lausanne,
Constructrice
BT.________
à ********.
Objet
permis de construire
Recours A.________ et consorts c/ décisions de la
Municipalité de Cugy, du 23 septembre 2022, levant leurs oppositions et
accordant le permis de construire une nouvelle installation de communication
mobile (4G-5G) pour le compte de BT.________ avec mât, systèmes techniques et
nouvelles antennes sur la parcelle n° 213, propriété de BU.________ (CAMAC n°195359).
Vu les faits suivants:
A.
BU.________ est propriétaire de la parcelle n° 213 sise sur le
territoire de la commune de Cugy, d'une surface de 2'760 m
2
. Un
bâtiment ECA n° 928 et un couvert (ECA n° 929), dévolus à l'exploitation d'une station-service
comprenant un shop, un tunnel de lavage de voiture et une station de nettoyage
par aspirateur, ont été érigés sur ce bien-fonds. Ce dernier borde le giratoire
où la route de Morrens rejoint celle de Bottens. Selon le Plan des zones et le
Règlement général sur l'aménagement du territoire et des constructions
(ci-après:
RGATC
) du 15 août 2005, il est colloqué en
zone industrielle et artisanale. A l'ouest et au sud de cette zone, se trouvent
des biens-fonds classés en zone d'habitation de faible densité, tandis que ceux
situés à l'est, de l'autre côté de la route de Bottens, sont classés en zone
d'habitation de moyenne densité selon la même réglementation communale.
B.
Le 1er décembre 2020, BU.________ a, pour le compte de BT.________
(ci-après: BT.________ ou l'opératrice), déposé une demande de permis de construire
une installation de communication mobile (4G-5G) consistant dans l'implantation,
sur la parcelle n° 213, de plusieurs antennes sur un mât de 26,5 m de haut, ainsi
que de systèmes techniques.
Le dossier de la demande comprenait une fiche de
données spécifique au site (révision 1.4), établie par BT.________ le 29 mai
2020. Il en ressort que le projet consiste dans l'implantation de neuf antennes
émettrices pour téléphonie mobile et raccordement sans fil (WLL):
-
les
antennes
n
os
1SC0709, 2SC0709 et
3SC0709, dans la gamme de fréquence de 700 à 900 MHz, pour une puissance
d'émission (puissance apparente rayonnée ERP
n
) atteignant les 700 W
pour les deux premières et les 600 W pour la troisième d'entre elles;
-
les
antennes n
os
1SC1426, 2SC1426 et 3SC1426, dans la gamme de fréquence
1'400 à 2'600 MHz, pour une puissance d'émission (puissance apparente rayonnée
ERP
n
) atteignant les 1'600 W pour les deux premières et 1'350 W pour
la troisième d'entre elles;
-
les
antennes
n
os
1SC3636, 2SC3636 et 3SC3636
,
dans la gamme de fréquence 3'600 MHz, pour une puissance d'émission (puissance
apparente rayonnée ERP
n
) atteignant les 500 W.
Cette fiche de données spécifique renseignait quant
au rayonnement induit par l'installation au lieu de séjour momentané (ci-après:
LSM) le plus chargé, c'est-à-dire au pied du mât (rayonnement qui s'élève à
5,22 V/m), ainsi que dans six lieux à utilisation sensible (ci-après: LUS)
identifiés par l'opératrice:
-
le
LUS n° 2, sis au 2
ème
étage du bâtiment situé à la route de ********,
l'intensité du champ électrique s'élèvant à 4,95 V/m;
-
le
LUS n° 3, sis dans la mansarde du bâtiment situé au chemin ********,
l'intensité du champ électrique s'élèvant à 4,80 V/m;
-
le
LUS n° 4, sis dans la mansarde du bâtiment situé au chemin ********,
l'intensité du champ électrique s'élèvant à 4,51 V/m;
-
le
LUS n° 5, sis dans la mansarde du bâtiment situé au chemin ********,
l'intensité du champ électrique s'élèvant à 4,27 V/m;
-
le
LUS n° 6; sis dans la mansarde du bâtiment situé au chemin ********,
l'intensité du champ électrique s'élèvant à 4,95 V/m;
-
le
LUS n° 7, sis au 1
er
étage du bâtiment situé à la route ********,
l'intensité du champ électrique s'élèvant à 4,35 V/m.
C.
La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 12
décembre 2020 au 10 janvier 2021. Le projet a suscité plus de 90 oppositions,
individuelles ou collectives.
A.________ et B.________,
qui
sont copropriétaires de la parcelle n° 210 voisine de la parcelle
n° 213, respectivement C.________ et D.________, qui sont propriétaires en main
commune de la parcelle n° 436 de la commune de Cugy se situant à 740 m environ du
projet, comptaient notamment parmi les opposants.
D.
Le 21 janvier 2022 et sur demande de la Direction générale de
l'environnement (DGE), l'opératrice a joint à la demande de permis de
construire une nouvelle fiche de données spécifique au site (révision 1.5).
Celle-ci visait à se conformer au "
Complément du 23 février 2021 à la
recommandation d'exécution de l'ordonnance sur la protection contre le
rayonnement non ionisant (ORNI) concernant les stations de base pour téléphonie
mobile et raccordements sans fil (WLL), OFEFP, 2002
" (ci-après: le
Complément OFEV du 23 février 2021), publié par l'Office fédéral de
l'environnement (OFEV) pour les antennes adaptatives.
Cette seconde fiche de données spécifique (révision
1.5) contenait deux précisions ajoutées dans la fiche complémentaire 2, à
savoir (1) le fait que les antennes n
os
1SC3636, 2SC3636 et
3SC3636 fonctionneraient en mode adaptatif (les six autres antennes
fonctionnant au contraire en mode conventionnel) et (2) que ces trois antennes
adaptatives disposeraient de 16 Sub-Arrays (soit 16 sous-ensembles d'antennes
commandées séparément). Pour le reste, les calculs du rayonnement induit par
l'installation à l'endroit du LSM et des six LUS précédemment identifiés y
figurent sans modifications par rapport à la fiche de données spécifique au
site (révision 1.4) du 29 mai 2020.
E.
En date du 24 mai 2022, les autorisations spéciales délivrées par les
services de l'administration cantonale concernés par le projet ont été
regroupées dans la synthèse CAMAC n° 195359.
Se fondant sur la fiche de données spécifique au
site du 21 janvier 2022 (révision 1.5), la Direction générale de
l'environnement industriel, urbain et rural, Division Air, climat et risques
technologiques (DGE/DIREV/ARC) a délivré l'autorisation spéciale requise,
l'assortissant de conditions impératives, dont en particulier ce qui suit:
"Selon les informations de la
DGE/DIREV-ARC, les conditions de proximité définies au ch. 62 de l'annexe 1 de
l'ORNI pour une évaluation du rayonnement tenant compte des antennes des sites
voisins de téléphonie mobile ne sont pas remplie
s
.
L'ORNI n'impose donc pas de tenir compte des immissions des antennes des sites
voisins.
(...)
En fonction des caractéristiques
des antennes, la valeur limite de l'installation est de 5.0 V/m.
Ainsi, les immissions calculées
pour les bâtiments voisins les plus exposés sont inférieures aux exigences
définies dans l'ORNI pour des expositions permanentes.
Le projet respecte donc la valeur
limite de l'installation (LUS).
Les calculs ont également été
faits pour des expositions de plus courtes durées au pied du mât.
Le projet respecte aussi la valeur
limite d'immissions (LSM).
Etant donné les résultats des
évaluations du rayonnement non ionisant présentés, la DGE/DIREV-ARC demande que
l'opérateur responsable de l'installation fasse procéder, à ses frais, à des
mesures de contrôle dans les 6 mois qui suivent la mise en exploitation des
installations dans la configuration définie dans la fiche de données
spécifique. Les résultats de ces mesures devront être transmis à la
DGE/DIREV-ARC pour contrôle et à la commune. Ces mesures devront être
effectuées par un organisme indépendant et certifié.
(...).
Si les mesures indiquent que la
valeur limite de l'installation n'est pas respectée, il conviendra d'adapter
l'installation de manière à ce que la valeur limite puisse être respectée selon
les normes en vigueur (adaptation de la puissance, de l'azimut, de l'angle
d'inclinaison ou du type d'antenne). Dans ce cas, une nouvelle fiche de données
spécifique devra être fournie à la DGE/DIREV-ARC et à la commune. Si cela
s'avère nécessaire, la DGE/DIREV-ARC fixera de nouveaux paramètres
d'exploitation.
En cas de création de nouveaux
lieux à utilisation sensible (LUS) en accord avec la réglementation sur
l'aménagement du territoire en vigueur au moment de la date du permis de
construire de la présente installation de téléphonie mobile, l'opérateur pourra
être astreint à modifier son installation afin de respecter les valeurs limites
définies par l'ORNI. Toute réserve utile est émise en ce sens.
De plus, avec la convention qui a
été signée le 24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat
de Vaud, une coordination entre opérateurs doit être assurée lorsque la
distance entre antennes est inférieure à 100 mètres dans la zone à bâtir.
En fonction des informations
actuellement en possession de la DGE/DIREV-ARC, il n'y a pas d'autres sites
prévus à coordonner.
Pour répondre aux oppositions, la
DGE/DIREV-ARC souhaite rappeler les éléments suivants:
Le principe de précaution décrit
dans l'art. 11 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE)
est déjà pris en compte dans le choix de la valeur limite de l'installation qui
est environ 10 fois plus sévère que la valeur limite prévue pour une situation
existante (valeur limite d'immissions).
L'OFEV a mis en place un groupe
consultatif d'experts en matière de RNI (BERENIS) en vue d'examiner la
littérature scientifique en matière de rayonnement non ionisant (RNI). En
l'état des connaissances actuelles, l'OFEV n'a pas proposé au Conseil fédéral
une adaptation des valeurs limites.
La fiche de données spécifique est
un document standardisé qui documente le rayonnement prévisionnel dans les
lieux sensibles autour du projet. Il est établi selon les critères des
différentes aides à l'exécution de l'Office fédéral de l'environnement (OFEV –
ex-OFEFP).
En ce qui concerne les aspects
liés aux limites définies dans l'ORNI ainsi que la protection de la faune,
l'arrêt du Tribunal Fédéral (ATF 1C_375/2020) du 5 mai 2021 rappelle qu'en
l'état actuel des connaissances il n'y avait aucun danger pour les plantes et
les animaux si les valeurs limites d'immission applicables à l'homme sont
respectées.
La DGE/DIREV-ARC demande que
l'installation citée en titre soit intégrée à un système d'assurance qualité
(AQ), selon la circulaire du 16.01.2006 de l'OFEV.
A la fin des travaux, l'opérateur
devra informer la DGE/DIREV-ARC et la commune de l'implémentation de cette
fiche de données, au plus tard le jour de sa mise en service.
Ainsi, sur la base des données
fournies par l'opérateur responsable, les exigences de l'ORNI sont respectées."
Egalement consultée, la Direction des ressources et
du patrimoine naturels, Division Biodiversité et paysage (DGE/DIRNA/BIODIV) a
préavisé favorablement le projet.
F.
Par décisions du 23 septembre 2022, la Municipalité de Cugy (ci-après:
la municipalité) a indiqué avoir levé, dans sa séance du 22 août 2022, toutes
les oppositions au projet et avoir délivré le permis de construire requis. Ce
dernier impose le respect des conditions fixées dans la synthèse CAMAC n°
195359 du 24 mai 2022 qui en font partie intégrante.
G.
Par acte du 24 octobre 2022, A.________, B.________, C.________, D.________,
E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________,
L.________, M.________, N.________, O.________, P.________, Q.________, R.________,
S.________, T.________, U.________, V.________, W.________, X.________, Y.________,
Z.________, AA.________, AB.________, AC.________, AD.________, AE.________, AF.________,
AG.________, AH.________, AI.________, AJ.________, AK.________, AL.________, AM.________,
AN.________, AO.________, AP.________, AQ.________, AR.________, AS.________, AT.________,
AU.________, AV.________, AW.________, AX.________, AY.________, AZ.________, BA.________,
BB.________, BD.________, BD.________, BE.________, BF.________, BG.________, BH.________,
BI.________, BJ.________, BK.________, BL.________, BM.________, BN.________, BO.________,
BP.________, BQ.________, BR.________ et BS.________ (ci-après: les recourants)
ont recouru contre les décisions précitées auprès de la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou la cour).
Ils concluent, sous suite de frais et dépens, à la réforme de ces décisions en
ce sens que leurs oppositions sont admises et que le permis de construire une
nouvelle installation de téléphonie mobile sur la parcelle n° 213 est refusé.
Subsidiairement, ils concluent à l'annulation des décisions attaquées et au
renvoi de la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens
des considérants.
L'opératrice, la DGE et la municipalité ont répondu
au recours respectivement le 1
er
décembre 2022, le 5 décembre 2022
et le 16 janvier 2023, concluant à son rejet. Par avis du 14 novembre 2022, la
juge instructrice a considéré que la propriétaire, BU.________, avait renoncé à
participer à la procédure, dès lors qu'elle avait retourné au Tribunal l'envoi
qui lui avait adressé à ce sujet.
Les recourants ont répliqué le 24 mars 2023, persistant
intégralement dans leurs conclusions. A titre de mesure complémentaire
d'instruction, ils ont requis la production du rapport 47 OAT relatif à la zone
réservée communale adoptée en 2018.
L'opératrice s'est déterminée le 18 avril 2023,
maintenant également ses conclusions.
Considérant en droit:
1.
La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un
projet de construction peut faire l'objet d'un recours de droit administratif
au sens des art. 92 ss de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le présent recours a été déposé en temps
utile et respecte les exigences légales de contenu et de motivation (art. 95
LPA-VD et art. 79 LPA-VD applicable sur renvoi de l'art. 99 LPA-VD).
Selon l'art. 75 let. a LPA-VD (également applicable
sur renvoi de l'art. 99 LPA-VD), la qualité pour recourir est reconnue à toute
personne ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est
atteinte par la décision et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce
que celle-ci soit annulée ou modifiée. Lorsque la contestation porte sur
l'autorisation de construire une installation de téléphonie mobile, la
jurisprudence fédérale reconnaît la qualité pour recourir au propriétaire d'un
immeuble voisin lorsqu'il est exposé à un rayonnement d'au moins 10% de la
valeur limite de l'installation (ATF 133 II 409 consid. 1.3.1; 128 II 168). Ces
critères doivent être appliqués dans le cadre de l'art. 75 let. a LPA-VD (CDAP
AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 1; AC.2019.0069 du 24 juillet 2020 consid.
1); et c'est en fonction de ceux-là que la fiche de données spécifique au site
(révision 1.5) du 21 janvier 2022 a évalué à 1047,7 m la distance maximale pour
former opposition au projet querellé. L'instruction de la cause a montré que quatre
recourants au moins, à savoir A.________, B.________, C.________ et D.________,
sont propriétaires de bien-fonds situés dans ce rayon. Ayant formé opposition
durant l'enquête publique, ils remplissent les conditions de l'art. 75 let. a
LPA-VD.
Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le recours,
sans qu'il soit nécessaire d'examiner la situation des nombreux autres
recourants, dont la qualité pour agir peut souffrir de demeurer indécise.
2.
Les recourants invoquent une violation de leur droit d'être entendus,
grief d'ordre formel qu'il y a lieu d'examiner en premier lieu. Ils critiquent
le fait de n'avoir eu accès, durant l'enquête publique, qu'à la fiche de
données spécifique au site (révision 1.4) du 29 mai 2020, respectivement de
n'avoir pu prendre connaissance de celle du 21 janvier 2022 (révision 1.5)
qu'au cours de la présente procédure. Cela étant, la municipalité les aurait
privés de leur droit de contrôler les calculs de distance aux LUS, le choix de
ces derniers et les mesures de rayonnement non-inonisant (ci-après: RNI) de l'opératrice.
La municipalité aurait violé leur droit d'être entendus à un autre égard
également, soit en n'organisant pas la séance d'information publique requise
par l'un d'entre eux, en contrariété avec les art. 4 de la loi fédérale du 22
juin 1979 (LAT; RS 700) et 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) qui
imposeraient une telle participation à la procédure de la population.
La municipalité indique quant à elle avoir
régulièrement informé la population au sujet du projet querellé. Elle se réfère
notamment au journal communal "Reflets de Cugy" d'avril 2021 dans
lequel un dossier consacré à la technologie 5G était publié. Elle se réfère
également aux débats ayant eu lieu sur cette question lors de la séance du
Conseil communal du 25 mars 2021, dont elle a produit le procès-verbal.
a) Le droit d'être entendu garanti par les art. 29
al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999
(Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril
2003 (Cst./VD; BLV 101.01) comprend notamment le droit pour l'intéressé de
s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise
touchant sa situation juridique, d'avoir accès au dossier, de produire des
preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves
pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à
tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à
influer sur la décision à rendre (ATF 145 I 167 consid. 4.1; 142 III 48 consid.
4.1.1).
En droit public des constructions, le droit d'accéder
au dossier avant qu'une décision ne soit rendue s'exerce durant l'enquête publique
prévue par l'art. 109 LATC. Celle-ci poursuit en effet un double but. D'une
part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés,
propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les projets de
constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et
modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les
toucher dans leurs intérêts. C'est sous cet angle qu'elle vise à garantir leur
droit d'être entendus. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à
l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et
réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie
d'élaboration, en tenant compte des éventuelles interventions de tiers
intéressés ou des autorités cantonales, et le cas échéant, de fixer les
conditions nécessaires au respect de ces dispositions (CDAP AC.2021.0230 du 4
mai 2022 consid. 3 b/bb; AC.2020.0270 du 9 novembre 2021 consid. 2b/aa;
AC.2020.0297 du 21 septembre 2021 consid. 2a/aa; AC.2020.0204 du 31 août 2021
consid. 5a/aa). L'enquête publique n'est ainsi pas une fin en soi. Les défauts
dont elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une
décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice
de ses droits et qu'il en subit un préjudice (CDAP AC.2021.0230 du 4 mai 2022
consid. 3 b/bb; AC.2020.0352 du 1er septembre 2021 consid. 3a; AC.2020.0140 du
17 août 2021 consid. 4a/bb et AC.2017.0264 du 20 avril 2018 consid. 2a). Une
éventuelle lacune du dossier n’est pas déterminante, lorsque la consultation
des autres pièces a permis de la combler, ou que le vice a été réparé en cours
de procédure (CDAP AC.2021.0142 du 7 septembre 2021 consid. 3c; AC.2020.0210 du
10 août 2021 consid. 4c/cc et AC.2017.0179 du 13 juillet 2018 consid. 2b/bb et
les arrêts cités).
Par ailleurs, lorsqu'une modification
est apportée ultérieurement à un projet déjà mis à l'enquête publique, il
convient d'examiner si une nouvelle enquête se justifie. Les principes de la
proportionnalité, respectivement de l'économie de procédure, impliquent de renoncer
à toute enquête pour les modifications de "
minime importance
"
(art. 117 LATC). Les modifications plus importantes, mais qui ne modifient pas
sensiblement le projet, peuvent être soumises à une enquête complémentaire au
sens de l’art. 72b du règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC
(RLATC; BLV 700.11.1). Les modifications plus importantes doivent faire l’objet
d’une nouvelle enquête publique selon l’art. 109 LATC (CDAP AC.2019.0284 du 7
octobre 2020 consid. 2b; AC.2019.0087 du 2 juillet 2020 consid. 11a/bb; AC.2019.0310
du 2 juin 2020 consid. 4a). De jurisprudence constante, il n'y a pas lieu
de soumettre à une enquête publique complémentaire des modifications apportées
à un projet de construction après l'enquête publique, lorsque celles-ci tendent
à supprimer ou corriger divers éléments critiqués par les opposants (CDAP
AC.2020.0270 du 9 novembre 2021 consid. 2b/cc; AC.2019.0284 consid. 2b;
AC.2019.0087 consid. 11a/bb; AC.2019.0133 du 25 février 2020 consid. 1a)
ou lorsqu'elles visent à rendre le projet réglementaire (CDAP AC.2022.0082,
AC.2022.0200 du 20 janvier 2023 consid. 6; AC.2020.0246 du 21 mai 2021 consid.
2a et les références citées; AC.2020.0235 du 20 mai 2021 consid. 2a; ).
b) En l'espèce, il n'est pas contesté que la fiche
de données spécifique au site a été modifiée après la mise à l'enquête publique
du projet. La modification en cause (révision 1.5) a été effectuée par l'opératrice
à la demande de la DGE, en raison de la publication du Complément OFEV du 23
février 2021 et, en particulier, des nouvelles exigences posées par cette nouvelle
aide à l'exécution à l'égard des antennes adaptatives (cf. p. 6 Complément OFEV
du 23 février 2021, rubrique "Réglementation transitoire"
in fine
).
La comparaison entre les deux fiches montre toutefois que l'intensité du champ
électrique due à l'installation à l'endroit du LSM et des différents LUS
identifiés n'a pas varié. Seules deux indications ont été rajoutées à la fiche
complémentaire 2 de la révision 1.5, soit celles sur le mode de fonctionnement adaptatif
et le nombre de Sub-Arrays des trois dernières antennes n
os
1SC3636,
2SC3636 et 3SC3636, dont la gamme de fréquence (3600 MHz), l'ERP
n
(500 W) ou les directions principales de propagation n'ont, pour le reste, pas
changé. Les modifications opérées par l'opératrice entre la première (révision
1.4) et la seconde fiche de données spécifique au site versée au dossier
(révision 1.5) ont donc été mineures et n'ont pas sensiblement modifié le
projet initial, dont les opposants avaient par ailleurs compris la nature
puisqu'ils ont, dès l'enquête publique, concentré l'essentiel de leurs
critiques sur le développement de la technologie 5G et ses risques prétendument
accrus pour la santé. Ainsi, et au vu des principes développés par la jurisprudence,
il n'y avait pas lieu de soumettre la fiche de données spécifique au site du 21
janvier 2022 à une nouvelle enquête publique. On rappellera au surplus qu'une
irrégularité de l'enquête publique ne peut entraîner l'annulation de la
décision municipale que si le vice a pour conséquence de gêner l'administré
dans l'exercice de ses droits et qu'il en subit un préjudice (cf. CDAP AC.2017.0264
du 20 avril 2018 consid. 2a). Or, les recourants ont eu accès à la seconde
fiche de données spécifique au site au cours de la présente procédure et ont pu
se déterminer sur son contenu, si bien qu'ils n'ont subi aucun préjudice
concret de la non-indication, au stade de l'enquête publique, du mode de
fonctionnement adaptatif des trois dernières antennes prévues par le projet.
Sous ce premier aspect, le grief de violation de leur droit d'être entendus est
donc infondé et doit être écarté.
c) S'agissant de la séance d'information publique ou
de conciliation requise par les recourants, la cour constate qu'il n'y avait aucune
obligation pour la municipalité de l'organiser. Comme indiqué ci-dessus, c'est en
effet en formant opposition par écrit et durant le délai d'enquête publique qu'un
administré peut et doit exercer son droit d'être entendu garanti par l'art. 29
al. 2 Cst., les art. 109 ss LATC ne prévoyant pas la tenue d'une séance
d'information publique ou de conciliation en procédure d'autorisation de
construire. Aucune obligation en la matière ne résulte par ailleurs des art. 4
LAT ou 2 LATC que les recourants invoquent en vain, dans la mesure où ces
dispositions ne régissent la participation de la population qu'au stade de l'établissement
des plans et non de l'octroi de permis de construire. Sous ce second angle
également, le droit d'être entendu des recourants n'a donc pas été violé.
3.
Les recourants considèrent que l'autorité intimée aurait abusé de sa
marge d'appréciation, respectivement violé le principe de la proportionnalité
garanti par l'art. 5 al. 2 Cst. (plus particulièrement la maxime de la
nécessité), en n'exigeant pas de l'opératrice la pose de gabarits. Ils
soutiennent que les riverains du projet habitant la zone d'habitation de faible
densité voisine (où des bâtiments de tout au plus 5 ou 6 m de haut sont
érigés), n'étaient pas en mesure d'apprécier l'impact d'une installation d'une
hauteur de 25 m au moins, soit plus de deux fois supérieure à la hauteur
maximale de 11 m autorisée en zone industrielle et artisanale.
a) Aux termes de l'art. 108 al. 3 LATC, la
municipalité, le cas échéant le département, peut exiger le profilement ou des
montages photographiques de la construction projetée, aux frais de la personne
sollicitant le permis. A Cugy, l'art. 11.1 RGATC dispose que la municipalité
peut aussi exiger, aux frais du propriétaire, la pose de gabarits correspondant
au profilement de la construction projetée. Une telle mesure a essentiellement
pour but de renseigner les intéressés de façon complète sur la construction
projetée. Selon la jurisprudence, l'art. 108 al. 3 LATC confère un large
pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente (TF 1P.352/2005 du 25 août 2005
consid. 2.2; cf. aussi CDAP AC.2021.0105 du 6 octobre 2021 consid. 2a;
AC.2014.0275 du 11 février 2015 consid. 2a; AC.2011.0204 du 19 janvier 2012
consid. 4; AC.2011.0010 du 3 août 2008 consid. 1). Cette disposition ne lui
impose pas d'ordonner systématiquement le profilement; le principe de la
proportionnalité exige que le constructeur n'y soit astreint que si cette
mesure est utile pour apprécier le projet (cf. CDAP AC.2011.0204 précité
consid. 4; AC.2011.0010 précité consid. 1). L'absence de gabarits ne constitue
pas dans ces conditions un vice de l'enquête publique
(Bovay/Didisheim/Sulliger/Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction,
4
e
éd., 2010, ad art. 108 LATC ch. 6).
b) L'installation de téléphonie mobile litigieuse
est, en l'espèce, prévue en zone industrielle et artisanale, à proximité d'une
station-service et en bordure d'une route débouchant sur un rond-point, autour
duquel se trouvent également des villas et des bâtiments d'habitation. Comme
l'a relevé l'autorité intimée, une appréciation correcte du projet et de son
impact peut se faire sur la base des plans d'enquête publique qui indiquent la hauteur
du mât, le positionnement des antennes et son implantation par rapport à la
station-service voisine. Ces éléments, couplés à la connaissance des lieux,
étaient suffisants pour permettre aux recourants de former opposition en toute
connaissance de cause, comme en témoignent leurs critiques liées à la hauteur de
l'ouvrage dans son environnement. Partant, la municipalité n'a pas excédé ni abusé
du large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en la matière en renonçant
à exiger la pose de gabarits, le grief de violation de l'art. 108 al. 3 LATC et
du principe de la proportionnalité devant être rejeté.
4.
Les recourants soutiennent que les plans du projet et le questionnaire
général de demande d'autorisation de construire n'auraient pas été valablement
signés par la société propriétaire de la parcelle n° 213. Alors que celle-ci a
son siège dans le canton de Genève, ils relèvent que seul le timbre de la succursale
du Mont-sur-Lausanne figure sur les plans, ainsi qu'en fin de questionnaire. Ils
mettent dans ce contexte en doute que les auteurs des deux signatures
manuscrites apposées aux côtés de ce timbre, dont ils ignorent l'identité, aient
pu valablement représenter la propriétaire.
a) L'art. 108 al. 1 LATC dispose que la demande de
permis adressée à la Municipalité doit être signée par celui qui fait exécuter
les travaux et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le
propriétaire du fonds. L'art. 73 al. 1
RLATC
précise que
les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont signés par leur
auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le
promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage. La signature des plans par le
propriétaire du fonds déploie des effets concrets dans le domaine du droit
public. De jurisprudence constante, cette exigence n'est pas une prescription
de pure forme; elle permet à la municipalité de vérifier que celui qui
entreprend une construction a obtenu l'accord de celui qui a la maîtrise
juridique du bien-fonds et que ce dernier consent aux travaux et à tous les
effets de droit public qui en découlent le cas échéant (révision de
l'estimation fiscale, taxe de raccordement, diminution des possibilités
d'utilisation de l'immeuble); indirectement, cette règle a aussi pour effet de
prévenir des conflits ultérieurs de droit privé lorsqu'ils interviennent une
fois les travaux achevés. Ainsi, le permis de construire doit être refusé si
l'une des personnes qui doit signer les plans s'y refuse
(CDAP AC.2019.0175
du 19 août 2020 consid. 2d; AC.2016.0454 du 20 avril 2018 consid. 2c/aa,
AC.2014.0170 du 18 septembre 2014 consid. 3a; AC.2009.0289 du 31 mai 2010
consid. 11; cf. aussi TF 1C_7/2009 du 20 août 2009 consid. 5.2).
b) Dans sa réponse, l'autorité intimée précise que
le questionnaire général et les plans mis à l'enquête ont été signés par BW.________
et BX.________, respectivement administrateur président et directeur de la
propriétaire au jour du dépôt de la demande. Cette indication concorde avec les
signatures manuscrites apposées sur les documents d'autorisation de construire
aux côtés du timbre de la succursale du Mont-Sur-Lausanne. Celle de
l'administrateur président s'avère notamment parfaitement lisible. La
propriétaire de la parcelle n° 213 a donc valablement donné son accord pour la
réalisation du projet litigieux par l'intermédiaire de personnes dûment
autorisées, selon l'extrait du registre commerce produit par les recourants, à
la représenter conjointement. Partant, le grief de violation des art. 108 al. 1
LATC et 73 al. 1 RLATC est infondé.
5.
Dans la mesure où les recourants concentrent l'essentiel de leur
critique sur le développement du réseau 5G en Suisse, il importe de donner
quelques précisions en la matière, en se fondant sur les explications publiées
par l'OFEV, l'OFCOM et l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) sur le site
Internet
www.5g-info.ch
.
L'abréviation 5G désigne la cinquième génération de
téléphonie mobile. Il s'agit du nouveau standard de téléphonie mobile ou,
autrement dit, d'une nouvelle technologie de téléphonie mobile. Les
technologies de téléphonie mobile évoluent constamment et deviennent plus
efficaces, un peu comme les nouvelles versions d’un système d’exploitation sur
un PC. La 5G se base sur la 4G, utilise une technologie similaire, mais est
plus efficace et permet une transmission de données plus rapide et plus étendue
que les générations précédentes de téléphonie mobile (4G, 3G, …). La 5G peut
être utilisée dans les mêmes gammes de fréquences que la 4G. En outre, les
signaux sont émis de la même manière (modulation). Elle est également déployée
dans une nouvelle gamme de fréquences (3,5 à 3,8 GHz). De ce fait et grâce
à diverses optimisations techniques, davantage d’utilisateurs peuvent consommer
de plus grands volumes de données dans le même laps de temps. Le temps de
réponse est aussi écourté. Le volume de données transportées par les réseaux de
téléphonie mobile a sensiblement augmenté ces dernières années et il progresse
encore. Selon l’évolution qui a pu être observée et celle qui est attendue, ce
volume double tous les 18 mois environ. Le nombre croissant d’appareils et
de capteurs connectés (Internet des objets ou "
Internet of Things
")
devrait encore accentuer cette tendance. À moyen terme, les
technologies 3G et 4G ne pourront plus absorber à eux seuls le trafic des
données mobiles.
On emploie fréquemment la notion d'antenne 5G mais
cette expression est imprécise et trompeuse, car la technologie 5G peut
fonctionner tant avec des antennes conventionnelles qu'avec des antennes dites
adaptatives. Ces dernières sont néanmoins nécessaires pour pouvoir exploiter
tous les avantages de cette technologie. L'expression "
antenne 5G
"
est donc souvent utilisée comme synonyme d'"
antenne adaptative
".
Les antennes adaptatives sont capables d’envoyer les signaux uniquement en
direction des terminaux (formation de faisceaux ou "
beamforming"
)
et donc de transmettre des données avec moins d’énergie. Elles distinguent plus
clairement les différents signaux radio des appareils mobiles (smartphones,
tablettes, etc.) et évitent ainsi des interférences indésirables, améliorant
dès lors la qualité de la connexion. Les personnes qui n’utilisent pas
d’appareil mobile sont exposées à un rayonnement plus faible. Des mesures
effectuées à titre d'exemple sur trois installations de téléphonie mobile entre
l'automne 2021 et le printemps 2022 ont montré que les valeurs moyennes
d'intensité de champ étaient plus faibles avec les antennes adaptatives qu'avec
les antennes conventionnelles. Ces mesures ont confirmé que les signaux radio
des antennes adaptatives n'apparaissent que lorsque des utilisateurs qui
demandent des données se trouvent à proximité (cf. Rapport OFCOM du 8 décembre
2022 intitulé "
Intensité de champ électrique dans la zone de
rayonnement des antennes de téléphonie mobile adaptatives et conventionnelles –
Mesures d'intensité de champ avec une station de mesure RNI
"
[ci-après: Rapport OFCOM du 8 décembre 2022]).
6.
Les recourants invoquent une violation du principe de la légalité (art.
5 Cst.) en conjonction avec celui de la séparation des pouvoirs. Ils estiment en
substance qu'il appartient au législateur fédéral de poser le cadre légal
minimal pour le déploiement de la technologie 5G, en garantissant, de la sorte,
un possible référendum. Après que la Commission fédérale de la communication
(Comco) a, en début d'année 2019, attribué aux opérateurs du service universel
de nouvelles fréquences (700 MHz, 1400 MHz et 3500 MHz), cette technologie se
serait développée
en catimini
, alors qu'il serait question d'implanter
26'000 nouvelles antennes sur le territoire suisse et que de nombreuses
questions concernant notamment la protection des personnes demeureraient
indécises. En procédant à des modifications de l'ordonnance du 23 décembre 1999
sur la protection contre le rayonnement non inonisant (ORNI; RS 814.710) pour
permettre le développement de cette nouvelle technologie, le Conseil fédéral et
l'administration fédérale auraient empiété sur des prérogatives du législateur,
respectivement auraient empêché tout contrôle démocratique en violation des
principes constitutionnels précités. La démarche (dont en particulier
l'introduction de facteurs de correction) viserait à contourner le refus
(signifié à deux reprises par le parlement) d'élever les valeurs limites
prévues par l'ORNI que les opérateurs avaient vainement tenté d'obtenir. Le
déploiement de la technologie 5G outrepasserait par ailleurs le mandat conféré
par l'art. 92 al. 2 Cst. Il ne s'agirait plus de développer un service
universel suffisant en matière de télécommunications et répondant à un besoin
de la population, mais uniquement de créer un besoin en grande partie superflu
pour alimenter une guerre commerciale entre opérateurs, quitte à léser différents
intérêts publics et privés. L'autorité intimée aurait ainsi dû refuser le
permis de construire querellé, faute pour ce dernier de reposer sur une base
légale suffisante.
a) Selon l'art. 74 al. 1 et 2 Cst., la Confédération
doit veiller à prévenir les atteintes nuisibles ou incommodantes pour l'être
humain et son environnement naturel, mandat qu'elle a exécuté en édictant la
loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS
814.01). Cette législation a notamment pour but de protéger les hommes, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes contre les atteintes
nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1 LPE), respectivement de réduire de
telles atteintes à titre préventif (art. 1 al. 2 LPE), dont celles induites par
les rayons (art. 7 al. 1 LPE). Les émissions de rayonnement sont limitées par
des mesures prises à la source (limitation des émissions; art. 11 al. 1 LPE),
notamment par l'application de valeurs limites d'émissions (art. 12 al. 1 let.
a LPE) figurant dans des ordonnances ou, pour les cas que celles-ci n'ont pas
visé, dans des décisions directement fondées sur la loi (art. 12 al. 2 LPE). A
titre préventif et selon l'art. 11 al. 2 LPE, les émissions doivent encore être
limitées indépendamment des nuisances existantes, dans la mesure que permettent
l'état de la technique et les conditions d'exploitation et pour autant que cela
soit économiquement supportable. En vertu de l'art. 13 LPE, le Conseil fédéral
édicte par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (ci-après: VLI)
applicables à l'évaluation des atteintes nuisibles ou incommodantes (al. 1), en
tenant compte de l'effet des immissions sur des catégories de personnes
particulièrement sensibles, telles que les enfants, les malades, les personnes
âgées et les femmes enceintes (al. 2). Selon l'art. 14 let. a LPE, les VLI
doivent être fixées de manière que les immissions inférieures à ces valeurs ne
mettent pas en danger, selon l'état de la science et l'expérience, l'homme, les
animaux et les plantes, leurs biocénoses et leurs biotopes (cf. ATF 146 II 17
consid. 6.5; 126 II 399 consid. 4b; 124 II 219 consid. 7a; TF 1C_153/2002 du 11
avril 2023 consid. 6.1; TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.1).
b) En matière de protection contre le rayonnement
non ionisant (ci-après: RNI) généré par l'exploitation d'installations
stationnaires, le Conseil fédéral a édicté l'ORNI. Les installations concernées
doivent notamment respecter les VLI prévues par l'Annexe 2 (lesquelles
oscillent entre 36 V/m et 61 V/M) partout où des personnes peuvent séjourner
(art. 13 al. 1 ORNI). Ces VLI ont pour fonction de protéger l'être humain et
son environnement naturel contre les effets thermiques scientifiquement prouvés
des RNI. Elles ont été reprises de la Commission internationale de protection
contre les RNI (ICNIRP). En application du principe de prévention de l'art. 11
al. 2 LPE, repris à l'art. 4 al. 1 ORNI, l'ordonnance régit également la
limitation préventive des émissions des stations émettrices pour téléphonie
mobile et raccordements téléphoniques sans fil (art. 4 al. 1 et ch. 6 de
l'Annexe 1 ORNI). Au chiffre 64 de l'Annexe 1 ORNI, le Conseil fédéral a en
effet fixé des valeurs limites d'installation (ci-après: VLInst) que lesdites
installations (qu'elles soient nouvelles ou anciennes selon le ch. 65 de
l'Annexe 2 ORNI) doivent respecter dans les LUS (définis à l'art. 3 al. 3 ORNI;
à savoir principalement les locaux où des personnes séjournent régulièrement
durant une période prolongée) dans le mode d'exploitation déterminant (Annexe
I, ch. 15, ORNI). Selon le ch. 64 de l'Annexe 2 ORNI, ces VLInst sont de: 4,0
V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 900 MHz ou dans des gammes de fréquence plus basses (let.
a); de 6,0 V/m pour les installations qui émettent exclusivement dans la gamme
de fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées
(let b); de 5,0 V/m pour toutes les autres installations (let. c). Elles n'ont
pas été modifiées lors des deux dernières révisions de l'ORNI qui ont été
adoptées par le Conseil fédéral en vue d'encadrer le développement de la
technologie 5G, modifications qui seront évoquées ci-dessous en lien avec un
autre grief des recourants.
c) Les développements qui précèdent montrent que le
déploiement de la technologie 5G n'est pas dépourvu de bases légales,
s'agissant plus particulièrement de la protection de la population contre les
RNI. Comme les précédentes technologies en matière de téléphonie mobile, ce
déploiement est régi par la LPE. Et comme les antennes conventionnelles, les
antennes adaptatives sont soumises à l'ORNI, laquelle n'est aucunement liée à
une technologie particulière. Les VLI et les VLInst fixées dans cette
ordonnance varient, en effet, en fonction de la fréquence de rayonnement, mais
ne dépendent pas de la technologie mobile utilisée; elles s'appliquent donc
indépendamment du fait qu'il s'agisse de technologies 2G (GSM), 3G (UMTS), 4G
(LTE) ou 5G (New Radio). L'OFEV l'a expressément rappelé en expliquant: "
les
prévisions de rayonnement calculées dans le cadre de la procédure
d'autorisation sont neutres sur le plan technologique. Elles sont donc
également applicables à la 5G. La technologie de téléphonie mobile utilisée ne
joue un rôle que pour les mesures de réception après la mise en service, la
forme du signal utilisée dépendant de la norme de téléphonie mobile
"
(cf. les Explications OFEV du 23 février 2021 concernant les antennes adaptatives
et leur évaluation selon l'ORNI [ci-après:
les
Explications OFEV du 23 février 2021
], ch. 3.2).
Les art. 12 al. 2 et 13 LPE ont, par ailleurs,
dûment confié au Conseil fédéral la tâche de fixer, dans une ordonnance
dépendante de substitution (cf. sur cette notion notamment
Malinverni/Hottelier/Hertig/Flückiger, Droit constitutionnel suisse, Berne
2021, Vol. I, p. 596, n. 1631 ss), des valeurs d'émissions et d'immissions.
Comme l'y autorisait l'art. 164 al. 2 Cst., le législateur formel a donc
usé du mécanisme de la délégation législative, non sans avoir déterminé les
lignes fondamentales de la réglementation à adopter (principe de limitation des
émissions à la source de l'art. 11 al. 1 LPE, principe de la limitation
préventive des émissions de l'art. 11 al. 2 LPE, prise en compte des catégories
de personnes particulièrement sensibles pour l'évaluation des atteintes
nuisibles ou incommodantes selon l'art. 13 LPE, fixation de VLI à un niveau ne
présentant pas de danger selon l'état de la science et de l'expérience au sens
de l'art. 14 let. a LPE). Ce même législateur n'en a pas moins volontairement
laissé une importante marge d'appréciation au Conseil fédéral, s'agissant
notamment de l'évaluation et de la limitation des émissions dues à des
installations de téléphonie mobile, considérant que le gouvernement était, avec
l'appui de son administration, mieux à même d'analyser et de suivre les
évolutions techniques et scientifiques propres à ce domaine et qu'il pourrait
adapter plus rapidement la réglementation y afférente en cas de besoins (cf. TF
1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.3; 1C_375/2020 du 5 mai 2021 consid.
3.2.5; 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les références citées).
Or, le Conseil fédéral a non seulement assumé le mandat que lui avait confié le
législateur en adoptant l'ORNI, mais il ne manque également pas de suivre
l'évolution technologique et scientifique en matière de RNI (comme l'attestent
les nombreuses publications de ses départements en rapport avec l'introduction
de la technologie 5G), respectivement de procéder aux modifications que
celle-ci requiert. Quant à la multiplication des antennes de téléphonie mobile
dont se plaignent les recourants, elle découle de l'obligation de couverture
prévue par l'art. 92 al. 2 Cst. et de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les
télécommunications (LTC; RS 784.10), qui fixe les principes tant d'un service
universel sûr que d'une concurrence efficace entre opérateurs (art. 1 al. 2
let. a à c LTC). Dans la mesure où la quantité de données échangées sur les
réseaux mobiles est en constante augmentation, il ne fait à cet égard aucun
doute que le déploiement du réseau 5G, tout autant que l'amélioration des
réseaux de la 3
ème
et 4
ème
générations qui, selon
l'OFCOM, sont proches de la saturation, répondent à un intérêt public au sens
visé par l'art. 92 al. 2 Cst. (cf. TF 1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid.
5.1.1), respectivement respectent le cadre législatif tracé par la LTC.
Ainsi, force est d'admettre à la suite du Tribunal
fédéral (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 3.2 et 1C_693/2021 du 3 mai
2023 consid. 3) qu'en tant qu'elle repose sur les clauses de délégation
législative figurant aux art. 12 al. 2 et 13 LPE, l'ORNI n'emporte pas de
violation du principe de la légalité (art. 5 Cst.), ni du principe de la
séparation des pouvoirs et que le déploiement de la technologie 5G ne nécessite
aucune base légale formelle supplémentaire au cadre légal déjà existant, dont
en particulier la LTC. Ce grief est en conséquence rejeté.
7.
Les recourants soutiennent que le déploiement du réseau de téléphonie
mobile 5G serait astreint à l'obligation de planifier prévue par les art. 2 et
8 al. 2 LAT. En raison de son incidence majeure sur l'aménagement du territoire
et l'environnement, ce déploiement nécessiterait une planification directrice
ou à tout le moins de l'affectation, démarche qui serait seule à même de
garantir la pesée des intérêts contradictoires en présence, ainsi qu'à éviter
une prolifération anarchique et non nécessaire de nouvelles antennes. A leur
sens, l'adoption d'un plan sectoriel de la Confédération au sens de l'art. 14
de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1)
serait même indispensable pour coordonner les intérêts publics impactés et
éviter que des antennes inutiles ne soient installées sur tout le territoire
suisse. Un tel risque serait attesté par la variation des chiffres quant au
nombre d'antennes requis pour le déploiement d'un réseau 5G performant: à
l'époque du Rapport Téléphonie mobile et rayonnement du 18 novembre 2019,
publié par le groupe de travail Téléphonie mobile et rayonnement sur mandat du
DETEC (ci-après: le Rapport Téléphonie mobile du 18 novembre 2019), il était
question d'implanter 26'000 stations de téléphonie mobile supplémentaires;
selon le communiqué du Conseil fédéral du 13 avril 2022, le déploiement d'un
réseau 5G performant ne nécessitait plus que 7'500 stations supplémentaires; le
21 janvier 2023, un article de presse reprenait ce même chiffre de 7'500
stations supplémentaires, tout en indiquant pourtant que 120 antennes 5G
seraient installées chaque semaine. Toujours selon les recourants, une mesure
de planification communale ou intercommunale serait à tout le moins
indispensable pour pallier l'absence de coordination entre les opérateurs,
lesquels se livreraient à une véritable guerre commerciale pour le
développement rapide de leurs réseaux respectifs, sans besoins correspondants
de la population. A Cugy, plusieurs antennes de communication mobile existent
déjà autour de l'installation projetée et desserviraient en suffisance les
2'762 habitants de la commune qui, compte tenu du classement en zone réservée
de pratiquement tous les terrains non construits de la zone à bâtir, n'ont pas
vocation à augmenter. Ayant été délivré en l'absence de planification
préalable, le permis de construire querellé violerait donc le droit fédéral.
a) Selon l'art. 2 al. 1 LAT, pour celles de leurs
tâches dont l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, la
Confédération, les cantons et les communes établissent des plans d'aménagement
en veillant à les faire concorder. A teneur de l'art. 8 al. 2 LAT, les projets
qui ont des incidences importantes sur le territoire et l'environnement doivent
avoir été prévus dans le plan directeur, que les cantons ont la charge
d'établir en vertu de l'alinéa 1 de cette même disposition. Pour exercer celles
de ses activités qui ont des effets sur l'organisation du territoire, la
Confédération procède par ailleurs à des études de base, respectivement établit
les conceptions et les plans sectoriels nécessaires et les fait concorder (art.
13 al. 1 LAT). Dans ses conceptions et ses plans sectoriels, la Confédération
montre notamment comment elle entend faire usage de sa liberté d'appréciation
en matière d'aménagement (art. 14 al. 2 OAT). Les plans sectoriels contiennent
au surplus des indications concrètes portant sur les conditions spatiales et
l'échelonnement dans le temps, ainsi que des exigences particulières à
l'attention des autorités fédérales compétentes (art. 14 al. 3 OAT). Selon la
jurisprudence, les dispositions qui précèdent exigent que, lors de
l'accomplissement de tâches d'aménagement, l'instrument de planification ou de
décision adéquat soit utilisé (ATF 140 II 262 consid. 2.3.1).
b) La jurisprudence constante considère que les
installations de téléphonie mobile ne sont pas soumises à une obligation de
planifier, même en cas de non-conformité à la zone dans laquelle elles sont
implantées. Les effets qui en découlent sur l'aménagement du territoire ne sont
en effet pas considérés comme si importants qu'ils imposeraient, en vertu du
droit fédéral, une modification de la planification (ATF 142 I 26 consid. 4.2
et les références citées; TF 1C_296/2022 du 7 juin 2023 consid. 3; TF
1C_371/2020 du 9 février 2021; TF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.2;
1A.148/2002 du 12 août 2003 consid. 2.2; voir également CDAP AC.2022.0009 du 17
janvier 2023 consid. 6b et 6c). En relation avec des projets de modification et
de construction d'installations de téléphonie mobile comptant des modèles
d'antennes de dernière génération y compris adaptatives, le Tribunal fédéral
l'a encore récemment rappelé dans les termes suivants: "
c'est en effet
aux opérateurs de téléphonie mobile qu'il appartient de planifier leur propre
réseau et de déterminer l'emplacement des antennes nécessaires. Les effets qui
en découlent sur l'aménagement du territoire – pour autant que les valeurs
limites fixées par l'ORNI soient respectées – ne sont pas suffisamment
importants pour imposer une adaptation de la planification (...). Une telle
planification est certes possible, mais doit respecter notamment l'obligation
de couverture telle qu'elle résulte du droit fédéral (...)"
(TF 1C_296/2022
précité consid. 3; TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 7.2 et 1C_693/2021 du 3
mai 2023 consid. 8.2). Le législateur s'est en effet opposé à l'instauration
d'un monopole public en matière de fourniture de services de télécommunication
et a, au contraire, privilégié une concurrence efficace entre opérateurs (art.
1 et 23 al. 4 LTC) en vertu de laquelle ceux-ci doivent demeurer maître de la
planification de leur réseau. Dans ce cadre, le devoir de la Confédération et
des cantons se limite à garantir la coordination et l'optimisation nécessaire
des sites de téléphonie mobile et à veiller à ce que les intérêts de
l'aménagement du territoire, de l'environnement, de la nature et du paysage
soient dûment pris en compte dans les procédures de concession et
d'autorisation (TF 1A.280/2004 du 25 octobre 2005 consid. 3.4; TF 1A.202/2004
du 3 juin 2005 consid. 3).
c) En l'espèce, et dans la mesure où une obligation
de planifier ne résulte pas non plus de la législation cantonale ou communale
sur l'aménagement du territoire, il n'y a aucunement lieu de s'écarter de la
jurisprudence précitée. Comme le Tribunal fédéral l'a récemment confirmé,
celle-ci garde toute sa pertinence dans le cadre du déploiement du réseau 5G,
quelles que soient les variations relevées par les recourants quant au nombre
d'antennes nécessaires. Outre que les chiffres repris par les recourants
portent vraisemblablement sur différents objets (nombre d'antennes adaptatives,
construction de stations de base de téléphonie mobile entièrement nouvelles
et/ou modification de stations existantes par échange d'antennes
conventionnelles ou adaptatives), de telles variations n'attestent aucunement
d'un manque de coordination des autorités compétentes qui s'avèrent avant tout
cantonales et communales. Au contraire, ces variations sont l'illustration de
ce que les services de l'administration fédérale suivent étroitement l'activité
des opérateurs, ainsi que le déploiement de la technologie 5G en conditions
d'exploitation réelle, tout en procédant aux adaptations de l'ORNI qui
s'imposent sur la base de l'expérience acquise et d'études scientifiques menées
en parallèle (cf. notamment le Rapport du Conseil fédéral "
Pour un
réseau de téléphonie mobile respectueux du développement durable
" du
14 avril 2022 en réponse au postulat 19.4043, Häberli-Koller, 17.9.2019 et
l'étude citée).
Le simple fait que la station de téléphonie mobile
litigieuse n'a, dans le présent cas d'espèce, pas été prévue par une mesure de
planification spéciale ne commandait donc pas de refuser le permis de
construire requis, le grief tenant dans la violation d'une prétendue obligation
de planifier cet objet devant être écarté. Il n'y a en conséquence pas lieu de
donner suite à la requête de production du rapport 47 OAT relatif à la zone
réservée communale adoptée en 2018, mesure d'instruction requise en relation
avec ce grief.
8.
Les recourants contestent en substance la conformité du projet au droit
de la protection de l'environnement, dont en particulier au principe de
précaution qu'ils déduisent de l'art. 74 al. 2 Cst. Ce principe, qui serait à distinguer
du principe de prévention des atteintes, commanderait de ne pas considérer
l'absence de certitudes scientifiques comme une justification suffisante pour
renoncer à prévenir un risque de dommages à l'environnement. Or, la recherche
scientifique, bien que très lacunaire quant aux effets des RNI sur la santé
humaine, aurait mis en évidence des effets en-deçà des VLI fixées par l'ORNI,
dont des effets athermiques sur l'irrigation du cerveau, la qualité du sperme
ou encore la déstabilisation du patrimoine génétique. L'Organisation mondiale
de la santé (OMS) aurait classé le rayonnement de haute fréquence parmi les
sources potentielles de cancer chez l'homme. Le groupe consultatif d'experts en
matière de RNI (BERENIS), mandaté par l'OFEV pour examiner les dernières études
publiées en la matière, aurait également fait état de stress oxydatif induit
même à des niveaux inférieurs aux VLInst. Une autre étude publiée par le
Parlement européen aurait conclu au caractère cancérigène du rayonnement de la
téléphonie mobile 5G, de même qu'à des effets sur le développement et la
reproduction chez les humains. Ces risques commanderaient de procéder à un
contrôle juridictionnel de l'ORNI, dont les valeurs limites auraient dû être
abaissées par le Conseil fédéral en bon respect du principe de précaution. Les
VLInst de 4,95 V/m aux LUS n
os
2 et 6 apparaissant, à l'aune de ce
principe, comme trop élevées, la municipalité aurait dû considérer le projet
litigieux comme contraire au droit fédéral et refuser le permis de construire
requis.
a) Etant donné que les valeurs limites de l'ORNI,
ainsi que les règles sur la façon de déterminer si elles sont respectées, ont
été reconnues conformes à la LPE (ATF 133 II 64 consid. 5.2; 126 II 399; TF
1C_703/2020 du 13 octobre 2022 consid. 8; 1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid.
3.1; 1C_518/2018 du 14 avril consid. 5.1), la cour est en principe tenue
d'appliquer ces normes. L'obligation d'appliquer les lois fédérales résulte en
effet de l'art. 190 Cst., soit d'une norme constitutionnelle ayant pour effet
indirect d'imposer aux tribunaux cantonaux d'appliquer l'ORNI, qui est une
ordonnance fédérale dépendante (cf. CDAP AC.2022.0382 du 15 août 2023 consid.
2d; AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4c; AC.2022.0009 du 17 janvier 2023
consid. 7a et les références citées). Le principe rappelé ci-dessus n'exclut
cependant pas, à certaines conditions, un contrôle préjudiciel de la légalité
d'une ordonnance fondée sur la LPE. La jurisprudence reconnaît en effet aux
tribunaux la possibilité de vérifier si le Conseil fédéral s'en est tenu aux
limites que la loi a fixées à son activité réglementaire. Lorsque la loi laisse
au Conseil fédéral une grande marge d'appréciation quant au contenu de la
réglementation, ce choix lie toutefois l'autorité judiciaire qui ne saurait
substituer sa propre appréciation à celle du gouvernement; elle doit simplement
contrôler que la solution choisie n'outrepasse pas manifestement les limites de
la délégation législative et qu'elle n'est pas pour d'autres motifs contraire à
la loi ou à la Constitution (cf. ATF 126 II 480 consid. 4a; 118 Ib 367 consid.
4 et les arrêts cités).
b) Afin de concrétiser le principe de précaution
selon les art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE, le Conseil fédéral a fixé des VLInst.
Très inférieures aux VLI, les VLInst ne présentent pas de rapport direct avec
des dangers avérés pour la santé, mais ont été fixées en fonction des
possibilités techniques et d'exploitation, ainsi que de la viabilité
économique, en vue de réduire au maximum le risque d'effets nocifs, y compris
ceux qui ne sont que supposés et par encore prévisibles. En fixant des VLInst,
le Conseil fédéral a donc créé une marge de sécurité du point de vue des
risques avérés pour la santé (ATF 138 II 378 consid. 6.2.2; 126 II 399 consid.
3b; TF 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.1.1; 1C_153/2022 du 11 avril 2023
consid. 6.2; TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.2 et les références
citées). De jurisprudence constante, si une nouvelle station émettrice d'un
réseau de téléphonie mobile est exploitée en observant les valeurs limites
fixées par le Conseil fédéral dans l'ORNI, les principes de la loi fédérale en
matière de limitation des émissions, tels qu'énoncés à l'art. 11 LPE, sont
respectés (ATF 133 II 64 consid. 5.2; 126 II 399; arrêts TF 1C_703/2020 du 13
octobre 2022 consid. 8; 1C_399/2021 du 30 juin 2022 consid. 3.1; 1C_518/2018 du
14 avril consid. 5.1; à propos du caractère exhaustif de la législation
fédérale dans ce domaine, cf. encore ATF 138 II 173 consid. 5.1; 133 II 321
consid. 4.3.4).
Suivre la recherche internationale ainsi que
l'évolution technique et, cas échéant, proposer une adaptation des valeurs
limites fixées dans l'ORNI est l'affaire des autorités compétentes et non des
tribunaux. Comme le Tribunal fédéral l'a constaté à plusieurs reprises, l'OFEV
s'en est occupé jusqu'à présent à satisfaction. Il continue de suivre de près
la recherche sur les effets sanitaires des RNI de haute fréquence; il examine
les rapports de synthèse établis dans le monde entier par des groupes d'experts
internationaux et des autorités spécialisées, et examine en détail la
pertinence de ces évaluations sur la fixation des valeurs limites de l'ORNI, en
s'appuyant en particulier sur le groupe d'experts indépendants BERENIS (ATF 126
II 399 consid. 3 et 4; TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 5.1.1 à 5.2;
1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5.3.3). Il convient ainsi pour la cour de
céans de s'appuyer, pour de telles questions hautement techniques, sur le
travail des autorités administratives spécialisées, et notamment sur l'avis de
l'OFEV sur lequel se fonde le Tribunal fédéral (CDAP AC.2021.0211, AC.2021.0218
du 19 avril 2022 consid. 4).
Dans deux affaires récentes portant sur
l'implantation d'antennes adaptatives, la cour a néanmoins procédé au contrôle
préjudiciel de l'ORNI que les recourants appellent de leurs vœux s'agissant des
valeurs limites applicables aux installations de téléphonie mobile. Elle a
considéré que les modifications de l'ORNI spécialement introduites en 2019 et
2021 pour encadrer le déploiement du réseau 5G avaient été expliquées de
manière convaincante et détaillée dans plusieurs publications de
l'administration fédérale et qu'il n'apparaissait pas que des éléments relatifs
au fonctionnement des antennes adaptatives auraient été omis ou mal appréciés
par le Conseil fédéral. Elle a conclu à la légalité de l'ORNI, soulignant le
fait que le maintien des valeurs limites à leur niveau actuel ne consistait pas
dans une lacune, mais dans un choix délibéré du Conseil fédéral, effectué après
que l'OFEV avait dûment analysé la situation (CDAP AC.2022.0382 du 15 août 2023
consid. 2c et 2e; AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4e). Ce contrôle
préjudiciel de l'ORNI a également été effectué par le Tribunal fédéral dans
plusieurs affaires portant sur des antennes adaptatives. Or, et après avoir
passé en revue bon nombre de rapports et études scientifiques, dont la plupart
de celles citées par les recourants (qui sont considérées comme n'emportant pas
de consensus scientifique), le Tribunal fédéral a confirmé que ce choix de ne
pas abaisser les valeurs limites de l'ORNI n'emportait pas de violation du
principe de précaution; il a en effet considéré que l'on ne pouvait pas
reprocher aux autorités spécialisées de l'administration fédérale ou au Conseil
fédéral en tant qu'auteur de l'ORNI d'être restés inactifs face à un danger ou
une nuisance scientifiquement prouvée ou basée sur l'expérience, ni que les
intéressés auraient omis de demander ou de procéder à une modification
nécessaire des valeurs limites de l'ORNI (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023
consid. 5; 1C_693/2021 du 3 mai 2023 consid. 5; 1C_153/2022 du 11 avril 2023
consid. 6.3; 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5 et les nombreuses
références scientifiques citées).
En application de la jurisprudence précitée, le
grief de violation du principe de précaution implicitement consacré par l'art.
74 al. 2 Cst. et concrétisé à l'art. 11 al. 2 LPE doit, partant, être rejeté.
9.
Les recourants critiquent en substance les facteurs de correction (K
AA
)
introduits pour le calcul du rayonnement induit par les antennes adaptatives,
lesquels violeraient le principe de prévention garanti par l'art. 11 al. 2 LPE,
celui de la base légale et celui de précaution. A leur sens, la justification à
l'origine de ces facteurs reposerait sur des études de simulation, des mesures
de test uniques (effectuées sur des antennes 4G+ ou 5G exploitées en mode
conventionnel plutôt qu’adaptatif) et des bases de calcul qui ne garantiraient
pas le maintien du niveau de protection des riverains, au mépris de leur droit
fondamental à la vie et à la protection de leur santé. BT.________ n'aurait au
demeurant fourni aucune explication sur le système de limitation de puissance
automatique dont ses antennes adaptatives seraient dotées et n'aurait, cela
étant, pas démontré que les pics d'émission susceptibles d'être produits par
l'installation litigieuse seraient automatiquement ramenés à une valeur
inférieure au seuil prévu par l'ORNI. Or, plusieurs articles de presse auraient
révélé qu'une proportion importante d'antennes de téléphonie émettaient, lors
de contrôles opérés par les cantons entre 2018 et 2021, à des valeurs
supérieures aux VLInst dans des LUS.
a) Comme évoqué à plusieurs reprises ci-dessus, le Conseil
fédéral a procédé à des modifications de l'ORNI pour encadrer le développement
de la technologie 5G. La première de ces modifications datée du 17 avril 2019
(RO 2019 1491; entrée en vigueur le 1
er
juin 2019) visait, d'une
part, à confier expressément à l'OFEV la tâche de mesurer les immissions de RNI
présentes dans l'environnement, d'évaluer les risques correspondants et de
rendre régulièrement compte de ces deux aspects (introduction d'un nouvel art.
19b ORNI prévoyant un monitoring du RNI) et, d'autre part, à combler les lacunes
susceptibles d'entraver le déploiement des réseaux 5G, en réglementant
notamment l'utilisation des antennes adaptatives (cf. le Rapport explicatif de
l'OFEV du 17 avril 2019 concernant la modification de l'ORNI [ci-après: Rapport
OFEV du 17 avril 2019], ch. 4.1.2, 4.3 et 4.4). Ainsi, de nouvelles
dispositions ont défini la notion d'antenne adaptative, le mode d'exploitation
déterminant et la VLInst à respecter par les installations combinant plusieurs
gammes de fréquence (ch. 64 let. c de l'Annexe 1 ORNI).
La seconde modification de l'ORNI, du 17 décembre
2021 (RO 2021 901, entrée en vigueur le 1
er
janvier 2022) a entraîné
une révision plus substantielle du texte des ch. 62 et 63 de l'Annexe 1, dont
la teneur est désormais la suivante :
" Ch. 62 Définitions
1
Un groupe d'antennes comprend toutes les
antennes émettrices fixées sur un mât ou sur le toit ou la façade d'un
bâtiment.
2
Les groupes d'antennes émettant dans des
conditions de proximité spatiale comptent comme une seule installation,
indépendamment de l'ordre dans lequel ils sont construits ou modifiés.
3
Deux groupes d'antennes émettent dans des
conditions de proximité spatiale lorsqu'au moins une antenne de chaque groupe
se trouve dans le périmètre de l'autre groupe.
4
Le périmètre d’un groupe d’antennes est une
surface horizontale formée par les cercles de rayon r autour de chaque antenne
du groupe d’antennes. La valeur du rayon r, exprimée en mètres, se calcule
selon la formule:
; explication des symboles:
a.
F:
facteur de fréquence. Il vaut:
1.
2,63
pour les groupes d'antennes qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 900 MHz ou dans des grammes de fréquence plus basse,
2.
1,76
pour les groupes d'antennes qui émettent exclusivement dans la gamme de
fréquence autour de 1800 MHz ou dans des gammes de fréquence plus élevées,
3.
2,10
pour tous les autres groupes d'antennes;
b.
ERP
90
: ERP cumulée, exprimée
en W, émise par les antennes d’un groupe
d’antennes dans un secteur azimutal de 90° dans le
mode d’exploitation
déterminant; le secteur azimutal déterminant est
celui dans lequel est émise
l’ERP cumulée la plus élevée.
5
Par modification d'une
installation, on entend:
a.
la modification de l'emplacement
d'antennes émettrices;
b.
le remplacement d'antennes émettrices
par d'autres ayant un diagramme d'antenne différent;
c.
l'extension par ajout d'antennes
émettrices;
d.
l'augmentation de l'ERP au-delà de la
valeur maximale autorisée, ou
e.
la modification d
e directions
d'émission au-delà du domaine angulaire autorisé.
5bis
L’application
d’un facteur de correction aux antennes émettrices
adaptatives existantes en vertu du ch. 63, al. 2, n’est pas considérée comme
une modification d’une insta
llation
.
6
Par antennes
émettrices adaptatives, on entend les antennes émettrices exploitées de sorte
que leur direction d’émission ou leur diagramme d’antenne est adapté
automatiquement selon une périodicité rapprochée.
Ch. 63 Mode d’exploitation
déterminant
1
Par mode d’exploitation déterminant, on entend
le mode d’exploitation dans lequel
un maximum de conversations et de données est transféré, l’émetteur étant au
maximum de sa puissance.
2
S’agissant des antennes émettrices adaptatives qui possèdent au
moins huit sous-
ensembles d’antennes commandés séparément (sub arrays), un facteur de
correction
KAA peut être appliqué à l’ERP maximale lorsque les antennes émettrices sont
équipées d’une limitation de puissance automatique. Cette limitation vise à
garantir que, durant l’exploitation, l’ERP moyenne sur une durée de six minutes
ne dépasse pas l’ERP corrigée.
3
Les facteurs de correction K
AA
suivants s’appliquent:
Nombre de sub arrays                 Facteur de correction K
AA
64 et plus                                   ≥ 0,10
32 à 63                                      ≥ 0,13
16 à 31                                      ≥ 0,20
8 à 15                                        ≥ 0,40
4
Si un facteur de correction K
AA
est appliqué aux
antennes émettrices adaptatives
existantes, le détenteur de l’installation remet à l’autorité compétente une
fiche de
données spécifique au site adaptée."
b) Le 17 décembre 2021, l'OFEV a publié un rapport
explicatif concernant cette seconde révision de l'ORNI (ci-après:
Rapport OFEV du 17 décembre 2021
). Peu de temps
auparavant, il avait également publié une nouvelle aide à l'exécution à
l'attention des autorités cantonales, à savoir le Complément OFEV du 23 février
2021, ainsi que les Explications OFEV du 23 février 2021.
Il ressort de ces documents les informations
suivantes: avant la seconde révision de l'ORNI, pour l'évaluation des
installations de téléphonie mobile comprenant des antennes adaptatives, on
avait recours à une méthode rigide, avec l'application du scénario du pire
("
worst case scenario
"), qui se basait sur des diagrammes
d'antennes enveloppants prenant en considération le gain d'antenne maximal
possible pour chaque direction d'émission de l'antenne adaptative. L'objectif
de la seconde révision visait à ce que les antennes adaptatives ne soient pas
évaluées plus sévèrement que les antennes conventionnelles, tout en maintenant
le niveau de protection existant. Comme les antennes adaptatives peuvent
envoyer le rayonnement de préférence là où le signal est demandé, d'autres
endroits étant moins exposés en même temps, l'exposition au rayonnement dans
leur environnement est donc en moyenne inférieure à celle des antennes
conventionnelles. Le nouveau facteur de correction (
K
AA
)
garantit ainsi une évaluation comparable; il dépend de la taille de l'antenne
(nombre de
sub arrays
) et a été fixé de manière à ce que la puissance
d'émission (puissance apparente rayonnée, ERP [cf. art. 3 al. 9 ORNI]) avec
laquelle l'antenne adaptative émet effectivement soit, selon des critères
statistiques, inférieure à la puissance d'émission autorisée dans la grande
majorité des cas. Des études statistiques et des mesures ont servi de base scientifique
à la détermination du facteur de correction. Les résultats des études ont
révélé une certaine dispersion statistique et le Conseil fédéral a fixé les
facteurs de correction à l'intérieur de cette marge. Comme il peut arriver,
dans l'exploitation des antennes, que la puissance d'émission effective dépasse
brièvement la puissance d'émission autorisée (déterminée avec le facteur de
correction), le facteur K
AA
ne peut être appliqué que si l'antenne
adaptative est en outre dotée d'une limitation automatique de la puissance.
Celle-ci doit garantir que, pendant l'exploitation, la moyenne de l'ERP émise
sur six minutes ne dépasse pas l'ERP corrigée. Cette mesure garantit donc que
les pics de puissance dépassant l'ERP corrigée ne se produisent effectivement
que pendant une courte période et restent statistiquement peu importants.
L'OFCOM a par ailleurs vérifié que la limitation automatique de la puissance
des antennes adaptatives fonctionne correctement, sur la base d'une campagne de
mesures effectuées par les trois opérateurs nationaux et de rapports de
validation. Ainsi, en cas de pics de puissance, la puissance d'émission est
corrigée vers le bas par la limitation automatique, de sorte que la puissance
d'émission moyenne sur six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission
corrigée. A propos des contrôles ou des garanties de respect de l'ERP corrigée,
le Complément du 23 février 2021 précise comment les systèmes d'assurance de la
qualité recommandés dans une circulaire de l'OFEV de 2006 doivent être documentés
et vérifiés au moyen de paramètres supplémentaires. Cette directive précise
(ch. 4 p. 13): "
les dépassements constatés par rapport aux valeurs
autorisées doivent être supprimés dans un délai de 24 heures. Les protocoles
d'erreurs doivent être transmis automatiquement tous les deux mois à l'autorité
d'exécution et conservés pendant au moins 12 mois
".
Le rapport OFEV du 17 décembre 2021 résumait donc la
situation ainsi (p. 5): "
La présente révision de l'ORNI permet de
renforcer les bases légales relatives à l'évaluation des antennes adaptatives
et ainsi d'accroître la sécurité juridique. En outre, les valeurs limites
prévues dans l'ORNI ne sont pas assouplies, et le niveau de protection en
vigueur, valable aussi pour ce qui est des antennes conventionnelles, demeure
inchangé. L'évaluation proposée des antennes adaptatives assure que
l'exposition à long terme induite par celles-ci est maintenue à un niveau bas
et qu'une marge de sécurité est respectée par rapport aux effets sur la santé
qui ont été prouvés scientifiquement et de manière systématique. De la sorte,
la protection préventive de la santé reste assurée
".
c) En tant qu'il critique de manière générale
le nouveau système d'évaluation et de contrôle des
émissions des antennes adaptatives
ancré dans l'ORNI (dont en particulier
l'application d'un facteur de correction et la limitation de puissance
automatique en fonction d'un calcul de l'ERP moyenne sur une durée de six
minutes), l'argumentaire des recourants n'est pas concluant.
Dans ses directives, l'OFEV a, en effet, clairement
décrit le mode de fonctionnement spécifique des antennes adaptatives et a,
compte tenu de ce dernier, dûment justifié l'introduction du facteur de
correction
K
AA
.
Or, et
à
la lumière des explications fournies, il n'apparaît pas que ce facteur aurait
pour conséquence d'autoriser des émissions effectives supérieures aux valeurs
limites actuelles sur une moyenne de six minutes. Selon les informations
publiées sur le site de l'OFCOM, cet office a effectué des mesures et des
simulations sur des antennes adaptatives (et non pas seulement
conventionnelles) qui ont au contraire montré que le niveau d'exposition moyen
autour de telles antennes est sensiblement plus faible qu'autour d'antennes
classiques, respectivement que l'ancienne méthode utilisée (dite du "
worst
case scenario
") pour évaluer le niveau d'exposition généré par
celles-ci surévaluait nettement l'exposition moyenne réelle générée par les
antennes adaptatives. C'est la principale raison qui justifiait, selon les
autorités fédérales spécialisées, d'introduire le facteur de correction K
AA
,
lequel assure une équité de traitement entre les deux types d'antennes, tout en
garantissant le respect des valeurs limites prévues par l'ORNI.
Conformément au ch. 63 al. 2 de l'Annexe 1 de
l'ORNI, un tel facteur de correction ne peut en outre être appliqué qu'aux
antennes adaptatives qui disposent d'une limitation de puissance automatique.
Celle-ci détecte en permanence la puissance totale émise de chaque antenne
adaptative et réduit automatiquement ladite puissance (et donc les capacités
disponibles) de manière à ce que la puissance d'émission moyenne sur une durée
de six minutes ne dépasse pas la puissance d'émission déclarée dans la fiche de
données spécifique. La manière dont cette limitation fonctionne a été dûment
explicitée: "
la limitation automatique de la puissance est une
application logicielle implémentée sur l'antenne. Elle détecte en permanence la
puissance totale de l'antenne adaptative émise dans un secteur radio. Si, sur
de courtes périodes, des pics de puissances supérieurs à la puissance
d'émission ERPn déclarée dans la fiche de données spécifique au site se
produisent, la puissance est réduite (et donc la capacité fournie) de telle
sorte que la puissance émettrice moyenne sur une période de six minutes ne
dépasse pas la puissance d'émission déclarée. Le système automatique calcule
donc en permanence la 'moyenne mobile' de la puissance émettrice des six
dernières minutes. S'il est prévisible que cette moyenne courante puisse
dépasser la puissance autorisée, la puissance est réduite de telle sorte que la
valeur moyenne reste sûrement en dessous du seuil précité
" (cf.
Explications OFEV du 23 février 2021, ch. 7, p. 22). Le fonctionnement de cette
limitation de puissance automatique est, par ailleurs, garanti dans le système
d'assurance de la qualité, lui-même vérifié par un service de contrôle externe
indépendant (cf. Complément OFEV du 23 février 2021, ch. 3.2, 3.3.2 et 3.3.4).
Or, la jurisprudence a reconnu à plusieurs reprises la validité de ce système
d'assurance qualité, en précisant encore récemment qu'il n'y avait pas lieu de
douter de sa fiabilité de manière générale, y compris pour les antennes
adaptatives, dans l'attente des contrôles actuellement effectués par l'OFEV et
les cantons à l'échelle nationale (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 6;
1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 9.5.5; TF 1C_97/2018 du 3 septembre 2019
consid. 6 et 8; CDAP AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4d; AC.2022.0009 du 17
janvier 2023 consid. 7h).
Compte tenu de ce qui précède et comme la cour l'a
déjà jugé (CDAP AC.2022.0382 du 15 août 2023 consid. 2f; AC.2022.0307 du 8 mars
2023 consid. 4e), il n'y a, partant, pas lieu de douter de la légalité des
prescriptions introduites dans l'ORNI à propos des antennes adaptatives, dont
en particulier celles sur l'application d'un facteur de correction K
AA
et la limitation automatique en fonction d'un calcul de l'ERP moyenne sur une
durée de six minutes. Sur ces questions également, il n'apparaît pas que le
Conseil fédéral aurait excédé la marge d'appréciation que lui confèrent les
art. 12 al. 2 et 13 LPE, au détriment du principe de prévention ancré à l'art.
11 al. 2 LPE. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, rien n'indique
en effet que les prescriptions de l'ORNI spécifiquement introduites pour
l'évaluation des antennes adaptatives auraient pour conséquence de sous-estimer
leurs immissions, ni qu'elles auraient indûment abaissé le niveau de protection
auquel les riverains d'installations de téléphonie mobile ont droit.
d) Quant aux différentes sources citées par les
recourants qui attesteraient du contraire, elles sont dénuées de pertinence. Il
en va notamment ainsi du rapport de l'Institut pour le droit suisse et
international de la construction sur "
Les procédures cantonales applicables
à la mise en place de la technologie 5G des antennes de téléphonie mobile
"
du 7 juin 2021, commandé par la Conférence suisse des directeurs cantonaux des
travaux publics, de l'aménagement du territoire et de l'environnement (DTAP).
Cette analyse visait uniquement à déterminer les procédures administratives
(autorisation de construire ordinaire, autorisation de construire simplifiée ou
simple annonce de travaux) que les cantons devaient appliquer pour exercer leur
contrôle préventif en cas d'installation d'antennes adaptatives. Dans ce
contexte, les auteurs du rapport ont notamment considéré, à la suite de la
première modification de l'ORNI et de la publication du Complément et des
Explications OFEV du 23 février 2021, que l'implantation d'antennes 5G sur des
installations de téléphonie mobile existantes (ou la modification de leur
utilisation du mode conventionnel au mode adaptatif) consistait bien dans une
modification de ces installations au sens du ch. 62 al. 5 let. d de l'Annexe 2
de l'ORNI et devait,
de lege ferenda
, faire l'objet d'une procédure d'autorisation
de construire. Ils en concluaient à l'époque qu'en vue d'accroître la
praticabilité de l'ORNI, le Conseil fédéral devrait modifier cette ordonnance
afin de préciser que l'installation d'antennes adaptatives ne constitue pas une
modification de celle-ci, respectivement fixer un régime transitoire applicable
aux antennes adaptatives déjà construites (cf. p. 46 du rapport). Le Conseil
fédéral a en partie suivi ces recommandations en introduisant, à l'occasion de
la modification de l'ORNI du 17 décembre 2021, un nouvel alinéa 5
bis
au
ch. 62 Annexe 1 ORNI. La crainte que l'installation d'antennes soit exploitée à
l'avenir avec un facteur de correction et que l'exposition aux rayonnements
soit ainsi augmentée, sans que les personnes concernées disposent d'une
possibilité de protection juridique, se fonde sur le libellé du ch. 5
bis
Annexe 1 ORNI. Selon cette disposition, l'application d'un facteur de
correction selon le ch. 63 al. 2 Annexe 1 ORNI aux antennes émettrices
adaptatives existantes n'est pas considérée comme une modification d'une
installation. Toutefois, le Tribunal fédéral a déjà qualifié à plusieurs
reprises de pertinente la position juridique défendue, selon laquelle
l'application ultérieure d'un facteur de correction doit être autorisée dans le
cadre d'une procédure d'autorisation de construire (cf. TF 1C_45/2022 du 9
octobre 2023 consid. 4.5 avec renvois). Ainsi, il conviendra, le cas échéant,
de clarifier dans une procédure ultérieure d'autorisation de construire si
l'application d'un facteur de correction peut être autorisée pour
l'installation (TF 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 6.3.2
in fine
;
1C_527/2021 du 13 juillet 2023 consid. 3.7; 1C_542/2021 du 21 septembre 2023
consid. 3.5; 1C_251/2022 du 13 octobre 2023 consid. 3.3; 1C_481/2022 du 13
novembre 2023 consid. 3.5). Par ailleurs, tout remplacement d'antennes ou
projet de construction d'une nouvelle installation de téléphonie mobile comme
celui en cause demeure sujet à autorisation de construire (cf. Rapport OFEV du
17 décembre 2021, ch. 4.2 et 4.6).
L'affaire zurichoise également citée par les
recourants (VB.2020.00544 du Tribunal administratif du canton de Zurich du 15
janvier 2021) est tout autant dénuée de pertinence, dans la mesure où elle est
antérieure à la modification de l'ORNI du 17 décembre 2021, ainsi qu'au
Complément OFEV du 23 février 2021 ayant clarifié, à l'attention des autorités
cantonales, les méthodes d'évaluation des antennes adaptatives. Quant à l'arrêt
rendu par le Tribunal fédéral dans une affaire bernoise (TF 1C_591/2021 du 18
octobre 2022) auquel les recourants se réfèrent aussi, il traite des mêmes
questions procédurales, ainsi que de la conformité d'une installation de
téléphonie mobile au règlement sur les constructions de la Commune
d'Ostermundigen, sans qu'aucun enseignement ne puisse en être tiré s'agissant
de la prétendue illégalité du système d'évaluation et de contrôle des émissions
des antennes adaptatives.
Au vu de ce qui précède, le grief de non-conformité
au droit des facteurs de correction K
AA
sera, en conséquence,
rejeté. La conformité du projet de construction querellé au droit de la
protection de l'environnement doit en conséquence s'apprécier sur la base des
dispositions de l'ORNI actuellement en vigueur (cf. CDAP AC.2022.0382 du 15
août 2023 consid. 2; AC.2022.0307 du 8 mars 2023 consid. 4e).
10.
Les recourants contestent le choix des LUS tels que résultant de la
fiche de données spécifique au site du 21 janvier 2022. Ils relèvent la
proximité du Collège de l’Epi d’Or, dont la centaine d’enfants seraient pris en
tenaille par les rayonnements émis non seulement par l’installation litigieuse mais
également par celle prévue par un autre opérateur sur la parcelle n° 156
de la commune de Cugy (installation également autorisée par la municipalité le
23 septembre 2022 - CAMAC n° 183342). Ils se réfèrent également aux trente
logements protégés, destinés à des personnes âgées ou en situation de handicap,
se trouvant au chemin ******** (parcelle n° 209 de la commune de Cugy), ainsi
qu’aux bâtiments de la BY.________ accueillant des personnes adultes
polyhandicapées et atteintes de paralysie cérébrale sis sur la parcelle
n° 248 de la commune de Cugy. Un contrôle poussé et précis des émissions
aurait, à bien les comprendre, dû être effectué dans ces différents lieux où
résident des populations fragilisées. La délivrance du permis de construire
querellé, sans calcul des émissions dans ces LUS, violerait l’art. 13 al. 2
LPE.
a) Les conditions dans lesquelles le rayonnement
induit par des installations de téléphonie mobile implantées sur des sites
voisins doit être pris en compte pour le calcul des émissions d’une nouvelle
installation sont fixées au ch. 62, alinéas 1 à 4 de l’Annexe 1 ORNI. En
application de cette disposition, l'opératrice a déterminé que le périmètre de
proximité déterminant était en l’espèce de 157,15 m (cf. fiche complémentaire 1
de la fiche de données spécifique au site du 21 janvier 2022). Dans sa fiche de
vérification du 13 avril 2022, la DGE a contrôlé les calculs de l'opératrice (dont
les recourants ne remettent pas en cause la conformité au ch. 62, alinéas 1 à 4
de l’Annexe 1 ORNI) et a également retenu que le périmètre de proximité
spatiale déterminant s’élevait à 157,2 m. Aucune autre installation de
téléphonie mobile ne se trouvant à l’intérieur dudit périmètre selon les
informations figurant au dossier, c’est donc à bon droit que l'opératrice n’a
pas tenu compte des émissions induites par l’installation de téléphonie mobile
prévue sur la parcelle n° 156 de la commune de Cugy, laquelle se distancie du
site d’implantation litigieux de quelque 640 m.
b) Les autorités compétentes ont également retenu
que la VLInst déterminante de 5,0 V/m (ch. 64 let. c Annexe 1 ORNI) n’était
dépassée dans aucun des LUS retenus par l'opératrice. Il convient à cet égard de
rappeler qu’en imposant le respect des VLInst, le Conseil fédéral visait à
maintenir, selon les critères de l’art. 11 al. 2 LPE, l’exposition à long terme
de la population à un niveau bas, de manière à réduire le risque d’éventuels
effets sur la santé qui n’ont pas été scientifiquement prouvés en l’état. Il
n’est en effet pas prouvé que le rayonnement de la téléphonie mobile ait un
lien de causalité avec un effet sur la santé, lorsqu’il est inférieur aux VLI,
lesquelles sont sensiblement plus élevées que la VLInst. En d’autres termes, le
système de l’ORNI comporte une importante marge de sécurité matérialisée par
l’exigence du respect de la VLInst déterminante (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai
2023 consid. 5 ; 1C_100/2021 du 14 février 2023 consid. 5), tandis que
conformément à l’art. 13 al. 2 LPE, les effets des immissions sur des
catégories de personnes particulièrement sensibles telles les enfants, les
malades ou les personnes âgées sont pris en compte au stade de la fixation des
VLI déjà.
En l’espèce, les valeurs calculées par l'opératrice
ont été dûment contrôlées par le service spécialisé de l’administration
cantonale (la DGE) qui, dans sa fiche de vérification du 13 avril 2022, est
parvenu à des résultats similaires, tous inférieurs à la VLInst déterminante de
5,0 V/m. Les recourants ne contestent pas les calculs de l’intensité du champ
électrique effectués, mais uniquement le choix des LUS. Or, il ressort de la
fiche de données de l'opératrice que les différents LUS identifiés se situent à
des distances oscillant entre 55,3 et 71,8 m des neuf antennes querellées, soit
à des distances très inférieures à celles séparant celles-ci des trois lieux que
les recourants souhaiteraient voir figurer parmi ces LUS. Selon le guichet
cartographique cantonal, le Collège de l’Epi d’Or, les appartements protégés et
les bâtiments de la BY.________ se situent en effet à respectivement 260 m, 100
m et 360 m environ de l’installation projetée. L'opératrice n’était donc pas
tenue de calculer les émissions induites par son projet dans ces lieux beaucoup
plus distants de l’installation litigieuse que les LUS retenus dans la fiche de
données spécifique. Elle pouvait au contraire partir du principe que la VLInst
déterminante n’y serait
a fortiori
pas dépassée.
Il en résulte que les LUS identifiés par l'opératrice
l’ont été conformément à l’art.11 al. 2 let. c ORNI et au principe de
prévention de l’art. 11 al. 2 LPE et que le projet querellé est conforme au
droit fédéral de la protection de l’environnement. En tant qu’il respecte les
VLI aussi bien que la VLInst déterminante très inférieure à celles-ci, le grief
de violation de l’art. 13 al. 2 LPE doit être rejeté.
11.
Soutenant qu'il n'y aurait pas de contrôle du respect des valeurs
limites sur le long terme alors que de nombreux et conséquents dépassements
seraient régulièrement constatés dans les cantons, les recourants demandent
qu'il soit ordonné à l'opératrice de démontrer que la puissance émettrice de
son installation ne pourra pas être augmentée à l'avenir au-delà de la
puissance autorisée. Ils fondent leur exigence sur le fait que les systèmes
d'assurance qualité mis en place à la suite de l'arrêt du Tribunal fédéral
1A.160/2004 du 10 mars 2005 et de la Circulaire de l'OFEV du 16 janvier 2006 ne
seraient pas fiables et ne tiendraient pas compte des paramètres de
fonctionnement, spécifiques et en conditions réelles, des antennes adaptatives.
Comme déjà exposé ci-dessus, le Tribunal
fédéral a, à plusieurs reprises, admis l'adéquation et la fiabilité des
systèmes d'assurance qualité pour le contrôle de conformité à l'ORNI des
installations de téléphonie mobile, y compris celles comportant des antennes
adaptatives (cf. TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 6; 1C_693/2021 du 3 mai
2023 consid. 6; 1C_153/2022 du 11 avril 2023 consid. 8; 1C_100/2021 du 14
février 2023 consid. 9). Se fondant sur les explications de l'OFEV, il a
dernièrement rappelé que: "
Suite au complément du 23 février 2021, les
opérateurs ont dû adapter leur système AQ afin que ceux-ci permettent de
contrôler les paramètres des antennes adaptatives: dans le mode d'exploitation
déterminant, les prévisions sont calculées comme on l'a vu sur la base d'un
diagramme enveloppant comprenant tous les systèmes d'antenne et l'effet directionnel
maximal pour chaque direction d'émission. Dans ce cas, le système AQ doit
permettre d'assurer que la puissance d'émission pour chaque direction est
comprise en tout temps dans ce diagramme, de sorte que les objections des
recourants [quant au manque d'efficacité du système] apparaissent sans
fondement
" (TF 1C_694/2021 du 3 mai 2023 consid. 6.1).
Il n'y a aucun motif de s'écarter de cette
jurisprudence récente, ce d'autant que le système d'assurance qualité de l'opératrice
en cause (BT.________) a été validé par l'OFCOM (cf. son rapport du 8 juillet
2021), respectivement a été certifié par un organisme indépendant (certificat
consultable sur le site internet de cet office).
Imposée par la DGE dans la synthèse CAMAC n° 195359,
l'obligation pour BT.________ d'intégrer l'installation litigieuse à son
système d'assurance qualité, couplée à celle de faire effectuer des mesures de
contrôle (par un organisme indépendant et certifié) lors de sa mise en service,
garantit donc en suffisance le respect des valeurs limites prévues par l'ORNI
dans le mode d'exploitation déterminé par la fiche de données spécifique au
site, sans qu'il soit nécessaire de requérir de l'opératrice des preuves
supplémentaires.
Partant, les griefs tenant dans l'absence de
contrôle du respect des valeurs limites sur le long terme et la requête visant
à obtenir de l'opératrice des garanties supplémentaires en la matière doivent
être écartés.
12.
Les recourants soutiennent encore que la constructrice n’aurait pas
démontré que l’installation projetée offrirait toutes les garanties de sécurité
et ne présenterait pas de dangers pour les usagers de la station-service, dont
en particulier du tunnel de lavage situé à proximité. A ce même égard, ils se
prévalent du caractère prétendument incomplet de la demande de permis de
construire, la constructrice n’ayant pas coché, dans le questionnaire général,
la case 403 relative aux places de lavage pour véhicules. Ils y voient une
violation tant des art. 89 al. 1 LATC et 24 al. 1 RLATC que des art. 108 LATC
et 69 al. 1 ch. 6 RLATC.
a) A teneur de l’art. 108 al. 2 LATC, le règlement
cantonal et les règlements communaux déterminent, pour les divers modes de
construction et catégories de travaux, les plans et les pièces à produire avec
la demande, ainsi que le nombre d’exemplaires requis. La demande n’est tenue
pour régulièrement déposée que lorsque ces exigences sont remplies. L'art. 69
al. 1 RLATC détaille la liste des pièces et indications à fournir avec la
demande de permis de construire une construction nouvelle, dont en particulier
le questionnaire général, complètement rempli, ainsi que les questionnaires
particuliers, auxquels renvoie au besoin le questionnaire général (ch. 6). Le
but poursuivi par ces dispositions ressort de l'art. 69 al. 2 RLATC; il s'agit
de fournir aux autorités compétentes toutes les indications nécessaires pour se
rendre compte de l'importance et de la nature des travaux projetés.
En l'espèce, la constructrice a rempli le
questionnaire général à l'appui de la demande de permis de construire son
ouvrage, questionnaire général qui a circulé tant auprès de l'autorité intimée
que des services cantonaux compétents. Comme l'a expliqué la municipalité, dans
la mesure où les travaux prévus n'impliquaient aucune intervention sur le
tunnel de lavage existant sur la parcelle n° 213, pas plus que dans son
environnement immédiat, il n'y avait pas lieu de cocher la rubrique 403
destinée aux "Places de lavage pour véhicules", lesquelles comportent
des risques particuliers en termes de protection des eaux que l'ouvrage
querellé ne présente pas. Seule la case n° 412 relative aux équipements de
téléphonie mobile nécessitait d'être cochée, compte tenu du rayonnement induit
par ce type d'installations. Les indications fournies par la constructrice dans
le questionnaire général, couplées aux plans du projet (qui en détaillent notamment
l'emplacement et les fondations) et à la fiche de données spécifique au site, étaient
donc suffisantes pour permettre aux autorités compétentes d'apprécier l'importance
et la nature des travaux prévus, respectivement se prononcer sur leur conformité
au droit de la construction et de la protection de l'environnement. Infondé, le
grief tenant dans le caractère incomplet de la demande de permis de construire
doit, partant, être rejeté.
b) Quant à l'art. 89 al. 1 LATC auxquels se réfèrent
les recourants, il est sans pertinence dans la présente cause, dans la mesure
où il s'applique aux constructions "sur un terrain ne présentant pas une
solidité suffisante ou exposé à des dangers spéciaux tels que l'avalanche,
l'éboulement, l'inondation, les glissements de terrain". Rien n'indique en
effet que la parcelle n° 213, située en zone industrielle et artisanale et déjà
occupée par plusieurs constructions, soit affectée d'un tel défaut ou exposée à
des dangers naturels de ce type. Aux termes de l'art. 90 LATC, le règlement
cantonal fixe les normes applicables aux différents genres de constructions et
de matériaux utilisés, en vue d'assurer la stabilité, la solidité et la
salubrité des constructions et de garantir la sécurité des habitants et celles
des ouvriers pendant l'exécution des travaux (al. 1). Le règlement cantonal
fixe également les normes en matière d'isolation phonique et thermique, de
ventilation, d'éclairage et de chauffage des locaux (al. 2). Il est tenu compte
des normes professionnelles en usage (al. 3). Cette disposition s'adresse au
Conseil d'Etat en le chargeant de fixer des règles d'exécution et de tenir
compte des normes professionnelles dans l'élaboration du RLATC (cf. CDAP
AC.2013.0340 du 9 juin 2015 consid. 3). La disposition réglementaire à laquelle
se réfèrent spécifiquement les recourants est, en l'occurrence, l'art. 24 al. 1
RLATC qui dispose que les bâtiments et autres ouvrages ou installations et
leurs abords doivent être aménagés et entretenus de manière à ne présenter
aucun danger pour les usagers.
En l'espèce, il n'y a au dossier aucun indice que
l'ouvrage querellé ne sera pas réalisé dans les règles de l'art, respectivement
qu'il pourrait compromettre la sécurité des usagers de la station-service
voisine. Comme l'a pertinemment relevé l'autorité intimée, la présence de
celle-ci dans le voisinage de l'installation de téléphonie mobile querellée n'a,
par ailleurs, pas pu échapper à la DGE, compte tenu de l'identité du
propriétaire de la parcelle n° 213, comme du fait que ce service s'avère, selon
l'annexe II du RLATC, être l'autorité cantonale compétente pour apprécier les
risques induits tant pour les installations de téléphonie mobile que pour les
places de lavage de véhicules automobiles. Plusieurs oppositions, qui, selon la
synthèse CAMAC n° 195359, ont été transmises à ce service, relevaient, par
ailleurs et comme le soulignent les recourants, la proximité d'une
station-service. Or, la DGE a délivré l'autorisation spéciale requise sans
émettre aucune réserve en rapport avec l'exploitation de cette dernière.
Aucune indication supplémentaire n'apparaissant
nécessaire pour statuer sur la légalité du permis de construire octroyé, la
requête d'expertise(s) des recourants doit, partant, être rejetée, tout comme
leur grief de violation des art. 89 al. 1 LATC et 24 al. 1 RLATC.
13.
Les recourants invoquent encore la non-conformité du projet à
l'affectation de la zone qui aurait, à leur sens, justifié un refus
d'autorisation de construire.
a) Le droit fédéral fixe de manière exhaustive ce qu'il
faut entendre par zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Si la destination
principale d’une zone permet en règle générale des constructions qui ne sont
pas associées à des utilisations visant à la conservation du sol
(principalement l’agriculture) et que cette destination n’impose pas une
localisation particulière, on est alors en présence d’une zone à bâtir en vertu
du droit fédéral à laquelle les critères de l’art. 15 LAT sont
applicables (ATF 147 II 351 consid. 4.1).
L'art. 15.1 RGATC prévoit que la zone industrielle
et artisanale, dont fait partie la parcelle n° 213, est affectée aux constructions,
installations et aménagements qui sont en relation avec une activité
professionnelle de type industriel, artisanal, commercial ou de loisirs. Selon
cette même disposition, les constructions, installations et aménagements admis
ou qui peuvent être autorisés sont:
"- des bâtiments affectés au travail tels que par
exemple: fabrique, atelier, laboratoire, entrepôt, locaux d'exploitation
fitness ou salle de jeux, y compris les services administratifs qui leur sont
attachés
- des installations et des aménagements à ciel ouvert ayant
un statut de dépendance ou d'annexe à une entreprise qui exerce son activité
principale dans un bâtiment implanté sur le même bien-fonds
- des locaux habitables pour les besoins de gardiennage à
raison de 2 logements au plus par entreprise ou groupe d'entreprises pour
autant que ces réalisations forment avec le bâtiment d'exploitation un ensemble
architectural homogène
- des locaux commerciaux dont la surface destinée à la vente
au détail est limitée à 500 m
2
".
La même disposition précise encore que les
établissements dont l'activité est susceptible de provoquer des nuisances
telles que par exemple, bruit, odeur, fumée, trépidations, au-delà des limites
de la zone, ne sont pas admis sur cette surface.
Pour le reste, le RGATC ne règle pas la question de
la construction des antennes de téléphonie mobile sur le territoire communal de
Cugy: il n'existe ni des prescriptions excluant en principe les installations
de téléphonie mobile dans des zones déterminées nécessitant une protection particulière
(planification négative) ni, à l'inverse, des prescriptions délimitant des
zones suffisantes spécialement destinées à ces installations (planification
positive).
b) Les installations de téléphonie mobile doivent
prioritairement être implantées dans les zones à bâtir en vertu du principe
fondamental de séparation du milieu bâti et non bâti (ATF 141 II 245 consid.
2.1). En tant qu’éléments d’infrastructure dans les zones à bâtir, ces
installations ne peuvent toutefois être admises de façon générale et
indépendamment de leur affectation. Dans le cadre d’une procédure ordinaire
d’autorisation, il faut en effet démontrer qu’elles sont conformes à
l'affectation de la zone à bâtir au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. A
l'intérieur des zones à bâtir, les installations de téléphonie mobile ne
peuvent être considérées comme conformes à l’affectation de la zone au sens de
cette disposition que si leur emplacement et leur configuration sont en rapport
fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles
desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir. Une
infrastructure peut en outre être considérée comme conforme à l'affectation de
la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son
entier et pas seulement le secteur en question (ATF 138 II 173 consid. 5.3; 133
II 321 consid. 4.3.2; TF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 3.1; CDAP
AC.2022.0082, AC.2022.0200 du 20 janvier 2023 consid. 13b; AC.2015.0316 du 12
juillet 2016 consid. 2a; AC.2014.0193 du 4 mars 2015 consid. 4a).
L'Etat de Vaud et les différents opérateurs de
téléphonie mobile ont par ailleurs passé une convention, le 24 août 1999, qui
impose une coordination des projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance
entre les périmètres des installations projetées est de 100 m ou moins (cf.
art. III de la convention).
c) En l'espèce, il n'est ni douteux ni contesté que
la zone industrielle et artisanale de l'art. 15 RGATC constitue une zone à
bâtir. Au surplus, les règles communales sur la zone à bâtir ne régissent pas
les installations de téléphonie mobile et on ne saurait en déduire que
celles-ci en seraient exclues. Il ressort par ailleurs de l'autorisation spéciale
délivrée par la DGE, qu'il n'y a pas d'autres sites prévus à coordonner, étant
précisé que la jurisprudence considère qu'il n'est pas nécessaire de prouver le
besoin de couverture lorsque l'installation est projetée en zone à bâtir (TF
1C_518/2018 du 14 avril 2020 consid. 5.1.1 et les réf. citées). Enfin, il n'est
pas contesté que les antennes concernées visent à desservir tant la zone
industrielle et artisanale dans laquelle elles sont prévues que les zones
d'habitation voisines et qu'un lien fonctionnel direct les relient ainsi à
l'emplacement retenu. Comme le relève l'autorité intimée, ce dernier apparaît
même le plus favorable à l'affectation prévue.
Dès lors, au vu des éléments rappelés plus haut,
l'installation litigieuse est conforme à l'affectation de la zone en cause et
le grief des recourants doit être écarté.
14.
Les recourants prétendent enfin que l'autorité intimée aurait violé la
clause d'esthétique et les règles communales y relatives en délivrant le permis
de construire querellé. A leur sens, la construction d'une installation de
téléphonie mobile, culminant à quelque 25 m de hauteur, nuirait gravement aux
qualités esthétiques de la zone concernée, composée essentiellement, voire
exclusivement de villas familiales comptant un rez-de-chaussée et un seul
étage.
a) Règle générale en matière d'esthétique et
d'intégration des constructions, l'art. 86 LATC dispose que la municipalité
veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que
les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural
satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). Elle refuse le permis
pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect
d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements
communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement
des localités et de leurs abords (al. 3). Plusieurs dispositions du RGATC poursuivent
ce but, telles celles citées par les recourants (art. 4.1 RGATC – choix de la
situation et de l'orientation d'une construction nouvelle en fonction des
caractéristiques du lieu, de la configuration du terrain et de l'implantation
des bâtiments existants à proximité; art. 6.1 RGATC – conception d'une
construction de façon à ce qu'elle s'insère harmonieusement dans le quartier ou
le paysage; art. 8.6 RGATC – mise en place d'installations de
télécommunications de manière à ce qu'elle s'inscrivent de manière correcte
dans leur environnement; art. 9.1 RGATC – refus des constructions et installations
qui sont de nature à porter atteinte à la qualité d'un ouvrage digne de
protection, à l'aspect d'un site ou au paysage en général).
Les installations de téléphonie mobile peuvent être
soumises aux dispositions cantonales ou communales d'esthétique et
d'intégration (ATF 141 II 245 consid. 4.1). Ces normes doivent toutefois être
appliquées dans les limites du droit supérieur, en particulier du droit fédéral
de l'environnement d'une part et des télécommunications d'autre part: elles ne
peuvent notamment pas violer les intérêts publics que consacre la législation
sur les télécommunications et doivent tenir compte de l'intérêt à disposer d'un
réseau de téléphonie mobile de bonne qualité et d'une concurrence efficace
entre les fournisseurs de téléphonie mobile (TF 1C_371/2020 du 9 février 2023
consid. 3.2; 1C_318/2011 du 8 novembre 2011 consid. 2). En particulier,
l'application des normes d'esthétique ou de protection des sites ne peut rendre
impossible ou compliquer à l'excès la réalisation de l'obligation de couverture
qui incombe à l'opératrice en vertu du droit fédéral (art. 1 LTC; ATF 141 II
245 consid. 7.1 et 7.8; 138 II 173 consid. 6.3; TF 1C_371/2020 précité consid.
3.2). Une intervention de l'autorité communale ou cantonale sur la base de
l'art. 86 LATC ou de dispositions communales de portée analogue doit se
justifier par un intérêt public prépondérant, tel que la protection d'un site
ou d'un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables
(ATF 101 Ia 213 consid. 6c; TF 1C_465/2010 du 31 mai 2011 consid. 3.3). L'autorité
communale, qui applique ces dispositions en appréciant les circonstances
locales, bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité
cantonale de recours contrôle avec retenue (cf. art. 2 al. 3 LAT), mais
l'autorité de recours doit sanctionner l'appréciation communale lorsque
celle-ci contrevient au droit supérieur. S'agissant des antennes de téléphonie
mobile, lesquelles présentent nécessairement un aspect visuel déplaisant, leur
implantation ne peut être exclue que si elles péjorent de manière incontestable
les qualités esthétiques d'un endroit donné (TF 1C_465/2010 précité consid.
3.3; CDAP AC.2022.0249 du 10 mai 2023 consid. 2c/aa; AC. 2022.0231 du 28
février 2023 consid. 5a/bb).
b) En l'espèce, il n'y a pas lieu de compléter
l'administration des preuves par une inspection locale dans la mesure où les
pièces du dossier et les données cartographiques disponibles sur les sites
Internet officiels sont suffisantes pour apprécier la situation. Il en ressort
que l'endroit retenu pour l'implantation de l'installation de téléphonie mobile
querellée ne présente pas de caractéristiques exceptionnelles qui mériteraient
d'être spécialement protégées. Affectée à une zone industrielle et artisanale
déjà construite de plusieurs bâtiments, la parcelle n° 213 supporte une station-service
et borde un carrefour avec rond-point. Ce lieu ne saurait être qualifié de
"sensible", ni ne revêt des qualités esthétiques remarquables qui
nécessiteraient une protection particulière. Comme la municipalité l'a retenu,
l'installation querellée prendra, au contraire, place dans un environnement
plutôt disparate, ne présentant pas de valeur patrimoniale significative. Certes,
la parcelle n° 213 fait face, au sud, à une zone d'habitation de faible
densité, respectivement à l'ouest à une zone d'habitation de moyenne densité, de
sorte que plusieurs résidents auront vue sur l'installation litigieuse, compte
tenu de la hauteur du mât prévu (26,5 m). Tout autre emplacement en zone à
bâtir aurait toutefois le même impact et induirait la même gêne pour les
habitants du secteur, tandis que, quoiqu'en disent les recourants, le
déploiement des réseaux 4G et 5G répond à un intérêt public au sens visé par
l'art. 92 al. 2 Cst. Ainsi, l'emplacement retenu en zone industrielle et
artisanale n'apparaît pas déraisonnable, mais au contraire judicieux et plus
favorable qu'une implantation en zone d'habitation. L'appréciation de la
municipalité à cet égard ne prête ainsi pas le flanc à la critique et peut être
confirmée.
Ce grief est en conséquence rejeté.
15.
Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté dans la mesure de sa
recevabilité et les décisions attaquées confirmées. Les frais judiciaires sont
mis à la charge des recourants, débiteurs solidaires, qui succombent (cf. art.
49 al. 1 et 51 al. 2 LPA-VD). Ayant procédé avec l'assistance d'un avocat, la
Commune Cugy a droit à une indemnité à titre de dépens, à la charge des
recourants, débiteurs solidaires (cf. art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II.
Les décisions de la Municipalité de Cugy du 23 septembre 2022 sont
confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la
charge des recourants, débiteurs solidaires.
IV.
Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à verser à la Commune de
Cugy à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, débiteurs
solidaires.
Lausanne, le 14 mars 2024
La présidente:
La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.