vd_omni · PS.2005.0148 · 2005-08-24 · fr

A.X.________ c/Centre social intercommunal de Vevey, Service de prévoyance et d'aide sociales | Famille de 5 personnes, dont les 3 enfants sont tous majeurs et apparemment indépendants financièrement, faisant ménage commun. Le CSI a refusé d'octroyer au père des prestations de l'aide sociale. Rappel des principes généraux fondant le droit à l'aide sociale. Recours rejeté.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 24.08.2005 PS.2005.0148

CANTON
DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt du 24 août 2005
Composition
M. Etienne Poltier, président; Mme
Dina Charif Feller et M. Marc-Henri Stoeckli, assesseurs. Greffier:
M. Pierre-Yves Brandt
recourant
A. X.________,
à 1********,
autorité intimée
Centre social
intercommunal de Vevey,
à Vevey
aut
orité concernée
Service de
prévoyance et d'aide sociales,
à Lausanne
Objet
aide sociale
Recours A. X.________ c/ décision du
Centre social intercommunal de Vevey du 23 mai 2005 (refus d'aide sociale)
Vu les faits suivants
A.
A. X.________et A. X.________-Y.________ se sont
mariés le 28 septembre 1978. Trois enfants sont issus de cette union: C.
X.________, né le 14 janvier 1979, D. X.________, née le 16 juin 1986 et E.
X.________, né le 20 août 1988. Tous trois vivent au domicile de leurs parents.
A. X.________ travaille au service
de l'entreprise Z.________SA, à 2******** pour un salaire mensuel net de 3'964
fr. 95. A. X.________-Y.________ n'exerce aucune activité lucrative. La situation
de E. X.________ n'est pas claire (selon le CSI, celui-ci serait financièrement
indépendant, mais ce point n'est corroboré par aucune pièce du dossier); C.
X.________, qui travaille comme ouvrier, est financièrement indépendant; D.
X.________ a demandé à pouvoir bénéficier du RMR.
La famille X.________-Y.________
occupe un appartement de quatre pièces et demi dont le loyer se monte à 1'494
fr. par mois. Les primes d'assurance-maladie de A. X.________et A.
X.________-Y.________ se montent respectivement à 282 fr. 40 et 303 fr.,
déduction faite du subside partiel versé par l'OCC.
B.
Dans le courant des mois de février à mai 2005,
A. X.________ a adressé différents courriers au Centre social intercommunal de
Vevey (ci-après: le CSI) dans lesquelles il réclamait une aide financière de la
part de la collectivité publique. Il faisait essentiellement valoir que ses
revenus étaient insuffisants pour faire vivre les siens et que la situation
s'était encore péjorée, ensuite de l'augmentation de ses charges d'assurance
maladie.
Par décision du 23 mai 2005, le CSI
a refusé de mettre A. X.________ au bénéfice des prestations de l'aide sociale
vaudoise. Il a considéré que ses revenus dépassaient de 2'234 fr. 35 les
montants des normes applicables à son ménage.
C.
Par acte du 27 mai 2005, A. X.________ a recouru
au Tribunal administratif à l'encontre de cette décision, qu'il qualifie "
d'injuste
"
sans toutefois prendre de conclusions formelles.
Dans ses déterminations du 17 juin
2005, le CSI a conclu au maintien de sa décision, au motif que les revenus
réalisés couvrent le budget tel que défini selon les critères de l'aide
sociale.
Dans ses observations du 4 juillet
2005, le Service de prévoyance et d'aide sociales a conclu au rejet du recours,
en se référant pour l'essentiel aux constatations faites par l'autorité
intimée.
Considérant en droit
1.
En premier lieu, il convient de s'interroger sur
la recevabilité du recours qui, d'une part, est dépourvu de conclusions
formelles et, d'autre part, ne contient qu'une motivation très sommaire.
L'art. 31 al. 2 LJPA (applicable
par renvoi de l'art. 15 RPAS) mentionne que l'acte de recours doit indiquer les
conclusions et motifs. Il en va de même s'agissant de l'art 108 al. 2 OJ qui
concerne la recevabilité des recours de droit administratif au Tribunal fédéral
ou au Tribunal fédéral des assurances. En ce qui concerne la motivation, la
jurisprudence du Tribunal administratif, à l'instar de celle du Tribunal
fédéral en matière de recours de droit administratif, n'est pas très exigeante.
Elle admet que la motivation ne doit pas être nécessairement pertinente (PS.2004.0248
du 22 juillet 2005; AC.2003.0251 du 27 décembre 2004). Elle doit toutefois se
rapporter à l'objet de la décision et à la ratio decidendi (ATF 118 Ib 136; 113
Ib 288; 107 V 127). Par ailleurs, les conclusions et la motivation doivent être
claires, de manière notamment que la demande du recourant (ses intentions) soit
compréhensible (RE.1994.0007 du 11 mars 1994). A défaut, l'autorité devra
inviter l'auteur à régulariser son écriture (v. art. 35 LJPA applicable par
analogie; RDAF 1998 I 34).
En l'espèce, les conclusions du
recourant se déduisent implicitement de la motivation de ses actes, qui portent
sur le montant des charges à prendre en considération. Il n'a certes pas
chiffré le montant auquel il prétend avoir droit. On peut toutefois admettre
que sa demande porte sur la différence existant entre les revenus réalisés et
les charges alléguées, voire sur le principe du droit à une aide. La question
peut demeurer ouverte sans qu'il soit nécessaire de faire préciser les
conclusions, dès lors que le recours devra de toute manière être rejeté pour
les raisons qui seront exposées ci-après.
2.
Il convient maintenant de rappeler quels sont
les principes généraux qui fondent le droit à l'aide sociale.
a) C'est dans un arrêt
rendu le 27 octobre 1995 (ATF 121 I 101 = JT 1997 I 278) que le Tribunal
fédéral a reconnu le droit à des conditions minimales d'existence
comme un droit fondamental non écrit (v. J.-P. Müller, Grundrechte
in der Schweiz, Berne 1999, pp. 167-8). Il avait considéré que le fait
d'assurer les besoins humains élémentaires comme la nourriture, le vêtement et
le logement était la condition de l'existence de l'être humain et de son
développement, ainsi que la composante indispensable d'un Etat démocratique
fondé sur le droit (JT 1997 I 281). La reconnaissance des conditions minimales
d'existence a été admise en ce qui concerne les facultés qui conditionnent
l'exercice d'autres libertés inscrites dans la Constitution ou qui apparaissent
comme
parties intégrantes ou indispensables de l'ordre
public démocratique de la Confédération. Autrement dit, elle est la condition
indispensable à l'exercice des autres droits fondamentaux. Ces derniers n'ont
en effet de sens que si les conditions minimales d'existence sont remplies pour
chaque individu (JT 1997 I 281; J.-P. Müller, op. cit., pp. 166 et 175). La
Constitution fédérale du 18 avril 1999, entrée en vigueur le 1er janvier 2000 a
expressément consacré cette garantie à son art. 12, qui est ainsi libellé:
"
Le droit à
des conditions minimales d'existence garantit à quiconque est dans une
situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins le droit
d'être aidé et assisté et de recevoir des moyens indispensables pour mener une
vie conforme à la dignité humaine.
" Il s'agit
de garantir les besoins humains élémentaires comme la nourriture, l'habillement
ou le logement afin de prévenir un état de mendicité indigne de la condition
humaine (JT 1997 I 284; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel
suisse, Berne 2000, § 1499, p. 685 et § 1510, p. 689; Aubert/Mahon, Petit
commentaire de la constitution fédérale de la confédération suisse du 18 avril
1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, § 3 ad art. 12, p. 119). En d'autres termes, il
vise à garantir un minimum, à savoir l'assistance en cas d'indigence, mais non
pas un revenu minimal (JT 1997 I 283; Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12,
pp. 119-120). La nécessité d'une aide doit ressortir de manière évidente et
clairement reconnaissable de la situation particulière (JT 1997 I 284; J.-P.
Müller, op. cit., p. 172).
b) La question de savoir à quelles
conditions cette aide est fournie, en quoi elle consiste, quel est le montant
des prestations pécuniaires versées dépend de la législation cantonale et
fédérale applicable. La Constitution fédérale ne garantit que le principe dont
l'application est laissée à l'appréciation du législateur
(Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 1510, p. 689; J.-P. Müller, op. cit.,
p. 175). Elle n'a pas pour objectif d'harmoniser les normes cantonales en la
matière ni de concrétiser la réalisation de l'Etat social (J.-P. Müller, op.
cit., p. 177). C'est uniquement lorsque le simple droit légal ne permet pas  en
fait de satisfaire aux exigences minimales du droit constitutionnel que l'on
peut se fonder  directement sur ce dernier (JT 1997 I 284). Au reste, le
Tribunal fédéral a considéré que le droit à des conditions minimales
d'existence, tel que garanti par l'art. 12 Cst., se situait en dessous du minimum
vital établi par la législation dans le domaine du droit des poursuites (art.
93 LP) ou dans les lignes directrices de la CSIAS (ATF 122 I 101 cons. 4c;
Aubert/Mahon, op. cit., § 4 ad art. 12, p. 120). Une étude menée sur l'ensemble
de  la  Suisse a d'ailleurs mis en évidence d'importantes divergences dans les
pratiques cantonales, ce qui a conduit la Conférence suisse des institutions
d'action sociale (ci-après: CSIAS) à prôner la mise en place d'une loi fédérale
sur la couverture du minimum  vital (Zeitschrift für Sozialhilfe, janvier et
février 2003, pp. 19-20).
c)
Sur le
plan cantonal, il convient tout d'abord de se référer à la Constitution
vaudoise, entrée en vigueur le 14 avril 2003. Son art. 33 al. 1 dispose que toute
personne dans le besoin a droit à un logement d'urgence approprié et aux moyens
indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. A son
art. 34 al. 1, elle prévoit que toute personne a droit aux soins médicaux
essentiels et à l'assistance nécessaire devant la souffrance. La portée de ces
dispositions ne va toutefois pas au-delà de celle conférée par le droit
constitutionnel fédéral (Ch. Luisier Brodard, Les droits fondamentaux, in La
Constitution vaudoise du 14 avril 2003, Berne 2004, pp. 110-112 et les
références citées).
L'art. 3 LPAS dispose que l'aide
sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés
sociales, notamment par des prestations financières. Ces  prestations sont
subsidiaires par rapport aux autres prestations sociales fédérales ou
cantonales et à celles des assurances sociales. L'aide sociale est destinée aux
personnes séjournant sur le territoire vaudois (art. 16 LPAS). Elle est
accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour
satisfaire ses besoins vitaux et personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle
doit permettre aux bénéficiaires et à leur famille de vivre dignement. D'une
part  elle  doit couvrir les besoins  en nourriture, logement, vêtements et
soins médicaux (besoins vitaux), d'autre part elle doit dans certains cas tenir
compte d'autres besoins particuliers tels que les déplacements, les cotisations
d'assurances, la formation professionnelle et les vacances d'enfants (besoins
personnels), qui varient de  cas  en  cas  et  doivent  être justifiés (Exposé
des motifs du Conseil d'Etat relatif au projet de la loi sur la prévoyance et
l'aide sociales, BGC, printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la
durée de l'aide sociale sont déterminées en tenant compte de la situation
particulière de l'intéressé et des circonstances locales. Les prestations sont
allouées dans les cas et dans les limites prévues par le Département de la
prévoyance sociale et des assurances (DPSA), selon les dispositions
d'application de la loi (art. 21 LPAS).
d) Le montant de l'aide sociale est
fixé sur la base des normes établies par le Département; si l'organe communal
juge équitable de s'écarter de ces normes, il doit obtenir l'accord du
Département (art. 11 RPAS). Le  Service  de  prévoyance  et  d'aide sociales
a  établi  un  "Recueil d'application de l'aide sociale vaudoise 2004"
(ci-après le Recueil), qui contient un "barème des normes ASV 2004"
(ci-après  le  barème).  Ces normes ont pour but de favoriser dans toute la
mesure du possible l'égalité de traitement entre bénéficiaires en harmonisant
la pratique dans le canton (Recueil ch. II-1.1).
aa) Les normes juridiques laissent
souvent, au profit de l'autorité d'application, une certaine liberté
d'appréciation ou une certaine latitude de jugement. La pratique  établira
comment  et dans quel sens ces pouvoirs sont exercés. L'autorité supérieure ou
l'autorité d'application peut alors estimer judicieux de fixer des règles, à l'intérieur
du cadre légal, qui préciseront, détailleront et fixeront les pouvoirs
conférés. Il s'agit en quelque sorte  d'une codification de la pratique, qui
interprétera les concepts juridiques indéterminés et orientera l'exercice de la
liberté d'appréciation. Ces règles sont contenues dans des directives, des
circulaires ou instructions, que  l'on désigne habituellement sous le terme
d'ordonnances administratives (P. Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1994,
n° 3.3.5., pp. 264 ss).
Ne constituant  pas  une  règle de
droit, l'ordonnance administrative ne lie pas le juge. Il pourra s'en écarter
si l'interprétation qu'elle donne n'est pas conforme à la loi ou à des
principes généraux ou encore si elle a pour effet de supprimer la liberté
d'appréciation  que laisse la norme. En revanche, il est admis qu'elle institue
des présomptions par généralisation, lorsque l'individualisation dans chaque
cas entraînerait un travail excessif. L'intéressé garde néanmoins la
possibilité d'apporter la preuve contraire (P. Moor, op. cit. n° 3.3.5.4., p.
271).
bb) Le CSI (ainsi que les autres
autorités d'application) ont la compétence d'allouer les aides dans les limites
des normes établies par le Département.  Il  lui  est possible d'octroyer des
montants dépassant les limites des normes pour autant qu'il demeure dans la
marge d'appréciation définie dans le Recueil. Lorsqu'un cas particulier se
présente, les instances d'application jouissent ainsi d'un pouvoir
d'appréciation qui leur permet de s'écarter de la norme. La limite financière
supérieure de cette faculté d'appréciation est précisée dans les chapitres
concernés.
Pour les aides financières
dépassant nettement la limite supérieure admise et  pour les aides
exceptionnelles ou extraordinaires, l'accord du Département doit être requis
(Recueil ch. II-1.1 et II-1.2).
cc) La couverture des besoins fondamentaux
englobe toutes les dépenses courantes nécessaires à l'entretien d'un ménage.
aaa) Elle comprend un forfait pour
l'entretien, les frais de logement et les frais médicaux (Recueil ch. II-3-2).
Le forfait pour l'entretien est valable pour toute personne dans le besoin
vivant à domicile et tenant son ménage. Il doit permettre de couvrir les postes
de dépenses suivants (Recueil ch. II-3.3):
"-  Nourriture, boissons et tabac.
-  Vêtements et chaussures.
-  Consommation d'énergie (électricité,
gaz, etc.) sans les charges liées au loyer.
-  Nettoyage/entretien de l'appartement
et des vêtements (y compris la taxe pour ordures).
- Achats de menus articles courants.
-  Frais de santé, médicaments non
couverts par la LAMal.
-  Frais de transport y compris
abonnement demi-tarif des CFF(transports publics     locaux, entretien
vélo/vélomoteur).
-  Communications à distance (téléphone,
frais postaux).
-  Loisirs (par ex. concession radio/TV, jeux, journaux, livres,
frais de scolarité, cinéma, animaux domestiques).
-  Soins corporels (par ex. coiffeur,
articles de toilettes).
-  Equipement personnel (par ex.
fournitures de bureau, sac).
-  Boissons prises à l'extérieur.
-  Assurance mobilière.
-  Autres (par ex. cotisations, petits
cadeaux).
Ne sont pas compris dans le forfait, le
loyer, les charges y afférentes et les  frais médicaux de base (franchises +
participation de 10%), ainsi que les prestations circonstancielles."
bbb) Le forfait 1 pour l'entretien est
censé correspondre au minimum vital indispensable pour mener durablement en
Suisse une vie conforme à la dignité  humaine. Il a été harmonisé aux normes
applicables en matière de droit des poursuites. Il est déterminé en fonction du
nombre de personnes faisant ménage commun (Recueil ch. II-3.4). Pour un ménage
comprenant cinq personnes, il a été arrêté à 2'445 francs (Barème des normes
d'application 2004). Lorsque l'on se trouve en présence de personnes qui
partagent un même logement formant une communauté économique de type familial
(par exemple parents et enfants majeurs), la répartition du forfait de base se
fait de la manière suivante: la personne à aider reçoit une part
proportionnelle du forfait de base pour le nombre de personnes présentes dans
le ménage (Recueil II-12.8).
Le Recueil d'application de l'aide
sociale prévoit également un complément au forfait de base: le forfait 2. Il
vise à adapter le forfait 1 aux spécificités régionales afin de  rendre  les
moyens octroyés conformes aux conditions de vie locales (PS 2003/0014 du 5 juin
2003 cons. 2c/cc). En ce sens, il a pour but de préserver ou restaurer
l'intégration  sociale, en permettant aux bénéficiaires de gagner en autonomie.
Il leur laisse ainsi une marge supplémentaire pour acquérir des biens ou se
consacrer  à  des activités sportives, culturelles, de formation, voire pour
leurs déplacements (Recueil II-3.6). Pour un ménage de deux personnes le
forfait 2 se monte à 155 fr. par mois; pour une commnauté de type familial de
plusieurs personnes sans obligation d'entretien entre eux, chaque membre a son
propre dossier est peut prétendre à un montant de 100 fr. par mois (Recueil
II-12.8; Barème 2004).
ccc) Le loyer peut être pris en
charge selon le bail dans  la mesure où il peut  être considéré comme
raisonnable. Pour un couple sans enfants, sont considérés comme raisonnables
les loyers ne dépassant pas 800 fr. par mois; pour un couple avec trois enfants
et plus, on admet un montant de 1'480 fr. par mois (Barème 2005). Lorsque l'on
se trouve en présence d'une communauté de type familial, le partage du loyer
total se fait de manière proportionnelle (Recueil, II-12.8).
Une majoration de 15% des normes de
loyer (sans les charges) peut être prise en charge par le CSR pour les anciens
et les nouveaux bénéficiaires de l'aide, dans l'hypothèse où cela serait
justifié notamment par une pénurie de logements, des raisons d'ordre médical
(Recueil ch. II-4.3).
ddd)  Il  convient  encore  de
relever que les dépenses de santé des bénéficiaires de l'ASV sont prises en
charge par la collectivité publique. Il en va ainsi des primes
d'assurance-maladie (qui relèvent plus particulièrement de l'Organe de contrôle
de l'assurance maladie) et des dépenses engendrées par  l'obligation  de
participation  au coûts des prestations LAMal (franchise annuelle, quote-part
de 10% qui dépasse la franchise, contribution aux frais de séjour hospitalier).
d) En l'espèce, l'autorité intimée
n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en déterminant les charges du
recourant. La famille regroupant cinq personnes, le montant de base à prendre
en considération pour le forfait 1 est de 2'445 fr. Dans la mesure où les
enfants sont tous majeurs ou indépendants financièrement, il leur incombe
d'assumer une part proportionnelle des charges communes. Les charges minimales
pour le recourant et son épouse se montent dans ce cas à 978 fr., ce qui
représente 2/5 x Fr. 2'445. Ce montant étant censé couvrir les dépenses
courantes (v. considérant 2c/cc ci-dessus), il n'y a pas lieu de tenir compte
des revendications formulées à ce titre par le recourant (Fr. 1'500 pour la
nourriture et l'habillement) ni les frais de téléphone invoqués à concurrence
de 100 fr. par mois. Ces postes étant compris dans le forfait 1, ils n'ont donc
pas à être pris en considération à titre spécifique. S'agissant du forfait 2,
le montant retenu correspond à ce que prévoit le barème en présence de deux
personnes à charge de l'aide sociale. Quant au loyer, la part des époux a été
arrêtée à 597 fr. 60, ce qui représente bien 2/5 (et non 3/5 comme mentionné
par erreur dans la décision entreprise) du montant total (Fr. 1'494). En ce qui
concerne les assurances-maladie, ce poste n'a pas à être pris en compte dès
lors que les bénéficiaires de l'aide sociale peuvent revendiquer des subventions
couvrant le montant de la prime de base de référence (et le recourant l'a
d'ailleurs fait).
C'est dès lors à juste titre - pour
autant que l'hypothèse relative à la situation des enfants soit bien correcte -
que le budget du recourant a été arrêté, sur la base des normes ASV, à 1'730
fr. 60. Or, ses revenus se montent à 3'964 fr. 95 par mois, ce qui représente
effectivement un excédent de 2'234 fr. 35. Dans ces conditions, il ne saurait
prétendre aux prestations de l'aide sociale vaudoise. Il lui est toutefois
loisible de demander une participation financière à ses enfants, qui perçoivent
des revenus ou indemnités. Au demeurant, comme l'a fait valoir le Service de
prévoyance et d'aide sociales, il n'en irait pas différemment si l'on se
fondait sur la liste des dépenses dressées par le recourant. Dans cette
hypothèse, les revenus réalisés couvriraient encore les charges à quelques
centimes près (v. observation du SPAS du 4 juillet 2005).
Le résultat serait le même
également si l'on retenait - ce qui paraît vraisemblable - que E. X.________,
le benjamin des enfants du recourant, né en 1988, n'est pas indépendant
financièrement; il faudrait alors faire un calcul similaire à celui évoqué
ci-dessus, mais en prenant une part de 3/5 des charges du ménage de 5 personnes
soit :
- forfait 1 :                                                  1'467.--
loyer :                                                        896.--
- forfait 2 (3 personnes) :                          190.--
Total                                                          2'553.--
Ce montant est en effet inférieur
lui aussi au revenu du recourant, ce qui exclut l'octroi de l'aide demandée.
3.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours. En application de l'art. 15 al. 1 RPAS, le présent arrêt peut
être rendu sans frais. Le recourant, qui succombe et qui n'est pas assisté par
un mandataire professionnel, ne peut prétendre à l'allocation de dépens (art.
55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue par le Centre social
intercommunal de Vevey le 23 mai 2005 est maintenue.
III.
Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 24 août 2005
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent
arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.