vd_omni · FI.2012.0090 · 2013-08-09 · fr

A. X.________/COMMISSION COMMUNALE DE RECOURS EN MATIERE D'IMPOTS, Municipalité de Ballaigues | Taxe d'ordures ménagères. La combinaison d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets (taxe au sac), comme le prévoit le règlement litigieux, est admissible sous l'angle du principe de causalité.Recours au TF rejeté, dans la mesure où il est recevable (arrêt 2C_797/2013 du 8 juillet 2014).

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 09.08.2013 FI.2012.0090

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 9 août 2013
Composition
M. Eric Kaltenrieder,
président
; M. Robert Zimmermann et M. Xavier
Michellod, juges; M. Christophe Baeriswyl, greffier.
Recourant
A. X.________,
à Ballaigues,
Autorité intimée
Commission de
recours en matière d'impôts de la Commune de Ballaigues,
à Ballaigues
Autorité concernée
Municipalité de
Ballaigues,
représentée par Me Alain THEVENAZ, avocat à
Lausanne,
Objet
Taxes d'ordures ménagères
Recours A. X.________ c/ décision de la Commission
de recours en matière d'impôts de la Commune de Ballaigues du 10 octobre 2012
(facture du 13 juillet 2012 - taxes ordures ménagères)
Vu les faits suivants
A.
A. X.________ est domicilié sur le territoire de
la Commune de Ballaigues.
B.
Le 6 octobre 2008, le Conseil communal de
Ballaigues a adopté un règlement communal sur la gestion des déchets (ci-après:
le règlement communal). Ce règlement a été approuvé par le Département de la
sécurité et de l'environnement le 11 novembre 2008.
Les art. 11 et 12 du règlement
communal, relatifs au financement, prévoient ce qui suit:
"Art. 11 Principes
Le détenteur assume le coût de l'élimination
de ses déchets.
La Commune perçoit des taxes pour couvrir
les frais de gestion des déchets dont elle a la charge.
La Municipalité réévalue chaque année le
montant des taxes en fonction des charges budgétisées. Les excédents et les
déficits des années précédentes sont pris en compte.
Elle communique les éléments sur lesquels
elle se base pour déterminer le montant et les modalités des taxes.
Art. 12 Taxes
Taxes sur les sacs à ordures
Une taxe au sac est perçue pour couvrir les
frais de collecte et de traitement des ordures ménagères. Cette taxe est au
maximum de
1.50 franc par
sac de 17 litres,
3.- francs par
sac de 35 litres,
5.- francs par
sac de 60 litres,
8.- francs par
sac de 110 litres.
Ces montants s'entendent avec TVA comprise.
Jusqu'à concurrence des maximums précités,
la municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l'évolution
des coûts effectifs tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale.
Taxes forfaitaires
Une taxe forfaitaire est perçue pour
financer les autres frais de gestion des déchets et en particulier celle des
déchets recyclables. Elle est fixée comme suit:
·
180.- francs par an au maximum par ménage de
2 personnes et plus
Les ménages habitant les maisons foraines et
les résidences secondaires paient une taxe forfaitaire de
90.-
francs
par an au maximum par ménage ou par résidence secondaire.
Ces taxes sont réduites de moitié pour les
personnes seules.
La situation familiale au 1
er
janvier ou lors de l'arrivée dans la commune est déterminante pour le calcul de
la taxe de l'année en cours.
En cas de départ ou d'arrivée en cours
d'année, la taxe est due par mois entier et calculée prorata temporis.
Jusqu'à concurrence des maximums précités,
la Municipalité est compétente pour adapter le montant de la taxe à l'évolution
des coûts effectifs, tels qu'ils ressortent de la comptabilité communale."
En application de ce règlement, la
Municipalité a adopté le 2 juin 2008 des
"Directives communales
relatives à la gestion des déchets à Ballaigues"
, lesquelles prévoient
notamment ce qui suit:
"10. Financement
La commune perçoit une taxe forfaitaire pour
la gestion des déchets, cette taxe est actuellement de
120.- fr. par an et par ménage de deux
personnes ou plus,
60.- fr. par an et par ménage habitant les
maisons foraines et les résidences secondaires.
Ces taxes sont réduites de moitié pour les
personnes seules.
La vente des sacs taxés se fait dans les
commerces de la région ainsi qu'à l'administration communale. Le prix des sacs
est fixé en accord avec les municipalités de la région ayant adopté le même
système de taxation. Il est actuellement fixé à:
1.-
fr. pour les sacs de 17 l.
1.95
fr. pour les sacs de 35 l.
3.80
fr. pour les sacs de 60 l.
6.-
fr. pour les sacs de 110 l.
Pour atténuer les effets sociaux de ce
système de taxes, deux mesures d'accompagnement sont prises:
·
une distribution gratuite de 5 sacs de 35 litres
par personne et par année,
·
les couches culottes peuvent être remises en sac
transparent aux points de collecte."
C.
Le 13 juillet 2012, la Commune de Ballaigues a
adressé à A. X.________ une facture, fixant à 120 fr. la taxe d'ordures
ménagères pour l'année 2012.
Par lettre du 10 juillet (recte:
août) 2012, l'intéressé a recouru contre ce bordereau de taxation (à noter
qu'il n'a pas contesté et payé les bordereaux de taxes d'ordures ménagères pour
les années 2009 à 2011 qui s'élevaient également à 120 fr.), en concluant à ce
qui suit :
"1.- le bordereau attaqué est nul et de
nul effet;
2.- Le règlement communal sur la gestion des
déchets de novembre 2008 de la commune de Ballaigues est déclaré nul et de nul
effet, ceci dès son adoption par le Conseil communal;
3.- La totalité des taxes perçues depuis
l'entrée en vigueur du Règlement attaqué sont des montants perçus sans base
légale valable et sont dès lors remboursés aux contribuables;
4.- la décision est rendue sans frais."
Par décision du 21 août 2012, la
Municipalité de Ballaigues a déclaré ce recours irrecevable.
D.
Le 23 août 2012, A. X.________ a recouru contre
cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP). La cause a été enregistrée sous la référence FI.2012.0074.
La Municipalité de Ballaigues,
constatant qu'elle n'était pas compétente pour connaître du recours, a rapporté
sa décision et transmis d'office le recours du 10 août 2012 à la
"Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux du Conseil communal de
Ballaigues"
(ci-après: la Commission communale de recours).
Dans ces conditions, le 23 octobre
2012, A. X.________ a retiré son recours, ce dont le juge instructeur a pris
acte par décision du 1
er
novembre 2012.
E.
Le 10 septembre 2012, la Commission communale de
recours a été constituée par le Conseil communal de Ballaigues. Elle a siégé le
1
er
octobre 2012. Par décision du 10 octobre 2012, rendue sans avoir
convoqué ni entendu A. X.________, elle a rejeté le recours.
F.
Le 29 octobre 2012, A. X.________ a recouru
contre cette décision devant la CDAP, en concluant avec dépens à ce qui suit:
"A.- Le présent recours est recevable à
la forme;
B.- le bordereau attaqué est déclaré nul et
de nul effet;
C.- Le règlement communal sur la gestion des
déchets de novembre 2008 de la commune de Ballaigues est déclaré nul et de nul
effet, ceci dès son adoption par le Conseil communal;
D.- La totalité des taxes (forfaitaires et
au sac) perçues depuis l'entrée en vigueur du Règlement attaqué sont des
montants perçus sans base légale valable et sont dès lors remboursés aux
contribuables sur la base d'un calcul brut du prix que ces derniers ont payé,
en particulier pour l'acquisition des sacs auprès des commerces ou du greffe
municipal ;
E.- la décision est rendue sans frais."
Le 30 novembre 2012, le recourant a
été mis au bénéfice de l'assistance judiciaire (exonération d'avance de frais).
Dans sa réponse du 13 janvier 2013,
la Commission communale de recours a conclu au rejet du recours et à la
confirmation de la décision attaquée.
Dans ses déterminations du 9
février 2013, la Municipalité de Ballaigues, agissant par l'intermédiaire de
l'avocat Alain Thévenaz, a conclu, sous suite de frais et dépens, à
l'irrecevabilité de la conclusion C du recours et, pour le surplus, au rejet de
ce dernier.
Le recourant a déposé un mémoire
complémentaire le 11 avril 2013. La Municipalité de Ballaigues s'est déterminée
sur cette écriture le 21 mai 2013.
Le recourant a déposé une nouvelle
écriture le 31 mai 2013.
G.
Le 6 juin 2013, le juge instructeur a interpellé
le recourant pour lui demander si le vice résultant du fait qu'il n'avait pas
été convoqué ni entendu personnellement par la Commission communale de recours avant
qu'elle ne statue pouvait être réparé par une renonciation expresse,
a
posteriori
, à son audition, rendant ainsi la décision attaquée non viciée
sur ce point.
Le 7 juin 2013, le recourant a répondu
qu'il avait bien remarqué ce vice, qu'il gardait
"en réserve comme il
est d'usage"
(sic). Il a néanmoins admis renoncer expressément à son
audition par la Commission communale de recours.
H.
La cour a statué par voie de circulation.
Considérant en droit
1.
Déposé dans le délai de trente jours fixé par
l'art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative
(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Il respecte au
surplus les conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD.
2.
Le recourant a requis à titre de mesures
d'instruction la production de la liste des points de dépôt d'ordures dans la
Commune de Ballaigues, de factures communales pour les années 2009 à 2011, de
la liste du nombre de sacs taxés vendus depuis 2009 aux habitants de la Commune
de Ballaigues et de la liste des personnes s'étant vu mettre à disposition la
clé permettant d'accéder à la déchèterie en-dehors des heures d'ouverture. Il a
également requis l'audition d'un témoin.
a)
Sans qu’il
n’en résulte une violation du droit d’être entendu, garanti par les art.
29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du
18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la Constitution du Canton de Vaud
du 14 avril 2003 (Cst./VD; RSV 101.01),
l'autorité peut renoncer au moyen de preuve offert par une partie,
pour autant qu'elle puisse admettre sans arbitraire que ce moyen n'aurait pas
changé sa conviction (ATF 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p.
429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).
Devant
la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, la procédure est
en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Les parties participent à l'administration
des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité peut, notamment, entendre
les parties et recueillir des témoignages (cf. art. 29 al. 1 let. a et f
LPA-VD). Elle n'est toutefois pas liée par les offres de preuves formulées par
les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit examiner les allégués de fait et
de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens n'apparaissent pas
d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Les art. 29 al. 2 Cst. et
27 al. 2 Cst./VD n’accordent en effet pas à la partie dans la procédure devant
la juridiction administrative le droit inconditionnel d’être entendu oralement,
ni celui d’obtenir l’audition de témoins ou la mise en œuvre d’une expertise, à
moins que soit en cause l’examen personnel de la partie en cause (ATF 134 I 140
consid. 5.3 p. 148; 122 II 464 consid. 4c p. 469/470).
b)
En l’espèce,
la plupart des pièces dont la production a été requise par le recourant ont été
produites en cours d'instruction. En effet, la Commune de Ballaigues a versé au
dossier les décomptes et factures des taxes adressées aux entreprises ayant
leur siège sur le territoire communal ainsi que la liste manuscrite des
personnes qui ont pu disposer de la clé de la déchèterie. Elle a également
produit des plans indiquant les points de dépôt des ordures. En ce qui concerne
la production de la liste du nombre de sacs taxés vendus depuis 2009 aux
habitants de la Commune de Ballaigues, il ne sera pas donné suite à cette
réquisition. En effet, comme on le verra, cette pièce n'est pas déterminante
pour l'issue du recours.
S'agissant enfin de l'audition d'un
témoin, il ne sera pas non plus donné suite à cette mesure d'instruction. En
effet, la cour peut se contenter de la pièce produite par le recourant, dont
elle ne s'écartera pas du contenu.
En définitive, par appréciation
anticipée des preuves, la cour s’estime en mesure de statuer en connaissance de
cause, en se dispensant de donner suite aux réquisitions d’instruction
formulées par le recourant.
3.
Le recourant soulève plusieurs griefs d'ordre
formel.
a) Le recourant se plaint tout d'abord
de ce que l'autorité intimée aurait omis de statuer sur des moyens développés
dans son recours.
a
a)
Les parties ont le droit d'être entendues (art. 29 al. 2 Cst.
; 27 al. 2 Cst./VD; 33 al. 1 LPA-VD
). L'autorité
doit indiquer dans son prononcé les motifs qui la conduisent à sa décision (ATF
138 I 232 consid.
5.1 p. 237; 136 II 266 consid. 3.2 p. 270; 133 I 270
consid. 3.1 p. 277; art. 42 let. c LPA-VD).
Elle n'est pas tenue
de discuter de manière détaillée tous les arguments soulevés par les parties;
elle n'est pas davantage astreinte à statuer séparément sur chacune des
conclusions qui lui sont présentées. Elle peut se limiter à l'examen des
questions décisives pour l'issue du litige; il suffit que le justiciable puisse
apprécier correctement la portée de la décision et l'attaquer à bon escient
(ATF 138 I 232 consid.
5.1 p. 237; 136 II 266 consid. 3.2
p. 270; 136 I 184 consid. 2.2.1 p. 188, 229 consid. 5.2 p.236
, et les arrêts cités).
La violation du droit d'être
entendu peut être guérie si le justiciable dispose de la faculté de se déterminer
dans la procédure de recours, pour autant que l'autorité de recours dispose
d'un plein pouvoir d'examen, en fait et en droit (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1
p. 285; 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; 132 V 387 consid. 5.1 p. 390, et les
arrêts cités). En cas d’absence de motivation notamment, la jurisprudence admet
que l'autorité puisse donner connaissance de ses motifs dans le mémoire de
réponse, ce qui permettra ensuite à l'administré de compléter ses moyens (v. P.
Moor, op. cit., n° 2.2.8.4, p. 304; ATF 116 V 28 cons. 4b; FI 2003.0127 du 29
avril 2004 cons. 4c et les références citées).
Même en
présence d’une grave violation du droit d’être entendu, il faut renoncer au
renvoi de la cause à l’autorité précédente, lorsqu’une telle mesure apparaît
vide de sens et prolongerait inutilement la procédure, au détriment de
l’intérêt des parties à recevoir une décision dans un délai raisonnable (ATF
137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197/198, et les arrêts cités).
bb) En l'espèce, i
l est exact que l'autorité intimée ne s'est pas prononcée sur certai
n
s moyens développés par le recourant dans son
recours déposé contre la taxe litigieuse.
D
ans le cadre de l'échange d'écritures devant l'autorité de céans,
l'autorité intimée et/ou la Municipalité se sont
toutefois
déterminées sur tous les griefs formulés par le
recourant, lequel a encore eu la possibilité de se déterminer à ce sujet
, ce qu'il a d'ailleurs fait
. Dès lors que
le Tribunal cantonal dispose d’un libre pouvoir d’examen, en fait
et en droit,
il convient d'admettre que
le vice affectant la décision attaquée a été réparé dans la
procédure de recours
.
Le grief tiré de la violation du
droit d’être entendu est mal fondé.
b) Le recourant critique en outre
le fait que la Commission communale de recours n'ait été constituée que le 10
septembre 2012, soit postérieurement au dépôt de son recours, alors qu'elle
aurait dû l'être en début de législature. Il considère que
"le fait que
la commission, nommée presque en catimini par le Conseil sur proposition de la
Municipalité ait été formée alors que le recours était connu, que les
conclusions de ce dernier l'étaient aussi et que le nom du recourant était
connu, ouvre la voie à tous les arbitraires possibles et viole tous les
principes généraux du droit. Il s'agit d'une justice administrative bananière
qui justifie à elle seule le prononcé de la nullité absolue de la décision
attaquée"
. Le recourant fait aussi grief à la Commission communale de
recours de s'être octroyé un titre erroné, soit celui de
"Commission
communale de recours en matière d'impôts communaux du Conseil communal de
Ballaigues"
.
aa) Selon l'exposé des motifs
relatif au projet de loi sur les impôts communaux, l'institution d'une voie de
recours à la commission communale en matière d'impôts avait pour but de
garantir au contribuable une justice indépendante (EMPL sur les impôts
communaux, BGC automne 1956, p. 588). Elle constitue ainsi une émanation de
l'organe délibérant de la commune, à ceci près qu'à la différence des autres
types de commissions, elle n'a aucune fonction d'ordre politique et constitue
véritablement une autorité juridictionnelle. Le conseil ne peut pas renoncer à
la nomination de cette commission, celle-ci étant imposée par la loi (David
Equey, Les impositions communales en droit vaudois, RDAF 2010 II hors série, p.
178 et les références citées).
Selon les art. 29a et 30 al. 1
Cst., toute personne dont la cause doit être jugée dans une procédure
judiciaire a droit à ce que cette cause soit portée devant un tribunal établi
par la loi, compétent, indépendant et impartial.
Lorsque
la décision relève non pas d'un tribunal, mais d'une autorité administrative,
la jurisprudence déduit de l'art. 4 aCst. une garantie de même portée (ATF 114
Ia 279 c. 3b; ATF 125 I 119, spéc. 122). Selon la jurisprudence constante du
Tribunal fédéral, il suffit, pour fonder un soupçon de partialité, qu'il existe
des circonstances objectives propres à susciter l'apparence de prévention et à
faire naître un risque de partialité (ATF 117 1a 410 c. 2a); autrement dit, il
faut que des raisons objectives fassent naître une méfiance du justiciable
quant à l'impartialité du fonctionnaire (ATF 97 I 93 c. 2); la méfiance doit
résulter objectivement de circonstances certaines ou d'un comportement propre à
éveiller la suspicion de partialité (ATF 114 Ia 158, c. 3b). Si la simple
affirmation de partialité fondée sur les sentiments subjectifs d'une partie est
insuffisante pour justifier la récusation d'un magistrat, il n'est pas
nécessaire en revanche que la personne contestée soit effectivement prévenue
(ATF 115 Ia 36 ss et 175 c. 3 ss). Ces principes s'appliquent par analogie au
greffier de l'autorité judiciaire (ATF 124 I 255 rés. in RDAF 1999 I 545 et ATF
119 Ia 81).
Dans l'ATF 125 précité, le Tribunal
fédéral apporte toutefois certaines nuances s'agissant de la récusation
d'autorités administratives, particulièrement celle de membres d'un exécutif ou
encore de commissions de recours, d'arbitrage ou de surveillance externes à
l'administration (v. spéc. consid. 3 let. c à g). En tous les cas, l'extrême rigueur
qui peut être exigée d'un tribunal n'a pas nécessairement sa place s'agissant
d'autres autorités, relevant du pouvoir exécutif ou encore pour des commissions
de recours relevant du pouvoir législatif, comme en l'espèce (arrêt
FI.2000.0114 du 7 juillet 2005, consid. 1c et les réf. cit.).
Lorsqu'un juge apparaît comme
prévenu, les art. 30 al. 1 Cst. et 6
Convention du 4
novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales
(CEDH; RS 0.101)
permettent
d'exiger qu'il se récuse. Le droit de demander la récusation a pour corollaire
celui de connaître la composition du tribunal. Le justiciable a par conséquent
le droit demander à ce que celle-ci lui soit communiquée (v. not. ATF 114 Ia
278). Le principe de la bonne foi commande que les motifs de récusation soient
invoqués dès que possible, soit en principe dès le début des débats et au plus
tard dès que l'intéressé a connaissance de l'identité des juges qui composent
le tribunal, à défaut de quoi il est réputé y avoir tacitement renoncé (ATF 129
III 445, 465).
bb) En l'espèce, il est exact que
la Commission communale de recours n'a été instituée que lors de la séance du
Conseil communal de Ballaigues du 10 septembre 2012, et non en début de
législature comme le prévoit l'art. 45 LICom. Cette situation s'explique par le
fait qu'à l'instar de nombreuses petites communes du canton, celle de
Ballaigues fait face à très peu de
recours contre des
décisions prises en matière d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales;
dans certaines communes, il peut même arriver qu'aucun recours ne soit recensé
durant toute une législature, ce qui conduit parfois ces communes à élire leur
Commission de recours en matière d'impôts communaux au moment où elles sont
saisies du premier recours de la législature.
On ne
voit toutefois pas les motifs pour lesquels ce retard dans l'élection de cette
commission la rendrait incompétente pour connaître des recours fondés sur
l'art. 45 LICom. A suivre d'ailleurs le raisonnement du recourant sur ce point,
la Commune de Ballaigues ne serait dotée, faute de l'avoir nommée en début de
législature, d'aucune autorité de recours contre les décisions en matière
d'impôts ou taxes communaux et de taxes spéciales, ce qui rendrait tout
simplement impossible l'exercice d'un recours contre de telles décisions. Il
parait douteux qu'une telle atteinte aux droits des citoyens contribuables soit
vraiment visée par le recourant dans le cadre de son pourvoi.
S'agissant du grief issu du titre
erroné que s'est attribué l'autorité intimée, il est inconsistant. En effet, la
Commission communale de recours a été élue lors de la séance du Conseil
communal du 10 septembre 2012. L'ordre du jour de cette séance prévoyait sous
chiffre 6 la
"Nomination d'une commission communale de recours en matière
d'impôt"
. Selon le procès-verbal de cette séance, consultable sur le
site internet de la Commune de Ballaigues, trois membres ont été élus, savoir
B. Y.________, C. Z.________ et D. E.________. Deux suppléants ont aussi été
élus, F. G.________ et H. I.________. La décision entreprise a été rendue par
les trois membres précités. Il ne fait ainsi aucun doute que l'autorité intimée
était bien compétente pour statuer sur le recours, indépendamment de
l'imprécision de sa désignation figurant sur sa décision.
En ce qui concerne le mode
d'élection de la Commission communale de recours, on ne saurait suivre le
recourant lorsqu'il soutient qu'elle aurait été élue "
presque en
catimini"
soit, selon le Petit Robert 2013,
"en cachette,
discrètement, secrètement"
. En effet, cette commission a été élue
comme il se doit lors d'une séance du Conseil communal de Ballaigues. Le
recourant ne pouvait pas ignorer que ce point faisait partie de l'ordre du jour
de la séance du 10 septembre 2012. Cet ordre du jour est public. Par ailleurs,
la consultation du site internet de la commune indique que le recourant est le
sous-secrétaire du bureau du Conseil communal. Il est partant plus concerné par
ce qui se passe au niveau du conseil communal que n'importe quel autre citoyen
"ordinaire"
qui n'est pas rattaché d'une manière ou d'une autre à l'organe législatif
communal. Le recourant a été confirmé dans cette fonction lors de la séance du
Conseil communal du 18 juin 2012, soit avant la notification de la décision
attaquée. On peut d'ailleurs s'interroger sur les motifs pour lesquels en sa
qualité de membre du bureau du conseil communal, le recourant ne s'est pas
soucié avant la naissance de son litige de l'élection de la Commission
communale de recours, si véritablement son inexistence formelle en début de
législature constituait à ses yeux un vice rédhibitoire rendant nulle toute
décision future prise par cette commission.
Le dernier moyen du recourant,
selon lequel le fait que l'autorité intimée ait été désignée après le dépôt du
recours, savoir à une époque où l'identité du recourant et l'objet du recours
étaient ou pouvaient être connus, ouvrirait la voie à tous les arbitraires
possibles et violerait tous les principes généraux du droit, doit être rejeté.
Il s'agit ici d'un grief de nature toute générale, qui n'est étayé d'aucune
manière. Notamment, le recourant n'explique pas en quoi la commission nommée
n'aurait pas traité son cas avec indépendance et impartialité. On relèvera à
cet égard que le recourant n'a jamais demandé la récusation d'un ou des membres
de l'autorité intimée, dont il connaissait pourtant la composition avant
qu'elle ne statue.
En définitive, les griefs tirés de
la constitution de la Commission communale de recours doivent être rejetés.
c) Toujours sur le plan formel, il
résulte du dossier que la Commission communale de recours n'a pas convoqué le
recourant pour qu'il soit entendu, contrairement à ce qu'exige l'art. 47 de la
loi vaudoise du 5 décembre 1956 sur les impôts communaux (LICom; RSV 650.11).
Ce vice a néanmoins été corrigé en
cours de procédure, avec la renonciation écrite du recourant, le 7 juin 2013,
donc
a posteriori
, à son audition, ce qui équivaut à une renonciation
expresse à demander l'annulation de la décision entreprise et le renvoi de la
cause à l'autorité intimée en vue de l'audition du recourant avant nouvelle
décision. Dans sa lettre, le recourant a mentionné avoir remarqué ce vice, mais
n'en avoir pas fait état dans son recours et ses écritures subséquentes, pour
garder ce moyen
"en réserve"
. Compte tenu de la renonciation
du recourant à faire valoir ce moyen après avoir été interpellé par le juge
instructeur à ce sujet, la question – qui se pose légitimement – de savoir si
un tel comportement est compatible avec le respect des règles de la bonne foi
peut demeurer ouverte.
4.
Le recourant conclut à ce que le règlement
communal soit déclaré nul et de nul effet, ceci dès son adoption par le Conseil
communal de Ballaigues.
a) Selon l'art. 92 LPA-VD, le
Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur
recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit
aucune autre autorité pour en connaître (al. 1). Selon l'art. 3 al. 1 LPA-VD,
est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, en
application du droit public, et ayant pour objet de créer, de modifier ou
d'annuler des droits et obligations (let. a), de constater l'existence,
l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (let. b), de rejeter ou de
déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou
constater des droits et obligations (let. c). Selon l'al. 2 de cette
disposition, sont également des décisions les décisions incidentes, les
décisions sur réclamation ou sur recours, les décisions en matière d'interprétation
ou de révision. L'al. 3 prévoit enfin qu'une décision au sens de l'al. 1, let.
b ne peut être rendue que si une décision au sens des let. a ou c ne peut pas
l'être.
En tant qu'actes individuels et
concrets, les décisions se distinguent des règles de droit, soit des normes
générales et abstraites qui visent un nombre indéterminé de personnes et de
situations et qui imposent des obligations ou confèrent des droits aux
personnes physiques et morales, règlent l'organisation, la compétence ou les tâches
des autorités ou fixent une procédure (arrêt CCST.2005.0005 du 14 février
2006). Qu'elles figurent dans des lois au sens formel ou dans des règlements
cantonaux ou communaux, les règles de droit ne peuvent pas faire l'objet d'un
recours de droit administratif (arrêt GE.2000.0126 du 5 avril 2001): le
contrôle abstrait des normes relève de la compétence de la Cour
constitutionnelle. Ce contrôle porte notamment sur tous les règlements, arrêtés
ou tarifs communaux et intercommunaux, contenant des règles de droit (art. 3
al. 3 de loi du 5 octobre 2004 sur la juridiction constitutionnelle – LJC, RSV
173.32). Une requête dirigée contre un règlement communal doit être déposée
dans les 20 jours à compter de la publication officielle de l'approbation du
règlement en question par le Département cantonal compétent (art. 5 al. 2 LJC).
b) En droit suisse, on distingue
le contrôle abstrait et concret (ou préjudiciel) de la constitutionnalité des
normes édictées par le législateur cantonal. Les tribunaux cantonaux, ainsi que
les autorités d’application, ont le droit et l’obligation d’examiner, à titre
préjudiciel, la conformité au droit supérieur (international, fédéral et
cantonal) des actes normatifs cantonaux qu’ils appliquent au cas qui leur est
soumis (
ATF 127 I 185 consid. 2 p. 187/188; 117 Ia 262
consid. 3a p.
265/266, et les arrêts cités; voir
Robert Zimmermann
, Le contrôle préjudiciel
en droit fédéral et dans les cantons suisses, thèse Genève, 1987, p. 153,
216-218). En pareil cas, l'admission éventuelle du recours  entraîne uniquement
l'annulation de la décision d'application, mais non point de la norme elle-même
(ATF 132 I 49 consid. 4 p. 54, 153 consid. 3 p. 154; 131 I 166 consid. 1.4 p.
169/170, 313 consid. 2.2 p. 315, et les arrêts cités). Dans le système du
contrôle de constitutionnalité qui prévaut en droit suisse, diffus et non
concentré, le fait qu’une norme n’ait pas été soumise en temps utile
au contrôle abstrait possible
n’exclut pas
un contrôle concret ultérieur
(v. ég.
arrêt
FI.2007.0127 du 23 mai 2008)
.
c) Il résulte de ce qui précède
que la Cour de céans n'est pas compétente pour connaître du recours en tant
qu'il porte sur la constatation de la nullité du règlement communal litigieux.
Cette conclusion du recours doit partant être déclarée irrecevable. Toutefois,
le fait que le recourant
ait omis de saisir la Cour constitutionnelle des moyens développés
à l’appu
i de son recours – alors qu’il
aurait
pu le faire – ne porte
pas à conséquence
dans le cadre du contrôle
concret auquel devra se soumettre la Cour de céans dans les considérants qui
suivent
.
5.
a) L'art. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983
sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) prévoit que celui qui est
à l'origine d'une mesure prescrite par cette loi en supporte les frais.
Les art. 32 ss LPE régissent le
financement de l'élimination des déchets. L'art. 32 LPE, reprenant le principe
de l'art. 2 LPE, prévoit que le détenteur des déchets assume le coût de leur
élimination; font exception les déchets pour lesquels le Conseil fédéral
prévoit des dispositions particulières (al. 1); si le détenteur ne peut être
identifié ou s'il est dans l'incapacité, pour cause d'insolvabilité, de
satisfaire aux exigences au sens de l'al. 1, les cantons assument le coût de
l'élimination (al. 2).
L’art. 32a al. 1 LPE prévoit quant
à lui que les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets
urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par
l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de
"ceux
qui sont à l'origine de ces déchets"
(
"die Kantone sorgen
dafür, dass die Kosten [...] den Verursachern überbunden werden"
).
Ces dispositions posent comme principe général celui du
"
pollueur-payeur
" (
Verursacherprinzip
), qui consiste
pour l'essentiel à faire supporter à leurs auteurs les frais de lutte contre
les atteintes à l'environnement (cf. FF 1979 III 775; 1996 IV 1233; cf. en
outre, Anne Petitpierre-Sauvain, Le principe pollueur-payeur, in ZSR/RDS 1989
II 429 et ss, not. 455).
Selon l’art. 32a al. 1 LPE, le montant
des taxes est fixé en particulier en fonction du type et de la quantité de
déchets remis (lettre a), des coûts de construction, d'exploitation et
d'entretien des installations d'élimination des déchets (lettre b), des
amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces
installations (lettre c), des intérêts (lettre d) ainsi que des investissements
prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces
installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des
améliorations relatives à leur exploitation (lettre e).
b) Selon la loi vaudoise du 5
septembre 2006 sur la gestion des déchets (LGD; RSV 814.11), les communes
gèrent les déchets urbains (art. 14 al. 1), à savoir les déchets des ménages
(art. 2 al. 4 let. a), et adoptent un règlement sur la gestion des déchets
soumis à l’approbation du chef du département concerné (art. 11 al. 1). A son
art. 30, cette loi prévoit que
"le coût de l’élimination des déchets
est supporté par leur détenteur, conformément au droit fédéral"
(al.
1) et renvoie au "
financement selon l’article 32a LPE"
(al.
2).
c) Dans un arrêt du 7 octobre 2009 concernant
la Commune de Romanel-sur-Lausanne (cause CCST.2009.0006), qui n'a pas été
remis en question sur ce point par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 4
juillet 2011 auquel il sera fait référence sous let. d ci-dessous, la Cour
constitutionnelle du Tribunal cantonal vaudois a rappelé les principes suivants:
"Selon une directive émise par l’Office
fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage (OFEFP), un mode de
financement conforme au principe de causalité repose en règle générale sur deux
éléments, à savoir les taxes de base et les taxes à la quantité, le recours au
produit des impôts étant possible à titre exceptionnel (Financement de
l’élimination des déchets urbains selon le principe de causalité, 2001, p. 23,
ci-après Directive). La taxe de base peut être fixée par personne, selon le
nombre de personnes, selon la surface habitable, selon le nombre de pièces, par
logement, selon le volume bâti ou selon la valeur assurée des bâtiments. La
taxe à la quantité quant à elle peut être fonction du volume (par exemple taxe
au sac ou au conteneur) ou du poids (Directive, p. 25).
Selon une jurisprudence constante du
Tribunal fédéral, les cantons - de même que les communes, lorsque la compétence
en matière d'élimination des déchets leur a été déléguée - disposent d'une
grande liberté dans la mise en oeuvre des principes posés par l'art. 32a LPE.
S'agissant des contributions périodiques de ramassage des déchets, il est admis
et largement répandu de percevoir, à côté des taxes qui dépendent de la
quantité de déchets (par ex. taxes au sac), une taxe de base indépendante de ce
facteur. Cette taxe de base (dite taxe de mise à disposition, Bereitstellungsgebühr)
représente la contrepartie de la mise à disposition de l'infrastructure pour
l'élimination des déchets, que la collectivité doit entretenir indépendamment
de son utilisation effective par chaque immeuble (cf. par ex. 2P.266/2003, DEP
2004 p. 197, RDAF 2005 I p. 601 consid. 3.2 et les références).
Cette combinaison d’une taxe de base et
d’une taxe proportionnelle à la quantité des déchets est admise par la
jurisprudence (arrêt du Tribunal fédéral du 7 octobre 1999 dans la cause
2P.447/1998, c. 4b ; DEP 2000, p. 133, c. 3b cc ; DEP 2002, p.786, c.
2 b aa aaa ; DEP 2004, p. 197, c. 3.1). Le Tribunal fédéral a en
particulier jugé conforme au principe de causalité la taxe d'enlèvement des
ordures prélevée auprès d'un cabinet d'avocats fondée pour moitié sur des
montants forfaitaires par ménage, artisanat ou industrie et pour moitié sur la
taxe au sac ou au conteneur (arrêt non publié du 4 août 1997 dans la cause B.
c. commune de K.). Ont également été jugées adéquates des taxes fonction du chiffre
d’affaires d’entreprises de restauration (2P.447/1998 du 7 octobre 1999),
respectivement de la quantité de raisin encavée par des producteurs de vin
(2P.63/2006 du 24 juillet 2006). En revanche, le Tribunal fédéral a considéré
comme contraire au droit fédéral une taxe annuelle d'élimination des déchets
proportionnelle à la valeur d'assurance du bâtiment, parce qu'elle n'incorpore
aucun élément relatif à la quantité de déchets à éliminer (arrêt du 28 janvier
1998 in: DEP 1998 739 consid. 2b p. 741). Il a tenu une taxe combinée pour
contraire au droit fédéral dès lors que la taxe proportionnelle se calculait en
fonction de la consommation d’eau, laquelle n’a pas de lien étroit avec la
production de déchets (ATF 129 I 290, c. 3.2). S’il n’est pas exigé que les
taxes d’élimination des ordures soient exclusivement proportionnelles à la
quantité de déchets, il doit exister une certaine proportion entre la taxe et
la mesure dans laquelle l’installation d’élimination est sollicitée; le montant
de cette taxe doit dépendre de la quantité de déchets, ce qui n’exclut pas que
cela soit par un facteur schématique, mais ne permet pas de se référer
uniquement à la valeur d’assurance d’un bâtiment ou à la consommation d’eau,
dès lors qu’en pareil cas, il n’existe pas une relation suffisamment étroite
avec la quantité de déchets présumée (2P.63/2006 du 24 juillet 2006, c. 3.1).
Le tribunal supérieur du canton de Schaffhouse a considéré que la taxe de base
pouvait être calculée en fonction du nombre de personnes sans égard à la
quantité des déchets, dès lors qu’elle était accompagnée d’une taxe au sac (DEP
2002 p. 786).
d) Dans un arrêt de principe du 4
juillet 2011 (cause 2C_740/2009; ATF 137 I 257), le Tribunal fédéral a jugé
qu'en précisant que la charge des coûts devait être transférée
"par
l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes"
, l'art. 32a LPE excluait
un financement par l'impôt et exigeait un financement par le biais de taxes
causales (consid. 4.2). Ce principe connaissait toutefois des exceptions. Parmi
celles-ci, la Haute Cour a retenu que lorsque la collectivité tenait une
comptabilité indifférenciée en matière de coûts d'élimination des déchets,
autrement dit des comptes de charges mixtes, en d'autres termes lorsque la
comptabilité communale ne permettait pas de distinguer le coût lié à
l'élimination des déchets urbains du coût d'élimination des autres déchets à la
charge de la collectivité (déchets de la voirie et des stations publiques
d'épuration des eaux usées), le financement global de l'élimination de ces
déchets pouvait être assurée à concurrence de 30% maximum par l'impôt général.
Un dépassement de cette proportion est possible avec des justifications dûment
établies. La part de financement par l'impôt général correspond au financement
de l'élimination des déchets non urbains (consid. 4.3.3), ainsi que des déchets
dont le détenteur ne peut être identifié ou est insolvable. Le solde (au moins
70%) correspond au coût d'élimination des déchets urbains, coût qui doit être
financé intégralement par une taxe causale.
6.
Se référant à l'arrêt du Tribunal fédéral
précité, particulièrement à son
"chapeau"
, le recourant paraît
remettre en cause le règlement communal litigieux au motif qu'
"une taxe
forfaitaire est contraire au droit fédéral, puisqu'elle n'est ni incitative ni
surtout dépendante de la qualité de déchets remise"
. Il est exact que
dans le cadre de cet arrêt, le Tribunal fédéral a annulé l'article du règlement
de la Commune de Romanel-sur-Lausanne qui prévoyait uniquement un système de
taxes forfaitaires. La situation n'est toutefois pas la même dans la présente
cause. En effet, l'art. 12 du règlement communal, sous le titre
"Taxes"
,
prévoit la perception de deux types de taxes, l'une au sac et l'autre
forfaitaire. Or, comme rappelé au considérant 5c ci-dessus, la combinaison
d'une taxe de base et d'une taxe proportionnelle à la quantité des déchets,
comme c'est le cas ici, est admissible. Le système ainsi mis en place par la
Commune de Ballaigues est parfaitement légal.
Mal fondé, ce moyen doit ainsi être
rejeté.
7.
Le recourant se plaint de ce qu'en suivant les
indications figurant sur les sacs à ordures ménagères utilisés à Ballaigues,
très peu de catégories de déchets ménagers ordinaires peuvent être éliminés, ce
qui le conduit à se demander à quoi servent ces sacs. Il dénonce par ailleurs
le fait qu'aucun contrôle n'ait lieu sur le contenu des sacs. Pour lui, les
communes auraient tout intérêt à ce qu'il y ait un maximum de sacs utilisés,
car plus le poids des déchets ainsi évacués est élevé, plus la commune concernée
perçoit une ristourne élevée de la Société pour le Tri, le Recyclage et
l'Incinération des Déchets (ci-après: la STRID). Le recourant prétend dans ce
sens que
"le sac taxé ne diminue en rien la pollution et n'incite
surtout en rien au tri sélectif ou au bon geste pour l'environnement"
.
a) Selon l'art. 2 al. 2 du
règlement communal, sont notamment réputés déchets urbains les ordures
ménagères, qui sont des déchets incinérables mélangés (let. a), les objets
encombrants, qui sont des déchets incinérables ne pouvant pas être introduits
dans les récipients autorisés pour les ordures ménagères, du fait de leurs
dimensions (let. b) et les déchets valorisables, qui sont des déchets homogènes
collectés séparément pour être réutilisés, recyclés ou traités, tels que le
verre, le papier, les déchets compostables, les textiles et les métaux (let.
c). L'art. 4 du règlement communal prévoit que la Commune organise la gestion
des déchets urbains de son territoire. Elle est également responsable de
l'élimination des boues d'épuration, des déchets de la voirie communale, ainsi
que de celle des petites quantités de déchets spéciaux détenus par les ménages
et non repris par les fournisseurs (al. 1). Elle veille à l'efficacité de
l'organisation, à la protection de l'environnement, à l'économie de l'énergie
et à la récupération des matières premières (al. 2). Elle prend toutes les
dispositions utiles pour réduire les quantités de déchets produits sur son
territoire (al. 3). Elle organise la collecte séparée des déchets valorisables
(al. 4). Elle encourage le compostage décentralisé des déchets organiques, dans
les jardins ou dans les quartiers. Elle organise un service de broyage. Elle
veille à ce que les déchets organiques qui lui sont remis soient compostés dans
les règles de l'art (al. 5). Elle informe la population sur les mesures qu'elle
met en place (al. 5).
b) Il résulte des dispositions
rappelées ci-dessus que le règlement communal incite la valorisation de
certaines catégories de déchets par le tri (cf. art. 4 al. 4 et 5 notamment). C'est
dans ce sens que l'on doit comprendre les restrictions figurant sur les sacs
poubelles relatives aux déchets qui peuvent y être éliminés. Le but de ces
mesures est d'inciter les citoyens à limiter au maximum la quantité de déchets incinérables,
dans un souci de protection de l'environnement et de développement durable. On
parvient aussi à ce but en appliquant le principe du pollueur-payeur, qui veut
que le citoyen qui entend faire incinérer des déchets doive s'acquitter d'une
taxe au sac. Le règlement communal n'est en aucun point critiquable sur ce
point. Le fait que selon le recourant, aucun contrôle communal ne serait
effectué et que l'on trouverait dans ces sacs des déchets qui n'y auraient pas
leur place n'y change rien. Dès lors que la commune a pris les mesures utiles à
la valorisation de certaines catégories de déchets, en offrant notamment des
points de collecte, ce que le recourant ne conteste du reste pas, la question
de la nature des déchets mis dans les sacs poubelles relève de la
responsabilité personnelle. Quant à l'argument du recourant selon lequel la
commune aurait intérêt à ce que les sacs soient le plus lourds possible, par
quoi il faut comprendre que les citoyens procèdent le moins possible à un tri
de déchets, il est dénué de fondement et repose sur les seules allégations de
son auteur. D'ailleurs si tel était vraiment le cas, la commune n'aurait
précisément pas aménagé autant de points de collecte sur son territoire.
Mal fondé, ce moyen doit aussi être
rejeté.
8.
Le recourant fait grief à la Municipalité de
n'avoir jamais procédé à une réévaluation annuelle des taxes en fonction des
charges budgétisées, comme le lui impose l'art. 11 du règlement communal. Ce
faisant, la Commune empêcherait tout contrôle de la justification des montants
des taxes prélevées. Par ailleurs, la Commune n'aurait jamais expliqué comment
elle avait fixé les montants de la taxe forfaitaire. Or, ceux-ci seraient exactement
les mêmes qu'avant l'entrée en vigueur du règlement communal. Aussi, le
recourant voit dans l'introduction en sus d'une taxe au sac, alors même que les
frais d'élimination des déchets n'ont pas augmenté, le moyen pour la Commune de
réaliser des recettes supplémentaires.
a) Selon l'art. 11 du règlement
communal, la Municipalité réévalue chaque année le montant des taxes en
fonction des charges budgétisées. Les excédents et les déficits des années
précédentes sont pris en compte (al. 3). Elle communique les éléments sur
lesquels elle se base pour déterminer le montant et les modalités des taxes
(al. 4).
b) La Cour de céans ignore si,
comme le soutient le recourant, la Municipalité de Ballaigues respecte ou non
son devoir de communication fixé à l'art. 11 al. 4 du règlement communal et si
tel n'est pas le cas, pour quels motifs. Il n'est par ailleurs pas possible de
savoir s'il est tenu compte d'éventuels excédents ou déficits des années
précédentes lors de la fixation des taxes. Ces points ne sont toutefois pas
déterminants dans la présente cause. En effet, dès lors que le recourant
conteste, en en demandant l'annulation, la taxe qui lui a été notifiée qu'il
considère excessive, il y a lieu d'examiner dans le cadre d'un contrôle concret
si cette taxe est justifiée dans sa quotité, ce qui sera fait au considérant
suivant.
S'agissant de l'autre moyen du
recourant, il tombe sous le sens que l'introduction d'une taxe au sac en sus de
la taxe forfaitaire déjà existante est de nature à augmenter les recettes
communales. Cela étant, en tant que le recourant considère que ces taxes
permettraient à la Commune de réaliser des recettes supplémentaires "
nettes"
,
son moyen tombe à faux. En effet, les comptes produits viennent contredire la
thèse du recourant à ce sujet. L'examen du poste 450 des comptes relatif aux
ordures ménagères et décharges montre, pour la période 2008 à 2011, qu'après
déduction du prix de vente des déchets recyclables, les charges ont toujours
été bien supérieures aux produits des taxes, la différence étant moindre depuis
2009, année de l'entrée en vigueur du règlement communal et avec lui celle de
la taxe au sac. En d'autres termes, la taxe forfaitaire qui prévalait jusqu'en
2008 ne permettait pas – et de loin – de couvrir les charges concernées, les
taxes au sac introduites par le règlement communal n'ayant que contribué à
réduire l'écart entre ces charges et le produit des taxes.
Ce moyen doit également être écarté.
9.
Le recourant soutient que l'examen du poste 450
des comptes de la Commune laisse apparaître un montant de charges d'élimination
des déchets bien trop élevé par rapport au produit de leur gestion, taxes
comprises, ce qui conduit à un financement par l'impôt inconciliable avec les
principes posés en la matière par le Tribunal fédéral. Selon lui, le montant
des taxes devrait être inférieur. Par ailleurs, le recourant tire de la
comparaison des compte 450.434.0-taxes ordures et participation de tiers (88'852
fr. 40 en 2011) et 450.352.0-transport et incinération des ordures ménagères
(47'640 fr. 65 en 2011), que les taxes causales couvrent en réalité un montant
nettement supérieur au coût direct de l'élimination des déchets qu'elles
concernent.
Selon le compte 450 relatif aux
ordures ménagères et décharges, la part du coût de l'élimination des déchets
financée par la taxe a été de :
- 30,4 % en 2008 (charges de 150'054
fr. 05 et taxes de 45'671 fr.);
- 65 % en 2009 (charges de 132'413
fr. 20 et taxes de 86'204 fr. 60);
- 64,4 % en 2010 (charges de 132'297
fr. 80 et taxes de 85'166 fr. 85);
- 64,7 % en 2011 (charges de 137'259
fr. 25 et taxes de 88'852 fr. 40).
Il résulte que depuis 2009, année
de l'entrée en vigueur du règlement communal, la part du financement du coût
d'élimination des déchets par la taxe est inférieure au minimum de 70 % fixé
par le Tribunal fédéral (voir consid. 5d ci-dessus). La Commune n'avance pas de
motifs valables ou particuliers qui justifieraient qu'il soit dérogé à cette
limite de 30% correspondant à la part maximale des frais d'élimination des
déchets pouvant être financés par l'impôt général. Cela signifie concrètement
que les produits des taxes perçues par la Commune sont – légèrement –
insuffisants et que, par conséquent, la part d'impôts qui est dévolue au
financement du coût d'élimination des déchets, trop élevée. S'il est exact que
des compensations ou ajustements peuvent être effectués d'une année à l'autre,
compte tenu de la difficulté à déterminer avec force précision le montant exact
des charges pour l'exercice à venir, il n'en demeure pas moins qu'en l'état, le
produit des taxes n'a jamais atteint le seuil minimum de 70%.
Ce constat ne conduit toutefois pas
encore à l'admission du recours. En effet, le recourant conteste la taxe
litigieuse en ce sens qu'elle serait à ses yeux trop élevée, et non pas son
bordereau d'impôt communal au motif que les recettes issues des taxes
communales couvriraient moins du 70% du financement global de l'élimination des
déchets. Or, comme déjà indiqué, la taxe contestée est précisément insuffisante
et devrait en réalité être plus élevée. Ce constat remonte à 2009 déjà, année
de l'entrée en vigueur du règlement communal. Partant, il ne peut être fait
grief à la Commune de ne pas avoir reporté des excédents – inexistants – pour
recalculer à la baisse le montant des taxes. Le recours doit ainsi être rejeté
sur ce point.
Quant au grief du recourant selon
lequel les taxes causales couvriraient un montant nettement supérieur au coût
direct de l'élimination des déchets qu'elles concernent, il doit aussi être
écarté. En effet, les taxes causales perçues par la commune doivent permettre
de couvrir l'intégralité des frais d'élimination des déchets urbains, lesquels
ne se limitent pas aux ordures ménagères (cf. art. 2 al. 2 règlement communal).
C'est par conséquent à tort que le recourant entend comparer le produit total
des taxes aux seuls frais de transport et d'incinération des ordures ménagères
(poste 450.318.0 des comptes de la commune). En réalité, la comparaison doit
être effectuée en regard de l'intégralité des charges du poste 45
"Ordures
ménagères et décharge"
, qui se composent des parts des salaires du
personnel communal (poste 450.301.0), de l'achat de matériel (poste 450.311.0),
de l'entretien des décharges (poste 450.314.0), des frais de transport et
d'incinération des ordures ménagères (poste 450.318.0) et des frais de
transport et de traitement des déchets spéciaux (poste 450.352.0). Or, il
découle de cette comparaison que le produit des taxes causales est en réalité inférieur
au coût d'élimination des déchets qu'elles concernent.
10.
Le recourant reproche au règlement communal de
ne pas tenir compte des particularités locales. Il relève en effet que bien que
le nombre de places de travail occupées sur le territoire de la commune de
Ballaigues excède largement celui du nombre d'habitants (1200 contre 970), le
règlement communal ne prévoit aucun assujettissement des entreprises à une taxe
spécifique concernant le traitement des déchets urbains. Pour lui, une telle
différence de traitement, consistant à exonérer les personnes qui travaillent
sur le territoire communal, alors que celles-ci polluent aussi, ne serait pas
admissible. Dans le même sens, le recourant fait valoir que de nombreuses
entreprises, qui ne sont assujetties à aucune taxe selon le règlement attaqué,
viennent plusieurs fois par semaine à la déchetterie avec des camionnettes pour
y déposer leurs déchets sans utiliser de sacs taxés. Ainsi, le coût
d'élimination des déchets produits par ces entreprises serait supporté par la
collectivité des usagers privés, ce qui induirait une différence de traitement
inadmissible, contraire au droit fédéral. Cette manière de procéder serait aussi
contraire à l'annexe au règlement communal, laquelle prévoit que l'élimination
des grandes quantités de déchets issus d'une activité professionnelle doit être
assurée directement par l'entreprise concernée, seules les petites quantités de
déchets assimilables à des déchets ménagers issus d'une activité
professionnelle exercée sur le territoire de la commune pouvant être remises
aux collectes habituelles en utilisant les sacs taxés. Se référant à des
déclarations du municipal en charge des déchets de la Commune d'Orbe, qui est
aussi président du Conseil d'administration de la STRID, le recourant souligne
que les déchets urbains, hors tous déchets spéciaux et professionnels émis par
les entreprises, représenteraient en général dix fois le volume de ceux des
ménages. Le recourant relève enfin que la clé donnant accès à la déchèterie en-dehors
des heures d'ouverture est aussi prêtée à des entreprises qui n'ont pas
forcément leur siège sur le territoire de la Commune, contrairement à ce que
prévoit l'art. 5 du règlement communal. Le recourant y voit là un encouragement
de la Commune au tourisme des déchets.
a) L'annexe au règlement communal
prévoit sous le chiffre 4
"Déchets des entreprises"
ce qui
suit:
"Les installations de la commune sont
destinées en priorité à la collecte et au recyclage des déchets, produits sur
le territoire de la commune, issus des ménages privés.
Les petites quantités de déchets
assimilables à des déchets ménagers issus d'une activité professionnelle exercée
sur le territoire de la commune (entreprises, artisans, ...) peuvent être
remises aux collectes habituelles en utilisant les sacs taxés.
L'élimination des grandes quantités de
déchets issus d'une activité professionnelle doit être assurée, conformément aux
prescriptions légales, directement par l'entreprise concernée".
b) Le règlement communal et son
annexe ne prévoient pas l'assujettissement des entreprises dont le siège est
sur le territoire communal à une taxe forfaitaire d'éliminations des déchets.
Ces entreprises peuvent éliminer leurs petites quantités de déchets
assimilables à des déchets ménagers en utilisant les sacs taxés. L'élimination
des plus grandes quantités de déchets doit être assurée par l'entreprise
elle-même. Il résulte toutefois des explications de la Commune que nonobstant
toute base réglementaire, les entreprises qui produisent de petites quantités
de déchets urbains sont de fait soumises à une taxation forfaitaire,
correspondant à un ou plusieurs
"équivalent-ménage"
(correspondant à celle produite par un ménage, au double, au triple, etc.), en
fonction des constatations faites par les employés communaux quant à la
quantité de déchets produits par chaque entreprise. Ces montants forfaitaires
(120 fr., 240 fr., 360 fr., etc.) sont facturés annuellement par
l'administration communale. Ils ont atteint 6'900 fr. en 2009, 6'840 fr. en
2010, 6'880 fr. en 2011 et 7'120 fr. en 2102. Quant aux grandes quantités de
déchets produits par certaines entreprises, elles sont directement évacuées par
le détenteur à la STRID, sans intervention des services communaux. Le coût de
traitement de ces déchets est calculé en fonction du poids livré et est directement
répercuté sur le producteur desdits déchets.
En 2011, les entreprises de
Ballaigues ont participé au coût de traitement de leurs déchets dans les
proportions suivantes:
-
paiement de taxes forfaitaires: 6'880 francs;
-
achat de sacs taxés pour les petites quantités
de déchets urbains: env. 5'000 francs;
-
taxe au poids facturée par la STRID pour les
grandes quantités de déchets urbains: 15'085 fr. 50;
-
taxe déchetterie communale pour certains déchets
spéciaux: env. 5'000 francs.
Le total de cette participation
atteint environ 32'000 francs.
Ainsi, contrairement à ce que
soutient le recourant, il n'existe de fait aucune inégalité de traitement entre
la situation du contribuable privé et celle des entreprises de Ballaigues,
lesquelles sont également soumises à une taxe forfaitaire s'agissant de
l'élimination de leurs petites quantités de déchets en sus de la taxe aux sacs
utilisés, étant rappelé que ces entreprises doivent assumer elle-même
l'élimination des grandes quantités de déchets. Comme pour les privés, cette
taxe forfaitaire n'est pas identique pour toutes les entreprises, mais dépend des
quantités de déchets éliminés. En ce sens, elle assure aussi une égalité de
traitement entre les entreprises elles-mêmes. Il convient également de relever
qu'en 2011, sur les 22 taxes forfaitaires notifiées aux entreprises, seules
cinq s'élevaient à 120 fr., correspondant au maximum facturé selon le règlement
communal à des familles de deux personnes ou plus. Dans six cas, les taxes
s'élevaient à 240 fr., dans cinq cas à 360 fr., dans deux cas à 480 fr. et dans
quatre cas à 520 francs. C'est dire si un traitement différencié est ici également
appliqué par rapport aux personnes privées, ce qui permet de répondre au grief
du recourant selon lequel les entreprises produiraient un volume de déchets
urbains, hors tous déchets spéciaux et professionnels, en général dix fois supérieur
à ceux des ménages. Cela étant, il y a néanmoins lieu de relever, sans que cela
change l'issue du recours sur ce moyen dès lors que la pratique communale n'est
pas constitutive d'inégalité de traitement, que le prélèvement auprès des
entreprises d'une taxe forfaitaire ne repose sur aucune base règlementaire. La
Commune n'est partant pas à l'abri de contestations de l'une ou l'autre des entreprises
frappées par cette taxe.
Pour le surplus, il n'appartient
pas à l'autorité de céans d'examiner l'organisation de la déchèterie – nombre
de bennes, ... – ni celle des points de collecte – nombre exact d'éco-points,
emplacement sur le territoire communal, ... – de la Commune de Ballaigues. Il ne
lui appartient pas plus de se substituer aux employés communaux dans les
contrôles qui doivent être effectués s'agissant de la nature des déchets que
les privés et les entreprises viennent évacuer à la déchetterie. La même
remarque vaut en ce qui concerne la gestion de la clé donnant accès à la
déchetterie en-dehors des heures d'ouverture. Sur ce point, il peut néanmoins être
précisé que la Commune a produit la liste manuscrite des personnes auxquelles
la clé a été remise depuis le mois de septembre 2012. Il en résulte que la
plupart des bénéficiaires qui ont accédé à la déchetterie en-dehors des heures
d'ouverture y ont évacué des déchets verts, que lorsque la clé était remise à
des société de jardiniers-paysagistes qui n'étaient pas établies à Ballaigues,
celles-ci évacuaient en réalité des déchets verts pour le compte de clients
établis sur la Commune et, enfin, que dans plusieurs cas les déchets évacués
concernaient des métaux divers qui étaient en partie valorisés ou des déchets
de bois incinérables. Le grief de favoritisme est partant infondé.
Mal fondé, le recours doit être
rejeté sur ce point.
11.
Il résulte de ce qui précède que la taxe
facturée au recourant le 13 juillet 2012 est fondée, tant dans son principe que
dans sa quotité.
12.
Le recourant a également conclu au remboursement
des autres taxes perçues par la Commune depuis l'entrée en vigueur du nouveau
règlement.
Cette conclusion doit être rejetée.
En effet, ces taxes sont depuis longtemps entrées en force, sans avoir été
contestées dans les délais par le recourant. Elles reposent sur un règlement
communal valablement adopté. Enfin, le recourant ne fait valoir aucun motif de
révision de ces décisions de taxation.
13.
Les considérants qui précèdent conduisent au
rejet du recours dans la mesure où il est recevable et à la confirmation de la
décision attaquée.
Les frais de justice, arrêtés à 500
fr. compte tenu de la valeur litigieuse (art. 2 du Tarif du 11 décembre 2007
des frais judiciaires en matière de droit administratif et public – TFJAP; RSV
173.36.5.1), devraient en principe être supportés par le recourant qui succombe
(art. 49 LPA-VD). Toutefois, dès lors que ce dernier a été mis au bénéfice de
l'assistance judiciaire, ces frais seront provisoirement laissés à la charge de
l'Etat (art. 122 al. 1 let. b du code de procédure civile du 19 décembre 2008 –
CPC; RS 272 – , applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Le recourant
est rendu attentif au fait qu'il est tenu d'en rembourser le montant dès qu'il
sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC applicable par renvoi de l'art.
18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les
modalités de ce remboursement (art. 5 du règlement du 7 décembre 2010 sur
l'assistance judiciaire en matière civile – RAJ; RSV 211.02.3), en tenant
compte des montants payés à titre de contribution mensuelle depuis le début de
la procédure.
La Commune de Ballaigues, qui a
procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à des
dépens, à la charge du recourant (art. 55 al. 1 LPA-VD et 118 al. 3 CPC-VD qui
dispose que l'assistance judiciaire ne dispense pas du versement des dépens à
la partie adverse).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est rejeté, dans la mesure où il est
recevable.
II.
La décision du 10 octobre 2012 de la Commission
de recours en matière d'impôts de la Commune de Ballaigues est confirmée.
III.
Les frais de justice, arrêtés à 500 (cinq cents)
francs, sont laissés provisoirement à la charge de l'Etat.
IV.
Le bénéficiaire de l'assistance judiciaire est,
dans la mesure de l'art. 123 CPC applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5
LPA-VD, tenu au remboursement des frais judiciaires mis à la charge de l'Etat.
V.
A. X.________ versera à la Commune de Ballaigues
un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 9 août 2013
Le président:                                                                                             Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours
constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer
les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.