vd_omni · AC.2007.0138 · 2007-10-08 · fr

BUMBACHER/Service des eaux, sols et assainissement | Il n'y a pas à tolérer la construction d'une terrasse privée sur le domaine public lacustre: l'ouvrage dénature le rivage en lui ôtant l'aspect particulier d'une grève de cailloux et de sable et il en dissuade l'usage commun qui doit pouvoir en être fait.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 08.10.2007 AC.2007.0138

CANTON DE VAUD
TRIBUNAL
ADMINISTRATIF
Arrêt du 8 octobre 2007
Composition
M. Jacques Giroud, président;
Mme Anne von Moos
et
M. Raymond Durussel
. M. Jean-François Neu,
greffier.
Recourant
Bruno BUMBACHER,
à 5436 Würenlos,
Autorité intimée
Service des eaux, sols et
assainissement,
à
1014 Lausanne
Objet
Remise en état
Recours formé par Bruno BUMBACHER contre la décision
rendue le 22 mai 2007 par le Service des eaux, sols et assainissement (ordre
de démolition d’une plate-forme en dalles de granit construite au bord du lac,
sur le domaine public).
Vu les faits suivants
A.
Entrepreneur en génie civil, Bruno Bumbacher est
propriétaire à Cully de la parcelle n° 326, au lieu dit « Les Rives ».
Sise en zone constructible, elle bénéficie d’un accès direct aux rives du lac
Léman sur la largeur de sa limite sud. Celle-ci est constituée d’un mur de
soutènement du terrain d’une hauteur de 3,2 mètres en contrebas duquel s’étend la
grève, respectivement le domaine public cantonal lacustre.
B.
Projetant de réaliser divers aménagements sur sa parcelle
- notamment la démolition d’un cabanon et d’un abri pour bateau ainsi que la
construction d’un nouveau hangar à bateau -, Bruno Bumbacher a requis
l’autorisation d’implanter, sur le domaine public du lac qui se situe au droit
de sa parcelle, un rail de mise à l’eau de 25 m de long assurant la desserte de
son nouveau hangar à bateau ainsi qu’un escalier métallique en caillebotis, en
surplomb du mur marquant la limite sud du fonds et permettant d’accéder à la
grève. Les plans de ces deux ouvrages ont été mis à l’enquête publique du 11 au
31 mars 2005, laquelle n’a donné lieu à  aucune opposition.
C.               Empiétant sur le domaine public lacustre, ce
projet a également été soumis à l’autorisation du Service des eaux, sols et
assainissements (SESA) comme objet de sa compétence. Le 14 avril 2005, la
centrale des autorisations CAMAC a délivré une synthèse des déterminations et
des préavis rendus par les services de l’Etat concernés. Faisant sienne cette
synthèse, le service a délivré l’autorisation sollicitée par décision notifiée au
constructeur le 9 mai 2005. De cette décision, on extrait ce qui suit :
« (…) Le Service des forêts, de la faune et de la
nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (CCFN) formule la
remarque suivante :
(…) La réalisation des différents travaux n’aura pas
une incidence sensible sur le milieu lacustre ou la pêche. Elle nécessite
cependant des interventions sur le domaine public, rive actuellement formée par
un mur et une grève naturelle de graviers et de sable. (…) l’escalier situé sur
la rive et le domaine public permet d’éviter la construction d’un ponton à côté
du rail et ainsi de préserver la rive naturelle et le paysage. Il serait
éventuellement utile de coordonner cet aménagement avec le voisin et de le
placer sur la limite parcellaire, permettant ainsi l’utilisation de l’escalier
par les deux propriétaires pour l’embarquement. Le CCFN délivre l’autorisation
en matière de pêche (…) et l’autorisation de la conservation de la nature (…)
Le Service de l’aménagement du territoire, Commission
des rives du lac (CRL) formule la remarque suivante :
Projet de rail de mise à l’eau devant un garage
existant, et accès par escalier métallique en surplomb. La CRL n’a pas de  remarque
à formuler.
(…) Au vu de ce qui précède, le Service des eaux, sols
et assainissement autorise (…) la construction d’un rail de mise à l’eau ainsi
que d’un escalier d’accès au lac (…) cette réalisation sera conforme au projet
soumis à l’enquête publique. Cet ouvrage fera l’objet d’une nouvelle
autorisation pour usage du domaine public. Cette dernière sera établie
ultérieurement (…) »
Le SESA a accordé cette seconde autorisation
d’empiètement sur le domaine public pour le rail et l’escalier métallique par
décision du 17 juin 2006. Cette autorisation était assortie de conditions, dont
celle d’exécuter les travaux conformément aux plans et pièces produites et aux
directives données par les agents de l’Etat, toute modification ou
reconstruction de l’ouvrage autorisé devant faire l’objet d’une demande écrite
au département.
D.               Par demande adressée au SESA le 19 mai
2006, l’architecte du constructeur a requis l’autorisation de construire un
ponton d’embarquement sur le domaine public cantonal, au droit de la parcelle
326, le long du rail de mise à l’eau déjà autorisé. Le SESA a rejeté cette
demande par décision du 21 juin 2006, faisant siens les préavis négatifs du
CCFN et la CRL tels que figurant dans la synthèse CAMAC établie le 14 juin
2006. Des déterminations du CCFN, on extrait ce qui suit :
«  (…) Il y a une année, le requérant avait
demandé une autorisation spéciale pour le déplacement d’un hangar à bateau, la
construction d’un escalier métallique et d’un rail de mise à l’eau. Ces projets
ont été acceptés, notamment suite aux explications de l’architecte qui
affirmait que la construction de l’escalier permettrait d’éviter la
construction d’un ponton et de protéger ainsi la rive naturelle et le paysage.
Afin de limiter l’apparition d’une multitude d’installations semblables, le
CCFN avait également demandé que les projets sur le domaine public soient
coordonnés avec le voisin (…) ».
E.                Lors d’une visite sur la parcelle du
constructeur effectuée le 1
er
mai 2007, le SESA a constaté qu’une
plateforme en dalles de béton avait été construite sur la grève, sans
autorisation préalable. En outre, l’escalier d’accès au lac ne correspondait
pas à celui qui avait été mis à l’enquête publique : il ne s’agissait plus
d’un escalier métallique en surplomb mais d’un ouvrage en maçonnerie flanqué de
deux volées de marches en pierres d’une emprise au sol sensiblement plus
importante que celle qui avait été autorisée.
Par courrier du 22 mai 2007, le SESA a dénoncé Bruno
Bumbacher au Préfet du district de Lavaux pour avoir construit la plateforme de
béton précitée sur le domaine public des eaux sans autorisation, précisant à
cette occasion que l’escalier d’accès à la grève pouvait être maintenu dans la
mesure où il avait été réalisé conformément aux règles de l’art. A raison de ces
faits, le constructeur sera condamné par sentence préfectorale à une amende de
900 francs.
F.                Par décision rendue le 22 mai 2007, le
SESA a fixé à Bruno Bumbacher un délai au 31 août 2007 pour procéder à la
démolition de la plateforme, avec évacuation des matériaux et remise en état
des lieux.
Par acte du 8 juin 2007, l’intéressé a recouru
devant le Tribunal administratif contre cette décision et conclu à l’octroi de
l’autorisation de construire la plateforme en question. Il fit en substance
valoir que les travaux litigieux avaient été effectués afin de remettre en état
une grève jusqu’alors mal consolidée au moyen de fers, de gabions et de plaques
de béton et jonchée de déchets divers, améliorant ainsi, tant l’esthétique du
lieu que la sécurité des usagers de la rive.
Par réponse du 11 juillet 2007, l’autorité
intimée a conclu au rejet du pourvoi Elle fit en résumé valoir que les travaux
litigieux ne pouvaient être justifiés par l’état préexistant de la rive, dont
l’entretien devait rester du ressort des autorités cantonales ou communales, tout
en précisant qu’une demande d’autorisation de construire aurait de toute
manière été refusée s’agissant d’un ouvrage constituant une extension du fonds
privé sur le domaine public des eaux.
G.               Le Tribunal administratif a
tenu audience sur la parcelle du recourant le 24 août 2007. A cette occasion,
il a procédé à une inspection locale et entendu le recourant, accompagné d’un
interprète, ainsi que deux représentants du service intimé. L’inspection locale
a permis de constater la construction, sur la grève, d’une large terrasse en
dalles de granit naturel, laquelle se prolonge à l’est par un dallage bordant
le rail de mise à l’eau, à l’ouest par un espace engazonné contenu par un
muret. Une série de photographies obtenues sur le site internet du recourant (www.bumbi.ch)
illustrant le chantier litigieux - notamment l’état de la grève lorsque les
travaux ont été entrepris - a été présentée aux parties et versée au dossier.
Le recourant a confirmé ses conclusions tendant au maintien de toutes les constructions
litigieuses, faisant valoir qu’il s’était agi de réaliser un ouvrage
esthétiquement irréprochable, conforme à l’esprit du lieu et utile à
l’entretien de la rive autant qu’à la sécurité des usagers. L’autorité intimée
a précisé ses conclusions en ce sens que seule la démolition de la terrasse et
de son extension le long du rail de mise à l’eau était requise, à l’exclusion
de l’escalier d’accès en pierre et de l’espace engazonné dans la mesure où ces
deux derniers ouvrages ne dénaturaient pas la grève ni ne posaient de problème particulier
sur le plan de la protection de la faune, de la nature ou du paysage.
Les arguments des parties seront repris ci-après
dans la mesure utile.
Considérant en droit
1.                a) Dans le canton de Vaud, les lacs,
rivages et grèves appartiennent au domaine public (art. 664 al. 1
er
CC et 138 al. 1
er
ch. 2 LVCC), lequel a pour but de satisfaire le
besoin d’un espace commun aisément accessible à chacun, soit individuellement,
soit collectivement. L’usage que l’on peut faire du domaine public est soumis à
des régimes juridiques spécifiques selon l’intensité de cet usage. L’usage dit commun,
soit celui qui peut être simultanément exercé par un grand nombre de personnes
conformément à la nature et à la destination du domaine en question, constitue
un droit subjectif excluant que l’usager soit soumis à l’obtention préalable
d’un titre juridique, que ce soit sous forme d’autorisation ou de concession. Ce
titre sera par contre requis lorsqu’il s’agit d’un usage dit accru, voire
privatif, du domaine public, usages qui se distinguent de l’usage commun par le
fait que, bien que conformes à l’affectation ou à la nature de la chose
publique, ils ne peuvent être simultanément possibles que pour un nombre restreint
de personnes (Moor, Droit administratif, 1992, vol. III, ch. 6.4, p. 282 ss).
S’agissant de l’usage accru du domaine public
lacustre, l’art. 12 de la loi sur la police des eaux dépendant du domaine
public (LPDP ; RSV 721.01) prescrit, de manière générale, que tout
travail, construction, anticipation, dépôt, déversement de quelque nature que
ce soit à effectuer dans les lacs et sur leurs grèves est soumis à autorisation
du département (al. 1
er
let. a), cette autorisation réglant les
conditions relatives à l’exécution des travaux ainsi que la situation juridique
découlant de ceux-ci (al. 2). Le droit de disposer des eaux du domaine public
lacustre nécessite en outre une autorisation octroyée sous forme de concession
par le Conseil d’Etat lorsqu’il s’agit d’un usage important, d’une simple
autorisation accordée à bien plaire par le département s’il s’agit
d’installations de faible importance (art. 4 de la loi sur l’utilisation des
lacs et cours d’eau dépendant du domaine public - LLC ; RSV 731.01 -  et
art. 83 du règlement d’application de cette loi – RLLC ; RSV 731.01.1).
L’art. 14 LPDP prévoit quant à lui que le département peut ordonner la
destruction, aux frais du contrevenant, de tout ouvrage ou construction exécuté
sans autorisation ainsi que la remise des lieux en l’état antérieur. Selon la
jurisprudence rendue en matière d’utilisation des eaux publiques, le droit
cantonal ne reconnaît pas aux particuliers un droit subjectif à se voir
délivrer une autorisation d’usage accru du domaine public, ce qui confère à l’administration
une grande liberté d’appréciation dans la gestion des usages du domaine public
qui ne sont pas communs et un pouvoir discrétionnaire qui ne se trouve limité
que par l’interdiction de l’arbitraire et le respect du principe de l’égalité
de traitement (Tribunal administratif, GE.1992.0022 du 15 juin 1992,
AC.1996.0007 du 24 juin 1996). Compte tenu de ce large pouvoir d’appréciation,
le Tribunal administratif, qui ne peut revoir la décision de l’autorité que
sous l’angle de la légalité, ne peut sanctionner que l’excès ou l’abus de ce
pouvoir (art. 36 LJPA).
b) En l’espèce, dans un premier temps, l’autorité
intimée n’a autorisé d’usage accru du domaine public lacustre que pour la pose
d’un rail de mise à l’eau et d’un escalier métallique d’accès à la grève.
Tolérant ensuite la construction d’un escalier d’une emprise au sol plus
importante que celle autorisée d’une part, l’aménagement d’un espace engazonné
d’autre part, elle se borne aujourd’hui à refuser l’aménagement  de la terrasse
en dalles de granit et le prolongement de celle-ci le long du rail de mise à
l’eau au motif que seuls ces deux objets dénaturent l’environnement lacustre et
l’usage que l’on doit pouvoir en faire. Sont dès lors litigieux, le refus
d’autoriser ces deux ouvrages d’une part, l’ordre de les démolir d’autre part, décisions
dont il convient d’examiner successivement le bien-fondé.
2.                Selon la jurisprudence, les riverains
n’ont pas de droit particulier à l’usage du domaine public. Ils sont dans la
même position juridique que tout autre usager et le voisinage du domaine public
ne leur confère pas davantage de facultés que celles qui appartiennent en tant
qu’usage commun à tout un chacun, même si la situation de leur parcelle leur
confère un accès privilégié, par exemple lorsque l’immeuble jouxte la berge
publique d’un lac à laquelle on ne peut parvenir que par voie d’eau et jouit de
ce fait d’une plage privée (ATF 100 Ia 131, 105 Ia 219; Moor, op. cit., ch.
6.5.2.1). Ainsi, les décisions d’octroi ou de refus d’utilisations particulières
du domaine public sont dictées par les restrictions à l’usage commun, lesquelles
sont de deux ordres. Tenant à l’économie du domaine public, les premières
visent à en conserver la substance et à en assurer l’entretien ainsi que la
sécurité des usagers. Les secondes sont justifiées par des intérêts généraux qui
pourraient être compromis, ainsi la nécessité de préserver l’environnement en
général, de protéger un site en particulier, la conservation du domaine étant
réputée d’intérêt public (Moor, op. cit., ch. 6.4.4.4 ; ATF 108 Ia 59).
En l’espèce, comme la section du tribunal a pu le
constater, la grève qui se situe au droit de la parcelle du recourant est pour
ainsi dire fermée, à l’ouest par la végétation dense d’un bouquet d’arbustes, à
l’est par un relief accidenté, ce qui confère au lieu l’apparence d’une plage
privée dont l’accès ne serait assuré que par l’escalier construit par le
recourant dans le prolongement direct du jardin de sa propriété. Dans ce
contexte particulier, autoriser la plateforme litigieuse, laquelle constitue en
réalité un espace aisément aménageable en terrasse, reviendrait à conférer au
lieu l’aspect d’une propriété privée qui serait de nature à en dissuader
l’accès, respectivement l’usage commun qui doit pouvoir en être fait par chacun.
A cela s’ajoute que, bien que réalisés dans les règles de l’art, les ouvrages
litigieux dénaturent le rivage en lui ôtant l’aspect particulier d’une grève de
cailloux et de sable, laquelle constituait  l’environnement lacustre à cet
endroit, libre de toute construction, comme le démontrent les photographies
versées au dossier. Ainsi, fondé à la fois sur la nécessité de conserver la substance
du domaine public et celle d’en préserver un usage commun qui soit conforme à
son affectation - motifs d’intérêt public qui, selon la jurisprudence rappelée
ci-dessus, autorisent une politique particulièrement restrictive -, le refus de
l’autorité d’entrer en matière sur la demande d’autorisation litigieuse échappe
à la critique.
3.                Subsiste la question du bien-fondé de la
remise en état litigieuse, ordonnée en application de l’art. 14 LPDP.
a) Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une
construction ou un ouvrage édifiés sans permis et pour lequel une autorisation
ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la
proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit
s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation
conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur
(ATF 108 I let. a 216 consid. 4 b p. 218). L'autorité renoncera cependant à une
telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public
lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au
maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à
construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la
construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF
123 II 248 consid. 4 a p. 255; RDAF 1993 p. 310 consid. 2 et les arrêts cités;
Tribunal administratif, AC.2000.0113 du 27 janvier 2004, AC.2005.0096 du 22
décembre 2005).
b) En l'occurrence, les dérogations à la règle de
l’autorisation préalable d’un usage accru du domaine public qu’induirait l’ouvrage
litigieux ne sauraient à l’évidence être qualifiées de mineures. Ayant requis
et obtenu de ne poser qu’un rail de mise à l’eau et un escalier métallique,
ouvrages qui ne devaient avoir qu’une emprise et un impact visuel très faibles
sur le domaine public, le recourant y a implanté une pelouse et des ouvrages en
maçonnerie dont l’emprise au sol et l’aspect sont tels qu’ils confinent à
l’appropriation du domaine public, respectivement à un usage privatif de
celui-ci. Il est également patent que le recourant ne pouvait de bonne foi se
croire autorisé à construire. Professionnel de la construction, il n’ignorait
pas, pour s’y être dans un premier temps conformé, que tout travail ou
anticipation sur le domaine public devait faire l’objet d’une procédure d’autorisation.
Il ne pouvait en outre pas ignorer les difficultés à obtenir pareille
autorisation, non seulement eu égard à la durée de la procédure relative à la
pose d’un simple escalier en métal, mais compte tenu du rejet de sa demande de
construire un ponton, en complément du rail de mise à l’eau autorisé.
S’agissant de l’intérêt public au rétablissement, on
ne voit pas qu’il puisse être fait bon marché de règles visant à conserver la
substance du domaine public et à en assurer l’usage commun, ni que la réglementation
visant à ne pas en dénaturer l’aspect soit mise à mal par une politique du fait
accompli délibérément adoptée par le constructeur. Il existe en outre à cet
égard un intérêt à dissuader l’intéressé ou des tiers de contrevenir à cette
réglementation à une autre occasion.
Enfin, de l’aveu de l’intéressé, la démolition de la
terrasse litigieuse, dont la fondation n’a pas été réalisée en béton armé, ne devrait
pas poser de problème particulier. Dirigeant une entreprise de construction, il
dispose non seulement des machines de chantier nécessaires à la démolition de
l’ouvrage, mais celles-ci se trouvent encore sur la parcelle en question, où il
réalise la construction d’une villa. Partant, la remise en état, qui n’exclut au
demeurant pas une récupération des matériaux utilisés, ne lui cause pas un
préjudice financier tel qu’il se justifierait, eu égard au principe de la
proportionnalité, de renoncer à la sauvegarde de l'intérêt public lésé.
c) Dans ces conditions, l'intérêt du recourant à
conserver la terrasse litigieuse doit céder le pas, de sorte que l’ordre de
remise en état doit être confirmé, aux frais de l’intéressé. Cet ordre étant
échu, un délai suffisant doit lui être fixé pour s'exécuter, qui sera fixé au
30 novembre prochain, compte tenu des machines et de la main d’œuvre dont
l’intéressé peut rapidement  disposer.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I.
Le recours est rejeté.
II.
La décision rendue le 22 mai 2007 par le Service des eaux,
sols et assainissement est confirmée.
III.
Un délai au 30 novembre 2007 est fixé à Bruno Bumbacher
pour supprimer la terrasse en dalles de granit ainsi que la bordure jouxtant le
rail de mise à l’eau, ouvrages tels que réalisés au droit de la parcelle n° 326
de Cully.
IV.
Un émolument de justice de 2'500 (deux mille cinq cent)
francs est mis à la charge de Bruno Bumbacher.
V.
Il n’est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 8 octobre 2007
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.