vd_omni · FI.1998.0056 · 2001-04-11 · fr

Association cantonale vaudoise des hôteliers et crts c/Office cantonal de la police du commerce | Détenant la souveraineté fiscale primaire, le canton n'a pas besoin d'une habilitation de la constitution fédérale pour prélever une taxe de patente sur l'exploitation des établissements publics, qui est un impôt spécial soumis à l'exigence d'une base légale. Inapplicabilité des principes de la couverture de frais et de l'équivalence. La taxe de patente de la LADB n'est pas un impôt sur les boissons alcooliques, distillées ou non (art. 32 bis et 32 quater aCst pas applicables) (consid. 2 et 3).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 11.04.2001 FI.1998.0056

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 avril 2001
sur le recours interjeté par
1.       L'ASSOCIATION
CANTONALE VAUDOISE DES HOTELIERS (ACVH), avenue d'Ouchy 60, 1006 Lausanne,
2.       L'ALPE
FLEURIE, J. Ch. Michellod, 1884 Villars,
3.       AUBERGE
DU CERF, Roland et Laurence Petit, Antoine Saladin 2, 1299 Crans-près-Céligny,
4.       AUBERGE
DU CHASSEUR, Famille S. Karlen, route d'Yverdon 10, 1028 Préverenges,
5.       AUBERGE
DE LA COURONNE, Famille Bovet-Gonin, 1420 Fiez,
6.       AUBERGE
DE LA CROCHETTAZ, Jocelyne et Daniel Gyser, route de la Corniche, 1098 Epesses,
7.       BUVETTE
ZAZOU PLANETT, Philippe Graf, La Crémaillère, place de Barboleuse, 1882 Gryon,
8.       CAFE DES
ALPES, Famille Welser-Quiblier, 1882 Gryon,
9.       a)
CLASSIC HOTEL,
b) GENTLEMAN,
c) HOTEL CENTRAL
d) RESIDENCE ET DISCOTHEQUE CESAR,
tous représentés par la société R.E.A.T. S.A, case postale 66, 1854 Leysin,
10.     a) CAFE
DE LA ROUVENAZ,
b) SI RUE DU MARCHE,
tous deux représentés par Monique Vialmin, 1, rue du Marché, 1820 Montreux,
11.     CAMPING
DU PARC DU RHONE, Bruce Reynier, Grand-Hôtel des Bains, 1890 Lavey-Ies- Bains,
12.     a)
Restaurant WHITE HORSE PUB OUCHY, avenue d'Ouchy 66, 1006 Lausanne,
b) Hôtel ROYAL SAVOY, avenue d'Ouchy 40,1000 Lausanne 13,
c) Restaurant BUFFET DE LA GARE, Place de la Gare 11, 1003 Lausanne,
d) Restaurant LE CHALET SUISSE, Signal de Sauvabelin, route du Signal 40, 1018
Lausanne,
e) Café restaurant BELLERIVE-PLAGE, avenue de Rhodanie 23, 1007 Lausanne,
f) Buvette BELLERIVE-PLAGE, Place de Bellerive, 1007 Lausanne,
tous représentés par la société CDM HOTELS & RESTAURANTS S.A., Reto De
Mercurio, avenue d'Ouchy 66, 1006 Lausanne
13.     L'ECUSSON
VAUDOIS, Pierre-André Michoud, rue de la Plaine 29, 1400 Yverdon- les-Bains,
14      L'ERMITAGE,
Isabelle Krebs, rue du Lac 75, 1815 Clarens,
15.     EUROTEL
LES DIABLERETS, Klaus Wartner, chemin du Vernex, 1865 Les Diablerets,
16.     EUROTEL
RIVIERA MONTREUX, Karlheinz Lukey, 81, Grand'rue, 1820 Montreux,
17.     EUROTEL
VICTORIA, Dominique Dietrich, 1884 Villars-sur-Ollon,
18.     GOLDEN
PASS HOTEL, Jacques D. Bettex, 1820 Montreux,
19.     GRAND
CAFE DU CASINO, Carlos Da Graça, 3, allée E. Ansermet, 1003 Lausanne,
20.     a)
GRANDHOTEL, 1865 Les Diablerets,
b) RESTAURANT-FROMAGERIE “LES MAZOTS”, 1865 Les Diablerets,
c) LAOUISSALET, MEILLERET S.A., Le Sépey,
tous représentés par Daniel Biedermann, 1865 Les Diablerets,
21.     GRAND
HOTEL DES BAINS, Pierre-Alain Leresche, avenue des Bains 22, 1400 Yverdon,
22.     GRAND
HOTEL EXCELSIOR ET BON PORT S.A., GiOl'Sio Brandani, rue Bon Port 21, 1820
Montreux,
23.     GRAND
HOTEL DU PARC S.A., Pierre Chevrier, 1884 Villars-sur-Ollon,
24.     a) GRAND
HOTEL DES RASSES,
b) DISCOTHEQUE DU GRAND HOTEL,
tous deux représentés par Hans Wyssbrod, 1452 Les Rasses
25.     HOLYDAY
INN GARDEN COURT, Fernand Donnet, chemin du Cerisier 8-10,1004 Lausanne,
26.     HOSTELLERIE
CAFE DE GENEVE, Anne-Christine Caioni, Place du Marché, 1800 Vevey,
27.     HOSTELLERIE
CHEZ CHIBRAC, Francis Chibrac, En Gort 1, 1081 Le Mont-Pèlerin,
28.     HOSTELLERIE
LES SOURCES, HOTEL LES SOURCES S.A., Vincent Grobéty, chemin du Verney, 1865
Les Diablerets,
29.     a) HOTEL
ALPHA, rue du Petit-Chêne 34, 1003 Lausanne,
b) HOTEL AGORA, rue du Rond-Point 9, 1006 Lausanne,
c) HOTEL CITY, rue Caroline 5-7, 1003 Lausanne,
tous trois représentés par Georges Fassbind, rue du Petit-Chêne 34, 1003
Lausanne,
30.     HOTEL DES
ALPES VAUDOISES, Werner Wyss, 1823 Glion,
31.     HOTEL
AMBASSADOR, Vincenzo Solazzo, rue St-Jean 26, 1260 Nyon,
32.     HOTEL
AULAC - RESTAURANT LE PIRATE, Jean-Philippe Fleury, Place de la Navigation 4,
1006 Lausanne,
33.     a) HOTEL
BEAU-RIVAGE PALACE S.A.,
b) HOTEL LA RESIDENCE
tous deux représentés par Christian Marich, 1000 Lausanne 6,
34.     HOTEL
BEAU RIVAGE, RESTAURANT LA VERANDA, Nicola Tracchia, rue de la Rive 49, 1260
Nyon,
35.     HOTEL
BRISTOL, Bernard Russi, avenue de Chillon 63, 1820 Montreux,
36.     HOTEL LE
BRISTOL, Eric et Angelina Coulaud, 1884 Villars-sur-Ollon,
37.     HOTEL
CARLTON, Philippe Leclerc, avenue de Cour 4, 1007 Lausanne,
38.     a) HOTEL
CECIL
b) BAR-DANCING DE L'HOTEL CECIL,
tous deux représentés par Bernard Cachin, 1071 Chexbres,
39.     HOTEL DE
CHAILLY, RESTAURANT LE POIVRIER, Johann Bach, route des Châtaigniers, 1816
Chailly-sur-CIarens,
40.     a) HOTEL
CHATEAU D'OUCHY,
b) HOTEL CHATEAU D'OUCHY,
tous deux représentés par Pascal Jacob, Place du Port 2, 1006 Lausanne,
41.     HOTEL DE
CHAVANNES-DE-BOGIS, Didier Frédéric Cuendet, Les Champs Blancs, 1279
Chavannes-de-Bogis,
42.     HOTEL LES
CHEVREUILS, Alexandre Tannaz, Vers-chez-Ies-Blanc, route du Jorat 80, 1000
Lausanne 26,
43.     HOTEL LA
CHOTTE, Minella Bassi, chemin du Village 19, 1032 Romanel,
44.     HOTEL DU
COMMERCE, Gérard Ferry, 1170 Aubonne,
45.     HOTEL
CONTINENTAL, Lucien Gibiser, 2, Place de la Gare, 1001 Lausanne,
46.     HOTEL DE
LA COURONNE, Philippe Thuner, Grand'Rue 88, 1110 Morges,
47.     HOTEL
CRYSTAL, Pierre-Yves Fiora, rue Chaucrau 5, 1003 Lausanne,
48.     HOTEL DU
DEBARCADERE, Antony Kluvers, chemin du Crêt 7, 1025 St-Sulpice,
49.     HOTEL
ECUREUIL, Louis-Charles Seeholzer, rue Centrale, 1884 Villars-sur-Ollon,
50.     HOTEL
EDEN AU LAC, Bernard Tschopp, rue du Théâtre 11, 1820 Montreux,
51.     HOTEL
ELITE, Marcel Zufferey, avenue Sainte-Luce 1, 1003 Lausanne,
52.     HOTEL
FLEUR DU LAC, Rudolf W. Schelbert, 70, route de Lausanne, 1110 Morges,
53.     HOTEL DE
FRANCE, Ruth Bovay, 1450 Sainte-Croix,
54.     HOTEL LE
GRAND CHALET, Livio et Claudine Bonnelli, 1854 Leysin,
55.     HOTEL
HELVETIE, Daniel Krahenbuhl, avenue du Casino 32, 1820 Montreux,
56.     HOTEL
IBIS, Olivier Recher, Esparcette 4, 1023 Crissier,
57.     HOTEL
INTEREUROP, Philippe Delessert, route cantonale, 1096 Cully,
58.     HOTEL LES
IRIS, Arthur Schaerer, 1822 Chernex,
59.     HOTEL DU
LAC, Oswald Schnyder, Grand-rue, 1296 Coppet,
60.     HOTEL DU
LAC, Peter Ehrensperger, 1, rue d'Italie, 1800 Vevey,
61.     HOTEL DU
LION D'OR, Chantal Locatelli-Tripet, Grand'rue 17, 1347 Le Sentier,
62.     HOTEL
MARIE-LOUISE, André Angelini, Hôtel du Golf, 1884 Villars-sur-Ollon,
63.     HOTEL LES
MARINES, Detlev Doll, 1844 Villeneuve,
64.     HOTEL
MIRABEAU, René Buttet, avenue de la Gare 31, 1003 Lausanne,
65.     HOTEL
MlRAMONTE, Reto Bradutt, avenue Florimont II, 1820 Montreux,
66.     HOTEL LE
MIRADOR, Jean-R. Herren, 1801 Le Mont-Pèlerin,
67.     HOTEL DU
MONT-BLANC, Françoise Heppel, Quai du Mont-Blanc, 1110 Morges
68.     a) HOTEL
MONTREUX PALACE DU CYGNE, PETIT PALAIS,
b) HARRY'S NEW YORK BAR,
tous deux représentés par Han Wiedemann, Grand'Rue 100, 1820 Montreux,
69.     HOTEL
MONT-RIANT, Jean-Marc Ryhen, 1854 Leysin,
70.     HOTEL
D'ORANGE, Francesco Savoca, Grand'Rue 61, 1296 Coppet,
71.     HOTEL DE
L'OURS-RESTAURANT PIZZERIA “LA MASSERIA", Cosimo SabateIIi, rue du Bugnon
2, 1005 Lausanne,
72.     HOTEL DE
LA PAIX, Jacqueline Imfled, avenue Benjamin Constant 5, 1002 Lausanne,
73.     HOTEL
PARC & LAC, Antonio AneIlo, Grand'Rue 38, 1820 Montreux,
74.     HOTEL DU
PARC, Didier Chappex, chemin du Parc 5,1801 Le Mont-Pèlerin,
75.     HOTEL
PAVILLON DE LA GARE, Gestion Hôtelière MING, Niklaus Ming, Place de la Gare 4,
1800 Vevey,
76.     HOTEL-PENSION
MASSON, Anne-Marie Sévegrand, rue Bonivard 5, 1820 Veytaux-Montreux,
77.     HOTEL
PENSION LES PAPILLONS, FamiIle Maag-Heron, 1884 ViIlars-Arveyes,
78.     HOTEL DU
PONT S.A., Christian Bleiker, rue du Pont 12, 1820 Montreux,
79.     HOTEL DU
PORT - RELAIS DE VILLENEUVE, Livorina S.A., Gérard Raneda, rue du Quai, 1844
Villeneuve,
80.     HOTEL DE
LA POSTE, Elim Michaux Jamakez, 1264 Saint-Cergue,
81.     a) HOTEL
DE LA PRAIRIE,
b) BAR-DANCING “CHARLES' BAR" S.A.,
tous deux représentés par Besse-Lucchina SA, Jacques Besse, avenue des Bains 9,
1400 Yverdon-les-Bains,
82.     HOTEL
REGINA, Michel Bagnoud, 18, rue Grand-Saint-Jean, 1003 Lausanne,
83.     a)
HOTEL-RESIDENCE I.A ROCAILLE,
b) MY LOVE,
tous deux représentés par Patrick Gazeau, Les Bossons, 1837 Château-d'Oex,
84.     HOTEL
RESTAURANT DE LA NAVIGATION, Rolaz Janine, avenue de la Harpe 49, 1006
Lausanne,
85.     a) HOTEL
RIVESROLLE, 1180 Rolle,
b) DANCING-DISCOTHEQUE “LE BARBEROUSSE”,1180 Rolle,
tous deux représentés par Olav Vaage, 42, rue de Lausanne, 1180 Rolle,
86.     a) HOTEL
ROYAL PLAZZA INTERCONTINENTAL, Grand'rue 97, 1820 Montreux,
b) NIGHT CLUB LE DUKE'S, Grand'rue 97,1820 Montreux,
tous deux représentés par Jean-Claude Annen, directeur général,
87.     HOTEL DU
SIGNAL DE CHEXBRES, Yves de Gunten, 1070 Puidoux-Gare,
88.     HOTEL DE
SONLOUP, D. et E. Zollinger-Crettol, 1833 Les Avants,
89.     HOTEL
SUISSE ET MAJESTC, Detlev Doll, avenue des Alpes 43,1820 Montreux,
90.     HOTEL DES
TROIS COURONNES, Jean-Paul Ingold, 49 rue d'Italie, 1800 Vevey,
91.     HOTEL DES
3 SUISSES, Régis Bernex, 1346 Les Bioux,
92.     HOTEL DE
LA TRUITE, Daniel Lehmann, 1342 Le Pont,
93.     HOTEL
VICTORIA, Anton G. Mittermair,1823 Glion-sur-Montreux,
94.     HOTEL
VICTORIA LAUSANNE S.A., Jean-Michel Marti, avenue de la Gare 46, 1001 Lausanne,
95.     HOTEL DE
VILLE, Bajram Krasniqi, 1344 L'Abbaye,
96.     HOTEL DES
VOYAGEURS, Rose-Marie Bannenberg, Grand Saint-Jean 19, 1003 Lausanne,
97.     LACOTEL
Partner Sàrl, Ollo Wenig, Les Joncs, 1580 Avenches,
98.     LAUSANNE-PALACE,
Jean-Jacques Gauer, Grand-Chêne 7-9, 1002 Lausanne,
99.     LA
GRACIEUSE S.A. Geneviève Lucchetta-Cramatte, chemin des Vignes 14, 1027 Lonay,
100.   LE CHALET
SUISSE, Patrick Darbois, route du Signal 40, 1018 Lausanne,
101.   LES
DIABLOTINS, Patrick Grobéty, 1865 Les Diablerets,
102.   LE PARK,
Olivier Vulliamy, avenue Gratta-Paille 2, 1000 Lausanne 30,
103.   MOTEL DES
BAINS, Alexander Theine, avenue des Bains 21, 1400 Yverdon-les-Bains,
104.   MOTEL DES
QUATRE VENTS, Solange Salamin, route de Blonay 20, 1800 Montreux,
105.   MÖVENPICK
RADISSON HOTEL, François Bolle, avenue de Rhodanie 4, 1000 Lausanne 6,
106.   RELAIS DE
LAVAUX, SSG, Restoroute de Villette, Guy Pernet, 1091 Aran,
107.   RESTAURANT
D'ISENAU, Famille A. et Ph. Cottier-Burgsteiner, 1865 Les Diablerets,
Villard-Chamby,
108.   RESTAURANT
DU MONTAGNARD, Christian Odermatt, route du Vallon 2, 1831 Villard-Chamby,
109.   BUFFET DE
LA GARE, Jean-Gustave Criblet, 1400 Yverdon-les-Bains,
110.   RESTAURANT
SAN MARINO, Guerino Strangis, avenue de la Gare 20, 1003 Lausanne,
111.   CAFE
RESTAURANT DU ROND-POINT, R. Favre, avenue des Bergières 6, 1004 Lausanne,
112.   LES
RESTAURANTS DU PALAIS DE BEAULIEU, MM. Jung et Fonjallaz, chemin du Presbytère,
1004 Lausanne,
113.   CAFE DE LA
TOUR, HOTELEX S.A. Xavier Noverraz, rue des Terreaux 1, 1095 Lutry,
114.   RESTAURANT
DE LA CITE UNIVERSITAIRE-DORIGNY, Nino Cananiello, 1015 Lausanne,
115.   HOTEL DE
VILLE, Jean-Marc Labrousse, Grand'Rue 29, 1347 Le Sentier,
116.   AU BOULEVARD
1900, HOTEL DU BOULEVARD S.A., restaurant Da Geppetto, Joseph Pica, bld de
Grancy 51, 1006 Lausanne,
117.   HOTEL
BELLEVUE, Olivier Vulliamy, 1071 Chexbres,
118.   LUNIKA-BAR-MOTEL,
LUNIKA HOTEL-RESTAURANT S.A., Pierre A. Monsciani, Route suisse 3, 1163 Etoy,
119.   CAFE
RESTAURANT “LE PINOCCHlO", Giuseppe Famiglietti, avenue de la Harpe 16,
1007 Lausanne,
120.   BRASSERIE
DU CROSET, Gerhard Fischer, route du Bois 31, 1024 Ecublens,
121.   HOTEL DES
ALPES ET RESTAURANT LE PERDTEMPS S.A., Michèle Liechti, avenue Viollier 1, 1260
Nyon,
tous représentés
par l'Association cantonale citée sous ch. 1 ci-dessus et dont le conseil à
tous est l'avocat Olivier Burnet, à Lausanne,
ainsi que par
122.   HOTEL DE
VILLE ET DU RAISIN, Adolf Blokbergen (recours du 29 avril 1998), place de
l'Hôtel-de-Ville 1, 1096 Cully,
123.   HOTEL
BELLERIVE LAUSANNE SA (recours du 18 septembre 1998 par Me Burnet),.
124.   HOTEL
VILLA TOSCANE, Kathe Kraehenbuehl, rue du Lac 2/8, 1820 Montreux (recours du 7
septembre 1998 par Me Burnet contre décision du 27 août 1998),
125.   Grand
Hôtel des Bains à Yverdon (recours du 7 septembre 2000 par Me Burnet, dossier
joint FI 000/078).
contre
les décisions notifiées à chacun d'eux (sauf
l'Association précitée) par l'Office cantonal de la police du commerce (taxes
de patente).
* * * * * * * * * * * * * * * *
Composition de la section: M. Pierre
Journot, président; M. Dino Venezia et Antoine Thélin, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A.                     La loi vaudoise sur les
auberges et les débits de boisson, du 11 décembre 1984, contient notamment les
dispositions suivantes:
Patente
Art. 2
Quiconque
veut exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement
public, un établissement analogue ou un débit de boissons alcooliques à
l'emporter, doit se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le
Département de la justice, de la police et des affaires militaires
(appelé ci-après: le
département).
(...)
Sous son titre II
"Etablissements publics et analogues" (art. 6 à 64 LADB), cette loi
contient notamment les dispositions suivantes:
2) Nature et conditions
d'octroi des patentes
Nature
de la patente
Art. 28
Les
patentes d'établissement public ou analogue sont personnelles et incessibles.
Elles ne peuvent être accordées qu'à une personne physique et pour des locaux
déterminés.
Si une personne morale, une indivision ou une
autre société veut exploiter un établissement, elle doit mettre à sa tête un
gérant responsable à qui la patente est accordée. Dans ce cas, la personne
morale, l'indivision ou la société est solidairement responsable du paiement
de la taxe de patente.
(...)
3) Règles diverses
Autorisation
et responsabilité du propriétaire
Art. 35
Celui qui
demande une patente d'établissement public ou analogue et n'est pas lui-même
propriétaire de l'immeuble dans lequel il se propose d'exploiter cet
établissement doit produire l'autorisation du propriétaire. Ce dernier est
responsable du paiement de la taxe des patentes utilisées dans son immeuble.
(...)
5. Taxes de patente
Art. 43
La taxe
annuelle des patentes, émolument non compris, est fixée tous les quatre ans
par le département dans les limites suivantes:
a)  Etablissements
publics
1.  Patente de
café-restaurant (art. 7), de dancing (art. 8), d'hôtel (art. 12), d'hôtel
garni (art. b 13), d'apparthôtel (art. 15): Fr. 150.- à Fr. 20 000.-.
2.  Patente de tea-room
(art. 10), de bar à café (art. 11), d'hôtel sans alcool (art. 14): Fr. 150.-
à Fr. 10 000.-.
b)  Etablissements
analogues
Toutes les patentes (art. 18 à 27):
Fr. 100.- à Fr. 4 000.-.
Le maximum de la taxe de patente est porté
à Fr. 8 000.- en cas d'autorisation spéciale pour la vente de boissons
alcooliques.
Dans les cas prévus sous lettres a) et b)
ci-dessus, la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le
Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes
«boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la première
catégorie étant taxées au double de celles des autres catégories.
En cas de circonstances économiques
exceptionnelles, le département peut procéder à une nouvelle taxation au
cours d'une période quadriennale.
Réduction
Art. 44
Le
titulaire de la patente d'un établissement public ou analogue ne débitant que
du vin vaudois pour la consommation sur place et, pour la vente à l'emporter,
du vin vaudois bouché en flacon d'origine bénéficie d'une taxe réduite.
Taxes
communales
Art. 45
Les
communes sont autorisées à percevoir sur les établissements soumis à patente
une taxe annuelle dont le montant ne peut être supérieur à la taxe de la patente
cantonale.
(...)
Procédure
de fixation des taxes
Art. 47
Les
intéressés sont tenus de fournir aux autorités les renseignements nécessaires
à la fixation de la taxe de patente.
La municipalité et le préfet donnent leur
préavis sur les renseignements fournis par les intéressés, après leur
audition ou celle des délégués de leur corporation si la demande en est
faite.
Taxation
d'office
Le département taxe d'office les titulaires de
patentes qui ne fournissent pas les renseignements demandés ou qui donnent
sciemment des renseignements inexacts.
(...)
d)
défaut de paiement de la taxe de patente
Art. 81
Si la taxe
de patente ou la taxe communale n'est pas acquittée dans le délai fixé par le
règlement d'exécution, le département retire la patente après sommation.
Les bordereaux de taxe, les prononcés sur
recours et les listes de frais de recouvrement ont force exécutoire, au sens
de l'article 80 de la loi fédérale sur la poursuite pour dettes et la
faillite, dès qu'ils sont devenus définitifs. Il en est de même des
bordereaux provisoires émis sur la base des éléments déclarés.
Pour les autres débits
de boissons (titre III de la loi), la loi sur les auberges et les débits de
boisson prévoit notamment, pour la vente au détail de boissons alcooliques, une
taxe de patente fixée tous les quatre ans en fonction du "prix
d'achat" au taux de 0,8% pour les boissons non distillées et au taux de 2%
pour les boissons distillées.
B.                    Le Conseil d'Etat a
adopté le règlement fixant les barèmes de taxation des établissements publics
et des établissement analogues. Dans chacune de ses deux versions successives,
ce règlement contient les textes suivants:
Article premier . - Le barème de taxation des
recettes globales brutes «boissons» est fixé de la manière suivante:
(...)
Art. 2 . - Le barème de taxation des recettes
globales brutes «restauration» et «logement» est fixé de la manière suivante:
(...)
Chacun de ces deux
articles contient un tableau fixant les positions du barème.
Dans la teneur du
règlement du 18 décembre 1985 entré en vigueur le 1er janvier 1986, les deux
barèmes (reproduits côte à côte ci-dessous) contenaient respectivement les
positions suivantes, qui correspondent dans le tableau ci-dessous aux positions
extrêmes du barème et à quelques positions intermédiaires:
chiffre d'affaires annuel
taxe
taxe
de
à
boissons
rest. et logement
0
20'000
40
20
100'000
120'000
390
195
200'000
220'000
740
370
500'000
550'000
1840
920
1'000'000
1'500'000
3850
1875
2'000'000
2'500'000
4'250
2'125
3'000'000
3'500'000
4'750
2'375
4'000'000
4'500'000
5'250
2'625
5'500'000
6'000'000
6'000
3'000
6'000'000
6'500'000
3'125
7'500'000
8'000'000
3'500
Le règlement de 1985 a
été remplacé au 1er janvier 1998 par un règlement du 29 octobre 1997 dont les
barèmes contiennent notamment les positions suivantes, qui correspondent dans
le tableau ci-dessous aux positions extrêmes du barème et à quelques positions
intermédiaires:
chiffre d'affaires annuel
taxe
taxe
de
à
boissons
rest. et logement
0
100'000
100
50
100'000
200'000
300
150
200'000
400'000
600
300
400'000
600'000
1'250
625
600'000
750'000
2'400
1'200
750'000
1'000'000
3'900
1950
1'000'000
1'500'000
5'000
2'500
2'000'000
2'500'000
7'000
3'500
3'000'000
3'500'000
9'000
4'500
4'000'000
4'500'000
11'000
5'500
5'500'000
6'000'000
14'000
7'000
6'000'000
6'500'000
15'000
7'500
7'500'000
8'000'000
18'000
9'000
8'000'000
8'500'000
19'000
9'500
8'500'000
et plus
20'000
10'000
C.                    Le 7 avril 1998, l'Office
cantonal de la police du commerce (OCPC) du Département de la justice, de la
police et des affaires militaires (devenu depuis lors, pour ce domaine-là de
compétence, le Département de l'Economie; ci-dessous "le
département") a notifié des décisions intitulées "Révision générale
des taxes de patentes d'établissements publics et analogues et de débits de
boissons alcooliques à l'emporter".
Ces décisions ont été
expédiées aux adresses correspondant aux établissements désignés sous nos 2 et
suivants de la liste figurant en tête du présent arrêt. Aucune de ces décisions
ne désigne une personne physique ou une personne morale identifiable. Ce sont
les recourants qui, reprenant textuellement dans le recours les désignations
utilisées dans les décisions contestées, y ont ajouté les indications relatives
aux personnes morales ou physiques apparaissant dans la liste ci-dessus, en
regroupant certains établissements en fonction de leur mandataire ou exploitant
commun.
Toutes les décisions
fixent la taxe cantonale annuelle subdivisée en deux montants, à savoir une
taxe "boissons" et une taxe "restauration et logement".
Pour ce qui concerne la taxe "restauration et logement", la
confrontation des déclarations des contribuables et des chiffres arrêtés par
l'autorité sur les déclarations montrent que pour l'application du barème,
l'autorité n'a pas calculé la taxe séparément mais qu'elle a additionné le
chiffre d'affaires "restauration" au chiffre d'affaire
"logement" et appliqué le barème au total ainsi obtenu.
Le résultat total de
la taxation est suivi d'un code désignant la taxation comme taxation définitive
(RTP), taxation provisoire (TP), taxation d'office (TO) ou "paiement par
mois pour patente saisonnière" (PPM).
Pour plusieurs des
recourants, la taxe "restauration et logement" est fixée à 10'000
francs. En recherchant leurs déclarations respectives de chiffre d'affaires sur
les formules ad hoc recueillies par l'autorité intimée (du moins pour les cas
où cette confrontation est possible dans la documentation fournie par l'OCPC),
on constate (pour les établissements W, Y et Z ci-dessous) que leur chiffre
d'affaire dépasse (parfois d'un multiple de ce chiffre) le chiffre d'affaires
de 8'500'000 francs prévu par la dernière position du barème "restauration
et boissons".
Pour deux de ces
recourants au moins, la taxe "boissons" atteint également 10'000
francs et dans un cas (établissement W ci-dessous), l'application du barème
"boissons" conduirait à prélever une taxe boissons de 15'000 francs.
Toutefois, la décision correspondante fixe les deux taxes à 10'000 francs.
"boissons"
"restauration"
et "logement"
Total
Etablis-
sement
chiffre d'affaires
taxe
selon barème
taxe
selon décision
chiffre d'affaires
Taxe
selon barème
Taxe selon décision
taxe
perçue
W
6'169'419
*15'000
10'000
20'008'109
10'000
10'000
20'000
X
1'620'566
6'000
6'000
8'781'515
10'000
10'000
16'000
Y
3'700'080
10'000
10'000
18'177'286
10'000
10'000
20'000
Z
2'873'000
8'000
8'000
21'188'500
10'000
10'000
18'000
*(
ce chiffre n'apparaît pas dans la décision
correspondante)
D.                    Par acte de recours
collectif du 28 avril 1998, les recourants se sont pourvus contre les décisions
contestées en concluant à leur annulation, à l'annulation du règlement du 29
octobre 1997 et à la constatation que les art. 43 à 45 LADB sont contraires à
la Constitution fédérale.
Un recours a encore
été déposé le 29 avril 1998 sous la signature d'Adolf Blokbergen, Hôtel de
Ville et du Raisin à Cully, contre une décision analogue du 7 avril 1998. Il a
été considéré comme une déclaration d'adhésion au recours principal, auquel il
se référait.
D'autres recours ont
été déposés séparément et enregistrés dans le rôle de la chambre des affaires
générales (GE, où sont habituellement enregistrés les recours en matière de
délivrance et retrait de patente) du Tribunal administratif. Il s'agit en
particulier:
a)                     du recours GE 98/0063
(PJ) déposé le 14 avril 1998 par E. et R. Schelbert, Hôtel Fleur du Lac à
Morges, qui se référaient d'avance au recours principal de la présente cause
déposé par l'Association des hôteliers (il correspond au no 52 de la liste
figurant en tête du présent arrêt). La cause GE 98/0063 (PJ) a été suspendue
jusqu'à droit connu sur la présente cause.
b)                     du recours GE 98/0064
(PJ) déposé le 9 avril 1998 par Marika Modoux, Buvette du centre sportif à
Chesières
.
La cause GE 98/0064 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la
présente cause.
c)                     du recours GE 98/0065
déposé le 15 avril 1998 par Pierre-A. Monsciani, Lunika hôtel restaurant à Etoy
(no 118 de la liste figurant en tête du présent arrêt). Ce recourant-là a écrit
le 23 avril 1998 qu'il désirait annuler son recours et s'associer au recours
commun de la SVCRH et de la ACVH. La cause GE 98/065 (EB) a été rayée du rôle
par décision du 24 avril 1998.
d)                     du recours GE 98/0069
(GI) déposé le 10 avril 1998 par Pascal Bujard, Café de l'Oubliette à La
Tour-de-Peilz. La cause GE 98/0069 (GI) a été suspendue jusqu'à droit connu sur
la présente cause. L'OCPC a annoncé qu'il était prêt a reconsidérer sa décision
de taxation provisoire sur la base du chiffre d'affaires 1997.
e)                     du recours GE 98/0076
(GI) Le Castel Jaquier & Pahud SA, Pub Le Castel à Echallens. La cause GE
98/0076 (GI) a été suspendue jusqu'à droit connu sur la présente cause. L'OCPC
a annoncé qu'il procéderait à une taxation définitive sur la base du chiffre
d'affaire de la première année pour la patente délivrée dès le 1er février
1998.
f)                      du recours GE 98/0077
(PJ) déposé le 26 avril 1998 par Intersoc Bruxelles a.s.b.l., Hôtel Roc et
Neige à Château-d'Oex. La cause GE 98/0077 (PJ) a été suspendue jusqu'à droit
connu sur la présente cause. Par lettre du 12 mai 1998, l'OCPC a fourni des
explications à la recourante au sujet de l'autorisation spéciale pour
exploitation saisonnière en annonçant un premier bordereau pour la taxe de
décembre 1997 à avril 1998.
g)                     du recours GE 98/078
(PJ) déposé le 26 avril 1998 par Intersoc Bruxelles a.s.b.l., Hôtel Reine
Fabiola à Leysin. Cette cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur la
présente cause après que l'OCPC et la recourante avaient échangé diverses
explications sur l'autorisation spéciale permettant de loger et servir des mets
avec ou sans alcool aux seuls membres de l'Alliance des mutualités chrétiennes
de Belgique.
D'autres recours
encore ont été déposés puis rayés du rôle sans qu'un arrêt au fond soit rendu:
-    GE 98/066 (AZ), Centre Revital aux Rasses, suspendu puis retiré
suite à nouvelle décision
-    GE 98//067 (DH), Frédy Mauch, Café Logis du Pont à Puidoux,
suspendu puis retiré
-    GE 98/068 (IG) Provencenter SA, Provencenter à Lausanne, suspendu
puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
-    GE 98/071 (IG), Provencenter SA, Supermarché Provencenter à
Lausanne, suspendu puis rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle
décision
-    GE 98/073 (DH), Zeltag Ltd, Madison Pub à Payerne, suspendu puis
rayé du rôle suite à l'annonce d'une future nouvelle décision
-    GE 98/079 (AZ), déclaré irrecevable faute de paiement de l'avance
de frais
-    GE 98/080 (PJ), White Horse Pub à Territet, René Dumont, suspendu
puis retiré
-    GE 98/081 (DH) Auberge de la Couronne à Apples, Claude Joseph,
suspendu puis retiré
-    GE 98/082 (EB), La Boule du Jorat à Froideville,
déclaré sans objet
E.                    S'agissant des moyens
invoqués dans le recours collectif du 28 avril 1998, il sont en bref les
suivants:
-   Les recourants font valoir que le
principe de la couverture des coûts n'est pas respecté par la taxe de patente
qui serait, selon eux, destinée à couvrir les frais que la collectivité
publique encourt du fait de la délivrance de l'autorisation d'exploiter une
entreprise d'hôtellerie et de restauration et du fait de la surveillance de son
exploitation: le prix de la patente dépasserait de loin le coût de la
prestation fournie par la collectivité.
Les recourants font valoir que dans le
mesure où elle serait un impôt mixte, le prélèvement de la taxe de patente
viole le principe de la généralité de l'impôt, qui implique que la charge de
l'impôt soit répartie sur l'ensemble des citoyens. Selon eux, la différence de
traitement ne pourrait trouver sa justification que dans la capacité
contributive particulière des entreprises assujetties mais cette capacité
particulière n'existe pas, la branche concernée étant au contraire confrontée à
de grandes difficultés.
-   Pour les recourants, la taxe de patente
n'a pas de base légale suffisante car elle s'écarte du principe de
l'équivalence. Ce qu'ils entendent pas là, c'est que la loi ne fixe que le
maximum et le minimum sans donner d'indications sur la gradation de la taxe
(ces indications ne ressortent que du règlement du Conseil d'Etat). Les
recourants complètent ce moyen en invoquant une violation du principe de
l'équivalence pour le cas où la taxe de patente serait une taxe causale. Ils
affirment que la délégation législative serait prohibée en matière fiscale par
la Constitution vaudoise.
-   La perception de la taxe de patente en
fonction du chiffres d'affaires serait contraire au principe de l'imposition
proportionnelle à la capacité contributive, une entreprise pouvant réaliser un
chiffre d'affaire important tout en faisant des pertes.
-   Enfin les recourants soutiennent que le
règlement du Conseil d'Etat viole l'égalité de traitement en instaurant un
barème qui, du fait de l'addition des chiffres d'affaires, va au-delà du
maximum de 20'000 francs prévu par la loi, ce qui a amené l'autorité à ne pas
appliquer son propre barème. Les recourants produisent à cet égard une lettre
du Conseiller d'Etat Zisyadis, alors chef du Département JPAM, adressée à la
recourante ACVH. Il en ressort que si les taxes calculées en fonction des deux
barèmes dépassaient 20'000 francs, la décision de taxation qui serait notifiée
n'excéderait pas ce montant.
Les recourants ont
encore déposé le 29 mai 1998 un mémoire ampliatif où ils développent leurs
moyens en se référant notamment aux dispositions fédérales constitutionnelles
et légales en matière d'imposition des boissons alcooliques:
-   pour les recourants, la vente de boissons
distillées peut être soumise par les cantons à une patente avec redevance
déterminée d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art. 32bis Cst
et art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool, LAlc) tandis que la vente de
boissons alcooliques non distillées ne peut être soumise qu'à un droit de
patente modeste (art. 32quater al. 3 [recte: al. 2] Cst).
Les recourants en déduisent que le
canton ne peut pas prélever un impôt spécial sur les boissons non alcooliques
ni sur la restauration et le logement. En outre, à supposer que l'autorité
intimée considère que la taxe doit être reportée sur le prix des chambres
d'hôtel ou de la restauration, la taxe de patente constituerait un impôt de
consommation du même genre que la taxe sur la valeur ajoutée, ce qui est
interdit aux cantons par l'art. 41ter al. 2 Cst.
-   Exposant que le barème atteint la taxe
maximale de 20'000 à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs, les
recourants relèvent que pour ne pas dépasser le maximum légal, l'autorité
intimée a réclamé une taxe de patente à un établissement hôtelier dont le
chiffre d'affaires "restauration et logement" est de 20'000'000 en
chiffres ronds.
-   Les recourants voient une violation de
l'égalité de traitement dans le fait que le maximum de la taxe est atteint à
partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs si bien qu'un établissement
atteignant ce chiffre d'affaires est taxé de la même manière qu'un
établissement qui atteint 20'000'000 de chiffre d'affaires "restauration
et logement". Cela violerait l'art. 41a al. 6 LAlc, tout comme l'absence
de distinction selon le genre de l'établissement (café-restaurant, hôtel garni,
dancing, apparthôtel).
-   les recourants critiquent également la
structure du tarif, qui fait notamment doubler la taxe selon que le chiffre
d'affaires "boissons" passe de 600'000 à 650'000 francs.
A titre de mesures
d'instruction, les recourants ont demandé production par l'Etat et les communes
d'un état de l'ensemble des coûts générés par la délivrance des patentes et
d'un état de l'ensemble des recettes encaissées au titre de la taxe de patente.
F.                     Sur requête renouvelée
par le conseil des recourants le 11 mai 1998, à laquelle l'OCPC s'est opposé
par déterminations du 29 mai 1998, l'effet suspensif a été accordé au recours
principal et à celui d'Adolf Blokbergen par décision du juge instructeur du 8
juin 1998.
L'OCPC a écrit le 18
juin 1998 aux recettes de district (chargées de l'encaissement) pour leur
demander de suspendre la notification des factures de taxes de patente, les
rappels et les poursuites; cette lettre ajoutait que les taxes communales ne
devaient plus être perçues. L'OCPC a écrit le 9 juillet 1998 aux communes
encaissant elles-mêmes les taxes (cette lettre concerne apparemment les taxes
communales, non litigieuses dans la présente cause) pour leur communiquer la
même injonction.
I.                      Les parties ont été
interpellées sur divers points le 8 juin 1998, notamment sur la qualité pour
recourir de l'Association (no 1 de la liste figurant en tête du présent arrêt),
sur le fait que nombre de décisions paraissaient libellées au nom d'entités
sans personnalité juridique et sur la recevabilité du recours s'agissant des
décisions de taxations désignées comme provisoires.
L'Association
cantonale vaudoise des hôteliers a renoncé à recourir en ce qui la concerne
elle-même (lettre de son conseil du 22 juin 1998).
J.                     L'autorité intimée a
déposé le 7 juillet 1998 sa réponse au recours, dans les termes suivants:
I. RECEVABILITE :
S'agissant du point B des mesures
d'instructions (annexe à la lettre du 8 juin) concernant le fait qu'un certain
nombre de décisions sont libellées au nom d'entités qui ne possèdent pas la
personnalité juridique (enseigne de l'établissement), il est évident que la
décision de taxation était destinée au titulaire de patente dudit établissement
(problème d'informatique). Pour notre part et au vu de ce qui précède, nous ne
contestons pas la recevabilité des 121 recours pour autant que la décision et
le recours concernent le même établissement et sous réserve de la question de
la taxation provisoire pour certaines décisions (nous y reviendrons ci-après).
Nous tenons toutefois à relever que le
recours déposé le 15 avril 1998 par M. Pierre Alfred Monsciani pour son «Lunika
Bar Motel» à Etoy a été retiré le 24 avril 1998 (GE 98/065 EB). Or, nous avons
constaté qu'il fait également partie des recourants représentés par Me O.
Burnet.
De plus, nous vous signalons que le
recours pour l'établissement «Le Chalet Suisse», à Lausanne a été déposé deux
fois (ou mentionné deux fois p. 2 et 6), soit par M. Patrick Darbois et par la
Société CDM Hôtels et Restaurants SA. Enfin, M. Rudolf-Werner Schelbert a
déposé un recours en son nom (GE 98/063 PJ) et figure également dans la liste
des hôteliers représentés par Me O. Burnet (Hôtel «Fleur du Lac», à Morges).
Il. FAITS :
1.- La loi du 11 décembre 1984 sur les
auberges et débits de boissons (LADB) précise à son article 2 que quiconque
veut exploiter, professionnellement ou contre rémunération, un établissement
public, un établissement analogue ou un débit de boissons alcooliques à
l'emporter, doit se pourvoir d'une autorisation (patente) accordée par le
département (anciennement de la justice, de la police et des affaires
militaires et actuellement de l'économie).
L'article 28 LADB dispose que les
patentes d'établissement public ou analogue sont personnelles et incessibles.
Elles ne peuvent être accordées qu'à une personne physique et pour des locaux
déterminés.
Si une personne morale, une indivision
ou une autre société veut exploiter un établissement, elle doit mettre à sa
tête un gérant responsable à qui la patente est accordée. Dans ce cas, la
personne morale, l'indivision ou la société est solidairement responsable du
paiement de la taxe de patente (al. 2).
Quant aux taxes de patentes, les
dispositions légales qui les réglementent figurent aux articles 43 à 48 LADB,
notamment l'article 43 qui prévoit :
«La taxe annuelle des patentes,
émoluments non compris, est fixée tous les quatre ans par le département dans
les limites suivantes:
a)
Etablissements
publics
1.  Patente de café-restaurant (art. 7), de dancing (art. 8), d'hôtel
(art. 12), d'hôtel garni ( art. 13), d'apparthôtel ( art.15) : Fr. 150.- à Fr.
20'000.-.
2.  Patente de tea-room (art. 10), de bar à café (art. 11), d'hôtel
sans alcool (art. 14) : Fr. 150.- à Fr. 10'000.-.
b)
Etablissements
analogues
Toutes les patentes (art. 18 à 27) : Fr. 100.- à Fr.- 4'000.-.
Le maximum de la taxe de patente est porté à Fr. 8'000.- en cas
d'autorisation spéciale pour la vente de boissons alcooliques.
Dans les cas prévus sous lettres a) et
b) ci-dessus, la taxation se fait selon les barèmes différenciés établis par le
Conseil d'Etat en fonction de l'importance des recettes globales brutes
«boissons», «restauration» et «logement», les recettes de la première catégorie
étant taxées au double de celles des autres catégories.
En cas de circonstances économiques
exceptionnelles, le département peut procéder à une nouvelle taxation au cours
d'une période quadriennale.»
Selon l'article 45 LADB, les communes
sont autorisées à percevoir sur les établissements soumis à patente une taxe
annuelle dont le montant ne peut être supérieur à la taxe de la patente
cantonale. La plupart des communes perçoivent une taxe de patente de même
montant.
2.- En l'espèce, les périodes
quadriennales les plus récentes sont les suivantes :
- du 1er janvier 1994 au 31 décembre
1997 (demande de renseignements auprès des titulaires de patentes dès septembre
1993 sur la base des chiffres d'affaires 1991 et 1992);
- du 1er janvier 1998 au 31 décembre
2001 (demande de renseignements auprès des titulaires de patentes dès septembre
1997 sur la base des chiffres d'affaires 1995 et 1996); décision du 7 avril
1998.
3.- Il convient de rappeler ici, pour
une meilleure compréhension, quelles ont été les principales modifications
légales relatives aux taxes de patentes.
a) Dans la loi du 3 juin 1947 sur la
police des établissements publics et la vente des boissons alcooliques (LPEP),
c'est l'article 57 qui prévoyait le prix des patentes, en tenant compte
notamment du genre de l'établissement ou du débit, du chiffre d'affaires
«boissons» et du nombre de lits (maximum Fr. 2'500.- pour le café-restaurant et
Fr. 3'500.- pour les débits).
b) Le 17 novembre 1970, une modification
légale a été apportée à cet article 57, prévoyant notamment d'une part, une
augmentation du prix maximum des patentes (maximum Fr. 5'000.- pour le
café-restaurant et Fr. 10'000.- pour les débits) sur la base d'un nouveau
barème établi d'entente avec les associations professionnelles intéressées et
dans un sens favorable aux petits et moyens commerces et d'autre part,
l'introduction d'un nouvel alinéa 2, qui précisait que «dans des cas
particuliers, le Conseil d'Etat peut autoriser le département à dépasser le
maximum des montants prévus ci-dessus».
Le Conseil d'Etat ayant fait usage de
cette possibilité à l'égard d'une dizaine d'entreprises (grandes surfaces), qui
furent frappées d'une taxe de patente excédant le maximum de Fr. 10'000.-
(jusqu'à Fr. 96'000.-), ces dernières interjetèrent recours auprès du Conseil
d'Etat, puis du Tribunal fédéral. Celui-ci, dans trois arrêts du 22 mai 1974,
admit le grief d'inconstitutionnalité de l'alinéa 2 de l'article 57 LPEP .
c) Le 18 mai 1977, l'article 57 LPEP fut
alors modifié pour tenir compte de la jurisprudence fédérale (cf. copie de
l'article 57 LPEP joint en annexe, cf. bordereau de pièces). C'est à cette
époque que la distinction recettes globales brutes «boissons», «restauration»
et «logement» a été introduite pour calculer la taxe de patente. L'exposé des
motifs du projet de loi expliquait ainsi cette modification (BGC printemps 1977
p. 206 et ss.) :
«Le Conseil d'Etat a dû constater en
effet que si l'on ne prend en considération que les recettes «boissons», les
petits établissement de notre canton - et ils sont nombreux - sont
proportionnellement plus lourdement frappés que les grandes entreprises de la
restauration et de l'hôtellerie.
...L'idée essentielle de cette révision
de loi étant de rechercher la plus grande équité possible, il est évident que
le choix du chiffre d'affaires global comme critère de base pour la taxation se
justifie, car il permet de réaliser une meilleure égalité de traitement entre
les différentes patentes d'établissements publics, ainsi qu'entre les petites,
moyennes et grandes entreprises.»
De plus, le rapport de la Commission
parlementaire précisait ce qui suit (BGC printemps 1977 p. 212 et ss) :
«A l'origine, de profondes divergences
séparaient la SVCRH et l'ACVH quant au mode de taxation. Finalement, les deux
associations se sont entendues sur une pondération en faveur des hôteliers,
d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons»,
«restauration» et «logement».
Le département a finalement accepté ce
système, de même que la proposition desdites associations de taxer le poste
«boissons» au double par rapport aux deux autres postes «restauration» et
«logement».
C'est également à l'occasion de cette
modification légale que la taxe maximale de patente était passée de Fr. 5'000.-
à Fr. 10'000.- pour les cafés-restaurants.
Enfin, un nouveau système avait été
prévu pour la taxe de patente des débits de boissons alcooliques à l'emporter
(% du prix d'achat pour boissons distillées et non distillées).
d) Lors de la révision totale de la LPEP
en 1984, le système de taxation des patentes a été repris de l'ancienne loi,
sans modification, dans la nouvelle LADB (art. 43), car il donnait
satisfaction.
e) En 1995, la clause du besoin a été
abrogée. A cette occasion, le maximum de la taxe de patente pour les
établissements publics avec alcool a été augmenté à Fr. 20'000.- (à Fr.
10'000.- pour les établissements sans alcool et à Fr. 4'000.- pour les
établissements analogues).
Toutefois, l'exposé des motifs du projet
de loi précisait ce qui suit (BGC juin 1995 p.620) :
«Le Conseil d'Etat a renoncé à augmenter
les limites minimales des taxes, afin de ne pas pénaliser les petits
établissements.
Par ailleurs, il relève qu'il n'est pas
possible à l'heure actuelle pour le canton, vu l'état de ses finances, de
renoncer totalement ou même partiellement à cette taxe cantonale de patente,
comme cela a été demandé par les associations professionnelles lors de la
consultation. Cependant, le Conseil d'Etat a l'intention de modifier le
règlement du 18 décembre 1985 fixant les barèmes de taxation des établissements
publics et analogues, cela afin d'augmenter la taxe des établissements
importants qui bénéficient actuellement d'un tarif très dégressif (au-dessus
d'un million de francs de chiffre d'affaires), notamment les restaurants de
grandes surfaces et les fast-foods. En revanche
, il s'engage à favoriser les
petits et moyens établissements, souvent sans alcool, en baissant leur taxe de
patente
.»
f) Afin de respecter les promesses
précitées, le Conseil d'Etat a établi un nouveau projet de règlement fixant les
barèmes de taxation des établissements, en vue de la révision quadriennale des
taxes de patentes pour la période débutant le 1er janvier 1998. Il a été
procédé ainsi: les taxations de patentes réalisées pour la période 1994-1997
ont été reprises (avec l'ancien barème et les anciens chiffres d'affaires) et
comparées avec différentes possibilités de barèmes, donnant soit un gain
supplémentaire pour l'Etat, soit une perte. Par ailleurs, il convient de
rappeler que les chiffres d'affaires produits dans le cadre de la révision actuelle
(automne 1997), bien plus bas que les précédents de 1993, amèneront de toute
façon une baisse du montant de taxes perçu par l'Etat (situation
conjoncturelle) .
Par lettre du 27 mai 1997, ledit projet
(avec 2 versions, l'une permettant un gain supplémentaire de 0,3% pour l'Etat
et l'autre une perte de 16% pour l'Etat; cf. bordereau de pièces) a été soumis
en consultation auprès des associations et autorités concernées. Les réponses
de la SVCRH, de l'ACVH et de l'AVESA ont été négatives, en ce sens que lesdites
associations, d'une part souhaitaient la modification de la base légale de
l'article 43 LADB et d'autre part indiquaient que la baisse des taxes de
patentes, prévue dans le barème proposé, était insuffisante (le barème proposé
par la SVCRH donnait une perte de 30,2% pour l'Etat). Si la SVCRH était
consciente qu'il fallait attendre pour la révision légale (art. 43 LADB),
l'ACVH, quant à elle, souhaitait l'abandon immédiat de la partie «logement» de
la taxation de patente.
Suite à cette consultation, le Conseil
d'Etat a modifié son projet de règlement fixant les barèmes de taxation dans le
sens suivant :
-    perte approximative pour l'Etat de 10% sur le montant total des
recettes de taxes de patentes (vraisemblablement plus si l'on tient compte de la
baisse des chiffres d'affaires intervenue depuis la dernière révision, vu la
conjoncture économique difficile);
-    favoriser les établissements réalisant un chiffre d'affaires
jusqu'à Fr. 750'000.- (courants);
-    faible augmentation de la taxe pour les établissements réalisant
jusqu'à un million de chiffre d'affaires;
-    ne répercuter qu'à 2/3 seulement sur les établissements importants
(art. 2 du règlement du 22 janvier 1986 des examens de CRH) la diminution des
recettes consécutive à l'abaissement du barème pour les établissements
courants.
Le nouveau règlement fixant les barèmes
de taxation des établissements publics et des établissements analogues a été
adopté par le Conseil d'Etat le 29 octobre 1997.
4.- Enfin, par décisions du 7 avril
1998, l'Office cantonal de la police du commerce a adressé aux intéressés leur
nouvelle taxation annuelle de patente, valable pour quatre ans, basée sur les
nouveaux chiffres d'affaires produits à fin 1997 et calculée par rapport au
nouveau barème. C'est contre une certaine partie de ces décisions que sont
interjetés les présents recours.
L'effet suspensif a été accordé par
décision du 8 juin 1998. Notre Office est intervenu à ce propos auprès des
Recettes de district par lettre du 17 juin 1998 ( cf. copie de ce courrier qui
est déjà en mains du TA).
III. DROIT:
1.- Préalablement, il convient
d'examiner les 10 recours qui concernent des taxations provisoires. Il est
évident qu'il ne s'agit pas de décision définitive de taxation, puisque dans
tous ces cas, nous ne possédions pas un chiffre d'affaires portant sur au moins
douze mois, soit qu'il s'agissait d'un nouvel établissement (Café-bar «Minigolf
du Croset», à Ecublens), soit d'une faillite (Apparthôtel «Le Bristol», à
0lIon), soit d'une réouverture après plusieurs mois de fermeture (Hôtel
«Ambassador», à Nyon, «Grand Café du Casino», à Lausanne), soit encore d'une
autorisation provisoire pour une buvette saisonnière (Buvette «Zazou Planett»,
à 0lIon). Il est donc clair que ces taxations seront de toute façon revues prochainement
sur la base du chiffre d'affaires produit et réalisé sur une année. Ces
dossiers de taxation provisoire sont en effet agendés par notre Office.
De plus, il faut préciser que notre
Office est toujours à disposition pour discuter de la fixation de la taxe
provisoire. Cependant, de manière générale, en cas de fermeture ou de faillite
par exemple, nous reprenons l'ancienne taxe de patente provisoirement, avant
d'obtenir de nouveaux chiffres réels, mais cette pratique peut être discutée en
cas de changements du mode d'exploitation ( en fonction du loyer de
l'établissement, du nombre d'employés, etc.).
De même, notre Office a toujours fait
preuve d'une grande souplesse dans l'application de l'article 43, dernier
alinéa de la LADB qui prévoit une nouvelle taxation en cas de circonstances
économiques exceptionnelles. Les demandes de baisse de taxation déposées dans
le courant de la période quadriennale, pour autant qu'elles ne portent pas sur
quelques francs seulement, ont toujours été acceptées. Il faut souligner que
des hausses n'ont jamais été demandées pour le même motif.
En l'espèce, nous sommes bien entendu à
disposition pour réexaminer lesdites taxations provisoires à la demande des
intéressés-recourants. Toutefois, si pour certains, cela paraîtrait adéquat
(Buvette «Zazou Planett» Fr. 800.- de taxe provisoire de patente), pour
d'autres, il s'agit peut-être également d'une question de «principe» relative
au nouveau barème proprement-dit.
2.- Si l'on se réfère aux mémoires des
recourants, représentés par Me O. Burnet, il nous semble qu'il y a deux
questions juridiques distinctes qu'il convient d'examiner d'une part,
l'anticonstitutionnalité invoquée de l'article 43 LADB (a) et d'autre part, le
nouveau règlement fixant les barèmes de taxation pour les établissements
publics et analogues qui est contesté (b).
D'entrée de cause et en guise
d'introduction, nous tenons à rappeler que lors de la modification légale de
1977, de profondes divergences séparaient la SVCRH et l'ACVH quant au mode de
taxation: c'est ainsi que la SVCRH demandait que la taxation porte sur les
recettes globales brutes, alors que l'ACVH voulait s'en tenir, comme par le
passé, à une taxation unique sur les recettes «boissons». Finalement les deux
associations s'étaient entendues sur une pondération en faveur des hôteliers,
d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs «boissons»,
«restauration» et «logement» (art. 43 al. 2 LADB - recettes «boissons» taxées
au double de celles des autres catégories). La situation actuelle découle donc
des propositions faites par les associations elles-mêmes. L'idée essentielle de
la révision de la loi de 1977 était de rechercher la plus grande équité
possible (le projet de modification de loi a quand même pris trois ans).
Certes, la conjoncture a changé depuis, mais il n'était pas possible de
modifier immédiatement l'article de loi, tel que souhaité par l'ACVH
(suppression de la catégorie «logement»), sans présenter un projet de loi au
Grand Conseil. A ce propos, on relèvera que le projet de révision de la LADB,
soumis actuellement à une large consultation, va dans ce sens !
a) Comme le rappellent tant la décision
du Conseil d'Etat (du 7 septembre 1973) que l'arrêt du Tribunal fédéral dans la
cause Carrefour (du 22 mai 1974 ) , la taxe de patente prévue par l'ancien
article 57 LPEP, puis repris par l'article 43 LADB, est avant tout un impôt;
selon le TF, ce droit est en effet pour sa plus grande partie en tout cas, une
contribution de droit public perçue sans conditions, dont le prélèvement
n'est pas lié à une contrepartie quelconque de la part de l'Etat ni à un
avantage particulier conféré au contribuable, et qui est affectée au
financement des tâches générales incombant à la collectivité publique (RO 99 la
598, cons. 3a). De même, «le droit de patente est en effet un impôt spécial qui
s'ajoute aux impôts ordinaires» (cf. arrêt du 28 novembre 1978 du TF dans la
cause Magasins Placette et consorts). Elle est soumise en conséquence au
principe de la légalité. Celui-ci implique qu'une loi au sens formel
détermine elle-même les éléments essentiels de l'imposition et en particulier
le cercle des contribuables, l'objet et la mesure de la contribution. Il
résulte de cette jurisprudence que le législateur doit, soit fixer lui-même les
éléments déterminant le montant de l'impôt, soit «le minimum et le maximum de
la taxe, ainsi que les principes généraux gouvernant la perception de cette
contribution». En l'espèce, les deux systèmes ont été utilisés à l'article 43
et 97 LADB. S'agissant de l'article 43 LADB, la base légale est suffisante
puisqu'il y a un maximum et un minimum, que les différentes catégories de
patentes sont traitées différemment et que la taxation se fait selon les
barèmes différenciés établis par le Conseil d'Etat en fonction de l'importance
des recettes globales brutes «boissons», «restauration» et «logement», les
recettes de la premières catégories étant taxées au double de celles des autres
catégories. Par ailleurs, l'arrêt Carrefour précisait que la délégation par le
législateur cantonal de ses compétences (en l'espèce au Conseil d'Etat qui
établit les barèmes différenciés) à une autre autorité cantonale ne constituait
pas nécessairement une violation du principe de la légalité (cf. p. 9 et ss).
Il convient également d'examiner l'argument
des recourants selon lequel la fixation de la taxe de patente en proportion des
recettes des établissements publics serait contraire à l'article 41 ter, al. 2
CF. Dans son arrêt Carrefour, le TF relevait que si le chiffre d'affaires
pouvait être un des critères utilisés pour déterminer le montant du droit de
patente, il n'en devenait pas pour autant un impôt sur la consommation.
Toujours d'après l'arrêt Carrefour, la différence tient en ceci :
Le droit de patente est       -    un
montant fixe, notifié d'avance au contribuable;
-    ce
montant est calculé sur la base notamment, mais pas exclusivement, d'un chiffre
d'affaires réalisé antérieurement .
Bien que, dans le passage précité, le TF
paraissait considérer que le chiffre d'affaires ne saurait être le seul critère
pour calculer le droit de patente, nous estimons qu'il ne faut pas attacher une
importance décisive à cette remarque, qui est en contradiction avec toute la
jurisprudence antérieure (RO 75 I 209 et RO 87 I 29). En effet, le droit de
patente ou impôt spécial devant être proportionné à l'importance de l'activité
du contribuable, pour satisfaire à ['article 4 CF, nous considérons ce critère
comme le mieux adapté.
Si l'on admet que les recettes brutes
peuvent servir de critère exclusif pour arrêter le montant du droit de patente,
il n'y a pas de motif constitutionnel de ne prendre en considération que les
recettes provenant de la vente des boissons alcooliques (comme le proposent les
recourants) ou celles de toutes les boissons, et non pas les recettes globales.
Au contraire, les établissements publics étant comme tels astreints à
surveillance et à patente, et non seulement en tant qu'ils servent des boissons
alcooliques ou non, il est plus conforme au principe d'égalité consacré
par l'article 4 CF de les imposer sur les recettes globales. La distinction
entre la provenance de ces recettes ne peut jouer de rôle qu'en ce qui concerne
les limites de la taxe (qui sont respectées en l'espèce) :
1)                pour les boissons non
distillées - art. 32 quater al. 3 CF - droit de patente modéré;
2)                pour les boissons
distillées - art. 32 bis al. 8 CF (pas de plafond) - impôt spécial pas
prohibitif au regard de l'art. 31 al. 2 CF;
3)                pour les autres
recettes, en l'absence de toute disposition constitutionnelle particulière,
imposition soumise à la restriction générale de l'art. 31 al. 2 CF et ne doit
donc pas être prohibitive.
Rappelons encore que lors de la
modification de l'article 57 LPEP, en 1977, tant l'exposé des motifs et projet
de loi de février 1977 que les débats parlementaires du mois de mai 1977
évoquaient cette recherche d'une plus grande égalité de traitement entre les
petits et grands établissements d'une part, et les cafetiers-restaurateurs et
hôteliers d'autre part (taxe sur recettes «boissons» n'atteignait pas ce but).
Les parties en présence étaient donc arrivées à la solution de la taxation sur
la base des recettes globales brutes «boissons, restauration et logement», avec
pondération pour les recettes «restauration et logement». Certes, déjà à l'époque,
les associations professionnelles avaient critiqué non le système envisagé mais
la quotité des taxes envisagées, considérant qu'elle conduirait à une
augmentation considérable des taxes pour les uns et pour les autres. Toutefois
finalement, elles s'étaient entendues sur une pondération en faveur des
hôteliers, d'où la différenciation de taxation entre les trois secteurs
«boissons», «restauration» et «logement» et de taxer au double le poste
«boissons». Aujourd'hui, l'ACVH invoque à nouveau le même argument, en ce sens
que le secteur «logement» doit être supprimé des recettes globales brutes pour
calculer la taxe de patente. Or, comme nous l'avons indiqué dans notre partie
«faits» ci-dessus, il n'était de toute façon pas possible de modifier la LADB
dans un temps si bref. Cette question fera l'objet d'un examen approfondi dans
le cadre de la révision en cours de la LADB.
Quant à l'augmentation du maximum de la
taxation de patente, qui est passé de Fr. 10'000.- à Fr. 20'000.- en 1995, elle
a été acceptée par le Grand Conseil et n'a pas été contestée par référendum.
En conclusion, nous ne considérons pas
que l'article 43 LADB est contraire à la CF.
b) Lorsque le premier barème a été
établi suite à la modification de l'article 57 LPEP en 1977, la taxe maximale
ne dépassait pas Fr. 8'000.- pour la prochaine période quadriennale de
taxation, tel qu'il ressort de l'exposé des motifs. Toutefois, les chiffres
d'affaires des établissements publics ont augmenté, de même que le coût de la
vie depuis lors. Rappelons de plus que le maximum prévu dans la loi en 1977
n'avait pas été augmenté lors de la révision totale de la LADB en 1984 mais
seulement en 1995, soit 18 ans après. Certes le précédent tarif était plus
avantageux pour les grands établissements, compte tenu du tarif très dégressif
prévu. Un établissement de Fr. 700'000.- de chiffre d'affaires s'acquittait en
effet d'une taxe en moyenne de Fr. 2'020.- (40% du chiffre d'affaires en
restauration), alors qu'un établissement réalisant un chiffre d'affaires 10 fois
supérieur ne s'acquittait, selon le même ratio, que d'une taxe de Fr. 7'500.-
Les grands établissements ne se sont jamais plaints de cette disproportion et
en ont bénéficié depuis de nombreuses années.
Il convient de préciser que déjà lors de
la taxation quadriennale de 1994-1997 (règlement du 18 décembre 1985 fixant les
barèmes), la taxe maximale de Fr. 10'000.- (selon chiffre d'affaires produit)
était dépassée pour certains établissements mais seule une taxe de patente de
10'000 francs était perçue.
Dans son exposé des motifs et projet de
loi de juin 1995, le Conseil d'Etat avait précisé les limites dans lesquelles
le règlement fixant les barèmes de taxation serait modifié :
-    limites minimales des taxes
maintenues pour ne pas pénaliser les petits établissements;
-    il n'est pas possible pour le
canton de renoncer totalement ou partiellement à la taxe cantonale de patente,
vu l'état de ses finances;
-    modification du règlement fixant
les barèmes de taxation des établissements dans le sens d'une part, d'une
augmentation de la taxe des établissements importants, qui bénéficient d'un
tarif très dégressif au-dessus d'un million de francs de chiffre d'affaires et
d'autre part, d'un abaissement de la taxe de patente des petits et moyens
établissements, souvent sans alcool.
Or, le Conseil d'Etat a été plus loin
puisque le nouveau règlement du 29 octobre 1997 provoquera pour l'Etat une
diminution d'au moins 10% des recettes provenant des taxes de patentes (sans
compter la diminution du montant des chiffres d'affaires qui provoquera une
baisse des taxes plus importante). Comme nous l'avons indiqué ce règlement
favorise les établissements courants (jusqu'à Fr. 750'000.-) et ne répercute
qu'à concurrence de 2/3 seulement sur les établissements importants la diminution
de recette consécutive à cet abaissement.
Rappelons encore que, pour autant que la
quotité envisagée demeure dans les limites constitutionnelles (ce qui est le
cas en l'espèce), il appartient à l'Etat de déterminer quelles recettes
globales il entend encaisser. C'est sur cette base qu'il faut ensuite arrêter
les barèmes.
Les recourants invoquent une violation
de l'égalité de traitement du fait que certains établissements ont reçu une
décision de taxation de Fr. 20'000.- (maximum légal possible), alors que selon
leur chiffre d'affaires (plus de Fr. 20'000'000.-), ils auraient dû payer une
taxe plus importante, s'il n'y avait pas eu de maximum légal. En revanche, il
n'y a pas d'autres établissements publics qui paient une taxe maximale (2
établissements avec une taxe de patente de Fr. 18'000.-). Les recourants citent
à ce propos l'arrêt Winkler c/Etat de Vaud du 22 mai 1974.
Rappelons d'entrée de cause que la loi
plafonne à Fr. 20'000.- la perception des taxes de LADB. Ce principe n'est pas
remis en cause par l'adoption du nouveau règlement. Il est vrai, à première
vue, qu'en cumulant les deux montants maximaux prévus par ce texte, on obtient
un chiffre de Fr. 30'000.-. Il existe en effet de grands établissements fondés
quasiment exclusivement sur la vente de boissons; il est donc apparu plus
conforme au principe d'égalité de traitement de permettre une taxation jusqu'à
Fr. 20'000.- des établissements ne réalisant qu'un chiffre d'affaires sur la
vente de boissons et de ne pas limiter le barème à quelque Fr. 13'000.- Agir
différemment aurait été, cette fois, contraire à , l'égalité de traitement.
Au demeurant, l'article 43 LADB indique
bien que la taxe annuelle fixée quadriellement doit se situer, selon les
catégories, dans la fourchette de Fr. 150.- à Fr. 20'000.-, Fr. 150.- à Fr.
10'000.- et Fr. 100.- à Fr. 4'000.- Cet article ne précise nullement que ces
maxima impliquent que le maximum des recettes boissons ajouté au maximum des
recettes restauration/logement ne dépasse pas Fr. 20'000.-. C'est le montant réellement
perçu et non le détail de ces composants, qui est visé par ce plafond. Au
surplus, si on devait admettre le raisonnement des recourants, celui-ci devrait
également s'appliquer aux deux autres catégories (tea-room et établissements
analogues). Cela impliquerait la création de trois barèmes différents.
Si l'on examine les nouvelles décisions
de taxation de patente, sur les 3149 patentes d'établissements publics et
analogues (chiffre 1997), seuls deux hôtels dépassent en pratique la taxe
maximale et un café-restaurant s'est vu taxé d'office de Fr. 20'000.- n'ayant
pas produit son chiffre d'affaires. De plus, la plus grande majorité des
établissements sont satisfaits de ce nouveau règlement, ayant une taxe de
patente moins élevée (nous produisons au bordereau une pièce relative au % que
représente la taxe par rapport au chiffre d'affaires global selon l'ancien et
le nouveau barème). Deux hôtels, est-ce suffisant pour dire que ce barème est
arbitraire ? De plus, il s'agit d'hôtels de luxe, qui auraient de toute façon
une taxe de patente maximale (chiffre d'affaires de plus de Fr. 8'500'000.-),
même sans les recettes «logement». Il convient également de rappeler que les
recettes globales brutes «boissons» sont taxées au double de celles
«restauration et logement». Dès lors, un établissement peut présenter un
chiffre d'affaires global plus important qu'un autre et avoir une taxe de
patente moins importante, en raison de la répartition de ses recettes globales
brutes. Rappelons également que dans la cause Carrefour, la taxe maximale avait
été dépassée et que contrairement à l'arrêt Winkler précité, seuls les deux
hôtels précités paient la taxe de Fr. 20'000.- (deux autres établissements
paient une taxe de Fr. 18'000.-).
Précisons encore qu'en prévoyant une taxe
pour recettes «boissons» de Fr. 20'000.- pour un chiffre d'affaires de Fr.
8'500'000.- et plus, il prévoyait les cas d'établissements publics ne faisant
pas de restauration, tels que les dancings ou les pubs, considérant en effet
que l'égalité de traitement ne serait pas respectée si seuls les établissements
faisant de la restauration et du logement pouvaient atteindre le maximum (par
addition des deux sortes de chiffre d'affaires).
Enfin, les recourants font état de la
restructuration dont la branche de l'hôtellerie et de la restauration est
actuellement l'objet. Toutefois, ils n'invoquent pas la liberté du commerce et
de l'industrie et par conséquent, ils ne prétendent pas que les taxes seraient
prohibitives (rappelons en effet que la taxe communale de patente vient
s'ajouter généralement à la taxe cantonale). Ils ont raison; en effet, selon
Aubert (Droit constitutionnel suisse, p. 694, no 1948), un impôt est prohibitif
lorsqu'il est lourd au point d'enlever pratiquement toute possibilité de gain.
Cette appréciation doit être faite objectivement, en considérant la branche
dans son ensemble. Or, en l'espèce, la grande majorité des établissements ont
vu leur taxe de patente diminuer. De plus, selon la jurisprudence du TF, un
commerçant qui prétend qu'une taxe est prohibitive doit prouver son allégation
(RO 87 132 cons. 4).
IV. CONCLUSION:
Au vu de ce qui précède, le département
maintient ses décisions du 7 avril 1998 et conclut au rejet des recours, avec
suite de frais.
K.                    Le conseil des
recourants a encore déposé, en se référant au recours principal, un recours
pour Hôtel Bellerive Lausanne SA (recours du 18 septembre 1998 invoquant la
réception - après demande de renseignement à l'OCPC - le 7 septembre 1998 d'une
copie de la décision du 7 avril 1998) ainsi qu'un recours pour Hôtel Villa
Toscane, Kathe Kraehenbuehl (recours du 7 septembre 1998 contre une décision
analogue du 27 août 1998). L'effet suspensif a été accordé à ces recours par
décision du 8 octobre 1998.
Le Tribunal a fait
verser au dossier les arrêts du Tribunal fédéral invoqué par l'autorité intimée
dans sa réponse au recours.
L.                     Le conseil des
recourants s'est enquis de l'aboutissement de la procédure.
Des correspondances
ont encore été échangées au sujet du recours de l'Hôtel de Chavannes de Bogis,
apparemment exploité par une société anonyme, en raison du changement de
titulaire de la patente (ni ce titulaire ni la société ne sont mentionnés dans
la décision du 7 avril 1998, voir no 41 de la liste figurant en tête du présent
arrêt).
L'autorité s'est à son
tour enquise de l'aboutissement de la procédure, par lettre du 10 avril 2000.
M.                    De nouvelles
correspondances ont été échangées au sujet du recours du Grand Hôtel des Bains
(no 21 de la liste figurant en tête du présent arrêt) en raison du changement
de titulaire de la patente (ce titulaire n'est pas désigné dans la décision
attaquée). Ces correspondances ont été enregistrées sous un nouveau dossier FI
000/078 qui a été joint au présent dossier dans la convocation à l'audience.
Par lettre du 29
septembre 2000, la Cheffe du Département de l'Economie a demandé la jonction de
ce dossier à la présente cause en précisant qu'elle ratifiait les décisions
prises sous la signature de l'OCPC ainsi que la réponse au recours déposée par
ce dernier.
N.                    Le Tribunal
administratif a tenu audience le 8 février 2001. Ont participé à cette
audience, pour les recourants, François Bolle, (Mövenpick Radisson Hôtel),
Daniel Krähenbühl, président de l'Association cantonale déjà citée, Jacques
Pernet, depuis 1999 à l'Hôtel Bellerive Lausanne et président de la Société des
Hôteliers de Lausanne et environs, puis en cours d'audience Philippe Thuner
(Auberge de la Couronne), tous assistés de l'avocat Olivier Burnet, ainsi que
pour l'autorité intimée Philippe Sordet, Chef du Service de l'Economie et du
Tourisme, Florence Merz, juriste à l'OCPC, et Jean-Luc Schwaar du Service de
Justice, de l'Intérieur et des Cultes.
Les parties ont fourni
en audience diverses précisions qui seront reprises (et signalées comme telles)
dans les considérants de droit.
Considérant en droit:
I.                 Recevabilité
1.                     a)        L'Association
cantonale vaudoise des hôteliers ayant renoncé à recourir en ce qui la concerne
elle-même (lettre de son conseil du 22 juin 1998), la question de sa qualité
pour recourir (voir à ce sujet RDAF 1996 p. 485 et l'art. 2 a de ses statuts)
ne se pose plus.
b)                     Le recours GE 98/0065
déposé par Pierre-A. Monsciani contre la décision notifiée à l'adresse
"Lunika-Bar-Motel, 1163 Etoy" le 15 avril 1998 (Lunika hôtel
restaurant à Etoy est le no 118 de la liste figurant en tête du présent arrêt)
a été "annulé" par son auteur qui déclarait simultanément qu'il
désirait s'associer au recours commun de la SVCRH et de la ACVH. Le fait que la
cause GE 98/065 (EB) a été rayée du rôle par décision du 24 avril 1998 devrait
en principe entraîner l'entrée en force de la décision correspondante.
Toutefois, comme la déclaration "d'annulation" contenait
simultanément la volonté de contester la décision concernée par un recours dont
le dépôt était annoncé, il serait arbitraire de déclarer irrecevable, pour ce
qui concerne ce recourant-là, le recours collectif, qui a effectivement été
déposé dans le délai de recours.
Le recours GE 98/0063
(PJ) déposé le 14 avril 1998 par E. et R. Schelbert, Hôtel Fleur du Lac à
Morges, qui se référaient d'avance au recours principal de la présente cause
déposé par l'Association des hôteliers (il correspond au no 52 de la liste
figurant en tête du présent arrêt) a été suspendu jusqu'à droit connu sur la
présente cause. Comme l'annonce la lettre adressée ce jour à ces recourants-là,
ce recours sera probablement rayé du rôle comme sans objet du fait du présent
arrêt.
L'autorité intimée
n'étant manifestement pas en mesure d'établir la notification antérieure de la
décision attaquée par le recours séparé déposé par Hôtel Bellerive Lausanne SA
après réception d'une copie de la décision, ce recours ne peut être considéré
comme tardif.
c)                     L'autorité intimée
semble mettre en doute la recevabilité du recours contre celles des décisions
attaquées qui déclarent "provisoire" la taxation correspondante.
Il est vrai que dans
la pratique fiscale vaudoise, les autorités considèrent (à lire les formules
préimprimées en usage) que les taxations provisoires, établies en principe sur
la base des éléments déclarés (art. 98 LI (1956)), ne sont pas censées pouvoir
faire l'objet d'un recours; en cas de recours, l'impôt est dû sur les éléments
déclarés ou admis par le contribuable, (art. 110 al. 2 (1956)). Les bordereaux
provisoires émis sur la base des éléments déclarés ou admis par le contribuable
ont néanmoins force exécutoire au sens de l'article 80 LP (art. 113 al. 3 LI
(1956); v. art. 216 ss et 229 LI (2000)). En matière de taxe de patente, l'art.
81 al. 2 LADB prévoit également que les bordereaux provisoires émis sur la base
des éléments déclarés ont force exécutoire au sens de la LP. Cette solution
s'écarte de celle du droit fédéral où les taxations, décisions et prononcés des
autorités fiscales ne sont assimilés aux jugements exécutoires au sens de
l'art. 80 LP que s'ils sont définitifs (art. 117 al. 2 AIFD, art. 162 et 165
LIFD).
On peut sérieusement
se demander si les taxations provisoires échappent à tout recours. Elles
touchent aux droits et obligations (art. 29 LJPA) des recourants concernés en
tant que ceux-ci peuvent être tenus de mettre à disposition les sommes
correspondantes. Même considérées comme des décisions incidentes, les taxations
provisoires devraient probablement être considérées comme susceptibles de
recours si elles engendrent un préjudice irréparable (RDAF 1998 I 88, RDAF 2000
II 289), celui-ci pouvant consister dans l'obligation de mettre la somme
litigieuse à disposition. On peut cependant s'abstenir d'en juger
définitivement car la cause peut être tranchée sur la base des considérants qui
suivent.
II.                Equivalence et couverture
des coûts
2.                     D'après la
jurisprudence relative au principe de la légalité qui est garanti par l'art. 4
Cst. et qui comprend celui de la séparation des pouvoirs, la perception de
contributions publiques - à l'exception des émoluments de chancellerie - doit
être prévue, quant à son principe, dans une loi au sens formel; si cette
dernière délègue à l'organe exécutif la compétence d'établir une contribution,
la norme de délégation ne peut constituer un blanc-seing en faveur de cette
autorité; elle doit indiquer, au moins dans les grandes lignes, le cercle des
contribuables, l'objet et la base de calcul de cette contribution. Ces
exigences ont cependant été assouplies par la jurisprudence pour certaines
contributions causales, notamment en ce qui concerne leur calcul, là où leur
montant est limité par des principes constitutionnels contrôlables, tels ceux
de la couverture des frais et de l'équivalence, et où ce n'est pas seulement la
réserve de la loi qui remplit cette fonction protectrice. Tel peut être le cas
en particulier des contributions causales dépendant des coûts (ATF 122 I 61 et
les références citées; ATF 123 I 254 consid. 2a; ATF du 26 septembre 1997 dans
Archives 67 490 traduit dans RDAF 1998 II 169).
En l'espèce,
l'autorité intimée a été interpellée en audience sur sa pratique en matière
d'émolument, notamment en regard du règlement du Conseil d'Etat du 22 novembre
1991 fixant les émoluments en matière administrative, qui prévoit un émolument
de 40 à 1'900 francs pour les patentes, permis et autres autorisations prévus
par la LADB (ces chiffres n'ont pas été modifiés par le nouveau règlement du
même nom, du 8 janvier 2001, qui a remplacé celui du 22 novembre 1991).
L'autorité intimée a précisé en audience qu'elle perçoit exclusivement un
émolument de 40 francs lors de la délivrance de la patente et un émolument de
100 francs en cas de changement d'enseigne; le maximum de 1'900 francs n'est en
fait jamais utilisé.
Quand bien même
l'autorité intimée ne fait pas usage de toute la latitude du tarif en matière
d'émolument, l'existence d'une base réglementaire pour cet émolument laisse
supposer que les frais de l'activité administrative relative aux établissement
soumis à la LADB sont censés être couverts par cet émolument et que la taxe de
patente n'est pas une contribution causale susceptible d'être prélevée en tant
que telle au bénéfice d'une base légale moins rigoureuse au sens de la
jurisprudence citée ci-dessus. On observe d'ailleurs que l'art. 43 LADB fixe
les taxes de patentes "émolument non compris", ce qui suffit à
montrer que la taxe de patente ne correspond pas à un émolument censé couvrir
une activité administrative. De fait, dans sa réponse au recours, l'autorité
intimée fait état des négociations qu'elle a conduites avec la SVCRH (Société
vaudoise des cafetiers restaurateurs et hôteliers) et la SCVH (Association
cantonale vaudoise des hôteliers): ces négociations portaient essentiellement
sur la nécessité de garantir à l'Etat le produit de la taxe (d'après une pièce
produite en audience, il oscille autour de 5 à 6 millions environ par année
depuis 1995) et sur la manière de répartir cette charge entre les différents
établissements: on ne discerne là aucune préoccupation relative au coût de
l'intervention de l'autorité cantonale ou communale en matière d'application de
la LADB, mais exclusivement la poursuite d'un but purement fiscal. Il résulte
finalement de la réponse au recours que l'autorité intimée admet que la taxe de
patente litigieuse est un impôt et elle a confirmé en audience qu'elle
n'entendait en conséquence pas soutenir que le principe de l'équivalence ou
celui de la couverture des coûts seraient respectés.
Dans ces conditions,
le Tribunal constate que l'on ne se trouve pas dans un cas où les exigences
constitutionnelles en matière de base légale pourraient être assouplies en
raison de la possibilité d'un contrôle fondé sur les principes de l'équivalence
et de la couverture des frais. Il est donc inutile de donner suite aux réquisitions
des recourants tendant notamment à faire établir l'ensemble des coûts générés
par la délivrance des patentes. Que l'on considère la taxe de patente comme un
impôt (v. ég. BGC printemps-septembre 1977 p. 217 et 220) ou comme une
contribution mixte, la question qui se pose est de savoir si elle est conforme
au droit constitutionnel et si elle est au bénéfice d'une base légale.
III.               Droit constitutionnel et
législation sur l'alcool
3.                     Les recourants
invoquent les dispositions fédérales constitutionnelles et légales en matière
d'imposition des boissons alcooliques. Ils rappellent que la vente de boissons
distillées peut être soumise par les cantons à une patente avec redevance
déterminée d'après le genre et l'importance de l'exploitation (art. 32bis Cst
et art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool, LAlc) et que la vente de
boissons alcooliques non distillées ne peut être soumise qu'à un droit de
patente modeste (art. 32quater al. 2 Cst).
Ces dispositions de
l'ancienne constitution fédérale de 1974 (en abrégé Cst (1974) ci-dessous) ont
été abrogées par la Constitution fédérale du 18 avril 1999 entrée en vigueur le
1er janvier 2000. L'essentiel des règles correspondantes ont été ramenées au
niveau de la loi (FF 1997 I 318 ss). Elles sont cependant applicables en tant
que le litige porte sur la taxe des années 1998 et 1999.
a)                     Constatant que la
Constitution fédérale permet aux cantons la perception d'une redevance (qui ne
doit pas être prohibitive) pour la patente de vente des boissons distillées
ainsi qu'un "modeste émolument" pour le commerce de boissons non
distillées, il font valoir qu'il n'existe aucun motif de soumettre à un impôt
spécial les boissons non alcoolisées, la restauration et le logement. En
audience en particulier, ils ont soutenu que faute d'y être autorisé par la
Constitution fédérale, le canton ne peut pas prélever un impôt spécial sur les
boissons non alcooliques ni sur la restauration et le logement.
Les recourants font
fausse route sur ce point. En Suisse, la compétence primaire appartient aux
cantons en matière fiscale comme dans les autres domaines: ce ne sont pas les
cantons, mais bien la Confédération qui ne peut prélever des impôts qu'en vertu
d'une disposition expresse de la Constitution fédérale (Rivier, Droit fiscal
suisse, 2e éd. 1998 p. 62; v. ég. Ryser/Rolli, Précis de droit fiscal suisse,
1994, p. 19 s.). Les cantons sont donc souverains dans les domaines qui n'ont
pas été affectés exclusivement à la Confédération et ils sont en principe libre
de décider d'introduire ou non un impôt particulier, la détermination de la
nature de celui-ci étant laissée à leur appréciation (Ryser/Rolli, p. 21, qui
relèvent que si l'on retrouve dans tous les cantons un impôt sur les véhicules
à moteur, on constate la plus grande diversité pour ce qui concerne l'impôt sur
les mutations, sur les successions et les donations, sur les chiens, sur les
spectacles, sur la propriété foncière, les hôpitaux, les entreprises
hydrauliques, l'hébergement, les loteries, etc.). Par exemple, la souveraineté fiscale
des cantons leur permet de prélever un impôt sur le mise en circulation des
engins nautiques et ils n'ont pas besoin pour cela d'une habilitation dans le
droit fédéral, et même l'art. 105 LCR qui réserve le droit des cantons
d'imposer les véhicules ne fait que confirmer une compétence qui résulte déjà
de la souveraineté financière des cantons (ATF 101 Ia 269, spéc p. 271).
Comme le relève le
commentateur des art. 32 bis et 32 quater Cst (1874) (Aubert, dans Commentaire
de la constitution fédérale de la Confédération suisse, ad art. 32 quater, note
14 in fine ad no 25), le droit de patente perçu comme impôt spécial sur les
auberges et les petits commerces relève de la compétence fiscale des cantons
instaurée par l'art. 31 al. 2, première phrase, Cst. Cette disposition
constitutionnelle réserve les prescriptions cantonales sur l'exercice du
commerce et de l'industrie et sur leur imposition.
La taxe de patente de
l'art. 43 LADB peut donc être prélevée par le canton sans que la Constitution
fédérale n'ait à l'y habiliter. Les recourants ne peuvent ainsi invoquer que
d'éventuelles restrictions à la compétence cantonale pouvant découler de la
Constitution fédérale ou du droit fédéral prévalant sur le droit cantonal.
La Constitution
fédérale du 18 avril 1999 entrée en vigueur le 1er janvier 2000 (applicable
également puisque les taxes litigieuses sont fixées pour la période
quadriennale 1998-2001) n'a rien changé sur ce point: l'art. 3 Cst (1999)
prévoit que les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas
limitée par la Constitution fédérale et qu'ils exercent tous les droits qui ne
sont pas délégués à la Confédération. Cette disposition consacre notamment
l'autonomie substantielle des cantons en matière de détermination et de
prélèvement de leurs recettes (Message du Conseil fédéral, FF 1997 I p. 131).
b)                     L'art. 32 quater al. 2
Cst (1874) permet aux cantons, tout en respectant la liberté du commerce et de
l'industrie, de subordonner le commerce de boissons non distillées à une
autorisation et au paiement d'un "modeste émolument". Quant à l'art.
32 quater al. 3 Cst (1874), il prohibe la perception d'impôts spéciaux autre
que ce "droit de patente".
Comme on vient de le
voir, la compétence des cantons d'édicter des prescriptions sur le commerce et
de l'imposer découle déjà de l'art. 31 al. 2 Cst (1874) si bien que la seule
portée de l'art. 32 quater al. 2 Cst est de limiter le pouvoir du législateur
cantonal en ce sens que seul un émolument "modeste" peut frapper le
commerce de boissons non distillées (Aubert, dans Commentaire de la
constitution fédérale de la Confédération suisse, no 39 ad art. 32 quater).
L'art. 32 quater al. 2 et 3 Cst avait pour but d'empêcher les cantons
d'augmenter par l'impôt le prix des boissons fermentées, ainsi que le rappelle
les recourants. Il s'agissait d'amener les consommateurs à se détourner des
boissons distillées, soit en particulier de l'alcool de pomme de terre puis de
l'alcool de pomme et de poire (Aubert, op. cit., no 3, 4, 7 et 43 ad art. 32
quater; pour un historique plus complet de cette préoccupation voir ch. 3 à 15
ad art. 32 bis). On notera au passage que selon ce commentateur, qui se fonde
sur les renseignements de la Régie fédérale des alcools, les cantons qui ont
fait usage de la permission de prélever un modeste émolument sur le commerce de
boissons non distillées ne sont pas nombreux (Aubert, ch. 41 ad art. 32 quater
Cst).
Bien que l'autorité
intimée s'attache elle aussi à l'art. 32 quater Cst (1874), pour démontrer que
l'art. 43 LADB le respecte, on peut sérieusement se demander si la taxe de
patente de l'art. 43 LADB relève réellement de cette disposition qui limite la
compétence fiscale des cantons en leur impartissant de ne prélever qu'un
"modeste émolument".
Certes, le "prix
des patentes" était anciennement fixé en fonction des boissons alcooliques
que les différentes sortes de patentes permettaient de débiter ou de vendre
(loi du 21 août 1903 sur la vente en détail des boissons alcooliques et sur la
police des établissements publics, art. 18, ROLV 1903 p. 190 s., modifié par
novelle du 26 novembre 1919, ROLV 1919 p. 639 s.; on note qu'il y avait
néanmoins un prix pour la patente des "auberges de tempérance et
établissements sans alcool"; loi du 17 mai 1933 sur la polices des établissements
publics et la vente des boissons alcooliques, art. 27, ROLV 1933 p. 84).
Cependant, la loi du 3 juin 1947 a modifié ce système en fixant le prix des
patentes - du moins celles des établissements publics - non plus en fonction
des boissons alcooliques, mais principalement en fonction du genre
d'établissement - café-restaurant et glacier, restaurant et tea-room, hôtels,
etc. (loi du 3 juin 1947 sur la polices des établissements publics et la vente
des boissons alcooliques, art. 57, ROLV 1947 p. 143 s.; d'après l'exposé des
motifs, il s'agissait, sans diminuer le prix des patentes, de simplifier le
système et de mettre fin aux inégalités d'un district à l'autre, BGC
printemps-août 1947 p. 455 s. et 459 s.; l'art. 57 de la loi de 1947 prenait en
compte, outre le genre de l'établissement, le "chiffre d'affaires
boissons" et le nombre de lits). Comme le rappelle la réponse de
l'autorité intimée citée dans l'état de fait du présent arrêt, la pondération
doublant la charge fiscale du chiffre d'affaires "boissons" a été
introduite en 1977 à la suite des arrêts du Tribunal fédéral de 1974 et de
négociations entre l'association des hôteliers et celles des
cafetiers-restaurateurs (c'est à ce moment que le chiffre d'affaires
"restauration" et "logement" a commencé d'être pris en
compte). La LADB de 1984 a remplacé la loi de 1947 sans apporter de
modifications de fond sur la question des taxes de patente (BGC automne 1984 p.
644).
Ainsi, la taxe de
patente de l'art. 43 LADB n'est pas une taxe sur les boissons alcooliques. Elle
frappe un autre objet, qui est l'exploitation d'un établissement public ou d'un
établissement analogue, y compris sans alcool. Certes, la loi, en instaurant un
maximum de 10'000 francs au lieu de 20'000 francs pour les établissements sans
alcool (art. 43 al. 1 lit. a ch. 2 LADB), paraît prévoir un barème différent
pour les tea-rooms, bars à café et hôtels sans alcool mais en pratique, d'après
les explications recueillies en audience, le barème appliqué est le même que
pour les autres établissements (il se trouve simplement qu'un tea-room
n'atteint jamais un chiffre d'affaires pouvant conduire à une taxe de plus de
10'000 francs selon le barème; le recours ne porte pas sur cette question,
qu'il n'y a pas lieu d'élucider plus avant). Quant aux critères de taxation de
l'art. 43 al. LADB, ils se réfèrent au chiffre d'affaires "boissons"
mais ils ne distinguent pas spécialement les boissons alcooliques des autres
boissons.
On peut finalement
s'abstenir d'élucider la portée de l'art. 32 quater Cst (1874) en regard de la
taxe de patente de l'art. 43 LADB: à supposer que cette disposition
constitutionnelle soit applicable, les recourants ne soutiennent finalement pas
qu'elle serait violée parce que la taxe de patente dépasserait, en tant que
cette taxe frappe l'alcool, le "modeste émolument" qu'autorise l'art.
32 quater al. 2 Cst (1874). Quant à l'art. 32 quater al. 3 Cst (1874) prohibant
les impôts spéciaux, il ne vise pas les droits de patente ni les émoluments
prélevés sur les aubergistes et le commerce (Aubert, no 44 ad art. 32 quater).
c)                     Les recourants
invoquent l'art. 41a al. 6 de la loi fédérale sur l'alcool (LAlc). L'art. 41a
LAlc a le teneur suivante:
"Les cantons perçoivent pour la patente de
commerce de détail une redevance dont le montant est déterminé d'après le genre
et l'importance de l'exploitation."
2 Celui qui exploite plusieurs points de vente
ou de livraison de boissons distillées, doit être au bénéfice d'une patente
pour chacun d'eux.
3 Peuvent être admis à pratiquer le commerce de
détail des boissons distillées, les producteurs d'eau-de-vie, les
établissements de l'hôtellerie et de la restauration y compris les services de
restauration dans les aéronefs et les trains ainsi que sur les bateaux, les
commerces de vins et de spiritueux, les boutiques hors-taxe, les pharmacies et
les drogueries, de même que les commerces offrant un large assortiment de
denrées alimentaires qui comprend également des boissons sans alcool.
4 ...
5 Est réservée la compétence des cantons de
soumettre le commerce de détail à des restrictions supplémentaires exigées par
le bien-être public.
6 Les cantons perçoivent pour la patente de
commerce de détail une redevance dont le montant est déterminé d'après le genre
et l'importance de l'exploitation.
Pour les recourants,
l'art. 41a al. 6 LAlc est violé (comme le principe de l'égalité de traitement)
par le fait que l'art. 43 LADB traite de manière semblable des établissements
de nature foncièrement différente (café-restaurant, hôtel garni, dancing,
apparthôtel) alors que l'art. 41a al. 6 LAlc impose de tenir compte du genre et
l'importance de l'exploitation.
La loi fédérale sur
l'alcool ne vise que les boissons distillées (soit, en simplifiant, celles dont
la teneur en alcool dépasse 15º, art. 2 LAlc). L'art. 41a LAlc prévoit que l'exercice
du commerce de détail de boissons distillées dans les limites du canton est
subordonné à une patente délivrée par l'autorité cantonale compétente. Il
s'applique notamment aux établissements de l'hôtellerie et de la restauration
(al. 3). A en croire le message du Conseil fédéral relatif à la modification de
la loi fédérale sur l'alcool du 19 décembre 1980, l'art. 41a al. 6 LAlc est
censé transformer en obligation la faculté des cantons de soumettre le commerce
de détail et le débit de boissons distillées au paiement d'un droit; en outre,
ce droit doit être échelonné non plus en fonction de l'importance des
opérations et du chiffre d'affaires mais en fonction des systèmes particuliers
d'activité commerciale, selon leur importance, leur structure et leur genre de
clientèle; on attendait des cantons, disait le Conseil fédéral, qu'ils
s'adaptent aux habitudes nouvelles du marché (FF 1979 I p. 102) caractérisé
notamment par l'émergence de libres-services, de discounts, etc. (FF 1979 I p.
63 s.; on observe au passage que la clause du besoin que le Conseil fédéral
prévoyait d'obliger les cantons à introduire n'a pas été adoptée par le
législateur fédéral).
On peut ici aussi se
demander si la taxe de patente des établissements publics et analogues
instaurée par l'art. 43 LADB peut réellement être considérée comme un droit
prélevé sur le commerce de détail au sens de l'art. 41a al. 6 LAlc. En effet,
la taxe de patente de l'art. 43 LADB frappe, on vient de le rappeler,
l'exploitation d'un établissement public dans sa globalité et non pas le
commerce ou le débit de boissons distillées (seules visées par la LAlc) ni même
le commerce de boissons alcooliques en général (contrairement à la taxe des
débits de boissons alcooliques à l'emporter prévue par l'art. 97 LADB). Peu
importe cependant car tous les établissement "avec alcool" soumis à
l'art. 43 LADB ont, du point de vue de l'alcool en général, pour
caractéristique d'en servir à leurs hôtes dans leurs locaux. On ne voit donc
pas que l'art. 41a al. 6 LAlc, à supposer qu'il soit applicable, puisse imposer
une distinction justifiée par un
"système particulier d'activité
commerciale"
en matière de boissons distillées, ni qu'il y ait matière
pour le canton, en matière d'établissement publics, à s'adapter aux nouvelles habitudes
du marché des boissons distillées que le législateur avait en vue.
Le grief de violation
de l'art. 41a al. 6 LAlc, à supposer que celui-ci s'applique, est mal fondé.
IV.              Chiffre d'affaires et taxe
sur la valeur ajoutée
4.                     Les recourants font valoir,
presque de manière indirecte, que si l'autorité intimée devait considérer que
la taxe doit être reportée sur le prix des chambres d'hôtel ou de la
restauration, la taxe constituerait un impôt de consommation du même genre que
la taxe sur la valeur ajoutée, ce qui est interdit aux cantons par l'art. 41ter
al. 2 Cst (1874).
On ne voit tout
d'abord pas comment les exploitants pourraient, en pratique, reporter la taxe
de patente sur le prix réclamé à leurs clients puisque cette taxe ne s'exprime
pas en un pourcentage fixe du prix et que, déterminée selon un barème
progressif (puis dégressif dans sa partie supérieure) en fonction du chiffre
d'affaires des années écoulées, elle ne correspond pas à une proportion
prévisible du chiffre d'affaires de l'année en cours.
Quoi qu'il en soit, le
moyen soulevé par les recourants doit être rejeté. En effet, le Tribunal
fédéral a jugé, en matière de taxe professionnelle genevoise frappant en partie
des chiffres d'affaires qui étaient déjà soumis à l'impôt fédéral sur le
chiffre d'affaires ou en étaient expressément exonérés, qu'il fallait
considérer par "impôt du même genre" tout impôt de consommation dont
la charge économique est financièrement supportée par le dernier acquéreur
(l'utilisateur) et qui est calculé en fonction du prix de la marchandise. La
compétence fédérale de percevoir un impôt de consommation n'excluait pas la
faculté pour les cantons d'utiliser les chiffres d'affaires des entreprises
pour calculer un impôt cantonal, à la condition qu'ils ne cherchent pas par là
à en charger finalement aussi le consommateur en fonction du prix de la
marchandise. Tel n'était cependant pas le cas de la taxe professionnelle
genevoise qui était un impôt professionnel général et non pas un impôt de
consommation (Archives 49 p. 345 consid. 6 p. 356-357, ainsi résumé dans ATF
122 I 213 consid. 3c). Le Tribunal fédéral a aussi jugé que le droit des
pauvres prélevé dans le canton de Genève, même destiné à être reporté sur le
consommateur, n'est pas un impôt du même genre que la taxe sur la valeur
ajoutée car il frappe uniquement certaines prestations de service, soit les
divertissements (ATF 122 I 213, rappelé dans un arrêt récent concernant la taxe
bernoise sur les déchets, ATF 125 I 449, consid. 2 c).
La taxe de patente de
l'art. 43 LADB, qui frappe la branche de l'hôtellerie et de la restauration, se
trouve dans la même situation: elle ne tombe pas sous le coup de l'art. 41ter
al. 2 Cst (1874) ni sous celui de son équivalent actuel, l'art. 134 Cst (1999).
V.               Généralité de l'impôt
5.                     Les recourants font
valoir que dans le mesure où elle serait un impôt mixte, le prélèvement de la
taxe de patente viole le principe de la généralité de l'impôt, qui implique que
la charge de l'impôt soit répartie sur l'ensemble des citoyens. Selon eux, la
différence de traitement ne pourrait trouver sa justification que dans la
capacité contributive particulière des entreprises assujetties mais cette
capacité particulière n'existe pas, la branche concernée étant au contraire
confrontées à de grandes difficultés. Les recourants font encore valoir que la
perception de la taxe de patente en fonction du chiffres d'affaires serait
contraire au principe de l'imposition proportionnelle à la capacité
contributive, une entreprise pouvant réaliser un chiffre d'affaire important
tout en faisant des pertes. A l'audience, ils ont souligné que dans le tout
récent Exposé des motifs proposant une nouvelle loi sur les auberges et débits
de boissons, le Conseil d'Etat admet lui-même que la taxe de patente de l'art.
43 LADB
"soumet les exploitants d'établissements à un véritable impôt
créant ainsi une inégalité de traitement avec les commerces ordinaires"
(Rapport du Conseil d'Etat sur la motion Haldi, exposé des motifs et projet de
loi sur les auberges et les débits de boisson et projet de loi modifiant la loi
sur les préfets, document du Grand Conseil janvier 2001 no 241, R.62/00, P.L.
35-36/00).
a)                     Dans un arrêt récent
concernant l'impôt prélevé par le canton de Bâle sur les immeubles des
personnes morales exonérées d'impôt en tant qu'institution de prévoyance
professionnelle, le Tribunal fédéral a rappelé que le principe de l’égalité
devant la loi trouve sa concrétisation en matière d'impôt dans les principes de
la généralité de l’impôt et de l’égalité de l'imposition, ainsi que dans le
principe de l’imposition d’après la capacité contributive (voir désormais la
règle explicite de l'article 127 al. 2 Cst de la Constitution fédérale du 18
avril 1999). Ainsi, les contribuables qui se trouvent dans une situation
économique identique doivent être imposés de manière égale. Cependant, le
législateur possède aussi en matière fiscale, dans les limites de la
Constitution, un pouvoir formateur qui lui confère une liberté étendue.
L’égalité devant la loi n'est pas violée du seul fait que le législateur adopte
des solutions qui ne suivent pas en tous points un système économique,
juridique ou financier déterminé. Le principe de l'imposition d'après la
capacité contributive n'exige pas non plus, sur le plan horizontal, une
imposition absolument égale en cas de capacité contributive identique, car ici
également les possibilités de comparaison sont limitées. Le juge
constitutionnel doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l'examen des
réglementations légales qui, inévitablement, ne sont pas parfaites. A défaut,
il risque de créer de nouvelles inégalités en tentant d’établir l’égalité entre
deux catégories de contribuables. A ceci s'ajoute que pour être praticable, le
droit fiscal ne peut éviter de recourir dans une certaine mesure à des règles
schématiques et forfaitaires, qui sont admissibles pour ce motif. Dans la
mesure où l'égalité de traitement absolue ne peut pas être atteinte, il suffit
que la réglementation légale ne conduise pas à imposer plus lourdement ou à
prétériter systématiquement certains groupes de contribuables (ATF 126 I 76,
consid. 2 a).
b)                     Dans l'arrêt du
Tribunal fédéral du 28 novembre 1978 concernant la taxe de patente frappant le
commerce de boissons alcooliques (Placette et consorts, produit par l'autorité
intimée), le Tribunal fédéral a rappelé que le principe de la généralité de
l'impôt ne s'applique qu'à l'impôt principal ou général mais qu'il n'interdit
pas le prélèvement d'impôts spéciaux, notamment ceux qui frappent le commerce
et l'industrie et qui sont spécifiquement réservés par l'art. 31 al. Cst
(1874).
Sous l'angle de la
liberté du commerce et de l'industrie, le Tribunal fédéral a jugé dans l'arrêt
sur la taxe professionnelle du canton de Genève que si l'art. 31 al. 1 Cst.
garantit cette liberté, l'art. 31 al. 2 réserve expressément les prescriptions
cantonales sur l'exercice du commerce et de l'industrie ainsi que leur
imposition. Selon la jurisprudence et la doctrine, cette réserve signifie que
les cantons peuvent assujettir à des impôts spéciaux certaines activités
commerciales et industrielles (par ex. les cinémas, le colportage, les ventes
de soldes, les ventes par distributeurs automatiques). Cette imposition ne doit
cependant pas déroger au principe de la liberté du commerce et de l'industrie, selon
le texte exprès de l'art. 31 al. 2 Cst. Cette réglementation est interprétée en
ce sens que l'imposition spéciale du commerce n'est admissible que dans
certaines limites:
-   le prélèvement d'un impôt spécial doit se
justifier juridiquement par des motifs objectifs suffisants; au sujet de
l'importance de ces motifs, la jurisprudence n'a pas posé des exigences
particulièrement élevées jusqu'ici;
-   l'impôt sur le commerce ne doit pas viser
un but protectionniste; il ne peut pas se justifier par des motifs de politique
économique;
-   l'impôt sur le commerce ne saurait avoir
un effet prohibitif; il ne doit pas rendre impossible l'exercice d'une activité
lucrative
(arrêt du Tribunal fédéral du 22 décembre
1978, Archives 49 p. 345, consid. 3b)
6.                     Au vu de cette
jurisprudence, et comme les recourants ne font pas sérieusement valoir que la
taxe de patente rendrait impossible leur activité lucrative, la question qui se
pose est essentiellement de savoir s'il existe des "motifs
suffisants" de prélever la taxe de patente de l'art. 43 LADB.
a)                     En audience, les
représentant des recourants, évoquant l'évolution de la réglementation et les
négociations qui ont précédé l'adoption du nouveau barème du 29 octobre 1997,
ont également évoqué l'évolution récente du droit cantonal quant à la clause du
besoin.
Il faut rappeler à cet
égard que la LADB instaurait effectivement une clause du besoin: l'ancien art.
32 LADB soumettait la délivrance, le renouvellement ou le transfert d'une
patente à l'existence d'un besoin apprécié en fonction de l'intérêt général et
du nombre des établissement publics débitant des boissons alcooliques; cette
réglementation empêchait en principe la délivrance d'une nouvelle patente de
café-restaurant lorsque le nombre de ces établissements atteignait une certaine
proportion du nombre d'habitants (1 pour 300 à 500 habitants suivant
l'importance de l'agglomération). Comme l'avait constaté le Tribunal fédéral en
se référant au Bulletin du Grand Conseil (ATF du 22 juin 1994, commune de
Morges, arrêt cantonal GE 92/083, citant BGC automne 1984, p. 642 et 736), ce
dispositif législatif était fondé sur l'art. 32 quater Cst (1874): il
s'agissait d'une clause du besoin visant à lutter contre l'alcoolisme et non
pas de la clause du besoin que permettait l'art. 31 ter Cst 1874 (clause du
besoin protégeant la branche si elle est menacée par une concurrence excessive;
une telle restriction de la liberté économique est désormais proscrite, sous
réserve d'un délai d'adaptation de 10 ans, v. art. 196 ch. 7 Cst) (1999). La clause
du besoin des art. 32 s LADB a été abrogée par la novelle du 19 juin 1995
entrée en vigueur le 1er octobre 1995.
Evoquant la clause du
besoin, les représentants des recourants ont déclaré en audience qu'au moment
de l'élaboration de la novelle du 19 juin 1995, ils avaient fait valoir qu'en
raison de la suppression de la clause du besoin, la profession ne devait plus
être soumise à la taxe de patente: à leur avis, dès lors que l'Etat n'assurait
plus la protection de la profession contre la concurrence, il n'y avait plus de
raison qu'il continue de percevoir une taxe de patente (les associations
professionnelles s'étaient effectivement opposées à la suppression de la clause
du besoin par crainte qu'elle n'amène une concurrence acharnée, BGC juin 1995 p.
606 et 608). Le Chef du Service de l'économie et du tourisme a exposé durant
l'audience que la clause du besoin, en permettant à l'autorité cantonale et
communale de procéder à une appréciation de la situation, était délibérément
utilisée pour limiter la concurrence dans la branche des établissements publics
et que sa suppression avait entraîné de profonds bouleversements économiques
dans la profession.
Il n'est plus temps de
discuter à nouveau la question de savoir si la clause du besoin était exclusivement
fondées sur l'art. 32 quater Cst et tendait à lutter contre l'alcoolisme ou si,
comme l'indiquait le Conseil d'Etat dans l'exposé des motifs de 1995, la clause
du besoin avait trop souvent pour effet de maintenir des situations acquises
-monopole - au détriment de la concurrence (BGC juin 1999 p. 610). De toute
manière, selon le commentateur déjà cité, il n'y a guère de différence entre
les deux clauses du besoin du point du vue des conséquences pratiques et des
critères servant à les appliquer (Aubert, no 25 ad art. 31 ter Cst). Peu
importe cependant car il est évident que la taxe de patente, en tant que
contribution spéciale, ne peut pas trouver la justification exigée par la
jurisprudence fédérale dans le fait que la branche considérée bénéficiait grâce
à la clause du besoin d'une protection contre la libre concurrence. Cette
violation de la liberté économique (selon la nouvelle terminologie de l'actuel
art. 26 Cst) intervenant dans le jeu de la concurrence, désormais
inconstitutionnelle, ne correspondait pas non plus à la volonté du législateur
cantonal lors de l'adoption de la LADB en 1984. Ce serait donc en vain que les
recourants tenteraient de soutenir que la taxe de patente perdrait toute
justification du point de vue constitutionnel par le fait que la clause du
besoin a été supprimée en 1995. On ajoutera que le législateur cantonal est
loin d'avoir suivi ce point de vue puisque la novelle du 19 juin 1995 a tout à
la fois supprimé la clause du besoin et augmenté de 10'000 à 20'000 francs le
maximum de la taxe de patente fixé par l'art. 43 lit. a ch. 1 LADB.
b)                     Les travaux
préparatoires ne renseignent guère sur la position du législateur quant aux
motifs pouvant justifier à son avis la perception de la taxe de patente: le
plus souvent, seule la question du montant de la taxe est abordée (BGC juin
1995 p. 620, où le Conseil d'Etat expose que la situation financière du canton
ne permet pas de renoncer aux taxes de patente; BGC automne 1984 p. 644;
printemps-août 1947 p. 459). On constate qu'en 1933 était introduit un tarif
tenant principalement compte du genre de boisson alcoolique, la question de la
compatibilité avec le "modeste émolument" de l'art. 32 quater Cst
étant évoquée aux débats pour le prix des patentes de boissons non distillées,
(BGC printemps 1933 p. 194 et 252 ss). On y apprend aussi qu'en 1888, une
importante hausse des taxes patentes avait accompagné l'abandon de l'impôt de
consommation (BGC printemps 1933 p 153-154; v. ég. "Exposé des motifs et
projet de loi sur la vente en détail des boissons alcooliques et sur la police
des établissements publics destinés à la vente au détail des boissons", p.
7, dans BGC 1888, vol I: les trois catégories de patentes proposées visaient
respectivement la vente de boissons alcooliques non distillées, la vente de
boissons alcooliques distillées, ou les deux à la fois, la première catégorie
étant moins taxée que les deux dernières).
c)                     Ainsi, apparemment, la
taxe de patente était plutôt conçue, du moins à l'origine, comme une
contribution publique visant la consommation, principalement celle de boissons
alcooliques distillées ou non, ce qui laisse supposer que la justification de
la taxe résidait dans la volonté de créer, suivant la formule utilisée par le
Tribunal fédéral au sujet du droit des pauvres à Genève, "une
surimposition des certaines dépenses considérées comme caractéristiques d'un
certain niveau de vie". De fait, la fréquentation des cafés-restaurants et
des hôtels revêt, actuellement encore au moins en partie, une composante de
luxe pouvant justifier la perception d'une contribution publique spéciale.
d)                     On peut aussi prendre
en considération le fait, invoqué par l'autorité intimée en audience, que les
établissements publics, particulièrement ceux qui sont ouverts la nuit, peuvent
engendrer de troubles de l'ordre public nécessitant des intervention de la
gendarmerie cantonale ou des polices municipales. Ces interventions policières,
les tâches dévolues aux municipalités (art. 57 ss LADB), de même que les tâches
de contrôle et de sanction incombant au Département cantonal compétent (art. 77
ss LADB), peuvent également constituer la justification de la taxe de patente
cantonale et communale.
e)                     Quelle que soit, des
deux sortes de justifications exposées ci-dessus (lettres c et d), celle qui
correspond le mieux à la volonté du législateur, le Tribunal administratif
constate que la perception de la taxe de patente peut se justifier par des
considérations raisonnables qui remplissent, compte tenu du fait que la
jurisprudence fédérale citée ci-dessus n'a pas posé des exigences
particulièrement élevées, la condition de constituer des "motifs objectifs
suffisants" de prélever une contribution publique spéciale. Un examen plus
approfondi de cette justification, qui relève plus de considérations politiques,
n'incombe pas au Tribunal administratif compte tenu de la réserve qui s'impose
au juge à l'endroit du pouvoir formateur du législateur en matière fiscale
(considérant 5a ci-dessus).
f)                      Certes, le Conseil
d'Etat exprime désormais l'avis que la taxe de patente de l'art. 43 LADB soumet
les exploitants d'établissements à un véritable impôt, créant ainsi une
inégalité de traitement avec les commerces ordinaires. Les recourants l'ont
relevé en citant le récent exposé des motifs concernant la nouvelle LADB
actuellement en discussion (Rapport du Conseil d'Etat sur la motion Haldi,
exposé des motifs et projet de loi sur les auberges et les débits de boisson et
projet de loi modifiant la loi sur les préfets, document du Grand Conseil
janvier 2001 no 241, R.62/00, P.L. 35-36/00). Cependant, cela ne change rien à
la constatation qu'au sens de la jurisprudence, il existe des motifs suffisants
de prélever une taxe de patente: comme les deux points de vue sont défendables
du point de vue constitutionnel, il n'appartient pas au Tribunal administratif,
dans le domaine fiscal, d'imposer à titre rétroactif la conception désormais
défendue par le gouvernement et de contrecarrer ainsi l'application de la
teneur actuelle de la LADB. Il en va ainsi différemment des autres restrictions,
hors du domaine fiscal, à la liberté économique garantie par les art. 27, 36 et
94 Cst (1999) (voir par exemple GE 98/102 du 7 juin 2000).
VI.              Capacité contributive
7.                     Les recourants font
encore valoir que la perception de la taxe de patente en fonction du chiffre
d'affaires serait contraire au principe de l'imposition proportionnelle à la
capacité contributive, une entreprise pouvant réaliser un chiffre d'affaires
important tout en faisant des pertes.
a)                     Il résulte de la
jurisprudence du Tribunal fédéral que d'après les principes de l'égalité
d'imposition et de l'imposition selon la capacité contributive, les
contribuables qui sont dans la même situation économique doivent supporter une
charge fiscale semblable; lorsqu'ils sont dans des situations de fait
différentes qui ont des effets sur leur capacité économique, leur charge
fiscale doit en tenir compte et y être adaptée (ATF 118 Ia 1, consid. 3b). Le
principe de l'imposition selon la capacité contributive signifie que les
contribuables doivent être imposés de manière égale en fonction des moyens qui
leur reviennent; la charge fiscale doit être déterminée en fonction des
circonstances personnelles du contribuable et des biens économiques qui sont à
sa disposition (ATF 122 I 101, consid. 2b/aa).
b)                     L'art. 127 Cst (1999) a
la teneur suivante:
Art. 127 Principes régissant l’imposition
1
Les
principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de
contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul, sont définis par la
loi.
2
Dans
la mesure où la nature de l’impôt le permet, les principes de l’universalité,
de l’égalité de traitement et de la capacité économique doivent, en
particulier, être respectés.
3
La
double imposition par les cantons est interdite. La Confédération prend les
mesures nécessaires.
c)                     L'art. 19 Cst VD a la
teneur suivante:
Les contributions sont établies pour l'utilité
générale.
La loi peut seule instituer les impôts; elle en
fixe l'objet et les modalités en fonction des facultés économiques des
contribuables.
L'impôt sur le revenu global net et l'impôt
complémentaire sur la fortune nette sont progressifs et tiennent compte des
charges de famille.
Les effets de la progression à froid sur
l'impôt frappant le revenu des personnes physiques sont compensés intégralement
et à chaque période fiscale.
Il est vrai que l'art.
19 al. 2 Cst vise tous les impôts (et non seulement l'impôt sur le revenu cité
à l'art. 19 al. 3) et que si les "facultés économiques des
contribuables" sont les "biens économiques à leur disposition"
(selon la formule utilisée par la jurisprudence fédérale) et correspondent à
leur revenu net ou leur bénéfice net ou à leur fortune nette, il ne serait pas
possible d'imposer l'exploitation d'un établissement en fonction de son chiffre
d'affaires sans tenir compte de la question de savoir si ce chiffre d'affaires
laisse un bénéfice après déduction des charges. Tel ne peut cependant pas être
le sens de l'art. 19 Cst VD car cette interprétation reviendrait à empêcher la
perception de tout impôt qui ne serait pas perçu en fonction du revenu ou du
bénéfice, condamnant ainsi une bonne partie des autres impôts tels que le droit
de mutation prévu par la LMSD (RSV 9.5) ou les différents impôts spéciaux comme
l'impôt prévu par la loi du 10 novembre 1986 sur la taxe des véhicules
automobiles, des cyclomoteurs et des bateaux (RSV 9.6), l'impôt cantonal sur
les chiens, etc.
Il faut bien voir que
dans sa teneur initiale de 1885, l'art. 19 Cst VD énumérait les différents
impôts (impôt sur le revenu du travail, impôt sur la fortune mobilière, impôt
foncier, droit de timbre et droit de mutation; ROLV 1885 p. 30 s.). La teneur
de 1921 (ROLV 1921 p. 166) mentionnait encore l'impôt sur la fortune mobilière
et immobilière et l'impôt sur le produit du travail en précisant que la loi
fixe les règles d'application et les modalités des divers impôts (l'existence
du droit de mutation, par exemple, n'était pas remise en cause, v. BGC
printemps 1921 p. 109). La référence à la capacité contributive des
contribuables est un amendement au projet succinct du Conseil d'Etat (outre
l'art. 19 al. 1, il prévoyait simplement à l'alinéa 2 que la loi fixe l'objet
et les modalités des divers impôts) introduit par la commission parlementaire
dans le but de "permettre de prendre en considération d'autres éléments
que la fortune et le revenu, à l'égard de certains contribuables dont le
potentiel économique réside ailleurs" (BGC printemps-août 1954 p. 556;
l'essentiel du débat a porté sur un amendement tendant à introduire le principe
d'un impôt sur les gains immobiliers, rejeté notamment pour le motif qu'il
faudrait alors prévoir expressément tous les autres impôts, BGC cité p. 576).
Cela signifie que - même si cela peut paraître un peu curieux - la référence à
la capacité contributive du contribuable à l'art. 19 a. 2 Cst VD a précisément
pour but de permettre la perception d'impôts frappant d'autres éléments que le
revenu ou la fortune.
Il en résulte
finalement que l'art. 19 al. 2 Cst VD doit être interprété comme l'actuel art.
127 al. 2 Cst (1999) cité ci-dessus, qui n'impose le respect du principe de
l'imposition selon la capacité économique que "dans la mesure où la nature
de l’impôt le permet". Or un contribution publique qui par nature frappe
l'exploitation d'établissements publics doit être proportionné logiquement à
l'intensité de cette exploitation, dont la mesure est le chiffre d'affaires.
Le grief tiré d'une
violation du principe de l'imposition selon la capacité contributive est donc
mal fondé.
VII.             Base légale et délégation
8.                     Pour les recourants, la
taxe de patente n'a pas de base légale suffisante car elle s'écarte du principe
de l'équivalence. Ce qu'ils entendent pas là, c'est que la loi ne fixe que le
maximum et le minimum sans donner d'indications sur la gradation de la taxe
(ces indications ne ressortent que du règlement du Conseil d'Etat). Les
recourants complètent ce moyen en invoquant une violation du principe de
l'équivalence pour le cas où la taxe de patente serait une taxe causale.
Les recourants se
réfèrent également à la jurisprudence du Tribunal fédéral en faisant valoir
qu'elle admet la délégation des compétences du législateur à une autre autorité
cantonale à la triple condition de n'être pas prohibée par la constitution
cantonale, de se limiter chaque fois à une matière déterminée avec des
directives précises portant sur l'essentiel et d'être consentie par un acte
soumis au référendum. Ils affirment que la délégation législative serait
prohibée en matière fiscale par la Constitution vaudoise.
a)                     Les recourants
n'étayent pas leur affirmation selon laquelle la délégation législative serait
prohibée en matière fiscale par la Constitution vaudoise. Le texte de l'art. 19
al. 2 Cst VD ("
La loi peut seule instituer les impôts; elle en fixe
l'objet et les modalités en fonction des facultés économiques des contribuables
")
subordonne l'instauration d'un impôt à l'adoption d'une loi mais ne définit pas
le degré de précision que cette dernière doit revêtir. On ne peut rien tirer
non plus des art. 44, 59 ou 60 Cst VD. Le Tribunal fédéral a d'ailleurs constaté
dans les arrêts produits par l'autorité intimée que la délégation au
Département n'était pas prohibée par la Constitution vaudoise (arrêt Carrefour,
consid. 3b au début, et arrêt Winkler, consid. 3b au début, tous deux du 22 mai
1974) et on ne voit pas qu'une délégation au Conseil d'Etat - comme à l'art. 43
LADB - le soit.
Ces arrêts écartent
également le moyen tiré de l'absence de référendum; ce dernier n'est d'ailleurs
pas exigé par la jurisprudence fédérale (ATF 124 I 216 consid. 3a).
Il reste donc à
examiner si la base légale figurant à l'art. 43 LADB est suffisamment précise
pour permettre le prélèvement de la taxe de patente.
b)                     Dans un arrêt très
récent concernant l'émolument du registre foncier du canton de Soleure (ATF 126
I 180), le Tribunal fédéral a rappelé la jurisprudence de la manière suivante:
Les contributions
publiques doivent avoir en principe leur fondement dans une loi formelle qui
fixe elle-même pour le moins le cercle des contribuables ainsi que l’objet de
la contribution et Ie mode de calcul. Pour certaines contributions causales,
ces exigences peuvent être réduites en ce qui concerne le mode de calcul (mais
pas la définition de l'objet de la contribution ni le cercle des contribuables)
dans certains cas déterminés, notamment lorsque la mesure de la contribution
peut être vérifiée en vertu de principes constitutionnels contrôlables
(principe de la couverture des frais et principe de l'équivalence) et que la
fonction protectrice n'est ainsi pas dévolue au seul principe de la réserve de
la loi.
L'étendue du principe
de la légalité dépend de la nature de la contribution. Ce principe ne doit pas
être vidé de son contenu ni inversement être étendu à l'excès au point d'entrer
dans une contradiction insoluble avec la réalité juridique et avec les
exigences de la pratique.
Les contributions
causales, même celles qui sont indépendantes des coûts, satisfont déjà aux
exigences du principe de légalité lorsque la loi formelle fixe le montant
maximal de la contribution par une limite supérieure. En raison de leur faible
montant, les émoluments de chancellerie échappent dans une large mesure à
l'exigence d'une base légale. Inversement, les autres contributions publiques
doivent être fixées, si non nécessairement dans tous leurs éléments par une loi
formelle, du moins de manière suffisamment précise sous la forme d'une norme
juridique (exigence de “norme juridique”: arrêt du Tribunal fédéral du 9 juin
1995, ZBl 97/1996 p. 567, consid. 5b/aa). Les conditions pour la perception
d'une contribution doivent être définies dans les normes juridiques y relatives
d'une manière assez précise pour que les autorités chargées de son application
n'aient pas une marge de manoeuvre excessive et que le citoyen soit en mesure
de prévoir avec assez de précision l'étendue possible de son obligation
contributive. A cet égard également, les exigences se déterminent de cas en cas
selon la nature de la matière. Il en va de même pour la question de savoir si
et dans quelle mesure le principe de la couverture des frais et celui de
l'équivalence permettent de remplacer la base légale dans un cas donné (ATF 126
I 180, consid. 2a/bb).
c)                     Dans un arrêt de 1979
concernant le prélèvement de la plus-value résultant des mesures d'aménagement
du territoire dans le canton de Bâle-Ville, le Tribunal fédéral a jugé que
l'exécutif cantonal ne pouvait pas se faire attribuer la compétence d'élaborer
des directives sur la gradation des taux de la contribution à l'intérieur du
cadre que la loi fixait entre 40 % et 60 % de la plus-value. Le Tribunal a
considéré en particulier que la contribution de plus-value porte sur des
montants comparativement élevés si bien que le principe de la légalité exige
d'autant plus que la loi contienne elle-même des directives claires sur la
gradation de la contribution à l'intérieur du cadre fixé (ATF 105 Ia 134,
consid. 5c).
d)                     Dans un arrêt du 15
juillet 1982, le Tribunal fédéral a eu à traiter de la taxe de patente
valaisanne pour laquelle la loi définissait le cercle des contribuables (les
titulaires de patente d'établissement public), déterminait le montant minimum
et maximum (50 à 3'000 francs) et prévoyait que le barème serait fixé dans le
règlement d'exécution en tenant compte du genre de patente, du chiffre
d'affaires, du nombre de lits, du nombre de places et de la durée d'ouverture.
Laissant même ouverte la question de savoir si la taxe de patente valaisanne
était un impôt ou une contribution mixte, le Tribunal fédéral a jugé que les
exigences de la jurisprudence en matière de base légale étaient satisfaites
(Archives 53 p. 211; on relève dans l'état de fait de cet arrêt que le
règlement d'exécution avait été approuvé par le Grand Conseil mais cet élément
n'est pas évoqué dans les considérants).
e)                     Il résulte de ce qui
précède que la précision de la base légale exigée par le principe de la
légalité est d'autant plus importante que la contribution litigieuse est
élevée.
En l'espèce, le mode
de réglementation de la taxe de patente de l'art. 43 LADB est très proche de la
taxe valaisanne évoquée dans l'arrêt cité ci-dessus: la LADB fixe les cercles
des contribuables, le minimum et le maximum ainsi que le critère de taxation, à
savoir le chiffre d'affaires avec une pondération double pour les boissons, le
barème étant arrêté formellement par l'exécutif. La différence essentielle avec
la taxe valaisanne tient au montant maximum qui est de 20'000 francs, voire du
double de cette somme si l'on prend en compte le fait que, comme l'indique la
réponse de l'autorité intimée, la plupart des communes perçoivent une taxe de
patente de même montant. Certes, cette différence n'est pas négligeable, même
si une taxe de 3'000 au maximum en 1982 ne peut pas être comparée sans autre,
compte tenu de l'évolution de la valeur de l'argent, avec une taxe de même
montant aujourd'hui. Cependant, par comparaison avec l'avant dernier arrêt
cité, le Tribunal administratif juge qu'on est encore loin d'un prélèvement
portant sur 40 % de la plus-value d'un bien immobilier, c'est à dire sur des
valeurs en général très élevées. Il faut aussi rappeler que dans les arrêts du
22 mai 1974 produits par l'autorité intimée, le Tribunal fédéral a jugé qu'on
admettait en Suisse une plus grande souplesse dans l'application des principes
de la séparation des pouvoirs et de la légalité de l'impôt lorsqu'on a affaire
à des taxes spéciales frappant notamment le commerce et l'industrie, comme des
droits de patente: l'indication dans la loi du minimum et du maximum, ainsi que
des principes gouvernant la perception, est suffisante (arrêt Carrefour,
consid. 3b, et arrêt Winkler, consid. 3b, tous deux du 22 mai 1974; voir dans
le même sens les arrêts cités par Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungs­rechts­sprechung,
Bd I, 1986, Nr 59 B III, p.356 in fine).
Dans ces conditions,
le Tribunal administratif juge que les principes arrêtés par l'art. 43 LADB
constituent une base légale suffisante pour la perception des taxes de patente
litigieuses. Quant à l'exigence d'une norme juridique permettant au citoyen de
prévoir avec assez de précision l'étendue possible de son obligation
contributive (consid. 8b ci-dessus), elle est remplie par le barème publié sous
la forme du règlement du Conseil d'Etat du 29 octobre 1997.
f)                      Il est vrai qu'on
pourrait encore hésiter sur le caractère suffisant de la base légale en raison
du fait que l'art. 43 LADB prévoit que la taxe est calculée "tous les
quatre ans" sans qu'on sache sur quelle base. En outre, le fait qu'une
nouvelle taxation ne soit possible qu'en présence de "circonstances
exceptionnelles" (art. 43 al. 3 LADB) pourrait conduire, comme le système
de la taxation intermédiaire, à des résultats difficilement justifiables car
inadaptée à l'évolution des circonstances. Cependant, la taxation "pour
quatre ans" implique bien que le calcul se fonde sur le chiffre d'affaires
d'années antérieures et la solution arrêtée par l'autorité intimée, consistant
à procéder au calcul durant l'année précédant la période quadriennale en se
fondant sur les chiffres des deux années écoulées à ce moment-là, ne paraît à
première vue pas susciter de contestation. En outre, la souplesse dont
l'autorité intimée déclare faire preuve en matière de "révision" de
la taxation en cours de période quadriennale a apparemment permis, malgré la
rigueur du texte, l'instauration d'un pratique respectueuse des principes
constitutionnels.
VIII.            Légalité du barème de 1997
et égalité de traitement
9.                     Enfin, les recourants
soutiennent que le règlement du Conseil d'Etat du 29 octobre 1997 viole
l'égalité de traitement en instaurant un barème qui, du fait de l'addition des
chiffres d'affaires, va au-delà du maximum de 20'000 francs prévu par la loi,
ce qui a amené l'autorité à ne pas appliquer son propre barème. Exposant que le
barème atteint la taxe maximale de 20'000 à partir d'un chiffre d'affaires de
8'500'000 francs, les recourants relèvent que pour ne pas dépasser le maximum
légal, l'autorité intimée a réclamé une taxe de patente de 20'000 francs à un
établissement hôtelier dont le chiffre d'affaires "restauration et
logement" est de 20'000'000 en chiffres ronds. Ils voient aussi une
violation de l'égalité de traitement dans le fait que le maximum de la taxe est
atteint à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs si bien qu'un
établissement atteignant ce chiffre d'affaires est taxé de la même manière
qu'un établissement qui atteint 20'000'000 de chiffre d'affaires
"restauration et logement". Les recourants critiquent également la
structure du tarif, qui fait notamment doubler la taxe selon que le chiffre
d'affaires "boissons" passe de 600'000 à 650'000 francs.
a)                     Lorsque la loi assigne
un minimum et un maximum à une contribution publique, l'autorité exécutive
chargée de l'appliquer en adoptant un barème doit utiliser dans toute son
étendue, en respectant le principe de la proportionnalité, le cadre arrêté par
le législateur. La doctrine relève à cet égard qu'il n'est pas admissible qu'un
nombre élevé de cas se concentrent aux extrémités du tarif, soit dans sa partie
inférieure, soit dans sa partie supérieure (Imboden / Rhinow, Schweizerische
Verwaltungs­rechtsspre­chung, Bd I, 1986, Nr 59 B III, p.357 principio, citant
un arrêt zurichois). Si de trop nombreux contribuables tombent sous le coup de
la partie inférieure du tarif, cela constitue une inégalité de traitement à
l'égard des contribuables qui se trouvent seuls assujettis au montant les plus
élevés (à moins évidemment que leur situation ne présente une réelle
disproportion par rapport à celle des autres). Inversement, si des
contribuables taxés au maximum du tarif sont traités, parce que le tarif ne
permet pas de tenir compte de cette différence, de la même manière que d'autres
contribuables dont la situation est considérablement plus élevée, il en résulte
une inégalité de traitement à l'égard des premiers. Comme le Tribunal fédéral
l'a rappelé dans l'arrêt Winkler produit pas l'autorité intimée, il est
arbitraire de traiter de la même manière deux établissements dont le chiffre
d'affaires diffère sensiblement (in casu plusieurs millions par rapport à
230'000 et 414'000 francs) sans qu'aucune autre circonstance n'explique cette
parité de taxe (ATF du 22 mai 1974, consid. 4 c).
b)                     Comme on l'a vu plus
haut (considérant 3b), c'est dans la loi du 3 juin 1947 sur la polices des
établissements publics et la vente des boissons alcooliques que le législateur
vaudois a abandonné le système de fixation des taxes de patente en fonction des
boissons alcooliques (distillées ou non distillées) pour passer à un système
dans lequel la taxe était fixée, outre selon le genre d'établissement, en
fonction du chiffres d'affaires "boissons" (sans distinction selon
les boissons alcooliques ou sans alcool). La modification de 1977 a étendu la
base de calcul aux chiffres d'affaires afférents à la restauration et au
logement mais, au terme de pourparlers avec les associations professionnelles
intéressées (dont la recourante ACVH) qualifiés de "longs et
laborieux", l'Exposé des motifs du Conseil d'Etat envisageait de fixer les
taux moyens de base à 3,5 ‰ pour les recettes "boissons" et à 1,75 ‰
pour les recettes "restauration et logement" (BGC printemps-septembre
1977 p. 209 et 207). C'est la commission parlementaire qui, après avoir entendu
à son tour les représentants de la Société vaudoise des cafetiers et
restaurateurs et ceux de l'Association cantonale vaudoise des hôteliers, a fait
inscrire dans la loi le principe, envisagé par le Conseil d'Etat (mais c'était
le Département qui, selon l'art. 57, fixait le prix des patentes sans
d'ailleurs qu'un barème soit adopté par le Conseil d'Etat) selon lequel les
recettes "boissons" seraient taxées au double de celles des autres
catégories, c'est-à-dire de la restauration et du logement (BGC précité p. 212
s. et 216). Le Grand Conseil a renoncé à diminuer le maximum du barème de
10'000 francs proposé par le Conseil d'Etat en considérant que même si sept
établissements seulement dépasseraient 6'000 francs et que le barème envisagé
n'excéderait pas 7'750 ou 8'000 francs, on créerait, en fixant le maximum à
6'000 francs des inégalités entre les établissements payant cette taxe et ceux
qui seraient soumis au barème normal (intervention du député Pierre Cevey, peu
clair il est vrai, BGC précité p. 220; v. ég. p. 218, intervention Jean
Chevallaz).
c)                     Pour réaliser le
principe d'une pondération double du chiffre d'affaires "boissons",
on aurait pu songer à fixer un barème unique en prévoyant que pour calculer la
taxe, le chiffre d'affaires "boissons" serait multiplié par deux
avant d'être additionné au chiffre d'affaire des autres catégories, le barème
unique s'appliquant à la somme du tout et culminant au maximum légal de 20'000
francs de taxe. Tel n'est cependant pas le sens qu'appelle d'emblée l'art. 43
al. 2 LADB: le fait qu'il y soit question de "barème" et non
simplement d'un taux implique à première vue une taxation à un taux variable
suivant l'importance du chiffre d'affaires (c'est cette variation du taux
exprimé en pour mille que présente le tableau "version 1" annexé à la
lettre du 27 mai 1997 adressée par l'autorité intimée aux associations
intéressées lors de la consultation préalable à l'adoption du règlement du
Conseil d'Etat, v. pièce 5 de l'autorité intimée que le Tribunal a examinée
avec les parties durant l'audience; d'après les renseignements recueillies en
audience, la "version 1" correspondrait au barème adopté en 1997). En
outre, le fait que l'art. 43 al. 2 LADB envisage une taxation selon des
"barèmes différenciés" conduit logiquement, comme l'a fait
l'exécutif, à adopter des barèmes différents, le taux appliqué au chiffre
d'affaires "boissons" étant simplement le double de celui qui frappe
les autres catégories.
d)                     Si l'on compare les
barèmes successivement adoptés par le Conseil d'Etat en application de l'art.
43 LADB, on constate que dans celui du 18 décembre 1985, le "barème de
taxation des recettes globales brutes "boissons" atteignait, selon sa
position supérieure, un maximum de 6'000 francs tandis que celui des recettes
"restauration et logement" culminait à 3'500 francs. Il était ainsi
impossible que l'addition des deux taxes, conçues comme procédant chacune d'un
calcul indépendant, excède le maximum légal de 10'000 francs alors prévu pas la
teneur initiale de l'art. 43 LADB. Tel n'est pas le cas selon le règlement du
29 octobre 1997 dans lequel les deux taxes, également fixées par un calcul
indépendant, culminent respectivement à 20'000 et 10'000 francs. Il en résulte,
d'un point de vue théorique en tout cas, qu'un établissement qui réaliserait
dans chacune des deux catégories un chiffre d'affaires dépassant le maximum
prévu par les barèmes payerait une taxe de patente 30'000 francs alors que le
maximum légal, qui s'entend globalement, est de 20'000 francs.
10.                   C'est cette situation
que dénoncent les recourants lorsqu'ils font valoir que le barème, du fait de
l'addition des chiffres d'affaires, va au-delà du maximum de 20'000 francs prévu
par la loi. Bien que le Tribunal administratif ne puisse procéder au contrôle
abstrait du règlement du 29 octobre 1997, le moyen est recevable car de fait,
un certain nombre de recourants auraient probablement avantage à ce que, sur le
modèle du règlement de 1985, la taxe "boissons" culmine aux deux
tiers du maximum légal, le maximum de la taxe "restauration et
logement" étant limité au tiers de ce montant.
L'autorité intimée
fait valoir de son côté qu'il existe de grands établissements fondés quasiment
exclusivement sur la vente de boissons et que pour ce motif, il lui est apparu
plus conforme au principe d'égalité de traitement de permettre une taxation
jusqu'à 20'000 francs des établissements ne réalisant qu'un chiffre d'affaires
sur la vente de boissons. Pour elle, l'art. 43 LADB ne précise nullement que
ces maxima impliquent que le maximum des recettes boissons ajouté au maximum
des recettes restauration/logement ne dépasse pas 20'000 francs: c'est le
montant réellement perçu et non le détail de ces composants qui serait visé par
ce plafond.
On a vu plus haut que
tel qu'il est rédigé, l'art. 43 al. 2 LADB implique pratiquement la perception,
selon des barèmes différents dont l'un est deux fois plus élevé que l'autre, de
deux "sous-taxes" séparées. C'est à la somme des deux que s'applique
le maximum de 20'000 francs fixé - pour les contribuables recourants - par
l'art. 43 al. 1 lit a ch. 1 LADB. Il n'est pas contraire à la loi que la somme
théorique des maxima des deux barèmes dépasse le plafond légal si en pratique,
ce plafond n'est pas dépassé par l'addition des deux "sous-taxes"
perçues concrètement auprès de chaque contribuable. Ce qui importe, c'est
qu'aucun contribuable ne paie plus de 20'000 francs et que les chiffre
d'affaires "boissons" soit effectivement taxé deux fois plus cher que
celui des autres catégories. En particulier, on ne voit pas ce qui permettrait
de conclure que le texte légal empêcherait de prélever une taxe
"boissons" qui atteindrait le maximum de 20'000 francs (ou s'en
approcherait fortement), pour autant bien entendu qu'il ne s'y ajoute pas une
taxe "restauration et logement" entraînant régulièrement un
dépassement du plafond légal.
11.                   Exposant que le barème
atteint la taxe maximale de 20'000 à partir d'un chiffre d'affaires de
8'500'000 francs, les recourants relèvent que pour ne pas dépasser le maximum
légal, l'autorité intimée a réclamé une taxe de patente de 20'000 francs à un
établissement hôtelier dont le chiffre d'affaires "restauration et
logement" est de 20'000'000 en chiffres ronds.
Ce que les recourants
ont en vue à cet égard, ce n'est probablement pas l'existence de chiffres
d'affaires de l'ordre de 20'000'000 francs (on y reviendra plus loin), mais
bien plutôt le cas de l'établissement recourant "W" (voir les chiffres
figurant sous lettre C de l'état de fait). Il est exact que pour cet
établissement-là, l'application du barème "boissons" conduirait en
principe à fixer pour le chiffre d'affaires correspondant une taxe de 15'000
francs tandis que pour le chiffre d'affaire "restauration et
logement", où le maximum du barème correspondant est atteint par ledit
établissement "W", une taxe de 10'000 francs devrait être prélevée.
La taxe totale devrait donc atteindre la somme de 25'000 francs mais pour
respecter le maximum légal de 20'000 francs, la décision attaquée
correspondante fixe la taxe de patente à 20'000 francs. L'autorité expose dans
sa réponse au recours que sur les 3149 patentes d'établissements publics et
analogues (chiffre 1997), seuls deux hôtels dépassent en pratique la taxe
maximale (et un café-restaurant a été taxé d'office à 20'000 francs).
Ce n'est bien entendu
pas la situation (favorable en elle-même) de l'établissement recourant
"W" qui est critiquée par les recourants, mais bien plutôt, par
comparaison, celle des autres établissements. La question qui se pose est donc
de savoir si la situation de l'établissement "W" est constitutive
d'une inégalité de traitement à l'égard de ceux des autres recourants qui, par
hypothèse (les recourants ne citent aucun cas concret), paieraient par exemple
une taxe de 15'000 francs en application du barème visant le chiffre d'affaires
"boissons" sans que l'addition de cette somme avec la taxe du chiffre
d'affaires "restauration et logement" n'excède le maximum légal de 20'000
francs: la taxe "boissons" de 15'000 francs serait alors
intégralement payée alors que l'établissement "W" ne paie que 10'000
francs à ce titre.
Cette question serait
délicate si un nombre important de contribuables se trouvaient ainsi frappés
d'une taxe proche ou identique du maximum alors que leurs situations
respectives seraient sensiblement différentes. Ce serait le signe que la
nécessité de ramener au maximum légal la taxe effectivement perçue engendrerait
des distorsions dans l'application des barèmes adoptés par le Conseil d'Etat.
Tel n'est cependant pas le cas: l'autorité intimée expose (sans être contredite
sur ce point de fait) que sur plus de 3'000 établissements, seuls deux d'entre
eux paient une taxe maximale de 20'000 francs. On peut ainsi imaginer que dans
deux cas au plus, les barèmes (ou du moins l'un d'entre eux) ne sont pas
appliqués dans toute leur ampleur en raison du maximum légal global de 20'000
francs. Cette proportion infime de cas n'est pas suffisante pour être
constitutive d'une inégalité de traitement ni pour faire considérer que
l'application du barème subit des distorsions justifiant la condamnation
globale du dispositif réglementaire mis en place par le Conseil d'Etat. Elle
doit au contraire, en raison de son caractère limité, être considérée comme une
conséquence difficilement évitable du plafonnement légal de la taxe.
12.                   Les recourants voient
une violation de l'égalité de traitement dans le fait que le maximum de la taxe
est atteint à partir d'un chiffre d'affaires de 8'500'000 francs si bien qu'un
établissement atteignant ce chiffre d'affaires est taxé de la même manière
qu'un établissement qui atteint 20'000'000 de chiffre d'affaires
"restauration et logement". D'après les explications fournies en
audience par les représentants des recourants, les établissement dont le
chiffre d'affaires "restauration et logement" dépasse 8'500'000
francs seraient au nombre de cinq ou six à Lausanne et leur nombre total dans
le canton atteindrait probablement la douzaine; le dépassement du maximum de
8'500'000 francs par le chiffre d'affaires "boissons" ne semble pas
se produire en pratique.
Ici également, force
est de constater que le nombre d'établissement dont le chiffre d'affaires
"restauration et logement" dépasse le montant de 8'5000'000 francs,
qui constitue la position extrême du barème, est singulièrement limité par
rapport au nombre total d'établissement, qui dépasse trois mille. Les quatre
établissements cités sous lettre C de l'état de fait (les recourants ne citent
aucun des autres cas dont ils ont invoqué l'existence en audience) possèdent
pour la plupart une image fortement marquées par le luxe et la tradition et ils
regroupent en général plusieurs établissement (restaurants, club, bar, etc.;
voir à ce sujet leur inscription dans l'annuaire téléphonique). Il s'agit
finalement de cas particuliers dans la branche concernée. Le fait que le
Conseil d'Etat n'ait pas étendu le barème jusqu'à plus de 20'000'000 de chiffre
d'affaires pour saisir également ces quelques cas isolés procède certes d'un
certain schématisme mais celui-ci reste admissible car la jurisprudence en
matière fiscale citée plus haut reconnaît à l'autorité un pouvoir formateur qui
lui confère une liberté étendue. Le fait qu'à partir d'un certain chiffre
d'affaires (ici 8'500'000 francs, ce qui est un montant considérable), tous les
établissements dépassant ce seuil paient la même taxe de patente - ou une taxe
comparable à celle des établissement qui s'en approchent - est ici aussi une
conséquence difficilement évitable d'une contribution publique dont la maximum
est fixé par la loi.
13.                   Enfin, les recourants
critiquent la structure du tarif en tant qu'il fait notamment doubler la taxe
selon que le chiffre d'affaires "boissons" passe de 600'000 à 650'000
francs (plus exactement: d'un montant légèrement inférieur à 600'000 francs à
un montant de 600'000 francs).
Le Tribunal
administratif, tout en constatant que les recourants ne citent aucun cas
concret permettant de montrer que l'un d'eux serait concerné par ce grief, juge
à cet égard que si cette situation n'est certes pas particulièrement heureuse,
elle reste dans le cadre du schématisme acceptable en regard du montant modeste
de la taxe (de 1250 à 2400 francs) à cette position-là du tarif: le taux de la
taxe y est faible si bien que quelques centaines de francs d'écart sont
admissibles.
14.                   Vu ce qui précède, les
décisions attaquées doivent être maintenues et le recours rejeté aux frais des
recourants, qui n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.                      Les recours
sont rejetés dans la mesure où ils sont recevables.
II.                     Les décisions
attaquées sont maintenues.
III.                     Un émolument
de 5'000 (cinq mille) francs est mis à la charge des recourants.
IV.                    Il n'est pas
accordé de dépens.
Lausanne, le 11 avril 2001
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint