vd_omni · PS.2005.0365 · 2006-06-07 · fr

X./FAREAS, Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile | L'exclusion d'un requérant d'asile de toute structure FAREAS durant une semaine n'est pas conforme aux exigences minimales résultant de l'art. 12 de la Constitution fédérale.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 07.06.2006 PS.2005.0365

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 7 juin 2006
Composition
M. François Kart, président; MM. Charles-Henri Delisle
et Patrice Girardet, assesseurs.
recourant
X.________,
à 1********,
représenté par Service d'aide juridique aux exilés SAJE, à Lausanne,
autorité intimée
FAREAS, Fondation vaudoise pour
l'accueil des requérants d'asile,
à Lausanne.
Objet
aide sociale
Recours X.________ c/ décision de la FAREAS, Fondation
vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile du 12 décembre 2005 (exclusion
des structures d'hébergement FAREAS pour une durée d'une semaine)
Vu les faits suivants
A.
X.________, né le 15 août 1970, ressortissant de Jamaïque,
a déposé une demande d'asile le 7 février 2000. L'Office fédéral des réfugiés a
rendu une décision de non-entrée en matière le 8 septembre 2000. En date du 14
juin 2005, X.________ a déposé une demande de reconsidération de cette décision.
B.
Lors de sa demande d'asile, X.________ a été pris en
charge par la Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants d'asile
(FAREAS), qui l'a hébergé dans ses structures et lui a délivré des prestations
d'assistance. A la suite de la modification de la loi fédérale sur l'asile
intervenue en relation avec la loi fédérale du 19 décembre 2003 sur le
programme d'allégement budgétaire 2003, X.________ n'a plus été soumis à la
législation sur l'asile à partir du 31 août 2004 et n'a plus bénéficié depuis
cette date des prestations de la FAREAS. Il a perçu en lieu et place les
prestations prévues par le règlement du Conseil d'Etat du 25 août 2004 sur
l'aide sociale aux personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une
décision de non-entrée en matière. Au printemps 2005, il a été réadmis
exceptionnellement dans le centre FAREAS de Crissier dans le cadre d'une aide
médicale d'urgence. Durant cette période, il a été hospitalisé quelques temps à
l'hôpital psychiatrique de 2********. A la suite de l'arrêt du Tribunal
administratif du 15 juin 2005 (PS.2004.0230) constant que le régime prévu par le
règlement précité ne reposait pas sur une base légale suffisante, X.________ a
été réintégré dans les structures de la FAREAS et a bénéficié à nouveau de ses
prestations en matière d'hébergement et d'assistance.
C.
Depuis sa demande d'asile et sa prise en charge par la FAREAS
en 2000, le comportement de X.________ a suscité régulièrement des difficultés,
ceci aussi bien avec les collaborateurs de la FAREAS qu'avec d'autres
personnes. Ce comportement s'est notamment manifesté à plusieurs reprises par
des insultes, des menaces et des voies de fait, souvent commises sous l'emprise
de l'alcool. Selon les explications fournies par la FAREAS, ces agissements ont
notamment repris et se sont aggravés à partir du mois d'avril 2005. Ceci a
amené la FAREAS à déposer deux plaintes pénales en date des 8 avril et 23 décembre
2005. La plainte déposée le 8 avril 2005 mentionne notamment que X.________
aurait mis la pointe d'un couteau sous la gorge d'un veilleur en le menaçant de
mort. La plainte du 23 décembre 2005, qui concerne des évènements survenus le
10 décembre 2005, mentionne pour sa part des violences physiques commises à
l'encontre de trois veilleurs du centre FAREAS de Crissier avec à nouveau des
menaces de mort.
D.
En date du 12 décembre 2005, la FAREAS a notifié à X.________
une décision, dont la teneur était la suivante :
"Nous avons pris connaissance de l'acte d'incivilité que
vous avez commis en date du 10 décembre 2005 à l'égard des collaborateurs
FAREAS du centre de Crissier. Dans ce cas précisément, vous avez "bousculé"
les veilleurs, en pénétrant dans leur bureau et en les menaçant de mort de
diverses manières.
Nous vous rappelons que vous aviez déjà été averti à
plusieurs reprises et que vous aviez signé un contrat de réadmission qui
mentionnait le respect des règles de vie en centre, ce qui malheureusement n'a
plus été le cas ces derniers temps.
Tenant compte de la gravité de l'acte commis et de son
contexte, nous prononçons la mesure suivante :
Expulsion de toute structure d'hébergement FAREAS pour
une durée d'une semaine, ce qui signifie une stricte interdiction de séjour
dans l'ensemble des centres et appartements de la FAREAS. Ceci dès le jeudi 15
décembre 2005 à 12 heures
.
Ce qui signifie que vous devrez avoir quitté votre chambre
avant le 15.12.05 à 12 heures, la clé de la chambre rendue à votre assistante
sociale.
Vous vous présenterez le mercredi 21 décembre 2005 à 8 heures
auprès de l'intendant du
Centre NEM du Simplon, Rue du Simplon 43 à Lausanne
".
E.
Selon des certificats médicaux produits par la FAREAS, X.________
souffre de trois diagnostics psychiatriques sévères avec un diagnostic de
schizophrénie paranoïde et de dépendance à l'alcool. Il résulte notamment d'une
attestation médicale délivrée par le Dr A.________ de la Polyclinique médicale
universitaire de Lausanne qu'il existe un risque très élevé de décompensation
psychiatrique en cas de changement de suivi médical lié à un changement de lieu
de résidence, les psychopathologies de X.________ le rendant très sensible à un
changement de cadre (cf. attestation médicale du 16 août 2005).
F.
En date du 20 décembre 2005, X.________ a recouru auprès
du Tribunal administratif contre la décision de la FAREAS du 12 décembre 2005
par l'intermédiaire du Service d'aide juridique aux exilés (SAJE) en concluant
principalement au constat que l'exclusion de la FAREAS n'est pas légale au
regard de l'art. 80 LAsi et de l'art. 12 Cst et à l'annulation de la décision
attaquée et au renvoi de l'affaire afin que l'autorité statue à nouveau. Le
recourant a déposé spontanément des observations complémentaires le 21 février
2006. La FAREAS a déposé sa réponse le 3 avril 2006 en concluant au rejet du
recours. Le SAJE et la FAREAS ont ensuite déposé des observations finales en
date des 19 avril et 18 mai 2006.
Considérant en droit
1.
a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur
la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision
attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le critère retenu à l'art. 37 al. 1 LJPA correspond à celui des art. 103 let. a
OJ et 48 let. a PA et est interprété conformément à la jurisprudence rendue par
le Tribunal fédéral en application de ces dispositions (RDAF 2001 I 487 consid.
2 p. 489). Il s'ensuit que le recourant doit être touché dans une mesure et
avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et l'intérêt
invoqué - qui n'est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais
qui peut être un intérêt de fait - doit se trouver, avec l'objet de la
contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en
considération. Il faut donc que l'admission du recours procure au recourant un
avantage pratique et non seulement théorique, de nature économique, matérielle
ou idéale (ATF 1 P 70/2005 du 22 avril 2005 et références).
b) aa) En tant que destinataire de la décision
attaquée, X.________ a a priori la qualité pour recourir. En l'occurrence, on
relève toutefois que cette décision portait sur une expulsion de toute structure
d'hébergement FAREAS du 15 décembre 2005 au 21 décembre 2005 et qu'elle a
par conséquent d'ores et déjà été exécutée. Se pose par conséquent la question
de savoir si le recourant a un intérêt actuel et pratique à l'annulation de la
décision attaquée, respectivement à l'examen des griefs soulevés. On rappelle à
cet égard que l'intérêt au recours doit encore exister au moment où le Tribunal
statue, sous peine d'irrecevabilité, puisque ce dernier ne se prononce que sur
des questions concrètes et non sur des questions purement théorique fussent-elles
de principe (cf. TA arrêt GE.2004.0142 du 10 juin 2005 et références). Cette
exigence tombe toutefois si la contestation peut se reproduire en tout temps
dans des circonstances identiques ou analogues et si sa nature ne permet pas de
la soumettre aux autorités de recours avant qu'elle ne perde son actualité (ATF
125 II 497; Benoît Bovay, Procédure administrative, p. 485).
bb) En l'espèce, s'il est vrai que la décision
attaquée a déjà été exécutée, la question litigieuse, à savoir celle du droit
de la FAREAS d'interdire l'accès à ses structures d'hébergement pour plusieurs
jours à titre de sanction, pourrait se présenter à nouveau sans que le Tribunal
administratif puisse la trancher à temps, la durée de la sanction étant trop
brève pour qu'un arrêt puisse être rendu en temps utiles. Partant, le recourant
a la qualité pour déposer un recours auprès du Tribunal administratif contre la
décision attaquée. Les autres conditions de recevabilité étant réalisées, le
présent recours est recevable et il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
a) aa) Sous la note marginale "Droit d'obtenir de
l'aide dans des situations de détresse", l'art. 12 de la Constitution
fédérale (Cst.) prévoit que "quiconque est dans une situation de détresse
et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et
assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence
conforme à la dignité humaine".
Cette disposition est entrée en
vigueur le 1er janvier 2000. Auparavant, la jurisprudence et la doctrine
considéraient le droit à des conditions minimales d'existence comme un droit
constitutionnel non écrit qui obligeait les cantons et les communes à assister
les personnes se trouvant dans le besoin (cf. ATF 121 I 367 et les renvois). La
règle précitée pose le principe du droit à des conditions minimales d'existence
pour toute personne qui n'est pas en mesure de subvenir à ses besoins et fonde
une prétention justiciable à des prestations positives de la part de l'Etat
(ATF 122 II 193; Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol.
II, p. 685 ss). La Constitution fédérale ne garantit toutefois que le principe
du droit à des conditions minimales d'existence; il appartient ainsi au
législateur, qu'il soit fédéral, cantonal ou communal, d'adopter des règles en
matière de sécurité sociale qui ne descendent pas en dessous du seuil minimum
découlant de l'art. 12 Cst. mais qui peuvent, cas échéant, aller au-delà. Les
lois cantonales régissant l’aide sociale prévoient des prestations destinées
non seulement à assurer un minimum d’existence mais aussi à permettre une
intégration du bénéficiaire dans la société. L’aide d’urgence de l’art. 12 Cst.
n’est conçue en revanche que comme un appui provisoire minimum (ATF 130 I 71,
spécialement 76). Les aides « sociale » et « d’urgence » ne
sont pas identiques, de sorte que l’art. 12 Cst. ne peut pas être invoqué pour
prétendre à la première plutôt qu’à la seconde (Reusser/Obrist – Scheidegger,
Art. 12 BV in Theorie und Praxis der Asylbehörden, in Das Grundrecht auf Hilfe
in Notlagen, édité par Carlo Tschudi, 2005, p. 62).
Le droit au minimum d’existence appartient à toute
personne en séjour dans le canton, quand bien même elle s’y trouverait sans
titre de séjour, c’est-à-dire illégalement (TA, arrêt PS 2004.0230 du 15 juin
2005 et références). Dans un arrêt du 18 mars 2005, le Tribunal fédéral a
confirmé que les requérants d'asile ayant fait l'objet d'une décision de
non-entrée en matière ne pouvaient pas être privés de l'aide d'urgence, ceci
même s'ils avaient manqué à leur devoir de collaborer lors de l'exécution du
renvoi (ATF 131 I 166).
bb)
En
vertu de l'article 3 de la loi du 25 mai 1977 sur la prévoyance et l'aide
sociale (LPAS), en vigueur au moment où la décision attaquée a été rendue,
l'aide sociale a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés
sociales, notamment par des prestations financières. Celles-ci sont
subsidiaires à l'aide que la famille doit apporter à ses membres (art. 1er
LPAS) ainsi qu'aux autres prestations sociales (fédérales ou cantonales) et à
celles des assurances sociales, mais peuvent être, le cas échéant, versées en
complément (art. 3 al. 2 LPAS). L'aide est accordée à toute personne qui
se trouve dépourvue des moyens nécessaires à satisfaire ses besoins vitaux et
personnels indispensables (art. 17 LPAS). Elle doit permettre aux bénéficiaires
et à leur famille de vivre dignement. D'une part, elle doit couvrir les besoins
en nourriture, logement, vêtements et soins médicaux (besoins vitaux), d'autre
part, elle doit dans certains cas tenir compte d'autres besoins particuliers
tels que les déplacements, les cotisations d'assurances, la formation
professionnelle et les vacances d'enfants (besoins personnels), qui varient de
cas en cas et doivent être justifiés (v. l'exposé des motifs du Conseil d'Etat
relatif au projet de la loi sur la prévoyance et l'aide sociales, BGC,
printemps 1977, p. 758). La nature, l'importance et la durée de l'aide sociale
sont déterminées en tenant compte de la situation particulière de l'intéressé
et des circonstances locales, les prestations étant allouées dans les cas et
dans les limites prévues par le Département de la prévoyance sociale et des
assurances (ci-après : le DPSA ou le Département), selon les dispositions
d'application de la loi (art. 21 LPAS).
Le droit fédéral comporte également quelques
dispositions relatives à l’assistance, notamment dans la loi fédérale du 26
juin 1998 sur l'asile (LAsi) (art. 80 ss de cette loi). Cependant, il ne règle
ici que quelques questions de principe, en rappelant au surplus, à l’art. 82
al. 1 LAsi, que l’octroi de prestations d’assistance est régi par le droit
cantonal. Au nombre des principes posés sur le plan du droit fédéral, on
mentionne l’art. 83 LAsi, relatif aux limitations des prestations d’assistance.
En substance, cette disposition autorise les services compétents à refuser
d’allouer tout ou partie des prestations, de les réduire ou les supprimer
lorsque le bénéficiaire viole les obligations incombant usuellement aux
requérants d’aide sociale (obligation de renseigner sur sa situation
personnelle, notamment économique, et sur les changements de celle-ci ;
voir à ce sujet ATF 130 I 82).
b) Le Tribunal administratif a eu l'occasion
d'examiner l'admissibilité de la suppression pure et simple de l'aide sociale
en relation avec l'art. 23 al. 1 LPAS, qui prévoit notamment que la personne
aidée est tenue, sous peine de refus des prestations, de donner aux organes qui
appliquent l'aide sociale les informations utiles sur sa situation personnelle
et financière ainsi que de leur communiquer immédiatement tout changement de
nature à modifier les prestations dont elle bénéficie. A cette occasion, le
Tribunal a rappelé que le refus de l'aide sociale, même s'il est prévu
expressément par l'art. 23 LPAS, se trouve soumis aux strictes conditions
régissant de manière générale une atteinte à un droit fondamental (cf. TA arrêt
PS.2005.0002 du 6 juillet 2005). Dès lors que l'aide est garantie par l'art. 12
Cst., qui consacre un droit fondamental, toute restriction dans ce domaine,
outre qu'elle doit se fonder sur une base légale, doit répondre à un intérêt
public, respecter le principe de la proportionnalité et ne pas toucher au noyau
essentiel du droit (arrêt PS.2005.0002 précité et références). La restriction
ne saurait ainsi en aucun cas anéantir l'essence même du droit fondamental qui
constitue son "noyau dur", intangible, principe maintenant concrétisé
par l'art. 36 al. 4 Cst. qui prévoit que l'essence des droits fondamentaux est
inviolable (cf. Jean-François Aubert et Pascal Mahon, Petit commentaire de la
Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999,
paragraphes 17 et ss ad art. 36 pp. 330-331). Quand bien même le système
institué par l'art. 36 Cst. ne serait pas directement applicable dans le
domaine des droits sociaux (ce qui est soutenu par la doctrine contre l'avis du
Tribunal fédéral), le domaine protégé par le droit en ce qui concerne les
droits sociaux se confondrait avec le noyau intangible, de sorte que le droit
tout entier serait irréductible et incompressible (Aubert/Mahon op. cit.
paragraphe 5, ad art. 12, p. 121). On admet ainsi que l'aide en cas de détresse
de l'art. 12 Cst. ne peut être réduite ou refusée même lorsque la personne
porte une part de responsabilité dans sa situation de détresse (Aubert/Mahon
op. cit. ibid, Jörg Paul Müller, in Droit constitutionnel suisse, 2001, p.
169), les raisons qui ont conduit à une telle situation n'étant pas déterminantes
(ATF 121 I 367 consid. 3 b). Ainsi, des manquements de la part du bénéficiaire
de l'aide sociale ne sauraient le priver de ce qui est nécessaire pour assurer
la vie physique (nourriture, vêtements, logement et traitement médical) et qui
constitue un noyau intangible (J.-P. Müller, op. cit. p. 169, ainsi que
"Elemente einer Schweizerichen Grundrechttheorie", Berne 1982, p.
141). Le refus ou la suppression de l'aide sociale ne peut donc porter que sur
des prestations excédant les besoins vitaux (Felix Wolffers, Grundriss des
Sozialhilferechts, 1993, p. 63), telles l'aménagement du logement, l'accès aux
médias, les transports, l'éducation, les assurances, la satisfaction des
besoins individuels (Wolffers, op. cit. p. 86). Encore faut-il pour prendre une
telle sanction que l'autorité s'en tienne aux principes généraux de l'activité
administrative et s'abstienne d'une décision arbitraire, ne respectant pas
l'égalité de traitement ou le principe de la proportionnalité; elle s'assurera
que l'administré à sanctionner est en mesure de se procurer par ses propres
forces ce dont il a besoin (arrêt PS.2005.0002 précité).
c) En l'occurrence, à l'appui de la décision
attaquée, la FAREAS se fonde sur l'art. 83 al. 1 let. g LAsi qui prévoit que les
prestations d'assistance peuvent être réduites ou supprimées si le bénéficiaire
ne se conforme pas aux ordres du service compétent, bien que celui-ci l'ait
menacé de supprimer les prestations.
Comme on l'a vu ci-dessus, le refus de l'aide sociale,
même s'il est prévu par une disposition légale, se trouve toujours soumis aux
conditions régissant de manière générale l'atteinte à un droit fondamental.
Toute décision prise sur la base de l'art. 83 LAsi doit par conséquent
respecter les exigences minimales résultant de l'art. 12 Cst. Or, on a vu que
l'aide en cas de détresse doit être garantie en application de cette
disposition, cette aide comprenant au minimum la nourriture et le logement.
Partant, l'exclusion de toute structure d'hébergement FAREAS n'est pas conforme
aux garanties minimales prévues par l'art. 12 Cst. Une telle exclusion n'est en
tous les cas pas admissible lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, la
personne sanctionnée n'a ni revenu ni famille susceptible de subvenir à ses
besoins vitaux. Au surplus, on ne saurait suivre l'autorité intimée lorsque
celle-ci soutient que seul le retrait complet et illimité dans le temps de
toutes prestations d'assistance serait disproportionné. En effet, on ne saurait
priver quelqu'un de nourriture et de logement pendant une semaine sans porter
atteinte au noyau intangible protégé par l'art. 12 Cst. On rappellera à cet
égard que, même si cette disposition ne vise qu'une aide minimale, elle tend à
tout le moins à éviter qu'une personne soit abandonnée à la rue et réduite à la
mendicité (Aubert/Mahon op. cit. p. 120). Or, telle était la situation du
recourant dès lors qu'il n'avait plus accès aux prestations de la FAREAS.
Pour justifier sa décision, l'autorité intimée
explique certes que la sanction prononcée à l'égard du recourant aurait permis
une prise de conscience de sa part et l'aurait amené à modifier son
comportement. Même si ceci devait s'avérer exact, ceci n'autorisait cependant
pas la FAREAS à prendre une mesure portant atteinte au noyau intangible protégé
par l'art. 12 Cst.
d) La décision attaquée soulève un problème à un
autre égard. Il résulte du dossier que le comportement du recourant est dû à
des problèmes psychiatriques graves (schizophrénie paranoïde et problèmes de
dépendance à l'alcool), qui sont susceptibles de s'aggraver en cas de
changement de cadre (cf. attestation du Dr A.________ du 16 août 2005). Outre
le fait que ces problèmes de santé mettent en cause de manière générale la
faculté de sanctionner le recourant en raison de son comportement, on constate
que la mesure prise par la FAREAS est susceptible de poser problème au regard
d'autres intérêts publics et notamment l'intérêt général à la protection de la
sécurité publique. On peut ainsi s'étonner que l'autorité intimée refuse toute
prise en charge pendant une semaine d'une personne potentiellement dangereuse.
On relève à cet égard que le journal socio-administratif du recourant, produit
par la FAREAS, mentionne en date du 8 novembre 2005 sous la rubrique
"santé" que les problèmes psychiatriques dont souffre le recourant
risquent de mettre en danger sa vie et celle d'autres personnes.
e) Vu ce qui précède, la FAREAS ne pouvait pas
simplement se fonder sur l'art. 83 let. g LAsi pour priver le recourant de
toute prestation, y compris l'hébergement, pendant plusieurs jours. Certes, on
peut comprendre que, notamment durant ses périodes de crise, la prise en charge
du recourant soit particulièrement difficile à assumer pour les collaborateurs
de la FAREAS et que ceux-ci ne se sentent plus en mesure de gérer la situation,
notamment par rapport aux autres occupants des centres collectifs. Face à ce
problème, la réponse qui a été donnée, soit l'exclusion de toute prise en
charge pendant une semaine, ne saurait cependant entrer en considération. Si
les structures de la FAREAS ne sont plus en mesure d'assumer le recourant, devraient
en effet être envisagées d'autres types de prise en charge. Comme la FAREAS le
mentionne dans ses observations finales, des mesures de privation de liberté à
des fins d'assistance pourraient notamment entrer en considération. Peu importe
à cet égard que ces mesures soient dans la compétence du juge de paix et non
pas de la FAREAS directement.
3.
Il résulte des considérations qui précèdent que le recours
doit être admis et la décision attaquée annulée.
Le présent arrêt sera rendu sans frais, des dépens
étant par ailleurs alloués au recourant qui l'emporte avec un mandataire
professionnel (art. 55 LJPA).
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est admis.
II.
La décision de la Fondation vaudoise pour l'accueil des
requérants d'asile du 12 décembre 2005 est annulée.
III.
Il n'est pas prélevé d'émolument.
IV.
La Fondation vaudoise pour l'accueil des requérants
d'asile doit au recourant un montant de 1'000.-- (mille) francs à titre de dépens.
sg/Lausanne, le 7 juin 2006
Le
président:
Le présent arrêt est
communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint