vd_omni · GE.2010.0088 · 2011-09-01 · fr

X.________ c/Commission de recours HEP, HAUTE ECOLE PEDAGOGIQUE (HEP) | L'art. 89 al. 2 LPA-VD permet à l'autorité de recours de modifier la décision attaquée au détriment du recourant, mais ne lui en fait pas une obligation absolue, si bien qu'elle dispose d'un certain pouvoir d'appréciation dont l'exercice doit tenir compte de l'intérêt public au respect du droit objectif et du principe de la proportionnalité. Les conséquences d'une reformatio doivent également être exposées de manière explicite au recourant, de sorte qu'il puisse, grâce à la possibilité du retrait de son recours, éviter de se retrouver dans une situation aggravée. En l'occurrence, la Commission de recours de la HEP n'a pas exposé de manière aisément compréhensible le raisonnement qu'elle envisageait, de sorte que la recourante n'a pas été suffisamment rendue attentive aux risques qu'elle encourait en maintenant son pourvoi. La reformatio apparaît au surplus disproportionnée.

Vaud Tribunal cantonal Cour de droit administratif et public 01.09.2011 GE.2010.0088

TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1
er
septembre 2011
Composition
M. Alain Zumsteg,
président
;
Mme Marie-Jeanne Fontanellaz et M. François
Gillard, assesseurs; Mme Cléa Bouchat, greffière.
Recourante
X.________,
à 1********, représentée par Me Alex DÉPRAZ, avocat à Lausanne
.
Autorité intimée
Commission de
recours de la Haute école pédagogique (HEP),
p.a.
Secrétariat général du DFJC,
à Lausanne.
Autorité concernée
HAUTE ECOLE
PEDAGOGIQUE,
Comité de direction,
à
Lausanne.
Objet
Affaires scolaires et universitaires
Recours X.________ c/ décision de la
Commission de recours de la Haute école pédagogique du 6 mai 2010
prononçant l'échec définitif de ses études
Vu les faits suivants
A.
X.________, née le ********, est titulaire d'un
diplôme d'ingénieur agronome obtenu en 1996 à l'Université des sciences
agronomiques et de médecine vétérinaire de l'Université de Bucarest (Roumanie).
En 1998, elle a également obtenu un Diplôme d'études approfondies de la même
Université lui conférant le titre de "magister".
B.
Dès 2002, X.________ a effectué divers
remplacements comme enseignante de sciences dans l'Etablissement primaire et
secondaire de 1********; puis, dès 2003, en qualité de maîtresse auxiliaire.
C.
Par décision du 17 novembre 2003, la Haute école
pédagogique (ci-après: la HEP) a reconnu les diplômes académiques obtenus par X.________
à l'Université de Bucarest comme équivalents aux titres académiques nécessaires
pour accéder à la formation de maître secondaire spécialiste - soit la
formation requise pour enseigner au niveau secondaire inférieur ou supérieur
dans les établissements du Canton de Vaud - dans la discipline
"biologie". En revanche, elle ne lui a accordé aucune équivalence
pour la discipline "chimie" et l'a invitée à compléter sa formation
dans une seconde branche enseignable dans le cadre d'un "Master ès Science
pour l'enseignement" afin de remplir les conditions d'entrée à la
formation de maître secondaire spécialiste de la HEP. Dès la rentrée 2004, X.________
a entrepris auprès de l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après: EPFL)
un complément d'étude en "chimie". En 2005, elle a changé de voie et
choisi l'enseignement des "géosciences et sciences de l'environnement"
dispensé par l'Université de Lausanne (ci-après: UNIL) en lieu et place de la
discipline "chimie".
La réussite de ce programme
d'enseignement donnait droit au grade de "Master ès Science pour
l'enseignement", formation qui permettait aux personnes titulaires d'une "licence
ès sciences" de compléter leur formation scientifique par l'acquisition de
connaissances et de compétences dans une seconde discipline scientifique. Bien
que cette formation de 90 crédits ECTS dépendait entièrement de l'EPFL, puis de
l'UNIL, elle avait pour particularité de comporter environ 20 crédits en
pédagogie/sciences de l'éducation, dispensés par la HEP. En d'autres termes,
cette maîtrise comportait 50 crédits académiques de la discipline de Master
choisie, 20 crédits liés au travail de master évalués par l'UNIL, ainsi que 20
crédits en pédagogie (module des enseignements en science humaines et sociales
et en sciences de l'éducation) évalués en partie par la HEP pour le compte de l'UNIL.
Dans le cadre de cette formation universitaire complémentaire, les crédits
obtenus en pédagogie pouvaient être également validés
a posteriori
dans
le cursus de la HEP. Aussi, les crédits des modules pédagogiques étaient
comptabilisés à la foi dans le "Master ès science pour l'enseignement de
Biologie et de géosciences de l'environnement" et dans la formation
professionnelle HEP. Cette pratique, dite du "tuilage", a toutefois
été abandonnée par la suite.
D.
Parallèlement à cette formation complémentaire académique,
X.________ a déposé, par anticipation, sa candidature à la formation de maître
secondaire spécialiste à la HEP pour l'année académique 2006-2007. Par courrier
du 18 mai 2006, la HEP a informé X.________ que sa candidature n'avait pas pu
être retenue en raison de la limitation du nombre de candidats (
numerus
clausus
) admis dans l'une de ses disciplines d'études. A la suite d'un
recours auprès du Département de la formation, de la jeunesse et de culture
(ci-après: DFJC), la HEP a finalement, le 6 juillet 2006, levé la limitation
des admissions pour le cas de X.________ et prononcé son admission pour la
rentrée d'automne 2006 en précisant que celle-ci était prononcée "sous
réserve" en ce sens que l'admission définitive ne serait prononcée
qu'après réussite du test de "français, langue d'enseignement" et de
l'examen d'"informatique, outil d'enseignement". Le début de la
formation était fixé au 5 mars 2007.
E.
A la session d'examen d'octobre 2006, X.________
a échoué pour la seconde fois aux modules des enseignement en sciences humaines
et sociales et en sciences de l'éducation, à savoir le module M3 "Vers des
apprentissages de qualité - fondements théoriques et mise en pratique" et le
module M6 "Pratiques professionnelles" dispensés dans le cadre de sa
formation académique "Master ès science pour l'enseignement". Par
courrier du 17 janvier 2007, la HEP a constaté que le double échec de
X.________ aux certifications des modules M3 et M6 avait des conséquences
différenciées au regard des deux formations entreprises:
" 1. Du point de vue du règlement du
Master ès sciences pour l'enseignement - sur le modèle des masters EPFL - les
20 crédits HEP sont des crédits d'options, que vous pouvez, en cas d'échec
simple ou double, remplacer par d'autres.
Ce règlement est celui auquel vous êtes
subordonnée pour l'obtention du master: il vous a permis de vous inscrire à d'autres
cours HEP que vous suivez maintenant pour acquérir l'ensemble des 20 crédits
HEP nécessaires au Master ès sciences pour l'enseignement.
2. Du point de vue du règlement de la HEP,
les deux modules M3 et M6 sont des modules obligatoires dans le cursus du
premier semestre de formation pour le diplôme de maîtresse secondaire
spécialiste. Votre double échec à leur certification correspond à un échec définitif
et à votre retrait de cette formation, cela avant même que vous ayez obtenu le
master qui vous y donne officiellement accès.
Il en découle malheureusement que,
indépendamment de l'obtention des 10 crédits HEP supplémentaires qui vous
permettraient de valider entièrement le premier semestre HEP, vous avez perdu
votre droit à entrer de plain-pied dans la formation professionnelle HEP en
mars prochain."
La HEP l'informait toutefois que le
diplôme pour lequel X.________ avait déposé sa candidature était remplacé dès
septembre 2007 par une nouvelle filière de formation disposant d'un nouveau
plan d'études. Elle l'invitait à présenter une nouvelle candidature à la
"nouvelle filière secondaire I" sans qu'il soit tenu compte de
l'échec définitif subi dans la formation précédente, ceci pour autant qu'elle
ait obtenu le Master ès sciences.
F.
X.________ a poursuivi sa formation académique
menant au "Master ès sciences pour l'enseignement" en choisissant
d'autres modules en sciences de l'éducation. Elle a obtenu, en mars 2008, conjointement
de l'UNIL et l'EPFL, le "Master ès science pour l'enseignement de biologie
et de géosciences de l'environnement".
G.
Suite à sa demande d'admission à l'une des
nouvelles filières créées  par la HEP, déposée le 27 février 2008, X.________ a
été admise en automne 2008 à la formation menant au "Master en
enseignement pour le degré secondaire I" et au "Diplôme
d'enseignement pour le degré secondaire I" dans le les disciplines
biologie et géographie. La HEP n'a reconnu que 5 crédits ECTS suivis dans le
cadre de son "Master ès science pour l'enseignement".
H.
Par courriel du 2 avril 2008 adressé à la HEP, X.________
s'est étonnée de n'être pas convoquée à la session d'avril pour passer les deux
examens de français (OP001) et d'informatique (OP002). Le 3 avril 2008, la HEP
l'a avisée par courriel que:
"la session anticipée d'avril concerne
uniquement les candidats en concours (ce qui n'est pas votre cas, vu que vous
avez été admise à suivre la formation)."
En septembre 2008, X.________ a
échoué à l'examen de français (OP001), ainsi qu'à celui d'informatique (OP002).
Elle ne s'est pas présentée à la session de septembre 2009 pour des raisons de
santé. Le retrait a été jugé motivé. Un courrier du 1
er
octobre 2009
indiquait à X.________ que le retrait aux examens avait été jugé motivé et
qu'elle était convoquée "
à une ultime
tentative
" pour passer ces deux examens à la session de janvier
2010. Lors de ladite session, elle a réussi l'examen portant sur la maîtrise
des outils informatiques de base, mais a échoué celui de français.
Par décision du 17 février 2010, le
Conseil de direction de la HEP a constaté l'échec à l'examen de français de
X.________ et a décidé "
par une nouvelle
dérogation
" de suspendre sa formation jusqu'à la réussite de
l'examen de français en précisant que cet examen devait être réussi "
au plus tard à la session de janvier 2011
"
afin qu'elle puisse terminer sa formation dans la durée réglementaire de quatre
semestres à plein temps, celle-ci pouvant cependant être prolongée à huit semestres.
I.
Le 26 février 2010, X.________ a déposé un
recours auprès de la Commission de recours de la HEP alléguant qu'en raison du
droit transitoire, elle n'aurait pas dû être soumise à l'examen de français
(OP001).
Le 31 mars 2010, le Comité de
direction de la HEP a déposé ses déterminations et conclu au rejet du recours
déposé par X.________.
Le 1
er
avril 2010, la
Commission de recours de la HEP a fait savoir à la recourante qu'elle
envisageait, en cas de rejet du recours, de réformer la décision attaquée à son
détriment. Elle lui a imparti d'un délai au 23 avril 2010 pour faire part de ses
remarques éventuelles ou pour retirer son recours.
Le 26 avril 2010, X.________ a déposé
un mémoire complémentaire confirmant son recours.
Par décision du 6 mai 2010, la
Commission de recours de la HEP a réformé au détriment de la recourant la
décision prise le 17 février 2010 par le Conseil de direction de la HEP, en ce
sens qu'elle a constaté son échec définitif à l'examen OP001 "Maîtrise de
la langue française" et prononcé l'échec définitif de ses études à la HEP.
Elle a estimé que X.________ aurait dû satisfaire aux exigences de l'examen de
français au plus tard au début de son second semestre de formation, soit en
février 2009 déjà, et que le Comité de direction de la HEP n'avait pas d'autre
choix que de prononcer l'échec définitif.
Par décision du 19 mai 2010, la HEP
a confirmé l'interruption définitive des études de X.________ sous réserve
d'une éventuel recours au Tribunal cantonal.
J.
X.________ a recouru le 7 juin 2010 auprès de la
Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) contre
la décision rendue par la Commission de recours de la HEP. Elle a conclu à la
réformation de cette décision, dans le sens qu'elle est définitivement admise à
la formation menant au Master of Arts en enseignement pour le degré secondaire
I dans les disciplines biologie et géographie. La Commission de recours de la
HEP a conclu au rejet du recours.
A l'occasion d'un second échange
d'écritures, la recourante a modifié ses conclusions prises dans son mémoire du
7 juin 2010 comme suit:
La recourante X.________ a l'honneur de
conclure, avec suite de frais et dépens, à ce qu'il plaise à la Cour de droit
administratif et public du Tribunal cantonal de prononcer:
I. Le recours est admis;
II. La décision de la Commission de recours
de la Haute école pédagogique du 6 mai  2010 prononçant l'échec définitif des
études de X.________ est réformée comme suit:
"1. Le recours est admis
2. La décision du Comité de direction de la
Haute école pédagogique du 17 février 2010 prononçant l'échec de X.________ à
l'examen OP001 " Maîtrise de la langue française" et la suspension de
sa formation menant au Master of Arts en enseignement pour le degré secondaire
I dans les disciplines [biologie] et géographie est annulée.
3. X.________ est définitivement admise à la
formation menant au Master of Arts en enseignement pour le degré secondaire I
dans les disciplines biologie et géographie;
4. Les frais sont laissés à la charge de
l'Etat.
Subsidiairement à II
III. La décision de la Commission de recours
de la Haute école pédagogique du 6 mai 2010 prononçant l'échec définitif des
études de X.________ est annulée."
L'autorité intimée a persisté dans ses
conclusions. La recourante a par ailleurs produit deux attestations (attestation
de stage pratique réalisé le 22 juin 2010 et attestation de participation au
séminaire d'intégration).
Le tribunal a statué à huis clos.
Considérant en droit
1.
a) Les parties divergent sur le régime juridique
applicable à la recourante. Or même si la recourante a suivi sans discontinuer
des cours à la HEP depuis l'automne 2006, il n'y a lieu de prendre en
considération que la nouvelle formation menant au "Master en enseignement
pour le degré secondaire I et au Diplôme d'enseignement pour le degré
secondaire I", commencée dès la rentrée académique 2008-2009; l'échec
définitif dans la précédente formation de maître secondaire spécialiste a en
effet été prononcé en date du 17 janvier 2007 et ne saurait être remis en cause.
Il sied dès lors d'examiner quelles étaient les réglementations applicables à
la nouvelle formation.
b) Au moment de son inscription du
27 février 2008 - qu'il faut considérer comme nouvelle inscription indépendante
de celle du 6 juillet 2006 - la recourante était soumises aux réglementations
suivantes:
- le décret du 5 juillet 2005
instituant un régime transitoire pour la formation des enseignants à la Haute
Ecole Pédagogique (ci-après: DTr-HEP) entré en vigueur le 5 septembre 2005 et remplacé
par la loi du 12 décembre 2007 sur la Haute Ecole Pédagogique (ci-après: LHEP) dès
le 1
er
septembre 2008 (ci-après: LHEP; RSV 419.11);
- le règlement du 23 novembre 2005
sur l'organisation de la Haute Ecole Pédagogique (ROHEP), remplacé par le règlement
d'application de la LHEP adopté le 3 juin 2009 et entré en vigueur le 1
er
août 2009 (ci-après: RLHEP; RSV 419.11.1);
- le règlement du 14 février 2007 du
Département de la formation et de la jeunesse sur les études menant au Master
en enseignement pour le degré secondaire I et au Diplôme d'enseignement pour le
degré secondaire I (ci-après: RMA-Sec I), entré en vigueur rétroactivement au 1
er
janvier 2007, modifié le 20 novembre 2009 et remplacé par le règlement du 28
juin 2010 des études menant au Master of Arts ou Master of Science en
enseignement pour le degré secondaire I et au Diplôme d'enseignement pour le
degré secondaire I (ci-après: RMS1), entré en vigueur le 1
er
août
2010.
c) En application de l'art. 5 al. 1
DTr-HEP, qui le chargeait de déterminer les conditions d'accès à la HEP, le
Département de la formation et de la jeunesse a fixé celles-ci, ainsi que la
procédure d'admission, aux art. 4 à 14a  RMA-Sec I. Outre les exigences de
formation préalable (art. 4), l'art. 14a RMA-Sec I, dont la note marginale
s'intitule "conditions supplémentaires" et qui figure sous la section
II relative à la procédure d'admission, disposait (dans sa version initiale):
"
1
Le candidat doit en outre
attester d'un niveau de maîtrise suffisant dans les domaines suivants:
a) le français en tant que langue
d'enseignement;
b) l'informatique de base en tant qu'outil
professionnel;
c) la langue étrangère concernée pour le
candidat qui la choisit comme l'une de ses disciplines d'enseignement.
2
La
maîtrise des domaines mentionnés sous lettres a) et b) est certifiée par la
réussite d'examens organisés par la HEP au cours de la procédure d'admission.
3
En cas
d'échec, le candidat est admis provisoirement et dispose d'un délai d'un
semestre pour y remédier, sous réserve des articles 7 et 13 du présent
règlement.
4
La
maîtrise de la langue étrangère est certifiée par la réussite d'une examen
reconnu internationalement, correspondant au niveau C1 défini par le cadre
européen commun de référence pour les langues.
5
Au cas
où l'étudiant ne répond pas à ces conditions avant le début du deuxième
semestre d'études, le Conseil de direction prononce l'échec définitif des
études."
Dans sa version modifiée le 20
novembre 2009, l'alinéa 5 de l'art. 14 RMA-Sec I a la teneur suivante :
"
5
Au cas où l'étudiant ne
répond pas à ces conditions avant le début du troisième semestre d'études, le
Comité de direction prononce l'échec définitif des études."
Entrée en vigueur le 1
er
septembre 2008, la LHEP fixe à ses art. 49 à 52 les conditions générales
d'admission (titres préalablement requis pour les différentes filières de
formation). Pour le surplus, l'alinéa 2 de ces dispositions renvoie au
règlement le soin de fixer "
les conditions particulières
".
Jusqu'à l'entrée en vigueur du
RLHEP, le 1
er
août 2009, le ROHEP déléguait au département le soin
de fixer par règlement les conditions et la procédure d'admission aux filières
de formation de base (art. 27 ROHEP).
Depuis le 1
er
août 2009,
les art. 53 à 56 RLHEP précisent et complètent les art. 49 à 52 LHEP. En ce qui
concerne le Diplôme d'enseignement pour le degré secondaire I, l'art. 54 RLHEP
dispose :
"
1
L'accès à la procédure
d'admission est ouvert aux candidats en possession d’un Bachelor délivré par
une haute école suisse, d’un titre jugé équivalent ou qui le seront au plus
tard au 31 juillet de l’année où se déroule la procédure d’admission.
2
Pour
être admis, le candidat doit en outre répondre aux exigences spécifiques à
chaque discipline fixées par le règlement d’études, après consultation de la
Commission interinstitutionnelle.
3
La
liste des disciplines d’enseignement est fixée en fonction de la réglementation
intercantonale sur la reconnaissance des titres."
Le règlement des études menant au
Master of Arts ou au Master of Science en enseignement pour le degré secondaire
I et au Diplôme d'enseignement pour le degré secondaire I (RMSA) n'a été adopté
que le 28 juin 2010, avec entrée en vigueur le 1
er
août 2010. Jusque
là, le règlement du 14 février 2007 sur les études menant au Master en
enseignement pour le degré secondaire I et au Diplôme d'enseignement pour le
degré secondaire I (RMA-Sec I) est resté en vigueur.
2.
En cas de changement de règles de droit, la
législation applicable reste en principe celle qui était en vigueur lors de la
réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des
conséquences juridiques, sous réserve de dispositions particulières de droit transitoire
(ATF 130 V 445 et les références). Dans le courant d'une procédure judiciaire
subséquente, les modifications législatives sont en règle générale sans
incidence. Il incombe à l'autorité judiciaire d'examiner uniquement si la
décision attaquée est conforme au droit en vigueur au moment où elle a été
rendue, à moins que des motifs particuliers imposant l'application immédiate du
nouveau droit justifient une telle exception (ATF 119 Ib 103 consid. 5 p. 110
et les réf.).
En février 2008, au moment où la
recourante s'est inscrite à la formation menant au Master en enseignement pour
le degré secondaire I et au Diplôme d'enseignement pour le degré secondaire I,
elle était soumise au RMA-Sec I, qui trouvait sa base légale à l'art. 5 al. 1
DTR-HEP. Dans la période qui a suivi l'entrée en vigueur, le 1
er
septembre 2008, de la LHEP, le RMA-Sec I est demeuré applicable jusqu'à
l'adoption du RMSA, le 1
er
août 2010. Sa base légale était alors à
rechercher aux art. 49 à 52 LHEP, qui renvoient au "règlement" la
fixation des conditions particulières d'admission dans chaque filière.
Faute d'avoir attesté d'un niveau
de maîtrise suffisant du français en tant que langue d'enseignement au cours de
la procédure d'admission, la recourante était admise provisoirement et devait
impérativement remplir les conditions requises avant le début de son deuxième
semestre d'études (de son troisième, selon l'art. 14 al. 5 RMA-Sec I modifié le
20 novembre 2009). La recourante devait donc impérativement réussir l'examen de
français (OP001) avant le début du semestre d'automne 2009. Compte tenu de son
retrait à la session de septembre 2009 pour des raisons de santé, ce délai
s'est trouvé reporté au début du semestre suivant (printemps 2010). En échouant
à l'examen de français en janvier 2010, la recourante n'a pas satisfait à cette
condition résolutoire, dont dépendait le maintien de son admission, ce qui, aux
termes de l'art. 14 al. 5 RMA-Sec I, entraînait l'échec définitif de ses
études.
3.
La recourante soutient que le RMA-Sec I ne
repose pas sur une base légale suffisante en tant qu'il institue la réussite de
l'examen de français litigieux comme une condition supplémentaire d'admission à
la formation pour le Diplôme d'enseignement pour le degré secondaire I. Il
convient d'examiner si le département, respectivement le Comité de direction de
la HEP (sous réserve de l'approbation du département) disposent d'une délégation
de compétence leur permettant d'édicter une telle disposition.
a) Il est admis que le législateur
cantonal a le droit de déléguer à l'organe exécutif la compétence d’adopter des
lois (au sens matériel). On parle alors de délégation législative. Les ordonnances
fondées sur la délégation législative sont des ordonnances dépendantes de
substitution; le législateur transfère une compétence au gouvernement afin que
ce dernier puisse se substituer à lui en adoptant, dans les limites de la
délégation, la réglementation en question (Andreas Auer / Giorgio Malinverni /
Michel Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2e éd., Berne 2006, p.
549). Elles contiennent des normes primaires, soit des normes nouvelles que
précisément le législateur n'a pas voulu poser lui-même. Selon une
jurisprudence constante du Tribunal fédéral, le droit de délégation est limité
par quatre règles: la délégation ne doit pas être prohibée par le droit
cantonal, elle doit se limiter à une matière déterminée, elle doit figurer dans
une loi au sens formel et la norme de délégation doit indiquer le contenu
essentiel de la réglementation, du moins lorsqu’elle touche gravement la
situation des administrés (ATF 128 I 113 consid.
3c, résumé in RDAF 2003
I 383; 128 I 327 consid. 4.1 = JT 2003 I 309; ATF 125 I 316 consid.
2a; ATF 118 Ia 305 c. 2, JT 1994 I 630; CCST 2010.0008 du 14 janvier
2011 consid. 3c/aa; CCST.2005.0005;
cf. également à ce
sujet: Pierre Tschannen / Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2
ème
éd., Berne 2005, p. 133). Il est impossible de définir, une fois pour toutes,
quelles règles sont si importantes qu’elles doivent nécessairement être
contenues dans une loi au sens formel. Tout dépend des circonstances (FI.2008.0041
consid. 2b/aa du 27 novembre 2008). L’interprétation de ces exigences est plus
stricte en cas de restriction des droits fondamentaux ou lorsqu’il s’agit de
créer des obligations de droit public, étant entendu que la gravité de la
restriction, respectivement l’intensité de l’obligation, est prise en considération.
L'autorité judiciaire doit examiner si l'acte législatif respecte les quatre
conditions afin de s'assurer qu'il constitue une base légale valable (ATF 133 V
569 consid.
5.1; 132 I 7 consid. 2.2 in JT 2007 I 680 ; 131 II 735
consid. 4.1; 128 I 113 consid. 3c).
b) Le droit vaudois n'exclut pas la
délégation de compétence législative. Au contraire, l'art. 120 al. 2 de la
Constitution du 14 avril 2003 (CSTVD; RSV 101.01) la prévoit expressément. En
l'occurrence la compétence déléguée au département de déterminer les conditions
d'accès à la HEP était limitée à un objet déterminé et, jusqu'au 31 août 2008,
reposait directement sur une disposition de rang législatif (l'art. 5 al. 1
DTR-HEP). On ne
saurait d'autre part prétendre que
l'exigence préalable d'un niveau de maîtrise suffisant dans le domaine du
français en tant que langue d'enseignement, s'adressant aux candidats à une
formation donnant accès à l'enseignement dans des écoles publiques d'un canton
francophone, constitue une restriction particulièrement grave, dont le principe
devrait se trouver dans la norme de délégation. On observera de surcroît qu'en
édictant l'art. 14 al. 1 let. a RMA-Sec I, le département n'a fait que
reprendre une exigence qui, auparavant figurait expressément à l'art. 13 al. 2
de l'ancienne loi du 8 mars 2000 sur la Haute école pédagogique (aLHEP). Rien
n'indique qu'en adoptant en 2007 une loi moins détaillée, le Grand Conseil ait
voulu renoncer à cette exigence. En effet si, dans l'exposé des motifs et
projet de loi du 28 mars 2007 sur la HEP, l'existence d'un test de français en
tant que condition supplémentaire n'est pas évoquée directement dans le
commentaire de l'art. 48 du projet de loi (correspondant à l'art. 50 LHEP), il
en est fait expressément mention dans le rapport intermédiaire du Conseil
d'Etat sur le postulat Josiane Aubert, au chapitre intitulé "Nouvelle
politique d'admission en formation initiale à la HEP" (p. 73):
"
La procédure d’admission, qui comprend des examens de français, langue
d’enseignement, et d’informatique, outil d’enseignement, s’apparente à une
procédure d’immatriculation
."
4.
La recourante affirme que l'art. 14 RMA-Sec I a
perdu sa base légale lors de l'abrogation du DTr-HEP (le 31 août 2008) et du ROHEP
(le 13 janvier 2010, avec effet rétroactif au 1
er
août 2009) puisque
la décision du Comité directeur de la HEP initialement contestée date du 17
février 2010. Elle invoque cette faille réglementaire pour se soustraire
définitivement à l'exigence de l'examen de français.
A cet égard, il est admis que
lorsque la base légale d'une ordonnance d'exécution ou de substitution vient à
disparaître, les dispositions correspondantes de l'ordonnance cessent également
d'être en vigueur. Toutefois, font exception les ordonnances qui n'ont pas été
expressément abrogées et qui retrouvent une base légale avec le nouveau droit (Max
Imboden / René A. Rhinow, Schweizerische Verwaltungs­rechtsprechung, vol. I,
Bâle 1986, Nr 14 IVb, p. 92; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2
ème
éd., Berne 1994, p. 170). Par conséquent, lorsqu'elles ont un fondement
suffisant dans la loi actuelle, les ordonnances d'exécution et de substitution
qui complétaient une loi abrogée conservent leur validité (André Grisel,
L'application du droit public dans le temps, ZBl 1974, p. 233, spéc. 257).
Autrement dit, pour qu'une ordonnance reste valable, il faut que sa base légale
abrogée soit remplacée (arrêt AC.2008.0122 du 19 janvier 2010 consid. 3).
Depuis le 1
er
septembre 2008, la LHEP fixe elle-même les conditions générales d'admission
(titres préalablement exigés) et renvoie au règlement édicté par le Conseil
d'Etat (art. 8 al. 1 let. a LHEP) le soin de fixer les "
les conditions
particulières
" (al. 2 des art. 49 à 52 LHEP), par quoi il faut
entendre toutes les autres conditions. Le département a ainsi perdu la
compétence de fixer les conditions d'accès à la HEP. Cela ne signifie pas pour
autant que les normes qu'il avait valablement adoptées précédemment sont
devenues automatiquement caduques, créant ainsi un vide législatif jusqu'à ce
que l'autorité nouvellement désignée édicte elle-même une réglementation.
L'entrée en vigueur de la LHEP n'a rien changé aux conditions d'accès aux
études menant au Master ou au Diplôme d'enseignement au degré secondaire I,
sinon que l'exigence préalable d'un bachelor d'une haute école figure désormais
dans la loi. Il en va de même pour l'entrée en vigueur, une année plus tard, du
RLHEP, qui précise et confirme l'exigence du bachelor et, pour le surplus,
renvoie aux règlements d'études pour les autres conditions d'accès. Le RMSA
n'ayant été adopté que le 28 juin 2010, c'est logiquement que le RMA-Sec I est
demeuré en vigueur jusque-là. Il continuait de s'appliquer aux conditions
d'admission de la recourante.
5.
La recourante ne remet pas en cause le résultat
de l'examen. Elle ne conteste pas avoir échoué. Elle s'étonne en revanche du
nombre restreint d'erreurs d'orthographe et de syntaxe qui suffisent à
entraîner l'échec, sans qu'on puisse - selon elle - en déduire une maîtrise
insuffisante du français en tant que langue d'enseignement. Elle conteste ainsi
l’aptitude de l’examen de français OP001 à vérifier une maîtrise suffisante
aussi bien orale qu’écrite du français en tant que langue d’enseignement.
a) Cet argument n'a pas été évoqué
devant la commission de recours, qui n'avait ainsi aucun motif de l'examiner. Bien
que le tribunal dispose d'un libre pouvoir d'examen, en fait et en droit, et
qu'il établisse les faits et applique le droit d'office (art. 28 al. 1 et art.
41 LPA-VD), on peut se demander s'il n'est pas contraire au principe de la
bonne foi (art. 5 al. 3 CST) de faire valoir ce moyen pour la première fois
devant la dernière instance cantonale (cf. la jurisprudence du Tribunal fédéral
suivant laquelle on ne peut en principe plus invoquer devant lui un grief lié à
la conduite de la procédure qui n'a pas été soulevé devant la dernière instance
cantonale, ATF 135 I 91 consid.
2.1 in fine p. 93; 133 III 638
consid. 2 p. 640; 122 IV 285 consid. 1f p. 288; 119 Ia 221 consid.
5a p. 228). La question peut toutefois demeurer indécise dès
lors que le grief apparaît de toute manière mal fondé.
b) Lorsque la CDAP est appelée à
connaître des griefs relatifs aux examens, elle s’impose une certaine retenue.
En effet, déterminer la capacité d'une personne à obtenir un grade ou à
exercer une profession suppose des connaissances techniques, propres aux
matières examinées, que les examinateurs sont en principe à même d'apprécier
(arrêts GE.2009.0243 du 27 mai 2010; GE.2008.0123 du 15 octobre 2009;
GE.2005.0033 du 8 août 2005; GE.2002.0039 du 14 octobre 2002; GE.2000.0135 du
15 juin 2001; GE.1999.0155 du 5 avril 2000). Cette réserve s’impose au tribunal
quel que soit l’objet de l’examen.
Il ne lui appartient
pas de déterminer comment procéder à l'évaluation des prestations du candidat,
ni quelles épreuves ou modalités sont les plus adéquates pour vérifier le
niveau des connaissances requises (arrêt GE.2011.0002 du 16 mai 2011 consid.
2).
En
d’autres
termes, le choix et la formulation des questions, le déroulement de l'examen et
l'appréciation des connaissances scientifiques d'un étudiant ou d’un candidat
relèvent avant tout des examinateurs (arrêt GE.2010.0200 du 8 avril 2011
consid. 2).
Il s'agit là de questions qui nécessitent
des compétences particulières que le tribunal ne saurait s'arroger (cf. à ce
propos ATF 131 I 467 consid. 3.1; 121 I 225 consid. 4b; ATF 118 Ia 488 consid.
4c).
Cette même retenue s’impose également à la question
du choix de l’examen en lui-même et à son aptitude à atteindre le but visé.
L'examen litigieux a pour objet de
vérifier les connaissances d'un candidat en "
français en tant que
langue d'enseignement
" et pour objectif d'éviter qu'un enseignant ne
dispose pas des connaissances linguistiques adéquates dès lors que les
enseignements sont dispensés en français dans les établissements scolaires
vaudois. Le test se compose de deux épreuves, soit la correction fictive de
l'exercice d'un élève et la rédaction d'un texte se rapportant à l'enseignement
(lettre de motivation, circulaire aux parents, etc.). La maîtrise de
l'orthographe et de la syntaxe, ainsi que les capacités de rédaction sont
examinées dans le cadre de ces épreuves. La recourante relève à juste titre qu'elles
ne permettent pas d'apprécier les aptitudes du candidat à s'exprimer oralement
devant des élèves, ce qui est primordial pour un enseignant. Il ne s'en suit
cependant pas qu'une bonne maîtrise du français parlé devrait suppléer
d'éventuelles lacunes dans l'expression écrite. Même s'il ne porte que sur ces
dernières, l'examen litigieux n'en est pas moins apte à vérifier le niveau de
maîtrise du français qu'on est en droit d'attendre d'un enseignant. Celui-ce
doit pouvoir communiquer par écrit, notamment avec ses élèves et leurs parents,
de manière claire, précise et grammaticalement correcte. Il sert de modèle pour
ses élèves; il ne saurait, contrairement à ce qu'en pense la recourante, compter
systématiquement sur l'aide de ses collègues pour les tâches d'enseignement qui
lui incombent; si une telle aide est envisageable dans certaines circonstances
(pour la rédaction d'une circulaire par exemple), elle ne l'est en revanche pas
lorsqu'il s'agit de faire une remarque dans l'agenda d'un élève ou de corriger
des copies. Le niveau exigé par l'examen litigieux peut sans doute paraître
élevé; dans la mesure où toutefois il est imposé à tous les candidats et repose
sur un motif pertinent d'intérêt public, il n'apparaît pas critiquable;
déterminer le niveau d'exigence adéquat relève de l'opportunité, qu'il
n'appartient pas au tribunal de contrôler (art. 98 LPA-VD a contrario).
c) On observera enfin que les
conséquences que peut avoir pour la recourante un échec définitif à l'examen de
français ne sont pas un motif pour remettre en cause le principe même de cet
examen ou son degré de difficulté.
6.
Reste à examiner si l'autorité intimée a
suffisamment informé la recourante de son intention de réformer en sa défaveur la
décision du Comité directeur de la HEP l'autorisant à se présenter à l'examen
de français pour une troisième tentative.
a) Aux termes de l'art. 89 LPA-VD,
l'autorité n'est pas liée par les conclusions des parties (al. 1); elle peut
modifier la décision à l'avantage ou au détriment du recourant (al. 2); dans ce
dernier cas, elle l'en informe et lui impartit un délai pour se déterminer ou
pour retirer son recours (al. 3). Le devoir d'information est double. L'autorité
chargée de statuer doit, d'une part, aviser le recourant du risque de se
retrouver dans une position plus défavorable (
reformatio
in peius
) et, d'autre part, de sa possibilité de retirer son pourvoi
(ATF 122 V 166). Il s'agit d'une disposition protectrice (ATAF C-3633/2008 du 8
décembre 2008 c. 5.2) qui concrétise le droit d'être entendu consacré à l'art.
29 al. 2 Cst. (ATF 129 II 385 consid. 4.4.3). Ce double devoir d'information
sert à la clarification de l'état de fait, ainsi qu'à la sauvegarde des
intérêts de la partie concernée (ATAF A-365/2008 du 25 novembre 2008). La
partie invitée à s'exprimer sur l'éventualité d'une réforme à son détriment de
la décision doit ainsi pouvoir compléter le contenu de son mémoire de recours
et exposer ses arguments (Thomas Häberli, in: Bernhard Waldmann / Philippe
Weissenberger (éd.), VwVG, Zurich / Bâle / Genève 2009, § 29 ad art. 62). De
cette manière, elle obtient une chance de dissuader l'autorité de recours de
changer ses intentions préalables (Annette Guckelberger, Zur reformatio in
peius vel melius in der Schweizerichen Bundesverwaltungsrechtspflege nach der
Justizreform, in: ZBl 2010, p. 113). En même temps, les conséquences d'une
reformatio
doivent être exposées de manière
explicite au recourant, de sorte qu'il puisse, grâce à la possibilité du
retrait de son recours, éviter de se retrouver dans une situation aggravée (ATF
129 II 385 c. 4.4.3; Thomas Häberli, op. cit., § 30 ad art. 62). Ce devoir
d'information élargi du juge garantit une égalité des armes entre les parties
au recours, ce qui est significatif lorsqu'une partie non assistée participe à
la procédure
(Attilio Gadola, Die reformatio in peius vel
melius in der Bundesverwaltungsrechtspflege - eine
Ü
bersicht der neuesten Rechtsprechung, in PJA 1998, p. 59).
Afin de respecter pleinement la garantie constitutionnelle du droit
d'être entendu, l'autorité chargée de statuer doit, en règle générale, exposer
au recourant les raisons qui motivent son intention de modifier la décision
attaquée (Annette Guckelberger, op. cit., p. 114 et la référence citée).
b) Dans sa lettre du 1
er
avril 2010, l'autorité intimée s'est exprimée en ces termes:
"La Commission de recours attire votre
attention sur l'article 14 du Règlement sur les études menant au master en
enseignement pour le degré secondaire et au Diplôme d'enseignement pour le
degré secondaire I, du 14 février 2007 (RMES), dont la teneur est rappelée dans
les déterminations du Comité de direction. De même, la Commission de recours
attire votre attention sur l'article 89 de la loi du 28 octobre 2008 sur la
procédure administrative (LPA-VD), dont la teneur est la suivante:
1.
L'autorité n'est pas liée par les conclusions
des parties.
2.
Elle peut modifier la décision à l'avantage ou
au détriment du recourant.
3.
Dans ce dernier cas, elle l'en informe et lui
impartit un délai pour se déterminer ou pour retirer son recours.
Au cas où la Commission arriverait à la
conclusion que vos griefs devraient être rejetés, elle se réserve, compte tenu
de l'article 14 RMES susmentionné, de modifier la décision du Comité de la HEP
à votre désavantage et de prononcer l'échec définitif de vos études.
Vous disposez dès lors d'un délai au 23
avril 2010 pour faire part de vos remarques éventuelles ou pour retirer votre
recours. Passé ce délai, la Commission de recours statuera en principe sur le
dossier sans autres mesures d'instruction."
Le double renvoi que contient le
premier paragraphe de cette lettre (à l'art. 14 RMA-Sec I et, pour en connaître
la teneur, aux observations du Comité de direction de la HEP) n'est guère
explicite. Il n'expose pas de manière aisément compréhensible le raisonnement
qu'envisage de suivre la commission de recours si elle confirme
l'assujettissement de la recourante à l'examen litigieux, à savoir que cet
examen devait impérativement être réussi avant le début du 3
e
semestre (délai en l'occurrence reporté au 4
e
semestre en raison de
l'empêchement justifié de se présenter à la session de septembre 2009) et que,
passé cette échéance, le comité de direction n'était plus en droit d'accorder à
la recourante une troisième chance. La recourante n'a ainsi pas été rendue
suffisamment attentive aux risques qu'elle encourait en maintenant son recours.
Par ailleurs, si l'art. 89 al. 2
LPA-VD permet à l'autorité de recours de modifier la décision attaquée au
détriment du recourant (ce qui n'était pas le cas sous l'empire de la
législation en vigueur avant le 1
er
janvier 2009), et ne lui en fait
pas l'obligation absolue. L'autorité de recours dispose à cet égard d'un
certain pouvoir d'appréciation, dont l'exercice doit tenir compte de l'intérêt
public au respect du droit objectif et du principe de la proportionnalité. En
l'occurrence, l'intérêt public au strict respect de l'art. 14 al. 3 RMA-Sec I
apparaît d'importance relativement mineure. D'une manière générale, il convient
que le sort des candidats admis provisoirement malgré une maîtrise insuffisante
de la langue française ou de l'informatique de base soit rapidement fixé, de
manière à ne pas occuper en vain une place d'études pendant plusieurs semestres.
Sous cet angle, le cas de la recourante est particulier, dès lors qu'elle a
déjà accompli trois semestres d'études sur les quatre que comporte la durée
réglementaire des études à plein temps.
D'autre part, le fait de priver la
recourante d'une chance supplémentaire de satisfaire aux conditions d'admission
a pour elle des conséquences extrêmement rigoureuses, mettant à néant les
efforts qu'elle a déployés depuis 2004 pour obtenir le titre lui permettant
d'enseigner durablement au degré secondaire I. Cette décision grève lourdement
son avenir professionnel, alors qu'elle enseigne les sciences depuis 2002 dans
l'établissement primaire et secondaire de 1********, à satisfaction semble-t-il.
Il convient dans ces conditions de
renoncer à une reformatio in peius.
7.
Le recours doit en conséquence être
partiellement admis et la décision attaquée annulée en tant qu'elle constate
que la recourante a définitivement échoué à l'examen de maîtrise de la langue
française et prononce l'échec définitif de ses études. La décision du Comité de
direction de la HEP du 17 février 2010 sera confirmée. Le délai imparti à la
recourante pour se présenter une troisième et dernière fois à cet examen étant
toutefois échu, il appartiendra à cette autorité de fixer à la recourante un
ultime délai pour satisfaire aux conditions d'admission de l'art. 14 al. 1
RMA-Sec I.
8.
En procédure de recours, les frais sont
supportés par la partie qui succombe. Si celle-ci n'est que partiellement
déboutée, les frais sont réduits en conséquence (art. 49 al. 1 LPA-VD). L'autorité
alloue une indemnité à la partie qui obtient totalement ou partiellement gain
de cause, en remboursement des frais qu'elle a engagés pour défendre ses
intérêts (art. 55 al. 1 LPA-VD). Cette indemnité est mise à charge de la partie
qui succombe (art. 55 al. 2 LPA-VD). Lorsqu'une partie n'obtient que
partiellement gain de cause, l'autorité peut réduire les dépens ou les
compenser (art. 56 al. 2 LPA-VD).
Vu le sort du recours, un émolument
réduit sera mis à la charge de la recourante, qui a par ailleurs droit à des
dépens, également réduits.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est  partiellement admis.
II.
Le chiffre II de la décision de la Commission de
recours de la Haute école pédagogique du 6 mai 2010 est annulé.
III.
La décision du Comité de direction de la Haute
école pédagogique du 17 février 2010 est confirmée, à charge pour cette
dernière de fixer à X.________ un nouveau délai pour se présenter à l'examen OP001
"Maîtrise de la langue française".
IV.
Un émolument de 600 (six cents) francs est mis à
la charge d'X.________.
V.
L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire de son
Département de la formation et de la jeunesse versera à X.________ une
indemnité de 800 (huit cents) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1
er
septembre 2011
Le président:                                                                                             La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente
jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en
matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du
17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel
subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF.
Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.